Produktionssubventionen im Ausgleichszollrecht: Umsetzung des GATT-Subventionskodex in den USA und den Europäischen Gemeinschaften [1 ed.] 9783428469444, 9783428069446

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CHRISTOPH LEBMANN

Produktionssubventionen im Ausgleichszollrecht

Schriften zum Internationalen Recht Band 51

Produktionssubventionen im Ausgleichszollrecht Umsetzung des Gatt-Subventionskodex in den USA und den Europäischen Gemeinschaften

Von Dr. Christoph Lehmann, M.C.J. (Univ. of Texas at Austin)

Duncker & Humblot · Berlin

CIP-Titelaufnahme der Deutschen Bibliothek

Lehmann, Christoph:

Produktionssubventionen im Ausgleichszollrecht: Umsetzung des Gatt-Subventionskodex in den USA und den Europäischen Gemeinschaften I von Christoph Lehrnann. - Berlin: Duncker und Humblot, 1990 (Schriften zum Internationalen Recht; Bd. 51) Zugl.: Berlin, Freie Univ., Diss., 1988 ISBN 3-428-06944-7 NE:GT

Alle Rechte vorbehalten © 1990 Duncker & Humblot GmbH, Berlin 41 Fremddatenübemahme: Klaus-Dieter Voigt, Berlin 61 Druck: Berliner Buchdruckerei Union GmbH, Berlin 61 Printed in Germany ISSN 0720-7646 ISBN 3-428-06944-7

Meinen Eltern

Vorwort Subventionen und Ausgleichszölle gehören zu den umstrittensten Instrumenten der internationalen Handelspolitik. Im Rahmen der GATI-TokioRunde wurde der Versuch unternommen, diese Instrumente im Subventionskodex international zu regeln. Die vorliegende Arbeit untersucht die Umsetzung eines wichtigen Teils dieses Abkommens in den Vereinigten Staaten von Amerika und den Europäischen Gemeinschaften. Die Anregung zu der vorliegenden Arbeit stammt von meinem verehrten Lehrer Prof. Dr. Eberhard Grabitz, dem ich zugleich für die Betreuung der Arbeit und viele hilfreiche Anregungen herzlich danke. Herrn Prof. Dr. Kunig danke ich für die Zweitbegutachtung. Zu Dank verpflichtet bin ich auch denen, die mich während meiner gesamten Ausbildung dazu ermutigt haben, mich mit Fragen internationaler Rechtsbeziehungen auseinanderzusetzen. Besonderen Dank verdient Prof. Dr. Lucius Caflisch vom ,Institut de Hautes Etudes Internationales' in Genf, der mich immer wieder ermutigt hat, mich auch ungewohnten Herausforderungen zu stellen. Gleichermaßen danken möchte ich Prof. Dr. Albrecht Randelzhofer von der Freien Universität Berlin, in dessen Seminaren und Vorlesungen ich außerordentlich viellernen durfte. Eine Arbeit wie die vorliegende ist undenkbar, ohne daß zahlreiche Anregungen und Ratschläge darin Eingang finden. Stellvertretend für viele möchte ich Jacques Bourgeois, Rafaelo Mauro Petriccione und Dr. Fritz Harald Wenig von der EG-Kommission in Brüssel, M. Koulen vom GATI in Genf sowie Prof. Jay Westbrook von der University of Texas herzlich danken. Zu Dank bin ich schließlich auch dem Institut für Begabtenförderung der Konrad-Adenauer-Stiftung verpflichtet, das das Zustandekommen der Arbeit durch ein Promotionsstipendium unterstützte. Die vorliegende Arbeit wurde dem Fachbereich Rechtswissenschaft der Freien Universität Berlin im Juni 1988 als Dissertation vorgelegt. Für die Veröffentlichung konnten seither erfolgte Änderungen in den einschlägigen Rechtsvorschriften sowie in Rechtsprechung und Verwaltungspraxis bis einschließlich September 1989 verarbeitet werden. Vereinzelt konnten auch spätere Entwicklungen berücksichtigt werden.

Inhaltsverzeichnis Teil I Grundlagen

I. Einleitung

19

Il. Wirtschaftliche Hintergründe

20

1. Freihandel und Protektionismus a) Idee des Freihandels . . . . . . . . . . . . (1) Grundlagen der Freihandelstheorie (2) Kritik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (3) Das ,second best'-Argument . . . . b) Protektionistisches Denken

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2. Subventionen und Ausgleichszölle in der Außenhandelstheorie a) Bewertung von Subventionen ......... . . . . . . . . . . . . . . . . b) Erhebung von Ausgleichszöllen .. . .. . . . . . ....... . . .. ... (1) Schutzklausel-Ansatz . . . . . . . . . . . . . ..... .. . .... . .. (2) Anti-Handelsverzerrungs-Ansatz .... . . . . . . . . . . . . . . . .

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III. Geschichtliche Entwicklung des Ausgleichszollrechts . . . . . . . . . . . . . . .

20 20 20 21 22

23

23 23 24 24

25

26

............. . . .............. . .

26

2. Entwicklung in Europa

29

3. Entwicklung internationaler Regelungen .... .. . . . . . . . . . . . . . . .

31

IV. Überblick über den Subventionskodex und die Umsetzungsakte in den USA und der Europäischen Gemeinschaft ... . .. . .. . ........ ... ... . .

32

1. Entwicklung in den USA

1. Subventionskodex ....... . ......... .. . . . . . . . . . . . . . . .. . a) Entstehung ........ . . . ........ .. . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Die Regelungen des Subventionskodex .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Subventionskodex und Meistbegünstigung

32 32

2. Trade Agreements Act a) Anwendungsbereich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Abriß des Ausgleichszollverfahrens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Innerstaatliche Wirkung des GATT-Subventionskodex

38 38 39 41

3. Die Ausgleichszollbestimmungen der EG a) Die Regelungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Überblick über das Ausgleichszollverfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Stellung des Subventionskodex im EG-Recht . . . . . . . . . . . . . . . .

43 43 43 44

33 35

Inhaltsverzeichnis

10

Teil// FeststeUung einer Subventioniemng

I. Einführung

47

1. Das Problem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

47

2. Anhaltspunkte in der Wirtschaftswissenschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . .

48

II. Der Subventionskodex . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

50

1. Das Fehlen einer Definition von ,Subvention' . . . . . . . . . . . . . . . . . .

50

2. Beihilfen aus öffentlichen Mitteln

52

3. Erfordernis einer selektiven Zuwendung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

53

4. Erfordernis handelsverzerrender Wirkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

54

5. Regierungskosten-und Begünstigungsprinzip . . . . . . . . . . . . . . . . . .

58

6. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

61

III. Das U.S.-amerikanische Recht

.... ... .. . .. .. .. .. .. ... . .. ...

61

1. Einführung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

61

2. Allgemeine Regeln . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Gewährung durch öffentliche Stellen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Erfordernis selektiver Zuwendung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (1) Diskussion des Erfordernisses . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (a) ,General availability' in der ursprünglichen Praxis des Handelsministeriums .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (b) Kritik dieser Praxis in der Rechtsprechung . . . . . . . . . .. . (c) Lösungsansätze der Rechtsprechung . . . . . . . . . . . . . .. . (d) Reaktion der Verwaltung und Gesetzgebung auf die Rechtsprechung .... . ......... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (e) Bewertung der jüngeren Entwicklung . ...... . ... . . . . (2) Anwendung des Erfordernisses im einzelnen .. . . . . ...... . . (a) Umfang der Maßnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (b) Anwendung auf komplexe Programme . . . . . . . . . . . . . . . c) Bedeutung der handelsverzerrenden Wirkung der Beihilfe ..... . . d) Zusammenhang zwischen Subvention und Erzeugnis . . . . . . . . . . . e) ,De minimis'-Regel

62 62 64 64

3. Verschiedene Subventionsformen und ihre Behandlung .. . ....... a) Einteilung nach der Form der Beihilfeerteilung . . . . . . . . . . . . . (1) Verlorene Zuschüsse und Schuldnachlaß . . . . . . . . . . . . . . . (2) Kredite und Kreditbürgschaften .... . . . . . . . . . . . . . . . . . (a) Langzeitkredite . . . . . ..... .. .. .. . . . ..... . .. . . (b) Kurzfristige Kredite . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (c) Kreditbürgschaften . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (3) Beteiligung am Eigenkapital ...... . . . ........ . ..... (4) Steuerbefreiungen . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . .

77 78 78

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64 66

69

70 71 73 73 73 74

76 77

79 79 81 81 83 85

Inhaltsverzeichnis

11

(5) Subventionierung von Vorprodukten, sog. ,upstream subsidies' . (a) Definition von ,input-product' . . . . . . . . . . . . . . . . . . (b) Subventionierung des Vorprodukts . . . . . . . . . . . . . . . (c) Vorteil für das Endprodukt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (d) Wirkung auf die Herstellungskosten (6) Sog. ,natural rescources subsidies' (7) Bereitstellung von Infrastruktur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Einteilung von Beihilfen nach dem Zweck ihrer Gewährung . . . . (1) Regionalbeihilfen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (2) Forschungs- und Entwicklungsbeihilfen . . . . . . . . . . . . . . . (3) Arbeitsbeihilfen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (4) Ausbildungsprogramme für Arbeitnehmer . . . . . . . . . . . . . (5) Umstrukturierungsbeihilfen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (6) Insbesondere: Beihilfen zur Schließung von Produktionsstätten (7) Beihilfen mit nicht unmittelbar ökonomischen Zielsetzungen .

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86 87 88 88 89 91 94 95 95 97 98 99 99 101 102

4. Würdigung 102 a) Abgrenzung von Subventionen und anderen Maßnahmen . . . . . . . . 103 b) Die durch die Subvention gewährte Zuwendung . . . . . . . . . . . . . . 105 c) Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107 IV. Das Gemeinschaftsrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108 1. Die Regelungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108

2. Allgemeine Regeln . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Erfordernis einer Staatskassenbelastung . . . . . . . . . b) Selektivität der Maßnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Erfordernis handelsverzerrender Wirkung der Beihilfe d) Zusammenhang zwischen Subvention und Erzeugnis . e) ,De minimis'-Regel

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109 109 110 111 112 112

3. Einzelne Subventionsformen . . . . . . . . . . . a) Verlorene Zuschüsse . . . . . . . . . . . . . b) Vorzugskredite . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Beteiligungen am Eigenkapital . . . . . . . d) Differenzierende steuerliche Behandlung e) Ausfuhrbeschränkungen für Vorprodukte

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113 113 113 113 114 115

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4. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116 V. Bewertung und Vergleich

117 Teil IIl

Berechnung der Höhe des Ausgleichszolls

I. Einleitung

118

II. Der Subventionskodex . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119

12

Inhaltsverzeichnis

Ill. Das US-amerikanische Recht

120

1. Der auszugleichende Betrag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120 a) Abzüge vom Subventionsbetrag nach Sec. 771 (6) . . . . . . . . . . . . . 120 b) Berücksichtigung der Einstellung der Subventionierung nach dem Untersuchungszeitraum . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120 2. Die Veranlagung der Subvention über einen bestimmten Zeitraum . . . . a) Ausgleich im Jahr der Subventionierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Veranlagung über einen längeren Zeitraum . . . . . . . . . . . . . . . . . (1) Der Ansatz des Handelsministeriums . . . . . . . . . . . . . . . . . . (a) Berechnungsmethode für Verlorene Zuschüsse und den Nachlaß von Schulden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (aa) Die ,Present-Value'-Methode . . . . . . . . . . . . . . . . . (bb) Die ,discount rate' (cc) Der Berechnungszeitraum . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (b) Berechnungsmethode für Langzeitkredite und Kreditbürgschaften . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (c) Behandlung von Schuldnachlässen . . . . . . . . . . . . . . . . . (d) Berechnungsmethode für Beteiligungen am Eigenkapital . . . (e) Die der Methode der Verwaltung zugrunde liegenden Prinzipien . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. ............... . (2) Der Ansatz der Rechtsprechung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

122 123 124 124

3. Bewertung

131

124 124 126 127 128 128 129 129 130

IV. Das Gemeinschaftsrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134 1. Abzüge vom Subventionsbetrag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134

2. Veranlagung der Subvention über einen bestimmten Zeitraum . . . . . . . 134 3. Beschränkung des Zolls auf den zur Beseitigung der Schädigung notwendigen Betrag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135 4. Bewertung

135

V. Bewertung und Vergleich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136

Teil IV Das Schädigungserfordernis

I. Einleitung

1. Wirtschaftliche Hintergründe

137 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137

2. Gang der Untersuchung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140 li. Der Subventionskodex . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141

1. Vergleichsprodukt und inländischer Wirtschaftszweig . . . . . . . . . . . . . 141

2. Bedeutende Schädigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144

Inhaltsverzeichnis

13

3. Kausalzusammenhang zwischen subventionierter Einfuhr und Schädigung a) Allgemeiner Kausalitätsstandard . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Die einzelnen Prüfungspunkte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Verursachung durch die subventionierten Einfuhren oder die Subvention? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Kumulierung von Einfuhren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

146 146 147

III. Das US-amerikanische Recht 1. Das Konzept von ,Like Product' und ,Domestic Industry' ........ . . a) ,Like Product' ...... .. .... . ..... . . . . . . . . . . . . . . . . . . (1) Der Begriff . ... . . . . . . . . . . ... . . .... .. .. .... . . . . (2) ,Like' oder ,Similar' (3) ,Characteristics or uses' (4) Einbeziehung von Produkten, die unmittelbar im Wettbewerb miteinander stehen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (5) Integrierte Produkte .. . .. .. . . . . . . ..... . . .. . . . . . . . (6) Weiterverarbeitete Produkte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (7) Analyse nach Produktlinien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) ,domestic industry' . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (1) Allgemein . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (2) Einbeziehung verschiedener Produktionsstufen . . . . . . . . . . . . (3) sog. ,Related Parties' . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (4) Regionale Märkte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Die Bedeutung von ,material injury' . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Personeller, lokaler und zeitlicher Rahmen der Untersuchung . . . . . b) Die Analyse der !TC-Mehrheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (1) Die einzelnen Schädigungssituationen . . . . . . . . . . . . . . . . . . (a) Aktuelle Schädigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (b) Bedeutende Verzögerung der Errichtung eines Wirtschaftszweiges . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (2) Die Bedeutung von ,material' . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Der ,but for'-Ansatz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Kausalzusammenhang zwischen subventionierter Einfuhr und Schädigung a) Die relevante Ursache . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (1) Kausalzusammenhang zwischen Subvention und Schädigung oder Einfuhr und Schädigung? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (2) Kumulierung von Einfuhren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (a) Im Wettbewerb befindliche Produkte . . . . . . . . . . . . . . . (aa) Der relevante Produktmarkt . . . . . . . . . . . . . . . . . . (bb) Geographischer Markt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (b) Gleichzeitigkeit der Einfuhren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (c) Waren, die Gegenstand einer Untersuchung sind . . . . . . . . (aa) Kumulierung mit Produkten, die bereits mit einem Ausgleichszoll belegt sind . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

147 148 150 150 150 150 150 152 154 155 156 158 160 160 161 163 165 167 168 170 170 170 172 173 174 176 176 177 182 183 183 185 185 186 186

14

Inhaltsverzeichnis (bb) Kumulierung mit Importen, die von einem Selbstbeschränkungsabkommen erfaßt sind . . . . . . . . . . . . . . . . . . (cc) Kumulierung von Verfahren nach Sec. 701 und Sec. 303 (dd) Kumulierung zwischen Ausgleichszoll- und Antidurnpingverfahren ............ . .. . ...... . ..... . . (d) Ausschluß vernachlässigbarer Einfuhren ........ .. . . . . (e) Vereinbarkeit des Gesetzes mit dem Subventionskodex ... . b) Die Untersuchung des Zusammenhangs zwischen Einfuhr und Schädigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (1) Der allgerneine Standard .. . . ... . . . . .. ... ........ . . (2) Der Ansatz der !TC-Mehrheit ..... . .... ....... ... . . . (a) Einfuhrvolumen ........... .. .............. . . (b) Auswirkungen auf die Inlandspreise (c) Auswirkungen auf den betroffenen Wirtschaftszweig (d) Andere Faktoren . .......... . .............. .. . (e) Berücksichtigung anderer Gründe für die Schädigung ... . . (3) Alternative Lösungsvorschläge . .... . .......... . .... . . (a) Liebelers ,predatory pricing'-Ansatz .............. . . (b) Brunsdales Elastizitäten-Ansatz .. .... . . . ....... .. .

187 188 188 191

191

192 192 193 194 197 200 203 203 204 204 207

4. Drohende Schädigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208 5. Bewertung des US-arnerikanischen Rechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 210 IV. Das Gemeinschaftsrecht .......... . .. ... . . .............. .. 212 1. Der Wirtschaftszweig der Gerneinschaft

............... a) Gleichartige Ware . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Der maßgebliche Kreis von Unternehmen der Gerneinschaft (1) Allgernein . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (2) Regionale Wirtschaftszweige . . . . . . . . . . . . . . . . . . (3) Geschäftlich verbundene Unternehmen . . . . . . . . . . . (4) Beschränkung der Untersuchung auf den offenen Markt

... ... ... ... ... ... ...

... ... ... ... ... ... ...

212 212 214 214 216 217 219

2. Die bedeutende Schädigung ........... .. ........ . ...... . a) Rahmen der Untersuchung ......... . ............... .. b) Die einzelnen Schädigungssituationen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (1) Aktuelle Schädigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (2) Erhebliche Verzögerung der Errichtung eines Wirtschaftszweiges c) Gewicht des Erfordernisses bedeutender Schädigung . .. .. ..... .

220 220 221 221 222 223

3. Kausalzusammenhang zwischen subventionierter Einfuhr und Schädigung a) Die relevante Ursache . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (1) Kausalzusammenhang zwischen Subvention und Schädigung oder Einfuhr und Schädigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (2) Kumulierung von Einfuhren ... . ............... . .... b) Untersuchung des Zusammenhangs zwischen Einfuhr und Schädigung (1) Der allgerneine Standard . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

223 223 223 224 226 226

Inhaltsverzeichnis (2) (3) (4) (5)

Umfang der subventionierten Einfuhren . . . . . . . . . . . . . . . . Preise der eingeführten Waren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Auswirkungen auf den Wirtschaftszweig . . ......... . . ... Ausschluß anderer Gründe für die Lage des Wirtschaftszweiges . .

15 227 227 229 229

4. Drohende Schädigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 230 5. Das Gemeinschaftsinteresse an der Verhängung eines Zolls . . . . . . . . . 231 6. Ergebnis .......... .. ... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .... 234 236

V. Bewertung und Vergleich

Teil V Zusammenfassende Bewertung des Subventionskodex und der Umsetzungsakte

I. Probleme bei der Feststellung von Subventionierung und Ausgleichszollhöhe .. . ....... . ........ . . . . . . . . . . . . . .. ...... .. .... 238 II. Die Bedeutung des Schädigungserfordernisses

239

III. Der unterschiedliche Charakter der Regelungswerke . . . . . . . . . . . . . . . 240 IV. Alternative Lösungsmöglichkeiten . . . . . . . . . . . . . ......... .... . 242 1. Für internationale Regeln ........· . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 242

2. Im US-amerikanischen Recht

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 242

3. Im Gemeinschaftsrecht

243 Literaturverzeichnis

244

Abkürzungsverzeichnis ABI.

Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften

Abs.

Absatz

affd

affirmed

A.J.I.L.

American Journal of International Law

Art.

Artikel

Auf!.

Auflage

Bd.

Band

BGBI.

Bundesgesetzblatt

BISD

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C.C.P.A.

Court of Customs and Patent Appeals

eh.

chapter

Cir.

Circuit

CIT

Court of International Trade (gleichzeitig Entscheidungssammlung)

Common Market Law Review CMLR Columbia J. Transnat'l L. Columbia Journal of Transnational Law Conf. Rep.

Conference Report

Cong.

Congress

Cong. Rec.

Congressional Record

Cornell Int'l L.J.

Cornell International Law Journal

Corp.

Corporation

Diss.

Dissertation

ed.

edition

EGKS

Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl

EGKSV

Vertrag über die Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl

EWG

Europäische Wirtschaftsgemeinschaft

EWGV

Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft

F.

Federal Reporter

F2d

Federal Reporter Second Series

f. Fed. Cir.

folgende

Fed. Reg.

Federal Register

Court of Appeals for the Federal Circuit

Abkürzungsverzeichnis ff.

fortfolgende

Final

Final Determination

Fn.

Fußnote

F.Supp.

Federal (Reporter) Supplement

Ga.J.Int'l & Comp.L. GATI

Georgia Journal of Internationaland Comparative Law

Geo. Wash.J .lnt'l L. &Econ.

George Washington Journal of International Law and Economics

Harv.L.Rev.

Harvard Law Review

H.R. Hrsg.

House of Representatives, United States Congress Herausgeber

Int'l

International International Lawyer

Int'l Law.

General Agreement on Tariffs and Trade

Int'l Rev.Law & Econ.

International Review of Law and Economics

lnv.No.

Investigation Number

ITC ITR

International Trade Commission International Trade Reporter

J.O.

Journal Officiel de Ia Republique Fran\;aise

J.W.T.

Journal of World Trade

J.W.T.L.

Journal ofWorld Trade Law

Law & Pol'y Int'l Bus.

Law and Policy in International Business Lawyers Edition Second Series

L.Ed.2d LTFV

Less than fair value

Mich. lnt'l L.J.

Michigan International Law Journal

Mich. L.Rev.

Michigan Law Review

m.w.N.

mit weiteren Nachweisen

No.

Number

Northwestem J . Int'l L. &Bus.

Northwestern Journal of International Law and Business

Nos.

Numbers

Nr.

Nummer

N.Y.U .J.Int'l L. & Pol. Pac. Bas.L.J.

New York University Journal of International Law and Politics Pacific Basin Law Journal

Prel.

Preliminary Determination

Pub!.

Publication

Pub.L.

Public Law

Rep.

Report

RIW

Recht der Internationalen Wirtschaft

2 Lebmann

17

18

Abkürzungsverzeichnis

Rn.

Randnummer

Rs.

Rechtssache

Rspr. Slg.

Rechtsprechungssammlung

Rutgers L.Rev.

Rutgers Law Review

s. s.

Seite siehe

Sec.

Section

Sess.

Session

sog.

sogenannte

S.Rep.

Senate Report

Stat.

United States Statutes at Large

subnom.

subnomine

Suppl.

Supplement

Syr.J.Int'l L. & Com.

Syracuse Journal of International Law and Commerce

t. TAA

tome Trade Agreements Act

Tex.Int'l L.J.

Texas International Law Journal

UNTS

United Nations Treaty Series

us u.s.

United States United States Supreme Court Reporter

USA

United States of America

U.S.CodeCong. &Ad. News

United States Code Congressional and Administrative News

usc

United States Code

USITC

United States International Trade Commission

V.

Va.J.Int'l L.

versus Virginia Journal of International Law

Verb.Rs.

Verbundene Rechtssachen

vgl.

vergleiche

Vol.

Volume

WVK z.B.

zum Beispiel

vo

Verordnung Wiener Vertragsrechtskonvention

Teil I

Grundlagen I. Einleitung

Kiwi-Früchte aus Neuseeland in unseren Supermärkten, Videotechnik aus Fernost im Wohnzimmer und japanische Autos auf unseren Straßen: All das gilt heute als vollkommen selbstverständlich. Und doch zeugt die Präsenz aller dieser Produkte auf unseren Märkten von einer rasanten Entwicklung des internationalen Handelsverkehrs. Möglich wurde diese Entwicklung durch einen weitgehenden Abbau von Zollschranken im Rahmen des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens (GATI). In dem Maße, in dem sich der internationale Handel intensivierte, mußte man allerdings feststellen, daß allein der Abbau von Zöllen nicht genügt, um optimale Handelsbedingungen zu schaffen. Stattdessen können auch Maßnahmen, die eigentlich ausschließlich innenpolitischen Charakter haben, den freien Fluß des Handelsverkehrs erheblich beeinträchtigen. Den bislang wohl wichtigsten Fall dieser Art stellen Produktionssubventionen dar, d. h. solche Beihilfen1 , die unabhängig davon gezahlt werden, ob das fragliche Produkt exportiert wird oder nicht. Einfuhrländer gewinnen den Eindruck, daß ihre eigenen Wirtschaftszweige durch den Import von solchermaßen geförderten ausländischen Produkten beeinträchtigt werden. Um ihre Interessen zu schützen, versuchen sie daher, den durch die Subvention vermeintlich erhaltenen Vorteil bei Grenzübertritt abzuschöpfen, indem sie Ausgleichszölle erheben. Ausfuhrländer wiederum, die mit der Subventionierung zumeist ganz andere politische Ziele verfolgen als die Stärkung ihres Exports, werden solche Zölle als Beeinträchtigung ihrer nationalen Wirtschaftspolitik ansehen. Wie bei wenigen anderen Fragen stoßen daher bei der Diskussion des Ausgleichs von Produktionsbeihilfen unterschiedliche wirtschaftspolitische Auffassungen aufeinander. Die vorliegende Arbeit untersucht die Erhebung von Ausgleichszöllen auf Waren, die von einer inländischen Beihilfe (,domestic subsidy') oder Produktionssubvention begünstigt wurden. Dabei werden die einschlägigen internationalen Regeln des GAIT sowie die internen Bestimmungen in den USA und 1 Die Begriffe ,Subvention' und ,Beihilfe' werden hier wie in der gesamten Arbeit synonym verwandt.

z•

20

Teil 1: Grundlagen

den Europäischen Gemeinschaften untersucht. Dieser Vergleich wurde gewählt, da sich die USA und die Europäischen Gemeinschaften während der GAIT Tokio-Runde durch sehr unterschiedliche Auffassungen über Gewährung und Ausgleich von Subventionen auszeichneten und daher eine Untersuchung der Erhebung von Ausgleichszöllen durch diese beiden Handelsmächte besonders interessant erscheint. Aus einem ähnlichen Grund wurde die Untersuchung auf Produktionsbeihilfen beschränkt: Ausfuhrbeihilfen sind ein direkter Eingriff in den Außenhandel, so daß über ihre Schädlichkeit verhältnismäßig weitgehende Einigkeit besteht. Desweiteren wurde bewußt Wert darauf gelegt, alle Tatbestandsmerkmale zur Erhebung von Ausgleichszöllen auf Produktionssubventionen zu untersuchen und insbesondere keine Beschränkung allein auf die Definition des Subventions- oder des Schädigungsbegriffs vorzunehmen. Nur durch eine so umfassende Untersuchung kann ein vollständiges Bild über die Handhabung solcher Zölle vermittelt werden. Zur Durchführung dieses Vergleichs werden in der vorliegenden Arbeit die einzelnen Tatbestandsmerkmale zur Verhängung von Ausgleichszöllen nicht nur auf ihre Vereinbarkeit mit den Vorschriften des GAIT-Rechts untersucht, sondern auch darauf, ob sie geeignet sind, den wirtschaftlichen Gegebenheiten Rechnung zu tragen. Rechtsprechung und Verwaltungspraxis werden ferner darauf überprüft, ob sie mit den zugrundeliegenden Gesetzen vereinbar sind. Schließlich wird untersucht, ob und gegebenenfalls welche allgemeinen Konzepte den gesetzlichen Regelungen und der Praxis von Verwaltung und Gerichten zugrunde liegen. II. Wirtschaftliche Hintergründe

1. Freihandel und Protektionismus

a) Idee des Freihandels (1) Grundlagen der Freihandelstheorie Die Idee des Freihandels entstand als Reaktion auf merkantilistische Handelspolitik2. Während der Merkantilismus das Wohlergehen eines Gemeinwesens an dessen Edelmetallreserven abgelesen hat, stellt die Freihandelstheorie auf das Wohl der einzelnen Bürger ab3. Nach dieser Theorie wird das Wohlergehen der Bürger eines Staatesam besten in einer Welt des freien (d.h. vor allem von staatlichem Einfluß möglichst freien) Handelsverkehrs gefördert. Freier Handel, so wird argumentiert, führe dazu, daß jedes Land seine wirtschaftlichen Aktivitäten auf die Bereiche konzentriere, in denen es über die 2

3

s. Krauss, New Protectionism S. 5ff. s. Fikentscher, Wirtschaftsrecht I S. 89f.

II. Wirtschaftliche Hintergründe

21

besten Wettbewerbsvoraussetzungen verfüge4 . Ein Land mit großen Landreserven wird etwa in anderen Bereichen Wettbewerbsvorteile haben als ein Land mit großen Arbeitskraftreserven. Es sei daher sinnlos, wenn beide Länder versuchten, alle benötigten Güter selbst herzustellen. Beide Länder könnten letztlich nur gewinnen, wenn jedes das für ihn am kostengünstigsten herzustellende Gut produziert und die nicht selbst erzeugten Produkte im Warenaustausch vom anderen erhält5. Es stellt sich die Frage, wie es mit denjenigen Ländern steht, die in allen Produktionsbereichen weniger kostengünstig produzieren als andere. Nach der Freihandelstheorie kann selbst ein solches Land durch freien Handel nur gewinnen6. Angenommen Land A produziert Produkt P 1 mit 50% der Kosten, die die Produktion in Land B verursachen würde, während die Herstellung von Produkt P2 in Land A 75% dessen kostet, was sie in B kosten würde. Zur Maximierung seines Wohlstandes wird sich A ganz auf die Herstellung von P 1 konzentrieren, während B nur P 2 herstellen wird. B hat nämlich für P2 einen relativen Wettbewerbsvorteil: Land A kann, wenn es nur P 1 herstellt, wegen seiner relativ günstigeren Wettbewerbslage für P 1 (Kostenvorteil von 50% statt von 25%) auch eine größere Menge von P2 erwerben als wenn es P 1 und P 2 gleichermaßen herstellen würde. (2) Kritik In ihrer bislang dargestellten reinen Form provoziert die Idee des Freihandels zur Kritik. Zunächst geht sie von der Annahme aus, daß die nationalen Volkswirtschaften vollkommen effektiv funktionieren und es dort keinerlei Marktstörungen gibt7. Eine solche Annahme ist indessen illusorisch. In den seltensten Fällen werden perfekte Wettbewerbsbedingungen vorherrschen. Können z. B. in Oligopolistischen Wirtschaftsstrukturen einige wenige Betriebe den Preis für ein bestimmtes Gut weitgehend allein bestimmen, so kann dies zu einer ungünstigen Verteilung der wirtschaftlichen Ressourcen führens. Darüber hinaus können ganz unterschiedliche Marktstarrheilen bestehen9. Starke Gewerkschaften, die ein Absinkendes Arbeitslohnes praktisch unmöglich machen, oder Arbeitslosenversicherungen, die es einem Arbeitnehmer attraktiver erscheinen lassen, arbeitslos zu werden als eine vielleicht schlechter bezahlte Stelle anzunehmen, sind nur einige Beispiele für sols. Krauss, New Protectionism S. 4f. s. Krauss, New Protectionism S. 5. 6 Vgl. Yeager und Tuerck, Foreign Trade S. 47ff. 7 Barcello, 9 Law & Pol'y Int'l Bus. S. 779ff. aufS. 788 (1977) . B s. Yeager und Tuerck, Foreign Trade S. 209f. 9 s. etwa Barcello, 9 Law & Pol'y Int'l Bus. S. 779ff. aufS. 789 (1977) sowie Meade, Economic Policy II S. 21ff. 4

5

Teil 1: Grundlagen

22

ehe Unzulänglichkeiten des Marktes. Schließlich läßt die Freihandelstheorie sog. ,market externalties' vollkommen unberücksichtigtto. Ein Unternehmen mag sowohl Belastungen für das Gemeinwesen bedeuten (z.B. Umweltverschmutzung) als auch Vorteile mit sich bringen (z. B. Ausbildung, Grundlagenforschung), die nicht in vollem Umfang in die private wirtschaftliche Kalkulation eingehen. Sodann schließt die Freihandelstheorie andere als wirtschaftliche Effektivitätserwägungen völlig aus den Betrachtungen ausn. Die Wirtschaftspolitik eines jeden Landes wird jedoch nicht ausschließlich durch reine Effektivitätserwägungen geprägt sein. Insbesondere spielt regelmäßig das Interesse eines Landes, aus Gründen der nationalen Sicherheit in der Produktion bestimmter Güter unabhängig zu sein oder bestimmte sozialpolitische Zielvorstellungen zu verwirklichen, eine erhebliche Rolle bei der Gestaltung der nationalen Wirtschaftsordnung. (3) Das ,second best'- Argument Die Unzulänglichkeiten nationaler Märkte sind Ausgangspunkt einer anderen Überlegung: Wenn eine Marktverzerrung bereits bestehe, so könne diese durch geziehen, an sich selbst marktverzerrenden Eingriff wieder ausgeglichen werdent2. Demnach ·würde die Beseitigung eines einzelnen konkreten Handelshindernisses keineswegs immer günstig im Sinne globaler Wohlstandsmaximierung wirken, sondern es käme darauf an, wie dieses Hindernis im Verhältnis zu anderen Marktbedingungen stehtB. Sei es auch unmöglich, bei Bestehen von Wettbewerbsverzerrungen ein optimales Ergebnis zu erreichen, so könne doch mittels staatlicher Eingriffe ein ,zweitbestes' Ergebnis erreicht werden, indem bestehende Handelsverzerrungen weitgehend ausgeglichen werden 14 • Auch diese Ansicht begegnet Bedenken. Vor allem spricht gegen sie, daß sie zur Rechtfertigung von Interventionen in zahlreichen Situationen dienen kann. Zudem scheint die Annahme unrealistisch, daß sich staatliche Maßnahmen zur Handelslenkung als Ergebnis politischer Kompromisse auf das wirtschaftlich tatsächlich Notwendige beschränken werden's. Eine Politik des ,Zweitbesten' wird somit häufig zu dritt- oder viertbesten Ergebnissen führen. w Meade, Economic Policy II S. 18ff.

s. Barcello, 9 Law & Pol'y Int'l Bus. S. 779ff. aufS. 789f. (1977). Vgl. insgesamt zum sog. ,second best'- Problem Meade, Economic Policy II s. 102- 118. 13 s. Meade, Economic Policy II S. 102 sowie Barcello, 9 Law & Pol'y Int'l Bus. S. 779ff. aufS. 792 (1977). 14 s. Yeager und Tuerck, Foreign Trade S. 203. 15 s. Yeager und Tuerck, Foreign Trade S. 216ff. 11

12

II. Wirtschaftliche Hintergründe

23

b) Protektionistisches Denken

Wie dargelegt, hat die Freihandelstheorie ausschließlich das Wohl des Gemeinwesens im Auge. Zwar wird dies als das Wohlergehen der Summe der einzelnen Bürger verstanden, doch hat das Wohl einzelner Gruppen als solches nur insoweit Bedeutung, als es das Gemeinwohl beeinflußt. Protektionistische Ansichten dagegen werden praktisch ausschließlich mit dem Wohlergehen von Teilbereichen des Gemeinwesens begründet16. Einheimische Wirtschaftszweige werden als nicht wettbewerbsfähig erkannt oder ausländische Handelspraktiken als ,unfair' klassifiziert. Freihandel wird dann zumeist unter Hinweis auf die sozialen Folgen der mangelnden Wettbewerbsfähigkeit bestimmter heimischer Wirtschaftszweige als unrealistisch bezeichnet17. Zwar spielen protektionistische Gedanken in der praktischen Wirtschaftspolitik eine große Rolle, doch ist eine wirtschaftswissenschaftliche Begründung dafür kaum zu findenls. Selbst die wenigen theoretischen Rechtfertigungsversuche protektionistischer Politik verweisen auf pragmatische Erwägungenl9. 2. Subventionen und Ausgleichszölle in der Außenhandelstheorie

a) Bewertung von Subventionen

Ist einmal erkannt, daß staatliche Intervention sinnvoll sein kann, um Wettbewerbsverzerrungen zu beseitigen, so stellt sich die Frage, welche Form des Markteingriffs gewählt werden soll. Allgemein wird dabei in der Wirtschaftswissenschaft ein Eingriff in den inländischen Markt gegenüber dem Eingreifen in den Außenhandel als vorzugswürdig angesehen. Außenzölle oder Exportbeihilfen führen nämlich zu einem unterschiedlichen Marktpreis auf dem Weltmarkt einerseits und dem inländischen Markt andererseits und beeinflussen damit nicht nur die Effektivität der Verteilung von Produktionsressourcen, sondern verursachen zudem Verzerrungen in der Warenverteilung. Sie eignen sich daher weder zum Ausgleich bereits bestehender Marktverzerrungen, noch zur Verfolgung sozio-ökonomischer Zielsetzungenzo, da sie immer weitreichende wettbewerbsverzerrende Wirkungen entfalten. Im Gegensatz dazu beeinflussen Produktionssubventionen nur die Verteilung von ProdukVgl. Krauss, New Protectionism S. 6. s. Yeager und Tuerck, Foreign Trade S. 112ff., die sich im einzelnen mit protektionistischem Gedankengut auseinandersetzen. 18 So: Lorenz, in: Neuer Protektionismus S. 9 ff. aufS. 11; Petersmann, Rabels Zeitschrift Bd. 47 S. 478ff. aufS. 481 f. (1983). 19 s. etwa Culbertson, 18 N.Y.U.J. Int'l L.& Pol. S. 1119ff. (1986), der seine Konzeption als ,a realist view' bezeichnet. 2o Barcello, 13 Cornell Int'l L.J. S. 257ff. aufS. 283 (1980). 16

17

24

Teil I: Grundlagen

tionsressourcen. Als weniger einschneidendes, direkter und damit effektiver wirkendes Mittel sind daher Produktionssubventionen zum Ausgleich von Wettbewerbsverzerrungen gegenüber Exportbeihilfen oder Einfuhrzöllen vorzuziehen. Allerdings können auch Produktionssubventionen die relative Wettbewerbsfähigkeit des geförderten Produkts beeinflussen und das geförderte Produkt im internationalen Handel begünstigen. Dabei hängt die Wirkung der Subvention ganz entscheidend davon ab, in welchem wirtschaftlichen Gesamtzusammenhang die Beihilfegewährung steht. Einen fördernden Einfluß auf die internationale relative Wettbewerbsfähigkeit eines Produkts hat die Beihilfe nur, wenn die Produkte des geförderten Unternehmens bei Berücksichtigung aller mit der Subventionsgewährung verbundenen Vor- und Nachteile durch die Beihilfe günstiger gestellt werden als sie anderenfalls gestanden hätten. Verpflichtet sich etwa ein Unternehmen, zum Erhalt einer Subvention eine sich wirtschaftlich nachteilig auswirkende Verhaltensweise anzunehmen, so ist die internationale Wettbewerbsfähigkeit seiner Produkte nur insoweit verbessert, als die Beihilfe über das hinausgeht, was zum Ausgleich des von dem Unternehmen erlittenen wirtschaftlichen Nachteils nötig ist. Für die wirtschaftliche Bewertung von Subventionen bleibt daher festzuhalten, daß Allsfuhrsubventionen grundsätzlich immer nachteilige Auswirkungen auf den internationalen Handel haben, während Produktionsbeihilfen nur in bestimmten Fällen effektivitätshemmend im Sinne globaler Wohlstandsmaximierung wirken21 .

b) Erhebung von Ausgleichszöllen Die Bewertung von Subventionen hat nur bedingt Einfluß auf die Beantwortung der Frage, ob ein Einfuhrland Ausgleichszölle auf bestimmte subventionierte Importe erheben soll. Selbst wenn eine Beihilfemaßnahme bei globaler Betrachtungsweise wettbewerbsverzerrende Wirkung hat, so muß das Einfuhrland nicht unbedingt daran interessiert sein, ihre Wirkung zu neutralisieren. (1) Schutzklausel -Ansatz Einige Autoren vertreten die Ansicht, es solle bei Schutzmaßnahmen gegen Importe überhaupt keine Rolle spielen, ob die eingeführten Produkte subventioniert sind oder nicht22. Ausgangspunkt dieser Überlegung ist die Idee des s. Barcello, 9 Law & Pol'y Int'l Bus. S. 779ff. aufS. 792 (1977). s. Barcello, 13 Cornell Int'l L.J. S. 257ff. auf S. 283 (1980) ; ders. in: INTERFACE III S. 19ff. ; Mundheim und Ehrenhaft, in: INTERFACE III S. 95ff. aufS. 98; s. Yeager und Tuerck, Foreign Trade S. 130f.; Horlick , Quick und Vermulst, Legal Issues of European Integration 1986 Bd. 1 S. lff. aufS. 49f.; offenbar auch Cooper, in: 21

22

li. Wirtschaftliche Hintergründe

25

Freihandels. Diese Theorie geht davon aus, daß ein Land immer dann gewinnt, wenn es .billig importieren kann. Komme ein preiswertes ausländisches Gut auf den inländischen Markt, so lohne es sich für das Einfuhrland immer, die Produktion auf andere Güter zu konzentrieren, um so mit denselben Ressourcen mehr von dem eingeführten Gut erwerben zu können als bei eigener Herstellung. Ob der niedrige Einfuhrpreis auf natürlichen Wettbewerbsvorteilen beruhe oder nicht, sei unmaßgeblich: Das subventionierende Land schade letztlich nur sich selbst (da die Beihilfe zu einer ungünstigen Verteilung der Produktionsmittel führe), nutze aber dem Einfuhrland, das verbilligt importieren könne23. Die Gefahr solcher Beihilfen wird daher ausschließlich darin gesehen, daß sie unter Umständen nicht auf Dauer gezahlt werden und sich folglich die Preise für die maßgeblichen Einfuhren leicht ändern könnten24. Diese Gefahr wird indessen als nicht größer eingestuft als bei anderen Wirtschaftsmaßnahmen der Regierung des Ausfuhrlandes, z.B. künstlichen Preissteigerungen oder -senkungen durch staatliche Steuerung der Marktversorgung. Daher sollen auch dieselben Gegenmaßnahmen ausreichen wie gegen solche Maßnahmen, und zwar eine allgemeine Schutzklausel, die die einheimische Industrie vor außergewöhnlichen Anpassungskosten, nicht jedoch vor langfristigen Beeinträchtigungen schützt25. Einziges Tatbestandsmerkmal einer solchen Regelung wäre die Schädigung eines heimischen Wirtschaftszweiges, wobei offen ist, wie intensiv die Schädigung sein muß und welche Anforderungen an den Kausalzusammenhang zwischen Import und Schädigung zu stellen sind. Teilweise wird dieser Vorschlag nur für Produktionssubventionen, meist jedoch für alle Formen der Subventionierung vorgebracht. Ein besonderes Ausgleichszollrecht wäre demnach unnötig. Wie bei der allgemeinen Schutzklausel wäre auch die Rechtsfolge nicht auf Ausgleichsabgaben in Höhe der Subventionierung beschränkt, sondern könnte jedes Mittel umfassen , das zur Abwendung der Schädigung geeignet erscheint26. (2) Anti- Handelsverzerrungs - Ansatz

Ein anderer Ansatz, der fast ausschließlich in der ,Praxis', also von betroffenen Unternehmen und Wirtschaftspolitikern, vertreten wird, hält den Ausgleich aller Subventionen durch eine Sonderabgabe bei Grenzübertritt für Warnecke (Hrsg.), Int'l Trade S. 107ff. aufS. 120; vgl. auch Hufbauer und Erb, Subsidies S. 19ff. 23 s. Yeager und Tuerck, Foreign Trade S. 131. 24 s. ebenda . 25 s. hierzu Barcello, 13 Cornell lnt'l L.J . S. 257ff. aufS. 278 (1980) , der zwischen ,first- Ievel' und ,second-Jevel-injury' unterscheidet. 26 s. Mundheim und Ehrenhaft, in: INTERFACE III S. 95ff. aufS. 98.

26

Teil 1: Grundlagen

erforderlich27. Regelmäßig werden vor allem zwei Argumente angeführt: Zum einen wird auf die handelsverzerrende Wirkung von Beihilfen verwiesen. Insbesondere werde das Argument, daß diese Maßnahmen auch nicht handelsverzerrend wirken könnten, überstrapaziert. Jeder ernsthafte Versuch, verschiedene Wettbewerbspraktiken auf ihre Wettbewerbsschädlichkeit zu untersuchen, müsse in einem undurchschaubaren Dickicht von Rechtsvorschriften enden28. Zum anderen wird insbesondere in den USA immer wieder mit der Fairneß des Wettbewerbs argumentiert. Gegen ausländische Unternehmen, so wird argumentiert, wolle man gerne antreten, gegenüber ausländischen Regierungen jedoch sei man machtlos29. Allerdings hält dieses Argument wirtschaftswissenschaftlichen Überlegungen nicht stand. Wie zwei Wirtschaftswissenschaftler es formulierten: "Trade is not like a horse race or a friendly golf game; ,fair competition' is not an objective in itself. The purpose is to get goods on advantageaus terms30."

111. Geschichtliche Entwicklung des Ausgleichszollrechts 1. Entwicklung in den USA

Die Geschichte des Ausgleichszollrechts ist vor allem durch die Entwicklung in den USA beeinflußt worden. Nachdem erste Vorschläge zur Einführung eines besonderen Zolls mit dem Ziel des Ausgleichs von Subventionen bereits gegen Ende des 18. Jahrhunderts gemacht worden waren3t, erließen die USA im Jahre 1890 das erste Ausgleichszollgesetz überhaupt32. Dieses Gesetz war in seiner Wirkung jedoch noch sehr beschränkt: Es sah einen besonderen Zoll von 0,1 Cent pro Pfund Zucker vor, wenn dieser Zucker einen bestimmten Saccharingehalt hatte und aus einem Land kam, in dem auf Zucker mit höherem Saccharingehalt eine höhere Subvention gezahlt wurde als auf Zucker mit niedrigerem Gehalt. Das Gesetz verzichtete darauf, den Begriff ,bounty' zu definieren, womit eine lange Tradition begründet wurde, 27 Vgl. Hufbauer und Erb, Subsidies S. 21 zu den Argumenten der sog. ,Anti-Distortion-School'. 28 Vgl. ebenda. 29 Eine ganz typische Argumentationsweise wird von Yeager und Tuerck, Foreign Trade S. 125 aus einer Anhörung im ,House Ways and Means Committee' zitiert: "If they [foreigners] come into this market in a willingness to compete on even terms, and are willing to pit their products and salesmanship against our products and merchandising abilities, . .. Iet them come, and Iet there be no Iimits put on them for the amount of goods they are able to sell." 30 Yeager und Tuerck, Foreign Trade S. 125. 31 Vgl. Feiler, 1 Law & Pol'y Int'l Bus. S. 17ff. aufS. 19ff. (1969). 32 Sec. 237 des TariffAct of 1890, 26 Stat. 584.

III. Geschichtliche Entwicklung des Ausgleichszollrechts

27

die noch heute eines der größten Auslegungsprobleme des U.S.- amerikanischen Ausgleichszollrechts verursacht33. Die ersten Gerichtsentscheidungen zu diesem Gesetz lassen erkennen, daß unter ,bounty' nur Beihilfen verstanden wurden, die exportfördernden Charakter hatten34 • 1894 wurde der Anwendungsbereich des Gesetzes erweitert35. Der TariffAct von 1897 enthielt die erste US - amerikanische Bestimmung, die einen allgemeinen Ausgleichszoll vorsah, der grundsätzlich auf alle zollpflichtigen Einfuhren erhoben werden konnte36. Voraussetzung für die Anwendung dieser Vorschriften war, daß ein ,bounty or grant' von einer ausländischen Regierung für den Export der Ware gezahlt wurde. Erstmals bestand die Rechtsfolge nicht in der Zahlung einer festen Summe, sondern in der Erhebung eines Zolls in Höhe der in Anspruch genommenen Beihilfe. Ziel dieses Gesetzes war es dabei keineswegs, die durch Subventionen hervorgerufenen Wettbewerbsverzerrungen zu beseitigen. Vielmehr sollte die Erhebung von Ausgleichszöllen verhindern, daß mittels Exportsubventionen die Wirkung der eigenen Schutzzölle außer Kraft gesetzt werden konnte37 . Dementsprechend wurden Ausgleichszölle auch nur auf zollpflichtige Waren erhoben38. Bemerkenswert ist in diesem Zusammenhang die Behandlung von Produktionssubventionen. Zwar waren vom Gesetzeswortlaut nur Ausfuhrbeihilfen erlaßt, die Unterscheidung zwischen Ausfuhr- und Produktionssubventionen wurde aber noch als unwesentlich angesehen39. In Downs v. United States erwiderte der Supreme Court auf das Argument, daß die fraglichen Praktiken Produktions- und nicht Exportbeihilfen seien, " ... that every bounty upon exportation must, to a certain extent, operate as a bounty upon production, since nothing can be exported which is not produced, and hence a bounty upon exportation, by creating a foreign demand, stimulates an increased production to the extent ofsuch demand. Conversely, a bounty upon production operates to a certain extent as a bounty upon exportation, since it opens to the manufacturer a foreign market for his merchandise produced in excess of the demand at home40 . "

Für das Ergebnis der Entscheidung war dieses Argument allerdings nicht ausschlaggebend, da die fraglichen Beihilfen exportbezogen waren. Vgl. Jameson, 12 Syr. J . Int'l L. & Com. S. 59ff. aufS. 60 (1985). s. etwa Ca/der v. Henderson, 54 F. S. 802ff. aufS. 804 (5th Cir. 1893). 35 s. Sec. 182 1;/2 des ,Act to Reduce Taxation, to provide Revenue for the Government and for other Purposes' vom 27. August 1894, 28 Stat. 509 eh. 349. 36 Chapter 11 Sec. 5 des TariffAct of 1897, 30 Stat. 205. 37 Vgl. Feiler, 1 Law & Pol'y Int'l Bus. S. 17ff. aufS. 22 (1969). 38 Vgl. die oben zitierten Bestimmungen; vgl. auch unten Punkt 2. mit Nachweisen für die entsprechenden europäischen Regelungswerke. 39 Vgl. Jameson, 12 Syr. J . Int'l L. & Com. S. 59ff. aufS. 62 (1985). 40 187 U.S. S. 496ff. aufS. 512 f. = 47 L.Ed. S. 275 aufS. 281 (1903). 33

34

28

Teil 1: Grundlagen

Weiterhin bemerkenswert- und auch für die heutige Gesetzesanwendung nicht ohne Bedeutung- ist die Auslegung der Formulierung ,bounty or grant'. Während festgestellt wurde, daß der Begriff ,bounty' eine begrenzte Bedeutung habe, wurde das Wort ,grant' als sehr umfassend angesehen. Ein Ausdruck mit breiterer Bedeutung, so der Supreme Court, hätte nicht gewählt werden können4I. Ähnlich wie die Synonyme ,to give' oder ,to bestow' bezeichne ,grant' jede Form der Übertragung einer Sache von einer Person auf eine andere. Wann immer ein solches ,etwas' von einer Regierung für den Export einer Ware an ein Unternehmen übertragen werde, sei die Erhebung eines Ausgleichszolls zwingend42. 1922 weitete der Kongreß das Ausgleichszollrecht in zweierlei Hinsicht aus: Zum einen wurde die Ausgleichsfähigkeit von Beihilfen auf die ,production' und ,manufacture' von eingeführten Gütern ausdrücklich im Gesetz vorgesehen. Zum anderen wurde klargestellt, daß auch Beihilfen seitens Privater grundsätzlich ausgleichsfähig sind43. Durch diese Einfügungen sollten vor allem Gesetzesumgehungen vermieden werden; große Änderungen der bis dahin verfolgten Gesetzeshandhabung waren nicht beabsichtigt44 • In den Jahren nach 1922 und auch nach 1930, als die Bestimmungen noch einmalleicht geändert wurden4s, wurden nur ganz vereinzelt Maßnahmen gegen Produktionssubventionen ergriffen46.

Im Jahre 1973 hatte sich das Schatzministerium, damals für die Verhängung von Ausgleichszöllen zuständig, in X-Radial Steel Belted Tires from Canada47 erstmals umfassender mit der Ausgleichsfähigkeit von Produktionssubventionen zu befassen. Das Ministerium berief sich bei seiner Entscheidung zugunsten der Erhebung eines Ausgleichszolls darauf, daß die große Mehrzahl der fraglichen Waren für den OS-amerikanischen Markt hergestellt und voraussichtlich weiterhin dorthin ausgeführt würden. Auch nach erneuter Änderung der Bestimmungen durch den TariffAct von 197448 spielte die Frage, ob ein Produkt überwiegend für den Export hergestellt wurde oder nicht, eine maß41 s. Nicholas & Co. v. United States, 249 U.S. S. 34ff. aufS. 39 = 63 L.Ed. S. 461ff. aufS. 465. 42 s. ebenda. 43 s. Sec. 303 des TariffAct of 1922, 42 Stat. 935. 44 Einer der Protagonisten des Gesetzentwurfes stellte fest, daß die Bestimmungen des Entwurfes dem damals geltenden Recht entsprechen sollten, zitiert in: ASG lndustries v. United States, 467 F. Supp. S. 1200ff. aufS. 1217 (Customs Court 1979). 45 s. Sec. 303 des TariffAct of 1930, 46 Stat 487. 46 Vgl. die in ASG Industries v. United States, 467 F. Supp. S. 1200ff. aufS. 1217 (Customs Court 1979) zitierten Fälle. Eine genauere Aussage ist nicht möglich, da die Untersuchungen des Treasury Department vor 1967 fast durchgehend unter Ausschluß der Öffentlichkeit stattfanden, vgl. Jameson, 12 Syr. J. Int'l L. & Com. S. 59ff. auf s. 64f. (1985). 47 38 Fed. Reg. S. 1018ff. (1973). 48 s. Pub.L. 93 - 618, Title III Sec. 331(a), 88 Stat. 2049.

III. Geschichtliche Entwicklung des Ausgleichszollrechts

29

gebliche Rolle. In zwei weiteren Entscheidungen49 sprach sich das Schatzministerium gegen die Erhebung eines Zolls mit der Begründung aus, daß in einem Fall85%50 und im anderen zwischen 80% und 90%51 der Produktion im Herstellungsland verkauft wurden. Außerdem wurde hervorgehoben, daß nur ein kleiner Teil der Ausfuhren für den amerikanischen Markt bestimmt sei. Schließlich überstiegen die Beihilfen in keinem Fall2% des Warenwertes. Die Verwaltung war also offenbar nur dann zum Ausgleich von Produktionsbeihilfen bereit, wenn die Subventionierung in irgendeiner Weise exportorientiert war52, insbesondere wenn ein Großteil der Produktion von vornherein für die Ausfuhr bestimmt war53. Die Gerichte hatten sich erstmals 1979 in mehreren Fällen mit den Voraussetzungen zur Erhebung von Ausgleichszöllen auf Produktionsbeihilfen zu befassen. Die Entscheidungen des ,Customs Court' waren allerdings widersprüchlich: teilweise wurde die Praxis des Ministeriums ausdrücklich gebilligt54, teilweise wurde jedoch die Beschränkung der Ausgleichsfähigkeit auf exportorientierte Beihilfemaßnahmen für unzulässig gehalten55. Erst kurz vor lokrafttreten des ,Tariff Agreements Act' entschied der ,Court of Customs and Patent Appeals', daß auch nicht exportorientierte Produktionsbeihilfen ausgeglichen werden könnten56. 2. Entwicklung in Europa

Auch in Europa entstanden die ersten Ausgleichszollgesetze um die Jahrhundertwende. 1892 erließ Belgien als erstes Land überhaupt ein nicht produktgebundenes Ausgleichszollgesetz57. Bald darauf folgten andere Staaten 49 Float Glass from Belgium, 41 Fed. Reg. S. 1299f. (1976) und Float Glass from Germany, 41 Fed. Reg. S. 1300f. (1976) . 5 Float Glass from Belgium, 41 Fed. Reg. S. 1299f. aufS. 1300 (1976). 51 Float Glass from Germany, 41 Fed. Reg. S. 1300f. aufS. 1300 (1976) . 52 s. Verrill, in: INTERFACE III S. 35ff. aufS. 42. 53 Vgl. hierzu Jameson 12 Syr. J. Int'l L. & Com. S. 59ff. aufS. 70ff. (1985). Weitere Fälle unterstreichen diese Auslegung. So stellte das Treasury Department in Bicycle Tires and Tubes from the Republic of China (Final), 43 Fed. Reg. S. 32912 (1978) fest, daß die betreffende Beihilfe die Wirkung einer Subvention im Sinne des Ausgleichszollrechts hätte "inasmuch as the great preponderence of the production is exported." Andere Fälle, in denen die Exportorientierung der Subvention eine Rolle spielte, waren Certain Textilesand Textile Products from Pakistan (Final), 44 Fed. Reg. S. 2746 (1979) und Certain Textiles and Textile Products from Mexico (Final) , 44 Fed. Reg. S. 41003 (1979). In diesen Fällen war die Exportorientierung der fraglichen Maßnahme zur Begründung einer negativen Feststellung herangezogen worden. 54 s. ASG lndustries, lnc. v. United States, 467 F. Supp. S. 1187ff. und ASG lndustries V. United States, 467 F.Supp. S. 1185ff. (beide Customs Court 1979). 55 s. ASG lndustries v. United States, 467 F.Supp. S. 1200ff. (Customs Court 1979). 56 s. ASG lndustries v. United States, 610 F2d S. 770ff. (C.C.P.A. 1979). 57 Art. 2 de Ia Loi portant Autorisation donnee au Gouvernement, relativement aux Tarifs Douaniers vom 28. Januar 1892, Pasinomie, Quatrieme Serie (Regne de Leopold

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Teil I: Grundlagen

mit ähnlichen Regelungen, etwa die Schweiz 190258 und Frankreich 191059. Bemerkenswert waren bei diesen Gesetzen vor allem zwei Punkte: Zum einen waren alle diese Vorschriften nur gegen Ausfuhrbeihilfen gerichtet60. Zum anderen fällt auf, daß sie zwar zur Erhebung eines Ausgleichszolls ermächtigen, die tatsächliche Maßnahme jedoch im Ermessen der ausführenden Organe steht. Soweit ersichtlich ist es in Europa nie zur Verhängung eines Ausgleichszolls gekommen. Allerdings wäre es verfehlt, von diesem Umstand auf die völlige Bedeutungslosigkeit der europäischen Ausgleichszollgesetze zu schließen. Häufig wird nämlich bereits der Hinweis auf die gesetzliche Möglichkeit zur Erhebung eines Zolls genügt haben, um Handelspartner zum Verzicht auf bestimmte Subventionierungspraktiken zu bewegen61. Auch nach Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft behielten zahlreiche Mitgliedsstaaten weiterhin nationale Gesetze über subventionierte Einfuhren und Ausgleichszölle62. Solche Regelungen waren zwar nicht mehr ausdrücklich auf Exportbeihilfen beschränkt, doch sie räumten weiterhin Ermessen bei der Entscheidung über die Verhängung eines Zolls ein63. Anders als im OS-amerikanischen Recht mußte nach diesen Bestimmungen zur Erhebung eines Zolls außerdem der Nachweis erbracht werden, daß die fraglichen Einfuhren einem inländischen Wirtschaftszweig64 bzw. der inländischen Produktion eines Konkurrenzerzeugnisses65 beträchtlichen Schaden zufügten.

II), t. XXVII, Annee 1892 S. 48. Interessanterweise sieht dieses Gesetz noch vor den USA erstmals einen Zoll in Höhe der erhaltenen Subvention vor. 58 Art. 4 Abs. 2 des Bundesgesetzes betreffend den schweizerischen Zolltarif vom 10. Oktober 1902, Amtliche Sammlung der Bundesgesetze und Verordnungen der schweizerischen Eidgenossenschaft, Neue Folge, XXI. Bd. S. 65 (1905), in Kraft getreten am 1. Januar 1906. 59 Art. 3 de Ia Loi portant Revision du Tarif General des Douanes, Duvergier, Collection Complete des Lois, Decrets, Ordonnances et Reglements, Nouvelle Serie, Tome Dixieme, Annee 1910, S. 312. 60 Die Zielsetzung, die darin zum Ausdruck kommt, nämlich der Schutz der eigenen Zollschranken, wird besonders deutlich im schweizerischen Zolltarifgesetz von 1902, das den Bundesrat ermächtigte, in Fällen, "in welchen die Wirkung der schweizerischen Zölle durch Ausfuhrprämien oder ähnliche Begünstigungen beeinträchtigt werde, die geeigneten Maßnahmen zu treffen," Art. 4 Abs. 2 des Bundesgesetzes betreffend den schweizerischen Zolltarif vom 10. Oktober 1902, Amtliche Sammlung der Bundesgesetze und Verordnungen der schweizerischen Eidgenossenschaft, Neue Folge XXI. BandS. 65 (1905), in Kraft getreten am 1. Januar 1906. 61 Vgl. Viner, DumpingS. 172f. 62 s. hierzu ausführlich Eckert, DumpingS. 66ff. 63 s. etwa§ 21 des deutschen Zollgesetzes vom 14. Juni 1961, BGBI. I S. 737, zuletzt in der Fassung vom 30. 8. 1966, BGBI. I S. 542 sowie Art. 19bis des französischen Code des Douanes, in der Fassung vom 17. 12. 1966, J.O. S. 11112. 64 So: § 21 des deutschen Zollgesetzes. 65 So: Art. 19bis des französischen Code des Douanes.

III. Geschichtliche Entwicklung des Ausgleichszollrechts

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Nach Ratifizierung des Antidumpingkodex von 1967 durch die Europäische Gemeinschaft erließ der Rat die erste gemeinschaftliche Verordnung gegen gedumpte und subventionierte Einfuhren aus nicht zur EWG gehörenden Ländern66, deren Art. 22 die Erhebung von Ausgleichszöllen gestattete. Voraussetzung war auch hier, daß die Einfuhr "eine bedeutende Schädigung eines in der Gemeinschaft bestehenden Wirtschaftszweiges verursacht oder zu verursachen droht oder die Errichtung eines Wirtschaftszweiges der Gemeinschaft erheblich verzögert." Mangels einschlägiger Entscheidungen nach Art. 22 hatte diese Vorschrift jedoch allenfalls als abschreckendes Instrument praktische Bedeutung. 3. Entwicklung internationaler Regelungen

Um die Jahrhundertwende wurden Subventionen und Ausgleichszölle auch erstmals Gegenstand internationaler Abkommen67 • Das wohl bedeutendste dieser Abkommen, die Zuckerkonvention von 190268, enthielt in Art. 4 eine Verpflichtung der Vertragsparteien, subventionierte Einfuhren von Zucker mit einem besonderen Zoll zu belegen. Das GATf69 ist das erste bedeutende internationale Abkommen, das umfassende Regeln über die Gewährung von Subventionen und die Erhebung von Ausgleichszöllen enthält. In Art. XVI Abschnitt A unterwerfen sich die Vertragsparteien der Verpflichtung, Subventionen zu notifizieren, die unmittelbar oder mittelbar die Wirkung haben, die Ausfuhr einer Ware aus dem Gebiet einer Vertragspartei zu steigern oder die Einfuhr in ihr Gebiet zu verringern. Gegebenenfalls soll über die Subventionierung zwischen den betroffenen Staaten verhandelt werden. Art. VI des GATI enthält Vorschriften über die Erhebung von Ausgleichszöllen. Unter einem solchen Zoll wird ein Sonderzoll verstanden, "der erhoben wird, um jede mittelbar oder unmittelbar für die Herstellung, Gewinnung oder Ausfuhr einer Ware gewährte Subvention unwirksam zu machen70." Ein Zoll darf nur bis zur Höhe der festgestellten Subventionierung erhoben werden. Ferner darf wegen derselben Maßnahme nicht gleichzeitig ein Antidumping- und ein Ausgleichszoll verhängt werden. Die wichtigste Bestimmung enthält jedoch Abs. 6(a), wonach Ausgleichszölle nur erhoben werden dürfen, 66 VO (EWG) Nr. 459/68 des Rates vom 5. Apri/1968 zur Abwehr von gedumpten und subventionierten Einfuhren aus nicht zur EWG gehörenden Ländern , ABI. 1968 Nr. L 93 S. 1ff.; zu dieser Verordnungs. Mueller-Thuns und Beseler, Antidumpingrecht S. 43ff. und Beseler, 6 CMLR S. 327 ff. (1968/69) . 67 Vgl. hierzu ausführlich Eckert, DumpingS. 25f. 68 Martens, Nouveau Recueil General de Traites, 2eme Ser. , Bd. 31 S. 272. 69 s. BISD Vol. IV S. 1ff. (1969) . 1o s. Art. VI Abs. 3; die Übersetzung folgt hier wie im folgenden derjenigen im Handelsarchiv 1959 S. 3853ff.

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Teil 1: Grundlagen

wenn eine tatsächliche oder drohende bedeutende Schädigung eines inländischen Wirtschaftszweiges bzw. eine erhebliche Verzögerung der Errichtung eines Wirtschaftszweiges nachgewiesen werden kann. Art. VI war unterdessen nur beschränkt verbindlich. Nach dem Protokoll von Genf über die vorläufige Anwendung des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens (GATT) vom 30. Oktober 194771 muß Teil II des Abkommens, zu dem auch Art. VI gehört, nur insoweit angewandt werden, als er mit bereits in Kraft befindlicher nationaler Gesetzgebung vereinbar ist. Da der US-amerikanische TariffAct von 1930 kein Schädigungserfordernis enthielt72, waren die USA- anders als die meisten europäischen Staaten73- von der Verpflichtung entbunden, vor Verhängung eines Ausgleichszolls die Schädigung eines inländischen Wirtschaftszweiges zu untersuchen. IV. Überblick über den Subventionskodex und die Umsetzungsakte in den USA und der Europäischen Gemeinschaft 1. Subventionskodex

a) Entstehung

Da die Regeln des GATI über die Gewährung von Subventionen und die Verhängung von Ausgleichszöllen als unzureichend angesehen wurden, beschloß man, diese Fragen zum Gegenstand der Verhandlungen der sog. Tokio-Runde zu machen. Vor allem die USA zeigten starkes Interesse daran, internationale Regelungen für die zunehmende Gewährung von Subventionen zu schaffen. Die Mitgliedsstaaten der Europäischen Gemeinschaften sahen dagegen ihr vornehmliebes Interesse in der Schaffung von Regeln über Ausgleichszölle, durch die auch die USA gebunden sein sollten. Insbesondere sollte auch in den USA die Erhebung eines Ausgleichszolls nur dann möglich sein, wenn ein inländischer Wirtschaftszweig durch die subventionierten Einfuhren eine bedeutende Schädigung erlitten hat74 • Wurden die Verhandlungen der Tokio-Runde auch bereits 1973 begonnen, so nahmen die Gespräche über einen Subventionskodex bald den Charakter einer, wie Beobachter es ausdrückten, "spirited but almost theological debate . .. on the evils and/or virtues of subsidies75" an . Konstruktiver wurden die 71 s. Punkt 1{b) des Protocol of Provisional Application of the General Agreement on Tariffs and Trade, unterzeichnet in Genf am 30. Oktober 1947, UNTS Vol. 55, 308 (1950); abgedruckt in: BISD I S. 77 (1952). 72 s. oben 1. 73 s. oben 2. 74 s. Rivers und Greenwald, 11 Law & Pol'y Int'l Bus. S. 1447ff. auf S. 1450ff. (1979).

IV. Überblick über die Regelungen

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Verhandlungen erst ab 197876, nachdem die Vertreter von USA und Europäischen Gemeinschaften im Dezember 1977 eine erste gemeinsame Verhandlungsgrundlage formuliert hatten77. Im April 1979 wurde der Subventionskodex gemeinsam mit den anderen Abkommen der Tokio-Runde unterzeichnet.

b) Die Regelungen des Subventionskodex Aus den Verhandlungen ergab sich im wesentlichen eine Zweiteilung des Kodex. Die insbesondere von den USA geforderten Regeln über die Gewährung von Subventionen durch die Unterzeichnerstaaten sind in Teil II des Abkommens enthalten. Die Vorschriften dieses Teils treffen eine strikte Unterscheidung zwischen Exportbeihilfen und anderen Subventionen. Ausfuhrbeihilfen werden in Art. 9 Abs. 1 grundsätzlich untersagt78. Eine Ausnahme wird nur in Bezug auf gewisse Grundstoffe gemacht, für die eine Ausfuhrbeihilfegewährt werden kann, sofern eine solche Beihilfegewährung nicht dazu führt, daß der subventionierende Staat dadurch mehr als einen angemessenen Anteil am Welthandel mit diesem Erzeugnis erhält. In einem Annex zum Subventionskodex sind verschiedene Exportbeihilfen beispielhaft aufgelistet19. Die Regeln für Beihilfen, die nicht für die Ausfuhr gewährt werden, sind - dem sensibleren Thema entsprechend - weit weniger klar. Sie beruhen auf dem GATT-Konzept von ,nullification' und ,impairment•so, wie es in Art. XXIII GATT zum Ausdruck kommtst. Hiernach kann selbst dann gegen bestimmte Maßnahmen eines anderen Staates vorgegangen werden, wenn diese keine Verletzung irgendwelcher GATT-Bestimmungen darstellen. Voraussetzung dafür ist, daß Zugeständnisse oder sonstige Vorteile, die sich s. Rivers und Greenwald, 11 Law & Fol'y Int'l Bus. S. 1447ff. aufS. 1466 (1979) . GATI, The Tokyo Round of Multilateral Trade Negotiations S. 56. Die Beschleunigung der Verhandlungen dürfte wohl auf das Urteil des U.S. Customs Court in Zenith Radio Corp. v. United States, 430 F.Supp. S. 242ff. (1977) zurückzuführen sein, in dem erstmals die bis dahin unstreitige Praxis angegriffen wurde, die Erstattung indirekter Steuern bei der Ausfuhr nicht als Subventionierung anzusehen, vgl. Feiler, 11 Law & Pol'y Int'l Bus. S. 1439ff. aufS. 1441 (1979) und Schervier, Ausgleichszollrecht S. 26. 77 Der Text dieses Papiers ist abgedruckt in Rivers und Greenwald, 11 Law & Pol'y Int'l Bus. S. 1447ff. aufS. 1466 (1979). 78 Die bis dahin verbindliche Regel des Art. XVI Abs. 4 GATI hatte die Subventionierung der Ausfuhr von anderen als gewissen Grundstoffen nur dann für unzulässig erklärt, wenn sie den Verkauf der Ware zu einem Preis möglich machten, der unter dem Inlandspreis lag. 79 Vgl. ausführlich zu der Beispielsliste Simon, 5 Northwestern J . Int'l L. & Bus. S. 183ff. aufS. 187ff. (1983). 80 s. Hudec, INTERFACE II1 S. lff. aufS. 1. 81 Grundsätzlich zu diesem Konzept vgl. Jackson, GATI S. 178ff. 75

76

3 Lebmann

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Teil I: Grundlagen

unmittelbar oder mittelbar aufgrunddes GAIT für die Vertragsparteien ergeben, dadurch zunichte gemacht oder geschmälert werden. Im einzelnen wird in den Bestimmungen des Teil II die Bedeutung von Beihilfen für die Förderung sozial- und wirtschaftspolitischer Zielsetzungen anerkannt und gleichzeitig hervorgehoben, daß das Recht zur Verfolgung solcher Ziele keineswegs eingeschränkt werden soll. Gleichzeitig wird jedoch betont, daß solche Hilfen "möglicherweise eine Schädigung eines inländischen Wirtschaftszweiges eines anderen Unterzeichners verursachen oder zu verursachen drohen oder die einem anderen Unterzeichner aus dem Allgemeinen Abkommen erwachsenen Vorteile zunichte machen oder schmälern82." Die möglichen Wirkungen von Beihilfen auf andere Staaten sollen von den Unterzeichnerländern bei der Vergabe von Beihilfen Berücksichtigung finden . Die US-amerikanische Delegation war bemüht, eine beispielhafte Aufzählung der gängigsten Produktionssubventionen - ähnlich der Beispielsliste für Ausfuhrbeihilfen- in das Abkommen aufzunehmen83. Aufgrund europäischer Bedenken- die Verhandlungsführer waren besorgt, daß eine solche Aufzählung die genannten Praktiken als rechtswidrig abstempeln könnte84 - kam es dazu jedoch nicht. In einem abschließenden Kompromiß einigte man sich, einige Subventionspraktiken mit möglicherweise schädlichen Auswirkungen in Art. 11 Abs. 3 aufzuzählen, gleichzeitig aber auch festzuhalten , daß diese Aufzählung keinerlei Grundlage für ein Vorgehen nach dem GAIT biete. Der erste Teil des Subventionskodex regelt die Zulässigkeit von Ausgleichszöllen. Das wohl wichtigste Zugeständnis der OS-amerikanischen Regierung in diesem Bereich war die Übernahme der Verpflichtung, eine bedeutende Schädigung eines inländischen Wirtschaftszweiges vor Erhebung eines Zolls nachzuweisenss. Die Teile 111 bis VII des Abkommens enthalten im wesentlichen Vorschriften über die besondere Behandlung von Entwicklungsländern sowie Bestimmungen über Streitschlichtungsverfahren.

82 s. Art. 11 Abs. 2 des Kodex ; die deutsche Übersetzung stammt hier wie an anderen Stellen der Arbeit aus dem Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften ABI. Nr. L 71 S. 72ff. vom 17. 3. 1980. Wie Hudec, INTERFACE III S. 1 ff. aufS. 9 darlegt, beabsichtigten die Verhandlungsführer offenbar mit den Ausdrücken ,injury', ,prejudice' und ,nullification or impairment' jeweils auf eine der drei in Art. 8 Abs. 4 aufgezählten Marktsituationen Bezug zu nehmen, und zwar auf die Wirkung der Subvention auf dem Markt des Einfuhrlandes, im subventionierenden Land selbst (mit Hinblick auf die verschlechterte Wettbewerbslage von eingeführten Waren) und schließich auf Drittmärkten. Freilich ist dies im Text nur äußerst unvollständig zum Ausdruck gebracht, s. ebenda aufS. lOff. 83 Der Text dieses Entwurfs ist abgedruckt in Rivers und Greenwald, 11 Law & Pol'y Int'l Bus. S. 1447ff. aufS. 1471 (1979). 84 s. GATT, Tokyo Round S. 58. 85 Zum Teil I des Subventionskodex s. ausführlich unten Teil II, III und IV der Arbeit.

IV. Überblick über die Regelungen

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c) Subventionskodex und Meistbegünstigung Interesse verdient im diesem Zusammenhang das Verhältnis der ausgleichs· zollrechtlichen Vorschriften des GATT und des Subventionskodex zur unbedingten Meistbegünstigungsklausel des Art. I Abs. 1 GATT, die lautet: "Bei Zöllen und Belastungen aller Art, die ausschließlich oder im Zusammenhang mit der Einfuhr oder Ausfuhr auferlegt werden( ... ), bei dem Erhebungsverfahren für solche Zölle und Belastungen, bei allen Vorschriften und Förmlichkeiten im Zusammenhang mit der Einfuhr oder Ausfuhr( ... ) werden alle Vorteile, Vergünstigungen, Vorrechte oder Befreiungen, die eine Vertragspartei für eine Ware gewährt, welche aus einem anderen Land stammt oder für dieses bestimmt ist, unverzüglich und bedingungslos für alle gleichartigen Waren gewährt, die aus den Gebieten der anderen Vertragspartner stammen oder für diese bestimmt sind."

Lange war es umstritten, ob Ausgleichszölle überhaupt zulässig sein können, wenn gegenüber dem betroffenen Land eine Verpflichtung zur unbedingten Meistbegünstigung besteht86. Da es erklärtes Ziel solcher Zölle ist, Einfuhren aus subventionierenden Ländern zu diskriminieren, scheint auf den ersten Blick ein Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz vorzuliegen. Im Rahmen des GATI ist dieser Streit indessen ohne Bedeutung, da Art. VI ausdrücklich die Möglichkeit vorsieht, Ausgleichszölle zu erheben87. Die Meistbegünstigungsklausel wirft jedoch ein weiteres Problem auf, das unmittelbar den Subventionskodex betrifft. Dieses Abkommen ist so formuliert, daß die darin niedergelegten Vorschriften nur zwischen den Unterzeichnern des Kodex zur Anwendung kommen88. Insbesondere die USA machen die Anwendung des Kodex gegenüber ihren Handelspartnern davon abhängig, ob diese entweder den Subventionskodex anwenden oder vergleichbare Verpflichtungen gegenüber den USA übernommen haben89. Fragwürdig ist, ob eine solche bedingte Meistbegünstigung90 mit den sich aus der unbedingten Meistbegünstigungsklausel ergebenen Verpflichtungen zu vereinbaren ist oder ob Art. I Abs. 1 GATI zur Anwendung des Subventionskodex auch gegenüber Ländern verpflichtet, die diesem nicht beigetreten sind. 86 Vgl. hierzu ausführlich Viner, Dumping S. 298ff. , Steck, Antidumpingzölle S. 33ff. sowie Zinser, Meistbegünstigung S. 77. 87 So die ganz überwiegende Meinung, s. etwa Zinser, Meistbegünstigung S. 77 und Steck S. 49; a . A . allerdings Liebich, GATTS. 21 , der jedoch zum selben Ergebnis gelangt mit dem Hinweis, daß Ausgleichszölle berechtigte Abwehrmaßnahmen seien, die nach der Natur der Sache eine Berufung auf die Meistbegünstigung ausschlössen. 88 s. vor allem Art. 1, wo sich die Unterzeichner verpflichten, dafür Sorge zu tragen, daß die Regeln des Art. VI gegenüber Importen aus anderen Unterzeichnerstaaten angewandt werden. Unterzeichner sind gemäß Fußnote 1 nur die Parteien des Subventionskodex, nicht jedoch andere Vertragsparteien des GA TI. 89 s. Sec. 701 (b) TariffAct = 19 USC Sec. J 671 (b) . . 90 Zu den Begriffen ,bedingte' und ,unbedingte Meistbegünstigung' s. Zinser , Meistbegünstigung S. 13f. 3*

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Teil 1: Grundlagen

Die VERTRAGSPARTEIEN des GATT haben dieses Problem erkannt und in einer Entscheidung zur Kenntnis genommen, daß die Abkommen der Tokio-Runde die Rechte aus der Meistbegünstigungsklausel des Art. I nicht berühren91. Rechtliche Verbindlichkeit könnte dieser Erklärung jedoch allenfalls dann zukommen, wenn sie als Befreiung der betroffenen Parteien von bestimmten Verpflichtungen im Sinne des Art. XXV Abs. 5 gewertet werden könnte. Die VERTRAGSPARTEIEN erklären allerdings gerade, daß die Abkommen der Tokio-Runde mit der Meistbegünstigungsklausel vereinbar seien, nicht jedoch, daß die Vertragsparteien von ihren Verpflichtungen nach dem GATT befreit werden sollten. Auch wäre eine solche Befreiung nicht durch außergewöhnliche Umstände gerechtfertigt gewesen, was Voraussetzung für eine Entscheidung nach Art. XXV Abs. 5 gewesen wäre. Verschiedene Versuche sind unternommen worden, um die Vereinbarkeit des Subventionskodex mit dem GATI zu belegen. Zum einen wurde darauf hingewiesen, daß Ausgleichszölle ebenso wie andere Maßnahmen gegen sog. ,unfaire' Handelspraktiken von Natur aus diskriminieren, so daß Art. I Abs. 1 GATT nie auf Ausgleichszölle angewandt werden könne. Ferner seien Ausgleichszölle meist nur dann erforderlich, wenn das Ausfuhrland gegen GATT-Bestimmungen verstoße, insbesondere gegen Art. XVI92. Daher könnten Ausgleichszölle nur an dem Diskriminierungstatbestand des Art. XX gemessen werden, wonach "willkürliche oder ungerechtfertigte Diskriminierung" untersagt ist. Art. XX müsse angewandt werden, weil Ausgleichszölle als Maßnahmen zur Durchführung von Zollvorschriften im Sinne des Art. XX (e) verstanden werden müßten. An diesem Standard gemessen sei die selektive Anwendung des Kodex jedoch gerechtfertigt. Insbesondere sei sie deshalb nicht willkürlich oder ungerechtfertigt, da die Unterzeichnerstaaten zahlreiche Verpflichtungen bezüglich der Vergabe von Beihilfen übernommen hätten, denen diejenigen Staaten, die den Kodex nicht ratifiziert haben, nicht unterliegen93 . Überzeugend ist keines dieser Argumente. Zunächst ist nicht einsichtig, weshalb Ausgleichszölle als ,Durchführung von Zollvorschriften' anzusehen sein sollen. Voraussetzung für die Anwendung von Art. XX (d) ist zumindest, daß die fraglichen Maßnahmen zur Durchsetzung materieller Zollvorschriften nötig sind. Ausgleichszollgesetze stellen jedoch selbst materielle Bestimmun91 s. Action by the CONTRACfiNG PARTIES on the Multilateral Trade Negotiations, Decision of 28 November 1979 (L/4905), BISD 26th Suppl. S. 201; deutlicher drückte dies noch der US-amerikanische Gesetzgeber aus, indem er feststellte, daß die selektive Anwendung der Vorschriften mit den Verpflichtungen des GATT und des Protokolls über die vorläufige Anwendung des GATI in Einklang stehe, s. Senate Finance Committee, Trade Agreements Act of 1979, S. Rep. No. 249, 96th Cong. auf S. 45, abgedruckt in 1979 U .S. Code Cong. & Ad. News S. 381ff. aufS. 437. 92 Hufbauer, Erb und Starr, 12 Law & Pol'y lnt'l Bus. S. 59ff. aufS. 74 (1980). 93 Hufbauer, Erb und Starr, 12 Law & Pol'y lnt'l Bus. S. 59ff. aufS. 74f. (1980).

IV. Überblick über die Regelungen

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gen über die Erhebung eines Sonderzolls auf. Die Durchsetzung solcher Zölle ist zwar an Art. XX (d) zu messen, ihre materiellen Voraussetzungen sind jedoch wie andere materielle Zollgesetze nach Art. I Abs. 1 zu beurteilen. Auch die Behauptung, daß Ausgleichszölle ohnehin nur eine Gegenmaßnahme gegen den Rechtsbruch durch einen anderen Staat darstellten, kann nicht überzeugen, da die Rechtswidrigkeit einer Subvention keineswegs Voraussetzung zur Erhebung eines Ausgleichszolls ist94. Auch der Hinweis darauf, daß Ausgleichszölle von Natur aus diskriminierend seien, kann die selektive Anwendung des Subventionskodex nicht stützen. Dieses Argument kann allenfalls Diskriminierungen rechtfertigen, die ihre Ursache in der Natur von Ausgleichszöllen haben. Danach könnte eine Diskriminierung zwischen subventionierenden und nicht-subventionierenden Staaten gerechtfertigt werden. Die selektive Anwendung des Subventionskodex führt jedoch zu einer Diskriminierung zwischen verschiedenen subventionsgewährenden Staaten, da gegenüber manchen dieser Staaten der Nachweis der bedeutenden Schädigung eines heimischen Wirtschaftszweiges notwendig ist, gegenüber anderen dagegen nicht. Trotz der grundsätzlich diskriminierenden Natur von Ausgleichszöllen ergibt sich aus Art. I. zumindest die Verpflichtung, einheitliche Voraussetzungen für die Erhebung eines solchen Zolls aufzustellen95. Eine andere Argumentation, die insbesondere die selektive Anwendung des Schädigungserfordernisses durch die USA rechtfertigen will, beruft sich auf die sog. ,grandfather - clause' im Protokoll über die vorläufige Anwendung des GATT, wonach die Vertragsparteien den Verpflichtungen aus Teil II des GATT nur insoweit nachkommen müssen, als diese bestehender nationaler Gesetzgebung nicht widersprechen. Die Befreiung der USA vom Schädigungserfordernis des Art. VI GATT ist auf diese Klausel zurückzuführen. Daher stellt sich die Frage, ob die Änderung des TariffAct von 1930 in Bezug auf Einfuhren aus den Unterzeichnerländern des Kodex genügt, damit das gesamte US-Ausgleichszollrecht nicht mehr dieser Klausel unterfällt. Doch auch wenn man es grundsätzlich für möglich hält, daß die ,grandfather'-PriviIegien in Bezug auf jeden einzelnen Vertragsstaat des GATT isoliert aufgegeben werden können96, so muß doch auch hier Art. I Abs. 1 GATT Beachtung 94 Vgl. hierzu Teil II, II. 1. 95 Diese Auslegung wird gestützt durch den GATI-Bericht ,Antidumping and Coun-

tervailing Duties, Second Report adopted on 27 May 1960 (L/1141), abgedruckt in BISD 9th Suppl. S. 194 ff. aufS. 198 (1961), in dem die Expertengruppe feststellt: "In equity, and having regard to the most-favored-nation principle the Group considered that where there was dumping to the same degree from more than one source and where that dumping caused or threatened material injury to the same extent, the importing country ought normally to be expected to levy anti-dumping duties equally on all the dumped imports." 96 So: Hufbauer, Erb und Starr, 12 Law & Pol'y Int'l Bus. S. 59ff. aufS. 76f. (1980).

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Teil I: Grundlagen

finden. Den Vorschriften des Art. VI mag die USA nicht gegenüber allen Ländern unterliegen, wohl aber verpflichtet Art. I Abs. 1, der uneingeschränkt auch die USA bindet97 , zur Anwendung identischer Maßstäbe für die Einfuhren aus allen GATT-Mitgliedsländern. Es bleibt demnach festzuhalten, daß die selektive Anwendung der Vorschriften des Subventionskodex nur gegenüber Unterzeichnern nicht mit der unbedingten Meistbegünstigungsklausel des GATT zu vereinbaren ist. Politisch werden die Rechte der betroffenen GATT-Staatenangesichts der oben erwähnten Stellungnahme der VERTRAGSPARTEIEN zum Verhältnis von Meistbegünstigungsklausel und den Tokio-Abkommen jedoch kaum durchsetzbar sein98. 2. Trade Agreements Act

a) Anwendungsbereich Der Subventionskodex wurde durch Sec. 101 des Trade Agreements Act (TAA) von 197999 in US-amerikanisches Recht umgesetzt. Diese Bestimmung fügte dem TariffAct von 1930 einen neuen ,Title VII' an. Wichtige Änderungen erfuhr ,Title VII' durch den Trade and Tariff Act of 1984100. Der Tax Reform Act of 1986 nahm einige technische Korrekturen vorlOl. Seine heutige Form erhielt ,Title VII' nach den Änderungen des Omnibus Trade and Competitiveness Act of 1988102 • Für die praktische Anwendung dieser Bestimmungen gewannen die allgemeinen Regeln große Bedeutung, die die OS-amerikanische Verwaltung anläßtich der ersten umfassenden Anwendung der neuen Bestimmungen im Rahmen der sog. Stahlfälle des Jahres 1982 entwickelt hat, in denen US-amerikanische Stahlhersteller gegen Stahlimporte aus Ländern der Europäischen Gemeinschaften vorgingeni03. 97 Die Teile von Art. I, die von der ,grandfather-clause' erfaßt sind (da sie sich auf Teil II beziehen) sind abschließend in Annex I, Anmerkungen und ergänzende Bestimmungen zu Artikel I aufgeführt. Die hier betroffenen Teile von Art. I fallen nicht darunter. 98 Stattdessen scheinen verschiedene Länder bereit, besondere Abkommen vor allem mit den USA abzuschließen, um in den Genuß des Schädigungserfordernisses zu kommen, s. etwa das zwischen den USA und Mexiko abgeschlossene Abkommen, abgedruckt in ITR Vol. 2 S. 590 - 592 (1985). 99 s. Pub. L. No. 96 - 39, 93 Stat. 144 (1979). 100 s. Title VI des Trade and Tariff Act 1984, Pub. L. No. 98 - 573, 98 Stat. 2948 (1984). 101 s. Sec. 1886 des Tax Reform Act of 1986, Pub. L. 99 - 514, 100 Stat. 2085 (1986). 1o2 s. Title I, Subtitle C, Part 2 des Omnibus Trade and Competitiveness Act of 1988, Pub. L. No. 100- 418, 102 Stat. 1184 (1988); für einen Überblick über die dadurch veranJaßten Änderungen s. Horlick und Olivier, 23 J.W.T. No. 3 lff. (1989). 103 s. vor allem Certain Stee/ Products from Belgium (Final), 47 Fed.Reg. S. 39304ff. (1982) ; vgl. hierzu Dominik, 21 CMLR S. 355ff. (1984); im Folgenden wird auf diese Verfahren unter der Bezeichnung ,Stahlfälle des Jahres 1982' Bezug genommen.

IV. Überblick über die Regelungen

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Sec. 701 bestimmt, daß die Regeln des TAA nur gegenüber ,countries under the Agreement' anzuwenden sind. Hierunter sind Staaten oder Staatengemeinschafteni04 zu verstehen, die entweder den Subventionskodex unterzeichnet haben, Verpflichtungen übernommen haben, die im wesentlichen den im Subventionskodex enthaltenen entsprechen, oder aber bestimmte Nicht-Mitgliedsstaaten des GATT, gegenüber denen die USA zur Meistbegünstigung verpflichtet isti05. Für Importe aus Staaten, die keine ,countries under the Agreement' sind, findet weiterhin Sec. 303 des TariffAct von 1930 Anwendung. Insbesondere bedeutet dies, daß auf solche Einfuhren auch dann ein Ausgleichszoll erhoben werden kann, wenn diese keinen inländischen Wirtschaftszweig geschädigt haben. Etwas anderes gilt unter Sec. 303 nur, wenn es sich um zollfreie Importe handelt und internationale Verpflichtungen der USA den Nachweis einer Schädigung verlangen. Ziel dieser selektiven Anwendung der neuen Vorschriften soll es sein, Handelspartnern einen Anreiz zur Unterzeichnung des Kodex zu bieten 106 • b) Abriß des AusgleichszollverfahrensJ07

Eines der Ziele des TAA war es, das Verfahren für Ausgleichszölle in Übereinstimmung mit den Bestimmungen des Art. 2 Subventionskodex wesentlich zu straffenJOs. Nach jetzigem Recht kann ein Verfahren entweder von Amts wegen oder auf Antrag einer ,interested party' eingeleitet werdeni09. Eine ,interested party' im Sinne dieser Vorschriften ist ein inländischer Hersteller eines vergleichbaren Produktes, eine zugelassene Gewerkschaft oder Gruppe von Arbeitnehmern, die repräsentativ für einen Wirtschaftszweig ist, der sich der Herstellung vergleichbarer Waren widmet, ein Fachverband von Herstellern, die zum überwiegenden Teil ein vergleichbares Gut produzieren, oder schließlich eine Vereinigung, deren Mitglieder mehrheitlich zu einer dieser s. Sec. 771 (3) = 19 USC Sec. 1677 (3). Nach Ansicht des US-Senats bestanden solche Verpflichtungen zum Zeitpunkt der Verabschiedung des Gesetzes nur gegenüber Venezuela, Honduras, Nepal, NordJemen, EI Salvador, Paraguay und Liberia der Fall, s. Senate Finance Committee, Trade Agreements Act of 1979, S. Rep. No. 249, 96th Cong. aufS. 45, abgedruckt in 1979 U .S. Code Cong. & Ad. News S. 381ff. aufS. 431. 106 s. Senate Finance Committee, Trade Agreements Act of 1979, S. Rep. No. 249, 96th Cong. aufS. 45, abgedruckt in 1979 U .S. Code Cong. & Ad. News S. 381ff. auf S.431. 107 Für einen graphischen Überblick über das Verfahren siehe Ehrenhaft, 11 Law & Pol'y Int'l Bus. S. 136lff. aufS. 1372 (1979) sowie in deutscher Sprache Schervier, Ausgleichszollrecht S. 48. 1os s. Senate Finance Committee, Trade Agreements Act of 1979, S. Rep. No. 249, 96th Cong. aufS. 49, abgedruckt in 1979 U.S. Code Cong. & Ad. News S. 381ff. auf s. 435. 109 s. Sec. 702 (a) und (b) = 19 USC Sec. 1671a (a) und (b). 104

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Teil 1: Grundlagen

Gruppen gehörentw. Anträge müssen mit vernünftigerweise für den Antragsteller erhältlichen Informationen über die angeprangerte Praxis begleitet sein. Binnen 20 Tagen nach Eingang des Antrags muß das Handelsministerium über die Eröffnung des Verfahrens befinden und seine Entscheidung veröffentlichen. Das Verfahren ist immer dann zu eröffnen, wenn das Vorliegen einer ausgleichsfähigen Praxis schlüssig dargelegt istm. Sodann ist die International Trade Commission (ITC) am Zug: Spätestens 45 Tage nach Eingang eines Antrags bei ihr bzw. nach Mitteilung seitens des Handelsministeriums trifft die Kommission eine Feststellung darüber, ob auf Grundlage der ihr verfügbaren Informationen eine ,reasonable indication' 112 dafür besteht, daß ein inländischer Wirtschaftszweig geschädigt oder von einer Schädigung bedroht isttB. Bis zum 85. Tage nach Einreichen des Antrages muß dann das Handelsministerium feststellen, ob eine vernünftige Grundlage für die Annahme besteht, daß eine Subvention für das untersuchte Produkt gezahlt wird114. Bis zum 75. Tag nach der vorläufigen Entscheidung ist das Handelsministerium gehalten, eine endgültige Feststellung über das Vorliegen einer Subventionierung zu treffen115. Erst im Anschluß daran, und zwar spätestens am 120. Tag nach ihrer vorläufigen Feststellung oder aber dem 45. Tag nach der endgültigen Entscheidung des Ministeriums, entscheidet die ITC abschließend, ob ein inländischer Wirtschaftszweig eine bedeutende Schädigung erlitten hat116. Dem Handelsl!linisterium verbleiben für den Fall einer positiven Entscheidung fünf Tage für die Festsetzung des Ausgleichszolls117. Die Untersuchung wird also in aller Regel nicht mehr als 205 Tage in Anspruch nehmenus. Auf Antrag119 ist das Ministerium gehalten, die Festsetzung des Ausgleichszolls zu überprüfent2o. uo s. Sec. 771(9)(C)-(G) = 19 USC Sec. 1677 (9)(C)-(G). s. Sec. 702(c) = 19 USC Sec. 1671a (c) . 112 s. American Lamb Co. v. United States, 785 F.2d S. 944ff. insbesondere auf S. 1003f. (Fed.Cir. 1986) zur lange umstrittenen Definition dieses Begriffs, wonach zur Feststellung einer ,reasonable indication' auch eine Abwägung von Beweismaterial vorgenommen werden kann. 113 s. Sec. 703 (a) = 19 USC Sec. 1671b (a). 114 s. Sec. 703 (b) = 19 USC Sec. 1671b (b). 115 s. Sec. 705 (a) = 19 USC Sec. 1671d (a). 116 s. Sec. 705 (b) = 19 USC Sec. 1671d (b). 117 s. Sec. 706 = 19 USC Sec. 1671e. 118 Die 7 Tage zur Verhängung des Zolls nicht mitgerechnet. Die Fristen verlängern sich auf bis zu 235 Tage, wenn die einstweilige Entscheidung des Handelsministeriums negativ war und erst die abschließende positiv, da sich dann die Frist für die endgültige !TC-Entscheidung auf 75 Tage nach der endgültigen Entscheidung des Ministeriums ausdehnt, s. Sec. 705 (b)(3) = 19 USC Sec. 1671d (b)(3). Wird der Fall als außerordentlich schwierig eingestuft oder stellt der Antragsteller einen entsprechenden Antrag (vgl. hierzu Sec. 703 (c) = 19 USC Sec. 1671b (c)), so kann sich das Verfahren aufbis zu 300 Tage erstrecken. Zu weiteren Ausnahmen von den Regelfristen, s. Schervier, Ausgleichszollrecht S. 232f. 111

IV. Überblick über die Regelungen

41

Das Verfahren wird beendet, wenn entweder die ITC eine negative vorläufige oder endgültige Schädigungsfeststellung trifft, oder aber die endgültige Entscheidung des Handelsministeriums negativ ist. Ferner kann das Verfahren auf Initiative des Antragstellers hin beendet werden121. Außerdem kann das Verfahren suspendiert werden, wenn die ausländische Regierung oder die Hersteller praktisch aller betroffenen Güter, d. h. regelmäßig die Produzenten von mindestens 85% der fraglichen Waren 122, sich bereit erklären, die Subvention aufzuheben oder die Einfuhr der Waren in die USA zu stoppen123. Schließlich ist eine Suspendierung des Vertabrens möglich, wenn die schädigende Wirkung der Beihilfe durch ein Abkommen, und zwar regelmäßig ein Selbstbeschränkungsabkommen, völlig beseitigt wird124, c) Innerstaatliche Wirkung des GATT-Subventionskodex Der GATI-Subventionskodex ist in den USA als ein vom Kongress gebilligtes ,executive agreement' in das innerstaatliche Recht der USA eingegangen125. Der Subventionskodex wurde zusammen mit den anderen Abkommen der Tokio-Runde in Sec. 2 des TAA126 gebilligt. Gleichzeitig wurde jedoch in Sec. 3 (a)127 festgestellt, daß keiner Vertragsbestimmung, die im Widerspruch zu irgendeinem Gesetz der USA stehe, innerstaatliche Wirkung eingeräumt werden solle. Mit dieser Regelung wollte der Kongress Versuchen zuvorkommen, das US-amerikanische Recht mit Hilfe internationaler Bestimmungen in einer Weise auszulegen, wie dies nie vom Gesetzgeber beabsichtigt war. Die Gesetzesvorlage sollte das amerikanische Verständnis der Abkommen im innerstaatlichen Recht auf Dauer festschreiben128. Obwohl der Kongress dem Verhältnis zwischen innerstaatlichem Recht und den Abkommen außerordentlich große Bedeutung beigemessen hat, so müs119 Vor dem Trade and TariffAct von 1984 war die Verwaltung gehalten, von Amts wegen regelmäßig solche Überprüfungen durchzuführen, s. Cosgrove, 19 Law & Pol'y Int'l Bus. S. 1497ff. aufS. 1514 (1979). 120 s. Sec. 751 = 19 USC Sec. 1675. 121 s. Sec. 704 (a) = 19 USC Sec. 1671c (a). 122 s. Senate Finance Committee, Trade Agreements Act of 1979, S. Rep. No. 249, 96th Cong. aufS. 54, abgedruckt in 1979 U.S. Code Cong. & Ad. News S. 381ff. auf s. 440. 123 s. Sec. 704 (b) = 19 USC Sec. 167lc (b). 124 s. Sec. 704 (c) = 19 USC Sec. 1671c (c). 125 Cohen, 15 Tex. Int'l L. J. S. 96ff. aufS. 97 (1980); zur Rechtsstellung von ,executive agreements' im US-amerikanischen Verfassungsrecht s. Nowak I Rotunda I Young, Constitutional Law S. 206ff. sowie Henkin, Foreign Affairs S. 173ff. 126 Kodifiziert in 19 USC Sec. 2503. 127 Kodifiziert in 19 USC Sec. 2504. 128 s. Senate Finance Committee, Trade Agreements Act of 1979, S. Rep. No. 249, 96th Cong. aufS. 36, abgedruckt in 1979 U.S. Code Cong. & Ad. News S. 38lff. auf s. 422.

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Teil I: Grundlagen

sen doch Zweifel bestehen, ob Sec. 3 (a)- zumindest soweit es den Subventionskodex angeht - überhaupt etwas an der ansonsten geltenden Rechtslage ändert. Der Subventionskodex ist ein sog. ,non-self-executing treaty'l29. Darunter werden Abkommen verstanden, die nicht unmittelbare Rechte und Pflichten staatlicher Organe oder einzelner begründen, sondern eines innerstaatlichen Umsetzungsaktes bedürfen130 • Solche Verträge spielen indessen nur eine geringe Rolle im innerstaatlichen Recht. Bedeutung haben sie nur, wenn es um die Auslegung von Gesetzen geht: Im Zweifelsfall muß davon ausgegangen werden, daß der Gesetzgeber die von ihm erlassenen Bestimmungen so verstanden wissen wollte, daß die Erfüllung der internationalen Verpflichtungen der USA dadurch nicht unmöglich gemacht wirdl31. Dies muß nicht nur für förmliche Abkommen, sondern auch für sog. ,Executive Agreements' geltenl32. Es war erklärter Wille des Gesetzgebers, die Abkommen der TokioRunde in innerstaatliches Recht umzusetzen. Auch schließt Sec. 3 (a) einen Rückgriff auf die Abkommen nur insoweit aus, als diese im Widerspruch zu einem Bundesgesetz stehen. Daher kann auch für das Verhältnis von TAA und Subventionskodex nichts anderes gelten als nach den allgemeinen Regeln, so daß das Abkommen zur Auslegung undeutlicher Bestimmungen herangezogen werden muß133. Auch eine andere Konstruktion kann zu keinem anderen Ergebnis führen. Da der Subventionskodex den Art. VI des GATT auslegen soll, wäre es denk129 s. Cohen, 15 Tex. lnt'l L.J. S. 96ff. aufS. 99 (1980) ; Hudec, in: GATT und Europäische GemeinschaftS. 243ff. aufS. 285 in Fußnote 95; vgl. auch Jackson, in: Jackson I Louis I Matsushita, Tokyo Round S. 139ff. aufS. 169. 130 s. Menzel-lpsen, Völkerrrecht S. 68. 131 s. Whitney v. Robertson, 124 U.S. S. 190ff. aufS. 194 (1888); Restatement ofthe Law, 2d, Foreign Relations of the United States § 145, Comment b. (1965) :"When an act of Congress and an international agreement relate to the same subject, the courts will endeavor to construe them so as to give effect to both, if that can be done without violating the language of either." 132 Obgleich die genannte Regel meist nur im Hinblick auf Abkommen festgestellt wird, die mit Zustimmung des Senats abgeschlossen wurden, so wird doch angesichts der immer stärkeren Tendenz, ,Executive Agreements' ebenso wie andere Verträge als ,supreme law of the land' anzusehen (vgl. etwa Nowak I Rotunda I Young, Constitutional Law S. 210f.) für die hier zu entscheidende Frage die Unterscheidung unerheblich sein, vgl. für den Subventionskodex Palmeter, 2 Pac. Bas. L.J. S. 1 ff. aufS. 24 (1983) . 133 So auch Benyon und Bourgeois, 21 CMLR S. 305ff. aufS. 323 (1984); Hudec, in: GATT und Europäische Gemeinschaft S. 243ff. aufS. 284f.; Palmeter, 2 Pac. Bas. L.J. S. lff. aufS. 24 (1983); auch die Rechtsprechung verweist nicht selten auf den Subventions- bzw. Antidumping-Kodex, um unklare Gesetzesbestimmungen auszulegen, vgl. etwa Rhone Poulenc, S.A. v. United States, 592 F . Supp. S. 1318ff. aufS. 1323 (1984); Republic Steel Corp. v. United States, 591 F. Supp. S. 640ff. aufS. 645 (CIT 1984); Michelin Tire Corp. v. United States 6 CIT S. 320ff. auf S. 328 (1983). a. A. offenbar nur Cohen, 15 Tex. Int'l L. J. S. 96ff. aufS. 99 (1980), der meint, daß die Abkommen der Tokio-Runde nur insoweit innerstaatliches Recht sind, als sie ausdrücklich durch den Kongress umgesetzt wurden.

IV. Überblick über die Regelungen

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bar, ihm dieselbe innerstaatliche Rechtsstellung wie dem GATI einzuräumen. Indessen gilt auch für das GATI, daß bestehendes Bundesrecht zwar möglichst GATI-konform ausgelegt wird, doch diesem Abkommen entgegenstehendes Bundesrecht keineswegs nichtig ist134. 3. Die Ausgleichszollbestimmungen der EG

a) Die Regelungen In den Europäischen Gemeinschaften wurde der Subventionskodex durch die Verordnung (bzw. für den Bereich der EGKS Entscheidung) über den Schutz gegen gedumpte oder subventionierte Einfuhren aus nicht zur Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft bzw. Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl gehörenden Ländern umgesetzt, die nunmehr in ihrer 1988 verkündeten Fassung giltl35, Die Zuständigkeit zum Erlaß dieser Verordnungen sowie zur Unterzeichnung des Subventionskodex ergibt sich im Rahmen der EWG aus Art. 113 Abs. 1 EWGV. Im Bereich der EGKS beriefen sich die Gemeinschaftsorgane ebenfalls auf Art. 113 EWGV, soweit es um die Zuständigkeit zum Abschluß dieses Abkommens gingl36. Die gemeinschaftsrechtlichen Umsetzungsakte wurden jedoch auf Art. 74 und 86 EGKSV gestützt.

b) Überblick über das Ausgleichszollverfahren Ein Ausgleichszollverfahren wird eingeleitet, wenn eine natürliche oder juristische Person oder auch eine Vereinigung ohne Rechtspersönlichkeit im Namen eines betroffenen Wirtschaftszweiges einen entsprechenden Antrag stellt. Außerdem sind die Regierungen eines jeden Mitgliedstaates antragsbefugt. In jedem Fall muß der Antrag von ausreichenden Beweismitteln begleitet seinl37, Stellt die Kommission nach Konsultationen im Beratenden Aus134 Vgl. Hudec, in: GATI und Europäische Gemeinschaft S. 243ff. aufS. 261ff. sowie Jackson, 66 Mich. L. Rev. S. 249ff. aufS. 292ff. (1967168). 135 Verordnung (EWG) Nr. 24236188 des Rates vom 11. Juli 1988 über den Schutz gegen gedumpte oder subventionierte Einfuhren aus nicht zur Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft gehörenden Ländern, ABI. 1988 Nr. L 209 S. lff. und Entscheidung Nr. 24241881EGKS der Kommission vom 29. Juli 1988 über den Schutz gegen gedumpte oder subventionierte Einfuhren aus nicht zur Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl gehörenden Ländern, ABI. 1988 Nr. L 209 S. 18ff.; soweit nicht etwas anderes besonders hervorgehoben ist, bezieht sich im Folgenden die Bezeichnung Antidumpingverordnung auf beide Rechtsakte. 136 s. Louis, in: Jackson I Louis I Matsushita, Tokyo Round S. 21ff. aufS. 39. Dem liegt die Rechtsauffassung zugrunde , daß für die gemeinsame Handelspolitik der EGKSV ,Iex specialis' zum EWGV ist und folglich mangels eindeutiger Regelungen in ersterem Vertrag die Gemeinschaft für die gemeinsame Handelspolitik auch bezüglich von EGKS-Erzeugnissen zuständig ist, vgl. etwa Grabitz, EWGV, Art. 113 Rn. 30f. (Vedder). 137 s. Art. 5 Antidumpingverordnung.

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Teil I: Grundlagen

schuß, der aus Vertretern jedes Mitgliedsstaates besteht und in dem ein Kornmissionsmitglied den Vorsitz führt, fest, daß die Beweismittel die Einleitung eines Verfahrens rechtfertigen, so wird die Einleitung eines Verfahrens im Amtsblatt bekanntgegeben und die Beteiligung der betroffenen Parteien vorbereitet138, Nach einer ersten Sachaufklärung ist die Kommission zur Erhebung von vorläufigen Zöllen berechtigt, die bis zu vier Monaten Gültigkeit haben können139. Endgültige Zölle werden im Bereich der EWG vom Rat auf einen nach Konsultationen im Beratenden Ausschuß unterbreiteten Vorschlag der Kommission erlassen. Für EGKS-Erzeugnisse ist die Kommission alleine zur Erhebung eines entsprechenden Zolls befugt140. Art. 14 der Verordnung sieht unter bestimmten Voraussetzugen eine Überprüfung der Verordnungen (bzw. Entscheidungen oder Empfehlungen im Bereich der EGKS) vor. Stellt die Kommission fest, daß ein Ausgleichszoll nicht erforderlich ist und erheben sich keine Bedenken im Beratenden Ausschuß, so wird das Verfahren eingestellt. Bestehen dagegen Bedenken, so muß der Rat endgültig entscheiden. Für EGKS-Produkte entscheidet die Kommission immer alleine141. Die Dauer des Verfahrens ist nicht annähernd so ausführlich geregelt wie im OS-amerikanischen Recht. Art. 9 Abs. 9 a) beschränkt sich darauf, in Übereinstimmung mit Art. 2 Abs. 14 Subventionskodex festzulegen, daß das Verfahren in der Regel binnen eines Jahres abgeschlossen sein muß. c) Stellung des Subventionskodex im EG-Recht Nach Art. 228 Abs. 2 EWGV sind völkerrechtliche Abkommen, die nach diesem Vertrag von der Gemeinschaft abgeschlossen werden, für deren Organe verbindlich. Solche Abkommen sind damit integrierender Bestandteil des Europarechts142. Wenngleich sich der Gerichtshof bislang nicht abschließend zu dieser Frage geäußert hat, so muß nach seinem Urteil in International Fruit Company143 davon ausgegangen werden, daß der gemeinschaftsrechtliche Rang völkerrechtlicher Verträge zwischen primärem und sekundärem Gemeinschaftsrecht anzusiedeln ist144. s. Art. 7 Antidumpingverordnung. s. Art. 11 Antidumpingverordnung. 140 s. Art. 12 Abs. 1 der EWG-Antidumpingverordnung bzw. der EGKS Antidumpingentscheidung. 141 s. Art. 9 Abs. 1 der EWG-Antidumpingverordnung bzw. der EGKS Antidumpingentscheidung. 142 s. Urteil vom 30. April1974, Rs. 181/73, Haegmann I Belgiseher Staat, Rspr. Slg. 1974, S. 449ff. aufS. 460. 143 s. Urteil vom 12. Dezember 1972, Verb.Rs. 21 - 24/72, International Fruit Company I Produktschap voor groenten en fruit, Rspr. Slg. 1972 S. 1219ff. 144 s. statt vieler Grabitz, EWGV Art. 228 Rn. 53 (Vedder); Bourgeois, 82 Mich. L.R. S. 1250ff. aufS. 1270ff. (1984) ; Ehlermann, in: GATT und Europäische Gemeinschaft S. 201 ff. aufS. 210. 138

139

IV. Überblick über die Regelungen

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Doch selbst wenn ein Abkommen gültig abgeschlossen wurde oder aus anderen Gründen für die Gemeinschaft verbindlich istt4s, so bleibt die Frage zu beantworten, ob die anzuwendenden Vertragsbestimmungen überhaupt direkte Wirkung entfalten können. Für diese Feststellung ist maßgebend, ob die fragliche Bestimmung "ein Recht der Gemeinschaftsangehörigen begründen kann, sich vor Gericht auf sie zu berufenl46." Dieses Erfordernis bedeutet keineswegs, wie man vielleicht auf den ersten Blick annehmen möchte, daß das Abkommen subjektive Rechte einzelner begründen mußl47. Vielmehr kommt es darauf an, ob Sinn, Aufbau und Wortlaut der einschlägigen Vertragsbestimmungen konkret genug sind, um die Normen direkt anwendbar erscheinen zu Iassenl 48. Insbesondere die direkte Anwendung von Vorschriften des GATI wurde bislang immer abgelehntl49. Begründet wurde dies vor allem mit dem überwiegend politischen Charakter der Bestimmungen: Wie sich aus der Präambel ergäbe, beruhe das Übereinkommen auf dem Grundsatz der Gegenseitigkeit und sei zudem zum gemeinsamen Nutzen unterzeichnet worden. Ferner wurde auf die sehr flexiblen Regelungen zur Beilegung von Streitigkeiten verwiesen, vor allem auf Art. XXII und XXIII. Schließlich wurde die Möglichkeit der Vertragsparteien nach Art. XIX betont, einseitig bestimmte Verpflichtungen zu suspendierentso. Ähnliche Argumente müssen auch für den Subventionskodex gelten. Zum einen ist er ein Teil des GAlT-Systems, so daß gewisse Bestimmungen des GATI (etwa Art. XIX) auch für die Verpflichtungen, die sich aus dem Kodex 145 wie etwa das GATT, das zwar vor Gründung der Gemeinschaft gegründet wurde und dem die EG nie beigetreten ist, durch das sie jedoch gebunden ist, s. etwa Urteil vom 12. Dezember 1972, Verb.Rs. 21 - 24/72, International Fruit Company I Produktschop voor groenten en fruit, Rspr. Slg. 1972 S. 1219ff. aufS. 1228 sowie Urteil vom 19. November 1975, Rs. 38/75, Nederlandse Spoorwegen I Inspektor der Einfuhrzölle und Verbrauchssteuern, Rspr. Slg. 1975 S. 1439ff. aufS. 1449. 146 s. Urteil vom 12. Dezember 1972, Verb.Rs. 21 - 24/72, International Fruit Company I Produktschop voor groenten enfruit, Rspr. Slg. 1972 S. 1219ff. aufS. 1227. 147 s. Grabitz, EWGV Art. 228 Rn. 52 (Vedder). 148 s. Urteil vom 24. Oktober 1973, Rs. 9/73, Schlüter I Hauptzollamt Lörrach, Rspr. Slg. 1973 S. 1135ff. aufS. 1157. 149 s. vor allem Urteil vom 12. Dezember 1972, Verb.Rs. 21 - 24172, International Fruit Company I Produktschop voor groenten en fruit, Rspr. Slg. 1972 S.1219ff.; Urteil vom 24. Oktober 1973, Rs. 9/73, Schlüter I Hauptzollamt Lörrach, Rspr. Slg. 1973 S. 1135ff. auf S. 1157; Urteil vom 16. März 1983, Rs. 266/81, Societa Italiana per l'Oleodoto Transalpino (SIOT) I Ministero delle finanze, Ministero della marina mercantile, Circoscrizione dognale di Trieste und Ente autonomo del porto di Trieste, Rspr. Slg. 1983 S. 731ff.; Urteil vom 16. März 1983, Verb.Rs. 267-269181, Amministrazione delle finanze dello Stato I Societa Petrolifera Italiana S.p.A. (SPI) und S.p.A. Michelin ltaliana (SAMJ), Rspr. Slg. 1983 S. 801 ff. sowie Urteil vom 16. März 1983, Verb.Rs. 290- 291/81, Compagnia Singer S.p.A . und Geigy S.p.A. I Amministrazione delle finanze dello Stato, Rspr. Slg. 1983 S. 847ff. Zu dieser Rechtsprechungs. Petersmann, 20 CMLR S. 397ff. aufS. 424ff. (1983) . 150 Urteil vom 12. Dezember 1972, Vei:b.Rs. 21 - 24/72, International Fruit Company I Produktschop voor groenten en fruit, Rspr. Slg. 1972 S.1219ff. aufS. 1228f.

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Teil I: Grundlagen

ergeben, gelten. Ferner ist auch die Streitbeilegung im Kodex ähnlich flexibel geregelt wie im GATI. Daher wird es kaum möglich sein, sich erfolgreich auf die Unvereinbarkeit der Antidumpingverordnung mit dem Subventionskodex zu berufentst. Allerdings wird für die Auslegung der Verordnung auf einzelne Bestimmungen des Abkommens zurückgegriffen werden könnent52.

151

s. 63.

A. A. jedoch Louis, in: Jackson I Louis I Matsushita, Tokyo Round S. 21ff. auf

152 In diesem Sinne offenbar auch Ehlerrnann, in: GATT und Europäische Gemeinschaft S. 201 ff. aufS. 212, wenn er meint, die Umsetzung der Abkommen der TokioRunde könnte zum großen Teil durch Auslegung bestehender Vorschriften erfolgen.

Teil II

Feststellung einer Subventionierung I. Einführung 1. Das Problem

Der erste Schritt in einem jeden Verfahren zur Verhängung eines Ausgleichszolls ist die Feststellung, ob das eingeführte Produkt, gegen das sich das Verfahren richtet, überhaupt von einer Subvention begünstigt wurde. Folglich muß auch der Ausgangspunkt einer Untersuchung von Ausgleichszöllen die Frage danach sein, was überhaupt unter dem Begriff ,Subvention' zu verstehen ist und wie Subventionen von anderen Maßnahmen abgegrenzt werden können. Das Wort ,Subvention' wird im täglichen Sprachgebrauch so häufig verwandt, daß es eigentlich leicht sein sollte, eine Definition dafür zu finden . Bei näherem Hinsehen erweist sich diese Aufgabe indessen als sehr schwierig!. Einigkeit besteht sicherlich darüber, daß eine Subvention in irgendeiner Form eine Begünstigung oder besondere Zuwendung darstellen muß. In der Tat gibt es einige Praktiken, bei denen man verhältnismäßig schnell eine solche Begünstigung feststellen kann. Direkte finanzielle Zuschüsse einer Regierung an einzelne Unternehmen oder Regierungskredite zu Vorzugskonditionen können dazugerechnet werden. Freilich wird sich häufig die Frage stellen, was unter einer Begünstigung zu verstehen ist. Betrachtet man etwa Steuervergünstigungen, so wird man feststellen, daß verschiedene Länder ganz unterschiedliche Steuersysteme und -sätze haben. Es stellt sich daher die Frage, ob eine Steuervergünstigung selbst dann als ausgleichsfähige Subvention angesehen werden kann, wenn das ausländische Unternehmen trotz der Vergünstigung immer noch wesentlich höhere Steuern zu bezahlen hat als ein vergleichbares Unternehmen im Einfuhrland. Ebenso wird man überlegen müssen , ob nicht die Unternehmen des Ausfuhrlandes auch durch einfache Infrastrukturmaßnahmen wie etwa den Bau von Straßen oder Schulen letztlich gegenüber ihren ausländischen Konkurrenten ebenso begünstigt werden wie durch Verlorene Zuschüsse. Hinter diesen Überlegungen steht letztlich die Frage, ob eine SubI Wie Jackson, GATI, S. 382 zutreffend meint, wird der Begriff "Subvention" zwar äußerst häufig gebraucht, doch praktisch nie definiert; s. auch McGovem, Int'l Trade s. 31 2.

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Teil li: Feststellung einer Subventionierung

vention eine Begünstigung im Verhältnis zu den Herstellern im Einfuhrland oder im Verhältnis zu anderen Produzenten im Ausfuhrland darstellen muß. Selbst wenn es gelingt, festzustellen, was überhaupt eine Begünstigung ist, so bleibt die Frage zu beantworten, worin diese Begünstigung besteht. Insbesondere stellt sich die Frage, ob das Vorliegen einer Begünstigung aus der Sicht des Empfängers der Subvention oder aus Sicht des Subventionierenden zu beurteilen ist. Zwischen dem, was die Gewährung der Beihilfe denjenigen kostet, der die Subvention gewährt, also in aller Regel die Regierung, und dem, was die Begünstigung für den Empfänger ausmacht, kann gelegentlich ein ganz erheblicher Unterschied bestehen. Gewährt etwa eine Regierung ein zinsfreies Darlehen, so hat sie selbst für das weitergegebene Geld den Zinssatz für (risikofreie) Regierungsdarlehen zu bezahlen. Der Vorteil für das begünstigte Unternehmen ist dagegen wesentlich höher. Ohne die Subventionierung hätte der Betrieb ein kommerzielles Darlehen aufnehmen müssen und dafür einen höheren, seiner eigenen Kreditwürdigkeit entsprechenden Zinssatz aufzuwenden gehabt2 • Je nach Betrachtungsweise kann daher dieselbe Maßnahme als Subvention angesehen werden oder auch nicht. 2. Anhaltspunkte in der Wirtschaftswissenschaft

Eine einheitliche wirtschaftswissenschaftliche Definition des Begriffes Subvention fehlt. Während teilweise alle Handlungen seitens einer Regierungsstelle als Beihilfe angesehen werden, durch die die privaten Produktionskosten für eine bestimmte Stückzahl gesenkt werden3 , verstehen andere Autoren unter Subventionen Zuwendungen, die direkt die relativen Preise (d. h. das Preisverhältnis zwischen zwei bestimmten Gütern) im kommerziellen Sektor des Ausfuhrlandes beeinflussen4 • Einigkeit scheint jedoch darüber zu bestehen, daß alle Definitionen nur vorläufigen Charakter haben oder aber einzig als Arbeitshypothesen geeignet sind5. Den verschiedenen Definitionsversuchen lassen sich dennoch zumindest zwei Anhaltspunkte für die juristische Analyse des Problems entnehmen. Zum einen werden fast nur Beihilfen aus öffentlichen Kassen als Subventionen angesehen6 , private Zuschüsse dagegen nicht7. Zum anderen werden in z Vgl. das Beispiel in Beseler und Williams, Antidumping S. 144.

So etwa Malmgren, Int'l OrderS. 22; ähnlich wohl auch Schwartz und Harper, 70 Mich. L. Rev. S. 831ff. auf S. 842 {1972). 4 So etwa Prest, in: Whiting, Industrial Subsidies aufS. 65; vgl. auch McGovern, Int'l Trade Regulation S. 312. 5 Vgl. Prest, ebenda, der seine Definition als die "least unsatisfactory one" bezeichnet, sowie McGovern, Int'l Trade Regulation aufS. 312, der seine eigene Definition als wohl zu umfassend betrachtet. s. auch Malmgren, Int'l Order aufS. 22. 6 Anderer Ansicht offenbar jedoch Barcello, 9 Law & Pol'y Int'l Bus. S. 779ff. auf S. 835 in Fn. 236, wenn er nur deswegen seine Analyse auf öffentliche Beihilfen beschränkt, weil dies die am meisten verbreiteten sind. 3

I. Einführung

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der Regel nur solche Subventionen als handelsverzerrend betrachtet, die selektiv gezahlt werden, d. h. nur bestimmte Unternehmen oder Wirtschaftszweige begünstigens. Generelle Subventionen, also solche, die dem gesamten produktiven Bereich eines Landes zugute kommen, gelten dagegen als unproblematisch. Sofern die durch solche breiteo Unterstützungsmaßnahmen erlangten Vorteile nicht ohnehin durch entsprechend höhere Steuern und Abgaben kompensiert werden, wirken sie nämlich fördernd auf die Produktion insgesamt, erhöhen dadurch den Marktanteil heimischer Produzenten auf dem Inlandsmarkt und veranlassen inländische Hersteller dazu, ihr Exportvolumen zu vergrößern. Beides führt, ceteris paribus, zu einer Verbesserung der Handels- und damit der Zahlungsbilanz sowie im Idealfall schließlich zu einer Aufwertung der Landeswährung9. Erhöhte generelle Zuwendungen müssen somit letztlich immer mit einer Erhöhung der Exportpreise bzw. einer Verbilligung von Importen bezahlt werden. Folglich werde~ ihnen keine negativen Auswirkungen auf den internationalen Handel beigernessento. Ganz anders sieht es mit selektiven Unterstützungsmaßnahmen aus. Diese können den relativen Wettbewerbsvorteil der Hersteller eines Landes verfälschen, da sie dazu beitragen, daß an sich nicht wettbewerbsfähige Wirtschaftszweige bestimmte Güter überhaupt herstellen können. Die Folge ist eine ungünstige Verteilung der weltweiten Ressourcen und somit eine Verringerung des weltweiten Wohlstandesll. Demnach sollte es bei der juristischen Definition des Begriffs ,Subvention' im Ausgleichszollrecht unter anderem um folgendes gehen: Staatliche Unterstützungsrnaßnahrnen, die eine so allgerneine Wirkung haben, daß sie die internationale Wettbewerbsfähigkeit eines Landes generell beeinflussen, müssen von Zuwendungen unterschieden werden, die einzelne Wirtschaftsbereiche so begünstigen, daß die dadurch erlangten Vorteile nicht durch den Einfluß auf die Wirtschaftsstruktur des Landes insgesamt ausgeglichen werden.

7 s. etwa Malmgreen, Int'l Order S. 22; Schwartz und Harper, 70 Mich.L.R. S. 831ff. auf S. 842; Prest, in: Whiting, Industrial Subsidies auf S. 65; McGovern, Trade Regulation auf S. 312. s s. etwa Barcello, 9 Law & Pol'y Int'l Bus. S. 779ff. aufS. 836f.; Kraus, New Protectionism aufS. 71; McGovern, Trade RegulationS. 312. 9 s. Kraus, New Protectionism S. 71; Baldwin, Trade Distortions S. 111; vgl. auch Muller und Van der Ven, 5 World EconO!DY S. 259ff. aufS. 265 (1982). Selbstverständlich wirken diese Gesetzmäßigkeiten nicht immer gleichmäßig, wie sich insbesondere an der stark durch Spekulation beeinflußten Entwicklung des Dollarkurses in den Jahren 1985 - 1987 zeigt. IO s. etwa Kraus, New Protectionism S. 71. 11 Vgl. oben Teil 1.2., wo die Grundlagen der Freihandelstheorie dargelegt werden.

4 Lebmann

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Teil II: Feststellung einer Subventionierung

II. Der Subventionskodex 1. Das Fehlen einer Dermition von ,Subvention'

An einer ausdrücklichen Definition des Begriffs ,Subvention' fehlt es im Subventionskodex. Zwar enthält der Annex zu diesem Abkommen eine Beispielsliste für Exportsubventionen, auf eine ähnliche Liste für Produktionssubventionen konnte man sich indessen nicht einigen12. Dennoch wird immer wieder der Versuch unternommen, aus den Vorschriften des Kodex abzuleiten, was unter einer ausgleichsfähigen Subvention zu verstehen ist. Bevor diese Versuche jedoch näher untersucht werden können , ist zu klären, welche Vorschriften des Kodex zur Auslegung des ausgleichszollrechtlichen Subventionsbegriffs überhaupt herangezogen werden können. Problematisch ist vor allem das Verhältnis der Regelungen im ersten Teil des Abkommens - also des Teils über Ausgleichszölle -zum zweiten Teil, in dem Regeln über den Gebrauch von Subventionen durch die Vertragsparteien aufgestellt werden. Gelegentlich werden Vorschriften aus Teil II des Abkommens kommentarlos zur Auslegung von Teil I herangezogen13. Insbesondere aus Art. 11 weräen häufig Schlüsse auf die Bedeutung des Begriffs ,Subvention' im ersten Teil des Kodex gezogenl4. Mitunter haben sich auch Vertreter der Europäischen Gemeinschaften eine solche Position zu eigen gemacht15. Zur Begründung wird auf sonst entstehende Ungereimtheiten verwiesen. Werde der Begriff in beiden Teilen des Abkommens unterschiedlich interpretiert, so könne der Fall eintreten, daß gegen eine Subvention zwar keine gemeinsamen Maßnahmen nach Teil II des Abkommens ergriffen werden könnten, da die betreffende Beihilfe in vollem Einklang mit den Bestimmungen über den Gebrauch von Subventionen durch die Unterzeichner stünde, sehr wohl aber ein Unterzeichnerstaat einseitig Ausgleichszölle gegen die von dieser Unterstützung begünstigten Einfuhren verhängen könnte16. Auch wird auf die Entstehungsgeschichte verwiesen: Während der Verhandlungen wurde ein Vorschlag verworfen, wonach Staaten das Recht eingeräumt worden wäre, einseitig einstweilige Maßnahmen nach Art. XXIII GATT zu ergreifen17. Es sei jedoch mehr als unwahrscheinlich, daß dieselben Verhandlungen zum Ergebnis 12 Vgl. das unveröffentlichte ,Supplementary Understanding on Interna) Subsidies', abgedruckt bei Rivers und Greenwald, 11 Law & Pol'y Int'l Bus. S. 1447ff. auf s. 1471ff. (1979). 13 s. etwa McGovem, Int'l Trade Regulation S. 335. 14 s. etwa Regul, Steuern aufS. 8. 15 s. Certain Steel Products from Belgium, 47 Fed.Reg. S. 39304ff. auf S. 39329 (1982); vgl. auch Dominick, 21 CMLR S. 355ff. aufS. 377 (1984) . 16 s. Benyon und Bourgeois, 21 CMLR S. 305ff. aufS. 327 (1984). 11 s. GATT, Tokyo Round aufS. 59.

li. Der Subventionskodex

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geführt haben sollten, daß ein Staat selbst dann einseitige Maßnahmen verhängen kann, wenn die fragliche Beihilfe keinen Anlaß zur Einleitung eines Verfahrens nach Teil II des Abkommens geboten hättels. Ein weiteres Argument könnte sich auch aus der Beispielsliste für Exportsubventionen erbeben. Diese Liste wurde in das Ausgleichszollrecht verschiedener Länder aufgenommen, obwohl sie sich auf den zweiten Teil des Abkommens bezieht (Art. 9 Abs. 2). Das könnte als Beleg dafür angesehen werden, daß Teil I und II als Einheit angesehen wurdenl9. Diese Argumente können freilich nicht überzeugen. Zunächst ist der Hinweis auf die Entstehungsgeschichte und auf die Ablehnung einseitiger Maßnahmen nach Art. XXIII GATT keineswegs zwingend. Einseitige Maßnahmen nach Art. XXIII GATT würden im Verhältnis zu Auslgeichszöllen den weitaus einschneidenderen Eingriff in die Entscheidungsfreiheit der Unterzeichner über die Gewährung von Subventionen darstellen. Zunächst wäre das Anwendungsgebiet solcher Maßnahmen viel weiter als dasjenige von Ausgleichszöllen. Im Rahmen internationaler Streitbeilegung nach Art. 12 und 13 Subventionskodex kann nicht nur gegen Schäden, die durch subventionierte Einfuhren verursacht werden, sondern auch gegen die Wirkung von Subventionen auf Drittmärkten oder im subventionierenden Staat selbst vorgegangen werden2o. Einseitige Maßnahmen wie solche, die man während der Verhandlungen nicht akzeptieren wollte, hätten daher ein wesentlich weiteres Anwendungsgebiet als die Verhängung von Ausgleichszöllen. Auch die R echtsfolgen wären andere: Die nach Art. 13 Abs. 4 möglichen Gegenmaßnahmen lassen eine wesentlich breitere Palette an Maßnahmen zu als nur die Erhebung von Zöllen zum Ausgleich der durch die Subventionierung erlangten Vergünstigungen21. Angesichts des breiteren Anwendungsgebiets und der einschneidenderen Rechtsfolgen können keine zwingenden Rückschlüsse von der Ablehnung der Zulassung einseitiger Maßnahmen im Rahmen von Art. XXIII GATT auf die Voraussetzungen zur Verhängung von Ausgleichszöllen gezogen werden. Auch das Argument, daß eine gemeinsame Auslegung von Teil I und Teil II des Subventionskodex nötig sei, um den Fall zu vermeiden, daß zwar Ausgleichszölle verhängt werden können, nicht jedoch die Ergreifung gemeinsamer Maßnahmen möglich ist, kann nicht überzeugen. Sowohl Ausgleichszölle als auch Maßnahmen im Rahmen des Art. XXIII GATT können in gleicher Weise gegen rechtmäßige wie gegen rechtswidrige Subventionen ergriffen werden22. Keines der Instrumentarien hat in erster Linie den Zweck, Rechtss. Benyon und Bourgeois, 21 CMLR S. 305ff. aufS. 327 (1984). Vgl. Dominick, 21 CMLR S. 355ff. aufS. 368 (1984). 2o Vgl. Hudec, INTERFACE II1 S. lff. aufS. 9. 21 Ebenda aufS . 17. 22 Vgl. den Second Report of Group of Experts on Antidumping and Countervailing Duties, adopted 27 march 1960, abgedruckt in BISD, 9th Suppl. S. 194ff. aufS. 200: 18 19

4•

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Teil II: Feststellung einer Subventionierung

brüche zu unterbinden. Beide sind vielmehr aufunterschiedliche Weise darauf ausgerichtet, es den Unterzeichnern zu ermöglichen, ihre eigenen Interessen zu wahren und Schaden von ihrer Wirtschaft abzuwenden. Obwohl die Voraussetzungen zur Anwendung von Art. XXIII praktisch meist erfüllt sein werden, wenn ein Ausgleichszoll erhoben werden kann23, so ist dennoch nicht einzusehen, warum die Erhebung von Ausgleichszöllen immer nur in den Fällen möglich sein soll, in denen auch auf das Instrumentarium der allgemeinen Maßnahmen zurückgegriffen werden könnte. Ähnliche Argumente können auch für das Verhältnis von Ausgleichszöllen zu den Verhaltensregeln der Art. 8 bis 11 des Kodex Gültigkeit beanspruchen. Auch die Stellung der Normen im Subventionskodex und im GATI unterstützt die Ansicht, daß die Regeln über die Gewährung von Subventionen von den Bestimmungen über Ausgleichszölle unabhängig sind. Sollten die Aussagen über Subventionen für das gesamte Abkommen gelten, so ist schwer einzusehen, warum sie nicht zu Beginn des Abkommens stehen, sondern erst nach den Regeln über Ausgleichszölle24 . Da Ausgleichszölle nicht auf rechtswidrige Subventionen beschränkt sind, müssen die Vorschriften des zweiten Teils des Abkommens für die rechtliche Bewertung von Ausgleichszöllen außer Betracht bleiben25. 2. Beihilfen aus öffentlichen Mitteln

Zunächst muß die Frage beantwortet werden, ob der Begriff ,Subvention' in Teil I des Subventionskodex nur Beihilfen aus öffentlichen Kassen oder aber auch Zuwendungen seitens Privater umfaßt26. Senti leitet aus dem völkerrechtlichen Charakter von GATI und Subventionskodex ab, daß nur staatliche Beihilfen Subventionen im Sinne des Kodex sein können27. Da völkerrechtliche Abkommen nur Staaten binden könnten und insbesondere die Privatwirtschaft nicht dem Regelungsbereich des GATI "The fact that the granting of certain subsidies was authorized by the provisions of Article XVI of the General Agreement clearly did not bar importing countries from imposing, under the terms of Article VI, a countervailing duty on the products on which subsidies had been paid." 23 Für die Verhängung von Ausgleichszöllen muß ,material injury' nachgewiesen werden, für die Einleitung eines Verfahrens nach Art. 12 dagegen genügt ein "injury to its domestic industry, nullification or impairment of benefits accruing to it under the General Agreement, or serious prejudice to its interests." 24 Vgl. Jackson, GATTS. 376 für das Verhältnis von Art. VI und XVI zueinander. 25 So wie hier auch Rivers und Greenwald, 11 Law & Pol'y Int'l Bus. S. 1447ff. auf s. 1463 (1979) . 26 Diese Frage ist keineswegs von nur theoretischer Bedeutung, wie der U .S. amerikanische TariffAct beweist, s. 19 USC Sec. 1671 (a)(1)(B). S. im einzelnen zu nichtöffentlichen Beihilfen im U .S.-Recht unten III.2. 27 s. Senti, Außenwirtschaft 38, S. 21ff. aufS. 25f.

II . Der Subventionskodex

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unterfiele, sich in beiden Abkommen jedoch auch Regeln über die Gewährung von Subventionen fänden, könnten Subventionen im Sprachgebrauch des GATI immer nur staatliche Maßnahmen sein. Mag dieses Argument auch für die Regeln über die Gewährung von Subventionen überzeugen, so ist es auch darauf beschränkt. Die ausgleichszollrechtlichen Bestimmungen des GATI und des Subventionskodex regeln die staatliche Reaktion auf einen bestimmten Sachverhalt. Wie insbesondere die Existenz der Antidumpingbestimmungen in Art. VI GATI zeigt, ist dem GATI die Regelung staatlicher Reaktion auf das Verhalten von Privaten keineswegs fremd. Das Argument Sentis hat daher für die ausgleichszollrechtliche Auslegung des Begriffs keine Bedeutung. Allerdings könnte der Subventionsbegriff aus einem anderen Grunde auf staatliche Beihilfen beschränkt sein. In Fußnote 22 zu Artikel 7 des Kodex heißt es, daß der Begriff ,Subvention ' im Sinne des Abkommens - also offenbar im Sinne beider Teile des Vertrags- Subventionen einer jeden öffentlichen Behörde oder öffentlichen Institution umfaßt28. Bei näherer Betrachtung ergibt sich daraus jedoch für die hier zu behandelnde Frage nichts. Fußnote 22 stellt nur klar, daß zumindest Maßnahmen einer jeden Regierungseinrichtung erlaßt sind, ohne daß es darauf ankäme, auf welcher Ebene sie angesiedelt ist. Auch sonst ergibt sich aus dem Subventionskodex an keiner Stelle, daß nur öffentliche Subventionen ausgleichsfähig sein sollen. Durch die Tokio-Runde hat sich also nichts an der alten Rechtslage geändert, nach der das Vorgehen gegen private Unterstützungsmaßnahmen zumindest nicht eindeutig ausgeschlossen war29. 3. Erfordernis einer selektiven Zuwendung

Vereinzelt wird die Ansicht vertreten, nur Subventionen, die nicht allgemein erhältlich sind, seien solche im Sinne von Teil I des Subventionskodex30 • 28 Vgl. Horlick, Quick und Vermulst, Legal Issues of European Integration 1986 Bd. 1 S. 1 ff. aufS. S. 19f. Die amtliche Übersetzung des Subventionskodex im Amtsblatt der EG ist insofern mißverständlich, als die Worte "any government"("toute autorite publique") und "any public body"("tout organisme publique") mit "einer Regierung" bzw. "einer öffentlichen Institution" übersetzt sind. 29 Vgl. zur Rechtslage vor der Tokio-Runde die Group of Experts, Review Pursuant to Art. XVI:5 vom 24. Mai 1960 (L/1160), abgedruckt in BISD 9th Suppl. 188ff. auf S. 192, wo es heißt: "The GATT does not concern itself with such action (d. h. Subventionen) by private persons acting independently of their governments except insofar as it allows importing countries to take action under other provisions of the Agreement." (Hervorhebungen vom Verfasser); vgl. aber auch Second Report of Group of Experts on Antidumping and Countervailing Duties vom 27. Mai 1960, wo über Meinungsverschiedenheiten in der Expertengruppe über die Frage berichtet wird, ob unter Subventionen auch private Beihilfen zu verstehen sind. 3u s. Bello und Holmer, 18 Geo.Wash J. Int'J. L. & Econ. S. 297ff. aufS. 302.

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Teil li: Feststellung einer Subventionierung

Mag ein solches Kriterium auch eine ganz wesentliche Rolle in nationalen Gesetzen spielen, so entbehrt es doch jeglicher Grundlage im Kodex. Selbst wenn man der Ansicht folgt, dieses Abkommen erfordere den Nachweis einer handelsverzerrenden Wirkung zur Verhängung eines Ausgleichszolls, so heißt dies keineswegs zwingend, daß gegen allgemein erhältliche Beihilfen nicht vorgegangen werden kann. Auch allgemein erhältliche Beihilfen können nämlich im Einzelfall selektiv wirken31. 4. Erfordernis handelsverzerrender Wirkung

Insbesondere seitens der Europäischen Gemeinschaften wurde immer wieder die Ansicht vertreten, eine Subvention könne nur dann mit einem Ausgleichszoll belegt werden, wenn sie handelsverzerrend (,trade distorting') wirke32. Zur Begründung wurde zumeist auf Art. 11 Abs. 2 verwiesen, in dem die Unterzeichner anerkennen, daß Subventionen vor allem dort Schaden verursachen, wo sie normale Wettbewerbsbedingungen negativ beeinflussen, und gleichzeitig die Absicht bekunden, solche Wirkungen zu vermeiden33. Diese Begründung muß jedoch aus zwei Gründen versagen: Zum einen sind, wie oben dargelegt34, die Regelungen des zweiten Teils des Abkommens für die Bewertung von Ausgleichszöllen nicht maßgeblich. Zum anderen läßt auch der Wortlaut eine so weite Auslegung nicht zu . ..Oie Unterzeichner erkennen die schädliche Wirkung vor allem dort an, wo sie die normalen Wettbewerbsbedingungen verfälschen. Selbst nach Art. l l ist daher der Nachweis einer Wettbewerbsverfälschung nicht in jedem Fall nötig. Ein weiteres Argument wird aus dem Vergleich der Regeln über Produktions- und Ausfuhrsubventionen hergeleitet. Die Beispielsliste für Exportsubventionen, so wird argumentiert, orientiere sich daran, ob eine bestimmte Form von Unterstützung wettbewerbsverzerrend wirke oder nicht. Hätte das Erfordernis einer Handelsverzerrung nun aber indirekt für Exportsubventionen Eingang in das Abkommen gefunden, so müsse dasselbe für Produktionssubventionen gelten. Es könne nämlich nicht davon ausgegangen werden, daß die Vertragsparteien für Produktionssubventionen strengere Regeln vorsehen wollten als für Ausfuhrbeihilfen35. Auch dieses Argument leidet indessen an 31 Vgl. hierzu die Ausführungen zum general-availability-test im US-Recht insbesondere unten III.3. 32 s. etwa Certain Steel Products from Belgium, 47 Fed.Reg. S. 39304ff. aufS. 39329. 33 Der englische Wortlaut lautet: "Signatories recognize, however, that subsidies other than export subsidies . .. may cause or threaten to cause injury to a domestic industry . . . , in particular where such subsidies would adversely affect the conditions of normal competition. Signatories shall therefore seek to avoid causing such effects through the use of subsidies. "(Hervorhebung vom Verfasser) 34 Vgl. oben Punkt 1. 35 s. Benyon und Bourgeois, CMLR 21 S. 305ff. aufS. 325.

Il. Der Subventionskodex

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den oben genannten Mängeln: Die Liste hat lediglich beispielhaften Charakter und zudem bezieht sie sich gemäß Art. 9 Abs. 2 auf den zweiten Teil des Abkommens, nicht auf den ersten36, Andere Überlegungen lassen allerdings den Nachweis einer handelsverzerrenden Wirkung der Subvention als zwingend erscheinen. Nach Art. 31 Abs. 1 des Wiener Übereinkommens über das Recht der Verträge, der Ausdruck allgemeinen Völkergewohnheitsrechts ist, ist ein völkerrechtlicher Vertrag nach Treu und Glauben und der gewöhnlichen Bedeutung der Bestimmungen sowie im Lichte seines Ziels und Zweckes auszulegen37. Für die vorliegende Frage muß dabei die Präambel als Teil des VertragstextesJB von besonderer Bedeutung sein. Im ersten Absatz wird darauf verwiesen, daß die Minister die Verhandlungen mit dem Ziel eingeleitet haben, unter anderem die handelsverzerrenden Auswirkungen nichttarifärer Maßnahmen abzubauen oder zu beseitigen39. Hierin kommt zum Ausdruck, daß nicht nur zu Beginn, sondern auch am Ende der Verhandlungen Einigkeit darüber bestand, daß das Augenmerk der Verhandlungspartner auf die handelsverzerrende Wirkung von Beihilfemaßnahmen gerichtet sein sollte. Noch deutlicher wird dies im vierten Absatz der Präambel, in dem es heißt, daß das Schwergewicht des Übereinkommens auf die Auswirkungen von Subventionen gelegt werden sollte40. Unter dem Begriff ,Auswirkungen' können jedoch im Zusammenhang nur Auswirkungen auf den Handel gemeint sein. Zwar wäre es auf den ersten Blick auch denkbar, daß bei diesem Begriff, zumindest soweit es auf Teil I des Abkommens ankommt, nur an den Schaden für einen heimischen Wirtschaftszweig gedacht ist, wie er von Art. 6 verlangt wird. Dies könnte deshalb plausibel erscheinen, da derselbe Ausdruck, nämlich ,Auswirkung der Subvention,' in Art. 6 wieder aufgegriffen wird. Eine solche Sichtweise muß indessen bei näherer Betrachtung als zu eng erscheinen. In der Präambel ist außer im vierten Abschnitt noch an zwei anderen Stellen von der 36 Konsequenterweise gehen denn auch Benyon und Bourgeois davon aus, das Teil II zur Auslegung von Teil I herangezogen werden muß. 37 Wenngleich dieses Übereinkommen nach Art. 4 WVK formell keine Anwendung auf den Subventionskodex findet, kommt in dieser Bestimmung ohnehin geltendes allgemeines Gewohnheitsrecht zum Ausdruck. 38 Daß die Präambel als Teil des Vertragstextes anzusehen ist, ergibt sich aus Art. 31 Abs. 2WVK. 39 Der Verweis bezieht sich auf die Declaration of Ministers, Tokio, 14. September 1973 (Min {73)1), abgedruckt in BISD, 20th Suppl. S. 19ff. aufS. 20 (1974). 40 In den verbindlichen Vertragssprachen ist diese Passage folgendermaßen ausgedrückt: - im Englischen: " ... the emphasis of this Agreement should be on the effects of subsidies .. ." - im Französischen: " .. . Je present Accord devrait principalement viser !es effets des subventions . .. " - im Spanischen: " ... el objeto del presente Acuerdo debe ser tratar esencialmente de los efectos de las subvenciones ... " Die deutsche Übersetzung kommt dem englischen Wortlaut am nächsten.

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Teil li: Feststellung einer Subventionierung

Wirkung von Subventionen die Rede. Während im ersten Absatz von ,handelsverzerrenden Auswirkungen' gesprochen wird, verweist der dritte Absatz auf die "nachteiligen Auswirkungen auf Handel und Produktion." Daraus ergibt sich eindeutig, daß im Sinne der Präambel Auswirkungen der Subventionen immer Auswirkungen auf den Handel sind. In der Präambel wird damit klar zum Ausdruck gebracht, daß das Abkommen in erster Linie auf die Beseitigung der handelsverzerrenden Wirkung von Beihilfen abzielt41 . Es liegt demnach die Annahme nahe, daß die Verhandlungspartner mit dem Wort ,Subvention' nur handelsverzerrende Unterstützungsmaßnahmen gemeint haben. Angesichts dieser Erkenntnis wird man jedoch die Frage stellen müssen, weshalb die Verhandlungspartner keine Definition des Subventionsbegriffs in den Subventionskodex aufgenommen haben oder warum sie nicht wenigstens im weiteren Vertragstext noch einmal klargestellt haben, daß mit Subventionen in Teil I des Abkommen nur handelsverzerrende Maßnahmen gemeint sein sollten. Sicherlich wäre es nicht möglich gewesen, sich auf eine umfassende Definition des Begriffs Subvention zu einigen42 . Indessen belegen die Umstände des Vertragsschlusses43, daß zumindest für die Frage der erforderlichen Wirkung der Beihilfe aus Sicht der entscheidenden Verhandlungsführenden kaum ernsthafter Handlungsbedarf bestand. Wichtig ist hierbei, sich vor Augen zu führen, daß es zahlreichen Unterzeichnern in Teil I des Abkommens vor allem darum ging, die USA zur Annahme bestimmter Verhaltensregeln zu bewegen44. Im Gegensatz zur Diskussion um das Schädigungserfordernis mußte den Verhandlungsführern die Frage nach dem Erfordernis einer handelsverzerrenden Wirkung der Subvention als unproblematisch erscheinen. Zum einen heißt es in der Ermächtigungsgrundlage der U.S.-amerikanischen Verhandlungsführer, daß die Regierung zum Abschluß von solchen Abkommen berechtigt sei, die der Harmonisierung, Reduzierung oder Beseitigung von "barriers to (or other distortions of) international trade" dienten45. Dabei wird ausdrücklich klargestellt, daß mit dem Begriff ,distortions' auch Subventionen gemeint sind46. Also scheint auch der U.S.-amerikanische Kon41 Der französische Text, der das Wort ,viser' verwendet, und das spanische ,tratar' drücken dies noch klarer aus als der englische Wortlaut. 42 Zu den Schwierigkeiten, die sich gestellt hätten, den Begriff ,Subvention' umfassend zu definieren, vgl. GATT, Tokyo Round S. 54. 43 Die Umstände des Vertragsschlusses können gemäß Art. 32 WVK als ergänzendes Auslegungsmittel zur Bestätigung der mit den Auslegungsmethoden des Art. 31 gewonnenen Ergebnisse herangezogen werden. Ob ihnen gewohnheitsrechtlich eine größere Bedeutung zukommt (vgl. etwa Müller, Vertrauensschutz im Völkerrecht S. 124f.), kann dahingestellt bleiben, wenn beide Methoden zu identischen Ergebnissen kommen. 44 s. Rivers und Greenwald, 11 Law & Pol'y Int'l Bus. S. 1447ff. aufS. 1449 (1979) sowie oben Teil I IV.l.a. zur Enstehungsgeschichte des Kodex. 45 s. 19 USC Sec. 2112 (b). 46 s. 19 USC Sec. 2112 (g)(2).

II. Der Subventionskodex

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gress unter Subventionen nur handelsverzerrende Maßnahmen verstanden zu haben47 . Zum anderen verlangte bis zur Unterzeichnung des Subventionskodex auch das Ausgleichszollrecht der USA den Nachweis einer handelsverzerrenden Wirkung der Beihilfe. Noch wenige Monate vor Beendigung der Tokio-Runde bestätigte der US Customs Court eine negative Entscheidung des Schatzministeriums über die Verhängung eines Ausgleichszolls mit der Begründung, daß der fraglichen Beihilfemaßnahme keine handelsverzerrende Wirkung nachgewiesen werden konnte48. Wurden auch wenige Tage vor Unterzeichnung des Abkommens erstmals Zweifel an dieser Regellaut49, so wandte die US-amerikanische Regierung dennoch über den Abschluß des Abkommens hinaus für ihre Ausgleichszollenscheidungen einen Handelsverzerrungstest anso. Erst in einem Urteil , das lange nach Abschluß der Verhandlungen gefällt wurde, änderte sich die Rechtslage durch eine Entscheidung des, United States Court of Customs and Patent Appeals', in dem dieser es ablehnte, einen "vague and undefined . . . international trade distortion test" anzuwenden51. Angesichts dieser Sachlage konnte es kaum als dringend notwendig erscheinen, über die Präambel hinaus festzuschreiben , daß unter Subventionen nur handelsverzerrende Maßnahmen verstanden werden sollten. Es muß somit davon ausgegangen werden, daß der Subventionskodex den Nachweis einer handelsverzerrenden Wirkung zur Verhängung eines Ausgleichszolls verlangt. Mit diesem Ergebnis ist noch wenig gewonnen, bleibt doch die Frage, was ,Handelsverzerrung' bedeutet, bislang unbeantwortet. Im einzelnen kann diese Frage nur im Zusammenhang mit der Diskussion einzelner Subventionierungspraktiken entschieden werden. Allerdings lassen sich drei Punkte schon jetzt festhalten. Zunächst wird die Verwendung der gewährten Mittel entscheidenden Einfluß auf die Frage haben, wann eine Handelsverzerrung vorliegt. Freilich kann der Subventionskodex nicht so verstanden werden, daß die Verwendung der Beihilfe durch den Empfänger und die Auswirkung des Einsatzes der Mittel im Einzelfall nachvollzogen werden muß. Eine solche 47 Freilich könnte dies auch bedeuten, daß der amerikanische Kongress schlichtweg alle Subventionen als handelsverzerrend ansehen wollte. Da eine solche Annahme indessen jeglicher wirtschaftlicher Grundlage entbehren (vgl. Benyon und Bourgeois, CMLR 21, S. 305ff. aufS. 325 m.w.N. sowie oben Teil I II.) und auch nicht der bis dahin verfolgten Praxis entsprechen würde, kann nicht davon ausgegangen werden, daß der Kongreß dies tatsächlich wollte. 4s s. ASG lndustries v. United States, 467 F.Supp. 1187ff. auf 1194 (Customs Court 1979); auch in ASG lndustries v. United States, 467 F.Supp. S. 1195ff.(Customs Court 1979). 49 s. ASG lndustries v. United States, 467 F.Supp. 1200ff. (Customs Court 1979). 50 Vgl. etwa Certain Textilesand Textile Products from Mexico (Final), 44 Fed.Reg. 41003 (1979), wo entscheidend darauf abgestellt wurde, daß die Subvention in keiner Weise exportbezogen war. Vgl. auch oben Teil I 111.1. 51 ASG lndustries v. United States, 610 F.2d S. 770 aufS. 776 ( C.C.P.A. 1979).

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Teil li: Feststellung einer Subventionierung

Untersuchung wäre nicht nur verwaltungstechnisch kaum durchzuführen, sondern würde auch übersehen, daß der Kodex sich gegen handelsverzerrende Maßnahmen richtet und nicht das wirtschaftliche Verhalten des einzelnen Subventionsempfängersbeurteilen will. Daher muß es auf den vorgesehenen Verwendungszweck der Mittel ankommen. Sodann wird immer der Nachweis einer Verzerrung des internationalen Handels erforderlich sein52. Da sich der Subventionskodex mit Fragen internationaler Handelspraktikens3 beschäftigt und nicht etwa seinen Unterzeichnern einheitliche wirtschaftspolitische Vorstellungen aufzwingen will, kann allein eine Verzerrung der Wettbewerbslage innerhalb eines Staates nicht ausreichen. Schließlich ergibt sich aus dem Erfordernis handelsverzerrender Wirkung, daß nur selektive Zuwendungen als Subvention angesehen werden können. Maßnahmen, die alle Wirtschaftsbereiche eines Staates erfaßen, können nämlich nie dessen relative Wettbewerbslage beeinflussen54. 5. Regierungskosten· und Begünstigungsprinzip

Ein Streit, der gleichermaßen für die Definition des Subventionsbegriffs und die Bestimmung der Subventionshöhe wie für die Berechnung der Höhe des Ausgleichszolls von Bedeutung ist, betrifft die Frage, worin eigentlich die Subventionierung besteht: in den Kosten, die der Regierung- sofern diese die Beihilfe gewährt - durch die Maßnahme entstehen oder aber in der Begünstigung für den Beihilfeempfänger. Ausdrücklich ist weder dem GATI noch dem Subventionskodex etwas zur Lösung dieser Frage zu entnehmen. Dennoch ist immer wieder der Versuch unternommen worden, aus dem Kodex oder Art. VI des GATT Argumente für das eine oder andere Prinzip zu gewinnen. So wurde vorgebracht, daß in der Beispielsliste für Exportsubventionen an mehreren Stellen die Beihilfepraktiken mit Bezug auf die Kosten der Subventionierung für die Regierung definiert werdenss. So heißt es etwa in Punkt j), daß Ausfuhrkreditbürgschaften dann Subventionen sind, wenn sie zu Prämiensätzen gewährt werden, die nicht ausreichen, um die Betriebskosten und Verluste bei der Ausführung der betreffenden Programme auf lange Sicht zu decken. Punkt k) verlangt von Ausfuhrkrediten, daß sie zu Sätzen gewährt wurden, die unter denen Iie,gen, die der Staat selbst für die Gelder zahlen mußte oder hätte zahlen müssen. 52 Vgl. hierzu Jackson, World Trading System S. 265f., der zumindest ,de lege ferenda' eine Untersuchung grenzüberschreitender Handelsverzerrung vorschlägt. 53 s. etwa Declaration of Ministers, Tokio, 14. September 1973 (MIN (73)1), abgedruckt in BISD 20th Suppl. S. 19ff. aufS. 20 (1974). 54 s. oben 1.2.; vgl. auch Jackson, World Trading SystemS. 268. 55 s. die Position der Europäischen Gemeinschaften in Certain Steel Products from Belgium, 47 Fed. Reg. S. 39304ff. aufS. 39329 (1982) und Beseler und Williams S. 144; vgl. auch Sciortino, in: Trade Policy S. 8 - 24.

li. Der Subventionskodex

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Schließlich wurde in Punkt I) ein Auffangtatbestand geschaffen, mit dem jede andere Belastung öffentlicher Kassen, die eine Ausfuhrbeihilfe im Sinne des Art. XVI GATI darstellt, in die Beispielsliste aufgenommen wurde. Gegen diese Ansicht lassen sich verschiedene Argumente vorbringen. Zunächst wird angeführt, daß Fußnote 15 beweise, daß man sich gerade nicht über die Grundsätze zur Bestimmung der Höhe der Subvention einig gewesen sei56, Zwingend ist diese Argumentation jedoch nicht. Fußnote 15 bezieht sich auf Art. 4 Abs. 2, der die Frage der Berechnung des Ausgleichszolls regelt. Daher muß sich auch die Fußnote auf die Berechnung der Zollhöhe auf der Grundlage des festgestellten Subventionsbetrages beziehen. Selbst wenn jedoch Einigkeit darüber bestanden hätte, worauf es grundsätzlich für die Bestimmung der Subventionshöhe ankommen soll, so wären damit die eigentlichen Probleme der Berechnung des Ausgleichszolls noch nicht gelöst gewesen57. Andere Argumente zwingen indessen zu dem Schluß, daß der Subventionskodex die Unterzeichner jedenfalls nicht dazu verpflichten wollte, auf die Staatskassenbelastung abzustellen. Zunächst sind in der Beispielsliste auch Formulierungen enthalten, die keinen Bezug nehmen auf die Regierungskosten, sondern eher auf den Vorteil für den Begünstigtenss. Sodann können gegen obige Argumentation dieselben Einwände erhoben werden wie gegen alle Argumente, die aus der Beispielsliste gewonnen werden59. Zum einen handelt es sich bei der Liste von verbotenen Exportbeihilfen um eine Beispielsliste, die keineswegs alle Praktiken abschließend umfassen soll. Zum anderen bezieht sie sich auf Art. 9 des Kodex, einer Bestimmung des zweiten Teils des Abkommens also, der für die Auslegung des ersten Teils unmaßgeblich ist. Ein weiteres Argument für das Regierungskostenprinzip wird direkt aus Art. VI GATI gewonnen. Darin heißt es, daß kein Ausgleichszoll erhoben werden darf "in excess of an amount equal to the estimated bounty or subsidy determined to have been granted, directly or indirectly, on the manufacture, production or export of such product ( ... )60." Aus dem Wort ,granted' wird hergeleitet, daß es zur Berechnung eines Ausgleichszolls sowie zur Bestimmung einer Subventionierung und ihres Umfanges immer auf den gewährten s. Sciortino, in: Trade Policy S. 8 - 25. s. dazu unten Teil 111. 58 s. nur Punkte c und d der Beispielsliste; s. auch die Position des US-amerikanischen Handelsministeriums in Certain Steel Products from Belgium, 47 Fed. Reg. S. 39304ff. aufS. 39329 (1982). 59 s. dazu oben Teil II, II. 1. und 4. 60 Hervorhebung vom Verfasser; in Französisch, der einzigen weiteren verbindlichen Vertragssprache des GATT (s. Art. XXVI Abs. 3), lautet die entscheidende Passage: " ... depassant Je montant estime de Ia prime ou de Ia subvention que l'on sait avoir ete accordee, directement ou indirectement, a Ia fabrication, a Ia production ou a l'exportation dudit produit ... " 56 57

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Teil II: Feststellung einer Subventionierung

Betrag ankommen müsse. Daher müsse sowohl das Vorliegen einer Subvention als auch die Berechnung ihrer Höhe immer auf der Grundlage der Kosten der Maßnahme für die Regierung bestimmt werden61. Sicherlich müßte die Höhe der Subventionierung zumindest dann immer auf der Grundlage der Kosten für die Regierung bestimmt werden, wenn sich die Passage "to have been granted" auf das Wort "amount" bezöge. Tatsächlich scheinen die Vertreter des Regierungskostenansatzes den Wortlaut des Art. VI entsprechend zu verstehen, wenn sie ihn als Verbot zitieren, "the amount of the subsidy ,determined to have been granted"' zu überschreiten62. Betrachtet man dagegen die gesamte einschlägige Passage, so wird aus der Satzstellung deutlich, daß sich das Wort "granted" nicht auf das Wort "amount" beziehen kann, sondern nur auf die Worte "bounty or subsidy". Im gleichfalls verbindlichen französischen Wortlaut ist der Bezug des "accordee" auf die Worte "prime" und "subvention" schon deswegen zwingend, weil die Endung des Adjektivs anzeigt, daß es sich auf ein feminines Substantiv beziehen muß, das französische Pendant zu "amount" ("montant'') jedoch maskulin ist. Bezieht sich das Wort "granted" jedoch nur auf "bounty or subsidy," so ergibt sich daraus, daß Art. VI Abs. 3 Satz 1 letztlich zwei voneinander zu trennende Aussagen enthält. Zunächst wird verlangt, daß die Zollhöhe nicht den Betrag der Subvention überschreiten darf. In der zweiten Hälfte des Satzes werden die Vertragsparteien verpflichtet, festzustellen , daß eine Subvention überhaupt auf bestimmte Weise gewährt wurde. Einen inneren Bezug zwischen beiden Teilen des Satzes, aus dem etwas darüber abgeleitet werden könnte, wie die Subventionshöhe zu bestimmen ist oder ob das Vorliegen einer Subventionierung auf der Grundlage der Kosten für die Regierung oder der Begünstigung für den Empfänger zu bestimmen ist, besteht nicht. Stattdessen legt der Subventionskodex es nahe , auf den Wert der Beihilfe für den Begünstigten abzustellen. Wie oben dargelegt, soll sich das Abkommen nach seiner Präambel auf die handelsverzerrende Wirkung von Subventionen richten63. Handelsverzerrungen rufen Subventionen indessen dadurch hervor, daß sie die Wettbewerbslage bestimmter Unternehmen verbessern. Die verbesserte Wettbewerbslage der betroffenen Betriebe beruht jedoch auf dem Vorteil, den das Unternehmen aus der Beihilfe ziehen kann. Sollen daher Ausgleichszölle ein wirksames Mittel zum Ausgleich der handelsverzerrenden 61 s. die Argumentation der Europäischen Gemeinschaften in Certain Steel Products from Belgium (Final), 47 Fed. Reg. S. 39304ff. aufS. 39329 {1982) sowie Beseler und Williams, Antidumping S. 144; vgl. auch Davidow, 24 Columbia J. Transnat'l Law S. 279ff. auf S. 297 {1986), der dasselbe Ergebnis aus dem Gebrauch des Begriffs "amount" anstatt "value" ableiten will. 62 s. ebenda. 63 s. die Diskussion der Bedeutung von Absatz 1, 3 und 4 der Präambel oben 4.

III. Das U.S.-amerikanische Recht

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Wirkung von Beihilfen sein, so müssen sie die gesamte Begünstigung des Beihilfeempfängers erfassen können64. Doch selbst wenn sich der Subventionskodex eindeutig für die Begünstigung des Empfängers als Berechnungsgrundlage der Zollhöhe ausspricht, so heißt dies nur, daß die Begünstigung die Obergrenze für die Zollfeststellung bildet. Der Kodex will nicht zum Ergreifen von Abwehrmaßnahmen verpflichten, sondern lediglich Grenzen für den Gebrauch bestimmter Mechanismen festsetzen. Werden daher auf der Grundlage des Regierungskostenprinzips Praktiken nicht für Subventionen gehalten, die es nach dem Begünstigungsprinzip wären, oder wird auf dieser Grundlage eine niedrigere Subventionshöhe errechnet als nach dem Begünstigungsansatz, so steht dies keineswegs im Widerspruch zum Abkommen. 6. Ergebnis

Als Ergebnis läßt sich somit festhalten, daß nach dem Subventionkodex eine Beihilfe nur dann ausgleichsfähig ist, wenn ihr eine handelsverzerrende Wirkung nachgewiesen werden kann. Außerdem kann eine Subvention nie höher sein als der Wert, den sie für den Empfänger hat. 111. Das U.S.·amerikanische Recht 1. Einführung

Nach Sec. 771(5)(A) des Tariff Act65, der durch den Trade Agreements Act in das Gesetz eingefügt wurde, soll der Begriff ,subsidy' im Sinne der neuen Bestimmungen dieselbe Bedeutung haben wie ,bounty or grant' in Sec. 303 des TariffAct von 193066. Weder ,bounty' noch ,grant' sind indessen im Tariff Act oder an anderer Stelle definiert. Fehlt demnach auch eine umfassende Legaldefinition des Begriffs ,subsidy,' so zählt Sec. 771(5)(A) doch beispielhaft einige Subventionspraktiken auf. Dabei wird indessen ausdrücklich hervorgehoben, daß der Begriff ,Subvention' diese Praktiken zwar umfaßt, aber keineswegs auf sie beschränkt ist. Da die Formulierung ,subsidy' dieselbe Bedeutung wie ,bounty or grant' hat, können die Beispiele in Sec. 771(5)(A) So auch: Sciortino, in: Trade Policy S. 8- 25f. 19 USC Sec. 1677 (S)(A) ; die maßgebliche Regelung war bis zum 1988 Omnibus Trade and Tariff Act wortgleich in Sec. 771(5) enthalten; durch die Einfügung einer neuen Vorschrift (5)(B) haben sich alle Ordnungsziffern verschoben, so daß die bisherige Sec. 771(5) der heutigen Sec. 771(5)(A) entspricht, die bisherige Sec. 771(5)(A) bzw. (B) der heutigen Sec. 771(5)(A)(i) bzw. (ii) und die bisherige Sec. 771(5)(B)(i)(iv) der heutigen Sec. 771(5)(A)(ii)(I) - (IV); im folgenden wird zur Vermeidung von Verwechselungen auch für ältere Entscheidungen die Bestimmung in der gegenwärtig gültigen Form zitiert. 66 19 USC Sec. 1303. 64 65

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Teil II: Feststellung einer Subventionierung

sowohl für Verfahren gegen Importe aus Unterzeichnerländern des Subventionskodex als auch aus anderen Staaten von Bedeutung sein67. 2. Allgemeine Regeln

a) Gewährung durch öffentliche Stellen

Nach Sec. 701(a)(l) des Tariff Act68 können grundsätzlich sowohl Zuwendungen von staatlicher als auch von privater Seite als ausgleichsfähige Beihilfen angesehen werden. Gemäß Sec. 771(5)(A)(ii), wo beispielhaft Produktionssubventionen beschrieben sind, gelten indessen die darin aufgeführten Praktiken dann als Subventionen im Sinne des Gesetzes, wenn sie "provided or required by government action" sind. Daraus könnte man den Schluß ziehen, daß Produktionssubventionen nur dann mit einem Ausgleichszoll belegt werden können, wenn sie letztlich auf öffentliche Stellen zurückgeführt werden können69. Die Aussage in Sec. 701(a)(l), wonach auch private Zuwendungen Subventionen sein können, wäre bei einer solchen Sichtweise praktisch auf Ausfuhrbeihilfen beschränkt. Das Handelsministerium verfuhr bislang dementsprechend. Soweit ersichtlich wurden niemals Ausgleichszölle auf Produktionssubventionen erhoben, wenn diese Beihilfen nicht die Voraussetzungen von Sec. 771(5)(A)(ii) erfüllten7o. Vielmehr diente der Umstand, daß bestimmte Beihilfen nicht von Regierungsseite gewährt worden waren, gelegentlich als Begründung dafür, daß kein Ausgleichszoll verhängt wurden. Als Subventionen gelten demnach zunächst solche Unterstützungsmaßnahmen, die direkt oder indirekt durch die Regierung des Ausfuhrlandes gewährt werden. Leistungen von Seiten der Regierung eines Drittlandes72 oder einer internationalen Organisation73, insbesondere Entwicklungshilfemaßnahmen74, 67 s. Carlisle Tire and Rubber Company v. United States, 564 F.Supp. S. 834ff. auf S. 839 (CIT 1983); Cabot Corp. v. United States, 620 F.Supp. S. 722ff. aufS. 730 (CIT 1985). 68 19 USC Sec. 1671(a)(1). 69 s. etwa Verrill, INTERFACE III S. 35ff. aufS . 46f. , der auch auf die Praxis vor 1979 verweist, wo ebenfalls nie Ausgleichszölle wegen privater Beihilfen verhängt wurden; s. auch Schervier, Ausgleichszollrecht S. 74. 70 s. Horlick, Quick und Vermulst, Legal Issues of European Integration 1986 Bd. 1 S. 1ff. aufS. 32. 71 s. etwa Steel Pipe and Tube Products from South Africa (Suspension of Investigation), 48 Fed.Reg. S. 24407ff. aufS. 24408 (1983) sowie Lamb Meatfrom New Zealand (Preliminary Results of Administrative Review), 53 Fed Reg. S. 47ff. aufS. 49 (1988) . 72 Vgl. Carbon Steel Wire Rod from Saudi Arabia (Initiation) , 50 Fed Reg. S. 28231 f. aufS. 28232 (1985), wo unt.er Hinweis auf den Wortlaut von Sec. 303 die Eröffnung eines Verfahrens gegen die Beteiligung der Deutschen Entwicklungsgesellschaft sowie von Korf-Stahl an dem betroffenen Unternehmen abgelehnt wurde:

III. Das U.S.-amerikanische Recht

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werden nicht ausgeglichen. Probleme bereitet dem Handelsministerium die indirekte Gewährung von Beihilfen. Solche indirekte Beihilfegewährungen nimmt das Handelsministerium unter anderem dann an, wenn die Regierung Mittel an ein staatlich kontrolliertes Holding-Unternehmen überträgt, die dieses an seine Tochtergesellschaften weitergibt. Bei der Feststellung, ob die fragliche Maßnahme überhaupt als Beihilfe angesehen werden kann oder vielmehr nur einen normalen Geschäftsvorgang darstellt, kommt es dabei auf die Transaktion zwischen Mutter- und Tochtergesellschaft an75. Anders wird die Zahlung an ein Unternehmen beurteilt, das keine reine Holding-Gesellschaft ist, sondern selbst in Herstellung oder Vertrieb tätig ist und das Teile der Mittel an ein Tochterunternehmen weitergibt. Wenn solche Maßnahmen überhaupt ausgleichsfähig sind, so müssen beide Transaktionen die Voraussetzungen für das Vorliegen einer Subvention erfüllen76. In keinem Fall wird die Verteilung von Mitteln innerhalb verschiedener Zweige eines Unternehmens ausgeglichen. Dabei kommt es nicht darauf an, ob die Unternehmenszweige rechtlich als ein Unternehmen organisiert sind oder nicht, sondern nur darauf, ob sie tatsächlich als ein Unternehmen geführt werden77. Neben unmittelbaren Zuwendungen aus der Staatskasse können auch solche Zuwendungen eine Subvention darstellen, die auf staatliche Anweisung oder aufgrund eines Gesetzes von privater Seite geleistet werden. So hielt das Handelsministerium etwa Kredite für ausgleichsfähig, die von Banken zu niedrigeren als den marktüblichen Zinsen gewährt wurden, da die Regierung die Vergabe solcher Kredite vorschrieb78. Zwingend ist die Praxis des Handelsministeriums, nur Zuschüsse seitens öffentlicher Stellen als Beihilfe anzusehen, allerdings nicht. Die Liste ausgleichsfähiger Beihilfen in Sec. 771(5)(A)(ii), die einzige Stelle im Gesetz, aus der sich eine Beschränkung der Erhebung von Ausgleichszöllen auf öffentliche Zuwendungen entnehmen läßt, enthält nämlich nur Beispiele. Daher kann diese Bestimmung nicht die Regelung in Sec. 701(a)(l) zurückdrängen, nach der auch private Beihilfen ausgleichsfähig sein sollen. Dementsprechend wurde die Praxis des Handelsministeriums, nur Zuwendungen der Regierung als Beihilfe anzusehen, durch ein ,obiter dictum' des Court of International 73

s. Certain Fresh Cut Flowers from Kenya (Final), 52 Fed. Reg. S. 9522ff. auf

s. 9525 (1987).

74 s. Thermostatically Contralied Appliance Plugs and Internat Probe Thermostats Therefor From Malaysia (Final) , 53 Fed. Reg. S. 50059 aufS. 50060 (1988). 75 s. Brass Sheet and Strip from France, 52 Fed. Reg. S. 1218ff. auf S. 1220 und s. 1223f. (1987). 76 s. die Transaktion zwischen PETROBRAS und INTERBRAS/INTERNOR in Fuel Ethanol from Brazil, 51 Fed. Reg. S. 3361 ff. aufS. 3366 (1986) . 77 Vgl. die Behandlung der Transaktionen zwischen INTERBRAS und INTERNOR in Fuel Ethanol from Brazil, 51 Fed. Reg. S. 3361ff. aufS. 3366f. (1986). 78 s. Stainless Steel Wire Rod from Spain (Preliminary Results of Administrative Review), 54 Fed. Reg. S. 16384 (1989).

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Teil II: Feststellung einer Subventionierung

Trade in Frage gestellt. Das Gericht argumentierte ohne nähere Begründung, daß der Begriff ,domestic subsidy' private Beihilfen ebenso umfasse wie staatliche79. Durch Sec. 1315 des Omnibus Trade and Competitiveness Act von 1988 wurde dem Tariff Act eine Bestimmung beigefügt, die mit der Frage des Erfordernisses der Subventionsgewährung durch öffentliche Stellen in engem Zusammenhang steht. Nach dem neu eingefügten Sec. 701(d) werden alle Beihilfen, die entweder direkt an ein internationales Konsortium oder aber an einzelne Mitglieder des Konsortiums für deren Beitrag zu dem Konsortium von einer odere mehreren Regierungen gewährt werden, zum Zwecke der Ausgleichszollfeststellung kumuliert. Dieser Bestimmung zielt vor allem auf die Airbus Produktion ab. Obwohl Airbus technisch ein französisches Produkt ist, werden Airbus und die daran beteiligten Unternehmen angeblich von verschiedenen europäischen Staaten erheblich subventioniertso. b) Erfordernis selektiver Zuwendung

(1) Diskussion des Erfordernisses (a) ,General availability' in der ursprünglichen Praxis des Handelsministeriums

Die in der Besispielsliste der Sec. 771(5)(A)(ii) aufgezählten Praktiken sind Subventionen im Sinne des Gesetzes, wenn sie " . . . provided or required by government action to a specific enterprise or industry, or group of enterprises or industries . .. " sind. Das Handelsministerium hat diese Passage zunächst dahingehend interpretiert, daß nur solche Programme ausgeglichen werden können, die "applicable and available only to one company or industry or companies or industries located within a limited region or regions within a country" sindBI. Zuwendungen aufgrund allgemein erhältlicher (,generally available') Maßnahmen wurden demnach vom Ministerium grundsätzlich als nicht ausgleichsfähig angesehen82. Dieses Auslegungsergebnis wurde mit der Annahme begründet, daß sich das Wort ,specific' sowohl auf den Ausdruck ,enterprise or industry' als auch auf die Worte ,group of enterprises or industries' beziehen müsse. Hätte der 79 Bethlehem Steel Corp. v. United States, 590 F.Supp. S. 1237ff. aufS. 1242 (CIT 1984). 80 Vgl. hierzu Horlick und Oliver, 23 J.W.T. No. 3, S. 5ff. aufS. 13 (1989). 81 s. Certain Steel Products from Belgium, 47 Fed.Reg. S. 39304ff. auf S. 39328 (1982). 82 s. statt vieler Entscheidungen Certain Carbon Steel Products from Mexico, 49 Fed.Reg. S. 5142ff. aufS. 5146 (1984).

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Gesetzgeber beabsichtigt, auch allgemein erhältliche Maßnahmen als ausgleichsfähig zu behandeln, so wäre das Wort ,specific' schlichtweg überflüssig83. Ferner nahm das Ministerium Bezug auf die Praxis vor 1979: Da das Wort ,subsidy' dieselbe Bedeutung haben solle wie ,bounty or grant' in Sec. 303 des TariffAct von 1930, müsse auch bei der Auslegung der neuen Bestimmungen dem Umstand Rechnung getragen werden, daß das Schatzministerium vor Verabschiedung des Trade Agreements Act niemals Ausgleichszölle gegen allgemein erhältliche Beihilfen erhoben hat84. Nur eine Ausnahme wollte das Handelsministerium von der ,general availability'-Regel zulassen: Wenn ein Programm auf den ersten Blick ein weites Anwendungsfeld habe, jedoch durch die subventionierende Regierung so gehandhabt werde, daß faktisch nur bestimmte Unternehmen oder Wirtschaftszweige Nutzen daraus ziehen können, so wurde die Maßnahme nicht als allgemein erhältlich angesehen85. In Carlisle Tire and Rubber Company v. United StatesB6, einem Fall, der nach Sec. 303 zu entscheiden war, billigte der Court of International Trade grundsätzlich diese Auslegung. Zwar hielt das Gericht den Hinweis des Handelsministeriums auf die Verwaltungspraxis vor 1979 für nicht überzeugend87, doch bestätigte es im Ergebnis die Entscheidung des Ministeriums, die in Frage stehenden Steuerbefreiungen nicht auszugleichen. Dabei berief sich der CIT auf eine Regel des amerikanischen Verwaltungsrechtsss, nach der die Gerichte gehalten sind, unter bestimmten Bedingungen der Gesetzesauslegung durch eine Behörde zu folgen. Voraussetzung dafür ist, daß die fragliche Behörde gesetzlich mit der Umsetzung des betroffenen Gesetzes betraut ist und ihre Auslegung vernünftig ist, d. h. vor allem nicht dem Willen des Gesetzgebers zuwiderläuft89. Da nach Ansicht des Gerichts nichts in Wortlaut oder Gesetzesgeschichte der Auslegung der Verwaltung widersprach, fühlte es sich an die Auslegung des Handelsministeriums gebunden. Zum anderen berief sich das Gericht auf die Absurdität einer gegenteiligen Auslegung, die - ohne eine Ausnahme für allgemein erhältliche Beihilfen zuzulassen - etwa auch den Bau von Straßen und Brücken als ausgleichbar ansehen und damit praktisch jede Einfuhr in die USA einem Ausgleichszoll s. Certain Steel Products from Belgium, 47 Fed.Reg. S. 39304 aufS. 39328 (1982). s. ebenda. 85 s. Certain Softwood Products from Canada (Final) , 48 Fed. Reg. S. 24159ff. auf s. 24182 (1983). 86 564 F.Supp. S. 834ff. (CIT-1983) . 87 564 F.Supp. S. 834ff. aufS. 837 (CIT 1983). 88 Bezüglich dieser Regel vergleiche Zenith Radio Corp. v. United States, 437 U.S. S. 443ff. aufS. 450f., 57 L.Ed.2d S. 337ff. (1978) ; Federal Election Committee v. Democrarie Senatorial Campaign Committee, 454 U.S. S. 27 aufS. 39; 70 L.Ed.2d. S. 23ff. (1981) ; jetzt auch American Lamb Corp. v. United States, 785 F.2d.S. 994 auf S. 1001 (Fed.Cir. 1986). 89 564 F.Supp. S. 834ff. aufS. 837 (CIT 1983). 83

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unterwerfen müsse90 . Schließlich sah sich das Gericht durch die Worte "to a specific enterprise or industry, or group of enterprises or industries" m Sec. 771(5)(A)(ii) in seiner Auslegung bestätigt91. (b) Kritik dieser Praxis in der Rechtsprechung

In Bethlehem Steel Corp. v. United States92 bezog der CIT eine andere Position als noch in Carlisle. Zwar entschied das Gericht letztlich, daß die in Frage stehende Steuerbefreiung nicht mit einem Ausgleichszoll belegt werden sollte, da sie allgemein erhältlich sei. Der Fall nahm im Ergebnis also denselben Ausgang wie Carlisle, wo es ja ebenfalls um eine Steuerbefreiung ging. Allerdings betonte der CIT in Bethlehem Steel, daß es eine breite Ausnahme für allgemein erhältliche Subventionen im Ausgleichszollrecht nicht gebe93. Diese Ansicht, rechtstechnisch als reines ,obiter dictum' zu bewerten, begründete der CIT mit verschiedenen Überlegungen. Das Gericht begann mit der Auslegung des Wortlauts von Sec. 771(5)(A)(ii) Tariff Act. Das Wort ,specific' wurde als ,individual' oder ,single' gelesen. Gleichzeitig wurde die einschlägige Passage in Sec. 771(5)(A)(ii) so verstanden, daß sich das Wort ,specific' nicht auf ,group of enterprises' bezieht, sondern vielmehr in vollkommenem Gleichgewicht mit dem Wort ,group' stehe und mit diesem ein Gegensatzpaar bildet. Das Paar ,specific' und ,group' solle gerade zum Ausdruck bringen - so das Gericht -, daß sowohl Zuwendungen an einzelne Unternehmen wie an jede über einen einzelnen Betrieb hinausgehende Menge von Unternehmen erfaßt seien. Daher wollte das Gericht auch Zuwendungen an den gesamten produktiven Sektor eines Landes als ausgleichsfähig ansehen94. Zur Stützung seiner Ansicht verwies der CIT auf die Formulierung des gesamten Abschnitts. Der Kongreß sei bemüht gewesen, den Begriff ,subsidy' so breit wie möglich zu definieren, weshalb er sich bemüht habe, jede denkbare Möglichkeit vorherzusehen. Dabei habe er sich häufig wiederholt95. Daher müsse eine weite Auslegung des Gesetzes Vorrang vor einer engen haben96 • Ein weiteres Argument gewann das Gericht aus den möglichen Konsequenzen einer konsequenten Anwendung der ,general availability' Regel. Wenn 564 F.Supp. S. 834ff. aufS. 836 (CIT 1983). 564 F.Supp. S. 834ff. aufS. 839 (CIT 1983). 92 590 F.Supp. S. 1237ff. (CIT 1984). 93 590 F.Supp. S. 1237ff. (CIT 1984). 94 s. 590 F.Supp. S. 1237ff. aufS. 1242 (CIT 1984). 95 590 F.Supp. S. 1237ff. auf S. 1241 (CIT 1984); das Gericht beruft sich auf die Begriffspaare "directly or indirectly" , "publicly or privately", und "provided or required", die alle nicht absolut notwendig sind. 96 s. 590 F.Supp. S. 1237ff. aufS. 1242 (CIT 1984). 90

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dieses Kriterium zur Entscheidung über die Erhebung eines Ausgleichszolls herangezogen würde, so könne das Ergebnis davon abhängen, welche Verwaltungsbehörde die Unterstützungsmaßnahme gewähre. Gewähre die Zentralregierung eines Landes Beihilfen an alle Unternehmen einer bestimmten Region, so seien diese ausgleichsfähig, da nicht allgemein verfügbar. Wenn dagegen eine regionale Regierungseinheit, also etwa eine Provinzregierung, dieselbe Subvention an dieselben Unternehmen gewähre, so könne gegen diese nicht vorgegangen werden, da sie im Einflußbereich des Beihilfegebers allgemein erhältlich sei97. Das Gericht bezweifelte auch, daß es entscheidend sein solle, ob ein Programm Teil einer allgemeineren Politik sei und folglich allen Unternehmen gewährt werde oder nicht9B. Schließlich berief sich der CIT auf die Entstehungsgeschichte des Trade Agreement Acts. Nach Ansicht des Gerichts kann in den Gesetzesmaterialien kein wesentlicher Anhaltspunkt dafür gefunden werden, daß der Kongreß das Kriterium der allgemeinen Erhältlicheit angewandt wissen wollte99. Dagegen ergebe sich aus den Kongreßberichten, daß der Gesetzgeber den Subventionsbegriff möglichst weit fassen wollteloo. Das Gericht billigte allerdings den ,general-availability'-Standard für einen besonderen Fall und stützte seine Entscheidung darauf. Das Gericht unterschied zwischen direkten Zuwendungen wie Verlorenen Zuschüssen oder Krediten zu Vorzugskonditionen einerseits und Befreiungen von bestehenden Belastungen wie Steuerbefreiungen andererseits. Bestehe die untersuchte Maßnahme in der Festsetzung des Umfanges einer Belastung, so könne diese nur dann eine Subvention darstellen, wenn sie selektiv gewährt werde. Dementsprechend sei das Merkmal der allgemeinen Erhältlichkeit der Subvention für Steuerbefreiungen von Bedeutung, nicht dagegen für direkte finanzielle Zuwendungen tot. Die Entscheidung in Bethlehem Steel blieb ohne Einfluß auf die Verwaltungspraxis des Handelsministeriums. Die Regierung berief sich weiterhin auf Carlisle, indem sie hervorhob, daß es sich bei den kritischen Aussagen in Bethlehem Steel technisch um nicht verbindliche ,obiter dicta' handelte, die die vorherige Billigung der Verwaltungspraxis durch Carlisle nicht berührten!02 . Ebenda; vgl. auch Alexander, 10 Mich. J. Int'l L. S. 807ff. aufS. 845 (1989). Ebenda. 99 Selbst Autoren, die ansonsten das Kriterium der allgemeinen Erhältlichkeit einer Beihilfe befürworten, müssen ·zugeben, daß es in der Gesetzesgeschichte keinerlei Anhaltspunkt dafür gibt, daß der Kongreß einen solchen Test tatsächlich einführen wollte; s. Bello und Holmer, 18 Geo. Wash. J.Int'l. L. & Econ. S. 297ff. aufS. 305. too 590 F.Supp. S. 1237ff. aufS. 1243 (CIT 1984). 101 590 F.Supp. S. 1237ff. aufS. 1245 (CIT 1984). 102 s. Oil Country Tubular Goods from Brazil (Final) , 49 Fed. Reg. S. 46570ff. auf S. 46574 (1984); Fabricated Automotive Glass from Mexico (Final) , 50 Fed.Reg. S. 1906ff. aufS. 1909 (1985); Certain Refrigeration Compressors from the Republic of 97

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Ferner wurde Wert darauf gelegt, daß der CIT im Ergebnis seine Entscheidung doch auf den Umstand stützte, daß die fragliche Maßnahme allgemein erhältlich warto3. Die beachtenswerteste Entscheidung stellt in diesem Zusammenhang Cabot Corp. v. United States dar104 • In diesem Fall ging es darum, daß die beiden einzigen mexikanischen Rußhersteller Erdgas und einen zur Rußherstellung benötigten und zumindest in Mexiko ausschließlich für diesen Zweck verwandten Stoff von der Regierung zu außerordentlich niedrigen Preisen erhielten. Beide Stoffe konnten von allen industriellen Verwendern zu denselben Konditionen gekauft werden. Folglich war der niedrige Regierungspreis zumindest der Form nach eine allgemein erhältliche Zuwendung. In seiner Diskussion des ,general-availability'-Tests verwarf das Gericht zuerst eines der am weitesten verbreiteten Argumente zur Verteidigung dieses Kriteriums, nämlich die Überlegung, daß ohne diesen Standard auch allgemeine Infrastrukturmaßnahmen grundsätzlich mit einem Ausgleichszoll belegt werden könntenlos. Nach Ansicht des CIT sind keineswegs alle der sogenannten allgemein erhältlichen Beihilfen gleich. Einige Begünstigungen kämen generell allen Bürgern zugute, andere dagegen entstünden notwendigerweise bei bestimmten Individuen oder Klassen. Die ersten, allgemeine Zuwendungen (,general benefits') genannt, seien nicht ausgleichsfähig. Demgegenüber könnten allgemein erhältliche Zuwendungen, d. h. Leistungen, die von allen Unternehmen oder Wirtschaftszweigen in Anspruch genommen werden können, sehr wohl einen Vorteil für gewisse einzelne oder bestimmte Klassen darstellen106, weshalb sie auch die Erhebung eines Ausgleichszolls rechtfertigen könnten. Indem das Gericht einige der in Bethlehem Steel vorgebrachten Argumente aufgriff, verwarf es den ,general-availability'-Test als Kriterium dafür, ob eine Maßnahme allgemein sei oder nichtto7.

Singapore (Final Results of Administrative Review), 50 Fed.Reg. S. 30493ff. auf s. 30494 (1985) . 103 Fabricated Automotive Glass from Mexico (Final) , 50 Fed.Reg. S. 1906ff. auf S. 1909 (1985) ; Certain Refrigeration Compressors from the Republic of Singapore (Final Results of Administrative Review), 50 Fed.Reg. S. 30493ff. aufS. 30494 (1985) . 104 620 F.Supp. S. 722ff. (CIT 1985); Berufungaus prozessualen Gründen zurückgewiesen 788 F2d S. 1539ff. (Fed.Cir. 1986). 10s Vgl. die Argumente in Carlisle Tire and Rubber Company v. United States, 564 F.Supp. S. 834ff. aufS. 838 (CIT 1983) sowie Note, 79 AJIL S. 137ff. aufS. 137f. (1985). 106 620 F.Supp. S. 722ff. aufS. 731 (CIT 1985). 107 620 F.Supp. S. 722ff. aufS. 732 (CIT 1984); s. auch PPG Industries v. United States, 662 F.Supp. S. 258ft. aufS. 265 (1987).

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(c) Lösungsansätze der Rechtsprechung Der Standard, den der Court of International Trade statt des vom Handelsministerium verwandten ,general availability'-Tests anzuwenden gedenkt, bleibt auch nach weiteren Entscheidungen noch undeutlich. Zunächst mußte Beth/ehem Stee/ so verstanden werden, daß der CIT jede Form staatlicher Zuwendung an ein Unternehmen als ausgleichsfähig ansehen wollte, gleichgültig ob dieselbe Zuwendung einem einzigen Unternehmen oder aber beliebig vielen gewährt wird. Demgegenüber waren die Formulierungen in Cabot zwar etwas zurückhaltender, doch läßt auch diese Entscheidung den Schluß zu, daß jede Maßnahme, die in irgendeiner Form einem identifizierbaren Begünstigten zugute kommt, als Subvention angesehen werden soll. Dabei läßt der Sprachgebrauch, der nur die Zuwendung an eine ,specific dass' verlangt, vermuten, daß alle Zuwendungen, die nicht an die ,society as a collective manner' ergehen, als Beihilfe anzusehen sindios. Ferner lassen einige Passagen des Urteils die Vermutung zu, daß das Vorliegen einer Subvention unter anderem daran gemessen werden soll, ob Herstellern in dem subventionierenden Land Begünstigungen gewährt wurden, die Hersteller aus anderen Ländern nicht habeni09. Jüngere Entscheidungen interpretieren Cabot indessen weitaus vorsichtiger. In PPG Industries v. United States, einer Entscheidung, die von demselben Richter stammt wie auch Cabot, wird zwar weiterhin daran festgehalten, daß ,general availability' nicht der vom Gesetz vorgeschriebene Test sei. Vielmehr sei die tatsächliche Wirkung der Zuwendung im Einzelfall maßgeblich. Dabei könne allerdings die allgemeine Erhältlichkeit der Maßnahme als einer von mehreren relevanten Faktoren berücksichtigt werdenuo. Der entscheidende Maßstab zur Feststellung der Selektivität einer Maßnahme ist jetzt offenbar für den CIT, ob durch die Subventionierung tatsächlich eine bestimmte Gruppe von Unternehmen oder Wirtschaftszweigen innerhalb des subventionierenden Landes durch die fragliche Zuwendung begünstigt wird. Dabei untersucht das Gericht bei allgemein erhältlichen Zuwendungen, ob trotz der allgemeinen Erhältlichkeit ,de facto' eine Beschränkung der Beihilfe auf bestimmte Unternehmen oder Unternehmensgruppen vorliegt m. Bei der Bestimmung der maßgeblichen Gruppe zeigt der CIT in den jüngeren Ents. insbesondere 620 F.Supp. S. 722ff. Fußnote 8 aufS. 732 (CIT 1985). s. Lehmann, 22 Tex. Int'l L. J . S. 58ff. aufS. 60ff. {1986). 110 662 F.Supp. S. 258ff. aufS . 265 (CIT 1987); s. auch Al Tech Specialty Steel Corp. v. United States, 661 F.Supp. S. 1206ff. aufS. 1212 {CIT 1987); Saudi Iron and Steel Company v. United States, 675 F.Supp S. 1362ff. aufS. 1367 (1987); Alberta Prok Producers' Marketing Board v. United States, 669 F.Supp. S. 445ff. aufS. 451 (CIT 1987). 111 662 F.Supp. S. 258ff. aufS. 265 (CIT 1987); sowie Can-Am Corp. v. United States, 664 F.Supp. S. 1444ff. aufS. 1449 (CIT 1987). !OB

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scheidungen wieder eine wesentlich größere Bereitschaft, dem Handelsministerium einen weitreichenden Beurteilungsspielraum einzuräumen 112. (d) Reaktion von Verwaltung und Gesetzgebung auf die Rechtsprechung Durch die Entwicklung in der Rechtsprechung sah sich der Kongreß dazu veranlaßt, Sec. 771(5) um eine besondere Regel zu erweitern, nach der die Verwaltung in jedem Fall feststellen muß, ob die Beihilfe" ... in law or in fact is provided to a specific enterprise or industry, or group of enterprises or industriesll3." Die nominelle Erhältlichkeit der Subvention soll dabei ausdrücklich nicht ausreichend sein, um die Maßnahme als nicht-spezifisch anzusehen. Das Handelsministerium wendet trotz der Entscheidungen in Cabot und PPG Industries grundsätzlich weiterhin den ,general-availability'- Test an, und zwar vor der Gesetzesänderung ebenso wie danach114 • Die Regierung zeigt indessen mehr Bereitschaft als zuvor, eine Maßnahme als tatsächlich auf bestimmte Bereiche beschränkt anzusehen. Das Handelsministerium erkannte an, daß es bislang zu starkes Gewicht auf die Frage gelegt habe, ob nominell allgemein erhältliche Unterstützungsmaßnahmen aufgrund ihrer natürlichen Beschaffenheit (,inherent nature') oder aber wegen der Ausgestaltung der Programme durch die Regierung von nur einigen Unternehmen in Anspruch genommen werden konntenll5. Nunmehr sollen unter anderem folgende Kriterien eine Rolle spielen: (1) Das Ausmaß, in dem die ausländische Regierung die Verfügbarkeit der Maßnahme beschränkt, (2) die Anzahl der Unternehmen, Wirtschaftszweige oder Gruppen von Unternehmen und Wirtschaftszweigen, die tatsächlich das Programm in Anspruch nehmen, (3) überwiegende oder unverhältnismäßige Inanspruchnahme des Programms durch einzelne Unternehmen, sowie (4) das Ausmaß, in dem die ausländische Regierung Ermessen bei der Umsetzung des Programms ausübtll6. Was den letzten Punkt betrifft, so bedeutet die Ausübung von Ermessen natürlich nicht, daß eine Maßnahme allein wegen des auszuübenden Ermessens nicht allgemein verfügbar ist. Allerdings wird ein Programm als ausgleichsfähig angesehen, wenn die Ermessensausübung dazu führt, daß das Programm bestimmte 112 s. vor allem Can-Am Corp. v. United States, 664 F.Supp. S. 1444ff. aufS. 1449 (CIT 1987). 113 s. Sec. 771(5)(B). 114 s. etwa lron Ore Pellets from Brazil (Final), 51 Fed. Reg. S. 21961ff. auf S. 21965f. (1986) ; für die Zeit nach der Gesetzesänderung s. Live Swine from Canada (Final Results of Administrative Review), 54 Fed. Reg. S. 651 ff. aufS. 652 (1989). 115 s. Carbon Black from Mexico (Preliminary Results of Administrative Review), 51 Fed. Reg. S. 13269ff. aufS. 13271 (1986). 116 s. Certain Softwood Lumber Products from Canada (Prel.) , 51 Fed.Reg. S. 37453ff. aufS. 37456 (1986).

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Unternehmen oder Wirtschaftszweige verstärkt begünstigtm. Dabei hat das Handelsministerium Maßnahmen schon dann als ,de facto' spezifisch angesehen, wenn die Regierung des Ausfuhrlandes keine Informationen darüber zur Verfügung stellte, daß neben dem betroffenen auch andere Wirtschaftszweige des Ausfuhrlandes von der Maßnahme begünstigt wurden.

(e) Bewertung der jüngeren Entwicklung Die einzige Stütze, die die ursprüngliche Auslegung des Handelsministeriums im Gesetz findet, ist die Passage, wonach die in der Beispielsliste aufgezählten Maßnahmen nur dann Subventionen sind, wenn sie" ... provided or required by government action to a specific enterprise or industry, or group of enterprises or industries" sind. Da das Gesetz an dieser Stelle verlangt, daß die Beihilfe "provided ... to a specific enterprise or industry ... " ist, könnte man den Schluß ziehen, daß der Akt der Subventionsgewährung selbst eine Beschränkung auf bestimmte Wirtschaftszweige oder Unternehmen enthalten muß. Freilich ist dieser Schluß keineswegs zwingend. Wie Bethlehem Steel und Cabot deutlich gemacht haben, ist der Wortlaut der einschlägigen Passagen keineswegs eindeutiglls. Hieran hat sich auch nach der Gesetzesänderung im Jahre 1988 nichts geändert, da der Gesetzgeber die zu unterschiedlicher Auslegung Anlaß gebende Formulierung "provided to a specific enterprise or industry, or group of enterprises and industries" in Sec. 771(5)(B) übernommen hat. Lediglich das Argument, die Beispielsliste in Sec. 771(5)(A)(ii) habe nur Beispielscharakter und sei daher nicht zur Verallgemeinerung geeignet119, ist durch die Gesetzesänderung hinfällig geworden, da die neue Bestimmung die Behörde nunmehr verpflichtet, in jeder Untersuchung die Feststellung zu treffen, ob die Subvention bestimmten Unternehmen oder Witschaftszweigen gewährt wurde. Andererseits kann auch nicht jede, irgendeine Zuwendung beinhaltende Maßnahme als ausgleichsfähige Subvention anzusehen sein, wie der CIT in Bethlehem Steel und mit Einschränkungen auch in Cabot offenbar annahm. 117 s. ebenda, wo das Ministerium ausführt, daß die Ermessensausübung nicht zum Ausschluß aller anderen Wirtschaftszweige führen muß, sofern nur ein Zweig leichteren Zugang und größeren Nutzen von dem Programm hat als dies ohne die fragliche Ermessensausübung der Fall wäre; s. auch Standard Chrysanthemums from the Netherlands (Preliminary Results of Administrative Review), 54 Fed. Reg. S. 43977ff. auf S. 43978 (1989), wo eine Subvention der Europäischen Gemeinschaften ausgeglichen wurde, da die Regierung der Niederlanden nur bestimmte landwirtschaftliche Sektoren zur Förderung vorschlug und keine Standardkriterien der Gemeinschaften zur Vergabe der Mittel ersichtlich waren. 118 s. oben unter (2). 119 Vgl. Bethlehem Steel Corp. v. United States, 590 F.Supp. S. 1237ff. aufS. 1242 (CIT 1984).

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Ein solcher Subventionsbegriff wäre nicht nur gänzlich konturenlos, sondern widerspräche zudem wirtschaftlichen Zweckmäßigkeitserwägungen. Nur dann, wenn eine Zuwendung selektiv erfolgt, kann die relative Wettbewerbsfähigkeit eines Landes in bestimmten Wirtschaftsbereichen dadurch beeinflußt werden. Demgegenüber sind allgemein gewährte Zuwendungen ohne Einfluß auf die internationale Wettbewerbsfähigkeit eines Produktesi20. Daher ist es zweckmäßig, der in Cabot getroffenen Unterscheidung zwischen ,general subsidies' und ,generally available subsidies' zu folgen und nur erstere als nicht ausgleichsfähig anzusehen. Allerdings müssen unter den Begriff ,general subsidies' weit mehr Maßnahmen gefaßt werden als nur die Bereitstellung öffentlicher Güteri2I. Auch Leistungen, die nicht an die Allgemeinheit ergehen, können eine so breite Wirkung entfalten, daß sie die Wettbewerbsfähigkeit des subventionierenden Landes insgesamt zu beeinflussen vermögen. Zumindest Zuwendungen an ein~n Großteil des produktiven Sektors eines Landes sind nicht dazu geeignet, die relative Wettbewerbsfähigkeit des Landes in einem gewissen Produktionsbereich zu verändern. Daher müßten bei rein wirtschaftlich gebotener Betrachtungsweise unter den Begriff ,general subsidies' alle Maßnahmen gefaßt werden, die eine so starke wirtschaftliche Breitenwirkung haben, daß sie das Wirtschaftsgefüge eines Landes generell beeinflussen. Zunächst müßte untersucht werden, wie viele Wirtschaftszweige tatsächlich von der fraglichen Subventionierung oder ähnlichen Maßnahmen erfaßt werdeni22. Sodann wäre zu prüfen, wie groß der gemeinsame Anteil solcher Wirtschaftszweige an der Gesamtproduktion des betreffenden Landes isti23. Freilich wäre eine solche Untersuchung im Einzelfall regelmäßig unmöglich, da das Handelsministerium im allgemeinen über die dazu notwendigen Daten nicht verfügen wird. Weitestgehend zu identischen Ergebnissen führt jedoch die praktikable Untersuchung, die der CIT in den nach Cabot ergangenen Entscheidungen durchführte, indem er darauf abstellte, ob durch die s. oben !.2. So aber offenbar noch Cabot, 620 F.Supp. S. 722ff. aufS. 732 in Fn. 8 (CIT 1985). 122 Die bisherige Praxis, die dazu führt, daß allein wegen des Zusammenführens mehrerer Einzelmaßnahmen zu einem Gesamtpaket kein Ausgleichszoll mehr erhoben wird (vgl. etwa Fuel Ethanol from Brazil (Final), 51 Fed.Reg. S. 3361 ff. aufS. 3363 (1986)), ist mit wirtschaftlichen Gegebenheiten nicht zu begründen. 123 Vgl. Cameron und Berg, 19 J .W.T.L. S. 497ff. aufS. 505 (1985), die vorschlagen, die sektor-spezifische Wirkung der Subvention nach der Formel S; I S 12o 121

X; IX

zu berechnen, wobei S; der Wert der vom maßgeblichen Wirtschaftszweig erhaltenen Subvention ist, S der Gesamtwert der Subvention, X; der Wert der Gesamtproduktion des Wirtschaftszeigesund X das Bruttosozialprodukt des Landes sein soll.

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Maßnahme bestimmte Unternehmen gegenüber anderen Unternehmen in ihrem Heimatland tatsächlich bevorzugt wurden oder nicht. Dabei können andere Fragen, die das Handelsministerium offenbar gleichberechtigt neben der tatsächlichen Inanspruchnahme der Beihilfe untersuchen willl24, allenfalls ein Indiz für ihre tatsächliche sektor-spezifische Wirkung sein. (2) Anwendung des Erfordernisses im einzelnen

(a) Umfang der Maßnahme Wie breit eine bestimmte Maßnahme angelegt sein muß, damit das Handelsministerium sie als allgemein erhältlich ansieht, ist weitgehend unklar. Allerdings lassen die Entscheidungen erkennen, daß die Anfordernungen an sektor-spezifische Maßnahmen andere sind als die an regionale Beihilfen. Im Hinblick auf regionale Beschränkungen sieht das Ministerium sogar Beihilfen, die mit Ausnahme von wenigen Teilen des Landes überall erhältlich sind, als nicht allgemein erhältlich an. So hält das Ministerium etwa ein mexikanisches Förderungsprogramm, das außer in Mexiko-Stadt im ganzen Lande erhältlich ist, für ausgleichsfähigi25. Die Anforderungen an die ,general-availability' bei sektoriell gezahlter Unterstützung scheinen weit weniger streng. Die Maßnahme muß auf einen deutlich eingrenzbaren Wirtschaftszweig gerichtet sein. Beispielsweise werden grundsätzlich Subventionen an die gesamte Landwirtschaft eines Landes als allgemein erhältlich angesehen, während die Förderung einzelner landwirtschaftlicher Zweige regelmäßig als sektoriell begrenzte Hilfe gilt. Klare Anhaltspunkte dafür, wie viele Industriezweige von einem Programm begünstigt sein müssen, damit dieses nicht mehr als spezifisch angesehen wird, gibt das Handelsministerium nichti26. (b) Anwendung auf komplexe Programme Ein weiteres Problem stellt die Frage dar, was das für die Bestimmung der Spezifizität der Maßnahme maßgebliche Programm ist. Häufig stehen eine 124 Vgl. Certain Softwood Lumber Products from Canada (Prel.), 51 Fed.Reg. S. 37453ff. aufS. 37456 (1986). 12s s. die Behandlung des mexikanischen FONEI Programms etwa in Certain Textile Mill Products From Mexico (Prel.), 50 Fed.Reg. S. 301ff. aufS. 305 (1985) und in Bricks from Mexico (Preliminary Results of Adminstrative Review), 53 Fed. Reg. S. 15264ff. auf S. 15266 (1988); vgl. auch Industrial Phosphoric Acid from Israel (Final), 52 Fed.Reg. S. 25447ff. aufS. 25448 (1987) und Certain Textile Mill Products from Mexico (Preliminary Results of Administrative Review), 53 Fed. Reg. S. 37327ff. aufS. 37328 (1988). 126 s. Live Swine from Canada (Final Results of Adminstrative Review), 54 Fed. Reg. S. 651ff. aufS . 652 (1989), wo das Ministerium es ablehnte, eine einheitliche, auf alle Fälle anwendbare Formel zu entwickeln.

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Reihe von Einzelmaßnahmen so im Zusammenhang miteinander, daß sie zwar jede für sich spezifische Förderung bedeuten, letztlich jedoch Teil einer Politik sind, durch die ganz verschiedene Wirtschaftszweige gefördert werden. Nur vereinzelt hat das Verhältniszweier Einzelmaßnahmen zueinander bisher eine Rolle gespielt127. Zumeist nimmt das Handelsministerium dabei eine formale Betrachtungsweise ein und beurteilt jede der Form nach selbständige Maßnahme für sich128. So hielt das Handelsministerium etwa ein bestimmtes, bis dahin selbständiges brasilianisches Programm solange für ausgleichsfähig, bis es mit anderen Maßnahmen verbunden wurde, die weiten Teilen der Landwirtschaft zugute kamen129.

c) Bedeutung der handelsverzerrenden Wirkung der Beihilfe Ist es auch erklärtes Ziel des OS-amerikanischen Ausgleichszollrechts, ,unfaire Wettbewerbspraktiken' zu verhindern, so spielt doch die Frage danach, ob eine Subvention handelsverzerrende Wirkung hat oder nicht, in der Praxis keine Rolle. Während die Verwaltung vor Verabschiedung des Subventionskodex eine sog. ,trade distortion' verlangte, um eine Maßnahme als Subvention anzusehen, haben sich Gerichte und Verwaltung seit Annahme des ,Tariff Agreements Acts' nicht mehr zur Anwendung eines solchen Tests entschließen können13o. Auf den ersten Blick scheinen tatsächlich einige Argumente diese ablehnende Haltung zu unterstützen: Zunächst deuten Teile der Gesetzgebungsgeschichte des TAA darauf hin, daß der Gesetzgeber den Begriff ,subsidy' möglichst weit verstanden wissen wollte131. Indessen sind die regelmäßig zitierten Stellungnahmen stark von einem einfachen Mißverständnis beeinflußt. Hinter ihnen steht offenbar die Überlegung, daß durch das Erfordernis der bedeutenden Schädigung eines heimischen Wirtschaftszweiges sichergestellt sei, daß Zölle nur zum Ausgleich von handelsverzerrenden Subventionen verhängt werden. Wie unten im einzelnen dargelegtl32, ist diese Ansicht jedoch nicht zutreffend, da bei der Untersuchung der Schädigung 127 s. Fesh, Chilled, and Frozen Pork (Prel.), 54 Fed. Reg. S. 19582ff. aufS. 19585 (1989). 128 s. Fesh, Chilled, and Frozen Pork (Final), 54 Fed. Reg. S. 30774ff. aufS. 30777 (1989). 129 Vgl. die Behandlung des PROALCOOL-Programms in Fuel Ethanolfrom Brazil (Final), 51 Fed.Reg. S. 3361ff. aufS. 3363 (1986). 130 s. ASG lndustries lnc. v. United States, 610 F2d S. 770ff. aufS. 776 (CCPA 1979) sowie British Steel Corporation v. United States, 605 F.Supp. S. 286ff. aufS. 294 (CIT 1985). 131 Vgl. die Stellungnahme von Senator Heinz, 125 Cong.Rec. S10,313: "The point of this language and these examples, Mr. President, is to define subsidy broadly so as to catch within the scope of our law as many unfair trade practices as we can . . . Better to define the term broadly, as it ought to be defined, and then use the injury test as ist is intended tobe used." (Hervorhebung vom Verfasser). 132 s. unten Teil IV III.3.a.(l).

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eines inländischen Wirtschaftszweiges die Wirkungsweise der Subvention unberücksichtigt bleibt. Sodann könnte Sec. 771(5)(A)(ii) einem Handelsverzerrungstest entgegenstehen, da zumindest die darin aufgezählten Praktiken mit einem Ausgleichszoll belegt werden müssen und diese Vorschrift keinen Nachweis handelsverzerrender Wirkung der Beihilfe verlangt. Daraus könnte geschlossen werden, daß es unvereinbar mit dieser Vorschrift ist, die Wirkung der Subvention auf den internationalen Wettbewerb in Erwägung zu ziehen. Alle in Sec. 771(5)(A)(ii) aufgezählten Beispiele betreffen jedoch ausschließlich die Form, in der eine Beihilfe geleistet wird, also etwa die Frage, wann ein Verlorener Zuschuß und wann eine Kreditgewährung eine Beihilfe darstellen kann133. Der Wortlaut dieser Regelung kann daher nur so verstanden werden, daß zumindest die dort genannten Subventionsformen ausgleichsfähig sein sollen. Gestützt wird diese Auslegung durch die Tradition US-amerikanischer Ausgleichszollgesetzgebung, die immer von dem Bemühen geprägt war, möglichst alle Formen von Subventionen zu erfassen 134 • Demgegenüber würde im Rahmen eines Handelsverzerrungstestes untersucht, welche Wirkung die in einer bestimmten Form gewährte Beihilfe bei ihrem vorgesehenen Verwendungszweck entfaltet135. Zu dieser Frage schweigt jedoch Sec. 771(5)(A)(ii). Diese Vorschrift schließt es somit nicht aus, den Verwendungszweck der Subvention und deren Wirkung zu berücksichtigen. Auch die Gesetzgebungsgeschichte läßt erkennen, daß Sec. 771(5)(A)(ii) einer gesonderten Prüfung der handelsverzerrenden Wirkung der Beihilfe nicht entgegensteht. Aus Sec. 771(5)(A) geht hervor, daß der Gesetzgeber den Begriff ,subsidy' ebenso verstanden wissen wollte wie den Ausdruck ,bounty or grant' in Sec. 303. Bis zur Verabschiedung des TAA hat die Verwaltung jedoch immer die handelsverzerrende Wirkung der untersuchten Maßnahme geprüft. Dieses Erfordernis wurde zwar kurz vor lokrafttreten des Gesetzes aufgegeben136, doch war zu diesem Zeitpunkt der TAA bereits verabschiedet. Die Entstehungsgeschichte des TAA spricht also eindeutig dafür, daß die Prüfung der handelsverzerrenden Wirkung der Beihilfe beibehalten werden sollte. Somit steht zumindest nichts im TAA einem Handelsverzerrungstest im Wege. Folgt man der hier vertretenen Ansicht, daß der Subventionskodex einen solchen Test erfordert137 , so muß dies mangels eines Widerspruchs zwi133 Der einzige Hinweis auf den Verwendungszweck der Subvention ist die Klausel " .. . to cover Operating Iosses ... " in (iii). Diese hat allerdings nie eine Rolle in der Praxis gespielt, s. Schervier, Ausgleichszollrecht S. 78. 134 Vgl. etwa Sec. 303 des TariffAct of 1930, 46 Stat. 487. 135 s. oben 11.4. 136 Vgl. oben II. 4. 137 s. ebenda.

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sehen T AA und Kodex auch zwingend dazu führen, daß ein entsprechender Test auch nach US-amerikanischem Recht erforderlich ist138. d) Zusammenhang zwischen Subvention und Erzeugnis

Nach Sec. 771(5)(A)(ii) soll eine Subvention "on the manufacture, production or export of any dass or kind of merchandise" geleistet sein, um ausgeglichen werden zu könnent39. Folglich muß ein Zusammenhang zwischen Beihilfe und Erzeugnis nachgewiesen werden; die Subvention muß dem Produkt tatsächlich zugute kommen. Dies wird grundsätzlich dann der Fall sein, wenn eine Beihilfe direkt an den Hersteller geleistet wird. Allerdings gibt auch Fälle, in denen eine Leistung, die an andere Personen erbracht wird, indirekt den Hersteller begünstigt14o. Andererseits können auch direkt an den Hersteller erbrachte Leistungen für diesen keinen tatsächlichen wirtschaftlichen Vorteil darstellen, da er die erhaltenen Leistungen unmittelbar an Dritte weiterzureichen hatt4t. Ein weiteres Problem stellt sich, wenn ein Unternehmen mehr als ein Produkt herstellt142. Grundsätzlich wird davon ausgegangen, daß eine Beihilfe für den Hersteller alle von ihm hergestellten Erzeugnisse gleichermaßen begünstigt143. Das Handelsministerium erhebt daher Ausgleichszölle auf alle Produkte entsprechend dem Anteil, den das eingeführte Erzeugnis an der Gesamtproduktion des Herstellers hat. Etwas anderes gilt nur dann, wenn eine Subvention von der Regierung eindeutig an bestimmte Produkte gebunden ist144. In diesen Fällen wird grundsätzlich nur ein Ausgleichszoll auf die Einfuhr dieser Waren erhobent4s. Auch Vgl. oben Teil I IV.2.c. Sec. 701 des TariffActs = 19 USC. Sec. 1671 sowie Sec. 771 (5)(A)(ii) = 19 USC Sec. 1677 (5)(A)(ii); zu dem ganzen Problembereich des Zusammenhangs von Beihilfe und importiertem Produkt ausführlich Schervier, Ausgleichszollrecht S. 66ff. 140 s. etwa den Fall bestimmter Arbeitsbeihilfen, unten 3.b.(3); s. auch Porcelain-onSteel Cooking Ware from Mexico (Preliminary Results of Administrative Review), 53 Fed. Reg. S. 34342ff. aufS. 34343 (1988), wo eine an einen US-amerikanischen Importeur geleistete Beihilfe als ausgleichsfähig angesehen wurde. 141 wie etwa bei bestimmten Ausbildungsprogrammen für Arbeitnehmer, vgl. unten 3.b.(4); vgl auch die sog.,housing loans' in Certain Steel Productsfrom Belgium (Final) , 47 Fed. Reg. S. 39304ff. aufS. 39324 (1982). 142 s. hierzu und zum folgenden Barshevsky, Mattice und Martin, 14 Law & Pol'y Int'l Bus. S. llOlff. aufS. 1123f. (1983). ' 43 s. Certain Steel Products from Belgium (Final), 47 Fed. Reg. S. 39304ff. auf s. 39320 (1982). 144 "We consture (sie) that a grant is ,tied' when the intended use is known to the subsidy giver and so acknowledged prior to or concurrent with the bestowal of the subsidy", s. Certain Steel Products from Belgium (Final), 47 Fed. Reg. S. 39304ff. auf s. 39317 (1982). 138 139

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in Fällen, in denen die Beihilfe nur an den Inlandsverkauf des subventionierten Produkts gebunden istl46 oder aber nur Subventionen für die Ausfuhr des untersuchten Produkts in Drittländer gezahlt werden 147, wird grundsätzlich kein Ausgleichszoll erhoben. Das Handelsministerium verteidigte seine Praxis auch gegen das Argument, daß die Förderung eines bestimmten Produktes indirekt immer auch die anderen Erzeugnisse begünstige, da die Förderung eines Bereiches Geld für andere Aktivitäten freisetze, da die gewährten Mittel vertretbar (,fungible') seien. Allerdings ist die Verwaltung selbst bei gebundenen Beihilfen bereit, eine sog. ,cross-subsidisation' anderer Produkte dann auszugleichen, wenn eindeutige Anhaltspunkte dafür vorliegen, daß deren Herstellung durch die Beihilfe begünstigt wurdel4B.

e) ,De minimis'- Regel Das Handelsministerium sieht eine Zuwendung dann nicht als ausgleichsfähig an, wenn sie nur einen sehr geringen Umfang hat, also als ,de minimis' anzusehen ist. Grundsätzlich wird kein Zoll erhoben, wenn das Produkt zu nicht mehr als 0,5% ad valorem durch Subventionierung begünstigt ist149. Diese Vorgehensweise wurde vom CIT gebilligt15o, obwohl nach dem ausdrücklichen Gesetzeswortlaut die Erhebung eines Ausgleichszolls zwingend ist, sobald das Ministerium die Feststellung getroffen hat, daß das eingeführte Produkt subventioniert wurde. 3. Verschiedene Subventionsformen und ihre Behandlung

Sowohl in der wissenschaftlichen Diskussion als auch vom Handelsministerium selbst werden verschiedene Beihilfearten unterschieden und für einzelne Fallgruppen besondere Regeln entwickelt. Anband welcher Kriterien die Unterscheidung erfolgt, wird dabei regelmäßig nicht offengelegt. Allerdings lassen die tatsächlich gebildeten Gruppen erkennen, daß sich die Einteilung 145

s. Certain Steel Products from Belgium (Final) , 47 Fed. Reg. S. 39304ff. auf

s. 39320 (1982).

146 s. die Diskussion des ,FOMEX Frontier Programs' in Porcelain-on-Steel Cooking Ware from Mexico (Final), 51 Fed.Reg. S. 36447ff. aufS. 36449 (1986) sowie Fresh, Chilled, and Frazen Pork from Canada (Final) , 54 Fed . Reg. S. 30774ff. aufS. 30783 (1989) , wo Beihilfen für inländische Werbung als nicht ausgleichsfähig betrachtet wurden. 147 s. Roses and Other Cut Flowers from Columbia (Final Results of Administrative Review), 52 Fed. Reg. S. 48846ff. aufS. 48848 (1987). 148 s. lndustrial Nitrocellulose from France (Final Results of Administrative Review), 52 Fed. Reg. S. 833ff. aufS. 835 (1987) . 149 s. 19 CFR 355.8. 15 Carlisle Tire and Rubber Company v. United States, 517 F.Supp. S. 704ff. auf S. 706 (CIT 1981).

°

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nach zwei unterschiedlichen Kriterien richtet, nämlich nach der Form der Beihilfegewährungsowie nach dem Verwendungszweck der Subvention. Für eine systematische Untersuchung einzelner Subventionierungspraktiken ist es unumgänglich, zwischen Form und Zweck der Subventionierung zu unterscheiden. Bereits äußerlich stehen Form und Zweck der Beihilfegewährung in keiner direkten Verbindung zueinander: Ein bestimmter Subventionierungszweck kann mit ganz verschiedenen Beihilfeformen verfolgt werden. So können etwa Forschungsvorhaben durch Verlorene Zuschüsse oder Kredite zu Vorzugskonditionen ebenso gefördert werden wie durch die kostenlose Bereitstellung von Laboratorien. Je nachdem, ob eine Fallgruppenbildung nach Form oder nach Zweck vorgenommen wird, werden damit auch zwei unterschiedliche Ziele verfolgt. Die Untersuchung einzelner Formen der Beihilfegewährung dient nur der Feststellung, wann bestimmte Praktiken überhaupt eine Leistung an den Subventionsempfänger beinhalten. Demgegenüber dienen die im Zusammenhang mit der Prüfung des Verwendungszwecks diskutierten Fragen der Feststellung, ob die erfolgte Leistung aufgrund der von der Regierung vorgeschriebenen besonderen Verwendung der Beihilfe einen wirtschaftlichen Vorteil für den Leistungsempfänger darstellt. a) Einteilung nach der Form der Beihilfeerteilung (1) Verlorene Zuschüsse und Schuldnachlaß

Nach Sec. 771 (5)(A)(ii)(III) sind Verlorene Zuschüsse dann als Subvention anzusehen, wenn sie mit dem Ziel geleistet werden, Betriebsverluste eines bestimmten Wirtschaftszweiges zu decken. Daraus könnte man den Schluß ziehen, daß Verlorene Zuschüsse nur ausgleichsfähig sind, wenn sie Betriebsverluste abdeckenl51. Der Verwaltung und den meisten Kommentatoren scheinen Verlorene Zuschüsse jedoch eine so offensichtliche Form der Subventionierung!52, daß der Klausel ,to cover Operating losses' keinerlei Bedeutung eingeräumt wird. Der einzige Prüfungspunkt für die Entscheidung über die Erhebung eines Ausgleichszolls auf verlorene Zuschüsse ist demnach die Selektivität der Maßnahmel53. Aufgrund der wirtschaftlich weitgehend identischen Wirkungen werden neben direkten Zahlungen an ein Unternehmen vor allem Schuldnachlässe ebenso wie Verlorene Zuschüsse behandeltl54. Vgl. Schervier, Ausgleichszollrecht S. 78f. Dies wird offenkundig im sog. ,Subsidies Appendix' in Cold-Rolled Carbon Stee/ Flat-Rolled Products from Argentina (Final), 49 Fed.Reg. S. 18006ff. auf S. 18018 (1984), wo das Ministerium beim Aufstellen von Grundsätzen für die Behandlung von bestimmten Beihilfepraktiken einzig die Form der Zuwendung diskutiert. 153 s. Certain Steel Products from Belgium (Final), 47 Fed.Reg. S. 39304ff. auf s. 39316 (1982). 151

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(2) Kredite und Kreditbürgschaften (a) Langzeitkredite Gemäß Sec. 771(5)(A)(ii)(I) ist die Bereitstellung von Krediten oder Regierungsbürgschaften ,on terms inconsitsent with commercial considerations' ausgleichsfähig. Um zu entscheiden, ob wirtschaftliche Überlegungen die Gewährung eines Kredites rechtfertigen würden, unterscheidet das Handelsministerium zwischen kreditwürdigen und kreditunwürdigen Unternehmen. Ein Kredit für ein kreditwürdiges Unternehmen ist dann eine Subvention, wenn er zu einem bevorzugten Zinssatz gewährt wird, d. h., wenn das Unternehmen niedrigere Zinsen zu zahlen hat als es für einen vergleichbaren Kredit auf dem freien Markt hätte aufbringen müssen 155. Im Gegensatz zu früheren Entscheidungenl56 beruft sich das Ministerium jetzt nicht mehr auf den Zinssatz, den ein durchschnittlicher kommerzieller Kreditnehmer zu bezahlen hätte, sondern berücksichtigt die unternehmensspezifische Kreditwürdigkeit157, Die Differenz zwischen dem, was das Unternehmen auf dem freien Markt hätte bezahlen müssen, und dem, was es tatsächlich bezahlt hat, wird als Beihilfe angesehenl58. In zahlreichen Fällen hatte es das Handelsministerium mit Unternehmen zu tun, die es als nicht kreditwürdig ansah. Kreditunwürdigkeit (,uncreditworthiness') heißt dabei keineswegs, daß das fragliche Unternehmen überhaupt keinen Kredit hätte erhalten können, sondern lediglich, daß es ohne die Unterstützung seitens der öffentlichen Hand unmöglich gewesen wäre, einen ver:gleichbaren Kredit zu erhaltenl59. Seit der Entscheidung in Cold-Rolled Carbon Steel Flat-Rolled Products from Argentina stellt die Verwaltung zur Feststellung der Kreditwürdigkeit auf folgende Kriterien ab: "To determine the creditworthiness of a company, we analyse its present and past health, as reflected in various financial indicators calculated from its financial statements and accounts. We give great weight ot the company's recent past and present 154 s. Certain Steel Products from Belgium (Final), 47 Fed.Reg. S. 39304ff. auf S. 39319 (1982) sowie Cold-Rolled Carbon Steel Flat-Rolled Products from Argentina (Final), 49 Fed.Reg. S. 18006ff. aufS. 18020 (1984). 155 s. Cold-Rolled Carbon Steel Flat-Rolled Products from Argentina (Final), 49 Fed.Reg. S. 18006ff. aufS. 18018 (1984). 156 s. Certain Steel Products from Belgium (Final), 47 Fed.Reg. S. 39304ff. auf s. 39317f. (1982). 157 s. Cold Rolled Carbon Steel Flat Rolled Products from Argentina (Final), 49 Fed.Reg. S. 18006ff. aufS. 18018 (1984). 158 s. hierzu im einzelnen unten Teil IV. 159 Certain Steel Products from Belgium (Final), 47 Fed.Reg. S. 39304ff. aufS. 39318 (1982). Wie das Handelsministerium zutreffend hervorhebt, kann jedes Unternehmen begrenzten Kredit erhalten, etwa Lieferantendarlehen, unabhängig davon, wie schlecht seine finanzielle Lage ist.

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Teil li: Feststellung einer Subventionierung

ability to meet its costs and fix financial obligations with its cash flow. Where available, we also consider evidence of the company's future financial position, such as market studies, country and industry economic forecasts, and project and loan appraisals 160. "

Eine Rolle spielt gelegentlich auch die Frage, ob das Unternehmen tatsächlich in der Lage war, private Kredite zu erhalten, ohne daß dabei vom Kreditgeber auf spätere staatliche Intervention vertraut wurde161. Da die Entscheidung über die Kreditwürdigkeit oft außerordentlich komplex ist, läßt sich eine feste Rangfolge der einzelnen Prüfungspunkte nicht festlegen. Ebensowenig wird man vom Vorliegen oder Nichtvorliegen bestimmter Umstände zwingende Rückschlüsse auf die Behördenentscheidung ziehen können. Vielmehr kommt es der Behörde auf das Gesamtbild an, das sie im Einzelfall gewinnti62. Ist einmal erkannt, daß ein Unternehmen nicht kreditwürdig ist, so wird ein Langzeitkredit an dieses Unternehmen immer als ausgleichsfähig angesehen163. Als Subvention gilt in diesen Fällen der höchste kommerzielle Zinssatz im Ausfuhrland zuzüglich einer Risikoprämie. Ermittelt wird diese Risikoprämie, indem zunächst die Differenz zwischen den kommerziellen ,bond rates' für die kreditwürdigsten und die am wenigsten kreditwürdigen Unternehmen auf dem US-Markt berechnet werden. Sodann wird errechnet, wieviel Prozent der US-prime rate dieser Unterschied ausmacht. Schließlich wird dieser Prozentsatz mit der ,prime rate' im Ausfuhrland multipliziert. Der so ermittelte Betrag gilt als Risikoprämie164. In den Stahlfällen des Jahres 1982165 ist die Unterscheidung zwischen kreditwürdigen und -unwürdigen Unternehmen von den Europäischen Gemeinschaften als nicht GATT-konform angegriffen worden. Da aus Sicht der Gemeinschaft die Höhe einer Subvention auf Grundlage der Kosten der Maßnahme für die Regierung festzusetzen ist166, wurde argumentiert, daß die Kreditwürdigkeit zur Feststellung einer Subventionierung nicht maßgeblich sein könne167. Das Handelsministerium folgt dagegen der Ansicht, daß das GATT das Regierungskostenprinzip keineswegs vorschreibe, weshalb es nicht gehindert sei, auch auf den Wert der Beihilfe für den Empfänger abzustellen168. 160 s. Cold Rolled Carbon Steel Flae Rolled Produces from Argeneina (Final) , 49 Fed.Reg. S. 18006ff. aufS. 18019 (1984). 161 s. Cereain Seeel Products from Luxembourg (Final), 47 Fed.Reg. S. 39369ff. auf s. 39371 (1982) . 162 s. Cold Rolled Carbon Seeel Flat Rolled Produces from Argeneina (Final) , 49 Fed.Reg. S. 18006ff. aufS. 18019 (1984). 163 Ebenda. 164 s. Cold Rolled Carbon Steel Flat Rolled Produces from Argentina (Final), 49 Fed.Reg. S. 18006ff. aufS. 18020 (1984). 165 s. vor allem Cereain Steel Produces from Belgium (Final), 47 Fed.Reg. S. 39304ff. (1982). 166 s. hierzu oben 11.5. 167 s. Cerrain Steel Products from Belgium (Final), 47 Fed.Reg. S. 39304ff. auf s. 39331 (1982).

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Doch selbst wenn man dem Regierungskostenprinzip folgt, so ist das Argument der Gemeinschaft schon aus einem anderen Grund nicht zwingend. Bei einem sehr unsicheren Kredit, also einem Kredit an nicht kreditwürdige Unternehmen, wird sich der tatsächliche Wert der Rückzahlungsforderung für die Regierung ändern: Je höher die Wahrscheinlichkeit des Ausfalls, desto geringer ist der Wert der Rückzahlungsforderung für die Regierung. Auch in diesem verringerten Wert der Rückzahlungsforderung kommen letztlich Kosten der Regierung' zum Ausdruck. Selbst wenn man also dem Ansatz der Gemeinschaft folgt, so kann die vom Handelsministerium gemachte Unterscheidung sinnvoll sein. Die Methoden zur Berechnung der Subventionshöhe können mit diesem Argument freilich nicht begründet werden. (b) Kurzfristige Kredite

Für Kredite mit einer Laufzeit von einem Jahr oder weniger spielt die Unterscheidung von kreditwürdigen und -unwürdigen Unternehmen keine Rolle169. Da der kurzfristige Verleih von Geld regelmäßig mit nur geringem Risiko behaftet und zudem meistens gesichert ist, werden solche Kredite einheitlich nur dann als Subvention angesehen, wenn sie zu günstigeren Konditionen vergeben werden als vergleichbare kommerzielle Kreditet7o. (c) Kreditbürgschaften

Kreditbürgschaften werden in dem Maße als ausgleichsfähig angesehen, in dem sie zu günstigeren Kreditbedingungen führen als sie ohne die Bürgschaft zustande gekommen wären. Für kreditwürdige Unternehmen heißt dies, daß zuerst die Kosten der Regierungsbürgschaft mit den Kosten für eine kommerzielle Bürgschaft verglichen werden. Ist der für die Regierungsbürgschaft aufgewandte Betrag geringer, so gilt die Differenz als Subventiont71. Sind die Kosten für beide gleich, so wird untersucht, ob die Bürgschaft die anderen Kreditbedingungen beeinflußt hat172. Bei nicht kreditwürdigen Unternehmen wird regelmäßig jede Bürgschaft als Subvention angesehen 173, es sei denn, die fraglichen Kredite sind in besondes. ebenda. s. Cold Rolled Carbon Steel Flat Rolled Products from Argentina (Final), 49 Fed.Reg. S. 18006ff. aufS. 18020 (1984). 170 Ebenda. 171 s. etwa die Behandlung der ,New Brunswick Loan Guarantee' in Live Swine and Fresh Chilied and Frozen Pork Products from Canada (Final), 50 Fed.Reg. S. 25097ff. aufS. 25105 (1985). 172 Cold-Rolled Carbon Steel Flat-Rolled Products from Argentina (Final), 49 Fed.Reg. S. 18006ff. aufS. 18019 (1984) . 173 Vgl. Certain Carbon Steel Products from Brazil (Final), 49 Fed.Reg. S. 17988ff. aufS. 17990 (1984). 168 169

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rer Weise gesichertl74 oder die Bürgschaft wird aus Gründen gewährt, die nicht mit dem Wunsch nach Förderung des entleihenden Unternehmens in Verbindung stehen175. Die Untersuchung der Kreditbedingungen für die Feststellung der Ausgleichsfähigkeit von Bürgschaften steht im Widerspruch zum Wortlaut von Sec. 771(5)(A)(ii)(I). Nach dieser Bestimmung sollen Kreditbürgschaften nur insoweit als Beihilfe anzusehen sein, als sie nicht mit wirtschaftlichen Überlegungen in Einklag stehen. Der Wert des Unterschiedes zwischen der wirtschaftlich gebotenen und der tatsächlich von der Regierung vorgenommenen Handlungsweise kommt jedoch in den günstigeren Konditionen für den später gewährten Kredit nur mittelbar zum Ausdruck176. Unmittelbar kann der Wert des nicht von wirtschaftlichen Überlegungen getragenen Verhaltens nur ermessen werden, indem man den vom Empfänger für die Bürgschaft gezahlten Preis mit dem vergleicht, was er für eine vergleichbare Bürgschaft auf dem freien Markt hätte aufwenden müssen. Eine Ausnahme zu den hier genannten Regeln verdient Beachtung: Ist die Regierung der Hauptaktionär einer Gesellschaft, so ist eine Regierungsbürgschaft dann nicht ausgleichsfähig, wenn es allgemeiner Geschäftspraxis in dem subventionierenden Land entspricht, daß Eigentümer oder Aktionäre ihren Unternehmen Bürgschaften zu ähnlichen Bedingungen zur Verfügung stellen177. Allerdings hat das Handelsministerium kürzlich auch diese Ausnahme wiederum begrenzt: Wenn das maßgebliche Unternehmen nicht beteiligungswürdig sei, so müsse auch die Bürgschaft ebenso beurteilt werden wie eine Kapitalbeteiligung178. Ebenso wie ein vernünftiger Investor keine Anteile an einem nicht beteiligungswürdigen Unternehmen erwerbe, würde er auch keine Bürgschaften für ein solches Unternehmen gewähren.

174 s. ebenda, wo sich das Handelsministerium unter anderem darauf berief, daß alle Kredite zusätzlich zur Bürgschaft zu 130% gesichert waren. 175 Vgl. etwa Oil Country Tubular Goods from Austria (Prel.), 50 Fed.Reg. S. 23334ff. aufS. 23337 (1985), wo die Österreichische Regierung für Kredite gebürgt hatte, die von Versicherungsgesellschaften an private Unternehmen erteilt worden waren. Nach§ 77 des Versicherungsaufsichtsgesetzes vom 18. Oktober 1978 ist es erforderlich, daß kommerzielle Kredite, die von Versicherungsgesellschaften vergeben werden, entweder durch Grundstücksrechte oder Regierungsbürgschaften gesichert sind. Zweck der Bürgschaft war es alleine, die Investitionsmöglichkeiten für Versicherungsgesellschaften zu erweitern. 176 s. Schervier, Ausgleichszollrecht S. 104. 177 s. Cold-Rolled Carbon Steel Flat-Rolled Products from Argentina (Final) , 49 Fed.Reg. S. 18006ff. aufS. 18019 (1984). 178 s. New Steel Rail, Except Light Rail, from Canada (Final), 54 Fed. Reg. S. 31991 ff. aufS. 31992.

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(3) Beteiligung am Eigenkapital Wie Kredite oder Kreditbürgschaften sind Regierungsbeteiligungen am Eigenkapital eines Unternehmens dann ausgleichsfähig, wenn sie mit kommerziellen Überlegungen nicht zu vereinbaren sind179. Regierungsbeteiligungen am Eigenkapital eines Unternehmens werden also nicht per se als Subvention betrachtettso. Eine Regierung kann auf drei unterschiedliche Arten am Eigenkapital eines Unternehmens beteiligt seintst. Kauft die Regierung vorher ausgegebene Aktien von Aktionären und nicht vom Unternehmen selbst, so profitiert die Gesellschaft in keiner denkbaren Situation von dieser Transaktion. Im Ankauf von solchen Aktien kann daher auch nie eine Subventionierung zu sehen sein 182. Kauft die Regierung dagegen die Beteiligungen direkt vom Unternehmen, so wird der Kauf dann als Subvention angesehen, wenn die Regierung mehr als den Marktpreis dafür bezahlt. Das Handelsministerium hält den Marktpreis - selbstverständlich einen Marktpreis gemessen zu einem Zeitpunkt, als die erwartete Regierungsbeteiligung den Kurswert noch nicht beeinflussen konnte -für den besten Indikator der Erwartungen privater Investoren in die künftige Entwicklung der Ertragslage des Unternehmens. Außerordentlich schwierig ist die Behandlung der dritten möglichen Situation: Die Regierung kauft Beteiligungen vom Unternehmen selbst, ohne daß es einen Marktpreis für diese Anteile gibt. In diesen Fällen stellt das Handelsministerium auf die Beteiligungswürdigkeit ( ,equityworthiness')183 des betroffenen Unternehmens ab. Diese wird danach bestimmt, ob das Unternehmen eine vernünftige Gewinnspanne innnerhalb eines angemessenen Zeitraums erwarten läßtl84. Dabei untersucht das Ministerium die finanzielle Lage des Unternehmens, wie sie sich in Bilanzen und anderen Unterlagen widerspiegelt, wobei besonderer Wert auf die jüngsten Gewinnspannen für Investitionen gelegt wird. Darüber hinaus zieht die Behörde dieselben Faktoren wie zur Feststellung der Kreditwürdigkeit eines Unternehmens zur Beurteilung heran. So werden- ähnlich wie bei Krediten- Unternehmen als beteiligungswürdig s. Sec. 771(5)(A)(i)(l) = 19 USC Sec. 1677(5)(A)(i)(l). s. Certain Steel Products from Belgium (Final), 47 Fed.Reg. S. 39304ff. auf S. 39318 (1982) sowie Cold-Rol/ed Carbon Steel Flat-Rolled Products from Argentina (Final), 49 Fed.Reg. S. 18006ff. aufS. 18020 (1984). 181 Cold-Rolled Carbon Stee/ Flat-Rolled Products from Argentina (Final) , 49 Fed.Reg. S. 18006ff. aufS. 18020 (1984). 182 Al Tech Specialty Steel Corp. v. United States, 683 F.Supp. S. 821ff. aufS. 822 (CIT 1989). 183 In früheren Entscheidungen wandte das Handelsministerium denselben Standard wie für die Kreditwürdigkeit von Unternehmen an, s. Certain Steel Products from Belgium (Final), 47 Fed.Reg. S. 39304ff. aufS. 39319 (1982) . 184 s. Cold-Rolled Carbon Steel Flat-Rolled Products from Argentina (Final), 49 Fed.Reg. S. 18006ff. aufS. 18020 (1984). 179

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angesehen, wenn private Investoren gleichzeitig zu denselben Bedingungen in das fragliche Unternehmen investiert haben wie die Regierung1ss. Allerdings bleiben solche Investitionen unbeachtlich, wenn das Handelsministerium zu der Ansicht gelangt, daß diese ihrerseits durch Investitionen seitens der Regierung veranlaßt wurdenis6. Dort, wo parallele private Investitionen fehlen, wird eine Subventionierung immer dann angenommen, wenn die Gewinnerwartung des betroffenen Unternehmens unter der durchschnittlichen Gewinnspanne im subventionierenden Land liegt (,rate of return shortfall'). Da Kapitalbeteiligungen mit höherem Risiko verbunden sind als Langzeitdarlehen, werden die Kosten für Beteiligungen ( d. h. die Gewinnerwartung) immer über den Kosten für Kredite (d.h. die Zinsen) angesetztiB7. Die Anforderungen an die Beteiligungswürdigkeit eines Unternehmens liegen daher über denen an die Kreditwürdigkeitiss. Andere kommerzielle Erwägungen als die zu erwartende Gewinnspanne, die für einen privaten Investor ebenfalls maßgeblich sein können, bleiben bei der Untersuchung des Handelsministeriums demgegenüber gänzlich außer Betracht. Insbesondere haben weder der Wert des Anlagevermögens eines Unternehmens noch die Profilabilität einzelner Produktionszweige, beides Elemente, die häufig private Investitionsentscheidungen beeinflussen, Einfluß auf die Entscheidung des Ministeriumsi89. Die Höhe der Subvention wird festgelegt, indem für den gesamten Untersuchungszeitraum der Unterschied zwischen den Einkünften aus Investitionen im fraglichen Unternehmen und dem nationalen Durchschnitt berechnet wird (sog. ,rate of return shortfall'). Beachtenswert ist, daß für die Festsetzung der Höhe der Subvention ,rate of return shortfall' etwas anderes bedeutet als bei der Beantwortung der Frage, ob die Investition kommerziellen Erwägungen entsprach. Bei der Bestimmung über das Vorliegen einer Subvention prüft das 185 Vgl. Industrial Phosohoric Acid from Belgium (Final), 52 Fed. Reg. S. 25443 ff. aufS. 25445 (1987); Carbon Steel Structural Shapes from Luxembourg (Final), 47 Fed. Reg. S. 39364ff. aufS. 39367f. (1982). It«> s. New Steel Rail, Except Rail, from Canada (Final), 54 Fed. Reg. S. 31991ff. auf S. 31992 (1989); vgl. auch Fresh Cut Roses from Israel (Preliminary Results of Administrative Review), 54 Fed. Reg. S. 10395 aufS. 10397 (1989) , wo private Investitionen deshalb unberücksichtigt blieben, weil die privaten Investoren kein direktes Gewinninteresse an dem Unternehmen hatten, sondern sich vielmehr wegen bestimmter von diesem erbrachten Dienstleistungen daran beteiligten. 187 s. Cold-Rolled Carbon Steel Flat-Rolled Products from Argentina (Final), 49 Fed.Reg. S. 18006ff. aufS. 18017 (1984). 188 Die Praxis des Handelsministeriums wurde im wesentlichen vom CIT gebilligt, s. British Steel Corp. v. United States, 605 F.Supp. S. 286ff. aufS. 290f. (CIT 1985). 189 Davidow, 24 Columbia J. Transnat'l L. S. 279ff. aufS. 299 (1986); s. Steel Wheels from Brazil (Final), 54 Fed. Reg. S. 15523ff. aufS. 15529f. (1989), wo sowohl das Argument zurückgewiesen wurde, die Investition habe der Rettung vorheriger Zuschüsse gedient, als auch die erwartete Profilabilität eines einzelnen Projektes als irrelevant angesehen wurde.

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Ministerium den zu erwartenden ,rate of return shortfall' zum Zeitpunkt der Investition. Zur Festsetzung der Höhe der Beihilfe dagegen stellt die Behörde auf den ,rate of return shortfall' in jedem Geschäftsjahr ab, nimmt also eine rückblickende Betrachtungsweise vor. Tätigt demnach eine Regierung eine Investition in einem Unternehmen, das gegenwärtig nicht beteiligungswürdig ist, so muß sie damit rechnen, daß auf diese Investition später Ausgleichszölle gezahlt werden müssen, die weit über dem liegen, was sie selbst gegenwärtig als ,rate of return shortfall' erwartet. In einem jüngst entschiedenen Fall mußte das Ministerium die Frage beantworten, ob ein Unternehmen auch dann noch als subventioniert angesehen werden kann, wenn es nach vorherigen Kapitalbeteiligungen der Regierung nunmehr privatisiert wurde. Das Handelsministerium stellte entscheidend darauf ab, ob der Preis, den der private Investor für die Unternehmensanteile zu bezahlen hatte, deren Marktwert entsprach oder nicht190. Freilich ist nicht ersichtlich, weshalb es auf die Transaktion zwischen neuem Eigentümer und der Regierung ankommen soll. Wenn die Regierung dem fraglichen Unternehmen zuvor entgegen wirtschaftlichen Erwägungen Mittel zukommen ließ, so endet die begünstigende Wirkung nicht allein deshalb, weil der Eigentümer gewechselt hat. Allenfalls könnte man dann, wenn es der Regierung durch den Verkauf gelingt, den von ihr geleisteten Einsatz wieder aus dem Unternehmen abzuziehen, den Schluß ziehen, daß ihre Investition wirtschaftlich vernünftig war. (4) Steuerbefreiungen Steuerbefreiungen haben praktisch dieselben Auswirkungen wie Verlorene Zuschüsse. Folglich hat das Handelsministerium auch nie einen Unterschied zwischen beiden gemachtt91. Wie oben dargelegt, hat jedoch der CIT in Bethlehem Steel den Test der allgemeinen Erhältlichkeit einer Subvention zwar für andere Praktiken als unzulässig beurteilt, ihn für Steuerbefreiungen jedoch aufrecht erhaltent92. Das Gericht argumentiert damit, daß Steuerbefreiungen nicht an demselben logischen Standard gemessen werden könnten wie positiv begünstigende Akte193. In Cabot stellte der CIT jedoch einen anderen Maßstab auf. Im Rahmen seiner Unterscheidung zwischen allgemeinen und nicht allgemeinen Beihilfe190 s. Lime from Mexico (Preliminary Results of Changed Circumstances Review), 54 Fed. Reg. S. 1753ff. aufS. 1754 (1989). 191 Vgl. Cerrain Steel Products from Belgium (Final) , 47 Fed.Reg. S. 39304ff. auf s. 39305f. (1982). 192 Vgl. oben 2.b.(2). 193 s. Bethlehem Steel Corp. v. United States, 590 F.Supp. S. 1237ff. aufS. 1245 (CIT 1985).

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maßnahmen stellte er fest, daß bei Steuergesetzen im Einzelfall zu entscheiden sei, ob sie bestimmte Adressaten oder die Gesellschaft insgesamt begünstigtenl94. Auf das Kriterium der Allgemeinerhältlichkeit der Steuerbefreiung wird dabei nicht mehr Bezug genommen. Auch in Al Tech Specialty Steel stellte der CIT unter Berufung auf Cabot und Bethlehem fest, daß es auch bei Steuergesetzen darauf ankomme, ob sie "result in special bestowals upon specific enterprisesl95." Es ist demnach zu erwarten, daß der CIT künftig auch bei Steuerbefreiungen auf die tatsächliche Selektivität der Maßnahme abstellen will. (5) Subventionierung von Vorprodukten, sog. ,upstream subsidies'

,Upstream subsidies' sind Subventionen, die für ein gewisses Vorprodukt gezahlt werden, das sog. ,input product,' das für die Herstellung des zur Untersuchung anstehenden Erzeugnisses verwandt wirdl96. Unter dem Tariff Agreements Act von 1979 hatte das Handelsministerium solche Subventionen grundsätzlich als ausgleichsfähig angesehen, sofern der Erzeuger des Endprodukts tatsächlich von ihnen begünstigt warl97. Der Hersteller wurde dann als nicht begünstigt angesehen, wenn er das Vorprodukt in einer sog. ,arms length's transaction' erhalten hatte, also unter Bedingungen, die denen zwischen zwei nicht miteinander verbundenen Geschäftspartnern entsprechen. Um festzustellen, ob eine solche Transaktion vorlag, wurde der vom Produzenten gezahlte Preis mit dem Marktpreis für nicht subventionierte Produkte verglichenl98. In den Stahlfällen des Jahres 1982 wurde entscheidend darauf abgestellt, daß die Stahlhersteller sowohl subventionierte als auch unsubventionierte Kohle kauftenl99. Mit dem TariffAct von 1984 führte der Kongreß neue Regeln für ,upstream subsidies' ein. Danach können solche Beihilfen ausgeglichen werden, wenn (1) das Vorprodukt subventioniert wurde, (2) dies nach Ansicht des Handelsministeriums einen ,competitive benefit' für das Endprodukt darstellt und schließlich (3) diese Subvention einen bedeutenden Einfluß auf die Produktionskosten des Enderzeugnisses hatzoo. 194 s. Cabot Corp. v. United States, 620 F.Supp. S. 722ff. auf S. 732 in Fn. 8 (CIT 1985). 195 s. Al Tech Specialty Steel Corp. v. United States, 661 F.Supp. S. 1206ff. auf S. 1212 (CIT 1987). 196 Vgl. hierzu Bello und Holmer, 19 Int'l Law. S. 639ff. aufS. 640 (1985). 197 s. Certain Stee/ Products from Belgium (Final), 47 Fed.Reg. S. 39304ff. auf s. 39319 (1982). 198 s. ebenda; vgl. auch Koenig, in: Int'l Trade Policy S. 9-1ff. aufS. 9-4ff. 199 s. Certain Steel Products from Belgium (Final), 47 Fed.Reg. S. 39304ff. auf s. 39319 {1982). zoo Sec. 771A (a) TariffAct = 19 USC Sec. 1677-1 (a).

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(a) Definition von ,input-product' Sec. 771A(a)(l) definiert den Begriff ,input product' als "a product ( ... ) that is used in the manufacture or production ... of merchandise that is the subject of a countervailing duty proceeding." Während diese Definition keine Schwierigkeiten bereitet, wenn ein bestimmtes Vorprodukt neben anderen gebraucht wird, um ein Endprodukt herzustellen, so ist die Abgrenzung zwischen Vorprodukt und Endprodukt dann problematisch, wenn ein Produkt verschiedene Produktionsstufen durchläuft. In verschiedenen Fällen20I argumentierten die einführenden Unternehmen, daß Subventionen für landwirtschaftliche Produkte, die vor der Ausfuhr verarbeitet wurden, nach dem ,upstream subsidies'-Test zu beurteilen seien. Die Behörde entwickelte verschiedene Kriterien, um zu entscheiden, unter welchen Voraussetzungen eine verarbeitete Ware mit dem Eingangsprodukt identisch ist und wann sie ein eigenes, vom Vorprodukt zu trennendes Erzeugnis darstellt. Der erste Prüfungspunkt ist die durch Verarbeitung erfolgte Wertsteigerung202, wobei die Behörde nicht nur Preise auf beiden Produktionsstufen miteinander vergleicht, sondern auch den Kosten der Verarbeitung ein gewisses Gewicht einräumt203. Erhöht die Verarbeitung den Wert der fraglichen Ware nur geringfügig204, so kann nach Ansicht des Handelsministeriums das Rohprodukt nicht ernsthaft als Vorprodukt behandelt werden. Ein zweites Kriterium ist das Maß, in dem die Nachfrage für das Eingangsprodukt von der Nachfrage nach dem Enderzeugnis abhängt205. Bestimme die Nachfrage auf der zweiten Stufe auch diejenige auf der ersten, so deute dieser Umstand darauf hin, daß das Eingangsprodukt praktisch nur zum Verbraucher auf der nächsten Ebene durchgereicht werde und die Verarbeitung im wesentlichen daraus besteht, es für diesen fertig zu machen. In diesem Fall wird das Eingangsprodukt als mit dem Enderzeugnis identisch angesehen. 2°1 s.Live Swine and Fresh, Chilied and Frozen Pork Products from Canada (Prel.), 50 Fed. Reg. S. 13264ff. auf S. 13265 sowie derselbe Fall (Final), 50 Fed. Reg. S. 25097ff. aufS. 25098ff. (beide 1985), und Rice from Thailand (Prel.), 51 Fed.Reg. S. 3377ff. auf S. 3378 sowie derselbe Fall (Final), 51 Fed.Reg. S. 12357 ff. auf S. 12357ff. (beide 1986). 202 s. Live Swine and Fresh, Chilied and Frozen Pork Products from Canada (Final), 50 Fed.Reg. S. 25097ff. aufS. 25098ff. (1985). 203 s. Fresh, Chilled, and Frozen Pork from Canada (Final), 54 Fed. Reg. S. 30774ff. aufS. 30775 (1989). 204 Nicht ganz eindeutig ist, was unter ,geringfügig' zu verstehen ist. Jedenfalls genügte in Certain Table Wine from France (Initiation), 50 Fed.Reg. S. 40580ff. auf S. 40581 (1985) , in Certain Table Wine from the Federal Republic of Germany (Initiation), 50 Fed. Reg. S. 40582ff. aufS. 40583 (1985) sowie in Certain Table Wine from ltaly (Initiation), 50 Fed.Reg. S. 40584ff. aufS. 40585 (1985) der Umstand, daß die Verarbeitung von Weintrauben zu Tischwein den Wert um mindestens 20% steigerte, dafür aus, Weintrauben als nicht mit Tischwein identisch anzusehen. 2os s. Live Swine and Fresh, Chilied and Frozen Pork Products from Canada (Final), 50 Fed.Reg. S. 25097ff. aufS. 25098 (1985).

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In Canadian Meat Counci/206 verwarf der CIT zunächst diese Gesetzesauslegung207. Der auf jeder Produjs.tionsstufe hinzugefügte Mehrwert sollte nach Ansicht des Gerichtes unberücksichtigt bleibenzos. Durch den Omnibus Trade and Competitiveness Act of 1988 hat der Gesetzgeber die bisherige Verwaltungspraxis für landwirtschaftliche Produkte allerdings in Sec. 771B gesetzlich festgeschrieben209. (b) Subventionierung des Vorprodukts

Die Maßnahme, durch die das Vorprodukt begünstigt wurde, muß selbst alle Voraussetzungen einer Subvention im Sinne des Gesetzes erfüllenzto. Aus diesem Grund lehnt das Handelsministerium es ab, gegen Maßnahmen vorzugehen, die zwar das Vorprodukt für den Hersteller verbilligen, jedoch selbst keine Beihilfe darstellen. Daher verwarf das Ministerium etwa den Vorschlag, Ausfuhrbeschränkungen auf Vorprodukte, durch die der Preis des Vorproduktes auf dem Inlandsmarkt künstlich niedrig gehalten wurde, mit einem Ausgleichszoll zu belegen211. (c) Vorteil für das Endprodukt

Das nächste Problem bei der Feststellung der Ausgleichsfähigkeit einer Subvention auf Vorprodukte ist nach Sec. 771A(a)(l) die Frage, ob die Subventionierung "bestows a competitive benefit on the merchandise." Dabei soll ein ,competitive benefit' dann vorliegen, "when the price for the input product ... is lower than the price that the manufacturer ... would otherwise pay for the product in obtaining it from another seller in an arms-length transaction212." Durch diese Regelung sollte weitgehend die vorangegangene Verwaltungspraxis wiedergeben werden213. Canadian Meat Council v. United States, 661 F.Supp. S. 622ff. (CIT 1987). 661 F.Supp. S. 622ff. aufS. 625 (CIT 1987}. 2os 661 F.Supp. S. 622ft. aufS. 626 (CIT 1987). 209 s. Fresh, Chilled, and Frazen Porkfrom Canada (Final}, 54 Fed. Reg. S. 30774ff. aufS. 30775 (1989}, wo das Handelsministerium dieselben Kriterien wie vor der Gesetzesänderung anwendet. 210 Dabei ist es gleichgültig, durch welche Form der Subventionierung das Vorprodukt begünstigt wird. So hielt das Handelsministerium in Steel Wheels from Brazil (Final}, 54 Fed. Reg. S. 15523ff. aufS. 15528 (1989) eine Kapitalbeteiligung der Regierung in dem das Vorprodukt herstellenden Unternehmen für ausreichend, um ein ,upstream subsidy' anzunehmen. m s. Non-Rubber Footwear from Argentina (Final Results of Administrative Review), 52 Fed.Reg. S. 7289ff. aufS. 7290 (1987). 212 s. Sec. 771(A}(b}(l} TariffAct = 19 USC Sec. 1677-1(b}(1). 213 s. die Stellungnahme von Senator Dole, 130 Cong.Rec. S. 13970 (daily ed. Oct. 9, 1984). 206 207

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Zur Bestimmung des Wettbewerbsvorteils untersucht das Ministerium zunächst die Preise anderer inländischer Hersteller. Wenn in einer früheren Entscheidung festgestellt wurde, daß das Vergleichsprodukt ebenfalls subventioniert wurde, kann das Ministerium nach Sec. 771A(b)(2)2 14 diesen Preis entweder berichtigen oder aber den Preis einer anderen Quelle heranziehen. Diese Vorschrift ist vor allem dann von Bedeutung, wenn in einem Markt nur subventionierte Produkte erhältlich sind215, z. B. aufgrund von Einfuhrbeschränkungen für nicht subventionierte Güter. Die Behörde greift dann auf Weltmarktpreise zurück, wobei sie die Preise eines der weltweit am kostengünstigsten produzierenden Unternehmen heranzieht216. In Steel Wheels from Brazil argumentierten die Hersteller, daß die Subventionierung des Vorproduktes allgemein zu einem niedrigeren Preis auf dem brasilianischen Markt geführt hätte. Das Vorprodukt sei daher zum subventionierten Preis allgemein erhältlich217. Ebensowenig wie eine allgemeinerhältliche Beihilfe könne die Subventionierung eines Vorproduktes ausgeglichen werden, die zu einer allgemeinen Verbilligung dieses Vorproduktes führe. Das Handelsministerium wies dieses Argument jedoch zurück. Zwar müsse die Subvention an das Vorprodukt spezifisch sein, um ausgeglichen werden zu können, doch müsse die Weitergabe des subventionierten Vorproduktes keineswegs spezifisch sein. Das Ministerium sah unter Hinweis auf die Gesetzgebungsgeschichte den ,competitive-benefit'-Test als Ersatz für den fehlenden Test der Allgemeinerhältlichkeit an21B. Überzeugend ist die Argumentation der Behörde nicht. Es ist schwer einzusehen, weshalb das Spezifizitätserfordernis zwar bei direkter Weitergabe von Vorprodukten an den Hersteller gelten soll, nicht jedoch, wenn es um die Subventionierung des Vorproduktes geht219. Wirtschaftlich sind beide Fälle gleich zu bewerten.

(d) Wirkung auf die Herstellungskosten Im letzten Schritt muß die Behörde feststellen, ob die Subventionierung des Vorproduktes "a significant effect on the cost of manufacturing or producing the merchandise" hat. Statt zu untersuchen, wie stark die Subventionierung des Vorproduktes die Produktionskosten des Enderzeugnisses senkt, verlangt 214 19 USC Sec. 1677-1(b)(2). 215 Vgl. Steel Wheels from Brazil (Final), 54 Fed. Reg. S. 15523ff. auf S. 15527

(1989), wo alle anderen inländischen Hersteller ebenfalls subventioniert waren. 216 s. etwa Steel Wheels from Brazil (Final), 54 Fed. Reg . .S. 15523ff. aufS. 15527 (1989); vgl. auch Certain Agricultural Fillage Tools from Brazil (Prel.), 50 Fed.Reg. S. 24270ff. aufS. 24274 (1985). 217 Steel Wheels from Brazil (Final), 54 Fed. Reg. S. 15523ff. aufS. 15532 (1989). 218 Steel Wheels from Brazil (Final) , 54 Fed. Reg. S. 15523ff. aufS. 15533 (1989). 219 s. Alexander, Mich. J . Int'l L. S. 807ff. aufS. 841 (1989); vgl. unten (b).

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das Ministerium den Nachweis einer einschneidenden Wirkung der Subvention auf die Wettbewerbsfähigkeit des Endproduktes220 . Das Handelsministerium führt hierzu eine zweistufige Prüfung durch. In einem ersten Schritt wird die Subventionshöhe ausgerechnet, indem die ,ad valorem' Subventionsrate auf das Vorprodukt mit dem Anteil multipliziert wird, den das Vorprodukt an den Herstellungskosten des Enderzeugnisses hat221. Ist diese Spanne geringer als 1%, so wird vermutet, daß die Subvention keine einschneidende Wirkung auf die Wettbewerbsfähigkeit des Enderzeugnisses hat. Beträgt sie dagegen mehr als 5%, so wird eine solche Wirkung vermutet. Beide Vermutungen sind widerlegbar222. Zur Widerlegung der Vermutungen bzw. bei einer Subventionsspanne zwischen 1% und 5% untersucht die Behörde, inwieweit der Preis des Enderzeugnisses den Wettbewerb auf dem OS-amerikanischen Markt beeinflußt und inwieweit andere Faktoren als der Preis der Ware für die Käuferentscheidung maßgeblich sind223. Kann eine geringe Preissenkung zu einem relativ großen Anstieg der Verkaufszahlen führen, d. h. in einem sehr homogenen Markt, so kann bereits eine geringe Subventionsspanne für eine positive Entscheidung ausreichen. Bestimmen dagegen überwiegend andere Faktoren als der Preis der Ware das Käuferverhalten, so kann selbst eine hohe Subventionsspanne ohne einschneidende Wirkung auf die Wettbewerbsfähigkeit der eingeführten Ware sein. In der Begründung der Entscheidung über den Einfluß der Subventionierung auf die Wettbewerbsfähigkeit des Imports beruft sich das Ministerium unter anderem auf Informationen, die von der ,International Trade Commission' während ihrer Schädigungsfeststellung gesammelt wurden224 . Diese Praxis der Behörde ist als Wiedereinführung einer Prüfung der handelsverzerrenden Wirkung einer Subvention in das US-amerikanische Ausgleichszollrecht kritisiert worden225. Gegenstand eines solchen Prüfungspunktes wäre die Wirkung der Subvention auf die internationale Wettbewerbsfähig22o s. Certain Agricultural Tillage Tools from Brazil (Final), 50 Fed. Reg. S. 34525ff. aufS. 34528 und S. 34530 (1985). 221 Das so erlangte Ergebnis ist jedoch nicht identisch mit der Höhe einer eventuell festgestellten Subventionierung. Diese wird nämlich nicht aufgrund des Anteils des Vorproduktes an den Kosten bemessen, sondern auf Grundlage des Anteils des VorproduktesamWert des Endproduktes, s. Steel Wheels from Brazil (Final), 54 Fed. Reg. S. 15523ff. aufS. 15528 (1989). 222 s. Certain Agricultural Ti/lage Tools from Brazil (Final), 50 Fed. Reg. S. 34525ff. aufS. 34529 (1985). 223 s. Certain Agricultural Tillage Tools from Brazil (Final) , 50 Fed. Reg. S. 34525ff. aufS. 34528f. (1985). 224 s. Certain Agricultural Ti/lage Tools from Brazil (Final) , 50 Fed. Reg. S. 34525ff. aufS. 34530 (1985); s. auch Stee/ Wheels from Brazil (Final), 54 Fed. Reg. S. 15523ff. aufS. 15527 (1989). 225 So Jameson, 12 Syr. J. lnt'l L. & Com. S. 59ff. aufS. 91 (1985).

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keit des exportierten Gutes insgesamt, also die Frage, ob die Subventionierung einen wettbewerbsbegünstigenden Effekt auf die ausgeführte Ware hat oder aber nur interne Marktverzerrungen ausgleicht226. Das Ministerium unternimmt indessen eine ganz andere Untersuchung. Gefragt wird danach, ob der durch die Subventionierung entstandene Kostenvorteil die Wettbewerbsfähigkeit der eingeführten Ware auf dem amerikanischen Markt verbessert hat. Geprüft wird also nicht die Wirkung der Subvention, sondern die Wettbewerbslage auf dem Binnenmarkt. Gerade dieser Test widerspricht jedoch dem Gesetz. Denn in dem zweigeteilten Verfahren zur Ausgleichszollfestsetzung obliegt die Untersuchung der Auswirkungen der Subvention auf dem Binnenmarkt der ITC, nicht dem Ministerium. Auch steht die Untersuchung des Ministeriums nicht im Einklang mit dem Wortlaut der Bestimmungen in Sec. 771A(a)(3). Danach soll nur geprüft werden, ob die Subvention eine Wirkung auf die Herstellungskosten des Endproduktes hat, nicht ob sie Auswirkungen auf dessen Wettbewerbsfähigkeit hat. Schließlich läßt sich die Handhabung des Gesetzes durch das Ministerium nicht mit dem Hinweis auf das ,competitive benefit-' Erfordernis rechtfertigen. Zwar legt dieser Begriff es auf den ersten Blick nahe, auch die Wettbewerbsfähigkeit des Endproduktes zu untersuchen. Doch darf nach der Legaldefinition des Begriffes ,competitive benefit' in Sec. 771A(b) nur geprüft werden, ob der Hersteller des Endproduktes das Vorprodukt zu günstigeren Konditionen erhalten hat als es ohne die Subventionierung der Fall gewesen wäre. (6) sog. ,natural resources subsidies'

Häufig subventioniert eine Regierung nicht ein Vorprodukt, sondern verkauft Bodenschätze aus regierungseigenen Vorkommen oder andere zur Produktion nötigen Waren zu niedrigen Preisen an die heimische Industrie. In vielen Fällen werden solche Programme nicht von Regierungsbehörden direkt, sondern von regierungseigenen Unternehmen verwaltet227. Vor der Entscheidung in Cabot untersuchte das Handelsministerium solche Subventionen alleine nach den Vorschriften in Sec. 771(5)(A)(ii)(II), wonach "the provision of goods or Services at preferential rates" eine Subvention darstellt. Formell prüfte das Handelsministerium zwei Kriterien: In einem ersten Schritt wurde geprüft, ob die Vergünstigung allgemein erhältlich war. Sodann wurde untersucht, ob die Bereitstellung der fraglichen Güter zu Vorzugspreisen erfolgtezzs. Praktisch bestand jedoch kaum ein Unterschied zwischen dem ersten s. zum Erfordernis einer handelsverzerrenden Wirkung ausführlich oben 11.4. Dies ist zum Beispiel der Fall bei der mexikanischen Petra-Gesellschaft PEMEX, vgl. Jameson, 12 Syr. J. Int'l L. & Com. S. 59 ff. aufS. 91 (1985). 228 Vgl. etwa Certain Softwood Products from Canada (Final), 48 Fed.Reg. S. 24159ff. aufS. 24167 (1983). 226

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und dem zweiten Teil der Prüfung: Eine nicht allgemein erhältliche Ware stellte immer eine Bereitstellung zu Vorzugsbedingungen dar. Auch in den Fällen, in denen ein bestimmter Rohstoff nur von einem bestimmten Wirtschaftszweig genutzt werden konnte, wurde der Verkauf desselben immer als allgemein erhältliche Leistung angesehen229 . Das Ministerium erachtete die Bereitstellung von Rohstoffen nur dann nicht als ,generally available' , wenn die begrenzte Anwendbarkeit des Programms in nur einigen Wirtschaftszweigen ihren Ursprung nicht in der Beschaffenheit (,inherent nature') des fraglichen Stoffes selbst, sondern in der Umsetzung des Programms durch die ausländischen Verwaltungsbehörden hatte230. In Carbon Black from Mexico, dem Fall, der Ca bot zugrunde gelegen hatte, änderte das Handelsministerium offenbar unter dem Eindruck der Entscheidung in Cabot diese Vorgehensweise231. Im Einklang mit ihrerneuen Handhabung des Merkmals der allgemeinen Erhältlichkeit der Beihilfe stellte die Behörde fest , daß der fragliche Rohstoff tatsächlich von zu wenigen Herstellern gebraucht würde, um noch als allgemein erhältlich angesehen werden zu können232 . Folglich hatte das Ministerium zu entscheiden, was ,preferential' in Sec. 771(5)(A)(ii)(II) bedeutet. Das Ministerium betonte, daß sein bevorzugter Test weiterhin die Frage sei, ob der Preis für das bereitgestellte Gut im Herkunftsland des Produzenten für einige Abnehmer günstiger war als für andere. Da jedoch der Rohstoff im untersuchten Fall zwar nicht allgemein erhältlich, wohl aber gleichmäßig für alle Produzenten zugänglich war, mußte eine andere Methode angewandt werden. Im sog. ,Preferentiality Appendix'233 stellte das Ministerium vier verschiedene Kriterien zur Feststellung s. Carbon Black from Mexico (Final), 48 Fed.Reg. S. 29564ff. aufS. 29566 (1983). Nur die vorläufige Entscheidung in Certain Carbon Steel Products from Brazil, 49 Fed.Reg. S. 5157ff. auf S. 5160 (1984) nahm einen anderen Ausgang. Das ,Department of Commerce' entschied, daß der niedrige Eisenerzpreis wiewohl nominell für jeden Wirtschaftszweig zugänglich praktisch ausschließlich die Stahlindustrie begünstigte und daher nicht allgemein zugänglich sei. Um die erforderliche ,preferentiality' festzustellen, wurde der Inlandspreis mit dem Weltmarktpreis verglichen. Dabei verwies das Ministerium auf Certain Softwood Products from Canada (Final), 48 Fed.Reg. S. 24159ff. aufS. 24167 (1983), wo angekündigt worden war, daß u. U. die Anzahl derjenigen, die entsprechendes Gut bzw. Dienstleistung in Anspruch nehmen, so begrenzt sein kann, daß der ,preferentiality'- Test neu überdacht werden müsse. In der endgültigen Entscheidung von Certain Carbon Steel Products from Brazil, 49 Fed. Reg. S. 17988ff. aufS. 17992 (1984) allerdings fand das Ministerium, daß der Eisenerzpreis durch den Binnenmarkt bestimmt sei. Die Frage, ob die vorläufige Entscheidung grundsätzlich richtig war oder nicht, ist dabei ausdrücklich offengelassen worden. Bis jüngst blieb die Verwaltung ihren in Certain Softwood Lumber Products niedergelegten Grundsätzen ausnahmslos treu. 231 Carbon Black from Mexico (Preliminary Results of Administrative Review), 51 Fed.Reg. S. 13269ff. (1986). 232 s. Carbon Black from Mexico (Preliminary Results of Administrative Review), 51 Fed.Reg. S. 13269ff. aufS. 13271 (1986). 229

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eines Vorzugspreises in den Fällen auf, in denen die Ware von allen Produzenten des betreffenden Landes zu identischen Bedingungen gekauft werden kann. Das erste Kriterium sind Preise, die von demselben Verkäufer für ein ähnliches oder verwandtes Gut verlangt werden. Um als Vergleich dienen zu können, müssen diese Güter zum Vergleichspreis allgemein erhältlich sein. Falls jedoch das zur Untersuchung anstehende Gut und das Vergleichsgut unterschiedliche Herstellungskosten verursachen, so müssen die Preise für das Vergleichsgut angepaßt werden. In Carbon Black from Mexico wandte das Ministerium diese Methode an. Da eine Preisanpassung unter den Umständen des Falles als problematisch angesehen wurde, verglich es den Preisunterschied zwischen dem untersuchten Rohstoff und dessen Substitut auf dem mexikanischen Markt mit der Preisdifferenz zwischen denselben Waren auf einem unkontrollierten Markt234. Der zweite von der Verwaltung vorgeschlagene Maßstab sind Preise, die von einem anderen Verkäufer auf dem Markt des exportierenden Landes für dieselben Güter verlangt werden. Diese Methode wird als weniger zuverlässig als die erste angesehen, da die Preise anderer Verkäufer durch die Konkurrenz der Regierung beeinflußt sein können. Das dritte Kriterium sind die Produktionskosten desselben Verkäufers. Dieser Maßstab gilt als schlechter im Vergleich zu den anderen beiden, da er von der Annahme ausgeht, daß Preise einzig durch Produktionskosten bedingt sind. Schließlich, so wurde von der Behörde ausgeführt, sei dieser Standard auf verschiedene Fallgruppen nicht anwendbar, vor allem nicht auf den Fall der Bereitstellung von Rohstoffen aus staatlichen Vorkommen, eine Form der Unterstützung, die ja den meisten einschlägigen Fällen zugrunde liegt. Dennoch wandte das Ministerium im Widerspruch zu seinen eigenen Grundsätzen diese Methode in der vorläufigen Entscheidung in Certain Softwood Lumber Products from Canada auf den Fall einer ,natural resource' Subvention an235 . Die am wenigsten geeignete Methode, die das Ministerium heranzuziehen bereit ist, ist ein Vergleich des Regierungspreises mit Preisen, die außerhalb 233 s. Carbon Black from Mexico (Preliminary Results of Administrative Review), 51 Fed.Reg. S. 13269ff. aufS. 13272f. (1986). 234 s. Carbon Black from Mexico (Preliminary Results of Administrative Review), 51 Fed.Reg. S. 13269ff. aufS. 13271 (1986). 235 s. Certain Softwood Lumber Products fom Canada (Prel.), 51 Fed.Reg. S. 37453ff. aufS. 37457. Zuerst stellt das Ministerium fest , daß der allgemeine ,Preferentiality'- Test nicht angewandt werden könne, da die einzigen Vergleichspreise, und zwar Versteigerungspreise, möglicherweise ebenfalls durch die Beeinflussung von Angebot und Nachfrage durch die Regierung geprägt seien. Da kein Vergleichsprodukt gefunden werden konnte und auch keine anderen Verkäufer desselben Produkts, untersuchte das Ministeriums die Produktionskosten. Da die Produktionskosten bei Rohstoffen nur geringen Einfluß auf den Wert der Ware haben, berücksichtigte das Handelsministerium neben den Kosten für die Forstwirtschaft auch den Wertverlust des Landes nach Abholzung. Da auch für diesen Wertverlust keine genauenZahlen zur Verfügung standen, wurden Surrogate (z. B. die bei Versteigerungen erzielten Einnahmen) herangezogen. Es entsteht der Eindruck, daß das Ministerium um jeden Preis eine andere Methode finden wollte, um nicht auf die Weltmarktpreise zurückgreifen zu müssen.

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des betroffenen Landes verlangt werden. Eine Anwendung dieses Tests wäre eine grundlegende Neuerung in der Praxis der Behörde, da eine Beihilfe erstmals nicht mehr an ihrer Wirkung auf dem Binnenmarkt des exportierenden Landes, sondern im internationalen Vergleich gemessen würde. Der CIT legte in Cabot keine eindeutigen Maßstäbe für die Behandlung sog. ,natural resouce - subsidies' nieder. Dennoch lassen sich dem Urteil einige Richtlinien entnehmen. So verwarf das Gericht die Ansicht, der Verkauf von Waren unter dem Weltmarktpreis sei ,per se' ausgleichsfähig. Preise unter dem Niveau des Weltmarktes könnten auf einem relativen Wettbewerbsvorteil des Exportlandes oder auf anderen Faktoren beruhen, die die Erhebung eines Ausgleichszolls nicht rechtfertigen könnten. Das Gericht legt daher nahe, im Einzelfall zu unte"rsuchen, inwieweit wirtschaftliche Rahmenbedingungen den niedrigen Preis rechtfertigen können236. Freilich ist eine solche Untersuchung, die abstrakt die relative Wettbewerbslage eines Landes in einem bestimmten Markt untersucht, praktisch undurchführbar. Daher kann sich das Gericht nur eine Untersuchung vorgestelt haben, in der mittels anderer Kriterien geprüft wird, ob der von der Regierung verlangte Preis Ausdruck des relativen Wettbewerbsvorteils des Landes in dem entsprechenden Markt ist. Genau dem entspricht der Preferentiality Appendix237, indem er verschiedene mögliche Referenzpreise aufführt, die dem Preisgefüge auf einem nicht von der Regierung beeinflußten Markt entsprechen. (7) Bereitstellung von Infrastruktur

In einigen Entscheidungen23s sah sich das Handelsministerium der Frage ausgesetzt, unter welchen Umständen die Bereitstellung von grundlegender Infrastruktur als Beihilfe angesehen werden kann. Die Behörde entschied, daß solche Maßnahmen dann keine Subventionierung darstellen, wenn (1) die Regierung den Zuzug von Firmen aus anderen Gebieten in das Gebiet, in dem die fragliche Infrastrukturmaßnahme erfolgt ist, nicht beschränkt239, (2) die Infrastrukturmaßnahme von mehr als einem Unternehmen oder Wirtschaftszweig genutzt wird und s. 620 F.Supp. S. 722ff. aufS. 733, in Fußnote 9 (CIT 1985). a. A. noch Lehmann, 22 Tex. Int'l L.J. S. 53ff. aufS. 75 (1986). 238 s. Carbon Steel Wire Rod from Saudi Arabia (Final), 51 Fed.Reg. S. 4206ff. auf S. 4210f. (1986) ; Rice from Thailand (Final), 51 Fed.Reg. S. 12357ff. auf S. 12359 (1986); sowie Industrial Phosphoric Acids from Israel (Final) , 52 Fed. Reg. S. 25447ff. aufS. 25450 (1987). 239 Es ist nicht ausreichend, daß aus anderen Gründen als dem Regierungshandeln nur ein Unternehmen oder Wirtschaftszweig von der Infrastrukturmaßnahme profitiert hat, s. Carbon Steel Wire Rod from Saudi Arabia (Final), 51 Fed.Reg. S. 4206ff. auf s. 4210 (1986). 236 237

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(3) den ansässigen Unternehmen gleichermaßen Zugang gewährt wird bzw. sie in gleicher Weise davon begünstigt werden240.

Zur Begründung beruft sich das Ministerium auf die ,general-availability'Regel. Allerdings wird diese Regel für Infrastrukturmaßnahmen modifiziert. Gewöhnlich wäre es für die Ausgleichsfähigkeit einer Maßnahme ausreichend, daß ihre Wirkung auf bestimmte Regionen beschränkt ist. Eine Infrastrukturmaßnahme ist indessen notwendigerweise ortsgebunden. Würde die ,general-availability'-Regel ohne jede Modifizierung angewandt, so läge eine ausgleichsfähige Subventionierung bereits dann vor, wenn die Regierung nicht ,jeden Quadratmeter' des Landes gleichermaßen erschließt241. Daher meinte das Ministerium, einen besonderen Test für Infrastrukturmaßnahmen anwenden zu müssen. Der CIT wollte in Cabot offenbar noch weiter gehen, indem er Infrastrukturmaßnahmen immer als ,general subsidies' ansehen wollte, die nie ausgleichsfähig sein sollten242. b) Einteilung von Beihilfen nach dem Zweck ihrer Gewährung (1) Regionalbeihilfen Da Regionalsubventionen, d. h. Beihilfen, die nur in einem Teil des Landes gewährt werden, nicht allgemein erhältlich sind, sieht das Handelsministerium sie immer als ausgleichsfähig an243. Eine Ausnahme läßt das Ministerium allerdings zu. Wenn eine Regionalregierung für ihren gesamten Zuständigkeitsbereich eine Beihilfe gewährt hat, so sei sie innerhalb des Zuständigkeitsbereiches dieser Regierung allgemein zugänglich und könne daher nicht ausgeglichen werden244 • Der CIT hat diese Unterscheidung in Bethlehen Steel jedoch als ,absurd' bezeichnet, da die Frage, wer die Beihilfe gewähre, keinerlei Einfluß auf die wirtschaftlichen Auswirkungen der Maßnahme habe245. Dennoch hat das Ministerium auch nach der Entscheidung des CIT seine Praxis nicht geändert246. s. ebenda. s. Carbon Steel Wire Rod from Saudi Arabia (Final), 51 Fed.Reg. S. 4206ff. auf s. 4211 (1986). 242 s. 620 F.Supp. S. 722ff. aufS. 731 (CIT 1985). 243 s. etwa Certain Steel Products from Belgium (Final), 47 Fed. Reg. S. 39304ff. auf S. 39313 (1982); vor Verabschiedung des TAA wurden allerdings Abzüge für die Nachteile zugelassen, die ein Unternehmen durch die Ansiedlung in einer benachteiligten Region erlitt. 244 Vgl.etwa die Behandlung der von den Provinzen verwalteten Programme in Certain Softwood Products from Canada (Final), 48 Fed. Reg. S. 24159ff. aufS. 24172f. (1983). 245 s. Bethlehem Steel Corp. v. United States, 590 F.Supp. S. 1237ff. auf S. 1242 (1984) ; s auch Alexander, 10 Mich. J . lnt'l L. S. 807ff. aufS. 845 (1989). 240 241

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Im Rahmen der Stahlfälle des Jahres 1982 wurde die Erhebung von Ausgleichszöllen auf Regionalbeihilfen von den betroffenen Herstellern angegriffen . Solche Subventionen könnten dazu dienen, Wettbewerbsverzerrungen zu korrigieren und nicht zu schaffen. Solange Regionalbeihilfen nur gewährt würden, um Standortnachteile auszugleichen, die Unternehmen erfahren, wenn sie sich in bestimmten benachteiligten Wirtschaftsgebieten ansiedeln, sei der Adressat der Subvention nicht wirklich begünstigt247. Das Handelsministerium antwortete mit einem Hinweis auf die Theorie vom relativen WettbewerbsvorteiJ248. Regionalbeihilfen änderten notwendigerweise die Wettbewerbslage bestimmter Regionen. Daher hätten sie immer eine handelsverzerrende Wirkung249. Dieser Hinweis ist indessen nur begrenzt richtig. Zwar ist es unbestreitbar, daß Regionalsubventionen immer den relativen Wettbewerbsvorteil einer Region innerhalb ihres Landes beeinflussen. Die Frage, die sich ein importierendes Land stellen muß, ist allerdings nicht, ob dem Effektivitätsdenken zuwiderlaufende Umverteilungen in einem anderen Land vorgenommen werden, sondern ob solche Umverteilungen die relative Wettbewerbslage des Landes insgesamt verbessern oder nicht. Kann ein bestimmtes Produkt relativ billig in einem Teil des Landes hergestellt werden, zieht es die Regierung jedoch aus anderen Gründen (z. B. beschäftigungspolitischen Erwägungen) vor, die Produktion in andere Gegenden ihres Landes zu verlagern, so bleibt die relative Wettbewerbslage des betroffenen Landes insgesamt unverändert, sofern die Regierung sich darauf beschränkt, den Nachteil auszugleichen, den die Unternehmen durch Ansiedlung in der betroffenen Region erleidenzso. Wird ein Ausgleichszoll auch dann erhoben, wenn die internationale Wettbewerbsfähigkeit einzelner Wirtschaftszweige gar nicht begünstigt wird, so würde die Erhebung eines Ausgleichszolls bedeuten, daß das innenpolitische Verhalten einer ausländischen Regierung ,bestraft' wird, ohne daß das Einfuhrland ein wirtschaftlich begründetes Interesse an Gegenmaßnahmen haben kann. Wenn man mit der hier vertretenen Ansicht sowohl nach dem Subventionskodex als auch nach dem T AA die handelsverzerrende Wirkung einer Subvention zur Erhebung eines Ausgleichszolls für erforderlich hält2SI, so 246 Vgl. die Behandlung der von der baskischen Regionalregierung gewährten Vorzugskredite in Certain Granite Products from Spain (Prel.), 52 Fed. Reg. S. 48737 ff. auf S. 48741 (1987); vgl. auch New Rail, Except Light Rail, From Canada (Prel.), 54 Fed. Reg. S. 8784ff. aufS. 8788 (1989), wo bei einer in einer Provinz allgemein gewährten Hilfe nur der Teil des Programmes ausgeglichen wurde, der von der Zentralregierung beigesteuert wurde. 247 Vgl. Dominick, 21 CMLR S. 355ff. aufS. 383 (1984). 248 s. etwa Certain Steel Productsfrom Belgium (Final) , 47 Fed. Reg. S. 39304ff. auf s. 39330 (1982) . 249 s. ebenda. 250 wie hier auch Alexander, 10 Mich. J. Int'l L. S. 807ff. aufS. 835f. (1989). zs1 s. oben II.4. und III. 2. c.

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steht die Handhabung von Regionalsubventionen nicht nur im Widerspruch zum Kodex, sondern auch zum US-amerikanischen Recht. (2) Forschungs- und Entwicklungsbeihilfen

Subventionen zur Deckung von Forschungs- und Entwicklungskosten sind immer als ausgleichsfähig angesehen worden. In Optic Liquid Level Sensing Systems from Canada252 verwarf die zuständige Behörde, damals noch das ,Treasury Department', das Argument, solche Beihilfen könnten nicht mit einem Ausgleichszoll belegt werden, da sie nicht Teil def Produktionskosten seien. Die Verwaltung vertrat die Ansicht, daß solche Kosten notwendige Ausgaben für die Herstellung des Enderzeugnisses seien, selbst wenn sie in einiger Entfernung vom Endverbraucher entstünden. Daher, so die Behörde, könnten sie auch ausgeglichen werden253, Dieselben Regeln wie für Forschungs- und Entwicklungsbeihilfen wendet das Handelsministerium auf staatlich geförderte Marktstudien an254. Allerdings wendet die Verwaltung besondere Regeln für solche Subventionen an: Sie werden dann als nicht ausgleichsfähig angesehen, wenn sie entweder allgemein erhältlich sind oder aber die Ergebnisse der Untersuchungen öffentlich zugänglich gemacht werden255. Etwas anderes wird jedoch dann gelten müssen, wenn die Untersuchungsergebnisse selbst tatsächlich nur für einige Industriezweige oder nur für die heimische Industrie von Interesse sind256. In Agrexco v. United States257 griff der CIT diese Verwaltungspraxis als nicht gesetzeskonform an. Nach Ansicht des Gerichtes ist es "immaterial, whether the information is disseminated to all groups, but whether the research and development is targeted to assist a particular rather than a general industry2ss." Das Gericht akzeptiert also als einzigen Maßstab für die Ausgleichsfä252 Manufacture, Production or Exportation of Certain Optic Liquid Level Sensing Systems from Canada, 44 Fed. Reg. S. 1728ff. (1979). 253 s. Manufacture, Produc/ion or Exportation of Certain Optic Liquid Level Sensing Systems from Canada, 44 Fed. Reg. S. 1728ff. aufS. 1729 (1979). 254 Fresh, Chilled, and Frazen Pork from Canada (Final) , 54 Fed. Reg. S. 30774ff. aufS. 30783 (1989). 255 s. Certain Steel Products from Belgium (Final), 47 Fed.Reg. S. 39304ff. auf S. 39319 (1982); Fresh Cut Flowers From Israel (Final), 52 Fed. Reg. S. 3316ff. auf S. 3321 (1987) ; Industrial Phosphoric Acids from Israel (Final), 52 Fed. Reg. S. 25447ff. aufS. 25450 (1987). 256 Vgl. Live Swine From Canada (Final Results of Administrative Review), 54 Fed. Reg. S. 651 ff. aufS. 652 (1989), wo die inländische Industrie versuchte nachzuweisen, daß bestimmte Forschungsergebnisse nur der kanadischen Konkurrenz von Nutzen seien. 25 7 604 F.Supp. S. 1238ff. (CIT 1985). 258 604 F.Supp. S. 1238ff. aufS. 1241f. (CIT 1985).

7 Lebmann

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higkeit von Forschungs- und Entwicklungsbeihilfen, ob diese sektorspezifisch erfolgt oder nicht. Mit dem Erfordernis handelsverzerrender Wirkung der Beihilfe ist Agrexco nicht zu vereinbaren. Das Gericht wird nämlich einem wichtigen Unterschied zwischen Forschungs- und Entwicklungsbeihilfen und anderen Subventionen nicht gerecht. Während es sicherlich richtig ist, daß Forschungs- und Entwicklungskosten immer nötig sind, bevor eine bestimmte Ware produziert werden kann, so können Konkurrenten doch zumindest teilweise solche Kosten verringern, wenn sie Zugang zu den Forschungsergebnissen anderer Hersteller haben. Sofern Forschungsergebnisse also veröffentlicht werden, beeinflussen sie nicht die relative Wettbewerbslage des begünstigten Unternehmens. Der einzige Vorteil, der bleibt, ist die während der Forschungsarbeit vielleicht angesammelte Erfahrung. Daher wird im Ergebnis allein die Vorgehensweise der Verwaltung dem Erfordernis handelsverzerrender Wirkung gerecht. (3) Arbeitsbeihilfen Nach Ansicht des Handelministeriums sind Arbeitsbeihilfen, d. h. Subventionen zur Abdeckung von Arbeitskosten nur in dem Maße ausgleichsfähig, in dem sie den Hersteller von Kosten entbinden, die er anderenfalls zu tragen hätte, etwa die Verpflichtung, teilweise für die Altersversorgung der Arbeitnehmer aufzukommen259. Da solche Beihilfen gelegentlich nicht an das Unternehmen, sondern an die Arbeitnehmer direkt bezahlt werden, können sie einen Fall bilden, in dem nicht direkt an das Unternehmen geleistete Zahlungen ausgleichbar sind260. Freilich bedeutet dies noch nicht, daß das Ministerium untersucht, ob die Wettbewerbsfähigkeit des Arbeitgebers durch die Beihilfen im Einzelfall wirklich verbessert wurde, wie es nach dem Handelverzerrungstest erforderlich wäre. In Viscose Rayon Staple Fiber from SwedenZ6I erachtete des Ministerium etwa ein Beschäftigungsprogramm für ältere Arbeitnehmer in der schwedischen Textilindustrie als ausgleichsfähig. Das Programm sollte einen Anreiz zur Weiterbeschäftigung an sich überflüssiger Arbeitskräfte in bestimmten Regionen des Landes bieten. Die Höhe der Beihilfe richtete sich nach der Anzahl der Stunden, die von Arbeitnehmern, die älter als 50 Jahre waren, 259 s. Certain Steel Products from Belgium, 47 Fed. Reg. S. 39304ff. aufS. 39319f. (1982). 260 Vgl. oben 2.d. 261 Viscose Rayon Staple Fiber from Sweden (Preliminary Results of Administrative Review), 48 Fed. Reg. S. 40539f. (1983); derselbe Fall (Preliminary Results of Administrative Review), 51 Fed. Reg. S. 29145ff. aufS. 29147 (1986); derselbe Fall (Preliminary Results of Administrative Review), 52 Fed. Reg. S. 23194ff. aufS . 23195 (1987) ; derselbe Fall (Preliminary Results of Administrative Review), 54 Fed. Reg. S. 18687ff. aufS. 18688 (1989) .

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abgeleistet wurden. Begünstigte Unternehmen mußten eine Beschränkung ihres Kündigungsrechts akzeptieren. Bei seiner Untersuchung schenkte das Handelsministerium den von den betroffenen Unternehmen übernommenen Verpflichtungen und den damit verbundenen wirtschaftlichen Nachteilen keine Beachtung262. Die Verwaltung scheint also bei der Frage, ob die Subventionen Kosten abdeckten, die sonst vom Arbeitgeber getragen worden wären, einzig zu erwägen, ob es sich um eine Kostenkategorie handelte, die gewöhnlich vom Arbeitgeber zu tragen ist (z. B . Lohnkosten), nicht aber die Frage, ob die Kosten im einzelnen tatsächlich angefallen wären. Bei einer solchen Betrachtungsweise können auch Beihilfen ausgeglichen werden, die nicht zu einer tatsächlichen Verbesserung der wirtschaftlichen Lage des betroffenen Unternehmens führen. (4) Ausbildungsprogramme für Arbeitnehmer Staatlich finanzierte Fortbildungs- und Umschulungsprogramme sind nicht ausgleichsfähig, wenn sie Teil einer Umstrukturierungsmaßnahme sind und die betroffenen Arbeitskräfte nach Abschluß des Programms nicht weiterhin in demselben Unternehmen und in demselben Produktionsbereich tätig sind wie zuvor263. Diese Haltung entspricht derjenigen bei Arbeitsbeihilfen: Nur dann, wenn die Ausbildungsmaßnahmen dazu dienen, dann besser geschulte Kräfte wieder in den Bereichen einzusetzen, in denen sie bereits vorher tätig waren, fallen die Ausgaben dafür in eine Kategorie von Kosten, die in der Regel der Arbeitgeber zu tragen hat. (5) Umstrukturierungsbeihilfen Umstrukturierungsbeihilfen, d. h. Subventionen, die es Unternehmen mit unbefriedigenden Geschäftsergebnissen gestatten sollen, ihre Investitionen so umzustrukturieren, daß der Betrieb insgesamt wieder rentabel wird, erfolgten, soweit ersichtlich, in den bislang entschiedenen Fällen immer in Form von Kapitalbeteiligungen. Folglich waren sie an Sec. 771(5)(A)(ii)(I) zu messen. Demnach mußte untersucht werden, ob diese Zuwendungen kommerziellen Überlegungen standhalten würden oder nicht264. Einer der entscheidenden Unterschiede zwischen Investitionen zur Umstrukturierung und anderen Investitionen besteht darin, daß im Falle einer Ümstrukturierung selbst private Anleger gelegentlich in an sich ungesunde Unternehmen investieren, um 262 Ebenso auch in Certain Carbon Steel Products from Sweden (Preliminary Results of Administrative Review), 53 Fed. Reg. S. 35883ff. aufS. 35884 (1988) . 263 s. Certain Steel Products from Belgium, 47 Fed. Reg. S. 39304ff. auf S. 39324 (1982). 264 s. oben a.(3).

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einen Konkurs des Unternehmens zu vermeiden. Eine solche zusätzliche Finanzspritze mag manchmal das einzige Mittel sein, einen möglichst großen Teil der bislang getätigten Investitionen zu retten265. So erkannte auch das Handelsministerium, daß es in solchen Fällen für die Erhebung eines Ausgleichszolls auf den Einzelfall ankäme266. Soweit ersichtlich begründete das Ministerium jedoch erst eine einzige Entscheidung mit der Besonderheit einer solchen Form der Bezuschussung: In Carbon Structural Shapes from Luxembourg267 hielt das Ministerium eine staatliche Investition zur Förderung der Umstrukturierung des Unternehmens nicht für ausgleichsfähig. Dabei betonte die Verwaltung jedoch den Umstand, daß gemeinsam mit der Regierung auch private Investoren ihre Beteiligung erhöht hatten268. Der CIT verwarf indessen in British Steel Corporation v. United States269 das Argument, die Vernünftigkeit der Investition müsse untersucht werden, um festzustellen, ob sie "inconsistent with commercial considerations" sei. Eine solche Investition, so das Gericht, könne zwar sehr wohl vernünftig im Sinne politischer Zielsetzungen sein, nicht jedoch im Sinne kommerzieller Überlegungen. Einzig die "soundness and terms of the investment" seien entscheidend für die Frage, ob wirtschaftliche Erwägungen die Investition rechtfertigen oder nicht27o. Das Gericht schaut also offenbar allein auf die zu erwartende Verzinsung der Investition, ohne das Schicksal eventuell bereits bestehender Beteiligungen in Rechnung zu stellen. Diese Rechtsprechung ist mit dem Erfordernis handelsverzerrender Wirkung der Beihilfe nicht vereinbar. Obwohl es häufig schwierig sein wird, die Investition einer Regierung aus einem rein ökonomischen Blickwinkel zu betrachten, da die Regierung fast immer auch durch nicht-ökonomische Motive beeinflußt sein wird27 1, so kann dennoch ein Verhalten, das nach wirtschaftlichen Überlegungen richtig ist, schon begrifflich nicht handelsverzer265 s. Barshefsky, Mattice und Martin, 14 L. & Pol'y Int'l Bus. S. 1101 ff. aufS. 1134 (1983). 266 s. Certain Steel Products from Belgium, 47 Fed. Reg. S. 39304ff. aufS. 39321 (1982). 267 Carbon Steel Structural Shapes from Luxembourg (Final), 47 Fed.Reg. s. 39364ff.(1982) . 268 s. Carbon Steel Structural Shapes from Luxembourg (Final), 47 Fed.Reg. S. 39364ff. aufS. 39367f.(1982); in den anderen Fällen wandte die Behörde denselben Maßstab an wie für andere Investitionen, vgl. etwa Carbon Steel Structural Shapes, Hot-Rolled Carbon Steel Plate, Hot-Rolled Carbon Steel Bar, and Cold-Formed Carbon Steel Bar from the United Kingdom (Final), 47 Fed.Reg. S. 39384ff. aufS. 39386 und 39392 (1982) sowie Certain Steel Products from France (Final), 47 Fed. Reg. S. 39332 ff. aufS. 39335 (1982) . 269 605 F.Supp. S. 286ff. (CIT 1985). 270 605 F.Supp. S. 286ff. aufS. 293 (CIT 1985). 271 Vgl. Hindley, INTERFACE III S. 29ff. aufS. 29.

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rend wirken. Wenn es daher für einen privaten Investor Gründe geben kann, in ein an sich ungesundes Unternehmen zu investieren, so muß auch eine Regierung eine entsprechende Möglichkeit haben. (6) Insbesondere: Beihilfen zur Schließung von Produktionsstätten Im Rahmen der Umstrukturierung von Unternehmen oder Wirtschaftszweigen werden gelegentlich Beihilfen zur Abdeckung der Kosten der Schließung von Produktionsstätten und Entlassung von Arbeitnehmern gezahlt. Das Handelsministerium hielt solche Beihilfen für uneingeschränkt ausgleichsfähig, sofern sie die allgemeinen Voraussetzungen für die Aimahme einer Subventionierung erfüllten, insbesondere wenn die betroffenen Unternehmen bei Beihilfen, die in Form von Kapitalbeteiligungen erfolgten, nicht beteiligungsbzw. kreditwürdig waren272. Mit Hinblick auf solche Unterstützungsmaßnahmen wurde darauf verwiesen, daß nach Sec. 771(5)(A)(ii) Beihilfen für die "manufacture, production or export" des betroffenen Produkts gezahlt werden müssen, um ausgleichsfähig zu sein. Mittel, die zur Beseitigung von Überkapazitäten oder überflüssigen Arbeitsplätzen bereitgestellt würden, seien das direkte Gegenteil von Hilfen zur "manufacture, production or export", wehalb sie unter keinen Umständen ausgeglichen werden könnten273. Verwaltung274 wie Cl'f275 verwarfen allerdings dieses Argument: Die Adressaten solcher Subventionen würden dadurch von erheblichen Lasten befreit und könnten effektiver produzieren. Daher kämen solche Beihilfen zumindest indirekt der Herstellung zugute. Eine indirekte Begünstigung der Produktion sei jedoch für die Ausgleichsfähigkeit der Subvention ausreichend. Ausgehend von dem Erfordernis handelsverzerrender Wirkung der Beihilfe ist diese Haltung unverständlich. Subventionen sind nur dann handelsverzerrend, wenn sie den relativen Wettbewerbsvorteil eines Landes in einem bestimmten Sektor verändern, nicht jedoch allein deshalb, weil sie den Fortbestand von Unternehmen sichern, die ohne Subventionierung nicht mehr lebensfähig gewesen wären. Soweit Mittel gewährt werden, die durch die Schließung bestimmter Betriebsteile andere, wettbewerbsfähige Betriebs272 s. etwa Carbon Steel Structural Shapes, Hot-Rolled Carbon Steel Plate, Hot-Rolled Carbon Steel Bar, and Cold-Formed Carbon Steel Bar from the United Kingdom (Final), 47 Fed.Reg. S. 39364ff. aufS. 39392 (1982) . 273 Vgl. etwa die Argumentation von British Steel in British Steel Corporation v. United States, 605 F .Supp. S. 286ff. aufS. 293 (CIT 1985) und von Barshefsky, Mattice und Martin, 14 Law & Pol'y lnt'l Bus. S. 1101ff. aufS. 1135 (1983). 274 s. Stainless Steel Sheet, Strip and Plate from the United Kingdom, 48 Fed.Reg. S. 19048ff. aufS. 19052f. (1983). 275 s. British Steel Corporation v. United States, 605 F.Supp. S. 286ff. auf S. 293f. (CIT 1985).

Teil II: Feststellung einer Subventionierung

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zweige retten sollen, führen diese Beihilfen zur Beseitigung von Handelsverzerrungen, nicht zu deren Schaffung276. (7) Beihilfen mit nicht unmittelbar ökonomischen Zielsetzungen

Sonstige Beihilfen mit nicht unmittelbar wirtschaftlichen Zielsetzungen, beispielsweise solche für Umweltschutzmaßnahmen oder zur Verringerung von Energiekosten, sind immer schon dann als ausgleichsfähig angesehen worden, wenn sie nicht allgemein zugänglich waren277. Insbesondere im Hinblick auf Umweltschutzmaßnahmen ist von OS-amerikanischen Unternehmen eingewandt worden, daß solche Beihilfen immer selektiv seien, da sie nur von solchen Unternehmen zu erhalten seien, die Umweltverschmutzung überhaupt betrieben27s. Das Handelsministerium folgte dieser Argumentation jedoch nicht. Zwar sei es richtig, daß sich nicht alle Unternehmen eines Landes zu einem gegebenen Zeitpunkt für solche Hilfen qualifizieren könnten, doch sei die Selektivität nicht in derselben Weise vorherbestimmt wie bei sektoriellen oder regionalen Beschränkungen, da jedes Unternehmen grundsätzlich in die Lage kommen könnte, solche Hilfen in Anspruch zu nehmen279. Dem Erfordernis handelsverzerrender Wirkung der Beihilfe wird diese Vorgehensweise nicht gerecht. Insbesondere müßte unterschieden werden, ob das als Gegenleistung für die Beihilfe verlangte Verhalten des Unternehmens, also etwa bestimmte Umweltschutzmaßnahmen, gesetzlich erforderlich waren oder freiwillig erfolgten. Ist die Maßnahme nicht vom Gesetz gefordert, so ist nicht zu ersehen, inwieweit das betroffene Unternehmen überhaupt einen wirtschaftlichen Vorteil erlangt hat, der nicht durch die mit der übernommenen Verpflichtung erwachsenen Nachteile ausgeglichen ist. Bei gesetzlich erforderlichen Maßnahmen ergibt sich ein anderes Bild, da hier das Unternehmen auch ohne Subvention das geforderte Verhalten hätte annehmen müßte. 4. Würdigung

Bei der Feststellung einer Subventionierung müssen im wesentlichen zwei Fragen beantwortet werden280: 276

Vgl. Barshefsky, Mattice und Martin, 14 L. & Pol'y lnt'l Bus. S. 1101ff. auf

s. 1135 (1983).

277 Vgl. etwa Certain Steel Products from Belgium (Final), 47 Fed. Reg. S. 39304ff. aufS. 39308 (1982) und Certain Carbon Steel Products from Mexico (Prel.), 49 Fed. Reg. S. 5142ff. auf S. 5146 (1984) sowie Certain Fresh Cut Flowers from the Netherlands, 52 Fed. Reg. S. 3301 ff. aufS. 3305 (1987). 278 s. Comment 4 in Certain Steel Products from France (Final), 47 Fed. Reg. S. 39332ff. aufS. 39340 (1982). 279 s. Certain Steel Products from France (Final), 47 Fed. Reg. S. 39332ff. auf s. 39340 (1982).

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a) Wie können Subventionen von solchen Maßnahmen abgegrenzt werden, die nicht mit einem Ausgleichszoll belegt werden können? b) Worin besteht die durch die Subvention gewährte Zuwendung und wie ist dementsprechend die Höhe der Subvention zu berechnen?

a) Abgrenzung von Subventionen und anderen Maßnahmen Die Abgrenzung von Subventionen und anderen Maßnahmen nehmen Handelsministerium und CIT von unterschiedlichen Ausgangspunkten vor. Sie kommen in Einzelfällen dennoch häufig zu identischen Ergebnissen, da das Ministerium durch die Entscheidungen des Gerichts gebunden ist, andererseits aber auch das Gericht die Gesetzesauslegung durch die Verwaltung nur auf ihre ,reasonableness' hin überprüfen darf. Konzeptionell läßt sich der Gegensatz am besten durch die Perspektive beschreiben, die beide Auslegungen bei der Abgrenzung von Subventionen und anderen Maßnahmen einnehmen. Die Verwaltung stellt grundsätzlich auf die Sicht der Regierung des Ausfuhrlandes ab. Zunächst sieht die Verwaltung nur Zuwendungen seitens einer Regierung als Produktionssubvention an. Sodann wird die Selektivität einer Maßnahme grundsätzlich danach bestimmt, ob die Maßnahme allgemein erhältlich ist, d. h. wie die Regierung die Subvention gestaltet hat. Während das Ministerium früher die faktisch selektive Wirkung einer Maßnahme nur berücksichtigen wollte, wenn diese auf Regierungshandeln beruhte, so kann heute die faktisch selektive Wirkung einer Maßnahme auch dann von Bedeutung sein, wenn sie auf der Natur der Leistung beruht. Allerdings soll daneben weiterhin die Frage maßgeblich sein, ob die zuständige Regierung bei der Gewährung der Beihilfe Ermessen ausgeübt hat. Ferner sollen Beihilfen, die von einer Regionalregierung gewährt werden, nicht ausgleichsfähig sein, wenn sie innerhalb des Zuständigkeitsbereiches dieser Regierung allgemein erhältlich sind. Eine ansonsten gleiche Beihilfe seitens der Zentralregierung wäre dagegen ausgleichsfähig. Auch zur Definition des Begriffs ,preferential' in Sec. 771 (5)(B)(ii) zieht die Behörde vorzugsweise das Kriterium der allgemeinen Erhältlichkeit heran. Schließlich gehört in diesen Zusammenhang die Frage, wann eine Subvention auf ein anderes Produkt desselben Herstellers als Subventionierung des untersuchten Erzeugnisses anzusehen ist. Auch hier fragt das Handelsministerium in erster Linie danach, für welches Erzeugnis die Regierung die Subvention gezahlt hat. Wenn das Handelsministerium auch in Reaktion auf die neuere Rechtsprechung bereit ist, der faktisch selektiven Wirkung einer Beihilfe stärkeres Gewicht als bisher einzuräumen, so zeigen die Entscheidungen doch, daß das Ministerium sehr vorsichtig mit der Durchbrechung seiner Regierungsperspektive ist. zso V gl. oben 1.1.

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Teil II: Feststellung einer Subventionierung

Die einzige Form der Subventionierung, die die Verwaltung nicht aus dem Blickwinkel der subventionierenden Regierung untersucht, sind sog. ,upstream subsidies.' Freilich wird hier das Bestehen einer Subvention auf das Vorprodukt bereits vorausgesetzt, so daß nur noch die Frage beantwortet werden muß, ob der durch diese Subvention erlangte Vorteil weitergegeben wurde oder beim Hersteller des Vorproduktes verblieben ist. Im Gegensatz zum Ministerium beurteilt das Gericht Fragen, die die Abgrenzung von Subventionen und anderen Maßnahmen betreffen, grundsätzlich aus der Sicht des Zuwenduogs~m_pfängers. So sah der CIT in Bethlehem auch Zuwendu~gen seitens Privater grundsätzlich als Subvention im Sinne des Gesetzes an. Außerdem soll es nach Ansicht des CIT in Bethlehem, Cabot und PPG Industries für die Beurteilung der selektiven Wirkung der Maßnahme nicht darauf ankommen, ob die Regierung sie selektiv verwaltet, sondern ausschließlich darauf, ob der Empfänger tatsächlich eine Zuwendung erhalten hat, die anderen Unternehmen nicht zuteil wurde. Bei einer Abgrenzungsfrage allerdings verwenden Verwaltung und Rechtsprechung grundsätzlich281 denselben Test, nämlich bei der Frage, ob eine Kreditgewährung oder eine Eigenkapitalbeteiligung mit kommerziellen Überlegungen vereinbar ist oder nicht. In diesem Fall ist jedoch der von Gericht und Ministerium angewandte Test von jedem der beiden Ansätze her zu begründen. Wenn die Verwaltung nach dem Verhalten eines kommerziellen Anlegers oder Kreditgebers fragt, so untersucht sie, ob aus der Sicht der Regierung eine sinnvolle Investition vorlag. Stellt man dagegen mit dem Gericht auf die Perspektive des Begünstigten ab, so muß man danach fragen, welche Finanzierungsalternativen dem Subventionsempfänger unter kommerziellen Bedingungen zur Verfügung gestanden hätten. Auch diese Frage läßt sich nur beantworten, indem man das Verhalten kommerzieller Anleger untersucht. Insgesamt läßt sich die Haltung des Handelsministeriums bei der Abgrenzung von Beihilfen und anderen Maßnahmen nur mit Hilfe der Beispielsliste in Sec. 771(5)(A)(ii) begründen. Wenn man jedoch dem rein exemplarischen Charakter dieser Vorschrift Rechnung trägt, so muß man, wie oben dargelegt, zum Ergebnis kommen, daß nach dem Gesetz grundsätzlich private Beihilfen ebenso ausgeglichen werden können282 wie allgemein erhältliche283. Für den Ansatz des Gerichts sprechen dagegen vor allem wirtschaftliche Zweckmäßigkeitserwägungen284. Aus diesen Gründen ist der Gesetzesauslegung durch das Gericht der Vorzug zu geben und die Abgrenzung von Beihilfen und anderen Maßnahmen grundsätzlich aus der Sicht des Beihilfeempfängers zu beurteilen. 281 s. allerdings unten unter b. zu den Unterschieden, die die unterschiedlichen Perspektiven bei der Auslegung des Begriffs ,commercial considerations' hervorrufen. 282 s. oben 2.a. 283 s. oben 2. b.(5). 284 s. ebenda.

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b) Die durch die Subvention gewährte Zuwendung Soweit untersucht wird, worin die Zuwendung an den Empfänger bestehen muß, damit die verschiedenen Formen von Maßnahmen als Subventionen angesehen werden können, prüfen Verwaltung wie Rechtsprechung gleichermaßen nur, ob der Empfänger durch die fragliche Transaktion einen wirtschaftlichen Vorteil erlangt hat. Dieser Vorteil bestimmt gleichzeitig den Wert der festgestellten Subvention. Auf die Feststellung einer Subventionierung hat der Verwendungszweck der Beihilfe nur vereinzelt Einfluß. Das Handelsministerium mißt dem Verwendungszweck in drei Fällen Bedeutung zu: Forschungs- und Entwicklungsbeihilfen werden nur dann als ausgleichsfähig angesehen, wenn die Untersuchungsergebnisse nicht veröffentlicht werden285, gewisse Arbeitsbeihilfen sind nur dann ausgleichsfähig, wenn sie zur Deckung von Kosten verwandt werden, die ohne die Intervention der Regierung das Unternehmen selbst zu tragen gehabt hätte286 und schließlich wird bei Kapitalbeteiligungen berücksichtigt, daß Investitionen der Rettung bereits erworbener Anteile dienen können, wenn Umstrukturierungsmaßnahmen in Frage stehen287. Alle diese Fälle sind jedoch letztlich mit der von dem Ministerium eingenommenen Regierungsperspektive zur Abgrenzung von Subventionen und anderen Maßnahmen zu begründen. Bei Forschungs- und Entwicklungsbeihilfen beruht der besondere Maßstab auf der Beurteilung der Selektivität der Maßnahme aus Regierungsperspektive. Aus Sicht der subventionierenden Regierung, die vor der Alternative steht, Forschung durch öffentliche Institutionen fördern oder die Forschung privater Unternehmen zu finanzieren, stellt sich die Bereitstellung der Forschungsergebnisse als die eigentliche Leistung dar. Sind diese allgemein erhältlich, so fehlt es an einer selektiven Zuwendung. Bei Umstrukturierungsbeihilfen dagegen dienen die besonderen Regeln dazu, anband des ,commercial consideration'-Standards Investitionen, die als Subventionen angesehen werden können, von anderen Investitionen abzugrenzen. Da die Verwaltung dazu auf die Sicht der subventionierenden Regierung abstellt, muß sie aus deren Sicht unter Berücksichtigung bereits getätigter Investitionen bestimmen, ob der Kauf von Anteilen wirtschaftlichen Erwägungen entsprach. Schließlich wendet das Handelsministerium auch bei Arbeitsbeihilfen nur deshalb besondere Regeln an, weil es die Sichtweise der subventionierenden Regierung einnimmt. Ähnlich wie bei Forschungs- und Entwicklungsbeihilfen 285 286 287

s. oben 3.b. (2). Vgl. oben 3.b.(3) und auch 3.b.(4). s. oben 3.b. (5) .

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Teil II: Feststellung einer Subventionierung

steht die subventionierende Regierung in der Regel vor der Alternative, das Programm selbst zu verwalten oder das Unternehmen mit der Umsetzung des Programmes zu betrauen. Aus ihrer Sicht ist daher die eigentliche Zuwendung nur die letztlich erstrebte Begünstigung einzelner Arbeitnehmer. Daher stellt sich aus ihrer Sicht die Maßnahme nur dann als eine Leistung an das Unternehmen dar, wenn durch die Begünstigung der Arbeitnehmer eine Kategorie von Kosten berührt wird, die normalerweise das Unternehmen selbst zu tragen hätte288. In der Rechtsprechung des CIT spielt der Verwendungszweck der Subvention eine noch geringere Rolle. Der CIT kritisierte die Vorgehensweise der Verwaltung weder bei Forschungs- und Entwicklungsbeihilfen289 noch bei der Subventionierung von Umstrukturierungsmaßnahmen290, Beide Entscheidungen sind durch den Ansatz der Rechtsprechung bei der Abgrenzung von Subventionen und anderen Maßnahmen zu erklären. Bei Forschungs- und Entwicklungsbeihilfen stellt sich aus Sicht des Empfängers die Subventionszahlung als die eigentliche Leistung dar, so daß es nur darauf ankommt, ob diese selektiv erfolgt ist. Bei Umstrukturierungsmaßnahmen ist die Haltung des Gerichts ebenfalls nur zu erklären, wenn man die Maßnahme allein aus der Sicht des Empfängers beurteilt: Nur, wenn man den Subventionscharakter einer Investition anband möglicher Finanzierungsalternativen für das Unternehmen bestimmt, ist es unmaßgeblich, wie sich ein privater Investor anstelle der Regierung verhalten hätte. Weder für das Handelsministerium noch für den CIT ist die Frage von Bedeutung, ob sich der wirtschaftliche Wert einer Subvention durch den vorgegebenen Verwendungszweck so sehr geändert hat, daß unter Umständen gar keine echte Begünstigung des Empfängers vorliegt. Diese Nichtberücksichtigung des Verwendungszwecks der Subvention bedeutet, daß es zur Beantwortung aller derjenigen Fragen, die sich auf die Verwendung der Mittel und die mit der Annahme der Subvention verbundenen Nachteile beziehen, ausschließlich auf die Kosten der Maßnahme für die Regierung ankommt. Nur aus deren Sicht ist es nämlich wirtschaftlich gleichgültig, wie die gewährten Mittel vom fraglichen Unternehmen eingesetzt werden. Demnach folgt die US-amerikanische Praxis dem Begünstigungsansatz bei der Bestimmung der durch die Subvention gewährten Zuwendung nur insoweit, als im Rahmen des Programms bei isolierter Betrachtungsweise eine Transaktion erfolgen muß, durch die der Adressat der Maßnahme wirtschaftlich begünstigt wird.

288 289

290

Vgl. oben 3.b.(3). s. oben 3.b.(2). s. dazu oben 3.b.(5).

III. Das U.S.-amerikanische Recht

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Mit dem Erfordernis handelsverzerrender Wirkung der Beihilfe, das sowohl Bestandteil des GATT-Subventionskodex als auch des OS-amerikanischen Rechts ist, ist diese Vorgehensweise nicht zu vereinbaren. Die Bedingungen internationalen Handels kann eine Behilfe nämlich nur dann zugunsten des Empfängers beeinflussen, wenn dieser nach Erhalt der Beihilfe besser gestellt ist als er stehen würde, wenn er die Subvention nicht angenommen hätte und stattdessen die für ihn ohne Berücksichtigung der Beihilfe wirtschaftlich günstigste Verhaltensweise angenommen hätte. Daher muß der Empfänger der Subvention auch bei Berücksichtigung der im Zusammenhang mit der Subvention stehenden Nachteile einen wirtschafliehen Vorteil erlangt haben. c) Zusammenfassung

Aus der ursprünglichen, inzwischen von Ausnahmen durchbrochenen Sicht der Verwaltung kann man demnach den Begriff Produktionssubvention als Maßnahme einer Regierung beschreiben, deren Wirkung durch die verwaltenden Organe auf einzelne Unternehmen oder Unterehmensgruppen beschränkt wird und die eine Transaktion beinhaltet, durch die isoliert betrachtet die Regierung den betroffenen Unternehmen einen wirtschaftlichen Vorteil zukommen läßt, ohne daß die Regierung wirtschaftliche Gründe für diese Vorteilsgewährung hat und ohne daß es für die Bestimmung des Vorteils darauf ankommt, welche wirtschaftlichen Vor- und Nachteile durch die Annahme dieses Vorteils insgesamt für das Unternehmen entstehen. Nach der Rechtsprechung dagegen ist eine Produktionssubvention eine Maßnahme von Seiten einer Regierung oder seitens privater Personen, die sich aus der Sicht des Empfängers als eine Zuwendung darstellt, durch die er gegenüber anderen Unternehmen in seinem Heimatland bevorzugt wurde, und die eine Transaktion beinhaltet, durch die isoliert betrachtet die betroffenen Unternehmen einen wirtschaftlichen Vorteil erhalten haben. Auch nach dem CIT ist es unerheblich, inwieweit die Maßnahme insgesamt Nachteile für das Unternehmen verursacht hat. Nach hier vertretener Ansicht schließlich versteht das Gesetz unter Produktionssubvention eine Maßnahme von Seiten einer Regierung oder seitens privater Personen, die die Wettbewerbsbedingungen im internationalen Handel verfälscht und die sich insbesondere aus der Sicht des Empfängers als eine Zuwendung darstellt, durch die der Empfänger sowohl gegenüber anderen Unternehmen in seinem Heimatland bevorzugt wurde als auch unter Berücksichtigung des Verwendungszwecks der Zuwendung einen wirtschaftlichen Vorteil erlangt hat.

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Teil II: Feststellung einer Subventionierung

IV. Das Gemeinschaftsrecht 1. Die Regelungen

Den Subventionsbegriff des Ausgleichszollrechts der Europäischen Gemeinschaften zu definieren, stößt auf verschiedene Schwierigkeiten. Zunächst findet sich in den gemeinschafsrechtlichen Regelungswerken keinerlei Anhaltspunkt für eine Definition des Begriffs. Im Gegenteil scheinen die Organe der Gemeinschaften von dem Bemühen geprägt zu sein, die Regelungen diesbezüglich möglichst offen zu halten, um flexibel auf die Auslegung der GATIKodices durch die Handelspartner der EG reagieren zu können291. Sodann fehlt es an der umfangreichen Kasuistik, die aus dem OS-amerikanischen Recht bekannt ist: Bislang wurden nur wenige Ausgleichszollverfahren durchgeführt. Schließlich betrafen die meisten Antisubventionsverfahren Exportbeihilfen und nicht Produktionssubventionen292. Angesichts dieser Ausgangslage stellt sich die Frage, ob zur Auslegung des Subventionsbegriffs auf andere Vorschriften des Gemeinschaftsrechts, insbesondere auf Art. 92 EWGV, zurückgegriffen werden kann, ob es also einen einheitlichen gemeinschaftsrechtlichen Subventionsbegriff gibt. Tatsächlich beziehen sich einzelne Autoren immer wieder auf Art. 92 EWGV, um den ausgleichszollrechtliehen Subventionsbegriff zu erklären293 . Dieses Vorgehen erscheint allerdings bedenklich294 • Art. 92 ist Teil eines umfassenden Systems von Vorschriften, deren Zielsetzung die wirtschaftliche Integration der Mitgliedsstaaten und die Errichtung eines gemeinsamen Binnenmarktes ist. Zu diesem Zweck haben die Mitgliedsstaaten sich etwa in Artt. 12ff. und 30ff. EWGV einem weitgehenden Verbot von Einfuhrbeschränkungen unterworfen. Im Gegensatz dazu regelt die Antidumpingverordnung das Verhalten der Gemeinschaften im Außenverhältnis, also gegenüber Staaten, die keine Verpflichtungen übernommen haben, die denen aus dem EWG-Vertrag vergleichbar wären. Daher muß für das Verhältnis der Auslegung von Regeln des Gemeinschaftsrechts zur Auslegung der Antidumpingverordnung dasselbe gelten wie für das Verhältnis der Auslegung von Gemeinschaftsrecht zu der Auslegung von Abkommen mit Drittstaaten. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes werden Abkommen mit Drittstaaten jedoch wegen der besonderen Zielsetzung der Gemeinschaften regelmäßig anders ausgelegt als entsprechende Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts295. 291

nung.

s. etwa Beseler, Antidumping S. 75 sowie Erwägung 3 der Antidumpingverord-

s. v.Bael und Bellis, Int'l Trade Law S. 149. s. etwa Beseler und Williams, Antidumping S. 121 , die allerdings selbst einräumen, daß der Rückgriff auf Art. 92 problematisch ist; vorsichtig auch Lesgouillons, No. 841, der meint, daß eine gewisse Koherenz zwischen Art. 92 und 93 und dem Antisubventionsrecht notwendig sei. 294 Vgl. Bronckers und Quick, 23 J.W.T. No. 6 S. Sff. aufS. 11 (1989). 292

293

IV. Das Gemeinschaftsrecht

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2. Allgemeine Regeln

a) Erfordernis einer Staatskassenbelastung

Die Gemeinschaftsorgane halten nur staatliche Hilfen für ausgleichsfähig296. Diese Auslegung ist zwar nicht zwingend, da nichts in der Antidumpingverordnung einer Ausdehnung des Subventionsbegriffs auf private Unterstützungsmaßnahmen entgegenstünde297. Allerdings verlangt die Verordnung auch keine solche Ausweitung. Darüber hinaus sehen die Gemeinschaftsorgane die fragliche Maßnahme nur dann und nur in dem Umfang als Subvention an, in dem sie zu einer Belastung staatlicher Kassen geführt hat298. Bislang war das Kriterium der Staatskassenbelastung für zwei Fallgruppen von Bedeutung299: bei der unterschiedlichen Versteuerung verschiedener Waren sowie bei Exportbeschränkungen für Vorprodukte des untersuchten Erzeugnisses300 • Unter Hinweis auf die Notwendigkeit der Abgrenzung von Subventionen und anderen Maßnahmen, gegen die nicht vorgegangen werden kann, wird dieses Erfordernis insbesondere aus Punkt 1) der Beispielsliste der Antidumpingverordnung hergeleitetJOI. Auch der Gerichtshof hat die Praxis der Organe gebilligt, indem er sich auf diese Beispielsliste berief. Nicht nur Buchstabe 1) erkläre jede andere Inanspruchnahme öffentlicher Gelder zu einer 295 s. Urteil vom 9. Februar 1982, Rs. 270180, Polydar I Harlequin Record, Rspr. Slg. 1982 S. 329ff. aufS. 348f.; Urteil vom 26. Oktober 1982, Rs. 104181, Hauptzollamt Mainz I Kupferberg, Rspr. Slg. 1982 S. 3641ff. aufS. 3666. 296 s. Beschluß EWG Nr. 851233 der Kommission vom 16. Apri/1985 zur Einstellung des Antisubventionsverfahrens betreffend die Einfuhren von Ölkuchen aus Sojabohnen mit Ursprung in Brasilien, ABI. 1985 L 106 S. 19ff. aufS. 20. 297 So auch Reszel, SchädigungS. 25f. 298 s. Beschluß (EWG) Nr. 851233 der Kommission vom 16. Apri/1985 zur Einstellung des Antisubventionsverfahrens betreffend die Einfuhren von Ölkuchen aus Sojabohnen mit Ursprung in Brasilien, ABI. L 106 S. 19ff. Erwägung 5.3 sowie Beschluß (EWG) Nr. 851239 der Kommission vom 18. Apri/1985 zur Einstellung des Antisubventionsverfahrens betreffend die Einfuhren von Sojaölkuchen mit Ursprung in Argentinien, ABI. 1985 L 108 S. 28ff. Erwägung 7.3. 299 s. Beschluß (EWG) Nr. 851233 der Kommission vom 16. April1985 zur Einstellung des Antisubventionsverfahrens betreffend die Einfuhren von Ölkuchen aus Sojabohnen mit Ursprung in Brasilien, ABI. 1985 L 106 S. 19ff. Erwägung 12.3 sowie Beschluß (EWG) Nr. 851239 der Kommission vom 18. Apri/1985 zur Einstellung des Antisubventionsverfahrens betreffend die Einfuhren von Sojaölkuchen mit Ursprung in A rgentinien, ABI. 1985 L 108 S. 28ff. Erwägung 7.3. 300 s. dazu im einzelnen unten 3. d. und e. 301 s. Beschluß (EWG) Nr. 851233 der Kommission vom 16. Apri/1985 zur Einstellung des Antisubventionsverfahrens betreffend die Einfuhren von Ölkuchen aus Sojabohnen mit Ursprung in Brasilien, ABI. 1985 L 106 S. 19ff. Erwägung 12.3 sowie Beschluß (EWG) Nr. 851239 der Kommission vom 18. Apri/1985 zur Einstellung des Antisubventionsverfahrens betreffend die Einfuhren von Sojaölkuchen mit Ursprung in Argentinien, ABI. 1985 L 108 S. 28ff. Erwägung 7.3.

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Teil II: Feststellung einer Subventionierung

möglichen Investition. Auch alle anderen in der Beispielsliste aufgeführten Praktiken führten zu einer Belastung des Staatshaushaltes302. Freilich hat diese Argumentation zumindest zwei Schwächen: Zum einen stützt sie sich auf eine Vorschrift aus der Beispielsliste für Exportsubventionen, die nach dem Wortlaut des Art. 3 Abs. 2 der Antidumpingverordnung selbst nicht abschließend ist. Zum anderen enthält die Formulierung in Punkt l) der Liste einen reinen Auffangtatbestand, dem nicht einmal innerhalb der Liste besondere Bedeutung zukommt303. Daher wurde versucht, das Erfordernis einer Staatskassenbelastung mit semantischen und logischen Erwägungen zu begründen. Zur Subvention gehöre notwendigerweise die Einräumung eines Vorteils an ihre Empfänger und ein entsprechendes Opfer von seiten eines Rechtssubjekts, das, damit es mit dem Interesse der Allgemeinheit zusammenfalle, sich den Gesetzen des Marktes entziehe304 • Zwingend ist diese Argumentation jedoch, wie schon das US-amerikanische Recht zeigt, das ohne das Erfordernis einer Staatskassenbelastung auskommt305, keineswegs306. Daher kann nur eine historische Auslegung die Ansicht der Kommission stützen: Die Vertreter der Gemeinschaften haben im Rahmen des GATI immer die Ansicht vertreten, eine Subventionierung sei auf der Grundlage der Kosten der Maßnahme für die Regierung zu bestimmen3o7. Folglich mußten die Organe der Gemeinschaften bei Verabschiedung der Antidumpingverordnung davon ausgehen, daß bei der Anwendung der Bestimmungen nur gegen Maßnahmen vorgegangen würde, die die Staatskasse belasten. Daher steht die Praxis der Gemeinschaftsorgane nicht im Widerspruch zur Verordnung. b) Selektivität der Maßnahme

Im Falle interner Subventionen fordern die Gemeinschaftsorgane, daß diese nicht allgemein in Anspruch genommen werden könnenJos. Begründet wird dies mit wirtschaftlichen Argumenten: Die Wirkungen von allgemein erhältlichen Maßnahmen würden meist durch andere Faktoren ausgeglichen. Zudem würde die Nichtanwendung eines solchen Tests zu einer weitgehenden Aus302 Urteil vom 14. Juli 1988, Rs. 187185, FEDIOL I Kommission, Erwägung 11 und Urteil vom 14. Juli 1988, Rs. 188185, FEDIOL I Kommission, Erwägung 12. 303 s. Schlußanträge des Generalanwalts Mancini in den Rs. 187185 und 188185 (FEDIOL I Kommission) vorgetragen in der Sitzung vom 15. März 1988 aufS. 10. 304 s. Schlußanträge des Generalanwalts Mancini in den Rs. 187185 und 188185 (FEDIOL I Kommission) vorgetragen in der Sitzung vom 15. März 1988 aufS. 11. 305 Vgl. oben III.2.a. 306 s. Bronckers und Quick, 23 J.W.T. No. 6 S. 5ff. aufS. 18f. (1989). 307 Vgl. dazu oben Teil II II. 5. 308 s. Beschluß (EWG) Nr. 851233 der Kommission vom 16. Apri/1985 zur Einstellung des Antisubventionsverfahrens betreffend die Einfuhren von Ölkuchen aus Sojabohnen mit Ursprung in Brasilien, ABI. 1985 L 106 S. 19ff. Erwägung 7.3. a.A. ohne nähere Begründung nur Kretschmer, Antidumping S. 49 f.

IV. Das Gemeinschaftsrecht

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dehnung des Anwendungsbereichs von Ausgleichszöllen führen309. Diese Überlegungen sprechen nur dafür, die Selektivität der Maßnahmen zu prüfen310, Mit diesen Erwägungen läßt sich jedoch nicht begründen, daß zur Beurteilung der Selektivität die allgemeine Erhältlichkeit der Maßnahme maßgeblich sein soll. Der Gerichtshof hat in Fediol zwar die betroffene Entscheidung der Kommission bestätigt. Die Entscheidung läßt jedoch offen, ob der Gerichtshof sich in jedem Fall mit dem Nachweis der Allgemeinerhältlichkeit zufrieden gibt oder nicht vielmehr die tatsächliche Selektivität entscheidend sein solJ311. Wie allgemein eine Förderungsmaßnahme sein muß, um als allgemein erhältlich zu gelten, ist bislang nicht klar. Nur in einem Fall hat bisher dieses Kriterium eine Rolle gespielt: Die Regierung des Exportlandes hatte Lagerhaltungsküsten für insgesamt 27 landwirtschaftliche Erzeugnisse erstattet. Die Kommission stellte fest, daß bei den nicht geförderten landwirtschaftlichen Produkten entweder konkrete handelspolitische Gründe oder aber in der natürlichen Eigenschaft der Produkte selbst begründete Umstände gegen eine Förderung sprachen312. Dieser Entscheidung lassen sich zumindest zwei Hinweise entnehmen: Zum einen wird eine Zuwendung an den Bereich Landwirtschaft nicht mehr dem Erfordernis selektiver Förderung genügen. Zum anderen scheint die Kommission auch dem Umstand Bedeutung beizumessen, daß der beschränkte Wirkungsbereich einer Subvention nicht auf dem Handeln einer Regierung, sondern auf der Natur der Förderungsmaßnahme beruht313 . c) Erfordernis handelsverzerrender Wirkung der Beihilfe Bislang wurde von den Gemeinschaftsorganen noch nie ausdrücklich verlangt, daß eine Beihilfe handelsverzerrend wirken muß. Allerdings hatten sie sich auch noch nie mit Fällen auseinanderzusetzen, in denen diese Frage problematisch gewesen wäre. Die Argumentation der Gemeinschaftsorgane im Rahmen der Auslegung des GAIT-Subventionskodex läßt jedoch vermuten, daß sie den Nachweis einer handelsverzerrenden Wirkung der fraglichen Sub309 s. Beschluß (EWG) Nr. 85/233 der Kommission vom 16. Apri/1985 zur Einstellung des Antisubventionsverfahrens betreffend die Einfuhren von Ölkuchen aus Sojabohnen mit Ursprung in Brasilien, ABI. 1985 L 106 S. 19ff. Erwägung 7.3. a. A . ohne nähere Begründung nur Kretschmer, Antidumping S. 49 f. 310 So auch Reszel, Schädigung S. 28. 311 s. Urteil vom 14. Juli 1988, Rs. 188/85, FEDIOL I Kommission, Erwägung 22, wo der Gerichtshof sich darauf berief, daß das Programm tatsächlich 27 landwirtschaftliche Wirtschaftszweige begünstigt hat. 312 s. Beschluß (EWG) Nr. 851233 der Kommission vom 16. Apri/1985 zur Einstellung des Antisubventionsverfahrens betreffend die Einfuhren von Ölkuchen aus Sojabohnen mit Ursprung in Brasilien, ABI. 1985 L 106 S. 19ff. Erwägung 7.6. 313 Vgl. hierzu oben III.3.a.(6).

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Teil II: Feststellung einer Subventionierung

vention verlangen, damit diese ausgeglichen werden kann314. Auch der Umstand, daß das Erfordernis bereichsspezifischer Förderung mit der mangelnden handelsverzerrenden Wirkung allgemeiner Maßnahmen begründet wird, deutet dasselbe anm. Angesichts der Tatsache, daß auch nach dem Subventionskodex die handelsverzerrende Wirkung einer Beihilfe nachgewiesen werden muß316 und der Kodex nicht ohne Einfluß auf die Auslegung des Gemeinschaftsrechts ist3I7, erscheint ein entsprechendes Erfordernis auch nach Europäischem Recht zwingend318. d) Zusammenhang zwischen Subvention und Erzeugnis Das eingeführte Produkt muß tatsächlich von der Beihilfe begünstigt sein. Während grundsätzlich Subventionen, die an das Unternehmen bezahlt werden, auf alle von diesem hergestellten Produkte umgelegt werden, so gilt dies ähnlich wie im amerikanischen Recht dann nicht, wenn eine Beihilfemaßnahme direkt an ein bestimmtes Erzeugnis gebunden ist. Dies wurde von der Kommission auch für den Fall bejaht, daß bei einem einheitlichen Herstellungsprozeß zwei Produkte entstehen, von denen nur eines gefördert wird. Daher lehnte sie es beispielsweise ab, die Produktion von Sojaölkuchen als durch Ausfuhrbeihilfen für Sojaöl begünstigt anzusehen3I9. e) ,De minimis' - Regel Eine Regel, wonach geringfügige Subventionen unbeachtet bleiben, gibt es im Gegensatz zum OS-amerikanischen Recht nicht. Eines solchen Erfordernisses bedarf es indessen auch gar nicht, da eine niedrige Subventionsmarge regelmäßig zu einer negativen Schädigungsfeststellung führt32o. 314 Vgl. die Argumentation der Gemeinschaften gegenüber dem US-amerikanischen Handelsministerium in Certain Steel Products from Belgium (Final), 47 Fed. Reg. S. 39304ff. aufS. 39329 (1982). 315 s. Beschluß (EWG) Nr. 851233 der Kommission vom 16. Apri/1985 zur Einstellung des Antisubventionsverfahrens betreffend die Einfuhren von Ölkuchen aus Sojabohnen mit Ursprung in Brasilien, ABI. 1985 L 106 S. 19ff. Erwägung 7.3. 316 s. oben 11.4. 317 s. Teil I, IV. 3.c. 318 Wie hier im Ergebnis auch Beseler, Antidumping S. 78f. sowie Beseler und Williams, Antidumping S. 138; Reszel, SchädigungS. 27; Cunnane und Stanbrook, DumpingS. 52. 319 s. Beschluß (EWG) Nr. 85/233 der Kommission vom 16. Apri/1985 zur Einstellung des Antisubventionsverfahrens betreffend die Einfuhren von Ölkuchen aus Sojabohnen mit Ursprung in Brasilien, ABI. 1985 L 106 S. 19ft. Erwägung 10.3; ebenso Schlußanträge des Generalanwalts Mancini in den Rs. 187/85 und 188/85 (FEDIOL I Kommission) vorgetragen in der Sitzung vom 15. März 1988 aufS. 19. 320 s. dazu unten Teil IV. IV. 3.a.(l).

IV. Das Gemeinschaftsrecht

113

3. Einzelne Subventionsformen

Trotz des Fehlens eines umfassenden Fallrechts lassen sich aus diesen Grundsätzen zumindest für einige Fallgruppen mögliche Lösungen ableiten. a) Verlorene Zuschüsse Selbstverständlich werden Verlorene Zuschüsse als Beihilfen anzusehen sein. Da eine Maßnahme immer nur in dem Maße als Subvention anzusehen ist, in dem sie zu einer Staatskassenbelastung geführt hat, wird die Höhe eines Verlorenen Zuschusses immer von der Höhe der Staatsausgaben abhängen, also dem Nominalwert der Beihilfe entsprechen. b) Vorzugskredite Kredite zu Vorzugskonditionen werden als Subventionen angesehen, wenn der Staat einen höheren Zinssatz für die als Darlehen gewährten Gelder zu zahlen hat als er vom Darlehensempfänger bezahlt bekommt. Etwas anderes soll jedoch in Fällen gelten, in denen ausnahmsweise das Unternehmen zu kommerziellen Bedingungen ein Darlehen zu niedrigeren Zinssätzen hätte erhalten können als die Regierung für die Gelder aufwenden mußte. Bei einer solchen Situation liegt nur dann und in dem Ausmaß eine Subvention vor, in dem das Regierungsdarlehen zu günstigeren Konditionen gewährt wurde als ein vergleichbares kommerzielles Darlehen321. c) Beteiligungen am Eigenkapital Bislang hatten sich die Gemeinschaftsorgane noch nicht mit der Frage auseinanderzusetzen, unter welchen Voraussetzungen die Beteiligungen einer Regierung am Eigenkapital eines Unternehmens als Subvention angesehen werden können. Jedenfalls muß das Unternehmen durch die Kapitalbeteiligung mehr erhalten haben als auf dem freien Markt, also tatsächlich begünstigt worden sein. Ob es, wenn ein Marktpreis für Kapitalbeteiligungen besteht, bereits ausreicht, daß die Regierung Unternehmensanteile vom Unternehmen zu einem höheren Preis kauft, mußangesichtsder Argumentation der Gemeinschaftsorgane im Rahmen der US-amerikanischen Stahlfälle als fragwürdig erscheinen. Denkbar wäre vielmehr, daß die Gemeinschaften 321 s. Empfehlung Nr. 2129183/EGKS der Kommission vom 27. Juli 1983 zur Einführung eines endgültigen Ausgleichszolls auf die Einfuhren von bestimmten Blechen aus Stahl mit Ursprung in Brasilien und zur Aussetzung der Anwendung dieses Zolls, ABI. 1983 Nr. L 205 S. 29ff. aufS. 29f.

8 Lehmann

114

Teil li: Feststellung einer Subventionierung

diesen Marktpreis unter Berücksichtigung anderer Elemente wie etwa dem Wert von Anlagevermögen des Unternehmens berichtigen322. Jedenfalls wird auch der Ankauf von Unternehmensanteilen nur in dem Maße eine Subvention sein können, in dem er Kosten für die Regierung verursacht hat. Wie diese Kosten zu ermessen sind, ist problematisch. Man könnte die Höhe der Kapitalzuführung ähnlich wie einen Verlorenen Zuschuß betrachten und folglich die gesamte gewährte Summe als Beihilfe ansehen. Dann wäre eine Eigenkapitalbeteiligung praktisch immer eine Beihilfe, wenn sie eine Begünstigung für den Empfänger darstellt. Ein solches Vorgehen würde indessen nicht dem Umstand Rechnung tragen, daß das investierte Geld keineswegs endgültig verloren und regelmäßig auch eine Verzinsung zu erwarten ist. Besser wäre es daher, auf die Kosten abzustellen, die der Regierung selbst für das Aufbringen von Kapital entstehen, also den Erwerb von Anteilen nur insoweit als Subvention anzusehen, als der erwartete Ertrag aus solchen Investitionen einschließlich von Wertgewinnen bzw. -verlusten der Anteile über dem liegen, was die Regierung selbst für Anleihen zu zahlen hat323 •

d) Differenzierende steuerliche Behandlung

In zwei Fällen hatte die Kommission darüber zu entscheiden, ob eine Subvention darin gesehen werden kann, daß die Ausfuhrsteuern324 für stark verwandte Produkte - in beiden Fällen ging es um verschiedene Sojaprodukte ganz unterschiedlich hoch waren325. Die Kommission stellte ebenso wie der Gerichtshof bei Überprüfung der Entscheidung auf das Erfordernis der Staatskassenbelastung ab. Zwar könne die erforderte Staatshaushaltsbelastung auch in einem Verzicht auf Steuern oder ähnliche Abgaben bestehen. In den zur Entscheidung stehenden Fällen sah die Kommission aber keinen solchen Verzicht, sondern vielmehr die Nichteinführung einer neuen Steuerpflicht. Eine solche Nichteinführung einer Belastung könne jedoch nicht als Subvention angesehen werden, da man sonst die Tatsache selbst, daß eine Behörde Vgl. Beseler und Williams, Antidumping S. 141. Vgl. Beseler und Williams, Antidumping S. 141. 324 Zwar handelte es sich in beiden Fällen um Ausfuhrsteuem, doch wird die Argumentation auch auf andere Arten von Steuern anzuwenden sein. 325 In einem Fall war eine Steuer für Sojabohnen von 25% vorgesehen, während Sojaöl und-ölkuchenmit nur 10% besteuert wurden (s. Beschluß (EWG) Nr. 85/239 der Kommission vom 18. April 1985 zur Einstellung des Antisubventionsverfahrens betreffend die Einfuhren von Sojaölkuchen mit Ursprung in Argentinien, ABI. 1985 L 108 S. 28ff. Erwägung 7.1), während im anderen Fall die Sätze 13% für Sojabohnen, 11% für Ölkuchen und 8% für Sojaöl betrugen (s. Beschluß (EWG) Nr. 85/233 der Kommission vom 16. Apri/1985 zur Einstellung des Antisubventionsverfahrens betreffend die Einfuhren von Ölkuchen aus Sojabohnen mit Ursprung in Brasilien, ABI. 1985 L 106 S. 19ff. Erwägung 12.1). 322

323

IV. Das Gemeinschaftsrecht

115

bestimmte Waren besteuere und andere nicht, als finanzielle Zuwendung zugunsten der letzteren ansehen müsse326. Freilich reicht diese Argumentation allein nicht aus, um die Entscheidung zu begründen. Insbesondere bietet das Kriterium der Staatskassenbelastung keinerlei Anhaltspunkt dafür, wie zwischen der Nichteinführung einer neuen Steuerpflicht und dem Verzicht auf Steuern unterschieden werden soll. Ob eine Steuer nicht eingeführt wird oder aber eine konkrete Steuerschuld erlasssen wird, belastet den Staatshaushalt in gleicher Weise. Nur auf die Form der Vergünstigung abzustellen, also darauf, ob in den Steuergesetzen für eine allgemein bestehende Steuer eine Ausnahme formuliert wird oder für ein bestimmtes Produkt keine Steuer eingeführt wird, scheint ebenfalls wenig sinnvoll, sind doch in beiden Fällen die wirtschaftlichen Auswirkungen der Maßnahme identisch. Daher kann es nur darauf ankommen, ob bei einer Gesamtbetrachtung die steuerliche Verpflichtung die allgemeine Regel darstellt und die Nichtschaffung dieser Verpflichtung die Ausnahme ist327. Ein solcher Test würde auch dem wirtschaftlichen Erfordernis einer bereichsspezifischen Maßnahme gerecht.

e) Ausfuhrbeschränkungen für Vorprodukte In älteren ausgleichszollrechtliehen Bestimmungen der Europäischen Gemeinschaften waren bisweilen auch Maßnahmen gleicher Wirkung wie Subventionen als ausgleichsfähig angesehen worden32s. Insbesondere wurden Ausfuhrbeschränkungen für Vorprodukte oder Rohstoffe für ausgleichsfähig gehalten, wenn dadurch das Angebot des Vorproduktes auf dem Markt des Ausfuhrlandes künstlich vergrößert und damit der Preis gesenkt wurde329. So versuchten europäische Produzenten auch unter Geltung der neuen Regelun326 s. Beschluß (EWG) Nr. 85/233 der Kommission vom 16. April1985 zur Einstellung des Antisubventionsverfahrens betreffend die Einfuhren von Ölkuchen aus Sojabohnen mit Ursprung in Brasilien, ABI. 1985 L 106 S. 19ft. Erwägung 12.4 sowie Beschluß (EWG) Nr. 851239 der Kommission voml8. Apri/1985 zur Einstellung des Antisubventionsverfahrens betreffend die Einfuhren von Sojaölkuchen mit Ursprung in Argentinien, ABI. 1985 L 108 S. 28ff. Erwägung 7.4. 327 So die Schlußanträge des Generalanwalts Mancini in den Rs. 187/85 und 188185 (FEDIOL I Kommission) vorgetragen in der Sitzung vom 15. März 1988 aufS. 14; offenbar auch Beschluß (EWG) Nr. 851239 der Kommission vom 18. Apri/1985 zur Einstellung des Antisubventionsverfahrens betreffend die Einfuhren von Sojaölkuchen mit Ursprung in Argentinien, ABI. 1985 L 108 S. 28ft. Erwägung 7.4; vgl. auch Urteil vom 14. Juli 1988, Rs. 187185, FEDIOL I Kommission, Erwägung 16. 328 Vgl. Beseler, Antidumping S. 76; vgl. auch Kretschmer, Antidumping S. 49, der noch die Rechtslage nach der Tokio-Runde in entsprechendem Sinne verstanden wissen wollte. 329 s. etwa Art. 2 der VO (EWG) Nr. 143163 betreffs Ausgleichsabgaben auf gewisse pflanzliche Öle, ABI. L 125 vom 26. 6. 1967.

s•

116

Teil Il: Feststellung einer Subventionierung

gen, gegen solche Ausfuhrbeschränkungen vorzugehen. Die Kommission lehnte eine dahingehende Ausdehnung des Instrumentariums jedoch unter Hinweis auf das Erfordernis der Staatskassenbelastung ab33o. Freilich werden Exportbeschränkungen für Vorprodukte auch aus anderen Gründen regelmäßig keine Subvention darstellen: Exportbeschränkungen beeinflussen nicht nur den Preis, den industrielle Abnehmer zu zahlen haben, sondern das Preisgefüge für das betreffende Produkt insgesamt. Der niedrige Preis wird damit zu einem allgemein erhältlichen Vorteil, der nach Ansicht der Gemeinschaftsorgane nicht ausgleichsfähig ist. 4. Ergebnis

Für die Frage, wie Subventionen von anderen Maßnahmen abgegrenzt werden können, stellen die Gemeinschaften ausschließlich auf die Sichtweise der subventionierenden Regierung ab. Dabei verlangen sie auch den Nachweis, daß die Maßnahme zu einer Belastung der Staatskasse geführt hat. Die Ergebnisse der jeweiligen Entscheidungen wurden dadurch jedoch noch nicht praktisch beeinflußt, da die bislang mittels dieses Kriteriums gelösten Abgrenzungsprobleme auch auf andere Weise hätten gelöst werden können33I. Bei der Bestimmung des Wertes der Subvention kommt es grundsätzlich auf die Kosten der Maßnahme für die Regierung an, wobei die Zuwendung allerdings nur in dem Ausmaß als Subvention anzusehen ist, in dem sie den Empfänger begünstigt. Somit muß eine Maßnahme im Gemeinschaftsrecht sowohl den Anforderungen des Regierungskosten- wie denen des Begünstigungsprinzips genügen, um als Beihilfe angesehen zu werden. Praktisch wird dies die Erhebung eines Ausgleichszolles in vielen Fällen sehr schwierig machen332. Zusammenfassend kann der Begriff Produktionssubvention im Sinne des Gemeinschaftsrechts beschrieben werden als eine Maßnahme seitens einer Regierung, deren Wirkung durch die Regierung auf einzelne Unternehmen oder Unternehmensgruppen beschränkt ist und durch die sowohl die Staatskasse belastet als auch der Empfänger tatsächlich begünstigt wird und die die relative Wettbewerbslage des Ausfuhrlandes im internationalen Handel verändert.

330 s. Beschluß (EWG) Nr. 851233 der Kommission vom 16. Apri/1985 zur Einstellung des Antisubventionsverfahrens betreffend die Einfuhren von Ölkuchen aus Sojabohnen mit Ursprung in Brasilien, ABI. 1985 L 106 S. 19ft. Erwägung 13.3 sowie Beschluß (EWG) Nr. 85/239 der Kommission vom 18. Apri/1985 zur Einstellung des Antisubventionsverfahrens betreffend die Einfuhren von Sojaölkuchen mit Ursprung in Argentinien, ABI. 1985 L 108 S. 28ff. Erwägung 8.2. 331 332

Vgl. oben 3. d. und e. Vgl. Lehmann, 12 World Competition No. 4 S. 31 ff. aufS. 38 (1989).

V. Bewertung und Vergleich

117

V. Bewertung und Vergleich

Bei einem Vergleich der verschiedenen Regeln ergeben sich vor allem bei der Frage, aus welcher Sicht die Subvention beurteilt werden soll, ganz erhebliche Unterschiede. Der Subventionskodex läßt es grundsätzlich zu, eine Subvention aus der Sicht des Empfängers zu bestimmen, verlangt allerdings, daß diese wettbewerbsverzerrend gewirkt hat, dem Empfänger also einen internationalen Wettbewerbsvorteil verschafft hat. Das Gemeinschaftsrecht ist noch strenger, indem es neben der Begünstigung des Subventionsempfängers immer auch die Belastung der Staatskasse zum Maßstab macht. Die US-amerikanische Praxis dagegen steht im Widerspruch zum Subventionskodex, indem sie zwar grundsätzlich auf die Begünstigung des Empfängers abstellt, aber die tatsächliche Wirkung der Beihilfe auf die Wettbewerbsfähigkeit des geförderten Unternehmens gänzlich außer Betracht läßt. Anders liegen die Unterschiede zwischen den Rechtssystemen bei der Frage, wann Unternehmen durch eine Subvention besonders gefördert sind, wie breit also der Adressatenkreis einer Maßnahme sein darf. Der Subventionskodex äußert sich nicht ausdrücklich zu dieser Frage. Zwar verlangt der Kodex, daß die fragliche Maßnahme selektiv erfolgen muß, da sie nur dann handelsverzerrend wirken kann. Zur Frage, wie diese Selektivität zu bestimmen ist, nimmt der Kodex indessen nicht Stellung. Die Gemeinschaftsorgane und die US-amerikanische Verwaltung stellen darauf ab, ob die gewährende Stelle die Beihilfe als allgemein erhältliche Maßnahme ausgestaltet hat oder nicht, beurteilen die Frage also aus Sicht der subventionierenden Regierung. Der US-amerikanische CIT will dagegen die Frage der Selektivität der Maßnahme eher aus der Empfängersicht beurteilen. Ähnlich sind die Unterschiede auch bei der Bestimmung des möglichen Kreises von Beihilfegewährern gelagert. Während der Subventionskodex dazu schweigt, wollen die Verwaltungsorgane von Gemeinschaften und OS-Regierung nur Produktionssubventionen ausgleichen, die durch Regierungen gewährt wurden. Der CIT sieht dagegen grundsätzlich auch Zuwendungen seitens Privater als ausgleichsfähig an. Insgesamt läßt sich also festhalten, daß zumindest für die Feststellung einer Subventionierung das Gemeinschaftsrecht hinter dem zurückbleibt, was der Subventionskodex zulassen würde. Die amerikanische Praxis dagegen versucht nicht nur, alle Möglichkeiten des Kodex auszuschöpfen, sondern legt den Subventionsbegriff auch in einer nicht mehr mit dem Subventionskodex zu vereinbarenden Weise aus.

Teil III

Berechnung der Höhe des Ausgleichszolls I. Einleitung Ausgleichszölle müssen immer je Einheit des eingeführten Produkts erhoben werden 1. Da es das Ziel von Ausgleichszöllen ist, die Beihilfegewährung auszugleichen, muß festgestellt werden, in welchem Ausmaß die fragliche Subvention jeder Einheit der eingeführten Ware zugute kommt. Dies bereitet keine besonderen Schwierigkeiten bei Subventionen, die aus der Zahlung einer bestimmten Summe pro exportierter oder produzierter Einheit bestehen, deren Höhe also von der ausgeführten oder hergestellten Stückzahl abhängt2. Regelmäßig ist dies bei den meisten Ausfuhrbeihilfen der Fall. Auch bei einigen Produktionssubventionen, etwa sog. ,upstream subsidies' oder sog. ,natural resources subsidies' wird sich die Wirkung der Subvention ohne große Schwierigkeiten pro Einheit berechnen lassen, indem man untersucht, welchen Anteil die Kosten des Vorprodukts an der Gesamtproduktion des Enderzeugnisses hatten und die Subventionsmarge des Vorproduktes bzw. die Differenz zwischen Vorzugspreis und Vergleichspreis entsprechend auf jedes einzelne Erzeugnis umlegt. Schwieriger ist die Berechnung der Subventionshöhe bei den meisten anderen Produktionssubventionen. Hier wird regelmäßig eine Leistung an ein Unternehmen erbracht, ohne daß die Höhe der Zuwendung direkt oder indirekt von der hergestellten Stückzahl abhängt. Daher muß im einzelnen festgestellt werden, welcher Anteil der geleisteten festen Gesamtsumme jedem einzelnen Produkt zugute kommt. Es liegt auf der Hand, daß insbesondere bei bestimmten Subventionierungsformen, etwa der Bereitstellung von Betriebskapital, ganz erhebliche Probleme entstehen können. Zunächst stellt sich die Frage, ob immer die gesamte Subvention ausgeglichen werden soll, oder ob zur Berechnung des Ausgleichszolls Abzüge vom festgestellten Betrag zulässig sind. Sodann muß die Frage beantwortet werden, über welchen Zeitraum eine bestimmte Subvention ausgeglichen werden soll. Wird eine Subvention etwa an einem bestimmten Tag gezahlt, so wäre es sinnlos, nur die an diesem Tag hergestellten Waren mit einem Zoll zu belegen. t 2

s. Art. 4 Abs. 2 Subventionskodex. Vgl. Sciortino, in: Trade Policy S. 8-3.

li. Der Subventionskodex

119

Vielmehr wird sich jede Subvention über einen mehr oder weniger langen Zeitraum auf die Produktion auswirken. Schließlich ist es erforderlich zu bestimmen, ob der Ausgleich der Subvention sich gleichmäßig über den gesamten Zeitraum erstrecken soll oder ob die Raten verschieden hoch sein sollen. Für die Beantwortung dieser Fragen kommt es in ganz erheblichem Umfang darauf an, ob mit der Erhebung eines Zolls die Kosten der Subventionierung für die Regierung oder aber die Begünstigung des Empfängers ausgeglichen werden solP. II. Der Subventionskodex

Nach Art. 4 Abs. 2 des Subventionskodex darf der Ausgleichszoll nicht höher sein als der Betrag der festgestellten Subvention. Dabei darf durch einen Ausgleichszoll nie mehr ausgeglichen werden als der Begünstigung des Empfängers durch die fragliche Maßnahme entspricht. Darüberhinaus enthält der Subventionskodex keine Aussage darüber, wie der Ausgleichszoll zu berechnen ist. Nach hier vertretener Ansicht4 schweigt auch Art. VI GATT über die Methoden, die zur Berechnung der Höhe des Zolls angewandt werden sollen. Folgt man dagegen der Ansicht, daß Art. VI GATT die Vertragsparteien auf das Regierungskostenprinzip festlegts, so hieße dies, daß der Ausgleichszoll nie den Nominalwert einer Subvention überschreiten dürfte. Den einzigen ausdrücklichen Hinweis auf die Berechnung der Höhe des Ausgleichszolls enthält Fußnote 15 des Subventionskodex, in dem die Unterzeichner aufgefordert werden, Kriterien für die Berechnung der Subventionshöhe auf Grundlage der Subventionierung je Einheit der subventionierten Ware zu entwickeln. Bislang wurden lediglich Richtlinien über die Amortisierung und Abwertung von Subventionen vom GATT-Subventionskomitee angenommen6. In diesen Richtlinien wird festgelegt, daß der Ausgleich gewisser Subventionen über die Zeit verteilt werden soll. Gleichzeitig wird jedoch anerkannt, daß weder die Finanzwissenschaft noch die Theorie des Rechnungswesens eine einzig annehmbare Methode zur Verteilung der Subvention über die Zeit entwickeln konnte. Die Richtlinien verlangen jedoch, daß jede gewählte Methode auf ,reasonable and generally accepted financial and accounting practices' beruhen muß. Sie nennen sodann einige Berechnungsmethoden, die diesem Anspruch genügen sollen. Beachtenswert ist dabei, daß alle Methoden zur Amortisierung von Verlorenen Zuschüssen auf der Lebensdauer von Anlagevermögen beruhen, während sich der Ausgleich von Vorzugsdarleben sowohl nach der Laufzeit des Kredits wie nach der Nutzungsdauer von Anlagevermögen richten kann. s. dazu oben Teil li, I. 1. s. dazu oben Teil li, li. 4. s s. dazu oben Teil II, li. 4. 6 BISD, 32nd Suppl. S. 154ff. 3 4

120

Teil Ill: Berechnung der Höhe des Ausgleichszolls

111. Das US-amerikanische Recht 1. Der auszugleichende Betrag

a) Abzüge vom Subventionsbetrag nach Sec. 771 (6) Zur Bestimmung der Höhe der auszugleichenden Nettosubvention gestattet es das Gesetz, bestimmte Abzüge vorzunehmen. Dies sind: "(A) any application fee, deposit, or similar payment paid in order to qualify for, or to receive, the benefit of the subsidy, (B) any loss in the value of the subsidy resulting from its deferred receipt, if the deferral is mandated by Government order, and (C) export taxes, duties, or other charges levied on the export of merchandise to the United States specifically intended to offset the subsidy received."

Nach dem Willen des Gesetzgebers soll diese Liste abschließend sein7. Insbesondere sollen die vor 1979 gewährten Abzüge für die Nachteile, die den Empfängern von Regionalbeihilfen durch die Ansiedlung in wirtschaftlich unterentwickelten Gebieten entstanden sind, nicht mehr zulässig seins.

b) Berücksichtigung der Einstellung der Subventionierung nach dem Untersuchungszeitraum Der Vorteil, der aus den meisten Produktionssubventionen fließt, realisiert sich erst im Laufe mehrerer Jahre. Bei diesen Beihilfen kann die Einstellung der Subventionierung nicht sofort zur Verringerung des Ausgleichszolls führen. Anders sieht dies aus bei Beihilfen, die nach Maßgabe einer bestimmten hergestellten Stückzahl gezahlt werden (also etwa bei bestimmten ,upstream subsidies' oder ,natural resources subsidies') oder bei Subventionen, die nur über einen kurzen Zeitraum wirken. In diesen Fällen stellt sich die Frage, welche Wirkung eine Einstellung der Subventionierung nach Einleitung der Untersuchung auf die Höhe des Ausgleichszolls hat. Nach der Praxis des Handelsministeriums führt die Einstellung der Subventionierung oder deren Verringerung nach Abschluß des maßgeblichen Untersuchungszeitraumsnur dann zu einer Verringerung der Höhe des Ausgleichszolls, wenn die Änderung der Subventionierungspraxis noch vor einer vorläufigen Entscheidung des Handelsministeriums erfolgt ist und das gesamte Pro7 s. Fabricas EI Carmen v. United States, 672 F.Supp. S. 1465ff. aufS. 1472 (CIT 1987). s s. Senate Finance Committee, Trade Agreements Act of 1979, S. Rep. No. 249, 96th Cong. aufS. 86, abgedruckt in 1979 U.S. Code Cong. & Ad. News S. 381ff. auf s. 472.

III. Das US-amerikanische Recht

121

gramm erfaßt hat9. Dabei gilt dann das gesamte Programm als geändert, wenn durch die Änderung nicht nur einzelne Unternehmen, sondern zumindest ein ganzer Industriezweig betroffen wurde!O. Führt die Änderung der Subventionierungspraxis dazu, daß das eingeführte Produkt überhaupt nicht mehr begünstigt wird, so trifft das Handelsministerium dennoch keine negative Feststellung. Nach Ansicht des Ministeriums besteht die Gefahr, daß die subventionierende Regierung die vorherige Praxis nach Ergehen einer negativen Ausgleichszollenscheidung einfach wieder aufnimmt. Wolle die ausländische Regierung ihre Subventionierung nach Einleitung eines Verfahrens einstellen, so sei das geeignete Mittel dazu ein sog. ,suspension agreement' nach Sec. 704. Der Gesetzgeber hat in dieser Bestimmung zahlreiche Mechanismen zur Überwachung der Einhaltung eines solchen Abkommens vorgesehen. Vor allem wird unter Sec. 704 das Ausgleichszollverfahren nur suspendiert, so daß es im Falle einer Verletzung des Abkommens unmittelbar fortgeführt werden kann, ohne daß ein vollkommen neues Verfahren eingeleitet werden muß. Nach Ansicht des Ministeriums ist es inkonsequent, eine ausländische Regierung, die einseitig ihre bisherige Praxis ändert, durch völlige Einstellung des Ausgleichszollverfahrens besser zu stellen als sie unter Sec. 704 bei einer zweiseitigen Verpflichtung stünde. Daher beschloß das Ministerium, in solchen Fällen eine positive Feststellung zu treffen, allerdings einen Subventionsbetrag von 0% zu berechnen (sog. ,zero-subsidy-determination')ll. Den Vorteil dieses Vorgehens sieht die Behörde darin, daß bei einer positiven Feststellung eine regelmäßige Überprüfung der Ergebnisse nach Sec. 751 erfolgt. Die Praxis, sog. ,zero subsidy' Feststellungen zu treffen, ist mit dem Gesetz nicht zu vereinbaren. Sec. 701(a)12 verlangt zur Erhebung eines Ausgleichszolls, daß für das eingeführte Produkt eine Subvention gewährt wurde. Eine Subvention, deren Wert Null beträgt, kann es jedoch schon begrifflich nicht geben. Auch mit dem Subventionskodex ist diese Praxis nicht vereinbar. Art. 4 Abs. 4 gestattet die Erhebung eines Ausgleichszolls nämlich nur, sofern die Subventionierung nicht zurückgezogen wurde. Dem Bedürfnis der Antragsteller nach einem schnellen Schutz für den Fall der Wiederaufnahme der Subventionierung könnte jedoch durch eine entsprechende Anwendung der Vorschriften über ,suspension-agreements' Rechnung

9 Vgl. Bello und Talbot, 19 Geo. Wash. J. lnt'l L. & Econ. S. 109ff. auf S. 116 (1985); Certain Textile Mill Products and Apparel from Peru (Final) , 50 Fed. Reg. S. 9871 ff. aufS. 9873 (1985). 10 Certain Textile Mill Products and Apparel from Peru (Final), 50 Fed. Reg. S. 9871 ff. aufS. 9874 (1985). 11 Ebenda. 12 Kodifiziert in 19 USC Sec. 1671(a).

122

Teil III: Berechnung der Höhe des Ausgleichszolls

getragen werden!3. Wenn auch bei einer einseitigen Einstellung der Subventionierung keine förmliche Übereinkunft zwischen den interessierten Parteien zustande kommt, so ist doch die Interessenlage der Beteiligten praktisch dieselbe wie bei Bestehen eines ,Suspension agreements.' 2. Die Veranlagung der Subvention über einen bestimmten Zeitraum

Dem Gesetz selbst läßt sich nichts über die zur Berechnung der Ausgleichszollhöhe zu verwendende Methode entnehmen. Allerdings enthalten die Gesetzgebungsmaterialien zum TAA einige, immer wieder diskutierte Hinweise auf die anwendbaren Berechnungsmethoden. So heißt es im ,Senate Report': "There is a specialproblern in determining the gross subsidy with respect to a product in the case of nonrecurring subsidy grants or loans, such as those which aid an enterprise in acquiring capital equipment of a plant. Reasonable methods of allocating the value of such subsidies over the production or exportation of the products benefiting from the subsidy must be used. In particular, a reasonable period based on the commercial and competitive benefit to the recipient as a result of the subsidy must be used. For example, allocating a subsidy in equal increments over the anticipated 20-year usefullife of capital equipment purchased with the aid of the subsidy would not be reasonable if the capital equipment gave the recipient of the subsidy an immediate significant competitive benefit compared to what would be the situation without the capital equipment and compared to the competitive benefit the equipment would likely provide in the later stages of its usefullifel4."

Der ,House Report' fügt dem hinzu: "Such method should include relating the benefits of the commercial advantage to the recipient, or relating the value of a subsidy for acquiring assets to their anticipated usefullife, based on generally accepted accounting principles15."

Daraus ergibt sich, daß zumindest für die Bestimmung des Zeitraums, über den sich der Ausgleich der Subvention erstrecken soll, der Vorteil der Subvention für den Empfänger eine erhebliche Rolle spielen muß. Das Handelsministerium versucht, den Vorgaben des Gesetzgebers dadurch gerecht zu werden, daß es grundsätzlich zwei unterschiedliche Berechnungszeiträume verwendet. Entweder wird die Begünstigung vollkommen den Erzeugnissen im Jahr der Subventionierung zugerechnet oder sie wird über einen Zeitraum ausgeglichen, der dem Langzeitnutzen der Beihilfe entspricht. 13 So wie hier United States Steel Corp. v. United States, 566 F.Supp. S. 1529ff. auf S. 1531 ff. (CIT 1983), clarified 569 F.Supp. S. 874ff. (CIT 1983). 14 s. Senate Finance Committee, Trade Agreements Act of 1979, S. Rep. No. 249, 96th Cong. aufS. 85f., abgedruckt in 1979 U.S. Code Cong. & Ad. News S. 381ff. auf S. 471f. (Hervorhebungen vom Verfasser). 15 s. House of Representatives, Committee on Ways and Means, H.R. Rep. No. 317, 96th Cong., 1st Sess. aufS. 75 (1979).

III. Das US-amerikanische Recht

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a) Ausgleich im Jahr der Subventionierung

In einigen Fällen werden Ausgleichszölle nur in dem Jahr erhoben, in dem die Subventionierung erfolgte. Zunächst betrifft dies kurzfristige Darlehen, d. h. solche mit einer Laufzeit von höchstens einem Jahr, da sich der gesamte mit der Gewährung des Darlehens verbundene Vorteil nur in diesem Jahr auswirkti6. Ferner werden Verlorene Zuschüsse, deren Summe weniger als 0,5% der Höhe aller Verkäufe des betroffenen Produkts ausmachen, vollkommen in dem Jahr ausgeglichen, in dem sie gewährt wurden1 7 . Einen weiteren Fall, in dem eine Subvention nur dem Jahr ihres Erhalts zugerechnet werden soll, entnimmt die Verwaltung der Gesetzgebungsgeschichte. Dort wurde nur davon gesprochen, daß der Ausgleich von sog. ,nonrecurring' Subventionen, also von solchen Beihilfen, die nicht aus immer wiederkehrenden Leistungen bestehen, unter Umständen über mehrere Jahre verteilt werden müßte. Daraus schließt das Handelsministerium, daß wiederkehrende Leistungen vollkommen dem Jahr der Subventionierung zuzurechnen seienis. Wiederkehrende Beihilfen sind dabei nach Ansicht des Ministeriums solche, die seit langem19 bestehen und nicht als einmalige, "shot-in-thearm"-Zuwendungen anzusehen sind. Umstritten ist, ob auch Beihilfen zur Abdeckung von Betriebsverlusten gänzlich im Jahr des Erhalts auszugleichen sind. In Certain Steel Products from Belgium hat das Handelsministerium solche Beihilfen unter Berufung auf Grundsätze des Rechnungswesens tatsächlich nur dem Jahr ihres Erhalts zugerechnet20. Später beschloß die Behörde jedoch, diese Beihilfen wie alle anderen zu behandeln2I. Der CIT billigte diese Praxis auch gegen den Vorwurf, daß sie nicht mit allgemein annerkannten Grundsätzen des Rechnungswesens in Einklang stehe22. Die Gesetzgebungsgeschichte verlange die Anwendung von ,generally accepted accountig principles' nur für die Berechnung von Beihilfen, die zur Anschaffung von Anlagevermögen verwandt wurden. Für Maßnahmen, die anderen Zwecken dienen, geben die Gesetzgebungsmaterialien 16 s. Cold-Rolled Carbon Steel Flat-Rolled Products from Argentina (Final), 49 Fed. Reg. S. 18006ff. aufS. 18020 (1984). 17 s. Cold-Rolled Carbon Steel Flat-Rolled Products from Argentina (Final), 49 Fed. Reg. S. 18006ff. aufS. 18018 (1984). 18 s. Live Swine and Fresh, Chilied and Frozen Pork Products from Canada (Final), 50 Fed. Reg. S. 25097ff. aufS. 25101 (1985). 19 In Live Swine and Fresh, Chilied and Frozen Pork Products from Canada (Final), 50 Fed. Reg. S. 25097ff. aufS. 25101 (1985) legte die Behörde Wert auf die Feststellung, daß das Programm seit beinahe 30 Jahren ununterbrochen bestanden hatte. 20 Certain Steel Products from Belgium (Final), 47 Fed. Reg. S. 39304ff. aufS. 39317 (1982) . 21 Certain Carbon Steel Products from Mexico (Final), 49 Fed. Reg. S. 5142ff. auf s. 5150 (1984). 22 British Steel Corp. v. United States, 632 F.Supp. S. 59ft. aufS. 69 (CIT 1986).

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Teil 111: Berechnung der Höhe des Ausgleichszolls

nach Ansicht des Gerichts keine entsprechenden Richtlinien. Daher sei für deren Berechnung allein die Beurteilung der Subvention aus der Sicht des Subventionsempfängers maßgeblich. Auch Subventionen zur Deckung von Betriebsverlusten wirkten sich indessen über das Empfangsjahr hinaus aus, da sie es dem fraglichen Unternehmen erleichterten, überhaupt im Geschäft zu bleiben. Diese Ansicht verkennt Sinn und Zweck des Gesetzes. Ausgleichszölle sollen nämlich nur den Wettbewerbsvorteil ausgleichen, den die Produkte des ausländischen Herstellers durch die Subvention erlangt haben. Demgegenüber sollen sie nicht verhindern, daß ein Unternehmen überhaupt auf dem Markt bleibt. Der Vorteil von Beihilfen zur Deckung von Betriebsverlusten besteht ausschließlich in der Senkung der Produktionskosten für diejenigen Erzeugnisse, die während des Zeitraums hergestellt wurden, für den die Beihilfe gezahlt wurde23. Sie kommen somit allein den Produkten zugute, die im Jahr der Gewährung produziert wurden. Daher müssen sie auch ganz im Jahr ihres Empfanges ausgeglichen werden. b) Veranlagung über einen längeren Zeitraum (1) Der Ansatz des Handelsministeriums (a) Berechnungsmethode für Verlorene Zuschüsse und den Nachlaß von Schulden (aa) Die ,Present-Value'-Methode Nachdem das Ministerium zunächst den Nominalwert eines Verlorenen Zuschusses in gleichmäßigen Raten über die Hälfte der Nutzungsdauer der damit vermutlich angeschafften Anlagegüter veranlagte24, bemüht sich das Handelministerium zumindest seit den Stahlfällen vor allem um die Lösung eines Problems: Der Wert eines bestimmten Geldbetrages hängt in erheblichem Maße von dem Zeitpunkt ab, in dem er geleistet wird. Eine bestimmte Summe, die heute an ein Unternehmen gezahlt wird, hat für dieses einen größeren Wert als die Zahlung derselben Summe einen Tag später. Daher ist das Ministerium bemüht, den gesamten Wert eines Verlorenen Zuschusses über die Zeit zu erfassen. 23

s. Barshefsky, Mattice und Martin, 14 Law & Pol'y Int'l Bus. S. llOlff. auf

s. 1148ff. (1983).

24 s. Fresh Cut Roses from Israel (Final), 45 Fed. Reg. S. 58516ff. auf S. 58518 (1980) ; diese Methode wurde indessen vom CIT in Michelin Tire Corp. v. United States, 4 CIT S. 252ff. aufS. 254 (1982) als willkürlich verworfen, da sie in keinerlei Beziehung zu den Tatsachen stehe und nicht durch das Gesetz gestützt sei.

III. Das US-amerikanische Recht

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In Certain Steel Products from Belgium beschloß das Handelsministerium zu diesem Zweck die Anwendung der sog. ,present value'-Methode25. Hiernach wurde zunächst der Nominalbetrag der Subvention für jedes Jahr des Veranlagungszeitraums nach einer bestimmten FormeF6 mit einer sog. ,discount rate,' einer Art betriebsspezifischem Zinssatz27, multipliziert. Der so ermittelte Gesamtwert der Subvention wurde in gleichmäßigen Raten über den gesamten Berechnungszeitraum ausgeglichen. Der insgesamt auszugleichende Betrag ist danach wesentlich höher als der Nominalwert der Subventionzs. Der Nachteil dieser Berechnungsmethode liegt darin, daß sie nicht dem Umstand Rechnung trägt, daß der Vorteil der Beihilfe für den Empfänger unmittelbar nach Empfang der Mittel größer ist als zu einem späteren Zeitpunkt. Daher schlug der CIT eine Formel vor, nach der zunächst in jedem Jahr ein gleichbleibender Anteil des Nominalbetrages der Beihilfe ausgeglichen wird. Dazu soll jedoch ein Betrag addiert werden, der den Zinsen entspricht, die der Subventionsempfänger auf den noch ausstehenden Betrag unter kommerziellen Bedingungen im entsprechenden Jahr zu bezahlen gehabt hätte29. Das Handelsministerium kritisierte an dieser Methode den Umstand, daß danach ein Betrag ausgeglichen werden könnte, der über dem Gegenwartswert des Nominalbetrages der Subvention im Jahr der Beihilfegewährung s. 47 Fed. Reg. S. 39304ff. aufS. 39316f. (1982). Der jährlich auszugleichende Betrag konnte nach folgender Formel berechnet werden (vgl. Michelin Tire Corp. v. United States, 6 CIT S. 320ff. aufS. 322 [1983]): 25

26

PV = x

(

(1

1

1

1

+ r) 0 + (1 + r) 1 + (1 + r) 2

1

·. •

+ (1 + r)"- 1

) '

wobei PV der Nominalwert der Subvention ist, x der jährlich auszugleichende Betrag, r die ,discount rate' und n der gesamte Berechnungszeitraum. 27 s. dazu unten (cc). 28 Bei einer ,discount rate' von 10%, einem Berechnungszeitraum von 10 Jahren und einem Nominalwert von$ 10.000 würden nach dieser Formel jährlich$ 1.480, also insgesamt $ 14.800 ausgeglichen, s. die Rechnung in Michelin Tire Corp. v. United States, 6 CIT S. 320ff. aufS. 325, Fußnote 1 (1983). 29 s. Michelin Tire Corp. v. United States, 6 CIT S. 320ff. aufS. 327 (1983) ; die vor-

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