Parlamentsverwaltung und parlamentarische Kontrolle [1 ed.] 9783428506453, 9783428106455

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Parlamentsverwaltung und parlamentarische Kontrolle Von

Christian von Boetticher

Duncker & Humblot · Berlin

CHRISTIAN VON BOETTICHER

Parlaments verwaltung und parlamentarische Kontrolle

Beiträge zum Parlamentsrecht Herausgegeben von

Ulrich Karpen, Heinrich Oberreuter, Wolfgang Zeh in Verbindung mit Peter Badura, Wolfgang Heyde, Joachim Linck Georg-Berndt Oschatz, Hans-Peter Schneider Uwe Thaysen

Band 53

Parlamentsverwaltung und parlamentarische Kontrolle Von

Christian von Boetticher

Duncker & Humblot . Berlin

Die Deutsche Bibliothek - CIP-Einheitsaufnahme Boetticher, Christian Ivon: Parlaments verwaltung und parlamentarische Kontrolle. -I Christian von Boetticher. - Berlin : Duncker und Humblot, 2002 (Beiträge zum Parlamentsrecht ; Bd. 53) Zugl.: Hamburg, Univ., Diss., 2000 ISBN 3-428-10645-8

Alle Rechte vorbehalten

© 2002 Duncker & Humblot GmbH, Berlin

Fremddatenübernahme und Druck: Berliner Buchdruckerei Union GmbH, Berlin Printed in Germany ISSN 0720-6674 ISBN 3-428-10645-8 Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier entsprechend ISO 9706 §

Vorwort Die vorliegende Abhandlung wurde im Sommersemester 2000 an der rechtswissenschaftlichen Fakultät der Universität Hamburg als Dissertation angenommen. Da das Manuskript dieser im Dezember 1997 begonnenen Promotion schon im Juni 1999 fertiggestellt wurde, war es nicht mehr möglich, die Geschehnisse um die "CDU-Spendenaffäre" zu verarbeiten. So mußten ihre gravierenden Auswirkungen auf die öffentliche Debatte bezüglich der Parteienfinanzierung unberücksichtigt bleiben. Fehlende Kontrollmechanismen, insbesondere aber die Rechnungsprüfung mittels parteinaher Wirtschaftsprüfer und Steuerberater, die Ansiedlung der dazugehörigen Verwaltungskompetenzen beim Bundestagspräsidenten und eine mangelnde Fähigkeit der öffentlichen Medien, objektiv zu kontrollieren und kritisieren, sind jedoch im System angelegt und daher in dieser Dissertation problematisiert worden. Meine eigenen Erfahrungen, die ich seit Juni 1999 als Abgeordneter des Europäischen Parlaments sammele, konnten ebenfalls noch nicht verwertet werden. Ein Analyse der Parlamentsverwaltung des Europäischen Parlaments steht deshalb noch aus und bietet Stoff für weitere juristische Arbeiten. Meinem Doktorvater Prof. Dr. Ulrich Karpen gilt mein Dank für die Betreuung der Arbeit und der Aufnahme in die Reihe "Beiträge zum Parlamentsrecht", für deren Befürwortung ich auch Prof. Dr. Peter Badura danken möchte. Dank gebührt auch Prof. Dr. Werner Thieme für die zügige Erstellung des Zweitgutachtens. Neben Dr. Gerald Kretschmer von der Verwaltung des Deutschen Bundestages, der mir mit wertvollen Hinweisen weiterhalf, gilt ein besonderer Dank meinen Eltern für finanzielle Unterstützung, Hendrik Neels für das Überlassen von technischem Gerät, Jörg-Olaf Melcher für datenverarbeitendes Know-how und Layout, der Familie Martin für viel Druckerschwärze und Papier, Dr. OIe Schröder und Dr. (in spe) Jens Wolff für anregende Gespräche und meiner Freundin Anna Hinze für ihre seelische Unterstützung in der Zeit zwischen der ersten Einreichung der Promotion im September 1999 und dem Kolloquium im Januar 2001. Abschließend möchte ich meinen Dank für den im letzten Jahr leider verstorbenen Bundestagsabgeordneten Gert Willner ausdrücken, der mir neben einer Tätigkeit in seinem Bonner Büro auch den Zugang zur Pressedokumentation des Deutschen Bundestages ermöglichte. Brüssel, im Februar 2001

Christian von Boetticher

Inhaltsverzeichnis

Einleitung

25

I. Gegenstand und Ziel der Arbeit ..............................................

25

I. Ausgangspunkt ...........................................................

25

2. Zielsetzung ...............................................................

27

H. Gang der Darstellung ................ . ..... . ............... . .................

27

Kapitel J

Die Parlamentsverwaltung des Deutschen Bundestages

30

A. Die VerwaItungsorganisation des Deutschen Bundestages ..... . .......... . ......

30

I. Rechtsgrundlage .......... . .......... . ..... . .......................... . ......

30

I. Wortlautlösung .................................................... . ......

30

2. Systematische und teleologische Betrachtung .............................

31

a) Herrschende Lehre ......... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

31

b) Andere Meinungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

31

3. Historische Regelung der Rechtsgrundlage ......... . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .. .

33

a) Kaiserreich ...........................................................

33

b) Weimarer Republik.......... . . .......... . .......... . ............... . .

34

c) Parlamentarischer Rat........... . ................... . .................

34

4. Ergebnis ........... . .......... . . . . . . . . . ...... . .......... . ...... . ........ . .

35

H. Geschichtliche Entwicklung der Parlamentsverwaltung .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

35

I. Vorläufer der heutigen Parlamentsverwaltung .............................

36

a) Parlamentsverwaltung bis 1918 ..................... . ............... . .

36

b) Parlamentsverwaltung in der Weimarer Republik......... . ............

37

8

Inhaltsverzeichnis 2. Parlaments verwaltung in der Nachkriegszeit

38

a) Verwaltung des Wirtschaftsrates . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

39

b) Parlamentarischer Rat .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

40

3. Aufbau und Entwicklung der Parlamentsverwaltung ab 1949 ..............

41

a) Aufbau der Parlamentsverwaltung nach 1949....................... . ..

41

b) Die Parlamentsreform von 196911970 ................................

43

c) Entwicklung der Parlamentsverwaltung seit 1970 ... . . . . . ...... . . . ....

44

11. Aufgaben der Parlamentsverwaltung .........................................

46

1. Dienstleistungen für Parlament und Abgeordnete ........... . .............

46

a) Unterstützung der Abgeordneten .................... . . . ...............

46

aa) Unterstützung beim Gesetzgebungsverfahren .....................

46

bb) Unterstützung bei der allgemeinen politisch-fachlichen Information

48

cc) Organisatorisch-technische Unterstützung .... . ...................

50

b) Dokumentationsdienste ...............................................

51

aa) Bibliothek und Sammlungen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

51

bb) Parlamentsarchiv .................................................

53

cc) Pressedokumentation .............................................

54

dd) Bereitstellung von Informationen über die Datenverarbeitung .....

55

c) Parlamentsdienst ......................................................

56

aa) Vorbereitung und Betreuung der Plenarsitzung ....... . . . . . . . . . . . . .

56

bb) Stenographischer Dienst..........................................

57

cc) Rechtliche Beratung ........... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

59

d) Öffentlichkeitsarbeit des Parlaments ..................................

59

2. Verwaltende Tätigkeiten ..................................................

60

a) Entschädigung und Versorgung der Abgeordneten............ . ........

61

aa) Abgeordnetenentschädigung und Aufwandserstattung ............

62

bb) Übergangsgeld und Altersversorgung.............................

63

cc) Überbrückungsgeld und Hinterbliebenenversorgung ..............

64

b) Mitarbeiterversorgung ................................................

64

c) Personalverwaltung und Verwaltungsorganisation .....................

65

d) Liegenschaften und Bauplanung ......................................

68

e) Parteienfinanzierung und Wahlkampfkostenerstattung .................

69

f) Polizei- und Sicherungsdienst ............................ . ........ . . . .

70

3. Der Wehrbeauftragte......................................................

71

Inhaltsverzeichnis B. Organe des Parlaments und ihre VerwaItungsaufgaben

9 72

I. Der Parlaments präsident ............................................... .. ....

72

1. Dienstrechtliche Stellung .................................................

73

2. Verwaltende Befugnisse ..................................................

74

a) Alleinverantwortliche Aufgaben ......................................

74

aa) Befugnisse aus der GOBT ........................................

74

(1) Regelung der Geschäfte des Bundestages (Generalklausel) ...

75

(2) Abschluß erforderlicher Verträge ... . ................. . . . .....

75

(3) Vollzug des Haushaltsplanes. .. .. .. .. . .. .. .. .. . .. .. .. .. . .. .. . .

76

bb) Kompetenzen aus Gesetzen.......................................

76

(1) Bundesbeamtengesetz ........................................

76

(2) Kompetenzen aus dem Abgeordnetengesetz ..................

77

(3) Kompetenzen aus dem Parteiengesetz ....... . ................

78

cc) Kompetenzen aus sonstigen Gesetzen . . . . . . . . . .. . . . . . . . . .. . . . . . . . .

79

dd) Kompetenzen aus Art. 40 Abs. 2 S. 1 GG ....................... ..

80

(1) Polizeigewalt.................................................

80

(2) Hausrecht .......................................... . . . .......

82

b) Beschränkte Befugnisse zum verwaltenden Handeln . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

83

aa) Begriffsdefinition ............................... . .... . ...........

84

bb) Einzelfälle .......................................................

84

(1) Einstellung von Beamten des höheren Dienstes und leitenden Beamten.....................................................

84

(a) Entstehung von § 7 Abs. 4 GOBT ...........................

84

(b) Rechtmäßigkeit des § 7 Abs. 4 GOBT .......................

85

(2) Exkurs: Der Bundestagsdirektor ..............................

86

(3) Einstellung nichtbeamteter Bediensteter ......................

87

(4) Abschluß von Verträgen mit erheblicher Bedeutung ..........

88

11. Das Präsidium ................................................... . ...........

88

1. Historischer Abriß und rechtliche Einordnung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

88

2. Verwaltende Aufgaben.. .. .. .. .. .. .. .. .. . .. .. .. ... .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. . .

89

a) Aufgaben in der GOBT ...............................................

89

b) Aufgaben im PartG .......... . .............................. . .........

90

10

Inhaltsverzeichnis III. Ältestenrat

90

1. Historischer Abriß und rechtliche Einordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

90

2. Der Ältestenrat als verwaltendes Beschlußorgan ..........................

91

a) Verwaltung der inneren Angelegenheiten des Bundestages ............

92

aal Begriffsdefinition ....................................... . ........

92

bb) Beschränkung der Verwaltungsfunktionen ........................

93

cc) Wahrnehmung der inneren Angelegenheiten......................

94

dd) Aufstellung des Haushaltsplanes des Bundestages ................

95

b) Verwaltende Aufgaben aus AbgG und BWahlG ................ . . . ....

98

Kapitel 2

Die Verwaltungen der Landtage und Bürgerschaften sowie des Abgeordnetenhauses von Berlin

100

A. Einzelne Länder .................................................................. 100 I. Baden-Württemberg ..........................................................

100

I. Die Landtagsverwaltung ............................................... . .. 100

2. Verwaltende Kompetenzen der Landtagsorgane ............. . .......... . .. 101 a) Der Landtagspräsident ............................ . .......... . ........ 101 b) Das Präsidium ........................................................ 103 11. Bayern ....................................................................... 104 1. Die Bayrische Landtagsverwaltung ....................................... 104

2. Verwaltende Kompetenzen der Landtagsorgane ........................... 106 a) Der Landtagspräsident ................................................ 106 b) Präsidium......................... . .......... . ........................ 107 c) Ältestenrat............................................................ 108 III. Berlin ........................................................................ 109 I. Die Verwaltung des Abgeordnetenhauses ................................. 109

2. Verwaltende Kompetenzen der Organe des Abgeordnetenhauses .......... 110 a) Präsident.............................................................. 110 aal Rechte aus der Verfassung.... . .......... . . . ........ . . . ........ . .. 110 bb) Einfachgesetzliche Rechte .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 b) Präsidium.......................................................... . .. 112 c) Ältestenrat ........................ . .......... . .......... . .......... . .. 113

Inhaltsverzeichnis IV. Brandenburg I. Landtagsverwaltung ......................................................

11 114 114

2. Verwaltende Kompetenzen der Parlaments organe ......................... 114 a) Parlamentspräsident ................................. .... ..... .... ..... 114 b) DasPräsidium .................................... . ................... 116 V. Bremen......................................... .. ......... .. ......... .. ..... 116 I. Die Verwaltung der Bürgerschaft..........................................

116

2. Verwaltende Kompetenzen der Parlamentsorgane ......................... 117 a) Präsident der Bürgerschaft ............................................ 117 b) Vorstand der Bürgerschaft... .. .... ......... .. .................. .. ..... 118 VI. Hamburg ...... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120 I. Die Verwaltung der Bürgerschaft.......................................... 120

2. Verwaltende Kompetenzen der Bürgerschaftsorgane ...................... 120 a) Parlamentspräsident . . . . . . . . . . . . .. . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 120 b) Ältestenrat ............................................................ 122 VII. Hessen................................ . ............................... .. ..... 123 I. Landtagsverwaltung ...................................................... 123

2. Verwaltende Kompetenzen der Landtagsorgane ... . .... . . . ........ . . . ..... 123 a) Landtagspräsident . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 aa) Dienstrechtliche Stellung ......................................... 123 bb) Verfassungs- und Geschäftsordnungsrechtliche Kompetenzen..... 124 cc) Kompetenzen aus einzelnen Gesetzen ............................ 125 b) Präsidium...................... . .......... . .......... . ................ 126 c) Ältestenrat ............................................................ 127 VIII. Mecklenburg- Vorpommern .... .... ............ . .. .. .... . .. .................. 127 I. Landtagsverwaltung ...................................................... 127

2. Verwaltende Kompetenzen der Landtagsorgane ........................... 128 a) Landtagspräsident . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128 b) Ältestenrat ................... . ........................................ 130 IX. Niedersachsen .................................. .. ............... . ........... 131 I. Die Landtagsverwaltung ..................................................

131

12

Inhaltsverzeichnis 2. Verwaltende Kompetenzen der Landtagsorgane

132

a) Landtagspräsident . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132 aa) Kompetenzen aus der Verfassung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . 132 bb) Gesetzliche Kompetenzen................................. .. ..... 133 b) Präsidium................ . ..................... . .......... . ..... . ..... 134 c) Ältestenrat ............................................................ 135 X. Nordrhein-Westfalen ...... .. ......... .. ......... .. ........................... 135 1. Landtagsverwaltung ............................... . . . .......... . ...... . .. 135 2. Verwaltende Kompetenzen der Landtagsorgane ........................... 136 a) Landtagspräsident ......................................... ..... ....... 136 aa) Verfassungsrechtliche Kompetenzen.............................. 136 bb) Kompetenzen aus Gesetzen....................................... 137 b) Das Präsidium ........................................................ 139 c) Ältestenrat ............................................................ 139 XI. Rheinland-Pfalz .............................................................. 140 1. Landtagsverwaltung ...................................................... 140

2. Verwaltende Kompetenzen der Landtagsorgane ........................... 141 a) Landtagspräsident . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 141 b) Vorstand des Landtages ........ . ................................ . ..... 143 c) Ältestenrat............................................................ 144 XII. Saarland .................. .. ................................................. 144 1. Landtagsverwaltung ............................... . ............ . ......... 144

2. Verwaltende Kompetenzen der Landtagsorgane .... . ............ . ......... 145 a) Landtagspräsident ................................... .. ........ . ....... 145 b) Präsidium................................. . ........................... 146 XIII. Sachsen.................... . . . ...... . ................... . . . .......... . ....... 147 1. Landtagsverwaltung ............................... . ...................... 147

2. Verwaltende Kompetenzen der Landtagsorgane ..................... . ..... 148 a) Landtagspräsident . . . . . . .. . . ... . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 148 b) Präsidium............................................................. 149 XIV. Sachsen-Anhalt .............................................................. 150 1. Landtagsverwaltung ...................................................... 150

Inhaltsverzeichnis 2. Verwaltende Kompetenzen der Landtagsorgane

13 151

a) Landtagspräsident . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 151 b) Ältestenrat............................................................ 153 XV. Schleswig-Holstein .................... .. ....... .... ..... .. .................. 154 1. Landtagsverwaltung ...................................................... 154

2. Verwaltende Kompetenzen der Landtagsorgane ........................... 155 a) Landtagspräsident ..................................................... 155 aa) Verfassungsrechtliche Befugnisse............... .. ..... .... ....... 155 bb) Einfachgesetzliche Befugnisse.................. .. ................ 155 b) Ältestenrat.......................... .. ................................ 157 XVI. Thüringen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157 1. Landtagsverwaltung ......................................... .. ....... .. .. 157

2. Verwaltende Kompetenzen der Landtagsorgane ...... . . . ...... . . . .... . . . .. 158 a) Landtagspräsident . . . . . .. . . ... . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . ... . . . . . . . . . . . . . . . . . 158 b) Vorstand................................. .. ........................... 160 c) Ältestenrat........................................ .. .................. 161 B. Vergleich .................................. .. ...................................... 161 I. Die Verwaltungen........................ .. .................................. 161 11. Kompetenzen des Parlamentspräsidenten .................. . . . . .. .. . . . . . .. .. .. 164 III. Kompetenzen des Präsidiums bzw. des Vorstands .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165 IV. Ältestenrat ................................................................... 166

Kapitel 3

Parlamentsverwaltung im Gefüge der Staatsgewalten

168

A. Rechtsnatur der Parlamentsverwaltung ......................................... 168 I. Bisherige Einordnungsversuche der Literatur und ihre kritische Würdigung... 168 1. Die Parlamentsverwaltung im Spiegel der Literatur ....................... 168

2. Kritische Würdigung .... .. , . . . . . . . . .. . . . . .. . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . 171

14

Inhaltsverzeichnis II. Untersuchung der Behördenqualität von Parlamentsverwaltungen

172

1. Dienstrechtliche Stellung der Beschäftigten ..... . ......................... 173 a) Gesetzliche Regelungen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173 aa) Regelungen bis 1950 ............................................. 173 bb) Regelungen seit 1950 .............................. . .............. 174 b) Bewertung der gesetzlichen Regelungen .............................. 175 c) Ergebnis .............................................................. 177 2. Organisatorische Selbständigkeit und eigenverantwortliche Wahrnehmung 177 3. Wahrnehmung von Aufgaben der öffentlichen Verwaltung ................ 177 a) Abgrenzung von verwaltungs- und verfassungsrechtlichem Handeln. . . 178 aa) Meinungsstand in der Literatur ................................... 179 bb) Meinungsstand in der Rechtsprechung ............................ 181 cc) Stellungnahme ................................................... 183 b) Untersuchung einzelner Rechtsakte ................ . .................. 184 aa) Parteienfinanzierung .......................................... . .. 185 bb) Zahlung von Abgeordnetendiäten und -entschädigungen ....... . .. 187 (l) Rechtsgrundlage ............................................. 187 (2) Kompetenzwahrnehmung des handelnden Verfassungs sub-

jekts ......................................................... 190

cc) Fraktionsfinanzierung ......................................... . .. 192 (l) Rechtsgrundlage ............................................. 192 (2) Kompetenzwahrnehmung durch das zuständige Verfassungs-

subjekt ....................................................... 192

dd) Polizeirechtliche Maßnahmen .................................... 194 ee) Hausrechtliche Maßnahmen ...................................... 196 ff) Das Einvernehmen nach dem BannmG ...........................

198

gg) Verwaltung der wirtschaftlichen Angelegenheiten und Personalverwaltung ....................................................... 199 hh) Zusammenfassung und Analyse .................................. 200 c) Parlamentsrecht als lex sui generis .................................... 201 4. Ergebnis .................................................................. 205

B. Parlamentsverwaltung als ministerialfreie Verwaltung .............. . ...... . . . .. 206 I. Ministerialsystem und Weisungen ............................................ 206 1. Die Weisung ........................................................... . "

207

2. Entwicklung im Ministerialsystem ...... . ........ . . . ........ . ............. 208

Inhaltsverzeichnis

15

H. Ministerialfreie Räume in der Deutschen Verwaltung ............. . ........... 209 1. Beispiele ................................................................. 209

2. Verfassungsstrukturbedingte Ministerialfreiheit der Parlamentsverwaltungen ....................................................................... 212 a) Gegensätzliche Meinungen............................................ 212 b) Stellungnahme........................................................ 213

Kapitel 4

Kontrolle der ParlamentsverwaItung

215

A. Kontrolle im parlamentarischen Regierungssystem .......... . .................. 215 I. Begriff und Ausgestaltung der Kontrolle im parlamentarischen Regierungssystem ....................................................................... 216 1. Kontrolle als eigenständige Parlamentsaufgabe ........................... 217

2. Kontrolle durch das Parlament als Ganzes oder allein durch die Opposition? 218 H. Funktion der parlamentarischen Kontrolle .................................... 222 B. Kontrollmöglichkeiten des Parlaments hinsichtlich der Eigenverwaltung . . . . . .. 224 I. Informationsrechte des Parlaments hinsichtlich seiner Verwaltung ..... . ...... 225

1. Interpellations- und Akteneinsichtsrechte .......................... . ...... 225 a) Gegenüber der Regierungsverwaltung .... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 225 b) Gegenüber der Parlamentsverwaltung ................................. 230 2. Untersuchungsausschuß . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 232 3. Petitionen................................................................. 236 4. Ausschuß für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung. . . . . . . . . . . .. 239 5. Präsidium und Ältestenrat................................................. 242 6. Budgetrecht und Haushaltskontrolle ...................................... 245 7. Ergebnis.................................................................. 250 H. Sanktionsentscheidungen gegen den Parlamentspräsidenten als Behördenchef

251

1. Parlamentarische Verantwortung und Sanktionsentscheidungen ........... 251

2. Sanktionsentscheidungen gegen den Parlamentspräsidenten ............... 255 a) Abwahlregelungen in den Landesverfassungen ........................ 256

16

Inhaltsverzeichnis b) Generelle Abwahlmöglichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 257 aa) Gegensätzliche Meinungen .............. . . . ...... . . . ............. 257 bb) Parlamentarische Wirklichkeit.................................... 260 ce) Stellungnahme ................................................... 263 III. Ministerialfreiheit und parlamentarische Kontrolle ........................... 265 1. Parlamentarischer Verzicht auf Kontrolle ................................. 265

2. Lückenlosigkeit parlamentarischer Verantwortung ........................ 267 3. Schlußfolgerungen für die Parlamentsverwaltung ........... . ............. 271 C. Andere Kontrollmöglichkeiten ......................... .. ......... .. ..... .. ...... 271 I. Geminderte Kontrollfähigkeit des Parlaments ..... . . . . . ................. . .... 272

11. Das Volk als Kontrolleur ..................................................... 275 1. Öffentliche Berichts- und Rechenschaftspflichten ......................... 275

a) Berichts- und Rechenschaftspflicht für Parteien ....................... 276 b) Rechenschaftspflicht der Fraktionen . . . . . .. . . . . .. . . . .. . . .. . . . . . . . . . . . .. 279 c) Rechenschaftspflicht über die Abgeordnetenentschädigungen ......... 281 aa) Bundesgesetzliehe Berichtspflicht ................................ 281 bb) Die Berichtspflicht in den Ländern ............................... 285 d) Fazit .................................................................. 287 2. Rechnungshofberichte .................................................... 290 a) Rechnungshofberichte zur Parteienfinanzierung ....................... 290 b) Rechnungshofberichte zur Fraktionsfinanzierung ...................... 292 aa) Grundsätzliche Prüfungskompetenz der Rechnungshöfe .......... 293 bb) Gesetzliche Regelungen.......................................... 295 c) Rechnungshofberichte zur Abgeordnetenfinanzierung ................. 297 d) Ergebnis .............................................................. 298 3. Volkskontrolle durch die Medien........... . .......... . ......... .. ........ 299 a) Anforderungen an die Journalisten .................................... 300 b) Medienpraxis anhand der Parteienfinanzierungsdiskussion ............ 301 c) Ursachen mangelnder Kontroll- und Kontrollmittlerfähigkeit .......... 302 d) Neue Medien ......................................................... 305 111. Kontrolle durch eine unabhängige Kommission ............ . ................. 307 1. Bisherige Vorschläge in der Literatur .... . . . .......... . ...... . . . . . ........ 307

Inhaltsverzeichnis

17

2. Verfassungsrechtliche Zulässigkeit einer Kommission mit Entscheidungsbefugnis .................................................................. 311 a) Verfassungsrechtliches Erfordernis .................. . ................. 311 b) Verfassungsrechtliches Verbot . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 313

D. Rückblick und Ausblick .......................................................... 317 I. Zusammenfassende Thesen .................................................. 317

11. Ausblick ..................................................................... 318 1. Verbesserung der Kontrolle ............................................... 318

2. Aussonderung der Parteienfinanzierung ................................... 318 3. Trennung der Aufgaben ................................................... 319

Anlage ........... . . .......... . .......... . ................ . ............................ 321 Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 363 Personenregister. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 386 Sachregister .......................................................................... 388

2 Boetticher

Abkürzungsverzeichnis a.A. a.a.O. Abg.

andere Ansicht am angegebenen Ort

AbgG

Abgeordnete/ Abgeordneter Abgeordnetengesetz

Abghs

Abgeordnetenhaus

Abs.

Absatz

ADO ADVG

Allgemeine Dienstordnung Allgemeines Datenverarbeitungsgesetz

ÄndG

Änderungsgesetz

ÄR a.F.

Ältestenrat

AK

alte Fassung Alternativ-Kommentar zum Grundgesetz

Anf.

Anfrage

An!.

Anlage

Anm. Ant.

Anmerkung Antwort

AöR

Archiv des öffentlichen Rechts (Zeitschrift)

APuZ arg.

Aus Politik und Zeitgeschichte (Zeitschrift) argumentum

Art.

Artikel American Standard Character interchange

ASC Aufl.

Auflage

B

Bund / Bundes

BannmG

Bannmeilengesetz Bundesangestelltentarif

BAT Bay. BayVB!.

Bayern / Bayrisch Bayrische Verwaltungsblätter (Zeitschrift)

BBesG BBG

Bundesbesoldungsgesetz Bundesbeamtengesetz

Bd.

Band

BDO

Beamtendienstordnung

Berl

Berlin / Berliner

BGB

Bürgerliches Gesetzbuch

BGB!. BGH

Bundesgesetzblatt Bundesgerichtshof

Abkürzungsverzeichnis BGHZ

Entscheidungen des Bundesgerichtshofes in Zivilsachen

BHH

Bundeshaushaltsplan

BHO

Bundeshaushaltsordnung

BK

Bonner Kommentar zum Grundgesetz

BPG

Bundespersonalgesetz

BR

Bundesrat

BRAGO

Bundesrechtsanwalts-gebührenordnung

Brem

Bremen / Bremer

BRH

Bundesrechnungshof

BRRG

Bemtenrechtsrahmengesetz

BT

Bundestag

BVerfG

Bundesverfassungsgericht

BVerfGE

Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts

BVerfGG

Bundesverfassungsgerichtsgesetz

BVerwG

Bundesverwaltungsgericht

BVerwGE

Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts

BW

Baden-Württemberg / Baden-Württembergisch

BWahlG

Bundeswahlgesetz

BWVB!.

Baden-Württembergische Verwaltungs blätter (Zeitschrift)

bzw.

beziehungsweise

CDU

Christlich Demokratische Union

d. ders. d. h. DJT

der / die / das derselbe das heißt Deutscher Juristentag

DÖV

Die öffentliche Verwaltung (Zeitschrift)

Dr.

Doktor

DRiG

Deutsches Richter-Gesetz

DRiZ

Deutsche Richter-Zeitung (Zeitschrift)

Drs.

Drucksache

DSG

Datenschutzgesetz

DVBL.

Deutsches Verwaltungsblatt (Zeitschrift)

DVG

Datenverarbeitungsgesetz

ebd.

ebenda

Erg.

Ergänzung

Er!.

Erlaß

EStG

Einkommenssteuergesetz

EStL

Evangelisches Staatsrechtslexikon

etc.

et cetera

f.

folgende

FAZ FDP

Frankfurter Allgemeine Zeitung Freie Demokratische Partei

2*

19

20 ff. FG Fn.

Abkürzungsverzeichnis folgende Festgabe

GBD

Fußnote Fraktionsgesetz Festschrift Gutachter- und Beratungsdienst

GBL

Gesetzblatt

GG

Grundgesetz Geschäftsordnung Geschäftsordnung des Bundestages

FraktG FS

GO GOBT GOLT GS GVBI. GVK HA Hess

Geschäftsordnung des Landtages Gedächtnisschrift Gesetz- und Verordnungs blatt Gemeinsame Verfassungskommission Hauptausschuß Hessen / Hessisch

HGrG

Haushaltsgrundsätzegesetz

h.M. Hmb i.d.F.

herrschende Meinung Hamburg / Hamburgisch in der Fassung

i. S. d. i. S. v. i.Y.m. Jbl.

im Sinne des im Sinne von in Verbindung mit Juristische Blätter (Zeitschrift)

JfRR

Jahrbuch für Rechtstheorie und Rechtssoziologie (Zeitschrift)

Jg. JöR

Jahrgang Jahrbuch des öffentlichen Rechts der Gegenwart (Zeitschrift) Juristische Rundschau (Zeitschrift) Juristische Schulung (Zeitschrift)

JR JuS JZ Kom. KPD KPPR KritV.

Juristenzeitung (Zeitschrift) Kommission Kommunistische Partei Deutschlands Kröning / Pottschmidt / Preuß / Rinken Kritische Vierteljahresschrift für Gesetzgebung und Rechtswissenschaft (Zeitschrift)

LBG LHO

Landesbeamtengesetz Landeshaushaltsordnung

LJH

Linck / Jutzi / Hoppe Landesrechnungshof

LRH LT LWahlG MDH

Landtag Landeswahlgesetz Maunz / Dürig / Herzog

Abkürzungsverzeichnis Min.

Minister / Ministerium

MinRat.

Ministerialrat

Mio.

Millionen

MV

Mecklenburg -Vorpommem / Mecklenburg-Vorpommerisch

m.w.H.

mit weiteren Hinweisen

m.w.N.

mit weiteren Nachweisen

Nds

Niedersachsen / Niedersächsisch

NdsVBI.

Niedersächsische Verwaltungsblätter (Zeitschrift)

n.F.

neue Fassung

NJW

Neue Juristische Wochenschrift (Zeitschrift)

Nr.

Nummer

NS

Nationalsozialismus / Nationalsozialistische

NVwZ

Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht (Zeitschrift)

NVwZ-RR

NVwZ- Rechtsprechungs-Report (Zeitschrift)

NW

N ordrhein-Westfalen, N ordrhein-Westfälisch

NWVBI.

Nordrhein-Westfälische Verwaltungsblätter (Zeitschrift)

OLG

Oberlandesgericht

Org.

Organisation

OVG

Oberverwaltungsgericht

OVGE

Entscheidungen des Oberverwaltungsgerichts

p.A.

per Anno

PartG

Parteien gesetz

PDF

Portable Document Format

PDS

Partei des Demokratischen Sozialismus

PersVertG

Personalvertretungsgesetz

PolBG

Polizeibeamtengesetz

Präs.

Präsident

Prof.

Professor / Professorin

PrVerf.

Preußische Verfassung

PVS

Politische Vierteljahresschrift (Zeitschrift)

RBG

Reichsbeamtengesetz

Ref.

Referat

RGB

Reichsgesetzbuch

RGBI.

Reichsgesetzblatt

RhPf

Rheinland-Pfalz / Rheinland-Pfälzisch

RiA

Recht im Amt (Zeitschrift)

Rnr.

Randnummer

Rsp.

Rechtsprechung

RT

Reichstag

S.

Seite

s.

siehe

SA

Sachsen-Anhalt / Sachsen-Anhaltinisch

21

22

Abkürzungsverzeichnis

Saarl.

Saarland / Saarländisch

Sachgeb.

Sachgebiet

Sächs

Sächsisch

SchlH

Schleswig-Holstein / Schleswig-Holsteinisch

sehr.

schriftlich

SFS

Simon / Franke / Sachs

sog.

sogenannt

SPD

Sozialdemokratische Partei Deutschlands

Steno. StGB

Stenographische Strafgesetzbuch

StGH

Staatsgerichtshof

StS

Staatssekretär

SZ

Süddeutsche Zeitung

Thür.

Thüringen / Thüringisch

ThürVBl.

Thüringer Verwaltungsblätter (Zeitschrift)

v.

von/vom

VBl.

Verwaltungsblatt

Verf.

Verfassung

VerfGH

Verfassungsgerichtshof

VerwArch

Verwaltungsarchiv (Zeitschrift)

VG

Verwaltungsgericht

VGH

Verwaltungsgerichtshof

vgl.

vergleiche

Vhdl.

Verhandlungen

Vollvers.

Vollversammlung

VVDStRL

Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer (Zeitschrift)

VwGO

Verwaltungsgerichtsordnung

VwVfG

Verwaltungsverfahrensgesetz

WbG.

Wehrbeauftragtengesetz

WKKG

Wahlkampfkostengesetz

wörtl.

wörtlich

WP

Wahlperiode

WPflG

Wehrpflichtgesetz

WR

Wirtschaftsrat

WRV

Weimarer Reichsverfassung

z. B. ZBR ZfP ZfSchwR ZG Ziff.

zum Beispiel Zeitschrift für Beamtenrecht (Zeitschrift) Zeitschrift für Politik (Zeitschrift) Zeitschrift für Schweizer Recht (Zeitschrift) Zeitschrift für Gesetzgebung (Zeitschrift) Ziffer

Abkürzungsverzeichnis zit. ZParl. ZPO ZRP

zitiert Zeitschrift für Parlarnentsfragen (Zeitschrift) ZivilprozeBordnung Zeitschrift für Rechtspolitik (Zeitschrift)

23

Einleitung I. Gegenstand und Ziel der Arbeit 1. Ausgangspunkt

"Landtagsverwaltung sind ganz besondere Verwaltungen" betitelte Eckhart Kauntz am 24.Juni 1997 seinen Artikel in der FAZ anläßlich der Verurteilung einer ehemaligen Angestellten des rheinland-pfälzischen Landtags wegen Unterschlagung von Landtagsgeldem. Die Landtagsverwaltungen seien Organisationen "etwas außerhalb der Normalität", zitiert er weiter in diesem Zusammenhang einen Zeugen. Anders als die Ministerien arbeiteten die Verwaltungen der Parlamente in der Tat bisher eher im Verborgenen. Das öffentliche Interesse ging an ihnen schon deshalb vorüber, weil deren Tätigkeiten zumeist keinen Bezug zum Bürger aufweisen. Nur selten ist der Bürger, etwa wenn er als Besucher in den Parlamentsbereich eintritt oder als Zulieferer und Vertragspartner mit der Bedarfsverwaltung konfrontiert wird oder selbst als Angestellter der Parlamentsverwaltung oder Mitarbeiter eines Abgeordneten im Wirkungsbereich des Parlaments tätig ist, von Akten der Parlamentsverwaltungen betroffen. Adressaten von Akten dieser Verwaltung sind zumeist das Parlament selbst, seine Organe und Gliederungen. Dies könnte der Grund dafür sein, warum die Parlamentsverwaltungen, abgesehen von einer Beschreibung und Aufzählung ihrer Tätigkeiten, nie Gegenstand vertiefter rechtswissenschaftlicher Untersuchungen geworden ist. Zum Teil wurde der Versuch einer genauen Einordnung der Parlamentsverwaltung in das Verwaltungsgefüge für aussichtslos gehalten, da in ihr" weder eine einheitliche und konstant strukturierte, noch eine mit genauen Aufgaben beauftragte oder einen bestimmten Verwaltungstyp verkörpernde Organisationseinheit" 1 erkannt und zugleich auch keiner der klassischen Verwaltungs begriffe in Bezug auf die Verwaltung bei den gesetzgeberischen Körperschaften für maßgebend gehalten wurde, weil es kein "kein Gegenüber von staatlichen oder kommunalen Behörden auf der einen und Bürgern auf der anderen Seite" gäbe2 . Die Parlamentsverwaltung blieb daher, abgesehen von einer organisatorischen Darstellung ihrer Leistungen in den parlamentsrechtlichen und politischen Standardwerken, was ihre Stellung im Staatsaufbau angeht, zunächst ein unbeschriebenes Blatt. I So P. Schindler, in: H.-P. Schneider / Zeh (Hrsg.), Parlamentsrecht und Parlamentspraxis, Berlin, New York 1989.S. 830. 2 V gl. W. Zeh, "Bundestagsverwaltung" in Jeserich, Deutsche Verwaltungs geschichte Bd. V, Stuttgart 1987, S. 161.

26

Einleitung

Erst durch eine Reihe von ,,skandalen" in den letzten Jahren wurde die Parlamentsverwaltung und ihre Tätigkeiten durch die Medien ins Licht der Öffentlichkeit gezerrt. Überwiegend standen dabei durch die Medien ausgemachte persönliche Verfehlungen im Blickpunkt der Kritik. So betraf der letzte Streit der Amtszeit von Bundestagspräsidentin Prof. Dr. Süßmuth die in der Parlamentsverwaltung angesiedelte Finanzierung der Parteien 3 . Auch im Bayerischen "TelefonSex-Skandal" stand mit dem Streit über Telefonabrechnung von Abgeordneten eine Tätigkeit im Vordergrund, die in den Aufgabenbereich der Verwaltung der Parlamente fällt 4 . Hier, wie auch bei der Verwaltung von Finanzmitteln durch die Parlamentsverwaltung für Abgeordnete und Fraktionen, also bei Fragen der Finanzierung des Parlaments, seiner Mitglieder und Gliederungen, ging es zudem immer wieder um die Frage nach dem Selbstbewilligungsrecht und der Zulässigkeit und Effektivität von der Selbstkontrolle der Abgeordneten. Kritiker, wie der Staatsrechtler v. Arnim, rückten dabei diese Materie durch reißerische Darstellungen und Thesen mittels populärwissenschaftlicher Bücher in den Mittelpunkt der öffentlichen Meinung. Titel wie "Der Staat als Beute" und "Fetter Bauch regiert nicht gern" wurden zu Bestellern und erweckten den Eindruck, die Abgeordneten würden sich hinter verschlossenen Türen an den Steuergeldern der Bürger unaufhörlich bereichern5 . Rechtlich gesehen ging es v. Arnim jedoch um Kritik an der bis dahin mangelnden Transparenz diesbezüglicher Entscheidungen in den Parlamenten. Vernachlässigt aber blieb auch bei ihm eine rechtswissenschaftliche Analyse der Rechtsnatur der parlamentsverwaltenden Tätigkeiten, der generellen Kontrollfähigkeit des Parlaments hinsichtlich seiner eigenen Verwaltung, bzw. eine Untersuchung der damit verbundenen Probleme und Anforderungen, die zur Gewährleistung effektiver Verwaltungskontrolle zu fordern sind. So bleiben insbesondere hinsichtlich der Verwaltung der Finanzmittel, die Parteien, Fraktionen und Abgeordneten zufließen, viele Fragen offen. Ist es z. B. wirklich so, wie die Zeitschrift "DER SPIEGEL" einmal glaubte feststellen zu können, daß jeder Fraktionsgeschäftsführer mehr zu sagen hat als der Bundestagspräsident als Chef der Bundestagsverwaltung, daß alle wichtigen Entscheidungen im Präsidium gefällt werden und "selbst der kleinste Abgeordnete turmhoch über dem Direktor beim Deutschen Bundestag steht,,6 ?

3 Vgl. DER SPIEGEL 1996/49 v. 02.12. 1996, S. 202; ders. 1997/20 v. 12.05. 1997, S. 20; ders. 1997/49 v. 01. 12. 1997, S. 26 ff. 4 Vgl. DER SPIEGEL 1998/2 v. 05. 01. 1998, S. 46 f. und DER SPIEGEL 1999/7 v. 15.02.1999, S. 36 f. 5 H.-H. v. Amim, Der Staat als Beute, München 1993; H.-H. v. Amim, Fetter Bauch regiert nicht gern, München 1997. 6 So der Abg. Kleinert (FDP) zit. nach DER SPIEGEL 1988/44 v. 28. 11. 1988, S. 21.

Einleitung

27

2. Zielsetzung Vor diesem Hintergrund sollen in der Arbeit die umfangreichen Tätigkeiten der Parlaments verwaltung dargestellt und die verwaltenden Handlungen der Parlamentsorgane vergleichend untersucht werden. Dies ist notwendig, um die Handlungen der Parlamentsverwaltung in das gängige Verwaltungsgefüge einzuordnen und insbesondere das verwaltungsrechtliche von dem verfassungsrechtlichen Handeln trennen zu können. Auf eine genauere Untersuchung der Dienstleistungstätigkeiten der Parlamentsverwaltung wird dabei verzichtet, weil sie verfassungs- und verwaltungsrechtlich unproblematisch sind. Das besondere Anliegen der Arbeit ist es, die Kontrollfähigkeit des Parlaments hinsichtlich seiner Eigenverwaltung zu analysieren und neue Kontrollinstrumente zur Machthemmung und Machtbeschränkung zu entwickeln. Hier hat in der Vergangenheit immer wieder die Kritik an Parlament und Abgeordneten angesetzt, ohne daß bisher rechtlich nachzuvollziehende Änderungsvorschläge gemacht worden sind. Dazu wird auf die Vorschläge zurückgegriffen, die in der Literatur zur Machtbeschränkung der Parlamentarier für "Entscheidungen in eigener Sache" entwickelt wurden. So soll diese Arbeit nicht nur rechtswissenschaftlich- theoretische Ergebnisse liefern, sondern konkrete Möglichkeiten aufzeigen, wie das Gewaltenteilungsprinzip des Grundgesetzes bezüglich der Parlamentsverwaltung in der parlamentarischen Praxis durchgesetzt, Kontrolle wirksam ausgeübt und somit gleichzeitig "Politikverdrossenheit" i. S. d. Kritik von v.Arnim entgegengewirkt werden kann.

11. Gang der Darstellung Das erste Kapitel beschäftigt sich mit einer Analyse der Bundestagsverwaltung. Nachdem zunächst die Rechtsgrundlage der im Grundgesetz ungenannten Verwaltung des Bundestages erarbeitet wird, werden sowohl die historische Entwicklung als auch die heutigen Aufgaben der Verwaltung des Deutschen Bundestags eingehend und exemplarisch beschrieben. Dabei werden die Aufgaben hinsichtlich ihres Dienstleistungs- und Verwaltungscharakters unterschieden und die wichtigsten Funktionen in Art und Umfang erläutert. Anschließend wird aufgeschlüsselt, welche Aufgaben Parlamentspräsident, Präsidium und der Ältestenrat hinsichtlich der Eigenverwaltung verfassungsrechtlich, einfachgesetzlich und geschäftsordnungsrechtlich zugewiesen bekommen haben. Ausgespart wird an dieser Stelle eine Aufarbeitung der Kompetenzen, die diesen Organen hinsichtlich der Sitzungsleitung zukommt, da zwar die Parlaments verwaltung unterstützend tätig wird, eine Analyse dieser rein verfassungsrechtlichen Binnentätigkeit aber schon mehrfach erfolgt ist.

28

Einleitung

Im zweiten Kapitel wird eine solche Beschreibung der Tätigkeit der Parlamentsorgane neben einer Beschreibung des Aufbaus der jeweiligen Parlamentsverwaltung vergleichend für alle sechzehn Bundesländer vorgenommen, Unterschiede herausgearbeitet und anschließend zu diesen Stellung genommen. Im dritten Kapitel wird zunächst die verwaltende Arbeit der Parlamentsverwaltung untersucht. Ziel ist es, die Parlamentsverwaltung in das gängige Verwaltungsgefüge einzuordnen. Zu diesem Zweck wird sowohl die Rechtsstellung der Parlamentsbeamten als auch die Rechtsnatur der verwaltenden Handlungen der Parlamentsverwaltung untersucht. Um eine Trennung zwischen verfassungsrechtlichen und verwaltungsrechtlichen Akten der Parlamentsverwaltung vornehmen zu können, wird auf eine prozeßuale Abgrenzungsmethode zurückgegriffen, der Rechtsstreit in Literatur und Rechtsprechung um die Auslegung des Unterscheidungsmerkmals "verfassungsrechtlicher Art" in § 40 Abs. 1 VwGO dargestellt und zugunsten der neueren Literaturmeinung entschieden. Anschließend werden die zuvor als verwaltende Akte beschriebenen Tätigkeiten der Parlamentsverwaltung anhand der entsprechenden Rechtsprechung und Literatur auf ihre Rechtsgrundlage hin untersucht und der Frage nachgegangen, ob jeweils gerade verfassungsrechtliche Befugnisse der Parlamentsorgane zu Disposition stehen. Nachdem so eine Einordnung der Akte erfolgt ist, setzt sich die Arbeit mit der These auseinander, daß ein von verwaltungsrechtlicher Zuordnung losgelöstes, nur der Verfassung und damit der Verfassungsrechtsprechung unterworfenes, eigenständiges Parlamentsrecht bestehe. Nach einem Überblick über die Entwicklung des Ministerialsystems in Deutschland, der Ausgestaltung des Weisungsrechts und den ministerialfreien Räumen in der deutschen Verwaltung, werden die verschiedenen Stellungnahmen der Literatur zu einer Einordnung der Parlamentsverwaltung analysiert und schließlich die Parlamentsverwaltung im Hinblick auf ihre Tätigkeiten bei der Parteienfinanzierung als ministerialfrei charakterisiert. Das vierte Kapitel widmet sich umfangreich einer Analyse der Kontrollmöglichkeiten des Parlaments hinsichtlich seiner Eigenverwaltung. Zunächst wird in Teil A die Ausgestaltung und Funktion von Kontrolle im parlamentarischen Regierungssystem dargestellt. Sodann werden in Teil B die einzelnen Instrumente zur Informationsgewinnung, welche das Parlament hinsichtlich der Regierung hat, auf ihre Effektivität für die Kontrolle der Parlamentsverwaltung untersucht. Anschließend widmet sich die Darstellung der Definition von parlamentarischer Verantwortlichkeit und der Ausgestaltung der Sanktionsmechanismen gegenüber der Regierung. Im Anschluß wird die Frage untersucht, ob das Parlament auch die Möglichkeit hat, den Parlamentspräsidenten als Behördenchef parlamentarisch durch Maßnahmen zu sanktionieren und in diesem Zusammenhang sowohl die unterschiedlichen Ansatzpunkte der Literatur aufgezeigt, als auch der Versuch solcher Sanktionsmaßnahmen in die Parlamentspraxis. Abschließend wird erörtert, ob das Parlament generell auf seine Kontrollfunktion verzichten kann und, nachdem dies verneint wurde, ob die Kontrolle lückenlos gewährleistet sein muß.

Einleitung

29

In Teil C dieses Kapitels werden, aufgrund der Feststellung, daß sich das ausgemachte Kontrolldefizit insbesondere auf die Leistungsverwaltung in eigener Sache auswirkt, andere Kontrollmöglichkeiten untersucht und analysiert, inwieweit das Volk durch Berichtspflichten der Leistungsempfänger, durch Rechnungshof- oder Medienberichte in die Lage versetzt werden kann, selbst wirksame Kontrolle auszuüben. Abschließend wird der Literaturvorschlag der Einsetzung einer unabhängigen Kommission mit Entscheidungsbefugnis auf seine verfassungsrechtliche und politische Notwendigkeit und Zulässigkeit hin geprüft. Zuletzt werden in Teil D die in diesem Kapitel ausgemachten Defizite dargestellt und Lösungsvorschläge unterbreitet.

Kapitell

Die Parlamentsverwaltung des Deutschen Bundestages A. Die Verwaltungsorganisation des Deutschen Bundestages I. Rechtsgrundlage Zunächst ist zu untersuchen, auf welcher Rechtsgrundlage die Verwaltung des Bundestages tätig wird. Die Zuständigkeit des Bundes für die Verwaltung des Bundestages sowie der Länder für die Verwaltung der Landtage bzw. Bürgerschaften ist nie bestritten worden 1 • Mit dieser Zuweisung ist aber weder die Frage beantwortet, wodurch eine solche Zuständigkeit begründet wird, noch wem die Verwaltung der Parlamente und somit u. a. die Aufstellung des Haushaltsplanes und die Verfügung der Haushaltsmittel zusteht. Eine Zuweisung könnte schon durch das Grundgesetz erfolgt sein. 1. Wortlautlösung

Im GG fehlt eine Bestimmung, welche die Parlaments verwaltung einem bestimmten Organ zuweist. Art 40 GG gibt dem Bundestagspräsidenten lediglich Hausrecht und Polizeigewalt. Eine Zuweisung für die Verwaltung findet sich dort aber nicht. Auch andere Artikel des GG erwähnen die Bundestagsverwaltung nicht. Eine Bestimmung, wie sie sich noch in Art. 28 Satz 2 WRV fand 2 und welche die Leitung der Hausverwaltung dem Reichstagspräsidenten übertrug oder gar detaillierte Vorgaben für Organisationsformen, wie sie in der Geschäftsordnung der Frankfurter Nationalversammlung enthalten waren 3 , fehlen sowohl im Grundgesetz als auch in der parlamentarischen Geschäftsordnung des Bundestages. Hieraus darf jedoch nicht schon geschlossen werden, das GG regele die Zuständigkeit der Parlamentsverwaltung nicht4 • 1

2 3 4

K.-H. Kleinschnittger, Die rechtliche Stellung des Bundestagspräsidenten, S. 146.

Vgl. J. Hatschek, Das Parlamentsrecht des Deutschen Reiches, S. 248 f. Vgl. Deutscher Bundestag (Hrsg.), Geschäftsordnungen deutscher Parlamente, S. 631. Ähnlich aber N. Achterberg, Parlamentsrecht, S. 307.

A. Die Verwaltungsorganisation des Deutschen Bundestages

31

2. Systematische und teleologische Betrachtung a) Herrschende Lehre

Für den überwiegenden Teil der Literatur ergibt sich eine Regelung der Verwaltung aus der Parlamentsautonomie, die sich aus Art. 40 i.Y.m. Art. 39 Abs. 3, Art. 41 und Art. 46 GG abgeleiten läßt5 , d. h. aus dem Recht sich im Rahmen des Grundgesetzes selbst zu organisieren und zu verwalten 6 . Dabei wird die Auffassung vertreten, die Geschäftsordnungsautonomie umfasse alle die im Geschäftsbereich der Parlamente liegenden Maßnahmen, welche zur Funktionsfähigkeit der parlamentarischen Ordnung und ihrer Verfahren nötig sind? Dies beziehe sich nicht nur auf die nach Art. 38 allein den Abgeordneten vorbehaltene Gesetzgebungstätigkeit, sondern auch darauf, einen technischen und wissenschaftlichen Apparat zur eigenen Unterstützung zu schaffen und zu unterhalten 8 . Die parlamentarische Verwaltung sei dabei nicht auf die oberen Leitungsorgane der Parlamente eingegrenzt, sondern erstrecke sich auch auf den zur Arbeitsfähigkeit notwendigen administrativen Unterbau 9 . Die Geschäftsordnung der Parlamente bilde die Organisationsbasis für die Hausverwaltung lO , setze aber die Parlamentsverwaltung einerseits schon voraus und verankere sie andererseits beim Präsidenten des Parlaments 11. Rechtsgrundlage sei daher das im GG verankerte Selbstorganisationsrecht des Parlaments. b) Andere Meinungen

Allerdings wird diese Auffassung von Teilen der Literatur bestritten. Nach lekewitz gibt das Recht auf Parlamentsautonomie dem Parlament nur die "Handhabe" zur Selbstverwaltung. Rechtsgrundlage aber bilde erst die Geschäfts5 So H. Voigtländer; Verwaltung des Deutschen Bundestages, in: H.-H. Röhring/K. Sontheimer, Handbuch des deutschen Parlamentarismus, S. 496; W Zeh, Bundestagsverwaltung, in: K. Jeserich/H. Pohl/G.-C. von Unruh, Deutsche Verwaltungsgeschichte Bd. V, S. 162 f.; W lsmayr; Der Deutsche Bundestag, S. 219; G. Sommer / R. Gf von Westphalen, Organisation der Parlamente, in: R. Gf. v. Westphalen (Hrsg.), Parlamentslehre, S. 108; E. Voss, Parlamentarische Dienste, S. 12 f. 6 Vgl. T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig/R. Herzog (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Art. 40 Rnr. 1. 7 G. Sommer / R. Gf von Westphalen, Organisation der Parlamente, in: R. Gf. v. Westphalen (Hrsg.), Parlaments lehre, S. 108. 8 F. Schäfer; Der Deutsche Bundestag, S. 178. 9 E. Voss, Parlamentarische Dienste, S. 14. IO H. Voigtländer; Verwaltung des Deutschen Bundestages, in: H.-H. Röhring / K. Sontheimer, Handbuch des deutschen Parlamentarismus, S. 496. 11 W Zeh, Bundestagsverwaltung, in: K. Jeserich/H. Pohl/G.-C. von Unruh, Deutsche Verwaltungsgeschichte Bd. V, S. 163.

32

1. Kap.: Die Parlamentsverwaltung des Deutschen Bundestages

ordnung des Parlaments. Von der durch Art. 40 GG verfassungsmäßig garantierten Parlamentsautonomie habe der Bundestag durch Schaffung einer eigenen Geschäftsordnung am 06.12.1951 erstmalig Gebrauch gemacht und die Verwaltungsführung dem Parlamentspräsidenten zugewiesen 12. Eine nähere Begründung, warum nicht bereits die vom GG gewährleistete Geschäftsautonomie eine Rechtsgrundlage für diese Verwaltung bildet, bleibt lekewitz jedoch schuldig. Achterberg hält eine Ableitung der Befugnis zur Organisation von Parlamentsverwaltung aus der parlamentarischen Geschäftsordnungsautonomie für nicht exakt, da die Geschäftsordnung zunächst nur die Organisation und die Funktion des Legislativorgans Parlament regele. Er versucht, dies damit zu belegen, daß Vorschriften über die Parlamentsverwaltung in der Geschäftsordnung nur im geringen Maße enthalten sind und kaum über die Festlegung verwaltender Kompetenzen des Parlamentpräsidenten hinausgehen. Daher könne die Geschäftsordnung auch nicht "Organisationsbasis" der Parlamentsverwaltung sein. Die Organisationsbefugnis sei für die Parlamentsverwaltung "Junktionsüberschreitende Annex-Kompetenz aus der Legislativzuständigkeit des Parlaments", da sie der sachgerechten Vorbereitung und Durchführung der Legislativaufgaben diene 13. Kleinschnittger läßt dementgegen die Ermächtigung zum Erlaß einer Geschäftsordnung in Art. 40 GG nur zum Teil als Rechtsgrundlage gelten. Zwar ließe Art. 40 GG die statuarische Regelung des Geschäftganges zu, wozu auch die vorbereitende Tätigkeit außerhalb der Sitzungen gehöre, so daß der Bereich der Parlamentsverwaltung zur Autonomie des Parlaments zu rechnen sei. Daraus ließe sich aber keine Befugnis des Parlaments zur Regelung seiner gesamten Verwaltung und der damit zusammenhängenden Gebiete begründen, denn Hausverwaltung und Vertretung des Bundes, bzw. der Länder ließen sich nicht zum Geschäftsgang der Parlamente zählen l4 . Aus dem Fehlen einer dem Art. 28 Satz 2 WRV gleichenden Artikel des GG folge, daß die Zuständigkeit für diese Bereiche heute nur auf einem "Satz des Gewohnheitsrechts" beruhen, dessen Herausbildung bereits unter der RV begonnen sei 15. Auf eine eigene Stellungnahme soll auf dieser Ebene verzichtet werden, da die historische Entwicklung der Zuordnung der Parlamentsverwaltung nach Auffassung des Verfassers den Streit lösen kann.

12 1. lekewitz, Organisation und Funktion der Verwaltung des Deutschen Bundestages, in: DVBI. 1969, S. 513 (513). 13 N. Achterberg, Parlamentsrecht, S. 307. 14 K.-H. Kleinschnittger, Die rechtliche Stellung des Bundestagspräsidenten, S. 147. 15 K.-H. Kleinschnittger, Die rechtliche Stellung des Bundestagspräsidenten, S. 147 f., auch für die historische Argumentation.

A. Die Verwaltungsorganisation des Deutschen Bundestages

33

3. Historische Regelung der Rechtsgrundlage

Zur Lösung des Problems soll die historische Entwicklung der Rechtsgrundlage für die Parlamentsverwaltung der deutschen Parlamente näher betrachtet werden. a) Kaiserreich

Unbestritten war im Kaiserreich, daß der Parlamentspräsident das Hausrecht als Organ des Parlaments für den Reichsfiskus ausübt. Darüber hinaus aber waren zwei Punkte zwischen Parlament und Regierung strittig. Die Reichsregierung bestritt dem Reichstag bzw. dem Parlamentspräsidenten das Recht zum Abschluß von Verwaltungsverträgen, mit der Begründung, daß zwischen zwei Legislaturperioden ein Interregnum eintrete, welches den Abschluß und die Erfüllung von Verträgen, die für die Reichsverwaltung abgeschlossen worden sind, rechtlich behindere. Außerdem sei der Reichstag keine juristische Person und besitze kein eigenes Vermögen, sei daher also nicht zum Abschluß von Verträgen legitimiert. Sollte der Parlamentspräsident privatrechtliche Verträge abschließen, sei er von Reichsschatzamt im Auftrag des Reichskanzlers zu beaufsichtigen 16. Dem wurde von Parlamentsseite entgegengehalten, daß ein Interregnum zu keiner rechtlichen Behinderung führe, da in der Praxis während des Interregnums der Direktor beim Reichstag aufgrund einer Vollmacht des abgetretenen Reichspräsidenten die Geschäfte der Parlamentsverwaltung fortführe. Auch Behörden seien keine juristischen Personen und schlössen doch Verträge für die laufende Verwaltung ab. Außerdem werde dem Reichskanzler die Feststellung der Bezüge nur für nichtetatmäßige Beamte zugewiesen 17, nicht aber für privatrechtlich beschäftigtes Hilfspersonal 18 . In der Praxis würde das Vertragsrecht zudem sehr häufig vom Parlamentspräsidenten ausgeübt l9 . Der zweite Streitpunkt betraf die Frage, ob die Gelder für Bau und Unterhalt des Parlamentsgebäudes aus dem Etat des Parlamentsfonds oder aus dem des Reichsamtes des Inneren zu bewilligen sei. Für den Fond des Reichsamtes wurde von Regierungsseite argumentiert, daß nur dem Reichsamt die nötigen Bausachverständigen zu Verfügung stünden und dem Wunsch folge geleistet werden müßte, vor solchen Ausgaben den Bundesrat zu hören 2o . 16 J. Hatschek, Das Parlamentsrecht des deutschen Reiches, S. 264; K. F. Arndt, Parlamentarische Oeschäftordnungsautonomie und autonomes Parlamentsrecht, S. 34 f. 17 § 13 RBO, vgl. ROBI vom 15. 06. 1909. 18 Vgl. dazu J. Hatschek, Das Parlamentsrecht des Deutschen Reiches, S. 264. 19 Vgl. für viele Abg. Richter in Steno. Protokoll der RT-Sitzung vom 31. 01. 1898, S. 749. 20 Staatssekretär v. Boetticher im Steno. Protokoll der RT-Sitzung vom 11. 02. 1895, S. 792.

3 Boetticher

34

1. Kap.: Die Parlamentsverwaltung des Deutschen Bundestages

Dagegen wurde eingewandt, daß auch das Reichsamt für Inneres keine eigene Bauverwaltung besitze, sondern sich Sachverständiger der preußischen Verwaltung bedienen müsse21 . Auch dürfe den Reichsbehörden keine administrative Kontrolle über die Frage der Zweckmäßigkeit von Reichstagsausgaben zugestanden werden, da dies ein Eingriff in die Rechtsstellung des Reichstages nach Art. 27 RV sei 22 . Diese Streitigkeiten konnten bis zum Ende des Kaiserreiches nicht beigelegt werden 23 . b) Weimarer Republik

Mit Inkrafttreten der Weimarer Reichsverfassung (WRV) von 1919 und der neuen Geschäftsordnung des Reichstages von 1922 strukturierte sich die Parlamentsverwaltung nach ihrem Vorbild aus der Zeit des Kaiserreiches 24 • Zwar enthielten die Verfassungs- und Geschäftsordnungsbestimmungen keine genaueren Regelungen der Organisation der Parlamentsverwaltung, jedoch sollten durch die Bestimmung des Art. 28 Satz 2 WRV die Konflikte aus der Kaiserzeit beilegt werden. Die Verfassung bestimmte nun, daß die Parlamentsverwaltung nunmehr dem Parlamentspräsidenten unterstand. Er konnte über die Einnahmen und Ausgaben des Hauses nach Maßgabe des Haushaltsplans verfügen und vertrat das Reich in allen Rechtsgeschäften und Rechtsstreitigkeiten der Parlamentsverwaltung 25 . Die Frage nach der Rechtsgrundlage war hiermit durch die Verfassung beantwortet. c) Parlamentarischer Rat

Eine Formulierung, wie sie Art. 28 Satz 2 WRV beinhaltet, war zunächst in dem Entwurf des GG von Herrenchiemsee auch für den Art 50 Abs. 3 vorgesehen 26 . Aber bereits in der 6. Sitzung des Ausschusses für Organisationsfragen gab es Überlegungen zur Streichung dieses Absatzes mit dem Hinweis, daß derartige Formulierungen nicht in die Verfassung gehören und daß es genüge, wenn der entsprechende, nicht in Frage gestellte Wille im Protokoll zum Ausdruck komme 27 . Es wurde allerdings dem Antrag des Abg. Dr. Dehler gefolgt, den Absatz beizubehalten, um die Unabhängigkeit des Parlaments von der Regierung zu betonen 28 . 21 Staatssekretär Graf Posadowsky im Steno. Protokoll der RT-Sitzung vom 06. 02. 1902, S. 3968 D. 22 Vgl. Steno. Protokoll der RT-Sitzung vom 31. 01. 1896, S. 681 und S. 750. 23 J. Hatschek, Das Parlamentsrecht des Deutschen Reiches, S. 262 - 266. 24 E. Voss, Parlamentarische Dienste, S. 19. 25 Kleinschnittger, Die rechtliche Stellung des Bundestagspräsidenten, S. 148. 26 "Dem Präsident untersteht die Verwaltung des Bundestages". 27 R. P. Dach, in: R. Dolzer / Klaus Vogel (Hrsg.), Kommentar zum Bonner Grundgesetz, Art. 40 Rnr. 5.

A. Die Verwaltungsorganisation des Deutschen Bundestages

35

Erst auf der 57. Sitzung des Hauptausschusses 29 wurde dieser Absatz auf Vorschlag des allgemeinen Redaktionsausschusses diskussionslos gestrichen und die Regelung der GO überlassen. In einem schriftlichen Bericht brachte der Abg. Dr. Lehr zum Ausdruck, daß man der Ansicht wäre, daß eine verfassungsrechtliche Festlegung nicht unbedingt erforderlich sei 30. Das Recht der Parlamentsautonomie sollte nicht durch eine Feststellung im Grundgesetz eingeschränkt werden, daß die Parlamentsverwaltung dem Parlamentspräsidenten untersteht. Der Bundestag sollte in der Lage sein, sich selbst zu verwalten und die für seine Arbeit erforderlichen Hilfsdienste einzurichten 31. Eine inhaltliche Änderung wurde mit der vorgenommenen Streichung aber weder verfolgt noch bewirkt. Vielmehr entspricht auch die heutige Rechtslage der seinerzeit gestrichenen Formulierung 32 .

4. Ergebnis Die heutige Fassung des Art 40 GG knüpft an die Rechtslage des Art 28. Satz 2 WRV an. Zur Erweiterung der Parlaments autonomie wurde lediglich die Zuweisung der Parlaments verwaltung an den Parlamentspräsidenten aus dem Art. 50 des Entwurfes von Herrenchiemsee gestrichen und fand daher auch in Art. 40 GG keinen Niederschlag. Die Rechtsgrundlage für die Einrichtung der parlamentseigenen Verwaltung hat seinen Rechtsgrund aber weiterhin in dem in Art. 40 GG normierten Selbstorganisationsrecht des Parlaments, auch wenn sich dies nicht aus dem Wortlaut des Grundgesetzes, sondern erst aus der juristischen Herleitung ergibt.

11. Geschichtliche Entwicklung der Parlamentsverwaltung Die gegenwärtigen Strukturen und Arbeitsweisen der heutigen Parlamentsverwaltungen in Bund und Ländern sind keine verwaltungswissenschaftliche Selbstverständlichkeit, sondern ein Produkt der Parlamentsentwicklung- und Parlamentsreformpraxis 33 . Die Aufgaben der Parlamentsverwaltung wurden immer wieder an die Bedürfnisse des Parlaments angeglichen. Im Rahmen der über das Jahrhundert vollzogenen Systemwandlung von einer konstitutionellen Monarchie in eine parlaSteno. Protokoll der Sitzung vom 24. 09. 1948, S. 48 f. Steno. Bericht, S. 752 I. 30 Schriftlicher Bericht des Abg. Dr. Lehr, S. 23. 31 F. Schäfer, Der Deutsche Bundestag, S. 176. 32 R. P. Dach, in: R. Dolzer I Klaus Vogel (Hrsg.), Kommentar zum Bonner Grundgesetz, Art. 40 Rnr. 113. 33 So auch P. Schindler, Die Verwaltung des Bundestages, in: H. P. SchneiderlW. Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, S. 830. 28

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1. Kap.: Die Parlamentsverwaltung des Deutschen Bundestages

mentarische Demokratie einem ständigen Wechsel. So lassen sich ältere Kembereiche der Parlamentsverwaltung von Bereichen unterscheiden, die erst im Laufe der Zeit aufgrund bestimmter Entwicklungen hinzugekommen sind34 . Die heutige Praxis der Parlamentsverwaltung weist also verschiedene historische Schichten auf und ist erst durch die Beriicksichtigung der geschichtlichen Entwicklung nachzuvollziehen. Sie soll hier in einem kurzen Umrissen nachgezeichnet werden.

1. Vorläufer der heutigen Parlamentsverwaltung

Zunächst ist die Entwicklung der Parlamentsverwaltung in den Vorläufern unserer heutigen Parlamente zu betrachten. Bereits die Frankfurter Nationalversammlung, nach ihr aber auch die Reichstage in der Kaiserzeit und der Weimarer Republik, kamen nicht ohne eine sie begleitende Verwaltung aus. Die Kembereiche der heutigen Parlamentsverwaltung haben sich in dieser Zeit herausgebildet. a) Parlamentsverwaltung bis 1918

Die Sitzungen des ersten deutschen Parlamentes, der Frankfurter Nationalversammlung, wurden gemäß § 13 der auf von Mohl zuriickgehenden Geschäftsordnung vom 28. 05. 184835 durch eine Kanzlei vorbereitet, die aus Vorstand, Registratur, Sekretariatsassistenten und Hilfskräften bestand. Daneben verfügte die Versammlung über einen protokollarischen Dienst, dem insgesamt ca. 25 Stenographen und Canzellisten angehörten 36 . Die damalige Geschäftsordnung stellte eine Verbindung von parlamentarischen Verfahren aus britischer und französischer Tradition mit deutschen Verfahrensvorstellungen dar37 • Trotz des gegenüber der heutigen Zeit geringen Ausmaßes der parlamentarischen Verwaltung, kann durchaus von einer organisatorisch verfestigten Form der Parlamentsverwaltung ausgegangen werden. Dies belegt z. B. ein Blick auf das friihkonstitutionelle Württemberg, das einen eigenen Haushaltstitel für die finanziellen Aufwendungen der Parlamentsverwaltung vorsah 38 . Mit dem Bedeutungszuwachs der Parlamente im konstitutionellen Kaiserreich durch vermehrte Gesetzgebungstätigkeit wurden auch höhere Anforderungen an 34 R. P. Dach, in: R. Dolzer / Klaus Vogel (Hrsg.), Kommentar zum Bonner Grundgesetz, Art. 40 Rnr. 110. 35 Vgl. dazu Deutscher Bundestag, Geschäftsordnungen deutscher Parlamente, S. 631. 36 M. Botzenhart, Deutscher Parlamentarismus in der Revolutionszeit 1848 - 50, S. 484. 37 G. Kretschmer, Geschäftsordnungen deutscher Volksvertretungen, in: H. P. Schneider / W. Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, S. 294. 38 H. Brandt, Parlamentarismus in Württemberg 1818 - 1870, S. 196 f.

A. Die Verwaltungsorganisation des Deutschen Bundestages

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die vorbereitende Zu arbeit und die Durchführung parlamentarischer Tätigkeit gestellt. Zur Bewältigung dieser Aufgaben wurde die Parlamentsverwaltung stetig ausgebaut. Das "Bureau des Reichstages" bestand als konstitutionelle Reichstagsverwaltung aus den Abteilungen Registratur, Kalkulatur, Kasse, Kanzlei, Botenmeisterei, Hausdruckerei sowie Stenographisches Bureau und Reichstagsbibliothek 39 . Die Zuständigkeit für das Stenographische Bureau und die Bibliothek wurde durch ein vom Parlamentspräsidenten eingesetztes kommissionsähnliches Organ wahrgenommen. 4o Die Aufsicht über dieses "Parlamentsbureau" führte der Parlaments präsident, dessen Oberster Beamter, der Parlamentsdirektor, als "Generaladjudant" des Präsidenten die Verwaltungs geschäfte leitete und den Präsidenten bei der Leitung der Sitzung unterstützte. Dienstrechtlich unterstand das Verwaltungspersonal dem Parlamentspräsidenten selber, er hatte über die "Annahme" und Entlassung des erforderlichen Verwaltungs- und Dienstpersonals zu befinden. Ihm oblagen auch die Aufgaben zur Bedarfsdeckung des Parlamentes innerhalb des gesetzlich festzustellenden Voranschlags 41 .

b) Parlamentsverwaltung in der Weimarer Republik

In der Weimarer Republik übernahmen die Parlamente ab 1919 im wesentlichen die Struktur der Parlamentsverwaltungen aus dem Kaiserreich 42 . Durch § 19 der Reichtagsgeschäftsordnung von 192243 wurden dem Parlamentspräsidenten die Regelung der Geschäfte des Reichstages übertragen. Als solche sind der Abschluß der für die Reichstagsverwaltung erforderlichen Verträge und in 39 Zu den einzelnen Aufgabenfeldern vgl. J. Hatschek, Das Parlamentsrecht des Deutschen Reiches, S. 261 f. 40 J. Hatschek, Das Parlamentsrecht des Deutschen Reiches, S. 247, 262. 41 W Zeh, Bundestagsverwaltung, in: K. Jeserich/H. Pohl/G.-C. von Unruh, Deutsche Verwaltungsgeschichte Bd. V, S. 161; E. Voss, Parlamentarische Dienste, S. 18 f.; vgl. auch Deutscher Bundestag, GO deutscher Parlamente, hier die GO von 21. 03. 1871; nachdem sowohl verfassungsberatender Reichstag als auch der Reichstag des Norddeutschen Bundes die GO des Preußischen Abgeordnetenhauses von 1862 als provisorische GO übernommen hatten, wurde diese mit wenigen Änderungen vom Deutschen Reichstag am 21. 03. 1871 als verbindlich übernommen. 42 P. Schindler, Die Verwaltung des Bundestages, in: P. Schneider/Wo Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, S. 841; E. Voss, Parlamentarische Dienste, S. 19; W Zeh, Bundestagsverwaltung, in: K. Jeserich/H. Pohl/G.-C. von Unruh, Deutsche Verwaltungsgeschichte Bd. V, S. 162. 43 Zuvor hatte die verfassunggebende Nationalversammlung in ihrer konstituierenden Sitzung am 06. 02. 1919 die Erklärung des Alterspräsidenten unwidersprochen akzeptiert, daß die GO des Reichstages auch die provisorische GO der Nationalversammlung sei; auch der erste Reichstags der Weimarer Republik übernahm diese GO und erst der zweite Reichstag beschloß am 12. 12. 1922 eine neue GO; vgl. G. Kretschmer; Geschäftsordnungen deutscher Volksvertretungen, in: H. P. Schneider / W. Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, S. 294.

I. Kap.: Die Parlaments verwaltung des Deutschen Bundestages

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die Anweisung der Ausgaben zur Deckung der Reichstagsbedürfnisse innerhalb des Haushaltsplanes zur Zahlung an die Reichskasse zu sehen. Außerdem stellt der Präsident als oberste Dienstbehörde die planmäßigen Beamten des Parlaments nach den gesetzlichen Verwaltungsvorschriften ein und versetzt sie in den einstweiligen Ruhestand 44 . 1928 bestand die Verwaltung des Reichstages aus 114 Bediensteten, von denen 30 dem höheren Dienst angehörten. Von ihnen hatten nach dem Reichstagsdirektor der Direktor der Reichsbibliothek und der Direktor des Stenographischen Dienstes die ranghöchste Stellung inne. Dieser Umstand läßt eine "Akzentuierung der Bedeutung" erkennen45 . Neben diesen Organisationseinheiten war noch ein Archiv vorhanden, welches von einem Oberregierungsrat geleitet und von zwölf Archivaren betrieben wurde, ferner ein technisches Referat und eine Hausdruckerei. Mit 54 Beschäftigten umfaßten die Parlamentsdiener und Boten fast die Hälfte des Personals. Außer den vier Reichstagsbibliothekaren, die im wissenschaftlichen Bibliotheksdienst ihre Arbeit verrichteten, gab es jedoch keine wissenschaftlichen Hilfsdienste, insbesondere auch keinen Ausschußdienst46 . Nicht nur im Reichstag, sondern auch in den Landtagen waren die Parlamentsverwaltungen zu einem Faktor geworden. Dies läßt sich durch die informelle Zusammenarbeit der Leiter der Parlamentsverwaltungen in einer Vereinigung deutscher Parlamentsdirektoren nachweisen. denen es oblag, über die Verhältnisse bei den einzelnen Parlamenten sowie Geschäftsordnungs-, Zuständigkeits- und Beamtenfragen zu diskutieren und den Gedankenaustausch über verwaltungstechnische Fragen zu pflegen 47 .

2. Parlamentsverwaltung in der Nachkriegszeit

In den Nachkriegsjahren von 1945 bis 1949 gab es zwar keine deutschen Parlamente, aber andere Institutionen, die Rechtsetzungs- und Verwaltungsfunktionen wahrnahmen. Diese Struktur bildete die Ausgangsgrundlage der vom Bundestag und von der Bundesregierung 1949 aufgenommenen Arbeit. Die Verwaltungen die-

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E. Voss, Parlamentarische Dienste, S. 20.

So W Zeh, Bundestagsverwaltung, in: K. Jeserich/H. PohIlG.-C. von Unruh, Deutsche Verwaltungsgeschichte Bd. V, S. 162. 46 Vgl. P Schindler, Die Verwaltung des Bundestages, in: P. Schneider/Wo Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, S. 841; E. Voss, Parlamentarische Dienste, S. 20 f. 47 Näheres dazu bei M. Schumacher, Parlamentspraxis in der Weimarer Republik: Die Tagungsberichte der Vereinigung der deutschen Parlamentsdirektoren, 1925 - 1933, in: K. D. Bracher (Hrsg.), Quellen zur Geschichte des Parlamentarismus und der politischen Parteien, Band 2, S. 5, der in diesem Zusammenhang auf den einzigen Auftritt eines Parlamentsdirektors (Plate) im Plenum eines deutschen Parlamentes (Verfassungsgebende preußische Landesversammlung) am 11. 04. 1919 hinweist. 45

A. Die Verwaltungsorganisation des Deutschen Bundestages

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ser Gremien bildeten die Vorstufe zur späteren Entwicklung der Verwaltung der deutschen Parlamente48 .

a) Verwaltung des WirtschaJtsrates

Der Wirtschaftsrat des vereinigten Wirtschaftsgebietes entstand am 10. 06. 1947 durch ein Miltitärregierungsgesetz49 , mit Sitz in Frankfurt. Schon vor der ersten Vollversammlung wurde ein zunächst vorläufiges Statut verabschiedet, welche die Vorschriften über die Bestellung der Rechte und Pflichten der Mitglieder, die Wahl eines Präsidiums, den Erlaß einer Geschäftsordnung, ein Gesetzgebungsverfahren und den Haushalt regelte und am 05. 09. 1947 in Kraft trat 50 . Mit den Wahlen des Präsidenten, der Vizepräsidenten, der Schriftführer und des Ältestenrats auf der ersten Vollversammlung am 25. 06. 1947 war die Organstruktur vorgegeben 51 . Bereits am ersten Tag seiner zweiten Vollversammlung 52 erließ der Wirtschaftsrat gemäß § 8 des vorläufigen Statuts eine erst vorläufige Geschäftsordnung, die bis zum 30. 09. 1947 gelten sollte 53 , später aber bis zum 24. 02. 1948 verlängert wurde 54 . In § 7 wies die GO dem Präsidenten die inneren Verwaltungsangelegenheiten zu. Ihm oblag danach die Regelung der Geschäfte des Wirtschaftsrates; er schloß die für die Verwaltung erforderlichen Verträge, und er wies die Ausgaben zur Deckung des Bedarfs innerhalb des Haushaltsplanes zur Zahlung an. Ferner übte er auch die Dienstaufsicht über die Verwaltungsbediensteten aus, die er im Benehmen mit den Vizepräsidenten einstellte und entließ. Dem Büro des Wirtschaftsrates stand ein Verwaltungsdirektor vor, der vom Präsidenten weisungsabhängig war. Für dieses Büro erließ der WR-Präsident eine GeE. Voss, Parlamentarische Dienste, S. 22. Grundlage dafür war die Proklamation der amerikanischen Militärregierung Nr. 5, Verordnung Nr. 88 der britischen Militärregierung (Beilage Nr. 1 zum Wirtschaftsgesetzblatt 1947) und Abkommen zwischen britischen und amerikanischen Militärregierung über die Wirtschaftsverwaltung der vereinigten Wirtschaftsgebiete vom 27. 05. 1947. 50 E. Voss, Parlamentarische Dienste, S. 23; WR-Drucks. Nr. 36; dazu auch Abg. Dahrendorf (SPD) in Wörtl. Berichte Vollversammlung des WR, 4. Vollvers., S. 89 f., der in dem Statut "eine Art Grundgesetz" sieht, welches nicht mit der GO verbunden werden sollte. 51 Vgl. Tagesordnung der Vollversammlung in Wörtl.Berichte Vollversammlung des WR, I.Vollvers. S. 2. 52 22.07.1947. 53 V gl. dazu Präs. Dr. Köhler in Wörtl. Berichte Vollversammlung des WR, 2. Vollvers. S. 7. 54 E. Voss, Parlamentarische Dienste, S. 23.; die GO wurde nach der Verdopplung der Mitgliederzahl des WR aufgrund der am 09. 02. 1948 in Kraft getretenen Proklamation Nr. 7 des amerikanischen Militärgouverneurs und der Verordnung Nr. 126 des englischen Militärgouverneurs auf der 11. Vollversammlung des WR auf Antrag des Hauptausschusses (WR-Drs. Nr. 191) größtenteils übernommen. Vgl. Wörtl. Berichte Vollversammlung des WR, 11. Vollvers. S. 309 f. 48

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1. Kap.: Die Parlamentsverwaltung des Deutschen Bundestages

schäftsanweisung, die den Geschäftsgang innerhalb des Bereichs Verwaltung und Büro regelte. Aus ihrer Aufgabenzuweisung läßt sich eine Dreiteilung erkennen. Neben den Ausschußdiensten und Diensten für parlamentarische Angelegenheiten im weiteren Sinne (Stenographischer Dienst, Druckerei, Dolmetscherbüro etc.) gab es eine innere Verwaltung, die für Personal, Finanzen, Hausverwaltung, Reisestelle und Fahrbereitschaft zuständig war55 . Insgesamt waren im Büro des Wirtschaftsrates 53 Bedienstete beschäftigt56 . Es gab jetzt vor allem die fünf Ausschußsekretäre im höheren Dienst. Sie sorgten mit ihren Ausschußdiensten für die organisatorisch-technische Vorbereitung und Abwicklung von Sitzungen und halfen durch fachlich-inhaltliche Assistenz an der Gesetzesvorbereitung mit 57 .

b) Parlamentarischer Rat

Bereits in den vorbereitenden Beratungen zum Parlamentarischen Rat am 15.Juli 1948 beschlossen die Ministerpräsidenten bei ihrer Sitzung im Jagdschloß Niederwald, in der Hessischen Staatskanzlei in Wiesbaden ein "Büro der Ministerpräsidenten" einzurichten, um die Beteiligung der Landesregierungen an den Beratungen des Parlamentarischen Rates sicherzustellen. Von diesen Stellen sollte zunächst der Geschäftsverkehr zwischen der Ministerpräsidentenkonferenz und den Oberbefehlshabern der Besatzungsmächte in der elf Westdeutschen Staaten wahrgenommen werden 58 . Später wählte dieses Büro den Tagungsort aus, berief den Parlamentarischen Rat ein und stellte dessen Stenographen und Sekretäre ein, die nicht nur die Vervielfältigung des Herrenchiemseer Verfassungsentwurfes vorbereiteten, sondern in eigener Verantwortung einen Geschäftsordnungsentwurf zur Verfügung stellten 59 . Bevor der Parlamentarische Rat in Bonn einberufen wurde, errichteten im August 1948 die Ministerpräsidenten zur "Sicherstellung" ihrer Beteiligung als Außenstelle des Wiesbadener Büros noch ein Verbindungsbüro in Bad Godesberg60 , das zusätzlich dem Parlamentarischen Rat als "Geschäftsstelle" dienen sollte61 . 55 P. Schindler, Die Verwaltung des Bundestages, in: P. Schneider / W. Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, S. 286; E. Voss, Parlamentarische Dienste, S. 24 f. 56 W. Zeh, Bundestagsverwaltung, in: K. Jeserich/H. Pohl/G.-C. von Unruh, Deutsche Verwaltungsgeschichte Bd. V, S. 162. 57 P. Schindler, Die Verwaltung des Bundestages, in: P. Schneider / W. Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, S. 286. 58 Vgl. Kurzprotokoll der Konferenz der Ministerpräsidenten der westdeutschen Besatzungszonen im Jagdschloß Niederwald, 15.-16.Juli 1948 in Der Parlamentarische Rat, Bd. I, S. 158; dazu auch Der Parlamentarische Rat Bd. 8, S. XXII- XXIV; M. Feldkamp, Der Parlamentarischer Rat, S. 33 f. 59 M. Feldkamp, Der Parlamentarische Rat, S. 34. 60 Der Parlamentarische Rat, Bd. 10, S. XXII; M. Feldkamp, Der Parlamentarische Rat, S. 34.

A. Die Verwaltungsorganisation des Deutschen Bundestages

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Bereits am Tage der Konstituierung des Parlamentarischen Rates am 01. 09. 1948 in Bonn war die weitere Besetzung dieser Geschäftsstelle Thema einer interfraktionellen Besprechung. Neben den vom Sekretariat und vom Land Nordrhein-Westfalen eingestellten bzw. abgeordneten Personen, hatte Präsident Adenauer auch freigewordenes Personal des Zonenbeirats Hamburg übemommen 62 . Der Anregung, noch Angehörige anderer Gebiete hinzuzuziehen, wurde aber nur teilweise gefolgt. In der Folgezeit ordneten die Stadtverwaltung Bonn, der Regierungspräsident von Darmstadt und der Bayrische Landtag lediglich je eine Person in die "Geschäftsstelle" ab 63 . Dieser als Sekretariat bezeichneten Stelle, die dem Präsidenten unterstellt wurde, gehörten im Durchschnitt 70 Mitarbeiter an, von denen ein Drittel Sachbearbeiter im höheren und gehobenen Dienst, ein Drittel Schreibkräfte und ein Drittel Lohnarbeiter waren 64 . Das Sekretariat gliederte sich in drei Abteilungen 65 und arbeiteten nach einer von Perbandt und Trossmann erstellten Büroordnung 66 . Neben den in der deutschen Geschichte bisher üblichen Aufgaben von Parlamentsverwaltungen wurde der Abteilung 11 erstmals inhaltliche Unterstützungsaufgaben für die Mitglieder des Parlamentarischen Rates in Form von Ausschußsekretären zugewiesen.

3. Aufbau und Entwicklung der Parlamentsverwaltung ab 1949

In Zeit nach 1949 entstanden die Verwaltungen des Deutschen Bundestages und der Landesparlamente. Die gerade in der jungen parlamentarischen Nachkriegsdemokratie gestärkte Rolle des Parlaments verlangte eine Erschließung neuer Aufgabenfelder für die Parlamentsverwaltung. Deren Errichtung war daher mit steigenden Anspriichen an Umfang und Qualität der Arbeit verbunden. a) Aufbau der Parlamentsverwaltung nach 1949

Für den Aufbau einer Parlamentsverwaltung kamen das Büro des Wirtschaftsrates oder das Sekretariat des Parlamentarischen Rates als Vorbilder in Betracht. Wegen der größeren personellen Identität der Mitglieder des Parlamentarischen Rates 61 Der Parlamentarische Rat, Bd. 10, S. IL mit Hinweis auf das Schreiben des Leiters des Stenographenbüros beim Hessischen Landtag an das BdMinPräs. in Wiesbaden vom 06.08. 1948: BA Z 12/35, BI. 327 f. 62 Der Parlamentarische Rat, Bd. 11, Dok. Nr. 1, S. 1. 63 Vgl. zur genauen Verteilung Der Parlamentarische Rat, Bd. 10, S. L. 64 Der Parlamentarische Rat, Bd. 10, S. L. 65 Abteilung I: Allgemeine Verwaltung, Abteilung 11: Ausschußdienst und wissenschaftlicher Dienst, Abteilung 111: Organisation; vgl. dafür Der Parlamentarische Rat, Bd. 10, S. IL-L. 66 Vgl. 6-seitiger Entwurf, bzw. 4-seitige Fassung vom 18. 09. 1948, BAI Z 5 I 6, BI. 5 - 8 und 10-15; dazu auch Der Parlamentarische Rat, Bd. 10, S. L-LI.

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I. Kap.: Die Parlamentsverwaltung des Deutschen Bundestages

und dem ersten Deutschen Bundestag, als auch der Mitglieder der jeweiligen Verwaltungen, orientierte sich der Gesetzgeber am letzteren Modell. So bereitete der Büroleiter67 der nach Verabschiedung des Grundgesetzes entstandenen Abwicklungsstelle des Parlamentarischen Rates auch die Konstituierung des Bundestages vor und bildetet mit seinem Stab den Kern der neuen Bundestagsverwaltung68 . Die Bundestagsverwaltung, untergliedert in die drei Hauptabteilungen "Verwaltung", "Parlamentsdienst" und "Wissenschaftlicher Dienst", begann ihre Arbeit am 07.09. 1949 mit 260 Mitarbeitern 69 . Ihre Zahl erhöhte sich laut Stellenplan bereits 1950 auf 508 70 und 1951 auf 564 Beschäftigte. Der stetige Anstieg der Zahl der Parlamentsbediensteten erklärt sich aus dem steigenden Informationsbedarf, der zunehmenden Komplexität sowie der Neuartigkeit der Gegenstände parlamentarischer Arbeie 1, sowie aus dem Aufbau der im Krieg zerstörten Parlamentsbibliothek und der Schaffung einer eigenen Pressestelle 72. Nach parlamentsinternen Diskussionen über die Zweckmäßigkeit der Organisation der Parlamentsverwaltung legte der Bundesrechnungshof ein Gutachten vor, indem der damalige Aufbau als über das notwendige Maß hinausgehend beschrieben und eine Einteilung in sieben Referate und eine Pressestelle vorgesehen wurde 73 • Der Bundestag hielt jedoch an seinem Organisationsschema fest und wandelte lediglich die Hauptabteilungen zu Abteilungen und die Abteilungen in Referate um74 • In den Folgejahren wurde die Bundestagsverwaltung mit laufenden Personalaufstockungen und Einrichtung neuer Referate stetig weiter ausgebaut 75 •

Hans Trossmann, Bundestagsdirektor 1949-1970. Vgl. dazu umfangreich U. Wengst, Staatsaufbau und Regierungspraxis 1949-1953, S. 208 ff. 69 Diese setzten sich zugleichen Teilen aus ehemaligen Mitgliedern des Sekretariats des Parlamentarischen Rates und des Büros des Wirtschaftsrates zusammen, wobei dazu eine Anzahl von Mitgliedern der ehemaligen Reichsverwaltung, insbesondere des stenographischen Dienstes und neues Hilfspersonal kamen, vgl. U. Wengst, Staatsaufbau und Regierungspraxis, S.21O. 70 Einen Vergleich dieser Anzahl zu den wesentlich weniger in der Reichstagsverwaltung Beschäftigten findet sich in der Rede des Abg. Ritzel, Steno. Protokoll des BT, I.WP, 119. Sitzung v. 21. 02. 1951, S. 4557B. 71 N. Achterberg, Parlamentsrecht, S. 317. 72 E. Voss, Parlamentarische Dienste S. 31. 73 Umfassend dazu Abg. Dr. Blank in Steno. Protokoll des BT, 1. WP, 225. Sitzung v. 17.07. 1952, S. 10096 f.; BT- Präsident Dr. Ehlers in Steno. Protokoll des BT, 1. WP, 225. Sitzung v. 17. 07. 1952, 225, S. 10098 f.; vgl. auch P. Schindler, Datenhandbuch zur Geschichte des Deutschen Bundestages 1949-1982, S. 1010. 74 Vgl. BT-Drs. I. WP, Nr. 3522 mit Zustimmung des BT vom 17. 07. 1952. 75 1954 waren es 747, 1957 783 und 1968 schon 907 Mitarbeiter, vgl. W Ismayr, Der Deutsche Bundestag, S. 501; P. Schindler, Die Verwaltung des Bundestages, in: P. Schneider /W. Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, S.844. 67

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A. Die Verwaltungsorganisation des Deutschen Bundestages

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1964 wurde innerhalb der Wissenschaftlichen Abteilung ein spezifischer Dokumentationsdienst eingerichtet, der auf derart große Nachfrage bei den Abgeordneten stieß, daß er schon ein Jahr später in die zwei Referate "Juristische Dokumentation" und "Fachdokumentation" aufgeteilt werden mußte 76 . 1968 wurde eine vierte Abteilung "Allgemeiner Parlaments dienst" eingesetzt, welche alle Aufgaben zusammenfaßte, die nicht direkt den anderen drei Abteilungen zugerechnet werden konnten, insbesondere die des Parlamentsekretariats und des Stenographischen Dienstes 77. b) Die Parlamentsreform von 1969/1970 Der am 07. 02. 1969 gewählte Bundestagspräsident Kai-Uwe von Hasse1 setzte alsbald seine Vorstellungen zu einer Parlamentsreform zwecks besserer Unterstützung der Parlamentsarbeit in die Tat um. Bereits bei seinem Amtsantritt schuf er ein Präsidialbüro, welches zusammen mit einem "Arbeitsstab Parlamentsreform" unter anderem die Vorarbeiten für ein neues Organisationsschema der Parlamentsverwaltung leistete 78 . Die 1971 vollendete Umgliederung ergab die Aufteilung der Bundestagsverwaltung in die zwei Hauptabteilungen "Wissenschaftliche Dienste" und "Verwaltung", die ihrerseits wiederum in die Abteilungen "Zentrale Dienste für Abgeordnete" und "Zentrale Verwaltung" unterteilt wurde. In der Hauptabteilung "Wissenschaftliche Dienste" wurden die drei Abteilungen "Wissenschaftliche Dokumentation", "Wissenschaftlicher Fachdienst" und "Zentralstelle für Petitionen und Eingaben" eingerichtet. Seither gibt es in den wissenschaftlichen Fachdiensten thematisch gegliederte Fachbereiche, die organisatorisch mit den entsprechenden Gutachtergruppen und Ausschußsekretariaten in Verbindung stehen79. Neu zu den bisherigen Aufgaben kam auch das Presse- und Informationszentrum mit drei Referaten hinzu 8o . Durch die Reform schnellte die Anzahl der Beschäftigten von 907 im Jahre 1968 auf 1561 Beschäftigte im Jahre 1972 hoch. 76 Vgl. P. Schindler, Die Verwaltung des Bundestages, in: P. Schneider / W. Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, S. 844; für den Ausbau des Dokumentationsdienstes, allerdings als Hilfsdienst nach amerikanischem Vorbild, hatte schon der Abg. Mommer in Steno. Protokoll des BT vom 21. 02. 1951,225. Sitzung S. 4560 f. ausgesprochen. 77 Dies geschah aufgrund eines Gutachten des Bundesrechnungshofspräsidenten. 78 P. Schindler, Die Verwaltung des Bundestages, in: P. Schneider /W. Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, S. 844. 79 Für die Umforrnierung der Wissenschaftlichen Dienste vgl. insbesondere H. Quaritsch, Die wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages, in: R. Schnur (Hrsg.), FS für Forsthoff zum 70. Geburtstag, S. 303 ff.; R. Kabel, Gutachterzentrale oder Gegenbürokratie ? Die wissenschaftliche Abteilung des Bundestages, in: E. Hübner/H. Oberreuter/H. Rausch, Der Bundestag von innen gesehen, S. 127 ff. 80 Zur genaueren Organisationsunterteilung vgl. W Zeh, Bundestagsverwaltung, in: K. Jeserich/H. Pohl/G.-C. von Unruh, Deutsche Verwaltungsgeschichte Bd. V, S. 163 f.

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1. Kap.: Die Parlamentsverwaltung des Deutschen Bundestages

c) Entwicklung der Parlamentsverwaltung seit 1970

In Folgezeit mußte die Parlamentsverwaltung auf praktische und dienstrechtliche Probleme reagieren und sich neuen Anforderungen stellen. So wurden 1974/75 die sechs Fachbereiche innerhalb des wissenschaftlichen Dienstes auf elf erweitert und die Ausschußsekretäre direkt den zwei Fachdienstleitern unterstellt. 1982 wurde die bisherige Dienststelle des Wehrbeauftragten als eine Abteilung in die Bundestagsverwaltung integriert und im darauffolgenden Jahr die Abteilung "Parlamentarische Beziehungen" mit fünf Referaten durch die Bündelung der Verwaltungszuständigkeiten auf dem Gebiet der auswärtigen parlamentarischen Beziehungen geschaffen 81 . Neu war insbesondere auch die Einführung der Datenverarbeitung. 1976 wurde das Sach- und Sprechregister auf EDV umgestellt wurde, und heute sind alle Dokumentationseinrichtungen mit elektronischer Datenverarbeitung ausgestattet82 . Die technischen Neuerungen und die Vorbereitung der Installation von umfangreichen Kommunikationssystemen verlangten 1985 die Einrichtung einer Abteilung "Zentraltechnik, Allgemeine Verwaltung". Sie beschäftigt sich in fünf Referaten mit der Betriebs- und Kommunikationstechnik sowie den neuen Informationssystemen und den bauplanungs-technischen Anforderungen 83 . 1987 wurde ein hauseigener Fernseh- und Videotextdienst etabliert. Durch die Einführung des PARLAKOM-Systems als Informations- und Kommunikationssystem im geichen Jahr sind nun auch die Abgeordnetenbüros im Wahlkreis in der Lage in kürzester Zeit einen Austausch mit den Bonner Büros vorzunehmen 84 . Das Presse- und Informationszentrum war bereits 1986 in eine Abteilung "Parlamentarische Information" umstrukturiert worden, um mit fünf Referaten eine verstärkte Öffentlichkeitsarbeit und Besucherbetreuung leisten zu können. Beim Präsidialbüro wurde ein neues Pressezentrum eingerichtet 85 . Nach der Wiedervereinigung 1991 wurde anstelle des Referats PI 5 "Informations- und Tagungsdienste im Reichstagsgebäude" in Berlin eine neue Unterabteilung "Parlamentsdienste Berlin" mit vier Referaten eingerichtet 86 .

81 Vgl. P. Schindler, Datenhandbuch zur Geschichte des Deutschen Bundestages 19831991, S. 1315. 82 Zuletzt 1987 der Bibliothekskatalog, vgl. zu diesem Thema H. Matthes, Information des Parlaments: Was kann die Datenverarbeitung leisten?, in: ZParl. 1978, S. 495 ff. 83 Vgl. P. Schindler, Datenhandbuch zur Geschichte des Deutschen Bundestages 19831991, S. 1316. 84 W Ismayr, Der Deutsche Bundestag, S. 223. 85 P. Schindler, Datenhandbuch zur Geschichte des Deutschen Bundestages 1983 - 1991, S. 1316. 86 P. Schindler, Datenhandbuch zur Geschichte des Deutschen Bundestages 1983 - 1991, S.1317.

A. Die Verwaltungsorganisation des Deutschen Bundestages

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Die personelle Situation in der Bundestagsverwaltung stagnierte zunächst. Selbst nach der Eingliederung der Abteilung des Wehrbeauftragten gab es 1983 1592 Planstellen. Diese Zahl war nur unwesentlich höher als 1972. Erst 1986 stieg die Zahl der Beschäftigten auf rund 1700, von denen etwa 400 in der Hauptabteilung "Wissenschaftliche Dienste" und 1000 in der Hauptabteilung "Verwaltung" ihren Dienst verrichteten 87 . Insbesondere die Einführung neuer Kommunikationstechniken und deren Betreuung sowie die durch die Wiedervereinigung notwendige Einrichtung eines Verwaltungsapparates in der neuen Hauptstadt Berlin ließ die Bundestagsverwaltung bis 1991 auf 2232 und bis 1994 sogar auf annähernd 2500 Stellen anwachsen 88 . Derzeit ist jedoch ein Rückgang zu verzeichnen. Der des Jahres 1999 weist, eingeschlossen der 56 Mitarbeiter des Wehrbeaufragten, 2069,5 Planstellen auf, dreizehn weniger als noch 1998, wobei aber 200 Leerstellen zu verzeichnen sind. Die Gesamtkosten der Bundestagsverwaltung überschritten 1999 erstmalig die Milliardengrenze. Im Haushalt 1999 sind für die Bundestagsverwaltung Gesamtmittel in Höhe von 1095,953 Mio. DM ausgewiesen. Nach dem Organisationsplan vom Januar 1999 unterstehen dem Präsidenten des Bundestages direkt ein Präsidialbüro und ein Pressezentrum, mit drei Referaten zur Betreuung der Medien, für die Parlamentskorrespondenz und für Kommunikation. Dem Direktor beim Bundestag zugeordnet ist eine Dienststelle in Berlin für die Betreuung von Sitzungen und Tagungen und für den dortigen Besucherdienst. Im übrigen gliedert sich die Bundestagsverwaltung in drei Abteilungen. Die Abteilung "Parlamentarische Dienste" (P) gliedert sich in die Unterabteilung "Parlamentsdienste" (PD) mit den Referaten "Parlamentssekretariat" (PD 1), "Parteienfinanzierung" (PD 2) und "Stenographischer Dienst" (PD 3), sowie dem Fachbereich "Parlamentsrecht" (FB I) und zwei Sekretariaten zur Betreuung des Geschäftsordnungsausschusses und der Parlamentarischen Kontrollkommission, die Unterabteilung "Parlamentarische Beziehungen" (PB) mit vier Referaten für Internationale Angelegenheiten und die Unterabteilung "Parlamentarische Information" (PI), die Referate für Öffentlichkeitsarbeit (PlI), Besucherbetreuung (PI 2), Pressedokumentation (PI 3) und Online-Dienste bzw. Parlamentsfernsehen (PI 4 ) unterhält. Die Abteilung "Wissenschaftliche Dienste" (W) besteht aus zwei Unterabteilungen "Wissenschaftlicher Fachdienst" (l.und 2.WF), die sich in insgesamt 10 Fachbereiche untergliedern (WF 11 G- WF XII G), einer Unterabteilung mit fünf Referaten für Petitionen und Eingaben sowie einer Unterabteilung "Wissenschaftliche Dokumentation" (WD), welche mit ihren fünf Referaten die Bibliothek, das Parlamentsarchiv, die Parlamentsgeschichtliche Dokumentation und das Sach- und Sprechregister betreut. Die dritte Abteilung ist die Abteilung "Zentrale Dienste" (Z). Diese umfaßt die Unterabteilung "Zentrale Verwaltung" (ZV), mit sechs Referaten für 87 W Zeh, Bundestagsverwaltung, in: K. Jeserich/H. Pohl/G.-C. von Unruh, Deutsche Verwaltungsgeschichte Bd. V, S. 164. 88 Vgl. für die Entwicklung zwischen 1983 und 1991 P Schindler, Datenhandbuch zur Geschichte des Deutschen Bundestages 1983-1991, S. 1318; für den Stand 1994 vgl. Hans Meyer, Das fehlfinanzierte Parlament, in: KritV 1995, S. 216 (225).

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1. Kap.: Die Parlamentsverwaltung des Deutschen Bundestages

Personal- und Haushaltsverwaltung sowie Organisation und Justitiariat, die Unterabteilung "Zentrale Dienste für Abgeordnete" (ZA), mit vier Referaten, die Unterabteilung "Zentrale Technische Verwaltung" (ZT), mit vier Referaten zur Baubetreuung, Liegenschaftsverwaltung, Technik und zentralen Beschaffung, sowie der Unterabteilung "Zentrale Informationstechnik" (ZI), mit ebenfalls vier Referaten, welche sich mit Informations- und Kommunikationssystemen des Parlaments beschäftigen. Direkt dem Abteilungsleiter unterstehen derzeit zwei Arbeitsgruppen für Bauten in Berlin und die Umzugsorganisation. Der Wehrbeauftragte mit seinen fünf Referaten untersteht dienstrechtlich nur dem Präsidenten des Bundestages89 .

11. Aufgaben der Parlamentsverwaltung War die Parlamentsverwaltung in friiherer Zeit lediglich eine Einrichtung zur Unterstützung der Abgeordneten, also eine Hilfstätigkeiten verrichtende Dienstleistungsmaschinerie, so leistet sie heute auch echte Verwaltungsarbeit. Bei der Aufgabenverteilung kann zwischen einem historisch gewachsenen Dienstleistungsteil der Parlamentsverwaltung auf der einen Seite und einem gesetzlich oder ordnungsrechtlich definierten verwaltenden Teil auf der anderen Seite unterschieden werden. 1. Dienstleistungen für Parlament und Abgeordnete

Einen Großteil der Arbeit der Parlaments verwaltung bilden die Dienstleistungsangebote, die sowohl den Abgeordneten in seiner Informationsbeschaffung unterstützen als auch den geregelten Verlauf des parlamentarischen Diskurses gewährleisten sollen. Die Bundestagsverwaltung unterhält dazu zwei Abteilungen, die Abteilung "Parlamentarische Dienste" (P) und die Abteilung "Wissenschaftliche Dienste" (W). a) Unterstützung der Abgeordneten

aa) Unterstützung beim Gesetzgebungsverfahren Die Arbeit des Bundestages als Gesetzgeber wird vor allem in seinen Ausschüssen geleistet, die als vorbereitende Beschlußorgane eine genaue sachliche Durcharbeitung und Überpriifung der etwa zu drei Vierteln von der Bundesregierung eingebrachten Gesetzentwürfe vornehmen und dabei gegebenenfalls den vorgeschlagenen Gesetzestext verändern 90. Gesetzgeberische Arbeit findet in der Praxis weniger in den Plenardebatten, als vielmehr in den Ausschußsitzungen statt. 89 90

Vgl. zum Aufbau Anlage 1, S. 322. E. Voss, Parlamentarische Dienste, S. 34 ff.

A. Die Verwaltungsorganisation des Deutschen Bundestages

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Die Ausschußsekretariate der Bundestagsverwaltung bilden mit den Beamten des höheren Dienstes, den Sachbearbeitern und den Schreibkräften den organisatorischen Unterbau der Ausschüsse des Bundestages 91 . Sie sind in zwei Unterabteilungen "Wissenschaftlichen Fachdienst" mit Gutachtergruppen zusammengefaßt und bilden die Abteilung "Wissenschaftliche Dienste". Eine besondere Stellung nimmt die Betreuung des Petitionsausschusses ein, die von einer gesonderten Unterabteilung "Petitionen und Eingaben" wahrgenommen wird, da bei der Aufarbeitung der bis zu 440.730 Massenpetitionen 92 und über 50.000 Einzeleingaben für den Petitionsausschuß einen wesentlich größeren personellen Aufwand anfällt, als bei der Zuarbeit für die anderen Ausschüsse Die Ausschußsekretariate leisten zudem auch Arbeit für Gremien, die keine Gesetze vorbereiten, sondern andere Aufgaben ausüben 93 . Ihre Rechtfertigung finden sie dabei in der "immer komplexer werdenden Aufgabe bei der Vorbereitung der Plenarberatungen ,,94. Ihre Aufgabe ist insbesondere die praktische Unterstützung der Ausschußarbeit, wobei Ausmaß und Intensität der Sekretariatsarbeit von verschiedenen Faktoren abhängen, u. a. vom Leitungsstil des Vorsitzenden und seiner Arbeitsweise, vom jeweiligen Beratungsgegenstand, der sowohl Sachverständigenanhörungen als auch Auslandsreisen erforderlich machen kann und nicht zuletzt von der Schwierigkeit der zu beratenden Materie. Die Dienstleistungen umfassen dabei insbesondere die Vorbereitung und Auswertung der Ausschußsitzungen. Dem Ausschußsekretär fällt eine geschäftsführende Aufgabe insoweit zu, als er nicht nur das Beratungsmaterial zusammenstellen und die Beratungsunterlagen anfertigen muß, sondern auch vor jeder Sitzung mit dem Ausschußvorsitzenden in einem Gespräch den Sitzungsablauf erörtert und ihm Formulierungsvorschläge für die zu fassenden Beschlüsse unterbreitet95 . Der Ausschußsekretär protokolliert die Ausschußsitzungen und erstellt den Berichtsentwurf für die Plenardebatte. Um dem Bundestagspräsidenten die Aufstellung der Tagesordnung und die Zeitdisposition im Ältestenrat zu erleichtern, hat er Hinweise auf die voraussichtlichen Hauptpunkte der Ple91 H. Quaritsch, Die wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages, in: R. Schnur (Hrsg.), FS für Forsthoff zum 70. Geburtstag, S. 303 (313). 92 So die Anzahl in der 9.WP (1980-1983), vg!. P. Schindler, Datenhandbuch zur Geschichte des Deutschen Bundestages 1983-1991, S. 1191. 93 Z. B. Untersuchungsausschüsse, Sonderausschüsse und des gesetzlich verankerten Wahlmännerausschusses (BGB!. 1973 I, 105), der parlamentarischen Kontrollkommission (BGB!. 1978 I, 453) oder der G-IO Kommission (BGB!. 1961 1,949). 94 1. lekewitz, Organisation und Funktion der Verwaltung des Deutschen Bundestages, in: DVB!. 1969, S. 514 (516). 95 H. Quaritsch, Die wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages, in: R. Schnur (Hrsg.), FS für Forsthoff zum 70. Geburtstag, S. 303 (313 f.); so auch P. Schindler, Die Verwaltung des Bundestages, in: P. Schneider /W. Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, S. 852 Rnr. 71; G. Kretschmer, Zwischen Ablauforganisation und Politikberatung, in: H. Klau, Der Bundestag im Verfassungsgefüge der Bundesrepublik Deutschland, S. 105 (108).

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1. Kap.: Die Parlamentsverwaltung des Deutschen Bundestages

nardebatte, die zu erwartenden Änderungsanträge und das wahrscheinliche Abstimmungsergebnis anzufertigen. So obliegt ihm auch der reibungslose Ablauf der Plenarsitzungen, sofern diese die jeweilige Ausschußarbeit tangieren 96 . Vom Ausschußsekretariat wird auch der Schriftwechsel des Ausschusses innerhalb des Bundestages, mit dem Bundestag, mit den Ministerien und mit anderen im Einzelfall einzubeziehenden Verbänden oder Personen geführt. Bei all diesen Aufgaben arbeiten die Ausschußsekretäre eng mit dem Presseund Informationszentrum zusammen, insbesondere bei der Berichterstattung über die Ausschußarbeit97 . Sie beobachten und vertiefen die Grundlagen ihres Geschäftsbereiches einschließlich der wissenschaftlichen und politischen Entwicklung im In- und Ausland. Wegen all dieser grundsätzlichen und wesentlichen Funktionen werden sie in der Fachliteratur als "Generalisten ,,98 bezeichnet oder als "Konglomerat aus Grundsatz- und Kabinettsreferent" dargestellt 99 .

bb) Unterstützung bei der allgemeinen politisch-fachlichen Information Abgeordnete müssen heute über die verschiedensten Gesetzesmaterien entscheiden, häufig auf Vorschlag ihrer Fraktion oder ihrer Kollegen in anderen Arbeitskreisen. Die Inhalte gehen dabei zumeist über die eigenen Spezialgebiete hinaus, so daß Beurteilungen aus eigener Kenntnis heraus nur genauso schwer möglich sind, wie Dokumentationsabfragen oder die Lektüre fachspezifischer Veröffentlichungen aufgrund des hohen Zeitaufwandes lOo • Damit der Abgeordnete weiter unabhängig in seiner Entscheidungsfindung sein kann, wird er bei der Informationsgewinnung und -aufarbeitung durch die Gutachter des Wissenschaftlichen Dienstes unterstützt lO1 , deren Arbeit "allein von den Bedürfnissen der Abgeordneten bestimmt" wird, "die sich aus ihrer parlamentarischen Arbeit... erge96 J. Jekewitz, Organisation und Funktion der Verwaltung des Deutschen Bundestages, in: DVBI. 1969,514 (516). 97 Diese Aufgaben sind erstmalig in einem Schreiben des BT-Präsidenten Ehlers vom 13. 06. 1951 aufgezählt worden, der auch heute noch als Leitfaden der Tätigkeiten gilt, vgl. dazu umfangreich Schramm, Parlamentarische Gesetzgebungshilfe; E. Voss, Parlamentarische Dienste, S. 40 f. 98 E. Voss, Parlamentarische Dienste, S. 42. 99 Vgl. F. Schäfer; Der Deutsche Bundestag (1975), S. 178. 100 Vgl. dazu H. Quaritsch, Die wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages, in: R. Schnur (Hrsg.), FS für Forsthoff zum 70. Geburtstag, S. 303 (311); G. Kretschmer; Zwischen Ablauforganisation und Politikberatung, in: H. Klatt, Der Bundestag im Verfassungsgefüge der Bundesrepublik Deutschland, S. 105 (l08 f.); E. Voss, Parlamentarische Dienste, S. 45. 101 G. Sommer/ R. Gi von Westphalen, Organisation der Parlamente, in: R. Gf. v. Westphalen (Hrsg.), Parlamentslehre S. 248.

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ben" 102. Nach Graf Westphalen sollen die Gutachter insbesondere das Informationsgefälle zwischen Regierungsfraktion und parlamentarischer Minderheit ausgleichen, denn erstere seien aufgrund der Verflechtung mit der Regierung weniger auf die Beratung durch Gutachter angewiesen seien, und so bestehe für die Oppositionsparteien erheblicher BedarflO3 . In der Praxis überwiegen die Anfragen aus den Oppositionsfraktionen nur leicht diejenigen aus den Regierungsfraktionen 104.

Der Gutachterdienst ist aus den früheren Referaten Juristische Dokumentation und Fachdokumentation hervorgegangen 105. Die Gutachtergruppen, mit den Ausschußsekretariaten nach fachlichen Schwerpunkten in Fachbereiche zusammengefaßt, tauschen untereinander Informationen aus lO6 . Derzeit verfügt die Bundestagsverwaltung dafür über 10 Fachbereiche l07 , die aus ca. 50 Beamten und Angestellte des höheren Dienstes bestehen, vornehmlich Juristen, Historiker sowie Wirtschafts- und Politikwissenschaftlern 108. Die Gutachtergruppen sind kein verwaltungsrechtliches Instrument, denn weder Bundestagspräsident noch Dritte sind befugt, die Gutachtern bei ihrer Meinungsbildung beeinflussen I 09. Inhaltlich ist es Aufgabe der Gutachter, den einzelnen Abgeordneten, aber auch Gremien des Bundestages auf Anforderung hin eine wissenschaftlich fundierte Auskunft zu erteilen. Die Auskunft kann sich auf die Darstellung des Diskussionsstandes beschränken, aber auch die Problemdarstellung oder das Aufzeigen von Möglichkeiten zur Problemlösung beinhalten. Den Gutachtern können ihre Arbeit in den verschiedensten Formen einbringen, von Literaturhinweisen bis hin zu einer schriftlichen Ausarbeitung I 10. Zur Erledigung des Auftrages kann der Gutachter 102 So Wissenschaftlicher Dienst, Materialien Nr. 54, April 1979 und Nr. 64, März 1981, zitiert nach E. Voss, Parlamentarische Dienste, S. 52 f. 103 G. Sommer/ R. Gf von Westphalen, Organisation der Parlamente, in: R. Gf. v. Westphalen (Hrsg.), Parlamentslehre, S. 249; so auch W. Steffani, Form, Verfahren und Wirkung parlamentarischer Kontrolle, in: H. P. Schneider /W. Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, S. 1339. 104 G. Kretschmer, Zwischen Ablauforganisation und Politikberatung, in: H. Klatt, Der Bundestag im Verfassungsgefüge der Bundesrepublik Deutschland, S. 108. 105 Zur Entstehung vgl. W. Ismayr, Der Deutsche Bundestag, S. 222. 106 E. Voss, Parlamentarische Dienste, S. 51. 107 Vgl. dazu die Übersicht bei H. Backhaus-Maul, Die Organisation der Wissensvermiulung beim Deutschen Bundestag, in: T. Petermann, Das wohlberatene Parlament, S. 62 f. 108 H. Quaritsch, Die wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages, in: R. Schnur (Hrsg.), FS für Forsthoff zum 70. Geburtstag, S. 303 (312); H. Roeskens, Die Verwaltung des Deutschen Bundestages, in: E. Busch, FS für H. Schellknecht zum 65. Geburtstag, S. 85 (99); W Zeh, Bundestagsverwaltung, in: K. Jeserich/H. Pohl/G.-C. von Unruh, Deutsche Verwaltungsgeschichte Bd. V, S. 165. 109 E. Voss, Parlamentarische Dienste, S. 52. 110 E. Voss, Parlamentarische Dienste, S. 46; G. Kretschmer, Zwischen Ablauforganisation und Politikberatung, in: H. Klau, Der Bundestag im Verfassungsgefüge der Bundesrepublik Deutschland, S. 105 (108); G. Sommer / R. Gf. von Westphalen, Organisation der Parlamente, in: R. Gf. v. Westphalen (Hrsg.), Parlamentslehre, S. 248.

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1. Kap.: Die Parlamentsverwaltung des Deutschen Bundestages

auf die Hauptabteilung "Wissenschaftliche Dienste" zurückgreifen, die ihm Grundlagenmaterial zur Verfügung stellt. Er kann sich aber auch direkt an die zuständigen Ministerien wenden, insbesondere an die dort verantwortlichen Referenten 111. Erschwert ist die Arbeit der Gutachter dadurch, daß der Informationsbedarf des Auftraggebers nicht immer klar umrissen ist, die Information in kürze erfaßt und komplex dargestellt werden muß und die Informationsquellen auf "allgemein zugängliche Quellen" beschränkt sind ll2 . Schwierig ist auch die Wahrung der parteipolitischen Neutralität für die Gutachter dann, wenn ihre Arbeit erkennbar zur Unterstützung einer bestimmten politischen Position in Auftrag wird \13. Aufgrund des außerordentlichen Themenspektrums wird die Aufgabe der Gutachter zuweilen mit der eines "Universallexikons,,114 oder eines "besonders qualifizierten Fachjoumalisten,,115 verglichen.

cc) Organisatorisch-technische Unterstützung Zur organisatorisch-technischen Unterstützung fungiert das Referat ZT 4 der Bundestagsverwaltung, angesiedelt bei der Abteilung "Zentrale Dienste" innerhalb der Unterabteilung "Zentrale technische Dienste", u. a. als Fahrdienstzentrale. Dazu stehen 94 Pkws, von denen 6 personengebunden sind, 11 Lkws, jeweils zwei Anhänger und Omnibusse sowie vier Spezialfahrzeuge zur Verfügung, deren Unterhaltung 1999 insgesamt 1,118 Mio. DM kostete l16 . Die Pkws stehen mit ihren Fahrern den Abgeordneten zur ständigen kostenlosen Benutzung in einem Umkreis von ca. 20 km um die Bundeshauptstadt zur Verfügung ll7 . Federführend bereitet dieses Referat auch die Veranstaltungen des Parlaments vor, wobei die Tätigkeit vom Anmieten der erforderlichen Transportmittel 111 G. Sommer / R. Gf von Westphalen, Organisation der Parlamente, in: R. Gf. v. Westphalen (Hrsg.), Parlamentslehre, S. 249; zur statistischen Inanspruchnahme, vg!. H. Quaritsch, Die wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages, in: R. Schnur (Hrsg.), FS für Forsthoff zum 70. Geburtstag, S. 303 (312 f.). 112 So Art. 5 Abs. 1 GG, vg!. auch P. Schindler, Die Verwaltung des Bundestages, in: P. Schneider / W. Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, S. 852 Rnr. 72. 113 H. Quaritsch, Die wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages, in: R. Schnur (Hrsg.), FS für Forsthoff zum 70. Geburtstag, S. 303 (318); H. J. Quick, Organisationsformen der wissenschaftlichen Beratung des Parlaments, S. 17; P. Schindler, Die Verwaltung des Bundestages, in: P. Schneider / W. Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, S. 853 Rnr. 73. 114 H. Quaritsch, Die wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages, in: R. Schnur (Hrsg.), FS für Forsthoff zum 70. Geburtstag, S. 312. 115 G. Kretschmer, Zwischen Ablauforganisation und Politikberatung, in: H. Klatt, Der Bundestag im Verfassungsgefüge der Bundesrepublik Deutschland, S. 105 (108). 116 Vg!. Bundeshaushaltsplan, Einzelplan 01, Er!. zu Titel 51401, An!. zu BT-Drs. 14/300. 117 E. Voss, Parlamentarische Dienste, S. 114.

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bis zur Ausgestaltung der Räumlichkeiten reicht. Ferner sind dem organisatorischtechnischen Parlamentsdienst auch die Saaldiener zugeordnet, welche während der Plenarsitzung u. a. den Abgeordneten die Tagungsunterlagen zuleiten 118.

b) Dokumentationsdienste

Gutachter und Ausschußsekretariate können ihren Aufgaben nur dann nachkommen, wenn ihnen das erforderliche Material unter sachlich und personell optimalen Voraussetzungen zur Verfügung gestellt wird. Aber auch dem einzelnen Abgeordneten wird die Möglichkeit gegeben, sich eigenständig und unabhängig zu informieren. Dabei müssen insbesondere alle Tatsachen und Meinungen abrufbar sein, die für die Parlaments arbeit und die Abgeordneten wichtig und gedruckt oder anderswo dokumentiert sind. Diese unabhängige, auf die parlamentarische Arbeit ausgerichtete Auskunftsquellen, bietet die Bundestagsverwaltung durch ihre Unterabteilung "Wissenschaftliche Dokumentation" (WD) der Abteilung "Wissenschaftliehe Dienste" an. In ihr sind heute die Referate "Geschichte, Zeitgeschichte und Politik" (WD 1), "Parlamentsbibliothek" (WD 2), "Parlamentsarchiv" (WD 3), "Publikationen" (WD 4) und "Sach- und Sprechregister" (WD 5) vereint 119. Die Unterhaltung des zeitgeschichtlichen Archivs kostet jährlich 250.000 DM, für die Herstellung von Parlamentsdrucksachen fallen Kosten in Höhe von ca. 15,930 Mio. DM an, für den Erwerb von Bücher und Zeitschriften 8,588 Mio. DM 120.

aa) Bibliothek und Sammlungen Da die Bestände der Reichstagsbibliothek im Krieg zerstört wurden, mußte die Bibliothek des Bundestages mit Beginn der ersten Legislaturperiode neu aufgebaut werden 121. Die Bundestagsbibliothek konnte zunächst nur auf einige hundert Bände zuriickgreifen, die sie vom Wirtschaftsrat und vom Parlamentarischen Rat übernahm. Vom Institut für Weltwirtschaft in Kiel wurde 1952 das dortige Bibliotheksund Dokumentationssystem auf Beschluß des Vorstandes des Bundestages hin E. Voss, Parlamentarische Dienste, S. 114 f. 1. lekewitz, Organisation und Funktion der Verwaltung des Deutschen Bundestages, in: DVBI. 1969, S. 513 (519); W Zeh, Bundestagsverwaltung, in: K. Jeserich/H. Pohl/G.-C. von Unruh, Deutsche Verwaltungsgeschichte Bd. V, S. 165 f.; E. Voss, Parlamentarische Dienste, S. 54; G. Kretschmer; Zwischen Ablauforganisation und Politikberatung, in: H. Klatt, Der Bundestag im Verfassungsgefüge der Bundesrepublik Deutschland, S. 105 (107). 120 Vgl. Haushaltsplan BT, Kapitel 0201, Titel 51101, 51202 und 53205, Anlage zur BTDrs. 14/ /300, S. 10 und 14. 121 Vgl. zur Aufbauarbeit G. Hahn, Parlamentsbibliothek ohne Parlamentarismus, in: Bibliothek - Forschung und Praxis, Jg. 19 (1995), S. 20 (27 ff.). 118

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I. Kap.: Die Parlaments verwaltung des Deutschen Bundestages

übernommen 122 . Seitdem werden die Bestände in fünf, inzwischen auf Datenverarbeitung umgestellten Teilkatalogen nach gewiesen 123, wobei der Schwerpunkt der wissenschaftlichen Literatur auf den Bereichen Politik, Recht, Wirtschaft, Sozialen und neuer Geschichte liegt, während andere Gebiete aktuell Berücksichtigung finden, wo sie für die parlamentarische Arbeit notwendig gebraucht werden 124 . Die Bibliothek umfaßt zur Zeit ca. 1,5 Millionen Bände und enthält mit knapp 12000 Periodika in Form von Zeitschriften und Jahrbücher die wohl vollständigste Sammlung in Deutschland, wobei nur die ca. 1600 wichtigsten ständig ausgewertet werden. 125 Der jährliche Zuwachs liegt bei ca. 30000 Bänden. 14tägig präsentiert die Bibliothek eine "Schnellinformation" über wichtige Neuerscheinungen, Auswahlverzeichnisse mit Buchneuerwerbungen und ausgewerteten Aufsätzen sowie Bibliographien zu wichtigen politischen Themen. Sechsmal jährlich erscheinen die Auswahlverzeichnisse "Neuerwerbungen" und "Neue Aufsätze" der Bibliothek 126 • Als "besonders hilfreich" hat sich auch die Erschließung von 20000 Aufsätzen p.a. erwiesen, die durch eine spezielle Auswertung über die Kataloge nachgewiesen werden 127. Darüber hinaus ist die Bibliothek auch der Fernleihe der öffentlichen Bibliotheken angeschlossen und kann sich so diejenigen im Einzelfall benötigten Bücher beschaffen, die sie nicht selbst besitzt I28 . 122 Umfangreich dazu E. Voss, Parlamentarische Dienste, S. 54 f.; Zur Entstehungsgeschichte vgl. insbesondere W Dietz, Zur Geschichte und Entwicklung der Bibliothek des Deutschen Bundesatges, in: W. Dietz/G. Hahn, Zur Geschichte der Bibliothek und des Wissenschaftlichen Dienstes des Deutschen Bundestages, S. 3 - 36. 123 Personen-, Titel-, Körperschaften-, Sach und Regionen-Katalog, vgl. dazu sehr umfangreich E. Voss, Parlamentarische Dienste, S. 57 f.; R. Schick/Go Hahn, Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages, S. 5 f.; aber auch N. Achterberg, Parlamentsrecht, S. 315; H. Roeskens, Die Verwaltung des Deutschen Bundestages, in: E. Busch, FS für H. Schellknecht zum 65. Geburtstag, S. 85 (95). 124 So auch N. Achterberg, Parlamentsrecht, S. 315; H. Quaritsch, Die wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages, in: R. Schnur (Hrsg.), FS für Forsthoff zum 70. Geburtstag, S. 303 (309); H. 1. Quick, Organisationsfonnen der wissenschaftlichen Beratung des Parlaments, S. 18; P. Schindler, Die Verwaltung des Bundestages, in: P. Schneider/Wo Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, S. 853 Rnr. 77; R. Schick/Go Hahn, Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages, S. 5 f.; 1. lekewitz, Organisation und Funktion der Verwaltung des Deutschen Bundestages, in: DVBI. 1969, S. 514 (518). 125 Daten nach P. Schindler, Die Verwaltung des Bundestages, in: P. Schneider / W. Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, S. 853 Rnr. 77; mit diesem Tenor auch 1. lekewitz, Organisation und Funktion der Verwaltung des Deutschen Bundestages, in: DVBI. 1969, S. 514 (518); E. Voss, Parlamentarische Dienste, S. 56; R. Schick/Go Hahn, Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages, S. 5 f. 126 P. Schindler, Datenhandbuch zur Geschichte des Deutschen Bundestages 1980-1987, S. 1331. 127 W Ismayr, Der Deutsche Bundestag, S. 226; R. Schick/Go Hahn, Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages, S. 6. 128 1. lekewitz, Organisation und Funktion der Verwaltung des Deutschen Bundestages, in: DVBI. 1969, S. 514 (518).

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Als wissenschaftliche Forschungsbibliothek im Bereich des Parlamentswesens erhält die Bundestagsbibliothek ihre herausragende Bedeutung aus der Regelung, daß ihr sämtliche Amtsdrucksachen der Bundesrepublik in einem Pflichtexemplar zur Verfügung gestellt sind, ebenso alle in den Vereinigten Staaten und von den europäischen Behörden und dem Europarat herausgegebenen amtlichen Veröffentlichungen. Außerdem werden die wichtigsten amtlichen Veröffentlichungen aus 141 Staaten und die gesamten amtlichen Publikationen aus 45 Staaten bezogen. Ferner gibt es eine Sammlung von Veröffentlichungen von ca. 200 internationalen Organisationen 129. Die Bundestagsbibliothek ist, abgesehen von einer im Lesesaal systematisch geordneten Handbibliothek, die ca. 9000 Bände umfaßt und in der die aktuellen Exemplare der wichtigsten Zeitschriften eingesehen werden können, als Leihbibliothek ausgestaltet 130. Dies ist insbesondere auf eine seit Beginn bestehende Raumnot zurückzuführen 131 . Nach dem Stellenplan arbeiten heute rund 75 Bedienstete der Bundestagsverwaltung in der Bibliothek, wobei die tatsächliche Anzahl aufgrund der Beschäftigung zusätzlicher Aushilfskräfte bei über hundert liegen dürfte l32 . bb) Parlamentsarchiv Im Parlamentsarchiv werden die Parlamentsmaterialien von Bundestag, Bundesrat und Landesparlamenten sowie Gesetzes- und Verordnungsblätter gesammelt. Neben einer umfangreichen Gesetzesdokumentation, in der das gesamte Verfahren der Gesetzgebung lückenlos nachvollzogen werden kann 133, enthält es ein Rechtsprechungs-, ein Politiker-, ein Bild- und ein Ton- und Videoarchiv mit Aufzeichnungen von Plenarsitzungen sowie ein Archiv für Wahlkampfmaterialien 134. Derzeit sind im Archiv rund 30 Mitarbeiter tätig, die zurzeit u. a. an der Erstellung des Handbuches des Deutschen Bundestages arbeiten 135. 129 H. Quaritsch, Die wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages, in: R. Schnur (Hrsg.), FS für Forsthoff zum 70. Geburtstag, S. 303 (309); J. Jekewitz, Organisation und Funktion der Verwaltung des Deutschen Bundestages, in: DVBI. 1969, S. 514 (518). 130 W Ismayr, Der Deutsche Bundestag S. 226; H. Roeskens, Die Verwaltung des Deutschen Bundestages, in: E. Busch, FS für H. Schellknecht zum 65. Geburtstag, S. 85 (95). 131 Dazu umfangreich W Dietz, Zur Geschichte und Entwicklung der Bibliothek des Deutschen Bundestages, in: W. Dietz/G. Hahn, Zur Geschichte der Bibliothek und des Wissenschaftlichen Dienstes des Deutschen Bundestages, S. 36 f. 132 Vgl. auch zur genauen Verteilung W Dietz, Zur Geschichte und Entwicklung der Bibliothek des Deutschen Bundestages, in: W. Dietz/G. Hahn, Zur Geschichte der Bibliothek und des Wissenschaftlichen Dienstes des Deutschen Bundestages, S. 29 f. 133 So N. Achterberg, Parlamentsrecht S. 315; H. Roeskens, Die Verwaltung des Deutschen Bundestages, in: E. Busch, FS für H. Schellknecht zum 65. Geburtstag, S. 85 (97). 134 Vgl. R. Schick/Go Hahn, Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages, S. 7 f.

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1. Kap.: Die Parlamentsverwaltung des Deutschen Bundestages

cc) Pressedokumentation Von großer Bedeutung für die parlamentarische Arbeit ist die Presseberichterstattung. Die Auswertung gestaltet sich durch die Fülle der Presseerzeugnisse und die unterschiedlichen inhaltlichen Schwerpunkte als schwierig. Das Referat "Pressedokumentation" (PI 3), heute nicht mehr bei der Unterabteilung "Wissenschaftliche Dokumentation", sondern seit 1986 bei der Unterabteilung "Parlamentarische Information" und damit innerhalb der Abteilung "Parlamentarische Dienste" angesiedelt, hat deshalb neben der Sammlung von Presseausschnitten die wichtige Aufgabe der zügigen Bereitstellung von umfassenden, aber komprimierten Informationen 136. Bundestagspräsident, Präsidiumsmitglieder, Fraktionsund Ausschußvorsitzende und der Bundestagsdirektor erhalten täglich die ihre Tatigkeit und ihren Aufgabenbereich betreffenden Pressematerialien, für die etwa 25 Zeitungen von für bestimmte Sachgebiete zuständigen Lektoren ausgewertet werden. Veröffentlichungen, welche die parlamentarische Arbeit betreffen, sind allen Abgeordneten 24 Stunden nach ihrem Eingang zugänglich. Bis dahin sind die bedeutendsten 220 Tageszeitungen und Wochenschriften sowie 265 Pressedienste aus dem In- und Ausland ausgewertet und systematisch nach ca. 8000 Stichworten archiviert. 137 Die Sammlung wird riickwärtig vervollständigz 138 . In einem "Poltikerarchiv stehen Presseausschnitte über bedeutende Persönlichkeiten zur Verfügung l39 . Dieses seit 1950 bestehende Pressearchiv umfaßt inzwischen rund 16 Millionen Ausschnitte, so daß eine ständige Materialpräsenz besteht, welche die sofortige Abrufmöglichkeit und Kommentierung der Presseberichterstattung gewährleistet.

135

W Ismayr; Der Deutsche Bundestag, S. 226.

136

E. Voss, Parlamentarische Dienste, S. 60 f.; J. Jekewitz, Organisation und Funktion der

Verwaltung des Deutschen Bundestages, in: DVB1.l969, S. 514 (519). 137 P. Schindler; Die Verwaltung des Bundestages, in: P. Schneider IW. Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, S. 853 f. Rnr. 79; E. Voss, Parlamentarische Dienste, S. 61; J. Jekewitz, Organisation und Funktion der Verwaltung des Deutschen Bundestages, in: DVBI. 1969, S. 514 (519); H. Quaritsch, Die wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages, in: R. Schnur (Hrsg.), FS für Forsthoff zum 70. Geburtstag, S. 310; N. Achterberg, Parlamentsrecht S. 315. 138 Als Beispiel sei hier die "Times" genannt, die durch antiquarische Käufe ab dem Jahrgang 1900 zur Verfügung steht, vgl. J. Jekewitz, Organisation und Funktion der Verwaltung des Deutschen Bundestages, in: DVBI. 1969, S. 514 (519). 139 Dazu H. Roeskens, Die Verwaltung des Deutschen Bundestages, in: E. Busch, FS für H. Schellknecht zum 65. Geburtstag, S. 85 (95); E. Voss, Parlamentarische Dienste, S. 61, mit dem Beispiel einer 7,70 m Regallänge umfassenden Adenauer-Dokumentation.

A. Die Verwaltungsorganisation des Deutschen Bundestages

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dd) Bereitstellung von Informationen über die Datenverarbeitung Seit Anfang der 70er Jahre bietet die Bundestagsverwaltung durch ihre Gruppe "Datenverarbeitung" Informationsvermittlung auch im EDV-Bereich an. Ziele waren und sind die Erleichterung parlamentarischer Arbeitsabläufe und der Abbau von Informationsdefiziten 140. Zunächst konnten Abgeordnete und Mitarbeiter der Bundestagsverwaltung mit einer hausinternen Datenbank das auf EDV umgestellt Sach- und Sprechregister abrufen oder über das "Dokumentations- und Informationssystem für Parlamentsmaterialien" (DIP) und das Auskunftssystem "Stand der Gesetzgebung des Bundes" (GESTA), welches Inhalt und Stand der Gesetzgebung wiedergibt, schnell und unbürokratisch an Informationen gelangen 141. Trotzdem geriet das Parlament hinsichtlich ihres informationstechnischen Entwicklungsstandes zunehmend in Rückstand zu der Entwicklung in Wirtschaft und Wissenschaft, sowie auch zur Technologieentwicklung im Bereich der Exekutive l42 . Im Rahmen der Umsetzung der "PARLAKOM-Studie I43 " wurden demzufolge seit 1987 in den Abgeordnetenbüros Datenverarbeitungssysteme zur Erleichterung der alltäglichen Büroarbeit verwendet, mit dem nach Einführung einer ISDN-üihigen Kommunikationsinfrastruktur dem Abgeordneten nun ein umfangreiches Nachrichtenaustauschsystem zur Verfügung steht. So können über umfangreiche Datenbank-Abfragestellen heute Informationen aus etwa 1000 externen Datenbänken abgerufen werden 144. In den letzten Jahren werden insbesondere das "Juristisehe Informationssystem" (JURIS) und Umweltdatenbänke besonders häufig genutzt l45 . Betreut werden beide Datenbänke von der Unterabteilung "Zentrale Informationstechnik" mit fünf Referaten 146. Die Kosten für Informationstechnik waren 1999 insgesamt mit 8,87 Mio. DM, innerhalb dessen für Ausriistung, Software und Wartung mit 2,323 Mio. DM, veranschlagt 147.

Vgl. H. J. Lange, Informatisierung des Parlaments, S. 3 ff. Vgl. G. Sommer! R. Gf von Westphalen, Organisation der Parlamente, in: R. Gf. v. Westphalen (Hrsg.), Parlamentslehre, S. 249 f. 142 So der Bericht der Ad-hoc-Kommission "Parlamentsreform", BT-Drucks. 10/3600, S. 21 f. 143 Vgl. dazu (GMD)- ADV ORGA, Parlakom-Endbericht, St. Augustin 1986. 144 Umfangreich zum PARLAKOM-Projekt auch G. Sommer!R. Gf von Westphalen, Organisation der Parlamente, in: R. Gf. v. Westphalen (Hrsg.), Parlamentslehre, S. 250 ff. 145 W Ismayr; Der Deutsche Bundestag, S. 227. 146 Referate ZI 1 "IT-Grundsatzfragen", ZI 2 "Neue Informationssysteme", ZI 3 "Kommunikationstechnik", ZI4 "DV-Anlagen", ZI 5 "Datenbanken und Programmentwicklung". 147 Vgl. Haushaltsplan BT, Kapitel 0201, Titelgruppe 55, Anlage zur BT-Drs. 141/300, S.21. 140 141

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I. Kap.: Die Parlamentsverwaltung des Deutschen Bundestages

c) Parlamentsdienst

Die erst im Jahre 1968 verse1bständigte Unterabteilung "Parlamentsdienst" (PD) der Abteilung P "Parlamentarischer Dienst" hat als engster Stab des Bundestagsdirektors die Aufgabe, Plenarsitzungen technisch, organisatorisch und geschäftsordnungsmäßig vorzubereiten, zu begleiten und durchzuführen und damit den reibungslosen Ablauf der Plenarsitzungen zu gewährleisten. In ihr werden die für den Gesamtablauf notwendigen Organisationseinheiten zusammengefaßt, namentlich das Parlamentssekretariat l48 , dem die Vorbereitung untersteht, sowie der Plenarsitzungsdienst, der für die Betreuung der Sitzung und den Stenographischen Dienst, der für die stenographische Aufnahme der Debatte zuständig ist. aa) Vorbereitung und Betreuung der Plenarsitzung Die Betreuung der Plenarsitzung geschieht durch das Parlamentssekretariat (Referat PD 1). Es ist aus der früheren Antragsannahmestelle hervorgegangen. Anträge von Fraktionen oder einzelnen Abgeordneten werden hier zunächst auf formale, geschäftsordnungsrechtliche Korrektheit überprüft und unter eine Nummer registriert. In Zweifelsfällen hält der Direktor beim Bundestag Rücksprache mit dem Antragsteller und berät diesen. Erst wenn Antrag seine formell korrekte Ausgestaltung hat und eine inhaltliche Vorprüfung auf seine verfassungs- und geschäftsordnungsrechtliche Zulässigkeit erfolgt ist, wird er vom Direktor dem Präsidenten vorgelegt, der die Drucklegung zu verfügen hat l49 . Die so entstandene amtliche Drucksache wird durch die Mitarbeiter der Bundestagsverwaltung an u. a. die Abgeordneten verteilt l5o . Bei den Anfragen von Abgeordneten an die Bundesregierung, die schriftlich oder mündlich beantwortet werden müssen, prüft das Parlamentssekretariat vor der Weiterleitung, ob die eingereichten Fragen den Verantwortungsbereich der Bundesregierung betreffen und den Zulässigkeitsvoraussetzungen entsprechen. Das Parlamentssekretariat sammelt schließlich die Vorlagen für den Ältestenrat und stellt die auf den dort gefaßten Vereinbarungen beruhenden Sitzungsunterlagen für den Präsidenten, die Schriftführer, den Direktor und den Sitzungsdienst zusammen 151. 148 1. lekewitz, Organisation und Funktion der Verwaltung des Deutschen Bundestages, in: DVBI. 1969, S. 514 (515); P. Schindler, Die Verwaltung des Bundestages, in: P. Schneider/ W. Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, S. 850 Rnr. 64; E. Voss, Parlamentarische Dienste, S. 70. 149 Dazu auch F. Schäfer, Der Deutsche Bundestag, S. 187; H. Roeskens, Die Verwaltung des Deutschen Bundestages, in: E. Busch, FS für H. Schellknecht zum 65. Geburtstag, S. 85 (90). 150 Vgl. § 77 Abs. 1 GOBT. 151 P. Schindler, Die Verwaltung des Bundestages, in: P. Schneider /W. Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, S. 850 Rnr. 65; E. Voss, Parlamentarische Dienste, S. 71 f.

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Wahrend der Plenarsitzung stehen der Direktor beim Bundestag oder der Abteilungsleiter "Parlamentarische Dienste" mit einem weiteren, alle zwei Stunden wechselnden Beamten als "Plenarsitzungsdienst" dem Parlamentspräsidenten bei auftretenden geschäftsordnungsrechtlichen Problemen zur Verfügung. Der Leiter der Abteilung Parlamentsdienste führt die Liste der entschuldigten Abgeordneten und stellt bei namentlicher Abstimmung das Ergebnis fest l52 . Ein aus Saaldienern bestehender besonderer Plenardienst sorgt für die Verteilung der Sitzungs unterlagen, für Ordnung auf den Zuschauertribünen und dafür, daß nur Zutrittsberechtigten den Zugang zum Plenarsaal erhalten 153. Das Referat "Elektronische Hausinformationssysteme" (PI 4) der Unterabteilung "Parlamentarische Information" der Bundestagsverwaltung ermöglicht seit 1987 die Übertragung der Plenarsitzung in die Abgeordnetenbüros über einen hauseigenen Rundfunk- und Fernsehkanal, so daß Parlamentsmitglieder, die nicht an der Plenarsitzung teilnehmen, diese dennoch verfolgen können. Ein Videotextdienst informiert nicht nur über die Tagesordnung, die Rednerliste sowie über anliegende Abstimmungen, sondern ermöglicht auch das Abrufen ausgewählter Meldungen aus dem hektographischen Dienst "Heute im Bundestag" und aus Schriftverzeichnissen der Wissenschaftlichen Dienste. Über das Bundespresseamt und die Pressehäuser können sich auch andere Personen, namentlich Journalisten über den aktuellen Stand des Geschehens informieren 154. Das Parlamentssekretariat bereitet die Plenarsitzung nach, indem es die Sitzungsunterlagen für die Erstellung eines Sach- und Sprechregisters auswertet, beschlossene Gesetze notifiziert und ein amtliches Beschlußprotokoll herstellt, welches vom Parlamentspräsidenten zu unterschreiben ist l55 . bb) Stenographischer Dienst Eine besondere Stellung innerhalb der Parlamentsdienste nimmt das Referat PD 3 ,,stenographische Dienst" ein. Dieser garantiert durch die Niederschrift der Plenarsitzung gemäß § 116 Abs. 1 GOBT die in Art. 42 Abs. 1 S. 1 GG geforderte Öffentlichkeit der Verhandlungen des Bundestages räumlich und zeitlich unbegrenzt 156. Derzeit stehen 16 Parlamentsstenographen mit abgeschlossener HochVgL E. Voss, Parlamentarische Dienste, S. 70. P. Schindler, Die Verwaltung des Bundestages, in: P. Schneider / W. Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, S. 850 Rnr. 66. 154 G. Sommer/R. Gf von Westphalen, Organisation der Parlamente, in: R. Gf. v. Westphalen (Hrsg.), Parlamentslehre, S. 247; W Ismayr, Der Deutsche Bundestag, S. 223 f. 155 P. Schindler, Die Verwaltung des Bundestages, in: P. Schneider/Wo Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, S. 851 Rnr. 67. 156 So auch P. Schindler, Die Verwaltung des Bundestages, in: P. Schneider / W. Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, S. 850 Rnr. 66. 152 153

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1. Kap.: Die Parlaments verwaltung des Deutschen Bundestages

schulbildung, zumeist als Jurist oder Volkswirt, im Dienst der Bundestagsverwaltung 157 . Die stenographischen Berichte sind keine Protokolle im Rechtssinne, da die Stenographen nicht beurkunden. Die Beurkundung ist nach § 121 S. I GOBT dem Präsidenten vorbehalten ist 158 . Inhaltlich gibt das stenographische Protokoll den Ablauf der Sitzung wörtlich wieder, wobei sowohl die geschäftsleitenden Anordnungen des Parlamentspräsidenten, die einzelnen Tagesordnungspunkte mit den dazugehörigen Drucksachen, alle Äußerungen der Abgeordneten und anderen Sitzungsteilnehmern, seien es Reden, Bemerkungen, Erklärungen, Anträge, Zwischenfragen oder Zwischenrufe, aufgenommen werden. Die Reaktion des Hauses wird in Form von Stichworten, wie etwa "Beifall", Heiterkeit" oder "Unruhe" festgehalten l59 . Der gesamte Verhandlungsablauf einer Plenarsitzung wird von 12 bis 14 "Turnusstenographen", die sich alle fünf Minuten ablösen, stenographisch aufgenommen und unmittelbar im Anschluß elektronisch verarbeitet, so daß eine gedruckte Version der jeweiligen Rede bereits eine Stunde später voriiegt l60 . Weitere sechs "Revisoren" nehmen den Sitzungsverlauf im halbstündigen Wechsel auf und überprüfen so im Anschluß die von den "Turnusstenographen" erarbeitete Fassung. Selten wird dabei § 117 GOBT in Anspruch genommen, der dem Redner die Möglichkeit einräumt, die Niederschrift vor der endgültigen Drucklegung bis zu zwei Stunden lang durchzusehen und gegebenenfalls Korrekturen in einer bestimmten Hinsicht durchzuführen l61 . In Zusammenarbeit mit einer privaten Vertragsdruckerei wird ermöglicht, daß dieses Redeprotokoll bereit am nächsten Tag gedruckt vorliegt l62 . Die Stenographischen Berichte bilden die Grundlage für die Ausschußarbeit bilden, sind für die Exekutive unentbehrlich bei der Vorbereitung und Durchführung von Verwaltungsmaßnahmen und werden von der Justiz zur Ermittlung des gesetzgeberischen Willens bei der Gesetzesauslegung herangezogen 163. 157 H. Roskens, Die Verwaltung des Deutschen Bundestages, in: E. Busch, FS für H. Schellknecht zum 65. Geburtstag, S. 85 (91); Friedrich-Ludwig Klein, Stenographisches Protokoll, in: H. P. Schneider / W. Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, S. 979 Rnr.8, Fn. 7. 158 H. Trossmann, Parlamentsrecht des Deutschen Bundestages - Kommentar, § 117 Anm. 5, mit Hinweis auf Steno. Protokoll BT, 1. WP., 179. Sitzung vom 06.12.1951, S. 7459 D. 159 N. Achterberg, Die parlamentarische Verhandlung, S. 136 f. 160 H. Roeskens, Die Verwaltung des Deutschen Bundestages, in: E. Busch, FS für H. Schellknecht zum 65. Geburtstag, S. 85 (90 f.). 161 N. Achterberg, Die parlamentarische Verhandlung, S. 138 f. 162 Umfangreich zur Geschichte und Arbeitsweise des Stenographischen Dienstes vgl. Friedrich-Ludwig Klein, Stenographisches Protokoll, in: H. P. Schneider / W. Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, S. 975 ff.; E. Voss, Parlamentarische Dienste, S. 75 ff. 163 Friedrich-Ludwig Klein, Stenographisches Protokoll, in: H. P. Schneider /w. Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, S. 984 Rnr. 19; dazu auch N. Achterberg, Die parlamentarische Verhandlung, S. 141 f.

A. Die Verwaltungsorganisation des Deutschen Bundestages

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cc) Rechtliche Beratung Neben den bisher genannten Betätigungsfeldern obliegt den Parlamentsdiensten die parlamentsrechtliche Beratung sowie die Geschäftsführung im Ausschuß für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung durch ein entsprechendes Sekretariat. Die Gutachter des Fachbereiches "Parlamentsrecht" innerhalb der Unterabteilung "Parlamentsdienste" haben die Aufgabe, die Auswertung wissenschaftlicher Materialien und die Ausarbeitung gutachterlicher Auskünfte oder Stellungnahmen über Fachfragen des Parlamentsrechts vorzunehmen 164. Sie führen eine Geschäftsordnungsdokumentation, in der die rechtliche Praxis in der gesamten Zeit seit dem Reichstag festgehalten ist. Mit dieser Maßnahme wird eine einheitliche Behandlung von zahlreichen Problemen ermöglicht, die sich im Laufe der Zeit wiederholen l65 . d) Öffentlichkeitsarbeit des Parlaments

Der Bundestagsverwaltung standen im Jahr 1999 11,0 Mio. DM für eigene Öffentlichkeitsarbeit des Parlaments zur Verfügung l66 . Zuständig für Öffentlichkeitsarbeit sind die Referate "Öffentlichkeitsarbeit" (Pli), "Besucherdienst" (PI 2), das erst 1990 eingerichtete Referat "Informationsveranstaltungen" (PI 5) der Unterabteilung PI "Parlamentarische Information" sowie die Referate "Presse, Rundfunk und Fernsehen" (PZ 1) und "Parlamentskommunikation" (PZ 2) des beim Präsidialbüro eingerichteten Pressezentrums 167. Das Referat PlI ist zuständig für die Herausgabe von umfangreicheren Publikationen, wie z. B. Faltblättern und Broschüren zum parlamentarischen System l68 , unkommentierten Textausgaben des GG und der GOBT sowie der unregelmäßig erscheinenden Schriftenreihen "Zur Sache", "bundestag von a - z" und des zehnmal jährlich publizierten Informationsdienstes "Bundestagsreport,,169. Es betreut die Besucher des Bundestages und des Reichstages, ist auf Verbrauchermessen mit einer Dokumentation der Arbeitsweise

So F. Schäfer, Der Deutsche Bundestag, S. 189. Vgl. E. Voss, Parlamentarische Dienste, S. 79. 166 Vgl. Haushaltsplan BT, Kapitel 0201, Titel 54201, Anl. zur BT-Drs. 14/ /300, S. 14; 1997 waren es noch 11,9 Mio. DM, 1996 noch 13,4 Mio. 167 Vgl. P. Schindler, Datenhandbuch zur Geschichte des Deutschen Bundestages 19831991, S. 1340 f. 168 Z. B. die Broschüren "Der Deutsche Bundestag", "Parlament der deutschen Einheit" und "Bundestag, Bundesrat, Landtag"; vgl. die Übersicht bei P. Schindler, Datenhandbuch zur Geschichte des Deutschen Bundestages 1983 -1991, S. 1344 ff. 169 Für Inhalt und Umfang der Publikationen vgl. P. Schindler, Datenhandbuch zur Geschichte des Deutschen Bundestages 1983-1991, S. 1344 ff., bezüglich der Schriftenreihe "Zur Sache" vgl. ders., S. 1347 ff.; H. Roeskens, Die Verwaltung des Deutschen Bundestages, in: E. Busch, FS für H. Schellknecht zum 65. Geburtstag, S. 85 (93). 164

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I. Kap.: Die Parlamentsverwaltung des Deutschen Bundestages

des Parlaments vertreten und organisiert verschiedene Wanderausstellungen über das Parlament 170. Die Mehrmals täglich erscheinende Veröffentlichung aktueller Berichterstattung "heute im bundestag" (hib) und die im Rhythmus der Parlamentswochen erscheinende "woche im bundestag" (wib) werden vom Referat PZ 2 171 , die unregelmäßig erscheinenden "Mitteilungen aus dem Bundestag" vom Referat PZ 1 herausgegeben. Letzteres erteilt den Massenmedien Auskunft über die Tätigkeiten des Bundestages, betreut Rundfunk- und Fernsehteams, bereitet Pressekonferenzen vor und berät den Bundestagspräsidenten in publizistischen Fragen 172. 1987 führte der Bundestag erstmals eine zwei-und seit 1988 dreitägige Veranstaltung "Jugend im Parlament" durch, welche als ein "Bundestags-Simulationsspiel" konstruiert ist, für das jeder Abgeordneter einen Jugendlichen aus seinem Wahlkreis nach Bonn bzw. Berlin einladen kann. Mit der Betreuung dieses Projekts sowie Organisation der sechstägigen Informationsveranstaltung "Parlament, Werkstatt der Politik Eine Chance mit der Jugend" für junge Erwachsene und weiteren Informationsveranstaltungen für in- und ausländische Multiplikatoren ist das Referat PI 5 betraut. Das Referat "Besucherdienst" bewältigt jährlich einen Besucherstrom von ca. 220.000 Besuchern im Bundeshaus in Bonn und rund 150.000 Besuchern im Berliner Reichstagsgebäude, wobei ein großer Teil auf diejenigen Gruppen entfällt, die von den Abgeordneten eingeladen werden. Die Kosten dieser Abgeordnetenfahrten werden zwar vom Bundespresseamt, also von der Regierung getragen, der Bundestagsverwaltung obliegt aber die Programmgestaltung der unmittelbaren Parlamentsbesichtigung, wie die Besichtigung des Plenarsaals, Filmvorführungen und Diskussionen 173. 2. Verwaltende Tätigkeiten

Neben den Tätigkeiten mit Dienstleistungscharakter vollzieht die Bundestagsverwaltung mit der Abteilung "Verwaltung" (Z), welche sich in die Unterabteilungen "Zentrale Verwaltung (ZV», "Dienste für Abgeordnete, Allgemeine Verwal170 Vgl. H. Roeskens, Die Verwaltung des Deutschen Bundestages, in: E. Busch, FS für H. Schellknecht zum 65. Geburtstag, S. 85 (94). 171 Zur Ausgabenstatistik vgl. P. Schindler, Datenhandbuch zur Geschichte des Deutschen Bundestages 1983-1991, S. 1342: die "hib" erscheint durchschnittlich ca. 250 mal im Jahr, der "wib" ca. 23 mal. 172 Vgl. dazu N. Achterberg, Parlamentsrecht, S. 311; dazu auch H. Roeskens, Die Verwaltung des Deutschen Bundestages, in: E. Busch, FS für H. Schell knecht zum 65. Geburtstag, S. 85 (93). 173 Vgl. dazu P. Schindler, Die Verwaltung des Bundestages, in: P. Schneider/Wo Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, S. 855 Rnr. 88; zu den Besucherstatistiken bis 1991 P. Schindler, Datenhandbuch zur Geschichte des Deutschen Bundestages 1983-1991, S. 1343; insgesamt haben zwischen 1974 und 1991 2,5 Mio. Menschen das Reichstagsgebäude besichtigt.

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tung" (ZA), "Zentrale technische Dienste" (ZT) und "Zentrale Informationstechnik" (ZI) gliedert, aber auch verwaltende Tätigkeiten. Der größte Teil dieser Tätigkeit wird von der Unterabteilung "Zentrale Dienste" ausgeübt, die mit über tausend Mitarbeiter den Hauptanteil der gesamten Bundestagsverwaltung ausmacht. Die Bundestagsverwaltung wird selbständig oder für verschiedene Parlamentsorgane tätig, denen verwaltende Kompetenzen aus einer Vielzahl von Gesetzen erwachsen. Sie leistet in diesem Bereich Gesetzesvollzug. Da die Bundestagsverwaltung hier aufgrund verfassungsrechtlicher oder gesetzlicher Einzelbestimmungen handelt und nicht, wie im Dienstleistungsbereich, aufgrund eines parlamentsinternen Organisationsplans, ist es aber begrifflich falsch, auch diese Handlungsform als "organisatorisch-technische" oder "administrative" Dienstleistung zu bezeichnen oder von dem Tätigwerden als "Hilfsorgan" zu sprechen 174 . Wie schon der Dienstleistungsbetrieb läßt sich auch der Verwaltungsbetrieb in verschiedenartige Verwaltungsleistungen mit unterschiedlichen Adressaten untergliedern. a) Entschädigung und Versorgung der Abgeordneten

Das für Entschädigung und Versorgung von Abgeordneten zuständige Referat ZA 1 untersteht der Unterabteilung "Zentrale Dienste für Abgeordnete 175. Es veranlaßt die Zahlung von Entschädigungen und ist Anlauf- und Abwicklungsstelle für alle durch das Abgeordnetengesetz festgelegten finanziellen und versorgungsrechtlichen Fragen, ist z. B. für die Zahlung an ausgeschiedene Abgeordnete und Hinterbliebene zuständig. Es arbeitet der Unterkommission des Ältestenrats für die Rechtsstellung des Abgeordneten zu, indem es Entscheidungsvorschläge in Fragen des Abgeordnetengesetzes vorbereitet. Zur Vorbereitung von Abgeordnetenreisen in Ausübung des Mandats ist eine Reisestelle eingerichtet worden 176 . Rechtsgrundlage für das Handeln der Bundestagsverwaltung ist das Abgeordnetengesetz. 174 So aber E. Voss, Parlamentarische Dienste, S. 106; W Ismayr; Der Deutsche Bundestag, S. 221; G. Sommer/R. Gf von Westphalen, Organisation der Parlamente, in: R. Gf. v. Westphalen (Hrsg.), Parlamentslehre, S. 109; genauer dagegen 1. lekewitz, Organisation und Funktion der Verwaltung des Deutschen Bundestages, in: DVBI. 1969,513 (514), der die Abteilung Z der Bundestagsverwaltung mit den ministerialen Zentralabteilungen vergleicht, P. Schindler; Die Verwaltung des Bundestages, in: P. Schneider /W. Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, S. 835 f. Rnr. 20, der von "typischen Verwaltungsfunktionen " spricht und F. Schäfer; Der Deutsche Bundestag, S. 177, welcher die Handlungen der Abteilung Z als "reine Verwaltungstätigkeit" umschreibt; falsch dagegen auch die Ansicht des Abg. Glos (CSU), die Bundestagsverwaltung sei ein "Dienstleistungsbetrieb", zit. nach Bemarding, Bemard: "Wie ein simpler Sachverhalt zum Poht-Krimi wurde" in Saarbrücker Zeitung v. 25. 11. 1997, S. 2. 175 P. Schind/er; Datenhandbuch zur Geschichte des Deutschen Bundestages 1983 - 1991, S. 1323. 176 V gl. dazu H. Roeskens, Die Verwaltung des Deutschen Bundestages, in: E. Busch, FS für H. Schell knecht zum 65. Geburtstag, S. 85 (101); E. Voss, Parlamentarische Dienste, S. 107 f.

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1. Kap.: Die Parlamentsverwaltung des Deutschen Bundestages

aa) Abgeordnetenentschädigung und Aufwandserstattung Art. 48 Abs. 3 Satz I GG verankert einen Anspruch der Bundestagsabgeordneten auf eine "angemessene, ihre Unabhängigkeit sichernde Entschädigung" im Verfassungsrecht, dessen nähere Ausgestaltung durch § § 11- 17 AbgG vorgenommen wird!77. Danach erhalten die Abgeordneten monatlich eine Entschädigung, die seit dem 01. 01. 1998 12.875 DM beträgt 178 . Außerdem erhalten sie eine steuerfreie 179 Aufwandsentschädigung für die Amtsausstattung in Form einer Kostenpauschale in Höhe von 6.459 DM monatlich, weIche u. a. für die Unterhaltung einer Dienstwohnung in Bonn bzw. Berlin sowie eines Wahlkreisbüros und für Pkw-Fahrten in Ausübung des Mandats gewährt wird und eine Tagege1d-, Unkosten- und Reisekostenpauschale enthält l8o . Sie kann nach Maßgabe des § 14 AbgG gekürzt werden, wenn aufgrund einer Nichteintragung in die Anwesenheitsliste festgestellt wird, daß ein Abgeordneter an Sitzungstagen nicht anwesend war. Dem Parlamentspräsidenten und seinen Stellvertretern werden aufgrund ihrer Verfassungsstellung eine höhere Entschädigung und Kostenpauschale zugebilligt 181. Den Abgeordneten stehen noch bis zu 4.000 DM Aufwendungserstattung für Telefax und Teletext 182 sowie bis zu ca. 2.000 DM Geschäftsbedarf zu 183 • Hinzu 177 Zur Übersicht über die den Abgeordneten gewährten Leistungen, vgl. H. Semmler, Leistungen an die Mitglieder des Deutschen Bundestages, in: ZParl. 1992,448 (449); P. Schindler, Datenhandbuch zur Geschichte des Deutschen Bundestages 1983 -1991, S. 1273 ff. 178 Die Gesamtsumme für die Abgeordnetenentschädigung ohne Kostenpauschale stieg von 2,32 Mio. DM 1949 bis auf 25,51 Mio. DM 1976. Seit 1977 muß sie versteuert werden und stieg von 45,63 Mio. DM (1977) auf 77,16 Mio. DM (1991), 93,39 Mio. DM (1996) und beträgt heute 101,166 Mio. DM; vgl. zur Entwicklung seit 1949 P. Schindler, Datenhandbuch zur Geschichte des Deutschen Bundestages 1983-1991, S. 1284 f.; vgl. Haushaltsplan BT 1999, Kapitel 0201, Titel 41101, Anlage zur BT-Drs. 14/300, S. 4. 179 § 3 Ziff. 12 EStG. 180 Vgl. §§ 11, 12 Abs. 1, 2 , 4 und 5 AbgG; vgl. dazu N. Achterberg, Parlamentsrecht, S. 268; P. Schindler, Datenhandbuch zur Geschichte des Deutschen Bundestages 1983 - 1991, S. 1270; W lsmayr, Der Deutsche Bundestag, S. 70; v. Amim, Entschädigung und Amtsausstattung, in: H. P. Schneider / W. Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, S. 548 f.; für die Kostenpauschale sind heute 51,112 Mio. DM veranschlagt, vgl. Haushaltsplan BT 1999, Kapitel 0201, TiteI41102, Anlage zur BT-Drs. 14/300, S. 5; 1998 waren es noch 53,990 Mio. DM, 1997 allerdings nur 49,56 Mio. DM und 1985 nur 29,34 Mio. DM. 181 Dem wird das AbgG durch § 11 Abs. 2 und § 12 Abs. 6 gerecht. 182 Für Leistungsentgelte bezüglich dieser, den Abgeordneten kostenlos zur Verfügung gestellten Kommunikationsleistungen in Form von Post- und Femmeldedienstleistungen, sowie Femseh- und Rundfunkgebühren, wurden 1997 13,3 Mio. DM veranschlagt, 1991 waren es nur 1,65 Mio. DM; für Beschaffung und Einrichtung von Kommunikationsgeräten fielen 19962,565 Mio. DM an. 183 Insgesamt stehen für den Geschäftsbedarf der Bundestagsbüros der Abgeordneten 1999 1,521 Mio. DM zur Verfügung, vgl. Haushaltsplan BT, Kapitel 0201, Titel 51102, Anl. zur BT-Drs. 14/300, S. 10.

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kommen mögliche Erstattungen von Fahrt- und Reisekosten bzw. die Zahlung von Übernachtungsgeld nach §§ 16, 17 AbgG 184 , wobei die Benutzung der Deutschen Bahn AG für die Abgeordneten bereits dem GG nach frei steht 185 . bb) Übergangsgeld und Altersversorgung Weiterhin ist das Referat ZA 1 für die Zahlung von Übergangsgelder und der Altersversorgung bzw. der Versorgungsabfindung im Rahmen der §§ 18 bis 23 AbgG zuständig. Übergangsgeld wird jedem Abgeordneten gewährt, um den Übergang vom Mandat in den Beruf zu sichern, sofern er länger als ein Jahr dem Bundestag angehörte 186 . Für jedes Parlamentsjahr erhält der Abgeordnete einen Monat lang seine Entschädigung weiter, höchstens jedoch 18 Monate, wobei ab dem zweiten Monat alle anderen Erwerbs- und Versorgungseinkünfte angerechnet werden 187 . Altersentschädigung steht Abgeordneten nach § 19 Abs. 1 AbgG ab der Vollendung des 65. Lebensjahres zu, wenn sie dem Bundestag acht Jahre angehört haben. Für jedes Jahr der Parlamentszugehörigkeit, das über diese acht Jahre hinausgeht, reduziert sich das Eintrittsalter um ein Jahr, höchstens aber auf die Vollendung des 55. Lebensjahres. Für jedes Parlamentsjahr erhält der Abgeordnete nach § 20 AbgG eine linear um 3% steigende Altersentschädigung, deren Höchstbetrag von 69% beginnend bei 24% des Entschädigungsbetrages, nach 23 Parlamentsjahren erreicht ist 188 . Den Abgeordneten, die keinen Anspruch auf Altersentschädigung haben, wird eine Versorgungsabfindung gezahlt, die sich an dem zum Zeitpunkt des Die Kosten für Inlands- und Auslandsreisen betrugen 1996 jeweils 9,5 Mio. DM. Die Kosten hierfür liegen seit 1991 zwischen 4 und 4,5 Mio. DM. 186 So BT-Drs. 12/5020, S. 13 f.; A. Fischer; Abgeordnetendiäten und staatliche Fraktionsfinanzierung in den neuen Ländern, S. 85; für weitere Funktionen des Übergangsgeldes vgl. R. Kabel, Das neue Abgeordnetengesetz vom Dezember 1976, in: ZParl. 1977, S. 1 (8): "Ausgleich der mit der Beendigung des Mandats verbundenen Nachteile". 187 Das Übergangsgeld liegt heute demnach zwischen 12.875 DM und 231.750 DM; bis zum 19. AbgGändG 1995 galt ein Mindestzeitraum von 36 Monaten, gezahlt wurden mindestens eine Jahresentschädigung, weshalb die Summe zwischen 72.562 DM und 373.176 DM lag. Wurden 1985 noch insgesamt 3,008 Mio. DM an Übergangsgeldern gezahlt, waren dies 1995 schon 18,1 Mio. DM und sank infolge der Gesetzesänderung auf 15,0 Mio. DM; vgl. F Welti, Die soziale Sicherung der Abgeordneten, S. 270 ff.; Haushaltsplan BT, Kapitel 0201, Titel 41111, Anlage zur BT-Drs. 14/300, S. 6. 188 Die Altersentschädigung liegt heute somit zwischen 2.790 DM und 8.883,75 DM; bis zum 19. AbgGÄndG 1995 lag diese noch zwischen 3.628 DM (35%) nach 3 Jahren und 7.775 DM (75%) nach nur 18 Jahren Zugehörigkeit, vgl. F Welti, Die soziale Sicherung der Abgeordneten, S. 306 ff.; vgl. auch P. Schindler, Datenhandbuch zur Geschichte des Deutschen Bundestages 1983 -1991, S. 1275; wurde 1985 insgesamt 19,697 Mio. DM an Altersentschädigung (inklusive Hinterbliebenenversorgung) gezahlt, waren es 199637,4 Mio. DM und 199942,581 Mio. DM, vgl. Haushaltsplan BT, Kapitel 0201, Titel 41112, Anlage zur BT-Drs. 14/300, S. 6. 184 185

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I. Kap.: Die Parlaments verwaltung des Deutschen Bundestages

Ausscheidens gültigen Höchstbeitrag der Rentenversicherung der Angestellten bemißt l89 . Der Abgeordnete kann aber auch beantragen, sich für die Dauer der Mitgliedschaft im Bundestag nachzuversichern oder diese Zeit als Dienstzeit im Sinne des Besoldungs- und Versorgungsrechts der Beamten, Richter und Soldaten berücksichtigen zu lassen 190.

cc) Überbrückungsgeld und Hinterbliebenenversorgung Das Referat ZAI ist ferner für die Versorgung der Hinterbliebenen beim Tod eines (ehemaligen) Abgeordneten zuständig. Die Hinterbliebenen erhalten zunächst ein Überbrückungsgeld, welches ihnen die Umstellung auf die durch den Tod geänderten finanziellen Lebensverhältnisse erleichtern SOll191. Diese besteht nach § 24 Abs. 1 S. 1 AbgG aus noch nicht abgerechneten Leistungen, die im Zeitpunkt des Todes fällig waren, sowie aus der Zahlung einer Abgeordnetenentschädigung. Bei einer Zugehörigkeit von mehr als acht Jahren wird eine eineinhalbfache Abgeordnetenentschädigung gezahlt. Die gleiche Regelung gilt für Hinterbliebene ehemaliger Abgeordneter, die einen Anspruch auf Altersentschädigung erworben, eine solche Leistung bisher aber nicht bezogen haben. Zur weiteren Sicherung des Lebensunterhalts des überlebenden Ehegatten und der Abkömmlinge wird eine Hinterbliebenenversorgung gezahlt. Voraussetzung ist, ohne Rücksicht auf das Lebensalter des Verstorbenen, das er die Mindestdauer, die zur Erreichung der Altersentschädigung erforderlich ist, Parlamentsmitglied war l92 . Mit dieser Regelung knüpft die Hinterbliebenenversorgung an die Altersversorgung an.

b) Mitarbeiterversorgung Seit 1969 gibt das Abgeordnetengesetz den Abgeordneten die Möglichkeit, persönliche Mitarbeiter zu beschäftigen und sich die daraus entstehenden finanziellen und sozialversicherungsrechtlichen Aufwendungen von der Bundestagsverwaltung erstatten zu lassen 193. 189 Vgl. § 23 Abs. 1 AbgG, vgl. dazu D. Geisler, Die Nachversicherung im 6. Buch des Sozialgesetzbuches. Neuregelung des RRG 1992 und des RÜG, in: ZBR 1992, 172 (173); der Höchstbetrag betrug zum 01. 01. 1996 1.536 DM, vgl. F Welti, Die soziale Sicherung der Abgeordneten, S. 327. 190 § 23 Abs. 2 und 5 AbgG, dazu umfangreich F Welti, Die soziale Sicherung der Abgeordneten, S. 328 ff. 191 Vgl. Bericht der Kommission zur Erörterung v. Fragen der Abgeordnetenentschädigung der LT-Direktoren vom 16.05.1989, S. 39. 192 Dazu eingehend v. Arnim, Entschädigung und Amtsausstattung, in: H. P. Schneider /W. Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, S. 541; A. Fischer, Abgeordnetendiäten und staatliche Fraktionsfinanzierung in den neuen Ländern, S.110.

A. Die Verwaltungsorganisation des Deutschen Bundestages

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Für die Abwicklung dieser Personal- und Sozialangelegenheiten ist das Referat ZA 2 (Mitarbeiter von Abgeordneten) zuständig. Die Natur des Anstellungsvertrags bleibt privatrechtlich, denn der Abgeordnete schließt den Vertrag mit seinem Mitarbeiter ab; eine Erstattung seiner dafür getätigten Aufwendungen und die mit der Durchführung des Vertrags nötigen Arbeiten erledigt das Referat unter Beachtung der für den Einsatz von Mitarbeiteraufwendungen vom Ältestenrat erlassenen Ausführungsbestimmungen 194 . Hierunter fallen neben der Abfassung des Arbeitsvertrags auch die Abführung der dem Arbeitgeber obliegenden Anteile zur Renten-, Arbeitslosen- und Krankenversicherung, so daß der Abgeordnete von seinen Arbeitnehmerpflichten entlastet ist. Zusätzlich ist das Referat mit der Geschäftsführung der Unterkommission für Mitarbeiterangelegenheiten des Ältestenrats betraut, für dessen Obliegenheiten es Sachvorlagen ausarbeitet und Rechtsgutachten erstellt 195. Die Zahl der Abgeordnetenmitarbeiter stieg von 398 im Jahr 1969 über 1425 im Jahr 1984 auf heute über 4000. Damit stiegen auch die Kosten von 3,25 Mio. DM (1969) über 43,14 Mio. DM (1984), 93,39 Mio. DM im Jahre 1996, 150,748 Mio. DM im Jahre 1997 auf heute 191,00 Mio. DM 196 an. Zwei Drittel der Mitarbeiter sind weiblich und teilzeitbeschäftigt. Nur gut ein Drittel arbeitet die meiste Zeit vollbeschäftigt in Bonn, die Hauptanzahl ist im Wahlkreis beschäftigt 197 . Gab es 1984 einen Höchstsatz von 5.523 DM für die Erstattung von Mitarbeiterkosten pro Abgeordneten, so liegt dieser heute bei 14.052 DM 198 .

c) Personalverwaltung und Verwaltungsorganisation

Kernstück der "klassischen Verwaltung" ist die Unterabteilung "Zentrale Dienste" mit sieben Referaten, die für Personalangelegenheiten der Angehörigen der Bundestagsverwaltung, die Haushaitsführung und die innere Organisation zuständig ist. Den bei den Personalreferaten für den höheren bzw. gehobenen Dienst (Referat ZV 1) und den mittleren bzw. einfachen Dienst (Referat ZV 2) sind die Einstellun193 E. Voss, Parlamentarische Dienste, S. 109 f.; vgl. auch H.-K. Hirsch, Die persönlichen Mitarbeiter der Bundestagsabgeordneten, in: ZParl. 1981, S. 203 (203 ff.). 194 Vgl. dazu H. Roeskens, Die Verwaltung des Deutschen Bundestages, in: E. Busch, FS für H. Schellknecht zum 65. Geburtstag, S. 85 ( 101). 195 Vg!. E. Voss, Parlamentarische Dienste, S. 110. 196 Vgl. Haushaltsplan BT, Kapitel 0201, Titel 41103, An!. zur BT-Drs. 14/300, S. 5. 197 Vgl. dazu die detaillierte Übersicht über die Entwicklung der Anzahl, die Verteilung der Mitarbeiter nach Fraktionen und deren Sozialstruktur bei P. Schindler, Datenhandbuch zur Geschichte des Deutschen Bundestages 1983-1991, S. 1282 f.; zur Ausgabenentwicklung P. Schindler, Datenhandbuch zur Geschichte des Deutschen Bundestages 1983-1991, S. 1284 f. 198 Für diese Entwicklung vg!. auch P. Schindler, Datenhandbuch zur Geschichte des Deutschen Bundestages 1983-1991, S. 1281. 5 Boetticher

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1. Kap.: Die Parlamentsverwaltung des Deutschen Bundestages

gen, Verwendungen und Besoldungen sowie die Beförderungen und Höhergruppierungen der 2070 Mitarbeiter nach den jeweiligen Laufbahnen zugewiesen. Es handelt sich um 1132 Beamte, 713 Angestellte und 225 Arbeiter 199. Durch das 1990 eingerichtete Referat "Aus- und Fortbildung, Frauenförderung" (ZV 7) wurden vorrangig die Angehörigen der Laufbahnen des einfachen und mittleren Dienstes und der entsprechenden Angestelltenbereiche ausgebildet und gefördert. Hier lag der Schwerpunkt auf dem Polizeivollzugs-, dem Pforten- und dem einfachen Parlamentsdienst sowie dem Schreibdienst. Der Anteil der weiblichen Mitarbeiter betrug 1984 lediglich 38%, im höheren nur 14%200. Das 1974 eingerichtete Referat "Sozialaufgaben" (ZV 3) betreut alle Mitarbeiter der Bundestagsverwaltung in sozialen Angelegenheiten im Rahmen der üblichen Leistungen welches sich aus den gesetzlichen und verordnungsrechtlichen Vorschriften ergeben. Dazu gehören Beihilfen und Unterstützungen, sowie die Durchführung gesundheitsfördemder oder anderer sozialer Maßnahmen. Das Referat bearbeitet Angelegenheiten der Arbeitssicherheit und sonstiger Arbeitsplatzvorschriften und betreut schwerbehinderte Mitarbeiter, ausgeschiedene Bedienstete und Hinterbliebene. Es unterhält die Kindertagesstätte für mehr als 90 Kinder, die Kantine und die Wohnungsfürsorge 20l . Die Regelungen der Aufbauorganisation und die einheitliche Festlegung von Arbeitsabläufen in der Parlamentsverwaltung gehört zu den Aufgaben des Referats ZV 4 "Organisation". Hier werden Fragen der Verwaltungsvereinfachung und der Einführung neuer Arbeitsmethoden behandelt. Wichtigstes Mittel sind die Dienstanweisungen, in denen bewährte Verwaltungspraktiken festgeschrieben wurden und die Grundlage für die Erfüllung vielfältiger Aufgaben, insbesondere im Dienstleistungsbereich der Bundestagsverwaltung sind. Das Organisationsreferat führt auch die erforderliche Organisations- und WirtschaftlichkeitspfÜfung einschließlich Dienstpostenbewertung durch 202 . Bis zur Einrichtung des Referates "Geheimschutz" bei der Unterabteilung "Zentrale Dienste für Angeordnete" (ZA 3) 1986 nahm das Referat ZV 4 auch Geheim-

199 Vg!. zur Entwicklung der Stellenpläne P. Schindler, Datenhandbuch zur Geschichte des Deutschen Bundestages 1983 - 1991, S. 1318; Hans Meyer, Das fehlfinanzierte Parlament, in: KritV 1995, S. 216 (250); D. Engels, Organisation und Arbeitsweise des Deutschen Bundestages, in: R. Gf. von Westphalen (Hrsg.), Parlamentslehre, S. 247; 1984 beschäftigte die Bundestagsverwaltung 1.581, 1991 2.232 Menschen; heute sind noch 2070 Personen beschäftigt, für die Gesamtvergütungen in Höhe von 161,650 Mio. DM anfallen, vgl. Haushaltsplan BT, Kapitel 0201, Titel 42201, 42202, 42208, 42501, 42601 und 42701, An!. zur BT-Drs. 14/ 300, S. 7 f. 200 So H. Roeskens, Die Verwaltung des Deutschen Bundestages, in: E. Busch, FS für H. Schellknecht zum 65. Geburtstag, S. 85 (106 f.). 201 H. Roeskens, Die Verwaltung des Deutschen Bundestages, in: E. Busch, FS für H. Schellknecht zum 65. Geburtstag, S. 85 (107); E. Voss, Parlamentarische Dienste, S. 124. 202 E. Voss, Parlamentarische Dienste, S. 124.

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schutzangelegenheiten wahr. Nun werden diese jedoch dort bearbeiter203 . Unter Geheimschutz fallen alle Angelegenheiten, die durch besondere Sicherungsmaßnahmen gegen Kenntnisnahme vor Unbefugten geschützt werden müssen. Dies gilt insbesondere für Verschlußsachen, die innerhalb des Bundestages entstehen oder den Abgeordneten für den internen Gebrauch zugeleitet werden. Nähere Regelungen finden sich in einer vom Bundestag nach § 17 GOBT als Anlage 3 zur GOBT beschlossenen Geheimschutzordnung, zu welcher der Präsident Ausführungsbestimmungen erlassen kann. Der Referatsleiter fungiert dabei als Geheimschutzbeauftragter, der auch die zivile Alarmplanung durchführt 204 . Das lustitiariats-Referat (ZV 6) berät den Präsidenten des Bundestages in allen Rechtsfragen und Rechtsstreitigkeiten, es bereitet die Verträge vor, die der Bundestag zivilrechtlich abschließt und überwacht deren Durchführung 205 . Seine Tätigkeit betrifft neben Miet-, Wartungs-, Werk-, Vertriebs, Leih- und Pachtverträge seit neuerern auch vermehrt Verträgen mit nationalen und internationalen Institutionen über die Erstattung wissenschaftlicher Gutachten 206 . Eine weitere zentrale Position nimmt das Haushaltsreferat (Referat ZV 3) ein. Es bereitet den jeweiligen lahreshaushalt für den Einzelplan des Deutschen Bundestages (Einzelplan 02) nach den Weisungen des Bundestagspräsidenten vor, stellt die Einnahmen und Ausgaben auf und ist für die Durchführung des Haushalts sowie für die Haushaltsmittelüberwachung zuständig. Der Leiter des Hauhaltsreferats ist Beauftragter für den Haushalt nach § 9 BH0207 . Der zu verwaltende Gesamthaushalt des Parlaments belief sich 1998 auf 977, 14 Mio. DM, wobei auf Personalausgaben 595, 92 Mio. DM und auf die sächlichen Verwaltungsaufgaben 197,99 Mio. DM entfallen208 und 1999 auf 1095,953 Mio. DM. Hiervon sind 650,630 Mio. DM Personalausgaben und 207,468 Mio. DM sächliche Verwaltungsausgaben 209 . 1983 betrugen die Gesamtausgaben noch 385,19 Mio. DM, davon 257,40 Mio. DM Personal- und 61,72 Mio. Verwaltungsausgaben 2IO •

203 P. Schindler, Datenhandbuch zur Geschichte des Deutschen Bundestages 1983-1991, S. 1316. 204 Vgl. dazu E. Voss, Parlamentarische Dienste, S. 123 f. 205 E. Voss, Parlamentarische Dienste, S. 124. 206 H. Roeskens, Die Verwaltung des Deutschen Bundestages, in: E. Busch, FS für H. Schellknecht zum 65. Geburtstag, S. 85 (108). 207 E. Voss, Parlamentarische Dienste, S. 121; H. Roeskens, Die Verwaltung des Deutschen Bundestages, in: E. Busch, FS für H. Schellknecht zum 65. Geburtstag, S. 85 (107). 208 Vgl. Gesamtplan des Bundeshaushaltsplanes 1998, BT-Drs. 13/9026, S. 26 f. 209 Vgl. Haushaltsplan BT, Abschluß des Einzelplans 02, Anlage zur BT-Drs. 14/300, S.33. 210 Vgl. für die Entwicklung zwischen 1979 und 1983 Achterberg, Parlamentsrecht, S. 313.

5*

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1. Kap.: Die Parlamentsverwaltung des Deutschen Bundestages

d) Liegenschaften und Bauplanung

Eine kostenträchtige und arbeitsaufwendige Aufgabe ist die Unterhaltung der ständig gewachsenen Anzahl von Liegenschaften des Bundestages und deren Neuplanung. Sie obliegt den zwei Referaten "Bauplanung und Neubauten" (ZT I) und "Liegenschaften" (ZT 2) der Unterabteilung "Zentrale Technische Dienste, Allgemeine Verwaltung", die eng mit der Baukommission des Ältestenrats zusammenarbeitet. Bereits vor der Sitzung des 1. Deutschen Bundestages am 07. 09. 1949 mußte die damalige Pädagogische Akademie in Bonn innerhalb eines halben Jahres durch zahlreiche Um- und Anbauten parlamentsgerecht hergerichtet werden. Damals betrugen die Baukosten einschließlich des Neubaus von sieben Bürohäusern mit 222 Räumen auf 11.850 qm für 410 Abgeordnete, 23 Fraktionsangestellte und 434 Mitarbeiter der Parlamentsverwaltung 9,78 Mio. DM 211 . In den Folgejahren wurde das Abgeordnetenhaus aufgestockt (1951), der Plenarsaal erweitert (1953), und ein neues Abgeordnetenhochhaus mit 560 Büroräumen und 19 Sitzungssälen gebaut (1966 - 1968). Aufgrund der Personalausweitung im Zusammenhang mit dem Ausbau der wissenschaftlichen Dienste wurden seit 1969 zahlreiche Gebäude in der Umgebung angemietet. Am 05.06. 1981 beschloß der Bundestag, Neubauten für Abgeordnete, Fraktionen und die Bundestagsverwaltung im "unabdingbar notwendigen Umfang" zu planen 212 • Nach langjährigen Erarbeitungen von Konzepten und umfangreichen Prüfungen der Entwürfe, entschied sich die Baukommission des Ältestenrats am 18.01. 1984 für die Version von Prof. Schürmann. Gleichzeitig sollte der sanierungsbedürftige Plenarsaal umgebaut werden. Zu diesem Zeitpunkt standen den 520 Abgeordneten und deren 700 in Bonn beschäftigten Mitarbeitern, den 500 Fraktionsangestellten und den 1.581 Angehörigen der Parlamentsverwaltung 2.012 Büroräume auf 122.373 qm Gesamtfläche zur Verfügung, wobei für die 30.833 qm angemieteten Gebäude 5,034 Mio. DM Miete gezahlt werden mußte 213 . Das am 18. 02. 1986 von Prof. Schürmann vorgelegte Planungskonzept für die Erweiterungsbauten umfaßte 44.000 qm und sollte insbesondere die Bibliothek des Bundestages sowie die wissenschaftliche Dokumentation, aber auch Abgeordnetenbüros beherbergen. Der Bundestag stimmt am 05. 06. 1987 sowohl den Neubauten nach dem Schürmann-Plan als auch dem Neubau des Plenarsaals zu, nachdem Plenartagungen seit dem 09. 09. 1986 bereits im ehemaligen Wasserwerk stattgefunden haben 214 . Wahrend der gesamtdeutsche Bundestag seine erste Sitzung am 211 Vgl. dazu H. Roeskens, Die Verwaltung des Deutschen Bundestages, in: E. Busch, FS für H. Schellknecht zum 65. Geburtstag, S. 85 (103). 212 Vgl. BT-Drs. 9/532 v. 03. 06. 1981; P. Schindler, Datenhandbuch zur Geschichte des Deutschen Bundestages 1983-1991, S. 1293. 213 H. Roeskens, Die Verwaltung des Deutschen Bundestages, in: E. Busch, FS für H. Schellknecht zum 65. Geburtstag, S. 85 (104).

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30. 10. 1992 in dem 256 Mio. DM teuren, neuen Plenarsaal abhalten konnte 215 , erlitt der bis dahin 640 Mio. DM teure "Schürmann-Bau" während der Bauphase am 22./23. 12. 1993 Hochwasserschäden, so daß eine Sanierung nur unter nicht tragbar erscheinenden finanziellen Aufwendungen möglich gewesen wäre. Er bildete bis zum Umzug des Bundestages nach Berlin eine Bauruine, die Anlaß zu zahlreichen Anfragen, Debatten und gutachterlichen Expertisen gab 216 . Mit dem Umzugsbeschluß des Bundestages nach Berlin wurden nicht nur ein Ausbau des Reichstages zu einem neuen Parlamentsgebäude für über 600 Mio. DM notwendig, sondern auch der Neubau von Räumlichkeiten für Abgeordnete, Fraktionen und die Parlamentsverwaltung selbst, die in den "Luisen-" und "Alsenblöcken" untergebracht wurden. Für sie sind Baukosten von ca. 870 Mio. DM veranschlagt. Der Luisenblock wird 19 Säle für Ausschüsse und Fraktionen sowie knapp 1000 Büros für die Abgeordneten sowie ihre Mitarbeiter, und Alsenblock weitere 700 Räume beherbergen 217 . Da der Bundestag keine eigene Planungshoheit hat, stellt das Referat ZT 1 "Bauplanung und Neubauten" zur Koordinierung weiterer Bauten die Verbindung zur Stadt Berlin und zu dem auf Bundesebene zuständigen Bundesminister für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau her. Ein neu eingerichtetes Sonderreferat "Projektbetreuung RTG" betreut den Reichstagsumbaus und die Renovierung weiterer für die Parlamentsnutzung vorgesehener Altbauten in Berlin. e) Parteienfinanzierung und Wahlkampjkostenerstattung

Nach den §§ 18 ff. des Parteiengesetzes ist der Präsident des Bundestages für das Wahlkampfkostenerstattungsverfahren zuständig. Die Ausführung der sich aus dem Parteiengesetz ergebenen Bearbeitung der Rechenschaftsberichte der Parteien und das eigentliche Erstattungsverfahren oblag bis 1984 dem Haushaltsreferat. Seitdem sind diese Aufgaben dem eigens eingerichteten Referat PD 2 "Parteienfinanzierung, Länderparlamente" der Unterabteilung "Parlamentsdienste" zugewiesen 218 . Die Verwaltung des Bundestages fungiert als "mittelverwaltende Stelle", 214 Vgl. dazu die Eröffnungsrede des Bundestagspräsidenten Jenninger anläßlich der l. Sitzung des Deutschen Bundestages im ehemaligen Wasserwerk, Steno. Protokoll BT, 10. WP, 227. Sitzung v. 09. 09. 1986, S. 17579. 215 Vgl. Festakt zur Einweihung in Steno. Protokoll BT, 12. WP, Sondersitzung v. 30.10.1992, S. 9843-985l. 216 Vgl. dafür Kl. Anfrage v. 13.06. 1994 in BT-Drs. 1217852; Antrag der SPD-Fraktion v. 08. 09.1994, BT-Drs. 12/8470; Steno. Protokoll BT, 12. WP, 243. Sitzung v. 21. 09.1994, S. 21715 ff.; Sehr. Anfr. 24, 47, 48,59,60,61,95,96,103,109,110,111,113,114,115,116, 117,121,122,123; Schr.Antw v. StS im BMinBau Schmülling in BT-Drs. 12/8603,8611, 7781, 8482, 8536 und 8296. 217 Zahlen nach DER SPIEGEL 1997/18 v. 28.04. 1997, S. 18. 218 Vgl. P. Schindler, Datenhandbuch zur Geschichte des Deutschen Bundestages 19831991, S. 1315.

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weil die erforderlichen Mittel nicht im Haushalt des Bundestags geführt werden, sondern unter "Allgemeine Finanzverwaltung" im Einzelplan 60 des Haushaltsplanes 219 . Das Prinzip der Wahlkampfkostenerstattung ist Teil der staatlichen Parteienfinanzierung. Mit ihr werden die Parteien in ihrer notwendigen Mitwirkung bei den Parlamentswahlen unterstützen 220 . Durch das Sechste Änderungsgesetz zum Parteiengesetz von 1994221 wurde die Erstattung von Wahlkampfkosten durch eine Teilallgemeinfinanzierung ersetzt 222 . Der Staat gewährt seitdem den Parteien Mittel für ihre grundgesetzliche Tätigkeit als Teilfinanzierung unter Festsetung einer Höchstgrenze des Gesamtvolumens auf 230 Mio. DM 223 . Die Regelungen der Wahlkampfkostenerstattung fallen nicht unter das Wahl-, sondern ausschließlich unter das Parteienrecht 224 . Sie sind daher auch nicht auf Abstimmungen im Rahmen eines Volksbegehrens unmittelbar oder analog anwendbar.

f) Polizei- und Sicherungsdienst

Polizeirechtliche Maßnahmen übt die Parlamentsverwaltung durch den Polizeidienst für den Parlamentspräsidenten aus. Insoweit ist die Zuständigkeit der örtlichen Polizeibehörde durchbrochen und eine alleinige Zuständigkeit des Präsidenten des Bundestages gegeben. Die 102 Polizeivollzugsbeamten der Parlamentsverwaltung, deren Bezüge mit 7,808 Mio. DM etwa 12,15% der Bezüge aller Bundestagsbeamten ausmachen, sorgen für die Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung in den Gebäuden des Bundestages, bleiben aber in dieser Funktion polizeiliche Vollzugsbeamte des Bundes. Für sie gelten die Normen des Bundespolizeibeamtengesetzes nach § 1 Abs. 2 dieses Gesetzes 225 . Organisiert sind diese Beamten im Referat ZA 4 "Polizei- und Sicherungsdienst" der Unterabteilung "Zentrale Dienste für Abgeordnete". Auf Ersuchen des Präsidenten ist die örtliche Polizeibehörde verpflichtet, Amtshilfe durch Unterstel219

E. Voss, Parlamentarische Dienste, S. 122.

Vg!. dazu BT-Drs. V /1918, S. 2 f. BGB!. 1994 I, S. 142. 222 R. Schwartmann, Verfassungsfragen und Allgemeinfinanzierung politischer Parteien, S. 25; für die dahingehenden Sachverständigenempfehlungen vg!. Bundespräsidialamt (Hrsg.), Empfehlungen der Kommission unabhängiger Sachverständiger zur Parteienfinanzierung, S. 117 ff.; zu den bis dahin geltenden Erstattungsmodalitäten vgJ. U. Volkmann, Politische Parteien und öffentliche Leistungen, S. 24 ff.; K.-R. Titzck, Verfassungsfragen und Wahlkampfkostenerstattung, S. 62 ff. 223 § 18 Abs. I Satz 1 und Abs. 2 PartG. 224 Zum Wahlrecht gehören nur wahlbezogene Maßnahmen von staatlichen Organen, vg!. BVerfGE 24, 300 (353 f.); NWVerfGH in NVwZ 1993, S. 57 (57). 225 BPolBG in der Fassung der Bekanntmachung v. 03. 06. 1976, BGB!. 1976 I, S. 1357. 220 221

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lung von Beamten unter der Weisungsbefugnis des Präsidenten zu leisten 226 . Alleinige Aufgabe der Polizei des Landes Berlins ist es, die Außensicherung des Bundeshauses und das Bannmeilengesetz durchzusetzen. Gestützt auf das Hausrecht des Bundestagspräsidenten aus Art. 40 GG wurde 1951 auch ein Hausordnungsdienst geschaffen, der überwiegend aus ehemaligen Polizei beamten besteht, wobei eine Dienstanweisung die Funktion und die interne Befehls- und Dienstgewalt rege1t 227 . Das Gesetz über den unmittelbaren Zwang bei der Ausübung von öffentlicher Gewalt durch Vollzugsbeamte des Bundes gibt dem Hausordnungsdienst des Bundestages die Handhabe für die Anwendung von unmittelbarem Zwang 228 .

3. Der Wehrbeauftragte

Bis zur Neufassung des Wehrbeauftragtengesetzes 1982 und der verfassungsrechtlichen Normierung in Art. 45b GG229 , fungierte der Wehrbeauftragte selbst als eine oberste Bundesbehörde, dessen Dienststelle nicht in die Verwaltung des Bundestages eingegliedert war, sich aber für Verwaltungsangelegenheiten seiner Dienststelle der entsprechenden Stellen der Bundestagsverwaltung bediente 23o . Der Wehrbeauftragte besaß gemäß § 16 Abs. 1 S. 1 WbG a.F. 231 zwar die Dienstaufsicht über das Dienststellenpersonal, die Ernennungen erfolgten jedoch nach § 16 Abs. 2 S. 2 WbG a.F. vom Präsidenten des Bundestages. Die Mittelbewirtschaftung seiner Dienststelle war dem Wehrbeauftragten vom Bundestagspräsidenten nach § 14 der Reichswirtschaftsbestimmungen übertragen, wobei für die Haushaltsführung die Grundsätze des Bundestagspräsidenten galten. Seit 1983 ist die Dienststelle des Wehrbeauftragten als Abteilung der Bundestagsverwaltung angeschlossen. Es gelten zwar auch noch die allgemeinen präsidialen Personal befugnisse, doch besitzt der Wehrbeauftragte als Dienstvorgesetzter nicht nur Vorschlagsrecht bezüglich aller Bediensteter der Dienststelle, sondern der Parlamentspräsident muß hinsichtlich der Referatsleiter sein Benehmen und hinsichtlich des Leitenden Beamten, der auch als Stellvertreter der Wehrbeauftrag226 Vgl. für viele L.-A. Versteyl, in: I. v. Münch/P. Kunig (Hrsg.), Grundgesetz - Kommentar, Art. 40 Rnr. 24. 227 Vgl. dazu den Artikel "Bundestagspolizei" in DIE POLIZEI 1963, S. 61 f. 228 Gegen Bundestagsabgeordnete mußte darauf erst einmal zurückgegriffen werden, als der KPD- Abgeordnete Reimann in der ersten Wahlperiode nach § 42 GOBT a.F. durch den Parlamentspräsidenten von der Sitzung ausgeschlossen wurde, aber den Saal nicht verlassen wollte, vgl. Präs. Köhler in Steno. Protokoll BT, 1. WP, 69. Sitzung v. 15.06. 1950, S. 2519A; dem Abg. Renner wurde 1952 in gleicher Situation der unmittelbare Zwang angedroht, vgl. Präs. Ehlers in Steno. Protokoll BT, 1. WP, 211. Sitzung v. 14.05.1952, S. 9258B. 229 Vgl. BGB!. 1982 I, S. 678. 230 Vgl. E. Busch, Das Amt des Wehrbeauftragten des Deutschen Bundestages, S. 106. 231 Vgl. BGBl. 1957 I, S. 652.

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I. Kap.: Die Parlamentsverwaltung des Deutschen Bundestages

ten fungiert 232 , sein Einvernehmen einholen 233 . Es wurde die haushaltsmäßige Unabhängigkeit gewahrt 234 , so die Stellung des Wehrbeauftragten trotz einer Einbindung in die Bundestagsverwaltung gestärkt wurde. Die Organisationsänderung führte jedoch nicht zu einer erhöhten Durchlässigkeit zwischen Dienststelle des Wehrbeauftragten und den anderen Abteilungen der Bundestagsverwaltung, sondern es blieb, wie schon in den Jahren zuvor, bei einem regen Personalaustausch mit dem Verteidigungsministerium 235 . Die Dienststelle des Wehrbeauftragten untergliedert sich in die sechs Referate Grundsatzangelegenheiten, Menschenführung in der Bundeswehr, Besoldungsund Versorgungsangelegenheiten, Personalangelegenheiten der Offiziere und Unteroffiziere, Fürsorgeangelegenheiten und Angelegenheiten der Mannschaften 236 .

B. Organe des Parlaments und ihre Verwaltungsaufgaben Wie gezeigt, besteht ein großer Teil der Aufgaben von Parlamentsverwaltung in der Bereitstellung eines Dienstleistungsangebotes für die Abgeordneten. Dieser Bereich ist verfassungsrechtlich unproblematisch und daher weder im GG oder in Gesetzen und Verordnungen generell geregelt, sondern ergibt sich aus dem im Haushaltsplan ersichtlichen Willen des Parlaments und wird in Form einer allgemeinen Dienstanweisung organisiert. Das verwaltende Handeln der Parlamentsverwaltung ist zumeist durch Verfassung oder Gesetze einem konkreten Parlamentsorgan zugeordnet, welches dann durch die Parlamentverwaltung handelt.

I. Der Parlamentspräsident Neben der Vertretung des Bundestages als "tätige Körperschaft" in Form der Repräsentation 237 und bei der verfassungsrechtlichen Ausübung seiner Ordnungsge232 Zur Problematik der Stellvertretung durch den Leitenden Beamten vgl. E. Busch, in: R. Dolzer I Klaus Vogel (Hrsg.), Kommentar zum Bonner Grundgesetz, Art. 45b Rnr. 385 ff. 233 § 7 Abs. 4 und 5 WbG. 234 Vgl. § 16 Abs. 3 WbG; danach werden die Personal- und Sachausgaben der Abteilung weiterhin in einem eigenen Kapitel innerhalb des Einzelplanes des Bundestages ausgewiesen. 235 Vgl. E. Busch, Das Amt des Wehrbeauftragten des Deutschen Bundestages, S. 42; W Ismayr; Der Deutsche Bundestag, S. 466; vgl. auch Bericht des Wehrbeauftragten 1984 in BT-Drs. XI 1061, S. 3 Rnr. 3. 236 Vgl. K.-A. Hernekamp, in: I. v. Münch/P. Kunig (Hrsg.), Grundgesetz - Kommentar, Art. 45b Anhang "Organisationsplan". 237 So auch H. v. Mangoldtl Friedrich Klein, Das Bonner Grundgesetz, 2. Aufl., Art. 40 Anm. III 2 c; K. Mühlbauer, Die rechtliche Stellung des Reichstagspräsidenten, S. 79.

B. Organe des Parlaments und ihre Verwaltungsaufgaben

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walt im Rahmen der Sitzungsleitung hat der Parlamentspräsident auch verwaltende Befugnisse als Chef der Bundestagsverwaltung. Zu unterscheiden sind hier Kompetenzen, die der Bundestagspräsident allein wahrnehmen kann und solche, zu deren Ausübung dieser mit einem anderen Organ Benehmen oder Einvernehmen herstellen muß.

1. Dienstrechtliche Stellung

Die Rechtsstellung des Bundestagspräsidenten gegenüber den Beamten des Bundestages folgt aus § 176 BBG, so daß § 7 Abs. 4 GOBT nur deklaratorische Feststellung zukommt. Der Präsident ist danach "oberste Dienstbehörde,m8. Ihm stehen dieselben Befugnisse wie einem Minister im Verhältnis zu den Beamten seines Geschäftsbereiches ZU239. Er ist somit höchster Dienstvorgesetzter der Bundestagsbeamten, für die die allgemeinen Beamtenvorschriften gelten. Statt einer Ernennung, Entlassung oder Zuruhesetzung durch den Bundespräsidenten, erfolgt ihre Statuierung durch den Präsidenten des Bundestages24o . Der Bundestagspräsident kann allerdings seine beamtenrechtlichen Befugnisse aus der Stellung als Oberste Dienstbehörde auch durch allgemeine Anordnungen an nachgeordnete Dienststellen übertragen 241 , dies geschieht regelmäßig durch Übertragung an den Direktor beim Bundestag. Die Rechtsstellung des Bundestagspräsidenten gegenüber nichtbeamteten Bediensteten ist gesetzlich nicht geregelt. Im Gegensatz zu den Beamtenverhältnissen haben diese Dienstverhältnisse keinen öffentlich-rechtlichen Charakter, so daß ihre Begründung oder Aufhebung privatrechtlicher Natur sind 242 . Der Abschluß dieser Art von Rechtsgeschäften wird schon gemäß § 7 Abs. 1 Satz 1 GOBT dem Bundestagspräsidenten zugewiesen, so daß auch hier § 7 Abs. 4 Satz 3 nur deklaratorisch wirkt243 . Eine verfassungsrechtliche Verankerung wäre jedoch sinnvo1l 244 .

§ 176 Abs. 1 Satz 3 BBG i.Y.m. § 3 BBG. So J. Bücker, Präsident und Präsidium, in: H. P. Schneider / W. Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, S. 800. 240 Auch dies ergibt sich bereits aus § 176 Abs. 1 Satz 2 BBG, so daß § 7 Abs. 4 Satz 2 GOBT nur eine deklaratorische Wiederholung darstellt. 241 H. W. ScheerbarthlH. HöjjkenlH.-J. BauschkeiL. Schmidt, Beamtenrecht, § 10 II 2a. 242 H. J. Wolff10. BachofIR. Stober, Verwaltungsrecht 11, § 119 Rnr. I. 243 V gl. H. v. Brentano, Die Rechtsstellung des Parlamentspräsidentes nach Deutschem Verfassungs- und Geschäftsordnungsrecht, S. 79. 244 So auch J. Bücker, Präsident und Präsidium, in: H. P. Schneider / W. Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, S. 800; H. Ritzel! J. Bücker, Kommentar zur Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages, § 7 Abs. 4 Anm. 3. 238

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1. Kap.: Die Parlamentsverwaltung des Deutschen Bundestages

2. Verwaltende Befugnisse Die verwaltenden Aufgaben, die dem Parlamentspräsidenten aus der GOBT oder aus Gesetzen entwachsen, sind zu unterscheiden in solche, bei denen der Parlamentspräsident allein bevollmächtigt wird, und anderen, bei denen er entweder das Benehmen und das Einvernehmen anderer Organe benötigt.

a) Alleinverantwortliche Aufgaben

aa) Befugnisse aus der GOBT Zunächst erwachsen dem Parlamentspräsidenten eine Anzahl von Kompetenzen aus der Geschäftsordnung des Bundestages. In der Literatur war lange umstritten, von welcher Rechtsnatur die GO der Parlamente ist. Diese wurde von einigen Autoren als Teil des Verfassungsrechts 245 oder ranggleich mit einem formellen Gesetz beschrieben 246 , und andere qualifizierten sie als der Verfassung und den Gesetzen nachrangige Rechts- und Verwaltungsverordnung 247 oder sprachen ihr als Konventionalregel jeglichen Rechtssatzcharakter ab 248 . Der Streit soll hier unter anderem deshalb ununtersucht bleiben, weil sich auch in der heutigen Rechtsprechung die ganz herrschende Literaturmeinung durchgesetzt, welche in der GOBT eine autonome Satzung im Rang unterhalb der formellen Gesetze sieht249 . 245 K Pereis, Das autonomes Reichstagsrecht, S. 3; K Preibisch, Die Rechtsnatur der parlamentarischen Geschäftsordnungen, insbesondere des preußischen Hauses der Abgeordneten und des Deutschen Reichstages, S. 44.; als "Verfassungssatzung", die über den Gesetzen steht heute noch E. W Böckenförde, Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, S. 122 f.; H. Steiger; Organisatorische Grundlagen des parlamentarischen Regierungssystems, S. 45; K-U. Meyn, Autonome Satzung und demokratische Legitimation, in: DVBI. 1977, 593 (594 Fn.19). 246 F. Pa Im, Das Recht der Sitzungspolizei im preußischen Abgeordnetenhaus und im Reichstag, S. 43; J. Gf v. Heyden, Die parlamentarische Polizeigewalt im preußischen Landtag und im Reichstag, S. 31; für die GO der Landtage in Schleswig-Holstein und RheinlandPfalz in der Nachkriegszeit nur noch S. Böttcher; Die Rechtsstellung des Landtagspräsidenten - seine Rechte und Pflichten, S. 28. 247 Vgl. Georg Jellinek, System der subjektiven öffentlichen Rechte, S. 169; D. Sperling, Die Befugnisses des Reichstagspräsidenten, S. 9; bis zur Zweitbearbeitung mit der 53. Lieferung vom September 1987 auch noch Scupin, in: R. Dolzer / Klaus Vogel (Hrsg.), Kommentar zum Bonner Grundgesetz, Art. 52 Anm. 6. für die GOBR. 248 J. Hatschek, Das Parlamentsrecht des Deutschen Reiches, S. 42; J. Gerlach, Die rechtliche Stellung des Parlamentspräsidenten - Eine rechtsvergleichende Untersuchung, S. 23; heute aufgegriffen von Klaus Friedrich Arndt, Parlamentarische Geschäftsordnungsautonomie und autonomes Parlamentsrecht, S. 163. 249 BVerfGE 1, 144 (148); HessStGH in DVBI. 1967,83 (83); BremStGH in DÖV 1971, 164 (164); B. Schmidt-Bleibtreul Franz Klein, Kommentar zum Grundgesetz, Art. 40 Rnr. 5;

B. Organe des Parlaments und ihre Verwaltungsaufgaben

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(J) Regelung der Geschäfte des Bundestages (Generalklausel)

Nach § 7 Abs. 1 Satz 2 GOBT ist der Bundestagspräsident Leiter der gesamten Verwaltung des Bundestages 25o . Der Bundestag überträgt die "Regelung seiner Geschäfte" seinem Präsidenten und verzichtet hiermit auf jegliche Einwirkung. Die Übertragung umfaßt sowohl die Haus- als auch die Parlamentsverwaltung 251 und meint alle Arten von Verwaltungs angelegenheiten, nicht nur diejenigen der eigentlichen Parlamentsverwaltung 252 . Als Geschäfte gelten neben den eigentlichen Rechtsgeschäften, die bereits durch die Vertretungsbefugnis erfaßt werden, jene Aufgaben des Präsidenten, die in Satz 2 angesprochen und in vielen Einzelbestimmungen der GO konkretisiert werden 253 . Eine solche Zuweisung kann aber nicht als Generalklausel schlechthin, sondern nur insoweit angesehen werden, als daß sich die Befugnis des Präsidenten zum Tätigwerden auf einem bestimmten Gebiet aus anderen Geschäftsordnungsregeln mindestens grundsätzlich ableiten läßt254 . (2) Abschluß erforderlicher Verträge

Nach § 7 Abs. 3 Satz 1 GOBT schließt der Präsident die für die Bundestagsverwaltung erforderlichen Verträge allein ab, es sei denn, sie sind von erheblicher Bedeutung 255 . Der Ausdruck "Verträge" ist dabei nicht im technischen Sinne gemeint, sondern bedeutet soviel wie "Rechtsgeschäft", da der Präsident sonst keine einseitigen Rechtsgeschäfte vornehmen könnte 256 .

H. Ritzel! J. Bücker, Kommentar zur Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages, Ein!. Vor § I Anm. 2; Kleinschnittger, Die rechtliche Stellung des Bundestagspräsidenten, S. 5; so auch schon H. v. Brentano, Die Rechtsstellung des Parlamentspräsidenten nach Deutschem Verfassungs- und Geschäftsordnungsrecht, S. 11; H. Rösch, Wesen und Rechtsnatur der parlamentarischen Geschäftsordnung, S. 74 f.; für den Namen "Verfassungsatzung" im selben Rangverhältnis V. Haug, Bindungsprobleme und Rechtsnatur der parlamentarischen Geschäftsordnung, S. 194 f. 250 V g!. H. v. Mangoldt / Friedrich Klein, Das Bonner Grundgesetz - Kommentar, Art. 40 Anm. III 1 c und Anm. III 2 c. 251 Dies ergibt sich aus der Verbindung mit § 7 Abs. 3 GOBT. 252 L. Gebhard, Handkommentar zur Verfassung des Deutschen Reiches vom 11. August 1919, Art. 28 Anm. 7; K. Mühlbauer, Die rechtliche Stellung des Reichstagspräsidenten, S. 78; D. Sperling, Die Befugnisse des Reichstagspräsidenten, S. 59. 253 H. Ritzel / J. Bücker, Kommentar zur Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages, § 7 Abs. 1 Anm. 1 f. 254 Vg!. H. Trossmann, Parlamentsrecht des Deutschen Bundestages - Kommentar, § 7 Rnr. 10. 255 So der Umkehrschluß aus § 7 Abs. 3 Satz I. 256 Kleinschnittger, Die rechtliche Stellung des Bundestagspräsidenten, S. 150.

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1. Kap.: Die Parlamentsverwaltung des Deutschen Bundestages

Durch die Neufassung des § 7 Abs. 3 GOBT im Jahre 1969257 wurde die Kompetenz des Präsidenten erweitert. Zuvor war bei allen Verträgen ein Benehmen mit den Vizepräsidenten nötig gewesen. Ob ein Vertrag von erheblicher Bedeutung ist, hängt vom Einzelfall ab, wobei eine Klärung dieser Frage schon in der Vorbereitung üblich ist. Sollte eine solche Klärung nicht erreicht werden, entscheidet der Ältestenrat über diese Frage 258 . Eine grundsätzliche Zuweisung dieser Aufgabe zum Parlamentspräsidenten ergibt sich schon aus seiner Stellung als Oberster Dienstchef der Bundestagsverwaltung. (3) Vollzug des Haushaltsplanes

Das Grundgesetz enthält, anders als die Weimarer Reichsverfassung in Art. 28 keine Bestimmung über die Verfügung von Einnahmen und Ausgaben des Bundestages. Erst § 7 Abs. 3 Satz 2 GOBT weist die Vollziehung des Haushaltsplanes dem Parlamentspräsidenten ZU 259 . Dies ist lediglich eine Klarstellung, denn ein solches Verfügungsrecht ergibt sich schon aus der allgemeinen Vertretungsbefugnis des Präsidenten. Die Verfügungen müssen sich im Rahmen des Haushaltsplanes halten 26o , wobei der Präsident allerdings eine solche Verfügungsbefugnis an Bedienstete der Bundestagsverwaltung delegieren kann 261 • bb) Kompetenzen aus Gesetzen ( 1) Bundesbeamtengesetz

Das Recht des Bundestagspräsidenten, die Bundestagsbeamten einzustellen, zu befördern, zu entlassen oder in den Ruhestand zu versetzen, ergibt sich aus § 176 BBG i.Y.m. §§ 23, 36, 47 und 58 BBG. Dieses Recht soll allerdings dem Parlamentswillen zu folge durch § 7 Abs. 4 Satz I und 2 GOBT für Beamte des höheren Dienstes eingeschränkt sein. Problemlos gegeben ist zunächst nur die Einstellungsund Entlassungsbefugnis in Bezug auf die Beamten des Unteren und Mittleren Dienstes unumschränkt gegeben ist 262 . Dem Bundestagspräsidenten stehen als Oberste Dienstbehörde verschiedene Kompetenzen aus dem BBG zu, so u. a. die 257

Vgl. dazu Steno. Protokoll BT, 6. WP, 7. Sitzung v. 05. 11. 1969, S. 260.

H. Ritzel! J. Bücker, Kommentar zur Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages, § 7 Abs. 3 Anm. la. 259 V gl. H. v. Mangoldt / Friedrich Klein, Das Bonner Grundgesetz - Kommentar, Art. 40 Anm. III 2 c; R. Selig mann, Die staatsrechtliche Stellung des deutschen Reichstagspräsidenten, S. 105. 258

260

Haushaltsplan des Bundestages - Einzelplan 02.

H. Ritzel! J. Bücker, Kommentar zur Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages, § 7 Abs. 3 Anm. 2. 262 Arg. contr. ex § 7 Abs. 4 Satz I und 2. 261

B. Organe des Parlaments und ihre Verwaltungsaufgaben

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Rücknahme der Ernennung (§ 13 Abs. 2 BBG), die Entscheidung über Einwendungen beim Zwangspensionierungsverfahren (§ 44 Abs. 3 BBG), das Verbot der Führung der Dienstgeschäfte (§ 60 BBG), die Versagung der Aussagegenehmigung (§ 62 BBG), die Genehmigung von Nebentätigkeiten (§ 65 Abs. 3 BBG), die Erteilung und Versagung von Urlaub (§ 89 BBG)263. Der Bundestagspräsident ist letzte Instanz im Antrags- und Beschwerdeverfahren nach § 171 BBG und befugt disziplinarrechtliche Entscheidungen zu fällen (§§ 15,26-32,112,117 BDO). Eine gleichartige Befugnis ergibt sich für die vergleichbaren Angestellten des Bundestages aus der dem Präsidenten in § 7 Abs. 1 eingeräumten privatrechtlichen Vertretungsmacht, die ebenfalls der Einschränkung des § 7 Abs. 4 GOBT unterliegt. Seine alleinige Befugnis gilt auch hier nur in Bezug auf die mit den mittleren und unteren Beamten vergleichbaren Angestellten. (2) Kompetenzen aus dem Abgeordnetengesetz

Im Abgeordnetengesetz finden sich zahlreiche Vorschriften, die dem Parlamentspräsidenten verwaltende Kompetenzen zuordnen. Abgeordnete können ihre z. B. Dienstreisen nur dann durchführen, wenn der Präsident vorher seine Zustimmung erteilt hat 264 . Eine solche Zustimmung hat insbesondere bei Auslandsdienstreisen finanzielle Folgen, da der Abgeordnete nach Maßgabe des § 17 Abs. 3 und 4 AbgG Anspruch auf Erstattungen hat. Auch für die Zahlung einmaliger Unterstützungen an Mitglieder des Bundestages ist der Präsident zuständig 265 , sowie auch für eine Fristverlängerung zur Vorlage der Rechnungslegung der Fraktionen 266 . Der Präsident hat den Fraktionen einen Gesetzesvorschlag zur Anpassung der Abgeordnetenentschädigung (§ 11 Abs. 1 Satz 1 AbgG) und des fiktiven Bemessungsbetrages für die Altersentschädigung (§ 35a Abs. 2 AbgG) zuzuleiten 267 . Er bestimmt gemäß § 23 Abs. 1 Satz 4 AbgG, wer im Falle des Ablebens eines Mitgliedes des Bundestages als Hinterbliebener i. S. d. § 24 Abs. 1 Satz 1 AbgG anzusehen und somit zum Empfang von Überbriickungsgeld berechtigt ist. Er kann einmalige Unterstützungen für Bundestagsabgeordnete und ausgeschiedene Mitglieder und Hinterbliebene gewähren, für letztere auch laufende Unterhaltszuschüsse 268 . Wünschen ehemalige Mitglieder des Bundestages, die vor dem 01. 01. 1968 ausgeschieden sind, statt der Altersentschädigung eine Erstattung der 263 Zu diesen Befugnissen vg!. E. Plog IA. Wiedow I G. Beck, Kommentar zum BBG, § 3 Er!. 4 und Er!. 8; H. W ScheerbarthlH. HöjjkenIH.-J. BauschkeiL. Schmidt, Beamtenrecht, § \0 11 2a; für eine vollständige Aufzählung vg!. U. Battis, Bundesbeamtengesetz - Kommentar, § 3 Rnr. 3. 264 § 17 AbgG. 265 § 28 l.Alt. AbgG. 266 § 52 Abs. 4 Satz 3 AbgG. 267 § 30 AbgG. 268 § 28 AbgG.

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1. Kap.: Die Parlamentsverwaltung des Deutschen Bundestages

geleisteten Eigenbeiträge zur Alters- und Hinterbliebenenversorgung (§ 38 Abs. 3 AbgG) oder Ruhegeld nach dem Diätengesetz 1968 ( § 38 Abs. 4 AbgG), so ist für sie der Präsident gemäß § 38 Abs. 5 AbgG bzw. § 38a Abs. 2 Satz 2 AbgG die zuständige Antragsstelle. Nach § 44a Abs. 1 AbgG gibt sich der Bundestag Verhaltensregeln nach Maßgabe des § 44a Abs. 2 AbgG. Diese Vorschrift ist eine Ausführungsregel i.S. von Art 38 Abs. 3 GG und konkretisiert die in Art 38 Abs. 1 GG allgemein garantierte Unabhängigkeit des Abgeordneten. Der Bundestag ist also, außerhalb des Gesetzgebungsverfahrens, also auch ohne Mitwirkung des Bundesrates ermächtigt, Recht zu setzen 269 . Die so geschaffenen Verhaltensregeln für die Mitglieder des Deutschen Bundestages270 legen in § 1 fest, daß die Abgeordneten alle vergüteten Nebenleistungen sowie Spenden, die einen festgesetzten Höchstbetrag überschreiten, dem Präsidenten anzuzeigen haben. Umfang und Grenzen dieser Anmeldepflicht werden nach § 1 Abs. 3 Satz 6 GOBT Anlage 1 ebenfalls vom Präsidenten nach Unterrichtung von Präsidium und Fraktion festgelegt 271 . Für Aussagen und Erklärungen, die ehemalige Abgeordnete z. B vor Gericht abgeben wollen und in die nach Gesetz oder GOBT der Verschwiegenheit unterliegen, ist der Präsident nach Maßgabe des § 44c Abs. 3 Genehmigungsbehörde (§ 44c Abs. 2 ). (3) Kompetenzen aus dem Parteiengesetz Die Einführung einer Wahlkampfkostenerstattung 272 durch das Parteien gesetz vom 24. 7.1967 273 weist in ihrem Verfahren in §§ 18 ff. PartG erstmals dem Bundestagspräsidenten die Festsetzung und Auszahlung des Erstattungsbetrages zu. In der Weimarer Republik und nach Inkrafttreten des Grundgesetzes hatten sich Parteien zunächst noch aus eigenen Mitteln finanzieren müssen274 . Auf einen schriftlichen Antrag der Parteien bis zum 30. 09., setzt der Bundestagspräsident jährlich zum 01. 12. die Höhe der staatlichen Mittel für jede Partei fest. Die als Berechnungsgrundlage dienenden erzielten Stimmergebnisse bei Europa-, Bundestags- und Landtagswahlen faßt er in einem Stimmkonto zusammen 269 H. -A. Roll, Verhaltensregeln, in: H. P. Schneider / W. Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, S. 615 Rnr. 21. 270 Anlage I zur GOBT, neugefaßt durch Beschluß des Deutschen Bundestages vom 10. 12. 1986, BGBI. 1987 I, S. 147. 271 In der ersten Anlage 1 zur GOBT vom 15.08. 1980 waren diese Aufgaben noch dem Präsidium zugewiesen worden, vgl. BGBI. 1980 I, S. 1255. 272 "Die notwendigen Kosten eines angemessenen Wahlkampfes sind Parteien, die sich an einer Bundestagswahl mit eigenen Wahlvorschlägen beteiligt haben, zu erstatten" (§ 18 Abs. 1 PartG a.F.). 273 BGBI. 1967 I, S. 773. 274 Zu dieser Entwicklung auch E. Menzel, Staatliche Parteienfinanzierung und moderner Parteienstaat, in: DÖV 1966,585 ff.; P. Lösche, Wovon leben die Parteien? - Über das Geld der Politik, S. 27 ff.; 136 ff.

B. Organe des Parlaments und ihre Verwaltungs aufgaben

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und schreibt dieses fort 275 . Auf schriftlichen Antrag einer Partei gewährt er Abschlagszahlungen auf den von ihm festgesetzten Betrag276 . Eine solche Festsetzung erfolgt jedoch erst nach Einreichung eines entsprechenden Rechenschaftsberichtes der jeweiligen Partei, die der Bundestagspräsident priifen muß. Über die Parteienfinanzierung hat er dem Bundestag Bericht zu erstatten 277 . Er legt die auf die Landesverbände der Parteien entfallenden Beträge fest und teilt diese den Ländern mit. Eine Überprüfung durch den Bundesrechnungshof erfolgt nur hinsichtlich der Frage, ob die Finanzierung entsprechend den Vorschriften des PartG erfolgt ist278 . cc) Kompetenzen aus sonstigen Gesetzen Nach § 49b Abs. 2 Satz 2 BWahlG setzt der Bundestagspräsident auf schriftlichen Antrag die staatlichen Mittel fest, die den Bewerbern eines anderen nicht von den Parteien eingereichten Wahlvorschlages nach § 49b Abs. 1 zustehen, und zahlt sie aus. Er entscheidet bei Mandatsverzicht eines Bundestagsabgeordneten in der Form der Erteilung einer Bestätigung der Verzichtserklärung über den Verlust der Mitgliedschaft im Deutschen Bundestag gemäß § 47 Abs. 1 S. 4 i.Y.m. § 46 Abs. 1 S. 4 BWahlG. Dies ist eine Entscheidung, die er unverzüglich und von Amts wegen zu treffen hat, die ihn aber auch in die Lage versetzt, die Rechtswirksamkeit des Verzichts zu überprüfen 279 . Die Entscheidung kann der Betroffene binnen zwei Wochen im Mandatspriifungsverfahren "anfechten,,28o. Nach § 3 BannmG281 kann nur im Einvernehmen mit dem Präsidenten des Bundestages und des Bundesrates eine Ausnahmegenehmigung vom Demonstrationsverbot innerhalb der Bannmeile durch den Bundesinnenminister erfolgen. Diese Regelung dient dem Schutz der Arbeitsfähigkeit der Verfassungsorgane nur im Einvernehmen mit dem Präsidenten des Bundestages und des Bundesrates. Es soll Gefahren abwehren, worunter insbesondere der Schutz der körperlichen Integrität vor tätlichen Angriffen und vor der Behinderung des freien Zugangs zum Parlamentsgebäude fällt 282 . Kein Grund ist dagegen der Schutz vor einem plebiszitären 275

276 277 278

§ 19 PartG. § 20 PartG. § 23 PartG. § 21 PartG.

279 Vg!. dazu R. Voigt, Die Änderung des Bundeswahlgesetzes in der Neufassung vom 01. 09. 1975, in: DVB!. 1976, s. 430 (437); VGH Kassel in NVwZ 1984, S. 55 (56). 280 So § 47 Abs. 3 S. 2 BWahlG , vg!. dazu W Schreiber. Handbuch des Wahlrechts zum Deutschen Bundestag, § 47 Rnr. 11. 281 BGB!. 1955 I, S. 504, geändert durch Gesetz v. 28. 05. 1969, BGB!. 1969 I, S. 449; zur rechts geschichtlichen Entwicklung vg!. J. Schwarze, Demonstration vor Parlamenten, in: DÖV 1985, S. 213 (216 f.); M. Breitbach, Das Versammlungsverbot innerhalb von Bannmeilen und Parlamenten und seine Ausnahmeregelungen, in: NVwZ 1988, S. 584 (587). 282 Vg!. OLG Mannheim in NVwZ-RR 1994, S. 391 (392).

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1. Kap.: Die Parlamentsverwaltung des Deutschen Bundestages

"Druck der Straße", denn der Abgeordnete ist ständig bestimmtem lobbyistischen Druck ausgesetzt und die Freiheit, mittels Demonstrationen psychologischen Druck auszuüben, ist Kerninhalt des Art. 8 GG 283 . Hinsichtlich seiner Zustimmung hat der Präsident Ermessen. Diese kann jedoch auf Null reduziert sein, wenn die gesetzliche Gefahrenvermutung als widerlegt anzusehen ist, z. B. wenn am Tag der angestrebten Versammlung keine Sitzung des Parlaments oder seiner Unterorgane, Ausschüsse oder Fraktionen stattfindet oder weil die geringe Anzahl der Teilnehmer eine Gefährdung ausschließt284 . dd) Kompetenzen aus Art. 40 Abs. 2 S. 1 GG Anders als die meisten Landesverfassungen, beschränkt sich das GG darauf, dem Parlamentspräsidenten nur zwei Kompetenzen zuzuweisen: die Polizeigewalt und das parlamentarische Hausrecht. Beiden ist gemeinsam, daß die Adressaten der aus ihnen fließenden Rechtsakte auch Nichtparlamentarier sein können und in der Regel auch sind. Allerdings ist die Unterscheidung zwischen Polizeigewalt und Hausrecht in Zweifelsfällen nicht immer einfach ist. ( 1) Polizeigewalt

In der Vergangenheit ist keine der verwaltenden Kompetenzen des Parlamentspräsidenten in ihren inhaltlichen, personellen und räumlichen Umfängen so umstritten gewesen wie diejenigen, die in der ihm übertragenen Polizeigewalt wurzeln.

283 So mit umfangreicher Begründung M. Breitbach, Das Versammlungsverbot innerhalb von Bannmeilen und Parlamenten und seine Ausnahmeregelungen, in NVwZ 1988, S. 584 (588 f.); M. Kniesei, Die Versammlungs- und Demonstrationsfreiheit, in: NJW 1996, S. 2606 (2610); E. Benda, in: R. Dolzer / Klaus Vogel (Hrsg.), Kommentar zum Bonner Grundgesetz, Art. 8 Rnr. 70 ff., vgl. auch D. Tsasos/W. Wietschel, Bannmeilenregelungen zum Schutz des Parlaments wieder in der Diskussion, in: ZRP 1994, S. 211 (214), die eine Bannmeilenregelung generell für verfassungswidrig halten; anders aber die h.M., die dieses Kriterium sogar in den Vordergrund stellt, vgl. l. Schwarze, Demonstrationen vor Parlamenten, in: DOV 1985, S. 213 (218); A. DietellK. GintzellM. Kniesei, Demonstrations- und Versammlungsfreiheit, § 16 Rnr. 11; S. Ou/H. Wächtler, Gesetz über Versammlungen und Aufzüge, § 16 Rnr. I; U. Schwäble, Das Grundrecht der Versammlungsfreiheit, S. 236; OVG Saarlouis in DÖV 1974, S. 277 (277); OVG Münster in NVwZ-RR 1994, S. 391 (392). 284 A. Dietell K. Gintzell M. Kniesei. Demonstrations- und Versammlungsfreiheit, § 16 Rnr. 33; E. Crombach. Die öffentliche Versammlung unter freiem Himmel, S. 135 f.; M. Breitbach, Das Versammlungsverbot innerhalb von Bannmeilen und Parlamente nud seine Ausnahmeregelungen, in: NVwZ 1988, S. 584 (590 f.); VG Hamburg in NVwZ 1985, S. 678; dagegen lost-Dietrich Busch. Bannkreise zugunsten der Parlamente im vorläufigen Rechtsschutz bei Demonstrationen, in: NVwZ 1985, S. 634 (635); l. Schwarze, Demonstrationen vor Parlamenten, in: DÖV 1985, S. 213 (220 f.); OVG Saarlouis in DÖV 1974, S. 278.

B. Organe des Parlaments und ihre Verwaltungsaufgaben

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Die Polizeigewalt des Parlamentspräsidenten hat im Verhältnis zur allgemeinen Polizei eine doppelte Funktion 285 . Auf Ersuchen des Präsidenten ist die örtliche Polizeibehörde verpflichtet, Amtshilfe durch Unterstellung von Beamten unter die Weisungsbefugnis des Präsidenten zu leisten 286 . Die Polizeigewalt des Präsidenten schließt aber jede andere Polizeigewalt aus 287 . Sie umfaßt alles, was im allgemeinen Sache der Polizeibehörden ist, also Rechte und Pflichten zum Einschreiten gegen polizeiwidrige Zustände jeder Art, Gefahrenabwehr sowie die polizeilichen und sonstigen Befugnisse aus der StPO, und dies unabhängig davon, ob deren Ausübung an die Eigenschaften eines Hilfsbeamten der Staatsanwaltschaft geknüpft sind oder nicht288 . Die verwaltungspolizeilichen Funktionen, z. B. bauordnungsrechtliche Maßnahmen, fallen ebenfalls unter die Polizeigewalt289 . Adressaten können nicht nur Dritte, sondern auch Abgeordnete und Fraktionen sein29o . Räumlich macht die Polizeigewalt den Parlamentspräsidenten zum "Polizeipräsidenten im Sprengel Par-

285 So auch H. P. Schneider; in: R. Wassennann (Hrsg.), Kommentar zum Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland, Art. 40 Rnr. 14. 286 VgL für viele L.-A. Versteyl, in: L v. Münch/P. Kunig (Hrsg.), Grundgesetz - Kommentar, Art. 40 Rnr. 24. 287 Dies gilt auch dann, wenn der Bundestagspräsident nicht handeln will, vgL B. SchmidtBleibtreul Franz Klein, Art. 40 Rnr. 10; H. P. Schneider, in: R. Wassermann (Hrsg.), Kommentar zum Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland, Art. 40 Rnr. 14; L.-A. Versteyl, in: Lv. Münch/P. Kunig (Hrsg.), Grundgesetz - Kommentar, Art. 40 Rnr. 24; a.A. Klaus Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band 11: Staatsorgane, Staatsfunktionen, Finanz- und Haushaltsverfassung, Notstandsverfassung, § 26 III 7 Fn. 222.; nicht aber, wenn der Präsident nicht handeln kann, z. B. weil Gefahr im Verzug ist; N. Achterberg IM. Schulte in: H. v. MangoldtlFriedrich Klein/Co Starck (Hrsg.), Das Bonner Grundgesetz, Art. 40 Rnr. 64; L.-A. Versteyl, in: L v. Münch/P. Kunig (Hrsg.), Grundgesetz - Kommentar, Art. 40 Rn. 24; T. D. Meder, Die Verfassung des Freistaates Bayern - Handkommentar, Art. 22 Rnr. I; a.A. H. Trossmann, Parlamentsrecht des Deutschen Bundestages - Kommentar, § 7 Rnr. 38; H. Ritzel/J. Bücker, Kommentar zur Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages, § 7 Abs. 2 Anm. 1 d. 288 H. Ritzel I J. Bücker, Kommentar zur Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages, § 7 Abs. 2 Anm. d; G. M. Köhler; Die Polizeigewalt des Parlamentspräsidenten im deutschen Staatsrecht, in: DVBL 1992, S. 1577 (1579); A. Brandl, Die Polizeigewalt des Präsidenten des Bayrischen Landtages, in: BayVBL 1964, S. 280 (284 f.); a.A. H. Reinecke, Die Polizeigewalt des Bundestagspräsidenten, S. 243 ff. 289 So zurecht G. M. Köhler, Die Polizeigewalt des Parlamentspräsidenten im deutschen Staatsrecht in: DVBL 1992, S. 1577 (1580), der in seiner umfassenden Begründung u. a. darauf verweist, daß der Parlamentspräsident bei mangelnder Sachkompetenz um Amtshilfe ersuchen kann; a.A. T. Weichen, Anmerkung zu BWStGH, Urteil vom 20. 0 I. 1988 - 1/87, in: DVBL 1988, S. 635 (637); Reinecke, Polizeigewalt des Bundestagspräsidenten, S. 181 ff.; K.H. Rothaug, Die Leitungskompetenz des Bundestagspräsidenten, S. 58, Kleinschnittger, Die rechtliche Stellung des Bundestagspräsidenten, S. 133; H. Neumann, Die Niedersächsische Verfassung - Handkommentar, Art. 8 Rnr. 15. 290 T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig/R. Herzog (Hsrg.), Grundgesetz - Kommentar, Art. 40 Rnr. 28; H. Jarassl B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland Kommentar, Art. 40 Rnr. 9; G. M. Köhler; Die Polizeigewalt des Parlamentspräsidenten im deutschen Staatsrecht, in: DVBL 1988, S. 1577 (1582); a.A. T. Weichen, Anmerkung zu

6 Boetticher

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1. Kap.: Die Parlamentsverwaltung des Deutschen Bundestages

lamentsgebäude,,291, zu dem neben dem Sitzungssaal auch alle den Funktionen des Parlaments dienenden Räumlichkeiten gehören 292 , soweit sie Teil der Liegenschaften des Parlaments sind. Anderes gilt, wenn z. B. die Ausschüsse auswärts in privaten Räumlichkeiten tagen oder Fraktionen sich Räume anmieten. Die örtliche Polizeibehörde ist dann nicht an Maßnahmen gehindert, wenn sie vom Eigentümer als Hausrechtsinhaber gerufen wird 293 . (2) Hausrecht

Von den polizeirechtlichen Maßnahmen sind rechtssystematisch die hausrechtlichen Maßnahmen scharf zu unterscheiden. Das Hausrecht des Parlamentspräsidenten umfaßt alle Befugnisse, die sich aus dem Eigentum der öffentlichen Hand an Gebäuden, Gebäudeteilen und Grundstücken des Parlaments ergeben. Er beschränkt sich also in der Hauptsache auf den zivilrechtlichen fiskalischen Bereich und den der Hausordnungsgewalt294 . Im Rahmen der Hausordnungsgewalt entscheidet der Parlamentspräsident z. B. über den Zutritt zu den Parlamentsräumlichkeiten, das Verhalten von Besuchern in diesen Gebäuden, die Benutzung von Bibliothek und Archiv sowie über die Bereitstellung von Räumen für besondere Veranstaltungen 295 . Wer den Aufforderungen, Gebäude des Bundestages zu verlassen, nicht nachkommt, begeht Hausfriedensbruch i. S. d. § 123 StGB 296 . Zum räumliBWStGH, Urteil vom 20. 01. 1988-1/87, in: DVBI. 1988, S. 635 (636 f.), der Abgeordnete und Fraktionen aufgrund ihrer verfassungsrechtlichen Priviligierung nicht der Polizeipflichtigkeit der Parlamentspräsidenten unterworfen wissen will. 291 Diese vielzitierte Formulierung geht zurück auf Walter Jellinek, Verfassung und Verwaltung des Reiches und der Ländern, in: Walter Jellinek (Hrsg.), Staatskunde Bd. 3, S. 72. 292 Vgl. dazu BeriVerfG in NJW 1996, S. 2567 (2568). 293 So zurecht R. P. Dach, in: R. Dolzer / Klaus Vogel (Hrsg.), Kommentar zum Bonner Grundgesetz, Art. 40 Rnr. 101; wohl auch H. P. Schneider, in: R. Wassermann (Hrsg.), Kommentar zum Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland, Art. 40 Rnr. 14; zu weit gehend L.-A. Versteyl, in: I. v. Münch/P. Kunig (Hrsg.), Grundgesetz - Kommentar, Art. 40 Rnr. 25; H. Jarass / B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - Kommentar, Art. 40 Rnr. 8; T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig/R. Herzog (Hrsg.), Grundgesetz - Kommentar, Art. 40 Rnr. 27; N. Achterberg/M. Schulte in: H. v. MangoldtlFriedrich Klein/C. Starck (Hrsg.), Das Bonner Grundgesetz, Art. 40 Rnr. 62, die das Polizeirecht des Präsidenten auf all diejenigen Gebäude beziehen, in denen der Bundestag oder seine Teile zur Arbeit zusammen kommen. 294 T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig/R. Herzog (Hrsg.), Grundgesetz - Kommentar, Art. 40 Rnr. 24; H. Ritzel/ J. Bücker, Kommentar zur Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages, § 7 Abs. 2. Anm. 1b. 295 H. P. Schneider, in: R. Wassermann (Hrsg.), Kommentar zum Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland, Art. 40 Rnr. 13; K.-H. Rothaug, Die Leitungskompetenz des Bundestagspräsidenten, S. 60.; H. Ritzel! J. Bücker, Kommentar zur Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages, § 7 Abs. 2 Anm. lc. 296 Dies gilt nach h.M auch für Mitglieder des Parlaments, die einem geschäftsordnungsrechtlichen Ausschluß nicht nachkommen, vgl. für viele K. David, Verfassung für die Freie

B. Organe des Parlaments und ihre Verwaltungsaufgaben

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chen Geltungsbereich kann auf das zum polizeirechtlichen Handeln Gesagte verwiesen werden. Das Hausrecht wirkt nur gegenüber "Hausfremden", nicht gegenüber Abgeordneten und Regierungsvertretern 297 . Manifestation der Ausübung des Hausrechts ist der Erlaß einer Hausordnung und deren Durchsetzung 298 . Während für die vom Präsidenten im öffentlichen Interesse ausgeübte Polizeigewalt eine Verletzung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung vorliegen muß, übt der Parlamentspräsident hausrechtliche Kompetenzen im Interesse des Eigentümers schon bei Verletzung der Regeln der Hausordnung aus. Dies kann sich aber im Einzelfall überschneiden 299 . Die heute geltende Hausordnung stammt vom 11. 07. 1975 300 . b) Beschränkte Befugnisse zum verwaltenden Handeln

In einigen Vorschriften werden die Verwaltungsbefugnisse des Bundestagspräsidenten insofern beschränkt, als er nur dann handeln darf, wenn er vorher das Benehmen mit anderen Organen herstellt oder deren Zustimmung erhält.

und Hansestadt Hamburg, Art. 18 Rnr. 18; H. Ritzel/J. Bücker, Kommentar zur Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages, § 7 Abs. 2 Anm. lc; F.-L. Knemeyer, Öffentlich-rechtliches Hausrecht und Ordnungsgewalt, in: DÖV 1970, S. 596 (598); im übrigen greift im Fall der Tatbestandsverwirklichung des § 123 StGB auch das Polizeirecht des Parlamentspräsidenten, vgl. G. M. Köhler, Die Polizeigewalt des Parlamentspräsidenten im deutschen Staatsrecht, in: DVBI. 1992, S. 1577 (1578). 297 So die h.M., die unter Heranziehung zivilrechtlicher Grundsätze das Hausrecht auf sog. Hausfremde beschränkt, vgl. für viele H. Reinecke, Die Polizeigewalt des Bundestagspräsidenten, S. 25; K. Braun, Die Verfassung des Landes Baden-Württemberg - Kommentar, Art. 32 Rnr. 7; G. Geiler / K. Kleinrahm, Verfassung von Nordrhein-Westfalen - Kommentar, Art. 39 Anm. 6; F.-L. Knemeyer, Öffentlich-rechtliches Hausrecht und Ordnungsgewalt, in: DÖV 1970, S. 596 (601); a.A. K.-H. Rothaug, Die Leitungskompetenz des Bundestagspräsidenten, S. 61, mit der Begründung, daß durch diese Einschränkung das Hausrecht inhaltsleer wird, da lediglich "der Landstreicher, der das Bundeshaus zum Aufwärmen betritt" hausfremd sei"; so im Ergebnis auch H. Trossmann, Parlamentsrecht des Deutschen Bundestages - Kommentar, § 7 Anm. 36; H. v. Mangoldt/ Friedrich Klein, Das Bonner Grundgesetz Kommentar, Art. 40 Anm. V 1b, S. 918; H. Ritzel! J. Bücker, Kommentar zur Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages, § 7 Abs. 2 Anm. lc.; K. David, Verfassung für die Freie und Hansestadt Hamburg, Art. 18 Rnr. 18, will neben Besuchern auch Regierungsmitglieder erfaßt wissen. 298 G. M. Köhler, Die Polizeigewalt des Parlamentspräsidenten im deutschen Staatsrecht, in: DVBI. 1992, S. 1577 (1578). 299 Vgl. H. Reinecke, Die Polizeigewalt des Bundestagspräsidenten, S. 30. 300 Hausordnung des Bundestages vom 11. Juli 1975, abgedruckt in H. Ritzel! J. Bücker, Kommentar zur Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages, § 7 Anhang. 6*

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1. Kap.: Die Parlamentsverwaltung des Deutschen Bundestages

aa) Begriffsdefinition "Benehmen" bedeutet lediglich Fühlungnahme oder Anhörung, nicht aber Herstellung eines Einvernehmens 30I . Entscheidungen des Parlamentspräsidenten, bei denen das Benehmen anderer Organe notwendig ist, sind weder intern noch durch außenstehende Dritte unter Berufung auf eine Ablehnung durch eben diese Organe anfechtbar 302 . Die Organe können das Handeln des Präsidenten mit Hinweis auf ein erforderliches Benehmen nicht angreifen, wenn sie von seinem Handeln Kenntnis gehabt, aber nicht widersprochen haben 303 . Dagegen ist die Zustimmung eine Einwilligung eines Dritten zu einem fremden rechts geschäftlichen oder hoheitlichen Handeln, wobei sie sich im Bereich der Verwaltung als akzessorischer Akt eines Verwaltungsträgers zum hoheitlichen Handeln eines anderen Verwaltungsträgers zwecks der Kontrolle darstellt. Sie setzt eine Nichtidentität der erlassenden und der zustimmenden Instanz hinsichtlich der personellen Zusammensetzung voraus 304 . bb) Einzelfälle ( 1) Einstellung von Beamten des höheren Dienstes und leitenden Beamten

Will der Präsident seine Kompetenz aus § 176 BBG wahrnehmen und Beamte des höheren Dienstes305 ernennen, einstellen, entlassen oder in den Ruhestand versetzen, bedarf es nach dem in § 7 Abs. 4 Satz 2 und 3 i. Y.m. § 7 Abs. 4 Satz 4 I.Alt. GOBT zum Ausdruck kommenden Parlamentswillen des Benehmens mit seinen Stellvertretern, bei der Einstellung, Beförderung bzw. Höherstufung leitender Beamter306 nach § 7 Abs. 4 Satz 2 und 3 i.Y.m. § 7 Abs. 4 Satz 4 2.Alt. GOBT der Zustimmung des Präsidiums, welche durch Mehrheitsentschluß erteilt wird. (a) Entstehung von § 7 Abs. 4 GOBT Am Ende der 5. WP des Bundestages hatte sich der damalige Bundestagspräsident Kai-Uwe von Hassel für die Neubesetzung des Amtes des Bundestagsdirek301 Vgl. T. Maunz/G. Dürig, in: T. Maunz/G. Dürig/R. Herzog (Hrsg.), Grundgesetz Kommentar, Art. 89 Rnr. 62; B. Drews / G. Wacke / Klaus Vogel! W Martens, Gefahrenabwehr - Allgemeines Polizeirecht des Bundes und der Länder, S. 117. 302 J. Bücker, Präsident und Präsidium, in: H. P. Schneider / W. Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, S. 804. 303 B. Drews/G. Wacke/Klaus Vogel!W Martens, Gefahrenabwehr - Allgemeines Polizeirecht des Bundes und der Länder, S. 519. 304 H. Ritzel! J. Bücker, Kommentar zur Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages, § 7 Abs. 3. Anm. 4b aa; J. Bücker, Präsident und Präsidium, in: H. P. Schneider /w. Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, S. 804. 305 Beamte ab Regierungsrat (A 13) bis Regierungsdirektor (A 16). 306 Beamte ab Ministerialrat (A16 und B-Gruppe).

B. Organe des Parlaments und ihre Verwaltungsaufgaben

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tors durch Heinz Wiechmann entschieden, der zwecks Einarbeitung schon ab 01. 08. 1969 zur Bundestagsverwaltung abgeordnet wurde. Seine Ernennung sollte erst nach der Wahl zum 6. Deutschen Bundestag erfolgen. Diese brachte eine SPD/FDP- Koalition an die Regierung, wobei die CDU ICSU-Fraktion aber stärkste Partei blieb und somit von Hassel erneut zum Präsidenten gewählt wurde. Um aber in Personal angelegenheiten der Bundestagsverwaltung ein größeres Mitspracherecht zu erhalten, wurde die Geltung von § 7 Abs. 4 GOBT a.F. durch einen entsprechenden Vorschlag der Fraktionen von SPD und FDP zu Beginn der Wahlperiode suspendiert307 und in der 8.Sitzung am 05. 10. 1969 die heute gültige Fassung aufgrund eines gemeinsamen Antrags beschlossen 3 0 8 • Im Anschluß an diese Sitzung verweigerten die Vizepräsidenten der Koalitionsparteien der Wahl von Wiechmann zum Bundestagsdirektor ihre Zustimmung. Wiechmann wurde daraufhin von v.Hassel nicht ernannt, sondern vorzeitig pensioniert309 . (b) Rechtmäßigkeit des § 7 Abs. 4 GOBT An der Rechtmäßigkeit des § 7 Abs. 4 GOBT wurden bald Zweifel laut. Bei der Beratung des Einzelplans 02 in der Sitzung des Haushaltsausschusses des Bundestages äußerte der Vorsitzende die Vermutung, daß der Paragraph" verfassungswidrig" sei 31O • Es ist zunächst einmal umstritten, wie der Wortlaut des § 7 Abs. 4 GOBT in Satz 4, 2.Alt. auszulegen ist. Obwohl die "Zustimmung des Präsidiums" gefordert ist, kann von einer Kontrolle nichtidentischer Instanzen keine Rede sein, da der Parlamentspräsident nicht nur stimmberechtigtes Mitglied im Präsidium ist, sondern mit seiner Stimme sogar den Ausschlag geben kann. Durch diese zweifache Beteiligung des Präsidenten wird die Trennung zwischen verantwortlicher Entscheidung und akzessorischer Mitwirkung aufgehoben. Es liegen demnach keine zwei getrennten Akten, Entscheidung und Zustimmung, vor, sondern beide sind Teil einer einzigen Entscheidung, für welche die beteiligten Instanzen gleichermaßen und zusammen die Verantwortung tragen. Insofern wird das Personalentscheidungsrecht des Präsidenten zu einem Initiativ- oder Vorschlagsrecht deformiert 3ll . Zudem ist durch § 176 Beamtengesetz die Stellung des Bundestagspräsidenten als oberster Dienstherr der Bundestagsbeamten normiert. Dies ist insoweit eine Neuerung, als daß seit der "lex Forckenbeck" eine Rechtslage bestand, nach der 307 Vgl. Steno. Protokoll BT, 6. WP, 1. Sitzung vom 21. 10. 1969, S. 7; vgl. dazu U. Thaysen, Änderung der Befugnisse des Bundestagspräsidenten, in: ZParl. 1970, S. 41 (42). 308 Vgl. BT-Drs. IV /44; Steno. Protokoll BT, 6. WP, 8. Sitzung v. 05.10.1969, S. 2600. 309 Dreher in SZ vom 31. 12. 1969, "Alle Macht den Vizepräsidenten", zitiert nach J. Wermser, Der Bundestagspräsident, S. 92 f. 310 J. Wermser, Der Bundestagspräsident, S. 93. 311 So auch H. Ritzel/J. Bücker, Kommentar zur Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages, § 7 Abs. 4 Anm. 4a.

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I. Kap.: Die Parlamentsverwaltung des Deutschen Bundestages

die Reichstagsbeamten die Rechte und Pflichten der Reichsbeamten inne hatten 312 . Das Beamtengesetz kann nur aufgrund eines formellen Gesetzes geändert werden; die GOBT aber ist, wie oben gezeigt, kein solches Gesetz und kann daher in ihrer Außenwirkung, insbesondere im Verhältnis zu den betroffenen Beamten, die Rechte des Präsidenten aus § 176 BBG nicht einschränken. Insoweit ist § 7 Abs. 4 Satz 4 GOBT rechtlich unwirksam 313 . Trifft der Präsident eine Maßnahme ohne die in der GOBT vorgesehene Mitwirkung des Präsidiums, so ist sie dennoch voll wirksam und nicht einmal anfechtbar314 . Eine interne Bindung besteht rechtlich insoweit nicht, als daß eine Nichtbeachtung keine unmittelbaren Sanktionen gegen den Präsidenten auslöst. Dennoch bleibt diese Norm Ausdruck des politischen Willens, den Vizepräsidenten des Bundestages maßgeblichen Einfluß auf die Personalentscheidungen zu geben 31s . Aus politischen und praktischen Erwägungen und im Hinblick auf die Notwendigkeit einer vertrauensvollen Zusammenarbeit im Präsidium, wird der Präsident diese Einschränkung als "nobile officium" beriicksichtigen 316 . Rechtlich unproblematisch erscheint dagegen, daß der Präsident sich in bestimmten Fällen mit seinen Stellvertretern ins Benehmen setzen muß, da er das Letztentscheidungsrecht behält, welches ihm nach § 176 BBG zusteht 31 ? (2) Exkurs: Der Bundestagsdirektor

Unter diese Bestimmung fällt auch, wie bereits erwähnt, die Ernennung des Bundestagsdirektors. Aufgrund seiner Doppelstellung als oberster Repräsentant des Parlaments einerseits und als Chef einer obersten Bundesbehörde andererseits hat der Bundestagspräsident die Ausführung eines Teils seiner letztgenannten Aufgabe dem Direktor beim Bundestag übertragen und sich auf die Festlegung von 312 Vgl. § 156 Satz 2 RBG von 1873 i. d. F. vom 17.05. 1907, dazu auch J. Hatschek, Das Parlamentsrecht des Deutschen Reiches, S. 250 ff.; K.-H. Mattem, Zum Begriff des Bundestagsbeamten, in: DÖV 1953, S. 7 ff. 313 So auch das Gutachten des Wissenschaftlichen Dienstes des BT vom 03.05. 1971, welches zur Beseitigung dieses Zustandes vorschlägt, das Präsidium durch Gesetz auf Vorschlag des Präsidenten mit der Entscheidungsbefugnis über die Ernennung der leitenden Beamten zu betrauen, während für die Ernennung i.e.S. der Präsident zuständig bleiben soll. 314 Vgl. E. Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrecht, Bd. 1 Allgemeiner Teil, S. 229. 315 J. Wermser, Der Bundestagspräsident, S. 93. 316 H. Ritzel! J. Bücker, Kommentar zur Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages, § 7 Abs. 4 Anm. 4b.; a.A. wohl H. Trossmann, Parlamentsrecht des Deutschen Bundestages Kommentar, S. 60 Rnr. 43.3. und J. Bücker, Präsident und Präsidium, in: H. P. Schneider / W. Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, S. 800, die ohne Begründung eine interne Bindung des Präsidenten voraussetzen. 317 Vgl. H. Borgs-Maciejewski, Parlamentsorganisation - Institutionen des Bundestages und ihre Aufgaben, S. 59 f.; F. Edinger, Wahl und Besetzung parlamentarischer Gremien, S.164.

B. Organe des Parlaments und ihre Verwaltungsaufgaben

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Grundsätzen für die Durchführung von Verwaltungsgeschäften beschränke l8 . Dem Bundestagsdirektor kommt als höchstem Parlamentsbeamten eine vergleichbare DoppelsteIlung zu, wie dem Bundestagspräsidenten. Zum einen ist er ständiger Vertreter des Präsidenten im Bereich der Bundestagsverwaltung, leitet diese als Vorgesetzter aller dort Beschäftigten und ist nur dem Präsidenten gegenüber verantwortlich bzw. von diesem weisungsabhängig, zum anderen berät er den Präsidenten, aber auch das gesamte Präsidium und den Ältestenrat bei ihren parlamentarischen Leitungskompetenzen, z. B. bei der Auslegung der Geschäftsordnung 319 . Die Unterstützung des Präsidenten in der täglichen Parlaments arbeit findet ihren Ausdruck beispielsweise in der Vorbereitung der Plenarsitzung. Zur Vorbereitung der Tagesordnung im Auftrag des Präsidenten gehören eine Vielzahl von Tätigkeiten, u. a. laufende Kontakte zu den Ressorts der Regierung, den Fraktionen und nicht selten auch Fühlungnahme mit dem Bundesrat oder anderen an der Gesetzgebung beteiligten Organen. In der Plenarsitzung steht der Direktor beim Bundestag dem Präsidenten zur Verfügung, um gegebenenfalls parlaments- und geschäftsordnungsrechtliche Fragen beantworten zu können 32o . Pfitzer nennt als die an ihn gestellten persönliche Anforderungen, "daß der erste Beamte des Bundestags politisch mitdenkt und auch zu eigener Vorstellung fähig ist. Er muß die politische Orientierung der verschiedenen politischen Kräfte und deren Ziele kennen oder mindestens deren Richtung einzuschätzen wissen ,,321. Ansätze, die Stelle des Direktors beim Bundestag als Staatssekretär auszuweisen, sind daran gescheitert, daß er, obwohl politischer Beamter im weitesten Sinne des Wortes, in der Vertretung des Bundestagspräsidenten nur verwaltende, nicht aber politische Kompetenzen wahrzunehmen hat 322 .

(3) Einstellung nichtbeamteter Bediensteter Für die nichtbeamteten Bediensteten enthält § 7 Abs. 4 GOBT die Erforderlichkeit des Benehmens mit den Stellvertretern für die Einstellung und Entlassung der 318 J. Jekewitz, Organisation und Funktion der Verwaltung des Deutschen Bundestages, in: DVBI. 1969,513 (514). 319 Vgl. P. Schindler, Die Verwaltung des Bundestages, in: P. Schneider / W. Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, S. 840 Rnr. 30; H. Roeskens, Die Verwaltung des Deutschen Bundestages, in: E. Busch, FS für H. Schellknecht zum 65. Geburtstag, S. 85 (89); A. Pfitzer, Position und Verantwortung des Bundestagsdirektors, in: E. Busch, FS für H. Schellknecht zum 65. Geburtstag, S. 77 (80). 320 J. Jekewitz, Organisation und Funktion der Verwaltung des Deutschen Bundestages, in: DVBI. 1969, S. 513 (514); A. Pfitzer, Position und Verantwortung des BundestagsdirektOfs, in: E. Busch, FS für H. Schellknecht zum 65. Geburtstag, S. 77 (79). 321 A. Pfitzer, Position und Verantwortung des Bundestagsdirektors, in: E. Busch, FS für H. Schell knecht zum 65. Geburtstag, S. 77 (79). 322 J. Jekewitz, Organisation und Funktion der Verwaltung des Deutschen Bundestages, in: DVBI. 1969, S. 513 (514).

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1. Kap.: Die Parlamentsverwaltung des Deutschen Bundestages

nach Vergütungs gruppe Ha - I eingestuften Angestellten. Der Zustimmung des Präsidiums bedarf es bei der Einstellung, Höhergruppierung oder Entlassung von Angestellten, die nach ADO besoldet werden und von daher mit leitenden Beamten vergleichbar sind. Ähnliche Probleme wie bei der Beschränkung der Befugnisse des Präsidenten im Hinblick auf Beamte ergeben sich dabei jedoch nicht, da die privatrechtliche Vertretungsmacht des Präsidenten erst in § 7 Abs. I der GOBT begründet wird und daher auch für bestimmte Erklärungen durch die GOBT wirksam wieder eingeschränkt werden kann. Bei einem Fehlen der Zustimmung des Präsidiums wäre das betreffende Dienstverhältnis nach § 177 BGB schwebend unwirksam. Eine Einschränkung erfährt diese Zustimmungsbedürftigkeit lediglich bei der Höhergruppierung, die der Arbeitgeber bei bestimmten Voraussetzungen nach § 23 Abs. 2 BAT verpflichtet ist, unverzüglich vorzunehmen. Die Zustimmung hat dabei nur deklaratorische Wirkung 323 . (4) Abschluß von Verträgen mit erheblicher Bedeutung

Für den Abschluß von Verträgen mit erheblicher Bedeutung muß der Bundestagspräsident nach § 7 Abs. 3 S. 1 GOBT das Benehmen mit seinen Stellvertretern herstellen. Für die Feststellung, wann ein Vertrag erhebliche Bedeutung hat, gilt das oben gesagte.

11. Das Präsidium 1. Historischer Abriß und rechtliche Einordnung

Während es im Kaiserreich ein Kollegium, welches Präsidium hieß, nicht gegeben hat 324 , entstand ein solches während der Weimarer Republik durch parlamentarische Übung und wuchs kontinuierlich in seiner Bedeutung 325 . Im Grundgesetz taucht heute das Präsidium nicht mehr auf. Der Entwurf von Herrenchiemsee sah zunächst noch Art. 50 Abs. I noch als zukünftiger Art. 40 Abs. 1 GG mit dem Wortlaut "Der Bundestag wählt sein Präsidium, bestehend aus dem Präsidenten, dessen Stellvertretern und den Schriftführern" vor. Ein solcher Absatz wurde aber in der 20. Sitzung des Organisationsausschusses des Parlamentarischen Rates am 05. 11. 1948 wieder verworfen 326 . Auch Art 49 a.F. GG, der den Begriff "Präsi323 Vg!. H. ClemenslO. ScheuringlW SteingenlG. GörnerlW Opalke, Kommentar zum BAT, § 23 Er!. Nr. I. 324 Vg!. dazu K. Pereis, Das autonome Reichstagsrecht, S. 18. 325 W Zeh, Bundestagsverwaltung, in: K. Jeserich/H. Pohl/G.-C. von Unruh, Deutsche Verwaltungsgeschichte Bd. V, S. 407 Fn. 41. 326 Kurzprotokoll des Org. Ausschusses des PariR, 20. Sitzung vom 05. 11. 1948, Anlage 1.

B. Organe des Parlaments und ihre Verwaltungsaufgaben

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dium" verwendete, ohne damit festzulegen, was das Grundgesetz darunter verstehe 27 , ist inzwischen aufgehoben worden 328 . Die Zusammensetzung des Präsidiums ergibt sich heute aus § 5 GOBT, wonach dieses Gremium des Bundestages aus dem Präsidenten und seinen Stellvertretern besteht. Die Anzahl der Stellvertreter ist dabei nicht festgelegt, aber aus dem Plural in Art. 40 Abs. 1 GG, der von "dessen Stellvertretern" spricht, und verschiedenen Rechtsnormen der GOBT329 läßt sich erschließen, daß es wenigstens zwei seien müssen 330 . Über die tatsächliche Anzahl entscheidet der Bundestag von Fall zu Fa1l 33 !.

2. Verwaltende Aufgaben

a) Aufgaben in der GOBT

Neben der in § 7 Abs. 4 Satz 4 übertragenen und auch rechtlich durchsetzbaren Kompetenz, über die Anstellung der Angestellten der Bundestagsverwaltung im höheren Dienst zu entscheiden, und der nicht rechtlich aber in der Parlamentspraxis bestehenden Befugnis, die Beamten des höheren Dienstes anzustellen, weist die GOBT dem Präsidium keine weitere Verwaltungsaufgaben zu. So ist der § 117 Abs. 3 a.F. GOBT, der vor 1980 dem Präsidium die Weisungsbefugnis darüber zuwies, ob Aufnahmen der Bundestagssitzungen, abgesehen von den stenographischen Berichten, im Archiv aufbewahrt werden sollten, durch Beschluß des Bundestages vom 25. 06. 1980 nicht wieder aufgenommen worden. Der jetzige § 116 entspricht zwar inhaltlich dem § 117 Abs. 3 a.F., entbehrt aber der Kompetenzzuweisung insofern, als sich das Präsidium nie mit dieser Aufgabe befaßt hatte 332 .

327 "Für die Mitglieder des Präsidiums, des ständigen Ausschusses für Auswärtige Angelegenheiten und des Ausschusses für Verteidigung sowie für deren erste Stellvertreter gelten die Art 46, 47 und die Absätze 2 und 3 des Artikels 48 auch für die Zeit zwischen zwei Wahlperioden". 328 Art I NI. 3 des 33. Gesetzes zur Änderung des GG vom 23.08. 1976. 329 §§ 2 Abs. 1,5,6,7 Abs. 2 Satz 2, 7 Abs. 4 Satz 4,/ Abs. 6 und 8 Abs. 2 GOBT. 330 Vgl. F. Edinger, Wahl und Besetzung parlamentarischer Gremien, S. 167. 331 Für die parlamentarischen Auseinandersetzungen um diese Frage, vgl. J. Bücker, Präsident und Präsidium, in: H. P. Schneider / W. Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, S. 803 Rnr. 24.; F. Edinger, Wahl und Besetzung parlamentarischer Gremien, S. 167 f. 332 H. Trossmann/H.-J. Roll, Parlamentsrecht des Deutschen Bundestages - Kommentar (Erg.Bd), § 116 Anm. 3; H. Ritzel/J. Bücker, Kommentar zur Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages, § 5 Anm. b.

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I. Kap.: Die Parlamentsverwaltung des Deutschen Bundestages

b) Aufgaben im PartG

Eine dem Präsidium vom Gesetzgeber zugewiesene Aufgabe ist die Mitwirkung an Entscheidungen, die den staatlichen Anteil der Parteienfinanzierung betreffen. Nach § 22a PartG setzt das Präsidium die Beträge für den Chancenausgleich unter den Parteien fest, fordert gemäß § 23a PartG rechtswidrig erlangte Spenden, welche die Parteien erstatten müssen, ein und entscheidet, an welche mildtätigen, kirchlichen, religiösen oder wissenschaftlichen Einrichtungen das Geld weitergeleitet wird. Bücker nennt diese Funktion mit Recht politisch diffizil, durch sie wird dem Präsidium nicht nur Kompetenzen hinsichtlich gar nicht im Bundestag vertretener Parteien zugewiesen, sondern auch ein durch die Geschäftsordnungsautonomie geschaffenes Parlamentsorgan auf Dauer als existent gestellt. Wahrend es im Innenverhältnis nur mit geringen Befugnissen ausgestattet ist, werden dem Präsidium durch das PartG für außenstehende Dritte rechtlich bindende Konsequenzen zugewiesen 333 .

III. Ältestenrat 1. Historischer Abriß und rechtliche Einordnung

Seinen historischen Ursprung hat der Ältestenrat im "Seniorenkonvent", der Mitte der sechziger Jahre des vorigen Jahrhunderts im Preußischen Abgeordnetenhaus und im Reichstag entstand und als Versammlung der Parteiführer unter einem eigenen Vorsitzenden tagte. Für diese Versammlung gab es zunächst keine Rechtsgrundlage, sie entstand vielmehr durch den parlamentarischen Brauch. Erst seit 1884 war der erste Vizepräsident, seit 1899 der Reichstagspräsident Vorsitzender des Seniorenkonvents, allerdings ohne Stimmrecht. Nachdem der Seniorenkonvent sich bis 1893 aus je einem Mitglied derjenigen Fraktionen bestand, die über mindestens fünfzehn Mitglieder verfügten und so in der Mitgliederzahl zwischen fünf und zehn schwankte, richtete sich die Zahl seiner Mitglieder nach der Stärke der Fraktionen. Im Reichstag wurde der Seniorenkonvent erst in der GO vom 12. 12. 1922 normiert, während er in den Geschäftsordnungen einiger Länderparlamente schon zu Beginn des Jahrhunderts eine Rechtsgrundlage erhalten hatte 334 .

333 J. Bücker, Präsident und Präsidium, in: H. P. Schneider / W. Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, S. 807. 334 Zur geschichtlichen Entwicklung vgl. N. Achterberg, Parlamentsrecht, S. 130; J. Hatschek, Das Parlamentsrecht des Deutschen Reiches, S. 175 ff.; A. Maibaum, Der Ältestenrat des Bundestages, S. 1-26; Harald Franke, Vom Seniorenkonvent zum Ältestenrat, S. 3168; H.-A. Roll, Der Ältestenrat, in: H. P. Schneider/Wo Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, S. 809 f. Rn. 1-4.

B. Organe des Parlaments und ihre Verwaltungsaufgaben

91

Heute sind Zusammensetzung und Aufgaben des Ältestenrats zwar nicht in Art. 40 GG erwähnt, dafür aber in § 6 GOBT festgeschrieben, wobei die grundlegende Eigenschaft die beratende Funktion im Rahmen der durch § 6 Abs. 2 beschriebenen Kompetenzen bildet. Als interner Lenkungsausschuß für die Vorbereitung aller Geschäfte des Bundestages führt der Ältestenrat den Präsidenten, seine Stellvertreter und 23 weitere nach Fraktionsproporz gewählte Abgeordnete zusammen 335 . Auch ein Vertreter der Bundesregierung nimmt an den Sitzungen des Ältestenrats teil, ohne jedoch stimmberechtigt zu sein 336 oder anderweitigen Einfluß auf das Kräfteverhältnis zu haben 337 .

2. Der Ältestenrat als verwaltendes Beschlußorgan

Im deutlichen Gegensatz zu seinem geschichtlich verstandenen Sinn als Beratungsorgan steht die Wahrnehmung jener Aufgaben, die dem Ältestenrat zum einen seit der Änderung der GOBT 1969 durch die damals neu gestalteten Vorschriften des § 6 Abs. 3 und § 6 Abs. 4 GOBT, zum anderen durch Abgeordneten- und Bundeswahlgesetz zugewiesen wurden 338 . Der Ältestenrat des Bundestages hat dadurch seinen Charakter hin zu einem kollegialen (Selbst)verwaltungsorgan gewandelt 339 . Die in § 6 Abs. 3 GOBT aufgezählten Aufgaben wurden erst durch die Parlamentsreform 1969 dem Ältestenrat überantwortet. Zuvor wurden sie vom Vorstand des Bundestages erfüllt, der danach abgeschafft wurde 34o . Schon 1962 zeichnete sich eine solche Entwicklung ab, als durch die Änderung der Geschäftsordnung der Vorstand, der bis dahin ausschließlich aus dem Präsidenten, den Vizepräsidenten und den Schriftführern bestand341 , um die Parlamentarischen Geschäftsführer 335 Im 12. Deutschen Bundestag konnten aufgrund Plenarbeschlusses vom 21. 02. 1991 auch die Gruppe POS/Linke Liste als auch die Gruppe Bündnis 90/DIE GRÜNEN je ein Mitglied in den Ältestenrat entsenden, vgl. D. Engels, Organisation und Arbeitsweise des Deutschen Bundestages, in: R. Gf. von Westphalen (Hrsg.), Parlamentslehre, S. 224 Fn. 3; auch W Zeh, Gliederung und Organe des Bundestages, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland Bd. 2, Anm. 36. 336 V gl. R. P. Dach, in: R. Dolzer / Klaus Vogel (Hrsg.), Kommentar zum Bonner Grundgesetz, Art. 40 Rnr. 125. 337 So aber H. P. Schneider, in: R. Wassermann (Hrsg.), Kommentar zum Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland, Art 40 Rnr. 7. 338 Zum Handeln des Ältestenrates als Beschlußorgan vgl. auch A. Maibaum, Der Ältestenrat des Bundestages, S. 130 ff.; Harald Franke, Vom Seniorenkonvent des Reichstages zum Ältestenrat des Bundestages, S. 102 ff. 339 H. -A. Roll, Der Ältestenrat, in: H. P. Schneider / W. Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, S. 822 Rnr. 40. 340 Zu der Änderung: Mommer in Parlament Nr. 35/36 vom 30. 08. 1969, S. 6. 341 § 14 Abs. 1 S. 1 GORT 1922; § 6 Abs. 1 S. 1 GOBT 1951.

1. Kap.: Die Parlaments verwaltung des Deutschen Bundestages

92

jeder Fraktion erweitert wurde 342 . Fortan besaßen Ältestenrat und Vorstand dieselbe Personal struktur. So ist die 1969 getroffene Regelung als logischen Folge der Entwicklung zu verstehen 343 .

a) Verwaltung der inneren Angelegenheiten des Bundestages Nach § 6 Abs. 3 beschließt der Ältestenrat über die inneren Angelegenheiten des Bundestages, soweit sie nicht in die Zuständigkeit des Präsidenten oder des Präsidiums fallen. Schon aus den Formulierungen "beschließt", bzw. "stellt auf' und "verfügt" (§ 6 Abs. 4 GOBT) ergibt sich, daß der Ältestenrat hier als Beschlußorgan tätig wird, also nach Abstimmung mit Mehrheit beschließt 344 .

aa) Begriffsdefinition Eine Definition oder enumerative Aufzählung dieser inneren Angelegenheiten enthält die GOBT nicht. Die in § 6 Abs. 3 und Abs. 4 GOBT aufgeführten Kompetenzen für Raumverteilung, Haushaltseinzelplanaufstellung und Bibliotheksverwaltung sind nur als Beispiele zu werten sind 345 . Inhaltlich untergliedern sich die inneren Angelegenheiten in die beiden Bereiche "Hausverwaltung" und ;,Parlamentsverwaltung,,346. Trossmann versteht die Kompetenz des Ältestenrats als überwiegend dem reinen Verwaltungsbereich zuzurechnende Funktionen und will so eine klare Trennung zwischen dem Verwaltungs- und dem Parlamentsbereich erreichen 347 . Bücker dagegen läßt die inneren Angelegenheiten "alle für die Funktionsfähigkeit des Parlaments erforderlichen Maßnahmen, die sowohl den parlamentarischen wie den Verwaltungsbereich betreffen", umfassen 348 . Dies ist insofern zutreffend, als die Entscheidungen des Ältestenrats, mögen sie auch den verwaltenden Bereich BGBI. 1962 I S. 1. So auch A. Maibaum, Der Ältestenrat des Bundestages, S. 131. 344 H. Ritzel! J. Bücker, Kommentar zur Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages, § 6 Abs. 3 Anm. 3b. 345 H.-A. Roll, Der Ältestenrat, in: H. P. Schneider /W. Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, S. 823 Rnr. 42; H. Ritzel! J. Bücker, Kommentar zur Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages, § 6 Abs. 3 Anm. 1b. 346 V gl. Kleinschnittger, Die rechtliche Stellung des Bundestagspräsidenten, S. 150: Fragen der "Hausverwaltung" betreffen nur mittelbar die parlamentarische Tatigkeit (z. B. Raumverteilung, Aufgabenverteilung der Bundestagsverwaltung), während die "Parlamentsverwaltung" die unmittelbare parlamentarische Arbeit organisiert ( z. B. Protokolldienste). 347 H. Trossmann, Parlamentsrecht des Deutschen Bundestages - Kommentar, § 6 Rnr. 7. 348 H. Ritzel! J. Bücker, Kommentar zur Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages, § 6 Abs. 3 Anm. 1b. 342

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B. Organe des Parlaments und ihre Verwaltungsaufgaben

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betreffen, solange keine Außenwirkung entfalten, wie sie schon ihrem Wortlaut nach zu den "inneren Angelegenheiten" gehören. Der Geschäftsordnungsgeber hat hier gerade keine Unterscheidung oder Eingrenzung vorgenommen. Weitergehende verwaltende Entscheidungen des Ältestenrates bedürften einer zusätzlichen, gesetzlichen Rechtsgrundlage. Sie fallen deshalb nicht unter diese Regelung. Auch in der Praxis werden die "inneren Angelegenheiten" umfassend verstanden. bb) Beschränkung der Verwaltungsfunktionen Beschränkt wird der Ältestenrat in der Ausübung dieser Funktion durch den Präsidialvorbehalt, insbesondere hinsichtlich der bereits oben aufgezählten Kompetenzen von Präsidium und Bundestagspräsidenten. Problematisch gestaltet sich das Verhältnis der in § 7 Abs. I GOBT normierten umfangreichen Geschäftsvertretungsbefugnis des Bundestagspräsidenten zum § 6 Abs. 3 S. I GOBT, der den Ältestenrat dort nur subsidiär tätig werden läßt. Wie gezeigt, gehören zur Pflicht des Präsidenten nach § 7 Abs. I GOBT, die Arbeit des Bundestages zu fördern, sowie sämtliche organisatorische Maßnahmen. Nach MAIBAUM schließt dieses weite Betätigungsfeld des Bundestagspräsidenten dem Wortlaut des § 6 Abs. 3 S. I. GOBT nach den Ältestenrat von der Entscheidung formal aus und eröffnet lediglich die Möglichkeit, im Rahmen der Unterstützungsfunktion des Ältestenrates nach § 6 Abs. 2 S. I GOBT über die präsidialen Maßnahmen zu beraten und so auf den Inhalt Einfluß zu nehmen 349 . Widersprüchlich äußert sich Bücker, wenn er einerseits ausführt, § 7 Abs. 1 S. 2 umfasse auch "die in der Bundestagsverwaltung anfallenden Routinearbeiten ", andererseits über § 6 Abs. 3 S. 1 "alle für die Funktionsfähigkeit des Parlaments erforderlichen Maßnahmen, die sowohl den parlamentarischen wie den Verwaltungsbereich betreffen" dem Ältestenrat zuordnet 35o . Rechtlich eindeutig qualifiziert dies Roll, der einen Vorbehalt i. S. d. § 6 Abs. 2 S. I GOBT nur in solchen Normen der GOBT begründet sieht, aus der sich spezielle Geschäftsführungskompetenzen des Bundestagspräsidenten ableiten lassen. Die Generalklausel erfülle diese Voraussetzung nicht351 . Roll ist zuzustimmen, da andernfalls die in § 6 Abs. 3 GOBT zum Ausdruck kommende Zuständigkeitszuweisung an den Ältestenrat für innere Angelegenheiten leerläuft. Der Wille des Parlaments ist aber gerade eine Teilung der ZuständigA. Maibaum, Der Ältestenrat des Bundestages, S. 134 f. H. Ritzel! J. Bücker, Kommentar zur Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages, § 7 Abs. I Anm. I f. und § 6 Abs. 3 Anm. Ib. 351 H.-A. Roll, Der Ältestenrat, in: H. P. Schneider/Wo Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, S. 822 Rnr. 41, wobei der Verweis auf H. Trossmann, Parlamentsrecht des Deutschen Bundestages - Kommentar, § 7 Rnr. 10 insofern irreleitet, als daß dieser in § 7 Abs. I GOBT keine Generalklausel erblickt. 349

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1. Kap.: Die Parlamentsverwaltung des Deutschen Bundestages

keiten insoweit, als der Präsident durch § 7 Abs. 1 GOBT außerhalb von Plenarsitzungen für alle Aufgaben im parlamentarischen Bereich zuständig ist, für die keine andere Regelung getroffen wurde 352 , während der Ältestenrat durch § 6 Abs. 3 GOBT, alle diejenigen inneren Angelegenheiten zugewiesen erhält, die nicht speziell den Präsidenten oder das Präsidium ermächtigen. Diese Ansicht wird durch die parlamentarische Praxis gestützt, denn der Ältestenrat nimmt über die in § 6 Abs. 3 und Abs. 4 aufgezählten Befugnisse hinsichtlich Raumverteilung, Bibliothek, Archiv und Dokumentation hinaus eine Beschlußbefugnis in sämtlichen Bereichen der Bundestagsverwaltung wahr. Eine zweite Einschränkung erfährt der Ältestenrat im Parlamentsrecht bei der Wahrnehmung der Aufgaben aus § 6 Abs. 3 S. 1 GOBT durch den Parlamentsvorbehalt. Aus dem in Art 40 Abs. 1 GG gewährleisteten Recht auf Parlamentsautonomie ergibt sich, daß der Bundestag in Form von Plenarbeschlüssen jederzeit seine Verwaltung selbst in die Hand nehmen kann 353 , insbesondere wenn eine vom Ältestenrat auf § 6 Abs. 3 S. 1 GOBT gestützte Maßnahme innerhalb der Fraktionen umstritten ist. In der Praxis kommt dies höchst selten vor, da die Mehrheitsverhältnisse in Plenum und Ältestenrat gemäß § 12 GOBT identisch sind. cc) Wahrnehmung der inneren Angelegenheiten Abgesehen von den in § 6 Abs. 3 S. 2 und 3 beispielhaft aufgeführten Aufgaben, die dem Ältestenrat als Beschlußorgan obliegen, sind in der GOBT keine weiteren Normen dieser Art zu finden. Eine enumerative Nennung ist auch deshalb nicht möglich, weil der gesamte Verwaltungsbereich einer ständigen inhaltlichen Veränderung unterliegt. Dies gilt insbesondere im Bereich der Datenverarbeitung, wo technische Neuerungen eine flexible und ausbaufähige Verwaltungsorganisation verlangen 354 . Der Ältestenrat faßt, wie schon gezeigt, Beschlüsse in sämtlichen Bereichen der Bundestagsverwaltung, so u. a. über bauliche Maßnahmen am Parlamentsgebäude ebenso wie über die Zulassung von Besuchergruppen, die Benutzung der Fahrbereitschaft und die Erteilung von Hausausweisen für die Gebäude des Bundestages 355 . Um diese vielfältigen Selbstverwaltungsaufgaben leisten zu können, hat der Ältestenrat seit der 6. Wahlperiode Kommissionen eingerichtet, die in den verschie352 So auch H. Trossmann, Parlamentsrecht des Deutschen Bundestages - Kommentar, § 7 Rnr. 10. 353 T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig/R. Herzog (Hrsg.), Grundgesetz - Kommentar, Art. 40 Rnr. I; H.Trossmann, Parlamentsrecht des Deutschen Bundestages - Kommentar, § 6 Rnr.7.11. 354 Vgl. dazu H. Voigtländer, Verwaltung des Deutschen Bundestages, in: H.-H. Röhring/ K. Sontheimer, Handbuch des deutschen Parlamentarismus, S. 503. 355 A. Maibaum, Der Ältestenrat des Bundestages, S. 137; W lsmayr, Der Deutsche Bundestag, S. 184.

B. Organe des Parlaments und ihre Verwaltungsaufgaben

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denen Bereichen Beschlußvorlagen für den Ältestenrat ausarbeiten 356 und denen auch Mitglieder des Bundestages angehören können, die nicht solche des Ältestenrates sind, gelegentlich sogar als Kommissionsvorsitzende 357 . Für das Parlament besonders wichtige Kommissionen oder solche, bei denen ein persönliches Interesse besteht, werden vom Präsidenten oder einem seiner Stellvertreter geleitee 58 . Ein "ständiger Unterausschuß" für Bibliothek, Archiv und Dokumentation ist durch § 6 Abs. 4 GOBT vorgegeben, jedoch kann heute der Ältestenrat anerkanntermaßen für alle Verwaltungsangelegenheiten solche Kommissionen in beliebiger Anzahl autonom einsetzen 359 .

dd) Aufstellung des Haushaltsplanes des Bundestages § 6 Abs. 3 S. 3 GOBT weist dem Ältestenrat die Aufgabe zu, den Voranschlag des Haushaltsplanes aufzustellen. Der Haushaltsplan des Bundes bildet mit seinem Einzelplan 02 die Basis für die Finanzwirtschaft der Bundestagsverwaltung 36o . Durch ihn wird festgestellt, welche Mittel dem Parlament zur Erfüllung seiner spezifischen Aufgaben aus dem Gesamthaushalt zukommen. Die Zurverfügungstellung dieser Mittel ist notwendige Voraussetzung dafür, daß der Bundestag seinen parlamentarischen Aufgaben nachkommen kann 361 . Der Bundestag wird haushaltsrechtlich wie ein Ressort behandelt, kann also seinen Haushalt nicht selbst be356 Zu Beginn der 13. Wahlperiode wurden folgende Kommissionen des Ältestenrates eingesetzt: I. Kom. für die Rechtsstellung des Abgeordneten, 2. Kom. für die Raumverteilung, 3. Kom. für die Angelegenheiten von Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern, 4. Kom. für soziale, dienst- und tarifrechtliche Fragen im Zusammenhang mit der Verlegung des Parlamentssitzes nach Berlin, 5. Kom. für die Verlegung des Bundestages von Bonn nach Berlin und für Bauangelegenheiten des Bundestages in Bonn, 6. Kom. für den Einsatz neuer Informations- und Kommunikationstechniken und -medien, 7. Kom. für innere Angelegenheiten des Bundestages gemäß § 6 Abs. 4 GOBT sowie 8. der Kunstbeirat, vgl. H. Ritzel! J. Bücker, Kommentar zur Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages, § 6 Abs. 4 Anm. d; zur Statistik vgl. P. Schindler, Datenhandbuch zur Geschichte des Deutschen Bundestages 1949-1982, S. 228; P. Schindler, Datenhandbuch zur Geschichte des Deutschen Bundestages 1983-1991, S. 270 f.; W lsmayr, Der Deutsche Bundestag, S. 184 Fn. 137. 357 Vgl. N. Achterberg, Parlamentsrecht S. 132; H.-A. Roll, Der Ältestenrat, in: H. P. Schneider I W. Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, S. 814 Rnr. 18. 358 R. P. Dach, in: R. Dolzer/Klaus Vogel (Hrsg.), Kommentar zum Bonner Grundgesetz, Art. 40 Rnr. 134. 359 H. Borgs-Maciejewski, Parlamentsorganisation - Institutionen des Bundestages und ihre Aufgaben, S. 60; N. Achterberg, Parlamentsrecht, S. 132; K. Lohmann, Der Deutsche Bundestag, S. 12; D. Engels, Organisation und Arbeitsweise des Deutschen Bundestages, in: R. Gf. von Westphalen (Hrsg.), Parlamentslehre, S. 226. 360 K. Sontheimer, Haushalt und Haushaltsplan, in: H.-H. Röhring I K. Sontheimer, Handbuch des deutschen Parlamentarismus, S. 191. 361 A. Maibaum, Der Ältestenrat des Bundestages, S. 140.

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1. Kap.: Die ParJamentsverwaltung des Deutschen Bundestages

schließen 362 . Zwar wird der Gesamtplan gemäß Art. 110 GG als Gesetz vom Bundestag festgestellt, die Einbringung des Entwurfes aber obliegt der Bundesregierung 363 . Die Grundlage für die Erstellung des jeweiligen Einzelplanes bildet gemäß § 27 Abs. 1 BHO der "Voranschlag", der dem Bundesminister der Finanzen durch die dafür "zuständigen Stellen" zu Beginn des Haushaltsjahres übersendet wird 364 . In § 28 Abs. 3 BHO ist in diesem Zusammenhang u. a. von den Voranschlägen des Präsidenten des Bundestages die Rede 365 , so daß der Voranschlag des Einzelplanes 02 dem Wortlaut nach dem Parlamentspräsidenten als zuständige Stelle i. S. d. § 27 Abs. 1 BHO sein könnte 366 . Nach einhelliger Ansicht der Literatur aber hat der Bundestag durch § 6 Abs. 3 GOBT den Ältestenrat als "zuständige Stelle" im Sinne der BHO festgelege 67 . Ritzel/Bücker begründen diese Festlegung mit der kraft autonomer Satzungsgewalt fixierten Form. Sie mache die Aufstellung des Voranschlages durch den Ältestenrat für den Präsidenten verbindlich, womit der vom Ältestenrat erstellte Voranschlag zum Voranschlag des Präsidenten werde 368 . Eine solche Interpretation verstößt gegen die BHO, aus der klar hervorgeht, daß die zuständige Stelle für den Voranschlag nicht im Ältestenrat, sondern im Bundestagspräsidenten als Dienstherr der obersten Bundesbehörde "Parlamentsverwaltung" zu sehen ist. Nur diese Zuordnung wird auch vom Willen des Gesetzgebers beim Erlaß der BHO getragen. So wurden die für den Voranschlag "zuständigen Stellen" in § 27 Abs. 1 S. 1 BHO auf alle die in § 28 Abs. 3 und § 29 Abs. 3 BHO aufgezählten, nicht zur Bundesregierung gehörigen Stellen erstreckt, die eigene Einze1pläne aufzustellen haben. Der Gesetzgeber erklärt dabei: "Soweit es sich um die Beifügung von Teilen der Voranschläge der Präsidenten des Bundestages und des Bundesrates handelt, folgt die Vorschrift dem Gesichtspunkt, daß Bundestag 362

L.-A. Versteyl, in: I. v. Münch/P. Kunig (Hrsg.), Grundgesetz - Kommentar, Art. 40

Rnr. 19.

363 § 29 Abs. I BHO, ergibt sich aber auch aus Art. 110 Abs. 2 und 3 GG und Art 113 Abs. I. Satz I GG. 364 Dazu auch R. Brüser/O. Krüger, Haushaltsrecht, S. 33. 365 "Abweichungen von den Voranschlägen des Bundespräsidenten und der Präsidenten des Bundestages, des Bundesrates, des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesrechnungshofes sind vom Bundesminister der Finanzen der Bundesregierung mitzuteilen, soweit den Änderungen nicht zugestimmt worden ist." (§ 28 Abs. 3 BHO). 366 Für eine solche Vermutung nach dem Wortlaut zunächst auch H. Ritzel! J. Bücker, Kommentar zur Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages, I. Erg. Lieferung, § 6 Abs. 3 Anm.3. 367 H. Trossmann, Parlamentsrecht des Deutschen Bundestages - Kommentar, § 6 Anm. 7.2; H. Ritzel! J. Bücker, Kommentar zur Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages, I. Erg. Lieferung, § 6 Abs. 3 Anm. 3; diesen folgend, ohne aber das Problem zu erkennen Harald Franke, Vom Seniorenkonvent des Reichstages zum Ältestenrat des Bundestages, S. 104 f.; A. Maibaum, Der Ältestenrat des Bundestages, S. 140 f. 368 H. Ritzel! J. Bücker, Kommentar zur Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages, I. Erg. Lieferung, § 6 Abs. 3 Anm. 3.

B. Organe des Parlaments und ihre Verwaltungsaufgaben

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und Bundesrat als Gesetzgeber souverän sind und die Regierungsvorlage hinsichtlich ihrer Einzelpläne nur eine technische Arbeitsform darstellt,,369. Der Gesetzgeber will damit dem Bundestagspräsidenten eindeutig das Voranschlagsrecht als "zuständige Stelle" überantworten und so die Verwaltung des Bundestages vor Eingriffen der Exekutive in die Haushaltswirtschaft sichern 37o . Für eine Interpretation durch die GOBT bleibt damit kein Platz. Da nach fast einhelliger Meinung die GOBT aufgrund ihrer untergeordneten Stellung die BHO nicht abändern und als parlamentarisches Binnenrecht in ihrer Außenwirkung die Rechte des Präsidenten aus § 27 Abs. 3 BHO nicht einschränken kann, gilt rechtlich ohne Rücksicht auf das interne Zustandekommen derjenige Voranschlag für den Haushaltsplan als eingereicht, den der Bundestagspräsident übermittelt, selbst wenn er von dem Voranschlag des Ältestenrates abweicht 371 . Ein solcher Verstoß gegen die GOBT führte auch nicht zu einem formellen Fehler des Haushaltsgesetzes, weil er keinen Einfluß auf die Rechtsbeständigkeit des dabei gefaßten Beschlusses besitzen, der voll gültig ist, sofern nicht gleichzeitig gegen eine im Grundgesetz enthaltene Verfahrens bestimmung verstoßen wird 373 . Durch die gesetzliche Zuweisung an den Bundestagspräsidenten soll diese haushaltsrechtliche Kompetenz auch vom Plenum des Bundestages nicht durch Geschäftsordnungsrecht geändert werden können 374 . Da es aber der ordnungshütenden und rechtsbewahrenden Stellung des Präsidenten abträglich wäre, bewußt die in Form der GO selbstgegebenen Regeln des Parlamentes zu mißachten, ist der Rechtsstreit akademischer Natur und spielt in der Praxis keine Rolle. Der Parlamentspräsident macht in der Parlamentspraxis aufgrund des in § 6 Abs. 3 S. 3 GOBT zum Ausdruck kommenden Parlamentswillen, diese Aufgabe dem Ältestenrat zuzuweisen, von seinem Recht aus der BHO keinen Gebrauch. So ist die Erarbeitung des Voranschlages für den Haushaltseinzelplan des Bundestages die wichtigste Aufgabe des Ältestenrates in Zusammenhang mit den Verwaltungsangelegenheiten 375. BT-Drucks. V /3040, S. 61. H. Neumann, Die Niedersächsische Verfassung - Handkommentar, Art. 8 Rnr. 18. 371 Insofern kann also nicht der Ältestenrat die Funktion "der für den Einzelplan zuständigen Stellen" i.S.v. § 27 BHO wahrnehmen, wie H. Trossmann, Parlamentsrecht des Deutschen Bundestages - Kommentar, § 6 Anm. 7.2. es glaubt; wie hier wohl auch J. Linck/S. Jutzi, / J. Hoppe - J. Linck, Die Verfassung des Freistaates Thüringen, Art. 57 Rnr. 24. 372 Vgl. Schweitzer in NJW 1956, 84 (87); ; H. v. Mangoldt / Friedrich Klein, Das Bonner Grundgesetz - Kommentar, Art. 40, S. 915. 373 T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig/R. Herzog (Hrsg.), Grundgesetz - Kommentar, Art. 40 Rnr. 23. 374 H. Neumann, Die Niedersächsische Verfassung - Handkommentar, Art. 8 Rnr. 18. 375 F. Schäfer, Der Deutsche Bundestag, S. 107; H. Rausch, Bundestag und Bundesregierung, S. 81; H.-A. Roll, Der Ältestenrat, in: H. P. Schneider / W. Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, S. 823 Rnr. 43; A. Maibaum, Der Ältestenrat des Bundestages, S. 140; Harald Franke, Vom Seniorenkonvent des Reichstages zum Ältestenrat des Bundestages, S. 104. 369

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7 Boetticher

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1. Kap.: Die Parlamentsverwaltung des Deutschen Bundestages

b) Verwaltende Aufgaben aus AbgG und BWahlG Der Ältestenrat erhält über das Abgeordnetengesetz das Recht zum Erlaß zahlreicher Ausführungsbestimmungen, so in § 12 Abs. 2 S. 4 bezüglich der Anpassung der Kostenpauschale für Abgeordnete an die Lebenshaltungskosten der privaten Haushalte, in § 12 Abs. 3 S. 4 hinsichtlich Bestimmungen über die Arbeitsverträge, weIche die Abgeordneten mit ihren Mitarbeitern schließen und in § 12 Abs. 5 AbgG bezüglich Zeitpunkt und Umfang der Nutzung des gemeinsamen Informations- und Kommunikationssystems des Deutschen Bundestages 376 . Nach dem Wortlaut des § 14 Abs. 1 S. 2 AbgG bestimmt zwar der Präsident, weIche Tage als Sitzungstage gelten und in weIcher Zeit die Anwesenheitsliste ausgelegt wird 377 , und hat dabei ein Benehmen mit dem Ältestenrat herzustellen, entscheidet aber bei divergierenden Auffassungen autark. In der Parlamentspraxis werden die Präsenztage jedoch allein vom Ältestenrat festgesetzt 378 . Diese spielen insbesondere deswegen eine gewichtige Rolle, weil den Abgeordneten aus dem Nichteintrag in diese Präsenzlisten unmittelbar negative rechtliche Folgen erwachsen, und zwar die Kürzung der Kostenpauschale. In Bezug auf Dienstreisen von Abgeordneten setzt der Ältestenrat nach § 17 Abs. 4 S. 3 AbgG die Höhe der Wegstreckenentschädigung fest und erläßt Bestimmungen über die Reisekostenerstattung. Er übt damit Rechtssetzungsbefugnis genauso aus wie in § 34 Abs. 1 und 2 AbgG, wonach er zum einen Ausführungsbestimmungen zur Rechtsstellung des Bundestages, zum anderen allgemeine Verwaltungsvorschriften zum AbgG erlassen kann. Ausführungsbestimmungen wurden bisher beispielsweise für die Benutzung von Dienstfahrzeugen des Bundestages und für Dienstreisen getroffen 379 . Anstelle des Bundesvorstandes 38o entscheidet heute der Ältestenrat nach § 47 Abs. 1 Nr. 2, 3 und 5 BWahlG über den Verlust der Mitgliedschaft eines Abgeordneten im Deutschen Bundestag, im Falle der Neufeststellung des Wahlergebnisses (§ 46 Abs. I Nr. 2 BWahIG) und des Wegfalls einer Voraussetzung seiner jederzeitigen Wählbarkeit (§ 46 Abs. 1 Nr. 3 BWahlG). Auch wenn das BVerfG eine Partei oder die Teilorganisation einer Partei für verfassungswidrig erklärt, scheidet der zugehörige Abgeordnete nicht unmittelbar nach der Verkündung aus dem Bundes376 Vgl. dazu die Ausführungsbestimmungen des Ältestenrates zu § 12 Abs. 5 AbgG v. 22.06. 1989, zuletzt geändert am 1O.0kober 1991. m Vgl. in Bezug auf diese sog. "Präsenztage" auch F. Schäfer, Der Deutsche Bundestag, S. 101. 378 F. Schäfer, Der Deutsche Bundestag, S. 101. 379 K. Lohmann, Der Deutsche Bundestag, S. 17; Harald Franke, Vom Seniorenkonvent des Reichstages zum Ältestenrat des Bundestages, S. 110. 380 Zur früheren Regelung siehe H. Troßmann, Parlamentsrecht und Praxis des Deutschen Bundestages - Kommentar zu der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages, den einschlägigen Artikeln des Grundgesetzes und sonstigen gesetzlichen Bestimmungen nach dem Stand vom 01. Januar 1967, S. 280.

B. Organe des Parlaments und ihre Verwaltungsaufgaben

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tag aus, sondern erst durch Beschluß des Ältestenrates (§ 46 Abs. 1 Nr. 5 BWahIG)381. Er hat dabei aber kein Ermessen, sondern stellt lediglich den Verlust der Mitgliedschaft durch eine individuelle parlamentsrechtliche Entscheidung konstitutiv fest 382 . Auch der Ältestenrat ist daher als Teilorgan des Bundestages über die GOBT hinaus als Bestandteil des Bundestages gesetzlich normiert worden.

381 Insofern handelt es sich bei § 47 Abs. I S. 2 i.Y.m. § 46 Abs. I S. I Nr. 5 um eine Ausführungsregelung i. S. d. Art. 21 Abs. 3 GG; vgl. 1. lekewitz in DÖV 1968, S. 537 (540 ff.). 382 So H.-A. Roll, Der Ältestenrat, in: H. P. Schneider/Wo Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, S. 823 Rnr. 42; W Schreiber, Handbuch des Wahlrechts zum Deutschen Bundestag, § 47 Rnr. 5. 7*

Kapitel 2

Die Verwaltungen der Landtage und Bürgerschaften sowie des Abgeordnetenhauses von Berlin Die Verwaltungen der Landtage und Bürgerschaften sowie des Abgeordnetenhauses von Berlin unterscheiden sich in ihren Tatigkeiten nur unwesentlich von der Bundestagsverwaltung. Teilweise verschieden geregelt sind neben dem Aufbau der Parlamentsverwaltungen auch die verfassungsrechtlichen Kompetenzzuweisungen hinsichtlich der Eigenverwaltung an die Organe der Parlamente, aber auch deren gesetzliche Zuständigkeiten.

A. Einzelne Länder Anders als im Bund ist in den Ländern die Rechtsgrundlage der Parlamentsverwaltung dem Wortlaut nach zu bestimmen. Die meisten Länder ordnen die Leitung der Parlamentsverwaltung dem Parlamentspräsidenten durch Benennung in der Verfassung zu 1, in anderen Ländern wird die Parlamentsverwaltung von der Verfassung vorausgesetzt 2 • Dies war nicht immer der Fall, z. B. hat sich in Berlin bis zur Verfassungsreform 1995 die Rechtsgrundlage der Parlamentsverwaltung wie im Bund nur aus der Verfassungstradition bzw. aus dem Selbstorganisationsrecht herleiten lassen.

I. Baden-Württemberg 1. Die Landtagsverwaltung

Die Landtagsverwaltung von Baden-Württemberg umfaßt derzeit 177 Bedienstete, darunter 82 Beamte, 86 Angestellte und 9 Arbeiter, die einen Gesamthaushalt 1 So Art. 32 Abs. 3 Satz 2 BWVerf.; Art. 21 Abs. 2 BayVerf.; Art. 18 Abs. 2 Satz 1 HmbVerf.; Art. 86 Satz 2, 3 HessVerf.; Art. 29 Abs. 6 MVVerf.; Art. 18 Abs. 3 Satz 1 NdsVerf; Art. 39 Abs. 1 NWVerf.; Art. 85 Abs. 3 Satz 3 RhPfVerf.; Art. 71 Satz 2 SaarlVerf.; Art. 47 Abs. 4 Satz 2 SächsVerf.; Art. 49 Abs. 3 Satz I SAVerf.; Art. 57 Abs. 4 ThürVerf. 2 So weisen Art. 41 Abs. 4 Satz 1 BeriVerf. und Art. 14 Abs. 3 Satz 1 SchIHVerf. dem Präsidenten die Verwaltung der wirtschaftlichen Angelegenheiten und Art. 92 Abs. 4 Satz 1 BremVerf., Art. 69 Abs. 4 Satz 2 BbgVerf. die Einstellungen der Beschäftigten des Landtages bzw. der Bürgerschaft zu.

A. Einzelne Länder

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von 78,446 Mio. DM für 155 Abgeordnete verwalten 3 . Der Organisationsplan weist zwei Abteilungen aus: die Abteilung I "Parlamentsdienst" mit den vier Referaten "Juristischer Dienst und Petitionen", "Plenar- und Ausschußdienst", "Stenographischer Dienst" und "Öffentlichkeitsarbeit" und die Abteilung II "Verwaltung" mit ebenfalls vier Referaten: "Protokoll", "Abgeordnetenangelegenheiten, Haushalt und Technischer Dienst", "Personal und Organisation" und "Informationsdienst", das Dokumentation und Bibliothek umfaßt4 . Der Landtag in Baden-Württemberg hat bereits 1962 die Einführung eines "Parlamentarischen Beratungsdienstes" beschlossen5 und war damit neben Niedersachsen Vorreiter für diese Hilfsdienste auf Landesebene. Die heute 39 Beamten dieses Beratungsdienstes, die in den Besoldungsgruppen A 16 und B 3 nicht die Bezeichnung "Ministerialrat" bzw. "leitender Ministerialrat", sondern "Parlamentsrat" bzw. "leitender Parlamentsrat" führen, gehören zwar organisatorisch zu den jeweiligen Fraktionen, werden auf deren Vorschlag eingestellt und sind von Fraktionsweisungen abhängig, unterstehen aber als Beamte, anders als die Fraktionsmitarbeiter im Bundestag, dienstrechtlich dem Landtagspräsidenten6 . Die Aufgaben dieses Beratungsdienstes sind die Unterstützung und Beratung der Fraktionen, insbesondere deren Arbeitskreise, bei der gesetzgeberischen Arbeit. Der daneben existierende "Juristische Dienst" ist für die Bearbeitung von Rechts- und Geschäftsordnungsfragen zuständig und unterstützt die Ausschüsse in Verfahrensfragen 7. Während im Bundestag Amt und Tätigkeit des Direktors beim Landtag nur aus dem Haushaltsplan und dem internen Geschäftsverteilungsplan hervorgehen, ist der Landtagsdirektor in Baden-Württemberg in der Geschäftsordnung normiert. Er nimmt an den Sitzungen des Präsidiums teil und fertigt eine Niederschrift an 8 .

2. Verwaltende Kompetenzen der Landtagsorgane

a) Der Landtagspräsident

Der Landtagspräsident handelt auch in Baden-Württemberg, da der Landtag keine Rechtsfähigkeit besitzt, rechtlich für das Land 9 . Für die Mitarbeiter der 3 Umfangreich zur Geschichte der Landtagsverwaltung des Landes Baden-Württemberg, ihren Gliederungen und Aufgabenbereichen W Krauter, Die Verwaltungsinfrastruktur des Parlaments - ihre Entwicklung in den letzten 25 Jahren, in: E. Schneider (Hrsg.): "Der Landtag - Standort und Entwicklungen, S. 149 (150 ff.). 4 Vgl. Anlage 2, S. 328. 5 Vgl. dazu Steno. Protokoll BWLT, 4. WP, 75. Sitzung vom 13.12.1962, S. 5112. 6 So J. Creutzig. Die parlamentarischen Hilfsdienste im Bund und in den Ländern, in: DVBl. 1967, S. 225 (227, 229); zur personellen Entwicklung des Beratungsdienstes vgl. Krauter in: Schneider, Landtag, S. 149 (172 ff.). 7 N. Achterberg, Parlamentsrecht, S. 316. 8 § 14 Abs. 3 BWGOLT.

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2. Kap.: Die Verwaltung der Landtage und Bürgerschaften

Landtagsverwaltung ist er Oberste Dienstbehörde lO . Dies kommt auch in der Geschäftsordnung des Landtages zum Ausdruckli. Seine Vertretungs- und Geschäftsführungsbefugnis ergibt sich aus einer Generalklausel 12 . Einzelfälle sind in weiteren Geschäftsordnungsnormen geregelt I3 . Anders als der Bundestagspräsident ist der Landtagspräsident befugt, alle für die Landtagsverwaltung erforderlichen Verträge allein abzuschließen 14. An verwaltungsrechtlichen Kompetenzen werden dem Landtagspräsident bereits über die Landesverfassung das Hausrecht und die Polizeigewalt sowie der Vollzug des Haushaltsplanes und die Einstellung und Entlassung der Angestellten und Arbeiter der Landtagsverwaltung zugeordnet l5 . Denselben Zuweisungen in der Geschäftsordnung kommt nur rein deklaratorische Wirkung ZU I6 . Wirksam eingeschränkt ist die Befugnis des Landtagspräsidenten, Beamte der Landtagsverwaltung zu ernennen. Im Einklang miteinander bestimmen Verfassung, Beamtengesetz und Geschäftsordnung, daß diese nur im Einvernehmen mit dem Präsidium des Landtages vom Landtagspräsidenten zu ernennen sind 17 . Verwaltungsrechtliche Befugnisse erwachsen dem Landtagspräsident aber auch aus einfachen Gesetzen 18. Er genehmigt Dienstreisen der Abgeordneten 19, bestimmt den Teilerstattungsbetrag bei Übergangsgeldern 20 und den Empfangsberechtigten des Überbrückungsgeldes für Hinterbliebene 21 . Er kann die Zahlungen von Übergangs geldern aussetzen, wenn ein Verfahren zu erwarten ist, welches die Folgen des § 9 Abs. 2 BWWahlG nach sich zieht 22 • Wie der Bundestagspräsident entscheidet er, an welche Person die Überbrückungsgelder für Hinterbliebene zu

9 So K. Braun, Die Verfassung des Landes Baden-Württemberg - Kommentar, Art. 32 Rnr.9. 10 Art 32 Abs. 3 Satz 4 BWVerf. 11 § 9 Abs. 4 Satz 2 BWGOLT, "Die Landtagsverwaltung untersteht seiner (des Präsidenten) Leitung." 12 § 9 Abs. 1 BWGOLT. 13 Eine auswahlhafte Aufzählung findet sich bei K. Braun, Die Verfassung des Landes Baden-Württemberg - Kommentar, Art. 32 Rnr. 5. 14 § 9 Abs. 4 Satz 3 BWGOLT: "Von ihm oder seinem Beauftragten werden alle erforderlichen Verträge abgeschlossen." 15 Art 32 Abs. 2 Satz 1, Art. 32 Abs. 3 Satz 1 und 3 BWVerf. 16 Vgl. § 9 Abs. 2 Satz 3 bzw. § 9 Abs. 4 Satz 1 und 4 BWGOLT. 17 Vgl. dazu Art. 32 Abs. 3 S. 3 BWVerf., § 10 Abs. 2 BWLBG und § 9 Abs. 4 S. BWGOLT. 18 Vgl. K. Braun, Die Verfassung des Landes Baden-Württemberg - Kommentar, Art. 32 Rnr.2. 19 § 9 Abs. I BWAbgG. 20 § 10 Abs. 3 S. 4 und Abs. 4 S. 4 BWAbgG. 21 § 16 Abs. 1 S. 3 BWAbgG. 22 § 10 Abs. 6 S. 2 BWAbgG.

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leisten sind 23 • In wirtschaftlichen Notfällen kann er Abgeordneten oder Hinterbliebenen Unterstützungen gewähren 24 . Nach dem Landtagswahlgesetz 25 ist der Landtagspräsident zuständig für die Auszahlung der staatlichen Mittel aus dem PartG an die Parteien, die zu diesem Zweck in den Landtagshaushalt eingestellt werden 26 , außerdem für die Festsetzung und Auszahlung der Wahlkampfkostenerstattungsbeträge an Einzelbewerber27 . Nach BWBannmG können Versammlungen innerhalb des befriedeten Bannkreises vom Innenminister nur im Einvernehmen mit dem Landtagspräsidenten genehmigt werden 28 . b) Das Präsidium

Anders als das Präsidium des Bundestages ist das Präsidium des Landtages in Baden-Württemberg ein verfassungsrechtlich vorgesehenes Hilfsorgan des Landtages 29 . Bis zur Änderung der Landesverfassung 198430 bestand das Präsidium nach Art. 32 Abs. 1 BWVerf. neben dem Präsidenten und einer durch Fraktionsvereinbarung festzusetzenden Anzahl von Stellvertretern aus 12 Schriftführern. Mit der Änderung der Landesverfassung wurde zum einen der Ältestenrat aufgelöst und dessen Aufgaben vom Präsidium übernommen, zum anderen wurde das Präsidium umgebildet. In ihm sind nun nicht mehr die Schriftführer obligatorisch vertreten, sondern lediglich "weitere Mitglieder", die vom Landtag zu wählen sind, wobei die Zahl von 17 Präsidiumsmitgliedern nicht überschritten werden darf3 !. Die Bündelung der Lenkungstätigkeit auf ein Organ sollte eine wirksame und rationelle Steuerung der Aufgaben zur Folge haben. Da aber die Notwendigkeit gesehen wurde, in das zusammengefaßte Leitungsorgan die Fraktionsführungen einzubinden, wurde die Zusammensetzung dem Landtag überlassen und die obligatorische Verknüpfung zwischen Schriftführer und Präsidiumsmitglied aufgehoben 32 •

§ 16 Abs. 1 S. 3 BWAbgG. § 20 BWAbgG. 25 BWGBI. 1983, S. 509, zuletzt geändert durch BWGBI. 1996, S. 133. 26 § 51a Abs. 1 und 2 BWLWahIG. 27 § 51 b Abs. 2 BWLWahIG. 28 § 2 Abs. 1 BWBannmG. 29 So K. Braun, Die Verfassung des Landes Baden-Württemberg - Kommentar, Art. 32 Rnr. 13. 30 BWGBI. 1984, S. 301. 31 § 4 Abs. 1 S. 2 BWGOLT. 32 Dazu auch K. Engelken, Verfasssung von Baden-Württemberg - Erg.-Bd. zum Kommentar, Art 32 Rnr.3. 23

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2. Kap.: Die Verwaltung der Landtage und Bürgerschaften

Entgegen dem Wortlaut von Art 32 Abs. 4 BWVerf arbeitet nach Ablauf der Wahlperiode bis zum Zusammentritt des neuen Landtages nicht nur der Landtagspräsident weiter, sondern auch das Präsidium als "Interimspräsidium,,33. Nach § 13 Abs. 2 BWahlGOLT stellt das Präsidium die Voranschläge für den Haushaltsplan des Landtages fest. Wie bereits der Haushaltsvoranschlagskompetenz des Ältestenrates des Bundestages, so steht dieser Geschäftsordnungsregelung auch in Baden-Württemberg die Haushaltsordnung als formelles Gesetz entgegen. Die BWLHO regelt in § 27 Abs. 1 i.Y.m. § 28 Abs. 2, daß die für den Voranschlag des Landtagshaushaltsplan zuständige Stelle der Präsident des Landtages und nicht dessen Präsidium ist. In Bezug auf die weiteren Akte der Haushaltsgesetzgebung gilt das zur BHO Ausgeführte. Die Verfahren gleichen sich. In der Praxis spielt auch die rechtliche Zuordnung keine Rolle. So wird das Voranschlagsrecht zur wichtigsten Kompetenz des Präsidiums. Das Präsidium unterstützt auch den Präsidenten bei der Führung der Verwaltung 34 .

11. Bayern 1. Die Bayrische LandtagsverwaItung

Im Bayrischen Landtagsamt verwalten im Jahr 199990 Beamte, 105 Angestellte und 25 Arbeiter, insgesamt also 220 Personen die Angelegenheiten von 204 Abgeordneten. Der Doppe1haushalt von 1999/2000 weist im Einzelplan 01 dem Bayrisehen Landtag einen Gesamthaushalt von 113,872 Mio. DM in 1999 und 116,631 Mio. DM in 2000 zu. Hinzu kommen die Haushaltsansätze für den Landesdatenschutzbeauftragten und seine Beschäftigten mit Ausgaben in Höhe von 2,542 Mio. DM und für den Bayrischen Senat, für den das Landtagsamt weiterhin bis zu seiner Auflösung am 01. 01. 200035 eine Reihe von Dienstleistungen übernimmt und sämtliche Kosten für gemeinsam genutzte Anlagen sowie Mietkosten und Bauunterhalt trägt, in Höhe von 7, 432 Mio. DM, sowie 31,152 Mio. DM für Samme1ansätze im Gesamtbereich des Einzelplans 01 jeweils in 1999. Insgesamt ergibt dies einen Haushalt von 154,998 Mio. DM in 1999 und, bedingt durch den Wegfall des Senats, von 150,244 Mio. DM in 2000. Das Amt des Bayrischen Landtags unterhält insgesamt drei Abteilungen. Der Abteilung "Parlamentsdienst" (A) sind dabei drei Referate zur Betreuung von Plenum und Ältestenrat (A I) und der allgemeinen Ausschüsse (A II und A III) sowie ein Referat "Juristischer Ausschußdienst" (A IV) unterstellt. Die Abteilung B "ÖfArg. aus Art. 44, vgl. auch LT-Drs. 8/4757, S. 4. § 13 Abs. 2 BWGOLT. 35 Vgl. dazu das durch Volksentscheid vom 08. 02. 1998 angenommene Gesetz zur Abschaffung des Bayrischen Senats, BayGVBI. 1998, S. 42. 33

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fentlichkeitsarbeit und Information" gliedert sich ebenfalls in vier Referate, die für "Öffentlichkeitsarbeit und Besucherdienst" (B I), "Information und Redematerialien" (B 11), "Protokoll" (B I1I) und für den ,,stenographischen Dienst" (B IV) zuständig sind. Die meisten Bediensteten sind in der Abteilung C "Personal, Verwaltung, Dokumentation" beschäftigt. Die sieben dort angesiedelten Referate haben die Aufgaben "Vollzug des Abgeordnetengesetzes" (C I), "Organisation und innerer Dienst" (C 11), "Haushalt" (C III), "Archiv" (C IV), "Bibliothek" (C V), "EDV" (C VI) und "Justitiariat" (C VII). Dem Landesbeauftragten für den Datenschutz, der dem Landtagspräsidenten direkt unterstellt ist, sind fünf Referate zugeteilt 36 . Um die Einrichtung eines Wissenschaftlichen Hilfsdienstes innerhalb des Landtagsamts wurde in Bayern lange gestritten. Da der Regierungsfraktion der Zugriff auf das Fachwissen des exekutiven Regierungsapparates möglich war, wurde das Fehlen eines solchen Dienste nur von der Opposition kritisiert 37 . Als eines der letzten Landesparlamente richtete der Bayrische Landtag 1979 dann doch einen Juristischen Dienst als Referat der Abteilung Parlamentarischer Dienst ein, allerdings in einem im Ländervergleich geringen Umfang 38 . Der Juristische Ausschußdienst bestand zunächst aus einem Beamten der höheren Dienstes und einer Schreibkraft, der Technische Ausschußdienst aus zwei Beamten des höheren Dienste, zwei weiteren Beamten des gehobenen Dienstes und sechs Schreibkräften39 . Aufgabe dieser Dienste ist sowohl die juristische Beratung der Ausschüsse als auch Erstellung von Rechtsgutachten auf Anfrage einzelner Abgeordneter4o . Diese Aufgaben des Landtagsamt finden auch in der Geschäftsordnung des Landtages Niederschlag. Danach wird das Landtagsamt vom Landtag zur Erledigung seiner laufenden Geschäfte unterhalten, der Präsident hat diesbezüglich eine Dienstordnung zu erlassen 41 •

Vgl. dafür Anlage 3, S. 330. Vgl. dazu H. Rausch, Der Bayrische Landtag in Verfassung und politischem Prozeß, in: R. Bocklet (Hrsg.), Das Regierungssystem des Freistaates Bayern, S. 81 (107); S. Gleitmann, Der Bayrischer Landtag - Eine Funktionsanalyse unter besonderer Berücksichtigung der Gesetzgebung in der 7. Wahlperiode, S. 213; M. Friedrich, Zur Entwicklung und Lage der Parlamentskontrolle in den Bundesländern der Bundesrepublik Deutschland, in: JöR n.P. Bd. 24 (1974), S. 61 (71). 38 Ein Zahlenvergleich der personellen Ausstattung der wissenschaftlichen Hilfsdienste 1969 findet sich bei T. Keller / H. Raupach, Synopse der wissenschaftlichen Hilfsdienste in den Parlamenten von Bund und Ländern sowie die staatlichen Zuschüsse an den Fraktionen, in: ZParl 1969/70, S. 301 (302), vgl. ansonsten N. Achterberg, Parlamentsrecht, S. 316. 39 G. Wiesend, Das Ausschußwesen des bayerischen Landtags, S. 258. 40 N. Achterberg, Parlamentsrecht ,S. 316. 41 §§ 147, 148 BayGOLT. 36

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2. Kap.: Die Verwaltung der Landtage und Bürgerschaften

2. Verwaltende Kompetenzen der Landtagsorgane a) Der Landtagspräsident

Eine in den deutschen Landesverfassungen herausragende Stellung nimmt der Bayrische Landtagspräsident ein, weil auf ihn gern. Art. 44 Abs. 3 S. 3 BayVerf. beim Rücktritt oder Tod des Ministerpräsidenten die Vertretung des Landes nach außen übergeht. Er wird deshalb als besonderes Staatsorgan qualifiziert42 . Der Landtagspräsident führt ansonsten die Hausverwaltung 43 und übt die Dienstaufsicht über die Beamten des Landtages aus 44 . Dies bringt auch § 12 Abs. 4 BayLtGO zum Ausdruck45 . Oberste Dienstbehörde für die Mitarbeiter der Landtages ist der Landtagspräsident jedoch nicht. Er vertritt den Staat nach der Verfassung in allen Rechtsgeschäften und Rechtsstreitigkeiten dieser Verwaltung46 , wobei der Wortlaut dieses Artikels deklaratorisch noch einmal in der BayLtGO wiederholt wird47 • Über eine Generalklausel wird dem Präsidenten die gesamte Geschäftsführungsbefugnis zugewiesen 48 . Auch Hausrecht und Polizeigewalt im Landtagsgebäude werden ihm sowohl über die Verfassung49 , als auch im selben Wortlaut nochmals durch die Geschäftsordnung zugeordnet5o . Verfassungsrechtlich geregelt ist auch das Haushaltsvollzugsrecht des Präsidenten 51 . Aus der BayLtG052 ergeben sich weitere verwaltungsrechtliche Entscheidungsbefugnisse des Landtagspräsidenten, z. B. in Bezug auf Anträge zur Akteneinsicht53 und Reisen der Abgeordneten 54 . Über das Bayrische Abgeordnetengesetz 55 ist der Präsident zuständig für Dienstreisengenehmigungen 56 und Unterstützungen bzw. laufende Unterhaltszuschüsse i. S. d. Art. 21 BayAbgG. Er kann die Zahlung BayStGH in BayVBI. 1970,439 (439 f.). Art 21 Abs. 2 l.Alt. BayVerf. 44 Art. 125 Abs. 2 Satz 2 BayLBG; GVBI. 1987, S. 149, BayRS 2030-1-1-F. 45 "Der Präsident übt die Dienstaufsicht über die Angehörigen des Landtagsarntes aus." 46 Art 21 Abs. 2. Alt. BayVerf. 47 § 12 Abs. 1 Satz 2 BayGOLT. 48 § 12 Abs. 1 Satz 1 BayGOLT. 49 Art. 21 Abs. 1 BayVerf. 50 § 12 Abs. 1 Satz 3 BayGOLT. 51 Art. 21 Abs. 2 2. Alt. BayVerf.; vgl. T. D. Meder, Die Verfassung des Freistaates Bayern - Handkornrnentar, Art. 21 Rnr. 2. 52 GVB11985; S. 705, BayRS 1100-3-1, zuletzt geändert GVB11994, S. 1023. 53 § 5 Abs. 4 und 5 BayGOLT. 54 § 40 BayGOLT. 55 GVB11996, S. 82, BayRS 1100-1-1. 56 Art. 10 BayAbgG. 42

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von Übergangsgeldern aussetzen, wenn ein Verfahren zu erwarten ist, das die Folgen des Art. 24 BayWahlG nach sich zieht57 . Benehmen mit dem Ältestenrat muß der Präsident bei der Festlegung der Sitzungstage herstellen, die bei Nichtanwesenheit eines Abgeordneten zur Kürzung der Kostenpauschale führt 58 . Im Unterschied zu den meisten seiner Kollegen ist der Bayrische Landtagspräsident nicht für die Festlegung der Berechtigten von Überbrückungs geldern für Hinterbliebene zuständig, da eine solche gesetzlich geregelt ist59 . Nach Art. 1 Abs. 2 des Gesetzes über die Befriedung des Landtagsgebäudes 60 muß das Staatsministerium des Inneren vor der Ausnahmegenehmigung des Demonstrationsverbotes innerhalb der Bannmeile das Einvernehmen mit dem Landtagspräsident herstellen. Auch die Ausweitung des Bannkreises wird nach Art. 2 S. I bestimmt. Das Wahlkampfkostenerstattungsgesetz in Bayern regelt seine Zuständigkeit als Antragsbehörde für die Parteien im Erstattungsverfahren. Der Parlamentspräsident setzt den Betrag fest und auszahlt zahlt ihn aus. Bei Auflösung oder Abberufung des Landtags kann er die Abschlagszahlungen kürzen 61 . Für sonstige organisierte Wahlergruppen ergibt sich eine solche präsidiale Zuständigkeit aus dem LandtagswahlG62 , das auch seine Kompetenz für die Auszahlung der staatlichen Parteienfinanzierungsmittel regelt63 . b) Präsidium

Auch das Präsidium des Bayrischen Landtages ist ein verfassungsrechtlich festgeschriebenes Landtagsorgan. Es besteht aus dem Landtagspräsidenten, dessen Stellvertretern, nämlich dem ersten und zweiten Vizepräsidenten, und sechs Schriftführern64 . Die zusätzlichen Schriftführer i.S.v. § 9 Abs. 1 Satz 2 gehören nicht dem Präsidium an. Eine Besonderheit ergibt sich aus § 9 Abs. 2 BayLtGO, nachdem die Präsidiumsmitglieder mit Ausnahme des Präsidenten 65 mit einfacher Mehrheit abgewählt werden können. Das Präsidium ist oberste Dienstbehörde der Beamten des Landtages 66 . Ihm obliegt auch die Einstellung, Entlassung oder Eingruppierung der Angestellten und 57 58 59

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Art. 11 Abs. 7 S. 2 BayAbgG. Art. 7 Abs. 1 Satz 1 BayAbgG. Art. 17 BayAbgG. Gesetz v. 07. 03.1952, BayRS 2180-5-1. Art. 2 Abs. 1 und 2, Art. 3 Abs. 3 BayWKKG. Art. 60 Abs. 2 BayLWahiG. Art. 59 Abs. I BayLWahiG. VgJ. Art. 20 Abs. I BayVerf. sowie § 8 BayGOLT. Ergebnis aus Art 44 Abs. 3 Satz 5 BayVerf.

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2. Kap.: Die Verwaltung der Landtage und Bürgerschaften

Arbeiter der Landtagsverwaltung,67. Eingeschränkt ist das Präsidium bei der Ernennung des Landtagsdirektors und der Beamten des höheren Dienstes. Hierfür ist die Zustimmung des Ältestenrats nötig 68 . In Verfassung und Geschäftsordnung ist das Recht des Präsidenten festgeschrieben, zwischen zwei Tagungen die laufenden Geschäfte des Landtages fortzuführen 69 . Da der Landtag innerhalb der Legislaturperiode permanent tagr7°, hat die Bestimmung für diesen Zeitraum keine praktische Bedeutung. Dies gilt auch für die Zeit zwischen der Auflösung des alten und dem Zusammentritt des neuen Landtages gilt 71. In diesem Interimszeitraum führt das Präsidium die laufenden Verwaltungsgeschäfte des Landtages, die innerhalb der Legislaturperiode dem Präsidenten allein obliegen72. In die Zuständigkeit des Präsidenten fällt auch die Verfügung über die Räume des Landtagsgebäudes, sowie die Betreuung der Landtagsbücherei, letztere allerdings dem Wortlaut nach zusammen mit dem Präsidium73. Da der Präsident Mitglied des Präsidiums ist, läßt die gewählte Formulierung darauf schließen, daß in Fragen der Landtagsbücherei das Präsidium nicht als Kollegialorgan abstimmt, sondern die Zustimmung des Präsidenten als Vorsitzender des Präsidiums vonnöten ist. Problematisch ist hier, aus den bereits genannten Griinden wieder die Kompetenzzuweisung für den Haushaltsvoranschlag des Landtages 74 , da auch die BayLHO den Präsidenten des Landtages als für den Voranschlag zuständige Stelle definiert75 . Ansonsten gleicht das weitere Haushaltsgesetzgebungsverfahren des Bayrisehen Landtages dem des Bundestages. c) Ältestenrat

Der Ältestenrat des Bayrischen Landtages ist ein Hilfsorgan des Landtages, aber als solches nicht mit verfassungsmäßigen Rechten ausgestatter7 6 . Er besteht aus dem Präsidenten, den Vizepräsidenten und Vertretern der Fraktionen, die für je 20 Mitglieder einen Sitz, mindestens aber einen Sitz auch als Gruppe erhalten 77. Art 125 Abs. 2 Satz 1 1. Alt. BayLBG. § 10 Abs. 3 BayGOLT. 68 Art. 125 Abs. 1 Satz 3 BayLBG und § 10 Abs. 4 BayGOLT. 69 Art. 20 Abs. 2 BayVerf. sowie § 10 Abs. 2 BayGOLT. 70 Arg. aus Art. 17 Abs. 3 BayVerf. i.Y.m. § 95 Abs. 1 Satz 1 BayGOLT. 71 Art. 32 Abs. 1 BayVerf., so H. Nawiaskil K. Schweiger! F. Knöpfte - K. Schweiger, Die Verfassung des Freistaates Bayern - Kommentar, Art. 20 Rnr. 4. 72 T. D. Meder, Die Verfassung des Freistaates Bayern - Handkommentar, Art. 20 Rnr. 2. 73 § 10 Abs. 1 Satz 2 BayGOLT. 74 § 10 Abs. 1 Satz 1 BayGOLT. 75 § 27 Abs. 1 i.Y.m. § 29 Abs. 3 BayLHO. 76 H. Nawiaski! K. Schweiger! F. Knöpfte - K. Schweiger, Die Verfassung des Freistaates Bayern - Kommentar, Art. 20 Rnr. 10. 66 67

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Hauptaufgabe des Ältestenrates ist die Unterstützung des Präsidenten bei der Durchführung der laufenden Geschäften 78, er ist kein Beschlußorgan mit verwaltungsrechtlichen Kompetenzen.

III. Berlin 1. Die Verwaltung des Abgeordnetenhauses

Im Berliner Abgeordnetenhaus sitzen 206 Parlamentarier, die von einer Parlamentsverwaltung betreut werden, die insgesamt aus 169 Beschäftigten besteht. 51 Personen sind Beamte, 112 Angestellte und 7 Arbeiter. Sie verwalten einen Gesamthaushalt von 63,176 Mio. DM. Neben dem Büro des Präsidenten, dem drei Referate für "Presse und Information", "Öffentlichkeitsarbeit" und "Protokoll" unterstellt sind, gliedert sich die übrige Verwaltung des Abgeordnetenhauses in drei Abteilungen. Die erste Abteilung "Allgemeine Verwaltung" (Abt. I) zerfällt in sechs Referate, von denen das Referat "I A" für die Ausführung von AbgG, FraktG und Haushaltsplan, das Referat "I B" für die Personalwirtschaft, Referat "I C" für Datenverarbeitung und Organisation, "I D" für die Hausverwaltung, generelle Bauangelegenheiten sind jedoch direkt beim Abteilungsleiter angesiedelt, das Referat "I E" für technische Dienste sowie das Referat "I F" für den Ordnungsdienst zuständig sind. Der zweiten Abteilung "Wissenschaftlicher Dienst" sind die bei den Referate "Wissenschaftlicher Parlamentsdienst" und "Bibliothek und Dokumentation" sowie der weisungsunabhängige "Wissenschaftliche Beratungsdienst für die Fraktionen" unterstellt. Der "Plenar- und Ausschußdienst gliedert sich in ein Referat "Plenar- und Ausschußdienst", welches mit fünf Sekretariaten die Ausschüsse und mit einem das Plenum betreut, in ein Referat zur Betreuung des Petitionsausschusses und in ein Referat "Plenar- und Ausschußprotokolle 79.

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§ 15 Abs. 1 und 2 BayGOLT. § 16 Abs. 1 Satz 1 BayGOLT. V gl. dazu Anlage 4, S. 332.

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2. Kap.: Die Verwaltung der Landtage und Bürgerschaften

2. Verwaltende Kompetenzen der Organe des Abgeordnetenhauses a) Präsident

aa) Rechte aus der Verfassung Der Präsident ist der verfassungsrechtliche Vertreter des Abgeordnetenhauses in allen Angelegenheiten. Dies war schon in Art. 37 BeriVerf. a.F. verankert und wurde in Art. 41 Abs. 4 Satz 2 BeriVerf. n.F. übernommen 8o . Die Vertretungsbefugnis bezieht sich nicht nur auf Gerichtsverfahren, sondern auch auf andere Rechtsgeschäfte und Protokollangeiegenheiten im repräsentativen Bereich, ist also umfassend 81 • Auch die Prüfung der für das Abgeordnetenhaus bestimmten Vorlagen, Anträge und Anfragen und die Führung des damit verbundenen Schriftwechsels untersteht dem Präsidenten 82 . Durch die Verfassungsreform von 1995 sind dem Präsidenten verfassungsrechtlich noch die Zuweisung der Verwaltung der wirtschaftlichen Angelegenheiten des Abgeordnetenhauses nach Maßgabe des Haushaltsgesetzes und die Kompetenz zur Ernennung bzw. Einstellung und Entlassung von Verwaltungsbediensteten des Abgeordnetenhauses 83 zugewiesen. Die Zuweisung der wirtschaftlichen Angelegenheiten findet ihre konkrete Ausgestaltung in der Zuständigkeit des Präsidenten, die Ausgaben zur Deckung der Bedürfnisse des Abgeordnetenhauses innerhalb des Haushaltsplanes zur Zahlung anzuweisen, also den Haushaltsplan auszuführen 84 , dies in der gesetzlich verankerten Stellung als oberster Dienstbehörde und Arbeitgeber für die Mitarbeiter des Abgeordnetenhauses 85 . Wie schon in der alten Fassung steht auch heute dem Präsidenten verfassungsrechtlich das Hausrecht und die Polizeigewalt im Sitzungsgebäude ZU 86 • Als einzigem Parlamentspräsidenten in Deutschland ist ihm mit der Kompetenz zur Ausfertigung der Gesetze nach Art. 60 Abs. 2 BerlVerf. eine Aufgabe übertragen, die sonst nur dem Staatsoberhaupt zukommt.

So auch wiederholend § 14 Abs. 1 BeriAbghsGO. Vgl. dazu G. Pfennig/Manfred Neumann, Verfassung von Berlin - Kommentar, Art. 37 Rnr.2. 82 § 14 Abs. 4 BerlAbghsGO. 83 Art. 41 Abs. 4 Satz 1 und 3 BerlVerf.; für die Ernennung und Entlassung von Beamten vgl. auch §§ 64, 69 BerlLBG. 84 § 14 Abs. 5 BerlAbghsGO. 85 § 3 Abs. 1 Nr. 2 BerlLBG; § 14 Abs. 6 BerlAbghsGO; dazu auch G. Pfennig / Manfred Neumann, Verfassung von Berlin - Kommentar, Art. 37 Rnr. 3. 86 Art. 41 Abs. 3 BerlVerf.; § 14 Abs. 1 Satz 2 BerlAbghsGO; vgl. Art. 37 Satz 2 BerlVerf. a.F. 80 81

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bb) Einfachgesetzliche Rechte Eine Vielzahl von Kompetenzen werden dem Präsidenten durch das Abgeordnetengesetz 87 zugewiesen. Der Präsident kann in besonderen Fällen anordnen, daß eine Kürzung der Kostenpauschale trotz Vorliegen von deren Voraussetzungen unterbleibt. Er kann entscheiden, ob ein Abzug wegen eines "Fernbleibens im Interesse des Abgeordnetenhauses" zu unterbleiben hat. Hiergegen ist eine Beschwerde zulässig, über die das Präsidium abschließend entscheidet 88 . Allein der Präsident kann Dienstreisen genehmigen 89 • Er bestimmt auch die Teilbeträge, in denen das Übergangs geld zu erstatten ist, wenn entweder ein Abgeordneter später Einkommen oder Versorgungsbezüge aus einem öffentlich-rechtlichen Verhältnis erhält oder wieder in eine gesetzgebende Körperschaft gewählt wird 9o . Im Zusammenhang mit dem Übergangsgeld kann der Präsident auch die Zahlungen aussetzen, wenn ein Abgeordneter die Mitgliedschaft nach § 4 Abs. 2 Nr. 2 LWG verliert 91 . Er entscheidet schließlich über die Art und Weise der Anrechnung von Leistungen der Unfallversicherung wegen Invalidität auf die Altersentschädigung 92 . Die Zustimmung des Präsidiums benötigt der Präsident beim Abschluß von Versicherungsverträgen, mit denen die Abgeordneten gegen Unfälle versichert werden, sowie zur wirtschaftlichen Unterstützung von Abgeordneten oder Hinterbliebenen in Notfällen 93 . Nach dem Fraktionsgesetz94 trifft der Präsident Vereinbarungen mit den Fraktionen über die soziale Sicherung der Fraktionsangestellten 95 . Gesetzlich verankert ist auch die Pflicht des Präsidenten zur Einrichtung eines wissenschaftlichen Beratungsdienstes für die Fraktionen nach Maßgabe des Haushaltsplans 96 . Dies ist insoweit ungewöhnlich, als daß ein dienstleistungs bezogener Teil der Verwaltung des Abgeordnetenhauses gesetzlich vorgeschrieben und der Organisationsgewalt des Präsidenten für "seine" Verwaltung entzogen ist. Der Präsident ist ferner für die Entgegennahme und Veröffentlichung des Prüfungsberichts des Rechnungshofes zur Rechnungslegung der Fraktionen zuständig 97 und entscheidet über die Einstellung fehlender Liquidatoren beim Fortfall einer Fraktion98 . Auch das Fraktionsgesetz 87 88

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BerlGVBl 1978, S. 1487. Vgl. § 8 Abs. 2 Satz 3 und Abs. 5 BerlAbgG. § 9 Abs. 1 BerlAbgG. Vgl. § 10 Abs. 3 Satz 4 und Abs. 4 Satz 4 BerlAbgG. § 10 Abs. 6 Satz 2 BerlAbgG. § 14 Abs. 2 Satz 2 BerlAbgG. §§ 19a, 20 BerlAbgG. BerlGVB11993, S. 591. § 8 Abs. 4 Satz 2 BeriFraktG. § 8 Abs. 6 BeriFraktG. § 9 Abs. 3 BeriFraktG. § 12 Abs. 2 Satz 2 BeriFraktG.

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2. Kap.: Die Verwaltung der Landtage und Bürgerschaften

schränkt bestimmte Rechte des Präsidenten ein. So bedarf es zum Erlaß der erforderlichen Regelungen für die Verwendung von Sach- und Geldmittel für die Fraktionen des Einvernehmens mit dem Ältestenrat 99 , für die Weitergewährung von Mitteln beim Wegfall einer Fraktion des Einvernehmens mit dem Präsidiums 100. Nach dem Wahlkampfkostengesetz 101 ist der Präsident zuständig für die Festsetzung und Auszahlung des Erstattungsbetrags für die Parteien wie auch für Einzelbewerber lO2, sowie für die Annahme des Antrags auf Abschlagszahlungen und deren Kürzung bei einem vorzeitigen Ende der Wahlperiode 103. Bei ihm sind höhere Erstattungsbeträge im Falle der Ersatz- und Wiederholungswahl geltend zu machen 104. An den Präsidenten sind auch rechtswidrig erlangte Spenden abzuführen 105. Die Kompetenz des Parlamentspräsidenten für die Auszahlung der staatlichen Mittel aus dem PartG und für die Festsetzung und Auszahlung von staatlichen Mitteln für Einzelbewerber ergibt sich aus dem Wahlgesetz zum Abgeordnetenhaus 106. Das Bannmeilengesetz 107 begründet nicht nur die Kompetenz des Präsidenten, Ausnahmen vom Versammlungsverbot innerhalb der Bannmeile im Einvernehmen mit dem Innensenator zuzulassen, sondern auch seine Befugnis, allgemeine Anordnungen über das Betreten des Abgeordnetenhauses zu erlassen 108.

b) Präsidium

Das Präsidium findet in Art. 41 Abs. 2 BerlVerf. seine verfassungsrechtliche Grundlage. Seine Zusammensetzung ist dort jedoch nur in Bezug auf den Präsidenten und die Vizepräsidenten geregelt. Aus welchen Personen sich die übrigen Mitglieder zusammensetzen, bleibt ebenso unklar l09 wie die Funktion dieses Gremi§ 8 Abs. 12 BeriFraktG. § 10 Abs. 2 BerlFraktG. 101 BerlGVB11978, S. 2107. 102 § 2 Abs. I und 2 BerlWKKG. 103 § 3 Abs. 2 und 4 BerlWKKG. 104 § 4 BerlWKKG. \05 § 5 Abs. I Satz I BerlWKKG. 106 BerlGVBI. 1987, S. 2370, zuletzt geändert mit BerlGVBI. 1998, S. 122.§§ 32 Abs. I, 32a Abs. 2. BeriAbghsWahlG. 107 BerlGVBI. 1983, S. 482. 108 Vgl. §§ 2 Abs. 2, 3 BerlBannmG; dazu auch G. PfenniglManfred Neumann, Verfassung von Berlin - Kommentar, Art. 37 Rnr. 7; E. Zivier; Verfassung und Verwaltung von Berlin, § 38 Anm. 38.3.2; zur geschichtlichen Entwicklung H. Nauber, Das Berliner Parlament (1970), S. 77. 109 In Art. 28 BeriVerf. a.F. war zuvor nur der Präsident als Mitglied des Präsidiums verfassungsrechtlich benannt. 99

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A. Einzelne Länder

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ums. Erst die Geschäftsordnung des Abgeordnetenhauses schafft Klarheit. Danach besteht das Präsidium neben dem Präsidenten und seinen drei Stellvertretern aus elf Beisitzern, die sich auf die Fraktionen im Höchstzahlenverfahren unter Einbeziehung eines Grundmandates verteilen 110. Durch die Zuständigkeit des Präsidiums für die unter Präsidialvorbehalt stehenden "inneren Angelegenheiten des Abgeordnetenhauses" wird Aufgabenbereich nur ungenau beschrieben 111, denn abgesehen von der Verwendung der Räume des Abgeordnetenhauses unterfallen die meisten Aufgaben eben diesem Vorbehalt 112. Dies gilt im übrigen auch für den Voranschlag des Haushaltsplanes, da die Entwurfskompetenz des Präsidiums den Präsidenten rechtlich nicht binden kann. Dennoch hat bisher der Präsident vor allen Entscheidungen von größerer Tragweite das Präsidium konsultiert 113 • Rechtliche Kompetenzen werden dem Präsidium auch über gesetzliche Normen zugewiesen. Neben den bisher dargestellten Kompetenzen, die zu einer Einschränkung der präsidialen Kompetenz führen, übt auch das Präsidium eigenständige Zuständigkeiten aus. Es macht nicht nur den Verwendungs vorschlag für rechtswidrig erlangte Parteispenden 114, sondern ist auch Beschwerdeinstanz gegen Entscheidungen des Präsidenten, ob bei Abgeordneten Abzüge der Kostenpauschale deshalb zu unterbleiben haben, weil ihr Fernbleiben bei einer Sitzung dem Interesse des Abgeordnetenhauses dient 115.

c) Ältestenrat

Der Ältestenrat des Abgeordnetenhauses ist kein Verfassungsorgan. Er ist lediglich zur Unterstützung des Präsidenten eingerichtet, also nicht als Beschlußorgan konzipiert 1 16. Seine Normierung im Fraktionsgesetz, das ihn über die Geltungsdauer der Geschäftsordnung hinaus festschreibt, und die damit verbundene Beschlußkompetenz in bezug auf die Regelungen für die Verwendung von Sach- und Geldleistungen für die Fraktionen ist als systemwidrig einzustufen 117. § 12 Abs. 1 AbghsGO. Vgl. § 13 Abs. 1 AbghsGO; so auch H. Nauber, Das Berliner Parlament (1986), S. 112. 112 § 13 Abs. 3 AbghsGO; H. Nauber, Das Berliner Parlament (1986), S. 113. 113 H. Nauber, Das Berliner Parlament (1986), S. 113. 114 § 5 Abs. 2 BerlWKKG. 115 § 8 Abs. 5 Satz 2 BerlAbgG. 116 Vgl. dazu §§ 17 Abs. I, 19 Abs. 1 AbghsGO; H. Nauber, Das Berliner Parlament (1986), S. 114 f.; E. Zivier, Verfassung und Verwaltung von Berlin, § 38 Anm. 38.6. 117 Vgl. § 8 Abs. 12 BeriFraktG. 110 111

8 Boetticher

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2. Kap.: Die Verwaltung der Landtage und Bürgerschaften

IV. Brandenburg 1. Landtagsverwaltung In der Verwaltung des Landtags von Brandenburg verrichten für 88 Parlamentarier insgesamt 122 Beschäftigte ihren Dienst und verwalten einen Haushalt von 44,260 Mio. DM. Die 34 Beamten, 59 Angestellten, die fast ausschließlich als Referenten, Ausschußsekretäre, Sachbearbeiter oder im Bürodienst beschäftigt sind und die 29 Arbeiter, davon jeweils vier im Fahrdienst, als Hausarbeiter und Wirtschaftspersonal, sechs Reinigungskräfte und 11 im Pförtnerdienst, verteilen sich auf zwei Abteilungen: Zum einen auf die Abteilung I "Parlament", welche mit ihren Referaten "Plenum, Präsidium" (I A), "Sekretariat Petitions ausschuß" (I B), "Ausschußdienst" (I C) und "Stenographischer Dienst" CI D) Unterstützungs- und Betreuungsarbeit für das Parlament, seine Organe und Untergliederungen leistet, zum anderen in die Abteilung Il "Verwaltung", die ihre Zuständigkeit 118 auf die Referate "Justitiariat, Abgeordnetenangelegenheiten, Personal" (Il A), "Organisation, Haushalt, Geschäftsstelle" (Il B), "Hausverwaltung, Bau, Haustechnik" (Il C), "Bibliothek, Dokumentation, Registratur" (Il D) und "Presse- und Öffentlichkeitsarbeit" (Il E) verteilt. Der Direktor beim Landtag ist geschäftsordnungsrechtlich vorgeschriebener ständiger Vertreter des Präsidenten in der Landtagsverwaltung. Daraus ergibt sich sein Zugangsrecht zu allen Sitzungen des Präsidiums und der Parlamentssusschüsse 119.In der Geschäftsordnung ist auch die Aufgabe der Landtagsverwaltung normiert, den Rat für sorbische (wendische) Angelegenheiten zu unterstützen 120.

2. Verwaltende Kompetenzen der Parlamentsorgane

a) Parlamentspräsident Auffällig an der Brandenburgischen Verfassung ist zunächst, daß der Landtagspräsident keinen eigenständigen Artikel in der Landesverfassung erhalten hat. Seine Kompetenzen werden nur im Zusammenhang mit denen des Präsidium aufgezählt l21 . Der Präsident ist für die Ernennung und Entlassung aller Beschäftigten des Landtages zuständig 122 • Dies wird durch § 129 BbgLBG noch weiter konkretisiert. Danach obliegt dem Präsidenten als Oberste Dienstbehörde und DienstvorgeAnlage 5, S. 334. § 13 BbgGOLT. 120 § 90 BbgGOLT. 121 Art. 69 Abs. 4 BbgVerf; vgl. dazu Helmut Simonl Dietrich Franke I Michael Sachs, Handbuch der Verfassung des Landes Brandenburg, § 11 Rnr. 21 f. 122 Art. 69 Abs. 4 S. 2, § 12 Abs. 2 Satz 2 BbgGOLT. 118

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setzter der Landtagsbeamten auch deren Versetzung in den Ruhestand. In der Ausübung dieser Rechte ist er nicht durch andere Landtagsorgane beschränkt. Verfassungsrechtlich werden ihm auch die Außenvertretung des Landtages in Form einer Generalklausel 123 , das Hausrecht und die Polizeigewalt im Landtagsgebäude 124 sowie der Vollzug des Haushaltsplanes l25 zugewiesen. Aus dem Brandenburgischen Abgeordnetengesetz l26 besitzt der Präsident Kompetenzen bei der Gewährung von Reisekosten 127, der Festsetzung der Berechtigten bei der Auszahlung von Überbrückungsgeldem für Hinterbliebenen 128 und in Fällen von besonderen Unterstützungen 129. Auch das Brandenburgische Fraktionsgesetz 130 weist dem Präsidenten gesonderte Aufgaben zu. Er kann die im Landeshaushalt veranschlagten Mittel für die Fraktionen im Fall eines verspäteten Nachweis der Voraussetzungserfüllung aussetzen 131. Die Überlassung von Landtagsräumen an die Fraktionen muß der Präsident allerdings im Benehmen mit dem Präsidium veranlassen 132. Dem Präsidenten ist überdies der Empfang der fraktionellen Rechnungslegung sowie deren Veröffentlichung zugewiesen 133. Nach dem Wahlkampfkostenerstattungsgesetz von Brandenburg l34 ist der Landtags präsident für die Festsetzung und Auszahlung von Erstattungen für Einzelbewerber und Listenvereinigungen sowie für diesbezügliche Fristverlängerungen 135 und für die Festsetzung der Mittel für politische Vereinigungen 136 zuständig. Er ist auch für die Einreichung des für einen Rechtsanspruch auf diese Mittel notwendigen Rechenschaftsbericht sowie für eine diesbezügliche Fristverlängerung die verantwortliche Stelle l37 • Die diesbezüglichen Mittel werden in den Landtagshaushalt eingestellt 138. Auf die Verabschiedung eines BannmG hat das Land Brandenburg verzichtet. 123

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Art. 69 Abs. 4 Satz 1 BbgVerf., § 12 Abs. 1 Satz 1 BbgGOLT. Art. 68 Abs. 4 Satz 3 BbgVerf., § 12 Abs. 1 Satz 3 BbgGOLT. Art. 68 Abs. 4 Satz 4 BbgVerf., § 12 Abs. 3 BbgGOLT. GVBI 11995, S. 102, zuletzt geändert durch GVBI 11997, S. 12. § 9 Abs. 4, 8 und 9 BbgAbgG. § 16 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 BbgAbgG. § 20 BbgAbgG. GVBI 11994, S. 86. § 3 Abs. 2 BbgFraktG. § 3 Abs. 4 Satz 1 BbgFraktG. § 10 Abs.1 Satz 1, § 11 BbgFraktG. GVBI 11994, S. 261. § 2 Abs. 2 und 5 BbgWKKG. § 3 Abs. 9 BbgWKKG. § 4 Abs. 3 Satz 1 und 2 BbgWKKG. § 5 Abs. 2 BbgWKKG.

116

2. Kap.: Die Verwaltung der Landtage und Bürgerschaften

b) Das Präsidium

Das Präsidium des Brandenburgischen Landtages besteht aus dem Präsidenten, den Vizepräsidenten und weiteren Mitgliedern, wobei jede Fraktion berechtigt ist, einen Vertreter ins Präsidium zu entsenden 139. Die Zahl der weiteren Mitglieder bestimmt sich durch einen Beschluß des jeweiligen Landtages. Die Besetzung erfolgt in einem Proporzverfahren, bei welchem Präsident und Vizepräsidenten den jeweiligen Fraktionen angerechnet werden 140. Nach der BbgGOLT unterstützt das Präsidium den Präsidenten bei der Geschäftsführung l41 . Rechtlich verbindlich werden ihm die allgemeinen Angelegenheiten der Landtagsverwaltung zugewiesen, die nicht dem Präsidenten vorbehalten sind l42 . Da solche Kompetenzzuweisungen an den Landtagspräsidenten in Bezug auf die Landtagsverwaltung aber nur in den bereits genannten Einzelfällen gegeben ist, bedeutet dies in der Praxis, daß alle nicht geregelten Zuständigkeiten der Landtagsverwaltung, insbesondere für die Organisation und Aufgabendefinition dem Präsidiums zustehen, also einem weiten Anwendungsgebiet unterfallen. § 15 Abs. 2 nennt "insbesondere" als Beispiel die Feststellung des Voranschlags des Haushaltsplanes des Landtages. In diesem Zusammenhang muß wieder auf § 27 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 28 Abs. 3 BbgLHO verwiesen werden, die den Landtags präsidenten als "zuständige Stelle" definiert.

v. Bremen 1. Die Verwaltung der Bürgerschaft

In der Verwaltung der Bremer Bürgerschaft finden sich 28 planmäßige Stellen für Beamte, 25,38 für Angestellte und 10,91 für Arbeiter, also insgesamt 64,29 planmäßige Stellen, zu denen 4 überplanmäßige AngestelltensteIlen für Angestellte im Protokoll- und Ausschußdienst sowie eine 0,26 Stelle für eine Raumpflegerin hinzukommen, so daß sich die gesamte Stellenanzahl auf 68,55 beläuft. Das zu verwaltende Haushaltsvolumen beträgt 31,156 Mio. DM, die Anzahl der zu betreuenden Abgeordneten 100. Die Verwaltung der Bürgerschaft gliedert sich in 6 Abteilungen. Unter der Abteilung "Allgemeine Verwaltung" (Abt. I) finden sich die drei Referate für "Hausdienste" (10), für "Personal, Haushalt und Abgeordnetenansprüche" (11) und für "Protokoll und Veranstaltungen" (12). Die zwei Referate für "Presse" (20) und 139 140 141 142

Art. 69 Abs. 1 BbgVerf., § 11 Abs. 1 Satz 1 und 3 BbgGOLT. §§ 10, 11 Abs. 1 Satz 2 BbgGOLT. § 15 Abs. 1 Satz 1 BbgGOLT. § 15 Abs. 2. BbgGOLT.

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"Öffentlichkeitsarbeit" (21) sind ebenso in der gleichnamigen Abteilung 11 zusammengefaßt wie die Referate "Dokumentation und Archiv" (50) und "Bibliothek" in die gleichnamige Abteilung V. Die Abteilung "Plenardienst" (Abt. III) ist für die DrucksachenersteUung sowie für die Sitzungsvorbereitung und -abwicklung zuständig. Der "Wissenschaftliche Dienst" (Abt. IV) ist in drei Referate für "Rechtsangelegenheiten" (40), "Ausschußassistenz" (41) und "Plenar- und Ausschußprotokolle" (42) unterteilt. Die Abteilung VI "Informations- und Kommunikationsangelegenheiten" gliedert sich in die Referate "Organisation" (60) und "EDV-Technik" (61) 143. Auch in der Geschäftsordnung der Bürgerschaft finden sich diese Aufgaben wieder. So bedient sich der Präsident zur Durchführung seiner Verwaltungsaufgaben der Verwaltung der Bürgerschaft, hierbei vertritt ihn der Direktor bei der Bürgerschaft 144. 2. Verwaltende Kompetenzen der Parlamentsorgane a) Präsident der Bürgerschaft

Den Bürgerschaftspräsidenten obliegt der Verfassung nach zunächst die Verwaltung des Haushalts der Bürgerschaft nach Maßgabe des Haushaltsgesetzes. Er handelt wie eine oberste Landesbehörde l45 und ist gesetzlicher Vertreter der Bürgerschaft in allen Rechtsgeschäften. In Rechtsstreitigkeiten der Bürgerschaft vertritt er das Land Bremen l46 . Nach dem Verfassungswortlaut hat der Präsident zwar die hausinterne Ordnungsgewalt, eine Polizeigewalt wie in anderen Ländern wird ihm so aber nicht zugewiesen. Dem Wortlaut nach kann er auf der Grundlage der Verfassung lediglich eine Entfernung von störenden Zuschauern vornehmen lassen l47 . Sonderpolizeiliche Befugnisse, die während des Betretens und Verweilens von Dritten in den Sitzungsgebäuden einschlägig wären und geeignet sind, Verhaltenspflichten durchzusetzen, können daraus nicht abgeleitet werden 148. Vielmehr ist es der Wille des Verfassungsgebers, dem Bürgerschaftspräsidenten keine solch umfangreichen Kompetenzen zukommen zu lassen, indem er bewußt auf die AufnahVgl. Anlage 6, S. 336. § 73 BremBürgerschaftsGO. 145 Art. 92 Abs. 2, l.Hs BremVerf.; vgl. H. Neumann, Verfassung der Freien und Hansestadt Bremen - Kommentar, Art. 92 Rnr. 6 146 Art. 92 Abs. 2 , 2.Hs BremVerf.; zur Rechtsvertretung in Organstreitverfahren H. Neumann, Verfassung der Freien und Hansestadt Bremen, Art. 92 Rnr. 7. 147 Vgl. dazu Art 92 Abs. 2 Satz 2 BremVerf.: "Wird die Ruhe durch die Zuhörer gestört, so kann er ihre Entfernung veranlassen". 148 So V. Kröning / G. Pottschmidt / U. Preuß / A. Rinken - Preuß, Handbuch der Bremer Verfassung, S. 312, der fälschlicherweise von Ordnungsgewalt spricht; Spitta, Bremer Verfassung, Anm. zu Art 92. 143

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2. Kap.: Die Verwaltung der Landtage und Bürgerschaften

me der Begriffs "Polizeigewalt" verzichtet hat l49 . Der Versuch, die Kompetenz einer Sonderpolizeibehörde durch § 12 Abs. 5 GO zu begriinden, muß an der fehlenden Bindungswirkung der Geschäftsordnung für Dritte und dem Bedürfnis einer gesetzlichen Rechtsgrundlage scheitern 150. Ein in der Verfassung nicht erwähntes Hausrecht für Räume der Bürgerschaft außer dem Sitzungssaal steht ihm bereits als gesetzlichem Vertreter des Hauseigentümers zu 151. Die verfassungsrechtlichen Zuständigkeiten werden in der BremBürgerschaftsGO lediglich wiederholt l52 . Auch einfachgesetzliche Zuständigkeiten des Präsidenten sind nur in geringem Maß vorhanden. Nach dem Abgeordnetengesetz l53 ist für den Anspruch auf Reisekostenentschädigung eine schriftliche Zustimmung des Präsidenten zur Dienstreise erforderlich 154. Seine einzige Kompetenz liegt in der Entgegennahme des gepriiften Rechnungsberichtes der Fraktionen. In besonderen Fällen kann er die Vorlagefrist verlängern 155. Bezüglich der Reisekostenerstattung findet sich dieselbe Zuständigkeit des Präsidenten auch im Deputiertengesetz 156. Für davon abweichende Regelungen hat der Präsident ein Vorschlagsrecht l57 . Ein Bannmeilengesetz gibt es in Bremen nicht. Nach dem Gesetz zur Finanzierung der Wählervereinigungen ist der Präsident als Antragsbehörde für die Festsetzung und Erstattung von Abschlagszahlungen verantwortlich 158.

b) Vorstand der Bürgerschaft

Der Vorstand der Bürgerschaft ist seit der Verfassungsänderung von 1953 ein mit Rechten und Pflichten ausgestattetes Verfassungsorgan 159. Nach Art. 86 BremVerf. setzt er sich aus dem Präsidenten, den Vizepräsidenten und den Schrift149 Für die Entwicklung in der Bremer Verfassungs geschichte vgl. T. Spitta, Kommentar zur Bremer Verfassung von 1947, Anm. zu Art. 92.; ihm folgend H. Neumann, Verfassung der Freien und Hansestadt Bremen - Kommentar, Art. 92 Rnr. 5. 150 So auch V. KröninglG. Pottschmidtl U. PreußI A. Rinken - Preuß, Handbuch der Bremer Verfassung, S. 312. 151 H. Neumann, Verfassung der Freien und Hansestadt Bremen - Kommentar, Art. 92 Rnr. 10, der als weitere Begründung auch dessen Eigenschaft als Leiter der Parlamentsverwaltung anführt. 152 § 12 BremBürgerschaftsGO, die GO ist abgedruckt in BremGVBI. 1992, S. 121. 153 BremGVBI. 1978, S. 209. 154 § 10 Abs. I BremAbgG. 155 § 42 Abs. 4 Satz 2 und 3 BremAbgG. 156 BremGVBI. 1968, S. 236; vgl. § 4 Abs. 1 BremDeputiertenG. 157 § 5a BremDeputiertenG. 158 BremGVBI. 1995, S. 117; vgl. § 2 BremWählerFinanzG. 159 Vgl. Verfassungs änderungs gesetz, BremGVBI. 1953, S. 7.

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führern zusammen. Die Festlegung der Anzahl wird einer Regelung durch die Geschäftsordnung überlassen. Derzeit gibt es zwei Vizepräsidenten und drei Schriftführer l60 , die nach Fraktionsproporz ohne Grundmandat für die kleineren Fraktionen zu wählen sind. Verfassungsrechtlich obliegt dem Vorstand die Einstellung und Entlassung aller Bediensteten der Bürgerschaftsverwaltung und damit die Personalhoheit. Für die Arbeiter und Angestellten ist der Vorstand der Bürgerschaft Dienstvorgesetzter, für Beamte auch oberste Dienstbehörde l61 . Er wird somit als Beschlußorgan tätig. Diese verfassungsrechtlich hervorgehobene Stellung findet ihren Niederschlag auch in der einfachgesetzlichen Kompetenzzuweisung. Nach dem Abgeordnetengesetz bestimmt der Vorstand, in welchen Teilbeträgen das Übergangs geld bei Wiedereintritt eines Abgeordneten in die Bürgerschaft zu erstatten ist l62 . Er kann die Zahlungen von Übergangsgeldern aussetzen, wenn einem Abgeordneten infolge eines Richterspruches, der ihm die Fähigkeit zur Bekleidung öffentlicher Ämter abspricht, der Verlust der Mitgliedschaft droht l63 . Der Vorstand bestimmt auch, an welche Personen gegebenenfalls Sterbegeld zu leisten ist l64 . Er kann in Notfällen Abgeordneten, ehemaligen Abgeordneten und Hinterbliebenen wirtschaftliche Unterstützung zukommen lassen 165 . In Bezug auf die im Bremer Abgeordnetengesetz geregelte Fraktionsfinanzierung ist der Vorstand zuständig für den Erlaß von Ausführungsbestimmungen zu Einzelheiten der Haushalts- und Rechnungslegung der Fraktionen 166 und für die Liquidation bei Erlöschen des Fraktionsstatus oder Auflösung der Fraktion, es sei denn, die jeweilige Fraktions-GO trifft eine andere Regelung l67 . Der Bürgerschaftsvorstand erläßt Richtlinien zur näheren Regelung über Art und Umfang der Kostenerstattung für Abgeordnetenmitarbeiter und _büros I68 . Lediglich geschäftsordnungsrechtlich ist seine Zuständigkeit für die Aufstellung des Haushaltsplanes, bezüglich der auf das bereits bei den anderen Ländern Ausgeführte verwiesen werden kann.

§ 8 Abs. I BremBürgerschaftsGO. Art. 92 Abs. 4 Satz I BremVerf.; für Beamte der Bürgerschaft gilt zudem § 165 BremLBG. 162 § 11 Abs. 4 Satz 3 BremAbgG. 163 § 11 Abs. 6 Satz 2 BremAbgG. 164 § 17 Abs. 1 Satz 2 BremAbgG. 165 §§ 21, 51 BremAbgG. 166 Allerdings erst nach Anhörung des Rechnungshofes, vgl. § 41 Abs. 1 BremAbgG. 167 § 44 Abs. 2 Satz 2 BremAbgG. 168 § 47 BremAbgG. 160 161

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2. Kap.: Die Verwaltung der Landtage und Bürgerschaften

VI. Hamburg 1. Die Verwaltung der Bürgerschaft

Die Verwaltung der Hamburgischen Bürgerschaft, in der 121 Abgeordnete sitzen, beschäftigt 24 Beamte und 45 Angestellte, also insgesamt 69 Personen. Der zu verwaltende Haushalt hat 1999 ein Volumen von 36,082 Mio. DM. Nach dem Organisationsplan der Bürgerschaftskanzlei vom 01. 09. 1997 unterstehen dem Direktor bei der Bürgerschaft zunächst ein Referat für Presse- und Öffentlichkeitsarbeit sowie Protokollangelegenheiten (M), der "Plenardienst" (PI), der "Eingabendienst (E) sowie das Justitiariat (1), jeweils in Referatsgröße. Die übrige Verwaltung teilt sich in 3 Abteilungen. Der Abteilung "Allgemeine Verwaltung" (AZ) unterstehen die Referate für "Organisation, Personalentwicklung und Frauenförderung" (AV 1) und zur Verwaltung des Haushaltes, der Parteienfinanzierung sowie für Leistungen nach dem HmbAbgG (AV 2), einem weiterem Referat für Verwaltungsangelegenheiten nach dem HmbAbgG (AV 3) und den Referaten AV 4 für Personalangelegenheiten und AV 5 für Informations- und Kommunikationsplanung sowie Systemverwaltung. Der Abteilung G "Gremienbetreuung" sind 9 Referate zur Betreuung und Protokollführung für die einzelnen Ausschüsse zugeordnet, die Abteilung "Parlamentsdokumentation" (D), beherbergt Referate zur Betreuung des Parlaments archiv (D 1), der parlaments urkundlichen Fachbibliothek (D 2) und der Presse- und Literaturdokumentation (D 3 169). Die so strukturierte Verwaltung der Bürgerschaft ist derzeit (März 1999) jedoch in der Umorganisation begriffen, wobei ein gesonderter Dienst für Abgeordnete eingerichtet werden soll.

2. Verwaltende Kompetenzen der Bürgerschaftsorgane

a) Parlamentspräsident

Wie bereits angesprochen ist der Bürgerschaftspräsident der in der Verfassung festgeschriebene Leiter der Bürgerschaftskanzlei und ernennt und entläßt als solcher deren Beamte 17o. Er kann Ausnahmen von der Pflicht der Deutschen Staatsangehörigkeit in Sonderfällen zulassen und auf Antrag den Eintritt in den Ruhestand verschieben 171. Für die Beamten ist er oberste Dienstbehörde 172. Bezüglich der anderen Mitarbeiter der Bürgerschaftskanzlei können die Kompetenzen des Präsidenten für Ernennung und Entlassung zunächst nur aus der allgemeinen Rechtsvertretungsbefugnis des Präsidenten für die Freie und Hansestadt Hamburg 169 170

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Vgl. Anlage 7, S. 338. Art. 18 Abs. 2 Satz 3 HmbVerf.; so auch § l15 Abs. 1 Satz 1 HmbLBG. So § l15 Abs. 1 Satz 2 HmbLBG. § 115 Abs. 2 Satz 1 HmbLBG.

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in den Angelegenheiten der Bürgerschaft hergeleitet werden 173. Erst die Geschäftsordnung der Bürgerschaft ordnet dies ausdrücklich dem Präsidenten zu174. Als Leiter der Hausverwaltung verfügt der Präsident auch über Einnahmen und Ausgaben der Bürgerschaft, also die Ausführung des Haushaltsplanes 175. Er übt sowohl Hausrecht als auch Polizeigewalt in den Bürgerschaftsräumen aus l76 . Um allgemeine Anordnungen über Zutritt und Aufenthalt in den Räumen der Bürgerschaft zu erlassen, muß er sich allerdings ins Benehmen mit dem Ältestenrat setzen l77 . Einfachgesetzliche Kompetenzen stehen dem Präsidenten zunächst nach dem Abgeordnetengesetz l78 zu. Er ist zuständig für die Genehmigung von Dienstreisen der Abgeordneten 179 und für die Unterstützung von Abgeordneten, ehemaligen Abgeordneten und Hinterbliebenen in wirtschaftlichen Notfällen I 80. Entge1dliche Tätigkeiten, Vorträge und Einkünfte, sowie eigene Parteispenden der Abgeordneten und fremde Spenden über 5000 DM an den Abgeordneten sind beim Präsidenten anzuzeigen 181. Wird der Vorwurf des Regelverstoßes erhoben, hat der Präsident eine Aufklärungs- und Anhörungspflicht, dessen Ergebnisse er dem Ältestenrat mitzuteilen hat l82 . Der Ältestenrat ist von ihm vor der Genehmigung von Ausschuß- oder Delegationsreisen ins Benehmen zu setzen l83 . Nach dem Fraktionsgesetz l84 ist der Präsident Leistungsstelle für die Fraktionsmittel nach Anzeige der Fraktionsbildung l85 . Für die Inanspruchnahme von Dienstleistungen der Bürgerschaftskanzlei und deren technische Einrichtungen, kann er Richtlinien erlassen 186. Ihm gegenüber erfolgt die Rechnungslegung, wofür er die Frist verlängern kann 187, und die Vorlage der Schlußrechnung bei der Liquidation einer Fraktion 188. Vgl. Art. 18 Abs. 2 Satz 2 HrnbVerf.; so auch § 3 Abs. 3 HrnbBürgerschaftsGO. § 3 Abs. 4 Satz 2 HrnbBürgerschaftsGO. 175 Art. 18 Abs. 2 Satz 2 HrnbVerf.; § 3 Abs. 3 HrnbBürgerschaftsGO. 176 Art. 18 Abs. 2 Satz 1 HrnbVerf.; auch § 3 Abs. 2 Satz 1 HrnbBürgerschaftsGO. 177 § 3 Abs. 1 Satz 2 HrnbBürgerschaftsGO. 178 HrnbGVBI. 1996, S. 141. 179 § 3 Abs. 4 Satz 4 HrnbAbgG. 180 § 7 HrnbAbgG. 181 § 26 Abs. 2 und 3 HrnbAbgG. 182 § 26 Abs. 10 Satz 1 HrnbAbgG. 183 § 3 Abs. 4 Satz 5 HrnbAbgG. 184 HrnbGVBI. 1996, S. 134. 185 § 2 Abs. 5 Satz 2 HrnbFraktG. 186 Dies ergibt sich aus § 2 Abs. 7 Satz 1 HrnbFraktG. 187 § 3 Abs. 2 Satz 3 und 5 HrnbFraktG. 188 § 5 Abs. 4 HrnbFraktG. 173

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2. Kap.: Die Verwaltung der Landtage und Bürgerschaften

Das Wahlkampfkostengesetz 189 weist dem Präsidenten die Zuständigkeit für Anträge auf Festsetzung und Auszahlung des Erstattungsbetrags für Parteien und Einzelbewerber zu. Er kann im Falle der Einzelbewerbung einen Identitätsnachweis verlangen 190. Ebenso zuständig ist er für Anträge auf Abschlagszahlungen, die er bei vorzeitigem Ende der Wahlperiode kürzen kann l91 • Ihm gegenüber hat auch die Rechnungslegung der Parteien zu erfolgen 192. Die Auszahlung des Erstattungsbetrags durch den Präsidenten wird vom Landesrechnungshof überpriift l93 • Ausnahmen vom Verbot von Demonstrationen innerhalb der Bannmeile kann der Hamburger Senat nur mit Zustimmung des Präsidenten genehmigen, wobei die Dispensierungsgriinde gesetzlich bestimmt sind 194. Nach dem einzigen Paragraphen des Gesetzes über die Zuständigkeit des Präsidenten für die Verfolgung und Ahndung von Ordnungswidrigkeiten 195 werden Verstöße gegen § 112 OWiG vom Präsidenten verfolgt und geahndet. b) Ältestenrat

Im Rahmen der 1995 beschlossenen Verfassungsreform 196 wurde Vorstand, der bis dahin kaum nennenswerte Kompetenzen hatte, abgeschafft l97 • Seine Aufgaben wurden nun vom Ältestenrat übernommen. Der Forderung, diesen ausdriicklich in die Verfassung aufzunehmen, wurde nicht gefolgt l98 . Der Ältestenrat der Bürgerschaft findet seine Rechtsgrundlage wie bisher in der Geschäftsordnung der Bürgerschaft, ohne Beschlußorgan zu sein 199. Er unterstützt lediglich den Präsidenten bei seiner Amtsführung und berät ihn in allen wesentlichen die gesamte Bürgerschaft betreffenden Fragen, so etwa im Haushaltsverfahren oder bei Personalangelegenheiten 2OO • HmbGVBI. 1972, S. 129. § 2 Abs. 1 und 2 HmbWKKG. 191 § 3 Abs. 3 und 4 HmbWKKG. 192 § 4 HmbWKKG. 193 § 5 Abs. 2 HmbWKKG. 194 Vgl. § 3 HmbBannmG. 195 HmbGVBI. 1975, S. 55. 196 Neue Hamburger Verfassung vom 20.06.1996, HmbGVBI. 1996, S. 129. 197 Vgl. § 18 Abs. 1 Satz 1 HmbVerf. a.F.; die Kompetenzen beschränkten sich auf die Einberufung der Bürgerschaft, die Ausübung des Zitierrechts sowie über die Beschlußfähigkeit der Bürgerschaft; zur Abschaffung vgl. auch die Empfehlung der Kommission "Parlamentsreform" in Hoffmann-Riem, Parlamentsreform, S. 56. 198 So die Forderung der Kommission in W. Hoffmann-Riem, Bericht der Enquete-Kommission "Parlamentsreform", S. 56. 199 Vgl. § 6 Abs. 3 S. 4 HmbBürgerschaftsGO. 200 § 6 Abs. 3 HmbBürgerschaftsGO. 189

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VII. Hessen 1. Landtagsverwaltung

In der Parlamentsverwaltung des Landes Hessen arbeiten heute 134 Menschen, davon 32 Beamte, 70 Angestellte bzw. Auszubildende und 32 Arbeiter 201 • Sie verwalten einen Haushalt von insgesamt 62,208 Mio. DM und betreuen 110 Abgeordnete. Die Arbeit ist auf 10 Referate verteilt, die sich in zwei Abteilungen untergliedern: die Abteilung I "Unmittelbare Parlamentsaufgaben" ist dabei für die Betreuung des Plenums und des Ältestenrates zuständig, sowie für Geschäftsordnungsfragen (Referat 1.1), für die Begleitung des Gesetzgebungsverfahrens und der Untersuchungsausschüsse (Referat 1.2), für den Stenographischen und den Ausschußdienst (Referat 1.3), die Petitionen (Referat 1.4), wie ach für die Öffentlichkeitsarbeit und den Besucherdienst (Referat 1.5). Die Abteilung 11 "Mittelbare Parlamentsaufgaben" widmet sich den Abgeordnetenangelegenheiten (Referat 11.1), dem eigenen Personal und der Organisation (Referat 11.2), der Verwaltung des Haushalts und der des Hauses selbst (Referat 11.3), weiter dem Archiv, der Bibliothek und der Dokumentation (Referat 11.4) sowie der Information und der Kommunikation (Referat 11.5). Ein Wissenschaftlicher Beratungsdienst ist direkt dem Direktor beim Landtages unterstellt 202 • Geschäftsordnungsrechtlich geregelt ist die Unterstützungsfunktion für den Landtagspräsidenten bei der Durchführung seiner Verwaltungsaufgaben sowie der Vorbereitung der Sitzungen von Plenum und Ausschüssen und die Entgegennahme aller an den Landtag gerichteten Schriftstücke (z. B. Anträge, Vorlagen, Gesetzentwürfe). Als ständiger Vertreter des Präsidenten in der Landtagsverwaltung wird der Direktor beim Landtag bestimmt. Er hat Zutritt zu allen Ausschußsitzungen 203 .

2. Verwaltende Kompetenzen der Landtagsorgane a) Landtagspräsident

aa) Dienstrechtliche Stellung Die Stellung der Landtagspräsidenten als oberste Dienstbehörde der Landtagsbeamten ist in der Verfassung nicht explizit geregelt. Der Verfassung nach steht 201 1964 waren dies noch 41 Bedienstete, vgl. dazu G. Strecker, Der Hessische Landtag, S. 120 f. 202 V gl. dazu Anlage 8, S. 340. 203 Vgl. § 107 Abs. 1 und 4 HessGOLT.

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2. Kap.: Die Verwaltung der Landtage und Bürgerschaften

ihm lediglich die Dienstaufsicht über sämtliche Mitarbeiter der Landtagsverwaltung ZU 204 , d. h. die Befugnis, die dienstliche Tätigkeit durch Anordnung zu regeln und zu überwachen 205 . Ergänzung erfährt diese unvollständige Regelung der dienstrechtlichen Stellung des Präsidenten durch das HessLBG 206 . Danach ist Dienstherr für die Beamten des Landtages das Land selbst207 . Dennoch ist der Landtagspräsident nicht nur Dienstvorgesetzter oder Vorgesetzter i.S.v. § 4 Abs. 2 HessLBG, sondern Oberste Dienstbehörde der Landtagsbeamten208 . Während er bei der Ernennung oder Entlassung von Beamten des Landtages das Benehmen mit dem Präsidium herstellen, also dem Präsidium Gelegenheit zur Stellungnahme geben muß 209 , so ist seine Stellung gegenüber den Angestellten und Arbeitern der Landtagsverwaltung gesetzlich nicht geregelt. Ursprünglich war im Entwurf für eine Hessische Verfassung die Festlegung der alleinige Zuständigkeit des Präsidenten für deren Ernennung und Entlassung vorgesehen 210, wurde aber "vermutlich aus redaktionellen Gründen" im Verfassungsausschuß der Verfassungsberatenden Landesversammlung Großhessen wieder gestrichen 211 . Eine Zuständigkeit dieser Art kann daher heute nur noch aus der allgemeinen Geschäftsführungs- und Vertretungs befugnis des Landtages hergeleitet werden, welche sich aus der HessGOLT ergibt212 . bb) Verfassungs- und Geschäftsordnungsrechtliche Kompetenzen Verfassungsrechtlich wird dem Präsidenten die Verwaltung der wirtschaftlichen Angelegenheiten zugeordnet2 \3. Dazu gehören u. a. die Verwaltung von Grundstücken und Gebäuden, die Errichtung des gesamten dafür notwendigen technischen Verwaltungsapparates, sowie der Vollzug des Haushaltsplanes, also die Verfügung über die Einnahmen und Ausgaben nach Maßgabe des Staatshaushalts gesetzes und des allgemeinen Haushaltsrechts 214 . Der Landtagspräsident ist Vertreter Art. 86 Satz. 2 HV, § 44 Abs. 3 Satz IHessGOLT. V g!. G. A. Zinn/ Erwin Stein - v. Brünneck/ Konow, Verfassung des Landes Hessen Kommentar, Art. 86 Er!. 3. 2(){j GVB!. 1989 I, S. 26. 207 § 185 Satz 1 HessLBG. 208 § 185 Satz 3 HessLBG. 209 Art. 86 Satz 2 HessVerf., § 185 Satz 2 HessLBG, § 44 Abs. 3 Satz 2 HessGOLT; vg!. auch G. A. Zinn/ Erwin Stein - v. Brünneck/ Konow, Verfassung des Landes Hessen - Kommentar, Art 86 Er!. 3. 210 Vg!. Art. 69 HessVerf. 211 So G. A. Zinn/ Erwin Stein - v. Brünneck/ Konow, Verfassung des Landes Hessen Kommentar. 86 Er!. 3. 212 § 44 Abs. 1 Satz 1 HessGOLT. 213 Art. 86 Satz 1 HessVerf., § 44 Abs. 2 HessGOLT. 214 V g!. G. A. Zinn/ Erwin Stein - v. Brünneck/ Konow, Verfassung des Landes Hessen Kommentar, Art. 86 Er!. 1. 204 205

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des Landes in allen Rechtsgeschäften und Rechtsstreitigkeiten mit Bezug auf die Landtagsverwaltung 215 . Bezüglich den letztgenannten Kompetenzen kann der Präsident die für die Landesbediensteten innerhalb des Geschäftsbereichs zustehenden Befugnisse im Einvernehmen mit der Landesregierung oder einzelnen Ministerien ganz oder teilweise auf Stellen der Staatsverwaltung übertragen 216 . Der Landtagspräsident übt auch das Hausrecht und die Polizeigewalt im Landtagsgebäude aus 217 . Seine Kompetenz in Bezug auf die Polizeigewalt wird durch die HessGOLT ergänzt. Danach kann der Präsident Anordnungen über Betreten und Verweilen des Landtagsgebäudes bzw. der dazugehörigen Grundstücke sowie eine Hausordnung erlassen 218 . Nach § 44 Abs. 4 Satz 3 HessGOLT kann der Präsident auch "aus Sicherheitsgründen" gebotene Beschränkungen der Öffentlichkeit der Sitzungen des Landtages anordnen. Dies ist insoweit problematisch, als daß in Art. 89 Satz. 1 eine Öffentlichkeit der Landtagssitzungen garantiert wird. Soll diese ausgeschlossen oder eingeschränkt werden, bedarf es einer anderen Verfassungsnorm als Rechtsgrundlage. Will der Landtagspräsident aus Sicherheitsgründen eine Einschränkung der Öffentlichkeit vornehmen, so muß er sich auf seine polizeirechtlichen Kompetenzen aus Art. 86 Satz 4 HV berufen und sich bei den Maßnahmen an dem Hessischen Gesetz über die öffentliche Sicherheit und Ordnung (HSOG) messen lassen. § 44 Abs. 4 Satz 3 GO-LT scheidet damit als Rechtsgrundlage aus und ist überflüssig. Einzelheiten hinsichtlich seiner Vertretung in der Landtagsverwaltung und die Zuständigkeiten innerhalb dieses Geschäftsbereichs kann der Landtagspräsident durch eine Geschäftsordnung für die Kanzlei des Hessischen Landtags im Rahmen von Organisation, Geschäftsverteilung oder Verfügungen regeln 219 . ce) Kompetenzen aus einzelnen Gesetzen Nach dem Hessischen Abgeordnetengesetz 220 hat der Landtagspräsident Kompetenzen bei der Genehmigung von Abgeordnetenreisen außerhalb Hessens 221 und der Festsetzung von Reisekostenzuschüssen bei Gruppenreisen 222 . Er ist Antragsstelle für Beihilfen i. S. d. § 16 Abs. 1 HessAbgG 223 , wobei für die Festsetzung die Art. 86 Satz 3 HessVerf., § 44 Abs. I Satz I HessGOLT. Vgl. § 107 Abs. 2 HessGOLT, der als Gründe insbesondere Zentralisierung, Automatisierung und Rationalisierung nennt. 217 Art. 86 Satz 4 HessVerf., § 44 Abs. 4 Satz 1 HessGOLT. 218 § 44 Abs. 4 Satz 2 HessGOLT. 219 § 107 Abs. 5 HessGOLT. 215

216

220 221 222 223

GVBI 1989 I, S. 261. § 7 Abs. 2 HessAbgG. § 7 Abs. 6 HessAbgG. § 16 Abs. 5 Satz 1 HessAbgG.

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2. Kap.: Die Verwaltung der Landtage und Bürgerschaften

Kanzlei des Hessischen Landtages zuständig ist224 . Unterstützungen in wirtschaftlichen Notfäl1en kann der Präsident nur im Benehmen mit den Vizepräsidenten gewähren 225 . Die gesetzliche Hinterbliebenenversorgung läßt in Hessen keinen Platz für Entscheidungen des Präsidenten 226 . Durch das Wahlkampfkostengesetz 227 ist der Präsident Antragsstel1e für den Erstattungsbetrag, der als Anteil an der Wahlkampfkostenpauschale für Parteien und EinzeIbewerber gezahlt wird. Er setzt den Betrag fest, zahlt ihn aus und entscheidet über Fristverlängerungsanträge228 . Er darf diese Zahlungen erst nach Einreichung eines Rechenschaftsberichtes i. S. d. 5. Abschnittes des PartG leisten 229 . Für Wählergruppen ergibt sich eine Kompetenz zur Festsetzung und Auszahlung der Wahlkampfkostenerstattungsbeträge aus dem Landtagswahlgesetz 23o . Nach diesem Gesetz ist der Landtagspräsident auch für die Auszahlung der staatlichen Mittel an die Parteien zuständig23I . Nach dem HessBannmG 232 dürfen Ausnahmen vom Versammlungsverbot innerhalb der Bannmeile vom Innenminister nur im Einvernehmen mit dem Präsidenten genehmigt werden, wobei die Genehmigung an sitzungsfreien Tagen erteilt werden so11 233 . b) Präsidium Die Zusammensetzung des Präsidiums ist verfassungsrechtlich geregelt. Es besteht aus dem Präsidenten, seinen Stel1vertretern, deren Anzahl nicht festgelegt ist und den übrigen Mitglieder des Vorstands 234 . Der Begriff des Vorstands wurde wohl aus Art. 18 PrVerf. und § 14 GORT übernommen und ist nichts weiter als ein Synonym für Präsidium 235 . Die übrigen Mitglieder sind die Schriftführer, die zur Unterstützung des Präsidenten berufen sind und deren Anzahl der jeweilige Landtag bestimmt 236 . So § 16 Abs. 6 HessAbgG. § 17 HessAbgG. 226 Vg!. dazu § 15 HessAbgG. 227 GVB!. 1972 I, S. 95. 228 § 2 Abs. 1 und 2 HessWKKG. 229 § 4 HessWKKG. 230 GVB!. 1990I, S. 58, zuletzt geändert mit GVB!. 1998I, S. 214; vg!. § 53 Abs. 4 HessLWahiG. 231 § 53 Abs. 5 HessLWahlG. 232 GVB!. 1990 I, S. 173. 233 § 3 Abs. 1 HessBannmG. 234 Vg!. Art. 84 HessVerf., § 3 Abs. 1 Satz 1 HessGOLT. 235 Vg!. die KlarsteIlung in § 46 Abs. 1 Satz 1 HessGOLT: "Das Präsidium des Landtags ist der Vorstand des Landtags i. S. d. Art. 84 und 86 HessVerf., dazu auch G. A. Zinn/Erwin Stein - v. Brünneck/ Konow, Verfassung des Landes Hessen - Kommentar, Art. 84 Er!. 1. 236 § 3 Abs. 1 Satz 1 HessGOLT. 224 225

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Die Zuständigkeit des Präsidiums für die inneren Angelegenheiten des Landtags unterliegt einer doppelten Subsidiarität. Sie steht unter dem Vorbehalt, das eine solche weder dem Präsidenten nach Art. 86 HV noch dem Ältestenrat zugewiesen wurde 237 . Ausdrücklich benannt ist die Kompetenz zum Erlaß von Benutzungsvorschriften für die Einrichtungen des Landtages 238 . Eine der inneren Angelegenheiten, über die das Präsidium mangels anderer Zuweisung zu bestimmen hat, ist die Verwendungszuweisung der Räume im Landtagsgebäude 239 . Auch in Hessen wird der Voranschlag des Haushaltsplans nach der GO-LT vom Präsidium festgestellt, obwohl dies nach § 28 Abs. 1 i.Y.m. § 29 Abs. 3 HessLHO rechtlich dem Präsidenten zusteht. c) Ältestenrat

Der Ältestenrat des Hessischen Landtags ist kein Verfassungsorgan, sondern konstituiert sich auf der Grundlage der Landtagsgeschäftsordnung. Sein Recht, Kommissionen zur Vorbereitung einzelner Angelegenheiten zu bilden, welches dem Recht des Ältestenrats des Bundestages ähnelt, darf nicht darüber hinwegtäuschen, daß er in Hessen nur zur Unterstützung der parlamentarischen Geschäften des Präsidenten tätig wird 24o • Entscheidungsbefugnisse besitzt er nur hinsichtlich der Frage, ob der Landtag in verfassungsrechtlichen Verfahren beitritt oder sich äußert241 . Wie auch der Ältestenrat des Bundestags, ist er über die Geltungsdauer der jeweiligen GOLT hinaus gesetzlich normiert. Der Ältestenrat kann nach dem HessAbgG Ausführungsbestimmungen zur gesetzlich geregelten zusätzlichen Aufwandsentschädigung in Form einer Amtsausstattung 242 sowie zur Gewährung von Reisekostenzuschüssen für Gruppenreisen erlassen 243 .

VIII. Mecklenburg-Vorpommern 1. Landtagsverwaltung

Die Landtagsverwaltung von Mecklenburg-Vorpommern beschäftigt derzeit 120 Mitarbeiter, 44 Beamte, 66 Angestellte, zumeist in der Vergütungsgruppe VIb-Vc 237 § 46 Abs. I Satz 2 HessGOLT. Dennoch stehen so mangels Kompetenzzuweisung an Präsidenten oder Ältestenrat dem Präsidium die meisten inneren Aufgaben zu. 238 § 46 Abs. 2 HessGOLT. 239 G. A. Zinn/ Erwin Stein - v. Brünneck/ Konow, Verfassung des Landes Hessen - Kommentar, Art. 84 Er!. 7. 240 V gl. § 48 Abs. 1 und 3 HessGOLT. 241 § 48 Abs. 2 HessGOLT. 242 § 6 Abs. 2 HessAbgG. 243 § 7 Abs. 7 HessAbgG.

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2. Kap.: Die Verwaltung der Landtage und Bürgerschaften

sowie 10 Arbeiter im technischen Dienst, aber auch als Kraftfahrer und Hausmeister. Der zu verwaltende Haushalt belief sich 1998 auf 43,14 Mio. DM, die Anzahl der Parlamentsabgeordneten betrug 71. Wie die meisten anderen Landtagsverwaltungen gliedert sich auch die Parlamentsverwaltung in Mecklenburg -Vorpommern in zwei Abteilungen, die Abtei1ung "Parlamentarische Dienste" (P) und die Abteilung "Zentrale Verwaltung" (Z). Hinzu treten das lustitiariat, das auch den Gesetzgebungs- und wissenschaftlichen Fachdienst umfaßt, und die Stabsgruppe, die für Presse- und Öffentlichkeitsarbeit zuständig ist. Beide unterstehen nur dem Direktor beim Landtag. Die Abteilung P unterteilt sich in derzeit 11 Sekretariate zur Betreuung der einzelnen Ausschüsse (PA 1 bis PA 11) und das Parlaments sekretariat (PD 1), den Plenarprotokolldienst (PD 2) und eine Stelle zu Betreuung von Bibliothek, Dokumentation und Archiv (PD 3). Die Abteilung Zumfaßt die Referate Z 1 für Querschnitts- und Bauaufgaben, Z 2 für Personalangelegenheiten, Z 3 zur Entschädigung der Abgeordneten, Z 4 für den Haushalt und soziale Angelegenheiten, Z 5 für den inneren Dienst, Sicherheitsaufgaben, Organisation und Informationstechnik, Z 6 für die Bauunterhaltung, Betriebstechnik und den Fahrdienst und Z 7 für den Besucherdienst und Veranstaltungen 244. Der nur dem Landtagspräsidenten dienstrechtlich unterstellte Landesbeauftragte für den Datenschutz ist mit 12 Mitarbeitern, davon 10 Beamten und 2 Angestellten, abseits der Landtagsverwaltung in der Schweriner Artilleriekaserne untergebracht. Der Landtag unterhält auch einen Bürgerbeauftragten, der mit seinen 13 Mitarbeitern ebenfalls nur dienstrechtlich dem Landtagspräsidenten unterstellt ist.

2. Verwaltende Kompetenzen der Landtagsorgane a) Landtagspräsident

Die Mecklenburg-Vorpommersche Verfassung weist dem Landtagspräsidenten die Leitung der Verwaltung der "gesamten wirtschaftlichen Angelegenheiten" des Landtages ZU245. Er ist oberste Dienstbehörde aller Landtagsmitarbeiter246 , die Landtagsbeamten bleiben aber Beamte des Landes bleiben 247 . Alleinvertretungsbefugt ist der Präsident bei der Führung der Geschäfte und der rechtsgeschäftlichen Vertretung des Landtages 248 sowie bei der Ausübung des Hausrechts, der Ordnungs244 245

Anlage 9, S. 342. Art. 29 Abs. 6 Satz I MVVerf.

246 Art. 29 Abs. 6 Satz 3 MVVerf.; § 4 Abs. 3 MVGOLT; für Beamte vgl. § 130 Satz 2 MVLBG. 247 § 130 Satz I MVLBG. 248

Art. 29 Abs. 3 Satz 1 und Abs. 5, § 4 Abs. I Satz I MVGOLT.

A. Einzelne Länder

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gewalt 249 und beim Haushaltsvollzug 25o . Einschränkungen unterliegt er verfassungsrechtlich bei der Feststellung des Entwurfes des Haushaltsplans 251 und bei der Einstellung bzw. Ernennung, Entlassung oder Versetzung in den Ruhestand der Beschäftigten des Landtags 252 . Hierbei hat er ebenso das Benehmen mit dem Ältestenrat herzustellen, wie bei Entscheidungen, "die Verhaltensregeln der Abgeordneten betreffen oder die Fraktionen des Landtages in ihrer Gesamtheit beriihren"253. Auffällig ist, daß die Regelungsdichte der Verfassung von Mecklenburg-Vorpommern so groß ist, daß über die GOLT keine weiteren Kompetenzen definiert werden brauchen, sondern die Zuständigkeiten der Verfassung wiederholt werden. Insbesondere das AbgG M-V254 weist dem Präsidenten eine Vielzahl von verwaltungsrechtsartigen Aufgaben zu. Der Präsident ist berechtigt, ein Höchstbetrag für Übernachtungsge1d festzusetzen 255 und bei Auslandsübernachtungen Erstattungen bis zur doppelte Höhe zu genehmigen 256 , in Ausnahmefällen nachgewiesener Fahrkosten bei Reisen außerhalb des Landes zu erstatten 257 und den Berechtigten für Überbriickungsgelder i. S. d. § 22 MVAbgG bestimmen 258 . Wie in den anderen Ländern ist auch hier der Präsident für einmalige Unterstützung oder laufende Unterhaltszuschüsse in besonderen wirtschaftlichen Notfällen zuständig 259 . In der Wahrnehmung andere Kompetenzen ist der Präsident auch im MVAbgG insoweit beschränkt, als er das Benehmen oder sogar das Einvernehmen mit dem Ältestenrat herstellen muß, ersteres für die Regelung des Nachweises der Beschäftigten für die Kostenpauschale 26o , letzteres für die Berufung der Mitglieder des Sachverständigengremiums für die Stellungnahme zum Bericht über die Angemessenheit der Entschädigung und Versorgung 261 und für den Erlaß von Ausführungsbestimmungen zur Haushalts- und Wirtschaftsführung der Fraktionen 262 .

Art. 29 Abs. 3 VeIfM-V; § 4 Abs. 2 Satz 1 MVGOLT. Vgl. Art. 29 Abs. 6 Satz I: "nach Maßgabe des Landeshaushaltsgesetzes", vgl. auch § 4 Abs. 4 Satz 2 MVGOLT. 251 Art. 30 Abs. 2 1. Alt. MVVerf.; anders § 28 Abs. I Satz I i.Y.m. § 29 Abs. I Satz 2 MVLHO, der, wie in den anderen Ländern, den Präsidenten als "zuständige Stelle" ausweist. Da hier aber die Einschränkung in der Verfassung normiert ist, gilt nur ein im Benehmen mit dem Ältestenrat festgestellter und überwiesener Voranschlag als Voranschlag i. S. d. § 28 Abs. 1 Satz 1 MVLHO. 252 Art. 30 Abs. 2 2. Alt. i.Y.m. Art. 29 Abs. 6 Satz 2 VeIfM-Y. 253 Art. 30 Abs. 2 3. Alt. MVVerf. 254 MVGVOB 1991,S.3/GSM-VGl.Nr.1101-1. 255 § 12 Abs. 3 MVAbgG. 256 § 14 Abs. 4 Satz 2 MVAbgG. 257 § 14 Abs. 3 MVAbgG. 258 § 22 Abs. I Satz 2 MVAbgG. 259 § 26 MVAbgG. 260 § 9 Abs. 4 MVAbgG. 261 § 28 Abs. 1 Satz 2 MVAbgG. 249

250

9 Boetticher

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2. Kap.: Die Verwaltung der Landtage und Bürgerschaften

Nach dem Wahlkampfkostengesetz 263 ist der Präsident zuständige AntragsteIle für den Erstattungsbetrag. Er kann den Betrag festsetzen und auszahlen, sowie in Einzelfällen Fristen verlängern 264 , allerdings erst nach Einreichung eines Rechenschaftsberichts 265 . Die Auszahlung von Abschlagszahlungen ist ebenfalls beim Präsidenten einzureichen 266 . Für Einzelbewerber ergibt sich seine Kompetenz zur Festsetzung und Auszahlung des Erstattungsbetrages der Wahlkampfkosten aus dem Landtagswahlgesetz 267 . In ihm ist auch seine Zuständigkeit für die Auszahlung der staatlichen Parteimittel aus dem PartG geregelt 268 .

b) Ältestenrat

Der Verfassungs geber hat in Mecklenburg-Vorpommern auf die Einrichtung eines Präsidiums verzichtet und statt dessen den Ältestenrat mit verfassungsmäßigen Rechten ausgestattet. Der Ältestenrat besteht demnach aus dem Landtagspräsidenten, den Vizepräsidenten und je einem Vertreter der Fraktionen269 . Die Auswahl der Mitglieder des Ältestenrates obliegt somit zum größten Teil den Fraktionen, deren Funktion als maßgeblicher Teil der parlamentarischen Willensbildung auf diese Weise gestärkt wird 27o . Der Ältestenrat unterstützt den Präsidenten bei der Wahrnehmung seiner Aufgaben 271 . Diese Magabe beschreibt in der Regel ein rein beratende Tätigkeit. Dennoch nimmt Wedemeyer eine Kompetenz zur Regelung der "Interna des Landtages" dann an, wenn die Aufgabe nicht dem Präsidenten vorbehalten ist272 • Aus dem Wortlaut der Verfassung läßt sich eine solche Aufgabenzuweisung zwar nicht ableiten, aber Wedemeyer steht mit seiner Interpretation in der Tradition deutscher Landesverfassungen und wird von der Verfassungspraxis bestätigt. Als Beschlußorgan entscheidet der Ältestenrat abweichend von der Regelung in anderen Län-

§ 56 Abs. 2 Satz 2 MVAbgG. MVGVOBI. 1992, S. 522/ MVGS, GI. Nr. 111- 1. 264 § 2 MVWKKG. 265 § 4 MVWKKG. 266 § 3 Abs. 2 MVWKKG. 267 MVGVOBI. 1997, S. 562; § 55a Abs. 2 MVLWahlG. 268 § 55b S. 1 MVLWahIG. 269 Art. 30 Abs. 1 Satz 1 MVVerf. 270 So B. Thiele-Wedemeyer, Die Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern Kommentar, Art. 30 Rnr. 1. 27\ Art. 30 Abs. 1 Satz 2 MVVerf. 272 V gl. B. Thiele- Wedemeyer, Die Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern Kommentar, Art. 30 Rnr. 1, S. 164. 262 263

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dem nicht mit Mehrheit, sondern nur im Einvernehmen. Kommt diese nicht zustande, muß das Landtagsplenum entscheiden 273 . Durch die aufgezählten Einschränkungen der Kompetenzen des Präsidenten ist der Ältestenrat durch seine Pflicht zur Stellungnahme an vielen verwaltungsrechtsartigen Verfahren beteiligt.

IX. Niedersachsen 1. Die Landtagsverwaltung

In der niedersächsischen Landtagsverwaltung verrichten 169 Bedienstete ihre Arbeit, 72 Beamte, 82 Angestellte und 15 Arbeiter. Die Anzahl der Landtagsabgeordneten beträgt seit der Wahl 1998 157; der Haushaltsplan weist in 1999 zu verwaltende Gesamtausgaben für den Landtag in Höhe von 77,971 Mio. DM aus. Auch diese Landtagsverwaltung umfaßt zwei dem Direktor unterstehende Abteilungen, erstens in die Abteilung "Verwaltung" (Abt. I), mit den fünf Referaten "Haushalt, Abgeordnetenentschädigung, Fraktionskostenzuschüsse, Parteienfinanzierung" (Referat 1), "Hausverwaltung und innere Dienste" (Referat 2), "Organisation, Personal, IuK-Technik, Protokoll" (Referat 3), "Bibliothek und Archiv (Referat 4) sowie "Presse und Öffentlichkeitsarbeit" (Referat 5) und zweitens die Abteilung "Parlament" (Abt. II), bestehend nur aus zwei Referaten, dem "Stenographischen Dienst" (Referat 6) und dem Referat 7 für die Betreuung von Plenum, Ausschüssen, Bearbeitung von Eingaben und Drucksachenerstellung 274 . Seit einem auf Vorschlag des Ältestenrats gefaßten Beschluß des Landtags vom 11. 04. 1956 unterhält die niedersächsische Landtagsverwaltung einen Gesetzgebungs- und Beratungsdienst, der dem Landtagsdirektor direkt unterstellt, jedoch nur dessen dienstrechtlicher und organisatorischer Aufsicht unterworfen ist 275 . Die dort Beschäftigten sind innerhalb ihrer Tätigkeit unabhängig und insbesondere bei der Erstattung von Gutachten und bei der Abgabe von Stellungnahmen keinen Weisungen unterworfen 276 . Ihnen obliegen die Aufgaben, Materialien über Verfassungs- und Parlaments recht zu sammeln und aufzuarbeiten, gesetzliche Regelungen auf Zuständigkeit und Notwendigkeit zu überprüfen, Vorlagen zu würdigen, Gutachten zu erstellen und die Ausschußvorsitzenden zu beraten 277 . 273 V gl. B. Thiele- Wedemeyer, Die Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern Kommentar, Art. 30 Rnr. 1, S. 164 f. 274 Vgl. Anlage 10, S.334. 275 Dazu H.-H. Giesing, Gesetzgebungs-Beratungsdienst beim Niedersächsischen Landtag, in: AöR Bd. 81 (1956), S. 251 (251). 276 Vgl. §§ 1 Abs. 1 und 2 Richtlinie und Geschäftsverteilungsplan für den GBD vom 04. 12. 1957. 277 H.-H. Giesing, Gesetzgebungs-Beratungsdienst beim Niedersächsischen Landtag, in: AöR Bd. 81 (1956), S. 251 (251 f.); vgl. auch N. Achterberg, Parlamentsrecht, S. 316.

9*

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2. Kap.: Die Verwaltung der Landtage und Bürgerschaften

Aufgaben der Landtagsverwaltung finden sich schon in der Geschäftsordnung. Diese unterstützt den Landtagspräsidenten bei der Durchführung der Verwaltungsaufgaben, insbesondere bei der Vorbereitung von Sitzungen und bei der Entgegennahme von Schriftstücken an den Landtag 278 . Gesondert aufgeführt in der GOLT ist auch der Direktor beim Niedersächsischen Landtag. Ihm wird geschäftsordnungsrechtlich über den Organisationsplan der Verwaltung hinaus die ständige Vertretung des Präsidenten in der Landtagsverwaltung zugewiesen 279 .

2. Verwaltende Kompetenzen der Landtagsorgane a) Landtagspräsident

aa) Kompetenzen aus der Verfassung Die Stellung des Präsidenten als oberste Dienstbehörde für alle Mitarbeiter der Landtagsverwaltung 280 wurde in die neue Niedersächsische Verfassung 281 nicht wieder aufgenommen und ist damit nur gesetzlich und auch nur für Beamte normiert282 . Der Landtagspräsident ist aber weiterhin als Leiter der Landtagsverwaltung festgeschrieben und hat als solcher das Recht, dienstrechtliche Befugnisse auszuüben 283 . Er vertritt das Land in allen Angelegenheiten des Landtages 284 . Seine Kompetenzen erfüllt er nicht mehr allein nach Maßgabe des Haushaltsgesetzes 285 , sondern ist an jegliches "Gesetz und Recht" gebunden 286 . Ihm stehen das Hausrecht und die Polizeigewalt sowie die Genehmigung von Durchsuchungen und Beschlagnahme im Sitzungsgebäude ZU287. Eine Wortlautinterpretation in Form einer Beschränkung auf das Landtagsgebäude in Hannover wäre als Auslegung zu eng gefaßt wäre. Die genannten Befugnisse stehen dem Präsidenten vielmehr in allen Räumen zu, "in denen der Landtag seine verfassungsmäßigen Aufgaben erfüllt,,288. 278

§ 9 Abs. I NdsGOLT.

§ 9 Abs. 2 NdsGOLT. Art. 8 Abs. 3 Satz 4 NdsVerf a.F. 281 NdsGVBI. 1993, S. 107; dazu grundsätzlich C. Starck, Die neue Niedersächsische Verfassung, in: NdsVB11994, S. 2 (2 ff.). 282 Vgl. § 200 Abs. I Satz 3 NdsLBG. 283 Art. 18 Abs. 3 Satz 1,2 und 3. Alt. NdsVerf. 284 Art. 18 Abs. 3 Satz I, I. Alt. NdsVerf. 285 Art. 8 Abs. 3 Satz 1 NdsVerf. a.F. 286 Art. 18 Abs. 3 Satz 2 NdsVerf. 287 Art. 18 Abs. 2 NdsVerf; gleichlautend Art. 8 Abs. 2 NdsVerf. a.F. 288 Vgl. dazu H. Neumann, Die Niedersächsische Verfassung - Handkommentar, Art. 8 Rnr. 14; H. Karte I B. Rebe, Die Verfassung und Verwaltung des Landes Niedersachsen, S. 218. 279 280

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Wahrend der Landtagspräsident früher zur Einstellung und Entlassung der Angestellten und Arbeiter der Landtagsverwaltung allein befugt war und nur bei der Ernennung und Entlassung der Landtagsbeamten das Benehmen mit dem Präsidium herzustellen hatte 289 , worunter auch alle anderen statusändernden Entscheidungen nach dem Beamtenrecht fie1en 290 , hat er heute bei allen "wichtigen Personalentscheidungen" das Benehmen des Präsidiums einzuholen 291 . Die Niedersächsische Verfassung regelt bereits die Kompetenzen des Landtagspräsidenten in einem solchen Umfang, daß sich die Geschäftsordnung des Landtags begnügt, auf die entsprechende Verfassungsnorm zu verweisen 292 . bb) Gesetzliche Kompetenzen Nach dem Niedersächsischen Abgeordnetengesetz 293 kann der Landtagspräsident den Höchstbetrag der Aufwandsentschädigung für Bürokräfte festsetzen 294 , die entsprechende Vergütungserrechnung und -leistung an die Landtagsverwaltung übertragen 295 und "Näheres" hinsichtlich Leistung und Verfahren dieser Entschädigung sowie für die kostenlose Nutzung von öffentlichen Verkehrsmitteln und Femmeldeeinrichtungen des Landtages bestimmen 296 . Auch zur Reisekostenentschädigung kann der Präsident Vorschriften über das Verfahren erlassen und in Einzelfällen zusätzliche Entschädigungen gewähren 297 . Er hat die Kompetenz zum Erlaß von Vorschriften hinsichtlich der Fahrtkosten, für die er "Näheres" regeln kann 298 . Er legt den Höchstbetrag des Übernachtungsgeldes fest 299 , kann in besonderen Fällen Abgeordneten finanzielle Unterstützung gewähren 300 und Ausnahmen von der Nichtberücksichtigung der früheren Amtszeit ehemaliger Abgeordneter bei der Berechnung der Altersentschädigung im Falle der Versorgungsabfindung zulassen 301 . Sind im Todesfall eines Abgeordneten Leistungen zu erbringen, bestimmt der Präsident aus den Hinterbliebenen den Berechtigten und kann bei Fehlen von Hinterbliebenen Leistungen an Personen bewilligen, "die die Kosten der letzten Krank289

Art. 8 Abs. 3 Satz 3 NdsVerf. a.F.; § 200 Abs. 1 Satz 2 NdsLBG.

290

H. Neumann, Die Niedersächsische Verfassung - Handkommentar, Art. 8 Rnr. 20.

291 292 293 294 295 296 297 298 299

300 301

Art. 18 Abs. 3 Satz 3 NdsVerf. Vgl. § 6 Abs. 2 NdsGOLT. NdsGVBI1978, S. 101. § 7 Abs. 2 Satz 1 NdsAbgG. § 7 Abs. 5 Satz 2 NdsAbgG. § 7 Abs. 5 Satz 1 NdsAbgG. § 8 Abs. 2 Satz 1 und 2 NdsAbgG. § 10 Abs. 2 Satz 2 NdsAbgG. § 12 Abs. 3 Satz 2 NdsAbgG. § 13 Abs. 4 NdsAbgG. § 21 Abs. 4 Satz 2 NdsAbgG.

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2. Kap.: Die Verwaltung der Landtage und Bürgerschaften

heit oder der Bestattung getragen haben ,,302. In besonderen Notfällen ist der Präsident berechtigt, früheren Abgeordneten oder Hinterbliebenen finanzielle Unterstützungen zukommen zu lassen oder Altersentschädigung schon vor dem 65. Lebensjahr in voller Höhe zu gewähren 303 . Da der Niedersächsische Landtag kein gesondertes Fraktionsgesetz beschlossen hat, sind Regelungen dieser Materie ebenfalls im Abgeordnetengesetz zu finden. Der Landtagspräsident ist für die Annahme der Rechenschaftsberichte und deren Veröffentlichung zuständig 304 . Auch nach dem Niedersächsische Bannmeiiengesetz 305 können Ausnahmen vom Versammlungsverbot innerhalb der Bannmeile vom Innenminister nur im Einvernehmen mit dem Landtagspräsidenten zugelassen werden 306 . Der Landtagspräsident wird bei ordnungswidrigen Verstößen nach § 112 OwiG gegen von ihm getroffene Anordnungen zur Verwaltungsbehörde i. S. d. § 36 Abs. 1 Nr. I OwiG307 .

Nach dem Wahikampfkostenerstattungsgesetz 30 8 hat der Parlamentspräsident als zuständige Antragsstelle die Kompetenz zur Festsetzung und Auszahlung des Erstattungsbetrages für Parteien 309 . Bei einem vorzeitigen Ende der Wahlperiode kann er die Abschlagszahlungen kürzen 31O • Die Zahlung staatlicher Mittel für Einzelbewerber richtet sich dagegen nach dem Landtagswahlgesetz 311 • Dies bestimmt, daß die Festsetzung und Auszahlung der Beträge durch den Präsidenten erfolge l2 . b) Präsidium

In der Niedersächsischen Verfassung findet das Präsidium zwar Erwähnung hinsichtlich seiner grundsätzlichen Zusammensetzung aus dem Präsidenten, seinen Stellvertreter und den Schriftführern313 , jedoch werden ihm verfassungsrechtlich keine Kompetenzen außer denjenigen zugeordnet, die sich aus einer Beschränkung der Kompetenzen des Präsidenten ergeben. Seine genaue Zusammensetzung und eine Zuweisung von konkreten Zuständigkeiten ergeben sich erst aus der Geschäftsordnung des Landtages. Nach der NdsGOLT gehörten dem Präsidium neben dem Präsidenten, der von der stärksten Partei vorzuschlagen ist, drei Vizepräsiden302 303 304 305

306 307 308 309

310 311 312

313

§ 22 Abs. 3 und 4 NdsAbgG. Letzteres in Abweichung von § 19 Abs. 2 NdsAbgG, vgl. § 24 Abs. 2 NdsAbgG. §§ 33a Abs. 1 Satz 2, 33b NdsAbgG. NdsGVBI 1962, S. 55. § 3 NdsBannmG. Vgl. § 4 NdsBannmG. NdsGVBI. 1967, S. 442, zuletzt geändert mit NdsGVBl. 1988, S. 37. § 2 Abs. 1 und 2 NdsWKKG. § 3 Abs. 3 NdsWKKG. NdsGVBl. 1997, S. 379. § 49a Abs. 2 NdsLWG. Art. 18 Abs. 1 NdsVerf.

A. Einzelne Länder

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ten und elf Schriftführer als weitere Mitglieder an, die nach dem Höchstzahlverfahren vorzuschlagen sind314 . Eine Fraktion, die nur Vorschlagsrecht für einen Schriftführer hat, kann statt dessen ein Mitglied als zusätzlichen Vizepräsidenten vorschlagen 3l5 . Die Vizepräsidenten vertreten den Präsidenten nach einer in gemeinsamer Vereinbarung aufgestellten Reihenfolge 3l6 . Ungewöhnlich ist die geringe Kompetenz des Präsidiums. Neben, dem bereits genannten Recht zur Stellungnahme bei Personal angelegenheiten wird es in den Angelegenheiten der Verwaltung lediglich unterstützend tätig 3l ? Ihm stehen bei der Raumverfügung im Landtagsgebäude, beim Erlaß einer Hausordnung, den Bibliotheksangelegenheiten und bei der Verfügung über Landtagsakten lediglich Mitwirkungsrechte zu. Dasselbe gilt für den Entwurf des Haushaltsplanes 3l8 . Das Präsidium wird also nicht als Beschlußorgan tätig 3l9 . c) Ältestenrat

Der Ältestenrat ist auch in Niedersachsen kein verfassungsrechtliches, sondern lediglich ein geschäftsordnungsrechtliche Gremium. Es setzt sich aus 15 Mitgliedern, die nach dem Höchstzahlverfahren auf die Fraktionen verteilt werden, sowie, nur mit beratender Stimme, dem Präsidenten und den Vizepräsidenten zusammen 320 . Er hat keinerlei Beschlußkompetenz, da er den Präsidenten nur in parlamentarischen Angelegenheiten unterstützt 32l .

X. Nordrhein-Westfalen 1. Landtagsverwaltung

Die Landtagsverwaltung des nordrhein-westfälischen Landtags, indem 221 Abgeordnete einen Sitz haben, umfaßt 328 Bedienstete, davon 99 Beamte, 189 Angestellte, über die Hälfte im Bürodienst und 40 Arbeiter in Fahr-, Hausarbeits-, Reinigungs- und Technischem Dienst. Entsprechend groß ist mit einer Gesamtsumme von 146,54 Mio. DM der zu verwaltende Haushalt. Aufgeteilt ist die Landtagsver314 315 316 317

§ 5 Abs. I Satz 1 und Abs. 2 Satz 1 und 2 NdsGOLT. § 5 Abs. 2 Satz 3 NdsGOLT. § 7 NdsGOLT. § 8 Satz 1 NdsGOLT.

318

§ 8 Satz 2 NdsGOLT.

319

H. Kartei B. Rebe, Die Verfassung und Verwaltung des Landes Niedersachsen, S. 219.

§ 3 NdsGOLT. Vgl. § 4 NdsGOLT; dazu H. Karte I B. Rebe, Die Verfassung und Verwaltung des Landes Niedersachsen, S. 219. 320 321

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2. Kap.: Die Verwaltung der Landtage und Bürgerschaften

waltung in vier Geschäftsbereiche. Die Leitung des Geschäftsbereichs I "Innere Dienste", der zugleich als Justitiariat fungiert wird vom Direktor beim Landtag selbst geleitet. Es gliedert sich in die Referate "Finanzen, Parteienfinanzierung, kommunalpolitische Bildungsmittel" (Ref. 1.1), "Haustechnik, Hausverwaltung, Bauangelegenheiten" (Ref. 1.2) und "Controlling und Organisation" (Ref. 1.3). Zum Geschäftsbereich 11 "Parlamentsdienste" gehören ein Referat zur Betreuung des Plenums und der Ausschüsse (Ref. 11.1), der "Sitzungsdokumentarische Dienst" (Ref. 11.2), das Referat zur Bearbeitung von Petitionen (Ref. 11.3), ein Referat zur Unterhaltung von Bibliothek, Archiv und dazugehörigen Informationsdiensten (Ref. 11.4) und der inhaltlich weisungsunabhängige parlamentarischen Beratungs- und Gutachtendienst (Ref. 11.5), der auch für parlamentsrechtliche Fragen zuständig ist. Als "Zentrale Dienste" unterstehen dem Geschäftsbereich III, Referate für "Angelegenheiten der Abgeordneten" (Ref. 1II.1), für das Personal management der VerwaItungs- und Abgeordnetenmitarbeiter (Ref. 111.2), die "technikunterstützte Informationsverarbeitung" (Ref. 1II.3) und ein Referat für die innere Organisation (Ref. 1II.4), dem die Beschaffung, die Druckerei und die Poststelle unterstellt sind und die als Reisestelle fungiert. Im Geschäftsbereich IV "Presse- und Öffentlichkeitsarbeit" sind die Referate "Öffentlichkeitsarbeit" (Ref. IY.2) und "Besucherdienst" (Ref. IY.3). Das Referat IY.I ist die Stelle des Pressesprechers des Landtages, der unmittelbar dem Landtagspräsidenten unterstellt ist322 . Geschäftsordnungsrechtlich normiert ist sowohl die Unterstützungsfunktion der Landtagsverwaltung in Bezug auf die Verwaltungsaufgaben des Landtagspräsidenten. Als Beispiele werden insbesondere die Vorbereitung von Sitzungen und die Entgegennahme von Schriftstücken des Landtags genannt sowie die Vertretungskompetenz des Direktors beim Landtag, der als ständige Vertreter des Landtagspräsidenten in der Landtagsverwaltung fungiert 323 .

2. Verwaltende Kompetenzen der Landtagsorgane a) Landtagspräsident

aa) Verfassungsrechtliche Kompetenzen Die nordrhein-westfälische Verfassung weist dem Präsidenten die "Dienstaufsicht und Dienststrafgewalt" über die Mitarbeiter des Landtags ZU324. Die Dienstaufsicht umfaßt die Überwachung und Regelung des Dienstes. Sie ist von daher eng mit der DienststrafgewaIt verknüpfe 25 . Wo allerdings eine Dienststrafgewalt Vgl. hierzu Anlage 11, S. 346. § 110 NWGOLT. 324 Art. 39 Abs. 2 Satz 2 NWVerf. 325 Anders noch die PrVerf., in der die Dienstaufsicht der Präsident, die Dienststrafgewalt dem Innenminister oblag. 322

323

A. Einzelne Länder

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nicht gesetzlich vorgesehen ist, wird sie auch durch Art. 38 NWVerf. nicht begründet326 . Durch diese Fonnulierung wird die Stellung des Präsidenten als oberste Dienstbehörde normiert327 , für Beamte ist sie noch einmal im Landesbeamtengesetz wiederholt 328 . Wahrend er die Angestellten und Arbeiter des Landtages allein ernennen und entlassen kann, steht ihm diese Befugnis bei Beamten nur im Benehmen mit dem Präsidium ZU329. Dies gilt für die gesamte Personalhoheit, also auch für Beförderungen und Versetzungen. Ebenfalls in der Verfassung wird die Zuständigkeit des Präsidenten für die Vertretung des Landes bei sämtlichen Rechtsgeschäften und Rechtsstreitigkeiten der Landtagsverwaltung in Form einer Generalklausei verankert 33o . Bei Verfügungen über Einnahmen und Ausgaben hat der Landtagspräsident die durch den Haushalt gezogenen Grenzen einzuhalten 33 t. Wie seine Kollegen in den anderen Ländern übt er das Hausrecht und die Polizeigewalt im Landtagsgebäude aus 332 . Überflüssig ist die Regelung des Art. 39 Abs. 3, nach dem die Rechte des Präsidenten durch die Geschäftsordnung bestimmt werden, was sich schon aus dem Selbstorganisationsrecht des Landtages ergibt333 . Weitere Kompetenzen verwaltungsrechtlicher Natur werden dem Präsidenten jedoch über die GOLT nicht zugewiesen. bb) Kompetenzen aus Gesetzen Nach dem NWAbgG 334 kann der Landtagspräsident zusätzliche Entschädigungen für Fahrtkosten gewähren, wenn Angeordnete in seinem Auftrag an Veranstaltungen im Land teilnehmen 335 , ebenso Auslagen und Reisekosten in nicht gesetz326 V gl. G. Geiler / K. Kleinrahm, Verfassung von Nordrhein-Westfalen - Kommentar, Art. 39 Anm. 5d. 327 So G. Geiler / K. Kleinrahm, Verfassung von Nordrhein-Westfalen - Kommentar, Art. 39 Anm. 5d. 328 § 182 NWLBG. 329 Art. 39 Abs. 2 Satz 1 NWVerf.; § 182 NWLBG. 330 Art. 39 Abs. I Satz I NWVerf., ähnlich § 10 Abs. I Satz 1 NWGOLT: "Der Präsident vertritt den Landtag und führt dessen Geschäfte." 331 Art. 39 Abs. I Satz 2 NWVerf.; vgl. dazu Alois Vogel, Die Verfassung für das Land Nordrhein-Westfalen Verfassung, Art. 39 Anm. 2; G. Geller / K. Kleinrahm, Verfassung von Nordrhein-Westfalen - Kommentar, Art 39 Anm. 5c. 332 Art. 39 Abs. 2 Satz 3 NWVerf., § 10 Abs. 3 NWGOLT; dazu Alois Vogel, NordrheinWestfalen Verfassung, Art. 39 Anm. 4 (S. 89); G. Geller / K. Kleinrahm, Verfassung von Nordrhein-Westfalen - Kommentar, Art 39 Anm. 6. 333 Vgl. Art. 38 Abs. I Satz 2 NWVerf. 334 GV NW 1979, S. 238 I NWSGV 1101. 335 § 10 Abs. I NWAbgG.

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2. Kap.: Die Verwaltung der Landtage und Bürgerschaften

lich geregelten Sonderfällen 336 . Wenn ein Abgeordneter die nach seinem Ausscheiden gezahlten Übergangsgelder erstatten muß, bestimmt der Präsident, in weIchen Teilbeträgen zu erstatten ist 337 . Der Präsident ist Antragsstelle für Zuschüsse nach § 20 NWAbgG, mit der Kompetenz, bestimmte Ausnahmen gesetzlicher Regelungen zuzulassen 338 . In besonderen wirtschaftlichen Notfällen kann er Abgeordneten oder Hinterbliebenen Unterstützungen gewähren 339 , in nicht erfaßten Versorgungsfällen muß er auf Antrag Versorgung aus den Haushaltsmitteln nach § 41 Abs. I NWAbgG gewähren 34o. Auslandreisen einzelner Abgeordneter kann er allein genehmigen kann, muß aber bei einer Teilnahme mehrerer Abgeordneter das Einvernehmen des Ältestenrates einholen 341 . Einvernehmen mit seinem Vizepräsidenten hat der Präsident herzustellen, wenn er "in Fällen grober Unbilligkeit" Ausnahmen von den Fristenregelungen für das Übergangsgeld nach § 11 Abs. 1 Satz 3 NWAbgG oder für die Altersentschädigung nach § 12 Abs. 1 Satz 3 i.Y.m. § 11 Abs. 1 Satz 3 NWAbgG zulassen wi1l 342 . Nach dem Wahlkampfkostengesetz von Nordrhein-Westfalen 343 ist der Präsident Antragsstelle für das Erstattungsverfahren gegenüber Parteien und EinzeIbewerbern. Der jeweilige Betrag wird Von ihm festgesetzt und ausgezahlt 344 . Auch der Antrag auf Abschlagszahlungen ist beim Präsidenten einzureichen, der bei einem vorzeitigen Ende der Wahlperiode diese Zahlungen selbständig reduzieren darf345 , Zahlungen leisten darf der Präsident jedoch erst nach Einreichung des Rechenschaftsberichtes durch die Parteien, wobei er vom Landesrechnungshof überpriift wird 346 . Auch das Wahlpriifungsgesetz347 weist dem Präsidenten Kompetenzen zu. Bei ihm kann Einspruch gegen die Gültigkeit einer Wahl eingelegt werden 348 , andererseits ist er selbst einspruchsberechtigt, wenn ihm Griinde bekannt werden, die einen Mangel der Wahl begriinden könnten 349 . Auch ein Antrag auf Mandatsverlust eines Abgeordneten ist bei ihm einzureichen 350 Seine Entscheidungen muß der 336

§ 10 Abs. 9 NWAbgG.

337

§ 11 Abs. 3 Satz 3 und Abs. 4 Satz 3 NWAbgG. Vgl. § 20 Abs. 4 Satz 2 und Abs. 5 NWAbgG. § 21 NWAbgG.

338 339 340

§ 45 NWAbgG.

341

§ 10 Abs. 7 NWAbgG.

342 343 344 345

346 347

348 349 350

§ 25 Abs. 7 NWAbgG. GV NW 1970, S. 746 I NWSGV 112. § 2 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 NWWKKG. § 3 Abs. 2 und 3 NWWKKG. §§ 4 und 5 Abs. 2 NWWKKG. GS NW 1951, S. 58 I NWSGV 1110. § 4 Abs. 1 NWWPG. § 3 Abs. 1 NWWPG. § 4 Abs. 5 NWWPG.

A. Einzelne Länder

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Präsident den betroffenen Einspruchs- oder Antragstellern und Abgeordneten zustellen351 . Nach dem BannmG ist der Präsident, anders als in den anderen Ländern, selbst Genehmigungsstelle für Ausnahmen vom Demonstrationsverbot innerhalb der Bannmeile, muß aber dafür das Einvernehmen mit dem Innenminister herstellen 352 .

b) Das Präsidium

Auch das Präsidium ist verfassungsrechtlich normiert. Es setzt sich aus dem Präsidenten, zwei Vizepräsidenten und Schriftführern zusammen 353 , wobei letztere auf gemeinsamen Vorschlag der Fraktionen gewählt werden sollen. Wenn ein solcher nicht zustande kommt, haben die Fraktionen Zugriff nach dem prozentualen Stärkeverhältnis 354 . Außer der Einschränkung der präsidialen Kompetenz bei der Einstellung und Entlassung von Landtagsbeamten weist die Verfassung dem Präsidium keine derartigen Zuständigkeiten zu. Nach der GüLT beschließt das Präsidium über alle inneren Angelegenheiten des Landtages, soweit sie nicht dem Präsidenten vorbehalten sind. Darunter fällt u. a. die Verwendung der Räume in den Landtagsgebäuden, die Regelung des Besucherverkehrs, der Erlaß einer Hausordnung und einer Benutzerordnung für die Bibliothek und Beschlüsse über die Landtagsakten 355 • Insbesondere ist das Präsidium zuständig für den Entwurf des Haushaltsplans, wobei sich auch hier die Problematik der Unvereinbarkeit mit §§ 28, 29 LHü stellt356 . Ferner kann das Präsidium "Richtlinien" zum Erstattungsverfahren des Aufwendungsersatzes für die Abgeordnetenassistenten erlassen, welche "Erstattung von Arbeitgeberanteilen zu vermögenswirksamen Leistungen, die Erstattung von Pauschalsteuern sowie Abschlagszahlungenjür künftige Änderungen vorsehen können ,,357.

c) Ältestenrat

Der Ältestenrat ist zwar kein verfassungsrechtliches Landtagsorgan, wurde aber durch § 10 Abs. 7 NWAbgG über die Geltungsdauer der GüLT hinaus gesetzlich 351

§ 9 Abs. 1 NWWPG.

§ 1 Abs. 2 NWBannmG. Art. 38 Abs. 1 NWVerf., § 8 Abs. 1 NWGOLT. 354 § 8 Abs. 3 NWGOLT; vgl. dazu C. H. Ophoff, Geschäftsordnung des Landtages von Nordrhein-Westfalen, § 8 Rnr. 3. 355 Vgl. Alois Vogel, Die Verfassung, für das Land Nordrhein-Westfalen, Art. 38 Anm. 3 (S. 86). 356 § 12 NWGOLT. 357 § 6 Abs. 6 Satz 4 und 5 NWAbgG. 352 353

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2. Kap.: Die Verwaltung der Landtage und Bürgerschaften

verankert. Er setzt sich aus dem Präsidenten, den Vizepräsidenten und Fraktionsvertretern zusammen. Die Anzahl der Fraktionsvertreter ist vom jeweiligen Landtag festzulegen, die Verteilung bemißt sich nach dem Stärkeverhältnis der Fraktionen 358 . Der Ältestenrat wird im Hinblick auf die Geschäftsführung des Präsidenten unterstützend tätig 359 . Während das Präsidium allerdings bei der verwaltungsmäßigen Geschäftsführung mitwirkt, so geschieht eine solche Mitwirkung durch den Ältestenrat nur bei den parlamentarisch-politischen Aufgaben des Präsidenten 360. Alleinige Ausnahme davon beinhaltet § 10 Abs. 7 NWAbgG. Bei der Wahrnehmung dieser Rechte handelt der Ältestenrat als Beschlußorgan.

XI. Rheinland-Pfalz 1. Landtagsverwaltung Der Haushaltsplan 1999 sieht für die Landtagsverwaltung 125,75 Stellen vor, davon 48 für Beamte, 53,75 für Angestellte und 24 für Beamte. Die Verwaltung für 101 Abgeordnete umfaßt einen Haushalt von 58, 483 Mio. DM. Neben der Gleichstellungsbeauftragten, welche dem Landtagspräsidenten unterstellt ist, sowie dem behördlichen Datenschutzbeauftragten, einem Beauftragten für den Haushalt und einem Direktorenbüro, die sämtlich dem Direktor beim Landtag untergeordnet sind, besteht auch die Landtagsverwaltung in Rheinland-Pfalz aus zwei Abteilungen. Die Abteilung I "Allgemeine Verwaltung" unterhält Referate für den inneren Dienstbetrieb (Ref. 111), die Verwaltung des Haushaltes (Ref. 112), für Personal, Organisation, Rechtsfragen innerhalb der Abteilung und Qualitätsmanagement (Ref. 113), Protokoll, Veranstaltungen und wirtschaftlichen Betrieb (Ref. 114), für den Vollzug des Abgeordneten-, Fraktions- und Parteiengesetzes (115), für EDV (116), Archiv und Dokumentation (117) und zur Betreuung der Bibliothek (118). Direkt dem Abteilungsleiter untersteht ein Sicherheitsbeauftragter und derzeit auch ein Mitarbeiter, der die Neustrukturierung des Restaurantbetriebes durchführt. Die Abteilung II "Wissenschaftlicher Dienst und Parlamentsdienst" teilt sich in 6 Referate (211-216) zur Betreuung der Ausschüsse, einen Stenographischen Dienst (217), das Parlamentssekretariat (Ref.. 218), Referate für Öffentlichkeitsarbeit, Informationen und Besucherdienst (Ref. 219), für Pressearbeit, Pressearchi v und

358 § 19 NWGOLT, vgl. C. H. Ophoff, Geschäftsordnung des Landtages von NordrheinWestfalen, § 19, S. 44; G. GellerlK. Kleinrahm, Verfassung von Nordrhein-Westfalen Kommentar, Art. 38 Anm. 3b. 359 § 20 NWGOLT. 360 C. H. Ophoff, Geschäftsordnung des Landtages von Nordrhein-Westfalen § 21 Anm. 1, S.46.

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Neue Medien (220) sowie für die Organisation von Landtagsveranstaltungen und Informationen für Schüler und Jugendliche (Ref. 221)361. Weisungsunabhängig und dienstrechtlich nur dem Präsidenten des Landtages unterstellt sind der Bürgerbeauftragte und der Landesbeauftragte für den Datenschutz, mit ihren jeweils vier Referaten 362 . Die Geschäftsordnung des Landtags regelt die Aufgaben der Landtagsverwaltung, den Präsidenten bei der Durchführung seiner Verwaltungsaufgaben, der Vorbereitung von Sitzungen und der Entgegennahme von Schriftstücken zu unterstützen 363 . Der ebenfalls geschäftsordnungsrechtlich normierte Direktor beim Landtag ist ständiger Vertreter des Landtagspräsidenten in der Verwaltung und hat Zutritt zu allen Ausschußsitzungen 364 .

2. Verwaltende Kompetenzen der Landtagsorgane a) Landtagspräsident

Dem Landtagspräsident wird durch die Verfassung die Vertretungskompetenz des Landes in sämtlichen Angelegenheiten der Landtagsverwaltung zugeordnee 65 . Er führt die Dienstaufsicht über alle Bedienstete des Landtages, ist also oberste Dienstbehörde 366 . Einstellungen, Ernennungen und Entlassungen kann er allerdings nur im Benehmen mit dem Vorstand des Landtages vornehmen 367 . Bei der Verwaltung der gesamten wirtschaftlichen Angelegenheiten des Landtages hat sich der Präsident an die Maßgaben des Haushaltsgesetzes zu halten 368 . Verfassungsrechtlich wird ihm die Ausübung des Hausrechts und der Polizeigewalt im Landtagsgebäude zugeordnet 369 . Aufgrund dieser umfangreichen verfassungsrechtlichen Kompetenzzuweisung beschränkt sich die GOLT bei der Aufgabenzuweisung auf die Vertretungs- und Geschäftsführungsbefugnis 37o .

Anlage 12, S. 348. Für die Gesamtgliederung vgl. RhPfLT-Drs. 13/4000, S. 79- 84. 363 § 132 Abi>. I RhPfGOLT. 364 § 132 Abs. 2 RhPfGOLT. 365 Art. 85 Abs. 3 Satz 3 RhPfVerf. 366 Art. 85 Abs. 3 Satz 2 2. Alt. RhPfVerf.; für Beamte vgl. § 189 Abs. 2 RhPfLBG. 367 Art. 85 Abs. 3 Satz 2 I. Alt. RhPfVerf.; für Beamte vgl. § 189 As I Satz 2 RhPfLBG. 368 Art. 85 Abs. 3 Satz 1 RhPfVerf. 369 Art. 85 Abs. 3 Satz 4 RhPfVerf.; vgl. dazu A. Süsterhennl Hans Schäfer, Verfassung für Rheinland-Pfalz, Art. 85 Rnr. 4, S. 331. 370 § 4 Satz I RhPfGOLT. 361

362

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2. Kap.: Die Verwaltung der Landtage und Bürgerschaften

Nach dem Abgeordnetengesetz37I ist der Präsident für die Genehmigung von Dienstreisen zuständig 372 . Er entscheidet, an welchen Hinterbliebenen Sterbegeld zu leisten ist 373 . In wirtschaftlichen Notfällen kann er einem Abgeordneten oder Hinterbliebenen wirtschaftliche Unterstützungen zukommen lassen 374 . Der Präsident bestimmt die Frist, in der das Beamtenverhältnis eines Abgeordneten beendet sein muß, damit dieser seine Mitgliedschaft im Parlament nicht verliert 375 . Seine Rechte sind in Hinblick auf nähere Regelungen zur Aufwandsentschädigung 376 , eine Festlegung der Höchstzahl für Ausschuß- bzw. Fraktionssitzungen außerhalb der Landeshauptstade 77 und den Erlaß von Verwaltungsvorschriften, die zur Ausführung der RhPfAbgG erforderlich sind, eingeschränkt378 . Es bedarf jeweils eines Einvernehmens mit dem Ältestenrat. Das Benehmen mit dem Vorstand des Landtages ist notwendig bei einer Entscheidung des Präsidenten über den Antrag auf Gewährung von Wegstreckenentschädigung anstelle einer Fahrtkostenpauschale 379 . Zur Regelung der Rechtsstellung der Fraktionen und deren Finanzierung hat sich Rheinland-Pfalz ein Fraktionsgesetz 380 gegeben. Ihm gemäß kann der Präsident selbständig Ansprüche der Fraktionen nach § 2 Abs. 3 RhPfFraktG mit denen des Landtages aufrechnen 381 . Er kann auch die Fristen für die Rechnungslegung der Fraktionen aus "besonderen Gründen" bis zu drei Monaten verlängern 382 und ist für deren Veröffentlichung und für eine entsprechende jährliche Berichterstattung gegenüber dem Landtag verantwortlich 383 . Benehmen hat er mit dem Vorstand des Landtages herzustellen, wenn er den Fraktionen Räumen zur Nutzung überläßt384 , Einvernehmen mit dem Ältestenrat, wenn er Verwaltungs vorschriften über "Einzelheiten der Haushalts- und Wirtschaftsführung" erlassen will 385 .

RhPfGVBI. 1978, S. 587 IBS 1101-4. § 9 Abs. I Satz 1 RhPfAbgG. 373 § 16 Abs. 1 Satz 2 RhPfAbgG. 374 § 20 RhPfAbgG. 375 § 29 Abs. 3 RhPfAbgG. 376 Vgl. § 6 Abs. 3 Satz 3 RhPfAbgG für die Beschäftigung von Mitarbeitern, § 6 Abs. 4 Satz 2 RhPfAbgG für Übernachtungsgeld, § 6 Abs. 6 Satz 4 für die zusätzliche Aufwandsentschädigung von Funktionsträgern. 377 § 9 Abs. I Satz 2 RhPfAbgG. 378 § 44 RhPfAbgG. 379 § 6 Abs. 2 Satz 3 RhPfAbgG. 380 RhPfGVB1.1993, S. 642/BS 1106-6; vgl. dazu umfangreich H. Martin, Staatliche Fraktionsfinanzierung in Rheinland- Pfalz, S. 36 ff. 381 Vgl. § 2 Abs. 7 RhPfFraktG. 382 § 4 Abs. 2 Satz 3 RhPfFraktG. 383 §§ 7 und 8 RhPfFraktG. 384 § 2 Abs. 6 RhPfFraktG. 385 § 3 Abs. I Satz 2 RhPfFraktG. 371

372

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Im Wahlkampfkostenerstattungsgesetz 386 sind seine Kompetenzen in bezug auf das Erstattungsverfahren gegenüber den Parteien geregelt. Als Antragsstelle ist er zuständig für Festsetzung und Auszahlung des Erstattungsbetrags sowie für die etwaige Kürzung der Abschlagszahlungen bei vorzeitiger Auflösung des Landtages 387 . Die Auszahlung der Mittel aus dem Parteiengesetz und das Erstattungsverfahren gegenüber Einzelbewerbern nimmt er nach dem Landtagswahlgesetz wahr 388 . Auch in Rheinland-Pfalz kann der Innenminister Ausnahmen vom Demonstrationsverbot innerhalb der Bannmeile nur im Einvernehmen mit dem Präsidenten des Landtages zulassen 389 .

b) Vorstand des Landtages

Der Vorstand des Landtages findet verfassungsrechtlich nur in Art. 85 Abs. 2 Satz 2 RhPfVerf. im Zusammenhang mit den Ernennung oder Entlassung der Bediensteten des Landtages Erwähnung. Aus welchen Personen sich der Vorstand zusammensetzt, ist aus der Verfassung nicht ersichtlich 390. Dies und die weiteren Rechte des Vorstandes ergeben sich erst aus der GOLT. Danach bilden der Präsident und seine Stellvertreter den Vorstand 391 . Neben der Wiederholung seiner Mitwirkungsrechte in Bezug auf die Landtagsbediensteten aus der Verfassung, weist die RhPfGOLT dem Präsidenten auch Rechte hinsichtlich der Aufstellung des Haushaltsvoranschlags ZU 392 . Er muß bei der Aufstellung des Voranschlages mit dem Vorstand, also seinen Stellvertretern Benehmen herstellen. Auch hier gilt nach der RhPfLH0 393 der Präsident gesetzlich als allein zuständige Stelle i. S. d. § 27 RhPfLH0 394 .

RhPfGVBI. 1969, S. 200 zuletzt geändert mit RhPfGVBI. 1987, S. 181. §§ 2 Abs. 1 und 2, 3 Abs. 3 RhPfWKKG. 388 RhPfGVBI. 1990, S. 13, zuletzt geändert mit RhPfGVBI. 1998, S. 283; vgl. §§ 60 a Abs. 4, 60 b RhPfLWahIG. 389 § 3 Abs. 1 RhPfBannmG, RhPfGVB1.1966, S. 60. 390 Vgl. A. Süsterhennl Hans Schäfer, Verfassung für Rheinland-Pfalz" Art. 85 Anm. 3, S. 330; ein verfassungsrechtJich normiertes "Präsidium", mit verfassungsrechtlichen Rechten sah nur der KPD-Antrag zu Art. 84 Abs. 2 a.F. vor, vgl. H. Klaas, Die Entstehung der Verfassung für Rheinland-Pfalz, S. 347. 391 § 5 Abs. 1 RhPfGOLT; zu unterscheiden davon ist der Sitzungsvorstand nach § 6 RhPfGOLT, der zusätzlich die Schriftführer umfaßt. 392 § 5 Abs. 2 RhPfGOLT. 393 RhPfGVBI.l971, S. 2/BS 63-1. 394 § 27 i.Y.m. § 28 Abs. 3 RhPfLHO. 386 387

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2. Kap.: Die Verwaltung der Landtage und Bürgerschaften

c) Ältestenrat

Der Ältestenrat findet keinen Niederschlag in der Verfassung und ist daher kein Verfassungsorgan des Landtages. Seine Zusammensetzung ergibt sich aus der RhPfGOLT. Er besteht aus dem Präsidenten, dessen Stellvertretern und elf weiteren Abgeordneten, die sich auf die Fraktionen nach dem Höchstzahlverfahren verteilen, wobei aber jede Fraktion mindestens einen Vertreter entsendet 395 . Der Ältestenrat unterstützt den Präsidenten bei der Geschäftsführung 396 . Wie schon in Nordrhein-Westfalen bezieht sich auch hier die Unterstützungstätigkeit nur auf die parlamentarisch-politische Geschäftsführung des Landtagspräsidenten. Der Ältestenrat ist auch hier nicht als Beschlußorgan konzipiert. Als solches aber wird er systemwidrig - dann tätig, wenn er seinen Aufgaben nach dem Abgeordnetengesetz wahrnimmt, welches seinen Bestand über die Geltungsdauer der GOLT hinaus als Organ festschreibt.

XII. Saarland 1. Landtagsverwaltung

In der saarländischen Parlamentsverwaltung arbeiten 76 Beschäftigte, davon 25 Beamte, 31 Angestellte und 20 Arbeiter. Zwei zusätzliche Planstellen sind für Auszubildende geschaffen. 6 Beamten und 2 Angestellte sind bei der Stelle des Datenschutzbeauftragten angesiedelt. Der Haushaltsplan sieht bei 51 Abgeordneten für die Verwaltung 27,359 Mio. DM vor. Die Parlamentsverwaltung umfaßt nach einem Geschäftsverteilungsplan vom 17. 02. 1997 zwei "Dienstaufsichtsbereiche". Der Dienstaufsichtbereich I "Parlamentsdienste" untergliedert sich in die Abteilung 1 ,,sitzungsdienst" mit fünf Referaten für die Ausschuß- und Plenumbetreuung, die Abteilung 2 "Stenographischer Dienst", die Abteilung 5 "Informationsdienste" mit 3 Sachgebietsreferaten "Archiv, Dokumentation" (Sachgeb. 5.1), "Bibliothek, Pressedokumentation" (Sachgeb. 5.2), "Veranstaltungen, Besuche" (Sachgeb. 5.3) und das Referat zur Begleitung der Enquete-Kommission "Verfassungsreform", das direkt dem Dienstaufsichtsbereichsleiter unterstellt ist. Unter dem Dienstaufsichtsbereich 11 "Verwaltungsdienste", dessen Leiter zugleich Justitiar der Landtagsverwaltung und ständiger Vertreter des Parlamentsdirektor ist, sind zusammengefaßt die Abteilung 3 "Haushalt", zuständig für Leistungen an Abgeordnete, Parteien- und Fraktionsfinanzierung, Ausführung des Haushaltsplans und allgemeine Hausverwaltung, und die Abteilung 4 "Technischer Dienst" mit den Aufgabenbereichen Restauration sowie Ordnungs-, Telefon-, Reinigungs- und Hausmeisterdiensr397 . 395 396 397

Vgl. § 11 Abs. I RhPfGOLT. § 12 Abs. I RhPfGOLT. Vgl. Anlage 13, S. 354.

A. Einzelne Länder

145

Gesetzlich festgelegt ist die Stellung der Landtagsverwaltung als Oberste Landesbehörde. Ihr kommt die Aufgabe der Unterstützung des Landtagspräsidenten bei der Durchführung seiner Verwaltungsaufgaben zu. Ebenfalls gesetzlich verankert ist die ständige Vertretung des Landtagspräsidenten im Bereich der Landtagsverwaltung durch den Direktor beim Landtag, der in dieser Funktion Zutritt zu den Sitzungen hat 398 .

2. Verwaltende Kompetenzen der Landtagsorgane a) Landtagspräsident Die Kompetenzen des Präsidenten in Bezug auf die Landtagsverwaltung sind zunächst umfangreich in der Verfassung geregelt. Verfassungsrechtlich "untersteht die Landtagsverwaltung seiner Leitung,,399. Hierdurch ist die Stellung des Präsidenten als oberste Dienstbehörde festgelegt 4OO • Er führt die Geschäfte des Landtages, verfügt über Einnahmen und Ausgaben, ist also für die Ausführung des Haushaltsplanes zuständig, und vertritt das Land in allen Rechtsgeschäften und -streitigkeiten 4ol . Er übt das Hausrecht und die Polizeigewalt im Landtag aus 402 . Ernennung bzw. Einstellung und Entlassung der Bediensteten des Landtages obliegen ihm nur im Benehmen mit dem Präsidium403 . Näher präzisiert und ergänzt werden die Rechte des Präsidenten im Saarland nicht nur aus der GOLT, sondern aus einem eigens geschaffenen Landtagsgesetz404 . Darin wird der Präsident nochmals ausdrücklich als oberste Dienstbehörde für die Landtagsbediensteten normiert405 . Die alleinige Kompetenzzuweisung zur Einstellung bzw. Ernennung und Entlassung dieser Bediensteten406 läuft insoweit leer, als die Verfassung diese Zuständigkeit bereits im aufgezeigten Rahmen einschränkt. Dies kann nicht einfachgesetzlich geändert werden. Ausdriicklich geregelt ist die Stellung des Präsidenten als Verwaltungsbehörde i.S.v. § 36 Abs. I Nr. I OWiG, bei der Verfolgung und Ahndung von Verstößen gegen die Anordnungen des Landtages oder des Präsidenten selbst i.S.v. § 112 OWiG407 . § 78 Abs. I und 2 SaarlLandtagsG. Art. 71 Abs. 1 Satz 2 SaarlVerf. 400 Für Beamte ergibt sich dies auch aus § 4 Abs. 1 Nr. 1 SaarILBG, G Nr. 771, ABI. 1962, S. 301. 401 Art. 72 Abs. 1 Satz 1 und 4 SaarlVerf. 402 Art. 72 Abs. 2 SaarlVerf. 403 Art. 72 Abs. 1 Satz 3 SaarlVerf. 404 G. Nr. 970, ABI 1973, S. 517. 405 § 34 Abs. 2 Satz 1 SaarlLandtagsG. 406 Vgl. § 34 Abs. 2 Satz 2 SaarlLandtagsG. 407 § 34 Abs. 4 SaarlLandtagsG. 398 399

10 Boetticher

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2. Kap.: Die Verwaltung der Landtage und Bürgerschaften

Nach dem Saarländischen Abgeordnetengesetz 408 genehmigt der Präsident Dienstreisen409 , bestimmt die Teilbeträge, in denen gegebenenfalls Übergangsgelder von ehemaligen Abgeordneten zurückzuerstatten sind41O , und kann in Fällen von laufenden Verfahren, die zu einem Mandatsverlust führen können, die Zahlung des Übergangsgeldes aussetzen 411 • Er bestimmt auch, an wen die Zahlungen des Überbrückungsgeldes für Hinterbliebene zu leisten sind412 . Zwar gibt es im Saarland kein BannmG, jedoch wird eine solche durch das SaarlLandtagsG begründet413 . Danach kann der Präsident allein die Ausnahmen von dieser Bannmeilenregelung genehmigen 414 . Nach dem Wahlkampfkostenerstattungsgesetz des Saarlandes 415 ist der Landtagspräsident im Erstattungsverfahren sowohl zuständig für die Antragsannahme der Parteien und Einzelbewerber wie auch für die Festsetzung und Auszahlung des Erstattungsbetrages 416 . Bei ihm sind auch Abschlagszahlungen zu beantragen. Sie können bei vorzeitiger Beendigung der Wahlperiode vom Präsidenten so reduziert werden, daß sie 60% des Erstattungsbetrages nicht übersteigen 417 . Auszahlungen darf der Präsident erst nach Vorlage eines Rechenschaftsberichtes leisten 418 •

b) Präsidium

Das Präsidium ist ein Verfassungsorgan, wenngleich die Verfassung nur die Zusammensetzung festlegt und keine Kompetenzen zuweist. Das Präsidium besteht aus dem Präsidenten, den Vizepräsidenten und weiteren Mitgliedern, bei deren Wahl unter "Berücksichtigung der verschiedenen Fraktionen" erfolgt419 . Diese weiteren Mitglieder sind die Schriftführer i. S. d. § 36 SaarlLandtagsG42o . Bei Abstimmungen gibt die Stimme des Präsidenten bei Stimmengleichheit den Ausschlag 421 • Als gesetzliche Aufgaben nimmt das Präsidium die Beschlußkompetenz G Nr. 1103, ABI. 1979, S. 656. § 9 Abs. 1 SaarlAbgG: "Dienstreisen sind Reisen, ... die ... vom Präsident genehmigt worden sind". 410 § 10 Abs. 3 Satz 4 und Abs. 4 Satz 3 SaarlAbgG. 411 § 10 Abs. 6 Satz 2 SaarlAbgG. 412 § 16 Abs. 1 Satz 3 SaarlAbgG. 4 \3 V gl. § § 81, 82 SaarlLandtagsG. 4\4 § 81 Abs. 2 SaarlLandtagsG. 4\5 G Nr. 941, ABI. 1971, S. 846. 4\6 § 2 SaarlWKKG. 4\7 § 3 Abs. 2 und 3 SaarlWKKG. 4\8 § 4 SaarlWKKG. 419 Art. 70 Abs. 2 SaarlVerf. 420 Arg. aus § 29 SaarlLandtagsG: "Das Präsidium besteht aus dem Präsidenten, den Vizepräsidenten und den Schriftführern". 42\ § 31 Satz 3 SaarlLandtagsG. 408

409

A. Einzelne Länder

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über innere Angelegenheiten des Landtages wahr, die aber unter dem Präsidialvorbehalt steht, und die Verfügungsgewalt über die Räume des Landtages. Auch das Haushaltsvoranschlagsrecht für den Landtag wird dem Präsidium zugewiesen422 . Dies steht nun im Widerspruch zu § 27 i.Y.m. § 28 Abs. 3 LH0423 , wonach, wie in den anderen Ländern, der Haushaltsvoranschlag für den Landtag als "Voranschlag des Präsidenten" diesem rechtlich zugeordnet wird. Wahrend jedoch beim Bundestag wie auch bei den anderen Ländern, wie gezeigt, jeweils einer der Normen aufgrund ihrer Position im Normengefüge eine größere Rechtswirkung zukam, sind hier die beiden sich widersprechenden Paragraphen jeweils einfachgesetzliche Vorschriften. Es bedarf also einer Rechtsauslegung. Die Landeshaushaltsordnung basiert auf der Bundeshaushaltsordnung. Wie dort bereits ausgeführt geht die einschlägige Kommentierung davon aus, daß die für die Voranschläge "zuständigen Stelle" von der GOBT definiert werden kann. Bei der Übernahme der Vorschriften der BHO in die LHO sollte daher als zuständige Stelle i.S.v. § 27 LHO diejenige gelten, die der Gesetzgeber später in dem Landtagsgesetz dafür vorsah. Auch wenn die Gesetzesauslegung der LHO daher eine Zuweisung an den Präsidenten ergibt, wollte der Gesetzgeber die Kompetenz mit der Landtagsgesetz dem Präsidium übertragen, die diese in der Rechtspraxis auch wahrnimmt. Das Präsidium erläßt die Ausführungsbestimmungen zum Abgeordnetengesetz 424 . Als Besonderheit unter den Ländern, die ein Demonstrationsverbot innerhalb der einer Bannmeilen kennen, ist im Saarland allein das Präsidium des Landtages für die Genehmigung von Ausnahmen zuständig425 . Zu unterscheiden vom Präsidium ist das erweiterte Präsidium, welches zusätzlich aus den Fraktionsvorsitzenden besteht und somit den Ältestenrat ersetzt. Dieses Gremium unterstützt den Präsidenten bei der Geschäftsführung, ohne selbst Beschlußkompetenz zu besitzen 426 .

XIII. Sachsen 1. Landtagsverwaltung

In der sächsischen Landtagsverwaltung arbeiten 59 Beamte, 88 Angestellte und 6 Arbeiter, letztere ausschließlich als Kraftfahrer, also insgesamt 153 Beschäftigte. Hinzu kommen die beim Datenschutzbeauftragten angesiedelten 15 Beamten und 3 Angestellten. Das Haushaltsvolumen beträgt 1999 63,205 Mio. DM, die Zahl der Parlamentarier beläuft sich auf 120. Die Landtagsverwaltung gliedert sich in die 422 423 424 425 426

10*

§ 31 Satz 1 SaarlLandtagsG. G Nr. 938, ABI. 1971, S. 733. § 46 SaarlAbgG. § 81 Abs. 2 SaarlLandtagsG. § 33 SaarlLandtagsG.

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2. Kap.: Die Verwaltung der Landtage und Bürgerschaften

Abteilungen "Parlamentsdienste" und "Zentrale Dienste". Ersterer unterstehen die Referate "Juristischer Dienst, Petitionen" (PD 1), "Plenardienst" (PD 2), "Ausschußdienst" (PD 3) und "Stenographischer Dienst" (PD 4). Letztere umfaßt sechs Referate: "Personalverwaltung und Abgeordnetenmitarbeiter" (ZD 1), "Haushalt, Abgeordnetenangelegenheiten, Justitiariat" (ZD 2), "Organisation, EDV, Innerer Dienst" (ZD 3), "Informationsdienst" (ZD 4), "Bauangelegenheiten, Technischer Dienst, Hausverwaltung" (ZD 5), "Öffentlichkeitsarbeit" (ZD 6)427.

2. Verwaltende Kompetenzen der Landtagsorgane a) Landtagspräsident

Der Präsident hat nach der Verfassung die Leitungsgewalt über die Landtagsverwaltung, welche sowohl die wirtschaftlichen Angelegenheiten nach Maßgabe des Haushaltsgesetzes 428 als auch die Vertretungsbefugnis des Landes im Rahmen der Landtagsverwaltung umfaßt429 . Letztere enthält auch die Kompetenz, den dienstrechtlichen Verkehr mit der Staatsregierung, mit dem Rechnungshof, dem Verfassungsgerichtshof und dem Datenschutzbeauftragten abzuwickeln 43o . Er ist oberste Dienstbehörde für die Bediensteten des Landtages 431 . Er kann die Angestellten und Arbeiter in alleiniger Kompetenz einstellen und entlassen, während bei der Ernennung oder Entlassung der Landtagsbeamten ist die Herstellung des Benehmens mit dem Präsidium notwendig 432 . Er ist für die Ausübung von Hausrecht und Polizeigewalt im Landtagsgebäude zuständig433. Nach dem Abgeordnetengesetz434 obliegt dem Präsidenten die Entgegennahme und Übersendung der schriftlichen Auskünfte der Abgeordneten, anhand derer der Bundesbeauftragte für die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes sämtliche den Abgeordneten betreffenden Unterlagen zusammenstellt, die er nach Aufforderung an den Landtagspräsidenten übersendet435 . Über eine darauf erfolgende Mandatsaberkennung entscheidet der Landtag auf Empfehlung einer BewertungskommissiVgl. Anlage 14, S. 356. Art. 47 Abs. 4 Satz I SächsVerf. 429 Art 47 Abs. 4 Satz 2 SächsVerf. 430 Vgl. D. Degenhartl D. Meissner - Meissner, Handbuch der Verfassung des Freistaates Sachsen, § 10 III 2b, S. 312. 431 Art. 47 Abs. 4 Satz 4 SächsVerf. 432 Art. 47 Abs. 4 Satz 3; § 11 Abs. 3 SächsLBG. 433 Art. 47 Abs. 2 SächsVerf.; vgl. dazu B. KunzmannlM. HaaslH. Baumann-HasskeHaas, Verfassung des Freistaates Sachsen, Kommentierte Textausgabe, Art. 47 Rnr. 5, 6; Klaus Müller, Verfassung des Freistaates Sachsen, Art. 47 Anm. 2. 434 SächsGVBI1994, S. 954. 435 § lAbs. 2 SächsAbgG. 427

428

A. Einzelne Länder

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on436 . Der Präsident hat die Kompetenz, Dienstreisen437 und Flugkostenerstattungen bei Dienstreisen von Abgeordneten zu genehmigen 438 . Für Dienstreisen unter Benutzung des eigenen Wagens legt er die Wegstreckenentschädigung fest439 , Ist ein ehemaliger Abgeordneter verpflichtet, Übergangsge1der zu erstatten, bestimmt der Präsident die Teilbeträge 44o . Er kann die Zahlung von Übergangsgeldern aussetzen, wenn einem Abgeordneten der Verlust der Mitgliedschaft infolge eines Urteils, der Wegfall der Wählbarkeit oder der Fähigkeit, öffentliche Mandate zu bekleiden, droht441 . Er bestimmt an welchen Hinterbliebenen das Sterbegeld ausgezahlt wird442 , ist für die Entgegennahme der Mitteilung zuständig, welcher Art Zuschuß zur Krankenversicherung gewährt werden so1l443, und kann in besonderen Notfällen Abgeordneten oder Hinterbliebenen Unterstützungen finanzieller Art gewähren444 • Bei der Bestimmungen zur Höhe von Übernachtungskosten muß er das Benehmen mit dem Präsidium herstellen 445. Nach § 49 a Abs. 2 SächsLWahlG446 ist er für die Erstattung der Wahlkampfkosten für andere als von den Parteien vorgeschlagenen Wahlkreisbewerber zuständig. Er setzt den Betrag fest und nimmt die Auszahlung vor. b) Präsidium

Nach der sächsischen Verfassung, in der das Präsidium des Sächsischen Landtages seine Grundlage findet, besteht es aus dem Präsidenten, dessen Stellvertretern und weiteren Mitgliedern 447 , deren Anzahl geschäftsordnungsrechtlich auf 13 festgelegt wurde und zu denen die Fraktionsvorsitzenden gehören448 . Besondere Kompetenzen ordnet die Verfassung dem Präsidium nicht ZU449 . Nach der Geschäftsordnung unterstützt das Präsidium den Präsidenten bei der Verwaltung des Landta§ 1 Abs. 3 SächsAbgG. So § 11 Abs. 1 SächsAbgG. 438 § 6 Abs. 5 Satz 3 SächsAbgG. 439 § 11 Abs. 5 SächsAbgG. 440 § 12 Abs. 3 Satz 3 und Abs. 4 Satz 4 SächsAbgG. 441 § 12 Abs. 6 Satz 2 SächsAbgG. 442 § 18 Abs. 1 Satz 2 SächsAbgG. 443 § 21 Abs. 3 SächsAbgG. 444 § 22 SächsAbgG. 445 § 6 Abs. 3 Satz 2 SächsAbgG. 446 SächsGVBI. 1993, S. 723, zuletzt geändert mit SächsGVBI. 1995, S. 2. 447 Art. 47 Abs. 1 SächsVerf. 448 § 3 Abs. 1 SächsGOLT. 449 V gl. auch D. Degenhartl D. Meissner - Meissner; Handbuch der Verfassung des Freistaates Sachsen, § 10 III 2c, S. 312. 436 437

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2. Kap.: Die Verwaltung der Landtage und Bürgerschaften

ges450 . Dabei wird es aber in der Regel nur als Beratungsorgan tätig. Es ist Beschlußorgan bei der Vergabe von Räumen und bei der Aufstellung des Haushaltsplanes 451 , hinsichtlich der auch in Sachsen ein Widerspruch zu § 27 Abs. 1 i.Y.m. § 28 Abs. 3 SächsLHO zu Tage tritt452 , in der diese Kompetenz dem Präsidenten zugesprochen wird. Er ist Beschlußorgan bei den aufgezählten Befugnissen aus dem Abgeordnetengesetz, die zu einer Einschränkung der Rechte des Präsidenten führen.

XIV. Sachsen-Anhalt 1. Landtagsverwaltung

In der Landtagsverwaltung von Sachsen- Anhalt arbeiteten 1998 132 Bedienstete, davon 65 Beamten, 48 Angestellte und 19 Arbeiter, letztere ausschließlich im Pförtner-, Kraftfahrer- und Hausmeisterdienst. Es wird ein Gesamtbudget von 47,436 Mio. DM verwaltet. Die Landtagsverwaltung gliedert sich in zwei Abteilungen. Der Abteilung 1 "Verwaltung" unterstehen die vier Referate "Haushalt, Abgeordnetenentschädigung" (Referat 11)453, "Personal, Organisation, Informations- und Kommunikationstechnik" (Referat 12), "Liegenschaften, Zentrale Dienste" (Referat 13) und "Bibliothek, Dokumentation und Archiv" (Referat 14). Mit der Zuordnung dieser Aufgaben ist sie für alle verwaltenden Tätigkeiten zuständig. Die Abteilung 2 "Parlamentarische Dienste" setzt sich aus den drei Referaten "Plenar- und Ausschußdienst, Petitionen und Drucksachen" (Referat 21), "Presse- und Öffentlichkeitsarbeit, Besucherdienst und Protokoll" (Referat 22) und "Stenographiseher Dienst" zusammen und umfaßt somit die gesamten Dienstleistungsarbeiten der Parlamentsverwaltung454 . Dem Direktor beim Landtag, der die Landtagsverwaltung als ständiger Vertreter des Präsidenten leitet, untersteht sowohl in dienstrechtlicher, als auch in organisatorischer Hinsicht der Gesetzgebungs- und Beratungsdienst, dessen Arbeit sich nach einer Richtlinie des Präsidenten bestimmt455 . Der Gesetzgebungs- und Beratungsdienst fungiert als kollegial verfaßte Organisationseinheit, die zwar der Aufsicht des Direktors unterliegen, bei der Ausübung ihrer Amtsgeschäfte jedoch nicht an Weisungen gebunden sind. Auch Sachsen-Anhalt hat die Aufgaben der Landtagsverwaltung in der GOLT festgeschrieben. Danach unterstützt die Landtagsverwaltung den Landtagspräsi450

§ 6 Abs. 1 SächsGOLT.

§ 6 Abs. 3 SächsGOLT. SächsGVB11990, S. 21. 453 Die Aufwendungen für Abgeordnete beliefen sich im Haushaltsplan 1997 auf insgesamt 18,58 Mio. DM, 1998 auf 19,31 Mio. DM; dies sind ca. 195.000 DM pro Abgeordneten. 454 Vgl. damit Anlage 15, S. 358. 455 Vgl. LT-Drs. 1/1146 v. 27. 01. 1992. 451

452

A. Einzelne Länder

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denten bei der Erfüllung seiner Verwaltungsaufgaben, insbesondere bei der Vorbereitung von Sitzungen und der Entgegennahme von an den Landtag gerichteten Schriftstücken456. Der Direktor beim Landtag ist als ständiger Stellvertreter des Landtagspräsidenten in der Verwaltung normiert457 . 2. Verwaltende Kompetenzen der Landtagsorgane a) Landtagspräsident

Die wesentlichen Verwaltungsaufgaben des Präsidenten finden sich schon in der Verfassung. Danach hat der Präsident die Vertretungsbefugnis für das Land in allen den Landtag betreffenden Angelegenheiten. Er ist als oberste Dienstbehörde Leiter der Landtagsverwaltung und als solche mit dienstrechtlichen Befugnissen ausgestattet458 • Nach der Verfassung obliegt ihm allein die Einstellung bzw. Ernennung und Entlassung von Arbeitern, Angestellten und Beamten des Landtages 459 . Eine dem entgegenstehende Regelung im Landesbeamtengesetz 46o , nach der eine Ernennung oder Entlassung der Beamten durch den Präsidenten nur im Benehmen mit dem Ältestenrat erfolgen kann 461 , entspricht vielleicht dem politischen Willen, ist aber nicht justitiabel, da das Landesbeamtengesetz den Wortlaut der Verfassung nicht ändern kann462 . Wirksam eingeschränkt sind die Befugnisse, die der Landesregierung nach dem LBG zustehen und die der Präsident bezüglich der Landtagsbeamten ausübt, was ihm nur im Benehmen mit dem Ältestenrat möglich ist463 . Ausgenommen von diesen Befugnissen ist die Kompetenz zum Erlaß von Verordnungen. Hieraus kann nicht geschlossen werden, daß die von der Landesregierung oder den Ministerien erlassenen Verordnungen insoweit gelten464 • Dem Präsidenten steht verfassungsrechtlich garantiert § 8 Abs. 1 SAGOLT. § 8 Abs. 2 SAGOLT. 458 Art. 49 Abs. 3 Satz 1 SAVerf.; vgl. auch § 5 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1 SAGOLT; seine Stellung als oberste Dienstbehörde ergibt sich für die Beamten des Landtages auch aus § 110 Abs. 1 Satz 3 SALBG; vgl. dazu auch A. Reich, Die Verfassung des Landes SachsenAnhalt - Kommentar, Art. 49 Rnr. 4, S. 195 f. 459 Art. 49 Abs. 3 Satz 2 SAVerf.; vgl. auch H.-H. Mahnke, Die Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt, Art. 49 Rnr. 4. 460 SAGVBI. 1991, S. 61. 461 § 110 Abs. 1 Satz 2 SALBG. 462 A.A. wohl A. Reich, Die Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt - Kommentar, Art. 49 Rnr.5,S.197. 463 § 110 Abs. 2 SALBG. 464 Diese haben vielmehr für die Landtagsbeamten keine Gültigkeit; so auch A. Reich, Das Dienstrecht Sachsen-Anhalts, in: ZBR 1993,262; A. Reich, Die Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt - Kommentar, Art. 49 Rnr. 5, S. 197. 456 457

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2. Kap.: Die Verwaltung der Landtage und Bürgerschaften

das Hausrecht und die Ordnungs gewalt in den Landtagsräumen zu, und er ist berechtigt eine Hausordnung zu erlassen465 . In der Geschäftsordnung des Landtages findet sich darüber hinaus der politische Wille, bei Entscheidungen des Präsidenten über Verwaltungsangelegenheiten von "erheblicher Bedeutung" das Benehmen mit dem Ältestenrat herzustellen 466 . Dies ist somit gängige Parlamentspraxis, da dem Präsidenten verfassungsrechtlich die alleinige Vertretungsbefugnis des Parlaments in dessen Verwaltungsangelegenheiten zugeordnet ist, auch wenn dies rechtlich nicht durchsetzbar ist. Nach dem Abgeordnetengesetz 467 kann der Präsident bei Auslandsreisen in besonderen Fällen die Erstattung von Mehrkosten genehmigen 468 . Er ist Antragsstelle für eine vorzeitige Altersentschädigung aufgrund von Körper- und Gesundheitsschäden469 und für einen Kostenzuschuß zu den Krankenversicherungsbeiträgen470 . Er bestimmt, an wen Zahlungen von Sterbegeld zu leisten sind471 und kann in besonderen Notfällen Abgeordneten oder Hinterbliebenen wirtschaftliche Unterstützung gewähren472 . Unter seine Kompetenz fällt auch der Erlaß von Ausführungsbestimmungen zu dem AbgG473 , die u. a. nähere Modalitäten zur Reisekostenabrechnung enthält474 . Im Rahmen den Zuschüsse für die Fraktionen kann der Landtagspräsident für Teile eine Zweckbindung festIegen 475 . Eingeschränkt ist der Präsident in seiner Befugnis, Regelungen für die Kostenerstattung bei behinderten Angeordneten zu erlassen476 und den Höchstbetrag für ein Übernachtungsgeld festzusetzen 477 • Für die Wahrnehmung dieser Kompetenzen muß er sich mit dem Ältestenrat ins Benehmen setzen. Nach dem Fraktionsgesetz478 kann der Präsident im Benehmen mit dem Ältestenrat und nach Anhörung des Landesrechnungshofes Ausführungsbestimmungen erlassen, die u. a. Einzelheiten zur Rechnungsprüfung der Fraktionen regeln 479 .

465 466 467 468 469 470 471 472 473 474 475 476 477 478 479

Art. 49 Abs. 2 Satz 2 SAVerf.; § 5 Abs. 2 SAGOLT. § 5 Abs. 3 Satz 2 SAGOLT. SAGVBI. 1994, S. 908. § 9 Abs. 3 SAAbgG. § 20 Abs. 3 SAAbgG. § 25 Abs. 4 Satz 1 SAAbgG. § 22 Abs. 1 Satz 2 SAAbgG. § 26 SAAbgG. § 31 SAAbgG. Vgl. § 9 Abs. 2 Satz 4 SAAbgG. § 47 Abs. 1 Satz 2 SAAbgG. § 13 SAAbgG. § 11 Abs. 1 Satz 3 SAAbgG. SAGVBI. 1992, S. 768. § 8 Satz 3 SAFraktG.

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Aus dem Wahikampfkostengesetz 480 ergibt sich die Zuständigkeit des Präsidenten für die Antragsannahme sowie die Festsetzung und Auszahlung im Erstattungsverfahren für Parteien481 . Dabei ist ihm eine für die Abwicklung verantwortliche Person zu benennen 482 . Der Präsident ist befugt, bei einem vorzeitigen Ende der Wahlperiode, von den gesetzlichen Abschlagszahlungen abzuweichen483 . Zur Auszahlung ist er jedoch erst nach Eingang eines Rechenschaftsberichtes der Parteien beim Bundestagspräsidenten befugt. Bei Einzelbewerbern ist er selbst zuständige Eingangsstelle für Rechenschaftsberichte484 . Seine Zuständigkeit für die Festsetzung und Auszahlung bezüglich der Einze1bewerber und Listenvereinigungen ergibt sich aus dem Landtagswahlgesetz 485 , durch das auch seine Kompetenz zur Auszahlung von Parteimitteln nach Maßgabe des Parteiengesetzes geregelt ist486 . b) Ältestenrat

Die Verfassung enthält weder Regelungen über ein Präsidium noch über einen Ältestenrat. Der Ältestenrat wird erst in seiner Zusammensetzung in der GOLT normiert, ist also kein Verfassungsorgan des Landtages, sondern Hilfsorgan. Er setzt sich aus dem Präsidenten, den Vizepräsidenten und dreizehn weiteren Mitgliedern der Fraktionen, die nach dem Rangmaßzahlverfahren benannt werden, zusammen. Stimmberechtigt sind aber nur die dreizehn Fraktionsmitglieder487 . Der Ältestenrat hat u. a. die Aufgabe, den Präsidenten in den Verwaltungsangelegenheiten des Landtages zu unterstützen 488 . Als wichtigste Unterstützungsaufgaben werden der Entwurf des Haushaltsvoranschlages des Landtages, die Raumverfügung, der Erlaß von Hausordnungen, Bibliotheksangelegenheiten und die Aktenverfügung genannt489 .

480 481 482 483 484 485 486 487 488 489

SAGVBI. 1992, S. 842. § 2 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 3 Satz 1 SAWKKG. § 2 Abs. 2 SAWKKG. § 3 Abs. 3 Satz 1 SAWKKGS. § 4 SAWKKGS. SAGVBI. 1997, S. 594; §§ 52b Abs. 2, 52c Abs. 4 SALWahIG. § 52a SALWahIG. § 9 Abs. 1 Satz 1 und 3 SAGOLT. § 10 Abs. 2 Satz 1 SAGOLT. § 10 Abs. 2 Satz 2 SAGOLT.

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2. Kap.: Die Verwaltung der Landtage und Bürgerschaften

xv. Schleswig-Holstein 1. Landtagsverwaltung

In der Landtagsverwaltung des Landes Schleswig-Holstein verrichten 34 Beamte, 57 Angestellte als Referenten, Sachbearbeiter oder im Bürodienst und 14 Arbeiter, also insgesamt 105 Personen ihren Dienst. Hinzu kommen 8 teilzeitbeschäftigte Kräfte. Der Haushalt des Einzelplans 01 für den Landtag, in dem 75 Abgeordnete einen Sitz haben, weist Gesamtausgaben in Höhe von 41 Mio. DM aus. Die Landtagsverwaltung gliedert sich in Schleswig-Holstein nach dem Geschäftsverteilungsplan des Präsidenten vom 15. 01. 199749 neben der für protokollarische und auswärtige Angelegenheiten zuständige Stabsstelle und dem Präsidialbüro, in die drei Abteilungen "Parlamentsdienst und Verwaltung" CL 1), "Wissenschaftlicher Dienst, Gesetzgebungsdienst, lustitiariat" CL 2) und "Pressestelle und Öffentlichkeitsarbeit" CL 3). Zur Abteilung L 1, die für Dienstleistungen für das Parlament und die innere Verwaltung zuständig ist - ein Verknüpfung, die innerhalb der deutschen Parlaments-verwaltungsorganisation einmalig ist gehören die Referate "Vorbereitung der Landtagssitzung, GO-Angelegenheiten" CL 10), "Personal, Organisation und Fortbildung" CL 11), "Haushalt, Abgeordnetenangelegenheiten, Hausverwaltung" CL 12), sowie "Stenographischer Dienst und Ausschußdienst" CL 13), Eingabeausschß" CL 14) und "Informationstechnik" CL 15). Die Abteilung "Wissenschaftlicher Dienst, Gesetz-gebungsdienst, lustitiariat" ist der Dienstordnung vom 23. 04. 1971 491 nach keiner Weisung der Verwaltung unterworfen und zur Unparteilichkeit und Verschwiegenheit verpflichtet 492 . Sie unterhält vier Referate CL 20 - 23), die für die rechtliche Beratung der Fraktionen, Abgeordneten und Ausschüsse hinsichtlich einzelner Ausschußmaterien verantwortlich sind. Das Referat L 23 betreut zusätzlich die EDV-Auskunftssysteme und ist für die Gesetzesdokumentation und das Archiv sowie für die Bibliothek zuständig.

°,

Die drei Referate der Abteilung für Presse und Öffentlichkeitsarbeit sind mit der Betreuung der Medien und Landtagsveranstaltungen CL 30) befaßt, mit dem Besucherservice, Informationsveranstaltungen und politischer Bildungsarbeit CL 31) sowie mit Minderheiten- und Volksgruppenfragen CL 32). Schleswig-Holstein unterhält als einziges Land einen Bürgerbeauftragten für soziale Angelegenheiten, mit acht Mitarbeitern und einen Beauftragten für Flüchtlings-, Asyl- und Zuwanderungsfragen. Beide unterstehen ebenso dem Landtagspräsidenten, wie der Landesbeauftragte für den Datenschutz und seine auf 6 Referate verteilten 20 Mitarbeiter493 . 490 Abgedruckt im Handbuch des Schleswig-Holsteinischen Landtags, 14 WP, 2. Erg.Lieferung, S. 545 ff. 491 Abgedruckt im Handbuch für den Schleswig-Holsteinischen Landtag, 14. WP, S. 581 ff. 492 V gl. §§ 4, 5 der Dienstordnung.

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2. Verwaltende Kompetenzen der Landtagsorgane a) Landtagspräsident

aa) Verfassungsrechtliche Befugnisse Die Schleswig-Holsteinische Verfassung weist dem Präsidenten Geschäftsführungsbefugnis zu 494 . Im Unterschied zu anderen Ländern handelt es sich nicht nur um eine innere Leitungsbefugnis und Handlungskompetenz, die Tätigkeiten wie die Einberufung des Landtages, die Vorbereitung der Tagesordnung und die Führung des Schriftverkehrs umfaßt495 , sondern um eine Gesamtvertretungsbefugnis in allen Belangen des Landtages. Dies zeigt die Formulierung in Art. 14 Abs. 3 Satz 2 SchlHVerf.. Die dort aufgezählten Befugnisse des Präsidenten zur Ausübung von Ordnungs gewalt, Hausrecht, Verwaltung der wirtschaftlichen Angelegenheiten, Vertretung des Landes in Rechtsstreitigkeiten und Rechtsgeschäften des Landtages und die Feststellung des Haushaltsvoranschlags unterfallen dieser umfassenden Geschäftsführungsbefugnis. Der Präsident ist oberste Dienstbehörde für die Bediensteten des Landtages 496 . Er kann im Benehmen mit dem Ältestenrat Bedienstete einstellen bzw. ernennen und entlassen bzw. in den Ruhestand versetzen 497 . Benehmen mit dem Ältestenrat muß der Präsident verfassungsrechtlich auch bei der Festsetzung des Haushaltsvoranschlag herstellen498 . Die ausschließliche Kompetenz des Präsidenten aus § 27 LHOS._H499 ist nachrangig. bb) Einfachgesetzliche Befugnisse Das Abgeordnetengesetz 500 weist dem Landtagspräsidenten die Kompetenz zur Genehmigung von Abgeordnetenreisen außerhalb Schleswig-Holsteins zu501. Er bestimmt die Leistungsberechtigten der Sterbegeldzahlung502 und ist Antragsstelle für den Bezug von Altersentschädigung aufgrund dauernder Gesundheitsschäden 503 sowie für Entscheidungen der Abgeordneten, ob anstelle der Zuschüsse in Anlage 16, S. 360. Art. 14 Abs. 3 Satz 1 SchlHVerf. 495 So noch für Art. 13 Abs. 2 Satz 1 SchlHVerf. a.F. U. Barschel/V. Gebel, Landessatzung für Schleswig-Holstein - Kommentar, Art. 13 Kom. 11 I. 496 Art. 14 Abs. 3 Satz 4 SchlHVerf. 497 Art. 14 Abs. 3 Satz 3 i.Y.m. Art. 14 Abs. 4 SchlHVerf. 498 Art. 14 Abs. 4 Satz 1 SchlHVerf. 499 SchIHGVOBI. 1992, S. 381. 500 SchIHGVOBI. 1991, S. 100. 501 § 14 SchIHAbgG. 502 § 22 Abs. 1 Satz 1 SchIHAbgG. 503 § 20 Abs. 3 SchIHAbgG. 493

494

156

2. Kap.: Die Verwaltung der Landtage und Bürgerschaften

Krankheitsfällen Zuschüsse zu den Krankenversicherungsbeiträgen gezahlt werden sollen 504 . Er kann in besonderen Notfällen Unterstützungen wirtschaftlicher Art an Abgeordneter oder Hinterbliebene genehmigenSOS, die Zahlung von Altersentschädigung aussetzen, falls zu erwarten ist, daß ein Abgeordneter seine Mitgliedschaft nach § 9 Abs. 2 Satz 3 LWG verlieren wird 506 , und Ausführungsbestimmungen zum AbgG eriassen 507 . Der Präsident ist zuständig für die Verarbeitung von personenbezogenen Daten der Abgeordneten, die diese im Rahmen der Verhaltensregeln anzugeben haben und veranlaßt dazu die nötigen technischen und organisatorischen Maßnahmen 508 • Eine Vielzahl von Zuständigkeiten kann der Präsident nur im Benehmen mit dem Ältestenrat wahrnehmen, z. B. nähere Regelungen bezüglich der Mitarbeiterkostenerstattung 5 0 9 , der entfernungsbezogenen Fahrtkostenerstattungspauschale und der Fahrtkostenerstattung aufgrund von Einzelnachweisen festsetzen 51O • Das Fraktionsgesetz511 verlangt, daß die geprüften Fraktionsrechnungen dem Präsidenten innerhalb von 6 Monaten nach Ablauf des Jahres oder des Monats, in dem letztmalig Geldzahlungen geleistet wurden, vorgelegt werden. Dies Frist kann der Präsident auf Antrag verlängern512 . Ihm gegenüber sind auch Erklärungen zur Fraktionsnachfolge abzugeben, die zu einer Verhinderung der Liquidation von Fraktionsverrnögen führen könnt513 .Nach dem Wahlkampfkostengesetz 514 ist der Präsident auch in Schleswig-Holstein die für den Antrag der Parteien zuständige Stelle. Als solche setzt er den Betrag fest und zahlt ihn aus 515 . Bei vorzeitiger Beendigung einer Wahlperiode kann der Präsident die gesetzlich vorgeschriebene Abschlagszahlung kürzen 516 . Er ist ebenfalls zuständig für den Empfang des Rechenschaftsberichts der Parteien 517 . Die Festsetzung und Auszahlung der Beträge für parteilose Einzelbewerber nimmt er nach dem Landtagswahlgesetz vor518 , nach dem sich auch seine Kompetenz zur Auszahlung der staatlichen Mittel für Parteien 504 505

§ 25 Abs. 3 SchlHAbgG. § 26 SchlHAbgG.

§ 29 Abs. 4 Satz 3 SchlHAbgG. Vgl. § 31 SchlHAbgG. 508 § 47 Abs. 3 SchlHAbgG. 509 § 9 Abs. 5 SchlHAbgG. 510 § 13 Abs. 1 Nr. 2 und Abs. 2 SchlHAbgG. 511 SchlHGVOBI. 1995, S. 4. 512 § 8 Abs. 4 Satz 2 und 3 SchlHFraktG. 513 Vgl. § 11 Abs. 7 SchlHFraktG. 514 SchlHGVOBI. 1970, S. 90. 515 § 2 SchlHWKKG. 516 § 3 Abs. 3 SchlHWKKG. 517 § 4 SchlHWKKG. 518 GVOBLS.-H 1991, S. 442, 637, zuletzt geändert mit SchlHGVOBI. 1997, S. 462, § 56 Abs. 2 SchlHLWahlG. 506 507

A. Einzelne Länder

157

aus dem Parteiengesetz richtet 519 . Das BannkreisG von 1974520 ist durch ein entsprechendes Aufhebungsgesetz 521 abgeschafft worden. b) Ältestenrat Der schleswig-holsteinische Ältestenrat ist ein verfassungsrechtliches Organ des Landtages. Er besteht nach Art. 14 Abs. 5 SchlHVerf. aus dem Präsidenten, den Vizepräsidenten und je einem Vertreter der Fraktionen522 . Bis zur Verfassungsreform 1990 gab es neben dem Ältestenrat das Präsidium, dem statt den Fraktionsmitgliedern die Schriftführer angehörten 523 . In dieser Zeit führte das Präsidium ein "Schattendasein ,,524. Die einzige dem Präsidium zugewiesene Aufgabe war die Mitwirkung bei Personalangelegenheiten, während die Beratungs- und Unterstützungsfunktion überwiegend vom Ältestenrat wahrgenommen wurde. Es erschien sachgerecht, die Aufgabe des Präsidiums dem Ältestenrat zu übertragen und den Katalog, in denen der Präsident auf eine Zusammenarbeit mit dem Ältestenrat angewiesen ist, zu erweitern525 . Der Ältestenrat sollte aber weiterhin nicht als Beschlußorgan fungieren, so daß sich seine Mitwirkungsrechte auf eine informelle Abstimmung mit dem Präsidenten beschränkt.

XVI. Thüringen 1. Landtagsverwaltung 112 Beschäftigte arbeiten in der Landtagsverwaltung des Freistaates Thüringen, davon 51 als Beamte, 47 als Angestellte und 14 als Hausmeister oder Kraftfahrer tätige Arbeiter. Hinzu kommen 10 Beamte und 3 Angestellte bei der Stelle des Datenschutzbeauftragten, 7 Angestellte des beamteten Landesbeauftragten für die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes der ehemaligen DDR und 18 Referenten für die Fraktionen mit Angestelltenstatus. Der zu verwaltende Haushalt beläuft sich nach dem Landeshaushaltsplan von 1999 bei 88 Parlamentariern auf 46,839 Mio. DM. § 55 SchIHLWahIG. SchlHGVOBI. 1974, S. 230, vgl. dazu U. Barschel/V. Gebel, Landessatzung für Schieswig-Hoistein - Kommentar, Art. 14 Kom. II 2b. 521 SchlHGVOBI. 1990, S. 500. 522 Deklaratorisch wiederholt in § 7 Abs. 1 SchIHGOLT. 523 Vgl. Art. 13 Abs. 1 SchlHVerf. a.F. 524 So Schleswig-Holsteinischer Landtag (Hrsg.), Schlußbericht der Enquete-Kommission Verfassungs- und Parlamentsreform, S. 129 f. 525 Schleswig-Holsteinischer Landtag (Hrsg.), Schlußbericht der Enquete-Kommission Verfassungs- und Parlamentsreform, S. 130. 519 520

158

2. Kap.: Die Verwaltung der Landtage und Bürgerschaften

Der Geschäftsverteilungsplan vom 01. 01. 1999 sieht zunächst drei dem Landtagspräsidenten direkt unterstellte Referate vor: das Referat P 1 für Protokollfragen und Besucherdienst, das Referat P 2 für Öffentlichkeits- und Pressearbeit und das Referat P 0.1 für Parlaments- und Pressedokumentation und zur Betreuung des Archivs. Die Verwaltung besteht aus den zwei Abteilungen "Parlamentsdienst und Wissenschaftliche Dienste" (Abt. A) und "Innere Verwaltung" (Abt. B). Abteilung A unterstehen 7 Referate zur Betreuung der Ausschüsse, wobei das Referat A 7 mit dem Geschäftsbereich "Petitionsausschuß" mit 13 Beschäftigten am größten ist, und ein Referat A 8, welches als Parlaments sekretariat fungiert und für Drucksachen, Druckerei zuständig ist. Referatsunabhängig arbeitet das Sachgebiet A 0.1 "Plenar- und Ausschußprotokollierung" allen Referaten der Abteilung A zu. Abteilung B gliedert sich in die fünf Referaten "Justitiariat" (B 1), das auch für den Vollzug von Fraktions- und Abgeordnetengesetz zuständig ist, "Haushalt" (B 2), "Personal und Organisation" (B 3), "EDV und Kommunikation" (B 4) und "Bauangelegenheiten" (B 5) und zwei referatsunabhängigen Sachgebieten, "Innerer Dienst und Fahrbereitschaft" (B 0.1) und "Bibliothek" (B 0.2)526. Auch Thüringen weist der Landtagsverwaltung geschäftsordnungsrechtlich die Unterstützung des Landtagspräsidenten bei der Durchführung seiner Verwaltungsaufgaben, bei der Vorbereitung von Sitzungen und der Entgegennahme von an den Landtag gerichteten Schriftstücken zu und legt den Direktor beim Landtag als ständigen Vertreter des Landtagspräsidenten in der Verwaltung fest 527 . 2. Verwaltende Kompetenzen der Landtagsorgane a) Landtagspräsident

Der Landtagspräsident ist der verfassungsrechtlich normierte Leiter der Parlamentsverwaltung 528 . Als solcher ist er Inhaber der Haushalts-, Personal- und Organisationsgewalt529 . Im Rahmen der Personalgewalt stellt er die Bediensteten der Landtagsverwaltung ein und trifft alle anderen personalrechtlichen Entscheidungen 530 . Diese verfassungsrechtlichen, administrativen Befugnisse begriinden eine ausschließliche Kompetenz des Präsidenten. Weder bei der gesetzlichen Vorschrift, im Rahmen der Ernennung, Entlassung oder Zuruhesetzung von Beamten das Benehmen mit den Vizepräsidenten herzustellen 531 , noch bei der geschäftsordnungsrechtlichen Regelung, die eine generelle Mitwirkung der Vizepräsidenten bei Vgl. Anlage 17, S. 362. § 124 ThÜrGOLT. 528 Art. 57 Abs. 4 Satz 1 ThürVerf. 529 V gl. dazu J. Linck/ S. Jutzi/ J. Hoppe - J. Link, Die Verfassung des Freistaates Thüringen, Art 57 Rnr. 22. 530 Art. 57 Abs. 4 Satz 2 ThürVerf. 531 So § 11 Abs. 2 ThÜrLBG. 526 527

A. Einzelne Länder

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Handlungen dieser Art vorsieht532 , handelt es sich um rechtlich bindende Vorschriften533 . Der Präsident hat die Befugnisse einer obersten Dienstbehörde534 . Sein Hausrecht für das Landtagsgebäude sowie seine Ordnungs- und Polizeigewalt ergeben sich aus der Verfassung 535 . Er hat nicht nur die Kompetenz des Haushaltsvollzuges, sondern stellt auch die nach § 29 LHO zuständige Stelle für die Aufstellung des Haushaltsplans dar536 . Weitere verwaltungsartige Kompetenzen ergeben sich aus dem ThürAbgG537 . Der Präsident kann Abgeordnete bei der Wahrnehmung von Veranstaltungen außerhalb des Landtags zusätzliche Fahrtkosten gewähren und auf Antrag die Benutzung anderer Verkehrsmittel außer der Bahn zulassen 538 . Er erteilt Abgeordneten die Genehmigung für die Durchführung von Auslandsreisen 539 . Der Präsident bestimmt, an wen die Zahlung von Sterbegeld zu leisten sind54o, und ist zuständige Antragsstelle für die Entscheidung, ob und wo ein Abgeordneter Beihilfe oder Zuschüsse zur Krankenversicherung in Anspruch nehmen wi1l 541 . Er entscheidet über die Genehmigung, ob über Angelegenheiten, die der Verschwiegenheitspflicht unterfallen, von amtierenden oder ehemaligen Abgeordneten Erklärungen abgegeben oder Aussagen gemacht werden dürfen 542 . Auch im Rahmen der Fraktionsfinanzierung stehen ihm Kompetenzen zu. So ist er zur Feststellung befugt, daß Leistungen nicht bestimmungsgemäß verwendet wurden. Eine solche Feststellung führt zu einer Rückerstattungspflicht 543 . Auslandreisen für eine Abgeordnetengruppe kann er nur im Einvernehmen mit dem Ältestenrat genehmigen544 . Benehmen dem Vorstand muß er bei der Gewährung von wirtschaftlicher Unterstützung von Abgeordneten oder Hinterbliebenen in wirtschaftlichen Notfällen 545 herstellen, Einvernehmen bei der Entscheidung, trotz ersatzlosen Wegfalls einer Fraktion weitere Fraktionszuschüsse bis zu drei Monaten ganz oder teilweise zu zahlen 546 . So § 5 Abs. 2 ThÜrGOLT. Vgl. J. Linck/S. Jutzi/J. Hoppe-J. Link, Die Verfassung des Freistaates Thüringen, Art. 57 Rnr. 23. 534 Für Landtagsbeamte ausdrücklich in § 118 Abs. 1 Satz 2 ThÜrLBG. 535 Art. 57 Abs. 3 Satz 2 ThürVerf. 536 J. Linck/S. Jutzi/ J. Hoppe -J. Link, Die Verfassung des Freistaates Thüringen, Art. 57 Rnr.23. 537 ThÜrGVBI.1995, S. 121. 538 § 10 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 2 ThürAbgG. 539 § 10 Abs. 7 ThürAbgG. 540 § 18 Abs. 1 Satz 2 ThürAbgG. 541 § 20 Abs. 4 Satz 1 ThürAbgG. 542 § 43 Abs. 2 Satz 1 ThürAbgG. 543 Vgl. § 56 Abs. 2 Satz 3 ThürAbgG. 544 § 10 Abs. 7 ThürAbgG. 545 § 21 ThürAbgG. 546 § 59 Abs. 4 Satz 2 ThürAbgG. 532 533

160

2. Kap.: Die Verwaltung der Landtage und Bürgerschaften

Nach dem Wahlkampfkostenerstattungsgesetz 547 ist der Landtagspräsident auch in Thüringen Antragsstelle für das Erstattungsverfahren und zuständig für die Festsetzung und Auszahlung des Erstattungsbetrages an Parteien und Einzelbewerber548 und für den Antrag auf Abschlagszahlungen. Bei vorzeitigem Ende der Wahlperiode kann er die gesetzlichen Anspruch kürzen 549 . Bei der Rechnungslegung der Parteien, Voraussetzung für das Erstattungsverfahren, ist der Präsident für die Entgegennahme des Rechenschaftsberichtes zuständig. Er kann eine Fristverlängerung i.S.v. § 23 Abs. 2 Satz 3 PartG genehmigen und ist mit der Prüfung der Rechenschaftsberichte betraut55o . Haben die Parteien Spenden auf rechtswidriger Art und Weise erlangt, sind diese an den Präsidenten abzuführen, der für den nächstjährigen Haushaltsplan Vorschläge für die Verwendung dieser Summe zugunsten mildtätiger, kirchlicher, religiöser oder wissenschaftlicher Zwecke macht551 . Die Erstattungsbeträge für die Wahlkampfkosten von Einzelbewerbern setzt er nach dem Landtagswahlgesetz552 fest und zahlt sie ebenso aus, wie die staatlichen Mittel aus dem Parteiengesetz 553 . Nach dem Bannmeilengesetz 554 kann der Innenminister Ausnahmen vom Demonstrationsverbot innerhalb der Bannmeile nur im Einvernehmen mit dem Präsidenten genehmigen555 .

b) Vorstand

Verfassungsrechtlich findet der Vorstand keine Kompetenzzuweisung 556 und auch geschäftsordnungsrechtlich wird er, der sich aus dem Präsidenten und seinen Stellvertretern zusammensetzt, lediglich als Beratungsorgan zur Unterstützung des Präsidenten tätig. Dem Präsidenten bleibt überlassen, ob er wesentliche Entscheidungen im Vorstand abstimmt oder sich auf dessen gelegentliche Unterrichtung beschränkt557 . Festgelegt sind nur die Anhörungsrechte des Vorstands hinsichtlich 547 548 549 550 551 552 553 554 555

ThÜrGVBI. 1992, S. 348. § 2 Abs. 1 und 2 ThÜrWKKG. § 3 Abs. 2 und 3 ThÜrWKKG. § 5 Abs. 1 ThÜrWKKG. Vgl. § 6 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 ThÜrWKKG. ThÜrGVBI. 1994, S. 797. §§ 69 Abs. 2 S. 2, 68 Abs. 1 ThÜrLWG. ThÜrGVBI. 1991, S. 82. § 3 ThürBannmG.

556 Vgl. dazu J. Linck/ S. Jutzil J. Hoppe -J. Link, Die Verfassung des Freistaates Thüringen, Art. 57 Rnr. 26. 557 Vgl. § 5 Abs. 1 ThürGOLT; J. Linck/ S. Jutzil J. Hoppe - J. Link, Die Verfassung des Freistaates Thüringen, Art. 57 Rnr. 26.

B. Vergleich

161

der Einstellung von Bediensteten der Landtagsverwaltung und bei der Aufstellung des Haushaltsplans 558 . c) Ältestenrat

Nicht verfassungs rechtlich, sondern nur geschäftsordnungsrechtlich normiert ist auch der Ältestenrat. Er besteht aus dem Präsident, den Vizepräsidenten und weiteren Abgeordneten 559 . Wie dem Präsidium, so steht auch ihm keine Beschlußkompetenz zu. Er unterstützt den Präsidenten nur bei der Führung der Geschäfte 56o . Abweichend davon wird er als Beschlußorgan tätig, wenn er im Rahmen des Einvernehmens, welches der Präsident bei der Genehmigung von Gruppenreisen der Abgeordneten ins Ausland einholen muß, Entscheidungen trifft561 .

B. Vergleich I. Die Verwaltungen Mit Ausnahme von Bayern, Bremen, Hamburg, Nordrhein-Westfalen und Schleswig-Holstein haben sich alle Landesparlamente für eine zweigliedrige Eigenverwaltung mit den zwei Abteilungen Parlamentsdienste und Verwaltung entschlossen. Dies ist sinnvoll, da sich die Tätigkeit der Parlamentsverwaltung, wie anhand der Bundestagsverwaltung umfangreich dargestellt, in dienstleistende Arbeit für den Abgeordneten zum einen und zum anderen in diejenigen Handlungen unterscheidet, die verwaltenden Charakter haben. Nicht immer nachvollziehbar ist die Zuteilung der einzelnen Arbeitsgebiete unter diese bei den Abteilungen. So ist etwa kein Grund ersichtlich, warum die Bibliotheks-, Dokumentations- und Archivdienste, die im Schwerpunkt der Unterstützung der Abgeordneten zugute kommen sollen, in den meisten Ländern der Verwaltungsabteilung zugeordnet sind562 . In Brandenburg und Niedersachsen sind der Verwaltungsabteilung die Referate für Presse- und Öffentlichkeitsarbeit unterstellt, doch bei der von ihnen bearbeiteten Materie geht es um die Repräsentation des Gesamtparlaments und nicht um Verwaltungsangelegenheiten. Aus dem gleichen Grund erscheint auch eine Einordnung unter die Parlaments dienste als sinnwidrig563 . Sinnvoll wäre es, das dies be558 559 560

§ 5 Abs. 2 ThÜrGOLT. § lO Abs. 1 ThÜrGOLT. § 11 ThÜrGOLT.

Vgl. dazu § lO Abs. 7 ThürAbgG. Anders nur in Bremen und Hamburg, die jeweils eigene Abteilungen für die Parlamentarische Dokumentation vorhalten sowie in Nordrhein-Westfalen, Schleswig-Holstein und im Saarland, wo sie der Abteilung Parlamentsdienste zugeordnet sind. 563 So aber z. B. in Hessen, Rheinland-Pfalz und Sachsen-Anhalt. 561

562

11 Boetticher

162

2. Kap.: Die Verwaltung der Landtage und Bürgerschaften

zügliche Referat wie in Hamburg, Mecklenburg-Vorpommern und Thüringen aus der Abteilungsgliederung herauszulösen und dem Direktor beim Parlament direkt zu unterstellen oder wie in Bremen und Nordrhein-Westfalen, eine eigene Abteilung dafür einzurichten. Als völlig verfehlt muß auch die Zuteilung des Referates für Parteienfinanzierung zur Unterabteilung "Parlamentsdienste" bei der Bundestagsverwaltung angesehen werden. Die Parteienfinanzierung ist eine verwaltende Tätigkeit, die nicht das geringste mit den Parlamentsdiensten oder auch nur mit den Parlamentarischen Diensten zu tun hat, sondern konsequenter Weise in die Abteilung "Zentralen Dienste" gehört. Das in dieser Abteilung angesiedelte Referat "Organisatorisch-technischer Parlamentsdienst" ist zweifelsohne den dienstleisterisch tätigen Parlamentsdiensten zugehörig und ebenfalls Verwaltungs bereich fehlerhaft angesiedelt. Von allen Ländern unterhalten nur Baden-Württemberg, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein einen von der übrigen Parlamentsverwaltung abgesonderten parlamentarischen Beratungs- und Gutachterdienst unterhalten. In Berlin ist dieser Dienst immerhin für die Fraktionen bereitgestellt. Beim Größenvergleich der Parlamentsverwaltung stellt sich das Problem der zu vergleichenden Parameter. Schindler hat die Ausgaben des Deutschen Bundestages zum einen in Bezug zum gesamten Bundeshaushalt, zum anderen ins Verhältnis zur Bevölkerungszahl gesetzt564 . Beide Relationen bilden keinen geeigneten Vergleichsmaßstab, da der Anteil der Arbeit eines Parlaments und damit der Umfang der zugehörigen Parlamentsverwaltung nur zu geringem Teil von der Größe der Ministerialverwaltung abhängt und die Bevölkerung gerade nicht Adressat der Arbeit der Parlamentsverwaltung ist, sondern vor allen der Abgeordnete 565 . Vertretbar erscheint, die Parlamentsverwaltungen zu vergleichen, indem Größe und Umfang in Relation zu den von ihnen "betreuten" Abgeordneten gesetzt wird. Es soll nicht verkannt werden, daß insofern regionale Unterschiede bestehen, als in den verschiedenen Ländern die Abgeordneten durch Größe des Landes und Anzahl der von ihnen repräsentierten Personen unterschiedlich belastet sind. Die Kosten der Parlamentsverwaltungen pro Abgeordneten schwanken etwa zwischen 479.160 DM in Sachsen-Anhalt und 663.079 DM in Nordrhein-Westfalen. Insgesamt ist die Parlamentsverwaltung von Sachsen-Anhalt auch deshalb als "sparsam" hervorzuheben, weil sie in den Personalausgaben mit 97.844 DM pro Abgeordneten nur von Sachsen mit 90.179 DM und Bayern mit 88.108 DM unterschritten wird und dies trotz Vorhaltens eines Beratungsdienstes für Abgeordnete, den die meisten Länder nicht kennen. Die geringen Personalausgaben in Bayern 564 VgI. P. Schindler; Datenhandbuch zur Geschichte des Deutschen Bundestages 19801987, S. 852; P. Schindler; Datenhandbuch zur Geschichte des Deutschen Bundestages 1983-1991, S. 1257. 565 So auch zur Kritik an diesen Parametern auch Hans Meyer; Das fehlfinanzierte Parlament, in: KritV 1995, S. 216 (227).

B. Vergleich

163

rühren u. a. daher, daß der Bayerische Landtag die sonst personalaufwendige Ausschußbetreuung auf ein unabdingbares Mindestmaß beschränkt hat. Spitzenreiter in diesen Ausgaben ist Schleswig-Holstein, wo auf jeden Abgeordneten Personalkosten in Höhe von 125.679 DM fallen. Zusammen mit den Kosten für das Personal des Bürgerbeauftragten für soziale Fragen belaufen sich diese Ausgaben sogar auf 136.539 DM pro Abgeordneten. Andererseits leistet sich Bayern mit Pro-Kopf-Ausgaben von 264.706 DM an Entschädigungen und Aufwendungen für Mitarbeiter die teuersten Abgeordneten, gefolgt von Nordrhein-Westfalen mit 247.605 DM. Neben den "Feierabendparlamenten" in Hamburg und Bremen, in denen die Abgeordnetentätigkeit nur mit einer Teilzeitvergütung verbunden ist, ist das Saarland von allen "Berufsparlamenten" mit 154.313 DM am sparsamsten, gefolgt von Schleswig-Holstein mit 176.307 DM. Diese Zahlen sind aber in der Regel von den schon eingangs beschriebenen Anknüpfpunkten abhängig, wie der Landesgröße und den damit verbundenen Kosten, z. B. den Fahrtkostenaufwendungen. Unvergleichbar dazu verhalten sich die Verwaltungen des Bundestages und des Berliner Abgeordnetenhauses. Die Bundestagsverwaltung ist im Vergleich pro Abgeordneten etwa dreimal so groß, wie die Parlamentsverwaltungen der Länder. Die Verwaltungskosten pro Abgeordneten berechnen sich auf 1,64 Mio. DM. Dies liegt nicht an übermäßigen Personalkosten, die ohne den Wehrbeauftragten und seinen Stab pro Abgeordneten 241.629 DM ausmachen und damit mit den Ländern vergleichbar sind. Ursache ist vielmehr die Pro-Kopf-Aufwendung für die Abgeordneten, die mit 396.674 DM deutlich über denen der Landesparlamente liegt, der gesteigerten Verwaltungsaufwand, den die Kontrolle der doch wesentlich größeren Bundesverwaltung mit sich bringt und die Kosten der Liegenschaftsverwaltung, die durch den Berlin-Umzug noch gesteigert werden. Entgegengesetzt dazu verhält sich die Parlamentsverwaltung des Berliner Abgeordnetenhauses. Mit Gesamtkosten von 306.683 DM, davon 89.563 DM für Abgeordnete und 70.008 DM für Personal pro Abgeordneten, unterhält Berlin die im Verhältnis kleinste Parlamentsverwaltung. Dies liegt u. a. an einer gemessen an der Einwohnerzahl extrem hohen Abgeordnetenzahl von 206 im Berliner Abgeordnetenhaus, bei denen auch nicht die Fahrtkosten eines Flächenstaates anfallen. Soweit die Länder in ihren Geschäftsordnungen die Aufgaben der Parlamentsverwaltungen zur Unterstützung des Parlamentspräsidenten bezüglich seiner Verwaltungsaufgaben normiert haben 566 , gilt diese Unterstützungsfunktion selbstverständlich auch hinsichtlich der Verwaltungsaufgaben der anderen Parlamentsorgane. Das Wort "Verwaltungsaufgaben" wird dabei wenig differenziert verwendet und soll offenkundig alle Tätigkeiten umfassen, auch diejenigen, die lediglich als Hilfs- und Unterstützungsleistungen zu charakterisieren sind567 .

566 So in § 73 BremBürgerschaftsGO; § 107 HessGOLT; § 9 NdsGOLT; § 110 NWGOLT; § 132 RhPfGOLT; § 78 SaarlLandtagsG; § 8 SAGOLT; § 124 ThÜrGOLT.

11*

164

2. Kap.: Die Verwaltung der Landtage und Bürgerschaften

11. Kompetenzen des Parlamentspräsidenten In den Ländern finden sich die Rechtsgrundlagen für die meisten verwaltenden Kompetenzen bereits in der Verfassung. Der Parlamentspräsident ist zumeist für die Einstellung oder Entlassung der Beschäftigten der Landesparlamente entweder allein verantwortlich 568 oder das Benehmen mit dem Präsidium569 , dem Vorstand570 oder dem Ältestenrat57l herstellen, in einigen Ländern aber nur bei Ernennung oder Entlassung von Beamten572 • Ausnahmen sind Bayern und Bremen. In ersterem obliegt die Einstellung und Entlassung der Bediensteten dem Präsidium573 , im letzteren dem Vorstand 574 . Einzig die Hamburgische Verfassung läßt eine solche Kompetenz offen. Verfassungsrechtlich läßt sich eine Präsidialkompetenz für diese Materie nur aus der allgemeinen Rechtsvertretungsbefugnis in den Angelegenheiten der Bürgerschaft herleiten 575 . Ebenfalls verfassungsrechtlich normiert sind in den Ländern die Kompetenzen des Präsidenten hinsichtlich des Vollzugs des Haushaltsplans 576 sowie des Hausund Polizeirechts innerhalb der Landtagsgebäude 577 . Eine Ausnahme bildet hin567 So nennen § 9 Abs. I NdsGOLT; § 110 Abs. 1 NWGOLT und § 8 Abs. 1 ThürGOLT als Verwaltungsaufgaben "insbesondere die Vorbereitung der Sitzungen des Landtages und der Ausschüsse", sowie "die Entgegennahme von Vorlagen, Eingaben und anderen an den Landtag gerichtete Schriftstücke". 568 Art. 32 Abs. 3 Satz 3 BWVerf.; Art. 41 Abs. 4 Satz 3 BerlVerf.; Art. 69 Abs. 4 Satz 2 BbgVerf; so auch Art. 49 Abs. 3 Satz 2 SAVerf., da § 110 Abs. 1 Satz 2 SALBG zwar für Befugnisse aus dem LBG Benehmen mit dem Ältestenrat verlangen, aber nicht die verfassungsmäßigen Rechte des Präsidenten beschneiden kann; ebenso Art. 57 Abs. 4 Satz 2 ThürVerf., die weder von § II Abs. 2 ThürLBG noch von § 5 Abs. 2 ThürGOLT, welche bei Beamten die Herstellung des Benehmens mit dem Präsidium verlangen, geändert werden kann. 569 Art 18 Abs. 3 Satz 3 NdsVerf; Art. 72 Abs. 1 Satz 3 SaarlVerf.; in Baden-Württemberg sogar nur mit Einvernehmen, vgl. Art. 32 Abs. 3 S. 3 BWVerf. 570 Art. 85 Abs. 3 Satz 2 I.Alt RhPfVerf. 571 Art. 30 Abs. 2 l.Alt i.V.m. Art. 29 Abs. 6 Satz 2 VerfM-V; Art. 14 Abs. 3 Satz 3 i.V.m. Art. 14 Abs. 4 SchIHVerf. 572 Art. 86 Satz 2 HessVerf.; Art. 39 Abs. 2 Satz 1 NWVerf.; Art. 47 Abs. 4 Satz 3 SächsVerf. 573 Art. 125 Abs. 2 Satz 3 BayVerf, wobei es bei Ernennung der Landtagsdirektors und Beamten des höheren Dienstes der Zustimmung des Ältestenrates bedarf. 574 Art. 92 Abs. 4 Satz 1 BremVerf. 575 Art. 18 Abs. 2 Satz 2 HmbVerf.; erst § 3 Abs. 4 Satz 2 HambBürgerschaftsGO weist dem Präsidenten die alleinige Kompetenz zu. 576 Art. 32 Abs. 3 S. 1 BWVerf.; Art. 21 Abs. 2 2.Alt. BayVerf.; Art. 41 Abs. 4 S. I BerlVerf.; Art. 68 Abs. 4 S. 4 BbgVerf'; Art. 92 Abs. 2 BremVerf.; Art. 18 Abs. 2 S. 2 HmbVerf.; Art. 86 S. I HessVerf.; Art. 29 Abs. 6 S. I MVVerf.; Art. 18 Abs. 3 S. 2 NdsVerf.; Art. 39 Abs. I S. 2 NWVerf.; Art. 85 Abs. 3 S. 1 RhPfVerf.; Art. 72 Abs. I S. I SaarlVerf.; Art. 47 Abs. 4 S. 1 SächsVerf.; Art. 14 Abs. 3 S. 2 SchIHVerf.; in Sachsen-Anhalt und Thüringen ergibt sich dies nur aus der Vertretungskompetenz in wirtschaftlichen Angelegenheiten. 577 Art. 32 Abs. 2 S. IBWVerf.; Art. 21 Abs. 1 BayVerf.; Art. 41 Abs. 3 BerlVerf.; Art. 68 Abs. 4 S. 3 BbgVerf.; Art. 18 Abs. 2 S. 1 HmbVerf.; Art. 86 S. 4 HessVerf.; Art. 29 Abs. 3

B. Vergleich

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sichtlich der Polizeigewalt nur Bremen, wo eine solche Kompetenzzuordnung an den Präsidenten fehlt 578 . Die einfachgesetzliche Kompetenzdichte des Parlamentspräsidenten aus dem Abgeordnetengesetz bzw. dem Fraktionsgesetz richtet sich danach, ob weitere Parlamentsorgane mit Beschlußkompetenz vorhanden sind. Wo, wie z. B. in Niedersachsen, weder das Präsidium noch der Ältestenrat mit Beschlußkompetenz ausgestattet sind, stehen dem Parlaments präsidenten zahlreiche einfachgesetzliche Befugnisse zu. Anders verhält es sich beispielsweise in Bremen, wo nicht der Parlamentspräsident Oberste Dienstbehörde ist, sondern der Vorstand der Bürgerschaft, der daher mit weitreichenden Beschlußbefugnissen ausgestattet ist. Dem Vorstand überantwortet sind auch die sonst regelmäßig dem Parlaments präsidenten zustehenden Rechte, wie die Bestimmung der Teilbeträge, in denen das Übergangsgeld bei Wiedereintritt eines Abgeordneten zu erstatten ist, die Aussetzung von Übergangsgeldern, die Gewährung von wirtschaftlicher Unterstützung in Notfällen und einzelne Befugnisse bei der Liquidation von Fraktionen. In allen Ländern ist der Parlamentspräsident für die Abwicklung der Wahlkampfkostenerstattung und für die Parteienfinanzierung nach den jeweiligen Wahlgesetzen zuständig.

III. Kompetenzen des Präsidiums bzw. des Vorstands Auf die Einrichtung eines Präsidiums oder Vorstands haben nur Hamburg, Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein verzichtet. Die anderen Länder haben Präsidium bzw. Vorstand, mit Ausnahme Thüringens, verfassungsrechtlich als Hilfsorgan vorgesehen579 . In Bayern und Bremen wird dieses Organ sogar als oberste Dienstbehörde tätig 580 . In den übrigen Ländern ist es entweder nicht als Beschlußorgan und nur zur Unterstützung des Präsidenten konzipiert 581 oder aber nur für innere Angelegenheiten da zuständig, wo keine Kompetenzen des Parlamentspräsidenten gegeben sind582 . MVVerf.; Art. 18 Abs. 2 NdsVerf.; Art. 39 Abs. 2 S. 3 NWVerf.; Art. 85 Abs. 3 S. 4 RhPtVerf.; Art. 72 Abs. 2 SaarIVerf.; Art. 47 Abs. 2 SächsVerf.; Art. 49 Abs. 2 S. 2 SAVerf.; Art. 14 Abs. 3 S. 2 SchIHVerf.; Art. 57 Abs. 3 S. 2 ThürVerf. 578 Vgl. Art. 92 Abs. 2 BremVerf. 579 Art. 32 Abs. I BWVerf.; Art. 20 Abs. I BayVerf.; Art. 41 Abs. 2 BeriVerf.; Art. 69 Abs. I BbgVerf.; Art. 86 BremVerf.; Art. 84 HessVerf.; Art. 18 Abs. 1 NdsVerf.; Art. 38 Abs. I NWVerf.; Art. 85 Abs. 2 S. 2 RhPtVerf.; Art. 70 Abs. 2 SaarIVerf.; Art. 47 Abs. I SächsVerf. 580 Art. 125 Abs. 2 S. 1, l.Alt. BayVerf.; Art. 92 Abs. 4 S. 1 BremVerf. 581 § 13 Abs. 3 BWGOLT; § 8 S. 2 NdsGOLT; § 5 Abs. 2 RfPfGOLT; § 6 Abs. I SächsGOLT; § 5 Abs. 2 ThürGOLT.

166

2. Kap.: Die Verwaltung der Landtage und Bürgerschaften

Im Bundestag ist der Ältestenrat für die Aufstellung des Haushaltsplans zuständig. In den Ländern ist diese Verantwortung zumeist dem Präsidium bzw. dem Vorstand übertragen 583 . Nur Ausnahmsweise übt das Präsidium einfachgesetzliche Kompetenzen aus. So ist etwa das Präsidium des Berliner Abgeordnetenhaus nach dem WKKG für den Verwendungsvorschlag bezüglich rechtswidrig erlangter Parteispenden zuständig. In Nordrhein-Westfalen erläßt das Präsidium Richtlinien zum Erstattungsverfahren des Aufwendungsersatzes für die Abgeordnetenassistenten. Im Saarland erläßt es Ausführungsbestimmungen zum AbgG und erteilt, in Abweichung zu der sonst üblichen Kompetenz des Parlamentspräsidenten allein die Ausnahmegenehmigung nach dem BannmG 584 . Häufiger sind gesetzliche Regelungen, die dem Präsidiums Befugnisse zur Begrenzung der Präsidialkompetenzen einräumen. Über die bereits genannten Beispiele bei der Einstellung von Bediensteten der Landtagsverwaltung hinaus benötigt beispielsweise der Parlamentspräsident in Berlin beim Abschluß von Unfallversicherungsverträgen, bei der Gewährung wirtschaftlicher Unterstützung in Notfällen und bei der Weitergewährung von Mitteln trotz Wegfalls einer Fraktion das Einvernehmen des Präsidiums585 .

IV. Ältestenrat Nicht vorgesehen ist ein Ältestenrat in Baden-Württemberg, Brandenburg, Bremen, im Saarland und in Sachsen. VerfassungsrechtIich verankert ist er nur in Mecklenburg-Vorpommern und Schleswig-Holstein586 . Ansonsten wird der Älte-

582 § 13 Abs. 3 BerlAbghsGO; § 15 Abs. 1 S. 1 BbgGOLT; § 46 Abs. 1 S. 2 HessGOLT; § 8 Abs. 3 NWGOLT; § 31 S. 1 SaarlLandtagsG. 583 § 13 Abs. 2 BWGOLT; § 10 Abs. 1 S. 1 BayGOLT; § 13 Abs. 2 AbghsGO; § 15 Abs. 2 BbgGOLT; § 8 Abs. 3 BremBürgerschaftsGO; § 46 Abs. 2 HessGOLT; § 12 NWGOLT; § 5 Abs. 2 RhPfGOLT; § 31 S. 1 SaarlLandtagsG; § 6 Abs. 3 SächsGOLT; § 10 Abs. 2 S. 1 SAGOLT; anders in Hamburg, wo diese Kompetenz mangels anderweitiger Regelung dem Präsidenten ebenso obliegt wie in Mecklenburg-Vorpommern, dort jedoch im Benehmen mit dem Ältestenrat, vgl. Art. 30 Abs. 2 l.Alt. MVVerf.; so auch in Niedersachsen (§ 8 Satz 2 NdsGOLT) und Schleswig-Holstein (Art. 14 Abs. 4 S. 1 SchIHVerf.). 584 Vgl. § 5 Abs. 2 BerlWKKG; § 6 Abs. 6 S. 4 und 5 NWAbgG; § 46 SaarlAbgG; § 81 Abs. 2 SaarlLandtagsG. Keine Bannmeilenregelung sehen Brandenburg, Bremen, Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein vor; in Nordrhein-Westfalen dagegen ist der Parlamentspräsident sogar die Antragsstelie für Ausnahmegenehmigungen und muß lediglich das Einvernehmen des Innenministers einholen. 585 §§ 19a, 20 BerlAbghsG, § 10 Abs. 2 BerlFraktG; weitere Beispiele für die Notwendigkeit von Benehmen oder Einvernehmen finden sich in § 3 Abs. 4 S. 1 BbgFraktG; § 17 HessAbgG; § 6 Abs. 2 S. 3 RhPfAbgG; § 6 Abs. 3 S. 2 SächsAbgG; § 21 ThürAbgG bzw. § 59 Abs. 4 S. 2 ThürAbgG. 586 Art. 30 Abs. 1 S. 1 VerfM.-V; Art. 14 Abs. 5 SchIHVerf.

B. Vergleich

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stenrat geschäftsordnungsrechtlich begründet587 . Anders als der Ältestenrat des Bundestages, ist dem Ältestenrat in den Landesparlamenten zumeist nur die Unterstützung des Parlamentspräsidenten bei parlamentarischen Geschäften zugewiesen. Er fungiert nicht als Beschlußorgan. Eine Ausnahme bildet Sachsen-Anhalt, wo der Ältestenrat den Präsidenten auch in Verwaltungsangelegenheiten unterstützt und dabei insbesondere bei der Raumverfügung, dem Erlaß von Hausordnungen, der Bibliotheksangelegenheiten und der Aktenverfügung tätig wird, ohne allerdings Beschlußorgan zu sein588 . Diese eher beratende, nur geschäftsordnungsrechtliche Stellung des Ältestenrats in den Ländern hat den Gesetzgeber nicht daran gehindert, ihm weitreichende einfachgesetzliche Befugnisse zukommen zu lassen. Wahrend in Berlin, Mecklenburg-Vorpommern, Nordrhein-Westfalen, RheinlandPfalz und Thüringen die Rechte des Parlamentspräsidenten beschränkt werden, insofern er das Einvernehmen des Ältestenrats bei bestimmten Entscheidungen benötigt589 , kann der Ältestenrat in Hessen sogar selbst Ausführungsbestimmungen zur Amtsausstattung der Abgeordneten und zur Gewährung von Reisekostenzuschüssen erlassen590• In bei den Fällen wird er als Beschlußorgan tätig. Problematisch erscheint, daß hier ein geschäftsordnungsrechtlich begründetes Gremium, über dessen Einrichtung zu Beginn jeder Legislaturperiode mit einer Abstimmung über die Geschäftsordnung neu entschieden wird, gesetzlich dauerhaft normierte Verordnungsbefugnisse erhält, die darüber hinaus seinen Wesencharakter als Beratungsorgan verändern. Die Beratungsfunktion wird wenigstens da beibehalten, wo der Ältestenrat hinsichtlich verwaltender Kompetenzen des Parlamentspräsidenten lediglich ins Benehmen zu setzen ist591 . Es scheint aber insgesamt angebracht, einfachgesetzliche Kompetenzen dieser Art entweder dem verfassungsrechtlich verankerten Präsidium bzw. dem Vorstand zuzuordnen oder, wo dieses bzw. dieser nicht vorhanden ist, den Ältestenrat wie in Mecklenburg-Vorpommern und SchleswigHolstein in die Verfassung aufzunehmen.

587 § 15 BayGOLT; § 17 AbghsGO; § 6 Abs. 3 S. 4 HmbBürgerschaftsGO; §§ 3,48 HessGOLT; §§ 3,4 NdsGOLT; § 19 NWGOLT; §§ 11,12 RhPfGOLT; §§ 9,10 SAGOLT. 588 Vgl. § 10 Abs. 2 S. 2 SAGOLT. 589 Vgl. § 8 Abs. 12 BerlFraktG (Regelungen zur Verwendung von Sach- und Geldmitteln der Fraktionen), § 56 Abs. 2 S. 2 MVAbgG (Ausführungsbestimmungen zur Haushalts- und Wirtschaftsprüfung der Fraktionen), § 10 Abs. 7 NWAbgG (Genehmigung von Auslandreisen mehrerer Abgeordneter), § 6 Abs. 3 S. 3, Abs. 4 S. 2, Abs. 6 S. 4 RhPfAbgG, § 44 RhPfAbgG, § 3 Abs. 1 S. 2 RhPtFraktG (Regelungen zur Aufwandsentschädigung, Verwaltungsvorschriften zum AbgG, Verwaltungsvorschriften über Haushalts- und Wirtschaftsführung der Fraktionen), § 10 Abs. 7 ThürAbgG (Genehmigung von Auslandreisen mehrerer Abgeordneter). 590 Vgl. §§ 6 Abs. 2, 7 Abs. 7 HessAbgG. 591 Vgl. Art. 7 Abs. 1 S. 1 BayAbgG; § 3 Abs. 4 S. 5 HmbAbgG; Art. 30 Abs. 2 MVVerf.; § 9 Abs. 4 MVAbgG; § 110 Abs. 1 S. 2 SALBG; §§ 11 Abs., 1 S. 3, 13 SAAbgG; § 8 Abs. 3 SAFraktG; §§ 9 Abs. 5, 13 Abs. I Nr. 2 und Abs. 2 SchIHAbgG.

Kapitel 3

Parlamentsverwaltung im Gefüge der Staatsgewalten A. Rechtsnatur der Parlamentsverwaltung Die Darstellung der verwaltenden Tätigkeiten der Parlamentsorgane durch die Parlamentsverwaltungen wirft die Frage auf, ob die Parlamentsverwaltung tatsächlich als Verwaltungs behörde verwaltungsrechtlich handelt und inwieweit sie als Teil der Staatsverwaltung zu anzusehen ist. Eine solchen Einordnung könnte mit der Begründung abgelehnt werden, daß das verwaltende Handeln der Parlamentsverwaltung lediglich parlamentsinteme Hilfstätigkeit zur Gewährleistung der Funktionsfähigkeit des Parlaments sei. Bisher sind vielfältige Einordnungsversuche erfolgt.

I. Bisherige Einordnungsversuche der Literatur und ihre kritische Würdigung 1. Die Parlamentsverwaltung im Spiegel der Literatur

Nach Hatschek ist die Reichstagsverwaltung kein Teil der allgemeinen Reichsverwaltung. Da "prinzipiell die Tcitigkeit des Reichstages Kontrolle der Reichsverwaltung " bedeute, müsse die lediglich sitzungsvorbereitende Tätigkeit der Reichstagsverwaltung von der Reichsverwaltung unterschieden werden I. Hatschek führt zur Begründung auch die unterschiedliche Struktur an. Während die Reichsverwaltung eine "oberste Spitze" habe, die sowohl Kaiser als auch Parlament gegenüber verantwortlich ist, entbehre die Reichstagsverwaltung einer solchen Spitze, denn der Reichstagspräsident sei jedenfalls nicht dem Kaiser verantwortlich. Eine Einordnung als Selbstverwaltung scheidet für Hatschek deshalb aus, weil der Reichstag keine Korporation sei, über welche die Staatsverwaltung die Aufsicht ausübe. Da die Reichstagsverwaltung aber dem öffentlichen Interesse diene und sich durch die Privilegien der Geschäftsautonomie, der Gleichstellung von Reichstags- und Reichsbeamten und der Portofreiheit auszeichne, sei sie, " wenn auch nicht Reichs1

J.

Hatschek, Das Parlamentsrecht des Deutschen Reiches, S. 249.

A. Rechtsnatur der Parlamentsverwaltung

169

verwaltung, so doch öffentliche Verwaltung ,,2. Behördeneigenschaft der Reichstagsverwaltung lehnt Hatschek mit Hinweis auf den Reichsgesetzgeber ab 3 . Ähnlich argumentiert Mattem. Parlamentsverwaltung sei kein Teil der allgemeinen Staatsverwaltung, weil aus dem Prinzip der Gewaltenteilung folge, daß diese grundsätzlich vom Parlament kontrolliert werde, während sich die Tätigkeit der Parlamentsverwaltung als "verfassungsrechtliche Hilfstätigkeit" aus dem autonomen Parlamentsrecht herleite. Sie sei somit Teil der Legislative. Mattem stimmt auch der Einordnung als öffentliche Verwaltung zu. Sie diene dem öffentlichen Interesse und besitze eine verfassungsrechtliche Grundlage. Er betitelt sie sogar als besondere Bundesverwaltung, da sie die "Verwaltung bei einem Obersten Staatsorgan" darstelle4 . Mit Hinweis auf die einschlägigen Gesetze und die Literatur5 charakterisiert Mattem sie auch als Behörde6 . Creutzig untersuchte 1967 erstmalig die Stellung der neu eingerichteten Parlamentarischen Hilfsdienste im Verfassungsaufbau. Er nahm eine Einordnung anhand der Dienststellung der Bediensteten der Parlaments vor. Innerhalb der sachlichen DienststeIlung sieht er dabei eine Untergliederung in absolute 7 und relative 8 Weisungs gebundenheit. In der persönlichen DienststeIlung unterscheidet er zwischen Staatsbeamten einerseits und Angestellten des Landtags bzw. der Fraktionen andererseits. Eine Einflußnahme auf die Beamten durch die Exekutive sei aufgrund der DienststeIlung des Parlamentspräsidenten unmöglich. Eine Zuordnung zur Legislative nimmt Creutzig aber auch deshalb vor, weil" im übrigen die Weisungsungebundenheit in rechtlichen und technischen Fragen keine Außenwirkung zu zeitigen vermag, sondern immer parlamentsinterner Vorgang bleibt,,9. Auf dieser Mei2

J. Hatschek, Das Parlamentsrecht des Deutschen Reiches, S. 249 f.

Vgl. dazu RT-Drs. 1869, S. 425: "Eine hierauf bezügliche besondere Bestimmung war erforderlich, weil der Reichstag zwar eine legislative Körperschaft, aber keine Behörde ist, ... ". 4 Dem folgt so auch Kleinschnittger, Die rechtliche Stellung des Bundestagspräsidenten, S.146. 5 K.-H. Mattem, Zum Begriff des Bundestagsbeamten, in: DÖV 1953, S. 7 (9) Fn 18, 19, 20 mit Hinweisen auf Otto Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht Bd. I, S. 93 ff.; Walter Jellinek, Verwaltungsrecht, S. 347 und E. Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, S. 8. 6 K.-H. Mattem, Zum Begriff des Bundestagsbeamten, in: DÖV 1953, S. 7 (9); dieser Einordnung folgt ohne weitere Begründung auch T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig/R. Herzog (Hrsg.), Grundgesetz - Kommentar, Art. 40 Anm. e). 7 Dies gilt für die Fraktions- und Ausschußassistenten beim Bundestag, sowie den Mitarbeitern in Baden-Württemberg, Saarland und Schleswig-Holstein, so J. Creutzig, Die parlamentarischen Hilfsdienste im Bund und in den Ländern, in: DVBI. 1967, S. 225 (229). 8 Damit ist eine technische und organisatorische Unabhängigkeit gemeint, welche die Wissenschaftlichen Dienste des Bundestages, sowie die Hilfsdienste in Rheinland-Pfalz, Niedersachsen und Bayern aufweisen, so J. Creutzig, Die parlamentarischen Hilfsdienste im Bund und in den Ländern, in: DVBI. 1967, S. 225 (229). 9 J. Creutzig, Die parlamentarischen Hilfsdienste im Bund und in den Ländern, in: DVBI. 1967, S. 225 (229). 3

170

3. Kap.: Parlamentsverwaltung im Gefüge der Staatsgewalten

nung aufbauend stellt auch lekewitz fest, daß die Verwaltung des Bundestages" lediglich Hilfstätigkeiten für das Parlament ausübt und deshalb keiner anderen Staatsgewalt als der Legislative unterwoifen sein kann" 10. Da sie aber die Verwaltungsgeschäfte des Bundestages führe, sei sie trotzdem" Verwaltung im eigentlichen Sinne des Wortes". Die Tatsache einbeziehend, daß die Bundestagsverwaltung unmittelbare Staatsverwaltung ist, folgt er Mattem und bezeichnet die Verwaltung des Bundestages als" besondere Staatsverwaltung" 11. Aufgrund der von ihr ausgeübten Verwaltungstätigkeit, die sich durch das Haushaltsrecht und die dienstrechtliche Beamtenstellung der Bundestagsbeamten als Bundesbeamte ergebe, sei sie eine "organische Einheit" in Form einer selbständigen obersten Bundesbehörde. Für Roeskens ist die Bundestagsverwaltung "ein dem Parlament zugeordneter Teil der Bundesverwaltung ", vergleichbar mit der Ministerialverwaltung aber nur hinsichtlich der hierarchischen Gliederung. Der wesentliche Unterschied liege in der AufgabensteIlung. So sei die Parlamentsverwaltung lediglich auf eine wirkungsvolle Unterstützung des Parlament und dessen Mitglieder, Organe und Gremien ausgerichtet l2 . Ohne eingehendere Untersuchung stellt Roeskens die Zugehörigkeit zur Legislative und die Stellung der Bundestagsverwaltung als oberste Dienstbehörde fest. Er räumt allerdings ein, daß die Frage nach dem Behördencharakter nicht unbestritten ist. 13 Müller stellt bezüglich der Parlamentsverwaltung fest, "daß es sich bei der von ihr entfalteten Tätigkeit materiell um Exekutive handelt". Dennoch gehöre sie aufgrund der Festlegung des Parlamentspräsidenten als oberste Dienstbehörde "eindeutig zur Legislative ,.14. Schindler hält den Versuch einer genauen Einordnung der Bundestagsverwaltung in das Verwaltungsgefüge für aussichtslos, da es sich um "weder eine einheitliche und konstant strukturierte, noch eine mit genauen Aufgaben beauftragte oder einen bestimmten Verwaltungstyp verkörpernde Organisationseinheit" handele. Die gegenwärtige Struktur sei auch keine "verwaltungswissenschaftliche Selbstverständlichkeit", sondern ein zufälliges Produkt der Parlamentsreform10 So J. Jekewitz, Organisation und Funktion der Verwaltung des Deutschen Bundestages, in: DVBI. 1969, S. 513 (514). 11 J. Jekewitz, Organisation und Funktion der Verwaltung des Deutschen Bundestages, in: DVBI. 1969, S. 513 (514 Fn. 11). 12 H. Roeskens, Die Verwaltung des Deutschen Bundestages, in: E. Busch, FS für H. Schellknecht zum 65. Geburtstag, S. 85 (85), mit Hinweis auf H. Schellknecht in: Das Parlament v. 04. 09. 1971, der ausführte: "Sie (die Bundestagsverwaltung) ist eine Zusammenfassung technischer Hilfsmittel und öffentlicher Bediensteter mit der Aufgabe, die ihrer Natur nach politische Arbeit des Bundestages technisch und sachlich zu ermöglichen und zu fördern"; so auch W lsmayr, Der Deutsche Bundestag, S. 220 Fn. 271. 13 H. Roeskens, Die Verwaltung des Deutschen Bundestages, in: E. Busch, FS für H. Schellknecht zum 65. Geburtstag, S. 85 (86). 14 Wolfgang Müller; Ministerialfreie Räume, in: JuS 1985, S. 497 (499).

A. Rechtsnatur der Parlamentsverwaltung

171

praxis l5 . Es liege gerade in der Eigenart der Parlamentsverwaltung, daß sie sich zwar beschreiben, aber nicht einordnen lasse l6 . Als Sonderfall könne sie nur als "Verwaltung sui generis" bezeichnet werden 17. Auch Schind1er ordnet sie als oberste Bundesbehörde ein, die aber von der vollziehenden Gewalt deutlich abgegrenzt werden müsse. Zeh hält ebenfalls keinen der klassischen Verwaltungs begriffe in Bezug auf die Verwaltung bei den gesetzgeberischen Körperschaften für maßgebend, da es " kein Gegenüber von staatlichen oder kommunalen Behörden auf der einen und Bürgern auf der anderen Seite" gebe. Die Parlamentsverwaltung schaffe nur Voraussetzungen für die Aufgabenwahrnehmung eines Verfassungsorgans, unterstütze diese und leiste somit Arbeit lediglich nach innen. Sie sei daher ein" relativ neuer Verwaltungstypus,,18. Eine Stellungnahme bezüglich der Behördeneigenschaft der Parlamentsverwaltung findet sich bei ZEH nicht. Er verweist nur auf das Beamtengesetz und die darin enthaltene Normierung des Parlamentspräsidenten als oberste Dienstbehörde l9 . Dach, der sich über die verwaltungsrechtliche Einordnung der Parlamentsverwaltung ausschweigt, ordnet er sie innerhalb der Staatsgewalten klar der Legislativen zu. Dies komme zum einen dadurch zum Ausdruck, daß die Bundestagsbeamten vom Bundestagspräsidenten statt vom Bundespräsidenten ernannt werden und vom Bundesinnenminister erlassene Verwaltungsvorschriften auf sie keine unmittelbare Anwendung finden. Zum anderen sei die Bundestagsverwaltung auch nicht in die Berichtspflicht-Hierarchie der Bundesregierung eingebunden. Daher sei eine klare Trennung von der Exekutive auch im Sinne der Wahrung der Unabhängigkeit der Parlaments verwaltung von der Regierung notwendig 2o .

2. Kritische Würdigung

Die Einordnung der Parlamentsverwaltung in das Organisationsrecht des Staates durch die Literatur erfolgte bisher nur unpräzise. Sie wird den gesteigerten Anfor15 P. Schindler, Die Verwaltung des Bundestages, in: P. Schneider /W. Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, S. 830. 16 P. Schindler, Die Verwaltung des Bundestages, in: P. Schneider /W. Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, S. 830, unter Hinweis auf Forsthoff . 17 So auch später G. Sommer / R. Gf von Westphalen, Organisation der Parlamente, in: R. Gf. v. Westphalen (Hrsg.), Parlamentslehre, S. 109. 18 W Zeh, Bundestagsverwaltung, in: K. Jeserich/H. Pohl/G.-C. von Unruh, Deutsche Verwaltungsgeschichte Bd. V W. Bd. V, S. 161. 19 W Zeh, Bundestagsverwaltung, in: K. Jeserich/H. Pohl/G.-C. von Unruh, Deutsche Verwaltungsgeschichte Bd. V, S. 163. 20 R. P. Dach, in: R. Dolzer / Klaus Vogel (Hrsg.), Kommentar zum Bonner Grundgesetz, Art. 40 Rnr. 113.

172

3. Kap.: Parlamentsverwaltung im Gefüge der Staatsgewalten

derungen an Parlamentsverwaltung und dem damit verbundenen Kompetenzzuwachs nicht gerecht. Dies gilt insbesondere hinsichtlich der Unterschiedlichkeit von verwaltenden Kompetenzen und der Dienstleistungstätigkeiten zur Unterstützung des Parlaments sowie dem Kompetenzzuwachs durch Fraktionsfinanzierung und Wahlkampfkostenerstattung. Einheitlichkeit der Meinungen läßt sich nur hinsichtlich der Zuordnung der Parlamentsverwaltung zur legislativen Gewalt feststellen 21 . Eine Untersuchung der Behördeneigenschaft der Parlamentsverwaltung hat in der Literatur letztmalig umfangreich Hatschek 1915 durchgeführt. Nach der Literatur beschränkt sich die Arbeit der Parlamentsverwaltung auf "Hilfstätigkeiten für das Parlament". Dieser Umstand wird jedoch nicht näher untersucht, sondern lediglich festgestellt. Auch eine Zuordnung der Parlamentsverwaltung als "besondere Bundesverwaltung", "Verwaltung sui generis" oder "besondere Staatsverwaltung" ist bisher nicht näher begründet worden. Eine eigene, an den veränderten Aufgaben der Parlaments verwaltung orientierte Untersuchung ihrer Rechtsnatur erscheint daher notwendig.

11. Untersuchung der Behördenqualität von Parlamentsverwaltungen Aus der oben beschriebenen Zwitterstellung der Parlamentsverwaltung, die einerseits in Form von Dienstleistungstätigkeiten, andererseits verwaltend tätig wird, resultiert die Frage, ob sie Behörde i. S. d. Verwaltungsverfahrensgesetzes ist. Das Resultat hat nicht nur Bedeutung für die Frage, ob das Verwaltungsverfahrensrecht zur Anwendung kommt, sondern auch für die Rechtswegzuweisung und für die Anforderungen, die an die parlamentarische Kontrolle zu stellen sind. Nach § 1 Abs. 1 VwVfG wird jede Stelle als Behörde angesehen, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt. Rechtsprechung und Literatur sind um die Fixierung eines dualistischen Behördenbegriffs bemüht, der einerseits auf die organisatorische Einordnung der tätig werdenden Stelle, andererseits auf die Funktionsimmanenz der handelnden Einheit abstellt. Eine Zuordnung der Parlamentsverwaltung zur Legislative steht der Behördeneigenschaft grundsätzlich nicht entgegen. Der Gesetzgeber hat in den Gesetzesmaterialien zum BVwVfG selbst ausgeführt: "Die Legaldefinition der Behörde ,im Sinne dieses Gesetzes' geht von dem umfassenden Behördenbegriff aus, wie er sich bisher in der Rechtsprechung zur Verwaltungsgerichtsordnung entwickelt hat; ( ... ) Dieser Behördenbegriff läßt sich zwar nicht logisch, sondern nur pragmatisch bestimmen ... 21 Vgl. hier als einzige Ausnahme P. Stelkens/H. J. Bonk/M. Sachs - Stelkens/Schmitz, Verwaltungsverfahrensgesetz - Kommentar, § 1 Rnr. 164: "Inwieweit die Verwaltungen des Deutschen Bundestages und des Bundesrates organisatorisch der Exekutive oder der Legislative zuzurechnen sind, ist nicht sicher zu bestimmen".

A. Rechtsnatur der ParJamentsverwaltung

173

Wenn der Entwurf gleichwohl eine Legaldefinition enthält, so liegt deren Sinn hauptsächlich in der KlarsteIlung, daß hier nicht der Behördenbegriff im organisationsrechtlichen Sinn gemeint ist . .. 22".

Für die Feststellung der Behördeneigenschaft ist zwar nicht erforderlich, daß die Personen der handelnden Stelle verbeamtet sind, da nach allgemeiner Ansicht Behörden nicht mit Beamten besetzt zu sein brauchen 23 , jedoch spräche die Beschäftigung der Mitarbeiter als Beamte für eine Behördenqualität. Ein wesentliches Merkmal der Behördeneigenschaft liegt sowohl in einer hinreichenden organisatorischen Selbständigkeit sowie in der grundsätzlich eigenverantwortlichen Wahrnehmung des übertragenen Aufgabenbereichs begründet 24 . Eine Behörde in funktionalem Sinn sind "alle Organe, wenn und soweit sie zur hoheitlichen Durchführung konkreter Verwaltungsmaßnahmen berufen sind. 25"

1. Dienstrechtliche Stellung der Beschäftigten

Einen Anhaltspunkt zur Feststellung der Rechtsnatur der Parlamentsverwaltungen kann die Antwort auf die Frage erbringen, wie die rechtlichen Stellung der dort beschäftigten Mitarbeiter, insbesondere der Beamten geregelt ist. Gewährt das Gesetz ihnen einen Sonderstatus, so weist dies auf eine Sonderstellung der Parlamentsverwaltung hin. In Frage steht also die Vergleichbarkeit von Bundestagsbeamten und Bundesbeamten. a) Gesetzliche Regelungen

Die Regelungen der gesetzlichen Stellung der Bundes- bzw. Reichstagsbeamten sind in der Deutschen Parlamentsgeschichte einer Vielzahl von Veränderungen unterworfen gewesen, die für die heutige Stellung der Bundestagsbeamten und die Auslegung dieser Rechtsnormen bedeutsam sind. aa) Regelungen bis 1950 Erste Diskussionen über eine Regelung des Status der Reichstagsbeamten gab es schon bei der ersten Beratung zum Reichsbeamtengesetz in der Sitzung des DeutBT-Drs. 7/910, S. 32. E. Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, S. 446 f. 24 Vgl. für viele K. FinkelnburglC. L. Lässig, Kommentar zum VwVfG, § 1 Rnr. 85 f.; F. Kopp, Verwaltungs verfahrens gesetz - Kommentar, § 1 Rnr. 20; C. H. UZe I H. -W. Laubinger, Verwaltungsverfahrensrecht, § 9 Rnr. 5. 25 H. Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 21 Rnr. 32 f. 22 23

174

3. Kap.: Parlamentsverwaltung im Gefüge der Staatsgewalten

schen Reichstages am 04. 06. 1872. Wahrend die Reichsregierung eine Aufnahme des späteren § 156 RBG 26 in das Gesetz mit der Begründung ablehnte, Reichstagsbeamten fielen nicht unter den Begriff der Reichsbeamten, weshalb ihre Statuierung "als eine besondere Aufgabe der Gesetzgebung zu betrachten ,,27 sei, stimmte die Mehrheit des Reichstags der Aufnahme dieser Vorschrift zu, damit die Reichstagsbeamten nicht "noch ferner in der Luft schweben." Nach den Worten des Berichterstatters sollte dabei insbesondere § 156 Abs. 2 klarstellen, daß Art. 18 RV, nach welchem der Kaiser die Reichsbeamten ernannte, nicht auf Reichstagsbeamte anwendbar sei 28 . Der so in das Reichsbeamtengesetz aufgenommene § 156 RBG blieb auch in der Weimarer Republik gelten. So wurden auch in dieser Zeit die Reichstagsbeamten nicht, wie in Art. 46 WRV vorgesehen, vom Reichspräsidenten, sondern weiterhin vom Reichstagspräsidenten ernannt29 .

bb) Regelungen seit 1950 Zu einem ersten Streit über die Regelung der Rechtsstellung der Bundestagsbeamten kam es schon bei einer Neuregelung des nationalsozialistischen Beamtengesetz von 1937 durch das Bundespersonalgesetz von 19503 In dem von der Regierung eingebrachten Entwure I und der anschließenden Ausschußberatung war eine solche Regelung übersehen worden 32 , wurde aber durch die FDP-Fraktion, wenig später auch durch die CDU-Fraktion in die 2. Lesung des Gesetzes eingebracht33 . Danach haben die Bundestagsbeamten die Rechte und Pflichten von Bundesbeamten. Sie werden durch den Bundestagspräsidenten, der ihr oberste Dienstbehörde ist, ernannt und entlassen. Der Änderungsvorschlag der SPD-Fraktion 34 , Ernennung und Entlassung der Bundestagsbeamten dem Bundestagspräsidenten "und seinen Vertretern" zu überantworten, wurde abgelehnr3 s . Nach der 1. Dienstverord-

°.

26 VgL § 156 RGB: "Die Reichstagsbeamten haben die Rechte und Pflichten der Reichsbeamten. Die Anstellung der Reichsbeamten erfolgt durch den Reichstagspräsidenten, welcher die vorgesetzte Behörde derselben bildet." 27 VgL UnterStS Dr. Achenbach in Steno. Protokoll der RT.-Sitzung vom 04. 06. 1872, S. 721; vgl auch J. Hatschek, Das Parlamentsrecht des Deutschen Reiches, S. 251, 257. 28 So Abg. Kanngießer in Steno. Protokoll der RT-Sitzung vom 04. 06. 1872, S. 721. 29 VgL dazu K. -H. Mattem, Zum Begriff des Bundestagsbeamten, in: DÖV 1953, S. 7 (7); Zur Regelung der Rechtsstellung der Reichstagsbeamten zur Kaiserzeit in den Ländern vgL J. Hatschek, Das Parlamentsrecht des Deutschen Reiches, S. 249 f. 30 BGBL 1950, S. 207. 31 BT-Drs. 1/175. 32 So die Vermutung des Abg. Nowack in Steno. Protokoll BT, 1. WP, 38. Sitzung vom 15.02. 1950,S. 1284A. 33 BT-Drs. 1/532 und 552. 34 BT-Drs. 1/558. 35 VgL Abstimmungsergebnis in Steno. Protokoll BT, 38. Sitzung v. 15.02. 1950, S. 1295.

A. Rechtsnatur der Parlamentsverwaltung

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nung zum BPG vom 17. 06. 195036 bestimmen sich die Rechtsverhältnisse der Bundestagsbeamten nach den für Bundesbeamten geltenden Vorschriften. Im Entwurf der Bundesregierung für ein neu zu schaffendes Bundesbeamtengesetz wurden diese Regelungen 1951 als § 173 übernommen 3? Der Bundesrat beantragte, zusätzlich die Festsetzung der Amtsbezeichnungen der Bundestagsbeamten in die Zuständigkeit des Bundestagspräsidenten zu überantworten. Dies wurde von der Bundesregierung mit Hinweis auf die Kompetenz des Bundespräsidenten und die Notwendigkeit einer Einheitlichkeit der Amtsbezeichnung unberiicksichtigt gelassen 38 . Auf Antrag des Ausschusses für Beamtenrecht wurde aber der § 173 Satz 1 dahingehend geändert, daß nunmehr Bundestagsbeamte Bundesbeamte sind39 . In das BBG wurde die Regelung in dieser Form als § 176 aufgenommen. Sie ist bis heute unverändert geblieben 40 und hat auch die einzelnen Landesbeamtengesetze Einzug gefunden 41 . Die Ernennung, Entlassung und Zurruhesetzung der Bundestagsbeamten durch den Bundestagspräsidenten stellt dabei eine Abweichung von der Regelzuständigkeit des Bundespräsidenten nach Art. 60 I GG, §§ 10 Abs. 1, 33,47 Abs. 1 BBG dar. Sie wird ausdriicklich zugelassen, um der Sonderstellung der Bundestagsbeamten als Verwaltungsorgane der ersten Gewalt Rechnung zu tragen42 . b) Bewertung der gesetzlichen Regelungen

Eine Bewertung der friiheren rechtlichen Stellung der Reichstagsbeamten findet sich schon bei Hatschek, der die Reichstagsbeamten nicht zu den Reichsbeamten zählt43 . Ein wesentliches Unterscheidungsmerkmal ist für ihn der Umstand, daß die Reichstagsbeamten nicht vom Kaiser ernannt wurden. Reichsbeamter im Sinne des RBG von 1873 sei nach § 1 aber nur der Beamte, "welcher entweder vom Kaiser angestellt oder nach den Vorschriften der Reichsverfassung den Anordnungen des Kaisers Folge zu leisten verpflichtet ist". Der Reichstagsbeamte aber sei vom BGB1.1950/S. 274. BT-Drs. 112846, S. 27; vg!. § 173: "Für Bundestagsbeamte ... gelten die Vorschriften dieses Gesetzes. Die Ernennung, Entlassung und Zurruhesetzung der Bundestagsbeamten wird durch den Bundestagspräsidenten ... vorgenommen. Oberste Dienstbehörde der Bundestagsbeamten ist der Bundestagspräsident. .. "; vg!. dazu auch die amtliche Begründung in BT-Drs. 112846, S. 56. 38 Vg!. BT-Drs. 1/2846, S. 62, 64. 39 Siehe dazu BT-Drs 1/4246, S. 64; Bericht des Abg. Kleindinst in Nachtrag zur BT-Drs. 114246, S. 22; § 173 Satz 1: "Die Bundestagsbeamten ... sind Bundesbeamte." 40 BGB!. 1953, S. 551; BGB!. 1957, S. 1338. 41 § 125 BayLBG; § 129 BbgLBG; § 165 BremLBG; § 115 HmbLBG; § 185 HessLBG; § 130 MVLBG; § 200 NdsLBG; § 182 NWLBG; § 189 RhPfLBG; § 128 SaarILBG; § 11 Abs. 2 SächsLBG; § 110 LSALBG; § 187 SchlHLBG; § 118, 11 ThÜrLBG. 42 V g!. dazu U. Battis, Bundesbeamtengesetz - Kommentar, § 176 Rnr. 2, 3. 43 J. Hatschek, Das Parlamentsrecht des Deutschen Reiches, S. 252. 36

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3. Kap.: Parlamentsverwaltung im Gefüge der Staatsgewalten

Kaiser unabhängig und nur dem Reichstagspräsident als Oberste Dienstbehörde unterstellt. Sie stünden zunächst außerhalb des RBG, und erst § 156 RBG stelle sie den Reichsbeamten gleich. Einer solchen Meinung trat zunächst Meyer / Anschütz entgegen. Die Unterscheidung zwischen Staatsbeamten und Parlaments beamten entstamme der Auffassung, daß Landesherren und Landesstände als zwei völlig voneinander getrennte Rechtssubjekte anzusehen seien. Eine solche Trennung sei aber nach "heutiger Staatsauffassung" überflüssig, denn "die Beamten des Reichstages und der Landtage sind ebenso Staatsdiener wie die vom Kaiser bzw. Landesherrn ernannten Beamte. Sie seien Reichs- bzw.- Landesbeamte,,44. Eine andere Auffassung vertritt Mattem bezüglich der Regelungen im BPG vom 1950. Den wesentlichen Unterschied zum RBG erblickt Mattem darin, daß § I BPG die persönliche Bindung des Beamten an das Staatsoberhaupt aufgibt und an dessen Stelle den Bund setzt. So sei das BPG auf alle im Dienst des Bundes stehenden Personen anzuwenden 45 . Der Bund aber könne als Inbegriff der staatlichen Gemeinschaft aller seiner Staatsbürger bezeichnet werden. Die obersten Bundesorgane, durch die der Staats tätig wird, bildeten ein Ganzes. "Sie sind gemeinsam der Bund", weshalb jeder bei einem dieser Organe tätige Beamte Bundesbeamte im weiteren Sinn sein müsse. Anders sei es bei den Bundesbeamten im engeren Sinn. Aufgrund der Gewaltenteilung sei das BG "lediglich ein Gesetz der vollziehenden Gewalt", also zunächst nur gültig für deren Beamte als Bundesbeamte im engeren Sinn. Erst durch die ausdrückliche Gesetzesvorschrift erlange es auch für Beamte der anderen Gewalten Geltung46 . Diese Auffassung kann seit der bis heute geltenden Fassung des § 176 BBG als überholt betrachtet werden. Ausdrücklich folgte das Parlament dem Willen des Beamtenrechtsausschusses des Bundestages hinsichtlich der Feststellung, daß Bundestagsbeamte Bundesbeamte sind, mit der Folge, daß sie von Geltungsbereich aller für Bundesbeamte geltenden Gesetze auch ohne ausdrückliche Gesetzesvorschrift erlaßt werden. Nur so erklärt sich eine Einbeziehung der Bundestagsbeamten in das BBesG trotz Fehlens einer solch ausdrücklichen Gesetzesvorschrift. § 1 BBesG umfaßt nach seinem Wortlaut nur Bundesbeamte, Richter des Bundes und Soldaten47 .

44 Georg Meyer/Gerhard Anschütz, Lehrbuch des Deutschen Staatsrecht, S. 572 Anm. 3, S. 580 Anm. 1. 45 K.-H. Mattem, Zum Begriff des Bundestagsbeamten, in: DÖV 1953, S. 7 (8). 46 K.-H. Mattem, Zum Begriff des Bundestagsbeamten, in: DÖV 1953, S. 7 (9). 47 Vgl. dazu Franz Isensee / J. Distel, Die Dienstbezüge des Bundesbeamten, Richter und Soldaten, § 1 Anm. 2.

A. Rechtsnatur der Parlamentsverwaltung

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c) Ergebnis

Nach der heute geltenden Rechtslage sind Bundestagsbeamte Bundesbeamte. Aus ihrer Rechtsstellung läßt sich eine Sonderstellung der Parlamentsverwaltung im Verwaltungsaufbau nicht herleiten. Vielmehr spricht diese Tatsache für eine Behördeneigenschaft der Parlamentsverwaltung.

2. Organisatorische Selbständigkeit und eigenverantwortliche Wahrnehmung

Die Bereitstellung der sachlichen und personellen Ausstattung ist weder im Bund noch in den Ländern gesetzlich geregelt, die Verwaltungen der Parlamente organisieren sich vielmehr nach einem internen Organisationsplan des Parlamentspräsidenten. Zur Durchführung ihrer verwaltenden Tätigkeiten erhalten sie durch den vom Plenum verabschiedeten Haushaltsplan die erforderlichen Mittel personeller und sachlicher Art zur eigenverantwortlichen Disposition. Diese Sachlage spricht für eine Behördeneigenschaft. Während Parlamentsverwaltungen hinsichtlich ihrer unterstützenden Tätigkeiten im parlamentarischen Bereich nicht einen selbständigen Zweck verfolgen, sondern Beschlüsse des Parlaments und der Parlamentsorgane im Rahmen ihrer verfassungsmäßigen Zuständigkeit vorbereiten und dabei nur nach Auftrag tätig werden, handeln sie im verwaltenden Bereich aufgrund einfach-gesetzlichen Normen, sind also auftragsunabhängig und dienstrechtlich nur dem Präsidenten unterstellt, nicht aber dem Plenum oder einzelnen Abgeordneten. Das Plenum kann daher nicht durch Direktiven auf die verwaltenden Tätigkeiten einwirken. Insoweit obliegen der Parlamentsverwaltung Kompetenzen, deren sich das Parlament durch gesetzliche Regelungen entledigt hat. Innerhalb dieser gesetzlichen Zuständigkeiten handelt die Parlamentsverwaltung unabhängig und tritt nach außen im Namen des Parlamentspräsidenten auf. Parlamentsverwaltungen nehmen die ihnen übertragenen Zuständigkeiten eigenverantwortlich wahr und handeln als selbständige organisatorische Einrichtung, so daß auch diesbezüglich ihre Behördeneigenschaft bejaht werden kann.

3. Wahrnehmung von Aufgaben der öffentlichen Verwaltung

Zur Behördeneigenschaft gehört im besonderen, daß die Einrichtung zur hoheitlichen Durchführung konkreter Verwaltungsmaßnahmen berufen ist, wobei erforderlich ist, daß" die wahrzunehmenden Aufgaben und Zuständigkeiten im materiellen Sinne der öffentlichen Verwaltung zuzurechnen sind und ihre Grundlagen im öffentlichen Recht haben ,,48. 12 Boetticher

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3. Kap.: Parlamentsverwaltung im Gefüge der Staatsgewalten

Allerdings existiert in der Verwaltungswissenschaft bislang keine genaue Definition der materiellen Verwaltungstätigkeit49 . Da die verschiedenen abstrakten Umschreibungen der Verwaltungstätigkeit nicht dazu geeignet sind, einzelne Tätigkeiten zweifelsfrei den Verwaltungsaufgaben zuzuordnen, bedient sich die neuere Rechtslehre einer kombinierten Begriffsbestimmung. Die Verwaltungstätigkeit wird zunächst negativ von der Gesetzgebung und der Rechtsprechung abgegrenzt 50 . Hierbei werden unter dem Gesetzgebungsbegriff auch alle Maßnahmen erfaßt, die mit der Gesetzgebung im Zusammenhang stehen, d. h. zur ordnungsgemäßen Durchführung der Gesetzgebung erforderlich sind51 • Darüber hinaus sind von dem Bereich der materiellen Verwaltungstätigkeiten alle sonstigen Maßnahmen abzugrenzen, die ausschließlich dem Verfassungsrecht zuzuordnen sind, wie etwa die Tätigkeiten, die ihre Grundlage ausschließlich in der Geschäftsordnung des Parlaments, also im "verfassungsrechtlichen Hilfsrecht" haben 52 . Alsdann erfolgt eine Beurteilung anhand positiver Merkmale, wobei diese in der Literatur weder einheitlich noch abschließend beschrieben werden, sondern von der" Verwirklichung des gesetzgeberischen Willens" und dem "Einsatz hoheitlicher Mittel", bis hin zur "gemeinschaftsorientierten Dienstleistung" reichen 53 . Da die Parlamentsverwaltung diese Kriterien erfüllen, soll hier die Untersuchung der negativen Abgrenzung im Vordergrund stehen. a) Abgrenzung von verwaltungs- und verfassungsrechtlichem Handeln Die generelle Frage, wie sich verwaltungsrechtliches Handeln von verfassungsrechtlichem Handeln abgrenzen läßt, spiegelt sich zunächst in der Frage nach dem zulässigen Rechtsweg gegen Akte der Parlamentsverwaltung wider54 . Die Ausle48 Vgl. F. Kopp, Verwaltungsverfahrensgesetz - Kommentar, § 1 Rnr. 23; so auch C. H. Vle/H.-W Laubinger, Verwaltungsverfahrensrecht, § 9 Rnr. 5 f.; K. Finkelnburg/C. L. Lässig, Kommentar zum VwVfG, § 1 Rnr. 8 ff. 49 Eine Übersicht über die verschiedenen Ansätze in der Literatur findet sich bei H.-V. Erichsen - Ehlers, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 1 Rnr. 4 ff.; H. Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 1 Rnr. 5 ff. 50 Sog. Substraktionsmethode, vgl. dazu H.-V. Erichsen - Ehlers, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 1 Rnr. 11; H. Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 1 Rnr. 7; Klaus Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band 11: Staatsorgane, Staatsfunktionen, Finanz- und Haushaltsverfassung, Notstandsverfassung, S. 736 ff. 51 P. Stelkens/H. J. Bonk/M. Sachs - Stelkens/Schmitz, Verwaltungsverfahrensgesetz Kommentar, § 1 Rnr. 145. 52 Vgl. F. Kopp, Verwaltungsverfahrensgesetz - Kommentar, § 1 Rnr. 41; K. Obermeyer, Kommentar zum Verwaltungsverfahrensgesetz, § 1 Rnr. 34. 53 Für die Unterschiedlichkeit der Merkmale vgl. die Aufzählung bei H.-v. Erichsen Ehlers, Allgemeines Verwaltungsrecht, § I Rnr. 6; H. Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 1 Rnr.7. 54 P. Stelkens / H. J. Bonk/ M. Sachs - Stelken, Verwaltungsverfahrensgesetz - Kommentar § I Rnr. 153.

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gung des abgrenzenden Merkmals "Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art" in § 40 Abs. I Satz 1 VwGO ist aber umstritten. Zur Klärung der Frage, ob Rechtsschutz vor dem Verfassungsgericht oder vor den Verwaltungsgerichte begehrt werden muß, soll hier die Abgrenzungstheorien näher untersucht werden. aa) Meinungsstand in der Literatur Ein großer Teil der Literatur stellt bei der Auslegung des Merkmals "nichtverfassungsrechtlich" auf eine doppelte Verfassungsunmittelbarkeit ab. Verfassungsrechtlich sei eine Streitigkeit i. S. d. § 40 Abs. 1 S. I VwGO nur bei Erfüllung eines formellen und auch eines materiellen Kriteriums. Kopp verlangte eine "sogenannte echte Veifassungsstreitigkeit, d. h. eine Streitigkeit zwischen am Veifassungsleben unmittelbar beteiligten Rechtsträgern, Veifassungsorganen und Teilen von solchen". Kumulativ dazu müsse sich auch der Anspruch aus dem Verfassungsrecht herleiten lassen55 . Gleichfalls sind Redecker / von Oertzen, die zunächst einen Gegenstand verlangen, der materiell dem Verfassungsrecht zuzurechnen ist, darüber hinaus dem Verfassungsrecht nur diejenigen Rechtsbeziehungen zuzurechnen, die zwischen" Verjassungsorganen oder am Veifassungsleben beteiligten Organen zueinander" bestehen, "nicht aber diejenigen zwischen Bürger und Staat, selbst wenn ein Veifassungsorgan beteiligt ist ,,56. Die Befugnis des Bürgers, Verfassungsbeschwerde zu erheben, steht nach Bosch / Schmidt dem nicht entgegen. Es handele sich hierbei zwar um eine dem Verfassungsgericht zugewiesene Aufgabe, die aber ihrer Natur nach keine verfassungsrechtliche Streitigkeit im eigentlichen Sinne darstelle 57. Ein Teil der Literatur lehnt die Notwendigkeit einer doppelten Verfassungsunmittelbarkeit ab und vertritt eine materielle Subjektstheorie. So will Rennert bei der Ermittlung des Rege1ungsbereich des § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO vorrangig auf die Natur des streitigen Rechtsverhältnisses abstellen 58 . Die Einbeziehung eines formellen Kriteriums in Form eines Rechtsstreites zwischen 55 F. Kopp, Verwaltungsgerichtsordnung - Kommentar, § 40 Anm. 32; so auch C. H. Ule, Verwaltungsprozeßrecht, S. 48; F. Hufen, Verwaltungsprozeßrecht, § 11 Rnr. 69; R. Pietzner / M. Ronellenjitsch, Das Assessorexamen im Öffentlichen Recht, § 5 Rnr. 4; W Schmitt Glaeser, Verwaltungsprozeßrecht, Rnr. 59; T. Würtenberger, Verwaltungsprozeßrecht, Rnr. 161; H.-u. Erichsen, Die Zulässigkeit einer Klage vor dem Verwaltungsgericht, in: Jura 1994, S. 418 (422); P. Kunig, Unzulässigkeit des Verwaltungsrechtswegs bei öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten, in: Jura 1990, S. 386 (387); R. Klenke, Zum Konflikt zwischen parlamentarischen Enquete-Recht und dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung des Betroffenen, in: NVwZ 1995, S. 644 (648). 56 K. Redecker / H. -J. v. Oertzen, Verwaltungsgerichtsordnung - Kommentar, § 40 Anm. 3. 57 E. Bosch/ Jörg Schmidt, Praktische Einführung in das verwaltungsrechtliche Verfahren, § 8 2b (S .44). 58 E. Eyermann - Rennert, Verwaltungsgerichtsordnung - Kommentar, § 40 Rnr. 19. 12*

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3. Kap.: Parlamentsverwaltung im Gefüge der Staatsgewalten

Verfassungssubjekten lehnt er mit dem Hinweis ab, diese "Begriffsverengung" ließe sich nicht durchhalten und verließe ohne Not den im Rahmen des § 40 gebotenen Streitgegenstand 59 . Es könne ein Rechtsstreit zwischen einem Bürger und einem Verfassungsrechtssubjekt verfassungsrechtlicher Art sein. Rennert verlangt aber, daß der Beklagte Verfassungssubjekt ist und gerade als solches in Anspruch genommen wird60 . Er schränkt damit seine generelle Ablehnung eines formellen Kriteriums ein. Auch Ehlers lehnt das Erfordernis der doppelten Verfassungsunmittelbarkeit ab. Sinn der Ausklammerung verfassungsrechtlicher Streitigkeiten sei es gerade, den Verwaltungsgerichten nicht die Befugnis zu verleihen, sich in die Willensbildung und Betätigung oberster Staatsorgane einzumischen. Dies müsse aber auch dann gelten, wenn es nicht um das Rechtsschutzbegehren eines anderen Organs, sondern um das eines Bürgers gegen eine solche Betätigung von Staatsorganen, also um das" rechtliche Können und Dürfen eines Verfassungsorgans " gehe 61 • Daher verlangt auch Ehlers, daß der Rechtsschutzgegner ein Verfassungssubjekt ist, "das als solches verpflichtet werden soll"62, denn nur diese sollten vor gerichtlicher Kontrolle der Verwaltungs gerichte geschützt werden. Sei dagegen der Rechtsschutzsuchende Verfassungssubjekt, nicht aber der Gegner, so bedürfe es eines solchen Schutzes nicht, da die Rechtsordnung die Verfassungssubjekte mit entsprechenden eigenen Befugnissen ausstattet, "ohne das es einer gerichtlichen Geltendmachung bedarf,,63. Teilweise wird ganz auf ein formelles Kriterium verzichtet. Gefordert wird lediglich, daß die Auslegung und Anwendung der Verfassung den "eigentlichen Kern" des Rechtsstreits bilde oder das Rechtsverhältnis entscheidend vom Verfassungsrecht geformt sei 64 . Nach Schmelter muß sich die Streitigkeit nur auf den Bereich des Verfassungsleben erstrecken, also der zur Entscheidung unterbreitete Sachverhalt überwiegend vom Verfassungsrecht geprägt sein oder die begehrte Entscheidung "in Sachen der materiellen Verfassung" ergehen65 . Einer solchen Definition ist entgegengehalten worden, daß sie zu unscharf und zum Teil auch E. Eyennann - Rennert, Verwaltungsgerichtsordnung - Kommentar, § 40 Rnr. 21. E. Eyermann - Rennert, Verwaltungsgerichtsordnung - Kommentar, § 40 Rnr. 2; U. Di Fabia, Rechtsschutz im parlamentarischen Untersuchungsverfahren, S. 106 ff.; U. Di Fabia, Anmerkung zu BayVerfGH, 31. 03.1995 - Vf. 43 - VI - 94, in: JZ 1995,828 f. 61 F. Schach/ E. Schmidt-Aßmann/ R. Pietzner - D. Ehlers, Verwaltungsgerichtsordnung Kommentar, § 40 Rnr. 145. 62 F. Schach/ E. Schmidt-Aßmann/ R. Pietzner - D. Ehlers, Verwaltungs gerichtsordnung Kommentar, § 40 Rnr. 149. 63 F. Schach/ E. Schmidt-Aßmann/ R. Pietzner - D. Ehlers, Verwaltungsgerichtsordnung Kommentar § 40 Rnr. 155. 64 Vgl. dazu K.-H. Kästner, Rechtsschutz gegenüber parlamentarischen Untersuchungsmaßnahmen, in: JuS 1993, S. 109 (112) m. w. N. 65 H. Schmelter, Rechtsschutz gegen nicht zur Rechtsetzung gehörende Akte der Legislative - Gleichzeitig ein Beitrag zur Auslegung des Art. 19 Abs. 4 GG" S. 163. 59

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inhaltlich nicht unbedenklich sei 66 • Schenke kommt zu dem Ergebnis, daß eine Streitigkeit dann verfassungsrechtlich sei, wenn sie in die Kompetenz der Verfassungsgerichte falle 67 • Er verweist dazu auf die Ausführung in der Gesetzesbegründung: "Der § 38 (§ 40 n.F.) nimmt von der verwaltungsgerichtlichen Zuständigkeit aber die Veifassungsstreitigkeiten aus, da diese meist besonderen Gerichten (BVeifG, VeifG oder StGH der Länder) übertragen sind,,68. Es liege gerade in der Teleologie des Tatbestandsmerkmals, daß dort, wo aufgrund von Art. 19 Abs. 4 GG eine verfassungsrechtliche Streitigkeit gerichtlich klärbar sein müsse, die Verfassungsgericht zuständig seien und der Verwaltungsrechtsweg ausscheide 69 .

bb) Meinungsstand in der Rechtsprechung Das Bundesverfassungsgericht hat in der Vergangenheit in ständiger Rechtsprechung zur Abgrenzung von verfassungsrechtlichen und verwaltungsrechtlichen Streitigkeiten auf eine doppelte Verfassungsunmittelbarkeit abgestellt70 . In seiner ersten Grundsatzentscheidung formulierte es 1952: "Eine Veifassungsstreitigkeit hat ein veifassungsrechtliches Rechtsverhältnis zum Gegenstand. Ein solches kann nur zwischen Faktoren bestehen, die am Veifassungsleben beteiligt sind,,7!.

In seiner Entscheidung über den Länderstaatsvertrag über die Vergabe von Studienplätzen vom 07. 04. 1976 hat das BVerfG verdeutlicht, daß es nicht genügt, "auf die veifassungsrechtliche Größe der streitenden Parteien abzuheben ". Um zu einer eindeutigen Abgrenzung zu kommen, sei "das dem Streit zugrunde liegende Rechtsverhältnis zur Ermittlung der Rechtsnatur des Streites um die geltend gemachten Ansprüche heranzuziehen ,mo Die verfassungsrechtliche Qualität der Beteiligten wird zweifelsohne ein gewisses Gewicht zuteil. Offen bleibt aber, ob die Verfassungsorganqualität der Beteiligten conditio sine qua non einer verfassungsrechtlichen Streitigkeit ist73 • Dabei darf jedoch nicht übersehen werden, daß das BVerfG in diesen frühen Entscheidungen nur Stellung bezüglich bestimmter Strei66 Vgl. dazu F. Kopp/W-R. Schenke, Verwaltungsgerichtsordnung Kommentar, § 40 Rnr. 32a; F. Schoch/ E. Schmidt-Aßmann/ R. Pietzner - Ehlers, Verwaltungsgerichtsordnung Kommentar, § 40 Rn. 148, mit dem Gegenbeispiel, daß, wenn ein Bürger sich gegenüber einern Verwaltungshandeln nur auf Grundrechte berufen kann, gerade keine verfassungsrechtliche Streitigkeit vorliegt, obgleich über Verfassungsrecht gestritten wird. 67 So F. Kopp/W-R. Schenke, Verwaltungsgerichtsordnung - Kommentar, § 40 Rnr. 32a; vgl. auch W-R. Schenke, Verwaltungsprozeßrecht, Rnr. 129-133. 68 Vgl. BT-Drs. 3/55, S. 30. 69 F. Kopp/W-R. Schenke, Verwaltungsgerichtsordnung Kommentar, § 40 Rnr. 32a. 70 BVerfGE 1,208 (221); 13,54 (72 f.); 22, 221 (229 f.); 27, 240 (246). 7! BVerfGE 1,208 (221). 72 BVerfGE,42, 103 (112 f.). 73 Vgl. dazu U. DiFabio, Rechtsschutz im parlamentarischen Untersuchungsverfahren, S.I03.

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tigkeiten nach Maßgabe des Art. 93 GG genommen hat, nicht aber zum Begriff der "nichtverfassungsrechtlichen Streitigkeiten" i. S. d. § 40 Abs. I S. I VwG074 . Inzwischen hat das BVerfG allerdings die so entwickelte Ansicht auf die Auslegung von § 40 Abs. I S. I VwGO übertragen, indem es den auf der BVerfG-Rechtsprechung beruhenden Erwägungen der Verwaltungsgerichte ausdrücklich zugestimmt75 • Das Bundesverwaltungsgericht hat ursprünglich bei der Auslegung des Merkmals "öffentlich- rechtliche Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art" in § 40 Abs. I S. I VwGO aufgrund der auftretenden Abgrenzungsschwierigkeiten "einer mehr praktischen Abgrenzung den Vorzug gegeben ,,76. Entscheidend war für das B VerwG allein das Kriterium, ob das streitige Rechtsverhältnis "entscheidend vom Verfassungsrecht geformt ist,,77. Erst in seinem Urteil über die vorläufigen Richtlinien der hessischen Landesregierung zur Bewertung der Dienstposten in der Landesverwaltung kam das BVerwG am 28. 10. 1970 zu dem Entschluß, die frühere Rechtsprechung bedürfe noch der "Verdeutlichung". Es entschied: "Dem Verfassungsrecht sind im Rahmen der Anwendung des § 40 Abs. J VwGO nur die Rechtsbeziehungen von Verfassungsorganen oder am Verfassungsleben beteiligten Organen zueinander zuzurechnen, nicht aber diejenigen zwischen dem Bürger und dem Staat, selbst wenn ein Verfassungsorgan beteiligt ist,,78. Dieses Merkmal findet jedoch in den folgenden Urteil des BVerwG nicht immer Erwähnung 79 , so daß das Fehlen einer " argumentativ fundierten, gefestigten Rechtsprechung des BVerwG" in dieser Frage zurecht gerügt werden kann 8o . Problematisch erscheint in diesem Zusammenhang, daß sowohl in der Rechtsprechung des BVerwG und in der Jurisprudenz der nachgeordneten Gerichte in bestimmten Ausnahmefällen inzwischen auch Streitigkeiten zwischen Staat und Bürger als verfassungsrechtlich anerkannt sind81 . In diesem Zusammenhang hat das BVerwG 1985 in einem Grundsatzurteil 74 So auch der Hinweis von; F. Schach/ E. Schmidt-Aßmann/ R. Pietzner- Ehlers, Verwaltungsgerichtsordnung - Kommentar, § 40 Rnr. 142. 75 Vgl. BVerfG in NVwZ 1988, 817 (818). 76 So im Rückblick BVerwGE 24, 272 (279). 77 BVerwGE 3, 159 (159); 9, 50 (52 f.); 24, 272 (279). 78 BVerwGE 36, 218 (227 f.); so zuvor schon OVG Hamburg in DVBI. 1967,83. 79 Vgl. BVerwGE 50, 124 (130), indem wieder allein die Frage gestellt wird, ob das streitige Rechtsverhältnis vom Verfassungsrecht geformt sei; anders aber BVerwG in DÖV 1976, 315; BVerwGE 51, 69 (71); 69, 192 (194), die wiederum auf die doppelte Verfassungsunabhängigkeit abstellen. 80 So U. Di Fabia, Rechtsschutz im parlamentarischen Untersuchungsverfahren, S. 103; in diesem Sinn auch Fritz Ossenbühl, Rechtsschutz im parlamentarischen Untersuchungsverfahren, in: P. Selmer /I. v. Münch (Hrsg.), Gedächtnisschrift für Wolfgang Martens, S. 177 (189 ff.). 81 So schon OVG Münster in NJW 1974, 1671 ( 1671), dem folgend OVG Kassel in NVwZ 1991, 1098 (1098); OVG Lüneburg in NdsVBJ. 1997, 208 (209), VG Potsdam in LKV 1997,338 (338), die für Teilnehmer am Volksbegehren den Verwaltungsrechtsweg ablehnen, weil in diesem Fall "der Bürger als Einzelner am Verfassungsleben teilnimmt";

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zum Streit über die Entschädigung von Abgeordneten in Berlin entschieden, daß für solche Streitigkeiten verfassungsrechtlicher Art zwischen Bürger und Staat der Verwaltungsrechtsweg "in - durch Art. 19 Abs. 4 GG gebotener - erweiternder Auslegung des § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO gegeben" ist82 . cc) Stellungnahme Wie Di Fabio nachgewiesen hat, finden sich die historischen Wurzeln einer Abgrenzung zwischen Verwaltungs- und Verfassungsrechtsweg in der Weimarer Zeit83 . Da der Staatsgerichtshof nur für Streitigkeiten zwischen Verfassungsorganen zuständig war, blieb schon rein begrifflich eine Verfassungsstreitigkeit zwischen Bürger und Staat ausgeschlossen. Der Bürger war dem Verfassungsverständnis nach nicht an Verfassungsfragen beteiligt. Der Rechtsweg zum StGH war erst bei einer doppelten Verfassungsunmittelbarkeit gegeben 84 . Die Verfassungsrechtslage im Grundgesetz ist eine andere. Art. lAbs. 3 GG formuliert die normierte Bindung aller Staatsgewalt an die dem Einzelnen zustehenden Grundrechte. Diese sind auch von Bürgern durch die in Art. 93 Abs. I Nr. 4a GG verankerte Verfassungsbeschwerde einklagbar. Verfassungsrechtliche Streitigkeit ist heute nicht mehr mit einer verfassungsrechtlichen Organstreitigkeit gleichzusetzen. Letztere bildet mit den Grundrechtsfragen die beiden Säulen der Verfassungsauslegung 85 . Die Inkonsequenz der Forderung nach doppelter Verfassungs unmittelbarkeit zeigt sich auch da, wo trotz dieses Kriteriums Fälle als verfassungsrechtlich anerkannt werden, in denen ein Bürger an einer öffentlich-rechtlichen Streitigkeit beteiligt ist86 . Die herrschende Meinung ist somit zurecht abzulehnen. Wer die Verfassungsstreitigkeit lediglich als Konflikt von Verfassungsorganen begreift, reduziert sie auf die verfassungsrechtliche Organstreitigkeit. Aus einer solchen Definition fielen aber schon die Bund-Länder-Streitigkeiten heraus. Dabei findet Beriicksichtigung, daß die prinzipale Rechtssatzkontrolle des formellen Gesetzgebers ebenfalls zur materiellen Verfassungsgerichtsbarkeit ressortiert. So ist beim spieVG Düsseldorf in NJW 1981, 1396 (1396 f.), wohl auch OVG Münster in DVBI. 1979,431 (432), für die Rechtsbeziehung zwischen Bürger und Landesrechnungshof; OVG Hamburg in DÖV 1986,439 (440), für die Klage auf Änderung des Haushaltsbeschlusses des Parlaments; als Frage für Klagen gegen Verletzung des individuellen Wahlrechts nach § 49 BWahlG schon aufgeworfen in BVerwG 51, 69 (71). 82 BVerwG in NJW 1985,2344 (2345). 83 U. Di Fabio, Rechtsschutz im parlamentarischen Untersuchungsverfahren, S. 106 ff. 84 Vgl. dazu R. Thoma, Das richterliche Prüfungsrecht, in: AöR Bd. 43 (1922), 267 (282 f.); G. Anschütz/R. Thoma - Friesenhahn, Handbuch des Deutschen Staatsrechts, Bd. H, S. 534. 85 So auch G. Kassimatis, Der Bereich der Regierung, S. 182. 86 Vgl. für diese Kritik auch F. Kopp/W-R. Schenke, Verwaltungsgerichtsordnung - Kommentar, § 40 Rnr. 32a; W-R. Schenke, Verwaltungsprozeßrecht, Rnr. 128.

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3. Kap.: Parlamentsverwaltung im Gefüge der Staatsgewalten

ge1bildlichen Begriff der verfassungsrechtlichen Streitigkeit ein materielles Verständnis zugrundezulegen, das nicht mit dem Enumerationsprinzup korrespondiert. Aber auch die von Schenke vertretene Meinung, eine Streitigkeit sei dann verfassungsrechtlich, wenn sich aus einer ausdrücklichen Regelung die Zuständigkeit der Verfassungsgerichtsbarkeit ergebe, ist abzulehnen. § 40 Abs. 1 VwGO spricht von "Streitigkeiten nichtverfassungsrechtlicher Art", womit nicht nur die in § 13 BVerfGG aufgezählten Streitigkeiten gemeint sind, denn verfassungsrechtliche und verfassungsgerichtliche Streitigkeiten sind nicht identisch 87 . Auch der Wortlaut des § 40 Abs. 1 VwGO ergibt durch eine solche Interpretation keinen Sinn mehr, da der Verwaltungsrechtsweg bei einer ausdrücklichen Zuständigkeit der Verfassungsgerichte schon nach § 40 Abs. 1 Satz 1 2.Hs. nicht eröffnet sein kann, die Formulierung "Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art" somit überflüssig wäre. Neben einer rein materiellen Betrachtung, die aufgrund fehlender Schärfe des Begriffs "materielles Verfassungsrecht,,88 zu einer Abgrenzung nichts beizutragen vermag, muß daher ein formelles Kriterium stehen. Dies bemißt sich nach Sinn und Zweck des § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Wie Ehlers richtig erkannt hat, soll mit der Formulierung "nichtverfassungsrechtlicher Art" verhindert werden, das ein Verwaltungsgericht über das rechtliche Können und Dürfen eines Verfassungssubjekt im Rahmen seiner verfassungsrechtlichen Kompetenzwahmehmung entscheidet. Schutzobjekt dieser Formulierung ist also das Verfassungsrechtssubjekt als Rechtsschutzgegner. In Frage kommt dabei jedes Verfassungsrechtssubjekt, auch wenn es keine rechtliche Selbständigkeit besitzt und lediglich als "Innenrechtssubjekt" zu bezeichnen ist. Auch für diese verbietet sich eine Entscheidung der Verwaltungsgerichte über die Ausübung ihrer Kompetenzen, wenn ihnen diese aus der Verfassung erwachsen.

b) Untersuchung einzelner Rechtsakte

Verwaltende Akte der Parlamentsverwaltungen lassen sich, wie bereits gezeigt, in verschiedene Gruppen unterteilen. Dabei stehen Akte hinsichtlich der Wahlkampfkostenerstattung an Parteien und Einzelbewerber, bezüglich der Entschädigungsfragen von Abgeordneten und Fraktionsfinanzierung, polizei- und hausrechtliche Maßnahmen sowie Akte in Bezug auf die Personalverwaltung im Vordergrund. Bisher unterschiedlich wird die Frage beurteilt, inwieweit die zugrundeliegenden Rechtsnormen verfassungs- oder verwaltungsrechtlicher Natur sind und ob die Parlamentsverwaltung für das Parlament als verfassungsrechtliches Hilfsorgan oder als Behörde handelt. Zu den jeweiligen Akten liegen verschiedene Gerichtsur87 So Fritz Ossenbühl, Rechtsschutz im parlamentarischen Untersuchungsverfahren, in: P. Seimer, Peter II. v. Münch (Hrsg.), Gedächtnisschrift für Wolfgang Martens, S. 177 (189 ff.)., S. 177 (189). 88 Zu der Bedeutung vgl. T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig/R. Herzog (Hrsg.), Grundgesetz - Kommentar, Art. 93 Rnr. 4.

A. Rechtsnatur der ParlamentsverwaItung

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teile vor, die auch zumeist in der Literatur Beachtung gefunden haben. Nach der oben herausgearbeiteten Abgrenzung ist zu ermitteln, ob eine Handlung auf verfassungsrechtlicher Grundlage beruht und ob dem handelnden Subjekt ein verfassungsrechtlicher Spielraum bei seiner Entscheidung zukommt. Ist eines von bei den nicht der Fall, also der Verwaltungsrechtsweg eröffnet, so handelt die Parlamentsverwaltung als Behörde. aa) Parteienfinanzierung Die Parteien erhalten für ihre gesamte Tätigkeit im Bereich der politischen Meinungs- und Willens bildung aus Haushaltsmitteln Zuschüsse und zwar bis 1966 zunächst lediglich auf Grund von Ausgabenermächtigungen im Bundeshaushaltsplan. Das BVerfG erklärte in seinem Beschluß vom 1966 diese allgemeine Finanzierung für unzulässig. Nur als Erstattung der "notwendigen Kosten eines angemessenen Wahlkampfes" sah das BVerfG die staatliche Parteienfinanzierung als zulässig an und begründete dies mit dem Grundsatz der Staatsfreiheit der Parteien aus Art. 21 Abs. 1 S. I i.Y.m. Art. 20 Abs. 2 GG89 . Erst daraufhin entschloß sich der Gesetzgeber, die Finanzierung auf die Erstattung der Wahlkampfkosten zu beschränken und diese in einem Parteiengesetz zu regeln 9o • Das zugrunde liegende Parteienbild und die daraus resultierende Folge der staatlichen Finanzierung hat das BVerfG mit seinem Beschluß vom 09.04. 1992 inzwischen aufgegeben. Der Staat ist nunmehr "verfassungsrechtlich nicht gehindert, den Parteien Mittel für die Finanzierung der allgemein obliegenden Tätigkeiten zu gewähren", allerdings nur als Teilfinanzierung 91 . Wahrend die 1984 eingeführten Sockelbeträge92 und der Chancenausgleich 93 für verfassungswidrig erklärt wurden 94 , äußerte das BVerfG bezüglich des Prinzips der Wahlkampfkostenerstattung keine Beanstandungen.

89 BVerfGE 20, 56 (97); umfangreiche Stellungnahmen zu dieser Entscheidung finden sich bei E. Menzel, Staatliche Parteienfinanzierung und moderner Parteienstaat, in: DÖV 1966, S. 585 (585 ff.); H. Zwirner, Die Rechtsprechung des BVerfG zur Parteienfinanzierung, in: AöR 93. Bd. 93 (1968), S. 81 (81 ff.); P. Häberle, Unmittelbare staatliche Parteienfinanzierung unter dem Grundgesetz, in: JuS 1967, S. 64 (64 ff.); C. Peter, Bundesverfassungsgericht und Parteiengesetz, BVerfGE 24, 300, in: JuS 1969,563 (563 ff.). 90 BGBI. 1967 I, S. 773 ff.; Vgl. dazu auch U. Scheuner, Der Entwurf des Parteiengesetzes; in DÖV 1967, S. 343 (343 ff.); U. Scheuner, Parteiengesetz und Verfassung, in: DÖV 1968,88 (88 f.). 9! BVerfGE 85, 264 (285, 287). 92 § 18 Abs. 4 a.F. PartG. 93 § 22a a.F. PartG. 94 BVerfGE 85, 264 (283 ff., 295 ff.)

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3. Kap.: Parlamentsverwaltung im Gefüge der Staatsgewalten

Die Regelungen der Wahlkampfkostenerstattung fallen nicht unter das Wahlrecht, sondern gehören ausschließlich zum Parteienrecht95 . Sie sind daher auch nicht auf Abstimmungen im Rahmen eines Volksbegehrens unmittelbar oder analog anwendbar96 . Als Ausfluß der in Art. 21 Abs. 1 GG vorgesehenen Mitwirkung der Parteien bei der politischen Meinungs- und Willensbildung vor Wahlen, bestimmt die Wahlkampfkostenerstattung auch den Status der politischen Parteien und hat daher seine Wurzeln im materiellen Verfassungsrecht97 . Die Frage, ob der Parlaments präsident in Ausführung dieser Regelungen verfassungsrechtlich oder verwaltungsrechtlich tätig wird, hat das BVerfG bereits in einem Beschluß vom 07. 10. 1969 entschieden. Einen Antrag der Deutschen Friedens-Union auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung, die vom Direktor beim Deutschen Bundestag angeordnete, sofortige Vollziehung der Rückforderung einer aufgrund § 20 Abs. 1 PartG geleisteten Abschlagszahlung auszusetzen, lehnte das BVerfG ab. Dazu führte es aus: "Bei der Festsetzung, Auszahlung oder Rückforderung der Abschlagszahlung wird der Präsident des Deutschen Bundestages jedoch nur als Verwaltungsbehörde und nicht in seiner Funktion als Teil eines Verfassungsorgans tätig. Sein Recht, Mittel für die Wahlkampjkosten zu verwalten, ergibt sich nicht aus dem Grundgesetz oder aus der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages, sondern aus dem Parteiengesetz. § 21 Abs. 2 PartG bezeichnet ihn ausdrücklich als ,mittelverwaltende Stelle '. Streitigkeiten über die Anwendung der Bestimmung über die Wahlkampjkostenerstattung (§ § 18 ff. PartG) sind daher öffentlich-rechtliche Streitigkeiten nichtverfassungsrechtlicher Art, für die nach § 40 Abs. 1 VwGO die Verwaltungsgerichte zuständig sind,,98. Dem schloß sich der StGH Baden-Württemberg in einer Entscheidung vom 23. 05. 1970 ausdriicklich an. Zu den schon von BVerfG einbezogenen Erwägungen, daß sich eine Aufgabenzuweisung weder aus der Landesverfassung noch aus der Geschäftsordnung des Landtages ergebe, sondern allein aus dem Wahlkampfkostengesetz, welches den Landtagspräsidenten als "mittelverwaltende Stelle" bezeichne, führt der StGH aus: "Insbesondere ergibt sich diese Aufgabe des Landtagspräsidenten auch nicht aus Art. 32 Abs. 3 S. 4 LVerf, wonach dieser die wirtschaftlichen Angelegenheiten des Landtages nach Maßgabe des Haushaltsgesetzes verwaltet. Denn es handelt sich bei der Verwaltung der Mittel für die Wahlkampfkostenerstattung durch den Landtagspräsidenten nicht um eine wirtschaftliche Angelegenheit des Landtags ,.99.

95 Zum Wahlrecht gehören nur wahlbezogene Maßnahmen von staatlichen Organen, vgl. BVerfGE 24,300 (353 f.); NWVerfGH in NVwZ 1993,57 (57). 96 BWStGH in BWVBI. 1972,73 (74). 97 Vgl. NWVerfGH in NWVBl. 1992,275 (276) m. w. N. 98 BVerfG 27,152 (157). 99 BWStGH in BWVBI. 1970, 169 (169); so auch BWStGH in BWVBI. 1972,73 (74).

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Dies ist nicht nur vom BVerfG in späteren Beschlüssen bestätigt worden 100, sondern hat in der Rechtsprechung Ausdruck darin gefunden, daß die Verwaltungs gerichte ihre Zuständigkeit in Streitigkeiten um die Wahlkampfkostenerstattung durchgängig bejahen 101. Die verwaltungsrechtliche Literatur hat sich dieser Ansicht einhellig angeschlossen I 02. Die Parlamentsorgane handeln demnach bei dem Erlaß von Akten hinsichtlich der Parteienfinanzierung innerhalb eines durch einfach-gesetzliche Normen beschränkten Ermessensspielraum. bb) Zahlung von Abgeordnetendiäten und -entschädigungen ( 1) Rechtsgrundlage

Nachdem die Tätigkeit eines Abgeordneten ursprünglich ehrenamtlich ausgeübt wurde, erhalten die Parlamentarier seit 1906 103 eine Entschädigung, um jedermann ohne Rücksicht auf seine wirtschaftliche Lage den Zugang zum Parlament zu eröffnen und in die Lage zu versetzen, die sich aus dem verfassungsrechtlichen Status ergebenden Rechte und Pflichten unabhängig ausüben zu können lO4 . In diesem Sinn verankert Art. 48 Abs. 3 Satz 1 GG einen Anspruch der Bundestagsabgeordneten auf eine "angemessene, ihre Unabhängigkeit sichernde Entschädigung" im Verfassungsrecht. Das Recht auf Aufwandsentschädigung ist kein minderes "Hilfsrecht" im Verhältnis zu den Statusrechten, sondern gehört zum materiellen Parlamentsrecht. Es kann nicht aus seinem inneren Zusammenhang mit dem repräsentativen Gesamtstatus des Abgeordneten gelöst und isoliert betrachtet werden 105. An dieser Sachlage ändert auch der Umstand nichts, daß die AbgeordnetenentschädiVgl. BVerfG in BayVBI. 1970,211 (211); BVerfGE 28,97 (102 ff.); 73, 1 (30 f.). Vgl. für viele VG Köln in DÖV 1972,356 f., für die Revision in dieser Sache BVerwGE 44, 187 ff.; so auch VG Stuttgart in BWVBI. 1973, 43 (43); OVG Münster in DVBI. 1987,101 ff.; BVerwG in NJW 1980,2092. 102 So auch für viele K.-H. Seifert, Bundeswahlrecht 1976, S. 418.; J. Bücker, Präsident und Präsidium, in: H. P. Schneider / W. Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, § 27 Rnr. 17; T. Clemens/D. C. Umbach, Bundesverfassungsgerichtsgesetz, Mitarbeiterkommentar und Handbuch, §§ 63, 64 Rnr. 111; für die verwaltungsrechtliche Literatur vgl. P. Stelkens / H. J. Bonk/ M. Sachs - Stelkens / Schmitz, Verwaltungsverfahrensgesetz - Kommentar, § 1 Rnr. 164; H. J. Knack - Klappstein, Verwaltungsverfahrensgesetz - Kommentar, § 1 Anm. 9.2; F. Kopp, Verwaltungsgerichtsordnung - Kommentar, § 40 Rnr. 33; F. Schoch/ E. Schmidt-Aßmann/ R. Pietzner - Ehlers, Verwaltungsgerichtsordnung - Kommentar, § 40 Rnr. 156. 103 Am 21. 05. 1906 trat das Entschädigungsgesetz in Kraft; vgl. RGBI. 1906, S. 468; zur verfassungsgeschichtlichen Entwicklung vgl. H. -H. v. Arnim, in: R. Dolzer / Klaus Vogel (Hrsg.), Kommentar zum Bonner Grundgesetz, Art. 48 Rnr. 54 ff. 104 Zur Herleitung auch BVerfGE 4, 144 ( 149 f.). 105 BVerfGE 4, 144 (150 f.). 100

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3. Kap.: Parlamentsverwaltung im Gefüge der Staatsgewalten

gung zwischenzeitlich zu einer Vollalimentation der Abgeordneten geworden ist, mit der auch derjenige, der kein Einkommen aus einem Beruf hat oder infolge des Mandats sein Berufseinkommen ganz oder teilweise verliert, eine Lebensführung gestattet wird, die der Bedeutung des Amtes angemessen ist I06 . Die Erforderlichkeit einer solchen "Vollalimentation" ergibt sich aus der Entwicklung von einer" liberal-repräsentativen Demokratie" mit wirtschaftlich unabhängigen Honoratioren-Abgeordeten hin zu einer "egalitären parteienstaatlichen Demokratie" mit auf Entschädigung angewiesenen Volksvertretern I 07. Eine solche Abgeordnetenfinanzierung ergibt sich selbst dann aus dem Verfassungsrecht, wenn ein darauf gerichteter Anspruch in den Landesverfassungen nicht normiert wird. Da Art. 48 GG zu den "Essentialien" des demokratischen Prinzips gehört, gilt es als wesentlicher Bestandteil der verfassungsmäßigen Ordnung über das Homogenitätsgebot des Art. 28 Abs. I GG auch für die Länder lO8 • Das Entschädigungsrecht wurzelt somit im materiellen Verfassungsrecht. Hiermit ist allerdings noch nicht entschieden, ob sich aus der verfassungsrechtlichen "Vollalimentationspflicht" des Staates auch eine Pflicht zur dauernden Alimentation in Form des Übergangsgeldes und der Altersversorgung ergibt lO9 • Die Gewährung eines Übergangsgeldes folgt aus der Nachwirkung des Abgeordnetenstatus, denn zur Umstellung von der parlamentarischen Tätigkeit in eine neue berufliche Tätigkeit braucht es Zeit und Aufwendungen llO. Es dient als Starthilfe für den Aufbau einer neuen Lebensgrundlage der Erleichterung der Rückkehr in den alten Beruf oder dem Aufbau einer neuen beruflichen Existenz 111. Ein Anspruch auf Übergangsge1d ergibt sich also ebenfalls aus dem Verfassungsrecht. 106

"Diäten-Urteil" des BVerfG, E 40,296 (316); NJW 1975, 2331 (2332); vgl. auch R.

Giesen, Gesetzliche Rentenversicherung für Abgeordnete ?, in: DVBI. 1999, S. 291 (292).

107 BVerfGE 30, 157 (164); 40, 296 (312 f.; 315 f.); kritisch zur "Vollalimentation" Seuffert, Sondervotum zu BVerfGE 40, 330 (338); J. Henkel, Anmerkung zu BVerfG, Urteil v. 05.11. 1975,2 BvR 193/74, in: DÖV 1975,819 (820); M. Kloepfer, Diätenurteil und Teilalimentation, in: DVBI. 1979, S. 378 (379); O. Behrend, Auf der Suche nach dem Teilzeitabgeordneten, in: DÖV 1982, S. 774 (776). 108 BVerfGE 40 , 296 (319); vgl. dazu auch K. Schlaichl H.-J. Schreiner, Die Entschädigung der Abgeordneten, in: NJW 1979, 673 (675); zur gesetzlichen Entwicklung bis 1991 vgl. P. Schindler, Datenhandbuch zur Geschichte des Deutschen Bundestages 1983 -1991, S. 1261 ff. 109 So N. AchterberglM. Schulte in: H. v. MangoldtiFriedrich Klein/C. Starck (Hrsg.), Das Bonner Grundgesetz, Art. 48 Rn. 49; J. Linckl S. Jutzil J. Hoppe - Linck, Die Verfassung des Freistaates Thüringen, Art. 54 Rz. 2. 110 Im "Diäten-Urteil" sagt das BVerfG nichts zu etwaigen Rechtsansprüchen auf Übergangsgeld; wie hier aber W. Geiger, Der Abgeordnete und sein Beruf - Eine kritische Auseinandersetzung mit folgenreichen Mißdeutungen eines Urteils, in: ZPar11978, S. 522 (533). 111 So BayVerfGH in DÖV 627 (627); zum Übergangsgeld eingehend H.-H. v. Arnim, Entschädigung und Amtsausstattung, in: H. P. Schneider / W. Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, S. 541 Rnr. 56 ff.; zur Anrechnung anderweitiger Altersversorgung vgl. R. Giesen, Gesetzliche Rentenversicherung für Abgeordnete?, in: DVBI. 1999, S. 291 (294 f.).

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Altersrente wird dem Abgeordneten als Ausgleich für die Nachteile gewährt, die ein Abgeordneter versorgungsmäßig durch sein Mandat erleidet 1l2 . Ob sich aber aus dem Verfassungsrecht die staatliche Pflicht zur Regelung der Altersversorgung der Abgeordneten ergibt, ist zunächst zweifelhaft, da eine angemessene Entschädigung die wirtschaftliche Unabhängigkeit des Abgeordneten nur während der Dauer der Zugehörigkeit zum Parlament gewährleisten SOlll13 und demnach eine besondere Altersversorgung verfassungsrechtlich nicht geboten erscheint. Ursprünglich hat das BVerfG den Ruhegeldanspruch jedoch als "Annex zur Besoldung" des Abgeordneten bezeichnet. An ihm tritt der veränderte Charakter der Entschädigung besonders deutlich in Erscheinung I 14. Später urteilte das BVerfG, daß das Verfassungsrecht für die Abgeordneten nicht diesselbse Garantie wie für den Beamten nicht normiere. Letzterer könne aufgrund verfassungsrechtlichen Gewährleistung, regelmäßig vom Zeitpunkt seines Eintritts in das Beamtenverhältnis an mit dauernder Vollalimentation auch im Versorgungsfall rechnen. Der Abgeordnete nicht ll5 . Eine solche Auslegung verstößt auch nicht gegen den Gleichheitssatz, da das "Berufsbild" des Abgeordneten sich von dem des Beamten in grundlegender Weise unterscheidet 116. Es genügt daher den verfassungsrechtlichen Anforderungen, die Entschädigung so hoch zu bemessen, daß es dem Abgeordneten im Rahmen einer angemessenen Lebensführung möglich ist, eigene Vorsorge für Arbeitsunfähigkeit und Alter zu treffen ll7 . Die Gewährung der Altersversorgung ist also nicht Bestandteil des Verfassungsrechts. Diesbezügliche Rechtsakte sind demnach verwaltungsrechtlicher Natur. Beim Tod eines Abgeordneten bzw. eines ehemaligen Mandatsträgers erhalten seine Hinterbliebenen ein Sterbegeld, welches ihnen die Umstellung auf die durch den Tod geänderten finanziellen Lebensverhältnisse erleichtern soll 118 . Zur weiteren Sicherung des Lebensunterhalts wird ihnen eine Hinterbliebenenversorgung VG Hannover in DVBl. 1975,311 (312). Vgl. BVerfGE 40,296 (315). 114 BVerfGE 32, 157 (165); auch Leipholzlv. SchlabrendorfflRinck in Sondervotum zu BVerfGE 32, 157 (171); dem widersprechend Seuffert in Sondervotum zu BVerfGE 40, 296 (343). 115 BVerfGE 76, 256 (341 f.); so schon W Geiger, Der Abgeordnete und sein Beruf - Eine kritische Auseinandersetzung mit folgenreichen Mißdeutungen eines Urteils, in: ZParl. 1978, S. 522 (533); . H.-H. v. Arnim, in: R. Do1zer/K1aus Vogel (Hrsg.), Kommentar zum Bonner Grundgesetz, Art. 48 Rnr. 129; H. KlaU, Die Altersversorgung der Abgeordneten, S. 131 f.; a.A. M. Grundmann, Zur Altersentschädigung für Abgeordnete, in: DÖV 1994, S. 329 (330); Vorstand des BT in BT-Drs. V /2754 (A II 1), Abg. Berger in Steno. Bericht, BT v. 27.03.1968, S. 8503, die von einer solchen Pflicht ausgingen. 116 Vgl. dazu BVerfGE 76,256 (342). 117 Vgl. dazu W Geiger, Der Abgeordnete und sein Beruf - Eine kritische Auseinandersetzung mit folgenreichen Mißdeutungen eines Urteils, in: ZParl. 1978, S. 522 (533). 118 Vgl. Bericht der Kom. zur Erörterung v. Fragen der AbgEntschädigung der LT-Direktoren v. 16.05. 1989, S. 39. 112 113

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3. Kap.: Parlamentsverwaltung im Gefüge der Staatsgewalten

gezahlt, die die Versorgung des überlebenden Ehegatten und der Abkömmlinge umfaßt. Voraussetzung aber ist, ohne Rücksicht auf das Lebensalter des Verstorbenen, das er die Mindestdauer, die zur Erreichung der Altersentschädigung erforderlich ist, Parlamentsmitglied war l19 . Die Hinterbliebenenversorgung knüpft also an die Altersversorgung an. Dementsprechend muß das dort Gesagte auch für Sterbegeld und Hinterbliebenenversorgung gelten, auch wenn hierzu bisher keine höchstrichterliche Rechtsprechung vorliegt. Beide sind vom Gesetzgeber geregelt, aber nicht verfassungsrechtlich vorgegeben. Auch hinsichtlich dieser Materie sind die Akte der Parlamentsverwaltung verwaltungsrechtlicher Natur. Insoweit wurzeln also Abgeordnetendiäten und die Amtsentschädigungen in der Verfassung, nicht aber Übergangsgeld, Altersrente und Hinterbliebenenversorgung. (2) Kompetenzwahrnehmung des handelnden Veifassungssubjekts

Das BVerfG mit einem Urteil vom 29.06. 1983 eine Verfassungsbeschwerde zurückgewiesen, mit der ein Landtagsabgeordneter die Ausgestaltung seines verfassungsrechtlichen Anspruch auf Entschädigung durchsetzen wollte l2o . In diesem Zusammenhang urteilte das BVerfG: "Ist somit die Entschädigungsregelung als Ausgestaltung seines veifassungsrechtlichen Abgeordnetenstatus ... der eigentliche Schwerpunkt des Rechtsstreits, dann ist auch der Organstreit gegenüber der Veifassungsbeschwerde als vorrangig anzusehen ,,121. Der NWVerfGH hat in einem Urteil vom 16. 05. 1995 verfassungsrechtliches Handeln eines Organteils und damit die Parteifähigkeit im Organstreitverfahren auch dann bejaht, wenn der Ältestenrat des Landtags Nordrhein-Westfalen die ihm durch § 6 Abs. 2 Nr. I NWAbgG zugewiesene Kompetenz ausübt und Ausführungsbestimmungen zur monatlichen Kostenpauschale erläßt I 22. Hierbei stehen unstreitig Fragen des Verfassungsrechtes im Vordergrund. Offen bleibt jedoch, ob dies auch gilt, wenn es nicht um die Entschädigungsregelung oder die Ausführungsbestimmungen als solche, sondern um Fragen der Festsetzung und Auszahlung des konkreten Entschädigungsbetrags geht. Dazu haben zwar bisher die Verfassungsgerichte keine Stellung genommen, wohl aber mehrfach das BVerwG. In einem Urteil vom 11. 7.1985 zur Klage eines Mitgliedes des Berliner Abgeordnetenhauses auf eine höhere Entschädigung hat das BVerwG diese Frage zunächst nicht vertieft l23 , aber dennoch den Verwaltungs119 Dazu eingehend H.-H. v. Arnim, Entschädigung und Amtsausstattung, in: H. P. Schneider /W. Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland. S. 541; A. Fischer, Abgeordnetendiäten und staatliche Fraktionsfinanzierung in den neuen Ländern, S. 110. 120 BVerfGE 64, 301 ff. 121 BVerfGE 64,301 (315). 122 NWVerfGH in NWVBI. 1995,291 (293). 123 BVerwG in NJW 1985,2344 (2345).

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rechtsweg in erweiternder Auslegung des § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO zugelassen. Auf dieses Urteil wird in einer nachfolgenden Entscheidung des BVerwG vom 28.07. 1989 Bezug genommen, in dem es um die Anrechnung einer Verwendung im öffentlichen Dienst auf die Abgeordnetenentschädigung des Berliner Abgeordnetenhauses ging und welches abermals den Verwaltungsrechtsweg ohne Vertiefung des Problems als eröffnet angesehen hat l24 . Eine Stellungnahme dazu findet sich erst im Urteil des BVerwG vom 21. 03. 1991, in dem es bezüglich einer Streitigkeit um die Anrechnung von Beamtenbezügen auf das Übergangsgeld eines Abgeordneten des Bayrischen Landtages ausführt: "Im übrigen hat der Senat in seinem Urteil vom 29. 07. 1989 - freilich ohne nähere Erörterung - den Erlaß von Verwaltungsakten in Entschädigungsangelegenheiten eines Abgeordneten auch während dessen Mandatszeit für zulässig gehalten. Dem liegt die in dem ersten Revisionsurteil jenes Verfahrens (BVerwG in NJW 1985, 2344) angestellte Erwägung zugrunde, daß der Anspruch des Abgeordneten auf Entschädigung (Art. 48 Abs. 3 Satz 1 GG) zwar aus seinem Abgeordnetenstatus fließt, daß dieses Recht aber im Unterschied zu den sonstigen (bloßen) Organ rechten des Abgeordneten den Charakter eines echten Individualrechts hat, über dessen Bestand folglich im Streitfall nicht die Verfassungs-, sondern die Verwaltungsgerichte entscheiden. Aus demselben Grund wird der Parlamentspräsident bei seinen Entscheidungen in den Entschädigungsangelegenheiten der Abgeordneten ebenso wie bei der Verwaltung der Finanzmittel der Parteien nicht in seiner Funktion als Teil eines Verfassungsorgans, sondern nach der Art einer Verwaltungsbehörde tätig ,,125 Diese Ansicht ist in der Literatur und Verwaltungsrechtsprechung in der Folgezeit aufgegriffen und immer wieder dargestellt worden, ohne daß eine nähere Untersuchung stattgefunden hätte 126. Ehlers stellt hierzu lediglich fest: "Der Parlamentspräsident wird insoweit im Wege des technischen Vollzugs als Verwaltungsbehörde tätig ,,127. Nach Welti könnte Individualrechtsschutz selbst bei völligem Fehlen einer Leistungsregelung durch Feststellungsklage und eine auf Zahlung gerichtete Leistungsklage gesucht werden. So stünden in einem solche Fall "zwar verfassungsrechtliche Erwägungen bereits im Mittelpunkt der Argumentation. Sie könnten aber auch von den Verwaltungsgerichten angemessen beurteilt werden", zumal das Bedürfnis nach schnellem Rechtsschutz für ein solches Verfahren spreche 128 . BVerwG in NJW 1990,462 (462). BVerwG in NVwZ 1992, 173 (174). 126 Vgl. dazu OVG Hamburg in DÖV 1994,968 (968 f.); F.-J. Peine, Allgemeines Verwaltungsrecht, S. 7 f. 127 F. Schach/ E. Schmidt-Aßmann/ R. Pietzner - Ehlers, Verwaltungsgerichtsordnung Kommentar, § 40 Rnr. 159: so auch F. Kapp/W.-R. Schenke, Verwaltungsgerichtsordnung Kommentar, § 40 Rnr. 32b. 128 F. Welti, Die soziale Sicherung der Abgeordneten, S. 370 f. 124 125

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3. Kap.: Parlamentsverwaltung im Gefüge der Staatsgewalten

Die Parlamentsorgane handeln bei dem Erlaß von Ausführungsbestimmungen somit im Rahmen ihrer verfassungsrechtlichen Kompetenz, bezüglich der Festsetzung und Auszahlung einzelner Beträge aber im Rahmen einfach-gesetzlicher Normen mit einem entsprechend eingeschränkten Ermessensspielraum. cc) Fraktionsfinanzierung ( 1) Rechtsgrundlage

In Bund und Ländern wurden die Zuschüsse an die Fraktionen zur Durchführung ihrer Ausgaben seit 1950 zunächst nur durch den Haushaltsplan geregelt 129. Ein Anspruch wurde dabei nicht ausdrücklich normiert. Insbesondere fehlte es an einer näheren materiellrechtlichen Ausgestaltung der Zuschußgewährung, die Mittel zum Zweck der widmungsgemäßer Aufgabenerfüllung ist. Die Aufgabe der Fraktionen bestand und besteht zum einen darin, den einzelnen Abgeordneten die Ausübung ihrer Rechte zu erleichtern, gleichzeitig diese Rechtsausübung zu kanalisieren und dadurch die Arbeitsfähigkeit des Gesamtparlaments zu verbessern 130. Fraktionszuschüsse dienen dabei ausschließlich der Finanzierung dieser Tätigkeiten, die den Fraktionen nach Verfassung und Geschäftsordnung obliegen und sind insoweit zweckgebunden 131 . Dies ergab sich aus den jeweiligen Verfassungen l32 bzw. aus der dort verankerten Funktionsfähigkeit der Parlamente 133, mittelbar auch aus der Anerkennung der politischen Parteien in Art. 21 GG 134 . An einer solchen verfassungsrechtlich bestehenden Notwendigkeit der Fraktionsfinanzierung ändert auch die inzwischen einfachgesetzliche Gestaltung, so daß Rechtsgrundlage eindeutig die Verfassung bildet. (2) Kompetenzwahrnehmung durch das zuständige Veifassungssubjekt

Gegen die ursprünglich bestehende Regelung, die Fraktionsfinanzierung über im Haushaltsplan eingestellte Zuschüsse zu gewährleisten, ist in der Literatur im129 Vgl. BHH, Einzelplan 02, Kapitel 0201, Titel 301; zur Entwicklung umfangreich J. Jekewitz, Das Geld der Parlamentsfraktionen, in: ZParl 1982, S. 314 (319 ff.). 130 So BVerfGE 2, 143 (160); 20, 56 (104); 88,188 (231). 131 BVerfGE 20,56 (104); 88, 188 (231). 132 So in Art. 27 Abs. 2 S. 1 BeriVerf.; Art. 67 Abs. I S. 2 BbgVerf.; Art. 25 Abs. 2 S. 2 MVVerf.; Art. 85a Abs. 2 S. 1 RhPfVerf.; Art. 47 Abs. 2 S. 2 SAVerf.; vgl. dazu auch Christoph Schneider, Die Finanzierung der Parlamentsfraktion als staatliche Aufgabe, S. 37; K. Schönberger, Die Rechtsstellung der Parlamentsfraktionen, S. 26 f.; M. Mardini, Die Finanzierung der Parlamentsfraktionen durch staatliche Mittel und Beiträge der Abgeordnete, S. 79 f. 133 Vgl. auch Christoph Schneider, Die Finanzierung der Parlamentsfraktion als staatliche Aufgabe, S. 75. 134 BVerfGE 10,4 (14); 70, 324 (350).

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mer wieder Kritik geäußert worden. Jekewitz z. B. äußerte: "Während die Abgeordnetendiäten ganz selbstverständlich als Ausgaben der Parlamente für eigene, ihnen gegenüber bestehende gesetzliche Ansprüche veranschlagt sind, werden die Leistungen an die Fraktionen auch dort, wo sie - gelegentlich sogar nach Umfang und Zusammensetzung - gesetzlich festgeschrieben sind, bisher als ,Zuschüsse', das heißt vom guten Willen des Zuschußgebers und der aktuellen Haushaltslage abhängige Zahlungen, auf die eigentlich kein Anspruch besteht, behandelt"I35. Auch eine Kontrolle der Verwendung sei nicht hinreichend gewährleistet, da die Rechnungspriifung nur fraktionsintern oder gelegentlich gegenüber dem Parlamentspräsidenten erfolge, nicht aber gegenüber den Rechnungshöfen 136. Das Erforderliche zur Erfüllung der als Teil der "organisierten Staatlichkeit" obliegenden Aufgaben, sei von der subjektiven Einschätzung abhängig und damit zeit- und situationsbedingt 137. In diesem Sinn empfahl auch die vom Bundespräsidenten am 04. 03. 1982 eingesetzte Sachverständigen-Kommission "Parteienfinanzierung" die Zuschüsse an die Fraktionen im Deutschen Bundestag künftig in einem Leistungsgesetz festzulegen, "in dem die Zuschüsse nach Empfängern, Vergabebedingungen und Verwendungszweck dem Grunde nach geregelt werden", sowie die Kontrolle dieser Mittel dem Präsidenten des Bundesrechnungshofes zu übertragen und die Fraktionen zu verpflichten, dem Parlamentspräsidenten jährlich einen Verwendungsbericht zu erstatten 138. Wahrend der damals geltenden Praxis, Fraktionszuschüsse lediglich über Haushaltsplan und Haushaltsgesetz einzustellen, urteilte das BVerwG am 11. 07. 1985 139 in Bezug auf die Rückforderung einer Fraktion des Berliner Abgeordnetenhauses von Fraktionszuschüssen, daß die Frage, für welche Aufgaben die Fraktionen Zuschüsse erhalten und verwenden dürfen, damit sie der Aufgabe als Verfassungsteilorgan gerecht werden können, einer einfachgesetzlichen Wertung entzogen und somit verfassungsrechtlicher Natur sind. Danach stünde dem zuständigen Verfassungssubjekt also ein verfassungsrechtlicher Spielraum bei seinen Entscheidungen zu. Teilweise wird aber davon ausgegangen, daß eine einfach-gesetzliche Ausgestaltung an einer solchen Wertung nichts ändere. So folgt der BremStGH in seiner Entscheidung vom 19. 10. 1996 140 über Rückzahlungen von Fraktionszuschüssen J. Jekewitz, Das Geld der Parlamentsfraktionen, in: ZParl. 1982, S. 314 (334). J. Jekewitz, Das Geld der Parlamentsfraktionen, in: ZParl. 1982, S. 314 (335). 137 J. Jekewitz, Fraktionszuschüsse in der Rechtsprechung des BVerfG, in: ZParl. 1984, S. 14 (21). 135

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138 Kommissionsbericht zur Neuordnung der Parteienfinanzierung, 1983, zitiert nach J. Jekewitz, Fraktionszuschüsse in der Rechtsprechung des BVerfG, in: ZParl. 1984, S. 14 (14 f.). 139 BVerwG in NJW1985, 2344 (2346). 140 Vgl. BremStGHE vom 19. 10. 1996 - St 1/95 in NVwZ 1997, S. 786 ff. 13 Boetticher

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3. Kap.: Parlamentsverwaltung im Gefüge der Staatsgewalten

wegen mißbräuchlicher Mittelverwendung der DVU-Fraktion den Argumenten des BVerwG, trotz in Bremen bestehender gesetzlicher Regelung der Fraktionsfinanzierung. Der Gegenstand des Verfahrens wurzele im materiellen Verfassungsrecht, da einerseits eine Klärung der rechtlichen Beziehung zwischen Parlament und seinen Untergliederungen erforderlich sei, andererseits die geleisteten Zahlungen "auf durch Landesverfassung und Geschäftsordnung geregelten staatsorganisatorüchen Binnenrecht" beruhten 141. Dies wird aber in der Literatur angezweifelt. Franke sieht dadurch, daß Art und Umfang der Leistungen an die Fraktionen zwischenzeitlich größtenteils einfachgesetzlich geregelt sind, der Parlamentspräsident allerdings nach wie vor abwägen muß, ob Zuschüsse zweckentsprechend verwendet oder zurückgefordert werden müssen, eine Änderung der Rechtslage eingetreten. "Je nachdem, wie konkret das jeweilige Fraktionsgesetz die Aufgaben der Fraktionen umschreibt, erfolgt die Beurteilung des Präsidenten nach einfachgesetzlichen oder verfassungsrechtlichen Vorgaben ,,142. Noch strenger verfährt Renner, der, ohne nähere Begründung, Streitigkeiten um die Rückforderung von Fraktionszuschüssen wegen angeblich zweckwidriger Verwendung grundsätzlich als verwaltungsrechtlich qualifiziert wissen will und zwar unabhängig davon, ob eine Anspruchsgrundlage außerhalb des formellen Verfassungsrechts besteht oder nicht l43 . Wie die oben durchgeführte Untersuchung gezeigt hat, ist dementgegen zu unterscheiden, ob das Parlamentsorgan bei seiner Entscheidung einen verfassungsrechtlich eingeräumten Beurteilungsspielraum nutzen kann oder an einfach-gesetzlich Normen gebunden ist. Insofern einzig die Ansicht Frankes richtig, daß nach der jeweiligen Rechtsausgestaltung differenziert werden müsse. dd) Polizeirechtliche Maßnahmen Die formelle Rechtsgrundlage für polizeirechtliche Kompetenzen des Parlamenzspräsidenten ist in Art. 40 Abs. 2 Satz I GG normiert und damit verfassungsrechtlicher Art. Die Befugnis zu einzelnen Maßnahmen der Aufrechterhaltung öffentlicher Sicherheit und Ordnung ergeben sich allerdings nicht aus der Verfassung. Der Parlamentspräsident trifft sie allein nach polizeirechtlichen Vorschriften. Aus diesem Umstand wird in der Literatur einhellig geschlossen, daß die Befugnisse des Präsidenten verwaltungsrechtlicher Art sind l44 . BremStGH in NVwZ 1997, S. 786 (786). Daniela Franke, Die Regelungen dees im Parlament, S. 117. 143 F. Schoch/ E. Schmidt-Aßmann/ R. Pietzner - Renner, Verwaltungs gerichtsordnung Kommentar, § 40, Rnr. 24. 144 So auch c.-F. Menger, Abgrenzung zwischen verwaltungs- und verfassungsrechtlichen Streitigkeiten, in: VerwArch Bd. 75 (1966), 169 (173); K. Braun, Die Verfassung des Landes Baden-Württemberg - Kommentar, Art. 32 Rnr. 8.; R. Pietzner/M. Ronellenfitsch, Das 141

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In einer Entscheidung des StGH Baden-Württemberg vom 28. 01. 1988, zu einem Begehren der Fraktion der Grünen im Landtag von Baden-Württemberg und deren Abgeordneten, festzustellen, daß die Sperrung eines Fernsprechanschluß durch den Landtagspräsidenten gegen die Landesverfassung verstoßen habe, führt es aus: "Zwar hat der Antragsgegner die Sperrung des Telefons der Antragsteller in Ausübung seiner Befugnisse nach Art. 32 LV vorgenommen, die als solche verwaltungsrechtlicher Art sind. In diesem Fall kann die Zuständigkeit der Verwaltungsgerichte gegeben sein. Im vorliegenden Sachverhalt geht es jedoch um einen Rechtsstreit zwischen Beteiligten, die sämtlich Verfassungsstatus im Sinne von Art. 68 Abs. 1 Nr. J LV haben und welcher im Kern nicht so sehr Fragen des materiellen Polizeirechts berührt, sondern die Frage, in welcher Weise die Rechte und Pflichten des vor allem durch Art. 27 Abs. 3 LV konstituierten Abgeordnetenstatus im Verhältnis zu den immerhin auch im formellen Verfassungsrecht wurzelnden Befugnissen des Landtagspräsidenten nach Art. 32 LV abzugrenzen sind. Die polizeirechtlichen Erwägungen sind auf diese Weise in einen Zusammenhang eingebettet, der in erster Linie von Gesichtspunkten der Verfassungsrechts geprägt sind,,145. Dagegen ist einzuwenden, daß sich die Rechtsnatur dieser Maßnahme nicht etwa dadurch ändert, daß sie als Adressaten einen Abgeordneter oder eine Fraktion hat l46 . Denn trotz der Betroffenheit eines verfassungsrechtlichen Status fehlt bei polizeirechtlichen Maßnahmen des Präsidenten die Voraussetzung, daß auch der Umfang der Rechte des Antragsgegner ausschließlich dem materiellen Verfassungsrecht zu entnehmen ist. Dies gilt auch dann, wenn aufgrund einer polizeirechtlichen Maßnahme des Präsidenten im Kern nicht so sehr Fragen des materiellen Polizeirechts berührt sind, sondern die Frage, in welcher Weise Rechte und Pflichten, die im Abgeordnetenstatus wurzeln, im Verhältnis zu den polizeilichen Befugnissen des Präsidenten stehen, denn auch dann ändert sich an der verwaltungsrechtlichen Natur der Maßnahme nichts 147. So führt Schlenker führt zurecht aus: "Genau besehen treffen die Verfassungen lediglich die Bestimmungen über die Zuständigkeit des Parlamentspräsidenten und wurzeln seine Befugnisse materiell im Polizeirecht. Die Verfassung überträgt ihm eine nur verwaltungsrechtliche Funktion" 148.

Assessorexamen im Öffentlichen Recht - Widerspruchsverfahren und Verwaltungsprozeß, § 5 II 2 (Rnr. 4); vgl. auch OVG Münster in NVwZ 1987,609; BWStGH in BWVBI. 1988, 211 (212). 145 BWStGH in BWVBI. 1988, 211 (212). 146 Zur Zulässigkeit vgl. T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig/R. Herzo (Hrsg.), Grundgesetz - Kommentar, Art. 40 Rnr. 28. 147 H. Schlenker, Anmerkung zu StGH Baden-Württemberg, Urteil v. 28. 01. 1988, GR I/ 87 in: BWVBI. 1989, S. 410 (411). 148 H. Schlenker, Anmerkung zu StGH Baden-Württemberg, Urteil v. 28. 01. 1988, GR 1/ 87 in: BWVBI. 1989, S. 410 (411). 13*

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3. Kap.: Parlaments verwaltung im Gefüge der Staatsgewalten

Der Präsident handelt daher nach vorherrschender Meinung nicht als Verfassungsorgan, sondern als Verwaltungsbehörde in Fonn einer besonderen Polizeibehörde 149. ee) Hausrechtliche Maßnahmen Die Rechtsprechung hat sich zum parlamentarischen Hausrecht bisher nicht geäußert. Unabhängig von der Rechtsnatur des Hausrechts, beurteilen ein Teil der Gerichte den Rechtsweg gegen ein ausgesprochenes Hausverbot danach, ob das Hausverbot eine öffentlich-rechtliche oder eine privatrechtliche Willenserklärung darstellt 150. So urteilte auch das BVerwG am 13.03. 1970: "Ob das eine oder andere der Fall ist, muß jeweils im Einzelfall unter Berücksichtigung der besonderen Umstände und des Zwecks des Hausverbots bestimmt werden" 151. Demzufolge wird ein vom Parlamentspräsidenten verordnetes Hausverbot öffentlich-rechtlicher Natur sein, wenn es z. B. aufgrund wiederholter Störung von Sitzungen ausgesprochen wird und zivilrechtlicher Natur, wenn beim es Abschluß zivilrechtlicher Verträge verhängt wird l52 . In der neueren Rechtsprechung ist das von einem Träger öffentlicher Gewalt ausgesprochene Verbot dagegen grundsätzlich dem öffentlichen Recht zugerechnet worden, weil der Zweck des Hausverbots unabhängig von der Natur der Rechtsbeziehung zum Besucher in der Regel darin liegt, die ordnungsgemäße Erfüllung der öffentlichrechtlichen Aufgaben, denen das Gebäude dient, zu erfüllen. 153 Nach einer im verfassungsrechtlichen Schrifttum vertretenden Ansicht ist das Hausrecht des Parlamentspräsidenten bürgerlich-rechtlicher Natur, da es den Eigentumsrechten des Landes bzw. Bundes entspringt, mit der Folge, daß bei Rechtsstreitigkeiten der Zivilrechtsweg eröffnet ist l54 . Dies wird von einigen Autoren 149 Vgl. für viele T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig/R. Herzog (Hrsg.), Grundgesetz Kommentar, Art. 40 Rnr. 24; L.-A. Versteyl, in: I. v. Münch/P. Kunig (Hrsg.), GrundgesetzKommentar, Art. 40 Rnr. 23; K.-H. Rothaug, Die Leitungskompetenz des Bundestagspräsidenten, S. 58 f.; H. Trossmann, Parlamentsrecht des Deutschen Bundestages - Kommentar § 7 GOBT Rnr. 38; H. J. Woljf/O. Bachof/R. Stober; Verwaltungsrecht I, § 45 Rnr. 36. 150 Vgl. VG Berlin in DVBI. 1950,245; OVG Hamburg in MDR 1957, 188; BayVGH in BayVBI. 1964,24. 151 BVerwGE 35, 103 (106). 152 Vgl. H. NawiaskilK. Schweiger/F. Knöpfte (Hrsg.) - K. Schweiger; Die Verfassung des Freistaates Bayern - Kommentar, Art. 21 Rnr. 3a, unter Hinweis auf BGHZ 33, 230. 153 So OVG Münster in NVwZ-RR 1989, 316 f.; OVG Bremen in NJW 1990, 931 (932). 154 H. Neumann, Die Niedersächsische Verfassung - Handkommentar, Art. 8 Rnr. 14; T. D. Meder; Die Verfassung des Freistaates Bayern - Handkommentar, Art. 21, Rnr. I; G. A. Zinn/ E. Stein - Rupp/v. Brünneck/ Konow, Verfassung des Landes Hessen - Kommentar, Art. 86, Erl. 5; wohl auch L.-A. Versteyl, in: I. v. Münch/P. Kunig (Hrsg.), Grundgesetz Kommentar, Art. 40 Rnr. 23; H. P. Schneider; in: R. Wassermann (Hrsg.), Kommentar zum Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland, Art. 40 Rnr. 14; Kleinschnittger; Die recht-

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neuerdings mit der Begründung bestritten, daß die öffentlich-rechtliche Funktion des Hausrechts die privatrechtlichen Befugnisse überlagere 155. So betrachtet Braun das Hausrecht als Bestandteil der öffentlich-rechtlichen Sachherrschaft und in einem Annex zur Sachkompetenz stehend, die der Einrichtung übertragen ist. "Das Hausrecht soll die Arbeit des Parlaments gegen Beeinträchtigungen von außen schützen. .. ". Maßnahmen dazu könnten nach den Verwaltungsvollstreckungsgesetzen durchgesetzt werden 156. Dieser Ansicht schließt sich Kleinrahm an und führt zur Begründung aus: "Die gegenteilige privatrechtliche Auffassung verkennt, daß das Hausrecht die ordnungsgemäße Erfüllung hoheitlicher Aufgaben gewährleisten soll und deshalb daran anknüpfen muß, wem der räumliche Bereich gewidmet ist, nicht aber in wessen Eigentum oder Besitz er sich befindet,,157. Nach Schweiger ist das Hausrecht im Parlament öffentlich-rechtlicher Natur, weil auch der" Widmungszweck des Parlamentsgebäudes und die veifassungsmäßigen Aufgaben des Parlaments und seines Präsidenten" die Natur dieses Rechts bestimmen 158. Eine verfassungsrechtliche Natur des Hausrechts des Parlaments zieht lediglich Achterberg in Erwägung l59 . Hiergegen führt Ehlers an, daß die diesbezüglichen Maßnahmen des Präsidenten keinen verfassungsrechtlichen, sondern verwaltungsrechtlichen Charakter hätten, weil sie nur mittelbar der Funktionserfüllung des Parlaments dienten 160. Ehlers ist zuzustimmen, da der Parlamentspräsident bei der Ausübung des Hausrechts nicht anders tätig wird als jede Verwaltungsbehörde, sein Errnessensspielraum diesbezüglich also kein materiell verfassungsrechtlicher ist. liehe Stellung des Bundestagspräsidenten, S. 126; vgl. dazu auch Carinna Schmidt, Zum Hausrecht der Fraktionen an ihren Gechäftsräumen, in: DÖV 1990, 102 (103) m.w.H. 155 Vgl. dazu insbesondere F.-L. Knemeyer, Öffentlich-rechtliches Hausrecht und Ordnungsgewalt, in: DÖV 1970, S. 596 (599); R. Leinius, Zum Verhältnis von Sitzungspolizei, Hausrecht, Polizeigewalt, Amts- und Vollzugshilfe, in: NJW 1973, S. 448 (449); D. Ehlers, Gestzesvorbehalt und Hausrecht der Verwaltungsbehörden, in: DÖV 1977, S. 737 (738); H. Zeiler, Das Hausrecht an Verwaltungsbehörden, in: DVBI. 1981, S. 1000 (1001); F.-L. Knemeyer, Hausrecht der öffentlichen Verwaltung, in: BWVBI. 1982, S. 249 (249); K. David, Verfassung für die Freie und Hansestadt Hamburg, Art. 18 Rnr. 20. 156 K. Braun, Die Verfassung des Landes Baden-Württemberg - Kommentar, Art. 32 Rnr.7. 157 G. Geiler / K. Kleinrahm, Verfassung von Nordrhein-Westfalen - Kommentar, Art. 39 Anm. 6 a. 158 H. Nawiaski/K. Schweiger/F. Knöpfte (Hrsg.) - K. Schweiger, Die Verfassung des Freistaates Bayern - Kommentar, Art. 21 Rnr. 3a. 159 Vgl. N. Achterberg, Die Parlamentarische Verhandlung, S. 135, ohne dies jedoch zu begründen. 160 So F. Schach/ E. Schmidt-Aßmann/ R. Pietzner - Ehlers, Verwaltungsgerichtsordnung Kommentar, § 40 Rnr. 156; im Ergebnis auch F.-J. Peine, Allgemeines Verwaltungsrecht, S. 8.

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3. Kap.: Parlamentsverwaltung im Gefüge der Staatsgewalten

ff) Das Einvernehmen nach dem BannmG

Im Bund und in den Ländern ist für die Ausnahmegenehmigung vom Demonstrationsverbot innerhalb der Bannmeile durch den jeweiligen Chef der Innenbehörde die Zustimmung des Parlamentspräsidenten nötig. Einzig im Saarland entscheidet das Präsidium des Landtages allein über Ausnahmen. Mit einem solchen Beschluß des Präsidiums des Saarländischen Landtages, einen Demonstrationszug innerhalb der Bannmeile nicht zu genehmigen, beschäftigte sich schon 1973 das OVG Saarlouis und kam im Rahmen eine Ermessenskontrolle nach § 114 VwGO zu einer Nichtbeanstandung dieser Entscheidung l61 . Aber auch die Ablehnung von Demonstrationsanträgen innerhalb der Bannmeile aufgrund fehlender Einverständniserklärung des Parlamentspräsidenten stand schon im Vordergrund von Verwaltungsgerichtsentscheidungen. So wollte der Hamburger Senat dem "Hamburger Forum" 1984 auf Antrag eine Demonstration auf dem Rathausmarkt genehmigen, mußte ihn jedoch schließlich ablehnen, nachdem der Präsident der Hamburger Bürgerschaft seine Zustimmung verweigert hatte. Das VG Hamburg sah aber aufgrund einer nicht gegebenen Beeinflussungsmöglichkeiten der Bürgerschaft bezüglich der Genehmigung eine "Ermessensreduzierung auf Null" gegeben und hob das Verbot auf l62 • In Bezug auf das Einvernehmen, welches der Innenminister mit dem Parlamentspräsidenten herstellen muß, um eine Versammlung innerhalb der Bannmeile zu genehmigen, urteilte auch das OVG Münster: "Sie (die Beklagte, also der Innenminister) hat ihr Ermessen vielmehr wie bei jedem Verwaltungshandeln pflichtgemäß auszuüben (§ 40 Vw VfG). Entsprechendes gilt auch für die Mitwirkungsakte der Beigeladenen (der damaligen Bundestagspräsidentin), deren Einvernehmen Voraussetzung für die Zulassung einer Ausnahme vom Bannmeilenverbot ist. Daß die Beigeladene im Zuge des Verwaltungsveifahrens über die Ausnahmeentscheidung die Belange der Gesetzgebungsorgane zu vertreten habe, besagt nicht, daß sie im rechtsfreien - weder durch den Zweck der Ermächtigung noch durch allgemeine Rechtsprinzipien wie den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und das Willkürverbot begrenzten - und der fachgerichtlichen Prüfung entzogenen Raum entscheiden könnten" 163. Diese Aufassung ist auch in der Literatur anerkannt. Busch hält zwar die verwaltungsgerichtliche Ersetzungsbefugnis für die fehlende Zustimmung des Parlamentspräsidenten, wie das VG Hamburg sie vertreten hat, für nur "schwerlich mit einem Veifassungsverständnis vereinbar", wonach das Parlament die Vorgabe für die Exekutivarbeit leiste, sieht jedoch aufgrund der Tatsache, daß der Parlaments-

Vgl. OVG Saarlouis in DÖV 1974,277 (277 f.). Vgl. VG Hamburg, Beschluß v. 12. 10. 1984 - I VG 2930/84, S. 4; vgl. dazu J. Schwarze, Demonstrationen vor Parlamenten, in: DÖV 1985, S. 213 (215). 163 Vgl. OVG Münster in NVwZ-RR 1994,391 (391). 161

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präsident hier in Form von "öffentlichrechtlicher Verwaltungstätigkeit mit Außenwirkung" handelt, den verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutz für zulässig l64 • Die Entscheidung des Parlamentspräsidenten ist demnach ein verwaltungsgerichtlich überprüfbarer Verwaltungsakt. gg) Verwaltung der wirtschaftlichen Angelegenheiten und Personalverwaltung Der BayVerfGH hat in seiner Entscheidung vom 28. 06. 1948, in dem er sich vorrangig mit der Frage befaßte, ob der Landtag als Behörde tätig werden kann, ausgeführt: "In genau demselben Sinne nimmt auch der Landtag, der vorzugsweise Gesetzgebungsorgan ist, daneben nicht selten Akte der Verwaltung vor. So etwa, wenn er durch den Präsidenten seine eigene Hausverwaltung oder Finanzverwaltung führt oder durch seine Organe vor dem Verfassungsgericht auftritt, und in zahlreichen anderen Fällen ,,165. In der Literatur wird einhellig davon ausgegangen, daß der Präsident in der Verwaltung der eigenen wirtschaftlichen Angelegenheiten des Landtages als Verwaltungsbehörde handelt I 66. Franke bezeichnet die Verwaltung der wirtschaftlichen Angelegenheiten durch die Parlamentsverwaltung als "keine parlamentsspezifische Funktionen", sondern als solche, die auch jede andere Behörde in ihrem Organisationsbereich erledigen muß. Er folgt daraus, daß solche "rein vollziehende Tätigkeiten" zu den Verwaltungsaufgaben gehören und somit verwaltungsrechtlicher Natur sind l67 Auch nach Schweiger handelt der Parlamentspräsident beim Haushaltsvollzug als Verwaltungs behörde. Es bleibt unklar, warum Schweiger die in diesem Zusammenhang ergehenden Verwaltungsakte für "verwaltungs- und verfassungsgerichtlich nachprüfbar" (Hervorhebung nicht im Original) hält I68. Verwaltungsbehörde soll die Parlamentsverwaltung auch bei Erlaß von Rechtsakten zur Ernennung, Entlassung und Versetzung in den Ruhestand der Parlamentsbeamten sein l69 .

164 Vgl. lost-Dietrich Busch, Bannkreise zugunsten der Parlamente im vorläufigen Rechtsschutz bei Demonstrationen, in: NVw Z 1985, S. 634 (635); so auch A. Dietell K. Gintzell M. Kniesei, Demonstrations- und Versammlungsfreiheit, § 16 Rnr. 4l. 165 BayVGHE 1,38 (41). 166 Vgl. dazu K. Braun, Die Verfassung des Landes Baden-Württemberg - Kommentar, Art. 32 Rnr. 2.; T. D. Meder, Die Verfassung des Freistaates Bayern, Art. 21 Rnr.5. 167 Daniela Franke, Die Regelungen des Datenschutzes im Parlament, S. 113 f. 168 H. NawiaskilK. SchweigerlF. Knöpfte (Hrsg.) - K. Schweiger, Die Verfassung des Freistaates Bayern - Kommentar, Art. 21, Rnr. 4. 169 H. l. WolffiO. BachoflR. Stober, Verwaltungsrecht I, § 45 Rnr. 28, 36.; K. FinkelnburglC. L. Lässig, Kommentar zum VwVfG, § lRn. 15.

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3. Kap.: Parlamentsverwaltung im Gefüge der Staatsgewalten

hh) Zusammenfassung und Analyse Verfassungsgerichtlich ist eine Abgrenzung der Handlungsarten bisher nur für den Bereich der Wahlkampfkostenerstattung geschehen, wonach die Parlamentsverwaltung als Verwaltungsbehörde handelt. Das Bundesverwaltungsgericht und mit ihm die nachgeordneten Verwaltungsgerichte haben die Argumente des BVerfG für eine verwaltungsrechtliche Einordnung der Tätigkeiten des Parlamentspräsidenten im Rahmen Parteienfinanzierung, auch auf die Festsetzungs- und Auszahlungsakte im Rahmen der Abgeordnetenentschädigung und Fraktionsfinanzierung übertragen und somit als verwaltungsrechtlich charakterisiert, wobei zum Teil auf den Individualcharakter der Normen abgestellt wurde. Dies ist selbstverständlich für die Alters- und Hinterbliebenenversorgung der Abgeordneten, welche nicht in der Verfassung wurzeln. Aber auch andere, sich aus der Verfassung ergebende Maßnahmen, die einen individualisierbaren Rechtsanspruch aufgrund einfach-rechtlicher Normen enthalten, wie das Einverständnis des Präsidenten zur Aufhebung der Bannmeile, werden als verwaltungsrechtlich angesehen. Als verfassungsrechtlich sind dagegen die Befugnisse der Parlamentsorgane zum Erlaß von Ausführungsbestimmungen hinsichtlich Abgeordneten- und Fraktionsfinanzierung angesehen worden, da hier den Organen ein verfassungsrechtlicher Handlungsspielraum einzuräumen ist. Sowohl die verfassungs- wie die verwaltungsrechtliche Literatur ordnet somit alle verwaltenden Tätigkeiten des Parlaments, unabhängig von einer Verwurzelung im Verfassungsrecht, dem Verwaltungsrecht zu, soweit nur die Einzelakte auf einer einfachgesetzliche Norm beruhen. Dabei wird zum Teil auf einfachgesetzliches Rechtsverhältnis, welches somit nicht maßgeblich vom Verfassungsrecht geprägt sei, abgestellt, zum Teil wird argumentiert, der Parlamentspräsident handele in Ausführung einfachgesetzlicher Regelungen nicht als Verfassungsorgan, sondern als Chef einer Behörde. So äußert Braun: "Der Landtagspräsident ist daneben Verwaltungsbehörde des Landes. In dieser Eigenschaft versieht er mit Hilfe der ihm beigegebenen Verwaltungseinrichtung, der Landtagsverwaltung, die folgenden Aufgaben: Das öffentlich-rechtliche Hausrecht und die Polizeigewalt im Sitzungsgebäude, die Verwaltungsaufgaben des Landtags einschließlich der Haushaltsangelegenheiten und der dienstrechtlichen Kompetenzen gegenüber den Landesbediensteten. Dazu kommen Verwaltungsaufgaben, die durch einfaches Gesetz übertragen sind, z. B. nach dem Abgeordnetengesetz, nach dem Wahlkampfkostengesetz, nach dem Bannmeilengesetz " 170. In diesem Sinn führt auch Kopp aus: "Als Behörden anzusehen sind daher auch z. B. Verfassungsorgane, wenn und soweit sie im konkreten Einzelfall nicht als solche, d. h. aufgrund einer ausschließlich veifassungsrechtlich determinierten Funktion tätig werden, sondern aufgrund des allgemeinen Verwaltungsrechts 17I ". 170 171

K. Braun, Die Verfassung des Landes Baden-Württemberg - Kommentar, Art. 32 Rnr. 2. F. Kopp/W-R. Schenke, Verwaltungsverfahrensgesetz - Kommentar § 1 Rnr. 23.

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Auffällig ist, daß sich die parlamentsrechtliche Literatur mit einer solchen Einordnung zurückhält. So führt Bücker alle verwaltenden Tätigkeiten der Parlamentsverwaltung unter dem Begriff "Administrative Funktionen", sagt aber nichts über deren Rechtsnatur 172 . Nur die "Aufgaben im parlamentarischen Umfeld", zu denen er die Wahlkampfkostenerstattung, die Tätigkeiten im Rahmen des deutschamerikanischen Austauschprogramms und die Versorgung ehemaliger Abgeordneter zählt, bezeichnet er als Verwaltungsaufgaben, in deren Zusammenhang der Parlamentspräsident als Verwaltungsbehörde tätig wird 173. Auch für Schindler fallen die verwaltenden Tätigkeiten der Parlamentsverwaltung unter Begriffe wie" Vollzug politischer Entscheidungen" und" Ordnungsfunktion ,,174, weshalb er auf eine verwaltungsrechtliche Charakterisierung verzichtet. So sieht die Parlamentsverwaltung ihre Aufgaben bis auf diese Ausnahmen selbst als verfassungsrechtlich an, woraus sich auch die Einstufung der Akte der Parlamentsverwaltungen als bloße " Hilfstätigkeiten für das Parlament" erklärt 175 • c) Parlamentsrecht als lex sui generis

Teile der parlamentsrechtlichen Literatur setzen insbesondere einer verwaltungsrechtlichen Zuordnung der Tätigkeiten der Parlamentsverwaltung entgegen, daß die das Parlament und seine Gliederungen oder (Teil-)Organe betreffenden Normen unter eine eigenständige Rechtskategorie des "Parlamentsrechts" fallen. So warnt Kretschmer davor, "Exekutivrecht unbesehen auf Parlamentsrecht zu übertragen", und regt an, ein eigenständiges Parlamentsrecht zu akzeptieren, das dem öffentlichen Recht angehöre, welches aber neben dem Recht der Exekutive und ihrer Organisation sowie neben dem Recht der Justiz und ihrer Organisation stehe l76 . Das Staatsorganisationsrecht in der modemen Demokratie entziehe sich jeder Zuordnung zu Kategorien des überkommenen Verwaltungsrechts und des Privatrechts 177. 172 1. Bücker, Präsident und Präsidium, in: H. P. Schneider / W. Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, § 27 Rnr.13 ff. 173 1. Bücker, Präsident und Präsidium, in: H. P. Schneider / W. Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, § 27 Rnr. 17. 174 So P. Schindler, Die Verwaltung des Bundestages, in: P. Schneider/Wo Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, § 29 Rnr. 12 f. 175 So auch MinRat Dr. G. Kretschmer in einem Gespräch vom 12.05. 1998. 176 So G. Kretschmer im Protokoll des ÄR des BT V. 19.01. 1993, S. 62 f., zit. nach Hans Meyer, Die Fraktionen auf dem Weg zur Emanzipation von der Verfassung, in: H. DäublerGmelin (Hrsg.), Gegenrede: Aufklärung - Kritik - Öffentlichkeit, Festschrift für Mahrenholz, S. 319 (325, Fn. 26). 177 1. lekewitz, Politische Bedeutung, Rechtsstellung und Verfahren der Bundestagsfraktionen, in: Schneider, Hans Peter / Zeh, Wolfgang (Hrsg.), Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, S. 1047 f. (Rnr.54); so auch 1. lekewitz, Die gesetzliche Regelung von Funktion, Status und Finanzierung der Parlamentsfraktion als kodifi-

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3. Kap.: Parlaments verwaltung im Gefüge der Staatsgewalten

Eine solche Einschätzung wurde auch von den Parlamentariern übernommen. So stellt Küster fest, daß Teile des Parlaments nicht Teile der öffentlichen Verwaltung seien, das heißt, "sie können auch nicht nach den dort angewendeten Maßstäben beurteilt werden. Daraus folgt unmittelbar, daß ihre Entscheidungen und Beschlüsse auch nicht vor Verwaltungsgerichten angefochten werden können und daß sie keine öffentliche Gewalt ausüben ,,178. Verwaltende Akte der Parlamentsverwaltung hinsichtlich der Fraktionen und Abgeordneten beruhten demnach zwar auf einfach-rechtlichen Normen, unterfalle aber dennoch nicht der Kategorie "Verwaltungsrecht" I 79. Aufgrund der Tatsache, daß das Parlamentsrecht immer wieder Doppelwirkung oder Mehrfachwirkung auslösen kann, entweder weil direkt eine notwendige Innen-Außen-Beziehung zu regeln ist oder weil bei nach innen gerichteten Regelungszielen die Norm auf nichtparlamentarische Rechtsverhältnisse "durchschlägt", sei eine zum Teil eine einfach-gesetzliche Regelung parlamentsrechtlicher Materie nicht zu vermeiden 180. Dadurch werde aber das Parlamentsrecht nicht zu Verwaltungsrecht, so daß bei Streitigkeiten von Organteilen des Parlaments auch hinsichtlich dieser Materie nur das Verfassungsgericht zuständig sei. Das Parlament sei nämlich frei darin zu wählen, welche Organisationsformen es für den parlamentarischen Bereich am zweckmäßigsten erachtet, diese neu zu schaffen und mit Befugnissen und Pflichten auszustatten 181. So könnte es auch ein eigenes parlamentsinternes Verfahrensrecht zur Auszahlung von Diäten und Fraktionsmitteln kreieren. Entscheide sich aber das Parlament zur Anwendung von Verwaltungsverfahrensrecht, so führe dies deshalb noch nicht zum verwaltungsrechtlichen Charakter des Handeins, sondern insoweit werde das Verwaltungsverfahrensrecht Teil des Parlamentsrechts. Wenn nun die Verwaltungs gerichte hinsichtlich dieser Rechtsmaterie dennoch ihre Zuständigkeit bejahten, überschritten sie ihre Kompetenzen. Auch andere Normen des Verwaltungsrechtes, wie etwa die Prüfungskompetenz der Rechnungshöfe, fänden keine Anwendung auf das Parlamentsrecht. katorische Herausforderung, in: ZRP 1993, S. 344 (348); zustimmend R. Schatz, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis Rezension, in: AöR Bd. 117 (1992), S. 259 (271), jedoch ohne Begründung; vgl. auch M. Marlak, Regelung des Rechtsstatus und der Finanzierung der Bundestagsfraktionen, in: NJW 1995, S. 29 (30): " ... Einrichtungen ... , die sich nicht in das Bild der Verwaltung einfügen lassen. .. 178 Abg. Küster (SPD) in Steno. Protokoll BT, 12.WP, 190.sitzung v. 12. 11. 1993, S. 16417B; vgl auch; Abg. Hörster (CDU) in Steno. Protokoll BT, 12. WP, 190. Sitzung v. 12.11. 1993, S. 16415 D; so auch der Gesetzgeber in BayLT-Drs. 12/4844,11 Erläuterungen zu Art. 1 Abs. 1. 179 So ist schon früher das Gesetz über die Entschädigung der Reichstagsmitglieder als Regelung der Geschäftsordnungsmaterie angesehen worden, vgl. K. Haagen, Die Rechtsnatur der Parlamentarischen Geschäftsordnung, S. 18. 180 Umfangreich zum Themenkomplex "Parlamentsrecht" in einfachen Gesetzen J. Bükker, Parlamentsrecht in der Hierarchie der Rechtsnormen, in: ZParl. 1986, S. 324 (329). 181 Vgl. dazu G. Kretschmer, Zur Organisationsgewalt des Deutschen Bundestages im parlamentarischen Bereich, in: ZParl. 1986, S. 334 (345).

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Dagegen läßt sich zunächst einwenden, daß die Kreation eines "unabhängigen" Parlamentsrechts keinesfalls dazu führen kann, daß Organe oder Teilorgane des Parlaments den Strukturprinzipien des Rechts entzogen werden l82 . Verfassungsund Gesetzesbindung sind ebenso unverrückbar wie die Kategorien von rechtmäßig und rechtswidrig und die Einordnung von Handlungen als rechtsverbindlich oder -unverbindlich. Schließlich stellt auch § 40 VwGO nicht darauf ab, ob etwas zum Parlamentsrecht oder zum Verwaltungsrecht zu zählen ist, sondern ausschließlich, ob es sich um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit handelt. Verkannt wird auch, daß es Rechtskategorien gibt, die der Verzweigung des Rechts im Zivilrecht, öffentliches Recht, öffentliches Organisationsrecht oder gar öffentliches Parlamentsrecht vorgelagert sind, weil sie prinzipiell in all diesen Rechtsgebieten wirken, wie der Vertrag oder der einseitige Rechtsakt. Ein eigenständiges "Parlamentsrecht" könnte daher auch das Parlament und seine Gliederungen oder Organe nicht gegen andere Rechtsgebiete abschotten. Dies zeigt z. B. der zivilrechtliche Anstellungsvertrag mit den Bediensteten des Parlaments oder die beamtenrechtliche, also verwaltungsrechtlich festgelegte Position eines Parlamentsbeamten. So hat der Parlamentspräsident bei der Einstellung von Beschäftigten unbestritten die Allgemeine Dienstordnung für übertarifliche Angestellte im Öffentlichen Dienst (ADO), den Bundes-Angestelltentarifvertrag (BAT) bzw. Manteltarifverträge für Arbeiter des Bundes genauso zu beachten wie das Personalvertretungsgesetz 183. Verabschiedet des Parlament also Gesetze, ist es hinsichtlich seiner eigenen Handlungsweise an diese Gesetze gebunden. Es steht nicht außerhalb der von ihm selbst gewählten Rechtsordnung und ist auch in seiner Handlungsweise nicht frei, sondern u. a. an den "Gesetzesvorbehalt" und die in diesem Zusammenhang von der höchstrichterlichen Rechtsprechung entwickelte "Wesentlichkeitstheorie" gebunden. Gäbe es darüber hinaus ein selbständiges Parlamentsrecht, so wäre nicht einzusehen, warum es nicht auch ein selbständiges Regierungsrecht oder ein selbständiges Gerichtsrecht geben sollte. Mit der Kreation eines eigenen Rechtstypus "Parlamentsrecht" wäre also nichts gewonnen. Im Gegenteil, denn die darunter zu subsumierenden Rechtsakte müßten bei Rechtsstreitigkeiten vom Verfassungsgericht anhand des in diesem Bereich ausschließlich einfachgesetzlich geregelten "Parlamentsrechts" geprüft werden. Dies würde zu einer weiteren Belastung der schon heute überlasteten Verfassungsgerichte führen. Darüber hinaus ist nicht ersichtlich, warum die Verwaltungsgerichte nicht über die Anwendung von einfachgesetzlichen Normen entscheiden können sollten, zumal sich die Handlungen wie beschrieben nach dem Verwaltungsverfahrensgesetz richten.

182 In diesem Sinn auch Hans Meyer, Die Fraktionen auf dem Weg zur Emanzipation von der Verfassung, in: H. Däubler-Gmelin (Hrsg.), Gegenrede: Aufklärung - Kritik - Offentlichkeit, Festschrift für Mahrenholz, S. 319 (324 f.). 183 H. Ritzel! J. Bücker, Kommentar zur Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages, § 7 Abs. 4 Anm. 3.

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3. Kap.: Parlamentsverwaltung im Gefüge der Staatsgewalten

Allerdings darf nicht verkannt werden, daß gerade die Zahlung von Abgeordnetendiäten und Fraktionsmitteln Besonderheiten aufweist. Anders als im Rahmen der allgemeinen wirtschaftlichen und personellen Verwaltung und des Hausrechts, welches das Parlament wie jede andere Behörde ausübt oder bei der Ausübung des nur formell verfassungsrechtlich übertragenen Polizeirechts handelt die Parlamentsverwaltung in diesen bei den Bereichen ohne Außenwirkung lediglich gegenüber Teilen des Verfassungsorgans selbst. Aufgrund des verfassungsrechtlichen Anspruchs der Abgeordneten und der Fraktionen auf die für ihre Arbeit notwendigen Mittel, berühren Fehler in der Festsetzung und Auszahlung immer auch deren verfassungsrechtlichen Status, unabhängig davon, ob der Anspruch einfach-gesetzlich individualisiert wurde. Den Verwaltungsgerichten kann in diesem Zusammenhang nicht gefolgt werden, wenn sie die höchstrichterliche Rechtsprechung, welche das beim Parlamentspräsidenten angesiedelten Wahlkampfkostenerstattungsund Chancenausgleichsverfahren des Parteiengesetzes als verwaltungsrechtliches Verfahren charakterisiert, auf die Abgeordnetenentschädigung und die Auszahlung von Fraktionsmitteln übertragen. Die Heranziehung eines Bundestagsorgans zur Durchführung des Parteienfinanzierungsverfahrens ergibt sich weder aus dem Grundgesetz, noch ist es zwingend darin angelegt und betrifft dariiber hinaus das Außen verhältnis, denn die Parteien sind keine Teile des Parlaments l84 . Der Präsident des Bundestages handelt dabei auch nicht innerhalb des Haushaltstitels 0 I bzw. 02 für das Parlament, sondern als "mittelverwaltende Stelle" des Haushaltstitels 60 "Allgemeine Finanzwirtschaft" und somit für die Regierung l85 . Nur so versteht sich das Kriterium "mittelverwaltende Stelle" in § 21 Abs. 2 PartG, welches die Verwaltungsgerichte fälschlicherweise auch auf die Verwaltung der Mittel für Abgeordnete und Fraktionen übertragen haben. Verkannt wird, daß es sich bei dieser Übertragung exekutiver Befugnisse auf den Parlamentspräsidenten um einen systemwidrigen Sonderfall handelt. Hier wird dem Parlament eine verwaltungsrechtliche Kompetenz zugestanden, die keinesfalls der Unabhängigkeit dieses Verfassungsorgans dient und daher auch nicht systemimmanent in der Verfassung angelegt ist. Insoweit handelt auch der Landesgesetzgeber dogmatisch falsch, wenn er den Parlamentspräsidenten hinsichtlich der Verwaltung staatlichen Mittel für die Parteien zwar als "mittelverwaltende Stelle" bezeichnet l86 , gleichzeitig aber gesetzlich festlegt, daß die dafür vorgesehenen Gelder in der Haushaltsposition des Parlaments einzuplanen sind l87 . 184 Vgl. J. Pietzcker, Schichten des Parlamentsrechts: Verfassung, Gesetze und Geschäftsordnung, in: Schneider, Hans Peter /Zeh, Wolfgang (Hrsg.), Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, S. 337; so hat es zum Teil auch Anregungen gegeben, die Verwaltung der staatlichen Mittel für die Parteien dem Bundeswahlleiter zu übertragen, vgl. Abg. Wiejelspütz (SPD), zit. nach Reichenbach: "Ältestenrat will die FDP nicht im Stich lassen" in Westdeutsche Allgemeine v. 28. 11. 1997, S. 3; Abg. Struck (SPD) zit. nach "Süssmuth will Zahlungen an FDP genau prüfen", Artikel in der SZ v. 28. 11. 1997, S. 2. 185 So auch BWStGH in BWVBI. 1970, 169 (169); BWStGH in BWVBI. 1972,73 (74). 186 So in § 55a Abs. 4 MVLWahIG; § 5 Abs. 2 SaarlWKKG; §§ 55 Abs. 3, 56 Abs. 3 SchIHLWahlG; §§ 68 Abs. 3, 69 Abs. 4 ThÜrLWG.

A. Rechtsnatur der Parlamentsverwaltung

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Wenn sich das Handeln des Parlamentspräsidenten dennoch bei der Auszahlung der Abgeordnetenentschädigungen und Fraktionsmittel als verwaltungsrechtlich darstellt, so hat dies seinen Grund in der oben untersuchten Tatsache, daß es für die Frage des verwaltungsrechtlichen Handeins weder auf den Status des Adressaten noch ausschließlich auf die Rechtsnatur des Rechtsverhältnisses ankommt, sondern im wesentlichen auf die Handlungskompetenz desjenigen, der den Akt erläßt, hier also auf den Parlamentspräsidenten. Dieser aber handelt innerhalb eines ihm durch einfaches Gesetz auferlegten Beurteilungsspielraums, ist also genauso an diese Gesetze gebunden wie etwa im Verfahren der Parteienfinanzierung. Für den Anspruchsberechtigten begründen Abgeordneten- und Fraktionsgesetze ein subjektives Recht, welches sowohl die "klassischen" Positionen des Außenrechtskreises wie auch die durch Organisationsrechtssätze begründeten Positionen im Innenrechtsbereich umfassen kann. Anknüpfungspunkt ist der vom Gesetzgeber bewirkte Begünstigungseffekt l88 . Besondere, sich im Schwerpunkt aus der Verfassung ableitende Verfassungshandlungen im Rahmen seiner Vertretung des Verfassungsorgans "Parlament", die deswegen auch nur vom Verfassungs gericht beurteilt werden könnten, sind damit ersichtlich nicht verbunden. Dennoch sind die diese Tätigkeiten eben keine solchen, wie sie typischer Weise bei Exekutivbehörden anfallen, so daß die Parlamentsverwaltung als Verwaltung sui generis handelt, deren Akte allerdings von den Verwaltungs gerichten überprüft werden können.

4. Ergebnis

Die Parlamentsverwaltung läßt sich also in drei Bereiche einteilen. Zunächst handelt sie im Rahmen ihrer Hilfstätigkeiten für das Parlament als organisatorischtechnischer Dienstleistungsbetrieb in einem nur dem Verfassungsrecht unterliegenden Raum. Die Tätigkeiten im Rahmen der Parteienfinanzierung, des Polizei- und Hausrechts und der ebenfalls Dritte betreffenden personellen und wirtschaftlichen Verwaltung des Parlaments und des Bannmeilengesetzes sind verwaltungsrechtlich. Insoweit handelt die Parlamentsverwaltung als Verwaltungsbehörde des Bun187 Vgl. §§ 51a Abs. 2, 51b Abs. 3 BWLWahIG; §§ 32 Abs. 2, 32a Abs. 3 BerlAbghsWahIG; § 6 Abs. 1 BbgWKKG; § 5 Abs. 1 HmbWKKG; § 53 Abs. 6 HessLWahlG; § 55a Abs. 3 MVLWahIG; § 5 Abs. 1 NWWKKG; § 60a Abs. 5 RhPfLWahIG; § 5 Abs. 1 SaarlWKKG; §§ 52a Abs. 2, 52b Abs. 4, 52c Abs. 4 SALWahIG; § 55 Abs. 2 SchIHLWahIG; §§ 68 Abs. 2, 69 Abs. 5 ThürLWG; lediglich in Sachsen wird gesetzlich der Einzelplan offengelassen, vgl. § 49a Abs. 1 S. 2 SächsLWG; dennoch werden auch in Sachsen die Mittel im Landtagshaushalt bereitgestellt, vgl. Haushaltsplan 01, Titel 68402. 188 So auch für das fraktionelle Binnenrecht F. E. Schnapp, Der Verwaltungsvorbehalt, in: VerwArch. 1978, S. 407 (425); J. Hofmann, Beendigung der Ausschußmitgliedschaft eines Fraktionsmitglieds im Gemeinde-/Stadtrat nach der BayGO, in: RiA 1987, S. 109 (111), J. Erdmann; Der Fraktionsausschluß im Gemeinderecht und seine Auswirkungen, in: DÖV 1988, S. 907 (909); S. Kürschner, Rechtsschutz im Fraktionsstreit, in: JuS 1996, S. 306 (309).

206

3. Kap.: Parlamentsverwaltung im Gefüge der Staatsgewalten

des bzw. Landes. Sie ist aber verfassungsrechtlich zur Wahrung der Unabhängigkeit des Parlaments der Legislativen zugeordnet. Dies gilt jedoch nicht für die Wahlkampfkostenerstattung, denn hier wird die Parlamentsverwaltung im Rahmen der Exekutivgewalt tätig, da verfassungsrechtliche Gründe für eine anderweitige Zuordnung nicht erkennbar sind. Eine Ausnahme bildet die Mittelverwaltung für Abgeordnete und Fraktionen. Hinsichtlich der Festsetzung und Auszahlung dieser Gelder kann, wie von Teilen der Literatur vorgetragen, von einer Verwaltungsbehörde sui generis gesprochen werden, die zutreffender noch als Verfassungsbehörde zu bezeichnen werden ist, da hier die Parlamentsverwaltung innerparlamentarisch dergestalt tätig wird, wie es keiner Exekutivbehörde zukommt. Gründe, warum die damit verbundene Rechtsmaterie nur von den Verfassungsgerichten überprüft werden können, sind allerdings nicht ersichtlich, so daß auch hier die Verwaltungs gerichte zurecht ihre Zuständigkeit bejaht haben.

B. Parlamentsverwaltung als ministerialfreie Verwaltung Offen bleibt nach der bisherigen Untersuchung, inwieweit sich die bisher untersuchten verwaltungsrechtIichen Tätigkeiten der Parlaments verwaltung in das vorhandene Ministerialsystem einfügen lassen und ob eine Kennzeichnung als ministerialfreie Verwaltung auf sie anwendbar ist.

I. Ministerialsystem und Weisungen Die Organisation der unmittelbaren Bundes- und Landesverwaltung ist durch das Ministerialsystem geprägt, unter welchem die Zusammenfassung von Behörden zu Verwaltungshierarchien zu verstehen ist, an deren Spitze ein Minister steht l89 . Ein solches System diente zunächst einer zweckmäßigen Verwaltungsorganisation und hatte lediglich die Aufgabe die Behörden unter die Minister zu verteilen 190. Heute liegt die Bedeutung in der Beeinflussung der Verwaltung durch eine sachliche Unterordnung der Behörden unter die Regierung, die ihr die Leitung der Verwaltungsarbeit ermöglicht 191 . Kern ist dabei die Weisungs gebundenheit der 189 Vgl. Hellmuth Loening, Der Ministerialfreie Raum in der Staatsverwaltung, in: DVBI. 1954, 173 (173); so auch schon Hans Kelsen, Allgemeine Staatslehre, S. 366. 190 So auch A. Köttgen, Der Einfluß des Bundes auf die deutsche Verwaltung und die Organisation der bundeseigenen Verwaltung, in: JöR n.F. Bd. 3 (1954), S. 67 (112); A. Köttgen, Der Einfluß des Bundes auf die deutsche Verwaltung und die Organisation der bundeseigenen Verwaltung, Berichtszeit: 2. und 3. Wahlperiode, in: JöR n.F., Bd. 11 (1962), S. 258 (269). 191 Zur Bedeutung der Hierarchie vgl. Herbert Krüger, Allgemeine Staatslehre, S. 118 ff.; H. Dreier, Hierarchische Verwaltung im demokratischen Staat, S. 113 ff.

B. Parlaments verwaltung als ministerialfreie Verwaltung

207

Amtsträger, die den Minister in die Lage versetzt, auf jeden einzelnen Punkt der zu seinem Geschäftsbereich gehörenden Verwaltungsgliederungen einzuwirken 192. Wo also eine Stelle in der unmittelbaren Staatsverwaltung tätig wird, ohne voll an sachliche Einzelweisungen gebunden zu sein, wird das Ministerialsystem durchbrochen und ein ministerialfreier Raum geschaffen 193.

1. Die Weisung Wichtigstes Instrument der Einwirkung auf die Verwaltung ist die Weisung. Durch sie soll der geäußerte Wille des Anordnenden ein bestimmtes Verhalten des Weisungsempfängers bewirken, wobei die Weisung grundsätzlich jeden möglichen Inhalt haben kann l94 . Adressaten sind sowohl einzelne Organwalter wie auch kollegiale Stellen l95 . Als verwaltungsinterner Akt hat die Weisung Rechtsqualität, ist also ein Rechtsakt, ohne von Natur aus Verwaltungsakt oder Rechtssatz zu sein. Im Einzelfall ist dies aber möglich, nämlich dann, wenn gleichzeitig Rechte natürlicher oder juristischer Personen berührt werden, wobei aber die Grenzziehung umstritten ist l96 . Die Weisung dient nicht nur der Verwirklichung der Gesetze, sondern ermöglicht es gerade, in Ermessensräumen der Verwaltung bestimmte Konzeptionen durchzusetzen. Wahrend Verwaltungsvorschriften zwar Richtung und Verhalten nachgeordneter Staatsorgane regeln können, ist es der Verwaltungsspitze nur durch Einzelweisungen möglich, punktuell ihren Willen zur Geltung zu bringen l97 . Sie ist somit "das Instrument einheitlicher Verwirklichung des von der Exekutive formulierten Staatswillens .. 198 • Es wird ein Über- und Unterordnungsverhältnis vorausgesetzt, in weIchem der Sinn der Weisung in der Sicherstellung 192 Vgl. H. Dreier, Hierarchische Verwaltung im demokratischen Staat, S. 134; zum Begriff der Weisungsgebundenheit auch P. Füsslein, Ministerialfreie Verwaltung - Begriff, Entscheidungsformen und Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz, S. 113 ff. 193 Hellmuth Loening, Der Ministerialfreie Raum in der Staatsverwaltung, in: DVBI. 1954, 173 (180); P. Füsslein, Ministerialfreie Verwaltung - Begriff, Entscheidungsformen und Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz, S. 70 f.; H. Dreier, Hierarchische Verwaltung im demokratischen Staat, S. 134 ff. 194 W Barfuß, Die Weisung, S. 11; F. Krzizek, Weisungsrecht und Gehorsamspflicht, in: Jbl. 1954, S. 29 (30); zu den Grenzen des Weisungsrechts vgl. Ekkehard Stein, Die Grenzen des dienstlichen Weisungsrechts, S. I ff. 195 W Barfuß, Die Weisung, S. 79 f. 196 Vgl. G. Vorbrugg, Unabhängige Organe der Bundesverwaltung, S. 48 Fn. 2 f., der als Beispiel dafür eine Weisung innerhalb staatlicher Fachaufsicht an eine Gemeinde nennt. 197 Eckart Klein, Die verfassungsrechtliche Problematik des ministerialfreien Raumes. Ein Beitrag zur Dogmatik der weisungsfreien Verwaltungsstellen, S. 44 f. 198 G. Vorbrugg, Unabhängige Organe der Bundesverwaltung, S. 49 (Hervorhebung im Original) .

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3. Kap.: Parlamentsverwaltung im Gefüge der Staatsgewalten

der Verwaltungsfunktion liegt l99 . Die Folge einer Weisungsbefugnis ist die Pflicht zum Gehorsam beim angewiesenen Organ 2OO • Die Weisung ist zwar nicht das einzige Steuerungselement, welches die Verwaltungs spitze als Mittel der Selbstentscheidung besitzt, es unterscheidet sich jedoch von anderen, etwa der Korrektur oder der Genehmigung insoweit, als daß es nicht nur reaktiv, sondern initiativ wirkt. So wird durch eine Weisung keine Aktivität der untergeordneten Einheit vorausgesetzt, welche sich korrigieren oder genehmigen läßt, sondern kann unabhängig von deren Verhalten zum Einsatz kommen und ist somit umfassend einsetzbar 2ol .

Im Schwerpunkt dient sie aber einer gelegentlichen Steuerung von Einzelfällen, da bei häufigem Einsatz zum einen die Verwaltungsspitze an die Grenzen ihrer Führungs- und die untergeordnete Einheit an die Grenzen ihrer Ausführungskapazität gelangen können, zum anderen die Gefahr von Widersprüchen und negativen Motivationsfolgen heraufbeschworen wird 202 •

2. Entwicklung im Ministerialsystem

Der Ursprung der Ministerialverwaltung liegt in der Übergangszeit vom 18. zum 19. Jahrhundert, in der sich als Folge der politischen Umwälzungen überall Verwaltungsreformen durchsetzten. Die veralteten Organisations prinzipien und der chaotische Zustand der Verwaltungsordnung im absoluten Staat des 18. Jahrhunderts wurden den wachsenden Verwaltungsaufgaben nicht mehr gerecht. Neue Tätigkeiten der Verwaltung wurden aber bereits nach Sachgebieten gegliedert, wodurch die Systemlosigkeit verstärkt und eine Doppelgleisigkeit begründet wurde. Dies alles machte eine sachgerechte Verwaltung nahezu unmöglich 203 . Mit Ausbildung des Konstitutionalismus zum Anfang des 19. Jahrhunderts wurde daher das Ministerialsystem eingeführt. Schon bald tauchte die Forderung nach lückenloser Unterordnung aller Behörden unter die Ministerien mit der Begründung auf, die Verantwortlichkeit eines Ministers könne nur insoweit reichen, wie ihre Amtsbefugnisse gingen. Eine Lücke in dieser Verantwortung für die Verwaltung durch die Einrichtung weisungsfreier Stellen dürfe deshalb nicht eintreten 204 •

199 200 201

S.16.

Vgl. Klaus Obermeyer, Verwaltungsakt und innerdienstlicher Rechtsakt, S. 107. Vgl. dazu F. Krzizek, Weisungsrecht und Gehorsamspflicht, in: Jbl. 1954, S. 29 (30). Vgl. Janbernd Oebbecke, Weisungs- und unterrichtungsfreie Räume in der Verwaltung,

202 Gerd Roellecke, Rechtsaufsicht und informelle Steuerung am Beispiel der Universitäten, in: DÖV 1985, S. 854 (862). 203 Vgl. Georg Jellinek, Ausgewählte Schriften und Reden, Band 11, S. 306 ff. 204 Lorenz v. Stein, Verwaltungslehre, 1. Teil, S. 255, 264, 273; H. Schulze, Lehrbuch des deutschen Staatsrechts, Band I, S. 298, 303.

B. Parlamentsverwaltung als ministerialfreie Verwaltung

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In der Praxis jedoch wurde eine solche Lückenlosigkeit nicht als zwingend empfunden 205 , auch nicht, als durch Wegfall des Dualismus zwischen Monarch und Parlament das Kontrollrecht der Volksvertretung über die Exekutive und damit die parlamentarische Verantwortung der Minister erhöhte Bedeutung eriangte 206 . Nach der teil weisen Verschmelzung von Staats- und Parteiorganen durch Herstellung von Querverbindungen in Form von Einwirkungs- und Zustimmungsrechten während der nationalsozialistischen Herrschaft 207 , wurde nach 1945 beim Neuaufbau der Verwaltung an das Ministerialsystem angeknüpft. Weisungsfreie Räume waren dabei in der Verwaltung nicht vorgesehen 208 .

11. Ministerialfreie Räume in der Deutschen Verwaltung Ungeachtet dessen wurde in der Bundesverwaltung zahlreiche weisungsfreie Bereiche eingerichtet. Dabei lassen sich die verschiedenen ministerialfreien Stellen nach den Gründen ihrer Unabhängigkeit typisieren 209 .

1. Beispiele

Unabhängig sind zunächst verschiedene Kontrollorgane der Verwaltung, die aus Gründen der "Sicherung ordnungsgemäßer Verwaltung" unabhängig sind 2 \O. 205 Schon im konstitutionellen Staat waren die Kollegialbehörden bei den Bezirksregierungen und den Oberpräsidenten nicht an ministerielle Einzelweisungen gebunden. Unabhängig waren auch der Rechnungshof, die Schuldenverwaltung, die Invalidenfondverwaltung, in Preußen auch die Staatsbank, vgl. E. Loening, Lehrbuch des Deutschen Verwaltungsrechts, S. 55 ff. ; L. v. Rönne, Das Staatsrecht der Preußischen Monarchie, Band 11, S. 122; für die Zeit nach 1918 vgl. G. AnschützlR. Thoma - Bühler, Handbuch des Deutschen Staatsrecht, Band I, S. 592, 597: ministerialfrei waren das Büro des Reichspräsidenten und der Rechnungshof; ministerielle Entscheidungsbefugnisse gingen auf den Verwaltungsrat der Reichspost und des Bewerbungsbeirat des Finanzministeriums über, in der Kulturverwaltung wurden verschiedene unabhängige Prüfstellen gebildet und auch die Schuldenverwaltung, der Reichssparkommissar und die Verwaltungsabbaukommission waren ministerialfrei. 206 G. Anschützl R. Thoma - v. Bieberstein, Handbuch des Deutschen Staatsrecht, Band I, S. 525 Anm. 26; A. Finger, Das Staatsrecht des Deutschen Reiches der Verfassung vom 1l.August 1919: mit einer Skizze seiner Entwicklung aus den Verfassungszuständen des alten Reiches Staatsrecht, S. 258. 207 Vgl. dazu umfangreich A. Köttgen, Deutsche Verwaltung, S. 64, 104, 108, 133, 135 ff. 208 Steno. Protokoll des Hauptausschusses des Parlamentarischen Rates, 16. Sitzung, 13. 12. 1948, S. 196 f., mit Hinweis auf die negativen Erfahrungen einer fehlenden Kontrolle und Verantwortung der Verwaltung in der NS-Zeit. 209 So C. P. Fichtemüller, Zulässigkeit des ministerialfreien Raumes in der Bundesverwaltung, in: AöR Bd. 91 (1966), S. 297 (308 ff.); anders P. Füsslein, Ministerialfreie Verwaltung - Begriff, Entscheidungsformen und Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz, S. 155 ff., der nach rechtlicher Gebundenheit und personeller Besetzung der ministerialfreien Stellen typisiert.

14 Boetticher

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3. Kap.: Parlamentsverwaltung im Gefüge der Staatsgewalten

Dazu gehören zwecks unabhängiger Rechnungsprüfung und Finanzberatung die Rechnungshöfe211 , die Schuldenverwaltung, die für die finanztechnische Seite, insbesondere für die Kreditkontrolle i. S. d. Art. 115 S. 1 GG der Schuldenabwicklung zuständig ist212 , sowie der Bundespersonalausschuß und die Einigungsstellen nach dem PersVertG. Der Bundespersonalausschuß soll nach beamtenrechtlichen Vorschriften Kontrolle in der Form ausüben, daß eine unzulässige Personalpolitik verhindert wird. Die Einigungsstellen sind als Schiedsstellen unabhängig, um einen sachgerechten Ausgleich zwischen dem Interesse der Verwaltung und dem des Personals zu sichern 213 . Vor Privatisierung der Deutschen Bundesbahn gehörten zu diesen unabhängigen Kontrollorganen auch die Prüfungsämter der Bundesbahn214 . Zum Zweck einer sachgerechten Verwaltung sind Gremien, die im Rahmen von Prüfungs verfahren "streng an das Gesetz oder an sachlogische Grundsätze" gebunden sind, aber Beurteilungsfunktion haben, weisungsfrei 215 • Darunter fallen einerseits Prüfungsausschüsse, in denen Leistungen nach bestem Wissen und Gewissen zu beurteilen sind, wie z. B. die Justizprüfungsämter216 und andererseits Prüfungsämter, die nach sachlichen und gesetzlichen Kriterien eine Auswahl zu treffen haben, wie der Musterungsausschuß und der Prüfungsausschuß für Kriegsdienstverweigerer nach dem WPflG, die SpruchsteIle für Flurbereinigung nach § 141 FlurbereinigungsG und die Gutachterausschüsse gemäß §§ 137 ff. BauGB, denen die 210 C. P. Fichtemüller; Zulässigkeit des ministerialfreien Raumes in der Bundesverwaltung, in: AöR Bd. 91 (1966), S. 297 (309). 211 So schon L. v. Rönne, Das Staatsrecht der Preußischen Monarchie, Band H, S. 81; vgl zur Ministerialfreiheit K. Waechter; Geminderte demokratische Legitimation staatlicher Institutionen im parlamentarischen Regierungssystem, S. 217 ff.; J. Oebbecke, Weisungs- und unterrichtungsfreie Räume in der Verwaltung, S. 152; G. Vorbrugg, Unabhängige Organe der Bundesverwaltung, S. 126 ff.; H. G. Dahlgrün, Parlamentarische Kontrolle und autonome Verwaltungsbereiche, in: Friedrich Herzog (Hrsg.), Demokratie und Verwaltung, Festschrift für 25 Jahre Hochschule für Verwaltungswissenschaften in Speyer, S. 317 (321 f.). 212 Dazu P. Füsslein, Ministerialfreie Verwaltung - Begriff, Entscheidungsformen und Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz, S. 157 ff.; G. Vorbrugg, Unabhängige Organe der Bundesverwaltung, S. 131 ff.; K. Waechter; Geminderte demokratische Legitimation staatlicher Institutionen im parlamentarischen Regierungssystem, S. 268 ff. 213 So C. P. Fichtemüller; Zulässigkeit des ministerialfreien Raumes in der Bundesverwaltung, in: AöR Bd. 91 (1966), S. 297 (309); vgl auch G. Vorbrugg, Unabhängige Organe der Bundesverwaltung, S. 149 ff.; P. Füsslein, Ministerialfreie Verwaltung - Begriff, Entscheidungsformen und Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz, S. 226 ff. 214 Zur Begründung vgl. BT-Drs. 111341, S. 59; vgl. auch P. Füsslein, Ministerialfreie Verwaltung - Begriff, Entscheidungsformen und Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz, S. 272 ff.; G. Vorbrugg, Unabhängige Organe der Bundesverwaltung, S. 203 ff. 215 C. P. Fichtemüller; Zu lässigkeit des ministerialfreien Raumes in der Bundesverwaltung, in: AöR Bd. 91 (1966), S. 297 (310); vgl dazu BVerfGE 22, 106 (113); BVerfGE 9, 268 (282). 216 So Hellmuth Loening, Der ministerialfreie Raum in der Staatsverwaltung, in: DVBI. 1954, 173 (175); P. Füsslein, Ministerialfreie Verwaltung - Begriff, Entscheidungsformen und Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz, S. 192 ff.; vgl. auch BVerwGE 12,359 (362 f.).

B. Parlaments verwaltung als ministerialfreie Verwaltung

211

gutachterliche Wertennittlung von Grundstücken obliegt 217 • Beurteilungsspielraum haben auch Beschlußgremien, die in einem fonne11en Verfahren Sachverhalte prüfen und mit Stimmenmehrheit entscheiden. Dazu gehören die Beschlußgremien des Bundespatentamts, des Bundessortenamts, des Bundesaufsichtsamts für Privatversicherung und Bausparwesen, des Bundeskartellamts und des Bundesausgleichsamts 218 , bei denen jeweils die Weisungsfreiheit durch die gesetzliche Organisation festgeschrieben ist. Dieser Gruppe unterfällt auch die Bundesprüfstelle für jugendgefährdende Schriften, deren Aufgabe, die für den Jugendschutz nötigen Zensurmaßnahmen ohne politische Einflußnahme auszuüben, Weisungsfreiheit erfordert 219 . Eine weitere Gruppe setzt sich aus Gremien zusammen, deren Exekutivtätigkeiten für die Gesamtheit des Staates so bedeutend sind, daß ihre Neutralisierung durch die Ausschaltung des politischen Einflusses in Fonn von Weisungsunabhängigkeit geboten erscheint 22o • Dazu gehört die Bundesbank, deren Unabhängigkeit eine Unterordnung der W:ihrungsstabilität als Grundvoraussetzung der Marktwirtschaft unter politische Interessen verhindern S011 221 ebenso, wie der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung 222 •

217 P. Füsslein, Ministerialfreie Verwaltung - Begriff, Entscheidungsformen und Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz, S. 196 ff., 204 f., 209 f.; zu den Ausschüssen nach dem WPflG vgl. J. Oebbecke, Weisungs- und unterrichtungsfreie Räume in der Verwaltung, S. 187 ff.; G. Vorbrugg, Unabhängige Organe der Bundesverwaltung, S. 185 f. 218 Vgl. P. Füsslein, Ministerialfreie Verwaltung - Begriff, Entscheidungsformen und Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz, S. 172-184; G. Vorbrugg, Unabhängige Organe der Bundes verwaltung, S. 158-181. 219 G. Potrykus, Bundesgesetz zum Schutze der Jugend in der Öffentlichkeit und über die Verbreitung jugendgefährdender Schriften, Band, II § 10 Anm. 3; P. Füsslein, Ministerialfreie Verwaltung - Begriff, Entscheidungsformen und Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz, S. 232 ff.; G. Vorbrugg, Unabhängige Organe der Bundesverwaltung, S. 182 ff.; J. Oebbecke, Weisungs- und unterrichtungsfreie Räume in der Verwaltung, S. 176 ff. 220 C. P. Fichtemüller, Zulässigkeit des ministerialfreien Raumes in der Bundesverwaltung, in: AöR Bd. 91 (1966», S. 297 (314 f.). 221 Arg. aus Art. 88 GG; vgl. K. Waechter, Geminderte demokratische Legitimation staatlicher Institutionen im parlamentarischen Regierungssystem, S. 182 ff.; J. Oebbecke, Weisungs- und unterrichtungsfreie Räume in der Verwaltung, S. 170 ff.; G. Vorbrugg, Unabhängige Organe der Bundesverwaltung, S. 135 ff.; P. Füsslein, Ministerialfreie Verwaltung - Begriff, Entscheidungsforrnen und Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz, S. 241 ff.; H. G. Dahlgrün, Parlamentarische Kontrolle und autonome Verwaltungsbereiche, in: Friedrich Herzog (Hrsg.), Demokratie und Verwaltung, Festschrift für 25 Jahre Hochschule für Verwaltungswissenschaften in Speyer, S. 317 (323 ff.); umfangreich dazu auch Klaus Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band 1: Grundbegriffe und Grundlagen des Staatsrechts, Strukturprinzipien der Verfassung, § 35 V 1, Fn. 111 m.w.H.; für die Rsp. vgl. BVerwGE 41, 334 ff. 14*

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3. Kap.: Parlamentsverwaltung im Gefüge der Staatsgewalten

2. Verfassungsstrukturbedingte Ministerialfreiheit der Parlamentsverwaltungen

Auch die Parlamentsverwaltung leistet als Behörde, wie bereits gezeigt, Verwaltungsarbeit. Da sie jedoch keinem Exekutivorgan untersteht, also kein Minister ihr gegenüber weisungsbefugt ist, stellt sich die Frage, ob die auch die Parlaments verwaltung als ministerialfrei zu bezeichnen ist. a) Gegensätzliche Meinungen Für einen Teil der Lehre ist die Parlamentsverwaltung Hauptbeispiel für ministerialfreie Staatsverwaltung 223 . Dem verfassungsrechtlichen Status der Parlamente als oberste Staatsorgane entspräche" begriffsnotwendig " ihre ministerialfreie Verwaltung, da keines dieser Staatsorgane von einem anderen Staatsorgan organisatorisch abhängig sein dürfe, "weil es selbst einen eigenen Anteil an der Willensbildung des Staates hat ,,224. Die ministerialfreie Verwaltung dieser Organe sei darüber hinaus auch durch die Verfassungen positiv normiert. Kennzeichnend für die Ministerialfreiheit seien aber auch einfachgesetzliche Normen, welche die Stellung der Parlamentsorgane als Oberste Dienstbehörde der Beamten, deren Vertretungsbefugnis in Rechtsgeschäften und Rechtsstreitigkeiten sowie die haushaltsrechtliche Unabhängigkeit beinhalteten, die durch einen eigenen Einzelplan im Haushalt hervortritt und demgemäß nicht als Untertitel einem Ministerium untersteht oder auch nur von diesen haushaltsrechtlich vorbereitet wird 225 . Dagegen wird von Füsslein eingewendet, daß der Begriff der Ministerialfreiheit auf Parlamentsverwaltungen gar nicht anwendbar sei. Ministerialfreiheit bedeute in erster Linie einen Verlust von Einflußnahme seitens der Regierung 226 . 222 P. Füsslein, Ministerialfreie Verwaltung - Begriff, Entscheidungsformen und Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz, S. 247 ff.; E. W Böckenförde, Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung - Eine Untersuchung zum Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, S. 256 ff. 223 Hel/muth Loening, Der ministerialfreie Raum in der Staatsverwaltung, in: DVBI. 1954, S. 173 (175); c. P. Fichtmüller, Zulässigkeit des ministerialfreien Raumes in der Bundesverwaltung, in: AöR Bd. 91 (1966), S. 297 (308). 224 Hel/muth Loening, Der ministerialfreie Raum in der Staatsverwaltung, in: DVBI. 1954, S. 173 (174). 225 Hel/muth Loening, Der ministerialfreie Raum in der Staatsverwaltung, in: DVBI. 1954, S. 173 (174 f.); so auch 1. lekewitz, Organisation und Funktion der Verwaltung des Deutschen Bundestages, in: DVBI. 1969, S. 513 (514); H. Voigtländer, Verwaltung des Deutschen Bundestages, in: H.-H. Röhring/K. Sontheimer, Handbuch des deutschen Parlamentarismus, S. 496, der von "ministerialfreier Verwaltung bei den obersten Staatsorganen" spricht. 226 P. Füsslein, Ministerialfreie Verwaltung - Begriff, Entscheidungsformen und Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz, S. 72.

B. Parlamentsverwaltung als ministerialfreie Verwaltung

213

Davon müsse aber die generelle Wahrnehmung von Exekutivbefugnissen anderer Staatsgewalten unterschieden werden. Es wäre sinnwidrig, von ministerialfreien Stellen innerhalb der Legislativgewalt zu sprechen, da jedes Organ der ersten und dritten Gewalt schon infolge des Gewaltenteilungsprinzips unabhängig von der Regierung sein müsse und sich eine ministeriale Unabhängigkeit daher unmittelbar aus der Verfassungsstruktur ergebe 227 . Dies gelte auch für die Verwaltung der Parlamente, die von einem "bürokratisch strukturierten Verwaltungsapparat" in Form von "Hilfsfunktionen untergeordneter Art" ausgeübt werde 228 . Da diese aber der Legislativgewalt zuzurechnen seien, handele es sich bei der "Eigenverwaltung" nicht um ministerialfreie Stellen 229 . Auch Klein erscheint es nicht sinnvoll die Eigenverwaltungen der ersten und dritten Gewalt ministerialfrei zu nennen, da einem Minister nach "der Struktur unserer Veifassung" nur Bereiche nachgeordnet sein können, die auch der vollziehenden Gewalt angehören 230 . Dem schließt sich Köttgen an, der keine dem Zugriff der Bundesregierung entzogene Bundesverwaltung zulassen will. Er läßt "die bürokratischen Obliegenheiten der Bundestagsverwaltung sich außerhalb dieses geschlossenen Kreises eigentlicher Bundesverwaltung bewegen ,,231 .

b) Stellungnahme

Für die Teile der Parlamentsverwaltung, die lediglich verfassungsrechtliche "Hilfsaufgaben" für den Bundestag wahrnehmen, ist der Begriff der Ministerialfreiheit in der Tat verfehlt. Ministerialfreiheit beschreibt die Herauslösung bestimmter Verwaltungstätigkeit aus dem Weisungsbereich der Regierung. Wo es aufgrund der Verfassungsstruktur um innerlegislatives Verwaltungshandeln zwecks Gewährleistung der Handlungsfähigkeit dieser Gewalt geht, eine Verantwortung der Regierung durch Einbettung in das Ministerialsystem also nie bestand und auch nicht bestehen kann, ist ebenfalls nicht von Ministerialfreiheit zu sprechen. Dasselbe gilt für das durch die Verfassung dem Parlament zugeordnete Verwaltungshandeln. Auch hier verbietet sich schon aus der Verfassung heraus ein Zugriff der Exekutive. Anders ist dies für den Bereich zu beurteilen, in dem die Parla227 P. Füsslein, Ministerialfreie Verwaltung - Begriff, Entscheidungsformen und Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz, S. 71; so auch C. P. Fichtmüller, Zulässigkeit des ministerialfreien Raumes in der Bundesverwaltung, in: AöR Bd. 91 (1966), S. 297 (308); D. Taumann, Die Organisationsgewalt im Bereich der bundeseigenen Verwaltung, S. 239. 228 P. Füsslein, Ministerialfreie Verwaltung - Begriff, Entscheidungsformen und Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz, S. 81. 229 P. Füsslein, Ministerialfreie Verwaltung - Begriff, Entscheidungsformen und Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz, S. 82. 230 Eckart Klein, Die verfassungsrechtliche Problematik des ministerialfreien Raumes. Ein Beitrag zur Dogmatik der weisungsfreien Verwaltungsstellen, S. 58 f. 231 A. Köttgen, Der Einfluß des Bundes auf die deutsche Verwaltung und die Organisation der bundeseigenen Verwaltung, in: JöR n.F. Bd. 3 (1954), S. 67 (101).

214

3. Kap.: Parlamentsverwaltung im Gefüge der Staatsgewalten

mentsverwaltung als mittel verwaltende Verwaltungsbehörde in Bezug auf die Parteienfinanzierung auftritt und lediglich Verwaltungsakte gegenüber Dritten erläßt. In diesem Fall kann weder von "Hilfstätigkeiten" für das Parlament noch von Tätigkeiten, die aus Gründen der Gewaltenteilung nur dem Parlament selbst zustehen können, gesprochen werden, sondern die Parlamentsverwaltung wird als Verwaltungsbehörde exekutiv tätig. Da jedoch keine Verwaltungsspitze der Exekutive weisungsbefugt ist, könnte für diesen Bereich der Begriff der Ministerialfreiheit Anwendung finden. Die Parlamentsverwaltung ist aber, anders als die anderen ministerialfreien Räume, hiermit nicht gänzlich weisungsfrei. Die Weisungskompetenz liegt nicht in den Händen von Exekutivorganen, sondern in denen des Parlamentspräsidenten, also eines Legislativorgans. Ministerialfreiheit meint aber gerade die Unabhängigkeit von Weisungen der Exekutivspitzen. Insoweit kann hinsichtlich dieser Materie zu Recht von Ministerialfreiheit gesprochen werden, insbesondere weil der Beweggrund für eine Zuordnung an das Parlamentsorgan ausschließlich seine politische Neutralität ist 232 . Dies aber könnte ebenso von einer ministerialfreien Stelle innerhalb der Exekutive, z. B. vom Bundes- / Landeswahlleiter, wahrgenommen werden, ohne daß es zu einer Verletzung des Gewaltenteilungsgrundsatzes aus Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG käme.

232 Vgl. G. Bol/mann, Verfassungsrechtliche Grundlagen und allgemeine verfassungsrechtliche Grenzen des Selbstorganisationsrechts des Bundestages, S. 170.

Kapitel 4

Kontrolle der Parlamentsverwaltung A. Kontrolle im parlamentarischen Regierungssystem Der Kontrollbegriff ist zunächst ein abstrakter, da er eine möglichst umfassende Geltung bieten soll. Von seinem Ursprung "contra rotulus" her, bedeutet er "Gegen- Rolle" und spricht einen Vorgang an, bei dem ein bestimmtes Verhalten an Hand eines bestimmten Maßstabes überprüft und bewertet wird 1• Nach Gehrig ist Kontrolle hierbei gleichbedeutend mit Kritik. Erst im Laufe der sprachlichen Entwicklung habe der Kontrollbegriff einen darüber hinausgehenden Inhalt in Form der tatsächlichen Möglichkeit zur Beeinflussung angenommen, doch sei die Kritik weiterhin der Hauptbestandteil geblieben 2 . Stadler geht dagegen bei der Auslegung des historischen Kontrollbegriffs davon aus, daß dem Kontrollierendem schon immer ein ,,- wie auch immer gearteter Einfluß" eingeräumt wurde, "ohne daß jedoch eine Verantwortlichkeit der Kontrollierten gegenüber den Kontrollierenden bestehen würde" und ohne daß dieser aber Sanktionsmöglichkeiten beinhaltet hätte 3 . In der Wortgeschichte des Kontrollverständnisses sieht Krebs einen Bogen von der Bestätigung der Richtigkeit von Geldbeständen bis hin zum Verständnis als "rechtliche, soziale, politische und anders begründete Macht zur Beeinflussung fremden Verhaltens ,,4 geschlagen. Der Kontrollbegriff läßt sich demnach heute skalenmäßig nach dem Grad der verschiedenen Bedeutungsgehalte bemessen, deren Grenzen zum einen die Durchführung eines bloßen Vergleichs und die Feststellung von Kontrollergebnissen, also die vollkommene wechselseitige Unabhängigkeit, zum anderen die Beeinflussung 1 Vgl. zum historischen Wortsinn N. Gehrig, Parlament - Regierung - Opposition, S. 3; P. Stadler, Die Parlamentarische Kontrolle der Bundesregierung, S. 2; W Krebs, Kontrolle und staatliche Entscheidungsprozesse. Ein Analyse von gerichtlichen, parlamentarischen und Rechnungshof-Kontrollen, S. 4.; J. Linck, Die parlamentarische Kontrolle in den deutschen Landesparlamenten, in: U. Karpen (Hrsg.), Zum gegenwärtigen Stand der Gesetzgebungslehre in der Bundesrepublik Deutschland; zehn Jahre Deutsche Gesellschaft für Gesetzgebung; zehn Jahre "Zeitschrift für Gesetzgebung, S. 151 (151). 2 N. Gehrig, Parlament - Regierung - Opposition, S. 4 f.; vgl. auch S. Morscher, Die Parlamentarische Interpellation, S. 187 m. w. N. 3 P. Stadler, Die Parlamentarische Kontrolle der Bundesregierung, S. 3. 4 W Krebs, Kontrolle und staatliche Entscheidungsprozesse. Ein Analyse von gerichtlichen, parlamentarischen und Rechnungshof-Kontrollen, S. 4.

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4. Kap.: Kontrolle der Parlamentsverwaltung

des Kontrollobjekts in Fonn eines völligen Beherrschens ist5 . Da sich die theoretischen und praktischen Probleme der Kontrolle aber nicht auf dem Wege der Sprachanalyse lösen lassen, muß die Untersuchung des Beeinflussungsgrades der Kontrolle immer am speziellen Gegenstand festgemacht werden 6 .

I. Begriff und Ausgestaltung der Kontrolle im parlamentarischen Regierungssystem Die Kontrollfunktion gegenüber der Exekutive ist als Aufgabe des Parlaments nie ernsthaft umstritten gewesen 7 , sondern, wie aufgezeigt, zum Teil sogar als eine "Hauptaufgabe" und "politische Kemfunktion" anerkannt worden 8 , ohne daß dem Parlament diese Aufgabe expressis verbis durch das GG oder die Landesverfassungen zugeordnet ist9 . Vielmehr werden die den Parlamenten ausdriicklich zugewiesenen Kompetenzen als Bestandteil einer "Gesamtaufgabe demokratischer Gesamtleitung, Willensbildung und Kontrolle" bezeichnet IO und so geschriebene wie ungeschriebene Kompetenzen i.S. dieser Kontrollaufgabe gedeutet. Durch das sogenannte Verwaltungsprivileg der Länder steht die Verwaltungskontrolle insbesondere in den Landesparlamenten im Vordergrund und hat gegenüber der Gesetzgebungsfunktion ausgesprochen an Bedeutung gewonnen 11. 5 Vgl. W Krebs, Kontrolle und staatliche Entscheidungsprozesse. Ein Analyse von gerichtlichen, parlamentarischen und Rechnungshof-Kontrollen, S. 4 und 6.; P. GerUch, Parlamentarische Kontrolle im politischen System, S. 2; so auch P. Stadler, Die Parlamentarische Kontrolle der Bundesregierung, S. 5: "Zwischen den Polen, verbale, folgenlose Kritik' und ,massive Beherrschung' kann der Kontrollbegriff angesiedelt werden"; diesem folgend J. Schwarze, Zum Nutzen einer Systemblidung für die Kontrolle der Staatsgewalt, in: DVBI. 1974, S. 893 (895); S. Morscher, Die Parlamentarische Interpellation, S. 187. 6 So schon R. Bäumlin, Kontrolle des Parlaments über die Regierung und Verwaltung, in: ZfSchwR Bd. 85 n.F., S. 234; ihm folgend P. Stadler, Die Parlamentarische Kontrolle der Bundesregierung, S. 5 f. 7 Vgl. für den historischen Überblick P. GerUch, Parlamentarische Kontrolle im politischen System, S. 8 ff.; für die Entwicklung in Deutschland auch K.-u. Meyn, Kontrolle als Verfassungsprinzip, S. 59 ff. 8 Klaus Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band 11: Staatsorgane, Staatsfunktionen, Finanz- und Haushaltsverfassung, Notstandsverfassung, § 26 11 2a (S. 47); U. Scheuner, Verantwortung und Kontrolle in der demokratischen Verfassungs ordnung, in: T. Ritterspach/W. Geiger (Hrsg.), Festschrift für Gebhard Müller zum 70. Geburtstag, S. 379 (397); W Gf v. Vitzthum, Parlament und Planung, S. 333 Fn. 176. 9 Vgl. als Ausnahme dazu Art. 27 Abs. 2 BWVerf. und Art. 3 Abs. 2 NdsVerf, die expressis verbis die Gesetzgebung und die Überwachung der Ausübung der vollziehenden Funktion unterscheiden; im GG wird der Ausdruck "parlamentarische Kontrolle" nur in dem 1956 eingeführten Art. 45b über den Wehrbeauftragten verwendet, vgl. G. püttner/G. Kretschmer, Die Staatsorganisation, S. 141. 10 Konrad Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Rnr.

572.

A. Kontrolle im parlamentarischen Regierungssystem

217

1. Kontrolle als eigenständige Parlamentsaufgabe

Dabei ist nach vorherrschendem Verständnis Kontrolle neben der Gesetzgebungsund der Kreationsfunktion nur eine Teilfunktion des Parlaments 12. So seien Rechtssetzung und Kontrolle zwei ihrem Wesen nach verschiedene Funktionen 13, denn wenn es um Entscheidungsrechte des Parlaments gehe, stehe "das jeweilige Spezialrecht, nicht die allgemeine Kontrollfunktion des Parlaments im Vordergrund" 14. Ein Nein zu einer Gesetzesvorlage sei somit nicht als Kontrollvorgang, sondern als "Nutzung der Zentralkompetenz des Parlaments und damit als Entscheidung" zu sehen 15. Kontrolle ist demnach die Ausübung von Aufsicht über parlamentsfremde Aufgaben und damit Teilhabe an fremder Entscheidungskompetenz. Dagegen ist eingewendet worden, daß eine scharfe Trennung von eigenen Entscheidungskompetenzen und einer Kontrolle über parlamentsfremde Aufgaben nicht möglich sei, da Kontrolle uno acta mit anderen Parlamentsfunktionen wahrgenommen werde l6 . Darüber hinaus sei es fragwürdig, das konstruktive Mißtrauensvotum als Teilhabe an fremder Kompetenz, die Wahl des Regierungschefs daII V gl. zur Kontrollkompetenz der Landesparlamente U. fun, Landesparlamente, in: R. Gf. v. Westphalen (Hrsg.), Parlamentslehre, S. 489 (502); W Mantl, Die Kontrollfunktion der Landesparlamente, in: U. Karpen (Hrsg.), Zum gegenwärtigen Stand der Gesetzgebungslehre in der Bundesrepublik Deutschland; zehn Jahre Deutsche Gesellschaft für Gesetzgebung (DGG); zehn Jahre Zeitschrift für Gesetzgebung, S. 171 (174 ff.); vgl. auch Begründung zur Empfehlung der Präsidentinnen und Präsidenten der deutschen Landesparlamente zum Informationsrecht der Abg. und des Parlaments sowie zu den Informationspflichten der Regierung v. 11. 05. 1992 in ZParl. 1992, S. 573 (576). 12 H. P. Schneider, Entscheidungsdefizite des Parlaments, in: AöR Bd. 105 (1980), S. 4 (16 ff.); Klaus Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band 11: Staatsorgane, Staatsfunktionen, Finanz- und Haushaltsverfassung, Notstandsverfassung, § 26 11 2 (S. 47); W Gf v. Vitzthum, Parlament und Planung, S. 249 ff.; W Henke, Parlament, Parlamentarismus, in: H. KunstIR. Herzog/K. Schlaich/W. Schneemelcher (Hrsg.), Evangelisches Staatslexikon, Band 11, Sp. 2420 (2424 f.); U. Thaysen, Das Parlamentarisches Regierungssystem in der Bundesrepublik Deutschland, S. 13; anders W Krebs, Kontrolle und staatliche Entscheidungsprozesse. Ein Analyse von gerichtlichen, parlamentarischen und RechnungshofKontrollen, S. 33 f., der parlamentarische Kontrolle als notwendigen Bestandteil jedes parlamentarischen Entscheidungsprozesses ansieht. 13 H.-W Beyer, Die Aufhebung völkerrechtlicher Verträge im deutschen Regierungssystem, S. 172; H.-f. Berg, Der Verteidigungsausschuß des Bundestages, Kontrollorgan zwischen Macht und Ohnmacht, S. 93. 14 W Gf v. Vitzthum, Parlament und Planung, S. 338. 15 K.-u. Meyn, Kontrolle als Verfassungsprinzip, S. 340. 16 V gl. W Krebs, Kontrolle und staatliche Entscheidungsprozesse. Ein Analyse von gerichtlichen, parlamentarischen und Rechnungshof-Kontrollen, 127 Fn. 57; Hans Hugo Klein, Aufgaben des Bundestages, in: J. Isensee/P. Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Band 11, § 40 S. 357 f. Rnr 30.; U. Thaysen, Das Parlamentarische Regierungssystem in der Bundesrepublik Deutschland, S. 97; T. Ellweinl A. Görltiz, Parlament und Verwaltung, I. Teil: Gesetzgebung und politische Kontrolle, S. 48 f. und S. 265 f.

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4. Kap.: Kontrolle der Parlamentsverwaltung

gegen als "eigene" Kompetenz zu betrachten 17. Im geltenden Verfassungsrecht stehe die Staatsleitung "Regierung und Parlament gewissermaßen zur gesamten Hand ZU"l8, weshalb auch die Teilhabe an fremder Kompetenz stets die Ausübung eigener Kompetenzen im gegliederten Entscheidungsprozeß der Staatsleitung darstelle l9 . Kontrolle ist schon deshalb keine eigenständige, abgrenzbare Staatsfunktion, weil sie kontinuierlich den parlamentarischen Entscheidungsprozeß begleitet und gleichzeitig durch ihn stattfindet2o . Der Gesetzgebungsprozeß kommt zumeist deshalb in Bewegung, weil zuvor Fehlentwicklungen durch das Parlament erkannt worden sind oder durch neue Prozesse in Zukunft besser erkannt werden sollen 2l . So fließt die parlamentarische Kontrolle als ein Aspekt in jedes parlamentarische Handeln ein. Sie besteht inhaltlich in dem "Vergleich künftigen, gegenwärtigen oder vergangenen staatlichen Verhaltens mit den von den Parlamenten zulässig heranzuziehenden Kontrollmaßstäben ,,22.

2. Kontrolle durch das Parlament als Ganzes oder allein durch die Opposition?

Umstritten ist, wer sich bei der Ausübung von parlamentarischer Kontrolle als Kontrolleur und Kontrollierter gegenübersteht. Über diesen Streit kann auch Scheuner nicht hinwegtäuschen, obwohl er Übereinstimmung dahingehend fest17 W Krebs, Kontrolle und staatliche Entscheidungsprozesse. Ein Analyse von gerichtlichen, parlamentarischen und Rechnungshof-Kontrollen, S. 125. 18 So E. Friesenhahn, Parteien und Regierung im modemen Staat, in: VVDStRL Bd. 16 (1958), S. 9 (37 f.); dies ist in der Literatur auf breite Zustimmung gestoßen, vgl. für viele Klaus Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band I: Grundbegriffe und Grundlagen des Staatsrechts, Strukturprinzipien der Verfassung, § 22 II 4d (S. 756); Hans Meyer, Das parlamentarische Regierungssystem des Grundgesetzes, in: VVDStRL Bd. 33 (1975), S. 69 (88); E. W Böckenförde, Planung zwischen Regierung und Parlament, in: Der Staat Bd. 11 (1972), S. 429 (444); K. Kröger, Ministerverantwortlichkeit in der Verfassungsordnung der Bundesrepublik Deutschland, S. 28. 19 W Krebs, Kontrolle und staatliche Entscheidungsprozesse. Ein Analyse von gerichtlichen, parlamentarischen und Rechnungshof-Kontrollen, S. 126. 20 Zur Kontrolle als Gesetzgebungsfunktion vgl. W Zeh, Vollzugskontrolle und Wirkungsbeobachtung als Teilfunktion des Gesetzes, in: JfRR, Bd. 13 (1988), S. 194 (198 f., 202 ff.). 21 J. Linck, Die parlamentarische Kontrolle in den deutschen Landesparlamenten, in: U. Karpen (Hrsg.), Zum gegenwärtigen Stand der Gesetzgebungslehre in der Bundesrepublik Deutschland; zehn Jahre Deutsche Gesellschaft für Gesetzgebung; zehn Jahre "Zeitschrift für Gesetzgebung, S. 151 (151 f.). 22 W Krebs, Kontrolle und staatliche Entscheidungsprozesse. Ein Analyse von gerichtlichen, parlamentarischen und Rechnungshof-Kontrollen, S. 128; vgl. auch N. Achterberg, Parlamentsrecht, S. 408 f.; P. GerUch, Parlamentarische Kontrolle im politischen System, S. 16; S. Magiera, Parlament und Staatsleitung in der Verfassungsordnung des Grundgesetzes, S. 263 ff.

A. Kontrolle im parlamentarischen Regierungssystem

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zustellen können glaubt, daß "in der modernen Ausprägung des parlamentarischen Regierungssystems bei der Ausübung von Kontrolle nicht eigentlich Regierung und die Gesamtheit des Parlaments gegenüberstehen·.23. Regierung und Mehrheitsfraktion sind einer breiten Ansicht zufolge schon der Grundstruktur nach "aneinandergeschlossen ", da die Regierung demokratisch legitimiert und auf die Unterstützung der Parlamentsmehrheit angewiesen sei, so daß Regierung und Parlamentsmehrheit eine vom gegenseitigen Vertrauen getragene "Handlungs- und Interesseneinheit" bildeten 24 . Letztere sehe sich somit der Aufgabe der Kontrolle der Regierung im "Funktionszusammenhang des parteienstaatlichen parlamentarischen Regierungssystems seit langem weitgehend enthoben ,,25. Insbesondere vertritt Schneider die Ansicht, daß deshalb der für Kontrolle unerläßliche Dualismus in Bezug auf diesen Teil des Parlaments nicht mehr gegeben, sondern auf das Verhältnis Regierung / Opposition übergegangen sei, so daß die parlamentarische Kontrolle als "Domäne der Opposition" bezeichnet werden könne 26 . Kontrolle bestünde demnach nicht mehr in erster Linie in Aufsicht oder Kooperation, sondern in von der Opposition allein ausgeübter Kritik und Konkurrenz 27. Eine solche Sichtweise ist aber sehr theoretisch. Richtig daran ist nur, daß die politische Trennlinie in der Tat auf dieser Grenze verläuft und die öffentliche Auseinandersetzung vornehmlich zwischen diesen Gruppierungen stattfindet. So ist es zweifellos Aufgabe der Opposition, öffentliche Kritik an Regierung und der sie tragenden Parlamentsmehrheit zu äußern sowie eine personelle und sachliche Alter23 U. Scheuner, Verantwortung und Kontrolle in der demokratischen Verfassungsordnung, in: T. Ritterspach/W. Geiger (Hrsg.), Festschrift für Gebhard Müller zum 70. Geburtstag, S. 279 (297); so auch G. Brunner, Kontrolle in Deutschland, Eine Untersuchung zur Verfassungsordnung in beiden Teilen Deutschlands, S. 140; AK - Schneider, Vor. Art. 62 Rnr. 3 ff.; L. Küsler, Der Deutsche Bundestag, in: JöR n.F. Bd. 26 (1977), S. 39 (68); E. Röper, Weitere Mediatisierung der Abgeordneten - Auswirkungen eines Beschlusses des BVerfG, in: ZPari 1982, S. 304 (313). 24 Vgl. AK - Schneider, Vor. Art. 62 Rnr. 4.; vgl. dazu H. Köppler, Mißverständnisse, Spannungen, Rivalität ? Zum Verhältnis von Parlament und Regierung, in: E. Hübner / H. Oberreuter/H. Rausch (Hrsg.), Der Bundestag von innen gesehen, S. 175: "Nicht konsequent waren die, Vtiter des Grundgesetzes " als sie dem Wortlaut nach an der Montesquieuschen Grundformel der Gewaltenteilung zwischen Legislative, also dem Parlament als Ganzem auf der einen Seite und der Regierung auf der anderen Seite festhielten, ohne zu erkennen, daß die eigentlichen Gegenspieler Regierung und Regierungsmehrheit einerseits und Opposition andererseits sind und ohne hieraus die notwendigen verfassungsrechtlichen Folgerungen zu ziehen. "; M. Abelein, Kontrolle ohne Kontrolleure? Zur Bedeutung des Bundestages als Kontrollorgan, in: E. Hübner / H. Oberreuter / H. Rausch (Hrsg.), Der Bundestag von innen gesehen, S. ISO (151). 25 So K.-u. Meyn, Kontrolle als Verfassungsprinzip, S. 171 f. 26 So AK - Schneider, Vor. Art. 62 Rnr. 3, der auch von einem "demokratischen Wächteramt" der Opposition spricht; vgl. N. Gehrig, Parlament - Regierung - Opposition, S. 128 f.; L. Kissler, Der Deutsche Bundestag, in: JöR n.F. Bd. 26 (1977), S. 39 (68). 27 AK - Schneider, Vor. Art. 62 Rnr.3; im Anschluß an diesen auch T. Ellweinlloachim Hesse, Das Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland, S. 273.

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4. Kap.: Kontrolle der Parlaments verwaltung

native zu präsentieren 28 . Parlamentarische Kontrolle besteht aber, dies erkennt nun im übrigen auch Schneider an, über die Äußerung von Kritik hinaus auch in der Mitwirkung des Parlaments an der gesamten staatlichen Willensbildung 29 . Gerade die über den Haushalt und die Gesetzgebung ausgeübte Kontrolle aber liegt allein bei der Parlamentsmehrheit 3o . Zwar ist die öffentliche Kritik die Domäne der Opposition, da eine die Regierung tragende Parlamentsmehrheit in der Regel kein Interesse an einem öffentlichen Zerwürfnis hat, jedoch wird sie versuchen, durch verborgene "stille" Kontrolle und Kritik im internen Kreis der Fraktion dieser öffentlichen Kritik und einer damit verbundenen möglichen Ansehenseinbuße zuvorzukommen 3l . Insbesondere im Prozeß der Entscheidungsfindung läuft zwischen Regierung und Parlamentsmehrheit ein eingespieltes Kontrollverhalten ab, währenddessen Änderungen und Korrekturen getroffen werden 32 . Parlamentarische Kontrolle fließt somit automatisch in das Handeln der Regierung ein, so daß die echte Abhängigkeit der Regierung vom Parlament durch eine Aktionsgemeinschaft aus Mehrheitsfraktion und Regierung ersetzt wird 33 . Auch die öffentliche Zusammengehörigkeit von Mehrheitsfraktion und Regierung darf nicht überbetont werden, denn schon oft genug haben die Abgeordneten der Mehrheitsfraktion auf massiven Verbandseinfluß oder öffentlichen Meinungsdruck einen Regierungsentwurf oder -plan auch vor den Augen der Medien abgelehnt oder wenigstens verändert 34 . Nur der ständige Meinungs- und Inforrnationsaustausch zwischen Regierung und 28 So Hans Hugo Klein, Aufgaben des Bundestages, in: J. Isensee/P. Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 40 S. 358 f. Rnr. 31; vgl. dazu S. Haberland, Die verfassungsrechtliche Bedeutung der Opposition nach dem Grundgesetz, S. 40 ff. 29 Für diese revidierte Ansicht Schneiders vgl. H. P. Schneider, Das Parlamentarische System, in: E. Benda/W. Maihofer/H.-J. Vogel (Hrsg.), Handbuch des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, S. 544 Rnr. 18. 30 Zurecht ist schon deshalb die These vom Übergang der parlamentarischen Kontrollfunktion auf die Opposition als "Ammenmärchen" bezeichnet worden, vgl. T. Ellweinl Joachim Hesse, Das Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland, S. 272; offenkundig falsch (nämlich als generelle Parlamentarismuskritik) verstanden wurde dies von U. Thaysen, Standort und Funktion des Bundestages im parlamentarischen Regierungssystem, in: H. Klatt (Hrsg.), Der Bundestag im Verfassungsgefüge der Bundesrepublik Deutschland, S. 63 (68 f.), der zwar bei einer schwachen Opposition auch eine Schwächung der Kontrollfunktion diagnostiziert, nicht aber einen generellen Funktionsübergang auf diese. 31 Vgl. H. H. v. Arnim, Grundfragen zur Kontrolle von Gesetzgebung und Verwaltung, in: DÖV 1982, S. 917 (920). 32 So auch U. Thaysen, Das Parlamentarisches Regierungssystem in der Bundesrepublik Deutschland, S. 65; K. Sontheimer, Das Parlament als Herzstück unseres politischen Systems, in: H. Klatt (Hrsg.), Der Bundestag im Verfassungsgefüge der Bundesrepublik Deutschland, S. 139. 33 K. Sontheimer, Grundzüge des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland, S. 168. 34 Vgl. dazu P. Stadler, Die Parlamentarische Kontrolle der Bundesregierung, S. 115 f.; U. Scheuner, Die Kontrolle der Staatsmacht im demokratischen Staat. Die Eingrenzung der Macht in der Verfassungs ordnung der Bundesrepublik Deutschland, S. 41.

A. Kontrolle im parlamentarischen Regierungssystem

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Opposition einerseits und Regierung und Mehrheitsfraktion andererseits schließt aus, daß die Regierung "Politik über das Parlament hinweg betreibt", und sichert diesem als Ganzem den Einfluß auf Regierungsentscheidungen in Form von mitwirkender Kontrolle 35 . Gemeinsam von Opposition und Regierungsmehrheit wird die Leistungs- und Sachkontrolle, also die Kontrolle der Vollzugsapparatur, die dem Parlament in ihrer Eigenschaft als Verwaltungsführung gegenübertritt, ausgeübt, denn dabei wird zumeist die Rolle des Parlamentariers gegenüber den Bürokraten gemeinsam ausgespielt 36 . Ignoriert wird von der Gegenmeinung auch die Tatsache, daß es Konstellationen geben kann, bei dem sich der Fraktionsvorsitzende der Mehrheitsfraktion gegenüber dem Regierungschef profilieren will, um ihn selbst abzulösen 37 . Eine solch einseitige Zuordnung der Kontrollfunktion an die Opposition ist aber durch die Verfassung nicht nur nicht vorgenommen, sondern folgt bei der Differenzierung innerhalb der Zuteilung parlamentarischer Kompetenzen erkennbar nicht diesem Schema38 . So sind die wirksamsten Kontrollmittel auch heute noch einer mehrheitlichen Entscheidung unterworfen 39 . Das Selbstverständnis des Parlaments ist darin begründet, daß es als Ganzes einen "eigenständigen Part" gegenüber der Regierung wahrnimmt4o . Führt man sich die Vielfältigkeit der Faktoren vor Augen, von denen in der Praxis des parlamentarischen Regierungssystems die Kontrollfähigkeit abhängt, wie Koalitionen, informelle Kontrollen, Medienkontakte, öffentliche Meinung und 35 Hans Hugo Klein, Aufgaben des Bundestages, in: J. Isensee/P. Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Band H, § 40 S. 359 Rnr. 32; Hans Hugo Klein, Gedanken zum parlamentarischen Selbstverständnis, Arbeitsweise und Wirksamkeit, in: ZParl. 1986, S. 263 (267). 36 So T. Ellweinl Joachim Hesse, Das Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland, S.274. 37 Vgl. J. Linck, Die parlamentarische Kontrolle in den deutschen Landesparlamenten, in: U. Karpen (Hrsg.), Zum gegenwärtigen Stand der Gesetzgebungslehre in der Bundesrepublik Deutschland; zehn Jahre Deutsche Gesellschaft für Gesetzgebung; zehn Jahre "Zeitschrift für Gesetzgebung", S. 151 (167), der auf die Personalkonstellationen Kohl/ Altmeier und Wilhelm/Vogel in Rheinland-Pfalz sowie Späth/Filbinger in Baden-Württemberg hinweist. 38 Klaus Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band I: Grundbegriffe und Grundlagen des Staatsrechts, Strukturprinzipien der Verfassung, § 23 III 3c; W Krebs, Kontrolle und staatliche Entscheidungsprozesse. Ein Analyse von gerichtlichen, parlamentarischen und Rechnungshof-Kontrollen, S. 131 f. 39 V gl. dazu auch U. Thaysen, Standort und Funktion des Bundestages im parlamentarischen Regierungssystem, in: H. Klatt (Hrsg.), Der Bundestag im Verfassungsgefüge der Bundesrepublik Deutschland, S. 63 (68), der darauf verweist, daß "nur die Mehrheit ihre Konzeptionen im Falle harter Konflikte gegen die Regierung auch tatsächlich durchsetzen kann"; so auch W Steffani, Form, Verfahren und Wirkung parlamentarischer Kontrolle, in: H. P. Schneider / W. Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, S. 1328 Rnr. 9 f. 40 Vgl. Präsidentin Süssmuth in Steno. Protokoll BT, II.WP, 119. Sitzung v. 19.01. 1989, S. 8699C: "Andererseits ist es die Aufgabe und die Verpflichtung des Parlaments, seinen eigenständigen Part gegenüber der Regierung wahrzunehmen "; diese Äußerung fand dann auch den Beifall des ganzen Hauses.

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4. Kap.: Kontrolle der Parlamentsverwaltung

deren Artikulation und nicht zuletzt persönliche Interessenlagen, dann erscheint das "Schwarz-Weiß-Bild" nach der Frage, ob die Opposition, die Mehrheitsfraktion oder das Parlament als Ganzes die Kontrollfunktion gegenüber der Regierung wahrnimmt, geradezu naiv. Zurecht weist Stadler daraufhin, daß für die Frage effektiver Kontrolle auch die Faktoren Medien, Interessenverbände, Gerichte, aber auch die Kirche und in Bezug auf die Kontrolle der Bundesregierung auch der Föderalismus und damit einzelne Länderinteressen eine gewichtige Rolle spielen, insofern sie durch ihr Wirken deutlich zur Meinungsbildung des gesamten Parlaments beitragen 41.

11. Funktion der parlamentarischen Kontrolle Ausgangspunkt für die Bestimmung der Funktion parlamentarischer Kontrolle ist die Aufteilung von Machtbefugnissen auf verschiedene Machtträger des parlamentarischen Regierungssystems. Kontrollbefugnisse eröffnen einzelnen Machtträgern Befugnisse zur Einwirkung auf andere Machtträger und konstituieren so verschiedene Machtbeziehungen. Die Kontrolle durch den Machtträger Parlament ist daher zunächst als Form beschränkter demokratischer Gegenrnacht gegenüber der primär autokratisch orientierten Machtausübung der Regierung und der ihr untergeordneten Verwaltung zu verstehen 42 . Eine wirksame Ausübung parlamentarische Kontrolle soll als Teil des parlamentarischen Regierungssystems auch die Demokratiequalität des Gesamtsystems steigern. Dies geschieht durch eine Balance der permanent zu erneuernden Gleichgewichtszustände zwischen den in der Kontrollfunktion innewohnenden integrativen Effekte und der in ihr immanent angelegten politischen Konflikte, die, bei gesteigertem Kontrollmitteleinsatz, zwangsläufig zu einer "Behinderung" der Verwaltung führen 43 . Staatlicher Machtmißbrauch muß verhindert werden, ohne staatliche Macht zu boykottieren 44 . So darf es nicht Sache des Parlaments sein, Regierung und Verwaltung Anordnungen zu erteilen, sondern durch eine ständige Kontrolle innerhalb der parlamentarischen Zuständigkeit die Gesetzmäßigkeit der Verwaltung zu sichern, innerhalb deren aber Regierung und Verwaltung weiter selbständig zu entscheiden haben 45 . Nur so kann die Kontrolle als ein Instrument zur Durchsetzung richtiger Staatsbetätigung wirken, zur Erhöhung der Sachrichtigkeit und Zweckmäßigkeit von Entscheidungen beitragen und die Effizienz von Staatslei41

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P. Stadler, Die Parlamentarische Kontrolle der Bundesregierung, S. 116. Vgl. dazu P. Gerlich, Parlamentarische Kontrolle im politischen System, S. 2 f. Vgl. N. Gehrig, Parlament - Regierung - Opposition, S. 53 f. So P. Stadler, Die Parlamentarische Kontrolle der Bundesregierung, S. 10. Vgl. dazu M. Abelein, Kontrolle ohne Kontrolleure? Zur Bedeutung des Bundestages

als Kontrollorgan, in: E. Hübner/H. Oberreuter/H. Rausch (Hrsg.), Der Bundestag von innen gesehen, S. 150 (151).

A. Kontrolle im parlamentarischen Regierungssystem

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tung und Verwaltung sichern46 . Sie soll Verantwortlichkeit öffentlich sichtbar machen, Korruption verhindern und den Kontrollierten zwingen, im Rahmen der gesetzlichen Normen zu handeln 47 . Darüber hinaus gewährleistet parlamentarische Kontrolle in Form der Wahrnehmung von Minderheitenrechte durch die Opposition die Möglichkeit, Regierung und Verwaltung zu veranlassen, "Sachinformationen zu unterbreiten, Defizite, Absichten und Prioritäten der Regierungspolitik oJfenzulegen, Regierungs- und Verwaltungshandeln im Detail wie konzeptionell zu überprüfen und (öJfentlich) der Kritik auszusetzen und nicht zuletzt, alternative Positionen zu präsentieren und zu begründen ,,48. Mantl faßt die genannten Funktionsbeschreibungen in den vier Funktionen "Abwehr von Machtmißbrauch", "Realisierung von Verantwortung", "Integration und Stabilisierung des politischen Systems" und "Steigerung der Qualität des Staatshandeins" zusammen 49 . Bei all dem muß das Parlament durch die Öffentlichkeit seiner Kontrolltätigkeit den Bezug zwischen der von ihm kontrollierten Staatsleitung zum Träger der Staatsgewalt, dem Volk, herstellen. Ohne die Öffentlichkeit der Diskussion um parlamentarische Kontrolle kann Demokratie nicht bestehen5o . Daneben zwingt insbesondere die Vorauswirkung der parlamentarischen Kontrolle als präventives und edukatorisches Mittel zu einer "Selbstkontrolle, die die Regierung des Parlaments wegen ausüben muß", sie ist deshalb zum Teil als die eigentliche Funktion angesehen worden 51 . So wird die Regierung schon von sich aus die Initiative in Form von Regierungserklärungen oder Gesetzesvorlagen mit entsprechenden Begründungen ergreifen, um das Parlament zu unterrichten und eventuellen Kontrollmaßnahmen des Parlaments zuvorzukommen 52 . So erhöht die parlamentarische Kontrolle die Wirksamkeit der eingebauten Kontrollmechanismen innerhalb der Exekutiven, "indem sie keine Kompetenzgrenzen hat, überall 46 U. Scheuner, Die Kontrolle der Staatsmacht im demokratischen Staat. Die Eingrenzung der Macht in der Verfassungsordnung der Bundesrepublik Deutschland, S. 26. 47 P. Stadler, Die Parlamentarische Kontrolle der Bundesregierung, S. 9. 48 So W Ismayr, Der Deutsche Bundestag, S. 533 f. 49 W Mantl, Die Kontrollfunktion der Landesparlamente, in: U. Karpen (Hrsg.), Zum gegenwärtigen Stand der Gesetzgebungslehre in der Bundesrepublik Deutschland; zehn Jahre Deutsche Gesellschaft für Gesetzgebung (DGG); zehn Jahre Zeitschrift für Gesetzgebung, S. 171 (171 f.). 50 R. Bäumlin, Kontrolle des Parlaments über die Regierung und Verwaltung, in: ZfSchwR Bd. 85 (1966), S. 165 (242); vgl. auch U. Lohmar, Das hohe Haus, S. 53: "Kontrolle setzt ebenso wie Partizipation zunächst Information und Transparenz voraus, also eine zugängliche und kritische demokratische Öffentlichkeit". 51 M. Frenkel, Institutionen der Verwaltungskontrolle. Systematische Darstellung behördenmäßig organisierter, verwaltungsextemer und innerstaatlicher Institutionen sowie der Gewaltenteilung, Rnr. 967.; vgl. auch W Krebs, Kontrolle und staatliche Entscheidungsprozesse. Ein Analyse von gerichtlichen, parlamentarischen und Rechnungshof-Kontrollen, S. 138. 52 F. Schäfer, Der Deutsche Bundestag, S. 227.

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4. Kap.: Kontrolle der Parlaments verwaltung

ersatzweise wahrgenommen werden kann und nicht automatisch und insoweit berechenbar, sondern zufällig erjolgt,,53.

Der eigentliche Wert der präventiven Kontrollfunktion liegt indes mehr noch in der Mitwirkung des Parlaments an den wichtigsten Grundentscheidungen der Exekutiven, wie sie etwa durch die Beteiligung ständiger Ausschüsse oder durch Beteiligung in Form von Vorbehalten in der Haushaltsführung vorgenommen werden 54 . Neben dieser eigentlichen Kontrollfunktion werden die Kontrollmittel in der parlamentarischen Praxis häufig zu "funktionsfremden" Zwecken verwendet. Linck nennt in diesem Zusammenhang den Zweck, "ein Thema zu besetzen, ohne daß es eine bestimmte politische Zielsetzung erkennbar wäre, der Regierung z. B. durch sogenannte lubelanfragen die Plattform für einen parlamentarischen Auftritt zu verschaffe und gegenüber der Öffentlichkeit oder bestimmten Interessengruppen einen Aktivennachweis zu erbringen ,,55. Zu diesen funktionsfremden Kontrollzwecken gehören unzweifelhaft auch die "destruktiven Initiativen", die nur dazu dienen, einen Regierungsapparat zu blockieren.

B. Kontrollmöglichkeiten des Parlaments hinsichtlich der Eigenverwaltung Zu untersuchen ist nun, ob dem Parlament gegenüber der Parlamentsverwaltung und den mit Verwaltungsbefugnissen ausgestatteten Parlamentsorganen Kontrollund Sanktionsmöglichkeiten zustehen, die der machthemmenden Funktion der Kontrolle zur Wirkung verhilft. Problematisch erscheint dabei die Tatsache, daß die Parlamentsverwaltung auch ihre verwaltungsrechtliche Funktionen für das Parlament wahrnimmt, also ihre Akte die Abgeordneten selbst betreffen, weswegen Kontrolle der Parlamentsverwaltung sich in der Regel als Selbstkontrolle darstellt. Der Parlamentspräsident handelt zudem als Oberste Dienstbehörde im Rahmen des Verwaltungshandelns in einer den Aufgaben eines Minister vergleichbare Funktion wahrnimmt, so daß sich die Frage nach vergleichbaren Kontroll- und Sanktionsmöglichkeiten des Parlaments stellt. 53 T. EllweinlA. Görltiz, Parlament und Verwaltung, 1. Teil: Gesetzgebung und politische Kontrolle, S. 47; so wird auch zurecht darauf hingewiesen, daß jeder Vorgang aus der Verwaltung Gegenstand des Kontrollrechts des Parlaments sein kann, vgl. F. Schäfer, Der Deutsche Bundestag, S. 227. 54 Vgl. U. Scheuner, Verantwortung und Kontrolle in der demokratischen Verfassungsordnung, in: T. Ritterspach/W. Geiger (Hrsg.), Festschrift für Gebhard Müller zum 70. Geburtstag, S. 379 (401 f.), der den Schwerpunkt der präsventiven Einwirkung in dieser Mitwirkung erblickt. 55 J. Linck, Die parlamentarische Kontrolle in den deutschen Landesparlamenten, in: U. Karpen (Hrsg.), Zum gegenwärtigen Stand der Gesetzgebungslehre in der Bundesrepublik Deutschland; zehn Jahre Deutsche Gesellschaft für Gesetzgebung; zehn Jahre "Zeitschrift für Gesetzgebung", S. 151 (167).

B. Kontrollmöglichkeiten des Parlaments hinsichtlich der Eigenverwaltung

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I. Informationsrechte des Parlaments hinsichtlich seiner Verwaltung Durch Informationsrechte übt das Parlament Kontrolle in Form von Informationsgewinnung, Informationsverarbeitung und Informationsbewertung aus 56 . Information hat dabei schon vom Wortlaut her den doppelten Sinn, nämlich zum einen den des inhaltlichen Gegenstands einer bestimmten Nachricht, zum anderen den des Prozesses der Nachrichtengewinnung und -vermittlung 57 . Die Bedeutung von Information für die parlamentarische Arbeit ist insofern fundamental, als für die Kontrollfunktion, die ein Parlament im parlamentarischen Regierungssystem zu erfüllen hat, eine ausreichende Informationsbasis Grundlage seiner Arbeit ist. Dem weiten Kontrollbegriff entspricht also ein ebenso weiter Informationsanspruch58 . Welchen Sinn ein bestimmtes Informationsrecht hat ergibt sich zumeist erst aus dem konkreten Institut. Die Informationsrechte stellen dabei das parlamentarische Mittel zur Geltendmachung einer mittelbaren Verantwortlichkeit der Regierung dar59 . Hinsichtlich der Parlamentsverwaltung, die, wie gezeigt, zum Teil verwaltungsrechtlich handelt und keiner ministeriellen Weisung unterliegt, stellt sich zunächst die Frage, wie weit die parlamentarischen Informationsrechte reichen, die dem Parlament gegenüber der Regierung zustehen, und ob diese effektiv zur Anwendung kommen können.

1. Interpellations- und Akteneinsichtsrechte

a) Gegenüber der Regierungsverwaltung

Verfassungsrechtlich festgeschrieben ist die Informationsgewinnung des Parlaments in Form der Befragung einzelner Mitglieder der Regierung durch das "Zitie56 So schon W Steffani, Form, Verfahren und Wirkung parlamentarischer Kontrolle, in: H. P. Schneider / W. Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, § 49 Rnr. 21 ff.; ihm folgend B. Frey, Parlamentarische Kontrolle und Untersuchungsrecht, S. 43. 57 Für die Unterschiede vgI. § 73 Abs. 2 GOBT und § 70 GOBT; so auch W Steffani, Form, Verfahren und Wirkung parlamentarischer Kontrolle, in: H. P. Schneider / W. Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, § 49 Rnr. 18. 58 S. Magiera, Rechte des Bundestages und seiner Mitglieder gegenüber der Regierung, in: H. P. Schneider /W. Zeh (Hrsg.), Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, § 52 Rnr. 56; J. Linck, Zur Informationspflicht der Regierung gegenüber dem Parlament, in: DÖV 1983, S. 957 (958); C. Reitzmann, Machtbalance und Informationsgleichgewicht - Zu den Informations- und KontroIIbefugnissen des Landtags gegenüber der Regierung, in: H. EicheIlK. P. Möller (Hrsg.), 50 Jahre Verfassung des Landes Hessen, Festschrift, S. 264 (278). 59 So N. Gehrig, Parlament - Regierung - Opposition, S. 282.

15 Boetticher

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4. Kap.: Kontrolle der Parlamentsverwaltung

rungsrecht,,6o. Nach § 42 GOBT kann gegenwärtig der Bundestag eine solche Herbeirufung auf Antrag einer Fraktion oder von anwesenden 5% der Mitglieder des Bundestages beschließen, wobei Ziel ist, die Stellungnahme eines Regierungsmitgliedes zu einem bestimmten Thema zu erreichen. Es ist allerdings nur in jeweils einer Landesverfassung der alten und neuen Länder als Minderheitenrecht aus gestaltet61 , ansonsten wird über die Ausübung mit Mehrheitsbeschluß entschieden 62 . Neben dem Plenum können aber auch die Ausschüsse des Parlaments von diesem Recht Gebrauch machen. Dies kommt jedoch nur in sehr seltenen Fällen vor, da in der Regel schon bei der Festlegung der Tagesordnung eine Vereinbarung zwischen Ausschuß und Minister getroffen wird, wann der Minister zur Verfügung steht63 . Anders als das Zitierrecht sind die Interpellationsrechte des Parlaments bis heute nur in wenigen Verfassungen verankert 64 . Als Interpellationsrechte stehen den Parlamenten die große und die kleine Anfrage, die Fragestunde und die aktuelle Stunde, im Bund darüber hinaus die Regierungsbefragung zur Verfügung 65 . 60 Art. 43 Abs. I GG: "Der Bundestag und seine Ausschüsse können die Anwesenheit jedes Mitglieds der Bundesregierung verlangen."; für die Landesverfassungen vgl. Art. 34 Abs. 1 BWVerf.; Art. 24 Abs. 1 BayVerf.; Art. 34 Abs. 1 BeriVerf.; Art. 66 BbgVerf.; Art. 98 Abs. 2 BremVerf.; Art. 23 Abs. 1 S. 3 HmbVerf.; Art. 91 S. 1 HessVerf.; Art. 38 MVVerf.; Art. 10 Abs. 1 NdsVerf.; Art. 45 Abs. 2 NWVerf.; Art. 89 Abs. 1 RhPfVerf.; Art. 78 Abs. 2 SaarIVerf.; Art. 49 SächsVerf.; Art. 52 SAVerf.; Art. 16 VerfS.-H; vgl. für Hessen auch C. Reitzmann, Machtbalance und Informationsgleichgewicht - Zu den Informations- und Kontrollbefugnissen des Landtags gegenüber der Regierung, in: H. Eichel! K. P. Möller (Hrsg.), 50 Jahre Verfassung des Landes Hessen, Festschrift, S. 264 (291 f.). 61 So in Art. 21 SchIHVerf., wo auf Antrag eines Viertels der Mitglieder die Pflicht zur Anwesenheit besteht, und in Art. 66 Abs. 1 BbgVerf., nach dem ein Fünftel der anwesenden Mitglieder des Landtages oder ein Drittel der Mitglieder eines Ausschusses die Anwesenheit verlangen können. 62 Umfangreich zu diesen Mehrheitsverhältnissen L. Kissler, Der Deutsche Bundestag, in: JöR n.F. Bd. 26 (1977), S. 39 (66 f.). 63 F. Schäfer, Der Deutsche Bundestag, S. 118. 64 Art. 100 BremVerf.; Art. 24 HmbVerf.; Art. 23 Abs. 1 SchIHVerf.; an letzterer haben sich die Verfassungen der neuen Länder angelehnt, vgl. Art. 56 Abs. 2 S. 2 BbgVerf.; Art. 40 Abs. I MVVerf.; Art. 51 Abs. 1 SächsVerf.; Art. 53 Abs. 2 SAVerf.; Art. 67 Abs. 1 ThürVerf.; vgl. zur Entwicklung S. Hölscheidt, Information der Parlamente durch die Regierung, in: DÖV 1993, 593 (594); zum Streit, ob sich eine Antwortpflicht der Regierung auch dort ergibt, wo die Fragerechte des Parlaments nicht in der Verfassung normiert sind vgl. gegen eine Antwortpflicht R. Herzog, in: T. Maunz/G. Dürig/R. Herzog (Hrsg.), Grundgesetz - Kommentar, Art. 62 Rnr. 102; H. Trossmannl H.-A. Roll, Parlamentsrecht des Deutschen Bundestages - Kommentar, Erg.Bd., § 105 Rnr. 5; K. Vogelgesang, Die Verpflichtung der Bundesregierung zur Antwort auf parlamentarische Fragen, in: ZRP 1988, 5 (1 O);für eine Antwortpflicht B. Dobiey, Zur Frage eines unmittelbaren Zugangs des Parlaments zu Datenbänken der Regierung, in: ZParl. 1974, S. 316 (318); S. Hölscheidt, Information der Parlamente durch die Regierung, in: DÖV 1993, S. 593 (595 f.); J. Linck, Die parlamentarische Kontrolle in den deutschen Landesparlamenten, in: U. Karpen (Hrsg.), Zum gegenwärtigen Stand der Gesetzgebungslehre in der Bundesrepublik Deutschland; zehn Jahre Deutsche Gesellschaft für Gesetzgebung; zehn Jahre "Zeitschrift für Gesetzgebung", S. 151 (152); BVerfG 57, 1 (5). 65 Für die statistische Entwicklung der Interpellationsrechte in den Ländern zwischen 1970 und 1991 vgl. P. Raschke I J. Kalke, Quantitative Analyse parlamentarischer Tätigkeiten

B. Kontrollmöglichkeiten des Parlaments hinsichtlich der Eigenverwaltung

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Wichtigstes Interpellationsmittel ist die "Große Anfrage,,66, die im Parlament von 5 % der Mitglieder beim Parlamentspräsidenten schriftlich und mit kurzer Begründung einzureichen ist67 . Innerhalb von drei Wochen muß die Regierung als Adressat einen Termin festlegen, indem auf einer Plenarsitzung das Begehren als Tagesordnungspunkt erscheint, schriftlich beantwortet ist und ein Mitglied der Regierung, nach kurzer Begründung durch den Antragsteller, mündlich dazu Stellung nimmt68 . Anschließend können wiederum 5% der Mitglieder des Parlaments eine Aussprache zur Stellungnahme fordern, um so, gerade als Opposition, die Öffentlichkeit der Plenarsitzung dazu zu nutzen, die Regierung durch gezielte Anfragen unter Rechtfertigungsdruck zu setzen69 . Dieselbe Anzahl an Abgeordneten kann dabei auch, bei Überschreitung der drei Wochen Frist, das Anliegen ohne vorherige Behandlung durch die Regierung auf die Tagesordnung setzen70. Auch die Kleine Anfrage 71 kann nur von einer Fraktion oder 5% der Mitglieder des Parlaments eingereicht werden 72. Sie ist innerhalb von 14 Tagen schriftlich durch die Regierung zu beantworten und geht als Drucksache allen Parlamentariern zu. Anders als die Große Anfrage wird sie aber nicht zur Aussprache auf die Tagesordnung gesetzt, kann aber bei unbefriedigender Beantwortung als Große Anfrage wiederholt oder in einer Fragestunde erneut vorgetragen werden 73 . Mit ihrer Hilfe lassen sich Kritiken und Kommentare frei von der Gefahr einer Relativierung oder "Richtigstellung" durch den Befragten in einer mündlichen Debatte erstellen74. Über diese Inder Landtage, in: ZParl. 1994, 32 (49 ff.); für die Entwicklung in Rheinland-Pfalz vgl. J. Linck, Die parlamentarische Kontrolle in den deutschen Landesparlamenten, in: U. Karpen (Hrsg.), Zum gegenwärtigen Stand der Gesetzgebungslehre in der Bundesrepublik Deutschland; zehn Jahre Deutsche Gesellschaft für Gesetzgebung; zehn Jahre "Zeitschrift für Gesetzgebung", S. 151 (166). 66 Vgl. für die landesrechtlichen Regelungen §§ 69-72 BayGOLT (Interpellation); §§ 62-64 BWGOLT; §§ 47 -49 BeriAbghsGO; §§ 58, 59 BbgGOLT; § 29 Abs. 1 BremBürgerschaftsGO; § 20 HmbBürgerschaftsGO; § 34 HessGOLT; § 30 MVGOLT; § 45 NdsGOLT; §§ 94-96 NWGOLT; §§ 89-93 RhPfGOLT; § 59 SGOLT; § 43 SAGOLT; § 38 SchIHGOLT; in § 63a BWGOLT besteht hier die Besonderheit, daß eine große Anfrage im Ausnahmefall auch im zuständigen Ausschuß behandelt werden kann. 67 §§ 76 Abs. I, 100 GOBT. 68 G. Witte- Wegmann, Recht und Kontrollfunktion der großen, kleinen und mündlichen Anfrage im Deutschen Bundestag, S. 43 ff. 69 W Rudizo, Das politische System der Bundesrepublik Deutschland, S. 230. 70 V gl. dazu F. Schäfer; Der Deutsche Bundestag, S. 230. 71 Vgl. für die landesrechtlichen Regelungen § 35 BayGOLT; § 61 BWGOLT; § 50 BerIAbgHsGO; § 60 BbgGOLT; § 29 Abs. 2 BremBürgerschaftsGO; § 19 HmbBürgerschaftsGO; § 35 HessGOLT; § 28 GOLTM.-V; § 46 NdsGOLT; § 97 NWGOLT; § 94 RhPfGOLT; § 58 SGOLT; § 44 SAGOLT; § 36 SchIHGOLT. 72 V gl. §§ 76, 104 GOBT. 73 Dazu F. Schäfer; Der Deutsche Bundestag, S. 230 ff.; H. Rausch, Bundestag und Bundesregierung, S. 173. 74 B. Frey, Parlamentarische Kontrolle und Untersuchungsrecht, S. 48; W Steffani, Form, Verfahren und Wirkung parlamentarischer Kontrolle, in: H. P. Schneider / W. Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, S. 1333 Rnr. 26. 15*

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4. Kap.: Kontrolle der Parlamentsverwaltung

stitute hinaus kann jeder Abgeordnete in zwei Fragestunden75 von je 90 minütlicher Dauer pro Sitzungswoche bis zu zwei kurze mündliche Anfragen an die Regierung richten 76. Im Anschluß an die Beantwortung hat der Fragesteller die Möglichkeit, bis zu zwei Zusatzfragen zu formulieren, wobei der Parlamentspräsident weitere damit im unmittelbarem Zusammenhang stehende Fragen anderer Abgeordneter zulassen soll77. Begünstigt wurde eine solche "Verschriftlichung" auch durch die Entwicklung der "Aktuellen Stunde", welche 1965 aufgrund eines vom Bundestagspräsidenten Gerstenmeier "propagandierten Plans " zur Belebung der Bundestagsdebatten und für "Aussprachen zu Fragen von allgemeinem, aktuellem Interesse" eingeführt wurde78 . Dieses später in die GO der Landtage übernommene KontrollinstrumenC 9 konnte im Bundestag bis 1980 von 5% der Abgeordneten schriftlich beantragt oder, was die Regel darstellte, im Anschluß an eine mündliche Fragestunde verlangt werden 80. Seit die Regierungsbefragung 1990 auf Vorschlag des GO-Ausschusses 81 mit Beschluß des Bundestages vom 31. 10. 1990 endgültig in die Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages aufgenommen wurde 82 , findet diese nun regelmäßig 75 Vgl. auch hier die landesrechtlichen Regelungen § 58 BWGOLT; § 73 BayGOLT; § 51 BeriAbghsGO; § 62 Abs. 1 BbgGOLT; § 30 BremBügerschaftsGO; § 21 HmbBürgerschaftsGO; § 37 HessGOLT; § 29 MVGOLT, Anlage 2 zur GO; § 47 NdsGOLT; § 99 Abs. 1 NWGOLT; § 95 RhPfGOLT; § 56 SGOLT; § 45 SAGOLT; § 37 SchIHGOLT. 76 V gl. § 105 GOBT und Anlage 4 zur GOBT: "Richtlinien über die Fragestunde und für die schriftlichen Einzelfragen"; vgl. dazu umfangreich H.-U. Geck, Die Fragestunde im Deutschen Bundestag, S. 109 ff.; zur Anderung von 1980 H.-A. RolllA. Röttger, Zur Neufassung der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages, in: ZParl. 1980, S. 484 (489); zum Verfahren auch H. TrossmannlH.-J. Roll, Parlamentsrecht des Deutschen Bundestages - Kommentar (Erg.Bd), § 105 Rnr 1 ff.

77 H. Trossmannl H.-J. Roll, Parlamentsrecht des Deutschen Bundestages - Kommentar (Erg.Bd), § 105 Rnr. 12; Kissler in: Schneider / Zeh, S. 1008 Rnr. 48; M. Abelein, Kontrolle ohne Kontrolleure? Zur Bedeutung des Bundestages als Kontrollorgan, in: Emil Hübner / Heinrich Oberreuter / Heinz Rausch (Hrsg.), Der Bundestag von innen gesehen, S. 150 (155 f.); B. Frey, Parlamentarische Kontrolle und Untersuchungsrecht, S. 50. 78 Zum "Gerstenmeier-Plan", siehe Präs. Gerstenmeier in Steno. Protokoll BT, 4.WP, 147. Sitzung v. 13. 11. 1964, S. 7233 C.; zur Einführung vgl. Vizepräs. Jaeger in Steno. Protokoll BT, 4.WP, 159. Sitzung v. 27 . 01. 1965, S. 7821. 79 Vgl. die landesrechtlichen Regelungen § 75 BayGOLT; § 59 BWGOLT ("Aktuelle Debatte"); § 52 BeriAbghsG; § 62 Abs. 2 BbgGOLT; § 30a BremBürgerschaftGO; § 22 HmbBürgerschaftsGO; § 31 HessGOLT; § 25 MVGOLT ("Kurzdebatte"), Anlage 1 zur GO; § 49 NdsGOLT; § 99 Abs. 2 NWGOLT; § 98 RhPfGOLT; § 57 SGOLT ("Aktuelle Aussprache"); § 46 GOLTS.-A:; § 32 SchIHGOLT. 80 P. Schindler, Datenhandbuch zur Geschichte des Deutschen Bundestages 1983-1991, S. 962 f. 81 Vgl. dazu BT-Drs. 11 /5962.

82 § 106 GOBT und Anlage 7 zur GOBT; vgl. BT-Drs. 11/7987, BGBI. 1990 I, S. 2555 ; eine diesem zumindest entfernt ähnliche landesrechtliche Regelung hat bisher nur Bayern dahingehend getroffen, daß die Regierung fortlaufend schriftlich über die Ausführung von Beschlüssen zu berichten hat, vgl. § 78 BayGOLT.

B. Kontrollmöglichkeiten des Parlaments hinsichtlich der Eigenverwaltung

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mittwochs nach der Kabinettssitzung statt, wobei nach einem fünfminütlichen Bericht eines Regierungsmitglieds Abgeordnete Fragen zu allen Bereichen der Verantwortlichkeit der Regierung stellen können und nicht nur zu Themen der Kabinettssitzung, obwohl dies der Regelfall ist83 . Eine dahingehende Befragung macht nur dann Sinn, wenn zum einen den Fraktionen vor einer Kabinettssitzung die Themen wenigstens kurzfristig bekannt gegeben werden 84 , zum anderen die Regierungsvertreter nicht bereits zuvor der Presse berichtet haben 85 . Als Ersatz für das im Bund nicht als Minderheitenrecht ausgestattete Recht zur Herbeirufung der Regierungsmitglieder hat sich die Möglichkeit zur Befragung der Bundesregierung insofern bewährt, als Abgeordnete der Opposition ihre Fragen nicht nur erläutern können, sondern Regierungsbeschlüsse darüber hinaus in der Öffentlichkeit kommentieren und jedenfalls zum Teil ihre Fragen auch zur Informationsbeschaffung nutzen können. Nicht aus dem Wortlaut der Verfassungen hervor geht auch das Recht der Parlamente, auf die Datenbänke der Regierung Zugriff nehmen zu können. Die Mehrzahl der alten Länder hat aber in den Landesdatenschutzgesetzen bzw. den Gesetzen über die Organisation der elektronischen Datenverarbeitung in NordrheinWestfalen und in Bayern besondere parlamentarische Auskunftsrechte hinsichtlich der von öffentlichen Stellen des jeweiligen Landes gespeicherten Daten geschaffen 86 . Ausgenommen sind zum Teil personenbezogene und solche Daten ausgenommen, an denen Geheimhaltungsinteresse besteht oder deren Bekanntgabe gegen ein gesetzliches Verbot verstößt. Kann dieses Auskunftsrecht in Berlin, Rheinland-Pfalz und im Saarland unmittelbar gegenüber den einzelnen Behörden und sonstigen öffentlichen Stellen des Landes geltend gemacht werden, ist dies in Nordrhein-Westfalen nur gegenüber der Landesregierung und den obersten Landesbehörden, in Bayern und Baden-Württemberg nur gegenüber der jeweiligen Landesregierung möglich 87 . In Baden-Württemberg, Hessen, Nordrhein-Westfalen und im Ergebnis auch in Bayern besteht ein unmittelbares Zugriffsrecht der Parlamente, ihrer Organe und zum Teil auch der einzelnen Abgeordneten auf die in den Landesinformationssystemen bzw. Landesdatenbanken enthaltenen allgemeinen

Vgl. W Ismayr; Der Deutsche Bundestag, S. 397. So die aktuelle Praxis, vgl. W Ismayr; Der Deutsche Bundestag, S. 397, vgl. zuvor die Forderung von F Schäfer; Wir haben noch keine Parlamentskrise, in: APuZ 1985/ B6, S. 25 (28), nachdem sich die Regierung dazu lange nicht bereit gezeigt hatte. 85 Vgl. die Mahnung des Abg. lahn in Steno. Protokoll BT, 11. WP, 115. Sitzung v. 07. 12. 1988, S. 8326D; vgl. auch Abg. Singer und Müntefering in Steno. Protokoll BT, 11. WP, 199. Sitzung v. 07. 03. 1990, S. 15300A,B. 86 Vgl. Art. 1 Abs. 2 S. 2 BayEDVG; § 27 Abs. 4 BWDSG; § 20 Abs. 1 BeriDSG; § 16 Abs. 1 BremDSG; § 38 Abs. 1 u. 2 HessDSG; § 3 Abs. 1 NWADVG; § 17 RhPmSG; § 25 SaariDSG; bisher nicht geregelt in Hamburg, Niedersachsen und Schieswig-Hoistein sowie in den neuen Ländern. 87 Vgl. dazu W Leister; Zur Zulässigkeit eines Direktzugriffs des Parlaments auf Datenbanken und Informationssysteme der Regierung und nachgeordneter Bürokratien, S. 78. 83

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4. Kap.: Kontrolle der Parlaments verwaltung

Statistik- und Planungsdaten 88 . Die weitestgehende Regelung besitzt Hessen, welches das parlamentarische Zugriffsrecht auf alle Daten erstreckt, auf die sich das Auskunftsrecht des Parlaments bezieht, und daher den Zugang auf alle unmittelbar bei der Exekutive verwalteten Daten ausdehnt89 . Ob im Bund und denjenigen Länder, die ein Zugriffsrecht des Parlaments auf die Datenbänke der Regierung nicht im Datenschutzgesetz geregelt haben, dennoch ein solches Zugriffsrecht besteht, ist ebenso umstritten wie die Frage, ob dies trotz einfachgesetzlicher Regelung verfassungsrechtlich zulässig ist 9o . b) Gegenüber der Parlamentsverwaltung

Weder das Zitierungsrecht nach Art. 43 GG oder entsprechenden Vorschriften in den Landesverfassungen noch die zahlreichen Interpellationsrechte des Parlaments und seiner Ausschüsse lassen sich dem Wortlaut nach auf den Parlamentspräsidenten oder Parlamentsdirektor anwenden, da diese keine Mitglieder der Regierung sind, sondern Teil der Legislative. Andererseits sind die Interpellationsrechte als "Kronrecht des Parlaments" das wichtigste Mittel zur Verwaltungskontrolle 91 . Da auch die Parlamentsverwaltung verwaltungsrechtliche Tätigkeiten ausübt, wäre zu überlegen, ob nicht diese Kontrollmittel des Parlaments hinsichtlich der Ausübung von verwaltungsrechtlichen Befugnissen der Parlamentsverwaltung analog Anwendung finden. Ein solches Vorgehen ist jedoch der Amtswürde des Parlamentspräsidenten abträglich, der als neutrales und unabhängiges Leitungsorgan des Parlaments außerhalb der öffentlichen Parlamentskritik steht. Insofern war die Zitierfähigkeit des Parlaments präsidenten nie Gegenstand der Parlaments praxis, noch zog die Theorie je ein solches Zitierrecht in Betracht. 88 Vgl. Art. 1 Abs. 2 BayEDGV; § 27 Abs. 5 BWDSG; § 38 HessDSG; § 3 Abs. 2 NWADVG. 89 Vgl. § 38 Abs. 1 S. 4 HessDSG. 90 Gegen einen allgemeinen Informationsanspruch des Parlaments R. Herzog, in: T. Maunz/G. Dürig/R. Herzog (Hrsg.), Grundgesetz - Kommentar" Art. 62 Rnr. 102; H. Trossmann/H.-A. Roll, Parlamentsrecht des Deutschen Bundesatges - Kommentar (Erg.Bd.), § 105 Rnr. 5; H. P. Schneider, Opposition und Information, in: AöR Bd. 99 (1974), S. 628 (629); K. Vage/gesang, Die Verpflichtung der Bundesregierung zur Antwort auf parlamentarische Fragen, in: ZRP 1988, S. 5 (10); vgl. für einen Informationsanspruch B. Dobiey, Zur Frage eines unmittelbaren Zugangs des Parlaments zu Datenbänken der Regierung, in: ZParl. 1974, S. 316 (318); S. Hölscheidt, Information der Parlamente durch die Regierung, in: DÖV 1993, S. 593 (595 f.); H. Ritzel/J. BückeT, Kommentar zur Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages, Vorb. §§ 100-106 Anm. IV; J. Linck, Die parlamentarische Kontrolle in den deutschen Landesparlamenten, in: U. Karpen (Hrsg.), Zum gegenwärtigen Stand der Gesetzgebungslehre in der Bundesrepublik Deutschland; zehn Jahre Deutsche Gesellschaft für Gesetzgebung; zehn Jahre "Zeitschrift für Gesetzgebung", S. 151 (152). 91 So der Abg. Amdt in Steno. Protokoll BT, 1. WP, 44. Sitzung v. 02. 03. 1950, S. 1499.

B. Kontrollmöglichkeiten des Parlaments hinsichtlich der Eigenverwaltung

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In den meisten Geschäftsordnungen sind allerdings Akteneinsichtsrechte der Abgeordneten festgeschrieben 92 , welche in einigen Ländern auch auf Fraktionsassistenten übertragen werden kann 93 . Jeder Abgeordnete ist berechtigt, alle Akten einzusehen, die sich in der Verwahrung des Parlaments oder seiner Ausschüsse befinden, wobei aber die Arbeitsabläufe nicht behindert werden dürfen 94 . Zum Teil ist dies auch Dritten, allerdings nur mit Zustimmung des Parlamentspräsidenten gestattet95 . Außerhalb des Parlamentsgebäudes ist eine Benutzung dieser Akten nur den Ausschußvorsitzenden und den Berichterstattern erlaubt96 . Zu beachten sind grundsätzlich die Grenzen, die Geheimschutz- oder Verschlußsachenverordnungen bzw. Archivordnungen dem Einsichtsanspruch setzen. Unter diesen allgemeinen Aktenbegriff fallen zwar nicht nur Materialien, die den Beratungen im Plenum und in den Ausschüssen zugrunde liegen, wie Gesetzentwürfe, Anträge, Interpellationen, sowie dazugehörige Erläuterungen, Statistiken und Stellungnahmen, sondern auch die Personalakten der beim Parlament beschäftigten Mitarbeiter 97 . Für eine Einsichtnahme in letztere gelten aber die gesetzlichen Regelungen der Beamtengesetze 98 bzw. der Tarife für Angestellte und Arbeiter99 , welche in der Regel nur ein Einsichtsrecht des Parlamentspräsidenten als oberste Dienstbehörde normieren. Nur dort, wo ein verfassungsrechtliches oder gesetzliches Mitwirkungsrecht eines anderen Parlamentsorgans an der Einstellung der Mitarbeiter besteht, läßt sich dieses Recht auf das entsprechende Parlamentsorgan übertragen 100. 92 Nicht so in Hamburg, Mecklenburg-Vorpommem, Niedersachsen, Sachsen-Anhalt und Schieswig-Hoistein. 93 § 5 Abs. 1 S. 3 BeriAbghsGO; § 120 S. 2 RhPfGOLT; § 114 S. 2 ThÜrGOLT. 94 § 16 Abs. 1 S. 1 GOBT; § 40 Abs. I BWGOLT; § 5 Abs. 1 S. 1 und 3 BayGOLT; § 5 Abs. 1 BeriAbghsGO; § 6 Abs. 1 BbgGOLT; § 4a Abs. 1 S. 1 BremBürgerschaftsGO; § 6 Abs. 1 NWGOLT; § 120 S. 1 RhPfGOLT; § 4 Abs. 1 SGOLT; § 13 Abs. 1 SächsGOLT; § 114 Abs. 1 ThÜrGOLT. 95 § 40 Abs. 4 BWGOLT; § 5 Abs. 4 S. 1 BayGOLT; § 4 Abs. 3 SGOLT; § 13 Abs. 4 SächsGOLT. 96 Ausnahmen kann jedoch der Parlamentspräsident (in Bremen der Verfassungs- und Geschäftsordnungsausschuß) genehmigen, vgl. § 16 Abs. 2 und 3. GOBT; § 40 Abs. 2 BWGOLT; § 5 Abs. 5 BayGOLT; § 5 Abs. 2 BeriAbghsGO; § 4a Abs. 3 BremBürgerschaftsGO; § 112 Abs. 5 HessGOLT; § 120 Abs. 3 S. 1,2 RhPfGOLT; § 4 Abs. 4 SGOLT; § 114 Abs. 2 ThürGOLT. 97 Vgl. C.-H. Ophoff, Geschäftsordnung des Landtages von Nordrhein-Westfalen, § 6 Anm.l. 98 Vgl. für die Möglichkeit einer Einsichtnahme der Personalakten ohne Einwilligung des Beamten § 90d BBG; § 113 BWLBG; Art. 100e BayLBG; § 56d BeriLBG; § 61 BbgLBG; § 93c BremLBG; § 96e HmbLBG; § 107d HessLBG; § 103 MVLBG; § 101e NdsLBG; § 102d NWLBG; § 102c RhPfLBG; § 108d SaarILBG; § 121 SächsLBG; § 90d SALBG; § 106e SchIHLBG; § 101 ThürLBG; insoweit unwirksam auch die Regelung des § 13 Abs. 3 SächsGOLT, nach der auf Beschluß des Ältestenrates jedem Präsidiumsmitglied die Einsicht in Personalakten zusteht; richtig dagegen § 114 Abs. 5 ThürGOLT, wonach für die Einsicht in Personalakten dienstrechtliche Vorschriften gelten. 99 Vgl. dazu nur § 13 Abs. 1 BAT und MTB 11.

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4. Kap.: Kontrolle der Parlaments verwaltung

Das generelle Einsichtsrecht aller Abgeordneten gilt nicht für die Einsichtnahme persönlicher Akten und Abrechnungen, die beim Parlament über die Abgeordneten geführt werden. Eine Einsichtnahme ist hier nur dem Abgeordneten selbst, anderen dagegen nur mit der Zustimmung des einzelnen Abgeordneten und der des Parlamentspräsidenten möglich 101. Zu solchen persönlichen Akten gehören aller Vorgänge, die sich auf Diäten, Reisekosten oder sonstige Abrechnungen der Abgeordneten beziehen, einschließlich der Verträge mit den Abgeordnetenmitarbeitem 102. Ein Gerichtsbeschluß kann die Zustimmung des betreffenden Abgeordneten ersetzen, nicht aber die Zustimmung des Parlamentspräsidenten 103. In Berlin gilt das Einsichtsrecht nicht für die nach dem Fraktions- und Parteiengesetz geführten Unterlagen, Akten und Abrechnungen 104. Eine weitere Grenze ergibt sich in Bezug auf personenbezogene Daten aus den Datenschutzgesetzen 105. Hinsichtlich der hier zur Rede stehenden verwaltenden Tätigkeiten der Parlamentsverwaltung sind die Rechte der Abgeordneten auf Akteneinsicht stark eingeschränkt. Weder Akten zur Personalverwaltung noch zur Abgeordnetenfinanzierung unterliegen ihrem Einsichtsrecht. Lediglich in Bezug auf Parteien- und Fraktionsfinanzierung könnten diese Rechte effizient genutzt werden. Dies gilt auch hinsichtlich der allgemeinen Verwaltung von Haushaltsmitteln, solange mit ihnen keine personenbezogenen Daten verbunden sind.

2. Untersuchungsausschuß

Das Recht des Parlaments, eigenständige Tatsachenermittlungen mit Hilfe von Untersuchungsausschüssen zu betreiben, um sich über Umstände, Hintergriinde und Abläufe ministerialen HandeIns zu informieren, ist in den Verfassungen von 100 Nicht so beispielsweise durch § 7 Abs. 4 GOBT, da die Rechte des Präsidiums dadurch nur geschäftsordnungsrechtlich begründet werden, vgl. H. Ritzel!J. Bücker, Kommentar zur Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages, § 16 Abs. 1 Anm. lc; wohl aber in Bayern dem Präsidium als Oberste Dienstbehörde, vgl. § 5 Abs. 3 BayGOLT. 1O! So ausdrücklich § 16 Abs. 1 S. 2 GOBT; § 5 Abs. 2 BayGOLT; § 7 BbgGOLT; § 4a Abs. 2 BremBürgerschaftsGO (Zustimmung des Verfassungs- und GO-Ausschusses nötig), § 112 Abs. 4 HessGOLT; § 7 NWGOLT; § 120 Abs. 2 RhPfGOLT; § 4 Abs. 2 SGOLT; § 13 Abs. 2 SächsGOLT; § 114 Abs. 4 ThÜrGOLT. 102 H. Ritzel! J. Bücker, Kommentar zur Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages, § 16 Abs. 1 Anm. 2b und c, der darauf hinweist, daß letztere von den vertragschließenden Mitarbeitern des "Diätenreferats" eingesehen werden können. 103 Vgl. c.-H. Ophoff, Geschäftsordnung des Landtages von Nordrhein-Westfalen, § 7 Anm. 1; H. Ritzel! J. Bücker; Kommentar zur Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages, § 16 Anm. 3; BGH in NJW 1965, 922 (922). 104 § 5 Abs. 3 Ziff. a BerlAbghsGO. lOS V gl. dafür nur Daniela Franke, Die Regelungen des Datenschutzes im Parlament, S. 128 ff.

B. Kontrollmöglichkeiten des Parlaments hinsichtlich der Eigenverwaltung

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Bund und Ländern verankert lO6 • So sollen die Aufklärungen von Sachverhalten ermöglicht werden, die im öffentlichen Interesse notwendig erscheinen, um Mängel und Mißstände im staatlichen Bereich aufzudecken, "unabhängig von der Regierung, Behörden und Gerichten" und "mit hoheitlichen Mitteln, wie sie sonst nur Gerichten und besonderen Behörden zur Veifügung stehen ,,107. Dabei ist das parlamentarische Untersuchungsrecht als Minderheitenrecht ausgestaltet, denn ein Untersuchungsverfahren, welches nicht von einer Spannung zwischen Parlament und Regierung "ausgelöst und in Gang gehalten wird, kann seinem Zweck nicht gerecht werden. In der Sicherstellung dieser Kontrolle liegt die veifassungsrechtliche Bedeutung des Minderheitenrechts,,108. Wahrend in einigen Verfassungen ein Viertel der Parlamentsmitglieder die Einsetzungen eines solchen Gremiums verlangen können 109, reichen in anderen ein Fünftel der Mitglieder aus 11 0. Auch der Verfahrensablauf ist zum Teil minderheits schützend ausgestaltet. So können nach einigen Länderverfassungen Beweise schon dann erhoben werden, wenn entweder der Antragsteller oder ein Viertel bzw. ein Fünftel an UA-Mitglieder dies beantragen 111 und die Öffentlichkeit nur mit zwei Drittel Mehrheit ausgeschlossen wird 1l2 . Ebenfalls diesem Ziel dient die doppelte Berichterstattung im Plenum des Parlaments bei politisch kontroversen Ergebnissen, wobei die Minderheit im Ausschuß neben dem Mehrheitsbericht einen Minderheitsbericht stellen kann 113. Im Verfassungsrecht des Bundes kommt die Bedeutung des Minderheitenrechts nur unvollkom106 Art. 44 GG; Art. 35 BWVerf.; Art. 25 BayVerf; Art. 48 BerlVerf.; Art. 72 BbgVerf; Art. 105 Abs. 5 BremVerf.; Art. 25 HmbVerf.; Art. 92 HessVerf.; Art. 34 MVVerf.; Art. 27 NdsVerf; Art. 41 NWVerf.; Art. 91 RhPfVerf.; Art. 79 SaarlVerf.; Art. 54 SächsVerf.; Art. 54 SAVerf.; Art. 18 SchIHVerf.; Art. 64 ThürVerf. 107 Vgl. BVerfGE 49,70 (85); 77, I (42). 108 BVerfGE 49, 70 (85); eine solche Ausgestaltung geht auf Weber zurück, vgl. dazu M. Weber, Parlament und Regierung im neugeordneten Deutschland, in: M. Weber, Gesammelte politische Schriften, S. 306 (359). 109 So im Bund, in Baden-Württemberg, Berlin, Bremen, Hamburg, Mecklenburg-Vorpommern, im Saarland und in Sachsen-Anhalt. 110 So in Bayern, Brandenburg, Hessen, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, RheinlandPfalz, Sachsen, Schleswig-Holstein und Thüringen. 111 Vgl. für alternativ vorliegende Bedingungen Art. 72 Abs. 3 S. 2 BbgVerf; Art. 18 Abs. 3 S. 1 VerfS.-H-; Art. 54 Abs. 2 S. 2 SAVerf.; allein für eine Quote vgl. Art. 35 Abs. 2 S. 2 BWVerf.; Art. 25 Abs. 4 S. 1 BayVerf.; Art. 25 Abs. I S. 3 HmbVerf.; Art. 25 Abs. 2. S. 2 NdsVerf; Art. 53 Abs. 3 SächsVerf.; Art. 64 Abs. 3 S. I ThürVerf. 112 So Art. 25 Abs. 5 S. 1 BayVerf.; Art. 34 Abs. I S. 5 MVVerf.; Art. 27 Abs. 3 S. 3 NdsVerf; Art. 92 Abs. 1 S. 3 HessVerf.; Art. 41 Abs. 1 S. 3 NWVerf.; Art. 91 Abs. 2 S. 1 RhPfVerf.; Art. 79 Abs. 2 S. 2 SVerf; Art. 54 Abs. 2 S. 2 SächsVerf., Art. 64 Abs. 3 S. 3 ThürVerf.; nicht als Minderheitenrecht ausgestaltet ist dies im Bund, in Baden-Württemberg, Hamburg und Sachsen-Anhalt, während Brandenburg und Bremen keinerlei diesbezügliche Regelung treffen; zu den Grenzen vgl. C. Lässig, Beschränkungen des Beweiserhebungsrechts parlamentarischer Untersuchungsausschüsse - insbesondere aufgrund des Bundesstaatsprinzips, in: DÖV 1976,727 (727 ff.). 113 L.-A. Versteyl, in: I. v. Münch/P. Kunig (Hrsg.), Grundgesetz - Kommentar, Art. 44 Rnr.20.

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4. Kap.: Kontrolle der Parlaments verwaltung

men zum Ausdruck. Hier kann die qualifizierte Minderheit den Ablauf und die Ergebnisse kaum beeinflussen 114. Zur näheren Ausgestaltung des Verfahrens haben die Länder Gesetze erlassen, mit Ausnahme von Hamburg, Hessen und Niedersachsen, die solche Regelung nur in den Geschäftsordnungen des Landtages treffen 11 5. Im Bund richtet sich das Verfahren im Einzelnen seit der 6.Wahlperiode nach den sogenannten IPARegeln 116, die als eine Art Sondergeschäftsordnung Untersuchungsgegenstände, Modalitäten der Einsetzung, Einzelbefugnisse und Minderheitenschutz genauer regeln und die von einer Interparlamentarischen Arbeitsgemeinschaft eingebracht und in Gesetzesform verabschiedet werden 117. Schon verfassungsrechtlich finden bei der Beweiserhebung im Bund und in den meisten Ländern die Vorschriften über den Strafprozeß sinngemäß Anwendung, nicht aber bei Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnisse ll8 . Einbezogen ist unbestritten die Beiziehung und Einsicht von Akten, der Zeugenbeweis, sowie die Beschlagnahme und Durchsuchung, die jedoch nur durch einen Richter angeordnet werden dürfen 119. Gerichte und Verwaltungsbehörden haben die verfassungsrechtliche Pflicht zur Rechtsund Amtshilfe. Unter diese Regelung fallen nicht nur Auskünfte und Hinweise, sondern alles Sachdienliche, von der Akteneinsicht bis zur Mithilfe bei der Beweiserhebung l2o . Ein Recht der Parlamente, Untersuchungsausschüsse auch hinsichtlich der Eigenverwaltung einzusetzen, ist bisher nicht bestritten worden. Zum Teil wurden sogar die hinsichtlich der Untersuchung von Exekutivtätigkeit gezogenen verfassungsrechtlichen Grenzen des Untersuchungsrechts negiert, da in diesem Fall das 114 So M. Schröder; Untersuchungsausschüsse, in: H. P. Schneider/Wo Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentsprxis in der Bundesrepublik Deutschland, S. 1246 Rnr. 5; Reformen des Art. 44 GG sind in der Vergangenheit jedoch immer wieder gescheitert, vgl. die Übersicht bei L.-A. Versteyl, in: I. v. Münch/P. Kunig (Hrsg.), Grundgesetz - Kommentar, Art. 44 Rnr. 39 f. 115 Eine entsprechende Übersicht findet sich bei L.-A. Versteyl, in: I. v. Münch/P. Kunig (Hrsg.), Grundgesetz - Kommentar, Art. 44 Rnr. 39. 116 BT-Drs. V /4209. 117 M. Schröder; Untersuchungsausschüsse, in: H. P. Schneider /W. Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentsprxis in der Bundesrepublik Deutschland, S. 1248 Rnr. 12. 118 Art. 44 Abs. 2 GG; Art. 25 Abs. 3 S. 1,2 BayVerf.; Art. 105 Abs. 5 S. 2,3 BremVerf.; Art. 25 Abs. 2 HmbVerf.; Art. 92 Abs. 3 HessVerf.; Art. 27 Abs. 6 S. 2,3 NdsVerf; Art. 91 Abs. 3 RhPfVerf., Art. 79 Abs. 4 SVerf; Art. 65 Abs. 3 S. 2 ThürVerf.; nicht verfassungsrechtlich geregelt ist dies in Baden-Württemberg, Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Nordrhein-Westfalen, Sachsen, Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein; vgl. zur Kritik an einer solchen Verweisung M. Schröder; Empfiehlt sich eine gesetzliche Neuordnung der Rechte und Pflichten parlamentarischer Untersuchungsausschüsse? - Gutachten E zum 57. DJT, in: Vhdl. des 57. DJT 1988, Bd. I, S. 42 ff. 119 Vgl. dazu BVerfGE 77, 1 (49 f.); vgl. auch U. Keßler; Die Aktenvorlage und Beamtenaussage im parlamentarischen Untersuchungsverfahren, in: AöR 88 (1963), 313 (313 ff.). 120 H. P. Schneider; in: R. Wassermann (Hrsg.), Kommentar zum Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland, Art. 44 Rnr. 16.

B. Kontrollmöglichkeiten des Parlaments hinsichtlich der Eigenverwaltung

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Gewaltenteilungsprinzip als Schranke nicht berührt wäre l21 • So hielt es der BayVerfGH für zulässig, daß durch die Geschäftsordnung des Landtages dem Ältestenrat die Rechte eines Untersuchungsausschusses zuerkannt wurden, um ein das Parlament schädigendes Verhalten von Abgeordneten verfolgen zu können 122, obwohl anerkannt wurde und heute noch wird, daß ständige Untersuchungsausschüsse zur mitlaufenden Kontrolle der Exekutiven unzulässig sind 123 . Hinsichtlich der Kontrolle der Parlamentsverwaltung durch Untersuchungsausschüsse ist zu berücksichtigen, daß bei auch Rechte der Abgeordneten als (Haupt-) Adressat dieser Verwaltung berührt werden können. Der Mandatsinhaber besitzt über die Privatsphäre hinaus noch einen verfassungsrechtlich geschützten Bereich seiner parlamentarischen Tätigkeit. Innerhalb dieser Tätigkeit schützt die verfassungsrechtlich festgelegte Freiheit des Mandats 124 den Abgeordneten vor Eingriffen durch die öffentliche Gewalt. Untersuchungen im Parlamentsbereich dürfen nicht dazu führen, daß ein Mandatsträger Rechenschaft über sein parlamentarisches Verhalten abgeben muß, in seinem Abstimmungsverhalten fremdbestimmt, an der Ausübung seines Rederechts gehindert oder daß seine politische Meinungsbildung ausgeforscht wird 125. In der parlamentarischen Praxis kam es in der Vergangenheit zwar zu Untersuchungsausschüssen in Bezug auf einzelne Verhaltensweisen von Abgeordneten 126 in Form von "Kollegialenqueten zur Wahrung des eigenen Ansehens ,,127, die Ein121 T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig/R. Herzog (Hrsg.), Grundgesetz - Kommentar, Art. 44 Rnr. 17; R. Kipke, Die Untersuchungsausschüsse des Deutschen Bundestages, S. 41. 122 BayVerfGH 8, 91 (104); vgl. dazu BayGOLT v. 09. 03. 1950, §§ 78a, 78b. 123 Vgl. für viele BayVerfGH 8, 91 (104), T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig/R. Herzog (Hrsg.), Grundgesetz - Kommentar, Art. 44 Rnr. 17; N. Gehrig, Parlament - Regierung - Opposition, S. 287; C. Meyer-Bohl, Die Grenzen der Pflicht zur Aktenvorlage und Aussagen vor parlamentarischen Untersuchungsausschüssen unter besonderer Berücksichtigung der Besonderheiten der Hamburger Verfassung, S. 108 ff.; auch im Bereich der Legislative für unzulässig halten dies A. Schleich, Das parlamentarische Untersuchungsrecht des Bundestages, S. 57. 124 Art. 38 Abs. 1 GG; Art. 27 Abs. 3 S. 2 BWVerf.; Art. 13 Abs. 2 S. 2 BayVerf.; Art. 56 Abs. 1 BbgVerf.; Art. 83 Abs. 1 S. 3 BremVerf.; Art. 7 Abs. 2 HmbVerf.; Art. 22 Abs. 1 MVVerf.; Art. 3 Abs. 0.1 S. 2 NdsVerf.; Art. 30 Abs. 2 NWVerf.; Art. 79 S. 2 RhPfVerf.; Art. 66 Abs. 2 S. I SaarIVerf.; Art. 39 Abs. 3 SächsVerf.. ; Art. 41 Abs. 2 SAVerf.; Art. 11 Abs. 1 SchIHVerf.; Art. 53 Abs. 1 ThürVerf. 125 W. Simons, Das parlamentarische Untersuchungsrecht im Bundesstaat - Zu den Auswirkungen der bundesstaatlichen Ordnung des Grundgesetzes auf das parlamentarische Untersuchungsrecht in Bund und Ländern, S. 109. 126 Vgl. z. B. in der 7.WP den Untersuchungsausschuß "Steiner/Wienand", Antrag der CDU / CSU-Fraktion, BT-Drs. 7/780, der klären sollte, ob Abgeordnete im Zusammenhang mit der Abstimmung über das konstruktive Mißtrauensvotum vom 27. 04. 1972 oder die Ostverträge durch "Hingabe, Zusage, Inaussichtstellen oder Ankündigungen von Leistungen oder Nachteilen irgendwelcher Art" beeinflußt wurden; für weitere Beispiele vgl. Partsch in 45. DJT, Bd. I, Teil 3, S. 4 (21 f.). 127 W. Simons, Das parlamentarische Untersuchungsrecht im Bundesstaat - Zu den Auswirkungen der bundesstaatlichen Ordnung des Grundgesetzes auf das parlamentarische Untersuchungsrecht in Bund und Ländern, S. 109.

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4. Kap.: Kontrolle der Parlaments verwaltung

setzung eines Untersuchungsausschusses bezüglich Verfehlungen innerhalb der Parlamentsverwaltung wurde jedoch nur in Rheinland-Pfalz im Zusammenhang mit dem "Essenmarken-Skandal" 1997 von der Fraktion Bündnis 90/DIE GRÜNEN in Erwägung gezogen 128, jedoch nicht als Antrag eingebracht. Ein in diesem Zusammenhang angefordertes Gutachten der Wissenschaftlichen Dienste des rheinland-pfälzischen Landtages zur Zulässigkeit der Einsetzung eines Untersuchungsausschusses hinsichtlich der Kassen- und Buchführung des Landtags stellt fest: "Letztlich dürfte es sich aber auch bei diesen vorrangig verwaltungsmäßigen Angelegenheiten um Vorgänge handeln, deren Aufklärung sich das Parlament im Rahmen seiner Selbstbefassung annehmen kann. Hieifür spricht vor allem, daß auch die Tätigkeit der Parlamentsverwaltung Ausübung öffentlicher Gewalt ist, die als solche von Veifassungs wegen staatlicher Kontrolle zugänglich sein muß... Sich zur Wahrnehmung dieser Kontrollbefugnisse des parlamentarischen Untersuchungsveifahrens zu bedienen, düifte dem Parlament nicht verwehrt sein I29 ". Zur Einsetzung eines solchen Untersuchungsausschusses wird es in der Praxis schon deshalb kaum kommen, weil hinsichtlich der Eigenverwaltung Parlamentsmehrheit und Opposition in den Leitungsgremien, wie Präsidium, Vorstand oder Ältestenrat, zusammenarbeiten und die allermeisten Probleme dort gelöst werden können 130. Nicht vertretene Parlamentsgruppen, die ein Interesse an anderweitigen Kontrollmitteln haben könnten, verfügen nicht über eine für die Einsetzung eines Untersuchungsausschusses notwendige Mehrheit, so daß dieses Kontrollmittel insoweit "zahnlos" bleibt.

3. Petitionen Das in Art. 17 GG jedem Bürger zugewiesene Recht, "sich einzeln oder in Gemeinschaft mit anderen schriftlich mit Bitten oder Beschwerden an die zuständigen Stellen und an die Volksvertreter zu wenden ", hat in alle Landesverfassungen, mit Ausnahme von Bremen und Niedersachsen, Einzug gefunden 131. Aus diesem Recht folgt ein Petitionsinformierungsrecht des Parlaments, daß als Befugnis verstanden wird, "von der Exekutive solche Informationen und Stellungnahmen einzufordern, die die sachgemäße Erledigung der Eingabe überhaupt erst ermögli128

gen".

Kaunz in FAZ v. 26.Juni 1997, "Landtagsverwaltung sind ganz besondere Verwaltun-

129 Gutachten der Abteilung H, Wissenschaftlicher Dienst und Parlamentsdienst, Landtags Rheinland-Pfalz vom 20. 06.1997, Az.: H/52-1242, S. 3. 130 So schon H. Ehmke, Referat, in: Vhdl. des 45. DJT (1965), Band H, S. E 19, der Untersuchungsausschüsse zur Aufklärung parlamentsintemer Angelegenheiten als "unbrauchbar" bezeichnet und dies Aufgabe" möglichst neutralen Parlamentsgremien " zuordnen will. 131 Art. 2 BWVerf.; Art. 115 BayVerf.; Art. 34 BeriVerf.; Art. 24 BbgVerf; Art. 25b HmbVerf.; Art. 16 HessVerf.; Art. 10 MVVerf.; Art. 41a NWVerf.; Art. 11 RhPfVerf.; Art. 78 SVerf; Art. 35 SächsVerf.; Art. 19 SAVerf.; Art. 19 SchlHVerf.; Art. 14 ThürVerf.

B. Kontrollmöglichkeiten des Parlaments hinsichtlich der Eigenverwaltung

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ehen" 132. Für die Bearbeitung der Bitten und Beschwerden ist zum Teil verfassungsrechtlich, zum Teil einfachgesetzlich ein Eingabe- oder Petitionsausschuß des Parlaments vorgesehen 133, lediglich in Bayern ist die Befassung den jeweils zuständigen Ausschüssen einfachgesetzlich überantwortet 134. Auch Niedersachsen und Bremen kennen Petitionen, allerdings nur auf einfach gesetzlicher bzw. geschäftsordnungsrechtlicher Grundlage 135. Die Hauptbedeutung und Funktion der Petition liegt in erster Linie darin, dem vom modernen Verwaltungssystem überforderten Bürger eine Hilfestellung geben und ihm mit seinem Anliegen unter Überwindung staatlicher Anonymität einen direkten Zugang zum Staat, zur "Politik" zu geben. Anders als beim gerichtlichen Rechtsschutz, von welchem durch die auf Bescheiden im effektiven "BürokratenDeutsch" mitgeteilte Rechtsbehelfsbelehrung nur unzureichend Gebrauch gemacht wird, können im Petitionsverfahren auch Zweckmäßigkeitserwägungen eine Rolle spielen 136. Der Petent hat Anspruch auf sachliche Prüfung seines Anliegens, auch wenn nicht das gesamte angegriffene Verwaltungsverfahren aufgerollt werden muß 137. Die parlamentarische Petitionsbehandlung wird aber seit jeher auch vom Gedanken der parlamentarischen Kontrolle von Regierung und Verwaltung gestützt 138. Da der Petitionsausschuß über vergleichbare Rechte wie ein Untersuchungsausschuß verfügt l39 , bei der Überweisung von Petitionen also Amts- und Rechtshilfe von Behörden und Gerichten in Anspruch nehmen und Akteneinsicht verlangen kann, tritt er im Gewand informationeller Kontrollfunktion auf l40 . 132 G. Dürig, in: T. Maunz/G. Dürig/R. Herzog (Hrsg.), Grundgesetz - Kommentar, Art. 17 Rnr. 75. 133 Vgl. verfassungsrechtliche Verankerung in Art. 45c GG; Art. 35a BWVerf.; Art. 71 BbgVerf; Art. 25b HmbVerf.; Art. 35 MVVerf.; Art. 41a NWVerf.; Art. 90 RhPfVerf.; Art. 78 SVerf; Art. 53 SächsVerf.; Art. 61 SAVerf.; Art. 19 SchlHVerf.; Art. 65 ThürVerf.; einfachgesetzliche in § 4 BerlPetG; § 3 BremPetG; §§ 38,98 ff. HessGOLT. 134 Vgl. § 5 BayPetitionsG. 135 Vgl. G über die Behandlung von Petitionen durch die Bremer Bürgerschaft, Gbl. 1969, S. 57, § 70 BremBürgerschaftsGO; §§ 9, 21, 50 ff., 94 Abs. 1 NdsGOLT; eine Garantie des Petitionsrecht ergibt sich hier aus Art. 17 GG, vgl. BremStGH in NVwZ 1997, 145 (145 f.). 136 So W Gf v. Vztzthum, Petitionsrecht und Volksvertretung, S. 27. 137 M. Terbille, Das Petitionsrecht in der Bundesrepublik Deutschland, S. 136 ff. m. w. N. 138 W Gf v. VitzthumlW März, Der Petitionsausschuß, in: H. P. Schneider/Wo Zeh (Hrsg.), Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, S. 1228 Rnr. 20; T. Würtenberger, in: R. Dolzer / Klaus Vogel (Hrsg.), Kommentar zum Bonner Grundgesetz, Art. 45c Rnr. 5; T. Ellweinl Joachim Hesse, Das Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland, S. 287; vgl. auch N. Achterberg, Parlamentsreform - Themen und Thesen, in: DÖV 1975,833 (839), der von einem "Doppelcharakter" des Petitionsrechts spricht. 139 Vgl. für viele "Gesetz über die Befugnisse des Petitionsausschusses des Deutschen Bundestages", BGBI. 11975, S. 1921. 140 Vgl. dazu R. Pietzner, Petitionsausschuß und Plenum, S. 52 f.; S. Beckl K. Klang, Anspruch und Wirklichkeit des Petitionswesens - neue Überlegungen zur Organisationsform, in: ZParl. 1986, S. 49 (53 f.); C. Stöhr, Anhörungen vor dem Petitionsausschuß als Kontrollinstrument der Opposition, in: ZParl. 1989, S. 87 (92).

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4. Kap.: Kontrolle der Parlamentsverwaltung

Durch ihn kann der Bürger das Parlament auf Probleme aufmerksam machen, die sich bei der Gesetzgebung ergeben, so daß der Petitionsausschuß gewissermaßen als "Frühwarnsystem" für den Gesetzgeber fungiert l41 . Im Grundsatz handelt es sich um Kontrolle durch Information und Kritik, da mit der Petitionsüberweisung nur ein bestimmtes, im Ermessen der Regierung liegendes Verhalten empfohlen wird l42 . Jedoch kann der Petitionsausschuß dabei nur aufgrund einer Eingabe tätig werden und ist an das konkrete Anliegen gebunden. In dieser Einschränkung liegt der wesentliche Unterschied zu den antragsunabhängigen Kontrollrechten des Parlaments 143. Die Petitionsbehandlung regt lediglich parlamentarische Kontrolle an, arbeitet ihr zu und ist deshalb wesentliche Hilfe zur Kontrolle l44 . Petitionen gegen das Verhalten der Parlamentsverwaltung sind nur in begrenzter Anzahl denkbar. So kann der Bürger sich gegen das Verhalten der Parlamentsverwaltung wenden, wenn er, etwa als Besucher oder Vertragspartner des Parlaments, als Parteimitglied hinsichtlich der Wahlkampfkostenfinanzierung oder als Hinterbliebener eines Abgeordneten in Fragen der Hinterbliebenenversorgung durch ein nach außen wirkendes Verwaltungshandeln betroffen wurde. Eine weitere Gruppe möglicher Petenten ergeben die Mitglieder der Bundestagsverwaltung selbst, welche Beschwerden gegen dienstliche Maßnahmen, wie Versetzung oder Beförderung, die ihren Status als Angehörige des öffentlichen Dienstes betreffen, einbringen können 145. Problematisch ist, daß der Petitionsausschuß des Bundestags die speziellen Zugriffsrechte nach § 1 des Gesetzes nach Art. 45c GG nicht wahrnehmen kann, weil ihm diese erweiterten Kompetenzen nur gegenüber der Bundesregierung, den Behörden des Bundes und der mittelbaren Bundesverwaltung zustehen 146. Hiergegen führt Vitzthum zurecht an, daß einem darüber hinausgehenden Anspruch auf Aktenvorlage-, Ladungs- und Inspektionsrecht in Bezug auf die hauseigene Verwaltung keine Rechte anderer Einrichtungen oder Dritter entgegenstehen 147. Gerade in der BeSo H. Rausch, Bundestag und Bundesregierung, S. 300. Vgl. C. Stöhr; Anhörungen vor dem Petitionsausschuß als Kontrollinstrumentl der Opposition, in: ZParl. 1989, S. 87 (92). 143 W Gf v. Vitzthum, Petitionsrecht und Volksvertretung, S. 52 ff.; W Gf v. Vitzthum!W März, Der Petitionsausschuß, in: H. P. Schneider /W. Zeh (Hrsg.), Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, S. 1229 Rnr. 21. 144 So zurecht auch Konrad Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Rnr. 463; Achterberg, Parlamentsrecht, S. 453 ff.; a.A. S. Beck! K. Klang, Anspruch und Wirklichkeit des Petitionswesens - neue Überlegungen zur Organisationsform, in: ZParl 1986,53 (58 ff.): "Die vom Petitionsausschuß zu behandelnden Eingaben dienen der parlamentarischen Kontrolle von Regierung, Verwaltung und Parlament und stellen damit sicher; daß sich die gesamte Staatsleitung am Volkswillen ausrichtet"; so sonst nur Art. 25b Abs. 2 S. I HmbVerf.: "Bei der Überprüfung der Beschwerden wird der Eingabenausschuß als parlamentarisches Kontrollorgan tätig. " 145 W Gf v. Vitzthum, Petitionsrecht und Volksvertretung, S. 84 f. 146 W Gf v. Vitzthum, Petitionsrecht und Volksvertretung, S. 74. 147 W Gf v. Vitzthum, Petitionsrecht und Volksvertretung, S. 86. 141

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B. Kontrollmöglichkeiten des Parlaments hinsichtlich der Eigenverwaltung

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schwerde eines Beamten oder Bediensteten der Parlaments verwaltung wird man eine konkludente Einwilligung in die erforderliche Einsichtnahme der Personalakten sehen dürfen. Der Petitionsausschuß muß sich demnach nicht mit dem schriftlichen Auskunftsverlangen aus Art. 17 GG begnügen, sondern kann bei Beschwerden aus dem eigenen Rechtskreis sämtliche andere Rechte geltend machen. Im Fall der Ladung von Verantwortlichen ist aber nicht der Parlamentspräsident pflichtig, sondern der Direktor beim Parlament, welcher die Verwaltung im Auftrag des Parlamentspräsidenten leitet l48 . Petitionen sind also ein zulässiges Kontrollmitte1 des Parlaments gegenüber der Parlaments verwaltung.

4. Ausschuß für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung Auch den ständigen Ausschüssen der Parlamente kommt große Bedeutung bei der Verwirklichung parlamentarischer Kontrollaufgaben zu. Zwar steht verfassungsrechtlich die parlamentarische Exekutivkontrolle grundsätzlich dem Parlament als Ganzem zu 149, denn es allein entscheidet abschließend, ob eine Handlung der Regierung hingenommen oder beanstandet wird und in welcher Art und Weise dies geschieht l5o . Andererseits darf nicht übersehen werden, daß das Plenum angesichts der Aufgabenvielfalt der öffentlichen Verwaltung überfordert wäre, detaillierte Fachkontrolle gegenüber den einzelnen Ministern auszuüben. Effektive Kontrolle gewährleisten nur fachspezifisch ausgerichtete und überschaubare Gremien, wie die Ausschüsse, die die Möglichkeit haben, Maßnahmen und Entscheidungen der Exekutiven abzuwägen, Sachverhalte mit Ministerialbeamten zu diskutieren und so die relevanten Tatsachen und Beweggründe zu erforschen 151. Insbesondere ein gemeinsames Interesse von Regierungsfraktionen und Opposition an der Ausgabenbegrenzung und Eindämmung von Personalwachstum und Verwaltungskosten sorgen im Ausschuß dafür, daß der systemimmanente Gegensatz der Lager bei der Exekutivkontrolle von untergeordneter Bedeutung ist l52 . Daher kann die defizitäre Plenarkontrolle durch eine zunehmende Verselbständigung der Ausschußkontrolle ausgeglichen werden. In der Verfassungswirk148 Vgl. A. Pfitzer, Position und Verantwortung des Bundestagsdirektors, in: E. Busch (Hrsg.), Festschrift für H. Schellknecht zum 65. Geburtstag, S. 77 (77); H. Roeskens, Die Verwaltung des Deutschen Bundestages, in: E. Busch (Hrsg.), Festschrift für H. Schellknecht zum 65. Geburtstag, S. 85 (89). 149 So BVerfGE44, 316. 150 Vgl. dazu H. Trossmann, Verfassungsrecht und Verfassungswirklichkeit, in: JöR n.F. Bd. 28 (1979), S. 1 (59). 151 Vgl. J. Vetter, Die Parlamentsausschüsse im Verfassungssystem der Bundesrepublik Deutschland, S. 254. 152 J. Vetter, Die Parlamentsausschüsse im Verfassungssystem der Bundesrepublik Deutschland, S. 255.

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4. Kap.: Kontrolle der Parlamentsverwaltung

lichkeit sind die Ausschüsse zum überwiegenden Träger parlamentarischer Exekutivkontrolle geworden. Gerade die Landesparlamente billigen den Ausschüssen ein Selbstbefassungsrecht, also die Behandlung von Sachthemen ohne einen besonderen Plenumauftrag zu. Dieses Verfahren führt zu einer größeren Effektivität der Informationsbeschaffung und Minderung des Informationsvorsprungs der Exekutiven 153, ohne das der Ausschuß in dieser Hinsicht Erklärungen abgeben darf, die den Eindruck einer Festlegung der parlamentarischen Gremien in der angesprochenen Politikfrage andeuten könnten 154. Das wichtigste Informationsmitte1 der Ausschüsse ist die öffentliche Anhörung l55 • Ein Ausschuß kann zur Information über einen Gegenstand seiner Beratung Sachverständige l56 , Interessenvertreter und andere Auskunftspersonen einladen und die Diskussion als Mittel zur Offenlegung des Verbandseinflusses sowie zur _Erfassung der Motive von beteiligten Interessenvertretern nutzen 157. Sie ist sie ein wesentliches Medium, die Öffentlichkeit über Ansichten zu informieren, die zu einem Thema von allgemeinen Interesse vorhandenen sind. Für die Durchführung werden große Sitzungsräume gewählt, die möglichst vielen Journalisten gestatten, den Verhandlungen zu folgen. Öffentliche Anhörungen sind schon vom Fernsehen übertragen worden l58 . Für die Kontrolle der Parlamentsverwaltung kommt nur der Ausschuß für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung in Frage. Im Gegensatz zu anderen ständigen Ausschüssen paßt er nicht in die fachliche Gliederung, nach der jedem Ministerium ein korrespondierender Fachausschuß gegenübersteht, sondern arbeitet über die geschäftsordnungsrechtliche Grundlage 159 hinaus auf gesetzlicher und 153 Vgl. U. Jun, Landesparlamente, in: R. Gf. v. Westphalen (Hrsg.), Parlamentslehre, S. 503; J. Linck, Die parlamentarische Kontrolle in den deutschen Landesparlamenten, in: U. Karpen (Hrsg.), Zum gegenwärtigen Stand der Gesetzgebungslehre in der Bundesrepublik Deutschland; zehn Jahre Deutsche Gesellschaft für Gesetzgebung; zehn Jahre "Zeitschrift für Gesetzgebung", S. 151 (155); in Berlin, Rheinland-Pfalz und Thüringen ist das Selbstbefassungsrecht der Ausschüsse sogar als Minderheitenrecht ausgestaltet. 154 Dies kritisiert D. Wiefelspütz, Prioritäten parlamentarischer Kontrolle, in: ZParl. 1997, S. 713 (716), der fragt, "ob nicht auch Ausschüsse mit ihren jeweiligen Mehrheiten die Möglichkeit erhalten sollen, im Interesse zeitnaher und effektiver parlamentarischen Kontrolle durch förmliche Beschlußfassung dem jeweiligen Minister verbindliche Handlungsanleitungen an die Hand zu geben". 155 § 70 GOBT; vgl. für die Länder § 93 HessGOLT und § 11 Abs. 5 MVGOLT. 156 Darunter auch Beamte der Bundesministerien, vgl. H. Trossmannl H.-J. Roll, Parlamentsrecht des Deutschen Bundestages - Kommentar (Erg.Bd), § 70 Anm. 8.2. 157 P. Stadler, Die Parlamentarische Kontrolle der Bundesregierung, S. 183. 158 Vgl. R. SchicklW Zeh, So arbeitet der Deutsche Bundestag, S. 40: "So wird der Ausschuß zum ,Forum der Nation '." 159 Vgl. §§ 127, 128 GOBT; § 106 BWGOLT; §§ 24 Abs. 2, 153 BayGOLT; §§ 89 Abs. 2, 90 BeriAbghsGO; § 63 Abs. 1 BremBürgerschaftsGO; § 91 HmbBürgerschaftsGO; §§ 10 Abs. 1,20,57,61, 100 Abs. 2 NdsGOLT; § 115 NWGOLT; § 122 RhPfGOLT; § 12 Abs. 2 SGOLT; §§ 65 Abs. 2, 76 SchIHGOLT.

B. Kontrollmöglichkeiten des Parlaments hinsichtlich der Eigenverwaltung

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verfassungsrechtlicher Grundlage, nämlich bezüglich seiner Aufgaben im Bereich der Wahlprüfung 160 , in Fragen der Immunität 161 und auf dem Gebiet des GesChäftsordnungsrechts 162 . Eine verfassungsrechtliche Sonderstellung erhält er über Art. 85 und Art. 105 Abs. 1 BremVerf., wonach er im Verfahren des Ausschlusses eines Abgeordneten aus der Bürgerschaft als untersuchender Ausschuß normiert und als einziger Ausschuß verfassungsrechtlich gesondert benannt wird 163 . So wie die drei vom Ausschuß zu behandelnden Sachgebiete keine Einheit darstellen, sondern erst durch die parlamentarische Praxis zusammengeführt WUfden l64 , ist auch der Ausschuß nicht einheitlich organisiert. Der gesetzlich normierte Wahlprüfungsausschuß bildet einen "Ausschuß im Ausschuß", denn während die Mitglieder des Wahlprüfungsausschusses vom Plenum gewählt werden, setzt sich der personenmäßig größere Gesamtausschuß aus diesen und weiteren von den Fraktionen nominierten Abgeordneten zusammen, so daß zu den Sitzungen für Wahlprüfungs-, Immunitäts- und Geschäftsordnungsangelegenheiten getrennt geladen wird 165 . Neben diesen Themenkreisen nimmt der Ausschuß Kompetenzen hinsichtlich Stellung, Organisation und Verfahren des Parlaments und seiner Mitglieder wahr. Er wird bei diesbezüglichen Gesetzentwürfen und Vorhaben eingeschaltet, sie nicht zum Geschäftordnungsrecht gehören. Dies umfaßt insbesondere die Materie mit Bezug zum Status der Abgeordneten, zu Stellung und Befugnissen von Parlamentsorganen und zum Recht der Fraktionen, also zu allen selbstver160 Vgl. Art. 41 Abs. 1 S. 1 GG, § 3 WPG; Art. 31 BWVerf.; Art. 33 BayVerf.; Art. 63 Abs. 1 BbgVerf.; Art. 21 Abs. 1 MVVerf.; Art. 33 NWVerf.; Art. 9 HmbVerf.; Art. 5 Abs. 1 NdsVerf.; Art. 82 RhPfVerf.; Art. 77 SaarlVerf.; Art. 45 Abs. 1 SächsVerf.; Art. 44 Abs. 1 SAVerf; Art. 49 Abs. 3 ThürVerf.; Ausnahme bilden Hessen, wo die Wahlprüfung einem beim Landtag zu bildenden Wahlprüfungsgericht überantwortet wird, Berlin, welches die Wahlprüfung in der Verfassung nicht erwähnt und diese einem Wahlprüfungsgericht unter Vorsitz des Präsidenten des OVGs überläßt und Bremen, das ebenfalls den Weg über ein Wahlprüfungsgericht wählt, vgl. Art. 78 HessVerf.; § 1 Abs. 4 BerlWPrüfG, § 37 BremWprüfPG. 161 Vgl. Art. 46 Abs. 2 und 3 GG; Art. 38 BWVerf.; Art. 28 BayVerf.; Art. 35 Abs. 3 u. 4 BerlVerf.; Art. 24 Abs. 2 BbgVerf.; Art. 15 HmbVerf.; Art. 96 HessVerf.; Art. 24 Abs. 2 MVVerf.; Art. 15 NdsVerf.; Art. 48 NWVerf.; Art. 94 RhPfVerf.; Art. 82 SaarlVerf.; Art. 55 Abs. 2 u.3. SächsVerf.; Art. 58 SAVerf.; Art. 24 Abs. 2 SchIHVerf.; Art. 55 Abs. 2 u. 3. ThürVerf. 162 Vgl. Art. 40 Abs. 1 S. 2 GG; Art. 32 Abs. 1 S. 2 BWVerf.; Art. 20 Abs. 3 BayVerf.; Art. 29 BerlVerf.; Art. 68 BbgVerf.; Art. 18 Abs. 1 HmbVerf.; Art. 99 HessVerf.; Art. 29 Abs. 1 S. 2 MVVerf.; Art. 21 Abs. 1 NdsVerf.; Art. 38 Abs. 1 S. 2 NWVerf.; Art. 83 Abs. 1 RhPfVerf.; Art. 70 Abs. 1 SaarIVerf.; Art. 46 Abs. 1 SächsVerf.; Art. 46 Abs. I SAVerf.; Art. 14 Abs. 1 S. 2 SchIHVerf.; Art. 57 Abs. 5 ThürVerf. 163 Zu den damit verbundenen Fragen vgl. H. Neumann, Verfassung der Freien und Hansestadt Bremen - Kommentar, Art. 85 Rnr. 7 f. 164 Vgl. dazu M. SchultelW Zeh, Der Ausschuß für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung, in: H. P. Schneider /W. Zeh (Hrsg.), Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, S. 1162 Rnr. 3. 165 M. Schulte IW Zeh, Der Ausschuß für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung, in: H. P. Schneider / W. Zeh (Hrsg.), Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, S. 1162 f. Rnr. 4.

16 Boetticher

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4. Kap.: Kontrolle der Parlamentsverwaltung

waltenden Tätigkeiten der Parlamentsverwaltung 166 . Auch hinsichtlich des sogenannten Parlamentsrechts mit Drittwirkung, also bei Regelungen und Verfahrensweisen des Parlaments die beispielsweise gegenüber anderen Verfassungsorgane, Parteien, Verbänden oder dem Wähler Wirksamkeit entfalten, wird der Geschäftsordnungsausschuß an allen Vorschriften und Vorhaben beteiligt, denn das "Interesse des Zusammenhalts, der gegenseitigen Abstimmung und der dauerhaften Rationalität der Funktionsbedingungen" erfordern eine Fortentwicklung des Verantwortungsbereichs 167. Der Geschäftsordnungsausschuß könnte also die Kontrollfunktion hinsichtlich der verwaltungsrechtlichen Aufgaben der Parlamentsverwaltung übernehmen. Diese Möglichkeit wird aber in der Parlamentspraxis nicht oder nur kaum wahrgenommen. Der Geschäftsordnungsausschuß ist aus seiner historischen Entwicklung heraus nicht als Kontrollinstrument des Parlaments hinsichtlich der Parlamentsverwaltung konstruiert und vorgesehen, sondern soll lediglich eine gesetzgeberische Begleitung geschäftsordnungsrechtlichen Materie gewährleisten. So ist z. B. in Bremen eine Kontrollfunktion der Geschäftsordnungsausschuß gegenüber der Parlamentsverwaltung auch nur schwer vorstellbar, da hier der Präsident laut Verfassung dem Geschäftsordnungsausschuß ebenso vorsitzt 168 wie dem Vorstand der Bürgerschaft, der als Oberste Dienstbehörde und Dienstherr der Parlamentsverwaltung fungiert.

5. Präsidium und Ältestenrat

Weiterhin ist an die Möglichkeit zu denken, ob eine Kontrolle der Parlamentsverwaltung und ihrer obersten Dienstbehörde durch das Präsidium oder den Ältestenrat gewährleistet werden könnte. Gegen diese Möglichkeit sprechen zwei Umstände: Der zu als Oberste Dienstbehörde zu kontrollierende Präsident sitzt auch hier bei den Gremien vor und in einzelnen Ländern sind Ältestenrat wie auch Präsidium befugt, verwaltungsrechtliche Entscheidungen zu treffen. Daher könnten sie zum Gegenstand ihrer eigenen Kontrolle werden. Dies widerspricht der Vermutung, daß diesen Gremien Kontrollbefugnis zukommt. Möglich wäre allerdings eine gestufte Kontrolle dergestalt, daß bei Überpriifung eigenständiger 166 So wurde der Geschäftsordnungsausschuß nicht nur beim Erlaß des Abgeordnetengesetzes mit der Federführung beauftragt, sondern ihm wurden auch bei späteren Novellierung einzelner Punkten die Verantwortung übertragen, vgl. M. SchultelW Zeh, Der Ausschuß für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung, in: H. P. Schneider IW. Zeh (Hrsg.), Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, S. 1179 Rnr. 51; R. SchicklW Zeh, So arbeitet der Deutsche Bundestag, S. 43. 167 M. SchultelW Zeh, Der Ausschuß für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung, in: H. P. Schneider I W. Zeh (Hrsg.), Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, S. 1181 Rnr. 55. 168 Vgl. Art. 105 BremVerf.

B. Kontrollmöglichkeiten des Parlaments hinsichtlich der Eigenverwaltung

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verwaltungsrechtlicher Tätigkeiten der Parlamentsverwaltung und bei Kompetenzen, die sie auf Anweisung des Präsidenten oder des Präsidiums ausüben, der Ältestenrat als Kontrollorgan fungiert und, sollte der Ältestenrat selbst in Bezug auf die Verwaltung rechtlich tätig werden, der Geschäftsordnungsausschuß kontrollierende Funktionen wahrnimmt. Der Präsident könnte sich in diesem Fall trotz seines Vorsitzes im Ältestenrat selbst zum Gegenstand eines Verfahrens machen oder durch andere Gremienmitglieder dazu gemacht werden. So wie die Mitgliedschaft von Regierungsmitgliedern im Parlament einer wirksamen Kontrolle nicht entgegensteht, schließt auch die Mitgliedschaft des Präsidenten im Ältestenrat eine Kontrolle nicht grundsätzlich aus. Eine solche Kontrollfunktion scheint jedenfalls in der parlamentarischen Praxis gewollt zu sein. Als es 1996 um den Vorwurf gegen die Bundestagspräsidentin Süßmuth ging, sie wäre zu in erster Linie privaten Besuchen mit der Flugbereitschaft der Bundeswehr geflogen, übergab sie dem Vizepräsidenten Klose eine detaillierte Liste mit sämtlichen Flugdaten und Tagungsterminen zur Überprüfung l69 . Dieser führte selbständig eine Untersuchung durch und legte, nachdem er zum Ergebnis gelangt war, die Präsidentin habe sich keines Fehlverhaltens oder Amtsrnißbrauch schuldig gemacht, dem Ältestenrat im Auftrag der Präsidentin eine dementsprechenden Bericht vor 170. Auch nachdem die Bundestagspräsidentin 1996 der FDP trotz verspätetem Antrag 12 Mio. DM Parteienfinanzierung zukommen ließ und das Verwaltungsgericht Köln dies als rechtswidrig aufhob, wurde dieser Vorgang ausschließlich im Ältestenrat beraten 17l. Ein solches Vorgehen wird auch von der Parlaments literatur insoweit gutgeheißen, als daß der Ältestenrat als einziger Ort zu gelten habe, "an welchem er (der Parlamentspräsident) in seiner Eigenschaft als Präsident des Bundestages kritisiert werden darj"I72. Für eine dahingehende Kontrollfunktion des Ältestenrates spricht ferner, daß der Direktor beim Parlament regelmäßig an den Sitzungen teilnimmt l73 und er insoweit zu internen Fragen Rede und Antwort stehen kann. Eine solche Kontrollfunktion wird jedoch vom Ältestenrat in der parlamentarischen Wirklichkeit bisher nicht oder nur in seltensten Ausnahmefällen wahrgenommen. So bezieht sich die Möglichkeit zur Äußerung von Kritik an der Amtsführung des Präsidenten zunächst nur auf seine Verhandlungsführung im PleVgJ. DER SPIEGEL 1996/52 v. 23.12.1996, S. 23 f. VgJ. DER SPIEGEL 1997/3 v. 13.01. 1997, S. 18. 171 Die Bundestagspräsidentin Süßmuth gab einen diesbezüglichen Bericht ab, zu dem Fragen gestellt, aber keine Kritik geäußert wurde, vgJ. Reichenbach, Gunar: "Ältestenrat will die FDP nicht im Stich lassen" in Westdeutsche Allgemeine v. 28. 11. 1997, S. 2; "Süßmuth: Keine Kritik vom Ältestenrat", Artikel im General-Anzeiger v. 28. 11. 1997, S. 1; "FDP erhält Geld nur unter Vorbehalt", Artikel Süddt. Zeitung v. 28. 11. 1997, S. 1. 172 A. Maibaum, Der Ältestenrat des Bundestages, S. 60; A. Rummel, Der Bundestagspräsident. Amt - Funktion - Personen, S. 81; H. Borgs-Maciejewski, Parlamentsorganisation Institutionen des Bundestages und ihre Aufgaben, S. 60. 173 A. Maibaum, Der Ältestenrat des Bundestages, S. 44. 169

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4. Kap.: Kontrolle der Parlamentsverwaltung

num l74 . Ist dieses im Plenum zwecks Wahrung des Ansehens des Präsidenten verboten, erscheint der Ältestenrat das angemessene Gremium für eine Auseinandersetzung dieser Art 175 . Eine darüber hinausgehende Kontrolle der Parlamentsverwaltung hat bisher lediglich Loewenberg angesprochen. Er hat sie dem damaligen Vorstand des Bundestages zugeordnet 176 , dessen Aufgaben nach der Parlamentsreform von 1969 und der damit verbundenen Auflösung dieses Gremiums weitestgehend der Ältestenrat übernommen hat m . Die Aufgabe der Kontrolle der Parlamentsverwaltung spielte seitdem in der Literatur wie auch in der Praxis bisher keine Rolle. Hinzu kommt, daß der Parlamentsdirektor bei seiner Anwesenheit im Ältestenrat nicht als Leiter der Parlamentsverwaltung handelt, sondern eine rein technisch-organisatorische Funktion, nämlich die Protokollierung der Zusammenkünfte als Unterstützer des Präsidenten, ausübt 178 . Neben dieser Tatsache steht einer wirksamen Kontrolltätigkeit des Ältestenrats insbesondere ein Defizit an Öffentlichkeit entgegen 179. Die Sitzungen finden nicht nur unter Ausschluß der Öffentlichkeit statt, sondern die Protokolle sind auch allein den Mitgliedern zugänglich l8o . Erst in der dritten Wahlperiode nach ihrer Entstehung sind diese für die wissenschaftliche Verwertung freigegeben, dann aber wird in der Regel eine Genehmigung nur mit Auflagen erteilt 181. Bei den Protokollen handelt es sich zudem nicht um Wortprotokolle, sondern lediglich um die Wiedergabe des Ganges der Verhandlung in groben inhaltlichen Zügen, ansonsten um Ergebnisprotokolle 182 . So können sich die übrigen Parlamentarier, die Medien und 174 Vgl. H.-A. Roll, Der Ältestenrat, in: H. P. Schneider/Wo Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, S. 821 f. Rnr. 38 f., der verschiedene Beispiele dieser Art nennt, eine Kontrolle hinsichtlich der verwaltungsrechtlichen Tätigkeit nicht anspricht; dazu auch Daniela Franke, Die Regelungen des Datenschutzes im Parlament, S. 108 f., der sich ebenfalls auf die Kritik hinsichtlich der Verhandlungsführung beschränkt. 175 A. Rummel, Der Bundestagspräsident. Amt - Funktion - Personen, S. 81: "Eine solche Kritik im Ältestenrat erreicht die erforderliche Klärung von Streitfragen, vermeidet die Peinlichkeit einer öffentlichen Rüge und ist der Würde und dem Ansehen des Parlaments und seines Präsidenten dienlich"; vgl. auch W Zeh, Gliederung und Organe des Bundestages, in: J. Isensee / P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland Band 2, S. 410 Rn. 38: "Hier ist auch der Ort, wo Beanstandungen gegen die Amtsführung des Präsidenten oder eines Vizepräsidenten vorgebracht werden können, die in der Plenarsitzung öffentlich zu kritisieren eine schwere Ordnungswidrigkeit darstellen würde. " 176 G. Loewenberg, Parlamentarismus im politischen System der Bundesrepublik Deutschland, S. 249. 177 Vgl. für viele Harald Franke, Vom Seniorenkonvent des Reichstages zum Ältestenrat des Bundestages, S. 103; H. Trossmann, Parlamentsrecht des Deutschen Bundestages - Kommentar, § 6 Rnr. 1. 178 A. Maibaum, Der Ältestenrat des Bundestages, S. 44. 179 Vgl. dazu K.-H. Rothaug, Die Leitungskompetenz des Bundestagspräsidenten, S. 163 f. 180 Vgl. hierzu G. Loewenberg, Parlamentarismus im politischen System der Bundesrepublik Deutschland, S. 258; U. Thaysen, Parlamentsreform in Theorie und Praxis, S. 65. 181 So ein Beschluß des Ältestenrats vom 15.09. 1983, vgl. Harald Franke, Vom Seniorenkonvent des Reichstages zum Ältestenrat des Bundestages, S. 125.

B. Kontrollmöglichkeiten des Parlaments hinsichtlich der Eigenverwaltung

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erst recht auch der Bürger auf direktem Wege keinen Eindruck über den Verfahrensablauf und die inhaltliche Debatte im Ältestenrat machen. Diese Situation kommt einem Ausschluß der öffentlichen Beobachtung und Kontrolle gleich 183. Kritik am Präsidenten übt der Ältestenrat in seiner Funktion als Beratungsgremium und nicht als Beschlußorgan, weshalb auch Mißbilligungsanträge unzulässig sind l84 . Der Ältestenrat ist auf Konsens angewiesen, nur bei Einigkeit kommt ein Ergebnis zustande, ansonsten wird der strittige Punkt im Plenum zur Abstimmung gestellt l85 . Gerade in den Fällen, in denen es um Kritik an verwaltungsrechtlichen Maßnahmen der Parlamentsverwaltung geht und damit am Parlamentspräsidenten als Oberster Dienstbehörde, kann bei fehlendem Einvernehmen aber nicht das Plenum entscheiden, denn dies würde, wie aufgezeigt, dem Ansehen des Präsidenten schaden. Der Präsident kann nur bei einhelliger Ansicht, er habe eine Verfehlung begangen, durch den Ältestenrat als Gremium kritisiert werden, ansonsten bleibt es bei kritischen Anmerkungen einzelner Vertreter. Eine wirksame Kontrolle des Ältestenrates durch den Geschäftsordnungsausschuß scheitert also an der personellen Verklammerung zwischen ihm und dem ÄItestenrat l86 , an der DOI?pelköpfigkeit seines Amtes und an mangelnder Öffentlichkeit der Sitzungen des Altestenrates.

6. Budgetrecht und Haushaltskontrolle

Das Recht zur Budgetbeschlußfassung bildet mit dem Recht zur Gesetzgebung den Kern der hergebrachten parlamentarischen Befugnisse und ist daher verfassungsrechtlich verankert 187. 182 A. Maibaum, Der Ältestenrat des Bundestages, S. 49; ein Beispiel für ein solches Protokoll findet sich bei W Rasner, Herrschaft im Dunkeln? Aufgabe und Bedeutung des Ältestenrates, in: E. Hübner / H. Obereuter / H. Rausch (Hrsg.), Der Bundestag von innen gesehen, S. 99 (104 ff.). 183 Dazu H. Steiger, Organisatorische Grundlagen des parlamentarischen Regierungssystems. Eine Untersuchung zur rechtlichen Stellung des Deutschen Bundestages, S. 118; U. Thaysen, Parlamentsreform in Theorie und Praxis, S. 65 Fn. 20. 184 So H.-A. Roll, Der Ältestenrat, in: H. P. Schneider / W. Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, S. 822 Rnr. 38; Beispiele für die Konsenssuche finden sich bei W Rasner, Herrschaft im Dunkeln? Aufgabe und Bedeutung des Ältestenrates, in: E. Hübner / H. Obereuter / H. Rausch (Hrsg.), Der Bundestag von innen gesehen, S. 99 (108). 185 A. Maibaum, Der Ältestenrat des Bundestages, S. 55; W Rasner, Herrschaft im Dunkeln? Aufgabe und Bedeutung des Ältestenrates, in: E. Hübner/H. Obereuter/H. Rausch (Hrsg.), Der Bundestag von innen gesehen, S. 99 (108 f.). 186 V gI. W lsmayr, Der Deutsche Bundestag, S. 172 Fn. 99: in der 10. und 11. WP gehörten von den 13 ordentlichen Mitgliedern des GO-Ausschusses jeweils 6 dem Ältestenrat an. 187 Art. 110 GG; Art. 78 BayVerf.; Art. 79 BWVerf.; Art. 85 BeriVerf.; Art, 101 Abs. 2 BbgVerf; Art. 131 BremVerf; Art. 66 HmbVerf.; Art. 139 HessVerf.; Art. 61 MVVerf.; Art. 65

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4. Kap.: Kontrolle der Parlaments verwaltung

Das Parlament wird nicht als Gesetzgeber, sondern als "Budgetgeber" tätig, da mit dem Haushaltsgesetz der Haushaltsplan lediglich festgestellt wird. Bis an die Schwelle der Ausführung des Haushaltsplans bestimmt so das Parlament das Regierungshandeln vor 188 . Mit dem Recht der Mittelbewilligung hat das Parlament zugleich das Recht und die Pflicht, die Verausgabung der bewilligten Mittel durch die Verwaltung auf ihre Ordnungsmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit zu kontrollieren 189. Angesichts der Fülle von Einzeldaten und nur global ausgewiesener Titel gilt es dahinterzukommen, wo verschleiert wird und wo die Bürokratie "Sparkassen angelegt und versteckt" hat l90 . Eine solche Kontrolle ist zunächst während der Beratungen des vom Finanzminister eingebrachten Haushaltsentwurfs im Haushaltsausschuß, theoretisch aber auch noch im Plenum möglich 191. Während der Ausschußberatungen werden zumeist Kontakte zu politisch nahestehenden und erfahrenen Ministerialbeamten genutzt l92 ; daneben spielen aber auch Kontakte zu Interessengruppen und Parteigremien, die an "ihre" Angeordneten im Haushaltsausschuß schon von sich aus mit Wünschen herantreten und sie regelmäßig mit Informationsmaterial versorgen, eine Rolle 193. Ein ebenfalls wichtiges Kontrollmittel entspringt aus der verfassungsrechtlichen Pflicht der Regierung zur Rechnungslegung und der damit verbundenen Prüfung durch den Rechnungshof und den Rechnungsprüfungsausschuß l94 . Der Finanzminister ist verpflichtet, dem Parlament über alle Einnahmen und Ausgaben sowie über Vermögen und Schulden im Laufe des nächsten Rechnungsjahres zur Entlastung der Regierung Rechnung zu legen und damit einen Überblick über die finanzielle Abwicklung des Haushalts zu ermöglichen l95 . Zum Zweck einer effektiven NdsVerf; Art. 81 NWVerf.; Art. 116 RhPfVerf.; Art. 105 SVerf; Art. 93 SächsVerf.; Art 93 SAVerf.; Art. 50 SchIHVerf.; Art. 98 ThürVerf. 188 Vgl. dazu E. G. Mahrenholz, in: R. Wassermann (Hrsg.), Kommentar zum Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland, Art. 110, Rnr. 11. 189 F. Schäfer, Der Deutsche Bundestag (1975), S. 254. 190 R. Sturm, Entscheidungsstrukturen und Entscheidungsprozesse in der Haushaltspolitik - Zum Selbstverständnis des Haushaltsausschusses des Deutschen Bundestages, in: PVS 1985, S. 247 (258). 191 Zum Arbeitsablauf vgl. W lsmayr, Der Deustche Bundestag, S. 410 ff. 192 R. Sturm, Entscheidungsstrukturen und Entscheidungsprozesse in der Haushaltspolitik - Zum Selbstverständnis des Haushaltsausschusses des Deutschen Bundestages, in: PVS 1985, S. 247 (250). 193 So spielen gerade für die Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN Bürgerinitiativen und ihnen nahestehende wissenschaftliche Institute eine wesentliche Rolle, vgl. W lsmayr, Der Deutsche Bundestag, S. 413. 194 Art. 114 GG; Art. 80 BayVerf.; Art. 83 BWVerf.; Art. 95 BerlVerf.; Art. 106 BbgVerf; Art. 131 BremVerf.; Art. 78, 79 HmbVerf.; Art. 144 HessVerf.; Art. 67 MVVerf.; Art. 69,70 NdsVerf; Art. 86 NWVerf.; Art. 120 RhPfVerf.; Art. 106 SVerf; Art. 99,100 SächsVerf.; Art. 97 SAVerf.; Art. 55,56 SchIHVerf.; Art. 102, 103 ThürVerf. 195 K. Kröger, Ministerverantwortlichkeit in der Verfassungsordnung der Bundesrepublik Deutschland, S. 122 f.

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Kontrolle dieses Haushaltsvollzugs wurde der Rechnungspriifungsausschuß eingerichtet. Da diesem aber selbst in Zusammenarbeit mit den parlamentarischen Hilfsdiensten die erforderliche Wirtschaftlichkeitspriifung und Erfolgskontrolle mangels Kapazität nicht möglich ist, ist er auf die Mithilfe des Rechnungshofes angewiesen. Budgetkontrolle kann das Parlament im übrigen auch nur dann ausüben, " wenn es einen Rechnungshof als Partner hat, der auf seine Anliegen und auf seine Betrachtungsweisen eingeht"I96. Daher wird trotz fehlender gesetzlicher Bestimmung erwartet, daß Priifersuchen des Parlaments, insbesondere des Haushaltsausschusses, soweit wie möglich vorrangig beriicksichtigt werden 197. Neben der Rechnungslegung des Finanzministers erfolgt eine rechnungsunabhängige Priifung der Wirtschaftlichkeit und Ordnungsmäßigkeit der Haushalts- und Wirtschaftsführung l98 , wodurch die Finanzkontrolle lückenlos gewährleistet ist l99 . Die Priifungsergebnisse des Rechnungshofes finden ihren Niederschlag in "Bemerkungen,,200 und werden in einem sowohl für die Regierung als auch für das Parlament bestimmten Bericht zusammengefaßt. Dieser Bericht bildet zusammen mit der Stellungnahme der Regierung die Grundlage für die anschließende parlamentarische Rechnungspriifung und die Entlastung 201 , wobei letztere nur ein politisches Urteil über die Haushalts- und Wirtschaftsführung darstellt, aber keine Entscheidung, die unmittelbare, Rechtskraft erlangende Folgen für Dritte nach sich zieht 202 . Als in einer repräsentativen Demokratie einzig vorstellbarer Gesetzgeber entscheidet das Parlament auch über den Haushalt seiner eigenen Verwaltung, wobei allerdings das Verfahren einige Besonderheiten zu dem üblichen Haushaltsverfahren aufweist. Grundlage für die Beratungen bildet dabei ein von der Parlamentsverwaltung erarbeiteter und vom Präsident gebilligter Entwurf, der nach seinem Beschluß durch das nach der GO zuständige Parlamentsorgan, z. B. den Ältesten196 Abg. Dr. Friedrnann (CDU/CSU) in Steno. Protokoll BT, 10. WP, 148. Sitzung, S. 11010. 197 Abg. Kleinert (Grünen) in Steno. Protokoll BT 10. WP, 136. Sitzung v. 25. 04. 1985, S. 10139; vgl. auch BT-Drucks. 10/510; allerdings kann der Haushaltsausschuß dem Rechnungshof keine Aufträge erteilen, sondern lediglich Bitten aussprechen, wobei der Rechnungshof diesen in der Vergangenheit stets nachgekommen ist, vgl. P. Eickenboorn, Haushaltsausschuß und Haushaltsverfahren, in: H. P. Schneider 1W. Zeh (Hrsg.), Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, S. 1219 Rnr. 56. 198 Vgl. zur rechnungsunabhängigen Prüfung H. Reger, Bemerkungen zur Finanzkontrolle: Theorie, allgemeine Sach- und Rechtsfragen, Reform, in: VerwArch Bd. 66 (1975), S. 195 (232). 199 Vgl. für viele Klaus Vogel/Po Kirchhof, in: R. Dolzer/Klaus Vogel (Hrsg.), Kommentar zum Bonner Grundgesetz, Art. 114, Rnr. 125; W. Krebs, Kontrolle und staatliche Entscheidungsprozesse. Ein Analyse von gerichtlichen, parlamentarischen und Rechnungshof-Kontrollen. 200 Vgl. § 97 BRD. 201 Vgl. für viele H. Fischer-Menshausen, in: 1. v. Münchl P. Kunig (Hrsg.), Grundgesetz - Kommentar, Art. 114 Rnr. 10. 202 F. Schäfer, Der Deutsche Bundestag, S. 261.

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4. Kap.: Kontrolle der Parlamentsverwaltung

rat oder bei entsprechender Ermächtigung durch dessen Haushaltskommission, dem Minister bzw. Senator der Finanzen als Voranschlag übersandt wird (§ 27 BHO / LHO). Der Voranschlag wird sodann in den Entwurf des Haushaltsplanes aufgenommen, wobei der Finanzminister das formelle Recht hat, Veränderungen im Benehmen mit Parlament oder dem zuständigen Organ vorzunehmen (§ 28 Abs. I BHO / LHO). Gibt es über solche Abweichungen kein Einvernehmen, müssen die umstrittenen Teile bei der Zuleitung des Entwurfes an die Regierung dieser mitgeteilt werden (§ 28 Abs. 3 BHO/LHO). Übernimmt auch die Regierung, die das Initiativrecht für den Gesamthaushalt hat, die strittigen Teile nicht in der vom Parlament gewünschten Form in den Regierungsentwurf, so müssen sie dem Entwurf als Sondervorlage angefügt werden (§ 29 Abs. 3 BHO / LHO)203, um so die Abweichungen sichtbar zu machen 204 . Der so geartete Entwurf wird dann zur einer ersten Beratung in den Bundestag eingebracht (§ 30 BHO / LHO), in dessen Plenum der Entwurf dann, anders als bei "normalen" Vorlagen, in Form einer allgemeinen Aussprache beraten wird. Im Anschluß wird der Entwurf an den Haushaltsausschuß des Bundestages überwiesen (§ 30 BHO/ LHO i.Y.m. § 95 Abs. 1 S. 2 GOBT), wobei auch der Einzelplan für den Bundestag im Rahmen des Gesamtplanes einer nochmaligen genauen Prüfung unterzogen wird 205 . In der Praxis wurde in letzter Zeit auf spektakuläre Sondervorlagen verzichtet und die Vorstellungen des Bundestages zu seinem eigenen Haushalt, die vom Entwurf der Bundesregierung abweichen, unmittelbar von den Berichterstattern in die Beratungen des Bundestages eingebracht 206 . Beschlußempfehlungen des Haushaltsausschusses, die weiterhin oder erstmalig vom Voranschlag des Ältestenrates abweichen, werden dem Ältestenrat zur Herstellung des Benehmens mitgeteilt (§ 6 Abs. 3 S. 3 GOBT) und stellen im Anschluß die wesentliche Grundlage für die spätere Entscheidung des Haushaltes im Plenum dar, weshalb ihr zentrale Bedeutung zukommt 207 . 203 Anders nur § 29 Abs. 3 BeriLHO: "Der Senat unterrichtet das Abgeordnetenhaus, wenn er die Änderungen in den Einzelplänen des Abgeordnetenhauses oder des Rechnungshofes für erforderlich hält". 204 E. A. Piduchl H.-H. Dreßler, Bundeshaushaltsrecht - Kommentar zu den Artikeln 109 bis 115 des GG und zur BHO mit rechtsvergleichenden Hinweisen auf das Haushaltsrecht der Länder und Gemeinden, § 29 Rnr. 6; E. Heuer (Hrsg.), Kommentar zum Haushaltsrecht, § 28 Rnr. 6, § 29 Rnr. 6; K. Lohmann, Der Deutsche Bundestag, S. 12. 205 0. Helmert, Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen - Eine systematische Darstellung und Erläuterung des staatlichen und kommunalen Haushalts- und Kassenrechts, des Rechts der Rechnungslegung und RechnungspTÜfung, S. 109 f.; F. K. Viaion, Haushaltsrecht - Kommentar zur Haushaltsordnung (RHO) und zu den Finanzbestimmungen des Bonner Grundgesetzes, S. 482. 206 H.-A. Roll, Der Ältestenrat, in: H. P. Schneider /W. Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, S. 823 Rnr. 43. 207 H. Borgs-Maciejewski, Parlamentsorganisation - Institutionen des Bundestages und ihre Aufgaben, S. 80; Viaion, Haushaltsrecht S. 482; E. A. PiduchlH.-H. Dreßler, Bundeshaushaltsrecht - Kommentar zu den Artikeln 109 bis 115 des GG und zur BHO mit rechtsvergleichenden Hinweisen auf das Haushaltsrecht der Länder und Gemeinden, Art. 110 GG Rnr. 73.

B. Kontrollmöglichkeiten des Parlaments hinsichtlich der Eigenverwaltung

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Im Haushaltsrecht steht der Ältestenrat in einem Spannungs- oder Konkurrenzverhältnis mit dem Haushaltsausschuß des Bundestages208 . Liegt auch die Verantwortung für den Haushaltseinze1plan des Bundestages im ersten Stadium beim Ältestenrat, so geht sie doch anschließend an den Haushaltsausschuß über. Letztlich muß also der Ältestenrat bei der Einplanung zusätzlicher Mittel den Haushaltsausschuß überzeugen, denn dieser kann vom Voranschlag abweichen 209 . In der Vergangenheit kam es in der Praxis zu immer wieder zu Meinungsverschiedenheiten 21O , die im Bundestag durch die Einführung einer Konsultationspflicht des Ältestenrates in § 6 Abs. 3 S. 3 HS.2 GOBT entschärft werden sollten 211 . Piduch nennt diesen § 6 Abs. 3 GOBT "nicht unproblematisch", denn auf diese Weise könne" einer einseitigen Begünstigung Vorschub geleistet werden", da hier die für die Haushaltsaufstellung "zuständige Stelle" auch im in das Beratungsverfahren einbezogen werde 212 . Dem ist von Ritzel/Bücker entgegengehalten worden, daß der Ältestenrat als "einheitliches Lenkungsorgan des Parlaments" nicht mit anderen zuständigen Stellen verglichen werden könne, weil der Bundestag haushaltsrechtlich eine Sonderstellung innehabe und die Mitglieder des Ältestenrates auch ohne eine solche Beteiligung in der Plenarabstimmung wieder über ihren Entwurf abstimmten 213 . In der Tat nimmt der Bundestagsetat innerhalb der Verabschiedung des Haushaltsplanes eine Sonderstellung ein. Verleiht das Spannungsfeld von Parlament und Regierung, bzw. von Opposition und Haushaltsmehrheit beim Haushaltsverfahren der Kontrolle ihre Effektivität, stehen sich bezüglich des Einzelplanes für die Parlamente nur Haushaltsausschuß, Ältestenrat und Plenum gegenüber. Auch geht die Kontrollfunktion nicht auf die Regierung über, denn diese kann zwar ihre abweichenden Vorstellungen einbringen, aber verbindliche Entscheidungen fällt letztlich allein das Parlament. Die so reduzierte Kontrolleffizienz spiegelt sich 208 Harald Franke, Vom Seniorenkonvent des Reichstages zum Ältestenrat des Bundestages, S. 105. 209 Vgl. auch Begründung des Gesetzgebers in BT-Drs. VIII / 3460, S. 83; A. Maibaum, Der Ältestenrat des Bundestages, S. 141. 210 H. Trossmann/H.-J. Roll, Parlamentsrecht des Deutschen Bundestages - Kommentar (Erg.Bd), § 6 Rnr. 3; H. Ritzel/ J. Bücker, Kommentar zur Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages, § 6 Abs. 3 Anm. 3a; W lsmayr; Der Deutsche Bundestag, S. 184. 211 Die Einführung des "Benehmens" wurde dafür als ausreichend angesehen, vgl. BTDrs. VIII/3460, S. 83; a. A. H. Ritzel/J. Bücker; Kommentar zur Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages, § 6 Abs. 3 Anm. 3 a, der allein ein Einigungszwang durch die Herstellung von "Einvemehmen" als "optimale Lösung" ansieht und § 28 Abs. 3 BHO eine "gewisse Präjudizierung" zukommen läßt, vgl. auch A. Maibaum, Der Ältestenrat des Bundestages, S. 144 ff. 212 E. A. Piduch/H.-H. Dreßler; Bundeshaushaltsrecht - Kommentar zu den Artikeln 109 bis 115 des GG und zur BHO mit rechtsvergleichenden Hinweisen auf das Haushaltsrecht der Länder und Gemeinden, § 29 Rnr. 6. 213 H. Ritzel! J. Bücker; Kommentar zur Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages, § 6 Abs. 3 Anm. 3a.

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4. Kap.: Kontrolle der ParlamentsverwaItung

auch in einer zumeist fehlenden Kürzung des Mittelansatzes für das Parlament bei den Haushaltsberatungen wider214 • So war der Einzelplan des Bundestages in den Jahren 1971 bis 1977 der einzige, den der Haushaltsausschuß in Abänderung der Ausgabenbewilligungsanträge der Regierung durchgehend aufstockte 215 • Daß dabei auch die Einbeziehung des Ältestenrates in die Verhandlungen des Haushaltsausschusses bei abweichenden Vorstellungen hinsichtlich des Einzelplans für das Parlament unschädlich ist, zeigt die Tatsache, daß es auch nach der Einführung einer Konsultationspflicht in der Folgezeit zu Streitigkeiten kam, bei denen sich aber regelmäßig der Haushaltsausschuß durchsetzen konnte 216 • Die Haushaltskontrolle ist in Bezug auf den Haushaltsansatz des Parlaments lediglich der Selbstkontrolle unterworfen und stellt daher ein schwaches Kontrollinstrument dar.

7. Ergebnis

Die in Bezug auf die Ministerialverwaltung stark ausgeprägte und effizient gestaltete Kontrolle in Form von mannigfaltigen Informationsmöglichkeiten ist hinsichtlich der Parlamentsverwaltung außerordentlich eingeschränkt. Insbesondere das Kernstück parlamentarischer Informationsrechte, die Möglichkeit der Anfragenstellung, finden gegenüber der Parlamentsverwaltung keine Anwendung. Dies schien in der Vergangenheit jedoch auch nicht nötig, ist doch die oberste Dienstbehörde jeweils ein Parlamentsorgan. Informationen konnten daher auf dem inoffiziellen Weg mittels Fragen an den Parlamentspräsidenten als "Fraktionskollegen" oder im Präsidium bzw. Vorstand oder Ältestenrat gesammelt werden. Zu einem Informationsdefizit kam es daher, trotz fehlender rechtlicher Ausgestaltung der Kontrollrechte, in der Regel nicht. Anders ist die fehlende Kontrolle in Bezug auf das Haushaltsverfahren zu werten. Als Etatgeber übt das Parlament im Haushaltsverfahren machthemmende Kontrolle aus. Im Bereich des eigenen Etats jedoch entfällt diese Machthemmung, so daß ein Kontrolldefizit festgestellt werden kann, das auch nicht durch andere Wege der Parlamentspraxis ausgeglichen wird.

214 Vgi. hierzu J. Wetz. Parlamentarische Finanzkontrolle in den Bundesländern - dargestellt am Beispiel Baden-Württembergs, S. 102 f., mit dem Beispiel der Beratungen des Einzelplans Olim Finanzausschuß des Baden-Württembergischen Landtages 1972. 215 Vgi. die Statistik bei E. Moeser, Die Beteiligung des Bundestages an der staatlichen Haushaltsgewalt. Eine Untersuchung zur rechtlichen und tatsächlichen Stellung des Bundestages in haushalts-wirtschaftlichen Entscheidungsprozessen, S. 131. 216 W Ismayr, Der Deutsche Bundestag, S. 184.

B. Kontrollmöglichkeiten des Parlaments hinsichtlich der Eigenverwaltung

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11. Sanktionsentscheidungen gegen den Parlamentspräsidenten als Behördenchef In einern besonders engen Zusammenhang mit der Kontrollfunktion des Parlaments stehen die Entscheidungen, welche Ausdruck der parlamentarischen Verantwortung der Regierung sind und daher den "Komplementärbegriff' zur parlamentarischen Kontrolle darstellen 217 . Kontrolle hat keinen Sinn, wenn nicht der Kontrolladressat zur Verantwortung und Rechenschaft gezogen werden kann, wenn Verhalten also unsanktioniert bliebe 218 • Gerade die Abhängigkeit der Regierung vorn Vertrauen des Parlaments unterscheidet dabei das parlamentarische Regierungssystem von anderen Regierungsforrnen 219 •

1. Parlamentarische Verantwortung und Sanktionsentscheidungen

Die häufig synonym verwendeten Begriffen "Verantwortung" und "Verantwortlichkeit" kommen im juristischen Sprachgebrauch in unterschiedlichen Bedeutungen vor. Verantwortung kann identisch mit Zuständigkeit sein oder ein Verhältnis bedeuten, bei dem jemand einern anderen gegenüber für sein Handeln einzustehen hat 22o . Wahrend die "Verantwortlichkeit der Regierung" auch deren Leitungszuständigkeit meinen kann, geht es bei der "parlamentarischen Verantwortung" allein um Verantwortung im Sinne eines Einstehenmüssens. Die parlamentarische Verantwortung ist also das Einstehenmüssen gegenüber dem Verantwortungsgläubiger Parlament. Kröger unterscheidet zwei verschiedene Ausprägungen der pari amen217 So Klaus Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band I: Grundbegriffe und Grundlagen des Staatsrechts, Strukturprinzipien der Verfassung, § 22 III 3d, S. 781 f.; vgl dazu den Titel des Beitrags von U. Scheuner, Verantwortung und Kontrolle in der demokratischen Verfassungsordnung, in: T. Ritterspach/W. Geiger (Hrsg.), Festschrift für Gebhard Müller zum 70. Geburtstag, S. 379 (379); andere sprechen vom Begriffspaar, vgl. W Krebs, Kontrolle und staatliche Entscheidungsprozesse. Ein Analyse von gerichtlichen, parlamentarischen und Rechnungshof-Kontrollen, S. 44, oder vom "notwendigen Korrelat", vgl. F. Ossenbühl, Die Zustimmung des Bundesrates beim Erlaß von Bundesrecht, in: AöR Bd. 99 (1974), S. 369 (410); vgl. auch BVerfGE 67, 100 (130); welches die Ausübung der parlamentarischen Kontrolle als "Kehrseite" der parlamentarischen Verantwortung der Regierung bezeichnet; diesem folgend H. Troßmann, Parlamentsrecht und Praxis des Deutschen Bundestages - Kommentar zu der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages, den einschlägigen Artikeln des Grundgesetzes und sonstigen gesetzlichen Bestimmungen nach dem Stand vom 01. Januar 1967, S. 14,46. 218 P. Stadler, Die Parlamentarische Kontrolle der Bundesregierung, S. 9. 219 Vgl. BVerfGE 27, 44 (56); E. Brandt, Krisenbestimmungen in den Landesverfassungen, Vorkehrungen und Stabilisierung, in: ZParl. 1983, S. 109 (113); H. P. Schneider, Das Parlamentarische System, in: E. Benda I W. Maihofer / H.-J. Vogel (Hrsg.), Handbuch des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, S. 240; Klaus Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band I: Grundbegriffe und Grundlagen des Staatsrechts, Strukturprinzipien der Verfassung, S. 956. 220 Vgl. dazu D. Wilke, Über Verwaltnungsverantwortung, in: DÖV 1975, S. 509 (511).

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4. Kap.: Kontrolle der Parlaments verwaltung

tarischen Verantwortung: die Rechenschaftspflicht für die Amtsführung und die politische Abhängigkeit vom Vertrauen des Parlaments 221 . Letzte wird von einem Teil der Literatur auch zum alleinigen Begriffsmerkmal der parlamentarischen Verantwortung gekürt222 . Beide Merkmale sind für sich genommen aber nicht notwendige Elemente des Begriffes parlamentarische Verantwortung. So kann die Rechenschaftspflicht auch anders als durch unmittelbares Rede- und Antwortstehen der Regierungsmitglieder erfolgen, etwa indem durch Untersuchungsausschüsse oder die Anhörungen in den Ausschüssen die zur Feststellung der Verantwortlichkeit im Einzelfall notwendigen Informationen beschafft werden. Andererseits ist die Abwahl der Regierung nur eine von vielen Möglichkeiten, um parlamentarische Verantwortung zu realisieren. So konnte etwa das Parlament im Kaiserreich die Minister zur parlamentarischen Verantwortung ziehen, das Entlassungsmonopol besaß jedoch der Kaiser. Daher kann sich parlamentarische Verantwortlichkeit auch durch andere Mittel als rechtsförmige Sanktionen vollziehen, z. B. durch eine öffentliche Debatte über Fehlverhalten. Es erscheint insoweit angebracht den Begriff der parlamentarischen Verantwortung als Kontrollierbarkeit durch das Parlament aufzufassen 223 . Parlamentarische Verantwortung und parlamentarische Kontrolle sind also nicht nur ein Begriffsgespann, sondern Komplementärbegriffe. So wie Kontrolle überall dort gegenwärtig ist, wo sich Regierung und Parlament begegnen, gilt dies auch für Verantwortung. Das parlamentarische System der Bundesrepublik Deutschland und seiner Länder kennt verschiedene Wege zur Geltendmachung von parlamentarischer Kontrolle in Form von Sanktionsentscheidungen. Das bedeutendste Sanktionsmittel parlamentarischer Kontrolle des GG ist das Mißtrauensvotum. Es ergibt sich aus der Konsequenz der parlamentarischen Regierungskontrolle, denn im parlamentarischen Regierungssystem ist die Regierung stets abhängig vom Vertrauen des Parlaments 224 . In den meisten Ländern wie auch im Bund ist das Mißtrauensvotum konstruktiver Natur225 , d. h. nur die Wahl eines neuen Regierungschefs kann die Entlassung des alten erzwingen 226 . 221 K. Kröger; Ministerverantwortlichkeit in der Verfassungsordnung der Bundesrepublik Deutschland, S. 7 mit den Begriffspaaren "Rechenschaftspflicht" und "Einstandspflicht". 222 So M. Schröder; Das parlamentarische Regierungssystem, in: Jura 1982,449 f.; W Gi v. Vitzthum, Parlament und Planung, S. 228; D. Bodenheim, Kollision parlamentarischer Kontrollrechte, S. 38. 223 So auch R. Herzog, in: T. Maunz/G. Dürig/R. Herzog (Hrsg.), Grundgesetz - Kommentar, Art. 65 Rnr. 91; Klaus Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band I: Grundbegriffe und Grundlagen des Staatsrechts, Strukturprinzipien der Verfassung, § 22 III 3; Eckart Klein, Die verfassungsrechtliche Problematik des ministerialfreien Raumes. Ein Beitrag zur Dogmatik der weisungsfreien Verwaltungs stellen, S. 25; J. Oebbecke, Weisungs- und unterrichtungsfreie Räume in der Verwaltung, S. 99. 224 Vgl. für viele R. Herzog, in: T. Maunz/G. Dürig/R. Herzog (Hrsg.), Grundgesetz Kommentar, Art. 67 Rnr. 1; N. Achterberg, Parlamentsrecht, S. 476 f. 225 Art. 67 GG; Art. 86 BbgVerf; Art. 35 Abs. 3 HmbVerf.; Art. 50 Abs. 2 MVVerf.; Art. 32 NdsVerf; Art. 61 NWVerf.; Art. 69 SächsVerf.; Art. 72 SAVerf.; Art. 35 SchIHVerf.-;

B. Kontrollmöglichkeiten des Parlaments hinsichtlich der Eigenverwaltung

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In Berlin, Bremen, dem Saarland und Rheinland-Pfalz ist auch ein Mißtrauensvotum gegen einzelne Minister bzw. Senatoren zulässig 227 • Es ist bisher aber naoch nie erfolgreich zu Anwendung gelangt. In einigen Landesverfassungen sowie im Grundgesetz ist mit der Regelung der Vertrauensfrage ein "gouvernementales Gegenstück" zum konstruktiven Mißtrauensvotum geschaffen worden 228 . Der Regierungschef kann aus jedem beliebigen Anlaß im Parlament den Antrag stellen, ihm das Vertrauen auszusprechen. Lehnt das Parlament den Antrag mit der Mehrheit seiner Stimmen ab, kann das Parlament aufgelöst werden, wenn nicht binnen einer festgesetzten Frist ein neuer Regierungschef gewählt wird 229 . Zulässig sind auch Mißbilligungs- und Tadelsbeschlüsse gegen den Regierungschef, sowie die Aufforderung zum Rücktritt. Sie sind nur politische Willensbekundungen ohne rechtliche Wirkung 23o • Dasselbe gilt für Mißtrauensbekundungen gegen Minister. Sie sind schon verfassungsrechtlich weder in Form des MißtrauensArt. 73 ThürVerf.; in der destruktiven Form als Vertrauensentzug besteht es heute nur noch im Saarland, vgl. Art 88 SaarlVerf. 226 In einigen Ländern fallen jedoch Mißtrauensvotum und Neuwahl zeitlich auseinander. Wenn aber dabei innerhalb eines bestimmten Zeitraumes keine Neuwahl einer Regierung erfolgt ist, führt dies zur Unwirksamkeit des Mißtrauensvotums, vgl. Art. 54 BWVerf., Art. 57 BeriVerf.; Art. 110 BremVerf.; eine andere Lösung haben Hessen und Rheinland-Pfalz gefunden, in denen das Vertrauen weder durch die gleichzeitige Neuwahl eines Nachfolgers entzogen werden muß, um rechtskräftig zu sein, noch das Ausbleiben einer Neuwahl das Mißtrauensvotum unrechtmäßig werden läßt, sondern zur Auflösung des Landtages führt, vgl. Art. 114 HessVerf., Art. 99 RhPfVerf.; allein Bayern hat in seiner Verfassung auf die Normierung eines Mißtrauensantrags verzichtet und den Rücktritt der Regierung von der subjektiven Einschätzung des Ministerpräsidenten abhängig gemacht, vgl. Art. 44 Abs. 3 S. 2 BayVerf. 227 Art. 57 Abs. 2 BerIVerf.; Art. 110 Abs. 2 BremVerf.; Art. 99 Abs. 1 und 2 RhPfVerf.; Art. 88 SaarlVerf. 228 Art. 68 GG; Art. 87 BbgVerf; Art. 36 HmbVerf.; Art. 114 HessVerf.; Art. 51 MVVerf.; Art. 88 SVerf; Art. 73 SAVerf.; Art. 36 SchIHVerf.; Art. 74 ThürVerf.; vgl. H. P. Schneider, in: R. Wassermann (Hrsg.), Kommentar zum Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland, Art. 68 Rnr. 2; U. Mager, in: I. v. Münch/P. Kunig (Hrsg.), Grundgesetz - Kommentar, Art. 68 Rnr. 2; R. Herzog, in: T. Maunz/G. Dürig/R. Herzog (Hrsg.), Grundgesetz - Kommentar, Art. 68 Rnr. 8. 229 Die Verfahrensregelungen sind dabei unterschiedlich. Nach Art. 68 GG kann der Kanzler dem Bundespräsidenten die Auflösung vorschlagen, nach Art. 73 Abs. 1 SAVerf. und Art. 51 Abs. I MVVerf. erklärt der Landtagspräsident auf Antrag des Ministerpräsidenten den Landtag für aufgelöst, nach Art. 36 HmbVerf. kann sich die Bürgerschaft selbst auflösen, so auch nach Art. 87 BbgVerf, dort allerdings mit Mehrheitsbeschluß, sonst kann der Ministerpräsident selbst auflösen, welches Recht nach Art. 36 SchlHVerf. ihm allein zukommt. Art. 50 Abs. 2 ThürVerf. läßt das Verfahren der Auflösung offen und verpflichtet statt dessen nur zur Durchführung vorzeitiger Neuwahlen. Nach Art. 114 HessVerf. ist der Landtag mit Rücktritt des Ministerpräsidenten aufgelöst; vgl. T. Tosse, Parlamentsauflösung, Funktion und Formen in der Bundesrepublik, S. 189 ff. 230 Vgl. für viele R. Herzog, in: T. Maunz/G. Dürig/R. Herzog (Hrsg.), Grundgesetz Kommentar, Art. 67 Rnr. 40, 45 f.; U. Mager, in: I. v. Münch/P. Kunig (Hrsg.), Grundgesetz - Kommentar, Art. 67 Rnr. 13 m. w. N.; a.A. nur A. Sattler, Vertrauensfrage - Ersuchen und Art. 67 GG, in: DÖV 1967, S. 765 (767 ff.).

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4. Kap.: Kontrolle der Parlamentsverwaltung

votums noch als Aufforderung zur Vertrauensfrage, zu deren Stellung Minister gar nicht berechtigt sind, zulässig231 . Mißbilligungs- und Tadelsbeschlüsse sind grundsätzlich möglich. Darüber hinaus muß aber auch die Forderung an den Regierungschef als zulässig erachtet werden, den Minister zu entlassen, denn sie entspricht einer Rücktrittsforderung 232 . In einigen Ländern steht dem Parlament mit der Möglichkeit, Ministeranklage zu erheben, ein weiteres Mittel parlamentarischer Sanktionsmöglichkeiten ZU233. Diese Anklage kann gegen jedes Mitglied der Regierung gerichtet werden, gleichgültig, ob es sich im Amt befindet oder ausgeschieden ist 234. Als Gegenstand der Ministeranklage kommen mit der Amtsführung in Zusammenhang stehende Verletzungen der Verfassung oder von Gesetzen in Betracht235 . Notwendig ist grundsätzlich vorsätzliches oder zumindest grob fahrlässiges Handeln 236 . In allen Ländern 231 Lediglich beim Aushandeln der Wehrverfassungsgebung 1955156 hatte die SPD-Fraktion die Forderung aufgestellt, durch Änderung des Grundgesetzes ein gesondertes parlamentarisches Mißtrauensvotum gegen den Verteidigungsminister zu schaffen, was jedoch am Widerstand der CDU 1CSU-Fraktion scheiterte, vgl. W lsmayr, Der Deutsche Bundestag, S. 464; eine generelle Ausnahme bildet hier Baden-Württemberg, wo auf Beschluß von zwei Dritteln des Landtags der Ministerpräsident einen Minister entlassen muß, vgl. Art. 56 BWVerf. 232 So die ganz überwiegende Ansicht, vgl. R. Herzog, in: T. Maunz 1G. Dürig 1R. Herzog (Hrsg.), Grundgesetz - Kommentar, Art. 67 Rnr. 48 f., 51; U. Mager, in: I. v. Münch/P. Kunig (Hrsg.), Grundgesetz - Kommentar, Art. 67 Rnr. 15; H. P. Schneider, in: R. Wassermann (Hrsg.), Kommentar zum Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland, Art. 67 Rnr. 9, 10; E. Brandt, Vertrauenserfordemis, Mißtrauensvotum und Parlamentarisches Regierungssystem, S. 241; M. Abelein, Kontrolle ohne Kontrolleure? Zur Bedeutung des Bundestages als Kontrollorgan, in: E. Hübner 1H. Oberreuter 1H. Rausch (Hrsg.), Der Bundestag von innen gesehen, S. 150 (153); a.A. nur K. Kröger, Ministerverantwortlichkeit in der Verfassungsordnung der Bundesrepublik Deutschland, S. 157. 233 Art. 57 BWVerf.; Art. 59 BayVerf.; Art. 111 BremVerf.; Art. 115 HessVerf.; Art. 31 NdsVerf; Art. 63 NWVerf.; Art. 31 RhPfVerf.; Art. 94 SaarIVerf.; im Grundgesetz wurde eine solche Ministeranklage im Unterschied zur Präsidentenanklage nicht geregelt, denn eine solche Normierung war schon im Parlamentarischen Rat auf Ablehnung gestoßen; so urteilte der Ausschuß für Organisationsfragen: "Die Ministeranklage hat sich als eine Einrichtung des konstitutionelles Regimes entwickelt, die in einem System mit parlamentarischer Verantwortlichkeit ihren eigentlichen Sinn verloren hat. ", vgl. Der Parlamentarische Rat 19481948, Akten u. Protokolle Bd. 2, S. 301. 234 Allein in Bremen ist eine Anklage nur gegen amtierende Mitglieder zulässig, vgl. H. Neumann, Die Verfassung der Freien und Hansestadt Bremen - Kommentar, Art. 111 Rnr. 3. 235 Ausnahmen dazu bilden Bremen und Niedersachsen, die nur bei Verfassungsverstößen eine Anklage zulassen, wobei aber auch erhebliche Verstöße gegen grundgesetzliche Vorschriften einbezogen sind sowie Rheinland-Pfalz, welches zusätzlich auch die Ahndung von schwerer Gefährdung der öffentlichen Sicherheit und Wohlfahrt des Landes regelt, vgl. Art. 111 BremVerf., Art. 40 NdsVerfund Art. 31 RhPfVerf.; dazu H. Neumann, Die Verfassung der Freien und Hansestadt Bremen - Kommentar, Art. 111 Rnr. 6; H. Neumann, Die Niedersächsische Verfassung - Handkommentar, Art. 40 Rnr. 3; R. Ley, Staats- und Verfassungsrecht, in: Ley, Richard (Hrsg.), Staats- und Verwaltungsrecht für Rheinland-Pfalz, S. 83 Rnr. 116. 236 So in Baden-Württemberg und Nordrhein-Westfalen, vgl. dazu K. Braun, Die Verfassung des Landes Baden-Württemberg - Kommentar, Art. 57 Rnr. 11; G. Geiler I K. Kleinrahm, Verfassung von Nordrhein-Westfalen - Kommentar, Art. 63 Anm. 4; nur in Hessen

B. Kontrollmöglichkeiten des Parlaments hinsichtlich der Eigenverwaltung

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mit Ausnahme Bremens und Bayerns, in denen das Verfassungsgericht lediglich einen schuldhaften Gesetzes- oder Verfassungs verstoß feststellen kann, kann das Verfahren mit dem Amtsverlust der Angeklagten enden 237 . Die Mehrheitserfordernisse für einen solchen Antrag sind daher dementsprechend hoch. In den meisten Ländern bedarf ein solcher Antrag einer Zweidrittel-Mehrheit, wobei das Quorum für die AntragsteIlung schwankt238 . Wie aufgezeigt, ist der Parlamentspräsident als Behördenleiter der Parlamentsverwaltung nur indirekt durch den Ältestenrat oder das Präsidium kontrollierbar. Dementsprechend schwach ist seine parlamentarische Verantwortung. Ob das Parlament trotz allem das Verhalten des Parlamentspräsidenten sanktionieren kann, muß im folgenden untersucht werden.

2. Sanktionsentscheidungen gegen den Parlamentspräsidenten

Zunächst ist festzustellen, daß weder das Grundgesetz noch die Landesverfassungen Sanktionsmöglichkeiten gegen den Parlamentspräsidenten in der Form kennen, wie es bezüglich der Regierung das Mißtrauensvotum oder die Vertrauensfrage darstellt. Dies liegt daran, daß der Parlamentspräsident eine DoppelsteIlung innehat, als "Primus inter pares" die Sitzungsleitung und Repräsentation des Parlaments, zum anderen die zum Teil behördlichen Funktionen im Rahmen der Parlamentsverwaltung. Parlamentarischen Sanktionsmöglichkeiten sind darum, wenn überhaupt, nur unter Beachtung dessen möglich, daß der Parlamentspräsident in der Lage sein muß, beide Funktion gleichermaßen effektiv auszuüben. Dies ist der Grund, warum weder Mißtrauensanträge noch Mißbilligungsbekundungen gegen den Parlamentspräsidenten im Parlament lange Zeit als zulässig erachtet wurden. Eine Änderung hat sich erst in der jüngeren Parlamentsgeschichte ergeben.

reicht ein schuldhaftes Verhalten eines Regierungsmitglied als Voraussetzung aus, vgl. G. A. Zinn/ E. Stein - Groß, Verfassung des Landes Hessen - Kommentar Art. 115 Anm. 3. 237 In Rheinland-Pfa1z als zwingende Konsequenz, vgl. R. Ley, Staats- und Verfassungsrecht, in: Ley, Richard (Hrsg.), Staats- und Verwaltungsrecht für Rheinland-Pfalz, S. 83 Rnr. 116; in Bayern und Bremen fungiert daher das Gericht lediglich als Hilfsorgan parlamentarischer Kontrolle. 238 In Hessen: 15 Abgeordnete; in Rheinland-Pfalz: 30 Abgeordnete; in Nordrhein-Westfalen: ein Viertel aller Abgeordneten; in Baden-Württemberg bedarf schon der Antrag einer Ein-drittel-Mehrheit, während es zur Einleitung des Verfahrens einer Mehrheit von wenigstens zwei Dritteln der Anwesenden, mindestens jedoch mehr als der Hälfte der gesetzlichen Abgeordneten bedarf, vgl. Art. 57 BWVerf.; anderes gilt in Bayern und Bremen, wo die Anklage als nicht so scharfes Sanktions mittel ausgestaltet ist. Hier reicht die absolute Mehrheit der Stimmen aus.

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4. Kap.: Kontrolle der Parlamentsverwaltung

a) Abwahlregelungen in den Landesverfassungen In Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein ist eine Abwahl des Parlamentspräsidenten und die dafür notwendigen Voraussetzungen verfassungsrechtlich normiert worden 239 . Der Antrag auf einen solchen Beschluß kann von der Mehrheit der Mitglieder des Parlaments eingebracht werden 24o , für die Beschlußfassung ist die Zustimmung von zwei Dritteln notwendig. In Bayern ergibt sich die Zulässigkeit einer Abwahl des Parlamentspräsidenten aus dem Umkehrschluß aus Art. 44 Abs. 3 S. 5 BayVerf., wonach der Parlamentspräsident, dann nicht abberufen werden kann, wenn er das Land Bayern bis zur Neuwahl eines Ministerpräsidenten nach außen vertritt 241 . Die Beratung über einen solchen Antrag wird ohne Ausschußüberweisung 242 beraten, wobei zum Teil zwischen Antrag und Beschlußfassung 3 Wochen 243 oder, wie in Brandenburg, 48 Stunden244 liegen müssen. Bei der Neuwahl übernimmt wie zu Beginn der Legislaturperiode der Alterspräsident die Leitung 245 . Als erstes Land hat 1990 Schleswig-Holstein eine solche Abwahlmöglichkeit auf den Vorschlag der Enquete-Kommission "Verfassungs- und Parlamentsreform" in seine Landesverfassung aufgenommen 246 . Das Fehlen einer solchen Regelung hätte zuvor zur Folge gehabt, daß sich der Landtag selbst dann nicht von einem Parlamentspräsidenten trennen könnte, "wenn das notwendige Vertrauensverhältnis über die Grenzen der Fraktionen hinweg schwerwiegend und anhaltend gestört ist und die Abgeordneten sich nicht mehr vertreten fühlen ,,247. Da es auch für unrealistisch gehalten wurde, daß der Betroffene seine Ämter jeweils freiwillig zur Verfügung stellen würde, sollte diesem durch die Verfassungsänderung Rechnung getragen und eine verfassungsrechtlich gesicherte Basis für die Abwahl geschaffen werden 248 . Einer solchen Regelung schloß sich 1993 Niedersachsen, wo das Fehlen 239 Art. 69 Abs. 2 BbgVerf.; Art. 29 Abs. 2 MVVerf.; Art. 18 Abs. 4 NdsVerf.; Art. 49 Abs. 4 SAVerf.; Art. 14 Abs. 2 SchIHVerf. 240 Als einzige Ausnahme läßt Brandenburg einen Antrag von einem Fünftel der Mitglieder genügen, vgl. § 11 Abs. 2 S. 1 BbgGOLT. 241 So auch seit 1949 § 10 Abs. 2 BayGOLT; H. Nawiaski / K. Schweiger / F. Knöpfte (Hrsg.) - K. Schweiger, Die Verfassung des Freistaates Bayern - Kommentar, Art. 44 Rnr. 7. 242 Vgl. § 5 Abs. 6 S. 1 NdsGOLT; § 4 Abs. 6 S. 2 SAGOLT. 243 So § 5 Abs. 6 S. 3 NdsGOLT; § 4 Abs. 6 S. 3 SAGOLT. 244 § 11 Abs. 2 S. 3 BbgGOLT. 245 So auch § 3 Abs. 2 S. 1 SchIHGOLT. 246 Vgl. zur Zusammensetzung Schleswig-Holsteinischer Landtag (Hrsg.), Schlußbericht der Enquete-Kommission Verfassungs- und Parlamentsreform, S. 13, zuvor nur § 10 Abs. 2 BayGOLT und seit 1985 § 5 Abs. 6 NdsGOLT trotz ungeändertem Verfassungswortlaut. 247 Schleswig-Holsteinischer Landtag (Hrsg.), Schlußbericht der Enquete-Kommission Verfassungs- und Parlamentsreform, S. 127. 248 Schleswig-Holsteinischer Landtag (Hrsg.), Schlußbericht der Enquete-Kommission Verfassungs- und Parlaments reform, S. 128.

B. Kontrollmöglichkeiten des Parlaments hinsichtlich der Eigenverwaltung

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einer solchen Vorschrift in einem bestimmten Fall als schmerzliche Lücke empfunden wurde 249 , im Rahmen seiner Verfassungsreform an 250 . Gleichzeitig mit der Beratung in Niedersachsen übernahmen auch Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern und Sachsen-Anhalt im Prozeß ihrer Verfassungsgebung diese Regelung25I.

b) Generelle Abwahlmöglichkeit Umstritten ist, ob eine solche Abwahlmöglichkeit des Präsidenten auch dort besteht, wo sie nicht ausdriicklich in der Verfassung oder in der Geschäftsordnung geregelt ist. aa) Gegensätzliche Meinungen Obwohl weder das Grundgesetz noch zunächst auch die Länderverfassungen die Abwahl des Parlamentspräsidenten oder seiner Stellvertreter dem Wortlaut nach vorsahen 252 , vertraten großen Teilen der verfassungsrechtlichen Literatur seit der Errichtung des GG die Meinung, eine Abwahl müsse generell oder zumindest durch gleichzeitige Neuwahl eines anderen Parlamentspräsidenten zulässig sein. Sie begründeten ihre Meinung mit "allgemeinen parlamentarischen Grundsätzen ,,253. Dabei wurde zum Teil auch auf einen Vergleich mit den im parlamentarischen System verankerten Sanktionsmöglichkeiten gegen den Regierungschef abgestellt 254 . Andere hielten eine Abwahl erst nach entsprechender Änderung der Parlaments geschäftsordnungen für zulässig255 . Eine umfangreiche Begriindung für 249 So C. Starck, Die neue niedersächsische Verfassung, in: NdsVBl. 1994, S. 2 (3). 250 Vgl. H. Korte/B. Rebe, Verfassung und Verwaltung des Landes Niedersachsen, S. 214: nachdem 1985 der Landtagspräsident Brandes (CDU) trotz massiver öffentlicher Vorwürfe nicht zurücktrat, ergänzte der Landtag auf Antrag von CDU und SPD die GOLT um die Möglichkeit der Abberufung des Parlamentspräsidenten; dazu NdsLT-Drs. X /4251; Steno. Protokoll NdsLT, 10. WP. 81. Sitzung, S. 7691. 251 Vgl. C. Starck, Die neue niedersächsische Verfassung, in: NdsVBl. 1994, S. 2 (Fn. 3). 252 Als erstes hat dies erst 1990 Schleswig-Holstein in seine Verfassung aufgenommen. 253 So L.-A. Versteyl, in: I. v. Münch /P. Kunig (Hrsg.), Grundgesetz - Kommentar, Art. 40 Rnr. 4; diesem heute noch folgend T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig/R. Herzog (Hrsg.), Grundgesetz - Kommentar, Art. 40 Rnr. 10; B. Schmidt-Bleibtreu / Franz Klein, Kommentar zum Grundgesetz, Art. 40 Rnr. 3; H. Jarass/ B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - Kommentar, Art. 40 Rnr. 1; H. P. Schneider, in: R. Wassermann (Hrsg.), Kommentar zum Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland, Art. 40 Rnr. 5; früher auch A. Hamann/H. Lenz, Das Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland v. 23.051949 - Ein Kommentar für Wissenschaft und Praxis, Art. 40 Anm. BI; F. Giese / E. Schunck, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland vom 23. Mai 1949, Art. 40 Anm. 11 1. 254 Vgl. Abg. Ritzel in Steno. Protokoll BT, 1. WP, 47. Sitzung v. 16.03.1950, S. 1591A. 255 So Klaus Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band 11: Staatsorgane, Staatsfunktionen, Finanz- und Haushaitsverfassung, Notstandsverfassung, § 26 IV 2a; K. Braun, Die Verfassung des Landes Baden-Württemberg - Kommentar, Art. 32 Rnr. 10; 17 Boetticher

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4. Kap.: Kontrolle der Parlamentsverwaltung

die Zulässigkeit einer solchen Maßnahme findet sich bei Edinger256 . Weder verbiete die Verfassung explizit eine solche Abwahl, noch ließe sich ein Verbot aus der Bestimmung entnehmen, daß der Parlaments präsident für die Dauer der Wahlperiode gewählt werde, denn diese Vorschrift kennzeichne lediglich die Abkehr von einer vierwöchigen Probeamtszeit mit anschließender Wahl für eine Sitzungsperiode, wie sie bis 1922 die GORT vorsah257 . Zwar solle der Parlamentspräsident die Minderheiten schützen, ohne Sanktionen der Mehrheit befürchten zu müssen, andererseits waren es in der Parlamentspraxis bisher gerade die Minderheiten, die eine vorzeitige Abwahl des Parlamentspräsidenten betrieben haben. Insbesondere müsse das Parlament die Möglichkeit haben, einen erklärten "Parlamentsfeind" abwählen zu können 258 . Ritzel sieht in diesem Zusammenhang wenigstens die Aufforderung an den Parlamentspräsidenten, sein Amt zur Verfügung zu stellen, als zulässig an. Wenn das Vertrauen des Parlaments in die Amtsführung seines Präsidenten erschüttert ist, müsse "im Interesse einer sachlichen Fortführung der Geschäfte", eine solche Aufforderung, die keine rechtlichen Auswirkungen hat, zulässig sein 259 • Uhlitz, der von einer grundsätzlichen Unabwählbarkeit des Parlamentspräsidenten ausgeht, sieht dann keine Bedenken bei einer Abberufung, wenn sich die Stärkeverhältnisse der Fraktionen ändern oder der Parlamentspräsident selbst die Fraktion wechselt, da somit der Zeitpunkt der Abberufung von in der Geschäftsordnung festgelegten objektiven Kriterien abhängt260 . Dieser Auffassung folgt weitestgehend Rothaug, der in diesem Fall die Zulässigkeit der Abwahl gelten lassen will, weil durch eine solche Fixierung des Zeitpunktes "keine Zeit bleibt, die Unparteilichkeit durch unzulässige Abwahlandrohung zu beeinflussen ,,261. Da die Fraktionszugehörigkeit keine absolute Wählbarkeitsvoraussetzung ist, verliere aber der Parlamentspräsident nicht automatisch sein Amt, sondern die Wahl eines neuen G. Geller/K. Kleinrahm, Verfassung von Nordrhein-Westfalen - Kommentar, Art. 38 Rnr. 2; U. Thaysen, Änderung der Befugnisse des Bundestagspräsidenten, in: ZParl. 1970, S. 41 (43); wohl auch W. Härth, Abwählbar oder nicht? Der Parlamentspräsident und sein Amt, in: ZParl. 1985, S. 490 (493) und W. lsmayr, Der Deutsche Bundestag, S. 159, die in der Unabwählbarkeit nur .. Gewohnheitsrecht auf Ebene der Geschäftsordnung" sehen. 256 F. Edinger, Wahl und Besetzung parlamentarischer Gremien, S. 171. 257 F. Edinger, Wahl und Besetzung parlamentarischer Gremien, S. 171, so auch W. Härth, Abwählbar oder nicht? Der Parlamentspräsident und sein Amt, in: ZParl. 1985, S. 490 (492); W. lsmayr, Der Deutsche Bundestag, S. 159; mit umfangreicher Begründung auch O. Uhlitz, Zur Frage der Abrufbarkeit des Parlamentspräsidenten, in: AöR Bd. 87 (1962), S. 296 (305 f.). 258 Als Beispiel führt Erdinger den Reichstagspräsidenten Göring an, vgl. F. Edinger, Wahl und Besetzung parlamentarischer Gremien, S. 171. 259 Abg. Ritzel in Steno. Protokoll BT, 1. WP, 47. Sitzung v. 16.03.1950, S. 159lD. 260 O. Uhlitz, Zur Frage der Abrufbarkeit des Parlamentspräsidenten, in: AöR Bd. 87 (1962), S. 296 (310). 261 K.-H. Rothaug, Die Leitungskompetenz des Bundestagspräsidenten, S. 161; im Ergebnis auch F. Edinger, Wahl und Besetzung parlamentarischer Gremien, S. 172.

B. Kontrollmöglichkeiten des Parlaments hinsichtlich der Eigenverwaltung

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Parlamentspräsidenten müsse auf der nächsten Sitzung von so vielen Mitgliedern, wie es der Stärke einer Fraktion entspricht, verlangt werden 262 .

In der Literatur ist eine Abwahl des Parlamentspräsidenten aber überwiegend als generell unzulässig erachtet worden, insbesondere von der parlamentsrechtlichen Literatur 263 . Wahrend zum Teil auf die Formulierung abgestellt wird, der Präsident sei für die Dauer der Wahlperiode gewählt264 , ist das Hauptargument die Sicherung seiner Unabhängigkeit. So sei es gerade Aufgabe des Parlamentspräsidenten, "Hüter der Minderheitsrechte" zu sein und dem "natürlichen Drang der Mehrheit, sich durchzusetzen, Schranken zu setzen ,,265. Es gäbe also einen Rollenkonflikt zwischen Präsident und Mehrheitsführern, weshalb ersterer eine institutionell abgesicherte Autorität brauche, die ihn seine neutrale "Schiedsrichterrolle " ohne Furcht vor Abwahl durch eine Mehrheit ausüben lasse 266 . Insbesondere aber sei ein Vergleich mit dem Regierungschef und seiner parlamentarischen Verantwortung unzulässig, weil der Parlamentspräsident über eine viel geringere Machtfülle verfüge und deshalb der "Einbau von Sicherheitsschranken gegen deren Überschreitung kaum erforderlich" sei 267 . Zudem habe das Verhältnis zwischen Regierung und Parlament 262 O. Uhlitz, Zur Frage der Abrufbarkeit des Parlamentspräsidenten, in: AöR Bd. 87 (1962), S. 296 (310); K.-H. Rothaug, Die Leitungskompetenz des Bundestagspräsidenten, S. 161. 263 V gl. R. P. Dach, in: R. Dolzer I Klaus Vogel (Hrsg.), Kommentar zum Bonner Grundgesetz, Art. 40 Rnr. 48; G. Pfennig IM. Neumann, Verfassung von Berlin - Kommentar, Art. 28 Rnr. 4; R. Ley, Staats- und Verfassungsrecht, in: Ley, Richard (Hrsg.), Staats- und Verwaltungsrecht für Rheinland-Pfalz, S. 64 f. Rnr. 71; H.-J. Winkler, Der Bundestagspräsident, in: H.-H. Röhring I K. Sontheimer (Hrsg.), Handbuch des Deutschen Parlamentarismus, S. 107; J. Bükker, Präsident und Präsidium, in: H. P. Schneider I W. Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, S. 796 Rnr. 4; H. Ritzel!1. Bücker, Kommentar zur Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages, § 2 Abs. I Anm. lc; H. Trossmann, Parlamentsrecht des Deutschen Bundestages - Kommentar, § 2 Anm. 1.3; W Zeh, Gliederung und Organe des Bundestages, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland Band 2, S. 404 f. Rn. 28; N. Achterberg, Parlamentsrecht, S. 213; H. Trossmann, Verfassungsrecht und Verfassungswirklichkeit, in: JöR n.F. Bd. 28 (1979), S. 1 (107); K. J. Partsch, Die Wahl des Pariamentspräsidenten, in: AöR Bd. 86 (1961), S. 1 (38). 264 J. Bücker, Präsident und Präsidium, in: H. P. Schneider I W. Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, S. 796 Rnr. 4; H. Ritzel/J. Bücker, Kommentar zur Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages, § 2 Abs. I Anm. Ic; da diese Regelung nicht im GG enthalten ist, bedürfte es danach nur einer Änderung der GOBT. 265 So R. P. Dach, in: R. Dolzer / Klaus Vogel (Hrsg.), Kommentar zum Bonner Grundgesetz, Art. 40 Rnr. 48; vgl. auch O. Uhlitz, Zur Frage der Abrufbarkeit des Parlamentspräsidenten, in: AöR Bd. 87 (1962), S. 296 (307). 266 K. J. Partsch, Die Wahl des Parlamentspräsidenten, in: AöR Bd. 86 (1961), S. 7 (38); W Härth, Abwählbar oder nicht? Der Parlamentspräsident und sein Amt, in: ZParl. 1985, S. 490 (492 f.); H. Trossmann, Verfassungsrecht und Verfassungswirklichkeit, in: JöR n.F. Bd. 28 (1979), S. I (107); Vgl. auch K.-H. Nelamischkies, Die Disziplin im Deutschen Bundestag, S. 34 Fn. 17, der eine Parallele zur richterlichen Unabhängigkeit zieht. 267 N. Achterberg, Parlamentsrecht, S. 213; H. Ritzel! J. Bücker, Kommentar zur Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages, § 2 Abs. I Anm. Ic.

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4. Kap.: Kontrolle der Parlamentsverwaltung

auch systematisch eine gänzlich andere Bedeutung als das Vertrauensverhältnis zwischen Parlament und Parlamentspräsident, der diesem eben nicht verantwortlich ist268 . Aufgrund dieser bisherigen Se1bstdisziplinierung der Parlaments präsidenten hält ein großer Anteil der parlamentsrechtlichen Literatur den freiwilligen Rücktritt für das einzig richtige Instrument zur Konfliktlösung zwischen Parlament und Präsident 269 . bb) Parlamentarische Wirklichkeit Schon Trossmann hat für diesen Zusammenhang auf die Meinung des Parlaments selbst hingewiesen 27o . Bereits 1921 hatte der Preußische Landtag sowohl im Ausschuß wie im Plenum einen Antrag der Kommunistischen Fraktion abgelehnt, die Möglichkeit des Mißtrauensvotums gegen den Parlamentspräsidenten in die Geschäftsordnung aufzunehmen 27l . Solche Sanktions möglichkeiten wurden auch in der Weimarer Republik als unzulässig angesehen. Lediglich ein Mißbilligungsantrag gegen den Reichstagspräsidenten war am 22. 07. 1924 vom Reichstag als zulässig erachtet, jedoch ohne Aussprache zur Abstimmung gestellt und abgelehnt worden 272 . Der Reichstag erklärte in seiner Sitzung am 26. 02. 1932, Mißtrauensanträge und Anträge mit dem Ersuchen an den Parlamentspräsidenten, das Amt niederzulegen für unzulässig und stellte sie gar nicht erst zur Abstimmung 273 . Zu einem Versuch, den Parlaments präsidenten durch einen Mißtrauensantrag zu stürzen, kam es erst wieder in der Nachkriegszeit. In der Sitzung des Bundestages vom 30. 09.1949 wurde ein Mißtrauensantrag der kommunistischen Fraktion gegen den Bundestagspräsidenten Dr. Köhler einstimmig in den Geschäftsordnungs268 K. J. Partsch, Die Wahl des Parlamentspräsidenten, in: AöR Bd. 86 (1961), S. 7 (38); S. Böttcher, Die Rechtsstellung des Landtagspräsidenten - seine Rechte und Pflichten, S. 34. 269 H. Trossmann, Parlamentsrecht des Deutschen Bundestages - Kommentar, § 2 Anm. 1.3; Klaus Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band 11: Staatsorgane, Staatsfunktionen, Finanz- und Haushaltsverfassung, Notstandsverfassung, S. 90 f.; vgl. auch J. Wermser, Der Bundestagspräsident, S. 22: "Man muß von einem Bundestagspräsiden-

ten erwarten können, daß er in einem solchen Falle von sich aus Konsequenzen zieht und zurücktritt" .

270 H. Trossmann, Parlamentsrecht des Deutschen Bundestages - Kommentar, § 2 Anm.l.3. 271 Vgl. Steno. Protokoll Preuß.LT, 72. Sitzung v. 22. 11. 1921, S. 4694, 4697; dazu K. J. Partsch, Die Wahl des Parlamentspräsidenten, in: AöR Bd. 86 (1961), S. 7 (37); H. Trossmann, Parlamentsrecht des Deutschen Bundestages - Kommentar, § 2 Anm. 1.3. 272 Dazu D. Sperling, Die Befugnisse des Reichstagspräsidenten, S. 10. 273 Die Nationalsozialisten hatten die Abberufung des Reichstagspräsidenten Löbe (SPD) gefordert, vgl. Steno. Protokoll RT, 60. Sitzung v. 26. 02. 1932, S. 2435B f.

B. Kontrollmöglichkeiten des Parlaments hinsichtlich der Eigenverwaltung

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ausschuß überwiesen 274, der zu dem Ergebnis kam, daß nicht nur Mißtrauens-, sondern auch Mißbilligungsanträge gegen den Präsidenten unzulässig seien275 • Auch der vorläufig letzte Versuch, einen Parlamentspräsidenten im Bundestag durch Beschlüsse zu kippen, schlug fehl. Am 16.03. 1950 wurde der Antrag der SPD-Fraktion, der Bundestag ersuche den Vizepräsidenten des Bundestages, Dr. Schäfer, sein Amt zur Verfügung zu stellen, als unzulässig angelehnt und nicht zur Abstimmung gestellt 276 . An dieser Grundhaltung vermochte auch ein Fraktionswechsel nichts zu ändern, wie ein Blick auf die Situation 1956 zeigt. Am 28. 02. 1956 war der damalige Vizepräsident des Bundestages, Dr. Schneider, mit weiteren 16 Abgeordneten aus der FDP ausgetreten und hatte mit diesen eine neue Fraktion gegründee77 , sein Amt aber nicht niedergelegt. In der Ältestenratssitzung vom 08. 05. 1956 stellte daraufhin Bundestagspräsident Dr. Gerstenmaier fest, er habe keine Möglichkeit, den Vizepräsidenten zur Amtsniederlegung zu veranlassen. Weder die Abwahl durch den Bundestag noch eine Abberufung durch die ihn entsendende FDP-Fraktion wurden überhaupt als zulässige Möglichkeiten erörtere 8 . Erst am 04.07. 1956 wurde der FDP mit der Wahl von Dr. Becker ein weiterer Vizepräsident zugebilligt 279 • Auch die Empfehlung des GO-Ausschusses vom 13. 07. 1957, in § 2 Abs. 1 GOBT die Worte "für die Dauer der Wahlperiode des Bundestages" zu streichen, um dem Parlament in den Fällen des Ausscheidens eines Präsidenten aus seiner Fraktion die Möglichkeit zu geben, dieses Amt neu zu besetzen, wurde vom Bundestag nicht aufgegriffen 28o • So ist nach 1945 in keinem deutschen Parlament über einen Abwahlantrag abgestimmt worden 281 , sondern Konflikte um den Parlamentspräsidenten wurden in der Regel dadurch gelöst, daß er bei Verlust des öffentlichen Ansehens oder schwinVgl. Steno. Protokoll BT, 1. WP, 11. Sitzung v. 30. 09. 1949, S. 207 A. Vgl. Steno. Protokoll GO-Ausschuß BT, 1. WP, 2. Sitzung v. 19. 10. 1949, S. 2. 276 Vgl. Steno. Protokoll BT, 1. WP, 47. Sitzung v. 16.03. 1950, S. 1590 ff.; dazu eingehend O. Uhlitz, Zur Frage der Abrufbarkeit des Parlamentspräsidenten, in: AöR Bd. 87 (1962), S. 296 (302 f.). 277 Vgl. dazu Steno. Protokoll BT, 2. WP, 132. Sitzung v. 06. 03.1956, S. 6818C. 278 Dazu H. Trossmann, Parlamentsrecht des Deutschen Bundestages - Kommentar, § 2 Anm. 1.3; ders. in JöR n.F. Bd. 28 (1979), S. 1 (107). 279 Vgl. Steno. Protokoll BT, 2. WP, 157. Sitzung v. 04. 07. 1956, S. 8574 A; zuvor hatte der Geschäftsordnungsausschuß des Bundestages die Streichung des Passus "für die Dauer der Legislaturperiode" vorgeschlagen, um dem Bundestag bei einem Fraktionswechsel die Abberufung eines Parlamentspräsidenten oder seines Stellvertreters zu ermöglichen. Die Anregung griff der Bundestag jedoch nicht auf, vgl. O. Uhlitz, Zur Frage der Abrufbarkeit des Parlamentspräsidenten, in: AöR Bd. 87 (1962), S. 296 (303); F. Edinger; Wahl und Besetzung parlamentarischer Gremien, S. 170. 280 Vgl. O. Uhlitz, Zur Frage der Abrufbarkeit des Parlamentspräsidenten, in: AöR Bd. 87 (1962), S. 296 (303) mit Hinweis auf die Kurzprotokolle BT, GO-Ausschuß, 2. WP, 36.- 40. Sitzung. 28\ W Härth, Abwählbar oder nicht? Der Parlamentspräsident und sein Amt, in: ZParl. 1985, S. 490 (493). 274 275

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4. Kap.: Kontrolle der Parlaments verwaltung

dendem Vertrauen im Parlament selbst die Konsequenzen zog und zurücktrat. Dies tat erstmals am 18. 10. 1950 der Bundestagspräsident Dr. Köhler mit der Begründung, er trete in den Auswärtigen Dienst ein 282 , wobei dem Rücktritt aber eine längere Krankheit und erhöhter politischer Druck vorausgegangen waren 283 . Einem erheblichen politischen Druck mußte 1960 auch der Vizepräsident Dr. Preußker weichen 284 , nachdem er eine Woche zuvor am 28. 09. 1960 mit 8 weiteren Abgeordneten aus der Fraktion der Deutschen Partei ausgetreten und in die der CDU gewechselt war285 . Zuvor hatte die SPD-Fraktion schon einen Antrag auf Änderung der Geschäftsordnung vorbereitet, der für solche Fälle den Verlust des Amtes vorsieht286 . Auf politischen Druck hin traten auch die Bundestagspräsidenten Dr. Gerstenmaier287 , Dr. Barzel 288 und dessen Nachfolger Dr. Jenninger289 zurück. Anders verhält es sich zum Teil in den Ländern hinsichtlich von Anträgen, in denen der Parlamentspräsident lediglich zum Rücktritt aufgefordert wird. Als beispielsweise die Fraktion Bündnis 90/DIE GRÜNEN 1997 einen solchen Antrag im rheinland-pfälzischen Landtag gegen den Präsidenten Grimm einbrachte 29o , wies der Vizepräsident Schuler zwar auf die rechtlichen Bedenken hin, ließ aber Steno. Protokoll BT, 1. WP, 92. Sitzung v. 18. 10. 1950, S. 3408 C. Seine letzte Sitzung hatte Dr. Köhler schon am 19.07. 1950 geleitet, vgl. Steno. Protokoll BT, 1. WP, 77. Sitzung v. 19.07.1950, S. 2743-2761; dazu auch J. Wermser, Der Bundestagspräsident, S. 22. 284 Vgl. Steno. Protokoll BT, 3. WP, 127. Sitzung v. 05. 10. 1960, S. 7297 A; als Grund nennt Dr. Preußker ausdrücklich den Wegfall der politischen Voraussetzungen für seine Wahl zum Vizepräsidenten. 285 Vgl. dazu Steno. Protokoll BT, 3. WP, 124. Sitzung v. 28. 09. 1960, S. 7173 C. 286 V gl. G. Loewenberg, Parlamentarismus im politischen System der Bundesrepublik Deutschland, S. 177 f.; F. Edinger, Wahl und Besetzung parlamentarischer Gremien, S. 170 f. 287 Steno. Protokoll BT, 5. WP, 211. Sitzung v. 24. 01. 1969, S. 11415 A, B; Gerstenmaier war zuvor wegen einer Grundstücksaffäre in der Öffentlichkeit angegriffen worden, vgl. L.A. Versteyl, in: I. v. Münch/P. Kunig (Hrsg.), Grundgesetz - Kommentar, Art. 40 Rnr. 4. 288 Dr. Barzel trat mit Schreiben vom 25. 10. 1984 wegen seiner Verbindung zu einer Frankfurter Anwaltskanzlei zurück, vgl. dazu Vizepräsidentin Renger in Steno. Protokoll BT, 10. WP, 96. Sitzung v. 05. 11. 1984, S. 6999 f.; L.-A. Versteyl, in: I. v. Münch/P. Kunig (Hrsg.), Grundgesetz - Kommentar, Art. 40 Rnr. 4; H. Sendler; Abhängigkeiten der unabhängigen Abgeordneten, in: NJW 1985, 1425 (1432). 289 Vgl. Steno. Protokoll BT, 11. WP, 107. Sitzung v. 11. 11. 1988, S. 7398 C, D; Dr. Jenninger hatte zuvor am 10. 11. eine Gedenkrede zum 50. Jahrestag der nationalsozialistischen Progromnacht gehalten, vgl. Steno. Protokoll BT, 11. WP, Gedenkveranstaltung v. 10. 11. 1988, S. 7269 ff.; diese war in weiten Teilen so mißverständlich, daß Oppositionsführer Dr. Vogel zwar nicht an der inneren Einstellung des Redners zweifelte, ihm aber vorwarf, nicht die "gedankliche und sprachliche Sorgfalt" habe walten zu lassen, die der Anlaß erfordert hätte. Der Abg. Schily (GRÜNE) sprach sogar von einem "beschämenden Vormittag" und bat den Präsidenten um "Selbstprüjung", ob er dem Amt noch gewachsen sei, vgl. Steno. Protokoll BT, 11. WP, 106. Sitzung v. 10. 11. 1988, S. 7284 f., 7291. Nachdem auch Kritik in der Öffentlichkeit laut wurde, trat Dr. Jenninger am nächsten Tag zurück. 290 Antrag der Fraktion Bündnis 90/DIE GRÜNEN v. 25. 09. 1997, RhPtLT-Drs. 131 2095. 282 283

B. Kontrollmöglichkeiten des Parlaments hinsichtlich der Eigenverwaltung

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über die Zulässigkeit nach § 127 RhPfGOLT abstimmen, wobei die erforderliche Mehrheit erreicht, der Antrag aber anschließend nach ausführlicher Debatte abgelehnt wurde291 . cc) Stellungnahme Die parlamentsrechtliche Ansicht übersieht offensichtlich, gerade wenn sie zur Unterstreichung ihrer These auf die parlamentarische Wirklichkeit verweist, die Fälle in der Parlamentsgeschichte, in denen dieses Selbstdisziplinierungsrecht zu versagen drohte oder versagte. Schon Ismayr bezeichnete den Vorgang um den Bundestagspräsidenten Dr. Barzel 1984 als einen" aus moralisch-politischen Gründen unvermeidlichen, sich aber quälend in die Länge ziehenden Rücktritt,,292. Die Medien hatten schon lange Zeit einen Widerspruch zwischen moralischem Anspruch des Präsidenten und persönlichem Verhalten ausgemacht und dargestellt, so daß das Ansehen der Präsidenten in der Öffentlichkeit über längere Zeit "dahinsiechte" bevor dieser die Konsequenzen zog293. Die Geschehnisse um die letzte Präsidentin des Bundestages Prof. Dr. Süßmuth zeigen überdies, daß trotz starken Verlustes öffentlichen Ansehens durch "Dienstwagenaffäre ,,294, "Bundeswehrflüge ,,295 und "Parteienjinanzierungsskandal"296 sowie der frühzeitigen eigenen Erkenntnis, daß das Ansehen des Amtes in der Öffentlichkeit nachhaltig geschädigt ist, ein Rücktritt ausbleiben kann297 . Daß dies nicht in einem Versuch von Teilen des Parlaments endete, eine erneute Abwahldiskussion in Gang zu setzen und die dafür aus Parlamentssicht notwendigen Voraussetzungen durch Verfassungs- oder zumindest Geschäftsordnungsänderung 291 Vgl. VizePräs. Schuler in Steno. Protokoll RhPfLT, 13. WP, 40. Sitzung v. 26. 09.1997, S. 3230, der dabei auf ähnliche Verfahrensweisen in Berlin und Hessen hinweist. 292 W [smayr; Der Deutsche Bundestag, S. 158. 293 Vgl. Sommer; "Kaufen und sich kaufen lassen" in Die ZEIT v. 26. 10. 1984. 294 Vgl. DER SPIEGEL 1991/12 v. 18.03. 1991, S. 20 ff.; Süßmuth wurde vorgeworfen, einen ihrer Dienstwagen für einen privaten Umzug genutzt zu haben. 295 Vgl. schon DER SPIEGEL 1991 /52 v. 23. 12. 1991, S. 202 in Bezug auf einen Flug nach Hamburg; vgl. aber insbesondere DER SPIEGEL 1996/52 v. 23. 12. 1996, S. 22 ff.: Süßmuth war 13 mal innerhalb eines Jahres mit der Flugbereitschaft der Bundeswehr nach und von Zürich geflogen, wo auch ihre Tochter wohnte. 296 Vgl. DER SPIEGEL 1996/49 v. 02. 12. 1996, S. 18; DER SPIEGEL 1997/20 v. 12. 05. 1997, S. 20; DER SPIEGEL 1997/49 v. 01. 12. 1997, S. 26 ff.; die Bundestagspräsidentin hatte der FDP 12,4 Mio. DM an Wahlkampfkostenerstattung ausbezahlt, obwohl diese den Antrag verspätet gestellt hatte und Süßmuth auf eine vermeindliche Widerrechtlichkeit der Erstattung von dem zuständigen Referatsleiter aufmerksam gemacht worden war. 297 Süßmuth habe nach Zeitungsberichten zufolge zwar schon 1991 wegen der "Dienstwagenaffäre" zuriicktreten wollen, sei aber vom damaligen Bundeskanzler Helmut Kohl zum Weitermachen motiviert worden, vgl. DER SPIEGEL 1991/12 v. 18.03. 1991, S. 20 (23).

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4. Kap.: Kontrolle der Parlaments verwaltung

herbeizuführen, wie dies vor dem Rücktritt des Niedersächsischen Parlamentspräsidenten Brandes 1985 im dortigen Landtag geschehen war, läßt sich in diesem Fall auf eine ungewöhnliche Konstellation im Bundestag zurückführen. Die Parlamentspräsidentin Süßmuth war bei den Oppositionsparteien angesehener, als bei Teilen ihrer eigenen Fraktion, die zwar innerparteilichen Druck ausübte, im Parlament aber auf Sanktionsversuche verzichtete. Eine solche Konstellation war in der Parlamentsgeschichte ein bis dato einmaliger Fall. Zuvor waren sowohl das Ausüben von politischem Druck als auch die Abwahlversuche, wie dargestellt, von den Oppositionsparteien ausgegangen. Hiermit ist das Argument von Dach widerlegt, der Parlamentspräsident stehe bei seiner Aufgabe, die Minderheiten zu schützen, in einem "Rollenkonflikt" mit dem Mehrheitsführer und müsse unabrufbar sein, weil er sonst Gefahr laufe, durch eine Mehrheit abgewählt zu werden. Tatsächlich bleibt der Parlamentspräsident trotz seines Amtes nicht nur Mitglied seiner Partei und gehört im Wahlkampf zu den Spitzenkandidaten 298 , sondern wird in der Regel in wichtigen Funktionen seiner Partei weiter aktiv mitwirken 299 . Er bleibt fest in die Struktur der Mehrheitspartei eingebunden, ist deshalb trotz neutraler Stellung eben nicht parteipolitisch unabhängig und wird einen Konflikt mit "seiner" Mehrheitsfraktion eher scheuen. Andererseits hat auch die Mehrheitspartei ein starkes Interesse am Verbleib "ihres" Präsidenten im Amt, sinkt doch mit einem strittigen Amtsverlust nicht nur das persönliche Ansehen des Inhabers, sondern, aufgrund seiner vielfältigen anderen Parteifunktionen, auch das der entsprechenden Partei. Tritt nun wirklich einmal der Fall ein, daß ein Parlaments präsident mit seiner Amtsführung bei den Oppositionsparteien größeren Anklang findet als bei der Mehrheitsfraktion, so besteht weniger die Gefahr einer Abwahl durch die Mehrheitsfraktion, als jene, daß Kontrolle überhaupt nicht mehr stattfindet. Die Mehrheitsfraktionen werden durch die personelle Verflechtung gehemmt sein, und auch die Oppositionsfraktionen werden keinen Konflikt suchen, weil diese mit der Arbeit des Parlamentspräsidenten zufrieden sind und Angst haben, daß bei einer Ablösung des Amtsinhabers von den Mehrheitsfraktionen anschließend ein neuer, ihnen weniger gefälliger Kandidat vorgeschlagen und gewählt wird. Die auf Wahrung seiner neutralen Rolle basierende Argumentation zur Begründung der Unabwählbarkeit des Parlamentspräsidenten geht also an der parlamentarischen Wirklichkeit vorbei. Aus dem Wortlaut "für die Dauer der Wahlperiode" läßt sich ein Verbot der Abwahl nicht herleiten. Ein solcher Wortlaut ist, wie von Rothaug richtig dargestellt, aus der hi~torischen Verfassungsentwicklung gewachsen und legt lediglich die zeit298 Vgl. D. Klink. Bemerkungen zur Rolle des Parlamentspräsidenten in Politik und Gesellschaft, in: ZPar11981, S. 436 (436). 299 So war z. B. Bundestagspräsidentin Süßmuth während ihrer Amtszeit als Parlamentspräsidentin Bundesvorsitzende der "Frauen-Union" der CDU, stellvertretende Vorsitzende des CDU-Landesverbandes Niedersachsen und Präsidiumsmitglied der CDU-Deutschlands.

B. Kontrollmöglichkeiten des Parlaments hinsichtlich der Eigenverwaltung

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liche Obergrenze fest. Die Untersuchungen von Uhlitz zeigen darüber hinaus, daß eine solche Formulierung auch in anderen Landesverfassungen sowie verschiedenen Gesetzen verwendet wird, ohne daß dies die Abrufbarkeit der Gewählten einschränkt. Doch auch wenn, wie dargelegt, eine Abrufbarkeit nach geltender Rechtslage jederzeit möglich ist, so bleibt dieses Mittel ein stumpfes Schwert, wenn es in der Praxis eine weitgehende Übereinstimmung in den Parlamenten gibt, es als unzulässig abzulehnen. Insofern kann durchaus von einem Kontrolldefizit gesprochen werden. Denn wo dem Parlamentspräsidenten als Behördenchef ein solches Kontrollmittel trotz rechtlicher Möglichkeit nicht faktisch droht, verliert es seine präventive und damit machthemmende Wirkung.

III. Ministerialfreiheit und parlamentarische Kontrolle Da die Parlamente, die aufgrund fehlender rechtlicher Normierung einer Abwahlmöglichkeit des Parlamentspräsidenten dieses Kontrollinstrument ablehnen, auf Sanktionsmöglichkeiten als Geltendmachung einer Verantwortung hinsichtlich der Parlamentsverwaltung ganz verzichten, stellt sich die Frage, ob Parlamente auf diese Kontrollfunktion hinsichtlich der Arbeit der Parlamentsverwaltung als verwaltend tätiger Behörde verzichten können. Das Grundgesetz wie auch die Landesverfassungen enthalten den Grundsatz des Ministerialsystems in der Staatsverwaltung. Dies bedeutet zunächst, daß die gesamte Staatsverwaltung von der Regierung bzw. von den einzelnen Ressortministern jeweils in ihrem Bereich geleitet und mit Anweisungen versehen wird, so daß für jede Staatsverwaltungstätigkeit der Regierungschef und der zuständige Minister dem Parlament gegenüber Verantwortung tragen. 1. Parlamentarischer Verzicht auf Kontrolle

Als erster hat Klein die Frage untersucht, ob das Kontrollrecht des Parlaments "ganz generell und uneingeschränkt tatsächlich als Pflicht aufzufassen ist" oder ob es zur Disposition des Gesetzgebers steht30o . 300 Eckart Klein, Die verfassungsrechtliche Problematik des ministerialfreien Raumes. Ein Beitrag zur Dogmatik der weisungsfreien Verwaltungsstellen, S. 192 ff.; einen zulässigen Selbstverzicht des Parlaments auf parlamentarische Kontrolle bei der Einrichtung weisungsfreier Stellen, glaubten zuvor schon D. Haas, Verwaltungsstreit zwischen Behörden und gleichen Rechtsträgem, in: DÖV 1952, S. 135 (137, Anm. 18), Karl Schumacher; Zum Aufbau der Dritten Gewalt, in: DRiZ 1953, S. 17 (18) und H. P. Ipsen, Empfliehlt es sich, die vollständige Selbstverwaltung aller Gerichte im Rahmen des Grundgesetzes gesetzlich einzuführen?, in: Vhdl. des 40. DJT (1953), Bd.II, Teil es. 5 (19) erkannt zu haben.

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4. Kap.: Kontrolle der Parlamentsverwaltung

Ausgehend von der These, daß nur Rechte, nicht aber Pflichten disponibel sind und der Feststellung, daß letztere durch den Aspekt der Fremdnützigkeit gekennzeichnet werden, sucht Klein nach möglichen Begünstigten der parlamentarischen Kontrollrechte. Er kommt dabei zu dem Ergebnis, daß Parlament und Volk eine fiktive Einheit bilden, weswegen das Volk als Begünstigter des Kontrollrechts ebenso ausscheidet wie die Opposition, deren Rolle durch Kontrollverzicht zwar "tangiert" werde, was aber " durch das Zugrundelegen des Mehrheitsprinzips" gerechtfertigt sei 301 . Ein Kontrollverzicht sei somit generell zulässig, stehe aber nicht zur freien Disponibilität des Parlaments, sondern unterliege gewissen Schranken. Aus dem Konkretisierungsgebot des Art. 80 Abs. 1 S. I GG ergäbe sich, daß das Parlament seiner Kontrolle nur entschlagen dürfe, " wenn der den Verzicht begründende Akt Ausnahme ist sowie den Rahmen deutlich umreißt, in dem parlamentskontrollfrei gehandelt wird,,302. Dabei müßten Zweck der Einrichtung und die einzelnen Möglichkeiten des Agierens umschrieben sein. Weisungsfreiheit und Unabhängigkeit müßten sich, wenn auch nicht wörtlich so doch klar und gesichert aus einem Gesetz ergeben303 . In Anlehnung an Scheuner, der den Bereich der Regierung als denjenigen kennzeichnet, dem das Charakteristikum des "Hochpolitisehen" zukommt 304, hat Klein aus der Staatsleitungsbefugnis der Regierung geschlossen, daß in diesem Kernbereich parlamentarische Rechtskontrolle in Form einer Rechtsaufsicht gewährleistet sein muß und sich daher die Einrichtung weisungsfreier Räume verbietee o5 . Diese Verzichtstheorie ist aber auf breite Ablehnung in der Literatur gestoßen 306 . Zum einen könnte sonst das Parlament durch den Verzicht zugleich auf ihm nicht zustehende Rechte der Regierung verzichten, zum anderen kann auch aus dem Mehrheitsprinzip nicht gefolgert werden, daß die Mehrheit auf Rechte 301 Eckart Klein, Die verfassungsrechtliche Problematik des ministerialfreien Raumes. Ein Beitrag zur Dogmatik der weisungsfreien Verwaltungsstellen, S. 199 f., 207. 302 Eckart Klein, Die verfassungsrechtliche Problematik des ministerialfreien Raumes. Ein Beitrag zur Dogmatik der weisungsfreien Verwaltungsstellen, S. 208. 303 Eckart Klein, Die verfassungsrechtliche Problematik des ministerialfreien Raumes. Ein Beitrag zur Dogmatik der weisungsfreien Verwaltungsstellen, S. 2 I 7. 304 VgI. U. Scheuner, Der Bereich der Regierung, in: K. Hesse/S. Reiche/U. Scheuner (Hrsg.), Rechtsprobleme in Staat und Kirche, Festschrift für Rudolf Smend zum 70. Geburtstag, S. 253 (278). 305 Eckart Klein, Die verfassungsrechtliche Problematik des ministerialfreien Raumes. Ein Beitrag zur Dogmatik der weisungsfreien Verwaltungsstellen, S. 214. 306 VgI. etwa Hellmuth Loening, Der ministerialfreie Raum in der Staatsverwaltung, in: DVBI. 1954, S. 173 (176 f.); H. G. Dahlgrün, Parlamentarische Kontrolle und autonome Verwaltungsbereiche, in: Friedrich Herzog (Hrsg.), Demokratie und Verwaltung, Festschrift für 25 Jahre Hochschule für Verwaltungswissenschaften in Speyer, S. 317 (320); C. P. Fichtmüller, Zulässigkeit des ministerialfreien Raumes in der Bundesverwaltung, in: AöR 91 (1966), S. 297 (329); N. Achterberg, Parlamentsrecht, S. 437 f.; Wolfgang Müller, Ministerialfreie Räume, in: JuS 1985, S. 497 (504); J. Oebbecke, Weisungs- und unterrichtungsfreie Räume in der Verwaltung, S. 105 f.

B. Kontrollmöglichkeiten des Parlaments hinsichtlich der Eigenverwaltung

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verzichten kann, die der Minderheit zustehen 307 • Noch gewichtiger ist allerdings das Gegenargument, daß sich Träger von Zuständigkeiten dieser nur entledigen können, wenn sie dazu organisationsrechtlich durch einen Satz gleichen Ranges ermächtigt sind308 • Ein Verzicht auf verfassungsrechtlich zugewiesene Aufgaben und Funktionen an einzelne Verfassungsorgane steht aber nicht zur Disposition des einfachen Gesetzgebers, auch nicht, soweit es ihn selbst betrifft, denn Organisationsrechte sind keine subjektiven Rechte, die durch Verzicht aufgegeben werden können. So ist dem Parlament die Kontrollfunktion nicht um ihrer selbst willen eingeräumt worden, sondern ist ein Teil des Machtverteilungsschemas des Grundgesetzes und bezweckt als solches die Sicherung demokratischer Staatsführung. Die Freiheit, solche Zuständigkeiten gelegentlich nicht auszuüben, darf dabei nicht mit der Berechtigung verwechselt werden, sich dieser rechtsverbindlich und grundsätzlich zu entledigen. Somit ist es dem Parlament generell nicht gestattet, Teile der Staatsverwaltung der Regierung und ihrer Ressorts durch einfaches gesetzliche Schaffung ministerialfreier Räume zu entziehen. Ein solcher Verzicht auf Kontrolle ist nur dann möglich, wenn und soweit die Verfassung selbst zuläßt. Das wirft die Frage auf, ob die Verfassung eine lückenlose Kontrolle der Verwaltung durch das Parlament vorsieht.

2. Lückenlosigkeit parlamentarischer Verantwortung Von Teilen der Literatur ist die Lückenlosigkeit parlamentarischer Verantwortung gefordert worden 309 . Als erster hat diese Ansicht Loehning im Hinblick auf 307 So Hellmuth Loening, Der ministerialfreie Raum in der Staatsverwaltung, in: DVB1.1954, S. 173 (176); Klaus Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band 11: Staatsorgane, Staatsfunktionen, Finanz- und Haushaltsverfassung, Notstandsverfassung, § 41 IV lOb; J. Oebbecke, Weisungs- und unterrichtungsfreie Räume in der Verwaltung, S. 105. 308 C. P. Fichtmüller, Zulässigkeit des ministerialfreien Raumes in der Bundesverwaltung, in: AöR 91 (1966), S. 297 (329); Wolfgang Müller, Ministerialfreie Räume, in: JuS 1985, S. 497 (504); für die Unverzichtbarkeit verfassungsrechtlicher Kompetenzen vgl. auch K. H Friauf, Grenzen der politischen Entschließungsfreiheit des Bundeskanzlers und der Bundesminister, in: E. Schwinge (Hrsg.), Festgabe für Heinrich Herrfahrdt zum 70. Geburtstag, S. 45 (57 f.). 309 H P. Schneider, Anmerkung zum Urteil des StGH Bremen vom 03. 05. 1957 - St. 1/ 56, in: ZBR 1957, S. 239 (241); D. Haas, Ausschüsse in der Verwaltung, in: VerwArch Bd. 59 (1958), 15 (22); A. Köttgen, Der Einfluß des Bundes auf die deutsche Verwaltung und die Organisation der bundeseigenen Verwaltung, Berichtszeit: 2. und 3. Wahlperiode, in: JöR n.F. 11 (1962), S. 173 (258); H-V. Evers, Verbände - Verwaltung - Verfassung, in: Der Staat 1964,41 (51); E. W Böckenförde, Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung. Eine Untersuchung zum Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, S. 251 f.; Klaus Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band 11: Staatsorgane, Staatsfunktionen, Finanz- und Haushaltsverfassung, Notstandsverfassung, § 35 I 4; H. Fischer-Menshausen, in: I. v. Münch/P. Kunig (Hrsg.), Grundgesetz - Kommentar, Art. 114 Rnr. 1; W-R. Schenke, in R. Dolzer I Klaus Vogel, Kommentar zum Bonner Grundgesetz, Art. 54 Rnr. 49.

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4. Kap.: Kontrolle der Parlamentsverwaltung

den Wortlaut des Art. 65 S. 2 GG, daß "jeder Bundesminister seinen Geschäftsbereich selbständig" leite, mit der Begründung vertreten, ministerielle Leitung der gesamten Staatsverwaltung und die parlamentarische Verantwortung der Minister hingen inhaltlich zusammen. Der Minister könne die Verantwortung für die Staatsverwaltung folgerichtig nur dann verwirklichen, "wenn er die Möglichkeit hat, sie seinerseits maßgeblich zu bestimmen, also zu leiten ,,310. Verfassungsrechtlich müsse demnach jede Exekutivtätigkeit in vollem Umfang über den zuständigen Minister parlamentarisch kontrollierbar sein 3J I. Ministerialfreie Staatsverwaltung wäre aber gerade dieser Einwirkung der Staatsregierung und damit auch der Kontrolle des Parlaments entzogen und bildeten so einen "Staat im Staate", widersprächen also der verfassungsrechtlichen Stellung der Regierung aus Art. 65 S. 2 GG 312 . Durch diese Weisungsungebundenheit und das Recht, selbständig Verwaltungsakte oder auch nur Richtlinien und Verwaltungsverordnungen zu erlassen und organisatorische Maßnahmen zu treffen, "usurpiere" eine solche Stelle aber einerseits Befugnisse der Regierung und schalte andererseits gleichzeitig parlamentarische Kontrolle aus. Loening prognostiziert zudem bei der Ausweitung ministerialfreier Stellen eine "Zersplitterung der vollziehenden Gewalt" bis hin zur "Auflösung des Staates,,3J3. Dem Hinweis auf die Ministerialfreiheit der Rechnungshöfen und der Parlamentsverwaltung begegnet er mit dem Argument, daß es sich hierbei um "spezifische verfassungsrechtlich umgrenzte Einzelerscheinungen" und ausgesprochene Ausnahmen handele 314 . Andere kommen zu demselben Ergebnis, indem sie auf die "eigene Verantwortung" der Minister in Art. 65 S. 2 GG oder auf den allgemeinen Grundsatz der parlamentarischen Verantwortung der Regierung abstellen 315 . Eine so begründete Auffassung haben sich auch Teile der Rechtsprechung zu eigen gemacht. Bereits 1957 vertraten drei Richter des Bremer StGH in einer vom Urteil abweichenden Meinung: "Nach der Verfassung ist es nicht gestattet, daß 310 Hellmuth Loening, Der ministerialfreie Raum in der Staatsverwaltung, in: DVBI. 1954, S. 173 (176). 311 So auch U. Scheuner, Die Selbständigkeit und Einheit der Rechtspflege, in: DÖV 1953, S. 517 (521); ähnlich Eckart Klein, Ministerielle Weisungsbefugnis und Stellvertretung in Befehls- und Kommandogewalt, in: JuS 1974,363; G. Püttner, Die Einwirkungspflicht, in: DVBI. 1975, S. 353 (355). 312 Hellmuth Loening, Der ministerialfreie Raum in der Staatsverwaltung, in: DVBI. 1954, S. 173 (177). 313 Hellmuth Loening, Der ministerialfreie Raum in der Staatsverwaltung, in: DVBI. 1954, S. 173 (180). 314 Hellmuth Loening, Der ministerialfreie Raum in der Staatsverwaltung, in: DVBI. 1954, S. 173 (176). 315 T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig/R. Herzog (Hrsg.), Grundgesetz - Kommentar, Art. 88 Rnr. 22; Adolf Arndt, Empfliehlt es sich, die vollständige Selbstverwaltung aller Gerichte im Rahmen des Grundgesetzes gesetzlich einzuführen ?, in: Vhdl. des 40. DJT, Bd. 11, Teil C S. 43; U. Scheuner, Die Selbständigkeit und Einheit der Rechtspflege, in: DÖV 1953, S. 517 (521).

B. Kontrollmöglichkeiten des Parlaments hinsichtlich der Eigenverwaltung

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wesentliche Entscheidungen der staatlichen Exekutive in einen verantwortungsfreien Raum fallen. Auch um der unverzichtbaren Kontrollrechte der Bürgerschaft willen kann es deshalb in der Exekutive keine Entscheidungsinstanzen geben, die der Bürgerschaft nicht in vollem Umfang verantwortlich ist,,316. Dem ist zuerst Friesenhahn entgegengetreten. Es sei eine "petitio principii, wenn daraus, daß die Fachminister für Entscheidungen, die sie oder ihnen nachgeordnete Dienststellen im Rahmen ihrer gesetzlichen Zuständigkeiten treffen, dem Parlament verantwortlich sind, gefolgert wird, daß durch Gesetz nicht einer Instanz Entscheidungsbefugnisse übertragen werden können, die nicht ministerieller Leitung unterstellt wird". Er führt dagegen an, daß das deutsche Verwaltungsrecht seit jeher unabhängige Ausschüsse kenne 31 ? Noch stärkere Einwände finden sich bei Fichtmüller. Art. 65 GG bestimme zwar die innere Struktur der Regierung, nicht aber den Umfang der Leitungsbefugnisse der Minister oder der Regierung insgesamt 318 • Zwar könnten die Minister nur Verantwortung tragen, wenn sie "wenigstens die Möglichkeit zu Eingreifen haben", doch finde eben diese Verantwortung "ihre Grenzen an den Schranken, die der Zuständigkeit und den Einwirkungsbefugnissen der Minister gesetzt sind,,319. Die Festlegung der Verantwortung in Art. 65 GG sage nichts über deren sachliche Reichweite aus. Hinter der Forderung, es dürfe keine der parlamentarischen Verantwortung entzogene Verwaltungstätigkeit geben, stehe die Behauptung, alle Exekutivmaßnahmen müßten parlamentarische kontrollierbar sein. Aber auch die Lükkenlosigkeit der nur in Einzelmaßnahmen verfassungsrechtlich verankerten parlamentarischen Verwaltungskontrolle, ließe sich nicht dem Verfassungsrecht entnehmen 320 . Sie werde vielmehr von anderen Prinzipien überlagert und begrenze 21 und 316 BremStGH in ZfBR 1957,239.; in diesem Sinn auch OVG Rheinland-Pfalz in DÖV 1966, 282 (283); BGH in JR 1977, 28 (30); einschränkend BVerfG in DVBI. 1959, 620 (621): "Damit ist nicht gesagt, daß es keinerlei ,ministerialfreien Raum' auf dem Gebiet der Venvaltung geben dürfe. .. Wohl aber gibt es Regierungsaufgaben, die wegen ihrer politischen Tragweite nicht generell der Regierungsverantwortung entzogen und auf Stellen übertragen werden dürfen, die von Regierung und Parlament unabhängig sind. " 317 E. Friesenhahn, Parteien und Regierung im modemen Staat, in: VVDStRL Bd. 16 (1958), S. 9 (39 f. Fn. 75). 318 C. P. Fichtmüller, Zulässigkeit des ministerialfreien Raumes in der Bundesverwaltung, in: AöR Bd. 91 (1966), 297 (321); so auch F. Deppisch, Die Beschlüsse der Personalausschüsse, in: DÖV 1954, S. 241 (241); BVerwGE 7, 66 (73). 319 C. P. Fichtmüller, Zulässigkeit des ministerialfreien Raumes in der Bundesverwaltung, in: C. P. Fichtmüller, Zulässigkeit des ministerialfreien Raumes in der Bundesverwaltung, in: AöR Bd. 91 (1966), S. 297 (321 f.); vgl. dazu auch BVerfG in JöR n.F. Bd. 6, 204. 320 C. P. Fichtmüller, Zulässigkeit des ministerialfreien Raumes in der Bundesverwaltung, in: AöR Bd. 91 (1966), S. 297 (328 f.). 321 C. P. Fichtmüller, Zulässigkeit des ministerialfreien Raumes in der Bundesverwaltung, in: AöR Bd. 91 (1966), S. 297 (334), der als Begrenzung der parlamentarischen Kontrolle die verfassungsrechtliche Anerkennung der Selbstverwaltung in Art. 28 Abs. 2, 86, 87 GG, die über Art. 28 Abs. 1 GG garantierte Unabhängigkeit der Gerichtsbarkeit und die Neutralisierung politischer Aufgaben anführt.

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4. Kap.: Kontrolle der Parlaments verwaltung

stelle nur einen Faktor in einem "System von Spielregeln" dar, welche die freiheitliche Demokratie sicherten 322 . Allerdings sieht auch Fichtmüller Ministerialfreiheit in der unmittelbaren Staatsverwaltung nur dann als zulässig an, "wenn ein nach der Verfassungsstruktur anzuerkennender Grund für das Abweichen vom Ministerialsystem gegeben ist und außerdem die Gesamtleitung der Politik durch die Regierung unter der Kontrolle des Parlaments gewahrt bleibt ,,323. Füsslein hat darüber hinaus darauf hingewiesen, daß parlamentarische Kontrolle auch im weisungsfreien Ministerialbereich ausgeübt werden kann. Als Beispiele führt er die Einrichtung von Parlamentsorganen mit Verwaltungsbefugnissen, die Entsendung von Parlamentariern in Verwaltungsgremien und die Schaffung parlamentarischer Kontrollgremien, an die unter Umgehung der Regierung den ministerialfreien Stellen unmittelbar gegenübertreten 324 . Die Wirksamkeit der Kontrolle sei dabei "mindestens so hoch zu veranschlagen wie bei einer Verantwortlichkeit der Regierung gegenüber dem Gesamtparlament,.325. Unabhängig von der Einrichtung ministerialfreier Stellen kann das Parlament auch die Kontrollmöglichkeiten nutzen, die dem Parlament aus Personal- und Haushaltsentscheidungen erwachsen. Verordnungen, nach denen ministerialfreie Stellen handeln, können der parlamentarischen Zustimmung unterworfen sein und Petitionen können sich auf sie beziehen 326 . Viel gewichtiger als das Argument, die Verfassung setze keine Lückenlosigkeit parlamentarischer Kontrolle und der damit verbundenen Verantwortlichkeit der Regierung voraus, ist demnach die Tatsache, daß Ministerialfreiheit keineswegs zur Kontrollfreiheit führt, sondern lediglich die Kontrolldichte reduziert. Auch macht die Einrichtung weisungsfreier Räume diese regelmäßig nicht ressortfrei, denn dem zuständigen Minister verbleiben über das Haushaltsrecht und die Personalwirtschaft funktionale Zuständigkeiten, die er auch parlamentarisch zu verantworten hat. Der Ausschluß des Weisungsrechts macht den Minister also nicht unverantwortlich. Die Garantie auf Kontrolle oder Verant322 C. P. Fichtmüller, Zulässigkeit des ministerialfreien Raumes in der Bundesverwaltung, in: AöR Bd. 91 (1966), S. 297 (333). 323 C. P. Fichtmüller, Zulässigkeit des ministerialfreien Raumes in der Bundesverwaltung, in: AöR Bd. 91 (1966), S. 297 (354). 324 So bestellt der Bundestag u. a. drei Abgeordnete als Mitglieder des Schuldenausschusses bei der Bundesschuldenverwaltung, elf Mitglieder des Kontrollausschusses beim Bundesausgleichsamt, fünf Mitglieder des Verwaltungsrates der Deutschen Ausgleichsbank und sechs Mitglieder des Runfunkrates des "Deutschlandfunks"; vgl. R. Schick/Wo Zeh, So arbeitet der Deutsche Bundestag, S. 76 f. 325 P. Füsslein, Ministerialfreie Verwaltung - Begriff, Entscheidungsformen und Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz, S. 310 f., der als konkrete Beispielen u. a. den Verwaltungsrat der Bundespost, den Präsidenten des Bundesausg1eichamtes und zugehörigen Kontrollausschuß sowie die Bundesschuldenverwaltung und den zugehörigen Bundesschuldenausschuß benennt. 326 So auch J. Oebbecke, Weisungs- und unterrichtungsfreie Räume in der Verwaltung, S. 102 f.; N. Achterberg, Parlamentsrecht, S. 437.

c. Andere Kontrollmöglichkeiten

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wortlichkeit beinhaltet aber nicht die Garantie bestimmter Kontrollrnaßstäbe. Insofern läßt die Verfassung bestimmte "Zonen verminderter Kontrolldichte" zu und verlangt nicht die Anwendbarkeit sämtlicher parlamentarischer Kontrollrechte auf alle Teile der Verwaltung. 3. Schlußfolgerungen für die Parlamentsverwaltung

Das Gesagte ist nur in Bezug auf die ministerialfreien Stellen in der Exekutivverwaltung schlüssig. Eine parlamentarische Verantwortung der obersten Dienstbehörde für die ihrem Ressort unterstehenden ministerialfreien Stellen ist auf den Parlamentspräsidenten als obersten Dienstchef der Parlamentsverwaltung da nicht anwendbar, wo die Möglichkeit der Geltendmachung von Sanktionen vom Parlament generell bestritten wird. Die hier geleistete Verwaltungsarbeit ist aber, jedenfalls in Bezug auf die Parteienfinanzierung, exekutive Verwaltungsarbeit, die nicht verfassungsrechtlich dem Parlament zur Erhaltung seiner Unabhängigkeit von der Exekutiven oder seiner Funktionsfähigkeit dient. Sind der Parlamentspräsident und seine Stellvertreter auch nicht mit den Exekutivorganen vergleichbar, üben sie doch verwaltungsrechtliche Tätigkeiten aus. Wem aber anders, als dem Parlament sollen sie in Bezug auf diese Tätigkeit verantwortlich sein? Solange eine parlamentarische Verantwortung des Parlamentspräsidenten negiert wird, besteht ein verfassungswidriges Kontrolldefizit, da die verminderte Kontrolldichte nicht wie bei den ministerialfreien Stellen in der Ministerialverwaltung durch anderweitige Sanktionsmöglichkeiten ausgeglichen wird. Die Kontrolle verliert so ihre Funktion der Machtbegrenzung und der Verhinderung von Mißbrauch durch ihre sonst präventive Wirkung. Insofern ist das Parlament aufgerufen, nicht nur die Kontrolle über die Parlamentsverwaltung und ihre Oberste Dienstbehörde, den Präsidenten auszuüben, sondern auch Sanktionsmöglichkeiten zu schaffen, denn nur so läßt sich Kontrolle im Konfliktfall wirksam umsetzen.

C. Andere Kontrollmöglichkeiten Problematisch gestaltet sich die parlamentarische Kontrolle insbesondere hinsichtlich der Leistungsverwaltung des Parlaments in eigener Sache, namentlich bei der Auszahlung von Abgeordnetenbezügen, der Finanzierung von Amtsausstattung, der Fraktions- und der Parteienfinanzierung. Hier fehlt es nämlich regelmäßig nicht nur an Kontrollmöglichkeiten, sondern auch am Kontrollinteresse der Kontrolleure. Ein solch fehlendes Interesse ist bisher in der Literatur nur für die Frage untersucht worden, ob das Parlament in eigener Sache entscheiden darf. Eine Einschränkung der Entscheidungskompetenz des Parlaments wurde stets mit mangelnder Kontrollfähigkeit begründet. Ob eine solche "Kontrollunfähigkeit" des Parlaments auch bei der Leistungsverwaltung in eigener Sache vorliegt und welche Konsequenzen daraus zu ziehen sind, soll im Folgenden untersucht werden.

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4. Kap.: Kontrolle der Parlaments verwaltung

I. Geminderte Kontrollfähigkeit des Parlaments Als einer der ersten hat von Arnim die These aufgestellt, daß das Parlament bei Entscheidungen "in eigener Sache" im Wege eines förmlichen Gesetzgebungsverfahrens tätig werden muß, da die Entscheidungsträger befangen seien. Hinsichtlich einer Einstellung finanziellen Mittel für Abgeordnete, Fraktionen und Parteien werde die Kontrolle durch die Opposition unterlaufen wird, "weil derartige Selbstbewilligungen eifahrungsgemäß zwischen Regierungsfraktionen und Opposition abgesprochen werden ,,327. Mangels parlamentarischer Kontrolle ermögliche als Alternative nur die Verfahrenstransparenz die praktisch einzig wirksame Kontrolle, nämlich die der Öffentlichkeit328 . Wegen des Umfanges und der Technizität des Haushaltsplans, der weder im Gesetzesblatt veröffentlicht noch in effektiven Einzelberatungen umfangreich öffentlich diskutiert werde, sei eine wirksame Öffentlichkeitskontrolle einer Einstellung von finanziellen Leistungen auch durch die Presse wesentlich erschwert und fände deshalb nicht statt329 , was auch daran zu erkennen sei, daß die Zahlungen an die Fraktionen lange Zeit von der Öffentlichkeit völlig unbemerkt geblieben sind 33o . Eine solche Argumentation hat sich auch Martin zu eigen gemache 3 !. Bei Entscheidungen in eigener Sache scheide die Opposition als Institution der innerparlamentarischen Kontrolle aus, womit das "korrigierende Element gegenläufiger politischer Interessen" und damit auch die Sicherstellung der Ausgewogenheit und Angemessenheit einer solchen Entscheidung fehle 332 . Erforderlich sei eine intensive Kontrolle durch den "sanktionsfähigen Wähler", die eine "möglichst weitgehende Gewährleistung der Gemeinwohlorientierung als Gegenteil der Selbstbegünstigung " sicherstelle. Dafür sei aber Transparenz notwendig, die schon das Demokra327 H. H. v. Arnim, Finanzierung der Fraktionen - Defizite der in Bund und Länder vorgesehenen Regelung, S. 30, mit dem Verweis auf BVerfGE 88, 264 (292): "Denn ähnlich wie bei der Festlegung der Bezüge von Abgeordneten und sonstigen Inhabern politischer Ämter ermangelt das Gesetzgebungsverjahren in diesem Bereich (Anm. des Verfassers: der Parteienfinanzierung) regelmäßig des korrigierenden Elements gegenläufiger Interessen ... ". 328 H. H. v. Arnim, Finanzierung der Fraktionen - Defizite der in Bund und Länder vorgesehenen Regelung, S. 42 f.; H. H. v. Arnim, Zur "Wesentlichkeitstheorie" des BVerfG, in: DVBI. 1987, S. 1241 (1244 ff.); H. H. v. Arnim, Verfassungsfragen der Fraktionsfinanzierung im Bundestag und in den Landesparlamenten, in: ZRP 1988, S. 83 (86 f.). 329 H. H. v. Arnim, Finanzierung der Fraktionen - Defizite der in Bund und Länder vorgesehenen Regelung, S. 45 ff.; H. H. v. Arnim, Verfassungsfragen der Fraktionsfinanzierung im Bundestag und in den Landesparlamenten, in: ZRP 1988, S. 83 (87); wie dieser auch M. Mardini, Die Finanzierung der Parlamentsfraktionen durch staatliche Mittel und Beiträge der Abgeordnete, S. 126 ff. 330 H. H. v. Arnim, Zur "Wesentlichkeitstheorie" des BVerfG, in: DVBI. 1987, S. 1241 (1247). 331 H. Martin, Staatliche Fraktionsfinanzierung in Rheinland- Pfalz, S. 81 f. 332 H. Martin, Staatliche Fraktionsfinanzierung in Rheinland- Pfalz, S. 81 im Rückgriff auf die Formel in BVerfGE 85, 264 (292).

C. Andere Kontrollmöglichkeiten

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tieprinzip gebiete 333 . Der Haushaltsplan genüge diesen Ansprüchen aber nicht, da die für die Kontrolle entscheidenden Einzelpläne nicht im Gesetzblatt veröffentlicht und daher nicht im gleichen Maße für den Bürger einsehbar seien, der Umfang des Haushaltsplans und seine Technik eine Überprüfung sehr schwer machten und kaum Einzelberatungen über die einschlägigen Ansätze stattfänden334 . Die Notwendigkeit eines parlamentarischen Gesetzgebungsverfahrens für diese Bereiche leitet Martin auch aus dem Mißtrauen der Bevölkerung her. Es gäbe "eine weitverbreitete Meinung, Abgeordnete und Parteien würde den Staat als Selbstbedienungsladen nach Belieben zu ihrem eigenen Vorteil ausplündern". Eine aus diesem Mißtrauen fließende Verdrossenheit gefährde aber die Stabilität der Demokratie, weshalb Entscheidungen in eigener Sache höchstmögliche Transparenz erforderten 335 . Mit ähnlicher Begründung spricht sich auch Fischer für die Notwendigkeit eines parlamentarischen Gesetzgebungsverfahrens aus. Eine gesteigerte Notwendigkeit der Transparenz ergäbe sich aus den in "derfraktionsübergreifenden Einigkeit und Befangenheit der Entscheidungsträger" begründeten "Gefahren der Undurchsichtigkeit, der übermäßigen Begünstigung, des Mißbrauchs und der Beeinträchtigung des offenen politischen Wettbewerbs". Da zudem die Kontrolle durch Verfassungsgerichte und Rechnungshöfe nur begrenzt eingreife, müsse dies durch die Öffentlichkeit erfolgen 336 . Der Haushaltsplan entspricht auch nach Fischers Ansicht diesen Anforderungen nicht. Der "Dschungel der Posten" stehe einer effektiven öffentlichen Einzelberatung auch aufgrund der auf einen" relativ kurzen Zeitraum beschränkten parlamentarischen Haushaltsberatung" entgegen 337 . Ebenso unzulässig seien Rahmenregelungen 338 , da sie keine konkreten Beträge transparent machten und demzufolge Abänderungen unbemerkt von der Öffentlichkeit geschehen könnten 339 . Nur ein Gesetz, das durch einen begründeten und als Parlamentsdrucksache veröffentlichten Gesetzentwurf vorbereitet wird, gewährleiste die erforderliche Kontrolle durch die Öffentlichkeit34o . 333

H. Martin, Staatliche Fraktionsfinanzierung in Rheinland- Pfalz, S. 82.

334

H. Martin, Staatliche Fraktionsfinanzierung in Rheinland- Pfalz, S. 83 f. H. Martin, Staatliche Fraktionsfinanzierung in Rheinland- Pfalz, S. 85.

335

336 A. Fischer, Abgeordnetendiäten und staatliche Fraktionsfinanzierung in den neuen Ländern, S. 198. 337 A. Fischer; Abgeordnetendiäten und staatliche Fraktionsfinanzierung in den neuen Ländern, S. 20\. 338 Als Beispiele führt A. Fischer; Abgeordnetendiäten und staatliche Fraktionsfinanzierung in den neuen Ländern, S. 201 § 3 f. BbgFraktG, § 51 AbgGM-V, § 2 FraktGSAFraktG; Art. 3 BayFraktG; § 3 HessFraktG an. 339 A. Fischer, Abgeordnetendiäten und staatliche Fraktionsfinanzierung in den neuen Ländern, S. 202. 340 A. Fischer, Abgeordnetendiäten und staatliche Fraktionsfinanzierung in den neuen Ländern, S. 202.

18 Boetticher

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4. Kap.: Kontrolle der Parlamentsverwaltung

Auch das BVerfG verweist auf eine solch mangelnde parlamentarische Kontrollfähigkeit, wenn es ausführt: "In einer parlamentarischen Demokratie läßt es sich nicht vermeiden, daß das Parlament in eigener Sache entscheidet, wenn es um die Festsetzung der Höhe und um die nähere Ausgestaltung der mit dem Abgeordnetenstatus verbundenenjinanziellen Regelungen geht. Gerade in einem solchen Fall verlangt aber das demokratische und rechtsstaatliche Prinzip (Art. 20 GG), daß der gesamte Willensbildungsprozeß für den Bürger durchschaubar ist und im Ergebnis vor den Augen der Öffentlichkeit beschlossen wird. Denn dies ist die einzige wirksame Kontrolle. Die parlamentarische Demokratie basiert auf dem Vertrauen des Volkes; Vertrauen ohne Transparenz, die erlaubt zu verfolgen, was politisch geschieht, ist nicht möglich ,,341. Bei der vorgebrachten Kritik bezüglich mangelnder parlamentarischer Kontrolle hinsichtlich der Eigenfinanzierung von Abgeordneten, Fraktionen und Parteien wird ersichtlich aber nur auf ein Fehlen vorauslaufenden Kontrolle des Parlaments hinsichtlich der (Haushalts-)Gesetzgebung und der darin verankerten Höhe der finanziellen Leistungen abgestellt. Die bisher geäußerte Kritik ist also Kritik an der "unkontrollierten" Entscheidungs- und Gesetzgebungsbefugnis, gilt aber zweifelsohne im selben Umfang auch für die Kontrolle der Verwaltung bzw. Festsetzung und Auszahlung dieser Mittel durch die Parlamentsverwaltung. Im Zusammenhang mit der Eigenfinanzierung stellt sich hier auch die damit untrennbar verbundene Frage nach der Effektivität parlamentarische Kontrolle hinsichtlich der Verwaltung dieser Gelder durch die Parlamentsverwaltung und deren Auszahlungspraxis. Auch diesbezüglich kann von geminderter Kontrollfähigkeit des Parlaments gesprochen werden, was insbesondere dann gilt, wenn Auszahlungen an Abgeordnete, Fraktionen oder Parteien durch die Parlamentsverwaltung zu Unrecht oder inkorrekt erfolgen, solange nur Abgeordnete aller Parteien beteiligt sind342 oder die Fraktionen aus anderen Gründen kein Interesse an einer Aufklärung haben 343 . Dabei soll auf die Lösungsvorschläge zurückgegriffen werden, die hinsichtlich des Problems der "Entscheidung in eigener Sache" gemacht worden sind. BVerfGE 40, 296 (327). So lag der Fall 1996 bei der Inanspruchnahme von Geldern aus einer "EssenmarkenKasse" durch einzelne Abgeordnete des Rheinland-pfälzischen Landtages, in die sowohl SPD- als auch CDU-Abgeordnete verwickelt waren, vgl. Kauntz, Eckhart "Landtagsverwaltungen sind ganz besondere Verwaltungen" in FAZ v. 24. 06. 1997, sowie DER SPIEGEL 1997/25 v. 15. 06. 1997, S. 54; so auch im "Telefon-Sex- Skandal", vgl. DER SPIEGEL 1998/2 v. 05. 01. 1998, S. 46 f. und DER SPIEGEL 1999!7 v. 15. 02. 1999, S. 36 f. 343 Als die Bundestagspräsidentin Süssmuth 1996 der FDP trotz verspäteten Antrages 12,4 Mio. DM Parteienfinanzierung zukommen ließ, klagten nur die nicht im Bundestag vertretenen Parteien "Südschleswigscher Wählerverband", "Die Grauen" und die "Republikaner"; die anderen im Bundestag vertretenen Parteien hielten sich nach eigenem Bekunden deswegen zurück, weil auch Ihnen ein solch verspäteter Antrag einmal unterlaufen könnte oder schon einmal unterlaufen ist, vgl. DER SPIEGEL 1997/20 v. 12.05.1997, S. 20; DER SPIEGEL 1997/49 v. 02. 12. 1997, S. 26 ff.; vgl. in diesem Sinn auch der Abg. Hörster (CDU) in .wir haben alle darüber nachgedacht, es SWF1-Interview v. 28. 11. 1997, 07.45 Uhr: hätte jeden aus jeder Partei treffen können, wenn er in eine solche Lage kommt. 341

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11. Das Volk als Kontrolleur Es stellt sich vorrangig die Frage, wer die Kontrolleure kontrollieren kann und soll. Nach von Arnim ist es "das Volk in seinen verschiedenen veifassungstheoretischen Aggregatzuständen ,,344. Dem ist insofern zuzustimmen, als in der repräsentativen Demokratie für eine Kontrolle der Volksvertreter nur das Volk als alleiniger Verantwortungs schuldner in Betracht kommt. Allerdings beschränken sich die Entscheidungs- bzw. Sanktionsmechanismen auf den alle vier oder fünf Jahre stattfindenden Wahlakt. Volksabstimmungen bilden in den Ländern zwar ein Mittel, um das Parlament in Fällen einer erheblichen Abweichung des Parlamentswillens vom Volks willen zu einer Korrektur zu zwingen, können aber aufgrund ihrer hohen Zulässigkeitsanforderungen kaum ein geeignetes Instrument sein, fehlende parlamentarische Kontrolle zu ersetzen 345 . Ansonsten bleibt den Bürgern nur der "Druck der Straße" mittels Massenkundgebungen, Einreichung von Petitionen oder die Organisation in Vereinen, die es ermöglichen, Meinung medienwirksam in politischen Druck umzusetzen. Wenn aber das Volk ansonsten nur über die Wahlen die Volksvertreter hinsichtlich der Abwicklung der Selbstverwaltung sanktionieren und somit wirksame Kontrolle ausüben kann, müssen ihm geeignete Informationsmittel zur Verfügung gestellt werden. Denn so wie das Parlament seine parlamentarische Kontrolle nur ausüben kann, wenn es über entsprechende Informationsrechte verfügt, so gilt dies auch für das Volk. Nur wenn es die Möglichkeit hat, Informationen über die Abwicklung insbesondere der Eigenfinanzierung des Parlaments und dessen Mitglieder zu sammeln, hängt der Wahlakt wie ein "Damoklesschwert" über Volksvertretern und Parlamentsverwaltung und kann ähnlich wie die parlamentarische Kontrolle vorrangig präventiv wirken. Hier sollen die Informationsmöglichkeiten der Bürger über die öffentliche Berichtspflicht bezüglich der empfangenen Leistungen, die Rechnungshofberichte und die Medienberichterstattung untersucht werden bzw. deren eigener Beitrag zur Kontrolle des Parlaments. 1. Öffentliche Berichts- und Rechenschaftspflichten

In den Verfassungen, Abgeordneten- und Fraktionsgesetzen sowie im Parteiengesetz finden sich verschiedene Regelungen, die eine öffentliche Berichtspflicht 344 So H. H. v. Arnim, Finanzierung der Fraktionen - Defizite der in Bund und Länder vorgesehenen Regelung, S. 35; vgl. auch H. P. Schneider, Gesetzgebung in eigener Sache. Zur Problematik parlamentarischer Selbstbetroffenheit im demokratischen Parteienstaat, in: JfRR Bd. 13 (1988), S. 327 -349, der feststellt, "daß nur eine kritische Öffentlichkeit und vor allem die Massenmedien für ein politisches Gegengewicht sorgen können, das der Begehrlichkeit des Parlaments oder seiner überwiegenden Mehrheit Schranken zieht". 345 Anders aber H. H. v. Arnim, Finanzierung der Fraktionen - Defizite der in Bund und Länder vorgesehenen Regelung, S. 36.

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über die jeweilige Finanzierung normieren. Sie unterscheiden sich jedoch hinsichtlich ihres Umfanges und der Wirksamkeit ihrer Öffentlichkeitsfunktion wesentlich voneinander. Zu fragen ist im übrigen nach Sinn und Zweck der Öffentlichkeitsfunktion, denn neben bzw. statt einer Kontrolle der parlamentarischen Finanzverwaltung kommen weitere Kontrollschuldner in Betracht, denen die Publizität dienen kann. a) Berichts- und Rechenschaftspflicht für Parteien Für Parteien ergibt sich eine Berichtspflicht "über die Herkunft und Verwendung ihrer Mittel sowie über ihr Vermögen" schon aus Art. 21 Abs. 1 S. 4 GG 346 . Der Verfassungsgeber zielte seinerzeit mit der Publizierungspflicht für die Einnahmenstruktur auf die Offenlegung von finanziellen Abhängigkeiten und wollte sichtbar machen, "wer hinter einer politischen Gruppe steht,,347. Zu einer Zeit, in der Parteienfinanzierung aus öffentlichen Mitteln noch unbekannt war, sollte der Wähler sich über die Kräfte unterrichten können, welche die Politik der Parteien durch ihre wirtschaftliche Macht zu bestimmen suchten .. Gleichzeitig sollte der Einfluß Privater durch den Einbezug der Öffentlichkeit gehemmt werden 348 . Eine einfachgesetzliche Ausgestaltung dieser Rechenschaftspflicht, die, wie Art. 21 Abs. 3 GG vorsieht, das Ob und Wie konkretisiert, hat es lange Zeit nicht gegeben 349 . Erst als 1966 das BVerfG die seit Ende der fünfziger Jahre rasch zunehmend praktizierte, aber fast gänzlich unkontrollierte Subventionierung der Parteien aus dem Haushalt für verfassungswidrig erklärte 350 und rund 50% der damaligen Einkünfte der Parteien auf dem Spiel standen, wurde auf der Grundlage eines Allparteienentwurfes 1967 ein Parteiengesetz verabschiedet 351 . Im Rahmen des Zur Entstehungsgeschichte C. Rettich, Partei spenden und Verfassungsrecht, S. 252 ff. So schon K.-B. v. Doemming/R. W Füßlein/W Matz, Entsehungsgeschichte der Artikel des Grundgesetzes, in: JöR n.F. Bd. 1 (1951), S. 1 (207). 348 Diese Konsequenzen wurden insbesondere aus den Erfahrungen der Weimarer Republik und angesichts der Gerüchte über die finanzielle Abhängigkeit einiger Mitglieder des Parlamentarischen Rates gezogen, vgl. U. Schleth, Parteienfinanzen, S. 103 f.; zur gesamten Entstehungsgeschichte vgl. F. Boyken, Die neue Parteienfinanzierung, S. 38 ff.; so auch BVerfGE 20,56 (106); 24,300 (356); 52, 63 (87); 85, 264 (319); Plate, Parteienfinanzierung, S. 23 f. 349 Nachdem die Bundesregierung seit 1949 immer wieder zur Vorlage eines Gesetzesentwurfes aufgefordert worden war, vgl. Antrag des Zentrums, BT-Drs 1/275, Steno. Protokoll BT, 1. WP, 92. Sitzung v. 18. 10. 1950, S. 3430 f.; Antrag CDU ICSU und FDP v. 07. 06.1951, BT-Drs. 1/2319; Abg. Ilk in Steno. Protokoll BT, 2. WP, 207. Sitzung v. 08. 05. 1957, S. 11891A, konnten sich die Parteien, trotz eines Regierungsentwurfes vom 22. 12. 1959, vgl. BT-Drs. 11111509, wegen unterschiedlicher Auffassung über Art und Umfang der öffentlichen Rechenschaftspflicht lange Zeit nicht auf ein Parteiengesetz einigen, vgl. U. Schleth, Parteienfinanzen, S. 104; U. Volkmann, Politische Parteien und öffentlicher Leistungen, S. 335. 350 Vgl. BVerfGE 20,56 ff. 351 Parteiengesetz v. 24. 07.1967, BGBI. 1967 I, S. 733; vgl. Entwurf in BT-Drs. VI 1339; zur Entstehung vgl. H. Laufer, Zur staatlichen Finanzierung der politischen Parteien, in: 346 347

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fünften Abschnittes (§§ 23 ff.) des PartG wurde die Gewährung öffentlicher Zuschüsse an die Vorlage eines jährlichen Rechenschaftsberichtes gebunden. Die Parteivorstände waren gehalten, bis zum 30.09. des dem Berichtsjahr folgenden Jahres über die nach acht Kategorien aufgeschlüsselten und gesondert für Bundes-, Landes- bzw. Bezirksorganisationen ausgewiesenen Einnahmen ihrer Parteien dem Präsidenten des Bundestages Auskunft zu geben, wobei die Rechenschaftsberichte den Prüfungsvermerk eines Wirtschaftsprüfers tragen mußten. Erst bei Vorlage dieses zu veröffentlichenden Rechenschaftsberichts darf der Bundestagspräsident die entsprechenden Zahlungen leisten 352 . Im Laufe der Zeit haben diese Normen jedoch dadurch einen Bedeutungswandel erfahren, daß die staatliche Finanzierung immer stärker neben die Eigenfinanzierung aus Mitgliedsbeiträgen und Spenden traten 353 . Insofern hat der verfassungsändernde Gesetzgeber bei der Neuregelung der Parteienfinanzierung 1983 die Reehen schafts pflicht konsequent um den Verwendungsnachweis erweitert, da nur so eine haushaltsrechtlich notwendige Kontrolle dieser Steuermittel möglich ist 354 . Hinzu trat auch die Regelung, daß der Bundestagspräsident dem Bundestag einen Bericht über die Entwicklung der Parteienfinanzierung sowie über die Rechenschaftsberichte der Parteien abzugeben und zu veröffentlichen hat 355 . Nachdem das BVerfG 1986 einzelne Bestimmungen des Einkommens- und des Körperschaftssteuergesetzes für verfassungswidrig erklärt und die Abzugsfähigkeit von Spenden für politische Parteien auf 100.000 DM begrenzt hatte 356 , erfuhr die Rechenschaftspflicht 1988 im Rahmen eines weiteren Änderungsgesetzes eine weitere Neufassung 357 . Danach mußte der Rechenschaftsbericht nun zum Ende des Kalenderjahres vorliegen und die Zahl der beitragspflichtigen Mitglieder enthalten. Die bisher unter Mitgliedsbeiträgen aufgeführten Aufnahmegebühren und SonderAPuZ B 44/66, 1966; F. K. Fromme, Parteienfinanzierung und Bundesverfassungsgericht, in: APuZ B 23/69,1969; U. Schleth, Parteienfinanzen, S. 104. 352 Bis 1983 im Bundesanzeiger erschienen, seitdem in den Bundesdrucksachen, vgl. I. Wettig-Danielmeier, Handbuch der Parteienfinanzierung, S. 23, U. Schleth, Parteienfinanzen, S.105. 353 Den Weg dafür hatte das BVerfG 1958 bereitet, indem staatliche Parteienfinanzierung generell für zulässig erklärt hatte, vgl. BVerfGE 8, 51 ff.; so beliefen sich 1992 die staatlichen Zuwendungen an die FDP schon 45,9% ihrer Gesamteinnahmen, vgl. I. Wettig-Danielmeier, Handbuch zur Parteienfinanzierung, S. 115. 354 Vgl. 35. Gesetz zu Änderung des GG v. 21. 12. 1983, BGBI. 1983 I, S. 1481; Gesetz zur Änderung des PartG v. 22. 12. 1983, BGBI. 1983 I, S. 1577; dazu I. Wettig-Danielmeier, Handbuch zur Parteienfinanzierung, S. 23; eine solche Änderung war zuvor schon mehrfach angemahnt worden, vgl. H. H. v. Arnim, Parteienfinanzierung, S. 65 ff., 102 ff.; K.-H. Naßmacher; Öffentliche Rechenschaft und Parteienfinanzierung, in: APuZ 1982, B14/l5, S. 3 (16 ff.), Bericht der Sachverständigenkommission 1983, S. 182. 355 § 23 Abs. 5 PartG. 356 BVerfGE 73, 40 ff.; zu diesem Urteilskomplex vgl. I. Wettig-Danielmeier, Handbuch zur Parteienfinanzierung, S. 18 f. 357 5. Gesetz zur Änderung des PartG und anderer Gesetze v. 22. 12. 1988, BGBI. 1988 I, S. 2615; vgl. auch die Neubekanntmachung des PartG v. 03. 03.1989, BGBI. I, S. 327.

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umlagen wurden nun als Spenden aufgeführt und die Veröffentlichungspflicht von Spenden von 20.000 DM auf 40.000 DM angehoben. Eben die Erhöhung dieser Publizitätsgrenze war 1992 zusammen mit weiteren Bereichen der Parteienfinanzierung erneut Prüfungsgegenstand des BVerfG, welches entschied: "Das Grundgesetz steht einer Erhöhung der Publizitätsgrenze über 20.000 DM hinaus - jedenfalls zur Zeit - entgegen .. 358. Eine daraufhin vom Bundespräsidenten einberufene Kommission unabhängiger Sachverständiger machte weitreichende Vorschläge für eine Reform der Rechenschaftsregelungen. So sollte die Frist zur Rechnungslegung von spätestens 30.09. auf den 30.06 des Folgejahres vorverlegt werden und der Bundestagspräsident verpflichtet werden, seine Stellungnahme bis zum 30.09. vorzulegen. Der Strafbetrag bei Zuwiderhandlungen gegen die Publizitätspflicht solle vom zweifachen auf den fünffachen Betrag angehoben und die Prüfung der Wirtschaftsprüfer auf Maßstäbe des Rechnungshofes verschärft werden. Insbesondere "muß die Parlamentsverwaltung verpflichtet werden, auf Anfrage von Abgeordneten oder bei Vorliegen eines berechtigten Interesses Auskunft über Unregelmäßigkeiten in den Rechenschaftsberichten oder über Beanstandungen zu geben, und zwar möglichst noch bevor sie veröffentlicht werden und der Bundestagspräsident dazu Stellung nimmt,,359. Zusätzlich müßten die Parteien "übersichtliche und allgemeinverständliche Zusammenfassungen der Rechenschaftsberichte" einreichen 360 . Zur Begründung verweist die Kommission darauf, daß der Bürger in die Möglichkeit versetzt werden müsse, einen Überblick über die Parteienfinanzierung zu erhalten 361 . Mit dem am 12. 11. 1993 beschlossenen, bisher letzten Änderungsgesetz 362 , das wegen der eingehenden Überprüfung durch den Bundespräsidenten erst am 04. 02. 1994 veröffentlicht werden konnte 363 , wurde von diesen Forderungen nur diejenige nach einer übersichtlichen Zusammenfassung der Rechenschaftsberichte verwirklicht. Nach § 24 Abs. 6 PartG müssen nun die Parteien nun dem Rechenschaftsbericht eine Übersicht über Einnahmen, Ausgaben, Überschüsse, Besitzund Schuldposten und das Reinvermögen gegliedert nach Bundes-, Landes- und Gebietsverbänden, sowie die Anzahl ihrer Mitglieder als Zusammenfassung beifügen. Die weitgehendste Neuerung ist der in § 23 Abs. 4 S. 3 PartG geregelte VerBVerfGE 85, 264 (319). Bundespräsidialamt (Hrsg.), Empfehlungen der Kommission unabhängiger Sachverständiger zur Parteienfinanzierung, S. 105 f. 360 Bundespräsidialamt (Hrsg.), Empfehlungen der Kommission unabhängiger Sachverständiger zur Parteienfinanzierung, S. 105. 36\ Bundespräsidialamt (Hrsg.), Empfehlungen der Kommission unabhängiger Sachverständiger zur Parteienfinanzierung, S. 105. 362 Steno. Protokoll BT, 12. WP, 190. Sitzung v. 17. 12. 1993, S. 16403 ff. 363 BGBl. 1994 I, S. 141; Bundespräsident v. Weizsäcker glaubte zwar, daß er "auf ein erhebliches Maß verfassungsrechtlicher Grenifragen gestoßen" sei, war aber letztendlich zur Auffassung gelangt, "daß das Gesetz nicht offenkundig und zweifelsfrei die Grenze zur Verfassungswidrigkeit überschreitet", vgl. Pressemitteilung des Bundespräsidialamtes v. 28. Ol. 1994 in Die Welt v. 29/30. 01. 94, S. 2. 358 359

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lust des Anspruchs auf staatliche Mittel bei Überziehung der Frist zur Einreichung des Rechenschaftsberichts um drei Monate (31.12). Hinzu kommt, daß eine vom Bundespräsident für die Dauer seiner Amtszeit einberufene Kommission jährlich eine Empfehlung zur Anpassung der Parteienfinanzierung vorlegt, nachdem sie zuvor die Preissteigerung von Gütern und Leistungen der für Parteien typischen Aufgaben ermittelt und diese berücksichtigt hat 364 . Dieser Bericht ist zwar kein Rechenschaftsbericht, ermöglicht aber durch eine unabhängige Beurteilung eine erhöhte Transparenz in Bezug auf die Legitimation der Mittelvergabe.

b) Rechenschaftspflicht der Fraktionen Eine Pflicht zur Rechnungslegung für Fraktionen findet sich weder im Grundgesetz noch, mit Ausnahme von Rheinland-Pfalz 365 , in den Landesverfassungen. Dementsprechend war lange Zeit umstritten, ob eine Rechenschaftspflicht der Fraktionen verfassungsrechtlich geboten erscheint. Diese These hat insbesondere von Arnim mit dem Argument vertreten, wenn schon nach Art. 21 Abs. 2 S. 4 GG Parteien, die sich knapp zur Hälfte aus öffentlichen Mitteln finanzieren, öffentlich Rechenschaft ablegen müßten, dann müsse dies für Fraktionen, die sich fast ausschließlich aus staatlichen Kassen finanzieren, erst recht gelten 366 . Anders als bei der Parteienfinanzierung, bei der das Parlament nur "fast" in eigener Sache entscheide367 , beschlösse hier die im Parlament vertretenen Fraktionen allein über ihre Finanzierung. Auch dies ließe einen "Erst-Recht-Schluß" zu, denn nur durch eine öffentliche Rechenschaftspflicht, sei hier Kontrolle durch den Bürger möglich und könne verhindern, daß solche Mittel zweckentfremdet würden 368 . Nicht aus Art. 21 Abs. 1 S. 4 GG, sondern aus "der allgemeinen Forderung nach einer gesetzlichen Grundlage im Umfeld öffentlicher Leistungen an die politischen ParteiVgl. § 18 Abs. 6 und 7 PartG. Art. 85a Abs. 3 S. 2 RhPfVerf. 366 H. H. v. Arnim, Finanzierung der Fraktionen - Defizite der in Bund und Länder vorgesehenen Regelung, S. 49; H. H. v. Arnim, Die Partei, der Abgeordnete und das Geld, S. 95; vgl. auch A. Fischer, Abgeordnetendiäten und staatliche Fraktionsfinanzierung in den neuen Ländern, S. 208. 367 Bei der Parteienfinanzierung entscheidet das Parlament "nur fast" in eigener Sache, denn zwar sind die Parteivorsitzenden der Bundes- und Landesverbände, soweit die Parteien im Parlament vertreten sind, ausnahmslos auch Parlamentarier, allerdings betrifft die Finanzierung auch Parteien, die nicht im Parlament vertreten sind, sowie alle ca. 2 Mio. Parteimitglieder in Deutschland. Insoweit muß hier eine Einschränkung gemacht werden. 368 H. H. v. Arnim, Finanzierung der Fraktionen - Defizite der in Bund und Länder vorgesehenen Regelung, S. 50 f.; A. Fischer, Abgeordnetendiäten und staatliche Fraktionsfinanzierung in den neuen Ländern S. 208 f.; für eine Ableitung der Rechenschaftspflicht der Fraktionen aus Art. 21 Abs. 1 S. 4 GG vgl. auch G. Wewer, Ungenügende Rechenschaftspflicht der Parteien, in: ZRP 1983, 87 (87 f.); Begründung des Gesetzentwurfes der Fraktionen CDU / CSU, SPD und FDP, BT-Drs. 12/4756, S. 5. 364 365

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en", also aus dem Rechtsstaats- und Demokratieprinzip folgt nach Volkrnann, daß Fraktionen, "wegen ihrer Nähe zu den Parteien und den Gefahren einer verschleierten Parteienfinanzierung über die Mittel und deren Verwendung öffentlich Rechenschaft abzulegen" hätten 369 . Der Streit ist jedoch, nachdem die öffentliche Rechenschaftspflicht für Fraktionen in nahezu allen Abgeordneten- bzw. Fraktionsgesetzen ihren Niederschlag gefunden hae 7o, keine praktischen Auswirkungen und soll darum hier nicht näher behandelt werden. Im Rahmen dieser Regelung erstattet der Präsident des Bundestages über die Entwicklung der Geldleistungen an die Fraktionen, insbesondere über die Angemessenheit der Beträge und des Oppositions zuschlags jeweils bis zum 30.09. einen öffentlichen Bericht. Dieser sollte zugleich einen Anpassungsvorschlag enthalten, insbesondere für den Bereich der Lohn- und Gehaltskosten 371 • Tatsächlich erscheint der Anpassungsvorschlag regelmäßig als eigenständige Drucksache372 . Die ebenfalls als Drucksache veröffentlichten Rechenschaftsberichte enthalten sowohl die Einnahmen als auch die Ausgaben der Fraktionen, welche wiederum in einzelne Rechnungspositionen untergliedert sind. So haben die Fraktionen insbesondere ihre Ausgaben, u. a. detailliert nach Personalkosten, Veranstaltungen, Öffentlichkeitsarbeit und dem laufenden Geschäftsbetrieb, anzugeben 373 • Während dieser Verwendungsnachweis in den meisten Ländern staatliche wie "private" Einnahmen umfaßt 374 , haben der Bund und einige Länder eine solche Pflicht nur für die Geld1eistungen aus staatlichen Mitteln normiert 375 • Schließ369 U. Volkmann, Politische Parteien und öffentlicher Leistungen, S. 338; so auch H. Martin, Staatliche Fraktionsfinanzierung in Rheinland- Pfalz, S. 112 Fn. 382; Christoph Schneider, Die Finanzierung der Parlamentsfraktion als staatliche Aufgabe, S. 181. 370 Vgl. § 52 Abs. 4 S. 4 AbgG; § 8 BWFraktG; Art. 6 f. BayFraktG; § 9 Abs. 4 S. 3 BerIFraktG; § 11 BbgFraktG; § 42 Abs. 4 S. 3 BremAbgG; § 8 HessFraktG; § 55 Abs. 5 MVAbgG (als amtliche Mitteilung); § 33b NdsAbgG; § 7 RhPfFraktG; § 7 SAFraktG; § 8 Abs. 4 S. 4 SchlHFraktG; die meisten folgten dabei der Empfehlung der 70. Konferenz der Präsidentinnen und Präsidenten der deutschen Landesparlamente, vgl. H. Martin, Staatliche Fraktionsfinanzierung in Rheinland- Pfalz, S. 112; nicht geregelt ist die Publizität bisher in Hamburg (nur Unterrichtung durch den Rechnungshof), Nordrhein-Westfalen, dem Saarland und Sachsen (da die Zahlung von Fraktionsmitteln dort als Zuwendungen ausgestaltet sind, ergibt sich eine Rechenschaftspflicht nur aus § 26 Abs. 3 LHO, vgl. Christoph Schneider, Die Finanzierung der Parlamentsfraktion als staatliche Aufgabe, S. 181) sowie Thüringen. 371 Vgl. § 50 i.V.m. § 30 AbgG. 372 So auch der letzte Anpassungsvorschlag vom 29. 09. 1998, BT-Drs. 13 /11458. 373 Vgl. A. Fischer, Abgeordnetendiäten und staatliche Fraktionsfinanzierung in den neuen Ländern, S. 209 f.; Christoph Schneider, Die Finanzierung der Parlamentsfraktion als staatliche Aufgabe, S. 182. 374 Vgl. Art. 6 Abs. 1 BayFraktG; § 6 Abs. 1 BWFraktG; § 6 Abs. 1 BbgFraktG; § 10 Abs. 1 HessFraktG; § 3 Abs. 1 HmbFraktG; § 33a Abs. 1 NdsAbgG; § 4 Abs. 1 RhPfFraktG; § 6 Abs. 1 SAFraktG; § 54 Abs. 1 ThürAbgG. 375 Vgl. § 52 AbgG; § 8 Abs. 10 BeriFraktG; § 42 Abs. I BremAbgG; § 55 Abs. I MVAbgG; § 8 Abs. 1 SchlHFraktG; zur Kritik, eine solche Regelung verhindere die "erstrebte Transparenz des Bedarfes und des Ausgabeverhaltens" vgl. Christoph Schneider, Die Finanzierung der Parlamentsfraktion als staatliche Aufgabe, S. 183.

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lich wird auch die Aktiv- und Passivseite des Fraktionsvermögens von dieser Rechnungslegungspflicht umfaßt. An die von der Konferenz der Parlamentspräsidenten vorgeschlagene Frist für die Rechnungslegung von vier Monaten haben sich einige Länder gehalten 376 , andere sehen als Frist ein halbes Jahr vor377 . Eine Frist für die als Voraussetzung zur Möglichkeit der Kenntnisnahme wichtige Veröffentlichung durch den Parlamentspräsidenten gibt es lediglich in Sachsen- Anhalt. Sie beträgt 6 Monate 378 . c) Rechenschaftspflicht über die Abgeordnetenentschädigungen

Im Rahmen der Vollalimentation beziehen die Abgeordneten eine monatliche Entschädigung, über deren Verwendung sie, wie jeder andere Arbeitnehmer auch, nicht rechenschaftspflichtig sind. Aber auch die Kostenpauschale 379 , der die Abgeordneten zur Begleichung von Bürokosten, Verpflegung und Fahrten innerhalb Deutschlands erhalten, sowie für die weiteren dem Abgeordneten gewährten Pauschalen oder gegen Nachweis ersetzten Aufwendungen sind nicht rechenschaftspflichtig 38o . aa) Bundesgesetzliche Berichtspflicht Statt dessen hat mit Inkrafttreten des Abgeordnetengesetzes der Parlamentspräsident im Benehmen mit dem Ältestenrat nach § 30 AbgG in Abständen von längstens zwei Jahren einen Bericht über die Angemessenheit der Entschädigung nach Art. 48 Abs. 3 GG zu erstatten 381 . Die Höhe der Entschädigung wirkt sich auch auf das Übergangs geld, die Altersentschädigung und die Hinterbliebenenversorgung aus, da all diese Leistungen in ihrer Höhe an die Entschädigung gekoppelt sind. Diese Berichte enthielten 1978 zunächst nur die Feststellung, daß eine Prüfung der Angemessenheit noch nicht möglich sei, und 1979, die Entschädigung sei noch angemessen 382 . Erst 1981 erfolgte eine genaue Bestandsaufnahme und Analyse der Grundlage und Entwicklung der Entschädigung und der Kostenpauschale 383 . Mit dem zweiten Änderungsgesetz vom 22. 12. 1983 bekam der § 30 AbgG eine neue 376 So § 42 Abs. 4 S. 2 BremAbgG; § 3 Abs. 2 S. 2 HmbFraktG; § 6 S. 2 HessFraktG; § 33a Abs. 1 S. 3 NdsAbgG; § 54 Abs. 5 S. 1 ThürAbgG; unterschritten mit 3 Monaten wurde der Vorschlag in § 4 Abs. 2 S. 1 RhPtFraktG. 377 So § 6 S. 2 BWAbgG; Art. 6 Abs. I BayFraktG; § 10 Abs. 2 BbgFraktG; § 55 Abs. 4 S. 2 MVAbgG; § 7 SAFraktG; § 8 Abs. 4 S. 2 SchlHFraktG. 378 Vgl. § 7 SAFraktG. 379 Vgl. § 12 Abs. 2 AbgG. 380 § 12 Abs. 2 bis 5 AbgG. 381 Vgl. § 30 a.F., BGBI. 1977 I, S. 297 (303). 382 Vgl. BT-Drs. 8/2441 und 8/3482. 383 BT-Drs. 9/824.

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Fassung, nach der nun ein solcher Bericht jährlich bis zum 31. 05. zu erstatten ist, und der Präsident gleichzeitig einen Vorschlag zur Anpassung der Entschädigung und der Kostenpauschale vorzulegen hat 384 . Im Rahmen dieses Anpassungsverfahrens ist das AbgG zwischen 1985 und 1993 insgesamt neunmal geändert worden und hat den Abgeordneten des Bundestages eine Steigerung der Entschädigung von 7820 DM im Jahre 1984 auf 10366 DM im Jahre 1993 eingebracht 385 • Nachdem 1995 der Versuch von CDU / CSU und SPD, über eine Änderung des Art. 48 Abs. 3 S. 2 GG die Angeordnetenentschädigungen verfassungsrechtlich an die Richterbesoldung zu koppeln und gleichzeitig § 30 AbgG zu streichen 386 , infolge starken öffentlichen Protestes und verfassungsrechtlicher Bedenken 387 gescheitert war, wurde der § 30 AbgG im Rahmen der Neufassung des AbgG abermals geändert. Ein Bericht des Präsidenten ist danach nicht mehr vorgesehen 388 . Vielmehr leitet er den Fraktionen jeweils im ersten Halbjahr einer neuen Legislaturperiode einen Vorschlag zur Anpassung der Abgeordnetenentschädigung und des Bemessungsbeitrages für die Altersentschädigung ZU389. Die Kostenpauschale des § 12 Abs. 2 AbgG wird durch das jeweilige Haushaltsgesetz und die Ausführungsbestimmungen des Ältestenrates nun jährlich an die allgemeinen Lebenshaltungsausgaben der privaten Haushalte angepaßt, ohne daß ein Vorschlag des Präsidenten nötig ist oder ein Bericht erfolge 9o . Andere Leistungen erhalten Abgeordnete seit jeher, wie auch die Kostenpauschale, nach Ausführungsbestimmungen zum AbgG, die der Ältestenrat erläßt sowie nach dem jeweiligen Haushaltsgesetz. Dies gilt sowohl für die Höhe wie auch für die Modalitäten bezüglich der Erstattung von Mitarbeiterkosten, der Nutzung des Informations- und Kommunikationssystems des Parlaments nach § 12 Abs. 5 AbgG, die Telefon- und Telefaxnutzung sowie die Bereitstellung der DatenverarBGBI. 1983 I, S. 1513; Vgl. Anpassungsvorschlag in BT-Drs. 10/464. Vgl. Vorschlag in BT-Drs. 10/1497, Anpassung in BGBI. 1985 I, S. 540; Vorschlag in BT-Drs. 10/3402, Anpassung in BGBI. 1985 I, S. 1513; Vorschlag in BT-Drs. 10/5700, Anpassung in BGBI. 1986 I, S. 2039; Vorschlag in BT-Drs. 111336, Anpassung in BGBI. 1987 I, S. 1674; Vorschlag in BT-Drs. 11/2377, Anpassung in BGBI. 1988 I, S. 1081; Vorschlag in BT-Drs. 1114669, Anpassung in BGBI. 1989 I, S. 2209; Vorschlag in BT-Drs. 1117318, Anpassung in BGBI. 1990 I, S. 2466; Vorschlag in BT-Drs. 12/1267, Anpassung in BGBI. 1992 I, S. 2; BGBI. 1993 I, S. 462; vgl. dazu P. Schindler, Datenhandbuch zur Geschichte des Deutschen Bundestages 1983-1991, S. 1266 ff. 386 Vgl. BT-Drs. 13/1825. 387 Zu den Bedenken vgl. Determann in BayVBI. 1997, S. 385 (391 f.). 388 Eine einmalige Ausnahme dazu machte nur der Bericht der Bundestagspräsidentin vom 30. 12. 1996 über die Entwicklung aller hauptberuflichen Amts- und Mandatsträger auf Bundes-, Landes und Gemeindeebene sowie bei öffentlichen Einrichtungen, vgl. BT-Drs. 13/6637, zu dem sie in einem Entschließungsantrag von den Regierungs- und Oppositionsparteien mit Ausnahme der PDS aufgefordert worden war, vgl. BT-Drs. 13/4895. 389 Vgl. § 30 n.F., BGBI. 1996 I, S. 326 (334); die Entschädigung soll sich dabei jährlich an der Besoldung eines Richters bei einem obersten Gerichtshof des Bundes oder eines kommunalen Wahlbeamten in der Besoldungsgruppe B6 orientieren, vgl. § 11 Abs. 1 AbgG. 390 Vgl. § 12 Abs. 2 S. 2 bis 4. 384 385

C. Andere Kontrollmöglichkeiten

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beitungsmittel umfaßt39I , und für die Höhe der Wegstreckenentschädigung. Einige dieser Leistungen erhalten die Abgeordnete allerdings, anders als bei der Kostenpauschale, die in ihrer Pauschalität den Zuwendungen an Parteien und Fraktionen gleicht, nur bei Nachweis entsprechender Aufwendungen. Dies gilt für die Erstattung von Aufwendungen für die Beschäftigung von Mitarbeitern zur Unterstützung bei der Erledigung ihrer parlamentarischen Arbeit nach § 12 Abs. 3 AbgG sowie für die Benutzung von Flugzeugen oder Schlafwagen in Ausübung des Mandats nach § 16 Abs. 1 S. 2 AbgG, bei Auslandsreisen nach § 17 Abs. 3 AbgG und für Kosten für bauliche Sicherungsmaßnahmen 392 . Allein aus dem jeweiligen Haushaltsplan ergeben sich Leistungen zum Geschäftsbedarf für das Büro des Abgeordneten sowie Ausgaben für die Besucherbetreuung und sonstige Leistungen, wie etwa die Übernahme von Arbeitgeberpflichten bei den Mitarbeitern 393 . All diese Leistungen unterliegen keinerlei Rechenschafts- oder Berichtspflicht und tauchen auch in keinem Gesetzgebungsverfahren, mit Ausnahme des Haushaltsverfahrens auf. Rechenschaftspflichtig sind in der Regel auch nicht die lediglich vom Parlamentspräsidenten zu genehmigenden Auslandsreisen 394 . Eine gesonderte Rechenschaftspflicht des Bundestagspräsidenten besteht nach einem Parlamentsbeschluß auf Empfehlung des Ältestenrates seit 1992 für Auslandsdienstreisen der Mitglieder des Bundestages 395 . Zu einem solchen Beschluß war es gekommen, nachdem 1991 die Gruppe BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN den Antrag gestellt hatten, einen umfassenden, alle zwei Jahre zu erstattenden Bericht über Anlaß, Umfang und Kosten der Reisen des Parlaments durch den Parlamentspräsidenten einzuführen396 . Der Antrag war ohne Aussprache im Plenum in den Ältestenrat überwiesen WOfden 397 , der dann den schließlich verabschiedeten Beschluß empfahl 398 . Der letzte 391 Vgl. dazu H. Semmler, Leistungen an die Mitglieder des Deutschen Bundesatges, in: ZParl. 1992, S. 448 (449). 392 Vgl. Beschluß des Ältestenrates vom 26. 01. 1989. 393 Vgl. Einzelplan 02 des Haushaltsplanes 1998, Titel 51102 und 53104, BT-Drs. BI 9002, S. 3; vgl. dazu, wie auch zu den allgemeinen Leitungen an Abgeordnete P. Schindler, Datenhandbuch zur Geschichte des Deutschen Bundestages 1983-1991, S. 1273 ff.; H. Semmler, Leistungen an die Mitglieder des Deutschen Bundesatges, in: ZParl. 1992, S. 448 (451). 394 Zum Mißbrauch dabei vgl. Hans Meyer, Das fehlfinanzierte Parlament, in: KritV 1995, S. 216 (223 f.); Schwer verständlich ist auch die nicht unerhebliche Reisetätigkeit des Haushaltsausschusses; vgl. DER SPIEGEL 1994 I 1 v. 03. 01. 1994, S. 30 f. 395 Vgl. Steno. Protokoll BT, 12. WP, 118. Sitzung v. 06. 11. 1992, S. 10076D-10079C ; Beschlußempfehlung des ÄR in BT-Drs. 12/2665. 396 BT-Drs. 12/612; zu diesem Zeitpunkt waren die Reisekosten des Parlaments im Haushalt mit ca. 9 Mio. DM veranschlagt. 397 Steno. Protokoll BT, 12. WP, 41. Sitzung v. 19.09. 1991, S. 3448 C. 398 BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN beharrten jedoch auf ihrem Entwurf, da ihrer Meinung nach die Beschlußempfehlung des ÄR nicht die notwendige Transparenz schaffe, zumal keine spezifische Zuordnung der jeweils reisenden Gremien zu den konkret anfallenden Kostenerfolge, vgl. BT-Drs.12/3632.

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4. Kap.: Kontrolle der Parlamentsverwaltung

dieser Berichte der Bundestagspräsidentin vom 02. 10. 1998 umfaßte eine 43seitige Darstellung der Auslandsdienstreisen die zunächst nach "Reisen zu den periodisch stattfindenden parlamentarischen Versammlungen der NATO, WEU, OSZE, IPU und des Europarates sowie der Parlamentspräsidentenkonferenz (PPK)", Reisen der "Parlamentariergruppen", der "Präsidiumsmitglieder", "Internationalen Austauschprogramme des Deutschen Bundestages" sowie der "Ausschüsse und Enquete-Kommissionen" aufgegliedert wurden. Reisen der Ausschüsse und Enquete-Kommissionen machen zahlenmäßig den größten Anteil aus. Sie sind aufgespalten nach sechs Regionen aufgeführt, wobei jede Reise mit genauem Ziel und Inhalt beschrieben wird. Eine detaillierte statistische Übersicht unterscheidet ebenfalls nach Ländern und nach Ausschuß-, Parlamentarier- oder offizielle Delegationen und Einzelreisen. Eine Kostenrechnung findet sich lediglich als Übersicht hinsichtlich der Gesamtkosten, nur in Bezug auf die letztgenannten vier Delegationsarten gegliedert 399 . Keine Berichtspflicht im Sinne einer öffentlichen Darlegungspflicht, wohl aber interne Angabenpflicht gegenüber dem Parlamentspräsidenten besteht nach den Verhaltensrege1n des Bundestages. Diese wurden erstmals am 21. 09. 1972 beschlossen und sahen vor, daß bestimmte Tätigkeiten, die der Abgeordnete neben seinem Mandat ausübt, sowie Beraterverträge, Einnahmen aus Gutachten und Spenden, die einen vom Ältestenrat festgelegten Betrag übersteigen, dem Präsidium anzuzeigen und teilweise zu veröffentlichen sind4oo . Nachdem das BVerfG in seinem Diätenurteil von 1976 "gesetzliche Vorkehrungen" für diese Materie gefordert hatte 401 , wurde 1980 in der Verbindung mit der Geschäftsordnungsreform der § 44a AbgG über Verhaltensregeln in das Abgeordnetengesetz eingefügt402 , eine Ausgestaltung allerdings der Geschäftsordnung überlassen403 . Die Beratungsergebnisse der 1984 mit der Überprüfung dieser Verhaltensregeln betrauten Rechtsstellungskommission des Ältestenrates mündeten 1985 in Anträgen von CDU und SPD zur Änderung des § 44a AbgG, dahingehend,

399 Die Gesamtkosten für 80 Ausschuß-, 24 Parlamentariergruppen-, 11 offizielle Delegations- und 137 Einzeldienstreisen betrugen dabei 1997 3,856 Mio. DM; vgl. für alles BT-Drs. 13/ ll449; 1995 betrug diese Summe noch 4,215 Mio. DM, während der Bericht nur 22 Seiten umfaßte, vgl. Bericht v.18. 02. 1997, BT-Drs. 13/6959. 400 H.-A. Roll, Verhaltensregeln, in: H. P. Schneider/Wo Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, S. 608 Rnr. 3. 401 Vgl. BVerfG 40, 296 (318); so auch H. Trossmann, Parlamentsrecht des Deutschen Bundestages - Kommentar, § 22 Anm. 5.1; H. Klatt, Rechtliche Möglichkeiten gegen Mandatsmißbrauch, in: ZPar1.l979, S. 445 (445). 402 Vgl. Art. I Nr. 4 des Gesetzes zur Neuordnung des AbgG und des EuropaAbgG vom 22.09. 1980, BGBl. I, S. l752. 403 § 18 GOBT, Anlage 1 zur GOBT; eine solche Regelungsweise empfanden aber selbst Abgeordnete als unbefriedigend, vgl. Abg. Bötsch in Steno. Protokoll, BT, 8. WP, 225. Sitzung V. 25.06. 1980, S. 182910; vgl. zu dieser Rechtslage auch H.-A. Roll, Verhaltensregeln für Abgeordnete, in: ZRP 1984,9, (9 ff.).

C. Andere Kontrollmöglichkeiten

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daß diese Regeln unter Anfügung der §§ 44b - i eine gesetzliche Ausgestaltung erfahren 404 . Dem folgte, nach entsprechender Sachverständigenanhörung, der Geschäftsordnungsausschuß jedoch nicht, sondern empfahl lediglich eine Konkretisierung des § 44a AbgG sowie umfangreiche Änderungen in Anlage 1 GOBT. Diese Empfehlung wurde vom Plenum durch seinen Beschluß am 10. 12. 1987 angenommen 405. Die Angaben der Abgeordneten werden heute im amtlichen Handbuch des Bundestages abgedruckt. bb) Die Berichtspflicht in den Ländern In den Ländern hat der Parlamentspräsident406 in der Regel jährlich407 Berichte über die Angemessenheit sowohl der Diäten als auch der Aufwandsentschädigung zu erstatten408 . Die vorherige Konsultierung einer unabhängigen Sachverständigenkommission ist möglich409 bzw. zumeist sogar als Pflicht vorgesehen 41O . In 404 Vgl. Antrag der CDU /CSU- und FDP-Fraktion v. 21. 06. 1985, BT-Drs. 10/3544; Antrag der SPD-Fraktion vom 25. 06.1985, BT-Drs. 10/3557. 405 6. Gesetz zur Änderung des AbgG vom 16.01. 1987, BGBI. I, S. 142; dazu auch H. K. Freund, Änderung der Verhaltensregeln für Mitglieder des Deutschen Bundestages, in: DÖV 1987, S. 455 ff.; H.-A. Roll, Verhaltensregeln, in: H. P. Schneider/Wo Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, S. 608 Rn. 4; zum Streit, ob eine solche Regelung verfassungsgemäß ist vgl. T. Schwerin, Der Deutsche Bundestag als Geschäftsordnungsgeber, S. 51 ff.; V. Haug, Bindungsprobleme und Rechtsnatur parlamentarischer Geschäftsordnung, S. 105 ff. 406 Abweichend davon berichtet nach § 24 Abs. 3 BremAbgG der Vorstand, nach § 21a BWAbgG bedarf der Präsident dabei des Benehmens mit dem Präsidium, nach § 22 Abs. 1 BerlAbghsG des Benehmens mit dem Ältestenrat; nach § 26 Abs. 3 ThürAbgG übermittelt der Präsident lediglich die Mitteilung des Statistischen Landesamtes. 407 Ausnahmen dazu finden sich in § 28 MVAbgG und § 21 Abs. 1 HmbAbgG, wonach der Präsident nur einmal pro Wahlperiode berichtet, sowie in § 22 SaarlAbgG ("längstens alle zwei Jahre") und in Art. 23 Abs. 1 BayAbgG ("in regelmäßigen Abständen"); offengelassen wurde der Zeitraum in § 22 BbgAbgG, wonach eine Berichtspflicht nur nach Aufforderung durch das Präsidium besteht. 408 Vgl. § 21a BWAbgG; Art. 23 BayAbgG; § 22 BerlAbghsG; § 22 BbgAbgG; § 24 BremAbgG; § 21 HmbAbgG; § 22 HessAbgG; § 28 MVAbgG; § 25 NdsAbgG; § 23 NWAbgG; § 22 RhPfAbgG; § 22 SaarlAbgG; § 24 SächsAbgG; § 28 SAAbgG; § 28 SchlHAbgG; § 26 Abs. 3 ThürAbgG. 409 So in § 22 S. 4 BbgAbgG; § 22 S. 2 HessAbgG; § 28 S. 2 SchlHAbgG; nach § 24 S. 3 SächsAbgG kann sich der Präsident vorher sachverständige Beratung einholen (kein Gremium!); lediglich in Baden-Württemberg und Berlin ist keinerlei Beratung des Parlamentspräsidenten vorgesehen. 410 Art. 23 Abs. 2 BayAbgG; § 24 Abs. 1 BremAbgG; § 25 S. 2 MVAbgG; § 28 S. 2 SAAbgG; nach § 21 Abs. 3 HmbAbgG und § 25 Abs. 1 NdsAbgG übermittelt der Präsident dem Parlament direkt den Bericht der Sachverständigen und nur bei Bedarf zusätzlich eine eigene Stellungnahme; anstatt eines Sachverständigenberichts bedarf es nach § 22 S. 2 RhPfAbgG zuvor einer Stellungnahme des Statistischen Landesamtes.

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4. Kap.: Kontrolle der Parlamentsverwaltung

einigen Ländern ist dieser Bericht zudem mit einem Anpassungsvorschlag verbunden411 . Lediglich Thüringen besitzt eine verfassungsrechtliche Regelung zur jährlichen Anpassung der Entschädigungen nach Maßgabe der allgemeinen Einkommens- und Preisentwicklung, welche vom Statistischen Landesamt festzustellen sind412 . Eine gesetzlich festgelegte Erhöhung gibt es bis 1999 auch in Brandenburg sowie in Bayern für die Diäten zwischen 1996 und 1998 und für die Kostenpauschale, die jährlich an die vom Statistischen Landesamt festgestellte Preisentwicklung der Lebenshaltungskosten der privaten Haushalte anzupassen ist413 . Auffällig ist, daß die Länder die Aufwandsentschädigungen zumeist auch der Höhe nach im Abgeordnetengesetz geregelt haben. Dies gilt insbesondere für die allgemeine Kostenpauschale414 , in den Flächenländern aber u. a. auch für das Tagegeld bzw. die Tagegeldpauschale 415 oder die Fahrtkostenerstattung416 . Ebenfalls eine gesetzliche Beschränkung findet sich zumeist auch für die Höhe der Erstattung bei Nachweis von Aufwendungen für Abgeordnetenmitarbeiter. Diese orientiert sich an festgelegten Bezügen nach dem BAT417 . Anders als friiher im Bund, fallen alle diese Leistungen unter die Regelungen zur Aufwendungsentschädigung und werden daher von der Berichtspflicht des Präsidenten, wo eine solche vorgesehen ist, mit umfaßt. Nicht umfaßt und auch nicht beziffert sind dagegen die in allen Ländern bestehenden Ansprüche auf kostenlose Nutzung von Fernmeldeeinrichtungen sowie die Teilhabe an "sonstigen Leistungen" der Landesparlamente, zu denen Näheres in der Regel durch Ausführungsbestimmungen geregelt wird418 . 411 So in Baden-Württemberg, Berlin, Hamburg, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Sachsen und Schleswig-Holstein. 412 Art. 54 Abs. 2 ThürVerf.; § 26 Abs. 3 ThürAbgG. 413 § 5 BbgAbgG; Art. 5 Abs. 4 und Art. 6 Abs. 2 S. 3 BayAbgG. 414 Vgl. § 6 Abs. 2 S. 1 BWAbgG; Art. 6 Abs. 2 BayAbgG; § 7 Abs. 2 BerlAbghsG; § 6 Abs. 3 I.Sp BbgAbgG; § 7 Abs. 2 BremAbgG; § 3 Abs. 2 HmbAbgG; § 6 Abs. I S. 2 5.Sp. HessAbgG; § 7 Abs. I NdsAbgG; § 6 Abs. 2 S. I NWAbgG; § 9 Abs. I S. I MVAbgG; § 6 Abs. 2 S. I RhPfAbgG; § 6 Abs. 2 S. I SaarlAbgG; § 6 Abs. 2 S. I SächsAbgG; § 8 Abs. I SAAbgG; § 9 Abs. I SchlHAbgG; § 6 Abs. 2 S. I ThürAbgG. 415 So als Pauschale § 6 Abs. 2 S. 2 BWAbgG; § 6 Abs. 3 S. I 2.Sp. BbgAbgG; § 6 Abs. 2 S. 2 NWAbgG; § 6 Abs. 2 S. 2 RhPfAbgG; § 6 Abs. 2 S. 2 SächsAbgG; § 6 Abs. 2 S. 2 ThürAbgG; als Tagegeld in § 11 MVAbgG; § II NdsAbgG; § 7 SaarlAbgG; § 10 SAAbgG; § 11 SchlHAbgG. 416 Diese sind zumeist nach Wohnortentfernungen der Abgeordneten gestaffelt, vgl. § 6 Abs. 2 S. 3 BWAbgG; § 6 Abs. 3 S. 1 3.Sp BbgAbgG; § 6 Abs. 2 S. 3 NWAbgG; § 6 Abs. 2 S. 2 SaarlAbgG; § 12 SAAbgG; § 13 Abs. 1 S. I SchlHAbgG; § 6 Abs. 2 S. 3 ThürAbgG. 417 In der Regel beträgt diese Höchstgrenze die Hälfte der Arbeitgeberaufwendungen des Landes für Angestellte nach BAT VI b, vgl. § 6 Abs. 4 S. I BWAbgG; § 6 S. 2 4.Sp. HessAbgG, § 9 Abs. 2 MVAbgG; § 6 Abs. 3 RhPfAbgG; § 8 Abs. 2 SAAbgG; in Thüringen eine Stelle BAT Vb, vgl. § 7 S. 2 ThürAbgG; in Hamburg eine halbe Stelle BAT Ha, vgl. § 3 Abs. 3 S. I HmbAbgG; nur nach Maßgabe des Haushaltsgesetzes und Richtlinien des Präsidiums in Art. 6 Abs. 7 BayAbgG; § 7 Abs. 4 BerlAbghsG; § 6 Abs. 5 I.Sp. BbgAbgG, § 7 Abs. 2 NdsAbgG; § 6 Abs. 4 SächsAbgG; eine gesetzliche Höchstbetragsgrenze findet sich in § 6 Abs. 6 NWAbgG und § 9 Abs. 3 SchlHAbgG; einzig das Saarland kennt keine solche Mitarbeiterfinanzierung.

C. Andere Kontrollmöglichkeiten

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Wie im Bund, so gibt es auch in den Ländern Anzeigepflichten der Abgeordneten in Bezug auf ihre privat-finanziellen Verhältnisse in Form von Verhaltensregeln. Diese sind in einigen Ländern sowohl gesetzlich als auch geschäftsordnungsrechtlich 419 , in anderen nurgeschäftsordnungsrechtlich oder aufgrund schriftlich fixierter Einzelbeschlüsse normiert42o . Auch werden die Angaben wie ausgeübte Berufe, vergütete und ehrenamtliche Funktionen, Beteiligungen an Kapital- und Personengesellschaften, entgeldliche Beratungs- und Gutachterverträge sowie publizistische Vertragstätigkeiten und Spenden im amtlichen Handbuch des jeweiligen Parlaments veröffentlicht. d) Fazit

Die Rechnungspflicht bei Parteien und Fraktionen dient vor allem der Transparenz öffentlicher Leistungen. Dem Bürger soll es möglich sein, das Zurückhaltungsgebot zu überwachen, eine mögliche Fehlentwicklung bei der Parteienfinanzierung rechtzeitig zu erkennen und ihr durch öffentlichen Druck entgegenzuwirken. Die Öffentlichkeit stellt dabei das notwendige Korrelat zur der Tatsache dar, daß das Parlament in eigener Sache entscheidet, aber, insbesondere was die Höhe der Zuwendungen angeht, keiner wirksamen Kontrolle unterliegt. Das Problem verdeckter Finanzierungen durch auf verschiedenste Haushaltstitel verteilte Mittel sowie die Überwachung der Auszahlungspraxis der Parlamentsverwaltung steht hierbei nicht im Vordergrund, da es um eine jährliche Pauschalzuweisungen geht, die jeweils nur einen Haushaltstitel einnehmen. Da die Rechenschaftsberichte der Parteien und Fraktionen weiterhin als Bundesdrucksache veröffentlicht werden, ist trotz größerer Übersichtlichkeit mittels Zusammenfassungen eine Verbesserung der Publizität nicht erreicht worden. Selbst dem interessierten Bürger ist es nicht zuzumuten, "in Bibliotheken Bundestagsdrucksachen zu durchforsten", um sich so ein Bild über die Lage der Parteien- und Fraktionsfinanzierung zu machen421 • Nur wenn die Rechenschaftsberichte einer 418 § 6 Abs. 5 BWAbgG; Art. 6 Abs. 3 BayAbgG; § 6 Abs. 2 BbgAbgG; § 7 Abs. 3 BremAbgG; § 3 Abs. 5 HmbAbgG; § 6 S. 2 I.Sp. HessAbgG; § 8 Abs. 2 S. 1 MVAbgG; § 7 Abs. 4 NdsAbgG; § 6 Abs. 3 NWAbgG; § 6 Abs. 5 RhPfAbgG; § 6 Abs. 2 S. 3 SaarlAbgG; § 6 Abs. 5 SächsAbgG; § 7 Abs. 3 AbgGS.-A; § 6 Abs. 2 S. 1 SchIHAbgG; § 6 Abs. I S. 1 ThürAbgG. 419 § 4a BayAbgG, § 147 BayGOLT; § 30 BbgAbgG, § 5 Abs. 2 S. 2 BbgGOLT; § 26 HmbAbgG; § 4a HessAbgG, § 47 MVAbgG, § la RhPfAbgG, § 14 RhPfGOLT, § 46 SAAbgG, § 1 Abs. 3 SAGOLT, § 47 SchIHAbgG, § 42 ThürAbgG, § 14 ThÜrGOLT. 420 § 8a BWGOLT; § 1 Abs. I BeriAbghsGO; § 5 Abs. 2 NWGOLT; § 11 SächsGOLT; nur aufgrund von Beschlußregelungen in Niedersachen; Bremen und das Saarland kennen keine solche Verhaltensregeln. 421 So schon die Kritik an den Kommissionsempfehlungen, vgl. H. Düselder I M. Riekenl A. Römmele, Vorschläge der Sachverständigen - Kommission zur Parteienfinanzierung, in: ZParl. 1993, S. 179 (188).

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4. Kap.: Kontrolle der Parlaments verwaltung

breiten Öffentlichkeit in verständlicher Form zugänglich gemacht werden, kann die Finanzierung von Parteien und Fraktionen Gegenstand der politischen Willensbildung des Bürgers werden. Dies kann z. B. dadurch geschehen, daß die Rechenschaftsberichte in überregionalen Tageszeitungen veröffentlicht werden. Im übrigen muß der Gesetzgeber für die Veröffentlichung eine gesetzliche Frist vorsehen, die, wie von von Arnim vorgeschlagen, drei Monate betragen könnte422 . Probleme der Auszahlungsmethoden innerhalb der Parlamentsverwaltung kann der Bürger jedoch auch durch eine noch so dezidierte Rechnungslegung nicht erkennen. Um auch die Kontrollfähigkeit der Öffentlichkeit zu steigern, müßte der Vorschlag der Sachverständigenkommission, bei Vorliegen eines berechtigten Interesses einen Auskunftsanspruch gegenüber der Parlamentsverwaltung bezüglich Einzelheiten der Rechnungslegung zu statuieren, um Angaben über die Auszahlungspraxis erweitert werden. Eine dahingehende Kontrollfunktion könnte dann beispielsweise der Bund der Steuerzahler wahrnehmen. Zum Teil ganz anders liegt der Sachverhalt bei der Entschädigung der Abgeordneten. Zwar geht es bei der in den meisten Ländern vorgesehen Berichtspflicht des Parlamentspräsidenten in Bezug auf die Angemessenheit der Diäten um eine ähnliche Ausgangslage wie bei der Parteien- und Fraktionsfinanzierung, nämlich darum, daß es sonst keine wirksame Kontrolle hinsichtlich der Höhe dieser Mitteleinplanungen gibt, jedoch sind die Einplanungs- und Auszahlungsmodalitäten viel komplexer als bei den einmal jährlich bewilligten pauschalierten Mittelansätzen für Parteien und Fraktionen und bedürfen daher einer differenzierteren Betrachtung 423 . So ist eine Transparenz von Mitteln, die dem Abgeordneten des Bundestages zufließen trotz gesetzlicher Betragsfestlegung bei den Diäten keineswegs gewährleistet. Wie aufgezeigt, macht diese Entschädigung nur etwa ein Drittel der staatlichen Entschädigung der Abgeordneten aus 424 . Über die anderen Leistungen, die im Rahmen der Amtsausstattung gewährt werden, entscheiden Ausführungsbestimmungen des Ältestenrates sowie der Haushaltsplan. Die Kom422

S.58.

Vgl. H. H. v. Arnim. Zur haushaltsrechtlichen Veranschlagung von Fraktionsmitteln,

423 Zwar gibt es auch an die Fraktionen weitere verdeckte Zuweisungen, etwa durch die kostenfreie Zurverfügungstellung der Fraktionsräume inklusive aller Nebenkosten, die Übernahme der Femmeldegebühren und der Finanzierung der Anschaffung von Hardware, vgl. H. Martin. Staatliche Fraktionsfinanzierung in Rheinland- Pfalz, S. 78 f., diese treten aber, was das zahlenmäßige Auftreten und das finanzielle Ausmaß angeht, gegenüber der verdeckten Zuweisungen an einzelne Abgeordnete deutlich in den Hintergrund. 424 So bekam ein Bundestagsabgeordneter schon 1992 zusätzlich zu den 12.875 DM monatlicher Entschädigung u. a. 6.459 DM Kostenpauschale, bis zu 14.052 DM Aufwendungserstattungen für Mitarbeiter, bis zu 4.000 DM Aufwendungserstattung für Telefax und Teletext sowie bis zu ca. 2.000 DM Geschäftsbedarf hinzu, neben die u. a. noch die kostenlose Benutzung von Büroräumen in Bonn, der Telefonanlage des Bundestages, der Bundesbahn und Bundespost, der Dienstkraftfahrzeugen im Raum Bonn sowie die Bereitstellung und Nutzung von Hard- und Software tritt, deren durchschnittliche Bezifferung gar nicht exakt möglich ist.

C. Andere Kontrollmöglichkeiten

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mission unabhängiger Sachverständiger zur Parteienfinanzierung hat schon darauf hingewiesen, daß bezüglich der Mitarbeiterfinanzierung das Gebot der Chancengleichheit zwischen Abgeordneten und zukünftigen Bewerbern um ein Mandat verlangt werden muß, "daß die staatlich finanzierten Mitarbeiter weder für die allgemeine Parteiarbeit noch zur Wahlkampfvorbereitung eingesetzt werden". Sie verlangt eine ,,(eingeschränkte) Pflicht zur Rechnungslegung ,,425. Warum diesbezüglich und hinsichtlich der weiteren zweckgebundenen Leistungen bisher in der Literatur keine erhöhte Transparenz gefordert wurde, bleibt unerfindlich. Nirgendwo sonst besteht eine solche Möglichkeit, ohne Kontrolle Haushaltsposten und Stellen in der Verwaltung des Bundestages zu schaffen, die dem Augenmerk der Öffentlichkeit entzogen sind. Im Bundestag ist weder die Höhe der Leistungen gesetzlich begrenzt, noch ist ein Bericht des Präsidenten oder einer Sachverständigenkommission vorgesehen, welcher Transparenz schaffen könnte, vorgesehen. Im selben Umfang wie für die Festsetzung der Höhe dieser Finanzleistungen gilt dieses Kontrolldefizit auch für die Auszahlungsmodalitäten und das damit verbundenen verwaltende Handeln der Parlamentsverwaltung. Aber auch in den Ländern gibt es Haushaltstitel hinter denen sich Leistungen für Abgeordneten verbergen und die "berichtsfrei" sind. Hier ist es in der Vergangenheit immer wieder zum Mißbrauch gekommen 426 . Kontrolle durch jährliche öffentliche Berichte, wie sie zum Teil in den Ländern geregelt ist, kann nur dann greifen, wenn sie nicht nur rechtsverbindlich abzugeben sind, sondern neben der Höhe der Diäten auch die Zahlungen sämtlicher Amtsentschädigungen und Leistungen umfassen. Schon weil der Parlamentspräsident von allen diesen Entscheidungen selbst betroffen ist, erscheint es vorzugswürdig, einen solchen Bericht einer Kommission unabhängiger Sachverständiger zu überantworten, zu dem Stellung zu nehmen dem Präsidenten ungenommen bleibt. Ein solcher Bericht könnte der Öffentlichkeit in Form einer jährlichen Pressekonferenz nahegebracht werden und somit die Kontrolle bewirken, die durch den Selbstbewilligungsprozeß im Rahmen innerparlamentarischer Ausführungsbestimmungen und Haushaltsplänen bisher fehlt. Ein solcher Bericht muß dabei die Gesamtfinanzierung des Parlaments, insbesondere aber der Finanzierung der Parlamentsverwaltung berücksichtigen, da es eine Übersicht bisher weder in der einschlägigen Fach-

425 Bundespräsidialamt (Hrsg.), Empfehlungen der Kommission unabhängiger Sachverständiger zur Parteienfinanzierung, S. 109 f. 426 So hinsichtlich der "Essenmarken"-Kasse in Rheinland-Pfalz, vgl. Kauntz in FAZ v. 24. 06. 1997 "Landtagsverwaltung sind ganz besondere Verwaltungen", DER SPIEGEL 1997/25 v. 15.06. 1997, S. 54; hinsichtlich der kostenlose Telefonnutzung vgl. DER SPIEGEL 1998/2 v. 05. 01. 1998, S. 46 f. und DER SPIEGEL 1999/7 v. 15.02. 1999, S. 36 f., wo im "Telefon-Sex-Skandel" ein CSU-Abgeordneter in drei Monaten ca. 26.000 DM Telefonkosten von seinem Dienstapparat aus verursacht haben soll und hinsichtlich der Bausicherung vgl. DER SPIEGEL 1998/28 v. 06. 07.1998, S. 34, wo der Vorsitzende des Innenausschusses des Thüringischen Landtages von der Parlamentsverwaltung 551.641,81 DM für den Umbau seines Hauses ausbezahlt bekommen haben soll.

19 Boetticher

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4. Kap.: Kontrolle der Parlamentsverwaltung

literatur gibt427 , noch ein Blick in den Haushaltsplan weiterhilft, denn viele Kosten des Bundestages sind nicht in dessen Einzelplan 02, sondern in anderen Etats verborgen428 . Die kosten trächtigsten Leistungen, wie die Kostenpauschale und der Höchstbetrag für die Erstattung von Mitarbeiterkosten müssen auch der Höhe nach im Gesetz verankert werden.

2. Rechnungshofberichte Neben den Rechenschaftsberichten der Parteien und Fraktionen und den Berichten über die Abgeordnetenfinanzierung kommen für eine transparente, also für jedermann zu durchschauende Darstellung der Eigenfinanzierung auch die Berichte der Rechnungshöfe in Betracht.

a) Rechnungshojberichte zur Parteienfinanzierung

Nach § 21 Abs. 2 PartG priift der Bundesrechnungshof, ob die Festsetzung und Auszahlung der für die Parteienfinanzierung vorgesehenen staatlichen Mittel vom Bundestagspräsidenten entsprechend dem PartG vorgenommen wurde. Das gilt auch für die Festsetzung und Auszahlung der Wahlkampfkostenerstattung und die Auszahlung der staatlichen Mittel für die Parteien durch die Präsidenten der Landesparlamente429. Ob aber auch eine weitergehende Kontrolle, insbesondere in Bezug auf die tatsächliche Höhe und Verwendung der von den Parteien aufgewandten Mittel durch 427 So begnügt sich z. B. Schindler damit die "Ausgaben des deutschen Bundestages" in Bezug zu den gesamten Haushalt bzw. ins Verhältnis zur Gesamtbevölkerung zu setzen, vgl. P. Schindler; Datenhandbuch zur Geschichte des Deutschen Bundestages 1980-1987, S. 863; P. Schindler; Datenhandbuch zur Geschichte des Deutschen Bundestages 1983-1991, S. 1257, zur Kritik daran vgl. Hans Meyer; Das fehlfinanzierte Parlament, in: KritV 1995, S. 216 (226 f.). 428 SO Z. B. die Kosten für Bauten des Bundestages im Etat des Bundesministers für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau (Kapitel 2504 Titel 714 und 725); so wurden beispielsweise einem Prüfbericht des BRH zufolge beim Neubau der Räumlichkeiten des Parlaments in Berlin ein Kindergarten für 10 Mio. DM neu gebaut, obwohl in Berlin ausreichend Plätze zur Verfügung ständen, Einwände jedoch von Parlamentsseite mit dem Argument entgegengetreten, die Regierung habe dem Verfassungsorgan Parlament nicht "hineinzureden", vgl. DER SPIEGEL 1997/47 v. 17. 11. 1997, S. 16; ders. 1998/8 v. 16.02.1998, S. 20. 429 §§ 51a Abs. 3, 51b Abs. 4 BWLWahIG; §§ 32 Abs. 4, 32a Abs. 4 BeriAbghsWahlG; § 6 Abs. 3 BbgWKKG; §§ 55a Abs. 4, 55b S. 2 i.Y.m. § 55a Abs. 4 MVLWahIG; § 5 Abs. 2 HmbWKKG; § 53 Abs. 6 HessLWG; § 5 Abs. 2 NWWKKG; § 60c RhPfLWG; § 5 Abs. 3 SaarlWKKG; §§ 52a Abs. 3, 52b Abs. 5, 52c Abs. 4 SALWahIG; §§ 55 Abs. 3, 56 Abs. 3 SchIHLWahlG; § 68 Abs. 3 ThÜrLWG.

C. Andere Kontrollmöglichkeiten

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den Rechnungshof möglich bzw. vom Gesetzgeber verlangt ist, ist auch heute noch umstritten. Von Arnim gelangt durch eine verfassungskonforme Auslegung des § 91 Abs. 1 Ziff. 3 bzw. des § 104 Abs. 1 Ziffer 1 BHO zu einer umfangreichen Prüfungskompetenz des Bundesrechnungshofes. Zunächst verneint von Arnim eine Prüfungskompetenz im Rahmen der nach einhelligem Verständnis engen Auslegung des Zuwendungsbegriffes nach § 91 Abs. 1 Ziff. 3 BHO. Nach dem Wortlaut des § 104 Abs. 1 Ziffer 1 BHO, wonach der Rechnungshof "die Haushalts- und Wirtschaftsprüfung der juristischen Personen des privaten Rechts" prüft, "wenn ... sie aufgrund eines Gesetzes vom Bund Zuschüsse erhalten", unterfallen die Parteien, abgesehen von der CSU, jedoch als nichteingetragene und damit nichtrechtsfähige Vereine auch dieser Norm nicht, so daß eine wörtliche Auslegung zu dem "unbefriedigendem" Ergebnis führe, daß nur die CSU der Prüfung des Bundesrechnungshofs unterliege 43o . Im Lichte des Art. 114 GG, der dem Rechnungshof die Befugnis verleihe, die Haushaltsansätze und ihre Verwendung auf Verfassungsmäßigkeit zu überprüfen, müsse entweder § 104 Abs. 1 Ziffer 1 BHO oder § 91 Abs. 1 Ziff. 3 BHO durch verfassungskonforme Auslegung auf alle Parteien bzw. auch auf gesetzliche Leistungen an Parteien Anwendung finden, denn die Verfassungsmäßigkeit der Haushaltsansätze für die Wahlkampfkostenerstattung hänge davon ab, daß "sie typischerweise die notwendigen Kosten eines angemessenen Wahlkampfes nicht überschreiten ,,431. Weil den Parteien aber auch die steuerliche Begünstigung der Spenden und Beiträge indirekte öffentliche Mittel bezögen, sei die Rechnungshofkontrolle auch insoweit angezeigt432 . Haverkate hält dagegen § 104 Abs. I BHO für nicht einschlägig, da es nicht um eine "Haushalts- und Wirtschaftsprüfung" der Parteien gehen, sondern es lediglich darauf an kommen könne, ob die zu erstattenden Kosten vom Gesetzgeber richtig angesetzt worden seien. Auf eine Kontrolle der bestinunungsgemäßen Verwendung der Wahlkampfkostenerstattung sei § 91 Abs. 1 Nr. 3 BHO besser zugeschnitten, der diese auch verlange 433 . Eine weitergehende Kontrolle, wie von Arnim sie verlangt, lehnt er unter Hinweis auf andere ebenso Begünstigte ab, die ebenfalls nicht der Prüfung des Rechnungshofes unterlägen. Eine Kontrolle der vom Grundgesetz geforderten Angaben hinsichtlich der Herkunft der Mittel sei aber wünschenswert, müsse jedoch vom Gesetzgeber eingeführt werden434 . 430 H. H. v. Arnim, Parteienfinanzierung, S. 107 f.; H. H. v. Arnim, Kontrollauftrag gegenüber Parteien, in: W. Böning/ A. v. Mutius (Hrsg.), Finanzkontrolle im repräsentativ - demokratischen System, S. 115 (122). 431 H. H. v. Arnim, Parteienfinanzierung, S. 108. 432 H. H. v. Arnim, Zur Neuregelung der Parteienfinanzierung, S. 3. 433 G. Haverkate, Literaturbesprechung: v. Amim, Parteienfinazierung und v. Amim, Neuregelung der Parteienfinanzierung, in: AöR Bd. 109 (1984), S. 460 (461). 434 G. Haverkate, Literaturbesprechung: v. Amim, Parteienfinazierung und v. Amim, Neuregelung der Parteienfinanzierung, in: AöR Bd. 109 (1984), S. 460 (462).

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Titzck verweist noch einmal darauf hin, daß sowohl § 91 Abs. 1 Nr. 3 als auch § 104 Abs. 2 Nr. 1 BHO ihrem ausdrücklichen Wortlaut nach nicht eingreifen. Einer verfassungskonformen Auslegung, wie von Arnim sie fordert, stünde die vom Grundgesetz gewährleistete Staatsfreiheit der politischen Parteien entgegen, welche einen Eingriff der Wesentlichkeitstheorie zufolge nur durch Gesetz zuließe 435 . Eine verfassungs politisch gebotene Verwendungskontrolle müsse durch Ergänzung des § 21 Abs. 2 PartG eingeführt werden 436 • Einzig die letztere Auslegung findet im Willen des Gesetzgebers eine Stütze. So hatten CDU / CSU und FDP 1983 einen Gesetzentwurf zur Änderung des Parteiengesetzes mit dem folgenden Wortlaut der Neufassung eines § 23 Abs. 3 S. 2 eingebracht: "Auf Verlangen des Präsidenten des Deutschen Bundestages führt der Bundesrechnungshof eine weitere Prüfung nach Maßgabe des § 91 Abs. 1 Nr. 3 der BHO vom 19.08. 1968 (BGBl. I, S. 1284), zuletzt geändert durch Gesetz vom 14.07. 1980 (BGBl. I, S. 955) durch. Das Ergebnis der Überprüfung ist in dem Bericht gemäß § 18 Abs. 5 mitzuteilen. 437 " Diese Fassung wurde aber aufgrund eines Vorschlags des Präsidenten des Bundesrechnungshofes, der Bedenken geäußert hatte, mit der Begründung gestrichen, daß durch die Prüfungspflicht des Präsidenten bezüglich der Rechenschaftsberichte der Parteien aus § 23 Abs. 5 PartG und dem damit verbundenen Bericht über die Entwicklung der Parteienfinanzierung bereits "eine umfassende öffentliche Kontrolle gegeben" sei 438 . Der Gesetzgeber geht also davon aus, daß eine weitergehende Prüfungskompetenz des Bundesrechnungshofes durch den Gesetzeswortlaut nicht gegeben ist und hat diese auch bewußt nicht gewollt. b) Rechnungshojberichte zur Fraktionsfinanzierung Auch die Frage, ob und inwieweit die Rechnungshöfe zur Kontrolle der Fraktionsfinanzen berufen sind, war lange Zeit umstritten. Problematisch gestaltete sich dabei die unterschiedliche Verankerung der Fraktionsfinanzierungen in den verschiedenen Ländern. Die Fraktionsfinanzierung steht lediglich in den Verfassungen von Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz und Sachsen-Anhalt unter dem Vorbehalt des Gesetzes 439 . Bezüglich dieser Fraktionsfinanzierung wird aber nur im Hamburg, Niedersachsen und Rheinland-Pfalz gesetzlich ein Anspruch sowohl dem Grunde als auch der Höhe nach verankert440. Vgl. K.-R. Titzck, Verfassungsfragen und Wahlkampfkostenerstattung, S. 145. K.-R. Titzck, Verfassungsfragen und Wahlkampfkostenerstattung, S. 146. 437 BT-Drs. 10/183, S. 4. 438 Vgl. Bericht des Innenausschusses in BT-Drs. 10/697, S. 5 f. 439 Art. 67 Abs. 1 S. 4 BbgVerf.; Art. 25 Abs. 2 S. 4 MVVerf.; Art. 19 Abs. 2 NdsVerf.; Art. 85a Abs. 3 S. 2 RhPfVerf.; Art. 47 Abs. 2 S. 3 SAVerf. 440 § 2 Abs. 3 HmbFraktG; § 31 NdsAbgG; § 2 Abs. 3 RhPfFraktG. 435

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Die anderen Länder, so wie auch der Bund, haben einen Anspruch in den Fraktions- oder Abgeordnetengesetzen nur dem Grunde nach verankert und zur Festlegung der Höhe der Leistungen in die Haushaltspläne verwiesen 441 . Bayern und Sachsen haben keinen gesetzlichen Anspruch in ihren Abgeordnetengesetzen normiert, sondern beschränken sich auf Zuweisungen im Haushaltsgesetz. aa) Grundsätzliche Prüfungskompetenz der Rechnungshöfe Aufgrund dieser unterschiedlichen Rechtslage wurde in der Vergangenheit teilweise eine Prüfungskompetenz des Rechnungshofes dort verneint, wo ein Anspruch sowohl dem Grund als auch der Höhe nach im Gesetz verankert ist. Als Begründung ist angeführt worden, daß dadurch ein gesetzlicher Anspruch der Fraktionen normiert sei, der nicht unter den Zuwendungsbegriff des § 91 Abs. I S. I Nr. 3 LHO falle 442 . Eine generelle Ablehnung der Prüfungskompetenz vertrat Rundel mit der Begründung, einen die Parlamentsverwaltung bindender Rechtsanspruch auf staatliche Mittel ergäbe sich für die Fraktionen zwar nicht aus dem durch Haushaltsgesetz festgestellten Haushaltsplan 443 - dieser vermittelt nach § 3 Abs. 2 BHO / LHO, § 3 Abs. 2 HGrG keinen Anspruch - wohl aber, wenn auch in der Höhe abhängig vom Haushaltsplan, aus der in den Verfassungen verankerten Rechtsstellung der Fraktionen, im übrigen aber auch durch die dem Grunde nach getroffene Regelung im Gesetz. Daher seien die entsprechenden Haushaltsvermerke für die Parlaments verwaltung verbindlich und nähmen ihr jeden Ermessensspielraum. Davon abgesehen könne es sich bei den Pauschalleistungen an die Fraktionen auch schon deshalb nicht um Zuwendungen im haushaltsrechtlichen Sinn handeln, weil essentieller Bestandteil des Zuwendungsbegriffs die Zweckbindung ist444, die Leistungen aber gerade nicht zweckgebunden gewährt werde 445 . Dagegen hat das Bundesverfassungsgericht im "Wüppesahl-Urteil" von 1989 ausdrücklich einen verfassungsrechtlichen Prüfungsauftrag des Bundesrechnungshofes für die Fraktionsfinanzen gemäß Art. 114 Abs. 2 GG konstatiert. "Der Bundesrechnungshof ist, wie schon erwähnt, verpflichtet, die ordnungsgemäße Verwen441 § 50 Abs. I BAbgG; § 2, 3 BWFraktG; § 8 BeriFraktG; § 3 Abs. 1 S. I BbgFraktG; § 40 BremAbgG; § 2, 3 HessFraktG; § 54 MVAbgG; § 30 NWAbgG; § 29 SaarlAbgG; § 2, 3 Abs. 1 SAFraktG; § 6 SchlHFraktG; § 49 ThürAbgG. 442 M. Mardini, Die Finanzierung der Parlamentsfraktionen durch staatliche Mittel und Beiträge der Abgeordnete, S. 129; K. Schönberger; Die Rechtsstellung der Parlamentsfraktionen, S. 217 f. 443 So richtig auch H. H. v. Arnim, Finanzierung der Fraktionen - Defizite der in Bund und Länder vorgesehenen Regelung, S. 52. 444 Vgl. §§ 22,44 BHO/LHO. 445 So O. Rundel, Kontrolle der Fraktionsfinanzen, in: H. P. Schneider (Hrsg.), Der Landtag - Standort und Entwicklung, S. 141 (147).

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4. Kap.: Kontrolle der Parlamentsverwaltung

dung der Fraktionszuschüsse im Sinne ausschließlichen Einsatzes für die Arbeit der Fraktionen regelmäßig nachzuprüfen, Verstöße gegen die Zweckbindung sowie die Wirtschaftlichkeit und sonstige Ordnungsmäßigkeit der Mittelverwendung aufzudecken und zu beanstanden, gegebenenfalls Abhilfevorschläge zu unterbreiten und Beanstandungen in den jährlichen Prüfungsberichten aufzunehmen (Art. 114 Abs. 2 GG). Der veifassungsrechtliche Prüfungsauftrag des Bundesrechnungshofes umfaßt die Rechtmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit der Verwendung von Fraktionszuschüssen in gleicher Weise und nach den gleichen veifassungsrechtlichen und haushalts rechtlichen Maßstäben wie bei anderen Etatmitteln auch ,,446. Eine solche Sichtweise wurde auch von der Kommission unabhängiger Sachverständiger zur Parteienfinanzierung 1993 vertreten, die aufgrund der Meinungsverschiedenheiten jedoch eine Klarstellung in der Verfassung vorschlug 447 . Der Bundesgesetzgeber hatte zwar schon 1991 auf das Urteil reagiert und auf Vorschlag der CDU / CSU, SPD und FDP im Vorwort zum Einzelplan 02 die Stellung der Fraktionen und in den Erläuterungen zu Kapitel 0201 Titel 68401 deren Aufgaben in Anlehnung an das Urteil näher beschrieben 448 , hinsichtlich einer Prüfung jedoch im Gesetzentwurf ausgeführt: "Haushaltsrechtlich handelt es sich bei der Finanzierung der Fraktionsarbeit durch staatliche Zuschüsse um eine Sonderform der Bereitstellung von Haushaltsmitteln, die es in dieser Art nur für Fraktionen gibt". Die Geldleistungen seien also weder allgemeine Haushaltsmittel oder Zuschüsse, noch Zuwendungen, denn die Fraktionen seien "zwar der organisierten Staatlichkeit eingefügt, aber mit dieser nicht gleichzusetzen und folglich auch nicht Bund/Bundesverwaltung im Sinne des Haushaltsrechts". Daraus wurde gefolgert, daß die Vorschriften der BHO keine unmittelbare Anwendung fänden und eine Prüfungskompetenz der Rechnungshöfe einer gesonderten gesetzlichen Ermächtigung bedürfe449 . 446 BVerfGE 80, 188 (214); zustimmend dazu der Präsident des Hessischen LRH Udo Müller, Fraktionsfinanzierung unter Kontrolle der Rechnungshöfe, in: NJW 1990, 2046 (2046 ff.), so auch der Vizepräs. des SchIH. LRH W Schmidt-Bens, Finanzkontrolle und Fraktionen, in: ZRP 1992,281 (281 ff.); A. Fischer; Abgeordnetendiäten und staatliche Fraktionsfinanzierung in den neuen Ländern, S. 211; Nawrath in E. Heuer (Hrsg.), Kommentar zum Haushaltsrecht, Art. 114 Rnr. 51; zur Kritik an einer Heranziehung von Art. 114 Abs. 2 GG als Ermächtigungsgrundlage, vgl. Christoph Schneider; Die Finanzierung der Parlamentsfraktion als staatliche Aufgabe, S. 186 ff.; kritisch auch H. Martin, Staatliche Fraktionsfinanzierung in Rheinland- Pfalz, S. 120 ff., der zudem darauf hinweist, daß dem Entscheidungsausschnitt als obiter dictum weder die Bedeutung entscheidungstragender Argumentationen und schon gar nicht eine Bindungswirkung nach § 31 Abs. I BVerfGG zukommt. 447 Bundespräsidialamt (Hrsg.), Empfehlungen der Kommission unabhängiger Sachverständiger zur Parteienfinanzierung, S. 83 f. 448 Vgl. BT-Drs. 12/5650 S. 10 Ziffer 1.3.3. 449 So der Gesetzgeber in dem Entwurf eines 16. Gesetzes zur Änderung des Abgeordnetengesetzes vom 20. 04. 1993 in BT-Drs. 12/4756, S. 5 (Begründung A III 2 und zu § 52); ähnlich BayLT-Drs. 12/4844, II Erläuterungen zu Art. 1, 1.; vgl. auch Abg. Scharf (CDU) in Steno. Protokoll SALT, 1. WP, 34. Sitzung v. 25. 06. 1992, S. 143; ebenso RhPfLT-Drs.

c. Andere Kontrollmöglichkeiten

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bb) Gesetzliche Regelungen Heute haben Bund und Länder über eine einfachgesetzliche Regelung in den Abgeordneten- bzw. Fraktionsgesetzen den Rechnungshof "berechtigt,,45o, teilweise sogar "verpflichtet,,451, die den Fraktionen zur Verfügung gestellten Geld- und Sachleistungen auf eine wirtschaftliche und ordnungs- bzw. bestimmungsgemäße Verwendung zu überprüfen452 . In Mecklenburg-Vorpommem und Thüringen findet eine solche Überprüfung nur durch den Präsidenten des Rechnungshofes statt453 . Inhaltlich beschränkt sich die Verwendungsprüfung, mit Ausnahme von Mecklenburg-Vorpommem, auf die von staatlicher Seite gewährten Leistungen454 . Aufgrund der besonderen Stellung der Fraktionen wird von dem Prüfungsrecht des Rechnungshofes ausdrücklich die politische Erforderlichkeit der Aufgabenwahrnehmung ausgenommen 455 . Eine Stellungnahme der Fraktionen zu dem Prüfungsbericht ist nur in Berlin und Rheinland-Pfalz vorgesehen 456 . In Berlin, Hessen und Rheinland-Pfalz besteht zudem die Verpflichtung, die Prüfungsberichte als Drucksache zu veröffentlichen 457 . In Meck1enburg-Vorpommem und Sachsen-Anhalt 12/3756, Begründung zu § 5 FraktG.; kritisch dazu der BRH in seinen Bemerkungen zur Haushalts- und Wirtschaftsführung 1993 in BT-Drs. 12/5650, S. 11 Ziffer 1.3.3. 450 Vgl. § 9 BWFraktG; Art. 8 BayFraktG; § 9 BerlAbgG; § 12 BbgFraktG; § 4 HmbFraktG; § 33d NdsAbgG; § 5 RhPfFraktG; § 8 SAFraktG; § 9 SchlHFraktG. 451 So in § 53 Abs. I BundesAbgG; § 43 BremAbgG; § 7 HessFraktG; § 56 MVAbgG. 452 Lediglich in Rheinland-Pfalz ist durch Art. 85 a Abs. 3 RhPfVerf. eine spezialgesetzliche Regelung für die Prüfung der Fraktionsfinanzen durch den Rechnungshof sogar verfassungsrechtlich vorgesehen. 453 § 53 Abs. I MVAbgG; § 41 Abs. 7 ThürAbgG; eine solche Regelung widerspricht aber der verfassungsrechtlichen Unabhängigkeit des Rechnungshofes, vgl. A. Fischer, Abgeordnetendiäten und staatliche Fraktionsfinanzierung in den neuen Ländern, S. 214; G. Pfennig/Mo Neumann, Verfassung von Berlin - Kommentar, Art. 83 Rnr. 21. 454 Vgl. § 56 MVAbgG; anders der Vorschlag im Mustergesetzentwurf der Konferenz der Präsidenten der deutschen Landesparlamente 1992, vgl. Begründung zu § 8, S. 55; zur Kritik an einer solchen Regelung vgl. Christoph Schneider, Die Finanzierung der Parlamentsfraktion als staatliche Aufgabe, S. 188. 455 Zur Begründung vgl. Konferenz der LT-Präsidenten 1992, Begründung im Musterentwurf eines FraktG zu § 8; BT-Drs. 12/4756, Begr. zu § 52; BayLT- Drs. 12/4844, Begr. zu Art. 8; vgl. zur Verfassungsmäßigkeit dieser Einschränkung H. Martin, Staatliche Fraktionsfinanzierung in Rheinland- Pfalz, S. 125 f.; dagegen verfassungsrechtliche Bedenken bei A. Fischer, Abgeordnetendiäten und staatliche Fraktionsfinanzierung in den neuen Ländern, S. 216 ff.; besonders weitgehend ist die Einschränkung in Sachsen-Anhalts, vgl. § 8 Abs. 1 S. 3 SAFraktG; dazu J. Jekewitz. Die gesetzliche Regelung von Funktion, Status und Finanzierung der Parlamentsfraktion als kodifikatorische Herausforderung, in: ZRP 1993, S. 344 (348). 456 § 9 Abs. 4 BeriFraktG und § 5 Abs. 4 RhPfFraktG. 457 § 9 Abs. 4 S. 3 BeriFraktG; § 7 HessFraktG; § 7 RhPfFraktG.; andere Länder billigen den Rechnungshöfen das Recht zu, relevante Prüfungsfeststellungen in die zu veröffentlichen Bemerkungen der Rechnungshöfe nach § 97 BHO/LHO aufzunehmen, vgl. Art. 8 S. 2 BayFraktG; § 9 S. 2 BWFraktG; § 33d NdsAbgG.

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4. Kap.: Kontrolle der Parlamentsverwaltung

werden allerdings die Einzelheiten des Prüfungsrechts in Ausführungsbestimmungen geregelt, die der Parlamentspräsident im Einvernehmen mit dem Ältestenrat nach Anhörung des Rechnungshofes erläßt458 . Eine Ausnahme zu diesen Regelungen machen weiterhin Nordrhein-Westfalen, das Saarland und Sachsen. In diesen Ländern, die Fraktionsmittel auch heute noch nur über die jeweiligen Haushaltspläne als "Zuwendungen" gewähren, greift daher die Prüfungskompetenz der Rechnungshöfe nur nach Maßgabe des § 91 Abs. I Nr. 3 LHO. Die zum Teil bestehenden Defizite hinsichtlich des Prüfungsumfanges und der Publizität sind darauf zurückzuführen, daß der Gesetzgeber noch immer von einem Spannungsfeld zwischen dem verfassungsrechtlichen Status der Fraktionen sowie dem Grundsatz des freien Mandats und dem Prüfungsauftrag des Rechnungshofes ausgeht. So wird die Einführung einer spezifizierten Veranschlagung, wie sie bei anderen öffentlichen Mitteln üblich ist, statt der bisher praktizierten Globalveranschlagung der Fraktionsmittel abgelehnt. Sie würde die Fraktionen in ihrer verfassungsrechtlich gewährleisteten Flexibilität einschränken459 . Abgelehnt wird insbesondere eine nähere rechtliche Ausgestaltung bezüglich der den Fraktionen vom Parlament unberechnet zur Verfügung gestellten Sachen und Räumlichkeiten sowie der Beschäftigung von Fraktionspersonal. Ein festgeschriebener Stellenplan höhle das Selbstorganisationsrecht wie auch die eigene Haushaltsverantwortung der Fraktionen aus460 . Fraktionen seien nicht in den öffentlichen Verwaltungsaufbau einzuordnen, sondern unterlägen dem Staatsorganisationsrecht, welches "sich jeder Zuordnung zu Kategorien des überkommenen Verwaltungsrechts wie Privatrechts entzieht,,461. 458 Vgl. § 53 Abs. 3 MVAbgG und § 8 S. 3 SAFraktG; auch diese werden als nichtverfassungsgemäß kritisiert, so schon der Präsident des LRH v. Sachsen-Anhalt Leithäuser in der FAZ v. 09. 10. 1992, S. 4; vgl. auch A. Fischer, Abgeordnetendiäten und staatliche Fraktionsfinanzierung in den neuen Ländern, S. 214 f. 459 So H.-F. Fensch, Die Veranschlagung der Fraktionszuschüsse im Spannungsfeld zwischen freien Mandat und Haushaltstransparenz, in: ZRP 1993, S. 209 (210); ähnlich auch M. Morlok, Regelung der Rechtsstatus und der Finanzierung der Bundestagsfraktionen, in: NJW 1995, S. 29 (30): "Den Besonderheiten des parlamentarischen Betriebes muß dabei Rechnung getragen werden". 460 Vgl. 1. lekewitz, Die gesetzliche Regelung von Funktion, Status und Finanzierung der Parlamentsfraktion als kodifikatorische Herausforderung, in: ZRP 1993, S. 344 (348 f.). 461 1. lekewitz, Die gesetzliche Regelung von Funktion, Status und Finanzierung der Parlamentsfraktion als kodifikatorische Herausforderung, in: ZRP 1993, S. 344 (348); auch schon 1. lekewitz, Politische Bedeutung, Rechtsstellung und Verfahren der Bundestagsfraktionen, in: Schneider, Hans Peter/Zeh, Wolfgang (Hrsg.), Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, § 37 S. 1047 f. (Rnr. 54); zustimmend R. Scho/z, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis - Rezension, in: AöR Bd. 117 (1992), S. 259 (271), jedoch ohne Begründung; vgl. auch Morlok in NJW 1995, S. 29 (30): " ... Einrichtungen ... , die sich nicht in das Bild der Verwaltung einfügen lassen "; davon geht auch der Gesetzgeber aus, vgl. BayLT-Drs. 12/4844,11 Erläuterungen zu Art. 1, I; Abg. Hörster (CDU) in Steno. Protokoll BT, 12. WP, 190. Sitzung v. 12. 11. 1993, S. 16415 D.

C. Andere Kontrollmöglichkeiten

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Soweit auf den Grundsatz des freien Mandats abgestellt wird, ist zu erwidern, daß Träger zunächst der Abgeordnete selbst ist. Aber selbst bei diesem ist eine rechtlich verbindliche Spezifizierung der finanziellen Ausstattung gesetzlich vorgesehen (so z. B. in § 12 Abs. 5 des AbgG), die der Haushaltsplan selbstverständlich übernimmt462 . Was aber für den eigentlichen Träger des freien Mandats gesetzlich verlangt wird, kann bei der Fraktion als Derivat nicht verfassungsrechtlich unzulässig sein. So ist auch nicht einsehbar, warum die Prüfungskompetenz des Rechnungshofes hinsichtlich der Fraktionsfinanzierung weniger weit gehen soll als deren Pflicht zur Rechnungslegung, die hinsichtlich der Ausgaben eine sehr detaillierte Spezifizierung verlangt463 . Auch der Hinweis, die Fraktionen seien nicht Teil der Verwaltungsorganisation des Staates, sondern unterstünden nur dem "Parlamentsrecht", schützt diese nicht vor einer notwendigen Spezifizierung ihres Haushalts. Denn so wie auch beispielsweise das BVerfG als unabhängige Verfassungsinstitution keinen eigenen Globalhaushalt hat, sondern sich einer detaillierten Rechnungsprüfung stellen muß, können sich ihr auch die Fraktionen nicht entziehen. Die verfassungsrechtlich vorgesehene Rechnungsprüfung ist nicht an solche Zuordnungskategorien gebunden, sondern verlangt eine spezifizierte Haushaltsrechnung, ganz gleich, ob die Fraktionen dem Teil der Verwaltungsorganisation des Staates oder einem eigenständigen Parlamentsrecht unterworfen sind464 . Für die Finanzprüfung der Fraktionen gelten also dieselben Vorschriften wie für den übrigen staatlichen Bereich, wobei jedoch ihre "herausragende staatspolitische Bedeutung" zu berücksichtigen sind.

c) Rechnungshojberichte zur Abgeordnetenjinanzierung

Hinsichtlich der Abgeordnetenfinanzierung ist bisher eine Prüfung lediglich hinsichtlich der Höhe der Mittelverwendung für die Mitarbeiterpauschale nach § 12 Abs. 3 erfolgt, jedoch nur anhand anonymisierter Unterlagen, also in einem eng begrenzten Rahmen. Eine Vorlage nicht anonymiserter Unterlagen wurde von der Bundestagsverwaltung ebenso abgelehnt, wie die Verwendungsprüfung der Aufwandsentschädigungspauscha1e aus § 12 Abs. 2. Als Begründung wurde angeführt, die Verwendung dieser Mittel sei durch Art. 38 und 48 Abs. 3 GG als allein politischer Verantwortungs bereich der Abgeordneten geschützt, weshalb ein Prüfungsrecht des Rechnungshofes in diesem Bereich nicht in Betracht 462 Vgl. dazu auch Hans Meyer, Das fehlfinanzierte Parlament, in: KritV 1995, S. 216 (238 f.), mit Hinweis auf die Haushaltsplankapitel des Bundestages 0201, Titel 41102 und 41103. 463 Vgl. auch Hans Meyer, Das fehlfinanzierte Parlament, in: KritV 1995, S. 216 (240 f.), mit Hinweis auf § 52 BundesAbgG. 464 So im Ergebnis auch H. H. v. Arnim: Die Partei, der Abgeordnete und das Geld, S. 94; E. Heuer, Kontrollauftrag gegenüber den Fraktionen, in: W. Böning/ A. v. Mutius (Hrsg.), Finanzkontrolle im repräsentativ - demokratischen System, S. 107 (112).

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4. Kap.: Kontrolle der Parlamentsverwaltung

komme 465 . Zulässig soll aber eine Prüfung der Bundestagsverwaltung selbst hinsichtlich ihrer Einbeziehung in die administrativen Vorgänge, wie die Auszahlung oder Bereitstellung der Amtsausstattung, sein. Der Bundesrechnungshof dagegen hält eine solche Einschränkung seiner Haushaltskontrolle für "nicht vereinbar mit seinem in Art. 114 Abs. 2 GG verfassungsrechtlich garantierten Prüfungsauftrag". Eine Prüfung, ob zweckbestimmt gewährte Haushaltsmittel auch zweckentsprechend verwendet wurden, greife nicht in den Kembereich der Mandatsfreiheit ein, so daß ihm die Unterlagen der Bundestagsverwaltung offen gelegt werden müßten, und zwar ohne eine Anonymisierung, denn nur so könne der Rechnungshof seinem verfassungsmäßigen Prüfauftrag nachkommen 466 . d) Ergebnis Parteien, Fraktionen und Abgeordnete habe in der Vergangenheit immer wieder versucht, sich einer Rechnungsprüfung durch den Rechnungshof zu entziehen. Dabei wurde zumeist mit einem unabhängigen Parlamentsrecht argumentiert, welches das Parlament gegen die Rechnungsprüfung abschottet467 . In Bezug auf die Parteienfinanzierung erscheint eine Rechnungsprüfung durch den Rechnungshof problematisch, weil die politischen Parteien bei der Ausgabe der staatlichen Mittel nur insoweit zweckgebunden sind, als sie im Rahmen des Prozesses der staatlichen Willensbildung zu verwenden sind. Anderes gilt in Bezug auf die vom Grundgesetz geforderten Angaben hinsichtlich der Herkunft der Mittel. Der Gesetzgeber ist hier aufgefordert, dem Rechnungshof die Prüfung gesetzlich zu ermöglichen 468 . Hinsichtlich der Rechnungsprüfung der Fraktionen haben die Parlamente inzwischen nachgegeben und eine Rechnungsprüfung durch den Rechnungshof gesetzlich geregelt. Problematisch gestaltet sich eine solche Prüfung noch bezüglich der den Angeordneten zustehenden zweckgebundenen Mitteln. Der Abgeordnete hat bei den Ausgaben der Mittel aus der allgemeinen Kostenpauschale zwar verfassungsrechtlich geschütztes Ermessen, doch auch dieses kennt Grenzen. So ist es beispielsweise unzulässig, sich zu verpflichten, Teile 465 Gegen jegliche Rechenschaftspflicht der Abgeordneten sprechen sich aus P. Badura, in R. Dolzer / Klaus Vogel (Hrsg.), Kommentar zum Bonner Grundgesetz, Art. 38 Rnr. 62; W Simons, Das Parlamentarisches Untersuchungsrecht im Bundesstaat - Zu den Auswirkungen der bundesstaatlichen Ordnung des Grundgesetzes auf das parlamentarische Untersuchungsrecht in Bund und Ländern, S. 108. 466 Vgl. für diesen gesamten Vorgang die Bemerkungen des BRH v. 17. 11. 1993 zur Haushalts- und Wirtschaftsführung, BT-Drs. 12/5650, 1.3.4., S. 11. 467 Zur Gegenargumentation vgl. Kapitel 3 A 11 2c. 468 Anders noch Bundespräsidialamt (Hrsg.), Empfehlungen der Kommission unabhängiger Sachverständiger zur Parteienfinanzierung, S. 105 f., worin vorgeschlagen wird, die Rechnungspriifung auch weiterhin von Wirtschaftspriifern durchführen zu lassen und die Maßstäbe denen der Rechnungshöfe anzugleichen.

C. Andere Kontrollmöglichkeiten

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dieser steuerfreien Kostenpauschale als Beitrag an die Partei abzuführen. Eine solche Überschreitung der Zulässigkeit der Mittelverwendung kann aber nur durch Rechnungskontrolle verhindert bzw. aufgedeckt werden. Insofern muß hier dem Rechnungshof eine Prüfungskompetenz eingeräumt werden. Noch deutlicher ist eine Prüfung hinsichtlich der Verwendung der Mitarbeiterpauschale zu fordern. Hier ist der Abgeordnete wie jeder Arbeitgeber an gesetzliche Vorschriften gebunden. Zudem wird die Auszahlung direkt von der Parlamentsverwaltung vorgenommen, so daß eine Überprüfung durch den Rechnungshof nicht in die verfassungmäßigen Rechte des Abgeordneten eingreift. Eine solche Prüfungskompetenz muß daher auch anhand von nicht- anonymisierten Unterlagen bejahrt werden. Die Veröffentlichung der Rechnungshofberichte darf nicht nur durch amtliche Drucksachen erfolgen, sondern muß auf einer jährlichen Pressekonferenz erfolgen, da nur so sicherzustellen ist, daß die Öffentlichkeit hinreichend informiert wird.

3. Volkskontrolle durch die Medien In der heutigen Massendemokratie ist Transparenz parlamentarischer und bürokratischer Abläufe nicht allein durch Berichte im Parlament oder durch Veröffentlichungen von Drucksachen zu gewährleisten, sondern es bedarf eines Informationsmittlers, der diese Materialien aufarbeitet und verständlich für jedermann zusammenfaßt469 . Soll das Volk dort als Kontrolleur fungieren, wo das Parlament seine Kontrollfunktion aus Befangenheitsgründen nicht oder nur sehr eingeschränkt ausüben kann, so ist es auf die Hilfe von Presse, Rundfunk, Fernsehen oder multimedialen Mitteln angewiesen. Der Bürger registriert in diesen, wie in allen anderen parlamentarischen Bereichen, üblicherweise nur das, was in den Zeitungen steht, was Rundfunk und Fernsehen senden oder was er bequem von zu Hause aus an Informationen, z. B. über Internet, abrufen kann. Auch hier ist die Wirksamkeit von Demokratie kommunikationsabhängig47o . Massenmedien bestimmen dabei weniger, "was wir denken, sondern vielmehr, worüber wir denken ,,471. Aufgrund ihrer beherrschenden Stellung im Rahmen der Informationsvermittlung könnten die Medien so-

469 So schreibt Oberreuter zurecht: "Öffentlichkeit ist in der Massendemokratie nicht mehr direkt herstellbar. Sie ist nur ein Angebot der Institutionen, welches der Vermittlung bedarf und ohne Hilfestellung der Medien leerläuft. H, vgl. H. Oberreuter, Parlament und Medien, in: U. Thaysen/R. Davidson/R. Livingston (Hrsg.), US - Kongreß und Deutscher Bundestag, S. 500 (505); vgl. auch W Ismayr, Der Deutsche Bundestag, S. 345. 470 So schon U. Sarcinelli, Krise des politischen Verrnittlungssystems ? Parteien, neue soziale Bewegungen und Massenmedien, in: W. Cremer / Ansgar Klein, Umbrüche in der Industriegesellschaft, Herausforderung der politischen Bildung, S. 149 (154). 471 W Rudzio, Das Politisches System der Bundesrepublik Deutschland, S. 475.

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4. Kap.: Kontrolle der Parlamentsverwaltung

mit geeignet sein, zum einen selbst als Korrelat zur fehlenden parlamentarischen Kontrolle zu wirken, zum anderen das Volk in die Lage zu versetzen, diese Kontrolle auszuüben472 .

a) Anforderungen an die Journalisten Kontrolle gegenüber Regierungen, Parteien und parlamentarischen Entscheidungsträgern gehört seit jeher zu den Kemaufgaben der Medien in der modemen Demokratie. Bei der Kontrolle des Parlaments in Bezug auf Entscheidungen in eigener Sache und deren Ausführung durch die Parlamentsverwaltung handeln die Medien aber nicht nur als "Scharnier" zwischen dem Verfassungsorgan Parlament und dem Verfassungssubjekt Volk, sondern ihre Aufgabe ist eine hochsensible: sie müssen den Bürger zur Ausübung einer Kontrolle befähigen, die sonst dem Parlament selbst zukommt. Die Journalisten sollten dabei idealer Weise als Anwälte der Bürger fungieren und sich "in diesem Sinne als Kontrolleure des politischen Machtapparates verstehen ..473. Nicht so sehr eigenständige Leistung und Kritik der Tätigkeiten von Parlamentariern und Parlamentsverwaltung kommt den Medien zu, sondern "kommunikative Vermittlung" der Geschehnisse474 . Die Ausübung einer solchen Kontrollmittlerfunktion verlangt eine objektive und übersichtliche Darstellung der Sachverhalte und der in Gesellschaft und Politik dazu bestehenden Meinungen, gegebenenfalls der alternativen Vorstellungen. Dazu gehört auch die Wahrung der nötigen Distanz. Dazu schriebt Martenson: "Journalisten ... sollten nicht in dem sprichwörtlichen einen Boot gemeinsam mit den Politikern sitzen, sondern deren Wirken mit Argusaugen und Sachverstand aus der Distanz begleiten, um ihre Verfehlungen unbefangen über die Medien in die Öffentlichkeit transportieren zu können ..475. Die Tatsache, daß dieser medialen Kontrollmittlerfunktion eine verfassungsrechtlich bedeutsame Aufgabe, nämlich die der Machthemmung, zukommt, verlangt Zurückhaltung in vielerlei Hinsicht. So dürfen die Medien im Zusammenhang mit dieser empfindlichen Materie keineswegs ihre Macht als "Vierte Gewalt" ausnutzen und ihre eigene Kritik und deren Publizierung zwecks Auflagensteigerung in den Vordergrund stellen. Für Kommerz ist dort, wo es notwendigerweise ein Höchstmaß an Objektivität bedarf, kein Platz. 472 Zu einem solchen Ergebnis kommt auch H. H. v. Amim, Der Staat als Beute, S. 317: "Ohne öffentliche Kritik durch die Medien bewegt sich/ast nichts; das bestätigt sich in allen Fällen immer wieder"; vgl. auch P. Lösche, Wovon leben die Parteien? - Über das Geld der Politik, S. 130, der von der "großen Verantwortung der Presse" in diesem Zusammenhang ausgeht. 473 S. Martenson, Parlament, Öffentlichkeit und Medien, in: H. P. Schneider / W. Zeh (Hrsg.), Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, S. 262. 474 Vgl. dazu J. Bellers, Medien und Öffentlichkeit, in: R. Gf. v. Westphalen (Hrsg.), Parlamentslehre, S. 388 (391). 475 S. Martenson, Parlament, Öffentlichkeit und Medien, in: H. P. Schneider / W. Zeh (Hrsg.), Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, S. 262.

C. Andere Kontrollmöglichkeiten

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Anders, wenn die Medien selbst als Kontrolleur agieren. Im Unterschied zum Volk haben die Medien als Sanktionsmittel nur den politischen Druck in Form des psychischen Einwirkens auf die Wähler und damit auf den nächsten Wahlakt. Kontrolle wirkt hier in erster Linie präventiv. Parlamentarier und die von ihnen geleitete Parlamentsverwaltung werden dort, wo die "Gefahr" besteht, daß die Medien kritisch über eine Materie berichten, zurückhaltender agieren, um Fehler zu vermeiden, die eine öffentliche Kampagne bewirken können. In diesem Sinn darf, ja muß Kontrolle durch die Medien kritisch, manchmal sogar durchdringend sein. Nur so zwingt sie die Parlamentarier, bei Entscheidungen in eigener Sache und deren Ausführung sich selbst kritisch zu überprüfen. In jedem Fall sind hohe Anforderungen an die Objektivität zu stellen. Nur wo Kritik berechtigt ist, kann sie präventive Wirkung entfalten. Unberechtigte Kritik gleicht willkürlichen Kontrollentscheidungen und führt nicht zum Zwang der reinigenden Selbstüberprüfung sondern zu Resignation und Stagnation. Es besteht die Gefahr, daß die Parlamentarier dann lieber nichts tun als etwas, was die Medien negativ darstellen könnten.

b) Medienpraxis anhand der Parteienjinanzierungsdiskussion

Zur Antwort auf die Frage, ob die Medien zu einer objektiven Kontrolle in der Lage sind, bedarf es eines Blickes in die Medienpraxis. Boyken hat diese Praxis im Zusammenhang mit der Neuordnung der Parteienfinanzierung 1992/1993 anhand einer Auswertung ausgewählter Presseorgane untersucht476 . Er stellte in diesem Zusammenhang fest, daß das Urteil des BVerfG vom 09. 04. 1992 zwar von allen Print-Medien umfassend aufbereitet wurden, zum Teil auch unter Einbeziehung der Finanzierung von Stiftungen, Fraktionen und Abgeordneten, daß insbesondere aber die Wochenzeitschriften die Tatsachen "reißerisch" darstellten und Kritik nur "in dem Klischee" stecken blieb, die Parteien bedienten sich selbst477 . Auch die Tageszeitungen, die zwar inhaltlich umfassender und differenzierter berichteten und die Entscheidung auch kommentierten, blieben jedoch in dem gewohnt parteienkritischen Muster und ließen so ihre Gestaltungsspielräume ungenutzt478 . Die daraufhin vom Bundespräsidenten veranlaßte Einsetzung einer Kom476 Vgl. F. Boyken, Die neue Parteienfinanzierung, S. 269 ff., der dazu eine umfangreiche Auswertung der Tageszeitungen "Die Welt" (Auflage: 215.000), "Frankfurter Allgemeine Zeitung" (Auflage: 384.000), "Süddeutsche Zeitung" (Auflage: 405.000) und "Frankfurter Rundschau" (Auflage: 188.000) sowie der Wochenzeitschriften "Der Spiegel" (Auflage: 1,1 Mio.), "Focus" (Auflage: 606.000), Stern (Auflage: 1,3 Mio.) und "Die Zeit" (Auflage: 484.000) vornahm. 477 Vgl. F. Boyken, Die neue Parteienfinanzierung, S. 270 f., der als Beispiel u. a. den Titel des "Stern" v. 15.04. 1992 "Allein gegen die Raffia" anführt. 478 Vgl. F. Boyken, Die neue Parteienfinanzierung, S. 271 f.; er verweist dabei auf Überschriften der Tageszeitungen vom 10. 04. 1992 wie "Wider der Selbstbedienung" (Welt), "Schuß vor den Bug" (Frankfurter Rundschau) und "Karlsruhe - Bravo!" (Süddeutsche Zei-

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4. Kap.: Kontrolle der Parlamentsverwaltung

mission unabhängiger Sachverständiger im Juni 1992 fand ein nur sehr geringes Presseecho, welches sich im wesentlichen auf die Nennung der Mitglieder reduzierte. Weder fand eine Kritik an der Zusammensetzung der Kommission noch eine politische Aufklärung des Lesers über die Zusammenhänge statt479 . Erst der Kommissionsbericht vom Februar 1993 wurde wieder umfassen vorgestellt. Eigenständige Kritik der Presse blieb jedoch aus, sondern lediglich die kritischen Stimmen aus den Parteien wurden "als unberechtigt zurückgewiesen", wobei die Medien sich wiederum des "Selbstbedienungs-Denkrnusters" bedienten 480. Die öffentliche Anhörung im Innenausschuß des Bundestages zum Gesetzentwurf im Oktober 1993 war in den Wochenzeitschriften kein Thema. In den Tageszeitungen wurden den Kritikern, wie v. Arnim überproportional viel Platz eingeräumt, während die zahlenmäßig stärkeren Befürworter kaum zu Wort kamen, so daß auch hier das zu Tage tretende, bisherige Denkmuster der Presse unterstützt wurde481 . Von der Verabschiedung des neuen Parteiengesetzes im November 1993 berichteten die Wochenzeitschriften nicht oder ließen nur kurz den Kritiker v. Arnim zu Wort kommen. Die Tageszeitung berichteten dagegen "differenzierter, umfangreicher und seriöser", stellten Kritikpunkte heraus und setzten sich darüber hinaus zum Teil auch kritisch mit der populären Mindermeinung von v. Arnim auseinander482 . c) Ursachen mangelnder Kontroll- und Kontrollmittlerfähigkeit

Den an sie als Informationsmittler gestellten Ansprüchen objektiver Berichterstattung werden die Medien demnach zumindest nicht in dem zu fordernden Umfang gerecht. Dies hat verschiedene Gründe. Eine umfangreiche Information über so komplexe Sachverhalte wie die Verwaltung und Auszahlung von Abgeordnetenentschädigungen oder Fragen der Parteienfinanzierung scheitert zunächst schon daran, daß Politikredaktionen in der Regel von großen Nachrichtenagenturen beliefert werden und diese Meldungen so durchgeben, "wie sie gerade eintreffen". Destung), die alle gegen eine von den Medien ausgemachten Selbstbedienung der Parteien gerichtet waren. 479 Vgl. F. Boyken, Die neue Parteienfinanzierung, S. 272; eine umfangreiche Vorstellung der Kommissionsmitglieder brachte nur die FAZ vom 25. 06. 1992, die Kritik der Grünen an der Zusammensetzung nur die Frankfurter Rundschau v. 29. 06. 1992. 480 Vgl. dazu auch die Anmerkung von F. Boyken, Die neue Parteienfinanzierung, S. 273: "Ebensowenig wie am Urteil wird jetzt Kritik an den Empfehlungen geübt, möglicherweise, weil das die klare Grenzlinie zwischen dem ,sauberen' Gericht bzw. der Kommission einerseits und den selbstbedienenden Parteien andererseits verwischen würde. " 481 F. Boyken, Die neue Parteienfinanzierung, S. 273 f.; eine solche Überbewertung der kritischen Stimmen schlägt sich wiederum in den Überschriften der "Welt" ("Amim hält die geplante Parteienfinanzierung für verfassungswidrig") und der "Süddeutschen Zeitung" ("Arnim: Neuregelung verfassungswidrig") vom 18. 10. 1992 nieder; einzig die Frankfurter Rundschau v. 18. 10. 1992 setzt sich kritisch mit v. Amim auseinander. 482 F. Boyken, Die neue Parteienfinanzierung, S. 274 f.

C. Andere Kontrollmöglichkeiten

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halb geben die Medien meist keinen Gesamtüberblick über einen Sachverhalt, sondern immer nur aktuelle Bruchstücke. Das Resultat ist mit dem Schlagwort "Neuigkeit vor Kontinuität,,483 zu bezeichnen. Über die Nachrichtenagenturen werden die Informationen schon gefiltert484 , was dazu führt, daß bei manchem Journalisten, dem sowohl die Zeit, als auch das nötige Rüstzeug für fundierte Recherchen mangels "dünner Ausbildung" fehlen, eine solche Ereignisorientierung noch verstärkt wird485 . Wenn sich aber ein Journalist fundierte Kenntnisse angeeignet hat, besteht hinwiederum das Problem, daß der Leser, der üblicherweise weder Experte ist noch einer werden möchte, die Sachverhalte dennoch durchdringen können muß, was zu Lasten des Informationsgehaltes geht486 . Einer neutral-distanzierten Berichterstattung erscheint insbesondere auch die mangelnde Objektivität der Medien entgegenzustehen. Die gesammelten Informationen filtert ein Journalist nämlich nicht "objektiv", sondern zielgerichtet auf Effekt und Kommerz. Er muß sich mit seinen Nachrichten und Themen auf dem Markt behaupten. Diesbezüglich schreibt Ronneberger: "Öffentlich wird dabei nur das, was die Raster einer vorwiegend auf Massenunterhaltung und Massenaujklärung von Presse und Funk ausgerichteten Produktion zu passieren vermag ,,487. Als nachrichtenfähig gelten deshalb nur diejenige Tatbestände, die auffällig und konfliktträchtig sind ("good news is no news"), und die im Laufe eines Falls an Intensität zunehmen oder die sich personalisieren lassen. Nur wenn sich der trokkene politische Stoff Personen zuordnen läßt und mit "Skandalen" verbunden ist, ist er erzählbar und für viele Bürger attraktiv 488 . So ist erklärlich, daß auch Einzelmeinungen, die weder repräsentativ noch zum Teil sachlich fundiert sind, in den Vordergrund gestellt werden. Sie geben nur in skandalträchtiger Form das wieder, Vgl. dazu M. Rühl, Die Zeitungsredaktion als organisiertes soziales System, S. 85. M. Rühl, Die Zeitungsredaktion als organisiertes soziales System, S. 81. 485 Zum Zeitproblem vgl. M. Rühl, Die Zeitungsredaktion als organisiertes soziales System, S. 85; W Rudzio, Das Politisches System der Bundesrepublik Deutschland, S. 474; zur fehlenden Aneignung von Sachkompetenz in der 10urnalistenausbildung vgl. V. v. Prittwitz, Politikanalyse, S. 272; so auch die Klage bei H. Oberreuter, Parlament und Medien, in: U. Thaysen/R. Davidson/R. Livingston (Hrsg.), US-Kongreß und Deutscher Bundestag" S. 500 (506): "Darüber hinaus ist immer wieder zu beobachten, wie wenig bei den Bonner Journalisten ein fundiertes Verständnis des parlamentarischen Regierungssystem und der Funktionsweise moderner Parlamente vorausgesetzt werden kann". 486 Vgl. V. v. Prittwitz, Politikanalyse, S. 263. 487 F Ronneberger, Die politische Funktion der Massenkommunikation, in: W. Langenbucher (Hrsg.), Zur Theorie der politischen Kommunikation, S. 193 (199). 488 Zur diesen Kriterien vgl. S. Ruß, Die Republik der Amtsinhaber - Politikfinanzierung als Herausforderung der liberalen Demokratie am Beispiel Frankreichs und seiner Reform von 1988 und 1990, S. 152; vgl. auch J. Bellers, Medien und Öffentlichkeit, in: R. Gf. v. Westphalen (Hrsg.), Parlamentslehre, S. 392, der als "Nachrichtenfaktoren" benennt: I. Aktualität der Nachricht; 2. Einfachheit der Strukturierung; 3. Bekanntheitsgrad der betroffenen Personen; 4. Anzahl der Betroffenen und Bedeutung des Ereignisses; 5. Überraschung des Ereignisses; 6. Negativität des Ereignisses; so auch Schulz in: Sarcinelli, Politikverrnittlung, S. 129 (134). 483

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4. Kap.: Kontrolle der Parlamentsverwaltung

was den Leser interessiert bzw. was diesen zum Kauf des entsprechenden Printerzeugnisses animiert. Eine weitere Gratwanderung, welche die Journalisten beschreiten müssen, wirft ebenfalls Zweifel an der Möglichkeit objektiver Informationsvermittlung und Kritik. Die verschiedenen Print-Medien stellen insbesondere auf ihr unterschiedliches Leserklientel ab. Bei der Berichterstattung steht zumeist die Verbreitung der erwarteten Mehrheitsmeinung der spezifischen Leserschaft im Vordergrund, wodurch der Journalist Gefahr läuft, mit seiner Berichterstattung dem Leser lediglich "nach dem Mund zu reden" und deren schon vorgezeichnete Erwartungen bzw. Befürchtungen nur zu bedienen 489 . Andererseits sind die Journalisten auf Kontakte zu den Parlamentariern angewiesen. Er lebt von den Informationen die er durch diesen Kontakt erlangt, schwebt damit aber zugleich in der Gefahr, nur diejenigen Informationen zu erhalten, die dieser für geboten hält49o . Aus dieser "Abhängigkeit" erklärt sich eine besondere Nähe der Journalisten zu verschiedenen Politikern, die dadurch zum Ausdruck kommt, daß bei gemeinsamen Essens oder während der Begleitung bei Auslandsreisen Kontakte gepflegt und Informationen ausgetauscht werden 491 . Auch durch solche Verbindungen schwindet die Objektivität, denn gerade hinsichtlich seiner parlamentarischen Informationsquellen wird der Journalist weniger kritisch sein, aus Angst, diese Kontakte zu verlieren.

In den vergangenen Jahren gab es eine Verlagerung innerhalb der elektronischen Informationsmedium. Die Aufteilung zwischen Print- und elektronischen Medien zwischen 1985 und 1996 blieb fast konstant492 Die politischen Informationssendungen der öffentlich- rechtlichen Rundfunkanstalten haben jedoch einen erheblichen Teil ihrer Zuschauer an die privaten Anbieter verloren, deren Nachrichtensendungen sich erheblich popularisiert geben ("News Shows"). Sie bietet und Politik als "leicht verdauliche Unterhaltung" an493 . Diese Kommerzialisierung hat zu einer deutlichen Informationsverflachung geführt, die ganz einhellig als bedenklich 489 V gl. dazu auch H. Rust, Politischer Journalismus - Landtagswahlkämpfe in regionalen Tageszeitungen, S. 29. 490 Zu diesem Thema eingehend B. Pfetsch, Themenkarrieren und politische Kommunikation, in: APuZ 1994/B. 39, S. 11 (18). 491 So der Hinweis bei S. Martensan, Parlament, Öffentlichkeit und Medien, in: H. P. Schneider IW. Zeh (Hrsg.), Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, S. 262, der den Schluß nicht für abwegig hält, "daß der Hauptstadtjaumalismus in Bann seiner Aufgabe nicht gerecht werden kann, weil das Kantrollsystem durch zu enge persönliche Verbindungen entschärft wird... ". 492 1985 bezogen 40% der Bevölkerung, die politische Informationen ausschließlich über Funk und Fernsehen, während sich 54% zumindest auch aus Tageszeitungen informierten, vgl. M.-L. Kiefer, Massenkommunikation 1964-1985. Trendanalyse zur Mediennutzung und Medienbewertung, in: Media Perspektiven 1987/3, S. 137 (141); 1996 machten Funk und Fernsehen gemeinsam 58,1 %, die Zeitungen und Zeitschriften 41,2% der Informationsmittel aus, vgl. Emnid-Umfrage in TV-Today 1996/5 v. 02. 03.1996, S. 13. 493 Für die Entwicklung bis 1988 vgl. W lsmayr, Der Deutsche Bundestag, S. 346 Fn. 86 und 87.

C. Andere Kontrollmöglichkeiten

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bezeichnet wird. Wahrend politische Sachverhalte und Verfahren immer komplexer und komplizierter werden, reduziert sich die politische Darstellung auf eine personalisierte, ritualisierte und verkürzte Form494 . Unter dem Konkurrenzdruck hat auch der Zwang zugenommen, die erschlossenen Informationen aktuell in stark geraffter Form ("Spot-lighting") bildlich attraktiv umzusetzen, so daß für eine objektive, das Pro und Kontra abwägende und ins Bild setzende Darstellung längerfristiger Recherchen kein Raum bleibt495 .

d) Neue Medien

Eine weitere Möglichkeit zur unmittelbaren Information bietet sich für den Bürger mit Hilfe der "neuen Medien", insbesondere dem Internet. Jeder Bürger, der über einen Internet- Anschluß verfügt, kann schon seit der 13. Wahlperiode alle Drucksachen des Bundestages und bereits einen Tag nach der jeweiligen Bundestagssitzung die Stenographischen Protokolle als PDF- oder ASCII- Datei abrufen 496 . Das Informationssystem für parlamentarische Vorgänge (DIP) bietet darüber hinaus unter http://dip.bundestag.de eine systematische Suche nach Rednern, Sachverhalten, Schlagworten oder anderen Stichworten an und vereinfacht so ein systematisches Suchen. Über die Web-Seite des Bundestages kann der Benutzer auch die aktuellen Pressemitteilungen des Vortages abfragen497 und sich so ein Bild über die aktuellen Themen verschaffen. Auch die großen Parteien verfügen über eigenen, detaillierte Internet-Seiten, über die die Stellungnahmen der Parteien zu einzelnen Themenkomplexen zumeist problemlos abrufbar sind. Das Abrufen von Informationen zu dem hier relevanten Gebiet der parlamentarischen Eigenfinanzierung ist dagegen problematisch. So ist läßt sich zwar z. B. nach einigem Suchen eine Internet-Seite des Bundestages zum Thema "Diäten" finden, außer der aktuellen Höhe von Abgeordnetenentschädigung, Kostenpauschale und den Erstattungshöhe der Mitarbeiterkosten werden dort jedoch keine "objektiven" Fakten oder Hintergrundinformationen gegeben 498 . Die Darstellung 494 V gl. U. Saxer, Zur Theorie der wachsenden Wissenskluft und ihrer Tragweite aus politischer und sozialer Sicht, in: Media Perspektiven 1988/5, S. 279 (285); V. Sarcinelli, Symbolische Politik - Zur Bedeutung symbolischen Handeins der Wahlkampfkommunikation der Bundesrepublik Deutschland, S. 303 ff.; H. Oberreuter, Wirklichkeitskonstruktion und Wertewandel. Zum Einfluß der Massenmedien auf die politische Kultur, in: APuZ 1987/27, S. 17 (27). 495 So S. Ruß, Die Republik der Amtsinhaber - Politikfinanzierung als Herausforderung der liberalen Demokratie am Beispiel Frankreichs und seiner Reform von 1988 und 1990, S.142. 496 SO Z. B. das Stenographische Protokoll zur Bundeskanzlerwahl, 14. WP, 2. Sitzung v. 27. 10. 1998 unter http://parfors.dbtg.de/btp/14/14002.asc (Stand v. 29. 10. 1998). 497 Vgl. http://www.bundestag.de/aktueIVaktuell.htm (Stand v. 29. 10. 1998).

20 Boetticher

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4. Kap.: Kontrolle der Parlamentsverwaltung

vennittelt den Eindruck, Abgeordnete seien in jeder Hinsicht unterbezahlt. Die Infonnation zur Kostenpauschale beginnt etwa mit den vielsagenden Worten: " Was sein muß, muß sein!" Weiter erfährt der Bürger, daß mit der Kostenpauschale die notwendige "Zweitwohnung in Bonn bzw. Berlin", ein "leistungsfähiges Wahlkreis büro ", die in ländlichen Wahlkreisen nötige Benutzung eines Autos und die Sachspenden, die ein Abgeordneter an heimatliche Vereine und Verbände leistet, beglichen werde, aber "in vielen Fällen" nicht ausreiche. Höhere Ausgaben könnten nicht steuerlich abgesetzt werden499 . Ähnliches Mitleidsgefühl erregt auch der Text zum Thema "Selbstbedienung ": "Die Abgeordneten würden auf dieses Vorrecht gern verzichten. Sie wären vollauf zufrieden, wenn sie in den vergangenen zwei Jahrzehnten auch nur annähernd an der Entwicklung der Löhne und Gehälter teilgenommen hätten ,,500. Infonnationen über die Entwicklung derartiger Leistungen werden dem Bürger jedoch ebenso vorenthalten, wie Daten zur Fraktionsfinanzierung. Sachlicher ist die Darstellung der Parteienfinanzierung. Ohne beschönigende Kommentare wird hier ein Überblick über Einnahmen- und Ausgabenentwicklung der Parteien von 1984 bis 1998 gegeben und nach Landes- und Bundesfinanzierung differenziert. Eine Erläuterung, z. B. der verfassungsgerichtlichen Obergrenze, bleibt aus501 . Dieser direkte Zugang des Bürgers zu Daten des Bundestages und der direkte Kontakt zu den Parteien unter Ausschluß der herkömmlichen Medien, bedeutet zunächst einmal einen Gewinn an Infonnationsmöglichkeiten. Hier entfällt die gerügte, lediglich an Kommerz orientierte und zumeist oberflächliche Informationsauswahl durch die Massenmedien. Die Infonnationen gelangen, jedenfalls was Reden oder Drucksachen angeht, ungefiltert zum Bürger, der sich den Infonnationsumfang und die Themenbereiche aus dem Angebot selbst auswählen kann 502 . Andererseits ist eine solche Art der Infonnationsbeschaffung sehr zeitintensiv, da die Infonnationen nicht nach Relevanz vorsortiert sind, sondern den Bürger 498 VgI. "Betrifft Diäten ... ", http://www.bundestag.de/mdbI4/mdbinfo/133.htm (Stand v. 29. 10. 1998). 499 VgI. http://www.bundestag.de/mdbI4/mdbinfo/1334.htm (Stand vom 29. 10. 1998); tatsächlich wird die Ausstattung der Wahlkreisbüros mit Computer (sowohl Hard- als auch Software), Schreibtisch, Bestuhlung sowie ständigem Bürobedarf direkt von der Parlamentsverwaltung genauso übernommen, wie von dort aus geführte Telefongespräche; aus der Kostenpauschale muß der Abgeordnete lediglich die Raummiete bezahlen; nur einem gewieften "Wortakrobaten" wird zudem auffallen, daß sich aus der Formulierung "höhere Ausgaben können nicht steuerlich abgesetzt werden" im Umkehrschluß ergibt, daß die Kostenpauschale steuerfrei gewährt wird; auf die Tatsache, daß aus der Kostenpauschale ein steuerfreies Zusatzeinkommen wird, weist auch L. Determann, Verfassungsrechtliche Vorgaben für die Entschädigung von Abgeordneten, in: BayVBI. 1997,385 (393) hin. 500 VgI. http://www.bundestag.de/mdbI4/mdbinfoI1337.htm (Stand v. 29. 10. 1998). 501 VgI. http://www.bundestag.de/datbk/finanz/17.htm (Stand v. 29.10.1998). 502 VgI. dazu O. larren, Internet - neue Chancen für die politische Kommunikation, in: APuZ B40/98, S. 13 (16 f.).

C. Andere Kontrollmöglichkeiten

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durch ihre Vielfalt geradezu "erschlagen". So ist zwar eine Bundestagsrede nahezu problemlos abrufbar, um aber an entsprechende Hintergrundinformationen zu einem Themenkomplex zu gelangen, bedarf es entweder fundierter Kenntnisse des parlamentarischen Betriebes oder aber langer, zeitaufwendiger Internetrecherchen. Neben einer entsprechend teueren Computerausstattung und Internet-Zugang, welche befürchten läßt, daß Information zu einer Frage der finanziellen Mittel gerät, muß der Bürger also auch das entsprechende Vorwissen mitbringen, um sich angesichts dieser Datenvielfalt die für seinen Informationsbedarf relevanten Fakten heraussuchen zu können. Noch schwerer wiegt das Problem, daß auch die Informationen aus dem Internet natürlich nur insoweit abrufbar sind, als sie von der Informationsquelle zur Verfügung gestellt werden. So stellt sich letztlich doch dasselbe Problem wie bei den Massenmedien: Dort, wo Informationen gebündelt und übersichtlich dargestellt werden, sind sie zumeist schon je nach Intention des Programmierers vorgefiltert. So sprechen die kurzen Abschnitte der Internet-Seite des Bundestages "Betrifft: Diäten ... " zu den Themen "Abgeordnetenentschädigung", "Kostenpauschale" und "Selbstbedienung" für sich. Nicht wertneutrale Information steht im Vordergrund, sondern einseitige Positionsvermittlung zugunsten der Abgeordneten.

IH. Kontrolle durch eine unabhängige Kommission Als Korrelat für die fehlende Kontrolle durch das Parlament hinsichtlich der Verwaltung und Auszahlung von Geldern und Diäten für Parteien, Fraktionen und Abgeordnete kommt neben dem Volk auch eine unabhängige Kommission von Sachverständigen in Frage. Solche Kommissionen haben zumindest hinsichtlich der Parteienfinanzierung Tradition.

1. Bisherige Vorschläge in der Literatur

Schon 1959 hat Eschenburg vorgeschlagen, daß zur Entscheidung über die Abgeordnetendiäten "nach englischem Vorbild eine Kommission von Unabhängigen, zu denen auch frühere, freiwillig und ohne Ressentiments ausgeschiedenen Abgeordnete und ehemalige Beamte gehören, begründete Vorschläge ausarbeitet, über die das Parlament entscheidet". Damit werde zwar das Parlament nicht seiner Entscheidungsverantwortung enthoben, ein Kommissionsvorschlag könnte aber dem Parlament die Befangenheit in dieser Entscheidung nehmen 503 . 503 T. Eschenburg, Der Sold der Politikers, S. 85 f.; die Idee einer unabhängigen Kommission, welche die Entscheidung des Parlaments in eigener Sache mit eigenen Vorschlägen vorbereiten bzw. Gesetzesvorhaben begutachten und die Gutachten veröffentlichen soll, wurde in den Folgejahren aufgegriffen von H. Klatt, Zum Problem der Tranzparenz "in eigener

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4. Kap.: Kontrolle der Parlaments verwaltung

Den Vorschlag auf Einrichtung einer solchen Kommission hat in neuer Zeit Schneider am umfangreichsten präzisiert. Er schlägt die Schaffung eines Gremiums vor, welches er als "Parlamentssenat" bezeichnete und das weitgehend der amerikanischen "Federal Election Commission" ähnelt. Er versteht darunter eine Einrichtung, die als institutionelle Sicherung "im Zusammenspiel mit der öffentlichen Meinung eine effektive Einflußnahme auf die innerparlamentarische Willensbildung" gewährleisten und sich dabei auf "unabhängigen Sachverstand, politische Eifahrung und persönliche Integrität ihrer Mitglieder" stützen solle504 . Als unabhängige Beratungsinstanz sollte es nicht nur hinsichtlich der im Parlamentshaushalt veranschlagten Mittel für Parteien, Fraktionen und Abgeordnete und deren Hilfsdienste Vorschläge erarbeiten, Initiativen entwickeln und diesbezügliche Vorhaben der Abgeordneten begutachten, sondern diese Tätigkeiten hinsichtlich aller "Organisationsgesetze, die das Verhältnis von Parlament und Regierung oder den Status parlamentarischer Einrichtungen (Wehrbeauftragter; Parlamentarischer Staatssekretär; Untersuchungsausschüsse) regeln ,,505, ausüben. Schneider schlägt auch eine konkrete Besetzung vor, um ein hohes Ansehen des Gremiums in der Bevölkerung und die Verkörperung von Amtsautorität gegenüber den Parlamentariern sicherzustellen. So sollen dem "Parlamentssenat" ein vom Bundespräsidenten berufener, neutraler Vorsitzender angehören sowie vier von den Fraktionen vorzuschlagenden ehemalige Abgeordnete, zwei sachkundige Wissenschaftler, die vom Bundesrat im Einvernehmen mit der Bundesregierung benannt werden und zwei ehemalige Verfassungsrichter, die das Verfassungsgericht entsendet506 . Henke hat vorgeschlagen, dem Parlament die "Entscheidung in eigener Sache" ganz aus der Hand zu nehmen und auch die Entscheidungsbefugnis einer anderen Sache", in: ZParl. 1973, S. 407 (419 ff.); C. Knebel-Pfuhl, Mitwirkungsverbote wegen Befangenheit für Parlamentarier, S. 61; U. Thaysen, Parlamentsreform in Theorie und Praxis, S. 33, 126, 180,217; K. Troltsch, Der Verhaltenskodex von Abgeordneten in westlichen Demokratien, in: APuZ 1985 Bd. 24-25, S. 3 (15 f.); D. Grimm, Parlament und Parteien, in: H. P. Schneider /W. Zeh (Hrsg.), Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, S. 215 f. (Rnr. 41); H. H. v. Arnim, Zur Neuregelung der Parteienfinanzierung, S. 127 f.; letzterem zustimmend H. H. Rupp, Legitimation des Parlaments zur Entscheidung in eigener Sache, in: ZG 1992, S. 285 (290). 504 H. P. Schneider; Gesetzgebung in eigener Sache. Zur Problematik parlamentarischer Selbstbetroffenheit im demokratischen Parteienstaat, in: JfRR Bd. 13 (1988), S. 327 (342), mit dem Hinweis, er verdanke" wichtige Anregungen zur Bildung und AufgabensteIlung eines solchen Gremiums" dem ParI. Geschäftsführer der SPD-Bundestagsfraktion, Bundesminister a.D. Jahn; tatsächlich beruhen dessen Anregungen auf einem FDP-Entwurf eines Gesetzes über einen "Senat für Parlamentsfragen" vom 14. 06. 1968, welcher allerdings nur noch in der ersten Lesung beraten wurde, vgl. BT-Drs. V /3011; Steno. Protokoll BT, 5. WP, 212. Sitzung v. 05. 02. 1969, S. 11523 ff. 505 H. P. Schneider; Gesetzgebung in eigener Sache. Zur Problematik parlamentarischer Selbstbetroffenheit im demokratischen Parteienstaat, in: JfRR Bd. 13 (1988), S. 327 (343). 506 H. P. Schneider; Gesetzgebung in eigener Sache. Zur Problematik parlamentarischer Selbstbetroffenheit im demokratischen Parteienstaat, in: JfRR Bd. 13 (1988), S. 327 (345).

C. Andere Kontrollmöglichkeiten

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Stelle zu übertragen 507 . Für eine geeignete Einrichtung hält er eine "Kommission unabhängiger Sachverständiger, die vom Bundespräsidenten berufen wird", wie sie der § 18 Abs. 8 PartG a.F. vorsah. Diese sollte aber nicht nur Empfehlungen aussprechen können, sondern müßte "wie die Bundesbank und die Rechnungshöfe nach sachlichen Kriterien selbständige, verbindliche Entscheidungen treffen, konkret: wie die Bundesregierung nach Art, 113 GG die Zustimmung über ein Gesetz erteilen oder versagen können, mit der Folge, daß der Gesetzgeber das Gesetzfallen lassen oder unter Beachtung der Auffassung der Kommission neu beschließen kann. 508 " Die Finanzierung von Parlament und Parlamentariern könne keine freie politische Willensentscheidung, sondern nur eine nach "angebbaren, sachlichen Kriterien zu treffende Feststellung" sein, wobei der Kommission jedoch allgemeine gesetzliche Kriterien vorgegeben werden müßten, um eine Politisierung zu verhindern und die Entscheidung auf Tatsachenfeststellungen und Berechnungen stützen zu können 509 . Aufgrund dieser gesetzlichen Bestimmungen könne die Kommission dann die gewährten Mittel tatsächlich und rechnerisch prüfen und gegebenenfalls ein Veto einlegen, welches den Gesetzgeber verpflichte, eine neue Entscheidung zu treffens 10. Zur verfassungsrechtlichen Rechtfertigung einer solchen Institution führt Henke diejenigen Griinde an, die auch für die Zulässigkeit der Unabhängigkeit der Bundesbank angeführt worden sind, so die enge Aufgabenbegrenzung, die nach sachlichen Regeln ohne Entscheidungen von erheblichen allgemeinpolitischen Gewicht erfüllt werden kann, und die Notwendigkeit politischer Neutralität5 !l. Diese Forderung nach der Einrichtung einer Kommission mit Entscheidungsbefugnissen hat hinsichtlich der Festlegung der Abgeordnetendiäten, der Kostenpauschale und der Höhe der Mitarbeiterpauschale auch bei Vogel Anklang gefunden. Bezüglich dieser Materie schlägt er, in Anknüpfung an Henke, vor, die Festsetzung der Höhe dieser Leistungen einer unabhängigen Kommission zu überantworten. Diese solle "aus einer nicht allzu großen Anzahl von Mitgliedern bestehen, die die verschiedenen sozialen Bereiche repräsentieren und vom Bundespräsident auf eine 507 So W Henke, Geld, Parteien, Parlament, in: Der Staat 1992, S. 98 (104); zuvor schon C. Cf v. Pestalozza, Die Staffeldiät oder: Das Parlament als Dunkelkammer, in: NJW 1987, S. 818 (821); einer solchen Auffassung ist mit rechts politischen Gründen H. H. Rupp, Legiti-

mation des Parlaments zur Entscheidung in eigener Sache, in: ZG 1992, S. 283 (290 ff.) entgegengetreten; ablehnend auch Andreas Meyer, Parlamentsverfassungsrecht - Abstöße einer Reform, in: APuZ v. 24. 12. 1993, S. 44 (45), wegen Verstoßes gegen das Demokratieprinzip. 508 Vgl. W Henke, Geld, Parteien, Parlament, in: Der Staat 1992, S. 98 (104); für ein Vetorecht des Bundespräsidenten auch Degenhart in Steno. Protokoll GVK, 4. Anhörung v. 10.09. 1992, S. 5. 509 Zur Befürchtung einer politischen Instrumentalisierung unabhängiger Kommissionen vgl. H. H. v. Arnim, Die Partei, der Abgeordnete und das Geld, S. 259 ff. 510 So W Henke, in: R. Dolzer/Klaus Vogel (Hrsg.), Kommentar zum Bonner Grundgesetz, Art. 21 Rnr. 322. 511 Zur Verfassungsmäßigkeit der Bundesbank vgl. BVerwG 41, 334 (354 ff.), T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig/R. Herzog (Hrsg.), Grundgesetz - Kommentar, Art. 88 Rnr. 16 ff.

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4. Kap.: Kontrolle der Parlamentsverwaltung

bestimmte Zahl von Jahren berufen wird,,512. Allerdings sollten dem Parlament die Kompetenzen zur Regelung der zugrundeliegenden Gesetze und Ausführungsmodalitäten bleiben, allerdings unter Wahlperiodenvorbehalt 513 • Um das "Gesetzesmonopol des Parlaments" in dieser Form zu relativieren, schlägt Vogel eine dahingehende Änderung des Art. 48 Abs. 3 GG vor. Ein solcher Vorschlag wurde von Vogel auch in die Beratungen der Gemeinsamen Verfassungskommission eingebracht, die sich am 16. 01. 1992, aufgrund der Beschlüsse vom Bundestag und Bundesrat vom 28. und 29.11. 1991 konstituierte. Einvernehmlich schlugen die Berichterstatter in diesem Sinn folgende Neufassung des Art. 48 Abs. 3 GG vor: "Die Abgeordneten haben Anspruch auf eine, angemessene, ihre Unabhängigkeit sichernde Entschädigung und auf die zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben eiforderliche Ausstattung. Sie haben das Recht zur freien Benutzung aller staatlichen Verkehrsmittel. Über die jeweilige Höhe der Entschädigung und der zur persönlichen Ausstattung gehörenden Geldleistungen entscheidet eine vom Bundespräsidenten eingesetzte unabhängige Kommission. Das Nähere regelt ein Bundesgesetz. 514" Die Beratungen auf Berichterstatterebene wurden jedoch nicht zu Ende geführt, da die Ergebnisse der zeitgleich tagenden "Kommission unabhängiger Sachverständiger zur Finanzierung der Parteien" und "Unabhängige Kommission zur Überprüfung des Abgeordnetenrechts" einer erneuten ausführlichen Diskussion bedurft hätten. Von den SPD-Mitgliedern der Kommission dennoch zum förmlichen Antrag erhoben, fand diese Verfassungs änderung in der 24. Sitzung am 17. 06. 1993 mit 20 Ja-Stimmen, 4 Nein-Stimmen und 15 Enthaltungen nicht die nach Nr. 10 des Einsetzungsbeschlusses notwendige Zwei-drittel Mehrheit515 • Die Übertragung von Entscheidungskompetenzen an parteidistanzierte, unabhängige, nur der Sache verantwortliche Gremien befürwortet nun auch von Arnim unter Berufung auf den Altbundespräsidenten v. Weizsäcker516 •

512 So Vogel in seinem Beitrag auf der Tagung der Deutschen Gesellschaft für Gesetzgebung am 26. 06. 1992 in Mainz, vgl. H. J. Vogel, Entscheidung des Parlaments in eigener Sache, in: ZG 1992, S. 293 (300), zuvor haben eine solche Kommission schon Bundestagspräsidentin Süßmuth in SZ vom 30. 12. 1991, S. 1 und die bayrische SPD-Vorsitzende Schmidt in Münchner Merkur v. 28. /29. 12.1991, S. 1 ins Gespräch gebracht. 513 Vgl. H. J. Vogel, Entscheidung des Parlaments in eigener Sache, in ZG 1992, S. 293 (301). 514 Vgl. Bericht der Gemeinsamen Verfassungskommission v. 05.11. 1993, BT-Drs. 12/ 6000, S. 88. 515 Vgl. BT-Drs. 12/6000, S. 89; dazu auch R. Sannwald, Die Beratung zur Reform des Parlamentsrechts in der Gemeinsamen Verfassungskommission, in: ZParl. 1994, S. 15 (26); M. Kloepfer, Verfassungsänderung statt Verfassungsreform, S. 90 f. 516 Vgl. H. H. v. Arnim, Reformblockade der Politik, in: ZRP 1998, S. 138 (145), mit Hinweis auf v. Weizsäcker, Gesprächsbuch 1992, S. 163.

C. Andere Kontrollmöglichkeiten

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2. Verfassungsrechtliche Zulässigkeit einer Kommission mit Entscheidungsbefugnis Der Vorschlag, zumindest die Regelung der Diäten einer unabhängigen Kommission mit Entscheidungsbefugnis zu übertragen, ist sowohl als verfassungsrechtliche Notwendigkeit angesehen worden, als auch, selbst bei Änderung der Verfassung, als verfassungswidrig bezeichnet worden. Die Argumente bedürfen demnach einer näheren Untersuchung.

a) Veifassungsrechtliches Eifordernis Für Entscheidungen des Parlaments in eigener Sache bezieht Henke die restriktive Auffassung eines verfassungsrechtlichen Verstoßes S17 • Eine Zuständigkeit des Parlaments sei deshalb rechtswidrig, weil das Rechtsstaatsprinzip und die Bindung an Gesetz und Recht eine" Verpflichtung auf Gemeinwohl und Gerechtigkeit" postuliere und damit zur Uneigennützigkeit jeder Amtsausübung verpflichte. Als Grundsatz des Rechtsstaatsprinzips ist diese Verpflichtung aber nur durch" Unterscheidung und weitgehende Trennung des Handeins im Amt und des privaten Handelns derselben Person zu gewährleisten ,,518. Auch Parlamentarier seien Inhaber eines öffentlichen Amtes, und ihre Bezüge seien Amtsbezüge. An der deshalb vorliegenden Verfassungswidrigkeit von Entscheidungen in eigener Sache könne auch das Demokratieprinzip nichts ändern. Denn auch in anderen Fällen sei die demokratische Legitimation des Parlaments anderen Legitimationen dann nachgeordnet, wenn dieses sachlich richtigere Entscheidungen ermögliche, so etwa beim Erlaß haushaltsüberschreitender Gesetze nach Art. 113 GG oder bei geldpolitischen Maßnahmen gemäß § 12 BBankG519 . Auch bei Entscheidungen in eigener Sache führe das Demokratieprinzip zu politisch und sachlich unerträglichen Ergebnissen und müsse daher hinter dem Rechtsstaatsprinzip zurücktreten 520 . Die Verfassung 517 W. Henke, in R. Dolzer / Klaus Vogel (Hrsg.), Kommentar zum Bonner Grundgesetz, Art. 21 Rnr. 322, der sowohl das Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 1, als auch das "Amtsprinzip" nach Art. 20 Abs. 3 GG bei Entscheidungen in eigener Sache als verletzt ansieht. 518 Als Beispiele dafür benennt er die Berufsverbote für Bundespräsident und Bundesregierung (Art. 55 und 66 GG), die Pflicht der Beamten zu unparteischem, gerechten, auf das Wohl der Allgemeinheit gerichtetem und uneigennützigem Handeln (§§ 35 f. BRRG), die Regeln über den Ausschluß von Amtswahrnehmung wegen Beteiligung oder Befangenheit (§ 20 VwVfG, §§ 41 ff. ZPO, § 54 VwGO, § 18 f. BVerfGG) sowie die Wahrung der richterlichen Unabhängigkeit (§ 39 DRiG), vgl. W. Henke, in R. Dolzer / Klaus Vogel (Hrsg.), Kommentar zum Bonner Grundgesetz, Art. 21 Rnr. 322 Fn. 31; W. Henke, Geld, Parteien, Parlament, in: Der Staat 1992, S. 98 (102). 519 W. Henke, Geld, Parteien, Parlament, in: Der Staats 1992, S. 98 (103); so auch, unter Hinweis auf die Übertragung von Kompetenzen auf die "nicht demokratisch kontrollierte Bundesbank", Abg. Eylmann in Steno. Protokoll GVK, 9. Sitzung v. 09. 07.1992, S. 18. 520 W. Henke, in R. Dolzer / Klaus Vogel (Hrsg.), Kommentar zum Bonner Grundgesetz, Art. 21 Rnr. 322 (S. 282); J. Linck, Kritisches zur Diätenkritik von 86 Staatsrechtslehrern, in:

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4. Kap.: Kontrolle der Parlamentsverwaltung

fordere somit gerade die Auslagerung der Entscheidung in eigener Sache auf eine unabhängige Kommission. Die Befangenheit der Abgeordneten war Gegenstand zahlreicher Untersuchungen, die sämtlich zu dem Ergebnis gelangten, daß die Befugnis zur Entscheidung in eigener Sache, soweit es um die hier angesprochenen Leistungen geht, nicht durch eine etwaige, nach Art. 20 Abs. 1 GG oder Art. 38 Abs. 2 Satz 1 GG verbotene Befangenheit der Abgeordneten ausgeschlossen ist 521 . Den Argumenten von Henke kann entgegengehalten werden, daß die von ihm angeführten Normen dann zur Verhinderung von Interessenkollisionen dienen, wenn unmittelbare und individuelle Vor- oder Nachteilen zu befürchten sind. Da hier aber der Abgeordnete als Angehöriger einer Bevölkerungsgruppe, nämlich derjenigen der Parlaments mitglieder, auftritt, kommt es gerade nicht zu einer individuellen, sondern zu einer Organbetroffenheit522 . Die Diäten sollen nicht einen individuellen Vorteil des einzelnen Angeordneten begründen, sondern werden im Interesse des Parlaments als Verfassungsorgan allen Parlaments mitgliedern gleichermaßen gewährt. Abgeordnete sind, anders als andere öffentliche Amtsinhaber, nicht zur Unparteilichkeit oder Neutralität verpflichtet, sondern nehmen ein parteigebundenes Mandat wahr, so daß die besonderen Pflichtbindungen eines Abgeordneten mit herkömmlichen Befangenheitskategorien nicht sach- und funktions gerecht zu erfassen sind. Das Gemeinwohl kann schon deswegen nicht verletzt sein, weil dessen Inhalt nicht abstrakt vorgegeben ist, sondern sich erst im Zusammenwirken der unterschiedlichen politischen Bestrebungen und Interessen herausbildet. Dafür aber ist die Verfolgung persönlicher Anliegen nicht etwa ein Hindernis, sondern geradezu Voraussetzung, so daß Privatinteresse und Gemeinwohl kein gegensätzliches Begriffspaar ZParl. 1995, S. 683 (686); zu einem solchen Abwägungsergebnis für Abgeordnetendiäten gelangt auch der Abg. Geis: "Das ethische Prinzip, daß wir nicht Richter in eigener Sache sein düljen, ist ein, wie ich meine, wichtiges Prinzip unserer Veljassung", vgl. Abg. Geis in Steno. Protokoll der GVK, 9. Sitzung v. 09. 07. 1992, S. 6.; ders. in Steno. Protokoll der GVK, 13. Sitzung v. 26. 11. 1992, S. 2 f.; so auch Isensee in Steno. Protokoll GVK, 4. Anhörung v. 10. 09. 1992, S. 11, der ebenfalls keine rechtliche, wohl aber eine "ethische Befangenheit" ausmacht. 521 Vgl. F.-J. Peine, Der befangene Abgreordnete, in: JZ 1985, S. 914 (921), der dabei in der Regel einen potentiellen Mißbrauch nicht annimmt; vgl. auch H. Klau, Zum Problem der Transparenz "in eigener Angelegenheit", in: ZParl. 1973, S. 407 (417 f.); C. Knebel-Pfuhl, Mitwirkungsverbote wegen Befangenheit für Abgeordnete, S. 59 ff.; N. Achterberg, Die Abstimmungsbefugnisse des Abgeordneten bei Betroffenheit in eigener Sache, in: AöR n.F. Bd. 109 (1984), S. 505 (521 f.); teilweise ist aber ein Entscheidungsverbot bezüglich der laufenden Legislaturperiode bejaht worden, vgl. H. Gmelin, Die Verlängerung der Legislaturperiode im Hessischen Landtag in ihrer verfassungsrechtlichen Bedeutung, in: AöR n.F. Bd. 19 (1930), S. 270 (282 f.); Hildegard Krüger, Die Diäten der Bundestagsabgeordneten, in: DVBI. 1964, S. 220 (221). 522 Vgl. auch H. Klau, Zum Problem der Transparenz "in eigener Angelegenheit", in: ZParl. 1973, S. 407 (417); N. Achterberg, Die Abstimmungsbefugnisse des Abgeordneten bei Betroffenheit in eigener Sache, in: AöR Bd. 109 (1984), S. 503 (521 f.); Degenhart in Steno. Protokoll GVK, 4. Anhörung v. 10. 09. 1992, S. 5; anders, trotz erkannter Organbetroffenheit, Abg. Vogel in Steno. Protokoll GVK, 9. Sitzung v. 09. 07. 1992, S. 19.

C. Andere Kontrollmöglichkeiten

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bilden, sondern sich teilweise bedingen523 . In diesem Sinne entscheiden in unserer parlamentarischen Demokratie Parlamentarier in jedem Gesetzgebungsverfahren immer auch über eigene Angelegenheiten, so etwa die ins Parlament gewählten Rechtsanwälte über die BRAGO. So hat in seinem Diätenurteil von 1975 auch das BVerfG Regelungen des saarländischen Landtagsgesetzes, die die Festsetzung sowohl des Höchstbetrages der Abgeordnetenentschädigung als die der "sonstigen Entschädigungen" dem Präsidium des Landtages zuwiesen, verfassungsrechtlich beanstandet und einen Parlamentsvorbehalt für diese Materie festgeschrieben. In seiner Entscheidung führte es dazu aus: "In einer parlamentarischen Demokratie läßt es sich nicht vermeiden, daß das Parlament in eigener Sache entscheidet, wenn es um die Festsetzung der Höhe und um die nähere Ausgestaltung der mit dem Abgeordnetenstatus verbundenenfinanziellen Regelungen geht. Gerade in einem solchen Fall verlangt aber das demokratische und rechtsstaatliehe Prinzip (Art. 20 GG), daß der gesamte Willensbildungsprozeß für den Bürger durchschaubar ist und im Ergebnis vor den Augen der Öffentlichkeit beschlossen wird. Denn dies ist die einzige wirksame Kontrolle. Die parlamentarische Demokratie basiert auf dem Vertrauen des Volkes; Vertrauen ohne Transparenz, die erlaubt zu verfolgen, was politisch geschieht, ist nicht möglich ,,524. Demzufolge ist, entgegen Henkes Ansicht, eine solche Kommission nicht verfassungsrechtlich erforderlich. b) Verfassungsrechtliches Verbot

Unter Bezugnahme auf die Feststellung des BVerfG, Art. 48 Abs. 3 gehöre zu "den Essentialen des demokratischen Prinzips, das in Art. 28 Abs. 1 GG als ein für die verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern wesentlicher Bestandteil gefordert wird,,525, wird aber größtenteils auch die verfassungsrechtliche Einrichtung einer solchen Kommission mit Entscheidungsbefugnissen als verfassungswidriger Verstoß gegen den Kerninhalt des Art. 20 Abs. 2 S. I GG abgelehnt 526 . Nicht nur die 523 H. P. Schneider, Gesetzgebung in eigener Sache. Zur Problematik parlamentarischer Selbstbetroffenheit im demokratischen Parteienstaat, in: JfRR Bd. 13 (1988), S. 327 (331 f.). 524 BVerfGE 40, 296, (327); zustimmend C. Knebel-Pfuhl, Mitwirkungsverbote wegen Befangenheit für Abgeordnete, S. 61; auch BVerfGE 85,264 (285) fordert keine solche Kommission, sondern rät lediglich, sich den Rat einer unabhängigen Kommission einzuholen. 525 Vgl. BVerfG 40, 296 (319). 526 Vgl. Empfehlungen der Kommission unabhängiger Sachverständiger zur Parteienfinanzierung v. 19.02.1993, BT-Drs. 12/4425, S. 45 f.; Bericht und Empfehlungen der Unabhängigen Kommission zur Überprüfung des Abgeordnetenrechts v. 03. 06. 1993, BT-Drs. 12/5020, S. 21; E. Eyermann, Die ewigen Diätenquerelen, in: ZRP 1992, S. 201 (201 f.); Andreas Meyer, Parlamentsverfassungsrecht - Anstöße einer Reform, in: APuZ 1993, B5253, S. 44 (45 f.); R. Schwartmann, Verfassungsfragen und Allgemeinfinanzierung politischer Parteien, S. 150; Christoph Schneider, Die Finanzierung der Parlamentsfraktion als staatliche Aufgabe, S. 90 ff.

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4. Kap.: Kontrolle der Parlamentsverwaltung

Grundsätze des demokratischen Wahlverfahrens, sondern auch die Ausgestaltung des vom Wähler mit dem Wahlakt verliehenen Status gehöre zum Keminhalt des Demokratieprinzips. Wegen Art. 79 Abs. 3 GG sei der Gesetzesvorbehalt für die Abgeordnetenentschädigung sogar einer Verfassungsänderung entzogen. Eyermann hat zudem darauf hingewiesen, daß deshalb eine von der Kommission entschiedene Höhe der Diäten bzw. der Leistungen als Norm ausgestaltet sein müsse. Die Möglichkeit einer Normenkontrolle durch die Verwaltungs- oder Verfassungsgerichte führt bei dieser Ausgestaltung aber zu dem Problem, daß bei Erfolg der Normenkontrolle nur die Kommissionserkenntnisse aufgehoben, nicht aber Mittel in einer anderen Höhe bewilligt werden können 527 . Da die aus dem Demokratieprinzip abgeleiteten Erfordernisse der Öffentlichkeit der Entschädigung in gleicher Weise für Fragen der Parteien-, Fraktions- und Stiftungsfinanzierung verbindlich seien, müsse das Parlament auch dort selbst entscheiden528 . Eine Kommission mit Entscheidungsbefugnis sei weder in gleicher Weise wie das Parlament demokratisch legitimiert, noch könne es darüber hinaus zur Verantwortung gezogen werden oder genüge das Entscheidungsverfahren den Publizitätsanforderungen. Außerdem widerspreche die Einrichtung einer solchen Kommission dem numerus c1ausus der Verfassungsorgane. Vor einer solchen pauschalen Schlußfolgerung hat zunächst Sannwald gewarnt. Weder alle aus dem Demokratieprinzip noch alle aus dem Rechtsstaatsprinzip zu ziehenden Folgerungen entzögen sich einer Grundgesetzänderung, sondern nur die unverzichtbaren Prinzipien, welche die Demokratie und den Rechtsstaat tragen. Dazu gehöre zwar die angemessene Ausstattung der Abgeordneten gemäß Art. 48 Abs. 3 GG, nicht aber die Frage, wer diese Angemessenheit konkretisiere. Dem widerspreche auch das Urteil des BVerfG nicht, denn bei dem zu entscheiden Streit ginge es um die gesetzliche Übertragung von Teilbereichen der Entschädigung auf ein Parlamentsorgan. Dies sei aber nicht vergleichbar mit der verfassungsrechtlichen Übertragung auf eine unabhängige Kommission 529 . Linck bedient sich bezüglich der Rechtfertigung des Thüringer Modells der Indexierung der Abgeordnetendiäten des Henkeschen Arguments, Demokratieprinzip und Rechtsstaatsprinzip liefen sich bei Entscheidungen in eigener Sache zuwider, sieht dabei jedoch, anders als Henke, nicht das Demokratieprinzip als zurückgedrängt an, sondern geht von widerstreitenden Verfassungsprinzipien aus, die im Wege der praktischen Konkordanz zu lösen seien, weshalb eine Indexierung eine vertretbare Lösung darstelle 53o . 527

E. Eyermann, Die ewigen Diätenquerelen, in: ZRP 1992, S. 201 (201).

Für die Fraktionsfinanzierung vgl. Christoph Schneider; Die Finanzierung der Parlamentsfraktion als staatliche Aufgabe, S. 92; für die Parteienfinanzierung vgl. R. Schwartmann, Verfassungsfragen und Allgemeinfinanzierung politischer Parteien, S. 151. 529 R. Sann wald, Die Beratung zur Reform des Parlamentsrechts in der Gemeinsamen Verfassungskommission, in: ZParl. 1994, S. 15 (25). 530 J. Linck, Zur Verfassungsmäßigkeit des Thüringer Modells einer Indexierung der Abgeordnetendiäten, in: ThürVBI. 1995, S. 104 (105); so auch J. LincklS. Jutzil J. Hoppe 528

c. Andere Kontrollmöglichkeiten

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In neuester Zeit hat sich auch Klein in diesem Sinn geäußert. Das BVerfG habe sich auf das Homogenitätsprinzip des Art. 28 Abs. 1 S. 1 GG, an keiner Stelle des Urteils aber auf Art. 79 Abs. 3 GG bezogen und so die Übertragung der Kompetenzen auf eine unabhängige Kommission dem verfassungsändernden Gesetzgeber entzogen531 . Homogenitätsprinzip und Ewigkeitsklausel seien grundverschiedene Dinge, wohl aber gleichermaßen restriktiv auszulegen. Keinesfalls sei hier nun "die Identität der grundgesetzlichen Demokratie beeinträchtigt, gar in ihrem Wesenskern verändert, also im Sinne des Art. 79 Abs. 3 GG berührt, wenn der verfassungsändernde Gesetzgeber die Festsetzung der jeweiligen Höhe der Entschädigung einer vom Bundespräsidenten eingesetzten Kommission übertrüge ,,532. Eine solche Ausschaltung des Gesetzgebers verstößt trotz des Angeführten gegen die Verfassung. Aufgrund des rechtsstaatlichen Gesetzesvorbehalts muß der Kommissionsbeschluß in Gesetzesform gebracht werden, was aber in Form des Gesetzgebungsverfahren nach Art. 76 ff. zu geschehen hat. Innerhalb dieses Gesetzgebungsverfahrens sind die Abgeordneten gemäß Art. 38 Abs. I S. 2 GG frei und nur ihrem Gewissen unterworfen. So ist im Grundgesetz die politische Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers ein tragender Grundsatz des demokratischen Rechtsstaates 533 , welcher dann nicht mehr gewährleistet ist, wenn das Parlament zur Verabschiedung bestimmter Formulierungen, wie etwa bei der verbindlichen Vorgabe durch eine unabhängige Kommission, verpflichtet wird 534 . Anders als eine Kommission tragen die Abgeordneten politische und demokratische Verantwortung 535 . Verantwortung für Entscheidungen ist aber Teil der demokratischen Legitimation und damit Grundvoraussetzung für die Ausübung von Gesetzgebungsgewalt. So ist der Grundsatz, "daß die Wahrnehmung staatlicher Aufgaben und die Ausübung staatlicher Befugnisse sich auf das Staats volk zurückführen lassen und grundsätzlich ihm gegenüber verantwortet werden muß", zum jeder Verfassungsänderung entzogenen Kerninhalt des demokratischen Prinzips zu rechLinck, Die Verfassung des Freistaates Thüringen, Art. 54 Rnr. 11; so dazu im Ergebnis auch U. Rommelfanger, Die Verfassung der Freistaates Thüringen des Jahres 1993, in: ThürVBI. 1993, S. 173 (183); Peter Huber, Zur Diätenregelung in Thüringen, in: ThürVBI. 1995, S. 80 (81). 531 Hans Hugo Klein, Diäten-Urteil und Diäten-Streit - Legendenbildung im Verfassungsrecht, in: K. Grupp/M. Ronellenfitsch (Hrsg.), Planung - Recht - Rechtsschutz, Festschrift für Willi Blümel zum 70. Geburtstag, S. 225 (240 f.). 532 Hans Hugo Klein, Diäten-Urteil und Diäten-Streit - Legendenbildung im Verfassungsrecht, in: K. Grupp/M. Ronellenfitsch (Hrsg.), Planung - Recht - Rechtsschutz, Festschrift für Willi Blümel zum 70. Geburtstag" S. 225 (244). 533 M. J. Ohms, Die verfassungsimmanente Pflicht des Gesetzgebers zur Änderung des Grundgesetzes, S. 103; BVerfGE 59, 231 (263). 534 V gl. M. J. Ohms, Die verfassungsimmanente Pflicht des Gesetzgebers zur Änderung des Grundgesetzes, S. 104. 535 So fragt der Abg. Irmer zurecht: "Wodurch wäre eine solche Kommission legitimiert, wem wäre sie Rechenschaft schuldig? ", vgl. Abg. Irmer in Steno. Protokoll GVK, 9. Sitzung v. 09. 07.1992, S. 12 und 24.

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4. Kap.: Kontrolle der Parlamentsverwaltung

nen 536 . Wenn auch der Legitimationsstandard nicht statisch verstanden werden kann, also die speziellen Gesetzesvorbehalte nicht in ihrer Gesamtheit als "Parlamentsvorbehalt" dem Art. 20 Abs. 2 GG unterfallen, so ist zwar nicht jeder Vorbehalt unantastbar im Sinne des Art. 79 Abs. 3 GG, wohl aber dann, wenn die verfassungsrechtlich durch den Parlamentsvorbehalt abgesicherte demokratische Herrschaft insoweit reduziert wird, als dem Parlament Regelungsbefugnisse entzogen und nicht durch eine stärkere personelle demokratische Legitimation ersetzt wird 537 . Eine Kommission weist diese stärkere Legitimation aber gerade nicht auf. Die Einsetzung einer solchen Kommission ist auch politisch fragwürdig. Wenn von den Befürwortern die politische Neutralität und die Unabhängigkeit einer solchen Kommission hervorgehoben wird, so ist die Frage zu stellen, wie diese gewährleisten werden sollte. Mit einem Vorschlagsrecht des Parlamentspräsidenten 538 , der sowohl von der Abgeordneten- als auch von Fraktions- und Parteienfinanzierung selbst betroffen ist, oder des Bundespräsidenten, der sein Amt ebenfalls seiner Partei verdankt, ist eine Unabhängigkeit genauso wenig sicherzustellen wie durch die Berufung von beispielsweise ehemaligen Verfassungsrichtern, die ebenfalls von Mitgliedern des Parlaments in ihre zuvor herausragende Stellung gewählt worden sind539 . Rupp hat zudem zurecht darauf hingewiesen, daß die Frage, weiche Diätenhöhe "angemessen" ist, keine Frage ist, die dem wirtschaftlichen oder juristischen Sachverstand zugänglich ist, sondern eine rein politische, für deren Beantwortung es aber keiner "Sachverständigen" bedürfe 54o . Ein immer wieder angeführtes Spannungsfeld zwischen widerstreitenden Verfassungs prinzipien ist hier aus den oben bereits genannten Griinden nicht gegeben, so daß auch eine dahingeSo BVerfG 89,155 (182). Vgl. dazu G. Wegge, Zur normativen Bedeutung des Demokratieprinzip nach Art. 79 Abs. 3 GG - Ein verfassungsrechtlicher Beitrag zur Rationalität des Rechts, S. 267. 538 Eine Kommission beim Parlamentspräsidenten fordert nur Thaysen in Arbeitsunterlage Nr. 76, Stellungnahme zum Fragenkatalog der Anhörung der GVK am 10. 09. 1992, Empfehlung zu Frage IOd. 539 Vgl. dazu die verschiedenen Vorschläge der Kommissionsbesetzung, so H. J. Vogel in Steno. Protokoll GVK, 9. Sitzung v. 09. 07. 1992, S. 20; Isensee in Steno. Protokoll GVK, 4. Anhörung v. 10.09. 1992, S. 11; W KaltejleiterIK.-H. Naßmacher, Acht Leitsätze für ein neues Parteiengesetz, in: ZParl. 1992, S. 452 (454); W KaltejleiterlK.-H. Naßmacher, Probleme der Parteienfinanzierung in Deutschland. Möglichkeiten der Neuordnung, in: ZfP 1992, S. 135 (152); zu Zweifeln an der Unabhängigkeit bisheriger und zukünftiger Kommissionen vgl. H. Klatt, Zum Problem der Transparenz "in eigener Angelegenheit", in: ZParl. 1973, S. 407 (420); H. P. Schneider, Gesetzgebung in eigener Sache. Zur Problematik parlamentarischer Selbstbetroffenheit im demokratischen Parteien staat, in: JfRR 1988, S. 327 (332); H. H. v. Arnim, Die Partei, der Abgeordnete und das Geld, S. 259 f.; R. Schwartmann, Verfassungsfragen und Allgemeinfinanzierung politischer Parteien, S. 150. 540 So H. H. Rupp, Legitimation des Parlaments zur Entscheidung in eigener Sache, in: ZG 1992, S. 285 (291); dem hat sich die Sachverständigenkommission angeschlossen, vgl. Bundespräsidialamt (Hrsg.), Empfehlungen der Kommission unabhängiger Sachverständiger zur Parteienfinanzierung, S. 112. 536 537

D. Rückblick und Ausblick

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hende Argumentation ins Leere geht. Darüber hinaus stand ein solches behauptetes Spannungsfe1d zwischen Demokratie- und Rechtsstaatsprinzip bei der politischen Debatte über die Einführung einer Kommission mit Entscheidungsbefugnis gar nicht im Vordergrund, sondern vielmehr der Versuch, sich als Parlamentarier von einer öffentlich immer wieder kritisierten und darum unliebsamen Materie zu befreien 541 • Dieser Gesichtspunkt kann jedoch kein Maßstab und kein Kriterium für die Übertragbarkeit von Parlamentsaufgaben sein. Eine Kommission mit Entscheidungsbefugnissen ist daher politisch nicht vertretbar, überdies aber auch verfassungsrechtlich nicht zulässig.

D. Rückblick und Ausblick J. Zusammenfassende Thesen Die Parlamentsverwaltung leidet unter einem verfassungswidrigen Kontrolldefizit. Die Informationsrechte und Sanktionsmöglichkeiten, die dem Parlament gegenüber der Regierung zustehen, versagen gegenüber der Parlamentsverwaltung. Zwar kann ein Informationsdefizit durch inoffizielle Informationsmittel verhindert werden, jedoch entfällt die machthemmende Kontrollwirkung dort, wo dem Parlament keine Sanktionsmöglichkeiten hinsichtlich des Parlaments präsidenten als Behördenleiter zugestanden werden. Ein weiteres Kontrolldefizit herrscht dort, wo die Parlamentarier selbst von Verwaltungsakten der Parlaments verwaltung betroffen sind, ihnen Leistungen gewährt werden und es deshalb am Willen zur Kontrolle mangelt. Hier haben bislang weder Rechenschaftsberichten und Prüfungsberichte der Rechnungshöfe noch die Medienberichterstattung für ausgleichende Kontrolle sorgen können. Eine immer wieder geforderte Kommission unabhängiger Sachverständiger mit Entscheidungsbefugnissen ist jedoch weder verfassungsrechtlich zulässig noch rechtspolitisch wünschenswert.

541 Vgl. auch die Begründung für eine dahingehende Verfassungsänderung vom Abg. Geis in Steno. Protokoll GVK, 9. Sitzung v. 09. 07. 1992, S. 6: "Wir setzen uns damit (mit der Entscheidung über die eigenen Diäten) allen Stammtischstrategen und allen Kommentatoren aus, die eine solche Entscheidung wiederum ständig zum Anlaß nehmen könnten, über das Parlament insgesamt zu schimpfen. "; Abg. Eylmann in Steno. Protokoll GVK, 9. Sitzung v. 09. 07. 1992, S. 18: "Es gehört schon fast ein übermenschliches Maß an Objektivität und Selbstverleugnung dazu, als Parlamentarier über die Diäten unter völliger Außerachtlassung sowohl des Drucks der öffentlichen Meinung als auch der eigenen Interessen zu entscheiden. "

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4. Kap.: Kontrolle der Parlaments verwaltung

11. Ausblick 1. Verbesserung der Kontrolle

Weder durch Rechenschaftsberichte noch durch Berichte des Bundesrechnungshofes oder die Medienberichterstattung allein wird das Volk in die Lage versetzt, die Kontrollfunktion hinsichtlich der Verwaltung der Parlamentsmittel effektiv wahrzunehmen. Auch eine Kommission unabhängiger Sachverständiger könnte dies nicht bewirken, sondern triige lediglich dazu bei, die Verantwortung zu verlagern. Die verschiedenen Institute müssen vielmehr kombiniert werden. So könnte eine Kontrollkommission einen jährlichen Bericht über die Parlamentsfinanzierung, also die Entwicklung der Abgeordnetendiäten, der Fraktions- und Parteienfinanzierung sowie über Größe und Arbeitsweise der Parlamentsverwaltung abgeben, dem eine detaillierte Rechnungspriifung durch den Bundesrechnungshof sowohl der Abgeordneten, Fraktionen und Parteien als auch der Parlamentsverwaltung zugrunde zu legen ist. Eine solche Rechnungspriifung muß insbesondere auch die Parlamentsverwaltung intensiver durchleuchten, als dies bisher der Fall ist. Dieser Bericht kann Vorschläge zur Anpassung der Finanzmittel beinhalten und sollte nicht nur als Drucksache veröffentlicht, sondern vor der Bundespressekonferenz abgehalten und erörtert, eventuell in Kurzform auch in den großen überregionalen Tageszeitungen veröffentlicht werden. Ein solches Ereignis ließe sich zudem von den Medien wirkungsvoll aufgreifen und wäre somit der Öffentlichkeit vermittelbar. In der Kommission sollten Vertreter der verschiedenen gesellschaftlich relevanten Organisationen sitzen, von denen anzunehmen ist, daß sie ihr Amt keiner parteipolitischen Zugehörigkeit verdanken. Zwar ist in einem Parteienstaat der Einfluß der Parteien nie ganz auszuschließen, jedoch kann darauf geachtet werden, daß nur solche Sachverständigen berufen werden, deren Berufsethos es ausschließt, verlängerter Arm der Parteien und Parteifunktionäre zu sein542 . In Frage kämen beispielsweise des Bundes der Steuerzahler, des Zentralbankrates, des Rechnungshofes, des Statistischen Bundesamtes und des "Rates der Wirtschaftsweisen", die aus ihrer Mitte einen Vorsitzenden wählen.

2. Aussonderung der Parteienfinanzierung

Parteienfinanzierung ist keine Parlamentsfinanzierung und damit nicht Aufgabe der Parlamentsverwaltung. Die Zuordnung zur Legislative ist eine Durchbrechung 542 V gl. dazu einen ähnlich Vorschlag von W Kaltefleiter / K. -H. Naßmacher, Probleme der Parteienfinanzierung in Deutschland. Möglichkeiten des Neuordnung, in: ZfP 1992, 135 (152), die aber darüber hinaus auch" einige angesehene aus der aktiven Politik ausgeschiedene Persönlichkeiten der Parteien" rekrutieren lassen wollen.

D. Rückblick und Ausblick

319

der Gewaltenteilung, da hier Verwaltungsakte gegenüber Nichtparlamentariern erfolgen, deren Erlaß nicht aus Gründen der Parlamentsunabhängigkeit dem Parlamentspräsidenten zugeordnet sind, sondern allein wegen dessen vermeintlicher politischer Neutralität. Wie aufgezeigt, ist der Parlamentspräsidenten aber weiterhin in die Struktur seiner Partei eingebunden, so daß es zu Interessenkonflikten kommt, wenn er z. B. Rückzahlungsforderungen nach dem PartG gegen seine eigene Partei rechtlich durchsetzen muß. Von parteipolitischer Neutralität kann daher bei der Ausübung dieser verwaltungsrechtlichen Tätigkeit keine Rede sein. Daher muß die Parteienfinanzierung an eine ministerialfreie Stelle übertragen werden, die beim Bundeswahlleiter anzusiedeln ist.

3. Trennung der Aufgaben

Die Geschäftsordnungen müssen verfassungskonform ausgelegt und die Abwahlmöglichkeit des Parlamentspräsidenten durchgängig bejaht werden. Nur bei der Möglichkeit, Sanktionsentscheidungen treffen zu können kann die Kontrolle des Parlaments ihre machthemmende Wirkung entfalten. Hinsichtlich des Parlamentspräsidenten als Behördenchef stellt sich weiterhin die Problematik der Doppelköpfigkeit seines Amtes. Denn wenn das Parlament einen angesehenen Parlamentspräsidenten hinsichtlich seiner Tätigkeit als Behördenchef kontrolliert, auch im Sinn von Sanktionsentscheidungen, so wird naturgemäß immer auch sein Ansehen als neutrale Repräsentationsgestalt und damit das Ansehen des Gesamtparlaments in Mitleidenschaft gezogen. Insoweit ist zur Wahrung der Würde des Hauses eine Trennung der Ämter herbeizuführen. Diese Spannungssituation läßt sich dadurch "entschärfen", daß der Parlamentspräsident ausschließlich für die Repräsentation und die Sitzungsleitung zuständig ist, die verwaltungsrechtlichen Aufgaben aber einem direkt vom Parlament zu bestellenden und demnach auch zu kontrollierenden Direktor unterliegen. Schon heute vertritt der Direktor bei den Parlamenten den Parlamentspräsidenten in allen Fragen der Verwaltung. Solange der Parlamentspräsident jedoch weiterhin diese Doppelfunktion wahrnimmt, ergibt sich die Notwendigkeit einer Abberufungsmöglichkeit, ungeachtet seiner Stellung innerhalb des Parlaments, schon aus dem Erfordernis, Verantwortlichkeit für das Verwaltungshandeln herzustellen.

Anlage

21 Boetticher

Präsidialbüro (PräsB)

I

Abteilung P Parlamentarische Dienste

I

Direktorbüro

2 Referenten des Bundestagspräsidenten

I I

AbteilungW Wissenschaftliche Dienste

I

Arbeitsgruppe Bauten Berlin

Der Direktor beim Deutschen Bundestag

Der Präsident des Deutschen Bundestages

I

I

Pressezentrum (PZ)

I

Arbeitsgruppe Personal BerlinJ Umzugsbeauftragter

Protokoll (Prot)

I

I

Abteilung Z Zentrale Dienste

DstB I: Sekretariat, Sitzungen, Tagungen Berlin DstB 2: Öffentlichkeitsarbeit, Besucherdienst Berlin

Dienststelle Berlin (DstB)

I

Arbeitsgruppe Kommunikationsplanung

Stand: Januar 1999 531 \3 Bonn, Bundeshaus 10 117 Berlin, Unter den Linden 71 Tel: 0228/16-1 Tel: 030/227-0 Fax: 0228/16-2 68 78 Fax: 030/227-360 00

Organisationsplan der Verwaltung des Deutschen Bundestages

Anlage 1

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I

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2 Sekretariate

Stenographischer Dienst (PD 3)

Referat PD 2 Parteienfinanzierung, Landesparlamente

Referat PD I Parlamentssekretariat

Parlamentsrecht

Fachbereich 1 (PDIG)

Unterabteilung PD Parlamentarische Dienste

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programme

Projektbeauftragter Internationale Sonder-

programme

Referat PB 4 Internationale Austausch-

Referat PB 3 Internationale Bezieh-

ungen, Reisestelle

Interparlamentarische Angelegenheiten

Referat PB 2

Referat PB 1

Sprachendienst

Unterabteilung PB Parlamentarische Beziehuneen

Abteilung P Parlamentarische Dienste

I

Online-Dienste. ParIamentsfemsehen

Referat PI 4

Referat PI 3

Pressedokumentation

Referat PI 2

Besucherdienst

Referat PI 1

Öffentlichkeitsarbeit

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Unterabteilung PI Parlamentarische Information

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324

Anlage

Anlage 1 Forts.

Abteilung W Wissenschaftliche Dienste

I

Unterabteilung l.WF Wissenschaftlicher Fachdienst

Fachbereich II Auswärtiges. Intern. Recht, Wirtschaftliche Zusammenarbeit u. Entwicklung, Verteidigung, Menschenrechte u.humanitäre IHilfe 4 Sekretariate Fachbereich XII Europa I Sekretariat Fachbereich IV Haushalt und Finanzen 2 Sekretariate

r--

I-

Fachbereich V Wirtschaft u. Technologie, Ernährung, Landwirtschaft u. I Forsten, Tourismus, Angelegenheiten der neuen Länder 4 Sekretariate

Fachbereich VIII Bildung, Forschung u. Technikfolgenabschätzung, Umwelt, INaturschutz u. Reaktionssicherh. 2 Sekretariate

I

1

Unterabteilung 2. WF Wissenschaftlicher Fachdienst

Fachbereich III Verfassung und Verwaltung 2 Sekretariate

r--

Fachbereich VI Arbeit und Sozial ordnung I Sekretariat

I-

Fachbereich VII Zivil-, Straf- u. Verfahrensrecht, Umweltschutzrecht, Verkehr, I Bau- und Wohnungswesen 2 Sekretariate Fachbreich IX Gesundheit, Familie, Senioren, Frauen und Jugend 2 Sekretariate

Fachbereich X Kultur und Medien I Sekretariat

r--

I-

Anlage 1

Unterabteilung Pet Petitionen und Eingaben

Sekretariat PetitionsausschuB Referat Pet 1 BMI, AA, BT, BMZ

325

Unterabteilung WD Wissenschaftliche Dokumentation Fachbereich XI Geschichte und Politik Bibliothek (WO 2)

Referat Pet 2 BMF, BMU, BMWI

Referat (WO 3) Parlamentsarchiv

Referat Pet 3 BMA,BMFSFJ

Referat (WO 4) Parlamentsgeschichte, Dokumentation

Referat Pet 4 BMJ, BMA, BML Referat Pet 5 BMVg, BMG, BMVBW

Referat (WO 5) Sach- und Sprechregister

326

Anlage

Anlage 1 Forts.

Der Direktor beim Deutschen Bundestag

AbteilungZ Zentrale Dienste

Unterabteilung ZV Zentrale Verwaltung ReferalZV I "- Personal höherer u. ~ehobener Dienst,Per ~onalgrundsatzfragen

H H H

Referal ZV 2

Personal mittlerer u. einfacher Dienst ReferalZV3 Haushalt

ReferalZV 4

Organisation

Unterabteilung ZA Zentrale Dienste mr Abgeordnete ReferatZA I Entschädigung von Abgeordoeten

I-

ReferatZA2 Mitarbeiter von Ab-I-

geordneten

ReferalZA3 Geheimschutz, Datenschutz

I-

ReferalZA4 Polizei- und Sicherungsdienst

I-

ReferatZV 5 I- Wohnungsftlrsorge, Sozialaufgaben, Aus-u. Fortbildung

Y

Referat ZV 6 Justitiarial

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I

Parlamentsllrztin

I

Anlage 1

I

Pers. Referent der wehr-}-beauftragten

Unterabteilung ZT Zentr. Techn. Dienste Igemeine Ve".. ltunK

Unterabteilung ZI Zentrale Informations-te ::l

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Landtag Mecklenburg.Vorpommern Orga"allDnSplan LandllgMrwaltung Stand. ,IJf; 1999 Lennisn8e 1. Schloß. 19053 Schwerin

Telefon: (03 85)5 25'() Tele1ax: (03 85)5 2521 21

SG 1

OffenllichkrilSirbeil Hendnl de Boer :600 Fax.:6Il

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Seme l.oscbcr

Der Präsident des Landtages Mecklenburg-Vorpommern Hinrich Kuessner 2100:2190 Fax: 2107

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I Protokoll

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Der Direktor des Landtages Dr. Uwe Bernzen 2120/2191 Fax: 2121

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Abteilung P

Pariamenwische Dienste

Bode BahT (ALP) 2777'""8 Fax 2788

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Arbeil •. LandestnlWickiun Rudolf Hohen... 21)4 Fax: 1052

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Sekr. Umw.llau,schuß GmklPic 2771 Fu: 2781

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:791 Fax: 10~Z

PU I- Sdcr. Finonzausl..ill.B Srigin< AmoId :131 Fa: 2~1

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Sdcr. I\'ins.:hal:!ausschuß MlI'lina Sehlamp 2141 Fu: 20ll

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I- Sela. Laodwirucb.fIoIu'lCh Dr. WolfPJl& ROOI 2751 Fax: 2011

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Sela. Sazi,Ia.,schuß WaoerLans :711 Fu: :718

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Sela. Touri,mUSlu,,,,huß Wolf@,",popp :704 FIX: 2788

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343 Bürgerbeauftragler des Landes M·V _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _~-----_' Frieder .leien 1709:1;19Fax: 2,44 I

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Landesbeauftragter für den Datenschutz M·V 0.. Wemer K....l

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344

Anlage

Anlage 1

Organisationsplan der Verwaltung des Niedersächsischen Landtages (Stand: 01.09.1998)

FRAUENBEAUFTRAGTE:

Frau Borkowski Vertr.: Frau Berger

DER PRASIDENT DES NIEDERSÄCHSISCHEN LANDTAGES

Herr Prof. Wernstedt

I

----------

DER DIREKTOR BEIM NIEDERSÄSCHSISCHEN LANDTAG

Herr Prof. Dr. Janssen Vertr. Abt. I: Herr Thürnagel Vertr. Abt. 11: Herr Blum

I

I ABTEILUNG I Verwaltungsabteilung Leiter: Herr Thümagel Vertr.: Herr Eggelsmann

I

I REFERAT 1

Haushalt, Abgeordnetenentschädigungen, Fraktionskostenzuschüsse, Staatliche Finanzierung der Parteien Herr Wolter 21

REFERAT 2

REFERAT 3

I REFERAT 4

I REFERAT 5

HausvelWaltung, Innere Dienste

Organisation, Personal, luK-Techniken, Protokoll

Archiv, Registratur

NILAS,

Presse, 31 Öffentlichkeitsarbeit

Herr Rode

Frau Böhner

Herr Dr. Teßmer

Herr Dr. Enste

Bibliothek,

I) Die Mitglieder sind bei der Ausübung ihrer Tätigkeit unabhängig und insbesondere bei der Erstattung von Gutachten un bei der Abgabe von Stellungnahmen keinen Weisungen unterworfen. Sie unterstehen der Aufsicht des Präsidenten nur in diens rechtlicher und organisatorischer Hinsicht (§§ 1 Absatz 1 und 2 Richtlinien und Geschäftsverteilungsplan für den Gesetzgebung: und Beratungsdienst vom 04. 12. 1957). 2) Zugleich Beauftragter für den Haushalt und insoweit dem Direktor unmittelbar unterstellt. 3) Der Referatsleiter 5 ist hinsichtlich der Presseangelegenheiten dem Direktor unmittelbar unterstellt.

Anlage 10

--------------------,

ABTEILUNG 11 Parlament. Abteilung Leiter: Herr Blum Vertr.: Herr Göke

GESETZGEBUNGS- UND BERATUNGSOIENSTI) Herr Blum Herr Göke Herr Hederich

I REFERAT 6 Stenographischer Dienst

REFERAT? Plenum, Ausschüsse, Eingaben, Drucksachen

Herr Stehling

Herr Eggelsmann

345

346

Anlage

Anlage

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Präsident des Landtags Nordrhein-Westfalen

Prlsldent des Landtags Nordrheln·Westfalen Platz des Landtags 1 - 40221 DOsseidorf Postfach 10 11 43 - 40002 DOsseidorf Telefon (0211) 884 - 0 Telefax (0211) 884 2258 Teletex 2114112 LTNW

Ulrich Schmidt 2200/2202

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I Ständiger Vertreter des Präsidenten In der Verwaltung Direktor beim Landtag Prof. Große-5ender 240012401

I

I

I

Geschäftsbereich I Innere Dienste zug/. Justltlariat Direktor beim Landtag Prof. Große-Sender 2400

Geschäftsbereich 11 Partamentsdienste

Ref.I.1

Ref.II.1

Finanzen, Parteienfinanzierung. KommunalpolItIsche Bildungsmittel

Plenum, Ausschüsse; Europa·Angelegenhelten, Eine·Welt-Polltik MR Fußbahn; MR Wegner 2460; 2145

RD Oonalh

2338

Ref.12 Haustechnik. Hausverwaltung. Bauangelegenheltan

"IR Lenk

LMR Becker 2415

Ref.112 SitzungsdokumentarIscher Dienst

2469

: Ref. 1.3 'Controlling und Organisation : (inhaltlich und diensflechUich ausschließlich dem : Präsidenten unterstellt) , NN (z.z. MR Stark 2201)

MR Hezel

2460

Ref.II.3 Petitionen

MR Dr. Tambl~

2425

Ref.II." Bibliothek, InformatIonsdIensti, Archiv

RAng Dr. Vogel

2430

.... _......... J ............. .

:Ref.11.5

, Parlamentarischer Beratungs- und :Gutachterdienst (inhalUieh weisungsfrei): : Parlamentsrecht , MR Dr. Ockermann

2407 '

Anlage 11

347

FId.~" MRStark

2201

I

I

PB1 Pert6nllch... R.,.,."I, Grundsalzfrlgen, Koordination und Planung 2201 MRStark

I

PB2 Allgemein. Aufgaben des Prhldlalbllros, Vorberollung der Termin. des PrbIdenlon OAR'in Reinecl

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Tel. 1110 Tel. 1107

Tel. 1133 Tel. 1132

TEL (0391) 560-0 FAX (0391) 5601123 E-MAIL [email protected]

Briefadresse: 39094 Magdeburg

Landtag von Sachsen-Anhalt Domplatz 6-9 39104 Magdeburg

BiblOR Rahmfeld Vertr.: Ang.'e Braun

Referat 14 Bibliothek, Dokumentation, Archiv

Referat 13 Liegenschaften, Zentrale Dienste MR Ring Tel. 1119 Vertr.: RD·in Wenk Tel. 1122

MR Redenius Vertr.: RD Braeter

MR Weinrich Tel. 1106 Vertr.: ROAR·in Strahl Tel. 1104 Referat 12 Pe rsona I,Orga n isa t i on, I n for m a ti on sund Kommunikationstechnik

Referat 11 Haushai t,A bgeordnetucn!sr hl d igu ng

I

MDirig Dr. Meyer-Ravenstein Tel. 1100 Tel. 1106 Vertr.: MR Weinrich

Abteilung 1 Verwaltung

I

I

Tel. 1200 Tel. 1214

Tel. 1214 Tel. 1208

Tel. 1227 Tel. 1229

Tel. 1236 Tel. 1224

2) Die Mitglieder unterstehen dem Direktor nur in dienstrechtlicher und organisatorischer Hinsicht (§ 2 der Richtlinie zu Aufgaben und Organisation des Gesetzgebungsund Beratungsdienstes)

I) Der Landesbeaumagte tUr den Datenschutz untersteht der Dienstaufsicht des Präsidenten des Landtages. Seine Geschäftsstelle ist beim Präsidenten des Landtages eiD gerichtet (§ 21 DSG-LSA).

MR Olschewski Vertr.: Ang.'e Kutht

Referat 23 Stenographischer Dienst

Ang. Kirschbaum Vertr.: RD Grimm

Referat 22 Presse- und Öffentlichkeitsarbeit, Bcsucberdienst und Protokoll

LMR·in Pachulski Vertr.: RD Krumbholz

Referat 21 Plenar- und Ausschußdienst, Petitionen und Drucksachen

I

MDirig Dr. Gruß Vertr.: LMR·in Pachulski

Abteilung 2 Parlamentarische Dienste

Januar 1999

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360

Anlage

Anlage 16

Stabsstelle fiir Protokoll und auswärtige Angelegenheiten

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Präsident des SchleswigHolsteinischen Landtags

Leiter des Präsidialbüros und persönlicher Referent

Stellvertreter des Präsidenten in der Landtagsverwaltung Direktor des Landtages

H

Angelegenheiten im

Bereich Niederdeutsch

Abteilung I-LI Parlamentsdienst und Verwaltung

LIO Plenum, Ältestenrat, Volksinitiativen, Volksbegehren, Volksentscheid, Verhaltensregeln Lll Personalangelegenheiten der Verwaltung sowie Mitarbeiter/innen der Abgeordneten Organisation, Fortbildung LI2 Haushalt, Innerer Dienst, Leistungen an Abgeordnete LI3 Geschäftsfiihrung fiir die ständigen Landtagsausschüsse, Sonderausschüsse, Untersuchungsausschüsse, Sitzungsdienst, Stenographischer Dienst, Geheimschutzangelegenheiten LI4 Geschäftsstelle Eingabenausschüsse LIS lnfonnationstechnik

Abteilung 2-L2 Wissenschaftlicher Dienst, Gesetzgebungsdienst ll. lustitiariat

L20 Rechtliche Beratung der Fraktionen, der Abgeordneten und der Ausschüsse, insbesondere des Eingabenund Sozialausschusses, lustitiariat

L2I Rechtliche Beratung der Fraktionen, der Abgeordneten und der Ausschüsse, insbesondere des Finanz- und Agrarausschusses, lustitiariat L22 Rechtliche Beratung der Fraktionen, der Abgeordneten und der Ausschüsse, insbesondere des Innen- und Rechtsausschusses und des Umweltausschusses, lustitiariat L23 Rechtliche und politologische Beratung der Fraktionen, der Abgeordneten und der Ausschüsse, insbesondere des Wirtschafts- und Bildungsausschusses, I+DDienst, Bibliothek

Gleichstellungsbeauftragte

Abteilung 3-L Pressestelle u. Öffentlichkeitsarbeit

L30 Presse und Information Landtagsforen Zeitschrift "Der Landtag" Verbindung zur Kunst L3I

Veröffentlichungen

Politische Bildungsarbeit Infonnationsmaterial Ausstellungen Multimedia

L32 Minderheitenfragen Fachliche Begleitung des Europaausschusses Europaangelegenheiten Beziehungen zu den Ostseeanrainern und den nordischen Ländern

I

Anlage 16

I

I

Landesbeauftragter rur den Datenschutz

Der Beauftragte rur Flüchtlings-, Asyl- und Zuwanderungs fragen

I

LD 1 Konferenz der Datenschutzbeauftragten Betreuung der Datenschutzakademie Personal- und Haushaltsangelegenheiten Öffentlichkeitsarbeit LD 11 Grundsatzfragen des Datenschutzes LD2 Datenschutz im Personal-, Wahl-, Melde-,Ausweis-, Kommunal-, Gewerbe-, Bau- und Wirtschaftsund Personalstandswesen sowie im Landwirtschaftsverwaltungsbereich , im Kataster-, Statistik-, Verkehrs, Umweltschut-, Planungs-, Zivilund Katastrophenschutzwesen u. im Kultusbereich

I

Fl Vennittlung der Beratung von Einzelpersonen, Familien und Institutionen Durchführung von Aufklärungs- und Öffentlichkeitsarbeit Mitwirkung an Rechtsetzungsverfahren Stellungnahme zu politischen Konzepten und Programmen Kooperation mit im Zuständigkeitsbereich tätigen Organisationen sowie Koordination der Aktivitäten

LD3 Datenschutz bei Steuerverwaltung Grundsatzfragen der Datensicherung, automatisierte Datenverarbeitung

LD4 Datenschutz im Sozial- u. medizinischen Bereich, im Ausländerbereich und im Bereich der ParlamentsvelWaltung LDS Inemationales Datenschutzrecht Datenschuz im Polizei-, Verfassungsschutz- u. lustizbereich LD6 Grundsatzfragen der neuen Medien und Infonnationstechnologien, Kryptographie, Technikfolgenabschätzung, Dateienübersicht Einzelprojekte

Organisationsplan Der Präsident des Schleswig Holsteinischen Landtages Düsternbrooker Weg 70, 24 I 05 Kiel

Tel.: 04311988-0 Fax: 04311988-1184 (Präsidialbüro) Stand: April 2000

361

I

der

Ausschüsse

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ReferatA4

Referat A 6

Geschäftsber. der Ausschüsse Wirtschaft, Wissenschaft, Forschung und Kultur

Geschäftsber. der Ausschüsse Innenausschuss, WahlpfÜfungsausschuss

Refer.tAS

Geschäftsber. der Ausschüsse Soziales und Sport, Arbeitsmarkt und Gesundheit

~

Sa.hgebiet A 0.1 Plenarund protokollierung

I-H Ausschuss-

Sachgebiet A 8.2 Gesetz- und Verordnungsblatt, Drucksachen, Druckerei und Versand

Geschäftsber. der Ausschüsse Haushalt und Finanzen

Parlamentssekretariat

Sachgebiet A 8.1

~

ReferatA3

Referat A 8

f---- r-

Parlamentssekretariat, Gesetz- und Verordnungsblatt, Drucksachen, Druckerei und Versand

ausschusses

Refer.tA7 Geschäftsbereich des Petetitions-

I-H

Geschäftsber. der Ausschüsse Justiz- und Europaausschuss, Gleichstellungsausschuss

Referat A 2

Umwelt, landwirtschaft und Forsten

Refer.tAI Geschäftsbereich

Abteilung A Parlamentsdienst und Wissenschaftlicher

Landesbeauftragter für die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes der ehemaligen DDR

Vizepräsident

I

11

11

Sachgebiet B 3.2 Organisation, Poststelle Verwaltungsregistratur

Sachgebiet B 3.1 Personal

Personal und Organisation

Referat 83

Haushalt

Rererat B 1

Sachgebiet B 1.1 Vollzug Abgeordnetengesetz

1

und

und

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~

I

Sachgebiet B 0.2 Bibliothek

Sachgebiet B 0.1 Innerer Dienst und Fahrdienst

Bauangelegenheiten

ReferatBS

Sachgebiet B 4.2 Kommunikationstechniken

Sachgebiet B 4.1 EDV -Organisation

EDV und Kommunikation

I

Referat B4

II Innere Abteilung B I Verwaltung

Referat P2 Öffentlichkeit sarbeit, Presse

Büro des Präsidenten (Regierungsdirektor)

I

Sachgebiet P 0.1 Parlaments- und Pressedokumentati on, Archiv

Vizepräsident

1 Landesbeauftragter für Datenschutz

Referat PI Angelegenheiten des Präsidenten Protokoll, Besucherdienst

Justitiarat, FraktionsAbgeordnetenrecht

RefentBl

Direktor des Landtages

Präsident des JIIL Thüringer Landtags

Anlage 17

I

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25 Boetticher

Personenregister Achterberg, Norbert 32, 197 Anschütz, Gerhard 176 Arnim, Hans Herbert von 26 f., 272, 275, 279,288,291,302,310 Barzel, Rainer (Präsident des Bundestages) 262 f. Becker, Max (Vizepräsident des Bundestages) 261 Bosch, Edgar 179 Boyken, Friedhelm 301 Braun, Klaus 197, 200 Bücker, loseph 90,92 f., 96, 201, 249 Busch, Eckart 198 Creutzig, lürgen

169

Dach, R. P. 171,264 Dehler, Thomas (Mitglied des ParI. Rates) 34 Di Fabio, Udo 183 Edinger, Florian 258 Ehlers, Dirk 180,184,191,197 Eschenburg, Theodor 307 Eyermann,Erich 314 Fichtmüller, Carl Peter 269 f. Fischer, Annette 273 Franke, Daniela 194,199 Friesenhahn, Ernst 269 Füsslein, Peter 212, 270 Gehrig, Norbert 215 Gerstenmaier, Eugen (Präsident des Bundestages) 228,261 f. Grimm, Christoph (Landtagspräsident in RhPf) 262

HasseI, Kai-Uwe von (Präsident des Bundestages) 43,84 f. Hatschek, losef 168 f., 172, 193 Haverkate, Görg 291 Henke, Wilhelm 308 f., 311, 313 f. Ismayr, Wolfgang

174

Jekewitz, lürgen 31 f., 170, 193 lenninger, Philipp (Präsident des Bundestags) 273 Klein, Eckart 213,265 Klein, Hans Hugo 315 Kleinrahm, Kurt 197 Kleinschnittger, Karl-Heinz 32 Klose, Ulrich (Vizepräsident des Bundestages) 243 Köhler, Erich (Präsident des Bundestages) 260,262 Köttgen, Arnold 213 Kopp, Ferndinand 179,200 Krebs, Walter 215 Kretschmer, Gerald 201 Kröger, Klaus 251 Küster, Uwe (Bundestagsabgeordneter) 202 Lehr, Robert (Mitglied des ParI. Rates) Linck, Joachim 224,314 Loening, Hellmuth 267 f. Loewenberg, Gerhard 244

35

Mant!, Wolfgang 223 Martenson, Sten 300 Martin, Helmut 272 f. Mattem, Karl-Heinz 169 f., 176 Meyer, Georg 176 Mohl, Robert von (Mitglied der Frankfurter Nationalvers.) 36 Müller, Wolfgang 170

Personenregister Oertzen, Hans-Joachim von

179

Perbandt, (Mitglied des ParI. Rates) 41 Pfitzer, Albert 87 Piduch, Erwin Adolf 249 Preußker, Victor-Emanuel (Vizepräsident des Bundestages) 262 Redecker, Konrad 179 Rennert, Klaus 179 Ritzel, Heinrich 96,249,258 Roeskens, Heribert 170 Roll, Hans Achim 93 Ronneberger, Franz 303 Rothaug, Karl Hans 258,264 Runde\, Dtto 293 Rupp, Hans Heinrich 316 Sannwald, Rüdiger 314 Schäfer, Hermann (Vizepräsident des Bundestages) 261 Schenke, Wolf-Rüdiger 181, 184 Scheuner, Ulrich 218,266 Schindler, Peter 162, 170 f., 201 Schlenker, Heinz 195 Schmelter, Hubertus 180 Schmidt, Jörg 179 Schneider, Hans Peter 219 f., 308

25*

387

Schneider, Ludwig (Vizepräsident des Bundes tages) 261 Schürmann, Joachim 68 Schweiger, Karl 197, 199 Stadler, Peter 215, 222 Süßmuth, Rita (Präsidentin des Bundestages) 243,263 f. Titzck, Karl-Reinhard 292 Trossmann, Hans (Direktor beim Bundestag) 41, 92, 260 Uhlitz, Dtto

258, 265

Vitzthum, Wolfgang Graf von 238 Vogel, Hans-Jochen (Bundesjustizminister) 310 Volkmann, Uwe 280 Wedemeyer, Kai 130 Weizsäcker, Richard Freiherr von (Bundespräsident) 310 Welti, Felix 191 Westphalen, Raban Graf von 49 Wiechmann, (BT-Direktor 1969) 85 Zeh, Wolfgang

171

Sachregister Abgeordnete 25 ff., 31, 43, 48-51, 54-58, 60-65, 67 ff., 72, 77-81, 83, 91, 98, 101 f., 104 f., 107, lll, 113, 116, 119 ff., 123, 128 f., 131, 133 ff., 138 ff., 142, 144, 146-149, 152, 154-157, 159, 161 ff., 165, 167, 177, 183 f., 187-192, 195, 200 ff., 204 ff., 220, 224, 227 ff., 231 f., 235, 238, 241, 246, 261 f., 272 ff., 278, 281-285,287 ff., 295, 297 ff., 301, 304, 306 ff., 310, 312, 314 ff., 318 Abgeordnetendiäten I-entschädigung 61 - 64, 77,98,111, 127, 129, 131, 133 f., 137 f., 142, 149 f., 152, 155 f., 163, 183 f., 187191, 193, 200, 202, 204 f., 232, 271, 281-286, 288 f., 297, 302, 305, 307, 309-314,316,318 Abwahl 256-265,319 Ältestenrat 39,47,56,61,65,76,87,9099, 103 f., 107 f., lll, 113, 121, 123, 129, 139, 142, 144, 147, 152 f., 155, 157, 161, 166 f., 235 f., 242-245, 247 -250, 255, 261,281,283 f., 288, 296 Altersversorgung/-entschädigung 63 f., 77 f., 111,133,152,155,188 ff., 200, 281 f. Anfrage siehe Fragerechte Archiv 38,51,53 f., 89,94 f., 117, 120123,127-131,135 f., 140, 144, 150, 161 Assistenten (Abgeordeten- / Fraktions-) siehe Mitarbeiter Ausschußdienst 38,40 f., 43 f., 47 -51,101, 105,109,114, 116f., 123, 131, 147, 154 Bannmeile 79 f., 103, 107, 112, 115, 118, 122, 126, 134, 139, 143, 147, 157, 160, 198 ff., 205 Besucher(-dienst) 44 f., 59 f., 82, 94, 105, 123,128,136,139 f., 150, 154, 158, 196 Bibliothek 37 f., 42, 45, 51 ff., 92, 101, 105, 108 f., 114, 117, 120, 123, 128, 131, 135 f., 139 f., 144, 150, 153, 158, 161, 167

BVerfG 98, 181 f., 185 ff., 189 f., 200, 274,276 ff., 284, 293, 297,301,313 ff. BVerwG 182 f., 190 f., 193, 196 Datenschutz(-beauftragter) 195, 128, 140, 147 f., 154,229,232 Direktor (Parlament) 33, 37 ff., 45, 56 f., 73,84-87,101,108,114,117,120,123, 128, 131 f., 136, 140, 145, 150 f., 158, 162,186,230,239,243 f., 319 Dokumentation(-sdienst) 43 ff., 48-51, 53 f., 68, 94 f., 101, 105, 109, 114, 117, 120, 123, 128, 136, 140 f., 144, 150, 161 EDV

44, 55, 94, 109

Fragerechte 49, 56, 69, 105, 110, 224231,250,278 Fraktionen 68 f., 77 f., 80, 85, 87, 90, 94, 101, 109, 11l ff., 115, 118 f., 121, 129, 131, 135, 139 f., 142, 144, 152, 156, 159, 166, 192-195, 204, 206, 219-222, 226, 229, 241, 258, 272, 274, 279, 283, 288, 290,294-298,301,307 f. Fraktionsfinanzierung (-mittel, -zuschüsse) 119,121,131,144,159,184, 192 ff., 200, 202, 204 f., 232, 271, 279 ff., 287 f., 292-297,306,314,316,318 Geheimschutz 66 f., 231 Geschäftsordnungsausschuß 242 ff., 260 f., 285 Gewaltenteilung 169,176,213f.,235,319 Gutachter( -dienst) siehe Wissenschaftlicher Dienst Haushalt(-sp1an) 36, 39, 45, 67, 69 f., 76, 92,95 ff., 101 f., 104 ff., 108, 110, 113 ff., 116 f., 119, 124, 127f., 131 f., 135, 139 f., 144, 147, 150, 153 f., 157 f., 160, 164,

Sachregister 166, 170, 186, 192 f., 200, 204, 212, 232, 246 - 250, 270, 272 ff., 282 f., 287 - 298 Hausrecht 30, 33, 39, 71 f., 80, 82 f., 102, 106,110,115,117 f., 121, 125, 128, 132, 137, 141, 145, 148, 152, 155, 159, 164, 184,196 f., 204 f., 220, 224 Hinterbliebenen(-versorgung) 64, 78, 102, 107, 111, 119, 121, 126, 131, 137, 146, 149,156,159,189 f., 200, 238, 281 Interpellationsrecht siehe Fragerecht Journalist 317

240, 265, 274, 289, 300, 303 f.,

Kontrolldefizit 289,317

55, 239, 250, 265, 271,

Kontrolle 172, 193, 200 f., 215-220, 222 - 225, 235, 237 - 240, 245 ff., 249252, 265-276, 279, 288 ff., 300, 313, 317 Kontrollfunktion 216,221-225,237,242 f., 249,251,265,267,288,299,318. Kontrollmittel 250,265

221, 230, 236, 239, 246,

Kostenpauschale 62, 98, 107, 111, 113, 129,190,281 ff., 290, 298, 305 ff., 309 Mandat(-sfreiheit, -prüfung, -inhaber) 61, 79,138,146,149,188,235,283,298 Medien 220 ff., 229, 244, 263, 272, 299307,317 f. Minderheit( -srecht) 49, 223, 226, 229, 233 f., 258 f., 264, 267 Minister/Ministerien 206, 208 f., 212 f., 226,239,248,253 f., 265, 268 ff. Ministeranklage

254 f.

Ministerialfreie Verwaltung 212 ff., 265-271

206,

209,

Ministerialverwaltung( -ssystem) 170, 206, 208 f., 213, 271 Mißbilligung( -san träge ) 253 f., 260 f. Mißtrauen(-svotum)

217,252- 255,260 f.

389

Mitarbeiter (Abgeordneten-, Fraktions-, -pauschale) 64f., 68f.,98, 101, 111, 119, 133, 136,139,148,156,163,166,231,282f.,286, 289f., 297,299,305, 309 Opposition 49, 105, 218-223, 227, 229, 236,239,249,264,266,272,280 Parlamentsautonomie siehe Selbstorganisationsrecht Parlamentsreform 35, 43 Parteienfinanzierung 45, 69 f., 78, 90, 185 ff., 193,204 f., 232, 271, 274, 277 ff., 287 -290, 292, 294, 298, 301 f., 306 f., 314, 316, 318 f. (s. auch Wahlkampfkostenerstattung) Petitionen (-sdienst) 45,47,101,114,136, 147,158,236-239,275 Plenarsitzung(-sdienst) 56 ff., 68, 87, 94, 97, 120, 131,227 Polizeigewalt 30, 70 f., 80 ff., 102, 106, 1l0, 115, 117 f., 121, 125, 128, 132, 137, 141, 145, 148, 152, 155, 159, 164 f., 184, 194 f., 200, 204 Präsident (Bundestag) 30,32,45,47,56 f., 67,70 f., 72-88, 93-97,169 ff., 174 f., 177, 186-191, 193-196, 200, 204 f., 227 f., 230 ff., 239, 242-245, 247, 250, 255-265,271,277 f., 280-286, 289 ff., 296,316,319 Präsident (Landtage, Bürgerschaften) 100 161,164 f., 186,200,242,290 Präsident (Reichstag) 30, 33, 90, 168, 174, 176 Präsidium 39, 78, 84-90, 93 f., 101 ff., 107 f., 111-114, II 6, 124, 126 f., 130, 133 f., 137, 146 f., 149 f., 157, 165 f., 198,236,242 f., 250, 255, 284, 313 Presse-/ Öffentlichkeitsarbeit 42 - 45, 48, 59 f., 101, 104f., 109, 114, 116, 120, 123, 128, 131, 136, 140, 148, 150, 154, 157, 161 Rechenschaftsbericht 69, 79, 112, 126, 130, 134, 138, 146, 152 f., 156,276-280, 283, 287 - 290, 317 f.

390

Sachregister

Rechnungshof(-berichte) 42,79, 111, 122, 138, 148, 152, 156, 193 ff., 202, 210, 246 f., 268, 273, 290-299,317 f. Rechnungslegung 77, 111, 115, 119, 121, 142,160,246 f., 278-281, 288, 297 Regierung 33 f., 49, 56, 87, 96 f., 174 f., 212 f., 216, 219-230, 233, 237 f., 243, 246-252,259,265 ff., 269, 308 Reisekosten 61 ff., 77, 98, 102, 106, 111, 115, 118, 121, 125, 127, 129, 133, 137 f., 142, 146, 149, 152, 156, 159, 161, 167, 232, 283 f., 286 Sachverständige( -nkomrnission) 129, 193, 278, 285, 288 f., 294, 302, 307, 309 f., 316ff. Sanktionierung 224,252,254 f., 257, 260, 264 f., 267 -271,275,319 Selbstorganisationsrecht 31, 35, 90, 94, 100, 137, 168,296 Spenden 78, 90, 112 f., 121, 160, 166, 278,287 Stenographischer Dienst 36 - 40,45, 56 ff., 89, 101, 105, 109, 114, 116, 120, 123, 128, 131, 136, 140, 144, 147, 150, 154, 158,305

Übergangsgeld 63, 77, 102 f., 107, 111, 115, 119, 129, 137, 146, 149, 165, 188, 281 Untersuchungsausschuß 232 - 236, 308 Verantwortung (parlamentarische) 209, 223, 225, 251 f., 265, 267, 315 f. Verhaltensregeln 78, 129,284 f., 287 Verträge 33,67,75 f., 88, 98,111 Vertrauensfrage 253 ff. Vorstand 36,91 f., 118 f., 122, 126, 142 f., 160 f., 165 f., 236, 242, 244, 250 Wahlkampfkostenerstattung 69 f., 78 f., 103, 107, 111, 115, 118, 122, 126, 130, 134, 138, 143,146,149,153,156,160,165,184-187, 200, 204, 206, 238, 290 f. Wahlprüfung(-sausschuß) 59, 138,239 ff. Wehrbeauftragter 44 ff., 71 f. Weisung 169,206 ff., 211-214, 265, 268, 270 Wissenschaftlicher Dienst 38,42-45,48 ff., 57,101,105,109,111,117,123,126, BI, 136, 140, 150, 154, 162 Zitierrecht

225 f., 229 f.