Rechtsprojekte in der Entwicklungszusammenarbeit: Theorie und Praxis am Beispiel von GTZ-Projekten zur Konsolidierung des Rechtsstaats in Südafrika und Sambia [1 ed.] 9783428525355, 9783428125357

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Schriftenreihe der Hochschule Speyer Band 188

Rechtsprojekte in der Entwicklungszusammenarbeit Theorie und Praxis am Beispiel von GTZ-Projekten zur Konsolidierung des Rechtsstaats in Südafrika und Sambia Von Oliver Meinecke

Duncker & Humblot · Berlin

OLIVER MEINECKE

Rechtsprojekte in der Entwicklungszusammenarbeit

Schriftenreihe der Hochschule Speyer Band 188

Rechtsprojekte in der Entwicklungszusammenarbeit Theorie und Praxis am Beispiel von GTZ-Projekten zur Konsolidierung des Rechtsstaats in Südafrika und Sambia

Von

Oliver Meinecke

asdfghjk Duncker & Humblot · Berlin

Die Deutsche Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer hat diese Arbeit im Jahre 2006 als Dissertation angenommen.

Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar.

Alle Rechte vorbehalten # 2007 Duncker & Humblot GmbH, Berlin Satz: L101 Mediengestaltung, Berlin Druck: Berliner Buchdruckerei Union GmbH, Berlin Printed in Germany ISSN 0561-6271 ISBN 978-3-428-12535-7 Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier ∞ entsprechend ISO 9706 *

Internet: http://www.duncker-humblot.de

Meinen Eltern

„Wer uns abhalten will, fremde Gesetze und Einrichtungen zu adoptieren, möge uns auch verbieten, irgend ein anderes Stück fremder Kultur aufzunehmen.“ Rudolph v. Jhering, 1866

Vorwort Als Rechtsreferendar erhielt ich vor gut sechs Jahren erste Einblicke in den Mikrokosmos eines deutschen Entwicklungsprojekts, dessen Ziel es war, in der noch jungen Demokratie Südafrikas Rechtsstaatlichkeit zu stärken. Es entstand sehr bald die Idee, im Rahmen einer größer angelegten Studie die Prozesse von Rechtsprojekten im Rahmen von Entwicklungszusammenarbeit näher zu untersuchen und insbesondere den Stellenwert der juristischen Beratung genauer zu beleuchten. Von entscheidender Bedeutung für die Entstehung der Arbeit war die verlässliche und gute Kooperation mit der Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit GmbH (GTZ), die mir stets den Freiraum für kritisches wissenschaftliches Arbeiten ließ. Für ihre Hilfsbereitschaft danke ich insbesondere Ute Klamert und Rainer Pfaff sowie Dr. Helen Ahrens, Susanne Jacobi, Natasha Jeftha, Michael Klein, Claudia Lange, Katrin Saage-Fain und Dr. Johann Weusmann. Speziell in der Anfangsphase konnte ich zudem wertvolle Gespräche mit den ehemaligen GTZlern Michael Prinz zu Löwenstein und Prof. Dr. Volker Lohse führen. Besonders herzlich möchte ich mich an dieser Stelle bei allen afrikanischen Interviewpartnern bedanken, die dem „German researcher“ ausnahmslos mit großer Freundlichkeit und Offenheit begegnet sind und ihm ihre Zeit zur Verfügung gestellt haben. Katrin Saage-Fain und Emmi Hyppönen danke ich sehr für ihre Gastfreundschaft in Sambia. Die vorliegende Untersuchung ist mithilfe zahlreicher weiterer Personen entstanden. Bedanken möchte ich mich an erster Stelle bei meinem Doktorvater, Prof. Dr. Karl-Peter Sommermann, der sich bereits für das Thema begeistern ließ, als es erst in Umrissen erkennbar war, und stets als Ansprechpartner zur Verfügung stand. Dank gebührt zudem Prof. Dr. Dr. h. c. Heinrich Siedentopf für die zügige Erstellung des Zweitgutachtens. Besonders hervorheben möchte ich die Unterstützung von Dr. Tilmann Mohr, der die Arbeit als erster vollständig gelesen und äußerst konstruktiv kommentiert hat. Für methodische Hinweise danke ich darüber hinaus Dr. Harald Kania, Dr. Markus Mayer, Mike Weber, Steffi Widmer und Dr. Denis Zanda. In verschiedenen Phasen der Arbeit erhielt ich zudem wertvolle Gedankenanstöße von Prof. Dr. Franz von Benda-Beckmann, Klaus Decker,

10

Vorwort

Anja Meinecke, Christian Möhlen, PD Dr. Ralf Schenke sowie der „Donnerstagsrunde“ des Arnold-Bergstraesser-Instituts, vor allem Helge Roxin und Prof. Dr. Heribert Weiland. An der School of Oriental and African Studies verdanke ich interessante Hinweise Prof. Dr. John Hatchard und Balasingham Skanthakumar. Die Literaturrecherchen in Pariser und Londoner Bibliotheken wurden erst durch die Gastfreundschaft von Heiner Nedden, Ingo Reinhardt und Henrietta Barkham sowie Adriana und Fabio Seabra ermöglicht. Ein besonderer Dank geht an Annette – meine Frau, Freundin und unverzichtbare Begleiterin durch Höhen und Tiefen. Und schließlich danke ich meinen Eltern. Ihre vorbehaltlose Unterstützung während der gesamten Entstehungsphase war mir eine unschätzbare Hilfe. Die von der Stiftung der deutschen Wirtschaft geförderte Arbeit wurde im Mai 2006 bei der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer als Dissertation eingereicht. Das Bundesinnenministerium gewährte einen Druckkostenzuschuss. Für die Veröffentlichung konnten relevante Entwicklungen weitgehend bis April 2007 berücksichtigt werden. Limburg an der Lahn, 1. Mai 2007

Oliver Meinecke

Inhaltsübersicht Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

37

Erster Teil Grundbegriffe und Stand der Forschung

40

Erstes Kapitel Entwicklungspolitik, Entwicklungszusammenarbeit, entwicklungspolitischer Dialog

40

Zweites Kapitel Technische Zusammenarbeit

44

A. Allgemein . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

44

B. Rolle der Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit . . . . . . . . . . . . . . . . . .

46

C. Typischer Ablauf von der Vereinbarung zur Durchführung eines TZ-Projekts

48

Drittes Kapitel Projektbegriff

50

Viertes Kapitel Arbeitsdefinition „Rechtsprojekt“

52

Fünftes Kapitel Stand der Forschung

55

A. Ansätze im Überblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

55

B. Wesentliche Ergebnisse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

61

C. Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

68

12

Inhaltsübersicht Zweiter Teil Analyse und Weiterentwicklung des entwicklungspolitischen Rahmens von Rechtsprojekten

70

Erstes Kapitel Bedeutungszunahme von Rechtsprojekten

70

Zweites Kapitel Rechtsstaatlichkeit als Förderziel von Rechtsprojekten

78

A. Rechtsstaatlichkeit und Förderzielpluralismus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 B. Rechtsstaatsverständnis des BMZ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80 C. Zum Verhältnis der Förderziele Rechtsstaatlichkeit und Armutsbekämpfung

90

Drittes Kapitel Förderansätze von Rechtsprojekten

94

A. Ansätze zur Förderung von Rechtsreformen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94 B. Ansätze zur Förderung der Implementation von Recht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96 C. Spezifische Ansätze zur Förderung von Rechtsstaatlichkeit . . . . . . . . . . . . . . . 106 Viertes Kapitel Förderprinzipien von Rechtsprojekten

109

A. Überblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109 B. Reformwille der Partnerregierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 C. Mehrebenenansatz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 D. Modelloffenheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112 E. Berücksichtigung von Rechtspluralismus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133 Fünftes Kapitel Legitimation von Rechtsprojekten

152

A. Legitimation des Normgebers . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153 B. Legitimation des Norminhalts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158 C. Legitimation des Normsetzungsverfahrens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160

Inhaltsübersicht

13

D. Legitimation zur Zusammenarbeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160 E. Zusammenfassung und Leitlinie für legitimatorische Grauzonen . . . . . . . . . . 160 F. Legitimationsmaßstab im Rahmen der Fallstudien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162 Dritter Teil Die GTZ-Rechtsprojekte in Südafrika und Sambia

165

Erstes Kapitel Erkenntnisinteresse, Gegenstand und Methodik der Fallstudien

165

A. Erkenntnisinteresse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165 B. Untersuchungsgegenstand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166 C. Quellen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168 D. Methodik der Interviews . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173 E. Konzept zur Beschreibung und Analyse der Projekte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181 F. Abgrenzung der Untersuchung gegenüber Evaluationen der entwicklungspolitischen Praxis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193 Zweites Kapitel Das Rechtsprojekt der GTZ in Südafrika

199

A. Hintergrundinformationen zu Südafrika . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199 B. Allgemeine Projektinformationen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 210 C. Vorüberlegung zur Legitimation des Rechtsprojekts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213 D. Förderung von Rechtsreformen: Zusammenarbeit mit der South African Law Reform Commission . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214 E. Implementation des Verwaltungsverfahrensrechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 303 F. Fazit: Beitrag der TZ zur Konsolidierung des Rechtsstaats in Südafrika . . . 351 Drittes Kapitel Das Rechtsprojekt der GTZ in Sambia

358

A. Hintergrundinformationen zu Sambia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 358 B. Allgemeine Projektinformationen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 387 C. Vorüberlegung zur Legitimation des Rechtsprojekts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 390 D. Förderung von Rechtsreformen: die Zusammenarbeit mit der Zambia Law Development Commission . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 391

14

Inhaltsübersicht

E. Förderung der Ausbildung von Justizpersonal: die Zusammenarbeit mit der Justizverwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 403 F. Förderung der Ausbildung von paralegals: die Zusammenarbeit mit Nichtregierungsorganisationen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 420 G. Analyse der GTZ-Tätigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 434 H. Fazit: Beitrag der TZ zur Konsolidierung des Rechtsstaats in Sambia . . . . . . 457 Vierter Teil Zusammenfassung, Schlussfolgerungen und Empfehlungen

464

Erstes Kapitel Zusammenfassung der Ergebnisse 464 A. Methodische Überlegungen: Zugänge zu Rechtsprojekten . . . . . . . . . . . . . . . . . 464 B. Rechtsstaatlichkeit als Förderziel der EZ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 466 C. Konkretisierung des Förderprinzips „Modelloffenheit“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 467 D. Konkretisierung des Förderprinzips „Berücksichtigung von Rechtspluralismus“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 468 E. Beratungspotential deutscher Juristen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 470 F. Das GTZ-Projekt als Kompetenzzentrum . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 472 G. Finanzierung und Beratung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 472 H. Günstige Projektbedingungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 473 I.

Die Wirkungsfrage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 473

J. Möglichkeit des Umgangs mit normativen Problemen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 474 Zweites Kapitel Empfehlungen für die entwicklungspolitische Praxis 475 A. Empfehlungen der Interviewpartner . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 475 B. Langzeiteinsatz von Fachkräften . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 476 C. Planungsflexibilität . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 476 D. Berücksichtigung von „Lernkurven“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 477 E. Verknüpfung von Technischer Zusammenarbeit und CIM-Modell . . . . . . . . . . 477 F. Verknüpfung von Technischer Zusammenarbeit mit anderen bi- und multilateralen Gebern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 477

Inhaltsübersicht

15

G. Verknüpfung von Rechtsprojekten untereinander . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 479 H. Funktionenvielfalt von Rechtsprojekten stärken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 479 Drittes Kapitel Abschließende konzeptionelle Überlegungen

482

Anhang 1

Hinweise zu Gesetzeszitaten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 485

Anhang 2

Gesetzestexte Südafrika . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 487

Anhang 3

Gesetzestexte Sambia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 501

Anhang 4

Interviewleitfäden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 511

Anhang 5

Transkriptionsleitlinien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 517

Anhang 6

Karten von Südafrika und Sambia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 518

Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 520 Sachwortverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 565

Inhaltsverzeichnis Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

37

Erster Teil Grundbegriffe und Stand der Forschung

40

Erstes Kapitel Entwicklungspolitik, Entwicklungszusammenarbeit, entwicklungspolitischer Dialog

40

Zweites Kapitel Technische Zusammenarbeit

44

A. Allgemein . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

44

B. Rolle der Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit . . . . . . . . . . . . . . . . . .

46

C. Typischer Ablauf von der Vereinbarung zur Durchführung eines TZ-Projekts

48

Drittes Kapitel Projektbegriff

50

Viertes Kapitel Arbeitsdefinition „Rechtsprojekt“

52

Fünftes Kapitel Stand der Forschung

55

A. Ansätze im Überblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

55

B. Wesentliche Ergebnisse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

61

C. Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

68

18

Inhaltsverzeichnis Zweiter Teil Analyse und Weiterentwicklung des entwicklungspolitischen Rahmens von Rechtsprojekten

70

Erstes Kapitel Bedeutungszunahme von Rechtsprojekten

70

Zweites Kapitel Rechtsstaatlichkeit als Förderziel von Rechtsprojekten

78

A. Rechtsstaatlichkeit und Förderzielpluralismus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 B. Rechtsstaatsverständnis des BMZ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Ausgangspunkt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Einordnung und Kritik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Die positive Funktion einer begrifflichen Positionierung . . . . . . . . . . a) Unterschiedliche Wurzeln des Begriffe Rechtsstaatlichkeit, rule of law und Etat de droit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Weitere Faktoren für unterschiedliche Begriffsauffassungen und Zwischenfazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Anlehnung an Begriffsverständnis des deutschen Grundgesetzes . . . 3. Identifikation von Unschärfen und Ergänzungen . . . . . . . . . . . . . . . . .

80 80 82 82 83 86 87 88

C. Zum Verhältnis der Förderziele Rechtsstaatlichkeit und Armutsbekämpfung 90 I. Definitorische Überschneidungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90 II. Spannungsverhältnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92

Drittes Kapitel Förderansätze von Rechtsprojekten

94

A. Ansätze zur Förderung von Rechtsreformen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94 B. Ansätze zur Förderung der Implementation von Recht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Vorbemerkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Ansätze gemäß Wirksamkeitsvoraussetzungen von Recht . . . . . . . . . . . . 1. Überblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Mögliche Gegenstände von Fördermaßnahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Normqualität . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Rechtskenntnis, Rechtsbewusstsein und Rechtsethos . . . . . . . . . . . c) Zugang des Bürgers zu Judikative, Exekutive und Anwaltschaft d) Ressourcen und Unabhängigkeit der Justiz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

96 96 98 98 101 101 102 104 105

Inhaltsverzeichnis

19

C. Spezifische Ansätze zur Förderung von Rechtsstaatlichkeit . . . . . . . . . . . . . . . 106 I. Förderung von Erlass und Implementation bestimmter Norminhalte . . 106 II. Steigerung der Implementationschancen von Recht . . . . . . . . . . . . . . . . . 108

Viertes Kapitel Förderprinzipien von Rechtsprojekten

109

A. Überblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109 B. Reformwille der Partnerregierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 C. Mehrebenenansatz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 D. Modelloffenheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Das Förderprinzip laut BMZ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Argumente für das Modelloffenheitsprinzip . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Konkretisierung des Förderprinzips . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Rechtliche Grenzen der Modelloffenheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Rechtliche Grenzen für die Bundesregierung . . . . . . . . . . . . . . . . . (1) Grundrechtsbindung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (2) Friedensgebot und Art. 1 Abs. 2 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (3) Art. 20 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (4) Völkerrechtliche Grenzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (5) Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Rechtliche Grenzen für die GTZ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (1) Vertragliche Verpflichtungen der GTZ gegenüber dem BMZ (2) Verfassungsrechtliche Grenzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (3) Völkerrechtliche Grenzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (4) Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Entwicklungspolitische Grenzen der Modelloffenheit . . . . . . . . . . . . . 3. „Normatives Risiko“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

112 113 114 120 120 121 121 125 125 126 127 127 128 128 131 131 132 132

E. Berücksichtigung von Rechtspluralismus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Das Förderprinzip laut BMZ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Begriffliche Einordnung des Förderprinzips . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Rechtspluralismus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Autochthones Recht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Begriff und Abgrenzung zum „staatlich gesetzten“ und „modernen Recht“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Merkmale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Zwischenfazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Relevanz des Förderprinzips für Afrika südlich der Sahara . . . . . . . . . .

133 133 134 134 138 138 141 143 143

20

Inhaltsverzeichnis IV. Konkretisierung des Förderprinzips . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Normative Konkretisierungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Vorrang staatlichen Rechts? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Grenzen der Anerkennung autochthonen Rechts . . . . . . . . . . . . . . . 2. Projektpraktische Konkretisierungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Planungsoffenheit wegen Wissensdefiziten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Restatement oder Kodifizierung von autochthonem Recht? . . . . . c) Umgang mit Rechtskonflikten zwischen autochthonem und modernem Recht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

146 146 146 147 148 148 149 151

Fünftes Kapitel Legitimation von Rechtsprojekten A. Legitimation des Normgebers . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Bestehen eines Kooperationsstaates . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Demokratische Legitimation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Historische Legitimation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

152 153 154 155 157

B. Legitimation des Norminhalts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158 C. Legitimation des Normsetzungsverfahrens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160 D. Legitimation zur Zusammenarbeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160 E. Zusammenfassung und Leitlinie für legitimatorische Grauzonen . . . . . . . . . . . 160 F. Legitimationsmaßstab im Rahmen der Fallstudien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162 Dritter Teil Die GTZ-Rechtsprojekte in Südafrika und Sambia

165

Erstes Kapitel Erkenntnisinteresse, Gegenstand und Methodik der Fallstudien

165

A. Erkenntnisinteresse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165 B. Untersuchungsgegenstand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Bestimmung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Auswahlkriterien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Projektmindestlaufzeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Projektvergleichbarkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Forschungsökonomische Gründe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

166 166 166 166 167 168

C. Quellen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168 I. Projektunterlagen der GTZ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168 1. Form und Inhalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168

Inhaltsverzeichnis

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2. Zugänglichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Verwendbarkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Begrenzter Umfang . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Begrenzte Aussagekraft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Interviews . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Ergänzende Beobachtungen vor und während der Erhebungsphase . . . IV. Literatur, Rechtsprechung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

170 171 171 171 172 172 172 173

D. Methodik der Interviews . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Auswahl der Interviewpartner . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Art der Interviews . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Interviewleitfäden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Durchführung der Interviews . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Ort und Zeitraum der Interviews . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Kontaktaufnahme mit den Befragten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Anzahl, Dauer und Sprache der Interviews . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Gesprächssituationen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . V. Aufbereitung der Interviews . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Transkription . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Strukturierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

173 173 174 174 175 175 176 176 178 179 179 179

E. Konzept zur Beschreibung und Analyse der Projekte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Vorstellung der Partnerinstitutionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Beschreibung von Prozess und Ergebnis der Zusammenarbeit . . . . . . . . III. Ressourceneinsatz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Finanzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Sachverstand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Externalität . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Verbindung nach Deutschland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Netzwerke . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Sonstige Leistungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Rollen der GTZ-Projektleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Rollentypen gemäß dem Ressourceneinsatz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Finanzverwalter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Qualitätskontrolleur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Berater . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Vernetzer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . e) Macher . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Abgrenzung zur CIM-Fachkraft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . V. Umsetzung von Förderprinzipien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VI. Wirkungsanalytische Überlegungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Wirkungsbegriff . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

181 181 181 182 182 183 184 184 184 185 185 185 186 186 186 188 188 189 190 190 190

22

Inhaltsverzeichnis 2. Abgrenzung zur Wirkungsmessung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191 3. Verwendete Kategorien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192

F. Abgrenzung der Untersuchung gegenüber Evaluationen der entwicklungspolitischen Praxis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193 I. Evaluationen der entwicklungspolitischen Praxis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193 II. Anlage der vorliegenden Untersuchung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197

Zweites Kapitel Das Rechtsprojekt der GTZ in Südafrika A. Hintergrundinformationen zu Südafrika . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Politische und wirtschaftliche Entwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Entwicklung des Rechtssystems . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Rezeption römisch-holländischen und englischen Rechts . . . . . . . . . . 2. Missbrauch des Rechts zu Diskriminierung und Rassentrennung . . . 3. Verfassung des „Neuen Südafrika“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Gerichtswesen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Autochthones Recht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

199 199 199 203 203 205 206 207 208

B. Allgemeine Projektinformationen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 210 C. Vorüberlegung zur Legitimation des Rechtsprojekts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213 D. Förderung von Rechtsreformen: Zusammenarbeit mit der South African Law Reform Commission . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Beschreibung der Institution . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Reform des Verwaltungs- und Verwaltungsprozessrechts . . . . . . . . . . . . . 1. Entstehungsprozess des Gesetzentwurfs des Projekt-Komitees . . . . . 2. Inhalt des Gesetzentwurfs des Projekt-Komitees . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Veränderungen durch SALRC und Justizministerium . . . . . . . . . . . . . 4. Veränderungen durch das Parlament . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Direct, external legal effect als Teil der Definition von administrative action . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Informationspflicht hinsichtlich des Rechts auf eine schriftliche Begründung von administrative action . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Unverhältnismäßigkeit als Anfechtungsgrund . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Nicht berücksichtigte Stellungnahmen der Projektleitung . . . . . . . 5. Reaktionen auf die Aufnahme der Vorschläge der GTZ-Projektleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Informationspflicht hinsichtlich des Rechts auf eine schriftliche Begründung von administrative action . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Direct, external legal effect . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Ressourceneinsatz der GTZ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Finanzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

214 215 217 218 220 222 222 223 225 225 226 227 227 227 231 231

Inhaltsverzeichnis

23

b) Sachverstand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Verbindung nach Deutschland und sonstige Leistungen . . . . . . . . III. Reform des Straf- und Strafprozessrechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Reformprozesse und -ergebnisse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Strafzumessungsrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Außergerichtliche Beendigung von Strafverfahren . . . . . . . . . . . . c) Inquisitorische Ausrichtung des Strafverfahrens . . . . . . . . . . . . . . . 2. Ressourceneinsatz der GTZ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Finanzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Sachverstand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Externalität . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Verbindung nach Deutschland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . e) Sonstige Leistungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Reformen im Zusammenhang mit customary law . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Reformergebnisse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Eherecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Interne Kollisionsnormen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Customary Courts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Reformprozesse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Stellungnahme der SALRC zu customary law und Rechtspluralismus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Bedeutung des customary law . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Vereinheitlichung von Recht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Restatement of customary law . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Customary law und Grundrechte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Ressourceneinsatz der GTZ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . V. Rechtsbereinigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Reformprozesse und -ergebnisse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Verfassungsrechtliche Überprüfung bestehenden Strafund Strafprozessrechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Black Administration Act . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Codes of Zulu Law . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Interpretation Act . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Ressourceneinsatz der GTZ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Finanzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Sachverstand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Sonstige Leistungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VI. Organisationsentwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Inhalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Ressourceneinsatz der GTZ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Finanzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

231 233 233 233 233 235 236 238 238 238 239 240 240 240 241 241 242 244 246 247 247 248 250 251 252 253 254 254 255 256 257 258 258 258 259 260 260 261 261

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Inhaltsverzeichnis b) Externalität . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Sonstige Leistungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VII. Zusammenfassung und Analyse der GTZ-Tätigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Ressourceneinsatz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Finanzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Sachverstand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Externalität . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Verbindung nach Deutschland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . e) Sonstige Leistungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Beraterrollen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Berater im engeren Sinn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Berater im Team . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Beobachter? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Die Umsetzung von Förderprinzipien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Reformwille der Partnerregierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Berücksichtigung von Rechtspluralismus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (1) Relevanz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (2) Förderansatz und -richtung bezüglich autochthonen Rechts c) Modelloffenheitsprinzip . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Vergleich der in Südafrika geschaffenen neuen rechtsstaatlichen Standards mit denjenigen in Deutschland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Verwaltungsrechtsreform . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (1) Ermächtigungsgrundlage für Verwaltungshandeln . . . . . . . . . . (a) Rechtslage in Deutschland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (b) Rechtslage in Südafrika . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (c) Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (2) Anhörung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (a) Rechtslage in Deutschland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (b) Rechtslage in Südafrika . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (c) Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (3) Begründungspflicht für Verwaltungshandeln . . . . . . . . . . . . . . (a) Rechtslage in Deutschland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (b) Rechtslage in Südafrika . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (c) Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (4) Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Reform des Strafprozessrechts: das Schweigerecht des Beschuldigten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (1) Rechtslage in Deutschland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (2) Der südafrikanische Rechtsreformvorschlag . . . . . . . . . . . . . . . (3) Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Wirkungsanalytische Überlegungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Wirkungskette . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

261 261 261 262 262 263 264 264 265 265 265 265 266 266 266 267 267 267 268 270 271 272 272 274 275 276 276 278 280 280 281 282 285 285 286 286 288 290 291 291

Inhaltsverzeichnis

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b) Wirkung auf Projektergebnisse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (1) Strukturelle Faktoren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (2) Rechtlicher Hintergrund der Projektleitung als Faktor . . . . . (3) Deutschrechtlicher Hintergrund der Projektleitung als Faktor (4) Zurückhaltender Beratungsansatz als Faktor . . . . . . . . . . . . . . (5) „Interesse für die Sache“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (6) Ressourcenspezifische Überlegungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (a) Finanzen, sonstige Leistungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (b) Sachverstand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (c) Finanzen versus Sachverstand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (d) Externalität . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (e) Sonstiges . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Wirkung durch Projektergebnisse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (1) Verabschiedung der geförderten Gesetzesvorschläge . . . . . . . (2) Publikation der Projektergebnisse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (3) Problem der Generalklauseln . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (4) Funktion der Förderung von Prozessen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (5) „Wirkungsgarantie“ der Rechtsbereinigung . . . . . . . . . . . . . . . (6) Fragliche Wirkung des Rechtstransfers aus Deutschland: der „direct, external legal effect“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

291 291 292 292 294 295 295 295 296 297 298 298 298 299 299 299 300 301

E. Implementation des Verwaltungsverfahrensrechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Partnerinstitutionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Department of Justice and Constitutional Development . . . . . . . . . . . 2. Public Service Commission . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Ausbildungsinstitutionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Rechtliche Konsolidierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Regulations on Fair Administrative Procedures . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Code of Good Administrative Conduct . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Überprüfung spezialgesetzlicher Verwaltungsverfahren . . . . . . . . . . . 4. Ressourceneinsatz der GTZ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Finanzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Sachverstand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Externalität . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Netzwerk in Südafrika . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . e) Sonstige Leistungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Beraterrollen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Ausbildungskurse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Strukturelle Ausbildungsdefizite in der südafrikanischen Verwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Überblick über Planung und Durchführung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Kursinhalte für Verwaltungsbeamte und NROen . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Inhalt der Implementierungsworkshops . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

303 304 304 305 306 307 308 309 310 312 312 312 313 314 314 314 315

301

315 316 319 323

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Inhaltsverzeichnis 5. Ressourceneinsatz der GTZ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Finanzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Sachverstand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Externalität . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Netzwerk in Südafrika . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . e) Verbindung nach Deutschland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . f) Sonstige Leistungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Beraterrollen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Berater im engeren Sinne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Berater im Team . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Monitoring von Verwaltungshandeln . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Monitoringmaßnahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Ressourceneinsatz der GTZ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Sachverstand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Externalität/Netzwerk in Südafrika . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Beraterrollen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . V. Förderung wissenschaftlicher Auseinandersetzung mit dem AJA . . . . . . 1. Publikationen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Workshops und Konferenzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Ressourceneinsatz der GTZ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Finanzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Sachverstand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Netzwerk in Südafrika . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Sonstige Leistungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Beraterrollen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VI. Information der Öffentlichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Form und Inhalt der Materialien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Ressourceneinsatz der GTZ und Beraterrollen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VII. Analyse der GTZ-Tätigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Reformwille der Partnerregierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Modelloffenheitsprinzip . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Wirkungsketten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Wirkung auf Projektergebnisse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Strukturelle Faktoren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Rechtlicher Hintergrund der Projektleitung als Faktor . . . . . . . . . c) Deutschrechtlicher Hintergrund der Projektleitung als Faktor . . . d) Zurückhaltender Beratungsansatz als Faktor . . . . . . . . . . . . . . . . . . e) „Interesse für die Sache“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . f) Ressourcenspezifische Überlegungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (1) Finanzen, sonstige Leistungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (2) Sachverstand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (3) Finanzen versus Sachverstand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

324 324 325 326 326 327 328 328 328 328 328 328 330 330 330 331 331 332 334 335 335 336 336 336 336 336 336 338 338 338 340 340 341 342 342 343 344 344 344 344 344 345

Inhaltsverzeichnis

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(4) Externalität . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (5) Netzwerk in Süfafrika . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (6) Verbindung nach Deutschland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Wirkung durch Projektergebnisse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Verabschiedung von Rechtsvorschriften zur Umsetzung eines Gesetzes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Problem der Auswahl der Kursteilnehmer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Steigerung der Rechtskenntnis bei Exekutive, Judikative und Bürgern: Die Größe der Aufgabe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Auffangen des „normativen Risikos“ des AJA . . . . . . . . . . . . . . . . e) Umgang mit aus Deutschland transferierten Normen (direct, external legal effect) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . f) Nachhaltigkeitsüberlegungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . g) Sonstiges . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

346 346 347 347

F. Fazit: Beitrag der TZ zur Konsolidierung des Rechtsstaats in Südafrika . . . I. Förderansätze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Rolle der GTZ-Projektleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Probleme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Möglichkeiten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Drittes Kapitel Das Rechtsprojekt der GTZ in Sambia A. Hintergrundinformationen zu Sambia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Politische und wirtschaftliche Entwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Entwicklung des Rechtssystems . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Rezeption des common law und englischer Gesetze . . . . . . . . . . . . . . 2. Sambische Verfassungsentwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Autochthones Recht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Gerichtswesen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Hierarchie der Gerichte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Local Courts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Traditionelle Gerichte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Rechtliche Diskriminierungen und tatsächliche Benachteiligungen von Frauen im sambischen Rechtssystem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Rechtliche Diskriminierungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Verfassungsrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Erbrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Autochthone Rechte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Tatsächlich erschwerter Zugang zum Recht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

358 358 358 363 363 366 369 372 372 373 378 379 380 380 382 382 385

28

Inhaltsverzeichnis

B. Allgemeine Projektinformationen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 387 C. Vorüberlegung zur Legitimation des Rechtsprojekts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 390 D. Förderung von Rechtsreformen: die Zusammenarbeit mit der Zambia Law Development Commission . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Beschreibung der Institution . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Förderung von drei Untersuchungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Untersuchungsbereiche und -ergebnisse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Untersuchung zum customary law . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Untersuchung zum Local Court-System . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Untersuchung zum Erbrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Stellungnahme der ZLDC zu customary law und Rechtspluralismus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Tatsächliche Bedeutung von customary law . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Anerkennung des customary law . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Harmonisierung von Recht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Repugnancy-Klausel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . e) Grundproblem der Rechtsunsicherheit und restatement des customary law . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . f) Customary law und Grundrechte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Zusammenfassung der GTZ-Tätigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Ressourceneinsatz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Finanzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Sachverstand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Sonstige Leistungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Beraterrollen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . E. Förderung der Ausbildung von Justizpersonal: die Zusammenarbeit mit der Justizverwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Beschreibung der Institution . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Ausbildungskurse für LCJ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Planung und Durchführung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Inhalte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Internationale Menschenrechtsinstrumente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Sambischer Grundrechtekatalog . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (1) Gleichbehandlung (Art. 11 i. V. m. Art. 23 Verf) . . . . . . . . . . . (2) Recht auf Leben (Art. 12 Verf) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (3) Schutz vor Sklaverei und Arbeitszwang (Art. 14 Verf) . . . . . (4) Verfahrensrechte (Art. 18 Verf) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Customary law . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Stellungnahmen zu unbestimmten Rechtsbegriffen und unklarer Rechtslage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . e) Sonstige Themen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . f) Spezielle Hinweise für die Ausbilder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

391 391 393 393 393 396 399 399 399 400 400 400 401 401 402 402 402 402 403 403 403 403 404 404 407 408 409 409 410 410 411 411 413 415 416

Inhaltsverzeichnis

29

III. Ausbildungskurse für clerks und messengers . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Förderansatz zu customary law und Rechtspluralismus (laut Interviews) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . V. Zusammenfassung der GTZ-Tätigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Ressourceneinsatz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Finanzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Sachverstand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Sonstige Leistungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Beraterrollen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

417 418 419 419 419 419 419 420

F. Förderung der Ausbildung von paralegals: die Zusammenarbeit mit Nichtregierungsorganisationen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Beschreibung der Organisationen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Eastern Province Women Development Association . . . . . . . . . . . . . . 2. Law and Development Association . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Förderung zentraler Büros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Ausbildung von paralegals . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Planung und Durchführung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Inhalte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Arbeit der Paralegals . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . V. Sonstige Arbeitsbereiche der NROen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VI. Förderansatz zu customary law und Rechtspluralismus (laut Interviews) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VII. Zusammenfassung der GTZ-Tätigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Ressourceneinsatz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Finanzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Sachverstand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Sonstige Leistungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Beraterrollen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

432 433 433 433 433 434 434

G. Analyse der GTZ-Tätigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Reformwille der Partnerregierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Berücksichtigung von Rechtspluralismus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Relevanz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Förderansatz und -richtung bezüglich autochthonen Rechts . . . . . . . III. Modelloffenheitsprinzip . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Gleichbehandlungsgrundsatz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Einschränkung des Rechts auf Leben durch die Todesstrafe . . . . . . . a) Rechtsvergleichende Betrachtung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Rechtliche Vorgaben für die Durchführung von Rechtsprojekten? c) Entwicklungspolitische Überlegungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Einschränkung der Unschuldsvermutung durch Beweislastumkehr IV. Wirkungsketten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . V. Wissensketten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

434 434 435 435 435 436 437 437 437 440 441 442 444 444

420 421 421 423 425 426 426 428 429 431

30

Inhaltsverzeichnis VI. Wirkung auf Projektergebnisse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Strukturelle Faktoren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Rechtlicher Hintergrund der Projektleitung als Faktor . . . . . . . . . . . . . 3. Deutschrechtlicher Hintergrund der Projektleitung als Faktor . . . . . . 4. Zurückhaltender Beratungsansatz als Faktor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. „Interesse für die Sache“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Ressourcenspezifische Überlegungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Finanzen, sonstige Leistungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Sachverstand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Finanzen versus Sachverstand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Netzwerk in Sambia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VII. Wirkung durch Projektergebnisse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Umsetzung der Ergebnisse von Studien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Einstellungsveränderungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Nachhaltigkeitsüberlegungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Entwicklungspolitische Rahmenfaktoren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Umgang mit rechtsstaatlichen Defiziten bei der Implementation von Normen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Bei bestehenden Interpretationsspielräumen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Bei fehlenden Interpretationsspielräumen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

447 447 448 448 449 449 449 449 450 450 451 452 452 453 453 454 454 454 456

H. Fazit: Beitrag der TZ zur Konsolidierung des Rechtsstaats in Sambia . . . . . . I. Förderansätze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Rolle der GTZ-Projektleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Probleme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Möglichkeiten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

457 458 458 461 462

Vierter Teil Zusammenfassung, Schlussfolgerungen und Empfehlungen

464

Erstes Kapitel Zusammenfassung der Ergebnisse

464

A. Methodische Überlegungen: Zugänge zu Rechtsprojekten . . . . . . . . . . . . . . . . . 464 B. Rechtsstaatlichkeit als Förderziel der EZ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 466 C. Konkretisierung des Förderprinzips „Modelloffenheit“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 467 D. Konkretisierung des Förderprinzips „Berücksichtigung von Rechtspluralismus“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 468 E. Beratungspotential deutscher Juristen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 470 F. Das GTZ-Projekt als Kompetenzzentrum . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 472 G. Finanzierung und Beratung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 472

Inhaltsverzeichnis

31

H. Günstige Projektbedingungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 473 I.

Die Wirkungsfrage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 473

J. Möglichkeit des Umgangs mit normativen Problemen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 474 Zweites Kapitel Empfehlungen für die entwicklungspolitische Praxis

475

A. Empfehlungen der Interviewpartner . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 475 B. Langzeiteinsatz von Fachkräften . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 476 C. Planungsflexibilität . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 476 D. Berücksichtigung von „Lernkurven“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 477 E. Verknüpfung von Technischer Zusammenarbeit und CIM-Modell . . . . . . . . . 477 F. Verknüpfung von Technischer Zusammenarbeit mit anderen bi- und multilateralen Gebern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 477 G. Verknüpfung von Rechtsprojekten untereinander . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 479 H. Funktionenvielfalt von Rechtsprojekten stärken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Dialogfunktion von Rechtsprojekten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Brückenfunktion von Rechtsprojekten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Rücktransfer von Know-how . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

479 479 481 481

Drittes Kapitel Abschließende konzeptionelle Überlegungen

482

Anhang 1

Hinweise zu Gesetzeszitaten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 485

Anhang 2

Gesetzestexte Südafrika . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 487

Anhang 3

Gesetzestexte Sambia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 501

Anhang 4

Interviewleitfäden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 511

Anhang 5

Transkriptionsleitlinien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 517

Anhang 6

Karten von Südafrika und Sambia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 518

Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 520 Sachwortverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 565

Abkürzungsverzeichnis (Mit den Fundstellen der wichtigsten internationalen Verträge und nationalen Gesetze) a. A. ABl. EG ACCORD ACHPR

AJA

AJIL Am.J.Comp.L. AöR Aufl. BCLR Bd. BDGV BGBl. BGH BGHSt BMZ Bsp. BT-Dr. BVerfG BVerfGE BVerwGE bzgl. bzw. ca. CC

andere Ansicht Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften The African Centre For the Constructive Resolution of Dispute African Charter on Human and Peoples’ Rights = Afrikanische Charta der Menschenrechte und der Rechte der Völker vom 26.6.1981 (ILM 1982, S. 59 ff.; deutsche Übersetzung in: EuGRZ 1986, S. 677 ff.) Administrative Justice Act (= Promotion of Administrative Justice Act, Act 3 of 2000, zuletzt geändert durch Act 22 of 2005) (Südafrika) American Journal of International Law American Journal of Comparative Law Archiv des öffentlichen Rechts Auflage Butterworths Constitutional Law Reports Band Berichte der Deutschen Gesellschaft für Völkerrecht Bundesgesetzblatt Bundesgerichtshof Entscheidungen des Bundesgerichtshofs in Strafsachen (Amtliche Sammlung) Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung Beispiel Bundestagsdrucksache Bundesverfassungsgericht Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts (Amtliche Sammlung) Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts (Amtliche Sammlung) bezüglich beziehungsweise circa Constitutional Court

Abkürzungsverzeichnis CEDAW

CILSA CIM CoC DAC DANIDA dass. DED ders. d. h. dies. dir. DoJ DÖV DVBl. DWDA E+Z ed./eds. EG EGV EMRK

EP EPWDA EU EuGRZ EZ f./ff. FES Fn. FW GABl. gem. GFA

33

Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women = Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau vom 18.12.1979 (BGBl. 1985 II, S. 648 ff.; UNTS Bd. 1249, S. 13 ff.) Comparative and International Law Journal of Southern Africa Centrum für Internationale Migration und Entwicklung Code of Good Administrative Conduct (Südafrika) Development Assistance Committee (= Entwicklungshilfeausschuss der OECD) Danish International Development Agency dasselbe Deutscher Entwicklungsdienst derselbe das heißt dieselbe/dieselben directeur Department of Justice and Constitutional Development (Südafrika) Die Öffentliche Verwaltung Deutsches Verwaltungsblatt District Women Development Association (Sambia) Entwicklung und Zusammenarbeit editioner/editioners Europäische Gemeinschaft Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft (Europäische) Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten vom 4.11.1950 (UNTS Bd. 213, S. 221 ff.; in der zuletzt durch Protokoll Nr. 11 vom 11. Mai 1994 geänderten Fassung abgedruckt in: BGBl. 2002 II, S. 1055 ff.) Entwicklungspolitik Eastern Province Women Development Association (Sambia) Europäische Union Europäische Grundrechte-Zeitschrift Entwicklungszusammenarbeit folgende Friedrich Ebert-Stiftung Fußnote Die Friedens-Warte Gemeinsames Amtsblatt des Innenministeriums und anderer Ministerien des Landes Baden-Württemberg gemäß Gesetzesfolgenabschätzung

34 GG

Abkürzungsverzeichnis

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland vom 23. Mai 1949 (BGBl. 1949, S. 1, zuletzt geändert durch Gesetz vom 26.7.2002 [BGBl. I, 2863]) ggf. gegebenenfalls GMBl. Gemeinsames Ministerialblatt von Bundesministerien GTZ Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit GmbH HDI Human Development Index h. M. herrschende Meinung Hrsg. Herausgeber hrsg. v. herausgegeben von Hs. Halbsatz HStR Handbuch des Staatsrechts ILC International Law Commission Int.Enc.Comp.L. International Encyclopedia of Comparative Law IPBPR Internationaler Pakt über bürgerliche und politische Rechte vom 19.12.1966 (BGBl. 1973 II, S. 1534 ff.; UNTS Bd. 999, S. 171 ff.) IPWSKR Internationaler Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte vom 19.12.1966 (BGBl. 1973 II, S. 1570 ff.; UNTS Bd. 993, S. 3 ff.) i. S. d. im Sinne des; im Sinne der i. S. v. im Sinne von i. V. m. in Verbindung mit Jahrb. für Afrik. Jahrbuch für Afrikanisches Recht Recht J.A.L. Journal of African Law J. L. P. Journal of Legal Pluralism and Unofficial Law JuS Juristische Schulung JZ Juristenzeitung KfW Kreditanstalt für Wiederaufbau LADA Law and Development Association (Sambia) LC Local Court (Sambia) LCJ Local Court Justice (Sambia) LDCs Least Developed Countries Leitlinien Finan- Leitlinien für die bilaterale Finanzielle und Technische Zusamzielle und menarbeit mit Entwicklungsländern = Verwaltungsvorschriften Technische Zu- des Bundes vom 1.1.1984 (in der aktualisierten Fassung vom sammenarbeit August 1999 abgedruckt als BMZ Konzepte Nr. 061 vom September 1999) LRF Legal Resources Foundation (Sambia) MDR Monatsschrift für Deutsches Recht m. E. meines Erachtens MMD Movement for Multi-Party Democracy (Sambia)

Abkürzungsverzeichnis MOE m. w. N. N.C.J.Int’l L.&Com.Reg. NJW NQHR Nr. NRO NStZ NUS OECD

35

Mittel- und Osteuropa mit weiteren Nachweisen North Carolina Journal of International Law and Commercial Regulation Neue Juristische Wochenschrift Netherlands Quarterly on Human Rights Nummer Nichtregierungsorganisation Neue Zeitschrift für Strafrecht Neue Unabhängige Staaten Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung/Organization for Economic Cooperation and Development OHADA Organisation pour l’Harmonisation en Afrique du Droit des Affaires PFB Projektfortschrittsbericht PFK Projektfortschrittskontrolle PSC Public Service Commission (Südafrika) RADIC Revue africaine de droit international et comparé = African Journal of International and Comparative Law RFAP Regulations on Fair Administrative Procedures (Südafrika) RGBl. Reichsgesetzblatt Rn. Randnummer S. Seite SA The South African Law Reports SAJHR South African Journal on Human Rights SALC South African Law Commission (bis 2002 die Bezeichnung für die jetzige SALRC) SALJ South African Law Journal SALRC South African Law Reform Commission SALRC-Act South African Law Reform Commission Act (Act 19 of 1973, zuletzt geändert durch Act 55 of 2002) (Südafrika) SAMDI South African Management Development Institute St. Louis U. Pub. Saint Louis University Public Law Review L. Rev. StPO Strafprozessordnung vom 7. April 1987 (BGBl. I, S. 1074, zuletzt geändert durch Gesetz vom 22. März 2005 [BGBl. I, S. 837]) THRHR Tydskrif vir Hedendaagse Romeins-Hollandse Reg = Journal of Contemporary Roman-Dutch Law Transnat’l L. & Transnational Law & Contemporary Problems Contemp. Probs. TZ Technische Zusammenarbeit Tz. Textziffer

36 u. a. ÜbgVerf. UN-Charta

UNDP UNIP UNTS USAID usw. Verf.

VerwArch vgl. VOC Vol. VwVfG

WiLDAF Wis.LRev. WLSA ZaöRV z. B. ZEuS ZfRSoz ZfRV ZG Ziff. ZLDC ZÖV ZRP ZStW

Abkürzungsverzeichnis unter anderem/und andere Übergangsverfassung Charta der Vereinten Nationen vom 24.6.1945 (zuletzt geändert durch Beschluss vom 20. Dezember 1971), abgedruckt in BGBl. 1973 II, S. 431 ff.; 1974 II, S. 770; Yearbook of the United Nations 2003, S. 1541 ff.; Berichtigung der deutschen Übersetzung durch Bekanntmachung vom 28. August 1980 (BGBl. 1980 II, S. 1252) United Nations Development Programme United National Independence Party United Nations Treaty Series United States International Development Cooperation Agency, Agency for International Development (AID) und so weiter – Im Abschnitt über Südafrika: Südafrikanische Verfassung (Act 108 of 1996, zuletzt geändert durch Constitution Twelfth Amendment Act of 2005) – Im Abschnitt über Sambia: Sambische Verfassung (The Constitution of Zambia Act, Act 1 of 1991, zuletzt geändert durch Act 18 of 1996) Verwaltungs-Archiv vergleiche Vereenigde Geoctroyeerde Oost-Indische Compagnie Volume Verwaltungsverfahrensgesetz vom 25. Mai 1976 (BGBl. I, S. 1253, in der Fassung der Bekanntmachung vom 23. Januar 2003 [BGBl., S. 102], zuletzt geändert durch Gesetz vom 5. Mai 2004 [BGBl. I, S. 718]) Women in Law and Development in Africa Wisconsin Law Review Women and Law in Southern Africa Research Trust Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht zum Beispiel Zeitschrift für europarechtliche Studien Zeitschrift für Rechtssoziologie Zeitschrift für Rechtsvergleichung Zeitschrift für Gesetzgebung Ziffer Zambia Law Development Commission Zentralstelle für Öffentliche Verwaltung Zeitschrift für Rechtspolitik Zeitschrift für die gesamte Strafrechtswissenschaft

Einleitung „Law and development is back“.1 Die internationale entwicklungspolitische Diskussion schenkt dem Zusammenhang zwischen Recht und Entwicklung wieder so viel Aufmerksamkeit, wie dies bereits vor rund 35 Jahren der Fall war, als von einer „Law-and-Development-Bewegung“ gesprochen wurde.2 Es geht zum einen um die Frage, wie Rechtsordnungen zu gestalten sind, um wirtschaftliche Entwicklung zu fördern. Zum anderen werden Teile der Rechtsordnung als selbstständige Entwicklungsziele diskutiert, und zwar insbesondere Aspekte von Rechtsstaatlichkeit wie die Verwirklichung von Menschenrechten und andere Rechtsnormen zur Begrenzung staatlicher Willkür. In diesem Sinne hat sich die Generalversammlung der Vereinten Nationen in ihrer Millenniumsdeklaration zur Stärkung von Rechtsstaatlichkeit bekannt.3 Derzeit unterstützt die internationale Gebergemeinschaft in Entwicklungsund Schwellenländern neben wirtschaftsrechtlichen Reformen Verfassungsund Strafrechtsreformen, den Aufbau funktionierender Gerichte und korruptionsfreier Verwaltungen sowie den Zugang der Bevölkerung zu diesen Institutionen. Besonders in Afrika sind Millenniumsziele jedoch leichter verkündet als umgesetzt. Rechtsprojekte treffen hier vielerorts auf grundlegende Strukturprobleme: In ländlichen Gegenden fehlt es oft an Gerichtsgebäuden, Papier und Gesetzestexten, Richter haben häufig nur eine rudimentäre Ausbildung und die Bevölkerung kann sich bereits den Transport zum Gerichtssaal nicht leisten. Selbst Südafrika, das in vieler Hinsicht weiter entwickelt ist als andere Staaten südlich der Sahara, hat mit erheblichen Stadt-Land-Disparitäten im Rechtsbereich zu kämpfen. Auch Deutschland entsendet im Rahmen bilateraler staatlicher Zusammenarbeit seit den 1990er Jahren verstärkt deutsche Juristen als Fachkräfte 1 Kennedy, „Laws and Developments“, in: Hatchard/Perry-Kessaris [eds.], Law and Development, S. 17. 2 Vgl. nur die große Weltbankkonferenz vom 1. bis 2. Dezember 2005 zu „Law, Equity and Development“ in Washington oder den im November 2005 erschienenen 14. Jahrgang der Zeitschrift Entwicklungsethnologie, der vollständig dem Thema „Recht und Entwicklung“ gewidmet ist. Darin spricht Franz v. Benda-Beckmann von einer neuen „law and development Welle“ seit den 1990er Jahren (Entwicklungsethnologie 2005, S. 39 [43]). 3 Ziff. 24 United Nations Millennium Declaration vom 18. September 2000, UN Doc. A/RES/55/2.

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Einleitung

in Entwicklungs- und Schwellenländer. Für die Durchführung der auf etwa sechs bis zehn Jahre angelegten Projekte ist hauptsächlich die Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH zuständig. Die vorliegende Arbeit untersucht dieses Engagement Deutschlands näher, und zwar mit besonderem Fokus auf das südliche Afrika. Die Kernfrage lautet, welchen Beitrag Deutschland zur Konsolidierung rechtsstaatlicher Strukturen leisten kann, wenn in Projektform und mit Mitteln der so genannten Technischen Zusammenarbeit (TZ) im Bereich von Rechtsreformen und Implementation von Recht interveniert wird. Das Ziel, „Rechtsstaatlichkeit“ fördern zu wollen, ist dabei hoch gesteckt. Mit Sicherheit erfordert der nachhaltige Aufbau rechtsstaatlicher Strukturen einen langen Zeitraum und hat so zahlreiche Facetten, dass einzelne (deutsche) Projekte immer nur eine begrenzte Rolle spielen können. Die Frage ist: Unter welchen Voraussetzungen sind die Projekte dennoch sinnvoll? Wo liegt das entwicklungspolitische Potential von deutschen Rechtsprojekten? Dazu erläutert die Arbeit im ersten Teil wesentliche Grundbegriffe und arbeitet den Stand der Forschung auf. Anschließend wird die hinter dem Typus des „Rechtsprojekts“ stehende entwicklungspolitische Konzeption untersucht und weiterentwickelt (2. Teil). Dies beinhaltet neben einer begrifflichen Präzisierung und Systematisierung von Förderansätzen auch eine Auseinandersetzung mit normativen Fragen: Werden die im deutschen Rechtssystem verankerten Werte anderen Rechtsgemeinschaften oktroyiert? Wie offen kann deutsche Entwicklungszusammenarbeit gegenüber anderen Rechtsmodellen sein, ohne grundsätzliche eigene Verfassungswerte zu missachten oder gar gegen konkrete Verfassungspflichten zu verstoßen? Unter welchen Voraussetzungen sind Rechtsprojekte legitim? Die entwickelten Vorschläge zum Umgang mit diesem Spannungsfeld zwischen „Rechtsimperialismus“ und „Modelloffenheit“ werden im Rahmen der Fallstudien auf ihre Praxistauglichkeit überprüft. Wichtige Fragen ergeben sich darüber hinaus aus der Berücksichtigung von „Rechtspluralismus“, der in ganz Subsahara-Afrika eine große Bedeutung hat. Auf der Grundlage qualitativer Interviews und der Auswertung von Projektunterlagen werden im dritten Teil der Arbeit zwei in Südafrika und Sambia angesiedelte Projekte der GTZ detailliert rekonstruiert. Zur Beschreibung und Analyse der Projekte wird ein eigenes Konzept vorgestellt, in dessen Zentrum Typologien der von der GTZ eingesetzten Ressourcen und der von der Projektleitung eingenommenen Rollen sowie ein Raster zur Bewältigung wirkungsanalytischer Überlegungen stehen. Die Fallstudien zeigen auf, wie die deutsche TZ zur Konsolidierung von Rechtsstaatlichkeit beitragen kann, illustrieren jedoch auch die damit zusammenhängenden Probleme.

Einleitung

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Am Ende der Arbeit folgen nach einer Zusammenfassung der Ergebnisse Empfehlungen für die Praxis der Entwicklungszusammenarbeit. Die Vorschläge berühren auf der einen Seite Grundsatzfragen wie diejenige nach dem Zusammenspiel von Beratung und finanzieller Förderung und diejenige nach der Zukunftsfähigkeit des Einsatzes von Langzeitfachkräften.4 Auf der anderen Seite wird überlegt, inwieweit das Spektrum bisheriger Projektziele erweitert werden kann. Denn trotz aller Probleme, die sich insbesondere im Bereich der Messung der Projektwirkungen ergeben: Rechtsprojekte ermöglichen eine hochinteressante Konstellation, nämlich die jahrelange fachliche Zusammenarbeit von deutschen und afrikanischen Juristen, die bisher an anderer Stelle kaum stattfindet. Es erscheint darum wichtig und notwendig, die Chancen dieses interkulturellen fachlichen Aufeinandertreffens in seiner ganzen Breite zu erkennen und zu nutzen.

4 Von einigen wird der „deutsche Langzeit-Experte“ bereits als Auslaufmodell angesehen. Siehe Peltzer, in: Zeitschrift Entwicklungspolitik 2004, Heft 20, S. 26 (28), ohne allerdings speziell Bezug auf Rechtsprojekte zu nehmen.

Erster Teil

Grundbegriffe und Stand der Forschung Der erste Teil der Arbeit legt die Grundlagen für die nachfolgenden Ausführungen. Nach einer Erläuterung der Begriffe „Entwicklungspolitik“, „Entwicklungszusammenarbeit“ und „entwicklungspolitischer Dialog“ wird die GTZ als wichtigste Durchführungsorganisation der Technischen Zusammenarbeit vorgestellt. Danach werden die einzelnen Schritte von der Vereinbarung zur Durchführung eines TZ-Projekts beschrieben. Auf der Grundlage des Projektbegriffs wird anschließend der Terminus „Rechtsprojekt“ definiert. Das Schlusskapitel stellt den derzeitigen Stand der Forschung in Bezug auf Rechtsprojekte mit deutscher Beteiligung dar.

Erstes Kapitel

Entwicklungspolitik, Entwicklungszusammenarbeit, entwicklungspolitischer Dialog Entwicklungspolitik kann als eigenständiger Teil deutscher Außenpolitik bezeichnet werden.1 Formal betrachtet ist es derjenige Politikbereich, der durch den „Entwicklungshaushalt“, den Einzelplan 23 des Bundeshaushaltes, finanziert wird.2 Inhaltlich ist Entwicklungspolitik nach dem Selbstverständnis des hauptsächlich zuständigen3 BMZ darauf gerichtet, weltweit Armut zu mindern, Frieden zu sichern und die Globalisierung gerecht zu gestalten.4 Zieldimensionen sind soziale Gerechtigkeit, wirtschaftliche Leis1 Vgl. zur Unterscheidung von Außenpolitik im engeren Sinne, Außenwirtschaftspolitik sowie der auswärtigen Kulturpolitik Wolff, Entwicklungspolitik – Entwicklungsländer, S. 165. Dazu, dass Entwicklungspolitik mittlerweile als eigenständiger Politikbereich gelten kann, siehe Nuscheler, Lern- und Arbeitsbuch EP, 5. Aufl. 2004, S. 433. 2 Vgl. zu einer zusammenfassenden Übersicht über den Einzelplan 23 des Bundeshaushaltes, BMZ, Medienhandbuch EP 2004/05, S. 383. Für das Jahr 2004 waren Ausgaben in Höhe von ca. 3,8 Milliarden EUR vorgesehen. 3 Vgl. zu der Rolle von Bundeskanzleramt, Auswärtigem Amt und anderer Ministerien in der Entwicklungspolitik Nuscheler, Lern- und Arbeitsbuch EP, 5. Aufl. 2004, S. 453–456. 4 BMZ, Medienhandbuch EP 2004/05, S. 41.

1. Teil, 1. Kap.: Entwicklungspolitik, Entwicklungszusammenarbeit

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tungsfähigkeit, politische Stabilität und ökologisches Gleichgewicht.5 Das BMZ versteht das Hinarbeiten auf eine „friedlichere und gerechtere Welt“ als globale, im deutschen Eigeninteresse liegende Zukunftsvorsorge.6 Ansätze zur Realisierung dieser Ziele sind die Reform internationaler Strukturen, die Verbesserung von Strukturen innerhalb Deutschlands sowie die Verbesserung der Strukturen in den Kooperationsländern7 vor Ort. Der dritte Ansatz wird als „Entwicklungszusammenarbeit“ bezeichnet.8 Wann ein (Kooperations-)Land als Entwicklungsland gilt, ist international nicht einheitlich definiert.9 Das BMZ orientiert sich an einer vom Entwicklungshilfeausschuss der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD/DAC) vorgenommenen Kategorisierung, die sich vornehmlich nach dem Pro-Kopf-Einkommen eines Landes richtet.10 Danach gelten z. B. Sambia und Südafrika als Entwicklungsländer.11 5 Vgl. BMZ, Elfter Bericht zur Entwicklungspolitik der Bundesregierung, S. 62–66. 6 BMZ, Medienhandbuch EP 2004/05, S. 41 sowie ebenda, S. 4, das Vorwort von Heidemarie Wieczorek-Zeul. 7 Das BMZ benutzt den Begriff „Kooperationsland“ als Oberbegriff für diejenigen Länder, die durch bilaterale öffentliche Entwicklungszusammenarbeit gefördert werden. Es differenziert dann je nach Umfang der Zusammenarbeit weiter nach „Schwerpunktpartnerländern“, mit denen mehrere Schwerpunkte der Zusammenarbeit vereinbart werden, „Partnerländern“, mit denen nur ein Schwerpunkt vereinbart werden soll, sowie „potentiellen Kooperationsländern“ (vgl. BMZ, Medienhandbuch EP 2004/05, S. 278–280, mit einer Übersicht über die derzeitigen Kooperationsländer auf S. 168). Die vorliegende Arbeit lehnt sich an diese Begrifflichkeiten an. 8 Vgl. BMZ, Elfter Bericht zur Entwicklungspolitik der Bundesregierung, S. 66–68. 9 Unterschiede ergeben sich insbesondere daraus, ob an wirtschaftliche, soziale und/oder sozio-kulturelle Merkmale angeknüpft oder ob eher strukturell argumentiert wird, etwa inwieweit eine Einbindung eines Landes in die internationale Arbeitsteilung besteht (vgl. zu einem ersten Überblick Thibaut, Stichwort „Entwicklungsländer“, in: Nohlen [Hrsg.], Lexikon Dritte Welt). Der Begriff der „Entwicklungsländer“ ist generell kritisiert worden, weil er etwas vortäusche, was in Wahrheit nicht stattfinde, nämlich „Entwicklung“ (vgl. dazu Nuscheler, Lern- und Arbeitsbuch EP, 5. Aufl. 2004, S. 99). Er findet sich allerdings auch in Rechtstexten. Z. B. spricht Art. 177 Abs. 1 EGV von Entwicklungsländern. Dort erfolgt jedoch ebenfalls keine begriffliche Bestimmung, so wie es insgesamt keine gemeinschaftsrechtlich verbindliche Definition oder Liste von Entwicklungsländern gibt (vgl. Ollmann, in: von Lenz/Borchardt [Hrsg.], EUV/EGV, Art. 177 EGV, Rn. 6). 10 Vgl. BMZ, Medienhandbuch EP 2004/05, S. 358. 11 Unterkategorien für den Oberbegriff „Developing Countries“ sind gestaffelt nach jährlichem Pro-Kopf-Einkommen: Least Developed Countries (LDCs), Other Low-Income Countries (Other LICs), Lower Middle-Income Countries (LMICs), Upper Middle-Income Countries (UMICs) sowie High-Income Countries (HICs). Sambia gehört danach zu den LDCs. Südafrika wurde 2003 zu den LMICs gezählt und ist mittlerweile als UMIC gelistet. Vgl. DAC List of Aid Recipients (Stand

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1. Teil, 1. Kap.: Entwicklungspolitik, Entwicklungszusammenarbeit

EZ ist „staatlich“ und „bilateral“ dann, wenn sie von zwei Staaten vereinbart und durchgeführt wird. Abzugrenzen ist sie von der nicht-staatlichen Entwicklungszusammenarbeit durch Nichtregierungsorganisationen (NROen)12 sowie der multilateralen Entwicklungszusammenarbeit durch internationale und zwischenstaatliche Organisationen.13 Für Konzeption, Planung, Durchführung und Evaluierung der gesamten bi- und multilateralen Entwicklungspolitik ist das seit 1961 bestehende BMZ zuständig.14 Für die Durchführung einzelner Vorhaben hat das BMZ keinen eigenen Verwaltungsunterbau, sondern beauftragt seinerseits die so genannten „Durchführungsorganisationen“ oder auch „Vorfeldorganisationen“.15 Im Rahmen der bilateralen TZ (zu dem Begriff sogleich näher) bedient sich das BMZ der GTZ, soweit nicht die Maßnahmen von der Bundesregierung und ihren Dienststellen selbst durchgeführt werden können.16 Der entwicklungspolitische Anspruch, an der Verbesserung der Lebensbedingungen in Entwicklungsländern mitzuwirken, ist sehr hoch. Die damit verbundenen Aufgaben sind naturgemäß komplexer als die reine Vertretung deutscher Interessen in der Außen-, Handels- und Wirtschaftspolitik. Für die mit sehr begrenzten Mitteln ausgestattete Entwicklungspolitik stellt es sich bereits als schwierig dar, das in Bezug auf die etwa 120 bis 130 potentiellen Kooperationsländer notwendige Know-how vorzuhalten.17 Außerdem haben die entwicklungspolitischen Akteure gemessen an ihren An1. Januar 2003 und 2006), abrufbar unter http://www.oecd.org/dataoecd/35/9/ 2488552.pdf und http://www.oecd.org/dataoecd/43/51/35832713.pdf (Zugriff am 09.04.2007). 12 In Deutschland gibt es mehrere tausend entwicklungspolitische NROen, wobei von der Bundesregierung insbesondere Kirchen und politische Stiftungen, aber auch andere private Träger gefördert werden (vgl. BMZ, Medienhandbuch EP 2004/05, S. 75 ff.). 13 Vgl. für einen ersten Überblick über die Beteiligung der Bundesregierung an multilateraler Entwicklungszusammenarbeit BMZ, Medienhandbuch EP 2004/05, S. 97 ff. Zu der Abgrenzung zwischen bilateraler und multilateraler Entwicklungszusammenarbeit sowie den jeweiligen Vor- und Nachteilen aus Sicht der Entwicklungsländer siehe auch Girrbach/Redaktion, Stichwort „Bilateral, multilateral“, in: Nohlen (Hrsg.), Lexikon Dritte Welt. 14 Nohlen, Stichwort „BMZ“, in: ders. (Hrsg.), Lexikon Dritte Welt. 15 Zu Steuerungsproblemen in diesem Zusammenhang vgl. Glagow, Das BMZ und seine Durchführungsorganisationen, in: ders./Gotsch/Stucke, Das BMZ, S. 242 (249–253). 16 Zu den genannten Dienststellen der Bundesregierung gehören insbesondere die Bundesanstalt für Geowissenschaften und Rohstoffe und die Physikalisch-Technische Bundesanstalt (vgl. Leitlinien Finanzielle und Technische Zusammenarbeit, Tz. 16 Abs. 3 sowie Tz. 81 Abs. 4 Satz 1). 17 So Heribert Weiland vom Arnold-Bergsträsser-Institut Freiburg auf einem Vortrag an der Universität Freiburg am 19.01.2004.

1. Teil, 1. Kap.: Entwicklungspolitik, Entwicklungszusammenarbeit

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sprüchen häufig eher marginalen Einfluss. Quarles van Ufford prognostiziert deshalb bei zu „hochfliegenden“ Plänen den „Ikarus-Effekt“ und hat gefordert, dass die EZ ihre Rolle als nur marginal bedeutsamer Akteur definieren müsse.18 Darauf wird noch am Ende der vorliegenden Arbeit zurückzukommen sein. Unter entwicklungspolitischem Dialog kann der Austausch zwischen zwei Ländern in Hinblick auf die wirtschaftliche, soziale oder ökologische Entwicklung eines dieser Länder (Nord-Süd-Dialog) oder beider Länder (Süd-Süd-Dialog) verstanden werden. Dem entwicklungspolitischen Grundgedanken folgend, dass die Länder, mit denen zusammengearbeitet wird, als „Partner“ zu verstehen sind, ist das Ideal des entwicklungspolitischen Dialogs zwischen Deutschland und einem Entwicklungsland der „partnerschaftliche“ Dialog. Ohne an dieser Stelle ausführlich die denkbaren Ziele und Formen eines solchen Dialogs zu erörtern, kann zumindest zwischen zwei Arten des Dialogs unterschieden werden: Auf der einen Seite steht ein zeitlich begrenzter Dialog, der kurzfristigen, klar abgrenzbaren Zielen dienen soll und z. B. zu bestimmten Vereinbarungen zwischen den Ländern führen kann (etwa die Vereinbarung über die Durchführung bestimmter EZProjekte). Auf der anderen Seite steht ein dauerhafter Dialog, der prinzipiell keiner zeitlichen Begrenzung unterworfen ist und allgemeineren Zielen dient, wie dem gegenseitigen Kennenlernen der Bereiche Politik, Kultur, Wissenschaft etc. und darauf aufbauend der Friedensförderung. Insgesamt scheint es ein Bedürfnis nach einer Vertiefung und Erweiterung dieses Dialogs zu geben, und derzeit steht allgemein die Forderung nach einer „Lerngemeinschaft“ mit Afrika19 im Raum. Speziell im Rechtsbereich ist von deutscher20 und von afrikanischer21 Seite kritisch bemerkt worden, dass die 18 So seine Äußerung auf dem Workshop „Recht als Ressource oder Hindernis von Entwicklung“ vom 30. September bis 01. Oktober 2004 am Max-Planck-Institut für Ethnologische Forschung in Halle/Saale. Zu seiner Kritik am „institutionalisierten Entwicklungsoptimismus“ siehe auch Quarles van Ufford/Roth, The Icarus effect, in: Quarles van Ufford/Giri (eds.), A moral critique of development, S. 76–100. Vor einem „überzogenenen Optimismus“ gerade bei Rechtsprojekten warnt auch Franz v. Benda-Beckmann, Entwicklungsethnologie 2005, S. 39 (50). 19 Vgl. Horst Köhler im November 2005 auf einer Konferenz im Rahmen seiner Initiative „Partnerschaft mit Afrika“, Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 7. November 2005, S. 7, sowie in einem Interview in der Wochenzeitung DIE ZEIT vom 13.10.2005, S. 9. Vgl. auch allgemein seine Rede aus Anlass des 60. Jahrestages der Gründung der UNESCO am 5. Oktober 2005 in Paris: „Eine Partnerschaft selbstbewusster Kulturen versteht sich als Lerngemeinschaft“ (abrufbar unter http://www. bundesregierung.de/Content/DE/Bulletin/2005/10/_Anlagen/nr-78-1903856,property =publicationFile.pdf, Zugriff am 09.04.2007). 20 Siehe z. B. Bryde, Der Verfassungsstaat in Afrika, in: Morlok (Hrsg.), Die Welt des Verfassungsstaates, S. 203. 21 Siehe z. B. Niekerk, CILSA 1998, S. 158 (173).

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1. Teil, 2. Kap.: Technische Zusammenarbeit

Beiträge Afrikas zur Verfassungsstaatlichkeit und anderen Themen im „Westen“ zu wenig zur Kenntnis genommen würden. Auf die Dialogfunktion von Rechtsprojekten wird ebenfalls am Ende dieser Arbeit zurückgekommen. Zweites Kapitel

Technische Zusammenarbeit A. Allgemein Das BMZ versteht unter TZ „die Vermittlung von technischen, wirtschaftlichen und organisatorischen Kenntnissen und Fähigkeiten“. Im Rahmen partnerschaftlicher Kooperationsformen sollen die Leistungsfähigkeit von Menschen und Organisationen gestärkt und die Menschen dabei unterstützt werden, ihre Lebensbedingungen aus eigener Kraft zu verbessern.22 Mittlerweile wird diese Aufgabe vom BMZ als capacity development bezeichnet,23 ein Begriff, der in Veröffentlichungen der GTZ bereits früher benutzt und weitergehend definiert wurde. Die GTZ sieht capacity development als ihre Kernaufgabe und versteht darunter nicht nur die Vermittlung von Kenntnissen und Fähigkeiten, sondern auch die Vermittlung von Werten. Außerdem nennt sie als Ziel der Zusammenarbeit mit ihren Partnern nicht nur die Stärkung der Leistungsfähigkeit von Menschen, sondern auch Verhaltensänderungen sowie die Ausweitung der Chancen auf Beteiligung am politischen, wirtschaftlichen und sozialen Leben.24 Ausdrücklich wird zudem der Ausbau demokratischer, rechtsstaatlicher sowie sozial- und ökologisch-orientierter marktwirtschaftlicher Institutionen als Ziel formuliert.25 Die Einführung des Begriffs capacity development, der alle Elemente der TZ-Definition, aber auch weitere Elemente enthält, passt zu der Aussage eines Geschäftsführers der GTZ, der dem Begriff TZ vor einigen Jahren 22

Vgl. BMZ, Medienhandbuch EP 2004/05, S. 62; Leitlinien Finanzielle und Technische Zusammenarbeit, Tz. 5 Abs. 1 Satz 1. 23 Mit der etwas unglücklich erscheinenden Ergänzung, dass es auch darum gehe, die Fähigkeiten von „Gesellschaften“ zu erhöhen (BMZ, Medienhandbuch EP 2006/07, S. 64). 24 GTZ, Capacity Development, S. 3. Die GTZ nennt noch den „Ausbau von Kooperations- und Kommunikationsbeziehungen“, der jedoch kein Selbstzweck ist und deshalb als Teil der Stärkung der Leistungsfähigkeit verstanden werden kann. Die Erhöhung der genannten Beteiligungschancen gehört dagegen zur Erweiterung des Begriffsverständnisses, da diese zwar teilweise durch die Stärkung der Leistungsfähigkeit der Menschen erreicht werden kann, teilweise aber nur durch die Veränderung gesellschaftlicher Strukturen. 25 GTZ, Capacity Development, S. 3.

A. Allgemein

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„historischen Charakter“ bescheinigte.26 Er ist aber weiterhin üblich27 und wird auch in der vorliegenden Arbeit verwendet. Maßnahmen der TZ werden für das Kooperationsland unentgeltlich und im Wesentlichen im Wege von Beratungs- und Sachleistungen erbracht.28 Soweit Fachkräfte in die Kooperationsländer entsandt werden, sind dies in der Regel Deutsche. Nur dann, wenn keine geeigneten deutschen Fachkräfte gewonnen werden können oder unverhältnismäßig teuer sind, können auch Fachkräfte anderer Staatsangehörigkeit entsandt werden.29 Als TZ im engeren Sinne werden dabei diejenigen Vorhaben der bilateralen Zusammenarbeit bezeichnet, die aus dem Haushaltstitel 23896 02 („Bilaterale Technische Zusammenarbeit mit Entwicklungsländern“) finanziert werden. Diese Vorhaben werden in Regierungsverhandlungen mit den Partnerländern abgestimmt. Dagegen fallen unter TZ im weiteren Sinne auch solche Vorhaben, die außerhalb des genannten Haushaltstitels finanziert werden und nicht Bestandteil von Regierungsverhandlungen sind.30 Die TZ ist insbesondere abzugrenzen von der Finanziellen Zusammenarbeit. Diese fördert Investitionen der Kooperationsländer in die soziale und wirtschaftliche Infrastruktur. Der Gruppe der Least Developed Countries (LDCs)31 werden dabei nicht rückzahlbare Zuschüsse und den übrigen Kooperationsländern günstige Darlehen gewährt. Durchführungsorganisation der Finanziellen Zusammenarbeit ist für die Bundesregierung die Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW).32 Die KfW fördert den Aufbau von sozialer und wirtschaftlicher Infrastruktur, leistungsfähigen Finanzsystemen sowie Landwirtschaft und Ressourcensicherung.33 Mittlerweile ist auch die Förderung von good governance34 zu einem Arbeitsfeld der KfW geworden.35 In der deutschen Entwicklungszusammenarbeit sind Ko- und Parallelfinanzierungen von TZ und FZ sowie eine entsprechende Zusammenarbeit mit anderen bilateralen oder multilateralen Gebern grundsätzlich er26

Eisenblätter, asien afrika lateinamerika 2001, S. 439 (444). Vgl. nur BMZ, Medienhandbuch EP 2006/07, S. 64. 28 Leitlinien Finanzielle und Technische Zusammenarbeit, Tz. 5 Abs. 2 sowie zur Unentgeltlichkeit ebenda, Tz. 87 Satz 1. 29 Leitlinien Finanzielle und Technische Zusammenarbeit, Tz. 89 Satz 2 und 3. 30 Vgl. zum Ganzen GTZ, Begriffswelt 2004, 1.13.1 f. 31 Vgl. zur Abgrenzung dieser Ländergruppe zu anderen Ländergruppen z. B. die Kategorisierung der OECD (oben, Fn. 11). 32 BMZ, Medienhandbuch EP 2004/05, S. 56. 33 Vgl. http://www.kfw-entwicklungsbank.de/DE_Home/KfW_Entwicklungsbank/ UnserAuftr65/Frderberei.jsp (Zugriff am 09.04.2007). 34 Zu dem Begriff vgl. unten, S. 73 f. 35 Vgl. http://www.kfw-entwicklungsbank.de/DE_Home/Fachthemen/Demokratie28 (Zugriff am 09.04.2007). 27

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1. Teil, 2. Kap.: Technische Zusammenarbeit

wünscht und vorgesehen.36 Aktuell gibt es Bestrebungen, GTZ und KfW enger miteinander zu verbinden.37 Soweit TZ als „Vermittlung“ von Kenntnissen und Fähigkeiten verstanden wird, zeugt dies von dem Anspruch, eine Transferleistung zu erbringen. In diesem Sinne heißt es auch auf der Internetseite der GTZ, dass deren Berater vor Ort für den Transfer von Know-how und Erfahrung garantieren würden.38 Unter anderem wegen dieses Potentials wird die Entsendung von Fachkräften als eines der wichtigsten Instrumente für capacity development angesehen.39 In den Fallstudien wird der Frage näher nachgegangen, welche Kenntnisse und Fähigkeiten im Rahmen von Rechtsprojekten40 durch deutsche Fachkräfte vermittelt werden können und in welcher Form dies geschieht.

B. Rolle der Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit Vorhaben der bilateralen staatlichen TZ werden, wie erwähnt, in der Regel von der GTZ durchgeführt. Die Bedeutung der GTZ für den Förderbereich good governance41 wird dabei vom BMZ ausdrücklich hervorgehoben.42 Die GTZ wurde 1974 in der Rechtsform einer Gesellschaft mit beschränkter Haftung (GmbH) gegründet, und zwar durch Vereinigung der seit 1969 bestehenden Bundesstelle für Entwicklungshilfe und der Deutschen Förderungsgesellschaft für Entwicklungsländer.43 Die GTZ hat ihren Sitz in Eschborn bei Frankfurt a. M. 36 Leitlinien Finanzielle und Technische Zusammenarbeit, Tz. 16 Abs. 4, 73, 76 und 97. Zu der geringen Bereitschaft der Weltbank, ihre Politik mit der bilateralen EZ abzustimmen siehe Kaiser/Evers, Projektwissen, in: Kaiser (Hrsg.), Weltwissen, S. 79 (82). 37 Die Unternehmensberatung PricewaterhouseCoopers (PwC) hat für das BMZ ein entsprechendes Gutachten erstellt (vgl. den Hinweis in E+Z 2006, S. 317). Der Haushaltsausschuss des Bundestags beauftragte den Bundesrechnungshof daraufhin mit einer weiteren Studie, was die Umstrittenheit des Themas zeigt. Die Debatte zur Institutionenreform in der EZ ist insbesondere in der Zeitschrift Entwicklungspolitik dokumentiert (angefangen mit Peltzer, in: 2004, Heft 20, S. 26–28, bis hin zu der Kontroverse zwischen Ruck, Nuscheler und Schradi, in: 2007, Heft 5, S. 22–25). 38 http://www.gtz.de/de/leistungsangebote/1874.htm (Zugriff am 09.04.2007). 39 GTZ, Capacity Development, S. 8. 40 Vgl. zu dem Begriff des Rechtsprojekts näher unten, S. 52 ff. 41 Zu dem Begriff vgl. unten, S. 73 f. 42 BMZ, Good Governance, S. 10. 43 Vgl. zu Einzelheiten des politischen Prozesses, der zu der Vereinigung führte, Köhler, Mittler zwischen den Welten, S. 12 ff.

B. Rolle der Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit

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Alleiniger Gesellschafter der GTZ GmbH ist laut § 3 Abs. 2 Gesellschaftsvertrag44 die Bundesrepublik Deutschland, welche im Innenverhältnis durch den Bundesminister für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung und den Bundesminister der Finanzen vertreten wird (§ 19 Abs. 1 Satz 1 Gesellschaftsvertrag). Die GTZ wird von zwei Geschäftsführern geführt und von einem Aufsichtsrat kontrolliert.45 Der Gesellschaftsvertrag hat in § 2 als Zweck der Gesellschaft die Unterstützung der Bundesregierung bei der Erreichung ihrer entwicklungspolitischen Ziele festgelegt. Zusätzlich wurde am 20. Dezember 197446 zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der GTZ über die Durchführung von Maßnahmen der Technischen Hilfe ein so genannter Generalvertrag abgeschlossen, der die Zusammenarbeit der GTZ mit der Bundesregierung, insbesondere mit dem BMZ, regelt. Er ist am 1. Januar 1975 in Kraft getreten und wurde im Laufe der Jahre durch einige in § 17 vorgesehene so genannte Besondere Vereinbarungen ergänzt.47 Nach Maßgabe des Generalvertrages beauftragt die Bundesregierung die GTZ mit der Durchführung von Maßnahmen im Bereich der staatlichen TZ sowie mit Maßnahmen der sonstigen entwicklungspolitischen Zusammenarbeit (§ 1 Abs. 1 Satz 2 Generalvertrag). Nach § 5 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 2 Gesellschaftsvertrag ist die GTZ gemeinnützig und dient nur dem Zweck, die Bundesregierung bei der Erreichung ihrer entwicklungspolitischen Ziele zu unterstützen. Eventuelle Gewinne dürfen nicht an die Bundesrepublik Deutschland ausgeschüttet werden (§ 5 Abs. 2 Gesellschaftsvertrag) und müssen aufgrund der gemeinnützigen Zweckbindung des § 5 Abs. 1 Gesellschaftsvertrag wieder in entwicklungspolitische Maßnahmen der GTZ investiert werden. Die GTZ kann auch für andere Auftraggeber als die Bundesregierung tätig werden (so genanntes Drittgeschäft). Drittgeschäfte bedürfen jedoch gem. § 3 Generalvertrag der vorherigen Zustimmung des BMZ. Seit 2002 werden Drittgeschäfte von einer Sonderabteilung der GTZ unter dem Namen „GTZ International Services“ abgewickelt.48 Bei der Mehrzahl der Aufträge sind laut GTZ Auftraggeber, Leistungsempfänger (= Partner) und „beabsichtigte Endbegünstigte“ (= Zielgrup44 Der Verfasser erhielt Einsicht in den Gesellschaftsvertrag in der Fassung vom 18.09.2002. 45 Vgl. zu dessen Zusammensetzung siehe den jeweils aktuellen Jahresbericht (z. B. GTZ, Jahresbericht 2003, S. 13). 46 BMZ, Medienhandbuch EP 2004/05, S. 84. 47 Der Verfasser erhielt Einsicht in den Generalvertrag und die Besonderen Vereinbarungen. Das Datum des Inkrafttretens des Generalvertrags ist dort in § 19 festgelegt. 48 GTZ, Begriffswelt 2004, 5.3.

48

1. Teil, 2. Kap.: Technische Zusammenarbeit

pen49) nicht identisch. Die GTZ spricht deshalb von einer Dienstleistungserbringung innerhalb eines „dynamischen Interessenvielecks“.50

C. Typischer Ablauf von der Vereinbarung zur Durchführung eines TZ-Projekts Der zeitliche Ablauf von der Vereinbarung bis zur Durchführung eines Projekts lässt sich idealtypisch wie folgt gliedern: Bevor die TZ aufgenommen wird, schließt die Bundesregierung mit der Regierung eines Kooperationslandes zunächst ein völkerrechtliches Rahmenabkommen über die TZ, in dem grundlegende Fragen geregelt werden.51 Ein solches Rahmenabkommen wurde auch mit Sambia52 und Südafrika53 abgeschlossen. Die Rahmenabkommen haben sich an einem Mustertext zu orientieren.54 Entsprechend sind auch die Rahmenabkommen mit Sambia und Südafrika im Wesentlichen wortgleich. In diesen Rahmenabkommen wird noch nicht der Inhalt einzelner Projekte vereinbart. Vielmehr werden mögliche Bereiche und Instrumente der Zusammenarbeit benannt, die in der TZ gängig sind (z. B. Ausbildung, Entsendung von Fachkräften). Abweichungen davon werden jedoch zugelassen, und es wird bezüglich der Einzelheiten auf die Projektvereinbarungen (dazu unten) verwiesen. Weiterhin werden verschiedene Pflichten der Vertragsparteien festgehalten. Dazu gehört auf Seiten des Kooperationslandes z. B., den deutschen Fachkräften und ihren Familien ungehinderte Ein- und Ausreise und Steuerfreiheit zu gewähren. Die Bundesregierung sichert ihrerseits z. B. zu, dass sie vor der Entsendung von Fachkräften die Zustimmung der Regierung des Kooperationslandes einholt und dass sie die Fachkräfte darauf verpflichtet, den Zielen von Art. 55 UNCharta55 zu dienen und sich nicht in die inneren Angelegenheiten des Kooperationslandes einzumischen. 49 Als Zielgruppen werden diejenigen sozialen Gruppen bezeichnet, in deren Bereich die Wirkungen eines Projekts eintreten sollen. Es sollen dabei nicht die Partnerorganisationen, an die sich die deutsche Förderung richtet, als Zielgruppe verstanden werden, sondern die vorgesehenen Endnutznießer (vgl. GTZ, Begriffswelt 2004, 4.18). 50 Vgl. zum Ganzen GTZ, GTZ-Policy für das Auftragsmanagement, S. 4. 51 GTZ, Begriffswelt 2004, 8.2. 52 Rahmenabkommen vom 11. Juni 1981 (in Kraft getreten am 14. April 1982), BGBl. 1982 II, S. 778. 53 Rahmenabkommen vom 11. September 1995 (in Kraft getreten am 22. Oktober 1997), BGBl. 1997 II, S. 2192. 54 Leitlinien Finanzielle und Technische Zusammenarbeit, Tz. 37 Satz 1. 55 Art. 55 der UN-Charta lautet in seiner deutschen Fassung: „Um jenen Zustand der Stabilität und Wohlfahrt herbeizuführen, der erforderlich ist, damit zwischen den Nationen friedliche und freundschaftliche, auf der Achtung vor dem Grundsatz der

C. Ablauf von der Vereinbarung zur Durchführung eines TZ-Projekts

49

Über diplomatische Notenwechsel56 werden auf der Grundlage des Rahmenabkommens (und gegebenenfalls der Ergebnisse weiterer Regierungsverhandlungen) Verträge in Bezug auf einzelne Vorhaben der TZ geschlossen (so genannte Projektvereinbarungen).57 Laut Art. 1 Abs. 2 Satz 4 der jeweiligen Rahmenabkommen, die Deutschland mit Sambia und Südafrika abgeschlossen hat, soll in den Projektvereinbarungen die Konzeption des Vorhabens festgelegt werden, wozu insbesondere Zielvorgaben, die Leistungen der Vertragsparteien, die Aufgaben und die organisatorische Stellung der Beteiligten sowie der zeitliche Ablauf gehören. In Bezug auf Sambia und Südafrika verpflichtete sich Deutschland, eine bestimmte Anzahl von Fachkräften für eine bestimmte Dauer zur Verfügung zu stellen und in einer bestimmten Höhe für Materialkosten aufzukommen. Das Kooperationsland verpflichtet sich seinerseits z. B. dazu, Räume und Personal zur Verfügung zu stellen. Außerdem wird festgehalten, wen die Bundesregierung mit der Durchführung des Projekts von deutscher Seite beauftragt (z. B. die GTZ) und wen das Kooperationsland damit beauftragt (z. B. sein Justizministerium).58 Projektvereinbarungen können – wiederum über diplomatische Notenwechsel – verlängert und ergänzt werden. Mit der Projektdurchführung im Einzelnen sind dann die von deutscher Seite und von Seiten des Kooperationslandes beauftragten Institutionen betraut. Diese müssen Details ihrer Zusammenarbeit festlegen, wozu sie in der Regel in den Projektvereinbarungen ausdrücklich ermächtigt werden.59 Zu diesem Zweck können von den beauftragen Institutionen so genannte Gleichberechtigung und Selbstbestimmung der Völker beruhende Beziehungen herrschen, fördern die Vereinten Nationen a) die Verbesserung des Lebensstandards, die Vollbeschäftigung und die Voraussetzungen für wirtschaftlichen und sozialen Fortschritt und Aufstieg; b) die Lösung internationaler Probleme wirtschaftlicher, sozialer, gesundheitlicher und verwandter Art sowie die internationale Zusammenarbeit auf den Gebieten der Kultur und der Erziehung; c) die allgemeine Achtung und Verwirklichung der Menschenrechte und Grundfreiheiten für alle ohne Unterschied der Rasse, des Geschlechts, der Sprache oder der Religion“. Die Verpflichtung der Fachkräfte auf Art. 55 UN-Charta liest sich wie eine Ergänzung zu Art. 1 Abs. 1 der Rahmenabkommen, in denen es heißt, dass die vertragsschließenden Parteien mit dem Ziel der wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung ihrer Bevölkerung zusammenarbeiten wollen. 56 Vgl. zu dem Notenwechsel als einphasigem Vertragsabschlussverfahren ohne weitere Einschaltung eines weiteren Organs Fischer/Köck/Marboe, Allgemeines Völkerrecht, 6. Aufl. 2004, Rn. 203 und 221. 57 GTZ, Begriffswelt 1997, 8.5. Der Begriff der „Projektvereinbarung“ ist gleichbedeutend mit „Projektabkommen“, ebenda, 8.5.2. 58 Der Verfasser konnte für wissenschaftliche Zwecke Einsicht nehmen in die Notenwechsel der Bundesregierung mit Südafrika sowie den Entwurf des Notenwechsels mit Sambia. 59 So auch in den Projektvereinbarungen in Bezug auf Südafrika.

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1. Teil, 3. Kap.: Projektbegriff

Durchführungsvereinbarungen abgeschlossen werden.60 Bei der Umsetzung von Projekt- und Durchführungsvereinbarung wird die Wirkrichtung der von der Bundesregierung zur Verfügung gestellten Ressourcen naturgemäß auch von der Projektleitung mitbestimmt, die während des Projektverlaufs viele Einzelentscheidungen hinsichtlich des konkreten Einsatzes der Finanzen und der Gestaltung der Beratungsinhalte treffen muss.

Drittes Kapitel

Projektbegriff In der TZ werden unter einem Projekt „funktional, räumlich, wirtschaftlich und zeitlich abgrenzbare Maßnahmen mit zielorientierter Aufgabenstellung“ verstanden.61 Dieser Definition, die im Wesentlichen einer bestimmten DIN-Norm entspricht,62 kann ohne weiteres gefolgt werden. In der Vergangenheit führte die GTZ nach ihrem Verständnis in den Partnerländern keine eigenen Projekte durch, sondern leistete zu den Projekten des Partners einen Beitrag.63 Die GTZ wollte dadurch betonen, dass sie im Rahmen der Zusammenarbeit ein Maximum an Verantwortungsübernahme seitens der Partner anstrebte (so genanntes ownership64). Die GTZ war sich dabei bewusst, dass dieses Verständnis von ihren Partnern und Zielgruppen oft nicht geteilt wurde und diese ein „Projekt“ mit den Aktivitäten und 60

Leitlinien Finanzielle und Technische Zusammenarbeit, Tz. 46. Vgl. Leitlinien Finanzielle und Technische Zusammenarbeit, Tz. 8 Satz 2. Fast wortgleich auch GTZ, Begriffswelt 2004, 8.23. Statt von „Projekten“ wird auch von „Vorhaben“ gesprochen. Letzteres ist der Oberbegriff für Projekte, Programme, Studien, Fachkräftefonds und Allgemeiner Warenhilfe (Leitlinien Finanzielle und Technische Zusammenarbeit, Tz. 7). Dabei sind die Übergänge zwischen Projekten, Projektbündelungen und Programmen fließend (Leitlinien Finanzielle und Technische Zusammenarbeit Tz. 8 Satz 6). Die GTZ spricht intern mittlerweile von „Aufträgen“, passt ihren Sprachgebrauch nach außen aber den jeweiligen Partnern und Kunden an (Telefoninterview mit einem GTZ-Mitarbeiter vom 26.08.2005). 62 Das Deutsche Institut für Normung hat sich mit verschiedenen Definitionen seit Ende der 1970er Jahre um eine Vereinheitlichung des Projektbegriffs bemüht. Nach DIN 69901 ist ein Projekt ein „Vorhaben, das im Wesentlichen durch Einmaligkeit der Bedingungen in ihrer Gesamtheit gekennzeichnet ist, wie z. B. Zielvorgabe; zeitliche, finanzielle, personelle und andere Begrenzung; Abgrenzung gegenüber anderen Vorhaben; projektspezifische Organisation.“ Vgl. dazu Zell, Grundbegriffe und Grundstrukturen, in: Bernecker/Eckrich (Hrsg.), Handbuch Projektmanagement, S. 56 f. 63 GTZ, Begriffswelt 1997, 9.2; GTZ, Ziel Orientierte Projektplanung – ZOPP, S. 6 f.; Borrmann/Fasbender/Holthus u. a., Erfolgskontrolle, S. 178. 64 Vgl. zu dem Begriff GTZ, Begriffswelt 2004, 2.13. 61

1. Teil, 3. Kap.: Projektbegriff

51

Leistungen der GTZ gleichsetzten.65 Es ging der GTZ also darum, ein Ideal widerzuspiegeln und damit ein entsprechendes Bewusstsein zu erzeugen, nicht aber darum, eine möglichst wirklichkeitsgetreue Bezeichnung zu verwenden.66 Seit kurzen spricht die GTZ nicht mehr von einem Projekt des Partners. Obwohl die Stärkung von ownership für die GTZ weiterhin ein Prinzip ihrer Arbeit bleibt, will sie mittlerweile dem Interesse ihrer Auftraggeber (z. B. des BMZ) an bestimmten Wirkungen stärker gerecht werden. Insofern akzeptiert die GTZ heute ausdrücklich, dass sie die Verantwortung für die Zielerreichung und die Wirkungen ihrer Arbeit mit den Partnern teilt.67 In der vorliegenden Arbeit wird in den Fallstudien von „GTZ-Projekten“ gesprochen. Darunter werden alle Maßnahmen der GTZ verstanden, die im Sinne des jeweiligen Projektziels in die Zusammenarbeit mit den auf nationaler oder internationaler Ebene angesiedelten Partnerinstitutionen eingebracht werden. Dieses Verständnis ist mit der obigen Projektdefinition vereinbar und dient der sprachlichen Vereinfachung, d.h. statt „GTZ-Beitrag zu dem gemeinsamen Projekt mit der Partnerinstitution X“ kann von „GTZProjekt“ gesprochen werden. Zusätzlich verdeutlicht dies den Fokus dieser Arbeit, nämlich die Analyse des deutschen Beitrags zu bestimmten Zielen in den jeweiligen Partnerländern. Die von GTZ-Seite entsandten Langzeitfachkräfte werden hier als „GTZProjektleitung“ bezeichnet. Die Bezeichnung als „Langzeitexperte“ oder „Langzeitberater“ wird bewusst vermieden, da in den Fallstudien der genaue Beratungsanteil der Projekte erst noch geklärt werden soll.68

65

GTZ, Ziel Orientierte Projektplanung – ZOPP, S. 7. So ist m. E. eine jüngere GTZ-Publikation zu verstehen, in der es heißt: „Um die Notwendigkeit der Herausbildung von ownership bei den Partnern zu unterstreichen, wurde in der Vergangenheit betont, dass die GTZ nur einen unterstützenden Beitrag zu einem ‚Projekt des Partners‘ leiste.“ (GTZ, GTZ-Policy für das Auftragsmanagement, S. 7). 67 GTZ, GTZ-Policy für das Auftragsmanagement, S. 7. 68 In der GTZ-Terminologie werden die Langzeitfachkräfte auch als Ansprechpartner bezeichnet. Hat dieser mehrere Projektmitarbeiter, wird auch von Teamsprecher oder Teamleiter gesprochen (vgl. GTZ, Begriffswelt 2004, 7.16.26). Eine andere Frage ist, welche Person nach außen formell die so genannte Auftragsverantwortung hat; diese kann je nach Situation beim „Ansprechpartner“, beim Leiter des GTZ-Länderbüros, anderen GTZ-Mitarbeitern vor Ort oder der GTZ-Zentrale liegen (Telefoninterview mit einem GTZ-Mitarbeiter vom 26.08.2005). 66

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1. Teil, 4. Kap.: Arbeitsdefinition „Rechtsprojekt“

Viertes Kapitel

Arbeitsdefinition „Rechtsprojekt“ Der Begriff „Rechtsprojekt“, der teilweise auch in der Literatur Verwendung findet69, ist kein feststehender Ausdruck in der deutschen Entwicklungszusammenarbeit. Wenn von Projekten im Bereich von Rechts- und Justizreformen die Rede ist, wird stattdessen auch von „Projekten der juristischen Zusammenarbeit“70 oder von „Rechtlicher Zusammenarbeit“71 gesprochen. Sehr häufig wird zudem der Ausdruck „Rechtsberatungsprojekt“72 verwendet, allerdings uneinheitlich und meist ohne nähere Bezeichnung der damit verbundenen Inhalte73. 69 Siehe beispielsweise Diaby-Pentzlin, E+Z 1996, S. 310 f.; dies., Nord-Süd aktuell 1998, S. 91 (93, 97); Heinz, Rechtsberatungsprogramme, in: Ahrens/Nolte (Hrsg.), Rechtsreformen und Demokratieentwicklung, S. 256 (257, 265); Lohse, Recht in Afrika 1998, S. 25 (27); Weilenmann, Nord-Süd aktuell 1998, S. 105 (105, 108). Außer Weilenmann sprechen dieselben Autoren jedoch auch von „Rechtsberatungsprojekten“ (vgl. die Nachweise in Fn. 72), Lohse zudem von „Rechtshilfe“ (siehe bereits den Titel seines Beitrags). 70 Knieper, Juristische Zusammenarbeit (z. B. auf S. 40). 71 Pitschas, VerwArch 1990, S. 465 (470 ff.); ebenso Sakowski, Rechtliche Zusammenarbeit im Zeitalter der Globalisierung, S. 105. Beide wollen die Rechtliche Zusammenarbeit aufwerten und als eigenständigen Zweig neben Technischer, Finanzieller und Personeller Zusammenarbeit etablieren. Dieser Vorschlag verkennt jedoch den Unterschied zwischen Instrumenten der Zusammenarbeit auf der einen und Themenbereichen der Zusammenarbeit auf der anderen Seite. 72 Ambos, ZStW 1996, S. 445 ff.; Bolay, Verwaltungsrecht und Rechtsberatung in der TZ; BMZ, Serienevaluierung Rechtsberatung; dass., Medienhandbuch EP 2002, S. 75; Diaby-Pentzlin, E+Z 1996, S. 310; dies., Nord-Süd aktuell 1998, S. 91 (97); Heinz, Nord-Süd aktuell 1998, S. 75 ff.; ders., Rechtsberatungsprogramme, in: Ahrens/Nolte (Hrsg.), Rechtsreformen und Demokratieentwicklung, S. 256 (276); Baumhauer/Dill, Die internationale Zusammenarbeit der KAS; Dutt, Entwicklungszusammenarbeit durch Rechtsberatung; Gaul, Rechtsberatung, in: Boulanger (Hrsg.), Recht in der Transformation, S. 102 ff.; Henrÿ, Recht in Afrika 2000, S. 25 ff.; Holthaus, Förderung der Gleichberechtigung von Frauen durch Maßnahmen der Rechtsberatung; Kempken, Rechtsreformen, in: Ahrens/Nolte (Hrsg.), Rechtsreformen und Demokratieentwicklung, S. 324 ff.; Knieper, Jahrb. für Afrik. Recht 8, S. 69 ff.; ders./Boguslawskij, Konzept Transformationsstaaten; Neugärtner/Michaelis, ZEuS 2002, S. 587 ff.; Kranz-Plote, Synthesebericht zur Serienevaluierung Wirkungen von Transformationsvorhaben; Lohse, Recht in Afrika 1998, S. 25; Pitschas (Hrsg.), Rechtsberatung und Verwaltungsförderung in MOE; Soulas de Russel/ Lohse, Recht in Afrika 1999, S. 91 ff.; Stockmayer, Jahrb. für Afrik. Recht 8, S. 147 ff. 73 Gaul verweist beispielsweise nur auf die allgemeine Definition von „Technical Co-operation“ der OECD (Gaul, Rechtsberatung, in: Boulanger [Hrsg.], Recht in der Transformation, S. 102). Keine weitere Definition auch im BMZ, Medienhandbuch EP 2002, S. 75.

1. Teil, 4. Kap.: Arbeitsdefinition „Rechtsprojekt“

53

Von den genannten Begriffen erscheint für die Zwecke der vorliegenden Arbeit der Ausdruck „Rechtsprojekt“ am griffigsten; er ist zudem präziser und neutraler als der des „Rechtsberatungsprojekts“. Dort, wo eine Definition für „Rechtsberatungsprojekte“ geliefert wird, umfasst sie nämlich häufig auch Leistungen, die über eigentliche Beratungsleistungen hinausgehen.74 Tatsächlich setzen sich Projekte der bilateralen TZ aus verschiedenen Komponenten zusammen. Nicht nur die Beratung, sondern insbesondere auch der Finanzierungsaspekt spielt eine bedeutende Rolle, was im Einzelnen bei den Fallbeispielen zu zeigen sein wird. Im deutschen Sprachgebrauch ist der Begriff „Rechtsberatung“ schließlich anderweitig belegt. Gemeinhin wird darunter die zur geschäftsmäßigen Besorgung fremder Rechtsangelegenheiten gehörende Beratung i. S. d. Rechtsberatungsgesetzes verstanden.75 Im Rahmen der vorliegenden Arbeit bezeichnet der Begriff „Rechtsprojekt“ solche Projekte, in denen Mittel der bilateralen Technischen Zusammenarbeit für Rechtsreformen oder die Implementation von Recht eingesetzt werden. Bei Rechtsreformen geht es dabei um die Formulierung und Verabschiedung neuen Rechts. Implementation von Recht bedeutet hier dagegen allgemein die Steigerung der Wirksamkeit bestehenden Rechts, z. B. durch Fortbildung von Justizangestellten oder durch die Verbesserung der Möglichkeiten für Bürger, das Recht für ihre Zwecke zu mobilisieren.76 74 Heinz versteht unter Rechtsberatung jegliche EZ, bei der die Förderung von Rechtsbewusstsein, Rechtsinstitutionen und anderen Dimensionen des Rechtsstaats direkt oder indirekt zur Konsolidierung der Demokratie beitragen sollen (Heinz, Rechtsberatungsprogramme, in: Ahrens/Nolte [Hrsg.], Rechtsreformen und Demokratieentwicklung, S. 256 [257]); Kempken versteht unter Rechtsberatungsprojekten alle Projekte, die im Sinne einer Positivmaßnahme auf eine oder mehrere entwicklungsfördernde Rahmenbedingungen wirken (Kempken, Rechtsreformen, in: Ahrens/ Nolte [Hrsg.], Rechtsreformen und Demokratieentwicklung, S. 324 [328]); Soulas de Russel/Lohse bezeichnen mit Rechtsberatung denjenigen Teil der Entwicklungszusammenarbeit, der juristische Infrastruktur als eine wesentliche Rahmenbedingung für Entwicklung verbessert, bzw. verbessern soll (Soulas de Russel/Lohse, Recht in Afrika 1999, S. 91). Stärker auf den Beratungsaspekt stellt Dutt ab, für den Rechtsberatung diejenige Beratung darstellt, die im Ergebnis die Entwicklung des Rechtsbewusstseins und die Achtung vor dem Recht fördert (Dutt, Entwicklungszusammenarbeit durch Rechtsberatung, S. 60). 75 I. S. v. § 1 Abs. 1 RBerG (RGBl. I, S. 1478, BGBl. III/FNA 303-12) ist dies nach ständiger Rechtsprechung die Beratung zur Förderung der Verwirklichung konkreter fremder Rechte bzw. der Gestaltung konkreter fremder Rechtsverhältnisse. Vgl. BGH NJW 2002, 3531 (3532), BGH NJW 1995, 3122 mit jeweils weiteren Nachweisen. 76 Bei der Steigerung der Wirksamkeit bestehenden Rechts wird es teilweise um die Umsetzung konkreter Rechtsnormen bzw. Regelwerke gehen, teilweise um allgemeinere Maßnahmen wie Korruptionsbekämpfung oder die Steigerung rechtlichen Basiswisssens der Bevölkerung. Die Umsetzung konkreter Rechtsnormen zur Erreichung des hinter diesen Normen stehenden politischen Ziels wäre begrifflich auch

54

1. Teil, 4. Kap.: Arbeitsdefinition „Rechtsprojekt“

Unter „Recht“ sollen dabei solche Normen verstanden werden, die einer staatlich anerkannten Rechtsquelle entspringen. „Staatlich anerkannt“ meint dabei: durch den jeweiligen Kooperationsstaat anerkannt. Darunter können Normen fallen, die durch die Legislative und die Exekutive gesetzt, durch die Rechtsprechung entwickelt oder durch Selbstverwaltungskörperschaften erlassen wurden. Auch internationale Rechtsnormen sind damit gemeint. Dies schließt die Berücksichtigung von nicht-staatlichen „autochthonen“ Normensystemen im Verlauf von Rechtsprojekten nicht aus.77 Die Unterstützung eines Landes in Verhandlungen zum Abschluss internationaler Verträge fällt dabei unter das Definitionsmerkmal der Rechtsreform, da es sich um die „Formulierung neuer (internationaler) Rechtsnormen“ handelt. Hinsichtlich der Wirksamkeit von Recht ist zwischen dem rechtstechnischen InKraft-Sein von Normen (ihre juristische Wirksamkeit) und dem Einfluss von Recht auf das Handeln von Personen (so genannte faktische Wirksamkeit) zu unterscheiden. Hier geht es um Letzteres. Von faktischer Wirksamkeit wird nicht nur dann gesprochen, wenn eine Norm befolgt wird (sog. Verhaltensgeltung), sondern auch dann, wenn auf normwidriges Handeln eine Sanktion folgt (sog. Sanktionsgeltung).78 Das „Rechtsprojekt“ ist von denjenigen Projekten abzugrenzen, in denen die Formulierung neuer Rechtsnormen oder die Steigerung der Wirksamkeit „Implementation von Recht“ im Sinne der Implementationsforschung, soweit sich diese „mit der Durchführung bzw. Anwendung der im Prozess der Politikentwicklung entstandenen Gesetze“ befasst (vgl. zu dieser Definition Mayntz, Die Verwaltung 1977, S. 51, sowie zu einem Überblick über die Ursprünge der Implementationsforschung in Deutschland Voigt, Durchsetzung und Wirkung von Rechtsentscheidungen, in: Raiser/Voigt [Hrsg.], Rechtsentscheidungen, S. 11 [24 ff.]; die Implementationsforschung interessiert sich allerdings auch für andere „Handlungsprogramme“ als das Gesetz). In der vorliegenden Arbeit wird der Begriff „Implementation von Recht“ weiter gefasst und bezieht auch allgemeine Maßnahmen zur Steigerung der Wirksamkeit bestehenden Rechts ein. Ähnlich wie hier wird der Begriff von Blankenburg benutzt (vgl. Blankenburg, Die Implementation von Recht als Programm, in: Mayntz [Hrsg.], Implementation politischer Programme, S. 127 ff., wo er sich speziell mit Maßnahmen zur Steigerung der Mobilisierung des Rechts durch die Bürger befasst). Zu unterschiedlichen Verständnissen des Begriffs „Implementation“ in Bezug auf Gerichtsentscheidungen siehe zusammenfassend Blankenburg, Implementation von Gerichtsentscheidungen, in: Hof/Schulte (Hrsg.), Wirkungsforschung zum Recht III, S. 225 (226). 77 Fraglich ist vielmehr, wie diese „Berücksichtigung“ im Einzelnen aussieht. Vgl. dazu unten (S. 133 ff.) das Förderprinzip „Berücksichtigung von Rechtspluralismus“. 78 Bei der Sanktionsgeltung ist zu unterscheiden zwischen der Durchsetzung des normgemäßen Verhaltens selbst und der Reaktion auf den nicht mehr rückgängig machbaren Normverstoß, z. B. durch Strafe oder Verpflichtung zum Schadensersatz. Vgl. zum Ganzen Raiser, Das lebende Recht, 3. Aufl. 1999, S. 243 ff.; Röhl, Rechtssoziologie, S. 243 f.

A. Ansätze im Überblick

55

bestehender Rechtsnormen zwar vorkommt, Maßnahmen in diesem Bereich jedoch nicht als hauptsächliche Aktivitäten begriffen werden. In solchen Fällen hat Recht lediglich „Querschnittsfunktion“.79 Solche Projekte sind von der GTZ statistisch nicht erfasst. Sie kommen beispielsweise in den Bereichen Förderung von Verwaltung80 und Dezentralisierung, Finanzpolitik und Wirtschaftsberatung vor.81 Fünftes Kapitel

Stand der Forschung Die vorliegende Arbeit kann zum Teil auf bereits bestehende Veröffentlichungen über Rechtsprojekte mit deutscher Beteiligung aufbauen. Bisher überwiegen theoretische und sekundär-analytische Darstellungen, dagegen existieren umfangreiche empirische Untersuchungen kaum. Bevor die wesentlichen Ergebnisse dieser Arbeiten – strukturiert nach bestimmten Kernthemen – vorgestellt werden, erfolgt ein Überblick über die bisherigen Ansätze.

A. Ansätze im Überblick In theoretischer Hinsicht erschienen in den 1960er Jahren im Rahmen eines Festschriftbeitrags erste skizzenhafte Überlegungen zu einem „juristischen Entwicklungsdienst“.82 Erst in den 1980er und 1990er Jahren veröffentlichten dann Mitarbeiter des BMZ, Mitarbeiter der GTZ-Zentrale und Gutachter im Auftrag der GTZ allgemein-konzeptionelle Darstellungen.83 79 Man könnte auch von „Querschnittscharakter“ sprechen. Beide Begriffe sind in der TZ nicht feststehend und nicht zu verwechseln mit dem „Querschnittsthema“. Mit „Querschnittsthema“ werden solche Aspekte bezeichnet, die bei dem Prüfungsverfahren aller Programme oder Projekte berücksichtigt werden müssen. Hierzu gehört das Thema „Recht“ nicht, sondern Armutsorientierung, Gleichberechtigung der Geschlechter, partizipative Entwicklung/gute Regierungsführung, Umwelt- und Ressourcenschutz sowie Krisenprävention. Wenn ein von der Bundesregierung gefördertes Programm oder Projekt diese Ziele nicht an sich verfolgt, so muss es sich ihnen gegenüber zumindest neutral verhalten und darf ihnen nicht entgegenwirken (vgl. GTZ, Begriffswelt 2004, 1.8). 80 Siehe dazu bereits Bolay, Jahrb. für Afrik. Recht 6, S. 121 (122). 81 Dies geht aus einer internen Übersicht der GTZ-Abteilung 42 über laufende Projekte hervor (Stand: Mai 2003), in die dem Verfasser Einsicht gewährt wurde. 82 Reichert-Facilides, Juristischer „Entwicklungsdienst“?, in: Caemmerer/Mentschikoff/Zweigert (Hrsg.), Festschrift für Rheinstein, S. 275–284. 83 In zeitlicher Reihenfolge: Bolay, Jahrb. für Afrik. Recht 6, S. 121–125; Freiberg-Strauß, Makropolitische Beratung, in: Pitschas (Hrsg.), Rechtsberatung und Verwaltungsförderung in MOE, S. 61–75; Stockmayer, Jahrb. für Afrik. Recht 8,

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1. Teil, 5. Kap.: Stand der Forschung

Von Seiten der Wissenschaft äußerte sich 1990 Pitschas zu Rechtsprojekten,84 der in der Folge auch die Arbeiten von Dutt (1994)85 und Sakowski (2001)86 betreute. Dutt unternimmt als erster im Rahmen einer Dissertation den Versuch, das mit Rechtsprojekten zusammenhängende breite Themenfeld zu strukturieren: Neben Erörterungen zu Entwicklungszusammenarbeit, Recht in Entwicklungsländern und einem ökonomischen „Entwicklungsrecht“,87 sucht er den Zugang zu Rechtsprojekten über allgemeine Überlegungen zur Rechtsberatung, wie sie in Deutschland im Sinne des Rechtsberatungsgesetzes durchgeführt wird88. Außerdem stellt er Überlegungen zu den beteiligten Akteuren an,89 um schließlich spezielle Rahmenbedingungen in den Maghreb-Staaten, insbesondere Marokko, zu erörtern90. Als eine Art Vorbereitung für zukünftige Rechtsprojekte in El Salvador ist dagegen die Dissertation von Sakowski91 zu verstehen. Im Zentrum der Arbeit steht die Gegenüberstellung der Modelle kommunaler Selbstverwaltung in El Salvador und Deutschland.92 Ohne das deutsche Modell übertragen zu wollen, dessen Schwächen an mehreren Stellen hervorgehoben werden93, stellt er Überlegungen dazu an, wie das Modell in El Salvador verbessert werden könnte, und gibt Empfehlungen für dort eventuell in Zukunft stattfindende Entwicklungsprojekte. Diese sollten sich z. B. auf die Förderung politischer Institutionen konzentrieren94, die Notwendigkeit klarer Kompetenzregelungen für die Gemeinden betonen95 und auf die Verlängerung der Legislaturperiode der Kommunalparlamente von drei auf fünf Jahre hinwirken96. Hinzu kommen Gedanken zu möglichen Partnern und der einzuplanenden zeitlichen Dimension.97 S. 147–164; Knieper/Boguslawskij, Konzept Transformationsstaaten (vgl. von denselben Autoren die englische, aktualisierte Version „Concept for Legal Counseling“, in: Seidman/Seidman/Wälde [eds.], Making development work, S. 115–144); Diaby-Pentzlin, Nord-Süd aktuell 1998, S. 91–104; Kempken, Rechtsreformen, in: Ahrens/Nolte (Hrsg.), Rechtsreformen und Demokratieentwicklung, S. 324–331; Ahrens, Rechtsreformen in Lateinamerika, in: dies./Nolte (Hrsg.), Rechtsreformen und Demokratieentwicklung, S. 332 ff. 84 Pitschas, VerwArch 1990, S. 465–491. 85 Dutt, Entwicklungszusammenarbeit durch Rechtsberatung. 86 Sakowski, Rechtliche Zusammenarbeit im Zeitalter der Globalisierung. 87 Dutt, Entwicklungszusammenarbeit durch Rechtsberatung, S. 27 ff. 88 Ebenda, S. 57 ff. 89 Ebenda, S. 90 ff. 90 Ebenda, S. 103 ff. 91 Sakowski, Rechtliche Zusammenarbeit im Zeitalter der Globalisierung. 92 Ebenda, S. 109–214. 93 Siehe beispielsweise ebenda, S. 223 f. 94 Ebenda, S. 223. 95 Ebenda, S. 223 f. 96 Ebenda, S. 224. Weitere Vorschläge auf S. 225–231.

A. Ansätze im Überblick

57

Von den theoretischen Arbeiten sind außerdem zwei Beiträge aus der Politikwissenschaft zu erwähnen, die verschiedene Geberländer vergleichen,98 sowie eine 1998 im Auftrag des BMZ verfasste Studie von Holthaus über Rechtsprojekte zur Förderung der Gleichberechtigung von Frauen, die u. a. mögliche Projektmaßnahmen strukturiert.99 Interessant erscheinen zudem die Veröffentlichungen (ehemaliger) GTZ-Projektleiter100, eines unabhängigen Rechtsberaters101 und eines entwicklungspolitischen Gutachters102. Besonders hervorzuheben ist eine im Jahr 2004 erschienene Schrift Kniepers, in der er über Erfahrungen aus Rechtsprojekten mit den nach Zusammenbruch der alten Sowjetunion neu entstandenen oder in die Unabhängigkeit entlassenen Staaten (die „Neuen Unabhängigen Staaten“ [NUS]) berichtet.103 Knieper ist seit 1996 der Leiter eines GTZ-Koordinierungsbüros in Bremen104, welches mit den Juristen der jeweiligen Kooperationsländer zusammenarbeitet, einen Kurzzeitexperten-Pool aufgebaut hat und teilweise auch Langzeitexperten einsetzt. Zudem ist er selbst bereits seit 1993 als Berater in der Region tätig.105 In empirischer Hinsicht existieren zum einen kurze Projektbeschreibungen, die in den erwähnten Beiträgen von GTZ-Projektleitern vorkommen, und zwar zu Projekten in den NUS106 und in Afrika.107 Auf den Prozess 97

Ebenda, S. 231–234. Heinz, Rechtsberatungsprogramme, in: Ahrens/Nolte (Hrsg.), Rechtsreformen und Demokratieentwicklung, S. 256–281 (Heinz war im Vorfeld bereits an für Rechtsprojekte relevanten entwicklungspolitischen Gutachten beteiligt, vgl. Heinz, Politische Rechtsprojekte sowie ders./Lingnau/Waller, Evaluierung 1995); SchulteKulkmann, China aktuell 2002, S. 646–662. 99 Vgl. Holthaus, Förderung der Gleichberechtigung von Frauen durch Maßnahmen der Rechtsberatung. Etwa die Hälfte der Studie macht ein Überblick über die Rechtssituation von Frauen in ausgewählten Regionen und Staaten aus. 100 Knieper, Jahrb. für Afrik. Recht 8, S. 69–82; ders., Probleme der juristischen Zusammenarbeit in Transformationsstaaten, in: Heldrich/Schlechtriem/Schmidt (Hrsg), Recht im Spannungsfeld von Theorie und Praxis, S. 355–365; Lohse, Das Rollenverständnis der Regierungsberater, in: BMZ/GTZ (Hrsg.), Politikberatung, S. 153–176; ders., Recht in Afrika 1998, S. 25–56; ders., Recht in Afrika 2003, S. 207–227; Schalast, Osteuropa Recht 2001, S. 263–273; Soulas de Russel/Lohse, Recht in Afrika 1999, S. 91–104. 101 Henrÿ, Probleme der Gesetzgebungsberatung, in: Bosshardt (Hrsg.), Problembereiche interdisziplinärer Forschung, S. 211–233. 102 Weilenmann, Nord-Süd aktuell 1998, S. 105–118. 103 Knieper, Juristische Zusammenarbeit. 104 Vgl. dazu http://www.cis-legal-reform.org/bremen-office (Zugriff am 09.04.2007). 105 Ebenda, S. 23 f. 106 Knieper, Juristische Zusammenarbeit. 107 Knieper, Jahrb. für Afrik. Recht 8, S. 69–82; Lohse, Das Rollenverständnis der Regierungsberater, in: BMZ/GTZ (Hrsg.), Politikberatung, S. 153–176; ders., 98

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1. Teil, 5. Kap.: Stand der Forschung

der Zusammenarbeit im Einzelnen wird jedoch kaum eingegangen.108 Die erwähnte überblicksartige Studie von Holthaus bleibt ebenso wie spezifische Beiträge zu Rechtsprojekten in Lateinamerika109 und Asien110 nur bei einer stichwortartigen Beschreibung. Von besonderem empirischen Interesse sind jedoch zwei neuere Untersuchungen, die sich auf rechtliche Beratung in Georgien beziehen, sowie zwei vom BMZ in Auftrag gegebene Evaluierungen. Hervorzuheben ist zunächst eine im Jahr 2004 als Dissertation erschienene Untersuchung von Muth, die sich mit der Reform der Arbeitsgesetzgebung in Georgien auseinandersetzt.111 Sie konzentriert sich auf die Phase zwischen April 2001 bis Juli 2002, in der die georgische Gesetzgebungskommission Teile eines Gesetzesentwurfs erarbeitete.112 Die Untersuchung will einerseits transformationsbedingte Schwierigkeiten der Schaffung eines marktorientierten Arbeitsgesetzes in einem postsowjetischen Land aufzeigen und andererseits Aussagen zur Rolle und Funktion ausländischer Berater in diesem Prozess treffen.113 Muth war – zusammen mit einem anderen Juristen – selbst als GTZ-Beraterin an den Reformprozessen der georgischen Arbeitsgesetzgebung beteiligt und stützt ihre Untersuchung auf Beobachtungen, die sie in diesem Rahmen gemacht hat. In der Untersuchung werden die Rechtsberatungskonzepte und -leistungen der GTZ, welche im Mittelpunkt der Arbeit stehen, mit denjenigen der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO) sowie der GEPLAC, ein von der Europäischen Union finanziertes europäisches Zentrum für Wirtschafts-, Politik- und Rechtsberatung, verglichen.114 Auf finanzielle Leistungen wird nicht eingegangen. Laut Aussage von Muth war die Zusammenarbeit mit der georgischen Gesetzgebungskommission für diese nicht mit finanziellen oder sonstigen materiellen Vorteilen verbunden.115 Weiterhin existiert eine Studie aus dem Jahr 2001 von Gaul.116 Er untersucht den ca. dreijährigen Entstehungsprozess der im Jahr 1995 verabschieRecht in Afrika 1998, S. 25–56; ders., Recht in Afrika 2003, S. 207–227; Soulas de Russel/Lohse, Recht in Afrika 1999, S. 91–104; Osterhaus, Entwicklungsethnologie 2005, S. 211–221. 108 Am ausführlichsten nimmt sich noch die Darstellung von Knieper, Juristische Zusammenarbeit, aus. 109 Ambos, ZStW 1996, S. 445–456; Ahrens, Möglichkeiten und Grenzen externer Unterstützung rechtsstaatlicher Reformen, in: Kappel/Tobler/Waldmann (Hrsg.), Rechtsstaatlichkeit im Zeitalter der Globalisierung, S. 473–498. 110 Schulte-Kulkmann, China aktuell 2002, S. 646 (650 f.). 111 Muth, Neues Recht zwischen Tradition und Systemwechsel. 112 Ebenda, S. 28. 113 Ebenda, S. 26. 114 Die Abkürzung steht für Georgian-European Policy and Legal Advice Centre. 115 Muth, Neues Recht zwischen Tradition und Systemwandel, S. 274.

A. Ansätze im Überblick

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deten georgischen Verfassung. Anhand von qualitativen Interviews, Unterlagen der georgischen Verfassungskommission und Tonbandaufzeichnungen einer Schlüsselkonferenz zeichnet er die Hintergründe der verschiedenen Entwürfe und ihre Diskussion in verschiedenen Gremien nach. Georgien hat sich auch ausländischer Berater bedient, deren Beiträge von Gaul dokumentiert und analysiert werden. Die Analyse geht der Frage nach, inwieweit sich die Beratung in dem endgültigen Verfassungstext niedergeschlagen hat und wie sie unter entwicklungspolitischen Gesichtspunkten einzuordnen ist. Anders als in der vorliegenden Arbeit und der Untersuchung von Muth geht es nicht um ein GTZ-Projekt. Es handelt sich stattdessen um die Betrachtung des Einsatzes von Beratern verschiedener Nationalitäten (darunter auch deutsche Rechtsprofessoren), deren Kurzzeiteinsätze von drei verschiedenen Institutionen (OSZE, Europarat und dem Budapester Constitutional Legislative Policy Institute [COLPI]) organisiert wurden.117 Schließlich beschreibt Gaul gängige entwicklungspolitische Maßstäbe und evaluiert anhand dieser die Tätigkeit von COLPI sowie in eingeschränktem Umfang die der Europaratskommission. Zu den entwicklungspolitischen Maßstäben gehören die Ausnutzung des national vorhandenen Know-hows,118 die Vermeidung eurozentristischer Beratung119, die Abstimmung unter den Gebern120 die Vermeidung von Korruption121 und die Absicherung von Nachhaltigkeit122. Die Evaluation fällt überwiegend positiv aus. Ohne dass Gaul seine Ergebnisse stets direkt aus der vorangegangenen empirischen Untersuchung ableitet oder in weiterführenden Hypothesen zusammenfasst, treten einige interessante Punkte zu Tage, die weiter unten (B.) mit aufgenommen werden. 116 Gaul, Verfassungsgebung in Georgien. Siehe auch Gaul, Rechtsberatung, in: Boulanger (Hrsg.), Recht in der Transformation, S. 102–124, sowie ders. (unter dem Namen Babeck) Forum Recht 2002, S. 112–116. 117 Die OSZE organisierte eine Sitzung zur Formulierung des Grundrechtekatalogs. Eine Kommission des Europarats (die Kommission „Für Demokratie durch Recht“ des Europarats [so genannte „Venedigkommission“]), bestehend aus 13 Personen aus verschiedenen Ländern, darunter ein deutscher Professor, behandelte in zwei Sitzungen einen georgischen Verfassungsentwurf und gab dazu schriftliche Kommentare ab. Am dauerhaftesten wirkte COLPI – zusammen mit mehreren international renommierten Verfassungsrechtlern – am Verfassungsgebungsprozess mit. Hervorzuheben ist insbesondere die ausländische Beratung im Rahmen einer viertägigen Konferenz in Chicago. An der Konferenz nahmen zehn hochrangige, für die Verfassungsgebung entscheidende Personen aus Georgien sowie sieben ausländische Berater (darunter ein deutscher Professor) teil. Siehe zum Ganzen Gaul, Verfassungsgebung in Georgien, S. 32–51. 118 Gaul, Verfassungsgebung in Georgien, S. 330 ff. 119 Ebenda, S. 339 ff. 120 Ebenda, S. 335 ff. 121 Ebenda, S. 354 ff. 122 Ebenda, S. 358 ff.

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1. Teil, 5. Kap.: Stand der Forschung

Dem Verfasser dieser Arbeit wurde vom BMZ weiterhin eine Serienevaluierung von Rechtsprojekten aus dem Jahr 1998123 sowie eine Serienevaluierung zur Wirkung von Transformationsvorhaben aus dem Jahr 2002124 zur Verfügung gestellt. Erstere, bei der neben dem BMZ kein weiterer Verfasser angegeben ist, hat aus weltweit 220 „Vorhaben der Rechtsberatung und Förderung der Rechtssicherheit“ verschiedener deutscher Entwicklungsorganisationen125 insgesamt 33 seit 1991 bestehende Vorhaben ausgewählt und untersucht.126 Dazu gehörten auch drei Projekte der GTZ, die in Namibia, Georgien und China angesiedelt sind.127 Die Untersuchung ist im Wesentlichen eine „Schreibtischstudie“, die sich auf Unterlagen der Durchführungsorganisationen stützt. Außerdem wurden Gespräche mit Mitarbeitern der deutschen Organisationen geführt, allerdings nicht mit den vor Ort aktiven, sondern mit den Mitarbeitern der jeweiligen Zentrale in Deutschland.128 Interviews mit den Partnern der Projekte wurden nicht geführt. Die Studie macht bei der Darstellung der Vorhaben nicht deutlich, aus welchen Quellen die Informationen stammen. Es wird empfohlen, die Ergebnisse der Schreibtischstudie durch Feldstudien zu überprüfen und zu ergänzen.129 Eine solche Feldstudie ist die Serienevaluierung zur Wirkung von Transformationsvorhaben, die ebenfalls im Auftrag des BMZ erfolgte. Der Synthesebericht wurde von der unabhängigen Gutachterin Kranz-Plote verfasst.130 In die Fallstudien sind insgesamt 16 Transformationsvorhaben (davon 12 GTZ-Rechtsprojekte) aus neun so genannten Transformationsländern eingeflossen.131 Der Synthesebericht greift dabei auf die von verschiedenen Gutachtern erstellten Fallstudien zurück. Diese orientierten sich an einem einheitlichen Prüfungsleitfaden und griffen methodisch auf die Sekundäranalyse vorhandener Dokumente und Daten, die Erhebung von Informa123

BMZ, Serienevaluierung Rechtsberatung. Kranz-Plote, Synthesebericht zur Serienevaluierung Wirkungen von Transformationsvorhaben. 125 20 der bilateralen TZ, 74 der kirchlichen Zentralstellen und 126 der politischen Stiftungen; davon: 30 zur Förderung der Demokratisierung und der Beachtung der Menschenrechte, 93 mit Schwerpunkt Gesetzesberatung, 97 mit Zusammenarbeit mit gesellschaftlichen Gruppen; davon: 74 Maßnahmen in Afrika. 126 BMZ, Serienevaluierung Rechtsberatung, S. 7 f. 127 Ebenda, S. 3. 128 Ebenda, S. 8. 129 Ebenda, S. 13. 130 Kranz-Plote, Synthesebericht zur Serienevaluierung Wirkungen von Transformationsvorhaben. Erwähnung der Autorin auf S. 1. 131 Die Rechtsprojekte sind – neben einem überregionalen Projekt – angesiedelt in Armenien, Georgien, Kasachstan, Kirgisien, Usbekistan und der Mongolei. Vgl. zum Ganzen Kranz-Plote, Synthesebericht zur Serienevaluierung Wirkungen von Transformationsvorhaben, S. 1–3 und 33. 124

B. Wesentliche Ergebnisse

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tionen mit Hilfe von schriftlichen und mündlichen Interviews sowie Besichtigungen bzw. Beobachtungen vor Ort zurück. Die Vergleichbarkeit der Daten war jedoch nur teilweise gewährleistet.132

B. Wesentliche Ergebnisse Es ist von vielen Autoren hervorgehoben worden, dass sich die Entwicklungszusammenarbeit im Bereich des Rechts nicht auf die Perspektive der Rechtsreform beschränken dürfe. Bereits bei der Unterstützung von Rechtsreformen gelte es, die Vollzugsperspektive mit einzubeziehen.133 Entsprechend sieht Knieper Gesetzgebungsberatung als „integralen und anspruchsvollen“ Teil der Reformen juristischer Institutionen und Infrastrukturen und damit als Teil eines systemischen Reformansatzes.134 Im Bereich der Implementationsförderung sind eine Vielzahl von Maßnahmen denkbar und in der Literatur genannt worden. Dazu gehören insbesondere der Aufbau von Institutionen, die Fortbildung des juristischen Berufsstandes, die Erneuerung universitärer Ausbildung sowie die Stärkung des Vertrauens der Bevölkerung in das Rechtssystem.135 In Bezug auf letzteres haben aufbauend auf Erfahrungen eines Rechtsprojekts im Niger zwei der beteiligten Projektleiter die Notwendigkeit der „Rechtsproximierung“ betont. Darunter verstehen sie den Einsatz von gezielten Maßnahmen, um das Recht des Kooperationslandes der Bevölkerung nahezubringen. Als Instrumentarium wird die Rechtsverbreitung und Sensibilisierung, die Verwendung allgemeinverständlicher Begriffe und Formulierungen in Rechtstexten, die Integration von lokalen Bräuchen in das offizielle Recht sowie die Stärkung und Fortbildung lokaler Richter genannt.136 In der Serienevaluierung des BMZ von 1998 wird betont, dass ein nicht unerhebliches Risiko bestehe, dass die von der EZ geförderten Gesetze nicht umgesetzt werden.137 Dieses Risiko zeigte sich auch in der erwähnten Studie von Muth, ohne dass diese darauf ausdrücklich unter dem Aspekt des 132 Vgl. zum geplanten methodischen Vorgehen und den Schwächen in der Umsetzung Kranz-Plote, Synthesebericht zur Serienevaluierung Wirkungen von Transformationsvorhaben, S. 20 ff. 133 Holthaus, Förderung der Gleichberechtigung von Frauen durch Maßnahmen der Rechtsberatung, S. I; Schalast, Osteuropa Recht 2001, S. 263 (266–268); Pitschas, VerwArch 1990, S. 465 (477); Weilenmann, Nord-Süd aktuell 1998, S. 105. 134 Knieper, Juristische Zusammenarbeit, S. 27. 135 Knieper/Boguslawskij, Konzept Transformationsstaaten, 4.1, 4.3. und 7.3. Siehe auch die Beschreibung verschiedener Maßnahmen in diesem Bereich bei Knieper, Juristische Zusammenarbeit, S. 80–100. Siehe außerdem Weilenmann, Nord-Süd aktuell 1998, S. 105 (116 f.). 136 Soulas de Russel/Lohse, Recht in Afrika 1999, S. 91–104. 137 BMZ, Serienevaluierung Rechtsberatung, S. 11.

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1. Teil, 5. Kap.: Stand der Forschung

Wirkungsrisikos von Rechtsprojekten zu sprechen kommt: Das Gesetz, auf den sich der Großteil ihrer Untersuchung bezieht, war zum Zeitpunkt der Veröffentlichung noch nicht verabschiedet, und es bestanden aufgrund anstehender Parlamentswahlen auch Zweifel an einer zeitnahen Verabschiedung.138 In Bezug auf die Änderungen, die viele von der GTZ unterstützte Reformgesetze nachträglich erfahren und teilweise auch die direkten Kooperationspartner der GTZ überrascht haben, fragt Knieper kritisch, ob ein Beratungsprojekt „der Gefahr der Verwässerung“ überhaupt wirksam begegnen könne.139 Konsens darf in der Literatur darüber angenommen werden, dass Rechtsprojekte in einer Atmosphäre der Partnerschaft und des Dialogs durchgeführt werden sollten.140 Dieses Ideal wird nicht (nur) als Selbstzweck verstanden, sondern soll zu einer engen Zusammenarbeit führen, die von mehreren Seiten als entscheidender Erfolgsfaktor benannt wird.141 Für eine solche Zusammenarbeit sei es unter anderem förderlich, die GTZ-Büros in den Kooperationsländern in der Nähe einer Partnerinstitution, wie z. B. einem Justizministerium oder Verfassungsgericht, anzusiedeln.142 Da über Rechtsberatung juristische Empfehlungen gegeben würden, deren Rezeption und Umsetzung jedoch im nationalen Verantwortungsbereich des jeweiligen Kooperationsstaates verbleibe, weist Muth für GTZ-Projekte den Vorwurf des Rechtsimperialismus zurück.143 Als wichtig wird generell auch die Berücksichtigung des Länderkontextes erachtet und die bloße Übertragung deutschen Rechts abgelehnt.144 Teil138

Muth, Neues Recht zwischen Tradition und Systemwandel, S. 28. Knieper, Juristische Zusammenarbeit, S. 46. 140 Dutt, Entwicklungszusammenarbeit durch Rechtsberatung, S. 138; Knieper, Juristische Zusammenarbeit, S. 19 und 25; ders., Probleme der juristischen Zusammenarbeit in Transformationsstaaten, in: Heldrich/Schlechtriem/Schmidt (Hrsg), Recht im Spannungsfeld von Theorie und Praxis, S. 355 (363); Lohse, Recht in Afrika 1998, S. 25 (54). 141 Gaul, Verfassungsgebung in Georgien, S. 365 f.; Muth, Neues Recht zwischen Tradition und Systemwandel, S. 286. 142 Knieper, Juristische Zusammenarbeit, S. 84. 143 Muth, Neues Recht zwischen Tradition und Systemwandel, S. 275 f. 144 Dutt, Entwicklungszusammenarbeit durch Rechtsberatung, S. 138 f.; Henrÿ, Probleme der Gesetzgebungsberatung, in: Bosshardt (Hrsg.), Problembereiche interdisziplinärer Forschung, S. 211 (225); Lohse, Recht in Afrika 1998, S. 25 (53); Schalast, Osteuropa Recht 2001, S. 263 (270); Holthaus, Förderung der Gleichberechtigung von Frauen durch Maßnahmen der Rechtsberatung, S. 100: Rechtsprojekte sollten „kulturspezifisch“ sein; Weilenmann spricht von der „kulturellen Integration“ von Recht (Weilenmann, Nord-Süd aktuell 1998, S. 105 [108]); abstrakt Kranz-Plote, Synthesebericht zur Serienevaluierung Wirkungen von Transformationsvorhaben, S. 70: „genaue Abstimmung der Projektkonzeption auf das implementierende Umfeld“. 139

B. Wesentliche Ergebnisse

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weise wird betont, dass dies in der Praxis nur dann möglich sei, wenn eng und langfristig mit den Partnern zusammengearbeitet werde, so dass sich ausländische und lokale Expertise wechselseitig instruieren und befruchten können.145 Den bei der Regierung des Kooperationslandes angesiedelten Beratern wird empfohlen, zusätzlich Kontakte mit NROen, einschließlich Juristenverbänden und der Rechtsanwaltschaft, aufzubauen, um das nötige Problembewusstsein und die nötige Kenntnis der im Projektumfeld bestehenden Interessen zu erlangen.146 Ein Aspekt der Berücksichtigung des Länderkontextes ist die Ausrichtung des Projekts an dem konkreten Bedarf der Partnerinstitutionen. Hier erwies sich bei Projekten in den NUS ein stark nachfrageorientierter Ansatz als sinnvoll, bei dem flexibel auf aktuelle Anfragen der Partner reagiert werden konnte. Der Ansatz umfasste langfristig angelegte, umfangreiche Maßnahmen genauso wie nicht standardisierbare und schwer planbare Leistungen (z. B. fernmündliche Beratungen oder spontane Verbindung von mehreren Partnern und Inhalten auf einer Veranstaltung).147 Als ungünstig erscheint eher eine zu starke Begrenzung des Handlungsspielraums durch organisationseigene Ziele. Zu den wichtigsten Ergebnissen der Studie von Muth gehört die Feststellung, dass der ILO – anders als der GTZ und dem GEPLAC – enge inhaltliche Grenzen vorgegeben waren und sie sich deshalb auf die Beratung zur Vereinbarkeit des nationalen mit internationalem Arbeitsrecht beschränken musste. Dagegen habe insbesondere die GTZ stärker die Möglichkeit gehabt, ihre Beratung am Bedarf des Partners auszurichten.148 Bei der Verfassungsgebung in Georgien hat sich laut Gaul die multinationale Zusammensetzung von Beratergruppen, die so losgelöst von nationalen Interessen diskutieren konnten, als vorteilhaft erwiesen.149 Insgesamt sieht Gaul in Anlehnung an Küpper150 den „theoretischen Königsweg“ für die Modernisierung der Rechtsordnungen der Transformationsstaaten im Erlass gänzlich neuer Rechtsvorschriften unter Ausschöpfung aller bisher in anderen Staaten erprobten Modelle bei enger Zusammenarbeit inländischer und ausländischer Experten.151 In der 145 Knieper, Juristische Zusammenarbeit, S. 19; Muth, Neues Recht zwischen Tradition und Systemwandel, S. 286. Ein intensiver Austausch auf fachlicher und persönlicher Ebene und langfristige Projektstrategien sind auch gefordert worden, ohne dies gedanklich mit der Möglichkeit zur Berücksichtigung des Länderkontextes zu verknüpfen (vgl. Kranz-Plote, Synthesebericht zur Serienevaluierung Wirkungen von Transformationsvorhaben, S. 70). 146 Lohse, Recht in Afrika 1998, S. 25 (54). 147 Es sei jedoch wicht, dass sich alle Maßnahmen in eine Gesamtkonzeption einfügen. Vgl. dazu Kranz-Plote, Synthesebericht zur Serienevaluierung Wirkungen von Transformationsvorhaben, S. 73. 148 Muth, Neues Recht zwischen Tradition und Systemwandel, S. 124 f. 149 Gaul, Verfassungsgebung in Georgien, S. 352 f. 150 Küpper, Osteuropa 1999, S. 337 (348).

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1. Teil, 5. Kap.: Stand der Forschung

Praxis komme es aus Zeit- und Kostengründen darauf an, „mit den vorhandenen Mitteln in Anlehnung an die Grundsätze von Eigenständigkeit der nationalen Experten und dem Einbringen möglichst (weniger, aber) passender westlicher Modelle ein funktionsfähiges Ergebnis zu erzielen.“152 Als spezielle Form der Berücksichtigung des Länderkontextes ist auch die Berücksichtigung von Rechtspluralismus gefordert worden.153 Als wichtiger Erfolgsfaktor für Rechtsprojekte gilt ferner der Reformwille des Kooperationslandes. Heinz benennt den politischen Willen der Regierung sowie der Spitze der Justiz,154 Kranz-Plote verweist allgemeiner auf den „ausgeprägten Reformwillen des Partners“155 bzw. Kooperationsstaates156. Die Frage, auf welche Rechtsnormen oder Förderbereiche sich Rechtsprojekte besonders konzentrieren sollten, ist kaum abstrakt und losgelöst von konkreten Länderbeispielen diskutierbar. Es ist allerdings vorgeschlagen worden, die Zusammenarbeit auf solche Rechtsnormen zu konzentrieren, die Entwicklungsaufgaben erfüllen (z. B. das Sozialrecht oder das Wirtschaftsrecht).157 Als wichtigste Gesetzgebungsreformen für die marktwirtschaftliche Orientierung eines Rechtssystems nennen Knieper/Boguslawskij zudem den Erlass eines umfassenden Zivilgesetzbuchs, die Modernisierung des Bodenrechts sowie die Schaffung eines Gesellschaftsrechts.158 Hierdurch solle die internationale Anschlussfähigkeit gesucht und Rechtszersplitterung vermieden werden.159 Neben den bereits oben genannten Maßnahmen zur Vollzugsunterstützung wurden als weitere Tätigkeitsbereiche identifiziert: die Verbesserung der Handlungskompetenz der Entwicklungsländer bei der Teilnahme am internationalen Rechts- und Wirtschaftsverkehr, Rechtsberatung zur Verbesserung eines leistungsfähigen öffentlichen Sektors, Verbesserung der Rechtspositionen des Bürgers und die Umsetzung von Reformanforderungen in den nationalen Reglungskon151

Gaul, Verfassungsgebung in Georgien, S. 317. Ebenda, S. 319. 153 Diaby-Pentzlin, Nord-Süd aktuell 1998, S. 91 (98 f.); Holthaus, Förderung der Gleichberechtigung von Frauen durch Maßnahmen der Rechtsberatung, S. III und 8 f.; in diese Richtung auch: BMZ, Serienevaluierung Rechtsberatung, S. 10; Weilenmann, Nord-Süd aktuell 1998, S. 105 (116). 154 Heinz, Rechtsberatungsprogramme, in: Ahrens/Nolte (Hrsg.), Rechtsreformen und Demokratieentwicklung, S. 256 (273). 155 Kranz-Plote, Synthesebericht zur Serienevaluierung Wirkungen von Transformationsvorhaben, S. 70. 156 Holthaus, Förderung der Gleichberechtigung von Frauen durch Maßnahmen der Rechtsberatung, S. V. 157 Pitschas, VerwArch 1990, S. 465 (478 f.). 158 Knieper/Boguslawskij, Konzept Transformationsstaaten, 4.2.1–4.2.3. 159 Ebenda, 7.2. 152

B. Wesentliche Ergebnisse

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text.160 Bei den osteuropäischen Transformationsstaaten bedeute dies insbesondere die Angleichung an das europäische Rechtssystem.161 Speziell für Rechtsprojekte zur Verringerung der rechtlichen Diskriminierung von Frauen schlägt Holthaus verschiedene Maßnahmen auf der gesellschaftlichen Makro-, Meso- und Mikroebene vor.162 Sie unterscheidet dabei zwischen Staaten mit religiös geprägten Rechtssystemen, Rechtssystemen basierend auf westlichen Rechtstraditionen und Rechtssystemen basierend auf sozialistischen Rechtstraditionen. Sie empfiehlt grundsätzlich Maßnahmen auf allen drei Ebenen. Maßnahmen auf der Makroebene seien bei Staaten mit religiös geprägten Rechtssystemen allerdings wegen des mangelnden politischen Reformwillens nicht Erfolg versprechend.163 Von Heinz ist auch eine verstärkte Unterstützung alternativer Streitschlichtung als kostengünstige Alternative zur Justiz empfohlen worden. Er verweist zudem auf die Wichtigkeit der Stärkung der Zivilgesellschaft, einschließlich der Unterstützung von Modellfällen im Interesse benachteiligter Bevölkerungsgruppen.164 Kranz-Plote hebt hervor, dass jedenfalls das Ziel der Schaffung von Rechtssicherheit realitätsfern und als solches nicht erreichbar sei. Trotzdem hält sie in Bezug auf die untersuchten Projekte fest, dass diese einen Beitrag zur Rechtssicherheit in der Projektregion hätten leisten können.165 Rechtsprojekte lassen sich kaum auf ein rein „technisches“ Ideal reduzieren, sondern wirken bei den meisten Rechtsmaterien auch an Wertungsfragen mit. Muth hebt zwar hervor, dass Gesetzgebungsberatung vor allem von dem Motiv geleitet sein müsse, dass die neuen Gesetze, egal, welchem ökonomischen System sie dienten, technisch korrekt und widerspruchsfrei 160

Stockmayer, Jahrb. für Afrik. Recht 8, S. 147 (157 f.). Freiberg-Strauß, Makropolitische Beratung, in: Pitschas (Hrsg.), Rechtsberatung und Verwaltungsförderung in MOE, S. 61 (74). Eine etwas andere Einteilung potentieller Tätigkeitsbereiche findet sich noch bei Kempken, Rechtsreformen, in: Ahrens/Nolte (Hrsg.), Rechtsreformen und Demokratieentwicklung, S. 324 (328 f.). 162 Unter der Makroebene versteht Holthaus die Ebenen der Legislative, Exekutive und Judikative. Zur Mesoebene zählt sie Akteure, die zwischen der „gesellschaftlichen Basis“ und den staatlichen Institutionen vermitteln bzw. eine Kontrollfunktion wahrnehmen. Zur Mikroebene zählt sie Basis- und Selbsthilfegruppen sowie nichtstaatliche Organisationen, die individuelle Rechtsberatung für Frauen anbieten und über das Rechtssystem aufklären. Vgl. zum Ganzen Holthaus, Förderung der Gleichberechtigung von Frauen durch Maßnahmen der Rechtsberatung, S. 3 f., 11, 93–99. 163 Holthaus, Förderung der Gleichberechtigung von Frauen durch Maßnahmen der Rechtsberatung, S. IV–VII. 164 Heinz, Rechtsberatungsprogramme, in: Ahrens/Nolte (Hrsg.), Rechtsreformen und Demokratieentwicklung, S. 256 (S. 274 f.). 165 Kranz-Plote, Synthesebericht zur Serienevaluierung Wirkungen von Transformationsvorhaben, S. 65. 161

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1. Teil, 5. Kap.: Stand der Forschung

formuliert seien. Es müssten „praxisnahe“ Regulierungen gefunden werden, die für Praktiker und Laien verständlich seien. Sie räumt allerdings ein, dass das Mitwirken an interessengerechten Reglungen letztlich doch auf die Mitwirkung an grundsätzlichen Richtungsentscheidungen hinauslaufen kann.166 Von anderer Seite wird betont, dass eine aktive Menschenrechtspolitik Auftrag des Grundgesetzes sei.167 Eine Reihe von Autoren formulieren ein hohes Anforderungsprofil für die in Rechtsprojekten einzusetzenden Personen. Als Mindestvoraussetzungen werden politisches Gespür sowie soziale Kompetenz und Einfühlungsvermögen in Verhaltens- und Entscheidungsmuster genannt.168 Gaul betont, dass sich das Expertenwissen des Rechtsberaters nicht auf die nationale Rechtsordnung, aus der er komme, beschränken dürfe. Vielmehr solle er bezüglich der Spezialthematik, zu der er herangezogen werde, auch die rechtlichen Konzeptionen anderer Länder kennen. Zudem müsse sein Wissen das bestehende Recht und den aktuellen Reformstand des „Empfängerstaates“ umfassen, er müsse dessen Landessprache sprechen und er müsse sich mit dessen politischen, sozialen, ökonomischen sowie kulturellen Eigenheiten vertraut gemacht haben.169 Ähnlich betont Henrÿ, dass die eingesetzten Berater das jeweils andere („kulturfremde“) Recht kennen und die Kulturbezogenheit des eigenen Rechts beachten müssten.170 Lohse fordert etwas zurückhaltender die Kenntnis (oder Möglichkeit der Kenntniserlangung) nicht nur des deutschen, sondern auch anderer europäischer Rechtssysteme, insbesondere desjenigen mit dem bislang größten Einfluss auf den Kooperationsstaat.171 Immer wieder wird auch eine effektivere Geberkoordinierung in den Kooperationsländern gefordert.172 Eine Zusammenarbeit der Geber hat sich dabei in den NUS teilweise als schwierig herausgestellt. Hier sind GTZ-Projekte insbesondere zu Vorhaben von USAID in mehr oder weniger offene Konkurrenz getreten.173 In diesem Zusammenhang ist kritisiert worden, 166

Muth, Neues Recht zwischen Tradition und Systemwandel, S. 278. Vgl. zum Ganzen Pitschas, VerwArch 1990, S. 465 (482 f.). 168 Ahrens, Rechtsreformen in Lateinamerika, in: dies./Nolte (Hrsg.), Rechtsreformen und Demokratieentwicklung, S. 332 (343). 169 Gaul, Verfassungsgebung in Georgien, S. 320 f. 170 Henrÿ, Probleme der Gesetzgebungsberatung, in: Bosshardt (Hrsg.), Problembereiche interdisziplinärer Forschung, S. 211 (227 ff.). 171 Lohse nennt für sein Projektbeispiel im Niger das französische Recht. Vgl. zum Ganzen Lohse, Recht in Afrika 1998, S. 25 (53). 172 Heinz, Rechtsberatungsprogramme, in: Ahrens/Nolte (Hrsg.), Rechtsreformen und Demokratieentwicklung, S. 256 (S. 274); Henrÿ, Probleme der Gesetzgebungsberatung, in: Bosshardt (Hrsg.), Problembereiche interdisziplinärer Forschung, S. 211 (220 f.); Knieper, Juristische Zusammenarbeit, S. 25. 167

B. Wesentliche Ergebnisse

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dass USAID und die eigentlich multilaterale Verantwortung tragende Weltbank bestrebt seien, das amerikanische Recht möglichst weit zu verbreiten.174 Dass hinter der Durchführung von Rechtsprojekten maßgeblich außerrechtliche Interessen stehen, ist die Hypothese175 von Schulte-Kulkmann. Sie untersucht die Hintergründe von Rechtsprojekten deutscher, europäischer und amerikanischer Institutionen in der Volksrepublik China und stellt die Vermutung an, dass alle Akteure (die Geberinstitutionen ebenso wie das Nehmerland China) von wirtschaftlichen, außenpolitischen und Prestigeinteressen geleitet seien.176 Soweit ersichtlich, hat bisher erst Knieper Gedanken über die Legitimation von Rechtsprojekten veröffentlicht. Er bezieht seine Überlegungen auf Vorhaben der Entwicklungszusammenarbeit im Bereich des Rechts- und Gerichtssystems, die auf Förderung demokratischer, rechtsstaatlicher und marktwirtschaftlicher Prinzipien gerichtet sind. Knieper sieht die Legitimation formell in dem völkerrechtlichen Vertrag, der einer solchen Zusammenarbeit zugrunde liegt. Die materielle Legitimation sei zum einen in der entsprechenden politischen Absicht des Kooperationsstaates begründet und lasse sich zum anderen daraus herleiten, dass dieser die genannten Prinzipien in seiner Verfassung verankert habe bzw. entsprechenden internationalen Deklarationen und Konventionen beigetreten sei.177 Kranz-Plote unterstreicht, dass ein Projekt dafür sorgen müsse, dass bei allen Beteiligten Klarheit über ihre Rollen und Aufgaben herrschten.178 Als wichtige Rolle für die Projektleiter sieht Muth das Hinwirken auf eine Einbeziehung betroffener Berufsgruppen während des Gesetzgebungsprozesses.179 Weiterhin könnten ausländische Berater bei Diskussionen über Gesetzesentwürfe eine schlichtende Funktion einnehmen.180 Von Lohse ist he173 Z. B. bei der Frage zur Einführung eines Jury- oder Schöffensystems zur Laienbeteiligung im Gerichtsverfahren. Siehe dazu Knieper, Juristische Zusammenarbeit, S. 57 f., und Kranz-Plote, Synthesebericht zur Serienevaluierung Wirkungen von Transformationsvorhaben, S. 27. 174 Knieper, Juristische Zusammenarbeit, S. 104 und 108. 175 Schulte-Kulkmann betont, dass sie in ihrer Untersuchung nur zu hypothetischen Aussagen kommen könne, da das zugrunde gelegte empirische Material zu weitergehenden Annahmen nicht ausreiche. Vgl. Schulte-Kulkmann, China aktuell 2002, S. 646 (654). 176 Schulte-Kulkmann, China aktuell 2002, S. 646–662. 177 Knieper, Juristische Zusammenarbeit, S. 14. 178 Kranz-Plote, Synthesebericht zur Serienevaluierung Wirkungen von Transformationsvorhaben, S. 73. 179 Muth, Neues Recht zwischen Tradition und Systemwandel, S. 284; in diese Richtung auch Schalast, Osteuropa Recht 2001, S. 263 (269). 180 Muth, Neues Recht zwischen Tradition und Systemwandel, S. 284.

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1. Teil, 5. Kap.: Stand der Forschung

rausgearbeitet worden, dass insbesondere für die deutsche Projektleitung eine klare Rollendefinition nicht einfach sei, da diese nicht nur in der Beziehung zum jeweiligen Partner stehe, sondern vielmehr in einem Spannungsfeld zwischen Auftraggeber, Arbeitgeber, Partner, deutscher diplomatischer Vertretung, bi- und multilateraler Geber.181 Insgesamt stellen sich Rechtsprojekte einer komplexen Aufgabe.182 Es ist deshalb betont worden, dass neben dem juristischen Sachverstand noch andere Fachdisziplinen bei der Planung und Durchführung einbezogen werden sollten.183 Die Untersuchung von Wirkungen von Rechtsprojekten wird als methodisch und zeitlich sehr aufwändig und im Rahmen üblicher Evaluierungen als nicht mehr durchführbar beschrieben.184 In unterschiedlichen Zusammenhängen ist auf die auch im Vergleich mit anderen Geberinstitutionen (zu) geringe Mittelausstattung von GTZ-Rechtsprojekten hingewiesen worden.185

C. Fazit Eine Reihe der dargestellten Ergebnisse haben mittlerweile durch das BMZ konzeptionell Berücksichtigung gefunden. Das BMZ-Positionspapier „Recht und Justiz in der Entwicklungszusammenarbeit“ aus dem Jahr 2002 sieht die Wichtigkeit der Vollzugsperspektive und des jeweiligen (rechtlichen) Länderkontextes, erhebt den Reformwillen der Partnerregierung zu einem eigenen Grundprinzip der Förderung, betont den Willen zur Geberkoordinierung und geht von einer partnerschaftlichen Zusammenarbeit aus. Mit dem Positionspapier gibt es nun ein übergreifendes Konzept für Rechtsprojekte, wie es auch seitens der Wissenschaft gefordert wurde.186 Das Positionspapier wird in der vorliegenden Arbeit besondere Berücksichtigung finden. Im zweiten Teil (2. und 4. Kap.) werden das dort formulierte Rechtsstaatsverständnis des BMZ und dessen speziell für Rechtsprojekte 181

Lohse, Das Rollenverständnis der Regierungsberater, in: BMZ/GTZ (Hrsg.), Politikberatung, S. 153–176. 182 So hervorgehoben von Knieper/Boguslawskij, Konzept Transformationsstaaten, 4.1. 183 Diaby-Pentzlin, Nord-Süd aktuell 1998, S. 91–104; Schalast, Osteuropa Recht 2001, S. 263 (268); Pitschas, VerwArch 1990, S. 465 (477). 184 Kranz-Plote, Synthesebericht zur Serienevaluierung Wirkungen von Transformationsvorhaben, S. 78. 185 Knieper, Juristische Zusammenarbeit, S. 23, 48 und 104; Lohse, Recht in Afrika 2003, S. 207 (227). 186 Sakowski, Rechtliche Zusammenarbeit im Zeitalter der Globalisierung, S. 105. Siehe auch Holthaus, Förderung der Gleichberechtigung von Frauen durch Maßnahmen der Rechtsberatung, S. 5, die das Fehlen eines eigenen Sektorkonzepts als erstaunlich bezeichnet.

C. Fazit

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postulierte Förderprinzipien einer Kritik unterzogen und gedanklich weiterentwickelt. Die der vorliegenden Arbeit zugrunde liegende Definition für Rechtsprojekte erfordert zudem eine spezifische Systematisierung von Förderansätzen (vgl. 2. Teil 3. Kap.). Weitgehend neu sind auch die Überlegungen zur Legitimation von Rechtsprojekten, die nur auf den bisherigen Ansatz von Knieper zurückgreifen konnten (vgl. 2. Teil 5. Kap.). Schließlich ist die im ersten Kapitel des zweiten Teils nachgezeichnete Bedeutungszunahme von Rechtsprojekten zwar bereits von mehreren Seiten benannt, jedoch bisher erst in Teilen belegt worden. Insgesamt wird deshalb mit den theoretischen Überlegungen im zweiten Teil der vorliegenden Arbeit weitgehend Neuland betreten. Der empirische Teil der vorliegenden Untersuchung rekonstruiert anschließend im Detail zwei Rechtsprojekte der GTZ und unterzieht diese einer Analyse. Wie dargestellt, gibt es bisher kaum empirische Untersuchungen zu Rechtsprojekten und keine Darstellungen zu Rechtsprojekten im südlichen Afrika. Hier will die vorliegende Arbeit ebenfalls einen weiterführenden Beitrag leisten.

Zweiter Teil

Analyse und Weiterentwicklung des entwicklungspolitischen Rahmens von Rechtsprojekten Im folgenden zweiten Teil der Arbeit werden nach Darstellung der Bedeutungszunahme von Rechtsprojekten die für sie gültigen Förderziele und -prinzipien sowie mögliche Förderansätze herausgearbeitet. Nach einem Überblick über bestehende Förderziele wird insbesondere das Förderziel Rechtsstaatlichkeit beschrieben und sein Verhältnis zum Ziel der Armutsbekämpfung herausgearbeitet. Danach konzentrieren sich die Überlegungen auf Förderansätze, die für Rechtsprojekte allgemein und zur Förderung von Rechtsstaatlichkeit im Besonderen systematisiert werden. Als Förderprinzipien werden vertieft diejenigen dargestellt, die von der deutschen Entwicklungszusammenarbeit für den Bereich der Rechts- und Justizförderung selbst hervorgehoben worden sind: der Reformwille der Partnerregierung, die Verfolgung eines Mehrebenenansatzes, die Modelloffenheit und die Berücksichtigung von Rechtspluralismus. Abschließend werden Kriterien zur Legitimation von Rechtsprojekten entwickelt.

Erstes Kapitel

Bedeutungszunahme von Rechtsprojekten In der Literatur wird seit Anfang der 1990er Jahre eine Bedeutungszunahme von Projekten ausgemacht, die – trotz verschiedener Bezeichnungen – inhaltlich unter die obige Definition des „Rechtsprojekts“ fallen.1 Gemeint ist vor allem die Bedeutungszunahme innerhalb der staatlichen Entwicklungszusammenarbeit. Insbesondere die politischen Stiftungen haben 1 Vgl. beispielsweise in Bezug auf Rechtsreformen in Lateinamerika Ahrens/ Nolte, Vorwort, in: dies. (Hrsg.), Rechtsreformen und Demokratieentwicklung, S. 7; in Bezug auf Projekte zur Förderung von Rechtsstaatlichkeit siehe Diaby-Pentzlin, Nord-Süd aktuell 1998, S. 91; eine „neue Aktualität“ von Rechtsberatungsprogrammen konstatiert Heinz, Rechtsberatungsprogramme, in: Ahrens/Nolte (Hrsg.), Rechtsreformen und Demokratieentwicklung, S. 256. Allgemein zur konzeptionellen Bedeutung von „Recht“ in der Entwicklungspolitik Dolzer, in: E+Z 2006, S. 219.

2. Teil, 1. Kap.: Bedeutungszunahme von Rechtsprojekten

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bereits vorher Maßnahmen im Bereich Rechtsreform und Implementation von Recht durchgeführt2, sind jedoch nicht Gegenstand dieser Arbeit.3 Rechtsprojekte haben in zweierlei Hinsicht an Bedeutung gewonnen: Einerseits lässt sich eine „reale Bedeutungszunahme“ feststellen, die sich in steigenden Mittelzuweisungen und einer steigenden Anzahl von Projekten widerspiegelt. Andererseits ist ihnen in Dokumenten entwicklungspolitischer Organisationen zunehmend Aufmerksamkeit zuteil geworden, und sie haben dadurch eine „rhetorische Bedeutungszunahme“ erfahren. Es lassen sich dabei verschiedene Entwicklungsstufen ausmachen, die im Folgenden im Überblick skizziert werden. In den 1970er Jahren gab es – soweit ersichtlich – in der bilateralen technischen Zusammenarbeit keine Projekte, bei denen Rechtsreformen oder die Steigerung der Wirksamkeit von Rechtsnormen im Mittelpunkt standen. Erst 1981 wurde ein Projekt begonnen, dass unter die obige Definition eines „Rechtsprojekts“ fällt. Dabei handelte es sich um ein GTZ-Projekt in der Zentralafrikanischen Republik, bei dem im Bereich der nationalen Gesetzgebung und der Aushandlung internationaler Verträge Unterstützung geleistet wurde (Projektende: 1988).4 2 Dies erfolgte zumeist unter der Überschrift „Demokratieförderung“. Vgl. dazu Erdmann, Demokratie und Demokratieförderung, S. 143–162. Auf Rechtsprojekte der politischen Stiftungen in Lateinamerika seit Mitte der 1980er Jahre weist auch hin Ahrens, Möglichkeiten und Grenzen externer Unterstützung rechtsstaatlicher Reformen, in: Kappel/Tobler/Waldmann (Hrsg.), Rechtsstaatlichkeit im Zeitalter der Globalisierung, S. 473 (477). Vgl. auch Holthaus, Förderung der Gleichberechtigung von Frauen durch Maßnahmen der Rechtsberatung, S. 75–80. 3 Die Arbeitsteilung zwischen politischen Stiftungen, Kirchen und GTZ ist nicht festgeschrieben. Es haben sich jedoch bestimmte Schwerpunktbereiche herauskristallisiert, bei denen die jeweiligen komparativen Vorteile der Organisationen zum Tragen kommen. Politische Stiftungen und kirchliche Organisationen beschäftigen sich vorrangig mit dem Aufbau gesellschaftlicher Strukturen bzw. Individualberatung. Der Fokus staatlicher TZ liegt auf Regierungs-, Gesetzgebungs- und Verwaltungsberatung (vgl. Kempken, Rechtsreformen, in: Ahrens/Nolte [Hrsg.], Rechtsreformen und Demokratieentwicklung, S. 324 [329 und 331]). Laut BMZ konzentriert sich die Friedrich-Ebert-Stiftung neben anderen Bereichen auf das Arbeits- und Gewerkschaftsrecht, die Konrad-Adenauer-Stiftung auf das Verfassungs- und Verwaltungsrecht und die Heinrich-Böll-Stiftung auf die Lobbyarbeit für Justizreformen sowie Rechtsberatung benachteiligter Gruppen. Die Katholische Zentralstelle für Entwicklung und der Evangelische Entwicklungsdienst sind dagegen insbesondere im Bereich der Stärkung des Rechtsbewusstseins der Bevölkerung, der Durchsetzung von Menschenrechten und dem Zugang zum Recht aktiv (BMZ, Recht und Justiz in der EZ, S. 11). 4 Unter anderem wurde eine Reform der Investitionsgesetzgebung gefördert und die Verfahren zur Kreditaufnahme der öffentlichen Hand neu geregelt. Nach 1988 folgte noch eine mehrjährige Nachbetreuungsphase seitens der Langzeitkraft, die schließlich 1992 endete. Zu weiteren Einzelheiten des Projekts vgl. Knieper, Jahrb. für Afrik. Recht 8, S. 69 (73 ff.).

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1983 wurde im BMZ ein Sektorpapier zum Bereich der „Verwaltungsförderung“ formuliert, in dem in allgemeiner Form auch „Rechtsberatung“ als zukünftiger Schwerpunkt und wichtiger Ansatz hervorgehoben wird.5 Ein Jahr später (1984) veröffentlichte dann die GTZ ein Grundlagenpapier zu „Verwaltungsrecht und Rechtsberatung in der TZ“, das bereits einzelne Ziele und Aufgabenbereiche für Rechtsberatungsprojekte nennt. Unter anderem wird die Notwendigkeit betont, ergänzend zur Leistungs- und Entwicklungsverwaltung die Ausgleichs-, Schutz- und Ordnungsfunktion von Staat und Recht zu stärken.6 Als Aufgabenbereiche werden insbesondere das Internationale Vertragswesen sowie im Bereich der nationalen Gesetzgebung das Verwaltungs-, Wirtschafts- und Sozialrecht identifiziert. Im Bereich der öffentlichen Verwaltung wird unter anderem an Rechtsvereinfachung und den Ausbau des individuellen Rechtsschutzes gedacht.7 In der Folge wurde 1987 ein Projekt im Niger mit dem Titel „Rechtsberatung im Premierministeramt“ begonnen (Projektende: 1996). Das Projekt sollte die Rechtsabteilung des Präsidialamtes (später der Staatskanzlei) durch Beratung bei der Kommentierung und Überprüfung von Gesetzesvorhaben so qualifizieren, dass sie entwicklungsförderliche legislative und exekutive Vorhaben besser mitgestalten kann.8 Besonders entscheidend war dann 1991 – nach Ende des Ost-West-Konfliktes – die Einführung der so genannten fünf entwicklungspolitischen Kriterien durch das BMZ,9 davon zwei mit einer unmittelbaren Rechtskomponente („Beachtung der Menschenrechte“ sowie „Rechtsstaatlichkeit und 5

Vgl. BMZ, Sektorpapier Verwaltungsförderung, Ziff. 4.2.2. Bolay, Verwaltungsrecht und Rechtsberatung in der TZ, S. 85. Zu den formulierten Zielen gehörte weiterhin, die Verwaltungen in den Entwicklungsländern besser in die Lage zu versetzen, die wirtschaftlichen und sozialen Interessen der Bevölkerung bei Vertragsabschlüssen, Gesetzgebung und staatlichem Handeln zur Geltung zu bringen und durchzusetzen (S. 77). Außerdem wird die Schaffung verbesserter Rahmenbedingungen für privatwirtschaftliche Tätigkeit genannt (S. 67). 7 Vgl. dazu im Einzelnen Bolay, Verwaltungsrecht und Rechtsberatung in der TZ, S. 77–79. 8 Lohse, Das Rollenverständnis der Regierungsberater, in: BMZ/GTZ (Hrsg.), Politikberatung, S. 153 (156); ders., Recht in Afrika 1998, S. 25 (43 und 45). Das Projekt leistete u. a. Unterstützung im Bereich des Verfassungsrechts, Handelsrechts und Gemeindrechts, bei der Redaktion des Amtsblattes, bei der Verbreitung von Rechtskenntnissen sowie hinsichtlich der Erleichterung des Zugangs zu Grund und Boden für Frauen (vgl. Lohse, Recht in Afrika 1998, S. 25 (44–48). 9 Die Kriterien wurden von dem damaligen Bundesminister Carl-Dieter Spranger am 10. Oktober 1991 vor der Bundespressekonferenz in Bonn bekannt gegeben. Ausdrückliche Gründe für ihre Einführung waren die damaligen Veränderungen in Mittel- und Osteuropa, das Ende des Ost-West-Konfliktes und die deutsche Einheit. Dadurch seien Möglichkeiten eröffnet worden, die die internationale EZ auf eine neue Grundlage stellten. Die Erklärung ist abgedruckt im Bulletin der Bundesregierung, Nr. 113 vom 16.10.1991, S. 893–895. 6

2. Teil, 1. Kap.: Bedeutungszunahme von Rechtsprojekten

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Gewährung von Rechtssicherheit“).10 Die Kriterien waren nicht in jeglicher Hinsicht neu,11 entfalteten aber wohl nicht zuletzt durch ihre kompakte Katalogform eine starke politische Bedeutung, die bis heute anhält.12 Sie sollen seit ihrer Einführung die Politik gegenüber den Entwicklungsländern, die Geberkoordinierung und den entwicklungspolitischen Dialog mit den Partnerregierungen bestimmen13 und damit insbesondere als Leitlinien für die Entscheidung über das „ob“ und „wie“ konkreter EZ-Maßnahmen dienen.14 Parallel zu der Einführung der entwicklungspolitischen Kriterien erlangte in den 1990er Jahren das Konzept „good governance“ Bedeutung. Dieses von der Weltbank15 entwickelte Konzept, das in etwa mit „verantwortungsvoller“ oder „guter“ Regierungsführung übersetzt werden kann16, 10 Die anderen Kriterien lauteten: Beteiligung der Bevölkerung an politischen Entscheidungen; marktwirtschaftlich orientierte und sozialorientierte Wirtschaftsordnung sowie Entwicklungsorientierung staatlichen Handelns. Ähnliche Kriterien hat auch die EU aufgestellt (vgl. die Entschließung des EG-Rats und der im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten über Menschenrechte, Demokratie und Entwicklung vom 28. November 1991, abgedruckt in: Bulletin der Europäischen Gemeinschaften 1991, Nr. 11, Ziff. 2.3.1.). 11 Eine stabile rechtliche und institutionelle Ordnung wurde schon 1986 vom BMZ als wichtige Rahmenbedingung für erfolgreiche Entwicklungszusammenarbeit angesehen (vgl. BMZ, Grundlinien der EP der Bundesregierung, S. 23 f.). In der Verwaltungszusammenarbeit wurde zudem das Vorhandensein rechtsstaatlicher Grundelemente nicht erst in den 1990er, sondern schon in den 1960er Jahren zur Voraussetzung der Zusammenarbeit gemacht, vgl. dazu Greiff, Praxis der Verwaltungshilfe, in: ZÖV (Hrsg.), Expertengespräch „Verwaltungshilfe“, Anhang, S. 1 (9). 12 Zur Modifizierung der Kriterien im Jahr 2006 vgl. unten, S. 76. 13 Siehe dazu BMZ, Medienhandbuch EP 2004/05, S. 192 sowie für die Zeit ab der Neuformulierung im Jahr 2006 BMZ, Medienhandbuch EP 2006/07, S. 274. 14 Vgl. zur so genannten „Konditionalität der Entwicklungszusammenarbeit“ Nuscheler, Lern- und Arbeitsbuch EP, 5. Aufl. 2004, S. 366 f. und 446–449, sowie Waller, Menschenrechtsorientierung, in: Tetzlaff (Hrsg.), Menschenrechte und Entwicklung, S. 53 ff. Nach einem neuen Stufenkonzept zum Umgang mit fragiler Staatlichkeit und schlechter Regierungsführung soll in der Entscheidung über EZMaßnahmen berücksichtigt werden, wohin die Entwicklungsorientierung der Partnerregierung tendiert und welches Governance-Niveau das jeweilige Land aufweist. Letzteres impliziert die Ausrichtung am Erfüllungsgrad der entwicklungspolitischen Kriterien. Siehe BMZ, Entwicklungsorientierte Transformation bei fragiler Staatlichkeit und schlechter Regierungsführung. 15 Vgl. die erste Nennung 1992 in World Bank, Governance and Development, S. 1. Zu den Hintergründen der Einführung des Begriffs siehe Adam, E+Z 2000, S. 272 ff. Die Definition für governance, auf die sich die Weltbank bezieht, lautet: „the manner in which power is exercised in the management of a country’s economic and social resources for development.“ Diese Definition wurde allerdings nicht – wie es gelegentlich heißt – von der Weltbank selbst entwickelt, sondern stammt nach ihren eigenen Angaben aus Webster’s New Universal Unabridged Dictionary, London 1979.

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wurde auch in der bilateralen deutschen Entwicklungszusammenarbeit rezipiert.17 In der internationalen Diskussion variiert sein Inhalt mittlerweile – bei oftmals ähnlichem Grundverständnis – im Einzelnen je nach entwicklungspolitischer Institution oder Autor.18 Das BMZ versteht darunter „gute politische Rahmenbedingungen für eine soziale, ökologische und marktwirtschaftliche Entwicklung und den verantwortungsvollen Umgang des Staates mit politischer Macht (auch im Sicherheitsbereich) und öffentlichen Ressourcen“. Neben verschiedenen anderen Elementen19 gehören zu den „guten politischen Rahmenbedingungen“ Rechtstaatlichkeit und Rechtssicherheit.20 In der Folgezeit wurden in den Bereichen Recht und Justiz verstärkt Projekte gefördert und der zehnte entwicklungspolitische Bericht der Bundesregierung misst im Jahr 1995 „Rechtsberatungsprogrammen“ bereits eine „zentrale“ Bedeutung bei.21 In Osteuropa lag dabei der Schwerpunkt auf Wirtschaftsrechtsreformen,22 in Lateinamerika auf dem Umbau der Strafrechts- und Strafprozessrechtsordnung23. In Afrika südlich der Sahara24 begannen Projekte zur Förderung von Rechtsstaatlichkeit, Menschenrechten 16 Kritisch gegenüber dieser Übersetzung z. B. König, Zum Governance-Begriff, in: ders./Adam (Hrsg.), Governance als entwicklungspolitischer Ansatz, S. 1. 17 Vgl. dazu das entsprechende Positionspapier BMZ, Good Governance. 18 Für einen Überblick über die Diskussion siehe Hill, Good Governance, in: Schuppert (Hrsg.), Governance-Forschung, S. 220–250; König/Adam (Hrsg.), Governance als entwicklungspolitischer Ansatz. 19 Diese sind: ein leistungsfähiges öffentliches Management, Partizipationsmöglichkeiten von Zivilgesellschaft und Wirtschaft in Politik und Verwaltung, Transparenz und Rechenschaftslegung von Politik und Verwaltung gegenüber der Öffentlichkeit. 20 BMZ, Good Governance, S. 8. Einem Teilaspekt dessen, was heute als good governance bezeichnet wird, wurde bereits in den 1960er Jahren im BMZ unter dem Begriff „Entwicklungswille“ für bedeutsam angesehen: Entscheidendes Kriterium für die Verwaltungshilfe war damals die konsequente Bereitschaft der herrschenden Partei oder Schicht, die Entwicklung ihres Landes voranzutreiben (vgl. Greiff, Praxis der Verwaltungshilfe, in: ZÖV [Hrsg.], Expertengespräch „Verwaltungshilfe“ Anhang, S. 9). 21 Zehnter Bericht zur Entwicklungspolitik der Bundesregierung, BT-Drucks. 13/3342, Tz. 3.4.2. 22 In den Transformationsstaaten des ehemaligen Ostblocks begannen in den Jahren 1993 bis 1995 allein 10 Projekte dieses Typs (vgl. Diaby-Pentzlin, Nord-Süd aktuell 1998, S. 91 [95]). 23 Hier begann im Auftrag des BMZ die Förderung durch die GTZ im Jahr 1995 (vgl. Diaby-Pentzlin, Nord-Süd aktuell 1998, S. 91 [96 f.]). 24 Zu diesen Ländern werden gemeinhin alle afrikanischen mit Ausnahme der in Nordafrika liegenden Länder Ägypten, Algerien, Liberia, Marokko, Tunesien und West-Sahara gezählt. Dies ist auch das Verständnis der GTZ, vgl. http://www. gtz.de/de/weltweit/afrika/571.htm (Zugriff am 09.04.2007).

2. Teil, 1. Kap.: Bedeutungszunahme von Rechtsprojekten

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und Konfliktbewältigung, also mit einer breiteren thematischen Streuung.25 Parallel zu der geschilderten realen Bedeutungszunahme von Rechtsprojekten wurde ihnen auch rhetorisch und konzeptionell verstärkt Aufmerksamkeit zuteil. Insbesondere legten 1995 ein deutscher und ein russischer Juraprofessor im Auftrag der GTZ gemeinsam ein Konzept zu „Rechtsberatung in Transformationsstaaten“ vor.26 Das BMZ präsentierte 1998 ein Konzept zu Menschenrechten, Demokratie und Rechtsstaatlichkeit. Hinsichtlich der Förderung von Rechtsstaatlichkeit wird die Wichtigkeit der Förderung bestimmter Projekttypen hervorgehoben. Beispielhaft werden die Beratung bei Justizaufbau und Juristenausbildung, bei Gesetzgebungsmaßnahmen, bei der Harmonisierung von traditionellem und modernem Recht, beim Aufbau von Katastern sowie bei der Veröffentlichung von Rechtsprechung und Gesetzen genannt.27 Im Jahr 2001 schärfte die GTZ durch die Broschüre „Wege zum Rechtsstaat“ im Bereich von Rechtsprojekten ihr Außenprofil. Darin heißt es unter anderem, dass bis Ende 2000 ca. 70 Millionen EUR für „Rechtsberatungsprojekte“ bereitgestellt wurden. Schließlich markiert 2002 das Positionspapier „Recht und Justiz in der deutschen EZ“ des BMZ den vorläufigen Höhepunkt der Entwicklung; es bildet seither für das BMZ die entscheidende Grundlage für den Förderbereich „Recht und Justiz“.28 In dem genannten Positionspapier wird unter anderem das Rechtsstaatsverständnis des BMZ präzisiert, 25 Vgl. zu der thematischen Streuung Diaby-Pentzlin, Nord-Süd aktuell 1998, S. 91 (95) sowie zu weiteren Einzelheiten ebenda, S. 91 (97 ff.). Zu den regionalen thematischen Unterschieden siehe auch BMZ, Recht und Justiz in der EZ, S. 12 f. 26 Knieper/Boguslawskij, Konzept Transformationsstaaten; vgl. von denselben Autoren auch die englische, aktualisierte Version „Concept for Legal Counseling“, in: Seidman/Seidman/Wälde (Hrsg.), Making development work, S. 115 ff. 27 BMZ, Förderung der Menschenrechte: Eine Herausforderung für die Entwicklungszusammenarbeit, Abschnitt „Entwicklungspolitik der Bundesregierung zur Förderung von Menschenrechten, Demokratie und Rechtsstaatlichkeit“. Vgl. dort auch unter Punkt IV die beispielhafte Aufführung von Rechtsprojekten in Afrika. 28 Laut einem BMZ-Mitarbeiter (Telefon-Interview am 15.07.2003) dienen Positionspapiere des BMZ einerseits der internen Positionsfindung und andererseits der Außendarstellung. Für die Entstehung von Positionspapieren gibt es kein festgelegtes Abstimmungsverfahren mit anderen Ministerien und Vorfeldorganisationen, wie das beispielsweise für die Erstellung so genannter Sektorkonzeptpapiere der Fall ist, die dann die Grundlage für die deutsche Entwicklungszusammenarbeit insgesamt darstellen. Das Positionspapier gibt deshalb „nur“ die Position des BMZ wieder. Es ist in folgenden Schritten entstanden: Entwurf durch die GTZ, gemeinsame Überarbeitung durch BMZ und GTZ, danach Zusendung an die Durchführungsorganisationen Internationale Weiterbildung und Entwicklung (InWent), Deutscher Entwicklungsdienst (DED), politische Stiftungen, kirchliche NROen und den Verband Entwicklungspolitik deutscher Nichtregierungsorganisationen (VENRO), deren Kommentare teilweise eingearbeitet wurden. Aus Sicht des BMZ hat das Positionspapier insgesamt positive Annahme bei den Durchführungsorganisationen gefunden.

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2. Teil, 1. Kap.: Bedeutungszunahme von Rechtsprojekten

der Begriff der „Modelloffenheit“ eingeführt und das Bekenntnis zu einem Mehrebenenansatz (Rechtssetzung, Rechtsanwendung und -umsetzung, Rechtsvollzug, Zugang zum Recht) formuliert.29 In seinem ebenfalls im Jahre 2002 erschienenen Positionspapier „Good Governance“ bezeichnet das BMZ „Rechts- und Justizreform“ als ein etabliertes Handlungsfeld der EZ30 und spezifiziert im Jahr 2004 Maßnahmen für den Bereich der Menschenrechtsförderung31. Nach einer Modifizierung der entwicklungspolitischen Kriterien im Jahr 2006 stehen „Menschenrechte“ und „Rechtsstaatlichkeit“ weiterhin an prominenter Stelle.32 Zuletzt wurden 2007 für den Kontext fragiler Staatlichkeit und schlechter Regierungsführung Förderansätze formuliert, die unter anderem auf die Stärkung von Rechts- und Justizsystemen zielen.33 Es ist schwierig, exakte Aussagen darüber zu treffen, wie viele Rechtsprojekte der bilateralen staatlichen Zusammenarbeit zu einem gegebenen Zeitpunkt tatsächlich gefördert werden. In den Übersichten von BMZ und GTZ sind die Projektbezeichnungen vage gehalten und lassen nur grobe Rückschlüsse auf den Inhalt der Projekte zu. Auf der Grundlage der Bezeichnungen kann jedoch vermutet werden, dass im Jahr 2002 weltweit rund 40 Projekte34, Ende 2006 etwa 35 Projekte35 gefördert wurden, die der obigen Arbeitsdefinition „Rechtsprojekt“ entsprechen. Die bewilligten 29

Vgl. dazu ausführlich unten, S. 111 ff. BMZ, Good Governance, S. 12. 31 BMZ, Aktionsplan Menschenrechte, S. 11 ff. 32 Die neuen Kriterien lauten: Achtung, Schutz und Gewährleistung aller Menschenrechte; Demokratie und Rechtsstaatlichkeit; Leistungsfähigkeit und Transparenz des Staates; Armutsorientierung und nachhaltige Politikgestaltung sowie kooperatives Verhalten in der Staatengemeinschaft. Vgl. BMZ, Medienhandbuch EP 2006/07, S. 274. 33 BMZ, Entwicklungsorientierte Transformation bei fragiler Staatlichkeit und schlechter Regierungsführung, 5.2.; siehe auch die jeweils ersten Förderansätze unter 5.3. und 5.4. 34 Das BMZ listet 41 laufende Projekte der GTZ auf, die Fördermaßnahmen in den Bereichen Recht und Justiz beinhalten sollen (BMZ, Recht und Justiz in der EZ, Anhang 1). Eine GTZ-Übersicht (Stand: Mai 2003) bezeichnet insgesamt 39 laufende Projekte als dem Sektor „Recht“ zugehörig, wovon gemäß den dort angegebenen Themen 37 Projekte der für diese Arbeit gewählten Definition des „Rechtsprojekts“ entsprechen. Den Projektbezeichnungen nach zu urteilen, überschneidet sich diese Liste größtenteils mit derjenigen des BMZ-Positionspapiers. Die gewählten Projektbezeichnungen sind jedoch nicht einheitlich und es ist nicht feststellbar, wie weit genau die Überschneidung reicht. 35 Vgl. eine GTZ-Übersicht zu laufenden TZ-Vorhaben im Bereich Recht und Justiz (Stand: 30.0.2006). Das „Programm Rechtswesen“ in China mit seinen vier Komponenten und Trägern wurde als vier Projekte, das Projekt „Unterstützung der Rechts- und Justizreformen in den Ländern Zentralasiens“ mit insgesamt fünf betroffenen Ländern als fünf Projekte gezählt. 30

2. Teil, 1. Kap.: Bedeutungszunahme von Rechtsprojekten

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Mittel betrugen Ende 2002 ca. 80 Millionen EUR, davon gingen ca. 30 Millionen EUR nach Afrika südlich der Sahara.36 Für den Zeitraum zwischen 1991 und 2003 nennt die GTZ 19 abgeschlossene Projekte, die der Definition des Rechtsprojekts entsprechen.37 Statistisch nicht erfasst werden Projekte, in denen Recht nur Querschnittsfunktion hat.38 Laut Interview mit einem GTZ-Mitarbeiter39 liefen zum Beispiel im Jahr 2003 in Afrika südlich der Sahara in Benin, Tschad, Burkina Faso und Mali Dezentralisierungsprojekte, in denen die Komponente „Recht“ eine große Rolle spielte. Diese Bedeutungszunahme innerhalb der deutschen bilateralen Entwicklungszusammenarbeit findet international ihre Entsprechung.40 Verschiedene Geberorganisationen stellen jährlich dreistellige Millionenbeträge für den Aufbau von Rechtssystemen, vor allem in Osteuropa und der ehemaligen Sowjetunion, zur Verfügung.41 Insbesondere sei darauf verwiesen, dass seit Aufkommen des good governance-Konzepts Ende der 1980er Jahre auch die Weltbank verstärkt Maßnahmen im Bereich Rechtsreform und Implementation von Recht fördert.42

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BMZ, Recht und Justiz in der EZ, Anhang 1. GTZ-Übersicht vom Mai 2003. 38 Vgl. dazu bereits oben, S. 55. 39 Interview mit einem Mitarbeiter der GTZ-Zentrale am 21.08.2003. 40 Eine internationale Bedeutungszunahme seit Anfang der 90er Jahre für bilaterale und multilaterale Projekte im Bereich legal technical assistance konstatiert z. B. Faundez, Legal technical assistence, in: ders. (ed.), Good Government, S. 1. Die Maßnahmen, die er unter den Begriff legal technical assistance fasst, fallen alle unter die oben entwickelte Arbeitsdefinition des Rechtsprojekts. 41 Vgl. Gaul, Verfassungsgebung in Georgien, S. 302, der jedoch nicht zwischen Technischer und Finanzieller Zusammenarbeit unterscheidet. Gaul verweist auf die EU-Projekte PHARE und TACIS, die European Bank for Reconstruction and Development (EBRD), die Weltbank, die Asian Development Bank (ADB), die United States Agency for international Development (USAID) sowie die deutschen Organisationen GTZ, KfW und Deutsche Stiftung für internationale rechtliche Zusammenarbeit (IRZ). 42 Vgl. zu der allgemeinen Aussage, dass das Thema „Recht“ seit Ende der 1990er Jahre bei den Weltbankaktivitäten an Bedeutung gewonnen hat, SchlemmerSchulte, World Bank’s role, in: dies./Tung (eds.), International Finance, S. 677 (695 f.). Zu einer Übersicht über Projekte seit Anfang der 1990er Jahre, für die die Weltbank Kredite gewährt hat und die nach der angegebenen Kurzbeschreibung zu den Bereichen Rechtsreform und Implementation von Recht zu zählen sind, siehe ebenda, S. 677 (700–703). 37

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2. Teil, 2. Kap.: Rechtsstaatlichkeit als Förderziel von Rechtsprojekten

Zweites Kapitel

Rechtsstaatlichkeit als Förderziel von Rechtsprojekten Im Folgenden wird näher auf das Förderziel Rechtsstaatlichkeit eingegangen, welches sich als eines von vielen Förderzielen der deutschen EZ darstellt. Die Konzentration auf das Förderziel Rechtsstaatlichkeit erfolgt deshalb, weil hierzu auch die unten näher behandelten Fallstudien einen Beitrag leisten wollen. Es wird das Rechtsstaatsverständnis des BMZ herausgearbeitet und Überschneidungen mit anderen Förderzielen aufgezeigt sowie das Verhältnis zu dem entwicklungspolitischen Oberziel „Armutsbekämpfung“ analysiert.

A. Rechtsstaatlichkeit und Förderzielpluralismus Die Entwicklungszusammenarbeit verfolgt eine Vielzahl von sich teilweise überschneidenden Förderzielen.43 Dazu gehören zum einen staatsund gesellschaftspolitische Ziele wie Rechtsstaatlichkeit (als Teil des Förderziels good governance), Menschenrechtsschutz, Demokratie44 und die Stärkung der Gleichberechtigung von Mann und Frau45. Daneben stehen finanz- und wirtschaftspolitische,46 sozialpolitische47 und umweltpolitische48 43 Vgl. dazu BMZ, Medienhandbuch EP 2004/05, Kapitel B (S. 164 ff.). Dort wird allerdings nicht explizit nach „Förderzielen“ unterschieden, sondern nach „Handlungsfeldern“, innerhalb derer einzelne Ziele benannt werden. Die direkte Unterscheidung nach „Förderzielen“ erscheint jedoch griffiger. 44 BMZ, Medienhandbuch EP 2004/05, S. 175 ff. (explizite Nennung als Förderziel z. B. auf S. 193). 45 BMZ, Medienhandbuch EP 2004/05, S. 196 ff. (explizite Nennung als Förderziel z. B. auf S. 197). 46 Dazu gehören der Abbau der Auslandsverschuldung, eine funktionierende, marktwirtschaftlich orientierte Privatwirtschaft sowie die Integration von Entwicklungsländern in den Weltmarkt. Vgl. zur Auslandsverschuldung BMZ, Medienhandbuch EP 2004/05, S. 205 ff. (explizite Nennung als Förderziel z. B. auf S. 208); zur Privatwirtschaft ebenda, S. 237 ff. (explizite Nennung als Förderziel z. B. auf S. 237); zur Integration in den Weltmarkt ebenda, S. 244 ff. (explizite Nennung als Förderziel z. B. auf S. 248 f.). 47 Insbesondere ein funktionierendes Bildungs- und Gesundheitswesen. Zum Bildungswesen siehe BMZ, Medienhandbuch EP 2004/05, S. 264 ff. (explizite Nennung der Grundbildung als Förderziel z. B. auf S. 265); zum Gesundheitswesen siehe ebenda, S. 270 ff. (explizite Nennung als Förderziel z. B. auf S. 274 f.). 48 BMZ, Medienhandbuch EP 2004/05, S. 208 ff. Das übergreifende Ziel heißt „Schutz der Umwelt und nachhaltige Ressourcennutzung“. Als Unterziele werden z. B. explizit genannt: Klimaschutz (S. 213), Förderung erneuerbarer Energien (S. 219), Erhaltung der Biodiversität (S. 220), Chemikaliensicherheit (S. 224), Wasserversorgung und Gewässerschutz (S. 228).

A. Rechtsstaatlichkeit und Förderzielpluralismus

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Ziele. Hinzu kommen die teilweise staats-, aber auch regional- und weltpolitisch zu verstehenden Ziele der Friedensentwicklung und Krisenprävention.49 Als ein gewissermaßen über allen stehendes Oberziel gilt derzeit die Bekämpfung der Armut.50 Diese wird in den offiziellen Stellungnahmen des BMZ als eine „überwölbende Aufgabe“ bezeichnet, zu deren Erfüllung letztlich jede Art von Maßnahme einen Teil beitragen würde.51 „Rechtsprojekte“, wie sie in der vorliegenden Untersuchung verstanden werden, sind grundsätzlich nicht auf das Förderziel „Rechtsstaatlichkeit“ festgelegt, auch wenn sie häufig in diesem Bereich angesiedelt sein werden. Da Rechtsnormen als Ziel oder Ausgangspunkt von Rechtsprojekten52 jeden möglichen Inhalt annehmen können, ist vielmehr ein Beitrag von Rechtsprojekten zu allen Förderzielen der EZ denkbar. In der internationalen entwicklungspolitischen Diskussion hat die Förderung von Rechtsstaatlichkeit (bzw. rule of law, Etat de droit) seit dem Aufkommen des good governance-Konzepts Ende der 1980er Jahre stark an Bedeutung gewonnen. Dies lässt sich z. B. an den zunehmenden Aktivitäten der Weltbank in diesem Bereich ablesen.53 Zudem gehört Rechtsstaatlichkeit zu den Schwerpunktbereichen der Entwicklungszusammenarbeit der EU54 und gilt in der deutschen Entwicklungspolitik seit 1991 als entwicklungspolitisches Kriterium.55 Dass Rechtsstaatlichkeit als Förderziel internationaler entwicklungspolitischer Bemühungen weiterhin sehr aktuell ist, zeigt sich unter anderem daran, dass der damalige Generalsekretär der Vereinten Nationen, Kofi A. Annan, im März 2005 der Forderung nach Beachtung von rule of law und Menschenrechten einen prominenten Platz eingeräumt hat, und zwar in seinem vielbeachteten Zwischenbericht zur Implementation der so genannten Milleniumsdeklaration.56 49

BMZ, Medienhandbuch EP 2004/05, S. 175 ff. (explizite Nennung als Förderziel z. B. auf S. 177). 50 BMZ, Medienhandbuch EP 2004/05, S. 164 ff. (explizite Nennung als Förderziel z. B. auf S. 167). Erneut als „die Kernaufgabe der Entwicklungspolitik“ bezeichnet in BMZ, Medienhandbuch EP 2006/07, S. 175. 51 Vgl. nur BMZ, Medienhandbuch EP 2004/05, S. 167; dass., Recht und Justiz in der EZ, S. 6; dass., Good Governance, S. 7, dass., Aktionsprogramm 2015, S. 2. 52 Rechtsnormen sind das Ziel bei der Förderung von Rechtsreformen und der Ausgangspunkt bei einem Großteil der Maßnahmen zur Förderung der Implementation von Recht. 53 Vgl. dazu Schlemmer-Schulte, World Bank’s role, in: dies./Tung (eds.), International Finance, S. 677 (695 ff.) mit detaillierten Hinweisen auf Projekte der Weltbank (ebenda, S. 700 ff.). 54 European Commission, Annual Report 2004, S. 24–26. 55 Vgl. oben, S. 72. 56 Annan, In Larger Freedom: Towards Development, Security and Human Rights for All, UN Doc. A/59/2005, para. 133–147.

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2. Teil, 2. Kap.: Rechtsstaatlichkeit als Förderziel von Rechtsprojekten

B. Rechtsstaatsverständnis des BMZ I. Ausgangspunkt In dem bereits erwähnten Positionspapier „Recht und Justiz in der deutschen Entwicklungszusammenarbeit“ legt das BMZ auch sein Rechtsstaatsverständnis dar. Es definiert dort Rechtsstaatlichkeit über eine Reihe von Elementen, die als „wesentlich“ bezeichnet werden. Das BMZ hält sich damit eine Ergänzung der Definition offen. Die genannten Elemente sind: – Achtung der Menschenrechte, – das Bestehen eines staatlichen Gewaltmonopols, – Gewaltenteilung und -kontrolle zwischen Legislative, Exekutive und Judikative (auf der Grundlage transparenter und rechtsförmiger Verfahren in der Rechtssetzung), – Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, – eine unabhängige und funktionierende Justiz sowie – die Gleichheit der Bürgerinnen und Bürger in Rechtssetzung und Rechtsanwendung.57 Hinsichtlich des ersten Elements „Achtung der Menschenrechte“ ergibt sich aus dem Kontext des Positionspapiers, dass das BMZ Menschenrechte im Sinne internationaler Menschenrechtskonventionen meint.58 Neben der beispielhaft genannten Frauenrechtskonvention59 und Kinderrechtskonvention60 zählen zu den internationalen Menschenrechtskonventionen eine Reihe weiterer internationaler Verträge, insbesondere die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK), der Internationale Pakt über bürgerliche und politische Rechte (IPBPR) und der Internationale Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (IPWSKR).61 57

BMZ, Recht und Justiz in der EZ, S. 7. Bis auf das Element der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung entspricht dies der Definition in BMZ, Good Governance, S. 12. 58 In dem der Definition vorhergehenden Abschnitt heißt es: „Der Förderung von Recht und Justiz in der deutschen EZ liegt ein Konzept zugrunde, das das Prinzip der Rechtsstaatlichkeit in enger Verbindung zum Prinzip einer demokratischen Grundordnung sieht. Den Rahmen hierzu bilden die international anerkannten Konventionen zur Durchsetzung der Menschenrechte (insbesondere auch der Frauenrechtskonvention und der Kinderrechtskonvention).“ 59 Gemeint ist das Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau (CEDAW). 60 Gemeint ist das Übereinkommen über die Rechte des Kindes vom 20.11.1989 (UN Doc. A/RES/44/25, abgedruckt in: BGBl. 1992 II, S. 122 ff.).

B. Rechtsstaatsverständnis des BMZ

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Das BMZ hebt den Gleichheitssatz als letztes Element der Definition besonders hervor. Definitorisch wäre er allerdings bereits durch das Element „Achtung der Menschenrechte“ mit erfasst.62 Eine weitere definitorische Doppelung liegt in der Nennung der „Unabhängigkeit der Justiz“ neben „Gewaltenteilung“. Das BMZ sieht das Prinzip der Rechtsstaatlichkeit in „enger Verbindung“ zum Prinzip einer demokratischen Grundordnung,63 nimmt jedoch keine definitorische Verschränkung vor. Damit sieht es die Förderung von Rechtsstaatlichkeit definitorisch nicht als Teil von Demokratieförderung, sondern als eigenständig an. Dies sei hier deshalb besonders hervorgehoben, weil in der Entwicklungszusammenarbeit die Förderung von Rechtsstaatlichkeit häufig als Teil von Demokratieförderung begriffen wird.64 Laut BMZ ist das Rechtsstaatsprinzip weiterhin im Zusammenhang mit dem Sozialstaatsprinzip zu sehen, welches den Staat verpflichte, sich für soziale Chancengleichheit einzusetzen.65 Rechtsstaatlichkeit ist – wie bereits erwähnt66 – nach dem BMZ-Verständnis außerdem ein Element von good governance. Laut BMZ gilt damit folgende definitorische Verbindung: Die Beachtung des Gleichheitssatzes ist Teil der Achtung der Menschenrechte, diese sind Teil von Rechtsstaatlichkeit, und Rechtsstaatlichkeit ist wiederum Teil von good governance.

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Daneben sind zu nennen: die Konvention über die Verhütung und Bestrafung des Völkermordes vom 9.12.1948 (abgedruckt in: BGBl. 1954 II, S. 730 ff.; UNTS Bd. 78, 277 ff.); das Internationale Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung vom 7.3.1966 (abgedruckt in: BGBl. 1969 II, S. 962 ff.; UNTS Bd. 999, S. 170 ff.); das Internationale Übereinkommen über die Bekämpfung und Ahndung des Verbrechens der Apartheid vom 30.11.1973 (abgedruckt in: UNTS Bd. 1015, S. 243; dt. Übersetzung: Vereinte Nationen 1975, S. 57 ff.) sowie das Übereinkommen gegen Folter und andere grausame, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung vom 10.12.1984 (abgedruckt in: BGBl. 1990 II, S. 247 ff.; UNTS Bd. 1465, S. 85 ff.). 62 Vgl. Art. 3 IPBPR sowie das Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau (CEDAW). 63 BMZ, Recht und Justiz in der EZ, S. 7. 64 Vgl. dazu Betz, Demokratieexportpolitik der Bundesrepublik Deutschland, in: Hanisch (Hrsg.) Demokratieexport in die Länder des Südens, S. 203 (208); Erdmann, Demokratie und Demokratieförderung, S. 129 ff. So auch neuerdings wieder das BMZ in seinem Positionspapier „Förderung von Demokratie in der deutschen Entwicklungspolitik“ vom Juni 2005. 65 BMZ, Recht und Justiz in der EZ, S. 7. 66 Vgl. oben, S. 74.

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2. Teil, 2. Kap.: Rechtsstaatlichkeit als Förderziel von Rechtsprojekten

II. Einordnung und Kritik 1. Die positive Funktion einer begrifflichen Positionierung Hinter den Begriffen Rechtsstaatlichkeit, rule of law und Etat de droit steht gleichermaßen die Idee, dass politische Macht der Kontrolle bedarf.67 Auf dieses gemeinsame Grundverständnis kann sich auch die entwicklungspolitische Diskussion beziehen. Eine andere Frage ist, wie die Kontrolle politischer Macht im Einzelnen auszusehen hat und welche Subprinzipien den Begriffen jeweils zuzuordnen sind. Hier gehen die Auffassungen durchaus auseinander, auch wenn es international Anzeichen für eine Vereinheitlichung des Begriffsverständnisses gibt.68 Dies ist nicht verwunderlich, denn die Diskussion um Rechtsstaatlichkeit ist letztlich die Diskussion um 67 Grote, Rule of Law, Rechtsstaat und „Etat de droit“, in: Starck (ed.), Constitutionalism, Universalism and Democracy, S. 269 (270). 68 Eine Annäherung der Konzepte von rule of law und Rechtsstaatlichkeit beobachtet beispielsweise Mastronardi, ZaöRV 2001, S. 61 (65), sowie etwas vorsichtiger Schlemmer-Schulte, World Bank’s role, in: dies./Tung (eds.), International Finance, S. 677 (679 und 685). Für Nachweise zur Verankerung einer Übersetzung des deutschen Begriffs „Rechtsstaat“ in vielen Verfassungen der Welt siehe Sommermann, Staatsziele, S. 206 f. Innerhalb Europas ist ferner Art. 6 Abs. 1, 1. Hs. EU-Vertrag zu nennen. Die Formel, dass die Union – neben anderen Grundsätzen – auch auf dem Grundsatz der Rechtsstaatlichkeit beruht, wurde durch Art. 1 Nr. 8a) des Vertrags von Amsterdam vom 2.10.1997 in den EU-Vertrag eingeführt. In der englischen Fassung wird der Begriff rule of law, in der französischen Fassung der Begriff Etat de droit verwendet (vgl. die deutsche Fassung des Vertrags von Amsterdam: BGBl. 1998 II, S. 387 ff.; die französische Fassung ist z. B. abgedruckt in: Revue trimestrielle de droit européen 1997, S. 929 ff.; die durch den Vertrag von Amsterdam geänderte englische Fassung des EU-Vertrags ist abgedruckt in: ILM 1998, S. 67 ff.) Die Verschmelzung der Konzepte erfolgt hier aus rechtlicher Sicht insbesondere dadurch, dass gem. Art. 53 Satz 1, 1. Hs EU-Vertrag alle Fassungen gleich bindend sind (siehe dazu auch Sommermann, The Rule of Law and Public Administration, in: IIAS [ed.], Governance and Public Administration in the 21st Century, S. 67 [70]). Erwähnenswert hinsichtlich der Annäherung der Begriffe Rechtsstaatlichkeit und rule of law sind weiterhin die Bemühungen der Internationalen Juristen-Kommission (http://www.icj.org), die u. a. beim Wirtschafts- und Sozialrat der Vereinten Nationen beratenden Status besitzt. Die Internationale JuristenKommission hat seit 1955 eine ganze Reihe von Erklärungen verabschiedet, in der rule of law und Rechtsstaatlichkeit synonym verwendet wurden (vgl. die Erklärungen von Athen [1955], Delhi [1959], Lagos [1961], Rio [1962], Bangkok [1965], Colombo [1966]; deren deutsche Fassung ist abgedruckt in: Internationale JuristenKommission, Rechtsstaatlichkeit und Menschenrechte, S. 87 ff.; zur englischen Fassung siehe International Commission of Jurists, The Rule of Law and Human Rights, S. 65 ff.). In den französischen Fassungen wird nur in der Erklärung von Athen der Begriff Etat de droit verwendet und ansonsten noch vom Primauté de droit gesprochen (vgl. Commission Internationale de Juristes, Primauté du Droit et Droits de l’Homme, S. 73 ff.).

B. Rechtsstaatsverständnis des BMZ

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ein politisches Ideal, und der Begriff gehört zu denjenigen offenen Konzepten, die auch in Zukunft Gegenstand permanenter Debatte sein werden.69 Zudem haben die Begriffe unterschiedliche Wurzeln und haben je nach Institution und Wissenschaftszweig unterschiedliche Ausgangspunkte und Funktionen. a) Unterschiedliche Wurzeln des Begriffe Rechtsstaatlichkeit, rule of law und Etat de droit Die gedanklichen Wurzeln des deutschen Rechtsstaatsbegriffs sind in der Philosophie der Aufklärung und insbesondere den Schriften Immanuel Kants zu suchen, der den Begriff allerdings selbst noch nicht benutzte. Kant definierte den Staat als „Vereinigung einer Menge von Menschen unter Rechtsgesetzen“.70 Höchster Staatszweck sollte nicht mehr die Umsetzung einer bestimmen Moral oder religiöser Werte, sondern die Sicherung der Freiheit des Einzelnen durch Gesetze sein.71 Die erste dogmatische Ausformung des Rechtsstaatsbegriffs findet sich dann 1832 bei Robert von Mohl, der ebenso wie Kant die Sicherung der Freiheit der Einzelnen als Staatsziel betonte.72 Diese materielle Ausrichtung des Rechtsstaates wurde in der Folgezeit abgelöst durch ein eher formelles Verständnis. Rechtsstaatlichkeit wurde weniger an dem Grad von Freiheit festgemacht, der dem Einzelnen in der staatlichen Gemeinschaft gewährt wurde, sondern vielmehr daran, ob die Eingriffe in diese Freiheit formell durch Gesetz gerechtfertigt waren.73 Dieses formelle Rechtsstaatsverständnis wurde schließlich durch den Nationalsozialismus missbraucht. Der NS-Führerstaat 69 Grote, Rule of Law, Rechtsstaat und „Etat de droit“, in: Starck (ed.), Constitutionalism, Universalism and Democracy, S. 269 (271). In diesem Sinne auch Böckenförde, nach dem der Rechtsstaatsbegriff zu jenen vom Wortsinn her vagen und nicht ausdeutbaren Schleusenbegriffen gehört, die sich objektiv aus sich heraus niemals abschließend definieren lassen, sondern offen sind für sich wandelnde staatsund verfassungstheoretische Vorstellungen und Konkretisierungen (vgl. Böckenförde, Recht, Staat, Freiheit, S. 143 f.). 70 Kant, Metaphysik der Sitten, Erster Theil, metaphysische Anfangsgründe der Rechtslehre, 2. Aufl. 1798, § 45 (vgl. Weischedel [Hrsg.], Theorie-Werkausgabe, Bd. VIII, S. 431). 71 Kant, Über den Gemeinspruch: Das mag in der Theorie richtig sein, taugt aber nicht für die Praxis, in: Berlinische Monatsschrift, September 1793, S. 201 (252) (vgl. Weischedel [Hrsg.], Theorie-Werkausgabe, Bd. XI, S. 154 f.). Zur Einordnung der Schriften Kants mit Blick auf den heutigen Rechtsstaatsbegriff vgl. Böckenförde, Recht, Staat, Freiheit, S. 146 f.; Grzeszick, in: Maunz/Dürig, Grundgesetz, Art. 20, VII. Abschnitt, Rn. 3; Sommermann, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG II, Art. 20, Rn. 232. 72 Mohl, Die Polizei-Wissenschaft nach den Grundsätzen des Rechtsstaates, Bd. 1, § 2. 73 Böckenförde, Recht, Staat, Freiheit, S. 155–158.

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2. Teil, 2. Kap.: Rechtsstaatlichkeit als Förderziel von Rechtsprojekten

agierte auf formell-rechtlicher Grundlage, schaffte jedoch alle Freiheitssicherungen ab. Der materielle Gedanke der Freiheit wurde ganz aufgegeben und durch die nationalsozialistische Ideologie ersetzt. Dies führte dazu, dass nach Ende des Zweiten Weltkrieges in das Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland neben formellen Elementen wie der Gewaltenteilung, der Unabhängigkeit der Gerichte und der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung freiheitssichernde Grundrechte eingeführt wurden, an die auch der Gesetzgeber gebunden ist und die durch das Bundesverfassungsgericht geschützt werden.74 Die historischen Wurzeln der englischen rule of law sind im Mittelalter zu suchen, als in der ersten Hälfte des 13. Jahrhunderts das Prinzip der supremacy of the law formuliert wurde, nach dem der Herrscher „Gott und dem Recht“ unterworfen sein sollte. Seit dem 16. Jahrhundert schloss der Gedanke der supremacy of the law auch die Parlamentssouveränität mit ein, also das Prinzip, dass das (gewählte) Parlament nicht an höherrangiges Recht gebunden ist.75 Ab dem 19. Jahrhundert wurde der Begriff rule of law nachhaltig von dem Verfassungsrechtler Albert Venn Dicey geprägt, der ihn im Wesentlichen über drei Elemente definierte: Rule of law bedeute zunächst Abwesenheit von willkürlichen Entscheidungen seitens der Exekutive; insbesondere dürfe niemand willkürlich bestraft werden, sondern nur auf der Grundlage einer gerichtlichen Entscheidung, die einen Rechtsverstoß feststelle. Ferner sei jeder – auch die Verwaltung – an das Recht gebunden. Schließlich sei die Verfassung ungeschrieben und nicht Quelle, sondern Folge der Rechtsprechung der Gerichte.76 Dicey behandelte das Prinzip rule of law getrennt vom Prinzip der Parlamentssouveränität, betonte jedoch, dass sich beide gegenseitig bedingen und verstärken.77 Mittlerweile liegt der Hauptunterschied zum deutschen grundgesetzlichen Rechtsstaatsprinzip vor allem darin, dass sich das Prinzip der rule of law weniger dogmatisiert und verrechtlicht darstellt. Die englische Rechtsdog74 Zu der begrifflichen Unterscheidung zwischen formellem und materiellem Rechtsstaat vgl. Schmidt-Aßmann, Der Rechtsstaat, in: HStR II (3. Aufl. 2004), § 26 Rn. 18 f. Hinsichtlich des Missbrauchs des formellen Rechtsstaatsbegriffs durch den Nationalsozialismus betont Sommermann, dass die Funktion der formellen Elemente des Rechtsstaats zwar jahrzehntelang an der materiellen Zielsetzung der Freiheitssicherung ausgerichtet war, diese Wechselbeziehung aber im Rechtsbewusstsein nicht lebendig erhalten wurde. Auf diese Weise habe die Rechtslehre des Nationalsozialismus ein Leichtes gehabt, „einen mit pervertiertem Inhalt versehenen materiellen Rechtsstaat gegen den formellen auszuspielen“ (vgl. Sommermann, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG II [5. Aufl.], Art. 20, Rn. 235). 75 Sommermann, Staatsziele, S. 45 f. mit Nachweisen. 76 Dicey, Introduction to the Study of the Law of the Constitution, S. 183 f., 189, 191, 198. 77 Dicey, Introduction to the Study of the Law of the Constitution, S. 402–406.

B. Rechtsstaatsverständnis des BMZ

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matik bezeichnet rule of law nicht nur als fundamentales Rechtsprinzip, sondern auch als philosophisches Gesellschaftsmodell und politisches Leitprinzip.78 Die Verknüpfung mit dem Prinzip der Parlamentssouveränität stellt sich seit jüngerer Zeit in modifizierter Form dar, da dieses nicht unerheblich durch den am 2. Oktober 2000 in Kraft getretenen Human Rights Act79 eingeschränkt wurde. Der Human Rights Act setzt die materiellen Teile der Europäischen Menschenrechtskonvention in englisches Recht um und gibt den Obergerichten die Kompetenz, parlamentsgesetzliche Bestimmungen auf Konventionskonformität zu überprüfen. Allerdings können die Gerichte nach § 4 Human Rights Act nur eine förmliche Feststellung über die Unvereinbarkeit der betreffenden Vorschriften (declaration of incompatibility) abgeben. Dies lässt die Wirksamkeit der Vorschriften unberührt80 und begründet darüber hinaus keine rechtliche Verpflichtung für den Gesetzgeber, die festgestellten Mängel zu beheben, auch wenn die englische Regierung während des Entstehungsprozesses des Human Rights Act betonte, dass in solchen Fällen Regierung und Parlament mit großer Wahrscheinlichkeit reagieren würden.81 Die US-amerikanische Tradition der rule of law hat dagegen noch einen anderen Ursprung. Als im 18. Jahrhundert die amerikanischen Kolonien durch britisches Parlamentsgesetz verordnete Abgaben leisten sollten, regte sich Widerstand und es wurde gefordert, dass auch ein Parlamentsgesetz nicht gegen natürliche Gerechtigkeit (natural equity) verstoßen dürfe. Diese naturrechtliche Argumentation wurde mit der Zeit ersetzt durch ein rule of law-Verständnis, in dessen Zentrum eine geschriebene Verfassung steht, die die Grundstruktur der staatlichen Institutionen festlegt, grundlegende Freiheiten garantiert und an die Regierung und Parlament gebunden sind.82 Über die Grundidee der Verfassung als ranghöchstes Recht hinaus ist der rule of law-Begriff durch die amerikanische Rechtswissenschaft und Rechtsprechung als Rechtsprinzip kaum ausgeformt worden.83 Als letztes Beispiel zur Verdeutlichung der Pluralität des Rechtsstaatsbegriffes sei die Entwicklung in Frankreich erwähnt. Hier war lange Zeit das principe de légalité herrschend, welches Freiheitsbeschränkungen der 78

Sommermann, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG II, Art. 20, Rn. 246. Human Rights Act vom 9.11.1998. 80 Vgl. § 4 Abs. 6 Human Rights Act. 81 Zum Entstehungsprozess des Human Rights Act sowie seiner rechtlichen Einordnung vgl. ausführlich Grote, ZaöRV 1998, S. 309 ff. Speziell zu § 4 Human Rights Act siehe ebenda, S. 341 f. 82 Grote, Rule of Law, Rechtsstaat und „Etat de droit“, in: Starck (ed.), Constitutionalism, Universalism and Democracy, S. 269 (276 f.). 83 Grote, Rule of Law, Rechtsstaat und „Etat de droit“, in: Starck (ed.), Constitutionalism, Universalism and Democracy, S. 269 (301). 79

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2. Teil, 2. Kap.: Rechtsstaatlichkeit als Förderziel von Rechtsprojekten

Bürger rein formell dadurch legitimierte, dass diese aufgrund von parlamentarischen Gesetzen erfolgten.84 Diese Unantastbarkeit des Parlamentsgesetzes ist zwar nach dem Zweiten Weltkrieg schrittweise abgebaut worden, insbesondere durch die Einrichtung des Conseil constitutionnel und dessen Rechtsprechung.85 Dennoch besteht weiterhin ein ursprünglich historisch begründetes Misstrauen gegenüber einer zu starken Judikative (gouvernement des juges).86 b) Weitere Faktoren für unterschiedliche Begriffsauffassungen und Zwischenfazit Gewissenmaßen quer zu dem Einfluss, den die beschriebenen Denktraditionen auszuüben vermögen, steht die Überlegung, dass der Inhalt, der den Begriffen Rechtsstaatlichkeit, rule of law und Etat de droit gegeben wird, je nach Institution und Wissenschaftszweig variiert. Die Verfassungsrechtler diskutieren kontrovers darüber, ob und inwieweit Rechtsstaatlichkeit als Rechtsprinzip in der Verfassung verankert ist und zur Beurteilung von Rechtsstreitigkeiten herangezogen werden kann.87 Die politische Theorie benutzt die Begriffe je nach Erkenntnisinteresse und Funktion ihrer Untersuchungen häufig deskriptiv-analytisch zur Einordnung bestimmter Staaten.88 Institutionen und Ministerien, die wie das BMZ Entwicklungspolitik betreiben, werden ihre Begriffswahl nicht vollkommen losgelöst von den aktuellen rechtlichen und politisch-theoretischen Debatten treffen – schon allein deshalb, weil die mit der Begriffsfindung betrauten Mitarbeiter in ihrer universitären Ausbildung von diesen beeinflusst sein werden. Allerdings sind diese entwicklungspolitischen Institutionen nicht an ein bestimmtes rechtliches Verständnis gebunden und müssen ihren Begriff nicht an den Zweck bestimmter Untersuchungsziele anpassen. Vielmehr geht es um eine begriffliche Positionierung, die der jeweiligen Aufgabenstellung entspre84 Grote, Rule of Law, Rechtsstaat und „Etat de droit“, in: Starck (ed.), Constitutionalism, Universalism and Democracy, S. 269 (282); siehe auch Sommermann, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG II, Art. 20, Rn. 243. 85 Grote, Rule of Law, Rechtsstaat und „Etat de droit“, in: Starck (ed.), Constitutionalism, Universalism and Democracy, S. 269 (293 ff.). 86 Grote, Rule of Law, Rechtsstaat und „Etat de droit“, in: Starck (ed.), Constitutionalism, Universalism and Democracy, S. 269 (283, 292 und 295). 87 Vgl. insbesondere zur deutschen Diskussion, ob das Rechtsstaatsprinzip als allgemeines Prinzip im Grundgesetz verbürgt ist (so genannter integraler Rechtsstaatsbegriff) oder nur in konkret verankerten Subprinzipien (so genannter summativer Rechtsstaatsbegriff), die Zusammenfassung bei Frankenberg, AK-GG, Art. 20, Abschnitt IV, Rn. 21. Das Rechtsstaatsprinzip wird als allgemeines Prinzip z. B. von Kunig für überflüssig gehalten (vgl. Kunig, Das Rechtsstaatsprinzip, S. 464). 88 Sommermann, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG II, Art. 20, Rn. 229 m. w. N.

B. Rechtsstaatsverständnis des BMZ

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chend bei der Planung und Zuordnung entwicklungspolitischer Maßnahmen Klarheit schafft, der Außendarstellung dient und die Kommunikation mit anderen entwicklungspolitischen Institutionen oder Partnern in Entwicklungsländern ermöglicht. Als eine solche begriffliche Positionierung in Abgrenzung zu anderen entwicklungspolitischen Organisationen89 ist das oben beschriebene Rechtsstaatsverständnis des BMZ zu verstehen und zu begrüßen. 2. Anlehnung an Begriffsverständnis des deutschen Grundgesetzes Das BMZ lehnt seinen Rechtsstaatsbegriff in mehrerer Hinsicht an ein in der deutschen Rechtslehre und Rechtsprechung verbreitetes Verständnis vom grundgesetzlichen Rechtsstaatsprinzip an.90 Zum einen werden Demokratie- und Rechtsstaatsprinzip begrifflich getrennt.91 Zum anderen werden – abgesehen von dem Kriterium der Achtung der Menschenrechte, soweit diese mit den Grundrechten des Grundgesetzes übereinstimmen92 – die vom BMZ genannten Definitionselemente auch vom Bundesverfassungsgericht (BVerfG) dem Rechtsstaatsprinzip des Grundgesetzes als Subprinzipien zugeordnet.93 Allerdings haben Rechtsprechung und Rechts89

Vgl. z. B. zum eher formellen rule of law-Verständnis der Weltbank Schlemmer-Schulte, World Bank’s role, in: dies./Tung (eds.), International Finance, S. 677 (697 f.). Danach enthält rule of law im Wesentlichen drei Elemente: zum einen das Bestehen rechtlich bindender Regeln, zum anderen die Etablierung von angemessenen Prozessen, nach denen diese Regeln entstehen, durchgesetzt und verändert werden, sowie schließlich gut funktionierende öffentliche Institutionen, um diese Regeln anzuwenden und durchzusetzen. 90 Dies deutet es auch selbst an, indem es sich auf das „deutsche Verständnis“ beruft und betont, dass das „spezifische Rechtsstaatsverständnis (. . .) in Zusammenhang mit dem deutschen Rechtssystem“ stehe (vgl. BMZ, Recht und Justiz in der EZ, S. 7). 91 Besonders deutlich Böckenförde, Demokratie als Verfassungsprinzip, in: HStR II (3. Aufl. 2004), § 24, Rn. 81–94; siehe auch BVerfG 33, 125 (158). Anders dagegen häufig die Politikwissenschaft, die Rechtsstaatlichkeit vielfach als Teil von Demokratie begreift (siehe z. B. Naßmacher, Politikwissenschaft, 5. Aufl. 2004, S. 151 ff.). Teilweise werden jedoch auch hier die unterschiedlichen Inhalte betont (vgl. z. B. Lauth, Demokratie und Demokratiemessung, S. 152–166). 92 Anders als verschiedene Stimmen in der rechtswissenschaftlichen Literatur hat das Bundesverfassungsgericht die Grundrechte nie zu den Rechtsstaatselementen gerechnet. Siehe dazu mit Hinweisen auf das Schrifttum Sobota, Das Prinzip Rechtsstaat, S. 65 ff. 93 Zum staatlichen Gewaltmonopol siehe z. B. BVerfGE 54, 277 (292); 61, 126 (136); zum Prinzip der Gewaltenteilung (zugeordnet zum demokratischen Rechtsstaat) siehe z. B. BVerfGE 2, 1 (13); zum Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung siehe z. B. BVerGE 6, 32 (43); 38, 348 (368); zum Kriterium der funktio-

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2. Teil, 2. Kap.: Rechtsstaatlichkeit als Förderziel von Rechtsprojekten

lehre darüber hinaus noch andere Grundsätze aus dem Rechtsstaatsprinzip abgeleitet.94 Durch die Einbeziehung des Elements „Achtung der Menschenrechte“ vertritt das BMZ einen materiellen Rechtsstaatsbegriff. Mit diesem materiellen Verständnis kann der Rechtsstaat sinnvoll dem „Unrechtsstaat“ entgegengesetzt werden95 und erscheint im entwicklungspolitischen Kontext aussagekräftiger als ein rein formaler Rechtsstaatsbegriff, nach dem auch ein totalitäres staatliches System (wie das nationalsozialistische Deutschland oder Südafrika unter dem Apartheidsystem) als „Rechtsstaat“ bezeichnet werden könnte, sofern es sich nur formell auf Rechtsregeln und Institutionen der Rechtsdurchsetzung gründet. 3. Identifikation von Unschärfen und Ergänzungen Das sehr allgemeine Element „Achtung der Menschenrechte“ bezieht auch die Menschenrechte des IPWSKR ein, also Rechte wie das Recht auf Arbeit (Art. 6 IPWSKR) oder das Recht auf einen angemessenen Lebensstandard (Art. 11 IPWSKR). Auch wenn nicht verkannt werden soll, dass bestimmte materielle Voraussetzungen notwendig sind, um Freiheitsrechte ausüben zu können, so verschwimmen hier doch die Konturen gegenüber dem Sozialstaatsprinzip, welches das BMZ eigentlich vom Rechtsstaatsbegriff abgrenzen möchte. Für Klarheit würde eine genauere Bestimmung nierenden Justiz vgl. z. B. die Entscheidungen, in denen das BVerfG aus dem Rechtsstaatsprinzip die Gewährleistung wirkungsvollen Rechtsschutzes (BVerfGE 84, 366 [369]; 85, 337 [345]; 88, 118 [123]), den Anspruch eines Beschuldigten auf eine faires, rechtsstaatliches Strafverfahren (BVerfGE 77, 65 [76]) oder allgemein die Gewährleistung einer funktionstüchtigen Strafrechtspflege (BVerfGE 51, 324 [343]; 77, 65 [76], 46, 214 [222]) ableitet. Von den vom BVerfG dem Rechtsstaatsprinzip zugeordneten Elementen, die in internationalen Menschenrechtskonventionen Ausdruck gefunden haben, aber nicht zum Grundrechtskatalog des Grundgesetzes gehören, ist insbesondere das in Art. 14 IPBPR und Art. 6 EMRK statuierte Recht auf ein faires Gerichtsverfahren zu nennen (BVerfGE 57, 250 [274]; 63, 380 [390]; 78, 123 [126]), speziell die in Art. 14 Abs. 2 IPBPR und Art. 6 Abs. 2 EMRK formulierte Unschuldsvermutung (BVerGE 19, 342 [374]; 74, 358 [370]; 82, 106 [115]). 94 Z. B. den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und das Übermaßverbot (BVerfGE 19, 342 [348 f.]; 23, 127 [133]; 76, 1 [50 f.]), das Gebot der Rechtssicherheit (BVerfGE 13, 261[271];15, 313 [319];49, 148 [164]), das Recht auf Vertrauensschutz (BVerfGE 30, 392 [403]; 50 244 [250]; 59, 128 [164]) oder das Gebot der hinreichenden Bestimmtheit von Gesetzen (BVerfGE 59, 104 [114]; 78, 205 [212]; 86, 288 [311]. Zu einer Übersicht, welche Merkmale (insgesamt 142) dem Rechtsstaatsprinzip von Rechtsprechung und Literatur schon zugeordnet worden sind, vgl. Sobota, Das Prinzip Rechtsstaat, S. 27 ff. sowie die Übersicht auf S. 254 ff. 95 Vgl. dazu Roellecke, in: Umbach/Clemens, GG – Mitarbeiterkommentar, Bd. 1, Art. 20 Rn. 47.

B. Rechtsstaatsverständnis des BMZ

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materieller Kernziele von Rechtsstaatlichkeit sorgen. Mit Blick auf die Entstehungsgeschichte des Rechtsstaatsbegriffs sowie der Funktion der formellen Rechtsstaatselemente können diese insbesondere in zwei Elementen gesehen werden, und zwar – dem Schutz der Menschenwürde sowie – dem Schutz individueller Freiheit vor staatlicher Willkür.96 Auf diese beiden Kernelemente wird auch im weiteren Verlauf der vorliegenden Untersuchung Bezug genommen. Wird – wie durch das BMZ – dem Begriff Rechtsstaatlichkeit eine ganze Liste von Subelementen zugeordnet, dann ist zu beachten, dass diese häufig in Zielkonflikt miteinander treten oder im Einzelnen konkretisierungsbedürftig sind, wenn die Regelung von Lebensbereichen durch die Legislative oder Entscheidungen von Exekutive und Judikative anstehen.97 Dies kommt in dem BMZ-Positionspapier nicht zum Ausdruck. Zielkonflikte können insbesondere in dem von dem BMZ benannten Bereich der Menschenrechte auftreten. Solche Zielkonflikte zwischen verschiedenen Menschenrechten werden z. B. unter dem deutschen Grundgesetz im Wege der Abwägung und mit dem Ziel der Herstellung praktischer Konkordanz gelöst.98 Andere in Bezug auf das Rechtsstaatsprinzip des Grundgesetzes hervorgehobene innere Zielkonflikte ergeben sich beispielsweise zwischen den Forderungen nach materieller Gerechtigkeit und Rechtssicherheit99, zwischen den Bedürfnissen nach wirkungsvollem Rechtsschutz für den Einzelnen und Effektivität der Rechtspflege insgesamt100 oder zwischen dem Strafanspruch des Staates und den Freiheitsinteressen des Einzelnen101. Die Notwendigkeit, einzelne rechtsstaatliche Gebote je nach Einzelfall zu konkretisieren, ist beispielsweise in Bezug auf das Recht auf ein faires Verfahren102 und die Unschuldsvermutung103 betont worden. 96 Vgl. dazu mit weiteren Nachweisen Sommermann, Staatsziele, S. 213 ff. sowie ders., in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG II, Art. 20 Rn. 222–228. 97 Das BVerfG spricht von „im Rechtsstaatsprinzip selbst angelegte Gegenläufigkeiten“ (BVerfGE 57, 250, 276), andere von dessen „Janusköpfigkeit“ (Frankenberg, AK-GG, Art. 20, Abschnitt IV, Rn. 3). Siehe auch Grzeszick, in: Maunz/Dürig, Grundgesetz, Art. 20, VII. Abschnitt, Rn. 41. 98 Vgl. dazu Kokott, Grundrechtliche Schranken und Schrankenschranken, in: HGR I, § 22, Rn. 47. 99 BVerfGE 22, 322 (329); 25, 269 (290); 35, 35 (47). 100 BVerfGE 88, 118 (124). 101 Richter/Schuppert/Bumke, Casebook Verfassungsrecht, 4. Aufl. 2001, S. 334, sprechen hier von einem In-Sich-Konflikt der Rechtsstaatlichkeit. 102 BVerfGE 57, 250 (275 f.); 70, 297 (308 f.); 86, 288 (317). 103 BVerGE 74, 358 (371 f.); 82, 106 (115).

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2. Teil, 2. Kap.: Rechtsstaatlichkeit als Förderziel von Rechtsprojekten

Die genannten Zielkonflikte müssen täglich in Einzelentscheidungen der staatlichen Stellen neu einer Lösung zugeführt werden. Ihnen obliegt auch die Aufgabe der Konkretisierung einzelner Gebote. Dies macht deutlich, dass die Förderung von Rechtsstaatlichkeit nicht als Förderung in Richtung eines Endpunkts, nämlich „den Rechtsstaat“, verstanden werden kann. „Der Rechtsstaat“ muss vielmehr ständig neu in Bezug auf gesellschaftliche Entwicklungen ausgehandelt werden. Dies ist auch bei den möglichen Ansätzen zur Förderung von Rechtsstaatlichkeit zu beachten.

C. Zum Verhältnis der Förderziele Rechtsstaatlichkeit und Armutsbekämpfung Zwischen dem Förderziel Rechtsstaatlichkeit und dem „überwölbenden“ Ziel der Armutsbekämpfung bestehen einerseits definitorische Überschneidungen und andererseits ein Spannungsverhältnis. Mögliche Kausalbeziehungen können im Rahmen dieser Arbeit nur angedeutet werden. I. Definitorische Überschneidungen Das BMZ definiert Armut in dem „Aktionsprogramm 2015“, in dem der geplante Beitrag Deutschlands zu dem UN-Milleniumsziel der Beseitigung extremer Armut104 dargestellt wird, über fünf Elemente. Armut bedeutet danach – nicht nur geringes Einkommen, sondern auch – geringe Chancen und mangelnde Beteiligungsmöglichkeiten am politischen und wirtschaftlichen Leben, – besondere Gefährdung durch Risiken, 104

Die Beseitigung extremer Armut ist neben der Beseitigung von Hunger das erste der insgesamt acht UN-Milleniumsziele. Die weiteren Ziele lauten: Verwirklichung der allgemeinen Primarschulbildung, die Förderung der Gleichstellung der Geschlechter, die Reduzierung der Kindersterblichkeit, die Verbesserung der Müttergesundheit, die Bekämpfung von HIV/AIDS, Malaria und anderen Krankheiten, die Sicherung ökologischer Nachhaltigkeit sowie der Aufbau einer weltweiten Entwicklungspartnerschaft. Die UN-Milleniumsziele wurden offiziell in einem Bericht des UN-Generalsekretärs formuliert, der Vorschläge zur Implementation der so genannten Milleniumsdeklaration der Generalversammlung der Vereinten Nationen (Deklaration vom 18. September 2000, UN Doc. A/RES/55/2) macht. Dieser Bericht des UN-Generalsekretärs trägt den Titel „Road map towards the implementation of the United Nations Millennium Declaration“ (UN Doc. A/56/326), die UN-Milleniumsziele befinden sich im Annex und werden dort weiter konkretisiert und mit Indikatoren versehen. Sie sind auch abrufbar unter http://www.un.org/ millenniumgoals/index.html (Zugriff am 09.04.2007).

C. Verhältnis der Förderziele Rechtsstaatlichkeit und Armutsbekämpfung

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– Missachtung der Menschenwürde und Menschenrechte sowie – fehlender Zugang zu Ressourcen.105 Eine solche mehrdimensionale Definition des Armutsbegriffs scheint der Komplexität des Phänomens Armut eher gerecht zu werden als eine Reduzierung auf das Pro-Kopf-Einkommen. Das BMZ liegt hier auf einer Linie mit internationalen Organisationen wie dem Entwicklungsprogramm der Vereinten Nationen (UNDP).106 Je komplexer der Armutsbegriff ist, desto schwieriger wird allerdings die Messung von Armut und Armutsbekämpfung.107 Außerdem verschwimmen die Grenzen zu anderen Förder105 BMZ, Aktionsprogramm 2015, S. 2. Genauso: BMZ, Der Beitrag Deutschlands zur Umsetzung der MDGs, S. 4. Laut Aussage eines BMZ-Mitarbeiters in einem Telefoninterview am 15.07.2003 liegt der weite Armutsbegriff auch dem BMZ-Positionspapier „Recht und Justiz in der EZ“ zugrunde. 106 UNDP geht ähnlich wie das BMZ von einem weiten Armutsbegriff aus. Danach ist ein Mensch arm, wenn ihm grundlegende Chancen und Möglichkeiten für eine menschliche Entwicklung fehlen, und zwar in Bezug auf ein langes, gesundes, kreatives Leben, einen gehobenen Lebensstandard, Freiheit, Würde, Selbstachtung und Achtung durch andere (vgl. UNDP, Human Development Report 1997, S. 15). Dieses multidimensionale Verständnis von Armut drückt sich (zumindest in Teilen) in verschiedenen Indexen für menschliche Entwicklung aus, die UNDP jedes Jahr ländervergleichend berechnet. Zu den Indexen gehören mittlerweile der „Human Development Index (HDI)“, zwei verschiedene „Human Poverty Indices“ sowie zwei gender-bezogene Indexe („Gender-related development Index“ sowie „Gender empowerment measure“). In den HDI fließen beispielsweise Lebenserwartung, Alphabetisierungsrate, Einschulungsrate und Pro-Kopf-Einkommen ein. Vgl. UNDP, Human Development Report 2004, S. 139 ff. Zu den verschiedenen Berechnungsarten vgl. ebenda, S. 258 ff. Auch die Weltbank hat Armut schon als multidimensionales Phänomen beschrieben (vgl. insbesondere World Bank, World Development Report 2000/2001, S. 15, wo Armut neben dem Pro-Kopf-Einkommen über fehlende Bildung, mangelnde Gesundheit, besondere Gefährdung durch Risiken und Machtlosigkeit beschrieben wird); sie belegte den Begriff in ihrem letzten Weltentwicklungsbericht jedoch nur mit der Bedeutung des Pro-Kopf-Einkommens (vgl. World Bank, World Development Report 2005). 107 So z. B. hervorgehoben in World Bank, World Development Report 2000/ 2001, S. 18–21. Vgl. zu einer instruktiven Übersicht über verschiedene Konzepte der Armutsmessung Hatzius/Marggraf, Konzepte der Armutsmessung, in: Schäfer (Hrsg.), Armut in Entwicklungsländern, S. 119 ff. In Vergleichen gesellschaftlicher Armut findet deshalb wieder eine Konzentration auf wenige Dimensionen und Indikatoren statt. Es fällt auch auf, dass „extreme Armut“ wiederum nur nach einer monetären Größe gemessen wird. Dies gilt derzeit z. B. hinsichtlich des ersten Milleniumziels: Der Indikator für extreme Armut ist ein Einkommen von unter 1 US-Dollar pro Tag. Vgl. UN Secretary General, Road map towards the implementation of the United Nations Millennium Declaration (UN/A/56/326), S. 56. In Bezug auf die Wirkungsmessung einzelner armutsorientierter Projekte und Programme sind allerdings mittlerweile methodische Fortschritte erzielt worden. Vgl. insbesondere das von Neubert entwickelte „System der Wirkungserfassung armutsorientierter Projekte (SWAP)“, welches möglichst praxisnah versucht, die Dimensionen „Entwicklung

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2. Teil, 2. Kap.: Rechtsstaatlichkeit als Förderziel von Rechtsprojekten

zielen, wie auch zu dem Förderziel Rechtsstaatlichkeit, und zwar hinsichtlich des Definitionselements „Missachtung der Menschenwürde und Menschenrechte“. Dies kann zu nicht unerheblichen rhetorischen Unklarheiten führen. Das Positionspapier „Recht und Justiz in der Entwicklungszusammenarbeit“ hebt z. B. hervor, dass die Förderung von Rechtsstaatlichkeit zur Armutsbekämpfung „beitrage“, ohne dies näher auszuführen.108 Dies kann nun zwei verschiedene Dinge bedeuteten: Entweder wird hier nur der definitorische Zusammenhang betont oder es ist (zusätzlich) ein kausaler Zusammenhang gemeint. Der definitorische Zusammenhang ist nach den bisherigen Ausführungen gegeben: da die Missachtung von Menschenrechten bereits Teil der Definition von „Armut“ ist, ist logischerweise die Förderung von Menschenrechten ein Teil von Armutsbekämpfung. Rechtsprojekte, die Menschenrechte (und damit Rechtsstaatlichkeit) fördern, tragen insofern auch zur Armutsbekämpfung bei. Die definitorischen Zusammenhänge können dabei unschwer erweitert werden: Ein angemessener Lebensstandard ist laut Art. 11 Abs. 1 Satz 1 IPWSKR selbst Menschenrecht, so dass jede Art der Förderung eines angemessenen Lebensstandards gleichzeitig Menschenrechtsförderung bedeutet. Eine ungleich schwierigere Frage ist jedoch, inwieweit die Förderung von Menschenrechten, die nicht schon selbst inhaltlich das Einkommen von Menschen zum Gegenstand haben, kausal zur Erhöhung von Einkommen der armen Bevölkerungsschichten beitragen kann.109 II. Spannungsverhältnis In der deutschen Entwicklungszusammenarbeit besteht ein Spannungsverhältnis zwischen den Förderzielen Rechtsstaatlichkeit und Armutsbekämpdes Lebensstandards“, „Zugang zu Ressourcen“, „Aneignung von Wissen“ sowie „Beteiligung an Rechten und Macht“ zu operationalisieren und diesbezüglich über partizipative Methoden Daten zu erheben (Neubert, Die soziale Wirkungsanalyse in armutsorientierten Projekten, insbesondere S. 77 ff.). 108 Ohne den Zusammenhang näher zu erläutern spricht das BMZ von einem Beitrag der Förderung von Rechtsstaatlichkeit zur Armutsbekämpfung z. B. in folgenden Veröffentlichungen: BMZ, Medienhandbuch EP 2004/05, S. 167 sowie dass., Recht und Justiz in der EZ, S. 6. 109 Hier ist z. B. die Erhöhung der Einkommen von Frauen durch deren rechtliche Gleichstellung gegenüber der männlichen Bevölkerung denkbar (z. B. im Erbrecht) oder die Erhöhung der Einkommen armer Bevölkerungsschichten dadurch, dass diese aufgrund der ihnen gewährten Freiheitsrechte (insbesondere Meinungsfreiheit, Vereinigungsfreiheit, Versammlungsfreiheit) in der Lage sind, ihre Situationen gegenüber der Regierung des Landes zu artikulieren. Nicht zuletzt durch ihr Wahlrecht kann dann Druck auf eine Regierung ausgeübt werden. Auch ist durch die Verwirklichung des Rechts auf Bildung (Art. 13 IPWSKR) eine langfristige Verbesserung des Einkommens der davon profitierenden Personengruppen zu vermuten.

C. Verhältnis der Förderziele Rechtsstaatlichkeit und Armutsbekämpfung

93

fung in Bezug auf den so genannten „informellen Sektor“, der für große Teile armer Bevölkerungsschichten in Entwicklungsländern die ausschließliche Einkommensquelle darstellt.110 Mit dem Begriff „informeller Sektor“ wird gemeinhin ein kleinst- bis kleingewerblicher Wirtschaftszweig bezeichnet, für den einerseits Aktivitäten typisch sind, die sich auch bei geringer Ausbildung sowie geringen Produktionsmitteln für den Eintritt ins Erwerbsleben eignen111, und der sich andererseits staatlicher Wirtschaftskontrolle entzieht („Staatsferne“112). Aufgrund dieser Staatsferne wird – bewusst oder unbewusst – vielfach113 gegen „moderne“ Rechtsnormen verstoßen. Die Kritik an dem Begriff kann hier dahinstehen.114 Entscheidend ist vielmehr der Zielkonflikt der deutschen Entwicklungszusammenarbeit: Aus rechtsstaatlicher Sicht fordert das staatliche Gewaltmonopol die Herrschaft des staatlich gesetzten Rechts. Andererseits scheint die Förderung von Aktivitäten im informellen Sektor als Armutsbekämpfungsstrategie Erfolg zu versprechen und kann sich umgekehrt die Förderung formellen Rechts zum ökonomischen Nachteil eines Großteils der Bevölkerung auswirken, z. B. wenn mit einem klaren und durchsetzbaren Eigentumstitel informelle Wohnsiedlungen aufgelöst werden, von denen bisher solche ökonomischen Aktivitäten ausgingen.115 Wie dieser Zielkonflikt von der deutschen Entwicklungszusammenarbeit auf Dauer gelöst wird, ist noch offen, denn bisher wurde nicht geklärt, ob mit der Förderung des informellen Sektors des110 Der informelle Sektor kann allerdings nicht generell als Synonym für Armut angesehen werden, genauso wenig wie die Erscheinungsformen der Armut auf den informellen Bereich beschränkt sind, BMZ (Wiss. Beirat), Charakterisierung des „informellen Sektors“, S. 9. 111 Schneider-Barthold/Reinhard/Teltscher u. a., Die Organisationsfähigkeit des informellen Sektors, S. 17 und 20. 112 „Staatsferne“ bedeutet konkret, dass die Betriebe von staatlichem Handeln (z. B. hinsichtlich statistischer Erfassung, beruflicher Bildung, Besteuerung, Gewerbeaufsicht) nicht oder nur unterdurchschnittlich schwach erfasst werden, vgl. Schneider-Barthold/Reinhard/Teltscher u. a., Die Organisationsfähigkeit des informellen Sektors, S. 15 und 17. 113 Obwohl die Schnittmenge zwischen Informalität und Illegalität als bedeutend eingeschätzt wird, so ist beides jedoch nicht gleichzusetzen; vgl. BMZ (Wiss. Beirat), Charakterisierung des „informellen Sektors“, S. 2. 114 Der Begriff ist vielfacher Kritik ausgesetzt. Insbesondere wird kritisiert, dass es nicht sinnvoll sei, die Wirtschaft in zwei Sektoren (formell – informell) aufzuteilen, da es mannigfaltige Überschneidungen und Verbindungen zwischen diesen gebe. Außerdem verschleiere der Begriff die große Heterogenität von Betrieben im nicht-formellen Bereich. Mittlerweile wird auch im angelsächsischen Sprachraum statt von „informal sector“ vielfach von „small and micro enterprises (SME)“ gesprochen. Vgl. zum Ganzen mit weiteren Nachweisen Schneider-Barthold/Reinhard/ Teltscher u. a., Die Organisationsfähigkeit des informellen Sektors, S. 23. 115 Vgl. zu diesem Beispiel Kennedy, „Laws and Developments“, in: Hatchard/ Perry-Kessaris (eds.), Law and Development, S. 17 (21).

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2. Teil, 3. Kap.: Förderansätze von Rechtsprojekten

sen langfristige Überwindung angestrebt werden sollte oder ob dieser Sektor möglicherweise so bedeutende, auch für den formellen Bereich essentielle Funktionen hat, dass auf seine spezifischen Eigenschaften aus gesamtwirtschaftlicher bzw. armutsorientierter Sicht auch mittel- bis langfristig nicht verzichtet werden kann.116 Drittes Kapitel

Förderansätze von Rechtsprojekten Im Folgenden werden Förderansätze von Rechtsprojekten herausgearbeitet und systematisiert. Auf diese Systematik wird auch unten in den Fallstudien zurückgegriffen. Nach dem Verständnis der vorliegenden Untersuchung lassen sich Förderansätze begrifflich von Fördermaßnahmen unterscheiden. Bei einer Maßnahme handelt es sich um eine konkrete Projektaktivität, die sich einer abstrakteren Idee, dem Ansatz, zuordnen lässt.117 Die Grenzen sind fließend. Entlang der obigen Definition von Rechtsprojekten kann zwischen Ansätzen zur Förderung von Rechtsreformen und Ansätzen zur Förderung der Implementation von Recht getrennt werden. Spezifische Ansätze ergeben sich zudem abhängig vom jeweiligen Förderziel, wobei analog zu den Überlegungen des vorherigen Kapitels im Folgenden Ansätze zur Förderung von „Rechtsstaatlichkeit“ näher ausgeführt werden.

A. Ansätze zur Förderung von Rechtsreformen Ansätze zur Förderung von Rechtsreformen sollen hier zunächst nach den Empfängern von Fördermaßnahmen unterschieden werden. Eine weitere Differenzierung erfolgt gemäß dem Gegenstand der Fördermaßnahmen. Für die Unterscheidung nach Empfängern von Fördermaßnahmen ist zunächst der Empfängerbegriff zu klären. Hier sollen Institutionen oder Personengruppen dann als Empfänger gelten, wenn diese durch ein Rechtsprojekt in ihrer jeweiligen Funktion im Rechtsreformprozess gestärkt werden, 116 BMZ (Wiss. Beirat), Charakterisierung des „informellen Sektors“, S. 10. Für eine kritische Betrachtung der rechtlichen Regelungen in Kamerun, die nach Meinung des Autors von der falschen Prämisse ausgehen, dass der informelle Sektor letztlich überwunden werden sollte, vgl. Fombad, RADIC 1994, S. 504–515. 117 Zu der Maßnahme „Durchführung eines Ausbildungskurses für Richter“ wäre der korrespondierende Ansatz beispielsweise „Förderung des Rechtsethos innerhalb der Judikative zur Steigerung der Wirksamkeit von Recht“.

A. Ansätze zur Förderung von Rechtsreformen

95

hier also direkt ein Mehrwert geschaffen wird. Als Empfänger gelten damit hier nicht diejenigen, für die indirekt oder über eine weitere Wirkungskette ein Mehrwert geschaffen wird, also insbesondere nicht die nach demokratischem Verständnis hinter den staatlichen Institutionen stehenden Bürger118 oder die Zielgruppen der jeweiligen Gesetze.119 Bei diesem Begriffsverständnis lassen sich verschiedene Typen von Empfängern unterscheiden, und zwar gemäß ihrer jeweiligen Funktion im Rahmen eines Rechtsreformprozesses: Auf der einen Seite stehen diejenigen Institutionen, denen hier Letztentscheidungskompetenz zukommt (also die Kompetenz zum Erlass der fraglichen Rechtsnormen), und auf der anderen Seite diejenigen Institutionen oder Gruppen von Personen, die nur in der Vorbereitungsphase tätig werden. Als Institutionen mit Letztentscheidungskompetenz kommen das Parlament (bei Parlamentsgesetzen), ExekutivInstitutionen (z. B. bei der Konkretisierung oder Umsetzung bestimmter Parlamentsgesetze) und andere Institutionen in Frage, wenn diesen ähnlich den deutschen Selbstverwaltungskörperschaften eigene Rechtssetzungsbefugnisse zukommen. Als Institutionen mit Vorbereitungsfunktion kommen insbesondere Ministerien in Frage, die Parlamentsgesetze ausarbeiten und in das Parlament einbringen. Aber auch die Zusammenarbeit mit nicht-staatlichen Organisationen, die Gesetzesvorschläge unterbreiten wollen, ist denkbar, wobei diese vom Entscheidungszentrum am weitesten entfernt sind. Auf der Ebene des Gegenstandes von Fördermaßnahmen kann danach differenziert werden, ob die Förderung bei der inhaltlichen und rechtstechnischen Ausgestaltung von Normen, also der Normqualität, ansetzt (Fördermaßnahmen wären insbesondere Beratungsleistungen), Prozesse zum Erlass von Normen unterstützt werden (mögliche Fördermaßnahmen wären insbesondere die Finanzierung oder Organisation von Expertenanhörungen, der Partizipation der Bevölkerung und Konferenzen) oder die Ressourcen bzw. Leistungsfähigkeit des jeweiligen Kooperationspartners gesteigert werden (so genanntes capacity building, denkbare Fördermaßnahmen wären insbesondere die Finanzierung von Fortbildungsveranstaltungen und Ausstattung mit Büchern, Computern etc.). Danach ergibt sich vereinfacht folgendes Bild (s. Tabelle 1).

118 In einer Demokratie bedarf die Wahrnehmung staatlicher Aufgaben und die Ausübung staatlicher Befugnisse einer Legitimation, die auf das Staatsvolk rückführbar ist. Vgl. dazu Böckenförde, Demokratie als Verfassungsprinzip, in: HStR II (3. Aufl. 2004), § 24, Rn. 16. 119 In der Terminologie der GTZ wären diese Zielgruppen der Gesetze auch gleichzeitig Zielgruppe eines Projekts, da sie dessen „Endbegünstigte“ sind. Vgl. zum Zielgruppenbegriff bereits oben, Erster Teil, Fn. 49.

96

2. Teil, 3. Kap.: Förderansätze von Rechtsprojekten Tabelle 1 Ansätze zur Förderung von Rechtsreformen

Empfänger Institutionen mit Letztentscheidungskompetenz

Gegenstand Parlament

Exekutive

Andere (z. B. Selbstverwaltungskörperschaften)

Institutionen mit Vorbereitungsfunktion

Exekutive

Andere (z. B. NROen)

Ansatz Nr.

Normqualität

1

Prozesse

2

Ressourcen

3

Normqualität

4

Prozesse

5

Ressourcen

6

Normqualität

7

Prozesse

8

Ressourcen

9

Normqualität

10

Prozesse

11

Ressourcen

12

Normqualität

13

Prozesse

14

Ressourcen

15

Die Förderung von Rechtsreformen lässt sich nicht völlig von der Förderung der Implementation von Recht trennen. Überschneidungen treten insoweit auf, als die Wirksamkeitschance einer Norm von deren Qualität abhängt und damit die Implementation einer Norm bereits auf der Ebene der Rechtssetzung entscheidend beeinflusst wird. Darauf wird im Einzelnen unter B. eingegangen.

B. Ansätze zur Förderung der Implementation von Recht I. Vorbemerkung Wie oben erläutert, versteht die vorliegende Arbeit die Förderung der Implementation von Recht als Förderung der faktischen Wirksamkeit bestehenden Rechts.120 120

Siehe oben, S. 53.

B. Ansätze zur Förderung der Implementation von Recht

97

Die fehlende faktische Wirksamkeit von Recht, also das Auseinanderklaffen von „Rechtsanspruch“ und „Rechtswirklichkeit“121, ist ein Phänomen, welches zwar in Entwicklungsländern ein besonders dringendes Problem darstellt,122 jedoch in unterschiedlicher Intensität in allen Gesellschaften beobachtet werden kann. Auch in Deutschland bleibt der Beitrag des Rechts zur Verhaltenssteuerung des Bürgers (bekannte Beispiele sind das Straßenverkehrsrecht oder Steuerrecht123) oder staatlicher Stellen (z. B. in den Bereichen des Finanzplanungs- und Subventionsrechts124) häufig gering. Vollzugsdefizite werden seit den 1970er Jahren insbesondere für den Bereich des Umweltrechts diskutiert.125 Die Möglichkeit gesellschaftlicher Steuerung durch parlamentarische Gesetzgebung ist deshalb stark bezweifelt worden.126 Auch wenn es angebracht erscheint, die Steuerungsfähigkeit von Gesetzen je nach Regelungsbereich genau auszuloten und gegebenenfalls nichtrechtliche Steuerungsinstrumentarien einzusetzen127, ist aus staatstheoretischer und entwicklungspolitischer Sicht grundsätzlich an dem Ideal der Steuerungsfähigkeit von Gesetzen festzuhalten und dieses – unter Nutzung 121

Gängig ist auch die Unterscheidung zwischen „law in the books“ und „law in action“, welche auf Roscoe Pound zurückgeht (Pound, American Law Review 1910, S. 12 ff.). 122 In Bezug auf Afrika hervorgehoben z. B. von Bolay, Verwaltungsrecht und Rechtsberatung in der TZ, S. 38; Bryde, Die Rolle des Rechts im Entwicklungsprozeß, in: ders./Kübler (Hrsg.), Die Rolle des Rechts im Entwicklungsprozeß, S. 9 (31); Pitschas, VerwArch 1990, S. 465 (476, 478). Für die derzeitige Situation in den Transformationsstaaten in Mittel- und Osteuropa konstatiert z. B. Gaul, der an Rechtsreformprojekten in Georgien, Litauen, Russland und Armenien beteiligt war, ein erhebliches Auseinanderfallen zwischen Rechtsanspruch und -wirklichkeit (Gaul, Rechtsberatung, in: Boulanger [Hrsg.], Recht in der Transformation, S. 102 [121]; sowie etwas deutlicher noch ders. [unter dem Namen Babeck], Forum Recht 2002, S. 112 [116]). 123 Vgl. dazu Bryde, Die Effektivität von Recht als Rechtsproblem, S. 9. 124 Vgl. dazu die Beispiele bei v. Arnim, Steuerung durch Recht, in: ders./Klages, Probleme der staatlichen Steuerung S. 51 (55 f.). 125 Siehe dazu die Nachweise bei Sparwasser/Engel/Vosskuhle, Umweltrecht, 5. Aufl. 2003, § 2 Rn. 2. 126 Siehe beispielsweise den Ansatz von Teubner/Willke, ZfRSoz 1984, S. 4 ff. Sie stellen die These auf, dass in hochkomplexen Gesellschaften zentrale Steuerung durch Recht nur sehr eingeschränkt möglich ist, und fordern, die zentrale Steuerung durch die Politik im Wesentlichen auf wenige Rahmenvorgaben zur Selbstregulierung gesellschaftlicher Teilsysteme und die Organisation ihrer Interaktionsbeziehungen zu reduzieren. Dabei sprechen sie diesen Teilsystemen grundsätzlich die Fähigkeit zur „Reflexion“ zu; damit ist die Fähigkeit gemeint, sich selbst als Teil eines Gesamtsystems wahrzunehmen und das eigene Handeln auch an dessen Funktionsfähigkeit auszurichten. 127 Vgl. z. B. zur Steuerung der Verwaltung über die Ebenen Personal, Organisation, Verfahren und Budgetsteuerung die Darstellung bei Schuppert, Verwaltungswissenschaft, Kapitel 6–9.

98

2. Teil, 3. Kap.: Förderansätze von Rechtsprojekten

die ganze Bandbreite rechtlicher Instrumentarien128 – zu verfolgen. Die Grundidee des demokratischen Rechtsstaates fordert das Gesetz als zentrales Steuerungsmedium.129 Nur das Gesetz ist von einer demokratischen Mehrheitsentscheidung getragen. Zudem wird auch von rechtssoziologischer Seite betont, dass staatliche Sozialsteuerung mit Hilfe des Rechts zumindest teilweise möglich erscheint.130 Plastisch hat dies Röhl mit den Worten ausgedrückt: „Recht hat Wirkung. Aber es hat keine volle Wirkung. Die relative Wirkungslosigkeit des Rechts ist der Normalfall.“131 Zur Förderung der faktischen Wirksamkeit von Recht ist eine breite Palette von Förderansätzen denkbar. Hier wird im Folgenden eine Systematisierung entlang der Wirksamkeitsvoraussetzungen von Recht vorgenommen. Sofern ein Gesetz oder Teile eines Gesetzes zu seiner Umsetzung untergesetzliche Normen erfordern, ist eine diesbezügliche Förderung wieder als Förderung von Rechtsreformen zu verstehen. II. Ansätze gemäß Wirksamkeitsvoraussetzungen von Recht 1. Überblick Die Faktoren, von denen die Wirksamkeit des Rechts abhängt, werden in der Literatur über eine Vielzahl unterschiedlicher Modelle beschrieben.132 128 Vgl. etwa für die Sozialpolitik die Typologie bei Kaufmann, der nach Verboten, Geboten, der Einräumung von Rechtsansprüchen, der Formulierung von Zwecken, der Definition von Bedingungen, der Regelung von Verfahren, der Errichtung von Einrichtungen öffentlich-rechtlicher oder privatrechtlicher Art sowie der Normierung staatsinterner Koordination unterscheidet (vgl. Kaufmann, Steuerung wohlfahrtstaatlicher Abläufe durch Recht, in: Grimm/Maihofer [Hrsg.], Gesetzgebungstheorie und Rechtspolitik, S. 65 [78 f.]). 129 So auch Herzog, in: Maunz/Dürig, Grundgesetz, Art. 20, VI. Abschnitt, Rn. 45; Schmidt-Aßmann, Zur Reform des Allgemeinen Verwaltungsrechts, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Schuppert (Hrsg.), Reform des Allgemeinen Verwaltungsrechts, S. 11 (47); Schuppert, Verwaltungswissenschaft, S. 468; SchulzeFielitz, in: Dreier (Hrsg.), GG II, Art. 20 (Rechtsstaat), Rn. 52 m. w. N.; im Ergebnis auch v. Arnim, Steuerung durch Recht, in: ders./Klages, Probleme der staatlichen Steuerung, S. 51. 130 Raiser, Das lebende Recht, 3. Aufl. 1999, S. 255; Rehbinder, Rechtssoziologie, 5. Aufl. 2003, Rn. 112. 131 Röhl, Rechtssoziologische Befunde zum Versagen von Gesetzen, in: Hof/ Lübbe-Wolff (Hrsg.), Wirkungsforschung zum Recht I, S. 413 (418). 132 Nach Noll liegen die Wirksamkeitsfaktoren auf individualpsychologischer Ebene, sozialpsychologischer Ebene (d. h. insbesondere bei informellen Normen, die den gesetzlichen Normen zuwiderlaufen) und staatsorganisatorischer Ebene (vgl. Noll, Gründe für die soziale Unwirksamkeit von Gesetzen, in: Rehbinder/Schelsky [Hrsg.], Zur Effektivität des Rechts, S. 259 [265 ff.]). Dagegen sieht Raiser die Wirksamkeitsfaktoren in der Sphäre der Norm und des Normgebers, der Sphäre der Voll-

B. Ansätze zur Förderung der Implementation von Recht

99

Auf diese Modelle soll hier jedoch im Einzelnen nicht näher eingegangen werden. Vielmehr gilt es, für die Einordnung entwicklungspolitischer Ansätze ein sinnvolles Gerüst zu finden, welches einerseits die Empfänger der Förderung und andererseits Schlüsselfaktoren für die Wirksamkeit von Recht berücksichtigt. Ähnlich wie oben bei den Ansätzen zur Förderung von Rechtsreformen lässt sich eine analytische Trennung nach Empfängerebene und inhaltlicher Ebene vornehmen. Die Empfängerebene soll auch an dieser Stelle diejenige sein, bei der durch Fördermaßnahmen direkt ein Mehrwert geschaffen wird – wobei hier der Mehrwert daran gemessen wird, inwieweit dieser Empfänger durch die Fördermaßnahme verstärkt zur Wirksamkeitssteigerung von Recht beitragen kann. Idealtypisch lässt sich dann unterscheiden nach – am Normsetzungsprozess Beteiligten (Parlament, Exekutive, andere), – dem Staat (Exekutive und Judikative), Rechtsanwälten und Notaren als Adressaten und Anwendern der Normen sowie – den Bürgern als Adressaten und Mobilisator der Normen. Auf der inhaltlichen Ebene wird hier in Anlehnung an Rehbinder133 davon ausgegangen, dass bei den Personen, die Adressat oder Anwender von Normen sind, drei Faktoren für die Wirksamkeit dieser Normen entscheidend sind, und zwar – Rechtskenntnis, – Rechtsbewusstsein und – Rechtsethos. Neben diese Faktoren tritt – wie oben angedeutet – der Faktor der Normqualität. Darüber hinaus kann davon ausgegangen werden, dass es zur Anwendung, Verwirklichung oder Mobilisierung von Normen bestimmter Reszugs- und Sanktionsinstanzen, bei allgemeinen Wertvorstellungen der Bevölkerung, Wertvorstellungen der Bezugsgruppen des Normempfängers und in der Person des Normadressaten (vgl. Raiser, Das lebende Recht, 3. Aufl. 1999, S. 258 ff.). Röhl systematisiert die Wirksamkeitsfaktoren danach, ob diese auf der Programmebene, der Ebene der Programmimplementation und der Adressatenebene zu finden sind (vgl. Röhl, Rechtssoziologische Befunde zum Versagen von Gesetzen, in: Hof/LübbeWolff [Hrsg.], Wirkungsforschung zum Recht I, S. 413 ff.). Faktorengruppen nach Ryffel sind Norm, Verhalten, vorherrschende soziale Normen und Persönlichkeitsstruktur der Normadressaten (vgl. Ryffel, Bedingende Faktoren der Effektivität des Rechts, in: Rehbinder/Schelsky [Hrsg.], Zur Effektivität des Rechts, S. 225 [235 ff.]). Zu einem komplexen Wirkungsmodell, das anhand des Pflegeversicherungsgesetzes entwickelt wurde, siehe Giese, Wirkungsmodell zur Erklärung der Wirkungen des Rechts, in: Hill/Hof (Hrsg.), Wirkungsforschung zum Recht II, S. 75 ff. 133 Vgl. Rehbinder, Rechtssoziologie, 5. Aufl. 2003, Rn. 117–120 sowie bereits ders., Rechtskenntnis, Rechtsbewusstsein und Rechtsethos, in: Rehbinder/Schelsky (Hrsg.), Zur Effektivität des Rechts, S. 25–46.

100

2. Teil, 3. Kap.: Förderansätze von Rechtsprojekten

sourcen bedarf. Die Judikative hat als besondere Funktionsvoraussetzung zudem die Unabhängigkeit von der Exekutive und Legislative. Danach ergibt sich – bevor sogleich auf die möglichen Gegenstände von Fördermaßnahmen im Einzelnen eingegangen wird – folgende Struktur: Tabelle 2 Förderansätze zur Implementation von Recht Empfänger

Gegenstand

Ansatz Nr.

am Normsetzungs- Parlament, prozess Beteiligte Exekutive, andere

Normqualität

1

Unabhängigkeit

2

Rechtskenntnis

3

Rechtsbewusstsein

4

Rechtsethos

5

Ressourcen

6

(Barrieren) Zugang zur Justiz (Defizite)

7

Rechtskenntnis

8

Adressaten und Anwender/Mobilisatoren des Normensystems

Judikative

Bürger

Exekutive

Rechtsanwälte/ Notare

Bürger

Rechtsbewusstsein

9

Rechtsethos

10

Ressourcen

11

(Defizite) Zugang zur Verwaltung (Barrieren)

12

Rechtskenntnis

13

Rechtsbewusstsein

14

Rechtsethos

15

Ressourcen

16

Rechtskenntnis

17

Rechtsbewusstsein

18

Rechtsethos

19

Ressourcen

20

(Barrieren) Zugang zu Rechtsberatung (Defizite)

21

B. Ansätze zur Förderung der Implementation von Recht

101

2. Mögliche Gegenstände von Fördermaßnahmen a) Normqualität Wie bereits oben angedeutet, lässt sich die Förderung von Rechtsreformen nicht völlig von der Förderung der Implementation von Recht trennen. Die Lehre von der Gesetzgebungstechnik134 hat verschiedene Qualitätskriterien entwickelt, denen Rechtsnormen entsprechen müssen, damit die Chancen auf ihre Beachtung möglichst hoch sind. Sie lassen sich im Wesentlichen auf folgende, sich teilweise überschneidende Oberprinzipien zurückführen: Zum einen muss der Gesetzgeber bestimmte „Vorgegebenheiten“ berücksichtigen. Dabei kann zwischen den so genannten Seinsgegebenheiten (bzw. Seinsgesetzlichkeiten/Realfaktoren) und denjenigen Vorgegebenheiten, die der Mensch selbst erzeugt hat (so genannte Idealfaktoren, wie z. B. Wertvorstellungen oder Institutionen des Soziallebens), unterschieden werden.135 Ohne den Begriff „Idealfaktoren“ zu verwenden, ist die Notwendigkeit ihrer Beachtung auch von anderen Autoren betont worden, indem sie etwa auf die Anpassung des Rechts an den sozialen Wandel136 oder, elementarer, auf die in der jeweiligen Gesellschaft vorherrschenden Gerechtigkeitsvorstellungen137 abheben. Für Rechtsprojekte in afrikanischen Staaten südlich der Sahara ist in diesem Sinne vorgeschlagen worden, autochthones Recht138 bei der Formulierung staatlichen Rechts stärker zu berücksichtigen, z. B. indem lokale Rechtskonstruktionen als Optionen, d.h. vom Adressaten wählbare Alternativen, in das geschriebene Recht eingeführt werden.139 134 Diese wird als Teil der Gesetzgebungslehre verstanden. Vgl. zu den verschiedenen Arbeitsfeldern der Gesetzgebungslehre Karpen, Zum gegenwärtigen Stand der Gesetzgebungslehre, in: ders. (Hrsg.), Zum gegenwärtigen Stand der Gesetzgebungslehre, S. 371 (373). 135 Schneider, Gesetzgebung, 3. Aufl. 2002, Rn. 56. Zur Unterscheidung von Vorgegebenheiten in Seinsgegebenheiten/Realfaktoren und Idealfaktoren vgl. bereits Henkel, Einführung in die Rechtsphilosophie, 2. Aufl. 1977, § 18. Siehe zum Ganzen auch Müller, Elemente einer Rechtsetzungslehre, Rn. 58–60, der von der „Aufnahme des Ist-Zustandes“ spricht. 136 v. Arnim, Steuerung durch Recht, in: ders./Klages, Probleme der staatlichen Steuerung, S. 51 (52). 137 Vgl. dazu Schneider, Gesetzgebung, 3. Aufl. 2002, Rn. 55; v. Arnim, Steuerung durch Recht, in: ders./Klages, Probleme der staatlichen Steuerung, S. 51 (52). In diesem Sinne auch Sommermann, der hervorhebt, dass die Legitimation einer Rechtsordnung verloren gehen kann, wenn der Gesetzgeber den Gerechtigkeitsgehalt seiner Entscheidungen den Bürgern nicht mehr plausibel machen kann (vgl. Sommermann, Jura 1999, S. 337 [340]). 138 Also das nicht-staatlich gesetzte Recht, das seine Quelle bei bestimmten, innerhalb eines afrikanischen Staates bestehenden Ethnien hat. Vgl. zum Begriff des autochthonen Rechts ausführlich unten, S. 138 ff.

102

2. Teil, 3. Kap.: Förderansätze von Rechtsprojekten

Weiterhin ist die Wichtigkeit der „Systemgemäßheit“ einer Rechtsnorm betont worden. Dies beinhaltet die Rücksichtnahme auf die Einheit der Rechtsordnung, Vermeidung von Widersprüchlichkeiten zwischen Rechtsnormen und Beachtung der Beziehungen zwischen einzelnen Rechtsgebieten.140 Hinzu kommt die Forderung nach der „systematischen Ordnung“ des Rechts (also einer adressatengerechten Systematik, die das Auffinden einer Rechtsnorm erleichtert)141 sowie die Forderung nach der Verringerung des Umfangs und der Zahl der Gesetze (Prinzip der Gesetzesökonomie)142. Schließlich ist die Forderung nach der Bestimmtheit und sprachlichen Klarheit einer Rechtsnorm zu erwähnen. Deren Umsetzung kann im Einzelfall kompliziert sein, da es abzuwägen gilt zwischen dem Bedürfnis nach rechtlich präzisen Formulierungen, die eventuell ohne Fachausdrücke nicht auskommen, und dem Bedürfnis nach allgemeinverständlichen Formulierungen.143 Unvermeidbar ist häufig auch die Benutzung von Generalklauseln144 sowie die Verwendung von Ausdrücken, die Spielraum für Interpretation lassen („unbestimmte Rechtsbegriffe“).145 b) Rechtskenntnis, Rechtsbewusstsein und Rechtsethos Eine entscheidende Voraussetzung für die faktische Wirksamkeit von Recht ist die Normkenntnis der Normadressaten.146 Laut Krüger kann diese über die Prinzipien der Gesetzesökonomie, der verständlichen sprachlichen 139

Soulas de Russel/Lohse, Recht in Afrika 1999, S. 91 (97 f.). Raiser, Das lebende Recht, 3. Aufl. 1999, S. 260; Schneider, Gesetzgebung, 3. Aufl. 2002, Rn. 57 ff. mit dem Beispiel, dass es widersprüchlich sei, die Wahlmündigkeit auf das 18. Lebensjahr festzulegen, die Geschäftsfähigkeit aber auf das 20. Lebensjahr, sowie mit weiteren Beispielen aus dem Strafrecht. Müller nennt dies die „innere Systematik“ des Rechts und spricht in Bezug auf Gliederung bzw. Aufbau eines Gesetzes von der „äußeren Systematik“ (Müller, Elemente einer Rechtsetzungslehre, Rn. 236–255). 141 Krüger, Der Adressat des Rechtsgesetzes, S. 97–100. 142 Krüger, Der Adressat des Rechtsgesetzes, S. 88–90. 143 Vgl. dazu bereits Krüger, Der Adressat des Rechtsgesetzes, S. 91–97. 144 Und zwar immer dann, wenn die Vielzahl der denkbaren Sachverhalte und Verhaltensweisen eine ins Einzelne gehende Aufzählung ausschließt. 145 Siehe dazu Schneider, Gesetzgebung, 3. Aufl. 2002, Rn. 60 ff. (insbesondere 60, 66, 67, 70). Zu einer ausführlichen Diskussion der Forderung nach Gesetzesbestimmtheit aus rechtlicher und rhetoriktheoretischer Sicht siehe Garn, Das Problem der Gesetzesbestimmtheit, in: Schreckenberger/Merten (Hrsg.), Grundfragen Gesetzgebungslehre, S. 99–118. Müller fasst die Regeln zur Formulierung von Normen zusammen in die Forderungen nach Präzision, Kürze und Einfachheit (Müller, Elemente einer Rechtsetzungslehre, Rn. 265–274). Für weitere Nachweise zur Verständlichkeit der Gesetzessprache siehe ebenda, Rn. 263. 146 Vgl. stellvertretend für viele Röhl, Rechtssoziologie, S. 252. 140

B. Ansätze zur Förderung der Implementation von Recht

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Fassung, der systematischen Ordnung und der adäquaten Kundmachung verbessert werden.147 Die drei ersten Elemente betreffen die Normqualität und wurden bereits dort angesprochen. Die „adäquate Kundmachung“ eines Gesetzes ist abhängig von der (juristischen) Vorbildung. Für Gruppen mit spezifischer juristischer Ausbildung wird in der Regel die Kundmachung des Gesetzestextes selbst ausreichen. Für andere Gruppen muss der Gesetzestext – je nach Komplexitätsgrad – verständlich aufbereitet werden. Neben allgemeiner Bildungs- und Öffentlichkeitsarbeit148 ist hier die anlassbezogene Erläuterung von Rechtsnormen denkbar, etwa durch die Verwendung amtlicher Formulare.149 Ziel kann dabei nicht die umfassende Normkenntnis seitens der Bürger sein. Vielmehr kann bereits dann von optimalen Rechtskenntnissen gesprochen werden, wenn die Bürger eines Staates die Grundlinien der Staatsverfassung kennen, über eine allgemeine Orientierung in den Grundlagen wichtiger Rechtsgebiete verfügen und fähig sind, darüber hinausgehende Informationen zu beziehen. Hinzu sollten Kenntnisse kommen, die im Hinblick auf die Anforderungen bestimmter gesellschaftlicher Rollen unerlässlich sind, sowie schließlich Kenntnisse, die zur aktuellen Entschlussfassung notwendig sind.150 „Rechtsbewusstsein“ als weitere Wirksamkeitsvoraussetzung des Rechts heißt nach Rehbinder die Verbindung von Rechtskenntnis mit der Akzeptanz des bestehenden Rechts.151 Rechtsbewusstsein kann gefördert werden, indem gegenüber den Rechtsadressaten die hinter den Normen stehenden Wertentscheidungen und Zweckmäßigkeitserwägungen offen gelegt und die Leitbilder der Rechtsordnung übermittelt werden. Damit ist nicht die Vermittlung eines „unkritischen“ Rechtsbewusstseins gemeint, sondern es soll gerade auch zum Nachdenken über die Richtigkeit und Angemessenheit bestimmter Normen oder der Rechtsordnung als ganzer angeregt werden.152 Im Anschluss an Rehbinder kann schließlich davon ausgegangen werden, dass ein demokratischer Rechtsstaat als gesellschaftliches Ordnungssystem nur dann funktioniert, wenn bei der Bevölkerung eine Grundbereitschaft be147

Krüger, Der Adressat des Rechtsgesetzes, S. 88–108. Zu Beispielen aus dem bereits oben (S. 72) erwähnten Rechtsprojekt im Niger vgl. Soulas de Russel/Lohse, Recht in Afrika 1999, S. 91 (96). 149 Weitere anlassbezogene Erläuterungen lassen sich vorschreiben und organisieren, indem bestimmte Befähigungsnachweise verlangt werden (z. B. Führerschein) oder Formvorschriften aufgestellt werden, die zu einem bestimmten Zeitpunkt die Erläuterung der Norm durch Fachpersonal vorsehen (z. B. die notarielle Beurkundung oder die Rechtsmittelbelehrung). Vgl. dazu Krüger, Der Adressat des Rechtsgesetzes, S. 102–108. 150 Rehbinder, Rechtssoziologie, 5. Aufl. 2003, Rn. 117. 151 Rehbinder, Rechtssoziologie, 5. Aufl. 2003, Rn. 118. 152 Rehbinder, Rechtssoziologie, 5. Aufl. 2003, Rn. 127, 130. 148

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2. Teil, 3. Kap.: Förderansätze von Rechtsprojekten

steht, die in demokratischen Mehrheitsentscheidungen erlassenen Normen mitzutragen, selbst wenn sie ihnen inhaltlich kritisch gegenüberstehen. Davon unberührt ist selbstverständlich die Äußerung von Kritik an erlassenen Normen und das Hinwirken auf ihre Änderung im demokratischen Prozess. Es geht also um einen Grundkonsens hinsichtlich des Entstehungs- und Veränderungsprozesses von Regeln, um die Achtung vor der Rechtsordnung als ganzer. Rehbinder bezeichnet dies als „Rechtsethos“.153 Die Schaffung eines Rechtsethos bei den Normadressaten ist dabei als langfristiger Prozess zu denken. Das Rechtsethos innerhalb der Bevölkerung können Maßnahmen im Bildungsbereich fördern, die auch zur Identifikation mit dem Staatswesen beitragen können. Das Rechtsethos von staatlichen Rechtsanwendern muss hingegen in die Schaffung eines Berufsethos eingebettet werden, der eine grundsätzlich loyale Anwendung des Rechts garantiert.154 c) Zugang des Bürgers zu Judikative, Exekutive und Anwaltschaft Ein weiterer Schlüsselfaktor für die Wirksamkeit von Recht ist die Mobilisierung des Rechts, indem möglichst viele Bürger eines Staates die Chancen, die ihnen das Recht bietet, ausschöpfen. Dafür muss ein Problem als rechtliches erkannt und thematisiert werden.155 Außerdem muss die Möglichkeit bestehen, gegebenenfalls Dritte (Rechtsanwälte, Behörden, Gerichte) einzuschalten.156 Hier geht es um Zugang zum Recht (im Englischen „access to justice“). Zum Zugang zum Recht gehört natürlich zum einen Rechtskenntnis bzw. die Kenntnis über Informationsmöglichkeiten (insbesondere der Weg zum Anwalt). Zum anderen gehört dazu der Zugang zu Judikative und Exekutive, damit der Bürger diesen gegenüber Ansprüche geltend machen oder sie zur Durchsetzung seiner Ansprüche gegenüber anderen Bürgern oder dem Staat einschalten kann. Der Zugang zu Judikative und Exekutive kann durch viele Faktoren behindert sein. Hilfreich ist dabei die Unterscheidung nach objektiven Zugangsbarrieren und subjektiven Defiziten. Subjektive Defizite können in Sprachproblemen liegen, in der Unsicherheit, wie man sich bei der aufgesuchten Institution zu verhalten hat, aber auch in der Unkenntnis über die Inhalte des Rechts und in den Möglichkeiten, sein Recht zu verfolgen, z. B. Beratungs- und Prozesskostenhilfe in Anspruch zu nehmen. Von objektiven Zugangsbarrieren wird gesprochen, wenn die Kosten der Rechtsverfolgung 153 154 155 156

Rehbinder, Rechtssoziologie, 5. Aufl. 2003, Rn. 120. Rehbinder, Rechtssoziologie, 5. Aufl. 2003, Rn. 128, 131. Siehe dazu Blankenburg, ZfRSoz 1980, S. 33 (37–45). Röhl, Rechtssoziologie, S. 250 f.

B. Ansätze zur Förderung der Implementation von Recht

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zu hoch sind (in finanzieller, aber auch in zeitlicher, psychischer oder sozialer Hinsicht), wenn soziale Barrieren vorliegen (wie eine zu große soziale Distanz zu Rechtsanwälten und Gerichten sowie damit zusammenhängende schichtspezifische Vorurteile) oder logistische Barrieren bestehen (wie ein zu weit entfernter Gerichtsstand).157 Förderaktivitäten von Rechtsprojekten können sich auf jedes dieser Einzelaspekte konzentrieren. Denkbar ist, bereits bei der Formulierung solcher Rechtsnormen anzusetzen, die direkt den Zugang zur Justiz oder zur Verwaltung seitens der (armen) Bevölkerung fördern, wie z. B. die Einführung von Prozesskostenhilfe158 oder Vorschriften zur Rechtsbelehrung. Außerdem sind Maßnahmen denkbar, die die Handlungskompetenz benachteiligter Gruppen im Bereich des Rechts fördern. Bekannt geworden ist in diesem Zusammenhang der so genannte legal resources approach. Dieser Ansatz zielt auf die Stärkung benachteiligter Gruppen in Entwicklungsländern, indem sie befähigt werden, rechtliche und nicht-rechtliche Instrumente variabel zur Konfliktlösung einzusetzen. Insbesondere wird die Ausbildung von Laienjuristen verfolgt und Unterstützung bei der Ausfechtung von Modellfällen vor Gericht geleistet.159 Teilweise wird in diesem Zusammenhang auch die Förderung von Foren zur außerstaatlichen Konfliktschlichtung (Alternative Dispute Resolution) genannt.160 d) Ressourcen und Unabhängigkeit der Justiz Zwei Wirksamkeitsvoraussetzungen von Recht sind in das obige Modell noch aufgenommen worden, die so selbstverständlich erscheinen, dass sie häufig unerwähnt bleiben. Es handelt sich zum einen um die Ausstattung der Institutionen der Rechtsanwendung mit ausreichenden Ressourcen, und zwar in finanzieller, personeller und sachlicher Hinsicht. Zu den Institutionen der Rechtsanwendung sind dabei nicht nur Exekutive und Judikative zu zählen, sondern auch die Berufsgruppen der Anwälte und Notare. Zum an157 Vgl. zum Ganzen Röhl, Rechtssoziologie, S. 493 f., sowie mit weiteren Nachweisen Raiser, Das lebende Recht, 3. Aufl. 1999, S. 384–387. 158 Dass auch materiell Unbemittelte Zugang zur Justiz bekommen müssen, wird in Deutschland aus dem Gebot des effektiven Rechtsschutzes abgeleitet, vgl. Sachs, in: ders., Grundgesetz, Art. 20, Rn. 162. 159 Für einen guten Überblick mit weiteren Nachweisen siehe Brandt, Human Rights, Legal Services and Development, in: Friedrich-Naumann-Stiftung (Hrsg.), Law, Human Rights and Legal Services, S. 17 ff. (insbesondere S. 30–34). Siehe außerdem Dias/Paul, Lawyers, Legal Resources and Alternative Approaches to Development, in: Dias/Luckham/Lynch/Paul (eds.), Lawyers in the third world, S. 362–380. 160 So z. B. OECD/DAC, Evaluation 1997, S. 35, 38. Kritisch dagegen Heinz, Rechtsberatungsprogramme, in: Ahrens/Nolte, Rechtsreformen und Demokratieentwicklung, S. 256 (266).

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2. Teil, 3. Kap.: Förderansätze von Rechtsprojekten

deren erscheint als wichtige Voraussetzung für die Wirksamkeit von Recht die Unabhängigkeit der Judikative von den anderen Staatsgewalten.

C. Spezifische Ansätze zur Förderung von Rechtsstaatlichkeit Die bisher herausgearbeiteten Ansätze zur Förderung von Rechtsreformen und der Implementation von Recht sind als Förderansätze von Rechtsprojekten denkbar, unabhängig davon, welches Förderziel diese verfolgen. Im Folgenden werden ergänzend Überlegungen dazu angestellt, welche spezifischen Ansätze der Förderung von Rechtsstaatlichkeit dienen können. I. Förderung von Erlass und Implementation bestimmter Norminhalte Oben wurden als materielle Kernziele von Rechtsstaatlichkeit der Schutz der Menschenwürde und der Schutz der individuellen Freiheit vor staatlicher Willkür benannt. Rechtsprojekte können dementsprechend zu dem Förderziel Rechtsstaatlichkeit beitragen, wenn die Formulierung und Umsetzung von solchen Rechtsnormen gefördert wird, deren Funktion es ist, diese Kernziele zu verwirklichen. Dies kann durch die Förderung materieller Rechtspositionen erfolgen, die diesen Kernzielen entsprechen (z. B. die Förderung der Einführung eines Grundrechtekatalogs in eine Staatsverfassung sowie die Konkretisierung des Gleichheitssatzes und anderer bürgerlicher und politischer Menschenrechte in Einzelgesetzen). Rechtsstaatlichkeit kann außerdem durch die Förderung formeller, verfahrensrechtlicher Elemente erreicht werden, deren Funktion es ist, Menschenwürde und individuelle Freiheit zu schützen. Neben grundsätzlichen, staatsorganisatorischen Reformen, die sich auf die Regelung des staatlichen Gewaltmonopols sowie die Gewaltenteilung beziehen, wären typische Reformbereiche die Regelung der Gerichtsverfassung, um die Unabhängigkeit der Justiz im Einzelnen zu garantieren, die Einführung bzw. Absicherung der Kontrolle der Exekutive durch die Gerichte sowie die Sicherung von Verfahrensrechten des Bürgers im Gerichts- und Verwaltungsverfahren. Außerdem kann die Förderung darauf hinauslaufen, dass Gesetze den materiellen Kernzielen von Rechtsstaatlichkeit nicht zuwiderlaufen. Schließlich kann als Förderung von Rechtsstaatlichkeit die Förderung einer bestimmten Gesetzgebungsmethodik verstanden werden, welche für größere Rechtssicherheit (und damit letztlich auch für größeren Schutz vor staatlicher Willkür) sorgt. So sind unter dem deutschen Grundgesetz bestimmte Anforderungen an die Entstehungsweise und die rechtstechnische

C. Spezifische Ansätze zur Förderung von Rechtsstaatlichkeit

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Qualität von Normen direkt aus dem Rechtsstaatsprinzip abgeleitet worden. Dazu gehören die Prinzipien der Normenbestimmtheit161, Normenklarheit162 und Normenwiderspruchsfreiheit163 sowie die Gebote der Tatsachenermittlung und -berücksichtigung.164 Zwar ist bezweifelt worden, dass sich eine Ableitung dieser Elemente aus dem Rechtsstaatsprinzip rechtsdogmatisch begründen lässt.165 Dabei geht es den Kritikern jedoch nur darum festzuhalten, dass sich aus dem Rechtsstaatsprinzip keine Rechtspflicht zur Beachtung dieser Elemente er161 BVerfGE 56, 1 (12 f.). Danach lässt sich allerdings nicht allgemein festlegen, welche Anforderungen an das Ausmaß der erforderlichen Bestimmtheit im Einzelfall zu stellen sind. Dies hänge vielmehr von der Eigenart des geregelten Sachverhalts ab, insbesondere auch davon, in welchem Umfang der zu regelnde Sachbereich einer genaueren begrifflichen Umschreibung überhaupt zugänglich ist. Darüber hinaus sei auch auf die Intensität der Auswirkungen der Regelung für den Betroffenen zu achten: Je schwerwiegender diese Auswirkungen seien, desto höhere Anforderungen seien an die Bestimmtheit der die Verwaltung ermächtigende Norm zu stellen. Zur dogmatischen Herleitung des Bestimmtheitsgrundsatzes siehe Gassner, ZG 1996, S. 37–56, der diesen im Ergebnis auf eine Zusammenschau rechtsstaatlicher, demokratischer und grundrechtlicher Begründungselemente stützt. 162 Normenklarheit wird vom BVerfG mit Verweis auf die Rechtssicherheit gefordert (siehe z. B. BVerfGE 5, 25 [31]; 14, 13 [16]; 65, 1 [44]). Teilweise wird auch auf die Bindung der staatlichen Gewalten und der Bürger an das Gesetz sowie den Grundsatz der Geeignetheit als Teil des Übermaßverbots abgestellt (vgl. Lücke, ZG 2001, S. 1 [7–9]). Normenbestimmtheit und Normenklarheit sind allerdings nicht immer eindeutig abzugrenzen, da die Präzision von Normen im Allgemeinen auch deren Verständlichkeit zugute kommt (vgl. Lücke, ZG 2001, S. 1 [11] sowie im Ergebnis genauso Sachs, in: ders., Grundgesetz, Art 20, Rn. 126). 163 BVerfGE 98, 83 (97); 98, 106 (118 f.); 98, 265 (301). Vgl. aus dem Schrifttum Lücke, ZG 2001, S. 1 (17–19) m. w. N., sowie Sodan, JZ 1999, S. 864 (869, 871). Letzterer leitet das Prinzip der Normwiderspruchsfreiheit jedoch auch aus anderen Strukturprinzipien des Grundgesetzes als dem Rechtsstaatsprinzip sowie wissenschaftstheoretischen Grundsätzen ab. Insgesamt differenzierend Jarass, AöR 2001, S. 588–607. 164 Vgl. dazu m. w. N. Lücke, ZG 2001, S. 1 (26 f.), der das Übermaßverbot heranzieht. Zu aus dem Rechtsstaatsprinzip abgeleiteten Ermittlungs-, Aufbereitungsund Abwägungsgeboten siehe auch Schwerdtfeger, Optimale Methodik der Gesetzgebung als Verfassungspflicht, in: Stödter/Thieme (Hrsg.), Festschrift für Hans Peter Ipsen, S. 173 (178–182). 165 Vgl. die Ablehnung der Verfassungspflicht zu einer umfassenden Tatsachenermittlung und -berücksichtigung bei Merten, Optimale Methodik der Gesetzgebung, in: Hill (Hrsg.), Zustand und Perspektiven der Gesetzgebung, S. 81 (90); vgl. auch zur Ablehnung einer Pflicht zur Erörterung von Regelungsalternativen und Abwägungspflichten ebenda, S. 94; siehe zudem die umfangreichen weiteren Nachweise auf weitere Literatur, die eine selbstständige verfassungsrechtliche Pflicht zu optimaler Gesetzgebungsmethodik ablehnt ebenda, Fn. 52. Schuppert hält die genannten Gesetzgebungsprinzipien zwar für „rechtsstaatlich gut herleitbar“, will darin jedoch keine verfassungsrechtlichen Pflichten, sondern bloße Obliegenheiten erblicken (Schuppert, Gute Gesetzgebung, S. 11–13).

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2. Teil, 3. Kap.: Förderansätze von Rechtsprojekten

gibt. Dagegen widersprechen sie nicht der These, dass eine (freiwillige) Beachtung dieser Elemente der Rechtsstaatlichkeit förderlich ist. Dies ist hier der entscheidende Punkt im Rahmen der Überlegungen zu Fördermaßnahmen. II. Steigerung der Implementationschancen von Recht Unabhängig von dem konkreten Norminhalt kann zusätzlich als Förderung von Rechtsstaatlichkeit gelten, wenn dazu beigetragen wird, dass nur solche Normen erlassen werden, die auch eine Chance auf Umsetzung haben.166 Wenn ein Gesetzgeber Recht setzt, das von vornherein als symbolisches Recht auf Ineffektivität angelegt ist, dann kann dies in Extremfällen167 einerseits als Verstoß gegen den Gleichheitssatz und andererseits als Verstoß gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz aufgefasst werden. Ein Verstoß gegen den Gleichheitssatz kommt dann in Betracht, wenn nicht eine vollkommen symbolische Wirkung garantiert werden kann und das Recht teilweise doch Anwendung findet (und dies wird gerade im Rechtsstaat der Fall sein, wo sich der Richter an das Recht gebunden fühlt168). Ein Verstoß gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz steht dann im Raum, wenn ein symbolisches Gesetz weder erforderlich noch geeignet ist.169 Unabhängig vom konkreten Norminhalt dienen zudem all diejenigen Maßnahmen der Förderung von Rechtsstaatlichkeit, die allgemein die Wirksamkeit von Rechtsnormen und damit die „Herrschaft des Rechts“ als formalen Aspekt von Rechtsstaatlichkeit steigern.

166 Vgl. dazu Bryde, Die Effektivität von Recht als Rechtsproblem. Bryde bezieht sich auf ein Urteil des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 84, 239 ff.), das im Steuerrecht Normen als verfassungswidrig deshalb aufgehoben hat, weil für diese Normen durch geeignete Organisationsmaßnahmen von vornherein keine gleichmäßige Anwendung gewährleistet werden konnte. Diesen Gedanken hat Bryde allgemeiner gedacht: Auch wenn man „jede übertriebene Abhängigkeit des Rechts von seiner Effektivität“ vermeiden müsse, gebe es Grenzfälle, wo die Rechtswidrigkeit einer Norm von ihrer Effektivität abhängig gemacht werden müsse (vgl. ebenda, S. 21). In diese Richtung geht auch Sommermann, der betont, dass ohne die effektive Implementation von Gesetzen das Prinzip der „rule of law“ eine leere Formel bleibe (vgl. Sommermann, Implementation of Laws, in: Siedentopf/Hauschild/Sommermann, Modernization of Legislation, S. 93 [94]). 167 Ein solcher liegt wohl jedenfalls dann nicht vor, wenn der Gesetzgeber davon ausging, dass ein Gesetz jedenfalls tendenziell in die richtige Richtung zielt und zur Erreichung des von ihm erstrebten Zieles beitragen wird. Vgl. zu diesem Gedanken Bryde, Die Effektivität von Recht als Rechtsproblem, S. 19. 168 Bryde, Die Effektivität von Recht als Rechtsproblem, S. 13 und S. 17. 169 Bryde, Die Effektivität von Recht als Rechtsproblem, S. 18.

A. Überblick

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Viertes Kapitel

Förderprinzipien von Rechtsprojekten A. Überblick Die politischen Grundpositionen für die Durchführung von Rechtsprojekten in der Entwicklungszusammenarbeit finden sich in dem bereits genannten Positionspapier des BMZ aus dem Jahr 2002 mit dem Titel „Recht und Justiz in der deutschen Entwicklungszusammenarbeit“.170 Dort werden als vier „Grundprinzipien der Förderung“ genannt: – Reformwille der Partnerregierung, – Mehrebenenansatz, – Modelloffenheit sowie – Berücksichtigung von Rechtspluralismus.171 Für die Durchführung von Vorhaben der bilateralen TZ haben sich noch eine Reihe weiterer Grundsätze und Prinzipien herausgebildet, die in dem BMZ-Positionspapier nicht explizit genannt werden, aber dennoch auch für Rechtsprojekte gelten. In diesem Sinne erscheint als weiteres wichtiges Kernprinzip, Fördermaßnahmen so anzulegen und durchzuführen, dass die Beteiligten in den Kooperationsländern die angestrebten Veränderungen möglichst selbstständig und eigenverantwortlich verfolgen.172 Dies kommt in dem Schlagwort „Hilfe zur Selbsthilfe“ und der englischen Bezeichnung „ownership“ zum Ausdruck.173 Dem Grundgedanken des Erreichens von Eigenverantwortlichkeit dienen dann weitere Prinzipien, namentlich 170

Siehe oben, S. 75. BMZ, Recht und Justiz in der EZ, S. 8 f. 172 Allerdings verschwimmen hier die klaren Grenzen zwischen „Förderprinzipien“ und „Förderzielen“. Selbstständigkeit und Eigenverantwortlichkeit sind spätestens zum Ende eines Projekts hin als Förderziel anzustreben. Es wird jedoch davon ausgegangen, dass, um dieses Förderziel zu erreichen, bereits während der Förderung ein Maximum an Selbstständigkeit und Eigenverantwortlichkeit gewährt werden sollte. Dies wird deutlich bei der Definition von „Hilfe zur Selbsthilfe“ in GTZ, Begriffswelt 2004, 2.4. 173 Beides lässt sich nur schwer voneinander abgrenzen. Ownership geht wohl insofern über „Selbsthilfe“ hinaus, als dass es neben dem eigenverantwortlichen Handeln noch besonders auf die Identifikation mit dem jeweiligen Entwicklungsvorhaben abstellt. Vgl. zu den beiden Begriffen GTZ, Begriffswelt 2004, 2.4 und 2.13. Ohne nähere Definition nennen auch die Leitlinien Finanzielle und Technische Zusammenarbeit (Tz. 2 Satz 3) das Prinzip „Hilfe zur Selbsthilfe“. „Hilfe zur Selbsthilfe“ und ownership werden als Förderprinzipien z. B. explizit genannt in: BMZ, Good Governance, S. 9 f. 171

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2. Teil, 4. Kap.: Förderprinzipien von Rechtsprojekten

– das Prinzip des „geringsten Eingriffs“ (welches ausdrückt, dass so weit wie möglich das in den Kooperationsländern selbst vorhandene Potential genutzt werden soll),174 – das Prinzip der „Partizipation“ (d.h. die möglichst frühzeitige und umfassende Beteiligung der Zielgruppen sowie die Einbeziehung der Interessen aller anderen wichtigen Akteure)175 und damit wiederum zusammenhängend – das Prinzip der „Zielgruppenorientierung“ (also die Orientierung der Leistungen eines Vorhabens an den Zielen und Bedürfnissen bestimmter Zielgruppen)176. Ein weiteres wichtiges Förderprinzip ist die Berücksichtigung der soziokulturellen Bedingungen im Kooperationsland. Unter soziokulturellen Bedingungen werden dabei die Erfahrungen, Werte, Symbole und Institutionen verstanden, die für eine Gesellschaft spezifisch und entwicklungsrelevant sind.177 Zusätzliche Förderprinzipien ergeben sich indirekt aus den Evaluierungskriterien des BMZ für Vorhaben der TZ, nämlich: – Effektivität (das Prinzip, Projekte in Richtung auf die vorgegebenen Ziele durchzuführen), – Effizienz (das Prinzip, die Projektziele möglichst wirtschaftlich zu erreichen), – Nachhaltigkeit (das Prinzip, das Vorhaben so durchzuführen, dass die Wirkungen auch nach Abschluss erhalten bleiben) und – Signifikanz (das Prinzip, das Projekt möglichst breitenwirksam durchzuführen).178 174 GTZ, Begriffswelt 2004, 2.3. Als Grundsatz auch genannt in Leitlinien Finanzielle und Technische Zusammenarbeit, Tz. 88 Satz 1. 175 BMZ, Partizipative Entwicklungszusammenarbeit, S. 5. Zum Zusammenhang zwischen Partizipation und ownership vgl. ebenda, S. 4. Eine Einführung in Methodenfragen zur Beteiligung insbesondere ländlicher Bevölkerungsgruppen geben Schönhuth/Kievelitz, Partizipative Erhebungs- und Planungsmethoden in der EZ. 176 GTZ, Begriffswelt 2004, 2.8. Partizipation und Zielgruppenorientierung nennt als Förderprinzipien auch BMZ, Good Governance, S. 9 f. 177 Vgl. BMZ, Partizipative Entwicklungszusammenarbeit, S. 6. Das Förderprinzip der soziokulturellen Anpassung von Projekten findet sich auch in BMZ, Good Governance, S. 9 f. Zur Berücksichtigung sozio-kultureller Faktoren in der deutschen und internationalen EZ siehe ausführlich Bliss/Gaesing/Neumann, Die soziokulturellen Schlüsselfaktoren in Theorie und Praxis. 178 Vgl. zu den Evaluierungskriterien GTZ, Begriffswelt 2004, 9.9.3. Das Evaluierungskriterium der „Relevanz“ (d.h. das Ausmaß, in dem die Aktivitäten und Ergebnisse eines Vorhabens mit den beabsichtigten Wirkungen und angestrebten Zielen im Einklang stehen) lässt sich dabei nicht in ein Förderprinzip umformulieren.

C. Mehrebenenansatz

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In Bezug auf Rechtsprojekte in den Transformationsländern Mittel- und Osteuropas wurde die Nichtbeachtung verschiedener Förderprinzipien bemängelt.179 Im Rahmen der vorliegenden Arbeit soll ebenfalls überprüft werden, inwieweit sich die Rechtsprojekte in Sambia und Südafrika an ausgesuchten Förderprinzipien orientiert haben. Systematisch werden die vier eingangs genannten Förderprinzipien behandelt, die in dem Positionspapier „Recht und Justiz in der Entwicklungszusammenarbeit“ vom BMZ speziell für Rechtsprojekte formuliert wurden. Diese werden deshalb im Folgenden näher betrachtet und insbesondere das Modelloffenheitsprinzip sowie das Prinzip der Berücksichtigung von Rechtspluralismus für die entwicklungspolitische Praxis näher konkretisiert. Von den übrigen Prinzipien werden die Prinzipien des ownership und der „Nachhaltigkeit“ im Rahmen von wirkungsanalytischen Überlegungen Berücksichtigung finden.180

B. Reformwille der Partnerregierung Der Reformwille der Partnerregierung wird in dem Positionspapier des BMZ als erstes Förderprinzip genannt.181 Dieses Förderprinzip überzeugt jedenfalls als Erfolgsvoraussetzung für staatliche Zusammenarbeit, und seine Wichtigkeit ist speziell für Reformen im Rechts- und Justizsektor in verschiedenen Studien betont worden.182

C. Mehrebenenansatz Der als Förderprinzip bezeichnete „Mehrebenenansatz“ bedeutet laut BMZ, dass EZ-Maßnahmen grundsätzlich auf mehreren „Wirkungsebenen“ ansetzen. Zu diesen Wirkungsebenen werden gezählt: Nachhaltigkeit wird als Förderprinzip z. B. explizit genannt in: BMZ, Good Governance, S. 9 f. 179 In Bezug auf Rechtsprojekte in den Transformationsländern erhebt z. B. Gaul den Vorwurf, dass oftmals das national vorhandene Know-how nicht ausgenutzt werde und sie zu stark „doner-driven“ seien. Er erhebt die Forderung, auch Rechtsprojekte in aller Konsequenz als Selbsthilfeprojekte zu konzipieren (vgl. Gaul, Rechtsberatung, in: Boulanger [Hrsg.], Recht in der Transformation, S. 102 [113 und 115]). 180 Vgl. zum Analysekonzept der Fallstudien im Einzelnen unten, 3. Teil 1. Kap. E. 181 BMZ, Recht und Justiz in der EZ, S. 8. 182 Für Rechtsprojekte in den Transformationsstaaten vgl. Kranz-Plote, Synthesebericht zur Serienevaluierung Wirkungen von Transformationsvorhaben, S. 70; für Programme zum Aufbau von Rechtsstaatlichkeit vgl. z. B. OECD/DAC, Evaluation 1997, S. 28 sowie aufgrund einer Untersuchung von Programmen von USAID Blair/ Hansen, Weighing in on the Scales of Justice, S. 10 und als Teil eines Entscheidungsbaumes S. 11; für Fördermaßnahmen im Bereich Menschenrechte und Demokratie vgl. Heinz/Lingnau/Waller, Evaluierung 1995, S. 47.

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2. Teil, 4. Kap.: Förderprinzipien von Rechtsprojekten

– die Ebene der Rechtssetzung, – die Ebene der Rechtsanwendung/-umsetzung, – die Ebene des Rechtsvollzugs sowie – die Ebene des Zugangs zum Recht. In Bezug auf jede Ebene werden beispielhaft typische Fördermaßnahmen genannt. Hinsichtlich der Ebene der Rechtssetzung ist dies z. B. die Beratung bei der Erstellung von Gesetzentwürfen.183 Die Stärke des Förderprinzips „Mehrebenenansatz“ liegt in der Betonung der Tatsache, dass die Wirkung von Recht in einer Gesellschaft von verschiedenen Ebenen abhängt, was bereits oben in dem Kapitel über Förderansätze von Rechtsprojekten aufgezeigt wurde. Bei der Abgrenzung der unterschiedlichen Ebenen voneinander überzeugt dagegen die Unterscheidung zwischen den Ebenen „Rechtsanwendung/-umsetzung“ sowie „Rechtsvollzug“ nicht. Mit letzterem ist offensichtlich die zwangsweise Durchsetzung von vor staatlichen Gerichten erstrittenen Vollstreckungstiteln gemeint,184 was jedoch ohne weiteres als Unterfall der Rechtsanwendung bzw. -umsetzung aufgefasst werden kann. Das Förderprinzip des Mehrebenenansatzes würde an terminologischer Klarheit gewinnen, wenn die Förderebenen unterschieden würden nach den drei staatlichen Gewalten (Legislative, Exekutive und Judikative), der Ebene des Bürgers und dazwischen angesiedelten Mittlerinstitutionen wie Rechtsanwälte und Notare.

D. Modelloffenheit Im Folgenden wird ausführlich auf das Förderprinzip der Modelloffenheit eingegangen. Zunächst wird die inhaltliche Bedeutung des Förderprinzips auf der Basis verschiedener Positionspapiere des BMZ dargestellt. In einem weiteren Schritt werden die für die Grundidee des Prinzips sprechenden Argumente formuliert, welche sich teilweise aus Fehlentwicklungen der internationalen Entwicklungspolitik ergeben. Schließlich wird das Förderprinzip über die Positionspapiere des BMZ hinaus konkretisiert. Insbesondere geht es um die Frage, ob Modelloffenheit mit Modellbeliebigkeit gleichzusetzen ist oder ob es rechtliche bzw. entwicklungspolitische Grenzen gibt. 183

BMZ, Recht und Justiz in der EZ, S. 8 f. Genauso: BMZ, Good Governance,

S. 12. 184 Dies ergibt sich aus den genannten Beispielen für Fördermaßnahmen auf dieser Ebene, nämlich „Organisationsberatung sowie Aus- und Fortbildungsmaßnahmen bei Vollzugsorganen (Gerichtsvollzieher, Vollstreckungsgerichte usw.)“.

D. Modelloffenheit

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I. Das Förderprinzip laut BMZ In dem BMZ-Positionspapier „Good Governance“ wurde im Juni 2002 das erste Mal explizit das Prinzip der so genannten Modelloffenheit genannt185 und einige Monate später etwas ausführlicher auch in das Positionspapier für den Bereich „Recht und Justiz“ aufgenommen186. Das Prinzip ist in seiner Grundaussage einfach und besagt, dass die deutsche Entwicklungszusammenarbeit nicht zum Ziel hat, das deutsche Rechtssystem auf andere Länder zu übertragen. Zwar können Elemente des deutschen Rechtssystems in Rechtsprojekten als Vorbild dienen, diese müssen jedoch immer an die kulturellen und politischen Gegebenheiten im jeweiligen Kooperationsland angepasst werden. Außerdem ist die Unterstützung von Rechtsinstitutionen denkbar, die das deutsche Rechtssystem nicht kennt. Bei dieser Grundaussage erscheint es sinnvoll, zwei Aspekte des Modelloffenheitsprinzips deutlich zu unterscheiden: Auf der einen Seite ist die Offenheit denkbar gegenüber Modellen, bei denen ein bestimmter Lebenssachverhalt im Ergebnis gleich geregelt wird,187 das Kooperationsland sich jedoch rechtstechnisch anderer Mittel als das deutsche Recht bedient (wenn z. B. eine Materie in Deutschland umfassend durch Parlamentsgesetz geregelt wird, sich das Kooperationsland aber entscheidet, das Parlament nur über Teile der Materie entscheiden zu lassen und über andere Teile den Verordnungsgeber). Auf der anderen Seite steht die Offenheit gegenüber Modellen, die auch im Ergebnis eine andere inhaltliche Regelung als in Deutschland bedeuten. Ob im Ergebnis eine andere oder dieselbe Regelung vorliegt, ist allerdings nicht immer leicht feststellbar. Die Methode zur Beantwortung der Frage, ob die Regelung eines Lebenssachverhalts gleich oder unterschiedlich erfolgt, ist die am Prinzip der Funktionalität ausgerichtete MikroRechtsvergleichung. Danach werden Regelungen verschiedener Rechtsordnungen, die zur Lösung bestimmter Sachprobleme oder Interessenkonflikte aufgestellt wurden, miteinander verglichen. Verglichen werden dabei diejenigen Regelungen, die in der jeweiligen Rechtsordnung dieselbe Funktion erfüllen.188 Dies erweist sich häufig als sehr aufwändig.189 Neben den Ge185

BMZ, Good Governance, S. 9. BMZ, Recht und Justiz in der EZ, S. 8. 187 Bzw. geregelt werden soll – gemeint ist dieselbe Regelung im Bereich des Sollenssätze und nicht im Bereich des „Seins“. 188 Sie steht damit im Gegensatz zur Makro-Rechtsvergleichung, bei der nicht konkrete Einzelprobleme und ihre Lösungen verglichen werden, sondern deren Geist, Stil, die in ihnen gebräuchlichen Denkmethoden und Verfahrensweisen. Vgl. zu dieser Unterscheidung Zweigert/Kötz, Rechtsvergleichung, 3. Aufl. 1996, S. 4 f., sowie zum Funktionalitätsprinzip ebenda, S. 33 f. 186

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2. Teil, 4. Kap.: Förderprinzipien von Rechtsprojekten

setzestexten als Grundlage ist deren Auslegung durch die Rechtsprechung der Gerichte des Kooperationslandes und – falls dies dort auch für die Rechtsprechung ein Anhaltspunkt ist – die Meinung der rechtswissenschaftlichen Literatur zu berücksichtigen. II. Argumente für das Modelloffenheitsprinzip Die Grundidee des Modelloffenheitsprinzips ist aus entwicklungspolitischer Sicht einleuchtend, und zwar zunächst deshalb, weil dadurch im Bereich des Rechts den sozio-ökonomischen und sozio-kulturellen Gegebenheiten eines Kooperationslandes Rechnung getragen wird. Der Ansatz, deutsche Modelle nicht ohne weiteres auf andere Länder zu übertragen, ist dabei aus anderen Bereichen der EZ schon länger bekannt. In der Verwaltungshilfe galt z. B. bereits Anfang der 1960er Jahre der Ansatz „Don’t adopt, but try to adapt“ – also keine Übernahme deutscher Modelle, sondern sorgfältige Prüfung, was von diesen Modellen an örtliche Verhältnisse anderer Länder angepasst werden kann.190 Das Modelloffenheitsprinzip geht darüber allerdings hinaus und zieht in seiner jetzigen Form auch die Empfehlung nicht-deutscher Modelle in Betracht. Ohne dass dies in den oben genannten BMZ-Positionspapieren ausdrücklich ausgesprochen wird, trägt das Modelloffenheitsprinzip weiterhin der Tatsache Rechnung, dass deutsche Gesetze zwar durch eine demokratische Mehrheit legitimiert sind, jedoch in ihrer Entstehung auch den Eigengesetzlichkeiten der Politik unterworfen sind. Dazu gehört z. B. die Ausrichtung am „politisch Machbaren“ und der Zeitdruck im Gesetzgebungsverfahren.191 Gesetze bleiben deshalb gesellschaftlich oft hochumstritten oder erweisen sich mitunter als nicht-sachdienliche192 oder zumindest legistisch minderqualitative193 Kompromisse. In „wellenförmigen Bewegungen“ wiederholt sich in Deutschland zudem seit Jahrzehnten die Klage über zu viele 189 Insbesondere in Bezug auf afrikanische Länder betont von Henrÿ, ZfRV 1985, S. 194 (209 f.), der deshalb meint, dass vor den Gefahren einer juristischen Entwicklungshilfe nicht genügend gewarnt werden könne. 190 ZÖV, Bedürfnis nach deutscher Verwaltungshilfe, S. 5. Sogar der Begriff der Berücksichtigung der „sozio-kulturellen Bedingungen“ kommt in dieser Zeit schon vor, vgl. ZÖV (Hrsg.), Expertengespräch „Verwaltungshilfe“, S. 7. Bereits 1986 forderten Riedel/Pollack in einer vom BMZ in Auftrag gegebenen Studie „größte Vorsicht gegenüber der Übertragung deutscher Rechtstraditionen walten zu lassen“ (vgl. Riedel/Pollack, Recht und Entwicklung, S. 284). 191 Vgl. dazu grundlegend Schulze-Fielitz, Theorie und Praxis parlamentarischer Gesetzgebung, insbesondere S. 393–403 und S. 553–561. 192 Vgl. zu dieser Kritik, verdeutlicht am Beispiel der Steuerreform aus dem Jahre 1990, Merten, Optimale Methodik der Gesetzgebung, in: Hill (Hrsg.), Zustand und Perspektiven der Gesetzgebung, S. 81 f.

D. Modelloffenheit

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Gesetze, zu viel Bürokratie, ein undurchdringliches Regelungsdickicht und unverständliche Gesetzessprache;194 viele Gesetze werden als rechtstechnisch mangelhaft befunden195. Dies heißt natürlich nicht, dass die Kritik immer berechtigt ist196, kann aber für die Entwicklungszusammenarbeit ein hinreichender Grund sein, um kritisch gegenüber der Sinnhaftigkeit der Übertragung deutschen Rechts auf andere Länder eingestellt zu sein. Letztendlich wird es darum gehen, einem Kooperationsland nur bestimmte deutsche Rechtsfiguren oder -prinzipien „anzubieten“ und auf den „Export“ ganzer Regelwerke zu verzichten. Es gilt, was der BMZ-Mitarbeiter Greif bereits in den 1960er Jahren für die Verwaltungshilfe formulierte: Es muss stets im Auge behalten werden, „wie unvollkommen unsere eigenen Lösungen sogar für die Gegebenheiten in unserem eigenen Land sind und wie fragwürdig ein Export derartiger Modelle und Strukturen wäre.“197 Letztlich erfordert deshalb das Modelloffenheitsprinzip von den in einem Rechtsprojekt eingesetzten Fachkräften eine besonders kritische und umsichtige Beurteilung der deutschen Rechtsordnung. Dass das BMZ die Übertragung deutscher Rechtsfiguren oder der Rechtsfiguren anderer Länder nicht von vornherein ausschließt, erscheint ebenfalls sinnvoll. Zwar ist vorgebracht worden, dass fremdes Recht aufgrund der jeweiligen kulturellen und anthropologischen Besonderheiten nicht von einer Nation auf eine andere übertragbar sei.198 Seidman formulierte zugespitzt 193 Vgl. dazu Schulze-Fielitz, der als Ursachen die typischerweise an politischen Kompromissen beteiligten Akteure (z. B. sachferne Parteispitzen) sowie die nicht an legistischen Qualitätsstandards orientierten Kriterien bei der Kompromissfindung ausmacht (Schulze-Fielitz, Der politische Kompromiß als Chance und Gefahr für die Rationalität der Gesetzgebung, in: Grimm/Maihofer [Hrsg.], Gesetzgebungstheorie und Rechtspolitik, S. 290 [311, 316]). 194 Zypris, Bemühungen um gute Gesetzgebung stärken (Vorwort zu Schuppert, Gute Gesetzgebung), S. 1. Vgl. zur Überregulierungskritik z. B. Groll, In der Flut der Gesetze; Starck, ZRP 1979, S. 209–214; Vogel, JZ 1979, S. 321–325. 195 Vgl. zu einer Sprachkritik Schneider, Gesetzgebung, 3. Aufl. 2002, Rn. 434 ff. m. w. N. Von Kempken, Regierungsdirektor im BMZ, wird dies in einem Konferenzbeitrag betont, in dem er hervorhebt, dass auch unser Rechtssystem wesentliche Mängel aufweise. Er moniert vor allem Gesetzesflut und Überreglementierung (vgl. Kempken, Rechtsreformen, in: Ahrens/Nolte [Hrsg.], Rechtsreformen und Demokratieentwicklung, S. 324 [330]). 196 Die viel beklagte Normenflut hat z. B. durchaus objektive Gründe, die u. a. in dem großen Normbedarf moderner Industriegesellschaften zu suchen sind. Vgl. dazu Schuppert, Gute Gesetzgebung, S. 5 f. m. w. N. 197 Greiff, Praxis der Verwaltungshilfe, in: ZÖV (Hrsg.), Expertengespräch „Verwaltungshilfe“, Anhang S. 2. 198 Zweifel an der Übertragbarkeit von Gesetzen äußerte schon Montesquieu: „[L]es lois politiques et civiles de chaque nation [. . .] doivent être tellement propres au peuple pour lequel elles sont faites, que c’est un très grand hasard si celles d’une nation peuvent convenir à une autre.“ (Montesquieu, De l’Esprit des lois, Livre pre-

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die bekannt gewordene „Regel der Nicht-Transferierbarkeit von Recht“.199 Er warnt speziell in Bezug auf Entwicklungsländer vor dem Kopieren ausländischen Rechts200 und schlägt stattdessen eine aufwändige, die Erhebung landesspezifischer Daten einschließende Methode vor, die helfen soll, dass sich die Formulierung von Gesetzen an den Verhältnissen des jeweiligen Landes orientiert.201 Das Problem von Methodenvorschlägen wie denen von Seidman liegt jedoch in ihrer Ressourcenaufwändigkeit.202 Ein Staat hat für Rechtsreformen immer nur begrenzt Zeit203 und sonstige Ressourcen zur Verfügung. Dies gilt insbesondere für Entwicklungsländer mit niedrigem Staatshaushalt sowie Staaten, bei denen ein politischer Systemwechsel zeitnah neue Kodifikationen erfordert.204 Zwar mag es in bestimmten Fällen weniger zeitaufwändig sein, neue Lösungen zu entwickeln, als sich erst mit verschiedenen ausländischen Rechtssystemen zu befassen, deren Gesetze mier/Chapitre III; vgl. die Ausgabe von Versini [ed.], Montesquieu, De l’Esprit des lois, Bd. I, S. 95). Auch Legrand vertritt die Position, dass ein eine Regel nicht von einer Kultur auf die andere übertragbar sei („ ‚legal transplants‘ are impossible“). Seine Position ist jedoch im Zusammenhang mit seinem Norm-Begriff zu sehen. Für Legrand ist eine Norm bereits per definitionem nicht nur der in ihr enthaltende abstrakte Rechtssatz, sondern dieser Rechtssatz plus das an ihn herangetragene Vorverständnis, welches von einer (Rechts-)Kultur zur anderen variiere (vgl. Legrand, What „Legal Transplants“?, in: Nelken/Feest [eds.], Adapting Legal Cultures, S. 55 [57–60]). Das einzige, was übertragbar sei, sei deshalb eine bedeutungslose Aneinanderreihung von Worten (ebenda, S. 55 [63]). 199 So genanntes „Law of Non-Transferability of the law“: „The same rules of law and sanctions in different times and places, cannot induce the same behaviour by the role occupant as they did in their time and place of origin.“ (Vgl. Seidman, The State, Law and Development, S. 35, 45). Diese Regel wurde von Seidman auch in neuerer Zeit wieder aufgegriffen (vgl. Seidman/Seidman, Am.J.Comp.L. 1996, S. 1 [12]). 200 Vgl. zuletzt Seidman/Seidman, Using Reason and Experience, in: Seidman/ Seidman/Wälde (eds.), Making development work, S. 249 (262 f.). 201 Ausgehend von dem jeweils landespezifischen Problem sei die Gruppe derjenigen Personen zu identifizieren, auf die das neue Gesetz Auswirkungen haben soll; in einem nächsten Schritt seien Hypothesen in Bezug auf mögliche Verhaltenssteuerung aufzustellen, die durch vorhandene oder neu zu erhebende Daten zu verifizieren oder falsifizieren seien; darauf aufbauend könne das neue Gesetz formuliert werden, wobei geeignete Monitoring- und Evaluierungsmechanismen vorzusehen seien. Vgl. Seidman/Seidman, Using Reason and Experience, in: Seidman/Seidman/ Wälde (eds.), Making development work, S. 249 (271 f.). 202 Das Ressourcenproblem wird grundsätzlich auch von Seidman selbst gesehen, vgl. Seidman/Seidman, Using Reason and Experience, in: Seidman/Seidman/Wälde (eds.), Making development work, S. 249 (268 f.). 203 Zu dem Zeitdruck, unter dem die Gesetzgebung in Deutschland steht, vgl. Schulze-Fielitz, Theorie und Praxis parlamentarischer Gesetzgebung, S. 397–403. 204 Vgl. dazu Feldbrugge, Die Bedeutung des Rechts ausländischer Staaten, in: Boguslawskij/Knieper (Hrsg.), Materialien, S. 164 (165), sowie v. Münch, NJW 1994, S. 3145 (3146).

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zudem teilweise aufgrund der Sprache oder praktischer Hindernisse nicht zugänglich sind.205 Häufig wird jedoch der Rückgriff auf ausländisches Recht – insbesondere auf solche Regelwerke, die sich in langen Prozessen von trial and error herausgebildet und schließlich bewährt haben206 – die gesetzgeberische Arbeit erheblich erleichtern. Dies wird deshalb auch in der Literatur gutgeheißen,207 teilweise ausdrücklich als Gegenposition zu Seidman.208 Hinzu kommt, dass sich bei näherer Betrachtung die Aussage von Seidmans „Regel der Nicht-Transferierbarkeit von Recht“ darauf reduziert, dass ein Gesetzestext nur unter genau denselben sozio-kulturellen Bedingungen genau gleich wirken wird. Die Wirkung eines Gesetzestextes kann aus genau diesem Grund jedoch nicht nur von Gesellschaft zu Gesellschaft, son205 Vgl. zu diesem Punkt Feldbrugge, Die Bedeutung des Rechts ausländischer Staaten, in: Boguslawskij/Knieper (Hrsg.), Materialien, S. 164 (166). 206 Siehe dazu Knieper, Probleme der juristischen Zusammenarbeit in Transformationsstaaten, in: Heldrich/Schlechtriem/Schmidt (Hrsg.), Recht im Spannungsfeld von Theorie und Praxis, S. 355 (362). 207 In Bezug auf die Situation vieler afrikanischen Länder kurz nach der Unabhängigkeit in den 1950er und 1960er Jahren vgl. David/Jauffret-Spinosi, Les grands systèmes, 11. Aufl. 2002, Rn. 488. Speziell in Bezug auf Sambia vermutet Church, dass ohne die Übernahme des Rechts der ehemaligen Kolonialmacht kurz nach der Unabhängigkeit rechtliches Chaos (legal chaos) geherrscht hätte (vgl. Church, An Introduction to the Laws of Zambia, S. 227). Zu dem Ressourcenargument zur Befürwortung von Rechtstransfer in die Länder Mittel- und Osteuropas, siehe Gaul, Rechtsberatung, in: Boulanger (Hrsg.), Recht in der Transformation, S. 108, und v. Münch, NJW 1994, S. 3145 (3146). Die Chance zur Fehlervermeidung durch die Übernahme bereits erprobter Rechtsmodelle betont Küpper, Osteuropa 1999, S. 337 (351 f.). Speziell hinsichtlich des äthiopischen Zivilgesetzbuchs, welches nach Beratung von René David verabschiedet wurde: David, Tulane Law Review 1963, S. 187 (188 f.). Unter dem Vorbehalt, dass nicht nur die ausländischen Rechtsregeln, sondern auch ihr jeweiliger sozialer und politischer Kontext berücksichtigt werden muss, Kahn-Freund, Modern Law Review 1974, S. 1 (27). 208 Tamanahas pragmatischer Gegenvorschlag zu Seidman, in dem er den Rückgriff auf ausländische Gesetze ausdrücklich empfiehlt, enthält sechs Schritte, die sich wie folgt zusammenfassen lassen: 1. Identifizierung der Gesetzesziele. 2. Identifizierung des relevanten sozialen Verhaltens in den gesellschaftlichen Arenen, die das geplante Gesetz betreffen wird, unter Heranziehung der verfügbaren Informationen. 3. Beschaffung von anderswo bestehenden Gesetzen in Bezug auf dasselbe Thema. Priorität haben diejenigen Länder mit ähnlichen sozialen, ökonomischen, politischen, kulturellen und institutionellen Umständen. 4. Formulierung des Gesetzes bei freiem Rückgriff auf die Vorbilder und bei Anpassung an die lokalen Umstände, wo sich dies aufdrängt. 5. Einholung von Kommentaren zu dem so entstandenen Gesetzesvorschlag innerhalb des von dem Gesetz betroffenen Personenkreises und den für die Umsetzung zuständigen Personen. 6. Einarbeitung der sinnvollen Vorschläge und Weiterleitung des Gesetzesvorschlags an den Gesetzgeber. Vgl. Tamanaha, A Pragmatic Approach to Legislative Theory, in: Seidman/Seidman/ Wälde (eds.), Making development work, S. 145 (155).

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dern gegebenenfalls auch innerhalb einer Gesellschaft von Gesellschaftsschicht zu Gesellschaftsschicht unterschiedlich sein. Genau dieselbe Wirkung zu erzielen, kann deshalb überhaupt nicht Ziel von Rechtstransfer sein. Dagegen erscheint es nicht von vornherein ausgeschlossen, dass es auch in sehr unterschiedlichen Gesellschaften Probleme gibt, die sich mit vergleichbaren rechtlichen Regelungen bewältigen lassen.209 Dies lässt sich bereits daran ablesen, dass es historisch eine Rezeption der Regelungen fremder Rechtsordnungen immer gegeben hat und dass diese auch in Deutschland weiterhin stattfindet.210 Das Modelloffenheitsprinzip als Förderprinzip ausdrücklich zu verankern, erscheint auch deshalb sinnvoll, weil dessen Grundidee noch bei der Durchführung von Rechtsprojekten in den 1990er Jahren nicht beachtet wurde. Ausländische Berater, die zu Rechtsreformen in China herangezogen wurden, haben häufig ohne angemessene Anpassung an die dortigen Umstände ausländische Rechtstexte als Lösung angeboten.211 Ferner wurden die Beteiligten der Rechtsprojekte in den Transformationsstaaten Mittel- und Osteuropas dafür kritisiert, die Erfahrungen der so genannten „Law-andDevelopment-Bewegung“ nicht genutzt zu haben.212 Angespielt wird bei dieser Kritik auf die frühe Law-and-Development-Bewegung der 1960er und 1970er Jahre213, deren US-amerikanische Vertreter in der Mehrheit das 209

So auch Bryde, Die Erfahrungen der „Law and Development“-Diskussion, in: Kirk/Kramer/Steding (Hrsg.), Genossenschaften, S. 405 (412). 210 Zu vielen historischen und neueren Beispielen siehe Watson, Legal Transplants, 2. Aufl. 1993, S. 21–94; Alliot, Über die Arten des „Rechts-Transfers“, in: Fikentscher/Franke/Köhler (Hrsg.), Entstehung und Wandel rechtlicher Traditionen, S. 161 (161–173). Speziell zu Verfassungsvorschriften siehe Häberle, Wechselwirkungen zwischen deutschen und ausländischen Verfassungen, in: Merten/Papier, Handbuch der Grundrechte Bd. I, § 7 (mit Beispielen Rn. 30–72). 211 Seidman/Seidman, Am.J.Comp.L. 1996, S. 1 (10–13). 212 Gaul, Rechtsberatung, in: Boulanger (Hrsg.), Recht in der Transformation, S. 102 (119); Höland, Droit et Société 1993, S. 467 (484–488). Der Sache nach zumindest in Bezug auf die erste Phase auch Knieper/Boguslavski, Concept for Legal Counseling, in: Seidman/Seidman/Wälde (eds.), Making development work, S. 115 (116). Kritisch gegenüber automatischen Rechtstransplantationen in die Gemeinschaft unabhängiger Staaten (GUS) auch Makovsky, Einschätzungen der Hilfe bei der Ausarbeitung der Gesetzgebung, in: Boguslawskij/Knieper (Hrsg.), Materialien, S. 337 (340). 213 Neuerdings wird wieder davon gesprochen, dass das Thema „Law and Development“ zurück auf der entwicklungspolitischen und wissenschaftlichen Agenda sei (vgl. Kennedy, „Laws and Developments“, in: Hatchard/Perry-Kessaris [eds.], Law and Development, S. 17). Von einer „Bewegung“ wird in den meisten Fällen jedoch nicht gesprochen, und es handelt sich weiterhin nicht um einen einigermaßen klar abzugrenzenden Forschungsbereich. Vielmehr werden unter dieser Überschrift eine ganze Reihe von Teilthemen versammelt, die das Verhältnis zwischen Recht (wie auch immer definiert) und Entwicklung (wie auch immer definiert) in Entwicklungs-

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eigene nationale Rechtssystem auf Entwicklungsländer übertragen wollten. Dieser Ansatz ist von Mitgliedern der Bewegung selbstkritisch nach einigen Jahren als „ethnozentrisch“214 und „naiv“ bezeichnet worden.215 Trotzdem bleibt natürlich die Vorstellung, dass durch die schlichte Einführung bestimmter Rechtsnormen aus westlichen Ländern „Entwicklung“ gefördert werden kann, für westliche Entwicklungspolitiker und Politiker eines Entwicklungslandes verlockend, weil sie schnelle Erfolge suggeriert. Hinzu kommt die Vermutung, dass bei den Juristen, die ihre Ausbildung an einer deutschen Universität absolviert haben, der Anteil derjenigen, die zu einer unkritischen Sicht auf das eigene Rechtssystem, einer Überschätzung der Verhaltenssteuerung durch Recht und damit letztlich zu Auffassungen der frühen Law-and-Development-Bewegung neigen, relativ hoch sein dürfte. Dazu trägt bei, dass in Deutschland die Ausbildung eine rechtspositivistische ist. Rechtssoziologische Aspekte spielen – wenn überhaupt – nur eine ländern problematisieren. Dabei wird man – zumindest innerhalb der Rechtswissenschaften – die gemeinsame Basis der Forschungsbemühungen weniger im Inhaltlichen finden als vielmehr in der Motivation der Forschenden: nämlich mit den Ergebnissen der rechtswissenschaftlichen Untersuchungen auf irgendeine Art und Weise bei der Bekämpfung von Unterentwicklung mitzuwirken. So zuletzt deutlich Schoeller-Schletter, Einflussnahme, in: Kaiser (Hrsg.), Weltwissen, S. 275. Scheinbar neutraler dagegen Mitte der 80er Jahre Bryde, Die Rolle des Rechts im Entwicklungsprozeß, in: ders./Kübler (Hrsg.), Die Rolle des Rechts im Entwicklungsprozeß, der auf S. 9 auch die reine rechtsvergleichende Beschäftigung mit Entwicklungsländern darunter fasst, dann jedoch in den Kernfragen seines Beitrages auch das Verhältnis von Recht zu Entwicklung problematisiert und auf S. 16 meint, dass auch der Jurist sich fragen sollte, welchen Beitrag er zur Überwindung der Schere zwischen arm und reich in der Welt leisten könne. 214 Als „Ethnozentrismus“ wird allgemein der Vorrang von Werten und Überzeugungen eines bestimmten Kulturkreises gegenüber einem anderen bezeichnet (vgl. Nohlen, Stichwort „Ethnozentrismus, ethnozentrisch“, in: ders. [Hrsg.], Lexikon Dritte Welt). 215 Trubek/Galanter, Wis.LRev. 1974, S. 1062 (1080). In ihrem Aufsatz stellen sie das Paradigma des liberal legalism dar, welches an US-amerikanischen Universitäten in den 1950er und 1960er Jahren vorherrschte und die Law-and-Development-Bewegung nachhaltig beeinflusst hat. Entscheidend war u. a. eine instrumentalistische Sicht auf das Recht, mit dem man ohne weiteres sozialen Wandel steuern könne (vgl. ebenda, S. 1071 f. und 1079). Der vermeintlichen Sicherheit des liberal legalism setzen Trubek/Galanter Zweifel entgegen: Zweifel daran, dass „rechtliche Entwicklung“ mit dem Export US-amerikanischer Institutionen gleichzusetzen ist, dass eine Verbesserung der rechtlichen Institutionen in der Dritten Welt automatisch in die „richtige“ Richtung führt und dass rechtliche Veränderungen sozio-ökonomische Veränderungen bewirken können. Im Gegenteil könnten sogar rechtliche Reformen Ungleichheit begünstigen, Partizipation und individuelle Freiheit begrenzen und die Steigerung materiellen Wohlergehens verhindern (ebenda, S. 1080). Vgl. zu der Bedeutung des Aufsatzes Tamanaha, AJIL 1995, S. 470 (474). Mittlerweile wird er als „locus classicus“ bezeichnet (Harrington/Manji, African Affairs 2003, S. 109 [Fn. 111]).

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untergeordnete Rolle. Und wer unkritisch gegenüber der Effektivität westlichen Rechts ist, steht in der Gefahr, sich auch Illusionen über die Effektivität von Recht in Entwicklungsländern zu machen.216 Bereits bei der Kritik der Law-and-Development-Bewegung war ein wichtiger Grund für die damals unter amerikanischen Juristen vorherrschende unkritische Sicht auf das eigene Rechtssystem in der Art und Weise ihrer Ausbildung und der intellektuellen Orientierung der Rechtswissenschaften gesehen worden, welche sich hauptsächlich auf die Untersuchung von Bereichen konzentrierte, in denen das eigene Rechtssystem auch tatsächlich funktionierte.217 III. Konkretisierung des Förderprinzips Doch was bedeutet „Offenheit gegenüber anderen Rechtssystemen“ genau? Ist Modelloffenheit mit Modellbeliebigkeit gleichzusetzen? Dies führt zu der Frage, ob und inwieweit das für die Entwicklungszusammenarbeit formulierte Prinzip der Modelloffenheit Grenzen unterworfen ist. Sobald man allerdings anfängt, Überlegungen zu den Grenzen des Modeloffenheitsprinzips anzustellen, begibt man sich auf eine Gratwanderung. Es gilt, die Balance zu finden zwischen einem (aus den genannten Gründen) abzulehnenden Rechts- und Werteimperialismus und einer völligen Aufgabe der eigenen Wertvorstellungen.218 Die nachfolgenden Ausführungen konzentrieren sich dabei auf die rechtliche und die entwicklungspolitische Perspektive auf dieses Problem. Es soll zunächst ausführlich geklärt werden, inwieweit dem Modelloffenheitsprinzip rechtliche, insbesondere verfassungsrechtliche, Grenzen vorgegeben sind. Anschließend wird kurz erläutert, welche normativen entwicklungspolitischen Zielvorgaben und praktischen Zweckmäßigkeitsüberlegungen dem Modelloffenheitsprinzip ebenfalls Grenzen ziehen. 1. Rechtliche Grenzen der Modelloffenheit Zunächst wird der schwierigen Frage nachgegangen, inwieweit die im Rahmen von Rechtsprojekten verantwortlichen deutschen Akteure aus rechtlicher Sicht „modelloffen“ gegenüber nicht-deutschen Rechtsnormen sein 216 Diesen Zusammenhang macht Bryde für die Vertreter der Law-and-Development-Bewegung deutlich. Vgl. Bryde, Die Erfahrungen der „Law and Development“-Diskussion, in: Kirk/Kramer/Steding (Hrsg.), Genossenschaften, S. 405 (411). 217 Trubek/Galanter, Wis.L.Rev. 1974, S. 1062 (1082). 218 Ähnlich spricht Muth in ihrer Untersuchung zur Beratung des georgischen Arbeitsrechts von einem „Dilemma zwischen dem Erfordernis, Recht zu schaffen, das sich in die rechtskulturellen Besonderheiten [. . .] einfügt und das andererseits den Anforderungen globalisierter Wirtschaftsbeziehungen sowie eines rechtsstaatlichen und demokratischen Rechtssystems genügt“ (vgl. Muth, Neues Recht zwischen Tradition und Systemwandel, S. 279).

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dürfen. Dem oben dargestellten typischen Ablauf entsprechend219 kann von der Vereinbarung bis hin zur Durchführung eines Rechtsprojekts zwischen zwei Akteuren unterschieden werden: Einerseits handelt die Bundesregierung, und zwar bei dem Abschluss von Rahmenabkommen und Projektvereinbarungen sowie deren Verlängerungen. Andererseits handelt die das Projekt durchführende Institution. Dies ist in den Fallbeispielen die GTZ. a) Rechtliche Grenzen für die Bundesregierung In einem ersten Schritt werden Überlegungen zu den rechtlichen Grenzen, die sich für die Bundesregierung ergeben, angestellt. Diese werden sich im Folgenden nicht nur auf den Abschluss der Rahmenabkommen und Projektvereinbarungen, sondern auch auf die Durchführung von Projekten beziehen, obwohl letzteres durch die GTZ erfolgt. Dies geschieht aus Gründen der Übersichtlichkeit, da die GTZ für die Bundesregierung handelt und weiter unten zu zeigen sein wird, inwieweit deshalb Maßstäbe, die für die Bundesregierung gelten, auch auf die Tätigkeit der GTZ zu übertragen sind. Die Überlegungen konzentrieren sich auf verfassungsrechtliche und völkerrechtliche Bindungen sowie weiter unten hinsichtlich der GTZ zusätzlich auf vertragliche Verpflichtungen gegenüber dem BMZ.220 (1) Grundrechtsbindung Zunächst stellt sich die Frage, inwieweit bezüglich der Vereinbarung und Durchführung von Rechtsprojekten eine Bindung der jeweiligen Akteure der Bundesregierung an die Grundrechte des deutschen Grundgesetzes besteht.221 Als Ausgangspunkt kann festgehalten werden, dass grundsätzlich auch die Auswärtige Gewalt222 gem. Art. 1 Abs. 3 GG an die Grundrechte ge219

Siehe 1. Teil 2. Kap. C. Eine weitergehende Frage ist die nach der Möglichkeit richterlicher Kontrolle dieser Bindung. Auf diese Frage der Rechtsdurchsetzung, die dogmatisch von einer grundsätzlich bestehenden Rechtspflicht zu trennen ist, kann jedoch im Rahmen dieser Arbeit nicht eingegangen werden kann. Vgl. allgemein zur Kontrolle der auswärtigen Gewalt durch das Bundesverfassungsgericht z. B. Kokott, DVBl. 1996, S. 937 (946–948) m. w. N. 221 Als Grundrechtsberechtigte kämen die Bürger des jeweiligen Kooperationslandes in Frage, auf deren Rechtspositionen die Projekte letztlich Auswirkungen haben können. Dabei kommt von vornherein nur die Berufung auf solche Grundrechte in Frage, die als „Jedermannsrechte“ auch für Ausländer gelten. 222 Der Begriff der Auswärtigen Gewalt bezeichnet diejenigen verfassungsrechtlichen Kompetenzen der Verfassungsorgane, die sich mit der Wahrnehmung auswär220

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bunden ist.223 Aus Art. 1 Abs. 3 GG lässt sich keine territoriale Begrenzung der Grundrechtsgeltung entnehmen, da er allein auf den Grundrechtsverpflichteten und gerade nicht auf einen territorialen Geltungsbereich abstellt.224 Insgesamt kann es jedoch nicht als geklärt angesehen werden, wie weit im Einzelnen die Grundrechtsbindung der Auswärtigen Gewalt reicht und nach welchen Fallkonstellationen zu differenzieren ist.225 Diese Klärung kann auch nicht abschließend im Rahmen dieser Arbeit erfolgen. Es lässt sich allerdings sagen, dass tendenziell eine weniger umfassende Bindungswirkung als im nationalen Bereich angenommen wird: Das BVerfG hat mehrfach den breiten Gestaltungsspielraum im außenpolitischen Bereich betont226 und dementsprechend bei auslandsbezogenen Sachverhalten eine uneingeschränkte Durchsetzung des Grundrechtsschutzes abgelehnt. Vielmehr will es die Reichweite der Bindungswirkung für jede Norm einzeln nach Wortlaut, Sinn und Zweck bestimmen.227 Im Schrifttum wird hervorgehoben, dass die völkerrechtliche Zuständigkeit die äußerste Grenze der möglichen Reichweite der Grundrechte markiert.228 In diesem Rahmen wird überwiegend ebenfalls von einer eingeschränkten Grundrechtsbindung ausgegangen. Teilweise wird von dem Grundsatz einer moderat verstandenen Grundrechtsbindung gesprochen,229 teilweise wird eine „Inlandsbezietiger Angelegenheiten befassen; vgl. dazu Calliess, Auswärtige Gewalt, in: HStR IV (3. Aufl. 2006), § 83, Rn. 1. Ähnlich auch Ipsen, Staatsrecht I, 18. Aufl. 2006, Rn. 1077, der aber – da es sich letztlich nicht um ein bestimmtes Organ, sondern eine Staatsfunktion handelt – den Begriff der „auswärtigen Beziehungen“ vorzieht. 223 So aufgrund des Wortlautes von Art. 1 Abs. 3 GG, der keine Ausnahmen der Bindungswirkung kennt, zu Recht die h. M. Vgl. BVerfGE 6, 290 (295); 40, 141 (156 ff.); 63, 343 (352 ff.). Aus dem Schrifttum vgl. z. B. Geiger, Grundgesetz und Völkerrecht, 3. Aufl. 2002, § 28 II 2 a); Starck, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG I, Art. 1, Rn. 234; Stern, Staatsrecht III/1, S. 1230. Vgl. speziell in Bezug auf den Abschluss völkerrechtlicher Verträge Hofmann, Grundrechte und grenzüberschreitende Sachverhalte, S. 102 f. m. w. N. 224 Ruthig, Globalisierung und Grundgesetz, in: Wolter/Riedel/Taupitz (Hrsg.), Einwirkungen der Grundrechte auf das Zivilrecht, Öffentliche Recht und Strafrecht, S. 271 (289). 225 So im Ergebnis auch die Feststellungen von Isensee, Grundrechtsvoraussetzungen, in: HStR V (2. Aufl. 2000), § 115, Rn. 77 („weithin praktische Unsicherheit und dogmatische Unklarheit“) und Geiger, Grundgesetz und Völkerrecht, 3. Aufl. 2002, § 28 II 2 c) bb). 226 Vgl. BVerfGE 40, 141 (178); 55, 349 (365); 94, 12 (35). 227 Vgl. den sog. Spanier-Beschluss, BVerfGE 31, 58 (77); genauso BVerfGE 100, 313 (363). 228 Isensee, Grundrechtsvoraussetzungen, in: HStR V (2. Aufl. 2000), § 115, Rn. 79. 229 Vgl. Stern, Staatsrecht III/1, S. 1234. Für Stern ergibt sich die Einschränkung der Grundrechtsbindung einerseits daraus, dass ein Ausländer kraft seiner Staatsangehörigkeit vor allem der Personalhoheit seines Staates unterliege und sich in ers-

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hung“ als Voraussetzung für eine Grundrechtsbindung gefordert230. Weitergehende Forderungen nach einer umfassenden Bindung der deutschen Staatsgewalt werden – soweit ersichtlich – nicht näher begründet. Pieroth/ Schlink sowie Kannengießer, die anscheinend von einer solch umfassenden Bindung ausgehen, verweisen ohne nähere Besprechung auf Entscheidungen des BVerfGs, denen m. E. eine solch weit reichende Folgerung jedoch nicht zu entnehmen ist.231 Eine weitere Einschränkung der Grundrechtsbindung im Rahmen von Entwicklungszusammenarbeit könnte sich aus dem Rechtsgedanken der vom Schrifttum232 so bezeichneten „Annäherungstheorie“ ergeben. Diese wurde vom BVerfG in einem anderen Zusammenhang entwickelt, scheint jedoch auf Fälle der Entwicklungszusammenarbeit übertragbar: Das BVerfG ter Linie im Rechts- und Verantwortungsbereich dieser fremden Staatsgewalt befinde. Dies habe zur Folge, dass eine Pflicht zur Beachtung der Grundrechte häufig auf das Gebiet der Bundesrepublik begrenzt werden müsse und die deutsche Staatsgewalt in vielen Fällen nicht verpflichtet sei, Grundrechte im Ausland durchzusetzen. Andererseits ergebe sich die Einschränkung der Grundrechtsbindung aus der verfassungsrechtlich verankerten völkerrechtsfreundlichen Tendenz des Grundgesetzes und seiner Grundentscheidung für eine internationale Zusammenarbeit (vgl. Stern, Staatsrecht III/1, S. 1230, 1232 f. und 1242 f.). Auf letzteres weisen in diesem Zusammenhang auch besonders hin Hofmann, Grundrechte und grenzüberschreitende Sachverhalte, S. 104, sowie Geiger, Grundgesetz und Völkerrecht, 3. Aufl. 2002, § 28 II 2 c.) bb). 230 Laut Quaritsch ist eine Inlandsbeziehung immer dann gegeben, wenn die Bundesrepublik einem Ausländer im Ausland als Staat und Hoheitsträger gegenübertrete und dadurch zu diesem eine sachlich-persönliche Bindung entstehe. Diese gelte für Eingriffe in dessen Freiheits- und Eigentumssphäre (mit Einschränkungen bei Entscheidungen über dessen Einreise nach Deutschland). Soweit Leistungs-, Förderungs- und Schutzpflichten sowie Teilhaberechte in Frage stünden, müsse über den abstrakten Tatbestand hinaus eine weitere konkrete Inlandsbeziehung treten, da sonst die Zuständigkeit der deutschen Staatsgewalt fehle und ihr unübersehbare Lasten auferlegt würden (vgl. Quaritsch, Der grundrechtliche Status der Ausländer, in: HStR V [2. Aufl. 2000], § 120, Rn. 80–82; ähnlich Isensee, Grundrechtsvoraussetzungen, in: HStR V [2. Aufl. 2000], § 115, Rn. 82–94). Im Ergebnis macht Sachs dieselbe Unterscheidung zwischen der abwehrrechtlichen Wirkung der Grundrechte und Ansprüchen auf positives Tun; er bezieht sich dabei auf das völkerrechtliche Territorialprinzip (vgl. Sachs, Verfassungsrecht II, 2. Aufl. 2003, A 3, Rn. 6 f.). 231 Pieroth/Schlink verweisen ohne nähere Besprechung auf BVerfGE 6, 290 (295); 57, 9 (23); 100, 313 (362); sie erwähnen allerdings auch, dass das BVerfG bei Sachverhalten mit starkem internationalen Bezug bereit ist, eine Minderung des Grundrechtsstandards in Kauf zu nehmen, wenn anders die Grundrechte noch weniger verwirklicht würden (vgl. Pieroth/Schlink, Grundrechte, 22. Auflage 2006, Rn. 188). Kannengießer verweist auf BVerfGE 57, 9 (vgl. Kannengießer, in: Schmidt-Bleibtreu, GG, Vorb. v. Art. 1, Rn. 5). Siehe auch v. Münch, Staatsrecht II, 5. Aufl. 2002, Rn. 146. 232 Vgl. z. B. Geiger, Grundgesetz und Völkerrecht, 3. Aufl. 2002, § 28 II, 2 c) aa).

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2. Teil, 4. Kap.: Förderprinzipien von Rechtsprojekten

hat generelle Ausnahmen von der Bindungswirkung der Grundrechte einerseits in Bezug auf den Abschluss völkerrechtlicher Verträge zur Beseitigung der Folgen des Zweiten Weltkriegs und zum Abbau des Besatzungsregimes233 sowie andererseits in Bezug auf einzelne, nur in den Jahren unmittelbar nach dem Zweiten Weltkrieg geltende Gesetze234 formuliert. Es ging insgesamt um Fälle, in denen aus tatsächlichen Gründen von der deutschen Staatsgewalt (noch) nicht die volle Verwirklichung eines verfassungsgemäßen Zustands erwartet werden konnte. Das BVerfG lehnte in diesem Zusammenhang einen „verfassungsrechtlichen Rigorismus“ ab, bei dem „das Schlechtere dem Besseren nicht weichen [darf], nur weil das Beste nicht erreichbar ist“.235 Dies könne vom Grundgesetz nicht gewollt sein. Insofern wird nur eine Grundtendenz zur Verfassungsmäßigkeit gefordert.236 Bei den zulässigen Mitteln zur schrittweisen Erreichung des „Besseren“ zieht es die Grenze erst dort, wo „unverzichtbare Grundsätze“ des Grundgesetzes klar verletzt werden.237 Der darin zum Ausdruck kommende Gedanke lässt sich auch auf Rechtsprojekte der Entwicklungszusammenarbeit übertragen, wenn die deutsche Staatsgewalt an der Formulierung oder Umsetzung von Gesetzen des Kooperationslandes mitwirkt, die zwar nur einen relativ niedrigen rechtsstaatlichen Standard setzen, dies jedoch aus tatsächlichen Gründen als Vorstufe für eine insgesamt positive Entwicklung unausweichlich scheint. Schließlich kommt für Rechtsprojekte eine Verantwortlichkeit für Grundrechtsverletzungen aufgrund des Zurechenbarkeitskriteriums kaum in Betracht. Das BVerfG lässt die verfassungsrechtliche Verantwortlichkeit der deutschen Hoheitsgewalt und damit auch den Schutzbereich der Grundrechte grundsätzlich dort enden, wo ein Vorgang in seinem wesentlichen Verlauf von einem fremden Staat nach seinem – von der Bundesrepublik Deutschland unabhängigen – Willen gestaltet wird.238 Rechtsprojekte unterstützen grundsätzlich beratend und finanzierend das Handeln eines anderen Staates, ersetzen dies jedoch nicht. In den meisten Fällen werden deshalb Grundrechtseingriffe, die von Rechtsprojekten kausal mithervorgerufen wurden, der deutschen Hoheitsgewalt nicht zurechenbar sein. Selbst in den Fällen, in denen der Einfluss des EZ-Projekts aufgrund sehr niedrigen Know-hows oder sehr geringer Finanzkraft der Institutionen des jeweiligen 233

BVerfGE 4, 157 (169 f.); 14, 1 (7 f.); 15, 337 (349); 27, 253 (281 f.). BVerfGE 9, 63 (71 f.); 12, 326 (337 f.). 235 Diese Formel findet sich in der ersten der genannten Entscheidungen, BVerfGE 4, 157 (170). 236 BVerfGE 4, 157 (169). 237 BVerfGE 4, 157 (169 f.); 14, 1 (7 f.); 15, 337 (349). 238 BVerfGE 66, 39 (2. Leitsatz und S. 62); ähnlich BVerfGE 55, 349 (364 f.) und BVerfGE 57, 9 (23 f.). 234

D. Modelloffenheit

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Kooperationsstaates als beträchtlich gelten kann, verbleibt die Letztentscheidung trotzdem bei diesen Institutionen.239 Nur in Extremfällen ließe sich eine Zurechenbarkeit denken, insbesondere wenn ein Kooperationsland ohne die Förderung von außen in dem fraglichen Bereich gar nicht handlungsfähig wäre. (2) Friedensgebot und Art. 1 Abs. 2 GG Zu den Normen des Grundgesetzes, die erkennbar die Auswärtige Gewalt binden wollen, zählen nach herrschender Ansicht das Friedensgebot (in der Präambel und in Art. 26 GG) sowie Art. 1 Abs. 2 GG, in dem sich Deutschland zu den unverletzlichen und unveräußerlichen Menschenrechten als Grundlage jeder menschlichen Gemeinschaft, des Friedens und der Gerechtigkeit in der Welt bekennt.240 In Art. 1 Abs. 2 GG wird eine Verpflichtung der Bundesrepublik zu entsprechender zielbezogener Kooperation in der Völkerrechtsgemeinschaft gesehen.241 Dies verdeutlicht, dass bei aller Einschränkung der Grundrechtsbindung und aller notwendigen Einschätzungsprärogative der Auswärtigen Gewalt242 die Fördertendenz von menschenrechtsrelevanten Projekten der Entwicklungszusammenarbeit stets an einer Verwirklichung der Menschenrechte auszurichten ist. Dabei ist bei der Bestimmung des in Art. 1 Abs. 2 GG gemeinten Inhalts der Menschenrechte richtigerweise auf die entsprechenden völkerrechtlichen Kodifikationen Bezug zu nehmen.243 (3) Art. 20 GG Teilweise werden auch die Leitentscheidungen des Grundgesetzes in Art. 20 GG für Demokratie, Sozialstaatlichkeit und (soweit sich dies aus Art. 20 direkt ergibt) Rechtsstaatlichkeit als bindend für die Tätigkeit der öffentlichen Gewalt im auswärtigen Bereich angesehen. Einerseits wird auf 239 Noch weiter vorgelagert sind bloße völkerrechtliche Vereinbarungen zur Durchführung von Projekten. Bei geplanten Rechtsreformen werden zudem erst grobe Anhaltspunkte über den Inhalt geplanter Gesetze bestehen, da der eigentliche Reformprozess noch aussteht. 240 Vgl. Geiger, Grundgesetz und Völkerrecht, 3. Aufl. 2002, § 28 II 1 a) aa). 241 Kunig, Völkerrecht und staatliches Recht, in: Vitzthum (Hrsg.), Völkerrecht, 3. Aufl. 2004, Zweiter Abschnitt, Rn. 15; Sommermann, Staatsziele, S. 390. Ähnlich auch Starck, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG I, Art. 1, Rn. 136. 242 Speziell in Bezug auf Art. 1 Abs. 2 GG betont bei Sommermann, Staatsziele, S. 390. 243 Dreier, in: ders. (Hrsg.), GG I, Art. 1 Abs. 2, Rn. 20: „Auslegungs- und Verständnishilfe“; Sommermann, AöR 1989, S. 391 (417): „verbindliche Auslegungskriterien“. Insbesondere ist hier an den IPBPR sowie den IPWSKR zu denken.

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2. Teil, 4. Kap.: Förderprinzipien von Rechtsprojekten

den Rechtsgedanken des ordre-public-Vorbehalts244 abgestellt, nach dem ein Staat, wolle er sich selbst treu bleiben, die grundlegenden Werte und Ziele seiner Verfassungsordnung nicht preisgeben dürfe.245 Andererseits wird betont, dass ohne diese Bindung „nach außen“ schädliche Rückwirkungen „nach innen“ (z. B. bei der Gründung internationaler Einrichtungen, die faktisch negative Auswirkungen auf die in Art. 20 GG verankerten Prinzipien haben) sowie ein „korrumpierender Effekt“ für die Tätigkeit der Staatsorgane insgesamt zu befürchten seien.246 Insgesamt wird hier jedoch – wie auch sonst im außenpolitischen Bereich – von einem breiten politischen Gestaltungsspielraum auszugehen sein.247 Dieser Spielraum ist im Rahmen von Rechtsprojekten wie bei der Grundrechtsbindung auch deshalb als besonders groß anzusehen, weil die Letztentscheidung über die Rechtsreformen und Maßnahmen zur Implementation von Recht bei dem Kooperationsland verbleibt. Hinzu kommt der Rechtsgedanke des Art. 79 Abs. 3 GG: Der verfassungsändernde Gesetzgeber darf zwar die in Art. 20 niedergelegten Grundsätze nicht berühren. Nach der Rechsprechung des BVerfG ist dies jedoch dann nicht der Fall, wenn ihnen im Allgemeinen Rechnung getragen wird. Modifikationen für Sonderlagen aus „evident sachgerechten Gründen“ sind danach zulässig.248

(4) Völkerrechtliche Grenzen Von der Bundesregierung abgeschlossene Verträge und ihre Durchführung dürfen nicht im Widerspruch zu denjenigen völkerrechtlichen Normen stehen, an die die Bundesrepublik gebunden ist. In Bezug auf die Durchführung von Projekten der Entwicklungszusammenarbeit ist insbesondere zu beachten, dass die Bundesrepublik einen anderen Staat nicht bei dessen völkerrechtswidrigem Verhalten unterstützen darf. Im Einzelnen ist hier allerdings ungeklärt, inwieweit eine für sich genommen völkerrechtmäßige Unterstützungshandlung (z. B. Beratungsleistungen oder finanzielle Unterstützung im Rahmen eines Entwicklungsprojekts) aufgrund eines dadurch mitbedingten Völkerrechtsbruchs selbst als völkerrechtswidrig anzusehen ist.249 244

Vgl. Art. 6 EGBGB. Sommermann, Staatsziele, S. 390 f. 246 Geiger, Grundgesetz und Völkerrecht, 3. Aufl. 2002, § 28 II 1 a) cc). 247 Vgl. allgemein zu dem breiten politischen Gestaltungsraum im außenpolitischen Bereich die Nachweise zu Entscheidungen des BVerfG oben, Fn. 226. In Bezug auf Art. 20 GG betont von Geiger, Grundgesetz und Völkerrecht, 3. Aufl. 2002, § 28 II b). 248 BVerfGE 30, 1 (24). Kritisch dazu Häberle, JZ 71, 145 (149–151). 245

D. Modelloffenheit

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(5) Fazit Die Bundesregierung ist im Zusammenhang mit der Vorbereitung und Durchführung von Rechtsprojekten nur eingeschränkt an Grundrechte gebunden. Falls Rechtsprojekte Grundrechtseingriffe kausal mithervorrufen, werden diese Eingriffe zudem der deutschen Hoheitsgewalt in der Regel nicht zurechenbar sein, da die deutsche Hoheitsgewalt typischerweise nicht direkt, sondern nur mittelbar, unter Zwischenschaltung der Entscheidungsgewalt des jeweiligen Kooperationsstaates, in Kontakt mit den dortigen Bürgern tritt. Die Zielrichtung des Handelns ist gleichwohl grundsätzlich vorgegeben, und zwar durch das Friedensgebot, durch Art. 1 Abs. 2 GG und durch Art. 20 GG. Völkerrechtliche Bindungen sind zu beachten. Allerdings bleibt bei der konkreten Ausgestaltung von völkerrechtlichen Verträgen und der Durchführung von Rechtsprojekten ein weiter politischer Ermessenspielraum bestehen. Dass hier kein verfassungsrechtlicher Rigorismus Maßstab sein kann, ergibt sich auch aus dem Rechtsgedanken der „Annäherungstheorie“, der auf die Fälle der Entwicklungszusammenarbeit übertragbar erscheint. Aus rechtlicher Sicht wird deshalb die Förderung eines ausländischen Rechtssystems durch ein Rechtsprojekt nur in Evidenzfällen unzulässig sein, wie z. B. in Fällen der Mitwirkung an der formalrechtlichen Legalisierung zweifelloser Menschenwürdeverletzungen (etwa durch Folter) oder der Unterstützung der Umsetzung von Rechtsakten, die eindeutig dazu geeignet sind, demokratische Strukturen in einem Land zu schwächen (etwa durch Rechtsnormen, die die Pressefreiheit abschaffen). b) Rechtliche Grenzen für die GTZ Neben vertraglichen Verpflichtungen der GTZ gegenüber dem BMZ ist zu prüfen, ob die GTZ deshalb den gleichen verfassungsrechtlichen und völkerrechtlichen Bindungen wie die Bundesregierung unterliegt, weil die Bundesrepublik Deutschland der alleinige Gesellschafter der GTZ ist.250 249 Vgl. Ipsen, Völkerrechtliche Verantwortlichkeit, in: ders. u. a., Völkerrecht, 5. Aufl. 2004, 9. Kapitel, § 40, Rn. 42, der auf Konstellationen der Entwicklungszusammenarbeit jedoch nicht eingeht. Die International Law Commission (ILC) befürwortet im Falle der Unterstützung eines anderen Staates eine völkerrechtliche Verantwortlichkeit des unterstützenden Staates dann, wenn dieser Kenntnis von den Umständen des völkerrechtswidrigen Akts hat und dieser völkerrechtswidrig wäre, wenn er von dem unterstützenden Staat begangen worden wäre (vgl. Art. 16 des Entwurfs der ILC zur Staatenverantwortlichkeit, der in eine Resolution der Generalversammlung der Vereinten Nationen aufgenommen worden ist [GA Res 56/83 vom 12. Dezember 2001]). 250 Vgl. zu der Rechtsform der GTZ bereits oben, S. 46.

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2. Teil, 4. Kap.: Förderprinzipien von Rechtsprojekten

(1) Vertragliche Verpflichtungen der GTZ gegenüber dem BMZ Auch wenn die GTZ Projekte und Programme für die Bundesregierung „eigenverantwortlich“ durchführt (§ 1 Abs. 2 Satz 1 Generalvertrag), so ist sie doch an die entwicklungspolitischen Vorgaben der Bundesregierung gebunden. Dies ergibt sich aus ihrem Zweck, die Bundesregierung bei der Erreichung ihrer entwicklungspolitischen Ziele zu unterstützen (§ 2 Abs. 1 Gesellschaftsvertrag) sowie der Aufgabenbestimmung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Generalvertrag. Diese allgemeine Bindung an die entwicklungspolitischen Vorgaben wird gem. § 4 Generalvertrag in Bezug auf einzelne Maßnahmen durch das BMZ konkretisiert. Die GTZ ist damit bei der Durchführung von Projekten im Auftrag der Bundesregierung rechtlich an deren entwicklungspolitische und sonstige Vorgaben gebunden. Diese Bindung gilt jedoch nur im Verhältnis zur Bundesregierung und nicht im Verhältnis zum Kooperationsland oder gar zu dessen Bürgern. (2) Verfassungsrechtliche Grenzen Inwieweit für die GTZ eine Verfassungsbindung angenommen werden kann, ist eine schwierige Frage. Hier überschneidet sich der oben angesprochene Problemkreis der Verfassungsbindung der Auswärtigen Gewalt mit demjenigen der Verfassungsbindung der Öffentlichen Hand nach Privatisierungsakten. Soweit ersichtlich, ist diese Konstellation bisher weder in der Rechtsprechung noch in der Literatur behandelt worden. Die GTZ ist eine GmbH, deren alleiniger Gesellschafter der Bund ist.251 Die GTZ stellt damit eine so genannte Eigengesellschaft des Bundes dar. Sie wurde rein formell privatisiert (Organisationsprivatisierung).252 Fraglich ist, ob bei einer Eigengesellschaft des Staates253 von der oben dargestellten Verfassungsbindung, insbesondere Grundrechtsbindung, auszuge251

Vgl. zur Rechtsform der GTZ bereits oben, S. 46. Die formelle Privatisierung ist insbesondere abzugrenzen von der funktionalen Privatisierung, bei der der Staat zur Wahrnehmung von Verwaltungsaufgaben Privatpersonen oder private Institutionen zur Unterstützung heranzieht, sowie von der materiellen Privatisierung, bei der der Staat sich aus einem bestimmten gesellschaftlichen Bereich ganz zurückzieht und bislang von ihm wahrgenommene Aufgaben Privaten überlässt (vgl. zu dieser begrifflichen Abgrenzung z. B. Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 16. Aufl. 2006, § 23 Rn. 61 ff.). Es ist umstritten, unter welchen Voraussetzungen eine formelle Privatisierung überhaupt zulässig ist. Darauf soll hier jedoch nicht näher eingegangen werden. Vgl. zu einer Darstellung der Streitstandes z. B. Unruh, DÖV 1997, S. 653 (657–662). 253 Sonderprobleme in Bezug auf gemischtwirtschaftliche Unternehmen stellen sich im Falle der GTZ nicht, da die öffentliche Hand alleiniger Gesellschafter ist. 252

D. Modelloffenheit

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hen ist oder ob aufgrund der privatrechtlichen Organisationsform diese Bindung ausscheidet. Teilweise wird auch für den Staat, der sich privatrechtlicher Organisationsformen bedient, eine umfassende Verfassungsbindung angenommen. Dies wird im Wesentlichen damit begründet, dass die Inanspruchnahme des Privatrechts die Verwaltung nicht zum Privaten mache, sondern der Staat vielmehr Staat bleibe. Für die Bindung an die Grundrechte wird überdies auf Art. 1 Abs. 3 GG verwiesen, der sich auf jede Art der staatlichen Betätigung beziehe.254 Nach überwiegender Ansicht ist dagegen nach verschiedenen Aufgabenbereichen zu differenzieren. Danach kann eine umfassende Grundrechtsbindung nur angenommen werden, wenn der in privater Organisationsform auftretende Staat „öffentliche Zwecke“255 verfolgt. Als Sonderbereich, in dem der Staat ebenfalls öffentlich-rechtlichen Bindungen unterliege, wird die so genannte Daseinsvorsorge genannt.256 Teilweise wird zur Begründung auch dieser Auffassung explizit auf Art. 1 Abs. 3 GG verwiesen.257 Davon abgegrenzt werden die fiskalischen Hilfsgeschäfte (Bedarfsdeckungsgeschäfte) sowie die erwerbswirtschaftliche Tätigkeit des Staates. Art. 1 Abs. 3 GG gelte hier nicht, bzw. dürfe in Bezug auf die erwerbswirtschaftliche Tätigkeit nicht „überstrapaziert“ werden. Eine teilweise Grundrechtsbindung wird jedoch trotzdem befürwortet, und zwar zum Schutz der Wettbewerbsgleichheit insbesondere eine Bindung an den Gleichheitssatz (Art. 3 GG).258 254 Ehlers, Verwaltung und Verwaltungsrecht, in: Erichsen/Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, 13. Aufl. 2006, Erster Abschnitt, § 3, Rn. 81 m. w. N. So seit der 14. Aufl. auch Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 3, Rn. 10. Siehe außerdem die Nachweise bei Ronellenfitsch, Wirtschaftliche Betätigung des Staates, in: HStR IV (3. Aufl. 2006), § 98, Rn. 47. Ein anderes Begründungsmuster ergibt sich für die Lehre von der unmittelbaren Drittwirkung der Grundrechte, die jedoch kaum anerkannt ist (vgl. dazu Ronellenfitsch, ebenda, Rn. 46). 255 Im Schrifttum wird das entscheidende Merkmal nicht ganz einheitlich bezeichnet. Vgl. Wolff/Bachof/Stober, Verwaltungsrecht I, 11. Aufl. 1999, § 23, Rn. 29 („durch öffentlich-rechtliche Aufgabenbestimmung zugewiesene öffentliche Verwaltungs- [Leistungs- und Lenkungs-]zwecke“); Ronellenfitsch, Wirtschaftliche Betätigung des Staates, in: HStR IV (3. Aufl. 2006), § 98, Rn. 48 („unmittelbar öffentliche Zwecke“, aber auch „konkrete öffentliche Zwecke“ und „öffentliche Aufgabe“); Detterbeck, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2006, Rn. 899: wenn Vewaltung „unmittelbar Verwaltungsaufgaben [. . .] erfüllt“. 256 Ronellenfitsch, Wirtschaftliche Betätigung des Staates, in: HStR IV (3. Aufl. 2006), § 98, Rn. 49–51. 257 Wolff/Bachof/Stober, Verwaltungsrecht I, 11. Aufl. 1999, § 23, Rn. 32. 258 Vgl. insgesamt zum Meinungsstand Wolff/Bachof/Stober, Verwaltungsrecht I, 11. Aufl. 1999, § 23, Rn. 20–22 und Rn. 32, sowie Detterbeck, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2006, Rn. 899–904, jeweils mit weiteren Nachweisen.

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2. Teil, 4. Kap.: Förderprinzipien von Rechtsprojekten

Der Streit kann hier im Einzelnen dahinstehen, wenn die Tätigkeit der GTZ im Rahmen von Rechtsprojekten der Entwicklungszusammenarbeit als Verfolgung unmittelbar öffentlicher Zwecke gelten kann. Dann würde nach allen Auffassungen eine Grundrechtsbindung bestehen. Die von der GTZ auch vorgenommenen fiskalen Hilfsgeschäfte sind dabei im Rahmen dieser Arbeit nicht von Interesse. Der Bereich der Daseinsvorsorge scheidet ohne weiteres aus. Aus Sicht des bundesdeutschen Bürgers259 stellt die Durchführung eines entwicklungspolitischen Rechtsprojekts in einem Kooperationsland jedoch die Umsetzung der entwicklungspolitischen Ziele der Bundesregierung dar. Dies ist auch die „Leistung“ an ihn: Die Befriedigung seines Interesses an der professionellen Unterstützung unterentwickelter Länder260 sowie an der internationalen Positionierung und politischen Anschlussfähigkeit Deutschlands im Bereich der Entwicklungszusammenarbeit. Dabei kann die Unterstützung unterentwickelter Länder auch insoweit als Verfolgung bundesrepublikanischer Zwecke angesehen werden, als dass diese global zur Friedensförderung beiträgt.261 Ziele und Zwecke der deutschen Entwicklungspolitik sind damit auch „öffentliche Zwecke“ der Bundesrepublik Deutschland. Die Unterstützung eines Kooperationslandes durch die GTZ erfolgt dabei nicht mit Gewinnerzielungsabsicht262 und ist deshalb nicht als erwerbswirtschaftliche Tätigkeit einzuordnen. M. E. reicht dies aus, um bei der Durchführung eines Rechtsprojekts die Tätigkeit der GTZ als Leistungsverwaltung einzuordnen, bei der öffentliche Zwecke im Sinne des Verwaltungsprivatrechts verfolgt werden.263 259 Dies ist die entscheidende Perspektive für die Einordnung der Tätigkeiten des deutschen Staates. Nicht entscheidend ist dagegen, dass über Rechtsprojekte dem jeweiligen Kooperationsland in finanzieller und personeller Hinsicht „Leistungen“ gewährt und dabei öffentliche Ziele im Kooperationsland verfolgt werden, wie z. B. allgemein die Förderung von Rechtsstaatlichkeit und/oder konkret die Implementierung eines bestimmten Gesetzes. 260 Und zwar sein Interesse als Steuerzahler an effektiver und effizienter Hilfe. 261 Das BMZ selbst versteht die Überwindung der Kluft zwischen Arm und Reich als Beitrag zur Friedensförderung und betont, dass deshalb weltweite Armutsminderung auch im deutschen Interesse liege (so besonders deutlich BMZ, Medienhandbuch EP 2002, S. 21). Für Entwicklungsfortschritte werden wiederum Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und good governance als wichtige Voraussetzungen angesehen (BMZ, Medienhandbuch EP 2004/05, S. 191 f.). Siehe auch das Vorwort der Bundesministerin in: BMZ, Aktionsprogramm 2015: „Auch die reichen Länder werden auf Dauer nur dann in Frieden und Wohlstand leben können, wenn die bittere Armut in weiten Teilen der Welt eingedämmt wird“. 262 Vgl. zur Gewinnerzielungsabsicht als Voraussetzung für die Einordnung als erwerbswirtschaftliche Tätigkeit Detterbeck, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2006, Rn. 903. 263 Im Ergebnis ordnet auch Ehlers die GTZ bei der Leistungsverwaltung ein, ohne dies jedoch näher zu erläutern. Vgl. Ehlers, Verwaltung und Verwaltungsrecht,

D. Modelloffenheit

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Für Maßnahmen zur Umsetzung der Entwicklungspolitik der Bundesregierung unterliegt die GTZ damit einer Verfassungsbindung. Diese reicht genauso weit wie für die Bundesregierung selbst. Dabei sind aufgrund des Auslandsbezugs die oben dargestellten Modifikationen hinsichtlich der Verfassungsbindung der Auswärtigen Gewalt zu beachten. Eine „Flucht ins Privatrecht“264 ist damit nicht möglich. (3) Völkerrechtliche Grenzen Dass sich die Bundesrepublik auch aus völkerrechtlicher Sicht durch die Einschaltung der GTZ nicht auf das Privatrecht zurückziehen kann, ergibt sich aus den völkerrechtlichen Regeln zur Staatenverantwortlichkeit. Hier ist gewohnheitsrechtlich anerkannt, dass einem Staat nicht nur das Handeln seiner Organe zurechenbar ist, sondern allgemein das Handeln derjenigen natürlichen oder juristischen Personen, die (nach innerstaatlichem Recht) mit der Wahrnehmung öffentlicher Funktionen betraut sind.265 Bei Rechtsprojekten der Entwicklungszusammenarbeit wird die GTZ rechtlich verbindlich mit Aufgaben betraut, zu deren Durchführung sich auf völkerrechtlicher Ebene die Bundesrepublik verpflichtet hat. In diesem Sinne nimmt sie „öffentliche Funktionen“ wahr. Dabei erscheint es völkerrechtlich unerheblich, dass während der Durchführung eines konkreten Projekts die GTZ grundsätzlich eigenverantwortlich handelt und kein direktes Weisungsrecht der Bundesregierung gegenüber dem jeweiligen Projektleiter besteht. (4) Fazit Nach der hier vertretenen Auffassung gelten die rechtlichen Grenzen, die sich aus der Verfassungs- und Völkerrechtsbindung der Bundesregierung ableiten lassen, auch für das Bundesunternehmen GTZ. Hinzu kommen vertragliche Bindungen gegenüber dem BMZ. in: Erichsen/Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, 13. Aufl. 2006, Erster Abschnitt, § 3, Rn. 74. 264 Dieser Ausdruck geht zurück auf Fleiner, Institutionen des Deutschen Verwaltungsrechts, 8. Aufl. 1928, S. 326). 265 Ipsen, Völkerrechtliche Verantwortlichkeit, in: ders. u. a., Völkerrecht, 5. Aufl. 2004, 9. Kapitel, § 40, Rn. 10 f.; Schröder, Verantwortlichkeit, in: Vitzthum (Hrsg.), Völkerrecht, 3. Aufl. 2004, 7. Abschnitt, Rn. 23. Dies hat auch Ausdruck gefunden in dem bereits in Fn. 249 erwähnten Entwurf der International Law Commission zur Staatenverantwortlichkeit. Dort heißt es in Art. 5: „The conduct of a person or entity which is not an organ of the State under article 4 but which is empowered by the law of that State to exercise elements of the governmental authority shall be considered an act of that State under international law, provided the person or entity is acting in that capacity in the particular instance.“

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2. Teil, 4. Kap.: Förderprinzipien von Rechtsprojekten

2. Entwicklungspolitische Grenzen der Modelloffenheit Das Positionspapier des BMZ nimmt zu den entwicklungspolitischen Grenzen des Modelloffenheitsprinzips nicht ausdrücklich Stellung. Allerdings werden diese aus dem Gesamtzusammenhang des Positionspapiers deutlich. Sie ergeben sich aus den entwicklungspolitischen Zielen, denen die Fördermaßnahmen im Bereich „Recht und Justiz“ dienen sollen. Dazu gehören der demokratische Rechtsstaat und Rechtssicherheit, das Leitbild der nachhaltigen Entwicklung, Armutsbekämpfung sowie verantwortungsvolle Regierungsführung (good governance).266 Das „Bemühen um die Schaffung rechtsstaatlicher Standards“ wird dabei nicht nur als rein politische Vorgabe verstanden, sondern auch als völkerrechtliche Verpflichtung Deutschlands gesehen, die sich aus den Menschenrechtskonventionen267 ergebe.268 Aus entwicklungspolitischer Sicht dürfen deshalb Rechtsprojekte diesen Zielen nicht widersprechen. Entwicklungspolitisch können außerdem Zweckmäßigkeitsüberlegungen hinzukommen, nach denen die Förderung eines Projekts z. B. von dessen Effektivität, Effizienz, und Nachhaltigkeit abhängt.

3. „Normatives Risiko“ Je nach Gegenstand der Zusammenarbeit (Rechtsreform versus Implementation von Recht) stellt sich die Frage nach der Modelloffenheit und deren Grenzen etwas anders. Bei der Förderung von Rechtsreformen ist das Ergebnis, gegenüber dem sich die Entwicklungszusammenarbeit modelloffen zeigen kann oder nicht, noch offen. Dies hat einerseits den Vorteil, dass die EZ an von ihr verfolgten, gegebenenfalls durch grundgesetzliche Vorgaben beeinflussten Idealen mitarbeiten kann. Es besteht jedoch immer das Risiko, dass letztlich ein Prozess unterstützt wird, dessen Ergebnis problematisch erscheint. „Problematisch“ ist es dann, wenn eine Förderung aus rechtlichen oder entwicklungspolitischen Gründen nicht stattgefunden hätte, wäre das Ergebnis von vornherein bekannt gewesen. Dies kann als das „normative Risiko“ der Unterstützung von Rechtsreformen bezeichnet werden. Bei Fördermaßnahmen zur Wirksamkeitssteigerung bestehenden Rechts ist dagegen die normative Grundlage klarer. Der Unterschied verschwimmt allerdings dadurch, dass auch ein zu implementierendes Gesetz (mehr oder weniger ausgeprägt) Interpretationen zugänglich ist und damit die norma266 267 268

BMZ, Recht und Justiz in der EZ, S. 6. Gemeint sind der IPBPR sowie der IPWSKR. BMZ, Recht und Justiz in der EZ, S. 7.

E. Berücksichtigung von Rechtspluralismus

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Tabelle 3 Grundsatz und Grenzen der Modelloffenheit Gegenstand Modelloffenheit als Grundsatz

Modelloffenheitsgrenzen

Förderung Vereinbarung und Durchvon Rechts- führung des Projekts reformen richtet sich nach den rechtstechnischen und inhaltlichen Bedürfnissen des Kooperationslandes. Es geht nicht um den Transfer deutschen Rechts.

Aus rechtlicher Sicht hat die Entwicklungspolitik einen weiten Gestaltungsspielraum. Neben völkerrechtlichen Bindungen besteht nur eine moderate Grundrechtsbindung sowie eine moderate Bindung an Art. 20 GG. Insbesondere können analog zu dem Gedanken der Annäherungstheorie in den Kooperationsländern „Schritte in die richtige Richtung“ gefördert werden. Entwicklungspolitische Grenzen können sich aus entwicklungspolitischen Zielvorgaben und Zweckmäßigkeitserwägungen ergeben. Normatives Risiko: Den Prognosen über den Ausgang von Rechtsreformen, die durch deutsche Rechtsprojekte gefördert werden, wohnt eine Unsicherheit inne. Diese Unsicherheit wird hier als „normatives Risiko“ bezeichnet.

Förderung der Implementation von Recht

Es wird grundsätzlich auch die Steigerung der Wirksamkeit solchen Rechts gefördert, das dem deutschen Recht nicht ähnelt.

Rechtliche und entwicklungspolitische Grenzen: wie bei der Förderung von Rechtsreformen. Normatives Risiko: Bei der Förderung der Implementation von Recht besteht insbesondere bei neuen Gesetzen die Unsicherheit, wie diese von der Rechtspraxis interpretiert werden.

tive Ausgestaltung noch ihren Fortgang nimmt. Dies wird sich auch in den Fallbeispielen zeigen.

E. Berücksichtigung von Rechtspluralismus I. Das Förderprinzip laut BMZ Das BMZ entwickelt in seinem Positionspapier aus dem Jahre 2002 auch das Förderprinzip „Berücksichtigung von Rechtspluralismus“ bzw. „Berück-

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2. Teil, 4. Kap.: Förderprinzipien von Rechtsprojekten

sichtigung von traditionellen Rechtsnormen und -institutionen“.269 In vielen Ländern bestünden neben dem staatlichen Rechtssystem auch andere gewohnheitsrechtlich oder religiös verankerte Normen. Hierdurch entstehe eine „Kluft“ zwischen modernen Rechtsinstitutionen und Rechtsnormen einerseits und der Rechtswirklichkeit andererseits, die von traditionellen Normen bestimmt sei. Ein Problem sei die Widersprüchlichkeit von modernen und traditionellen Rechtsnormen, z. B. im Bereich der Eigentums- und Nutzungsrechte von Land.270 Die vom BMZ formulierte Strategie hinsichtlich des Umgangs mit Rechtspluralismus zeigt, dass dessen „Berücksichtigung“ nicht wertneutral gemeint ist. Vielmehr bezieht das BMZ eindeutig Position. Zwar werde grundsätzlich angestrebt, die gesellschaftlich und sozial gelebten Normen in die staatliche Gesetzgebung zu integrieren oder anderweitig anzuerkennen (wie z. B. die Streitschlichtung durch Dorfälteste). Allerdings gelte dies nicht für Normen, die gegen die internationalen Instrumente zum Schutz der Menschenrechte oder gegen die Verfassung des jeweiligen Landes verstießen. In diesen Fällen müssten angepasste Strategien und Instrumente entwickelt werden, um die betreffenden Wertvorstellungen zu verändern und die Durchsetzungschancen (völkerrechts- bzw. verfassungskonformer) staatlicher Gesetze oder des Gewohnheitsrechts zu erhöhen. Als spezielles Problem wird die Rechtsposition von Frauen genannt, die nach traditionellem Recht gegenüber Männern häufig benachteiligt würden.271 II. Begriffliche Einordnung des Förderprinzips 1. Rechtspluralismus Der Terminus „Rechtspluralismus“ (legal pluralism/pluralisme juridique) kommt in der wissenschaftlichen Diskussion seit etwa vierzig Jahren vor.272 Er bezeichnet die heterogene Mehrheit von Rechten im selben sozialen 269

BMZ, Recht und Justiz in der EZ, S. 9. Ebenda. 271 Ebenda. In diesem Sinne auch BMZ, Entwicklungsorientierte Transformation bei fragiler Staatlichkeit und schlechter Regierungsführung, S. 17 f. 272 Der Begriff taucht z. B. schon 1963 auf bei Rheinstein, Problems of Law in the New Nations of Africa, in: Geertz (ed.), Old Societies and New States, S. 220 (223). Die erste systematische Abhandlung schrieb Vanderlinden im Jahr 1971. Vanderlinden, Le pluralisme juridique, in: Gilissen (Dir.), Le pluralisme juridique, S. 19–56. Vgl. zu der Einschätzung, dass dies die erste systematische Abhandlung sei, auch Franz v. Benda-Beckmann, J. L. P. 2002, S. 37 (60), Griffiths, J. L. P. 1989, S. V. Laut Roberts ist der Begriff seit den 1970er Jahren üblich (Roberts, J. L. P. 1998, S. 95 [97]). 270

E. Berücksichtigung von Rechtspluralismus

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Feld.273 Was allerdings hierunter genau zu verstehen ist, hängt entscheidend vom Rechtsbegriff ab, also davon, nach welchen Kriterien eine das menschliche Zusammenleben regelnde Norm als Rechtsnorm zu bezeichnen ist. Je nach Autor und Forschungsrichtung werden hier unterschiedliche Ansätze vertreten, die allerdings nicht immer explizit geäußert werden.274 In einem ersten Überblick lässt sich festhalten, dass von (rechts-)soziologischer Seite häufig darauf abgestellt wird, ob eine Norm durch Dritte bzw. einen Sanktionsapparat durchgesetzt werden kann.275 Daneben ist die Rechtsqualität einer Norm auch von ihrer Anerkennung als Regel des äußeren Verhaltens innerhalb eines bestimmten Kreises von Menschen abhängig gemacht worden,276 oder es wurde gesellschaftspsychologisch auf die „Gefühlstöne“, die bei der Übertretung einer Norm ausgelöst werden, abgestellt277. In der Jurisprudenz278 wird dagegen überwiegend die Rolle des Staates betont: Danach sind grundsätzlich solche Normen als „Recht“ anzusehen, die auf einen vom Staat mit Rechtssetzungsgewalt ausgestatteten Normsetzer zurückgehen (und damit auch die Chance auf staatlich organisierte Durchsetzung haben). Die Grenze gegenüber der reinen Sitte und Moral kann beim Gewohnheitsrecht gezogen werden. Zu dessen Entstehung müssen neben eine langdauernde und allgemeine Übung (longa consuetudo) die Überzeugung der Beteiligten von der Rechtmäßigkeit der Übung (opinio iuris) sowie die Formulierbarkeit als Rechtssatz treten. Je nach Rechtsbegriff lässt sich dann der Begriff Rechtspluralismus verwenden. Folgt man der letztgenannten Auffassung, dann können nur verschiedene staatlich anerkannte Rechtsquellen eine rechtspluralistische Struk273

So die deutsche Formulierung von Lampe, Was ist „Rechtspluralismus“?, in: ders. (Hrsg.), Rechtsgleichheit und Rechtspluralismus, S. 8. Vgl. ansonsten Griffiths, J. L. P. 1986, S. 1; Hooker, Legal Pluralism, S. 6. 274 Z. B. bleibt bei der Diskussion um den Rechtscharakter von Normen, die als evident ungerecht erscheinen, häufig unklar, ob die Diskussion auf den Begriff oder die Geltung abzielt und wie sich beide zueinander verhalten (vgl. dazu Dreier, NJW 1986, S. 890 [891]). 275 Vgl. etwa die Ansätze von Max Weber (Wirtschaft und Gesellschaft, Erster Halbband/Erster Teil/Kap. I/§ 6 [Studienausgabe, hrsg. v. Winckelmann, 5. Aufl. 1972, S. 17 f.]), Theodor Geiger (Vorstudien zu einer Soziologie des Rechts, S. 277) und aus neuerer Zeit Trutz v. Trotha (ZfRSoz 2000, S. 327 [352]). 276 Bierling, Juristische Prinzipienlehre I, S. 19, 41 ff. 277 Ehrlich, Grundlegung der Soziologie des Rechts, S. 132. 278 Vgl. stellvertretend für die deutsche Jurisprudenz Ossenbühl, Gesetz und Recht, in: HStR III (2. Aufl. 1996), § 61. Dass der staatlichen Rechtsordnung der Anspruch immanent ist, alle Normativität zu verbannen, die nicht von staatlichen Institutionen anerkannt ist, betont v. Trotha, ZfRSoz 2000, S. 327 (352). Deshalb lägen auch diejenigen „Protagonisten des Rechtspluralismus“ falsch, die glauben machen wollten, Sitte und Brauchtum würden auch dann noch Geltungskraft haben, wenn sie mit dem staatlichen Recht kollidierten (ebenda, S. 327 [349]).

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tur ergeben (z. B. ließe sich in Deutschland in Bezug auf diejenigen Lebensbereiche, die in verschiedenen Bundesländern unterschiedlichen Regelungen unterliegen, von Rechtspluralismus sprechen). Allerdings wird der Begriff „Rechtspluralismus“ in diesem Sinne eher selten verwendet.279 Diese Art des Rechtspluralismus ist auch als „relativer“280 oder „schwacher“281 Rechtspluralismus bezeichnet worden. Weitaus häufiger ist der Terminus bei solchen Autoren anzutreffen, die einen weiten Rechtsbegriff vertreten, bei dem Rechtsnormen auch vom Staat nicht anerkannten Rechtsquellen entspringen können bzw. Recht vollkommen losgelöst vom Staat definiert wird.282 Ein solch weiter Rechtsbegriff ist im Rahmen der Rechtspluralismusdiskussion nicht nur in Bezug auf Entwicklungsländer verwendet worden, sondern auch in Bezug auf die Gesellschaften von Industriestaaten.283 Ob solch ein weiter Rechtsbegriff sinnvoll ist, hängt wiederum entscheidend von der Forschungsfrage ab284 bzw., allgemeiner ausgedrückt, von der Funktion, die der Begriff erfüllen soll. Insbesondere für diejenigen Rechtsanthropologen und Rechtssoziologen, die das Individuum in den Mittelpunkt ihrer Betrachtungen stellen und analysieren wollen, von welchen Normensystemen die Handlungen dieses Individuums beeinflusst sind, kann eine Hierarchie der Normensysteme, wie sie durch die Einteilung in „Recht“ und „Nicht-Recht“ suggeriert wird, uninteressant und eher hinderlich sein. Der weite Rechtsbegriff wird dann als analytische Kategorie benutzt und der Begriff des „Rechtspluralismus“ hat vor allem heuristischen Wert für die Beschreibung und Analyse von Komplexität.285 Von anderen wird ein weiter Rechtsbegriff aus der politischen Motivation heraus vertreten, autochthone Normensysteme286 aufzuwerten. Die Vertreter dieser Ansicht wollen aufzeigen, welch hohen Stellenwert autochthone 279

Z. B. von Rehbinder, Rechtssoziologie, 5. Aufl. 2003, S. 58. Vanderlinden, J. L. P. 1989, S. 149 (153). 281 Griffiths, J. L. P. 1986, S. 1 (8). 282 Aus der großen Fülle der Literatur seien hier beispielhaft genannt: allgemein Griffiths, J. L. P. 1986, S. 1 (38); speziell in Bezug auf Afrika: Henrÿ, Rechtspluralismus in Afrika, in: Bosshardt (Hrsg.), Problembereiche interdisziplinärer Forschung, S. 169 ff.; in Bezug auf Lateinamerika: Gabbert, Rechtsstaat und Rechtspluralismus in Lateinamerika, in: Kappel/Tobler/Waldmann (Hrsg.), Rechtsstaatlichkeit im Zeitalter der Globalisierung, S. 301 (309); in Bezug auf Asien: Chiba, J. L. P. 1993, S. 197 (208). 283 Siehe die Nachweise bei Merry, Law and Society Review 1988, S. 869 (872–874). 284 So besonders deutlich Röhl, Rechtssoziologie, S. 218; vgl. in Bezug auf den Begriff der Norm auch Raiser, Das lebende Recht, 3. Aufl. 1999, S. 186 und 231. Ebenso Dreier, NJW 1986, S. 890 (893). 285 Vgl. Franz v. Benda-Beckmann, J. L. P. 2002, S. 37 (37 und 40). 286 Der Begriff „autochthon“ wird hier den Ausdrücken „gewohnheitsrechtlich“ oder „traditionell“ vorgezogen. Zur näheren Begründung siehe unten, S. 138 ff. 280

E. Berücksichtigung von Rechtspluralismus

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Regelungssysteme und Konfliktschlichtungsmechanismen auch heute noch für viele Menschen haben. Es wird betont, dass diese autochthonen Systeme für die jeweilige Bevölkerung adäquate Lösungen bereitstellen und einen hohen Standard aufweisen. Auf diese Weise soll autochthonen Normensystemen auch in der Moderne ein angemessener Platz eingeräumt werden.287 Dem entwicklungspolitischen Förderprinzip „Berücksichtigung von Rechtspluralismus“ scheint zunächst ein weiter Rechtsbegriff zugrunde zu liegen, bei dem Rechtsnormen auch nicht-staatlichen und vom Staat nicht anerkannten Rechtsquellen entspringen können. Dies lässt sich daran festmachen, dass von „traditionellen Rechtsnormen und -institutionen“ (bzw. gewohnheitsrechtlich verankerten Normen) gesprochen wird, die „neben dem staatlichen Rechtssystem“ (bzw. modernen Rechtsinstitutionen) bestehen. Andererseits wird aus den ergänzenden Ausführungen des BMZ deutlich, dass es letztlich das staatliche Rechtssystem anderen Normensystemen gegenüber Vorrang einräumt, indem es als Ziel ausgibt, die bisher neben dem staatlichen System stehenden Normen in das staatliche System zu integrieren, und andererseits, indem es als Grenze der Anerkennung jeglicher Normen die Verfassung der Kooperationsländer ansieht. Diese auf den ersten Blick widersprüchlichen Ausführungen des BMZ deuten darauf hin, dass die entscheidende Frage nicht die nach der Definition des Rechtsbegriffs ist. Dieser kann in der Wissenschaft von der Forschungsfrage abhängen und in der (entwicklungspolitischen) Praxis von der Funktion innerhalb der Zusammenarbeit mit Entwicklungsländern und anderen Geberstaaten. Er muss noch nicht notwendig Antwort auf die eigentlich entscheidende Frage geben, und zwar die Frage, welche Rolle dem (Kooperations-)Staat innerhalb des rechtspluralistischen Gefüges zukommt. Zugespitzt formuliert: Innerhalb der staatlichen Entwicklungszusammenarbeit (und wohl auch in anderen Kontexten) ist die entscheidende Frage diejenige nach dem Staatsverständnis und nicht diejenige nach dem Rechtsverständnis. Die Definition des Begriffs „Recht“ ist nur ein (widerlegbares) Indiz für die Staatsauffassung. Vorerst bleibt festzuhalten, dass ein weiter Rechtsbegriff für die staatliche Entwicklungszusammenarbeit durchaus sinnvoll ist, weil er grundsätzlich Respekt gegenüber den innerhalb eines Kooperationsstaates bestehenden autochthonen Normensystemen bekundet. Für die Zwecke der vorliegenden Arbeit wird ebenfalls ein weiter Rechtsbegriff verwendet. Es wird jedoch 287 So z. B. der österreichische Rechtsanthropologe Werner Zips am 07. November 2003 auf der Jahrestagung der Gesellschaft für afrikanisches Recht in Heidelberg. Vgl. zudem Zips, Theorie einer gerechten Praxis, Kap. I Nr. 5. In dieser Richtung auch Menski, Comparative Law, S. 434; speziell in Bezug auf Südafrika z. B. van Niekerk, CILSA 2001, S. 349 ff.

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stets deutlich gemacht werden, ob dieses Recht einer staatlich anerkannten Quelle entspringt oder nicht, da diese Information entscheidend für den eigentlichen Problempunkt ist: die Rolle des Kooperationsstaates innerhalb des rechtspluralistischen Gefüges. In einem nächsten Schritt ist die Bedeutung der Begriffe „traditionelles Recht“ bzw. „Gewohnheitsrecht“ zu klären. Es wird vorgeschlagen, stattdessen von „autochthonem Recht“ zu sprechen. Da religiös verankerte Normen in den Projekten der Fallstudien keine Rolle spielen, werden diese hier nicht näher behandelt.288 2. Autochthones Recht a) Begriff und Abgrenzung zum „staatlich gesetzten“ und „modernen Recht“ Mit der Bezeichnung von bestimmten, nicht-staatlich gesetzten Normen als „gewohnheitsrechtlich“ oder „traditionell“ greift das BMZ-Positionspapier Begriffe auf, die in Bezug auf Rechtssysteme afrikanischer Ethnien289 häufig verwendet werden. Beide Begriffe sind allerdings nicht unproblematisch, da sie bestimmte Assoziationen wecken, die dem Gegenstand, den sie bezeichnen wollen, oftmals nicht gerecht werden. Der Begriff „traditionelle Normen“ knüpft an die Vermutung an, dass die damit bezeichneten Regelungen ihre Wurzeln in althergebrachten, vorkolonialen Lebensformen haben.290 Untersuchungen haben jedoch gezeigt, dass es sich bei den innerhalb afrikanischer Ethnien angewendeten Normen häufig um koloniale oder nach-koloniale Neuschöpfungen handelt, die zu ihrer Legitimation dann mit dem Begriff „Tradition“ belegt wurden.291 Eine eigene Version des vorgeblich „traditionellen“ Rechts 288 Vgl. für einen ersten Überblick über religiöse Rechte mit Hinweisen auch auf afrikanische Staaten Zweigert/Kötz, Rechtsvergleichung, 3. Aufl. 1996, S. 296–313. Für einen Überblick über religiöse Rechte speziell in Südafrika siehe die Beiträge in Rautenbach/Goolam (eds.), Introduction to Legal Pluralism in South Africa. Part II. Religious Legal Systems. 289 Der Begriff „Ethnie“ wird hier dem Begriff „Stamm“ vorgezogen. Im Allgemeinen sind beide Begriffe bedeutungsgleich, jedoch gelten die Begriffe „tribe“ und „Stamm“ wegen ihres Ge- und Missbrauchs während der Kolonialzeit zu Recht als politisch diskreditiert und werden deshalb im wissenschaftlichen Sprachgebrauch kaum noch verwendet, vgl. Lenz, Stichwort „Tribalismus“, in: Mabe (Hrsg.), Das Afrika-Lexikon. 290 Vgl. dazu Sippel/Wanitzek, Stichwort „Recht“, in: Mabe (Hrsg.), Das AfrikaLexikon. 291 Es wird deshalb auch von einer „erfundenen Tradition“ gesprochen (vgl. Ranger, The Invention of Tradition in Colonial Africa, in: Hobsbawm/Ranger [eds.], The Invention of Tradition, S. 211 [247–260]). Für Verweise auf verschiedene Fall-

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wurde häufig auch von staatlichen Gerichten entwickelt, sofern diese Streitigkeiten nicht nach staatlichem Recht, sondern dem Recht der Ethnien der Streitpartien zu lösen hatten.292 Sofern die Wurzeln tatsächlich in lange zurückliegenden Lebensformen zu finden sind, kann „traditionell“ immer noch als „statisch“ missverstanden werden. Wesentliches Charakteristikum von nicht-staatlichen Normen ist aber gerade ihre dynamische Natur (vgl. dazu noch unten, S. 141).293 Der Ausdruck „Gewohnheitsrecht“ bezeichnet dagegen im juristischen Sprachgebrauch solche Normen, die durch die gemeinsame Rechtsüberzeugung einer bestimmten Gemeinschaft verbunden mit einer lang anhaltenden Rechtspraxis entstanden sind.294 Davon abgesehen, dass die Entstehung von nicht-staatlichen Normen auch auf andere Weise möglich ist (z. B. durch einseitige Rechtssetzung autochthoner Autoritäten), wird der Begriff „Gewohnheitsrecht“ auch für bestimmte Bereiche des modernen Rechtslebens verwendet (wie z. B. im Völkerrecht oder im Handelsrecht des modernen Wirtschaftslebens). Die damit verbundenen Assoziationen können deshalb ebenfalls fehlleiten. Dies wird auch nicht dadurch verhindert, wenn von „afrikanischem Gewohnheitsrecht“ gesprochen wird295, da auch das in Afrika entstandene Gewohnheitsrecht des modernen Wirtschaftslebens „afrikanisch“ ist. In der deutschsprachigen Literatur werden noch verschiedene andere Begriffe verwendet, die jedoch ebenfalls Probleme aufweisen. Der Begriff „Eingeborenenrecht“296 hat eine diskriminierende Konnotation; ein Begriff wie „afrikanisches Recht im engeren Sinne“297 erscheint eher umständlich; studien siehe Fitzpatrick, J. A. L. 1984, S. 20–27. Dass dies insbeondere von der Generation älterer Männer ausging und die Benachteiligten meistens Frauen waren, betont Chanock, International Journal of Law and the Familiy 1989, S. 72–88, sowie ders., African Law Studies 1978, S. 80–91. Zum missbräuchlichen Umgang mit dem Begriff „Tradition“ siehe auch Ibhawoh, NQHR 2001, S. 43 (50) und dort Fn. 30. 292 In Bezug auf Ghana und Nigeria siehe Woodman, Customary Law, State Courts, and the Notion of Institutionalization of norms, in: Allot/Woodman (eds.), People’s Law and State Law, S. 143 (145–156). In Bezug auf Malawi und Zambia siehe Chanock, Law, Custom and Social Order, S. 182–186. Zur Verfälschung des autochthonen Rechts durch die Kolonialmächte vgl. auch David/Jauffret-Spinosi, Les grands systèmes, 11. Aufl. 2002, Rn. 475–477. 293 Den Begriff „traditionelles Recht“ lehnt aus diesem Grund auch ab Sippel, Afrikanisches Gewohnheitsrecht, in: Fischer-Tiné (Hrsg.), Handeln und Verhandeln, S. 197 (198). 294 Für das deutsche Recht siehe Ossenbühl, Gesetz und Recht, in: HStR III (2. Aufl. 1996), § 61, Rn. 42. Für das Völkerrecht siehe Heintschel von Heinegg, in: Ipsen, Völkerrecht, 5. Aufl., § 16, Rn. 2. 295 So aber Sippel, Afrikanisches Gewohnheitsrecht, in: Fischer-Tiné (Hrsg.), Handeln und Verhandeln, S. 197 (198). 296 So noch eine Veröffentlichung von 1999, und zwar Henneke, Eingeborenenrecht vor südafrikanischen Gerichten.

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der Begriff „lokales Recht“ bringt das Problem mit sich, dass gerade in solchen Ländern, in denen von Rechtspluralismus gesprochen wird, „lokal“ mehrere Arten von Normensystemen gelten, so dass damit nicht sinnvoll das eine von dem anderen abgegrenzt werden kann. „Nicht-staatliches Recht“ ist als Begriff unhandlich wegen seiner negativen Semantik. Ein weiterer Ausdruck ist der des „autochthonen“ Rechts.298 „Autochthon“ bedeutet „an Ort und Stelle entstanden“, „eingesessen“299 bzw. steht für „alteingesessen“ und „eingeboren“.300 Damit betont „autochthon“ zwar die althergebrachten Wurzeln, was wie erwähnt teilweise nicht sachgerecht ist. Es entfällt jedoch die mit dem Begriff der „Tradition“ verbundene statische Vorstellung. Auch die mit den anderen genannten Begriffen verbundenen Probleme werden vermieden.301 Im englischen Sprachraum findet sich vor allem die Bezeichnung customary law, aber auch native law, folk law, informal law, living law, indigenous law und andere.302 Im Französischen finden sich beispielsweise die Begriffe droit traditionnel und droit coutumier.303 In dieser Arbeit wird folgendermaßen vorgegangen: Immer dann, wenn nicht-staatliches Recht im Zusammenhang mit rechtlich relevanten Primär297

Henrÿ, ZfRV 1981, S. 242 ff. Siehe beispielsweise Münkner, Die Initiative „Zugang von Frauen zu Land“ in pluralistischen Rechtssystemen Ostafrikas, in: Weiss/Zangger (Hrsg.), 31e Symposium International FESF Strasbourg, S. 359 (362). Ähnlich spricht z. B. Turner von „autochthonen Rechtskonzeptionen“ und „autochthonen Rechtsverhältnissen“ (vgl. Turner, Agrarethnographie, Ressourcennutzung und die Persistenz traditioneller kollektiver Wertvorstellungen, in: Hahn/Spittler [Hrsg.], Afrika und die Globalisierung, S. 491 [491 f.]). Im Englischen („autochthonous law“) neben anderen Begriffen verwendet von Bennett, Human Rights and African Customary Law, S. 18. Sippel spricht von „gewohnheitsrechtlichen Rechtsordnungen der verschiedenen autochthonen Gemeinschaften“ (vgl. Sippel, Africa Spectrum 1997, S. 255). 299 Duden Bd. 1, Rechtschreibung, 21. Aufl. 1996, Stichwort „autochthon“. 300 Wahrig, Deutsches Wörterbuch, 7. Aufl. 2000, Stichwort „autochthon“. 301 Sippel lehnt den Begriff dagegen als „unscharf“ ab, da er von einer in einem bestimmten Gebiet seit langer Zeit eingesessenen (ethnischen) Gemeinschaft ausgehe, was vor allem im Hinblick auf das südliche Afrika nur schwer bestimmbar sei (Sippel, Afrikanisches Gewohnheitsrecht, in: Fischer-Tiné [Hrsg.], Handeln und Verhandeln, S. 197 [199]). Gleichwohl benutzt er den Ausdruck „autochthone Bevölkerung“ (ebenda, S. 219). 302 Vgl. die Aufzählung bei Okupa, International bibliography, S. IX, die jedoch selbst mit ihren 16 Begriffen nicht vollständig ist. Es wird z. B. auch der Begriff local law benutzt (Keebet v. Benda-Beckmann, Tai Culture 2001, S. 18 [21]) oder die Begriffe werden um das Adjektiv „African“ ergänzt (Thomas/Tladi, CILSA 1999, S. 354 [355 f.]: „African customary law“; van Niekerk, CILSA 1998, S. 158 ff.: „indigenous African law“). 303 Vgl. zu diesen beiden Begriffen David/Jauffret-Spinosi, Les grands systèmes, 11. Aufl. 2002, Rn. 475 ff. 298

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quellen (insbesondere Gesetzestexten oder Gesetzesentwürfen) behandelt wird, wird die von dieser Primärquelle verwendete Bezeichnung übernommen. Dies ist aufgrund der Tatsache, dass die Fallstudien im anglophonen Sprachraum angesiedelt sind, hauptsächlich die Bezeichnung customary law. Ansonsten wird der Ausdruck „autochthones Recht“ (oder autochthone Normen) verwendet. Entsprechend wird begrifflich mit denjenigen Institutionen, die mit autochthonem Recht zusammenhängen, umgegangen. Sofern hier in den relevanten Primärquellen eigene Ausdrücke gelten (z. B. chief oder chief’s court), werden diese übernommen. Ansonsten wird das Adjektiv „autochthon“ benutzt (z. B. autochthone Autoritäten). Dem autochthonen Recht kann das „staatlich gesetzte“ oder auch „moderne“ Recht gegenübergestellt werden. Da der Begriff „staatlich gesetztes Recht“ nur auf die Rechtsquelle (nämlich den Staat) abstellt, umfasst er auch solche Normen, die inhaltlich eine Kodifizierung autochthoner Normen darstellen.304 „Modernes Recht“ stellt dagegen auch auf den Inhalt ab und meint üblicherweise solche Normen, die staatlich gesetzt sind und nicht lediglich kodifiziertes autochthones Recht darstellen. In diesem Sinne wird der Ausdruck „modernes Recht“ auch in dieser Arbeit benutzt. b) Merkmale Aufgrund der Vielzahl der Ethnien, Traditionen und autochthonen Normensysteme in Afrika kann nicht von dem autochthonen Recht in Afrika gesprochen werden. Bestimmte typische Merkmale tauchen allerdings in der Beschreibung der verschiedenen autochthonen Rechtssysteme immer wieder auf und sollen im Folgenden als erster Anhaltspunkt zusammengefasst werden. Dies darf jedoch den Blick auf davon abweichende Fälle nicht verstellen. Insgesamt werden in der Literatur regelmäßig vier strukturelle Charakteristika genannt: Erstens sei das autochthone Recht anpassungsfähig, dynamisch und flexibel.305 Zweitens werde es mündlich von Generation zu Generation weitergeben (Oralität).306 Drittens sei es schwierig, zwischen rechtlichen und moralischen Verpflichtungen zu unterscheiden.307 Viertens 304

Teilweise wird das auf diese Weise in das staatliche Rechtssystem inkorporierte autochthone Recht auch als „offizielles Gewohnheitsrecht“ bezeichnet, und zwar im Gegensatz zu dem „gelebten Gewohnheitsrecht“, wie es tatsächlich im Alltagsleben von den Menschen befolgt bzw. von den nicht-staatlichen Konfliktbeilegungsinstitutionen zu Grunde gelegt wird. Vgl. zum Ganzen Sippel/Wanitzek, Stichwort „Recht“, in: Mabe (Hrsg.), Das Afrika-Lexikon. 305 Bryde, JuS 1982, S. 8 (12); Sippel/Wanitzek, Stichwort „Recht“, in: Mabe (Hrsg.), Das Afrika-Lexikon.

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2. Teil, 4. Kap.: Förderprinzipien von Rechtsprojekten

werde die Einhaltung des autochthonen Rechts als Gebot des Respekts gegenüber den Ahnen verstanden.308 Ziel des Verfahrens vor autochthonen Streitschlichtungsinstanzen sei dabei eine gütliche Einigung und der Frieden zwischen den Parteien.309 In der Literatur werden insbesondere fünf inhaltliche Charakteristika des autochthonen Rechts genannt: Erstens wird die Inegalität vieler Normen hervorgehoben. Hierarchien bestünden hinsichtlich der Geschlechter, des Alters, der Kasten oder der polito-sozialen Organisationen.310 Zweitens wird die Kollektivität oder Gemeinschaftsbezogenheit betont.311 Als Erklärung wird die Notwendigkeit des Zusammenhalts von Subsistenzgesellschaften angeführt, der wie eine Art Sozialversicherung wirkt.312 Drittens werde tendenziell nur die Gruppe und nicht das Individuum als Träger von Rechten angesehen. Als Hintergrund wird ein anderer Zeitbegriff angeführt, der ein starke sozial-geprägte Seite habe: Die Gruppe werde als ewig während, das Individuum dagegen als vergänglich gedacht. Die Gruppe fordere, allem Vergänglichen die Rechtsfähigkeit abzusprechen.313 Damit zusammen hänge dann viertens, dass das Konzept des Privateigentums an Grund und Boden vollkommen fehle und vielmehr dessen Unveräußerlichkeit angenommen werde.314 Und fünftens sei im Familienrecht bei Heiratsverträgen 306 Adei, African Law South of the Sahara, in: Redden (Hrsg.), Modern Legal Systems, § 1.15(B); David/Jauffret-Spinosi, Les grands systèmes, 11. Aufl. 2002, Rn. 468; Scholler, Konzepte und Probleme des afrikanischen Rechts, in: Trappe (Hrsg.), Zeitgenössische Rechtskonzeptionen, S. 37 (43); Séroussi, Droit comparé, S. 180; Sippel/Wanitzek, Stichwort „Recht“, in: Mabe (Hrsg.), Das Afrika-Lexikon. 307 David/Jauffret-Spinosi, Les grands systèmes, 11. Aufl. 2002, Rn. 466. 308 David/Jauffret-Spinosi, Les grands systèmes, 11. Aufl. 2002, Rn. 466. 309 Bsp. der Lozi aus Sambia bei Bryde, JuS 1982, S. 8 (9); David/JauffretSpinosi, Les grands systèmes, 11. Aufl. 2002, Rn. 467 und 48; Fromont, Grands systèmes de droit étranger, S. 10; Henrÿ, ZfRV 1981, S. 242 (252) m. w. N.; Séroussi, Droit comparé, S. 3 und 175. 310 Scholler, Konzepte und Probleme des afrikanischen Rechts, in: Trappe (Hrsg.), Zeitgenössische Rechtskonzeptionen, S. 37 (43); zur Gender-Diskriminierung als Merkmal der autochthonen Recht in Südafrika siehe Bennett, Recht in Afrika 2000, S. 1. 311 Scholler, Konzepte und Probleme des afrikanischen Rechts, in: Trappe (Hrsg.), Zeitgenössische Rechtskonzeptionen, S. 37 (43); Henrÿ, ZfRV 1981, S. 242 (247); Fromont und Séroussi sprechen von der „Solidarité“ (vgl. Fromont, Grands systèmes de droit étranger, S. 10; Séroussi, Droit comparé, S. 3). 312 Vgl. Henrÿ, ZfRV 1981, S. 242 (247). 313 Henrÿ, ZfRV 1981, S. 242 (250). Ähnlich David/Jauffret-Spinosi, die betonen, dass im Mittelpunkt des Denkens zeitlose Institutionen wie Ethnien, Geschlechter oder Dörfer stünden und nicht Individuen oder Kleinfamilien (David/JauffretSpinosi, Les grands systèmes, 11. Aufl. 2002, Rn. 466). 314 Henrÿ, ZfRV 1981, S. 242 (250); David/Jauffret-Spinosi, Les grands systèmes, 11. Aufl. 2002, Rn. 466 und 468.

E. Berücksichtigung von Rechtspluralismus

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nicht das Individuum, sondern die jeweilige Gruppe, der das Individuum angehöre, Vertragspartner.315 3. Zwischenfazit Unter autochthonem Recht werden in der vorliegenden Arbeit solche Normen verstanden, die nicht staatlich gesetzt sind, sondern ihre Quelle bei den innerhalb eines afrikanischen Staates bestehenden autochthonen Gemeinschaften bzw. Ethnien haben. Unabhängig davon, ob autochthone Normen (insgesamt oder in Teilbereichen) vom Staat anerkannt sind oder nicht, werden sie hier als „Recht“ bezeichnet. Ihr Entstehungsmodus kann dabei durchaus unterschiedlich sein (allgemein anerkannte Bräuche, Setzung durch die hierarchische Spitze einer Gemeinschaft usw.), solange seitens der Rechtsgemeinschaft die Überzeugung besteht, dass die Normen bindend sind. Soweit das autochthone Recht vom Staat anerkannt wird, nimmt es am staatlich organisierten Rechtspluralismus teil; soweit keine Anerkennung besteht, liegt im Verhältnis zum staatlich gesetzten Recht ein rechtspluralistisches Spannungsverhältnis vor. Es gibt bestimmte strukturelle und inhaltliche Charakteristika, die für autochthones Recht typisch sind. Dazu gehören insbesondere seine Oralität und Gemeinschaftsbezogenheit. Aufgrund der Vielzahl der bestehenden autochthonen Rechtssysteme ist jedoch unbedingt darauf hinzuweisen, dass stets im Einzelfall überprüft werden muss, ob diese Charakteristika tatsächlich vorliegen. Immer dann, wenn autochthones Recht im Zusammenhang mit rechtlich relevanten Primärquellen behandelt wird, wird in der vorliegenden Arbeit die von dieser Primärquelle verwendete Bezeichnung übernommen (z. B. customary law). III. Relevanz des Förderprinzips für Afrika südlich der Sahara Die Wurzeln des Rechtspluralismus in Afrika südlich der Sahara sind maßgeblich in der Kolonisierung Afrikas durch die europäischen Mächte bis Mitte des 20. Jahrhunderts zu suchen, ohne dass hier auf die in den Kolonien vorherrschende Rechtspolitik im Einzelnen eingegangen werden kann. Entscheidend war jedoch vielfach, dass über so genannte „Rezeptionsklauseln“ das Recht der Kolonialstaaten in die Kolonien eingeführt wur315 Henrÿ, ZfRV 1981, S. 242 (251) m. w. N.; ähnlich auch David/JauffretSpinosi, Les grands systèmes, 11. Aufl. 2002, Rn. 466.

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2. Teil, 4. Kap.: Förderprinzipien von Rechtsprojekten

de,316 welches dann grundsätzlich nur für die in den Kolonien ansässige europäische Bevölkerung galt.317 Für Streitigkeiten unter der afrikanischen Bevölkerung setzte die Kolonialverwaltung Gerichte ein, die das autochthone Recht (oder was man dafür hielt) anzuwenden hatten, allerdings nur in den Grenzen des zwangsweise in die Kolonien eingeführten modernen europäischen Rechts und der diesem zugrunde liegenden Vorstellungen von Gerechtigkeit und Moral (so genannte repugnancy-Klauseln).318 Dies entsprach der der Kolonialpolitik zugrunde liegenden Einstellung, dass die europäische Zivilisation der afrikanischen überlegen sei.319 Nach der Unabhängigkeit der meisten afrikanischen Staaten in den 1950er und 1960er Jahren320 gab es unter den afrikanischen Eliten zwei entgegengesetzte geistige Strömungen. Die einen wollten die Unabhängigkeit in erster Linie für eine schnelle ökonomische Entwicklung nutzen. Verfechter dieser Einstellung stritten für die Aufrechterhaltung und stärkere Verbreitung des durch die ehemalige Kolonialmacht eingeführten modernen Rechts. Dies sollte gleichzeitig der nationalen Einheit und Integration dienen. Die entgegengesetzte Strömung sah die Unabhängigkeit vor allem als Chance zur (Wieder-)erschaffung afrikanischer Identität. Verfechter dieser Einstellung stritten deshalb für die Rückkehr zur Tradition und zu diesem Zweck für die Abschaffung des modernen Rechts bzw. für die ausdrückliche Anerkennung des autochthonen Rechts in staatlichen Gesetzen.321 Diese Strömung war jedoch in der Minderheit. Die Rechtspolitik der meis316 Über „statische Rezeptionsklauseln“ wurde das Recht des Kolonialstaates in derjenigen Gestalt für anwendbar erklärt, die es im Kolonialstaat zu einem festgelegten Datum besaß. Bei einer Rezeption anhand einer „dynamischen Rezeptionsklausel“ wurde auf den jeweils aktuellen Stand des Rechts im Kolonialstaat abgestellt (vgl. Sippel/Wanitzek, Stichwort „Recht“, in: Mabe [Hrsg.], Das Afrika-Lexikon). 317 Unter bestimmten Voraussetzungen war es auch für die afrikanische Bevölkerung möglich, sich dem Recht des Koloniallandes zu unterstellen. Vgl. dazu Zweigert/Kötz, Rechtsvergleichung, 3. Aufl. 1996, S. 111 f. 318 Zu einem Vergleich und einer Interpretation verschiedener repugnancy-Klauseln siehe Allot, New Essays in African Law, S. 158–175. 319 Im Einzelnen gab es in der kolonialen Rechtspolitik Unterschiede, die sich z. B. daraus ergaben, dass in den britischen Kolonien die Politik der so genannten indirect rule verfolgt wurde, also das verstärkte Zurückgreifen auf bestehende einheimische Führungsschichten. In den portugiesischen, belgischen und spanischen Kolonien ähnelte die Rechtspolitik im Wesentlichen derjenigen der französischen Kolonien. Vgl. zum Ganzen mit weiteren Nachweisen David/Jauffret-Spinosi, Les grands systèmes, 11. Aufl. 2002, Rn. 471–478. 320 Für eine Übersicht über die Daten der Unabhängigkeit der einzelnen Staaten vgl. Africa South of the Sahara 2003, S. 28. 321 Vgl. zum Ganzen Schaeffer, Du droit économique d’inspiration française, in: Bryde/Kübler (Hrsg.), Die Rolle des Rechts im Entwicklungsprozeß, S. 37 (39 f.) sowie ebenda, Bryde, Die Rolle des Rechts im Entwicklungsprozeß, S. 18 und David/Jauffret-Spinosi, Les grands systèmes, 11. Aufl. 2002, Rn. 479 f.

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ten afrikanischen Länder sah nach der Unabhängigkeit die Aufrechterhaltung und Verbesserung des modernen Rechts vor.322 Die Entwicklung im Einzelnen war dabei von Land zu Land sehr unterschiedlich.323 Die Bedeutung autochthoner Normen wird in Afrika südlich der Sahara allgemein als hoch eingeschätzt.324 Dies gilt auch für Sambia325 und Südafrika.326 Entsprechend hoch ist auch die Relevanz des Förderprinzips „Berücksichtigung von Rechtspluralismus“. Autochthones Recht bezieht sich allerdings nicht auf alle Regelungsbereiche und entsprechend ist auch nicht jede Art von Rechtsprojekt mit ihm konfrontiert. Es wird regelmäßig betont, dass autochthones Recht vor allem in den Bereichen des Familien-, 322 David/Jauffret-Spinosi, Les grands systèmes, 11. Aufl. 2002, Rn. 479. Dies hatte insbesondere in den 1960er Jahren eine große Kodifikationswelle zur Folge (vgl. ebenda, Rn. 484 mit Beispielen), die zudem dadurch bestimmt wurde, dass die Ausbildung der afrikanischen Juristen in Europa oder an einer durch das europäische Vorbild bestimmten afrikanischen Universität erfolgte. Afrikanische Juristen „internalisierten“ dadurch die jeweilige europäische Rechtsordnung und ließen sich in ihrer späteren beruflichen Arbeit davon leiten (Zweigert/Kötz, Rechtsvergleichung, 3. Aufl. 1996, S. 66). In diesem Zusammenhang wird die These vertreten, dass die Identifikation von afrikanischen Juristen mit dem Recht der ehemaligen Kolonialmacht in den ehemaligen französischen Kolonien stärker war als in den ehemaligen englischen Kolonien (Bryde, JuS 1982, S. 8 [11]; außerdem ders., The Politics and Sociology of African Legal Development, S. 75 ff. m. w. N.). 323 Siehe hierzu den Überblick bei Nelle, Recht in Afrika 2006, S. 69 ff. 324 Henrÿ schätzte 1981 den Prozentanteil der Afrikaner, die von europäischem Rechtsdenken kaum beeinflusst seien, auf 80–85% (Henrÿ, ZfRV 1981, S. 242 [245]); vgl. auch Okupa, International bibliography, S. IX; Menski, Comparative Law, S. 339 und 420 f. 325 Vgl. z. B. Chuulu/Chileshe/Mbozi u. a., The Changing Family in Zambia, S. 87 und 140; speziell in Bezug auf die Eheschließung nach autochthonem Recht Chuulu/Muyovwe/Mbozi u. a., Inheritance in Zambia, S. 247 sowie Chuulu/ Kasonde-Ng’andu/Longwe u. a., Maintenance in Zambia, S. 39; speziell in Bezug auf das Unterhaltsrecht ebenda, S. 24 und 92. Siehe auch allgemein Coldham, Law – Anglophone Central Africa, in: Middleton u. a. (ed.), Africa South of the Sahara, Bd. 2, S. 548 (549 f.). 326 Vgl. zu dessen Inhalten z. B. die Beiträge in Bekker/Labuschagne/Vorster (eds.), Introduction to Legal Pluralism I. Vgl. zu seiner großen Bedeutung allgemein Read, Southern Africa, in: Middleton u. a. (eds.), Africa South of the Sahara, Bd. 2, S. 556 (558). Thomas/Tladi sprechen von 1.500 autochthonen Gerichten (chief’s and headman’s courts), die weiterhin funktionieren, sowie von 18 Millionen Einwohnern, für die autochthone Normen Verhaltensmaßstab seien (Thomas/Tladi, CILSA 1999, S. 354 [356 und 359]). Vorsichtiger Bekker, der davon spricht, dass autochthone Gerichte (traditional courts) eine wichtige Rolle auf lokaler Ebene spielen würden, jedoch keine genauen statistischen Daten drüber vorhanden seien (Bekker, Anthropology Southern Africa 2003, S. 1 [5]). Laut Vorster gibt es derzeit in Südafrika 787 chiefs unterschiedlicher Kategorien sowie über 13.000 headmen (Vorster, The Institution of Traditional Leadership, in: Bekker/Labuschagne/Vorster [eds.], Introduction to Legal Pluralism I, S. 125 [129]).

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2. Teil, 4. Kap.: Förderprinzipien von Rechtsprojekten

Erb- und Bodenrechts von Bedeutung sei.327 Dabei darf jedoch nicht übersehen werden, dass es auch andere Bereiche gibt, in denen autochthone Normen existieren: Selbst segmentäre Agrar-Gesellschaften benötigen Regelungen, die man als strafrechtliche, handelsrechtliche oder sozialversicherungsrechtliche bezeichnen kann.328 Und auch die Organisation von Macht spielt natürlich eine Rolle. Am wenigsten Relevanz werden autochthone Normen für solche entwicklungspolitischen Projekte haben, die Rechtsreformen oder die Implementation von Recht im Bereich moderner ökonomischer Beziehungen fördern (z. B. im Bereich des Bankenrechts).329 IV. Konkretisierung des Förderprinzips 1. Normative Konkretisierungen a) Vorrang staatlichen Rechts? Wie oben dargestellt, geht das BMZ davon aus, dass dem staatlichen Recht eine Vorrangstellung gegenüber anderen Normensystemen zukommt. Diese vom BMZ nicht näher ausformulierten Grundhaltung impliziert, dass der Staat zu Recht das Monopol darüber beansprucht, in welchem Maße Quellen zur Normproduktion in der Gesellschaft zulässig sind. Eine solche Auffassung bedeutet nicht automatisch, dass dem Staat ein „Rechtsnormsetzungsmonopol“ zukommt, sondern nur, dass die Rechtsetzungsmacht des 327

Vgl. z. B. Bryde, JuS 1982, S. 8 (10); Fromont, Grands systèmes de droit étranger, S. 10 f.; Séroussi, Droit comparé, S. 177; Sippel/Wanitzek, Stichwort „Recht“, in: Mabe (Hrsg.), Das Afrika-Lexikon; Sippel, Afrikanisches Gewohnheitsrecht, in: Fischer-Tiné (Hrsg.), Handeln und Verhandeln, S. 197 (198) m. w. N. 328 David/Jauffret-Spinosi berichten z. B. von strafrechtlichen Normen, die dann durch den kolonialen Gesetzgeber eingeschränkt wurden (vgl. David/Jauffret-Spinosi, Les grands systèmes, 11. Aufl. 2002, Rn. 473). Zum autochthonen Strafrecht in Südafrika siehe z. B. Terblanche, The Guide to Sentencing in South Africa, Kap. 20. 329 Schaeffer nennt dies den secteur de droit moderne. Im Kontext von Überlegungen zu rechtlichen Voraussetzungen von wirtschaftlicher Entwicklung entwarf er eine Typologie, in dem er diesem Regelungssektor zwei weitere gegenüberstellte: Einerseits denjenigen, in dem das autochthone Recht lebendig, aber für die wirtschaftliche Entwicklung unbeachtlich ist (so genannter secteur de l’authenticité). Und andererseits denjenigen Regelungssektor, in dem das autochthone Recht lebendig und für die wirtschaftliche Entwicklung hinderlich sei (so genannter secteur intermédiaire). Hier sei es entscheidend, Regeln zu finden, die einerseits von der Bevölkerung akzeptiert werden könnten und andererseits geeignet seien, die traditionellen Strukturen so zu verändern, dass sie mit wirtschaftlicher Veränderung vereinbar seien. Vgl. zu den Grundgedanken dieser Typologie Schaeffer, Jahrb. für Afrik. Recht 2, 107 (116 f.) und deren Weiterentwicklung bei Schaeffer, Du droit économique d’inspiration française, in: Bryde/Kübler (Hrsg.), Die Rolle des Rechts im Entwicklungsprozeß, S. 37 (41 f.).

E. Berücksichtigung von Rechtspluralismus

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Staates allen anderen normsetzenden Stellen im Staate übergeordnet ist.330 Eine Vielzahl nebeneinander bestehender Rechtsquellen ist dabei nicht nur möglich, sondern in einer pluralistischen und komplexen Gesellschaft auch erwünscht. Als Rechtsquellen kommen etwa in Betracht das Parlament, Verwaltung, juristische Personen, Rechtsprechung oder die von der Tarifautonomie Gebrauch machenden Tarifparteien. Zu einer demokratisch-pluralistischen Gesellschaft gehört darüber hinaus, dass der Staat gesellschaftlichen Institutionen wie Kirche und Familie die Freiheit garantiert, eigene Verhaltensregeln zu formulieren, an denen der Bürger sein Verhalten – aus staatlicher Sicht freiwillig – ausrichten kann, sofern diese Regeln nicht gegen staatliches Recht verstoßen. Ein solcher Ansatz lässt also eine Pluralität von Rechtsquellen zu, die jedoch letztlich vom Staat anerkannt werden wollen. Diesem Ideal des staatlich organisierten Rechtspluralismus ist allerdings die Frage vorgelagert, unter welchen Voraussetzungen ein Staat legitimerweise einen solchen Ordnungs- und Regelungsanspruch erheben kann. Eine um Legitimation bemühte Entwicklungszusammenarbeit wird ihre Rechtspluralismuspolitik an der Legitimation des Regelungsanspruchs des Kooperationsstaats auszurichten haben. Auf den Zusammenhang zwischen der Legitimation des Regelungsanpruchs der Kooperationsstaaten und der Legitimation von Rechtsprojekten wird noch näher unten im fünften Kapitel eingegangen. b) Grenzen der Anerkennung autochthonen Rechts Das BMZ will zwar autochthones Recht berücksichtigen und schließt dessen Anerkennung nicht aus. Gleichzeitig definiert es aber als Grenze der Anerkennung die internationalen Instrumente zum Schutz der Menschenrechte und die Verfassungen der Kooperationsländer,331 eine Linie, die beispielsweise auch vom Entwicklungsprogramm der Vereinten Nationen vertreten wird332. Vor dem Hintergrund, dass viele autochthone Normen die Diskriminierung von Frauen gegenüber Männern beinhalten,333 der Grundsatz der Gleichbehandlung jedoch mittlerweile in mehreren internationalen Menschenrechtsverträgen festgeschrieben ist, die auch von afrikanischen Staaten unterzeichnet wurden,334 wird die „Berücksichtigung“ von Rechtspluralis330 Vgl. zu dieser Formulierung Ossenbühl, Gesetz und Recht, in: HStR III (2. Aufl. 1996), § 61, Rn. 31. 331 Vgl. oben, S. 134. 332 UNDP, Human Development Report 2004, S. 58. 333 Vgl. bereits oben (S. 142) das inhaltliche Charakteristikum der Inegalität. 334 Vgl. Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau (CEDAW); Art. 2 Abs. 1 und Art. 3 IPBPR; Art. 2 Abs. 2 und Art. 3 IPWSKR;

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2. Teil, 4. Kap.: Förderprinzipien von Rechtsprojekten

mus häufig nicht auf dessen „Anerkennung“, sondern auf dessen „Abschaffung“ hinauslaufen. In Bezug auf Südafrika wurde die Ungleichbehandlung von Frauen und Männern beispielsweise als so zentral für die dortigen autochthonen Rechtssysteme gewertet, dass ein großer Teil dieses Rechts nach Eliminierung der diskriminienden Normen letztlich verschwinde335 – zumindest offiziell.336 Fraglich ist, inwieweit die Förderung der „Abschaffung“ von Rechtspluralismus legitim ist. Dieser Frage kann im Rahmen dieser Arbeit nicht umfassend nachgegangen werden. Es fällt allerdings auf, dass das Argumentationsmuster des BMZ einzig auf den Inhalt der autochthonen Normen abstellt und darauf, ob diese internationalen Menschenrechtsnormen, insbesondere dem Gleichheitsgrundsatz, widersprechen. Hinzukommen muss m. E. zumindest die Überlegung, ob die Rechtsquelle, die das autochthone Recht ersetzen will, ihrerseits legitim ist. Insofern stellt sich wieder die Frage, ob und inwieweit der Kooperationsstaat für die geplante oder umzusetzende Regelung eines bestimmten Lebensbereichs legitimerweise Regelungshoheit gegenüber den Rechtsquellen des autochthonen Rechts beanspruchen kann.337 2. Projektpraktische Konkretisierungen a) Planungsoffenheit wegen Wissensdefiziten Autochthones Recht umfasst seiner Natur nach Normen, die nicht aufgeschrieben sind, sondern mündlich weitergegeben werden.338 Über ihren Inhalt gibt es teilweise rechtsanthropologische Untersuchungen, die jedoch nicht selten veraltet sind und auch nicht die große Anzahl unterschiedlicher Ethnien in Afrika abdecken. Zum Teil finden sich auch Aussagen zu autochthonem Recht in Urteilen staatlicher Gerichte, die Teilaspekte im Rahmen ihrer Verfahren festzustellen hatten. Aber auch hier besteht das ProArt. 2 und 3 Afrikanische Charta der Menschenrechte und der Rechte der Völker. Zu den Ratifikations- und Beitrittsdaten vgl. http://www.ohchr.org/english/coun tries/ratification (Zugriff am 09.04.2007) sowie in Bezug auf die Afrikanische Charta http://www.africa-union.org/(Zugriff am 09.04.2007). 335 Vgl. Thomas/Tladi, CILSA 1999, S. 354 (357). 336 Bekker meint, dass vor dem Hintergrund des Gleichheitsgrundsatzes in der südafrikanischen Verfassung (Art. 9) und dem Promotion of Equality and Prevention of Unfair Discrimination Act (Act 4 of 2000) der südafrikanische Gesetzgeber letztlich keine andere Wahl habe, jedoch vermutlich in der Realität das Verhalten weiterhin an den alten, diskriminierenden Normen ausgerichtet werde (Bekker, Anthropology Southern Africa 2003, S. 1 [6 f.]). 337 Zur Legitimation von Rechtsprojekten näher unten im fünften Kapitel. 338 Vgl. dazu oben, S. 141.

E. Berücksichtigung von Rechtspluralismus

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blem, dass sich das autochthone Recht mit der Zeit weiterentwickelt und die Gerichtsurteile gegebenenfalls veraltet sind oder auch schlicht das autochthone Recht falsch wiedergeben.339 Hinzu kommen große methodische Probleme hinsichtlich der Feststellung des autochthonen Rechts. Letztlich gibt es keine klar definierte Gruppe von Personen, die als gültige Quelle dieses Rechts angesehen werden kann. Oft wird auf die „Ältesten“ (die „elders“) verwiesen. Jedoch ist auch diese Gruppe nicht klar abgegrenzt und wird z. B. aufgrund des unterschiedlichen sozialen Hintergrunds unterschiedliche Auffassungen über den Inhalt des autochthonen Rechts haben.340 Es ist deshalb nicht einfach und oft anhand schriftlicher Quellen nicht möglich, den tatsächlichen Inhalt von heute noch bestehenden (d.h. von der Bevölkerung tatsächlich gelebten) autochthonen Normen zu bestimmen.341 Zudem sind Daten über das Vorhandensein und Funktionieren von autochthonen Gerichten häufig schwer zu bekommen.342 Mit dieser Ungewissheit ist auch die Planung eines EZ-Projekts konfrontiert, das sich auf Bereiche konzentriert, in denen Rechtspluralismus berücksichtigt werden soll. Hier wird in der Regel deshalb in hohem Maße Planungsoffenheit angebracht sein. Typischerweise wird es ein wichtiger Teil des Projekts sein, überhaupt über den Inhalt des fraglichen autochthonen Rechts Informationen einzuholen (z. B. durch die Vergabe von Forschungsaufträgen oder die Einbeziehung von Normadressaten des autochthonen Rechts in das Projekt). Eine andere Frage ist es, inwieweit es sinnvoll ist, ein restatement oder die Kodifizierung von autochthonem Recht zu fördern. b) Restatement oder Kodifizierung von autochthonem Recht? Dass schriftliche Quellen über das autochthone Recht häufig fehlen, stellt seit der Unabhängigkeit der afrikanischen Staaten ein Problem für Rechtsreformer dar, die autochthones Recht „berücksichtigen“ wollen. Man kann 339

In Bezug auf Sambia stellt Himonga beispielsweise fest, dass die staatlichen Gerichte zu wenig zwischen den verschiedenen autochthonen Rechten differenzierten, was zu einer verfälschenden Uniformisierung führe (Himonga, Family and Succession Laws in Zambia, S. 52 ff.). 340 Himonga, Family and Succession Laws in Zambia, S. 51/52. 341 Für Sambia betont dies z. B. Himonga, Family and Succession Laws in Zambia, S. 51; in Bezug auf Südafrika heben die Ungewissheit über die Inhalte des autochthonen Rechts z. B. hervor Bennett, A Sourcebook of African Customary Law, S. VI sowie Thomas/Tladi, CILSA 1999, S. 354 (356). 342 In Bezug auf Südafrika waren z. B. im Jahre 2003 darüber keine verlässlichen Statistiken erhältlich, vgl. Bekker, Anthropology Southern Africa 2003, S. 1 (5).

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2. Teil, 4. Kap.: Förderprinzipien von Rechtsprojekten

nur berücksichtigen, was man kennt. Und wo die schriftlichen Quellen fehlen, ist der Zugang zu entsprechenden Informationen mühselig und zeitaufwändig. So schreibt beispielsweise der Attorney-General der Republik Kenia 1968, fünf Jahre nach der Unabhängigkeit des Landes: „One of the greatest problems . . . has been the fact that the customary laws of our various peoples have been unwritten . . . it was the biggest stumbling block to law reform since it was hardly possible to initiate sound reforms without a complete knowledge and understanding of these different customary laws.“343

Dass es hilfreich sei, autochthones Recht aufzuzeichnen, wurde von einer Reihe afrikanischer Regierungen344 und früh auf verschiedenen Konferenzen betont.345 Dabei wurde nicht nur an die Berücksichtigung bei Rechtsreformen gedacht, sondern auch an die Gerichte, die autochthones Recht anzuwenden haben, insbesondere an die höheren Gerichte, bei denen die Richter nicht selbst aus der Region kommen, aus der die fraglichen Normen stammen.346 Standardargument gegen eine Kodifizierung des autochthonen Rechts ist seit den 1960er Jahren bis heute, dass dies seinem Charakter nicht gerecht werde. Autochthones Recht sei seiner Natur nach nicht statisch, sondern unterliege mit der Zeit Veränderungen. Bei einer Kodifizierung würde man das Recht gleichsam auf einem Stadium seiner Entwicklung „einfrieren“.347 Dies ist insofern richtig, als dass die autochthonen Normen dann einer unflexibleren Rechtsquelle entspringen würden. Veränderungen erfolgten nicht mehr über die Rechtspraxis der jeweiligen Ethnie, sondern zentral durch den parlamentarischen Gesetzgeber oder die das Recht auslegenden Gerichte. Als eine Art Kompromisslösung kann das so genannte restatement von autochthonem Recht angesehen werden, also seine Verschriftlichung, ohne diesem den Status eines Gesetzestextes zu geben, so dass eine Weiterentwicklung auch ohne das Eingreifen des staatlichen Gesetzgebers möglich erscheint. Als ambitioniertestes Projekt348 in dieser Richtung darf das „Re343 Charles Njonja, Attorney-Gerenal of the Republic of Kenya, im Vorwort zu Cotran, Kenya Vol. 1, S. V. 344 Allot, J. A. L. 1984, S. 56 (68). 345 Z. B. auf der London Conference on the Future of Law in Africa (28 Dez. 1959 – 8 Jan. 1960) und der Dar es Salaam Conference on Local Courts and Customary Law in Africa (vgl. dazu Allot, Introduction, in: Cotran, Kenya Vol. 1, S. VII m. w. N. zu den Konferenzen). 346 Allot, J. A. L. 1984, S. 56 (67). 347 Cotran, Kenya Vol. 1, S. XIV; Allot, J. A. L. 1984, S. 56 (68); David/JauffretSpinosi, Les grands systèmes, 11. Aufl. 2002, Rn. 483. 348 Zu weiteren Projekten vgl. David/Jauffret-Spinosi, Les grands systèmes, 11. Aufl. 2002, Rn. 480, sowie zu derartigen Projekten während der Kolonialzeit

E. Berücksichtigung von Rechtspluralismus

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statement of African Law“-Projekt der School of Oriental and African Studies gelten. Es wurde 1959 begonnen und hatte zum Ziel, das autochthone Recht in denjenigen Ländern Afrikas aufzuzeichnen, die zum Commonwealth gehören, und zwar insbesondere in den Bereichen Familienrecht, Erbrecht und Eigentumsrecht.349 Insgesamt sollten 16 Länder mit hunderten verschiedener autochthoner Rechtsordnungen abgedeckt werden.350 „Restatement“ hieß dabei nicht Kodifizierung. Ziel war es vielmehr, eine Art Orientierungsrichtlinie zu schaffen, die als prima facie-Beweis für das Vorhandensein einer bestimmten Rechtsregel verwendet werden sollte.351 Das für US-amerikanisches common law vom American Law Institute herausgegebene „Restatement of the Law“352 diente als Vorbild.353 Das Projekt erwies sich insgesamt als zu ehrgeizig, es wurden nur sechs Bände veröffentlicht.354 Es wird in den Fallstudien zu zeigen sein, wie die deutsche bilaterale Entwicklungszusammenarbeit mit dem Problem des Ressourcenaufwandes für ein restatement von autochthonem Recht umgegangen ist. c) Umgang mit Rechtskonflikten zwischen autochthonem und modernem Recht Gemäß seinem Positionspapier strebt das BMZ eine Integration von autochthonem Recht in die staatliche Gesetzgebung an.355 Sippel/Wanitzek geben eine instruktive Übersicht über die rechtstechnischen Möglichkeiten, mit Rechtskonflikten umzugehen und so rechtspluralistische Ordnungen entweder zu vereinheitlichen oder gut zu organisieren. Sie unterscheiden fünf Typen: – Rechtsvereinheitlichung, d.h. die Vereinheitlichung von Teilrechtsordnungen; Rn. 468. Vgl. außerdem die umfangreichen Nachweise bei Sippel, Afrikanisches Gewohnheitsrecht, in: Fischer-Tiné (Hrsg.), Handeln und Verhandeln, S. 197 (206). 349 Allot, Introduction, in: Cotran, Kenya Vol. 1, S. VIII. 350 Twining, Journal of Modern African Studies 1963, S. 221. 351 Allot, J. A. L. 1984, S. 56 (68). Zur Abrenzung des restatement gegenüber einer Kodifizierung vgl. auch Cotran, Kenya Vol. 1, S. XVI. 352 Es handelt sich um eine Publikation mit dem Ziel, die Normen des gemeinamerikanischen common law in systematischer Form darzustellen, und zwar so, wie die amerikanischen Gerichte im Allgemeinen bestimmte Streitigkeiten entscheiden würden. Vgl. dazu mit weiteren Nachweisen Blumenwitz, Einführung in das anglo-amerikanische Recht, 7. Aufl. 2003, S. 82. 353 Twining, Journal of Modern African Studies 1963, S. 221. 354 Cotran, Kenya Vol. 1; ders., Kenya Vol. 2; Ibik, Malawi Vol. 1; ders., Malawi Vol. II; Kludze, Ghana Vol. 1; Roberts, Botswana Vol. 1. 355 BMZ, Recht und Justiz in der EZ, S. 9.

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2. Teil, 5. Kap.: Legitimation von Rechtsprojekten

– Rechtsintegration, d.h. Teilvereinheitlichung unter Aufrechterhaltung und Einbindung einzelner Regelungen der Teilrechtsordnungen; – Rechtsharmonisierung, d.h. das Abstimmen einzelner Regelungen der Teilrechtsordnungen; – Rechtssynkretisierung, d.h. die Schaffung eines neuartigen Rechts durch Vermischung des traditionellen, religiösen und staatlichen Rechts sowie – Schaffung internen Kollisionsrechts, d.h. Vorschriften, die dort, wo der Rechtspluralismus in Gestalt lokal bzw. personal unterschiedlicher Teilrechtsordnungen weiterhin besteht, regeln, in welchen Fällen welches Recht anzuwenden ist.356 Welche dieser Organisationstypen im Rahmen eines Rechtsprojekts förderungswürdig ist, kann allgemein nicht beantwortet werden, sondern hängt von der jeweiligen Ausgangssituation des Kooperationslandes und den gemeinsam mit diesem angestrebten Zielen ab. Fünftes Kapitel

Legitimation von Rechtsprojekten Wenn die Bundesrepublik Deutschland in einem anderen Staat in Form eines Rechtsprojekts interveniert, beruft sie sich stillschweigend auf eine bestimmte „Legitimation“. Es ist jedoch wichtig, dass die Berufung auf diese Legitimation nach rationalen Kriterien erfolgt, die transparent sind und dem gesellschaftlichen und wissenschaftlichen Diskurs zugänglich gemacht werden.357 Die Dringlichkeit ergibt sich bereits aus der Natur von Rechtsprojekten, die sich auf staatliches Recht beziehen, das auf vielfältige Weise gestaltend und unter anderem durch Ge- und Verbote regulierend in das Leben von Menschen eingreift.358 Die folgenden Überlegungen zu verschiedenen Dimensionen der Legitimation von Rechtsprojekten sollen zur 356 Sippel/Wanitzek, Stichwort „Recht“, in: Mabe (Hrsg.), Das Afrika-Lexikon. Zu derselben Einteilung mit Beispielen aus Tansania, Namibia und Südafrika für die einzelnen Typen vgl. Sippel, Afrikanisches Gewohnheitsrecht, in: Fischer-Tiné (Hrsg.), Handeln und Verhandeln, S. 197 (220 f.). Zu bestehendem internen Kollisionsrecht in Afrika siehe den Überblick bei Nelle, Recht in Afrika 2006, S. 69 ff. 357 In diesem Sinne auch Knieper, Juristische Zusammenarbeit, S. 18. 358 Das Recht erschöpft sich freilich nicht in Ge- und Verboten. Mit der Aufgabenvielfalt des modernen Staates geht eine Vielfalt der Funktionen des Rechts einher. Beispielsweise liegen die Aufgaben des deutsche Staates unter dem Grundgesetz nach einer Formulierung von Hesse nicht mehr nur „im Schützenden, Bewahrenden, nur gelegentlich Intervenierenden [. . .] Der Staat des Grundgesetzes ist planender, lenkender, verteilender, individuelles wie soziales Leben erst ermöglichender Staat.“ (Vgl. Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts, 20. Aufl. 1995, Rn. 212).

A. Legitimation des Normgebers

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Entwicklung solcher Legitimationskriterien beitragen. „Legitimation“ wird dabei als politisch-philosophischer Oberbegriff verstanden, der Aspekte der „Legalität“ mit einschließt. Insgesamt soll nicht versucht werden, allgemein gültige Kriterien zu ermitteln, sondern wesentliche Kriterien für die deutsche Entwicklungspolitik. Diese auf Deutschland bezogene Perspektive erscheint gerechtfertigt, denn deutsche bilaterale Entwicklungszusammenarbeit entscheidet über den Einsatz von Steuermitteln und ist als Teil deutscher Außenpolitik an das Grundgesetz gebunden. Die Thematik ist zu vielschichtig und zu sehr mit staatstheoretischen Grundlagenfragen verknüpft, als dass sie auf den folgenden Seiten umfassend abgehandelt werden könnte. Es wird jedoch eine Strukturierung und punktuelle Vertiefung des Themenfeldes vorgenommen. Als entscheidende Legitimationsvariablen für Rechtsprojekte werden dafür die Legitimation des normgebenden Kooperationsstaates, die Legitimation von Normsetzungsverfahren und Norminhalt sowie darüber hinaus allgemein die Legitimation zur Zusammenarbeit vorgestellt. Am Ende dieses Kapitels wird für die entwicklungspolitische Praxis ein – aufgrund der genannten Einschränkungen notwendigerweise vorläufiger – Legitimationsmaßstab vorgeschlagen, der innerhalb der Fallstudien auf seine praktische Anwendbarkeit getestet wird.

A. Legitimation des Normgebers Rechtsprojekte beziehen sich nach der obigen Arbeitsdefinition auf staatlich gesetztes Recht des jeweiligen Kooperationsstaates, indem entweder die Formulierung neuen oder die Steigerung der Wirksamkeit bestehenden Rechts gefördert wird. Als ein entscheidendes Kriterium für die Legitimation von Rechtsprojekten erscheint dann die Legitimation des jeweiligen Kooperationsstaates als Normgeber bzw. die Legitimation seines Anspruchs, bestimmte Lebensbereiche seiner Bevölkerung regeln zu wollen. Die Frage nach der Legitimation des staatlichen Regelungsanspruchs stellt sich dabei in denjenigen Bereichen besonders dringend, in denen auch nicht-staatliche Rechtsquellen Geltung beanspruchen (also die Situation des Rechtspluralismus bei weitem Rechtsbegriff). Für Herrschaft und die damit zusammenhängenden Regelungsansprüche existieren seit langem sehr unterschiedliche Legitimationskonzepte, die jedoch an dieser Stelle nicht ausführlich diskutiert werden können.359 Viel359 Vgl. zu unterschiedlichen Legitimationskonzepten von Herrschaft beispielsweise die Beiträge in Möhlig/v. Trotha (Hrsg.), Legitimation von Herrschaft und Recht, und dort auf S. 67 speziell die Typologie von Poirier als Teil seines Beitrages „Typologie culturelle et légitimation du pouvoir et du droit“ (S. 55 ff.). Vgl. auch die drei von Weber entwickelten Herrschaftstypen (legale Herrschaft, traditio-

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2. Teil, 5. Kap.: Legitimation von Rechtsprojekten

mehr wird auf drei Kernpunkte eingegangen, die für die deutsche Entwicklungszusammenarbeit besonders bedeutsam erscheinen: – das Bestehen eines Kooperationsstaates, – die demokratische Legitimation des Kooperationsstaates und – die historische Legitimation des Kooperationsstaates. I. Bestehen eines Kooperationsstaates Die Überlegungen zur Legitimation der Zusammenarbeit mit einem anderen „Staat“ müssen mit der Frage beginnen, ob von einem solchen in rechtlicher und/oder tatsächlicher Hinsicht überhaupt ausgegangen werden kann. Insbesondere in Afrika stellt sich vielerorts das Problem der „zerfallenen Staaten“ bzw. der „failed states“.360 Das Völkerrecht spricht von einem „zerfallenen Staat“ bei Wegfall der Staatsgewalt im Sinne der „Drei-ElementenLehre“:361 Als „zerfallen“ gilt ein Staat, der seine inneren Macht- und Ordnungsstrukturen sowie die Fähigkeit zur Durchsetzung des Gewaltmonopols und zur Erfüllung elementarer Staatsfunktionen verloren hat. Seine Rechtsfähigkeit besteht zwar fort, er ist jedoch handlungsunfähig.362 Zwischen den Extremen der stabilen Staatlichkeit und des zerfallenen Staates gibt es – zwar nale Herrschaft, charismatische Herrschaft), die aus jeweils unterschiedlichen Gründen von Herrschern und Beherrschten als legitim angesehen werden (Weber, Wirtschaft und Gesellschaft, Erster Halbband/Erster Teil/Kap. III, mit einer Kurzdefinition in § 2 [Studienausgabe, hrsg. v. Winckelmann, 5. Aufl. 1972, S. 122 ff., Kurzdefinition auf S. 124]). 360 1999 zählte Tetzlaff mindestens zwölf Länder in Afrika südlich der Sahara zu einer Gruppe, die de facto von Staatszerfall bedroht seien (vgl. Tetzlaff, FW 1999, S. 307 [309 f.]). 2004 machte Mair in acht Staaten einen völligen Staatszerfall aus, bei dem die administrative Kontrolle des Zentralstaates und staatliche Dienstleistungen kaum noch über die Hauptstadt hinaus reichten (eindeutig gehörten Liberia, Sierra Leone und Somalia dazu; als weitere Staaten wurden die Demokratische Republik Kongo, die Republik Kongo, die Zentralafrikanische Republik, Burundi und der Tschad genannt); vgl. Mair, in: Ferdowsi (Hrsg.), Afrika – ein verlorener Kontinent?, S. 100 (116–118). 361 Diese geht auf Jellinek zurück (vgl. Jellinek, Allgemeine Staatslehre, S. 355 ff.). Danach sind die drei unabdingbaren Elemente für das Bestehen eines Staates Staatsgebiet, Staatsvolk und Staatsgewalt. „Staatsgewalt“ bedeutet dabei die Fähigkeit, eine Ordnung auf dem Staatsgebiet zu organisieren (so genannte innere Souveränität) und nach außen selbstständig und von anderen Staaten rechtlich unabhängig im Rahmen und nach Maßgabe des Völkerrechts zu handeln (so genannte äußere Souveränität). Vgl. zur heutigen Bedeutung dieser Begriffe Epping, Völkerrechtsubjekte, in: Ipsen, Völkerrecht, 5. Aufl., § 5 Rn. 4–11 m. w. N. 362 Epping, Völkerrechtsubjekte, in: Ipsen, Völkerrecht, 5. Aufl., § 5 Rn. 11 m. w. N.; Thürer, FW 1999, S. 275 (278). Erst wenn auf absehbare Zeit endgültig keine Aussicht auf Wiederherstellung der Staatsgewalt besteht, geht der Staat als Völkerrechtssubjekt unter (vgl. Herdegen, Der Wegfall effektiver Staatsgewalt im

A. Legitimation des Normgebers

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nicht nach völkerrechtlichen Kategorien, jedoch aus empirischer Sicht – eine Reihe von Zwischenstufen. Die Politikwissenschaft hat sich hier um eine Kategorisierung bemüht und unterscheidet z. B. zwischen dem konsolidierten, schwachen, versagenden und kollabierten Staat.363 Rechtsprojekte (oder andere EZ-Projekte, die die Grundlage für Rechtsprojekte schaffen wollen,) werden sich bei einem „failed state“ auf die Wiederherstellung des staatlichen Gewaltmonopols konzentrieren und die Ansätze entsprechend den Stufen hin zum stabilen Staat anpassen müssen.364 II. Demokratische Legitimation Mit der demokratischen Legitimation werden bestimmte Anforderungen an den hinter dem Regelungsanspruch des Kooperationsstaates stehenden Willensbildungsprozess gestellt. Die deutsche Entwicklungszusammenarbeit kann sich mit guten Gründen an diesem Kriterium orientieren, denn es steht in Übereinstimmung mit grundgesetzlichen und völkerrechtlichen Vorgaben. Wie ausgeführt, ist die bundesrepublikanische Außenpolitik in bestimmtem Umfang an Art. 20 Abs. 1 und 2 GG gebunden. Deutschland ist darüber hinaus wie ein Großteil potentieller Kooperationsländer Vertragsstaat des IPBPR, dessen Art. 25 grundlegende Demokratiemerkmale festschreibt.365 Hinzu kommt, dass sich Deutschland gemeinsam mit einem Teil der Entwicklungsländer über den Vertrag von Cotonou auf das Prinzip der demokratischen Legitimation von Staatsgewalt verpflichtet hat.366 Tatsächlich beVölkerrecht, in: Berichte der Deutschen Gesellschaft für Völkerrecht 34 [1996], S. 49 [50]). 363 Vgl. dazu näher Schneckener, States at Risk – Zur Analyse fragiler Staatlichkeit, in: ders. (Hrsg.), States at Risk, S. 5 (15 f.). Eine andere Einteilung – mit Hinweisen auf weitere Typologien – findet sich bei Debiel/Reinhardt, Nord-Süd aktuell 2004, S. 525 (526 f.). Diese Autoren unterscheiden nach konsolidierten Staaten, teilweise konsolidierter Staatlichkeit, fragiler Staatlichkeit, rudimentärer Staatlichkeit und kollabierter bzw. gescheiterter Staatlichkeit/Staatszerfall. 364 Vgl. zur Auslotung entwicklungspolitischer Handlungsoptionen je nach Grad der Staatlichkeit auch die „Partnerschaftsmatrix“ von Roehder, die jedoch nicht speziell auf Rechtsprojekte eingeht (Roehder, Entwicklungspolitische Handlungsfelder im Kontext erodierender Staatlichkeit in Subsahara-Afrika, S. 20). 365 Art. 25 IPBPR lautet: „Jeder Staatsbürger hat das Recht und die Möglichkeit, ohne Unterschied nach den in Art. 2 genannten Merkmalen und ohne unangemessene Einschränkungen a) an der Gestaltung der öffentlichen Angelegenheiten unmittelbar oder durch frei gewählte Vertreter teilzunehmen; b) bei echten, wiederkehrenden, allgemeinen, gleichen und geheimen Wahlen, bei denen die freie Äußerung des Wählerwillens gewährleistet ist, zu wählen und gewählt zu werden [. . .].“ 366 Art. 9 Abs. 2, Unterabsatz 2 des AKP-EG-Partnerschaftsabkommens von Cotonou vom 23. Juni 2000 (abgedruckt in: ABl. EG Nr. L 317 vom 15.12.2000) lautet: „Die Vertragsparteien bestätigen erneut, dass Demokratisierung, Entwicklung und Schutz der Grundfreiheiten und Menschenrechte in engem Zusammenhang ste-

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2. Teil, 5. Kap.: Legitimation von Rechtsprojekten

ruft sich die deutsche EZ bereits auf die demokratische Legitimation des Kooperationsstaates, wenn sie auf die so genannten entwicklungspolitischen Kriterien367 der Demokratie oder Beteiligung der Bevölkerung an politischen Entscheidungen Bezug nimmt. Allerdings wird die demokratische Legitimation eines Kooperationslandes nicht vollständig mit dem Demokratieverständnis des Grundgesetzes368 übereinstimmen müssen, sondern nur mit den Elementen, die auch im internationalen Vergleich den änderungsfesten Kern des Demokratieprinzips bzw. die ihm immanenten Mindestanforderungen darstellen. Nach Sommermann sind dies: – Ableitung der Legitimation der für das Volk handelnden Staatsorgane aus einem unmittelbaren oder mittelbaren Willensakt des Volkes, – Abhaltung regelmäßiger, freier Wahlen, an denen die Bürger als Mitglieder des Volkes gleichberechtigt teilnehmen, – Möglichkeit zur freien Meinungsbildung des Volkes und Beachtung von Kommunikationsgrundrechten, – Mehrparteiensystem sowie – Treffen von Entscheidungen nach der Mehrheitsregel unter Sicherstellung eines politisch offenen Prozesses, bei dem Minderheiten zu Mehrheiten werden können.369 Demokratie ist dabei – ähnlich wie Rechtsstaatlichkeit370 – nicht als Zustand, sondern als Prozess zu begreifen. Die verschiedenen Variablen, die die Mindestanforderungen an das Demokratieprinzip darstellen, werden gerade bei Gesellschaften, die sich im Übergang von autokratischer zu demokratischer Herrschaft befinden, nicht konstant erfüllt sein. Vielmehr entwickeln sich Zwischenformen, die „in der Grauzone von konsolidierten liberalen Demokratien und offenen Autokratien“371 anzusiedeln sind.372 Diese Grauzonen können zur „legitimatorischen Grauzone“ für Rechtsprojekte hen und sich gegenseitig verstärken. Die demokratischen Grundsätze sind weltweit anerkannte Grundsätze, auf die sich die Organisation des Staates stützt, um die Legitimität der Staatsgewalt, die Legalität des staatlichen Handelns, die sich in seinem Verfassungs-, Rechts- und Verwaltungssystem widerspiegelt, und das Vorhandensein von Partizipationsmechanismen zu gewährleisten. Auf der Basis der weltweit anerkannten Grundsätze entwickelt jedes Land seine eigene demokratische Kultur.“ 367 Zu den entwicklungspolitischen Kriterien siehe oben, S. 72 und S. 76. 368 Vgl. dazu ausführlich Sommermann, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG II, Art. 20, Rn. 142 ff. 369 Vgl. Sommermann, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG II, Art. 20, Rn. 81–87 m. w. N. 370 Vgl. dazu oben, S. 90. 371 Merkel/Croissant, Politische Vierteljahresschrift 2000, S. 3 (4).

A. Legitimation des Normgebers

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werden. Außerdem kann es zu „Legitimationsverschiebungen“ kommen, z. B. wenn bei Beginn eines Rechtsprojekts die demokratische Legitimation des Kooperationsstaates gegeben ist, sich dies jedoch noch während der Projektlaufzeit ändert, z. B. aufgrund einer manipulierten Wahl. Insbesondere im afrikanischen Kontext erscheint es dabei notwendig, das Kriterium der demokratischen Legitimation durch das Kriterium der historischen Legitimation zu ergänzen und teilweise zu modifizieren. III. Historische Legitimation Zweifel an der Legitimation von Staaten in Afrika sind von Englebert aus historischer Sicht geäußert worden. In seiner Studie macht er die Legitimität eines Staates von der historischen Wurzel der aktuellen Machtverhältnisse abhängig. Danach kann ein Staat als legitim gelten, wenn er sich entweder endogen aus lokalen gesellschaftlichen Macht- und Autoritätsbeziehungen heraus entwickelt hat oder wenn er zwar exogen veranlasst („having been imported“), jedoch von endogenen Institutionen absorbiert wurde.373 Afrikanische Staaten hätten danach aufgrund ihrer historischen Entstehungsweise ein legitimatorisches Problem: Sie seien durch die Kolonialmächte exogen veranlasst worden, konnten jedoch nicht durch die vorher bestehenden Institutionen weitergeführt werden. Letztere würden seitdem vielmehr im Gegensatz zum Staat stehen. Hinzu komme, dass die territorialen Grenzen durch die Kolonialstaaten willkürlich gezogen worden seien und dass deshalb das Zugehörigkeitsgefühl zu der innerhalb dieser Grenzen bestehenden Gemeinschaft fehle.374 Insgesamt kommt er deshalb zu dem Ergebnis, dass die afrikanischen Staaten mit größeren Legitimitätsdefiziten zu kämpfen haben als Staaten anderer Regionen.375 372 Zu diesen so genannten „Grauzonenregimen“ werden z. B. die Typen der „hybriden“, „delegativen“, „defekten“ oder „illiberalen“ Demokratien gezählt (vgl. dazu näher mit weiteren Nachweisen Croissant, Demokratische Grauzonen, in: Bendel/ Croissant/Rüb [Hrsg.], Zwischen Demokratie und Diktatur, S. 9 [11]). In demselben Sammelband geht Lauth von den Stufen „autokratisches Regime“, „hybrides Regime“, „defizitäre Demokratie“, „funktionierende Demokratie“ und „konsolidierte Demokratie“ aus. Dabei verdeutlicht er, dass die Bestimmung dieser Typen und die Indikatoren ihrer Messung in der Transformationsforschung noch im Fluss sind (vgl. Lauth, Die empirische Messung demokratischer Grauzonen, S. 119 ff.). Von einer „breiten Grauzone“ zwischen reinen Diktaturen und reinen Demokratien sprechen auch Lauth/Pickel/Welzel, Grundfragen, Probleme und Perspektiven der Demokratiemessung, in: dies. (Hrsg.), Demokratiemessung, S. 7 (8). 373 Englebert, State Legitimacy, S. 72. 374 Englebert, State Legitimacy, S. 76. Zur schwach ausgeprägten Identifikation der Bürger mit dem Staat in Afrika siehe auch Tetzlaff, FW 1999, S. 307 (308). 375 Englebert, State Legitimacy, S. 71.

158

2. Teil, 5. Kap.: Legitimation von Rechtsprojekten

Englebert verdeutlicht überzeugend, warum aus historischen Gründen in afrikanischen Ländern die Akzeptanz staatlicher Institutionen und die Identifikation376 der Bürger mit der staatlichen Gemeinschaft häufig schwach ausgeprägt sind. Bezüglich der Akzeptanz staatlicher Institutionen ergibt sich ein besonderes Spannungsfeld in Lebensbereichen, in denen das (historisch gewachsene) autochthone Recht neben dem staatlichen Recht Anspruch auf Gültigkeit erhebt. Das Bestehen von Rechtspluralismus (bei Zugrundelegung eines weiten Rechtsbegriffs) kann als Indiz dafür gelten, dass Teile der Bevölkerung den Herrschaftsanspruch eines Staates – zumindest für bestimmte Lebensbereiche – nicht anerkennen. Deshalb bescheinigt zum Beispiel eine jüngere Studie zu peri-urbanen Gegenden in Benin, Ghana und Tansania dem dortigen staatlich gesetzten Bodenrecht nur begrenzte Legitimation.377 Für Rechtsprojekte beginnt hier eine legitimatorische Grauzone. Insgesamt überlagern sich die Überlegungen zur demokratischen und historischen Legitimation: Sofern ein bestehender Staat keine demokratische Legitimation für sich beanspruchen kann, sind Widerstände gegen das von ihm gesetzte Recht schon aus diesem Grund nachvollziehbar. Sofern der Staat demokratisch legitimiert ist, muss mit einbezogen werden, wie sich diese demokratische Legitimation historisch entwickelt hat, wie lange sie bereits besteht, inwieweit die bestehende Demokratie grundsätzlich auch Minderheiten schützt und wie sie mit autochthonen Rechtsvorstellungen umgeht. Wenn z. B. ein Staat Nachfolger eines Regimes wird, welches (Teilen) der Bevölkerung feindlich gegenübergetreten war und auch autochthones Recht diskriminiert hatte, wären zumindest für eine bestimmte Übergangsphase Widerstände gegenüber dem staatlichen Regelungsanspruch in Lebensbereichen, die auch von autochthonem Recht geregelt werden, nachvollziehbar.

B. Legitimation des Norminhalts Mit den obigen Überlegungen zu den rechtlichen Grenzen des Modelloffenheitsprinzips wurden gleichzeitig Legitimationsvoraussetzungen für Rechtsprojekte benannt. Danach macht das Grundgesetz nur wenige Vor376

Hier wird es stets um eine „Teil-Identifikation“ gehen, da der Einzelne verschiedene gesellschaftliche Bezugsrahmen hat (neben dem Staat z. B. Familie, Arbeitsplatz, Ethnie etc.). Siehe dazu Kotzé, Culture, Ethnicity and Religion, S. 4. 377 Gbaguidi/Sippel/Woodman, Stories of Local Vitality: Comparative Conclusions on the Research Findings, in: Woodman/Wanitzek/Sippel (eds.), Local Land Law and Globalization, S. 333 (337). Dazu, dass ein bestehender Rechtspluralismus die Legitimation staatlich erlassener Rechtsnormen untergräbt, siehe auch Weilenmann, Nord-Süd aktuell 1998, S. 105 (108).

B. Legitimation des Norminhalts

159

gaben für die deutsche Entwicklungspolitik, und diese hat als Teil deutscher Außenpolitik weiten politischen Ermessensspielraum bei der konkreten Ausgestaltung von Kooperationsvereinbarungen und der Durchführung von Rechtsprojekten. Jedoch ist ein bestimmter Rahmen durch das grundgesetzliche Friedensgebot (Präambel und Art. 26 GG), das Menschenrechtsbekenntnis in Art. 1 Abs. 2 GG sowie die durch Art. 79 Abs. 3 i. V. m. Art. 20 GG abgesicherten grundlegenden Verfassungswerte und -ziele der Demokratie, Rechts- und Sozialstaatlichkeit vorgegeben. Diese Grundrichtung bestimmt auch die möglichen Norminhalte von Rechtsprojekten, die damit übereinstimmen oder sich dazu zumindest neutral verhalten müssen.378 Selbstverständlich sind auch bestehende völkerrechtliche Bindungen zu beachten. Es ist zum Beispiel davon abzusehen, den Kooperationsstaat bei völkerrechtswidrigem Verhalten zu unterstützen.379 Die Norminhalte können insbesondere dann legitim sein (nämlich gleichzeitig aus der Perspektive Deutschlands und des Kooperationsstaates), wenn internationale Konventionen umgesetzt werden, die von beiden Staaten ratifiziert wurden. Allerdings ist zu beachten, dass in tatsächlicher Hinsicht Konventionen nicht mit „dem Staat“, sondern mit Personen abgeschlossen werden, die einer bestimmten Elite angehören. Es ist im Einzelfall kritisch zu hinterfragen, welche Legitimation sie zur Repräsentation der Bevölkerung ihres Landes aufweisen. Hier kreuzen sich die Überlegungen zur Legitimation von Norminhalten mit den Voraussetzungen zur Legitimation des Normgebers. Eine Orientierung an sonstigen „internationalen Standards“ könnte ebenfalls zur Legitimation eines Rechtsprojekts beitragen. Allerdings ist – neben den bereits geäußerten Bedenken – auch bei diesem Kriterium Vorsicht geboten, da solche Standards aufgrund der Vielzahl internationaler Akteure notwendigerweise sehr umstritten sind. Auch kann es sinnvoll sein – und aus deutscher Perspektive in Einzelfragen auch eine Frage der Legitimation, wie beispielsweise bei der Todesstrafe, deren Abschaffung noch kein „internationaler Standard“ ist380 –, in der bilateralen Zusammenarbeit über bereits bestehende „internationale Standards“ hinauszugehen und diese auf lange Sicht dadurch mitzuprägen.

378 Siehe hierzu die rechtsvergleichenden Überlegungen bei den Fallstudien: 3. Teil 2. Kap. D.VII.3.c) und D.VII.4. (Südafrika-Projekt) sowie 3. Teil 3. Kap. G.III. (Sambia-Projekt). 379 Vgl. zu den Einzelheiten oben, S. 120 bis S. 131. 380 Degenhart, in: Sachs, Grundgesetz, 3. Aufl. 2002, Art. 102, Rn. 4: Ein genereller völkerrechtlicher Grundsatz sei noch nicht feststellbar.

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2. Teil, 5. Kap.: Legitimation von Rechtsprojekten

C. Legitimation des Normsetzungsverfahrens Rechtsprojekte müssen auch darüber Rechenschaft abgeben, wie legitim das Normsetzungsverfahren ist, das für die Produktion der geförderten Rechtsnormen verantwortlich ist. Rechtsprojekte, die am Normsetzungsverfahren selbst mitwirken, können hier gegebenenfalls durch gezielte Maßnahmen selbst die Legitimation absichern helfen. Rechtsprojekte, die sich der Implementation von Recht widmen, müssen sich zuerst der Legitimation des Verfahrens, durch das die umzusetzenden Normen zustande kamen, vergewissern. Grundlegende Legitimationszweifel können sich beispielsweise bei von Korruption beeinflussten Verfahren ergeben. Problematisch erscheint auch die Situation, wenn zwar der staatliche Kooperationspartner mittlerweile demokratisch legitimiert ist, er jedoch Normen umsetzt, die noch aus einer Zeit eines diktatorischen Vorgänger-Regimes stammen.

D. Legitimation zur Zusammenarbeit Als wichtige Legitimationsvoraussetzung erscheint schließlich die Zustimmung des Kooperationsstaates zur Durchführung eines Rechtsprojekts. Diese äußert sich insbesondere in dem völkerrechtlichen Vertrag und den Projektvereinbarungen, die einem Rechtsprojekt zugrunde liegen.381 Die Zustimmung zu bestimmten Zielen des Rechtsprojekts (wenn auch nicht zu dessen Durchführung) kann zudem bereits in der Rechtsordnung des Kooperationsstaates dokumentiert sein – z. B. durch die Verankerung demokratischer und rechtsstaatlicher Prinzipien in der Verfassung oder den Beitritt zu entsprechenden internationalen Deklarationen und Konventionen.382 Je nach Abstraktionsniveau dieser Prinzipien kann daraus allerdings nicht ohne weiteres eine Zustimmung zu konkreten Einzelzielen eines Rechtsprojekts abgeleitet werden. Zudem ist – wie schon oben bei B. – kritisch zu hinterfragen, welche Legitimation diejenigen Personen, die die Kooperationsvereinbarungen abgeschlossen haben, für sich beanspruchen können.

E. Zusammenfassung und Leitlinie für legitimatorische Grauzonen Die verschiedenen Aspekte der Legitimation von Rechtsprojekten werden durch das folgende Schaubild verdeutlicht, das die verschiedenen „Legitimationsbausteine“ zusammenfasst: 381

Vgl. zu dem typischen Ablauf von der Vereinbarung zur Durchführung eine TZ-Projekts oben, S. 48 f. Knieper spricht diesbezüglich von einer „formalen Legitimation“ (Knieper, Juristische Zusammenarbeit, S. 14). 382 In diese Richtung auch Knieper, Juristische Zusammenarbeit, S. 14.

E. Zusammenfassung und Leitlinie für legitimatorische Grauzonen Legitimation zur Zusammenarbeit

Legitimation zu Kooperationsvereinbarung

Staatlichkeit

Kooperationsvereinbarung

Legitimation des Normgebers

Demokratie

Sonstige internationale Standards

Historische Legitimation

Völkerrechtliche Standards Legitimation des Norminhalts

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Keine Korruption Grundgesetzliche Standards

Sonstige Verfahrenslegitimation

Legitimation des Normsetzungsverfahrens

Schaubild: Legitimationsbausteine von Rechtsprojekten

Wenn sich alle genannten Legitimationsbausteine zusammenfügen, dann kann mit sehr guten Gründen davon ausgegangen werden, dass ein Rechtsprojekt legitimiert ist. Fehlen dagegen Bausteine oder sind sie mit Zweifeln behaftet (z. B. bei Zwischenformen zwischen Autokratie und Demokratie), dann sind Rechtsprojekte entweder illegitim oder treffen auf eine Ausgangssituation, die als „legitimatorische Grauzone“ bezeichnet werden kann. „Legitimatorische Grauzone“ bedeutet: Die Zusammenarbeit mit dem Partnerstaat in Form von Rechtsprojekten erscheint weder von vorneherein legitim noch illegitim. Die Legitimation ist vielmehr davon abhängig, auf welche Art und Weise Rechtsprojekte durchgeführt werden. Die Kennzeichnung der Ausgangssituation als „legitimatorische Grauzone“ sensibilisiert für eine mögliche Illegitimität und zwingt zur vorsichtigen Betrachtung der Projektansätze im Einzelnen. Soweit Rechtsprojekte sich daran beteiligen, die genannten Legitimationsbausteine zu errichten, können sie mit einiger Sicherheit als „Schritte in die richtige Richtung“ Legitimation für sich beanspruchen. Dies kommt insbesondere für den Aufbau der Legitimation des Normgebers in Betracht.

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2. Teil, 5. Kap.: Legitimation von Rechtsprojekten

Verfolgt ein Rechtsprojekt Ziele, die darüber hinausgehen, dann werden in der Zusammenarbeit mit staatlichen Kooperationspartnern zumeist nur „zurückhaltende Ansätze“ legitim sein. Die Leitlinie würde dann lauten: Je zweifelhafter die Legitimation des Rechtsprojekts, desto „zurückhaltender“ muss Deutschland die staatliche Kooperation gestalten. Die „Zurückhaltung“ kann sich insbesondere dadurch ausdrücken, dass sich die Förderung nicht auf die Umsetzung von Entscheidungen des Kooperationsstaates konzentriert, sondern in einem früheren Stadium beim Willensbildungsprozess ansetzt, der zu diesen Entscheidungen führt. Hier kann zum Beispiel die Partizipation der Bevölkerung unterstützt werden (etwa durch Workshops) oder die Erkenntnisgrundlage für staatliche Entscheidungen verbreitert werden (etwa die Förderung durch wissenschaftliche Studien). In Situationen rechtspluralistischer Spannungsfelder kann dabei der zentrale Anspruch des Kooperationsstaates, dass nur die von ihm anerkannten Rechtsquellen Geltung beanspruchen können, nicht Ausgangspunkt, sondern nur Fernziel sein. Befindet sich die staatliche EZ in einer „legitimatorischen Grauzone“, wird es außerdem darum gehen, Alternativen zur staatlichen Kooperation auszuloten und z. B. die Kooperation mit Organisationen der Zivilgesellschaft ins Auge zu fassen.383 Schließlich wird es auch evidente Situationen geben, in denen ein Rechtsprojekt trotz bestehender „Grauzone“ nicht zurückhaltend agieren sollte. Dies gilt insbesondere für auf Zeit begrenzte Notprogramme. Denkbar wäre z. B., dass in einer Diktatur ein Programm zur Bekämpfung einer Hungersnot rechtsförmig ergeht. Ein Projekt, welches hilft, dieses Programm umzusetzen, wäre streng genommen ein Rechtsprojekt, das aufgrund der Illegitimität des Normgebers selbst mit legitimatorischen Zweifeln behaftet ist. Hier kann jedoch die Legitimation des Norminhaltes gegenüber der Illegitimität des Normgebers derart überwiegen, dass ein „zurückhaltendes“ Vorgehen fehl am Platz wäre.

F. Legitimationsmaßstab im Rahmen der Fallstudien In den Fallstudien wird unter anderem untersucht, inwieweit sich vor dem Hintergrund der genannten Legitimationsbausteine die Kooperation mit Südafrika und Sambia als legitim oder mit Zweifeln behaftet darstellt. Dass Südafrika und Sambia funktionierende Staaten darstellen, wird dabei vorausgesetzt. Im Rahmen von Vorüberlegungen wird im Überblick auf die zugrunde liegenden Kooperationsvereinbarungen eingegangen und ausführ383 Wenn sich die Kooperation mit der Zivilgesellschaft nicht auf die Neuschaffung, Umsetzung oder Mobilisierung staatlich anerkannten Rechts bezieht, läge allerdings kein Rechtsprojekt mehr im hier definierten Sinne vor.

F. Legitimationsmaßstab im Rahmen der Fallstudien

163

licher die demokratische und historische Legitimation des Kooperationsstaates untersucht. In Bezug auf die demokratische Legitimation werden drei Kriterien herangezogen, die vor dem Hintergrund des oben genannten „änderungsfesten Kerns“ des Demokratieprinzips sinnvoll und zudem für die entwicklungspolitische Praxis handhabbar erscheinen. Sie sind allerdings nicht zwingend, und es könnten mit ebenfalls guten Gründen auch andere Demokratieindizes herangezogen werden.384 Die hier verwendeten Kriterien sind: – Vorliegen oder Nicht-Vorliegen eines Mehrparteiensystems nach der Verfassung, – Einschätzung des Grades von „Freiheit“ und „Fairness“ der direkt vor und während der Laufzeit des Rechtsprojekts abgehaltenen Wahlen durch internationale Wahlbeobachter sowie – Grad der Beachtung politischer und bürgerlicher Freiheiten nach dem Freedom House Index385 seit Beginn der Projekte. Trotz der auch mit diesem Index einhergehenden methodischen Probleme386 kann dieser derzeit als der am meisten geeignete Indikator für politische und bürgerliche Freiheitsrechte gelten387. 384 Vgl. zum Forschungsstand der Demokratiemessung mit weiterführenden Nachweisen die Beiträge in Lauth/Pickel/Welzel (Hrsg.), Demokratiemessung. 385 Der Freedom House Index spricht von „political rights“ und „civil liberties“. Unter der Überschrift „political rights“ wird insbesondere geprüft, inwieweit freie und faire Wahlen stattfinden, inwieweit die Möglichkeit zur Bildung politischer Opposition besteht und welcher Grad an Transparenz seitens und Abwesenheit von Korruption innerhalb der Regierung vorliegt. Unter der Überschrift „civil liberties“ wird insbesondere geprüft, inwieweit Freiheitsrechte wie Presse-, Religions-, Wissenschafts-, Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit ausgeübt werden können. Außerdem fließt mit ein die Bewertung der Unabhängigkeit der Justiz, das Auftreten von Polizeiterror und Folter, die Freiheit von Krieg und Aufständen sowie die rechtliche Gleichbehandlung der Bevölkerung. Zur Methodik des Freedom House Index vgl. die Internetseite http://www.freedomhouse.org/template.cfm?page=351&ana_ page=298&year=2006 (Zugriff 09.04.2007). 386 Siehe dazu Lauth, Demokratie und Demokratiemessung, S. 268–274. Zu Problemen empirischer Demokratiemessung in Afrika wie die teilweise schwierige Informationslage vor Ort, denen auch der Freedom House Index ausgesetzt ist, siehe Emminghaus/Nord, Möglichkeiten und Grenzen der Messung von nicht konsolidierten Demokratien, in: Lauth/Pickel/Welzel (Hrsg.), Demokratiemessung, S. 163 (176–180). 387 Vgl. zu dieser Einschätzung Erdmann, Neopatrimoniale Herrschaft, in: Bendel/Croissant/Rüb (Hrsg.), Zwischen Demokratie und Diktatur, S. 323 (326). Die Geeignetheit des Freedom House Index, um einzelne Länder im Vergleich bewerten zu können, wird auch hervorgehoben bei Pickel, Subjektive und objektive Indikatoren der Demokratiemessung im Vergleich, in: Lauth/Pickel/Welzel (Hrsg.), Demokratiemessung, S. 242 (246).

164

2. Teil, 5. Kap.: Legitimation von Rechtsprojekten

Für die historische Legitimation soll als Anhaltspunkt gelten, seit wann die demokratische Legitimation des Staates bereits besteht, ob das Vorgänger-Regime autochthones Recht diskriminiert hatte und welche Rolle autochthones Recht und autochthone Autoritäten innerhalb des Kooperationsstaates weiterhin spielen. Außerdem können Umfrageergebnisse Aufschluss über den Grad der Identifikation der Bürger mit ihrem Staat geben. Zweifel an der Legitimation können sich insbesondere dann ergeben, wenn autochthones Recht und autochthone Autoritäten weiterhin eine große Bedeutung haben, ohne offiziell in das staatliche Rechts- und Politiksystem integriert zu sein, und die Identifikation der Bürger mit ihrem Staat gering ist. Auf die Legitimation des Inhalts der Normen, auf die sich die Rechtsprojekte in Südafrika und Sambia beziehen, wird bei der Betrachtung der jeweiligen Umsetzung des Modelloffenheitsprinzips eingegangen werden. Soweit dazu Anlass besteht, wird dort auch die Legitimation des Normsetzungsverfahrens angesprochen.

Dritter Teil

Die GTZ-Rechtsprojekte in Südafrika und Sambia Bevor im zweiten und dritten Kapitel die Fallstudien zu den Rechtsprojekten in Südafrika und Sambia entwickelt werden, erörtert das erste Kapitel die Vorgehensweise. Erstes Kapitel

Erkenntnisinteresse, Gegenstand und Methodik der Fallstudien Im Folgenden werden zunächst das Erkenntnisinteresse und der Untersuchungsgegenstand der Fallstudien herausgearbeitet. Daraufhin werden die benutzten Quellen vorgestellt, und es wird auf die Methodik der durchgeführten Interviews eingegangen sowie das Konzept zur Analyse der Fallstudien erklärt. Schließlich wird die Untersuchung gegenüber Evaluationen der entwicklungspolitischen Praxis abgegrenzt, da sich die Vorgehensweise teilweise ähnelt, jedoch letztlich in wichtigen Punkten unterscheidet.

A. Erkenntnisinteresse Bei der Untersuchung der GTZ-Rechtsprojekte steht die Frage im Mittelpunkt, welchen Beitrag die Bundesrepublik Deutschland in Südafrika und Sambia zur Konsolidierung von Rechtsstaatlichkeit leisten konnte, indem sie sich mit Mitteln der Technischen Zusammenarbeit in Rechtsreform- und Implementationsprozesse einschaltete. Die an diesem Erkenntnisinteresse orientierte Rekonstruktion und Bewertung der Projektdurchführung lässt sich überblicksweise in folgende Komplexe unterteilen: – Beschreibung der Bereiche der Zusammenarbeit mit den Partnerinstitutionen und der zusammen mit diesen erzielten Ergebnisse, – Rekonstruktion des Beitrags der GTZ zu diesen Projektergebnissen und Klärung der Rolle der GTZ-Projektleitung, – Umsetzung der Förderprinzipien „Beachtung des Reformwillens der Partnerregierung“, „Berücksichtigung von Rechtspluralismus“ und „Modelloffenheit“ sowie

166

3. Teil, 1. Kap.: Erkenntnisinteresse, Gegenstand und Methodik

– Überlegungen zu von den Rechtsprojekten angestrebten Wirkungsketten und tatsächlich erreichten Wirkungen.

B. Untersuchungsgegenstand I. Bestimmung Die Untersuchung der in Sambia und Südafrika angesiedelten GTZRechtsprojekte bezieht sich auf die Zeit zwischen Projektbeginn und dem letzten Tag des vom Verfasser in den jeweiligen Ländern durchgeführten Forschungsaufenthaltes:1 – Sambia („Verbesserung der Rechtsstellung von Frauen und Mädchen in Sambia“): 21. September 2000 bis 20. Juni 2004, – Südafrika („Rechtsreform [Legislative Drafting])“: 01. Januar 1998 bis 31. Mai 2004. Um zu kennzeichnen, dass sich die vorliegende Untersuchung auf die genannten abgeschlossenen Zeiträume und nicht mehr den nachfolgenden Projektverlauf bezieht, wird von den Projekten durchgehend in der Vergangenheitsform gesprochen. II. Auswahlkriterien Für die Auswahl gerade dieser Projekte aus der Gesamtheit von Rechtsprojekten der bilateralen Technischen Zusammenarbeit in Afrika südlich der Sahara sprechen die Dauer ihrer Laufzeit, ihre Vergleichbarkeit und forschungsökonomische Gründe. 1. Projektmindestlaufzeit Die auszuwählenden Projekte sollten alle eine bereits erfolgte Laufzeit von mindestens zwei Jahren aufweisen. Dadurch sollte gewährleistet werden, dass erstens spezifische Anfangsschwierigkeiten (z. B. erste Anpassung von Planungen an geänderte Verhältnisse vor Ort) bereits überwunden waren, zweitens die Interviewpartner über einen gewissen Erfahrungsschatz verfügten und drittens mindestens zwei Fortschrittsberichte an das BMZ vorlagen, die zur Vorbereitung und Ergänzung der Interviews eingesetzt werden konnten. Die Zeitvorgabe von zwei Jahren Mindestlaufzeit wurde innerhalb der Gesamtmenge der zum Zeitpunkt der Interviewdurchführung noch andau1 Die Angaben in Klammern sind die von der GTZ in ihren Berichten an das BMZ benutzten offiziellen Projektbezeichnungen.

B. Untersuchungsgegenstand

167

ernden GTZ-Rechtsprojekte2 nur von den Projekten in Südafrika und Sambia sowie einem weiteren Projekt in Namibia erfüllt.3 Die interviewten deutschen Projektleiter waren alle mindestens zwei Jahre in dem Projekt tätig.4 Auch der Großteil der afrikanischen Projektpartner hatte über zwei Jahre Erfahrung hinsichtlich der Zusammenarbeit mit der GTZ. 2. Projektvergleichbarkeit Im Rahmen dieser Arbeit soll zwar kein detaillierter Vergleich der Rechtsprojekte vorgenommen werden. Allerdings erfolgen parallel angelegte Analysen (vgl. zum Analysekonzept unter E.), deren jeweilige Ergebnisse sich nur dann gegenseitig bestätigen oder ergänzen können, wenn ein Mindestmaß an Ausgangsdaten der Projekte Ähnlichkeiten aufweist. Nach der aufgrund der Mindestlaufzeit getroffenen Vorauswahl sprachen folgende Ähnlichkeiten der Projekte in Sambia und Südafrika für eine Einbeziehung in die Untersuchung: – Beide Projekte verkörperten nach der dieser Arbeit zugrunde liegenden Definition5 die zwei Grundtypen von Rechtsprojekten, nämlich die Förderung von Rechtsreformen und die Förderung der Implementation von Recht. – Beide Projekte wurden im Rahmen bilateraler Entwicklungszusammenarbeit im Auftrag des BMZ durch die GTZ durchgeführt. – Beide Projekte wurden von deutscher Seite durch deutsche Juristen, die den Schwerpunkt ihrer Ausbildung und Berufserfahrung im deutschen Recht haben, durchgeführt. – In beiden Ländern spielte die Förderung der Reform von autochthonem Recht eine Rolle. – Das Ziel beider Projekte war die Förderung bestimmter Aspekte von Rechtsstaatlichkeit. – Beide Länder sind (zumindest auch) vom common law beeinflusst. – Beide Länder liegen in der Region des Südlichen Afrika6. 2 Vgl. hinsichtlich des Kriteriums, dass die untersuchten Projekte noch andauern sollten, unten (S. 168) bei Forschungsökonomische Gründe. 3 Südafrika 6 Jahre plus 5 Monate, Sambia 3 Jahre plus 6 Monate, Namibia 10 Jahre plus 9 Monate. 4 Südafrika: Projektleitung-I: 4 Jahre, Projektleitung-II: 2 Jahre plus 5 Monate; Sambia: 3 Jahre plus 6 Monate. 5 Vgl. oben, 1. Teil 4. Kap. 6 Vgl. zur Bestimmung und Abgrenzung der Region des Südlichen Afrika Meyns, Konflikt und Entwicklung im Südlichen Afrika, S. 16 ff.

168

3. Teil, 1. Kap.: Erkenntnisinteresse, Gegenstand und Methodik

3. Forschungsökonomische Gründe Aus forschungsökonomischen Gründen war es wichtig, dass zum Zeitpunkt der Durchführung der Interviews ein Projektleiter vor Ort war, damit der Kontakt zu den afrikanischen Partnern hergestellt werden konnte. Dies war bei beiden Projekten gewährleistet. Es war in forschungsökonomischer Hinsicht außerdem günstig, dass beide Projekte in derselben Region angesiedelt waren. In Bezug auf das Projekt in Südafrika war schließlich von Vorteil, dass der Verfasser dort die viermonatige Wahlstation seines Rechtsreferendariats abgeleistet hatte. Aufgrund des dadurch bereits bestehenden Vertrauensverhältnisses zu einem Teil der Befragten wurden die Organisation des Forschungsaufenthaltes und die Terminierung der Interviews erheblich vereinfacht.

C. Quellen I. Projektunterlagen der GTZ Als Quelle zur Beschreibung der Projekte wurden zunächst Projektunterlagen der GTZ herangezogen. Unter Projektunterlagen versteht diese Arbeit alle Unterlagen, die im Zusammenhang mit einem Projekt stehen und nicht veröffentlicht wurden. Nach Bemerkungen zu Inhalten und Zugänglichkeit wird ihre wissenschaftliche Verwendbarkeit diskutiert. 1. Form und Inhalt Die wichtigsten Projektunterlagen, die für diese Arbeit verwendet wurden, sind der so genannte Projektfortschrittsbericht (PFB) und die so genannte Projektfortschrittskontrolle (PFK). Daneben werden auch Informationen aus den Projektangeboten der GTZ benutzt und in wenigen Fällen auf unveröffentlichte Studien Bezug genommen. PFBe sind Berichte, die die GTZ-Projektleitung während des Verlaufs eines Projekts über die Regionalbereiche der GTZ-Zentrale an das BMZ schickt.7 Sie werden einmal pro Jahr8 nach einer vorgegebenen Gliederung9 erstellt. Darin wird dargestellt, inwieweit die angestrebten Ergebnisse er7 Borrmann/Fasbender/Holthus u. a., Erfolgskontrolle, S. 183. Sie sind auch ausdrücklich in den Leitlinien Finanzielle und Technische Zusammenarbeit, Tz. 47, vorgesehen. 8 Preuss/Steigerwald, Von PFK zu Qualitätsmanagement, in: Brüne (Hrsg.), Erfolgskontrolle, S. 189 (195). 9 Borrmann/Fasbender/Holthus u. a., Erfolgskontrolle, S. 183.

C. Quellen

169

zielt, die geplanten Aktivitäten durchgeführt und die erwarteten Annahmen eingetroffen sind. Die PFBe, die für die Rechtsprojekte in Südafrika und Sambia erstellt wurden, enthalten überwiegend einen Soll-Ist-Vergleich und eine Darstellung des „Inputs“ und „Outputs“.10 Umfassender als ein PFB ist der Bericht, der am Ende der PFK steht.11 Dieser soll eine systematische Überprüfung der Planung und Durchführung eines Projekts leisten, um der verantwortlichen Projektleitung handlungsorientierte Empfehlungen für die Zielerreichung bereitzustellen. Die PFK wird unregelmäßig, in mehrjährigen Abständen während der Durchführung eines Projekts zumeist von GTZ-Mitarbeitern in Zusammenarbeit mit GTZexternen Fachleuten erstellt und ist mit einem Vor-Ort-Besuch in dem jeweiligen Projektland verbunden.12 Seit 1997 entscheidet grundsätzlich die GTZ-Projektleitung selbst, wann und durch wen eine derartige Kontrolle durchgeführt wird. Sie soll an bestimmten „Meilensteinen“ der Durchführung eines Vorhabens eingesetzt werden (z. B. bei wichtigen Entscheidungen oder grundlegenden Konzeptänderungen).13 Für das Rechtsprojekt in Südafrika sind insgesamt zwei PFKen, für das Rechtsprojekt in Sambia eine PFK erstellt worden. Dabei handelt es sich zum großen Teil um einen „Soll-Ist-Abgleich“. In den für die vorliegende Arbeit benutzten Projektunterlagen wird auf Projektwirkungen noch kaum eingegangen. Dies war lange Zeit auch nicht üblich.14 In den letzten Jahren hat die Beurteilung der Wirkungen eines Projekts in der Entwicklungszusammenarbeit jedoch immer größere Bedeutung bekommen. Das BMZ hat seit August 2002 begonnen, die von der GTZ durchgeführten Vorhaben innerhalb eines so genannten entwicklungspolitischen Auftragsrahmens (AURA) nicht mehr primär anhand der er10 Unter „Input“ sind die eingesetzten Investitionsmittel in Mengen und Kosten zu verstehen und unter „Output“ Ergebnisse bzw. Produkte und Dienstleistungen, die erstellt wurden. 11 Die PFK wird in der Literatur bezeichnet als „wichtigste Evaluationsform der GTZ“ (Stockmann, Evaluation staatlicher Entwicklungspolitik, in: ders. [Hrsg.], Evaluationsforschung, S. 375 [378]) bzw. als „Kernelement der Erfolgskontrolle in der Verlaufsphase“ eines Projekts (Borrmann/Fasbender/Holthus u. a., Erfolgskontrolle, S. 192). 12 Stockmann, Evaluation staatlicher Entwicklungspolitik, in: ders. (Hrsg.), Evaluationsforschung, S. 375 (378 f.). 13 Vgl. zum Ganzen GTZ, Begriffswelt 2004, 9.7.2. Hinsichtlich des Zeitpunktes, an dem sich das Verständnis der Projektfortschrittskontrolle änderte, vgl. Borrmann/ Fasbender/Holthus u. a., Erfolgskontrolle, S. 184. Eine tabellarische Übersicht der Merkmale der früheren und jetzigen Projektfortschrittskontrolle befindet sich bei Borrmann/Gleich/Holthus u. a., Reform der Erfolgskontrolle, S. 59. 14 Preuss/Steigerwald, Von PFK zu Qualitätsmanagement, in: Brüne (Hrsg.), Erfolgskontrolle, S. 189 (195); Stockmann, Evaluation staatlicher Entwicklungspolitik, in: ders. (Hrsg.), Evaluationsforschung, S. 375 (378).

170

3. Teil, 1. Kap.: Erkenntnisinteresse, Gegenstand und Methodik

brachten Leistungen, sondern anhand der erreichten Ziele zu beurteilen. Die GTZ muss nun über die Wirkungen eines Vorhabens mit Blick auf das anvisierte Ziel Auskunft geben, für das sie Mitverantwortung trägt.15 Entsprechend werden mittlerweile auch die PFBe und PFKen etwas anders abgefasst.16 2. Zugänglichkeit Es wurde in der Literatur kritisiert, dass Evaluationen17 wie die PFBe und PFKen nicht öffentlich zugänglich sind und dadurch weitgehend der wissenschaftlichen und gesellschaftlichen Diskussion entzogen werden.18 Die Beurteilung speziell von Rechtsprojekten wurde aus diesem Grund als „schwierig“ und „unsicher“ bezeichnet.19 Derzeit scheint es jedoch eine Tendenz zu größerer Transparenz zu geben. Eine vom BMZ in Auftrag gegebene Studie hält fest, dass geplant ist, „alle Berichte aus abgeschlossenen Evaluierungen (PFK, Querschnitts-, Einzelevaluierungen etc.)“ in das Internet zu stellen.20 Bisher sind jedoch nur wenige Kurzfassungen abrufbar.21 Im Rahmen der vorliegenden Arbeit wurde in die Projektunterlagen zu wissenschaftlichen Zwecken Einsicht gewährt. Sie werden allgemein als 15 Vgl. dazu Müller, E+Z 2003, S. 402 f.; GTZ, GTZ-Policy für das Auftragsmanagement, S. 5; dies., Wirkungsorientiertes Monitoring, S. 4; dies. Begriffswelt 2004, 8.28. Die „Orientierung auf Wirkung“ ist mittlerweile innerhalb der GTZ zu einer Leitlinie der Unternehmensentwicklung geworden (vgl. GTZ, Wirkungsorientiertes Monitoring, S. 6). 16 Vgl. speziell zur PFK: GTZ, Wegweiser für die Projektfortschrittskontrolle (PFK), S. 5. 17 Im Folgenden wird der Begriff „Evaluation“ als Oberbegriff für alle Arten der Beschreibung und Bewertung von Projekten verwendet, unabhängig davon, ob dies projektintern oder projektextern erfolgt. Dies ist angelehnt an Stockmann, der Evaluationen als Instrumente zur Generierung von Erfahrungswissen definiert, durch die Informationen gesammelt und bewertet werden, um auf dieser Basis Entscheidungen zu treffen (Stockmann, Evaluation in Deutschland, in: ders. [Hrsg.], Evaluationsforschung, S. 11). Die GTZ sprach bis 1998 bei projektinterner Beobachtung, Dokumentation und Bewertung von einem „Monitoring und Evaluierungssystem (M&E)“, wobei „Monitoring“ für die projektinterne Beobachtung und Dokumentation und „Evaluierung“ für die projektinterne Bewertung stand. Mittlerweile wird eine andere Unterscheidung getroffen. „Monitoring“ steht für alle projektinternen Maßnahmen und „Evaluierung“ für alle projektexternen Maßnahmen (vgl. zu der alten Begriffsverwendung GTZ, Begriffswelt 1997, 9.16, und zu der neuen Begriffsverwendung GTZ, Monitoring im Projekt, S. 4). 18 Stockmann, Evaluation staatlicher Entwicklungspolitik, in: ders. (Hrsg.), Evaluationsforschung, S. 375. 19 Heinz, Nord-Süd aktuell 1998, S. 75 (79). 20 Borrmann/Gleich/Holthus u. a., Reform der Erfolgskontrolle, S. 66. 21 http://www.bmz.de/de/service/infothek/evaluierung/index.html (Zugriff am 01.05.2007).

C. Quellen

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„Projektunterlagen“ zitiert. Eine genauere Quellenangabe wäre wünschenswert gewesen. Eine diesbezügliche Vereinbarung konnte jedoch mit den zuständigen Stellen nicht erreicht werden.

3. Verwendbarkeit a) Begrenzter Umfang Projektfortschrittsberichte und Projektfortschrittskontrollen sind Managementinstrumente zur Steuerung der Projekte. Vermutlich um den Aufwand ihrer Erstellung sowie den Aufwand für die Empfänger innerhalb von GTZ und BMZ in vertretbarem Rahmen zu halten, ist ihr Umfang begrenzt. Die PFBe und PFKen der Rechtsprojekte in Sambia und Südafrika enthalten nur eine sehr verdichtete, teils schlagwortartige Darstellung der erbrachten Leistungen und Ergebnisse. Hinsichtlich der erreichten Ergebnisse erfolgt z. B. keine genaue Beschreibung der Gesetze, Studien oder Unterrichtsmaterialien, an denen mitgewirkt wurde. Hinsichtlich der Leistungen werden die genauen Beratungsinhalte nur in seltenen Fällen konkretisiert. Vielmehr wird lediglich festgehalten, dass überhaupt eine Beratung stattgefunden hat.22 b) Begrenzte Aussagekraft Wie auch eine im Auftrag des BMZ durchgeführte, breit angelegte empirische Untersuchung von 32 Projekten der Technischen und Finanziellen Zusammenarbeit23 hervorhebt, ist bei der Verwendung von Evaluationsinstrumenten zu berücksichtigen, dass diese nicht immer eine objektive Abbildung der Realität des Projekts oder des Partnerlandes darstellen. Die Informationen in den Unterlagen werden bereits durch die jeweiligen Verfasser „gefiltert“, d.h. es handelt sich schon um Einschätzungen und Beurteilungen.24 In diesem Zusammenhang ist weiterhin zu berücksichtigen, dass die PFBe funktional Berichte des Auftragnehmers GTZ an den Auftraggeber BMZ sind.

22 Dies stellt nicht die Nützlichkeit dieser Dokumente als Managementinstrumente für GTZ und BMZ in Frage. Es zeigt lediglich, dass sie nur eine begrenzte Basis für die Analyse eines Projekts darstellen. 23 Es handelt sich um Projekte aus den Förderbereichen Landwirtschaft, Basisgesundheit, Wasserversorgung und Grundbildung, vgl. BMZ, Langfristige Wirkungen deutscher EZ, S. 3. 24 BMZ, Langfristige Wirkungen deutscher EZ, Anhang 5, Punkt 3.

172

3. Teil, 1. Kap.: Erkenntnisinteresse, Gegenstand und Methodik

4. Fazit Die Evaluationsinstrumente, in die dem Verfasser zu wissenschaftlichen Zwecken Einsicht gewährt wurde, lassen sich aufgrund der aufgezeigten Einschränkungen für die Analyse der hier behandelten Fallbeispiele nur unter Vorbehalt verwenden. Dies gilt auch für andere Projektunterlagen, wie z. B. die Projektangebote an das BMZ. Projektunterlagen werden in der vorliegenden Arbeit insgesamt nur dort zitiert, wo die Validität der Information aus dem Gesamtzusammenhang oder aufgrund einer Gegenprüfung in Interviews nicht in Frage gestellt werden musste. II. Interviews Da die Aussagekraft der Projektunterlagen, die zur Einsicht zur Verfügung standen, den oben genannten Einschränkungen unterliegt, wurden als zweite Quelle zur Projektbeschreibung qualitative Interviews mit den Projektbeteiligten geführt, deren Methodik unter D. näher beschrieben wird. III. Ergänzende Beobachtungen vor und während der Erhebungsphase Der Verfasser nahm in Chipata/Sambia an einem von der GTZ unterstützten Workshop zur Ausbildung von Laienjuristinnen (so genannten paralegals25) teil.26 Außerdem besuchte der Verfasser in Südafrika eine von der GTZ mitorganisierte Konferenz in Kapstadt.27 Bei der Durchführung der Interviews wurden die Arbeitsplätze aller interviewten Personen aufgesucht, so dass auf diese Weise ein Einblick in die Büroräume und teilweise auch Arbeitsabläufe der GTZ-Projekte sowie der Partnerinstitutionen erfolgen konnte. Die dabei gewonnenen Eindrücke gehörten zu jenen zahlreichen Beobachtungen vor28 und während der Erhebungsphase, die keiner systematischen Erfassung unterlagen. Teilweise wurden dem Verfasser auch Informationen unter dem Siegel der Vertraulichkeit mitgeteilt. In der Summe beeinflussen diese Eindrücke unvermeidbar auch die Interpretation der systematisch erhobenen Daten. Insgesamt wird es deshalb in Teilen zu Interpretationen durch den Verfasser kommen, die sich von 25

Zur Bedeutung dieses Begriffs noch näher 3. Teil 3. Kap. F. 06. bis 10. Juni 2004. 27 21. bis 22. Mai 2004 an der Universität Western Cape: „Judicial Review of Administrative Action: The Impact of the Promotion of Administrative Justice Act 3 of 2000 (AJA)“. 28 Der Verfasser war von Juni–September 2001 als Rechtsreferendar in dem südafrikanischen Rechtsprojekt tätig. 26

D. Methodik der Interviews

173

dem Ergebnis einer reinen Analyse der systematisch gesammelten Daten unterscheiden kann. IV. Literatur, Rechtsprechung Es gibt keine veröffentlichte Literatur, die sich mit den Rechtsprojekten in Sambia oder Südafrika auseinandersetzt. Allerdings ist eine Reihe der von GTZ und Partnerorganisationen erzielten Projektergebnisse veröffentlicht worden. Dazu gehören Studien, (kommentierte) Gesetzesentwürfe (z. B. die von der South African Law Reform Commission [SALRC] erstellten Gesetzentwürfe, die in einer eigenen Publikationsreihe erscheinen) und Handbücher für Lehrveranstaltungen. Außerdem hat die südafrikanische Projektleitung verschiedene Beiträge veröffentlicht, die teilweise auch auf das GTZ-Projekt eingehen. Auf die Veröffentlichungen wird an geeigneter Stelle Bezug genommen. Schließlich wurde Literatur zur Beschreibung der Partnerländer und -organisationen und zum deutschen, südafrikanischen und sambischen Recht sowie deutsche, südafrikanische und sambische Rechtsprechung herangezogen.

D. Methodik der Interviews I. Auswahl der Interviewpartner Als Interviewpartner kamen diejenigen Personen in Betracht, die bei den ausgewählten Projekten in Bezug auf die Untersuchungsfrage als „Experten“ anzusehen waren. Das sind hier diejenigen Personen, die im weiteren Sinne inhaltlich an der Projektarbeit beteiligt waren, also – die deutsche Projektleitung, – Angehörige der jeweiligen Partnerinstitutionen, die mit der Projektleitung direkt zusammenarbeiteten, – für das Projekt über kürzere oder längere Zeit unter Vertrag genommene weitere Personen. Während die Personen, die zur deutsche Projektleitung gehörten, feststanden und wegen der geringen Anzahl und guten Erreichbarkeit vollständig interviewt werden konnten, musste unter den afrikanischen Projektpartnern eine Auswahl getroffen werden. Dazu wurde die Projektleitung aufgefordert, diejenigen Personen zu nennen, mit denen sie zeitlich am häufigsten zusammenarbeitet. Mit dem Kriterium der „zeitlichen Häufigkeit“ sollte eine möglichst neutrale Auswahl erfolgen. Unaufgefordert wurden jedoch von allen noch zusätzlich Hinweise gegeben, mit welchen Personen sich ein Interview besonders „lohne“. Während des Aufenthalts vor Ort wurden

174

3. Teil, 1. Kap.: Erkenntnisinteresse, Gegenstand und Methodik

vom Verfasser in allen drei Ländern noch zusätzliche Interviewpartner identifiziert. II. Art der Interviews Die Grenzen zwischen unterschiedlichen Arten qualitativer Interviews sind fließend und ihre jeweilige Bezeichnung ist in der sozialwissenschaftlichen Forschung nicht einheitlich. Die hier gewählte und im Folgenden näher beschriebene Interviewart entspricht in etwa dem von Lamnek so bezeichneten „fokussierten Interview“29 und dem von Mayring30 so bezeichneten „problemzentrierten Interview“. Die Interviews wurden durch einen unten näher beschriebenen Interviewleitfaden teilweise vorstrukturiert. Die Art der Fragen war dabei weitgehend „offen“, d.h. die Antworten des Befragten sollten nicht in ein vorgegebenes Antwortschema eingeordnet werden.31 Die Interviews wurden in einem „weichen bis neutralen“ Interviewstil geführt. Das bedeutet, dass einerseits eine gewisse Solidarisierung mit den Befragten erfolgte (z. B. indem ausdrücklich Verständnis für die spezielle Situation der Befragung geäußert wurde), andererseits aber darauf geachtet wurde, dass die Sachlichkeit der Gesprächsatmosphäre gewahrt blieb.32 Das qualitative Vorgehen bot sich aus verschiedenen Gründen an. Zum einen war für die Beantwortung der Untersuchungsfrage nur begrenzt Literatur vorhanden. Deshalb ging es nicht um die quantitative Überprüfung bestehender Theorien, sondern um Thesengenerierung und eine exemplarische Darstellung anhand von Fallstudien. Zum anderen wiesen die zu stellenden Fragen teilweise einen hohen Komplexitätsgrad auf (insbesondere diejenigen nach Wertungen und Einschätzungen), der es nötig machte, die Art und Weise der Fragestellung an die jeweiligen Interviewpartner anzupassen. III. Interviewleitfäden Für die Interviews mit der jeweiligen Projektleitung und der afrikanischen Partnerseite wurden gesonderte Interviewleitfäden ausgearbeitet, die im Anhang abgedruckt sind. Die Fragen beziehen sich unter anderem auf das Vorwissen der befragten Person (Ausbildung/Berufserfahrung/Vorbereitung durch GTZ) und bei der afrikanischen Partnerseite auch auf die Insti29

Lamnek, Qualitative Sozialforschung, 4. Aufl. 2005, S. 368–371. Mayring, Einführung in die qualitative Sozialforschung, 5. Aufl. 2002, S. 67. 31 Vgl. zur Abgrenzung zwischen offenen und geschlossenen Fragen Lamnek, Qualitative Sozialforschung, 4. Aufl. 2005, S. 344 f. 32 Vgl. zur Abgrenzung zwischen weichem, hartem und neutralem Interview Lamnek, Qualitative Sozialforschung, 4. Aufl. 2005, S. 343 f. 30

D. Methodik der Interviews

175

tution, bei der die befragte Person arbeitet. Kern der Interviews waren die Fragen nach Aufgaben und Tätigkeit der GTZ-Projektleitung sowie nach der Entwicklung der Zusammenarbeit mit den Partnerinstitutionen und eventuell aufgetretenen Schwierigkeiten. In den Interviews mit der GTZ-Projektleitung wurden stets alle in den Leitfäden vorkommenden Fragen behandelt. Im Gegensatz dazu konnten den Projektpartnern nicht immer alle Fragen gestellt werden. Inhaltlich ergaben sich Einschränkungen des Fragenkatalogs aus der Position des Befragten (z. B. keine Verantwortung für strategische Fragen) und aus der Art seiner Beteiligung an dem Projekt (z. B. Mitarbeit nur in Teilbereichen). Teilweise mussten die Fragen auch länderspezifisch angepasst werden. Ein weiterer Anhaltspunkt für den Umfang des Fragenkatalogs in einem Interview war, inwiefern in Bezug auf eine bestimmte Frage bereits aus anderen Quellen Informationen vorhanden waren und falls ja, ob diese noch ein weiteres Mal gegengeprüft werden mussten (Kreuzvalidierung)33. Die aufgrund von Projektdokumenten und ersten Vorgesprächen mit der Projektleitung34 erstellten Interviewleitfäden wurden vor dem ersten Interview mit einem Juristen35, der insgesamt sechs Jahre Erfahrung als Projektleiter in zwei GTZ-Projekten im französischsprachigen Afrika gesammelt hatte, besprochen und entsprechend weiterentwickelt. Außerdem wurde der für die GTZ-Projektleitung bestimmte Interviewleitfaden in einem Probeinterview mit einem Juristen36, der drei Jahre Erfahrung als Rechtsberater in einem GTZ-Projekt im französischsprachigen Afrika gesammelt hatte, getestet und danach ebenfalls entsprechend weiterentwickelt. Zudem erfolgte eine ständige forschungsbegleitende Überprüfung des Interviewleitfadens. Im Anhang befindet sich die endgültige Form der Interviewleitfäden. IV. Durchführung der Interviews 1. Ort und Zeitraum der Interviews Die Interviews wurden vom Verfasser dieser Arbeit zwischen Anfang Mai und Ende Juni 2004 durchgeführt. Ein Interview mit der ehemaligen Projektleitung des Südafrika-Projekts wurde in Deutschland durchgeführt. Die restlichen Interviews fanden in den Ländern statt, in denen die Projekte 33 Vgl. zur Kreuzvalidierung Lamnek, Qualitative Sozialforschung, 4. Aufl. 2005, S. 278. 34 Vgl. dazu unten, S. 176. 35 Der Gesprächspartner war Volljurist und hatte damit denselben deutschrechtlichen Ausbildungshintergrund wie die Projektleiter in Südafrika und Sambia. 36 Der Gesprächspartner war ebenfalls Volljurist.

176

3. Teil, 1. Kap.: Erkenntnisinteresse, Gegenstand und Methodik

angesiedelt waren. Die Länder wurden zu diesem und zum Zweck der Materialsammlung über sechs Wochen bereist.37 2. Kontaktaufnahme mit den Befragten Bereits vor der Forschungsreise wurden alle sechs GTZ-Projektleiter kontaktiert, und es konnten ergänzend zu den Projektunterlagen einige grundsätzliche Informationen über den Ablauf der Projekte eingeholt werden.38 Etwas genauere Betrachtung verdient die Kontaktaufnahme mit den übrigen Interviewpartnern. Um möglichst objektive Gespräche zu gewährleisten, erschien es wichtig, dass der Verfasser nicht mit den deutschen entwicklungspolitischen Organisationen identifiziert wurde. Besondere Schwierigkeit in Südafrika war, dass kurz vorher bzw. gleichzeitig eine Projektfortschrittskontrolle seitens der GTZ stattgefunden hatte und der Verfasser sich davon abgrenzen musste. Allerdings war es wenig Erfolg versprechend, völlig losgelöst von den jeweiligen GTZ-Projekten Interviewtermine zu vereinbaren. Einem Großteil der afrikanischen Projektpartner wurde deshalb über die jeweilige GTZ-Projektleitung vor Ort die Bitte um ein Interview übermittelt.39 In beiden Ländern wurde jedoch eine Reihe zusätzlicher Interviewpartner vom Verfasser selbst kontaktiert und teilweise unabhängig von der jeweiligen Projektleitung ausfindig gemacht. Insgesamt wurde dabei auf eine Abgrenzung des Verfassers gegenüber dem GTZ-Projekt geachtet.40 Die GTZ-Projektleiter und übrigen Interviewpartner erhielten einige Tage vor den Gesprächen eine Übersicht über die anzusprechenden Themen. 3. Anzahl, Dauer und Sprache der Interviews Insgesamt wurden 40 Personen interviewt.41 Dazu gehörte bei beiden Projekten die zum Zeitpunkt der Interviewdurchführung aktuelle Projektlei37

Vom 01. Mai bis 21. Juni 2004, und zwar drei Wochen Südafrika und drei Wochen Sambia. 38 In einem Fall war die Projektleitung dem Verfasser durch seine Wahlstation während des Rechtsreferendariats in Südafrika bekannt. In zwei Fällen konnten informelle face-to-face Vorgespräche in Deutschland organisiert werden. 39 Dass der Zugang zu den Befragten durch bereits bestehende Verbindungen zu Organisationen oder Privatpersonen geknüpft wird, ist in der qualitativen Sozialforschung gängig. Vgl. dazu Lamnek, Qualitative Sozialforschung, 4. Aufl. 2005, S. 355. 40 Vor jedem Gespräch wurde z. B. durch Überreichung einer entsprechenden Visitenkarte und darüber hinausgehende Hinweise deutlich gemacht, dass der Verfasser nicht bei der GTZ angestellt sei, sondern über die GTZ-Projekte eine wissenschaftliche Untersuchung durchführe.

D. Methodik der Interviews

177

Tabelle 4 Anzahl der Interviewpartner in den untersuchten Ländern Südafrika Projektleitung Vertreter afrikanischer Partnerinstitutionen Weitere Personen mit Projektkontakt42 Gesamt

Sambia

Gesamt

2

1

3

18

11

29

4

5

9

24

17

41

tung sowie in Südafrika deren Vorgänger (in Sambia wurde das Projekt durchgehend von nur einer Person geleitet). Die meisten Interviews wurden mit Vertretern afrikanischer Institutionen geführt, mit denen das GTZ-Projekt zusammenarbeitete. Teilweise erwies es sich als sinnvoll, weitere Personen zu befragen, die zwar nicht dem GTZ-Projekt oder einer der Partnerinstitutionen angehörten, aber vor Ort mit dem Projekt in Kontakt standen. Dazu gehörten Angehörige anderer GTZ-Projekte und anderer deutscher Entwicklungsorganisationen, von dem GTZ-Projekt eingeschaltete dritte Berater. Die Anzahl der geführten Interviews wird in Tabelle 4 verdeutlicht. Dabei ist in der Spalte „weitere Personen mit Projektkontakt“ eine Person doppelt aufgeführt, da sie sowohl zu dem Südafrikaprojekt als auch zu dem Sambiaprojekt Auskunft gegeben hat. Die Interviewzeit mit den GTZ-Projektleitern betrug im Schnitt ca. 3 Stunden. Bei den restlichen Interviewpartnern belief sie sich im Schnitt auf ca. 40 Minuten, unterlag aber insgesamt großen Schwankungen (das kürzeste Interview dauerte 10 Minuten, das längste ca. 1 ½ Stunden). Die Erklärung für die Schwankungen liegt vor allem darin, dass aufgrund der oben erwähnten erforderlichen Anpassungen nicht allen Interviewpartnern dieselben Fragen gestellt wurden.43 Außerdem dienten einige Interviews nur der Ergänzung oder der Crossvalidierung bestimmter ausgewählter Fragen. 41 Da in zwei Fällen das Interview mit zwei Personen gleichzeitig geführt wurde, kam es zu insgesamt 38 Gesprächssituationen. 42 In Südafrika waren dies die Projektleitung des Projekts „Public Service Commission“ sowie drei von dem Projekt eingeschaltete Berater. Einer dieser Berater arbeitete gleichzeitig für das Sambia-Projekt. In Bezug auf das Sambia-Projekt wurden außerdem die dortige GTZ-Büroleitung, 2 Angestellte des Deutschen Entwicklungsdienstes (DED) und der Repräsentant der Friedrich-Ebert-Stiftung interviewt.

178

3. Teil, 1. Kap.: Erkenntnisinteresse, Gegenstand und Methodik

Die Interviews mit den GTZ-Projektleitern wurden auf deutsch, die übrigen Interviews auf englisch geführt. 4. Gesprächssituationen Als ideale Gesprächssituation wurde das face-to-face-Interview mit einer Einzelperson angesehen, welches auf Tonband (Minidisc) aufgezeichnet wird. Nur in Ausnahmefällen sollten Telefoninterviews stattfinden.44 Dies wurde in der überwiegenden Zahl der Fälle erreicht.45 In wenigen Fällen wurden die aufgezeichneten Gespräche um ein Ergebnisprotokoll ergänzt, wenn kurz danach oder an einem anderen Tag ein kurzes weiteres Gespräch entstanden war. In zwei Fällen wurden die Interviews nicht durchgehend, sondern an zwei verschiedenen Tagen geführt. Es wurde außerdem darauf geachtet, dass eine möglichst vertrauensvolle Gesprächssituation geschaffen wurde.46 Die Interviewumgebung sollte dazu möglichst ruhig und der interviewten Person vertraut sein.47 Idealerweise war dies der Arbeitsplatz, um auf diese Weise auch das Arbeitsumfeld des Interviewten kennen zu lernen. In allen Fällen, in denen das Interview in 43

Die Interviews mit den GTZ-Projektleitern dauerten vor allem deshalb länger, weil diese zu allen Projektbereichen befragt werden konnten, während die Interviews mit den restlichen Personen sich nur auf Ausschnitte der Projekte bezogen. 44 Zu Vor- und Nachteilen von Telefoninterviews vgl. z. B. Dreier, Empirische Politikforschung, S. 473 f. 45 Und zwar in 30 von 38 Fällen (zur Gesamtzahl der Gesprächssituationen siehe Fn. 41). In den übrigen 8 Fällen ergaben sich folgende Abweichungen vom Ideal: In 6 Fällen wurde aus unterschiedlichen Gründen während des Gesprächs ein Ergebnisprotokoll angefertigt (in 3 Fällen waren die Personen nur für ein Telefoninterview erreichbar; in 2 Fällen ergab sich ein interessantes Gespräch mit Personen, die ursprünglich nicht als Interviewpartner vorgesehen waren; in einem Fall gab es technische Probleme mit der Aufzeichnung). In 2 Fällen konnte das Gespräch zwar aufgezeichnet werden, auf Wunsch des ursprünglich für ein Einzelgespräch ausgewählten Interviewpartners nahm jedoch noch eine weitere Person an dem Interview teil. Diese Person war in beiden Fällen ursprünglich nicht als Interviewpartner vorgesehen und spielte in dem Gespräch selbst jeweils eine untergeordnete Rolle. Einige ergänzende Informationen und Einschätzungen konnten jedoch auch von diesen Personen gegeben werden. Eine Gruppendiskussion wurde nicht initiiert. 46 Dies erschien ganz besonders bei den Interviews mit der afrikanischen Partnerseite wichtig. Trotz der Grundidee der Zusammenarbeit bestand zwischen GTZ und afrikanischer Partnerseite ein Verhältnis, dass durch eine „Geber-Empfänger-Situation“ gekennzeichnet war. Bei der Befragung des Empfängers zu seinem Verhältnis zur Geberinstitution bestand die Gefahr, dass Antworten gegeben werden, die sich letztlich positiv auf das Geberverhalten auswirken (z. B. Hervorhebung der Notwendigkeit noch größeren finanziellen Engagements). 47 Vgl. zu den Voraussetzungen einer vertrauensvollen Gesprächsatmosphäre Lamnek, Qualitative Sozialforschung, 4. Aufl. 2005, S. 353 und 388.

D. Methodik der Interviews

179

Privaträumen stattfand, hatte der Interviewer in anderem Kontext Zugang zu den Arbeitsräumen der Interviewten. V. Aufbereitung der Interviews 1. Transkription Als Grundlage für die Auswertung der aufgenommen Interviews wurden diese wörtlich transkribiert.48 Dabei fand eine Übertragung in normales Schriftdeutsch statt.49 Auffälligkeiten in der Sprache wurden nur dann vermerkt, wenn dadurch die Aussage eine spezifische Bedeutung bekam. Hinsichtlich aller Personennamen wurde eine Anonymisierung vorgenommen. Wo dies zur Anonymisierung der Personennamen notwendig war, wurden auch Namen von Organisationen und Institutionen anonymisiert. Die für die Zwecke dieser Arbeit entwickelten Transkriptionsleitlinien befinden sich im Anhang. 2. Strukturierung Nach der Transkription der Interviews erfolgte eine qualitative Auswertung der Interviews, und zwar in Form einer inhaltlichen und typisierenden Strukturierung.50 Dazu wurden die für die Arbeit wichtigen Informationen interpretierend zusammengefasst und bestimmten Kategorien zugeordnet. Die Kategorien lehnten sich zunächst an die Struktur des Interviewleitfadens an, wurden jedoch während des Auswertungsvorgangs weiterentwickelt und ergänzt. Im Einzelnen wurde bei der Auswertung folgendermaßen vorgegangen: In einem ersten Schritt wurden die Interviews nach Ländern sortiert. Danach wurden die Informationen zu dem Profil der befragten Personen er48 Vgl. zur Abgrenzung der wörtlichen Transkription gegenüber dem von Mayring so benannten „zusammenfassenden Protokoll“ und „selektiven Protokoll“: Mayring, Einführung in die qualitative Sozialforschung, 5. Aufl. 2002, S. 89–98. 49 Für die wörtliche Transkription gibt es verschiedene Techniken mit unterschiedlichem Exaktheitsgrad. Als exakteste Technik zur Wiedergabe aller Dialektund Sprachfärbungen wird dabei das Arbeiten mit dem Internationalen Phonetischen Alphabet (IPA) angesehen. Eine abgeschwächte Form der Dialektwiedergabe ist die der literarischen Umschrift, die auch Dialekt im gebräuchlichen Alphabet wiedergibt. Wenn jedoch – wie in der vorliegenden Untersuchung – bei der anschließenden Auswertung des durch die Transkription entstehenden Textes die inhaltlich-thematische Ebene im Vordergrund steht, ist eher eine Übertragung in normales Schriftdeutsch sinnvoll. Vgl. zum Ganzen Mayring, Einführung in die qualitative Sozialforschung, 5. Aufl. 2002, S. 89 f. 50 Vgl. zu der Methode der inhaltlichen und typisierenden Strukturierung Mayring, Qualitative Inhaltsanalyse, 8. Aufl. 2003, S. 89 f.

180

3. Teil, 1. Kap.: Erkenntnisinteresse, Gegenstand und Methodik

fasst. Dazu gehörten bei allen Interviewpartnern Ausbildung und Berufserfahrung. Bei den afrikanischen Partnern kamen noch Funktion in der Institution sowie Dauer und Art der Zusammenarbeit mit der GTZ hinzu. In einem nächsten Schritt wurden Aussagen über die Tätigkeit der GTZProjektleitung erfasst. Die Tätigkeit wurde den einzelnen Partnerinstitutionen zugeordnet und typologisiert. Die verwendeten Typen bezogen sich einerseits auf die von der GTZ eingesetzten Ressourcen (wie Finanzen oder Sachverstand) und andererseits auf die von der Projektleitung eingenommenen Rollen (wie Berater oder Vernetzer). Die Typen werden im Einzelnen noch unten beschrieben.51 Schließlich wurden diejenigen Antworten zusammengefasst, bei denen Einschätzungen und Wertungen der Befragten einflossen. Diese Antworten bezogen sich auf die Themenblöcke „Vor- und Nachteile des deutschrechtlichen Hintergrundes der GTZ-Projektleitung“, „Erfolgsvoraussetzungen für eine fruchtbare Zusammenarbeit“, „Umgang der Partnerinstitution mit autochthonem Recht“ und „Vor- und Nachteile einer CIM-Fachkraft52“ sowie bei der GTZ-Projektleitung auf die von ihr eingesetzten Beratungstechniken. Bei den afrikanischen Partnern galt es zusätzlich diejenigen Antworten zu erfassen, die Auskunft über ihre Grundhaltung zu EZ-Projekten und möglicher Beeinflussung von außen gaben. Ein separates Themenfeld gab es in Bezug auf das Sambia-Projekt, bei dem noch Aussagen zum Unterrichtsansatz bestimmter Ausbildungskurse53 erfasst wurden. Um die Interviews in anonymisierter Form als Quelle in der vorliegenden Arbeit zitieren zu können, wurden die Interviewpartner in Kategorien eingeteilt, und zwar gemäß ihrer Funktion innerhalb der Zusammenarbeit mit dem GTZ-Projekt. Teilweise reichte dazu die Nennung der Zugehörigkeit zur Partnerinstitution aus. In Sambia bestand der Sonderfall, dass Angehörige der Partnerorganisationen verschiedene Funktionen innerhalb des Projekts ausübten (z. B. war ein Mitglied einer NRO gleichzeitig Ausbilder von Richtern sowie Ausbilder von paralegals). Hier wurde je nach Kontext diejenige Funktionenbezeichnung gewählt, aus der sich am ehesten der „Expertenstatus“ der jeweiligen Person erschließen lässt.54 51

Siehe E.II und IV. CIM steht für „Centrum für Internationale Migration und Entwicklung“. Vgl. zu dem Begriff der CIM-Fachkraft näher unten, S. 189 f. 53 Und zwar die Ausbildungskurse für Local Court Justices und Angehörige von NROen. 54 Wenn z. B. ein Mitarbeiter der Justizverwaltung gleichzeitig als Ausbilder für Richter arbeitet, wurde je nach Kontext entweder die eine oder andere Funktion angegeben. 52

E. Konzept zur Beschreibung und Analyse der Projekte

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E. Konzept zur Beschreibung und Analyse der Projekte Die Beschreibung und Analyse des südafrikanischen und sambischen GTZ-Rechtsprojekts im zweiten und dritten Kapitel folgt einer einheitlichen Struktur. Zunächst werden die jeweiligen Partnerinstitutionen vorgestellt sowie der jeweilige Prozess und die Ergebnisse der Zusammenarbeit beschrieben. Danach werden nach einem bestimmten Analyseraster die von der GTZ eingesetzten Ressourcen erfasst und die Aktivitäten der GTZ-Projektleitung definierten Rollen zugeordnet. Schließlich wird auf die Einhaltung von Förderprinzipien (insbesondere die für Rechtsprojekte spezifischen Förderprinzipien der „Modelloffenheit“ und der „Berücksichtigung von Rechtspluralismus“) eingegangen, und es werden eine Reihe wirkungsanalytischer Überlegungen angestellt. Durch diese Schritte soll ein Gesamtbild der Projekte entstehen, das es ermöglicht, Aussagen darüber zu treffen, ob und inwieweit deutsche juristische Langzeitfachkräfte einen Beitrag zur rechtlichen Entwicklung (insbesondere zur Förderung einzelner Aspekte von Rechtsstaatlichkeit) in einem Kooperationsland leisten können und welche Faktoren für einen solchen Beitrag entscheidend sind. Außerdem werden über die Auseinandersetzung mit den Förderprinzipien „Modelloffenheit“ und „Berücksichtigung von Rechtspluralismus“ normative Problembereiche erörtert. Die genannten Elemente werden im Folgenden noch näher erläutert. I. Vorstellung der Partnerinstitutionen Die GTZ-Projekte, die hier als Fallbeispiele dienen, haben mit einer Reihe unterschiedlicher Organisationen und Institutionen zusammengearbeitet, die hier zusammenfassend als „Partnerinstitutionen“ bezeichnet werden.55 Die Vorstellung der Partnerinstitutionen soll zum Verständnis des Prozesses der Zusammenarbeit beitragen und wichtige Grundinformationen für die späteren wirkungsanalytischen Überlegungen liefern. II. Beschreibung von Prozess und Ergebnis der Zusammenarbeit Hinsichtlich des Prozesses der Zusammenarbeit werden die wichtigsten Entwicklungsverläufe mit aufgenommen und besonders interessante Aspekte herausgearbeitet. Auf Abweichungen von den ursprünglichen Planungen 55 Der Begriff beschränkt sich hier somit nicht auf diejenige Institution, die laut Projektvereinbarung den offiziellen Träger des Projekts darstellt.

182

3. Teil, 1. Kap.: Erkenntnisinteresse, Gegenstand und Methodik

wird dagegen nicht eingegangen. Schwerpunkt dieser Arbeit ist vielmehr die Beschreibung dessen, wie die Zusammenarbeit tatsächlich erfolgte und welche Ergebnisse dadurch erreicht werden konnten, um daraus Hypothesen für das Potential von Rechtsprojekten abzuleiten. Die Ergebnisse der Zusammenarbeit zwischen GTZ und den jeweiligen Partnerinstitutionen werden grundsätzlich umfassend beschrieben, und zwar bis zum Zeitpunkt der jeweiligen Abreise aus den Ländern während des Forschungsaufenthaltes (Sambia: Anfang Juni 2004, Südafrika: Ende Juni 2004). Schon allein deshalb, weil sich die Interviews nicht mehr auf die Zeit danach beziehen, wurden die darauf folgenden Projektaktivitäten nicht zusätzlich aus den Projektunterlagen rekonstruiert. Verzichtet wurde auch auf die Darstellung solcher Ergebnisse, die im Gesamtzusammenhang als (noch) unbedeutende Projektaspekte erschienen oder für deren Beschreibung (noch) kein ausreichendes Material vorlag. III. Ressourceneinsatz Nach Ergebnis und Prozess der Zusammenarbeit wird beschrieben, welchen Beitrag das GTZ-Projekt zu den gemeinsam mit der Partnerinstitution erzielten Ergebnissen leistete. Eine Strukturierung erfolgt dabei entlang der verschiedenen Ressourcen, auf die das GTZ-Projekt zurückgegriffen hat. Um die Beschreibung des Ressourceneinsatzes zu systematisieren, werden sechs Analysekategorien verwendet. Diese ergeben sich aus dem Grundmodell der entwicklungspolitischen Zusammenarbeit, das allen drei untersuchten GTZ-Projekten zugrunde liegt und z. B. auch für das NigerProjekt, das Gegenstand des Probeinterviews war, gilt: Ein Jurist (Ressource: Sachverstand), der größtenteils in Deutschland ausgebildet wurde, dort Berufserfahrung gesammelt hat und bei einer deutschen EZ-Organisation angestellt ist (Ressource: Verbindung nach Deutschland), arbeitet mit einer Organisation des Partnerlandes zusammen, ohne bei dieser angestellt zu sein (Ressource: Externalität) und hat dabei bestimmte Geldmittel zur Verfügung (Ressource: Finanzen). Dabei steht er in Verbindung zu Organisationen und Einzelpersonen im In- und Ausland (Ressource: Netzwerke). Hinzu kommt die Erbringung von Leistungen, ohne dass ein Rückgriff auf die genannten spezifischen Ressourcen erfolgt. 1. Finanzen Jedem GTZ-Projekt stehen bestimmte Geldmittel zur Verfügung, die innerhalb des Rahmens, der durch die Vereinbarungen mit Kooperationsland und Auftraggeber vorgegeben ist, von der Projektleitung für unterschied-

E. Konzept zur Beschreibung und Analyse der Projekte

183

liche Bereiche der Zusammenarbeit eingesetzt werden können. Die Höhe der Geldmittel konnte in dieser Arbeit nicht berücksichtigt werden, weil die entsprechenden Angaben von der GTZ vertraulich behandelt werden. Es wird jedoch angegeben, für welche Zwecke die Geldmittel ausgegeben wurden. 2. Sachverstand Es gibt in der Literatur keine allgemeingültige Definition der Begriffe Sachverstand, Wissen, oder Know-How.56 In der vorliegenden Arbeit umfasst der Begriff Sachverstand dasjenige Wissen, welches die GTZ-Projektleitung zur Generierung von Handlungen und Aussagen in Bezug auf eine bestimmte Sachfrage verwendet. Dazu gehören (rechts-)wissenschaftliche Erkenntnisse und Theorien ebenso wie praktische Erfahrungen.57 Die GTZ-Projektleitung bringt unterschiedliche Arten von Sachverstand in die Zusammenarbeit ein. „Einbringung von Sachverstand in die Zusammenarbeit“ bedeutet dabei jede sachbezogene, geistige Beschäftigung mit einem Bereich der Zusammenarbeit, die den Partnern gegenüber kommuniziert wird. Im Verlauf der Arbeit wird herausgearbeitet, wodurch dieser Sachverstand gekennzeichnet ist. Dafür wird idealtypisch nach folgenden Kategorien unterschieden: – juristisches Fachwissen, – analytisch-juristische Fähigkeiten sowie – sonstiger Sachverstand. Mit juristischem Fachwissen ist derjenige Sachverstand gemeint, der sich auf die Bedeutung und Anwendung von Rechtsnormen bezieht, also der rechtspositivistische juristische Sachverstand, wie er auch Gegenstand der Ausbildung zum Volljuristen in Deutschland ist und für die Ausübung juristischer Berufe benötigt wird. Dieser kann sich auf deutsches, internationales oder ausländisches Recht beziehen. Dabei kann es sich um Grundlagenwissen handeln („Basiswissen“) oder um Wissen in Bezug auf spezielle und komplizierte Einzelfragen („juristisches Spezialwissen“). Sofern analytisch-juristische Fähigkeiten eingesetzt werden, findet kein Rückgriff auf konkretes juristisches Wissen statt, sondern auf analytische Fähigkeiten kombiniert mit einer allgemeinen juristischen Vorbildung. 56 Groß, Beratungsleistungen für soziale Organisationen, S. 42; Fink, Know-howManagement, S. V. 57 Angelehnt an die Begriffsdefinition für „Wissen“ von Groß, Beratungsleistungen für soziale Organisationen, S. 42. Für einen Überblick über verschiedene Wissensdefinitionen siehe ebenda, S. 42–51.

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3. Teil, 1. Kap.: Erkenntnisinteresse, Gegenstand und Methodik

Allgemeines Projektmanagementwissen, welches für die Verwaltung eines Projekts notwendig ist (Buchführung, Monitoring der Resultate des Projekts etc.), wurde in dieser Arbeit nicht berücksichtigt. 3. Externalität Mit Externalität als Ressource ist gemeint, dass eine Unterstützungsleistung des GTZ-Projekts gerade deshalb möglich wird, weil es nicht in die Strukturen, d.h. Hierarchien, Aufgaben und Haushaltszwänge der Partnerinstitution eingebunden ist und insbesondere die GTZ-Projektleitung keinen Anstellungsvertrag mit dieser hat (im Gegensatz zur CIM-Kraft58). 4. Verbindung nach Deutschland Von der Verbindung nach Deutschland als Ressource soll dann gesprochen werden, wenn die GTZ-Projektleitung z. B. Folgendes zur Unterstützung der Partnerinstitution einbringt: – Kenntnisse von Institutionen, Organisationen und Einzelpersonen in Deutschland (aufgrund der eigenen Ausbildung, privater oder beruflicher Kontakte, aufgrund der Erfahrungen anderer GTZ-Projekte und gegebenenfalls vermittelt über die GTZ-Zentrale in Eschborn), – erleichterte Kontaktknüpfungsmöglichkeit durch den Bekanntheitsgrad der GTZ sowie – erleichterte Kontaktknüpfungsmöglichkeit durch Deutsch als Muttersprache. Diese Verbindung nach Deutschland verdichtet sich dann zu einem „Netzwerk“, wenn die Kenntnisse und Kontaktknüpfungsmöglichkeiten zum Aufbau einer dauerhaften Beziehung zu Organisationen oder Einzelpersonen tatsächlich genutzt werden. 5. Netzwerke Unter der Überschrift „Netzwerke“ wird beschrieben, auf welche tatsächlich bestehenden Kontakte im In- und Ausland die GTZ-Projektleitung zurückgreifen konnte und welche dieser Kontakte in die Zusammenarbeit eingebracht werden konnten. 58

Vgl. dazu unten, S. 189 f.

E. Konzept zur Beschreibung und Analyse der Projekte

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6. Sonstige Leistungen Leistungen, die sich nicht dadurch beschreiben lassen, dass die GTZ-Projektleitung auf zur Verfügung stehende Finanzen, spezifischen Sachverstand, die Rolle des Externen, die Verbindung nach Deutschland oder vorhandene Netzwerke zurückgreift, werden über die Kategorie „sonstige Leistungen“ erfasst. Darunter fällt insbesondere die Übernahme von Organisationsaufgaben (Organisieren von Treffen, Bezahlen von Flugtickets etc.) oder zeitintensiven sonstigen Aufgaben, für die die Partnerorganisation typischerweise kein Budget eingestellt hat (z. B. redaktionelle, keinen spezifischen Sachverstand erfordernde Arbeiten für Buchveröffentlichungen).

IV. Rollen der GTZ-Projektleitung 1. Rollentypen gemäß dem Ressourceneinsatz Die GTZ spricht in einer jüngeren Veröffentlichung davon, dass sie bei der Durchführung von Aufträgen in verschiedenen Rollen tätig werde. Es werden dabei beispielhaft die Rollen des Beraters, Ausbilders, Finanziers, Administrators, Ressourcenmanagers, Vermittlers und Vertreters von Interessen des Auftraggebers genannt.59 Diese Rollentypen werden allerdings nicht näher erläutert oder systematisiert. Hier wird vorgeschlagen, die Bestimmung der von der GTZ-Projektleitung eingenommenen Rollen mit den oben definierten eingebrachten Ressourcen zu verknüpfen. Folgende Tabelle verdeutlicht, welche Rollentypen dementsprechend im Verhältnis zur Partnerinstitution auftreten: Tabelle 5 Zuordnung von Ressourcen zu Rollentypen Eingebrachte Ressourcen

Rollentyp

Finanzen

Finanzverwalter, Qualitätskontrolleur

Sachverstand, Externalität

Berater

Verbindung nach Deutschland

Berater, Vernetzer

Netzwerke

Berater, Vernetzer

Sonstige Leistungen

Macher, sonstige Rollen

59

GTZ, GTZ-Policy für das Auftragsmanagement, S. 4.

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3. Teil, 1. Kap.: Erkenntnisinteresse, Gegenstand und Methodik

Im Einzelnen beinhalten die Rollentypen Folgendes: a) Finanzverwalter Wie oben erwähnt, stehen jedem GTZ-Projekt bestimmte Geldmittel zur Verfügung. Diese müssen im Sinne des Projektziels sinnvoll eingesetzt und entsprechend „verwaltet“ werden. b) Qualitätskontrolleur Vielfach werden die Finanzmittel zur Finanzierung der Leistungen dritter Personen (so genannter „Kurzzeitexperten“) eingesetzt. In diesem Zusammenhang gehört es zu den Aufgaben der GTZ-Projektleitung zu kontrollieren, ob die Qualität der erbrachten Leistungen den Vereinbarungen entspricht. c) Berater Nach dem allgemeinen Sprachgebrauch kann Beratung zweierlei bedeuten: Die Erteilung eines Rates oder die gemeinsame Überlegung/Besprechung.60 Daran angelehnt soll hier bei zielgerichteten Kommunikationsprozessen zwischen GTZ-Projektleitung und Partnerseite zwischen zwei Varianten der Beratung unterschieden werden: dem Wissenstransfer (vgl. unten „Berater im engeren Sinne“) und der Teamarbeit zur Problemlösung (vgl. unten „Berater im Team“), wobei die Entscheidung über den letztlich in die Tat umzusetzenden Lösungsweg bei dem Beratenden verbleibt.61 Hinzu kommt noch eine dritte Variante, nämlich die des „Beraters als Ausbilder“. 60 Wahrig, Deutsches Wörterbuch, 7. Aufl. 2000, Stichwort „Beratung“. Von diesen zwei Grundbedeutungen des Begriffs „Beratung“ geht auch Bauer bei seiner Darstellung des so genannten partnerzentrierten Beratungsansatzes aus, der zu Beginn der 80er Jahre für die deutsche Technische Zusammenarbeit entwickelt wurde (vgl. Bauer, Beratung in der Entwicklungszusammenarbeit, S. 17, 21 und 44). An den partnerzentrierten Beratungsansatz sind darüber hinaus eine Reihe von normativen Kriterien geknüpft, wie z. B. Armutsbezug, Breitenwirksamkeit, Nachhaltigkeit (ebenda, S. 37 ff.), Zielgruppenorientierung (ebenda, S. 39 ff.) und Zielgruppenbeteiligung (ebenda, S. 40 ff.). In dieser Arbeit finden sie jedoch keine Berücksichtigung, da die Beraterrolle als rein deskriptive Analysekategorie verwendet werden soll. 61 In dieselbe Richtung formuliert die GTZ ihr Verständnis von Politikberatung. Danach stellt Politikberatung den Versuch dar, organisierte Hilfe für politische Entscheidungsfindung durch zielgerichtete Kommunikation zwischen Berater und Auftraggeber (Beratungsempfänger) zur Verfügung zu stellen (vgl. Gómez/Gutiérrez/ Lisy, Politikberatung in der TZ, S. 10). Eine ähnliche Definition findet sich auch bei Albrecht/Bergmann/Diederich u. a., Landwirtschaftliche Beratung, Bd. 1, S. 36, wonach Beratung denjenigen Vorgang darstellt, in dem der Berater versucht, seine

E. Konzept zur Beschreibung und Analyse der Projekte

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Um in den jeweiligen Beratungsprozessen einen Beitrag leisten zu können, muss die GTZ-Projektleitung auf bestimmte Ressourcen zurückgreifen. Diese können insbesondere „Sachverstand“, „Externalität“, „Verbindung nach Deutschland“ oder „Netzwerk im Partnerland“ sein. Bei der jeweiligen Beschreibung dieser Ressourcen wird deshalb bereits ein Teil des Beratungsvorgangs erfasst, nämlich der Beratungsinhalt, den die GTZ-Projektleitung beisteuert. Insgesamt wird in dieser Arbeit zwischen folgenden Beraterrollen unterschieden: – dem Berater im engeren Sinne, – dem Berater als Ausbilder und – dem Berater im Team. Eine Person soll im Folgenden als „Berater im engeren Sinn“ bezeichnet werden, wenn sie auf eine bestimmte Frage eine bestimmte Antwort (einen bestimmten Rat) gibt und die Interaktion zwischen Fragendem und Befragtem damit im Wesentlichen ihr Ende findet. Hier geht es um die typische Situation des „Wissenstransfers“ (bzw. Transfers von Sachverstand), in der ein unterschiedlicher Wissenstand zwischen Berater und Beratendem ausgeglichen wird.62 Darunter soll auch die Situation fallen, wenn eine Person ein Gutachten zu einer bestimmten Frage abgibt und die Interaktion sich im Wesentlichen darauf beschränkt, dass dieses Gutachten erbracht wird. Grundsätzlich ist „Ausbildung“ von „Beratung“ abzugrenzen. Während durch Ausbildung „Problemlösungen auf Vorrat“ bereitgestellt werden, bezieht sich Beratung stärker auf akute, unmittelbar vorliegende Probleme. Es gibt jedoch viele Situationen, in denen Ausbildungs- und Beratungsvorgänge eng miteinander verflochten sind.63 Diesen Situationen soll die Bezeichnung „Berater als Ausbilder“ Rechnung tragen. Sie sind insbesondere dann denkbar, wenn sich eine Beratung im engeren Sinne in sehr häufigen Abständen wiederholt und von Anfang an auf die kontinuierliche Wissenssteigerung der Beratenen angelegt ist. Die Rolle des „Beraters im Team“ soll nach hiesigem Verständnis eine Person dann innehaben, wenn sie als Teil eines Teams mit anderen an einem Beratungspartner durch geistige Hilfe zu solchem Handeln zu motivieren und zu befähigen, das geeignet ist, ihre akuten Probleme zu lösen. Albrecht/Bergmann/Diederich u. a. reichern diese Definition allerdings noch um weitere normative Kriterien an, wie z. B. die Partnerschaftlichkeit von Beratendem und Berater. 62 Vgl. zum Begriff des „Wissenstransfers“ auch Groß, Beratungsleistungen für soziale Organisationen, S. 58 sowie zum Begriff des „Transfers“ Backhaus, Öffentliche Forschungseinrichtungen, S. 20. 63 Vgl. zum Ganzen Albrecht/Bergmann/Diederich u. a., Landwirtschaftliche Beratung, Bd. 1, S. 37.

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3. Teil, 1. Kap.: Erkenntnisinteresse, Gegenstand und Methodik

gemeinsamen Ziel arbeitet und sich von den anderen Teammitgliedern nur dadurch unterscheidet, dass sie eine institutionell bedingte Sonderrolle innehat (insbesondere nicht Teil der Institution ist, der die Teamarbeit letztlich zugute kommen soll). Die Interaktionen sind hier mit der Zeit so verwoben, dass inhaltlich nicht mehr zwischen Fragendem und Antwortendem zu unterscheiden ist und es im Kern um ein gemeinsames analytisches Nachdenken über ein bestimmtes Thema geht. Ein Team ist ab zwei Personen denkbar. Als Mitglied eines Teams kann der Berater wieder unterschiedliche Rollen einnehmen. Er kann „einfaches Teammitglied“ sein oder „Teamleader“. Die Teams selbst werden entweder kurzfristig oder längerfristig zusammenarbeiten. Von einem kurzfristigen Team soll bei ein bis zwei Treffen, von einem längerfristigen ab dem dritten Treffen gesprochen werden. d) Vernetzer Immer dann, wenn die GTZ-Projektleitung eine Verbindung zwischen der Partnerorganisation mit anderen Organisationen oder Einzelpersonen herstellt, tritt sie in der Rolle des „Vernetzers“ auf. Sie wird dabei typischerweise auf ihre „Verbindung nach Deutschland“ oder ein von ihr geschaffenes „Netzwerk im Partnerland“ zurückgreifen können (vgl. oben die nähere Erläuterung dieser Ressourcen). e) Macher Immer dann, wenn die GTZ-Projektleitung in Bezug auf einen bestimmten Aufgabenbereich organisatorisch die Fäden in der Hand hält, beginnt sie, nicht lediglich Tätigkeiten der Partnerorganisation zu unterstützen, sondern eher wie eine eigenständige Arbeitskraft im Bereich des Partners tätig zu werden und diesen personell zu entlasten. Diese Rolle soll hier als diejenige des „Machers“ bezeichnet werden. Im Interview mit einer GTZ-Projektleitung wurde der Verfasser darauf hingewiesen, dass dies auch ein gebräuchlicher Begriff innerhalb der GTZ ist: „ ‚Macher‘ ist das, was durchaus auch ein gebräuchlicher Terminus ist innerhalb der GTZ. Jeder Projektverantwortliche [. . .] steht vor dem Problem, inwieweit er sich für die Zielerreichung des Projekts verantwortlich fühlt und verantwortlich machen lässt und sich von daher auch sehr antreiben lässt, diese Ziele zu erreichen. Und da besteht dann die Gefahr, dass man letztendlich als deutscher Langzeiter auf einmal in einer Situation ist, wo man das ganze Projekt schmeißt. Wo man am Schluss alle Ziele erreicht hat und der Partner weiß gar nichts davon.“64 64 Ähnlich auch GTZ, Ziel Orientierte Projektplanung – ZOPP, S. 20: „Soll das GTZ-Team ‚beraten‘ oder ‚machen‘? Diese Rollenklärung ist schwieriger, als es im ersten Moment aussieht, wenn man bedenkt, dass die GTZ-Berater als Manager des deutschen Projektbeitrags die Kontrolle über die GTZ-Mittel haben.“

E. Konzept zur Beschreibung und Analyse der Projekte

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2. Abgrenzung zur CIM-Fachkraft Die Rolle der GTZ-Projektleitung unterscheidet sich erheblich von der Rolle einer so genannten CIM-Fachkraft. Die jeweiligen Partner der GTZProjekte wurden danach gefragt, welche Vor- und Nachteile die jeweilige Konstellation für sie mit sich bringt. Um den Hintergrund dieser Frage verständlich zu machen, sei hier das Modell der CIM-Fachkraft näher vorgestellt. Das in Frankfurt a. M. ansässige Centrum für Internationale Migration und Entwicklung (CIM) wurde 1980 als Arbeitsgemeinschaft der GTZ und der Zentralstelle für Arbeitsvermittlung (ZAV) der Bundesagentur für Arbeit gegründet und wird hauptsächlich vom BMZ finanziert.65 Es ist Aufgabe des CIM, auf dem deutschen Arbeitsmarkt Fachkräfte zu rekrutieren und diese an Arbeitgeber des öffentlichen Dienstes, der Privatwirtschaft und der Zivilgesellschaft in Entwicklungsländern zu vermitteln.66 Es prüft dabei, ob diese Arbeitgeber für die Entwicklung des jeweiligen Landes bedeutsam sind.67 Dabei erfolgt in der Regel eine Orientierung an den entwicklungspolitischen Vorgaben des BMZ.68 Bei den Fachkräften handelt es sich um solche aus Deutschland, anderen Ländern der Europäischen Union sowie um in Deutschland ausgebildete Experten aus den Kooperationsländern, die in ihre Heimat zurückkehren wollen.69 Die Fachkräfte sind mit lokalen Verträgen in die Strukturen der jeweiligen arbeitgebenden Institution eingebunden. Sie werden dabei zu den ortsüblichen Bedingungen und mit denselben Rechten und Pflichten wie einheimische Arbeitnehmer eingestellt.70 Das Gehalt wird jedoch vom CIM bezuschusst.71 Das CIM vermittelt auch Fachkräfte im Bereich „Öffentliche Verwaltung und gesellschaftspolitische Reformen“, speziell Rechtsreformen.72 Im Jahre 2004 wurden in Südafrika und Sambia jedoch keine vom CIM vermittelten Juristen beschäftigt.73 Als entscheidender Unterschied einer CIM-Fachkraft zu der GTZ-Projektleitung erscheint die Tatsache, dass die CIM-Fachkraft über lokale Arbeitsverträge stärker in die Partnerinstitution eingebunden ist, jedoch keine zu65 http://www.cimonline.de/de/profil/59.asp (Zugriff am 09.04.2007); vgl. zur Finanzierung durch das BMZ auch CIM, Menschen für Entwicklung, S. 18/19. 66 Anfang Jahre 2007 waren etwa 700 Fachkräfte im Einsatz, vgl. http://www. cimonline.de/de/profil/59.asp (Zugriff am 09.04.2007). 67 CIM, Know-how aus Deutschland, S. 3. 68 http://www.cimonline.de/de/profil/250.asp (Zugriff am 09.04.2007). 69 http://www.cimonline.de/de/profil/59.asp (Zugriff am 09.04.2007). 70 CIM, Know-how aus Deutschland, S. 4. 71 http://www.cimonline.de/de/55.asp (Zugriff am 09.04.2007). 72 CIM, Know-how aus Deutschland, S. 10. 73 E-Mail-Auskunft des CIM vom Februar 2004.

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3. Teil, 1. Kap.: Erkenntnisinteresse, Gegenstand und Methodik

sätzlichen Geldmittel zur Verfügung hat. Indem die jeweiligen Partner der GTZ-Projekte danach gefragt wurden, welche Vor- und Nachteile die jeweilige Konstellation für sie mit sich bringt, sollte insbesondere ein zusätzlicher Anhaltspunkt dafür gewonnen werden, welche Bedeutung die Ressource „Sachverstand“ gegenüber der Ressource „Finanzen“ für die Partnerinstitutionen hat. V. Umsetzung von Förderprinzipien Bei der Betrachtung der Umsetzung von Förderprinzipien74 wird ein besonderes Augenmerk auf die für Rechtsprojekte spezifischen Prinzipien der „Modelloffenheit“ und „Berücksichtigung von Rechtspluralismus“ gerichtet. In Bezug auf das Modelloffenheitsprinzip wird zu fragen sein, inwieweit sich die deutsche EZ in der Zusammenarbeit mit den Partnerländern „offen“ gegenüber anderen Modellen gezeigt hat, inwieweit die Grenzen der Modelloffenheit beachtet wurden und wie mit „normativen Risiken“ umgegangen wurde. In Bezug auf die Umsetzung des Förderprinzips „Berücksichtigung von Rechtspluralismus“ geht es um die Herausarbeitung von Fördertendenzen der GTZ in diesem Bereich. Die Schlussfolgerungen bauen hier auf einer vorherigen Beschreibung der Grundhaltung der geförderten Institution zu dem Thema „Rechtspluralismus“ und einer Beschreibung des Ressourceneinsatzes der GTZ auf. Nachhaltigkeitsaspekte werden bei den wirkungsanalytischen Überlegungen abgehandelt. VI. Wirkungsanalytische Überlegungen 1. Wirkungsbegriff Bei der Verwendung des Ausdrucks „Wirkungen“ wird teilweise zwischen „Bruttowirkungen“ und „Nettowirkungen“ unterschieden. Als „Bruttowirkungen“ werden die im Umkreis eines Projekts insgesamt zu beobachtenden Veränderungen bezeichnet, während als „Nettowirkungen“ diejenigen Veränderungen gelten, welche allein der Projektintervention zuzuschreiben sind.75 Da in dieser Arbeit nicht auf die insgesamt zu beobachtenden Veränderungen im Umkreis der als Fallstudien ausgewählten Projekte eingegangen werden kann, sind im Folgenden mit „Wirkungen“ oder „Projektwirkungen“ die „Nettowirkungen“ eines Projekts gemeint. Wirkungen sind damit die durch ein Projekt verursachten Veränderungen einer Situation.76 74

Zu den Förderprinzipien im Einzelnen siehe oben, 2. Teil 4. Kap. BMZ, Langfristige Wirkungen deutscher EZ, Anhang 5, Punkt 2; Rossi/Freeman/Hofmann, Programm-Evaluation, S. 95 f. 75

E. Konzept zur Beschreibung und Analyse der Projekte

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2. Abgrenzung zur Wirkungsmessung Die verschiedenen geplanten und ungeplanten Wirkungen eines Projekts zu messen, ist sehr schwierig. Eine Studie zur Bewertung von Evaluationsinstrumenten in der deutschen Entwicklungszusammenarbeit hebt zu Recht hervor, dass dies insbesondere für entwicklungspolitische Projekte gilt, die in einem hochkomplexen, sich rasch wandelnden Umfeld agieren, in dem die Isolierung des Einflusses einer einzelnen Maßnahme von äußerst zahlreichen sonstigen Einflussfaktoren wohl nicht exakt zu leisten ist.77 Am schwierigsten sei die Evaluation von prozess- und bewusstseinsverändernden Maßnahmen.78 Soweit es um die Wirkung von Gesetzen im Sinne einer Verhaltens- oder Sanktionsgeltung79 geht, ist in der Sozialwissenschaft die Schwierigkeit einer Messung betont worden. In der Theorie könnte die Wirkung von Gesetzen zwar anhand von Skalen eingeordnet werden: Eine Vorschrift wäre z. B. zu 80% wirksam, wenn sie in fünf von zehn Fällen befolgt und der Normbruch in drei weiteren sanktioniert wird. Die Verhaltensgeltung würde dann 50%, die Sanktionsgeltung 30% und die Nichtgeltung 20% betragen.80 Empirisch sind diese Wirksamkeitsquoten jedoch nur begrenzt bis gar nicht nachweisbar. Z. B. lässt sich nach Einschätzung von Raiser die Präventivwirkung einer Strafvorschrift quantitativ nicht ermitteln, weil kaum Aussagen darüber möglich seien, aus welchen Gründen jemand eine Straftat nicht begeht und ob die Strafdrohung dabei eine Rolle spielt.81 76 In diesem Sinne auch GTZ, Begriffswelt 2004, 9.2; dies., GTZ-Policy für das Auftragsmanagement, S. 6; dies., Wirkungsorientiertes Monitoring, S. 7. 77 Borrmann/Fasbender/Holthus u. a., Erfolgskontrolle, S. 38. In diesem Sinne auch Preuss/Steigerwald, Von PFK zu Qualitätsmanagement, in: Brüne (Hrsg.), Erfolgskontrolle, S. 189 (215). 78 Borrmann/Fasbender/Holthus u. a., Erfolgskontrolle, S. 326. In diesem Sinne auch Dolzer/Dütting/Galinski u. a., Wirkungen, S. 161. Eine andere Studie betont dieselben Schwierigkeiten explizit in Bezug auf Vorhaben im Bereich Demokratisierung und Good Governance. Insbesondere könnten sozio-politische Wirkungen nur grob eingeschätzt werden (Kurtenbach/Weiland, Querschnittsauswertung, S. 51 f.). Entsprechend äußert sich auch ein Leitfaden zur Wirkungsbeobachtung und Evaluierung bei der Förderung von Demokratie und Good Governance, der von einer Arbeitsgruppe innerhalb der Deutschen Gesellschaft für Evaluation (DeGEval) erstellt wurde (Bartsch/Baur/Dolzer u. a., Leitfaden Wirkungsbeobachtung, S. 24). 79 Vgl. zum Begriff der Wirksamkeit von Recht oben, 1. Teil 4. Kap. 80 Beispiel bei Raiser, Das lebende Recht, 3. Aufl. 1999, S. 245. Diese Art der Wirksamkeitsmessung wurde maßgeblich von Theodor Geiger entwickelt (vgl. dessen Vorstudien zu einer Soziologie des Rechts, Kap. V). 81 So besonders deutlich in: Das lebende Recht, 2. Aufl. 1995, S. 266. Zur Schwierigkeit der Wirkungsmessung von Gesetzen siehe auch: Blankenburg, Rechts-

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3. Teil, 1. Kap.: Erkenntnisinteresse, Gegenstand und Methodik

Auch in dieser Arbeit wird nicht der Versuch unternommen, den Nachweis für die tatsächlich eingetretenen Wirkungen der Projekte im Sinne eines Ursache-Wirkungs-Zusammenhanges zu erbringen. Vielmehr werden möglichst plausible wirkungsanalytische Überlegungen angestellt (dazu sogleich näher). Die Nachhaltigkeit von Wirkungen festzustellen, würde darüber hinaus einen gewissen Zeitabstand zum Ende des Projekts erfordern.82 In der vorliegenden Arbeit wurden jedoch aus den genannten Gründen Projekte gewählt, die zum Zeitpunkt der Interviews noch nicht beendet waren. 3. Verwendete Kategorien Bei den wirkungsanalytischen Überlegungen wird jeweils einführend diejenige Wirkungskette vorgestellt, die bei den Projekten idealiter zu mehr Rechtsstaatlichkeit führen kann. Dabei wird besonders gekennzeichnet, welches Projektergebnis von dem GTZ-Projekt mit der jeweiligen Partnerinstitution erarbeitet wurde. Bsp. für die Wirkungskette: Wirkrichtung: #

Die SALRC erstellt in Zusammenarbeit mit dem GTZ-Projekt Gesetzentwürfe (= Projektergebnis) Das südafrikanische Parlament verabschiedet ein (zumindest hinsichtlich der entscheidenden Grundzüge an den Gesetzentwurf angelehntes) Gesetz. Es erfolgt die Umsetzung des Gesetzes in der Praxis. Es wird ein „Mehr“ an Rechtsstaatlichkeit erreicht.

Danach werden Überlegungen angestellt, welche Wirkungen das GTZProjekt auf diese Projektergebnisse hatte und welche Faktoren dabei eine Rolle spielten (Wirkung auf Projektergebnisse). Dabei wird insbesondere versucht, bestimmte strukturelle Faktoren im Zusammenhang mit der Partnerinstitution herauszuarbeiten und bei der Analyse nach den eingesetzten Ressourcen zu differenzieren. Ein besonderes Augenmerk liegt zudem auf soziologie und Rechtswirksamkeitsforschung, in: Schreckenberger (Hrsg.), Gesetzgebungslehre, S. 109 ff. 82 Eine BMZ-Studie, die „Langfristige Wirkungen deutscher Entwicklungszusammenarbeit und ihre Erfolgsbedingungen“ untersucht, hat z. B. nur solche Projekte zum Gegenstand der Untersuchung gemacht, die seit mindestens fünf Jahren abgeschlossen waren (BMZ, Langfristige Wirkungen deutscher EZ, S. 3). In einer anderen Studie für das BMZ wird eine seriöse Wirkungsanalyse auch drei Jahre nach Projektabschluss noch nicht für möglich gehalten, vgl. Kurtenbach/Weiland, Querschnittsauswertung, S. 61.

F. Abgrenzung der Untersuchung gegenüber Evaluationen

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den Fragen, ob von der Partnerseite eher die Ressource „Finanzen“ oder „Sachverstand“ nachgefragt wurde, welche Bedeutung der durch Ausbildung und Berufserfahrung bedingte spezifische (deutsch-)rechtliche Hintergrund der GTZ-Projektleitung hatte und welche Grundeinstellung in den Interviews mit der Partnerseite hinsichtlich der Beeinflussung seitens einer westlichen EZ-Organisation deutlich wurde (wie aus den Interviewleitfäden hervorgeht, wurde die zuletzt genannte Frage nicht direkt gestellt; die Interviewpartner haben sie vielmehr von sich aus aufgegriffen). Davon abzugrenzen sind die Überlegungen zu denjenigen Wirkungen, die die erzielten Projektergebnisse in der Folge haben und welche Faktoren dabei eine Rolle spielen bzw. in Zukunft spielen werden (Wirkung durch Projektergebnisse). Unter anderem werden Überlegungen zur Nachhaltigkeit der Projekte angestellt und analysiert, inwieweit in der Implementationsphase von Gesetzen deren rechtsstaatliche Defizite aufgefangen werden konnten. In der Untersuchung musste größtenteils unberücksichtigt bleiben, welchen Einfluss die individuelle Persönlichkeit derjenigen Personen hatte, die an der Zusammenarbeit auf Seiten der GTZ und den jeweiligen Partnerinstitutionen beteiligt waren, obwohl dies zweifellos Einfluss auf den Erfolg eines Projekts haben kann.83 Hierauf wird nur am Rande eingegangen.

F. Abgrenzung der Untersuchung gegenüber Evaluationen der entwicklungspolitischen Praxis I. Evaluationen der entwicklungspolitischen Praxis Evaluationen84 gehören zum Standardinstrumentarium jedes Projektmanagements,85 so auch in der Entwicklungszusammenarbeit Deutschlands,86 de83 Dass gute persönliche Beziehungen Erfolgsfaktor für EZ-Projekte sind, betont beispielsweise Kranz-Plote, Synthesebericht zur Serienevaluierung Wirkungen von Transformationsvorhaben, S. 70. Zu dem Faktor der individuellen Persönlichkeit für die Relevanz und Wirksamkeit von Unternehmensberatung vgl. Willke, Systemisches Wissensmanagement, S. 126 m. w. N. 84 In dieser Arbeit wird der Begriff „Evaluation“ als Oberbegriff für alle Arten der Beschreibung und Bewertung von Projekten verwendet, unabhängig davon, ob dies projektintern oder projektextern erfolgt (vgl. dazu bereits oben, Fn. 17). In der entwicklungspolitischen Praxis wird der Begriff nicht einheitlich verwendet. Auch gibt es eine Reihe von anderen Begriffen, die entweder dasselbe meinen oder bestimmte Aspekte der Beschreibung und Bewertung von Projekten betonen, wie z. B. „Evaluierung“, „Erfolgskontrolle“, „Inspektion“, „Effektivitäts- und Effizienzanalyse“, „Wirkungsanalyse“, „Wirkungskontrolle“ oder „Wirksamkeitsuntersuchung“. In der Literatur wird deshalb von einer „babylonischen Sprachverwirrung“ gesprochen, vgl. Borrmann/Fasbender/Holthus u. a., Erfolgskontrolle, S. 13.

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3. Teil, 1. Kap.: Erkenntnisinteresse, Gegenstand und Methodik

ren Vorhaben seit vielen Jahren kontinuierlich evaluiert werden. Das BMZ richtete hierzu Anfang der 1970er Jahre ein eigenes Referat ein.87 Seitdem haben alle Durchführungs- und Vorfeldorganisationen eigene Evaluationssysteme eingeführt.88 Seitens der Wissenschaft wird zwar hervorgehoben, dass die Entwicklungszusammenarbeit zu den wenigen Politikfeldern gehört, in denen überhaupt Evaluationen stattfinden. Gleichzeitig wurde jedoch noch in jüngerer Zeit das „hohe Theorie- und Methodendefizit“, fehlende gemeinsame Standards sowie die Vernachlässigung von Wirkungsanalysen und ex-post durchgeführter Evaluationen kritisiert.89 In der GTZ sind Evaluationen Teil ihres Qualitäts-Managementsystems90 und werden im Wesentlichen aus drei Gründen durchgeführt: – um ihrer Rechenschaftspflicht als öffentliches Unternehmen nachzukommen,91 – zur eigenen Außendarstellung und – zur Steigerung der Qualität der von ihr angebotenen Leistungen (institutionelles Lernen).92 85 Vgl. nur Kolhoff, Projektmanagement, S. 109 ff.; Kessler/Winkelhofer sprechen vom Projekt-Controlling als Erfolgsfaktor für das Projektmanagement (Kessler/Winkelhofer, Projektmanagement, S. 16, 265–270). 86 Für einen Überblick über die internationale Entwicklung siehe Cracknell, Evaluating Development Aid, S. 38–49. 87 Das Referat nannte sich zunächst „Inspektionsreferat“ und trug später die Bezeichnung „Zentrale Erfolgskontrolle“; vgl. Stockmann, Evaluation staatlicher Entwicklungspolitik, in: ders. (Hrsg.), Evaluationsforschung, S. 375. Vgl. zur Organisation des Referats sowie spezifischen BMZ-Inspektionskriterien und -schwierigkeiten Lotz, Das Inspektionsreferat des BMZ, in: Hellstern/Wollmann (Hrsg.), Handbuch zur Evaluationsforschung I, S. 289 (292–298). 88 Einen Überblick geben die vom BMZ in Auftrag gegebenen Studien Borrmann/Fasbender/Holthus u. a., Erfolgskontrolle sowie Borrmann/Gleich/Holthus u. a., Reform der Erfolgskontrolle. 89 Stockmann, Evaluation staatlicher Entwicklungspolitik, in: ders. (Hrsg.), Evaluationsforschung, S. 375. 90 Stockmann, Evaluation staatlicher Entwicklungspolitik, in: ders. (Hrsg.), Evaluationsforschung, S. 375 (378). Das Evaluierungssystem entspricht – mit Ausnahme der Evaluierung der Projekte nach deren Abschluss (ex-post-Phase) – den DAC-Kriterien zur Evaluierung von Entwicklungsvorhaben (vgl. Borrmann/Fasbender/Holthus u. a., Erfolgskontrolle, S. 196). 91 Die GTZ ist als öffentliches Unternehmen finanz- und entwicklungspolitisch rechenschaftspflichtig. Die GTZ unterliegt der Kontrolle eines Aufsichtsrats, der zuständigen BMZ-Stellen, des Bundesrechnungshofs und hinsichtlich der korrekten Finanzmittelverwendung noch verschiedener weiterer Stellen. Vgl. dazu Borrmann/ Fasbender/Holthus u. a., Erfolgskontrolle, S. 178. 92 Vgl. zum Ganzen Preuss/Steigerwald, Von PFK zu Qualitätsmanagement, in: Brüne (Hrsg.), Erfolgskontrolle, S. 189 (191).

F. Abgrenzung der Untersuchung gegenüber Evaluationen

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Die wichtigsten Evaluationsinstrumente sind der PFB, die PFK und die Schlussbetrachtung, die grundsätzlich für jedes Projekt vorgesehen sind. Neuerdings wird auch das computergestützte Verfahren e-VAL verwendet. Daneben kommen teilweise noch andere Instrumente zum Einsatz. PFB und PFK wurden bereits beschrieben.93 In der so genannten Schlussbetrachtung werden Projekte GTZ-intern von einer bestimmten Stabsstelle ausgewertet. Grundlage ist ein von der GTZ-Projektleitung nach Abschluss des Projekts ausgefüllter Fragebogen94 sowie der Abschlussbericht an das BMZ.95 e-VAL96 ist ein Verfahren, bei dem computergestützte (Selbst-)Interviews mit Personen geführt werden, die über ein Vorhaben informiert sind. Dies sind – ähnlich wie in der vorliegenden Untersuchung – Mitarbeiter der GTZ, der Partnerinstitutionen und Angehörige der Zielgruppen des Projekts.97 Die GTZ benutzt daneben als weiteres Evaluierungsinstrument so genannte Verlaufskontrollen. Dies sind im Rahmen von Dienstreisen erstellte, nicht formalisierte und nur unregelmäßig erstellte Berichte.98 In Bezug auf wenige Projekte (etwa sieben bis acht pro Jahr) werden zudem so genannte „Projektevaluierungen“ durchgeführt.99 In bisher sehr wenigen Fällen finden so genannte ex-post-Wirkungsanalysen von abgeschlossenen Projekten statt.100 Stichprobenartig führt auch der Bundesrechnungshof Prüfungen von GTZ-Projekten durch.101 Jährlich wird zudem eine so genannte Querschnittsanalyse laufender und abgeschlossener GTZ-Vorhaben durchgeführt, deren Ergebnisse veröffentlicht werden. Die Querschnittsanalyse wird auf der Basis von Fragebögen, die im Rahmen von Projektfortschrittskontrollen 93

Siehe oben, S. 168 f. Borrmann/Fasbender/Holthus u. a., Erfolgskontrolle, S. 185. Teilweise wird dieser auch von anderen Personen als der GTZ-Projektleitung ausgefüllt, wenn zwischen deren Einsatzende und der Schlussbetrachtung ein größerer zeitlicher Abstand liegt (Preuss/Steigerwald, Von PFK zu Qualitätsmanagement, in: Brüne [Hrsg.], Erfolgskontrolle, S. 189 [196]). 95 Der Abschlussbericht ist in den Leitlinien Finanzielle und Technische Zusammenarbeit, Tz. 48 vorgesehen. Vgl. dazu auch GTZ, Begriffswelt 2004, 9.7.4 sowie Borrmann/Fasbender/Holthus u. a., Erfolgskontrolle, S. 185. 96 „VAL“ steht für „Evaluierung“ und das „e“ für die elektronische Realisierungsform. 97 GTZ, Begriffswelt 2004, 9.7.3. 98 Borrmann/Fasbender/Holthus u. a., Erfolgskontrolle, S. 184. 99 Bis 1997 fielen diese in den Zuständigkeitsbereich des BMZ, wurden aber – von Ausnahmen abgesehen – seit 1998 per Auftrag des Ministeriums der GTZ zugeordnet. Vgl. zum Ganzen Borrmann/Fasbender/Holthus u. a., Erfolgskontrolle, S. 185 und Borrmann/Gleich/Holthus u. a., Reform der Erfolgskontrolle, S. 57. 100 Borrmann/Fasbender/Holthus u. a., Erfolgskontrolle, S. 185 f. 101 Borrmann/Fasbender/Holthus u. a., Erfolgskontrolle, S. 185. 94

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3. Teil, 1. Kap.: Erkenntnisinteresse, Gegenstand und Methodik

vor Ort oder bei Schlussbetrachtungen abgeschlossener Vorhaben ausgefüllt werden, erstellt.102 Diese Analysen bleiben notwendigerweise auf einem sehr allgemeinen Niveau, da es darum geht, „aggregierte Aussagen über Erfolge, Teilerfolge und Misserfolge sehr unterschiedlicher Maßnahmen in einer großen Anzahl von Ländern und Regionen zu treffen“103. Dies zeigt auch die achte Querschnittsanalyse aus dem Jahr 2003.104 Ergänzend dazu prüft seit Mitte 2000 die Wirtschaftsprüfungsgesellschaft PricewaterhouseCoopers (PwC) anhand einer Zufallsstichprobe jährlich 100 Projekte.105 Schlussbetrachtungen, Ergebnisse aus e-VAL-Verfahren, Verlaufskontrollen, „Projektevaluierungen“, ex-post-Wirkungsanalysen sowie Projektprüfungen des Bundesrechnungshofes liegen in Bezug auf die Rechtsprojekte in Sambia und Südafrika nicht vor. Aus den Querschnittsanalysen konnten keine erheblichen Informationen gewonnen werden. Deshalb wurden diese Evaluierungsinstrumente oben bei den „Quellen“ nicht genannt. Wie bereits erwähnt, besteht in der EZ mittlerweile ein verstärktes Interesse daran, die Wirkungen eines Projekts zu erfassen.106 In Fortentwicklung des vorher üblichen und auch international gängigen logical framework, welches nach „Input“, „Activities“ und „Output“ unterscheidet,107 ist bei der GTZ die Beschreibung und Bewertung eines Projekts nun Teil des so genannten „Wirkungsmodells“ geworden. Demnach will die GTZ, ohne dass dies bereits systematisch für alle Projekte geschieht, anhand von sechs Stufen den Zusammenhang zwischen einem Vorhaben und entwicklungspolitischen Veränderungen beschreiben. Die Stufen umfassen: – den deutschen Beitrag und den Beitrag der Partnerseite („Input“), – die „Aktivitäten“ des Vorhabens („Activities“), 102

GTZ, Begriffswelt 2004, 9.7.5. So bereits zu der ersten Querschnittsanalyse aus dem Jahr 1994: Musto, Zur Wertung einer Bewertung, in: GTZ, Erreicht die Technische Zusammenarbeit die gesetzten Ziele? (1994), S. 29 (31). 104 GTZ, Wie erfolgreich ist die TZ? (2003). 105 GTZ, Wie erfolgreich ist die TZ? (2003), S. 7. 106 Dass dies auch für andere Bereiche als den der EZ gilt, hebt Stockmann hervor (Stockmann, Evaluation in Deutschland, in: ders. [Hrsg.], Evaluationsforschung, S. 11 [34]). 107 Das logical framework wurde ca. 1970 von dem US-amerikanischen Entwicklungshilfeministerium USAID eingeführt und danach von anderen Gebern aufgenommen und weiterentwickelt. In der GTZ orientiert sich daran die so genannte „Projektplanungsübersicht (PPÜ)“, die mittlerweile zwar noch als Planungsinstrument verwendet wird, aber nicht mehr handlungsleitend für das Evaluierungssystem der GTZ ist. Vgl. zum logical framework Cracknell, Evaluating Development Aid, S. 107; vgl. zu der Rezeption durch die GTZ Stockmann, Evaluation in Deutschland, in: ders. (Hrsg.), Evaluationsforschung, S. 11 (34) sowie GTZ, Ziel Orientierte Projektplanung – ZOPP, S. 24 f. 103

F. Abgrenzung der Untersuchung gegenüber Evaluationen

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– die „Leistungen“ des Vorhabens („Output“), – die „Nutzung“ dieser Leistungen durch andere Akteure, – den aus der Nutzung entspringenden „direkten Nutzen“ („Outcome“) sowie – weitere Entwicklungsfortschritte („indirekter Nutzen“/„Impact“).108 Der „direkte Nutzen“ liegt nach diesem Modell nahe beim Vorhaben und soll nachweisbar mit seinen Leistungen zusammenhängen. Beim „indirekten Nutzen“ handelt es sich um Veränderungen, die einem Vorhaben in den meisten Fällen nicht mehr selbst ursächlich zugeordnet werden können („Zuordnungslücke“).109 II. Anlage der vorliegenden Untersuchung Die aufgezeigten Evaluierungsinstrumente bestehen als Projektmanagementinstrumente zum großen Teil in einem Vergleich zwischen Geplantem und tatsächlich Erreichtem: früher vor allem in Bezug auf die Leistungen, mittlerweile vor allem in Bezug auf Wirkungen. Dagegen will die vorliegende Untersuchung nicht herausfinden, ob die als Fallbeispiele ausgewählten Projekte auch entsprechend der Planungen durchgeführt worden sind bzw. die geplanten Wirkungen erreicht wurden, und falls nicht, welche Gründe es dafür gibt. Außerdem interessiert nicht die Qualität der Planungen (z. B. hinsichtlich Projektziele, Indikatoren und diesen zugrunde liegenden Annahmen), wie sie etwa in einer PFK bewertet wird. Entsprechend versteht sich die vorliegende Arbeit nicht als Beitrag zur Verbesserung der Planungs-, Monitoring- und Evaluationsinstrumente der GTZ. Stattdessen konzentriert sich das Erkenntnisinteresse darauf, welche Beiträge von der GTZ bzw. der GTZ-Projektleitung tatsächlich in die Zusammenarbeit mit der jeweiligen Partnerinstitution eingebracht wurden. Dieser tatsächlich erbrachte Beitrag soll Auskunft über die Schnittmenge dessen geben, was von der GTZ an Leistungen angeboten werden konnte und von den Partnern 108 GTZ, GTZ-Policy für das Auftragsmanagement, S. 5; Baur/Bosch/Krall u. a., Establishing Plausibility, S. 6; GTZ, Wirkungsorientiertes Monitoring, S. 8–10, wo als Beispiel in Abb. 3 ein Vorhaben im Bereich der Berufspädagogik genannt wird, das sich folgendermaßen beschreiben lässt: Mit dem deutschen Beitrag und dem Partnerbeitrag wird Forschung betrieben. Außerdem werden neue Curricula entwickelt und erprobt („Aktivität“). Die „Leistung“ besteht dann in dem tatsächlichen Vorliegen bedarfsgerechter Curricula. Die Verwendung dieser Curricula in den Berufsschulen wäre die „Nutzung“ dieser Leistung. Der „direkte Nutzen“ wäre, dass die Absolventen der Berufsschulen über die vom Markt nachgefragten Kenntnisse und Fertigkeiten verfügen. Der „indirekte Nutzen“ wäre, dass die Absolventen tatsächlich Arbeit finden und insgesamt zu einer sozialen Stabilisierung sowie Wirtschaftswachstum im Partnerland beigetragen wird. 109 GTZ, Wirkungsorientiertes Monitoring, S. 10.

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3. Teil, 1. Kap.: Erkenntnisinteresse, Gegenstand und Methodik

auch tatsächlich abgerufen wurde. Darauf aufbauend können Thesen zu der Frage entwickelt werden, welche Art von Bedürfnissen, die bei afrikanischen Partnerinstitutionen im Rahmen von Rechts- und Implementationsprozessen im Allgemeinen und in Bezug auf die Konsolidierung von Rechtsstaatlichkeit im Besonderen auftreten, von deutscher Seite durch den Einsatz juristischer Langzeitfachkräfte befriedigt werden können. Zu diesem Zweck werden die tatsächlich durchgeführten Aktivitäten und gemeinsam mit den Partnerinstitutionen produzierten Ergebnisse anhand der beschriebenen Quellen und Analysekategorien rekonstruiert. Dabei wird nicht auf das GTZ-Wirkungsmodell zurückgegriffen, auch wenn es Ähnlichkeiten und Überschneidungen gibt. Ein besonderer Schwerpunkt der Arbeit liegt vielmehr auf der Analyse des deutschen Beitrags (vgl. die Kategorien Ressourceneinsatz, Rollen der GTZ-Projektleitung, Umsetzung von Förderprinzipien und wirkungsanalytische Überlegungen). Das GTZ-Wirkungsmodell verortet diesen beim „Input“, meint jedoch nur die eingesetzten „Mengen und Kosten“, wie z. B. die Anzahl der Fachkräfte und die Höhe der Finanzmittel.110 Die in dieser Arbeit verwendeten Analysekategorien gehen darüber hinaus. Anders als im GTZ-Wirkungsmodell wird auch nicht zwischen „Aktivitäten“ und „Leistung“ unterschieden, da diese beiden Kategorien zu sehr ineinander übergehen. Wenn z. B. das Projekt einen Kurs konzipiert und durchführt, dann ist das Ergebnis des Projekts der durchgeführte Kurs; dies machte jedoch auch die Aktivität aus.111 Diese Unterscheidung verspricht im hiesigen Zusammenhang keinen gesonderten Erkenntnisgewinn. Stattdessen werden auf der einen Seite die Ergebnisse des Projekts und die zu ihnen führenden Prozesse beschrieben, sowie auf der anderen Seite – wie oben dargestellt – der Ressourceneinsatz und die Rollen der GTZ-Projektleitung herausgearbeitet. Der Wirkungszusammenhang zwischen den einzelnen Stufen des GTZWirkungsmodells wird in dieser Arbeit zusammenfassend in den wirkungsanalytischen Überlegungen abgehandelt. Durch diese Überlegungen sollen bestimmte Wirkungsfaktoren, -möglichkeiten und -risiken herausgearbeitet werden. Hierbei werden die Projektziele nicht detailliert, sondern nur auf einem sehr abstrakten Niveau („Konsolidierung des Rechtsstaats“) berücksichtigt. Eine für die Rechenschaftslegung gegenüber entwicklungspolitischen Auftraggebern sinnvolle (wenngleich terminologisch etwas verwir110 Vgl. dazu GTZ, Ziel Orientierte Projektplanung – ZOPP, S. 24 f., Cracknell, Evaluating Development Aid, S. 107; GTZ, Wirkungsorientiertes Monitoring, S. 17. 111 Die GTZ versucht es folgendermaßen zu beschreiben: „Die Leistungen sind den Aktivitäten oft ähnlich, spielen sich aber nicht mehr im Innern ab, sondern führen aus dem Projekt heraus“ (vgl. GTZ, Wirkungsorientiertes Monitoring, S. 8).

A. Hintergrundinformationen zu Südafrika

199

rende) Unterscheidung in „Nutzung“, „direkten Nutzen“ und „indirekten Nutzen“ kann demgegenüber entfallen. Zweites Kapitel

Das Rechtsprojekt der GTZ in Südafrika A. Hintergrundinformationen zu Südafrika Vor der detaillierten Beschreibung des GTZ-Rechtsprojekts wird im Folgenden ein Überblick über die politische, wirtschaftliche und rechtliche Entwicklung Südafrikas gegeben. I. Politische und wirtschaftliche Entwicklung Die Republik Südafrika nimmt den gesamten äußersten Süden des afrikanischen Kontinents zwischen Atlantikküste und indischem Ozean ein. Sie grenzt im Norden an Namibia, Botswana und Zimbabwe sowie im Nordosten an Mozambique und Swaziland. Innerhalb Südafrikas liegt außerdem der unabhängige Staat Lesotho. Die Fläche Südafrikas ist etwa 3 ½ Mal so groß wie die der Bundesrepublik Deutschland112 bei ungefähr der Hälfte der Einwohnerzahl (ca. 45 Millionen)113. Bereits 1652 ließen sich die ersten europäischen Siedler im Auftrag einer holländischen Handelsgesellschaft („Vereenigde Geoctroyeerde Oost-Indische Compagnie“, kurz VOC) für die Einrichtung einer Vorratsstation für den Handelsweg nach Indien am Kap der Guten Hoffnung nieder.114 Als die Kapregion immer größere wirtschaftliche und strategisch-politische Bedeutung bekam, intervenierte Großbritannien und übernahm dort 1806 die Macht.115 Vor allem aufgrund ihrer Unzufriedenheit mit der britischen HerrSüdafrikas Fläche beträgt 1.219.090 km2 (vgl. Statistics South Africa, Census 2001/Census in brief, S. 2); Deutschlands Fläche beträgt 357.026 km2 (vgl. Statistisches Bundesamt, Statistisches Jahrbuch 2004, 2.4). 113 Im Jahr 2001 hatte Südafrika laut einer Zählung 44.819.778 Einwohner (vgl. Statistics South Africa, Census 2001/Census in brief, S. 6). Deutschlands Einwohnerzahl betrug im Jahre 2002 82.482.000 Einwohner (vgl. Statistisches Bundesamt, Statistisches Jahrbuch 2004, 2.1.1). 114 Für nähere Angaben zur Siedlungsentwicklung vgl. Fisch, Geschichte Südafrikas, S. 54 ff. Der genaue Name der Handelsgesellschaft wird genannt bei Zimmermann, Das römisch-holländische Recht in Südafrika, S. 1. 115 Für eine Beschreibung der einzelnen Stufen der Machtübernahme vgl. Davenport/Saunders, South Africa – A Modern History, S. 40–44. Zu den Gründen der Intervention Großbritanniens siehe Fisch, Geschichte Südafrikas, S. 89 f. 112

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3. Teil, 2. Kap.: Das Rechtsprojekt der GTZ in Südafrika

schaft zogen etwa drei Jahrzehnte später einige tausend der aus den ersten Siedlern hervorgegangenen weißen Afrikaaner-Buren im so genannten „Großen Treck“ ins Landesinnere, um dort ein Leben unabhängig von britischem Einfluss führen zu können. Sie gründeten mehrere Städte sowie die Burenrepubliken Natalia (1839), Transvaal (1853) und Oranje-Freistaat (1854). Während Großbritannien Natalia wenige Jahre nach dessen Gründung annektierte, erkannte es die beiden anderen Burenrepubliken zunächst an.116 Die Entdeckung von Diamanten- und Goldvorkommen in den 1870er und 1880er Jahren führte jedoch zu weiteren Auseinandersetzungen zwischen Briten und Buren und gipfelte in dem so genannten Burenkrieg von 1899 bis 1902, in dem die Buren unterlagen. Transvaal und der OranjeFreistaat wurden zu britischen Kronkolonien.117 Acht Jahre später (1910) wurden die bis dahin getrennt verwalteten Kolonien Kapland, Natalia, Transvaal und Oranje-Freistaat zu der Südafrikanischen Union vereinigt, wofür unter anderem wirtschaftliche Gründe ausschlaggebend waren.118 Sie gehörte formal weiterhin zum britischen Königreich, ihr wurden jedoch weit reichende Selbstverwaltungsrechte gewährt.119 Die Südafrikanische Union war damit nicht mehr einfache Kolonie, sondern wurde zu einer so genannten „Dominion“. Sie erlangte stufenweise immer größere Unabhängigkeit von Großbritannien und gilt wohl spätestens seit 1934 als souveräner Staat.120 Schlusspunkt der Unabhängigkeitsentwicklung war die Aus116 Zu den Faktoren, die zum „Großen Treck“ führten, dessen Verlauf sowie zu Entstehung und Konsolidierung der Burenrepubliken vgl. Fisch, Geschichte Südafrikas, S. 128–143. Zur Gründung der Burenrepubliken siehe auch Davenport/Saunders, South Africa – A Modern History, S. 77 ff. 117 Zu den Ursachen des Burenkrieges siehe Fisch, Geschichte Südafrikas, S. 198–201. Den Verlauf im Einzelnen beschreibt beispielsweise Davenport/Saunders, South Africa – A Modern History, S. 223–232. 118 Für eine detaillierte Darstellung der Entwicklung nach dem Burenkrieg bis zur Südafrikanischen Union vgl. Thompson, The Unification of South Africa (zu den Faktoren, die zur Vereinigung der Kolonien geführt haben, siehe insbesondere Kapitel II). 119 Die Einzelheiten sind in dem britischen South Africa Act aus dem Jahre 1909 (9 Edw VII, c 9) geregelt. Z. B. wurden Gesetze der Südafrikanischen Union nun durch ein eigenes Zwei-Kammer-Parlament (House of Assembly und Senate) erlassen. Sie benötigten aber gem. § 64 ff. South Africa Act die Zustimmung des britischen Königs bzw. seines in der Südafrikanischen Union angesiedelten Stellvertreters (Governor-General), durch den auch Teile des Senats ernannt wurden (vgl. § 24 South Africa Act). 120 Der Zeitpunkt ist nicht leicht zu bestimmen, da es sich bei der „Dominion“ um keine klare völkerrechtliche Größe handelte. Entscheidende Stufen zu mehr Souveränität waren nach dem Ersten Weltkrieg die selbständige Unterzeichung des Versailler Vertrages, die Aufnahme in den Völkerbund und die Deklaration einer britischen Reichskonferenz von 1926, in der die Dominions als „freely associated as members of the British Commonwealth of Nations“ bezeichnet wurden. Der Inhalt

A. Hintergrundinformationen zu Südafrika

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rufung der „Republik Südafrika“ 1961 und die gleichzeitige Loslösung vom British Commonwealth of Nations.121 Die Südafrikanische Union und später Südafrika wurde von einer weißen Bevölkerungsschicht regiert, die ein System der Rassentrennung und Diskriminierung stetig ausbaute.122 Die privilegierte Gruppe der „Weißen“ wurde offiziell von den Gruppen der „Schwarzen“, „Coloureds“ und „Inder“ unterschieden.123 Eine besondere Verschärfung in diese Richtung setzte ein, als 1948 die Nationale Partei mit ihrer Apartheidideologie124 an die Macht kam. In der Folge wurde eine ganze Serie weiterer Gesetze zum systematischen Ausbau der Rassentrennung erlassen.125 Der 1912 gegründete South dieser Deklaration wurde zusammen mit den Ergebnissen einer zweiten Konferenz zunächst in ein britisches Gesetz übernommen (das Westminister Statute von 1931 [22&23 Geo 5, c 4]) und 1934 wiederum in ein Gesetz der Südafrikanischen Union gefasst, in dem sich diese in der Präambel als „sovereign independent state“ bezeichnet (Status of Union Act von 1934). Dieser unabhängige Status wurde zu Beginn des Zweiten Weltkrieges deutlich, als Südafrika unabhängig von Großbritannien eine eigene Kriegserklärung abgeben konnte. Vgl. zum Ganzen Scott, AJIL 1944, S. 34 (34–45). Siehe auch Verdross, Völkerrecht, 5. Aufl. 1964, S. 197 f. mit dem Zitat aus der Deklaration von 1926. 121 Vgl. den südafrikanischen Republic of South Africa Constitution Act (Act 32 of 1961) und den Kommentar von Kahn, SALJ 1961, S. 244 ff. 122 Die Diskriminierungen haben jedoch nicht erst mit Gründung der südafrikanischen Union eingesetzt. Zu den Anfängen der Diskriminierungspolitik siehe Kramer, Apartheid und Verfassung, S. 27–35. 123 An einigen Stellen benutzt die vorliegende Arbeit die Begriffe des alten Rassentrennungssystems („Weiße“, „Schwarze“, „Coloureds“, „Inder“), und zwar dort, wo dieses System beschrieben oder auf dessen heutige Auswirkungen Bezug genommen wird. Die Begriffe werden in Anführungszeichen gesetzt, weil das damit verbundene gesellschaftliche System abzulehnen ist. Die mit den Begriffen bezeichneten Rassegruppen trugen in der Geschichte Südafrikas teilweise noch andere Bezeichnungen. Die „Weißen“ nannten sich zunächst auch „Europäer“. Die Gruppe der „Inder“ hieß bis 1984 „Asiaten“. Für die „schwarze“ Bevölkerung war zunächst „Eingeborene“ (natives) die offizielle Bezeichnung, bis diese nach dem Zweiten Weltkrieg durch „Bantu“ und dann „Schwarze“ abgelöst wurden. Die „Coloureds“ waren eine Bevölkerungsgruppe, die sich aus afrikanischen und asiatischen Sklaven, „Weißen“ und südafrikanischen Schwarzen vor allem im 18. und 19. Jahrhundert gebildet hatte. Eine Übersetzung der offiziellen Bezeichnung „Coloureds“ ins Deutsche ist schwierig. Die wörtliche Übersetzung „Farbige“ ist missverständlich, weil die Bedeutung dieses Worts im Deutschen weiter ist und z. B. auch Schwarzafrikaner umfasst. Die Bezeichnung „Mischlinge“ kann zu diskriminierenden Assoziationen führen. Vgl. zum Ganzen Fisch, Geschichte Südafrikas, S. 17–20, der auch auf nicht-offizielle Sprachregelungen und deren politischen Hintergrund eingeht. Zur Ankunft der Inder in Südafrika, die um 1860 zur Arbeit in Zuckerrohrplantagen angeworben wurden, siehe Davenport/Saunders, South Africa – A Modern History, S. 120–122. 124 Apartheid bedeutet auf Afrikaans „getrennte Entwicklung“. 125 Siehe zu Beispielen unten, S. 205 f.

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3. Teil, 2. Kap.: Das Rechtsprojekt der GTZ in Südafrika

African Native National Congress, aus dem wenig später der African National Congress (ANC) hervorging, wandte sich mit zunächst friedlichem Widerstand gegen diese Diskriminierung, konnte das Apartheidsystem jedoch nicht verhindern. 1960 wurde er verboten und in den Jahren darauf Nelson Mandela und andere ANC-Mitglieder zu langjährigen Gefängnisstrafen verurteilt.126 Die Apartheidpolitik manifestierte sich in den 1960er und 1970er Jahren auch durch die so genannte Homeland-Politik, aufgrund derer für verschiedene schwarzafrikanische Gruppierungen zehn getrennte Territorien geschaffen wurden, die zwar eine eigene Verwaltung hatten, jedoch der Kontrolle des Apartheidstaates unterstanden. Vier dieser Territorien sah Südafrika (jedoch nicht die internationale Gemeinschaft) als unabhängige Staaten an.127 Mit der Zeit wuchs der Druck auf die südafrikanische Regierung. International wurde die Apartheidpolitik geächtet und führte 1973 zu der Internationalen Konvention über die Bekämpfung und Ahndung des Verbrechens der Apartheid.128 Südafrika war ab 1986 wirtschaftlichen Sanktionen seitens der USA und der Europäischen Gemeinschaft ausgesetzt und die Freiheitsbewegungen innerhalb Südafrikas gewannen immer mehr an Einfluss. Verschärfte Unruhen ab Mitte der 1980er Jahre und nicht zuletzt das Ende des Kalten Krieges trugen mit dazu bei, dass 1990 das Verbot des ANC aufgehoben und Nelson Mandela freigelassen wurde. Das politische System Südafrikas entwickelte sich nun zu einer Demokratie.129 Die ersten demokratischen Wahlen fanden 1994 statt, aus denen der ANC mit 62,6% der Stimmen hervorging130 und aufgrund derer Nelson Mandela als erster Präsident des „neuen Südafrika“ vereidigt wurde. Zur Aufarbeitung der Apartheidvergangenheit wurde die Wahrheits- und Versöhnungskommission (Truth and Reconciliation Commission) unter dem Vorsitz von Erzbischof Desmond Tutu eingerichtet.131 1999 gewann der ANC erneut die 126 Vgl. hierzu Saunders, South Africa – Recent History, in: Africa South of the Sahara 2004, S. 1018 f. Zu den Ursprüngen der Rassentrennung siehe Keegan, Colonial South Africa and the Origins of the Racial Order. 127 Es handelt sich um Transkei, Bophuthatswana, Venda und Ciskei’, die auch „TBVC-Staaten“ genannt werden. Vgl. zum Ganzen ausführlich Isert, Die Homeland-Politik in Südafrika, S. 131 ff. 128 Übereinkommen vom 30.11.1973 (abgedruckt in: UNTS Bd. 1015, S. 243; dt. Übersetzung: Vereinte Nationen 1975, S. 57 ff.). 129 Siehe dazu und zu weiteren Faktoren, die den Übergang bewirkt haben, Ansprenger, Südafrika, S. 62–84 mit weiteren Nachweisen. Zur Bedeutung des Endes des Kalten Krieges siehe Neville, Südafrika, S. 55. 130 Vgl. zu diesen und den nachfolgenden Wahlergebnissen die Internetseite der durch den Electoral Commission Act (Act 51 of 1996, zuletzt geändert durch Act 14 of 2004) eingerichteten unabhängigen Wahlkommission (www.elections.org.za, Zugriff am 09.04.2007).

A. Hintergrundinformationen zu Südafrika

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Parlamentswahlen (66,4% der Stimmen), und Thabo Mbeki wurde neuer Staatspräsident Südafrikas. Er wurde nach den Parlamentswahlen im Frühjahr 2004, bei denen der ANC 69,7% der Stimmen erhielt, im Amt bestätigt. Alle drei Wahlen wurden von unabhängigen Beobachtern insgesamt als frei und fair bewertet.132 Südafrika ist eine Präsidialrepublik mit einem Zweikammerparlament (Nationalversammlung und Nationalrat der Provinzen). Das Land ist ein föderaler Bundesstaat mit neun Provinzen, die über eine jeweils eigene Exekutive und Legislative verfügen. Die Gesetzgebungszuständigkeiten sind ähnlich der Bundesrepublik Deutschland nach ausschließlicher und konkurrierender Gesetzgebung gegliedert (vgl. Art. 43, 44, 104 i. V. m. Schedule 4 und 5 Verf133). Südafrikas Wirtschaft basiert zu großen Teilen auf seinen reichen Bodenschätzen. Große Bedeutung hat auch der Dienstleistungssektor. Das ProKopf-Einkommen ist im afrikanischen Vergleich sehr hoch, jedoch ungleich verteilt.134 Die Bedeutung des informellen Sektors135 wird als hoch eingeschätzt.136 Im Human Development Index (HDI) 2004 nimmt Südafrika Platz 119 von 177 ein.137 II. Entwicklung des Rechtssystems 1. Rezeption römisch-holländischen und englischen Rechts Eine der von der südafrikanischen Verfassung genannten Rechtsquellen ist das common law.138 Mit common law ist im südafrikanischen Kontext 131 Vgl. dazu aus der großen Zahl der Literatur nur die jüngere Abhandlung aus rechtswissenschaftlicher Sicht von Kutz, Amnestie für politische Straftäter in Südafrika. Allerdings wurde und wird die Apartheidkriminalität auch strafrechtlich verfolgt, vgl. dazu Nerlich, Apartheidkriminalität vor Gericht. 132 Zum Ablauf der Wahlen im Einzelnen und der – trotz der Gesamtbewertung als „frei und fair“ – aufgetretenen Probleme vgl. Piper, Why democracy costs money, in: ders. (ed.), South Africa’s 2004 Election, S. 5–30. 133 Die südafrikanische Verfassung (Act 108 of 1996 [zuletzt geändert durch Constitution Twelfth Amendment Act]) wird in diesem Kapitel der Arbeit mit „Verf“ abgekürzt. 134 Krennerich, Stichwort „Südafrika“, in: Nohlen (Hrsg.), Lexikon Dritte Welt. 135 Vgl. zu dem Begriff oben, 2. Teil 2. Kap. C.II. 136 Peters/Engel/Leeb-du Toit, Stichwort „Südafrika“, in: Mabe (Hrsg.), Das Afrika-Lexikon. 137 Vgl. die tabellarische Übersicht bei UNDP, Human Development Report 2004, S. 139 ff. 138 Vgl. Art. 8 Abs. 3, 39 Abs. 2 und 3 sowie Art. 173 Verf. Zu weiteren Rechtsquellen vgl. unten, S. 207.

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3. Teil, 2. Kap.: Das Rechtsprojekt der GTZ in Südafrika

dreierlei gemeint: römisch-holländisches Recht, das (eigentliche) englische common law und Präzedenzfälle südafrikanischer Gerichte.139 Die südafrikanische Rezeption römisch-holländischen und englischen Rechts geht zurück auf die ersten zweihundert Jahre Kolonialgeschichte am Kap der guten Hoffnung, das Mitte des 17. Jahrhunderts durch die holländische Handelsgesellschaft VOC in Besitz genommen worden war. Deren Leitungsgremium hatte angeordnet, dass in seinen indischen Besitzungen, als deren Außenposten das Kap galt, das Recht der Provinz Holland anzuwenden sei.140 Damals war die Provinz Holland die auf wirtschaftlichem und rechtswissenschaftlichem Gebiet einflussreichste der sieben Provinzen der Vereinigten Niederlande141 und deren altes Gewohnheitsrecht war durch einen sich seit dem 13. Jahrhundert entwickelnden Rezeptionsprozess durch römisches Recht ergänzt worden.142 Mit britischer Herrschaft Ende des 18. Jahrhunderts kam auch das englische Recht ins südliche Afrika. Das römisch-holländische Recht wurde zwar formell nicht abgeschafft,143 jedoch schrittweise vom englischen Recht überlagert und teilweise ersetzt. Als erstes wurden Beweis- und Prozessrecht in Zivil- und Strafsachen nach dem Vorbild des englischen common law umgestaltet, es wurden Gesetze des englischen Wirtschaftsrechts eingeführt und Englisch wurde alleinige Gerichtssprache. Zudem bezogen sich britische Kolonialrichter auf englische Präzedenzfälle und englische Lehrbücher.144 Der Einfluss des englischen Rechts nahm nach der Gründung der Südafrikanischen Union im Jahre 1910 etwas ab. Als entscheidende Faktoren werden hierfür unter anderem die sich verstärkende politische Unabhängigkeit gegenüber dem britischen Mutterland und die zunehmende Ausbildung einheimischer Juristen an südafrikanischen Universitäten angenommen. Seitdem hat die südafrikanische Rechtsprechung vermehrt auf Texte alter holländischer Rechtsgelehrter zurückgegriffen.145 Das englische common law blieb aber im Bereich des Verfassungs- und Verwaltungsrechts, im Han139 Vgl. du Bois, Introduction: History, System and Sources, in: van der Merwe/du Plessis (eds.), Introduction to the Law of South Africa, S. 1 (40). 140 Zimmermann, ZfRV 1985, S. 111 (113). 141 Vgl. Hahlo/Kahn, South African Legal System, S. 571 f.; Zimmermann, Das römisch-holländische Recht in Südafrika, S. 4 f. 142 Für einen umfangreichen Überblick über die Entstehungsgeschichte des römisch-holländischen Rechts vgl. Hahlo/Kahn, South African Legal System, S. 329–565 sowie zum Rezeptionszeitpunkt des römischen Rechts ebenda, S. 515. 143 Zimmermann, ZfRV 1985, S. 111 (113). 144 Vgl. zum Ganzen, einschließlich der Unterschiede in der Entwicklung am Kap und den Republiken Natal, Transvaal, Oranje Freistaat: Zimmermann, Das römisch-holländische Recht in Südafrika, S. 9–23 m. w. N.

A. Hintergrundinformationen zu Südafrika

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dels- und Prozessrecht sowie im Bereich der Gerichtsverfassung bestimmend. Römisches Rechtsdenken lässt sich dagegen z. B. im Familien- und Erbrecht sowie im Sachenrecht feststellen.146 2. Missbrauch des Rechts zu Diskriminierung und Rassentrennung Es wurde bereits angedeutet, dass sich die Politik der Rassentrennung und Diskriminierung gegen die nicht-weiße Bevölkerung seit der Gründung der Südafrikanischen Union in einer Vielzahl von Gesetzen manifestierte. Bereits im Jahre 1913 wurde beispielsweise der Blacks Land Act147 erlassen, der das Land nach Rassengesichtspunkten aufteilte. Etwa sieben Prozent der Landfläche wurden der schwarzafrikanischen Bevölkerung zugewiesen. Nur dort konnten sie (und grundsätzlich nur sie konnten dort) Grund und Boden erwerben. Zehn Jahre später wurde der Blacks Urban Areas Act148 verabschiedet, der innerhalb der Städte eine ähnliche Aufteilung vornahm.149 Besonders erwähnenswert ist der Black Administration Act aus dem Jahre 1927150, der in viele Lebensbereiche der schwarzafrikanischen Bevölkerung eingriff und der Exekutive z. B. die rechtliche Grundlage für Umsiedlungsmaßnahmen gab.151 Dieses Gesetz wurde auch Gegenstand des unten näher zu beschreibenden GTZ-Rechtsprojekts. Nachdem Ende der 1940er Jahre die Nationale Partei an die Macht gekommen war, wurde eine ganze Reihe weiterer Gesetze zur Rassentrennung erlassen, die sich z. B. auf Mischehen (vgl. den Prohibition of Mixed Marriages Act152) oder das Ausbildungssystem (vgl. z. B. den Bantu Educa145

Eine Auflistung der wichtigsten Rechtsgelehrten findet sich bei du Bois, Introduction: History, System and Sources, in: van der Merwe/du Plessis (eds.), Introduction to the Law of South Africa, S. 1 (47). 146 Vgl. dazu Zweigert/Kötz, Rechtsvergleichung, 3. Aufl. 1996, S. 229 f. 147 Act 27 of 1913 (aufgehoben durch § 1 Act 108 of 1991). 148 Act 21 of 1923 (aufgehoben durch § 45 Act 25 of 1945). Das Nachfolgegesetz war der Blacks (Urban Areas) Consolidation Act (Act 25 of 1945, aufgehoben durch § 69 Act 4 of 1984). 149 Vgl. zu beiden Gesetzen Moloto, N.C.J.Int’l L.&Com.Reg. 2001, S. 653 (654 f.). 150 Act 38 of 1927 (stufenweise aufgehoben durch Act 28 of 2005 [zuletzt geändert durch Act 8 of 2006]). Dieses Gesetz hieß zunächst Native Administration Act, wurde später in Bantu Administration Act und schließlich in Black Administration Act umbenannt. 151 Moloto, N.C.J.Int’l L.&Com.Reg. 2001, S. 653 (655 ff.). Vgl. zu anderen Gesetzen wie dem Development Trust and Land Act (Act 18 of 1936, aufgehoben durch § 11 Abs. 1 [a] Act 108 of 1991) und dem Group Areas Act (Act 36 of 1966, aufgehoben durch § 48 Abs. 1 [a] Act 108 of 1991): ebenda, S. 653 (657–661). 152 Act 55 of 1949 (aufgehoben durch § 7 Abs. 1 Act 72 of 1985).

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3. Teil, 2. Kap.: Das Rechtsprojekt der GTZ in Südafrika

tion Act153) bezogen. Gesetze wie der National States Constitution Act154 regelte die Homeland-Politik.155 Nur vereinzelt bot sich innerhalb des Rechtssystems die Möglichkeit, das Recht als Mittel gegen das Apartheidregime einzusetzen.156 3. Verfassung des „Neuen Südafrika“ Mit der politischen Wende Anfang der 1990er Jahre wurde in Südafrika schrittweise ein Großteil der Apartheidgesetze aufgehoben, der ANC und weitere politische Gruppierungen wieder zugelassen sowie politische Gefangene freigelassen. Die unterschiedlichen politischen Strömungen des Landes einigten sich zur Gestaltung eines „Neuen Südafrika“ auf die Verabschiedung einer neuen Verfassung. Nach der Formulierung von 34 Verfassungsprinzipien wurde darauf aufbauend von dem noch aus Zeiten der Apartheid stammenden Drei-Kammer-Parlament eine Übergangsverfassung (ÜbergVerf)157 verabschiedet, die am 27. April 1994 in Kraft trat. In einem weiteren Schritt wurde dann von dem ebenfalls im April 1994 demokratisch gewählten neuen Parlament eine endgültige Verfassung verabschiedet, die ihrerseits am 04. Februar 1997 in Kraft trat.158 Die neue Verfassung ist nach Art. 1 (b) 1. Alt. sowie Art. 2 das ranghöchste Gesetz in Südafrika. Unter anderem beinhaltet sie einen Grundrechtekatalog (Art. 7–39 Verf) und verankert das Prinzip der rule of law (Art. 1 [c] 2. Alt. Verf) sowie grundlegende Demokratieelemente (vgl. Art. 1 [d] Verf: allgemeines Wahlrecht, regelmäßige Wahlen, Mehrparteiensystem). Zu den früheren zwei offiziellen Sprachen Englisch und Afrikaans sind neun weitere Sprachen hinzugekommen (Art. 6 Abs. 1 Verf). Als wichtige neue Institution zum Schutz der Verfassung wurde ein Verfassungsgericht geschaffen (Art. 166 [a], 167 Verf)159. Mit der Verfassung als rang153

Act 47 of 1953 (aufgehoben durch § 22 [a] Act 108 of 1991). Act 21 of 1971 (aufgehoben durch Schedule 7 Act 200 of 1993). 155 Vgl. zum Ganzen die Übersichten mit weiteren Beispielen bei Iya, CILSA 1998, S. 228 (235 f.), und De Waal, Constitutional Law, in: van der Merwe/du Plessis (eds.), Introduction to the Law of South Africa, S. 55 (57–59). Zu Diskriminierungen durch die Verfassung des Regierungssystems, in den Bereichen des Siedlungs-, Staatsangehörigkeits- und Wahlrechts sowie der Freiheitsrechte siehe die ausführliche Untersuchung von Kramer, Apartheid und Verfassung. 156 Vgl. dazu mit detaillierten Fallstudien die Darstellung von Abel, Politics by Other Means. 157 So genannte Interim Constitution, Act 200 of 1993. Diese wurde aufgehoben durch die neue Verfassung (Art. 242 i. V. m. Schedule 7 Verf). 158 Für einen Überblick über die Entstehungsgeschichte der neuen Verfassung vgl. Grupp, Südafrikas neue Verfassung, S. 18–20 m. w. N. 159 Vgl. dazu grundlegend Holle, Das Verfassungsgericht der Republik Südafrika. 154

A. Hintergrundinformationen zu Südafrika

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höchstem Gesetz und der Einrichtung eines Verfassungsgerichts hat Südafrika die zuvor bestehende rule of law-Tradition aufgegeben, nach der das Parlament nicht an höherrangiges Recht gebunden ist (supremacy of parliament). Das südafrikanische Recht basiert neben der Verfassung als ranghöchster Rechtsquelle auf den in der Hierarchie nachfolgenden Gesetzen der nationalen Ebene, Provinz-160 und Gemeindeebene. Darunter sind das common law und das customary law sowie die Bräuche (customs, z. B. Handelsbräuche) und das Völkerrecht angesiedelt. Als nichtbindende Rechtsquellen werden weiterhin Prinzipien ausländischer Rechtsordnungen sowie die Rechtsliteratur herangezogen. Hinsichtlich des common law161 haben die Präzedenzfälle südafrikanischer Gerichte mittlerweile die größte praktische Bedeutung erlangt. Seit Ende der Apartheid werden jedoch die Urteile, die vor 1994 ergangen sind und (im Nachhinein) verfassungsrechtliche Relevanz haben, grundsätzlich nicht mehr als bindend angesehen.162 4. Gerichtswesen Art. 166 Verf sieht neben dem erwähnten Verfassungsgericht (Constitutional Court) einen Supreme Court of Appeal, High Courts sowie Magistrates’ Courts vor und ermöglicht die Einrichtung weiterer Gerichte durch Parlamentsgesetz, wovon z. B. für arbeitsgerichtliche und steuerrechtliche Streitigkeiten Gebrauch gemacht wurde.163 Entscheidungen der Verwaltung, auf die sich ein Großteil des unten näher zu beschreibenden GTZ-Projekts bezieht, werden in Südafrika bisher nicht durch einen speziellen Gerichtszweig überprüft, wie dies etwa in Deutschland der Fall ist.164 Für verwaltungsgerichtliche Verfahren nach dem Pro160 Zu der Abgrenzung der Gesetzgebungskompetenzen auf nationaler Ebene und Provinzebene vgl. David, Die Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen im südafrikanischen Verfassungsrecht, S. 201–250. 161 Zu dessen Bedeutung vgl. oben, S. 203 f. 162 Vgl. zum Ganzen du Bois, Introduction: History, System and Sources, in: van der Merwe/du Plessis (eds.), Introduction to the Law of South Africa, S. 1 (36–53; zur Hierarchie der Rechtsquellen insbesondere S. 36 f. und zu der Bindungswirkung von Präzedenzfällen S. 43 ff.). 163 Vgl. hierzu die im Internet veröffentlichte instruktive Übersicht des südafrikanischen Justizministeriums (http://www.doj.gov.za/2004dojsite/ab_dojcd/2001_ courtstructures.htm, Zugriff am 09.04.2007). 164 Eine spezialisierte Verwaltungsgerichtsbarkeit auch für Südafrika fordert Burns, Administrative Law, 2nd ed. 2003, S. 298. Die einschlägigen verfassungsrechtlichen Vorschriften und der AJA sind bereits so abgefasst, dass eine solche ohne weiteres eingeführt werden könnte. Vgl. dazu Hoexter/Lyster, Administrative Law, S. 36.

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3. Teil, 2. Kap.: Das Rechtsprojekt der GTZ in Südafrika

motion of Administrative Justice Act (AJA)165 sind derzeit grundsätzlich die High Courts zuständig, sofern nicht eine speziellere Regelung eine andere Gerichtsbarkeit vorsieht.166 Die erstinstanzliche Zuständigkeit wird jedoch für bestimmte Fälle bald auf die Magistrates’ Courts übergehen. Vorher müssen allerdings spezifische Verfahrensregeln für Verwaltungsstreitigkeiten erlassen werden, und zwar von einem speziellen Justizorgan, dem Rules Board for Courts of Law. Obwohl dies bis Ende Juli 2005 vorgesehen war, steht der Erlass der Verfahrensregeln noch aus (Stand: April 2007).167 Soweit Magistrates’ Courts zuständig sein werden, wird sich eine gewisse Spezialisierung dieser Gerichte auf verwaltungsrechtliche Streitigkeiten dadurch ergeben, dass nur solche Richter einem Verfahren vorsitzen dürfen, die dazu eine besondere Befähigung durch den Besuch von Fortbildungsveranstaltungen erworben haben (§ 9A AJA). 5. Autochthones Recht Das autochthone Recht der schwarzafrikanischen Bevölkerung spielt auch im heutigen Rechtsleben noch eine bedeutende Rolle.168 Da es in Südafrika eine Reihe unterschiedlicher schwarzafrikanischer Ethnien gibt,169 ist mit autochthonem Recht kein einheitliches Rechtssystem gemeint. Der Begriff dient vielmehr als Sammelbegriff für eine große Anzahl autochthoner Ordnungen. Das autochthone Recht hat – wie aus der Erwähnung bei den 165

Act 3 of 2000 (zuletzt geändert durch Act 22 of 2005). In Literatur und Rechtsprechung wird auch die Abkürzung PAJA verwendet. 166 Vgl. § 7 Abs. 4 AJA. Hier ist zu beachten, dass die jetzige Fassung des Absatz 4 durch den Judicial Matters Second Amendment Act (Act 55 of 2003) eingeführt wurde. Nach der alten Fassung war entweder der High Court oder der Constitutional Court zuständig. 167 Dass eine neue Zuständigkeit der Magistrates’ Courts von diesen Verfahrensregeln abhängt, ergibt sich aus einer Regelung des AJA. Dessen § 7 Abs. 3 sieht vor, dass bis zum 31. Juli 2005 von dem Rules Board for Courts of Law gerichtliche Verfahrensregeln zu erlassen sind (um die Frist errechnen zu können, muss man zusätzlich wissen, dass der in § 7 Abs. 3 AJA genannte § 10 am 31. Juli 2002 in Kraft getreten ist [vgl. Proclamation No. R. 63, 2002 des Präsidenten der Republik, veröffentlicht in Government Gazette No. 23674, 31 Juli 2002]). Dass bis zum Erlass dieser Verfahrensregeln grundsätzlich die High Courts zuständig sind, regelt § 7 Abs. 4 AJA. Danach sind diejenigen Gerichte zuständig, die in § 1 AJA als „court“ definiert werden – und dazu gehören auch Magistrates’ Courts (vgl. § 6 Abs. 2 i. V. m. § 1 AJA). 168 Vgl. dazu die Nachweise 2. Teil 4. Kap. E.III. 169 Auf der offiziellen Internetseite der südafrikanischen Regierung wird zwischen folgenden Ethnien unterschieden: Nguni (dazu gehören Zulu, Xhosa, Ndebele und Swazi), Sotho-Tswana, Tsonga und Venda (vgl. http://www.info.gov.za/ aboutsa/landpeople.htm, Zugriff am 09.04.2007). Zu den vier ethnischen Hauptgruppen siehe auch Wiese, Südafrika, Kap. 3.2.2.

A. Hintergrundinformationen zu Südafrika

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Rechtsquellen schon deutlich wurde – rechtliche Anerkennung erfahren. Das südafrikanische Verfassungsrecht benutzt den Terminus customary law. Bereits die Übergangsverfassung erkannte dieses in Principle XIII, Art. 33 Abs. 3 und Art. 180 als Rechtquelle an, genauso wie die Institution der traditional leaders (d.h. der auf autochthonen Regelungen beruhenden politischen Führungspositionen). Customary law wurde damit grundsätzlich auf eine Stufe mit dem common law gestellt.170 Dieser Status wurde in der späteren Verfassung ausdrücklich beibehalten, in der neben der Anerkennung der traditional leaders (vgl. Art. 211 Abs. 1 und 2 Verf) ausdrücklich erwähnt wird, dass die Gerichte customary law anzuwenden haben, sofern dies einschlägig ist (Art. 211 Abs. 3 Verf). Außerdem beziehen sich die Interpretationsregeln des Grundrechtekatalogs ausdrücklich auch auf customary law (vgl. Art. 39 Abs. 2 und 3 Verf). Auf nationaler Ebene wurde i. S. v. Art. 212 Abs. 2 Verf ein spezielles Gremium eingerichtet, in das traditional leaders berufen werden, das so genannte National House of Traditional Leaders. Dieses setzt sich aus Vertretern entsprechender Gremien auf Provinzebene zusammen.171 Es hat gegenüber der Regierung beratende Funktion.172 Aus Art. 211 und 39 Verf ergeben sich jedoch auch die Grenzen der Anerkennung von customary law und traditional authorities. Diese liegen in der Verfassung selbst, insbesondere dem Grundrechtekatalog, sowie einfachgesetzlichen Regelungen, die sich speziell auf customary law beziehen. Welche Rolle das autochthone Recht im neuen Rechtssystem in Südafrika haben wird, ist noch im Fluss.173 Vor Gründung der Südafrikanischen Union im Jahr 1910 galten in den von der weißen Bevölkerungsschicht beherrschten Verwaltungseinheiten Kapland, Natalia, Transvaal und Oranje-Freistaat unterschiedliche Regelungen in Bezug auf das autochthone Recht der schwarzafrikanischen Bevölkerung. Häufig galt eine so genannte repugnancy-Klausel, die die Anwendung 170 Vgl. dazu bereits oben (Fn. 162) du Bois. Siehe außerdem Bekker, Anthropology Southern Africa 2003, S. 1. 171 Vgl. § 4 Abs. 1 National House of Traditional Leaders Act (Act 10 of 1997, zuletzt geändert durch Act 20 of 2000). Auf Provinzebene gibt es z. B. Kammern in den Provinzen KwaZulu-Natal und North West. Vgl. dazu Vorster, The Institution of Traditional Leadership, in: Bekker/Labuschagne/Vorster, Introduction to Legal Pluralism I, S. 125 (137 f.). 172 Vgl. § 7 Abs. 2 National House of Traditional Leaders Act. Weitere Einzelheiten zur offiziellen Anerkennung verschiedener autochthoner Führungspositionen (king, queen, senior traditional leader, headman, headwoman) und deren Aufgaben findet sich im Traditional Leadership and Governance Framework Act (Act 41 of 2003). 173 Read, Southern Africa, in: Middleton u. a. (eds.), Africa South of the Sahara, Bd. 2, S. 556 (558).

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3. Teil, 2. Kap.: Das Rechtsprojekt der GTZ in Südafrika

des autochthonen Rechts davon abhängig machte, ob diese gegen „allgemeine Prinzipien der Menschlichkeit oder der zivilisierten Welt“ verstießen.174 Nach Gründung der Südafrikanischen Union erfolgte mit dem Black Administration Act eine Vereinheitlichung.175 Die Anwendung des autochthonen Rechts (in der Terminologie des Gesetzes: native law), stand – wiederum vorbehaltlich einer repugnancy-Klausel – im Ermessen der Gerichte, welches diese willkürlich auszuüben schienen.176 Seit 1988 kann nach dem Law of Evidence Amendment Act177 jedes südafrikanische Gericht autochthones Recht (in der Terminologie des Gesetzes: indigenous law) anwenden. Voraussetzung ist jedoch weiterhin, dass dieses nicht gegen die öffentliche Ordnung und natürliche Gerechtigkeit verstößt.178 Speziell mit dieser Vorschrift hat sich unter anderem ein von der GTZ unterstütztes Komitee der South African Law Reform Commission auseinandergesetzt.179

B. Allgemeine Projektinformationen Die Bundesrepublik Deutschland und Südafrika schlossen am 11. September 1995 ein Rahmenabkommen über Technische Zusammenarbeit.180 Einige Jahre später wurden im Rahmen der so genannten Schwerpunktbildung in der EZ181 drei Schwerpunkte der Zusammenarbeit festgelegt, und 174

Vgl. zu den Unterschieden in der britischen Kapkolonie, Beschuanaland, Transkei, Natal, Transvaal und dem Oranje Freistaat: Henneke, Eingeborenenrecht vor südafrikanischen Gerichten, S. 3–10. 175 Bekker, Seymour’s Customary Law, 5. Aufl. 1989, 7; van Niekerk, Legal Pluralism, in: Bekker/Labuschagne/Vorster, Introduction to Legal Pluralism I, S. 1 (8). 176 Vgl. Art. 11 Abs. 1 Black Administration Act, der lautete: „Notwithstanding the provisions of any other law, it shall be in the discretion of the courts of native commissioners in all suits or proceedings between Natives involving questions of customs followed by Natives, to decide such questions according to the native law applying to such customs except in so far it shall have been repealed or modified: Provided that such native law shall not be opposed to the principles of public policy or natural justice (. . .)“ (Hervorhebung des Verfassers). Zu der willkürlichen Ausübung des Ermessens durch die Gerichte siehe Bennett, SALJ 1979, S. 399, mit dem Bemühen um eine Systematisierung von Anwendungsregeln auf S. 400 ff. 177 Act 45 of 1988 (zuletzt geändert durch Act 18 of 1996). 178 Vgl. Art. 1 Abs. 1 Law of Evicence Amendment Act, der lautet: „(1) Any court may take judicial notice of the Law of a foreign state and of indigenous law in so far as such law can be ascertained readily and with sufficient certainty: Provided that indigenous law shall not be opposed to the principles of public policy and natural justice (. . .)“ (Hervorhebung des Verfassers). 179 Vgl. unten, S. 249. 180 Vgl. dazu bereits oben, 1. Teil 2. Kap. C. 181 Die regionale und sektorale Schwerpunktbildung begann in der deutschen EZ etwa im Jahr 2000, vgl. Bohnet, E+Z 2000, S. 196 f.

B. Allgemeine Projektinformationen

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zwar Kommunalentwicklung, berufliche Bildung und Gute Regierungsführung.182 Südafrika ist damit in der Terminologie des BMZ „Schwerpunktpartnerland“ der Bundesrepublik Deutschland.183 Das GTZ-Projekt mit der Bezeichnung „Rechtsreform (Legislative Drafting)“ wurde Ende 1998 in einem diplomatischen Notenwechsel vereinbart.184 Laut Projektunterlagen hat es offiziell am 01. Januar 1998 begonnen. Seine Entstehung geht zurück auf eine so genannte Prüfungsmission185 im Jahre 1996, die auf Anfrage der südafrikanischen Regierung durchgeführt wurde. Die Mission empfahl am Ende eine Zusammenarbeit mit dem Justizministerium und der South African Law Reform Commission (SALRC). Das Projekt ist dem entwicklungspolitischen Schwerpunkt „Gute Regierungsführung“ zuzuordnen. Projektziel der ersten Phase vom 01. Januar 1998 bis 31. Dezember 2001186 war die Entwicklung und teilweise Umsetzung einer Reformpolitik durch die Republik Südafrika in rechtsstaatlichen Kernbereichen mit den Schwerpunkten Verwaltungsrecht, Harmonisierung von pluralen Rechtssystemen und Kriminaljustiz. Hinter diesem Projektziel stand das Oberziel187, die in der neuen südafrikanischen Verfassung vorgezeichnete Rechts- und Gesellschaftsordnung zu verwirklichen.188 Das Projekt arbeitete in seiner ersten Phase hauptsächlich mit nur einer Institution, der SALRC, zusammen, war aber – wie sich bereits aus dem Projektziel ergibt – thematisch sehr breit angelegt. Später erfolgte – bei gleichzeitiger Ausweitung der Zusammenarbeit auf mehrere Partnerinstitutionen – eine thematische Konzen182

BMZ, Medienhandbuch EP 2004/05, S. 335. BMZ, Medienhandbuch EP 2004/05, S. 280. 184 Die deutsche Note Nr. 411/98 vom 26. August 1998 wurde durch eine südafrikanische Note vom 03. Dezember 1998 akzeptiert. 185 Bei Vorliegen eines prüfungsfähigen Projektvorschlags des Partnerlandes entsendet die GTZ eine so genannte Prüfungsmission in das Partnerland. Diese konzentriert sich darauf, die Qualität des Vorschlags und die Eignung bzw. Leistungsfähigkeit der Durchführungsstruktur zu bewerten sowie den deutschen Beitrag für die Projektdurchführung abzustimmen. Vgl. GTZ, Begriffswelt 1997, 8.17. 186 Ursprünglich war die erste Projektphase für drei Jahre geplant. Nach den Projektunterlagen wurde sie dann mit Schreiben des BMZ vom 24.11.2000 noch um ein weiteres Jahr bis zum 31.12.2001 verlängert. 187 Ein Oberziel ist ein entwicklungspolitisches Leitziel des jeweiligen Partnerlandes und des BMZ. Es soll die verschiedenen Einzelprojekte mit den entwicklungspolitischen Zielen der Partnerländer und des BMZ verbinden. Vgl. GTZ, Begriffswelt 2004, 8.33.4. 188 Als „Kernziel“ wird in den Projektunterlagen außerdem formuliert die „Stärkung des jungen südafrikanischen Rechtsstaates, seiner demokratischen Einrichtungen und der Sicherung der Menschenrechte“. Der Begriff des „Kernziels“ ist im Rahmen der Projektplanungen allerdings ein untechnischer Begriff, der auch nicht in der GTZ-Fachpublikation „GTZ, Begriffswelt 2004“ definiert wird. 183

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tration auf einen Bereich: die Implementation eines zusammen mit der SALRC erarbeiteten Verwaltungsverfahrensgesetzes. Entsprechend hieß das Projektziel ab dem 01. Januar 2002: „Das südafrikanische Justizministerium koordiniert ausgewählte Rechtsreformen sowie die zu deren Umsetzung entwickelten Strategien in effektiver Weise.“189 Das Rechtsreformprojekt sollte laut Projektunterlagen zunächst auch zur Armutsbekämpfung beitragen: Die Gesamtbevölkerung Südafrikas, insbesondere jedoch die ärmeren Bevölkerungskreise und hier wiederum insbesondere die Frauen, sollten durch die Verbesserung ihres Rechtsstatus’ sowie durch Zugang zum Rechtssystem ihre Rechte besser durchsetzen können. In der zweiten Projektphase wurde jedoch vermutet, dass ein Beitrag zur Minimierung der Armut nicht leistbar sei. Die Projektunterlagen geben als offiziellen Träger des Projekts das südafrikanische Justizministerium an. Die GTZ-Projektleitung war formell angegliedert an das Chief Directorate: South African Law Commission of the Department of Justice. In den Projektphasen, die hier bis zum 31. Mai 2004 Gegenstand der Untersuchung sind, kamen insgesamt zwei deutsche Projektleiter zum Einsatz. In der ersten Projektphase war dies ein Jurist mit zweitem Staatsexamen sowie einem Magisterabschluss in Politikwissenschaften, der fünf Jahre Berufserfahrung als Amtsrichter in Deutschland hatte. In der zweiten Projektphase kam ebenfalls ein Jurist mit zweitem Staatsexamen zum Einsatz, der außerdem eine Ausbildung als Diplom-Verwaltungswirt und ein einjähriges LL. M.-Studium im südafrikanischen Recht durchlaufen hatte. Der zweite Projektleiter hatte ein Jahr Berufserfahrung als Anwalt und ein Jahr Berufserfahrung als Verwaltungsrichter in Deutschland. Außer Einführungskursen in das Projektmanagement wurde eine spezielle fachliche Vorbereitung auf den Projekteinsatz von der GTZ nicht organisiert.190 Den Projektleitern standen eine südafrikanische Projektassistentin sowie phasenweise Rechtsreferendarinnen und Rechtsreferendare zur Seite. Das Projekt war mit zwei Büroräumen bei der SALRC in Pretoria angesiedelt. Offiziell führte die GTZ-Projektleitung die Bezeichnung „legal advisor“.191

189 Aus den Projektunterlagen ergibt sich, dass auch das Projektoberziel verengt wurde, und zwar auf folgende Formulierung: „Oberziel ist die Anpassung von Kernfunktionen und -kompetenzen auf allen drei Ebenen der öffentlichen Verwaltung an die verfassungsrechtlichen Vorgaben, um das Rechtsstaatsprinzip weiter abzusichern.“ 190 Interviews mit den Projektleitern. 191 Vgl. Pfaff, Implementation strategies for the PAJA, in: Corder/Van der Vijver (eds.), Realising Administrative Justice, S. 105.

C. Vorüberlegung zur Legitimation des Rechtsprojekts

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C. Vorüberlegung zur Legitimation des Rechtsprojekts Wie das oben erwähnte Rahmenabkommen und die diplomatischen Notenwechsel zeigen, ist bei Südafrika das formale Legitimationskriterium der Zustimmung des Kooperationsstaates zur Durchführung des Rechtsprojekts erfüllt. Das genannte Oberziel richtet das Projekt zudem abstrakt an der verfassungsrechtlich vorgezeichneten Rechts- und Gesellschaftsordnung aus. Darüber hinaus wird im weiteren Verlauf der Arbeit deutlich werden, dass auch konkrete Teilziele des Projekts rechtlichen Vorgaben Südafrikas entsprechen.192 Aus der Beschreibung der politischen und rechtlichen Entwicklung wurde deutlich, dass Südafrikas Verfassung ein Mehrparteiensystem vorsieht und dass die Wahlen zwischen 1994 und 2004 „frei und fair“ verlaufen sind. Außerdem hat der Freedom House Index Südafrika hinsichtlich der Beachtung politischer und bürgerlicher Freiheiten in den Jahren 1998 bis 2004 als „frei“ eingestuft.193 Nach den oben vorgeschlagenen Kriterien wurde das südafrikanische Rechtsprojekt somit in einem Staat durchgeführt, dessen Regelungsanspruch in dem Untersuchungszeitraum (01. Januar 1998 bis 31. Mai 2004) als demokratisch legitimiert angesehen werden kann. Grundsätzlich konnte deshalb auch das Rechtsprojekt Legitimation für sich beanspruchen. Besonderheiten ergeben sich jedoch, soweit die geförderten Rechtsreformen und die geförderte Implementation staatlich gesetzten Rechts Auswirkungen auf das autochthone Recht in Südafrika hatten – nämlich soweit sie das autochthone Recht trotz grundsätzlicher verfassungsrechtlicher Anerkennung194 in Teilen abschaffen oder reformieren wollten. Nach den obigen Ausführungen ist hier die Perspektive der historischen Legitimation zu beachten. Historisch ist der jetzige noch junge Staat der Nachfolgestaat eines Unrechtsregimes, welches großen Teilen der Bevölkerung feindselig gegenübergetreten war und auch autochthones Recht diskriminiert hatte. Die staatlich organisierte Rassendiskriminierung hat Mitte der 1990er Jahre zwar ihr Ende gefunden. Trotzdem kann nicht ohne weiteres davon ausgegangen werden, dass die nach autochthonen Regeln lebende Bevölkerung die Reformansprüche des neuen Staates anerkennt bzw. in den abgeschiedenen ländlichen Gebieten von dem neu erlassenen staatlichen Recht über192 Für die rechtlichen Vorgaben zum Erlass eines Verwaltungsverfahrensgesetzes siehe D.II.1. Für die Vorgaben zu dessen rechtlicher Konsolidierung siehe E.II. 193 Siehe dazu http://www.freedomhouse.org/template.cfm?page=15 (Zugriff am 09.04.2007). 194 Vgl. dazu oben, S. 209.

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haupt Kenntnis erlangt. In Südafrika gibt es weiterhin Bereiche, in denen das autochthone Recht das entscheidende Referenzsystem für die Bevölkerung bildet, und zwar mit einiger Wahrscheinlichkeit auch dann, wenn dieses Recht gegen staatlich gesetztes Recht verstößt. Diese These wird unterstützt durch eine auf Umfragen basierte Untersuchung aus dem Jahr 1996, die bei der Gesamtbevölkerung eine geringe Identifizierung mit dem südafrikanischen Staat ausmachte und stattdessen insbesondere innerhalb der schwarzafrikanischen Bevölkerung eine starke Identifikation über ethnische Gruppierungen feststellte.195 In vielen Fällen ist deshalb von einem Spannungsverhältnis zwischen gelebtem autochthonen und staatlich gesetztem Recht auszugehen. In Bereichen, in denen ein solches Spannungsverhältnis festgestellt werden kann, begegnete das Rechtsprojekt einer legitimatorischen Grauzone. Es bleibt zu überprüfen, ob die Art und Weise der Projektdurchführung diesem Umstand Rechnung getragen hat, indem ein eher „zurückhaltender“ Ansatz verfolgt wurde.

D. Förderung von Rechtsreformen: Zusammenarbeit mit der South African Law Reform Commission Das GTZ-Rechtsprojekt in Südafrika hat im Bereich der Förderung von Rechtsreformen mit der South African Law Reform Commission (SALRC) zusammengearbeitet. Die GTZ war an der Erarbeitung von Gesetzentwürfen im Bereich des Verwaltungs- und Verwaltungsprozessrechts, des Straf- und Strafprozessrechts, des autochthonen Rechts sowie der Rechtsbereinigung196 beteiligt. Anfangs wurden auch Fortbildungsmaßnahmen für SALRC-Mitarbeiter unterstützt. Dieser Projekt-Bereich lässt sich unterscheiden von den restlichen Projektaktivitäten, die die Förderung der Implementation eines einzelnen Gesetzes, des AJA, zum Gegenstand hatten. Die damit zusammenhängenden Projektaktivitäten, bei denen mit mehreren unterschiedlichen Partnerinstitutionen zusammengearbeitet wurde, werden unter E. beschrieben und analysiert. Weil sich das Projekt mit der Zeit immer stärker auf den AJA bezogen hat, finden die Mitwirkung an seiner Entstehung und die Analyse der durch diesen in Südafrika eingeführten Standards im Folgenden besondere Berücksichtigung. Zunächst werden Struktur, Zuständigkeiten und Arbeits195 196

Kotzé, Culture, Ethnicity and Religion, S. 15. Zu dem Begriff vgl. unten, S. 253.

D. Förderung von Rechtsreformen

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weise der SALRC kurz vorgestellt. Danach werden, beginnend mit dem AJA, die Rechtsreformbereiche, in denen eine Zusammenarbeit mit der GTZ stattfand, beschrieben und die von der GTZ eingebrachten Ressourcen herausgearbeitet. Die Darstellung der GTZ-Ressourcen erfolgt zunächst kurz und deskriptiv, damit darauf bei der späteren Analyse zurückgegriffen werden kann. Im Mittelpunkt der Betrachtung der Rechtsreformbereiche steht der jeweilige – von der SALRC mit Unterstützung der GTZ erarbeitete – Gesetzentwurf und dessen Weg bis hin zur Gesetzesverabschiedung. Falls das Gesetz bisher nicht verabschiedet wurde, werden soweit möglich die Gründe benannt. Im Anschluss an die Darstellung der verschiedenen Rechtsreformbereiche werden die von der GTZ eingebrachten Ressourcen zusammengefasst, die von der Projektleitung eingenommenen Beraterrollen identifiziert sowie untersucht, auf welche Art und Weise das GTZ-Projekt die Förderprinzipien „Beachtung des Reformwillens der Partnerregierung“, „Modelloffenheit“ und „Berücksichtigung von Rechtspluralismus“ umgesetzt hat. Danach wird anhand ausgewählter Rechtsnormen untersucht, wie die in Südafrika neu geschaffenen rechtsstaatlichen Standards im Vergleich mit Standards in Deutschland zu beurteilen sind. Der Teil D. schließt mit wirkungsanalytischen Überlegungen. I. Beschreibung der Institution Die SALRC wurde 1973 durch den South African Law Commission Act197 eingerichtet und hat ihren Sitz in Pretoria. Das Wort „Reform“ wurde dem Namen erst 2002 hinzugefügt.198 Im Zusammenhang mit der SALRC ist zu unterscheiden zwischen – der Kommission selbst, – dem der Kommission zugeordneten Sekretariat und – Projekt-Komitees, die für die Bearbeitung von umfangreichen Themen eingerichtet werden. Wenn im Folgenden von der „SALRC“ gesprochen wird, dann ist die Kommission selbst gemeint. Diese umfasst maximal neun Mitglieder, die von dem südafrikanischen Präsidenten ernannt werden (§ 3 Abs. 1 [a] 197 Act 19 of 1973 (zuletzt geändert durch Act 55 of 2002). Durch das letzte Änderungsgesetz wurde der Titel umbenannt in „South African Law Reform Commission Act“. Im Folgenden wird das Gesetz SALRC-Act abgekürzt. 198 Und zwar durch §§ 4 und 5 Judicial Matters Amendment Act 2002 (Act No. 55 of 2002). Entsprechend wird im weiteren Verlauf der Arbeit als Autor der Veröffentlichungen bis 2002 die South African Law Commission (SALC) angegeben.

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SALRC-Act) und ihre Funktion in der Regel nebenberuflich ausfüllen.199 Die SALRC entscheidet darüber, welche Themen von dem Sekretariat und den Projekt-Komitees bearbeitet werden. Alle Abschlussberichte, die an den Justizminister weitergegeben werden, müssen von ihr genehmigt werden.200 Die gesetzlich festgelegten Aufgaben der SALRC beinhalten die Forschung zu allen Bereichen des südafrikanischen Rechts, um Reformvorschläge zu unterbreiten, insbesondere zur Aufhebung veralteter Vorschriften und zur Rechtsvereinheitlichung (§ 4 SALRC-Act). Entsprechend stellt sich die SALRC als beratende Institution dar, deren Ziel die kontinuierliche Erneuerung und Verbesserung des südafrikanischen Rechts ist.201 Sie versteht sich als unabhängige Institution mit eigenen Angestellten, die jedoch gem. § 7 SALRC-Act gegenüber dem Justizminister und dem Parlament rechenschaftspflichtig ist. In einem Interview mit einem Mitarbeiter des SALRCSekretariats wurde ergänzend hervorgehoben, dass Rechtsreformvorschläge in Südafrika nicht nur durch die SALRC, sondern auch durch Fachministerien ausgearbeitet werden. Die SALRC werde insbesondere bei größeren Projekten und in rechtlich komplizierten Fällen eingeschaltet. Die SALRC wird in ihrer Arbeit unterstützt durch ein Sekretariat.202 Dieses ist eine Einheit des Justizministeriums.203 Sie ist unterteilt in eine Verwaltungsabteilung sowie eine Abteilung, die für die inhaltliche Arbeit zuständig ist (so genannte professional component, zur Zeit 19 Mitarbeiter204). Ein Rechtsreformprozess, an dem die SALRC beteiligt ist, unterteilt sich idealtypisch in folgende Schritte: Der Vorschlag, bestimmte Rechtsreformen zu erarbeiten, kann der SALRC von jedermann, von Regierungsbehörden genauso wie von Privatpersonen, unterbreitet werden (§ 5 Abs. 2 SALRCAct). Die SALRC kann auch selbst initiativ werden. Die SALRC entschei199 Von den derzeit acht Mitgliedern arbeitet nur eine Person Vollzeit für die SALRC, die restlichen Mitglieder sind gleichzeitig Richter, Anwälte oder Universitätsprofessoren. Vgl. http://www.doj.gov.za/salrc/docs_gen/members.htm (Zugriff am 09.04.2007). 200 Vgl. http://www.doj.gov.za/salrc/docs_gen/function.htm (Zugriff am 09.04. 2007). 201 Vgl. http://www.doj.gov.za/salrc/docs_gen/objects.htm (Zugriff am 09.04. 2007). 202 So genanntes Secretariat to the Law Commission, dessen Leiter (Chief Director) als Sekretär der SALRC (Secretary to the Commission) fungiert. 203 Und zwar ein so genanntes „Chief Directorate“ als Teil der „Business Unit: Legislative and Constitutional Development“. Zur Struktur des Department of Justice siehe http://www.doj.gov.za/2004dojsite/branches/branch_list.htm (Zugriff am 09.04.2007). 204 Vgl. http://www.doj.gov.za/salrc/docs_gen/function.htm (Zugriff am 09.04. 2007). Sie haben den Rang so genannter Principal State Law Advisors bzw. Senior State Law Advisors.

D. Förderung von Rechtsreformen

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det dann in Abstimmung mit dem Justizministerium darüber, ob offiziell ein Projekt eingerichtet wird, das sich dem vorgeschlagenen Thema widmet, und welche Priorität diesem eingeräumt wird. Zur Bearbeitung eines Themas kann ein so genanntes Projekt-Komitee (project committee) eingerichtet werden, dessen Mitglieder formell entweder durch die SALRC oder den Justizminister ernannt werden (§ 7 A Abs. 1 [b] SALRC-Act). Mitglieder eines Projekt-Komitees sind in der Regel ein Mitglied der SALRC, ein Angestellter des Sekretariats und Dritte, die als Experten des zu bearbeitenden Themas gelten. Die eigentliche Forschungsarbeit wird entweder von dem Angestellten des Sekretariats erledigt oder unter den Komitee-Mitgliedern aufgeteilt. In einem ersten Schritt wird ein so genanntes issue paper veröffentlicht, das die Grundprobleme des Projekts und verschiedene Lösungswege aufzeigt. Dadurch sollen in der (Fach-)Öffentlichkeit Diskussionen angestoßen und Kommentare eingeholt werden. Nach Bearbeitung der Kommentare und weiterer Forschung wird ein so genanntes discussion paper veröffentlicht, das unter anderem eine rechtsvergleichende Studie sowie einen ersten Gesetzentwurf enthalten sollte. Ergänzend zu der schriftlichen Einholung von Kommentaren zu issue und discussion paper können auch Workshops und Seminare abgehalten werden. Der Abschlussbericht des Sekretariats, der von der SALRC genehmigt werden muss, enthält Empfehlungen und gegebenenfalls einen Gesetzentwurf. Er wird nach Übergabe an den Justizminister veröffentlicht und durch eine Presseerklärung und -konferenz bekannt gemacht.205 Aus dem Interview mit der GTZ-Projektleitung ergibt sich, dass die Konsultationsprozesse über issue und dicussion paper sowie Workshops und Seminare von der neuen SALRC nach 1994 entwickelt und vorangetrieben wurden. Man wollte ein „Arbeiten im Elfenbeinturm“ vermeiden und strebte nach größerer Legitimität, größerer Außenwirkung und besserer Absicherung der Ergebnisse. Die GTZ-Projektleiter gaben weiterhin an, dass sie in den Fällen, in denen sie mit einem SALRC-Komitee zusammengearbeitet haben, nicht offiziell als Komiteemitglied ernannt wurden und damit letztlich kein Stimmrecht hatten. Unabhängig davon konnten sie in den Diskussionen jedoch Beiträge wie die Komiteemitglieder machen. II. Reform des Verwaltungs- und Verwaltungsprozessrechts Das GTZ-Projekt hat zunächst im Bereich des Verwaltungs- und Verwaltungsprozessrechts mit einem Projekt-Komitee der SALRC zusammengearbeitet und die Ausarbeitung eines Gesetzentwurfs gefördert. Dieser Gesetz205 Vgl. zum Ganzen http://www.doj.gov.za/salrc/docs_gen/function.htm (Zugriff am 09.04.2007).

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3. Teil, 2. Kap.: Das Rechtsprojekt der GTZ in Südafrika

entwurf musste von der SALRC genehmigt werden und unterlag dabei ersten Änderungen. Er wurde dann an das Justizministerium und von dort an den Rechtsausschuss des Parlaments (so genanntes Portfolio Committee on Justice & Constitutional Development) weitergeleitet, die jeweils ihrerseits Änderungen vornahmen, nachdem unter anderem auch die GTZ-Projektleitung als Sachverständige gehört worden war. Das Parlament verabschiedete schließlich ein Gesetz mit der Bezeichnung Promotion of Administrative Justice Act (AJA). Dieser Entstehungsprozess des AJA wird im Folgenden ausführlich beschrieben. Zum einen sollen dadurch die Wirkungsgrenzen der Zusammenarbeit mit einer Rechtsreforminstitution wie der SALRC aufgezeigt werden, deren Zuständigkeit nur im Vorfeld der Gesetzgebung angesiedelt ist. Zum anderen soll geklärt werden, auf welche Weise bestimmte, an das deutsche Recht angelehnte Elemente Eingang in den AJA gefunden haben. Schließlich wird darauf eingegangen, wie diese deutschen Rechtselemente von den Mitgliedern des SALRC-Projekt-Komitees beurteilt und in der südafrikanischen Rechtsliteratur rezipiert wurden. 1. Entstehungsprozess des Gesetzentwurfs des Projekt-Komitees Ausgangspunkt für die Kodifikation des allgemeinen Verwaltungsrechts sowie des Gerichtsverfahrens in Verwaltungssachen war Art. 33 Verf. Als Teil des Grundrechtekatalogs garantiert Art. 33 Abs. 1 Verf das Recht des Einzelnen auf administrative action206, die rechtmäßig und verhältnismäßig ist sowie auf der Grundlage eines fairen Verfahrens zustande kommt. Außerdem hat jede Person das Recht auf die schriftliche Begründung von administrative action, durch die ihre Rechte nachteilig betroffen werden (Art. 33 Abs. 2 Verf). Gleichzeitig mit der Garantie dieser Rechte wurde verfassungsrechtlich vorgeschrieben, dass sie innerhalb von drei Jahren nach In-Kraft-Treten der Verfassung einfachgesetzlich konkretisiert werden müssen, also bis zum 3. Februar 2000.207 Trotz dieser Zeitvorgabe wurde vom Justizminister erst im November 1998 ein Projekt-Komitee beauftragt, welches sich – nach 206 Auf die Definition von administrative action wird im weiteren Verlauf der Arbeit noch näher eingegangen. Da sie nur in Teilen der Definition des Verwaltungsakts im deutschen Recht entspricht, wird im Folgenden der englische Ausdruck benutzt. 207 Art. 33 Abs. 3 Verf schreibt vor, dass nationale Gesetzgebung die in Abs. 1 und 2 garantierten Rechte konkretisieren und umsetzen soll. Diese soll außerdem die gerichtliche Überprüfung von Verwaltungshandeln regeln. Dass dies bis drei Jahre nach der am 04. Februar 1997 in Kraft getretenen Verfassung von 1996 zu erfolgen hat, ergibt sich aus Schedule 6 Abschnitt 23 Abs. 1 Verf. Auch Currie/ Klaaren geben als Zeitlimit für den AJA den 03. Februar 2000 an (vgl. Currie/Klaaren, The AJA Benchbook, Rn. 1.5). In der Zeit bis zum In-Kraft-Treten von Rege-

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ersten Vorbesprechungen – offiziell zum ersten Mal am 15. Januar 1999 traf.208 Das Projekt-Komitee bestand aus sechs Personen und der GTZ-Projektleitung.209 In seinem Abschlussbericht hebt das Komitee hervor, dass die verhältnismäßig späte Einrichtung des Komitees einen engen Zeitrahmen vorgab. Dem Minister sollte der Abschlussbericht mit Gesetzentwurf spätestens bis zum 30. September 1999 vorgelegt werden. Gerechnet ab dem ersten Treffen blieben dem Komitee dafür weniger als neun Monate Zeit.210 Allerdings konnte das Komitee auf eine Reihe von Vorarbeiten zurückgreifen, insbesondere auf ihren 1992 dem Justizminister übergebenen Abschlussbericht über die gerichtliche Überprüfung von Verwaltungshandeln, der entsprechende gesetzgeberische Vorschläge enthielt,211 sowie die Ergebnisse zweier Konferenzen, die speziell zum Thema der südafrikanischen Verwaltungsrechtsreform stattgefunden hatten.212 Bereits Anfang 1999 wurde ein discussion paper213 mit einem ersten Gesetzentwurf ausgegeben, woraufhin 56 Kommentare214 eingingen. Die vier Kommentatoren aus Deutschland schlugen unter anderem vor, ein verwaltungsinternes Verfahren zur Überlungen zur Konkretisierung des Art. 33 Verf galten von Schedule 6, Abschnitt 23 Abs. 2 (b) Verf normierte Regeln und Prinzipien des Verwaltungsrechts. 208 Vgl. dazu und zu der Vorgeschichte der Einrichtung des Komitees SALC, Report on Administrative Justice, S. 1–3. Es handelt sich um das SALRC-Projekt Nr. 115. 209 Offiziell ernannt wurden nur vier Personen, nämlich ein Anwalt und drei Akademiker südafrikanischer Universitäten. Ohne offizielle Ernennung als Komitee-Mitglied wurde zusätzlich eine weitere Person dauerhaft für Rechercheaufgaben verpflichtet. Außerdem arbeiteten in dem Komitee ein Angestellter des SALRC-Sekretariats und die GTZ-Projektleitung mit (vgl. dazu SALC, Report on Administrative Justice, S. V f.). 210 SALC, Report on Administratve Justice, S. 4. 211 Es handelt sich um „SALC, Report on the Investigation into the Courts’ Powers of Judicial Review of Administrative Acts“ aus dem Jahr 1992. Siehe dazu SALC, Report on Administrative Justice, S. 1. 212 Die SALRC hat außerdem 1992 ein Working Paper zu „Investigation into the Courts’ Powers of Review of Administrative Acts“ herausgegeben (Working Paper 34), vgl. zum Ganzen Corder, Reviewing review: much achieved, much more to do, in: ders./Van der Vijver [eds.], Realising Administrative Justice Realising Admin justice, S. 1 [3–5]). Zusätzlich konnten die Ergebnisse einer im Juni 1997 in London abgehaltenen Konferenz zur „Codification of Just Administrative Action“, die von der GTZ mitfinanziert worden war, verwendet werden (vgl. SALC, Report on Administrative Justice, S. 6). 213 SALC, Discussion Paper 81. 214 Davon kamen 49 aus Südafrika (überwiegend Praktiker, aber auch einige NGOs und Wissenschaftler), einer aus Australien, 2 aus Frankreich und 4 aus Deutschland (2 Professoren und 2 GTZ-Angehörige, darunter auch die GTZ-Projektleitung).

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prüfung von Verwaltungsentscheidungen zu verankern.215 Der daraufhin überarbeitete Gesetzentwurf wurde im Juni 1999 auf mehreren Workshops in Südafrika216 und Anfang Juli 1999 auf einem international besetzten Workshop in England vorgestellt.217 Die schriftlich eingereichten und auf den Workshops abgegebenen mündlichen Kommentare hatten erheblichen Einfluss auf die endgültige Fassung des Gesetzentwurfs.218 Im September 1999 wurde der Abschlussbericht an den Justizminister übergeben.219 In den Interviews wird der enge Zeitrahmen der Arbeit des Komitees betont. Dieser sei nicht zuletzt darauf zurückzuführen, dass sich der Justizminister sehr lange Zeit bis zur Ernennung des Komitees gelassen habe.220 2. Inhalt des Gesetzentwurfs des Projekt-Komitees Der Gesetzentwurf des Projekt-Komitees (im Folgenden: Draft-AJA) entspricht bis auf einige durch die SALRC vorgenommene Änderungen221 der Version, die in dem SALRC-Abschlussbericht dem Justizminister übergeben wurde.222 In Fußnoten zu den einzelnen Paragraphen wird dort auf Gegenpositionen und Alternativvorschläge eingegangen. Der Gesetzentwurf enthält insgesamt sieben Kapitel. Das erste Kapitel enthält Definitionen, insbesondere in § 1 (a) eine Definition von administrative action.223 Das 215 Zu der Kommentierung des discussion paper vgl. SALC, Report on Administrative Justice, S. 60–70. 216 Insgesamt vier Workshops in Pretoria, Durban, East London und Kapstadt mit insgesamt ca. 350 Teilnehmern aus Südafrika (vorwiegend Praktiker, aber auch einige Vertreter von NGOs und aus der Wissenschaft). Vgl. dazu SALC, Report on Administrative Justice, S. 9 und 71–80. 217 Der Workshop hatte 20 Teilnehmer, davon überwiegend Akademiker aus verschiedenen Ländern des Commonwealth, aber auch ein deutscher Professor (6 aus Südafrika, 6 aus England, 1 aus Australien, 1 aus Kanada, 1 aus Neuseeland, 1 aus Indien, 1 aus den USA, 1 aus Frankreich, 1 aus Deutschland sowie die GTZ-Projektleitung). Vgl. dazu. SALC, Report on Administrative Justice, S. 10 und 81. 218 Pfaff, Implementation strategies for the PAJA, in: Corder/Van der Vijver (eds.), Realising Administrative Justice, S. 105 (106). 219 SALC, Report on Administrative Justice. Er trägt das Datum August 1999. Die Übergabe fand jedoch im September statt, vgl. Pfaff/Schneider, SAJHR 2001, Fn. 3. 220 Interview mit zwei Mitarbeitern des SALRC-Sekretariats. 221 Vgl. dazu unter II.3. 222 Vgl. zu dem Entwurf der SALRC mit Hinweisen auf die Unterschiede zu der Version des Projekt-Komitees in SALC, Report on Administrative Justice, S. 15 ff. 223 § 1 (a) Draft-AJA lautet: „ ‚administrative action‘ means any act performed, decision taken or rule or standard made, or which should have been performed, taken or made, by: – (i) an organ of state; (ii) a judicial officer; (iii) a prosecuting agency (iv) a natural or juristic person when exercising a public power or perform-

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zweite Kapitel statuiert die allgemeine Pflicht der Verwaltung (und zwar der in § 1 [b] Draft-AJA als administrator definierten Organe und Personen), ihr Handeln an Art. 33 Abs. 1 und 2 Verf auszurichten, und enthält eine Interpretationsregel. Kapitel 3 behandelt die Voraussetzungen für ein faires Verfahren (procedural fairness). Dazu gehören z. B. die Anhörung (reasonable opportunity to make representations, § 4 Abs. 2 [b] Draft-AJA) und die Rechtsbehelfsbelehrung (adequate notice of any right of appeal or review, § 4 Abs. 2 [d] Draft-AJA). Gleichzeitig wird jedoch über zwei Generalklauseln auch geregelt, unter welchen Umständen von diesen Voraussetzungen abgewichen werden darf, nämlich in „Ausnahmefällen“ (§ 4 Abs. 4 Draft-AJA224) und wenn ein Verfahren zwar anders, aber dennoch fair abläuft (so genannte fair but different Klausel in § 4 Abs. 5 DraftAJA225). Die fair but different Klausel befindet sich auch in § 5 Abs. 1 (d) Draft-AJA, der das Verfahren bei administrative action, die die Öffentlichkeit (the public i. S. v. § 5 Abs. 5) betrifft, regelt, sowie in § 6 Abs. 4 DraftAJA in Bezug auf die Begründung von administrative action. Die Begründung von administrative action wird ebenfalls in dem Kapitel zu den Voraussetzungen eines fairen Verfahrens geregelt. Jeder, dessen Rechte durch administrative action nachteilig betroffen sind, hat das Recht auf eine solche Begründung. Nachdem er über dieses Recht informiert wurde, kann er es innerhalb von 90 Tagen geltend machen (§ 6 Abs. 2 DraftAJA226). Die Begründung muss damit nicht automatisch zusammen mit einer administrative action erfolgen. Fehlt sie jedoch, dann muss über das Recht auf Begründung informiert werden (vgl. § 6 Abs. 1 Draft-AJA227). ing a public function,but does not include: (aa) the functions of the National Executive referred to in [. . .] (bb) the functions of the Provincial Executive referred to in [. . .] (cc) the legislative functions of Parliament, a provincial legislature or municipal council; (dd) the judicial functions of a judicial officer; (ee) a decision to institute or continue a prosecution.“ Der Punkt (ff) wurde erst durch die SALRC eingebracht. Vgl. dazu unten, S. 222. 224 § 4 Abs. 4 Draft-AJA lautet: „In exceptional circumstances an administrator may depart from the requirements in subsection 2 (a) to (d) to the extent necessary.“ Vgl. SALC, Report on Administrative Justice, S. 23 Fn. 17. 225 § 4 Abs. 5 Draft-AJA lautet: „Where an administrator is empowered by any other law to follow a procedure which is fair but different from subsections (2) and (3), the administrator my act in accordance with that different procedure.“ 226 § 6 Abs. 2 Draft-AJA lautet: „A person whose rights have been adversely affected by administrative action and who has not been given reasons for the action may, within 90 days after the date on which the person was informed in terms of subsection (1), became aware of the action or might reasonably have been expected to have become aware of the action, request the administrator concerned furnish written reasons for the action.“ Vgl. SALC, Report on Administrative Justice, S. 26 Fn. 21. 227 Vgl. SALC, Report on Administrative Justice, S. 26 Fn. 21.

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Während Kapitel 1 bis 3 Draft-AJA allgemeine verwaltungsverfahrensrechtliche Vorschriften enthalten, regelt Kapitel 4 Draft-AJA die Voraussetzungen, unter denen administrative action vor Gericht angefochten werden kann. Zunächst werden mögliche Anfechtungsgründe positiv aufgelistet. Die Nichteinhaltung der Voraussetzungen des oben definierten fairen Verfahrens ist nur einer davon. Am Ende der Liste steht die Generalklausel, dass eine Anfechtung auch dann möglich ist, wenn administrative action aus anderen Gründen verfassungs- oder rechtswidrig ist. Kapitel 5 Draft-AJA regelt den Erlass und die Veröffentlichung von Verwaltungsvorschriften. Kapitel 6 Draft-AJA sieht die Einrichtung eines Gremiums vor, das die Verwaltungspraxis überwachen und für das Justizministerium sowie für das Ministerium für den Öffentlichen Dienst beratend tätig werden soll (Administrative Review Council). 3. Veränderungen durch SALRC und Justizministerium Die SALRC hat an dem Entwurf des Projekt-Komitees noch einige Veränderungen vorgenommen. Davon sind zwei von besonderer Bedeutung: Erstens nimmt die SALRC bei der Definition von administrative action die Entscheidungen der Judicial Service Commission aus,228 einem Gremium, welches insbesondere bei der Ernennung und Entlassung von Richtern eine Rolle spielt (vgl. Art. 174 Abs. 3 und Art. 177 Verf.). Zweitens streicht sie die Informationspflicht hinsichtlich des Rechts auf Begründung.229 Das Justizministerium nahm wiederum an dem Gesetzentwurf der SALRC einige Veränderungen vor. Insbesondere wurden Kapitel 5 und 6 des SALRC-Entwurfs gestrichen. Stattdessen wird die Einrichtung eines Administrative Review Council in das Ermessen des Justizministers gestellt. Der Entwurf des Justizministeriums wurde als Administrative Justice Bill 56 of 1999 an den Rechtsausschuss des Parlaments weitergeleitet.230 4. Veränderungen durch das Parlament An dem Gesetzentwurf des Justizministeriums nahm in einem weiteren Schritt der Rechtsausschuss des Parlaments Veränderungen vor. Im Folgenden werden diejenigen Veränderungen näher vorgestellt, die im Zusammenhang mit dem GTZ-Projekt stehen.231 Der Rechtsausschuss führte im 228 Vgl. § 1 (a) (ff) der Administrative Justice Bill und die dazugehörige Fußnote, in: SALC, Report on Administrative Justice, S. 17 und dort Fn. 8. 229 Vgl. § 6 Abs. 1 und 2 der Administrative Justice Bill und die dazugehörige Fußnote, in: SALC, Report on Administrative Justice, S. 26 und dort Fn. 21. 230 Currie/Klaaren, The AJA Benchbook, Rn. 1.8.

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November und Dezember 1999 öffentliche Expertenanhörungen durch. Unter anderem wurde auch die Projektleitung eingeladen. Zwei Veränderungen an dem Gesetzentwurf lassen sich direkt auf die Anhörung der Projektleitung zurückführen, und zwar die Einführung des Ausdrucks direct, external legal effect als Teil der Definition von administrative action sowie die Einführung der Informationspflicht hinsichtlich des Rechts auf eine schriftliche Begründung von administrative action. Die Projektleitung nahm auch zu anderen Punkten Stellung, die aber letztlich keine Berücksichtigung fanden. Das Gesetz ist als Promotion of Administrative Justice Act 3 of 2000 (AJA) am 3. Februar 2000 vom Präsidenten unterzeichnet worden und bis auf §§ 4 und 10 am 30. November 2000 in Kraft getreten.232 §§ 4 und 10 traten am 31. Juli 2002 in Kraft.233 a) Direct, external legal effect als Teil der Definition von administrative action Der Ausdruck direct, external legal effect als Teil der Definition von administrative action in § 1 AJA234 ist der Definition des deutschen Verwaltungsakts in § 35 Satz VwVfG des Bundes entnommen, welche der Definition der meisten Verwaltungsverfahrensgesetze der Länder entspricht.235 231 Weitere Veränderungen betrafen beispielsweise die Definition von administrative action sowie Definition und Anwendungsbereich des fairen Verfahrens (procedural fairness). Vgl. dazu die Übersichten bei Currie/Klaaren, The AJA Benchbook, Rn. 1.9 und Rn. 4.4. 232 Currie/Klaaren, The AJA Benchbook, Rn. 1.10; vgl. auch die ebenda im Anhang 2 (S. 237) abgedruckte Proclamation by the President of the Republic of South Africa No. R. 73, 2000, die den Tag des In-Kraft-Tretens des AJA festsetzt. 233 Proclamation No. R. 63, 2002 des Präsidenten der Republik, veröffentlicht in Government Gazette No. 23674 (Regulation Gazette No 7425), 31 Juli 2002. 234 § 1 Abs. 1 AJA lautet: „[. . .] ‚administrative action‘ means any decision taken, or any failure to take a decision by (a) an organ of state, when – (i) exercising a power in terms of the Constitution or a provincial constitution; or (ii) exercising a public power or performing a public function in terms of any legislation; or (b) a natural or juristic person, other than an organ of state, when exercising a public power or performing a public function in terms of an empowering provision, which adversely affects the rights of any person and which has a direct, external legal effect, but does not include – [. . .]“ (Hervorhebung des Verfassers). 235 § 35 Satz 1 VwVfG lautet: „[. . .] jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalles auf dem

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Direct, external legal effect ist die Übersetzung des Ausdrucks „unmittelbare Rechtswirkung nach außen“.236 Zu der Übernahme in das südafrikanische Verwaltungsrecht kam es folgendermaßen: Die Projektleitung wurde zu der öffentlichen Anhörung am 30. November 1999 eingeladen. In ihrer Stellungnahme verwies sie unter anderem auf die Wichtigkeit der Definition von administrative action und darauf, dass die Definition des deutschen Verwaltungsakts das Element der unmittelbaren Rechtswirkung nach außen vorsehe. Als Übersetzung wurde der Ausdruck direct, external legal effect vorgeschlagen. In der Folge wurde die Projektleitung aufgefordert, dem Rechtsausschuss eine Zusammenfassung des deutschen Verwaltungsverfahrensgesetzes zur Verfügung zu stellen. In der Debatte vom 7. Dezember 1999 wurde dann – ohne Anwesenheit der Projektleitung – auch die Definition des deutschen Verwaltungsakts diskutiert. Der Vorsitzende des Ausschusses hob in dieser Debatte vor allem das Definitionselement direct, external legal effect hervor,237 welches dann in die endgültige Fassung aufgenommen wurde. Im Interview betont die Projektleitung, dass sie nicht gezielt darauf hingewirkt habe, die Formulierung direct, external legal effect in das Gesetz aufzunehmen. Für nähere Erläuterungen der Definition des deutschen Verwaltungsakts sei während der Anhörung kein Raum gewesen. Nach der Anhörung habe sie dem Rechtsausschuss eine englische Zusammenfassung und Übersetzung des deutschen Verwaltungsverfahrensgesetzes und der VwGO zur Verfügung gestellt. Dass in der Endfassung schließlich die Formulierung auftauchte, war für die Projektleitung selbst überraschend. In einem Sammelwerkbeitrag bedauert die Projektleitung, dass das Konzept der unmittelbaren Außenwirkung in das südafrikanische Recht nicht mit Begriffen eingeführt wurde, die südafrikanischen Juristen vertrauter Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist.“ (Hervorhebung des Verfassers). 236 So auch ausdrücklich Burns, Administrative Law, 2nd ed. 2003, S. 29; Currie/ Klaaren, The AJA Benchbook, Rn. 2.33; Hoexter/Lyster, Administrative Law, S. 107 und Pfaff/Schneider, SAJHR 2001, S. 59 (61). Die Übersetzung lässt sich zurückverfolgen auf eine Übersetzung von Teilen des Deutschen Verwaltungsverfahrensgesetzes durch Dale, Legislative Drafting, S. 248. Sie wurde rezipiert von Siedentopf/Sommermann/Hauschild, The Rule of Law in Public Administration, auf die sich Pfaff/Schneider, SAJHR 2001, S. 59 (64 f.) beziehen, welche wiederum von Hoexter/Lyster (Administrative Law, S. 107) zitiert werden. Als wörtliche Übersetzung für „unmittelbare Rechtswirkung nach außen“ wird in den Lehrbüchern von Currie/Klaaren und Burns dagegen angegeben „directed at immediate external legal consequences“ (Currie/Klaaren, The AJA Benchbook, Rn. 2.33; Burns, Administrative Law, 2nd ed. 2003, Fn. 111). 237 Vgl. die Protokolle zu der Anhörung vom 30. November und 07. Dezember 1999, in die für wissenschaftliche Zwecke Einsicht genommen werden konnte.

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seien. Da auch die deutschen Gerichte lange Zeit benötigt hätten, um zu einer zufrieden stellenden Auslegung zu kommen, werden entsprechende Schwierigkeiten auch für Südafrika vorausgesehen.238 b) Informationspflicht hinsichtlich des Rechts auf eine schriftliche Begründung von administrative action In der öffentlichen Anhörung am 30. November 1999 betonte die Projektleitung außerdem das Recht einer von Verwaltungshandeln betroffenen Person auf eine schriftliche Begründung. Dieses Recht war bereits in dem SALRC-Entwurf festgeschrieben.239 Es war jedoch – wie oben erwähnt – im Gegensatz zum ursprünglichen Entwurf des Projekt-Komitees nicht explizit vorgeschrieben, dass bei Verwaltungshandeln auf dieses Recht hingewiesen werden muss. Die Projektleitung hob die Wichtigkeit dieser Informationspflicht insbesondere für rechtliche Laien hervor und schlug vor, eine entsprechende Formulierung bei der Definition eines fairen Verfahrens einzufügen.240 Diesem Vorschlag wurde in der endgültigen Fassung des AJA entsprochen, in der es in § 3 Abs. 2 (b) (i) heißt: „In order to give effect to the right to procedurally fair administrative action, an administrator [. . .] must give a person referred to in subsection (1) – [. . .] adequate notice of the right to request reasons in terms of section 5.“

c) Unverhältnismäßigkeit als Anfechtungsgrund Eine weitere Veränderung betrifft die Formulierung, nach der administrative action angefochten werden kann, wenn sie unverhältnismäßig ist. Der Entwurf des SALRC-Komitees, der SALRC und des Justizministeriums definierten die Unverhältnismäßigkeit über zwei Elemente, die den im deutschen Recht bekannten Elementen der „Erforderlichkeit“ und „Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne“ ähneln.241 § 7 Abs. 1 (g) des SALRC-Entwurfs lautet: 238

Pfaff, Implementation strategies for the PAJA, in: Corder/Van der Vijver (eds.), Realising Administrative Justice, S. 105 (108). 239 Vgl. § 6 Abs. 1 der Administrative Justice Bill in: SALC, Report on Administrative Justice, S. 15 ff. 240 Die Projektleitung machte den Vorschlag, folgenden Wortlaut einzufügen: „adequate information of the right to request reasons has to be provided if applicable in terms of section 6“. Vgl. dazu das Protokoll zu der Anhörung vom 30. November 1999. 241 Vgl. dazu Lange, Unreasonableness as a Ground of Judicial Review, S. 47.

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„7 (1) A court has the power to review administrative action if: [. . .] (g) the effect of the action is unreasonable, including any: – (i) disproportionality between the adverse and beneficial consequences of the action; and (ii) less restrictive means to achieve the purpose for which the action was taken; [. . .]“242

Das Parlament entschied sich für einen anderen Ansatz zur Überprüfung der Unverhältnismäßigkeit von administrative action durch die Gerichte. Der AJA führt als Überprüfungsmaßstab den so genannten reasonable-mantest (im Gegensatz zu dem obigen proportionality-test) ein, der z. B. auch im australischen Recht bekannt ist.243 Dieser Maßstab fragt danach, ob ein solcher Grad an Unverhältnismäßigkeit erreicht ist, dass keine vernünftige Person so gehandelt hätte. § 6 Abs. 2 (h) AJA liest sich dementsprechend folgendermaßen: „6 (2) A court or tribunal has the power to judicially review an administrative action if [. . .] (h) the exercise of the power or the performance of the function authorised by the empowering provision, in pursuance of which the administrative action was purportedly taken, is so unreasonable that no reasonable person could have so exercised the power or performed the function.“

Dem Parlament war bewusst, dass § 6 Abs. 2 (h) AJA einen unpräziseren Maßstab darstellt als der von der SALRC vorgeschlagene. Politisch gewollt war jedoch insbesondere der Ausschluss des Kriteriums der „Erforderlichkeit“, da das ANC-dominierte Parlament sonst eine zu starke Kontrolle ihrer anvisierten Reformpolitiken durch die von konservativ eingestellten „weißen Männern“ dominierte Justiz befürchtete.244 Die eingeführte Änderung des Parlaments kam überraschend, da diese in dem gesamten oben geschilderten Entwurfprozess zu keinem Zeitpunkt diskutiert worden war.245 d) Nicht berücksichtigte Stellungnahmen der Projektleitung Die Projektleitung betonte in der öffentlichen Anhörung vom 30. November 1999 auch die Wichtigkeit von Widerspruchsverfahren. In Südafrika sei 242

Vgl. SALC, Report on Administrative Justice, S. 29. Lange, Unreasonableness as a Ground of Judicial Review, S. 49 f. 244 Ein Szenario war, dass bei der Durchführung von Wohnungsprogrammen in der Nähe von früher „weißen“ Siedlungsgebieten von richterlicher Seite eingewendet werden könnte, es sei für diese weniger einschränkend, wenn die neuen „schwarzen“ Siedlungsgebiete 50 km weiter entfernt errichtet würden. 245 Vgl. zum Ganzen Lange, Unreasonableness as a Ground of Judicial Review, S. 48–50. 243

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dies je nach Rechtsmaterie sehr unterschiedlich geregelt, und eine Vereinheitlichung wäre empfehlenswert. Die Formulierung im SALRC-Entwurf, dass ein faires Verfahren letztlich von den Umständen des Einzelfalls abhänge246, sei außerdem zu weit und müsse geändert werden. Beiden Empfehlungen wurde nicht entsprochen. 5. Reaktionen auf die Aufnahme der Vorschläge der GTZ-Projektleitung a) Informationspflicht hinsichtlich des Rechts auf eine schriftliche Begründung von administrative action Die Aufnahme einer Informationspflicht zum Recht auf eine schriftliche Begründung von administrative action in § 3 Abs. 2 (b) AJA wird von dem südafrikanischen rechtswissenschaftlichen Schrifttum positiv kommentiert. Es wird dabei hervorgehoben, dass eine solche Informationspflicht im common law nicht bestanden habe.247 b) Direct, external legal effect Die Aufnahme der Wendung direct, external legal effect in die Definition von administrative action wird dagegen von der Literatur und in den Interviews kritischer gesehen. Während die einen zurückhaltend vorschlagen, unabhängig vom deutschen Recht eine eigene südafrikanische Interpretation des Ausdrucks direct, external legal effect zu finden,248 ziehen andere dessen Wert für das südafrikanische Recht grundsätzlich in Zweifel. Der Rechtsbegriff wird als dem südafrikanischen Recht „fremd“ betitelt,249 und es wird betont, dass der Begriff zusammen mit anderen Ausdrücken erst zu einem sehr späten Zeitpunkt vom Rechtssausschuss des Parlaments eingeführt wurde. Es sei deshalb zu vermuten, dass der Ausschuss die Bedeutung und Konsequenzen nicht ausreichend bedacht habe: „This is all well and good in German law. In the South African context, however, the inclusion of the phrase certainly raises more questions than it answers; 246 Vgl. § 4 Abs. 2 der Administrative Justice Bill in: SALC, Report on Administrative Justice, S. 15 ff. 247 Vgl. Currie/Klaaren, The AJA Benchbook, Rn. 3.13; Burns, Administrative Law, 2nd ed. 2003, S. 216; Hoexter/Lyster, Administrative Law, S. 237. 248 Currie/Klaaren, The AJA Benchbook, Rn. 2.33. 249 Corder spricht von „a system completely alien to that of South African administrative law“ (vgl. Corder, Reviewing review: much achieved, much more to do, in: ders./Van der Vijver [eds.], Realising Administrative Justice, S. 11).

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and one of these questions is why Parliament saw fit to include it. [. . .] Perhaps [. . .] one should not place too much reliance on additions to the Act made rather hurriedly and at a very late stage by the Portfolio Committee on Justice – including the insistence on [. . .] ‚direct, external legal effect‘ [. . .]. It would be surprising if the Committee, working to a tight deadline imposed by the Constitution, had sufficient time to work out thoroughly the interrelationship of all these additions.“250

Es wird auch die Frage aufgeworfen, ob der Ausdruck direct, external legal effect als Teilelement der Definition von administrative action gegen Art. 33 Verf verstoße und damit verfassungswidrig sei. Art. 33 Abs. 1 Verf garantiert – wie oben erwähnt – das Recht des Einzelnen auf administrative action, die rechtmäßig und verhältnismäßig ist sowie auf der Grundlage eines fairen Verfahrens zustande kommt. Die Reichweite dieses Rechts hängt davon ab, wie weit oder eng die Definition von administrative action gefasst wird. Der Ausdruck direct, external legal effect trägt zur Verengung der Definition bei und nimmt bestimmte Arten des Verwaltungshandels aus dem Schutzbereich des Art. 33 Verf heraus. Die These ist nun, dass damit Art. 33 Verf zu weit eingeschränkt sein könnte. Maßstab sei Art. 36 Abs. 1 Verf.251 Danach müsse eine solche Einschränkung in einer offenen und demokratischen Gesellschaft, die auf den Prinzipien der Menschenwürde, Gleichheit und Freiheit basiere, vernünftig und gerechtfertigt sein. Dies sei zweifelhaft, obwohl Art. 33 Abs. 3 (c) Verf vorsehe, dass die einfachgesetzliche Ausgestaltung des Rechts in Art. 33 Abs. 1 Verf auch einer effizienten Verwaltung dienen solle.252 In den Interviews mit drei Mitgliedern des Projekt-Komitees, die teilweise auch bei der Anhörung anwesend waren, wird die Aufnahme des Ausdrucks direct, external legal effect durchweg negativ bewertet. In einem Interview heißt es: „Because it is a term very foreign to our own law. And in fact our courts haven’t yet to my knowledge grappled with it and interpreted it in an authoritative way. So it is a bit funny, to be honest, in our law.“

Und in einem weiteren: „[. . .] and which has irritated most South African administrative lawyers and this is this quirkish piece of German administrative law [. . .].“ 250 Hoexter/Lyster, Administrative Law, S. 108–110. Vgl. auch die Kritik von Hoexter, SALJ 2000, S. 484 (515, Fn. 150): „The concept of ‚direct, external legal effect‘ is entirely foreign to South African jurisprudence, and its hasty incorporation in the Act may well have unimagined consequences.“ Ähnlich auch speziell in Bezug auf das Merkmal direct effect: Burns, Administrative Law, 2nd ed. 2003, S. 30. 251 Art. 36 Verf sieht einen allgemeinen Gesetzesvorbehalt für die Grundrechte vor, unterwirft diesen aber gleichzeitig Schranken. 252 Burns, Administrative Law, 2nd ed. 2003, S. 31.

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Die Interpretation des Ausdrucks direct, external legal effect wurde in der südafrikanischen Rechtsliteratur sofort kontrovers diskutiert. Hinsichtlich der Bedeutung des Merkmals external effect scheint zwar Einigkeit darüber zu bestehen, dass ein solcher nur dann angenommen werden kann, wenn die Person, die von der Entscheidung betroffen ist, nicht Teil der die Entscheidung treffenden Behörde ist, wobei Ausnahmen in solchen Fälle gemacht werden, in denen eine zur Behörde gehörende Person in ihren individuellen Rechten betroffen ist.253 Jedoch wird teilweise betont, dass die Einführung dieses Ausdrucks insgesamt überflüssig sei, weil die Anfechtung interner Verwaltungsentscheidungen bisher nie ein Thema im südafrikanischen Verwaltungsrecht gewesen sei und deshalb kein Bedürfnis für eine Abgrenzung zu solchen mit Außenwirkung bestehe. „[. . .] applications of an ‚internal‘ nature are a non-issue in our administrative law. Indeed, our common law seems to have managed quite satisfactorily without such a rule for more than a century.“254

Umstritten ist das Merkmal legal effect. Teilweise wird daraus geschlossen, dass administrative action nur dann vorliege, wenn die Rechte einer Person entweder bestimmt, verändert oder entzogen würden.255 Andere halten diese Interpretation für zu eng, da wichtige Arten des Verwaltungshandelns von der Anwendung allgemeiner Verwaltungsrechtsprinzipien ausgeschlossen würden. Ein legal effect müsse z. B. auch dann angenommen werden, wenn Untersuchungsorgane (investigative bodies) Empfehlungen aussprächen.256 Wiederum andere betonen, dass das Wort legal keinen Mehrwert für das südafrikanische Verwaltungsrecht habe. Es löse insbesondere nicht das bestehende Interpretationsproblem in Bezug auf den ebenfalls in der Definition von administrative action vorkommenden Ausdruck: „any decision [. . .] which adversely affects the rights of any person“. Dieser Ausdruck sei einer der wichtigsten Aspekte der Definition von administrative action. Es sei jedoch unklar, ob adversely affects the rights nur den Entzug eines Rechtes oder auch die Nicht-Gewährung eines Rechtes umfasse.257 Das Wort legal helfe hier nicht weiter.258 Das Merkmal direct effect wird teilweise so interpretiert, dass bei einer mehrstufigen Verwaltungsentscheidung nur die letzte Stufe als administrative action angesehen und vor Gericht angefochten werden könne. Dasselbe 253 Currie/Klaaren, The AJA Benchbook, Rn. 2.36.; Burns, Administrative Law, 2nd ed. 2003, S. 31. 254 Hoexter/Lyster, Administrative Law, S. 108. 255 Currie/Klaaren, The AJA Benchbook, Rn. 2.34. 256 Burns, Administrative Law, 2nd ed. 2003, S. 31. 257 Hoexter/Lyster, Administrative Law, S. 103 ff. 258 Hoexter/Lyster, Administrative Law, S. 108.

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3. Teil, 2. Kap.: Das Rechtsprojekt der GTZ in Südafrika

sei implizit auch in dem Definitionselement adversely affecting rights enthalten.259 Diese Art von Auslegung wird jedoch von anderen für problematisch gehalten. Einerseits wird vorgeschlagen, einen direct effect auch dann anzunehmen, wenn innerhalb der die Entscheidung treffenden Behörde entweder die handelnde Person bösgläubig gehandelt habe oder die delegierende Person voreingenommen gewesen sei.260 Andererseits wird darauf verwiesen, dass das common law zwar auch das Prinzip gekannt habe, dass eine Entscheidung reif (ripe) sein müsse, bevor sie angefochten werden könne. Wenn das Wort direct jetzt aber heiße, dass Vor-Entscheidungen (preliminary decisions) überhaupt nicht mehr anfechtbar seien, dann sei dies ein zweifelhaftes Ergebnis, da in den Jahren vor Erlass des AJA der Supreme Court of Appeal261 entgegen einer früheren Rechtsprechung entschieden habe, dass Vor-Entscheidungen bedeutende Auswirkungen für eine Person haben könnten.262 In der südafrikanischen Rechtsprechung ist der Ausdruck direct, external, legal effect bereits in einigen Gerichtsurteilen entscheidungsrelevant geworden. Er führt beispielsweise dazu, dass in einem Urteil der Erlass interner Richtlinien263 und in einem anderen Urteil Empfehlungen zum Erlass einer Rechtsverordnung nicht als administrative action qualifiziert werden264. Im zweiten Urteil gibt es allerdings ein richterliches Minderheitsvotum, dass eine andere Ansicht vertritt265 und damit andeutet, dass der Ausdruck auch in der Rechtsprechung Anlass zu Kontroversen geben wird. In zwei der mit den Mitgliedern des Projekt-Komitees geführten Interviews wird hervorgehoben, dass die GTZ-Projektleitung nicht für die Einführung des Ausdrucks direct, external legal effect verantwortlich gemacht werden könne. Es sei vielmehr bedauerlich gewesen, dass der Vorsitzende des Rechtsausschusses sich plötzlich für die Aufnahme dieses Ausdrucks einsetzte, der dann letztlich vom Parlament nicht verstanden wurde. Auch die GTZ-Projektleitung reagierte auf die Einführung des Ausdrucks direct, external legal effect in den AJA, und zwar mit einem Aufsatz in 259

Currie/Klaaren, The AJA Benchbook, Rn. 2.35. Burns, Administrative Law, 2nd ed. 2003, S. 30. 261 Vgl. zu dieser Bezeichnung Art. 166 (b) Verf. 262 Hoexter/Lyster, Administrative Law, S. 108 f. 263 Vgl. Sasol Oil (Pty) Ltd & another v Metcalfe NO 2004 (5) SA 161 (Witwatersrand Local Division), para 13. 264 2005 (2) SA 530 (Cape Provincial Divison), para 34–43. Der Fall ging bis vor das Verfassungsgericht, ohne dass dieses eine entscheidende Klärung des Begriffs direct, external, legal effect herbeiführt; vgl. Minister of Health and Another v New Clicks SA (Pty) Ltd and Others (Treatment Action Campaign and Innovative Medicines SA as Amici Curiae) 2006 (1) BCLR 1 (CC). 265 2005 (2) SA 530 (Cape Provincial Divison), S. 582 ff., para 32–41. 260

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einer südafrikanischen Fachzeitschrift. Darin stellt die GTZ-Projektleitung das Konzept der unmittelbaren rechtlichen Außenwirkung im deutschen Recht näher vor und verschweigt dabei nicht, dass dieses in Deutschland umstritten und die dazugehörige Rechtsprechung uneinheitlich ist.266 Sie macht dabei ihr Anliegen deutlich, Südafrika bei einer eigenen Interpretation des Ausdrucks zu unterstützen.267 6. Ressourceneinsatz der GTZ a) Finanzen Aus den Projektunterlagen ergibt sich, dass das GTZ-Projekt die in Südafrika in der Entstehungsphase des AJA abgehaltenen Workshops maßgeblich finanzierte. Außerdem finanzierte die GTZ diejenige Person, die für das SALRC-Komitee Rechercheaufgaben und die Formulierung eines Gesetzentwurfs übernahm. In einem Interview mit einem Mitglied des SALRC-Komitees wird hervorgehoben, dass die finanzielle Unterstützung der GTZ insbesondere ermöglichte, den Prozess in der von der Verfassung auferlegten Geschwindigkeit durchzuführen: „I felt that it would have been most unlikely for things to have gone as smoothly as they did if it hadn’t been for [Name Projektleitung]’s involvement and GTZ’s involvement and particularly the financial sponsorship was invaluable. It was such a tight deadline that we had to meet. I think it was a record braking situation in the sense that the SALRC doesn’t normally produce discussion papers and reports so fast.“

Aus einem Interview mit einem Mitarbeiter des SALRC-Sekretariats ergibt sich außerdem, dass das GTZ-Projekt die Druckkosten für den Abschlussbericht des SALRC-Reports übernommen hat. b) Sachverstand Wie oben erwähnt, arbeitete die GTZ-Projektleitung in dem SALRCKomitee zur Ausarbeitung des AJA mit. Außerdem äußerte sich die GTZProjektleitung vor dem Rechtsausschuss des südafrikanischen Parlaments. Laut Interview mit einem Mitglied des SALRC-Komitees hat sich die GTZ-Projektleitung neben der Teilnahme an den Sitzungen des ProjektKomitees auch an den Workshops und an zahlreichen informellen Gesprächen beteiligt. 266 267

Pfaff/Schneider, SAJHR 2001, S. 59 (71). Vgl. dazu noch näher unten, E.V.1. Pfaff/Schneider, SAJHR 2001, S. 59 (59 und 70).

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3. Teil, 2. Kap.: Das Rechtsprojekt der GTZ in Südafrika

Laut Projektunterlagen konnte die GTZ-Projektleitung durch Beratung zu den kontinentaleuropäischen Erfahrungen in den Bereichen Verwaltungsrecht und -wirklichkeit einen wichtigen Beitrag zur Verbreiterung der Diskussionsbasis leisten. Aus den Interviews mit der GTZ-Projektleitung und der südafrikanischen Partnerseite268 ergibt sich, dass sich die GTZ-Projektleitung an den Diskussionen des SALRC-Komitees aktiv beteiligte, und zwar – wie ein Mitarbeiter des SALRC-Sekretariats hervorhebt – grundsätzlich genauso wie alle anderen Komitee-Mitglieder: „He could give his points of view just as one of the project committee members could.“

Laut Aussage dieser Interviewpartner wurden unter anderem Ideen aus dem deutschen Recht, insbesondere dem Verwaltungsverfahrensrecht, beigesteuert. Zwei Mitglieder des SALRC-Komittes betonen, dass eine wichtige Art der Beteiligung das Stellen kritischer Fragen aus der Sicht eines deutschen Juristen gewesen sei. Die GTZ-Projektleitung und ein Mitglied des SALRC-Komitees heben hervor, dass die GTZ-Projektleitung jedoch nicht an der konkreten Formulierung einzelner Paragraphen mitwirkte, sondern sich an den Diskussionen über Grundsatzfragen beteiligte. Als konkreten Ausfluss deutscher Beratung lässt sich eindeutig nur die Einführung des Ausdrucks direct external legal effect als Teil der Definition von administrative action festhalten. Darüber hinaus wird aus mehreren Quellen269 deutlich, dass die GTZ-Projektleitung die Einführung eines zwingenden und einheitlichen Widerspruchverfahrens für sinnvoll hielt und dies auch entsprechend geäußert hat. Ein solches Widerspruchsverfahren wurde dennoch nicht in den AJA aufgenommen. Dass darüber hinaus Sachverstand der Projektleitung in den AJA eingeflossen ist, lässt sich dem Abschlussbericht nicht entnehmen. Die GTZ-Projektleitung gibt im Interview darüber hinaus an, sie habe insbesondere dafür gesorgt, dass die Vorschriften zur gerichtlichen Überprüfung von Verwaltungsentscheidungen systematisch am Ende und nicht am Anfang des AJA aufgeführt werden. Außerdem habe sie sich für Begründungspflicht von administrative action eingesetzt und sei maßgeblich bei der Einführung der Rechtsbehelfsbelehrung beteiligt gewesen. 268 Und zwar Interviews mit einem Mitarbeiter des SALRC-Sekretariats sowie zwei Mitgliedern des SALRC-Komitees. 269 Vgl. die schriftlichen Kommentare zum discussion paper (siehe oben, S. 219, Fn. 214), die Stellungnahme der Projektleitung vor dem Parlament (siehe oben, S. 226) sowie Pfaff/Schneider, SAJHR 2001, S. 59 (64 und 85 f.).

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c) Verbindung nach Deutschland und sonstige Leistungen Aus den Projektunterlagen geht hervor, dass über das GTZ-Projekt ein deutscher Rechtsprofessor für die Teilnahme an dem erwähnten internationalen Workshop in England270 zur Diskussion des Entwurfs des Verwaltungsverfahrensgesetzes gewonnen werden konnte. Im darauf folgenden Jahr wird er als hochrangiger Vertreter der deutschen Verwaltungsrechtslehre beschrieben, der von der Partnerseite zusammen mit der GTZ-Projektleitung in einschlägige Konferenzen und Kolloquien eingebunden werde. Aus dem Interview mit einem Mitarbeiter des SALRC-Sekretariats ergibt sich, dass die Assistentin der GTZ-Projektleitung große Teile der Organisation der Workshops übernommen hatte. III. Reform des Straf- und Strafprozessrechts Das GTZ-Projekt arbeitete auch mit zwei SALRC-Komitees zusammen, die Reformvorschläge in den Bereichen des Strafzumessungsrechts, der außergerichtlichen Beendigung von Strafverfahren und der Stärkung der Rolle des Richters im südafrikanischen Strafprozess erarbeiteten. 1. Reformprozesse und -ergebnisse a) Strafzumessungsrecht Die von der GTZ unterstützten Reformbemühungen im Strafrecht bezogen sich auf das Strafzumessungsrecht, welches in Südafrika – wie das gesamte Strafrecht – in Teilen gesetzlich geregelt ist und in Teilen durch das common law bestimmt wird.271 Konkreter Anlass für Reformen war eine seit Mitte der 1990er Jahre bestehende Kritik an der Strafzumessungspraxis der Gerichte, die sich auf die Ungleichbehandlung von Tätern je nach Rasse und sozialem Status, die zu geringe Bestrafung von schweren sowie die zu hohe Bestrafung von leichten Taten bezog.272 Auf die Kritik wurde mit einer gesetzlichen Übergangsregelung reagiert und gleichzeitig (1996) ein Projekt-Komitee bei der SALRC eingesetzt,273 um eine langfristige Lösung 270

Vgl. dazu oben, S. 220. Für einen Überblick über die in Südafrika geltende Straftatbestände des common law siehe Hunt/Milton, South African Criminal Law and Procedure (Vol. II), Common-law Crimes. Für einen allgemeinen Überblick über das südafrikanisches Strafrecht siehe Burchell, Principles of Criminal Law. Zum Strafzumessungsrecht vgl. Terblanche, The Guide to Sentencing in South Africa. 272 SALC, Report on a New Sentencing Framework, S. 3 f. 271

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3. Teil, 2. Kap.: Das Rechtsprojekt der GTZ in Südafrika

zu erarbeiten. Die Übergangsregelung legt für bestimmte schwere Taten Mindeststrafen fest.274 Das Komitee, mit dem das GTZ-Projekt ab 1998 zusammenarbeitete,275 hatte acht Mitglieder.276 Nach der Durchführung verschiedener Studien,277 der Veröffentlichung eines ersten Gesetzentwurfs im Rahmen eines discussion paper278 sowie der Durchführung mehrerer Workshops279 wurde im November 2000 der Abschlussbericht fertig gestellt. Dieser fasst die Forschungs- und Diskussionsergebnisse zusammen280 und schlägt eine Rah273 SALC, Report on a New Sentencing Framework, S. 5. Es handelt sich um das SALRC-Projekt Nr. 82. Neben dem Strafzumessungsgesetz sollte ein Gesetz zur Stärkung von Opferrechten erarbeitet werden. Dafür wurde ein Unterkomitee gegründet. Das GTZ-Projekt finanzierte hier die Erstellung eines discussion paper (vgl. SALC, Discussion Paper 97), stellte danach aber die Unterstützung ein. 274 §§ 51 bis 53 Criminal Law Amendment (Act 105 of 1997, zuletzt geändert durch Act 12 of 2004); vgl. dazu Terblanche, The Guide to Sentencing in South Africa, Kap. 3, 4.6. 275 Das ursprünglich ernannte Komitee arbeitete nur bis 1998 und veröffentlichte ein issue paper zu obligatorischen Mindeststrafen. Ende 1998 wurde das Komitee aufgelöst und zu dem gleichen Thema ein neues gegründet (vgl. SALC, Report on a New Sentencing Framework, S. 6 und 8). Mit diesem arbeitete dann die GTZ zusammen. 276 SALC, Report on a New Sentencing Framework, S. IV. 277 Das SALRC-Komitee ließ zwei empirische Studien durchführen, eine zur Strafzumessungspraxis vor und nach der Übergangsgesetzgebung zu Mindeststrafen und eine zur Einstellung relevanter Akteure zu dieser Gesetzgebung. Zusätzlich wurde von dem Komitee eine Studie zum Gesetzgebungsprozess des Criminal Law Amendment Act in Auftrag gegeben (vgl. SALC, Report on a New Sentencing Framework, S. 9 f. Die Studien wurden veröffentlicht als: SALC, An Empirical Quantitative and Qualitative Study of the Sentencing Practices of the South African Criminal Courts, with Particular Emphasis on the Criminal Law Amendment Act, 105 of 1997, Research Paper 17, June 2000). Das Komitee selbst untersuchte ergänzend dazu Gerichtsurteile, die den Criminal Law Amendment Act anwendeten (vgl. SALC, Report on a New Sentencing Framework, S. 11 f.). 278 SALC, Discussion Paper 91. Das discussion paper datiert von Mai 2000. Es gingen schriftliche Kommentare von 36 Personen (4 Wissenschaftler aus Großbritannien und Australien sowie Wissenschaftler, NGOs und Praktiker aus Südafrika) ein (vgl. SALC, Report on a New Sentencing Framework, S. 22 und Anhang A). 279 Es wurden vier Workshops in Pretoria, Durban, Kapstadt und Bloemfontain mit insgesamt 197 Teilnehmern (Wissenschaftler, NGOs und Praktiker aus Südafrika) durchgeführt. Der daraufhin überarbeitete Gesetzentwurf wurde in einem Drei-Tages-Workshop mit 17 Teilnehmern diskutiert (neben Komiteemitgliedern waren dies ein Wissenschaftler und ein Praktiker aus Südafrika, sowie je ein Wissenschaftler aus Deutschland, Australien, Botswana, den USA und Großbritannien). Vgl. dazu SALC, Report on a New Sentencing Framework, S. 22 und Anhänge B–C. 280 Dabei werden auch Stimmen zitiert, die grundsätzlich gegen eine Vereinheitlichung der Strafzumessungspraxis über ein Rahmengesetz sind, vgl. z. B. SALC, Report on a New Sentencing Framework, S. 22.

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mengesetzgebung zur Strafzumessung vor. Der Bericht bezieht sich mehrfach auf die Stellungnahmen „ausländischer Experten“.281 An verschiedenen Stellen wird auch auf die Rechtsordnungen Schwedens, Australiens, Englands, Kanadas und den USA verwiesen.282 In der vorgeschlagenen Rahmengesetzgebung werden Strafprinzipien und -ziele (Verhältnismäßigkeit, General- und Spezialprävention sowie Wiedergutmachung der Rechtsverletzungen des Opfers), mögliche Strafen (Freiheits- und Geldstrafe, gemeinnützige Arbeit sowie Schadensersatz) und Verfahrensregeln zur Straffindung formuliert. Außerdem werden Vorschriften zur Einrichtung eines Gremiums vorgeschlagen, das für einzelne Delikte Strafzumessungsrichtlinien ausarbeiten soll.283 Der Entwurf zur Strafzumessung wurde bisher (Stand: April 2007) nicht als Gesetz verabschiedet. Nach der Begutachtung durch das Justizministerium wurde er an die SALRC zurückgegeben mit dem Auftrag, einen Anhang zum Gesetzentwurf zu überarbeiten, der sich auf zu ändernde und aufzuhebende Gesetze bezieht.284 Ein Mitarbeiter des SALRC-Sekretariats äußerte sich in einem Interview dahingehend, dass auch in den nächsten Jahren keine Veränderung zu erwarten sei, da seit den Wahlen 2004 einflussreiche Personen im Justizministerium säßen, die als Befürworter der geltenden Mindeststrafen-Regelung bekannt seien. Mit Erlass der neuen Gesetzgebung müsste diese Regelung widerrufen werden. Dies sei aufgrund der hohen Kriminalitätsrate in Südafrika politisch heikel. Problematisch sei auch, dass die Einrichtung eines Gremiums zur Formulierung von Strafzumessungsrichtlinien Kosten verursache. b) Außergerichtliche Beendigung von Strafverfahren Nachdem die SALRC schon einige Jahre vor Beginn des GTZ-Projekts seine Arbeit an der Reform des Strafprozessrechts aufgenommen hatte,285 wurde 1999 ein neues, aus sechs Mitgliedern bestehendes Projekt-Komitee ernannt.286 Mit Unterstützung der GTZ wurde zu dem Reformbereich der außergerichtlichen Beendigung von Strafverfahren ein discussion paper mit 281

SALC, Report on a New Sentencing Framework, S. 29, 32, 54 f., 66 und 94. SALC, Report on a New Sentencing Framework, S. 40, 75, 84 f. und 89. 283 Vgl. den Gesetzentwurf in SALC, Report on a New Sentencing Framework, S. 100 ff. 284 Vgl. SALRC, Report of the Secretary (October 2005), Punkt 6.23. 285 Es handelt sich um das SALRC-Projekt Nr. 73. Dieses hatte bereits drei Abschlussberichte zu verschiedenen Themen vorgelegt. Vgl. dazu näher SALC, Fifth Interim Report on Simplification of Criminal Procedure, S. 1 f. 286 Teilweise wurden noch bis zu drei weitere Personen hinzugezogen (so genannte co-opted members); vgl. SALC, Final Report on Simplification of Criminal 282

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3. Teil, 2. Kap.: Das Rechtsprojekt der GTZ in Südafrika

einem ersten Gesetzentwurf287 und im Jahr 2002 ein Abschlussbericht288 veröffentlicht. Letzterer empfiehlt die gesetzliche Formalisierung der außergerichtlichen Beendigung von Strafverfahren und macht diesbezügliche Vorschläge zur Änderung der Strafprozessordung. Der Bericht ist stark rechtsvergleichend angelegt. Es floss eine speziell in Auftrag gegebene Studie des Max-Planck-Instituts für ausländisches und internationales Strafrecht in Freiburg289 ein, die die Rechtslage einer Reihe europäischer Länder behandelt, darunter auch Deutschland.290 Zusätzlich wird auf Modelle in Australien und den USA eingegangen. Der Abschlussbericht wurde dem Justizminister im August 2002 überreicht, aber bisher (Stand: April 2007) nicht gesetzgeberisch umgesetzt. c) Inquisitorische Ausrichtung des Strafverfahrens Dasselbe Projektkomitee arbeitete mit GTZ-Unterstützung auch an Themen, die zu einer mehr inquisitorischen Ausrichtung des Strafverfahrens führen sollten. Nach Veröffentlichung eines ersten Gesetzentwurfs im Rahmen eines discussion paper291 sowie der Durchführung mehrerer Workshops292 wurde 2002 der Abschlussbericht293 fertig gestellt. Dieser macht eine Reihe von Vorschlägen. Der erste bezieht sich auf die gerichtliche Verwertung polizeilicher Vernehmungen: Unter bestimmten Umständen soll das Schweigen des Beschuldigten gegen ihn verwendet werden Procedure, S. III f., SALC, Fifth Interim Report on Simplification of Criminal Procedure, S. III und S. 3. 287 SALC, Discussion Paper 100 aus dem Jahr 2001. Darauf antworteten 31 Personen aus Südafrika, fast ausschließlich Richter (vgl. SALC, Final Report on Simplification of Criminal Procedure, S. 2–4 und Anhang A). 288 SALC, Final Report on Simplification of Criminal Procedure. Zur Unterstützung durch die GTZ vgl. S. IV. 289 Albrecht, Settlements out of Court, veröffentlicht als SALC, Research Paper 19. 290 Gegenstand der Studie sind neben Deutschland die Länder Dänemark, England und Wales, Frankreich, Belgien, Italien, Niederlande, Portugal, Spanien, Österreich, Schweiz sowie Polen. 291 SALC, Discussion Paper 96. Auf dieses erfolgten 12 Antworten aus Südafrika, insbesondere von Richtern und Staatsanwälten, aber auch einer NGO (vgl. SALC, Fifth Interim Report on Simplification of Criminal Procedure, S. 6 und Anhang). 292 Es wurden Ende Oktober 2001 in Kapstadt und Pretoria zwei Workshops mit insgesamt 71 Teilnehmern aus Südafrika, fast ausschließlich Praktikern, abgehalten (vgl. SALC, Fifth Interim Report on Simplification of Criminal Procedure, S. 6 und Anhang C). 293 SALC, Fifth Interim Report on Simplification of Criminal Procedure. Zur Unterstützung durch die GTZ vgl. S. III.

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können.294 Der zweite Vorschlag bezieht sich auf die Verwertung von Geständnissen. Bisherige Unterscheidungen nach der Art des Zustandekommens sollen aufgehoben werden.295 Der dritte Vorschlag bezieht sich auf die Pflicht des Beschuldigten, bis zu einem bestimmten Zeitpunkt bestimmte Argumente zu seiner Verteidigung vorzutragen. Gleichzeitig wird vorgeschlagen, die Pflicht der Staatsanwaltschaft zur Offenlegung von entlastendem Beweismaterial zu kodifizieren.296 Der vierte Vorschlag gibt Richtern vor der Verhandlung das Recht auf Einsicht in die Akten der Staatsanwaltschaft.297 Fünftens wird vorgeschlagen, die Möglichkeit einer Vor-Verhandlung vor Beginn der eigentlichen Gerichtsverhandlung zu institutionalisieren.298 Das Projekt-Komitee war sich bewusst, dass der erste Vorschlag gegen das verfassungsrechtlich garantierte Recht des Beschuldigten zu schweigen (Art. 35 Abs. 1 [a] Verf) verstoßen könnte. Bereits im discussion paper299 und später im Abschlussbericht wurden Pro- und Contra-Argumente ausführlich diskutiert. Die Abwägung des Für und Wider zeichnet auch die Darstellung der anderen Vorschläge aus, allerdings in geringerer Ausführlichkeit. Der Abschlussbericht verfolgt insgesamt einen rechtsvergleichenden Ansatz, indem an verschiedenen Stellen die Lösungsansätze anderer Rechtsordnungen (dazu gehören Italien, Großbritannien, Australien und Kanada) und die Verfahrensordnungen internationaler Strafgerichtshöfe (Jugoslawien- und Ruanda-Tribunal sowie Internationaler Strafgerichtshof) einbezogen werden.300 Der Abschlussbericht wurde dem Justizminister im August 2002 überreicht, aber bisher (Stand: April 2007) nicht gesetzgeberisch umgesetzt.

294 Fifth Interim Report on Simplification of Criminal Procedure, S. 48–72; Gesetzentwurf ebenda auf S. 120–123. 295 SALC, Fifth Interim Report on Simplification of Criminal Procedure, S. 75–78; Gesetzentwurf auf S. 123 f. 296 SALC, Fifth Interim Report on Simplification of Criminal Procedure, S. 82–108; Gesetzentwurf auf S. 124–126. 297 SALC, Fifth Interim Report on Simplification of Criminal Procedure, S. 110–115; Gesetzentwurf auf S. 127. 298 SALC, Fifth Interim Report on Simplification of Criminal Procedure, S. 115–119; Gesetzentwurf auf S. 128 f. 299 SALC, Discussion Paper 96, Chapter 6, Part 1. 300 SALC, Fifth Interim Report on Simplification of Criminal Procedure, S. 23–34 und S. 90–102.

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2. Ressourceneinsatz der GTZ a) Finanzen Das GTZ-Projekt nahm für die Erstellung von zwei discussion papers301 und der drei Abschlussberichte302 verschiedene Personen unter Vertrag. Außerdem wurden die Druckkosten der Abschlussberichte übernommen303 und die empirischen Studien zum Strafzumessungsrecht finanziert.304 In Bezug auf die Arbeit des Projekt-Komitees zur Reform des Strafprozessrechts ergibt sich aus Interviews mit der Partnerseite305, dass durch die finanzielle Unterstützung der GTZ ein reibungsloserer Ablauf ermöglicht wurde. In einem Interview wird hervorgehoben, dass das GTZ-Projekt dem Projekt-Komitee ermöglichte, häufiger als üblich zu Treffen zusammenzukommen. In einem anderen Interview wird die Arbeit des Projekt-Komitees mit der Arbeit eines anderen Projekt-Komitees verglichen, welches nicht finanziell von der GTZ unterstützt wird, und betont, dass dessen Arbeitsprozess faktisch stillstehe. b) Sachverstand Aus Interviews mit der Partnerseite306 und der GTZ-Projektleitung ergibt sich, dass letztere regelmäßig und aktiv an den Sitzungen aller Projekt-Komitees teilgenommen hat. Die Einbindung der GTZ-Projektleitung erfolgte dabei jeweils bereits in der Phase der Anfangsplanung und Kosten-Abschätzung.307 Die Abschlussberichte weisen außerdem die Teilnahme an mehreren Workshops aus,308 die laut Interview mit der Partnerseite eine aktive war.309 301 Und zwar das discussion paper zum Strafzumessungsrecht (vgl. SALC, Report on a New Sentencing Framework, S. IV) und zur außergerichtlichen Beendigung von Strafverfahren (vgl. SALC, Final Report on Simplification of Criminal Procedure, S. IV und 2). 302 Vgl. SALC, Report on a New Sentencing Framework, S. IV; SALC, Final Report on Simplification of Criminal Procedure, S. IV und 2, SALC, Fifth Interim Report on Simplification of Criminal Procedure, S. III. 303 Interview mit einem Mitarbeiter des SALRC-Sekretariats. 304 SALC, Report on a New Sentencing Framework, S. IV und S. 9 f. 305 Interviews mit zwei Mitgliedern des SALRC-Komitees. 306 Interview mit einem Mitarbeiter des SALRC-Sekretariats. 307 Interview mit einem Mitarbeiter des SALRC-Sekretariats. 308 Und zwar an zwei der fünf oben erwähnten Workshops zum Strafzumessungsrecht sowie den Workshops hinsichtlich eines mehr inquisitorisch ausgerichteten Strafverfahrens (vgl. SALC, Report on a New Sentencing Framework, Anhang B; SALC, Fifth Interim Report on Simplification of Criminal Procedure, Anhang C). 309 Interview mit einem Mitarbeiter des SALRC-Sekretariats.

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Einzelne inhaltliche Einflüsse der GTZ-Projektleitung auf die Gesetzentwürfe lassen sich aus den Abschlussberichten nicht herauslesen. Insgesamt fand laut Aussage der GTZ-Projektleitung eine Mitarbeit vor allem bei Grundsatzfragen statt und weniger im Rahmen der konkreten Ausformulierung der Gesetzesvorschläge. Ein Mitglied eines SALRC-Komitees hob hervor, dass die GTZ-Projektleitung den Prozess durch das Stellen von Fragen bereichert habe. Aus den Interviews mit der Partnerseite wird deutlich, dass – anders als bei der Zusammenarbeit für ein Verwaltungsverfahrensgesetz – die SALRC deutsche Unterstützung für den Bereich des Straf- und Strafprozessrechts ursprünglich nicht deshalb gesucht hatte, weil man sich gerade vom deutschen Recht einen wichtigen Beitrag erhoffte.310 Am größten wird noch der Einfluss hinsichtlich der außergerichtlichen Beendigung von Strafverfahren eingeschätzt.311 Allerdings wurde laut Aussage der GTZ-Projektleitung auch in den Sitzungen des Projekt-Komitees zum Strafzumessungsrecht deutsches Recht viel diskutiert, z. B. das Modell der Tagessätze für die Geldstrafe. Dies habe nicht zuletzt auch daran gelegen, dass der Leiter des Komitees deutsches Recht schon kannte und bereits am Max-Planck-Institut für ausländisches und internationales Strafrecht in Freiburg geforscht hatte.312 Die qualitative Forschung zum Strafzumessungsrecht förderte die Projektleitung durch Mithilfe bei der Entwicklung eines Fragebogens.313 Bei der Projektarbeit zum Strafzumessungsrecht half die GTZ-Projektleitung außerdem, den Ablauf der Sitzungen des Projektkomitees zu optimieren (z. B. hinsichtlich der Einbeziehung aller Komitee-Mitglieder in den Diskussionsprozess).314 c) Externalität Ein Mitglied eines SALRC-Komitees hob hervor, dass die GTZ-Projektleitung als „Außenstehender“ oftmals die Rolle eines Mediators innehatte und zur Versachlichung der Diskussionen innerhalb des Komitees beigetragen habe. Der Interviewte betonte, dass er derzeit in einem weiteren SALRC-Komitee mit ähnlicher personeller Zusammensetzung arbeite und dort ein solcher Mediator leider fehle.315 310 311 312 313 314 315

Interview mit einem Mitarbeiter des SALRC-Sekretariats. Interview mit einem Mitarbeiter des SALRC-Sekretariats. Interview mit der GTZ-Projektleitung. Schönteich/Mistry/Stuwing, Qualitative Research Report, S. 3. Interview mit der GTZ-Projektleitung. Interview mit einem Mitglied des SALRC-Komitees.

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d) Verbindung nach Deutschland Durch die Verbindung nach Deutschland konnte einer der Direktoren des Max-Planck-Instituts für ausländisches und internationales Strafrecht in Freiburg für die Teilnahme an dem abschließenden internationalen Workshop zum Strafzumessungsrecht gewonnen werden.316 Das Max-Planck-Institut führte außerdem eine rechtsvergleichende Studie zur außergerichtlichen Beendigung von Strafverfahren durch.317 e) Sonstige Leistungen Laut Interview mit der Partnerseite hat sich die Projektleitung um die Ausschreibung der empirischen Studien zum Strafzumessungsrecht gekümmert.318 Dies entspricht auch der Darstellung der GTZ-Projektleitung in den Projektunterlagen. Für den Bereich des Strafprozessrechts ergibt sich aus Interviews mit einem Mitarbeiter des SALRC-Sekretaritats und einem Komitee-Mitglied, dass die GTZ-Projektleitung bei der Organisation der Sitzungen des Projekt-Komitees treibende Kraft war. IV. Reformen im Zusammenhang mit customary law Das GTZ-Projekt arbeitete auch mit Projekt Nr. 90 der SALRC zusammen. Letzteres trug zunächst den Titel „The Harmonisation of the common law and Indigenous Law“ und heißt seit 1999 schlicht „Customary Law“.319 Das Projekt-Komitee bestand zunächst aus sechs Personen320 und kam zum ersten Mal am 07. Juni 1996 zusammen.321 Für eine Untersuchung zu traditional courts wurde es auf insgesamt 10 Personen erweitert.322 Wie bereits erwähnt,323 hat das customary law im südafrikanischen Rechtssystem Anerkennung als Rechtsquelle erfahren. Die SALRC schlägt in zwei ihrer Abschlussberichte Legaldefinitionen vor, in denen auf die 316

Vgl. oben, Fn. 279. Vgl. oben, S. 236. 318 Interview mit einem Mitarbeiter des SALRC-Sekretariats. 319 Bennett, Recht in Afrika 2000, S. 1 (8). 320 Davon 3 Akademiker, 1 Richter, 1 Anwalt und eine weitere Person. 321 SALC, Report on Customary Marriages, S. 1 sowie ebenda Fn. 1. 322 SALRC, Report on Traditional Courts, S. III f. Neben den unten dargestellten Untersuchungen finanzierte die GTZ noch ein discussion paper zu Erbrechtsfragen (SALC, Discussion Paper 93, S. IV). Der abschließende Bericht war Ende 2004 jedoch noch nicht veröffentlicht (vgl. SALRC, Report of the Secretary [October 2004], 6.12) und wird hier deshalb nicht behandelt. 323 Vgl. oben, S. 209. 317

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Bräuche der autochthonen Bevölkerung abgestellt wird.324 Diese allgemein gehaltenen Definitionen zeigen die Schwierigkeit, den Begriff customary law präzise einzugrenzen. Die GTZ-Unterstützung im Bereich des customary law beschränkte sich auf eine finanzielle Förderung. Dennoch erscheint es lohnenswert, die Reformergebnisse, den Ablauf der Reformprozesse und schließlich die Positionen der SALRC zu customary law und Rechtspluralismus herauszuarbeiten, um zu verdeutlichen, welche Art von Reformprozessen von der GTZ gefördert wurden und zu welchen rechtspolitischen Ergebnissen dies führte. 1. Reformergebnisse Die GTZ unterstützte die SALRC in den Reformbereichen Eherecht, internes Kollisionsrecht sowie autochthone Streitschlichtungsinstanzen. Die erarbeiteten Gesetzentwürfe sichern einerseits die rechtliche Anerkennung des autochthonen Rechts und markieren andererseits die Grenzen dieser Anerkennung. a) Eherecht Die SALRC wurde 1996 mit dem Thema der customary marriages (nach autochthonem Recht geschlossene Ehen) betraut.325 Ursprünglich sollte deren Regelung in ein übergreifendes Gesetz eingebunden werden, das alle Formen der Ehe in Südafrika regelt.326 Der abschließende Gesetzentwurf (im Folgenden CM-Draft-Bill)327 ist davon abgewichen und bezieht sich nur auf customary marriages, die er – sofern sie vor Erlass des Gesetzes geschlossen wurden – vorbehaltlos anerkennt (§ 2 Abs. 1 CM-Draft-Bill). Das Güterrecht dieser Ehen soll sich nach customary law richten, sofern 324

Im Abschlussbericht zu internen Kollisionsnormen heißt es: „ ‚customary law‘ means the customs and usages traditionally observed by the indigenous African peoples of the Republic and which form part of the culture of those peoples whether or not such customs and usages are codified“ (SALC, Report on Conflicts of Law, S. 109). Ganz ähnlich heißt es im Abschlussbericht zum Eherecht: „ ‚customary law‘ means the customs and usages traditionally observed among the indigenous African peoples of South Africa and which form part of the culture of those peoples“ (SALC, Report on Customary Marriages, S. 144). 325 SALC, Report on Customary Marriages, S. 1. Bereits zwischen 1986 und 1992 hatte sich die SALRC mit dem Thema befasst. Das Justizministerium ordnete jedoch an, den vorgeschlagenen Gesetzentwurf zurückzuhalten bis zur Klärung des verfassungsrechtlichen Status der TBVC-Staaten und homelands (SALC, Report on Customary Marriages, S. 1). Vgl. zur Homeland-Politik oben, S. 202. 326 SALC, Report on Customary Marriages, S. 8. 327 SALC, Report on Customary Marriages, S. 144 ff.

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3. Teil, 2. Kap.: Das Rechtsprojekt der GTZ in Südafrika

nicht die Eheleute gemeinsam eine ehevertragliche Regelung wünschen (§ 7 Abs. 1 und 4 CM-Draft-Bill). Nach Erlass des Gesetzes geschlossene customary marriages müssen jedoch neuen Voraussetzungen entsprechen. Z. B. müssen die Eheleute mindestens 18 Jahre alt sein und ihre Ehe registrieren lassen.328 Für alle customary marriages wird der Gleichberechtigungsgrundsatz festgeschrieben.329 Polygamie wird nicht verboten, aber in polygamen Ehen müssen die güterrechtlichen Angelegenheiten durch Ehevertrag geregelt werden (§ 7 Abs. 5 CM-Draft-Bill).330 Mit geringen Änderungen331 gegenüber dem Gesetzentwurf der SALRC wurde der Recognition of Customary Marriages Act332 vom Parlament verabschiedet. Der Gleichberechtigungsgrundsatz wird gegenüber dem ursprünglichen Entwurf extra in der Präambel erwähnt und ist in § 6 noch präziser festgeschrieben.333 Außerdem wird die Rolle der autochthonen Autoritäten334 stärker betont als in dem Entwurf.335 b) Interne Kollisionsnormen Die GTZ unterstützte die SALRC weiterhin im Bereich der Reform des „internen Kollisionsrechts“ (conflict of laws). Das „interne Kollisionsrecht“ beantwortet die Frage, welche Rechtsquelle zur Anwendung kommt, wenn mehrere Rechtsquellen des nationalen Rechts Anspruch auf Regelung eines bestimmten Sachverhaltes erheben. 328

§ 2 Abs. 2 i. V. m. § 3 Abs. 1 [a] [i]) und § 4 CM-Draft-Bill. § 6 CM-Draft-Bill lautet: „The wife in a customary marriage will in all respects have a status equal to that of her husband.“ 330 Ansonsten gilt eine Art Gütergemeinschaft (community of property and of profit and loss between the spouses, § 7 Abs. 2). Eine customary marriage kann nur durch gerichtliche Verfügung geschieden werden (decree of divorce or nullity given by the court, § 8 Abs. 1), und zwar bei unheilbarer Zerrüttung der Ehe (irretrievable breakdown of the marriage, § 8 Abs. 2). 331 So im Ergebnis auch Bennett, Recht in Afrika 2000, S. 1 (11). 332 Act. No. 120 of 1998 (zuletzt geändert durch Act 42 of 2001). 333 § 6 lautet: „A wife in a customary marriage has, on the basis of equality with her husband and subject to the matrimonial property system governing the marriage, full status and capacity, including the capacity to acquire assets and to dispose of them, to enter into contracts and to litigate, in addition to any rights an powers that she might have a customary law.“ 334 Vgl. zu dem Begriff allgemein oben, 2. Teil 4. Kap. E.II.2. Das Gesetz spricht von traditional leaders. 335 In § 8 Abs. 5 heißt es nun: „Nothing in this section may be construed as limiting the role, recognised in customary law, of any person, including any traditional leader, in the mediation, in accordance with customary law, of any dispute or matter arising prior to the dissolution of a customary marriage by a court.“ 329

D. Förderung von Rechtsreformen

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Die SALRC wurde beauftragt, ein Gesetz zu entwerfen, das regelt, in welchen Fällen die Gerichte customary law und in welchen Fällen sie staatlich gesetztes bzw. common law anzuwenden haben. In diesem Punkt bestand (und besteht weiterhin336) Rechtsunsicherheit.337 Der Abschlussbericht empfiehlt, diese Frage weiterhin in das richterliche Ermessen zu stellen.338 Der Gesetzentwurf (im Folgenden: CL-Draft-Bill)339 sieht jedoch Richtlinien für die Ermessensausübung vor. Danach soll zunächst geprüft werden, ob eine ausdrückliche oder konkludente Vereinbarung der Streitparteien vorliegt (§ 3 CL-Draft-Bill). Falls dies nicht der Fall ist, soll das Gericht prüfen, die Anwendung welchen Rechts die Streitparteien vernünftigerweise erwarten konnten.340 Damit ist die Entscheidung, welche Rechtsquelle anzuwenden ist, nun unabhängig von der „Rasse“ der Streitparteien zu treffen.341 Zwei Generalklauseln schließen die Anwendung von customary law für die Fälle aus, in denen dies „ungerecht“ (unjust or unfair consequences) wäre oder in denen es „angemessener“ (more appropriate) erscheint, nach common law zu richten. Zur Feststellung von Existenz und

336 Die neuen Vorschläge der SALRC wurden noch nicht umgesetzt, vgl. unten, S. 244. 337 Es existiert lediglich eine Regelung in dem von der Apartheid geprägten Black Administration Act (Act No. 38 of 1927; vgl. dort § 23), die sich auf das Erbrecht bezieht, sowie eine Regelung in dem Law of Evidence Amendment Act (vgl. dort § 1), die jedoch nur vorschreibt, customary law überhaupt anzuwenden, ohne zu regeln, in welchen Fällen dies zu erfolgen habe. Vgl. zum Ganzen SALC, Report on Conflicts of Law, S. 1–3, 14. 338 SALC, Report on Conflicts of Law, S. XVI. 339 SALC, Report on Conflicts of Law, S. 109 ff. 340 SALC, Report on Conflicts of Law, S. XVI. Dies soll sich gem. § 4 des Gesetzentwurfs danach richten, zu welcher Art des Rechts die Streitparteien oder der Streitgegenstand die größte Nähe aufweisen. Bei der Entscheidung darüber sollen wiederum alle relevanten Faktoren berücksichtigt werden, u. a. Wesen, Form und Zweck des Rechtsgeschäfts (transaction) und die Lebensform der Streitparteien (the parties’ respective ways of life). Letzteres wird in § 1 Abs. 3 folgendermaßen definiert: „ways of life“ in respect of a person mean the patterns of behaviour, traditions and habits of that person which indicate whether he or she has a closer connection – (a) to customary law than to common law; or (b) to one system of customary law or another, as the case may be.“ Vgl. zum Ganzen auch SALC, Report on Conflicts of Law, S. 46. 341 Der gleiche Maßstab gilt für die Fälle, in denen die Anwendung von zwei oder mehr Systemen des customary law in Frage steht (§ 6 CL-Draft-Bill). Hinsichtlich der eventuellen Anwendung von ausländischem customary law soll nach den Regeln des internationalen Privatrechts entschieden werden (§ 7 CL-Draft-Bill). Sonderregeln sollen im Erbfall gelten. Hier ist gem. § 5 CL-Draft-Bill grundsätzlich die Lebensform des Verstorbenen und bei zu vererbenden Grundstücken die Lage des Grundstücks entscheidend. Wenn ein Testament vorliegt, ist von diesem auszugehen.

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3. Teil, 2. Kap.: Das Rechtsprojekt der GTZ in Südafrika

Inhalt einer Norm des customary law werden dem Gericht verschiedene Methoden zur Wahl gestellt.342 Der mit rechtsvergleichenden Hinweisen versehene Abschlussbericht343 wurde dem Justizminister im September 1999 überreicht, bisher (Stand: April 2007) aber noch nicht gesetzgeberisch umgesetzt. c) Customary Courts Mit GTZ-Unterstützung sollte die SALRC weiterhin eine einheitliche Neuregelung im Bereich autochthoner Streitschlichtungsinstanzen schaffen. Bis dahin wurden Streitverfahren vor den im ländlichen Südafrika verbreiteten chiefs’ courts noch durch verschiedene Vorschriften aus der Zeit der Apartheid geregelt.344 Der Gesetzentwurf der SALRC (im Folgenden CC-Draft-Bill) empfiehlt, autochthone Streitschlichtungsinstanzen als Gerichte (customary courts) und nicht lediglich als Schiedsgerichte anzuerkennen.345 Es soll jedoch kein eigenständiger Gerichtszweig eingerichtet werden. Vielmehr besteht nach dem Gesetzentwurf die Möglichkeit, Rechtsmittel beim Magistrate’s Court bzw. High Court einzulegen, eventuell mit der Zwischeninstanz eines neu einzurichtenden customary court of appeal.346 Hinsichtlich der Zusammensetzung der customary courts empfiehlt die SALRC, einen gewissen Prozentsatz von Frauen als Richterinnen verbindlich festzulegen und die Art der Bestimmung der Richter (ob durch Wahl oder durch Einsetzung durch einen traditional leader) dem jeweiligen customary law der Region zu überlassen.347 Die SALRC will die Zuständigkeit der customary courts allerdings begrenzen. Beispielsweise sollen Bereiche wie das Unterhaltsrecht oder die 342 Das Gericht kann kumulativ Gerichtsentscheidungen, Lehrbücher oder andere Quellen mit „Autorität“ (authoritative sources) sowie Expertenmeinungen heranziehen. Es kann zudem Personen aus der Gemeinschaft, in der die fragliche Norm angewendet wird, konsultieren (§ 8 Abs. 1 CL-Draft-Bill). Eine darüber hinausgehende Beweisführung steht den Streitparteien frei (§ 8 Abs. 2 CL-Draft-Bill). 343 Es wird rechtsvergleichend auf mehrere andere afrikanische Staaten eingegangen. Vgl. SALC, Report on Conflicts of Law, S. 14–20 und S. 86 f. 344 SALRC, Report on Traditional Courts, S. 1. 345 Vgl. SALRC, Report on Traditional Courts, S. 4 f. sowie § 2 Abs. 2 CCDraft-Bill. Es wurde also eine andere Terminologie gewählt als die Titel von discussion paper und Abschlussbericht vermuten lassen. 346 SALRC, Report on Traditional Courts, S. 5 f., 33 f. sowie die drei alternativen Vorschläge für § 27 CC-Draft-Bill. 347 SALRC, Report on Traditional Courts, S. 6–9 sowie die drei alternativen Vorschläge für § 4 CC-Draft-Bill.

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Bestimmung der Vormundschaft für Minderjährige von der Zuständigkeit ausgenommen werden. Nur so könne man dem Gleichheitssatz und dem Kindesinteresse gerecht werden, da customary law grundsätzlich Männer bevorteile.348 Die strafrechtliche Zuständigkeit wird von der Zugehörigkeit zu einer „Rasse“ abgekoppelt und nur an die örtliche Zuständigkeit sowie an die Schwere der Tat geknüpft.349 Anwendbare Straftatbestände können sich aus customary law oder staatlich gesetztem Recht ergeben.350 Allerdings soll den Angeklagten die Wahl bleiben, ob sie vor customary courts oder einem anderen Gericht angeklagt werden (§ 28 Abs. 5 CC-Draft-Bill). Die Anwendbarkeit von customary law soll begrenzt werden. In ihrem Gesetzesvorschlag verpflichtet die SALRC customary courts ausdrücklich zur Anwendung des Grundrechtekatalogs und insbesondere des Gleichheitssatzes (vgl. § 7 Abs. 2 CC-Draft-Bill351). Auch um eine verfassungsgemäße Rechtsprechung der customary courts abzusichern, empfiehlt die SALRC darüber hinaus die Einrichtung einer Aufsichtsbehörde, die unter bestimmten Umständen Untersuchungen einleiten und einem Gericht die Zuständigkeit für ein Verfahren entziehen kann (§§ 24, 28 Abs. 1 bis 4 CC-Draft-Bill).352 Das Verfahren und die Beweisführung vor customary courts sollen sich grundsätzlich nach dem ungeschriebenen customary law richten (§ 10 CCDraft-Bill), jedoch regelt der Gesetzentwurf einige wichtige Punkte selbst.353 Der teilweise rechtsvergleichend angelegte Abschlussbericht354 wurde im Januar 2003 an den Justizminister übergeben, jedoch bisher (Stand: April 2007) nicht gesetzgeberisch umgesetzt. 348 Vgl. SALRC, Report on Traditional Courts, S. 10–12 sowie § 8 CC-DraftBill, der neben den genannten Bereichen auch Ansprüche ausnimmt, die nicht auf customary law gegründet werden können, Verfahren, deren Streitwert eine von dem Justizminister per Rechtsverordnung zu regelnde Höhe überschreite, sowie Verfahren, die die Gültigkeit und Interpretation von Testamenten zum Gegenstand haben. 349 SALRC, Report on Traditional Courts, S. 12 f. sowie § 6 CC-Draft-Bill. Tatbestände, die aufgrund ihrer Schwere von der Zuständigkeit der customary courts ausgenommen sind, sind in einem Anhang zu dem Gesetzesvorschlag aufgeführt. Dazu gehören z. B. Mord, Raub und Vergewaltigung, aber auch Betrug, Bestechung und andere (vgl. § 6 Abs. 2 i. V. m. Schedule I CC-Draft-Bill). 350 SALRC, Report on Traditional Courts, S. 14 f. 351 „Customary courts must give effect to Chapter 2 of the Constitution, in particular section 9 and section 39 (2)“. 352 SALRC, Report on Traditional Courts, S. 30. 353 Und zwar die Gerichtssprache (§ 11 CC-Draft-Bill), die Pflicht zur Protokollierung (§ 12 CC-Draft-Bill), die Öffentlichkeit des Verfahrens (§ 13 Abs. 1 CCDraft-Bill), die Anwesenheit der Parteien (§ 13 Abs. 2 CC-Draft-Bill), die Sitzungspolizei (§ 14 CC-Draft-Bill) und die Vertretung (§ 15 CC-Draft-Bill). 354 Der Bericht bezieht sich im Hinblick auf die Regelung der strafrechtlichen Zuständigkeit von customary courts rechtsvergleichend auf andere afrikanische Länder (SALRC, Report on Traditional Courts, S. 13).

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3. Teil, 2. Kap.: Das Rechtsprojekt der GTZ in Südafrika

2. Reformprozesse Vor der Erstellung der jeweiligen Abschlussberichte wurden über ein issue paper und/oder ein discussion paper schriftliche Kommentare zu den Vorschlägen der SALRC in den drei Bereichen Eherecht355, internes Kollisionsrecht356 und customary courts357 eingeholt. Außerdem wurden in allen Provinzen, in denen autochthones Recht bzw. autochthone Streitschlichtungsinstanzen eine Rolle spielen, Workshops für die Bereiche Eherecht358 und customary courts359 durchgeführt. In den Abschlussberichten wird insgesamt sehr detailliert auf die eingeholten Kommentare eingegangen, inklusive derjenigen, die sich gegenüber den Vorschlägen der SALRC kritisch äußern.360 Im Abschlussbericht über 355 Die SALRC veröffentlichte im August 1996 zunächst ein issue paper, woraufhin ca. 38 Kommentare aus Südafrika (neben Praktikern auch 6 Frauenorganisationen und 7 Wissenschaftler) eingingen (SALC, Report on Customary Marriages, S. 2 und Anhang E). In einem nächsten Schritt wurde ein discussion paper veröffentlicht, auf das ca. 30 Antworten eingingen (neben Praktikern auch 4 Frauenorganisationen, 3 Wissenschaftler und das jeweilige House of Traditional Leaders aus den Provinzen Free State, Eastern Cape und Northern Province, vgl. SALC, Report on Customary Marriages, S. 3 sowie Anhang C). 356 Im Sommer 1996 wurde ein issue paper zu dem Thema veröffentlicht (SALC, Issue Paper 4), auf das 5 Einzelpersonen (Praktiker und Akademiker) und 6 Organisationen (darunter 4 NROen) aus Südafrika antworteten (vgl. die Angaben in SALC, Discussion Paper 76, Anhang B). In der Folge wurde im April 1998 ein discussion paper veröffentlicht (SALC, Discussion Paper 76 – vgl. dort das Deckblatt bzgl. des Veröffentlichungsdatums). Auf dieses gingen 14 Antworten aus Südafrika ein, darunter Praktiker, Akademiker, zwei Houses of Traditional Leaders, sowie 4 NROen (SALC, Report on Conflicts of Law, Anhang B). 357 Im Frühjahr 1999 veröffentlichte das Projekt-Komitee ein discussion paper (SALC, Discussion Paper 82), auf das 12 Antworten aus Südafrika (zu etwa gleichen Teilen von Akademikern und Praktikern sowie 1 NGO) und eine aus den Niederlanden eingingen (SALRC, Report on Traditional Courts, S. 54). 358 Vier Workshops im Westen, Süden, Osten und der Mitte des Landes in Bezug auf das issue paper (SALC, Report on Customary Marriages, Anhang E). In Bezug auf das discussion paper neun Eintages-Workshops in allen neun Provinzen, vier nationalen Workshops in Pretoria mit einer jeweils unterschiedlichen Zielgruppe (Rechtspraktiker, Gewerkschaften, traditional leaders, religiöse Autoritäten) sowie sechs weiteren Treffen an unterschiedlichen Orten (SALC, Report on Customary Marriages, S. 3 und Anhang D). 359 Im Sommer 1999 in Eastern Cape, Free State, Kwazulu-Natal, Mpumalanga, Nord-West-Provinz und Limpopo. Die Workshops wurden von traditional leaders, Praktikern, Akademikern und verschiedenen anderen Personen besucht. Außerdem wurden im September 1999 ein Workshop speziell für Akademiker in Pretoria und Workshops speziell für Frauen in KawZulu-Natal, Limpopo, Eastern Cape und der Nord-West-Provinz durchgeführt (SALRC, Report on Traditional Courts, S. 1 f.). Die genaue Anzahl der Teilnehmer der Workshops geht aus dem Abschlussbericht nicht hervor.

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die customary courts werden damit zusammenhängende verfassungsrechtliche Probleme benannt und diskutiert.361 Nach Angaben eines Mitarbeiters des SALRC-Sekretariats lag die Teilnehmerzahl der in ländlichen Gebieten zum Eherecht durchgeführten Workshops durchschnittlich bei 50 Personen, wovon der größere Anteil Frauen war. In diesen Workshops ging es weniger darum, den Inhalt von Traditionen und customary law herauszufinden; vielmehr wollte man ermitteln, welche Vorschriften die Bevölkerung in einem zukünftigen Customary Marriage Act gern sehen würde. Grundsätzlich wurden die Teilnehmer mit in Gruppen zu bearbeitenden Fragen konfrontiert. Laut einem weiteren Mitarbeiter des SALRC-Sekretariats hätten die Workshops zum customary law auch die Möglichkeit eröffnet, die Bevölkerung über die neue verfassungsrechtliche Situation zu informieren. Die Einbindung der Bevölkerung in den Rechtsreformprozess habe darüber hinaus das Ziel gehabt, dieser zu vermitteln, dass das Rechtssystem ihr eigenes sei, welches sie mit gestalten könne; auf diese Weise habe man versucht, die Akzeptanz für das Rechtssystem zu erhöhen. 3. Stellungnahme der SALRC zu customary law und Rechtspluralismus a) Bedeutung des customary law Die SALRC betont in zwei Abschlussberichten die große tatsächliche Bedeutung, die das customary law bzw. autochthone Streitschlichtungsinstanzen weiterhin für das tägliche Leben großer Teile der Bevölkerung haben.362 Staatlich gesetztes Recht laufe deshalb Gefahr, nicht umgesetzt zu werden. Dies gelte insbesondere für den Bereich des Familienrechts, für Gegenden, in denen der staatliche Einfluss generell gering sei, und für Personen, die durch das customary law privilegiert würden. Dass der Gesetzesvorschlag der SALRC die Zahlung eines Brautpreises und polygame Eheverhältnisse nicht verbiete, sei ein Zugeständnis an diese Tatsache, obwohl beides möglicherweise gegen den Gleichberechtigungsgrundsatz verstoße.363 360 Vgl. zu den aufgenommenen kritischen Stimmen etwa SALC, Report on Customary Marriages, S. 4 (Vorwurf des Rassissmus), SALC, Report on Conflicts of Law, S. 3 f. und S. 28 f.; SALRC, Report on Traditional Courts, S. 7 f., 10 f., 15 f., S. 26 f. 361 SALRC, Report on Traditional Courts, S. 22–24. 362 SALC, Report on Customary Marriages, S. 14 f.; SALRC, Report on Traditional Courts, S. 1. 363 SALC, Report on Customary Marriages, S. 14 f.

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3. Teil, 2. Kap.: Das Rechtsprojekt der GTZ in Südafrika

In dem Bericht zu internen Kollisionsnormen wird die rechtliche Bedeutung des customary law betont. Unter Bezug auf Art. 211 Abs. 3 Verf sowie eine Entscheidung des Verfassungsgerichts geht die SALRC davon aus, dass customary law einen Grundpfeiler des südafrikanischen Rechtssystems darstellt.364 Die Verfassung verpflichte den südafrikanischen Staat dazu, customary law anzuerkennen und dafür zu sorgen, dass es im südafrikanischen Rechtssystem eine Rolle spiele. Die SALRC stützt dies auf das Recht, in einer frei gewählten Kultur zu leben (Art. 30 und 31 Verf), auf Art. 15 Abs. 3 (a) (ii) Verf, der dem Gesetzgeber freistellt, traditionelle familienrechtliche Systeme anzuerkennen, sowie auf Art. 211 Abs. 3 Verf, der die Gerichte dazu verpflichtet, customary law anzuwenden, sofern dies einschlägig ist.365 b) Vereinheitlichung von Recht In den von der GTZ unterstützten Gesetzentwürfen zum customary law wägt die SALRC Vor- und Nachteile einer Rechtsvereinheitlichung der betroffenen Rechtsmaterien ab. Während die SALRC bereits jetzt eine Vereinheitlichung des Strafrechts fordert,366 bleibt für sie die Vereinheitlichung des Eherechts zumindest ein Fernziel, welches weiter zu verfolgen sei.367 Die im Bereich des Eherechts bestehende Rechtszersplitterung368 sorge für Rechtsunsicherheit. Die Regelung der gesamten Materie in einem Gesetz könne dagegen Rechtsklarheit schaffen.369 Für eine Vereinheitlichung des Rechts spreche weiterhin, dass während der Apartheid die unterschiedliche Regelung eines Lebensbereichs nach common law auf der einen und customary law auf der andern Seite mit Ungleichbehandlung und Diskriminierung einhergegangen sei.370 Jedoch werden auch gegen eine Rechtsvereinheitlichung tatsächliche und rechtliche Gründe angeführt. Der mit einer Rechtsvereinheitlichung verbundene Aufwand sei sehr hoch und rechtstechnisch schwierig.371 Außerdem 364

SALC, Report on Conflicts of Law, S. 21. SALC, Report on Conflicts of Law, S. 22. 366 SALC, Report on Conflicts of Law, S. 50. 367 SALC, Report on Customary Marriages, S. 17. 368 Hintergrund ist nach Auffassung der SALRC u. a., dass die TBVC-Staaten und homelands für ihre jeweiligen Gebiete uneinheitliche Regelungen erlassen hätten, die aufgrund von Schedule 6 Abschnitt 2 Verf auch nach Inkrafttreten der Verfassung noch Bestand hätten. Das Verhältnis dieser Regelungen zu nationaler Gesetzgebung sei dabei unklar. 369 SALC, Report on Customary Marriages, S. 9–11. 370 SALC, Report on Customary Marriages, S. 8 f. 371 SALC, Report on Conflicts of Law, S. 21 f. In dem Abschlussbericht zur Eherechtsreform wird auf die gescheiterten Vereinheitlichungsversuche anderer Staaten 365

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bezweifelt die SALRC, dass die Bevölkerung Südafrikas dazu bereit sei, für ein solches Projekt kulturelle Eigenheiten aufzugeben.372 Sie geht davon aus, dass unabhängig von Rechtsreformen in näherer Zukunft Rechtspluralismus eine Tatsache bleiben werde.373 Dafür spreche auch die verfassungsrechtliche Garantie des kulturellen Pluralismus in Art. 30 und 31 Verf.374 Vor diesem Hintergrund hat die SALRC zunächst keine Rechtsvereinheitlichung im Bereich des Eherechts vorgeschlagen. Mit ihrem Gesetzesvorschlag zu internen Kollisionsnormen hat sie außerdem empfohlen, zumindest für die nähere Zukunft die Bedeutung von customary law anzuerkennen und den Rechtspluralismus staatlich zu ordnen. Die repugnancy-Klausel wird nicht als sinnvoll angesehen und ihre Abschaffung empfohlen.375 Die bedeutendste Vorschrift mit einer repugnancyKlausel befindet sich im Law of Evidence Amendment Act.376Als Begründung für ihre Abschaffung wird angeführt, dass sie bisher von den Gerichten wenig377 und wenn, dann uneinheitlich und juristisch fragwürdig378 angewendet worden sei. Ihr hafte zudem der Geschmack der kolonialen Vergangenheit Südafrikas an.379 Zwar sei es denkbar, heute die Prinzipien von public policy und natural justice als deckungsgleich mit dem Grundrechtekatalog anzusehen und somit die repugnancy-Klausel dazu zu benutzen, customary law auf die Vereinbarkeit mit Grundrechten zu überprüfen.380 Dies könne jedoch bereits aufgrund von Art. 211 Abs. 3 Verf erfolverwiesen. Soweit ersichtlich, seien entsprechende Vorschläge entweder nicht Gesetz geworden oder falls doch, von Großteilen der Bevölkerung nicht angenommen worden (SALC, Report on Customary Marriages, S. 11–14). 372 SALC, Report on Conflicts of Law, S. 21 f. 373 SALC, Report on Conflicts of Law, S. 21 f. Dort wird nicht direkt von Rechtspluralismus gesprochen, jedoch dem Sinne nach: „In any event, it must be appreciated that, for the immediate future at least, social and legal differences will remain, and, if that is the case, the conflict of laws will have an important role to play in selecting appropirate laws in particular cases.“ 374 SALC, Report on Customary Marriages, S. 11. 375 SALC, Report on Conflicts of Law, S. XVII und 43; SALRC, Report on Traditional Courts, S. 14. 376 Nach § 1 Abs. 1 Law of Evidence Amendment Act darf autochthones Recht (das Gesetz spricht von indigenous law) dann nicht angewendet werden, wenn es gegen die Prinzipien der öffentlichen Ordnung (public policy) oder der natürlichen Gerechtigkeit (natural justice) verstößt. Vgl. dazu mitsamt Gesetzeszitat bereits oben, S. 210. Eine repugnancy-Klausel befindet sich weiterhin im Bophuthatswana Traditional Authorities Act 23 of 1978. 377 SALC, Report on Conflicts of Law, S. 39 und 42. 378 SALC, Report on Conflicts of Law, S. 41 f. 379 SALC, Report on Conflicts of Law, S. 40 und 43. In diese Richtung auch SALRC, Report on Traditional Courts, S. 14. 380 SALC, Report on Conflicts of Law, S. 40 und 42.

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gen, nach dem die Gerichte zwar customary law anwenden sollen, jedoch nur, soweit dieses mit der Verfassung und mit anderem geschriebenen Recht übereinstimme.381 c) Restatement of customary law Die SALRC sieht bei Rechtsreformen, die customary law berücksichtigen wollen, das Problem der Feststellung geltender Normen: Customary law sei dynamisch, flexibel und unterliege ständigem Wandel. Die bestehenden Aufzeichnungen dieses Rechts durch Anthropologen, Gerichtsurteile oder (deklaratorische) Gesetze seien keine zuverlässigen Quellen. Diese Aufzeichnungen seien teilweise während der Apartheid zustande gekommen und hätten den Interessen des Staates gedient. Zusätzliche Verfälschungen würden durch die Benutzung „westlicher“ Terminologien zur Beschreibung des customary law erfolgen.382 Eine umfassende Verschriftlichung des customary law, die eine Basis für Rechtsreformen in diesem Bereich bieten könnte, lehnt die SALRC jedoch sowohl in der Form einer Kodifizierung als auch in der Form eines restatement ab: Eine Kodifizierung des customary law wird als problematisch angesehen, da dieses den Stand eines bestimmten Zeitpunkts wiedergebe, in der Folgezeit aber aufgrund der sich ändernden sozialen Praxis inhaltlich nicht mehr richtig sei.383 Forderungen nach einem restatement der tatsächlich noch angewendeten Normen des customary law könne die SALRC ebenfalls nicht nachkommen. Erstens sei es schwierig, auf diesem Gebiet überhaupt vorurteilsfrei Erkenntnisse zu gewinnen. Dann sei auch das Ergebnis einer solchen Untersuchung schnell wieder veraltet. Schließlich sei eine solche Untersuchung – zumindest in Südafrika mit seiner großen ethnischen Vielfalt – nur unter sehr hohem Zeit- und Kostenaufwand durchführbar.384 Ähnliche Stellungnahmen werden in Interviews mit einem Mitarbeiter des SALRC-Sekretariats und einem südafrikanischen Berater, der sich seit vielen Jahren wissenschaftlich mit customary law beschäftigt, abgegeben. Letzterer ist der Auffassung, dass ein großes Projekt zum restatement von customary law Geld- und Zeitverschwendung wäre. Es würde Jahre dauern und Millionen südafrikanischer Rand kosten, um hier qualitativ wertvolle empirische Studien zu betreiben. Gleichzeitig sei es relativ wahrscheinlich, dass sich das Ergebnis nur graduell von schon bestehenden, bereits vor 20, 30 Jahren angefertigten Studien unterscheiden würde. Das Problem sei au381

SALC, Report SALC, Report 383 SALC, Report 384 SALC, Report of Law, S. 104. 382

on on on on

Conflicts of Law, S. 43. Customary Marriages, S. 19 f. Conflicts of Law, S. 101. Customary Marriages, S. 18–22; SALC, Report on Conflicts

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ßerdem, dass das so aufgeschriebene customary law größtenteils gar keinen Bestand haben dürfte, da es sich nach der neuen Verfassung und bestehenden Gesetzen, insbesondere Nicht-Diskriminierungsgesetzen richten müsse. Für die gerichtliche Praxis befürwortet die SALRC eine Feststellung von Regelungen des customary law im Einzelfall.385 d) Customary law und Grundrechte Die SALRC nimmt in ihrem Abschlussbericht zu internen Kollisionsnormen zum Verhältnis zwischen customary law und dem Grundrechtekatalog der Verfassung nicht eindeutig Stellung, was vermutlich dem Thema des Berichts geschuldet ist, der dies nicht erfordert.386 Einerseits scheint sie eine Anpassung des customary law an den Grundrechtekatalog zu befürworten,387 andererseits scheint sie der Auffassung zu sein, dass insbesondere der Gleichheitssatz nicht strikt auf das customary law anzuwenden sei, da dies die weitgehende Abschaffung von customary law zur Folge habe und mit dessen verfassungsrechtlicher Anerkennung nicht vereinbar sei.388 Vorsichtig drückt sich die SALRC auch in ihrem Abschlussbericht zur Eherechtsreform aus. Hier greift die SALRC den stereotypen Gegensatz zwischen „westlicher“ und „afrikanischer“ Tradition auf und meint, dass in der Grundrechtsauslegung ersterer nicht der Vorzug gegenüber letzterer zu geben sei.389 Maßstab für das customary law in Südafrika müssten zwar die 385 SALC, Report on Conflicts of Law, S. 104, 106 und 108. Vgl. auch den oben dargestellten § 8 des Gesetzentwurfs. 386 So angedeutet auf S. 25, SALC, Report on Conflicts of Law. 387 Sie hebt hervor, dass Art. 211 Abs. 3 Verf die Anwendung einer Vorschrift des customary law von deren Übereinstimmung mit der Verfassung abhängig mache; außerdem statuiere Art. 8 Abs. 2 Verf eine horizontale Wirkung von Grundrechten. Mit „horizontaler“ Wirkung der Grundrechte ist die unmittelbare Wirkung von Grundrechten zwischen Bürgern (vgl. dazu z. B. Bennett, Recht in Afrika 2000, S. 1 [2 f., 6 f.]). 388 „Because many rules of customary law reflect directly or indirectly, the patriarchal traditions of African culture, large parts of the law could be declared invalid for infringing the right to equal treatment. If that were allowed, the constitutional recognition given to customary law in 1996 would be an empty gesture. [. . .] In summary, the overall effect of the Constitution is to require, on the one hand, greater respect for customary law and, on the other, a filter through which its rules must now be interpreted.“ Vgl. zum Ganzen SALC, Report on Conflicts of Law, S. 22–24. 389 „If recognition of customary law is to be something more than an empty gesture towards the African cultural tradition, however, application of the Bill of Rights must be construed in such a way that a set of western values does not become dominant, merely by reason of the fact that the customary rule is different.“ SALC, Report on Customary Marriages, S. 16 und 25.

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Verfassung, internationale Konventionen und insbesondere der Gleichheitssatz sein,390 und das Bekenntnis zum Gleichheitssatz im Eherechtsbericht fällt damit viel deutlicher aus als im Bericht zu den internen Kollisionsnormen. Eine Einschränkung erfolgt jedoch auch hier: Der Gleichheitssatz müsse mit dem Recht auf Kultur in Art. 30, 31 Verf abgewogen werden.391 Mit ihrem Gesetzentwurf zu customary marriages möchte die SALRC beidem gerecht werden.392 Am klarsten fordert die SALRC in ihrem Bericht zu den customary courts die Übereinstimmung von customary law mit dem Grundrechtekatalog, denn in ihrem Gesetzesvorschlag verpflichtet die SALRC customary courts ausdrücklich zu dessen Anwendung, insbesondere zur Anwendung des Gleichheitssatzes.393 4. Ressourceneinsatz der GTZ Der Ressourceneinsatz der GTZ beschränkte sich bei den Reformarbeiten im Bereich des customary law auf finanzielle Unterstützung. In allen drei Reformbereichen wurde die Forschung für die Erstellung des discussion paper und des Abschlussberichts, die Einholung von Kommentaren in Form von Workshops sowie der Druck des Abschlussberichts finanziert.394 Wie sich aus den Interviews mit der GTZ-Projektleitung und einem Mitarbeiter der SALRC ergibt, nahm die GTZ-Projektleitung nicht an den Sitzungen des Projekt-Komitees teil. Die GTZ-Projektleitung betonte, dass es schwierig gewesen sei, sich auf die Art der Zusammenarbeit zu einigen: Die südafrikanische Seite habe die Zusammenarbeit als rein finanzielle Unterstützung seitens des GTZ-Projekts definieren wollen. Diese Unterstützung habe zunächst auch stattgefunden, habe aber auf Dauer nicht dem Kooperationsverständnis der GTZ entsprochen. Weil sich auf südafrikanischer Seite keine Änderung der Haltung abzeichnete, habe man nach einiger Zeit beschlossen, sich völlig aus diesem Projektbereich zurückzuziehen. Dies sei 390

SALC, Report on Customary Marriages, S. 22 f. SALC, Report on Customary Marriages, S. 24. 392 SALC, Report on Customary Marriages, S. 7. 393 Vgl. § 7 Abs. 2 des Gesetzesvorschlags: „Customary courts must give effect to Chapter 2 of the Constitution, in particular section 9 and section 39 (2)“. 394 Für die Reformbereiche „Eherecht“ und „interne Kollisionsnormen“ ergibt sich dies aus den jeweiligen Abschlussberichten (SALC, Report on Customary Marriages, S. VI; SALC, Report on Conflicts of Law, S. VI). Für den Reformbereich customary courts hinsichtlich der Förderung von Forschung sowie der Erstellung des discussion paper aus dem Abschlusbericht (SALRC, Report on Traditional Courts, S. V) und für den Rest aus einem Interview mit einem Mitarbeiter des SALRC-Sekretariats. 391

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auch deshalb sinnvoll gewesen, da das Projekt insgesamt thematisch zu breit angelegt gewesen sei und die Projektleitung im Bereich des customary law viel weniger Expertise als in die anderen Projektbereiche hätte einbringen können. Insgesamt habe man sich deshalb um eine Änderung der Haltung der südafrikanischen Seite nur wenig bemüht. Die südafrikanische Seite betonte, dass der Beschluss der GTZ, sich aus diesem Projektbereich zurückzuziehen, ohne weiteres akzeptiert wurde, weil man die Zusammenarbeit insgesamt nicht gefährden wollte und auch selbst ausreichend finanzielle Mittel zur Verfügung hatte, die an Stelle der GTZ-Mittel eingesetzt werden konnten. Wie diese Art der GTZ-Unterstützung letztlich das Förderprinzip „Berücksichtigung von Rechtspluralismus“ umgesetzt hat, wird im Analyseteil unter VII.3.b. näher erläutert. V. Rechtsbereinigung Die Verwendung des Begriffs „Rechtsbereinigung“ entspricht im Folgenden der Definition Köblers. Danach ist Rechtsbereinigung der „Versuch, eine geschichtlich gewachsene und unübersichtlich gewordene Gesamtheit von Rechtsregeln durch Vereinheitlichung und eventuell auch Vereinfachung wieder übersichtlich und einsichtig zum machen.“395 In Südafrika wird der Terminus statutory law revision oder revision of the statute book benutzt. Bereits kurz nach ihrer Einrichtung Anfang der 1970er Jahre wurde von der SALRC das erste Projekt zur Rechtsbereinigung durchgeführt.396 Damals wurde geprüft, ob ganze Rechtstexte oder einzelne Vorschriften veraltet (obsolete) oder überflüssig (redundant) waren. Nach Ende der Apartheidära war es ein besonderes Anliegen der Regierung, die Gesetze von diskriminierenden Regelungen zu befreien. Teilweise wurden direkt nach der politischen Wende Anfang der 1990er Jahre ganze Gesetzeswerke aufgehoben.397 Für die Reform anderer Bereiche bot sich die Radikallösung der Aufhebung ganzer Gesetze nicht an, da viele ihrer Regelungen weiterhin benötigt wurden. Hier wurde vielmehr die SALRC 395 Köbler, Stichwort „Rechtsbereinigung“, in: Tilch/Arloht, Deutsches RechtsLexikon Bd. 3. Eine andere Definition findet sich bei Creifelds, Rechtswörterbuch, wonach Rechtsbereinigung die „Förmliche Feststellung des als gültig erachteten Rechts in einem bestimmten Rechtsgebiet“ darstellt. Weiterhin könne Rechtsbereinigung auch Rechtsvereinfachung bedeuten. 396 Project 25, Revision of Statute book. 397 Vgl. z. B. die Aufhebungen durch den Abolition of Racially Based Land Measures Act (Act 108 of 1991, zuletzt geändert durch Act 84 of 1998) oder den Abolition of Restrictions on Free Political Activity Act (Act 206 of 1993, zuletzt geändert durch Act 65 of 1996).

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3. Teil, 2. Kap.: Das Rechtsprojekt der GTZ in Südafrika

beauftragt, detaillierte Vorschläge zu erarbeiten. 2001 wurde zusammen mit der GTZ eine Machbarkeitsstudie in Auftrag gegeben.398 Seitdem wird die Rechtsbereinigung umfassend von der SALRC vorangetrieben. Deren Ziel ist es, aus den Gesetzen veraltete, überflüssige und verfassungswidrige Vorschriften zu streichen.399 Die Rechtsbereinigung begann mit der Überprüfung des Black Administration Act400, der so genannten „Codes of Zulu Law“401 und des Interpretation Act402. Zur Rechtsbereinigung gehört der Sache nach auch die verfassungsrechtliche Überprüfung bestehenden Straf- und Strafprozessrechts, auch wenn dies innerhalb der SALRC nicht formell zu den Rechtsbereinigungsprojekten gezählt wird. 1. Reformprozesse und -ergebnisse a) Verfassungsrechtliche Überprüfung bestehenden Straf- und Strafprozessrechts Das GTZ-Projekt arbeitete mit einem Projekt-Komitee zusammen, welches Strafrecht, Strafverfahrensrecht, Beweisrecht und Strafzumessungsrecht auf die Vereinbarkeit mit der bill of rights überprüfte.403 Diese Untersuchung war bereits 1994 von dem damaligen Justizminister als dringend eingestuft worden.404 Das Projekt-Komitee bestand aus sechs Mitgliedern.405 In einer ersten Phase lud das Projekt-Komitee die Fachöffentlichkeit dazu ein, Reformvorschläge einzureichen. In einer zweiten Phase wurden zwei Personen damit beauftragt, die Strafprozessordnung406 auf verfassungswidrige Vorschriften zu überprüfen. Auf dieser Basis wurde eine dritte Person damit beauftragt, ein discussion paper407 zu verfassen. 398

SALC/GTZ/CALS, Feasibility and Implementation Study. SALRC, Satutory Law Revision, S. 1 f. 400 Act 38 of 1927. 401 Zur Fundstelle näher unten, S. 256. 402 Act 33 of 1957 (zuletzt geändert durch Act 201 of 1993). 403 Es handelt sich um das SALRC-Projekt Nr. 101. 404 SALC, Report on the Application of the Bill of Rights, S. XXIX. 405 SALC, Report on the Application of the Bill of Rights, S. 1 f. 406 Criminal Procedure Act (Act 51 of 1977, zuletzt geändert durch Act 12 of 2004). 407 SALC, Discussion Paper 90. Dieses wurde im Januar 2000 mit der Bitte um Kommentierung veröffentlicht, auf das sieben südafrikanische Praktiker und Wissenschaftler antworteten (vgl. SALC, Report on the Application of the Bill of Rights, S. 2 und 116). 399

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Die SALRC legte im Mai 2001 ihren Abschlussbericht vor. Dieser behandelt hauptsächlich diejenigen Vorschriften, die nach Ansicht des ProjektKomitees zweifelsfrei verfassungswidrig sind, und schlägt entsprechende Gesetzesänderungen vor. Die Vorschriften, deren zweifelsfreie Verfassungswidrigkeit nicht festgestellt werden konnte, werden nur am Rande diskutiert und ihre Aufhebung letztlich dem Verfassungsgericht überlassen.408 Der Abschlussbericht misst die Vorschriften der Strafprozessordnung an der Unschuldsvermutung, am Gleichheitsgrundsatz, am Recht auf Zugang zu den Gerichten, am Recht auf ein faires und öffentliches Verfahren, am Recht auf Verteidigung, am Recht auf Freiheit und Sicherheit der Person und am Recht auf richterliche Entscheidung bei Freiheitsentzug. Die in Reaktion auf das discussion paper erfolgten Kommentare wurden in den Bericht eingearbeitet. Der Bericht bezieht sich nur vereinzelt auf ausländische Quellen409 und ist nicht rechtsvergleichend angelegt. Der Abschlussbericht wurde im Juni 2001 dem Justizminster übergeben, aber bisher (Stand: April 2007) nicht gesetzgeberisch umgesetzt. b) Black Administration Act Ein Ergebnis der erwähnten Machbarkeitsstudie410 war, dass die Aufhebung des Black Administration Act dringend geboten sei.411 Dieses Gesetz ist eines der Hauptregelwerke, die unter der Apartheid das Leben der schwarzafrikanischen Bevölkerung in Südafrika regelte. Es wurde bereits 1927 als Native Administration Act erlassen.412 In der Einleitung des Abschlussberichts der Untersuchung, die sich mit der Aufhebung des Black Administration Act befasst, wird die Tatsache, dass dieser immer noch formell gültig sei, als „peinlich für die neue südafrikanische, in der Verfassung verankerte Demokratie“ bezeichnet. Die Untersuchung wurde von einem Zusammenschluss von südafrikanischen Beratern im Auftrag der GTZ und unter Abstimmung mit der SALRC413 in zwei Phasen durchgeführt: In einer ersten Phase wurden diejenigen Vorschriften identifiziert, die ohne Probleme aufgehoben werden können. In einer zweiten Phase wurden diejenigen Vorschriften untersucht, deren sofortige Aufhebung aus verschiedenen Gründen problematisch wäre und die deshalb noch für eine gewisse Zeit aufrechterhalten werden sollen, bis sie durch neue Regelungen ersetzt wer408

SALC, Report on the Application of the Bill of Rights, S. XXIX. Insbesondere wird auf Kanada Bezug genommen, vgl. SALC, Report on the Application of the Bill of Rights, S. 4 f., 12, 33 f. und 48. 410 Siehe oben, S. 254. 411 SALRC, Report. The Repeal of the Black Administration Act, S. 1. 412 Siehe dazu bereits oben, S. 205. 413 SALRC, Report. The Repeal of the Black Administration Act, S. 1. 409

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3. Teil, 2. Kap.: Das Rechtsprojekt der GTZ in Südafrika

den können. Der Abschlussbericht enthält entsprechende Vorschläge. In beiden Phasen wurden insgesamt 115 Kommentare, insbesondere von Praktikern und Akademikern, aber auch von einigen NROen eingeholt.414 Laut Interviews ergibt sich die Komplexität der Untersuchung unter anderem daraus, dass verschiedene Ministerien415 für die im Black Administration Act enthaltenden Regelungsbereiche zuständig sind.416 Die Interviews zeigen außerdem, dass in dem Projekt neben dem erwähnten Zusammenschluss südafrikanischer Berater auch Angestellte der SALRC tätig waren, welche die Einholung von Kommentaren zu den veröffentlichten discussion papers organisierten417 und den Abschlussbericht redigierten.418 Ein an den Vorschlägen der SALRC angelehnter Gesetzesentwurf wurde über das Justizministerium in die südafrikanische Nationalversammlung eingebracht419 und mit einigen Änderungen als „Repeal of the Black Administration Act and Amendment of Certain Laws Act“ (Act 28 of 2005) verabschiedet.420 c) Codes of Zulu Law Unter den Begriff „Codes of Zulu Law“ werden zwei Rechtstexte gefasst: der KwaZulu Act on the Code of Zulu Law421 und der Natal Code of Zulu Law.422 Beide Rechtstexte sind – bis auf wenige Ausnahmen – inhaltlich identisch, gelten jedoch für unterschiedliche Territorien.423 Ihre derzeitige 414 SALRC, Report. The Repeal of the Black Administration Act, S. 10 f. sowie Anhänge C und D. 415 Insbesondere Department for Provincial and Local Government, Department of Justice and Constitutional Development und Department of Land Affairs. 416 Interviews mit der GTZ-Projektleitung und einem südafrikanischen Berater. 417 Interview mit einem Mitarbeiter des SALRC-Sekretariats. 418 Interview mit einem weiteren Mitarbeiter des SALRC-Sekretariats. 419 Repeal of Black Administration Act and Amendment of Certain Laws Bill (B25-2005). 420 Mit einem nachfolgenden Änderungsgesetz wurde das Aufhebungsdatum der meisten Vorschriften auf den 30. September 2007 festgesetzt; vgl. § 1 Repeal of the Black Administration Act and Amendment of Certain Laws Amendment Act (Act 8 of 2006). 421 KwaZulu Act 16 of 1985. 422 Proclamation R151 of 1987. 423 Der KwaZulu Act on the Code of Zulu Law wurde 1985 für das Gebiet des ehemaligen homeland „KawZulu“ von der dortigen Legislative (KwaZulu Legislative Assembly) verabschiedet. Der Natal Code of Zulu Law wurde 1987 gem. § 24 Black Administration Act per Rechtsverordnung (proclamation) durch den damaligen Staatspräsidenten für die Region Natal mit Ausnahme des homeland „KawZulu“ erlassen.

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Fassung wurde 1985 bzw. 1987 verabschiedet. Sie gehen jedoch zurück auf Gesetze, die Ende des 19. Jahrhunderts erlassen wurden.424 Im Zusammenhang mit den Codes of Zulu Law stellt sich die Frage, inwieweit und in welcher rechtlichen Form sie aufrechterhalten werden sollen. Beide Codes haben zu keinem Zeitpunkt das customary law der ZuluEthnie vollständig und richtig wiedergegeben.425 Daneben sind viele der Vorschriften überflüssig oder widersprechen nationaler Gesetzgebung bzw. Regeln des common law.426 Eine Arbeitsgruppe befasste sich mit der Frage der Fortgeltung der Codes of Zulu Law, um über das Department of Traditional and Local Government in KwaZulu-Natal dem dortigen Parlament entsprechende Vorschläge zu unterbreiten. Auf einem Workshop Ende 2003, an dem laut Projektunterlagen 9 Personen427 teilnahmen, wurde als vorläufiges Arbeitsergebnis festgehalten, die Codes of Zulu Law aufzuheben, die bisher darin geregelten Themen jedoch in einem restatement of Zulu Law aufzunehmen. Dieses restatement wäre kein Gesetz, sondern eine nichtgesetzliche Informationsquelle.428 Aus den Projektunterlagen ergibt sich, dass ein solches restatement erarbeitet und von dem House of Traditional Leaders als Politikpapier verabschiedet werden soll. d) Interpretation Act Der Interpretation Act enthält – wie sein Name bereits andeutet – allgemeine Regeln zur Gesetzesinterpretation. Laut Interview mit der GTZProjektleitung ist dieser überarbeitungsbedürftig, insbesondere weil er nicht auf die Interpretation von Gesetzen vor dem Hintergrund der neuen Verfassung eingehe. Aus den Projektunterlagen und Interviews429 geht hervor, 424 Vgl. zum Ganzen SALRC, Report. The Repeal of the Black Administration Act, S. 55. Siehe zu Entstehungshintergund und Inhalt außerdem Bennett/Pillay, SAJHR 2003, S. 217–238 m. w. N. 425 Es gibt keine Hinweise darauf, dass ihrer Verabschiedung eine entsprechende Erforschung des customary law der Zulus vorangegangen ist. Vgl. SALRC, Report. The Repeal of the Black Administration Act, S. 57 f. 426 SALRC, Report. The Repeal of the Black Administration Act, S. 60. 427 Neben der GTZ-Projektleitung ein Mitglied der SALRC, zwei Mitglieder des SALRC-Sekretariats, einer der Berater für den Black Administration Act sowie vier Mitglieder der Provinzregierung KwazuluNatal. 428 Vgl. zum Ganzen SALRC, Report. The Repeal of the Black Administration Act, S. 69. Vgl. allgemein zum restatement von autochthonem Recht oben, 2. Teil 4. Kap. E.IV.2.b). 429 Interview mit der GTZ-Projektleitung sowie einem Mitarbeiter des SALRCSekretariats.

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3. Teil, 2. Kap.: Das Rechtsprojekt der GTZ in Südafrika

dass mit der Überarbeitung des Interpretation of Statutes Act im Jahre 2002 durch einen seitens der GTZ verpflichteten südafrikanischen Wissenschaftler als Berater und zwei Mitarbeiter des SALRC-Sekretariats begonnen wurde. Laut einem Mitarbeiter des SALRC-Sekretariats gab es im Juni 2004 eine Arbeitsgruppe, die von einem Mitglied der SALRC geleitet wurde und der auch die GTZ-Projektleitung angehörte. Im Herbst 2006 wurde ein discussion paper veröffentlicht.430 2. Ressourceneinsatz der GTZ a) Finanzen Zur finanziellen Unterstützung der Rechtsbereinigung im Bereich des Straf- und Strafprozessrechts gehörte unter anderem die Erstellung des discussion paper.431 Für die anderen Bereiche wurden laut Interview mit der GTZ-Projektleitung Berater bezahlt. Im Einzelnen handelt es sich um die Berater, die die Untersuchung zum Black Administration Act durchgeführt haben, welcher sich auch mit den Codes of Zulu Law befasst432. Außerdem wurde ein südafrikanischer Wissenschaftler als Berater für die Reform des Interpretation of Statutes Act finanziert. b) Sachverstand Hinsichtlich der Rechtsbereinigung des Straf- und Strafprozessrechts lassen sich einzelne inhaltliche Einflüsse der GTZ-Projektleitung auf den Gesetzentwurf aus dem Abschlussbericht nicht herauslesen. Eine Auseinandersetzung mit deutschen Gerichtsurteilen, deutscher Rechtsliteratur oder Gesetzgebung findet darin nicht statt. Vielmehr wird neben Quellen aus Südafrika insbesondere auf Kanada Bezug genommen. Aus dem Interview mit der GTZ-Projektleitung ergibt sich, dass diese regelmäßig und aktiv an den Sitzungen des Projekt-Komitees teilgenommen hat. Ihre Beiträge wurden laut Aussage der südafrikanischen Partnerseite insbesondere hinsichtlich der Darstellung der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte geschätzt. In Bezug auf den Black Administration Act ergibt sich aus Interviews mit einem südafrikanischen Berater und der GTZ-Projektleitung, dass die 430

Vgl. SALRC, Report of the Secretary (March 2007), Punkt 5. Vgl. den allgemeinen Hinweis auf technische und finanzielle Unterstützung in SALC, Report on the Application of the Bill of Rights, S. IV und SALC, Discussion Paper 90, S. II. 432 Vgl. SALRC, Report. The Repeal of the Black Administration Act, S. 54–69. 431

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GTZ-Projektleitung zusammen mit zwei Mitarbeitern des SALRC-Sekretariats die Zwischenberichte der Berater kontrollierte. Der südafrikanische Berater hebt hervor, dass die Treffen mit den Beratern etwa einmal monatlich stattfanden. Die GTZ-Projektleitung habe in diesem Zusammenhang Fragen gestellt und Vorschläge für das weitere Vorgehen gemacht. Ein südafrikanischer Partner beschreibt, dass ähnlich wie bei den anderen Projekten mit der Law Commission zunächst davon ausgegangen wurde, dass das GTZProjekt finanzielle Unterstützung leistet, mit der Zeit jedoch ein inhaltlicher Beitrag hinzukam. Ein anderer südafrikanischer Partner sieht die Möglichkeit des inhaltlichen Beitrags vor allem auf analytischer Ebene. Von einem weiteren Partner wird die Möglichkeit des inhaltlichen Beitrags eher skeptisch eingeschätzt: „Well, it is such a specialized field. There are actually only about 12 people in this country [. . .] that know all about it. Know not only the customary law proper but also the legislation around it like the Black Administration Act und the Code of Zulu Law. So it would be difficult for people from outside to make a professional input, a professional legal input into these things.“

In Bezug auf die Codes of Zulu Law ergibt sich aus den Projektunterlagen und einem Interview mit der GTZ-Projektleitung, dass diese an dem oben erwähnten Workshop aktiv teilgenommen und sich insbesondere hinsichtlich des diskriminierenden Inhalts einiger Vorschriften eingeschaltet hat. Die im Zusammenhang mit dem Black Administration Act erwähnte Skepsis der Partnerseite hinsichtlich der Möglichkeit eines inhaltlichen Beitrags gilt auch für die Codes of Zulu Law (vgl. das dortige Zitat). Gemäß zweier Interviews mit der südafrikanischen Partnerseite nahm die GTZ-Projektleitung aktiv an den Sitzungen der Arbeitsgruppe zum Interpretation of Statutes Act teil. Laut Partnerseite bezog sich ihr inhaltlicher Beitrag einerseits auf die allgemeine Planung der Vorgehensweise und lag andererseits auf einer analytischen Ebene. „And she has come up with a very common sensical response. Or when she has been evaluating a chapter her response has been the same as mine. You know, we read everything that is produced. And at the last meeting for example we had an identical response to a particular chapter [. . .] and it didn’t matter whether you were a German lawyer or a French lawyer or a South African lawyer – as long as you are a lawyer. [. . .]“

c) Sonstige Leistungen Ein südafrikanischer Partner betont, dass der oben erwähnte Workshop zu den Codes of Zulu Law maßgeblich von der GTZ-Projektleitung organisiert

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3. Teil, 2. Kap.: Das Rechtsprojekt der GTZ in Südafrika

wurde. Laut Partnerseite hat die GTZ-Projektleitung außerdem die Organisation der Sitzungen der Arbeitsgruppe zum Interpretation of Statutes Act übernommen und diese faktisch geleitet (formell war, wie oben erwähnt, ein SALRC-Mitglied Leiter der Arbeitsgruppe).433 VI. Organisationsentwicklung 1. Inhalt Aus den Projektunterlagen ergibt sich, dass im Jahre 1998 das SALRCSekretariat gemeinsam mit der GTZ-Projektleitung notwendige Fortbildungsmaßnahmen identifizierte und ein entsprechendes Konzept erarbeitete. Von den durchgeführten Maßnahmen profitierten in den ersten vier Projektjahren mindestens 15 Mitarbeiter des SALRC-Sekretariats.434 Aus den Interviews ergibt sich ergänzend, dass Fortbildungsbedarf im Bereich Softwareanwendung, Verfassen von Gesetzestexten, Projektmanagement sowie weiterer Einzelheiten in Bezug auf die tägliche Arbeit der SALRC gesehen wurde.435 Zur Durchführung von Fortbildungskursen – insbesondere für neue Angestellte des SALRC-Sekretariats – wurde ein Berater engagiert, der einen Kurs und ein dazugehöriges Handbuch entwickelte.436 Eine weitere Fortbildungsveranstaltung bezog sich auf die Durchführung von Workshops.437 Eine dritte Veranstaltung, die in Zusammenarbeit mit der GTZ durchgeführt wurde, war ein so genannter teambuilding-workshop.438 Hintergrund waren Spannungen zwischen den „weißen“ und „schwarzen“ Angestellten des SALRC-Sekretariats. In den Interviews wurden diese als „racial tension“ bezeichnet. Sie entstanden unter anderem dadurch, dass „Schwarze“ neu im Sekretariat der SALRC eingestellt wurden und in Positionen kamen, die hierarchisch über der Position von „Weißen“ lagen, die schon lange für das SALRC-Sekretariat arbeiteten.439 Durch den Workshop sollten insbesondere gegenseitige Vorurteile abgebaut werden.440 Für die Durchführung dieses Workshops wurde eine dritte Person, die nicht der SALRC angehörte, engagiert. 433 Interview mit einem Mitarbeiter des SALRC-Sekretariats und einem Mitglied des SALRC-Komitees. 434 Die genaue Zahl lässt sich aufgrund der Ungenauigkeit der Darstellung nicht feststellen. 435 Interview mit der GTZ-Projektleitung. 436 Interview mit einem südafrikanischen Berater. 437 Interview mit einem Mitarbeiter des SALRC-Sekretariats. 438 Interview mit der GTZ-Projektleitung. 439 Interview mit einem Mitarbeiter des SALRC-Sekretariats. 440 Interview mit einem Mitarbeiter des SALRC-Sekretariats.

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2. Ressourceneinsatz der GTZ a) Finanzen Aus Interviews mit einem Mitarbeiter des SALRC-Sekretariats, einem externen Berater und der Projektleitung ergibt sich, dass die GTZ den Berater finanzierte, der den Kurs und das dazugehörige Handbuch entwickelte. Außerdem finanzierte sie die Durchführung der ersten Kurse selbst.441 Auch die Fortbildungsveranstaltung zur Durchführung von Workshops und der team-building-workshop wurde durch das GTZ-Projekt finanziert.442 b) Externalität Laut Interviews mit der Projektleitung konnte diese bei der SALRC dazu beitragen, dass allgemein ein Problembewusstsein hinsichtlich der Notwendigkeit von Organisationsentwicklung geschaffen wurde. Ein Mitarbeiter des SALRC-Sekretariats betont dies speziell hinsichtlich der Durchführung eines team-building-workshop. Die Projektleitung hebt in diesem Zusammenhang explizit hervor, dass es von Vorteil gewesen sei, dass sie als Externer in die SALRC gekommen sei. Dadurch hätte sie Dinge sehen können, die den Mitarbeitern selbst nicht (mehr) aufgefallen seien, und sie hätte Dinge ansprechen können, die sonst kein anderer gewagt hätte anzusprechen. Aus den Projektunterlagen ergibt sich, dass die Veranstaltung zur Identifizierung von Fortbildungsmaßnahmen von der GTZ-Projektleitung initiiert wurde. c) Sonstige Leistungen Die Veranstaltung zur Identifizierung von Fortbildungsmaßnahmen wurde von der GTZ-Projektleitung geleitet. Die GTZ-Projektleitung übernahm in der Folge die Organisation mehrerer Fortbildungskurse.443 VII. Zusammenfassung und Analyse der GTZ-Tätigkeit Im Folgenden wird zunächst die GTZ-Tätigkeit, die sich auf die Kooperation mit der SALRC bezieht, zusammengefasst. Ergänzend werden Interviewergebnisse sowie Hinweise aus Projektunterlagen aufgenommen, die 441 442 443

Interview mit einem südafrikanischen Berater. Interview mit einem Mitarbeiter des SALRC-Sekretariats. Vgl. die Projektunterlagen.

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3. Teil, 2. Kap.: Das Rechtsprojekt der GTZ in Südafrika

sich allgemein auf die Mitarbeit der Projektleitung in den SALRC-Komitees beziehen und deshalb in der bisherigen Beschreibung der einzelnen Arbeitsbereiche unberücksichtigt geblieben sind. Zur Analyse der GTZ-Tätigkeit werden die Umsetzung von Förderprinzipien betrachtet, die mit den Reformen neu geschaffenen rechtsstaatlichen Standards beurteilt und wirkungsanalytische Überlegungen angestellt. Auf die Implementationsphase des AJA und die damit zusammenhängende GTZ-Tätigkeit wird unter E. eingegangen. 1. Ressourceneinsatz In die Zusammenarbeit mit der SALRC hat das GTZ-Projekt als Ressourcen Finanzen, Sachverstand, Externalität, die Verbindung nach Deutschland sowie sonstige Leistungen eingebracht. Wie aus einer Bemerkung der Projektleitung, die sich auf die Zusammenarbeit mit allen Projekt-Komitees bezieht, ergibt, erfolgte dies nicht nur während der Sitzungen der SALRC-Komitees, sondern maßgeblich auch zwischen den Sitzungen. Die Sitzungen der Komitees hätten im Durchschnitt etwa alle drei Monate stattgefunden. In diesen Sitzungen sei die Richtung der Rechtsreformprojekte vorgegeben worden. Zwischen den Sitzungen sei dann Zeit gewesen, diese nachzubereiten, neue Sitzungen vorzubereiten oder z. B. Studien in Auftrag zu geben. Mit letzterem sei unter anderem die Entwicklung von Aufgabenbeschreibungen oder die Organisation von Ausschreibungen verbunden gewesen. a) Finanzen Das GTZ-Projekt hat „dritte“ Berater finanziert, d.h. Personen, die weder dem GTZ-Projekt angehörten noch Mitarbeiter der SALRC waren, und hat damit deren Personalressourcen erweitert. Auf diese Berater hätte die SALRC mit ihren eigenen finanziellen Ressourcen sonst nicht zurückgreifen können. Sie wurden eingesetzt zur Konzeption von Fortbildungskursen und Entwicklung eines begleitenden Handbuchs, zur Unterstützung von SALRC-Komitees sowie zur eigenständigen Durchführung einer Untersuchung zur Rechtsbereinigung. Das GTZ-Projekt hat außerdem Fachkräfte für die Durchführung empirischer Studien zur Unterstützung der Entwicklung von Gesetzentwürfen bezahlt. Schließlich wurden Mitglieder von SALRC-Komitees für die Abfassung von discussion papers und Abschlussberichten bezahlt. Das GTZ-Projekt hat teilweise die Reisekosten für Mitglieder von SALRC-Komitees übernommen, um häufigere Treffen zu gewährleisten. Zudem wurde finanzielle Unterstützung für Workshops zur Einholung von Kommentaren zu Gesetzentwürfen geleistet. Durch das GTZ-Projekt wur-

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den auch Fortbildungskurse für Angehörige der SALRC finanziert, um dadurch „Organisationsentwicklung“ zu betreiben. Schließlich wurden die Druckkosten für Abschlussberichte übernommen, also „Sachkosten der Partnerinstitution“ getragen. b) Sachverstand Aus den Projektunterlagen und einem Interview mit einem Mitarbeiter des SALRC-Sekretariats ergibt sich, dass die GTZ-Projektleitung oder von ihr angestellte Rechtsreferendare für die SALRC Gutachten zu Fragestellungen anfertigten, die nicht strikt in die Projektbeschreibung fielen, so z. B. zu dem rechtlichen Umgang mit HIV-AIDS in Deutschland. Die Projektleitung konnte laut eigener Aussage ihren deutschrechtlichen Hintergrund in den Sitzungen der SALRC-Komitees unter anderem dadurch einbringen, dass sie hinsichtlich bestimmter Fragen darauf verwiesen hat, dass diese in Deutschland ein Verfassungsproblem darstellen. Dadurch hätte auf Partnerseite Sensibilität für die jeweilige verfassungsrechtliche Problematik geschaffen werden können. Insgesamt hat die GTZ-Projektleitung ihren Sachverstand bei folgenden Gelegenheiten eingebracht: – in SALRC-Komitee-Sitzungen (= Sitzungen der Partnerinstitution), – in Sitzungen zur Kontrolle von Zwischenberichten externer Berater (= Sitzungen der Partnerinstitution), – auf Workshops, auf denen Kommentare zu Gesetzentwürfen eingeholt wurden (= öffentliche Veranstaltungen), und – in informellem Rahmen zwischen Sitzungen und Workshops (= informell). Teilweise konnten Ideen oder Konzepte aus dem deutschen Recht eingebracht werden, und zwar – aus dem Verwaltungsverfahrensrecht (z. B. Definition und Begründung von administrative action, Rechtsbehelfsbelehrung, Systematik), – aus dem Strafzumessungsrecht (z. B. Modell der Tagessätze), – aus dem Strafprozessrecht (z. B. außergerichtliche Beendigung von Strafverfahren; inquisitorische Ausrichtung des Prozesses), – zu diversen rechtsvergleichenden Anfragen (z. B. zum rechtlichen Umgang mit HIV-AIDS) sowie – aus dem Verfassungsrecht. Nur ausnahmsweise bestand von Partnerseite Interesse an konkreten Formulierungen deutscher Gesetze bzw. deren Übersetzung.

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3. Teil, 2. Kap.: Das Rechtsprojekt der GTZ in Südafrika

In einem Komitee konnte die GTZ-Projektleitung auch Ideen oder Konzepte aus dem Europarecht einbringen, und zwar die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte. Quantitativ erscheint die Einbringung von Spezialwissen zu deutschem oder internationalem Recht in die Fachdiskussionen jedoch nicht so bedeutsam wie die Einbringung analytisch-juristischer Fähigkeiten. Letztere zeigten sich in den Diskussionsprozessen z. B. durch das Stellen kritischer Fragen. Der Sachverstand der GTZ-Projektleitung war – anders als der Titel des gesamten Projekts („legislative drafting“) vermuten lassen könnte – nicht bezüglich der Formulierung einzelner Rechtsvorschriften gefragt, sondern bezüglich der Diskussion von Grundsatzfragen. Teilweise war Sachverstand zur Optimierung der Prozesse innerhalb der SALRC-Komitees gefragt. c) Externalität Dadurch, dass die GTZ-Projektleitung gegenüber der SALRC ein „Externer“ war, fielen ihr hinsichtlich der Qualifikation einzelner Mitarbeiter und deren Zusammenarbeit Aspekte auf, die den dortigen Mitarbeitern entweder entgangen waren (Ressource: externe Perspektive) oder die diese nicht gewagt hätten anzusprechen (Ressource: Unabhängigkeit vom sozialen Gefüge der Partnerinstitution). Auf diese Weise konnte die GTZ-Projektleitung spezielle Vorschläge zur Organisationsentwicklung machen. Laut Projektleitung hatte sie dadurch, dass sie nicht formell in die Hierarchie eines Projekt-Komitees eingebunden war, die Möglichkeit, auch Beiträge des Vorsitzenden in Frage zu stellen und so die Diskussionen zu bereichern. Dies sei den anderen Komitee-Mitgliedern in dieser Weise nicht möglich gewesen (Ressource: Unabhängigkeit von der Hierarchie der Partnerinstitution). Schließlich nahm die GTZ-Projektleitung auch die Rolle eines Mediators ein, der zur Versachlichung von Diskussionen beitrug. d) Verbindung nach Deutschland Der GTZ-Projektleitung war es möglich, insgesamt zwei deutsche Professoren für die Teilnahme an Workshops zum Verwaltungsrecht bzw. Strafzumessungsrecht zu gewinnen. Ob und inwieweit deren Beiträge in die Abschlussberichten der SALRC-Komitees eingeflossen sind, ist jedoch nicht erkennbar. Als relevanter erscheint hingegen die Erstellung einer rechtsver-

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gleichenden Studie des Max-Planck-Instituts für ausländisches und internationales Strafrecht unter Einbeziehung mehrerer Länder, auf die der entsprechende Abschlussbericht ausdrücklich Bezug nimmt. e) Sonstige Leistungen In der Zusammenarbeit mit dem SARLC-Sekretariat und einzelnen Komitees hat die GTZ-Projektleitung selbst oder ihre Assistentin eine Reihe von Organisationsaufgaben übernommen. Organisiert wurden Fortbildungsveranstaltungen, Workshops zur Einholung von Kommentaren zu Gesetzentwürfen und teilweise die Sitzungen von Komitees bzw. Arbeitsgruppen der SALRC. 2. Beraterrollen a) Berater im engeren Sinn Die GTZ-Projektleitung ist als Berater im engeren Sinn aufgetreten, soweit sie für die SALRC Gutachten zu unterschiedlichen Themen geschrieben hat, ohne diesbezüglich in die Mitarbeit in ein SALRC-Komitee eingebunden zu sein (z. B. ein Gutachten zur rechtlichen Behandlung von HIVAIDS in Deutschland). Dieselbe Rolle hat sie eingenommen, als sie der SALRC dritte Berater empfahl (deutsche Wissenschaftler; einen Südafrikaner für die Durchführung der Organisationsentwicklungsworkshops). Schließlich war sie bei der Anhörung vor dem Rechtsausschuss des Parlaments ein Berater im engeren Sinne. b) Berater im Team Die Teilnahme der GTZ-Projektleitung an den Workshops ist als Mitarbeit in kurzfristigen Teams zu kennzeichnen. Auf den Workshops zur Einholung von Kommentaren zu Gesetzentwürfen und dem Workshop im Zusammenhang mit der Reform der Codes of Zulu Law ist sie als einfaches Teammitglied aufgetreten. Als längerfristige Teams, in denen die GTZ-Projektleitung gearbeitet hat, lassen sich die SALRC-Komitees beschreiben. Hier war sie einfaches Teammitglied. Dies machte den weitaus größeren Teil der Arbeit der GTZProjektleitung aus. Als Teamleader hat die GTZ-Projektleitung dagegen in der Arbeitsgruppe zum Interpretation of Statutes Act gearbeitet, in der sie die Organisation

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3. Teil, 2. Kap.: Das Rechtsprojekt der GTZ in Südafrika

und Leitung der Sitzungen übernahm. Die Gründe dafür, warum die GTZProjektleitung in der Arbeitsgruppe zum Interpretation of Statutes Act die faktische Teamleaderfunktion innehatte, wurden in den Interviews nicht deutlich. Hintergrund könnte jedoch sein, dass das GTZ-Projekt den südafrikanischen Berater finanzierte, der die Gesetzentwürfe anfertigte. c) Beobachter? Die Projektleitung grenzt sich in einem Interview von der Rolle des reinen „Beobachters“ ab. Es sei immer Ziel gewesen, an den Prozessen aktiv teilzunehmen. Dieser Ansatz wurde grundsätzlich von der Partnerseite akzeptiert, ausgenommen in einem Interview. So sprach ein Gesprächspartner der GTZ-Projektleitung die Berechtigung ab, sich als Berater oder auf eine andere Weise aktiv an der Arbeit eines SALRC-Komitees zu beteiligen. Eine solche Beteiligung sei in Südafrika gesetzlich nicht vorgesehen. Darüber hinaus besäßen die Maßstäbe, an denen ein GTZ-Berater seine Beratungsinhalte orientieren könne (wie Richtlinien der Entsendeorganisation, Interessen einer Lobbygruppe, persönliche Auffassungen), für den südafrikanischen Gesetzgebungsprozess keine Legitimation. Deshalb sei allein die Rolle des Beobachters, der die Verwendung der von der GTZ bereitgestellten Mittel kontrolliere, akzeptabel. 3. Die Umsetzung von Förderprinzipien a) Reformwille der Partnerregierung Der Reformwille der Partnerregierung in Bezug auf die verschiedenen geförderten Rechtsreformvorhaben zeigte sich zunächst dadurch, dass sie in das Programm der SALRC aufgenommen wurden, was gem. § 5 Abs. 1 SALRC-Act die Zustimmung des Justizministers voraussetzte. Hinsichtlich des AJA war der Reformwille zudem gesetzlich dokumentiert, indem die zeitnahe Verabschiedung dieses Gesetzes verfassungsrechtlich vorgeschrieben war. Dass der Reformwille auch Änderungen unterliegen kann, zeigt insbesondere die Förderung zum Entwurf eines Strafzumessungsrechts. Aus den Interviews ergibt sich, dass mittlerweile mit einer zeitnahen Verabschiedung einer Gesetzesreform nicht mehr gerechnet werden kann. Bei der Durchführung von Rechtsreformen ist der Reformwille der Partnerregierung allerdings nur insoweit entscheidend, als dass diese bereit sein muss, einen Gesetzentwurf vorzubereiten und in das Parlament einzubringen. Letztlich ist dann der Reformwille des Parlaments ausschlaggebend,

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der sich in Bezug auf das Rechtsprojekt der GTZ bisher in der Verabschiedung des AJA, des Customary Marriages Act und der Aufhebung des Black Administration Act dokumentiert hat. Den Reformwillen des Parlaments im Voraus einzuschätzen ist jedoch naturgemäß noch schwieriger, als denjenigen der Partnerregierung festzustellen. b) Berücksichtigung von Rechtspluralismus (1) Relevanz In der Literatur zum autochthonen Recht in Südafrika wird dessen tatsächliche und rechtliche Bedeutung hervorgehoben.444 Beides wird auch in den Abschlussberichten der SALRC betont. Im ländlichen Raum komme es zudem häufig zur Streitschlichtung durch chiefs’s courts. Der Abschlussbericht zu den customary courts, der eine Stärkung dieser Art der Streitschlichtung vorsieht, impliziert eine weitere Stärkung des autochthonen Rechts. (2) Förderansatz und -richtung bezüglich autochthonen Rechts Das Prinzip „Berücksichtigung von Rechtspluralismus“ führte in Südafrika zu der finanziellen Förderung von drei Reformbereichen, die customary law zum Gegenstand hatten. Im Ergebnis empfahl die von der GTZ unterstützte Institution, customary law in Teilen anzuerkennen. Grenzen der Anerkennung ergeben sich in den vorgeschlagenen Regelwerken aus grundlegenden Menschenrechten, insbesondere dem Gleichheitssatz (Eherechtsreform, customary courts) sowie in allgemeinen Prinzipien der „Ungerechtigkeit“ bzw. „Angemessenheit“ (internes Kollisionsrecht). Aufgrund der Menschenrechtsorientierung der unterstützten Reformvorhaben, bewegte sich das Projekt innerhalb der normativen Grenzen des entwicklungspolitischen Förderprinzips „Berücksichtigung von Rechtspluralismus“. Wie erläutert,445 stellt sich in Südafrika die Förderung von Rechtsnormen, die autochthones Recht betreffen, als Förderung innerhalb einer legitimatorischen „Grauzone“ dar, die tendenziell eine zurückhaltende Intervention erfordert. Die von der GTZ unterstützte Vorgehensweise der SALRC kann als „zurückhaltend“ insofern angesehen werden, als sie in Workshops die unter autochthonem Recht lebende Bevölkerung über die anstehenden 444 445

Vgl. oben, 2. Teil 4. Kap. E.III. Vgl. oben, S. 214.

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3. Teil, 2. Kap.: Das Rechtsprojekt der GTZ in Südafrika

Reformen informierte und ihre Meinung zu der geplanten Rechtsreform einholte. Die Gesetzentwürfe selbst sehen dann eine teilweise Anerkennung des customary law vor. Aus einer ex-ante-Perspektive rechtfertigte sich der Förderansatz der GTZ insbesondere dadurch, dass die SALRC selbst von der benannten „Grauzone“ ausgeht, indem sie betont, dass laut Verfassung das Recht der einzelnen südafrikanischen Volksgruppen auf ihre eigene Kultur mit dem Grundrechtekatalog abgewogen werden müsse. In einem Interview mit einem Mitarbeiter des SALRC-Sekretariats wird deutlich, mit welcher Grundhaltung auf die ländliche Bevölkerung in den Workshops zugegangen wurde: „We want to recognize your culture, we want to recognize your believes, your religion, but it must be in line with the constitution.“

Einschränkend muss jedoch festgehalten werden, dass sich die „Berücksichtigung von Rechtspluralismus“ nicht auf umfassende Kenntnisse hinsichtlich des existierenden autochthonen Rechts stützen konnte. Ein diesbezügliches restatement wurde aus den oben genannten Gründen nicht unternommen. Es wurde nur gewährleistet, dass auf Workshops ein Teil der betroffenen Bevölkerung zu Wort kam. Es wurde also der Weg „Konsultationen anstatt Empirie“ unterstützt. Trotz des beschriebenen „zurückhaltenden“ Ansatzes der SALRC ist der Customary Marriage Act dafür kritisiert worden, westliche Werte zu oktroyieren und z. B. Brautpreiszahlungen ungenügend zu berücksichtigen.446 Hinsichtlich des Umgangs mit Rechtskonflikten zwischen autochthonem und modernem Recht wurde gemäß der oben dargestellten Typologie447 bei der Eherechtsreform und den customary courts eine Kombination aus Rechtsintegration und Rechtsharmonisierung unterstützt sowie zusätzlich die Schaffung eines internen Kollisionsrechts gefördert. c) Modelloffenheitsprinzip Die deutsche EZ war bei der Unterstützung von Rechtsreformen in Südafrika grundsätzlich „offen“ gegenüber nicht-deutschen rechtlichen Modellen. Dies zeigt sich daran, dass sie sich in der Zusammenarbeit mit der SALRC in einen Prozess begeben hat, in dem deutsches Recht von vornherein immer nur eines von mehreren diskutierten Möglichkeiten zur Lö446

Van Niekerk, CILSA 2001, S. 349 (359). Bekker stellt fest, dass von den customary marriages nur noch der Name übrig geblieben sei, und macht den Rechtsreformen den Vorwurf, customary law letztlich dem common law gegenüber als unterlegen anzusehen (vgl. Bekker, Anthropology Southern Africa 2003, S. 1 [6]). Weniger kritisch Bronstein, SAJHR 2000, S. 558–575. 447 Vgl. 2. Teil 4. Kap. E. IV.2.c).

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sung der anstehenden Probleme war. Deutlich wird dies in den rechtsvergleichend angelegten Abschlussberichten der SALRC und den Interviews. Der einzige direkte Transfer eines deutschen Rechtsbegriffs („unmittelbare Rechtswirkung nach außen“ als Teil der Definition des deutschen Verwaltungsakts, § 35 VwVfG) in das südafrikanische Recht (direct, external legal effect als Teil der Definition von administrative action, § 1 AJA) entstand eher zufällig. Wie dies für die Zusammenarbeit mit einer Rechtsreformkommission typisch ist, wurden Prozesse gefördert, deren genaues Ende nicht absehbar war. Es bestand damit das Risiko, dass ein „problematisches“ Ergebnis produziert wird – problematisch insofern, als dass eine Förderung, wäre das Ergebnis von Anfang an bekannt gewesen, entweder rechtlich nicht zulässig oder entwicklungspolitisch bedenklich gewesen wäre. Der verfassungsrechtliche Rahmen Südafrikas und die grundsätzlich transparente Ausrichtung der Arbeit der SALRC sprachen jedoch aus einer ex-ante-Perspektive dafür, dieses Risiko einzugehen. Ex-post bleibt interessant, inwieweit mit den Rechtsreformen rechtsstaatliche Standards geschaffen wurden, die mit deutschen Standards vergleichbar sind. Diese Frage stellt sich nicht etwa deshalb, weil per se ein gleicher Standard erstrebenswert wäre. Jedoch hat die Diskussion des Modelloffenheitsprinzips dessen Grenzen aufgezeigt. Bei erheblichen Abweichungen von den deutschen Standards könnte die Förderung der Implementation neu geschaffener Gesetze in Frage stehen, wobei – wie oben erläutert – zwischen der entwicklungspolitischen und der rechtlichen Perspektive zu trennen wäre. Der Vergleich der südafrikanischen und deutschen Standards kann darüber hinaus zeigen, inwieweit aus deutscher Sicht das Projekt zur Konsolidierung des Rechtsstaats beigetragen hat. Dieser Vergleich impliziert wiederum nicht, dass Abweichungen von deutschen Standards per se negativ sind. Das deutsche Rechtssystem bleibt für die deutsche Entwicklungszusammenarbeit jedoch aus mehreren Gründen ein sinnvoller Vergleichsmaßstab. Zunächst deshalb, weil Deutschland als ein in vielen Bereichen funktionierender Rechtsstaat gelten darf – wenn die Standards im Partnerland mit denen in Deutschland übereinstimmen, dann ist zumeist von einer rechtsstaatlich zufriedenstellenden Lösung auszugehen (der Umkehrschluss gilt allerdings nicht). Ferner ist die deutsche Rechtsordnung diejenige, bezüglich derer die deutschen Fachkräfte typischerweise die fundiertesten Kenntnisse mitbringen, so dass diesen ein erster Vergleich mit deutschen Standards leichter fällt als etwa mit französischen, englischen oder US-amerikanischen. Schließlich verpricht der Vergleich mit deutschen Standards fruchtbare Ergebnisse, da die Rechtsstaatsdogmatik in Deutschland sehr weit fortgeschritten ist.

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3. Teil, 2. Kap.: Das Rechtsprojekt der GTZ in Südafrika

Bei der Beurteilung von Einzelfragen (wie z. B. der Funktion der Anhörung im Verwaltungsverfahren) erscheint es deshalb sinnvoll, sich zunächst die deutsche Rechtslage zu vergegenwärtigen und zu analysieren, bis zu welchem Grad in der jeweiligen Einzelfrage das deutsche System Menschenwürdeschutz bzw. Schutz individueller Freiheit vor staatlicher Willkür garantiert. Auf diese Weise können auch die rechtssystematischen und rechtsstaatlichen Grenzen des deutschen Systems verdeutlicht werden, was dazu beitragen kann, keine übertriebenen – nämlich über das deutsche System hinausgehenden – Ansprüche zu verfolgen. In einem weiteren Schritt kann dann wertneutral festgestellt werden, inwieweit sich das deutsche System vom südafrikanischen unterscheidet, um schließlich die Gründe für etwaige Unterschiede aufzuzeigen. Rechtsvergleichend kann dabei berücksichtigt werden, inwieweit andere funktionierende Rechtsstaaten dieselbe Regelung wie das Partnerland gewählt haben. Auf dieser Grundlage kann dann eine Aussage darüber getroffen werden, ob aus deutscher Sicht ein zufrieden stellender rechtsstaatlicher Standard erreicht wurde oder ob – das Interesse des Kooperationsstaates natürlich vorausgesetzt – weitere Fördermaßnahmen sinnvoll erscheinen. Eine allgemeine Orientierung an „internationalen Standards“ wird hier dagegen nicht gewählt. Wie bereits oben erörtert, erscheint die Herausarbeitung eines „internationalen Standards“ ungleich schwieriger und wird im Ergebnis immer unschärfer bleiben.448 Zudem kann es aus deutscher Perspektive sinnvoll sein, in der bilateralen Zusammenarbeit über bereits bestehende „internationale Standards“ hinauszugehen und diese auf lange Sicht dadurch mitzuprägen. 4. Vergleich der in Südafrika geschaffenen neuen rechtsstaatlichen Standards mit denjenigen in Deutschland Nach den obigen Überlegungen zum Modelloffenheitsprinzip, werden im Folgenden zu ausgesuchten Fragen die in Südafrika neu geschaffenen rechtsstaatlichen Standards mit denjenigen in Deutschland verglichen. Dazu werden wichtige Aspekte der südafrikanischen Verwaltungsrechtsreform herausgegriffen, da diese bereits Gesetz geworden ist und von Deutschland auch in der Implementationsphase449 unterstützt wurde. Weiterhin werden die von dem GTZ-Projekt unterstützen Reformergebnisse im Strafprozessrecht analysiert. Auch wenn diese Ergebnisse noch nicht gesetzgeberisch umgesetzt worden sind, lassen sich daran exemplarisch einige wichtige 448 449

Siehe 2. Teil 5. Kap. B. Zu der Implementationsphase näher unter E.

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Überlegungen zur Förderung von rechtsstaatlich relevanten Regelungen, die sich vom deutschen Normengefüge unterscheiden, aufzeigen. a) Verwaltungsrechtsreform Das südafrikanische Verwaltungsverfahrensrecht und wesentliche Aspekte der Anfechtbarkeit von Verwaltungshandeln sind mit dem AJA in Südafrika zum ersten Mal kodifiziert worden. Dabei handelt es sich in Teilen um die Kodifizierung von Prinzipien des common law, die bereits vor In-Kraft-Treten des AJA galten, und zwar hinsichtlich der Verfahrensrechte des Bürgers insbesondere die common law rules of natural justice450 sowie hinsichtlich der Anfechtbarkeit von Verwaltungshandeln die common law grounds of review of administrative action.451 Der AJA will laut seiner Präambel Art. 33 Verf umsetzen, eine effiziente Verwaltung und good governance fördern sowie hinsichtlich der Erfüllung öffentlicher Aufgaben eine Kultur der Rechenschaftslegung, Offenheit und Transparenz schaffen. Er sieht dafür konkret eine Reihe von Rechtsinstituten vor, die in ähnlicher Weise auch im deutschen Verwaltungsrecht bekannt sind und die für den Schutz des Bürgers vor willkürlichem Verwaltungshandeln eine wichtige Funktion einnehmen. Eine umfassende rechtsvergleichende Betrachtung des deutschen und südafrikanischen Verwaltungsverfahrensrechts kann und muss an dieser Stelle nicht geleistet werden. Es sollen jedoch diejenigen Aspekte herausgegriffen werden, die aus deutscher Sicht von verfassungsrechtlicher, insbesondere rechtsstaatlicher Relevanz sind und aus denen sich im Ergebnis Unterschiede hinsichtlich der Rechtsposition des Bürgers gegenüber der Verwaltung ergeben können. Die überblicksartige Darstellung erscheint hier als ausreichend, um einige entscheidende Schlussfolgerungen für Rechtsprojekte ziehen zu können. 450 Diese beinhalteten im Wesentlichen Regeln zur Anhörung betroffener Personen (audi alteram partem) sowie zur Unabhängigkeit des Entscheiders (nemo iudex in sua causa). Vgl. allgemein hinsichtlich des Verhältnisses dieser common law Regeln zum AJA Currie/Klaaren, The AJA Benchbook, Rn. 3.1 f.; speziell zum Verhältnis der audi alteram partem Regel zu § 3 Abs. 4 (b) AJA: ebenda Rn. 3.6; speziell zum Verhältnis der nemo iudex in sua causa Regel zu § 6 Abs. 2 (a) (iii) AJA: Burns, Administrative Law, 2nd ed. 2003, S. 197. Teilweise besteht auch Uneinigkeit darüber, inwieweit common law Regeln sich im AJA widerspiegeln, z. B. hinsichtlich der Frage, ob die Ermessensregel in § 3 Abs. 3 AJA auch zum common law gehörte oder nicht (bejahend Burns, Administrative Law, 2nd ed. 2003, S. 216 f., verneinend Currie/Klaaren, The AJA Benchbook, Rn. 3.6). Zum Inhalt dieser common law Regeln im Einzelnen vgl. z. B. Burns, Administrative Law, 2nd ed. 2003, Kapitel 9, Punkte 2 und 3 (S. 192–202). 451 Vgl. dazu im Einzelnen z. B. Currie/Klaaren, The AJA Benchbook, Kapitel 6.

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3. Teil, 2. Kap.: Das Rechtsprojekt der GTZ in Südafrika

(1) Ermächtigungsgrundlage für Verwaltungshandeln Bei dem Problemkreis der Ermächtigungsgrundlage für Verwaltungshandeln geht es um die Abgrenzung der Wirkungsbereiche von Parlament und Exekutive und somit letztlich um eine Zentralfrage der Gewaltenteilung.452 In Südafrika bestimmt der AJA, dass rechtmäßige administrative action einer Ermächtigungsbestimmung bedarf (§ 6 Abs. 2 [a] [i] AJA). Auch in Deutschland steht Verwaltungshandeln unter dem Vorbehalt einer Ermächtigungsgrundlage. Fraglich ist, ob bei genauer Betrachtung in Südafrika mit dem AJA hinsichtlich der Eingrenzung exekutiver Macht durch die Legislative ein ähnlicher (rechtsstaatlicher) Standard wie in Deutschland geschaffen wurde oder ob dagegen die Standards signifikante Unterschiede aufweisen. Falls letzteres der Fall wäre, müsste auch rechtsvergleichend überlegt werden, wie der südafrikanische Standard einzuordnen ist (beispielsweise unter Betrachtung des französischen Verwaltungsrechts, welches das Erfordernis der Ermächtigungsgrundlage nicht in der Form kennt wie das deutsche). (a) Rechtslage in Deutschland In Deutschland bedarf die Verwaltung nach dem Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes (auch Gesetzesvorbehalt oder Vorbehaltsprinzip) für bestimmte Tätigkeiten einer formell-gesetzlichen Grundlage. Zudem dürfen ihr bestimmte Gegenstände der Rechtssetzung nicht übertragen werden.453 Das BVerfG leitet den Gesetzesvorbehalt aus Art. 20 Abs. 3 GG ab.454 Mittlerweile wird der Gesetzesvorbehalt nicht mehr nur auf die Eingriffsverwaltung beschränkt, es gilt aber umgekehrt auch kein „Totalvorbehalt“ 452 Siehe dazu Ossenbühl, Vorrang und Vorbehalt des Gesetzes, in: HStR III (2. Aufl. 1996), § 62, Rn. 7. 453 Sommermann, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG II, Art. 20, Rn. 273. 454 BVerfGE 40, 237 (248); 77, 170 (230). Diese Herleitung ist in der Literatur teilweise kritisiert worden: Art. 20 Abs. 3 GG beschränke sich dem Wortlaut nach auf das Prinzip des Vorrangs des Gesetzes. Das Vorbehaltsprinzip sei dagegen auf eine Zusammenschau mehrerer Prinzipien zu stützen, und zwar das Demokratieprinzip (Argument: nur der parlamentarische Gesetzgeber hat die Legitimität, grundlegende Entscheidungen des Gemeinwesens zu treffen), das Rechtsstaatsprinzip (Argument: nur wenn Verwaltungshandeln sich auf Gesetze stützt, dann Gewährleistung von Rechtssicherheit und subjektiven Rechten) und die grundrechtlichen Gesetzesvorbehalte (Argument: allgemeiner Gesetzesvorbehalt als Leitprinzip für die grundrechtlichen Gesetzesvorbehalte). Vgl. dazu Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 16. Aufl. 2006, § 6, Rn. 4–7. Sommermann stützt den Gesetzesvorbehalt wesentlich auf das Demokratieprinzip (vgl. Sommermann, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG II, Art. 20, Rn. 186 und 273).

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für die gesamte Verwaltungstätigkeit.455 Letzteres findet seinen Grund in der Funktionenordnung des Grundgesetzes, wonach zum einen die staatlichen Entscheidungen von denjenigen Organen zu treffen sind, die am ehesten eine Richtigkeit der Entscheidung gewährleisten können, und zum anderen das Parlament vor Überlastung geschützt werden muss, um dessen Arbeitsfähigkeit zu garantieren.456 Demnach sind ausschließliche Parlamentskompetenzen, übertragbare Parlamentskompetenzen und originäre Exekutivkompetenzen voneinander abzugrenzen.457 Dabei dient als Leitlinie die Wesentlichkeitstheorie des BVerfG. Danach muss der parlamentarische Gesetzgeber alle für die Grundrechtsverwirklichung der Bürger wesentlichen Entscheidungen selbst regeln.458 In diesem Sinne können nicht nur die materiell-rechtlichen Beziehungen zwischen Bürger und Staat „wesentlich“ sein, sondern auch Regelungen zu Verwaltungsorganisation und -verfahren.459 Für Maßnahmen im Bereich der Eingriffsverwaltung wird durchweg ein parlamentarisches Gesetz als Grundlage gefordert. Umstritten ist dagegen, ob und inwieweit der Gesetzesvorbehalt für die Leistungsverwaltung gilt, wobei dieser Streit in Deutschland kaum noch praktische Relevanz hat, da die meisten Bereiche der Leistungsverwaltung gesetzlich geregelt sind. In Bezug auf die Vergabe von Subventionen lässt die Rechtsprechung sowie ein Teil der Literatur jede Art der parlamentarischen Willensäußerung ausreichen, der Großteil der Literatur fordert mit unterschiedlicher Begründung auch hier eine gesetzliche Ermächtigung.460 455 Ossenbühl, Vorrang und Vorbehalt des Gesetzes, in: HStR III (2. Aufl. 1996), § 62, Rn. 18–25. 456 Siehe dazu Sommermann, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG II, Art. 20, Rn. 187 und 274. 457 Ossenbühl, Vorrang und Vorbehalt des Gesetzes, in: HStR III (2. Aufl. 1996), § 62, Rn. 9. 458 BVerfGE 40, 237 (249): „alle grundsätzlichen Fragen, die den Bürger unmittelbar betreffen“; BVerfGE 49, 89 (126 f.) sowie 95, 267 (307): „alle wesentlichen Entscheidungen“. Zur Entstehungsgeschichte des Gesetzesvorbehalts und der Entwicklung der Wesentlichkeitstheorie siehe Ladeur/Gostomzyk, Die Verwaltung 2003, S. 141 (142–150). Zu Konkretisierungs- und Anwendungsproblemen der Formel des BVerfG siehe Ossenbühl, Vorrang und Vorbehalt des Gesetzes, in: HStR III (2. Aufl. 1996), § 62, Rn. 44 ff. Für eine Systematisierung nach den Fallgruppen vgl. Sommermann, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG II, Art. 20, Rn. 275–284. 459 BVerfGE 83, 130 (152). 460 Für eine Zusammenfassung des Streitstandes siehe Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 16. Aufl. 2006, § 6, Rn. 12–16 m. w. N. Zu neueren (an dieser Stelle für den Vergleich mit Südafrika im Einzelnen jedoch nicht relevanten) Fragen bezüglich des Gesetzesvorbehalts, die sich insbesondere aus den immer weiter ausgedehnten Handlungsfeldern des Staates ergeben, vgl. Hoffmann-Riem, AöR 2005, S. 5 ff.

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3. Teil, 2. Kap.: Das Rechtsprojekt der GTZ in Südafrika

(b) Rechtslage in Südafrika Hinsichtlich der Rechtslage in Südafrika ist zweierlei fraglich: erstens die genaue Reichweite von § 6 Abs. 2 (a) (i) AJA und zweitens, inwieweit diese Norm durch andere Regeln oder Prinzipien zu ergänzen ist. Soweit ersichtlich sind hierzu die Urteile der südafrikanischen Gerichte bislang nicht sehr ergiebig.461 Es gibt jedoch bereits Stellungnahmen der Rechtsliteratur, die im Folgenden mit herangezogen werden können. Die Reichweite von § 6 Abs. 2 (a) (i) AJA ergibt sich zunächst aus der Definition der in dieser Vorschrift enthaltenen Begriffe administrative action und empowering provision (im Folgenden: Ermächtigungsbestimmung). Administrative action, auf die sich das Erfordernis der Ermächtigungsbestimmung in § 6 Abs. 2 (a) (i) AJA bezieht, wird in § 1 Abs. 1 AJA legaldefiniert. Danach liegt administrative action im Wesentlichen bei jeder durch ein staatliches Organ getroffenen oder unterlassenen Entscheidung vor, die die Rechte einer Person nachteilig betrifft und die eine unmittelbare Rechtswirkung nach außen hat. Dem gleichgestellt sind Entscheidungen von natürlichen oder juristischen Personen des Privatrechts, wenn diese eine öffentliche Funktion ausüben. Ohne hier auf alle Einzelheiten der sehr umfänglichen Definition von administrative action eingehen zu können,462 fällt doch auf, dass diese nicht das gesamte Verwaltungshandeln umfasst, sondern sich auf „Entscheidungen“ beschränkt (somit fallen Realakte nicht unter den AJA und damit auch nicht unter dessen § 6 Abs. 2 [a] [i]). Eine weitere Beschränkung ergibt sich daraus, dass solche Entscheidungen vorliegen müssen, die sich auf die Rechte einer Person nachteilig auswirken. In der südafrikanischen Rechtsliteratur wird jedoch darauf hingewiesen, dass in den Fällen, in denen bei Verwaltungshandeln administrative action i. S. d. AJA nicht vorliege, das allgemeine Prinzip der legality heranzuziehen sei. Dieses Prinzip liege der südafrikanischen Verfassung implizit zugrunde und bedeute, dass die Ausübung öffentlicher Gewalt nur legitim sei, wenn sie rechtmäßig (lawful) ausgeübt werde.463 Mit lawful ist dabei offensichtlich dasselbe gemeint, 461 Auf § 6 Abs. 2 (a) (i) AJA wird immerhin Bezug genommen in der Entscheidung Police and Prisons Civil Rights Union and others v Minister of Correctional Services and others (2006) All SA 175 (E). Mit § 1 Abs. 6 AJA setzt sich beispielsweise kurz auseinander die Entscheidung Tirfu Raiders Rugby Club v SA Rugby Union and others [2006] 2 All SA 549 (C). 462 Die Definition erstreckt sich insgesamt über zwei Absätze und elf Unterabsätze und verweist auf 23 andere Paragraphen. 463 Vgl. Hoexter/Lyster, Administrative Law, S. 83 f. mit Verweis auf verschiedene Entscheidungen des südafrikanischen Verfassungsgerichts, die sich jedoch

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was in Deutschland die beiden Prinzipien des Vorrangs des Gesetzes und – das ist hier entscheidend – des Vorbehalts des Gesetzes ausdrücken.464 Der Begriff der „Ermächtigungsbestimmung“ wird wiederum in § 1 Abs. 6 AJA legaldefiniert. Darunter wird ein Gesetz, eine Regel des common law, eine Regel des customary law, ein Vertrag, eine Urkunde (instrument) oder ein anderes Dokument verstanden, auf deren Grundlage administrative action vorgenommen wurde. An dieser Definition ist auffällig, dass sie sehr weit gefasst ist und ein breites Spektrum an Dokumenten einschließt. Seinem Wortlaut nach scheint der AJA also vorzusehen, dass administrative action keine gesetzliche Grundlage benötigt, sondern auf der Grundlage irgendeines Dokuments – mit welcher rechtlichen oder nichtrechtlichen Qualifikation auch immer – vorgenommen werden kann. Unter Berufung auf ein Urteil des Verfassungsgerichts aus der Zeit vor der Verabschiedung des AJA465, wird in der südafrikanischen Rechtsliteratur jedoch davon ausgegangen, dass bei einer solchen Interpretation § 6 Abs. 2 (a) (i) AJA verfassungswidrig sei. In verfassungskonformer Auslegung wird vorgeschlagen, dass für die Rechtmäßigkeit einer administrative action als Ermächtigungsgrundlage ein bloßes „Dokument“ nicht ausreichend sei.466 Die weite Definition der Ermächtigungsgrundlage sei so zu verstehen, dass es unterschiedliche Formen der Ermächtigung von natürlichen oder juristischen Personen des Privatrechts zur Ausübung öffentlicher Funktionen gebe, die in der Legaldefinition auch mit erfasst werden sollten.467 (c) Fazit Die Problematik des Erfordernisses einer Ermächtigungsgrundlage wird in Deutschland468 im Zusammenhang mit dem Rechtsstaatsprinzip erörtert. nicht explizit mit der dem Fall einer fehlenden Ermächtigungsgrundlage auseinandersetzen. 464 Dies ergibt sich aus Hoexter/Lyster, Administrative Law, S. 126: „[L]awful administrative action means that administrative actions and decisions must be duly authorised by law and that any statutory requirements and preconditions that attach to the exercise of the power must be complied with.“ 465 Vgl. Fedsure Life Assurance Ltd and Others v Greater Johannesburg Transitional Metropolitan Council and Others 1998 (12) BCLR 1458 (CC) para. 58: „It seems central to the conception of our constitutional order that the legislature and executive in every sphere are constrained by the principle that they may exercise no power and perform no function beyond that conferred upon them by law.“ 466 Currie/Klaaren, The AJA Benchbook, Rn. 6.8; Hoexter/Lyster, Administrative Law, S. 127 f. 467 Currie/Klaaren, The AJA Benchbook, Rn. 6.9; ähnlich auch Burns, Administrative Law, 2nd ed. 2003, S. 159.

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§ 6 Abs. 2 (a) (i) AJA i. V. m. den Legaldefinitionen von administrative action und empowering provision scheint dem Wortlaut nach eine niedrigere parlamentarische Kontrolle exekutiver Macht als in Deutschland zu statuieren. Letztlich ist hier jedoch entscheidend, inwieweit der AJA auf Dauer vor dem Hintergrund des allgemeinen verfassungsrechtlichen Prinzips der legality interpretiert werden wird. Dieses Prinzip wird vom südafrikanischen Verfassungsgericht als verfassungsimmanent angesehen und umfasst der Sache nach auch das Vorbehaltsprinzip. Nach Vorschlägen aus der südafrikanischen Rechtsliteratur kann der AJA durch Heranziehung des allgemeinen Prinzips der legality ergänzt und § 6 Abs. 2 (a) (i) i. V. m. § 1 Abs. 6 AJA vor dem Hintergrund dieses Prinzips eng ausgelegt werden. Dies wäre dann im Ergebnis mit dem deutschen Vorbehaltsprinzip vergleichbar. (2) Anhörung Die Anhörung im Verwaltungsverfahren stellt sich als ein wesentlicher Teil der Parteiöffentlichkeit des Verfahrens dar und kann das Vertrauensverhältnis zwischen Bürger und Staat wesentlich mitprägen.469 Laut AJA setzt rechtmäßige administrative action in bestimmten Fällen die Anhörung der betroffenen Person voraus (§ 3 Abs. 2 [b] [ii] AJA). In Deutschland ist die Anhörungspflicht für Verwaltungsakte in § 28 VwVfG konkretisiert worden. Im Folgenden wird genauer untersucht, ob Südafrika mit dem AJA hinsichtlich dieses Verfahrensrechts des Bürgers einen ähnlichen (rechtsstaatlichen) Standard wie Deutschland geschaffen hat oder ob signifikante Unterschiede in beiden Rechtsordnungen bestehen. (a) Rechtslage in Deutschland Ein Recht auf Anhörung im Verwaltungsverfahren ist in Deutschland verfassungsrechtlich nicht ausdrücklich geregelt.470 Ein solches Recht wird jedoch aus dem Rechtsstaatsprinzip abgeleitet und aufgrund der Verpflichtung des Staates zur Achtung und Wahrung der Menschenwürde, aufgrund derer der Mensch nicht zu einem Objekt staatlichen Handelns gemacht werden darf.471 Inhaltlich bedeutet es – wie das rechtliche Gehör im Gerichtsver468

Auch in Südafrika, aber dies ist hier nicht der entscheidende Punkt. Siehe dazu Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 28, Rn. 2. 470 Art. 103 Abs. 1 GG garantiert nur das rechtliche Gehör vor einem Gericht. 471 In der Begründung zum VwVfG-Entwurf der Bundesregierung vom 18.7.1973 heißt es, dass es „ein aus dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) herzuleitender allgemeiner Rechtssatz des Verwaltungsverfahrens“ sei, dass der Einzelne nicht zum bloßen Objekt staatlicher Entscheidung werden dürfte. Vor diesem Hintergrund 469

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fahren –, dass die Entscheidung nur auf solche Umstände gestützt werden darf, zu denen dem Beteiligten vorher die Möglichkeit gegeben wurde, sich zu äußern. Äußert er sich, dann muss dies in die Erwägungen der Verwaltung mit einbezogen werden.472 In § 28 VwVfG ist das Recht auf Anhörung für Verwaltungsakte konkretisiert worden.473 Laut dessen Abs. 1 wird es hier jedoch nur für solche Verwaltungsakte gewährt, die in die Rechte einer Person eingreifen, und beschränkt sich seinem Wortlaut nach auf die Anhörung zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen. Abs. 2 stellt es außerdem in das Ermessen der Behörde, von der Anhörung nach den Umständen des Einzelfalls abzusehen, und gibt eine Reihe von Regelbeispielen, wie z. B. die Notwendigkeit einer sofortigen Entscheidung wegen Gefahr im Verzug oder aufgrund des öffentlichen Interesses (Abs. 2 Nr. 1). Abs. 3 schreibt zudem vor, dass eine Anhörung unterbleibt, wenn ihr ein zwingendes öffentliches Interesse entgegensteht. Wie bei anderen Verfahrensvorschriften auch, kann ein Verstoß gegen die Anhörungspflicht unter bestimmten Voraussetzungen nachträglich geheilt werden oder als unerheblich gelten. Gem. § 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG kann eine Anhörung auch nachträglich gewährt werden. Nach § 45 Abs. 2 VwVfG kann dies noch bis zum Abschluss der letzten Tatsacheninstanz eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens erfolgen. Außerdem kann ein Verwaltungsakt gem. § 46 VwVfG nicht allein augrund einer fehlenden Anhörung aufgehoben werden, wenn offensichtlich ist, dass dies die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat. Die Einschränkungen durch § 46 VwVfG sind im Schrifttum als verfassungsrechtlich bedenklich kritisiert worden.474 Das Bundesverwaltungsgericht will § 28 Abs. 1 VwVfG nur dann anwenden, wenn die bisherige Rechtsstellung des Beteiligten zu seinem Nachteil verändert wird (Umwandlung eines status quo zu einem status quo minus). wird der Anspruch auf rechtliches Gehör als ungeschriebener Rechtssatz des allgemeinen Verwaltungsrechts angesehen und seine Kodifizierung vorgeschlagen (BTDrucks. 7/910, S. 51). Siehe aus der Judikatur des Bundesverfassungsgerichts zudem BVerfGE 101, 397 (405). Stellvertretend für die umfangreiche Literatur siehe Bracher, DVBl. 1997, S. 534 (535) m. w. N. 472 Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 16. Aufl. 2006, § 19, Rn. 20. 473 Gleichlautende Regelungen enthalten die Verwaltungsverfahrensgesetze der Bundesländer. Spezielle Anhörungsrechte für förmliche Verfahren gelten nach § 66 Abs. 1 VwVfG, nach § 73 VwVfG für Planfeststellungsverfahren und gem. § 71 VwGO für das Widerspruchsverfahren. Darauf kann hier jedoch nicht näher eingegangen werden. 474 Vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 45 Rn. 5 sowie die Nachweise ebenda, § 46 Rn. 5.

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3. Teil, 2. Kap.: Das Rechtsprojekt der GTZ in Südafrika

Dagegen scheidet eine Anwendung aus, wenn der Erlass eines Verwaltungsakts abgelehnt wird, der erst eine Rechtsposition gewähren soll.475 (b) Rechtslage in Südafrika Wie oben erwähnt, ist die Anhörungspflicht in Südafrika durch § 3 Abs. 2 (b) (ii) AJA geregelt, und zwar für administrative action, die die Rechte oder berechtigten Erwartungen einer Person in erheblicher Weise nachteilig betrifft (letzteres ergibt sich aus § 3 Abs. 1 AJA, auf den sich § 3 Abs. 2 [b] AJA bezieht). Vor Erlass des AJA war die Anhörungsregel als audi alteram partem Prinzip aus dem common law bekannt.476 Wenn eine Anhörung unterbleibt, dann kann – wie bei dem Fehlen anderer Verfahrensvorschriften des § 3 Abs. 2 AJA – administrative action nach § 6 Abs. 2 (c) AJA angefochten werden. Bisher wird nicht davon ausgegangen, dass eine nachträgliche Heilung dieses Verfahrensfehlers möglich ist. Ähnlich wie das deutsche VwVfG sieht auch der AJA eine Reihe von Ausnahmen vom Recht auf Anhörung vor. Dazu gehören Abweichungen nach den Umständen des Einzelfalls, Abweichungen gemäß anderer „fairer“ Verfahrensvorschriften sowie Abweichungen gemäß Ministererlassen. Wenn keine diese Ausnahmevorschriften greift und trotzdem eine Anhörung ausbleibt, ist – anders als in Deutschland – darüber hinaus keine Möglichkeit zur nachträglichen Heilung vorgesehen.477 Abweichung nach den Umständen des Einzelfalls: Die gesamte Struktur des § 3 AJA orientiert sich stark an der common law Regel, dass die Anforderungen an ein faires Verwaltungsverfahren von den Umständen des Einzelfalls abhängen; eine Regel, deren Verfassungsgemäßheit vor Erlass des AJA bereits von dem südafrikanischen Verfassungsgericht bestätigt worden war.478 Sie kommt in § 3 AJA zweifach zum Zug. Zunächst wird sie allgemein in § 3 Abs. 2 (a) AJA wiederholt.479 Danach wird in § 3 Abs. 2 (b) 475

BVerwGE 66, 184 (186). Burns, Administrative Law, 2. Aufl. 2003, S. 193 f.; Hoexter/Lyster, Administrative Law, S. 196. Zu einer Bestandsaufnahme der früheren Rechtslage siehe Corder, THRHR 1980, S. 156–177. 477 Vgl. zu der fehlenden Heilungsmöglichkeit Currie/Klaaren, Remedies for Non-Compliance with Section 3 of the PAJA, in: Lange/Wessels (eds.), The Right to Know, S. 31 (45). 478 Vgl. Premier, Mpumalanga, And Another v Executive Committee, Association of State-Aided Schools, Eastern Transvaal, 1999 (2) SA 91 (CC), para. 39 mit Hinweise auf weitere Rechtsprechung. 479 Vgl. dazu Currie/Klaaren, The AJA Benchbook, Rn. 3.5; Hoexter/Lyster, Administrative Law, S. 236. 476

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AJA der Verwaltung die Pflicht zur Beachtung bestimmter Verfahrenselemente auferlegt (darunter auch die Pflicht zur angemessenen Anhörung), nur um zwei Absätze später festzuhalten, dass von diesen Pflichten nach den Umständen des Einzelfalls wieder abgewichen werden kann. Dies muss vernünftig (reasonable) und vertretbar (justifiable) erscheinen (§ 3 Abs. 4 [a] AJA).480 Außerdem müssen nach § 3 Abs. 4 (b) AJA alle relevanten Faktoren berücksichtigt werden. Die Vorschrift gibt dafür eine Liste von Regelbeispielen, wie die Ziele der Ermächtigungsgrundlage und die wahrscheinliche Auswirkung der administrative action. Hier bleibt abzuwarten, wie die Gerichte den Maßstab für die Begriffe „vernünftig“ und „vertretbar“ konkretisieren werden.481 In der südafrikanischen Rechtsliteratur wird die Möglichkeit, von den in § 3 Abs. 2 (b) AJA statuierten Pflichten abzuweichen, teilweise als überflüssig angesehen, weil auch ohne sie die Verwaltung bereits flexibel genug sei.482 Abweichung gemäß anderen fairen Verfahrensvorschriften: Von den Verfahrensregeln der §§ 3, 4 und 5 AJA kann auch dann abgewichen werden, wenn das Besondere Verwaltungsrecht für bestimmte administrative actions Verfahren vorsieht, die zwar andere als die vom AJA vorgeschriebene Regeln enthalten, jedoch trotzdem als fair einzustufen sind (so genannte fair but different Klauseln483). Currie/Klaaren gehen davon aus, dass diese Einstufung zwar vor dem Hintergrund der Verfassung vorgenommen werden muss, dass letztlich aber selbst erhebliche Abweichungen von § 3 Abs. 2 (b) und Abs. 3 AJA zulässig sein können.484 In der Rechtsprechung wurden nach Verabschiedung des AJA bereits bestimmte Verfahren des Besonderen Verwaltungsrechts als unfair eingestuft.485 Es gibt jedoch – soweit ersichtlich – noch keine Entscheidung, die sich speziell mit dem Anhörungsrecht befasst. 480

Parallelvorschriften zu § 3 Abs. 4 AJA sind § 4 Abs. 4 AJA (hinsichtlich Verfahren, die die Öffentlichkeit betreffen), sowie § 5 Abs. 4 (hinsichtlich der Begründung von Verwaltungsentscheidungen – siehe dazu noch unten). 481 Mittlerweile gibt es dazu erste Einzelfallentscheidungen. Vgl. etwa die Entscheidung des Transkei High Court zu § 3 Abs. 4 AJA: Magingxa v National Commissioner, South African Police Service & others, 2003 (4) SA 101 (Tk HC), S. 112, F–I. 482 Vgl. Hoexter/Lyster, Administrative Law, S. 238 wegen der die Verfahrensregeln definierenden unbestimmten Rechtsbegriffe (z. B. „angemessene“ Anhörung). 483 Vgl. § 3 Abs. 5. Entsprechende Vorschriften befinden sich in § 4 Abs. 2 (d) und § 5 Abs. 5 AJA (siehe zu letzterem noch unten, S. 284). 484 Currie/Klaaren, The AJA Benchbook, Rn. 3.21, 4.24, 5.15. 485 Z. B. ein Verfahren des Arms and Ammunition Act (Act 75 of 1969, mittlerweile aufgehoben durch Act 60 of 2000), in: Magingxa v National Commissioner, South African Police Service & others, 2003 (4) SA 101 (Transkei High Court), S. 111 G.

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Abweichungen gemäß Ministererlassen: Gemäß § 2 AJA können durch Ministererlass, der allerdings der Zustimmung des Parlamentes bedarf, für eine bestimmte administrative action oder Gruppen oder Kategorien von administrative actions Ausnahmen von den Verfahrensvorschriften der §§ 3, 4 oder 5 AJA gemacht werden. Außerdem können bestimmte Abweichungen auch einzelnen administrators486 erlaubt werden. Voraussetzung ist jeweils wieder, dass dies den Umständen nach vernünftig (reasonable) und angemessen (justifiable) ist. In der südafrikanischen Rechtsliteratur wird eine sehr enge Auslegung von § 2 AJA vorgeschlagen.487 Es wird berichtet, dass auch das für solche Ministererlasse zuständige Department of Justice (DoJ) eine sehr restriktive Haltung eingenommen habe.488 (c) Fazit Die Problematik der Anhörung des Bürgers vor Verwaltungsentscheidungen wird in Deutschland im Zusammenhang mit dem Rechtsstaatsprinzip diskutiert. § 3 Abs. 2 (b) (ii) AJA ist von seinem Wortlaut einerseits enger und andererseits weiter als § 28 VwVfG. In Südafrika können sich aus den dargestellten drei Abweichungsmöglichkeiten des § 3 AJA erhebliche Einschränkungen für das Recht auf Anhörung ergeben. Der Standard des Anhörungsrechts hängt letztlich stark von der Auslegung bestimmter Schlüsselbegriffe sowie der Anwendung von § 2 AJA in der Praxis ab. Bisher wird eher eine enge Auslegung und eine restriktive Praxis des § 2 AJA favorisiert, letztlich bleibt jedoch die Entwicklung in der Rechtsprechung abzuwarten. (3) Begründungspflicht für Verwaltungshandeln Die südafrikanische Verfassung sieht in Art. 33 Abs. 2 für bestimmte Fälle des Verwaltungshandelns das Recht des Bürgers auf eine schriftliche Begründung vor. Dieses Recht ist in § 5 AJA näher konkretisiert worden. Auch in Deutschland muss Verwaltungshandeln unter bestimmten Voraussetzungen begründet werden. Es hat eine einfachgesetzliche Ausprägung in § 39 VwVfG erhalten. Wiederum ist fraglich, ob hier bei genauer Betrachtung ähnliche (rechtsstaatliche) Standards bestehen.

486 Unter einem administrator ist gem. § 1 Abs. 2 AJA jede Behörde oder natürliche oder juristisches Person zu verstehen, die administrative action vornimmt. 487 Currie/Klaaren, The AJA Benchbook, Rn. 3.22. 488 Currie/Klaaren, The AJA Benchbook, Rn. 3.22.

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(a) Rechtslage in Deutschland In der Rechtsprechung des BVerfG ist vor und nach dem Erlass des VwVfG betont worden, dass es ein rechtsstaatlicher Grundsatz sei, dass ein Staatsbürger, in dessen Rechte eingegriffen wird, Anspruch darauf habe, die Gründe dafür zu erfahren,489 eine Auffassung, der sich die Begründung zum Regierungsentwurf des VwVfG angeschlossen hat490. Die deutsche rechtswissenschaftliche Literatur sieht die Begründungspflicht ebenfalls als Ausfluss des Rechtsstaatsprinzips an.491 Allerdings ergibt sich nach Auffassung des BVerfG aus dem Rechtsstaatsprinzip nicht in jedem Fall der Zwang zu einer schriftlichen Begründung. Ausdrücklich hat es die Möglichkeit zu einer nur mündlichen Begründung zugelassen bei Begründungen, die inhaltlich nicht umfangreich sind.492 Mit § 39 VwVfG ist die Begründungspflicht für Verwaltungsakte einfachgesetzlich kodifiziert worden.493 Nach § 39 Abs. 1 Satz 1 VwVfG sind grundsätzlich alle schriftlichen oder elektronischen (bzw. schriftlich oder elektronisch bestätigten) Verwaltungsakte zu begründen, und zwar – dies ist im Vergleich mit Südafrika von besonderem Interesse – grundsätzlich automatisch zusammen mit dem verfügenden Teil des Verwaltungsakts494. In der Begründung sind die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen, die die Behörde zu ihrer Entscheidung bewogen haben (§ 39 Abs. 2 Satz 2 VwVfG). Die Begründung von Ermessensentscheidungen soll nach § 39 Abs. 1 Satz 3 VwVfG auch die Gesichtspunkte erkennen lassen, von denen die Behörde bei der Ausübung ihres Ermessens ausgegangen ist. § 39 Abs. 2 VwVfG sieht von der Begründungspflicht jedoch eine Reihe von Ausnahmen vor. So bedarf es einer Begründung z. B. dann nicht, wenn die Behörde einem Antrag entspricht und der Verwaltungsakt nicht in die Rechte eines anderen eingreift (§ 39 Abs. 2 Nr. 1, 1. Variante VwVfG) oder soweit für denjenigen, für den der Verwaltungsakt bestimmt ist, die Auffassung der Behörde auch ohne schriftliche Begründung ohne weiteres erkennbar ist (§ 39 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG). Ausdrückliche Ausnahmen von 489

BVerfGE 6, 32 (44); 40, 276 (286); 49, 24 (66). Siehe die Begründung zum VwVfG-Entwurf der Bundesregierung vom 18.7.1973, BT-Drucks. 7/910, S. 60. 491 Siehe mit jeweils weiteren Nachweisen Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 39, Rn. 4; Liebetanz, in: Obermayer, VwVfG, Rn. 4; Stelkens/Stelkens, in: Stelkens/Bonk/ Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, § 39, Rn. 1. 492 BVerfGE 40, 276 (286). 493 Die Verwaltungsverfahrensgesetze der Bundesländer sind wortgleich. Nur in Schleswig-Holstein findet sich eine – hier unmaßgebliche – Abweichung von § 2 Abs. 3 Nr. 2 VwVfG. 494 Stelkens/Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, § 39, Rn. 15. 490

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der Begründungspflicht finden sich z. B. bezüglich der Versagung und Beschränkung von Visa.495 Parallel zu den oben dargestellten Vorschriften zur Anhörung kann die Begründung von Verwaltungsakten noch bis zum Abschluss eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens nachgeholt werden (§ 45 Abs. 1 Nr. 2 i. V. m. Abs. 2 VwVfG). Außerdem kann ein Verwaltungsakt gem. § 46 VwVfG nicht allein aufgrund einer fehlenden Begründung aufgehoben werden, wenn offensichtlich ist, dass dies die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat. In Zusammenhang mit der Frage nach der Verpflichtung zu einer automatischen Begründung ist insbesondere § 45 VwVfG von Interesse. Auch wenn § 39 Abs. 1 Satz 1 VwVfG grundsätzlich die Pflicht zur automatischen Begründung vorsieht, so wird dies nicht unerheblich dadurch eingeschränkt, dass eine solche auch noch nachträglich erfolgen kann, ohne dass in der Praxis negative Konsequenzen für die Verwaltung entstehen. (b) Rechtslage in Südafrika Laut § 5 Abs. 1 und 2 AJA muss eine Begründung nicht automatisch zusammen mit einer administrative action erfolgen. Allerdings kann derjenige, dessen Rechte oder berechtigte Erwartungen in erheblicher Weise nachteilig betroffen wurden, einen Antrag auf eine Begründung stellen, und zwar innerhalb von 90 Tagen von dem Zeitpunkt an gerechnet, von dem er tatsächlich von der administrative action Kenntnis erlangt hat oder diese Kenntnisnahme von ihm erwartet werden konnte. Über das Recht, einen solchen Antrag zu stellen, muss die betroffene Person informiert werden (§ 3 Abs. 2 [b] [v] AJA). Sobald ein Antrag gestellt wird, muss diesem innerhalb von 90 Tagen in schriftlicher und adäquater Form entsprochen werden. Der AJA sieht für den Fall, dass für administrative action seitens der Verwaltung trotz berechtigten Antrags keine Begründung abgegeben wurde, keinen ausdrücklichen Anfechtungsgrund vor.496 Innerhalb eines Gerichtsverfahrens, das auf einen anderen Anfechtungsgrund gestützt wird, wird je495 § 77 Abs. 2 Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (Aufenthaltsgesetz) vom 30. Juli 2004 (BGBl. I, S. 1950), zuletzt geändert durch Gesetz vom 21.6.2005 (BGBl. I, S. 1818). 496 So auch Burns, die jedoch mit vorsichtigen Worten überlegt, ob ein solcher Anfechtungsgrund aus § 5 Abs. 3 i. V. m. § 6 Abs. 2 (e) (i) AJA abgeleitet werden könne: § 6 Abs. 2 (e) (i) AJA ermögliche die Anfechtung von administrative actions, wenn diese aus Gründen getroffen würden, die nicht von der Ermächtigungsgrundlage gedeckt seien; § 5 Abs. 3 AJA sehe wiederum vor, dass bei fehlender Begründung in einem Gerichtsverfahren bis zum Beweis des Gegenteils davon ausgegangen werde, dass administrative action ohne guten Grund getroffen werde. Vgl. dazu Burns, Administrative Law, 2. Aufl. 2003, S. 267.

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doch bis zum Beweis des Gegenteils davon ausgegangen, dass administrative action ohne guten Grund erfolgte (§ 5 Abs. 3 AJA). Das Gericht hat dann auch die Möglichkeit, die Darlegung von Gründen anzuordnen (§ 8 Abs. 1 [a] [i] AJA).497 Das Recht auf eine Begründung von administrative action wurde mit Art. 24 (c) ÜbergVerf erstmals in das südafrikanische Recht eingeführt und war unter dem vom common law geprägten südafrikanischen Verwaltungsrecht kein allgemeines Prinzip.498 Es gab lediglich vereinzelt Gesetze, die eine Begründungspflicht vorsahen,499 einige Sondersituationen, in denen das common law eine solche forderte (z. B. bei der Verhaftung einer Person), sowie die Möglichkeit, dass die Gerichte in der umfassenden Würdigung eines Falls das Fehlen einer Begründung negativ bewerten, selbst wenn die Verwaltung zur Abgabe einer solchen nicht verpflichtet war500. Die Normierung des Rechts auf eine Begründung von administrative actions in § 5 AJA geht auf eine Vorgabe in der Verfassung von 1996 zurück, und zwar auf Art. 33 Abs. 2 Verf, eine der Vorschriften, die der AJA umsetzen will.501 § 5 AJA scheint das in der Verfassung statuierte Recht allerdings zu verengen: Erstens ist nach § 5 AJA entgegen der Verfassungsvorschrift nicht nur das nachteilige Betroffensein von Rechten Voraussetzung für das Recht auf eine Begründung, sondern erforderlich ist vielmehr das nachteilige Betroffensein von Rechten „in erheblicher Weise“ (materially and adversely affected). In der südafrikanischen Rechtsliteratur wird deshalb empfohlen, das Wort materially eng zu interpretieren502 bzw. diesem gar keine einschränkende Bedeutung zukommen zu lassen.503 Zweitens macht § 5 AJA die Begründung von einem Antrag abhängig. Dies wird teilweise deshalb als gerechtfertigt angesehen, weil Art. 33 Abs. 3 (c) Verf von der den Art. 33 Abs. 2 Verf umsetzenden Gesetzgebung auch verlangt, eine effektive Verwaltung zu fördern.504 Teilweise wird die Regelung kritischer gesehen und vor dem Hintergrund der Verfassungsvorgabe auch hier eine möglichst enge Interpretation vorgeschlagen;505 z. B. soll der AJA Vorschrif497

Vgl. zum Ganzen Currie/Klaaren, The AJA Benchbook, Rn. 5.16. Currie/Klaaren, The AJA Benchbook, Rn. 5.1; Hoexter/Lyster, Administrative Law, S. 242 und 247. Kritisch dazu bereits Corder, THRHR 1980, S. 156 (170 f.). 499 Beispiele bei Baxter, Administrative Law, S. 226. 500 Vgl. mit Beispielen aus der Rechtsprechung jeweils Hoexter/Lyster, Administrative Law, S. 247 f. und Burns, Administrative Law, 2. Aufl. 2003, S. 259. 501 Vgl. die Präambel des AJA. 502 Currie/Klaaren, The AJA Benchbook, Rn. 5.3. 503 Hoexter/Lyster, Administrative Law, S. 252. Burns zweifelt ohne den Vorschlag einer engen Interpretation die Verfassungsmäßigkeit von § 5 AJA an, vgl. Burns, Administrative Law, 2. Aufl. 2003, S. 261. 504 Hoexter/Lyster, Administrative Law, S. 247. 505 Currie/Klaaren, The AJA Benchbook, Rn. 5.4. 498

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ten des Besonderen Verwaltungsrechts, die eine automatische Begründung vorsehen, nicht verdrängen,506 wobei letzteres schon aufgrund des allgemeinen Gedankens, dass hier eine lex specialis-Regelung gegenüber dem allgemeineren AJA vorliegt, nicht vorkommen dürfte. Was genau unter „adäquaten“ Gründen zu verstehen ist, wird der näheren Ausformung durch die Rechtsprechung überlassen.507 Es gibt eine Reihe von Vorschriften, die Abweichungen von der Begründungspflicht zulassen. Sie sind parallel zu den oben besprochenen Abweichungsmöglichkeiten von den Verfahrensvorschriften des § 3 Abs. 2 (b) AJA angelegt. Zunächst kann nach § 5 Abs. 4 AJA trotz Antrags dann von einer Begründung abgesehen werden, wenn dies den Umständen nach vernünftig (reasonable) und vertretbar (justifiable) erscheint. Bei der Beurteilung dessen müssen alle relevanten Faktoren einbezogen werden. Eine fair but different Klausel besteht ebenfalls in Bezug auf die Begründungspflicht, und zwar in § 5 Abs. 5 AJA. Der oben besprochene § 2 AJA bezieht sich auch auf § 5 Abs. 2 AJA. In diesem Bereich bleibt wiederum abzuwarten, wie die Gerichte von Fall zu Fall den Maßstab für die Begriffe „vernünftig“ und „vertretbar“ konkretisieren sowie ihre Entscheidungen auf der Grundlage der fair but different Klausel treffen werden. Soweit ersichtlich, sind in Bezug auf § 5 Abs. 4 und 5 AJA noch keine Entscheidungen ergangen. In der südafrikanischen Rechtsliteratur werden neben den rechtsstaatlichen Vorteilen einer Pflicht zur Begründung auch der Nachteil einer höheren Belastung der Verwaltung gesehen, insbesondere der höhere Zeit- und Kostenaufwand.508 Das Argument, dass dadurch eine Verfahrensflut ausgelöst würde, wird von Burns jedoch zurückgewiesen.509 506

Currie/Klaaren, The AJA Benchbook, Rn. 5.7. Currie/Klaaren, The AJA Benchbook, Rn. 5.2 und 5.11. In der Rechtsprechung ist hier mittlerweile eine Anlehnung an australische Standards zu beobachten. Siehe dazu die Entscheidung des Supreme Court of Appeal Minister of Environmental Affairs and Tours & others vs Phambili Fisheries (Pty), Ltd & others sowie Minister of Environmental Affairs & Tourism & others v Bato Star Fishing (Pty) Ltd, 2003 (6) SA 407 (SCA) para. 40 ff. Hier wird ausdrücklich auf die australische Rechtsprechung Bezug genommen. Adäquate Gründe setzen danach voraus, dass die Rechtsauffassung des Entscheiders deutlich wird, die Tatsachen, auf die er sich stützt, und die Argumente, die ihn zu seinen Schlussfolgerungen veranlasst haben. Die Gründe müssen in klarer und eindeutiger Sprache verfasst werden. Die formale Gesetzessprache ist zu vermeiden. Die Länge der Gründe hängt von der Natur, Wichtigkeit und Komplexität der Entscheidung sowie der zur Verfügung stehenden Zeit ab. Siehe außerdem Commissioner of the South African Police Service and Others v Maimela & Another, 2004 (1) BCLR 47 (51, A–E). 508 Vgl. Currie/Klaaren, The AJA Benchbook, Rn. 5.2; Hoexter/Lyster, Administrative Law, S. 246. 507

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(c) Fazit Der in Deutschland aus dem Rechtsstaatsprinzip abgeleitete Gedanke, dass Verwaltungshandeln, welches den Bürger beschwert, begründet werden muss, ist in Südafrika in einer zum Grundrechtekatalog gehörenden eigenen Vorschrift geregelt worden (Art. 33 Abs. 2 Verf). Diese Vorschrift ist einfachgesetzlich durch § 5 AJA konkretisiert worden, der auf den ersten Blick einen anderen Standard als in Deutschland normiert, weil grundsätzlich keine Pflicht besteht, eine Begründung automatisch mit einem Verwaltungsakt mitzuliefern. Verschiedene, nachträglich in das VwVfG eingeführte Vorschriften (§§ 45, 46 VwfG) haben jedoch auch in Deutschland das Recht auf eine automatische Begründung eines Verwaltungsakts aufgeweicht. Letztlich bleibt aber auch hier abzuwarten, wie die im AJA enthaltenen unbestimmten Rechtsbegriffe im Bereich der Abweichungsmöglichkeiten von normierten Grundsätzen auf Dauer durch die Rechtsprechung interpretiert werden. Fraglich ist, ob sich die Tatsache, dass in Südafrika für eine Begründung erst ein Antrag gestellt werden muss, deshalb besonders nachteilig auswirken wird, weil in Südafrika eine sehr hohe Analphabetenquote besteht und deshalb die Wahrscheinlichkeit, dass das Recht, eine Begründung zu beantragen, wahrgenommen wird, eher gering ist.510 Dieser Zusammenhang erscheint durchaus plausibel, kann aber an dieser Stelle nicht näher verifiziert werden. (4) Zusammenfassung Der rechtsvergleichende Blick auf einige aus rechtsstaatlicher Sicht wichtige Komponenten des AJA lässt einen weitgehend ähnlichen Standard wie in Deutschland vermuten. Die Möglichkeit, insoweit Aussagen zu treffen, ist jedoch begrenzt. Dies liegt daran, dass der AJA einen breiten Spielraum für Interpretationsmöglichkeiten lässt. Entscheidend wird insbesondere sein, wie die südafrikanische Rechtsprechung und Verwaltungspraxis die unbestimmten Rechtsbegriffe des AJA auslegen wird – insbesondere hinsichtlich der zahlreichen Ausnahmevorschriften zu den dort normierten Grundsätzen. Aus deutscher Sicht besteht diesbezüglich weiterhin ein „normatives Risiko“511. Auf das Risiko der erheblichen Aufweichung der rechtsstaatlichen Standards durch die Ausnahmevorschriften wurde dabei auch von der GTZProjektleitung hingewiesen.512 509 510 511 512

Burns, Administrative Law, 2. Aufl. 2003, S. 261. So das Argument von Pfaff/Schneider, SAJHR 2001, S. 59 (81). Vgl. zu diesem Begriff oben, 2. Teil 4. Kap. D.III.3. Vgl. Pfaff/Schneider, SAJHR 2001, S. 59 (77).

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Insgesamt können die (möglichen) Abweichungen von den Standards in Deutschland jedoch nicht als so erheblich angesehen werden, dass es aus entwicklungspolitischer oder rechtlicher Sicht bedenklich wäre, die Implementation des AJA zu fördern. Die Verabschiedung des AJA war aus rechtsstaatlicher Sicht ein „Schritt in die richtige Richtung“.513 In der Förderung seiner Implementation514 könnte nun die Chance liegen, die angesprochenen Problembereiche aufzugreifen und zu einer weiteren Anhebung der rechtsstaatlichen Standards beizutragen. b) Reform des Strafprozessrechts: das Schweigerecht des Beschuldigten Der Vorschlag der SALRC zur Strafprozessrechtsreform sieht unter anderem vor, dass ein Gericht aus dem Schweigen eines Beschuldigten unter bestimmten Voraussetzungen negative Schlüsse ziehen darf. Unter bestimmten, jedoch anderen Voraussetzungen ist dies auch in Deutschland möglich. Das BVerfG leitet dabei das Schweigerecht aus dem allgemeinen Persönlichkeitsrecht und dem Rechtsstaatsprinzip ab. Fraglich ist, ob bei genauer Betrachtung der Vorschlag der SALRC auf einen signifikant anderen (rechtsstaatlichen) Standard als in Deutschland hinausläuft. (1) Rechtslage in Deutschland Es ist ein Grundsatz deutschen Strafverfahrensrechts, dass niemand verpflichtet ist, sich selbst zu belasten (so genanntes „nemo-tenetur-Prinzip“515). Wichtiger Ausdruck dieses Grundsatzes ist das Recht des Beschuldigten die Aussage zu verweigern.516 In der deutschen Strafprozessordnung gibt es keine ausdrückliche Regelung des Schweigerechts, allerdings weisen einzelne Vorschriften mittelbar darauf hin.517 Das Schweigerecht wird in Deutschland von der Rechtsprechung als selbstverständlicher Ausdruck einer rechtsstaatlichen Grundhal513 Vgl. zu dem Gedanken, dass analog zu der vom BVerfG entwickelten Annäherungstheorie bereits „Schritte in die richtige Richtung“ gefördert werden können, 2. Teil 4. Kap. D. III.1.a). 514 Dazu näher unter E. 515 Diese Bezeichnung ist die sprachlich abgekürzte Form des Grundsatzes „nemo tenetur seipsum prodere vel accusare.“ Vgl. zur Entstehungsgeschichte Rogall, Der Beschuldigte als Beweismittel gegen sich selbst, S. 67–103. 516 Vgl. anstatt vieler Hanack, in: Löwe-Rosenberg, StPO, Bd. II, § 136, Rn. 21. 517 Vgl. die richterlichen Hinweispflichten auf das Recht zu Schweigen (§§ 115 Abs. 3 Satz 1, 126a Abs. 2, Satz 2, 128 Abs. 1 Satz 2, 136 Abs. 1 Satz 2, 163a Abs. 3 Satz 2, 163a Abs. 4 Satz 2, 243 Abs. 4 Satz 1 StPO). Nach überwiegender

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tung bezeichnet, die auf dem Leitgedanken der Achtung vor der Menschenwürde beruhe.518 Das Schweigerecht des Beschuldigten wird unter anderem519 dadurch geschützt, dass das Schweigen nicht bzw. nur unter ganz engen Voraussetzungen gegen ihn verwendet werden darf. Nach herrschender Meinung dürfen in einem Urteil keine nachteiligen Schlüsse daraus gezogen werden, dass der Beschuldigte in vollem Umfang die Aussage verweigert.520 Dahinter steht insbesondere die Überlegung, dass der Beschuldigte zur Aussage gezwungen wäre, wenn sein Schweigen z. B. als Schuldeingeständnis gewertet werden könnte.521 Das gleiche gilt nach herrschender Meinung für das so genannte „zeitweise Schweigen“ des Angeklagten: Es dürfen keine nachteiligen Schlüsse daraus gezogen werden, dass der Beschuldigte in einer Vernehmung aussagt und in einer anderen schweigt.522 Dadurch soll dem Beschuldigten insbesondere die Möglichkeit offen gelassen werden, zunächst zu schweigen und später dennoch zu seiner Entlastung in der Hauptverhandlung auszusagen. Könnte diese spätere Aussage nachteilig bewertet werden, dann sei der Beschuldigte von Anfang an gezwungen auszusagen.523 Anderes gilt für das so genannte „teilweise Schweigen“. Damit ist die Situation gemeint, dass der Beschuldigte innerhalb derselben Vernehmung die Aussage zu einzelnen Punkten verweigert. Hieraus dürfen nach herrAuffassung wird durch diese Vorschriften das Schweigerecht zwar konkretisiert, jedoch nicht begründet (vgl. dazu die Nachweise bei Salger, Schweigerecht, S. 4 f.). 518 BVerfGE 56, 37 (43 ff.); BVerfG NStZ 1995, S. 555; BGHSt 14, 358 (364); 34, 39 (46). Ähnlich auch die Literatur: Roxin, Strafverfahrensrecht, 25. Aufl. 1998, S. 103 (Schweigerecht als Ausfluss des Rechtsstaatsprinzips) sowie mit jeweils weiteren Nachweisen Rogall, in: SK StPO, Vor § 133, Rn. 66 m. w. N. und Beulke, Strafprozessrecht, 9. Aufl. 2006, Rn. 125 (Schweigerecht als Ausdruck des allgemeinen Persönlichkeitsrechts des Beschuldigten und des Rechtsstaatsprinzips). 519 Vgl. zu verbotenen Vernehmungsmethoden und Belehrungspflichten als weitere Schutzmechanismen Salger, Sch weigerecht, S. 29–77. 520 Vgl. statt vieler nur BVerfG NStZ 1995, S. 555; BGHSt 32, 140 (144); 38, 302 (305); Für die Literatur mit jeweils weiteren Nachweisen KMR-Stuckenberg, § 261, Rn. 50; Rogall, in: SK StPO, Vor § 133, Rn. 194; Gollwitzer, in: Löwe-Rosenberg, StPO, Bd. IV, § 261, Rn. 75 f. 521 Kritisch zu dieser Begründung und darauf abstellend, dass ein negativer Schluss aus dem Schweigen im Rahmen der Beweiswürdigung eine reine Mutmaßung wäre, weil die Gründe für das Schweigen sehr vielschichtig sein könnten: Salger, Schweigerecht, S. 78 f. 522 BGHSt 20, 281 (282 f.); BGH NStZ 1990, 26; BGHSt 38, 302 (305); Roxin, Strafverfahrensrecht, 25. Aufl. 1998, S. 103; Beulke, Strafprozessrecht, 9. Aufl. 2006, Rn. 495; Hanack, in: Löwe-Rosenberg, StPO, Bd. II, § 136, Rn. 26; Gollwitzer, in: Löwe-Rosenberg, StPO, Bd. IV, § 261, Rn. 77; a. A. noch OLG Oldenburg, NJW 1969, S. 806. 523 BGHSt 20 281 (283).

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schender Meinung negative Schlüsse gezogen werden, da sich der Beschuldigte durch seine Aussage in freiem Entschluss zu einem Beweismittel gemacht und sich damit der freien richterlichen Beweiswürdigung unterstellt habe.524 (2) Der südafrikanische Rechtsreformvorschlag Der südafrikanische Rechtsreformvorschlag zur Regelung, inwieweit das Schweigen eines Beschuldigten gerichtlich verwertet werden darf, ist Teil eines umfassenderen Reformvorschlags zum Strafprozessrecht (Criminal Procedure Amendment Bill – im Folgenden: CP-Draft-Bill).525 In den §§ 207A Abs. 2, 207B Abs. 2 und 207C Abs. 2 CP-Draft-Bill wird jeweils geregelt, dass das Gericht bei seiner Entscheidung über die Schuld eines Angeklagten Schlussfolgerungen aus dessen Schweigen im Vorfeld des Gerichtsverfahrens ziehen kann. Dies muss nach den Umständen des Einzelfalls vernünftig (reasonable) und vertretbar (justifiable) erscheinen. Außerdem müssen weitere, in anderen Absätzen der genannten Paragraphen geregelte Voraussetzungen gegeben sein. Insgesamt können vier Situationen unterschieden werden: – Nach § 207A Abs. 1 (a) CP-Draft-Bill kann das Schweigen dann verwertet werden, wenn sich eine Person bei einer polizeilichen Befragung – noch bevor ihr ein Delikt vorgeworfen wird – zu Tatsachen nicht äußert, auf die sie sich später in ihrer Verteidigung beruft. – § 207A Abs. 1 (b) ermöglicht die Verwertung des Schweigens dann, wenn sich eine Person – nachdem ihr ein Delikt vorgeworfen worden ist – zu Tatsachen nicht äußert, von denen hätte erwartet werden können, dass sie sich dazu äußert. – § 207B Abs. 1 CP-Draft-Bill sieht vor, dass Schlussfolgerungen aus dem Schweigen einer Person gezogen werden dürfen, wenn diese von einem Polizeibeamten unter einem näher zu bezeichnenden Verdacht festgenommen wird und zu Objekten, Substanzen oder Auffälligkeiten (any object, 524 BGHSt 20, 298 (300); BGHSt 32, 140 (145); siehe außerdem die umfangreichen Hinweise auf Äußerungen der Literatur bei KMR-Stuckenberg, § 261, Rn. 52, der allerdings selbst der unterschiedlichen Behandlung von „teilweisem“ und „zeitweisem“ Schweigen kritisch gegenübersteht (ebenda, Rn. 54). 525 Abgedruckt in SALC, Fifth Interim Report on Simplification of Criminal Procedure, Anhang B, S. 155–166. Derjenige Teil, der das Schweigen des Beschuldigten betrifft, soll als neues Kapitel 23A in den Criminal Procedure Act, (Act 51 of 1977, zuletzt geändert durch Act 12 of 2004) eingefügt werden. Chapter 23 A soll die Überschrift „Inferences from Accused’s Silence“ tragen.

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substance or mark) befragt wird, die sich an der Person selbst, in ihrem Besitz oder an dem Ort befinden, an dem sich diese aufhält. – Laut § 207C Abs. 1 CP-Draft-Bill können Schlussfolgerungen aus dem Schweigen einer Person gezogen werden, wenn diese im Zeitraum der Tat, derer sie verdächtigt wird, an einem bestimmten Ort aufgegriffen wird und sie nach dem Grund ihres Aufenthalts an diesem Ort gefragt wird. Dabei muss vernünftigerweise angenommen werden können, dass Zeitpunkt und Ort des Aufgreifens mit der Teilnahme an der Tat zusammenhängen. In allen Fällen ist Voraussetzung, dass über die rechtlichen Konsequenzen des Schweigens zuvor informiert wurde (vgl. § 207A Abs. 1 [a] und [b], § 207B Abs. 3, § 207C Abs. 3 CP-Draft-Bill). In den Workshops, die die SALRC zu dem entsprechenden discussion paper durchgeführt hat, wurde teilweise vorgebracht, dass die Reformvorschläge lediglich die bereits bestehende Rechtslage kodifizieren würden. Die SALRC geht jedoch davon aus, dass nach geltendem Recht keine nachteiligen Schlüsse aus dem Schweigen eines Beschuldigten getroffen werden dürfen.526 Ihr Vorschlag entspricht weitgehend dem englischen Recht (vgl. §§ 34 bis 37 Criminal Justice and Public Order Act 1994). Diejenigen, die für diese Neuregelungen eintreten, stellen hauptsächlich auf zwei Punkte ab: Einerseits wird darauf verwiesen, dass der eigentliche Hauptgedanke des in Art. 35 Abs. 1 (a) und (c) Verf geschützten Rechts auf Schweigen und des Schutzes vor Selbstbelastung sei, einen Unschuldigen davor zu schützen, ein falsches Geständnis abzugeben.527 Allein die Möglichkeit, aus dem Schweigen eines Verdächtigen Schlüsse zu ziehen, berge diese Gefahr jedoch nicht.528 Andererseits sollte nicht allein deshalb, weil aus dem Schweigen einer Person falsche Schlüsse gezogen werden können, verboten werden, überhaupt Schlüsse daraus zu ziehen. Vielmehr sei es wichtig, sich der Gefahr des falschen Schlusses bewusst zu sein.529 Letztlich könne niemals berechtigterweise aus dem Schweigen allein der Schluss gezogen werden, dass eine Person einer Tat schuldig sei. Eine Person, die gegenüber der Polizei zunächst schweige, sich dann in der Haupt526 SALC, Fifth Interim Report on Simplification of Criminal Procedure, S. 69 und S. 51 f. 527 „A central consideration when assessing the constitutional validity of the proposals is that the rationale for the protection against self-incrimination is to safeguard the innocent from the potential that they might be induced to make false confessions.“ SALC, Fifth Interim Report on Simplification of Criminal Procedure, S. 53 f. 528 SALC, Fifth Interim Report on Simplification of Criminal Procedure, S. 54. 529 SALC, Fifth Interim Report on Simplification of Criminal Procedure, S. 55.

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verhandlung aber äußere, habe auch immer die Möglichkeit, die Gründe für ihr Schweigen anzugeben. Diesen Gründen könne das Gericht dann Glauben schenken oder nicht.530 In dem Abschlussbericht werden jedoch auch diejenigen Argumente angeführt, die für einen Verstoß der Neuregelungen gegen Art. 35 Abs. 1 (a) und (c) Verf sprechen könnten. Hauptsächlich wird das Argument angeführt, dass durch die Gefahr, dass das Schweigen einer Person negativ ausgelegt werde, deren Recht zu schweigen de facto aufgehoben werde. Ausnahmen könnten nur gemacht werden, wenn die Staatsanwaltschaft eine solche Beweislage gegen den Angeklagten aufgebaut hätte, dass von einem prima facie case gesprochen werden könne.531 Die Gründe, nicht auszusagen, könnten außerdem so vielschichtig sein, dass die Gefahr, falsche Schlüsse aus dem Schweigen einer Person zu ziehen, sehr groß sei.532 (3) Zusammenfassung Die Problematik des Schweigerechts wird in Deutschland im Zusammenhang mit dem Rechtsstaatsprinzip diskutiert. Im deutschen Recht wird es für notwendig gehalten, das Schweigerecht auch dadurch zu schützen, dass aus dem umfassenden oder zeitweisen Schweigen eines Beschuldigten keine negativen Schlüsse gezogen werden dürfen. In Südafrika wurde durch das GTZ-Projekt der Prozess zur Strafprozessrechtsreform unterstützt, der in einen Vorschlag mit einem offensichtlich geringeren Schutz des Schweigerechts mündete. Allerdings wird das Schweigerecht als solches nicht aufgegeben. Es wird lediglich ein bestimmter Schutzmechanismus, nämlich das Verbot, aus dem Schweigen negative Schlüsse zu ziehen, eingeschränkt, und zwar für spezifische Situationen, in denen der Betroffene über die möglichen rechtlichen Konsequenzen seines Schweigens aufgeklärt werden muss. Insgesamt können die Abweichungen von den Standards in Deutschland nicht als so erheblich angesehen werden, dass es aus entwicklungspolitischer oder rechtlicher Sicht bedenklich wäre, die Implementation des Strafprozessrechts zu fördern. Für diese Beurteilung ist es meines Erachtens allerdings nicht entscheidend, dass sich Südafrika an eine englische Regelung anlehnt. Auch Regelungen in anderen westlichen Ländern sollten vor dem Hintergrund kritisch betrachtet werden, dass sich dort rechtsstaatliche Standards in einem immerwährenden Prozess beweisen müssen. 530

SALC, Fifth Interim Report on Simplification of Criminal Procedure, S. 55 f. SALC, Fifth Interim Report on Simplification of Criminal Procedure, S. 59–61 und 64. 532 SALC, Fifth Interim Report on Simplification of Criminal Procedure, S. 67 mit Beispielen. 531

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5. Wirkungsanalytische Überlegungen a) Wirkungskette Hinter der Zusammenarbeit mit der SALRC steht letztlich die Vorstellung von folgender Wirkungskette: Tabelle 6 Wirkungskette der SALRC-Gesetzentwürfe Wirkrichtung: #

Die SALRC erstellt in Zusammenarbeit mit dem GTZ-Projekt Gesetzentwürfe (= Projektergebnis) Das südafrikanische Parlament verabschiedet ein (zumindest hinsichtlich der entscheidenden Grundzüge an den Gesetzentwurf angelehntes) Gesetz. Es erfolgt die Umsetzung des Gesetzes in der Praxis. Es wird ein „Mehr“ an Rechtsstaatlichkeit erreicht.

b) Wirkung auf Projektergebnisse Fraglich ist zunächst, inwieweit das gemeinsam mit den Partnern erzielte Ergebnis (hier also die oben beschriebenen Gesetzentwürfe der SALRC) seitens des GTZ-Projekts bewirkt wurde und von welchen Faktoren dies bestimmt war. (1) Strukturelle Faktoren Um in einer Rechtsreforminstitution wie der SALRC, die auf hohem Niveau juristisch arbeitet, überhaupt sinnvoll beratend tätig werden zu können, erscheint eine gute Integration in die täglichen Arbeitsprozesse unerlässlich. Wie aus der Analyse der Beraterrollen deutlich wurde, erfolgte die beratende Tätigkeit hauptsächlich in Teams. Von der GTZ-Projektleitung selbst wurde diese insgesamt gute Integration in die Arbeitsprozesse der SALRC auf deren Strukturiertheit zurückgeführt. Tatsächlich bietet die SALRC als Institution eine Reihe von Voraussetzungen, die für die effektive Integration externer Ressourcen günstig erscheinen. Wie aus der obigen Beschreibung der SALRC hervorgeht, besteht eine starke Strukturierung und Formalisierung der Arbeitsprozesse – insbesondere durch die Ernennung von Komitees für Einzelprojekte. Zudem sind die Arbeitsprozesse darauf angelegt, Kommentare von Personen, die nicht zur Institution gehören, einzuholen.

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Dies geschieht über die Veröffentlichung von issue papers, discussion papers und die Organisation von Workshops, auf denen diese öffentlich diskutiert werden. Auch die Arbeitsgruppen, die die Gesetzentwürfe erarbeiten, sind nicht nur aus Mitarbeitern der SALRC zusammengesetzt, sondern es werden Außenstehende aufgrund ihrer Fachkenntnisse ernannt, so dass die Arbeitsprozesse insgesamt nicht nur als strukturiert, sondern auch als nach außen offen erscheinen.533 Hinzu kommt, dass die Abschlussberichte der SALRC nach Möglichkeit rechtsvergleichend angelegt sind. Insofern entspricht die Einbindung eines „Externen“ und deutschen Juristen grundsätzlich der Arbeitslogik der Partnerinstitution.534 Eine gute Struktur der Arbeitsprozesse der Partnerinstitution erscheint auch als günstiger Faktor für die effektive Nutzung bereitgestellter Finanzen. Wie zwei Mitarbeiter der SALRC betont auch die GTZ-Projektleitung die Vorteile der räumlichen Integration des Projekts. Dadurch, dass das Projektbüro in einem Gebäude in Pretoria auf derselben Etage wie die SALRC angesiedelt war, sei die Kommunikation erheblich vereinfacht worden. (2) Rechtlicher Hintergrund der Projektleitung als Faktor Nach Auffassung der Partnerseite und beider Projektleiter war es für den Erfolg der Zusammenarbeit wichtig, dass das Projekt von einem Juristen geleitet wurde.535 Ein Projektleiter ist der Meinung, dass es ohne juristische Kenntnisse in dem Projekt schwierig sei, selbst Ideen zu entwickeln und die Schwerpunkte richtig zu setzen. Ohne diese sei man bei der gemeinsamen Bedarfsplanung mit dem Partner zu sehr darauf angewiesen, was dieser an Vorschlägen unterbreite. Der andere Projektleiter betont weiterhin, dass der juristische Hintergrund insgesamt die Akzeptanz auf Seiten der Partner erleichtert habe. (3) Deutschrechtlicher Hintergrund der Projektleitung als Faktor In den Interviews wurde der GTZ-Projektleitung und der Partnerseite die Frage gestellt, ob sie es als Vor- oder Nachteil ansehen, dass die Projektlei533 Auf die besondere Offenheit der Arbeitsprozesse der SARLC weist auch Lange hin, die unterstreicht, dass sich dadurch die Entwurfsphase von Gesetzen offener und transparenter als in Deutschland darstelle, vgl. Lange, Unreasonableness as a Ground of Judicial Review, S. 68. 534 Eine andere Frage bleibt, welches Gewicht einzelne Beratungsbeiträge der GTZ-Projektleitung letztlich haben können. In einem Prozess, in dem viele Personen integriert sind, ist auch die Stimme der GTZ-Projektleitung nur eine von vielen. 535 Interviews mit zwei Mitgliedern verschiedener SALRC-Komitees und beiden Projektleitern.

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tung aus Deutschland kommt und hauptsächlich mit deutschrechtlichen Kenntnissen ausgestattet ist. Es wurde gefragt, ob es nicht sinnvoller gewesen wäre, einen Juristen aus einem common law geprägten Land einzusetzen – nicht zuletzt vor dem Hintergrund, das dieser auch leichter Zugriff auf Materialien in englischer Sprache gehabt hätte. Ein Projektleiter macht in seiner Antwort darauf aufmerksam, dass es darum gehe, den Mehrwert, den man als Deutscher bei einem Thema schaffen könne, zu identifizieren. In der Zusammenarbeit mit dem SALRC-Komitee zur Verwaltungsreform sei dies z. B. Wissen über das kontinentaleuropäische und deutsche Verwaltungsrecht gewesen. Dagegen könne man als deutscher Jurist bei der konkreten Formulierung von Gesetzen nichts beisteuern: „Also wenn es um Legislative Drafting geht, dann ist es sicherlich so, dass man als Deutscher nicht der richtige ist, um da mitzuschreiben. Also die bauen Gesetze anders auf, die schreiben andere Dinge rein oder nicht rein, da ist die Rechtskultur eine ganz andere. Es ging z. B. auch mal darum, Fortbildung zu organisieren in Legislative Drafting, und da war nie das Thema, dass da die Deutschen interessant wären, sondern das war ein englischer hoher Jurist, Richter.“

Insgesamt wird von der GTZ-Projektleitung und drei Personen der Partnerseite hervorgehoben, dass der spezifische Mehrwert eines deutschen Beraters im Gegensatz zu einem Berater aus einem common law-Land darin liege, dass dieser rechtliche Informationen beschaffen könne, die nicht ohne weiteres für südafrikanische Juristen zugänglich seien. Das common law und Quellen aus den Ländern des Commonwealth seien dagegen für südafrikanische Juristen in der Regel leicht zugänglich.536 Die Projektleitung beschreibt zudem, dass sie auf bereits länger bestehende Diskussionen in Deutschland hätte hinweisen können bzw. auf Lösungen oder gescheiterte Lösungswege, die sich in Gesetzen oder Urteilen manifestiert hätten. Zwei Mitglieder eines SALRC-Komitees betonen, dass die GTZ-Projektleitung durch ihren andersrechtlichen Hintergrund Fragen stellen konnte, auf die die übrigen Komitee-Mitglieder nicht gekommen seien. In diesem Zusammenhang betonen ein Mitarbeiter des SALRC-Sekretariats und ein Mitglied eines SALRC-Komitees, dass der Prozess, den die SALRC bis zum Entwurf eines Gesetzes durchführe, in einer Weise angelegt sei, dass Platz für die Äußerung unterschiedlicher Meinungen sei. In eine ähnliche Richtung geht die Bemerkung eines anderen Mitgliedes eines SALRC-Komitees, dass die Einbindung eines deutschen Juristen keinen Nachteil darstelle, sofern man gewohnt sei, rechtsvergleichend zu arbeiten. 536 Interviews mit der Projektleitung, zwei Mitgliedern von SALRC-Komitees und einem Mitarbeiter des SALRC-Sekretariats.

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Ein Projektleiter schildert, dass er sich in die Rechtsmaterien in Südafrika gut habe einarbeiten können. In diesem Sinne betonten beide Projektleiter, dass es nicht nur Unterschiede, sondern auch viele Gemeinsamkeiten im juristischen Denken gegeben habe. Insbesondere habe es aufgrund der ähnlichen Verfassungen eine gemeinsame Grundlage gegeben. Ein Mitarbeiter des SALRC-Sekretariats hebt deshalb hervor, dass bei der Zusammenarbeit im Rahmen der Rechtsbereinigung am Maßstab der Verfassung der deutschrechtliche Hintergrund keinen Nachteil darstellen würde. Ein Mitarbeiter des Justice College betonte außerdem die Überschneidungen zwischen dem deutschen Recht und dem Roman Dutch Law. Nur ein Mitglied eines SALRC-Komitees unterstreicht explizit die unterschiedliche Denkweise in Bezug auf das Verwaltungsrecht. Ein Mitarbeiter des SALRC-Sekretariats vermutet, dass die Versuchung für einen deutschen Juristen, die Übertragung des eigenen Rechts auf Südafrika vorzuschlagen, weniger groß sei als bei einem Juristen, dessen eigene Rechtsordnung der südafrikanischen sehr ähnlich sei, wie z. B. einem Juristen aus Großbritannien. Ein Mitglied eines SALRC-Komitees fasst die Vor- und Nachteile so zusammen, dass es teilweise Kommunikations- und gegenseitige Verständnisschwierigkeiten gegeben habe, dass es aber insgesamt interessanter gewesen sei, mit einem deutschen Juristen als mit einem common law-Juristen zusammen zu arbeiten. „Occasionally it was a disadvantage because we obviously weren’t communicating as well as we might have done, let’s say, with someone from English law or someone from Canadian Law or someone from Australian Law with whom we have more in common in relation to the system of judicial review and the Common Law heritage and so on. So I think it was a bit of both. You know, if we would have had someone from a Common Law Country it would have been better in some ways but not as interesting in other ways. So I don’t regret the fact that he was German.“

(4) Zurückhaltender Beratungsansatz als Faktor Ohne dass speziell danach gefragt wurde, wird die Offenheit gegenüber den speziellen Umständen des Landes und ein zurückhaltender Beratungsansatz, der nicht das deutsche Recht in den Vordergrund stellt, von beiden Projektleitern als Erfolgsfaktor genannt und von der Partnerseite in einer ganzen Reihe von Interviews als positiver Aspekt des GTZ-Projekts geschätzt bzw. als der einzig von ihnen akzeptierte Ansatz genannt.537 Die Position der Partnerseite sei anhand folgenden Zitats verdeutlicht: 537 Interviews mit drei Mitgliedern verschiedener SALRC-Komitees, zwei Mitarbeitern des SALRC-Sekretariats.

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„Ever since 1990 more and more foreigners came to this country [. . .] to advise us on how to sort our problems out here from a law point of view. I have been resistant to those people who come here and I must say they are mainly Americans who come to tell us how to do things. That they know the answers and we must follow them.“

Ein Projektleiter betont in einem Interview weiterhin, dass man nicht ohne weiteres als „Berater“ auftreten könne. Dies könne beleidigend wirken, da damit assoziiert werde, dass der Berater denke, gegenüber dem Beratenden einen Wissensvorsprung zu haben. Dies sei in den meisten Fällen auch tatsächlich nicht der Fall. (5) „Interesse für die Sache“ Es erscheint als selbstverständlich, dass ein besonderes Interesse an der Arbeit diese nur befördern kann. Es fiel jedoch auf, mit welcher Deutlichkeit einige Interviewpartner der südafrikanischen Partnerseite von sich aus, ohne direkt darauf angesprochen zu werden, betonten, wie vorteilhaft das Interesse bzw. der Enthusiasmus für die zu bewältigende Aufgabe für die Zusammenarbeit gewesen sei.538 Umgekehrt betont die GTZ-Projektleitung, dass das Interesse seitens der Partner an der Zusammenarbeit ein sehr entscheidender Faktor für jeden Erfolg sei. (6) Ressourcenspezifische Überlegungen (a) Finanzen, sonstige Leistungen Es erscheint relativ deutlich, dass durch die finanzielle Förderung der SALRC deren Kapazitäten in qualitativer und quantitativer Hinsicht erweitert werden konnten. Die obige Zusammenfassung der GTZ-Tätigkeit verdeutlichte in verschiedener Hinsicht eine Erweiterung der Personalressourcen. In einem Interview mit der Partnerseite wird explizit hervorgehoben, dass durch die finanzielle Unterstützung insbesondere „dritte“ Berater hätten verpflichtet werden können, auf die die SALRC sonst nicht hätte zurückgreifen können. „I mean for me the perks in the cooperation or the advantage in the cooperation is [. . .] that it increased the money that is available for the work we had to do. That is point number one. Point number two is: it made a lot of expertise avail538 Interviews mit beiden Projektleitern, zwei Mitgliedern von SALRC-Komitees sowie einem Mitarbeiter des SALRC-Sekretariats.

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able. Local and German and other expertise across the world which would have been very, very difficult for us if not impossible to finance.“

Zudem konnten durch die GTZ-Unterstützung Themenbereiche bearbeitet werden, die sonst in dieser Form (noch) nicht Eingang in das SALRC-Programm gefunden hätten. Dies gilt insbesondere für die Rechtsbereinigung. Ein Großteil der Workshops hätte ohne die GTZ-Finanzierung nicht stattfinden können. Seitens der SALRC wird betont, dass es zu einer guten Partnerschaft gehört, dass beide Seiten einen Teil der Finanzierung der gemeinsamen Projekte übernehmen. Insgesamt hätten die unterschiedlichen Haushaltszyklen in Südafrika und Deutschland eine sehr enge Abstimmung bei der finanziellen Planung erfordert.539 Zur Kapazitätserweiterung auf Partnerseite hat auch beigetragen, dass die GTZ-Projektleitung Organisationsaufgaben übernommen hat. (b) Sachverstand Trotz intensiver Interviews zu diesem Punkt lassen sich die Wirkungen des von der GTZ-Projektleitung eingebrachten Sachverstands nur sehr schwer fassen. In der obigen Zusammenfassung der GTZ-Tätigkeit wurde einerseits deutlich, dass überhaupt eine Einbringung von Sachverstand stattgefunden hat, nämlich durch die aktive Beteiligung auf Sitzungen der Partnerinstitution, auf öffentlichen Veranstaltungen oder in informellem Rahmen. Der Art nach wurden vornehmlich analytisch-juristische Fähigkeiten bei der Diskussion von Grundsatzfragen eingebracht. An den Endprodukten der Zusammenarbeit (Abschlussberichte, Gesetzentwürfe, Gesetze) lässt sich nur punktuell eine Anlehnung an das deutsche Recht festmachen. Anhand der Protokolle der Sitzungen des Rechtssausschusses des Parlaments ließen sich insbesondere zwei Aspekte im AJA direkt auf die Anhörung der GTZ-Projektleitung durch den Rechtsausschuss zurückführen. Dies war jedoch nicht Teil der Langzeitberatung. In verschiedenen anderen Bereichen ist dagegen davon auszugehen, dass die Beiträge der GTZ keine Wirkung erzielten. So hat die Projektleitung in verschiedenen Zusammenhängen ihre Meinung geäußert, ohne dass diese in dem Entwurf selbst ihren Niederschlag gefunden hätte (vgl. die schriftlichen Kommentare zum discussion paper, die nicht berücksichtigten Äußerungen vor dem Rechtsausschuss sowie die in Publikationen geäußerte nachträgliche Kritik am AJA). 539

Interview mit einem SALRC-Mitarbeiter.

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(c) Finanzen versus Sachverstand Ohne eine bereichernde inhaltliche Beteiligung der GTZ-Projektleitung auszuschließen, wird von neun Mitgliedern verschiedener Partnerorganisationen betont, dass sie in erster Linie an finanzieller Unterstützung interessiert (gewesen) seien.540 Dadurch könnten Aufgaben erledigt, Berater zugekauft und Workshops organisiert werden, die von dem Budget der eigenen Organisation nicht ohne weiteres getragen werden könnten. In einem dieser Interviews heißt es: „In the situation that we have been in for the last ten years, we needed financial assistance to make certain things possible. And had it not been for the GTZ contribution. . . I know that they say that they give expert-advice and not money. But I mean the bottom-line is: they make a financial contribution even if it is by making available expertise and so on. We would have not been in the position to accomplish many, many things in the last ten years if we had an expert without a budget, let me put it that way.“

In zwei anderen Interviews mit der Partnerseite wird betont, dass das Interesse zunächst bei der finanziellen Unterstützung gelegen habe, dass sich dies mit der Zeit aber geändert habe. Die GTZ-Projektleitung sei mit der Zeit Teil von Teams geworden. In einem Interview mit Bezug auf die Zusammenarbeit zum Black Administration Act heißt es: „I would say: initially the impression was that it is strictly about funds. Donor. But over the months and years that perception has definitely changed. [. . .] Over the months and years the GTZ-resident has become much more involved in [. . .] planning of the investigations and giving inputs into the course, the steering of the investigation. If I can take statutory law revision as example where there are meetings being held to review a statute, in this case it was the Black Administration Act, that [die Projektleitung] would sit in the meetings and also participate in the discussions. Which was not initially the situation. Initially the perception was that it is more about donor funding and that’s it. But that has changed. They definitely are becoming involved also in the investigations in which they have the stake.“

In allgemeiner Form wurde diese Entwicklung der Zusammenarbeit auch von der GTZ-Projektleitung beschrieben. Die Finanzmittel des Projekts hätten auch geholfen, „Türen zu öffnen“, da der eigene Sachverstand, der eingebracht werden konnte, für die Partner nicht unbedingt auf der Hand gelegen habe. „Selber muss man sich erstmal seine Meriten verdienen, akzeptiert werden. Aber wenn es klar ist, ich komme auch mit soundsoviel tausend oder hunderttausend Euro, ist das auch für sich schon ein Türöffner.“ 540 Davon gehörte nur eine Person zu dem SALRC-Komitee customary law, welches – wie oben beschrieben – tatsächlich nur finanzielle Unterstützung erhielt.

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Angesprochen auf die Vor- und Nachteile einer CIM-Fachkraft541 wird in einem Interview mit der Partnerseite betont, dass der Nachteil eines CIMExperten das fehlende Budget wäre. In Bezug auf die Mitarbeit in der SALRC heißt es dort außerdem, dass schwer vorstellbar sei, einen Experten für deutsches Recht acht Stunden am Tag zu beschäftigen, da die Rechtsvergleichung mit Deutschland nur einen kleinen Teil der Arbeit ausmache. Ein Projektleiter betont im Zusammenhang mit der Diskussion über Vorund Nachteile einer CIM-Fachkraft, dass es bei der Förderung umfangreicher Prozesse wichtig sei, auch finanzielle Mittel zur Verfügung zu haben. Der andere Projektleiter hebt hervor, dass der Nachteil eines CIM-Experten dessen fehlende Unabhängigkeit sei. Dagegen könne die Projektleitung durch ihre Unabhängigkeit und durch das ihr zur Verfügung stehende Geld eigene Schwerpunkte setzen und für die Aufnahme bestimmter Themen in die Zusammenarbeit Anreize setzen. (d) Externalität In zwei Interviews mit der Partnerseite wird hervorgehoben, dass die objektive, durch die Externalität bedingte Perspektive der GTZ-Projektleitung geschätzt worden sei.542 In einem Interview wird zusätzlich betont, dass diese dadurch zur Versachlichung von Diskussionen beitragen konnte.543 (e) Sonstiges Maßnahmen zur Organisationsentwicklung scheinen direkt auf die GTZProjektleitung und deren „Externalität“ zurückzugehen. Der über die „Verbindung nach Deutschland“ organisierte Beitrag deutscher Rechtswissenschaftler auf SALRC-Veranstaltungen erscheint eher gering. Dagegen floss der Inhalt einer größer angelegten rechtsvergleichenden Studie durch ein Max-Planck-Institut direkt in einen Abschlussbericht ein. c) Wirkung durch Projektergebnisse Fraglich ist weiterhin, welche Wirkungen durch die gemeinsam mit der SALRC erzielten Ergebnisse (Abschlussberichte, Gesetzentwürfe) erreicht werden konnte und welche Faktoren hier ausschlaggebend waren bzw. in Zukunft sein werden. 541

Vgl. zu dem Begriff oben, 1. Kap. E.IV.2. Interviews mit einem Mitglied eines SALC-Komitees und einem Mitarbeiter des SALRC-Sekretariats. 543 Interview mit einem Mitglied eines SALRC-Komitees. 542

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(1) Verabschiedung der geförderten Gesetzesvorschläge Die obige Darstellung zeigt das hohe Risiko, dass die Wirkung der Gesetzentwürfe sehr eingeschränkt bleibt. So wurden die mit den einzelnen SALRC-Komitees erarbeiteten Gesetzentwürfe zum Strafzumessungsrecht, Strafrecht, Strafprozessrecht, internen Kollisionsrecht und zu customary courts bisher nicht verabschiedet (Stand: April 2007). Insbesondere für den Entwurf zum Strafzumessungsrecht scheint hierfür mittlerweile der politische Wille zu fehlen. Ein solcher schwankender politischer Wille ist nicht ungewöhnlich und z. B. auch in Deutschland zu beobachten. Im hiesigen Zusammenhang ist er jedoch besonders erwähnenswert, da es um die Beurteilung des Einsatzes öffentlicher Gelder in der Entwicklungszusammenarbeit geht und das Risiko besteht, dass diese keine oder nur geringe Wirkung entfalten. Anders stellt es sich beim AJA dar. Dieser wurde sehr zeitnah verabschiedet, was maßgeblich auf die entsprechende verfassungsrechtliche Vorgabe zurückgeführt werden kann. Es bleibt jedoch festzuhalten, dass der AJA in einigen wichtigen Punkten noch von anderen Institutionen verändert wurde. Dies zeigt die Wirkungsbegrenzung der Zusammenarbeit mit einer Rechtsreforminstitution wie der SALRC, deren Zuständigkeit nur im Vorfeld der Gesetzgebung angesiedelt ist. Direkter wirkte sich dagegen die Anhörung der GTZ-Projektleitung durch den Rechtssausschuss des Parlaments aus. Dies brachte jedoch spezifische eigene Probleme mit sich, da hier kaum Zeit zur intensiven Zusammenarbeit blieb (vgl. dazu näher unten zur Wirkung des „direct, external legal effect“). (2) Publikation der Projektergebnisse Die Abschlussberichte der SALRC werden in einer eigenen Publikationsreihe veröffentlicht und neben den vorbereitenden Papieren auch ins Internet gestellt. Dies garantiert zumindest, dass darauf in der weiteren gesellschaftlichen und fachlichen Diskussion sowie bei Änderung des politischen Willens ohne weiteres zurückgegriffen werden kann. (3) Problem der Generalklauseln Je mehr Generalklauseln und unbestimmte Rechtsbegriffe ein neues Gesetz enthält, desto weniger ist messbar, inwieweit dadurch die rechtsstaatlichen Standards eines Landes erhöht werden. Oftmals kann deshalb, direkt nachdem die Verabschiedung eines Gesetzes gefördert wurde, über den da-

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3. Teil, 2. Kap.: Das Rechtsprojekt der GTZ in Südafrika

durch erreichten rechtsstaatlichen Standard wenig ausgesagt werden –, und zwar auch dann, wenn man davon ausgeht, dass das Gesetz überhaupt angewendet wird, also zur Grundlage von Entscheidungen der Rechtsprechung und Verwaltung gemacht wird und nicht nur „paper law“ bleibt. Wie insbesondere die Überlegungen zum AJA gezeigt haben, kann es noch maßgeblich auf die Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe durch die Rechtsprechung und Verwaltung ankommen. Aus entwicklungspolitischer, die Förderung von Rechtsstaatlichkeit anstrebender Sicht ist die Verabschiedung des AJA jedoch bereits jetzt in verschiedener Hinsicht positiv zu bewerten: Die Verabschiedung des AJA erfolgte zeitgerecht entsprechend den Vorgaben in Art. 33 Verf. In der Entwurfsphase wurden breite Teile der Bevölkerung angehört, mit deren Vorschlägen sich die SALRC in ihrem endgültigen Vorschlag auseinandersetzt.544 Insbesondere mit dem Recht auf eine Begründung ist ein Rechtsinstitut einfachgesetzlich konkretisiert worden, das vorher im common law geprägten südafrikanischen Verwaltungsrecht nicht bekannt war. Daneben sind eine Reihe von rechtsstaatlich relevanten Prinzipien kodifiziert worden (und zwar bestimmte Verfahrensrechte des Bürgers und Voraussetzungen der Anfechtbarkeit von Verwaltungshandeln, vgl. oben, S. 271), die bereits vorher nach dem common law galten. Auch wenn aufgrund der vielen Generalklauseln und unbestimmten Rechtsbegriffe noch fraglich ist, welche rechtsstaatlichen Standards mit dem AJA tatsächlich geschaffen wurden, so handelt es sich doch unzweifelhaft um einen Schritt hin zu mehr Rechtsstaatlichkeit und damit um „einen Schritt in die richtige Richtung“545. (4) Funktion der Förderung von Prozessen Betrachtet man den von dem GTZ-Projekt unterstützten Reformvorschlag zum Strafprozessrecht, dann ist fraglich, inwieweit bei seiner Umsetzung tatsächlich ein „Mehr“ an Rechtsstaatlichkeit gefördert würde. Das zusammen mit der SALRC erarbeitete Ergebnis enthält – wie oben dargestellt – eine Einschränkung des Schweigerechts, welche aus rechtsstaatlicher Sicht mit gutem Grund kontrovers diskutiert werden kann. Die entwicklungspolitische Sinnhaftigkeit der Förderung erschließt sich jedoch durch einen Blick auf den oben dargestellten Prozess, der gefördert wurde: Durch die finanzielle Unterstützung der breiten öffentlichen Diskussion der SALRC-Vorschläge wurde die Transparenz des Gesetzgebungsprozesses und die Partizi544 Vgl. SALC, Report on Administrative Justice, z. B. Fn. 29, 28, 27, 24, 15, 13, 11, 5, 3, 2. 545 Vgl. zu dem Gedanken, dass analog zu der vom BVerfG entwickelten Annäherungstheorie bereits „Schritte in die richtige Richtung“ gefördert werden können im 2. Teil 4. Kap. D.III.1.a).

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pation der (Fach-)Öffentlichkeit an der Erstellung des Gesetzgebungsvorschlags gefördert. Es wurde die Erstellung eines Abschlussberichts unterstützt, in dem das Für und Wider des Gesetzgebungsvorschlags aus südafrikanischer verfassungsrechtlicher Sicht erörtert wird. Dadurch könnte eine Grundlage dafür gelegt worden sein, dass die entsprechenden Vorschriften im Falle ihrer gesetzgeberischen Umsetzung in der Praxis und der zukünftigen wissenschaftlichen Diskussion mit der notwendigen Sensibilität für die rechtsstaatliche Problematik behandelt werden. Im Bereich des customary law bietet die Prozessunterstützung einen „zurückhaltenden“ Ansatz, der der legitimatorischen Grauzone gerecht wird, in der sich auch die Unterstützung von Südafrika in diesem Bereich abspielt. (5) „Wirkungsgarantie“ der Rechtsbereinigung Oben wurde beschrieben, wie das GTZ-Projekt auf verschiedene Weise im Bereich der Rechtsbereinigung mitgewirkt hat. Diese Art der Unterstützung beinhaltet bis zu einem gewissen Grad eine Art „Wirkungsgarantie“, denn die „Bereinigung“ des Rechtssystems erfolgt – was die juristische Geltung der Normen angeht – mit dem Zeitpunkt der Verabschiedung der Rechtsbereinigungsgesetze durch das Parlament. Sofern es hier um rein rechtssystematische Verbesserungen geht, erscheint auch die Gefahr, dass die Normadressaten diese nicht annehmen, nicht sehr groß. Dagegen erfolgt bei materiellen Änderungen, wie hier die Anpassung an die Verfassung und insbesondere die Abschaffung rassischer und geschlechtlicher Diskriminierungen, die Umsetzung nicht automatisch. Diese ist mit denselben Unsicherheiten behaftet wie andere Rechtsänderungen auch. (6) Fragliche Wirkung des Rechtstransfers aus Deutschland: der „direct, external legal effect“ Die GTZ-Projektleitung hat – wie oben beschrieben – eine ganze Reihe von Überlegungen, die vom deutschen Verwaltungsrecht inspiriert waren, in den Gesetzgebungsprozess zum AJA eingebracht. Wörtliche Übersetzungen aus dem deutschen Verwaltungsrecht spielten dabei grundsätzlich keine Rolle. Erst während der Anhörung der GTZ-Projektleitung vor dem Rechtsausschuss des südafrikanischen Parlaments kam die wörtliche Übersetzung des deutschen Verwaltungsakts zur Sprache. Im Ergebnis wurde eine Übersetzung des Rechtsbegriffs „unmittelbare Rechtswirkung nach außen“ von § 35 VwVfG in § 1 AJA transferiert. Ob und wie es den südafrikanischen Gerichten und der Rechtswissenschaft gelingen wird, diesen Begriff in das Verwaltungsrechtssystem zu in-

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tegrieren, bleibt abzuwarten. Die dargestellten Reaktionen der südafrikanischen Rechtsliteratur auf die Einführung dieses Begriffs in das südafrikanische Verwaltungsrecht zeigen jedoch bereits Folgendes: – Die Einführung des Begriffs erfolgte seitens des Kooperationslandes freiwillig. – Es ist jedoch davon auszugehen, dass der Begriff direct, external legal effect in das südafrikanische Recht transferiert wurde, ohne das vorher eine intensive Auseinandersetzung mit dem Begriff stattgefunden hatte. – Die Integration des Begriffs in das südafrikanische Recht gestaltet sich schwierig. Die Auslegung des Begriffs ist von Beginn an hochumstritten. Teilweise wird Verfassungswidrigkeit vermutet. – Wie oben dargestellt, ergibt sich aus den Interviews mit Beobachtern des Beratungsprozesses vor dem Parlament, dass die Intervention der GTZProjektleitung für den Rechtstransfer zwar kausal ist, diese jedoch nicht aktiv auf die Aufnahme des Begriffs gedrängt hat. Der Rechtstransfer erfolgte vielmehr auf Initiative des Vorsitzenden des Rechtsausschusses. Der Rechtstransfer ist damit kein Beispiel für „Rechtsimperialismus“546. Er zeigt vielmehr das Risiko von „Kurzzeitberatung“: Dadurch, dass keine auf Dauer angelegte Zusammenarbeit zwischen GTZ-Projekt und Rechtsausschuss (sondern mit der SALRC) etabliert war, fehlten die Zeit und die Strukturen, um einem „naiven“ Rechtstransfer vorzubeugen. Insbesondere hätte bei einer dauerhaften Zusammenarbeit deutlich gemacht werden können, dass im deutschen Recht hinter dem Begriff der „unmittelbaren Rechtswirkung nach außen“ eine umfangreiche Kasuistik steht547, bei der sich die Auslegung der Rechtsprechung mit der Zeit stark vom Wortlaut entfernt hat548 und teilweise davon ausgegangen wird, dass 546 Also das mehr oder weniger starke Aufdrängen des eigenen Rechtssystems. Vgl. zu der Einstufung von US-Amerikanischen Rechtsprojekten der 1960er und 1970er Jahre als „rechtsimperialistisch“: Gardner, Legal Imperialism. 547 Siehe die Übersichten in der einschlägigen Kommentarliteratur wie z. B. bei Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 35, Rn. 73 ff. 548 Z. B. werden auch bestimmte Akte einer Behörde gegenüber einem bei ihr beschäftigten Beamten als Akte mit unmittelbarer Außenwirkung qualifiziert. Dies ist immer dann der Fall, wenn diese den Beamten nicht als Amtswalter treffen, sondern als selbständige Rechtsperson. Im letzteren Fall steht der Beamte gleichsam außerhalb des Verwaltungsbereichs. Dies ist z. B. bei der vorzeitigen Pensionierung der Fall. Auch eine Versetzung des Beamten, d.h. Zuweisung an eine andere Behörde desselben oder eines anderen Dienstherrn, soll einen Verwaltungsakt darstellen. Anders wird jedoch die Umsetzung innerhalb derselben Behörde beurteilt. (Vgl. zum Ganzen Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 16. Aufl. 2006, § 9, Rn. 28). Dieses Konstrukt erscheint von der Sache her durchaus sinnvoll, erschließt sich jedoch nicht aus dem Wortlaut und erschwert dadurch die Adaption durch eine anderen Rechtsordnung.

E. Implementation des Verwaltungsverfahrensrechts

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der Gesetzgeber bewusst einen Blankettbegriff einführte, um bestimmte Maßnahmen aus dem Verwaltungsaktsbegriff ausnehmen zu können, die im Interesse der Funktionsfähigkeit der Verwaltung nicht als Verwaltungsakt qualifiziert werden sollen549. Bei entsprechend enger Zusammenarbeit hätte vermutlich die Orientierung am Wortlaut des § 35 VwVfG verhindert und dafür gesorgt werden können, dass die mittlerweile hinter dem Begriff stehenden Ideen besser zum Ausdruck kommen. Wenn ein Rechtsbegriff, der in einer Rechtsordnung bereits von Rechtsprechung und Rechtsdoktrin stark diskutiert und ausgeformt wurde, in eine andere Rechtsordnung übernommen wird, dann kann diese nur dann davon profitieren, wenn die Rechtsanwender Zugriff auf die Rechtsprechung und Rechtsdoktrin der Ursprungsrechtsordnung haben. Diese Zugriffsmöglichkeit ist aus sprachlichen Gründen naturgemäß begrenzt, wenn deutsche Rechtsbegriffe in ein anglophones Land übernommen werden. Dies zeigt sich auch an dem Beispiel des direct, external legal effect: Die diesen Begriff behandelnden südafrikanischen Autoren550 beziehen sich an keiner Stelle auf deutsche Rechtsliteratur.551 Sobald sich ein Land für die Übernahme (der Übersetzung) eines deutschen Rechtsbegriffs entschieden hat, kann eine wichtige, Rechtssicherheit fördernde Maßnahme darin liegen, diese Zugriffsmöglichkeit auf Rechtsprechung und Literatur der Ursprungsrechtsordnung zu erhöhen. Dies kann insbesondere durch die Förderung von Publikationen zu diesem Thema in englischer Sprache und in den im Partnerland verbreiteten Fachzeitschriften erfolgen. Diesen Weg ist auch das GTZ-Projekt gegangen, dessen Projektleitung in einer renommierten südafrikanischen Fachzeitschrift das deutsche Konzept der „unmittelbaren Rechtswirkung nach außen“ näher vorstellt.552

E. Implementation des Verwaltungsverfahrensrechts Nachdem unter D. besprochen wurde, wie die GTZ mit der SALRC zusammenarbeitete und verschiedene Rechtsreformbereiche förderte, wendet sich die Arbeit nun der zweiten Projektphase zu, in der sich das GTZ-Projekt auf ein einzelnes Gesetz, den AJA, konzentrierte, um dessen Implementation zu unterstützen. Zusammen mit verschiedenen Partnerinstitutio549 Stelkens/Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, § 35, Rn. 84. 550 Vgl. dazu oben, S. 227 ff. 551 Allerdings auf einen Aufsatz der GTZ-Projektleitung, der in einer südafrikanischen Fachzeitschrift erschienen ist (Pfaff/Schneider, SAJHR 2001, S. 59 ff.) und einführende Hinweise zum deutschen Verwaltungsrecht enthält. 552 Vgl. dazu unten, E.V.1.

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nen wurde an dessen rechtstechnischer Umsetzung sowie an Maßnahmen zur Verbreitung des Gesetzes und zu dessen Auslegung durch Verwaltung und Wissenschaft gearbeitet. Bei der Darstellung der Inhalte der unterstützten Maßnahmen, wie etwa den Ausbildungskursen für Verwaltungsbeamte553, wird speziell auf diejenigen Bereiche des AJA eingegangen, die nach den obigen Überlegungen ein normatives Risiko darstellten554, nämlich die unbestimmten Rechtsbegriffe im Zusammenhang mit der Begründung von administrative action sowie der Relativierung der Verfahrensregeln durch die fair but different Klausel und § 3 Abs. 4 AJA. Interessant ist außerdem der Umgang mit der Tatsache, dass der AJA keine automatische Begründungspflicht für administrative action normiert, weil hierdurch eventuell bestimmte Bevölkerungsgruppen in Südafrika benachteiligt werden. Zusätzlich soll untersucht werden, wie im Rahmen der Implementationsmaßnahmen der Ausdruck direct, external legal effect interpretiert wurde. Der Teil E. schließt mit einer Betrachtung der Umsetzung von Förderprinzipien und wirkungsanalytischen Überlegungen. Hier werden auch die Maßnahmen zum Auffangen des „normativen Risikos“ des AJA zusammengefasst. I. Partnerinstitutionen 1. Department of Justice and Constitutional Development Bei den südafrikanischen Regierungsbehörden ist zwischen zwei organisatorischen Einheiten zu unterscheiden: dem ministry und dem diesem zugeordneten, jedoch weitgehend selbstständigen department (teilweise sind es auch mehrere departments). Das ministry besteht aus nur wenigen Personen mit einem dem Regierungskabinett angehörenden Minister an der Spitze. Dieses gibt in einem bestimmten Politikfeld die politische Richtung vor. Das diesem ministry zugeordnete department mit großem Personalstab ist für die Umsetzung zuständig. Es wird von einem director-general geleitet, der erhebliche Machtbefugnisse hat, insbesondere muss er den Haushalt des departments vor dem Parlament verantworten.555 Für den Justizbereich gibt es in Südafrika das Ministry of Justice and Constitutional Development (im 553 Im Text wird nicht die Unterscheidung zwischen den unterschiedlichen Beschäftigungsverhältnissen in der südafrikanischen Verwaltung gemacht. Um den umständlichen (allerdings übergreifenden) Ausdruck „Beschäftigte der südafrikanischen Verwaltung“ zu vermeiden, wird zur besseren Lesbarkeit der Begriff „Verwaltungsbeamte“ benutzt. 554 Siehe oben, D.VII.4.a). 555 Interview mit einem Mitarbeiter des Department of Justice. Vgl. zudem § 7 Public Service Act i. V. m. §§ 36–43 Public Finance Management Act (Act 1 of 1999, zuletzt geändert durch Act 25 of 2004).

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Folgenden: Justizministerium) und das dazugehörige Department of Justice and Constitutional Development (kurz: Department of Justice, DoJ). Die Zusammenarbeit zwischen GTZ und DoJ begann im Jahr 2000, nachdem der AJA vom Parlament verabschiedet worden war.556 Ein Mitarbeiter des DoJ hebt im Interview hervor, dass die GTZ-Projekleitung dem DoJ von der SALRC empfohlen worden war. Für die GTZ war der Grund der Zusammenarbeit, dass das DoJ offiziell die verantwortliche Regierungsbehörde für die Umsetzung des AJA darstellte.557 Kooperationsbereiche waren die rechtstechnische Umsetzung des AJA, der Abgleich des Gesetzes mit Vorschriften des besonderen Verwaltungsrechts und Ausbildungsveranstaltungen in Form so genannter Implementierungsworkshops. 2. Public Service Commission Mit der Public Service Commission (PSC) erarbeitete die GTZ ein Monitoringsystem zur Überprüfung des Verwaltungshandelns am Maßstab des AJA. Die Einrichtung der PSC ist in Art. 196 Verf vorgesehen.558 In Art. 196 Abs. 4 Verf sind deren Befugnisse und Aufgaben aufgeführt, die sich folgendermaßen zusammenfassen lassen: – Förderung der in Art. 195 Verf statuierten Werte und Prinzipien,559 – Untersuchung, Monitoring und Evaluierung der öffentlichen Verwaltung, – Unterbreitung von Vorschlägen zur Effektivität und Effizienz der öffentlichen Verwaltung sowie – Veröffentlichung von Berichten zu den genannten Bereichen.560 Ähnlich wie bei der SALRC ist bei der PSC zwischen der Kommission selbst und deren Verwaltungsunterbau zu unterscheiden. Die Kommission 556

Interviews mit der GTZ-Projektleitung und einem Mitarbeiter des DoJ. In zwei Interviews mit der südafrikanischen Partnerseite wird erklärt, dass die Verantwortlichkeit der südafrikanischen Regierungsbehörden für die Umsetzung eines Gesetzes nicht immer klar geregelt ist. Im Fall des AJA sprach jedoch für eine Verantwortlichkeit des DoJ bereits die Tatsache, dass der Justizminister den Entwurf an das Parlament weitergeleitet hatte. Außerdem gab es eine entsprechende Kabinettsentscheidung. 558 Weitere Einzelheiten regelt der Public Service Commission Act, Act No. 46 of 1997. 559 Art. 195 regelt für die öffentliche Verwaltung geltende Werte und Prinzipien. 560 Entsprechend lautet auch ihr mission statement: „The Public Service Commission aims to promote the constitutionally enshrined democratic principles and values in the public service by investigating, monitoring, evaluating, communicating and reporting on public administration. Through research processes, it will ensure the promotion of excellence in governance and the delivery of affordable and sustainable quality services.“ Vgl. PSC, Annual Report 2003/04, S. 9. 557

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selbst besteht gem. Art. 196 Abs. 7 Verf aus 14 Mitgliedern.561 Sie wird unterstützt von dem so genannten Office of the Public Service Commission, welches ca. 200 Mitarbeiter zählt und für die Umsetzung der von der Kommission aufgestellten Programme zuständig ist.562 Die PSC nahm Mitte 1999 ihre Arbeit auf.563 3. Ausbildungsinstitutionen Zur Durchführung von Ausbildungskursen für Verwaltungsbeamte und Richter entschied sich die GTZ für eine Zusammenarbeit mit den Ausbildungseinrichtungen Justice College und South African Management Development Institute (SAMDI). Ausbildungskurse für NROen wurden zusammen mit der NRO „The African Centre For the Constructive Resolution of Dispute (ACCORD)“ durchgeführt. Das Justice College564 ist die offizielle Ausbildungsinstitution des DoJ und führt für dessen Beschäftigte Aus- und Fortbildungsveranstaltungen durch. Zu den Beschäftigten des DoJ gehören Richter, Staatsanwälte, Übersetzer und andere bei Gericht beschäftigte Personen. Justice College bietet jährlich etwa 130 Kurse zu verschiedenen Themen an565 und erreicht dadurch nach eigenen Angaben insgesamt ca. 4.700 Personen.566 Neben der GTZ arbeitet das Justice College auch mit anderen Gebern zusammen.567 Die Zusammenarbeit mit der GTZ begann bereits einige Monate, bevor der AJA verabschiedet wurde.568 Bereits im November 2000 konnte deshalb der erste Kurs zum AJA durchgeführt werden.569 SAMDI wurde 1994 durch § 4 Public Service Act570 errichtet. Es präsentiert sich selbst als die wichtigste Institution, die im öffentlichen Sektor Aus- und Fortbildungen anbietet. Ab Oktober 1999 wurde es als department organisiert, und zwar als eines von drei departments, die zum Ministerium 561 Vgl. die Namen der einzelnen Mitglieder in dem jeweiligen Jahresbericht der PSC, z. B. PSC, Annual Report 2003/04, S. 4 f. 562 PSC, M/E First Consolidated Report, S. 3. 563 PSC, Annual Report 2003/04, S. 4. 564 Der Vorläufer hieß bis 1989 „Justice Training“. Vgl. dazu und zu weiteren Einzelheiten der Entstehungsgeschichte der Einrichtung http://www.justcol.org.za/ index_files/HistoryOfJusticeCollege.htm (Zugriff am 31.05.2005). 565 Vgl. zum Kursangebot des Jahres 2004 beispielsweise Justice College, Information Brochure 2004. 566 http://www.justcol.org.za/index_files/Information.htm (Zugriff am 31.05.2005). 567 Vgl. zu Einzelheiten http://www.justcol.org.za/index_files/SpecialProjects.htm (Zugriff am 31.05.2005). 568 Interviews mit zwei Mitarbeitern des Justice College. 569 Interview mit einem Mitarbeiter des Justice College. 570 Proclamation 103 of 1994, zuletzt geändert durch Act 52 of 2003.

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des öffentlichen Dienstes (Ministry of Public Service) gehören.571 Von Mai 2002 bis April 2003 hat SAMDI in seinen thematisch breit gestreuten Kursen ca. 23.000 Personen erreicht.572 ACCORD ist eine südafrikanische NRO, die 1992 gegründet wurde. Sie beschäftigt sich mit der Prävention und Bewältigung von Konflikten in Afrika. In diesem Zusammenhang bietet sie insbesondere Ausbildungskurse verschiedener Art an, z. B. für Wahlbeobachter.573 Laut Interview mit einem Mitarbeiter von ACCORD ist diese NRO nicht nur in ihrem Kernbereich der Prävention und Bewältigung von Konflikten in Afrika tätig. Vielmehr wird das in dem Kernbereich erworbene Know-how auch in anderen Bereichen eingesetzt, um die Finanzlage der NRO aufzubessern. So kam es auch zu einer Zusammenarbeit mit der GTZ. II. Rechtliche Konsolidierung Eine der verschiedenen, parallel angelegten Implementationsmaßnahmen zum AJA war dessen rechtliche Konsolidierung. Hierfür arbeitete die GTZ mit dem DoJ zusammen. Der AJA ermächtigt gem. § 10 i. V. m. § 1 Abs. 8 das für die Justiz zuständige Kabinettsmitglied zum Erlass von Rechtsverordnungen. Für bestimmte Bereiche besteht nicht nur eine Ermächtigung, sondern zugleich eine Verpflichtung, und zwar gem. § 10 Abs. 1 AJA hinsichtlich – Verfahrensregeln, um das Recht auf ein faires Verfahren zu stärken, – Verfahrensregeln bezüglich die Öffentlichkeit betreffende administrative action und – Verfahrensregeln bezüglich Anträgen auf die Begründung von administrative action. Gem. § 10 Abs. 6 AJA mussten diese Rechtsverordnungen bis zwei Jahre nach Inkrafttreten des Gesetzes erlassen werden, also bis zum 30. November 2002. Ursprünglich sollte in derselben Frist auch ein Verhaltenskodex für gute Verwaltungspraxis („Code of Good Administrative Conduct“) in Form einer Rechtsverordnung ergehen. Nachdem dies jahrelang nicht erfolgte, wurde der AJA dahingehend geändert, dass der Code of Good Administrative Conduct lediglich als eine Art Leitfaden (practical 571 Die anderen beiden departments sind die Public Service Commission sowie das Department of Public Service and Administration; vgl. SAMDI Annual Report 2002/2003, S. 2. 572 Vgl. SAMDI, Annual Report 2002/2003, S. 46. 573 ACCORD, African Solutions to African Challenges (Informationsblatt); http://www.accord.org.za (Zugriff am 09.04.2007).

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3. Teil, 2. Kap.: Das Rechtsprojekt der GTZ in Südafrika

guidelines and information) bis zum Jahr 2008 im Gesetzblatt verkündet werden soll.574 Das GTZ-Projekt unterstützte die im AJA vorgeschriebene rechtliche Konsolidierung und förderte darüber hinaus eine Überprüfung spezialgesetzlich geregelter Verwaltungsverfahren. Laut einem Mitarbeiter des DoJ hat die GTZ-Projektleitung mit derjenigen Einheit im DoJ zusammengearbeitet, die für untergesetzliche Vorschriften zuständig war, nämlich dem Directorate Secondary Legislation. 1. Regulations on Fair Administrative Procedures Zunächst sollte der Verpflichtung gem. § 10 Abs. 1 AJA nachgekommen werden, Verfahrensregeln zum AJA zu erlassen. Diese traten am 31. Juli 2002 als Regulations on Fair Administrative Procedures, 2002575 (im Folgenden: RFAP) in Kraft. Ein erster Entwurf der RFAP wurde bis Mitte 2000 erarbeitet. Er wurde auf einem Workshop Akademikern und Mitarbeitern von Regierungsbehörden zur Diskussion gestellt. Nach einer Überarbeitung wurde ein zweiter Entwurf an alle vom AJA betroffenen Regierungsbehörden zur Kommentierung versandt.576 Laut Interview mit einem Mitarbeiter des DoJ wurde zur Erstellung von Entwürfen in der Anfangsphase ein südafrikanischer Berater von der GTZ finanziert. Die Initiative während der Erstellung der RFAP habe bei der GTZ-Projektleitung gelegen. Hierfür sei insbesondere ursächlich gewesen, dass die GTZ den eingeschalteten Berater bezahlt habe und damit nach Auffassung des DoJ für diesen verantwortlich gewesen sei. Zu den Vorschriften des AJA, die nach den obigen Überlegungen in der Implementationsphase nähere Betrachtung verdienen, gehört das Recht auf eine Begründung. Hier stärken die RFAP die Rechte der Bürger. Es wird vorgeschrieben, dass administrative actions, die die Rechte einer Person betreffen, die Belehrung über das Recht auf eine Begründung und die Einlegung von Rechtsmitteln enthalten müssen. Die Belehrung über das Recht auf eine Begründung muss insbesondere einen Hinweis auf die formellen Voraussetzungen für einen gültigen Antrag auf Begründung enthalten (z. B. 574

Vgl. § 15 Judicial Matters Amendment Act (Act 22 of 2005). Government Gazette 23674, Notice R 1022 (Fundstellenangabe sowie das Datum des In-Kraft-Tretens nach Burns, Administrative Law, 2. Aufl. 2003, S. 265, Fn. 33). Die Regulations on Fair Administrative Procedures sind auch abrufbar auf der Internetseite des DoJ unter http://www.doj.gov.za/2004dojsite/paja/acts/2002_ regulations%20final2002v1.pdf (Zugriff am 09.04.2007). 576 Pfaff, Implementation strategies for the PAJA, in: Corder/Van der Vijver (eds.), Realising Administrative Justice, S. 105 (112). 575

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Schriftlichkeit und Adressierung an den zuständigen Verwaltungsträger, vgl. § 24 [a] i. V. m. § 27 Abs. 1 und 3 RFAP). Personen, die nicht lesen oder schreiben können bzw. andere Arten von Unterstützung benötigen, muss darüber hinaus entsprechende Unterstützung gewährt werden (§ 27 Abs. 2 RFAP). Dass eine solche Unterstützungsmöglichkeit besteht, muss bei den Hinweisen auf die formellen Voraussetzungen für einen gültigen Antrag angeführt werden (§ 24 [b] RFAP). Eine ähnliche Unterstützungspflicht findet sich bei den Verfahrungsvorschriften in Bezug auf die Öffentlichkeit betreffende administrative action. Hier wird zum einen geregelt, dass eingereichte, schriftliche Kommentare in jeder offiziellen Sprache erfolgen können (§ 4 Abs. 3 und 19 Abs. 3 RFAP). Zum anderen ist der handelnde administrator in den Fällen, in denen die geplante administrative action eine erhebliche Anzahl von Personen, die nicht lesen oder schreiben können bzw. andere Arten von Unterstützung benötigen, verpflichtet, entsprechende Hilfestellung bei der Einholung von Kommentaren anzubieten (§§ 5 und 20 RFAP). 2. Code of Good Administrative Conduct Die Erarbeitung des damals in § 10 Abs. 1 (e) AJA577 vorgeschriebene Code of Good Administrative Conduct (im Folgenden: CoC) wurde im Jahr 2001 begonnen. Im April 2007 befand er sich weiterhin im Entwurfsstadium.578 Laut Interview mit einem Mitarbeiter des DoJ hat die GTZ zur Erstellung eines Entwurfs in der Anfangsphase einen südafrikanischen Berater finanziert. Bei der Ausarbeitung des CoC sei lange umstritten gewesen, welche Rechtsform und welchen Inhalt dieser haben sollte. Als der Vorsitzende des Rechtsausschusses des Parlaments allerdings gemeint habe, dass er bei der Einfügung der Verpflichtung zum Erlass eines CoC in § 10 AJA an Erläuterungen zum AJA gedacht habe, wie sie sich in dem Arbeitsbuch befänden, welches für die training-of-trainers-Kurse benutzt werde579, wurde beschlossen, sich an dieses anzulehnen. Aus den Projektunterlagen ergibt sich, dass die GTZ-Projektleitung zusammen mit einem Universitätsprofessor, zwei Mitarbeitern des DoJ sowie einem Mitarbeiter des Justice College im Jahr 2003 einen so genannten Think-Tank-Workshop sowie zwei Folge577 Seit der Änderung durch den Judicial Matters Amendment Act (Act 22 of 2005): § 10 Abs. 5a AJA. 578 Der Entwurf zum CoC ist auf der Internetseite des Justizministeriums abgelegt unter http://www.doj.gov.za/2004dojsite/paja/acts/draft_cofc.pdf (Zugriff am 09.04.2007). 579 Vgl. dazu noch näher unten, S. 319 ff.

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3. Teil, 2. Kap.: Das Rechtsprojekt der GTZ in Südafrika

workshops mit kleinerer Teilnehmerzahl vorbereitet und durchgeführt hat, auf denen ein Entwurf des CoC diskutiert wurde. Laut Interview mit der GTZ-Projektleitung wurden diese Workshops von ihr vorgeschlagen, als der Prozess hinsichtlich der Formulierung des Entwurfs feststeckte. Der Entwurf580 ist tatsächlich in Inhalt und Aufbau bis hin zu einzelnen Fallbeispielen stark an ein Arbeitsbuch (dazu unten S. 319 ff.) angelehnt, welches in Ausbildungskursen für Verwaltungsbeamte benutzt wurde. Etwas ausführlicher als dort wird allerdings auf die fair but different Klausel581 eingegangen. Laut Punkt 5.13 CoC bedeutet im Rahmen dieser Klausel fairness, dass ein ähnlicher Schutz wie durch § 3 AJA gegeben sein müsse. Deshalb müssten die „anderen“ Vorschriften der betroffenen Person eine angemessene Gelegenheit geben, eine Stellungnahme zu der anstehenden Entscheidung abzugeben. Außerdem – und dies wird kursiv hervorgehoben – sei die betroffene Person über Widerspruchsverfahren und das Recht auf eine Begründung der Entscheidung zu informieren. Im CoC wird betont, dass es „gute Verwaltungspraxis“ sei, alle Entscheidungen zu begründen, unabhängig von einem entsprechenden Antrag. Dies ergebe sich auch aus der Verfassung, die regele, dass ein Verwaltungsangestellter hinsichtlich der Ausübung öffentlicher Gewalt Rechenschaft ablegen müsse.582 3. Überprüfung spezialgesetzlicher Verwaltungsverfahren Aus den Projektunterlagen geht hervor, dass die GTZ zusammen mit dem DoJ im Oktober 2003 eine Untersuchung583 in Auftrag gegeben hat, die sämtliche Gesetze auf nationaler und Provinzebene sowie Satzungen einer ausgewählten Kommunalbehörde584 daraufhin überprüfen sollte, ob sie spezialgesetzlich geregelte Verwaltungsverfahren enthalten und ob diese mit dem AJA vereinbar sind. Die spezialgesetzlich geregelten Verwaltungsverfahren sollten daran gemessen werden, ob sie fair bzw. fair but different i. S. d. §§ 3 580 Grundlage ist die Entwurfsfassung wie sie zum Ende des untersuchten Projektzeitraums (31. Mai 2004) vorgelegen hat. 581 Wie oben dargestellt ermöglichten diese Klauseln eine Abweichung von den Verfahrensregeln der §§ 3, 4 und 5 AJA, wenn das Besondere Verwaltungsrecht für bestimmte administrative actions Verfahren vorsieht, die zwar andere als die vom AJA vorgeschriebene Regeln enthalten, jedoch trotzdem als fair einzustufen sind (vgl. §§ 3 Abs. 5, 4 Abs. 2 [d] und 5 Abs. 5 AJA). 582 Punkt 10.1 CoC. Hier wird offensichtlich auf Art. 195 Abs. 1 [f] der Verfassung angespielt. 583 Die Untersuchung trägt den Titel: „Audit of legislation for administrative procedures different from the procedures stipulated by the Promotion of Administrative Justice Act, No. 3 of 2000“. 584 Ausgewählt wurde Johannesburg.

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und 4 des AJA sind oder ob sie dem AJA widersprechen.585 Gleichzeitig sollte überprüft werden, inwieweit – ähnlich dem deutschen Widerspruchsverfahren – verwaltungsinterne Verfahren zur Anfechtung von Verwaltungsentscheidungen bestehen. Laut GTZ-Projektleitung wurde die Untersuchung in Auftrag gegeben, nachdem ein entsprechendes Bedürfnis auf den Implementierungsworkshops und seitens des DoJ formuliert worden war.586 Die Ergebnisse der Untersuchung sollen einerseits Verwaltungsbediensteten aufzeigen, welches Verfahren sie zu befolgen haben. Andererseits sollen sich die Ergebnisse an die Legislative richten, indem Vorschläge zur Reform derjenigen Vorschriften, die dem AJA widersprechen, sowie zur Vereinheitlichung von verwaltungsinternen Verfahren zur Anfechtung von administrative action unterbreitet werden. Laut GTZ-Projektleitung könnten die Untersuchungsergebnisse auch auf Projektebene eine Arbeitserleichterung bringen, unter anderem für die Implementierungsworkshops und Justice-College-Kurse sowie hinsichtlich der Formulierung von Rechtsverordnungen im DoJ. Die Untersuchung war im Mai 2004 noch nicht abgeschlossen. Sie wurde bis dahin von einem Konsortium, bestehend aus zwei Rechtsanwaltskanzleien sowie zwei Rechtsprofessoren durchgeführt. Die GTZ-Projektleitung sowie Angehörige des DoJ bildeten einen Beirat (steering committee) zur Kontrolle der Untersuchung. Innerhalb des Beirats, der formell keine hierarchische Struktur kenne, übte die GTZ-Projektleitung nach eigener Aussage faktisch den Vorsitz aus. Dies liege nicht zuletzt daran, dass die finanzielle Investition der GTZ in diese Untersuchung verhältnismäßig hoch sei. Bereits im Frühjahr 2004 zeichnete sich ab, dass die Untersuchung sehr umfangreich sein würde. Der erste vorläufige Zwischenbericht, der im April 2004 eingereicht wurde und der sich nur auf nationale Gesetzgebung bezieht, umfasste bereits über zweitausend Seiten in Tabellenformat. Auf einer Konferenz in Kapstadt im Mai 2004,587 die der Verfasser besuchte, wurde von den beteiligten Professoren über den damaligen Stand der Unter585 Grundlage sollten einerseits bestehende Gesetzestexte und andererseits interne Verwaltungsvorschriften sein, die sich auf solche Verfahren beziehen, die als fair but different identifiziert wurden oder dem AJA widersprechen. 586 Auf die Unsicherheit, die bei Praktikern hinsichtlich der Anwendung der fair but different Klausel bestehe, und die daraus entstehende Gefahr, dass Entscheidungen auf der Grundlage unrechtmäßiger Verfahren getroffen werden, hat die Projektleitung auch in einem Sammelwerkbeitrag hingewiesen (vgl. Pfaff, Implementation strategies for the PAJA, in: Corder/Van der Vijver (eds.), Realising Administrative Justice, S. 105 [110]). 587 Sie trug den Titel „Judicial Review of Administrative Action: The Impact of the Promotion of Administrative Justice Act 3 of 2000 (AJA)“ und fand vom 21.–22. Mai 2004 an der University of Western Cape statt.

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3. Teil, 2. Kap.: Das Rechtsprojekt der GTZ in Südafrika

suchung berichtet.588 Vorläufiges Zwischenergebnis war, dass fast alle überprüften Gesetze durch den AJA ergänzt werden können, es jedoch kaum Vorschriften gibt, die gegen den AJA verstoßen und deshalb aufgehoben werden müssten. Zusätzlich war während der Arbeit des Konsortiums deutlich geworden, dass sich in Südafrika die Gesetze in vielen Fällen widersprechen, nicht mehr gültig oder überflüssig geworden sind. Der Zugang zu Rechtsverordnungen (secondary legislation) sei außerdem sehr schwierig, weshalb der Aufbau eines entsprechenden Registers empfohlen wurde. 4. Ressourceneinsatz der GTZ a) Finanzen Das GTZ-Projekt hat in der Zusammenarbeit mit dem DoJ verschiedene „dritte“ Berater finanziert, d.h. Personen, die weder dem GTZ-Projekt angehörten noch Mitarbeiter des DoJ waren. Diese Berater wurden eingesetzt, um Entwürfe für die RFAP und den CoC zu erstellen und um spezialgesetzliche Verwaltungsverfahren auf ihre Vereinbarkeit mit dem AJA zu überprüfen. Laut GTZ-Projektleitung wurde aus den Projektmitteln zudem ein erheblicher Teil der Untersuchung zur Überprüfung spezialgesetzlicher Verwaltungsverfahren finanziert. b) Sachverstand Interviews mit der Partnerseite zufolge hat die GTZ-Projektleitung maßgeblich an den RFAP mitgearbeitet. Dabei werden insbesondere deren im Verlauf der Zusammenarbeit mit der SALRC erworbenen Kenntnisse über den AJA und allgemein im südafrikanischen Verwaltungsrecht hervorgehoben. Es handele sich um Wissen, welches zum damaligen Zeitpunkt im DoJ nicht vorhanden gewesen sei.589 Die GTZ-Projektleitung hat damit ein im Land selbst anlässlich der Zusammenarbeit mit einer Partnerinstitution erworbenes juristisches Wissen an eine andere Partnerinstitution weitergereicht. Weiterhin sei in der direkten Ausarbeitung einzelner Vorschriften analytisches Denken gefragt gewesen. Um deutsches Recht sei es nur hinsichtlich der Bedeutung des Ausdrucks direct, external legal effect gegangen.590 588 Der Vortrag war bezeichnet mit: „Jonathan Klaaren and Ian Currie: The GTZ Audit of Legislation for Administrative Procedures different from the Procedures stipulated by the AJA: Research methods and Conceptual issues.“ 589 Interviews mit zwei Mitarbeitern des DoJ. 590 Interview mit einem Mitarbeiter des DoJ.

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Man habe insbesondere die Vorschläge des von der GTZ finanzierten externen Beraters diskutiert.591 Über dessen Vorschläge hinaus seien insbesondere die Vorschriften zur Rechtsbehelfsbelehrung (Kapitel 3 RFAP) gemeinsam erarbeitet worden.592 Diese an das deutsche Recht angelehnte Norm wurde – wie oben dargestellt – erst nach einer Beratungsleistung der GTZProjektleitung in Südafrika eingeführt. Der in Bezug auf das deutsche Recht entstandene Wissensbedarf wurde hier also durch das GTZ-Projekt selbst hervorgerufen. Aus den Interviews wurde ferner deutlich, dass die GTZ-Projektleitung maßgeblich an der Formulierung des CoC mitgewirkt hat, und zwar direkt im Team zusammen mit Mitarbeitern des DoJ.593 Zusätzlich ist indirekt Sachverstand der GTZ-Projektleitung in den CoC eingeflossen, da – wie erwähnt – der Entwurf des CoC auf einem Arbeitsbuch beruht, an dem die GTZ-Projektleitung ebenfalls inhaltlich mitwirkte. Im Rahmen der Überprüfung spezialgesetzlicher Verwaltungsverfahren hatte die GTZ-Projektleitung den faktischen Vorsitz in dem Steuerungskomitee zur Überprüfung spezialgesetzlicher Verwaltungsverfahren inne. Ein Mitarbeiter des DoJ hebt hervor, dass für diese Tätigkeit die Kenntnis der GTZ-Projektleitung über das südafrikanische Verwaltungsrecht entscheidend gewesen sei. c) Externalität In einem Interview mit einem Mitarbeiter des DoJ wird betont, dass das GTZ-Projekt den Vorteil hatte, sich vollkommen auf den AJA konzentrieren zu können und nicht in die Strukturen und Aufgaben des DoJ eingebunden zu sein. Auf diese Weise hätte die GTZ-Projektleitung einerseits eine besondere Übersicht über die Thematik gewinnen können und sei nicht nur mit dem DoJ, sondern gleichzeitig auch mit dem Justice College und anderen Organisationen in Kontakt gewesen. Andererseits hätte sie sich mit ihren Ressourcen gänzlich auf den AJA konzentrieren können. Das DoJ habe die Initiative der GTZ-Projektleitung sehr begrüßt und man habe ihr weitgehend freie Hand gelassen, da die zuständige Abteilung neben dem AJA zeitgleich den Access to Information Act und eine Reihe von Gleichberechtigungsgesetzen gem. Art. 9 Abs. 4, 32 Abs. 2 i. V. m. Schedule 6, Abschnitt 23 Abs. 1 Verf umsetzen musste und das Personal entsprechend eingebunden war. Insgesamt habe aufgrund der politischen Wende und der neuen Verfassung eine Überlastung aufgrund einer Fülle von zu implementierenden Gesetzen bestanden („change overdose“). 591 592 593

Interview mit einem Mitarbeiter des DoJ. Interview mit einem Mitarbeiter des DoJ. Interviews mit zwei Mitarbeitern des DoJ.

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d) Netzwerk in Südafrika Wie erwähnt, hat die GTZ-Projektleitung zusammen mit dem DoJ einen Think-Tank Workshop zum CoC organisiert. Laut Interview mit der GTZProjektleitung konnten viele Teilnehmer des Workshops über ihre Kontakte gewonnen werden. Dabei handelte es sich teilweise um Kontakte, die sich aus der übrigen Projektarbeit ergeben hatten (Verwaltungsbeamte und Richter aus den Kursen), und teilweise um Kontakte aus früheren Tätigkeiten der GTZ-Projektleitung in Südafrika, die nicht im Zusammenhang mit der GTZ standen (Professoren aus Stellenbosch, Richter des Verfassungsgerichts). Es wird hervorgehoben, dass es dem DoJ alleine nicht möglich gewesen wäre, ähnlich hochrangige Personen zu einer Teilnahme an einem solchen Workshop zu bewegen. „I don’t know what the GTZ does to get the people here but we are never so successful to get the important people here or the experts. Our consultations are basically paper: notice and comment based usually.“

Dasselbe gelte in Hinblick auf südafrikanische Universitätsprofessoren, die als Berater für die RFAP hinzugezogen wurden. „I didn’t even know most of the professors until I met them through the GTZ, that’s for sure.“

Die GTZ-Projektleitung hat damit ein während der Projektarbeit aufgebautes Netzwerk im Partnerland einer dort ansässigen Institution zur Verfügung stellen können. Verbindungen nach Deutschland waren dagegen nicht entscheidend. e) Sonstige Leistungen Laut einem Interview mit der Partnerseite hat die GTZ-Projektleitung in Bezug auf die RFAP die Organisation mehrerer Treffen übernommen und darauf gedrängt, dass die Formulierung der Vorschriften zeitnah abgeschlossen wird.594 Aus einem weiteren Interview mit der Partnerseite ergibt sich, dass der Workshop zum CoC maßgeblich von der GTZ-Projektleitung organisiert wurde.595 5. Beraterrollen Bei der Durchführung des Workshops zur Einholung von Kommentaren zum CoC trat die GTZ-Projektleitung als Berater im kurzfristigen Team auf. 594 595

Interview mit einem Mitarbeiter des DoJ. Interview mit einem Mitarbeiter des DoJ.

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Die Rolle des Beraters im längerfristigen Team übernahm sie dagegen bei den Sitzungen des Beirats zur Untersuchung spezialgesetzlicher Verwaltungsverfahren sowie hinsichtlich der Zusammenarbeit zum Entwurf der RFAP und des CoC. Dabei war sie im Beirat und bei der Zusammenarbeit zum Entwurf der RFAP faktisch Teamleader. Wie sich aus den Interviews ergibt,596 hängt dies jeweils mit der Tatsache zusammen, dass die GTZ „dritte“ Berater, die dem Team zugearbeitet haben, finanziert hat. III. Ausbildungskurse Die Durchführung von Ausbildungskursen für Beschäftigte der südafrikanischen Verwaltung traf auf strukturelle Defizite in diesem Bereich, die im Folgenden an erster Stelle erörtert werden. Danach wird ein Überblick über Planung und Durchführung der mit GTZ-Unterstützung organisierten Ausbildungskurse zum AJA gegeben. Dazu gehören neben Ausbildungsveranstaltungen für die Verwaltung auch solche für NROen. Schließlich wird anhand der benutzten Ausbildungsmaterialien auf die Kursinhalte eingegangen, um hier den Umgang mit den als „normatives Risiko“ identifizierten Normen sowie dem Ausdruck direct, external legal effect darzustellen. Danach wird der GTZ-Beitrag im Einzelnen erörtert. 1. Strukturelle Ausbildungsdefizite in der südafrikanischen Verwaltung Der öffentliche Dienst in Südafrika beschäftigte Ende 2003 über eine Million Personen.597 Das Ministerium für den öffentlichen Dienst598 schätzte 1997, dass davon ca. 80 Prozent in den Bereichen Gesundheit, Bildung, Polizei und Militär tätig sind. Nur in diesen Bereichen gebe es eigene Ausund Fortbildungsmöglichkeiten sowie entsprechende Einrichtungen,599 jedoch werde auch hier – und dies ist im Zusammenhang mit der Anwendung des AJA besonders relevant – die Aus- und Fortbildung desjenigen Personals stark vernachlässigt, welches in direktem Kontakt mit dem Bürger stehe600. Es gebe eine Reihe von strukturellen Problemen im Aus- und Fortbildungsbereich, z. B. seien die zur Verfügung stehenden finanziellen Mittel 596 597 598 599 600

Vgl. oben, S. 308 und 311. PSC, State of the Public Service 2004, S. 9. Department of Public Service and Administration (DPSA). DPSA, White Paper on PSTE, 1.3.2, 1.3.3, 2.1. DPSA, White Paper on PSTE, 2.2.1, Appendix A Note 2.

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nur gering bzw. würden nicht effektiv genutzt, die Zahl der Ausbilder sei nicht ausreichend und ihre Qualität häufig ungenügend.601 In der Literatur wird betont, dass ein Großteil der Ausbildung der im Öffentlichen Dienst beschäftigten Personen unsystematisch, auf einer reinen ad-hoc Basis stattfinde. Inhaltlich beschränke sich diese Art der Ausbildung auf die Aufgaben, die gerade anfallen, und es fehle die Vermittlung einer breiteren Perspektive.602 Dieser Befund entspricht auch den Aussagen eines Mitarbeiters des Department of Justice sowie eines südafrikanischen Beraters in den Interviews. Beide heben hervor, dass es für einen Großteil der Verwaltungsbediensteten keine standardisierte Ausbildung gebe. Die Sachbearbeiterebene (clerks) komme sogar oft direkt von der Schule und erhalte von Kollegen nur ein unsystematisches training-on-the-job. Es gebe (von Polizei und Militär abgesehen) nur Justice College und SAMDI als Fortbildungseinrichtungen, deren Programm direkt auf den öffentlichen Dienst ziele. Diese seien jedoch viel zu klein, um den gesamten öffentlichen Dienst aus- und fortzubilden.603 Die Projektleitung fasst das Grundproblem der fehlenden Ausbildung folgendermaßen zusammen: „Ich meine, es fängt an mit dem Problem, dass du nicht so ein einheitliches Einführungs- oder Ausbildungssystem hast. [. . .] Dass Leute Entscheidungen treffen, ohne richtig zu wissen, auf welcher Rechtsgrundlage. [. . .] Wenn wir auf unseren Workshops darüber sprechen, dass man eine Rechtsgrundlage braucht, um eine Entscheidung zu treffen, das Stichwort ‚empowering provision‘, dass man groß angeguckt wird. Und dass man, wenn man versucht zu vermitteln, dass jeder Verwaltungsbeamte im Grunde genommen nur eine Entscheidung treffen darf, wenn er dafür die Autorität durch ein Gesetz hat, dass das Leuten ein völlig neues Konzept ist. Die Entscheidungen wurden eben irgendwie getroffen, da war mal ein Vorgänger, der hat irgendwas erklärt oder der Vorgesetzte sagt, so und so triffst du eine Entscheidung, aber die Leute arbeiten nicht mit einem Gesetz vor sich [. . .] Und wenn man dann [den Bürgern] eine Begründung geben soll und dann noch sagen soll, sie können einen übrigens auch im Widerspruchsverfahren oder gerichtlich angreifen, das ist der Super-GAU für viele Leute, die eben nicht ordentlich geschult sind.“

2. Überblick über Planung und Durchführung Zusammen mit Ausbildern des Justice College hat die GTZ zwei verschiedene Kurstypen zum AJA entwickelt und durchgeführt. Dabei handelt es sich einerseits um Fünf-Tages-Kurse604, die nach dem Multiplikatoren601

DPSA, White Paper on PSTE, 2.2.2, 2.2.3, 2.2.4. Mc Lennan/Wooldridge, Training, in: Cloete/Mokgoro (eds.), Policies for Public Service Transformation, S. 91 (96). 603 Interview mit einem südafrikanischen Berater und einem Mitarbeiter des DoJ. 604 Vgl. zur Dauer der Kurse die Projektunterlagen. 602

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prinzip funktionieren (also Kurse für Personen, die ihrerseits andere Personen ausbilden sollen, im Folgenden: train-the-trainer-Kurse) und andererseits um zweiwöchige Kurse605 für Richter an Magistrates’ Courts (im Folgenden magistrates-Kurse). Zur Unterstützung der Kurskonzeption konnte zusätzlich ein deutscher Berater gewonnen werden, und zwar eine Lehrkraft der Bayrischen Beamtenfachhochschule/Hof. Dieser kam zu verschiedenen Kurzzeiteinsätzen nach Südafrika.606 Mit den Jahren wurde das Schulungskonzept fortlaufend verbessert und ergänzt.607 Für die Konzeption und Durchführung der NRO-Kurse engagierte das GTZ-Projekt dagegen zwei ACCORD-Mitarbeiter (davon ein Jurist).608 Laut Interviews ist die Grundidee der Ausbildung der NROen, den Druck auf die Verwaltung zu erhöhen, ihre Entscheidungsprozesse an den AJA anzupassen.609 In den Projektunterlagen wird die parallele Durchführung von Kursen für Verwaltungsbeamte und NRO deshalb als Methode des carrot and stick bezeichnet. Tatsächlich hatten bereits im Jahr 2001 NROen begonnen, in Klagen gegen die Verwaltung Bezug auf den AJA zu nehmen.610 Die train-the-trainer-Kurse wurden maßgeblich von Ausbildern des Justice College durchgeführt. Gelegentlich unterrichteten auch die GTZ-Projektleitung sowie eine weitere Person, die die Schulungseinheiten für die Erwachsenenbildung übernahm.611 Dabei gab es in Bezug auf die Zusammensetzung der Teilnehmer der Kurse bestimmte strukturelle Probleme. Ein südafrikanischer Berater verdeutlicht, dass versucht worden sei, Personen aus Ausbildungseinheiten der Behörden (so genannte training sections) zu gewinnen. Dies sei jedoch aus verschiedenen Gründen zunächst nicht gelungen und der gewünschte Multiplikatoreneffekt entsprechend ausgeblieben. Mittlerweile612 werde stärker darauf geachtet, dass die Entsende-Behörden 605 Vgl. zur Dauer der Kurse Wessels/Lange, Preface, in: Lange/Wessels (eds.), The Right to Know, S. IX. 606 Und zwar zuerst im Juni und November 2000, nachdem im Frühjahr der AJA verabschiedet worden war. Danach ca. einmal jährlich. Vgl. Interviews mit einem Mitarbeiter des Justice College und der GTZ-Projektleitung sowie die Projektunterlagen. 607 Vgl. die Projektunterlagen. 608 Interview mit einem Mitarbeiter von ACCORD. 609 Interviews mit der GTZ-Projektleitung und einem Mitarbeiter des Justice College. 610 Insbesondere die NRO „Legal Resources Centre“ hatte begonnen, bei Klagen im Bereich Sozialhilfe, Wohnung und Wasser Bezug auf den AJA zu nehmen. Außerdem wurden zahlreiche Klagen von NROen in der Provinz Eastern Cape angestrengt, die dazu führten, dass die Provinzregierung Mitarbeiter ihrer Behörden zu den train-the-trainer-Kursen des Justice College für Verwaltungsbedienstete entsendete. 611 Vgl. die Projektunterlagen.

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tatsächlich Personen aus ihren Ausbildungseinheiten zu den Kursen anmelden. Außerdem sei im Sommer 2004 damit begonnen worden, die einzelnen Kurse hinsichtlich Teilnehmerzusammensetzung und Inhalt stärker auf eine bestimmte Verwaltungseinheit zuzuschneiden.613 Parallel zu dem Multiplikatorenproblem wurde erkannt, dass die Behörden in die Kurse nur solche Personen entsandten, die in der Behördenhierarchie weit unten angesiedelt waren. Laut Interview mit einem DoJ-Mitarbeiter hätten diese nach der Rückkehr von den Kursen keine Möglichkeit gehabt, die Entscheidungsprozesse ihrer Behörde an den AJA anzupassen, insbesondere das für die Praxis relevante interne Behördenhandbuch zu ändern. Deshalb seien so genannte Implementierungsworkshops als eine weitere Form der Ausbildung entwickelt worden, bei denen direkt mit den Behörden zusammengearbeitet und dafür gesorgt werden konnte, dass die jeweilige Behördenspitze die Workshops mitgetragen habe. Aus den Projektunterlagen ergibt sich, dass die GTZ die Implementierungsworkshops in Zusammenarbeit mit dem DoJ organisierte.614 Laut Projektunterlagen wurden nach dem train-the-trainer-Prinzip bis zum Frühjahr 2004 in ca. 5 Kursen615 116 Personen ausgebildet,616 die ihrerseits wiederum ca. 4.500 Personen geschult haben. In den Jahren 2002 und 2003 wurden zudem mehrere Kurse für über 100 magistrates durchgeführt, die inhaltlich neben dem AJA auch den Access to Information Act einbezogen. Für die Teilnehmer der magistrate-Kurse wurden im Jahr 2002 zusätzlich zwei Konferenzen organisiert.617 Aus den Projektunterlagen ergibt sich ferner, dass ACCORD zwischen September 2003 und Juli 2004 in allen neun Provinzen Südafrikas insgesamt ca. 250 NRO-Mitarbeiter ausgebildet hat. Die Implementierungsworkshops wurden in den Jahren 2002 und 2003 mit Behörden der Provinzen Mpumalanga, Northern Cape und Eastern Cape sowie mit dem DoJ, DPSA, SAMDI und der PSC durchgeführt.618 612 Und zwar nach einer Evaluierung Anfang 2004, in der dies als Problem erkannt worden sei. 613 Für den Herbst 2004 sei dementsprechend ein Kurs ausschließlich für Angehörige des nationalen Gesundheitsministeriums (Department of Health) worden. Dies bestätigt insgesamt auch die GTZ-Projektleitung. 614 Die Provinzen Mpumalanga und Northen Cape waren – wie oben erwähnt – als Pilotprovinzen für die Implementierungsstrategie ausgewählt worden. 615 Die Projektunterlagen sind hier in den Angaben etwas ungenau. 616 91 aus nationalen Regierungsbehörden, 8 aus Regierungsbehörden der Provinz Mpumalanga, 8 aus Regierungsbehörden der Provinz Northern Cape, und 9 NROen. 617 Wessels/Lange, Preface, in: Lange/Wessels (eds.), The Right to Know, S. IX. 618 Die Provinzen Mpumalanga und Northen Cape waren – wie oben erwähnt – als Pilotprovinzen für die Implementierungsstrategie ausgewählt worden.

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2002 gehörte auch ein Ausbilder der Einrichtung SAMDI zu den Teilnehmern des train-the-trainer-Kurses. Bereits ein Jahr zuvor hatte SAMDI mit Fortbildungsmaßnahmen zum AJA begonnen, und zwar im Gegensatz zum Justice College auch für Angestellte des öffentlichen Dienstes auf Kommunalebene.619 Laut GTZ-Projektleitung werden diese Kurse jedoch nicht als train-the-trainer-Kurse durchgeführt. Die GTZ finanzierte nach Aussage der Projektleitung die SAMDI-Kurse nicht, erhielt aber Evaluierungsunterlagen. 3. Kursinhalte für Verwaltungsbeamte und NROen In den Kursen vom Justice College und SAMDI wurden eine in einfacher Sprache gehaltene Broschüre (im Folgenden: Practical Guide)620 und ein anspruchvolleres Arbeitsbuch (im Folgenden: PAJA-Workbook)621 an die Teilnehmer ausgegeben. Die Ausbilder benutzten zusätzlich einen Ergänzungsband (im Folgenden: Trainer’s Manual).622 Für die NRO-Kurse wurde zudem ein spezielles Lehrbuch entwickelt (im Folgenden: NRO-Workbook).623 Ferner ergibt sich aus den Projektunterlagen, dass die GTZ-Projektleitung im Jahr 2004 zusammen mit drei (ehemaligen) Mitarbeitern des Justice College begonnen hat, ein spezielles Handbuch für magistrates zu erarbeiten. Der Inhalt dieser Ausbildungsmaterialien, an denen sich die Kurse insgesamt orientiert haben,624 wird im Folgenden zusammenfassend dargestellt. Unberücksichtigt bleibt nur das magistrates-Handbuch, welches im Untersuchungszeitraum noch nicht abgeschlossen war. Es wird wiederum besonderes Augenmerk auf den Umgang mit denjenigen Punkten gelegt, die nach Erlass des AJA ein „normatives Risko“ darstellten. 619 Bis zum Frühjahr 2004 wurden hauptsächlich Drei-Tages-Kurse für Personen in Führungspositionen in Ministerien durchgeführt (middle and upper management). Außerdem werden Ein-Tages-Kurse angeboten, durch die bis zum Frühjahr 2004 über 1000 Personen erreicht werden konnten. Das benutzte Ausbildungsmaterial basiert stark auf demjenigen, welches das Justice College und die GTZ entwickelt haben. Vgl. dazu die Projektunterlagen. 620 Moran, A Practical Guide to Administrative Justice (48 Seiten). 621 Moran/Rudolph/Lange, The Promotion of Administrative Justice Act Workbook (100 Seiten). 622 Moran/Rudolph/Lange, The Promotion of Administrative Justice Act Trainer’s Manual (150 Seiten). In die folgende Darstellung wird nur der hier relevante erste Teil des Trainer’s Manual einbezogen. Im zweiten Teil des Trainer’s Manual werden pädagogische Hinweise zur Durchführung von Ausbildungskursen und Erwachsenenbildung gegeben. Der dritte und vierte Teil gibt zusätzliche Hinweise, wie ein Kurs konkret aufgebaut werden kann, welche Materialien wann eingesetzt werden sollten etc. Der fünfte Teil enthält relevante Gesetzestexte. 623 Henderson/Molukanele, PAJA Workbook (137 Seiten). 624 Dass sich die Kurse stark an die Ausbildungsmaterialien anlehnen, ergibt sich aus den Projektunterlagen.

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Die Kurse für Verwaltungsbeamte wollen nicht nur den Inhalt des AJA vermitteln, sondern darüber hinaus den Teilnehmern das Ideal des bürgerfreundlichen Verwaltungsverfahrens nahe bringen.625 Im PAJA-Workbook wird deshalb auch auf das Politikpapier „Batho Pele“626 eingegangen, welches Verhaltensrichtlinen für den öffentlichen Dienst formuliert. Kern der Kurse ist die Erläuterung der Voraussetzungen für eine rechtmäßige Verwaltungsentscheidung627 – von der Bestimmung der Ermächtigungsgrundlage bis hin zur Benachrichtigung des Betroffenen über die endgültige Entscheidung – anhand von acht Schritten628. Den Verwaltungsbeamten werden dabei an mehreren Stellen bestimmte Verhaltensweisen empfohlen, die nicht zwingend rechtlich geboten sind und sich insbesondere nicht aus dem AJA ergeben. Stattdessen wird auf das Ideal der „guten Verwaltungspraxis“ Bezug genommen, eine Vorgehensweise, die auch im CoC übernommen wurde.629 Als gute Verwaltungspraxis wird unter anderem empfohlen, administrative action von vorneherein zu begründen, soweit i. S. d. § 1 AJA die Rechte einer Person betroffen sind.630 Im PAJA-Workbook wird betont, dass eine Begründung den Entscheidungsprozess transparenter mache, den Ent625 Dies wird besonders deutlich in den einleitenden Worten des Practical Guide: „For most of South Africa’s past, administrative decisions have been shrouded in secrecy. Ordinary people have never known why decisions have been taken that go against them or even how such decisions were taken. Not only that, but members of the administration have generally had a very bad reputation amongst members of the public. [. . .] But this guide is not just about the AJA. Instead, it is really about how to make decisions and to use procedures that will improve the relationship between the administration and the public.“ Vgl. Moran, A Practical Guide to Administrative Justice, S. 3. 626 „Batho Pele“ bedeutet in der Sprache SeSotho soviel wie „die Bürger (oder Bevölkerung) an erster Stelle“ (auf Englisch wird es mit „people first“ übersetzt). Das so genannten „Batho Pele White Paper“ (in der Langfassung: Batho Pele – „People First“. White Paper on Transforming Public Service Delivery) ist abrufbar im Internet unter http://www.dpsa.gov.za/documents/acts®ulations/frameworks/ white-papers/transform.pdf (Zugriff am 09.04.2007). 627 Es wird hier nicht von „administrative action“, sondern von „decision“ gesprochen. 628 So genannter eight-step process. Zu den Schritten im Einzelnen gehören: 1) Bestimmung der Ermächtigungsgrundlage; 2) Bestimmung der formellen Voraussetzungen; 3) Bestimmung der materiellen Voraussetzungen, inklusive der Umgang mit unbestimmten Rechtsbegriffen; 4) Bestimmung der Rechtsfolge, inklusive der Voraussetzungen zur rechtmäßigen Ausübung von Ermessen; 5) Vorläufige Entscheidung; 6) Berührt die Entscheidung die Rechte einer Person: Benachrichtigung und Gelegenheit zur Anhörung (reasonable opportunity to make representations); 7) Endgültige Entscheidung; 8) Benachrichtigung von der Entscheidung mit Rechtsbehelfsbelehrung und Belehrung über die Möglichkeit, Gründe für die Entscheidung zu erhalten. 629 Vgl. oben, S. 310. 630 Moran/Rudolph/Lange, PAJA Workbook, S. 54 und 72.

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scheider zu genauerem Nachdenken zwinge und dem Bürger die Basis für eine mögliche Anfechtung der Entscheidung gebe. Außerdem impliziere § 5 Abs. 1 AJA631 zumindest die Möglichkeit, wenn nicht gar die Aufforderung zu einer vorherigen Begründung.632 Das Trainer’s Manual verweist zudem auf Art. 33 Abs. 2 Verf, in dem das Recht auf eine Begründung festgeschrieben sei, ohne dieses durch ein Antragserfordernis einzuschränken.633 Schließlich wird betont, dass es auch gute Verwaltungspraxis sei, eine Begründung selbst dann abzugeben, wenn ein entsprechender Antrag eigentlich verfristet sei.634 Um die Verwaltungsbeamten zu ermutigen, von vornherein eine Begründung mitzuliefern, sollen sie durch die Ausbilder darauf aufmerksam gemacht werden, dass auf diese Weise einem später erfolgenden Antrag auf eine (zusätzliche) Begründung nicht mehr entsprochen werden müsse.635 Die NROen werden ihrerseits auf die 90-Tage-Frist zur Beantragung einer Begründung aufmerksam gemacht. Auch hier wird auf den Begriff der „guten Verwaltungspraxis“ Bezug genommen und postuliert, dass diese erfordere, auch nach Ablauf der 90-Tage-Frist eine Begründung zu liefern. Zusätzlich wird auf die RFAP eingegangen und die Pflicht des Verwaltungsbeamten erwähnt, Personen, die weder lesen noch schreiben können, zu unterstützen.636 Auch das Recht, eine Begründung in der eigenen Sprache zu erhalten, wird hervorgehoben.637 Schließlich wird dargestellt, welche Struktur und welchen Inhalt eine Begründung haben muss, damit sie adequate i. S. d. § 5 Abs. 2 AJA ist. Der NRO-Kurs übernimmt diesbezüglich die Vorschläge, die auch in dem Practical Guide und dem PAJA-Workbook gemacht werden.638 Unter Verweis auf das Ideal der „guten Verwaltungspraxis“ wird in den Kursen für Verwaltungsbeamte weiterhin empfohlen, Entscheidungen, die die Öffentlichkeit betreffen, bekannt zu machen639 und eine Rechtsbehelfs631

Die entscheidende Passage von § 5 Abs. 1 AJA lautet: „Any person whose rights have been materially and adversely affected by administrative action and who has not been given reasons for the action, may within 90 days [. . .]“. 632 Moran/Rudolph/Lange, PAJA Workbook, S. 71. Ähnlich auch Moran, A Practical Guide to Administrative Justice, S. 39. 633 Moran/Rudolph/Lange, PAJA Trainer’s Manual, Pack I, S. 41. 634 Moran/Rudolph/Lange, PAJA Workbook, S. 71. 635 Moran/Rudolph/Lange, PAJA Trainer’s Manual, Pack I, S. 41. 636 Henderson/Molukanele, PAJA Workbook, S. 66. 637 Henderson/Molukanele, PAJA Workbook, S. 67. 638 Henderson/Molukanele, PAJA Workbook, S. 67–72; Moran, A Practical Guide to Administrative Justice, S. 40 f.; Moran/Rudolph/Lange, PAJA Workbook, S. 72 f. 639 Moran/Rudolph/Lange, PAJA Workbook, S. 68; Moran, A Practical Guide to Administrative Justice, S. 37 f.

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belehrung anzufügen640. Außerdem sollte das Verfahren des AJA nicht nur bezüglich administrative action i. S. d. § 1 AJA, sondern auch bei anderem Verwaltungshandeln angewendet werden.641 § 3 Abs. 4 AJA wird im PAJA-Workbook so ausgelegt, dass dieser grundsätzlich nur bei Eil-Sachen einschlägig sei.642 Im Trainer’s Manual wird allerdings nochmals betont, dass es schwierig sei, die Worte „reasonable“ und „justifiable“ zu definieren.643 Die fair but different Klausel (§ 3 Abs. 5 AJA) wird an keiner Stelle inhaltlich weiter ausgeführt. Die Ausbilder für die Kurse von Verwaltungsbeamten werden jedoch aufgefordert, den Ausnahmecharakter von § 3 Abs. 4 und Abs. 5 AJA hervorzuheben.644 Falls Kursteilnehmer äußern sollten, dass für sie maßgebliche Verfahrensvorschriften unter die Ausnahmevorschrift des § 3 Abs. 5 AJA fallen, wird empfohlen, in einen Dialog mit den Kursteilnehmern einzutreten. Die Kursteilnehmer sollen aufgefordert werden, die von ihnen anzuwendenden Verfahrensvorschriften im Detail darzulegen, sie mit den Vorschriften in § 3 Abs. 2 AJA zu vergleichen und sich dazu zu äußern, welche der Regelungen die Rechte der Bürger mehr schützen. Falls die Vorschriften des AJA größeren Schutz gewähren, sollen die Kursteilnehmer aufgefordert werden, die bisherigen Verfahrensvorschriften nicht mehr anzuwenden bzw. mit § 3 Abs. 2 AJA in Einklang zu bringen.645 Die Formulierung direct external legal effect wird im PAJA-Workbook und im NRO-Workbook in einfachen Worten so interpretiert, dass eine Entscheidung tatsächlich eine Auswirkung auf die Rechte einer Person haben müsse.646 Das NRO-Workbook enthält neben seinen rechtlichen Ausführungen647 die Empfehlung, Alternativstrategien zur Aufhebung von Verwaltungsent640

Moran, A Practical Guide to Administrative Justice, S. 37. Moran/Rudolph/Lange, PAJA Workbook, S. 26. 642 Vgl. Moran/Rudolph/Lange, PAJA Workbook, S. 66: „Section 3 (4) says that administrators can ignore the rule about two notices if ‚it is reasonable and justifiable in the circumstances‘. This would usually only be the case where the matter was extremely urgent.“ 643 Vgl. Moran/Rudolph/Lange, PAJA Trainer’s Manual, Pack I, S. 37. 644 Vgl. Moran/Rudolph/Lange, PAJA Trainer’s Manual, Pack I, S. 37: „While administrators need to know about Sections 3 (4) and (5), it is important that you stress that any deviation from the general procedures should only be done in exceptional cases. In the end, the entire training workshop is about making administrators act fairly and in the best interests of the public and so they must be encouraged to follow the general procedures as far as possible.“ 645 Moran/Rudolph/Lange, PAJA Trainer’s Manual, Pack I, S. 37. 646 Henderson/Molukanele, PAJA Workbook, S. 30; Moran/Rudolph/Lange, PAJA Workbook, S. 21: „This is another way of saying that to qualify as an administrative action, decisions must have a real impact on a person’s rights.“ 641

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scheidungen zu verfolgen, z. B. unabhängige Organe mit eigenen Untersuchungsbefugnissen gegenüber der Verwaltung, wie der Public Protector648 oder die South African Human Rights Commission649, einzuschalten.650 Der Kurs macht darüber hinaus Vorschläge, wie die NROen das erworbene Wissen nutzen und weitergeben können, z. B. durch die Organisation von Aufklärungskampagnen, die Beratung und Vertretung von Bürgern, die Unterstützung von Bürgern bei der Stellung eines Antrags auf Begründung von administrative action und bei der Anfechtung einer Verwaltungsentscheidung sowie Organisation von Ausbildungskursen für andere NROen und für Verwaltungsbeamte.651 Es wird darauf verwiesen, dass auch Verwaltungsbeamte in der Anwendung des AJA geschult werden und dass durch die beiderseitigen Kurse insgesamt das Verhältnis zwischen Verwaltung und Bürgern verbessert werden soll.652 In einem Interview äußert ein Mitarbeiter von ACCORD die Einschätzung, dass die meisten NROen nach Besuch des Kurses nicht verstärkt Rechtsverfolgung vor Gericht betreiben, sondern das Gelernte vielmehr in ihre auch schon vorher praktizierten alternativen Strategien einbauen würden. Die Schaffung eines Bewusstseins dafür, dass sie für ihre Arbeit nunmehr eine Rechtsgrundlage hätten, sei sehr hilfreich. Die Kursteilnehmer würden insbesondere darauf hingewiesen, an welchen Punkten des Entscheidungsprozesses sie eingreifen könnten, um einen Verwaltungsbeamten von Anfang an dazu zu bringen, die Vorschriften des AJA einzuhalten. 4. Inhalt der Implementierungsworkshops Wie erwähnt, wurden aufgrund spezifischer Probleme bei der Zusammensetzung der Teilnehmer von train-the-trainer-Kursen für Verwaltungsbeamte die Implementierungsworkshops als zusätzliches Ausbildungskonzept ent647 Neben den bereits erwähnten AJA-spezifischen Ausführungen behandelt das NRO-Workbook weitere allgemein-rechtliche und AJA-spezifische Themen. Es beginnt mit einem Überblick über verfassungs- und verwaltungsrechtliche Grundbegriffe (Kapitel 2), bespricht die einzelnen Vorschriften des AJA (Kapitel 3), gibt die einzelnen Schritte innerhalb eines Verwaltungsverfahrens wieder (Kapitel 4 bis 6) und erläutert insbesondere die Möglichkeit, eine Begründung zu einer Verwaltungsentscheidung zu erhalten (Kapitel 7) sowie gegen die Entscheidung in verwaltungsinternen oder gerichtlichen Verfahren vorzugehen (Kapitel 8 und 9). 648 Vgl. Art. 182 Verf i. V. m. Public Protector Act (Act 23 of 1994, Act 12 of 2004). 649 Vgl. Art. 113 Verf i. V. m. Human Rights Commission Act (Act 54 of 1994, zuletzt geändert durch Act 47 of 1997). 650 Henderson/Molukanele, PAJA Workbook, S. 97–99. 651 Henderson/Molukanele, PAJA Workbook, S. 109, 111 f. 652 Henderson/Molukanele, PAJA Workbook, S. 11.

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wickelt. Laut GTZ-Projektleitung und einem Mitarbeiter des DoJ haben die Workshops zum Ziel gehabt, Behörden dabei zu unterstützen, ihre tägliche Arbeit an den AJA anzupassen. Mit einer ausgewählten Behörde sei gemeinsam erarbeitet worden, inwieweit der AJA für diese relevant sei und inwieweit typische und häufig vorkommende Entscheidungsprozesse abgeändert werden müssten. Die Workshops seien von einem von der GTZ finanzierten südafrikanischen Berater moderiert worden. Außerdem seien ein Mitarbeiter des DoJ sowie die GTZ-Projektleitung anwesend gewesen. Mit jeder Behörde seien insgesamt jeweils drei Workshops durchgeführt worden. Zunächst habe ein Halbtagesworkshop mit den Führungskräften (heads of department bzw. senior officials) stattgefunden, denen die Methodik der Implementierungsworkshops vorgestellt worden sei. Die Führungskräfte hätten dann die Entscheidung zur Durchführung von Workshops für ihre Mitarbeiter getroffen und einen Verantwortlichen innerhalb der Behörde für die Anpassung der behördlichen Entscheidungsprozesse an den AJA benannt. Anschließend sei ein zweiter Halbtagesworkshop mit Mitarbeitern der operationalen Ebene (director und deputy director Ebene) durchgeführt worden. Hier hätten die Teilnehmer das Verwaltungshandeln ihrer Behörde beschreiben sollen. Anhand von Beispielen sei besprochen worden, inwieweit die Entscheidungsprozesse an den AJA angepasst werden müssen. Die Teilnehmer seien außerdem aufgefordert worden, im Anschluss an den Workshop eine genaue Übersicht über die verschiedenen Schritte einer Entscheidungsfindung zu erstellen, inklusive Rechtsgrundlagen, relevanter interner Vorschriften, zuständiger Personen und benutzter Formulare. Diese Übersicht sollte dann anhand des AJA überprüft werden. Das Ergebnis sei an das GTZ-Büro in Pretoria geschickt und von einem Mitarbeiter des DoJ, der GTZ-Projektleitung und dem die Workshops durchführenden Consultant überprüft worden. Abschließend sei mit der Behörde ein Eintagesworkshop durchgeführt worden, auf dem die erstellten Übersichten abschließend besprochen worden seien. 5. Ressourceneinsatz der GTZ a) Finanzen Aus den Projektunterlagen ergibt sich, dass das GTZ-Projekt die beschriebenen Ausbildungsmaterialen bereitstellte, und zwar auch für diejenigen Kurse, die von den Teilnehmern der train-the-trainer-Kurse als Multiplikatoren durchgeführt werden. Ferner ergibt sich aus den Interviews, dass das GTZ-Projekt von dem Zeitpunkt an, ab dem das Justice College aus organisationsinternen Gründen grundsätzlich nur noch Mitarbeiter des DoJ unterrichtete, die Finan-

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zierung der train-the-trainer-Kurse für Mitarbeiter anderer Verwaltungsbehörden übernommen hat.653 Für Teilaspekte der Konzeption der trainthe-trainer-Kurse wurden externe Berater finanziert. Das GTZ-Projekt trug zudem die anfallenden Kosten für die Entwicklung eines Handbuchs für magistrates.654 Laut Projektleitung finanzierte das GTZ-Projekt auch die Mitarbeiter von ACCORD, die die Kurse durchführten und teilweise die Schulungsmaterialien entwickelten. Dies wirkte sich im Ergebnis als Erweiterung der Personalressourcen der Partnerinstitution „Department of Justice“ aus, da ACCORD im Sinne des DoJ handelte, welches die eigentliche Verantwortung für die Implementation des AJA in Südafrika innehatte. Laut Interview mit einem Mitarbeiter des DoJ bezahlte die GTZ ferner den südafrikanischen Berater, der die Implementierungsworkshops moderierte. b) Sachverstand Dass die GTZ-Projektleiter an der Entwicklung der oben beschriebenen Ausbildungsmaterialien für Verwaltungsbeamte beteiligt waren, ergibt sich bereits aus deren jeweiliger Nennung als Autoren. Zusätzlich bestätigen die Interviews, dass die Entwicklung und Verbesserung des Ausbildungsmaterials durch ein Team aus GTZ-Projektleitung und Mitarbeitern des Justice College erfolgte.655 Dies gilt auch für die Entwicklung des Handbuchs für magistrates.656 Laut Projektleitung konnte diese hier juristisches Wissen über südafrikanisches Verwaltungsrecht einbringen, sowie aus der Erfahrung der eigenen Ausbildung Hinweise zu einer didaktisch sinnvollen Darstellungsform geben. Laut Interviews657 und Projektunterlagen hat die GTZ-Projektleitung in unregelmäßigen Abständen Teile des train-the-trainer-Kurses sowie des Kurses für magistrates übernommen, insbesondere hinsichtlich der Darstellung des Ausdrucks direct, external legal effect oder zum Hintergrund des Gesetzgebungsprozesses des AJA. In den Interviews wird ferner hervorgehoben, dass ACCORD die Erstentwicklung der Schulungsmaterialien übernahm und dass diese dann von einem Team, bestehend aus der GTZ-Projektleitung und einem Mitarbeiter des Justice College, überarbeitet wurden.658 Die Projektleitung beschreibt 653 654 655 656 657

Interviews mit zwei Mitarbeitern des Justice College. Interview mit der GTZ-Projektleitung. Interviews mit zwei Mitarbeitern des Justice College. Interview mit GTZ-Projektleitung. Mit GTZ-Projektleitung und einem Mitarbeiter des Justice College.

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3. Teil, 2. Kap.: Das Rechtsprojekt der GTZ in Südafrika

die Art des eingebrachten Sachverstands als common sense und auf den Erfahrungen beruhend, die im Laufe der Projektarbeit gemacht wurden. Laut Interview mit einem Mitarbeiter des DoJ und der GTZ-Projektleitung war letztere schließlich bei der Entwicklung des Konzepts für die Implementierungsworkshops sowie deren Durchführung und sukzessiver Verbesserung beteiligt. GTZ-Projektleitung und ein Mitarbeiter des DoJ waren bei den Implementierungsworkshops anwesend. Hier schaltete sich die GTZ-Projektleitung ein, wenn rechtliche Fragen aufkamen, die der die Workshops leitende südafrikanische Berater nicht beantworten konnte. Laut GTZ-Projektleitung hatte dieser zwar langjährige Verwaltungserfahrung, jedoch keine juristische Ausbildung. Aus den Projektunterlagen ergibt sich ferner, dass nach der Durchführung der Workshops in einer Provinz der dortige Implementationsprozess weiter von der GTZ-Projektleitung beobachtet wurde. c) Externalität Die GTZ-Projektleitung brachte laut Interviews mit einem Mitarbeiter des Justice College von außen den notwendigen Enthusiasmus und die Motivation ein, damit überhaupt Maßnahmen zur Implementation des AJA in die Wege geleitet werden. „But I believe that if it wasn’t for them a lot of these things would not have happened. And I am not saying this because I know you are taping me. I am saying it because I really believe that. In any organisation there must be somebody who passionately believes in this. And I believe that is – especially with (Name Projektleitung) who was absolutely enthusiastic about this whole thing [. . .] The energy that he created, sort of created a momentum for the whole thing. I believe that is what happened.“

Dieser Aspekt wird hier unter die Ressource Externalität gefasst, da nach den Ausführungen mit hoher Wahrscheinlichkeit ein ähnlicher Enthusiasmus in der Partnerinstitution selbst nicht entstanden wäre. Er wurde hier demnach unabhängig von der Partnerinstitution, also „extern“, entwickelt. Die Ressource „Externalität“ kann sich damit auch in einem psychologischen Moment äußern. Der Einsatz dieser Ressource hatte bezüglich der Aufnahme bestimmter Themen in das Arbeitsprogramm der Partnerinstitution Initiativwirkung. d) Netzwerk in Südafrika Für das erwähnte Team zur Erarbeitung des Schulungsmaterials für die NGO-Kurse durch ACCORD konnte nicht zuletzt deshalb ein Mitarbeiter 658

Interviews mit der GTZ-Projektleitung und einem Mitglied von ACCORD.

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des Justice College gewonnen werden, weil zu diesem bereits aufgrund der gemeinsamen Durchführung der train-the-trainer-Kurse für Verwaltungsbeamte ein enger Kontakt bestand. e) Verbindung nach Deutschland Aus den Projektunterlagen ergibt sich, dass die GTZ-Projektleitung ab dem Jahr 2000 eine Zusammenarbeit zwischen dem Justice College und der Bayrischen Beamtenfachhochschule etabliert hat. Wie erwähnt, hat ein Dozent der Fachhochschule regelmäßig hinsichtlich der Konzeption und Durchführung der train-the-trainer-Kurse beraten. Laut Interviews mit der Partnerseite hat dieser Dozent dazu beigetragen, dass der gesamte Ausbildungsansatz „revolutioniert“ wurde: Die Ausbildung wurde praktisch anstatt theoretisch ausgerichtet. Im Vordergrund stehe nun die Lehre dessen, wie ein Verwaltungsbeamter handeln könne, um dem AJA zu entsprechen, und nicht, wie er sich nicht zu verhalten habe, um Verstöße gegen den AJA zu vermeiden.659 Aus Deutschland sei insbesondere die Struktur der Abfassung von Gründen einer Verwaltungsentscheidung übernommen worden.660 Laut Interview mit der GTZ-Projektleitung wurden deutsche Erfahrungen außerdem hinsichtlich der Durchführung von Verfahren, die die Öffentlichkeit betreffen (§ 4 AJA), eingebracht und das deutsche Planfeststellungsverfahren vorgestellt. Aus den Projektunterlagen ergibt sich weiterhin, dass das GTZ-Projekt Mitte 2001 für eine Gruppe von Mitarbeitern des DoJ und dem Justice College eine Studienreise nach Deutschland organisierte, um diese mit dem deutschen Verwaltungsrecht in Theorie und Praxis (Besuch bei Behörden, Gerichten, dem Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht in Heidelberg, Beamtenfachhochschule Hof) vertraut zu machen. Eine weitere Verbindung nach Deutschland wird in den Projektunterlagen hinsichtlich der Fortbildungsveranstaltungen für magistrates erwähnt, für die ein ehemaliger deutscher Verwaltungsrichter als Vortragender gewonnen werden konnte. 659 Interview mit einem Mitarbeiter des Justice College. Der bis dahin verfolgte Lehransatz in Südafrika hängt vermutlich damit zusammen, dass in Südafrika das vom common law geprägte Verwaltungsrecht bisher auf die gerichtliche Überprüfung von Verwaltungsentscheidungen ausgerichtet war. Es konzentrierte sich also auf das Verhältnis zwischen Verwaltung und Gerichten (retrospektiver Ansatz) und beschäftigte sich weniger mit den Voraussetzungen für „gute“ Entscheidungen (prospektiver Ansatz). Vgl. Lange, Unreasonableness as a Ground of Judicial Review, S. 8 und 11 m. w. N. 660 Interview mit einem weiteren Mitarbeiter des Justice College.

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f) Sonstige Leistungen Wie erwähnt, kommen die Ausbilder für die train-the-trainer-Kurse zwar maßgeblich vom Justice College, laut Interviews übernimmt jedoch das GTZ-Projekt die gesamte Organisation. Aufgabe der Projektleitung war auch, darauf zu achten, dass der Prozess der Zusammenarbeit mit ACCORD „nicht stehen bleibt“, sondern weitere Schritte angeregt werden.661 6. Beraterrollen a) Berater im engeren Sinne Durch die Vermittlung des Dozenten der Bayrischen Beamtenfachhochschule agierte die GTZ-Projektleitung als Berater im engeren Sinne. b) Berater im Team Bei der Konzeption und Durchführung der Justice College-Kurse sowie bei der Erstellung des Ausbildungsmaterials hat die GTZ-Projektleitung zusammen mit Mitarbeitern des Justice College im längerfristigen Team gearbeitet und war hier einfaches Teammitglied. Die GTZ-Projektleitung arbeitete ferner zur Ausarbeitung der NRO-Schulungsmaterialien in einem längerfristigen Team und übernahm schließlich dieselbe Rolle bei der Entwicklung und Verbesserung des Konzepts der Implementierungsworkshops. IV. Monitoring von Verwaltungshandeln 1. Monitoringmaßnahmen Laut einem DoJ-Mitarbeiter entwickelte der GTZ-Projektleiter unter anderem deshalb Interesse an einem Monitoring der AJA-Implementierung, weil die Investitionen der GTZ in diesen Bereich nicht unerheblich waren. Das DoJ war jedoch zunächst nicht bereit und in der Lage, ein umfangreiches Monitoring durchzuführen, da niemand für eine solche Aufgabe zuständig gewesen sei und es dafür kein Budget gegeben habe. Laut Projektunterlagen suchte sich das GTZ-Projekt deshalb als Partner für dieses Vorhaben zunächst die Public Service Commission (PSC) aus. Die PSC arbeitete zu dem Zeitpunkt bereits mit einem anderen GTZ-Projekt 661

Interview mit der GTZ-Projektleitung.

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(GTZ/PSC-Projekt) zusammen. Da der PSC die Aufgabe zukommt, die öffentliche Verwaltung auf die Einhaltung von Art. 195 Abs. 1 Verf zu überprüfen, organisierte sie laut Projektunterlagen einen Workshop, um diese Aufgabe zu konkretisieren. Insbesondere sollten für die Prinzipien in Art. 195 Abs. 1 Verf Indikatoren entwickelt werden. Zu diesem Workshop waren auch Vertreter verschiedener Ministerien eingeladen. In enger Zusammenarbeit mit dem erwähnten GTZ/PSC-Projekt wurde dafür gesorgt, dass auch das DoJ an dem Workshop beteiligt wurde. Auf dem Workshop wurde dann die Verknüpfung zwischen Art. 195 Verf und dem AJA hergestellt. Dies erfolgte dadurch, dass als Indikator für Art. 195 Abs. 1 (d) Verf, der regelt, dass die Verwaltung unparteiisch, fair und gerecht handeln soll, die Einhaltung der Vorschriften des AJA festgelegt wurde. Dieser Indikator wurde anschließend heruntergebrochen auf diejenigen fünf Punkte, die gemäß § 3 Abs. 2 (b) AJA ein faires Verfahren ausmachen.662 Zusätzlich soll überprüft werden, ob bei den Behörden interne Vorschriften für die Bearbeitung von Anträgen auf Begründung von administrative action vorliegen und ob diese eingehalten werden.663 Dabei hieß es zunächst nur, dass das „Bemühen“ der jeweiligen Verwaltungseinheit, die Vorschriften des AJA einzuhalten, entscheidend sei.664 Aus den Projektunterlagen ergibt sich, dass die PSC bis zum Frühjahr 2004 in einem ersten Durchgang neun departments auf nationaler sowie drei auf Provinzebene überprüfte und damit begonnen hatte, in einem zweiten Durchgang acht departments auf nationaler und fünf auf Provinzebene zu untersuchen. Mehr als 20 Angehörige der PSC, die diese Überprüfung vornahmen, wurden in den vom Justice College angebotenen train-the-trainer-Kursen auf ihre Aufgabe vorbereitet. Nach dem von der PSC herausgegebenen State of the Public Service Report haben die bisherigen Überprüfungen gezeigt, dass das Verwaltungshandeln noch selten am AJA ausgerichtet wird.665 Hinsichtlich des Monitoring von Verwaltungshandeln haben DoJ und PSC Ende 2003 beschlossen, in Bezug auf den AJA zusammenzuarbeiten 662

Dies sind: Mitteilung über Art und Zweck der vorgesehenen administrative action, angemessene Gelegenheit zur Stellungnahme durch den Betroffenen, Erläuterung der administrative action in verständlicher Form, Mitteilung über bestehendes Überprüfungsrecht oder internes Rechtsmittel sowie Mitteilung über das Recht auf Beantragung einer Begründung von administrative action. 663 PSC, M/E Assessment Framework, S. 21. 664 „The Department is making a concerted effort to move towards compliance with the provisions of the Administrative Justice Act (AJA)“, vgl. PSC, M/E Assessment Framework, S. 21. 665 PSC, State of the Public Service 2004, S. 22; PSC, State of the Public Service 2006, S. 34 f.

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3. Teil, 2. Kap.: Das Rechtsprojekt der GTZ in Südafrika

und diese Zusammenarbeit zu formalisieren. Die Interviews ergeben ferner, dass Angehörige beider Institutionen planten, einen gemeinsamen Beirat zu bilden.666 2. Ressourceneinsatz der GTZ a) Sachverstand Laut Interview mit der GTZ-Projektleitung hat sich diese an den Überlegungen zur Verknüpfung des Art. 195 Abs. 1 (d) Verf mit dem AJA maßgeblich beteiligt, und zwar auch außerhalb des erwähnten Workshops. Hierfür wurde in erster Linie der erworbene Sachverstand hinsichtlich des südafrikanischen Verwaltungsrechts eingebracht. b) Externalität/Netzwerk in Südafrika Dass das GTZ-Projekt im Bereich des Monitoring die Initiative ergriff und den Kontakt mit der PSC knüpfen konnte, hat vor allem zwei Gründe: Erstens gehörte es durch seine „Externalität“ gegenüber den südafrikanischen Regierungsbehörden nicht deren formalisierten Kommunikationsstrukturen an. Zweitens wusste es aufgrund der Vernetzung der GTZ-Projekte untereinander über das GTZ/PSC-Projekt Bescheid. Mit den formalisierten Kommunikationsstrukturen hat es folgende Bewandtnis: Die südafrikanischen Regierungsbehörden sind nach so genannten communication clusters organisiert.667 Vertreter derjenigen Regierungsbehörden, die zu einem cluster gehören, treffen sich einmal im Monat, um Projekte und Programme untereinander abzustimmen. Eine Abstimmung mit den anderen Regierungsbehörden findet dagegen nicht zwangsläufig statt. DoJ und PSC gehören dabei unterschiedlichen communication clusters an: das DoJ dem „Justice, Crime Prevention and Security Cluster“; die PSC dem „Governance and Administration Cluster“.668 Über den Kontakt der Projektleitungen der beiden GTZ-Projekte gelang es, eine Kommunikation zwischen Vertretern des DoJ und der PSC über die communication clusters 666 Interviews mit der GTZ-Leitung des Legislative Drafting Project sowie des Projekts, welches mit der PSC zusammenarbeitet. 667 Vgl. dazu http://www.info.gov.za/faq/guide.htm#clusters (Zugriff am 09.04. 2007). 668 Auf dieses Problem weist auch hin Pfaff, Implementation strategies for the PAJA, in: Corder/Van der Vijver (eds.), Realising Administrative Justice, S. 105 (115 f.). Dort wird zudem erwähnt, dass die PSC dem „Governance and Administration Cluster“ angehört, was auf der oben zitierten Internetseite nicht deutlich wird. Bestätigt wurde die Zugehörigkeit der PSC zu diesem communication cluster in einem Interview mit der Projektleitung des GTZ/PSC-Projekts.

E. Implementation des Verwaltungsverfahrensrechts

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hinaus herzustellen. Dies wird auch in einem Interview mit der GTZ/PSCProjektleitung betont und von einem südafrikanischen Berater speziell gelobt. Wie oben erwähnt, wurde auf Betreiben des GTZ-Projekts die Zusammenarbeit beider Institutionen nun unabhängig von den communication clusters formalisiert. Die Ressource „Externalität“ hatte damit den spezifischen Vorteil, dass das GTZ-Projekt nicht den festgelegten Kommunikationsstrukturen der Partnerseite verpflichtet war. Sie verschaffte dem GTZProjekt besondere „Kommunikationsspielräume“, die für die Vernetzung zweier südafrikanischer Regierungsbehörden genutzt werden konnten. Hierfür wurde zusätzlich ein im Partnerland bestehendes Netzwerk als Ressource eingesetzt, nämlich das der GTZ-Projekte untereinander. Das GTZ-Projekt konnte darüber hinaus sein innerhalb Südafrikas aufgebautes Netzwerk auch insofern einsetzen, als es Mitarbeiter der PSC für ihre Aufgaben im Zusammenhang mit dem AJA an Kurse des Justice College vermitteln konnte. 3. Beraterrollen Zur Ausarbeitung des Monitoringsystems arbeitete die GTZ-Projektleitung in einem längerfristigen Team. V. Förderung wissenschaftlicher Auseinandersetzung mit dem AJA Ein südafrikanischer Professor, der die Diskussion um ein neues Verwaltungsrecht unter der neuen südafrikanischen Verfassung entscheidend mitgeprägt hat, hebt im Jahr 2001 hervor, dass die meisten Richter auf die neue Bedeutung des Verwaltungsrechts nicht vorbereitet gewesen seien, dass dieses in der südafrikanischen Rechtsausbildung bis dahin kaum eine Rolle gespielt habe und dass es im Verwaltungsrecht insgesamt nur wenige beschlagene Praktiker gebe.669 Die Vernachlässigung des Verwaltungsrechts in der südafrikanischen Juristenausbildung wurde auch in Interviews mit der Partnerseite betont.670 In dieselbe Richtung geht ein Aufsatz der GTZProjektleitung aus dem Jahr 2001, wonach das neue südafrikanische Verwaltungsrecht noch eine sehr junge Disziplin darstellt und es seit Verabschiedung der neuen Verfassung erst wenige Gerichtsurteile und wenige, zum größten Teil veraltete Veröffentlichungen gibt.671 Um der Anwendung 669 Corder, Reviewing review: much achieved, much more to do, in: ders./Van der Vijver (eds.), Realising Administrative Justice, S. 12. 670 Interviews mit einem Mitarbeiter des DoJ und einem südafrikanischen Berater. 671 Pfaff/Schneider, SAJHR 2001, S. 59 (85).

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3. Teil, 2. Kap.: Das Rechtsprojekt der GTZ in Südafrika

des AJA durch Verwaltung und Gerichte den Weg zu bereiten672 und um eine bessere Grundlage für die weitere Implementation des Gesetzes zu schaffen, wurde durch die GTZ die wissenschaftliche Auseinandersetzung mit dem AJA gefördert. 1. Publikationen Das GTZ-Projekt hat zum einen Publikationen Dritter gefördert. Dazu gehört das erste umfassende Lehrbuch zum AJA673 sowie ein Sammelband674, der Vorträge umfasst, die auf den oben geschilderten Ausbildungskursen des Justice College und Konferenzen für magistrates gehalten wurden. Zum andern hat die GTZ-Projektleitung im Zusammenhang mit dem AJA insgesamt vier eigene Beiträge in englischer Sprache veröffentlicht. Drei Beiträge sind in einer südafrikanischen Fachzeitschrift bzw. in einem südafrikanischen Verlag veröffentlicht worden675, ein Beitrag ist bei einem deutschen Verlag, jedoch in englischer Sprache erschienen und wurde in südafrikanischen Fachkreisen verteilt676. Näher eingegangen wird auf die jeweiligen Stellungnahmen zum AJA. In den Beiträgen finden sich neben allgemeinen Ausführungen zum AJA und dem deutschen Verwaltungsrecht677 rechtsvergleichende Hinweise678 672 So die Projektleitung in: Pfaff, Implementation strategies for the PAJA, in: Corder/Van der Vijver (eds.), Realising Administrative Justice, S. 105 (117). Siehe auch Lange, Judicial Review of Administrative Powers, in: dies./Wessels (eds.), The Right to Know, S. 162 (179). 673 Currie/Klaaren, The AJA Benchbook. Die finanzielle Förderung durch die GTZ ist erwähnt auf S. VII. 674 Lange/Wessels (eds.), The Right to Know. Die finanzielle Förderung durch die GTZ ergibt sich aus einem Interview mit der Projektleitung. Zum Anlass des Sammelbandes siehe dessen Vorwort (Wessels/Lange, Preface, S. IX). 675 Pfaff/Schneider, SAJHR 2001, S. 59 ff.; Pfaff, Implementation strategies for the PAJA, in: Corder/Van der Vijver (eds.), Realising Administrative Justice, S. 105 ff.; Lange, Judicial Review of Administrative Powers, in: dies./Wessels (eds.), The Right to Know, S. 162 ff. 676 Lange, Unreasonableness as a Ground of Judicial Review. 677 Der Aufsatz von Pfaff/Schneider, SAJHR 2001, S. 59 ff., gibt einen Überblick über Zweck und Struktur des AJA, führt in das deutsche Verwaltungsrecht ein, setzt sich mit der Definition von administrative action sowie grundsätzlichen Prinzipien des fairen Verfahrens auseinander und bespricht die Begründung von administrative action sowie die Möglichkeit der gerichtlichen Anfechtung. Der Beitrag von Lange, Judicial Review of Administrative Powers, in: dies./Wessels (eds.), The Right to Know, S. 162 ff., stellt das deutsche Verwaltungsgerichtsverfahren in seinen Grundzügen sowie speziell das Verhältnismäßigkeitsprinzip und die Prinzipien zur Überprüfung von Ermessensentscheidungen vor. In der Monographie derselben Autorin, (Lange, Unreasonableness as a Ground of Judicial Review) wird die historische Entwicklung des Verhältnismäßigkeitsprinzips im südafrikanischen Recht ausführlich

E. Implementation des Verwaltungsverfahrensrechts

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und Kritik an dem neuen Gesetz. Kritisiert werden die Ausnahmen von administrative action in § 1 Abs. 1 (b) AJA679, die fehlende Pflicht, jede administrative action automatisch mit einer Begründung zu versehen680 und die Definition des Begriffs „Rechtsgrundlage“ (empowering provision) in Art. 1 Abs. 6 AJA.681 An verschiedenen anderen Stellen wird unter Rückgriff auf deutsche Rechtsliteratur und Rechtsprechung eine Auslegungshilfe für der Interpretation offener Rechtsbegriffe im AJA gegeben. Dies gilt der Frage, wann i. S. d. § 1 Abs. 1 AJA die Rechte einer Person betroffen sind682, wie der behandelt. Als vorläufiger Endpunkt der Entwicklung wird die Aufnahme des Prinzips in den AJA dargestellt und diesem die Grundzüge des Verhältnismäßigkeitsprinzips im deutschen Recht gegenübergestellt. 678 Pfaff/Schneider zeigen die deutsche Rechtslage zur audi alteram partem Regel auf (§ 28 VwVfG) auf, um deren Ähnlichkeit mit der südafrikanischen Rechtslage gem. § 3 Abs. 2 (b) AJA festzustellen (vgl. Pfaff/Schneider, SAJHR 2001, S. 59 [78–80]). Außerdem gehen sie auf die deutsche Rechtslage zur Rechtsbehelfsbelehrung ein, um diesbezüglich einige Unterschiede zu Südafrika hervorzuheben (ebenda, S. 59 80 f.). Auch der Beitrag von Lange (Judicial Review of Administrative Powers, in: dies./Wessels [eds.], The Right to Know, S. 162 ff.) weist an einigen Stellen auf Gemeinsamkeiten und Unterschiede zwischen deutschem und südafrikanischem Recht hin. 679 Dass das Verwaltungshandeln der Judicial Service Commission ausgenommen wurde, wird als „eher unglücklich“ bezeichnet. Als „hochproblematisch“ wird angesehen, dass gem. § 1 Abs. 1 (b) (ff) AJA eine Entscheidung, ein Strafverfahren einzuleiten oder fortzusetzen, keine administrative action darstellen soll. Am schärfsten wird kritisiert, dass das Verwaltungshandeln von „Gemeinderäten“ (municipal councils, vgl. § 1 Abs. 1 [b] [cc] AJA) ausgeschlossen wird. Hier wird eine sehr enge Auslegung vorgeschlagen, die nur politische Entscheidungen ausschließe, da andernfalls ein Verstoß gegen Art. 33 Verf vorliege. Vgl. zum Ganzen Pfaff/Schneider, SAJHR 2001, S. 59 (76 f.). 680 Dies sei insbesondere vor dem Hintergrund der hohen Analphabetenrate und des mangelnden Rechtsbewusstseins unter südafrikanischen Bürgern problematisch. In Deutschland werde die Begründung einer Verwaltungsentscheidung als wesentlicher Teil eines fairen Verfahrens angesehen. Vgl. Pfaff/Schneider, SAJHR 2001, S. 59 (81 f.). 681 In einem Rechtsstaat dürften den Bürger belastende Verwaltungsentscheidungen nur auf der Grundlage eines Parlamentsgesetzes (statutory provision) erfolgen. Dass Art. 1 Abs. 6 AJA jegliche Art von Dokument als mögliche Rechtsgrundlage ansehe, sei deshalb „verwirrend“. Das Problem könne nur mit einer engen Auslegung gelöst werden, bei der unter ermächtigenden Dokumenten nur solche verstanden werden, die ihrerseits auf ein Parlamentsgesetz zurückgehen. Vgl. Pfaff, Implementation strategies for the PAJA, in: Corder/Van der Vijver (eds.), Realising Administrative Justice, S. 105 (109). 682 Nach Pfaff/Schneider (SAJHR 2001, S. 59 [67 f., 70]) ist in Südafrika weiterhin umstritten, ob die Rechte einer Person nur dann betroffen seien, wenn dieser ein bereits bestehender Vorteil entzogen werde (so genannte deprivation theory), oder auch dann, wenn einer Person der aufgrund eines gesetzlich eingeräumten An-

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3. Teil, 2. Kap.: Das Rechtsprojekt der GTZ in Südafrika

Begriff direct, external legal effect auzulegen ist683, und der Heilung von Verfahrens- und Formfehlern684. Ferner wird darauf hingewiesen, dass der AJA bestimmte Bereiche des Allgemeinen Verwaltungsrechts nicht regele und dass zu hoffen sei, dass dies in Zukunft noch erfolge. Konkret genannt werden Rücknahme und Widerruf von administrative action sowie Widerpruchsverfahren.685 Schließlich werden die praktischen Schwierigkeiten im Umgang mit der fair but different Klausel im AJA betont. Das besondere Verwaltungsrecht und interne Verwaltungsvorschriften sowie in der Praxis benutzte Formulare müssten deshalb auf Übereinstimmung mit dem AJA hin überprüft werden.686 Zudem wird für eine klare Trennung zwischen Allgemeinem und Besonderem Verwaltungsrecht plädiert, um eine Doppelung von Vorschriften zu vermeiden.687 2. Workshops und Konferenzen Die GTZ hat insgesamt fünf Workhops und eine Konferenz organisatorisch und/oder finanziell gefördert: – 2001: Ein Workshop „Realising Administrative Justice“ mit ca. 45 Teilnehmern.688 spruchs gestellte Antrag auf einen Vorteil nicht oder nur zum Teil gewährt werde (so genannte determination theory). Der Aufsatz plädiert für eine Anwendung der determination theory und argumentiert mit der Rechtslage in Deutschland: In Deutschland würden unter „Rechten“ auch diejenigen Vorteile erfasst, die einer Person aufgrund eines gesetzlichen Anspruchs erst in Zukunft zustehen (es wird Bezug genommen auf BVerwGE 1, S. 159 ff.). Die Rechtslage sei übertragbar, da das deutsche und das südafrikanische Verwaltungsrecht in etwa denselben verfassungsrechtlichen Rahmen hätten. Ähnlich hält Lange den im AJA eingeführten reasonableman-test für sehr vage. Dieser gebe der Verwaltung einen zu großen Spielraum. Vielmehr sei dem proportionality-test, der dem deutschen Recht näher komme, der Vorzug zu geben. Letztlich sei jedoch denkbar, diesen über die Generalklausel in § 6 Abs. 2 (i) AJA einzuführen, die eine gerichtliche Überprüfung von administrative action neben den ausdrücklich genannten Varianten bei jeder sich anderweitig ergebenden Verfassungs- und Rechtswidrigkeit ermögliche. Vgl. zum Ganzen Lange, Unreasonableness as a Ground of Judicial Review, S. 68 f. 683 Pfaff/Schneider, SAJHR 2001, S. 59 (70–75). 684 Pfaff/Schneider, SAJHR 2001, S. 59 (83–85). 685 Pfaff/Schneider, SAJHR 2001, S. 59 (85 f.). 686 Pfaff, Implementation strategies for the PAJA, in: Corder/Van der Vijver (eds.), Realising Administrative Justice, S. 105 (110 f.). 687 Pfaff, Implementation strategies for the PAJA, in: Corder/Van der Vijver (eds.), Realising Administrative Justice, S. 105 (110). 688 Aus diesem Workshop ging auch die Publikation Corder/Van der Vijver (eds.), Realising Administrative Justice, hervor, in der die finanzielle Förderung durch die GTZ explizit erwähnt wird; vgl. dort Corder, Preface and Acknowledge-

E. Implementation des Verwaltungsverfahrensrechts

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– 2002: Zwei „Think-Tank-Workshops“ an der Universität Witwatersrand in Johannesburg. Zu diesen Workshops wurden Verwaltungspraktiker, Juristen des Justizministeriums, Professoren und wissenschaftliche Mitarbeiter verschiedener Universitäten, Richter aus den Fortbildungsveranstaltungen der GTZ und des Justice College sowie Vertreter von NROen eingeladen. Themen der Workshops waren die Folgen von Verfahrensfehlern im Sinne des AJA sowie Formen der Beteiligung der Öffentlichkeit an Verwaltungsentscheidungen, die einen größeren Personenkreis betreffen.689 – 2003: Ein „Think-Tank-Workshop“, auf dem der Entwurf des CoC sowie die schon ergangene Rechtsprechung zum AJA diskutiert wurde.690 – 2003: Ein Workshop in Kooperation mit der PSC und der Universität Pretoria, auf dem der Einfluss des AJA auf das öffentliche Dienstrecht thematisiert wurde. Die im Rahmen dieses Workshops diskutierten Fragestellungen sollen inhaltlich weiterentwickelt und noch veröffentlicht werden.691 Aus den Interviews692 ergibt sich, dass dies eine Thematik war, die auf den Implementierungsworkshops oft problematisiert wurde. Es bestehe Rechtsunsicherheit hinsichtlich des Verhältnisses zwischen Arbeitsrecht und AJA. – 2004: Eine zweitägige Konferenz in Kapstadt zu dem Thema „Judicial Review of Administrative Action: The Impact of the Promotion of Administrative Justice Act 3 of 2000 (AJA)“, März 2004. An der Konferenz nahmen Praktiker und Wissenschaftler teil.693 3. Ressourceneinsatz der GTZ a) Finanzen Die GTZ hat die oben genannten Publikationen Dritter und die genannten Veranstaltungen finanziert.694 ments, S. VI, sowie zu der Teilnehmerzahl: ders., Reviewing review: much achieved, much more to do, S. 6. 689 Die Förderung ergibt sich aus den Projektunterlagen. 690 Die Förderung ergibt sich aus den Projektunterlagen. 691 Die Förderung ergibt sich aus den Projektunterlagen. 692 GTZ-Projektleitung. 693 Der Verfasser war auf dieser Konferenz selbst anwesend. Die Förderung durch die GTZ ergibt sich aus einem Interview mit der GTZ-Projektleitung. 694 Um eine erneute Aufzählung an dieser Stelle zu vermeiden vgl. hinsichtlich der Quellen, die dies belegen, die Fußnoten zu obigem Text.

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3. Teil, 2. Kap.: Das Rechtsprojekt der GTZ in Südafrika

b) Sachverstand Die GTZ-Projektleitung hat bei ihren eigenen Publikationen und der Herausgabe von Publikationen Anderer Sachverstand hinsichtlich des deutschen und südafrikanischen Verwaltungsverfahrensrechts und Verwaltungsprozessrechts eingebracht. Das Lehrbuch zum AJA hebt die inhaltliche Unterstützung der GTZ-Projektleitung ausdrücklich hervor.695 Dass die GTZ-Projektleitung die Beiträge des Sammelbandes bearbeitet hat, ergibt sich aus einem Interview mit dieser. c) Netzwerk in Südafrika Aus einem Interview mit der GTZ-Projektleitung geht hervor, dass diese für den 2003 abgehaltenen Workshop zum öffentlichen Dienstrecht ihre Verbindungen zum DoJ nutzen konnte, um von dort Teilnehmer für den Workshop zu gewinnen. Bezüglich der Nutzung des Netzwerks in Südafrika für den 2003 abgehaltenen Workshop zum CoC vgl. bereits oben (S. 314). d) Sonstige Leistungen Aus einem Interview mit der GTZ-Projektleitung ergibt sich, dass die GTZ-Projektleitung zusammen mit der Projektassistentin einen Großteil der Organisation der Workshops und der Konferenz in Kapstadt übernommen hat. 4. Beraterrollen Der Publikationstätigkeit kommt die Rolle des „Beraters als Ausbilder“ am nächsten. VI. Information der Öffentlichkeit 1. Form und Inhalt der Materialien Die GTZ hat zusammen mit dem Justice College weitere Materialien zum AJA herausgegeben. Dazu gehören ein zur Information der Öffentlichkeit gedachtes Faltblatt696 sowie ein 16 Seiten langes Heft697, in dem in 695 Vgl. Currie/Klaaren, The AJA Benchbook, S. VIII (Kommentare zum Manuskript). 696 Titel: You and the Promotion of Administrative Justice Act. 697 Titel: Promotion of Administrative Justice Act. Dieses Heft wurde in der Folge in Zusammenarbeit mit einem Mitarbeiter der NGO „ACCORD“ überarbeitet

E. Implementation des Verwaltungsverfahrensrechts

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einfacher Sprache die Rechte der Bürger im Zusammenhang mit dem AJA dargestellt werden. Insbesondere wird auf das Recht hingewiesen, die Begründung einer Entscheidung zu beantragen. Für die Fachöffentlichkeit sind von der GTZ und dem Justice College im Untersuchungszeitraum außerdem zwei Newsletter herausgegeben worden, in denen neuere Rechtsprechung, die den AJA betrifft, zusammenfassend dargestellt wird. Schließlich hat die GTZ das DoJ dabei unterstützt, eine übersichtlich aufgebaute Internetseite zum AJA zu erstellen.698 Neben grundlegenden Rechtsbegriffen699 wird – umfassender als in den oben beschriebenen Ausbildungsmaterialien – näher auf den Begriff direct, external legal effect eingegangen. Die Grundgedanken der vorgeschlagenen Auslegung finden sich auch in der der deutschen Doktrin zur unmittelbaren Außenwirkung eines Verwaltungsakts.700 Es wird darüber hinaus auf die Begründung von Verwaltungsentscheidungen eingegangen, und es werden kurze Hinweise zum Abfassen einer solchen gegeben (z. B. die Anpassung des Sprachniveaus an den Empfänger der Entscheidung). Auch an dieser Stelle wird – ähnlich wie in den Ausbildungsmaterialien und im CoC – auf die „gute Verwaltungspraxis“ rekurriert und empfohlen, alle Entscheidungen zu begründen. Ferner gibt es eine spezielle Rubrik „Information for Citizens“, in der unter anderem Informationen über die formellen Voraussetzungen eines Anund trägt seitdem den Titel: „Know Your Rights. Promotion of Administrative Justice Act“. 698 Abrufbar unter der Adresse: http://www.doj.gov.za/2004dojsite/paja/new.htm. Die folgenden Informationen beziehen sich auf den Stand vom 12. Dezember 2004. 699 In der Rubrik „About PAJA“ werden die Begriffe Verfassung, Recht, Staat, Demokratie, rule of law, bill of rights, Verwaltungsrecht, gerichtliche Überprüfung und „Batho Pele“ kurz erläutert. Weiterhin wird der Begriff von administrative action i. S. v. § 1 AJA erklärt, und es wird auf die Voraussetzungen für eine Anfechtung von Verwaltungsentscheidungen eingegangen. 700 Auf der Internetseite heißt es, dass eine Entscheidung dann einen legal effect habe, wenn sie die Rechte oder Pflichten einer Person bestimme, diese ändere oder entziehe. Direct effect bedeute, dass die Entscheidung endgültig sei. Bei einer mehrstufigen Entscheidung, bei der erst die letzte Stufe einen Bürger betreffe, sei nur diese letzte Stufe administrative action. External effect bedeute, dass die Entscheidung eine Person betreffen müsse, die nicht Teil der die Entscheidung treffenden Behörde sei. Anderes gelte jedoch dann, wenn die von der Entscheidung betroffene Person zwar Teil der Behörde sei, jedoch in ihren individuellen Rechten betroffen sei. Der Ausdruck external effect dürfe deshalb nicht wörtlich verstanden werden. Diese ähnelt stark der Darstellung zur unmittelbaren Außenwirkung eines Verwaltungsaktes, wie sie sich etwa bei Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 16. Aufl. 2006, § 9, Rn. 26 ff., findet. Siehe auch die eng an den einzelnen Begriffselementen orientierte Darstellung von Janßen, in: Obermayer, VwVfG, § 35, Rn. 103 ff.

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3. Teil, 2. Kap.: Das Rechtsprojekt der GTZ in Südafrika

trags auf Begründung gegeben werden. Schließlich können eine Reihe von Lehr- und Informationsmaterialien sowie Gesetzestexte von der Internetseite geladen werden.701 2. Ressourceneinsatz der GTZ und Beraterrollen Für die Erstellung der genannten Informationsmaterialen war die GTZProjektleitung in verschiedene Teams eingebunden. Laut GTZ-Projektleitung wurde eine erste Version der Internetseite von deutschen Rechtsreferendaren entwickelt. Mittlerweile wird sie vom DoJ weitergeführt. Auf der Internetseite wird ohne nähere Angaben die Unterstützung durch die GTZ und das Justice College erwähnt. VII. Analyse der GTZ-Tätigkeit Der GTZ-Ressourceneinsatz und die von der GTZ-Projektleitung eingenommenen Rollen in der Implementationsphase wurden eingehend beschrieben. Im Folgenden werden die verbleibenden Kategorien zur Analyse des Projekts (Umsetzung von Förderprinzipien und Wirkungsanalytische Überlegungen) erörtert, bevor in einem abschließenden Fazit die Ergebnisse der gesamten Fallstudie zusammengefasst werden. 1. Reformwille der Partnerregierung Für die Umsetzung des AJA war der Reformwille des DoJ entscheidend. In der Zusammenarbeit mit dem DoJ über die rein rechtliche Umsetzung des AJA hinaus (Überprüfung spezialgesetzlicher Verwaltungsverfahren, Implementierungsworkshops, Monitoring) erwies es sich zunächst als schwie701

In der Rubrik „Information for Adminstrators“ ist die oben beschriebene Broschüre „A practical Guide to Administrative Justice“ im PDF-Format abrufbar. In der Rubrik „Law and Policy“ sind folgende Dokumente im PDF-Format abrufbar: AJA, AJA Amendment Act, Act. No. 53 of 2002, Regulations on Fair Administrative Procedures, Batho Pele – „People First“. White Paper on Transforming Public Service Delivery und der aktuelle Entwurf des Code of Good Administrative Conduct. Vom Verfassungstext sind Art. 33 und 195 eingestellt worden. Bzgl. des übrigen Verfassungstextes wird auf die Internetseite des Verfassungsgerichts verwiesen. In der Rubrik „Documents“ sind im PDF-Format abrufbar: das oben erwähnte Informationsmaterial für die Öffentlichkeit, ein NGO Learner Workbook, ein Faltblatt zur Information der Öffentlichkeit, das oben beschriebene Broschüre „A practical Guide to Administrative Justice“, ein Update zum Promotion of Administrative Justice Act Benchbook sowie die oben dargestellten Newsletter zum AJA. Zusätzlich befindet sich hier ein Hinweis auf die Publikation „Lange/Wessels (eds.), The Right to Know“ (vgl. Rubrik „Information for Adminstrators“).

E. Implementation des Verwaltungsverfahrensrechts

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rig, gemeinsame Ergebnisse zu erzielen. An strukturellen Gründen wird angegeben, dass es dafür an Budget und Personal gefehlt habe und außerdem neben dem AJA eine Reihe anderer Gesetze umzusetzen gewesen seien.702 Es habe zudem das Problem bestanden, dass der AJA von allen Behördenzweigen anzuwenden sei. Das DoJ habe hier gezögert, den anderen departments und anderen, nicht mit dem Justizministerium zusammenhängenden Behördenzweigen Vorschriften hinsichtlich der Anwendung des Gesetzes zu machen. Dies sei zum einen politisch heikel gewesen und zum anderen sei es durch die fair but different Klausel erschwert worden, die es durch entsprechende Auslegung des unbestimmten Rechtsbegriffs fair grundsätzlich ermögliche, auf den alten Verfahrensvorschriften zu beharren. Schließlich habe nicht von Anfang an Klarheit darüber bestanden, was das „Verantwortlichsein für die Umsetzung eines Gesetzes“ inhaltlich genau bedeute und an Aufgaben für das DoJ mit sich bringe. Zwei Interviews verdeutlichen, dass in den ersten drei bis vier Jahren die GTZ-Projektleitung die treibende Kraft auf allen Feldern der Zusammenarbeit war: „[. . .] we were absolutely dependent, absolutely dependent in all our actions to what extent GTZ can assist. We did not have the money or the resources. Things will now change. [. . .] The people who did the evaluation, I mean they basically said and I mean they were correct that it was actually a GTZ project assisted by the Department and they wanted to change that and I agree with that. It should be a Department of Justice project assisted by GTZ. And to a great extent it was the other way round.“703 „GTZ have not been able to achieve everything they wanted to achieve with the AJA. But if GTZ were not around nothing(!)704 would have been done on the AJA. And in fact if you look at anything that has been done in bringing compliance in South Africa but for GTZ you wouldn’t have it. [. . .] And I must say, I mean: in terms of a long history of this country, people will look back in ten years and go: But for GTZ this law would have disappeared without a trace. I mean that is the bottom line. Because without GTZ no one has driven this process. They are the only organisation that even focuses on the law.“705

Um den genannten strukturellen Hindernissen zu begegnen, war es wichtig, die Verantwortlichkeit für die Umsetzung des AJA weit oben in 702 In Bezug auf das fehlende Budget und Personal beim Monitoring vgl. oben, S. 328, in Bezug auf die Überlastung des DoJ wegen anderer Gesetze siehe oben, S. 313. Vgl. darüber hinaus noch allgemein ein Interview mit einem Mitarbeiter des DoJ. 703 Interview mit einem Mitarbeiter des DoJ. 704 Das Ausrufungszeichen markiert eine besondere Betonung seitens des Sprechers. 705 Interview mit einem südafrikanischen Berater.

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3. Teil, 2. Kap.: Das Rechtsprojekt der GTZ in Südafrika

der Hierarchie des DoJ anzusiedeln, was nach etwa vier Jahren706 auch geschah.707 2. Modelloffenheitsprinzip Bei der Zusammenarbeit während der Implementationsphase zeigte sich das GTZ-Projekt modelloffen gegenüber einem im Vergleich mit dem deutschen Recht rechtstechnisch anderen, in seinem normativen Regelungsgehalt jedoch teilweise ähnlichen Gesetzeswerk.

3. Wirkungsketten Im Rahmen der Zusammenarbeit mit den unterschiedlichen Partnerinstitutionen zur Implementation des AJA lassen sich idealiter folgende Wirkungsketten aufstellen (s. Tabellen 7 bis 10).

Tabelle 7 Wirkungskette der Kurse (bzw. Implementierungsworkshops) für Verwaltungsangestellte, Richter und NROen Wirkrichtung: #

Die GTZ stellt in Zusammenarbeit mit den Partnerinstitutionen Unterrichtsmaterialien her und bietet Kurse an (= Projektergebnis). Die Zielgruppen besuchen die Kurse. Die Kursteilnehmer verstehen den Kursinhalt und nutzen die Materialien. Die erworbenen Kenntnisse werden in der täglichen Arbeit direkt umgesetzt sowie Multiplikatoreffekte bei Verwaltungen und NROen erzielt. Es wird ein „Mehr“ an Rechtsstaatlichkeit erreicht.

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So äußerten sich allgemein neben dem südafrikanischen Berater auch ein Mitarbeiter des DoJ und die GTZ-Projektleitung. 707 Aus den Projektunterlagen ergibt sich, dass ab Ende 2003 einem ranghohen Mitarbeiter des DoJ schrittweise die Verantwortung für die Implementation des AJA übertragen wurde. Ab diesem Zeitpunkt fanden zwischen diesem Mitarbeiter und der GTZ-Projektleitung wöchentliche Treffen statt, und im März 2004 wurde die Verantwortlichkeit für die Implementation in den strategischen Arbeitsplan des DoJ festgeschrieben.

E. Implementation des Verwaltungsverfahrensrechts

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Tabelle 8 Wirkungskette von RFAP und CoC Wirkrichtung: #

Die GTZ erstellt in Zusammenarbeit mit dem DoJ Entwürfe (= Projektergebnis). Diese werden von dem Justizminister erlassen. Es erfolgt die Umsetzung in der Praxis. Es wird ein „Mehr“ an Rechtsstaatlichkeit erreicht.

Tabelle 9 Wirkungskette des Monitoringsystems Wirkrichtung: #

Die GTZ entwickelt zusammen mit den Partnerinstitutionen ein Monitoringsystem in Bezug auf den AJA (= Projektergebnis). Das Monitoringsystem motiviert zur Einhaltung der Normen des AJA und deckt Defizite in der Einhaltung auf. Der Aufdeckung von Defiziten folgen als Reaktion Maßnahmen zur Verhaltensänderung. Es wird ein „Mehr“ an Rechtsstaatlichkeit erreicht.

Tabelle 10 Wirkungskette der wissenschaftlichen Auseinandersetzung mit dem AJA Wirkrichtung: #

Das GTZ-Projekt fördert/erstellt/organisiert Veröffentlichungen und Konferenzen (= Projektergebnis). Der Leser oder Teilnehmer erweitert sein Wissen über den AJA. Der Leser/Teilnehmer integriert dieses Wissen in seine tägliche Arbeit. Es wird ein „Mehr“ an Rechtsstaatlichkeit erreicht.

4. Wirkung auf Projektergebnisse Von zwei Interviewpartnern der südafrikanischen Partnerseite werden die in Südafrika entwickelten Aktivitäten zur Umsetzung des AJA mit den Aktivitäten zur Umsetzung des Access to Information Act, an denen die GTZ

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3. Teil, 2. Kap.: Das Rechtsprojekt der GTZ in Südafrika

nicht beteiligt war, verglichen.708 Das übereinstimmende Fazit lautet, dass die Umsetzung des AJA aufgrund der GTZ-Aktivitäten erheblich erfolgreicher verlief. Die Wirkungen der GTZ-Tätigkeit auf die Projektergebnisse werden insofern von der südafrikanischen Partnerseite als hoch eingeschätzt. Es stellt sich die Frage, welche Faktoren für diese Wirkung ausschlaggebend waren. a) Strukturelle Faktoren Die Zusammenarbeit mit dem Justice College, der NRO ACCORD und der PSC wurde dadurch begünstigt, dass sie in klar abgegrenzten Bereichen stattfand, die für diese Institutionen jeweils eine typische Aufgabe darstellten (Konzeption und Durchführung von Kursen sowie Monitoring).709 Dies galt hinsichtlich des DoJ auch für die rechtliche Umsetzung des AJA, also die Erstellung der RFAP und des CoC. ACCORD wurde für seine Arbeit von der GTZ bezahlt, so dass Beiträge der GTZ-Projektleitung vermutlich schon aus diesem Grund in den Arbeitsprozess integriert wurden. Die Zusammenarbeit mit Mitarbeitern des Justice College gestaltete sich auch wegen einer engen Verbundenheit auf persönlicher Ebene erfolgreich. Ein Mitarbeiter des Justice College drückt dies so aus: „I do think that it has got a lot to do with personalities [. . .] And the fact that we all worked quite enthusiastic and we [. . .] were people that were easy to work with and willing to listen. [. . .] if we are not happy about something we were also feeling open to speak about it. We just had like a good, easy relationship and easy to work with. It is not as if we did not have arguments. But we were always able to argue through everything in a amicable manner [. . .].“

In der Zusammenarbeit mit dem DoJ über die rein rechtliche Umsetzung des AJA hinaus (Überprüfung spezialgesetzlicher Verwaltungsverfahren, Implementierungsworkshops, Monitoring) erwies es sich zunächst als schwierig, gemeinsame Ergebnisse zu erzielen. Wie bereits oben erwähnt, war aus verschiedenen strukturellen Gründen der Reformwille des DoJ zunächst eingeschränkt. b) Rechtlicher Hintergrund der Projektleitung als Faktor Nach Auffassung der Partnerseite war es für den Erfolg der Zusammenarbeit wichtig, dass das Projekt von einem Juristen geleitet wurde.710 Ein 708 Interview mit einem Mitarbeiter des Justice College und einem südafrikanischen Berater. Ersterer war direkt an der Umsetzung von beiden Gesetzen beteiligt. 709 Darauf, dass das Justice College im Verlauf der Zusammenarbeit seine Zielgruppe änderte, wird unten bei Wirkung durch Ergebnisse/Nachhaltigkeit eingegangen.

E. Implementation des Verwaltungsverfahrensrechts

343

Projektleiter hebt hervor, dass dies für die Implementationsphase noch wichtiger gewesen sei als für die Gesetzesentwicklung, bei der auch sehr interdisziplinär gearbeitet worden sei (z. B. bei den empirischen Studien für das Strafzumessungsrecht). Der Projektleiter und ein Mitarbeiter des Justice College betonen, dass es in der Implementationsphase wichtig gewesen sei, den Inhalt eines Gesetzes genau zu begreifen. Sonst sei z. B. die Mitwirkung an Lehrbüchern oder an der Überprüfung spezialgesetzlicher Verwaltungsverfahren nicht möglich. c) Deutschrechtlicher Hintergrund der Projektleitung als Faktor Wie in Bezug auf die Zusammenarbeit mit der SALRC wurde auch in Bezug auf die Implementationsphase des AJA in den Interviews die Frage gestellt, ob es ein Vor- oder Nachteil sei, dass die Projektleitung aus Deutschland komme und hauptsächlich mit deutschrechtlichen Kenntnissen ausgestattet sei. Von der Partnerseite wird ähnlich wie bei der Zusammenarbeit mit der SALRC hervorgehoben, dass der spezifische Mehrwert eines deutschen Beraters im Gegensatz zu einem Berater aus einem common law-Land darin liege, dass dieser Informationen beschaffen könne, die nicht ohne weiteres für südafrikanische Juristen zugänglich seien.711 Ein Mitarbeiter des Justice College meinte in Bezug auf die Entwicklung von Kursen für Verwaltungsbeamte, dass es weniger auf den spezifischen rechtlichen Hintergrund als vielmehr auf das Verständnis von deren Funktion und möglicher Ausgestaltung angekommen sei. Damit hätten sich südafrikanische Akademiker schwerer getan als die deutsche Projektleitung bzw. der von ihr aus Deutschland beigebrachte Berater.712 Insgesamt sei entscheidend gewesen, dass eine enge Zusammenarbeit stattgefunden habe und Vorschläge aus Deutschland immer an südafrikanische Gegebenheiten angepasst worden seien. Ein Mitarbeiter des DoJ und ein Mitarbeiter des Justice College betonen, für sie sei wichtig gewesen, dass die Leitung des GTZ-Projekts ein Grundverständnis des südafrikanischen Rechtssystems hatte. Dies sei bei der einen Projektleitung aufgrund der Arbeit mit der SALRC der Fall gewesen und bezüglich der anderen Projektleitung insbesondere aufgrund deren Aufbaustudium in Südafrika. 710 Interviews mit zwei Mitarbeitern des DoJ sowie zwei Mitarbeitern des Justice College. 711 Interview mit einem Mitarbeiter des Justice College. 712 Interview mit einem weiteren Mitarbeiter des Justice College.

344

3. Teil, 2. Kap.: Das Rechtsprojekt der GTZ in Südafrika

d) Zurückhaltender Beratungsansatz als Faktor Parallel zu den Aussagen, die in den Interviews über die Zusammenarbeit mit der SALRC gemacht wurden, werden in einem Gespräch mit einem Mitarbeiter des DoJ die Offenheit der GTZ-Projektleitung gegenüber den speziellen Umständen des Landes und ein zurückhaltender Beratungsansatz als positive Aspekte hervorgehoben. Dadurch sei vermieden worden, dass den Partnern „das Heft aus der Hand genommen wurde“.713 e) „Interesse für die Sache“ Wie bei der Zusammenarbeit mit der SALRC wird von der Partnerseite betont, dass der von der Projektleitung eingebrachte Enthusiasmus besonders vorteilhaft für die Zusammenarbeit gewesen sei.714 Seitens der Projektleitung wird das „Interesse für die Sache“ als wichtiger Faktor für eine Integration in die Partnerinstitution genannt. f) Ressourcenspezifische Überlegungen (1) Finanzen, sonstige Leistungen Aus der obigen Darstellung des Ressourceneinsatzes in die Zusammenarbeit mit den Partnerinstitutionen ergibt sich, dass die finanzielle Unterstützung deutlich zur jeweiligen Ergebniserreichung beitragen konnte, sei es durch die Übernahme von Sachkosten (für Ausbildungsmaterialien, Publikationen und Konferenzen) oder von Personalkosten (für Ausbilder sowie für externe Berater zur Konzeption von Ausbildungsmaterialien, zum Entwurf von Rechtsvorschriften, zur Überprüfung spezialgesetzlicher Verwaltungsverfahren und zur Moderation von Ausbildungsworkshops). In nicht unerheblichem Maße wurden auch sonstige Leistungen in Form von organisatorischer Unterstützung erbracht (Organisation der train-the-trainer-Kurse, Organisation von Treffen innerhalb des DoJ, Koordination der Erstellung von Ausbildungsmaterialien für NROen sowie Organisation von Workshops und Konferenzen). (2) Sachverstand Auch wenn sich die Wirkung des durch die Projektleitung eingebrachten Sachverstands nur schwer fassen lässt, wurde bei der obigen Beschreibung 713 714

Interview mit einem Mitarbeiter des DoJ. Interview zwei Mitarbeitern des Justice College.

E. Implementation des Verwaltungsverfahrensrechts

345

zumindest deutlich, dass überhaupt eine Einbringung von Sachverstand stattgefunden hat, und zwar in gemeinsam mit der Partnerinstitution für spezielle Aufgaben gebildeten Teams, in einem Beirat, auf Ausbildungsworkshops, im Auftragsverhältnis zu einer NRO und in Publikationen. Es ist deutlich geworden, dass es sich bei dem in die Zusammenarbeit bezüglich der Implementation des AJA eingebrachten Sachverstands vor allem um Wissen über das südafrikanische (Verwaltungs-)Recht handelte (vgl. die Entwicklung von Ausbildungsmaterialien und Rechtsvorschriften, die Betreuung von Ausbildungsworkshops, das Komitee zur Steuerung einer von der GTZ finanzierten Untersuchung, die Entwicklung eines Monitoringsystems, eigene Publikationen und die Unterstützung von Publikationen Dritter). Dieser Sachverstand wurde von dem einen Projektleiter vornehmlich während der vorherigen Zusammenarbeit mit der SALRC zur Erstellung des AJA-Entwurfs erworben; von dem anderen Projektleiter während eines Studiums in Südafrika und während der Projekttätigkeit in der Implementationsphase des AJA. Zusätzlich konnten analytisch-juristische Fähigkeiten bei der Formulierung einzelner Rechtsvorschriften eingesetzt sowie punktuelle Kenntnisse zum deutschen Recht, insbesondere zur Erklärung des direct, external legal effect (Ausbildungskurse, Entwicklung von Rechtsvorschriften, Aufsatzpublikation) vermittelt werden. Der eine Projektleiter hebt hervor, dass er nur selten direkt eine Antwort auf eine von den Partnern gestellte Frage habe geben können. Das habe auch nicht im Vordergrund gestanden. Vielmehr sei es um das gemeinsame Erarbeiten von Lösungen gegangen. „Das ist jetzt ganz selten, dass ich sage, ich weiß jetzt hier eine Antwort auf eine Frage, die sonst niemand lösen kann. Da sehe ich meine Rolle eher so, dass man eben einen bestimmten Input von einem bestimmten Erfahrungshorizont gibt oder dass man Sachen, Vorstellungen anderer gemeinsam diskutiert und dann sich auf etwas einigt. [. . .] Ich meine, jeder macht ja einen Input. Also letztendlich berät ja dann auch jeder in so einer Situation den anderen. Und dass man daraus dann versucht, etwas Gemeinsames zu entwickeln. Also das ist sicherlich ein sehr bedeutender Teil meiner Arbeit.“

Der Hintergrund sei nicht zuletzt auch der, dass viele Probleme, die es zu lösen gelte, juristisches Neuland seien. Dann seien der Dialog und die Diskussion wichtiger als der Beitrag des Einzelnen. (3) Finanzen versus Sachverstand Ähnlich wie bei der Zusammenarbeit mit der SALRC wurde auch in Bezug auf die Implementationsphase des AJA in zwei Interviews von der süd-

346

3. Teil, 2. Kap.: Das Rechtsprojekt der GTZ in Südafrika

afrikanischen Partnerseite betont, dass sie – ohne damit eine bereichernde inhaltliche Beteiligung der GTZ-Projektleitung auszuschließen – in erster Linie an finanzieller Unterstützung interessiert (gewesen) seien. Die oben dargestellten Diskussionsergebnisse mit der Projektleitung in Bezug auf die Vor- und Nachteile einer CIM-Fachkraft715 beziehen sich nicht nur auf die Zusammenarbeit mit der SALRC, sondern auch auf die Implementationsphase des AJA. (4) Externalität Über die Externalität war es möglich, Initiativwirkung hinsichtlich der Aufnahme von Themen in das Programm des Justice College zu entfalten sowie sich in der Zusammenarbeit mit dem DoJ auf die Implementation des AJA zu konzentrieren. Das Projekt konnte dadurch, dass es nicht direkt in Aufgaben- und Zuständigkeitsbereiche südafrikanischer Institutionen eingegliedert war, seine Ressourcen zum Ausbau einer Art „Kompetenzzentrum“ für den AJA bündeln, was letztlich Ausstrahlungswirkung auf viele Bereiche der Zusammenarbeit hatte und insbesondere zu dem Aufbau eines spezifischen Netzwerks führte. Das DoJ musste beispielsweise seine beschränkten finanziellen und personellen Ressourcen auch für die Implementation anderer Gesetze einsetzen. Nur durch das Nicht-Eingebundensein in formale Kommunikationsstrukturen der südafrikanischen Regierung konnten außerdem zwei Institutionen (DoJ und PSC) zu konstruktiver Zusammenarbeit bewegt werden. In einem Interview mit der Partnerseite wird hervorgehoben, dass die objektive, durch die Externalität bedingte Perspektive der GTZ-Projektleitung geschätzt worden sei.716 (5) Netzwerk in Süfafrika Durch den Aufbau einer Art „AJA-Kompetenzzentrum“, dessen Grundlage durch die Unterstützung der SALRC bei der Entwicklung des Gesetzes gelegt wurde, entwickelte die GTZ ein spezifisches Netzwerk, das bei verschiedenen Gelegenheiten eingesetzt wurde (Einladung hochrangiger Teilnehmer zu Workshops und Konferenzen, Verpflichtung kompetenter „dritter“ Berater, Vermittlung von Kursen für PSC-Mitarbeiter). Dieses Netzwerk war deshalb einzigartig und konnte besondere Wirkung entfalten, weil das GTZ-Projekt in Südafrika die einzige Institution war, die gleichermaßen 715 716

Siehe oben, D.VII.5.b). Interview mit einem Mitarbeiter des DoJ.

E. Implementation des Verwaltungsverfahrensrechts

347

an der Entwicklung und Implemenation des AJA beteiligt war. Hinzu kam die Nutzung von Kontakten zu anderen südafrikanischen GTZ-Projekten. (6) Verbindung nach Deutschland Deutlich zeigen sich die Auswirkungen der Vermittlung eines Dozenten der Bayrischen Beamtenfachhochschule, der das Schulungssystem des Justice College nach Aussage eines Mitarbeiters „revolutioniert“ hat. Hier konnte ein in Deutschland vorhandener Wissensvorsprung in Bezug auf die Ausbildung von Verwaltungsbeamten im Verwaltungsverfahrensrecht genutzt und – in veränderter Form – nach Südafrika transferiert werden. 5. Wirkung durch Projektergebnisse Wie bereits erwähnt, zeigen Monitoringmaßnahmen der PSC, dass das Verwaltungshandeln auch 2006 noch wenig am AJA ausgerichtet wird.717 Im Folgenden soll aufgezeigt werden, welche Faktoren dies eher begünstigen oder welche dies eher erschweren. a) Verabschiedung von Rechtsvorschriften zur Umsetzung eines Gesetzes Die Rechtsvorschriften zur Umsetzung des AJA (RFAP, CoC), die vom GTZ-Projekt in Zusammenarbeit mit einer Einheit des DoJ entworfen wurden, konnten gem. § 10 i. V. m. § 1 Abs. 8 AJA vom Justizminister erlassen werden, dem das DoJ als department unterstellt ist. Das Projekt war damit hinsichtlich dieser Rechtsvorschriften sehr nahe an dem eigentlichen Entscheidungsorgan angesiedelt. Entsprechend wurden auch die RFAP ohne Änderungen des Entwurfs erlassen. Das Risiko, dass Entwürfe letztlich gar nicht oder mit großen Veränderungen verabschiedet und dadurch Ressourcen verschwendet werden, war hier relativ gering. Hinzu kam – ähnlich wie beim AJA selbst – eine Zeitvorgabe, innerhalb der die rechtliche Umsetzung zu erfolgen hatte. Dies steht im Gegensatz zur Zusammenarbeit mit der SALRC. Die mit der SALRC erarbeiteten Gesetzentwürfe mussten von einem einer anderen Gewalt (nämlich der Legislative und nicht der Exekutive) angehörenden Organ erlassen werden. Nur beim AJA gab es eine Zeitvorgabe zur Verabschiedung durch das Parlament. Entsprechend höher erscheint in dieser Konstellation das Risiko, dass Entwürfe letztlich gar nicht verabschie717

PSC, State of the Public Service 2006, S. 34 f. Vgl. bereits S. 329.

348

3. Teil, 2. Kap.: Das Rechtsprojekt der GTZ in Südafrika

det werden, was sich auch an der tatsächlichen Verabschiedungsquote gezeigt hat. b) Problem der Auswahl der Kursteilnehmer In Bezug auf die für Verwaltungsangestellte organisierten Kurse war ein von der GTZ und dem Justice College infolge einer Evaluierung selbst erkanntes Problem, dass der Multiplikatoreneffekt ausblieb: Die meisten der geschulten Teilnehmer führten ihrerseits keine Kurse durch. Hier zeigte sich, dass ein gutes Fortbildungskonzept nicht ausreicht, sondern dass dafür gesorgt werden muss, dass die „richtigen“ Personen an den Kursen teilnehmen, hier also solche mit Fortbilderfunktion von den zuständigen Behörden entsandt werden. Dieses zu veranlassen und zu überprüfen kann, wie das GTZ-Projekt zeigt, einen hohen Aufwand bedeuten. Hinsichtlich der Kurse für die magistrates ist die Situation eine andere: Hier gibt es gesetzliche Vorgaben. Diese müssen nach §§ 1, 9A AJA eine Fortbildung im Verwaltungsrecht durchlaufen haben, bevor sie Verwaltungsrechtsstreitigkeiten unter Anwendung des AJA entscheiden dürfen. Die Wirkung eines Projekts, welches Fortbildungsveranstaltungen für staatliche Angestellte fördert, kann also durch gesetzliche (als eine Form von zwingenden) Vorgaben begünstigt werden, wenn diese die Teilnahme an einer Fortbildung für einen bestimmten Posten oder einen bestimmten Verantwortungsbereich zur Voraussetzung machen. Hier liegt eine Parallele zur Wirkung eines Projekts, welches Rechtsreformen fördert: Wie gezeigt, kann die Wirkung eines solchen Projekts ebenfalls begünstigt werden, wenn gesetzliche Vorgaben bestehen, und zwar insbesondere solche, die einen Zeitpunkt für die Verabschiedung eines neuen Gesetzes festlegen. c) Steigerung der Rechtskenntnis bei Exekutive, Judikative und Bürgern: Die Größe der Aufgabe Bei dem Versuch, über Fortbildungsveranstaltungen die Rechtskenntnis in Bezug auf ein bestimmtes Gesetz bei Exekutive, Judikative und Bürgern zu erhöhen, darf die Größe und Komplexität einer solchen Aufgabe nicht verkannt werden. Wie oben dargestellt, hat der öffentliche Dienst in Südafrika eine sehr hohe Anzahl von Mitarbeitern. Das GTZ-Projekt musste realisieren, dass kaum Ausbildungsstrukturen für die einfachen Verwaltungsangestellten existieren, in die das neue Wissen ohne weiteres eingespeist werden könnte. Auch wenn es teilweise so genannte Ausbildungseinheiten in den Behörden gibt, ist grundsätzlich ein nicht formalisiertes training-on-the-job gängig. Hier überhaupt ein Konzept für eine erfolgreiche Ausbildung zu er-

E. Implementation des Verwaltungsverfahrensrechts

349

stellen, zeigte sich als äußerst aufwändig. Insofern musste von dem ursprünglichen ehrgeizigen Ziel, bis Dezember 2003 100.000 Verwaltungsbeamte auszubilden, bald abgewichen werden. d) Auffangen des „normativen Risikos“ des AJA In der Implementationsphase des AJA wurde in verschiedenen Kontexten auf problematische Punkte dieses Gesetzes eingegangen und versucht, vor dem bestehenden rechtlichen Hintergrund ein Maximum an Rechtsstaatlichkeit zu erreichen. Auf die Problematik, dass die fair but different Klausel für erhebliche Rechtsunsicherheit sorgt, wurde vor allem mit der Finanzierung einer systematischen Untersuchung spezialgesetzlicher Verwaltungsvorschriften reagiert, deren Ergebnisse der südafrikanischen Verwaltung zur Verfügung gestellt werden sollten. Bei der Fortbildung von Normanwendern und im CoC wurde darüber hinaus bei unbestimmten Rechtsbegriffen eine rechtsstaatsfreundliche Auslegung vorgeschlagen (enge Auslegung der fair but different Klausel und von § 3 Abs. 4 AJA). Weiterhin ist bezüglich der bestehenden Regelung zur Begründung von Verwaltungsakten neben der rechtlichen Verpflichtung die Verpflichtung auf die „gute Verwaltungspraxis“ betont worden. Diese verlange von vornherein und für alle Entscheidungen eine Begründung. Mit der Einführung des Schlüsselbegriffs der „guten Verwaltungspraxis“ wurde die Ebene der juristischen Argumentation und rechtlichen Verpflichtungen verlassen und versucht, Rechtsstaatlichkeit durch die Mitgestaltung eines Berufsethos zu fördern. Rechtliche Pflichten konnten dagegen wieder über eine den AJA konkretisierende Rechtsverordnung (RFAP) eingeführt werden. Darin sind z. B. Vorschriften enthalten, die es bei entsprechender Einhaltung durch die Verwaltungsbeamten den Bürgern erleichtern, auch tatsächlich den Antrag auf eine Begründung zu stellen (vgl. insbesondere die Belehrung über das Recht auf eine Begründung sowie die Pflicht, die Bürger z. B. im Fall von Analphabetismus zu unterstützen). Schließlich ist über rechtsvergleichende Publikationen unter Hinweis auf die Situation in Deutschland Kritik an der bestehenden Regelung geübt worden. e) Umgang mit aus Deutschland transferierten Normen (direct, external legal effect) Auf die Problematik, die der Transfer des Ausdrucks direct, external legal effect in das allgemeine südafrikanische Verwaltungsrecht mit sich bringt, wurde bereits ausführlich eingegangen. Sofern es aufgrund der Durchführung eines deutschen Projekts zu solch einem eher verunglückten Transfer kommt, besteht zumindest die Möglichkeit, über rechtsverglei-

350

3. Teil, 2. Kap.: Das Rechtsprojekt der GTZ in Südafrika

chende Hinweise Auslegungshilfen zu bieten. Dies ist im vorliegenden Fall insbesondere durch die Veröffentlichung eines Aufsatzes und Erläuterungen seitens der GTZ-Projektleitung in Kursen und auf Konferenzen erfolgt. In den Lehrmaterialien wird der Ausdruck allerdings nur sehr kurz behandelt. Auf der Internetseite befindet sich eine ausführlichere Auslegung, die stark an die deutsche Doktrin erinnert. f) Nachhaltigkeitsüberlegungen Die Konzeption von Kursen und die Publikation der sie begleitenden Unterrichtsmaterialien (auf Bestellung bei der GTZ oder dem Justice College bzw. auf der Internetseite) macht es möglich, dass auch nach Beendigung des GTZ-Projekts auf diese zurückgegriffen werden kann. Laut einem Interview mit einem Mitarbeiter des Justice College ist die Zukunft der train-the-trainer-Kurse für Verwaltungsbeamte ungewiss, sobald die Finanzierung durch das GTZ-Projekt endet. Dies liegt daran, dass die Mittel des Justice College vor allem für die Aus- und Fortbildung von solchem Personal eingesetzt werden, welches direkt dem Justizministerium untersteht. Die train-the-trainer-Kurse müssen aber als Zielgruppe ein viel weiteres Spektrum aus der Verwaltung abdecken. Hier besteht ein ungelöstes Problem. In Bezug auf sonstige Implementierungsmaßnahmen wurde erreicht, dass ein hochrangiger DoJ-Mitarbeiter nun im strategischen Arbeitsplan des DoJ offiziell mit der Implementierung des AJA betraut ist. Auch das Monitoring durch die PSC ist offiziell bei dieser verankert worden. g) Sonstiges Es ist sehr schwierig zu beurteilen, welche Auswirkungen die sonstigen Projektergebnisse – die Etablierung eines Monitoringsystems zum AJA sowie die Anregung einer wissenschaftlichen Auseinandersetzung mit dem Gesetz – tatsächlich in Bezug auf die Implementierung des Gesetzes haben werden. Es lässt sich jedoch begründen, dass diese Maßnahmen sinnvolle Mosaiksteine in einem insgesamt komplexen Geflecht von Aktivitäten zur Implementation des allgemeinen Verwaltungsverfahrensrechts darstellen. Das Monitoring kann dabei insbesondere einen Beitrag zum Bewusstseinswandel bei den Normanwendern leisten und eventuell für die höheren Entscheidungsebenen eine Grundlage für strukturelle Veränderungsmaßnahmen bilden. Die Förderung der wissenschaftlichen Auseinandersetzung mit dem AJA mündete in verschiedene Publikationen, auf die sich Praktiker bei der Anwendung des Gesetzes beziehen können. Um bei einem neuen Gesetz,

F. Fazit

351

das Auswirkungen auf sehr weite Teile des Verwaltungshandeln hat und als allgemeine Regelung viele bereits bestehende Regelungen überlagert, einer Rechtsunsicherheit entgegenzuwirken, scheint dies im Sinne einer Grundlagentätigkeit sehr sinnvoll zu sein – ohne dass direkte Auswirkungen ohne weiteres messbar wären.

F. Fazit: Beitrag der TZ zur Konsolidierung des Rechtsstaats in Südafrika I. Förderansätze Die deutsche bilaterale EZ hat versucht, in Südafrika mit einem Rechtsprojekt der GTZ zu mehr Rechtsstaatlichkeit beizutragen. Dabei lag der Schwerpunkt zunächst auf der Förderung von Rechtsreformen, wobei die ausgewählten Rechtsbereiche grundsätzlich ein hohes rechtsstaatliches Potential in sich trugen. Es wurde mit der SALRC zusammengearbeitet, also einer Institution der Exekutive, die im Rechtsreformprozess eine vorbereitende Funktion innehatte. Durch die Mitarbeit an den von dieser Institution (bzw. ihren Komitees) verabschiedeten Entwürfen wurde versucht, positiven Einfluss auf die Qualität der später zu verabschiedenden Gesetze zu nehmen. Speziell in Bezug auf die Gesetze, die autochthones Recht berührten, wurde ein „zurückhaltender“ Ansatz verfolgt, indem die SALRC darin unterstützt wurde, die Meinung der ländlichen Bevölkerung zu den geplanten Rechtsänderungen einzuholen. Im Ergebnis machte die SALRC Vorschläge, die auf eine teilweise Anerkennung von customary law hinauslaufen. Es wurde eine Kombination aus Rechtsintegration und Rechtsharmonisierung sowie zusätzlich die Schaffung eines internen Kollisionsrechts gefördert.718 Darüber hinaus wurde versucht, die Arbeitsprozesse der SALRC zu optimieren.719 Schließlich wurden deren Finanz-Ressourcen erweitert.720 Nach der Verabschiedung eines der geförderten Gesetze (dem AJA) legte das Projekt den Fokus auf dessen Implementation, wobei verschiedene Ansätze verfolgt wurden: die Förderung der Normqualität bei der rechtstechnischen Umsetzung, die Vermittlung des nun geltenden Rechts an Exekutive, Judikative und Bürger (bzw. bürgernahe NROen), die Erhöhung der Rechtskenntnis in Fachkreisen durch eine Förderung der wissenschaftlichen Auseinandersetzung und die Förderung der Zivilgesellschaft in ihrer Berufung auf das neue Recht. Die Ansätze zur Förderung der Implementation des AJA lassen sich anhand der folgenden Tabelle verdeutlichen: 718 719 720

Vgl. D. II–V. Vgl. D.VI. Vgl. D. II–VI.

352

3. Teil, 2. Kap.: Das Rechtsprojekt der GTZ in Südafrika Tabelle 11: Förderansätze zur Implementation des AJA

Empfänger Am Normsetzungsprozess Beteiligte

Gegenstand

Fördermaßnahmen

Partnerorganisaton

Kap.

Parlament

Normqualität721

Auftreten als Sachverständiger vor Rechtsausschuss

SALRC

D. II.

Exekutive

Normqualität

Förderung der RFAP

DoJ

E. II. 1

Förderung des CoC

DoJ

E. II. 2

Förderung des AJA-Gesetzentwurfs

SALRC

D. II.

Förderung der Überprüfung spezialgesetzlicher Verwaltungsverfahren

DoJ

E. II. 3

AJA-Kurse für magistrates

Justice College E. III.

Förderung wissenschaftlicher Auseinandersetzung mit AJA

Universitäten, E. V. Justice College

Internetseite

DoJ

E. VI.

AJA-Kurse für NROen

ACCORD

E. III.

AJA-Kurse für NROen

ACCORD

E. III.

Herstellung und Ausgabe von Informationsmaterial

Justice College E. VI.

Internetseite

DoJ

E. VI.

AJA-Kurse für NROen

ACCORD

E. III.

Zugang zur Verwaltung

AJA-Kurse für NROen

ACCORD

E. III.

Rechtskenntnis

AJA-Kurse für Verwaltungsbeamte

Justice College E. III.

Implementationsworkshops für Verwaltungsbeamte

DoJ

Förderung wissenschaftlicher Auseinandersetzung mit AJA

Universitäten, E. V. Justice College

Adressaten Judiund Anwen- kative der/Mobilisatoren des Normensystems

Unabhängigkeit Rechtskenntnis

Rechtsbewusstsein Rechtsethos Ressourcen Zugang zur Bürger Justiz Rechtskenntnis

Rechtsbewusstsein Rechtsethos Ressourcen

Exekutive

E. III

Internetseite

DoJ

Rechtsbewusstsein

AJA-Kurse für Verwaltungsbeamte

Justice College E. III.

E. VI.

Rechtsethos

Förderung des CoC sowie AJA-Kurse mit Bezug auf die „gute Verwaltungspraxis“

Justice College, E. II.2, DoJ E. III.

Monitoring von Verwaltungshandeln in Bezug auf AJA

PSC

E. IV.

Ressourcen 721 Dazu, dass die Förderung der Normqualität auch als Förderung der Implementation eines Gesetzes verstanden werden kann, vgl. oben, 2. Teil 3. Kap. B.II.2.a).

F. Fazit

353

II. Rolle der GTZ-Projektleitung Die GTZ-Projektleitung hatte in der Zusammenarbeit mit einer Reihe unterschiedlicher Partnerinstitutionen eine Vielzahl von Rollen inne: Die des Finanzverwalters, Beraters, Qualitätskontrolleurs, Vernetzers und Machers. Dabei erscheint die Rolle des Finanzverwalters – trotz der im internationalen Vergleich eher geringen zur Verfügung stehenden Mittel – sehr bedeutend und die Wirkungen, die durch die gezielte Finanzierung einzelner Bereiche erreicht werden konnten, waren am deutlichsten feststellbar. Soweit die GTZ-Projektleitung als Berater agierte, geschah dies überwiegend in der Rolle des Beraters im Team, wobei die Arbeit in längerfristigen Teams gegenüber nur kurzfristigen Beratungsleistungen überwog. Es kam jedoch auch die Rolle des Beraters im engeren Sinne und des Beraters als Ausbilder vor. Der hohe Stellenwert von Teamarbeit ist von beiden Projektleitern und in den Interviews mit der Partnerseite betont worden. In einigen Fällen der Teamarbeit trat die GTZ-Projektleitung als Teamleader auf. Dies hing dann jeweils damit zusammen, dass hier der finanzielle Beitrag seitens der GTZ nicht unerheblich war. Aus entwicklungspolitischer Sicht besteht dabei ein Dilemma, welches nicht ohne weiteres aufgelöst werden kann: Einerseits spricht die – nicht zuletzt gegenüber dem Steuerzahler bestehende – Verpflichtung, Projektgelder sinnvoll einzusetzen, für eine starke Kontrolle. Andererseits widerspricht eine zu starke Kontrolle dem entwicklungspolitischen Prinzip, dass die Institutionen des Partnerlandes nach Möglichkeit die Bereiche der Zusammenarbeit selbst steuern sollen (ownership), um Nachhaltigkeit zu gewährleisten. Auch die Rolle des Finanzverwalters war stark verknüpft mit der Mitarbeit in einem (zumeist längerfristig angelegten) Team. Durch die fachliche Einbindung in Teams konnte die Projektleitung vor Ort spezielles Fachund institutionelles Wissen generieren, das ihr außerordentlich half, die Finanzmittel des Rechtsprojekts zielgerichtet und erfolgreich einzusetzen. Dies ist der erste Bereich, in dem die Generierung von Sachverstand in Südafrika eine große Bedeutung hatte. Die GTZ-Projektleitung konnte über die Jahre auch eine Bandbreite verschiedenartigen Sachverstands in die Projektarbeit einbringen, und zwar in Sitzungen der Partnerinstitution, in für spezielle Aufgaben gebildeten Teams, einem Beirat, auf öffentlichen Veranstaltungen, in Ausbildungsveranstaltungen, im Auftragsverhältnis zu einer NRO, in Publikationen und in informellem Rahmen. Allerdings spielte dasjenige Wissen, welches die Projektleitung gleichsam nach Südafrika importierte, nur eine verhältnismäßig geringe Rolle. Zwar wurde die juristische Ausbildung und Berufserfahrung als wichtig eingeschätzt: Zum einen konnte zu bestimmten Problemkreisen

354

3. Teil, 2. Kap.: Das Rechtsprojekt der GTZ in Südafrika

rechtsvergleichend auf deutsches und anderes europäisches Recht verwiesen werden (wobei der diesbezügliche Bedarf teilweise durch den Transfer deutschrechtlicher Normen ins südafrikanische Recht durch das Projekt selbst hervorgerufen wurde), und es konnten für die Partnerinstitutionen Verbindungen nach Deutschland geknüpft werden; zum anderen verhalf der vorhandene juristische Hintergrund zu einer größeren Akzeptanz bei den Partnern. Jedoch spielte insbesondere während der Implementationsphase des AJA eine überragende Rolle dasjenige Wissen, das in Südafrika selbst generiert wurde (wofür selbstverständlich das aus Deutschland mitgebrachte Wissen die notwendige Grundlage bildete). Zu diesem in Südafrika neu erworbenen Wissen zählten einerseits dasjenige zum AJA und zum südafrikanischen Verwaltungs- und Verfassungsrecht und andererseits Netzwerkwissen, welches dadurch entstehen und abgerufen werden konnte, dass sich das GTZ-Projekt zu einer Art „AJA-Kompetenzzentrum“ entwickeln konnte. Dies ist der zweite Bereich, in dem die Generierung von Sachverstand in Südafrika eine große Bedeutung hatte. Eine durchweg große Rolle spielte auch die Einbringung analytisch-juristischer Fähigkeiten zur Verstärkung von Teamarbeit in verschiedenen Bereichen, oftmals durch das Stellen kritischer Fragen. Hier wurde in vielfältiger Weise an Themen gearbeitet, die einerseits für Südafrika neu waren und für die andererseits keine direkten Lösungen aus Deutschland übertragbar schienen. Befragt zu den von ihnen verwendeten Beratungstechniken, kam nach Aussage beider Projektleiter die Bereitstellung deutscher Rechtsmaterialien (Gesetzestexte, Urteile, Kommentar- und Lehrbuchtexte) selten vor. Sofern diese gefragt gewesen seien, hätte man nicht auf die Ressourcen anderer Rechtsprojekte der GTZ zurückgreifen können, da die Vernetzung hierfür nicht ausreichend gewesen sei. Ein Projektleiter betonte jedoch, dass die Möglichkeiten über das Internet und die Zusammenarbeit mit den MaxPlanck-Instituten ausreichend sei, um entsprechende Anfragen der Partner zu bedienen. Wenn man deutsche Rechtsmaterialien benutzen wolle, dann müssten diese in den meisten Fällen für den Partner gutachtlich aufbereitet werden. Die Erstellung von Gutachten wurde von dem Projektleiter, der hauptsächlich mit der SALRC zusammenarbeitete, als „sehr bedeutend“ und von dem anderen Projektleiter, der hauptsächlich in der Implementationsphase des AJA beschäftigt war, als „eher unbedeutend“ eingestuft. Literaturrecherchen kamen eher selten vor. Ein Projektleiter betonte, dass dies dann eine von Rechtsreferendaren zu erledigende Aufgabe gewesen sei. Die mündliche Beratung (einzelner Personen oder Personengruppen) wurde von beiden Projektleitern als sehr bedeutend eingestuft, wobei beide vor allem die Rolle des Beraters im Team meinten.

F. Fazit

355

Die Art und Weise, in der die Beratung geleistet wurde, wurde von dem ganz überwiegenden Teil der interviewten Partner akzeptiert. Besonders betont wurde die Wichtigkeit eines zurückhaltenden Beratungsansatzes. Nur in einem Interview wurde seitens der südafrikanischen Partner die Einbringung von Sachverstand seitens eines GTZ-Angestellten ganz abgelehnt und darauf beharrt, dass er nur die Rolle eines Beobachters einzunehmen habe, der kontrolliert, ob die eingebrachten Finanzen ordnungsgemäß verwendet werden. Auch über ihre Rolle als „Externer“ konnte die GTZ-Projektleitung Impulse setzen. Dies war erstens im Bereich der Organisationsentwicklung möglich, und zwar durch das Einbringen einer externen Perspektive sowie durch die Unabhängigkeit von dem sozialen Gefüge der Partnerinstitution zur Erkennung dort bestehender Defizite. Zweitens konnten durch die externe Rolle Diskussionen innerhalb der SALRC-Komitees bereichert werden: einerseits, indem die Beiträge eines hierarchisch normalerweise unanfechtbaren Vorsitzenden zur Diskussion gestellt wurden, andererseits als Mediator, der zur Versachlichung von Diskussionen beitrug. Hinzu kam das Einbringen von „Enthusiasmus“ von außen, der teilweise als „Motor“ von Prozessen wirkte. Nur durch die Rolle als „Externer“ konnten in der zweiten Projektphase alle zur Verfügung stehenden Ressourcen auf die Implementation des AJA konzentriert und die Entwicklung hin zu einem „AJAKompetenzzentrum“ ermöglicht werden. Schließlich war es der „Externalität“ zu verdanken, dass eine Vernetzung verschiedener südafrikanischer Institutionen für das Monitoring des AJA möglich war. Vielfach trat die GTZ-Projektleitung auch als „Macher“ auf, ohne allerdings „an den Partnerinstitutionen vorbei“ zu arbeiten. Dabei wurde viel Zeit für Organisationsaufgaben eingesetzt (teilweise auch durch die Projektassistenz), und zwar in Bereichen, die auch durch das GTZ-Projekt finanziert wurden. III. Probleme Es hat sich gezeigt, dass die Zusammenarbeit mit einer bei der Exekutive angesiedelten Rechtsreforminstitution strukturelle Wirkungsrisiken mit sich bringt. Es ist ein relativ weiter Weg von der gemeinsamen Erarbeitung von Entwürfen bis hin zur tatsächlichen Verabschiedung dieser Entwürfe als verbindliche Rechtsnormen: Die Entwürfe können noch von verschiedenen anderen Institutionen geändert werden; der politische Wille zur tatsächlichen Verabschiedung kann während des Gesamtprozesses stark schwanken und am Ende eventuell ganz wegfallen. Der – mehr durch Zufall entstandene als von der Projektleitung gewollte – Transfer einer deutschrechtlichen Norm hat sich als problematisch erwiesen.

356

3. Teil, 2. Kap.: Das Rechtsprojekt der GTZ in Südafrika

Aussagen darüber, welche (rechtsstaatliche) Wirkung ein neues Gesetz haben wird, sind nicht nur aufgrund der empirischen Probleme zur Wirkungsmessung von Gesetzen schwierig. Schwierigkeiten ergeben sich bereits bei der Analyse des Gesetzestextes selbst, wenn dieser wie der AJA eine Vielzahl unbestimmter Rechtsbegriffe enthält. Hier bleibt eine Unsicherheit bestehen, die in der vorliegenden Arbeit als „normatives Risiko“ bezeichnet wurde. Die Implementation eines Gesetzes erscheint als große und komplexe Aufgabe, bei der sich im Kooperationsland unter Umständen eine Reihe von strukturellen Grundproblemen offenbaren, die nur auf lange Sicht gelöst werden können, wie in Südafrika z. B. die Ausbildungsdefizite bei Verwaltungsbeamten. Diese strukturellen Grundprobleme können insbesondere die Implementation von Gesetzen erschweren, die wie der AJA auf alle Verwaltungsbehörden gleichermaßen anwendbar sind. Letzteres kann darüber hinaus die besondere Herausforderung mit sich bringen, überhaupt eine staatliche Stelle zu finden, die für die Implementation zuständig ist und auch bereit ist, diese Zuständigkeit gegenüber anderen staatlichen Stellen konsequent einzusetzen. Bei der Förderung von Ausbildungskursen zur Implementation eines Gesetzes sind bestimmte Projektprodukte auf Nachhaltigkeit angelegt (z. B. Ausbildungsmaterialien, die leicht vervielfältigt werden können). Als besonders großes Problem stellt sich jedoch die Absicherung der nachhaltigen Finanzierung der Kurse dar. Sofern sich die Zusammenarbeit auf das autochthone Recht bezieht, befindet sich die Entwicklungszusammenarbeit in Südafrika in einer legitimatorischen „Grauzone“. Die „Berücksichtigung“ von Rechtspluralismus kann sich hier nicht auf umfassende Kenntnisse über das autochthone Recht stützen. Restatements werden von im südafrikanischen Rechtsreformbereich entscheidenden Stimmen als zu ressourcenaufwändig angesehen.

IV. Möglichkeiten Ein besonders hohes Beitragspotential scheint im Bereich der Rechtsreformen dort zu liegen, wo sich der politische Wille zur Regelung eines bestimmten Lebensbereichs im Kooperationsland bereits dadurch geäußert hat, dass gesetzliche Fristen zu Verabschiedung eines Gesetzes oder eine untergesetzlichen Norm eingeführt wurden. Die Rechtsbereinigung ist ein Bereich, dessen Sinn und Zweck bereits wesentlich durch die Verabschiedung des jeweiligen rechtsbereinigenden Gesetzes erreicht ist und dessen Umsetzung weniger komplex erscheint als in anderen Bereichen.

F. Fazit

357

Insgesamt bot das Projekt keinen Anlass zu Bedenken, Juristen mit hauptsächlich deutsch-rechtlichem Hintergrund in einer ausländischen Rechtsordnung bei Rechtsreformen und der Implementation von Recht mitwirken zu lassen. Bei den Rechtsreformen wurde dies von der Partnerseite eher als Chance betrachtet, da das eigene Recht oder das common law hinreichend bekannt bzw. zugänglich sei. In allen Projektbereichen bestand außerdem die Möglichkeit, über den Einsatz analytisch-juristischer Fähigkeiten die Prozesse zu bereichern. Hinzu kam die Weitergabe von in Südafrika selbst generierten Wissens. Insbesondere wenn die Projektleitung bei der Formulierung eines neuen Gesetzes mitwirkt, bestehen gute Voraussetzungen für den Erwerb von Spezialkenntnissen, die in der Implementationsphase dieses Gesetzes eingesetzt, und zu Beratungsleistungen, die das Recht das Kooperationslandes zum Inhalt haben, führen können. In Bezug auf ein rechtliches Spezialthema kann ein Projekt zum Kompetenzzentrum im Kooperationsland werden. Für die Zusammenarbeit besonders günstig erscheinen strukturierte Arbeitsprozesse der Partnerinstitution. Vorteilhaft ist zudem, wenn sich diese schon vor dem Beginn eines Projekts als offen gegenüber Einflüssen von außen darstellen – z. B. durch die regelmäßige Einbindung von Außenstehenden in Teamarbeit oder die routinemäßige Anwendung rechtsvergleichender Methoden. Darüber hinaus scheint die räumliche Ansiedelung eines Projekts bei der Partnerinstitution besonders förderlich. Es gibt eine Reihe von Möglichkeiten, wie die in einem Gesetz angelegten „normativen Risiken“ in dessen Implementationsphase ausgeglichen werden können. Dazu gehört zum einen die Förderung einer (Fach-)Debatte über diese Risiken. Wenn der Gesetzgeber aus verschiedenen Gründen noch zögert, bestimmte rechtliche Standards einzuführen, dann besteht zum anderen die Möglichkeit, auf nicht-rechtliche Maßstäbe zurückzugreifen und an der Etablierung eines Berufsethos mitzuarbeiten. Dies kann durchaus mit dem Fernziel verbunden sein, dass der Gesetzgeber in der Zukunft den Mut findet, diese Standards auch rechtlich zu verankern. Eine zurückhaltende Interventionsmöglichkeit im Bereich des autochthonen Rechts stellt die finanzielle Förderung von Konsultationen der Bevölkerung zu geplanten Rechtsreformen dar.

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3. Teil, 3. Kap.: Das Rechtsprojekt der GTZ in Sambia

Drittes Kapitel

Das Rechtsprojekt der GTZ in Sambia A. Hintergrundinformationen zu Sambia Wie bei der Südafrika-Fallstudie wird im Folgenden vor der detaillierten Beschreibung des GTZ-Projekts die politische, wirtschaftliche und rechtliche Entwicklung des Kooperationslandes dargestellt. Außerdem wird auf den Ausgangspunkt des Projekts näher eingegangen: die rechtliche Diskriminierung und tatsächliche Benachteiligung von Frauen im sambischen Rechtssystem. I. Politische und wirtschaftliche Entwicklung Nach 40 Jahren britischer Kolonialherrschaft erlangte Nordrhodesien am 24. Oktober 1964 die politische Unabhängigkeit und wurde zur Republik Sambia.722 Formal-rechtliche Grundlage der Unabhängigkeit war der vom Britischen Parlament erlassene „Zambia Independence Act (1964)“.723 Die von acht angrenzenden Nachbarländern724 umgebene Republik Sambia ist 722

Vor der Gründung der britischen Kolonie Nordrhodesien im Jahre 1924 hatte für dieses Gebiet bereits ihr Namensgeber, Cecil John Rhodes, von Großbritannien weitgehende Verwaltungsbefugnisse erhalten, und zwar für sein Unternehmen „British South Africa Company“ (vgl. „Charter granted to the British South Africa Company“ vom 29. Oktober 1889 und ihre Ausweitung auf das Gebiet nördlich des Zambezi-Flusses durch „Agreement between Her Majesty’s Government and the British South Africa Company“ vom Februar 1891 [abgedruckt in Hertslet’s Commercial Treaties, Bd. 18, 1893, S. 134 ff. und Bd. 20, 1898, S. 89 f.]). Deshalb wird bzgl. der Zeit von 1889 bis 1924 auch von „indirekter Kolonialherrschaft“ durch Großbritannien gesprochen (Mwalimu, St. Louis U. Pub. L. Rev. 1989, S. 157 [158]; für die Zeit bis 1914 siehe Gann, The Birth of a Plural Society, S. 44 ff.). Im Jahre 1924 übergab die Company insbesondere aus Kostengründen ihre Verwaltungsbefugnisse an das British Colonial Office, wobei die bestehende Verwaltungsstruktur beibehalten wurde (vgl. dazu Chibaye/Bwalya, Zambia, in: Subramaniam [ed.], Public Administration in the Third World, S. 289 [291]). Von 1953 bis 1963 wurde Nordrhodesien gemeinsam mit Südrhodesien (heute: Simbabwe) und Nyasaland (heute: Malawi) von Großbritannien zur Zentralafrikanischen Förderation zusammengeschlossen. Diese Maßnahme sollte die Kontrolle der Gebiete durch die ansässigen weißen Siedler verstärken, gab aber der antikolonialen Bewegung Auftrieb, die schließlich zur politischen Unabhänigkeit Nordrhodesiens führte (vgl. Ndulo/Kent, J. A. L. 1996, S. 256 [259] sowie Meyns, Stichwort „Sambia“, in: Mabe [Hrsg.], Das Afrika-Lexikon). 723 Aus § 1 Zambia Independence Act (1964) ergibt sich auch das Datum der Unabhängigkeit und der Name des neuen Staates. 724 Angola, Botswana, Demokratische Republik Kongo, Malawi, Mosambique, Namibia, Simbabwe und Tansania.

A. Hintergrundinformationen zu Sambia

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der Fläche nach etwa doppelt so groß wie die Bundesrepublik Deutschland725 und hat ca. 10 Millionen Einwohner726. Bestimmende politische Kraft war während der ersten drei Jahrzehnte nach der Unabhängigkeit die United National Independence Party (UNIP), die bereits im Kampf gegen die Kolonialherrschaft eine herausgehobene Rolle gespielt hatte.727 Deren Vorsitzender Kenneth David Kaunda wurde gem. Art. 32 Abs. 1 der Verfassung von 1964728 zum Präsidenten bestimmt und danach in fünf aufeinanderfolgenden Wahlen (die letzte 1988) im Amt bestätigt.729 Zunächst war die Verfassung auf ein Mehrparteiensystem ausgelegt (Phase der 1. Republik), wurde dann aber 1972 hin auf ein Einparteiensystem – mit der UNIP als einziger zugelassener Partei – geändert (Phase der 2. Republik).730 Obwohl die 2. Republik laut Präambel der (damaligen) Verfassung als „one-party participatory democracy“ tituliert wurde, war ihr wesentliches Kennzeichen nicht die Partizipation der Bürger, sondern die im Vergleich zur 1. Republik weiter gestärkten Kompetenzen des Staatspräsidenten sowie die der Regierung übergeordnete Stellung der Partei.731 Bereits 1964 war zudem gesetzlich der Notstand ausgerufen worden, der dem Präsidenten zusätzliche Machtbefugnisse gab, die Geltung der Grundrechte aushebelte und bis zum politischen Wechsel Anfang der 1990er andauerte.732 Sambias Fläche beträgt 752.614 km2 (vgl. Africa South of the Sahara 2004, Zambia – Statistical Survey, S. 1210); Deutschlands Fläche beträgt 357.026 km2 (vgl. Statistisches Bundesamt, Statistisches Jahrbuch 2004, 2.4). 726 Eine Zählung aus dem Jahre 2000 ergab 9.885.591 Einwohner (vgl. Republic of Zambia/Central Statistical Office, Summary Report for the 2000 Census of Population and Housing, S. 1). 727 Meyns, Konflikt und Entwicklung im Südlichen Afrika, S. 170 f. 728 Abgedruckt z. B. bei Peaslee, Constitutions of Nations, Vol. I – Africa, 3. Aufl. 1965, S. 1027 ff. Rechtlich war die Verfassung ein Anhang zu der von der britischen Exekutive erlassenen Zambia Independence Order 1964 (vgl. Ndulo/Kent, J. A. L. 1996, S. 256 [Fn. 1]; Rubin, Int.Enc.Comp.L. Vol. I [1975], S. Z-15). Art. 32 Abs. 1 der Verfassung von 1964 lautete: „The first President shall be Kenneth David Kaunda.“ 729 Die erste Präsidentschaftswahl fand erst 1968 statt. Bei dieser gab es noch einen Gegenkandidaten. Bei den darauf folgenden Wahlen bis einschließlich 1988 konnten die Wähler dagegen nur mit „Ja“ oder „Nein“ über den Verbleib von Kaunda im Präsidentenamt abstimmen. Die ersten Wahlen zum Parlament wurden bereits 1964 abgehalten. Vgl. für eine detaillierte Übersicht über die Ergebnisse der Präsidentschaftswahlen Krennerich, Zambia, in: Nohlen/Krennerich/Thibaut (eds.), Elections in Africa, S. 939 (953–958) sowie zu den Parlamentswahlen ebenda S. 939 (939, 945). 730 Vgl. zu der Entwicklung von der 1. zur 2. Republik Meyns, Zambia in der 3. Republik, S. 4–7. Zu den entscheidenden Verfassungsbestimmungen siehe unten, S. 366. 731 Dazu und zu der selbstherrlichen Herrschaft Kaundas vgl. Meyns, Zambia in der 3. Republik, S. 7–11. 725

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3. Teil, 3. Kap.: Das Rechtsprojekt der GTZ in Sambia

Der politische Wechsel kündigte sich Mitte der 1980er Jahre an, als es aufgrund der negativen sozialen und wirtschaftlichen Entwicklung des Landes zu Unruhen kam. Der Protest gegen das Einparteiensystem wuchs und bekam zusätzlichen Auftrieb durch die aus Osteuropa auch auf viele afrikanische Länder übergreifende Demokratisierungswelle.733 Im Oktober 1991 wurden zum ersten Mal wieder Mehrparteienwahlen zum nationalen Parlament zugelassen. Bei diesen Wahlen gewann die 1990 neu gegründete Partei Movement for Multi-Party Democracy (MMD).734 Sie erhielt so viele Sitze im Parlament (insgesamt 125 von 150),735 dass manche die politische Transition als Übergang von einem de jure zu einem de facto Einparteienstaat bezeichnet haben.736 Bei den parallel abgehaltenen Präsidentschaftswahlen gewann ebenfalls der Kandidat der MMD, Frederick Chiluba. Die Wahlen verliefen insgesamt friedlich, Kaunda zog sich aus der Politik zurück und Sambia wurde von vielen Seiten als Musterland der Transition gelobt.737 Es begann die Phase der 3. Republik. Seitdem stellt die MMD den Präsidenten und die parlamentarische Mehrheit. Chiluba wurde 1996 wiedergewählt;738 sein Nachfolger wurde 2001 der MMDler Levy Mwanawasa (2006 im Amt bestätigt).739 Für die Bestimmung der Legitimation des GTZ-Rechtsprojekts, die nach den obigen Überlegungen eng mit der demokratischen Legitimation des Ko732

Vgl. zu den rechtlichen Voraussetzungen und Wirkungen des Notstands im Einzelnen Zimba, Zambian Bill of Rights, S. 107–110 sowie 116 ff. Zur Dauer des Notstands siehe Hamalengwa, The Legal System of Zambia, in: Bondzi-Simpson (ed.), The Law and Economic Development, S. 21 (33 f.) sowie Coldham, Law – Anglophone Central Africa, in: Middleton u. a. (ed.), Africa South of the Sahara, Bd. 2, S. 548 (549). 733 Vgl. ausführlich zu internen und externen Faktoren in der Transitionsphase Meyns, Zambia in der 3. Republik, S. 12 ff. 734 Vgl. zur Gründung der MMD sowie zum genauen Ablauf der Wahlen Meyns, Zambia in der 3. Republik, S. 20 sowie S. 30–45. 735 Siehe für eine detaillierte, tabellarische Übersicht über die Wahlergebnisse: Krennerich, Zambia, in: Nohlen/Krennerich/Thibaut (eds.), Elections in Africa, S. 939 (954, 956, 958). 736 Sangwa, Transnat’l L. & Contemp. Probs. 2000, S. 483 (493). 737 Mit einer Analyse der Gründe für den friedlichen Machtwechsel Bratton, Journal of Democracy 1992, Vol. 3, Heft 2, S. 81 (91 f.). Siehe außerdem Erdmann/Simutanyi, Transition in Zambia, S. 9 ff.; Meyns, Zambia in der 3. Republik – Elitekonflikte und eine schwache Opposition, in: ders. (Hrsg.), Staat und Gesellschaft in Afrika, S. 46. 738 Vgl. zu den Ergebnissen dieser Wahl im Einzelnen Krennerich, Zambia, in: Nohlen/Krennerich/Thibaut (eds.), Elections in Africa, S. 939 (954, 956, 958). 739 Zur Wahl 2001 siehe Kaela, Zambia, in: Lodge/Kadima/Pottie (eds.), Compendium of Elections in Southern Africa, S. 372 (402); zur Wahl 2006 vgl. CIA – The World Factbook, https://www.cia.gov/cia/publications/factbook/geos/za.html (Zugriff am 28.04.2007).

A. Hintergrundinformationen zu Sambia

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operationsstaates zusammenhängt, sind die 1996 und 2001 abgehaltenen Wahlen näher zu betrachten. 1996 wurde der ehemalige Präsident Kaunda aufgrund einer kurz vorher beschlossenen Verfassungsänderung von den Wahlen ausgeschlossen: Nachdem er überraschend seine Rückkehr in die Politik und seine Kandidatur erklärt hatte, wurde die Verfassung dahingehend geändert, dass nicht nur der Präsidentschaftskandidat selbst, sondern auch dessen Eltern Sambier durch Geburt oder Abstammung sein müssen.740 Außerdem wurde die Bestimmung, dass das Präsidentenamt nur zwei Amtszeiten „seit Bestehen der Verfassung von 1991“ ausgeübt werden kann, um diese letzte Wendung verkürzt.741 Da Kaundas Eltern aus Malawi stammen und er vor 1991 mehrfach zum Präsidenten gewählt worden war, wurde er deshalb nicht zur Wahl zugelassen.742 Daraufhin boykottierten seine Partei UNIP und einige kleinere Parteien die Wahlen und insgesamt wurden diese international nicht als frei und fair anerkannt.743 Hinzu kamen unter Chiluba eine Reihe weiterer Anzeichen, die auf eine Umkehr des demokratischen Prozesses hindeuteten, wie z. B. starke Beschränkungen der Pressefreiheit, das Festhalten an Ministern, die in Korruptionsskandale verwickelt waren, sowie die systematische Ausschaltung aller Kritiker aus den Reihen seiner Partei.744 Auch 2001, als Präsidentschafts-, Parlaments- und Kommunalwahlen gemeinsam abgehalten wurden, gab es eine Reihe von Unregelmäßigkeiten, die Zweifel an der Legitimität der Wahlergebnisse aufkommen ließen, auch wenn internationale Wahlbeobachter einen regelrechten Wahlbetrug seitens der MMD letztlich nicht eindeutig nachweisen konnten745 und Anfechtungen der Wahl vor dem Supreme Court keinen Er740

Vgl. Art. 34 Abs. 3 (a) und (b) der Verfassung von 1996. Vgl. Art. 35 Abs. 2 der Verfassung aus dem Jahre 1991 mit Art. 35 Abs. 2 der Verfassung aus dem Jahre 1996. 742 Vgl. zum Ganzen Meyns, Konflikt und Entwicklung im Südlichen Afrika, S. 178 sowie Ndulo/Kent, J. A. L. 1996, S. 256 (273). 743 Vgl. Bratton/Posner, A First Look at Second Elections in Africa, in: Joseph (ed.), State, Conflict, and Democracy in Africa, S. 377 (392–403). So auch die Einschätzung bei Erdmann/Simutanyi, Transition in Zambia, S. 16. Unabhängig davon, dass die – zwar verfahrensrechtlich korrekte – Änderung der Verfassung mit Blick auf die dadurch verhinderte Kandidatur Kaundas nach Manipulation aussieht, kann die getroffene Regelung mit guten Gründen auch materiell-rechtlich kritisiert werden. Insbesondere kommt ein Verstoß gegen Art. 25b) i. V. m. Art. 2 Abs. 1 und 2 IPBPR in Betracht. Die Voraussetzung der Staatsbürgerschaft der Eltern kann als unangemessene Einschränkung des Rechts, gewählt zu werden (Art. 25b IPBPR), angesehen werden, insbesondere vor dem Hintergrund, dass nach Art. 2 Abs. 1 IPBPR grundsätzlich eine Diskriminierung aufgrund der nationalen Herkunft verboten ist. Vgl. zu dieser Argumentation Mbao, J. A. L. 1998, S. 1 (7–10). 744 Vgl. dazu Meyns, Konflikt und Entwicklung im Südlichen Afrika (S. 176 ff.) sowie Erdmann/Simutanyi, Transition in Zambia, S. 13 ff. Zu den Korruptionsvorwürfen vgl. auch Sangwa, Transnat’l L. & Contemp. Probs. 2000, S. 483 (511 f.). 741

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3. Teil, 3. Kap.: Das Rechtsprojekt der GTZ in Sambia

folg hatten746. Die Unregelmäßigkeiten reichten von einem für viele Wähler ungünstig gewählten Wahltag (kein Feiertag; mitten in der Regenzeit, die in Sambia viele Transportprobleme mit sich bringt) über eine unvollständige Wählerregistrierung (letztlich wurden nur 55,5% der Wahlberechtigten registriert, jedoch mit hohen Registrierungsquoten in Gegenden, in denen die MMD sich Erfolge erhoffen konnte) bis hin zur Behinderung der Oppositionsparteien, sich in den öffentlichen Medien darzustellen, die Präsenz des Geheimdienstes in vielen Wahllokalen und Widersprüchlichkeiten bei den Auszählungsergebnissen.747 Letztlich haben die MMD und ihr Kandidat bei der Wahl von 2001 jeweils nur knapp gewonnen, wobei die Oppositionsparteien zusammengenommen das erste Mal in der Geschichte Sambias mehr Sitze im nationalen Parlament hatten als diejenige Partei, die den Präsidenten stellt.748 Nach ihrer Verfassung (Verf)749 hat die Präsidialrepublik Sambia ein nationales Parlament als Legislative (vgl. Art. 62 ff. Verf) und einen Präsidenten mit weitreichenden exekutiven Machtbefugnissen. Dieser ist zugleich Staatsoberhaupt, Regierungschef und Oberbefehlshaber der Streitkräfte (vgl. Art. 33 Abs. 1 Verf). Er hat ein weitreichendes Recht, das Parlament aufzulösen (Art. 88 Abs. 6 [c] Verf),750 und ein Vetorecht bei Gesetzen (Art. 78 Abs. 4 Verf)751. Administrativ ist Sambia in neun Provinzen unterteilt, die 745 Burnell, Third World Quarterly 2002, S. 1103 (1119). Vgl. außerdem Krennerich, Stichwort „Zambia“, in: Nohlen (Hrsg.), Lexikon Dritte Welt, und MthembuSalter, Zambia – Recent History (S. 1201), die von Vorwürfen der Wahlmanipulation seitens der Opposition und internationalen Wahlbeobachtern berichten. 746 Das Urteil wurde erst rund vier Jahre nach der Wahl am 15. Februar 2005 verkündet. Es ist abgedruckt in der Zeitung THE POST, in den Ausgaben vom 18. bis 22. Februar 2005. 747 Vgl. ausführlich Burnell, Third World Quarterly 2002, S. 1103 (1110 ff.); ähnlich auch Kaela, Zambia, in: Lodge/Kadima/Pottie (eds.), Compendium of Elections in Southern Africa, S. 372 (402). 748 Mwanawasa gewann mit 29,15% der Stimmen vor Mazoka von der Partei UPND, der 27,20% der Stimmen bekam. In der Nationalversammlung bekam die MMD 69 Sitze und Oppositionsparteien 80 (davon 49 von der UPND und ein unabhängiger Kandidat). Vgl. Mthembu-Salter, Zambia – Recent History, in: Africa South of the Sahara 2004, S. 1196 (1201). 749 The Constitution of Zambia Act, Act 1 of 1991 (zuletzt geändert durch Act 18 of 1996), Chap. 1 of the Laws of Zambia. Im Folgenden dieses dritten Kapitels wird diese Version der Verfassung Sambias mit „Verf“ abgekürzt. 750 Allerdings ist nach Auflösung des Parlaments nicht nur dessen Neuwahl innerhalb von drei Monaten zu organisieren, sondern es sind auch Neuwahlen zum Präsidentenamt durchzuführen (vgl. Art. 88 Abs. 7 Verf). 751 Wenn der Präsident dem Erlass eines Gesetzes nicht zustimmt, dann wird dieses an das Parlament zurückverwiesen, welches dann mit 2/3 Mehrheit neu entscheiden kann. Ist dies der Fall, dann muss der Präsident zustimmen oder das Parlament auflösen.

A. Hintergrundinformationen zu Sambia

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jedoch keine eigenen Gesetzgebungsbefugnisse haben. Die Provinzen unterteilen sich wiederum in verschiedene Distrikte. Wirtschaftlich war Sambia zum Zeitpunkt der Unabhängigkeit eines der wohlhabendsten afrikanischen Länder, und zwar aufgrund seiner Kupferressourcen und der diesbezüglich starken Nachfrage auf dem Weltmarkt. Dies änderte sich, als Mitte der 1970er Jahre der Kupferpreis auf dem Weltmarkt erheblich sank. Die einseitige Ausrichtung der Wirtschaft auf Kupferexporte, eine ineffiziente, staatlich bewirtschaftete Industrie und eine rasch ansteigende Verschuldung führten insgesamt zu dem wirtschaftlichen Niedergang Sambias, der die sinkende Popularität Kaundas mitbedingte.752 Die Nachfolgeregierung unter Chiluba schwenkte Anfang der 1990er Jahre von der etatistisch geprägten Wirtschaftspolitik Kaundas auf eine neoliberale Wirtschaftspolitik um und leitete im Rahmen von Strukturanpassungsmaßnahmen einen rigorosen Abbau staatlicher Subventionen sowie eine Reprivatisierung staatlicher Unternehmen ein.753 Die Bedeutung des informellen Sektors754 ist in Sambia groß: Anfang 2000 wurden ihm über 50% der Erwerbstätigen zugerechnet.755 Im Human Development Index (HDI) aus dem Jahre 2004 nimmt Sambia Rang 164 von 177 ein.756 II. Entwicklung des Rechtssystems 1. Rezeption des common law und englischer Gesetze Englisches Recht fand während der britischen Kolonialzeit den Weg nach Sambia. Zwar wurden Konflikte unter der autochthonen Bevölkerung weiterhin hauptsächlich durch lokale chiefs nach customary law gelöst, was nach einiger Zeit im Rahmen des Systems der indirect rule von Großbritannien auch offiziell anerkannt wurde. Die parallel errichteten, am englischen Instanzenzug orientierten Kolonialgerichte wendeten jedoch grundsätzlich englisches Recht an, sofern sie nicht ausnahmsweise über zivilrechtliche Streitigkeiten der autochthonen Bevölkerung zu urteilen hatten.757 Auch nach der Unabhängigkeit von britischer Kolonialherrschaft behielt das eng752 Vgl. zum Ganzen Meyns, Konflikt und Entwicklung im Südlichen Afrika, S. 172 ff. Rakner/Walle/Mulaisho sprechen von einem der umfassensten und schnellsten wirtschaftlichen Niedergängen in Subsahara Afrika (vgl. Rakner/Walle/ Mulaisho, Zambia, in: Devarajan/Dollar/Holmgren [eds.], Aid and Reform in Africa, S. 533 [551]). 753 Meyns, Konflikt und Entwicklung im Südlichen Afrika, S. 179. 754 Vgl. zu dem Begriff oben, 2. Teil 2. Kap. C.II. 755 Meyns, Stichwort „Sambia“, in: Mabe (Hrsg.), Das Afrika-Lexikon. 756 Vgl. den tabellarischen Überblick bei UNDP, Human Development Report 2004, S. 139 ff.

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3. Teil, 3. Kap.: Das Rechtsprojekt der GTZ in Sambia

lische Recht innerhalb des sambischen Rechtssystems eine große Bedeutung, die bis heute anhält.758 Dies lässt sich einer beträchtlichen Anzahl von Vorschriften entnehmen, die ausdrücklich englisches Recht rezipieren, sowie an Gerichtsentscheidungen, die sich auf englische Urteile berufen. Zu den Rezeptionsnormen zählt insbesondere § 2 English Law (Extent of Application) Act.759 Danach finden in Sambia das englische common law, die englische Doktrin der equity760 sowie automatisch diejenigen englischen Gesetze Anwendung, die vor (!) dem 17. August 1911761 in Kraft waren sowie spätere englische Gesetze, sofern diese durch ausdrücklichen Rechtsakt in Sambia für anwendbar erklärt werden.762 Schranke der Rezeption ist die Verfassung Sambias.763 Der British Acts Extension Act764 ist ein Beispiel für einen Rechtsakt, der nach dem 17. August 1911 in England erlassene Gesetze in Sambia in Kraft setzt. In seinem Anhang sind zehn direkt rezipierte englische Regelwerke aufgeführt. Daneben finden sich in 757 Zu der Entwicklung des Gerichtswesens von der Verwaltung durch die British South Africa Company bis zur Unabhängigkeit vgl. Hoover/Piper/Spalding, Zambia Law Journal 1971, S. 4 (4–20). 758 Coldham, Law – Anglophone Central Africa, in: Middleton u. a. (ed.), Africa South of the Sahara, Bd. 2, S. 548 (550). Dass dies so sein würde, hatte Church schon Mitte der 1970er Jahre vorhergesagt, vgl. Church, An Introduction to the Laws of Zambia, S. 226. 759 Act 4 of 1963 (zuletzt geändert durch Act 14 of 2002), Chap. 11 of the Laws of Zambia. 760 Der Begriff leitet sich aus dem lateinischen „aequitas“ = Billigkeit/Gleichheit ab. Mit Hilfe der equity-Doktrin werden Regelungslücken des common law ergänzt. Sie hat sich zu einem System der Einzelfallgerechtigkeit entwickelt, die in dieser Weise mit der Entwicklung der deutschen Rechtsprechung zu § 242 BGB vergleichbar ist. Im Einzelnen kann hier nicht näher darauf eingegangen werden. Vgl. für einen ersten Überblick z. B. Bernstorff, Einführung in das englische Recht, 3. Aufl. 2006, S. 6 ff. 761 Church kritisierte bereits Mitte der 1970er Jahre zu Recht, dass dadurch für die Situation in Sambia vollkommen ungeeignete Gesetze in Kraft seien, wobei er insbesondere das Eigentums- und Gesellschaftsrecht nennt (Church, An Introduction to the Laws of Zambia, S. 231). Zu der Auslegung, dass sich das Datum nur auf die Gesetze (statutes) und nicht auf common law und equity bezieht vgl. Himonga, Family and Succession Laws in Zambia, S. 56. 762 Dass mit common law und equity die jeweilige englische Version gemeint ist, ergibt sich zwar nicht aus dem Wortlaut der Paragraphen, jedoch aus dem Titel des Gesetzes, der – wie erwähnt – „English Law (Extent of Application) Act“ lautet. Außerdem statuiert § 3 Interpretation and General Provisions Act (Act 60 of 1964 [zuletzt geändert durch Act 13 of 1994], Chap. 2 of the Laws of Zambia), dass in sambischen Rechtstexten unter common law das englische common law zu verstehen ist. 763 Vgl. den Wortlaut von § 2 English Law (Extent of Application) Act. 764 Act 11 of 1912 (zuletzt geändert durch Statutory Instrument 58 of 1968), Chap. 10 of the Laws of Zambia.

A. Hintergrundinformationen zu Sambia

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zahlreichen Gesetzen weitere Vorschriften, über die englisches Recht rezipiert wird.765 Diese grundsätzlich statisch wirkende Art der Rezeption des englischen Rechts erfährt eine Dynamik dadurch, dass die rezipierten Gesetze teilweise an die lokalen Umstände anzupassen sind.766 Außerdem verändert sich das sambische Recht über so genannte dynamische Verweisungen teilweise automatisch mit dem englischen Recht.767 Ebenso wie im englischen Recht ist die Orientierung der Rechtsprechung an Präzedenzfällen ein wichtiges Charakteristikum des sambischen Rechtssystems.768 Dabei orientieren sich die sambischen Gerichte nicht nur an Entscheidungen ihrer eigenen Gerichtshierarchie, sondern auch an Entscheidungen von Gerichten in anderen Common Law Ländern.769 Die starke Orientierung an englischen Präzendenzfällen ist dabei wiederholt kritisiert worden.770 765

Gem. § 3 Penal Code (Act 42 of 1930 [zuletzt geändert durch Act 13 of 1994], Chap. 87 of the Laws of Zambia) ist z. B. das sambische Strafrecht in Übereinstimmung mit den in England geltenden Interpretationsprinzipien auszulegen. Weiterhin sind gem. § 9 Abs. 1 High Court Act (Act 41 of 1960 [zuletzt geändert durch Act 13 of 1994], Chap. 27 of the Laws of Zambia) die Zuständigkeiten des sambischen High Court grundsätzlich am englischen High Court angelehnt. Der Subordinate Courts Act (Act 36 of 1933 [zuletzt geändert durch Act 25 of 1998], Chap. 28 of the Laws of Zambia) bezieht sich in § 20 Abs. 1 (d) auf Gesetze des englischen Ehe- und Unterhaltsrechts. Vgl. zu letzterem auch Himonga, Family and Succession Laws in Zambia, S. 57. Siehe allgemein zur Rezeption des englischen Strafrechts Kawamba, Problems of penal law, S. 51 f. 766 Vgl. § 12 Abs. 1 High Court Act. 767 Gem. § 11 Abs. 1 High Court Act ist immer das gerade gültige englische Scheidungs- und Eherecht auch in Sambia gültig. Vgl. dazu Himonga, Family and Succession Laws in Zambia, S. 57. 768 Es besteht jedoch keine Bindung an Gerichtsentscheidungen, die vor der Unabhängigkeit auf heute sambischem Territorium gefällt wurden. Vgl. Hamalengwa, The Legal System of Zambia, in: Bondzi-Simpson (ed.), The Law and Economic Development, S. 21 (27). 769 Hamalengwa, The Legal System of Zambia, in: Bondzi-Simpson (ed.), The Law and Economic Development, S. 21 (27). Ein Beispiel bietet ein Urteil des Supreme Court aus dem Jahre 1995, der in einer grundlegenden Entscheidung zur Versammlungsfreiheit auf die Rechtsprechung von Gerichten in Ghana, Nigeria, Tansania, Simbabwe, Indien und den USA verweist. Vgl. den Verweis auf Christine Mulundika and 7 Others v. The People 1995/SCZ/25 bei Bryde, Der Verfassungsstaat in Afrika, in: Morlok (Hrsg.), Die Welt des Verfassungsstaates, S. 203 (213). Siehe auch den Vorschlag von Church, dass die sambischen Gerichte mit der Zeit ein eigenes common law entwickeln und sich dabei nicht nur auf England, sondern auch auf solche Ländern beziehen sollten, die selbst wiederum englisches common law rezipiert und weiterentwickelt haben (Church, An Introduction to the Laws of Zambia, S. 228 f.).

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Derzeit ist das sambische Rechtssystem durch eine komplexe Mischung aus englischem und (originär) sambischem Recht gekennzeichnet. Beim englischen Recht handelt es sich dabei je nach Rezeptionsweise um noch in England gültige oder dort bereits ungültige Vorschriften. Probleme ergeben sich dadurch, dass einerseits Gesetzessammlungen und Lehrbücher zum alten englischen Recht immer schwieriger erhältlich sind und dass andererseits hinsichtlich des neuen und in Sambia anwendbaren englischen Rechts keine eigenen Gesetzessammlungen existieren. Dies hat in der Praxis zu einer erheblichen Unsicherheit bei der Rechtsanwendung geführt. Laut der sambischen Rechtswissenschaftlerin Himonga ist das Ergebnis, dass die Gerichte letztlich dasjenige englische Recht anwenden, welches ihnen gerade am besten bekannt ist.771 2. Sambische Verfassungsentwicklung Sambia erhielt mit der Unabhängigkeit im Jahre 1964 seine erste Verfassung (die so genannte „Independence Constitution“), und zwar als Anhang zu der von der britischen Exekutive erlassenen Zambia Independence Order 1964.772 Die oben beschriebenen politischen Richtungswechsel Anfang der 1970er und 1990er Jahre spiegeln sich in entsprechenden Verfassungsänderungen wider. Die Einführung des Einparteiensystems erfolgte zunächst durch eine Verfassungsänderung Ende 1972773, bevor dann ohne bedeutende inhaltliche Änderungen im August 1973 eine neue Verfassung, die Verfassung der 2. Republik, verabschiedet wurde774 („One Party Constitution“). 18 Jahre spä770 Vgl. zu einer frühen Kritik Church, Zambia Law Journal 1974, S. 1 (35–39). Noch Mitte der 1990er Jahre spricht Kawamba von der „tendency of the Zambian judiciary, including the Supreme Court, to follow blindly English court decisions“ (vgl. Kawamba, Problems of penal law, S. 227). 771 Himonga, Family and Succession Laws in Zambia, S. 58: „The received family and succession law is more certain than customary law. But the fact that a large body of this law is foreign, obviously, makes it uncertain in a different way [. . .] The result is that in practice the courts apply whatever English law is best known to them.“ 772 Vgl. bereits oben Fn. 728. Zu Einzelheiten hinsichtlich Entstehung und Inhalt dieser Verfassung siehe Ndulo/Kent, J. A. L. 1996, S. 256 (259–264). 773 Art. 12 A Abs. 1 der Verfassung von 1964 wurde folgender Wortlaut gegeben: „There shall be one and only one political party in Zambia, namely, the United National Independence Party [. . .]“. Abgedruckt z. B. bei Zimba, The Zambian Bill of Rights, Appendix II. 774 The Constitution of Zambia Act, Act 27 of 1973, abgedruckt z. B. als Beilage zu VRÜ, Heft 1/1974. Vgl. zu Einzelheiten über Entstehung und Inhalt dieser Verfassung Schroeder-Hohenwarth, ebenda, S. I–XXVI; Ndulo/Kent, J. A. L. 1996, S. 256 (264–268); Mwalimu, St. Louis U. Pub. L. Rev. 1989, S. 157 (167–174). Der entscheidende Artikel dieser Verfassung zum Einparteiensystem ist Art. 4, der

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ter wurde das Einparteiensystem wieder aufgehoben: Im Dezember 1990 erfolgten die entscheidenden Verfassungsänderungen, um die Versammlungsund Vereinigungsfreiheit zu garantieren und den Weg für ein Mehrparteiensystem freizumachen.775 Im Jahre 1991 wurde dann eine neue Verfassung verabschiedet.776 Sie schrieb in Art. 1 die Verfassung als ranghöchstes Gesetz des Landes fest (es galt nun die „supremacy of the constitution“ statt der vorherigen „supremacy of the party“) und stärkte die Gewaltenteilung.777 Die Verfassung wurde allerdings weiterhin nur als Übergangsdokument angesehen, das die anstehenden Wahlen ermöglichen, danach aber weiter überarbeitet werden sollte.778 1993 wurde deshalb eine Kommission einberufen, die entsprechende Vorschläge ausarbeiten sollte.779 Als jedoch am 28. Mai 1996 eine Änderung der Verfassung von 1991 durch Parlamentsgesetz erfolgte,780 wurden letztlich nur wenige Kommissionsvorschläge übernommen, wie z. B. die Einrichtung einer Menschenrechtskommission (vgl. Art. 125 und 126 Verf) und verschiedene, rechtlich nicht einklagbare politischen Prinzipien (Art. 110–112 Verf). Außerdem wurden die bereits oben erwähnten Voraussetzungen, die die Person eines Präsidentschaftskandidaten erfüllen muss, übernommen, um damit Kaunda von den Wahlen 1996 auszuschließen. Eine Vielzahl bemerkenswerter Vorschläge der Kommission wurde dagegen abgelehnt, was die Opposition, viele zivilgesellschaftlichen Gruppierungen und die Gemeinschaft der Geberländer stark kritisierten.781 dem Wortlaut von Art. 12 A im Wesentlichen entspricht. Dieser Artikel wurde 1975 dahingehend erweitert, dass die als Anhang zur Verfassung geführte Satzung der Einheitspartei UNIP zur Auslegung von Verfassungsvorschriften heranzuziehen ist. Dies wurde als Einführung des Prinzips der party supremacy bezeichnet (vgl. Zimba, Zambia Law Journal 1982, S. 82–87). 775 Meyns, Zambia in der 3. Republik, S. 19. 776 The Constitution of Zambia Act, Act 1 of 1991. 777 Vgl. dazu und zu weiteren Einzelheiten hinsichtlich Entstehung und Inhalt dieser Verfassung Ndulo/Kent, J. A. L. 1996, S. 256 (268–271) sowie Sangwa, Transnat’l L. & Contemp. Probs. 2000, S. 483 (488–492). 778 Mbao, J. A. L. 1998, S. 1 (2). 779 Die Kommission wurde nach dem Namen ihres Vorsitzenden bekannt als „Mwanakatwe-Kommission“. Sie wurde am 22. November 1993 eingerichtet. Vgl. zu Einzelheiten iherer Zusammensetzung und zur teilweisen Zerstrittenheit Sangwa, Transnat’l L. & Contemp. Probs. 2000, S. 483 (492–496). 780 The Constitution of Zambia Amendment Act, Act 18 of 1996. Versuche, gerichtlich durchzusetzen, dass die Verfassungsänderung nicht durch Parlamentsgesetz, sondern durch eine verfassunggebende Versammlung und ein Referendum zu erfolgen habe, scheiterten. Vgl. dazu im Einzelnen Sangwa, Transnat’l L. & Contemp. Probs. 2000, S. 483 (497 ff.). 781 Zu den Vorschlägen gehörten die Einrichtung eines Verfassungsgerichts, die Trennung von Staat und Kirche, die Stärkung von Frauenrechten und verschiedene

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Die jetzige Verfassung ist die ranghöchste Rechtsquelle in Sambia (vgl. Art. 1 Abs. 3 Verf). Aus verschiedenen verfassungsrechtlichen Vorschriften ergibt sich mehr oder weniger direkt, dass als niederstufigere Rechtsquellen das Parlamentsgesetz782, das common law783 und das customary law (i. S. autochthoner Rechte verschiedener Ethnien)784 anerkannt sind. Die Verfassung enthält einen Grundrechtekatalog (Art. 11–32 Verf), der jedoch – wie die Grundrechtekataloge der Vorgängerverfassungen785 – viele Ausnahmen und weite Ermessensspielräume für Exekutive und Legislative vorsieht.786 Unter anderem sind verschiedene demokratische Elemente verankert (z. B. Wahl des Präsidenten in Art. 34 Verf und Wahl des Parlaments in Art. 63 Abs. 2 Verf). Ein Verfassungsgericht gibt es nicht. Bei Grundrechtsverletzungen ist der High Court zuständig (Art. 28 Abs. 1 Verf) und der Supreme Court als Rechtsmittelinstanz (Art. 28 Abs. 2 [b]) Verf). Die laut Verfassung einzige offizielle Sprache ist Englisch (Art. 1 Abs. 5 Verf), trotz der Vielzahl der etwa 26 im Land gesprochenen Sprachen.787 Vorschriften zur Stärkung der Unabhängigkeit der Wahlkommission. Zudem schlug die Kommission zur Erreichung eines maximalen Konsenses vor, die Verfassungsänderung nicht durch bloßes Parlamentsgesetz, sondern durch eine aus verschiedenen Teilen der Gesellschaft zusammengesetzte verfassungsgebende Versammlung (Constitutent Assembly) zu verabschieden. Vgl. zum Ganzen Ndulo/Kent, J. A. L. 1996, S. 256 (271 ff.). Vgl. zu der Kritik durch die Geberländer Mbao, J. A. L. 1998, S. 1 (3). 782 Vgl. die Institution der Nationalversammlung als Legislative in Art. 62 ff. Verf sowie die Erwähnung des „statute law“ in Art. 16 Abs. 2 (y) Verf. 783 Vgl. die Erwähnung in Art. 16 Abs. 2 (y) Verf. 784 Vgl. die Erwähnung in Art. 18 Abs. 12 (b), Art. 23 Abs. 3 (d), Art. 131 (b) Verf. 785 Vgl. dazu Zimba, The Zambian Bill of Rights, S. 89–101. Zusätzliche Einschränkungen ergaben sich dadurch, dass von 1964 bis 1990 offiziell der Notstand galt (vgl. dazu oben, S. 359). 786 Man könnte auch von einer „bill of exeptions“ anstatt einer „bill of rights“ sprechen (so zu den Vorgängerverfassungen Zimba, The Zambian Bill of Rights, S. 94). Dieser Zustand ist vielfach kritisiert worden, insbesondere die Einschränkungen der Pressefreiheit und die Einschränkungen des Diskriminierungsverbots (dazu näher unten, A.III.1.a)). Vgl. z. B. Ndulo/Kent, J. A. L. 1996, S. 256 (277). 787 Vgl. die Tabelle bei Kashoki, The Language Situation in Zambia, in: Ohannessian/Kashoki (eds.), Language in Zambia, S. 9 (19–21) und die Erläuterung hinsichtlich der Bezeichnung eines „Clusters“ als Sprache auf S. 22. Chanda kommt dagegen auf 15 bis 18 Sprachen, vgl. Chanda, Les Langues en Zambie, in: Daloz/ Chileshe (dir.), La Zambie contemporaine, S. 301 (305). Es ist allerdings methodisch schwierig, die tatsächliche Anzahl der bestehenden Sprachen zu bestimmen. Dies liegt insbesondere daran, dass kein einheitliches und eindeutiges sprachwissenschaftliches Unterscheidungskriterium zwischen „Sprache“ von „Dialekt“ existiert (vgl. beispielhaft in Bezug auf Sambia Banda, The Classification of Languages, S. 1. Das Problem der Unterscheidung zwischen „Sprache“ und „Dialekt“ sprechen auch an Chanda, Les Langues en Zambie, in: Daloz/Chileshe [dir.], La Zambie contem-

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In jüngerer Zeit ist wieder Bewegung in die sambische Verfassungsdiskussion gekommen. Am 17. April 2003 wurde durch den Präsidenten der Republik erneut eine Kommission ernannt,788 die Vorschläge zur Änderung der Verfassung erarbeiten soll, z. B. mit Blick auf einen verbesserten Schutz fundamentaler Menschenrechte. Seit Juli 2005 liegt ein umfangreicher Zwischenbericht der Kommission vor. Inwieweit die darin enthaltenen, teilweise sehr progressiven Vorschläge (vgl. nur unten, S. 381, zu den Vorschlägen in Bezug auf die Gleichstellung von Mann und Frau) tatsächlich einmal Gesetz werden, bleibt abzuwarten.789 3. Autochthones Recht In Sambia spielt das autochthone Recht für einen Großteil der Bevölkerung eine bedeutende Rolle.790 Die sambische Bevölkerung setzt sich aus einer Vielzahl verschiedener Ethnien zusammen791, weshalb es auch in poraine, S. 301 [302 und 305] sowie Kashoki, The Language Situation in Zambia, in: Ohannessian/Kashoki [eds.], Language in Zambia, S. 9). 788 Vgl. Constitution Review Commission, Interim Report, S. 1. 789 Bereits vor Veröffentlichung des Zwischenberichts hatte Mananwasa verlauten lassen, dass eine neue Verfassung nicht vor dem Jahr 2008 verabschiedet werden könne (vgl. Africa Confidential vom 4. Februar 2005, Vol. 46, No. 3, S. 6). 790 Vgl. dazu die Nachweise oben, 2. Teil 4. Kap. E.III. 791 Vielfach wird die Anzahl der Ethnien in Sambia auf 73 beziffert (vgl. z. B. Burnell, Third World Quarterly 2002, S. 1103 [1109]; Chuulu/Kasonde-Ng’andu/ Longwe u. a., Maintenance in Zambia, S. 2; Mwalimu, St. Louis U. Pub. L. Rev. 1989, S. 157 [158]). Genaue Angaben sind jedoch – ähnlich wie die Bestimmung der Anzahl der Sprachen (vgl. dazu bereits oben, Fn. 787) – schwierig. Chuulu/Kasonde-Ng’andu/Longwe u. a. beziehen sich bei ihrer Zahlenangabe z. B. auf Brelsford, The Tribes of Zambia. 2. Auf., Lusaka 1965. Jener gibt in seinem Buch jedoch keine Defintion davon, was er unter einem „tribe“ versteht. Vielmehr betont er auf S. V: „. . . I have tried to keep the descriptions simple and straightforward and I have avoided, I hope, any ethnological theorising.“ In seinem Vorwort und in Appendix 3 relativiert er zudem seine Aussagen über die Stammes- und Sprachgrenzen für die Zukunft und weist darauf hin, dass Verschiebungen wahrscheinlich sind. Vielfach wurden die Ethien in Sambia über ihre Verbindung zu einem bestimmten chief definiert. Dies ist jedoch deshalb ungenau, weil in mehreren Gebieten bestimmte Gruppen eine Identität unabhängig von einem Chief entwickelt haben. Ebenso erscheint die Gleichsetzung Sprache = Ethnie genauso wie die Umkehrung zu stark vereinfachend, da die Identität als „Ethnie“ oft von weiteren Kriterien neben der Sprache abhängt. Langworthy betont: „Tribal differences are based on even less obvious and more complex criteria than are linguistic differences. Languages, material culture, shared historical experience, the character of rulers and colonial administration – all are relevant factors“ (Langworthy, Languages and Tribes, in: Davis, Zambia in Maps, S. 34). Die Gleichung Ethnie = Stamm wird teilweise jedoch auch in Bezug auf Sambia aufgestellt (vgl. z. B. Chuulu/Kasonde-Ng’andu/ Longwe u. a., Maintenance in Zambia, S. 92 sowie Fichtl, DED-Brief 1998, 4, S. 22, der von „73 offiziell anerkannte[n] ethnische[n] Sprachgruppen“ spricht).

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Sambia das autochthone Recht nicht gibt und vielmehr von autochthonen Rechten im Plural gesprochen werden muss. Diese autochthonen Rechte sind auch von den staatlichen Gerichten als Rechtsquelle anzuwenden. In der Rechtsterminologie wird allerdings etwas irreführend, weil den pluralen Charakter leugnend, der Terminus (Zambian bzw. African) customary law verwendet. Customary law wird in der Verfassung792 und einer Reihe von einfachen Gesetzen793 erwähnt. Zentrale Bestimmungen sind die Regelungen zur Gerichtsbarkeit für Local Courts (LCs) und Subordinate Courts.794 Danach ist vor den LCs customary law grundsätzlich anwendbar, es darf aber nicht gegen die Schrankentrias natürliche Gerechtigkeit (natural justice), Moral (morality) oder geschriebenes Recht verstoßen (vgl. § 12 Abs. 1 [a] Local Courts Act795). Eine parallele Regelung findet sich in § 16 Satz 1 Subordinate Courts Act, nach der customary law neben dem geschriebenen Recht und „Gerechtigkeit“796 auch an equity und dem Rechtsempfinden des Richters (good conscience)797 gemessen wird. Diese Beschränkung der Anwendbarkeit des customary law wird als repugnancy-Klausel bezeichnet und geht noch auf die britische Kolonialzeit zurück.798 Die Schranke des geschriebenen Rechts ist am einfachsten bestimmbar.799 Mit dem Ziel, in bestimmten 792

Art. 18 Abs. 12 (b), Art. 23 Abs. 3 (d), Art. 131 (b) Verf. Vgl. etwa §§ 10 Abs. 4, 32 Abs. 1 (b), 34 und 38 Marriage Act (Act 10 of 1918 [zuletzt geändert durch Act 13 of 1994], Chap. 50 of the Laws of Zambia); § 1 Abs. 2 Juveniles Act (Act 4 of 1956 [zuletzt geändert durch Act 13 of 1994], Chap. 53 of the Laws of Zambia); § 32 Administrator-General’s Act (Act 20 of 1925 [zuletzt geändert durch Act 13 of 1994], Chap. 58 of the Laws of Zambia); § 2 Abs. 1 und Abs. 2 (a) Intestate Succession Act (Act 5 of 1989 [zuletzt geändert durch Act 13 of 1994], Chap. 59 of the Laws of Zambia). 794 Für den High Court ergibt sich die Anwendbarkeit von customary law indirekt dadurch, dass ihm zur Feststellung dieses Rechts die Möglichkeit gegeben ist, Beisitzer zu bestellen (§ 34 High Court Act). In der Praxis spielt das customary law vor dem High Court jedoch kaum eine Rolle. Vgl. dazu Kamuwanga, Women in the Legal System, S. 5. Vgl. zum Gerichtswesen näher unten, A.II.4. 795 Act 20 of 1966 (zuletzt geändert durch Act 18 of 2003), Chap. 29 of the Laws of Zambia. 796 Warum § 16 Subordinate Courts Act von „justice“, § 12 Local Courts Act von „natural justice“ spricht, ist unklar. Vgl. Himonga, Family and Succession Laws in Zambia, S. 60 und dort Fn. 64. 797 Die Übersetzung von good conscience mit „Rechtsempfinden des Richters“ lehnt sich an die Überlegungen von Derret an, der diesen Begriff anlässlich seiner Verwendung in den Rechtsordnungen verschiedener britischer Ex-Kolonien untersucht hat. Bei conscience gehe es um „the judge’s juridical knowledge in general, his ‚conscience‘ as a judge“ (vgl. Derrett, Justice, Equity and Good Conscience, in: Anderson [ed.], Changing Law in Developing Countries, S. 114 [125]). Im Rahmen der repugnancy-Klauseln komme dem Begriff aber – genauso wie equity – neben (natural) justice keine eigenständige Bedeutung zu (ebenda, S. 150). 793

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Bereichen des Erbrechts das customary law in Sambia zu verdrängen, ist beispielsweise 1989 der Intestate Succession Act800 erlassen worden. Die anderen Begriffe sind offen für Interpretationen durch die Gerichte, was sich das unten näher zu beschreibende GTZ-Projekt zunutze gemacht hat. Sofern customary law zur Anwendung kommt, bleibt die Frage, welchen Inhalt dieses im konkreten Fall hat. So gibt es keine offizielle Definition des Begriffs customary law801 und auf die Schwierigkeiten, die bei der Feststellung konkreter Regeln auftreten, wurde bereits hingewiesen. Eine Studie zu LCs zeigte auf, dass die interviewten Richter (local court justices), die in der Hauptsache customary law anzuwenden haben, hierzu keine besondere Ausbildung bekommen. Sie müssen stattdessen auf ihre Lebenserfahrung zurückgreifen und hatten Schwierigkeiten, customary law zu definieren. In den städtischen Gebieten würden die LCs zudem immer weniger Konfliktlösung unter Berufung auf customary law betreiben, sondern sich vielmehr an den Leitprinzipien Logik und gesunder Menschenverstand (common sense) orientieren.802 Insgesamt gehen die Auffassungen über den Inhalt von customary law bei den verschiedenen Gerichten und der Bevölkerung auseinander.803 In der gerichtlichen Praxis werden auch Kollisionsfälle zwischen verschiedenen autochthonen Rechten uneinheitlich gelöst.804 798 Während der Kolonialzeit waren Konflikte innerhalb der autochthonen Bevölkerung offiziell nach customary law zu lösen, sofern dieses nicht den drei Elementen widersprach, die jetzt noch immer im Local Courts Act zu finden sind. Vgl. dazu Coldham, Law – Anglophone Central Africa, in: Middleton u. a. (ed.), Africa South of the Sahara, Bd. 2, S. 548 sowie Zimba, The Zambian Bill of Rights, S. 50 ff. Zur repugnancy-Klausel allgemein vgl. bereits oben, 2. Teil 4. Kap. E.III. 799 Vgl. diesbezüglich die Legaldefinition in § 3 Interpretation and General Provision Act: „ ‚written law‘ means an Act, an Applied Act, an Ordinance and a statutory instrument.“ In demselben Paragraphen finden sich weitere Legaldefinitionen für „Act“, „Applied Act“, „Ordinance“ und „statutory instrument“. Eine Ausnahme zur Schranke des geschriebenen Rechts stellt allerdings die strafrechtliche Beurteilung einer Handlung dar. Hier gilt customary law auch dann, wenn die Handlung im geschriebenen Recht unter Strafe steht; die verhängte Strafe darf aber die im geschriebenen Recht vorgesehene Höchststrafe nicht überschreiten (vgl. § 12 Abs. 2 Local Courts Act). 800 Act No. 5 of 1989 (zuletzt geändert durch Act 13 of 1994), Chap. 59 of the Laws of Zambia. 801 Himonga, Family and Succession Laws in Zambia, S. 51. 802 Afronet, Local Court Study 1998, S. 5 f. 803 Himonga, Family and Succession Laws in Zambia, S. 51 und Beispiele dazu in Kapitel 6. Das Recht gibt nur insofern Hilfestellung, als dass die staatlichen Gerichte zur Bestimmung der geltenden Normen des customary law Beisitzer oder Zeugen hinzuziehen können, von denen eine Expertise auf diesem Gebiet erwartet wird (vgl. § 61 Local Courts Act, § 39 Subordinate Courts Act, § 34 High Court Act). 804 Vgl. dazu Himonga, Family and Succession Laws in Zambia, S. 72 ff.

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Das staatliche Recht erkennt als autochthone Autoritäten in Sambia auf regionaler Ebene grundsätzlich die so genannten chiefs sowie auf Dorfebene die so genannten headmen an. Um offizielle Anerkennung zu erfahren, muss ein chief als solcher durch Rechtsakt des Präsidenten der Republik gem. § 3 Chiefs Act805 ernannt werden.806 Das staatliche Recht gibt den chiefs bestimmte Befugnisse, um eine friedensbewahrende und -wiederherstellende Funktion zu erfüllen.807 Grundsätzlich können sie ihre Funktionen gemäß dem jeweiligen customary law der Region ausüben. Allerdings begegnet ihnen hierbei dieselbe Schrankentrias wie im Local Courts Act.808 Die headmen809 haben auf Dorfebene offiziell bestimmte Verwaltungsaufgaben nach dem Registration and Development of Villages Act810 zu erfüllen. Je nach Größe des Gebiets, für das nur ein chief zuständig ist, können dort bis an die 300 headmen im Amt sein.811 Es gibt auf nationaler Ebene ein House of Chiefs mit 27 Sitzen812 mit beratender Funktion gegenüber der Regierung (Art. 130 Verf).813

4. Gerichtswesen a) Hierarchie der Gerichte Die sambische Verfassung sieht als höchstes Gericht den Supreme Court vor.814 Ihm folgen in der Gerichtshierarchie der High Court, die Subordi805 Act 67 of 1965 (zuletzt geändert durch Act 13 of 1994), Chap. 287 of the Laws of Zambia. 806 Dabei gibt es gem. § 3 Chiefs Act paramount chiefs, senior chief, chiefs und sub-chiefs. Hinzu kommen spezielle Ämter in der Western Province. 807 Vgl. § 11 Chiefs Act. 808 Vgl. § 10 Abs. 1 (a) Chiefs Act. 809 Vgl. die Definition in § 2 Registration and Development of Villages Act: „ ‚Headman‘ means a villager who is recognised as the Headman of a village in a rural area by all or a majority of the other villagers under their customary law to be their Headman and who is also recognised as such by their Chief.“ 810 Act 30 of 1971 (zuletzt geändert durch Act 13 of 1994), Chap. 289 of the Laws of Zambia. 811 In dem Chiefdom Monze in der Südprovinz gibt es z. B. 283 village headmen (Interview mit einer Mitarbeiterin der in der Südprovinz tätigen Nichtregierungsorganisation „Law and Development Association [LADA]“, welche u. a. mit chiefs und headmen der Region zusammenarbeitet und die Struktur ihrer eigenen Organisation an deren Einflussgebiete angepasst hat). 812 Vgl. zu der Anzahl der Sitze Art. 132 (1) Verf. 813 Ein House of Chiefs mit ebenfalls beratender Funktion gab es bereits unter der Verfassung von 1964 (vgl. dort Art. 85–96) und der Verfassung von 1973 (vgl. dort Art. 95–106).

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nate Courts (auch Magistrates’ Courts genannt) und die LCs nach.815 Als Spezialgericht für Arbeitsrecht fungiert der Industrial Relations Court, der in der Gerichtshierarchie auf der Ebene des High Court angesiedelt ist.816 Weitere, nicht ausdrücklich in der Verfassung genannte Gerichte können durch Parlamentsgesetz errichtet werden (Art. 91 Abs. 1 [f] Verf). Von dieser Möglichkeit ist in Bezug auf landrechtliche817 und steuerliche818 Streitigkeiten Gebrauch gemacht worden. Nicht in die Hierarchie staatlicher Gerichte eingegliedert sind die Gerichte autochthoner Autoritäten (so genannte traditional courts). Diese spielen jedoch in der Praxis eine große Rolle. Da für das GTZ-Projekt vor allem die LCs und traditional courts von Bedeutung sind, wird auf diese im Folgenden näher eingegangen. b) Local Courts Die LCs wurden in Sambia 1966, zwei Jahre nach Erreichen der Unabhängigkeit, durch den Local Courts Act eingerichtet. Sie ersetzten die seit 1929 bestehenden Native Courts, deren Vorsitz von der Kolonialadministration ernannte chiefs innehatten.819 Richter in den LCs sind so genannte local court justices (LCJs)820, deren Amt von dem der chiefs getrennt ist. LCJs sind Justizangestellte und werden gem. § 3 Local Courts Act von der Judicial Service Commission821 ernannt. 814 Vgl. Art. 91 Abs. 1 (a) i. V. m. Art. 92 Abs. 1 Verf. Einzelheiten zu Zusammensetzung, Zuständigkeit und Verfahren sind in Art. 92 f. und Art. 96–99 Verf sowie dem Supreme Court Act (Act 41 of 1973 [zuletzt geändert durch Act 19 fo 2003], Chap. 25 of the Laws of Zambia) geregelt. 815 Vgl. Art. 91 Abs. 1 (b), (d), (e) Verf sowie die jeweiligen Spezialgesetze (High Court Act, Subordinate Courts Act, Local Courts Act). Bzgl. des High Court vgl. zusätzlich 94, 98 f. Verf. 816 Vgl. Art. 91 Abs. 1 (c) Verf sowie §§ 85–97 Industrial and Labour Relations Act, Act 27 of 1993 (zuletzt geändert durch Act 13 of 1994), Chap. 269 of the Laws of Zambia. 817 Vgl. das Lands Tribunal gem. §§ 20–29 Lands Act, Act 29 of 1995 (zuletzt geändert durch Act 20 of 1996), Chap. 184 of the Laws of Zambia. 818 Vgl. das Revenue Appeals Tribunal gem. Revenue Appeals Tribunals Act, Act 11 of 1998 (noch nicht in die Ausgabe der Laws of Zambia von 1998 aufgenommen). 819 Zu Entstehung und Entwicklung der Native Courts sowie deren Nachfolge durch die LCs vgl. Mukelabai, The Administration of Justice in the Local and Subordinate Courts of Zambia, S. 20 ff. (insbesondere S. 47–51). 820 Vgl. § 6 Abs. 3 Local Courts Act. 821 Die Judicial Service Commission ist für die Einstellung eines Großteils der Justizverwaltung verantwortlich. Ihre Einrichtung ist in Art. 123 Abs. 1 Verf vorgeschrieben.

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Laut Interview mit einem Mitarbeiter der Justizverwaltung gab es im Juni 2004 in Sambia insgesamt 454 LCs.822 Von den insgesamt 1044 Richterstellen waren 890 besetzt, davon ca. 45 mit Frauen.823 LCs haben in Sambia im Vergleich zu den anderen Gerichten bei weitem die höchste Anzahl an Verfahren zu bewältigen.824 LCs sind in zwei Kategorien unterteilt, so genannte LCs Grade A und LCs Grade B.825 Ein LC gehört grundsätzlich zur Kategorie Grade B. Die Aufstufung zu Grade A durch Ministerialerlass erfolgt, sobald 400 Verfahren pro Jahr bearbeitet werden.826 LCs sind gem. §§ 8 und 9 Local Courts Act für zivil- und strafrechtliche Verfahren zuständig. Im Einzelnen ergibt sich die sachliche Zuständigkeit einerseits aus den Rechtsnormen, die sie gem. §§ 12, 13 Local Courts Act befugt sind anzuwenden (law to be administered), sowie andererseits nach Streitwert bzw. der Höhe der zu erwartenden Strafe. Das anzuwendende Recht ist customary law827, Rechtsakte der kommunalen Ebene (rural council bylaws), die im Gebiet ihrer örtlichen Zuständigkeit erlassen wurden828, sowie eine Reihe von Gesetzen, die in der Local Courts Jurisdiction Order aufgeführt sind.829 Die Streitwertgrenze liegt umgerechnet bei etwa 500,– EUR. In strafrechtlichen Verfahren können Strafen bis zu umgerechnet 15,– EUR sowie bis zu zwei Jahren Freiheitsentzug ausgesprochen wer822 Davon 49 in der Südprovinz, 73 in der Ostprovinz und 48 in der Nord-WestProvinz. 823 Laut einer Studie aus dem Jahre 1999 kamen damals 19 Frauen auf insgesamt 907 LCJs. Vgl. Afronet, Local Court Study 1998, S. 23. 824 Die Schätzungen reichen bis zu einem Anteil von 90% der Verfahren (vgl. Hamalengwa, The Legal System of Zambia, in: Bondzi-Simpson [ed.], The Law and Economic Development, S. 21 [27]). Ähnlich, aber in anderen Kategorien ausgedrückt, fällt auch das vorläufige Ergebnis einer jüngeren Studie der Zambia Law Development Commission (ZLDC) aus: LCs seien für etwa 80% der Bevölkerung die entscheidende Gerichtsinstanz (vgl. ZLDC, Review of the Local Courts System, S. 20). Etwas zurückhaltender Chuulu/Chileshe/Ntalasha u. a., Justice in Zambia, S. 57: „[T]hey handle most of the civil cases“. Dies würde übereinstimmen mit den Angaben bei Kawamba, nach dem die meisten Strafverfahren in Sambia vor den Subordinate Courts landen (vgl. Kawamba, Problems of penal law, S. 230). 825 § 3 Local Court Rules, Statutory Instrument 293 of 1966 (zuletzt geändert durch Statuory Instrument 46 of 1995), Chap. 29 of the Laws of Zambia. 826 Vgl. dazu ZLDC, Review of the Local Courts System, S. 3. 827 Vgl. § 12 Abs. 1 (a) Local Courts Act. Zu der damit verbundenden repugnancy-Klausel vgl. oben, A.II.3. 828 Vgl. § 12 Abs. 1 (b) Local Courts Act. 829 Vgl. §§ 12 Abs. 1 (c), 13 Local Courts Act i. V. m. dem Anhang der per Ministerlass ergangenen Local Courts Jurisdiction Order von 1966 (Statutory Instrument 353 of 1966 [zuletzt geändert durch Statutory Instrument 95 of 1976], Chap. 29 of the Laws of Sambia).

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den.830 Dass die LCs trotz dieser relativ niedrigen Geldwerte eine große Bedeutung haben, erklärt sich vor dem Hintergrund, dass das Pro-Kopf-Einkommen in Sambia im Schnitt bei umgerechnet etwa 700,– EUR pro Jahr liegt831 bzw. fast 90% der Bevölkerung nicht mehr als ca. 1,50 EUR pro Tag zur Verfügung haben.832 Die für LCs zuständigen Beamten der Justizverwaltung und bestimmte Richter der Subordinate Courts haben die Befugnis, vor den LCs eröffnete Verfahren an sich zu ziehen und ergangene Urteile aufzuheben oder zu verändern.833 LCJs sind in ihrer Rechtsprechung also nicht unabhängig. Die Wurzeln dafür dürften in der Kolonialzeit zu finden sein, als die native courts als Vorgänger der LCs noch von der Britischen Kolonialverwaltung kontrolliert wurden.834 Die Unabhängigkeit wird zusätzlich dadurch beeinträchtigt, dass die einzelnen LCs formal durch Ministerialerlass (court warrant) errichtet und wieder aufgehoben werden können. Dabei entscheidet der Minister nach seinem Ermessen über die Notwendigkeit der Errichtung und über die Schließung eines LCs.835 Die Gerichtsverfahren werden in der jeweiligen lokalen Sprache abgehalten.836 Anwälte dürfen gem. § 15 Abs. 1 Local Courts Act nur in bestimmten Strafverfahren vor den LCs auftreten.837 830 Eherechtliche Verfahren unterliegen keiner solchen Grenze. Bei streitigen Erbverfahren liegt die Grenze bei ca. 10,– EUR (50.000,– Kwatcha). Vgl. zum Ganzen Mwenda/Mvunga/Moran: LCJ Training manual, Pack B, Section 1, S. 5 f., wo Angaben differenziert nach LCs Grade A und Grade B aufgeführt sind. – Streitwertgrenzen: LCs Grade A = 16.67 fee units = ca. 3.000.000,– Kwatcha; LCs Grade B = 13.889 fee units = ca. 2.500.000,– Kwatcha. – Grenze der Geldstrafen und Freiheitsstrafen: LCs Grade A = 417 penalty units = ca. 75.000 Kwatcha sowie zwei Jahre Freiheitsentzug; LCs Grade B = 209 penalty units = ca. 37.000 Kwatcha sowie 18 Monate Freiheitsentzug. 831 Angabe für das Jahr 2002 laut UNDP, Human Development Report 2004, S. 142: 840,– US-Dollar. 832 UNDP errechnete, dass 87,4% der Bevölkerung mit unter 2,– US Dollar pro Tag auskommen müssen. Dies ist der Mittelwert aus den Jahren 1990–2002. Vgl. UNDP, Human Development Report 2004, S. 149. 833 Vgl. § 54 Local Courts Act, insbesondere § 54 Abs. 3 (a) und (b) i. V. m. § 2 Abs. 1 Local Courts Act. 834 So auch Afronet, Local Court Study 1998, S. 8. 835 § 4 Abs. 1 und 3 Local Courts Act. Eine vergleichbare Kompentenz hat die Exekutive in Bezug auf die anderen Gerichte nicht. Diese sind jeweils durch Gesetz errichtet worden (vgl. z. B. für den High Court Art. 94 Verf i. V. m. § 3 High Court Act sowie für die Subordinate Courts, die entlang der Distriktgrenzen errichtet sind, § 3 Subordinate Courts Act). 836 Afronet, Local Court Study 1998, S. 6; Chuulu/Chileshe/Ntalasha u. a., Justice in Zambia, S. 63. 837 Die beschränkte Zulassung von Anwälten vor LCs erklärt sich daraus, dass ein Ungleichgewicht gegenüber den LCJs vermieden werden sollte, die in der Regel

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Die Arbeitsbedingungen der meisten LCs müssen als desolat bezeichnet werden. Es fehlt häufig an Gerichtsgebäuden, so dass Gerichtsverhandlungen teilweise buchstäblich unter Bäumen abgehalten werden müssen838 oder in der Regensaison gar nicht stattfinden839. Vorhandene Gerichtsgebäude sind in der Regel in einem schlechten Zustand. Es fehlt selbst an Papier und anderem Büromaterial. Noch nicht einmal der Local Courts Act ist an allen Gerichten zu finden.840 Hinzu kommt das Transportproblem, welches sowohl die Richter und die Justizverwaltung als auch die Bürger trifft. Die Anfahrt von LCJs zu ihrem Gericht kann ein Problem darstellen, wenn sie hierzu auf öffentliche Verkehrsmittel angewiesen sind, sich diese jedoch nicht leisten können. Teilweise müssen LCJs 20 km zu Fuß zu ihrem Gericht laufen.841 Auch die Angestellten der Justizverwaltung, die die Arbeit der LCs kontrollieren sollen, haben häufig kein eigenes Transportmittel zur Verfügung.842 Dasselbe gilt in ländlichen Gegenden für einen Großteil der Bevölkerung. Häufig müssen ein bis zwei Tage für die Anreise eingeplant werden.843 Aus zwei Interviews mit Mitarbeitern der Justizverwaltung ergibt sich, dass die entscheidenden Kriterien für die Ernennung einer Person zum LCJ Wissen über die lokalen Gebräuche und der Grad formaler Bildung sind. Bei gleicher Qualifikation würden Frauen bevorzugt.844 Demnach ist eine juristische Ausbildung, geschweige denn ein juristisches Studium, keine Voraussetzung zur Ernennung als LCJ, obwohl diese nicht nur customary law, sondern auch staatliches Recht anzuwenden haben und Strafverfahren durchführen. Tatsächlich ist es laut mehrerer Studien845 und zweier Interviews846 die Regel, dass „männliche Beamte in Rente“ zu LCJs ernannt keine formal-juristische Ausbildung durchlaufen haben. Außerdem haben in der Regel Anwälte in Sambia keine spezielle Ausbildung in customary law durchlaufen. Vgl. dazu Williams, Law Reform and Judicial Review, S. 6. 838 Chuulu/Muyovwe/Mbozi u. a., Inheritance in Zambia, S. 245 f. 839 Chuulu/Chileshe/Ntalasha u. a., Justice in Zambia, S. 58 f. 840 Afronet, Local Court Study 1998, S. 20; Chuulu/Chileshe/Ntalasha u. a., Justice in Zambia, S. 63 f., 80 f. 841 Chuulu/Chileshe/Ntalasha u. a., Justice in Zambia, S. 77. 842 Chuulu/Muyovwe/Mbozi u. a., Inheritance in Zambia, S. 245 f.; Chuulu/Chileshe/Ntalasha u. a., Justice in Zambia, S. 83. 843 Chuulu/Chileshe/Ntalasha u. a., Justice in Zambia, S. 59. 844 Hierzu ist allerdings anzumerken, dass in Sambia Frauen im Vergleich zu Männern sehr viel seltener formale Bildungsgrade erwerben. 845 Chuulu/Chileshe/Ntalasha u. a., Justice in Zambia, S. 69 f. In Bezug auf städtische Gegenden auch Afronet, Local Court Study 1998, S. 7. Himonga spricht von „elderly men“, vgl. Himonga, Family and Succession Laws in Zambia, S. 44. 846 Mit zwei Ausbildern der von der GTZ finanzierten Ausbildungskurse für LCJs.

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werden. Dabei wurde in mehreren Studien ebenfalls festgehalten, dass die LCJs in Sambia für ihre Arbeit nicht ausgebildet werden,847 ein Befund, der durch alle zu diesem Themenkomplex durchgeführten Interviews bestätigt wurde.848 Es habe lediglich zu gewissen Zeiten unsystematische Ausbildungsangebote gegeben, die dann nur von „ausgesuchten“ Richtern besucht werden konnten.849 Dementsprechend negativ wird auch die Qualität der von LCJs geführten Verfahren und gefällten Urteile eingeschätzt.850 Von Seiten einer Nichtregierungsorganisation (NRO) ist deshalb Ende der 1990er Jahre die systematische Organisation einer Ausbildung für LCJs gefordert worden.851 Nach Einschätzung der GTZ-Projektleitung und einem LCJ-Ausbilder nehmen die chiefs häufig auf Entscheidungen der LCs Einfluss. Der LCJAusbilder meint, dass diese Einflussnahme auch dadurch begünstigt werde, dass häufig eine räumliche Nähe der LCs zu den Höfen der chiefs bestehe und die LCs häufig nach den chiefs des jeweiligen Gebietes benannt seien. Hinzu komme die Art der Berufung: In den ländlichen Regionen hätten die chiefs in Bezug auf ihre Region ein Vorschlagsrecht.852 Laut GTZ-Projektleitung würden die chiefs der Bevölkerung teilweise verbieten, die LCs anzurufen. Neben den LCJs sind als Personal der LCs die so genannten court clerks und court messengers zu nennen, die ebenfalls wichtige Funktionen innehaben. Clerks müssen beispielsweise über die Eröffnung eines Verfahrens entscheiden.853 Messengers stellen in Zivilverfahren Klagen zu (service of 847 Chuulu/Chileshe/Ntalasha u. a., Justice in Zambia, S. 73; Kawamba, Problems of penal law, S. 244; ZLDC, Review of the Local Courts System, S. 5, 63, 69, 75 f. und 82 f. Laut Himonga fanden bis 1980 zumindest jährlich organisierte, mehrwöchige Seminare statt, vgl. Himonga, Family and Succession Laws in Zambia, S. 45 und dort Fn. 7. 848 Interviews mit zwei LCJ-Ausbildern, zwei Mitarbeitern der Justizverwaltung und zwei Mitgliedern des Ausbildungskomitees. 849 Interviews mit einem Mitarbeiter der Justizverwaltung und zwei Mitgliedern des Ausbildungskomitees. 850 Vgl. in Bezug auf Strafverfahren unter Auswertung von Verfahrensunterlagen Kawamba, Problems of penal law, S. 245 ff. Allgemein unter Berufung auf Interviews mit Bürgern, die an Verfahren vor den LCs beteiligt waren Chuulu/Chileshe/ Ntalasha u. a., Justice in Zambia, S. 65 f. 851 Chuulu/Chileshe/Ntalasha u. a., Justice in Zambia, S. 73, 165 f. 852 Interview mit einem Mitarbeiter der Justizverwaltung. Bis Anfang 2003 musste zudem bei jeder Verlängerung des Vertrages eines LCJ der Chief wieder eine Empfehlung aussprechen. Diese Reglung wurde jedoch am 08. Januar 2003 per Dekret des Chief Justice abgeschafft. Zum Problem des Vorschlagsrechts der chiefs siehe auch Chuulu/Chileshe/Ntalasha u. a., Justice in Zambia, S. 76. 853 Vgl. § 19 (a) Local Court Rules i. V. m. § 17 Local Courts Act. Siehe auch Chuulu/Chileshe/Ntalasha u. a., Justice in Zambia, S. 60. Die Entscheidung hängt da-

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summons) und sind in Strafverfahren teilweise für Verhaftungen und die Anklage zuständig.854 Personell sind hier – ähnlich wie bei den LCJs – Frauen unterrepräsentiert.855 Auch clerks und messengers erhalten keine spezielle Ausbildung.856 c) Traditionelle Gerichte In Sambia gibt es auf lokaler Ebene nicht nur die LCs, sondern auch ein funktionierendes System von so genannten traditional courts (im Folgenden: traditionelle Gerichte), die ebenfalls customary law anwenden. Zu den traditionellen Gerichten gehören so genannte chiefs’ courts und village courts. Sie spielen in ländlichen Gegenden eine bedeutende Rolle.857 Chiefs haben den Vorsitz in chiefs’ courts und die oben erwähnten headmen bzw. so genannte village councils haben den Vorsitz in village courts inne.858 Teilweise gibt es auch hier ausdifferenzierte Gerichtshierarchien.859 Die traditionellen Gerichte gehören nicht zur offiziellen Gerichtshierarchie Sambias und werden in keinem Gesetz als solche erwähnt. Sie sind rechtlich aber indirekt anerkannt und zwar über die Institution des chiefs im Chief’s Act sowie durch § 50 Abs. 1 Satz 2 Local Courts Act. Danach können die chiefs mit Einverständnis der Parteien legal die Funktion eines Schiedsrichters oder Mediators einnehmen. Da die traditionellen Gerichte jedoch nicht Teil des staatlichen Justizwesens sind, kann gegen von ihnen getroffene Entscheidungen kein Rechtsmittel (etwa bei den LCs) eingelegt werden. Außerdem können ihre Entscheidungen nicht offiziell mit staatlichen Organen durchgesetzt werden. In zwei Interviews wurde jedoch bevon ab, ob die örtliche und sachliche Zuständigkeit des betreffenden LC gegeben ist sowie in zivilrechtlichen Fällen davon, ob prima facie Ansprüche des Klägers gegeben sind (Moran/Mulenga/Mugara, Clerks and Messengers Workbook. S. 115 ff.). 854 Vgl. dazu Moran/Mulenga/Mugara, Clerks and Messengers Workbook. S. 190 ff. 855 Einer Studie von 1999 zufolge gab es an sambischen LCs insgesamt 553 court clerks bzw. assistant court clerks (davon 84 Frauen) sowie 994 local court messengers bzw. senior local court messengers (davon 37 Frauen). Vgl. die Übersicht in Chuulu, Justice in Zambia, S. 75. 856 Vgl. zur Ausbildungssituation der clerks Chuulu/Chileshe/Ntalasha u. a., Justice in Zambia, S. 73 f. 857 Hamalengwa, The Legal System of Zambia, in: Bondzi-Simpson (ed.), The Law and Economic Development, S. 21 (27); ZLDC, Review of the Local Courts System, S. 3. So auch die Angaben in einer ganzen Reihe von Interviews, und zwar mit der GTZ-Projektleitung, drei Ausbildern von LCJs (von denen zwei ländlichen NROen angehören) sowie zwei Mitarbeitern der Justizverwaltung. 858 Hamalengwa, The Legal System of Zambia, in: Bondzi-Simpson (ed.), The Law and Economic Development, S. 21 (27). 859 Vgl. zu der Gerichtshierarchie in dem Distrikt Mongu in der Western Province Chuulu/Chileshe/Ntalasha u. a., Justice in Zambia, S. 33.

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tont, dass in der Praxis teilweise zu beobachten sei, wie traditionelle Gerichte Beschlüsse fassten, die dann durch LC-messengers oder die Polizei vollstreckt würden.860 III. Rechtliche Diskriminierungen und tatsächliche Benachteiligungen von Frauen im sambischen Rechtssystem Ausgangspunkt des unten näher beschriebenen GTZ-Projekts ist die Diskriminierung und Benachteiligung von Frauen im sambischen Rechtssystem. Sambia hat zwar eine Reihe internationaler Verträge unterzeichnet, die das Ideal der Gleichberechtigung von Mann und Frau normieren.861 Diese warten jedoch noch auf ihre Umsetzung,862 und im nationalen Verfassungs-, einfachen sowie autochthonen Recht finden sich weiterhin eine Reihe von Diskriminierungen. Hinzu kommen außerhalb des Normenkanons tatsächliche Faktoren, die den Zugang der Frauen in Sambia zum Recht erschweren.863 Die Situation der Frauen im Rechtssystem Sambias wird seit Anfang der 1990er Jahren detailliert in verschiedenen Studien des Women and Law in Southern Africa Research Trust (WLSA)864 beschrieben, auf die im Folgenden hauptsächlich Bezug genommen wird.865 860 Interview mit einem LCJ-Ausbilder und einem Mitarbeiter des ZLDC-Direktorats. 861 Vgl. Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau (CEDAW) – Ratifikation von Sambia am 21.6.1985; Internationaler Pakt über bürgerliche und politische Rechte (siehe dort Art. 2 Abs. 1 und Art. 3) – Beitritt von Sambia am 10.4.1984; Internationaler Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (siehe dort Art. 2 Abs. 2 und Art. 3) – Beitritt von Sambia am 10.4.1984; die Afrikanische Charta der Menschenrechte und der Rechte der Völker (siehe dort Art. 2 und 3) – Ratifikation von Sambia am 2.2.1984. Zu den Ratifikations- und Beitrittsdaten vgl. http://www.ohchr.org/english/countries/ratification (Zugriff am 09.04.2007) sowie in Bezug auf die Afrikanische Charta http://www.africaunion.org/(Zugriff am 09.04.2007). 862 Bei der Umsetzung internationaler Verträge in nationales Recht verfolgt der sambische Staat eine dualistische Auffassung. Internationale Verträge sind nicht „self-executing“, sondern werden erst dann nationales Recht, wenn sie durch einen gegenüber Ratifikation oder Beitritt separaten Rechtsakt in das sambische Recht inkorporiert werden. Dies ist in Sambia bisher nur sehr begrenzt geschehen und umfasst nicht die in Fn. 861 genannten Verträge. Zum Unterschied zwischen Monismus und Dualismus im internationalen Recht vgl. allgemein Herdegen, Völkerrecht, 6. Aufl. 2007, § 22 Rn. 1–4. Zum System in Sambia vgl. Heyns/Viljoen, The Impact of United Nations Human Rights Treaties on the Domestic Level, S. 613. 863 Vgl. allgemein zur Problematik des Zugangs zum Recht oben, 2. Teil 3. Kap. B.II.2.c). 864 WLSA bezeichnet sich selbst als „action oriented research organization“ und ist in sieben Ländern des südlichen Afrika vertreten (Botswana, Lesotho, Malawi, Mozambique, Swaziland, Sambia und Simbabwe). WLSA will durch die Durchfüh-

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1. Rechtliche Diskriminierungen Entscheidende Diskriminierungen des staatlichen Rechts finden sich im Verfassungs- und Erbrecht. Weitreichende Diskriminierungen finden sich außerdem im autochthonen Recht, welches jedoch teilweise durch Vorschriften des staatlichen Rechts verdrängt worden ist. a) Verfassungsrecht Aspekte des Gleichbehandlungsgrundsatzes tauchen in unterschiedlicher Form in Art. 11 und Art. 23 Verf auf. Diese Verfassungsartikel werden im Folgenden ausführlich behandelt, da auf sie im weiteren Verlauf der Arbeit häufig Bezug genommen wird. Art. 11 Verf steht am Anfang des Grundrechteabschnitts der sambischen Verfassung. Dort heißt es, dass „jedermann“ (every person) in Sambia Inhaber der fundamentalen individuellen Rechte und Grundfreiheiten sei, und zwar unabhängig vom Geschlecht oder anderen Merkmalen.866 Die rechtliche Wirkkraft dieser Gleichheitsaussage wird jedoch durch zweierlei eingeschränkt. Erstens erfolgt eine Einschränkung durch den weiteren Wortlaut von Art. 11 Verf, in dem es heißt, dass die Gleichheitssaussage unter dem Vorbehalt der jeweiligen Einschränkungen der speziellen Grundrechtsnormen steht. Eine zweite Einschränkung ergibt sich aus der Funktion des Art. 11 Verf: Bereits unter der alten Verfassung im Einparteienstaat, der einen fast wortgleichen Eingangsartikel des Grundrechtekatalogs kannte, wurde diesem nur eine deklaratorische Funktion zugeschrieben.867 Eine andere Interpretation durch die Gerichte ist auch heute nicht ersichtlich. Weitere Aspekte des Gleichbehandlungsgrundsatzes sind in dem acht Absätze langen Art. 23 Verf normiert. Dort wird in Abs. 1 zunächst die Rechtssetzungsgleichheit (Gleichheit des Gesetzes) festgeschrieben: Kein rung und Veröffentlichung von Studien – insbesondere zur rechtlichen Situation von Frauen – sowie durch Lobbyarbeit im Rahmen von Rechtsreformen zur Verbesserung der Situation von Frauen beitragen. Zu näheren Informationen siehe http:// www.wlsa.org.zm/(Zugriff am 09.04.2007). Vgl. zu der Arbeit von WLSA auch Armstrong, Rethinking Culture and Tradition, in: Stewart (ed.), Gender, Law and Social Justice, S. 87 ff. 865 Es handelt sich um die Studien „The Changing Family in Zambia“, „Gender violence“, „Justice in Zambia“, „Maintenance in Zambia“ und „Inheritance in Zambia“. In dieser Arbeit wird als Autor der Studien jedoch nicht „WLSA“ angegeben, sondern die Namen derjenigen Personen, die die Studien durchgeführt haben (Chuulu u. a.). 866 Genannt werden noch Rasse, Herkunftsort, politische Meinung, Hautfarbe, persönliche Überzeugung und Familienstand. 867 Vgl. dazu ausführlich Zimba, The Zambian Bill of Rights, S. 89–93.

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Gesetz dürfe hinsichtlich seines Wortlautes oder seiner Auswirkungen „diskriminierend“ sein. Dies wird allerdings unter den Vorbehalt der nachfolgenden Absätze 4, 5 und 7 gestellt. In Art. 23 Abs. 2 Verf wird dann weiter die Rechtsanwendungsgleichheit (Gleichheit vor dem Gesetz) normiert, indem es heißt, dass niemand auf der Grundlage eines Gesetzes oder durch staatliche Funktionen ausübende Personen „diskriminiert“ werden dürfe. Dies stehe allerdings unter dem Vorbehalt der Absätze 6, 7 und 8. Was unter „Diskriminierung“ zu verstehen ist, definiert dann Art. 23 Abs. 3 Verf. Vereinfacht gesagt liegt danach „Diskriminierung“ vor, wenn die Ungleichbehandlung von Personen auf bestimmte Merkmale wie das Geschlecht gestützt wird.868 Bei dieser Grundstruktur von Art. 11 und Art. 23 Verf erlangen die in Art. 23 Abs. 4–8 Verf normierten Ausnahmen entscheidende Bedeutung für die Beurteilung, wie weit der Gleichheitssatz der sambischen Verfassung reicht. Zentral ist dabei Absatz 4. Dieser besagt, dass Art. 23 Abs. 1 Verf – also die Rechtssetzungsgleichheit – keine Anwendung findet, wenn sich das fragliche Gesetz auf bestimmte Regelungsbereiche bezieht, nämlich das Steuerrecht, Vorschriften in Bezug auf Personen, die keine Bürger Sambias sind, sowie Vorschriften in Bezug auf Adoption, Ehe, Scheidung, Beerdigungen, Erbrecht oder andere Rechtsgebiete, die sich auf persönliche beziehungweise familiäre Verhältnisse beziehen (so genanntes personal law). Außerdem gilt danach Art. 23 Abs. 1 Verf nicht für Gesetze, die die Anwendung von customary law auf die Angehörigen einer bestimmten Rasse oder eines bestimmten Stammes regeln oder die eine Bevor- oder Benachteiligung beinhalten, die in einer demokratischen Gesellschaft als vernünftigerweise gerechtfertigt angesehen werden können. Art. 23 Abs. 4 Verf ist insbesondere deshalb brisant, weil er Diskriminierungen in Regelungsbereichen erlaubt, die für Ungleichbehandlungen von Frauen besonders anfällig sind und zudem Diskriminierungen nach customary law einen Freibrief zu erteilen scheint. Dies wird in der Praxis nicht dadurch gemindert, dass die Bestimmung prinzipiell auch den Weg für eine die Frauen bevorteilende Ungleichbehandlung (positive Diskriminierung) frei macht. Dementsprechend ist in den letzten Jahren von verschiedenen Seiten eine Reform des Art. 23 Verf gefordert worden869, zuletzt im Juli 2005 von der bereits oben erwähnten Verfassungskommission870. 868

Genannt werden noch Rasse, Stammeszugehörigkeit, Herkunftsort, Familienstand, politische Meinung, Hautfarbe oder persönliche Überzeugung. 869 Vgl. z. B. Chuulu/Chileshe/Ntalasha u. a., Gender violence, S. 127 f., 131; Kamuwanga, Women in the Legal System, S. 11; Kankasa-Mabula, Zambia Law Journal 1989–92, S. 30 (33 f., 47). Vgl. auch die Kritik bei Ndulo/Kent, J. A. L. 1996, S. 256 (277).

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b) Erbrecht Das sambische Erbrecht ist maßgeblich durch den Intestate Succession Act871 geregelt. Eine WLSA-Studie zeigt auf, dass dieser zwar genderneutral formuliert ist, jedoch in der Praxis trotzdem zu Benachteiligungen von Frauen führt. Im Zentrum der Kritik steht § 9 Abs. 1 (b) Intestate Succession Act, der sich auf die Vererbung von Rechten an einem Haus bezieht. Danach verliert der überlebende Ehegatte bei Wiederverheiratung seine diesbezüglich geerbten Rechte. Diese Regelung bezieht sich nach ihrem Wortlaut auf beide Ehegatten, betrifft in der Praxis jedoch (fast) nur die überlebenden Ehefrauen, da in den allermeisten Fällen der überlebende Ehemann bereits während der Ehe Eigentümer eines gemeinsam bewohnten Hauses ist und dieses Eigentumsrecht auch später geltend machen kann.872 Entsprechend ist auch hier eine Änderung des Gesetzes gefordert worden.873 c) Autochthone Rechte Das moderne staatliche Erbrecht verdrängt in Sambia grundsätzlich874 die autochthonen Rechte.875 Sofern kein anders lautendes Testament vorliegt876, erben beim Tod eines Ehegatten der überlebende Ehegatte und die Kinder den größten Teil des Vermögens des Verstorbenen.877 Ein Großteil der Bevölkerung kennt diese modernen staatlichen Regelungen jedoch nicht878 oder ignoriert sie trotz Kenntnis. Häufig nehmen deshalb – unter Berufung auf das nun offiziell nicht mehr gültige autochthone Recht – nach dem Tod eines Mannes dessen Verwandte sein gesamtes Hab und Gut in Besitz und schließen seine hinterbliebene Ehefrau (gewaltsam) davon aus (so genanntes property grabbing).879 Dieses Verhalten ist zwar durch den 870

Constitution Review Commission, Interim Report, S. 171. Bereits in den Verfassungen von 1973 und 1991 gab es eine entsprechende Einschränkung des Gleichheitssatzes, die sich diskriminierend auf Frauen auswirkte. Vorschläge der Verfassungskommission Mitte der 1990er Jahre, die die Frauenrechte stärken sollten, wurden jedoch nicht übernommen (vgl. Ndulo/Kent, J. A. L. 1996, S. 256 [270, 272]). 871 Act 5 of 1989 (in der Fassung von 1994), Chapter 59 of the Laws of Zambia. 872 Chuulu/Muyovwe/Mbozi u. a., Inheritance in Zambia, S. 84 f. 873 Vgl. Chuulu/Muyovwe/Mbozi u. a., Inheritance in Zambia, S. 249. Zu Forderungen zur Reformen des Unterhaltsrechts vgl. zudem Chuulu/Kasonde-Ng’andu/ Longwe u. a., Maintenance in Zambia, S. 93 f. 874 Ausnahmen gelten z. B. hinsichtlich der Vererbung von Land, dazu sogleich näher. 875 § 2 Abs. 1 Intestate Succession Act. 876 § 4 Intestate Succession Act. 877 Vgl. die Erbquoten in § 5 ff. Intestate Succession Act. 878 Vgl. Chuulu/Muyovwe/Mbozi u. a., Inheritance in Zambia, S. 83, 243.

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Intestate Succession Act unter Strafe gestellt,880 die Polizei greift jedoch häufig nicht ein.881 Viele autochthone Rechte in Sambia sehen bestimmte Formen der Ausübung von Gewalt gegenüber Frauen als rechtmäßig an. Ein Beispiel ist die häusliche Gewalt von Männern gegenüber ihren Ehefrauen.882 Ein anderes Beispiel ist das Ritual des so genannten cleansing883, welches teilweise auch gegen den Willen der betroffenen Frauen vollzogen wird.884 Durch das cleansing soll nach dem Tod eines Ehegatten der andere Ehegatte von dem Geist des Verstorbenen befreit werden. Der Glaube daran ist – unter der weiblichen genauso wie der männlichen Bevölkerung – selbst in städtischen Gegenden weit verbreitet. Das Ritual kann je nach Ethnie unterschiedliche Formen annehmen, wie z. B. Waschungen des überlebenden Ehegatten885, aber auch das so genannte sexual cleansing, bei dem der überlebende Ehegatte mit einem Mitglied der Familie des Verstorbenen zur „Reinigung“ sexuell verkehren muss.886 Die WLSA-Studie beschäftigt sich dabei nur mit der Situation derjenigen Frauen, die selbst einer „Reinigung“ 879 Nach den autochthonen Rechten Sambias hat beim Tod eines Mannes die hinterbliebene Ehefrau keine Rechte an dessen Vermögen. Vielmehr erben je nach Ethnie dessen Verwandte mütterlicherseits oder seine Kinder und Eltern (Hamalengwa, The Legal System of Zambia, in: Bondzi-Simpson (ed.), The Law and Economic Development, S. 21 [29]). Zwar kennen auch die autochthonen Rechte Regelungen zur Versorgung der hinterbliebenen Ehefrau – z. B. dass sich ein Mitglied der Familie des verstorbenen Mannes oder ihre eigene Familie um sie kümmert (vgl. z. B. zu den Regelungen der Bemba in der Northern Province, Chuulu/Muyovwe/Mbozi u. a., Inheritance in Zambia, S. 223 f.). Eigenes Vermögen erwirbt sie jedoch nicht. 880 Vgl. § 14 i. V. m. § 2 Abs. 1 Intestate Succession Act. 881 Vgl. zum Ganzen Chuulu/Muyovwe/Mbozi u. a., Inheritance in Zambia, S. 13, 243 und 250. 882 Chuulu/Kasonde-Ng’andu/Longwe u. a., Maintenance in Zambia, S. 23. 883 Teilweise wird auch von setting free of the widower or widow oder purification gesprochen. 884 Es sind sogar Fälle dokumentiert, in denen das cleansing auf Anordnung von LCs erfolgte, vgl. Chuulu/Muyovwe/Mbozi u. a., Inheritance in Zambia, S. 251. Zu Fällen der Rücksichtnahme der Frauen auf den (übermächtigen) Wille ihrer Familie vgl. ebenda, S. 214. 885 Vgl. zu diesem Ritual in der Western Province: Chuulu/Muyovwe/Mbozi u. a., Inheritance in Zambia, S. 168 f. Zu anderen Ritualen siehe Afronet, Local Court Study 1998, S. 24. 886 Vgl. zu diesem Ritual in der Northern Province: Chuulu/Muyovwe/Mbozi u. a., Inheritance in Zambia, S. 213 ff. Laut WLSA-Studie hängen auch Frauen dem Glauben des cleansing an und diese gehen, selbst wenn es sich um die Form des sexual cleansing handelt, teilweise bis vor die LCs, damit das Ritual durch die Familie des Ehemannes vollzogen wird. Vgl. zu einem Gerichtsverfahren in Bezug auf das sexual cleansing in der Northern Province Chuulu/Muyovwe/Mbozi u. a., Inheritance in Zambia, S. 210 f.; vgl. Gerichtsverfahren in Bezug auf andere Formen des cleansing: ebenda, S. 119 ff.

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unterzogen werden, weil ihr Ehegatte verstorben ist. Es erscheint jedoch ebenso wichtig, die Gewalt an denjenigen Frauen zu problematisieren, die bei dem Tod einer Ehefrau für die Reinigung eines Witwers zur Verfügung stehen müssen.887 Auch in ökonomischer Hinsicht sind nach autochthonem Recht die Frauen meistens benachteiligt. Grundsätzlich sind es die Männer, die in der Familie die Kontrolle über die zur Verfügung stehenden materiellen Ressourcen ausüben.888 Dem entspricht, dass Rechte an Land von den lokalen chiefs in der Regel nur an Männer vergeben werden.889 Diese Situation setzt sich auch nach dem Tod eines Mannes fort, da die Vererbung von Landeigentum vom Anwendungsbereich des Intestate Succession Act (vgl. § 2 Abs. 2 [a]) ausgeschlossen ist und eine Frau sich insofern auch nicht auf das moderne, staatliche Recht berufen kann. Vor dem Hintergrund der hohen Bedeutung von Landeigentum hat diese Art der Diskriminierung in der Praxis erhebliche Auswirkungen.890 Die autochthonen Rechte in Sambia kennen zudem kein Unterhaltsrecht nach Auflösung der Ehe,891 auf das insbesondere Frauen angewiesen sind.892 Zwar sieht der Local Courts Act seit 1991 die Anordnung von nachehelichem Unterhalt auch bei der Auflösung von unter customary law geschlossenen Ehen vor.893 In der Praxis fehlen den Frauen jedoch häufig die Kenntnisse über ihre Ansprüche.894 887 Über die Verhandlung eines solchen Falles vor einem LC berichtet Afronet, Local Court Study 1998, S. 14 f. 888 Und dies, obwohl die Frauen einen Großteil der Arbeitskräfte in der Landwirtschaft stellen. Es ist zu vermuten, dass dies auch mit der Praxis der Brautpreiszahlung zusammenhängt, aufgrund derer der Mann meint, legitim über das Einkommen der Frau zu verfügen. Vgl. zu letzterem Chuulu/Kasonde-Ng’andu/Longwe u. a., Maintenance in Zambia, S. 3–5. Zu dem Problem der Kontrolle der Männer über die Ressourcen einer Familie vgl. außerdem ebenda, S. 21 sowie Chuulu/Chileshe/ Mbozi u. a., The Changing Family in Zambia, S. 108, 133, 139; Chuulu/Muyovwe/ Mbozi u. a., Inheritance in Zambia, S. 90, S. 242. 889 Chuulu/Kasonde-Ng’andu/Longwe u. a., Maintenance in Zambia, S. 23. 890 Vgl. Chuulu/Muyovwe/Mbozi u. a., Inheritance in Zambia, S. 86. 891 Chuulu/Kasonde-Ng’andu/Longwe u. a., Maintenance in Zambia, S. 5. 892 Dies gilt zwar grundsätzlich bei beiden Ehepartnern und stellt insoweit kein Problem dar, solange das jeweilige autochthone Recht andere Versorgungsmechanismen kennt, wie z. B. die Versorgung durch die eigene Familie. Traditionelle Familienstrukturen und die damit einhergehenden Versorgungsmechanismen sind jedoch teilweise in Auflösung begriffen. Vgl. dazu Chuulu/Kasonde-Ng’andu/Longwe u. a., Maintenance in Zambia, S. 25 und 40. 893 Vgl. § 35 Abs. 1 (d) Local Courts Act. Dass sich dieser auf customary marriages bezieht, ergibt sich daraus, dass LCs für Ehen, die unter dem Marriage Act geschlossen werden, nicht zuständig sind. 894 Chuulu/Kasonde-Ng’andu/Longwe u. a., Maintenance in Zambia, S. V, 65 und 92.

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2. Tatsächlich erschwerter Zugang zum Recht Auch soweit das staatliche Recht der Frau eine gleichberechtigte Position neben dem Mann einräumt, berufen sich Frauen hierauf häufig nicht und setzen ihre Rechte nicht gerichtlich durch.895 Teilweise liegt das daran, dass es in Sambia kulturell noch nicht akzeptiert ist, dass eine Frau ihren Mann vor Gericht verklagt. Teilweise liegt es auch schlicht daran, dass sowohl die Frauen als auch die Rechtsanwender über das geltende Recht nicht informiert sind, weshalb WLSA Maßnahmen zur Erhöhung der Rechtskenntnis gefordert hat.896 Außerdem wird das moderne Recht aufgrund seiner Komplexität häufig nicht verstanden oder es fehlen die Mittel für einen Anwalt.897 Anwälte sind zudem häufig nicht erreichbar, weil sie sich auf Lusaka konzentrieren. Der Zugang zu staatlichen Gerichten und Anwälten kann aus Kostengründen aufgrund der weit verbreiteten Armut in Sambia nicht nur für Frauen ein Problem darstellen. Für diese verschärft sich die Situation allerdings dadurch, dass in der Regel die Männer der Familie die Kontrolle über die zur Verfügung stehenden materiellen Ressourcen ausüben.898 Die politischen Entscheidungsgremien und Verwaltungsbehörden werden in Sambia weitgehend von Männern dominiert, was unter anderem auf den im Durchschnitt niedrigeren formalen Bildungsgrad von Frauen zurückzuführen ist.899 Dasselbe gilt für die autochthonen Institutionen des chief und headman, die Gerichte und die Polizei.900 Der niedrige formale Bildungsgrad erschwert zusätzlich den Zugang zu den Gerichten, insbesondere wenn die Gerichtssprache Englisch ist.901 895

Chuulu/Muyovwe/Mbozi u. a., Inheritance in Zambia, S. 247. Bzgl. Fortbildungen im Unterhaltsrecht für Frauen und Rechtsanwender siehe Chuulu/Kasonde-Ng’andu/Longwe u. a., Maintenance in Zambia, S. 94 f.; bzgl. Fortbildungen im Bereich des Erbrechts für Bevölkerung, chiefs und Gerichtsangestellte siehe Chuulu/Muyovwe/Mbozi u. a., Inheritance in Zambia, S. 249 f.; bzgl. Gender-Fortbildung für Gerichtspersonal siehe Chuulu/Chileshe/Ntalasha u. a., Justice in Zambia, S. 165. 897 Chuulu/Muyovwe/Mbozi u. a., Inheritance in Zambia, S. 59. Letzteres kann allgemein für das Einholen von Rechtsrat eine Rolle spielen und dann für die Verfahren vor den Subordinate Courts, dem High und Supreme Court. Vor den LCs sind dagegen nur in wenigen Verfahren Anwälte zugelassen (siehe oben, S. 375). 898 Vgl. dazu bereits oben, S. 384. Speziell zu der Folge, dass sich dadurch Frauen Gerichtskosten nicht leisten können: Chuulu/Chileshe/Ntalasha u. a., Justice in Zambia, S. 157. Zu der besseren Position ökonomisch gut gestellter Frauen vgl. Chuulu/Chileshe/Ntalasha u. a., Gender violence, S. 116 f. 899 Chuulu/Kasonde-Ng’andu/Longwe u. a., Maintenance in Zambia, S. 6 und 27 f. 900 Vgl. hierzu Chuulu/Chileshe/Ntalasha u. a., Justice in Zambia, S. 34 (zu chiefs und headmen), S. 74 f. (zu den LCs), S. 97 (zu den Subordinate Courts), S. 115 (zum High Court), S. 125 (zum Supreme Court) sowie S. 133 (zur Polizei). 896

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3. Teil, 3. Kap.: Das Rechtsprojekt der GTZ in Sambia

Mehrere Studien betonen, dass Frauen vor Gericht häufig allein aufgrund ihres Geschlechts benachteiligt werden. Insbesondere in LCs bestünden Vorurteile der männlichen Richter gegenüber Frauen und der von ihnen in der Gesellschaft einzunehmenden Rolle.902 Aber auch in höheren Gerichten903 und bei Verwaltungsbehörden904 gebe es entsprechende Verhaltensmuster. Frauen sind in der sambischen Gesellschaft in starkem Maße unterschiedlichen Formen der Gewalt ausgesetzt,905 wobei es diesen aus einer Reihe von Gründen schwer fällt, sich aus bestehenden Gewaltverhältnissen zu lösen906. Wegen der weit verbreiteten Akzeptanz von Gewalt gegen Frauen stoßen diese auf viele Hindernisse, wenn sie sich (nachträglich) dagegen wehren wollen, angefangen von fehlender Unterstützung durch ihre Familie über eine untätige Polizei907 bis hin zu milden Gerichtsurteilen gegenüber den Tätern.908 901

Chuulu/Kasonde-Ng’andu/Longwe u. a., Maintenance in Zambia, S. 92. Chuulu/Chileshe/Ntalasha u. a., Justice in Zambia, S. 82; Chuulu/Muyovwe/ Mbozi u. a., Inheritance in Zambia, S. 245. 903 Dies hat beispielsweise zur Folge, dass in Strafverfahren wegen Tötung eines Mannes durch seine Ehefrau deren jahrelanges Mißbrauchtwerden regelmäßig nicht mit in die Erwägungen des Strafmaßes einbezogen wird. Vgl. dazu Chuulu/Chileshe/Ntalasha u. a., Gender violence, S. 112 f. 904 Beispielsweise verlangen die Verwaltungsbehörden häufig ohne gesetzliche Grundlage, dass Frauen für bestimmte Anträge die Erlaubnis ihres Mannes einholen müssen. Vgl. Chuulu/Kasonde-Ng’andu/Longwe u. a., Maintenance in Zambia, S. 23. 905 Vgl. dazu die Übersicht bei Chuulu/Chileshe/Ntalasha u. a., Gender violence, S. 49–84. 906 Zu den Gründen gehört: ein durch die Gesellschaft anerzogenes negatives Selbstbild der Frauen; die Tatsache, dass es schlecht angesehen ist, wenn jüngere Frauen sich älteren Männern widersetzen; die ökonomische Abhängigkeit der Frauen von ihren Ehemännern; die weiterhin übliche Praxis der Brautpreiszahlung, die erstens bei den zahlenden Ehemännern den Eindruck verstärkt, dass die Ehefrauen ihr Eigentum sind, und zweitens in den Gegenden, in denen eine Ehe nicht ohne eine (teilweise) Rückzahlung des Brautpreises beendet werden kann, einen ökonomischen Grund dafür darstellt, dass sich Frauen aus einer von Gewalt geprägten Ehe schlecht lösen können; es ist außerdem eine weit verbreitete Vorstellung, dass es eine rein private Familienangelegenheit darstellt, wenn ein Mann seine Frau schlägt. Insgesamt hat dies zu einer hohen gesellschaftlichen Akzeptanz von Gewalt gegen Frauen geführt. Vgl. zum Ganzen Chuulu/Chileshe/Ntalasha u. a., Gender violence, S. 8 f. Eine in den autochthonen Rechten Sambias wurzelnde Praxis der Brautpreiszahlung ist weit verbreitet. Dies gilt selbst für Eheleute, die nach modernem Recht heiraten, obwohl dies hier nicht vorgesehen ist (vgl. Chuulu/Muyovwe/ Mbozi u. a., Inheritance in Zambia, S. 60 f., 240). 907 Vgl. dazu auch Chuulu/Chileshe/Ntalasha u. a., Gender violence, S. 103–110. 908 Vgl. Chuulu/Chileshe/Ntalasha u. a., Gender violence, S. 85–101. 902

B. Allgemeine Projektinformationen

387

Trotz der genannten Schwierigkeiten scheint es eine neuere Tendenz hin zur vermehrten Nutzung der Gerichte durch Frauen zu geben. Eine von dem GTZ-Projekt durchgeführte Aktenstudie aus dem Jahr 2004 kam zu dem Ergebnis, dass in der Central Province insbesondere in Familienrechtssachen der Großteil der bei den Local Courts eingereichten Klagen von Frauen stammten.909

B. Allgemeine Projektinformationen Am 11. Juni 1981 schloss Sambia mit der Bundesrepublik Deutschland ein Rahmenabkommen über Technische Zusammenarbeit ab.910 Schwerpunkte der Zusammenarbeit waren 2004 Wasserversorgung, dezentrale Entwicklung in der Südprovinz, „Demokratisierung, Staat und Zivilgesellschaft“ sowie Querschnittsthemen wie HIV/AIDS-Prävention und gender. Die deutsche Entwicklungszusammenarbeit förderte von den neun Provinzen hauptsächlich die Süd-, Nordwest- und Ostprovinz.911 Das GTZ-Projekt mit der Bezeichnung „Verbesserung der Rechtsstellung von Frauen und Mädchen in Sambia“912 begann laut Projektunterlagen offiziell am 21. September 2000. Die Projektbezeichnung drückt gleichzeitig auch das Projektziel aus.913 Das Projekt wollte Frauen und Mädchen begünstigen, die aufgrund von Armut, mangelhafter Rechtskenntnis und fehlender Infrastruktur in erhöhtem Maße von einer gleichberechtigten Teilnahme am politischen, sozialen und wirtschaftlichen Leben ausgeschlossen sind (so genannte „Zielgruppe“ des Projekts914). Der offenkundige gender909

Für die unveröffentlichte Studie wurden die beim Provincial Local Court Office eingelaufenen Gerichtsakten des Jahres 2004 berücksichtigt. Danach wurden in der Central Province etwa 70% der Scheidungsklagen und etwa 90% der Klagen auf Kindesunterhalt von Frauen eingereicht. In Erbrechtsfällen gehen die Prozesse dagegen in Provinzhauptstadt Kabwe zu etwa 47% und in der restlichen Provinz zu etwa 34% auf Anträge von Frauen zurück. 910 Vgl. dazu bereits oben, 1. Teil 2. Kap. C. 911 BMZ, Medienhandbuch EP 2004/05, S. 332 f. 912 „Improvement of the legal status of women and girls in Zambia“. 913 Das Projektziel hieß ursprünglich: „Die Rechtsstellung von Frauen und Mädchen in Sambia ist sowohl durch Rechtssensibilisierung, erhöhte Rechtskenntnisse und erweiterte Möglichkeiten der Rechtsdurchsetzung als auch durch reformiertes Recht und ein effizienteres und zugänglicheres Gerichtswesen verbessert“. Aufgrund eines im Verhältnis zum BMZ reformierten Formats von Projektangeboten (das so genannte Angebotsformat AURA) sind in dem für die zweite Projektphase formulierten Angebot nur noch die dem BMZ geschuldeten Ergebnisse und nicht mehr die zur Ergebniserreichung notwendigen Mittel aufgenommen. Danach lautet im neuen Angebot das Projektziel: „Die Rechtsposition von Frauen und Mädchen, vor allem in den vom Vorhaben berücksichtigten dörflichen Gemeinden, ist verbessert.“ 914 Vgl. zu dem Begriff der Zielgruppe oben, 1. Teil 2. Kap. B.

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3. Teil, 3. Kap.: Das Rechtsprojekt der GTZ in Sambia

Aspekt des Projekts wurde noch durch die Zuordnung zu folgendem Oberziel915 betont: „Die Chancen von Frauen und Mädchen in Sambia für eine gleichberechtigte und selbstbestimmte Teilnahme am Entwicklungsprozess sind nachhaltig verbessert“.916 Das Projekt ist damit dem entwicklungspolitischen Schwerpunkt „Demokratisierung, Staat und Zivilgesellschaft“ zuzuordnen.917 Nach dem Verständnis der GTZ sollte das Rechtsprojekt auch zur Armutsminderung in Sambia beitragen, da in den ausgewählten Provinzen Frauen überwiegend die ärmste und am stärksten benachteiligte Bevölkerungsgruppe darstellten. Die Verbesserung ihres Rechtsstatus’ in den Schlüsselbereichen Boden-, Familien- und Erbrecht sollte ihnen die aktive Mitgestaltung ihrer ökonomischen Situation ermöglichen.918 Für das Projekt wurde beim BMZ eine Gesamtlaufzeit von sechs, später eine Laufzeit von neun Jahren beantragt. Bis zum Juni 2004 waren insgesamt sechs Jahre bewilligt.919 Das Büro des Projekts befand sich im Untersuchungszeitraum im Gebäude des Supreme Court. Offizieller Projektträger war laut Projektunterlagen der High Court Lusaka. Ergänzend ergibt sich aus den Interviews mit der GTZ-Projektleitung und einem Mitarbeiter des DED (Deutscher Entwicklungsdienst), dass das Projekt auf eine Idee des GTZ-Büros in Lusaka zurückgeht und weitgehend von Mitarbeitern der GTZ, des DED und der FES (Friedrich-EbertStiftung) in Sambia selbst geplant wurde.920 Das Projekt arbeitete im Untersuchungszeitraum mit Partnern auf unterschiedlichen gesellschaftlichen Ebenen zusammen: der Justizverwaltung (judiciary), der Zambia Law Development Commission (ZLDC), einer NRO in der Südprovinz und einer NRO in der Ostprovinz. Außerdem wurde mit dem DED und der FES kooperiert. 915

Vgl. zu dem Begriff oben, 3. Teil 2. Kap. B. „Prospects of women and girls are improved for legal equality and self determination in participating in the development process“. 917 GTZ, Zambian-German Technical Cooperation, Blatt „Projects in Zambia“. 918 Diese Erwartung wird auf „weltweite Projekterfahrungen, Unterlagen der 4. Weltfrauenkonferenz in Peking 1995 und nicht zuletzt auf wissenschaftliche Erhebungen sowie Studien der Weltbank“ gegründet. 919 GTZ, Zambian-German Technical Cooperation, Blatt „Improvement of the Legal Status of Women and Girls in Zambia“. 920 Der DED-Mitarbeiter erläutert diesbezüglich, dass ursprünglich ein gemeinsames Großprojekt geplant war, bei dem die Zusammenarbeit zwischen GTZ, DED und FES von Anfang an formell und institutionell vertraglich geregelt sein sollte. Dabei sollte unter Federführung der GTZ die FES ihre Kontakte zur Rechtswissenschaftlichen Fakultät der Universität Sambia und der DED seine Kontakte zu Basisorganisationen einbringen. Der Plan eines gemeinsamen Großprojekts wurde jedoch aufgegeben. Stattdessen wurde ohne formelles Abkommen eine Zusammenarbeit vereinbart, die sich dann im Laufe der Zeit schrittweise entwickeln sollte. 916

B. Allgemeine Projektinformationen

389

Die GTZ-Projektleitung war nach eigenen Angaben Volljurist mit langjähriger Anwaltserfahrung in Deutschland und zweijähriger juristischer Tätigkeit an einem US-amerikanischen Superior Court. Vorkenntnisse hinsichtlich sambischen Rechts oder anderer afrikanischer Rechtsordnungen bestanden nicht. Durch die GTZ erfolgte eine Vorbereitung auf das Projekt nur im Bereich des Projektmanagements. Die offizielle Bezeichnung der GTZ-Projektleitung in englisch-sprachigen Publikationen der GTZ ist long term advisor.921 Wie bei der Auseinandersetzung mit dem Südafrika-Projekt erfolgt in den nächsten Abschnitten – nach Vorüberlegungen zur Legitimation des Rechtsprojekts – eine ausführliche Beschreibung der Projektaktivitäten, bevor diese analysiert werden.922 Die Beschreibung der Projektaktivitäten erfolgt differenziert nach den Partnern des Projekts. Wie bei der SüdafrikaFallstudie wird eine Trennung nach den Inhalten der Zusammenarbeit und der jeweiligen Tätigkeit des GTZ-Projekts vorgenommen.

921 Vgl. die Broschüre GTZ, Zambian-German Technical Cooperation, Blatt „Improvement of the Legal Status of Women and Girls in Zambia“. 922 Weitgehend unberücksichtigt bleibt die Zusammenarbeit mit der FES, der mit Blick auf das gesamte Projekt nur eine unbedeutende Rolle zukommt. Die FES ist laut Interview mit ihrem Landesvertreter seit Mitte der 1960er Jahre in Sambia vertreten und kooperiert hauptsächlich mit Gewerkschaften und politischen Parteien (zu weiteren Aktivitäten der FES vgl. http://www.fes.org.zm). Neben allgemeinem Erfahrungs- und Informationsaustausch haben das GTZ-Projekt und die FES bisher zwei Workshops zusammen organisiert und durchgeführt. Der erste, zweitägige Workshop fand Anfang Mai 2001 statt und trug den Titel „Women in the Legal System in Zambia. Identifying Priorities for Law Reform“. Laut Projektunterlagen führten GTZ und FES im März 2003 außerdem einen Workshop für weibliche Parlamentarier durch. Laut Interviews mit der GTZ-Projektleitung und dem Landesvertreter der FES war dies durch einen überparteilichen Zusammenschluss von weiblichen Parlamentarierinnen (so genannter women’s caucus) angeregt worden. Die Teilnahme war auch für Männer offen (insbesondere neue Parlamentsmitglieder). Laut Landesvertreter der FES war mit den Vorsitzenden des women’s caucus abgesprochen worden, thematisch insbesondere internationale Abkommen und internationale Organisationen mit Bezug zu Frauenrechten zu behandeln. Letztlich war das Interesse der Teilnehmer jedoch größer, über alltägliche Probleme, die ihnen bei der Parlamentsarbeit begegnen, zu diskutieren. Unberücksichtigt bleibt außerdem die von der GTZ geförderte Studie „ ‚Invisible Girls‘. The Life Circumstance and Legal Situation of Female Street Children in Lusaka“, die von der Zambia Association for Research and Developmt and (ZARD) und dem Movement of Community Action for the Prevention and Protection of Young People Against Poverty, Destitution, Diseases and Exploitation (MAPODE) durchgeführt wurde. Hierbei handelt es sich um eine einmalige, punktuelle Föderung in den Monaten Januar bis März 2001.

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3. Teil, 3. Kap.: Das Rechtsprojekt der GTZ in Sambia

C. Vorüberlegung zur Legitimation des Rechtsprojekts Das Rechtsprojekt wurde formal mit Sambia vereinbart, so dass das Legitimationskriterium der Zustimmung des Kooperationsstaates erfüllt ist.923 Als Kriterium für die Legitimation eines Rechtsprojekts kann weiterhin die demokratische Legitimation des Kooperationsstaates herangezogen werden. Wie aus der Beschreibung der politischen und rechtlichen Entwicklung Sambias deutlich wurde, ist die demokratische Legitimation der sambischen Regierung jedoch mit Zweifeln behaftet. Zwar sieht die Verfassung seit Ende 1990 wieder ein Mehrparteiensystem vor, und es wurden in der Folge auch mehrere Parteien zu den Parlamentswahlen zugelassen. Es gab jedoch bei den Parlaments- und Präsidentschaftswahlen, die vier Jahre vor bzw. ein Jahr nach Beginn des Rechtsprojekts abgehalten wurden, international kritisierte Unregelmäßigkeiten. Die Wahlen von 1996 wurden von internationalen Wahlbeobachtern nicht als „frei“ und „fair“ anerkannt und auch 2001 gab es nicht unerhebliche Zweifel, obwohl ein Wahlbetrug nicht nachgewiesen werden konnte. Hinzu kommt, dass der Freedom House Index Sambia hinsichtlich der Beachtung politischer und bürgerlicher Freiheiten seit 1993 nur als „teilweise frei“ einstuft.924 Zweifel an der Legitimation des sambischen Staates ergeben sich weiterhin nach dem oben definierten Kriterium der „historischen Legitimation“. Wie weit der Prozess des nation building in Sambia fortgeschritten ist, ist wie bei Südafrika im Einzelnen zwar schwierig zu bestimmen. Ein besonderes Spannungsfeld liegt jedoch zweifellos in denjenigen Bereichen, in denen autochthones Recht und autochthone Autoritäten in einer Weise Bedeutung beanspruchen, die ihnen seitens des staatlichen Rechtssystems offiziell nicht zugestanden wird. Wie dargestellt, ist das autochthone Recht grundsätzlich als Rechtsquelle anerkannt und insofern in das staatliche System integriert. Die Grenzen der Anerkennung liegen jedoch in der repugnancy-Klausel. Danach bildet zum einen das geschriebene Recht eine Grenze. Dieses Recht ist in weiten Teilen des Landes unbekannt und schon allein deshalb bleibt dort das autochthone Recht das entscheidende Referenzsystem für die Bevölkerung – ohne dass dies staatlicherseits offiziell anerkannt wäre. Zum anderen ergeben sich die Grenzen für das autochthone Recht über die auslegungsbedürftigen Rechtsbegriffe „Moral“ und „natürliche Gerechtigkeit“. Die Auslegung dieser Begriffe ist noch Gegenstand eines dynamischen Prozesses, in dem das Verhältnis zwischen autochthonem und staatlich gesetz923

Zu den Legitimationskriterien vgl. ausführlich oben, Zweiter Teil, Fünftes Ka-

pitel. 924 Siehe dazu http://www.freedomhouse.org/template.cfm?page=15 (Zugriff am 09.04.2007).

D. Förderung von Rechtsreformen

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tem Recht austariert werden muss. Schließlich haben auch die autochthonen Autoritäten über die ihnen offiziell zugewiesenen Rollen hinaus Bedeutung, z. B. wenn sie den erwähnten traditionellen Gerichten vorsitzen und dabei die Rolle des Richters (und nicht nur des Mediators oder Schiedsrichters) einnehmen. Nach den Kriterien der demokratischen und historischen Legitimation des Kooperationsstaates war damit die Leigitimationsbasis des GTZ-Rechtsprojekts mit Zweifeln behaftet. Es wird deshalb zu überprüfen sein, ob die GTZ in dieser legitimatorischen Grauzone ihre Fördermaßnahmen entsprechend „zurückhaltend“ gestaltet hat.

D. Förderung von Rechtsreformen: die Zusammenarbeit mit der Zambia Law Development Commission Die GTZ unterstützte die ZLDC bei der Durchführung verschiedener Untersuchungen, die auf die Schaffung größerer Rechtsklarheit im Bereich des autochthonen Rechts sowie die Verbesserung der Rechtsstellung von Frauen und Mädchen abzielten. Nach der Beschreibung der ZLDC als Institution wird auf den Verlauf und die Ergebnisse der Untersuchungen näher eingegangen und abschließend die GTZ-Tätigkeit zusammengefasst. I. Beschreibung der Institution Die ZLDC wurde 1996 durch den Zambia Law Development Commission Act eingerichtet925 und nahm Anfang 1997 ihre Arbeit auf926. Sie ersetzte die bis dahin bestehende Law Commission927, welche laut Interview mit einem Mitarbeiter des ZLDC-Sekretariats Teil des Justizministeriums war.928 Die ZLDC hat ihren Sitz in Lusaka und hatte 2004 acht Mitglieder,929 die die politische Richtung der ZLDC bestimmen.930 Die tägliche 925 Act 11 of 1996 (zuletzt geändert durch Act 38 of 1996), Chap. 32 of the Laws of Zambia. 926 ZLDC, Eigendarstellung 2001. 927 Vgl. zu deren Errichtung §§ 3–8 Law Development Commission and Institute of Legislative Drafting Act, Act 5 of 1974 (aufgehoben durch Act 11 of 1996), ehemals Chap. 6 of the Laws of Zambia. 928 Vgl. dazu auch Kakula/Mwansa/Beyani, The Legal System of Zambia, in: Redden (ed.), Modern Legal Systems, 6A.190.30 f. 929 ZLDC, Eigendarstellung 2001. Die Mitglieder werden gem. § 5 Zambia Law Development Commission Act ernannt. 930 Management Development Division, Strategic Plan for ZLDC 2001–2005, S. 11.

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3. Teil, 3. Kap.: Das Rechtsprojekt der GTZ in Sambia

Arbeit wird von dem Direktorat der ZLCD (Directorate of the Commission) erledigt. Der Leiter dieser Einheit ist gleichzeitig Sekretär der ZLDC (Secretary to the Commission), von der er auch ernannt wird.931 Laut Interview mit einem Mitarbeiter des ZLDC-Sekretariats arbeiteten im Juni 2004 fest angestellt 43 Personen für das Direktorat der ZLDC, von denen allerdings nur drei Personen (wissenschaftliche) Rechercheaufgaben erledigen (researcher). Im Übrigen handelt es sich um Sekretärinnen, Bibliotheks-, Verwaltungs- und Sicherheitspersonal. Die Aufgaben der ZLCD beinhalten insbesondere die Mitwirkung an Rechtsreformen und die Kodifizierung ungeschriebenen Rechts.932 Die ZLDC führt Projekte aus eigener Initiative, auf Vorschlag des Justizministers oder der Öffentlichkeit durch.933 Rechtsreformen gehen parallel dazu von den Ministerien aus, speziell dem Justizministerium (Ministry of Legal Affairs), das weiterhin eine Law Revision Section hat.934 Sobald ein Projekt durch die ZLDC in Angriff genommen werden soll, stellt sich die Frage nach der Finanzierung. Laut Interview mit einem Mitarbeiter des ZLDC-Direktorats hat die ZLDC einen eigenen jährlichen Haushalt, der jedoch normalerweise für die Durchführung der geplanten Projekte nicht ausreicht. Es wird deshalb in der Regel ein Projektantrag ausgearbeitet, mit dem auf potentielle Partner zugegangen wird.935 Vor der Zusammenarbeit mit der GTZ hatte die ZLDC bereits sechs andere Projekte durchgeführt.936 931

§§ 12 und 13 Zambia Law Development Commission Act. § 4 Abs. 2 (a) und (b) Zambia Law Development Commission Act; entsprechend lautet ihr mission statement: „To Reform and Develop the Law to Meet the Changing Needs of Society“. § 4 listet daneben noch eine Reihe anderer Aufgaben auf: Die ZLDC soll Forschung betreiben und Empfehlungen abgeben zur Kodifizierung sozio-politischer Werte des sambischen Volkes, zur Eliminierung von Unstimmigkeiten in bestehenden Gesetzen, zu neuen und effektiven Methoden der Verwaltung des Rechts und der Rechtsprechung, zu neuen Rechtsgebieten, die den wechselnden Bedürfnissen der sambischen Gesellschaft Rechnung tragen sowie der Entfernung veralteter Rechtsvorschriften. Außerdem soll die ZALDC Seminare und Konferenzen zu Rechtsthemen organisieren, Gesetze in lokale Sprachen übersetzen sowie internationale Zusammenarbeit hinsichtlich ihrer Aufgaben fördern. 933 Vgl. § 4 Abs. 2 (c) Zambia Law Development Commission Act. Dass die ZLDC auch auf eigene Initiative tätig werden kann, ergibt sich indirekt ebenfalls aus § 4. Ausdrücklich wird es in ZLDC, Eigendarstellung 2001, betont und wurde auch im Interview mit dem Direktor bestätigt. 934 Management Development Division, Strategic Plan for ZLDC 2001–2005, S. 17. 935 So auch angedeutet in Management Development Division, Strategic Plan for ZLDC 2001–2005, S. 12 und 16. 936 Und zwar in den Bereichen Verbraucherschutz, Beweisrecht, Computerbetrug, Internationaler Menschenrechtsschutz, community service und Kinderrechte. Vgl. ZLDC, Eigendarstellung 2001. 932

D. Förderung von Rechtsreformen

393

II. Förderung von drei Untersuchungen Nachdem das GTZ-Projekt zusammen mit der ZLDC und FES einen Workshop zur Identifikation notwendiger Rechtsreformen zur Verbesserung der rechtlichen Situation der Frauen in Sambia unterstützt hatte937, förderte es bis Mitte 2004 zwei Untersuchungen der ZLDC, und zwar eine Untersuchung zum customary law und eine Untersuchung zu LCs. Die Förderung einer dritten Untersuchung zum Erbrecht hatte Mitte 2004 gerade begonnen. Zunächst wird ein Überblick über die Untersuchungsbereiche, deren Verlauf und die Ergebnisse gegeben. Auf die Darstellung des Verlaufs wird dann weiter unten zurückgegriffen, um aufzuzeigen, an welcher Stelle die GTZ ihre Fördertätigkeit ansetzen konnte. Die in den Untersuchungen zum Ausdruck kommende Haltung der ZLDC zum autochthonen Recht und Rechtspluralismus wird anschließend zusammenfassend dargestellt, um zu bestimmen, zu welchen rechtspolitischen Ergebnissen die GTZ-Förderung führte. 1. Untersuchungsbereiche und -ergebnisse a) Untersuchung zum customary law Die Untersuchung zum customary law wurde in den Jahren 2001/2002 durchgeführt.938 Der Abschlussbericht war im November 2005 noch nicht veröffentlicht. Grundlage für die folgende Beschreibung ist deshalb das auf einem abschließenden Workshop erstellte working paper. Dieses working paper stand am Ende folgenden Prozesses: Die Daten, die in einer Provinz gesammelt wurden, wurden in einem Zwischenbericht (so genannter provincial report) zusammengefasst und auf einem ersten, so genannten „internen 937 Der Workshop fand Anfang Mai 2001 statt und trug den Titel „Women in the Legal System in Zambia. Identifying Priorities for Law Reform“. An dem Workshop nahmen rund 40 Personen aus Justiz, Anwaltschaft, Polizei, der ZLDC und dem NRO-Sektor teil. In den Eingangsworten bezeichnete die GTZ-Projektleitung den Workshop als „Brainstorming-Workshop“, um Ideen für Rechtsreformen zur Verbesserung der Situation der Frauen in Sambia zu sammeln (die Eingangsworte der GTZ-Projektleitung sind abgedruckt als Anhang zu Sikombe, Women in the Legal System in Zambia). Ergebnis des Workshops war die Identifizierung von neun Problembereichen sowie kurz- und langfristigen Strategien, mit denen diesen Problembereichen begegnet werden sollte. Die Problembereiche beziehen sich nicht nur auf die spezifische Situation von Frauen, sondern auch allgemein auf das Rechts- und Justizsystem. Bezüglich Rechtsreformen wird insbesondere vorgeschlagen, die politischen Rechte von Frauen zu stärken, die Strafandrohung für Sexualstraftaten zu erhöhen, customary law zu harmonisieren, das LC-System zu reformieren sowie internationale Verträge in nationales Recht umzusetzen (vgl. die entsprechende Tabelle als Anhang zu Sikombe, Women in the Legal System in Zambia). 938 ZLDC, Restatement of customary law, S. 1.

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3. Teil, 3. Kap.: Das Rechtsprojekt der GTZ in Sambia

Workshop“ vorgestellt. An diesem Workshop nahmen die Forscher selbst, ZLDC-Mitarbeiter, ein speziell für die Untersuchung gebildetes Expertenkomitee und in einigen Fällen auch die GTZ-Projektleitung teil.939 In einer zweiten Phase wurde ein so genanntes discussion paper in einem Workshop mit NROen diskutiert. In einer dritten Phase wurde das im Folgenden zugrunde gelegte working paper auf einem Workshop auf nationaler Ebene mit breitem Teilnehmerkreis vorgestellt.940 Das working paper beschreibt in einem ersten Schritt das customary law von 47 sambischen Ethnien941 in den Bereichen Eheschließung, Polygamie, Scheidung, Eigentumsrecht, Erbrechtsritualen sowie Obhut und Unterhalt von Kindern. Dabei wird nicht deutlich, was die ZLDC unter customary law versteht, insbesondere inwieweit sie dieses von Gebräuchen (practices) abgrenzt. Teilweise werden beide Begriffe parallel verwendet942, teilweise wird auf Sanktionen bei Nichtbeachtung abgestellt943, teilweise soll customary law dann vorliegen, wenn die Gebräuche von einer Art Rechtsüberzeugung begleitet werden.944 Es wird betont, dass die verschiedenen ethnischen Gruppen unterschiedlichen customary laws folgen und dass aufgrund der mündlichen Weitergabe die verschiedenen Generationen innerhalb der Ethnien wiederum unterschiedliche Versionen des customary law der eigenen Ethnie haben. Als official customary law wird dasjenige customary law angesehen, das Eingang in Gerichtsentscheidungen gefunden hat und nach bestimmten verfahrensrechtlichen Regeln im Prozess festgestellt wurde. Diese Version des customary law sei jedoch in den meisten Fällen veraltet.945 Dem stehe das living customary law gegenüber, welches die derzeitigen sozial akzeptierten Regeln beinhalte und eine Reihe sozio-ökonomischer, politischer und religiöser Veränderungen sowie veränderte Rechtsprechung, 939

ZLDC, Restatement of customary law, S. 7. ZLDC, Restatement of customary law, S. 8. 941 Die Untersuchung geht von insgesamt 73 bestehenden Ethnien in Sambia aus. Die einbezogenen Ethnien verteilen sich auf alle Provinzen Sambias in insgesamt 38 Distrikten. Vgl. zum Ganzen ZLDC, Restatement of customary law, S. 4. 942 Dies wird in einer Reihe von Textstellen deutlich: „handling of the undesirable practices of customary laws“ (S. 14); „customary laws. . . comprise traditions and customs“ (S. 9); auf Seite 1 erwartet man eigentlich einen Bezug zum customary law, stattdesssen heißt es: „This research has confirmed that Zambian ethnic groups practice their customs and traditions and apply them in their day-to-day lives.“; auf einem der Workshops wurde customary law definiert als „a set of rules and values by which the indigenous people of Zambia conduct their social activities or day-to-day lives“ (S. 16). 943 „[A practice] becomes a law when a sanction attaches to its non-observance or breach.“, ZLDC, Restatement of Customary Law, S. 17. 944 „ ‚[L]iving‘ customary law is that which reflects the currently socially accepted practices of the people“, vgl. ZLDC, Restatement of Customary Law, S. 19. 945 ZLDC, Restatement of Customary Law, S. 18. 940

D. Förderung von Rechtsreformen

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staatliche Rechtsetzung und internationale rechtliche Entwicklungen reflektiere.946 Customary law wird als dynamisches Recht angesehen, das jedoch die schnellen Veränderungen der Wertvorstellungen der sambischen Gesellschaft seit der Unabhängigkeit noch nicht aufgenommen habe.947 Die Untersuchung berücksichtigt patrilineare, matrilineare und bilineare Gesellschaftsgruppen.948 Zur Datenerhebung wurden unterschiedliche Befragungsmethoden eingesetzt.949 In einem zweiten Schritt überprüft die Untersuchung das beschriebene customary law auf seine Vereinbarkeit mit bestehenden „sozio-politischen und ökonomischer Werten“.950 Auf diese Weise sollte herausgefunden werden, ob letztlich die Durchführung eines größeren restatement-Projekts sinnvoll ist, das die bestehenden sozio-ökonomischen Bedingungen berücksichtigt und auf das dann unter Berücksichtigung von Menschenrechten eine Kodifikation einiger Aspekte folgen könne.951 Das working paper ist so aufgebaut, dass nach der jeweiligen Darstellung der Ergebnisse kritische Fragen gestellt952 und am Ende der Untersuchung eine Reihe von Empfehlungen abgegeben werden. Die Empfehlungen lassen sich allerdings nicht direkt aus der Untersuchung ableiten, sondern ergeben 946

ZLDC, Restatement of Customary Law, S. 19. ZLDC, Restatement of Customary Law, S. 2. 948 Die Einteilung orientiert sich an den jeweiligen erbrechtlichen Regelungen. Bei patrilinearen Gesellschaftsgruppen erfolgt Vererbung über die väterliche, bei matrilinearen Gesellschaftsgruppen über die mütterliche Linie der jeweiligen Familie. Bilinear bedeutet, dass sowohl über die väterliche als auch über die mütterliche Linie vererbt wird. Vgl. dazu Zdunnek, Stichwort „Familie“, in: Mabe (Hrsg.), Das Afrika-Lexikon. 949 Vgl. dazu im Einzelnen ZLDC, Restatement of customary law, S. 4 ff. Aus einem Interview mit einem Mitarbeiter des ZLDC-Direktorats ergibt sich zusätzlich Folgendes: Die Untersuchung selbst dauerte pro Provinz ca. zwei Wochen. Es wurden insgesamt ca. acht Personen in jeweils eine Provinz geschickt (ein research officer mit Universitätsabschluss und sechs bis sieben assistant-research-officers, die für die Untersuchung ausgebildet wurden). Der Großteil dieser Personen wurde extra für die Untersuchung verpflichtet und gehörte nicht zum Personal der ZLDC. Die gesamte Untersuchung wurde überwacht von einem so genannten Expertenkomitee (committe of experts), das sich aus Personen zusammensetzte, die hinsichtlich des Gegenstandes der Untersuchung Expertise aufwiesen, hier also: autochthones Recht in Sambia. Dazu gehörten z. B. ein gender-Experte und ein Mitglied der Women’s Legal Clinic of the Law Association of Zambia. 950 ZLDC, Restatement of customary law, S. 1. 951 ZLDC, Restatement of customary law, S. VII. 952 Zur Polygamie lauten diese z. B.: „Is polygamy still the custom of the Zambian society? Is it good for society? Is it good for men? Is it good for women? Is it good for family unit? Is it good for the welfare of the children? Is it good for the health of men and women and children? Is it good for development? Should polygamy be maintained?“ (vgl. ZLDC, Restatement of Customary Law, S. 58). 947

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3. Teil, 3. Kap.: Das Rechtsprojekt der GTZ in Sambia

sich gewissermaßen aus einer normativen Vorprägung, nämlich dem Ideal der Gleichstellung von Mann und Frau. Es wird empfohlen, die bisherigen Art. 23 Abs. 4 (c) und (d) Verf953 abzuschaffen und stattdessen einen Absatz einzufügen, der nur das „gute“ personal and customary law schützt und eine auf Gleichberechtigung ausgerichtete Politik vorschreibt.954 Es wird außerdem empfohlen, das traditionelle Eherecht zu kodifizieren und gleichzeitig zu reformieren. Zu den Reformvorschlägen gehören die Abschaffung der Polygamie und des sexual cleansing955 sowie weitere Änderungen in Bezug auf das Eherecht.956 Die endgültigen Empfehlungen des Abschlussberichts stehen aber noch aus. b) Untersuchung zum Local Court-System Laut Interviews führte die ZLDC die Untersuchung zum System der LCs im Jahr 2003 durch.957 Der Abschlussbericht ist auch hier im November 2005 noch nicht veröffentlicht. Grundlage für die Beschreibung des ZLDCProjekts ist ein working paper, das nach einem ähnlichen Prozess wie bei der Untersuchung zum customary law erstellt wurde.958 Die ZLDC stellt fest, dass die sambische Gesellschaft seit Errichtung der LCs Anfang der 1960er Jahre eine Reihe von entscheidenden Veränderun953

Vgl. dazu bereits oben, A.III.1.a). ZLDC, Restatement of Customary Law, S. 206 sowie die wohl rhetorisch gemeinte Frage auf S. 15: „After nearly 40 years of independence, do we still have to blindly promote customary laws which do harm to the general population by effectively nullifying the Bill of Rights as Act 23 (4) (c) and (d)?“ 955 Vgl. zu diesem Begriff oben, S. 383. 956 Beispielsweise wird hinsichtlich der Eheschließung empfohlen, die Rolle der Eltern auf diejenige von Beratern zu reduzieren und ansonsten die Entscheidung den eheschließenden Personen zu überlassen. Das Mindestalter für eine Heirat solle auf 16 Jahre festgesetzt werden. Die bisherige Praxis, Jugendliche im Pubertätsalter von der Gemeinschaft zu trennen und u. a. in Ehefragen zu unterrichten, solle beendet werden. Es wird außerdem empfohlen, Brautpreiszahlungen zu entkommerzialisieren und auf eine symbolische Zahlung zu reduzieren. Die Rückzahlung des Brautpreises bei Scheidung solle ganz abgeschafft werden. Gütergemeinschaft sollte bei einer Kodifizierung des Eherechts zur Regel gemacht werden. Hinsichtlich der Obhut von Kindern nach Scheidung solle bei der Scheidung eine Entscheidung im Interesse der Kinder gefällt werden. Vgl. zum Ganzen ZLDC, Restatement of Customary Law, S. 206–210. 957 Interviews mit der GTZ-Projektleitung und einem Mitarbeiter des ZLDC-Direktorats. 958 Aus Interviews mit der GTZ-Projektleitung und einem Mitarbeiter des ZLDCDirektorats ergibt sich, dass Forschungsgruppen gebildet wurden, deren Ergebnisse in Bezug auf die einzelnen Provinzen auf internen Workshops diskutiert wurden. Die Ergebnisse dieses Workshops flossen in das working paper ein, welches Gegenstand eines Ende November 2003 abgehaltenen nationalen Workshops war. 954

D. Förderung von Rechtsreformen

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gen durchlaufen hat, die auch Einfluss auf das LC-System hätten. Aufgrund von gemischt-ethnischen Ehen und gestiegener Mobilität sei die Geltung des customary law einer Ethnie nicht länger an bestimmte geographische Grenzen gebunden. Durch den Anstieg der Bevölkerungszahl in Sambia von 1964 bis heute von drei auf zehn Millionen sei auch die Zahl der potentiellen Nutzer des LC-Systems gestiegen. Außerdem hätten sich die sozio-ökonomischen Werte und Normen der Bevölkerung geändert, und zwar nicht zuletzt aufgrund der wirtschaftlichen Entwicklung und der Einflüsse westlicher Staaten. Letztere drücken sich z. B. in den Ideen von gender und good governance aus.959 Der Status der Frauen in Sambia habe sich aufgrund gestiegener formaler Bildung und veränderter wirtschaftlicher Bedingungen geändert. „Leider“ hätten sich die traditionellen Systeme nicht mit derselben Geschwindigkeit verändert.960 Die Untersuchung hat alle neun Provinzen einbezogen. Sofern die Datenerhebung auf Workshops erfolgte961, wurden diese auch als Ausbildungsund Informationsveranstaltung verstanden, auf denen die Teilnehmer zu Menschenrechten, gender, Rechtsstaatlichkeit und Gewaltenteilung unterrichtet wurden. Betont wurden insbesondere Frauen- und Kinderrechte, deren Beachtung zur Entwicklung Sambias beitrage.962 In der Untersuchung wird die derzeitige Situation der LCs aus verschiedenen Gründen als problematisch angesehen. Den LCJs fehle es an Ausbildung und die ihnen zu Verfügung stehende Infrastruktur sei desolat: Es fehle selbst an funktionierenden Gebäuden und Papier.963 Außerdem seien viele LCJ-Stellen nicht besetzt und das Gehalt werde häufig nicht ausgezahlt.964 LCJs würden die Verfahrensregeln häufig nicht einhalten965 und Diskriminierung von Frauen 959

ZLDC, Review of the Local Courts System, S. 19. ZLDC, Review of the Local Courts System, S. 20. 961 In Bezug auf die West-, Nord-, Nordwest-, Luapula und Zentralprovinz sowie das Copperbelt wurden die Daten auf drei Workshops erhoben. Diese wurden mit 25 bis 30 Teilnehmern, die im weiteren Sinn mit dem LCs zu tun haben durchgeführt. Dazu gehörten traditional rulers, local court officials und LCJs (vgl. ZLDC, Review of the Local Courts System, S. 22). Interviews, Beobachtungen von Gerichtsverhandlungen und Analyse von Gerichtsakten bezogen sich (zusätzlich) auf jeweils drei Distrikte der Ost-, West- und Südprovinz sowie Lusaka (vgl. ZLDC, Review of the Local Courts System, S. 22–32). In jedem Distrikt wurden mindestens zwei LCs mit dem Status Grade A und zwei mit dem Status Grade B aufgesucht. Hier wurden Richter und andere Angestellte sowie Streitparteien interviewt. Je Distrikt wurde außerdem mit mindestens zwei traditional rulers sowie NROen, deren Arbeit sich auf LCs bezieht, Gespräche geführt (vgl. ZLDC, Review of the Local Courts System, S. 24). 962 ZLDC, Review of the Local Courts System, S. 22. 963 ZLDC, Review of the Local Courts System, S. 85–90. 964 ZLDC, Review of the Local Courts System, S. 89 f. 965 ZLDC, Review of the Local Courts System, S. 61. 960

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3. Teil, 3. Kap.: Das Rechtsprojekt der GTZ in Sambia

sei an der Tagesordnung.966 Unter den LCJs befänden sich zu wenige Frauen.967 Es sei außerdem problematisch, dass LCs und traditionelle Gerichte968 nebeneinander customary law anwendeten. Traditionelle Gerichte sähen sich zu Recht als Experten in Sachen customary law.969 Die ZLDC bescheinigt diesen außerdem, dass sie unter der Bevölkerung besser bekannt seien als die LCs. Sie seien als Institution anerkannt, populär aufgrund ihres schlichtenden Ansatzes und insgesamt nutzerfreundlicher als die LCs.970 Die traditionellen Gerichte hätten zudem besseres Personal als LCs. Die ZLDC bezweifelt jedoch auch hinsichtlich der traditionellen Gerichte, dass diese eine Gleichbehandlung von Frauen gewährleisten.971 Problematisch sei auch, dass in dem traditionellen System dieselben Personen administrative und rechtsprechende Rollen einnähmen.972 Nach dieser Bestandsaufnahme empfiehlt das working paper der ZLDC die Abschaffung der LCs.973 Die traditionellen Gerichte sollen dagegen mit einem eigenen Gerichtszweig974 in das offizielle Gerichtswesen integriert werden. Dabei soll den traditionellen Gerichten die Anwendung des customary law vorbehalten bleiben.975 Außerdem werden verschiedene Reformvorschläge für den Fall der Aufrechterhaltung der LCs gemacht. Dazu gehört neben der Beseitigung von Widersprüchen im Erbrecht976 die Stärkung der richterlichen Unabhängigkeit.977 Die ZLDC hält es außerdem für gebo966

ZLDC, Review of the Local Courts System, S. 67. ZLDC, Review of the Local Courts System, S. 67. 968 Vgl. zu der Unterscheidung von LCs und traditionellen Gerichten oben, A.II.4. 969 ZLDC, Review of the Local Courts System, S. 44. 970 ZLDC, Review of the Local Courts System, S. 45. 971 ZLDC, Review of the Local Courts System, S. 47. 972 ZLDC, Review of the Local Courts System, S. 46. 973 Konkret wird vorgeschlagen, LCs zu subordinate courts class III aufzustufen. Die LCJs sollen in den neuen Subordinate Courts übernommen werden. 974 Der Gerichtszweig soll folgende Gerichtshiearchie bekommen: Village headman – Area Court – District Court – Provincial Court – Representatives form the House of chiefs. 975 Vgl. zum Ganzen ZLDC, Review of the Local Courts System, S. 91–93. 976 Die Normen des Local Courts Act, die sich auf die gesetzliche Erbfolge nach customary law beziehen (§§ 36 Abs. 1, 36 Abs. 2 [b], 37 Abs. 1 und 38 Abs. 1 [b]), müssten angesichts § 2 Intestate Succession Act, der customary law für den Bereich des Erbrechts für unanwendbar erklärt, aufgehoben werden. Vgl. ZLDC, Review of the Local Courts System, S. 80. 977 Die ZLDC hält §§ 4 und 6 Local Courts Act, die die Einrichtung und Besetzung von LCs durch Ministerialerlass vorsehen, für unvereinbar mit der Unabhängigkeit der Justiz und sieht einen Verstoß gegen Art. 18 Abs. 9 Verf, der vorsieht, dass die Errichtung von Gerichten durch Gesetz zu erfolgen habe. Es wird empfohlen die Zuständigkeit hierfür dem Chief Justice, der höchsten Position in der Justiz967

D. Förderung von Rechtsreformen

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ten, den LCs die Zuständigkeit für alle Verfahren strafrechtlicher Art zu entziehen.978 Die Zuständigkeit der court clerks für die Entscheidung über die Zuständigkeit eines LCs soll den LCJs übertragen werden.979 Die endgültigen Empfehlungen des Abschlussberichts stehen allerdings noch aus. c) Untersuchung zum Erbrecht Am Anfang der Mitte 2004 begonnenen Untersuchung zum Erbrecht stand ein Workshop, um Fragestellung und Rahmen abzustecken. Dazu waren neun Regierungsorganisationen und andere interessierte Personen eingeladen. Auch die GTZ-Projektleitung hat daran teilgenommen.980 2. Stellungnahme der ZLDC zu customary law und Rechtspluralismus Um Aussagen darüber treffen zu können, welche rechtspolitische Richtung in Bezug auf customary law und Rechtspluralismus durch das GTZ-Rechtsprojekt gefördert wurde, werden im Folgenden – wie bei der Zusammenarbeit mit der Law Commission in Südafrika – entsprechende Stellungnahmen der ZLDC, die aus den Untersuchungen hervorgehen, herausgearbeitet. a) Tatsächliche Bedeutung von customary law Die ZLDC geht davon aus, dass die Mehrheit der sambischen Bevölkerung nach den Regeln des customary law lebt.981 verwaltung, zu geben (vgl. ZLDC, Review of the Local Courts System, S. 35 f.). Die ZLDC greift auch die oben [vgl. A.II.4.b)] erwähnte Problematik des § 54 Local Courts Act auf, der es der Justizverwaltung und Richtern der Subordinate Courts erlaubt, Verfahren an sich zu ziehen und ergangene Urteile aufzuheben oder zu verändern. Es wird empfohlen, diese Zuständigkeit auf die Richter der Subordinate Courts zu begrenzen (ZLDC, Review of the Local Courts System, S. 70 f.) Bei beiden Reformvorschlägen bleibt jedoch zweifelhaft, ob diese die (verfassungsrechtlichen) Probleme lösen können. 978 Dies ergebe sich daraus, dass die LCJs keine juristische Ausbildung genossen hätten und Anwälte vor den LCs kaum zugelassen seien. Es würden für die Strafverfahren auch klare Verfahrensregeln fehlen. Außerdem verstoße § 12 Local Courts Act, der den LCs die Zuständigkeit für nach customary law unter Strafe gestellte Delikte gebe, gegen das Gesetzlichkeitsprinzip in Art. 18 Abs. 8 Verf. Vgl. zum Ganzen ZLDC, Review of the Local Courts System, S. 75–77. 979 ZLDC, Review of the Local Courts System, S. 61 f. 980 Interview mit einem Mitarbeiter des ZLDC-Direktorats. 981 ZLDC, Restatement of customary law, S. VI.

400

3. Teil, 3. Kap.: Das Rechtsprojekt der GTZ in Sambia

b) Anerkennung des customary law Auch wenn sie für eine Reform des customary law plädiert, hält die ZLDC es für wichtig, die traditionellen Herrschaftsstrukturen und das customary law nicht zu marginalisieren. Dies soll durch eine offizielle Anerkennung der traditionellen Gerichte erreicht werden.982 Die ZLDC sieht customary law als Grundlage der Identität der sambischen Bevölkerung an.983 Ihre Untersuchung zum customary law sieht sie als Beitrag an, um es zu entwickeln und dadurch seiner Abschaffung entgegenzuwirken.984 c) Harmonisierung von Recht In ihren Untersuchungen empfiehlt die ZLDC die Harmonisierung der customary laws der unterschiedlichen Ethnien.985 Ein Weg dazu seien die neu zu schaffenden Gerichtsinstanzen auf Provinz- und nationaler Ebene.986 d) Repugnancy-Klausel Die ZLDC schlägt – anders als die Law Commission in Südafrika – in ihrer Untersuchung zum customary law keine Abschaffung der repugnancyKlausel987 vor, sondern unternimmt eine Neudefinition, nachdem sie festgestellt hat, dass weder Rechtsprechung noch Literatur bisher zu einer Präzisierung beigetragen haben. Es wird vorgeschlagen, dass im Sinne der repugnancy-Klausel diejenigen Gebräuche gegen natürliche Gerechtigkeit und Moral verstoßen, die die Menschenwürde verletzen oder mit dem Wohlergehen (well-being) eines Menschen nicht vereinbar seien.988

982

ZLDC, Review of the Local Courts System, S. 93. ZLDC, Restatement of Customary Law, S. 14. 984 „This research is the first deliberate effort to look into the development of these customary laws at the national level. This is important so that they can move with the changing values of the Zambian society. Development of these customary laws also ensures their continued relevance and therefore their preservation to the development of the country and its people otherwise they may become obsolete.“ Vgl. ZLDC, Restatement of customary law, S. 10. 985 ZLDC, Restatement of Customary Law, S. 162. 986 ZLDC, Review of the Local Courts System, S. 93. 987 § 16 Subordinate Courts Act sowie § 12 Local Courts Act. Vgl. dazu bereits oben, A.II.3. 988 ZLDC, Restatement of Customary Law, S. 172 f. 983

D. Förderung von Rechtsreformen

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e) Grundproblem der Rechtsunsicherheit und restatement des customary law Die Tatsache, dass customary law von Generation zu Generation mündlich weitergeben werde, habe zu (Rechts-)Unsicherheit geführt, die nur durch ein restatement beseitigt werden könne.989 Ein restatement sei außerdem der einzige Weg, um ein neues living law empfehlen zu können.990 f) Customary law und Grundrechte Für customary law ist laut ZLDC die Diskriminierung von Frauen kennzeichnend.991 Hier seien „inhumane und degradierende Praktiken“ erlaubt.992 Die Grundeinstellung der ZLDC, dass die Geltung von customary law von dessen Übereinstimmung mit Menschenrechten und insbesondere dem Gleichberechtigungsgrundsatz abhängig gemacht werden müsse, ergibt sich aus der Forderung, Art. 23 Abs. 4 (c) und (d) Verf mit seinen Ausnahmen zum Diskriminierungsverbot zu reformieren.993 Hinzu kommt der Vorschlag, parallel zu der offiziellen Anerkennung der traditionellen Gerichte diese zu „modernisieren“. Dies solle unter anderem durch Richtlinien unterstützt werden. Die Richtlinien sollen sich einerseits an die Verfahren der traditionellen Streitschlichtung anlehnen und andererseits durch Vorschriften zu checks and balances sowie gender-Gerechtigkeit ergänzt werden.994

989

ZLDC, Restatement of Customary Law, S. 2. „It is such factors that have distorted the ‚official‘ customary law, necessitating the undertaking of the project to restate customary law and recommend ‚living‘ law that appears sufficiently authentic for the purpose of recognition and uniform application and possibly codification; as well as selection of ‚best practices‘ which reflect gender equality and equity and which conform to international norms of human rights.“ (ZLDC, Restatement of Customary Law, S. 19). 991 ZLDC, Restatement of Customary Law, S. 12. 992 ZLDC, Restatement of Customary Law, S. 14. 993 ZLDC, Restatement of Customary Law, S. 14 f. 994 Zusammenfassend heißt es: „To promote a truly homegrown modernization process of the traditional systems and customary law. This would help promote national cultural values that would support nationhood and development in an objective manner.“ (ZLDC, Review of the Local Courts System, S. 93). 990

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3. Teil, 3. Kap.: Das Rechtsprojekt der GTZ in Sambia

III. Zusammenfassung der GTZ-Tätigkeit 1. Ressourceneinsatz a) Finanzen Die Untersuchung zum customary law wurde vom GTZ-Projekt finanziell unterstützt.995 Dazu gehörte auch eine Mitfinanzierung der Ausbildung derjenigen Personen, die die Forschung durchgeführt haben.996 Die beschriebene Studie zu den LCs ist durch das GTZ-Projekt ebenfalls teilfinanziert worden.997 b) Sachverstand Laut GTZ-Projektleitung hat diese von sich aus den Kontakt zur ZLDC gesucht und konnte ein gutes Verhältnis zu der Leiterin des Direktorats der ZLDC aufbauen. Es hätten in informellem Rahmen viele fachlich-kontroverse Diskussionen in Bezug auf das sambische Rechts- und Gerichtssystem stattgefunden. Die GTZ-Projektleitung war auf diese Weise – neben der Beteiligung am Brainstorming-Workshop – an der Entwicklung der Themen der ZLDC-Untersuchungen beteiligt. Inhaltliche Diskussionen ergaben sich auch während der Verhandlung der Finanzierungsanträge für diese Untersuchungen. Außerdem hat die GTZ-Projektleitung in Bezug auf die Untersuchungen zu customary law, LCs und zum Erbrecht an einer Reihe von internen Workshops aktiv teilgenommen.998 Laut eigener Aussage hat die GTZ-Projektleitung auf dem internen Workshop zum Erbrecht unter andern die deutschen Erbrechtsregeln im Zusammenhang mit der Erstellung eines Testaments vorgestellt. Die Vorstellung deutscher Regelungen blieb aber laut GTZ-Projektleitung und einem Mitarbeiter des ZLDC-Direktorats bei der Teilnahme der internen Workshops die Ausnahme. Generell sei das Interesse an deutschem Recht nicht groß gewesen. Die GTZ-Projektleitung habe vielmehr Kenntnisse über das sambische customary law eingebracht und außerdem ein Grundverständnis des common law-Systems mitgebracht. Dadurch wurde nach Aussage des Mitarbeiters des ZLDC-Direktorats eine durch analytisches Mitdenken und das Stellen von Fragen charakterisierte 995

ZLDC, Restatement of customary law, S. 7. Interview mit einem Mitarbeiter des ZLDC-Direktorats. 997 Andere Geber waren laut Interview mit einem Mitarbeiter des ZLDC-Direktorats die dänische und finnische Botschaft. 998 ZLDC, Restatement of customary law, S. 7 sowie Interviews mit GTZ-Projektleitung und einem Mitarbeiter des ZLDC-Direktorats. 996

E. Förderung der Ausbildung von Justizpersonal

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Beteiligung an den Workshops möglich. Die GTZ-Projektleitung schätzt dabei das Wissen, welches sie für die aktive Teilnahme an den Workshops benötigt, als juristisches Wissen ein. Sie hebt hervor, dass sie ihr Wissen über das sambische customary law v. a. aus den Projektbereichen „Förderung der Ausbildung von Justizpersonal“ (dazu sogleich unter E.) bezogen habe, genauer gesagt aus der Konzeption der LCJ-Kurse in Zusammenarbeit mit sambischen Juristen, sowie dem regelmäßigen Austausch mit LCJs im Rahmen der LCJ-Kurse. Ingesamt lässt sich festhalten, dass durch die GTZ-Projektleitung in die Zusammenarbeit mit ZLDC einerseits analytisch-juristische Fähigkeiten eingebracht wurden und andererseits juristisches Spezialwissen. Letzteres wurde in einem anderen Projektbereich erworben und in die Zusammenarbeit mit der ZLDC hineingetragen. c) Sonstige Leistungen Über eine Rechtsreferendarin des Projekts konnte eine annotierte Literaturliste zu customary law in Sambia erstellt werden. 2. Beraterrollen Die Literaturrecherche lieferte ein nur von GTZ-Seite produziertes Ergebnis ab und kann als Beratung im engeren Sinne verstanden werden. Während der Teilnahme an den internen Workshops war die GTZ-Projektleitung als einfaches Teammitglied in kurzfristige Teams eingebunden. Als längerfristige Beratung im Team war die Zusammenarbeit mit der Leiterin des Direktorats der ZLDC angelegt.

E. Förderung der Ausbildung von Justizpersonal: die Zusammenarbeit mit der Justizverwaltung I. Beschreibung der Institution Aus den Interviews999 ergibt sich, dass für die Verwaltung des Gerichtswesens in Sambia bis Mitte der 1980er Jahre noch eine Einheit des Justizministeriums zuständig war. Um diese Einheit aufzuwerten und um die Unabhängigkeit der Gerichte im Sinne der Gewaltenteilung zu stärken, wurde sie von dem Justizministerium getrennt und als unabhängige Institution, die 999 Interviews mit zwei Mitarbeitern der Justizverwaltung und der GTZ-Projektleitung.

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3. Teil, 3. Kap.: Das Rechtsprojekt der GTZ in Sambia

Justizverwaltung (judiciary), fortgeführt. Neben den Beschäftigten reiner Verwaltungseinheiten gehören der Justizverwaltung die bei Gericht beschäftigten Personen an. Die Justizverwaltung stellt zwar keinen eigenen Minister im Kabinett, führt aber eigenständige Haushaltsverhandlungen mit dem Finanzministerium. An der Spitze der Justizverwaltung steht der Chief Justice (gleichzeitig Präsident des Supreme Court), direkt unter ihm der von der Judicial Service Commission ernannte Verwaltungschef (Chief Administrator), dessen Posten in etwa dem eines Permanent Secretary in einem Ministerium entspricht. Für die Verwaltung der LCs ist innerhalb der Justizverwaltung der Local Courts Director zuständig, insbesondere auch für die Ausbildung der Richter und sonstigen Angestellten.1000 Einzelheiten zu Befugnissen und Aufgaben des Verwaltungschefs ergeben sich aus dem Judicature Administration Act1001. Für die Aus- und Fortbildung aller Angehörigen der Justizverwaltung – also auch für die Ausbildung der LCJs – ist insbesondere das Training and Continuing Education Advisory Committee (im Folgenden: Ausbildungskomitee) verantwortlich.1002 Dieses Komitee ist auf der Grundlage von § 13 Judicature Aministration Act vom Chief Justice eingerichtet worden. II. Ausbildungskurse für LCJ In Zusammenarbeit mit der Justizverwaltung wurden von der GTZ Ausbildungskurse für das Personal der LCs durchgeführt. Wie bereits erwähnt,1003 stellen LCs die wichtigste Gerichtsinstanz für den Großteil der Bevölkerung dar. Gleichzeitig ist das LC-Personal schlecht bis gar nicht ausgebildet, weshalb WLSA in den 1990er Jahren die Organisation von Ausbildungskursen gefordert hat. 1. Planung und Durchführung Zur Durchführung der Ausbildungskurse für LCJs wurde mit Unterstützung des GTZ-Projekts ein Curriculum entwickelt,1004 ein entsprechendes 1000 Ihm unterstehen der deputy director of local courts, die provincial und district local court officers, der local court registrar sowie die court clerks und court messengers (vgl. ZLDC, Review of the Local Courts System, S. 37). 1001 Act 42 of 1994 (zuletzt geändert durch Statutory Instrument 44 of 1995), Chap. 24 of the Laws of Zambia. 1002 Vgl. Chief Justice Circular No. 1 of 2003 vom 14. März 2003. 1003 Siehe oben, S. 374. 1004 Das Curriculum für die Ausbildung der LCJs ist mit Unterstützung des GTZProjekts im Januar 2001 (dieses Datum wird genannt in: Mwenda/Mvunga/Moran: LCJ Training manual, Pack C, S. 1) entwickelt worden, und zwar laut GTZ-Projekt-

E. Förderung der Ausbildung von Justizpersonal

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Handbuch erarbeitet und ein Pool von Ausbildern eingerichtet. Das Handbuch (Mwenda, Mvunga, Moran: Training of Local Courts Justices in Zambia – Training Manual) wurde von drei Beratern erstellt, die durch das GTZ-Projekt finanziert wurden. Vorher gab es laut einem dieser Berater und der GTZ-Projektleitung zwar das so genanntes „Local Courts Handbook“. Dieses sei jedoch weder an die LCJs verteilt noch mit einem Kursangebot verknüpft worden.1005 Die insgesamt 16 Ausbilder durchliefen laut Projektunterlagen einen so genannten „Train-the-Trainer-Kurs“. Sie stellten eine Mischung aus Männern und Frauen, Justizangehörigen und NRO-Angehörigen dar.1006 In den Interviews wird betont, dass dadurch eine möglichst große Bandbreite von Perspektiven in den Kurs eingebracht werden sollte.1007 In Bezug auf die Durchführung der Kurse stellte sich die Frage, in welchen Provinzen diese angeboten werden sollten. Wie bereits erwähnt, konzentrierte sich die deutsche EZ in Sambia auf die Süd- Ost- und Nordwestprovinz. Entsprechend ergibt sich aus den Projektunterlagen, dass zunächst mit Kursen in der Südprovinz begonnen wurde und diese später in der Ostprovinz fortgeführt wurden. Laut Interview mit der GTZ-Projektleitung wurde dann im Sommer 2004 erwogen, Kurse in der Nordwestprovinz durchzuführen. Es sei jedoch fraglich, inwieweit dies sinnvoll sei, da die leitung auf einem viertägigen Workshop, auf dem mit den Teilnehmern Ziele und Inhalte der Ausbildung erarbeitet wurden. Laut einem südafrikanischen Berater ergab der Workshop, dass die Ausbildungsbedürfnisse weit über die Vermittlung von Kenntnissen zu Menschenrechtsthemen hinausgingen, und es wurden eine Reihe von anderen Themen ebenfalls aufgenommen (vgl. dazu im Einzelnen unter II.2.). 1005 Interview mit einem südafrikanischen Berater und E-mail der GTZ-Projektleitung vom 06.11.2005. 1006 Aus der Justiz wurden LCJs, Magistrates und Angehörige der Justizverwaltung rekrutiert. Zu den beteiligten NROen gehörten LADA, EPWDA, die Legal Resources Foundation (LRF, zu weiteren Informationen über diese NRO vgl. http://www.lrf.org.zm, Zugriff am 09.04.2007) und Women in Law and Development in Africa (WiLDAF; Informationen zum sambischen Ableger der in Harare/ Simbabwe beheimateten Organisation finden sich unter http://www.zamtel.zm/ wildafZambia/index.htm, Zugriff am 09.04.2007). 1007 Laut GTZ-Projektleitung wird angestrebt, die Kurse von jeweils zwei Ausbildern gleichzeitig durchführen zu lassen: einem Mann und einer Frau, von denen einer der Justiz und einer einer NRO, die sich im Bereich „Recht“ engagiert, angehört. Idealerweise sprechen die Ausbilder beide die Muttersprache der LCJs der jeweiligen Region, in der die Ausbildung stattfindet. Ein LCJ-Ausbilder betont, dass der gleichzeitige Einsatz von Männern und Frauen als Ausbilder hinsichtlich der genderrelevanten Themen eine möglichst große Objektivität und dadurch Akzeptanz bei den Teilnehmern der Kurse fördern soll. Der Einsatz eines Ausbilders aus der NRO-Szene soll sicherstellen, dass die LCJs auch mit der Perspektive der Dorfgemeinschaften auf ihre Rechtsprechung konfrontiert werden.

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3. Teil, 3. Kap.: Das Rechtsprojekt der GTZ in Sambia

LCJs in der Nordwestprovinz zu einem hohen Prozentsatz sehr alt seien und vermutlich bald aus der Richterposition ausscheiden würden. Die Begrenzung der Ausbildung von LCJs auf wenige Provinzen wurde im Rahmen einer Projektprüfung zwar als sinnvoll angesehen, da dies ownership1008 absichere. Sambia müsse nach einem erfolgreichen Beginn der Kurse selbst für eine Fortführung sorgen. In den Interviews mit der Partnerseite wurde jedoch deutlich, dass die Befragten diese Argumentation nicht nachvollziehen können. Vielmehr wurde von zwei Mitarbeitern der Justizverwaltung sowie zwei Mitgliedern des Ausbildungskomitees der Wunsch geäußert, LCJ-Kurse zusätzlich auch in den anderen Provinzen durchzuführen. Dies hielt – entgegen der von Dritten durchgführten Projektprüfung – auch die GTZ-Projektleitung für sinnvoll. Sie sah von Beginn an eher die Gefahr, dass eine eigenständige Fortführung der Kurse durch Sambia ausbleibt und damit ein „Zwei-Klassen-Recht“ entsteht. Es wurde deshalb die Kooperation mit der für Entwicklungspolitik zuständigen Einheit des Dänischen Außenministeriums, Danish International Development Agency (DANIDA), gesucht, die die Durchführung von LCJ-Kursen in der Luapula Province, der Central Province und dem Copperbelt unterstützte.1009 Aus den Projektunterlagen geht hervor, dass die Kurse jeweils insgesamt drei Wochen dauerten. Ende 2003 hatten rund 270 LCJs in der Southern, Eastern und Luapula Province an diesen Kursen teilgenommen.1010 In der Südprovinz haben außerdem bereits 59 LCJs einen Auffrischungskurs durchlaufen. Die GTZ-Projektleitung ergänzt in einem Interview, dass die Anzahl von LCJs in einem Kurs in den meisten Fällen nicht mehr als 25 Personen betragen habe. Aus mehreren Interviews ergibt sich, dass die GTZ die Kurse in enger Abstimmung mit der Justizverwaltung durchführte, insbesondere dem Verwaltungschef und dem Chief Justice. Die Justizverwaltung übernahm zwar nicht die Organisation der Kurse, war aber stets über diese informiert, kannte die Kursinhalte und hatte diese für gut befunden. Das Kurs-Curriculum wurde offiziell von dem Ausbildungskomitee genehmigt. In den meisten Fällen wurden die Kurse offiziell von einem Justizangehörigen eröffnet, teilweise auch von der Projektleitung selbst.1011

1008

Vgl. zu diesem Begriff oben, 1. Teil 3. Kap. Vgl. E-mail der GTZ-Projektleitung vom 06.11.2005. 1010 Davon 79 von insgesamt 82 in der Südprovinz, 111 von insgesamt 118 in der Ostprovinz und 79 von insgesamt 82 in der Luapula Province. 1011 Interviews mit der GTZ-Projektleitung, einem LCJ-Ausbilder und einem südafrikanischen Berater. 1009

E. Förderung der Ausbildung von Justizpersonal

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2. Inhalte Grundlage für die LCJ-Kurse ist das von der GTZ bereitgestellte Handbuch. Von der GTZ-Projektleitung wurde bestätigt,1012 dass es – bis auf den Abschnitt mit Hinweisen für die Erwachsenenbildung – an die Kursteilnehmer ausgeteilt wurde.1013 Es ist davon auszugehen, dass dieses Handbuch für die LCJs eine große Bedeutung hat, da ihnen ein anderer professioneller Referenzrahmen fehlt. Wie bereits mehrfach erwähnt, haben sie keine spezielle Ausbildung für ihre Funktion als LCJs erhalten. Sie haben nicht gelernt, sich die Rechtslage direkt aus einem Gesetzestext zu erschließen, und haben keinen Zugang zu Gesetzestexten, Kommentarliteratur, Rechtsprechungssammlungen und anderen Lehrbüchern. Letzteres ist auch für das ungeschriebene customary law von Bedeutung, da dieses nach der repugnancy-Klausel nicht gegen geschriebenes Recht verstoßen darf und insofern Kenntnisse über das geschriebene Recht vorhanden sein müssen. In diesem Sinne wurde in einem Interview vermutet, dass die Tatsache, dass die LCJs bisher keinerlei Ausbildung genossen haben, ironischerweise die Einführung der Menschenrechts- und gender-Themen erleichtere: Man sei dadurch in der Lage ihr Selbstbild als Richter stark mitzuprägen: „I think [. . .] it is an historical accident. If these people had been properly trained and now you are going to just train them on gender-sensitivity you will meet resistance. But where you are going along and the person is sitting and they have never been given any training and they feel really uncomfortable in their job because everybody seems to know a bit more and then you come and you give them training: they are so excited by the training that they buy-in everything that you want.“

Im Folgenden werden die Inhalte der LCJ-Kurse anhand des von der GTZ bereitgestellten Handbuchs näher vorgestellt. Zum einen soll ein Überblick über die vermittelten Kenntnisse gegeben werden, um zu verdeutlichen, worauf das Engagement der GTZ inhaltlich hinauslief. Zum anderen wird auf einige Aspekte näher eingegangen, auf die bei der weiter unten anstehenden Analyse zurückgegriffen wird. Dazu gehören: 1. eine nähere Darstellung des Unterrichtsansatzes bezüglich solcher Rechtsnormen, die unten im Zusammenhang mit dem Modelloffenheitsprinzip näher behandelt werden; 1012

E-Mail vom 22.10.2004. Ohne dass sich der Kurs direkt daran orientiert, wird außerdem ausgeteilt das Local Courts Handbook von 1996 und ein Heft der Young Women’s Christian Association (YWCA) zum Intestate Succession Act ausgeteilt. Zeitweise wurde auch Material von UNICEF über die Afrikanische Charta der Menschenrechte und der Rechte der Völker zur Verfügung gestellt (Quelle: E-Mail der GTZ-Projektleitung vom 22.10.2004). 1013

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3. Teil, 3. Kap.: Das Rechtsprojekt der GTZ in Sambia

2. eine nähere Darstellung des Unterrichtsansatzes bei unklarer Rechtslage, unbestimmten Rechtsbegriffen und Ermessensspielräumen, um zu zeigen, welche Möglichkeiten genutzt wurden, um rechtsstaatliche Defizite auszugleichen, sowie 3. eine nähere Darstellung des Unterrichtsansatzes zum autochthonen Recht, damit darauf später bei der Betrachtung der Umsetzung des Förderprinzips „Berücksichtigung von Rechtspluralismus“ zurückgegriffen werden kann. a) Internationale Menschenrechtsinstrumente Das Handbuch beginnt mit einem Abschnitt zu internationalen Menschenrechtsinstrumenten.1014 Neben einleitenden begrifflichen und historischen Bemerkungen wird auf die völkerrechtlichen Grundlagen für Menschenrechte eingegangen und betont, dass Sambia alle entscheidenden völkerrechtlichen Verträge unterzeichnet und ratifiziert hat.1015 Dies gelte jedoch nicht für das Zweite Fakultativprotokoll zum Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte zur Abschaffung der Todesstrafe1016, und es wird darauf hingewiesen, dass die Todesstrafe in Sambia erlaubt ist.1017 Zusätzlich wird auf die Afrikanische Charta der Menschenrechte und der Rechte der Völker (ACHPR) verwiesen. Hier werden das Konzept der Rechte der Völker1018 sowie die dem Individuum auferlegten Pflichten besonders hervorgehoben. Wegen der Aufnahme der Gruppenrechte wird 1014

Mwenda/Mvunga/Moran: LCJ Training manual, Pack A, Section 1, S. 1–11. Aufgelistet werden der IPBPR, der IPWSKR, die CEDAW und das Übereinkommen über die Rechte des Kindes. 1016 Abgedruckt in BGBl. 1992 II, S. 391 ff. Vgl. zum Ratifikationsstand: http:// www.ohchr.org/english/countries/ratification/12.htm (Zugriff zuletzt am 09.04.2007). 1017 Mwenda/Mvunga/Moran: LCJ Training manual, Pack A, Section 1, S. 7. Der Hinweis erfolgt im Handbuch an dieser Stelle ohne Angabe der Rechtsquelle. Dass die Todesstrafe in Sambia erlaubt ist, ergibt sich jedoch aus Art. 12 Abs. 1 Verf. (vgl. dazu näher unter G.III.2). In dem Handbuch wird auch nicht ausdrücklich von dem „Zweiten Fakultativprotokoll zum Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte zur Abschaffung der Todesstrafe“ gesprochen, sondern nur von dem „Zweiten Fakultativprotokoll“. Die Präzisierung ergibt sich jedoch aus dem Gesamtzusammenhang. 1018 Was in der Afrikanischen Menschenrechtscharta unter „Volk“ (people) zu verstehen ist, ist nicht einfach zu beantworten. Die Rechte sind in Art. 19–24 der Charta normiert. Teilweise werden je nach Rechtsnorm vier verschiedene Bedeutungen unterschieden: „Volk“ als Träger des Rechts auf Selbstbestimmung im Sinne der Befreiung von Fremdherschaft (Art. 20); „Volk“ im Sinne einer Minderheit mit dem Recht auf interne Selbstbestimmung (Art. 19 S. 2), „Volk“ als Staatsvolk (Art. 22) und Volk als Gesamtbevölkerung eines Staates (Art. 20 I S. 3). Vgl. dazu und zu weiteren Auslegungsmöglichkeiten mit jeweils weiteren Nachweisen Tonndorf, Menschenrechte in Afrika, S. 295–316. 1015

E. Förderung der Ausbildung von Justizpersonal

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die ACHPR als besonders „afrikanisch“ bezeichnet.1019 Dieser Ansatz der ACHPR und etwaige Unterschiede zu anderen internationalen Menschenrechtsdokumenten werden nicht näher hinterfragt. In den Interviews wurde diesbezüglich seitens der Projektleitung betont, dass die Vermittlung von Menschenrechten dadurch erleichtert werde, dass man auch auf ein innerhalb Afrikas entstandenes Menschenrechtsdokument verweisen könne. b) Sambischer Grundrechtekatalog Das Handbuch behandelt weiterhin den Grundrechtekatalog der sambischen Verfassung (bill of rights, im Handbuch auch als BOR abgekürzt).1020 Dabei wird Wert darauf gelegt, dass der Inhalt des Handbuchs nur die Ansicht der Autoren wiedergibt.1021 Es werden mit knappen, am Wortlaut der einzelnen Vorschriften orientierten Bemerkungen die Grundrechte in Teil III Verf (Art. 11 bis 31) sowie die Rechte im Zusammenhang mit Wahlen (Art. 34, 75, 64 und 65 Verf) behandelt. Im Folgenden wird näher auf die im Handbuch erfolgte Darstellung von vier Grundrechten eingegangen, auf die im späteren Verlauf der Arbeit noch Bezug genommen wird. (1) Gleichbehandlung (Art. 11 i. V. m. Art. 23 Verf) Das Handbuch erklärt zu Art. 11 Verf, dass die dortige Liste mit Diskriminierungsverboten nicht abschließend zu verstehen sei. Dies ergebe sich daraus, dass „jedermann“ Inhaber der aufgelisteten Rechte sei.1022 In Bezug auf Art. 23 Verf beschreibt das Handbuch den Gleichbehandlungsvorbehalt in Abs. 4.1023 Das Handbuch bezeichnet es dabei als beunruhigend, dass Art. 23 Verf nicht ausdrücklich alle Formen der Diskriminierung aus1019 Mwenda/Mvunga/Moran: LCJ Training manual, Pack A, Section 1, S. 7: „The African Charter follows a more African approach and recognises that groups of people have rights for their own group as well as for the individual members of the group“. 1020 Vgl. Mwenda/Mvunga/Moran: LCJ Training manual, Pack A, Section 2. 1021 Mwenda/Mvunga/Moran: LCJ Training manual, Pack A, Section 2, S. 2: „The following is an overview of the Articles making up the BOR. Please remember though that this is a fairly complex document and, like all laws, it is open to a number of different interpretations. What follows is this writer’s interpretation of the words in the BOR (as well as his own personal comments and opinions). It may be that some of these interpretations are incorrect or that others would interpret them differently. As a result, Trainers are reminded that they need to read the actual Articles themselves and that neither the author nor GTZ may be held accountable for anyone relying on the interpretations that follow“. 1022 Mwenda/Mvunga/Moran: LCJ Training manual, Pack A, Section 2, S. 3. 1023 Vgl. zu Art. 23 Abs. 4 Verf bereits oben, S. 381.

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schließe, z. B. Diskriminierung aufgrund von Alter oder Behinderung. Kritisiert wird außerdem, dass der Artikel nicht explizit unter bestimmten Umständen eine Ungleichbehandlung zulasse (z. B. bezüglich schwangerer Frauen im Arbeitsleben). Als äußert problematisch wird zudem angesehen, dass der Artikel bestimmte Formen der Diskriminierung ausdrücklich erlaube, insbesondere Diskriminierungen aufgrund von customary law (dazu noch näher unter II.2.c.).1024 Insgesamt wird empfohlen, Art. 11 und 23 Verf zusammen zu lesen und so zu interpretieren, dass die bill of rights alle in Art. 11 aufgelisteten Rechte jedermann individuell garantiere und dass niemand durch andere1025 diskriminiert werden dürfe.1026 (2) Recht auf Leben (Art. 12 Verf) Art. 12 Verf erlaubt ausdrücklich die Todesstrafe und schränkt das Recht auf Leben für bestimmte Situationen ein, unter anderem für die Situation des Aufruhrs (riot) – unter Berücksichtigung der Verhältnismäßigkeit im Einzelfall (vgl. Art. 12 Abs. 3 [c] Verf). Das Handbuch regt hier den Leser zu kritischem Nachdenken über den Artikel an.1027 Außerdem wird später darauf hingewiesen, dass Art. 12 Verf nicht mit Art. 15 Verf vereinbar sei, der ein allgemeines Verbot unmenschlicher und degradierender Strafen ausspreche.1028 (3) Schutz vor Sklaverei und Arbeitszwang (Art. 14 Verf) Art. 14 Verf formuliert grundsätzlich den Schutz vor Sklaverei und Zwang zur Arbeit. Von letzterem werden jedoch eine Reihe von Ausnahmen gemacht. Dazu gehört unter anderem der Fall, wenn Arbeitskräfte „vernünftigerweise als Teil einer vernünftigen und normalen kommunalen oder andern bürgerlichen Verpflichtung“ benötigt werden (Art. 14 Abs. 3 [e] Verf). Das Handbuch weist darauf hin, dass diese Ausnahme sehr vage for1024 Mwenda/Mvunga/Moran: LCJ Training manual, Pack A, Section 2, S. 11; außerdem: Section 3, S. 5. 1025 Das Handbuch scheint hier eine horizontale Wirkung dieser Grundrechte zwischen den Bürgern anzunehmen. 1026 „. . . we are able to say that the BOR both gives all the rights listed to everyone individually, and that no one can discriminate against others.“ Vgl. Mwenda/Mvunga/Moran: LCJ Training manual, Pack A, Section 2, S. 3. 1027 Mwenda/Mvunga/Moran: LCJ Training manual, Pack A, Section 2, S. 4: „There are some people who would argue that the right to life should never be limited, because any limitation of the right (allowing you to be killed in some circumstances) is such a severe limitation that it actually does away with your right completely“. 1028 Mwenda/Mvunga/Moran: LCJ Training manual, Pack A, Section 2, S. 6.

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muliert und nicht klar sei, was unter „vernünftig“, „normal“ oder einer „bürgerlichen Verpflichtung“ zu verstehen sei.1029 (4) Verfahrensrechte (Art. 18 Verf) Art. 18 Verf normiert eine Reihe von Rechten für Angeklagte in Strafverfahren und Parteien in Zivilverfahren, unterwirft diese jedoch gleichzeitig bestimmten Ausnahmen. Hier regt das Handbuch allgemein zum Nachdenken an1030 und hinterfragt speziell die in 18 Abs. 2 (a) i. V. m. Abs. 12 (a) Verf geregelte Ausnahme, nach der die Unschuldsvermutung nicht gilt, wenn ein Gesetz zuungunsten des Angeklagten eine Umkehr der Beweislast vorschreibt1031. c) Customary law Das Handbuch betont, dass sich customary law von Region zu Region stark unterscheide, und behandelt im Vierten Abschnitt des Zweiten Teils lediglich strukturelle Fragen.1032 Zu Beginn wird customary law von Bräuchen (customs) abgegrenzt. Ein Brauch werde dann zu Recht, wenn er innerhalb der Bevölkerung seit langer Zeit bekannt sei und anerkannt sei, dass er entweder das Verhältnis zwischen Individuen oder zwischen Individuen und der Gemeinschaft regeln soll.1033 Kritisch behandelt wird der Brauch des sexual cleansing.1034 Hier nimmt das Handbuch eindeutig Stellung und listet die Rechte der Frau auf, gegen die hierdurch verstoßen werde. Betont wird, dass bei fehlender Einwilligung der Frau der Tatbestand der Vergewaltigung erfüllt sei und dass die Gefahr der Übertragung von Krankheiten wie HIV/AIDS bestehe.1035 Das Hand1029

Mwenda/Mvunga/Moran: LCJ Training manual, Pack A, Section 2, S. 5. Mwenda/Mvunga/Moran: LCJ Training manual, Pack A, Section 2, S. 7: „It is interesting to note how many of these rights are limited“. 1031 Mwenda/Mvunga/Moran: LCJ Training manual, Pack A, Section 2, S. 7: „Such presumptions are often regarded as violations of the right to be presumed innocent, but are allowed in Zambia“. 1032 Mwenda/Mvunga/Moran: LCJ Training manual, Pack B, Section 4, S. 1. 1033 „Customary law is the law that comes from tribal custom. To become part of customary law, a custom must: Have been known to the people for a very long time; and must be regarded by the communities as a way of regulating the relationship between individuals within the community, and between individuals and the community.“ (Mwenda/Mvunga/Moran: LCJ Training manual, Pack B, Section 4, S. 1). 1034 Vgl. zu diesem Brauch bereits oben, S. 383. In dem Handbuch wird der Terminus purification benutzt. 1035 Mwenda/Mvunga/Moran: LCJ Training manual, Pack B, Section 4, S. 2. 1030

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buch nimmt allerdings nicht Stellung dazu, ob dieser Brauch nach den oben dargestellten Definitionsmerkmalen nicht auch customary law darstellen kann. Stattdessen wird ohne weitere Erläuterung von einem controversial custom gesprochen. Hier entsteht der Eindruck, dass das Handbuch diejenigen Bräuche, die gegen Menschenrechtsnormen verstoßen, als customs und nicht als customary law bezeichnet – ohne Rücksicht auf die Rechtsüberzeugung der jeweiligen Gemeinschaft. Anschließend wird auf die bereits mehrfach erwähnte repugnancy-Klausel in § 12 Abs. 1 (a) und Abs. 2 Local Courts Act eingegangen, wonach customary law dann nicht angewendet werden darf, wenn es gegen natürliche Gerechtigkeit, die Moral oder geschriebenes Recht verstößt. Das Handbuch stellt dabei die Schlüsselfrage nach der inhaltlichen Bedeutung von „natürlicher Gerechtigkeit“ und „Moral“. „Natürliche Gerechtigkeit“ bedeute, dass in einem Rechtsstreit beide Seiten anzuhören seien und dass niemand über einen Fall entscheiden dürfe, in den er persönlich involviert sei. Zudem wird auf die weiter oben entwickelten Begriffe von Gerechtigkeit und Gleichheit verwiesen. „Moral“ wird als ein besonders problematischer Begriff angesehen. Es sei z. B. schon schwierig zu beantworten, welche Bezugsgruppe die entscheidende sei und ob es um die Moral einer Dorfgemeinschaft, der Bevölkerung Sambias oder in der Welt gehe. Feststehe jedoch, dass sich Moralvorstellungen mit der Zeit veränderten. Ein geeigneter Orientierungspunkt für existierende Moralvorstellungen seien die in den internationalen Menschenrechtsdokumenten und in der Verfassung Sambias kodifizierten Menschenrechte.1036 In dem Kurs für LCJs wird damit der in § 12 Abs. 1 und 2 Local Courts Act vorkommende Begriff „Moral“ gewissermaßen als „Tor“ für die Menschenrechte benutzt. Menschenrechte werden dadurch zum entscheidenden Gradmesser, ob ein bestimmter Brauch1037 von LCs angewendet werden soll oder nicht. Als weiterer Ansatzpunkt, um Bräuche an Menschenrechten zu messen, wird die Verfassung angesehen. Diese sei geschriebenes Recht und gegen dieses dürfe customary law nicht verstoßen. Allerdings sei in diesem Zusammenhang Art. 23 Abs. 4 Verf problematisch, der für bestimmte Fälle scheinbar erlaube, dass customary law diskriminiere. Die Auslegung, die 1036 Mwenda/Mvunga/Moran: LCJ Training manual, Pack B, Section 4, S. 4: „Human rights reflect the world sense of morality to a great extent. [. . .] Human rights have been made part of the law in Zambia. They are to be found in the Bill of Rights, and in international instruments that Zambia has ratified. By looking at what human rights have to say, it is easy to see whether or not a custom should be allowed. No matter what the custom, if it violates someone’s human rights then LCJs should refuse to follow it“. 1037 Auch hier vermeidet der Text den Ausdruck law, sobald es um Bräuche geht, die gegen Menschenrechte verstoßen.

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das Handbuch letztlich anbietet, ist folgende: In sehr persönlichen Angelegenheiten könne es Personen erlaubt sein zu diskriminieren, z. B. könnten sie all ihr Vermögen nur einem Kind vermachen und die anderen Kinder enterben. Außerdem dürfe customary law insofern diskriminieren, als es nur auf Mitglieder einer bestimmten Ethnie anwendbar sei. In der Argumentation wird dann auf die repugnancy-Klausel Bezug genommen: Insgesamt sei nicht zu vergessen, dass customary law nicht gegen natürliche Gerechtigkeit und Moral verstoßen dürfe. So sei es letztlich gleichgültig, wie man Art. 23 Abs. 4 Verf interpretiere, da customary law schon deshalb nicht diskriminierend sein dürfe.1038 Ergänzend wird das rechtspolitische Argument vorgebracht, dass sich customary law mit der Zeit verändere und dass immer wieder überprüft werden müsse, was aktuell als gerecht angesehen werde. In diesem Sinne fordert das Handbuch die LCJs auf, das Recht mit zu gestalten.1039 An einer Stelle wendet sich das Handbuch gegen die gängige Spruchpraxis der LCs, nach der Frauen im Gegensatz zu Männern für eine Scheidung die Zustimmung eines Familienmitgliedes benötigen. Dies bedeute eine Ungleichbehandlung gegenüber Männern. Es sei außerdem deshalb unrechtmäßig, weil der Local Courts Act keine Vertretungs- und Zustimmungspflicht vorschreibe, sondern in § 15 Abs. 3 lediglich regele, dass es den Parteien freisteht, sich vertreten zu lassen.1040 Hinsichtlich der Aufteilung des während der Ehe erlangten Eigentums weist das Handbuch auf neuere Tendenzen in LCs in städtischen Gegenden hin, die ihre Entscheidungen an den Prinzipien der Gerechtigkeit (fairness) und Gleichheit (equality) ausrichteten.1041 d) Stellungnahmen zu unbestimmten Rechtsbegriffen und unklarer Rechtslage Im Handbuch wird an verschiedenen Stellen auf unbestimmte Rechtsbegriffe eingegangen und bei unklarer Rechtslage Stellung bezogen. Unter 1038

Mwenda/Mvunga/Moran: LCJ Training manual, Pack B, Section 4, S. 5. Mwenda/Mvunga/Moran: LCJ Training manual, Pack B, Section 4, S. 6: „By making sure they only follow customary laws allowed by the Local Courts Act and the Bill of Rights, LCJs will help to make sure that the customary law grows, develops and becomes a law that is truly fair and just“. 1040 § 15 Abs. 3 Local Courts Act lautet: „Subject to the provisions of subsection (1), a local court may permit the spouse or guardian or a member of the household of any party before such court, where such person gives satisfactory proof to the court that he has authority in that behalf, to appear and act for such party.“ 1041 Mwenda/Mvunga/Moran: LCJ Training manual, Pack B, Section 3, S. 5. 1039

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3. Teil, 3. Kap.: Das Rechtsprojekt der GTZ in Sambia

anderem werden die Themen Vergewaltigung, sexuelle Belästigung und häusliche Gewalt behandelt. Hier geht es dem Handbuch darum, LCJs für die Situation von Frauen in diesen Gewaltverhältnissen zu sensibilisieren und bestehende Vorurteile zu beseitigen. In diesem Zusammenhang ist festzustellen, dass in Sambia der Tatbestand der Vergewaltigung in der Ehe nicht klar geregelt ist. Es gibt keinen entsprechenden Straftatbestand im geschriebenen Recht und die Gerichte haben sich dazu noch nicht geäußert. Eine Entscheidung des Supreme Courts hält lediglich fest: „[T]he issue of marital rape has not been explored in Zambia.“1042 Das Handbuch bezieht dazu die klare Position, dass jede Form von gewaltsam erzwungenem Sexualverkehr nicht akzeptiert werden könne, obwohl in Sambia hier die Rechtslage nicht eindeutig sei.1043 Das Handbuch geht weiterhin auf das sambische Gerichtswesen ein, ordnet die LCs in die bestehende Gerichtshierarchie ein und erläutert ihre Zuständigkeiten.1044 Thematisiert wird auch, dass der Local Courts Act körperliche Züchtigung als Strafe erlaubt (§ 5 Abs. 1 [iv]). Das Handbuch weist darauf hin, dass es zweifelhaft sei, ob § 5 Abs. 1 (iv) Local Courts Act mit dem sambischen Grundrechtekatalog übereinstimme, und verweist auf die derzeitigen Diskussionen darüber. Deshalb sollten LCJs vorerst keine körperliche Züchtigung als Strafe anordnen.1045 Speziell behandelt wird auch die Befugnis der LCJs, Geld- oder Gefängnisstrafen bei Missachtung des Gerichts (contempt of court, § 47 Local Courts Act) zu verhängen. § 47 Abs. 1 Local Courts Act enthält eine abschließende Liste mit Tatbeständen, die eine Missachtung des Gerichts ausmachen. Ein unbestimmter Rechtsbegriff taucht insbesondere in § 47 Abs. 1 (b) Local Courts Act auf, welcher eine Missachtung des Gerichts bei „schlechtem Benehmen“ (any person who behaves in a disorderly manner) annimmt. Zu diesem unbestimmten Rechtsbegriff nimmt das Handbuch explizit Stellung und fordert die LCJs auf, eine Missachtung des Gerichts nur in schweren Fällen anzunehmen.1046 Auch wenn es nicht ausdrücklich so benannt wird, erscheint dies als Aufforderung, sich am Verhältnismäßigkeitsgrundsatz zu orientieren.

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Vgl. Christor Alyson Denn vs The People, Appeal NO. 5/2000 (zitiert nach Chuulu/Chileshe/Ntalasha u. a., Gender violence, S. 112). 1043 Mwenda/Mvunga/Moran: LCJ Training manual, Pack A, Section 4, S. 15. 1044 Mwenda/Mvunga/Moran: LCJ Training manual, Pack B, Section 1. 1045 Mwenda/Mvunga/Moran: LCJ Training manual, Pack B, Section 1, S. 5. 1046 Mwenda/Mvunga/Moran: LCJ Training manual, Pack B, Section 1, S. 9.

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e) Sonstige Themen Das Handbuch behandelt noch eine Reihe weiterer Themen. Z. B. geht es auf das sambische Erbrecht ein.1047 Es hebt unter anderem hervor, dass LCJs den Intestate succession Act anzuwenden haben und dadurch in erbrechtlichen Angelegenheiten die Anwendung von customary law entfalle. Dies gelte insbesondere für die noch weit verbreiteten Vorstellungen von property grabbing und dem Ausschluss von Kindern und Witwen von jeglichen Erbansprüchen.1048 Detailliert werden die Grundsätze behandelt, nach denen das Erbe durch einen Nachlassverwalter (adminstrator) aufgeteilt wird.1049 Im Handbuch werden außerdem allgemein Konzepte von Gleichheit (insbesondere der Unterschied zwischen formeller und materieller Gleichheit) sowie Arten von Diskriminierung (direkte, indirekte und systemische) und Ursachen für Diskriminierung (insbesondere Rückzug auf Stereotype und kulturelle Unterschiede) vorgestellt.1050 Es wird darauf hingewiesen, dass es oftmals schwierig sei festzustellen, was Gleichheit im konkreten Fall heiße. Die LCJs werden dazu aufgefordert, hier eine Vorstellung von Gerechtigkeit (fairness) zu entwickeln.1051 Außerdem wird der gender-Begriff erklärt und werden Übungen bereitgestellt, um in Gruppen die Rollenbilder von Mann und Frau in der sambischen Gesellschaft (bzw. in den Regionen, aus denen die Teilnehmer kommen) zu erarbeiten. Danach wird kurz in das Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau (CEDAW) eingeführt und explizit darauf hingewiesen, dass dieses von Sambia ratifiziert wurde und deshalb Frauen in Sambia die dort aufgeführten Rechte zustehen. Schließlich behandelt das Handbuch noch die Rechte des Kindes,1052 Hintergrundinformationen zu den Begriffen Rasse und Ethnizität sowie zu der Krankheit AIDS,1053 die Behandlung der Themen berufliche Ethik, Interessenkonflikt und Korruption1054 sowie Gründzüge des Prozessrechts, ins1047

Mwenda/Mvunga/Moran: LCJ Training manual, Pack B, Section 2. Mwenda/Mvunga/Moran: LCJ Training manual, Pack B, Section 2, S. 2; dass property grabbing durch den Intestate Succession Act ausdrücklich verboten ist, wird weiter hinten nochmals betont, vgl. Mwenda/Mvunga/Moran: LCJ Training manual, Pack B, Section 2, S. 11. 1049 Mwenda/Mvunga/Moran: LCJ Training manual, Pack B, Section 2, S. 3 ff. 1050 Mwenda/Mvunga/Moran: LCJ Training manual, Pack A, Section 3 und 4. 1051 Mwenda/Mvunga/Moran: LCJ Training manual, Pack A, Section 3, S. 4: „Local Court Justices should be encouraged to make their judgements using their understanding of what is fair in the circumstances of the case they are deciding“. 1052 Mwenda/Mvunga/Moran: LCJ Training manual, Pack A, Section 5. 1053 Mwenda/Mvunga/Moran: LCJ Training manual, Pack A, Section 6. 1048

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besondere des Beweisrechts, wobei viele praktische Hinweise für die Durchführung eines Verfahrens gegeben werden.1055 Schließlich wird auch ein Überblick über alle Gesetze gegeben, die von den LCJs angewendet werden müssen.1056 f) Spezielle Hinweise für die Ausbilder Das Handbuch, das den Ausbildern von LCJ-Kursen zur Verfügung gestellt wird, enthält noch einen Dritten Teil, der nicht an die LCJs ausgeteilt wird. In diesem Teil befinden sich zusätzliche Fälle, die von den Ausbildern in den Kursen behandelt werden können, und zwar zu den Themen Erbrecht, customary law, Gleichheitssatz, Verfahrensrecht, interne Kollisionsnormen, Deliktsrecht und Vertragsrecht. Außerdem werden pädagogische Hinweise zur Erwachsenenbildung gegeben. Unter anderem wird die Bedeutung von Gruppenarbeit betont, was den grundsätzlich partizipativen Ansatz des Kurses verdeutlicht.1057 Zusätzlich werden die Ausbilder aufgefordert, sich zu merken, wenn in ihren Kursen von den LCJs bestimmte Verhaltensweisen aus ihrer Tätigkeit berichtet werden oder in der Diskussion gute Ideen entwickelt werden, die als Vorbild für andere dienen können. Beispiele solcher Verhaltensweisen werden von der GTZ-Projektleitung gesammelt und an alle Ausbilder weitergegeben (so genannter basket of best practices)1058 In dem Interview mit einem LCJ-Ausbilder wurde als Beispiel die Belehrung eines Nachlassverwalters über seine Pflichten genannt: „I will give an example of [. . .] when appointing an administrator of an estate. A person has died without leaving a will. And you are talking about: Who administers the estates? And so it was of course realized that most of the administrators do not understand the full extent of their responsibilities. So it was realized that the LCJs who actually make the appointment have a very important role to play. 1054

Mwenda/Mvunga/Moran: LCJ Training manual, Pack A, Section 7. Mwenda/Mvunga/Moran: LCJ Training manual, Pack B, Section 5. Diesem kommt hohe Bedeutung zu. Man muss sich hier wieder vor Augen halten, dass ohne diesen Kurs die LCJs von keiner Seite Anleitung bekommen würden. 1056 Mwenda/Mvunga/Moran: LCJ Training manual, Pack B, Section 6. Insgesamt sind dies 24 Gesetze, die in der Local Courts Jurisdiction Order durch den Justizminister auf der Grundlage von § 13 Local Courts Act festgesetzt wurden. Hier stoßen das Handbuch und der Kurs an ihre Grenzen. Es wird nur erwähnt, mit welchen Themen sich die einzelnen Gesetze beschäftigen. Etwas ausführlicher wird nur der Witchcraft Act (Act 47 of 1948 [zuletzt geändert durch Act 13 of 1994], Chap. 90 of the Laws of Zambia) behandelt. 1057 Mwenda/Mvunga/Moran: LCJ Training manual, Pack C, Training hints for trainers, S. 11. 1058 Mwenda/Mvunga/Moran: LCJ Training manual, Abschnitt „The basket of best practice.“ 1055

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And so it was suggested, I think somewhere in the Southern Province, that the LC should not just end up pronouncing the appointment but should go out and explain the duties that are required or expected of the administrator, the things that they must do. So it was suggested there that on the letter of appointment, at the rear the court should be able to stipulate for instance how the property is supposed to be shared. In fact: Starting from the first step, what are you supposed to do, what is the next thing. So you list everything for the administrator [. . .]. So that was actually a good point. Something that went into the basket of best practices. Now: Having been collected in one area, Southern Province, the idea of the basket is that all such ideas would be collected and disseminated to the justices countrywide.“

III. Ausbildungskurse für clerks und messengers Die GTZ hat auch die Ausbildung für clerks und messengers unterstützt, die – wie oben erwähnt – in den LCs teilweise im Erstkontakt mit den Parteien stehen und für das Gerichtsverfahren entscheidende Weichen stellen. Laut Interview mit einem südafrikanischen Berater, der für das GTZ-Projekt an der Entwicklung des Ausbildungsmaterial für clerks and messengers beteiligt war, ist ein Grundproblem, dass diese häufig ihre Kompetenzen überschreiten.1059 Aus den Projektunterlagen und dem Interview mit der GTZ-Projektleitung ergibt sich, dass die Entwicklung der Ausbildungskurse für clerks und messengers ebenso organisiert wurde wie die Kurse für die LCJs: Im Februar 2003 wurde von der GTZ ein viertägiger Curriculum-Workshop finanziert und organisiert, anschließend wurde das Curriculum von dem Ausbildungskomitee genehmigt. Die GTZ finanzierte und organisierte dann weiterhin die Entwicklung von Handbüchern durch dritte Berater und schuf anschließend über einen Train-the-trainer-Kurs einen Pool von 14 Ausbildern. Das Ideal der Zusammensetzung der Ausbilder ist dasselbe wie bei den LCJ. Die GTZ-Projektleitung teilte auf Nachfrage per E-Mail mit, dass bis Mitte 2004 eine Gruppe von 20 clerks in der Südprovinz ausgebildet wurde. Außerdem teilte sie mit, dass den clerks and messengers im Verlauf des Kurses ein Arbeitsbuch (Moran/Mulenga/Mugara: Local Court Clerks and Messengers Workbook) und das Local Courts Handbook ausgehändigt wird. Dem Verfasser liegt auch dieses Arbeitsbuch vor. Es entspricht in großen Teilen dem oben beschriebenen Handbuch für LCJs, geht aber speziell auf die Aufgaben der clerks und messengers ein.1060 1059

Ein häufig beobachtetes Problem sei z. B., dass Frauen, die sich von ihren Männern scheiden lassen wollen, gesagt werde, sie hätten dazu keine Berechtigung. 1060 Neben dem Arbeitsbuch wurde noch ein spezielles Handbuch für die Ausbilder entwickelt (Moran, Clerks and Messengers Trainer’s Manual). Die pädagogischen Hinweise zur Erwachsenenbildung entsprechen im Wesentlichen dem Dritten Teil des oben beschriebenen Handbuchs für LCJs. Das Clerks and Messengers Trai-

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IV. Förderansatz zu customary law und Rechtspluralismus (laut Interviews) In den Interviews wurden mehrere Ausbilder speziell zum Unterrichtsansatz in Bezug auf customary law befragt. Zwei Ausbilder betonen, dass es nicht um die Abschaffung des customary law gehe und deshalb die Unterscheidung zwischen „guten“ und „schlechten“ Bräuchen gemacht werde. Die „schlechten“ müssten ausgefiltert werden, da sie gegen natürliche Gerechtigkeit und das Rechtsempfinden verstießen. Unterstrichen wird dabei der partizipative Ansatz. Es würden unter den Teilnehmern anhand von konkreten Beispielen (z. B. sexual cleansing) Diskussionen über „gute“ und „schlechte“ Bräuche angeregt. „Because if you are going to start by telling the participants that everything about custom is wrong, then you will have a problem immediately.[. . .] So we emphasized that modern law and customary law can still work side by side. We take the good things from the customary law and apply it.“

Ein anderer Ausbilder hält es für wichtig, den LCJs einen Standard an die Hand zu geben, mit dem sie „gute“ von „schlechten“ Bräuchen unterscheiden könnten. Der internationale Menschenrechtsstandard sei hierfür geeignet. Ein weiterer Ausbilder beschreibt den Ansatz so, dass nicht darüber diskutiert werde, was die Inhalte von customary law seien. Die LCJs seien als solche berufen worden, gerade weil sie Kenntnisse darüber hätten, und diesbezüglich seien sie auch sehr selbstbewusst. Die LCJs würden vielmehr dazu aufgefordert, darüber nachzudenken, auf welche Weise das customary ner’s Manual macht zudem für alle Kursteile Vorschläge zur Vorgehensweise, gibt Tipps für Fragen etc. Der Erste Teil des Arbeitsbuchs für clerks and messengers entspricht inhaltlich im Wesentlichen dem Ersten Teil des Arbeitsbuchs für LCJs. Zusätzlich ist ein Abschnitt über die Rechte von inhaftierten und angeklagten Personen eingefügt. Der Zweite Teil entspricht im Ersten Abschnitt im Wesentlichen den Abschnitten des Arbeitsbuchs für LCJs über die LCs und das customary law. Er gibt zusätzlich eine Übersicht über die Zuständigkeiten von LCJ, clerks und messengers. Der Zweite Abschnitt richtet sich speziell an die clerks und der Dritte Abschnitt speziell an die messengers. Hier werden sehr detailliert praktische Hinweise für deren Aufgaben und tägliche Arbeit in den LCs gegeben. Das Handbuch orientiert sich dabei an den geltenden Gesetzen und der im Local Courts Handbook beschriebenen üblichen Praxis. Die bestehenden Regelungen werden in dem Kurs nicht hinterfragt. Dies gilt auch für die Pflichten der clerks im Rahmen der Kontrolle der LCs durch die Justizverwaltung und Richtern der Subordinate Courts. Wie bereits oben erwähnt, sind die LCJs in ihrer Rechtsprechung nicht unabhängig. Der Justizverwaltung und Richtern der Subordinate Courts ist es rechtlich erlaubt, Verfahren an sich zu ziehen und ergangene Urteile aufzuheben oder zu verändern. Die clerks haben in diesem Zusammenhang die Pflicht, die angeforderten Akten und sonstigen Unterlagen auszuhändigen. Diese Pflicht wird in dem Handbuch betont. Allerdings werden auch die Grenzen der Zuständigkeit der zu diesen Maßnahmen befugten Personen aufgezeigt.

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law angewendet werden könne, so dass letztlich gerechte (fair) Entscheidungen getroffen werden. Nach Meinung eines Ausbilders geht es schließlich darum, den LCJs zu vermitteln, dass sie auf der Höhe der Zeit sein müssten, da sie sonst gegen die repugnancy-Klausel verstoßen würden. V. Zusammenfassung der GTZ-Tätigkeit 1. Ressourceneinsatz a) Finanzen Aus verschiedenen Interviews ergibt sich, dass das GTZ-Projekt bei der Ausbildung von LCJs sowie clerks und messengers jeweils den CurriculumWorkshop, die Erstellung des Handbuchs sowie die Durchführung der Kurse finanziert hat, einschließlich der Zahlung von 1/3 der den LCJs zustehenden Tagegeldern.1061 b) Sachverstand Aus dem Interview mit der GTZ-Projektleitung geht hervor, dass sich diese bei der Erstellung und Weiterentwicklung des Curriculums sowie des Handbuchs auch an den inhaltlichen Diskussionen beteiligt hat. Ein LCJAusbilder und die GTZ-Projektleitung erklären, dass die Projektleitung bei den Kursen in der Regel anwesend gewesen sei und sich eingeschaltet habe, wenn Rechtsfragen aufgetreten seien, die von den Ausbildern nicht beantwortet werden konnten. Sie habe die Ausbilder außerdem auf fachliche Fehler hingewiesen. Laut GTZ-Projektleitung stellte sie zur Illustration und inhaltlichen Ergänzung der Kurse den Kursteilnehmern hin und wieder auch deutsche Regelungen vor (z. B. hinsichtlich des Erbrechts). Inwieweit bei den beschriebenen Aktivitäten juristisches Fachwissen gefragt war, ergibt sich aus den Inhalten der Kurse. Es sind Kenntnisse über internationale Menschenrechtsnormen und das sambische Rechts- und Gerichtssystem notwendig. Dabei geht es vor allem um juristisches Basiswissen. c) Sonstige Leistungen Aus den Interviews mit der GTZ-Projektleitung ergibt sich ferner, dass das GTZ-Projekt bei der Ausbildung von LCJs sowie clerks und messengers jeweils den Curriculum-Workshop sowie die Erstellung des Handbuchs organisiert hat. In der Folge hat sie dann die Organisation der Ausbildungs1061 Interviews mit der GTZ-Projektleitung, einem LCJ-Ausbilder sowie einem Mitarbeiter der Justizverwaltung.

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kurse übernommen, was von einem Mitarbeiter der Justizverwaltung bestätigt wurde. Laut GTZ-Projektleitung berichtete sie dem Verwaltungschef regelmäßig von ihren Erfahrungen aus den Kursen. Dazu gehörten ihre eigenen Beobachtungen, aber auch Problembereiche, die von Teilnehmern in Bezug auf ihre Tätigkeit benannt wurden. Unter anderem sprachen Teilnehmer Korruptionsfälle, die Problematik der Einflussnahme der chiefs und die zu niedrigen Löhne an. 2. Beraterrollen Als Beratung im engeren Sinne können diejenigen Situationen gelten, in denen sich die Projektleitung während der Kurse einschaltete. Zu der gleichen Kategorie ist die Berichterstattung an den Verwaltungschef zu zählen, bei der über Probleme im Zuständigkeitsbereich des Projektpartners berichtet wird. Als Beratung im kurzfristigen Team erscheint die inhaltliche Mitwirkung in dem Curriculum-Workshops.

F. Förderung der Ausbildung von paralegals: die Zusammenarbeit mit Nichtregierungsorganisationen Die GTZ hat zur Förderung von Rechtskenntnissen, Rechtsbewusstsein und Rechtsethos der Landbevölkerung, insbesondere der Frauen, mit den NROen Eastern Province Women Development Association (EPWDA) und Law and Development Association (LADA) zusammengearbeitet. Dies entspricht den Empfehlungen der Studien von WLSA.1062 Kern der Zusammenarbeit war die Ausbildung so genannter paralegals, also juristischer Laien, die eine gewisse rechtliche Ausbildung durchlaufen haben und das so gewonnene Wissen an andere weitergeben. In den GTZ- Projektunterlagen wird diesbezüglich auch von „Multiplikatoren“ gesprochen, also Personen, die über die Weitergabe von Wissen an andere Personen die Anzahl der Wissensträger „multiplizieren“. Aus einem Protokoll zu einem Workshop zur Ausbildung von paralegals ergibt sich, dass von diesen einerseits erwartet wird, in rechtlichen Dingen zu beraten, andererseits aber auch Fälle gegebenenfalls an kompetentere Stellen weiterzuleiten. Sie sollen in Treffen erzieherisch das Wort ergreifen, Gefängnisse besuchen und die Bevölkerung in Bezug auf Menschenrechte und Recht sensibilisieren. Sie sollen jedoch nicht als Richter oder Anwälte auftreten.1063 1062 1063

Vgl. zu den Empfehlungen von WLSA oben, A.III. Chirwa, Manual on Paralegal Training, S. 13 f.

F. Förderung der Ausbildung von paralegals

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I. Beschreibung der Organisationen In Sambia gibt es eine große Anzahl von NROen. Zu Beginn des Projekts stand noch nicht fest, welche NROen Partner des GTZ-Projekts werden sollten. Die GTZ-Projektleitung war schließlich von der Qualität der NROen EPWDA und LADA überzeugt, deren Profil vor der Erläuterung der Zusammenarbeit näher vorgestellt wird. Insbesondere wird darauf eingegangen, warum sich diese NROen im Rechtsbereich engagieren. 1. Eastern Province Women Development Association EPWDA wurde 19961064 als Dachorganisation für bereits bestehende Frauengruppen in der Ostprovinz gegründet. Zum Zeitpunkt der Gründung gab es auf Dorfebene eine erhebliche Zahl von Gruppen, die sich zu so genannten „Area Women Development Associations (AWDAs)“ zusammengeschlossen hatten, welche wiederum Vertreter in so genannte „District Women Development Associations (DWDAs)“ entsandten. EPWDA hat ca. 23.000 Mitglieder, die in 1295 Gruppen, 85 AWDAs und acht DWDAs1065 organisiert sind.1066 Die Mitglieder von EPWDA sind Frauen der Ostprovinz, die größtenteils in ländlichen Gebieten wohnen und eine relativ niedrige formale Ausbildung durchlaufen haben.1067 EPWDA hat ein Büro in Chipata mit drei Angestellten. Dazu gehören die Vorsitzende von EPWDA (Executive Secretary) mit hauptsächlich Koordinations- und Repräsentationsaufgaben, eine Bürohilfskraft sowie die Koordinatorin des unten näher zu besprechenden Rechtsausbildungsprogamms (legal education programme). Im Juni 2004 arbeiteten dort zusätzlich noch zwei DED-Mitarbeiterinnen (eine zusammen mit der Vorsitzenden von EPWDA, eine weitere mit der Koordinatorin des Rechtsausbildungsprogamms). EPWDA hat es sich zur Aufgabe gemacht, allgemein den Lebensstandard der Frauen in der Ostprovinz zu verbessern. Ihr mission statement lautet dementsprechend: „To empower women socially, culturally, economically, politically and legally“.1068 EPWDA will die Aktivitäten der DWDAs unterstützen (z. B. durch die Gewinnung von Sponsoren oder den Aufbau von Netzwerken)1069 sowie eigene Projekte durchführen. Das Rechtsausbil1064

Vgl. EPWDA, Eigendarstellung 2002. Entsprechend den acht Distrikten der Ostprovinz: Chadiza, Chama, Chipata, Katete, Lundazi, Mambwe, Nyimaba und Petauke. 1066 EPWDA, Vision Review Planning 2002, S. 33. 1067 EPWDA, Vision Review Planning 2002, S. 4. 1068 EPWDA, Vision Review Planning 2002, S. 7. 1069 Zu den Aktivitäten der DWDAs im Einzelnen vgl. EPWDA, Vision Review Planning 2002, S. 8 ff. 1065

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dungsprogamm nimmt dabei einen breiten Raum ein, was sich schon darin zeigt, dass für die Koordination dieses Programms eine volle Stelle zur Verfügung steht.1070 Die Ausbildung von paralegals sieht die Satzung von EPWDA ausdrücklich vor.1071 EPWDA arbeitet nicht nur mit der GTZ, sondern mit einer Vielzahl von Gebern zusammen.1072 Aus den Interviews mit einer DED-Mitarbeiterin, einem Mitglied von EPWDA und der GTZ-Projektleitung ergibt sich, dass das Rechtsausbildungsprogamm von EPWDA als Folge einer Studie über Rechte, Rechtsverletzungen und Rechtskenntnissen von Frauen in der Ostprovinz entstanden ist, die vom DED angestoßen und inhaltlich unterstützt sowie von der GTZ finanziert1073 wurde. Im Rahmen dieser Studie führte EPWDA im Jahr 2000 in zwei Distrikten Feldforschung durch. Die Untersuchung wurde bewusst nicht von Akademikern durchgeführt, sondern von Mitgliedern der Dorfgemeinschaften in der Ostprovinz. Dadurch erhoffte sich EPWDA, dass die zu interviewenden Frauen offener über ihre Probleme berichten würden als gegenüber Juristen aus der Hauptstadt.1074 Aufbauend auf den Ergebnis1070 Andere Bereich sind Maßnahmen zu capacity building, Kurse zu politischer Bildung (civic education) und verschiedene Selbsthilfeprojekte (vgl. EPWDA, Eigendarstellung 2002). 1071 Vgl. Art. 3 Spiegelstrich 6. 1072 Vgl. nur Kalungu-Banda, Report of Review and Planning Workshop, S. 3, wo der Norwegian Agency for Development Cooperation (NORAD), dem sambischen Ableger der finischen Organisation „Service Centre for Development Cooperation (Kepa)“, dem DED und OXFAM für die Unterstützung gedankt wird. 1073 Das Geld kam von dem GTZ-Sektorvorhaben „Rechts- und sozialpolitische Beratung für Frauen“. 1074 Die Idee zu dieser Studie entstand 1998 auf einem von EPWDA durchgeführten, von dem DED inhaltlich unterstützten und von der GTZ finanzierten Workshop (so genannter Review and Planning Workshop). Auf dem Workshop beschrieben Frauen aller Distrikte der Ostprovinz ähnliche Probleme: property grabbing, Vergewaltigung, fehlender Zugang zu Land, häusliche Gewalt, keine Kenntnisse ihrer Rechte und keine Kenntnis darüber, wo sie rechtliche Beratung erhalten können. Um eine bessere Grundlage für die Entwicklung einer Strategie zur Überwindung dieser Probleme zu schaffen, wurde beschlossen, eine Studie durchzuführen, die sich mit diesen Themen befasst (vgl. zum Ganzen die erwähnten Interviews mit einer DEDMitarbeiterin, einem Mitglied von EPWDA und der GTZ-Projektleitung). Allerdings ging es laut Abschlussbericht der Studie weniger um den Erhalt objektiver und akademisch verwertbarer Daten als vielmehr darum, einigen Mitgliedern von EPWDA ein vertieftes, praktisches Verständnis über die rechtliche Situation von Frauen in der Ostprovinz zu verschaffen (vgl. dazu Kamuhuza, Report of the Women’s Legal Research Project, S. 14). Die Forschung wurde durchgeführt in den Distrikten Chama und Katete. Am Anfang stand ein Workshop, auf dem 20 Frauen (10 aus Chama, 10 aus Katete) und zwei Männer (je Distrikt einer) eine Kurzausbildung in grundlegenden Rechtsfragen (insbesondere Frauenrechten) sowie Forschungsmethodik erhielten. Auf diesem Workshop wurde auch ein Leitfaden mit Kernfragen entwickelt (vgl. zu den Einzelheiten des Wokshops Kamuhuza, Women’s Legal Research Workshop.

F. Förderung der Ausbildung von paralegals

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sen des die Untersuchung abschließenden Workshops entwickelte EPWDA zusammen mit dem DED das unten näher zu erläuternde Rechtsausbildungsprogamm.1075 Das Büro zur Koordinierung des Programms sowie die einzelnen Programmbereiche werden von dem GTZ-Projekt unterstützt. 2. Law and Development Association Die GTZ suchte – ebenso wie in der Ostprovinz – auch in der Südprovinz nach einer NRO als Partner zur Ausbildung von paralegals. Laut Interviews1076 hat der DED die GTZ-Projektleitung mit LADA in Kontakt gebracht. LADA hatte laut GTZ-Projektleitung zu dem Zeitpunkt bereits selbst überlegt, wie eine Ausbildung für paralegals organisiert und finanziert werden könne. Die folgenden Angaben ergeben sich aus Interviews mit zwei Mitarbeitern von LADA1077. Danach wurde die Organisation Anfang der 1990er Der Leitfaden befindet sich auf S. 27–30). Sodann wurden drei Monate lang Feldbeobachtungen, Interviews und strukturierte Gruppendiskussionen zu fünf Themen durchgeführt: Ausbildung von Mädchen, property grabbing, Gewalt zwischen Eheleuten, Landeigentum und Vermögen in der Ehe (Kamuhuza, Report of the Women’s Legal Research Project, S. 6–9). Insgesamt wurden ca. 970 Personen interviewt, davon 672 Frauen (vgl. zu den unterschiedlichen Typen interviewter Personen im Einzelnen Kamuhuza, Report of the Women’s Legal Research Project, S. 7 f.). 1075 Auf dem Abschlussworkshop wurden die gesammelten Daten in Hinblick auf gender gaps, gender discrimination und gender oppression analysiert (vgl. Kamuhuza, Report of the Women’s Legal Research Project, S. 9 ff.). Darauf aufbauend wurden eine Reihe von Problemen formuliert, deren Lösung zur nachhaltigen Verbesserung der Situation der Frauen beitragen würde: Die Mitglieder der Dorfgemeinschaften, einschließlich chiefs und headmen, benötigten eine Ausbildung zu Frauen- und Kinderrechten, Erbrecht, Eigentumsrecht, Eherecht und anderen Rechtsgebieten, die Schutzvorschriften für Frauen und Kinder enthielten. Mitglieder der DWDAs sollten außerdem als paralegals ausgebildet werden. Darüber hinaus sollten Unterstützungsgruppen (support groups) gegründet werden, die als Diskussionsforen und Lobbygruppen fungieren könnten. EPWDA solle zudem Frauen in Gerichtsverfahren finanziell unterstützen. Es fehle in vielen Gegenden an Polizeistationen und LCs. In den Schulen fehle es an weiblichen Lehrern. Die durchgeführte Art von Forschung solle ausgeweitet werden. Zur kurzfristigen Verbesserung der Situation von Frauen und Mädchen könnten auch Schulstipendien und Kleinkredite beitragen. Langfristig sei jedoch eine Veränderung der Einstellung der Bevölkerung insbesondere hinsichtlich des Ehebildes notwendig (vgl. Kamuhuza, Report of the Women’s Legal Research Project, S. 31–33). Vgl. zu der Studie und dem Abschlussworkshop zusammenfassend auch Kamuhuza/Voges, DED-Brief 2000, 4, S. 30 f. 1076 Mit der GTZ-Projektleitung, einem DED-Mitarbeiter und einem Mitarbeiter von LADA. 1077 Soweit im Folgenden von Mitarbeitern von LADA die Rede ist, sind die festangestellten Mitarbeiter gemeint.

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Jahre in der Südprovinz in der Nähe von Monze gegründet. Nachdem die acht Gründungsmitglieder ursprünglich das Ziel verfolgt hatten, die wirtschaftliche Situation der Bewohner ihres Dorfes zu verbessern, fingen sie 1995 zusätzlich an, ihre und andere Dorfgemeinschaften über Menschenrechtsthemen zu informieren. 1997 begann die Professionalisierung von LADA, indem mit Unterstützung der britischen Organisation OXFAM1078 eine voll bezahlte Stelle geschaffen wurde. 2004 gab es acht volle Stellen. Das Büro von LADA liegt in Monze, von wo aus drei Hauptarbeitsbereiche koordiniert werden: Aufklärungsarbeit im Bereich Menschenrechte, Ausbildung von paralegals sowie Armutsbekämpfung.1079 Zu der Zielgruppe der Aufklärungsarbeit zählen nicht nur die einfache Bevölkerung, sondern auch chiefs und headmen. Der Bereich Armutsbekämpfung ist dabei nach dem Verständnis der Organisation eng mit dem Rechtsbereich verknüpft: „[A]fter working with the community, after raising awareness [. . .] they get empowered somehow and begin to question their position and status. Eventually they begin to question things like: We are talking about property rights but we do not have any property to own. We are talking about the law of inheritance and succession: There is no property that our children are going to inherit. How about the right to education? We are not able to send our children to school and so on. [. . .] So at that point that is an indication that the communities now are beginning to question their economic status.“

LADA schaltet sich auch aktiv in Fällen ein, in denen Frauen ihr Eigentum durch property grabbing verloren haben. In Zusammenarbeit mit der Victim Support Unit der Polizei wird versucht, den Frauen ihr Eigentum wieder zurückzugeben.1080 Das Arbeitsgebiet der Organisation soll einmal die gesamte Südprovinz umfassen, bisher konzentriert sie sich jedoch auf fünf der insgesamt elf Distrikte.1081 Zu den bei LADA fest angestellten Personen gehören: Der Vorsitzende (Executive Director), der für alle Arbeitsbereiche von LADA verantwortlich ist, ein so genannter Paralegal Officer 1078

OXFAM ist die Abkürzung für „Oxford Committee for Famine Relief“. Mittlerweile ist diese Organisation nicht nur in Großbritannien vertreten, sondern hat Ableger in zwölf Ländern (siehe für weitere Informationen http://www.oxfam.org). 1079 LADA hat mit dem Ziel der Armutsbekämpfung z. B. bereits Projekte im Bereich Mikrokredite oder Vermehrung von Saatgut durchgeführt. Insgesamt liegt der Schwerpunkt jedoch eher im Bereich Recht. 1080 Interview mit einem Mitarbeiter von LADA. Die Victim Support Unit ist eine Einheit der Polizei, die sich speziell mit Fragen der Gewalt gegen Frauen beschäftigt. Sie wurde 1994 eingerichtet und hat 1996 ihre Arbeit aufgenommen. Während der Interviewpartner die spezielle Ausbildung der Victim Support Unit in Fragen des Familienrechts, gender und Kindesmissbrauch lobt, hat eine Studie betont, dass die Victim Support Unit weiterhin mit mangelhaften Ressourcen ausgestattet sei und dass ihr innerhalb der Polizei noch zu viele Personen kritisch gegenüber stünden (vgl. Chuulu/Chileshe/Ntalasha u. a., Gender violence, S. 4 f.). 1081 Monze, Choma, Namwala, Mazabuka und Gwembe.

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(koordiniert die Ausbildung von paralegals und führt diese mit dem Vorsitzenden größtenteils selbst durch), sowie zwei so genannte Field Animators (verantwortlich für die Aufklärungsarbeit in den Distrikten Monze und Choma sowie für die Armutsbekämpfungsprogramme).1082 LADA hat mittlerweile ca. 6000 Mitglieder. Dazu gehören – anders als bei EPWDA – auch Männer (ca. 1/3 der Mitglieder). Dass LADA als Mitgliederorganisation arbeitet, wird als eine entscheidende Erfolgsvoraussetzung angesehen: „And one of my convictions is that we have been able to succeed this far because we are a membership organisation and our members are coming from the same communities. So much that even if we go to a community and talk about for example things like wife battering is an offence and man, you have to stop battering your wives: They see our members within the community; that reminds them all the time. So they look at our organisation as part of the community now. And I can tell you that we have managed to organise communities even without paying anything to the traditional leaders.“

Die Mitglieder sind auf verschiedenen Ebenen organisiert und helfen ehrenamtlich in dem Büro in Monze aus.1083 Die GTZ arbeitet mit LADA ausschließlich im rechtlichen Bereich zusammen. Die anderen Arbeitsfelder werden von anderen Organisationen gefördert.1084 II. Förderung zentraler Büros Das GTZ-Projekt unterstützte die Büros von EPWDA (in Chipata/Ostprovinz) und LADA (in Monze/Südprovinz) in Bezug auf die rechtlichen Aktivitäten finanziell. Aus Interviews ergibt sich, dass bei EPWDA zur Implementierung des Rechtsausbildungsprogamms eine volle Stelle geschaffen wurde, und zwar die der Programm-Koordinatorin (Programme Coordinator Legal Education).1085 Die Hauptaufgabe der Programm-Koordinatorin ist die Organisa1082 Weiterhin gibt es einen Buchhalter, eine Sekretärin, einen Office Assistant und einen Security Officer. 1083 Auf Dorfebene sind die Mitglieder in Gruppen organisiert, die ihre Vertreter in die so genannten Area Associations schicken. Pro chiefdom gibt es eine Area Association (Distrikt Monze: 6 chiefdoms, Distrikt Choma: 5 chiefdoms; Distrikt Namwala: 12 chiefdoms; Distrikt Mazabuka: 5 chiefdoms, Distrikt Gwembe: 2 chiefdoms). In den Fällen, in denen die einzelnen Gruppen einer Area Association räumlich sehr weit auseinander liegen, wurden noch weitere Untergruppen gegründet. Jeder Distrikt hat außerdem ein District Committee. Die Arbeit des Büros in Monze wird von einem Provincial Board, das aus Vertretern der District Committees besteht, überwacht. 1084 Z. B. von OXFAM, Danida und D&P (Development and Peace, Canada). Vgl. auch die Übersicht in LADA, 2002 Annual report, S. 1–6.

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tion der Ausbildung von paralegals (Auswahl von Ausbildern und Teilnehmerinnen1086, Vorbereitung des Materials, praktische Durchführung) sowie deren Unterstützung nach Abschluss der Ausbildung (Monitoring, fachliche Begleitung, Fortbildung, Vernetzung).1087 Außerdem ist sie zuständig für die Durchführung von Radioprogrammen.1088 Da die Programm-Koordinatorin ebenfalls eine Ausbildung als paralegal durchlaufen hat und mittlerweile selbst Kurse für paralegals und LCs durchführt, erteilt sie auch Rechtsrat, insbesondere für Personen innerhalb des Distrikts Chipata.1089 In Bezug auf das Büro von LADA führen zwei Mitarbeiter aus, dass hier auch der Paralegal Officer ansässig sei. Von hier aus bearbeite er Anfragen aus den Dörfern, begleite Gerichtsverfahren oder gebe diese an Anwälte der Legal Resources Foundation (LRF) weiter, die einmal im Monat zu LADA nach Monze kommen. Außerdem fungiere der Paralegal Officer in bestimmten Streitfällen als Mediator. Für Anfragen und Streitschlichtung hat das Büro in Monze speziell an zwei Tagen in der Woche geöffnet. Der Paralegal Officer wird in seiner Arbeit von wechselnden freiwilligen paralegals unterstützt, die dafür aus den Dörfern kommen und dies gleichzeitig als eine Art training-on-the-job nutzen. Wegen der großen Anzahl von Fällen wird er außerdem von den Field Animators und von dem Vorsitzenden von LADA unterstützt. Der Paralegal Officer führt zudem Aufklärungsworkshops durch und ist Ausbilder von paralegals. III. Ausbildung von paralegals 1. Planung und Durchführung Laut Interview mit der GTZ-Projektleitung wurde zur Durchführung der paralegal-Kurse in der Ost- und Südprovinz anders als bei der Ausbildung der LCJs kein spezieller Pool von Ausbildern geschaffen. Vielmehr griffen EPWDA und LADA im Untersuchungszeitraum auf verschiedene Personen zurück, bei denen die entsprechende Sachkenntnis vorausgesetzt werden 1085 Interview mit einer Mitarbeiterin des EPWDA-Büros. Diese teilt sich in Chipata, in demselben Gebäude, in dem auch die Vorsitzende von EPWDA ihr Büro hat, einen Raum (so genanntes Office for Legal Education) mit einer DEDlerin, die Beratung leistet. 1086 Bei EPWDA werden nur Frauen zu paralegals ausgebildet. Die Ausbildung selbst wird mittlerweile auch von Männern durchgeführt. 1087 Interview mit einer Mitarbeiterin des EPWDA-Büros und einer DED-Mitarbeiterin. 1088 Interview mit einer Mitarbeiterin des EPWDA-Büros. 1089 Interview mit einer Mitarbeiterin des EPWDA-Büros und einer DED-Mitarbeiterin.

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konnte, z. B. auf Juristen aus Lusaka, aber auch auf Personen aus den eigenen Reihen wie die Programm-Koordinatorin von EPWDA und den Vorsitzenden von LADA.1090 Insgesamt ergaben sich hier Synergieeffekte mit der Ausbildung von LCJs, da sowohl der Vorsitzende von LADA als auch die Programm-Koordinatorin von EPWDA zu dem Pool von Ausbildern von LCJs gehörten. Für die NRO-Kurse wurde kein spezielles Handbuch entwickelt wie für die LCJ-Kurse. Laut GTZ-Projektleitung konnte bei LADA auf ein Handbuch zurückgegriffen werden, welches bereits vor einigen Jahren von der LRF entwickelt worden war.1091 EPWDA erstellte dagegen nach jedem Kurs ein ausführliches Protokoll, das nachträglich als Nachschlagewerk an die Kursteilnehmerinnen verteilt wurde. Der Inhalt der Protokolle ist jeweils sehr ähnlich und soll laut Auskunft des EPWDA-Büros in Chipata zu einem Handbuch verdichtet werden. Während zu den Teilnehmern der Kurse von EPWDA bis Juni 2004 nur Frauen gehörten, bildete LADA von Anfang an Männer und Frauen gleichermaßen aus. Die Teilnehmerinnen der Kurse von EPWDA sollen laut zweier Mitarbeiterinnen des EPWDA Büros idealerweise lesen und schreiben können sowie ein so genanntes training for transformation durchlaufen haben.1092 Für die an den Kursen teilnehmenden Frauen ist es laut GTZProjektleitung eine sehr große Herausforderung, ihre Teilnahme zu organisieren und gegenüber ihren Männern und Familien durchzusetzen. „Erstmal, dass sie überhaupt zu den trainings kommen können. Also dass so eine Frau für eine ganze Woche Mann und Kinder und ihre Arbeit verlassen darf und kommen darf, das ist schon eine Wahnsinnsleistung. Und wenn man dann guckt, was manche auf sich nehmen: Die laufen dann erstmal zwei Tage zu Fuß, bis sie zu so einem Bus kommen, mit dem sie dann nach Chipata fahren können. Das ist schon nicht ohne. Ja und dann: Ich denke, wenn sie das geschafft haben, dann ist es nicht mehr so schwierig, dann auch dafür gerade zu stehen.“

Laut GTZ-Projektleitung wurden die paralegal-Kurse im Jahre 2001 begonnen. Bis Juni 2004 wurden rund 150 paralegals ausgebildet.1093 Aus 1090 Bei EPWDA wurden die ersten Kurse von einer Juristin aus Lusaka durchgeführt, weitere durch einen ehemaligen Mitarbeiter der Victim Support Unit der Polizei sowie einem Mitarbeiter aus einem Außenbüro der Legal Resources Foundation in Chipata. Bei LADA wurden die ersten 120 paralegals von einem Anwalt der LRF ausgebildet. 1091 Für EPWDA ging dies aus Copyright-Gründen nicht. 1092 Dieses ebenfalls von EPWDA organisierte training for transformation ist ein Ausbildungskurs, bei dem die Teilnehmerinnen Methoden an die Hand bekommen, mit denen sie die Entwicklungsprobleme einer Dorfgemeinschaft erkennen und lösen können. Laut Auskunft der GTZ-Projektleitung wurde diese Art der Ausbildung für die Distrikte Nimba und Petauke ebenfalls von dem GTZ-Projekt finanziert.

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den Projektunterlagen ergibt sich, dass für einen Teil der paralegals bereits Auffrischungskurse durchgeführt werden konnten. 2. Inhalte Inhalte und didaktische Vorgehensweise der von LADA und EPWDA angebotenen Kurse entsprechen sich. Die paralegal-Kurse beider Organisationen wurden nach Angaben der GTZ-Projektleitung in den lokalen Sprachen abgehalten. Im Folgenden wird der Inhalt der Kurse exemplarisch anhand des Protokolls eines Kurses von EPWDA dargestellt.1094 Der Kurs hatte drei jeweils einwöchige Module und fand von März bis Juli 2002 statt.1095 Es nahmen 27 Personen teil,1096 was eine typische Kursgröße darstellt.1097 Aus dem Protokoll wird deutlich, dass die Inhalte des Kurses vielfach mit partizipativen Methoden erarbeitet wurden.1098 Es enthält in kurzer und sehr einfacher Form einen Überblick über das sambische Gerichtssystem und Rechtsquellen, die Prinzipien der Gewaltenteilung und checks and balances, die wichtigsten Menschenrechte (insbesondere Frauen- und Kinderrechte) sowie den Begriff der Demokratie.1099 Außerdem werden die Begriffe gender, Gleichheit und Diskriminierung erläutert und zwei spezielle Rechtsgebiete in rudimentären Grundzügen behandelt, nämlich Vertragsrecht und der Land and Housing Act.1100 Schließlich wird näher auf das Familien- und Erbrecht eingegangen, wobei stichwortartig Merkmale des customary law und des staatlich gesetzten Rechts aufgezeigt werden. Am Ende werden noch Hinweise für die Moderation von Gruppen gegeben.1101 1093 Bei EPWDA waren es 130 paralegals. Laut Auskunft eines Mitarbeiters von LADA gibt es mittlerweile ca. fünf bis sieben paralegals in jeder Area Association. Eine Mitarbeiterin des EPWDA-Büros gibt an, dass bei EPWA mittlerweile verschiedene Mitglieder aus allen Distrikten der Ostprovinz teilgenommen haben. 1094 Vgl. zu den Inhalten der Kurse von LADA beispielsweise LADA, Report on Paralegal Workshop 2001. 1095 Chirwa, Manual on Paralegal Training. 1096 Chirwa, Manual on Paralegal Training, Appendix B. 1097 Dies war auch in etwa die Größe des Kursmoduls, dem der Verfasser während seines Forschungsaufenthaltes beiwohnte. 1098 Dies wird schon daran deutlich, dass die Ausbildung nicht von Lehrern, sondern von Moderatoren (facilitators) vorgenommen wurde (vgl. Chirwa, Manual on Paralegal Training, S. 3). Außerdem wurde regelmäßig Gruppenarbeit oder auch ein gemeinsames Brainstorming durchgeführt (vgl. z. B. für die erste Phase des Kurses Chirwa, Manual on Paralegal Training, S. 5, 10, 11, 13, 19, 25 und 26). 1099 Vgl. zur diesbezüglichen Zusammenfassung der ersten Phase des Kurses Chirwa, Manual on Paralegal Training, S. 5–27. 1100 Vgl. zur diesbezüglichen Zusammenfassung der zweiten Phase des Kurses Chirwa, Manual on Paralegal Training. S. 27–53. 1101 Chirwa, Manual on Paralegal Training. S. 54–72.

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Der Kern des Förderansatzes zu customary law und Rechtspluralismus ergibt sich nicht aus dem Protokoll, sondern wird in den Interviews deutlich (vgl. dazu unten F.VI.). Interessant ist jedoch die in dem Protokoll gegebene Definition von customary law, da sie der eigentlichen Intention der Kurse widerspricht, gerade auf die Veränderbarkeit von customary law hinzuweisen: „[Customary Law] is Law that comes from tribal traditions, which deals with relationship and practices between individual groups and society and has been accepted. It is not written but handed over from one generation to the other. It is based on customs and culture and differs from tribe to tribe. It has been there from time immemorial. This Law is difficult to change because it is not written.“1102

IV. Arbeit der Paralegals Die (ehrenamtliche) Arbeit der von EPWDA und LADA ausgebildeten paralegals besteht vor allem darin, im Rahmen ihrer Möglichkeiten Rechtsberatung zu leisten sowie Aufklärungsworkshops (community sensitisation workshops) durchzuführen. Die Rechtsberatung umfasst laut Interviews1103 bei beiden Organisationen die Begleitung von Personen zu Gericht und die Weitervermittlung an professionelle Anwälte oder auch die Victim Support Unit der Polizei1104. Anders als in der Ostprovinz liegt bei LADA laut Auskunft eines Mitarbeiters ein zusätzlicher Schwerpunkt in der Mediation von Fällen. Soweit die Mediation erfolgreich ist, fungiert der jeweilige paralegal als Zeuge für diese Lösung. Bei den Aufklärungsworkshops handelt es sich um zwei- bis dreitägige Veranstaltungen in ausgesuchten Dörfern, bei denen die paralegals ihr rechtliches Wissen an die Bevölkerung weitergeben.1105 Teilweise werden 1102

Chirwa, Manual on Paralegal Training, S. 9. Vgl. in Bezug auf EPWDA die Interviews mit einer DED-Mitarbeiterin, der GTZ-Projektleitung und einer Mitarbeiterin des EPWDA-Büros. Vgl. in Bezug auf LADA ein Interview mit einem Mitarbeiter des Büros. 1104 Vgl. zu dieser speziellen Einheit der Polizei bereits oben, Fn. 1080. 1105 Bei EPWDA werden die Workshops in der Regel von zwei paralegals durchgeführt. Wegen der bisher geringen Anzahl von paralegals führen diese auch Workshops in Dorfgemeinschaften durch, denen sie selbst nicht angehören. Bei LADA werden die paralegals durch die oben erwähnten Field Animators unterstützt. In den Distrikten Monze und Choma sind für die Durchführung der Aufklärungsworkshops grundsätzlich die Field Animators zuständig. Sofern in der jeweiligen Dorfgemeinschaft schon ein paralegal ausgebildet wurde, leistet er Unterstützung. Außerhalb von Monze und Choma sind paralegals für die Organisation der Workshops hauptverantwortlich. Sie werden nach Möglichkeit von LADA-Mitgliedern, denen diesbezüglich besondere Verantwortung übertragen wurde (so genannte Focal Point 1103

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die Themen auf spezielle Probleme der jeweiligen Region abgestimmt. Die Zahl der Teilnehmenden variiert von 50 bis mehreren hundert.1106 Im Gegensatz zur Ostprovinz werden durch LADA in der Südprovinz auch Workshops für chiefs und headmen abgehalten.1107 Idealerweise wird in den Aufklärungsworkshops ein partizipativer Ansatz verfolgt.1108 Laut Projektunterlagen wurden von LADA und EPWDA in den Jahren 2001 bis 2003 insgesamt rund 100 Workshops mit Unterstützung der GTZ durchgeführt. Allein 2003 wurden allein in der Ostprovinz 4456 Teilnehmer erreicht. Um eine Vernetzung und Unterstützung der paralegals nach Abschluss ihrer Ausbildung zu garantieren, hat EPWDA laut Auskunft von zwei Mitarbeitern des EPWDA-Büros und einer DED-Mitarbeiterin auf DistriktEbene dafür verantwortliche Komitees initiiert1109 und darauf hingewirkt, dass Personen ernannt werden, die als Ansprechpartner für die paralegals bereitstehen und bei der Koordinierung des Rechtsausbildungsprogamms auf Distriktebene mithelfen1110. Laut einem Mitarbeiter des Büros in Monze hat LADA außerdem damit begonnen, in der Südprovinz so genannte legal centres aufzubauen. Dies sind einfache Hütten (oft so einfach, dass sie in der Regenzeit nicht benutzt werden können), die ca. zwei Mal die Woche von paralegals besetzt sind Persons) und dem Büro in Monze unterstützt. Vgl. in Bezug auf EPWDA das Interview mit einer Mitarbeiterin des EPWDA-Büros sowie in Bezug auf LADA die Interviews mit zwei Mitarbeitern des LADA-Büros. 1106 Vgl. in Bezug auf EPWDA die Interviews mit einer DED-Mitarbeiterin, der GTZ-Projektleitung und einer Mitarbeiterin des EPWDA-Büros. Vgl. in Bezug auf LADA die Interviews mit zwei Mitarbeitern des Büros. 1107 Für chiefs wurde bisher nur ein Workshop mit Unterstützung der GTZ veranstaltet; für headmen wurden bereits eine ganze Reihe von Workshops organisiert. Vgl. die Interviews mit zwei Mitarbeitern des LADA-Büros. 1108 Eine DED-Mitarbeiterin drückte dies folgendermaßen aus: „Not to preach and teach, but to foster discussion“. 1109 Sie setzen sich aus ca. fünf bis zehn Personen zusammen, darunter die paralegals der jeweiligen Distrikte. Die Komitees sollen die Aktivitäten des Rechtsausbildungsprogamms auf Distrikt-Ebene planen und koordinieren. Außerdem sollen sie Berichte über die Arbeit der paralegals verfassen und diesen Hilfestellung bei besonders schwierigen Fällen geben. Schließlich haben sie die Aufgabe, Anträge für Geldmittel aus dem legal aid fund zu sammeln. Idealerweise kommt ein Komitee vier Mal im Jahr für zwei Tage zusammen. Ob und wie die Komitees derzeit tatsächlich schon funktionieren, war den Interviewpartnern nur teilweise bekannt, da das Büro in Chipata nicht zuletzt aufgrund der großen Entfernungen in der Ostprovinz Schwierigkeiten mit dem Monitoring hat. 1110 So genannte Focal Point Persons. Diese werden von EPWDA gesondert gefördert und ausgebildet, und zwar durch das Programm „Focus on Focal Point Persons“, im Rahmen dessen sie drei Mal im Jahr zu Workshops in Chipata zusammen kommen, um spezifische Probleme zu besprechen und sich fortzubilden.

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und in denen die Bevölkerung rechtliche Beratung einholen kann. Kompliziertere Fälle werden an das Büro in Monze weiterverwiesen.1111

V. Sonstige Arbeitsbereiche der NROen Laut Interview mit einem DED-Mitarbeiter haben EPWDA und LADA außerdem begonnen, zusammen mit der GTZ ein Monitoring der Arbeit sowohl der paralegals als auch der LCJs in der Ost- und Südprovinz durchzuführen.1112 Von beiden NROen wurden zudem Radiosendungen veranstaltet, in denen verschiedene Rechtsthemen behandelt werden, wie sie auch in den paralegal-Kursen und Aufklärungsworkshops vorkommen.1113 Die Mitarbeiter der Büros von EPWDA und LADA erläuterten in den Interviews 1111 Im Juni 2004 gab es ein legal centre in 18 Dorfgemeinschaften in fünf Distrikten. Die legal centres sind zum Großteil im Einverständnis mit den ansässigen traditionellen Führern errichtet worden, die den paralegals ein Stück Land zugewiesen haben. Mittlerweile kommen chiefs auch von sich aus auf LADA zu und bitten um die Errichtung von legal centres in ihrer Region. 1112 Nach entsprechenden Einführungskursen wird das Monitoring durch die LCJs und paralegals selbst durchgeführt. Die Überprüfung der Arbeit der LCJs erfolgt zweigleisig: Einerseits füllen LCJs in Bezug auf bestimmte, von ihnen selbst durchgeführte Verfahren Fragebögen aus. Dieselben Verfahren werden andererseits durch paralegals beobachtet. Dieselben paralegals interviewen zudem Frauen, die an Verfahren vor den LCs beteiligt waren. Die Überprüfung der Arbeit der paralegals erfolgt durch Interviews mit angesehenen Personen der jeweiligen Dorfgemeinschaften (key informants) sowie mit Frauen, die Aufklärungsworkshops besucht haben. Außerdem sollen die paralegals über die Fälle, die sie selbst behandeln, an die Büros in Chipata und Monze berichten. 1113 Von EPWDA wurden laut Interviews mit einem DED-Mitarbeiter und einer Mitarbeiterin des EPWDA-Büros die Radioprogramme im Jahr 2001 begonnen. Bisher liefen drei Sendereihen. Die ersten beiden Reihen unter dem Titel „Law and Development within our Communities“ enthielten einmal pro Woche eine 30- bis 45-minütige Sendung, in der Repräsentanten unterschiedlicher Organisationen (z. B. von der Justizverwaltung oder Victim Support Unit der Polizei) zu einem vorgegebenen Thema diskutierten. Die dritte Sendereihe mit dem Titel „Legal Tips“ lief von Januar bis April 2004. Diese beinhaltet tägliche Sendungen mit fünf bis zehn Minuten dauernden Tipps, Diskussionen und Quiz-Fragen zu wöchentlich wechselnden Themen. Speziell die letzte Sendereihe wurde in der Ostprovinz sehr populär. Zusammengearbeitet wurde mit den örtlichen Radiosendern „Radio Maria“ und „Radio Breeze“. Laut Interview mit einem Mitarbeiter des LADA-Büros hat LADA 13-wöchige Radioprogramme mit einer Sendung pro Woche durchgeführt. 2002 wurden bestimmte Themen zu Menschenrechten diskutiert und am Ende der Sendung die Hörer aufgefordert, Briefe zu schreiben und darin Fragen zu stellen, die in der darauf folgenden Sendung diskutiert werden können. 2003 wurden Vertreter verschiedener Organisationen sowie staatlicher Stellen eingeladen (z. B. vom Gesundheitsministerium oder der Victim Support Unit) und den Hörern wurde Gelegenheit gegeben, Fragen zu stellen.

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3. Teil, 3. Kap.: Das Rechtsprojekt der GTZ in Sambia

außerdem, dass beide Organisationen in bestimmten Fällen die Anstrengung von Gerichtsverfahren finanziell unterstützen.1114 VI. Förderansatz zu customary law und Rechtspluralismus (laut Interviews) Ein NRO-Ausbilder betont im Interview, dass zunächst ein Bewusstseinswandel bei den paralegals selbst einsetzen müsse, bevor diese erfolgreich Aufklärungsworkshops organisieren könnten. Ein weiterer Befragter verweist auf die notwendige Sensibilisierung für eine Trennung nach „guten“ und „schlechten“ Bräuchen. Die Teilnehmer der Kurse müssten lernen, sich gegen die „schlechten“ zu wenden. Ähnlich betont ein DED-Mitarbeiter, der regelmäßig NRO-Kurse beobachtet, dass die Teilnehmer dazu aufgefordert würden, Bestehendes zu hinterfragen und ihre eigene Einstellung zu überprüfen. Ein Mitarbeiter des LADA-Büros, der selbst auch Aufklärungsworkshops durchführt, beschreibt den Ansatz folgendermaßen: „If you look at the programme we use: when we go to a community ourselves we run a three days workshop, continuous three days with the same community. Because the first day you go there, you have to prepare a platform where both men and women are going to stand and express their views [. . .] you don’t go to the communities and say: The customary way of handling estate matters is wrong. People can stone you. But let the community condemn their own customs. Just find a way of making them realize that some of the customs we have been doing are bad.“

Mit Blick auf die chiefs macht LADA deutlich, dass es darum ging, diese davon zu überzeugen, dass nicht das customary law insgesamt, sondern nur die schlechten Seiten davon abgeschafft werden sollen: „In the first place I think we have managed to convince chiefs that not all customary law is bad. There are some good elements there. And not all of it is good. There are some bad elements. And it is the bad elements that we want to do away with. That they are convinced. At least for Southern Province. No chief can stand against that. They are convinced that we need to revisit our customs and do 1114 EPWDA verfügt laut einem DED-Mitarbeiter und zwei Mitarbeiterinnen des EPWDA-Büros seit dem Jahr 2000 über einen so genannten legal aid fund, mit dem Gerichtsverfahren für Frauen und Mädchen finanziert werden. Jedem Distrikt stehen grundsätzlich etwa 100.000 K zur Verfügung, es muss aber für jeden Einzelfall im Büro in Chipata ein Antrag gestellt werden. Der fund speist sich aus einer einmaligen Geldsumme, die das GTZ-Sektorvorhaben „Rechts- und sozialpolitische Beratung für Frauen“ EPWDA zur Verfügung gestellt hat. Es handelt sich um Geldmittel, die ursprünglich für die oben beschriebene Feldforschung vorgesehen waren, dafür jedoch nicht benötigt wurden. Ein Mitarbeiter des Büros von LADA informierte in einem Interview darüber, dass LADA vereinzelt Klagen finanziell unterstützt.

F. Förderung der Ausbildung von paralegals

433

away with the bad ones and continue with the good customs. And then they have also been convinced that a community that is enlightened with the legal issues, human rights is a better community to lead.“1115

VII. Zusammenfassung der GTZ-Tätigkeit 1. Ressourceneinsatz a) Finanzen Sobald die paralegal-Kurse nach Auffassung der Projektleitung ein zufrieden stellendes Qualitätsniveau erreicht hatten, beschränkte sich ihre Tätigkeit auf die Finanzierung der oben jeweils beschriebenen Arbeitsbereiche (Bürokosten einschließlich einer vollen Stelle1116, Ausbildung der paralegals, Aufklärungsworkshops1117, Monitoring, Radioprogramme). EPWDA und LADA reichen dafür Finanzierungsanträge ein, in denen die für eine bestimmte Periode (meistens ein Jahr) geplanten Aktivitäten aufgeführt sind.1118 Zusätzlich wurde im Jahre 2001 einmalig die Übersetzung von Informationsmaterial der NRO WLSA zu rechtlichen Themen aus dem Englischen in lokale Sprachen der Ost- und Südprovinz übernommen.1119 b) Sachverstand Laut GTZ-Projektleitung wurde EPWDA bei der Entwicklung des Curriculums der Kurse und eines ersten kleinen Handbuchs unterstützt, welches später zu den Protokollen der paralegal-Kurse hinzugefügt wurde. Bei beiden NROen war die GTZ-Projektleitung in den ersten Jahren regelmäßig bei den Kursen anwesend, um deren Konzeption und Durchführung kontinuierlich zu verbessern. 1115

Interview mit einem Mitarbeiter des LADA-Büros. Bei EPWDA wurde auch die Zusammenkunft der Legal Support Committees und der Arbeit der Focal Point Persons finanziell unterstützt. Neben der Deckung der laufenden Kosten des Office for Legal Education wurde für die Programmkoordinatorin ein Moped finanziert. 1117 In diesem Rahmen wurden für die Arbeit der paralegals auch Fahrräder angeschafft sowie die Transport- und Verpflegungskosten hinsichtlich der Aufklärungsworkshops übernommen. 1118 Für EPWDA ergibt sich dies aus Interviews mit der GTZ-Projektleitung und einer Mitarbeiterin des EPWDA-Büros sowie aus den Projektunterlagen. Für LADA ergibt sich dies aus Interviews mit der GTZ-Projektleitung und mit zwei Mitarbeitern von LADA. 1119 Dies ergibt sich für EPWDA und LADA aus jeweils einem Interview mit einem Mitarbeiter der NRO. 1116

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3. Teil, 3. Kap.: Das Rechtsprojekt der GTZ in Sambia

Laut Mitarbeitern von EPWDA und LADA werden die oben erwähnten Finanzierungsanträge regelmäßig auch inhaltlich diskutiert, mit Verbesserungsvorschlägen seitens der Projektleitung. Dabei geht es laut GTZ-Projektleitung nicht nur um einzelne Vorschläge, sondern auch um strategische Planung (z. B. inwieweit Strukturen aufgebaut werden müssen, um paralegals nachzubetreuen). Aus dem Inhalt des Handbuchs ergibt sich, dass zu dessen Entwicklung Basis-Kenntnisse über das sambische Rechtssystem notwendig waren. Die Weiterentwicklung der Kurse erforderte darüber hinaus Basis-Kenntnisse über internationale Menschenrechtsnormen. Anlässlich der Bearbeitung der Finanzierungsanträge war „sonstiger Sachverstand“ gefragt. c) Sonstige Leistungen Laut GTZ-Projektleitung hat diese nach der Kontaktaufnahme mit EPWDA im November 2000 und LADA im Jahre 2001 für beide NROen jeweils einen Ausbilder oder eine Ausbilderin für die ersten paralegalKurse organisiert. 2. Beraterrollen Als Berater im engeren Sinne trat die GTZ-Projektleitung auf, als sie den NROen die Ausbilder empfahl, EPWDA bei der Entwicklung des Handbuchs unterstützte und im Zusammenhang mit der Bearbeitung von Finanzierungsanträgen Verbesserungsvorschläge einbrachte. Als Berater im längerfristigen Team agierte die GTZ-Projektleitung bei der Teilnahme an der Weiterentwicklung der Kurse.

G. Analyse der GTZ-Tätigkeit I. Reformwille der Partnerregierung In Bezug auf die LCJ-Kurse wurde von Seiten eines Ausbilders betont, dass die Justizverwaltung tendenziell nicht bereit sei, in diesem Bereich Geld zu investieren und deshalb eine Fortführung der Kurse mit Mitteln des sambischen Staates unwahrscheinlich sei. Auch die Projektleitung äußerte diesbezüglich Zweifel. Hier ist der Reformwille der Partnerregierung also als niedrig einzustufen. Dagegen ist in dieser Arbeit eine Einschätzung in Bezug auf die Umsetzung der Ergebnisse der ZLDC-Untersuchungen nicht möglich.

G. Analyse der GTZ-Tätigkeit

435

II. Berücksichtigung von Rechtspluralismus 1. Relevanz Wie dargestellt, ist das autochthone Recht in Sambia tatsächlich und rechtlich bedeutsam.1120 Dies wird auch aus den Untersuchungen der ZLDC sowie aus den Erfahrungen des GTZ-Projekts im Zusammenhang mit den LCJ-Kursen deutlich. Im ländlichen Raum besteht zudem eine erhebliche Bedeutung traditioneller Gerichte. Die Umsetzung des Vorschlags der ZLDC, diese in das offizielle Gerichtswesen zu integrieren, hätte vermutlich eine weitere Stärkung des autochthonen Rechts zur Folge. 2. Förderansatz und -richtung bezüglich autochthonen Rechts In der bilateralen Entwicklungszusammenarbeit mit Sambia wurde das Förderprinzip „Berücksichtigung von Rechtspluralismus“ in verschiedener Weise umgesetzt. Einerseits wurde durch Finanzierung und Beratung an zwei Untersuchungen der ZLDC mitgewirkt. Die Grundtendenz dieser Untersuchungen ist die Anerkennung autochthonen Rechts bei gleichzeitiger Anpassung an verfassungsrechtliche Grundsätze. Das bestehende autochthone Recht wird zum Teil sehr deutlich kritisiert. Die derzeitige Normierung des Gleichheitsgrundsatzes in der Verfassung wird ebenfalls als reformbedürftig angesehen. Die sambische Law Commission tendiert dabei anders als die südafrikanische zu einem restatement und letztlich sogar zur Kodifizierung der autochthonen Rechte. Erste Schritte dahin werden mit der von der GTZ unterstützten Untersuchung zum customary law unternommen. Das Hauptanliegen ist die Stärkung von Rechtssicherheit. Anders als ihr südafrikanisches Pendant schlägt die sambische Law Commission zudem keine Abschaffung der repugnancy-Klausel vor, sondern plädiert für eine Neudefinition. Die unbestimmten Rechtsbegriffe „natürliche Gerechtigkeit“ und „Moral“ sollten dafür benutzt werden, diejenigen Gebräuche für unzulässig zu erklären, die gegen die Menschenwürde verstoßen oder mit dem „Wohlergehen“ eines Menschen nicht vereinbar seien. Soweit die ZLDC in ihrer Untersuchung zum customary law dessen Anpassung an die Verfassung fordert, strebt sie – in der Terminologie der oben dargestellten Typen1121 – eine Rechtsintegration an. Mit der Forderung, die verschiedenen autochthonen Rechte untereinander anzupassen, zielt sie auf Rechtsharmonisierung. 1120 1121

Vgl. oben, A.II.3. Vgl. 2. Teil 4. Kapitel E.IV.2.c).

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3. Teil, 3. Kap.: Das Rechtsprojekt der GTZ in Sambia

Wie oben deutlich wurde (vgl. C.), war die Legitimationsbasis des GTZRechtsprojekts allgemein und speziell in Bezug auf die Zusammenarbeit im Bereich des autochthonen Rechts mit Zweifeln behaftet („legitimatorische Grauzone“). Die Berufung auf staatliches Recht und die Förderung seiner Implementation können legitimerweise deshalb nur mit „zurückhaltenden“ Methoden erfolgen. Dies scheint in den Kursen für LCJs auf den ersten Blick nicht der Fall zu sein, denn bestimmte Bräuche werden sehr deutlich verurteilt. Über den Begriff der „Moral“ in der repugnancy-Klausel wird vorgeschlagen, autochthones Recht am Maßstab der Menschenrechte zu messen. Ingesamt ist die Vorgehensweise jedoch insofern „zurückhaltend“, als die Kurse didaktisch über partizipative Methoden angeboten werden und die Diskussion darüber gesucht wird, was als „guter“ und was als „schlechter“ Brauch anzusehen ist. Die in von Sambia unterzeichneten internationalen Verträgen und der Verfassung normierten Menschenrechte werden dabei als Maßstab angeboten. Dies entspricht auch der Vorgehensweise in den Kursen zur Ausbildung von paralegals. Es ist zudem das Ideal, welches die paralegals selbst in ihren von der GTZ unterstützten Aufklärungsworkshops verfolgen. Kurse und Aufklärungsworkshops werden damit zu Plattformen, um das bestehende autochthone Recht kritisch zu hinterfragen und daraufhin zu überprüfen, ob es noch als gerecht angesehen werden kann. Insgesamt zeigt sich hier ein Weg, wie in der Praxis in geschickter Weise mit der oben benannten legitimatorischen Grauzone umgegangen werden kann. In den geförderten Untersuchungen und Kursmaterialien wird allerdings an vielen Stellen deutlich, dass bei den Verfassern Unsicherheit darüber besteht, welche Bräuche nicht nur als Bräuche, sondern als customary law zu bezeichnen sind. III. Modelloffenheitsprinzip In Bezug auf das Modelloffenheitsprinzip ist dreierlei fraglich:1122 – Inwieweit hat sich die deutsche EZ in der Zusammenarbeit mit Sambia „offen“ gegenüber anderen Modellen gezeigt? – Hat sie die Grenzen der Modelloffenheit beachtet? – Auf welche Weise hat sie ihren rechtlichen Gestaltungsspielraum ausgefüllt? In Bezug auf das autochthone Recht wurde eben der partizipative Ansatz dargestellt, der insoweit auch als „modelloffen“ bezeichnet werden kann. Hinsichtlich der Vermittlung des modernen Rechts an die LCJs lässt sich 1122 Siehe hierzu auch die allgemeinen Überlegungen, die im Rahmen des Südafrika-Projekts angestellt wurden [3. Teil 2. Kap. D.VII.3.c)].

G. Analyse der GTZ-Tätigkeit

437

festhalten, dass dies ebenfalls in einer „modelloffenen“ Weise erfolgte, da vom sambischen Rechtssystem ausgegangen und dessen Berechtigung grundsätzlich nicht in Frage gestellt wurde. In Bezug auf den Großteil des Kurses besteht auch kein Zweifel, dass die Grenzen der Modelloffenheit nicht überschritten wurden. Etwas genauere Betrachtung verdient allerdings die Vermittlung einiger Normen der sambischen bill of rights, deren Regelungsgegenstände nach dem deutschen Grundgesetz zu den Grundrechten oder wesentlichen Verfassungsgrundsätzen zählen bzw. aus diesen direkt abgeleitet werden und die auf den ersten Blick niedrigere Grundrechtsstandards als in Deutschland festzuschreiben scheinen. 1. Gleichbehandlungsgrundsatz Interessant ist in diesem Zusammenhang zunächst der Gleichbehandlungsgrundsatz, der in der sambischen Verfassung nicht mit der gleichen Klarheit wie in Art. 3 Abs. 1 GG normiert ist. Wie dargestellt, schlägt das Handbuch eine Auslegung vor, die im Ergebnis mit dem deutschen Standard vergleichbar ist. Es wird vorgeschlagen, Art. 11 und 23 Verf zusammenzulesen und damit wie einen allgemeinen Gleichheitsgrundsatz zu interpretieren. 2. Einschränkung des Rechts auf Leben durch die Todesstrafe a) Rechtsvergleichende Betrachtung Wie oben erwähnt, erlaubt Art. 12 Verf ausdrücklich die Todesstrafe.1123 Sambia verstößt damit nicht gegen internationales Recht, denn es hat das Zweite Fakultativprotokoll zum Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte zur Abschaffung der Todesstrafe nicht unterzeichnet.1124 Es wird bisher auch nicht davon ausgegangen, dass die Verhängung und Vollstreckung der Todesstrafe gegen Völkergewohnheitsrecht verstößt.1125 1123

Einfachgesetzlich ist die Todesstrafe in § 24 (a) Penal Code Act (Act 42 of 1930 [zuletzt geändert durch Act 13 of 1994], Chap. 87 of the Laws of Zambia) als eine von mehreren Strafmöglichkeiten vorgesehen. Gem. § 201 Abs. 1 (a) Penal Code Act kann sie z. B. bei Mord verhängt werden. Gem. § 25 Abs. 1 Penal Code Act wird die Todesstrafe in Sambia durch Erhängen vollstreckt. Weitere Einzelheiten zur Vollstreckung sind in §§ 303 bis 306 Criminal Procedure Code Act (Act 23 of 1933 [zuletzt geändert durch Statutory Instrument 5 of 1997], Chap. 88 of the Laws of Zambia) sowie in §§ 120–122 Prisons Act (Act 56 of 1965 [zuletzt geändert durch Act 14 of 2000], Chap. 97 of the Laws of Zambia) geregelt. 1124 Wie z. B. auch Frankreich, Russland und die USA (vgl. zum Ratifikationsstand: http://www.ohchr.org/english/countries/ratification/12.htm, Zugriff am 09.04.2007).

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3. Teil, 3. Kap.: Das Rechtsprojekt der GTZ in Sambia

Die Todesstrafe ist in Sambia zuletzt 1997 vollstreckt worden. Seitdem hat es über 180 neue Gerichtsurteile gegeben, in denen die Todesstrafe ausgesprochen wurde. In den Jahren 2003 und 2004 hat Präsident Mwanawasa allerdings zu erkennen gegeben, dass er während seiner Amtszeit keine Hinrichtungsbefehle unterschreiben werde.1126 Die von Mwanawasa berufene Verfassungsänderungskommission1127 empfiehlt in ihrem Zwischenbericht die Beibehaltung der Todesstrafe.1128 In der alten Bundesrepublik Deutschland ist dagegen mit Inkrafttreten des Grundgesetzes im Jahr 19491129 durch Art. 102 GG die Todesstrafe abgeschafft worden (in der DDR war sie noch bis 1987 erlaubt1130). Das BVerfG hat betont, dass die Abschaffung der Todesstrafe für die Bundesrepublik Deutschland mehr als nur die rein positiv-rechtliche Beseitigung einer von mehreren Strafen des herkömmlichen Strafensystems bedeute. Es sei dies eine Entscheidung „von großem staats- und rechtspolitischen Gewicht“ und enthalte „ein Bekenntnis zum grundsätzlichen Wert des Menschenlebens“ sowie einer Staatsauffassung, die sich „in betonten Gegensatz zu den Anschauungen eines politischen Regimes stellt, dem das einzelne Leben wenig bedeutete“.1131 Es wird allerdings die Frage diskutiert, ob verfassungsrechtlich eine Wiedereinführung der Todesstrafe in Deutschland möglich wäre. Art. 2 GG (Recht auf Leben) steht dem nicht entgegen, da Art. 2 Abs. 2 Satz 3 GG eine Einschränkung durch einfaches Parlamentsgesetz zulässt.1132 Letztlich hängt die Möglichkeit der Wiedereinführung der Todesstrafe davon ab, ob Art. 79 Abs. 3 GG – ohne Art. 102 GG ausdrücklich zu nennen – die Abschaffung der Todesstrafe der „Ewigkeitsgarantie“ unterstellt. Dies wird im Schrifttum teilweise so gesehen, da die von Art. 79 Abs. 3 GG geschützte 1125

Gusy, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG III, Art. 102, Rn. 8. Zu verschiedenen Fördermaßnahmen der Vereinten Nationen zur Abschaffung der Todesstrafe siehe ebenda, Rn. 9. Dass sich das Völkergewohnheitsrecht in Bezug auf die Todesstrafe jedoch auch in näherer Zukunft nicht ändern wird, wird hervorgehoben bei Kunig, in: v. Münch/Kunig (Hrsg.), GGK III, Art. 102, Rn. 5. 1126 Vgl. den jeweiligen Abschnitt zu Sambia in: amnesty international, Jahresbericht 1998 bis Jahresbericht 2005 (Berichtszeitraum ist das jeweilige Vorjahr). 1127 Vgl. oben, S. 369. 1128 Vgl. zur Diskussion der Argumente Constitution Review Commission, Interim Report, S. 128–132. Die abschließende Empfehlung befindet sich ebenda, auf S. 133. 1129 Im Saarland gilt das Grundgesetz erst seit dessen Beitritt im Jahr 1957. Vgl. dazu Dreier, in: ders. (Hrsg.), GG III, Art. 145, Rn. 10 f. 1130 Dreier, in: ders. (Hrsg.), GG III, Art. 102, Rn. 23. 1131 BVerfGE 18, 112 (117). 1132 Vgl. dazu stellvertretend für viele Starck, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG I, Art. 2 Abs. 2, Rn. 199.

G. Analyse der GTZ-Tätigkeit

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Menschenwürde einer Verhängung und Vollstreckung der Todesstrafe entgegenstehe1133, teilweise abgelehnt1134. Mittlerweile hat sich Deutschland jedoch auch völkerrechtlich darauf verpflichtet, die Todesstrafe nicht wiedereinzuführen, und zwar durch die Ratifizierung des 6. Zusatzprotokolls zur EMRK, mit dem die Todesstrafe in Friedenszeiten abgeschafft wird,1135 sowie mit der Ratifizierung des Zweiten Fakultativprotokolls zum Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte zur Abschaffung der Todesstrafe.1136 Für Europa wird zudem teilweise von einem regionalen Völkergewohnheitsrecht ausgegangen, nach dem – wie in dem 6. Zusatzprotokoll zur EMRK – die Todesstrafe zu Friedenszeiten verboten ist.1137 Eine Wiedereinführung der Todesstrafe ist deshalb in Deutschland derzeit zumindest aufgrund der bestehenden völkerrechtlichen Verpflichtungen ausgeschlossen. Deutliche Position gegen die Todesstrafe beziehen darüber hinaus einfachgesetzliche Vorschriften: Deutschland darf nach § 8 des Gesetzes über die Internationale Rechtshilfe in Strafsachen (IRG) keine Personen an Staaten ausliefern, in denen diese durch die Todesstrafe bedroht wären und der um die Auslieferung ersuchende Staat nicht zusichert, dass die Todesstrafe nicht verhängt oder nicht vollstreckt werden wird.1138 Außerdem dürfen gem. § 60 Abs. 3 Satz 1 AufenthG1139 Ausländer nicht in einen Staat abge1133 Callies, NJW 1988, S. 849 (852); Degenhardt, in: Sachs, Grundgesetz, Art. 102, Rn. 7 f.; Gusy, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG III, Art. 102, Rn. 33; Kunig, in: v. Münch/Kunig (Hrsg.), GGK III, Art. 102, Rn. 18; Lorenz, Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit, in: HStR VI (2. Aufl. 2001), § 128, Rn. 41; Podlech, GG-AK, Art. 102, Rn. 48. 1134 Geck, in: Dolzer/Vogel/Graßhof (Hrsg.), BK, Art. 102, Abschnitt II Rn. 3; unter sehr engen Voraussetzungen Scholz, in: Maunz/Dürig, Grundgesetz, Art. 102, Rn. 31; Tettinger, JZ 1978, S. 128 (132). 1135 Vgl. Gesetz vom 23. Juli 1988 zu dem Protokoll Nr. 6 vom 28. April 1983 zur Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten über die Abschaffung der Todesstrafe, BGBl. 1988 II, S. 662. Siehe zu dem Zusatzprotokoll mit rechtsvergleichenden Hinweisen und Hinweisen zur Entstehungsgeschichte Hartig EuGRZ 1983, S. 270–272. 1136 Vgl. Gesetz vom 2. Juni 1992 zum Zweiten Fakultativprotokoll vom 15. Dezember 1989 zu dem Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte zur Abschaffung der Todesstrafe, BGBl. 1992 II S. 390. 1137 Vgl. Gusy, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG III, Art. 102, Rn. 13 ff. m. w. N.; Kunig, in: v. Münch/Kunig (Hrsg.), GGK III, Art. 102, Rn. 5. 1138 Zu Auslegungsschwierigkeiten, insbesondere hinsichtlich der Anforderungen an die Zusicherung des um die Auslieferung ersuchenden Staates, vgl. Kunig, in: v. Münch/Kunig (Hrsg.), GGK III, Art. 102, Rn. 15. 1139 Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (Aufenthaltsgesetz) vom 20. Juli 2004 (BGBl. I, S. 1950), zuletzt geändert durch Gesetz vom 14. März 2005 (BGBl. I, S. 721).

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3. Teil, 3. Kap.: Das Rechtsprojekt der GTZ in Sambia

schoben werden, wenn dieser Staat den Ausländer wegen einer Straftat sucht und die Gefahr der Todesstrafe besteht. b) Rechtliche Vorgaben für die Durchführung von Rechtsprojekten? Fraglich ist, ob es vor diesem Hintergrund für ein deutsches Rechtsprojekt rechtliche Vorgaben dafür gibt, wie mit der Zulässigkeit der Todesstrafe in einem Kooperationsland umzugehen ist. In Bezug auf das GTZRechtsprojekt in Sambia stellt sich dabei konkret die Frage, ob es Vorgaben für die Förderung der Vermittlung der bestehenden Rechtslage an die Judikative gibt. Muss gegen die bestehende Rechtslage Stellung bezogen werden? Oder ist es zulässig, die bestehende Rechtlage lediglich neutral darzustellen? Da das Völkerrecht Sambia nicht untersagt, die Todesstrafe als staatliche Sanktion aufrechtzuerhalten, erscheinen jedenfalls aus völkerrechtlicher Perspektive Unterstützungshandlungen, die lediglich auf die Vermittlung des bestehenden Rechts zielen, unbedenklich. Fraglich ist, ob in diesem Zusammenhang eine Verfassungsbindung der Auswärtigen Gewalt auszumachen ist. Da es im Zusammenhang mit der Förderung von Kursen für die Judikative eines Landes nicht um das Schicksal konkreter, von der Todesstrafe bedrohter Personen geht, ist aufgrund des politischen Ermessensspielraums der Auswärtigen Gewalt nicht davon auszugehen, dass sich Vorgaben aus Schutzpflichterwägungen ableiten lassen.1140 Wie oben dargestellt,1141 ist das Handeln der Auswärtigen Gewalt jedoch an der durch Art. 1 Abs. 2 GG vorgegebenen Zielrichtung auszurichten. Aufgrund der völkerrechtlichen Verpflichtungen der Bundesrepublik Deutschland, in denen die Abschaffung der Todesstrafe als wichtiger Beitrag zur Verwirklichung der Menschenrechte begriffen wird, scheint Art. 1 Abs. 2 GG grundsätzlich eine Handlungsrichtung vorzugeben, die auf eine Abschaffung der Todesstrafe ausgerichtet ist. Dies gilt verstärkt 1140 Zu der Frage, ob in den Fällen eine Schutzpflicht besteht, in denen durch das Handeln der deutschen Staatsgewalt eine unmittelbare Lebensgefahr für eine Person abgewendet werden kann (wie z. B. durch die Nicht-Auslieferung einer strafverfolgten Person an einen fremden Staat, in dem die Todesstrafe besteht), vgl. mit weiteren Nachweisen Gusy, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG III, Art. 102, Rn. 22 und 28 f. In der oben zitierten Entscheidung aus dem Jahr 1964 (BVerfGE 18, 112 ff.) nahm das BVerfG noch an, dass es der deutschen Staatsgewalt nicht untersagt ist, zur Verhängung und Vollstreckung der Todesstrafe durch einen anderen Staat irgendwie beizutragen. Diese Auffassung wird mittlerweile als überholt angesehen (vgl. OLG Düsseldorf, MDR 1994, S. 90). 1141 Siehe 2. Teil 4. Kap. D.III.1.

G. Analyse der GTZ-Tätigkeit

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dann, wenn man die Abschaffung der Todesstrafe als Gebot der Menschenwürde ansieht, da dann auch die Grundrechtsbindung der Auswärtigen Gewalt als Argument herangezogen werden könnte. Auch hier gilt jedoch ein weiter politischer Ermessensspielraum, wie im Einzelnen innerhalb der Kooperationsbeziehungen mit auswärtigen Staaten vorzugehen ist. Deshalb lassen sich aus dem Grundgesetz wohl keine konkreten Vorgaben für die Durchführung von Kursen für die Judikative eines entwicklungspolitischen Kooperationsstaates ableiten. Es bleibt letztlich nur noch fraglich, inwieweit das in der völkerrechtlichen Rahmenvereinbarung mit dem Kooperationsland vereinbarte Nichteinmischungsprinzip1142 verlangt, das geltende Recht im Rahmen des vereinbarten Projekts nicht in Frage zu stellen. Im vorliegenden Fall scheidet die Annahme einer unzulässigen Einmischung jedoch schon deshalb aus, weil die Justizverwaltung die Kurse genehmigt hat und an der Organisation der Kurse beteiligt ist. Dies wird wegen der innerhalb der TZ grundsätzlich vorgesehenen engen Kooperation mit einer Partnerinstitution im Kooperationsland auch sonst die Regel sein. c) Entwicklungspolitische Überlegungen Aus entwicklungspolitischer Sicht sind jedoch weitergehende Überlegungen anzustellen. Insbesondere ist die Frage nach der Kohärenz mit anderen Politikfeldern zu stellen. Die verfassungsrechtlich vorgegebene, grundsätzliche Zielrichtung deutscher Politik, sich für die Abschaffung der Todesstrafe einzusetzen, wird entwicklungspolitisch noch dadurch verstärkt, dass Deutschland die internationalen Regeln zur Abschaffung der Todesstrafe nicht nur unterzeichnet, sondern auch mit initiiert hat1143. Hinsichtlich der Durchführung eines Kurses für die Judikative stellen sich dabei verschiedene Fragen: Inwieweit würden durch die unkritische Vermittlung des bestehenden Rechts Standards „zementiert“, die entwicklungspolitisch eigentlich nicht gewollt sind? Inwieweit sollte deshalb versucht werden, gegenüber dem bilateralen Kooperationspartner durchzusetzen, dass die fragliche Vorschrift in den Kursen kritisiert wird? Welchen Stellenwert nimmt das Thema „Todesstrafe“ im Vergleich zum Rest des Kurses ein, so dass die Nachteile einer unkritischen Darstellung des geltenden Rechts in Kauf genommen werden können, wenn sonst die Durchführung des gesamten Kurses gefährdet wäre? Könnte die Zielgruppe der Kurse überhaupt die Todes1142

Siehe 1. Teil. 2. Kap. C. Zum Einsatz Deutschlands für das Zweite Fakultativprotokoll zum Internationalen Pakt über bürgerliche und poltische Rechte sowie im Rahmen des Europarats vgl. Kühn, ZRP 2001, S. 542 (542 f.). 1143

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3. Teil, 3. Kap.: Das Rechtsprojekt der GTZ in Sambia

strafe aussprechen? Wird die Todesstrafe in dem Kooperationsland noch vollstreckt? Im vorliegenden Fall ist das Thema „Todesstrafe“ gegenüber den übrigen Kursinhalten als weniger wichtig einzustufen. Dies gilt auch deshalb, weil die Zielgruppe der LCJs selbst gar nicht dazu befugt wäre, diese auszusprechen. Das Handbuch hat dabei einen geschickten Weg gefunden, der einerseits die bestehenden Normen nicht ohne weiteres vermittelt, andererseits diese aber auch nicht offen verwirft. Die Kursteilnehmer werden vielmehr zu kritischem Nachdenken angeregt und auf einen möglichen Widerspruch zu der Verfassungsnorm hingewiesen, die ein allgemeines Verbot unmenschlicher und degradierender Strafen ausspricht. 3. Einschränkung der Unschuldsvermutung durch Beweislastumkehr Die Kurse für LCJs behandeln auch die Unschuldsvermutung im Strafprozess und deren mögliche Einschränkung durch eine „Beweislastumkehr“. Hier ist wiederum in einem ersten Schritt zu prüfen, ob diesbezüglich in Sambia und Deutschland unterschiedliche Standards bestehen. In Sambia ist die Unschuldsvermutung im Strafprozess durch Art. 18 Abs. 2 (a) Verf festgeschrieben. Der Rechtsgedanke der Unschuldsvermutung fordert grundsätzlich auch, dass der Staat die „Beweislast“ für die Schuld eines Angeklagten trägt und nicht umgekehrt dieser im Strafprozess seine Unschuld beweisen muss.1144 Art. 18 Abs. 12 (a) Verf sieht vor, dass dieser Teilaspekt der Unschuldsvermutung durch ein Gesetz eingeschränkt werden kann, welches vorsieht, dass in Bezug auf bestimmte Tatsachen die Beweislast beim Angeklagten liegt. Fraglich ist zunächst, ob diese Regelung gegen internationales Recht verstößt. Sambia ist dem IPBPR am 10. April 1984 ohne Vorbehalte beigetreten1145 und damit auch dessen Art. 14 Abs. 2, der ebenfalls die Unschuldsvermutung normiert1146. Der Wortlaut von Art. 14 1144 Dass die sambische Verfassung von diesem Grundsatz ausgeht, ergibt sich bereits daraus, dass sie die Möglichkeit zur gesetzlichen Regelung einer Beweislastumkehr im Strafprozess in Art. 18 Abs. 12 (a) Verf als Ausnahme zur Unschuldsvermutung regelt. Auch im Schrifttum zum deutschen Recht wird die Beweislastregel im Strafprozess vielfach aus der Unschuldsvermutung abgeleitet, vgl. dazu die Nachweise bei Stuckenberg, Untersuchungen zur Unschuldsvermutung, S. 87 f. 1145 Vgl. zum Ratifikationsstand: http://www.ohchr.org/english/countries/ratifica tion/4.htm (Zugriff am 09.04.2007). 1146 Art. 14 Abs. 2 IPBPR lautet: „Everyone charged with a criminal offence shall have the right to be presumed innocent until proved guilty according to law.“ Die deutsche Übersetzung nach BGBl. 1973 II, S. 1533 lautet: „Jeder wegen einer strafbaren Handlung Angeklagter hat Anspruch darauf, bis zu dem im gesetzlichen Verfahren erbrachten Nachweis seiner Schuld als unschuldig zu gelten.“

G. Analyse der GTZ-Tätigkeit

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Abs. 2 IPBPR kennt keine Ausnahmen von der Unschuldsvermutung. Es wird jedoch als zulässig angesehen, dass das nationale Recht in bestimmten Ausnahmefällen an erwiesene Tatsachen bestimmte Vermutungen knüpft, sofern dem Angeklagten nicht verwehrt ist, seinerseits die die daran anknüpfende Vermutung seiner Schuld zu widerlegen.1147 Art. 18 Abs. 12 (a) Verf scheint den Weg für darüber hinausgehende Schuldvermutungen frei zu machen. Aufgrund seiner allgemeinen Fassung ist dies jedoch eine Interpretationsfrage. Deshalb wird man nicht schon von einem Verstoß der Verfassungsvorschrift gegen den IPBRP ausgehen können, sondern müsste eine entsprechende Prüfung auf der einfachgesetzlichen, Art. 18 Abs. 12 (a) Verf konkretisierenden Ebene durchführen. Dies würde jedoch über diejenigen Vorschriften, die durch das Handbuch vermittelt werden, hinausgehen und soll an dieser Stelle deshalb nicht weiter verfolgt werden. In Deutschland ist die Unschuldsvermutung nicht ausdrücklich im Grundgesetz geregelt, wird aber laut ständiger Rechtsprechung des BVerfG1148 sowie nach überwiegender Literaturmeinung1149 aus dem Rechtsstaatsprinzip abgeleitet. Das BVerfG hat indes wiederholt betont, dass nicht jede Schuldvermutung rechtsstaatlichen Grundsätzen und der Unschuldsvermutung zuwiderlaufe.1150 So gibt es auch im deutschen Recht eine Reihe von Vorschriften, die mehr oder weniger explizit auf eine Schuldvermutung hinauslaufen.1151 Es deutet insoweit einiges darauf hin, dass sich die Standards, die von der Verfassung ausdrücklich vorgegeben werden (Sambia) oder aus dem Rechtsstaatsprinzip abgeleitet werden (BVerfG/Deutschland), nicht wesentlich unterscheiden. Dies muss nicht bedeuten, dass letztlich die einfachgesetzliche Ausprägung im Einzelnen ebenfalls auf gleiche Standards hinausläuft. Um dies genau zu bestimmen, wäre eine detaillierte rechtsvergleichende Betrachtung notwendig, die jedoch im vorliegenden Fall nicht relevant ist, da der in Frage stehende Kurs für LCJs sich nur auf der abstrakten Ebene des Verfassungsgrundsatzes bewegt und diesen auch nur kurz anspricht. 1147 Gollwitzer, Menschenrechte im Strafverfahren, Art. 6 MRK (Art 14 IPBPR), Rn. 138 m. w. N. 1148 Vgl. nur BVerfGE 19, 342 (347); 22, 254 (265); 25, 327 (331); 38, 105 (115); 74, 358 (370); 82, 106 (114); NJW 1992, S. 1612. 1149 Vgl. etwa Jarass/Pieroth, Grundgesetz, Art. 20, Rn. 105; Meyer-Goßner, StPO, Anhang 4, Art. 6 MRK, Rn. 12; Peukert, EuGRZ 1980, 247 (259); KK-Pfeiffer, Einl. Rn. 32a; Rogall, in: SK StPO, Vor § 133, Rn. 74. Zu anderen Herleitungen der Unschuldsvermutung (z. B. aus Art. 1 Abs. 1 GG oder als allgemeine Regel des Völkerrechts, Art. 25 GG) vgl. Stuckenberg, Untersuchungen zur Unschuldsvermutung, S. 48–53. 1150 Vgl. z. B. BVerfG NStZ 1988, S. 21; NJW 1994, S. 377. 1151 Im Einzelnen ist hier vieles streitig. Vgl. dazu die ausführliche Darstellung bei Stuckenberg, Untersuchungen S. 91–102.

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3. Teil, 3. Kap.: Das Rechtsprojekt der GTZ in Sambia

Vor diesem Hintergrund wäre hier aus rechtlicher und entwicklungspolitischer Sicht eine neutrale Darstellung der sambischen Rechtslage ohne weiteres möglich gewesen. Im Fall der Förderung der Kurse für LCJs wird allerdings darüber hinausgegangen und die Einschränkung der Unschuldsvermutung kritisch hinterfragt. IV. Wirkungsketten Die Zusammenarbeit des GTZ-Projekts mit den verschiedenen Partnerinstitutionen könnte idealiter verschiedene Wirkungsketten auslösen. Diese werden in den unten stehenden Tabellen dargestellt (s. Tabellen 12 bis 18). V. Wissensketten In Sambia hat das GTZ-Projekt mit mehreren anderen Organisationen zusammengearbeitet, die entweder bereits vorher im Land waren und ihr Wissen in das Projekt einspeisen konnten (DED, FES) oder die sich nach einigen Jahren der Projektarbeit für einen spezifischen Ausschnitt des Projekts zu interessieren begannen und von diesem Wissen profitieren wollten (Danida in Bezug auf die LCJ-Kurse).

Tabelle 12 Wirkungskette der ZLDC-Untersuchung zum autochthonen Recht Wirkrichtung: #

Die GTZ unterstützt die Erstellung einer Studie zum autochthonen Recht (= Projektergebnis). Es wird ein Folgeprojekt durchgeführt, welches unter besonderer Berücksichtigung des Gleichheitssatzes . . . . . . ein restatement des auoder tochthonen Rechts vornimmt.

. . . die Kodifizierung von autochthonem Recht vornimmt.

Die Gerichte nehmen bei ihren Entscheidungen auf das restatement Bezug.

Ein Gesetzesvorschlag wird ins Parlament eingebracht und verabschiedet. Es erfolgt die Umsetzung des Gesetzes.

Es wird ein „Mehr“ an Gleichberechtigung und damit Rechtsstaatlichkeit erreicht.

G. Analyse der GTZ-Tätigkeit

445

Tabelle 13 Wirkungskette der ZLDC-Untersuchung zum autochthonen Recht mit Vorschlag zur Verfassungsänderung Wirkrichtung: #

Die GTZ unterstützt die Erstellung einer Studie zum autochthonen Recht mit Empfehlung der Reform des Art. 23 Verf (= Projektergebnis). Die Empfehlung wird als Rechtsreformvorschlag ins Parlament eingebracht. Der Rechtsreformvorschlag wird durch das Parlament verabschiedet. Die einfachen Gesetze werden angeglichen und das neue Gesetz wird durch die drei Gewalten berücksichtigt. Es wird ein „Mehr“ an Gleichberechtigung und damit Rechtsstaatlichkeit erreicht.

Tabelle 14 Wirkungskette der ZLDC-Untersuchung über LCs Wirkrichtung: #

Die GTZ unterstützt die Erstellung einer Studie zu LCs mit der Empfehlung der Abschaffung der LCs und Stärkung der traditionellen Gerichte (= Projektergebnis). Der Gesetzesvorschlag wird in die Praxis umgesetzt. Es wird größere Rechtsklarheit bei der gerichtlichen Anwendung von customary law bzw. eine schleichende Vereinheitlichung des customary law durch einen einheitlichen Gerichtszweig erreicht. Es wird ein „Mehr“ an Rechtsstaatlichkeit erreicht.

Tabelle 15 Wirkungskette der Justizausbildungskurse Wirkrichtung: #

Die GTZ unterstützt die Herstellung von Unterrichtsmaterialien und bietet Kurse an (= Projektergebnis) Die Kurse werden durch die Zielgruppe besucht. Der Kursinhalt wird von den Teilnehmern verstanden, autochthones Recht wird kritisch hinterfragt und die Materialien werden benutzt. Die erworbenen Kenntnisse werden in der täglichen Arbeit umgesetzt. Die Gerichtsverhandlungen werden weniger willkürlich geführt und die Urteile weniger willkürlich gefällt. Frauenrechte finden stärkere Beachtung. Es wird ein „Mehr“ an Rechtsstaatlichkeit erreicht.

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3. Teil, 3. Kap.: Das Rechtsprojekt der GTZ in Sambia Tabelle 16 Wirkungskette der paralegal-Ausbildung

Wirkrichtung: #

Die GTZ unterstützt die Entwicklung und Durchführung von Rechtsausbildungsprogrammen mit einer paralegal-Ausbildung als Kernkomponente (= Projektergebnis). Der Kursinhalt wird von den Teilnehmern verstanden, kritisches Nachdenken über die eigene Situation setzt ein und die Materialien werden benutzt. Die neu erworbenen Kenntnisse und die neue kritische Einstellung werden umgesetzt. Es werden kumulativ die folgenden zwei Wirkungsketten (Tabelle 17 und 18) in Gang gesetzt.

Tabelle 17 Wirkungskette der Aufklärungsworkshops Wirkrichtung: #

Aufklärungsworkshops werden durchgeführt. Die Aufklärungsworkshops werden von den Zielgruppen besucht. Der Inhalt der Aufklärungsworkshops wird von den Zielgruppen verstanden. Traditionelle Autoritäten beachten Frauenrechte; Frauen forden ihre Recht gegenüber Exekutive und Judikative ein. Es wird ein „Mehr“ an Rechtsstaatlichkeit erreicht.

Tabelle 18 Wirkungskette der Rechtsberatung durch paralegals Wirkrichtung: #

Paralegals bieten Rechtsberatung an und vermitteln Rechtsuchende an Anwälte etc. Frauen fordern ihre Rechte gegenüber Exekutive und Judikative ein. Exekutive und Judikative entsprechen diesen Forderungen. Es wird ein „Mehr“ an Rechtsstaatlichkeit erreicht.

G. Analyse der GTZ-Tätigkeit

447

VI. Wirkung auf Projektergebnisse 1. Strukturelle Faktoren Damit die GTZ-Projektleitung bei den Studien, die die ZLDC durchgeführt hat, überhaupt beratend tätig werden konnte, war eine hohe Integration in die diesbezüglichen Arbeitsprozesse unerlässlich. Dies wurde möglich, weil die ZLDC bei ihren Untersuchungen einen formell strukturierten Prozess durchlaufen hat, in den ein „Externer“ wie die Projektleitung gut integrierbar war, und zwar auf den Workshops zur Diskussion von (Zwischen-)Ergebnissen. Bemerkenswert ist, dass die ZLDC in ihrer jetzigen Form zum Zeitpunkt des Projektbeginns eine sehr junge Organisation mit neuem Personal war, welches sich gegenüber Impulsen von außen sehr offen zeigte. Bei der Organisation von Kursen für LCJs fällt auf, dass sich hier die GTZ-Projektleitung nicht in bestehende Prozesse integrieren konnte. Die Durchführung der Kurse hing in hohem Maße von der Tätigkeit der GTZProjektleitung ab. Allerdings gelang es ihr, die Justizverwaltung an der Durchführung der Kurse auf verschiedenen Ebenen miteinzubinden: Die Kurse wurden von der Justizverwaltung offiziell genehmigt, diese stellte dafür die auszubildenden auszubildenden LCJs, clerks und messengers sowie die aus der Justiz kommenden Ausbilder frei und übernahm 2/3 der fälligen Tagegelder. Wegen der Abhänigkeit vom Engagement der GTZ-Projektleitung, war deren direkte Wirkung auf das Projektergebnis naturgemäß sehr hoch. Eine andere Frage ist jedoch die Dauerhaftigkeit der Wirkung (dazu unten). Bei den NROen erwies es sich als günstig, dass sie zum Zeitpunkt des Projektbeginns bereits die Ausbildung von paralegals aus eigenem Antrieb ins Auge gefasst hatten und nur noch einen geeigneten Partner zur Durchführung benötigten. In den Interviews betonte die Projektleitung jedoch weniger die strukturellen Faktoren als vielmehr, dass die guten persönlichen Beziehungen zu den auf Partnerseite beteiligten Personen entscheidend für eine fruchtbare Zusammenarbeit gewesen seien. Von Seiten der Justizverwaltung wurde auch die räumliche Nähe des beim Supreme Court angesiedelten GTZ-Büros als besonders positiv bewertet.1152

1152

Interview mit einem Mitarbeiter der Justizverwaltung.

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3. Teil, 3. Kap.: Das Rechtsprojekt der GTZ in Sambia

2. Rechtlicher Hintergrund der Projektleitung als Faktor Laut GTZ-Projektleitung war in der Zusammenarbeit mit der Justizverwaltung die juristische Ausbildung für die Akzeptanz seitens der Partner wichtig. Dies wird von zwei LCJ-Ausbildern und einem südafrikanischen Berater bestätigt. Ein LCJ-Ausbilder betont, dass nur auf diese Weise eine Qualitätskontrolle möglich sei und Verbesserungsvorschläge von den Partnern angenommen würden. 3. Deutschrechtlicher Hintergrund der Projektleitung als Faktor Von der Projektleitung wird betont, dass der deutschrechtliche Hintergrund zusammen mit ihren Erfahrungen im amerikanischen Recht für ihre Arbeit eine ausreichende Grundlage gewesen sei. Einerseits habe sie keine Prozesse führen und keine Urteile schreiben müssen, andererseits hätten Juristen überall dieselbe Herangehensweise. Hier wird also hervorgehoben, dass es bei der Projektarbeit nicht auf präzises juristisches Arbeiten im sambischen Recht ankomme, bzw. die Fehlertoleranz relativ groß sei (anders als z. B. im Rahmen gerichtlicher Urteile); gleichzeitig wird unterstrichen, dass durch die juristische Ausbildung in Deutschland ein Grundverständnis für die Denk- und Arbeitsweise der juristisch ausgebildeten Partner gegeben sei. Seitens der Partner des GTZ-Projekts wird der deutschrechtliche Hintergrund der GTZ-Projektleitung ebenfalls nicht als nachteilig empfunden. Von der ZLDC wurde jedoch geschätzt, dass die Projektleitung Kenntnisse bezüglich des common law in den USA aufweise. Ein LCJ-Ausbilder, der gleichzeitig Richter an einem höheren Gericht ist, hebt hervor, dass durch den deutschrechtlichen Hintergrund die Ausgangspunkte bei der Diskussion eines bestimmten juristischen Problems sehr verschieden seien. Dies sei aber als Vorteil zu begreifen. Dadurch sei es weniger wahrscheinlich, dass der „Experte“ der Partnerorganisation belehrend auftrete. Vielmehr komme es zu einem Austausch von Standpunkten. Bei der Diskussion mit einem Commonwealth-Juristen verfalle man schneller in eine Diskussion über richtig oder falsch. Die Tatsache, dass es sich um einen nicht-sambischen Juristen handelt, wurde von einem anderen LCJ-Ausbilder vorteilhaft im Sinne einer Horizonterweiterung gesehen. „I think one advantage is that she has a wide, broader understanding of legal issues. [. . .]. She is able to relate what is happening in Zambia to the outside world. Which probably a Zambian lawyer wouldn’t do. [. . .] it is strengthening. Because we are talking about globalisation here and adapting things even from outside that can work for our own good. For example if I hear that in Kenya there

G. Analyse der GTZ-Tätigkeit

449

is this organisation and they are doing A, B, C, D: Then we think of what they are doing there and then see if we can adapt some of their strategies there. Which is very, very good. I don’t see any disadvantage of having her as a German lawyer.“

4. Zurückhaltender Beratungsansatz als Faktor Ohne dass speziell danach gefragt wurde, verdeutlichte die sambische Partnerseite, dass aus ihrer Sicht nur ein zurückhaltender Beratungsansatz akzeptabel sei. Dies ergibt sich aus Bemerkungen, die die Abwehrhaltung gegenüber zu starken Beeinflussungen durch Entwicklungsorganisationen verdeutlicht. Ein LCJ-Ausbilder meinte: „At least we didn’t have the feeling of someone kind of instructing us all the way.“

In eine ähnliche Richtung geht die Bemerkung eines NRO-Vertreters, der hervorhob: „As organisation we know what we want.“

5. „Interesse für die Sache“ Wie im Zusammenhang mit dem Südafrikaprojekt erwähnt, erscheint es als selbstverständlich, dass ein auf Seiten der GTZ-Projektleitung und den Partnerinstitutionen bestehendes Interesse an der Zusammenarbeit diese nur befördern kann. Es fiel jedoch auch in Bezug auf Sambia auf, in welcher Deutlichkeit dies in den Interviews – ohne besondere Nachfrage – von der Partnerseite betont wird. Von NRO-Seite und seitens der ZLDC wird hervorgehoben, wie sehr die regelmäßige Präsenz bei den geförderten Veranstaltungen sowie das persönliche Interesse der GTZ-Projektleitung geschätzt wurden.1153 6. Ressourcenspezifische Überlegungen a) Finanzen, sonstige Leistungen Die obige Darstellung des Ressourceneinsatzes des GTZ-Projekts zeigte deutlich, dass die finanzielle Unterstützung der Partnerinstitutionen zur Ergebniserreichung beitragen konnte (Teilfinanzierung der ZLDC-Untersuchungen, Konzeption und Durchführung der Kurse für LCJs einschließlich Unterrichtsmaterialien, Unterstützung der NROen bei paralegal-Ausbil1153 Interviews mit zwei Mitarbeitern von LADA sowie einem Mitarbeiter des ZLDC-Direktorats.

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3. Teil, 3. Kap.: Das Rechtsprojekt der GTZ in Sambia

dung und anderem). Zudem wurden insbesondere die Kapazitäten der Justizverwaltung durch Organisationsleistungen seitens der GTZ-Projektleitung erheblich erweitert, und zwar für die Organisation der LCJ-Kurse (weniger relevant bei den ZLDC-Untersuchungen und NROen). Um mit den eingesetzten Finanzen möglichst große Wirkungen erzielen zu können, wurde von der GTZ-Projektleitung betont, dass es wichtig sei, mit den inhaltlichen Gesprächen schon vor dem Einreichen von Finanzierungsanträgen zu beginnen. Insbesondere in der Anfangsphase sei eine sehr enge Zusammenarbeit wichtig, damit überprüft werden könne, ob die Organisation auch fähig ist, das Geld an der richtigen Stelle einzusetzen. Qualitätskontrolle sei dann weiterhin bei der Diskussion der inhaltlichen Berichte möglich. b) Sachverstand Die tatsächlichen Wirkungen des von der GTZ-Projektleitung eingebrachten Sachverstands lassen sich wie bei der Analyse des Projekts in Südafrika nur schwer erfassen. Feststellbar war jedoch auch hier, dass überhaupt Sachverstand eingebracht wurde, und zwar auf Workshops, in Ausbildungskursen, in Gesprächen über Finanzierungsanträge und in informellen Gesprächen. Der Art nach erscheint dieser Sachverstand als juristisches Spezialwissen in Bezug auf das sambische Recht (im Land selbst angeeignete Kenntnisse über das autochthone Recht sowie hinsichtlich der Grundzüge des sonstigen Rechts- und Gerichtssystems), juristisches Basiswissen in Bezug auf internationale Menschenrechtsnormen, ein aufgrund eines vorherigen Auslandsaufenthaltes in den USA erworbenes Grundverständnis vom common law-System und analytisch-juristische Fähigkeiten. Bei der Beratung des Verwaltungschefs der Justizverwaltung wurde das dazu notwendige Wissen über die bei den LCs angesiedelten Probleme direkt aus der Projektarbeit gewonnen. Es ist nicht möglich, hier eine Abstufung nach der Wichtigkeit vorzunehmen. Außer gelegentlichen rechtsvergleichenden Einwürfen bestand von der Partnerseite kein Interesse am deutschen Recht. In Bezug auf das Ergebnis der Studie zu den LCs wurde in einem Interview mit der GTZ-Projektleitung deutlich, dass diese daran zwar aktiv mitwirken konnte, sie das Ergebnis aber nicht gemäß ihren Vorstellungen (nämlich der Aufrechterhaltung der LCs) beeinflussen konnte. c) Finanzen versus Sachverstand In drei Interviews mit Mitarbeitern von EPWDA, LADA und der Justizverwaltung wurde direkt ausgesprochen oder indirekt angedeutet, dass sie mehr an der finanziellen Unterstützung als an der inhaltlichen Beratung in-

G. Analyse der GTZ-Tätigkeit

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teressiert waren. Dies entspricht zumindest hinsichtlich der Zusammenarbeit mit der Justizverwaltung auch der Einschätzung der Projektleitung. An verschiedenen Stellen in den Interviews wird dennoch deutlich, dass der inhaltliche Beitrag – unabhängig von dem Vergleich mit der Bedeutung der finanziellen Unterstützung – geschätzt wurde. Die Bedeutung, die die finanzielle Unterstützung für die Partner hat, wurde allerdings – anders als bei dem Südafrikaprojekt – nicht durch die Diskussion über das CIM-Modell unterstrichen. Nachdem dieses Modell, welches keiner der Gesprächspartner vor dem Interview kannte, erläutert worden war, wurden die Nachteile eines CIM-Experten von einem Mitarbeiter der Justizverwaltung insbesondere darin gesehen, dass ein solcher Experte darin beschränkt werde, frei und unabhängig von bestehenden Strukturen seine Meinung zu äußern. Betont wurde damit also weniger der Vorteil der Ressource „Finanzen“ als vielmehr der Vorteil der Ressource „Externalität“. Ein Mitarbeiter des ZLDC-Direktorats hält dagegen eine CIM-Kraft für sinnvoll integrierbar, sofern der deutsche Jurist Grundkenntnisse im common law mitbringe. d) Netzwerk in Sambia Das Projekt suchte für die NRO-Kurse und LCJ-Kurse geeignete Ausbilder. Dabei konnte es Ausbilder, die im Rahmen des einen Projektbereichs geschult worden waren, Partnerinstitutionen eines anderen Projektbereichs empfehlen. Das Projekt griff auf Netzwerke in Sambia nicht nur als Ressource zurück, sondern hatte die Schaffung solcher auch zum Ziel, und zwar sollten NROen untereinander sowie NROen mit der Justizverwaltung vernetzt werden. Die Vernetzung erfolgte dabei teilweise als Nebeneffekt durch das Kennenlernen oder die Kontaktvertiefung auf einer GTZ-Veranstaltung, die ein anderes Hauptziel verfolgte.1154 Es gab aber auch Maßnahmen zur gezielten Kontaktherstellung zwischen Organisationen.1155 1154

Zu den Veranstaltungen, auf denen die Vernetzung ein Nebeneffekt war, zählen die Train-the-trainer-Kurse, bei denen die Teilnehmer aus Angehörigen der Justiz und Mitgliedern verschiedener Organisationen zusammengesetzt waren. Eine solche Vernetzung als Nebeneffekt erfolgte außerdem durch die Ausbildung von LCJs durch Vertreter von NROen. Schließlich ist eine Vernetzung zu beobachten durch die Eröffnung der LCJ-Kurse durch Mitarbeiter der Justizverwaltung sowie deren Erscheinen am Ende der paralegal-Kurse bei der Übergabe von Zeugnissen. 1155 Laut GTZ-Projektleitung wurde durch gezielte Treffen zwischen den Mitgliedern von EPWDA und LADA (ein Mitarbeiter von LADA wurde in die Ostprovinz mitgenommen) ein Kontakt zwischen diesen Organisationen gefördert. Hierzu ist auch die im Jahr 2004 erfolgte Einrichtung eines Beirats (advisory-board) für das GTZ-Projekt zu zählen. Dieser verfolgt laut GTZ-Projektleitung zwei Hauptziele:

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3. Teil, 3. Kap.: Das Rechtsprojekt der GTZ in Sambia

VII. Wirkung durch Projektergebnisse Die Studien der ZLDC waren – soweit ersichtlich – bis April 2007 noch nicht in Gesetzgebungsaktivitäten gemündet. Der Einfluss, den die GTZKurse zunächst auf die Rechtsprechung in den LCs haben, wird von einer Studie der ZLDC als verhältnismäßig gering angesehen.1156 In Bezug auf die Wirkung der Aktivitäten im paralegal-Bereich gibt es zwar MonitoringAnstrengungen, die jedoch noch nicht zu aussagekräftigen Veröffentlichungen geführt haben. Die Wirkungen der Projektergebnisse sind deshalb zunächst kaum sichtbar. Allerdings lassen sich Überlegungen dazu anstellen, welche Faktoren relevant sind, damit in Zukunft durch die Projektergebnisse Wirkungen erzielt werden. 1. Umsetzung der Ergebnisse von Studien In Bezug auf die Wirkung der Förderung von Studien durch die ZLDC ist es wichtig, im Auge zu behalten, dass die ZLDC – ähnlich wie die Law Commission in Südafrika – nur gesetzesvorbereitende Funktion hat. Inwieweit deren Vorschläge letztlich auch gesetzgeberisch umgesetzt werden, hängt deshalb von vielen, von dem GTZ-Projekt nicht beeinflussbaren Faktoren ab. Letztlich bleibt nur die Hoffnung, dass besonders überzeugende Vorschläge auch im politischen Raum Annahme finden werden. Hinzu kommt, dass die Förderung von Studien, die den eigentlichen Gesetzesvorschlägen noch vorgeschaltet sind, ganz am Anfang einer langen Wirkungskette steht. Solche Studien sind dabei eine Art Grundlagenarbeit. Ihre Sinnhaftigkeit erschließt sich zunächst nicht über die Messung ihrer Wirkung (dies ist unter Umständen erst nach vielen Jahren möglich), sondern über die Feststellung, dass grundlegende Wissenslücken geschlossen werden, verbunden mit der Hoffnung, dass darauf aufbauend weitere Aktivitäten erfolgen werden. Die Beratung des Projekts und die Vernetzung. Mitglieder des Beirats sind die Vorsitzende von EPWDA, drei Angehörige der Justizverwaltung, der Vorsitzende von LADA, eine Forscherin der ZLDC und die Vorsitzende von der NRO WiLDAF. Angestrebt wird hierdurch u. a. eine (bessere) Vernetzung von ländlichen und städtischen NROen. Von deren Zusammenarbeit erhofft sich die GTZ, dass die komparative Vorteile der NROen zum Tragen kommen und sich gegenseitig verstärken: Die ländlichen NROen kennen die Probleme ihrer Mitglieder und damit der Masse der Bevölkerung besser; die städtischen NROen haben besser ausgebildete Mitglieder und können eher eine Lobby-Funktion übernehmen. 1156 „The research findings also revealed that in areas where the German Technical Cooperation in Zambia (GTZ) has conducted training, most of the local court justices are in possession of the 1996 edition of the Local Courts handbook that they refer to from time to time. The practice and procedure in the handbook is however, rarely practiced.“ Vgl. ZLDC, Review of the Local Courts System, S. 63.

G. Analyse der GTZ-Tätigkeit

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2. Einstellungsveränderungen Bei den Kursen für LCJs und den geförderten NRO-Aktivitäten geht es im Kern darum, die Haltung zur Rolle der Frau in der sambischen Gesellschaft – und damit einhergehend das autochthone Recht – zu verändern. Wie die von NROen für Frauen angebotenen Kurse zeigen, müssen dafür nicht nur die Einstellungen der Männer verändert werden. Es ist auch notwendig, dass die Frauen selbst ihre von der Gesellschaft zugewiesene Rolle hinterfragen lernen. Bei der obigen Beschreibung des Förderansatzes bezüglich autochthonen Rechts konnte verdeutlicht werden, dass das GTZ-Projekt insgesamt einen „zurückhaltenden“, diskursiven Ansatz verfolgte, der in den Kursen eine Plattform für kritisches Hinterfragen von Bestehendem bietet. Insgesamt schaltete sich das GTZ-Projekt hier in einen langandauernden gesellschaftlichen Prozess ein, indem der Projektbeitrag nur ein Mosaikstein unter vielen sein kann. 3. Nachhaltigkeitsüberlegungen Es trat während der Untersuchung relativ deutlich zu Tage, dass die von der GTZ maßgeblich finanzierten LCJ-Kurse und Kurse für paralegals nach Abzug des Projekts nur fortgeführt werden können, wenn eine Folgefinanzierung durch andere Geber gesichert wird. Die beschriebenen NROen sind bei all ihren Aktivitäten stark von Drittmitteln abhängig. Und in Bezug auf die LCJ-Kurse wurde – wie bereits unter G.I. erwähnt – von Seiten eines Ausbilders sowie der GTZ-Projektleitung betont, dass die Justizverwaltung tendenziell nicht bereit sei, in diesem Bereich Geld zu investieren, und deshalb eine Fortführung der Kurse mit Mitteln des sambischen Staates unwahrscheinlich sei. Fraglich ist weiterhin, wie lange das durch die Kurse vermittelte Wissen durch die Kursteilnehmer genutzt wird. Die NROen vermuten, dass die Durchführung von Aufklärungsworkshops durch paralegals nachhaltig angelegt sei: „And the beauty about training these paralegals is that it is assured to sustainability. Even if [. . .] GTZ today said: Well, our contract ends here, there is no more funding for paralegal-training, I am very positive that these paralegals will still continue working in their communities for years from now.“1157

Skeptischer fällt das Urteil in Bezug auf die Kurse für LCJs aus. Hier wird betont, dass Nachhaltigkeit aufgrund des hohen Alters der LCJs nur sehr begrenzt gewährleistet sei.1158 Brisant ist in diesem Zusammenhang 1157 1158

Interview mit einem Mitarbeiter von LADA. Interview mit einem LCJ-Ausbilder.

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3. Teil, 3. Kap.: Das Rechtsprojekt der GTZ in Sambia

auch das Ergebnis der oben vorgestellten ZLDC-Untersuchung zu der künftigen Rolle der LCs in Sambia: Es wird empfohlen, die LCs, in die die GTZ investiert, abzuschaffen. Zwar wird vorgeschlagen, das Personal der LCs beizubehalten, so dass deren Ausbildung teilweise immer noch dem sambischen Gerichtswesen zugute käme. Die LCJs sollen jedoch in einem anderen Gericht mit anderen Zuständigkeiten tätig werden. Insofern gefährdet hier eine von dem GTZ-Projekt geförderte Untersuchung bis zu einem gewissen Grad die Nachhaltigkeit von in einem anderen Bereich erzielten Projektergebnissen. Dies konnte aufgrund der Offenheit des Ergebnisses der Untersuchung jedoch nicht ausgeschlossen werden. Auf die Konzeption der Ausbildungskurse sowie die sie begleitenden Handbücher kann auch nach Beendigung des GTZ-Projekts zurückgegriffen werden. Ähnlich wurde von NRO-Seite die Übersetzung von Informationsmaterial in lokale Sprachen als nachhaltig angesehen. Wenn die Übersetzung einmal fertiggestellt sei, müsse nur noch Geld für die Druckkosten aufgebracht werden.1159 4. Entwicklungspolitische Rahmenfaktoren Wie unter B. erwähnt, ist in Sambia durch entwickungspolitische Vorgaben die bilaterale Zusammenarbeit auf die Süd-, Ost- und Nordwestprovinz begrenzt – weshalb auch die Kurse für LCJs und die NRO-Förderung sich auf diese Provinzen beschränkte. Mit Blick auf ganz Sambia hatte das GTZ-Projekt damit eine Art Pilotcharakter. Dies zahlt sich für ganz Sambia nur dann aus, wenn die Ergebnisse dieses Pilotprojekts auch für andere Provinzen genutzt werden – hier also insbesondere die Konzeption der entsprechenden Kurse. Wie schon bei den Nachhaltigkeitsüberlegungen angedeutet, erscheint es als unwahrscheinlich, dass dies in Sambia aus eigener Kraft geschehen wird. 5. Umgang mit rechtsstaatlichen Defiziten bei der Implementation von Normen a) Bei bestehenden Interpretationsspielräumen An mehreren Stellen zeigt das Handbuch eine unklare Rechtslage auf, verzichtet aber auf weitere Ausführungen (z. B. wird bezüglich Art. 12 Verf der Widerspruch zu Art. 15 Verf angesprochen und bezüglich Art 14 Verf die Unbestimmtheit der verwendeten Rechtsbegriffe betont). Es gibt jedoch auch eine Reihe von Beispielen, bei denen nach Aufzeigen einer unklaren 1159

Interview mit einer Mitarbeiterin des EPWDA-Büros in Chipata.

G. Analyse der GTZ-Tätigkeit

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Rechtlage eine Interpretation unter Rückgriff auf rechtsstaatliche Grundsätze angeboten wird. Dies gilt einerseits für die Interpretation des Gleichheitssatzes der Verfassung. Wie oben angesprochen, schränkt die Verfassung ihrem Wortlaut nach den Gleichheitssatz stark ein. Das Handbuch bietet jedoch eine Interpretation an, bei der Art. 2 Verf und Art. 11 Verf zusammengelesen werden müssen und danach letztlich jedem uneingeschränkt das Recht auf Gleichbehandlung zusteht. Bei der Behandlung von Art. 23 Abs. 4 Verf wird allerdings davon abgesehen, von einer nicht eindeutigen Rechtslage zu sprechen, und direkt eine menschenrechtsfreundliche Interpretation vorgestellt. Für die Auslegung der unbestimmten Rechtsbegriffe „Moral“ und „natürliche Gerechtigkeit“ in der repugnancy-Klausel des § 12 Abs. 1 (a) Local Courts Act werden Menschenrechte als Maßstab eingeführt. Zur Konkretisierung von „natürlicher Gerechtigkeit“ wird auf die im Handbuch separat entwickelten Begriffe der Gerechtigkeit und Gleichheit verwiesen. Der Begriff der „Moral“ solle an den internationalen und nationalen Menschenrechtsnormen gemessen werden. Neben dieser Aufforderung, das customary law an Menschenrechtsnormen zu messen, werden die LCJs auch allgemein dazu angehalten, sich als Mit-Gestalter des customary law anzusehen und dieses den aktuellen Gerechtigkeitsvorstellungen innerhalb der Gesellschaft anzupassen. Im Zusammenhang mit erbrechtlichen Regelungen, bei denen bei der Entscheidung über das Nutzungsrecht am Haus eines Verstorbenen Interpretationsspielräume bestehen, schlägt das Handbuch eine bestimmte Lösung vor und verweist dabei auf „die Gerechtigkeit“ (fairness) als Maßstab. Ein etwas konkreterer Maßstab, nämlich der Maßstab der „Verhältnismäßigkeit“, wird bei der Auslegung der Voraussetzungen für contempt of court1160 empfohlen. Bei Regelungslücken im Zusammenhang mit der Verwaltung eines Erbes werden bestimmte „gute Praktiken“ empfohlen, nach denen die LCJs den Verwalter eines Erbes über seine Aufgaben gemäß dem bestehenden Recht informieren und damit Rechtssicherheit fördern. Über den basket of best practices sollen gute Praktiken unter den LCJs verbreitet werden. In dieselbe Richtung zielen systematische Hinweise auf aktuelle, menschenrechtsfreundliche Rechtsprechung. In bestimmten Rechtsbereichen, die bisher von Rechtsnormen oder Entscheidungen der Gerichte geprägt waren, die tendenziell Frauen diskriminieren oder die Menschenwürde verletzen, zeichneten sich zum Zeitpunkt der Entstehung des Handbuchs neue Entwicklungen ab, die die materielle Rechtsstaatlichkeit, wie sie auch das BMZ versteht, stär1160

Vgl. zu dem Begriff oben, S. 414.

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3. Teil, 3. Kap.: Das Rechtsprojekt der GTZ in Sambia

ken. Dies betrifft beispielsweise den Bereich des Familienrechts, in dem es bei der Aufteilung von Vermögen nach der Scheidung aktuelle Tendenzen in der Rechtsprechung von LCs in städtischen Gegenden gibt, die die Rechte der Frauen stärker betonen. Außerdem wird auf neue Tendenzen in der Rechtsprechung verwiesen, die die körperliche Züchtigung als Strafe als rechtswidrig ansehen. Zusammenfassend können folgende Techniken zur Nutzung von rechtlichen Interpretationsspielräumen zur Förderung von Rechtsstaatlichkeit festgehalten werden: – Menschenrechtsfreundliche Interpretation des geltenden Rechts, insbesondere bei unbestimmten Rechtsbegriffen wie „Moral“ oder „natürliche Gerechtigkeit“, an denen das customary law zu messen ist, – Aufforderung an Rechtsanwender, customary law mitzugestalten und an die aktuellen Gerechtigkeitsvorstellungen innerhalb einer Gesellschaft anzupassen, – Einführung von „Gerechtigkeit“ als Maßstab, – Einführung von „Verhältnismäßigkeit“ als Maßstab, – Empfehlung und Verbreitung „guter Praktiken“ sowie – Hinweis auf aktuelle, menschenrechtsfreundliche Rechtsprechung. b) Bei fehlenden Interpretationsspielräumen Wenn Interpretationsspielräume fehlen, die zu vermittelnden Normen jedoch aus rechtsstaatlicher, insbesondere an internationalen Menschenrechtsstandards orientierter Sicht Defizite aufweisen, ist die Situation schwieriger. Das gilt insbesondere für die staatliche Entwicklungszusammenarbeit, die nicht ohne weiteres systematisch Kritik am geltenden Rechtssystem des Kooperationsstaates üben und dessen Regelungsanspruch in Frage stellen kann. Das Handbuch für LCJs verfolgt in dieser Situation grundsätzlich einen diskursiven Unterrichtsansatz, bei dem die Aufforderung zum kritischen Nachdenken eine große Rolle spielt. In dem Handbuch findet sich am Anfang ein Hinweis darauf, dass es nur die Meinung der Verfasser wiedergebe, was insgesamt von einem diskursiven Unterrichtsansatz zeugt.1161 Wie oben dargestellt, wird dann bei der Behandlung einzelner Grundrechte, bei denen die Verfassung weitgehende oder unklar formulierte Einschränkungen vorsieht, mit unterschiedlicher Deutlichkeit zu kritischem Nachdenken auf1161

Mwenda/Mvunga/Moran: LCJ Training manual, Pack A, Section 2, S. 2.

H. Fazit

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gefordert. Die Interviews über den Förderansatz zu customary law und Rechtspluralismus1162 verdeutlichen, dass bei der praktischen Durchführung der Kurse partizipative Methoden verwendet und die Kurse als Plattform für kritische Diskussionen genutzt werden. Bestimmte Praktiken, die in Sambia in vielen Gegenden nach customary law (vgl. oben die Darstellung zur purification) noch als rechtmäßig angesehen werden, werden in dem Handbuch mit Blick auf die Menschenrechte der Frau (insbesondere Menschenwürde, Gleichbehandlung) letztlich als unrechtmäßig verworfen. Hier wird in einem ersten Schritt systematisch betont, dass customary law Wandlungen unterworfen sei und dass es darum gehe, in Sambia einen zeitgemäßen Begriff dafür zu finden. In einem zweiten Schritt wird die Frage nach einem Maßstab für die Trennung des „guten“ vom „schlechten“ customary law aufgeworfen und letztlich die internationalen und nationalen Menschenrechtsnormen als Maßstab dafür angeboten. Die die Unabhängigkeit von LCJs erheblich beeinträchtigende und deshalb aus rechtsstaatlicher Sicht problematische Regelung der Aufsicht der Justizverwaltung und der Subordinate Courts über LCs wird im Kurs für clerks und messengers als geltendes Recht vermittelt, allerdings werden dessen innere Grenzen deutlich aufgezeigt. Es wird insbesondere klargestellt, welche Stellen überhaupt eine aufsichtsrechtliche Kompetenz haben. Bei fehlenden rechtlichen Interpretationsspielräumen lassen sich folgende Techniken zur Förderung von Rechtsstaatlichkeit zusammenfassen: – Aufforderung zum kritischen Nachdenken und das Schaffen von Plattformen dafür, – Aufzeigen von Menschenrechten als Maßstab, um das „gute“ von dem „schlechten“ (bzw. „nicht mehr zeitgemäßen“) customary law zu trennen sowie – systematisches Aufzeigen von inneren Grenzen bestehender Normen.

H. Fazit: Beitrag der TZ zur Konsolidierung des Rechtsstaats in Sambia Im Folgenden werden die Ergebnisse der Fallstudie zusammengefasst und durch die Interviewergebnisse, die sich auf die von der Projektleitung eingesetzten Beratungstechniken beziehen, ergänzt. 1162

Siehe E.IV.

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3. Teil, 3. Kap.: Das Rechtsprojekt der GTZ in Sambia

I. Förderansätze Die deutsche bilaterale EZ hat versucht, in Sambia mit einem Rechtsprojekt der GTZ zur Stärkung von Frauenrechten beizutragen und damit zu einem wesentlichen Aspekt materieller Rechtsstaatlichkeit: dem Gleichheitssatz. Der Schwerpunkt des Projekts lag dabei auf der Förderung von Maßnahmen, durch die einerseits geltendes staatliches Recht an Judikative und Zivilgesellschaft vermittelt und andererseits bestehendes autochthones Recht kritisch hinterfragt werden sollte. Zu einem geringeren Teil wurde auch an der Veränderung geltenden Rechts mitgewirkt. Hierfür wurde hauptsächlich mit der ZLDC zusammengearbeitet, also einer Institution der Exekutive, die im Rechtsreformprozess eine vorbereitende Funktion innehatte. Durch die Mitarbeit an den von dieser Institution erstellten Arbeitspapieren wurde versucht, positiven Einfluss auf die Qualität der später zu verabschiedenden Gesetze zu nehmen. Maßnahmen, die autochthones Recht berühren, sind einerseits die Förderung von Studien durch die ZLDC und andererseits die Durchführung von Kursen für LCJs und die Zivilgesellschaft. Auch wenn die Studien der ZLDC im Ergebnis teilweise sehr kritisch gegenüber bestehendem customary law ausfallen, müssen die hier verfolgten Ansätze als „zurückhaltend“ bezeichnet werden, da sie nicht auf dessen vollkommene Abschaffung, sondern vielmehr auf ein restatement oder eine Kodifizierung abzielen. Noch entscheidender ist, dass die Förderung von Studien noch im Vorfeld von tatsächlichen Eingriffen in bestehende Systeme liegt. Auch die Durchführung der Kurse wird „zurückhaltend“ gestaltet, da hier das customary law nicht einseitig verurteilt wird, sondern vielmehr für die Teilnehmer Plattformen angeboten werden, um dieses selbst kritisch zu hinterfragen. Tabelle 19 fasst die unterschiedlichen Förderansätze zusammen. II. Rolle der GTZ-Projektleitung Ähnlich wie in Südafrika, allerdings mit etwas anderer Schwerpunktsetzung, hatte die GTZ-Projektleitung im Sambia-Projekt eine Reihe unterschiedlicher Rollen inne: Die des Finanzverwalters, Beraters (im engeren Sinne sowie in kurz- und längerfristigen Teams), des Qualitätskontrolleurs, Vernetzers und des Machers. Die Rolle des Finanzverwalters erscheint dabei im Sambia-Projekt noch wichtiger als in Südafrika, und zwar insbesondere für die Zusammenarbeit mit Justizverwaltung und NROen. Die Rolle des Finanzverwalters war in Bezug auf eine Partnerinstitution (Justizverwaltung) stark verknüpft mit der des Machers. Bei anderen Partnerinstitutionen (NROen) wurde die Rolle

H. Fazit

459

Tabelle 19 Förderansätze des Rechtsprojekts in Sambia Empfänger

Gegenstand

Am Norm- Parlament Normqualität setzungsExekutive Normqualität prozess Beteiligte

Adressaten Judikative Unabhängigund Ankeit wender/ RechtskenntMobilisanis toren des RechtsbeNormenwusstsein systems

Fördermaßnahmen

Partneror- Kap. ganisaton

Förderung von Reform- ZLDC vorschlägen im Bereich customary law und Gerichtswesen; Anregung von rechtlichen Diskussionen über das bestehende customary law

D.

Kurse für LCJs

JustizE. verwaltung

Ressourcen

Bereitstellung von Handbüchern

JustizE. verwaltung

Zugang zur Justiz

Kurse für und durch paralegals

EPWDA/ LADA

Rechtsethos

Bürger

F.

Rechtskenntnis Rechtsbewusstsein Rechtsethos Ressourcen

(Legal Aid Fund von EPWDA)1163

Zugang zur Exekutive Verwaltung Rechtskenntnis Rechtsbewusstsein Rechtsethos Ressourcen 1163 Dieser wird durch die GTZ, allerdings nicht über Mittel des hier besprochenen Projekts gefördert.

460

3. Teil, 3. Kap.: Das Rechtsprojekt der GTZ in Sambia

des Machers seitens der GTZ-Projektleitung nach einer Anfangsphase eingestellt und vornehmlich die Finanzierung als Qualitätskontrolleur überwacht. Die GTZ-Projektleitung konnte auch verschiedenartigen Sachverstand in die Projektarbeit einbringen. Die deutsche juristische Ausbildung und Berufserfahrung verhalf ähnlich wie in Südafrika zu einer besseren Akzeptanz seitens der Partner, jedoch spielte auch hier dasjenige Wissen, das gleichsam nach Sambia importiert wurde, eine verhältnismäßig geringe Rolle. Zwar konnten punktuell Diskussionen mit rechtsvergleichenden Hinweisen angereichert werden. Auch waren Basiskenntnisse zu internationalen Menschenrechtsnormen nicht unwichtig. Insgesamt spielte jedoch eine größere Rolle das in Sambia generierte Wissen, und zwar die Einarbeitung in das sambische Rechtssystem (wobei dies durch die common law-Vorbildung der Projektleitung erleichtert wurde) sowie die während der Projektarbeit gemachten Erfahrungen und erworbenen Kenntnisse hinsichtlich des Gerichtssystems und des autochthonen Rechts. Daneben waren insbesondere in der Zusammenarbeit mit der ZLDC analytisch-juristische Fähigkeiten gefragt. Das GTZ-Projekt entwickelte sich dabei in Sambia zu einer Art Kompetenzzentrum für Ausbildungskurse, in denen juristischen Laien auf verschiedenen Niveaus Grundzüge des sambischen Rechts- und Gerichtssystems vermittelt werden. So entstand ein Netzwerkwissen, das die Bestückung der Ausbildungskurse mit geeigneten Lehrkräften erheblich erleichterte. Außerdem konnte der in einem Projektbereich erworbene Sachverstand in einen anderen Projektbereich transferiert werden. So waren die während der Konzeption und Durchführung der LC-Kurse erworbenen Kenntnisse zum autochthonen Recht zweckdienlich für die Zusammenarbeit mit der ZLDC. Die Beratung in längerfristigen Teams spielte eine geringere Rolle als in Südafrika. Die Projektleitung schaltete sich vielmehr auf Workshops (also kurzfristigen Teams) ein. Häufiger als in Südafrika war auch die Rolle des Beraters im engeren Sinne zu beobachten. In der Diskussion über die von ihr eingesetzten Beratungstechniken wurde von der GTZ-Projektleitung die Erstellung von Gutachten und die Bereitstellung deutscher Rechtsmaterialien auf englisch als unbedeutend eingestuft. An Literaturrecherchen wurde nur eine zum autochthonen Recht durchgeführt, und zwar durch eine Rechtsreferendarin. In Bezug auf die mündliche Beratung wurde betont, dass es dabei nicht um „Rechtsberatung“ gehe, weil sich in Sambia letztlich niemand für die Rechtslage in Deutschland interessiere. Wie in Südafrika war es wichtig, die Beratung zurückhaltend zu gestalten, um Akzeptanz auf Partnerseite zu erzielen.

H. Fazit

461

III. Probleme Wenn sich ein Projekt darauf einlässt, Grundlagenstudien zu bestimmten Bereichen zu fördern, dann dürfen die Erwartungen an die Messbarkeit der dadurch erzielten Wirkungen nicht zu hoch gesteckt werden: Grundlagenstudien stehen ganz am Anfang einer langen Wirkungskette und es kann oft Jahre dauern, bis deren Ergebnisse tatsächlich Eingang in ein Gesetz finden. Die Förderung von Studien birgt immer das Risiko, dass Ergebnisse produziert werden oder aufgrund der Ergebnisse Empfehlungen abgegeben werden, mit denen der Förderer nicht einverstanden ist. Wie hier in Sambia bei der Studie zu den LCs können die Ergebnisse sogar für andere Bereiche der Projektarbeit kontraproduktiv sein, insbesondere wenn tief greifende Reformvorschläge gemacht werden, die diese Bereiche strukturell berühren. Damit muss jedoch – will man das Ideal der Ergebnisoffenheit beibehalten und Studien nicht instrumentalisieren – grundsätzlich gerechnet werden. Ähnlich wie in Südafrika erscheint die Implementation von Recht (hier Kurse für LCJs in Bezug auf den Gleichheitsgrundsatz) als komplexe Aufgabe, bei der sich im Kooperationsland unter Umständen erst im Verlauf des Projekts tief greifende und strukturelle Grundprobleme offenbaren. In Sambia besteht das Grundproblem darin, dass LCJs, obwohl sie die bei weitem meisten Urteile in Sambia fällen, von der Justizverwaltung nicht mit einer systematischen Ausbildung bedacht werden und es nicht nur an Kenntnissen über Menschenrechtsnormen fehlt. Das Sambia-Projekt verdeutlichte zugleich, dass es eine immense Aufgabe ist, in einer afrikanischen Gesellschaft die rechtliche und rechtstatsächliche Gleichstellung von Frauen und Männern auf lange Sicht zu fördern. Dabei erwies sich die Veränderung der bestehenden autochthonen Rechte als entscheidend, wobei dies als langfristiger Prozess begriffen werden muss, in dem Männer und Frauen in unterschiedlichen Positionen kritisch zwischen den „guten“ und „schlechten“ Bräuchen für die Zukunft unterscheiden müssen. Ein GTZ-Projekt wird hier wohl immer nur ein Mosaikstein unter vielen sein können. Die langen Zeiträume, die hier mitbedacht werden müssen, stellen ein einzelnes Projekt vor eine Vielzahl von Problemen. Gibt es bei der Förderung der Zivilgesellschaft kompetente NROen, die auf lange Sicht in diesem Bereich effektiv arbeiten können? Was passiert, wenn die finanzielle Förderung durch das GTZ-Projekt aufhört? Kann man auf lange Sicht staatliche Finanzierungen in diesem Bereich absichern? Lohnt es sich, bei Personen, die in entscheidenden Positionen sitzen (hier LCJs), anzusetzen,

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3. Teil, 3. Kap.: Das Rechtsprojekt der GTZ in Sambia

wenn diese im Durchschnitt bereits ein hohes Alter haben und die Positionen nur für einen verhältnismäßig kurzen Zeitraum ausüben werden? Schließlich können entwicklungspolitische Abkommen die Effektivität eines Projekts behindern, wenn sie die Zusammenarbeit auf bestimmte Regionen eines Landes begrenzen. IV. Möglichkeiten Das Sambia-Projekt zeigt wie das Südafrika-Projekt, dass es für eine GTZ-Projektleitung möglich ist, innerhalb des Kooperationslandes während der Projektarbeit generiertes Wissen wieder in die Projektarbeit zu investieren. Hier wie in Südafrika hatte dies einen entscheidenden Anteil an der eigentlichen Beratungsleistung des Projekts. In beiden Ländern war es zudem möglich, das Projekt zu einem bestimmten Themenkomplex zu einer Art Kompetenzzentrum werden zu lassen. Es gibt eine Reihe von Möglichkeiten, um Rechtsnormen, die aus rechtsstaatlicher, insbesondere menschenrechtlicher Sicht problematisch erscheinen, in Ausbildungskursen zu vermitteln, ohne den grundsätzlichen Regelungsanspruch des Kooperationsstaates in Frage zu stellen. Dazu gehört einerseits die Identifikation von Interpretationsspielräumen im geltenden Recht, die dann menschenrechtsfreundlich sowie unter Einführung von Maßstäben wie „Gerechtigkeit“ oder „Verhältnismäßigkeit“ ausgefüllt werden können. Es bieten sich dabei auch systematische Hinweise auf schon bestehende menschenrechts- oder rechtsstaatsfreundliche Praktiken der Behörden oder Gerichte an, die über einen basket of best practices Verbreitung finden und ein entsprechendes Berufsethos der Beteiligten fördern können. Wo andererseits rechtliche Interpretationsspielräume fehlen, bleibt zumindest die Aufforderung zum kritischen Nachdenken und das Schaffen von Plattformen dafür. Hinzu kommt die Möglichkeit, innere Grenzen bestehender Normen systematisch aufzuzeigen sowie in Bezug auf problematische Normen des customary law zu betonen, dass diese Wandlungen unterworfen sind und dass es darum geht, in dem betreffenden Land einen zeitgemäßen Begriff zu finden, wobei sich die nationalen und internationalen Menschenrechte als geeigneter Maßstab anbieten. Allgemein erscheint es im Bereich der Bewusstseinsveränderung in Bezug auf ein Thema wie die Menschenrechte möglich, als ersten Schritt überhaupt Plattformen zum kritischen Nachdenken über Bestehendes anzubieten. Besondere Chancen scheinen dabei in Kursen zu liegen, die ein über dieses Thema hinausgehendes Wissen anbieten und dadurch auch darüber hinaus als nützlich empfunden werden. Ironischerweise kann hierbei ein allgemein besonders niedriger Ausbildungsstand eher förderlich sein.

H. Fazit

463

Wie in Südafrika war es auch in Sambia unproblematisch, einen Juristen mit hauptsächlich deutsch-rechtlichem Hintergrund in einer ausländischen Rechtsordnung bei Rechtsreformen und bei der Implementation von Recht mitwirken zu lassen. Teilweise sind von der Partnerseite die besonderen Chancen betont worden, die dieser andere Wissenshintergrund mit sich bringt. Außerdem konnten über den Einsatz von analytisch-juristischen Fähigkeiten verschiedene Prozesse bereichert werden. Ähnlich wie in Südafrika erschienen strukturierte Arbeitsprozesse der Partnerinstitutionen als besonders günstige Voraussetzungen für die Zusammenarbeit. Das Gleiche gilt für die räumliche Ansiedelung eines Projekts bei der Partnerinstitution. Als zurückhaltende Interventionsmöglichkeiten im Bereich des autochthonen Rechts stellen sich einerseits die Förderung von Plattformen dar, die Raum für kritisches Nachdenken geben; andererseits können Untersuchungen, die die Funktion einer Vorstufe zu einem restatement oder einer Kodifikation von autochthonen Rechten haben, gefördert werden. Insgesamt zeigt das GTZ-Projekt in Sambia gute Möglichkeiten auf, einen Beitrag zur Konsolidierung von Rechtsstaatlichkeit zu leisten – aufgrund der beschriebenen Probleme und letztlich begrenzten Mittel unterliegt dieser Beitrag jedoch wie in Südafrika erheblichen Beschränkungen. Im vierten Teil werden Empfehlungen entwickelt, wie auf diesen Befund in Zukunft reagiert werden kann.

Vierter Teil

Zusammenfassung, Schlussfolgerungen und Empfehlungen Erstes Kapitel

Zusammenfassung der Ergebnisse A. Methodische Überlegungen: Zugänge zu Rechtsprojekten 1. Der Begriff Rechtsprojekt wird bisher nicht einheitlich verwendet. Häufig findet sich der Ausdruck „Rechtsberatungsprojekt“, obwohl die damit bezeichneten Projekte auch andere Leistungen als Beratungsleistungen umfassen. In der vorliegenden Arbeit werden unter Rechtsprojekten solche Projekte verstanden, in denen Mittel der Technischen Zusammenarbeit für Rechtsreformen oder für die Implementation von Recht eingesetzt werden. 2. Die Rekonstruktion eines Rechtsprojekts begegnet spezifischen Herausforderungen. Projektunterlagen – und dazu gehören insbesondere bereits durchgeführte Evaluationen – sind nicht ohne weiteres zugänglich. Hier müssen spezielle Vereinbarungen mit der durchführenden Organisation getroffen werden. Sofern dies gelingt, ist die Verwendbarkeit begrenzt: Bedürfnissen der entwicklungspolitischen Praxis folgend ist der Umfang der Unterlagen in Form von Projektberichten gering; die Aussagen sind durch die jeweiligen Verfasser (häufig die Projektleitung selbst) subjektiv geprägt; budgetäre Angaben werden besonders vertraulich behandelt. Deshalb bietet sich ergänzend die Durchführung qualitativer Interviews mit den Beteiligten (deutscher Projektleitung und Partnerseite) an. 3. Zur Strukturierung der Förderansätze von Rechtsprojekten erscheint eine Einteilung nach Ansätzen im Rahmen von Rechtsreformprozessen und Ansätzen zur Implementation von Recht sinnvoll. Bei Ersteren ist insbesondere zwischen der Zusammenarbeit mit Institutionen, die im Rahmen von Rechtsreformen Letztentscheidungskompetenz haben, und solchen, denen eine reine Vorbereitungsfunktion zukommt, zu unter-

A. Methodische Überlegungen: Zugänge zu Rechtsprojekten

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scheiden. Ansätze zur Implementation von Recht können ebenfalls nach Akteuren strukturiert werden. Zu unterscheiden ist die Zusammenarbeit mit der Gruppe der am Normsetzungsprozess beteiligten Institutionen und der Gruppe der Adressaten, Anwender und Mobilisatoren des Normensystems. Die Zusammenarbeit wird sich unterschiedlich gestalten, je nachdem, ob sie mit der Judikative, Exekutive, dem Bürger oder von diesem einschaltbaren Rechtsmobilisierungsinstanzen (z. B. Rechtsanwälten) erfolgt. 4. Um zu analysieren, welchen Beitrag eine deutsche Entwicklungsorganisation in die Zusammenarbeit mit ausländischen Partnerinstitutionen einbringt, bietet sich das Untersuchungskriterium des Ressourceneinsatzes unter Verwendung eines weiten Ressourcenbegriffs an. In der vorliegenden Arbeit wurde nach den Ressourcen Finanzen, Sachverstand, Externalität, Verbindung nach Deutschland, Netzwerke und sonstige Leistungen unterschieden. An diesen Ressourcenpluralismus koppelt sich ein Rollenpluralismus der im Projekt eingesetzten deutschen Fachkraft, die gleichzeitig als Finanzverwalter/Qualitätskontrolleur, Berater, Vernetzer und Macher auftritt. 5. Die Wirkungen, die die deutsche Entwicklungszusammenarbeit im Rahmen der Kooperation mit ausländischen Partnern erzielt, sind nur schwer bestimmbar. Je nach Komplexität des Projekts und Vielfalt der beteiligten Partner kann dies bereits für die Wirkung auf Projektergebnisse gelten. Noch schwieriger ist die Messung von Wirkungen durch Projektergebnisse. Bei der Messung der Wirkung eines Rechtsprojekts, das die Förderung von Rechtsreformen zum Ziel hat, trifft man auf die aus der Rechtssoziologie bekannten Schwierigkeiten, die Wirkung eines Gesetzes festzustellen. Die vorliegende Arbeit beschränkt sich deshalb auf hier so bezeichnete „wirkungsanalytische Überlegungen“, in deren Rahmen Wirkungsfaktoren und Wirkungspotentiale herausgearbeitet werden. 6. Die normative Frage nach der Legitimation von Rechtsprojekten gewinnt vor dem Hintergrund an Bedeutung, dass Kooperationsstaaten dabei unterstützt werden, in das Leben ihrer Bürger regulierend einzugreifen. Die Legitimation von Rechtsprojekten folgt deshalb – neben einer entsprechenden Zustimmung des Kooperationsstaates sowie der Beachtung grundgesetzlicher und völkerrechtlicher Vorgaben – entscheidend aus der Legitimation des Regelungsanspruchs des Kooperationsstaates. Als wichtige Legitimationskriterien erscheinen dabei die demokratische und historische Legitimation des Kooperationsstaates. Das Kriterium der demokratischen Legitimation ergibt sich aus grundgesetzlichen und völkerrechtlichen Vorgaben und gilt bereits als eines der entwicklungs-

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4. Teil, 1. Kap.: Zusammenfassung der Ergebnisse

politischen Kriterien des BMZ. Bei der historischen Legitimation wird auf das gesellschaftspsychologische Kriterium abgestellt, inwieweit der Staat von seinen Bürgern als relevante Bezugsgröße akzeptiert wird (nation building). Nur in wenigen Fällen werden alle „Legitimationsbausteine“ bei einem Rechtsprojekt vorliegen. Vielmehr wird das Vorliegen „legitimatorischer Grauzonen“ die Regel sein. Hier ist die Durchführung der Projekte entsprechend anzupassen.

B. Rechtsstaatlichkeit als Förderziel der EZ 7. Bereinigt man die Rechtsstaatsdefinition des BMZ von begrifflichen Doppelungen, dann sind die entscheidenden Elemente Beachtung der Menschenrechte, staatliches Gewaltmonopol, Gewaltenteilung und -kontrolle, Gesetzmäßigkeit der Verwaltung und eine funktionierende Justiz. Diese Definition ist stark mit einem in der deutschen Rechtslehre und Rechtsprechung verbreiteten Verständnis verwandt. Die ausdrückliche Positionierung des BMZ ist aufgrund der vielen, auf nationaler und internationaler Ebene bestehenden Begriffsverständnisse zu begrüßen. Dabei erscheint es sinnvoll, dass sich das BMZ eines materiellen Rechtsstaatsbegriffs bedient. Unscharf wird die Begriffsdefinition des BMZ allerdings durch die allgemeine Bezugnahme auf Menschenrechte, die auch die Menschenrechte des IPWSKR umfassen. Sinnvoll wäre deshalb die stärkere Betonung von zwei Kernelementen des Rechtsstaatsbegriffs: dem Schutz der Menschenwürde und dem Schutz individueller Freiheit vor staatlicher Willkür. Außerdem muss im Blick behalten werden, dass die vom BMZ angegebenen Subprinzipien miteinander in Zielkonflikt treten können. 8. Von besonderem Interesse ist das Verhältnis des Förderziels Rechtsstaatlichkeit zum Förderziel der Armutsbekämpfung, da letzteres derzeit als „überwölbende Aufgabe“ der deutschen EZ gilt. Hier ergeben sich aufgrund des vom BMZ vertretenen weiten Armutsbegriffs definitorische Überschneidungen im Bereich der Menschenrechte. Ein bisher ungelöstes Spannungsverhältnis besteht in Bezug auf den so genannten „informellen Sektor“: Aus Sicht der Armutsbekämpfung kann dessen Erhalt, aus Sicht der Rechtsstaatsförderung dagegen seine Abschaffung erstrebenswert sein.

C. Konkretisierung „Modelloffenheit“

467

C. Konkretisierung des Förderprinzips „Modelloffenheit“ 9. Der Grundgedanke des vom BMZ formulierten Förderprinzips „Modelloffenheit“ lautet, dass die deutsche Entwicklungszusammenarbeit nicht zum Ziel hat, das deutsche Rechtssystem auf andere Länder zu übertragen. Vielmehr soll im Einzelfall geprüft werden, ob einzelne Elemente des Rechtssystems als Vorbild dienen können. Damit wird im Bereich des Rechts den sozio-ökonomischen und -kulturellen Gegebenheiten des Kooperationslandes Rechnung getragen, dem deutschen Rechtssystem eine angemessen kritische Grundhaltung entgegengebracht und ein Kontrapunkt zu früheren Fehlern der internationalen Zusammenarbeit – insbesondere zu der so genannten „Law-and-Development-Bewegung“ – gesetzt. Andererseits erscheint es auch sinnvoll, dass die Übertragung deutscher Rechtsfiguren nicht von vornherein ausgeschlossen wird. 10. Entwickelt man die bisherigen Überlegungen des BMZ fort, dann kann Modelloffenheit in Bezug auf die rechtliche Regelung von Lebenssachverhalten zweierlei bedeuten: Zum einen Offenheit gegenüber rechtstechnisch anderen, aber im Ergebnis gleichen Regelungen und zum anderen Offenheit gegenüber auch im Ergebnis anderen Regelungen. Hinsichtlich des zweiten Aspekts gilt: Modelloffenheit ist nicht mit Modellbeliebigkeit gleichzusetzen. Vielmehr kennt das Modelloffenheitsprinzip rechtliche und entwicklungspolitische Grenzen. 11. Die rechtlichen Grenzen lassen sich schwer fassen, da der Auswärtigen Gewalt ein weiter politischer Ermessensspielraum zukommt. Konkrete Grundrechtseingriffe, die kausal auch auf Rechtsprojekte rückführbar sind, werden darüber hinaus der Auswärtigen Gewalt nur in seltenen Fällen zurechenbar sein. Auch der Rechtsgedanke der so genannten „Annäherungstheorie“, nach der unter bestimmten Voraussetzungen die Tendenz zur Verfassungsmäßigkeit ausreichen kann, spricht gegen eine starre rechtliche Bindung. Die Zielrichtung des Handelns ist gleichwohl grundsätzlich vorgegeben, und zwar durch das Friedensgebot, durch Art. 1 Abs. 2 GG und durch Art. 20 GG. Völkerrechtliche Bindungen sind ebenfalls zu beachten. Insgesamt wird aus rechtlicher Sicht die Förderung eines ausländischen Rechtssystems durch ein Rechtsprojekt nur in Evidenzfällen unzulässig sein, wie z. B. in Fällen der Mitwirkung an der formalrechtlichen Legalisierung unzweifelhafter Menschenwürdeverletzungen (etwa durch Folter) oder der Unterstützung der Umsetzung von Rechtsakten, die eindeutig dazu geeignet sind, demokratische Strukturen in einem Land zu schwächen (etwa durch Rechtsnormen, die die Pressefreiheit abschaffen). Die bestehenden rechtlichen Grenzen

468

4. Teil, 1. Kap.: Zusammenfassung der Ergebnisse

gelten für die Bundesregierung genauso wie für das Bundesunternehmen GTZ. 12. Entwicklungspolitische Grenzen ergeben sich aus den vorgegebenen entwicklungspolitischen Zielen wie Demokratie, Rechtsstaatlichkeit, nachhaltige Entwicklung, Armutsbekämpfung und good governance. 13. Nimmt man diese Grenzen als gegeben an, dann haben Rechtsreformförderung und Implementationsunterstützung zwei grundverschiedene Ausgangspunkte: Die Mitwirkung an Rechtsreformen erlaubt die Mitwirkung an einem normativen und in Rechtsnormen gegossenen Ideal, welches sich innerhalb der Grenzen des Modelloffenheitsprinzips bewegt. Typischerweise werden hier die Grenzen des Modelloffenheitsprinzips die Zusammenarbeit nicht verhindern, sondern nur die Art und Zielrichtung der Zusammenarbeit bestimmen. Bei der Förderung der Implementation von Recht ist bereits Voraussetzung für die Zusammenarbeit, dass das bestehende Recht mit den Grenzen des Modelloffenheitsprinzips vereinbar ist.

D. Konkretisierung des Förderprinzips „Berücksichtigung von Rechtspluralismus“ 14. Welche Phänomene mit dem Begriff Rechtspluralismus bezeichnet werden, hängt entscheidend vom Rechtsbegriff ab. In der Entwicklungszusammenarbeit erscheint es sinnvoll, einen weiten Rechtsbegriff zu verwenden, der auch autochthone Normensysteme innerhalb der Kooperationsländer mit einbezieht, die staatlicherseits (noch) nicht anerkannt sind. Dadurch wird diesen Normensystemen (zumindest auf sprachlicher Ebene) angemessener Respekt entgegengebracht. 15. Entscheidend ist jedoch nicht die Frage nach dem Rechtsverständnis, sondern diejenige nach dem Staatsverständnis. In dem BMZ-Positionspapier „Recht und Justiz in der EZ“ kommt zum Ausdruck, dass die deutsche Entwicklungszusammenarbeit die Rechtsetzungsmacht des Staates allen anderen normsetzenden Stellen im Staat überordnet. Ein solches Verständnis impliziert nicht die Forderung nach einem „Rechtsnormsetzungsmonopol“ des Staates. Die gewollte Pluralität von Rechtsquellen muss jedoch letztlich vom Staat geordnet und anerkannt werden. Dieses Ideal des staatlich organisierten Rechtspluralismus erscheint legitim. Ihm ist allerdings die Frage vorgelagert, unter welchen Voraussetzungen ein Staat legitimerweise seinen Ordnungs- und Regelungsanspruch erheben kann. Eine um Legitimation bemühte Entwicklungszusammenarbeit wird ihre Rechtspluralismuspolitik an der Legitimation des Regelungsanspruchs des Kooperationsstaats auszurichten haben.

D. Konkretisierung „Berücksichtigung von Rechtspluralismus“

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16. Die Relevanz des Förderprinzips „Berücksichtigung von Rechtspluralismus“ ist in Afrika südlich der Sahara als sehr hoch einzuschätzen, da hier autochthone Normen weiterhin für einen Großteil der Bevölkerung den entscheidenden Referenzrahmen darstellen. 17. Viele der Fragen, die die Rechtswissenschaft sowie Rechtspraxis und -politik in afrikanischen Ländern bereits in den 1960er und 1970er Jahren beschäftigten, sind in Rechtsreformprozessen im südlichen Afrika weiterhin relevant und werden deshalb auch in Zukunft im Rahmen von Rechtsprojekten eine Rolle spielen. Zu diesen Fragen gehören: – Wie ist autochthones Recht/customary law zu definieren? – Soll autochthones Recht aufgeschrieben werden? – Inwieweit soll das Recht vereinheitlicht werden? – Welche Normen des customary law soll/kann ein moderner Staat dulden? – Welche Rolle sollen traditionelle Gerichtsinstanzen spielen? 18. In Bezug auf die Frage, ob autochthones Recht aufgeschrieben werden sollte, ist Folgendes festzuhalten: Wenn ein Projekt den Rechtspluralismus innerhalb eines Kooperationsstaates berücksichtigen soll, wird in der Regel ein hohes Maß an Planungsoffenheit notwendig sein, da in Afrika südlich der Sahara häufig keine verlässlichen Daten über die bestehenden autochthonen Rechte bestehen. Bei den Kooperationsländern gehen die Auffassungen darüber auseinander, ob sich der Aufwand eines restatement lohnt. In Südafrika war hier bei den entscheidenden Stellen wegen des Ressourcenaufwandes eine ablehnende Haltung zu beobachten; in Sambia wurde dagegen ein restatement zum Familienund Erbrecht unternommen und von der GTZ unterstützt. Alle Herangehensweisen haben Vor- und Nachteile. Das größte Problem beim restatement liegt wohl in seiner Ressourcenaufwändigkeit. 19. Wer wie das BMZ die Normen des autochthonen Rechts an der Verfassung der Kooperationsstaaten oder internationalen Menschenrechtsinstrumenten misst, sollte deutlich machen, dass er in großen Teilen die Abschaffung von Rechtspluralismus anstrebt. Grund hierfür ist der Gleichheitssatz, der auf die typischerweise inegalitären Strukturen des autochthonen Rechts trifft. 20. Bei der Frage nach der zukünftigen Rolle des autochthonen Rechts hat die deutsche EZ die Möglichkeit – wie in den Projekten in Südafrika und Sambia geschehen – auf verschiedene Weise Debatten zu initiieren und zu unterstützen. Dazu gehört: – Unterstützung eines partizipativen (Teil-)Restatement. Die Frage an die Bevölkerung lautet: Was gibt es für Regelungen?

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4. Teil, 1. Kap.: Zusammenfassung der Ergebnisse

– Unterstützung eines partizipativen Rechtsreformprozesses, d.h.: Unterstützung des Erlasses konkreter Rechtsnormen, die das customary law ersetzen oder verändern. Hier kann insbesondere dafür gesorgt werden, dass erhoben wird, was die Bevölkerung mitzutragen bereit ist. Die Frage an die Bevölkerung lautet: Welche neuen staatlichen Reglungen werden akzeptiert? – Unterstützung der kritischen Auseinandersetzung über „gute“ und „schlechte“ autochthone Normen. Insbesondere das Sambia-Projekt hat gezeigt, dass es hier verschiedene Möglichkeiten gibt, entsprechende Plattformen zu schaffen, z. B. innerhalb von Kursen für Richter, Fortbildungen für und durch NROen. Die Frage an die Bevölkerung lautet: Was kann als „guter“ und was als „schlechter“ Brauch gelten?

E. Beratungspotential deutscher Juristen 21. Ähnlich wie andere Studien kommt die vorliegende Arbeit zu dem Ergebnis, dass deutsche Juristen unter bestimmten Voraussetzungen im Ausland sinnvoll zu Rechtsreformprozessen beitragen können. Die vorliegende Arbeit konnte dies zudem für die Phase der Implementation eines Gesetzes bestätigen. 22. Im Rahmen der Fallstudien zeigte sich, dass durch die vor Ort eingesetzten Juristen ein konstruktiver Mehrwert vor allem dann geschaffen werden konnte, wenn es gelang, diese in Teams mit dem Kooperationspartner einzubinden. 23. Für eine Akzeptanz der Beratungsleistungen seitens der Partner erschien durchweg wichtig, dass zurückhaltend agiert wird. Gleichzeitig wurde ein vom Berater gezeigtes hohes Sachinteresse und in den Prozess eingebrachter Enthusiasmus von der Partnerseite als besonders positiv gewürdigt. 24. Im Rahmen der Teams war zum einen der Einsatz analytisch-juristischer Fähigkeiten von großer Bedeutung. Das Interesse an deutschem Recht war dagegen nur in wenigen Fällen gegeben. Es zeigte sich insbesondere in der Zusammenarbeit mit der SALRC, die auch außerhalb des GTZ-Projekts routinemäßig rechtsvergleichend arbeitet. In erstaunlich hohem Maße waren auch Fachbeiträge der deutschen Juristen zu dem Recht des Kooperationslandes möglich. In beiden Projekten konnte hier mit der Zeit eine spezifische Fachkompetenz aufgebaut werden (in Südafrika zum AJA; in Sambia zum autochthonen Recht; zudem in beiden Projekten: spezielles Netzwerkwissen), welche gleichsam wieder in die Arbeit mit den Partnern zurückfloss. Die Einarbeitung in das aus-

E. Beratungspotential deutscher Juristen

471

ländische Recht erscheint deshalb als eine Kernherausforderung für den deutschen Langzeitberater, was sich jedoch bisher in der von der GTZ organisierten Vorbereitung auf den Einsatz nicht widerspiegelt. 25. Welche Art der Beratung abgerufen wurde, war unter anderem von dem Ausbildungsstand der Partnerseite abhängig. In Südafrika traf die Projektleitung auf einen hohen juristischen Ausbildungsstand, und es wurde wenig Beratung im engeren Sinn abgerufen. In Sambia, wo die Projektleitung eher auf Partner mit niedrigem juristischen Ausbildungsstand traf, war dagegen häufiger eine Beratung im engeren Sinn zu beobachten. 26. Insgesamt sollte der Beitrag, den Modelle des deutschen Rechts im Ausland zur Rechtsentwicklung leisten können, nicht überschätzt werden. Wohl aber scheint es ohne weiteres möglich, dass sich gut ausgebildete deutsche Juristen in Reformprozesse einschalten, diese verstehen und mitverfolgen, konstruktiv in Teams mitarbeiten sowie Finanzen sachgerecht einsetzen. 27. Der Einsatz von Fachwissen seitens der deutschen Projektleitung lässt sich in drei Stufen einteilen: 1. Stufe: Kein eigener fachlicher Input, sondern Bereitstellung von Geldern. 2. Stufe: Einsatz von Fachwissen zur sinnvollen Bereitstellung von Geldern. 3. Stufe: Einbringen von Fachwissen für Beratung im engeren Sinne oder im Team. Auf der 3. Stufe, die inhaltlich an die Projektleitung die größten Anforderungen stellt, lässt sich das Fachwissen nach dem Grad des Einbringens von Wissen über deutsches Recht nach vier Typen differenzieren, die in unterschiedlicher Kombination auftreten können: Typ 1:

Häufige Darstellung des deutschen Modells, da der Prozess von Anfang an darauf ausgerichtet ist, sich an dem deutschen Modell zu orientieren

Typ 2:

Gelegentliche Darstellung des deutschen Modells

Typ 3:

Einsatz von anhand des deutschen Rechts geschulten analytisch-juristischen Fähigkeiten

Typ 4:

Einsatz von Kenntnissen über das Recht des Kooperationslandes

Der vierte Wissenstyp stellt an den deutschen Berater wiederum die höchsten Anforderungen. Für die Zusammenarbeit mit afrikanischen

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4. Teil, 1. Kap.: Zusammenfassung der Ergebnisse

Ländern werden in Deutschland nur in seltenen Fällen Fachkräfte zu finden sein, die bereits über vertiefte Kenntnisse zum Recht des Kooperationslandes verfügen. Daher sollte gezielt in die Planungen einbezogen werden, dass die Projektleitung diesem Anspruch erst nach einiger Zeit durch die Projekttätigkeit vor Ort gerecht werden kann.

F. Das GTZ-Projekt als Kompetenzzentrum 28. Über die Bereitstellung von Ressourcen für ein Spezialthema kann ein GTZ-Projekt innerhalb eines Kooperationslandes zu einer Art Kompetenzzentrum werden, welches spezifisches Fach- und Netzwerkwissen aufbaut und verschiedenen Partnerinstitutionen zur Verfügung stellt.

G. Finanzierung und Beratung 29. Bei beiden untersuchten Projekten lässt sich der Zusammenhang zwischen Finanzierung und Beratung chronologisch in drei Phasen unterteilen: – 1. Phase: Von der Finanzierung zur Beratung Aus den Interviews mit der Partnerseite wurde deutlich, dass diese in den meisten Fällen zunächst an den Finanzmitteln interessiert war, die mit einem GTZ-Projekt einhergehen, auch wenn diese Mittel im Vergleich mit anderen Entwicklungsinstitutionen (insbesondere denjenigen multilateraler Geber) als eher gering einzustufen sind. Sobald deutlich wurde, dass die deutsche Projektleitung auch inhaltlich einen Mehrwert beitragen konnte, wuchs in den meisten Fällen auch das Interesse der Partnerseite an diesen inhaltlichen Beiträgen. Die dem Projekt zur Verfügung stehenden Finanzmittel eröffneten so den Weg zu Beratungsleistungen. – 2. Phase: Der Berater als Finanzbedarfs- und Qualitätskontrollexperte Sobald die Projektleiter als „Berater im Team“ in die Arbeitsprozesse des Partners eingebunden waren, konnte nicht nur auf regelmäßiger Basis (analytisch-juristischer) Sachverstand eingebracht werden, sondern es entstand gleichsam von selbst die Möglichkeit, den tatsächlichen Finanzierungsbedarf zu erkennen und die Verwendung von (GTZ-)Mitteln zu kontrollieren. – 3. Phase: Von der Beratung zur Finanzierung In beiden Projekten zeigte sich, dass die Implementation von Recht langfristig einen großen Finanzierungsbedarf mit sich bringt. Hier

I. Die Wirkungsfrage

473

kann in einer Anfangsphase bei der Konzeptualisierung von Implementationsstrategien (Entwurf von Kurscurricula, Handbüchern, Informationsmaterial etc.) über Beratung ein Beitrag geleistet werden. Danach entsteht jedoch typischerweise ein größerer Finanzierungsbedarf. In Südafrika und Sambia hatte das Partnerland jeweils Schwierigkeiten, diesen Finanzierungsbedarf zu decken.

H. Günstige Projektbedingungen 30. Es erwies sich als günstige Ausgangsbedingung für ein Projekt, wenn die Arbeitsprozesse auf Seiten des Partners transparent und strukturiert waren. Es war zudem sehr vorteilhaft, wenn die Partnerseite auch unabhängig von dem Projekt routinemäßig den Sachverstand Dritter in ihre Prozesse einband. Eine solche „institutionalisierte Offenheit“ gegenüber inhaltlichen Beiträgen Dritter zeigten z. B. SALRC und ZLDC. 31. Besonders geschätzt wurde von der Partnerseite die räumliche Nähe des GTZ-Projekts, d.h. die Ansiedelung des Projekts in den Büroräumen des Partners und nicht im zentralen Länderbüro der GTZ. Dies ermöglichte eine besonders enge Zusammenarbeit.

I. Die Wirkungsfrage 32. Sobald ein GTZ-Rechtsprojekt an Rechtsreformprozessen teilnimmt, besteht je nach Partnerinstitution ein unterschiedlich hohes Risiko, dass die Projektwirkungen gar nicht oder nicht im ursprünglich intendierten Sinne eintreten. Wenn mit Exekutiv-Institutionen zusammengearbeitet wird, ist zu unterscheiden zwischen der gemeinsamen Erarbeitung von Rechtsnormen, für die diese Institutionen die Letztentscheidungskompetenz haben, und solchen, die letztlich parlamentarisch verabschiedet werden müssen und bei denen den Exekutiv-Institutionen lediglich Vorbereitungsfunktion zukommt. In letzterem Fall besteht ein erhöhtes Wirkungsrisiko, was sich auch in beiden untersuchten Projekten zeigte, bei denen zahlreiche der zusammen mit den Partnerinstitutionen erarbeiteten Rechtsreformvorschläge auch Jahre später nicht parlamentarisch umgesetzt worden sind. 33. Das Wirkungsrisiko bei Projekten zur Förderung der Implementation von Recht scheint insbesondere in der zu Anfang eines Projekts kaum überschaubaren und nur mit sehr großem Aufwand feststellbaren Komplexität von Implementationsprozessen zu liegen. Beide Projekte sind hier auf Problemtiefen gestoßen, die in dieser Form vorher nicht erkannt wurden, nämlich das Fehlen einer funktionierenden Ausbildungs-

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4. Teil, 1. Kap.: Zusammenfassung der Ergebnisse

struktur für die potentiellen Rechtsanwender (Südafrika: ungenügende Ausbildungsstruktur für Beschäftigte der Verwaltung; Sambia: ungenügende Ausbildungsstruktur für Local Court Justices). 34. In Südafrika wurde ein Teil der deutschen Verwaltungsaktdefinition in das südafrikanische Recht transferiert, und zwar der Ausdruck „unmittelbare Rechtswirkung nach außen“ (direct external legal effect). Der transferierte Ausdruck wird in der südafrikanischen Rechtsliteratur zum Teil als systemfremd kritisiert. Bei genauer Betrachtung des Beratungsprozesses zeigt sich hier in besonderem Maße das Risiko von Rechtstransfer bei Kurzberatung, da der Transfer nicht im Rahmen der auf lange Zeit angelegten Zusammenarbeit mit der SALRC erfolgte, sondern aufgrund einer punktuellen Zusammenarbeit mit dem Rechtsausschuss des südafrikanischen Parlaments. 35. Deutliche Wirkungspotentiale liegen dort, wo die Partnerinstitution durch gesetzliche (oder andere zwingende) Vorgaben gehalten ist, innerhalb einer bestimmten Frist ein Ergebnis abzuliefern (wie in Südafrika der verfassungsrechtlich vorgeschriebene Erlass des AJA). Ein weiteres deutliches Wirkungspotential liegt in der Rechtsbereinigung, da hier die Komplexität der Implementation entscheidend reduziert ist. 36. Wenn der Wortlaut eines Gesetzes breiten Interpretationsspielraum lässt, werden die Schwierigkeiten, die allgemein hinsichtlich der Wirkungsmessung von Gesetzen bestehen, noch verstärkt. Die Schwierigkeit liegt dann (auch) auf der normativen Ebene. Für ein Projekt, welches über die Entwicklungszusammenarbeit im Rahmen von Rechtsreformprozessen ein bestimmtes Ziel verfolgte, besteht dann – im Sinne der Terminologie der vorliegenden Arbeit – nach Verabschiedung des Gesetzes ein „normatives Risiko“.

J. Möglichkeit des Umgangs mit normativen Problemen 37. Normative Risiken, die ein Gesetz mit sich bringt, können teilweise dadurch aufgefangen werden, dass auch die Implementation dieses Gesetzes unterstützt wird. Dazu gehört die Förderung einer Fachdebatte insbesondere über unbestimmte Rechtsbegriffe, Ermessensvorschriften und (aus rechtsstaatlicher oder anderer Sicht) „problematische“ Normen. Soweit der Gesetzgeber noch zögert, bestimmte rechtsstaatliche Standards gesetzlich zu verankern, kann auf nicht-rechtliche Maßstäbe zurückgegriffen und an der Etablierung eines entsprechenden Berufsethos mitgewirkt werden.

A. Empfehlungen der Interviewpartner

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38. Wenn Implementationsmaßnahmen unterstützt werden – wie z. B. die Richterkurse in Sambia –, die eine Vielzahl von Rechtsgebieten umfassen, dann ist fraglich, wie die deutsche Entwicklungszusammenarbeit mit denjenigen Teilgebieten und Einzelnormen umgehen soll, die aus rechtsstaatlicher und insbesondere menschenrechtlicher Sicht problematisch erscheinen, wie z. B. Normen, die die Todesstrafe legalisieren. Hier gibt es eine Reihe von Möglichkeiten. Dazu gehört die Identifikation von Interpretationsspielräumen im geltenden Recht, die gegebenenfalls menschenrechtsfreundlich oder unter Einführung von Maßstäben wie „Gerechtigkeit“ oder „Verhältnismäßigkeit“ ausgefüllt werden können. Hilfreich können auch Verweise auf bereits bestehende rechtsstaatsfreundliche Praktiken der Behörden oder Gerichte sein. Wo Interpretationsspielräume fehlen, bleibt die Aufforderung zum kritischen Nachdenken und die Schaffung von entsprechenden Plattformen. Auch können die inneren Grenzen problematischer Normen deutlich aufgezeigt werden. Die Förderung von Plattformen für kritisches Nachdenken bietet sich insbesondere auch für den Umgang mit autochthonem Recht an, für das die Gesellschaft des betreffenden Kooperationslandes einen zeitgemäßen Inhalt sucht. Zweites Kapitel

Empfehlungen für die entwicklungspolitische Praxis A. Empfehlungen der Interviewpartner Vor den eigenen Empfehlungen des Verfassers sollen noch einmal die Interviewpartner zu Wort kommen. In Sambia wurde hauptsächlich betont, dass eine Ausweitung der Zusammenarbeit auf alle Provinzen des Landes geschätzt würde. In den Interviews bezüglich des Südafrika-Projekts wurden insgesamt vier konkrete Verbesserungsvorschläge formuliert, die auch der Verfasser für sinnvoll hält: 1. Rechtsvergleichende Gutachten, wie sie z. B. seitens der deutschen Max-Planck-Institute erbracht werden, sollten nicht zu breit angelegt sein. Der Befragte hebt hervor, dass sich ein Land wie Südafrika beispielsweise für slowenisches Recht nicht interessiere. 2. Die Rolle der GTZ-Projektleitung sollte zusammen mit den Projektpartnern von vornherein klar definiert werden. Der Interviewpartner, der dies betont, zweifelt allerdings im Gegensatz zu allen anderen Befragten an, ob überhaupt ein sinnvoller inhaltlicher Beitrag durch deutsche Projektleiter möglich ist. Er schlägt vor, die Rolle der GTZ-Projektleitung eventuell auch schriftlich zu fixieren.

476

4. Teil, 2. Kap.: Empfehlungen für die entwicklungspolitische Praxis

3. Diejenigen Personen, mit denen das Projekt letztlich durchgeführt wird, sollten von Anfang an in den Planungsprozess eingebunden werden. Der Befragte war selbst für einen Teil eines GTZ-Projekts direkter Partner, ohne aber an den ursprünglichen Planungen beteiligt gewesen zu sein, da er nicht zur Leitungsebene seiner Institutionen gehört. 4. Ein Projekt sollte nicht zu viele Themenbereiche auf einmal abdecken. Dieser Hinweis stammt von einem Projektleiter des Südafrikaprojekts. Auf diesen Punkt wird noch einmal weiter unten eingegangen.

B. Langzeiteinsatz von Fachkräften 5. Auf der Basis der vorliegenden Arbeit ist der Langzeiteinsatz von Fachkräften im Rahmen von Rechtsprojekten als sinnvoll zu bewerten. Der Einsatz von Langzeitfachkräften sollte deshalb – entgegen mancher Forderung in der Literatur – nicht als „Auslaufmodell“ angesehen werden. Die Fallstudien zeigen m. E. deutlich, welche Vorteile der Einsatz einer deutschen Fachkraft auf mehrere Jahre in einem Kooperationsland hat: Es kann auf diese Weise ein fundiertes Wissen bezüglich des ausländischen Rechtssystems und seiner Institutionen erlangt werden. Hinzu kommt ein nicht zu unterschätzendes Netzwerkwissen. Dadurch kann es gelingen, bezüglich eines speziellen Themenbereichs eine Art Kompetenzzentrum aufzubauen. Zudem ermöglicht die dauerhafte Zusammenarbeit mit einer Partnerinstitution, dass die einem TZ-Projekt zur Verfügung stehenden Finanzmittel sehr gezielt eingesetzt werden können. Dies ist in dieser Form nur möglich durch die besondere Kenntnis der Institutionen vor Ort sowie die direkte und dauerhafte Zusammenarbeit mit denjenigen Personen, denen Finanzmittel zur Verfügung gestellt werden. Schließlich kann nur über den Langzeiteinsatz dasjenige Vertrauen zur Partnerseite aufgebaut werden, das für eine enge Zusammenarbeit und Identifikation von Beratungs- und Finanzierungsbedürfnissen notwendig erscheint.

C. Planungsflexibilität 6. Rechtsprojekte sollten eine hohe Planungsflexibilität mitbringen und viel Raum für kreative Lösungen der Projektleitung vor Ort lassen. Bei den Rechtsprojekten in Südafrika und Sambia war dies insbesondere deshalb nötig, da sich die Implementation von Recht durch Kurse für Verwaltungsangestellte und Richter als komplexer darstellte als ursprünglich angenommen.

F. Verknüpfung von Technischer Zusammenarbeit

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D. Berücksichtigung von „Lernkurven“ 7. Die „Lernkurve“ der Projektleitung sollte mit eingeplant werden. Rechtsprojekte sollten von vornherein einplanen, dass sich das Wissen der GTZ-Projektleitung hinsichtlich des ausländischen Rechts mit den Jahren steigert und entsprechend mit der Zeit eine anspruchsvollere Beratung geleistet werden kann. Ist eine anspruchsvolle inhaltliche Beratung (im engeren Sinne, als Ausbilder oder im Team) erwünscht, dann ist es allerdings sinnvoll, das Projekt auf einen engen Rechtsbereich zu konzentrieren.

E. Verknüpfung von Technischer Zusammenarbeit und CIM-Modell 8. Technische Zusammenarbeit und CIM-Modell sollten flexibel gehandhabt und gegebenenfalls verknüpft werden. In den Interviews fiel auf, dass kein Befragter von der Partnerseite das CIM-Modell, welches die deutsche EZ auch anbietet, kannte. Auch mit der Leitungsebene der Partnerinstitutionen war dieses Modell als Alternative zu einem TZ-Projekt offensichtlich nicht besprochen worden. Ebenso waren die Projektleiter nicht grundlegend über die Chancen und Einsatzmöglichkeiten dieses Modells informiert. Dies sollte in Zukunft geändert werden, um die unterschiedlichen Modelle der Kooperation mit Entwicklungsländern flexibler handhaben zu können. Die GTZ-Projektleitung könnte beispielsweise vor ihrem Projekteinsatz eingehend über das CIM-Modell aufgeklärt werden, damit sie in Ländern mit Fachkräftemangel entsprechende Hinweise an die Partnerinstitutionen weitergeben und zusammen mit diesen einen eventuellen Bedarf identifizieren kann. In bestimmten Fällen könnte etwa nach Abschluss eines TZ-Projekts die Zusammenarbeit auf der Basis des CIM-Modells fortgeführt werden.

F. Verknüpfung von Technischer Zusammenarbeit mit anderen bi- und multilateralen Gebern 9. Die deutsche Technische Zusammenarbeit sollte im Bereich von Rechtsprojekten effektiver mit verschiedenen bilateralen und multilateralen Gebern zusammenarbeiten und spezifisches Projektwissen mit deren Ansätzen, insbesondere im Bereich der Finanzierung, verknüpfen.

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4. Teil, 2. Kap.: Empfehlungen für die entwicklungspolitische Praxis

Die Fallstudien haben gezeigt, dass Rechtsprojekte nach einiger Zeit typischerweise an einen Punkt stoßen, an dem den Partnerinstitutionen mit weiterer Beratung und/oder kleinen Finanzierungsbeiträgen nicht geholfen ist, sondern ein erhöhter Finanzierungsbedarf besteht. Dies ist bei Rechtsprojekten zur Implementation von Recht ab dem Zeitpunkt der Fall, an dem die (aufwändige) Konzeptionsphase von Implementationsmaßnahmen und eine erste Testphase abgelaufen sind und nun auf Dauer ein großer Kreis von Personen Adressat der Maßnahmen sein soll. Es liegt auf der Hand, dass zu einem solchen Zeitpunkt grundsätzlich das Partnerland die Finanzierung der Implementationsmaßnahmen übernehmen sollte, um Nachhaltigkeit zu gewährleisten. Tatsächlich wurden die notwendigen Finanzen in den Fallstudien von den entsprechenden staatlichen Stellen des Kooperationslandes jedoch nicht unmittelbar bereitgestellt. Ob dies nur am mangelnden politischen Willen lag oder eine Finanzierung auch objektiv zunächst unmöglich war, sei hier dahingestellt. Bei der Zusammenarbeit mit NROen, die wie die sambischen Organisationen LADA und EPWDA durchweg auf Drittmittel angewiesen sind, stellt die nachhaltige Finanzierung von gemeinsam konzipierten Maßnahmen in jedem Fall objektiv ein Problem dar. Fraglich ist, welche Finanzierungsquellen übergangsweise oder ergänzend herangezogen werden können. Hier kommen andere Geberorganisationen in Frage, die selbst keine Langzeitfachkräfte vor Ort beschäftigen, jedoch Finanzmittel in die Entwicklungszusammenarbeit einbringen wollen, hierfür besondere Sach- und Institutionenkenntnisse benötigen und deshalb auf das langjährig erworbene Wissen einer deutschen Fachkraft sinnvoll aufbauen können (so geschehen in Sambia bei der Fortführung von LCJ-Kursen durch DANIDA). Kofinanzierungen oder Parallelfinanzierungen mit anderen bilateralen oder multilateralen Gebern sowie zwischen deutscher TZ und FZ sind in der deutschen Entwicklungszusammenarbeit grundsätzlich erwünscht und vorgesehen. In Zukunft wird es darauf ankommen, die dadurch erzielbaren Synergieeffekte vermehrt auch für den Bereich der Rechtsprojekte und zur Förderung von Rechtsstaatlichkeit zu nutzen. In Betracht kommt insbesondere die Zusammenarbeit mit bedeutsamen Gebern wie EU, Weltbank oder das britische Department For International Development (DFID). Es sollte außerdem überlegt werden, inwieweit die Finanzierungsinstrumente der KfW für eine Ko- oder Folgefinanzierung von Rechtsprojekten verwendet und entsprechend angepasst werden können. Schließlich sollten bilaterale TZ-Projekte von vornherein einen späteren, größeren Finanzierungsbedarf mit einplanen und sich gleichsam als

H. Funktionenvielfalt von Rechtsprojekten stärken

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Pioniere für bilaterale FZ-Projekte oder größere Projekte von multilateralen Organisationen begreifen. Auf diese Weise könnten auch Organisationen wie die Weltbank wieder größeres Interesse daran bekommen, ihre Politik mit der bilateralen EZ abzustimmen. Es gilt, effektive Wissensketten zwischen verschiedenen Organisationen mit ihren jeweils komparativen Vorteilen aufzubauen.

G. Verknüpfung von Rechtsprojekten untereinander 10. Rechtsprojekte sollten so miteinander verknüpft werden, dass die jeweilige Projektleitung auf Erfahrungen und Ergebnisse anderer Projekte zurückgreifen kann. Zum Beispiel zeigt das Sambia-Projekt, dessen Projektleitung nicht über andere GTZ-Projekte, die ebenfalls das Thema „autochthones Recht“ bearbeitet hatten, informiert worden war, einen entsprechenden Bedarf.

H. Funktionenvielfalt von Rechtsprojekten stärken 11. Die Fallstudien haben gezeigt, dass Rechtsprojekte teilweise hochgradig komplex sind und spezifische Wirkungsrisiken und -grenzen beinhalten. Zu hoch gesteckte Ziele sollten deshalb vermieden werden. Rechtsprojekte können allerdings neben der Förderung von Entwicklungszielen wie „Rechtsstaatlichkeit“ interessante Funktionen wahrnehmen, die stärker als bisher betont werden sollten. Die durch Entwicklungspolitik initiierte und durch Steuergelder finanzierte mehrjährige fachliche Zusammenarbeit eines deutschen Juristen mit afrikanischen Kollegen bietet für Deutschland Chancen des Dialogs, der Vernetzung und der Wissensgenerierung. Die dadurch bestehende win-win-Situation geht über das bislang formulierte Eigeninteresse deutscher Entwicklungspolitik an einer „friedlicheren und gerechteren Welt“ hinaus. I. Dialogfunktion von Rechtsprojekten 12. Die Dialogfunktion von Rechtsprojekten sollte erkannt und gegebenenfalls mit gezielten Maßnahmen gestärkt werden. Rechtsprojekte der GTZ sind in erster Linie Projekte der entwicklungspolitischen „Zusammenarbeit“ und nicht des „Dialogs“. In die Zusammenarbeit werden, wie die Fallbeispiele zeigen, zur Erreichung bestimmter Ziele eine Reihe von Ressourcen eingebracht. Dort, wo sich die GTZ-Projektleitung als „Berater“ einbringt, kommt es in der Mehr-

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4. Teil, 2. Kap.: Empfehlungen für die entwicklungspolitische Praxis

zahl der Fälle nicht zu einem Wissenstransfer (Beratung im engeren Sinne), sondern zu einem fachlichen Austausch (Beratung im Team). Das Interessante und Spezifische an diesem Austausch ist, dass er zwischen den beteiligten Personen nicht nur punktuell (wie z. B. auf einer Konferenz), sondern in enger fachlicher Zusammenarbeit in Hinarbeitung auf bestimmte gemeinsame Ziele über mehrere Jahre hinweg stattfindet. Im Gegensatz zum politischen Dialog auf Regierungsebene, der in völkerrechtlichen Verträgen z. B. zu einer Einigung über die Makrooperationalisierung des Rechtsstaatsprinzips führen kann, setzt sich so der rechtsstaatliche Dialog gleichsam auf einer unteren Ebene fort. Von Fall zu Fall wird die Bedeutung und Funktion dieses Dialogs variieren: Sofern das GTZ-Projekt Mittel zu vergeben hat und deren Vergabe an bestimmte Leistungen der Partnerseite gebunden ist, kann der Dialog den Weg für eine Einigung bereiten. Sofern die GTZ-Projektleitung an Diskussionen teilnimmt, an deren Ende ein Ergebnis steht, über das nur die Partnerseite zu entscheiden hat (Bsp.: Gesetzentwürfe der SALRC), hat der Dialog eher die Struktur einer Beratung. In beiden Fällen geht es jedoch um den Austausch über bestimmte fachlich-technische oder normative Fragen. Das Projekt selbst ist dann eine Plattform, die gegenseitiges Lernen ermöglicht, und setzt derzeit im Raum stehende abstrakte Forderungen nach solchen Plattformen um. Nach der hier vertretenen Auffassung sollte dieser Austausch als Teil des Gesamtdialogs zwischen Deutschland und dem jeweiligen Partnerland angesehen werden, der dadurch während der Dauer des Projekts und vielleicht darüber hinaus auch eine friedensfördernde Funktion hat. Die Anerkennung dieser Dialogfunktion hätte zum einen zur Folge, dass entwicklungspolitischen Projekten – unter der Voraussetzung einer gut funktionierenden Kommunikation zwischen GTZ-Projektleitung und Mitarbeitern der Partnerorganisationen – auch unabhängig von der konkreten Erreichung des Projektziels ein Wert zukommt. Zum anderen könnte bei Anerkennung der Dialogfunktion die friedensfördernde Wirkung eines Projekts durch bestimmte Maßnahmen verstärkt werden. Als Maßnahmen wäre denkbar, dass der Dialog in Bezug auf bestimmte Rechtsfragen nachhaltig zwischen Deutschland und dem Partnerland verankert wird, mit der möglichen Folge, dass sich die Ergebnisse dieses Dialogs auf die Makroebene niederschlagen (Fachdialog als Vorbereitung für Politikdialog). Dazu könnte die jeweilige GTZ-Projektleitung auf die institutionelle Verankerung der Partnerschaft von rechtlichen und rechtswissenschaftlichen Institutionen in Deutschland und dem Partnerland gezielt hinwirken. Konkret könnten in Zusammenarbeit mit rechtsvergleichenden Lehrstühlen in Deutschland und dem Koope-

H. Funktionenvielfalt von Rechtsprojekten stärken

481

rationsland Anstöße für wissenschaftliche Studien gegeben werden, die an die rechtliche Debatte innerhalb der Projekte anknüpfen.

II. Brückenfunktion von Rechtsprojekten 13. Die Brückenfunktion von Rechtsprojekten sollte erkannt und gegebenenfalls mit gezielten Maßnahmen gestärkt werden. Bisher nehmen die Afrikawissenschaften in Deutschland bereits eine Art Brückenfunktion für in Afrika durchgeführte (Rechts-)Projekte wahr, wenn nämlich während der Planungs- und Durchführungsphase auf in Deutschland vorhandenen Sachverstand zurückgegriffen wird (z. B. über Gutachten oder Expertengespräche). Es sollte jedoch stärker als bisher betont werden, dass (Rechts-)Projekte umgekehrt auch für die Afrikawissenschaften und speziell für die afrikabezogene Rechtsvergleichung eine Brückenfunktion darstellen können. Das Bild der Brücke bezeichnet dabei die Ermöglichung des Austauschs in zwei Richtungen: Die Erweiterung von Forschungsmöglichkeiten und Netzwerkbildung für die deutsche Wissenschaft in Bezug auf Afrika und die Erweiterung der Forschungsmöglichkeiten und Netzwerkbildung der afrikanischen Wissenschaft in Bezug auf Deutschland. Hier sollte von vornherein und systematisch das Selbstverständnis eines (Rechts-)Projekts erweitert werden. Konkret denkbar wäre insbesondere die gezielte Organisation von Wissensaustausch und die Herstellung von Kontakten zwischen Institutionen. Denkbar wäre auch die wissenschaftliche Begleitung eines (Rechts-)Projekts durch eine deutsche oder afrikanische Universität, indem diese bestimmte Grundlagenfragen, auf die das Projekt stößt, aufgreift, mit Unterstützung des Projekts bearbeitet und schließlich veröffentlicht. Wenn auf diese Weise Grundlagenforschung und Entwicklungszusammenarbeit stärker verzahnt werden, würde auch die oben geschilderte Dialogfunktion des Projekts gestärkt werden, nämlich im Sinne eines Austauschs mit dem Ziel des gegenseitigen Kennenlernens. III. Rücktransfer von Know-how 14. Die Möglichkeit des Rücktransfers von durch die GTZ-Projektleitung erworbenem Wissen nach Deutschland sollte erkannt und gegebenenfalls mit gezielten Maßnahmen gefördert werden. Speziell im Rechtsbereich könnte damit der Kritik, dass die diesbezüglichen Beiträge Afrikas im „Westen“ zu wenig zur Kenntnis genommen würden, entgegengewirkt werden.

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4. Teil, 3. Kap.: Abschließende konzeptionelle Überlegungen

Rücktransfer von Know-how würde bedeuten, dass dieses von der GTZProjektleitung erlangte spezifische Wissen wieder zurück nach Deutschland transferiert wird, und zwar nicht nur zu den Zentralen der beteiligten Entwicklungsinstitutionen. Der Rücktransfer von Know-how beginnt schon dort, wo das Rechtsprojekt die angesprochene Brückenfunktion wahrnimmt. Er könnte dadurch erweitert werden, dass ausgesuchten Partnern des Projekts ermöglicht wird, über Konferenzen und Fachpublikationen dem deutschen Fachpublikum spezifisches Wissen zu vermitteln. Der Rücktransfer von Know-how könnte außerdem dadurch stattfinden, dass die GTZ die Adressen ehemaliger Projektleiter als (nunmehrige) Experten für eine gewisse Zeit in einem „Expertenpool“ vorhält und es interessierten Personen ermöglicht, darauf zuzugreifen. Darüber hinaus könnte sich der Rücktransfer von Know-how in Veröffentlichungen äußern, die in spezifischer Form an das durch das Projekt erzielte Wissen anknüpfen. Dies wird nur in seltenen Fällen während des Projekts durch die Projektleitung selbst erfolgen können, da diese mit der Verfolgung der konkreten Projektziele in der Regel ausgelastet ist. Denkbar wäre aber die gezielte wissenschaftliche Begleitung eines Projekts durch Dritte und die gezielte Förderung von Veröffentlichungen der Projektleitung nach deren Austreten aus dem Projekt. Die konsequente Verfolgung dieses Rücktransfers kann die Dialogidee stärken. Als „Empfänger“ von Know-how aus Rechtsprojekten wird derzeit in erster Linie die Wissenschaft in Frage kommen und solche Institutionen, die selbst internationale Zusammenarbeit betreiben. Je nach Thema könnte auch die deutsche Wirtschaft hieran Interesse haben. Drittes Kapitel

Abschließende konzeptionelle Überlegungen 15. Rechtsprojekte bewegen sich zwischen den Polen – Beratung und Finanzierung, – thematische Konzentration und Themenvielfalt, – Rechtsreform und Rechtsimplementation, – Zusammenarbeit mit Partnerinstitutionen mit legislativer Letztentscheidungskompetenz und solchen mit reiner Vorbereitungsfunktion, – eindimensionales und mehrdimensionales Funktionenverständnis, – Legitimation und fehlender Legitimation („legitimatorische Grauzone“).

4. Teil, 3. Kap.: Abschließende konzeptionelle Überlegungen

483

Die eigentliche Stärke eines Rechtsprojekts beruht nach der Betrachtung der Fallstudien auf der Kombination von Beratungsleistungen (und zwar in den verschiedenen Formen der Beratung im engeren Sinne und im Team) und der Bereitstellung von Finanzmitteln. Beratung und Finanzierung können in Bezug auf einen bestimmten Kooperationsbereich sinnvoll nacheinander geschaltet werden oder sich gleichzeitig gegenseitig verstärken. Aus ihrer Kombination erwächst eine besondere Dynamik, die nicht leichtfertig gegenüber reinen Finanzierungsmodellen oder gegenüber Beratungsprojekten mit minimalisierter Finanzausstattung aufgegeben werden sollte. Dies sei hier auch deshalb besonders hervorgehoben, da derzeit in der deutschen EZ ein Trend hin zur Beteiligung an sektorbezogenen Investitionsprogrammen mit mehreren Gebern (so genannter sector-wide approach) beobachtet werden kann und zudem zunehmend der Gesamthaushalt des Kooperationslandes mitfinanziert wird (so genannte direkte Budgethilfe). Auffällig ist schließlich, dass in der Außendarstellung der GTZ vor allem der Beratungsaspekt betont und das Wechselspiel von Beratung und Finanzierung vernachlässigt wird. Die Stärke der Kombination von Beratungsleistungen und der Bereitstellung von Finanzmitteln kann vor allem dann genutzt werden, wenn das Projekt eine thematische Konzentration erfährt, die die eingesetzte Langzeitfachkraft in die Lage versetzt, ihr Fachwissen in Bezug auf einen (rechtlichen) Spezialbereich des Kooperationslandes fortzuentwickeln. Wenn es dann gelingt, die Fachkraft langfristig in Teams des Kooperationslandes einzubinden, dann sind nicht nur sinnvolle inhaltliche Beiträge möglich, sondern es besteht auch die fachliche Kompetenz und Nähe zur Partnerinstitution, um ganz gezielt Finanzmittel einzusetzen und deren Verwendung effektiv zu kontrollieren. In diesem Sinne sollte eine Zusammenarbeit der GTZ mit anderen bi- und multilateralen Gebern im Bereich von Rechtsprojekten systematisch verfolgt und ausgebaut werden. Ein Rechtsprojekt kann mit der Zeit eine spezielle Kompetenz aufbauen und einsetzen, wenn es in einem bestimmten Bereich zunächst Rechtsreformen und anschließend deren Implementation unterstützt. Auf diese zweiphasige Unterstützung kann ein Projekt jedoch nur dann von vornherein angelegt werden, wenn der politische Wille vorhanden ist, die Rechtsreformvorschläge zeitnah parlamentarisch umzusetzen. Ein solches Projekt bietet sich vor allem dann an, wenn sich der entsprechende politische Wille bereits in den die Akteure der Partnerseite bindenden Dokumenten oder Rechtsnormen niedergeschlagen hat. Rechtsprojekte sind die Plattform für einen engen fachlichen Austausch. Neben der Verfolgung langfristiger Entwicklungsziele können Rechts-

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4. Teil, 3. Kap.: Abschließende konzeptionelle Überlegungen

projekte deshalb auch eine Dialog- und Brückenfunktion einnehmen, die gestärkt werden sollte. Die Tatsache, dass Rechtsprojekte häufig auf legitimatorische Grauzonen stoßen, sollte ihrer Durchführung grundsätzlich nicht im Wege stehen. Sie weist dem deutschen TZ-Projekt jedoch häufig eine zurückhaltende Rolle im Rahmen gesellschaftlicher Veränderungsprozesse der Kooperationsländer zu.

Anhang 1 Hinweise zu Gesetzeszitaten 1.

Bei den südafrikanischen Gesetzen wird in der jeweils ersten Fußnote die Gesetzesnummer im Jahr des Erlasses genannt sowie Nummer und Jahr des letzten Änderungsgesetzes angegeben.1 Bsp.: Promotion of Administrative Justice Act, Act 3 of 2000 (zuletzt geändert durch Act 22 of 2005) Anders als bei sambischen Gesetzen ist die Angabe einer weiteren Fundstelle unüblich und wird auch in dieser Arbeit nicht vorgenommen. Eine stets aktualisierte Fassung der Gesetze ist z. B. abgedruckt in der Sammlung „Statutes of the Republic of South Africa. Classified and Annotated from 1910“ des LexisNexis-Butterworths-Verlags. Bereits aufgehobene Gesetze aus der Apartheidära finden sich z. B. in der Gesetzessammlung „Statutes of The Union of South Africa“ und in Bekker/Carpenter (eds.) Butterworths Selection of Statutes, Constitutional Law, Durban 1990. Zu noch älteren Gesetzen siehe G. W. Eybers, Select Constitutional Documents Illustrating South African History 1795–1910, London 1918.

2.

Bei den sambischen Gesetzen wird in der jeweils ersten Fußnote die Gesetzesnummer im Jahr des Erlasses genannt sowie Nummer und Jahr des letzten Änderungsgesetzes. Hinzu kommt die Fundstelle (= Kapitel) in der Gesetzessammlung „Laws of Zambia“. Bsp.: The Local Courts Act, Act 20 of 1966 (zuletzt geändert durch Act 18 of 2003), Chap. 29 of the Laws of Zambia. Die Gesetzessammlung „Laws of Zambia“ wurde 1968 förmlich per Gesetz ins Leben gerufen.2 1998 wurde mit finanzieller Unterstützung der Weltbank eine Auflage herausgegeben, die auf der Internetseite des sambischen Parlaments abgerufen werden konnte.3 Im Mai 2007 war eine neue Version im Aufbau begriffen.4

1 In den meisten Veröffentlichungen wird Nummer und Jahr des Änderungsgesetzes nicht angegeben. Dies erscheint jedoch sinnvoll, um zu verdeutlichen, von welcher Gesetzesversion die vorliegende Arbeit ausgeht. 2 The Laws of Zambia (Revised Edition) Act, Act 9 of 1968 (zuletzt geändert durch Act 21 of 1971). 3 http://www.parliament.gov.zm/index.php?option=com_content&task=view&id= 21&Itemid=49 (letzter Zugriff: 19.07.2005). 4 Vgl. http://www.parliament.gov.zm/index.php?option=com_content&task=view &id=21&Itemid=49. Im Mai 2007 waren erst Vol. 1–5 der „Laws of Zambia“ abrufbar.

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Anhang 1: Hinweise zu Gesetzeszitaten

Bestimmte Regelwerke sind nicht durch Parlamentarisches Gesetz („Act“), sondern durch einen anderen Rechtsakt der Legislative oder Exekutive erlassen worden. Diese Rechtsakte werden zusammenfassend mit „Statutory Instrument“5 bezeichnet. Teilweise finden sie sich ebenfalls in der Sammlung Laws of Zambia. Bsp.: The Local Court Rules, Statutory Instrument 293 of 1966 (zuletzt geändert durch Statuory Instrument 46 of 1995), Chap. 29 of the Laws of Zambia.

5 Vgl. § 3 Interpretation and General Provisions Act: „ ‚statutory instrument‘ means any proclamation, regulation, order, rule, notice or other instrument (not being an Act of Parliament) of a legislative, as distinct from an executive, character.“

Anhang 2 Gesetzestexte Südafrika The Constitution of the Republic of South Africa Act 108 of 1996 (zuletzt geändert durch Constitution Twelfth Amendment Act of 2005) Art. 1 Republic of South Africa The Republic of South Africa is one, sovereign, democratic state founded on the following values: (a) Human dignity, the achievement of equality and the advancement of human rights and freedoms. (b) Non-racialism and non-sexism. (c) Supremacy of the constitution and the rule of law. (d) Universal adult suffrage, a national common voters roll, regular elections and a multi-party system of democratic government, to ensure accountability, responsiveness and openness. Art. 6 Languages (1) The official languages of the Republic are Sepedi, Sesotho, Setswana, siSwati, Tshivenda, Xitsonga, Afrikaans, English, isiNdebele, isiXhosa and isiZulu. [. . .] Art. 8 Application [of Bill of Rights] (1) The Bill of Rights applies to all law, and binds the legislature, the executive, the judiciary and all organs of state. (2) A provision of the Bill of Rights binds a natural or a juristic person if, and to the extent that, it is applicable, taking into account the nature of the right and the nature of any duty imposed by the right. [. . .] Art. 9 Equality (1) Everyone is equal before the law and has the right to equal protection and benefit of the law.

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Anhang 2: Gesetzestexte Südafrika

[. . .] (4) No person may unfairly discriminate directly or indirectly against anyone on one or more grounds in terms of subsection (3). National legislation must be enacted to prevent or prohibit unfair discrimination. Art. 15 Freedom of religion, belief and opinion (1) Everyone has the right to freedom of conscience, religion, thought, belief and opinion. [. . .] (3) (a) This section does not prevent legislation recognising – (i) marriages concluded under any tradition, or a system of religious, personal or family law; or (ii) systems of personal and family law under any tradition, or adhered to by persons professing a particular religion. Art. 30 Language and culture Everyone has the right to use the language and to participate in the cultural life of their choice, but no one exercising these rights may do so in a manner inconsistent with any provision of the Bill of Rights. Art. 31 Cultural, religious and linguistic communities (1) Persons belonging to a cultural, religious or linguistic community may not be denied the right, with other members of that community – (a) to enjoy their culture, practise their religion and use their language; and (b) to form, join and maintain cultural, religious and linguistic associations and other organs of civil society. (2) The rights in subsection (1) may not be exercised in a manner inconsistent with any provision of the Bill of Rights. Art. 33 Just administrative action (1) Everyone has the right to administrative action that is lawful, reasonable and procedurally fair. (2) Everyone whose rights have been adversely affected by administrative action has the right to be given written reasons. (3) National legislation must be enacted to give effect to these rights, and must – (a) provide for the review of administrative action by a court or, where appropriate, an independent and impartial tribunal;

Constitution

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(b) impose a duty on the state to give effect to the rights in subsections (1) and (2); and (c) promote an efficient administration. Art. 35 Arrested, detained and accused persons (1) Everyone who is arrested for allegedly committing an offence has the right – (a) to remain silent; [. . .] (c) not to be compelled to make any confession or admission that could be used in evidence against that person; [. . .] Art. 36 Limitation of rights (1) The rights in the Bill of Rights may be limited only in terms of law of general application to the extent that the limitation is reasonable and justifiable in an open and democratic society based on human dignity, equality and freedom, taking into account all relevant factors, including – (a) the nature of the right; (b) the importance of the purpose of the limitation; (c) the nature and extent of the limitation; (d) the relation between the limitation and its purpose; and (e) less restrictive means to achieve the purpose. (2) Except as provided in subsection (1) or in any other provision of the Constitution, no law may limit any right entrenched in the Bill of Rights. Art. 39 Interpretation of Bill of Rights (1) When interpreting the Bill of Rights, a court, tribunal or forum – (a) must promote the values that underlie an open and democratic society based on human dignity, equality and freedom; (b) must consider international law; and (c) may consider foreign law. (2) When interpreting any legislation, and when developing the common law or customary law, every court, tribunal or forum must promote the spirit, purport and objects of the Bill of Rights. (3) The Bill of Rights does not deny the existence of any other rights or freedoms that are recognised or conferred by common law, customary law or legislation, to the extent that they are consistent with the Bill.

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Anhang 2: Gesetzestexte Südafrika

Art. 166 Judicial system The courts are – (a) the Constitutional Court; (b) the Supreme Court of Appeal; (c) the High Courts, including any high court of appeal that may be established by an Act of Parliament to hear appeals from High Courts; (d) the Magistrates’ Courts; and (e) any other court established or recognised in terms of an Act of Parliament, including any court of a status similar to either the High Courts or the Magistrates’ Courts. Art. 195 Basic values and principles governing public administration (1) Public administration must be governed by the democratic values and principles enshrined in the Constitution, including the following principles: [. . .] (d) Services must be provided impartially, fairly, equitably and without bias. [. . .] (f) Public administration must be accountable. [. . .] Art. 211 Recognition [of Traditional Leaders] (1) The institution, status and role of traditional leadership, according to customary law, are recognised, subject to the Constitution. (2) A traditional authority that observes a system of customary law may function subject to any applicable legislation and customs, which includes amendments to, or repeal of, that legislation or those customs. (3) The courts must apply customary law when that law is applicable, subject to the Constitution and any legislation that specifically deals with customary law. Art. 212 Role of traditional leaders (1) National legislation may provide for a role for traditional leadership as an institution at local level on matters affecting local communities. (2) To deal with matters relating to traditional leadership, the role of traditional leaders, customary law and the customs of communities observing a system of customary law – (a) national or provincial legislation may provide for the establishment of houses of traditional leaders; and (b) national legislation may establish a council of traditional leaders.

Promotion of Administrative Justice Act

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Schedule 6, Abschnitt 23 (1) National legislation envisaged in sections 9 (4), 32 (2) and 33 (3) of the new Constitution must be enacted within three years of the date on which the new Constitution took effect. [. . .] Promotion of Administrative Justice Act Act 3 of 2000 (zuletzt geändert durch Act 22 of 2005) Preamble [. . .] § 1 Definitions In this Act, unless the context indicates otherwise – „administrative action“ means any decision taken, or any failure to take a decision, by – (a) an organ of state, when – (i) exercising a power in terms of the Constitution or a provincial constitution; or (ii) exercising a public power or performing a public function in terms of any legislation; or (b) a natural or juristic person, other than an organ of state, when exercising a public power or performing a public function in terms of an empowering provision, which adversely affects the rights of any person and which has a direct, external legal effect, but does not include – (aa) [. . .] (cc) the executive powers or functions of a municipal council; [. . .] (ff) a decision to institute or continue a prosecution; [. . .] „administrator“ means an organ of state or any natural or juristic person taking administrative action; [. . .] „court“ means – (a) the Constitutional Court acting in terms of section 167 (6) (a) of the Constitution; or (b) (i) a High Court or another court of similar status; or (ii) a Magistrate’s Court, either generally or in respect of a specified class of administrative actions, designated by the Minister by notice in the Gazette

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Anhang 2: Gesetzestexte Südafrika and presided over by a magistrate or an additional magistrate designated in terms of section 9A, within whose area of jurisdiction the administrative action occurred or the administrator has his or her or its principal place of administration or the party whose rights have been affected is domiciled or ordinarily resident or the adverse effect of the administrative action was, is or will be experienced;

„decision“ means any decision of an administrative nature made, proposed to be made, or required to be made, as the case may be, under an empowering provision, including a decision relating to- [. . .] „empowering provision“ means a law, a rule of common law, customary law, or an agreement, instrument or other document in terms of which an administrative action was purportedly taken; [. . .]

§ 2 Application of Act (1) The Minister may, by notice in the Gazette (a) if it is reasonable and justifiable in the circumstances, exempt an administrative action or a group or class of administrative actions from the application of any of the provisions of section 3, 4 or 5; or (b) in order to promote an efficient administration and if it is reasonable and justifiable in the circumstances, permit an administrator to vary any of the requirements referred to in section 3 (2), 4 (1) (a) to (e), (2) and (3) or 5 (2), in a manner specified in the notice. (2) Any exemption or permission granted in terms of subsection (1) must, before publication in the Gazette, be approved by Parliament.

§ 3 Procedurally fair administrative action affecting any person (1) Administrative action which materially and adversely affects the rights or legitimate expectations of any person must be procedurally fair. (2) (a) A fair administrative procedure depends on the circumstances of each case. (b) In order to give effect to the right to procedurally fair administrative action, an administrator, subject to subsection (4), must give a person referred to in subsection (1) – (i) adequate notice of the nature and purpose of the proposed administrative action; (ii) a reasonable opportunity to make representations; (iii) a clear statement of the administrative action; (iv) adequate notice of any right of review or internal appeal, where applicable; and (v) adequate notice of the right to request reasons in terms of section 5.

Promotion of Administrative Justice Act

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(3) In order to give effect to the right to procedurally fair administrative action, an administrator may, in his or her or its discretion, also give a person referred to in subsection (1) an opportunity to – (a) obtain assistance and, in serious or complex cases, legal representation; (b) present and dispute information and arguments; and (c) appear in person. (4) (a) If it is reasonable and justifiable in the circumstances, an administrator may depart from any of the requirements referred to in subsection (2). (b) In determining whether a departure as contemplated in paragraph (a) is reasonable and justifiable, an administrator must take into account all relevant factors, including – (i) the objects of the empowering provision; (ii) the nature and purpose of, and the need to take, the administrative action; (iii) the likely effect of the administrative action; (iv) the urgency of taking the administrative action or the urgency of the matter; and (v) the need to promote an efficient administration and good governance. (5) Where an administrator is empowered by any empowering provision to follow a procedure which is fair but different from the provisions of subsection (2), the administrator may act in accordance with that different procedure.

§ 4 Administrative action affecting public (1) In cases where an administrative action materially and adversely affects the rights of the public, an administrator, in order to give effect to the right to procedurally fair administrative action, must decide whether – (a) to hold a public inquiry in terms of subsection (2); (b) to follow a notice and comment procedure in terms of subsection (3); (c) to follow the procedures in both subsections (2) and (3); (d) where the administrator is empowered by any empowering provision to follow a procedure which is fair but different, to follow that procedure; or (e) to follow another appropriate procedure which gives effect to section 3. (2) If an administrator decides to hold a public inquiry – (a) the administrator must conduct the public inquiry or appoint a suitably qualified person or panel of persons to do so; and (b) the administrator or the person or panel referred to in paragraph (a) must – (i) determine the procedure for the public inquiry, which must – (aa) include a public hearing; and (bb) comply with the procedures to be followed in connection with public inquiries, as prescribed;

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Anhang 2: Gesetzestexte Südafrika (ii) conduct the inquiry in accordance with that procedure; (iii) compile a written report on the inquiry and give reasons for any administrative action taken or recommended; and (iv) as soon as possible thereafter – (aa) publish in English and in at least one of the other official languages in the Gazette or relevant provincial Gazette a notice containing a concise summary of any report and the particulars of the places and times at which the report may be inspected and copied; and (bb) convey by such other means of communication which the administrator considers effective, the information referred to in item (a) to the public concerned.

(3) If an administrator decides to follow a notice and comment procedure, the administrator must – (a) take appropriate steps to communicate the administrative action to those likely to be materially and adversely affected by it and call for comments from them; (b) consider any comments received; (c) decide whether or not to take the administrative action, with or without changes; and (d) comply with the procedures to be followed in connection with notice and comment procedures, as prescribed. (4) (a) If it is reasonable and justifiable in the circumstances, an administrator may depart from the requirements referred to in subsections (1) (a) to (e), (2) and (3). (b) In determining whether a departure as contemplated in paragraph (a) is reasonable and justifiable, an administrator must take into account all relevant factors, including (i) the objects of the empowering provision; (ii) the nature and purpose of, and the need to take, the administrative action; (iii) the likely effect of the administrative action; (iv) the urgency of taking the administrative action or the urgency of the matter; and (v) the need to promote an efficient administration and good governance. § 5 Reasons for administrative action (1) Any person whose rights have been materially and adversely affected by administrative action and who has not been given reasons for the action may, within 90 days after the date on which that person became aware of the action or

Promotion of Administrative Justice Act

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might reasonably have been expected to have become aware of the action, request that the administrator concerned furnish written reasons for the action. (2) The administrator to whom the request is made must, within 90 days after receiving the request, give that person adequate reasons in writing for the administrative action. (3) If an administrator fails to furnish adequate reasons for an administrative action it must, subject to subsection (4) and in the absence of proof to the contrary, be presumed in any proceedings for judicial review that the administrative action was taken without good reason. (4) (a) An administrator may depart from the requirement to furnish adequate reasons if it is reasonable and justifiable in the circumstances, and must forthwith inform the person making the request of such departure. (b) In determining whether a departure as contemplated in paragraph (a) is reasonable and justifiable, an administrator must take into account all relevant factors, including – (i) the objects of the empowering provision; (ii) the nature, purpose and likely effect of the administrative action concerned; (iii) the nature and the extent of the departure; (iv) the relation between the departure and its purpose; (v) the importance of the purpose of the departure; and (vi) the need to promote an efficient administration and good governance. (5) Where an administrator is empowered by any empowering provision to follow a procedure which is fair but different from the provisions of subsection (2), the administrator may act in accordance with that different procedure. (6) (a) In order to promote an efficient administration, the Minister may, at the request of an administrator, by notice in the Gazette publish a list specifying any administrative action or a group or class of administrative actions in respect of which the administrator concerned will automatically furnish reasons to a person whose rights are adversely affected by such actions, without such person having to request reasons in terms of this section. (b) The Minister must, within 14 days after the receipt of a request referred to in paragraph (a) and at the cost of the relevant administrator, publish such list, as contemplated in that paragraph.

§ 6 Judicial review of administrative action (1) Any person may institute proceedings in a court or a tribunal for the judicial review of an administrative action.

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Anhang 2: Gesetzestexte Südafrika

(2) A court or tribunal has the power to judicially review an administrative action if – (a) the administrator who took it – (i)

was not authorised to do so by the empowering provision;

(ii) acted under a delegation of power which was not authorised by the empowering provision; or (iii) was biased or reasonably suspected of bias; (b) a mandatory and material procedure or condition prescribed by an empowering provision was not complied with; (c) the action was procedurally unfair; (d) the action was materially influenced by an error of law; (e) the action was taken – (i) for a reason not authorised by the empowering provision; [. . .] (h) the exercise of the power or the performance of the function authorised by the empowering provision, in pursuance of which the administrative action was purportedly taken, is so unreasonable that no reasonable person could have so exercised the power or performed the function; or (i) the action is otherwise unconstitutional or unlawful. [. . .] § 8 Remedies in proceedings for judicial review (1) The court or tribunal, in proceedings for judicial review in terms of section 6 (1), may grant any order that is just and equitable, including orders – (a) directing the administrator – (i) to give reasons; or [. . .] § 9A Designation and training of presiding officers (1) (a) The head of an administrative region defined in section 1 of the Magistrates’ Courts Act, 1944 (Act 32 of 1944), must, subject to subsection (2), designate in writing any magistrate or additional magistrate as a presiding officer of the Magistrate’s Court designated by the Minister in terms of section 1 of this Act. (b) A presiding officer must perform the functions and duties and exercise the powers assigned to or conferred on him or her under this Act or any other law. (2) Only a magistrate or additional magistrate who has completed a training course – (a) before the date of commencement of this section; or

Criminal Procedure Amendment Bill

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(b) as contemplated in subsection (5), and whose name has been included on the list contemplated in subsection (4)(a), may be designated in terms of subsection (1). [. . .]

§ 10 Regulations (1) The Minister must make regulations relating to – (a) the procedures to be followed by designated administrators or in relation to classes of administrative action in order to promote the right to procedural fairness; (b) the procedures to be followed in connection with public inquiries; (c) the procedures to be followed in connection with notice and comment procedures; and (d) the procedures to be followed in connection with requests for reasons. [. . .] (5A) The Minister must by notice in the Gazette publish a code of good administrative conduct in order to provide administrators with practical guidelines and information aimed at the promotion of an efficient administration and the achievement of the objects of this Act. (6) The code of good administrative conduct contemplated in subsection 5A must before publication in the Gazette be approved by Cabinet and Parliament and must be made within 42 months after the commencement of this section.

Criminal Procedure Amendment Bill (Auszug aus dem Rechtsreformvorschlag der SALRC aus dem Jahr 2002, vgl. Fifth Interim Report on Simplification of Criminal Procedure, S. 120–123 sowie S. 161–164). INFERENCES FROM ACCUSED’S SILENCE § 207A Effect of accused’s failure to mention facts when questioned or charged (1) Where in criminal proceedings evidence is given that the accused – (a) at any time before he or she was charged with an offence, on being questioned by a police officer substantially in accordance with a Code of Police Conduct that has been promulgated in terms of the Police Act No. 7 of 1958, and on being informed of the provisions of subsection(2), in an attempt to determine whether or by whom the offence had been committed, failed to mention any fact relied on in his or her defence in such criminal proceedings; or

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Anhang 2: Gesetzestexte Südafrika (b) on being charged with the offence or officially informed by such police officer that he or she might be prosecuted for the offence and that the court might draw an inference contemplated in subsection(2), failed to mention any such fact, being a fact which in the circumstances existing at the time the accused could reasonably have been expected to mention when so questioned, charged or informed, the provisions of subsection(2) shall apply.

(2) Whenever in criminal proceedings the court has to decide whether – (a) the accused may be discharged at the close of the case for the prosecution in terms of section 174; (b) the accused is guilty of the offence charged; or of another offence which constitutes a competent verdict on the offence charged, the court may draw such inference from the accused’s failure contemplated in subsection(1) as may be reasonable and justifiable in the circumstances. (3) Subject to any directions by the court, evidence tending to establish the failure referred to in subsection (1) may be given before or after evidence tending to establish the fact which the accused is alleged to have failed to mention. (4) This section also applies to questioning by persons, other than police officers, who are charged with the duty of investigating alleged offences, conducting inquiries in respect of the commission or attempted commission of suspected offences or the charging of offenders. (5) This section does not – (a) prejudice the admissibility in evidence of the silence or other reaction of the accused in the face of anything said in his or her presence relating to the conduct of which he or she is charged, in so far as evidence thereof would be admissible apart from this section; or (b) preclude the drawing of any inference from any such silence or other reaction of the accused which could properly be drawn apart from this section. § 207B Effect of accused’s failure or refusal to account for objects, substances or marks (1) (a) Where a person is arrested by a police officer, and there is – (i) on his or her person; (ii) in or on his or her clothing or footwear; (iii) otherwise in his or her possession; (iv) in any place in which he or she is at the time of the arrest, any object, substance or mark, or there is any mark on such object, and that police officer reasonably believes that the presence of the object, substance or mark may be attributable to the person arrested in the commission of an offence specified by the police officer, the police officer may inform the arrested person that he or she so believes and requests that person to account for the object, substance or mark.

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(b) If the arrested person referred to in paragraph(a), fails or refuses to account for the object, substance or mark, the provisions of subsection (2) shall apply in any criminal proceedings against that person. (2) Whenever in criminal proceedings the court has to decide whether – (a) the accused may be discharged at the close of the case for the prosecution in terms of section 174; (b) the accused is guilty of the offence charged; or of another offence which constitutes a competent verdict on the offence charged, the court may draw such inference from the accused’s failure or refusal contemplated in subsection(1), as may be reasonable and justifiable in the circumstances. (3) Subsections (1) and (2) do not apply unless the accused was informed in ordinary language by the police officer when making the request referred to in subsection (1)(a), what the effect of this section would be if he or she failed or refused to comply with the request. (4) This section also applies to questioning by persons, other than police officers, who are charged with the duty of investigating alleged offences, conducting inquiries in respect of the commission or attempted commission of suspected offences or the charging of offenders. (5) This section does not preclude the drawing of any inference from any such failure or refusal of the accused to account for the presence of an object, substance or mark, or from the condition of clothing or footwear, which could properly be drawn apart from this section.

§ 207C Effect of accused’s failure or refusal to account for presence at a particular place (1) Where – (a) a person arrested by a police officer was found by him or her at a place at or about the time the offence for which the person was arrested is alleged to have been committed; and (b) the police officer reasonably believes that the presence of the person at that place and time may be attributable to the person’s participation in the commission of the offence; and (c) the police officer informs the person that he or she so believes, and requests the person to account for his or her presence; and (d) the person fails or refuses to do so, then, if in any criminal proceedings against that person, evidence of those matters is given, the provisions of subsection(2) shall apply. (2) Whenever in criminal proceedings the court has to decide whether – (a) the accused may be discharged at the close of the case for the prosecution in terms of section 174;

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Anhang 2: Gesetzestexte Südafrika (b) the accused is guilty of the offence charged; or of another offence which constitutes a competent verdict on the offence charged, the court may draw such inference from the accused’s failure or refusal contemplated in subsection(1), as may be reasonable and justifiable in the circumstances.

(3) Subsections(1) and (2) do not apply unless the accused was informed in ordinary language by the police officer when making the request referred to in subsection(1), what the effect of this section would be if he or she failed or refused to comply with the request. (4) This section also applies to questioning by persons, other than police officers, who are charged with the duty of investigating alleged offences, conducting inquiries in respect of the commission or attempted commission of suspected offences or the charging of offenders. (5) This section does not preclude the drawing of any inference from any such failure or refusal of the accused to account for his or her presence at a place which could properly be drawn apart from this section.

Anhang 3 Gesetzestexte Sambia The Constitution of Zambia Act Act 1 of 1991 (zuletzt geändert durch Act 18 of 1996), Chap. 1 of the Laws of Zambia Art. 1 [. . .] (3) This Constitution is the supreme law of Zambia and if any other law is inconsistent with this Constitution that other law shall, to the extent of the inconsistency, be void. (4) This Constitution shall bind all persons in the Republic of Zambia and all Legislative, Executive and Judicial organs of the State at all levels. [. . .]

Art. 11 It is recognised and declared that every person in Zambia has been and shall continue to be entitled to the fundamental rights and freedoms of the individual, that is to say, the right, whatever his race, place of origin, political opinions, colour, creed, sex or marital status, but subject to the limitations contained in this Part, to each and all of the following, namely: (a) life, liberty, security of the person and the protection of the law; (b) freedom of conscience, expression, assembly, movement and association; (c) protection of young persons from exploitation; (d) protection for the privacy of his home and other property and from deprivation of property without compensation; and the provisions of this Part shall have effect for the purpose of affording protection to those rights and freedoms subject to such limitations of that protection as are contained in this Part, being limitations designed to ensure that the enjoyment of the said rights and freedoms by any individual does not prejudice the rights and freedoms of others or the public interest.

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Anhang 3: Gesetzestexte Sambia

Art. 12 (1) No person shall be deprived of his life intentionally except in execution of the sentence of a court in respect of a criminal offence under the law in force in Zambia of which he has been convicted [. . .] (3) [. . .] as are hereinafter mentioned, a person shall not be regarded as having been deprived of his life in contravention of this Article if he dies as a result of the use of force to such extent as is reasonably justifiable in the circumstances of the case – (a) [. . .] (c) for the purpose of suppressing a riot [. . .] Art. 14 (1) No person shall be held in slavery or servitude. (2) No person shall be required to perform forces labour. (3) For the purpose of this Article, the expression „forced labour“ does not include (a) [. . .] (e) any labour reasonably required as part of reasonable and normal communal or other civic obligation. Art. 18 [. . .] (2) (a) Every person who is charged with a criminal offence shall be presumed to be innocent until he is proved or has pleaded guilty. [. . .] (12) (a) Nothing contained in or done under the authority of any law shall be held to be inconsistent with or in contravention of paragraph (a) of clause (2) to the extent that it is shown that the law in question imposes upon any person charged with a criminal offence the burden of proving particular facts. [. . .] Art. 23 (1) Subject to clauses (4), (5) and (7), a law shall not make any provision that is discriminatory either of itself or in its effect. (2) Subject to clauses (6), (7) and (8), a person shall not be treated in a discriminatory manner by any person acting by virtue of any written law or in the performance of the functions of any public office or any public authority. (3) In this Article the expression „discriminatory“ means affording different treatment to different

Constitution

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persons attributable, wholly or mainly to their respective descriptions by race, tribe, sex, place of origin, marital status, political opinions, colour or creed whereby persons of one such description are subjected to disabilities or restrictions to which persons of another such description are not made subject or are accorded privileges or advantages which are not accorded to persons of another such description. (4) Clause (1) shall not apply to any law so far as that law makes provision – (a) for the appropriation of the general revenues of the Republic; (b) with respect to persons who are not citizens of Zambia; (c) with respect to adoption, marriage, divorce, burial, devolution of property on death or other matters of personal law; (d) for the application in the case of members of a particular race or tribe, of customary law with respect to any matter to the exclusion of any law with respect to that matter which is applicable in the case of other persons; or (e) whereby persons of any such description as is mentioned in clause (3) may be subjected to any disability or restriction or may be accorded any privilege or advantage which, having regard to its nature and to special circumstances pertaining to those persons or to persons of any other such description is reasonably justifiable in a democratic society. (5) Nothing contained in any law shall be held to be inconsistent with or in contravention of clause (1) to the exent that it is shown that it makes reasonable provision with respect to qualifications for service as a public officer or as a member of a disciplined force or for the service of a local government authority or a body corporate established directly by any law. (6) Clause (2) shall not apply to anything which is expressly or by necessary implication authorised to be done by any such provision or law as is referred to in clause (4) or (5). (7) Nothing contained in or done under the authority of any law shall be held to be inconsistent with or in contravention of this Article to the extent that it is shown that the law in question makes provision whereby persons of any such description as is mentioned in clause (3) may be subjected to any restriction on the rights and freedoms guaranteed by Articles 17, 19, 20, 21 and 22, being such a restriction as is authorised by clause (2) of Article 17, clause (5) of Article 19, clause (2) of Article 20, clause (2) of Article 21 or clause (3) of Article 22, as the case may be. (8) Nothing in clause (2) shall affect any discretion relating to the institution, conduct or discontinuance of civil or criminal proceedings in any court that is vested in any person by or under this Constitution or any other law.

Art. 34 [. . .] (3) A person shall be qualified to be a candidate for election as President if – (a) he is a Zambian citizen;

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Anhang 3: Gesetzestexte Sambia

(b) both his parents are Zambians by birth or descent; (c) he has attained the age of thirty-five years; (d) he is a member of, or is sponsored by, a political party; (e) he is qualified to be elected as a member of the National Assembly; and (f) has been domiciled in Zambia for a period of at least twenty years. Art. 78 (1) Subject to the provisions of this Constitution, the legislative power of Parliament shall be exercised by Bills passed by the National Assembly and assented to by the President. (2) A Bill (other than such a Bill as is mentioned in clause 8 of Article 27) shall not be presented to the President until after the expiration of three days from the third reading of the Bill by the National Assembly, and where a Bill is referred to a tribunal in accordance with Article 27, that Bill shall not be presented to the President for assent until the tribunal has reported on the Bill or the time for making a report has expired, whichever is the earlier. (3) Where a Bill is presented to the President for assent, he shall either assent or withhold his assent. (4) Subject to clause (5), where the President withholds his assent to a Bill, the President may return the Bill to the National Assembly with a message requesting that the National Assembly reconsiders the Bill or any specified provision thereof and, in particular, any such amendments as he may recommend in his message, and when a Bill is so returned, the National Assembly shall reconsider the Bill accordingly, and if the Bill is passed by the National Assembly on a vote of not less than two thirds of all the members of the National Assembly, with or without amendment, and presented to the President for assent, the President shall assent to the Bill within twenty-one days of its presentation, unless he sooner dissolves Parliament. (5) Notwithstanding clause (4), where the President withholds his assent to a Bill, the Bill shall not again be presented for assent. (6) Where a Bill that has been duly passed is assented to in accordance with the provisions of this Constitution it shall become law and the President shall thereupon cause it to be published in the Gazette as a law. Art. 88 (1) Subject to the provisions of clause (4) each session of Parliament shall be held at such place within Zambia and shall commence at such time as the President may appoint. (2) There shall be a session of Parliament at least once every year so that a period of twelve months shall not intervene between the last sitting of the National Assembly in one session and the commencement of the next session. (3) The President may at any time summon a meeting of the National Assembly.

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(4) Subject to the provisions of clause (1) of Article 37, the sittings of the National Assembly in any session of Parliament after the commencement of that session shall be held at such times and on such days as the National Assembly shall appoint. (5) The President may at any time prorogue Parliament. (6) Subject to clause (9) the National Assembly – (a) shall, unless sooner dissolved, continue for five years from the date of its first sitting after the commencement of this Constitution or after any dissolution and shall then stand dissolved; (b) may, by a two thirds majority of the numbers thereof, dissolve itself; or (c) may be dissolved by the President at any time. (7) Whenever the National Assembly is dissolved under this Article, there shall be Presidential Elections and elections to the National Assembly and the first session of the new Parliament shall commence within three months from the date of the dissolution. (8) At any time when the Republic of Zambia is at war, Parliament may from time to time extend the period of five years specified in clause (6) for not more than twelve months at a time: Provided that the life of the National Assembly shall not be extended under this clause for more than five years. (9) If, after a dissolution of Parliament and before the holding of the general elections, the President considers that, owing to the existence of a state of war or of a state of emergency in Zambia or any part thereof, it is necessary to recall Parliament, the President may summon the Parliament that has been dissolved to meet and that Parliament shall be deemed to be the Parliament for the time being, but the general election of members of the National Assembly shall proceed and the Parliament that has been recalled shall, if not sooner dissolved again, stand dissolved on the day appointed for the nomination of candidates in that general election. Art. 128 The following concepts and principles shall apply to Chiefs: (a) the Institution of Chief shall be a corporation sole with perpetual succession and with capacity to sue and be sued and to hold assets or properties in trust for itself and the people concerned; (b) nothing in paragraph (a) shall be taken to prohibit a Chief from holding any asset or property acquried in a personal capacity; and (c) a traditional leader or cultural leader shall enjoy such privileges and benefits as may be conferred by the Government and the local government or as that leader may be entitled to under culture, custom and tradition. Art. 129 A person shall not, while remaining a Chief, join or participate in partisan politics.

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Anhang 3: Gesetzestexte Sambia

Art. 130 There shall be a House of Chiefs for the Republic which shall be an advisory body to the Government on traditional, customary and any other matters referred to it by the President. Art. 131 Notwithstanding Article 130, the House of Chiefs may – (a) consider and discuss any Bill dealing with, or touching on, custom or tradition before it is introduced into the National Assembly; (b) initiate, discuss and decide on matters that relate to customary law and practice; (c) consider and discuss any other matter referred to it for its consideration by the President or approved by the President for consideration by the House; and (d) submit resolutions on any Bill or other matter referred to it to the President, and the President shall cause such resolutions to be laid before the National Assembly. Art. 132 (1) The House of Chiefs shall consist of twenty-seven Chiefs. (2) The members referred to in clause (1) shall consist of three chiefs elected by the Chiefs from each of the nine Provinces of the Republic. (3) The Chairman and the Vice-Chairman shall be elected from amongst the members.

The English Law (Extent of Application) Act Act 4 of 1963 (zuletzt geändert durch Act 1 of 1991), Chap. 11 of the Laws of Zambia §2 Subject to the provisions of the Constitution of Zambia and to any other written law – (a) the common law; and (b) the doctrines of equity; and (c) the statutes which were in force in England on the 17th August, 1911 (being the commencement of the Northern Rhodesia Order in Council, 1911); and (d) any statutes of later date than that mentioned in paragraph (c) in force in England, now applied to the Republic, or which hereafter shall be applied thereto by any Act or otherwise; shall be in force in the Republic.

The Local Courts Act

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The Local Courts Act Act 20 of 1966 (zuletzt geändert durch Act 13 of 1994), Chap. 29 of the Laws of Zambia §4 (1) The Minister may, by court warrant under his hand, recognise or establish such local courts as he shall think fit, and any such court shall exercise such jurisdiction as may be conferred by or under the provisions of this Act within such territorial limits as may be defined by such warrant. (2) A copy of a court warrant certified under the hand of the Registrar of the High Court shall be conclusive evidence for all purposes of the existence and contents of such court warrant. (3) The Minister may at any time suspend or cancel any court warrant, and, upon any such cancellation, may issue a new court warrant in respect of the local court concerned. § 12 (1) Subject to the provisions of this Act, a local court shall administer-Law to be administered (a) the African customary law applicable to any matter before it in so far as such law is not repugnant to natural justice or morality or incompatible with the provisions of any written law; (b) the provisions of all by-laws and regulations made under the provisions of the Local Government Act and in force in the area of jurisdiction of such local court; and (c) the provisions of any written law which such local court is authorised to administer under the provisions of section thirteen. (2) Any offence under African customary law, where such law is not repugnant to natural justice or morality, may be dealt with by a local court as an offence under such law notwithstanding that a similar offence may be constituted by the Penal Code or by any other written law: Provided that such local court shall not impose any punishment for such offence in excess of the maximum permitted by the Penal Code or by such other written law for such similar offence. § 13 The Minister may, by statutory order, confer upon all or any local courts jurisdiction to administer all or any of the provisions of any written law specified in such order, and may, subject to the limits referred to in subsection (1) of section five, specify restrictions and limitations on the impositions of penalties by such local courts on persons subject to their jurisdiction who offend against such provisions.

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Anhang 3: Gesetzestexte Sambia

§ 15 No legal practitioner, other than a practitioner who is a party and acting solely on his own behalf, may appear or act before a local court on behalf of any party to any proceedings therein save in respect of a criminal charge under any of the provisions of-Parties to appear in person (a) by-laws and regulations made under the provisions of the Local Government Act; or (b) any written law which such court is authorised to administer under section thirteen. (2) Subject to the directions of the Director, a local courts officer may sit as an adviser in any local court in any proceedings in which a legal practitioner appears before such court under the provisions of subsection (1). (3) Subject to the provisions of subsection (1), a local court may permit the spouse or guardian or a member of the household of any party before such court, where such person gives satisfactory proof to the court that he has authority in that behalf, to appear and act for such party. (4) . . . § 35 Abs. 1d (1) Subject to the provisions of this Act or of any other written law, and to the limitations imposed by its court warrant, a local court, in cases of a civil nature, may [. . .] (d) make an order for the payment of such monthly sum for the maintenance of a divorced spouse as the court may consider just and reasonable having regard to the means and circumstances of the parties for a period not exceeding three years from the date of divorce or until re-marriage whichever is the earlier; [. . .] § 50 (1) Any person who, not being duly authorised under this Act or any other written law, for the time being in force, purports to exercise judicial functions as a local court justice, or falsely holds himself out to be a local court justice, shall be guilty of an offence and shall be liable on conviction to a fine not exceeding eight penalty units, or to imprisonment for a period not exceeding twelve months, or to both. Provided that nothing in this subsection shall be deemed to prohibit any African customary arbitration or settlement in any matter with the consent of the parties thereto if such arbitration or settlement is conducted in the manner recognised by the appropriate African customary law. [. . .]

Subordinate Courts Act

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The Subordinate Courts Act Act 36 of 1933 zuletzt geändert durch Act 25 of 1998, Chap. 28 of the Laws of Zambia § 16 Subject as hereinafter in this section provided, nothing in this Act shall deprive a Subordinate Court of the right to observe and to enforce the observance of, or shall deprive any person of the benefit of, any African customary law, such African customary law not being repugnant to justice, equity or good conscience, or incompatible, either in terms or by necessary implication, with any written law for the time being in force in Zambia. Such African customary law shall, save where the circumstances, nature or justice of the case shall otherwise require, be deemed applicable in civil causes and matters where the parties thereto are Africans, and particularly, but without derogating from their application in other cases, in civil causes and matters relating to marriage under African customary law, and to the tenure and transfer of real and personal property, and to inheritance and testamentary dispositions, and also in civil causes and matters between Africans and non-Africans, where it shall appear to a Subordinate Court that substantial injustice would be done to any party by a strict adherence to the rules of any law or laws other than African customary law: Provided that – (i) no party shall be entitled to claim the benefit of any African customary law, if it shall appear, either from express contract or from the nature of the transactions out of which any civil cause, matter or question shall have arisen, that such party agreed or must be taken to have agreed that his obligations in connection with all such transactions should be regulated exclusively by some law or laws other than African customary law; (ii) in cases where no express rule is applicable to any matter in issue, a Subordinate Court shall be guided by the principles of justice, equity and good conscience. The Chiefs Act Act 67 of 1965 (zuletzt geändert durch Act 13 of 1994), Chap. 287 of the Laws of Zambia §3 (1) Subject to the provisions of this section, the President may, by statutory order, recognise any person as being, within the area in Zambia specified in the order, the holder of-Recognition of Chiefs (a) the office of Litunga of the Western Province or of any other chiefly office in the Western Province specified in the order; (b) the office of Paramount Chief, Senior Chief, Chief or Sub-Chief. (2) No person shall be recognised under this section as the holder of an office unless –

510

Anhang 3: Gesetzestexte Sambia

(a) the President is satisfied that such person is entitled to hold the office under African customary law; and (b) in the case of a chiefly office in the Western Province, other than the office of Litunga, the person to whom recognition is accorded is recognised by the Litunga and traditional council to be a member of a ruling family in the Western Province. § 10 (1) Subject to the provisions of this section, a Chief shall discharge (a) the traditional functions of his office under African customary law in so far as the discharge of such functions is not contrary to the Constitution or any written law and is not repugnant to natural justice or morality; and (b) such functions as may be conferred or imposed upon him by this Act or by or under any other written law. (2) A Chief shall not discharge any of the functions of his office which have been transferred under this Act to a Deputy Chief. (3) A Deputy Chief shall discharge such functions of the office of the Chief to whom he is a deputy as have been transferred to him under this Act. § 11 (1) Every Chief is hereby required to preserve the public peace in his area and to take reasonable measures to quell any riot, affray or similar disorder which may occur in that area. (2) Whenever a riot, affray or similar disorder occurs in the area of a Chief, a kapasu thereto directed by the Chief may, when in uniform or wearing his badge of office – (a) require any male person in the vicinity to assist him in quelling the riot, affray or disorder; (b) arrest, without warrant, any person upon reasonable suspicion of his having committed an offence in connection with the riot, affray or disorder and detain any person so arrested until he can be delivered into the custody of a police officer or brought before a court of competent jurisdiction to be dealt with according to law. (3) Any person required under paragraph (a) of subsection (2) to assist a kapasu who, without reasonable excuse, refuses or fails to do so, shall be guilty of an offence and liable on conviction to a fine not exceeding seven hundred and fifty penalty units or to imprisonment for a period not exceeding three months, or to both. (4) In this section – (a) „area“, in relation to a Chief, means the area in Zambia within which recognition is accorded to the Chief under this Act; (b) references to a Chief shall, in a case where the functions of the office of a Chief under this section have been transferred to a Deputy Chief, be construed as references to the Deputy Chief.

Anhang 4 Interviewleitfäden I.

Interviewleitfaden Projektleitung

1.

Fragen zu Person und Institution

1.

Welche akademische Ausbildung haben Sie durchlaufen? Hier wurde darauf geachtet, dass Folgendes angesprochen wurde: Zweites Juristisches Staatsexamen; Juristisches Aufbaustudium (wenn ja: welches?); andere (Universitäts-) Abschlüsse (wenn ja: welche?); Promotion (wenn ja: welches Thema?)

2.

In welchen Berufen haben Sie vor der Projektarbeit für wie viele Jahre gearbeitet?

3.

Wie sind Sie zu der Arbeit in dem Projekt gekommen? Insbesondere: Inwieweit hatten Sie bereits vor der Projektarbeit Gelegenheit, sich mit Afrika zu beschäftigen? Hier wurde darauf geachtet, dass Folgendes angesprochen wurde: vorherige Beschäftigung mit Recht in Afrika; vorherige Beschäftigung mit Recht des Partnerlandes; vorherige Beschäftigung mit Geschichte und Politik Afrikas; spezifische Vorbereitung auf die Projektarbeit durch die GTZ

2.

Beschreibung von Aufgaben und Tätigkeit

4.

Wie ist das Projekt entstanden?

5.

Beschreiben Sie bitte Ihre tägliche Arbeit mit den afrikanischen Partnern hinsichtlich der einzelnen Projektbereiche.

6.

Wie kam es, dass Sie letztlich mit den Personen A, B, C zusammengearbeitet haben?

7.

Wie würden Sie mit Blick auf die beschriebene Tätigkeit Ihre Rolle beschreiben? Hier wurde darauf geachtet, dass folgende Rollentypen diskutiert wurden: Berater; Dialogpartner; Ausbilder; Organisation von Finanztransfer; Eigenständige Arbeitskraft im Bereich des Partners zu dessen personeller Entlastung; jemand, der den Partnern den Weg nach Deutschland öffnet; Beobachter; Macher; MitMacher

512 8.

Anhang 4: Interviewleitfäden Welches Wissen und welche Fähigkeiten bringen Sie hinsichtlich der einzelnen Projektbereiche in das Projekt ein? Wo sehen Sie den spezifischen Mehrwert des Projekts für den Partner? Hier wurde darauf geachtet, dass Folgendes angesprochen wurde: Aufzeigen von deutschen Gesetzen, deutscher Rechtsprechung und deutscher Rechtslehre als (Alternativ-)Lösungen; eher juristisches oder nicht-juristisches Wissen?

9.

Bitte beschreiben Sie bzgl. Gesetz(entwurf) X den deutschen Einfluss.

10. Welche Rolle spielte der „Geldtopf“, der Ihnen zur Verfügung stand? Hier wurde darauf geachtet, dass Folgendes angesprochen wurde: Wofür wurde der „Geldtopf“ eingesetzt? Nach welchen Prinzipien wurde er eingesetzt? 3.

Beschreibung auftretender Schwierigkeiten

11. Was sind die Voraussetzungen, um bei der Partnerinstitution in die wichtigen Arbeitsprozesse eingebunden zu sein? 12. Hat es Ihrer Ansicht nach bestimmte Vor- oder Nachteile, dass Sie als Deutscher das Rechtsberatungsprojekt durchführen und nicht eine Person aus einem anderen Land (insbesondere einem anderen Commonwealth-Land)? 13. In welchen Fällen hat Ihrer Einschätzung nach die Beratung besonders gut geklappt und warum? 14. In welchen Fällen hat Ihrer Einschätzung nach die Beratung nicht geklappt und warum nicht? 15. Erschwert die unterschiedliche juristische Ausbildung die tägliche Arbeit mit den afrikanischen Partnern? Hier wurde darauf geachtet, dass Folgendes angesprochen wurde: Falls ja: wie äußert sich das? Falls nein: warum nicht? 16. Gab es typische Probleme im Zusammenhang mit Englisch als Arbeitssprache? 17. Gab es Schwierigkeiten aufgrund unterschiedlicher Gesprächs- und Arbeitsstile? 18. Gab es Schwierigkeiten zu erkennen, was für Know-how von den Partnern benötigt wird? 19. Gab es Schwierigkeiten, dass von den Partnern benötigte Know-how zu beschaffen? 20. Bitte füllen Sie die Tabelle „Beratungstechniken“1 aus und kommentieren Sie. Hier wurde auf Folgendes geachtet: Soweit auch deutsche Gesetzestexte, Urteile und Literatur in englischer Übersetzung bereitgestellt wurden, wurde auch danach gefragt, ob es Schwierigkeiten gab, diese zu erlangen. 1

Siehe unten.

Interviewleitfaden Projektleitung

513

Beratungstechniken Welche Bedeutung hatten die folgenden Beratungstechniken für Sie als Langzeitfachkraft? unbedeutend

eher unziemlich sehr bedeutend bedeutend bedeutend

Gutachterliche Stellungnahme

u

u

u

u

Bereitstellung deutscher Gesetzestexte auf englisch

u

u

u

u

Bereitstellung deutscher Urteile auf englisch

u

u

u

u

Bereitstellung deutscher Kommentar- und Lehrbuchtexte auf englisch

u

u

u

u

Literaturrecherche für den Partner

u

u

u

u

Bereitstellung von schriftlichem Material Dritter

u

u

u

u

Mündliche Beratung einzelner Personen

u

u

u

u

Mündliche Beratung einer Gruppe

u

u

u

u

Einbringung von Sachverstand in wiederkehrende Sitzungen

u

u

u

u

Sonstige Techniken (bitte nennen:) ............... ............... ............... ............... ...............

u

u

u

u

4.

. . . . .

. . . . .

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. . . . .

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. . . . .

. . . . .

Rücktransfer von Know-how

21. Inwiefern unterstützt die GTZ die Veröffentlichung des Wissens, welches Sie bei der Projektarbeit neu erwerben? 22. Welche Teile Ihres Wissens, die Sie während der Arbeit neu erworben haben, wurden veröffentlicht, so dass sie theoretisch jedermann zugänglich sind? 23. Wurden Veröffentlichungen der afrikanischen Partnerseite gefördert?

514 5.

Anhang 4: Interviewleitfäden Offene Abschlussfragen

24. Würden Sie sagen, dass das Projekt zur Förderung der Projektziele grundsätzlich an der richtigen Stelle angesetzt hat? 25. Möchten Sie abschließend noch gute Ratschläge für künftige Rechtsberater loswerden? 6.

Spezielle Fragen zu dem Rechtsprojekt in Sambia

26. Was ist der wichtigste Baustein innerhalb der Ausbildung von LCJ? 27. Was ist innerhalb der Ausbildung von LCJ die größte Herausforderung oder Schwierigkeit? 28. Was ist der wichtigste Baustein innerhalb der Ausbildung von paralegals? 29. Was ist innerhalb der Ausbildung von paralegals die größte Herausforderung oder Schwierigkeit? II. Interviewleitfaden Projektpartner 1.

Fragen zu Person und Institution

1.

Please give a short description of your current job, i. e.: the institution you work for, the function you have in that institution, and typical tasks.

2.

What is your professional/academic qualification?

3.

What kind of profession did you have for how many years before doing the current job?

2.

Beschreibung der Zusammenarbeit mit GTZ-Projekt

4.

When did you come across GTZ for the first time?

5.

How was the project born?

6.

In what way did you work together with the GTZ-consultant? Hier wurden ggfs. folgende Zusatzfragen gestellt: In which cases did you search for cooperation with the GTZ-consultant?; How close was the working relation?; Could you describe a typical meeting?

7.

If you try to summarize: How would you describe the role of the the GTZ-consultant within/with regard to your institution? Hier wurde darauf geachtet, dass folgende Rollentypen diskutiert wurden: Adviser; organizer of advice given by third parties Partner in dialogue; administrator of money; additional working force within your institution; someone who „opens the door“ to german insititutions in science, politics, NGOs etc

8.

Was it rather an advantage or a disadvantage that the GTZ-consultant didn’t work as CIM-expert within your institution?

Interviewleitfaden Projektpartner

515

Ein CIM-Experte wurde sinngemäß folgendermaßen erklärt: A CIM-expert is working under a local contract with your institution. Additionally the salary is topped up by a German development cooperation institution to motivate the German expert to work abroad. But the person is completely integrated into the local institution and part of its hierarchy. 9.

What kind of relevant expertise was offered by the GTZ, especially with regard to A, B, C? What kind of contribution was made to A, B, C? Hier wurde darauf geachtet, dass Folgendes angesprochen wurde: Was the expertise offered rather legal or non-legal?

10. Does the GTZ-consultant necessarily have to be a lawyer? Or could he/she have another professional qualification? 11. Are there any German ideas to be found in Bill/Act/Draft A, B, C? 12. What kind of GTZ contribution have you or has your institution been mostly interested in: GTZ consultant’s knowledge, GTZ financing knowledge transfer of others or other financing?

3.

Beschreibung auftretender Schwierigkeiten

13. Are there any specific advantages or disadvantages connected to the fact that the GTZ-consultant comes from Germany and not from another country (especially Commonwealth country)? 14. Why did the working relation with the GTZ-expert work out or did not work out? 15. Did you have any wrong expections concerning the know-how that could possibly be delivered by the GTZ? 16. Did the fact that the GTZ-consultant’s mother tongue is not English cause any problems? 17. Did any difficulties occur due to different ways of discussing issues or getting work done in general? 18. What is the NGO-perspective on the GTZ-involvement with a Government-insitution?

4.

Offene Abschlussfragen

19. If you try to draw the ideal development cooperation project for your institution: In which way would that differ from the current GTZ-project? 20. Any advice for future colleagues that are going to work together with a GTZexpert?

516

Anhang 4: Interviewleitfäden

5.

Spezielle Fragen je Land

a)

Südafrika

21. What is your opinion on the fact that the GTZ-expert was given the possibility to appear in front of the Portfolio Committee on Justice? 22. Main problems with regard to the Implementation of the AJA? b)

Sambia

23. What kind of training has there been for LCJ before the GTZ-project started? 24. Why is the LCJ-training important? 25. What elements of the LCJ-training do you consider most important? 26. What is the biggest challenge in the training of LCJ? 27. Why is the paralegal training important? 28. What elements of the paralegal-training do you think most important? 29. What is the biggest challenge in the training of paralegals? 30. What approach do you have in teaching LCJ the relationship between customary law and statutory law? 31. What approach do you have in teaching the paralegals the relationship between customary law and statutory law? 32. Please describe the role of the traditional courts in Zambia, especially their relation to the Local Courts.

Anhang 5 Transkriptionsleitlinien •

Es wurde dort eine Übertragung in normale Schriftsprache vorgenommen, wo dies zur Verminderung des Transkriptionsaufwands beitrug und nicht zu Sinnverfälschungen führte. Dazu gehörten das Auslassen unvollendeter Teilsätze, die für sich genommen keinen Sinn ergaben und für den nachfolgenden Satz keinerlei Bedeutung hatten, sowie das Auslassen von Wortdoppelungen. Bei den Interviews auf Deutsch wurden die Umgangssprache teilweise geglättet, Satzbaufehler behoben und Dialekteinfärbungen bereinigt.

•

Parasprachliche Äußerungen (Ähh, Mhm, Lachen) wurden nur dann transkribiert, wenn sie im Gesamtzusammenhang eine Bedeutung bekamen (z. B. Ausdruck von Nichtwissen).

•

Es wurden diejenigen Gesprächteile weggelassen, die nichts mit den Sachfragen des Interviews zu tun hatten, sowie diejenigen Worte des Interviewers, die lediglich der Aufrechterhaltung des Gesprächsflusses des Interviewpartners dienen sollten.

•

Bei gleichzeitigem Sprechen von Interviewer und befragter Person wurde eine sinnvolle Reihenfolge der Sprechabschnitte festgelegt.

•

Sofern die Art der Aussprache für das Verständnis wesentlich erschien, wurde diese in Klammern hinter dem entsprechenden Wort gekennzeichnet (z. B. wenn ein Wort besonders betont wurde).

•

Sprechpausen wurden extra gekennzeichnet.

•

Unverständliche Passagen wurden extra gekennzeichnet. Wo möglich, wurde angegeben, wie viele Worte unverständlich waren. Wenn ein Wortlaut gemutmaßt werden konnte, dann wurde er in Klammern gesetzt und mit einem Fragezeichen versehen.

•

Unterbrechungen im Gespräch wurden vermerkt.

Zur Erhöhung der Lesbarkeit wurde außerdem folgendermaßen vorgegangen: •

Vorausgesetzt, dass dadurch nicht der Sinn entstellt wurde, wurden Punkte als Markierung eines Satzendes auch dort gesetzt, wo dies nicht durch die Sprachintonation eindeutig vorgeben war.

•

Das Zeichen für die Sprechpause wurde auch dann eingesetzt, wenn der Sprecher einen Satz in der Mitte abgebrochen hatte, um neu anzusetzen.

Anhang 6 Karten von Südafrika und Sambia

Quelle: Wiese, Südafrika, Abb. 1.3

Anhang 6: Karten von Südafrika und Sambia

Quelle: http://www.bized.co.uk/virtual/dc/resource/map_prov.htm

519

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Sachwortverzeichnis RP = Rechtsprojekt Access to justice – siehe Zugang zum Recht ACCORD 306 f. – TZ zu Ausbildungskursen 317 ff. Administrative Justice Act – administrative action (Begriff) 218, 223 – Anhörung 278 ff. – Begründung von administrative action 218, 221, 223, 225, 227, 263, 282 ff., 304, 307, 308 f., 310, 320 f., 323, 327, 329, 333, 337 – Code of Good Administrative Conduct 309 f. – direct, external legal effect 223 ff., 227 ff., 269, 301 ff., 312, 324, 334, 337, 345, 349 f. – Entstehungsprozess 218 ff. – Ermächtigungsbestimmung 274 f. – fair but different-Klausel 221, 279, 284, 304, 310, 322, 334, 339, 349 – Regulations on Fair Administrative Procedures 308 f. – TZ zu – Ausbildungskursen 319 ff. – Förderung AJA-Implementation siehe dort – Publikationen 332 ff., 336 ff. – Zeitvorgabe Verabschiedung 218 – Zuständigkeit Gerichte 207 f. Annäherungstheorie – Grundsatz BVerfG 123 f. – Übertragung auf EZ (Schritte in richtige Richtung) 124, 127, 133, 161 f., 286, 300, 467 Armutsbekämpfung

– als Grenze Modelloffenheitsprinzip 132 – Armutsbegriff 90 f. – Förderziel EZ 79 – Verhältnis zu Förderziel Rechtsstaatlichkeit 92 Auswärtige Gewalt – Ermessens-/Gestaltungsspielraum 122, 125, 126, 133, 158 f., 436, 441, 467 – Grundrechtsbindung 121 ff. autochthones Recht – Bedeutung in Subsahara-Afrika 145 f. – Begriff 138 ff. – Beratungspotential dt. Juristen 470 f. – Grenzen der Anerkennung durch BMZ 147 f. – in Sambia (customary law) – als Gegenstand TZ 390, 393 ff., 399 ff., 411 ff., 418 f., 415, 416, 428 f., 432 f., 435 f., 436 f., 444 f., 450, 453, 455–463 – Bedeutung 145 – Einordnung in Rechtssystem 363, 368, 369 ff., 374, 376, 378, 379, 381, 382 ff. – in Südafrika (customary law) – als Gegenstand TZ 213 f., 240 ff., 256 f., 259, 267 f., 301, 351 – Bedeutung 145 – Einordnung in Rechtssystem 207, 208 ff. – Kernfragen in Rechtsreformprozessen 469 – Kodifizierung 150

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Sachwortverzeichnis

– Konflikt mit Gleichheitssatz 147 f., 245, 251 f., 267, 381, 453, 455, 469 – Konflikte mit modernem Recht 151 f., siehe auch rechtspluralistisches Spannungsverhältnis – Merkmale 141 ff. – repugnancy-Klausel siehe dort – restatement siehe dort – siehe auch Legitimation von RPen (historische Legitimation) – siehe auch Rechtspluralismus – Wissensdefizite über 148 f. Beratung – Begriff 186 ff. – im engeren Sinne 186 f. – im Team 187 f. – siehe auch Ressourceneinsatz GTZ – siehe auch Rollen der GTZ-Projektleitung – vs Ausbildung 186 f. Beratungspotential dt. Juristen 470 ff. – siehe auch GTZ-Projektleitung Berücksichtigung Länderkontext 62 f., 68, 114 BMZ 40 ff. – autochthones Recht (Grad d. Anerkennung) 147 f. – Förderkonzept RPe siehe Positionspapier „Recht und Justiz in der dt. EZ“ – Rechtsstaatsverständnis 80 ff., 87 f. – vertragliche Pflichten GTZ 128 – Ziele Entwicklungspolitik 40 f., 78 f. capacity development 44, 46 CIM-Fachkraft 189 f., 298, 346, 451, 477 Code of Good Administrative Conduct – siehe Administrative Justice Act customary law – Begriff in Fallstudien 141 – siehe auch autochthones Recht

Demokratie – als Grenze Modelloffenheitsprinzip 132 – änderungsfester Kern Demokratieprinzip 156 – Bedeutung Rechtsethos für 104 – Bindung Auswärtige Gewalt an 125 f., 159 – entwicklungspolitisches Kriterium 76 – ~ förderung vs Rechtsstaatsförderung 81 – Förderziel EZ 44, 78 – Gesetz als Steuerungsmedium in 98 – in Sambia 360 ff., 368 – in Südafrika 202 f., 206 – siehe auch Legitimation von RPen, demokratische Legitimation – vs Rechtsstaatsprinzip 87 Dialog – als BMZ-Prinzip (partnerschaftliche Zusammenarbeit) 68 – Dialogfunktion von RPen 479 ff. – entwicklungspolitischer 43 – Erfolgsvoraussetzung für RPe 62 direct, external legal effect – siehe Administrative Justice Act discussion paper – Begriff 217 DoJ 304 f. – TZ zu Publikationen 337 f. – TZ zu rechtlicher Konsolidierung des AJA 308 ff. Entwicklungsland 41 Entwicklungspolitik 40 entwicklungspolitische Kriterien 72 f., 76, 156 Entwicklungszusammenarbeit – Begriff 41 – bilaterale 42 – hoher Anspruch 42 f., 479 – mit Sambia siehe RP Sambia – mit Südafrika siehe RP Südafrika

Sachwortverzeichnis EPWDA 421 ff. – TZ zu paralegals 425 ff. État de droit – Abgrenzung zu rule of law u. Rechtsstaatlichkeit 82 ff. – principe de légalité 85 f. Evaluationen – Begriff 170, 193 – Einordnung der Fallstudien 197 ff. – Evaluierungsinstrumente der EZ 193 ff. – logical framework 196 – Wirkungsmodell der GTZ 196 f. failed states 154 f. Förderansätze – Abgrenzung von Fördermaßnahmen 94 – bezüglich – Implementation von Recht 61, 96 ff., 464 f. – Rechtsreformen 94 ff., 464 f. – Rechtsstaatlichkeit 106 ff. – in Sambia 458 f. – in Südafrika 351 f. – zurückhaltende Förderansätze siehe dort Fördermaßnahmen – Abgrenzung zu Förderansätzen 94 – bei Rechtsreformen 95 – bezüglich – Normqualität 101 f. – Rechtsbewusstsein 103 – Rechtsethos 103 f. – Rechtskenntnis 102 f. – Ressourcen 105 – Unabhängigkeit der Justiz 105 f. – Zugang zum Recht 104 f. – Überblicke – Sambia 458 f. – Südafrika 352 Förderprinzipien – Berücksichtigung in Fallstudien 111, 190

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– Mehrebenenansatz 109, 111 f. – Modelloffenheitsprinzip siehe dort – Rechtspluralismus (Berücksichtigung von) siehe dort – Reformwille Partnerregierung siehe dort – Überblick 109 f. Förderung AJA-Implementation – Ausbildungskurse 315 ff., siehe auch ACCORD, DoJ, Justice College, SAMDI – Code of Good Administrative Conduct 309 f., 312 ff. – Monitoring Verwaltungshandeln 328 ff., siehe auch PSC – Öffentlichkeitsarbeit 336 ff. – rechtliche Konsolidierung 307 ff. – Regulations on Fair Administrative Procedures 308 f., 312 ff. – Ressourceneinsatz GTZ 312 ff., 324 ff., 330 f., 335 f., 338 – Überprüfung spezialgesetzlicher Verwaltungsverfahren 310 ff., 312 ff. – Wirkung GTZ-Projekt auf Projektergebnisse 341 ff. – Wirkung GTZ-Projekt durch Projektergebnisse 347 ff. – Wirkungsketten 340 f. – wissenschaftliche Auseinandersetzung mit AJA 331 ff. Förderziel Rechtsstaatlichkeit – Abgrenzung zu Förderziel Demokratie 81 – Analyse u. Kritik 78 ff. – in RP Südafrika 211, 291, 340 f., 351 – in RP Sambia 444 ff., 458 – Schwierigkeit Wirkungsmessung bei gesetzlichen Generalklauseln 299 f. – Spannungsverhältnis zu Förderziel Armutsbekämpfung 92 ff. Freedom House Index 163, 213, 390

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Sachwortverzeichnis

Geberkoordinierung 66, 68, 73, 453, 477 ff. Good Governance – Administrative Justice Act (Ziel des) 271 – als EZ-Schwerpunkt mit Südafrika 211 – als Grenze Modelloffenheitsprinzip 132, 468 – Begriff 73 f., 81 – Förderziel EZ 78, 132 – KfW-Arbeitsfeld 45 GTZ – in Sambia siehe RP Sambia – in Südafrika siehe RP Südafrika – Organisationsprivatisierung 128 – Projektbegriff 51 – Projekte als Kompetenzzentrum 346, 354, 355, 357, 460, 462, 472, 476 – Projektleitung siehe GTZ-Projektleitung – Rolle in staatlicher EZ 46 ff. – RP als Leistungsverwaltung 130 – Verfassungsbindung 128 ff. – vertragliche Pflichten gegenüber BMZ 128 – Völkerrechtsbindung 131 GTZ-Projektleitung – Anforderungsprofil 66 – Ausbildung/Berufserfahrung – in RP Sambia 389, 448 f. – in RP Südafrika 212, 292 ff., 342 f. – Begriff 51 – Rollen – Analysekonzept 185 ff., 465 – in RP Sambia 403, 420, 434, 458 ff. – in RP Südafrika 265 f., 314 f., 328, 331, 336, 338, 353 ff. – Klarheit über 67 f., 475 – vs CIM-Fachkraft 189 f.

Implementation von Recht – Förderansätze 61, 96 ff., 464 f. – siehe auch Förderung AJA-Implementation informeller Sektor 93 internes Kollisionsrecht 152, 242 ff., 246, 267, 268, 299, 351 issue paper – Begriff 217 Justice College 306 – TZ zu Ausbildungskursen 315 ff. – TZ zu Publikationen 336 ff. Justizverwaltung Sambia 403 f. – TZ zu Ausbildungskursen 404 ff. LADA 423 ff. – TZ zu paralegals 425 ff. Laienjuristen – im Rahmen legal resources approach 105 – siehe auch paralegals Law-and-Development-Bewegung 37, 118 ff., 467 legal resources approach 105 Legitimation von Rechtsprojekten – in Sambia 390 f. – in Südafrika 213 f. – Kriterien 67, 152 ff., 465 f. – demokratische Legitimation 155 ff., 158 – historische Legitimation 157 f. – Legitimation Normgeber 153 ff. – Legitimation Norminhalt 158 f. – Legitimation Normsetzungsverfahren 160 – Legitimation zur Zusammenarbeit 160 – Legitimationsverschiebungen 157 – Maßstab Fallstudien 162 ff. – Überblick (Legitimationsbausteine) 161

Sachwortverzeichnis – legitimatorische Grauzone 156 f., 158, 161 f., 466, 481, 484 – in Sambia 391, 436, 466 – in Südafrika 214, 267, 301, 356 – siehe auch zurückhaltende Förderansätze Local Courts in Sambia 373 ff. – Ausbildungskurse für 404 ff. logical framework 196 Mehrebenenansatz 109, 111 f. Methode Fallstudien – Analysekonzept 181 ff. – Erkenntnisinteresse 165 f. – Interviewleitfäden 174 f., 511 ff. – Interviewmethodik 173 ff. – Quellen 168 ff. – Transkriptionsleitlinien 517 – Untersuchungsgegenstand 166 ff. – Zusammenfassung (Zugänge zu RPen) 464 ff. Modelloffenheitsprinzip – Argumente für 114 ff. – Einführung als Förderprinzip 76, 109, 113 – Funktion Rechtsvergleichung 113 f. – Grenzen – entwicklungspolitische 132 – rechtliche Bundesregierung 121 ff. – rechtliche GTZ 127 ff. – Grundaussage 113 – Grundsatz u. Grenzen (Übersicht) 133 – in RP Sambia 436 ff., 454 ff. – in RP Südafrika 268 ff., 340 – Modellbeliebigkeit 112, 120, 467 – rechtstechnische Offenheit vs Ergebnisoffenheit 113 – Regel der Nicht-Transferierbarkeit von Recht 116 ff. – siehe auch Annäherungstheorie

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– siehe auch Berücksichtigung Länderkontext – siehe auch Risiko, normatives von RPen – Zusammenhang mit Legitimationsfragen 158, 164 Nachhaltigkeit – als Grenze Modelloffenheitsprinzip 132 – bei Finanzierungsfragen 478 – des Dialogs mit Partnerländern 480 – Förderprinzip RPe 110 – in RP Sambia 453 f. – in RP Südafrika 350, 356 Normqualität – Faktoren für 101 f. – Förderung in Sambia (Überblick) 459 – Förderung in Südafrika (Überblick) 351 f. Ownership – als Förderprinzip von RPen 109 f. – Begriff 50 – Bezug zu Projektbegriff der GTZ 50 f. – Fallstudien – als Teil Analysekonzept 111 – Sambia 406 – Südafrika 353 Paralegals – in Sambia 420 ff. – siehe auch Laienjuristen Positionspapier „Recht u. Justiz in der dt. EZ“ – Analyse u. Kritik – Beziehung Rechtstaatlichkeit u. Armutsbekämpfung 92 – Förderprinzipien 109 ff. – Rechtsstaatsdefinition 80 ff.

570

Sachwortverzeichnis

– Berücksichtigung Forschungsstand in 68 – Entstehung 75 – Funktion 75 Projekt – Definition 50 f. – siehe auch RP Projektunterlagen – als Quelle zur Projektbeschreibung 168 ff., 464 PSC 305 f. – TZ zu Monitoring Verwaltungshandeln 328 ff. Recht – Begriff 135 ff. – autochthones Recht siehe dort – modernes Recht 141 – staatlich gesetztes Recht 141 – weiter Rechtsbegriff 136 f. – faktische Wirksamkeit 54, 96 ff. – Faktoren für Normqualität 101 f. – juristische Wirksamkeit 54 – Sanktionsgeltung 54, 191 – Steuerungsfunktion 97 f. – Verhaltensgeltung 54, 191 – Wirksamkeitsvoraussetzungen 98 ff. Rechtliche Zusammenarbeit – siehe RP, Begriff Rechtsberatungsprojekt – siehe RP, Begriff Rechtsbewusstsein – als Wirksamkeitsvoraussetzung für Recht 103 – Förderung in Sambia (Überblick) 459 – Förderung in Südafrika (Überblick) 352 Rechtsethos – als Wirksamkeitsvoraussetzung für Recht 103 f. – Förderung in Sambia (Überblick) 459

– Förderung in Südafrika (Überblick) 352 Rechtsharmonisierung – Begriff 152 – in RP Sambia 435 – in RP Südafrika 268, 351 Rechtsintegration – Begriff 152 – in RP Sambia 435 – in RP Südafrika 268, 351 Rechtskenntnis – als Wirksamkeitsvoraussetzung für Recht 102 f. – Förderung in Sambia (Überblick) 459 – Förderung in Südafrika (Überblick) 352 Rechtspluralismus – als Indiz für Nicht-Akzeptanz staatlicher Institutionen 158 – Begriff 134 ff., 468 – Berücksichtigung von – BMZ-Verständnis 109, 133 f., 146 f., 147 f. – in RP Sambia 418 f., 432 f., 435 f. – in RP Südafrika 267 f. – Konkretisierungen 148 ff., 468 ff. – Relevanz für Subsahara-Afrika 143 ff., 468 ff. – Kernfrage Rechtsbegriff 135 ff. – Kernfrage Staatsauffassung 137 – rechtspluralistisches Spannungsfeld 143, 158, 162, 214, 390 – relativer 136 – schwacher 136 – Wurzeln in Subsahara-Afrika 143 ff. Rechtsprojekt – als Kompetenzzentrum 346, 354, 355, 357, 460, 462, 472, 476 – Bedeutungszunahme 70 ff.

Sachwortverzeichnis – – – – –

Begriff 52 ff., 464 Brückenfunktion 481 Dialogfunktion 479 ff. Empfehlungen für 475 ff. entwicklungspolitischer Rahmen 70 ff. – Erfolgsfaktoren – Berücksichtigung Länderkontext 62 f. – Berücksichtigung Vollzugsperspektive 61, 68 – Dialog 62 – Geberkoordinierung 66, 68, 73, 453, 477 ff. – GTZ-Projektleitung, Anforderungsprofil/Ausbildung/Berufserfahrung siehe dort – Reformwille Partnerregierung siehe dort – Rollenklarheit 67 f. – Förderansätze siehe dort – Förderbereiche 64 f. – Förderprinzipien siehe dort – GTZ-Projektleitung siehe dort – in Sambia siehe dort – in Südafrika siehe dort – Interessengeleitetheit 67 – Komplexität 68, siehe auch Entwicklungszusammenarbeit (hoher Anspruch) – Legitimation siehe dort – Methode zur empirischen Untersuchung 165 ff., 464 ff. – Ressourceneinsatz GTZ siehe dort – Risiko siehe dort – Schritte in richtige Richtung siehe Annäherungstheorie – Stand der Forschung 55 ff. – Wertungsfragen vs technische Fragen 65 f., 113, 467 – Wirkungen siehe Wirkungsanalyse Rechtsprojekt Sambia – Entstehung 388 – Förderansätze 458

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– Förderprinzipien siehe dort – Förderung – Justizpersonal 403 ff., siehe auch Justizverwaltung Sambia – paralegals 420 ff., siehe auch EPWDA u. LADA – Rechtsreformen 391 ff., siehe auch ZLDC – GTZ-Projektleitung siehe dort – Legitimation 390 f. – Möglichkeiten 462 f. – Probleme 461 f. – Ressourceneinsatz GTZ 402 f., 419 f., 433 f., 449 ff. – Wirkung – GTZ-Projekt auf Projektergebnisse 447 ff. – GTZ-Projekt durch Projektergebnisse 452 ff. – Wirkungsketten 444 – Wissensketten 444 – Ziele 387 f. Rechtsprojekt Südafrika – Entstehung 211 – Förderansätze 351 f. – Förderprinzipien siehe dort – Förderung – AJA-Implementation siehe dort – Rechtsreformen 214 ff., siehe auch SALRC – GTZ-Projektleitung siehe dort – Legitimation 213 f. – Möglichkeiten 356 f. – Probleme 355 f. – Ressourceneinsatz GTZ 231 ff., 238 ff., 252 f., 258 ff., 261, 262 ff., 295 ff., 312 ff., 324 ff., 330 f., 335 f., 338, 344 ff. – Wirkung – GTZ-Projekt auf Projektergebnisse 291 ff., 341 ff. – GTZ-Projekt durch Projektergebnisse 298 ff., 347 ff. – Wirkungsketten 291, 340 f. – Ziele 211 f.

572

Sachwortverzeichnis

Rechtsstaatlichkeit – Abgrenzung zu rule of law u. Etat de droit 82 ff. – als – Element von Good Governance 74, 81 – entwicklungspolitisches Kriterium 72 f., 76 – Förderziel siehe dort – Grenze Modelloffenheitsprinzip 132 – politisches Ideal 82 f. – Prozess 90, 290 – Ziel von capacity development 44 – Bindung Auswärtige Gewalt 125 f., 159 – Faktoren für unterschiedliche Begriffsauffassungen 86 f. – historische Entwicklung 83 f. – materielle Kernziele 89 – spezifische Ansätze zur Förderung von 106 ff. – Vergleich – bestimmter Standards in Sambia mit Dt. 437 – neuer Standards in Südafrika mit Dt. 270 ff. – Verständnis des BMZ 80 ff., 87 f. Rechtssynkretisierung 152 Rechtsvereinheitlichung 151, 248 ff. Reformwille Partnerregierung – Erfolgsfaktor für RPe 64, 65, 483 – Förderprinzip des BMZ 68, 109, 111 – in RP Sambia 434, 478 – in RP Südafrika 266 f., 299, 338 ff., 342, 355, 356 Regel der Nicht-Transferierbarkeit von Recht 116 ff. Regulations on Fair Administrative Procedures – siehe Administrative Justice Act

repugnancy-Klausel – Einführung durch Kolonialverwaltungen in Afrika 144 – in Sambia 370, 390, 400, 407, 412, 413, 419, 435, 436, 455 – in Südafrika 209 f., 249 Ressourceneinsatz GTZ – Analysekonzept 182 ff., 465 – Finanzierung vs Beratung 297 f., 345 f., 450 f., 472 f. – in RP Sambia siehe dort – in RP Südafrika siehe dort restatement autochthonen Rechts 150 f., 469 – Sambia 395, 401, 435, 444, 458, 463 – Südafrika 250, 257, 268, 356 Risiko – der Nichtumsetzung geförderter Rechtsreformvorschläge 61 f., 299, 347 f., 473 – komplexer Implementationsprozesse 473 – normatives von RPen 132 f., 190, 269, 285, 304, 315, 349, 355 f., 356, 461, 474 – von Kurzzeitberatung 302, 474 Rollen der GTZ-Projektleitung siehe GTZ-Projektleitung Rücktransfer von Know-how 481 f. Rule of law – Abgrenzung zu Rechtsstaatlichkeit u. Etat de droit 82 ff. – Entwicklung in den USA 85 – Entwicklung in England 84 f. – in Südafrika 206 f. SALRC 215 ff. – Ressourceneinsatz GTZ 231 ff., 238 ff., 252 f., 258 ff., 261, 262 ff. – TZ zu – außergerichtlicher Beendigung von Strafverfahren 235 f., 299

Sachwortverzeichnis – Black Administration Act 205, 210, 255 f., 267, 297 – Codes of Zulu Law 256 f. – customary law (Customary Courts) 244 f., 246, 299 – customary law (Eherecht) 241 f., 246 f. – customary law (interne Kollisionsnormen) 242 ff., 246 f., 299, siehe auch internes Kollisionsrecht – inquisitorischer Ausrichtung des Strafverfahrens 236 ff., 286 ff., 299 – Interpretation Act 257 f. – Organisationsentwicklung 260 f. – Strafzumessungsrecht 233 ff., 254 f., 266, 299 – verfassungsrechtliche Überprüfung Straf- und Strafprozessrecht 254 f. – Verwaltungsrecht 217 ff., 271 ff., 299, siehe auch Administrative Justice Act – Vergleich neue rechtsstaatliche Standards Südafrika mit Dt. 270 ff. – Wirkung GTZ-Projekt auf Projektergebnisse 291 ff. – Wirkung GTZ-Projekt durch Projektergebnisse 298 ff. – Wirkungskette 291 Sambia – Frauen, rechtliche Diskriminierung 380 ff. – Frauen, schwieriger Zugang zu Recht für 385 ff. – Gesetzestexte, Auswahl 501 ff. – Politik u. Wirtschaft 359 ff. – Rechtssystem 363 ff. – Übersichtskarte 519 SAMDI 306 f. – TZ zu Ausbildungskursen 316 ff. Südafrika – Ausbildungsstand der Verwaltung 315 f.

– – – –

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Gesetzestexte, Auswahl 487 ff. Politik u. Wirtschaft 199 ff. Rechtssystem 203 ff. Übersichtskarte 518

Technische Zusammenarbeit – Abgrenzung von Finanzieller Zusammenarbeit 45 – Begriff 44 – siehe auch RP Sambia – siehe auch RP Südafrika – typischer Ablauf TZ-Projekt 48 ff. traditionelles Recht – Ablehnung des Begriffs 138 f. – siehe auch autochthones Recht Wirkungen – Begriff 190 – Orientierung der EZ auf 170, 196 – Schwierigkeit der Messung von 68, 191, 465 – Wirkungsmodell der GTZ 196 f. Wirkungsanalyse – Abgrenzung zur Wirkungsmessung 191 f. – Analysekonzept 192 f. – Wirkung GTZ durch Projektergebnisse – RP Sambia 452 – RP Südafrika 298, 347 ff. – Wirkungen GTZ auf Projektergebnisse – RP Sambia 447 ff. – RP Südafrika 291 ff., 432 ff. – zusammenfassende Überlegungen 465, 473 f. ZLDC 391 f. – TZ zur Erstellung von Studien 393 ff. Zugang zum Recht – als Wirksamkeitsvoraussetzung für Recht 104 f.

574

Sachwortverzeichnis

– Förderung in Sambia (Überblick) 459 – Förderung in Südafrika (Überblick) 352 – objektive Zugangsbarrieren 104 f. – subjektive Defizite 104

zurückhaltender Förderansatz – Grundsätze 162, 470, 484 – Sambia 391, 436, 449, 453, 458, 460, 463 – Südafrika 214, 267, 294, 301, 344, 351, 355, 357