International Law and Municipal Law/ Droit International Et Droit Interne/ Volkerrecht Und Landesrecht: Deutsch-argentinisches ... 73) (English, French and German Edition) [Multilingual ed.] 3428050738, 9783428050734

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International Law and Municipal Law Droit international et droit interne Völkerrecht und Landesrecht Derecho internacional y derecho interno

Schriften zum

Völkerrecht

Band 73

International Law and M u n i c i p a l Law German-Argentinian Constitutional Law Colloquium

Droit international et droit interne Colloque argentino-allemand de droit constitutionnel

Völkerrecht u n d Landesrecht Deutsch-argentinisches Verfassungsrechtskolloquium

Derecho internacional y derecho interno Colloquio argentino-aleman de derecho constitucional Buenos Aires, A p r i l 1979

Editors / Herausgeber

Michael Bothe · Raul E. Vinuesa

DUNCKER

&

HUMBLOT

/

BERLIN

Alle Rechte vorbehalten © 1982 Duncker & Humblot, Berlin 41 Gedruckt 1982 bei Buchdruckerei A. Sayffaerth - E. L. Krohn, Berlin 61 Printed in Germany ISBN 3 428 05073 8

Introduction The scientific value of the comparative study of legal systems is undisputed. The state of the art, however, shows different degrees of development i n various fields of comparison. While private l a w comparison is highly developed, comparative constitutional l a w might still be considered as a developing science. While comparison among legal systems of the industrialized countries (both Western and socialist) has enjoyed widespread scientific attention, the legal systems of developing countries have to much lesser degree been made the object of comparative endeavours. I t was the purpose of the Colloquium held i n Buenos Aires i n A p r i l 1979 to shed some light i n this area. Bilateral legal colloquia have become feature i n comparative undertakings among developed countries. As between developing and industrialized countries, this method has been used to a much lesser degree. So far, comparative undertakings have instead proceeded on a one way street (scholars from one "side" dealing w i t h the law of the other), not on a basis of mutual exchange. I n this respect the Colloquium also tried to break new ground. The relative novelty of the undertaking barred overambitious projects, suggested modesty. The mutual choice of a partner i n the comparative undertaking was based on pre-existing channels of scientific exchange: thus, i t is not surprising that i n this comparative undertaking, the partner of the industrialized country is a country which is not a typical developing country, but instead is at an intermediary stage between developed and developing country. This has made things much simpler i n many respects. Thus, a meaningful comparison was possible also i n rather technical fields, where comparisons would have been undertaken between developed countries. This leads to the question of the choice of subjects. Modesty was advisable. There are political circumstances which exclude interesting subjects from being made the object of discussion w i t h a view to publication. The attempt was made to begin this comparative undertaking w i t h subjects where the political framework was not an impediment to scientific comparison. Furthermore, since one of the factors which make

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Introduction

comparative studies as important as they are is the impact on international law, the choice of a subject relating to the international sphere imposed itself. Modesty also has determined the expectations as to the results. Two aspects have to be distinguished: the Colloquium had, firstly, to serve the purpose of mutual information. Thus, the result is a basic presentation for foreigners of the relevant issues in the legal system of Argentina and the Federal Republic of Germany. For both sides, i t constitutes a k i n d of export of legal thought. But secondly, a number of interesting details have appeared i n the comparison: a certain number of common tendencies i n the first subject, the particular problems of the adaptation of an American constitutional formula i n the second, and the political significance of the application of international law w i t h i n a federal state i n the t h i r d subject. The experimental character of the Colloquium w i l l also prompt questions concerning the methodological result. What conclusion about the methods of comparative study are to be drawn? Are colloquia of this k i n d a meaningful method of comparative law? Although the participants would probably all answer this question i n the affirmative, they would not do so without presenting a list of suggestions about possible improvements. One fundamental point is the coordination between the national reports. There are a number of organisational obstacles, but i t is essential that good coordination should focus the comparative debate. From this point of view, the Colloquium has been less than perfect, but the point has been made. Our sincere thanks are extended to to those institutions which by their financial contributions have made the Colloquium and this publication possible: the Deutsche Forschungsgemeinschaft financed the German participation w i t h the Colloquium; the publication has been subsidized by the Hannoversche Hochschulgemeinschaft , the Heidelberger Gesellschaft für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht, the Max-Planck-Gesellschaft zur Förderung der Wissenschaften , and the Universität des Saarlandes. We are also grateful to Professor Broermann for accepting this book i n his publishing program. Buenos Aires / Hannover, December 1980 Michael Bothe Raul E. Vinuesa

Contents — Table des matières I n h a l t — Indice de materias List of Participants Christoph

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Vedder:

Rapport Général

11 First Subject

Immunity and Foreign Acts of State Georg Ress: L e contrôle judiciaire des actes émanants d'un état étranger par le juge allemand Horacio

35

A. Grig era Ναόη:

Foreign Acts of State before National Courts

51

Georg Ress: Les tendances de l'évolution de l ' i m m u n i t é de l'Etat étranger Kay

67

Hailbronner :

Fiscal Privileges and Immunities of International Organizations as Demonstrated i n the Case of Research Institutions

95

Second Subject

The Relationship between International Law and Municipal Law Fernando

R. Τ e son:

The Relations between International L a w and Municipal L a w : The Monism/Dualism Controversy Bruno

Simma:

D r o i t international coutumier et droit interne selon la L o i fondamentale Calixto

107

A. Armas

117

Barea :

The Hierarchy of International Treaties and M u n i c i p a l L a w

129

8

Contents — Table des matières — I n h a l t — Indice de materias

Margarita

Susana

Abraham :

Hierarchy of Treaties i n the Argentine System through the Supreme Court Decisions Albrecht

Randelzhofer:

Domestic L a w Procedures for Conclusion of International Agreements Transacted by the Executive i n the Federal Republic of Germany Evelina

161

Pinto :

Les résolutions des organisations internationales. A rapports entre le droit interne et le droit international Meinhard

145

Teubal de Alhadeff :

Comments on Self Executing Treaties Monica

141

propos des 173

Hilf :

Les relations du droit international public et du droit interne dans la nouvelle Constitution de l'Espagne d u 27 décembre 1978

179

T h i r d Subject

International Law in a Federal System Raul E. Vinuesa : The Application of Public International L a w Rules to the Relations of Member States of a Federal State: The Argentine Case Michael

195

Bothe:

L'application des règles du droit international public aux relations entre les Etats Membres d'un Etat fédéral: le cas de la République Fédérale d'Allemagne

207

Documentation Constitutional Provisions

215

Court Decisions

224

Miscellaneous Documents

320

List of Participants Bernhardt, Rudolf, D i r e k t o r des Max-Planck-Instituts öffentliches Recht u n d Völkerrecht, Heidelberg

für

ausländisches

Bothe, Michael, Professor an der Universität Hannover Hailbronner,

Kay, Professor an der Universität Konstanz

Hilf, Meinhardt, Wissenschaftlicher Referent am M a x - P l a n c k - I n s t i t u t für ausländisches öffentliches Recht u n d Völkerrecht, Heidelberg Randelzhof er, Albrecht, Professor an der F U B e r l i n Ress, Georg, Professor an der Universität des Saarlandes Simma, Bruno, Professor an der Universität München Steinberger, Helmut, Richter am Bundesverfassungsgericht, Professor an der Universität Mannheim Vedder, Christoph, Max-Planck-Gesellschaft zur Förderung der Wissenschaften e. V., München Abraham, Margarita S., Professor A d j u n t o , Facultad de Derecho, Universidad de Buenos Aires Armas Barea, Calixto, Profesor Titular, Universidad Nacional de Rosario Grigera Naón, Horacio Α., Profesor Adjunto, Facultad de Derecho, Museo Social Argentino Pfirter

de Armas, Frida, Profesor Titular, Universidad Nacional de Santa Fé

Pinto, Monica, Profesor Adjunto, Facultad de Derecho, Universidad de Buenos Aires Rey Caro , Ernesto, Profesor Titular, Universidad Nacional de Cordoba y Universidad Católica de Cordoba Rohr, Luisa M., Profesor Adjunto, Facultad de Derecho, Universidad de Buenos Aires Teubal de Alhadeff, Evelina, Profesor Adjunto, Facultad de Derecho U n i v e r sidad de Buenos Aires Tesón, Fernando R., Profesor A d j u n t o , Facultad de Derecho, Universidad de Buenos Aires Vinuesa, Raul E., Sub-Director, Institute de Derecho Internacional Püblico, Facultad de Derecho, U B A

Rapport Général Par Christoph Vedder Le colloque argentino-allemand sur "Le droit international et le droit interne" doit son existence aux relations déjà établies entre des spécialistes du droit international argentins, d'une part et allemands, d'autre part. Grâce à la contribution accordée par la Deutsche Forschungsgemeinschaft, ce colloque a eu lieu du 18 au 20 avril 1978, à Buenos Aires. Les réunions se sont tenues dans la Salle des Conférences de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de l'Université publique de Buenos Aires. Le programme scientifique de la conférence se déroula en trois séances de travail: 1. L'immunité et les actes émanant d'un Etat étranger. 2. Les relations entre le droit international public et le droit interne. 3. Le droit international public dans le système fédéral. I. L'immunité et les actes émanant d'un Etat La première séance débute par un exposé de Georg Ress sur le contrôle judiciaire des actes d'un Etat étranger par le juge allemand. Le problème de la reconnaissance des actes des autorités étrangères débouche sur deux groupes de questions: celle de savoir si le juge national est compétent pour reçevoir la demande (l'immunité est une condition négative de recevabilité d'une demande contre un Etat étranger) et, dans l'affirmative, ou bien à titre incident au cours d'autres procédures, celle du contrôle de la légitimité de l'acte même. Selon le droit constitutionnel allemand (Art. 20, par. 3 de la L o i Fondamentale), tout acte des autorités allemandes peut être soumis au contrôle judiciaire de sa constitutionnalité, une exception "des actes de gouvernement", conformément à l'esprit de l'ordre juridique français, ou des "acts of state", conformément au système américain n'existe pas en droit allemand. De même, les actes émanant de l'Etat allemand en matière de relations internationales, notamment les accords internationaux ayant fait l'objet d'une loi d'approbation, sont soumis au contrôle de leur constitutionnalité par la Cour Constitutionnelle Fédérale 1 .

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Christoph Vedder

D'autre part, les Etats étrangers bénéficient de l'immunité de juridiction mais, selon la jurisprudence de la Cour Constitutionnelle, seulement en ce qui concerne les actes iure imperii, tandis que les actes iure gestionis sont soumis à la juridiction allemande. En 1962, déjà, dans l'affaire du terrain de l'ambassade yougoslave 2 , la Cour Constitutionnelle a constaté qu'il existe une régie générale du droit international public suivant laquelle l'immunité de juridiction est limitée en vertu des fonctions de l'objet du litige. Cela veut dire, dans le cas présent, que l'immunité du terrain de la mission est justifiée, mais limitée par son but qui est de garantir la protection de l'action diplomatique. Par conséquent, l'Etat yougoslave ne bénéficie pas de l'immunité en ce qui concerne une requête tendant à la rectification du registre foncier concernant la propriété du terrain de la légation. En effet, pour que la mission remplisse ses devoirs, peu importe que ce soit l'Etat accréditant ou une autre personne qui soit portée dans le registre foncier comme propriétaire du terrain de la légation. Dans l'affaire de la mission iranienne 3 , en 1963, la Cour Constitutionnelle a dégagé clairement la distinction entre actes iure imperii et iure gestionis. Celle-ci se fait seulement en fonction de la nature de l'acte étatique ou de la relation juridique qui font l'objet du litige, non du motif ou du but de l'acte étatique en jeu. La qualification de l'acte étatique comme "souverain" ou "non-souverain" devra se faire, en principe, d'après les critères du droit national, étant donné que, en règle générale, le droit international public ne contient pas de normes pour cette délimitation. Cependant, un certain domaine de la puissance étatique au sens étroit et véritable constitue un noyau d'activité souveraine qui jouit toujours de l'immunité de juridiction. Ainsi, la Cour Constitutionnelle a qualifié le contrat en cause concernant une réparation du bâtiment de l'ambassade comme activité non-souveraine de l'Etat étranger, donc comme acte iure gestionis. En ce qui concerne l'immunité, dans l'affaire relative au compte bancaire de la mission philippine 4 , d'après la Cour Constitutionnelle, une distinction doit être faite entre la procédure de jugement et la procédure de l'exécution forcée: tandis que, dans la procédure de jugement, l'Etat étranger ne bénéficie de l'immunité que pour des actes iure imperii, i l jouit dans la procédure de,l'exécution forcée, en plus, de 1 Cf., en particulier, l'exposé de Georg Ress, Les tendances de l'évolution de l ' i m m u n i t é de l'Etat étranger, ci-dessous, p. 2 A r r ê t de la Cour Constitutionnelle du 30 oct. 1962, BVerfGE 15, p. 25; cf. ci-dessous, p. 3 A r r ê t de la Cour Constitutionnelle du 30 a v r i l 1963, BVerfGE 16, p. 27; cf. ci dessous, p. 4 A r r ê t de la Cour Constitutionnelle du 13 déc. 1977, BVerfGE 46, p. 342; cf. ci-dessous, p.

Rapport Général

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l'immunité dans la mesure où les biens qui font l'objet de l'exécution forcée sont consacrés à des 'fins souveraines, même si la créance en cause repose sur un contrat de caractère iure gestionis. Dans ce cas, la Cour Constitutionnelle a affirmé l'existence d'une règle générale ( du droit international public, qui interdit à l'Etat du for l'exécution forcée aux dépens d'un compte bancaire général d'une mission diplomatique d'un Etat étranger, compte ouvert afin de couvrir les dépenses et frais de ladite mission. De cette façon, la Cour Constitutionnelle a défini la protection diplomatique d'une manière très large ("ne impediatur legatio"). Les cours allemandes ne sont pas d'avis qu'il existe, en vertu du droit international public, une obligation de contrôler la licéité internationale des actes d'un Etat étranger et, le cas échéant, de leur refuser la reconnaissance5. Comme Ress l'a expliqué, c'est l'ordre public national qui est la base du contrôle de la validité d'un acte d'un Etat étranger dans l'ordre juridique interne de l'Etat du for. De même, la doctrine américaine des "acts of state" ne reflète pas une obligation du droit international public mais elle est basée sur le droit constitutionnel américain, notamment sur le principe de la séparation des pouvoirs. Dans la célèbre affaire "Bremer Tabakstreit" 6 , une Cour d'Appel allemande a rejeté une demande de restitution faite par le propriétaire. La Cour s'est fondée, entre autres, sur le fait qu'un tribunal n'est pas obligé, selon le droit international public, de refuser la reconnaissance en droit interne d'une mesure de nationalisation d'un Etat étranger, même si ladite mesure est illicite en droit international public. En deuxième lieu, la Cour a constaté qu'elle ne se trouvait pas en présence d'une illicéité si importante qu'elle serait obligée de refuser la reconnaissance de l'acte souverain étranger en se référant à l'ordre public ou à l'atteinte aux bonnes mœurs. Cette affaire sur une demande de restitution de tabac indonésien ainsi que le litige sur la restitution du cuivre chilien 7 étaient des contentieux civils au cours desquels se posait la question incidente de la validité des actes des Etats étrangers. Ainsi, dans l'affaire du cuivre chilien, la Cour n'a pas statué sur la licéité internationale en tant que telle mais a estimé n'être obligée de contrôler que si les mesures de nationalisation chiliennes étaient compatibles avec l'ordre public allemand. Selon la Cour, cela n'est pas le cas puisque la nationalisation a eu lieu sans indemnisation juste et équitable. C'est la raison pour laquelle les organes d'Etat allemands ne reconnaissent pas 5 Décision du T r i b u n a l régional supérieur (Oberlandesgericht) Brème du 21 août 1959 (Bremer Tabakstreit), ArchVR Bd. 9 (1961/62), p. 318; décision de la Cour d'Appel (Landgericht) Hambourg d u 22 j a n v i e r 1973 (Cuivre chilien), A W D 1973, p. 163 β Décision précitée du 21 août 1959; cf. ci-dessous, p. 7 Décision précitée du 22 janvier 1973; cf. ci-dessous, p.

Christoph Vedder

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lesdites mesures de nationalisation chiliennes, mais sans les traiter d'illicites ou dépourvues d'effet juridique au regard du droit international public ou même au regard du droit chilien. De cette manière, par le biais de la clause de l'ordre public, une violation grave des règles du droit international public peut produire ses effets même à l'intérieur de l'ordre juridique allemand. En vertu de l'art. 20, par. 3 de la L o i Fondamentale, l'application nationale des actes émanant d'un Etat étranger, du moins des normes juridiques, est soumise à l'examen de sa constitutionnalité, notamment de sa conformité aux droits fondamentaux. Dans un arrêt de 1971 sur la capacité matrimoniale d'un ressortissant espagnol 8 , la Cour Constitutionnelle a donc affirmé qu'il faut contrôler la conformité des règles du droit international privé et l'application des règles des Etats étrangers par rapport à la Constitution et surtout par rapport aux droits fondamentaux prévus par la Constitution allemande et qu'il faut, en cas de réponse négative, décrétér leur inapplicabilité dans l'ordre juridique allemand. L'ouverture de cet ordre juridique interne au droit international public et aux ordres juridiques étrangers ne signifie pas l'obligation inconditionnelle d'appliquer le droit étranger qui est déclaré applicable par les régies du droit international privé. Ainsi, la clause de l'ordre public ou même, directement, le droit fondamental en question limitent les effets de la règle prévoyant l'application du droit étranger. D u côté argentin, Grigera Naón présente un rapport sur le traitement des actes émanant d'un Etat étranger par le juge argentin. D u point de vue du droit international privé, i l faut distinguer, en ce qui concerne les actes d'un Etat étranger, entre les normes juridiques (dont l'application est régie par les règles sur le conflit des lois) et les décisions particulières. En ce qui concerne l'immunité en tant que condition de recevabilité négative d'une demande contre u n Etat étranger, la jurisprudence et la doctrine argentines se conforment à la théorie de l'immunité absolue et inconditionnelle, qui se manifeste dans l'art. 24, par. 1 du decreto-ley 1285/58 relatif à l'organisation de la juridiction fédérale 9 . Selon cette disposition, un juge argentin ne peut mander un Etat étranger à la barre sans que l'Etat en question ait, à la demande préalable du ministère des affaires étrangères argentin, consenti à se soumettre à la juridiction argentine. A cet effet aucune distinction n'est faite entre 8

A r r ê t de la Cour Constitutionnelle d u 4 m a i 1971, BVerfGE 31, p. 58 En tant que l o i d'exécution de l'art. 100 CNA, l'art. 24 du decreto-ley 1285/58 règle les compétences de la j u r i d i c t i o n fédérale y compris la Corte Suprema. Selon l'art. 24: " N o se darà curso a la demanda contra u n Estado extran j ero, sin requerir previamente de su representante diplomatico, por intermedio del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, la conformidad de aquel pais para ser sometido a juicio." 9

Rapport Général

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actes iure imperii et actes iure gestionis. Cependant, ce principe de l'immunité absolue connaît l'exception de la non-réciprocité: si l'Etat en question, de son côté, dans une telle situation, n'a pas attribué ou ne conférerait pas l'immunité à l'Etat argentin, ledit Etat, après une déclaration relative à la non-réciprocité du bénéfit de l'immunité faite par le gouvernement argentin, est soumis à la juridiction argentine 10 . Ce principe de l'immunité absolue a été critiqué en Argentine et la distinction entre actes iure imperii et actes iure gestionis n'est pas non plus inconnue de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. Dans l'affaire "Royal Commission on Wheat Supplies" 11 cette Cour devait statuer sur une demande fondée sur un contrat d'achat passé entre un acheteur étranger, d'une part, et la Royal Commission, personne morale étrangère de droit public, d'autre part. Comme, selon l'art. 100 CNA (Constitución de la Nación Argentina), la juridiction argentine n'est pas compétente pour statuer sur un litige entre deux sujets de droit étranger, la Corte Suprema a affirmé que la qualification du contrat d'acte iure imperii ou iure gestionis ne joue aucun rôle. Cependant, malgré cet obiter dictum, la Corte Suprema est restée fidèle au principe de l'immunité absolue. L'affaire du navire " I b a i " 1 2 a toujours valeur de précédent dans la doctrine argentine de l'immunité. Cette doctrine repose sur le principe du droit international public relatif à la non-ingérence dans les affaires d'Etats étrangers et sur le principe de bonnes relations internationales, principes qui, selon la doctrine argentine, ne permettent pas de soumettre des actes étrangers à un contrôle juridique y compris celui relatif à la question de savoir s'il s'agit d'actes dure imperii ou d'actes iure gestionis. Pourtant, i l est intéressant de remarquer que dans l'affaire du navire "Ibai", la Corte Suprema a constaté au début de son argumentation, que ledit navire argentin dont la restitution était réclamée à l'Etat espagnol, a été saisi et utilisé comme navire de guerre auxiliaire, donc affecté au "servicio publico". Mais la Cour n'en a tiré aucune conclusion. Cette attitude de la Corte Suprema a été confirmée dans deux requêtes de droit du travail intentées contre les ambassades française et anglaise 13 . Ces requêtes ont été déclarées recevables par des tribunaux du travail argentins qui, selon la doctrine la plus récente, ont limité l'immunité aux actes iure imperii. Mais, contrairement à ces décisions de première instance, la Corte Suprema a considéré que 10

Decreto-ley 1285/58 art. 24, par. 1, no. 3 Décision de la Corte Suprema d u 14 nov. 1921, Fallos de la Corte Suprema vol. 135, p. 259; cf. ci-dessous, p. 12 Décision de la Corte Suprema du 16 j u i l l e t 1937, Fallos de la Corte Suprema vol. 178, p. 173; cf. ci-dessous, p. 13 Décision de la Corte Suprema du 24 j u i n 1976 (Embajada de Britânica), E l Derecho 1976, p. 238; décision de la Corte Suprema du 24 j u i n 1976 (Embajada de Francia), E l Derecho 1976, p. 233; cf. ci-dessous, p. 11

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l'art. 24 du decreto-ley 1285/58 ne permet pas de distinguer entre actes iure imperii et actes iure gestionis et elle a statué que seul le principe de l'immunité absolue correspond au droit international public. Suivant cette doctrine sur la base de l'art. 24 du decreto-ley 1285/58, la Corte Suprema a rejeté ces demandes faute de déclarations de soumission de la part de la France et de la Grande Bretagne. Même si, au niveau des conditions de recevabilité, cette conception de l'immunité devait subir -un changement, les actes émanant d'un Etat étranger — y compris ceux accomplis dans le cadre de simples activités commerciales — seraient reconnus en tant que tels et leur régularité ne serai pas contrôlée. Comme en matière d'immunité, ou justifie cette position stricte avec l'importance toute particulière de la souveraineté consacrée, notamment, par la Charte et certaines résolutions des Nations Unies. Les bonnes relations économiques et politiques exigent un respect scrupuleux de l'autodétermination politique et économique des autres Etats. Par conséquent, pleine efficacité doit être rendue aux actes d'un Etat étranger, surtout à ceux visant à l'établissement des structures économiques comme, par exemple, les nationalisations ou les expropriations, tout particulièrement si les mesures sont conformes aux fins du nouvel ordre économique mondial. Ce respect absolu des actes émanant d'un Etat étranger est soumis à la seule réserve de l'ordre public, qui, de son côté, manifeste la souveraineté de la République argentine. La discussion suivante porte, d'abord, sur l'immunité et i l en résulte que la doctrine argentine de l'immunité absolue comporte, avec l'exigence de la réciprocité de l'octroi de l'immunité, une brèche potentielle. Car si l'octroi réciproque de l'immunité de la part de l'autre Etat en question était une condition absolument nécessaire, cela pourrait signifier que les Etats étrangers bénéficient seulement d'une immunité restreinte dans le sens de la doctrine récente de l'immunité limitée. Celle-ci s'est largement imposée dans la pratique internationale et, par conséquent — faute de réciprocité — les actes iure gestionis devraient être soumis à la juridiction argentine (Bothe, Randelzhofer). Mais i l est impossible de savoir si, dans un tel cas, l'exécutif argentin affirmerait la réciprocité ou non. I l n'existe pas de cas de ce genre. Pourtant, le cas échéant, même du côté argentin, la détermination des actes des Etats étrangers comme actes iure imperii ou iure gestionis serait bien effectuée selon la loi du for (Naón). Mais, même à ce niveau, le dogme de la souveraineté rigide, adopté par la doctrine argentine, aurait pour conséquence que les juges argentins qualifieraient très rarement des actes d'Etats étrangers, constituant donc des émanations d'une souveraineté nationale étrangère, d'actes iure gestionis. Mais, sur le plan du droit international public, on remarque des tendances dans le sens de la formation graduelle de certains critères de détermination: la Conven-

Rapport Général

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tion du Conseil de l'Europe sur l'immunité des Etats du 16 mai 197214 et le Foreign Sovereign Immunities Act anglais du 21 octobre 197615. En deuxième lieu, la discussion s'est concentrée sur le problème de la délimitation entre l'immunité de l'Etat, la reconnaissance des actes émanant d'un Etat étranger et la réserve de l'ordre public. La première fait partie des principes du droit international public et concerne la recevabilité des demandes faites à l'encontre d'un Etat étranger devant la juridiction du for. Ainsi, les règles du droit international public sur l'immunité influencent (cf. art. 31 CNA)1® les règles du droit interne, p. ex. dans l'art. 100 CNA relatif à la compétence de la juridiction fédérale argentine: cela se traduit dans la réglementation de l'art. 24 du decreto-ley 1285/58, bien qu'il s'agisse là d'une interprétation particulière au regard de la signification actuelle du principe de l'immunité. Par contre, le problème du contrôle ou de la reconnaissance des actes émanant d'un Etat étranger est soumis aux prémisses de la politique extérieure — ainsi, p. ex., sous la forme de la doctrine américaine de l'"act of estate" et de la doctrine française de l'acte de gouvernement — et au droit constitutionnel national comme c'est le cas en République Fédérale d'Allemagne (Hailbronner, Ress). Dans l'ordre juridique interne argentin, l'octroi de l'immunité a été réglementé en définitive, en droit positif, par l'art 24 du decreto-ley 1285/58. Enfin, la réserve de l'ordre public fait partie du droit des conflits de lois et concerne, en premier lieu, la désignation de la loi applicable à un cas d'espèce; elle n'est donc pas tellement apte à résoudre la question de la reconnaissance d'un acte particulier déjà pris par un Etat étranger (Randelzhofer). Pourtant, dans l'ordre juridique argentin aussi bien que dans l'ordre juridique ^.allemand, on peut recourir à la réserve de l'ordre public en tant que réserve générale visant à la limitation de la validité des actes étrangers sur le territoire de l'Etat du for. La question de savoir si l a licéité d'un acte d'un Etat étranger peut être contrôlée par rapport à un traité international bilatéral, a été tranchée par la Cour Constitutionnelle Fédérale allemande dans l'affaire "Pohle" 1 7 . La Cour s'est déclarée incompétente pour statuer sur la question de savoir si les autorités et la juridiction grecques avaient violé les règles de la convention d'extradition gréco-allemande qui font partie intégrante de l'ordre juridique grec. I l relève de la compétence exclu14 Convention européenne sur l ' i m m u n i t é des Etats du 16 m a i 1972, A F D I 1974, p. 924 15 Foreign Sovereign Immunities Act, Public L a w 94-583, 94th Congress, 90 Stat. 2891 16 Cf. la 3ème séance du colloque, ci-dessous, p. 17 Décision de la Cour Constitutionnelle d u 20 oct. 1977, BVerfGE 46, p. 214

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sive de l'Etat grec d'apprécier si les lois de procédure et les règles de fond qui déterminent la légalité de l'extradition en droit grec ont été observées. Selon une règle générale du droit international public, leur licéité n'est pas soumise au contrôle de la juridiction allemande. Ainsi, la Cour Constitutionnelle n'a pu contrôler le respect de la convention d'extradition qu'en ce qui concerne le comportement des autorités allemandes (Steinberger). L'article 100 par. 2 de la L o i Fondamentale prévoit une procédure spéciale pour constater si une règle générale du droit international public fait partie de l'ordre juridique allemand. Cet article stipule que les tribunaux allemands sont tenus de saisir la Cour Constitutionnelle d'une demande de question préjudicielle si, au cours d'un litige, la question se pose de savoir si une règle de droit international public fait partie intégrante du droit fédéral et si elle crée directement des droits et des obligations pour les individus. En ce qui concerne le fond, l'art. 25 de la L o i Fondamentale détermine les règles de droit qui sont incorporées dans l'ordre juridique allemand: ce sont le droit international coutumier universel et les principes généraux du droit. Par contre, selon l'art. 59 de la L o i Fondamentale, le droit international conventionnel est incorporé par la loi d'approbation 18 . Ce thème de discussion prépare déjà au sujet de la deuxième séance. II. Les relations du droit international public et du droit interne La deuxième séance s'ouvre sur les exposés présentés par Rudolf Bernhardt et Albrecht Randelzhofer 19 des divers aspects des relations du droit international public et du droit interne selon la jurisprudence et la doctrine allemandes. De l'art. 70 de la Loi Fondamentale — certaines dispositions constitutionnelles ne peuvent faire l'objet d'une révision, tout amendement constitutionnel requiert une révision expresse du texte de la Constitution — i l résulte que l'ordre juridique allemand connaît la hiérarchie des normes suivante: le droit constitutionnel supraconstitutionnel, le droit constitutionnel normal, les règles générales du droit international public au sens l'art. 25 de la L o i Fondamentale, la loi fédérale, la loi des Etats fédérés, c'est-à-dire le droit des 18

Cf. ci-dessous, p. Pour les raisons de temps déjà avancé, Albrecht Randelzhofer s'est référé, pour l'essentiel, à sa communication écrite dans laquelle i l présente le système de conduite de la politique extérieure d'après le droit constitutionnelle allemand: compétences et procédures de conclusion des traités internationaux de la République Fédérale ou des Länder et entrée en vigueur desdits traités dans l'ordre juridique interne; cf. ci-dessous, p. 19

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Länder et, à côté de cela, le droit des Communautés Européennes qui prime le droit allemand 20 . Selon l'art. 59 de la Loi Fondamentale, les traités internationaux sont conclus par le Président de la République Fédérale et requièrent, s'il s'agit de traités réglant les relations politiques de la Fédération ou ayant trait à des matières relevant de la législation fédérale, l'approbation préalable, sous forme d'une loi fédérale, du Bundestag et Bundesrat. Selon la théorie de la transformation (Transformationstheorie) par la loi d'application aussi bien que selon la théorie de l'exécution (Vollzugstheorie) selon laquelle le droit international conventionnel est appliqué en tant que tel à la seule condition d'un ordre d'exécution, les règles établies par des traités internationaux jouissent du même rang que les lois fédérales et sont donc soumises au principe "lex posterior derogat legi anteriori". Elles sont inférieures à la Constitution et leur constitutionnalité est donc contrôlée par voie de décision préjudicielle de la Cour Constitutionnelle statuant, selon l'art. 100, par. 1 de la L o i Fondamentale, sur loi d'application. A u cours de ce contrôle de constitutionnalité, la Cour s'efforce d'éviter l'inconstitutionnalité des dispositions du traité en les interprétant de façon à choisir l'interprétation qui est conciliable avec les dispositions de la L o i Fondamentale (verfassungskonforme Auslegung) 21 . Cette méthode d'interprétation est critiquée parce que les méthodes d'interprétation régissant le droit international public ne sont peut-être pas suffisamment prises en considération ou même pas du tout (Bernhardt). En dehors des traités réglant les relations politiques de la République Fédérale ou ayant trait à des matières relevant de la législation fédérale, le gouvernement fédéral peut conclure des traités, dits accords administratifs, dont le contenu relève des compétences exécutives du gouvernement sans qu'une intervention du Parlement soit requise. I l est dès lors également possible de conclure ainsi certains traités qui, en raison des circonstances extérieures revêtent une grande importance politique ou ont de grands effets politiques, sans pour autant "régler" les relations politiques de la République fédérale: c'est le cas, par exemple, de l'arrangement israélo-allemand sur l'aide militaire de 1962 ou du traité de transit de 1971 entre la République Fédérale d'Allemagne et la République Démocratique Allemande 2 2 . Mais i l n'y a pas que la République Fédérale qui peut conclure des traités internationaux, les Länder le peuvent aussi. Ils sont donc compétents pour passer des traités dans la limite de leurs propres compétences législatives. Cependant, les traités passés par les Länder requièrent l'approbation du 20 A r r ê t de la Cour Constitutionnelle d u 29 m a i 1974 ("Solange-Beschluß"), BVerfGE 37, p. 271; cf. note 31 21 P. ex. la décision de la Cour Constitutionnelle du 31 j u i l l e t 1973 (Grundlagenvertrag), BVerfGE 36, p. 1 22 Traité du 17 déc. 1971, BAnz. no 174/1972, suppl. p. 7 2*

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gouvernement fédéral. Mais la part respective des compétences de la République Fédérale, d'une part et des Länder, d'autre part, pour conclure des traités n'est pas encore définitivement clarifiée sur le plan du droit constitutionnel allemand. En pratique, la République Fédérale et les Länder se conforment à un compromis établi expressement entre eux, dit Convention de Lindau ("Lindauer Abkommen") 2 3 . Les exposés sur les relations du droit international public et du droit interne selon l'ordre juridique argentin, faits par Calixto Armas Barea, Susana Abraham et Evelina Teubal se concentrent, d'une part, sur le rang des dispositions des traités internationaux dans la hiérarchie des normes du droit interne et, d'autre part, sur le problème de la validité des traités self executing dans l'ordre juridique interne. Les querelles théoriques entre les diverses nuances du dualisme et du monisme n'ont aucune influence décisive sur la pratique internationale pas plus que sur la pratique argentine bien que la Constitution argentine (art. 27, 100, 102 CNA) et la jurisprudence de la Corte Suprema se basent sur le dualisme (en sens contraire: Armas Barea). Puisque le droit international public repose sur la volonté d'une pluralité d'Etats et qu'aucun Etat ne peut se dégager de telles obligations, comme le stipule l'art. 27 de la Convention de Vienne sur le droit des traités, pour le droit international public, ce sont les règles du droit international public qui priment le droit interne — sans que soit, toutefois, indiquée la façon dont doit se réaliser cette primauté, en pratique, au sein des systèmes juridiques nationaux; c'est aux différents ordres constitutionnels qu'il appartient de régler cette question. Ainsi l'art. 63 de la Constitution néerlandaise et l'art. 55 de la Constitution française accordent expressément la primauté aux traités internationaux. Faute de telles dispositions constitutionnelles, le droit national incompatible avec le droit international public reste en vigueur, en Argentine aussi, et doit être appliqué par les organes de l'Etat (Armas Barea). Selon l'art. 86, al. 14 CNA, la conclusion des traités internationaux relève de la compétence du Président de la République Argentine et le Congrès participe à cette procédure dans la mesure ou, selon l'art. 67, al. 19 CNA, i l approuve ou non les traités. En pratique, la procédure de conclusion est la suivante (Armas Barea, Abraham): 1. négociations menées par l'exécutif (c'est-à-dire le Président de la République ou ses mandataires), 2. signature par l'exécutif, 3. approbation législative (ou refus) par le Congrès, 4. publication de la loi d'approbation, 5. ratification du traité et 6. échange des documents de ratification. Comme la notion de traité employée à l'art. 86, al. 14 CNA est rédigée d'une façon plus large que celle de l'art. 27 CNA, le Président de la République est 23 Lindauer A b k o m m e n d u 23/25 oct. et 14 nov. 1957, publié dans Maurizi Dürig! Herzog! Scholz, Grundgesetz, ann. 45 de l'art. 32, cf. ci-dessous, p. 320.

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aussi compétent pour passer des accords administratifs sans que probation du congrès soit nécessaire (Armas Barea).

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Des art. 31 et 27 CNA, i l résulte (Armas Barea, Abraham) 1. la primauté de la Constitution sur les traités internationaux, ces derniers devant se conformer aux "principes du droit public établis par la Constitution", 2. les traités internationaux font partie intégrante du "droit suprême de la Nation", 3. les dispositions des traités internationaux aussi bien que les lois fédérales priment le droit des Provinces. L'art. 31 CNA n'établit que cette primauté, i l ne fixe pas de hiérarchie des normes du droit fédéral en soi. La question de savoir quels sont les "principes du droit public" auxquels les traités internationaux doivent se conformer est toujours ouverte. Pourtant, la Constitution peut être modifiée par les dispositions d'un traité international, par exemple la Convention de la Conférence de Paris sur la mer de 1856, et on défend également l'opinion (Armas Barea) selon laquelle la Charte des Nations Unies influe sur les pouvoirs constitutionnels du gouvernement fédéral en matière de politique extérieure 24 . Mais c'est l'art. 21 de la loi no. 48 de 1863 relative à l'organisation de la juridiction fédérale, adoptée en tant que loi d'exécution des art. 100 et suivants CNA, qui établit une hiérarchie des normes. Cet article énumère les normes juridiques qui sont susceptibles d'être appliquées par les juridictions fédérales: la Constitution, les lois approuvées par le Congrès, les traités conclus avec des puissances étrangères, les lois des Provinces et, enfin, les principes généraux du droit international public et ce dans cet ordre. Cependant, ce rang peu favorable des traités internationaux et surtout des principes généraux du droit international public n'a été confirmé n i par la pratique n i par la jurisprudence. Le rang des dispositions des traités internationaux résulte plutôt de la jurisprudence de la Corte Suprema exprimée dans quelques grands arrêts en cette matière (Armas Barea, Abraham). Dans une jurisprudence constante, la Corte Suprema s'est prononcée en faveur de la primauté de la Constitution, du moins en ce qui concerne les "principes du droit public", sur les dispositions des traités internationaux. Dans l'affaire "Alfonso Chantrain" 2 5 , la Corte Suprema a affirmé, pour la première fois, que les traités internationaux doivent se conformer aux dispositions de la Constitution qui, selon l'art. 31 CNA, prime toutes les autres 24 Selon une interprétation du rapporteur, cette opinion signifie, peut-être, que certains principes essentiels de la Constitution argentine ne peuvent être modifiés en raison de certaines dispositions contenues dans des traités internationaux tandis q u ' i l est bien possible que d'autres dispositions constitutionnelles puissent être modifiées par le jeu des traités internationaux comme le montre l'exemple cité. 25 Décision de la Corte Suprema du 23 j u i l l e t 1947, Fallos de la Corte Suprema vol. 208, p. 84; cf. ci-dessous, p.

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normes. Puisque la Constitution interdit à l'exécutif d'expulser un étranger, dans le cas concret, l'expulsion ne se justifie pas non plus sur la base de la Résolution V I I de la Conférence Interaméricaine de 1945 sur des problèmes de la guerre et de la paix. Dans l'affaire "S. A. Merck Quimica Argentina" 2 6 , la Corte Suprema s'est écartée de la primauté de la Constitution, mais seulement dans la sentence particulière et en réaffirmant le principe que, en temps de paix (art. 27 CNA), ne sont valides que les traités qui sont conformes aux principes du droit public établis par la Constitution. Contrairement à ce principe, en temps de guerre, non prévu par l'art. 27 CNA, l'Argentine se trouve en face d'une situation qui requiert le respect et l'exécution absolus des traités internationaux même de ceux qui — conclus en fonction des circonstances — sont en contradiction avec la Constitution. En tant que manifestation intrinsèque de la souveraineté nationale, ces traités priment toute autre règle de droit. La Corte Suprema justifie cette constatation en alléguant le fait que l'état de guerre représente une menace grave pour la nation et que le maintien de son existence, de son intégrité et de son indépendance ainsi que celui de la prospérité économique et sociale sont d'une importance primordiale. En vertu de ses pouvoirs explicites et, surtout, implicites accordés par la Constitution en temps de guerre, le Président de la République peut donc prendre toute mesure qui l u i semble bonne pour la défense des intérêts de la nation. Pour cette raison, en l'espèce, les decreto-leyes relatifs à l'état de guerre avec l'Allemagne et le Japon et aux biens ennemis situés en Argentine sont valides. Tout comme les traités internationaux correspondants, c'est-à-dire les Conventions de la Conférence Interaméricaine de 1945 déjà précitée, ils font donc partie intégrante du droit national suprême aux termes de l'art. 31 CNA bien qu'ils soient incompatibles avec les dispositions écrites de la Constitution. Dès lors, le demandeur ne peut se prévaloir de ce que l'expropriation sans indemnisation est interdite par l'art. 17 CNA. Dans les affaires "S. A. Martin & Cia" 2 7 et "S. A. Petrolera Argentina Esso" 28 , la Corte Suprema tranche la question du rang des traités internationaux et des lois fédérales dans l'ordre juridique argentin. N i l'art. 31 CNA, n i l'art. 100 CNA n'accordent aux traités internationaux la primauté sur les lois fédérales. Les deux catégories de normes font partie intégrante du "droit suprême de la Nation" sans distinction de 26 Décision de la Corte Suprema du 9 j u i n 1948, Fallos de la Corte Suprema vol. 211, p. 162; cf. ci-dessous, p. 27 Décision de la Corte Suprema du 6 nov. 1963, Fallos de la Corte Suprema vol. 257, p. 99; cf. ci-dessous, p. 28 Décision de la Corte Suprema du 5 j u i n 1968, Fallos de la Corte Suprema vol. 271, p. 7; cf. ci-dessous, p.

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rang et, en tant que droit antérieur, elles peuvent être affectées par une loi postérieure quelconque. Le droit international public laisse aux différents droits internes le soin de trancher le conflit entre règles du droit international public et règles du droit interne. Dans les deux cas mentionnés la Corte Suprema a constaté qu'une certaine règle postérieure du droit national a modifié les dispositions du traité international antérieur. A l'encontre du raisonnement de la Corte Suprema, Armas Barea nie l'équivalence des traités internationaux et des lois nationales. Selon lui, du moins à l'avenir, l'ordre juridique argentin se modifiera par l'application de la Convention de Vienne sur le droit des traités, puisque l'art. 27 de ladite convention empêcherait de poser, désormais, l'équivalence des traités et des lois nationales. La question reste ouverte de savoir si, en effet, l'entrée en vigueur de l'art. 27 de la Convention de Vienne produirait un changement de la jurisprudence argentine. Car, même dans un ordre constitutionnel d'orientation dualiste, la seule existence dudit art. 27 n'aurait pour effet la primauté directe des traités internationaux que par l'intermédiaire d'une application de cette primauté sur le plan interne. Les traités internationaux ne sont, au sens de l'art. 31 CNA, susceptibles d'être appliquées par les juridictions comme le droit suprême de la Nation que s'ils sont de caractère self executing (Teubal). Ces traités sont, dès leur conclusion, immédiatement applicables, en tant que tels, sur le plan national et priment les lois déjà en vigueur sans qu'il faille une loi nationale, que ce soit un ordre d'exécution ou un acte de transformation en droit interne. En ce qui concerne la question des traités self executing, la doctrine argentine se conforme largement à la théorie américaine. U n traité international est considéré comme étant de caractère self executing si, selon l'intention des parties contractantes, i l est susceptible d'avoir des effets directs sur le statut juridique des individus sans que soit nécessaire, pour sa mise en œuvre, une mesure législative ou administrative (Teubal). U n traité acquiert sa qualité de "self executing" en vertu de droit international public; le fait qu'il peut être directement appliqué par les juridictions internes n'est qu'une conséquence de cette qualité influencée, cependant, par le droit procédural national. A u cours de la discussion qui s'ensuit se dégagent, en premier lieu, trois différences entre l'ordre juridique argentin et allemand. Premièrement, le pouvoir du Président de la République Argentine de conclure des accords administratifs ne comprend pas la capacité de conclure des traités aussi importants sur le plan politique que par ex. le traité israélo-allemand relatif à l'aide militaire. La conclusion d'un tel traité dépendrait de l'approbation par le Congrès. La deuxième différence est

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la suivante: contrairement à ce que prévoit la L o i Fondamentale, la Constitution argentine stipule qu'aucun pouvoir de conclure des traités internationaux avec des Etats tiers ne relève de la compétence des Provinces malgré leur personnalité étatique incontestée 29 . La troisième différence concerne le fondement de la validité des traités self executing. Dans l'ordre juridique argentin, ces traités deviennent applicables sans qu'une loi d'approbation soit nécessaire, ce qui est le cas en vertu du droit allemand. La question de savoir si un traité donné peut être qualifié de self executing ou non est de plus en plus resolue en se référant au sens objectif, non à l'intention subjective des parties (Steinberger). On s'accorde à souligner l'importance du problème des traités self executing en ce qui concerne les Pactes des droits de l'homme. Dans une autre partie, la discussion se concentre sur la validité et le rang des dispositions des traités internationaux dans l'ordre juridique interne. En ce qui concerne les "principes de droit public" au sens de l'art. 27 CNA, auxquels les traités internationaux doivent se conformer, on exprime l'idée que lesdits principes englobent surtout les droits fondamentaux établis par la première partie de la Constitution, ainsi que les autres normes fondamentales de la Constitution. De même, la thèse est soutenue que les traités internationaux priment les lois nationales. Les résolutions des Nations Unies et d'autres décisions prises par les organisations internationales ne sont pas, en tant que telles, valides dans l'ordre juridique argentin sans acte législatif national; elles ne forment pas non plus une catégorie particulière de sources du droit international public (Pinto, Vinuesa), Cependant, cette prise de position est contestée dans la doctrine argentine. Dans un cas hypothétique — est-ce qu'un citoyen d'un Etat membre des Nations Unies peut se prévaloir d'une décision de boycottage économique, prise par le Conseil de Sécurité, à l'encontre d'un Etat donné dans le but de justifier la nonexécution d'un contrat passé avec un citoyen de l'Etat boycotté — selon une opinion, la décision de boycottage devrait, en raison de la force obligatoire qu'elle tire de l'art. 25 ChNU, être directement applicable à condition de présenter un caractère self executing en vertu de ses dispositions (Pinto) 30 . Par contre, i l n'est pas non plus convaincant d'invoquer ladite décision en tant que partie intégrante de l'ordre public international ou en se référant, à son sujet, sur le plan de droit interne, à la clause des bonnes mœurs (Pinto). Selon de droit constitutionnel allemand, les décisions prises par des organisations internationales entrent en vigueur de la même façon que 29 30

Cf. la 3ème séance d u colloque, p. Cf. l'exposé de Monica Pinto, p.

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les traités internationaux, exception faite des actes juridiques des Communautés Européennes directement applicables qui, en plus, priment les lois nationales 31 . Ce cas particulier est justifié par l'art. 24 de la L o i Fondamentale qui prévoit que la République Fédérale peut transférer des droits souverains aux organisations interétatiques par voie de loi ordinaire, par l'art. 189 du Traité instituant la Communauté Economique Européenne et par le caractère particulier de l'ordre juridique communautaire. Faute d'une disposition constitutionnelle correspondante, l'ordre juridique argentin ne permet pas l'existence d'une puissance extra-argentine qui puisse établir un droit susceptible d'être directement appliqué dans l'ordre interne et de primer le droit national. Une "délégation" des pouvoirs ne peut déboucher sur une législation de rang supérieur à la loi d'habilitation même (Vinuesa). Ainsi, les décisions prises par des commissions fluviales dont l'Argentine fait partie sont soumises au contrôle de leur constitutionnalité. Bien qu'on soit d'accord, en principe, sur l'équivalence de rang entre les dispositions des traités internationaux et des lois nationales, les hiérarchies des normes argentine et allemande diffèrent quant au rang des autres règles du droit international public. Tandis que, selon la Constitution argentine, non seulement les traités internationaux mais aussi la coutume internationale ainsi que les principes généraux du droit international public 3 2 ont le même rang que les lois fédérales ordinaires, selon l'art. 25 de la L o i Fondamentale, les règles générales du droit international public font partie intégrante du droit fédéral et priment les lois fédérales à l'exeption de la Constitution. La notion "règles générales" comprend les principes généraux du droit international public, d'une part et la coutume internationale universelle, de l'autre. Le caractère "général" résulte de la portée universelle de la norme, de sa validité pour la grande majorité des Etats qui l'acceptent en tant que droit, et non pas de son contenu. I l n'est absolument pas nécessaire que la République Fédérale ait accepté de la coutume en question pour qu'elle fasse partie intégrante du droit fédéral selon l'art. 25 de la L o i Fondamentale. Par contre, les traités internationaux conclus par la République Fédérale sont placés au rang de lois fédérales par l'intermédiaire de leurs lois d'approbation.

31 Sur la question très controversée de savoir si le droit communautaire européen prime ou non le droit constitutionnel national, en particulier les droits fondamentaux établis par la constitution nationale, cf. l'arrêt de la Cour Constitutionnelle du 29 m a i 1974 ("Solange-Beschluß"), BVerfGE 37, p. 271 32 L a Constitution argentine, p. ex. dans son art. 102, désigne sans autre distinction, le droit international public comme droit applicable; cf. ci-dessous, p.

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I I I . Le droit international public dans le système fédéral Pour introduire le sujet de la séance finale, Michael Bothe décrit les effets que, selon la jurisprudence de la Haute Cour du Reich allemand (Staatsgerichtshof), pendant l'époque de la République de Weimar, et celle de la Cour Constitutionnelle fédérale, sous le régime de la Loi Fondamentale, les règles du droit international public exercent dans les relations des Etats membres d'un Etat fédéral. A u cours du développement de l'Etat allemand passant d'une association d'Etats souverains à un Etat fédéral "unitaire" de nos jours, la possibilité d'appliquer le droit international dans les relations entre les Länder a subi une modification parallèle: d'abord admise en principe, l'application du droit international est aujourd'hui, en principe, exclue. Selon la jurisprudence de la Staatsgerichtshof 33 , les relations mutuelles de Länder sont réglées par la Constitution du Reich. Mais cette réglementation est incomplète. Malgré l'unification, les Länder ont conservé une existence en tant qu'Etats souverains et, dans la mesure où ils agissent en tant qu'Etats indépendants, leurs relations sont réglées par le droit international public. Les lacunes de la réglementation constitutionnelle sont comblées par l'application des règles pertinentes du droit international public, à savoir les règles généralement reconnues du droit, déjà mentionnées à l'art. 4 de la Constitution du Reich, qui constituent une partie obligatoire du droit de l'Empire allemand 34 . Le Staatsgerichtshof a ainsi laissé sans réponse la question de savoir si le droit international public s'applique en tant que tel ou com33 Décision du Staatsgerichtshof d u 19 j u i n 1925 (Bremerhaven) RGZ vol. 112, Anhang p. 21: L a Cour se trouva en présence de la question de savoir si la clause rebus sic stantibus pouvait permettre l'abrogation d'une disposition d'un traité passé entre la Prusse et Brème. Décision du Staatsgerichtshof du 18 j u i n 1927 (Donauversinkung), RGZ vol. 116, Anhang p. 18: Le L a n d de Wurtemberg et la Prusse agissaient en justice contre la mise en œuvre du droit des eaux et cours d'eau par les autorités de Bade, car, sur le territoire badois, du fait de l'exploitation des installations, tant d'eau s'écoulait que, sur le territoire des autres Länder en cause, le Danube était en partie ou totalement à sec. Décision du Staatsgerichtshof du 9 j u i n 1928 (Pollution des eaux de la Weser), RGZ 121, Anhang p. 1: le L a n d de Brème, faisant valoir des principes de droit international public, agit en justice contre la pollution des eaux de la Weser résultant de l'entrée des résidus des fabriques de potasse située sur les territoires d'autres Länder. Décision du Staatsgerichtshof du 7 j u i l l e t 1928 (Lübecker Bucht), RGZ 122, Anhang p. 1: L a cour devait statuer sur l'exercice de la souveraineté t e r r i toriale, des droits souverains de la pêche et de la navigation dans la baie de Lübeck; elle appliqua directement et sans raisonner plus avant les principes du droit international public sur la délimitation des eaux. 34 Décision du Staatsgerichtshof du 18 j u i n 1927 (Donauversinkung) RGZ 116. Anhang pp. 18, 20; Décision du Staatsgerichtshof du 9 j u i n 1928 (pollution de eaux de la Weser), RGZ 121, A n h a n g pp. 1, 5.

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me partie intégrante du droit interne. Par contre, sous l'empire de la Loi Fondamentale, i l n'y a, selon la Cour Constitutionnelle, aucune raison pour appliquer les règles du droit international public, soit en tant que telles soit en tant que partie du droit fédéral au sens de l'art. 25 de la Loi Fondamentale. Après avoir, dans l'affaire "Südweststaat" 35 , refusé l'application des règles du droit international aux relations entre Länder, d'une part et l'Etat fédérale, de l'autre, la Cour Constitutionnelle a, dans l'affaire "Coburg" 3 6 , étendu également ce principe aux relations des Länder entre eux. A l'encontre du raisonnement de la Staatsgerichtshof, la Cour Constitutionnelle constate que, selon la L o i Fondamentale, les relations juridiques entre les Länder sont réglées exclusivement par les dispositions établies expressément par la L o i Fondamentale ainsi que par des principes non-ecrits du droit commun allemand, y inclus le principe de la loyauté fédérale (Bundestreue), développé par une jurisprudence constante de la Cour. I l en résulte qu'il n'y a plus lieu d'appliquer des règles du droit international public. En observant le principe de la loyauté fédérale, chaque Land est tenu, selon le l'essence même et le contenu général dudit principe, de respecter, dans l'exercice de ses droits, les intérêts des autres Länder et de l'Etat fédéral dans une mesure appropriée et de ne pas insister sur la mise en œuvre de droits qui porteraient atteinte aux intérêts importants des autres Länder. Dans le cas d'espèce précisant le principe de la loyauté fédérale, la Cour a constaté que la clause rebus sic stantibus faisait partie intégrante des principes constitutionnels non-écrits et s'appliquait au traité en question conclu par deux Länder. Quoique, au plan de la systématique juridique, leurs points de départ soient différents la Staatsgerichtshof, d'une part et la Cour Constitutionnelle, d'autre part, sont, tout de même, largement d'accord en ce qui concerne les règles de fond qui sont applicables aux relations mutuelles des Länder. La Staatsgerichtshof a, en effet, recouru à des règles du droit international public en tant que standard minimum sans répondre clairement à la question de savoir si elles étaient applicables directe35 Décision de la Cour Constitutionnelle du 23 oct. 1951 (Südweststaat), BVerfGE 1. pp. 14, 51: A u cours de ce contentieux relatif au remaniement du territoire sud-ouest de la République Fédérale au moyen de la réunion de trois Länder, un des Länder en question f i t valoir, entre autres, une règle du droit international public selon laquelle aucun Etat ne peut être forcé, malgré lui, à renoncer à son existence. Selon la Cour, les règles du droit international public q u i entant que telles sont basées sur l'égalité des Etats, ne sont pas applicables aux relations entre l'Etat fédéral et les Länder q u i sont, quant à elles, régies par le principe de la subordination de ces derniers. 36 Décision de la Cour Constitutionnelle du 30 janvier 1973 (Coburg), BVerfGE 34, p. 216: la Cour devait statuer sur la validité, au regard de la clause rebus sic stantibus, d'une disposition d'un traité entre la Bavière et l'ancien Etat de Cobourg réprésenté par la v i l l e de Cobourg comme ayant cause.

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ment en tant que règles du droit international même ou comme partie intégrante du droit interne selon Γ art. 4 de la Constitution de Weimar. Par conséquent, dans la mesure où la Constitution comporte des lacunes, les Länder doivent, dans leur relations mutuelles, au moins respecter les règles que les Etats indépendants sont tenus d'observer dans leurs relations en vertu du droit international public 3 7 . Ceci n'exclut nullement l'existence d'obligations de loyauté plus forte en vertu de leur solidarité fédérale. Sous l'empire de la L o i Fondamentale, la question est tranchée par un raisonnement proche dans la mesure où les règles du droit international public sont utilisées pour préciser le contenu du principe de la loyauté fédérale: on dégage ainsi des règles constitutionnelles spécifiques applicables aux relations des Länder. Ainsi, dans l'affaire "Coburg" 3 8 , la Cour Constitutionnelle a constaté que l'adage pacta sunt servanda et la clause rebus sic stantibus sont des principes communs au droit international public et à d'autres ordres juridiques tout en appliquant, dans l'espèce, la clause rebus sic stantibus comme partie intégrante du droit constitutionnel alors que la Staatsgerichtshof, pour sa part, a, dans l'affaire "Bremerhaven" 3 9 , utilisé cette clause en tant que règle du droit international public. Dans l'affaire du traité relatif à la répartition des admissions aux études 40 , la Cour administrative fédérale a, de façon encore plus nette, fait allusion, à titre subsidiaire, à la situation juridique existant en vertu du droit international public. Dans le cas d'espèce, en effet, se pose, dans les relations entre les Länder, un problème qui est également connu dans les relations entre les Etats indépendants: celui de savoir si la violation du droit constitutionnel interne constatée par une cour constitutionnelle peut affecter la validité d'un traité dans les relations entre les parties au traité. La réponse à cette question étant, en principe, selon le droit international public, négative, la Cour a fondé sa conclusion sur le principe de la loyauté fédérale et affirmé que le Land en question était toujours tenu d'appliquer le traité malgré la décision contraire de sa propre Cour constitutionnelle 41 . 37

Décision d u Staatsgerichtshof du 19 j u i n 1925 (Bremerhaven), RGZ 112, Anhang pp. 21, 27; décision de la Staatsgerichtshof du 18 j u i n 1927 (Donauversinkung, RGZ 116, Anhang pp. 18, 31 38 Décision de la Cour Constitutionnelle du 30 j a n v i e r 1973 (Coburg), BVerfGE 34, pp. 216, 230 et ss. 39 Décision du Staatsgerichtshof du 19 j u i n 1925 (Bremerhaven), RGZ 112, Anhang pp. 21, 27 40 Décision de la Cour fédérale administrative du 9 j u i l l e t (Traité relatif à la repartition des admissions aux études), N J W 1977, p. 66. 41 Le motifs ne se bornent pas à cette constatation mais sont plus nuancés et de tendence fédéraliste: A l'argument cité du droit international public oppose le fait que la participation des Länder à l'Etat fédéral exige une solidarité plus profonde et plus d'égards réciproques, notamment en ce qui concerne l'exécution des traités. Partanl de là, la Cour administrative fé-

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L'application des règles du droit international public dans le système fédéral argentin est exposée par Raul Vinuesa. La République Argentine a été formée par une union fédérale d'Etats indépendants préexistants et, dès lors, les Provinces représentent toujours des Etats autonomes, dotés d'une personnalité internationale limitée mais qui, malgré cela, ne sont investies que de peu de pouvoirs. Selon l'art. 104 CNA, n'appartiennent aux provinces que les pouvoirs qui n'ont pas été transférés à la fédération par la Constitution. Selon l'art. 31 CNA, le droit fédéral, y compris les règles du droit international public, priment le droit des Provinces; selon la doctrine dominante, l'art. 31 CNA incorpore non seulement les dispositions des traités internationaux mais aussi la coutume internationale et les principes généraux du droit. Faisant partie intégrante du droit fédéral, les règles du droit international public s'appliquent évidemment aux relations entre les Provinces (Vinuesa). Sur le plan formel, les relations entre Provinces sont, pourtant, régies par un certain nombre de dispositions écrites. Selon l'art. 67, al. 14 CNA, c'est au Congrès qu'il appartient de régler les différends de frontières entre provinces en délimitant les frontières en question. En pratique, faute de critères juridiques établis expressément, les différends frontaliers ont été tranchés sur la base des règles du droit international public, laissant ouverte la question, controversée en doctrine, de savoir si lesdites règles s'appliquent par analogie ou en tant que règles du droit international public (dans ce sens: Vinuesa). Même si on adopte cette dernière opinion, la question se pose toujours de savoir si les règles sont applicables en tant que règles du droit international public ou, après leur transformation, en tant que partie intégrante du droit fédéral. Selon la loi no. 1168 du 24 mai 188242, la délimitation des frontières litigieuses entre Provinces doit se faire par voie d'arbitrage, de médiation ou de tout autre moyen de règlement des différends débouchant sur un accord entre les Provinces en question, approuvé ensuite par le Congrès. En cas d'échec d'un règlement par commun accord, c'est le Congrès qui doit régler le différend en prenant lui-même une décision. La loi no. 17.324 du 27 j u i n 196743 a introduit une nouvelle institution, la Comisión Nacional de Limites Interprovinciales qui règle les différends frontaliers entre Provinces au moyen de négociations engagées par les Provinces en question devant la commission et d'un accord commun. dérale contrôla la violation de la constitution du L a n d en question, constatée par sa propre Cour Constitutionnelle, par rapport au droit fondamental correspondant de la L o i Fondamentale; elle constata la constitutionnalité fédérale de la disposition en question et, pour cette raison, affirma que la violation de la constitution du L a n d ne permet pas à celui-ci de se dégager des obligations émanant du traité. 42 Cf. p. 43 Cf. p.

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En cas d'échec, la commission rend sa propre sentence. Selon l'art. 67, al. 14 CNA, l'accord ainsi que, le cas échéant, la sentence requièrent l'approbation du Congrès. Selon les art. 109, 100, 101 CNA, d'autres différends entre Provinces relèvent de la jurisprudence de la Corte Suprema, de tels litiges ne s'étant pas encore produits jusqu'ici. A l'encontre de la doctrine dominante, selon laquelle seul le droit fédéral s'applique aux relations litigieuses et amicales, Vinuesa adopte une opinion nuancée: alors que, s'agissant des relations entre Provinces, le droit international public s'applique en tant que partie intégrante du droit fédéral, dans le cadre de l'exercice des compétences retenues (art. 104 CNA), i l s'applique directement, comme tel, sans qu'une incorporation selon l'art. 31 CNA soit nécessaire. Dans le cadre de leurs compétences retenues, les Provinces peuvent, selon les art. 107, 108 CNA conclure des traités interprovinciaux portés simplement à la connaissance du Congrès. Pour de nombreuses matières susceptibles d'être réglées par des traités interprovinciaux, tels l'utilisation des fleuves et l'aménagement industriel, i l y a, selon l'art. 67, al. 9 et 16 CNA, concurrence entre le pouvoir législatif de la fédération et ceux des Provinces. La solution de ce conflit de normes — selon l'art. 31 CNA, le droit général prime-t-il aussi le droit émanant des traités interprovinciaux — dépend du rang attribué auxdits traités dans la hiérarchie des normes de l'ordre juridique argentin. Puisqu'ils sont conclus dans le cadre de l'exercice des compétences provinciales retenues et en vertu de la personnalité internationale des Provinces, ils sont régis par le droit international public qui, pour sa part, fait partie intégrante du droit fédéral. I l en résulte que, selon l'art. 31 CNA, ces traités également font partie du droit fédéral avec la conséquence que, par rapport aux lois fédérales, la norme postérieure prime la norme antérieure (Vinuesa). La discussion se concentre d'abord sur les compétences des Provinces argentines en matière de traités. A l'encontre d'une opinion selon laquelle les Provinces sont investies des pouvoirs de conclure des traités dans toutes les matières relevant des compétences retenues, au plan interne, par les Provinces et malgré leur personnalité internationale partielle incontestée, un tel pouvoir de conclure des traités ne se fonde pas sur la Constitution argentine, car l'exercice du pouvoir en matière de relations extérieures relève de la compétence exclusive de la fédération (Vinuesa). Sur ce point, on se trouve en présence d'un problème qui est également connu dans d'autres Etats fédéraux et résolu, le plus souvent, par l'octroi, aux Etats fédérés, de compétences pour conclure leurs propres traités, ainsi p. ex. au Canada et dans la République Fédérale d'Allemagne.

Rapport Général

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En ce qui concerne le régime des accords conclus entre les Etats membres, la situation est apparement differente en Allemagne fédérale et en Argentine. Si l'on qualifiait les accords conclus entre les Länder de droit provincial (Landesrecht), i l en résultait qu'une loi provinciale postérieure pourrait y déroger. Une telle loi constituerait une violation de l'accord, mais elle serait néanmoins valable en tant que droit provincial. I l en resuite que les traités conclus entre les Länder sout équivalents au droit fédéral, même s'ils ne font pas partie intégrante du droit fédéral au sens propre (Bothe). Ils priment le droit provincial. I l est possible d'interpréter l'arrêt de la Cour administrative fédérale précité 44 dans ce sens, puisqu'il a exclu la possibilité, pour un Land, de se soustraire de façon unilatérale aux obligations découlant de l'accord au moyen d'une annulation de l'accord prononcée par sa propre cour constitutionnelle. Le même principe doit s'appliquer à la dérogation par une loi postérieure. Par contre, en Argentine, le droit émanant des traités conclus entre les Provinces argentines est considéré, de ce fait, comme droit international régional (Vinuesa).

IV. Conclusions A la fin du colloque, on peut souligner que les discussions des différents sujets ont fait apparaître d'importants points communs et d'importantes divergences. L'Argentine ne suit pas la théorie moderne de l'immunité limitée aux actes iure imperii et reste fidèle à la théorie de l'immunité absolue. Dans les deux pays, les juges ne sont pas obligés, — les juges argentins sont même empêchés — de contrôler la licéité internationale des actes émanant d'un Etat étranger. Dans les deux pays, le juge national peut contrôler la conformité de l'acte étranger avec l'ordre public national. Mais, en droit allemand, cette réserve autorise un contrôle beaucoup plus étendu. Le droit argentin se montre, à cet égard, plus respectueux de la souveraineté d'autres Etats. Conformément aux ordres juridiques argentin et allemand, la constitution prime les règles émanant des traités internationaux et celles-ci, de leur côté, se voient reconnaître le même rang que les lois fédérales. Une différence consiste dans le fait, que, en Argentine, les traités de caractère self executing entrent en vigueur directement sans aucun acte législatif d'exécution. Faisant l'objet, selon l'art. 31 CNA, d'une incorporation, la coutume internationale et les principes généraux du droit international ne priment pas les lois fédérales, comme c'est le cas 44

p. 66

Décision de la Cour fédérale administrative du 9 j u i l l e t 1976, N J W 1977,

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en vertu l'art. 25 de la L o i Fondamentale, mais ne jouissent que du même rang que celles-ci. Selon l'ordre constitutionnel allemand, les règles du droit international public ne s'appliquent pas aux relations entre les Etats fédérés, mais, en dépit de tout abstacle théorique, les règles ayant trait aux relations interétatiques servent de source d'inspiration pour préciser le droit constitutionnel allemand nonécrit. Par contre, en Argentine, les règles du droit international public sont appliquées, en principe, aux relations entre Provinces, ce principe laissant ouvertes quelques questions théoriques. Selon la doctrine dominante, les Provinces argentines ne sont pas investies du pouvoir de conclure des traités avec les Etats tiers.

FIRST SUBJECT

Immunity and Foreign Acts of State

Le contrôle judiciaire des actes émanants d'un état étranger par le juge allemand Par Georg Ress Permettez-moi de traiter de ce vaste problème qui englobe la reconnaissance des actes de toute sorte d'autorités étrangères (actes de législation, actes administratifs, jugements) seulement quelques questions qui au cours des dernières années se sont posées aux tribunaux allemands en relation avec la nationalisation de biens touchant des propriétaires étrangers. Je m'occuperai surtout de la question de savoir si le juge national est compétent de contrôler la licéité internationale des actes des états étrangers. I. Introduction au problème La vague de nationalisation q u i a déferlé sur le monde au cours des dernières années a souvent obligé le juge allemand à se demander (comme juge du for) s'il peut refuser l'application d'une loi étrangère expropriant, nationalisant ou confiscant des biens ou des titres de propriété, s'il estime qu'elle est irrégulière au regard du droit international. Est-ce que le juge allemand, au cours de l'examen du fond d'un litige dont i l est saisi par compétence et au cours duquel i l est conduit à faire application de l'acte d'un état étranger, a juridiction (par le droit international) pour examiner si cet acte est conforme au droit international et, dans le cas négatif, pour en écarter l'application? Le cas le plus typique est celui de la poursuite des "biens chauds" (hot commodities). Ce sont des problèmes bien connus. Par exemple à la suite de la nationalisation du pétrole décrétée par l'Iran en 1951, l'Anglo-Iranian Oil Company m i t à profit la présence dans le port d'Aden d'un navire chargé de pétrole brut acheté à l'Iran après la nationalisation par des importateurs italiens, pour demander aux tribunaux d'Aden de la déclarer seule propriétaire régulier de ce chargement et pour en réclamer la restitution. C'est dans la fameuse affaire Rose Mary 1 que se posait la question: Les tribunaux d'Aden avaient-ils ou non la compétence de vérifier la régularité, au regard du droit international, des mesures de 1 Cour suprême d'Aden, 9 janvier 1953, I. L. R. (1953), p. 315; cf. O'Connell, " A Critique of the I r a n i a n O i l Legislation", I. C. L . Q. (1955), p. 267.

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nationalisation prises par l'Iran à l'égard de biens situés sur le territoire iranien? Les juges allemands furent saisis des mêmes questions au cours des procès intentés par les sociétés hollandaises, frappées par les nationalisations indonésiennes en 1959, une question qui se posait également devant les juridictions hollandaises 2 et allemandes 3 . C'est la fameuse décision du tribunal de Brème de 1959 dont nous allons nous occuper. Ces questions se sont récemment de nouveau posées au juge allemand lors des procès qui, à la suite de la nationalisation des mines de cuivre au Chili en 1961, furent intentés par les anciens exploitants américains 4 , et qui devaient être décidés par la Cour Supérieure de Hambourg le 22 janvier 19735. I l n'est pas ma tâche de discuter l'ensemble des problèmes à la lumière des diverses juridictions européennes, qu'elles soient italienne ou française, les problèmes posés par les traités ou les diverses décisions des tribunaux américains. Je ne veux que commenter la ligne de la jurisprudence allemande sus-mentionnée.

II. Contrôle d'un acte d'un état étranger Pour isoler notre problème, i l faut bien distinguer le contrôle judiciaire d'un acte émanant d'un état étranger et celui des actes qui émanent de l'état propre. En principe, tous les actes des autorités allemandes, mêmes les jugements des tribunaux ordinaires, sont soumis à un contrôle de constitutionnalité par la Cour fédérale constitutionnelle d'Allemagne. Le droit allemand ne connaît pas l'exception des "questions politiques" (actes de gouvernement) au contrôle judiciaire — une exception bien connue dans la jurisprudence française (et même américaine). Le juge allemand est ainsi compétent de traiter et décider en principe toutes les questions qui impliquent l'exercice du pouvoir de l'état dans les relations internationales tel que Γ exercice de la protection diplomatique ou la conclusion de traités internationaux 6 . Cela signifie, 2

Cour d'Appel d'Amsterdam, 4 j u i n 1959, A W D (1959), p. 208. O L G Bremen, 21 août 1959, A W D (1959), p. 207; L G Bremen 21 a v r i l 1959, A W D (1959), p. 105. 4 Cf. Meessen, "Die Verstaatlichung des Kupferbaus i n Chile v o r deutschen Gerichten", A W D (1973), pp. 177 ss.; cf. aussi M. Wuppermann, A W D (1973), pp. 505 ss.; Seidl-Hohenveldern, "Chilean Copper Nationalisation Cases Before German Courts", A J I L (1975), p. 110 ss. 5 L G Hamburg, 22 janvier 1973, A W D (1973), pp. 163 ss. 6 Cf. G. Ress, "Mangelhafte diplomatische Protektion und Staatshaftung. Überlegungen zum gerichtlichen Rechtsschutz gegen A k t e der auswärtigen Gewalt i m französischen u n d deutschen Recht", ZaöRV 32 (1972), p. 452; Ress / Hailbronner, "Die Beachtung u n d Kontrolle von Verwaltungsakten 3

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par exemple, que le pouvoir de la République fédérale de conclure des traités internationaux avec d'autres états ou de faire des déclarations en matière de droit international est, en principe, soumis à un contrôle ultérieur (et parfois même a priori) de conformité constitutionnelle. L a Cour fédérale constitutionnelle a eu l'occasion, dans des cas bien connus, de se prononcer sur la constitutionnalité des traités, conclus par la République fédérale à la suite de la récente politique nouvelle envers l'Est (neue Ost- und Deutschlandpolitik), c'est-à-dire dans les cas du Traité avec m.R.S.S. (Traité de Moscou), du Traité avec la Tchécoslovaquie 7 et du Traité sur la base des relations avec la République Démocratique Allemande 8 . C'était au cours de ce contrôle judiciaire que la Cour fédérale constitutionnelle a interprété surtout des traités internationaux en vue des normes constitutionnelles. Formellement, c'était toujours la loi par laquelle la Chambre des Députés avait ratifié le traité qui fait l'objet du contrôle. Jusqu'à présent, la Cour n'a qu'une seule fois déclaré inconstitutionnelle une clause d'un traité. I l reste à attendre si, par exemple, la Cour constitutionnelle va se prononcer sur l'inconstitutionnalité du Traité allemand-autrichien sur l'installation de l'Aéroport de Salzburg, qui fut considéré inconstitutionnel par la Cour suprême ordinaire le 10 mars 19799. La Cour raisonna que le consentement de la République fédérale à une très faible hauteur de vol d'approche ("eine sehr niedrige Einflughöhe") était égal à une partielle expropriation des propriétaires allemands qui habitent dans le voisinage de Salzbourg. Sans entrer dans les détails constitutionnels de ce contrôle, on peut dire que la Cour constitutionnelle a toujours essayé de déclarer constitutionnels les engagements internatonaux de la République fédérale, et i l faut admettre qu'il y a peut-être comme principe d'interprétation u n "favor conventionis" 10 . Surtout dans le cas des décisions relatives au contrôle des actes du gouvernment pris lors de la diminution ou suppression du statut d'occupation des alliés et des actes et traités concernant le statut de la Sarre, la Cour constitutionnelle à développé des moyens constitutionnels pour faire passer des actes même s'ils n'étaient pas complètement constitutionnels, parce que, vue la situation internationale de l'Allemagne, le gouvernement ne pouvait pas faire mieux durch ordentliche Gerichte", A r c h i v des öffentlichen Rechts, Beiheft 1 (1974), p. 133 ss. 7 Décisions de la Cour Fédérale Constitutionnelle vol. p. 40, 141 ss; 43, p. 20. 8 Ibidem vol.36, pp. l s s . ; cf. G. Ress, Die Rechtslage Deutschlands nach dem Grundlagenvertrag v o m 21. Dezember 1972 (1978). 9 A r r ê t du B G H du 10 mars 1979, Deutsches Verwaltungsblatt (1979), p. 226. 10 Cf. R. Bernhardt, "Bundesverfassungsgericht u n d völkerrechtliche V e r träge", i n : Bundesverfassungsgericht u n d Grundgesetz, vol. I I (1976), pp. 154 ss., 183 ss.

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et que la situation trouvée est qualifiée "plus proche à la constitution que la situation antérieure" 11 .

I I I . Contrôle des actes des organes des Communautés européennes De même, nous ne parlerons pas i n extenso du contrôle de conformité constitutionnelle des actes émanant des organes des Communautés européennes (soit Commission, Conseil des Ministres, Parlement ou même la Cour européenne de Luxembourg) par la Cour constitutionnelle d'Allemagne. Nous n'en parlerons pas parce qu'il ne s'y agit pas d'actes d'un état étranger, mais d'actes qui émanent d'une organisation internationale à laquelle la République fédérale a conféré certains pouvoirs. Le contrôle des actes des organes des Communautés européennes par les juridictions nationales est un problème particulier sur lequel je ne voudrais dire que quelques mots 12 . Tout en admettant que le droit communautaire ne fait partie n i du droit national, n i du droit international public, mais forme un ordre juridique individuel qui émane d'une source de droit autonome, la Cour constitutionnelle allemande ainsi que la Cour européenne de L u xembourg regardent l'ordre juridique européen et l'ordre juridique national comme deux systèmes de droit qui sont indépendants l ' u n de l'autre et ont validité juridiques l ' u n à côté de l'autre. Le contrôle judiciaire de conformité des actes européens au droit européen est réservé à la juridiction de Luxembourg, tandis que le contrôle de conformité au droit national est exercé par les juridictions nationales. Contrairement à la Cour constitutionnelle d'Italie, la Cour constitutionnelle d'Allemagne n'a pas pris pour seul objet de contrôle la loi ratifiant les Traités de Rome, mais tous les actes de droit secondaire européen. I l s'ensuit de la répartition de compétences juridictionnelles entre la Cour de Luxembourg et la Cour fédérale constitutionnelle d'Allemagne, que la dernière ne juge jamais la validité juridique d'une norme communautaire; elle ne peut qu'arriver au résultat qu'une norme européenne n'est pas applicable par les autorités allemandes "dans la mesure où elle entre en collision avec une norme de la constitution allemande en matière de droits fondamentaux" 13 . Cette compétence de contrôle est dérivée du fait que l'article 24 de la Constitution qui parle du transfert de 11 Cf. F.-C. Zeitler , Verfassungsgericht u n d völkerrechtlicher Vertrag (1974), pp. 262 ss.; cf. aussi le célèbre arrêt de la Cour Fédérale Constitutionnelle du 13 janvier 1976 (vol. 41, p. 126) sur les dommages de réparations. 12 Cf. J. A. Frowein, "Europäisches Gemeinschaftsrecht u n d Bundesverfassungsgericht", i n : Bundesverfassungsgericht u n d Grundgesetz, vol. I I (1976), p. 187 ss. 13 Vol. 37, p. 282 ("Solange-Beschluß").

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pouvoirs à des institutions inter-étatiques, ne permet pas à la République fédérale de changer la structure fondamentale de la constitution sans révision formelle de la dernière. Cela veut dire qu'aussi les organes de la Communauté européenne doivent respecter les structures essentielles, c'est-à-dire surtout les droits fundamentaux connus par la constitution allemande. L'intensité et la durée de ce contrôle judiciaire de conformité des actes émanant des organes européens à l'essentiel de la constitution allemande, dépendent décisivement du degré d'intégration de la Communauté. La Cour constate: "Solange der Integrationsprozeß der Gemeinschaft nicht soweit fortgeschritten ist, daß das Gemeinschaftsrecht auch einen von einem Parlament beschlossenen und i n Geltung stehenden formulierten Katalog von Grundrechten enthält, der dem Grundrechtskatalog des Grundgesetzes adäquat ist, ist nach Einholung der i n A r t i k e l 177 des Vertrages geforderten Entscheidung des Europäischen Gerichtshofes die Vorlage eines Gerichts der Bundesrepub l i k Deutschland an das Bundesverfassungsgericht i m Normenkontrollverfahren zulässig und geboten, wenn das Gericht die für es entscheidungserhebliche Vorschrift des Gemeinschaftsrechts i n der vom Europäischen Gerichtshof gegebenen Auslegung für unanwendbar hält, w e i l und soweit sie m i t einem der Grundrechte des Grundgesetzes kollidiert". Bref: Le contrôle judiciaire de conformité à la constitution allemande des actes émanant des organes de la Communauté européenne est possible et désirable tant que le processus d'intégration de la Communauté n'arrive pas à formuler un catalogue de droits fondamentaux européens qui équivaut au catalogue de la constitution allemande et qui a été résolu et ratifié par le Parlament européen. Bien que la Cour européenne de Luxembourg ait reconnu dans la juridiction l'existence de droits fondamentaux comme principe fondamental du droit communautaire et même développé dans sa jurisprudence quelques-uns de ces droits fondamentaux, la Cour constitutionnelle allemande n'a pas regardé ce fait comme suffisant. Dans l'évaluation de cette jurisprudence qui a souvent été critiquée, on doit cependant bien distinguer entre les obligations internationales de la République fédérale (Art. 5 du Traité) à appliquer les normes communautaires et la compétence de la Cour constitutionnelle qui doit traiter cette question seulement à travers les normes constitutionnelles. Concluons donc, que le juge allemand ne contrôle pas la licéité sur le plan européen d'un acte des organes européens (tâche q u i incombe exclusivement à la Cour de Luxembourg), mais seulement la question de savoir si un tel acte est compatible avec les normes constitutionnelles nationales (peut-être restreintes aux droits fondamentaux de la constitution).

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IV. Le contrôle de la licéité internationale d'un acte étranger 1. Immunité de l'état étranger et contrôle de la licéité internationale d'un acte d'un état étranger Avant d'entrer dans les détails de notre problème, i l faut le distinguer de celui de l'immunité de la juridiction des états étrangers bien que les arguments développés soient souvent équivalents. L'immunité se situe sur le plan de la recevabilité de la demande et évite que l'état étranger se trouve dans la situation du défendeur devant le juge du for. Tandis que l'immunité entraîne une exception à la juridiction, notre problème met en cause la détermination de la règle applicable au fond. I l est clair que le problème de la licéité internationale d'un acte étranger peut se poser même si la question d'immunité ne surgit pas: Tel est le cas lorsque l'état étranger s'est porté demandeur devant le juge national renonçant par là même à toute immunité de juridiction (voir affaire Sabbatino), ou lorsque le caractère purement commercial de l'activité litigieuse de l'état défendeur fait obstacle à l'immunité de j u r i diction, tandis que la question demeure entièrement du contrôle de la licéité international de l'acte étranger par le juge saisi; ou encore lorsque le procès oppose des personnes privées (par exemple le propriétaire dépossédé et l'acheteur d'un bien de saisi), sans que l'état étranger soit parti à l'instance. Permettez-moi de faire mention ici que la Cour fédérale constitutionnelle a trois fois eu l'occasion de se prononcer sur les questions du développement de l'immunité d'un état étranger, et ceci récemment dans un arrêt du 13 décembre 1977. Suivant le droit allemand (Art. 25 de la Constitution), les règles générales du droit international public font partie du droit fédéral. D'après la décision de la Cour constitutionnelle fédérale du 30 octobre 196214 i l n'y a pas de règle générale de droit public international (Art. 25 de la Constitution) d'après laquelle la juridiction nationale soit en tout cas exclue pour des plaintes contre u n état étranger en ce qui concerne les terrains de sa légation. "Une règle générale d u droit international public n'exclut pas la législation allemande en ce q u i concerne des plaintes contre u n Etat étranger en vue d'une acceptation de la modification du registre foncier pour la propriété de son terrain de légation. Une plainte pour ajustement foncier n'empêche pas la mission diplomatique de r e m p l i r ses devoirs. U n jugement donnant suite ne ferait que constater que le contenu d u cadastre n'est pas en accord avec la véritable situation j u r i d i q u e en considération de la propriété concernant la terrain (§ 894 BGB), c'est pourquoi i l obligerait l'Etat accusé à participer à la rectification du registre foncier. Pour que la mission remplisse ses devoirs, i l n'est pas important que l'Etat q u i envoie ou une autre personne soit portée dans le registre foncier comme propriétaire du terrain de légation." 14

Vol. 15, p. 32.

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D'après une autre décision 15 , une règle générale du droit international public selon laquelle la juridiction nationale est exclue pour des plaintes contre u n Etat étranger en ce qui concerne son activité nonsouveraine ne fait pas partie du droit fédéral. Même si d'après le droit international général, les Etats étrangers ne sont pas exemptés de la juridiction nationale pour des actes iure gestionis , ils ont cependant droit à l'immunité pour des activités qui appartiennent au domaine souverain, d'après l'opinion juridique générale qui a trouvé son expression dans la pratique des Etats, dans les projets de codification et dans la doctrine du droit international public. Pour la différenciation entre des actes iure imperii et iure gestionis seule la nature de l'acte étatique ou de la relation juridique, qui s'est formée, importe et non le motif ou le but de l'acte étatique. L a qualification de l'acte étatique comme souverain ou non-souverain devra se faire en principe d'après les critères du droit national, étant donné que le droit international public ne contient pas de normes pour cette délimitation. Mais i l ne faut cependant pas excepter du domaine de souveraineté et donc de l'immunité les actes de l'Etat qui appartiennent au domaine de la puissance étatique au sens étroit et véritable d'après l'opinion défendue par la majorité des Etats. D'après la plus récente décision de la Cour fédérale constitutionnelle du 13 décembre 1977 (concernant l'exécution au dépens d'un compte de la République des Philippines — BVerfG vol. 46, p. 342), i l y a une règle générale du droit international public qui interdit à l'Etat du for l'exécution forcée au dépens d'un compte bancaire général d'une mission diplomatique d'un Etat étranger, compte ouvert afin de couvrir les dépenses et frais de ladite mission (principe: "Ne impediatur legatio"). 2. Contrôle de la licéité internationale des actes d'un état étranger La jurisprudence allemande à l'égard du contrôle de la licéité internationale des actes d'un état étranger montre des particularités qui ont été critiquées dans la littérature 1 6 comme étrangers "démarches en zigzag" ou comme "contrôle de la licéité internationale par le détour de l'ordre public national" 1 7 . Dans ce mélange du contrôle de la licéité internationale et de l'ordre public national, i l y a une certaine ressemblance dans l'attitude des juridictions allemande et japonaise et celle des tribunaux français. 15

Vol. 16, p. 32. P. Weil , "Le contrôle par les tribunaux nationaux de la licéité internationale des actes des états étrangers", A. D. I. (1977), p. 26. 16

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Ibidem, p. 25.

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Permettez-moi de vous énoncer comme exemple le raisonnement de la Cour de Hambourg dans son arrêt de 1973 relatif à la nationalisation du cuivre au Chili 1 8 . Le procès m i t en cause le chargement de cuivre sur un navire dans le port de Hambourg; les partis furent l'ancien propriétaire (Braden Copper Co.) et une entreprise allemande qui avait acheté le cuivre. Le raisonnement de la Cour était le suivant. Une nationalisation est en principe formellement valable et doit être reconnue par les tribunaux allemands. D'après le principe de la territorialité des actes d'un état étranger, principe international accepté, les mesures de nationalisation saisissent seulement les biens qui au moment de la nationalisation se trouvent au territoire de cet état étranger. Cela veut dire qu'une nationalisation ou expropriation restent une question interne de l'état en cause dans la mesure où elles ne saisissent pas des biens hors de son territoire. Suivant l'opinion des juges allemands, i l n'y a dans le droit international public moderne aucune règle généralement acceptée d'après laquelle un juge national est obligé par le droit international public à traiter un acte d'un état étranger qui n'est pas conforme au droit international public comme nul et sans effet; non plus y a-t-il une règle que la reconnaissance d'un acte étranger illicite ou la reconnaissance d'une demande de l'ancien propriétaire serait contraire au droit international public 1 9 . Si une expropriation montre u n caractère discriminatoire ou a été exécutée sans réparation (ohne Ersatz), elle reste valable, même si une partie de ces biens qui se trouvaient au moment de l'expropriation sur le territoire de l'état étranger, est plus tard transmise à l'état du for 2 0 . La Cour de Hambourg conclut qu'une autre prise de position entraînerait des difficultés politiques et économiques insupportables et porterait atteinte à l'ordre international. Cette position ne met pas en cause le principe de territorialité étant donné que ce dernier n'a pour but que d'empêcher qu'une expropriation affecte également les biens qui, au moment de l'acte de l'expropriation se trouvent à l'étranger; au contraire, elle l'affirme. Cette prise de position ressemble un peu à l'Act of State-Doctrine américaine 21 ("The Courts of one country w i l l not sit i n judgement on the act of the government of another done w i t h i n its own territory"), mais elle doit quand même être distinguée de celle-ci. 18

A W D (1973), p. 163 ss. A i n s i déjà O L G Bremen, 21 août 1959, loc. cit. supra n. 3. 20 A i n s i déjà O L G Hamburg, 8 m a i 1951, Monatsschrift f ü r Deutsches Recht (1951), 560; Soergel J Kegel, B G B V I I , 10 éd. (1970), avant art. 7 EGBGB, η. 535. 21 Cf. Underhill v. Hernandez , 168 U. S. 250, 252 (1897). 19

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La Cour de Hambourg dans sa décision s'appuie sur l'effet juridique territorial des actes d'un état étranger, même si ces actes sont en contradiction au droit international public; la législation américaine cependant repose sur le principe constitutionnel de la division des pouvoirs et sur le pouvoir restreint "of the Judicial Branch" 2 2 . Le juge allemand ne se contente pas de ce raisonnement sur la validité juridique (Wirksamkeit) des expropriations qui sont illicites en vue du droit international. Quoiqu'il ne soit pas obligé par le droit international à écarter l'application d'une loi étrangère qui violerait le droit international, i l peut et doit examiner, en vertu de l'Article 30 de la l o i introductive au Code civil allemand, si la loi étrangère est contraire à l'ordre public allemand 23 . Les actes qui ont mené à l'expropriation de la Société SMETSA doivent être regardés dans leur ensemble. L'expropriation est en pratique effectuée sans réparation, elle s'effectue dans des circonstances discriminatoires et l'exproprié ne peut avoir recours à une instance judiciaire. Le juge allemand conclut de ce fait que la nationalisation du cuivre au Chili est contraire à l'ordre public allemand. La conclusion est la suivante: I l y a un principe de droit international souligné par la résolution de 1ONU 1803 (XIV) du 14 décembre 1962 disant que toute expropriation ou nationalisation demande une réparation adéquate (angemessene Entschädigung). Une telle illicité en droit international public doit — selon l'Article 25 de la Constitution — avoir effet juridique aussi dans le cadre de l'Article 30 de la loi introductive au Code civil allemand. Cette argumentation n'est peut-être pas très claire, mais on peut l'expliquer comme suit: L'illicité de la loi chilienne par rapport au droit international public n'a pas pour effet que cette loi est nulle et sans effet, mais elle mène au résultat que la loi chilienne est contraire à l'ordre public allemand qui — ainsi doit-on conclure — n'approuve que des actes qui grosso modo sont en conformité avec le droit international public. Le juge constate que la réparation prévue dans la loi chilienne de 1961 est mélangée uno actu avec la création d'un nouveau titre pour des paiements de surplus. Cela entraîne en effet une nationalisation sans réparation adéquate. En plus, une nationalisation qui se dirige expressément et exclusivement contre des étrangers, a u n caractère discriminatoire et n'est pas en conformité avec le principe d l'ordre public. Même si l'on admet que l'état qui veut se libérer de la dominance économique d'une entreprise étrangère essaie de prendre u n tel 22

Sabbatino , 376 U. S. 428. A r t . 30 EGBGB : "Die A n w e n d u n g eines ausländischen Gesetzes ist ausgeschlossen, w e n n die A n w e n d u n g gegen die guten Sitten oder gegen den Zweck eines deutschen Gesetzes verstoßen würde." 23

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acte, i l est d'autre part indispensable que le principe pacta sunt servanda soit respecté. Ainsi, les relations contractuelles de la société nationalisée avec le Chili (conclues sous l'ancien Président Frey) sont regardées comme violées. Le fait que la société expropriée ne peut avoir recours à une instance judiciaire et est privée du droit à se faire écouter est considéré contradictoire à un principe fondamental du droit allemand, ce qui, même si un ressortissant allemand n'en est pas affecté, pèse tellement lourd qu'on y voit une contradiction aux bonnes moeurs (Sittenordnung). La Cour conclut: " A u f jeden Fall erscheint diese Zusammenballung verletzender Acta so schwerwiegend, daß sie für unsere Anschauung von Recht und Sitte schlechthin untragbar ist". Vue cette position prétentieuse on est étonné de voir que cette contrariété ne conduit cependant pas à écarter la loi chilienne avec l'argument que le litige n'a pas de relations suffisantes avec les intérêts allemands. Comme le cuivre ne fut fourni à l'entreprise allemande défendeur que pour être usiné par elle, celle-ci n'en fut pas acheteur, n i nouveau propriétaire. Etant donné que l'existence d'une relation suffisante est considérée comme partie intégrante d l'ordre public allemand, la Cour de Hambourg arrivait au résultat que l'article 30 ne pouvait pas être appliqué. Donc, l'expropriation fut regardée valable du point de vue j u r i d i que et la société expropriée n'avait pas le droit de propriété 24 . Plusieurs auteurs ont critiqué cette argumentation parce qu'il est évident que la relation suffisante requise avec les intérêts allemands (ausreichender Inlandsbezug) existe aussi lorsqu'une entreprise allemande est contractuellement obligée à usiner le cuivre. De plus on a — à juste titre — ciritiqué que la décision n'a pas pris en considération les dispositions de l'Article 30 de la loi introductive en vue des normes constitutionnelles, particulièrement en vue de l'Article 14 qui déclare i l l i cite une expropriation sans réparation. Nous reviendrons plus tard au problème de l'interprétation de l'ordre public en relation avec les normes constitutionnelles. La Cour de Hambourg pouvait s'appuyer sur la même argumentation qu'avait développée dès 1959 la Cour Suprême de Brème à l'égard de la reconnaissance de la nationalisation par le Gouvernment indonésien des entreprises hollandaises. La Cour de Brème avait déjà conclus (s'appuyant sur l'opinion de Seidl-Hohenveldern 25 ) qu'un acte de nationalisation, même s'il était contraire au droit international public, a des 24 Cette position a été vivement critiquée par Petersmann, " A c t of State Doctrine, Political Question Doctrine u n d gerichtliche Kontrolle der auswärtigen Gewalt", Jahrbuch des öffentlichen Rechts der Gegenwart 25 (1976), p. 620; Seidl-Hohenveldern, A W D (1974), 421 ss., 427 s. 25 A W D (1959), p. 106 s.

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effets sur le territoire de l'Etat étranger et doit être accepté en tant que tel; n i la reconnaissance d'une confiscation illicite, n i la reconnaissance d'une demande de l'ancien propriétaire est contraire au droit international public et c'est pourquoi "le tribunal saisi a toute liberté de décision dans l'un ou l'autre sens" (ein erkennendes Gericht freie Hand habe, i n dem einen oder anderen Sinne zu entscheiden2®). La différence entre des leux décisions consiste en ce que la Cour de Brème ne croyait pas que la nationalisation était illicite en vue du droit international public parce qu'il était quand même possible que le Gouvernement indonésien serait prêt à payer une réparation. Même si l'acte expropriant se dirigeait exclusivement contre des sociétés hollandaises i l n'était pourtant pas discriminatoire parce que "l'attitude d'un peuple colonial vis-à-vis l'ancienne puissance coloniale était différente de celle vis-à-vis d'autres étrangers" (die Einstellung des ehemaligen Kolonialvolkes zu seinen ehemaligen Kolonialherren naturgemäß eine andere als zu anderen Ausländern ist 27 ). 3. Obligation des états à exercer le contrôle de la licéité internationale des actes des états étrangers et à traiter des actes illicites comme nuls et sans effet? L'argumentation des tribunaux allemands fut critiquée, surtout par F. A. Mann d'après qui la responsibilité internationale de l'état en question est appelée sur le plan si un tribunal ne regarde pas l'expropriation illicite comme nulle et sans effet. Si vraiment le droit international public imposait comme règle établie aux tribunaux nationaux l'obligation de regarder des actes illicites de nationalisation comme nuls et sans effet, F. A. Mann 2 8 aurait raison. I l aurait aussi raison en vue de l'article 25 de la Constitution allemande parce qu'une telle règle générale de droit international public aurait, du fait de l'intégration de ces règles au droit national, le caractère de droit fédéral et obligerait les tribunaux allemands à juger d'après cette règle. Mais une telle règle n'existe pas — ou est au moins réservée à 28

A W D (1959), p. 207. Ibidem, p. 208. 28 F. A. Mann, Studies i n International L a w (1973), pp. 371 ss., 468; cf. la position opposante de H. Mosler, Das Völkerrecht i n der Praxis der deutschen Gerichte (1957), p. 7: "Das allgemeine Völkerrecht enthält nach meiner M e i nung i m heutigen Stande seiner Entwicklung noch nicht die N o r m : A l l e Organe u n d alle natürlichen u n d juristischen Personen der staatlichen Rechtsordnungen sind ohne Rücksicht auf die Verfassung u n d die Gesetzgebung ihres Staates verpflichtet, die Rechtssätze des allgemeinen Völkerrechts zu befolgen. Völkerrechtswidriges Landesrecht ist nicht k r a f t Völkerrecht i m innerstaatlichen Bereich nichtig." Cf. aussi P. Weil , Α. F. D. I. (1977), p. 37. 27

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des cas extrêmes (tels que la violation de la défense de l'emploi de force dans les relations internationales). Comme l'article 25 de la Constitution laisse inchangé l'esprit des normes du droit international public 2 9 on n'en peut déduire des conséquences juridiques qui n'existent pas au droit international public. De l'autre côté, on ne peut dire que la jurisprudence américaine au regard de la doctrine "Act of State" suivant laquelle des actes des états étrangers sont à reconnaître en tant que tels sur le territoire de l'état étranger — doctrine qui après divers changements s'est modifiée elle-même et qui en tant que telle ne trouve pas application dans la législation allemande 30 —, on ne peut dire que cette jurisprudence est l'expression d'une norme impérative du droit international 3 1 . Cette pratique permet seulement la conclusion que le droit international n'impose pas aux juges nationaux l'obligation d'exercer un contrôle des actes des états étrangers en vue du droit international public. On s'est demandé s'il y a peut-être une obligation internationale des tribunaux de ne pas reconnaître les actes des états étrangers qui violent une norme internationale dont le contenu est clair, qui est généralement reconnue, et "dont l'observation et le respect sont dans l'intérêt général de tous les membres de la communauté internationale" (an deren Beachtung ein gemeinsames Interesse aller Mitglieder der Völkerrechtsgemeinschaft besteht 32 ). Ceci ressemble à la conception proposée par Prosper Weil qui veut introduire une présomption de régularité qui se rattache aux actes étatiques — praesumptio contrariam probationem admittens . En l'absence de violation d'une règle de droit international établie, l'acte étranger doit être présumé comme internationalement licite et, partant, comme applicable devant le juge du for. Dans cette perspective, la question du degré de précision de la norme internationale intervient, non pas au niveau de l'admissibilité du contrôle, mais à celui de son contenu et de son résultat 33 . Cette théorie repose un peu sur la théorie de l'acte clair. Pour Weil i l serait irraisonnable qu'un juge national puisse paralyser l'application de l'acte de l'état étranger sous le prétexte qu'il contreviendrait à une norme internationale qui ne devait son existence et son contenu qu'à la décision-même de ce juge 34 .

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Contre Petersmann, Die Nationalisierung der chilenischen K u p f e r i n d u strie als Problem des internationalen Wirtschaftsrechts, en: Wirtschaftsrecht (1973), p. 303 s.; du même avis que nous Doehring, Die allgemeinen Regeln des völkerrechtlichen Fremdenrechts u n d das deutsche Verfassungsrecht (1963),

p. 160. 30 31 32 33 34

Petersmann, op. cit. Meessen, A W D (1973), p. 179. Meessen, loc. cit., en se référant à Jaenicke. Loc. cit. p. 48. Ibidem.

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Si Ton se demande si une nationalisation est illicite parce qu'il n'y a pas de réparation adéquate, on doit remarquer que le consensus international sur "adéquance" de la réparation est difficile à établir et qu'en vue des positions prises par les états socialistes et les états du tiers monde c'est une norme internationale dont le contenu est devenu vague 35 . C'est pourquoi Meessen conclut que "das völkerrechtliche Enteignungsverbot wohl noch die Struktur eines nicht erga omnes, sondern relativ wirkenden Verbotes aufweist, d. h. völkerrechtswidrige Enteignungen verletzen die Rechte des jeweiligen Heimatstaates und lösen nur einen deliktischen Anspruch auf Wiedergutmachung aus" 36 . Si l'on partage cette opinion, on arrive au résultat que le droit international public n'impose pas au juge allemand l'obligation de déclarer nulle et sans effet la nationalisation. Le droit international, ne contenant qu'une règle permissive (autorisant le juge national à exercer ce contrôle sans pour autant la l u i imposer laisse au juge "libre main", comme disait la Cour de Hambourg. Cette règle permissive ne pouvait alors forcer n i par elle-même, n i par l'application de l'article 25 de la Constitution le juge national d'exercer ce contrôle. I l ne reste, en conséquence, que l'application de l'Article 30 de la loi introductive au Code civil, c'est-à-dire l'application de l'ordre public. Celui-ci avec son recours à "nos conceptions du droit et des bonnes moeurs" (unsere A n schauungen von Recht und Sitte) est donc le point d'Archimède qui se reflète dans les principes constitutionnels et aussi dans l'opinion courante de la société actuelle. Si l'on se rend compte que même le Secrétaire d'Etat parlementaire au Ministère des Relations économiques 37 , en commentant le premier référé (confiscation du cuivre chilien) par le Tribunal de Hambourg, disait qu' "ici apparemment la juridiction allemande est abusée pour faire valoir les intérêts privés d'un trust américain vis-à-vis une puissance avec laquelle le République fédérale entretient des relations amicales (hier ist offensichtlich die deutsche Justiz mißbraucht worden, die Privatinteressen eines amerikanischen Konzerns gegen eine m i t der Bundesrepublik befreundete Macht durchzusetzen), on voit bien quels sont les éléments qui contribuent à ce courant d'opinion dans cette société actuelle. I l va sans dire que ces déclarations n'entraînent aucune obligation pour les tribunaux; et i l est certain qu'en dépit de cette déclaration ad hoc i l faut aussi prendre en considération les perspectives politiques de plus longue durée, par exemple les efforts de la République fédérale en vue d'une protection 35 Cf. E. Wehser, "Völkerrechtswidrige Verstaatlichung der Kupferminen i n Chile?", Juristenzeitung (1974), p. 117 ss.; Meessen, A W D (1973), p. 179. 36 Ibidem. 37 Cité d'après Meessen ibidem.

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optimale des investissants à l'étranger. I l est pourtant difficile pour un tribunal de juger les actes d'un état étranger à travers cette clause de l'ordre public, et i l est bien connu que les tribunaux des Etats autres que l'Allemagne, tels que la France, ont une conception plus extensive de l'ordre public 3 8 . Avant de conclure mon exposé avec une référence au problème de l'interprétation de l'ordre public allemand en vue des obligations internationales et constitutionnelles, permettez-moi de faire un petit détour au droit des sociétés: Sans entrer dans les détails de la théorie de celuici, je voudrais faire mention d'une conséquence que les tribunaux allemands ont développée du principe de la territorialité. Si une personne morale est atteinte par une confiscation de nature à l'exproprier de ses biens, d'après l'opinion de la Cour Suprême ordinaire seuls les biens situés sur le territoire de l'état confiscant sont affectés par ces mesures. La personne morale continue à exister à l'égard de ces biens situés à l'étranger, même si dans son état d'origine elle a été dissolue à la suite de l'expropriation totale. Les biens situés à l'étranger appartiennent à la personne morale sous sa forme ancienne telle qu'elle existait avant la confiscation (société démembrée). Cela s'applique également aux biens qui n'appartiennent pas à la personne morale affectée par la confiscation, mais à une personne morale contrôlée par celle-ci 39 . Même si cette personne morale n'a pas son siège dans l'état confiscant, elle n'obtient pas ipso facto un siège dans l'état où se trouvent ses biens; au contraire, un acte constitutif y est nécessaire 40. Cela s'applique également quand la société dissolue sur l'intervention souveraine de l'état ne possède pas elle même des biens situés hors du territoire de cet état, mais possède toutes les quote-parts d'une personne morale dont les biens se trouvent hors d l'état. Le principe de la limitation territoriale des mesures forcées exige alors la mise à l'écart de la personne morale afin que la société-mère puisse être considérée comme scindée. Dans ce cas-là, la participation de la société-mère à la filiale doit être considérée comme située non seulement au siège de la filiale, mais aussi à tout endroit où cette dernière possède des biens 41 . Après la deuxième guerre mondiale, cette théorie de la société dite démembrée a permis aux sociétés — après les mesures de confiscation dans la zone soviétique de l'Allemagne — de constiter u n nouveau siège sur le territoire de la République fédérale et d'être regardées commes les propriétaires des biens hors de la zone soviétique (fameux cas de 38

Cf. P. Weil, loc. cit., η. 28, p. 22 ss. Cf. la jurisprudence citée dans Fontes Iuris Gentium, tome A I I 4, pp. 49 ss. 40 Β G H Z 33, 195. 41 B G H Z 20, 4. 39

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"Zeiss"). De la même manière, la Cour de Hambourg a regardé la personne morale chilienne SMETSA comme société démembrée qui possède des biens sur le territoire de la République fédérale autres que le cuivre en raison du droit des marques déposées protégé en République fédérale 42 . V. La décision de la Cour fédérale constitutionnelle du 4 mai 1971 Dans u n arrêt célèbre, la Cour fédérale constitutionnelle a décidé le 4 mai 1971 qu i l faut contrôler la conformité par rapport à la Constitution et surtout par rapport aux droits fondamentaux prévus par la Constitution allemande des règles du droit international privé et l'application des règles des états étrangers. L'article 6 alinéa 1 de la Constitution protège le droit de chacun — aussi d'un étranger — de se marier à un partenaire de son libre choix (Eheschließungsfreiheit). D'après 1 opinion de la Cour, ce droit fondamental est violé si "einem Spanier, der eine Deutsche heiraten w i l l , deren frühere Ehe m i t einem Deutschen durch ein deutsches Gericht geschieden worden ist, die Befreiung von der Beibringung des Ehefähigkeitszeugnisses verweigert wird, weil das spanische Recht diese Eheschließung nicht anerkennt" 4 3 . Avant cet arrêt, i l fut opinion commune que les droits publics n'ont effet juridique dans le cadre du droit international privé que dans la mesure où ils prévoient, ainsi que l'ordre public, la possibilité de leur application. C'est-à-dire, les droits fondamentaux de la Constitution allemande sont soumis au jeu de l'article 30 (die Vorbehaltsklausel greift ein, wenn ausländische Gesetze i n dem vom Grundgesetz geschützten Bereich die geschützten Einrichtungen und Rechte i n ihrem Wesensgehalt antasten) 44 . La Cour constitutionnelle conclut au contraire que l'application du droit d'un état étranger — que Raape 45 a appelée u n "saut dans le néant" — doit également être soumise à u n contrôle par rapport aux normes constitutionnelles et surtout par rapport aux droits fondamentaux. Le contenu et la portée des droits fondamentaux ne sont pas soumis au jeu de l'ordre public. Dans le cadre de l'ordre public i l n'y a pas "d'espace exempt de droits fondamentaux" (grundrechtsfreier Raum). Le contrôle prévu par la juridiction allemande ne contrarie pas la conception du droit international privé (elle ne déprive pas le droit étranger de sa validité juridique, mais seulement de son application par le juge du for) et elle ne contrarie non plus les règles générales du droit international public ("die völkerrechtlichen 42 43 44 45

Cf. Meessen, ibidem p. 181. Décision de la Cour Fédérale Constitutionnelle, vol. 31, p. 58. Référence in: Petersmann, Wirtschaftsrecht, p. 300. Internationales Privatrecht, 5 éd. 1961, p. 90.

4 International Law

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Gebote der Nichteinmischung i n die internen Angelegenheiten anderer Staaten sowie der Anerkennung der Rechtsordnung anderer Mitglieder der Völkerrechtsgemeinschaft verpflichten keineswegs zur Anerkennung extraterritorialer Rechtswirkungen sämtlicher ausländischer Hoheitsakte oder zur uneingeschränkten Anwendung ausländischer Gesetze auf internationale privatrechtliche Sachverhalte). Cela veut dire que l'application de l'ordre public allemand implique aussi que l'applicabilité d'un acte étranger doit toujours être considérée sous l'aspect de sa conformité par rapport aux exigences des droits fondamentaux constitutionnels. L'attitude vis-à-vis les obligations internationales, les actes des institutions européennes et les actes des états étrangers aussi par rapport aux normes constitutionnelles a évoqué un vive critique dans la littérature allemande parce qu'elle bat en brèches les discussions réservées jusqua'à ce point aux internationalistes et privatistes. C'était peut-être par référence non expresse, mais tacite à une phrase célèbre de Otto Maier: "Le droit constitutionnel s'efface, le droit administratif persiste" (Verfassungsrecht vergeht, Verwaltungsrecht besteht), qu'on a regardé jusque là comme négliables les exigences du droit constitutionnel. I l est — et ceci est certain — un caractéristique de la législation allemande et surtout de la Cour fédérale constitutionnelle de renforcer le contrôle constitutionnel 46 .

46 Pour démontrer cette attitude, cf. u n passage de l'arrêt, cité du 4 mai 1971 de la Cour constitutionnelle (Vol. 31, 58 [75 f.]): " Z w a r ist das Grundgesetz insgesamt von einer völkerrechtsfreundlichen Tendenz getragen. Sowohl die Präambel u n d die A r t i k e l 1 Abs. 2, A r t . 24 und 25 GG als auch die das Verfassungssystem insgesamt kennzeichnenden P r i n zipien des Pluralismus u n d der Toleranz lassen erkennen, daß die Verfassung andere Staaten als gleichberechtigte Glieder der Völkerrechtsgemeinschaft anerkennt und deren eigenständige Rechtsordnung respektiert (vgl. BVerfGE 18, 112 [116 ff.]). Aus dieser Grundeinstellung folgt aber noch keine Verpflichtung zur uneingeschränkten A n w e n d u n g fremden Rechts durch i n l ä n dische Hoheitsträger auf Sachverhalte m i t Auslandsbeziehung; erst recht läßt sich dem Grundgesetz nirgends ein genereller Vorbehalt dahin entnehmen, daß insoweit die Grundrechte zurücktreten müßten. Das der Verfassung vorangestellte Bekenntnis zu unverletzlichen u n d unveräußerlichen Menschenrechten als der Grundlage jeder menschlichen Gemeinschaft, des Friedens u n d der Gerechtigkeit i n der W e l t (Art. 1 Abs. 2 GG) ist nicht zu vereinbaren m i t der Vorstellung, die m i t den Grundrechten aufgerichtete Wertordnung, besonders die dadurch gewährte Sicherung eines Freiheitsraumes f ü r den Einzelnen, könne oder müsse allgemein außer F u n k t i o n treten, u m der Rechtsordnung anderer Staaten den Vorrang zu lassen."

Foreign Acts of State before National Courts By Horacio A. Grigera Naón

I. Foreign acts: differences as to their effects 1. From the point of view of private international law, foreign acts i n general can be regarded from the perspective of the formal external conditions to be fulfilled by the act issued abroad, of the probative effect to be recognized to that foreign act w i t h i n the boundaries of national sovereignty — i. e., its validity as a means of proof, and of the imperative, normative efficacy to be conferred — if any — to the decisonal substance embodied i n it. 2. As a rule, i t can be contended that these different aspects remain distinct and relatively autonomous. For instance — if acts "ad solemnitatem" are excluded — the imperative force of a foreign act is independent from its formal or instrumental aspects and vice versa , the fact that an act satisfies every external formal requirement does not always imply that eventual substantial vices do not exist. I t is the outward, external appearance of the act which has probative effects, while i t is reserved to its contents, as the act's "substantia", to irradiate obligatory or compulsory consequences for legal subjects. 3. As Professor Rigaux has very clearly pointed out, the private international law treatment of these different questions is not identical 1 . The rules concerning probative effects of foreign acts differ from those purporting to determine their juridical imperative effects. I f a logical path were to be observed, i t would be first of all necessary to check the extrinsic formal aspects of the act — most probably according to the "locus regit actum " rule — i n order to conclude about its " prima facie " international juridical existence or primary possibility of invoking the foreign act before an alien forum. From this exclusive point of view, i t is obvious that the probatory and normative repercussions of the act abroad w i l l depend from these external or formal requirements, as i t is impossible to confer such effects upon an act which existence has not been established beyond all doubts. However, private inter1

F. Rigaux, " L a force probante des écrits en D r o i t International privé", Revue Critique de D r o i t International Privé, L-1961, n. 1, pp. 1 et seq. *

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national law rules reserved for the treatment of substantial aspects of acts w i t h foreign elements can also play a role to determine both the law regulating intrinsic formal requirements of such acts and their probative effects. A n d undoubtedly, such private international l a w rules w i l l contribute to indicate the normative juridical effect to be recognized to foreign acts w i t h i n the local jurisdiction where they are invoked. 4. A n example about these questions taken from the 1940 Montevideo Treaties on International C i v i l L a w and on International Procedure 2 , w i l l perhaps make easier their analysis and understanding. Article 36 of the former 8 establishes that formal aspects (external or extrinsic) of juridical acts are determined by the law of the place where they are concluded (locus regit actum). The intrinsic formal aspects (whether the foreign act is to be incorporated into a public instrument or not, for instance) depends, on the contrary, on the law regulating its substantial aspects, such as the nature, validity and extension of the obligations emerging from it. Moreover, A r t . 2 of the Montevideo Treaty on International Procedure 4 establishes i n its t u r n that proofs w i l l be admitted according to the law applicable to the substance of the act. 5. I f a contract is invoked before national courts and these Treaties are applicable, i t should be first of all determined, according to A r t . 36 of the International C i v i l L a w Treaty, whether the law applied to the substance of the contract indicates that a public instrument was necessary. I f such a formality was not fulfilled and the Court deems that this was an "ad solemnitatem ,} requisite, this w i l l suffice to deny j u r i dical extraterritorial effects to the foreign act. B u t i f the requisite of the public instrument is i n principle satisfied, the Judge w i l l have to t u r n again to A r t . 36 — which w i l l refer to the law of the country where the public instrument was made — i n order to determine whether the formal extrinsic requisites proper to public instruments (presence of witnesses, presence of a public officer or notary public, etc.) have been duly complied with. 2 Both of t h e m ratified b y Argentine, Paraguay and Uruguay. See doc. S. O. I./CEA/ser. Q./II. 8, OJI-14, 1973 at p. 174; and M. Arguas , " T h e Montevideo Treaties of 1869 and 1940 and their influence on the unification of private international l a w i n South America", i n : The Present State of I n t e r national L a w (I. L. Α., 1973), esp. at p. 359/360. 3 " L a ley que rige los actos juridicos decide sobre la calidad del documento correspondiente. Las formas y solemnidades de los actos juridicos se rigen por la ley del lugar en donde se celebran u otorgan. Los medios de publicidad, por la ley de cada Estado." 4 "Las pruebas se a d m i t i r â n y apreciarân segùn la ley a que esté sujeto el acto juridico materia del proceso. Se exceptùan aquellas pruebas que por su naturaleza no estân autorizadas por la ley del lugar donde se sigue el juicio."

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6. When the preceding tests show a satisfactory result according to the applicable law (which belong to the preliminary stage of "prima facie" proving the international existence of the foreign act or possib i l i t y of invoking i t abroad), the Judge can then t u r n to consider the problem of the probatory effect of the substantial contents of the foreign instrument. He w i l l have then recourse to A r t . 2 of the Montevideo Treaty on International Procedure, stating that the admision of probatory effects of foreign public or private instruments and their influence upon the decision of the Judge w i l l be determined by the law regulating the substantial aspects of the contract or juridical act, which i n terms of A r t . 37 of the Montevideo Treaty on International Civil Law 5 , is to be the law of the country where the contract has been or is to be enforced. 7. A t this level of reasoning, the foreign act is to be held as internationally existant or capable of being invoked abroad, and provided w i t h probatory force. The moment has arrived to t u r n to its substantial contents — which now the Judge has to take into consideration as proved facts — i n order to establish the legal validity , extension and effects of the obligations imposed to the parties by that act. I t is really here where Art. 37 of the Montevideo Treaty on International Civil L a w applies of its own — free from any indirect renvoi , from any other Treaty norm — as a conflict rule specifically destined to point out the law applicable to a certain category of contractual aspects concerning the substance of the obligations assumed by the parties.

II. Foreign acts: differences as to their source and content 1. Though the preceding considerations could be deemed as valid for all sorts of acts — public and private —, i t is still to be seen if the former category tolerates a second classification distinguishing between different sorts of public acts and requiring a different private international law treatment for each of them. If we identify the notion of public acts w i t h that of acts of state, the latter could be primarily distinguished taking into consideration the organ where they find their source. Thus, we should speak of legislative acts, jurisdictional acts, and acts of the administration; and their distinctive feature would be the organ originating them. The nature and functions of the respective organ (legislature, courts or the executive 5 " L a ley del lugar en donde los contra tos deben cumplirse rige: a) su e x i stencia; b) su naturaleza; c) su validez; d) sus efectos; e) sus consecuencias; f) su ejecución; g) en suma, todo cuanto concierne al los contra tos bajo cualquier aspecto que sea."

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branch) might also lead to the conclusion that the structure of the acts emanating from them varies. I t could be assumed that legislative acts are general rules aimed at regulating i n an abstract and generalized way the conduct of individuals, which are to be applied when certain future and hypothetical factual conditions are given; that courts only create individual norms derived from the general rules created by the legislature when concrete controversies arise and that these norms are decisions not depending from future and hypothetical conditions; and — finally — that administrative organs, even if no controversy has arisen, take decisions destined to create rights and obligations for individuals and the State itself commanding compliance w i t h apparent independence from any hypothetical future factual events 6 . 2. The sole criterium of the organic source of the act, however, does not seem to supply a sufficient basis for a classification because — as i t is known — jurisdictional organs happen to issue administrative acts; and i t is not unusual to notice that the same decisions entrusted w i t h i n certain national systems to courts, are rendered w i t h i n the framework of other systems be administrative organs, and vice versa\ 3. I f we t u r n our eyes on the contrary to the structure of these norms, we might probably be able to distinguish more clearly certain distinctive elements. We might refer to rules and decisions. Rules should be by definition permanent, abstract and hypothetical. They are created to regulate i n a general way a series of future and undetermined cases while they are not derogated, and their imperative force is not exhausted by the mere fact of their creation. They are not meant to solve concrete controversies between specific individuals but to provide foreseeable solutions for not-yet existent situations, according to a previousl y determined pattern. Finally, the application of a general rule depends on the occurrence of a future hypothetical event from which juridical consequences are derived. 4. Decisions are exclusively intended to regulate a concrete case or a concrete series of cases, and do not obey to a hypothetical structure allowing their repeated and indefinite application i n the future. They are orders to be enforced independently from the accomplishment of any preliminary and external factual condition; and they neither outlive the fact that prompted their creation, nor do they extend their application to future cases. As i t has been said, a " l a w " of expropriation ceases i n its normative effects the same day on which i t is issued, because 6 For this conception see P. Mayer, L a distinction entre règles et décisions et le droit international privé, 1973, esp. at chapter I, no. 48/88, pp. 35/60. 7 See L. Palacio, Derecho procesal Civil, 1967, Vol.1, no. 24, p. 229; no. 2, p. 12.

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i t only contains an order to get hold of certain property now and here: i t does not refer to future situations where its application might be repeated. I f i t is repealed, the effects of the derogation would always be retroactive and never be directed to the future. I t can similarly be said of a judgment, the mere existence of which invests i t w i t h autonomous imperative power indépendant from the rules applied by the magistrate at the process of its elaboration. The norm imposed by the magistrate on the individual does not extend its application to future cases and extinguishes its role on the act of its creation as far as its normative effects 8 are concerned. Instead of a tripartite classification of acts of state into laws, judgements and acts of the administration, we would better speak then of rules and decisions. The first are what we usually define as laws and are supposed to be the source of inspiration of those who issue the latter. To the category of decisions belong those acts normally known as "acts of state", including expropriations and nationalizations; and also judgements of the judical courts. 5. I f we consider this new classification from the viewpoint of private international law, we should see that two different methods are to be applied regarding rules and decisions: if the problem of the applicable rule arises, one should seek for a conflict-of-law rule which through a connecting factor points at the national law to be applied to the controversy. I f i t is the case of a foreign decision, the Judge is not faced any longer w i t h a factual situation or controversy waiting for a solution, because a solution — under the external appearance of a judgement, an administrative act, or even a so-called law — has already been given to it. The role of the Judge remains only that of finding out if any effects or consequences are to be recognized to or bestowed upon that foreign act w i t h i n the sphere of his jurisdiction, and under which condition. The idea of invoking transnational effects of local acts is again implicit i n this reasoning. I n fact, the Judge is not to make a decision about which law is to be applied to the case, but is to define whether the foreign decision already made is to be recognized and/or enforced or not. There is really no conflict-of-law problem facing the Judge, though this does not necessarily imply that the technique of conflict-oflaws is to be absolutely excluded from the appreciation of extranational effects to be recognized to a foreign act w i t h i n the boundaries of the forum 9.

8 This classification between general rules and decisions and some of their distinctive aspects are taken f r o m the w o r k b y Mayer cited at note 6, w h o m we have followed very closely i n our paragraphs I I 3./II 5. 9 Mayer , op. cit., pp. 61 et seq.; no. 89 et seq.

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I I I . The effects of foreign expropriations and nationalizations 1. Perhaps one of the best examples of acts of state corresponding to the concept of decision just described are expropriations and nationalizations. The imperative force of these "norms" does not depend — as i t has been already expressed — on the presence of a certain factual situation; i t is the manifestation of the w i l l of the lawmaker itself frequently outside the realm of the general legislative system already existing at the moment w h e n such norms are adopted. The decision to nationalize, for instance, usually implies i n itself the creation of a legal situation independently from the provisions of existing rules and the occurence of certain future hypothetical events. 2. Foreign expropriations and nationalizations being decisions, the point is to consider if any effects can be acknowledged to them w i t h i n the country of the forum. As i t has already been submitted, this is not a case of conflict of laws. The typical conflict-of-law reasoning w o u l d indicate — i f the foreign rule is not to be applied — w h i c h is the rule (generally taken from the "lex fori") that w i l l regulate the situation or j u r i d i c a l relationship from which the controversy emerges. I n the case of a nationalization, on the contrary, the judge of the forum is not supposed to choose among different general rules i n order to find out the applicable legal regulations, or to originally and directly determine the rights and obligations of legal subjects, because this task has already been carried out by the foreign authority having issued the decision. I n a word, he w i l l not take a decision himself, if we understand b y this the selection of a general rule or rules to be taken as a basis of legal reasoni n g from which the rights and obligations of the subjects involved are to be defined "ab initioHe w i l l not review the appreciation of facts leading to the foreign decision of nationalization (individual rule), the correctness of the j u r i d i c a l or non-juridical reasoning used b y its creator i n order to justify it, or the w a y i n which a discretionary power was used i n its elaborating process, before pronouncing a judgment on its v a l i d i t y or i n v a l i d i t y , though he m i g h t take into consideration some or a l l of these given data i n order to recognize or deny effects to the foreign nationalization decree w i t h i n the country of the forum foreign act of state is invoked: to accept or reject the normative force of the alien decision. 3. Which are the j u r i d i c a l bases to be analyzed b y the judge of the forum before deciding whether the foreign decree of nationalization w i l l have effects i n his country? I f we keep reasoning w i t h i n the field of private international law, i t is conceivable to use conflict of l a w and

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of jurisdiction principles to trace the limits of the extranational efficacy of that decision. For instance, the concept of international public policy of the forum could be employed to determine whether any effects are to be recognized to a foreign nationalization without compensation; and the place where the nationalized property finds itself can be the point of contact indicating if international jurisdiction w i l l be recognized to the nationalizing authority to invest its decisions w i t h normative power w i t h i n the country of the forum. I t is to be noticed that the technique of conflict-of-law is used here only as a device to appreciate the recognition or not of effects to the foreign act of nationalization; and not to determine if the law of the forum is to be applied or not to it. I n fact, i t is most probable that the Judge of the forum has no rules or decisions concerning the foreign nationalization. Therefore, its validity or invalidity is completely indifferent to h i m from the point of view of private international law, as there is no possible conflict-of-laws between both juridical systems 10 . I n consequence, if a traditional private international law technique is used like — for instance — the exception of international public policy of the forum — this does not mean that the application of the forum law is to displace the application of the foreign decree of nationalization or entails its invalidity, but — more simply — that no extraterritorial effects are to be recognized to the latter. 4. I t is also to be remarked that this conception inspired by a private international law approach has unquestionable links w i t h larger principles deeply rooted i n private international law. Since the Lotus decision of the Permanent Court of International Justice at The Hague 11 , i t is very clear that international law does not impose any significant restrictions on the rights of States to make decisions concerning persons and property placed w i t h i n or without their territory, w i t h the only exception that such decisions cannot be enforced by the State making it w i t h i n the territory of a foreign State without the consent of the latter. I t is thereby implied that international law does no enable the courts of one State to pronounce themselves about the validity of foreign acts of state (including expropriations and nationalizations); and that the mere existence of that type of acts commands the automatic recognition of its international validity and — "prima facie " — of its extranational effects. I t can be said that there exists a „iuris tantum " assumption that extraterritorial effects are to be acknowledged to acts of foreign States; and that, according to principles of international co10 11

AIO.

Mayer , op. cit., p. 115, no. 160. France v. Turkey, Judgment no. 9 of September 7th, 1927, P C I J Rep.

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operation — enshrined i n the Charter of the United Nations — local authorities should t r y their best to give due recognition to such effects w i t h i n their territories. Of course, it should at present be utopie to believe that such recognition w i l l know no restraints; and i t is up to each State — most probably w i t h the help of private international law rules — to establish the channels through which such recognition is to be facilitated. I V . The role of the rule of sovereign immunity 1. Another — and indirect — way of making possible and feasible the recognition of effects to foreign decisions is granting sovereign immunity to the foreign State when i t is sued before foreign courts on account of an act of state implying the taking of property or the l i m i tation of individual property rights. I n such hypotheses, the private international law problem implied by the necessity of finding out the applicable law to the juridical relationship affected by the act of state — which w i l l indicate whether the claim against the State is going to succeed or not — is really solved by having recourse to an alleged principle of public international law preventing the organs of the forum State from submitting the foreign State to their jurisdiction without the consent of the latter. The legal subject having started the action against the foreign State is thus prevented from having access to the courts of the forum where he would otherwise claim the non-recognition or invalidity of the foreign act of state; and this circumstance i n fact indirectly implies w i t h i n the forum the absence of obstructions barring the admission of effects derived from the foreign act. I n such case, the techniques of private international law — concerning applicable law, international jurisdiction or recognition of effects to foreign decisions — are not used at all: the impossibility of submitting the State to the jurisdiction of courts without its consent and i n consequence, of appreciating the validity of its acts makes unnecessary — and impossible — the juridical evaluation of the extraterritorial effects of the latter. 2. The Argentine legislation, for example, still upholds the absolute sovereign immunities of foreign States. I n this sense, A r t . 24, paragraphs 2 and 3, of Law-Decree 1285/58 establishes that no Argentine Court w i l l allow a foreign State to be sued against without previously asking the diplomatic representative of that State through the Argentine M i nistry of Foreign Affairs whether that State is w i l l i n g to submit to the jurisdiction of Argentine Courts. From this legal text it should be concluded that if the foreign State does not accept of its own w i l l the jurisdiction of the Argentine Court, i t w i l l not be compulsorily submitted to it. Nevertheless, there is a specific exception to this general prin-

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ciple i n the hypothesis of a foreign State which i n similar conditions would not have recognized the sovereign immunity of the Argentine State if, the situation reversed, the latter had been sued before the courts of the former. I f such were the circumstances, the law allows the Executive Branch of the Central Government of the Argentine Republic to make a declaration i n which the objective situation of absence of reciprocity is acknowledged; and thereafter — and for that specific controversy — the foreign State can be forced to submit to the jurisdiction of Argentine courts to the same extent that the Argentine State, in similar conditions, would be obligatorily submitted to the foreign jurisdiction. 3. However, the theory of sovereign immunity has undergone severe criticisms i n Argentina. I t has been contended, for example, that its admission by Argentine law and courts would imply the acceptance of foreign "juridical imperialism" benefiting foreign States which may thus be exempted from the authority of national courts. This would be contrary to the sovereignty of the Argentine State and the needs of international commerce 12 . I t has been also pointed out that certain legal texts indirectly suggest the possibility of starting lawsuits against foreign States, as Art. 34 of the Argentine Civil Code stating that foreign States are juridical persons, and A r t . 42 of the same Code, allowing civil actions to be directed against juridical persons. The notes of Vêlez Särzsfield 13 to Articles 33 and 34 of the C i v i l Code also suggest that he accepted the distinction between acts "iure imperii " and acts "iure gestionis "; and Art. 100 of the Argentine Constitution does not deny the possibility that Federal Courts — and the Supreme Court of Justice of the Argentina Republic by way of appeal — be competent i n actions started by "neighbours" of an Argentine province against a foreign State. There are also some isolated decisions — one of them from the Argentine Supreme Court of Justice — where the traditional distinction between acts "iure imperii" and acts "iure gestionis" was invoked i n order to justify the possibility of starting civil actions against a foreign State or one of its administrative departments 14 . 12 L. A. Podestà Costali. Satanowsky, "Puede u n Estado Extranjero ser demandado ante los Tribunales Argentinos?", Jurisprudencia Argentina, June 1948-11, esp. at pp. 655/656. 13 A u t h o r of the Argentine C i v i l Code, which dates back to 1869. 14 Supreme Court of Justice of the Argentine Republic, November 14th, 1921 : Don Antonio Romay c. la Royal Comission on Wheat Supplies por rescision de contrato ; sobre competencia, Fallos Vol. 135, esp. at p. 267; National C i v i l Chamber of Appeals no. 1 of the Federal Capital, decision no. 9.610 of June 5th, 1940, Gobierno de Italia en: Lora, Félix , (suc.) C. Consejo Nacional de Educaciôn , L a L e y 19 (1948), pp.50 et seq. Denying importance to these

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4. More recently, one of the Chambers of the Labour Court of Appeals i of the Federal Capital of Argentina 1 5 seems to rely upon the distinction between acts " iure imperii" and acts " iure gestionis" i n order to submit foreign sovereigns having fired employees not belonging to the diplomatic delegation from their embassies, to the jurisdiction of Argentina Labour Courts where indemnity claims had been filed against them. The idea underlying this decision is that Argentine Courts w i l l be always allowed to analyze the factual and juridical situation of the case i n which a foreign State is sued i n order to find out whether the state activity prompting the litigation was "iure imperii" or "iure gestionis". I f i t were acts "iure gestionisthe court should not resort to the procedure indicated i n A r t . 24, section 1, Decree-Law 1285/58 already quoted, and should instead submit the foreign State to local jurisdiction without further consultation 16 . If, on the contrary, the court believed that the controversy concerned foreign acts "iure imperii" according to Argentine characterization "ex lege fori", the procedure of aforementioned A r t . 24 should be strictly followed. According to this interpretation, the courts seem to be invested w i t h supreme attributions to decide whether a foreign act is "iure imperii" or "iure gestionis". However, the Supreme Court of Justice of the Argentine Republic does not appear to have followed such reasoning i n its decisions concerning similar cases17. 5. I n matters concerning foreign takings of property, a case decided by the Argentine Supreme Court of Justice on July 1936 about acts of appropriation ("incautación") 18 of merchant ships by the Republican antecedents see W. Goldschmidt, "Sometimiento y Sumisión de Estados a extrana jurisdicción", L a Ley, October 14th, 1974, no. 193. 15 National Labour Chamber of Appeals no. IV, October 24th, 1974: Roldàn, Segundo B. c. Embajada de la Republica de Vietnam del Sur, L a Ley, Vol. 1975-B, p. 537—528. 16 B. Perez, " L a inmunidad de jurisdicción en el derecho laboral", T r a bajo y Seguridad Social 4 (1977), esp. at p. 264. 17 Supreme Court of Justice of the Argentine Republic, June 24th, 1976, Embajada de Francia ; on the same date Gómez, Samuel c. Embajada Bri tanica, El Derecho, Vol. 68, pp.232—240; see also below p. 252. Favourable to these decisions, G. Bidart Campos, "Sobre la inmunidad de jurisdicción de los embajadores extranjeros", Trabajo y Seguridad Social, 4 (1977), p. 417 et seq. at least w h e n i t is a lawsuit "concerning" a foreign ambassador, which involves the original jurisdiction of the Argentine Supreme Court according to A r t . 101 of the Argentine Constitution. I n such hypothesis, the foreign ambassador could not be submitted to the jurisdiction of the Supreme Court w i t h o u t the consent of his government, consent w h i c h was absent i n the cases here cited. 18 "Incautación" is neither expropriation nor confiscation. I t is only the use of private property by the State i n order to satisfy the needs of a public service. I t does not i m p l y the t a k i n g away of property rights from i n d i v i duals. See L. Anastasi, " L a inmunidad de jurisdicción de los estâdos extran-

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Government of Spain 19 — where the Court decided that the action brought by the private owner of the ship against the Spanish Government was to be rejected on account of the sovereign jurisdictional immunity of the latter before Argentine Courts — still seems to remain the leading Argentine decision on the matter. This is an example of non-interference w i t h the extraterritorial effects of foreign acts of state by means of the recognition of sovereign immunity to the foreign State. I n its decision, the Court emphasizes that to examine the act of a sovereign State before the courts of another State and perhaps to declare its invalidity by a decision against the w i l l of the latter might endanger the friendly relations among governments and the peace among nations. The Court considers that these are general principles of public international law which prevent further examination of the controverted issue between the private person and the State, and makes i t clear that this conclusion could only be reversed if the foreign State submitted of its own w i l l to jurisdiction of the Argentine Court. 6. Nevertheless, i t is to be noticed that the reasoning of the Court does not seem to be so clear. I n truth, i t states i n its judgement that the inferior decision of the Federal Chamber of Appeals i n the same case had already established certain factual circumstances that the Supreme Court had to accept as expressions of legal truth. One of these circumstances, specifically referred to by the Supreme Court, was that the ship claimed by its owner had been devoted to the auxiliary service of the war navy and i n consequence was affected to the accomplishment of a public service. Moreover, the Spanish Government had objected to the submission to the Argentine Courts because the controversy concerned public property affected to a public service. Apparently, the Supreme Court first appreciated the nature of the activity performed by the ship after i t was taken by the Spanish Government. Only after i t had assumed as an unquestioned fact that the ship was devoted to a public service (activity "iure imperii"), did i t consider the fact that the foreign Government was not w i l l i n g to accept the jurisdiction of the Argentine Courts. After considering both circumstances, the Court concluded that i t would run counter to public international law to submit the Spanish State to local jurisdiction. 7. I t is, however, to be remarked that the Supreme Court did not care to analyze whether i t had jurisdiction to examine the international validity of the act of getting hold of private property itself carried out jeros con particular referencia a los navios", L a Ley, vol. 5 (secc. doct.), esp. at p. 5. 19 Supreme Court of Justice of the Argentine Republic: Ibarra y Cîa. v. Capitàri del vapor espanol "Ibai" s/reivindicación del buqueJuly 16th, 1937, Fallos, Vol. 178, esp. at pp. 175 et seq.; see also below p. 228.

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b y the Spanish Government (administrative act of "incautación"). I n other words, though i t m i g h t be contended that perhaps the Court reasoned i n terms of the restrictive theory of sovereign i m m u n i t y i n order to determine the type of a c t i v i t y (public service) to w h i c h the ship had been devoted, i t did not go as far as examining the nature "iure imperii " or "iure gestionis" of the acts of appropriation itself and its eventual recognition or rejection by Argentine Courts. I t did not really need to do that, because i t had already decided that the Spanish government was immune f r o m the jurisdiction of Argentine Courts on account of the fact that the ship was performing a public service. B u t which w o u l d have been the decision i f i t had been established as an unquestionable fact that the Spanish Government had devoted the appropriated ("incautado") ship to a commercial "ex iure gestionis " activity? W o u l d the Court have submitted the Spanish Government to the national jurisdiction on account of the fact that the ship was not used w i t h i n the framework of a public service? A n d i f i t were so concluded, w o u l d i t pronounce itself on the nature "iure imperii" or "iure gestionis " of the act of t a k i n g of property performed by the Spanish government to see i f the latter could be submitted to local jurisdiction w h e n that act is questioned b y a private person? I t is very difficult to answer these questions, but i f w e take into account the somewhat t i m i d precedent already quoted 2 0 , i t could be assumed that the Court w o u l d have affirmed the jurisdiction of national tribunals — on account of the absence of an activity "ex iure imperii " for the utilization of the ship — to consider the nature of the foreign act of t a k i n g of property. A f t e r finding out that i t was an act "ex iure imperii " — for i t is undeniable that Spain behaved i n that case i n f u l l exercise of sovereign powers — i t w o u l d not have declared its i n v a l i d i t y , or i n other words, denied its international efficacy. I t w o u l d have followed this course not on account of any private international l a w reasoning, b u t because a different attitude m i g h t have — to use the same words of the Court — endangered the friendly relations w i t h the Government issuing the foreign act and perturbated friendly relations w i t h the nation to which i t belongs. 8. I t is difficult to predict which w i l l be the future course of evolution of the Argentine position on this matter. I t is to be considered, however, that though i n the reverse situation — w h e n the Argentine State is confronted w i t h the jurisdiction of foreign courts — the theory of absolute i m m u n i t y is also propounded and supported, the Argentine State and certain bodies controlled b y i t or depending f r o m it, or autonomous institutions l i k e the Central Bank of the Argentine Republic 20

See at supra, note 14.

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have repeatedly renounced to sovereign i m m u n i t i e s before foreign j u r i s d i c t i o n 2 1 despite serious o b j e c t i o n s w h i c h m i g h t be m a d e t o such a t t i t u d e f r o m t h e v i e w p o i n t of A r g e n t i n e C o n s t i t u t i o n a l L a w 2 2 . I f t h i s t r e n d is t o be f o l l o w e d , a n d t h e A r g e n t i n e State keeps r e n o u n c i n g t o i t s s o v e r e i g n i m m u n i t y of j u r i s d i c t i o n , t h e r e is no p o i n t i n r e c o g n i z i n g such i m m u n i t y t o f o r e i g n States before A r g e n t i n e courts, especially i n v i e w of t h e m o r e o r less recent tendencies observed i n m a n y c o u n t r i e s showing a g r o w i n g sympathy towards the restrictive theory. 9. I n o u r o p i n i o n t h e f a c t t h a t a S t a t e o r i t s bodies a n d i n s t r u m e n t a l i t i e s s u b m i t t o f o r e i g n a u t h o r i t i e s — w h e t h e r f o r c e d t o do so o r v o l u n tarily — should only have a procedural meaning. I n other words, i t s h o u l d j u s t a l l o w p r i v a t e l e g a l subjects t o " h a v e t h e i r d a y i n c o u r t " i n o r d e r t o p r e v e n t a n y a r b i t r a r i n e s s o r i n j u s t i c e d e r i v e d f r o m t h e system a t i c u n w i l l i n g n e s s of t h e S t a t e t o h o n o u r i t s o b l i g a t i o n s b y s e e k i n g 21 A r t . 39 of the Organic Charter of the Banco de la Nación Argentina and A r t . 47 of the Organic Charter of the National Bank of Development (laws 20757 and 20737), allowing these autonomous institutions not to raise the exception i n favour of the jurisdiction of national Argentine courts w h e n they are doing business as private persons (iure gestionis). I n several loan contracts the Central Bank of Argentina and the Argentine Republic have accepted the eventual submission to foreign courts. See, for instance, B o letîn Official, no. 23072, January 9th, 1975, pp.2 et seq.; no. 23535, November 17th, 1976, p. 2 et seq. A similar tendency can be seen i n Chili, where art. 1 Decree-Law 2349 of October 13th, 1978, on International Contracts for the Public Sector allows prorogation of jurisdiction i n favour of foreign courts and a r b i t r a l tribunals sitting abroad even if the national State or its w h o l l y controlled bodies are parties. However, controversies concerning concessions w i t h i n the public utilities sector, foreign investment contracts, or public organs, bodies or enterprises subject to the exclusive jurisdiction of national courts on account of specific legal provisions regarding them, cannot be decided by foreign courts or tribunals (Art. 7). See Diario Ofìcial de la Repùblica de Chile, October 13th, 1978. 22 Some extreme positions contend that i n a l l cases of jurisdiction of federal courts and of the Supreme Court of Justice of the Argentine Republic "ratione materiae" (when a Federal l a w or constitutional clause are at stake), or "ratione personae " (for instance, w h e n the Argentine State is a party) established i n Arts. 100 and 101 of the Argentine Constitution, no submission to foreign courts or a r b i t r a l tribunals is possible. (See pronouncement of the Procuración del Tesoro de la Nación de la Rep. Argentina of June 25th, 1973, Dictamenes, Ano I I , no. September 1973, pp. 152/170). Other opinions contend that the Argentine State is barred f r o m submitting to foreign jurisdiction only where there is a federal "ratione materiae " jurisdiction. See G. Bidart Campos, Derecho Constitucional del Poder, Vol.11, pp.351 et seq.; E. J. Cardenas, "Algunas consideraciones en torno a la noción de 'inmunidad soberana' Jurisprudencia Argentina no. 4510, M a y 7th, 1974, pp. 2 et seq. For a t h i r d view, even w h e n there is a federal jurisdiction "ratione materiae " of federal courts the prorogation is possible. However, this cannot prevent the Supreme Court of Justice of the Argentine Republic both i n cases of federal jurisdiction "ratione materiae " and "ratione personae " from cont r o l l i n g the respective decision given b y the court or arbitral t r i b u n a l benefiting from the prorogatio fori. See opinon of the Procurador Fiscal de la Nación i n "Yacimientos Petroliferos Fiscales y S argo S. A L a Ley, Vol. 1975, pp. 541 et seq.

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refuge i n its sovereign immunity of jurisdiction i n order to evade the adversary's claim. However, this does not amount to the non-recognition of acts of state of the foreign sovereign performed i n connexion w i t h the activity giving rise to the legal suit, even if i t is a commercial one 23 . The non-recognition of acts of foreign sovereigns performed i n the exercise of their sovereign rights to adopt their political or economic system or to freely modify i t would redound i n the long run to an undesired return to the most extreme exaggerations of the theory of absolute immunity, and would seriously imperil smooth and peaceful economic and political international relations. The danger that the non recognition of foreign acts of state by national courts and authorities might become a way of boycotting the rights of economic and political selfdetermination of sovereign countries — enshrined i n the United Nations Charter and important U.N. resolutions like the Charter of Economic Rights and Duties of States — clearly shows that this matter is extremely relevant from the point of view of public international law and requires, if the doctrine of sovereign immunity is to be left aside, to give due international respect to foreign acts of state involving decisions concerning the economic and political structure of a nation. 10. I n the case of nationalizations and expropriations — and even w i t h i n the field of private international law — i t seems indispensable to secure through adequate legislation and case-law, the achievement of certain objectives of public international law concerning the reciprocal respect among sovereign States and their respective economic and political systems. If the foreign act has been issued by an internationally competent foreign State, that is a State having a significant connexion w i t h the legal issue at stake 24 , and is not contrary to the international public policy of the forum, such act should be recognized as internationally valid and effective. A l l acts should be considered " prima facie " as issued w i t h i n the jurisdictional powers of the State of origin and not as transgressing the international public policy of the foreign forum unless otherwise alleged and proved. The conception of "effets atténués de Vordre public " taken from French private international law should be used i n order to recognize effects to foreign acts of state where such acts would not be allowed to be 23 See the interesting developments i n this direction i n the case decided by an English Court, "1er Congreso del Partido", described b y R. Higgins, "Recent developments i n the l a w of sovereign i m m u n i t y i n the United K i n g d o m " , A J I L , Vol. 71 (1977), pp. 423 et seq. 24 The notion of "significant connexion" taken f r o m American Conflict-ofLaws theory, implies, i f projected on the field of international jurisdiction, that a legal situation has to be regulated b y the authority whose j u r i d i c a l system has connecting contacts w i t h the legal issue and is at the same time predominantly affected — on account of the economic or political importance of the question — b y the non-respect of the policy embodied i n the decision.

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issued w i t h i n the forum State. The concept of international public policy of the forum should not be used as to fit w i t h international standards taken only from the practice of certain leading nations, and should on the contrary be inspired by the principles of international law really shared by an international community where different social and economic systems are to peacefully coexist. International public policy principles of national fora should then be very sensitive, when considering the validity and effects of foreign acts of state, to the recent evolution of the so called "international soft l a w " or "droit sauvage" through which a but firmly making its way 2 5 . Finally, not giving effect to an act of state issued by a foreign nation might be a case of "fraude à la loi étrangère " if the former has the most significant connexion w i t h the legal situation from which the controversy arises; and would be i n contradiction to the growing international consciousness of the necessity of giving due respect to the principle of effectivity 2 6 .

25 O n this aspect see M . Bedjawi, "Common heritage or licence to exploit? A new w o r l d economic order: a hard look at its meaning for international l a w \ The UNESCO Courier (June 1979), pp. 12 et seq. 26 A b o u t the notion of effectivity as a complement to the notion of "most significant connexion" and its links w i t h the theory of "fraude à la loi", see Β. Audit , L a Fraude à la L o i (1974).

5 International Law

Les tendances de l'évolution de l'immunité de l'Etat étranger Par Georg Ress I. Les tendances de cette évolution La maxime de droit international selon laquelle les Etats étrangers échappent aux procédures de la juridiction nationale ordinaire et de celle des voies d'exécution a été, ces dix dernières années, tout à la fois remarquablement restreinte et précisée par la pratique des Etats. Simultanément sont apparus cependant de nouveaux problèmes touchant à la définition des concepts en cause. Les signes de cette évolution sont les suivants: tout d'abord l'adoption, par la jurisprudence britannique et par celle qui est valable pour l'ensemble du Commonwealth, de la doctrine de l'immunité limitée au lieu de celle de l'immunité absolue; ensuite les tentatives perceptibles dans les conventions internationales, les lois et la jurisprudence, de distinguer les actes iure imperii et les actes iure gestionis grâce à l'adoption de nouveaux critères ou encore à l'aide d'une technique énumérative; enfin les efforts de pallier à l'utilisation abusive des règles de l'immunité par l'Etat étranger participant au commerce international tout en l u i préservant une liberté de mouvement politique nécessaire dans ses rapports inter-étatiques. L'Etat en tant que partenaire commercial privé (When a state enters the market place seeking customers) doit-il encore bénéficier de l'immunité de juridiction alors même qu'il intervient indubitablement dans une relation commerciale privée par des mesures de puissance publique? Une telle question ouvre la voie à une évolution dépassant la doctrine de l'immunité limitée l a . la Cette question était au centre du cas I Congreso del Partido (cf. infra, note 51). The House of Lords dans son jugement du 16 j u i l l e t 1981 ([1981] 2, A l i . E. R. 1064) a décidé que le gouvernement cubain a agi à l'égard de la cargaison des deux navires Playa Larga et Marble Islands exclusivement sur la base du droit privé (jus gestionis) et ne pouvait pour cette raison invoquer l'immunité. Cette position ne fut soutenue pour le navire Marble Islands que par une majorité de trois contre deux des L a w Lords. L o r d Wilberforce (pour la minorité) exprimait son opinion " t h a t the action of the State . . . i n ordering (a) repudiation (of a contract) cannot . . . amount to a repudiation by the State". — Pour une discussion de la décision du Court of Appeal de ce cas ([19801 1 Lloyd's Rep. 23), v o i r G. Ress, "Entwicklungstendenzen der I m m u n i tät ausländischer Staaten", i n : Zeitschrift f ü r ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht, 40 (1980), pp. 217 ss.

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Vis-à-vis de cette tendance, la position prise par la Cour constitutionnelle fédérale allemande dans sa décision du 13 décembre 1977 lb sur les remèdes à apporter à un éventuel usage abusif de l'immunité contraire à sa fonction apparaît modérée; elle réaffirme l'intangibilité du principe de l'immunité en l'envisagement dans une perspective fonctionnelle. Compte tenu d'un éventuel usage abusif des règles d'immunité, la Cour recommande aux personnes privées de protéger autant que possible leurs intérêts par voie conventionnelle en prévoyant les modes d'échange de prestations, les procédures en cas de litige, en particulier en prévoyant un renoncement à l'immunité ou encore des garanties. En effet, en vue des difficultés que pose l'immunité dans les relations commerciales internationales, les investisseurs et les sociétés commerciales privées arrivent de plus en plus couramment à admettre conventionnellement aux Etats ou aux organismes commerciaux étatiques étrangers de renoncer, dans leurs relations commerciales, aux avantages que procure l'immunité, parfois en proposant en contrepartie des concessions adéquates de nature économique 2 . I l est regrettable que des conventions de ce type en arrivent à limiter, pour des considérations d'ordre purement économique, la liberté d'action des Etats économiquement moins puissants en matière de politique étrangère. C'est u n phénomène bien connu que les gouvernements font dépendre leur aide au développement ou au commerce d'un Etat du tiers monde de la garantie de pouvoir, en tout état de cause, bénéficier du privilège d'immunité, et i l est également courant de voir au contraire un gouvernement exercer des pressions au profit de ses ressortissants investissant dans un Etat étranger afin qu'il ne fasse pas appel à l'immunité ou même qu'il y renonce à l'avance. Etant donné cette relative subordination de l'immunité au jeu des forces économiques i l semble opportun de se demander si le renoncement à l'immunité ne devrait pas être totalement exclu pour les actes de l'Etat nécessaires à son existence, et ceci en dépit du fait que cette pratique internationale ait été reconnue par le Foreign Sovereign ^ Décisions de la Cour Fédérale Constitutionnelle d'Allemagne vol. 46, pp. 342 ss.; cf. introduction par K. Hailbronner , Zeitschrift f ü r ausländisches öffentliches Recht u n d Völkerrecht 38 (1978), pp. 242 ss.; cf. Α. Bleckmann , "Zwangsvollstreckung gegen einen fremden Staat", Neue Juristische Wochenschrift (1978), pp. 1092 et seq. 2 Cf. sur ce point F. A. Weber , "The Foreign Sovereign Immunities A c t of 1976: The origin, meaning and effect", Yale Studies i n W o r l d Public Order 3 (1976), pp. 27 ss., 29 ss., "Private lenders usually require foreign state borrowers to waive their i m m u n i t y f r o m suits to enforce their obligations on the loan. Waivers have also typically been included i n state bonds issued i n the European market." Cf. encore Delaume , "Public Dept and Sovereign I m m u n i t y : Some Considerations Pertinent to S. 566", A.J.I.L. 67 (1973), pp. 745 ss.

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Immunities A c t of 1976, et si d'autre part le recours à l'immunité ne devait pas être interdit pour les actes de l'Etat intervenant dans les affaires de moindre importance économique. Le domaine intermédiaire pourrait être laissé à la discrétion des partenaires contractuels. La thèse de la Cour constitutionnelle fédérale allemande 3 , selon laquelle i l serait toujours possible de parer contractuellement ex ante au risque d'un recours à l'immunité, si elle correspond au droit positif de lege lata, ne reste pas moins à être discutée en tant que ligne directrice politique d'un droit à venir.

I I . Tendances nouvelles et situation antérieure Les tendances nouvelles relatives à la doctrine de l'immunité de l'Etat étranger ne peuvent être tracées qu'en se référant au contenu classique de cette institution du droit international, Cette tâche est évidemment très complexe. En effet, l'origine, le fondement et l'étendue du principe international de l'immunité de l'Etat sont controverses, surtout depuis une vingtaine d'années, c'est-à-dire depuis que les discussions doctrinales et les décisions juridictionnelles se sont multipliées dans ce domaine. L'immunité de juridiction interne de l'Etat étranger constitue un phénomène juridique incontesté. La doctrine et la pratique actuelles du droit international font dériver de la maxime déjà énoncée par Bartolus "Par i n parem non habet imperium" ainsi que d'un certain nombre de décisions de juridictions internes allant dans le même sens émises au cours du X I X è m e et du XXème siècle, une règle de droit coutumier selon laquelle l'Etat étranger échappe à la juridiction interne rationae personae, c'est-à-dire du fait de la personne de l'Etat (autrefois du souverain). Schaumann 4 a déjà souligné qu'il est difficile dans les cas d'espèce de trouver u n dénominateur commun au champ d'application et à la portée de cette règle: "De l'immunité absolue, c'est-à-dire de l'immunité globale couvrant toutes les procédures dans lesquelles l'Etat étranger serait partie, de quelque nature qu'elles soient, à une immunité limitée à certaines procédures ou ne protégeant que certains actes ou certaines fonctions de l'Etat, tous les degrés existent. Ces problèmes de délimitation ne s'opposent pas à ce que soit reconnu à l ' i m munité le caractère de règle de droit international tant qu'une majorité d'Etats s'estime liée par u n contenu m i n i m u m donné à cette notion, sans d'ailleurs que ce contenu ne soit toujours le même à toutes les époques". Ces considérations précisent déjà le premier problème qui se pose si l'on 3

Loc. cit., n. l b , p. 401 s. W. Schaumann, "Die I m m u n i t ä t ausländischer Staaten nach Völkerrecht", Berichte der Deutschen Gesellschaft f ü r Völkerrecht 8 (1968), p. 9 ss. 4

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examine les tendances d'évolution de la notion d'immunité. L'élaboration d'une règle de droit international aux contours bien délimités est déjà problématique du fait que la pratique des décisions juridictionnelles des différents Etats et des garanties d'immunité varient entre une conception absolue de l'immunité et une conception limitée différenciée selon les fonctions de l'Etat. Ajoutent à ces difficultés les discussions doctrinales, que nous n'aborderons pas ici et qui cherchent à préciser l'origine théorique de l'immunité à partir des principes structurant la communauté internationale (souveraineté et indépendance des Etats, égalité de traitement, respect mutuel et honneur réciproque). La délimitation théorique des deux domaines de souveraineté constitue l'élément principal des tentatives visant à élucider les fondements de l'immunité: la souveraineté de l'Etat étranger en tant que limite à la compétence des juridictions de l'Etat en cause et la souveraineté de celui-ci en tant que source de la souveraineté territoriale vis-à-vis de l'Etat étranger. Schaumann arrive dans son étude à la conclusion que dans tous les cas, i l existe une limite de droit international à la juridiction nationale qui émane de la souveraineté de l'Etat étranger, et à partir de laquelle se situe un espace plus ou moins étendu, dans lequel l'Etat national a le choix entre garantir l'immunité de l'Etat étranger ou refuser au défendeur une position privilégiée pour tenir compte du besoin de sécurité juridique ressenti par le demandeur. Y a-t-il historiquement primauté de la règle de l'immunité absolue? Cette question revêt une grande importance pour l'étude des tendances d'évolution de la notion d'immunité. La diversité des réponses à cette question conditionne la qualification de la pratique, en tant que pratique dérogatoire ou confirmatoire. Pour la thèse classique, l'immunité n'intéresse ratione materiae que certains objets (certains biens ou certains actes) et/ou certains domaines particuliers (déterminés par le caractère ou le but d'un acte, par exemple en vue de la protection des fonctions de l'Etat); de cette notion d'immunité limitée résulte la thèse classique d'un processus de dégradation de l'immunité absolue. La thèse opposée repose sur le principe que l'immunité n'a toujours été qu'une exception nécessairement limitée à la compétence juridictionnelle d'un Etat, et qu'elle ne peut être considérée qu'en tant que telle. Dans la première hypothèse, dans la mesure où l'immunité absolue trouve son fondement dans le droit coutumier, toute limitation doit être comprise comme une règle dérogatoire coutumière et doit, en tant que telle, r é J pondre aux conditions imposées par le droit (pratique constante). Dans la seconde hypothèse, i l est difficile de se fonder sur le droit coutumier parce que jusqu'à la fin du XIXème siècle les juridictions — celles du domaine du droit anglo-américain jusqu'à ces dernières années—partent toutes du principe d'une immunité absolue sans différenciation. A cet

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argument, Schaumann 5 réplique qu'il est nécessaire d'envisager l'immunité accordée par les juridictions du XIXème siècle à la lumière de leur époque: ces jugements auraient été rendus dans des situations particulières dans lesquelles, de nos jours également, le privilège de l'immunité serait normalement accordé. Par contre, les situations dans lesquelles l'Etat exercerait des activités commerciales privées n'auraient, à cette époque, pas encore joué de rôle juridiquement remarquable. Le droit prétorien qui ressort de ces jugements ne saurait s'étendre au-delà des cas d'espèce jugés. Lorsque, à la fin du XIXème siècle, des tribunaux italiens et belges furent confrontés à cette nouvelle réalité que constitue l'Etat exerçant une activité commerciale au-delà de son domaine souverain, ils auraient refusé d'appliquer les règles de l'immunité et seraient ainsi parvenus par voie de conséquence à une immunité limitée par nature à certains domaines. Une immunité absolue au sens actuel du terme ne fut possible, selon cette thèse, qu'après le refus (d'abord hésitant) des juridictions anglo-américaines et de celles d'un certain nombre d'autres pays (parmi eux l'Allemagne) de reconnaître à ces cas nouveaux la qualité d'une catégorie particulière: ainsi ils leur appliquèrent aussi la règle de l'immunité (Affaire Charkieh, 1927; affaire Parlement Belge). Le principe anglo-saxon du stare decisis , c'est-à-dire celui de lier les juridictions inférieures de manière très stricte aux décisions des juridictions supérieures (tout en obligeant celles-ci à respecter leurs propres précédents), assura à cette règle une fermeté qui resta inébranlée jusqu'à nos jours. La doctrine dominante a pu conclure de cette situation que le droit international coutumier ne connaît assurément qu'une obligation pour l'Etat de garantir une immunité limitée relative aux actes souverains (acta iure imperii) tandis que n'existe pas ou n'existe plus l'obligation pour l'Etat de garantir l'immunité en ce qui concerne les actes iure gestionis, malgré une pratique juridictionnelle divergente. Certes cette opinion n'était pas partagée par tous, puisque, entre autres, les tribunaux britanniques s'estimaient liés par le principe de l'immunité absolue de l'Etat étranger. Doit-on interpréter cette pratique b r i tannique (adoptée également par Chypre, par la Turquie et par les Etats socialistes) comme consistant uniquement à accorder une immunité supplémentaire et non comme l'expression de l'opinio iuris sur le droit international désirable? La réponse à cette question est nécessairement douteuse, parce que l'existence et la portée de la règle étaient fondées sur la pratique des Etats. La discussion sur la primauté historique de l'immunité absolue perd de son importance si l'on considère, comme l'estime de manière implicite la Cour constitutionnelle fédérale allemande 6 , qu'une dérogation à la règle de l'immunité absolue n'exige 5 6

Ibidem, p. 20 s. Loc. cit., n. l b , p. 364 s., 388 s.

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qu'une pratique significative et non une pratique constante. Cette pratique significative existe, nous le démontrerons ultérieurement, et elle sert de transition à la doctrine de l'immunité limitée.

I I I . Elimination par les traités internationaux de l'opposition entre les conceptions absolutiste et limitative de l'immunité Bien longtemps avant que n'apparaissent les nouvelles tendences d'évolution dans la jurisprudence anglaise et américaine, les Etats ont cherché à maîtriser l'opposition entre la doctrine de l'immunité absolue et celle de l'immunité limitée à l'aide de traités internationaux. Dans ce contexte, i l faut citer notamment la Convention de Bruxelles de 1926 et la Convention du Conseil de l'Europe de 1972. 1. La convention de Bruxelles pour l'unification de certaines règles concernant les immunités des navires d'Etat du 10 avril 1926 (protocole complémentaire de 1934) Après la première guerre mondiale, de nombreux Etats, en particulier les Etats-Unis et l'U.R.S.S., multiplièrent leurs activités dans le domaine de la marine marchande grâce à des navires d'Etat. Cette évolution s'est accentuée depuis, et elle a conduit à la première tentative sérieuse de remplacer le critère formel de l'immunité absolue, la notion d'Etat étranger, par un critère matériel tiré d'une convention. La Cour suprême allemande (Reichsgericht) avait tout d'abord accordé l'immunité absolue aux Etats étrangers même si ceux-ci exerçaient une activité purement commerciale grâce aux navires de leurs marines marchandes nationales 7 . Cette jurisprudence fut une des causes des conférences de Bruxelles de 1922 et de 1926 qui aboutirent à la Convention internationale pour l'unification de certaines règles concernant les immunités des navires d'Etat du 10 avril 19268. Le point cardinal de cette convention est la soumission des navires "appartenant aux Etats ou exploités par eux" . . . "aux mêmes règles de responsabilité et aux mêmes obligations que celles applicables aux navires, cargaisons et armements privés" (Art. 1). Ne sont exceptés que les "navires de guerre, . . . yachts d'Etat, navires de surveillance ... et autres bâtiments appartenant à u n Etat ou exploités par l u i et affectés exclusivement, au moment de la naissance de la créance, à un service gouvernemental et non commercial, et ces navires 7 Décisions de la Cour Suprême allemande (RGZ), vol. 103, p. 274, affaire du navire américain "Ice-King". 8 Reichsgesetzblatt 1927 I I , 484.

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ne seront pas l'objet de saisies, d'arrêts ou de détentions par une mesure de justice quelconque n i d'aucune procédure judiciaire 'in rem' " (Art. 3). Des exceptions sont prévues pour les droits résultant de collisions de vaisseaux, de travaux de sauvetage etc. Cette convention, qui fut ratifiée par de nombreux Etats européens (Allemagne, Suisse, etc.)9 mais pas par tous, eut pour conséquence la modification de la jurisprudence de la Cour suprême allemande qui désormais, n'accorda plus l'immunité aux navires appartenant aux Etats étrangers et affectés à une activité commerciale 10 . Les Etats-Unis n'étaient pas représentés à la conférence, mais ils avaient édicté dès 1925 une loi 1 1 se rappochant des principes de la convention (le Public Vessel Act, qui se servait du terme "public vessel employed as a merchant vessel"). L a Grande-Bretagne avait signé mais non ratifié la convention, ce qui a une certaine importance, comme nous allons le voir. La jurisprudence s'opposait à l'adoption de la doctrine de l'immunité relative. 2. La position des Etats socialistes à économie dirigée L'opposition des Etats socialistes fut encore plus accentuée. L'U.R.S.S. s'est fondée et se fonde toujours sur la doctrine de l'immunité absolue 12 , elle n'a pas signé cette convention, et elle n'a pas pu non plus, pour des raisons bien compréhensibles, accepter la thèse de l'immunité relative à l'occasion des pourparlers qui eurent lieu lors de la conférence du droit de la mer en 1958 ou à l'occasion des délibérations de la International Law Commission sur le "Projet de statut juridique des navires dans la mer territoriale". La Pologne et la Roumanie ont dénoncé après la seconde guerre mondiale la convention de Bruxelles et ont ainsi rejoint le parti des Etats socialistes et leur thèse de l'immunité absolue. Pour fonder sa thèse l'U.R.S.S. s'appuyait largement sur la jurisprudence américaine et plus encore sur la jurisprudence anglaise du Court of Appeal et du House of Lords qui, en effet, avaient pour point de départ la notion de l'immunité absolue. Le délégué tchéquoslovaque à la conférence sur le droit de la mer de 1958 résuma la position des Etats socialistes en ces termes: "Chaque état souverain détermine lui-même quelles sont les fonctions q u i incombent à l'Etat et en quoi elles consistent. Si u n Etat considère que l'exploitation du trafic maritime fait partie de ses fonctions d'état, c'est 9 Cf. sur la Convention de Bruxelles K.-F. Steinert, Die internationale Stellung des Schiffes i m fremden Küstenmeer i m Frieden (1970), pp. 301 ss.; E. Menzel, Die I m m u n i t ä t der Staatsschiffe (1961), pp. 18 ss. 10 Pour références v o i r Steinert , op. cit. 11 Public Vessels A c t of March 3rd 1925, c. 428, §1, 43; 43 Stat. 1112 (46 U. S. C. §§ 781—90 [1970]). 12 Cf. M. M. Boguslavskij, Staatliche I m m u n i t ä t (1965), pp. 185 ss.

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uniquement son affaire et les autres états sont tenus de respecter l ' i m m u nité de ses navires. Ce serait une erreur de prétendre apprécier les actes et les institutions d'autres Etats ayant une structure économique et sociale différente d'après l'idée que l'on fait des fonctions de son propre état et de considérer les principes sur lesquels repose la législation d'un Etat ou d'un groupe d'Etats comme des critères permettant de juger les institutions j u r i diques d'un autre Etat. Une telle attitude est contraire à l'obligation de respecter les actes souverains des Etats étrangers et provoque des frictions dans les relations internationales."

En conséquence, les Etats du bloc soviétique ont signé la convention de Genève sur la mer territoriale et la zone contigue du 29 avril 1958 sous réserve des articles 20 et 21 et on refusé l'application des règles de la convention "aux navires de l'Etat destinés à des fins commerciales" (art. 21). Leur position peut se résumer en ces termes: sur la base de l'immunité absolue, règle de droit international en vigueur, les Etats signataires peuvent s'engager mutuellement à suivre un régime d'immunité différencié (sur la base de critères matériels), mais pour les autres Etats, la règle de l'immunité absolue devant rester en vigueur: " . . . les pays non signatares (ou q u i formulent des réserves) sont soumis à d'autres règles, à savoir les règles de droit q u i existaient antérieurement à la Convention et que celle-ci n'a pas modifiées, c'est-à-dire les principes traditionnels de l ' i m m u n i t é des navires d'Etat sans aucune discrimination13."

Malgré cette attitude qui empêche l'application universelle des principes de la convention de Bruxelles, les conceptions de l'U.R.S.S. n'ont pas réussi à prévaloir devant les juridictions européennes. Les tribunaux allemands (en particulier les cours d'appel de Hambourg et de Brème) ont repoussé les requêtes de l'U.R.S.S. fondées sur son immunité dans des procédures de saisie exercées à l'encontre de navires commerciaux soviétiques 14 . I l faut ajouter que les Etats du bloc oriental ont de plus en plus tendance à utiliser des personnes morales indépendantes (entreprises commerciales d'Etat) dans leurs relations commerciales et dans le commerce maritime. V i t â n y i 1 5 a interprété ces nouvelles pratiques et estime: "que le principe du genre d'affectation du navire comme critère de l ' i m munité des navires d'Etat, malgré l'opposition doctrinale des Etats à économie collectiviste et malgré l'attitude réservée des t r i b u n a u x anglo-saxons, 18 Cité après B. Vitânyi , " L ' i m m u n i t é des navires d'Etat", Netherlands International L a w Review (1963), pp. 33 ss., 156 ss. 14 Cf. décision de la Cour d'Appel (Landgericht) de Bremen du 21 déc. 1959 (Q 50/59), citée par E. Menzel (op. cit., n. 9, p. 21), affaire d u navire d'état soviétique "Charkow". 15 Loc. cit., η . 13, p. 51.

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ne cesse pas de progresser et devient de plus en plus l'expression d'une conviction juridique, sinon universelle, du moins générale. L a supposition paraît donc justifiée que le critère du genre d'affectation du navire d'Etat en matière d'immunité — selon les apparences — finira tôt ou t a r d par s'imposer, soit par voie conventionnelle soit par voie coutumière, comme règle universellement valable du droit international."

Ce pronostic semble de plus en plus justifié. 3. La Convention du Conseil de l'Europe sur l'immunité des Etats du 16 mai 1972 Le Conseil de l'Europe a tenté, en élaborant la Convention européenne sur l'immunité des Etats 16 , de trouver une réglementation globale valable au moins pour les Etats du Conseil de l'Europe qui dépasse le cadre de la réglementation spéciale concernant les navires commerciaux des Etats. A f i n de résoudre les difficultés résultant de l'application de la règle de l'immunité absolue par la Grande-Bretagne, la Suède, la Turquie et Chypre dans leurs droits respectifs, le Conseil de l'Europe a adopté une méthode énumérative complexe: l'article 15 accorde l'immunité à l'Etat étranger à moins que ne se présente une des hypothèses prévues aux articles 1 à 14. Ces hypothèses comprennent les cas des activités purement commerciales de l'Etat (donc une explication énumérative de la notion de l'acte iure gestionis) ainsi que les cas dans lesquels l'Etat s'est soumis à la juridiction étrangère. L'article 7, dont le champ d'application est certes restreint, reprend toutefois de manière générale la notion de l'activité "de nature purement privée"; i l statue en effet: " U n Etat contractant ne peut invoquer l ' i m m u n i t é de j u r i d i c t i o n devant u n t r i b u n a l d'un autre Etat contractant lorsqu'il participe avec une ou p l u sieurs personnes privées, à une société, association ou personne morale ayant son siège réel ou statutaire ou son principal établissement sur le territoire de l'Etat du for et que la procédure a t r a i t aux rapports, découlant de cette participation, entre l'Etat d'une part, et l'organisme ou l ' u n des participants, d'autre part."

La méthode utilisée dans la Convention du Conseil de l'Europe, convention qui n'a jusqu'à présent été ratifiée que par un nombre d'Etats très limité 1 7 , souleva l'intérêt des tEats-Unis qui s'efforçaient de réfor16 V o i r le texte dans le Bundesgesetzblatt d'Autriche 1976 no. 432 et i n : Int. Legal Materials 11 (1972), pp. 470 et seq, Cf. M.-O. Wiederkehr , " L a Convention Européenne sur l ' I m m u n i t é des Etats du 16 mai 1972, Annuaire Français de D r o i t International (1974), pp. 924 ss. 17 L a Convention a été ratifée par l'Autriche, la Belgique et Chypre et récemment par la Grande Bretagne, v o i r I n t . Legal Materials 17 (1978), p. 1581. Elle est entrée en vigueur le 11 j u i n 1976.

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mer le régime prévu par la lettre de Tate de 1952 (déclaration du ministère des affaires étrangères) par la voie d'une nouvelle loi sur l'immunité. IV. L'évolution de la jurisprudence britannique: L'adoption de la doctrine de l'immunité relative Cette situation, caractérisée a) par une pratique incertaine (divergences entre la position des pays de l'Europe continentale et celle de la Grande-Bretagne; divergences par rapport aux Etats socialistes), b) par la convention de Bruxelles ratifiée seulement par certains Etats et par la convention du Conseil de l'Europe ratifiée alors par seulement quatre Etats (et entrée en vigueur conformément à l'article 36), c) par les tentatives infructueuses de l ' I L C et de la conférence de Genève sur le droit de la mer de 1958, fut soumise à des modifictions juridiques importantes. 1. La décision du Privy Council dans l'affaire "Philippine Admirai" L'évolution de la jurisprudence britannique constitue le premier et peut-être le plus important événement. Le 5 novembre 1975, le Privy Council 1 8 rendit son jugement dans l'affaire du vaisseau "Philippine Admirai", dans laquelle le gouvernement de la République des Philippines avait demandé à bénéficier de l'immunité. Le Privy Council conclut: "that although the theory of absolute i m m u n i t y was applicable to an action in personam against a foreign sovereign state on a commercial contract i t was inapplicable to an action in rem against a ship to which the "restrict i v e " theory should apply."

Le navire appartenait à la République des Philippines mais était affecté (charter) à des activités commerciales ordinaires (as an ordinary trading ship). L'objet du litige était constitué par les frais de réparation dans une procédure i n rem engagée contre le navire mouillé à HongKong. Le Privy Council examina tout d'abord s'il y avait lieu à immunité alors que le navire était "utilisé à des fins commerciales ordinaires". Les précédents étaient favorables à l'immunité. Dans l'affaire du Parlement Belge (1880)19, un paquebot qui desservait la ligne de la Manche et qui transportait aussi du courrier appartenait au Roi des Belges: la Court of Appeal avait accordé l'immunité en estimant qu'une action in 18 10

2 W. L . R. (1976), 214. 4 P. D. (1929), 5 P. D. 197, C. A .

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personam contre un souverain étranger n'était pas recevable devant la juridiction anglaise, pas plus que n'était recevable une action in rem contre le patrimoine d'un Etat étranger, si l'objet du litige était affecté principalement à des activités d'intérêt public (public purpose). On s'est demandé s'il était possible de déduire du jugement rendu dans l'affaire du "Parlement Belge" que l'immunité devait être également accordée dans le cas où un navire serait utilisé à des fins purement commerciales (trading purposes). La Court of Appeal elle-même a interprété ultérieurement cette affaire de cette manière, et elle en a fait mention lors de la fameuse affaire Porto Alexandre 20, en 1920. Le Porto Alexandre appartenait à l'Etat portugais et était affecté uniquement aux échanges commerciaux (cargaison de liège). Le gouvernement portugais opposa l'immunité à une action intentée pour récupérer les frais de sauvetage. La Court of Appeal rendit alors (with regret) la décision "that although the Porto Alexandre was being used i n ordinary commerce",

l'immunité devait être accordée en raison du précédent constitué par l'affaire du Parlement Belge. La controverse réapparut ultérieurement devant les tribunaux britanniques (The Cristina 1938)21, mais la Chambre des Lords confirma les jugements à la majorité. Je dois me priver du plaisir intellectuel de démontrer comment le Privy Council tente de se libérer des pièges que tentent les jugements antérieurs. A u reste, son analyse est basée sur l'assimilation de ce qu'il nomme "a movement away f r o m the absolute theory of sovereign i m m u n i t y . . . towards a more restrictive t h e o r y " 2 2

tout en caractérisant la distinction entre les actes iure imperii et iure gestionis comme constituant le critère fondamental de la doctrine de l'immunité en droit international depuis la deuxième guerre mondiale. I l n'est pas évident dans cette décision si le "change of view" constitue une évolution du droit international ou seulement du droit interne. Le P r i v y Council appuie sa thèse sur les précédents du droit américain depuis 1945 — Republic of Mexico v. Hoffmann 23 — et sur la pratique instituée par la Tate-Letter en 1952 consistant dans ces cas à demander l'avis du gouvernement américain et à décider selon les exigences de la politique extérieure. I l s'avère que le P r i v y Council ne tend pas à adopter cette pratique pour les juridictions du Commonwealth. 20

P. 30, C. Α. Compania Naviera Vascongada ν . SS. Cristina, A l l . E. R. 719, H. L. (E.). 22 Loc. cit., η. 18, p. 228. 23 (1945) 324 U. S. 30. 21

1938, A . C. 485; (1938) 1,

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La Convention du Conseil de l'Europe susmentionnée et que la Grande-Bretagne a signée constitue une autre des bases sur laquelle s'appuie le raisonnement du Privy Council. I l en ressortirait au moins que le gouvernement britannique n'est pas hostile aux règles prévues dans cette convention et que le fait que la convention de Bruxelles n'a jamais été ratifiée par la Grande-Bretagne ne saurait permettre de tirer des conclusions négatives. La décision conclut en faisant appel au "trend of opinion i n the w o r l d outside the Commonwealth since last war." Cette tendance serait opposée à l'application de la doctrine of sovereign immunity aux relations économiques ordinaires, ce qui est correct. Le P r i v y Council reconnaît également que la distinction entre acta iure imperii et acta iure gestionis pose des problèmes, notamment dans un ordre juridique dans lequel l'appel à la distinction droit public — droit privé est moins courant que dans le droit de l'Europe continentale. Le P r i v y Council voit cependant des difficultés similaires à appliquer la théorie de l'immunité absolue (tout en mêlant deux questions différentes); i l considère qu'il serait également difficile de distinguer dans cette théorie si le défendeur, quand i l n'est pas lui-même l'Etat étranger, l u i est cependant lié de manière suffisamment étroite pour que l'action puisse être considérée comme dirigée en substance contre l'Etat luimême. Ainsi le Privy Council a dégagé la voie pour examiner la question de savoir si le Philippine A d m i r a i doit être considéré comme un simple vaisseau de la marine marchande et devrait de ce fait être soumis à la juridiction du Commonwealth. Le Privy Council répondit affirmativement, mais ne trancha expressément pas la question de savoir dans quel sens i l aurait fallu résoudre l'affaire si les Philippines avaient déjà manifesté leur intention d'utiliser à l'avenir le navire à des fins publiques (public purpose) 24 . 2. L'affaire "Trendtex Trading Corporation v. Central Bank of Nigeria" On aurait p u qualifier cette décision de marginale — mais toutefois intéressante pour l'évolution du Commonwealth — si la Court of Appeal anglaise n'avait pas affirmé l'applicabilité générale du raisonnement du P r i v y Council dans l'affaire Trendtex Trading Corporation r . Central Bank of Nigeria du 13 janvier 197725 et n'avait pas postulé l'application de la théorie de l'immunité restrictive pour la Grande-Bretagne, toutefois avec un fondement théorique plus approfondi. En outre, cette déci-

24 25

Loc. cit., n. 18, p. 232. [1977] 2 W. L . R. 356.

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sion ne tient plus compte de la distinction faite par le P r i v y Council entre actiones i n rem et actiones i n personam. I l s'agit d'une affaire dont furent saisis les tribunaux allemands et anglais et qui s'est terminée par u n compromis. I l y a quelques années, le Nigèria, dirigé par le gouvernement Gowon, avait commandé environ 21 millions de tonnes de ciment dans le monde entier, dont 16 millions de tonnes pour le ministère de la défense. Le port de Lagos disposait lors de la commande d'une capacité de débarquement d'environ 1,5 m i l lions de tonnes par an. Dans le but du déroulement de l'affaire, la Central Bank of Nigeria délivra des crédits documentaires irrévocables auprès de certaines banques européennes. Des droits de magasinage importants avaient été prévus pour le cas de dépassement des délais de déchargement. Début 1976, 260 navires chargés de ciment mouillaient en rade de Lagos, on s'attendait à l'arrivée de 140 autres bâtiments. Une partie des navires coula, le reste du ciment se détériora en majeure partie. Cette "catastrophe du ciment" amena la chute du gouvernement au Nigèria. Le nouveau gouvernement stoppa tous les paiements et modifia les conditions de livraison. Pour notre problème, l'aspect intéressant de cette "catastrophe du ciment" dont furent saisis les tribunaux de différents pays pendant un certain temps se résume dans la question suivante: fallait-il accorder l'immunité au Nigèria pour ces transactions parce que le ciment avait été commandé pour la construction de fortifications, donc de projets publics? La juridiction allemande (le tribunal de grande instance de Francfort) 26 répondit à cette question de manière négative, tandis que la juridiction de première instance britannique (Queen's bench divisions) 27 qui eximina en premier lieu le problème de la Banque centrale du Nigèria en tant qu'élément de l'Etat nigérien arriva à la conclusion que le défendeur bénéficie de l'immunité de par cette qualité. Cette décision ne distingue pas du tout entre acta iure imperii et acta iure gestionis, elle n'aborde pas le question de savoir si l'Etat nigérien bénéficie de l'immunité pour ces transactions de ciment en raison de la nature ou plutôt de la destination de l'opération commerciale. L'analyse de la Court of Appeal par Lord Denning 28 , elle, est fondée sur l'évolution du droit international face à la doctrine de la sovereign immunity. Comme la jurisprudence allemande (et celle d'autres juridictions européennes), elle tente d'élucider une règle de droit "in terms which are consonant with justice rather than adverse to it" 26

Décision du 2 dèe. 1975, reproduit i n : Die Aktiengesellschaft (1976), 47 ss. avec note de H. J. Mertens. 27 [1976] 1 W . L . R . 868; [19761 3 A l l E. R. 437. 28 V o i r η. 25, p. 360 ss.

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à partir de la doctrine internationale et à partir des traités internationaux 2 9 . Ce recours singulier à la natural justice , le common law le complète par des considérations dont le bien-fondé a mené déjà d'autres Etats à la doctrine de l'immunité limitée, et qui aboutissent à une citation de Shakespeare (ce qui ne saurait étonner que celui qui ne connaît pas le style des arrêts britanniques): Jules César I V , I I I "We must take the current w h e n i t serves or lose our ventures".

Je considère ce point de vue comme u n moyen correct de justification, si l'on tient compte de l'application du droit international en tant que droit national en Grande-Bretagne. C'est en effet une fiction que de considérer qu'il existe encore un consensus sur la doctrine de l'immunité absolue alors que la doctrine de l'immunité limitée est considérée comme partie intégrante du droit international par les juridictions suprêmes de certains Etats comme la Belgique, la Hollande, l'Autriche, la Suisse, l'Allemagne fédérale et par celle des Etats-Unis, qui récemment, dans l'affaire Alfred Dunhill of London ν . The Republic of Cuba (24 mai 1976)30 fit appel de manière particulièrement remarquable à cette nouvelle doctrine. Le prochain argument pertinent (ce qu'entend la Cour par le terme "justice"), oblige à revenir sur les conditions nouvelles dans lesquelles les Etats entrent en contact entre eux ou avec des personnes privées. Les 50 dernières années ont v u se produire une évolution considérable des fonctions de l'Etat qui a des effets sur l'ampleur de l'immunité que doivent s'accorder mutuellement les Etats selon le principe de la bonne foi. L'Etat qui n'agisse que par actes d'autorité et n'assume que des fonctions d'organisation pure, législation, politique extérieure et défense, appartient de plus en plus au passé. Que l'on se félicite de cette évolution ou qu'on la rejette, elle est un fait à peu près constant. Les Etats ont une activité commerciale considérable, ne seraitce que par le biais d'entreprises étatiques (marine marchande). L'évolution de la règle correspond donc à celle des fonctions de l'Etat. U n bilan provisoire montre que la presque totalité des Etats occidentaux importants du point de vue commercial ont désormais accepté la doctrine de l'immunité limitée. L'affaire initiale dont fut saisie la j u r i diction anglaise s'est terminée par un compromis. I l serait ainsi désormais possible — sans recourir à la complexe énumération de la Convention du Conseil de l'Europe — qu'un consensus s'établisse sur la distinction opérée par la juridiction anglaise entre les actes iure imperii 29 30

L o r d Denning, η. 25, p. 367. 96 S. Ct. 1854.

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et les actes iure gestionis qui constitue une "part of the law of the land". La Grande-Bretagne en a tiré les conséquences dans le State Immunity Act 197831: la doctrine de l'immunité limitée est désormais ancrée dans la loi et en outre elle a ratifié la convention du Conseil de l'Europe. Remarquons ici entre parenthèses que la règle stare decisis dont nous avons déjà eu l'occasion de parler, a posé et pose encore des problèmes au juge anglais. Elle constitue sous cette forme une particularité du droit anglais. Lord Denning 3 2 considérait, étant donné l'incorporation automatique du droit international dans le droit national anglais, qu'une décision de la Court of Appeal qui posait une règle de droit international i l y a cinquante ans ne pouvait lier encore aujourd'hui les juridictions (nous rencontrons des problèmes similaires avec les décisions de la Cour constitutionnelle fédérale ayant force obligatoire). "Le droit international ne connaît pas de règle stare-decisis". A u contraire, Lord Justice Stephenson 33 , faisant référence à l'affaire Thai-Europe-Tapioca de 197534, estimait que la Court of Appeal est liée par ses précédents en ce qui concerne l'interprétation d'une règle de droit international jusqu'à ce que la Chambre des Lords ou le législateur aient reconnu la nouvelle règle. On peut opposer à cette thèse le raisonnement par l'absurde selon lequel elle aurait pour effet de détruire le principe typiquement britannique de l'incorporation automatique des règles de droit international dans le droit interne. En effet, elle aurait pour conséquence que chaque transformation du droit international devrait être introduite dans le droit national par un acte du législateur. La règle stare-decisis ne peut certainement pas avoir cet effet si l'on considère sa signification traditionnelle: elle lie les juridictions à l'égard d'une règle déterminée du droit international mais ne les empêche pas d'utiliser une règle qui n'existait pas lors de la première décision (voir Justice Shaw) 35 . 31 E n vigueur depuis le 22 nov. 1978, le texte est reproduit i n Int. Legal Materials 17 (1978), pp. 1123 et seq. Pour une discussion de cette loi cf. G. Ress, loc. cit. supra n. la, pp. 246 ss.; H. Strebel, "Staatenimmunität. Die Europaratskonvention u n d die neuen Gesetze der Vereinigten Staaten u n d Großbritanniens", Rabeis Zeitschrift 1980, pp. 66 ss.; G. R. Delaume, "The State I m m u n i t y A c t of the United K i n g d o m " , A.J.I.L. 73 (1979), pp. 185 ss.; C. Schreuer, "Neue Entwicklungen zur I m m u n i t ä t ausländischer Staaten vor englischen Gerichten", Außenwirtschaftsdienst des Betriebsberaters 1979, pp. 156 ss.; OyConnell, I.Sinclair, M. Leigh, en: "State I m m u n i t y : L a w and Practice i n the United States and Europe", Proceedings of the International L a w Association Conference held on November 17, 1978 i n London, pp. 14 ss., 27 ss. 32 V o i r η. 25, p. 365 s. Cf. sur ce point C. H. Schreuer, "The A p p l i c a b i l i t y of State Decisis to International L a w i n English Courts, Netherlands I n t e r national L a w Review 25 (1978), pp. 234 ss. 33 V o i r n. 25, p. 381. 34 [1975] 1 W. L. R. 1485, 1491. 35 N. 25, p. 386 ss.

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V. La jurisprudence américaine La jurisprudence américaine s'inscrit également dans cette nouvelle tendance: l'affaire Alfred Dunhill v. Republic of Cuba, tranchée le 24 mai 1976, apporte à notre analyse deux constatations importantes. La Cour Suprême souligne l'opinion selon laquelle la théorie restrictive soutenue par elle depuis la Tate-letter de 1952 serait compatible avec le droit international. " A l t h o u g h i t had other views i n years gone by, i n 1952 as evidenced b y the Tateletter, the United States abandoned the absolute theory of sovereign i m m u n i t y and embraced the restrictive v i e w under w h i c h i m m u n i t y i n our courts should be granted only w i t h respect to cases of actions arising out of a foreign state's public or governmental actions and not w i t h respect to those arising out of its commercial or proprietary actions. This has been the official policy of our Government since that time, as the attached letter of Nov. 25th, 1975 confirms: " . . . Such adiudications are consistant w i t h i n t e r national l a w on sovereign i m m u n i t y 3 6 . "

Elle souligne que les mêmes principes sont valables pour déterminer ce qui constitue un "act of state " pour la doctrine act of state. I l ne peut y avoir de act of state que si "the conduct i n question was the public act of those w i t h autority to exercise sovereign powers" 87 . La troisième thèse de la Cour qui propose une nouvelle approche pour distinguer les actes iure imperii des actes iure gestionis n'est pas partagée par la majorité. Justice White développe la thèse selon laquelle le refus du gouvernement cubain de rembourser des sommes qui l u i avaient été versées par erreur, même s'il est considéré comme une confiscation et donc comme l'exercice d'un pouvoir souverain, ne saurait être considéré comme act of state. Comme i l ressort des motifs de l'arrêt, ces juges ont présenté les mêmes considérations pour le cas où la question aurait dû être tranchée selon les critères de l'immunité. La règle suivante prévaudrait: "When a state enters the market place seeking customers i t deverts itself of its quasi sovereignty pro tanto and takes on the character of a trader 3 8 ." Nous reviendrons sur cette approche qui est d'une importance fondamentale pour le jeu entre les notions acta iure imperii et acta iure gestionis. Elle dépasse la sphère des activités économiques de l'Etat pour toucher le domaine de la souveraineté, elle va donc bien largement audelà de ce qui avait été jusqu'alors avancé. Justice White ne doute en tous cas pas que n i la doctrine de l'immunité n i la doctrine act of state ne s'appliquent aux actes 36 37 38

Loc. cit., n. 30, p. 1863. I b i d e m p. 1861. I b i d e m p. 1862.

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committed by foreign sovereign i n the course of their purely commercial operations. Affirmer qu'il y ait un recours à la puissance publique à l'occasion de transactions commerciales (séquestration, arrêt de paiements, refus de restitution) ne constitue un argument juridique valable n i dans le cadre de la notion "act of state" n i dans celui de la doctrine de l'immunité.

VI. Le Foreign Sovereign Immunities Act du 21 octobre 1976 Examinons encore un instant la première considération de la Cour: l'affirmation de la théorie restrictive par les tribunaux américains se trouve désormais confirmée par la législation américaine. Le Congrès a adopté le 21 octobre 1976 le Foreign Sovereign Immunities Act 39 (il a ainsi retiré à l'exécutif le droit de décider lui-même de la portée de l'immunité). Dans cette loi, l'immunité n'est pas accordée aux Etats étrangers pour les actions résultant de "commercial activities " exercées aux U.S.A. ou d'actes exercés à l'extérieur des U.S.A. mais étant en relation avec des activités commerciales et ayant un effet direct à l'intérieur des U.S.A. (causes of direct effect i n the U.S.A.). Ainsi la conception qu'élabora Justice White dans l'affaire Alfred Dunhill et qui ne put réunir la majorité des suffrages des membres de la Cour (4:5), fut adoptée par le législateur américain et introduite dans le droit américain. Apparemment, la notion de "act" comprend tous les genres d'actes, qu'ils soient de nature publique ou privée, et le but de la loi serait d'interdire à l'Etat étranger de se servir de l'immunité pour couvrir à volonté les interventions dans ses activités commerciales faisant recours à la souveraineté. I l s'agit d'un pas en avant sur un terrain tout à fait nouveau et très discuté. I l faut se demander si la loi américaine ne doit pas être interprétée de manière restrictive au v u d'obligations internationales des U.S.A. (à partir de la doctrine de l'immunité limitée). Avant l'entrée en vigueur du Foreign Sovereign Immunities Act, les juridictions s'efforçaient de respecter le " m i n i m u m standard" requis par le droit international public, puisque le droit coutumier international fait "Part of the body of the L a w " tant pour la fédération que pour les différents Etats. La pratique du ministère des affaires étrangères américain, telle qu'elle se présenta aussi après la lettre de Tate, conduisit souvent les tribunaux à accorder l'immunité "beyond the m i n i m u m immunities required by international law". Désormais, l'immunité doit, selon la doctrine, être accordée strictement d'après les dispositions 39

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légales, donc éventuellement au-delà de l'obligation imposée par le droit international ou elle peut être refusée en-deçà de ce standard. Que signifie "commercial activity"? La loi définit cette notion dans le § 1603 (d) soit comme le déroulement continu d'une activité commerciale, soit comme une transaction d'affaires particulière ou u n acte commercial. "The commercial character of an activity shall be determined by reference to the nature of the course of conduct of particular transaction or act, rather than by reference to its purpose V I I . L'existence d'un standard international quant aux obligations étatiques spécifiques? Recour à la nature ou aux fins de l'activité de l'Etat? Les juridictions anglo-saxonnes tiendront désormais aussi compte de la distinction existant dans la jurisprudence de nombreux pays qui fut instituée notamment par les décisions de la Cour fédérale de la Suisse du 10. 2.1960 39a et de la Cour constitutionnelle fédérale allemande du 30 avril 196340. Si l'on considère en outre que Lord Denning rejeta dans l'affaire sus-mentionnée de la Banque Centrale du Nigeria, l'argument de l'affectation du ciment vendu à la construction de bâtiments militaires en répliquant que le vendeur "is not concerned w i t h the purpose to which the purchaser intends to put the goods" 41 , on s'aperçoit que pour les juridictions britanniques également, la nature du contrat est le critère décisif et non son but 4 2 . Cette tendance peut se résumer en ces termes, utilisés par la Cour constitutionnelle allemande 43 : ce n'est que la nature de l'acte accompli par l'Etat ou celle du lien juridique établi qui peut être décisive pour la distinction entre les actes iure imperii et les actes iure gestionis et non le motif ou le but de l'activité étatique. I l est donc important de savoir si l'Etat étranger a actionné en vertu de sa souveraineté, donc selon les règles du droit public, ou bien comme une personne privée, donc selon les règles du droit privé. Selon la Cour constitutionnelle allemande, la définition de la nature de l'activité de l'Etat doit s'effectuer d'après les règles du droit national, c'est-à-dire d'après la lex /ori 4 4 , du fait que le droit international ne 3

»a A.J.I.L. 55 (1961), p. 167. Décisions vol. 16, pp. 27 ss. 41 Ν . 25, p. 369. 42 Cf. L o r d Denning, ibidem: " I f a government department goes into the market places of the w o r l d and buys boots or cement — as a commercial transaction — that government department should be subject to a l l the rules of the market place." 43 N. 40, p. 61 s. 44 I b i d e m p. 62 s. Mais seulement si la lex fori est applicable. 40

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contient pas "en règle générale" de critères pour procéder à une telle distinction (seul un secteur primaire du pouvoir étatique ne saurait être défini par le droit international). Cette thèse a été adoptée par le Conseil Suprême des Pays-Bas 45 et le Tribunale di Roma 46 , elle est cependant contestée par Schaumann 47 — avec raison, à mon avis — et ne peut se déduire non plus de la décision de la Cour fédérale suisse48. Le recours à la loi nationale peut avoir pour conséquence de donner des solutions différentes à des cas similaires, ce qui n'est guère compatible avec le caractère international de l'immunité. Des remarques similaires peuvent être faites en ce qui concerne la notion de but de l'activité en cause, étant donné les éléments subjectifs qui l'imprègnent. En effet, toute activité transactionnelle de l'Etat peut être qualifiée, le cas échéant, comme poursuivant un objectif public. Dans son rapport présenté à l'association allemande pour le droit international, Schaumann en arrive à présenter la thèse selon laquelle i l faut s'appuyer sur la "nature intrinsèque" déterminée selon les standards internationaux. Le point 25 c de ce rapport précise en effet: " U n résultat conforme à la fonction de l ' i m m u n i t é peut être atteint en première ligne par une appréciation du contenu et non de la forme. Quant aux éléments q u i caractérisent l'acte ou la situation et q u i constituent sa 'nature intrinsèque', i l faut les examiner pour savoir si, selon le standard international ils doivent être rattachés aux fonctions spécifiquement ou typiquement étatiques. Dans ce cas, les critères secondaires rejetés en tant que facteurs déterminants peuvent être utilisés comme facteurs d'appréciation auxiliaires."

Même en ne tenant compte que des Etats occidentaux et en laissant de côté les Etats du tiers monde et du bloc oriental, i l est douteux que l'on puisse obtenir un critère véritablement satisfaisant en faisant appel à la notion de standard international en matière d'activités spécifiquement étatiques. Comme le confirme le droit comparé, les avis divergent radicalement sur l'étendue de ce qu'il faut considérer comme "powers peculiar to sovereigns" (pour reprendre l'expression utilisée par Justice White dans le jugement précité de la Cour Suprême). I l y a certes un noyau commun, mais ce sont justement les cas intéressants parmi les pratiques politiques économiques de l'Etat qui restent dans la zone floue. La thèse émise par Schaumann en conclusion de sa recherche semble à présent refondue par la Supreme Court qui affirme — en se 45 Décision d u 26 oct. 1973 (Société Européenne d'Etudes et d'Entreprises c. Yougoslavie , Int. Legal Materials 14 (1975), pp. 71 ss. 46 Décision du 15 nov. 1951 (Floridi v. Sovexportfilm, A.J.I.L. 49 (1953), p. 98. 47 Op. cit., n. 4, p. 21. 48 Décision du 10 févr. 1960 (République Arabe Unie C. Dame X), A. J. I. L. 55 (1961), p. 167.

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référant aux travaux de Schmitthoff et aux efforts d'unification dans le domaine des règles de la vente et dans celui du droit commercial international — que ces règles permettraient de distinguer la notion de " commercial transactions " de celle des activités souveraines de l'Etat 4 9 . I l semblerait que la jurisprudence offre un complément à la définition recherchée. I l semble toutefois encore trop tôt pour pouvoir affirmer que les j u r i dictions maîtrisent déjà les tendances de l'évolution. I l est encore de mise pour les tribunaux de faire appel à la loi national pour distinguer dans les espèces qui leur sont présentées entre les actes iure imperii et les actes iure gestionis. La thèse de la "nature" d'une activité en tant que critère de distinction a toujours été discutée. Le rapport de l'association pour le droit international y ajoute le critère de la finalité de l'activité — tout comme le fait la nouvelle loi américaine. Une telle combinaison de critères peut d'ailleurs s'appuyer sur plusieurs anteurs 50 . Elle permettrait dans l'affaire du ciment nigérien une argumentation selon laquelle la finalité évidente de la transaction était, pour le Nigèria, du domaine de la défense nationale. Les deux juridictions saisies jusqu'à présent de cette question, le tribunal de grande instance de Francfort et la Court of Appeal, ont pourtant rejeté une telle perspective: elles manifestent la tendance de séparer la finalité étatique et les activités commerciales.

V I I I . Les effets des actes de souveraineté (acta iure imperii) sur l'activité commerciale de l'Etat (l'affaire " I Congreso del Partido") Cependant, même si l'on accepte cette interprétation stricte de la doctrine de l'immunité limitée, un certain nombre de questions restent ouvertes. L'immunité doit assurer à l'Etat l'exercise de sa souveraineté, en particulier en matière de politique extérieure. La question se pose alors de savoir dans quelle mesure l'activité souveraine de l'Etat peut influencer le déroulement de ses activités de droit privé ou pour employer une expression plus neutre, de ses activités purement commerciales. Nous retrouvons ainsi enfin la thèse élaborée par Justice White, thèse selon laquelle même les actes souverains qui se sont produits dans 40

N. 30, p. 1866 s., avec référence à Schmitthoff, "The Unification or H a r monization of L a w by Means of Standard Contracts and General Conditions", I n t ' l and Comp. L . Q. 17 (1968), pp. 551, 563—564. 50 Voir H. J. Mertens, loc. cit. η. 26, p. 52; C. Rousseau, note R G D I P 1971, p. 565; cf. encore L o r d Wilberforce dans l'affaire I Congreso del Partido (supra n. l a ) : " I agree that the purpose, above, to not decisive but i t may t h r o w some l i g h t upon the nature of w h a t was done."

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le cadre de pures relations commerciales de l'Etat ne sauraient être générateurs d'immunité et ne sauraient être considérés comme des "acts of state". Je voudrais enfin, avant de conclure vous présenter le problème tel qu'il se pose actuellement dans une affaire dont est saisie la juridiction anglaise (I Congreso del Partido) 51. Le gouvernement chilien avait acheté du sucre à une entreprise commerciale d'Etat cubaine. La livraison n'eut jamais lieu du fait que le nouveau gouvernement chilien qui p r i t le pouvoir après la chute d'Allende rompit les relations diplomatiques avec Cuba, prétendant que Cuba, en connivence avec Allende, ait préparé un coup d'état devant permettre la prise du pouvoir par les communistes. Cuba rompit de son côté toute relation avec le Chili et décida la séquestration provisoire de tous les biens chiliens, y compris les cargaisons de sucre qui se trouvaient déjà en route. Les navires furent rappelés et le prix du sucre versé sur un compte bloqué de la banque centrale cubaine au bénéfice de l'Etat chilien. Le Chili intenta de son côté une action in rem contre un navire marchand cubain mouillé en Angleterre sur la base de son droit à demander des dommages et intérêts (ou sur la base du contrat). Si on laisse de côté la question de la compétence de la juridiction anglaise pour connaître de la requête chilienne i l est certain que Cuba ne peut se prévaloir d'une quelconque immunité quant à l'objet saisi (il s'agit d'un navire marchand appartenant à l'Etat cubain). On pourrait se demander si l'exercice par Cuba de ses compétences en matière de politique étrangère (mesures de rétorsion et de représailles prises contre le Chili sous la forme d'une séquestration des biens chiliens à Cuba) peut être considéré comme bloquant par des actes de souveraineté les prétentions chiliennes qui elles sont, sans aucun doute, de nature privée, ayant pour conséquence de rendre, dans la mesure où i l y aurait immunité, la position cubaine différente de celle de n'importe quel débiteur particulier refusant le paiement. Justice White aurait répondu par la négative. I l faudrait en conclure que les Etats dont l'activité commerciale propre est très importante doivent partir, pour concevoir leur politique étrangère, de considérations très différentes de celles dont tiennent compte les Etats laissant le commerce à l'initiative privée. Les précédents permettent d'élaborer une réponse: l'immunité a été accordée dans le cas où une relation contractuelle privée en vue d'acquérir un bien (un terrain ou un immeuble) a été employée pour accomp l i r une activité souveraine, (cf. l'affaire de l'ambassade iranienne 52 , 51 H i g h Court of Justice (Queen's Bench Division), Justice Robert Goff, Décision du 28 jan. 1977.

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cf. l'affaire suisse touchant à l'utilisation des comptes en banques des ambassades étrangères 53 .) Cette thèse utilisée par la Cour constitutionnelle fédérale a pour conséquence a) l'examen de "l'atteinte" b) l'examen de l'exercice de la fonction souveraine sous l'angle de sa correction du point de vue du droit international. Peut-on réellement affirmer (comme dans l'affaire Dunhill): "once the sovereign has descendet to the market place, he can no longer involve sovereign immunity?" La High Court 5 4 refusa de prendre cette position dans l'arrêt " I Congreso del Partido" du 28.1.1977 pour des raisons de principe émanant de la fonction de l'immunité, car i l serait possible a) que l'Etat renonce à son immunité sans participer au commerce ou bien b) que l'Etat qui participe au commerce se voit contraint par la suite d'agir en sa qualité de souverain (in a public capacity). " A sovereign may, as a private citizen can, sell wheat, charter a ship or promise to marry, he may thereafter, as a private citizen cannot, decide as sovereign that he should not deliver the wheat (e. g. because his o w n subjects are i n a desparate need of wheat) or take delivery of the ship (e. g. because the shipowner is a citizen of a state w i t h w h i c h he has severed a l l relations) or m a r r y (e. g. because his o w n council of state has forbidden the marriage)."

Selon l'opinion de la High Court i l est incompatible avec "le principe qui fonde la doctrine de l'immunité" qu'une juridiction étrangère puisse connaître de tels actes. Toujours selon la High Court serait contraire à la nature de l'immunité l'examen de l'activité sous l'angle de sa correction du point de vue du droit international (principe de la bonne foi et interdiction de toute discrimination). S'il s'est agi d'une mesure souveraine i l est égal qu'elle ait été contraire au droit international ou abusive . Ainsi devient évident un rapport important avec la décision de la Cour constitutionnelle fédérale du 13. 12. 197755. La Cour constitutionnelle fédérale, dans la lignée de sa jurisprudence antérieure, a construit la thèse suivante: l'exécution forcée est impossible sur des objets qui servent aux finalités souveraines de l'Etat étranger. Elle a notamment élargi le domaine de protection dont profite 52

Décision de la Cour Fédérale Constitutionelle du 30 a v r i l 1963, n. 40. N. 48; v o i r sur une affaire semblable la décision de la Cour Fédérale Constitutionnelle d A l l e m a g n e , n. l b . 54 N. 51. 55 N. l b . 53

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l'Etat étranger (sur la base de la règle de droit international "ne impediatar legatio") et elle a constaté, partant du péril théorique susceptible d'affecter le fonctionnement de la représentation diplomatique, la règle de droit international suivante: " L ' a v o i r dont est crédité le compte en banque de l'ambassade d'un pays étranger existant sur le territoire de l'Etat dont la j u r i d i c t i o n est saisie et q u i sert à couvrir les dépenses et les frais de cette ambassade n'est pas soumis à la procédure d'exécution forcée devant les t r i b u n a u x du pays de juridiction."

Toute utilisation abusive (utilisation des règles de l'immunité dans u n sens contraire à sa fonction en se servant du compte pour des prestations ou des transactions d'un autre ordre) ne peut être combattue que par les organes de la République fédérale et que par la voie diplomatique. Ajoutons que entre-temps dans l'affaire I Congreso del Partido le House of Lords a rendu son arrêt du 16 juillet 1981 la . L'avis soutenu par le Juge Goff ne fut pas entièrement partagé par le House of Lords. Déjà la Cour d'Appel où deux juges seulement furent saisis de cas, ne fut pas en mesure de prendre une nouvelle décision en la matière, parce que les deux juges n'arrivèrent pas à se mettre d'accord sur la nature juridique de l'acte que la République Cubaine avait rendu à l'égard des navires Playa Larga et Marble Islands. Tandis que le Lord Justice Waller considéra les mesures prises par la Cuba comme "a political decision, a foreign policy decision, which bore no relations to commercial interest", le Lord Denning constata: "When the government of a country enters into an ordinary trading transaction, i t cannot afterwards be permitted to repudiate i t and get out of its liabilities by saying that i t did it out of high governmental policy or foreign policy or any other policy. I t cannot come down like a god on to the stage — the deus ex machina — as if it had nothing to do w i t h i t beforehand. I t started as a trader and must end as a trader. I t can be sued i n the courts of law for i t breaches of contract and for its wrongs just as any other trader can 5 5 a ." Dans leur jugement du 16 juillet 1981, les juges du House of Lords différencièrent entre les deux procès intentés contre la République Cubaine dans la mesure où la base juridique sur laquelle la Cuba avait éventuellement fondé son action, est prise en considération dans l'analyse profonde des actes et de la situation. D u point de vue juridique, un tel point de départ est tout à fait correct. Le L o r d Wilberforce ne partage pas la thèse soutenue par Justice White. Pour l u i la constatation de "once a trader, always a trader" n'est qu'une simplification 55a Cf. décision de la Cour d'Appel d u 1er oct. 1979, citée en: G. Ress, loc. cit. supra n. l a , p. 219.

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exagérée. I l continue: " I f a trader is always a trader, a state remains a state and is capable at any time of acts of sovereignty. The question arises, therefore, what is the position where the act upon which the claim is founded is quite outside the commercial, or private law, activity i n which the state has engaged, and has the character of an act done jure imperii. The "restrictive" theory does not and could not deny capability of a state to resort to sovereign, or governmental action: i t merely asserts that acts done w i t h i n the trading or commercial activ i t y are not immune. The inquiry still has to be made whether they were w i t h i n or outside that activity." Par l'analyse du cas du navire Playa Larga le Lord Wilberforce arrive à la conclusion que l'ordre d'arrêter la décharge à Valparaiso et de quitter le port immédiatement pour des raisons de sécurité du navire "could have been done, and, so far as evidence goes, was done, as owners of the ship: i t exercised, and had no need to exercise, sovereign powers. I t acted as any owner of the ship would a c t , . . . i t invoked no governmental authority." Dans l'opinion du Lord Wilberforce la loi no. 1256 du 27 septembre 1973 à effet rétroactif par laquelle des biens appartenant au Chili furent retenus (a "freezing" or "blocking" enactment), n'avait aucun effet sur des mesures prises par le navire Playa Larga ou disposées à son égard. I l conclut son analyse par la constatation que la mesure prise par le Playa Larga "was caused by instructions issued by the Cuban Government as owner to Mambisa as operator of the vessel". L'opinion soutenue par le Lord Wilberforce revient à la question de savoir à qui incombe la preuve pour la nature de l'acte en cause. S'il y a lieu de relations commerciales entre un gouvernement et un tiers, ce dernier peut prendre la position que toute rupture de contrat ou action illicite rentre prima facie dans cette catégorie. I l incombe alors au gouvernement en question de fournir des preuves de ce que son action eut lieu en dehors de la sphère économique et, par conséquent, au sein de la sphère des actes publics (acta iure imperii). Comment, cependant, le gouvernement peut-il répondre autrement à l'obligation de fournir des épreuves, si ce n'est pas par un renvoi aux fins politiques poursuivies par son action? U n tel renvoi aux fins et buts politiques, bien qu'il puisse contribuer à éclaircir la nature de l'acte, n'est pas considéré comme suffisant. Dans la décision du House of Lords, le Lord Wilberforce développe: " I f immunity were to be granted the moment that any decision taken by the trading state were shown to be not commercially, but politically, inspired, the "restrictive" theory would almost cease to have any content and trading relations as to the state-owned ships would become impossible. I t is precisely to protect private traders against politically in-

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spired breaches, or wrongs, that the restrictive theory allows states to be brought before a municipal court. I t may too stark to say of a state 'once a trader always a trader': but, i n order to withdraw its action from the sphere of acts done jure gestionis, a state must be able to point to some act clearly done jure imperii". Ceci implique que toute action, qui dans les cas où un gouvernement entretient des relations commerciales avec des tiers, pourrait être prise par toute autre partie contractante, est prima facie considérée comme un acte commercial. I l convient donc de conclure des explications du Lord Wilberforce que dans ces cas i l faut prendre une solution in dubio contra immunitatem. I l faut des circonstances bien particulières pour permettre à l'Etat la preuve que son action fut d'une nature nettement et purement publique. Le problème de délimitation s'accentue encore davantage dans le cas de la cargaison du navire Marble Islands. Etant donné que dans ce cas i l n'y avait pas de relations commerciales entre la République cubaine et les propriétaires du chargement, parce que le contrat fut conclus avec l'organisation cubaine indépendante Mambisa, les Lords Wilberforce et Edmund-Davies concluent que les ordres passés par la République cubaine de transporter la cargaison au Nord-Viétnam et de décharger le navire au port de Haiphong, ne peuvent être considérés que comme des actes publics (jure imperii). Par contre, la majorité, c'est-à-dire les trois autres Lords-juges, fondent leur refus de l'immunité sur le fait que le navire Marble Islands, lors de son trajet au Nord-Viétnam, passait à Cuba qui, par conséquent, devenait, d'après le droit anglais, aussi le garant pour sa cargaison. Le Lord Diplock tout particulièrement arguait que le gouvernement cubain agit plutôt sur la base du droit privé et non d'un acte public lorsqu'il disposa la décharge du sucre à Haiphong. La majorité ne parvient à ce résultat que par le fait que dans l'absence de toutes relations commerciales entre Cuba et les propriétaires de la cargaison elle déduit l'existence de relations de droit privé du fait que la République cubaine devint le propriétaire du navire lors du trajet. Interpréter, dans ces circonstances, le comportement du Gouvernement cubain comme un acte de droit privé, revient à appliquer, de façon implicite, la maxime " i n dubio contra immunitatem". A défaut de relations commerciales originales ce résultat paraît inacceptable au Lord Edmund-Davies. " I f i n these circumstances i t be held that the Republic of Cuba cannot rely on state i m m u n i t y , I f i n d it impossible to imagine circumstances where the doctrine can operate."

Bien que la décision de la Chambre des Lords soutienne l'immunité dans le cadre de la théorie restrictive, elle restreint les possibilités pour

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les états, par le fait même qu'elle leur impose l'obligation de fournir des épreuves, d'invoquer l'immunité, pour des actes au cours des relations commerciales, à des cas bien exceptionnels. Dans les cas où la mesure prise par le gouvernement pourrait être basée aussi sur la position de l'Etat dans des relations de nature privé, soit comme partie contractante, soit comme propriétaire, les Etats auront des difficultés à fournir la preuve que leur action fut de nature de jure imperii sans avoir recours au but et à la fin de l'acte public. Pour l'avenir, i l faut partager et souligner ce qu'avait dit le Lord Wilberforce, à savoir "that the purpose, above, is not decisive but i t may throw some light upon the nature of what was done". I X . Remarques finales La tendance universelle qui consiste à accepter comme critère de l'immunité la distinction entre les actes "iure imperii" et les actes "iure gestionis" fait de cette distinction un élément constituant du droit international public général. La doctrine de l'immunité absolue soutenue officiellement par les Etats socialistes à économie dirigée n'a pu prévaloir, et elle ne peut plus s'appuyer auparavant sur la jurisprudence anglaise et américaine. L'U.R.S.S. a dû concéder que l'immunité ne soit accordée que par voie contractuelle aux directeurs et aux membres des délégations commerciales soviétiques et non à l'Etat commerçant et à ses organes en soi 56 . I l semble que l'U.R.S.S. n'a, depuis l'affaire Charkow en 1952, jamais plus fait recours à l'immunité devant les juridictions allemandes dans des affaires intéressant les navires de commerce. I l faut remarquer la coïncidence du critère de distinction matériel pour les acts of state et pour l'immunité dans la décision de la Cour suprême américaine. La question doit rester ouverte de savoir si le critère de la "nature" de l'activité (au delà de loi nationale) pourra être défini selon un standard général, qu'il s'agisse de la sphère étatique ou de la sphère commerciale. La tendance de l'évolution du droit de l'immunité pourrait impliquer que l'immunité soit refusée à l'Etat même pour ses actes souverains dans le cadre de ses activités économiques/La maxime " i n dubio contra immunitatem" qu'on pourrait déduire de la décision du House of Lords dans l'affaire I Congreso del Partido va dans ce sens. 69

V o i r A. Verdross / B. Simma, Universelles Völkerrecht (1976), p. 567.

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On peut s'attendre à une telle évolution. Elle conduirait à toucher le domaine de l'immunité au niveau de la fonction qu'elle assume et comporte de ce fait des risques pour Vinstitution de l'immunité elle même. La décision de la Cour constitutionnelle fédérale 57 révèle une autre tendance, elle privilégie de manière générale les comptes en banque des ambassades au profit de la fonction de l'Etat étranger qui risquerait d'être affectée. Mais, étant donné les abus possibles, cette décision est loin de mettre un point final à cette évolution qui pourrait aboutir éventuellement à obliger les Etats à ouvrir plusieurs comptes.

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V o i r n. l b .

Fiscal Privileges and Immunities of International Organizations as Demonstrated in the Case of Research Institutions By K a y Hailbronner

I. Introduction As relations between States and intergovernmental organizations have increased, the attention of international lawyers has been directed to the international legal status of those bodies, the extent of privileges and immunities of national representatives at their meetings and of international officials. Though there is a vast literature on international organizations many questions are yet to be solved. This is particularly true w i t h regard to fiscal privileges of international institutions. International instruments usually provide that international organizations shall be exempt from all taxes except charges for public u t i l i t y services. This clause has given rise to a number of controversies between States and international organizations. I t is not the purpose of my remarks to give a detailed analysis of the State practice w i t h regard to fiscal immunities. This would require a thorough examination of different types of organizations, their international legal basis and national law related to the question of fiscal immunities. I n fact, even a short look at the variety of international institutions shows that we have to be very careful i n drawing general conclusions valid for each type of international organization. This is the reason w h y i t seems to be preferable to start w i t h a certain type of organization. I have chosen international research institutions, primarily because they represent a very important part of international institutions active i n the Federal Republic of Germany, and secondly because the question of fiscal immunities is particularly important for research institutions, due to their activities i n building laboratories and buying costly equipment. Germany, being outside the center of large international organizations, has had relatively little experience i n questions of i m m u n i t y of international organizations. The first international organization w i t h its headquarters i n the Federal Republic of Germany was established i n

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1973 by an agreement between a number of European States and Israel establishing the European Molecular Biology Laboratory (EMBL). The establishment of E M B L fits into a pattern of international scientific cooperation i n Europe, starting w i t h the European Space Vehicle Launcher Development Organization (ELDO) and the European Space Research Organization (ESRO) i n 1962. Similar organizations have been established i n the field of astronautical research, nuclear physics and weather forecast. I t ist typical for all these organizations that they fulfil public functions of individual member States on an international level. To reduce costs and achieve greater efficiency, the international organization takes over originally national tasks by establishing headquarters and research institutes w i t h an international staff. Obviously i t is i n those member States where the organization takes its official seat that the question of fiscal privileges becomes praticularly relevant. I n a federal State the question of fiscal privileges affects not only the interests of the federation but also those of the States and even those of the municipalities. The implementation of international instruments raises questions of constitutional law. Are states and municipalities which did not participate i n international negotiations between the international organization and the federation obliged to accept these exemptions and what is the legal status of international organizations when they are faced w i t h an order to pay taxes, fees or charges? I shall t r y to demonstrate some of the problems that have arisen i n Germany by taking the European Molecular Biology Laboratory as an example 1 . As I mentioned earlier, E M B L was established by the 1973 agreement as an intergovernmental institution w i t h its headquarters i n Heidelberg. Further provisions deal w i t h the tasks, the organization and financing of EMBL. The Laboratory may establish and operate the facilities necessary for its programme, including the necessary equipment and buildings. According to A r t . X I the Laboratory shall have legal personality. I t shall i n particular have the capacity to contract, to acquire and dispose of movable and immovable property and to institute legal proceedings. The State i n which the Laboratory is situated shall conclude w i t h the Laboratory a headquarters agreement relating to the status of the Laboratory and such privileges and immunities of the Laboratory and its staff which are necessary for the fulfilment of its objectives and for the exercise of its functions. The Headquarters Agreement between the Government of the Federal Republic of Germany and E M B L of December 1974 contains the usual exemption clause from taxation: 1 Cf. Agreement on the Establishment of the European Molecular Biology Laboratory (EMBL), Bundesgesetzblatt 1973 I I , 1005; Headquarters Agreement of December 10th, 1974, Bundesgesetzblatt 1975 I I , 933.

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" W i t h i n the scope of its official activities, the Laboratory and its property and income shall be exempt f r o m a l l direct taxes. When the Laboratory makes substantial purchases or uses substantial services, strictly necessary for the exercise of its official activities, i n the price of which taxes or duties are included, appropriate measures shall be taken by the Federal Republic of Germany, whenever possible, to remit or reimburse the amount of such taxes or duties. Exemption shall not be accorded i n respect of duties and taxes w h i c h are i n fact no more than charges for public u t i l i t y services."

The Headquarters Agreement was transformed into national law w i t h the consent of the Federal Council (Bundesrat). Soon after the work of the Laboratory started, various disputes arose as to the exemption from taxes and fees. The Ministry of Finance of the State of Baden-Württemberg requested E M B L to pay taxes for the acquisition of real estate. The town authorities of Heidelberg ordered E M B L to pay fees for the licence to construct buildings. E M B L took the view that i t was exempted by the Headquarters Agreement while the State and town authorities argued that federal law could not provide for an exemption relating to State taxes and municipality fees as opposed to federal taxes. I n the absence of state legislation transforming the agreement into state law, generally applicable provisions of the States would apply which did not allow an exemption of E M B L from such taxes and fees. The Federal Ministry of Research and Technology, on the other hand, stated that the federal law of December 1974 transforming the Headquarters Agreement was not only binding upon all federal authorities but also upon all states and municipalities. The Ministry moreover argued that the federation had fulfilled its obligation vis-à-vis E M B L and i t was up to the states and municipalities to grant the amount of fiscal privileges as agreed i n the Headquarters Agreement.

II. Claims and obligations The case of E M B L shows again that it is essential to distinguish the international level from the national level. The Headquarters Agreement, being an international treaty, obliges the parties of the treaty regardless of the constitutional distribution of powers between the Federation (Bund) and States (Länder). Only i n case of an evident disregard of constitutional provisions the validity of the treaty could be affected. On the international level the parties of the treaty, the Federal Republic, represented by the federal Government and the international 7 International Law

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organization, are exclusively responsible for the implementation of the treaty. Neither the Länder nor any other public bodies are as such contracting parties to the treaty unless they conclude — i n exceptional circumstances — the treaties themselves or become parties to the treaty. Therefore, rights and duties under the Agreement concern the Federal Government which is responsible for the execution of the Agreement. I t is a question of internal law how the international obligations relating to fiscal privileges are implemented on the national level. This does not mean, however, that the Headquarters Agreement is irrelevant for the internal legal status of the international organization. The Headquarters Agreement being transformed into national law binds all federal, state, provincial and municipal authorities i n so far as the provisions of the agreement are directly applicable. The difficult question arises whether internal legislation creates also rights for the international organization which may be enforced by regular judicial proceedings. Neither the international legal character of fiscal privileges nor the possibility of an international organization to submit the dispute to international arbitration and jurisdiction preclude as such the recourse to internal proceedings. The recourse to internal proceedings, however, implies necessarily a waiver of immunity relating to the dispute. For this reason an international organization w i l l prefer settlement proceedings on the international level. I n any case, the international organization is not obliged to have recourse to internal proceedings. This follows from its internal legal status and from the international legal character of its rights under the Headquarters Agreement. This, of course, holds only true so far as the immunity of the organization goes. I n so far as the international organization is subject to German law, i t may also have recourse to internal judicial proceedings.

I I I . The interpretation of the tax exemption clause in international treaties The meaning to be given to the tax exemption clause i n an international treaty cannot depend on the particular meaning given to the clause by the fiscal laws of only one contracting party. This principle of interpretation is also applicable i n the case of Headquarters Agreements although we are faced only w i t h two contracting parties. The Headquarters Agreement must not be isolated from its international context. Therefore, i t has to be interpreted in the same way as the basic agreement establishing the international organization. The uniform application of the basic agreement requires that all legal concepts of the contracting parties have to be taken into account i n order to estab-

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lish the common intention of the contracting parties. Moreover, the exemption clause must be interpreted in the light of its purpose to enable the organization to fully and efficiently discharge its responsibilities and fulfil its purposes 2 . The attempt to establish the common intention of contracting parties as to the extent of fiscal privileges by a comparison of the clauses used i n various national fiscal laws shows a wide variety of different concepts. The terms "direct" and "indirect" taxes and "charges for public u t i l i t y services" are interpreted differently i n the various national legal systems of member states. Therefore, we shall have ot rely on other means i n interpreting the tax exemption clause. The reference to the function of an international organization also does not i n all situations seem to be very helpful i n providing clear guidelines for the decision of a particular dispute. I t seems to be rather arbitrary to decide if an exemption from the fees for a licence to construct buildings or other activities of the organization is necessary for its proper functioning. One may even go so far as to say that the concept of effective functioning does not give, by itself, any guidelines as to fiscal privileges of international organizations. As Seidl-Hohenveldern observed, international organizations conceivably would be able to function even if they did not possess any fiscal immunities. However, he proceeds: "the grant of such immunities appears necessary i n order to avoid having the State where the organization has its seat gain an undue financial advantage over the other member States. Indirectly i t w o u l d even impose taxes on them as the contributions of member States w o u l d have to be increased by the amounts required to pay these taxes 3 ."

This argument seems to be carry equal burdens for the equality of burdens would be where the organization has its

convincing. Every member State has to maintenance of the organization. The seriously disturbed if the member State seat should impose unilaterally financial

2 C. W. Jenks, The Proper L a w of International Organisations (1962), p. 206; B. Schlüter, Die innerstaatliche Rechtsstellung der internationalen Organisationen (1972), p. 149 et seq.; P. Cahier , Etude des accords de siège conclus entre les organisations internationales et les Etats où elles résident (1959), pp. 222 et seq.; J. F. Lalive, " L ' i m m u n i t é de j u r i d i c t i o n des Etats et des organisations internationales", Recueil des Cours 84 (1953 I I I ) , p. 388; C. W. Jenks , International Immunities (1961), pp. 33 et seq.; Κ. Ahluwalia, The Legal Status, Privileges and Immunities of the Specialized Agencies of the United Nations and certain other International Organisations (1964), pp. 89 et seq.; C. W. Jenks , The Headquarters of International Institutions (1945), p. 43; S.Bastid, "Organisations internationales", i n : Juris Classeur, D r o i t International, I, Fase. 112, p. 32. 3 I. Seidl-Hohenveldern, "The Legal Personality of International and Supranational Organisations", Revue Egyptienne de D r o i t International (1965), p. 40 (n. 60).

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duties on the organization. A closer consideration of this argument, however, shows that i n any particular dispute i t is extremely difficult to give reasonable criteria as to whether an undue financial advantage would be gained. I n reality there is no equality of burdens. The State where the organization has its seat always has to carry a special burden due to higher costs resulting from the activities of the organization, for example as a result of building streets and kindergartens and undertaking other measures to improve the living conditions of the staff of the organization. The basic question as to whether these burdens may be imposed on the organization cannot be solved by reference to the principle of equality of burdens. As an example I should like to refer to special charges which are imposed by some German municipalities whenever somebody takes his residence i n the municipality. The charge is not considered as a tax but as a special fee to finance infrastructural measures of the municipality, such as building public swimming pools or other public services. Again the tax exemption clause leaves open whether such a charge could be imposed on an international organization.

IV. The international practice in relation to fiscal immunities Neither the comparison of the clause i n the various national legal systems nor the reference to the functions of the international organization have given precise guidelines as to the extent of its fiscal immunities so far. I t may be useful, therefore, to reflect on the intention of the contracting parties i n drafting the tax exemption clause. I n this connection one observation seems to be particularly important. The tax exemption clause as used for example i n the E M B L Headquarters Agreement is almost identical to the clause used for international organizations i n general and specialized agencies of the United Nations i n particular 4 . This is a decisive factor for the interpretation. I t is the intention of the contracting parties to grant those fiscal privileges that are usually granted i n the international practice. This conclusion is supported by the legislative history of the Headquarters Agreement w i t h EMBL. I n the draft bill, the Federal Government explicitly re4 Cf. Protocol on the European Organisation for Astronomical Research, Bundesgesetzblatt 1975 I I , 393; Protocol on the Privileges of the European Space Research Organisation, Bundesgesetzblatt 1965 I I , 1353; Protocol on the Privileges of the European Space Vehicle Launcher Development Organisation, Bundesgesetzblatt 1966 I I , 787; Agreement on the European Centre for Space Research, Bundesgesetzblatt 1969 I I , 92; Agreement on the Establishment and Operation of a Ground Station for the Control of Geostationary Satellites i n the Federal Republic of Germany, Bundesgesetzblatt 1975 I I , 1332.

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ferred to the "amount of privileges usually granted to international organizations" 5 . The reference to the practice of international organizations does not mean an uncritical transfer of principles relating to a special type of organization to a completely different type of organization. Obviously the functions of international organizations cannot be completely neglected 6 . Therefore, i t is useful to look first at the practice of similar organizations. I n the case of E M B L reference should therefore be made to the practice of research organizations to which similar fiscal immunities are granted. I t is important to note, however, that the theory and practice of fiscal privileges of such organizations is very similar to other types of organizations which fulfil public functions i n the field of health, labour, culture and science. This is true even for organizations like the United Nations Economic Commissions for Africa, Asia or the Far East. The provisions on fiscal immunities i n headquarters agreements are usually drafted along the lines of the United Nations Convention on the Privileges and Immunities of the Special Agencies of 1947. They differ just i n so far as the U N Conventions provide only for an exemption from direct taxes while there is no reimbursement of indirect taxes. The practice of the United Nations and its specialized agencies is therefore of particular importance for the interpretation of the tax exemption clause. We may refer i n this connection to the extensive report of the Secretariat of the International L a w Commission of 1967 on the relations between States and international organizations 7 . I t may be sufficient to present the results of this report. The United Nations has distinguished between governmental charges for services rendered and charges which are i n the nature of a tax. The exemption clause is interpreted i n a broad sense excluding only "charges for public u t i l i t y services". According to an official statement of the Secretary General, the term "public u t i l i t y " has a restricted connotation applying to particular supplies or services rendered by a government or a corporation under government regulation for which charges are made at a fixed rate according to the amount of supplies furnished or services rendered. According to this definition, the United Nations has paid special fees for transport, electricity, gas, waste 5

Bundestagsdrucksache 7/3332. Cf. F. Schröer, " Z u r Gewährung von Befreiungen u n d Vorrechten an eine internationale Einrichtung", Jahrbuch f ü r internationales Recht (1965), pp. 207 et seq. 7 U N Doc. A / C N 4/L 118 and Add. 1 and 2, i n : Yearbook of the I L C (1967 II), pp. 155 et seq., 241 et seq.; see also texts and agreements i n United Nations Legislative Series, vol. I 4- I I , St/LEG/SER. Β 10 + 11, 1959, 1961. β

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removal, use of hangars and similar services. I t has refused, however, to pay fees for the mere fact of calling or stopping at an airport. This shows that charges for general municipal measures as mentioned above are not directly related to the services rendered. The same is true of licence fees. I n the latter case one might argue that the licence fee reflects a remuneration for services rendered i n examining the legality of a certain activity of the organization. There is, however, — at least according to German law — no direct relation between the service rendered and the fee charged for the licence. This is supported by the practice of the United Nations w i t h respect to "taxes" related to the occupation or construction of United Nations premises. The United Nations has not only refused to pay real property tax but also municipal construction licence fees. This was confirmed i n 1962 by an opinion of the Syria Council of State. The Council stated that w i t h i n the meaning of the tax exemption clause the licence fee must be considered a direct tax because i t is levied directly for the benefit of the public funds and the payer would not recover i t from a t h i r d person. A similar distinction can be shown w i t h regard to municipal charges. I n 1958, the United Nations had to deal w i t h the question as to whether local authorities may apply charges towards the furnishing of municipal services, including street lighting, street cleaning, fire protection, anti-malaria measures, the removal of waste and general services. The United Nations took the position that i t was exempt from these charges since they were directly imposed and not charges for public u t i l i t y services. The Legal Councel referred to international authorities which generally seem to make a distinction as to whether the services rendered by a municipality or other public agency are special ones for which a special rate is made, w i t h definite rates payable by the individual i n his character as a consumer and not as a general tax payer according to fixed principles of real property taxation. This view is supported by a decision of the Supreme Court of Canada of 1943 making the distinction "that taxes and rates imposed by statute in general terms i n respect of the occupation or the ownership of real property are not recoverable from diplomatic agents". Finally, the example of airport terminal taxes also shows the difficulty of distinguishing between taxes and charges for services rendered. Although the airport terminal tax could be considered a charge related to the permission to land, the United Nations refused to pay airport terminal taxes, considering them to have the nature of a direct tax. More examples could be cited to demonstrate that the exemption clause has been interpreted i n a wide sense, covering all types of taxes, charges and fees and excluding only certain specific services rendered

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to the international organization. The international practice therefore proves sufficiently that the usual amount of fiscal privileges also covers all types of licences and charges for general municipal acts and measures. Returning to the case of EMBL, the answer therefore could only be that E M B L is exempted from all construction licence fees and taxes related to acquisition of property and other activities necessary for its effective functioning. V. Constitutional questions concerning the implementation of the tax exemption clause The question arises whether the Federation may dispose, under the Constitution, of taxes and charges which all w i t h i n the jurisdiction of states and municipalities. One can distinguish i n German legal thinking between the power to conclude international treaties and the power to implement the international obligation by transforming i t into internal law making i t binding upon all public authorities. There is general agreement that the two powers cannot be separated 8 . This means that the Federation's power to conclude international treaties is limited by its internal legislative powers. Otherwise, the balance between the Federation and the state legislative powers could be overturned. The power of the Federation to grant extensive fiscal immunities must therefore be determined according to its legislative authority. According to A r t . 73 of the Constitution, the Federation is competent to regulate external affairs. I t is, however, very questionable what the term "external affairs" embraces. Does i t also justify an interference into matters exclusively i n the competence of States as is the case w i t h fees for acts of the state or municipal authorities? For some time states have taken the position that the Federation may under no circumstances interfere in matters falling into their exclusive jurisdiction. The dispute has been partly settled by the "Lindau Agreement" of 19579. The Federation and the states agreed that the power of the Federation to accede to agreements on international organizations also extends to matters w i t h i n the exclusive legislative power of the states if the relevant provisions i n the treaty are typical for this type of international instrument and constitute only an insignificant part of the international instrument which on the whole would undoubtedly be w i t h i n the legislative powers of the Federation. 8

R. Bernhardt , Der Abschluß völkerrechtlicher Verträge i m Bundesstaat (1957), pp. 155 et seq. 9 Cf. Α. Bleckmann, Grundgesetz u n d Völkerrecht (1975), p. 207 et seq.; G. Reichel, Die auswärtige Gewalt nach dem Grundgesetz f ü r die Bundesrepublik Deutschland (1967), p. 240 et seq.

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Generally, one may regard fiscal privileges as a typical example of the application of the Lindau Agreement. This i n m y opinion also holds true for headquarters agreements although the question of fiscal privileges cannot be regarded as an insignificant part of the Headquarters Agreement. The Headquarters Agreement, however, must be seen i n the context of the establishment of the international organization. The Federation's power to participate in the establishment of the organization must cover also the power to decide on the seat of the organization, including resulting financial immunities of the organization. Therefore, all state and municipal authorities are bound by the federal legislation transforming the Headquarters Agreement into national law.

SECOND SUBJECT

The Relationship between International Law and Municipal Law

The Relations between International Law and Municipal Law: The Monism/Dualism Controversy By Fernando R. Tesón I. I n the setting of the problem The problem of the relations between international law and municipal law has given rise to a controversy of theory i n doctrine of international law. The question I w i l l t r y to answer is the following: Is there a relationship of hierarchy between international law and municipal law? Now, if we answer "yes" to this question, then what does the said relationship consist of? According to the monist theory , international law and municipal law form only one legal system, and therefore there is a relationship of hierarchy between them. For the school of "international monism" international law is superior i n hierarchy to municipal law; whereas for the school of "national monism" i t is this law which prevails. The main doctrine of Hans Kelsen, a prominent expounder of the theory of monism, is that the criteria by which we can identify a valid municipal law is derived from a positive norm of international law. This is: the norm which establishes the principle of effectivity. I n other words, i t is international law which establishes the conditions of validity of each of the municipal legal systems, and the reason for the validity of this single system is derived from the fundamental norm of international law. I n this way, if we consider only municipal law i n our analysis, the claim of validity culminates i n the fundamental norm of that municipal system, that is to say, i t culminates i n that hypothetical supposition the sole function of which is to grant validity to the Constitution. But if we consider also international law we w i l l see that the necessary condition for validity, according to which a system must be effective i n general, is a positive norm of international law. Kelsen himself has expressed this concept i n the following manner: " A norm of general international law authorizes an individual or a group of individuals on the basis of an effective constitution, to create and apply as a legitimate government a normative coercive order. That norm thus legiti-

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mates this coercive order for the territory of its actual effectiveness as a valid legal order and the community constituted by this coercive order as a "state" i n the sense of international law" 1 . According to Kelsen, both international monism and municipal monism can be admitted i n theory, even though he himself shows preference for the first due to ideological views; he believes that his choice is closely related to the adoption of a nationalist or an internationalist ideology. W i t h respect to municipal monism, there are as many legal systems as states, each one valid for a certain territory, and each of which contains as a part of itself the norms pertaining to international law. The possib i l i t y of accepting any of the two theoretical approaches arises from the fact that Kelsen does not contend the existence of the fundamental norm; he only affirms such as a supposition . Therefore the scientist is theoretically free to choose as a basis of validity either the fundamental norm of international law, or the fundamental norm of municipal law. According to the dualist theory, international law and municipal law are independent legal systems, without a relationship of hierarchy between them. The traditional arguments for this position are the following: both systems have different sources, regulate different matters and are directed to different subjects; international law is a system of norms that regulates the relations between sovereign states, while municipal law regulates the relations between individuals w i t h i n a state. According to Triepel — one of the authors of this doctrine — "since municipal law and international law do not regulate the same relations, a concurrence of the sources of both legal systems is always impossible" 2 . The dualist theory draws some consequences from these arguments: " A n international treaty is never i n itself a means of creation of municipal law. I t can only constitute an invitation to create that law, but the formation of law always rests, w i t h i n the state, on a particular act of the state's w i l l , which is different from the state's participation i n international legal development... I t is not the treaty, but the municipal n o r m . . . which is binding for the persons of the state" 5 . I I . The basic question 1. As w i t h the majority of the theoretical controversies which arise i n legal theory, the lack of a clear answer is due to the fact that the problem is stated obscurely. I shall t r y to show that the complex 1

H. Kelsen , Pure Theory of L a w (University of California 1967), p. 215. H. Triepel, "Les rapports entre le D r o i t interne et le D r o i t international·', R C A D I 1923, p. 77 et seq. 8 H. Triepel , op. cit., p. 83, 34. 2

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question "Is there a relationship of hierarchy between international law and municipal law, and if so, what does this relationship consist of?" has at least two different meanings, even though they are related. a) I n the first place we are searching for an answer to the following question: when faced w i t h a definite case, i n which "prima facie" two conflicting norms can be applied, one of municipal law and the other of international law, which of these should be applied by the court or judge i n question? I shall name this aspect of the problem "the jurisdictional question". I t deals basically w i t h a practical problem. b) Secondly, a different situation may be considered, namely, is there a systematic dépendance between international l a w and municipal law? I n other words, do these systems possess any formal or material property which enable us to affirm that they are ranked i n hierarchy? We shall name this part of the controversy "the systematic question". Apparently this is a theoretical problem. The l i n k that seems to connect these two questions is nevertheless very strong. When the authors answer the systematic question, they assume that said question implies an answer for the jurisdictional question, even though this is not true vice versa.

I I I . The pro and con of "pluralism" Let us now consider Kelsen's arguments against pluralism, as w e l l as his argument i n favour of monism. Clearly, Kelsen attempts to answer the systematic question, that is, he supposes that there is a quality relative to both international law and municipal law which allows us to affirm that they form a single legal system. Kelsen's refutation of the traditional arguments of pluralism is undoubtedly correct; i t is not true that international law and municipal law always regulate different subjects and that they are directed to different persons. I n the first place, the fact that they can enter i n conflict proves that i t is possible that both international law and municipal law refer to the same situation i n a definite case. Secondly, although i t is true that there are important differences between individual persons and the legal person "State", there is basically no conceptual difference; in the last analysis law always governs human conduct. Thirdly, there is no subject which, by its own nature, can only be regulated by municipal law and not by international law. Finally, w i t h regard to the argument of the different sources, Kelsen shows that this is only a difference of degree, not of nature, and that the only important dissi-

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milarity between international law sources and municipal law sources stems from the fact that the former is a relatively non-centralized legal system, while the latter is a relatively centralized one. A n additional argument exposed by Kelsen is that i t is not possible to postulate — as the pluralist must — the existence of a "State X , legal person of international l a w " and another "State X, legal person of municipal l a w " in relation to the conduct of one same individual or group of individuals, because this would imply an inadmissible duplication of the object of knowledge, i n this case, of the object "State X " . Setting aside for the moment Kelsen's philosophical assumptions, there is nevertheless an inconsistency i n this argument. W i t h i n Kelsen's own legal theory, there is nothing that prevents the construction of different "persons" i n relation to the conduct of one same individual or group of individuals. This is so because the concept of "person" is defined by Kelsen as the function of a system of norms 4 . For example, I can talk about John Smith as a moral agent, and the term "moral agent" denotes a sub-system A of the system of moral norms K , where A is defined as the sub-system of the statements included i n M which refer to the conduct of John Smith. B u t at the same time, I can talk about John Smith as a legal person, and i n like manner the meaning of the theoretical term "person" is a sub-system Ρ which is a part of the system of legal norms S, where Ρ is formed by those norms included i n S that refer to the conduct of John Smith. I n short, the idea of "person" is relative to a system. Therefore, to affirm that a State cannot be a person for municipal law and a person for international law at the same time begs the question, for i t presupposes what i t intends to demonstrate, that is, that international law and municipal law form a single legal system and that only one meaningful "State person" can be constructed. The criticism of Kelsen's postulates on theory of knowledge, especially that of the necessary unity of the object of knowledge, would excede the aim of this paper. I t is enough to point out that they have been sufficiently refuted by modern investigation on the subject of epistemology. From the more specific point of view of jurisprudence, Hart has also convincingly answered Kelsen's contentions. W i t h respect to the subject w e are now analyzing Kelsen affirms that all valid law forms a single system because there is a form of knowledge ("legal knowledge") which studies both international law and municipal law under the single description of "valid law", and therefore "its object" is represented as a unity. As pointed out by Hart, i n like manner we 4 H. Kelsen , General Theory on L a w and State, Spanish Version (Mexico 1969), p. 109 et seq.

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can infer from the history of warfare or the science of strategy that all the wars are but one war and all the armies but one army 5 . Let us now examine Kelsen's arguments on behalf of international monism, as i t has been reproduced i n the first page of this paper. I t is true that there exists a norm of international law which establishes under what conditions a system shall be considered a State. But this does not demonstrate the existence of a relationship of hierarchy. As noted by Carlos Nino*, Kelsen's mistake consists of confusing a criterion w i t h a norm. The principle of effectivity is a theoretic criterion, a conceptual rule, that legal scientists postulate for a better interpretation of legal phenomena, and i t cannot be argued that because its content coincides w i t h a positive norm of international law, this system is superior to the municipal law i n question. If that were the case, as pointed out by Nino, i t would be enough for Argentine law to include i n its constitution or i n its legislation the principle of effectivity for all the rest of the legal systems of the world to be subordinated to it. Kelsen's answer to the "systematic question" must then be rejected, as well as the traditional arguments for pluralism. IV. The practical problem We can now examine the "jurisdictional question". The first conclusion is that i t can only be answered through an examination of positive law that a given court must apply. The existence of an obligation to give priority to international law or to municipal law cannot be asserted i n the way for every judge or court. The situation i n positive law seems to be the following: international courts (that apply international law) must give priority to the norms of this system. Municipal courts have i n general the obligation of applying the state's constitution w i t h priority, that is to say, municipal law, because, generally speaking, international norms are "incorporated" into it, and once the "assimilation" has taken place, this same legal system assigns an internal law ranking to international law. However, for our purposes, we shall ignore this complication. How do the three theories under examination (international monism, municipal monism and pluralism) attempt to explain this situation? Let's suppose an Argentine Court must consider a case i n which "prima facie " both an international treaty and a provincial law can be applied, and these are incompatible w i t h each other. The judge decides to apply 5 6

H. A. Hart , Kelsen's doctrine of the u n i t y of l a w (1967), p. 19. C. Nino , Notas de Introducción al Derecho, vol. 3 (Buenos Aires 1973).

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the treaty, on the grounds of article 31 of the constitution (whereby treaties and national laws are ranked over provincial laws). I n accordance w i t h international monism, the fact that the judge applies the treaty is an evidence of the t r u t h of the theory. I n accordance to municipal monism, the treaty is applied by virtue of a norm of municipal law (i. e., article 31), and this is evidence that municipal law prevails over international law. The pluralisms argument is similar to the argument of municipal monism but w i t h different conclusion: when applying the treaty, the municipal court does so because ordered by its internal legal system, i n such a way that the norm applied "appears to be" international, but i t is really an "empty" norm of municipal law, filled w i t h the content of an international norm. Consequently, both orders must be systematically independent, since municipal courts always apply municipal law and international courts always apply international law. Of course these arguments are also used i n explaining the reverse situation: when an international court applies municipal law, the municipal monist w i l l point out this fact as an evidence of his theory, the international monist w i l l contend that the application of municipal law is only apparent, and that the court is applying international l a w (that i n this case authorizes the renvoi ). Lastly, the pluralist w i l l claim, along the same lines, that a municipal court always applies municipal law and that an international court always applies international law. We can now clearly see that the facts can be interpreted i n such a way as to support any of the three theories. But the conclusion is even more surprising. Any application of l a w can be considered by the theorists as the affirmation of their theory; even the application of municipal law by municipal courts and international law by international courts. For example, the international monist must maintain that when a provincial judge orders an eviction, he is really applying international law! The judge does so by virtue of a general authorisation granted by said law. For the pluralist, a municipal judge w i l l apply municipal law and an international court w i l l apply international law, whichever the case. This brief account of the answers which the theories under examination give to the "systematic question' — and through this, to the "jurisdictional question" — leads us to an important conclusion: there is no factual datum whatsoever which could count as a refutation of any of them. Whenever a judge applies any norm, for the municipal monist he w i l l be applying municipal law; according to the international monist, international law, and for the pluralist, each judge w i l l be applying "his" law. I n this way, the three theories become logically analytional; i n other words, empty of empirical content, and therefore

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scientifically irrefutable, which is the same as saying they are lacking of scientific interest. This attracts our attention on an important point: the construction of "theoretic" is frequent i n legal science. Now, these are not theories as understood i n the same sense as when we say, for example, that physicists work out theories about the phenomen they want to describe. Carlos Nino has demonstrated that "theories" of the science of law intend to present themselves as descriptive of some important aspect of social reality or of the "ontological root" of some institution or concept. I n this way, the acceptance or refusal of those "theories" appears to rely on empirical or transcendent t r u t h or falsehood. On the contrary, the statements that compose these "theories" are of a normative (and not descriptive) nature. This is evident if we consider the double function that these theories perform: i n the first place they t r y to explain positive norms that — the authors believe — are inferred from them; secondly — and this is a much more important function — they permit the inference of new norms that cannot be found i n positive law 7 . I n the case we are now studying, the theories examined describe nothing , they do not assert any empirical — let alone non-empirical — quality. This is clear if we follow the concepts outlined i n the arguments I have exposed above. The aim (not explicited) of the questioned theories is to recommend to judges or courts the application of international or municipal law (according to each of the theories which may correspond) and also to draw certain normative consequence referred to the need (or not) of "incorporating" international law to municipal law by special procedure, so that the municipal court can apply it.

V. Conclusions We have reached a point i n which none of the theories offer convincing arguments. I shall now t r y to make a reconstruction which may help to clarify ideas. Following professors David Mackinson and Carlos Alchourrón, I shall assume that a normative system is composed of two elements: a) A set of statements (which we w i l l call norms) b) A criterion of order (or ranking). I shall call this criterion, which function is to place certain norms of a legal system i n a position of hierarchy, w i t h respect to other norms of the same legal system, the rule of precedence . The reason w h y the rule of precedence is differentiated from the rest of the norms of a legal 7

Nino , op. cit., pp. 133 et seq.

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system is because i t is placed i n a logically different level. I n fact, w h e n the rule of precedence establishes a relationship of hierarchy between the norms that form a system i t operates on a metalinguistic level. I t is necessary at this point to establish a fundamental difference. On the one hand, a judge or court always uses a rule of precedence, and this is so due to a purely logical demand: the court or judge cannot coherently assert " A is obligatory and A is not obligatory". This does not mean that two conflicting norms cannot co-exist i n the same system, only that, w h e n deciding a definite case, the court must (logically) apply one of the two. I t cannot apply both at the same time, and w h e n i t chooses one and rules out the other i t is introducing or u t i l i s i n g a rule of precedence. Now, the legal system applied b y the judge may or may not contain a rule of precedence as a positive norm. A n example of such a rule w o u l d be the following: "When the constitution and any treaty are i n conflict, the Court must apply the constitution rather than the treaty. B u t even i f such a rule were not contained i n positive law, the Court w i l l s t i l l apply, due to logical demands, some rule of precedence (that one or any other), explicit or implicit. Professor Eugenio B u l y g i n has named this type of rules "conceptual rules" 8 . This k i n d of rules differs radically from the rules of conduct or norms, because they show a logical need, and therefore their existence is independent from that which is ordered or disposed through positive law. Kelsen's fundamental n o r m or Hart's rule of recognition possess this same logical status. I n brief, as a conceptual rule , every legal system possesses a rule of precedence; as a rule of conduct or positive n o r m of a system directed to the courts, the rule of precedence may or may not exist, as is true w i t h any norm of positive law. I shall call these second type a "positive rule of precedence". A s was noted before, i f we consider a court w h i c h must apply Argentine law, the positive rule of precedence which can be applied w o u l d probably be a combination of article 27 and 31 of the Argentine Constitution. If, on the contrary, we consider an international court the positive rule of precedence shall be the n o r m which establishes that a state cannot plead provisions of its o w n l a w i n answer to a claim against i t for an alleged breach of its obligations under international l a w 9 . This situation i n positive l a w can be reconstructed i n the following manner: Si shall be a system formed b y the sub-systems Τ and C, both ranked by the positive rule of precedence Ri, according to which T > C ; 8 "Sobre la regia de reconocimiento", i n Derecho, Filosofìa y Lenguaje (Buenos Aires 1976), p. 31. 9 I. Brownlie, Principles of Public International Law, 2nd ed. (London 1973), p. 36. See also article 27 of the Vienna Convention on the L a w of Treaties.

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and S 2 shall be another system formed also by the sub-system Τ and C, but ranked by the positive rule of precedence R 2 , according to which O T . We can interpret this symbolisation as follows: Si is international law, S 2 is municipal law, Τ stands for the treaties and C stands for the constitution of a state. The question formulated now is: what is the relationship of hierarchy between Si and S 2 ? Plainly this question, stated i n this way, has no sense. For if the two subsystems form a systematic unity which is internally structured by a relationship of rank, the existence of a rule of precedence that consistently assigns a rank to the sub-systems of that single system is an essential requirement. Let us experiment by "adding" Si and S 2 . We shall immediately see that the positive rules precedence Ri and R 2 are incompatible. A plausible conclusion is that Si and S 2 cannot be considered a single system of norms (in the sense used i n the definition given above), because this requires, as we have seen, a criterion of ranking. I f there are two contradicting rules of precedence these cancel each other out, and for this reason there is no relationship of hierarchy whatsoever , and consequently, no single system of norms. A t the level of positive norms , i t is true that there is a logical reason to assert that municipal law and international law cannot be considered a single system. This reason is the existence of two contradictory positive rules of precedence. From this point of view, we can say that the pluralist theory is right. Nevertheless, we can also proceed i n another way and, as a matter of fact, courts and judges do so. Instead of eliminating both Ri and R 2 i t is theoretically possible to eliminate only one of them. This implies that the court uses a rule of precedence of a higher level — which is not a created or positive norm, but is introduced by the court. As we have seen before, there is a logical need to use a rule of precedence. This is what the monist tacitly does: the international monist eliminates R 2 and the national monist eliminates Ri. When a judge or court applies a norm of international law instead of another norm of municipal law (or vice versa), being that these two are i n conflict w i t h each other, he is actually considering both of them as a part of the same system, but he introduces a rule of precedence (conceptual) that establishes a relationship of hierarchy between the (positive) rules of precedence Ri and R 2 . Whether this last norm is considered a positive norm introduced "ad hoc" by the judge is not important. What is important is that the judge or court must employ a rule of precedence. A t the level of legal adjudication , then, i t is true that there is a logical reason to affirm that municipal law and international law form a single system. From this point of view, we can say that the monist theory (sometimes municipal and sometimes international) is right. 8*

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Of course the meanings of "monism" and "pluralism" that I have dealt w i t h i n the preceding discussion differ from those traditionally assigned to these terms by the authors and expounders of the theories. The main reason for this is that, as I have tried to demonstrate, the monists and pluralist theories are irrefutable (and unconfirmable) through empirical data. From this, we can go on to say that what I have called the "systematic question" is really a pseudoproblem that can be dissolved by analysing the two different meanings i n which the question is posed. On the contrary, what I have called the "jurisdictional question", as a practical dilemma to be solved by courts, is the only question that can be posed w i t h u t i l i t y i n the scope of court decisions as well as i n the workshop of legal science; and its answer is far from being universal. I t w i l l depend on applicable positive law, legal precedents, or maybe sometimes on "ad hoc" criteria introduced by the court or judge on the basis of political, moral, ideological or legal considerations. What constitutes a sterile scientific procedure is the elaboration of "theories" which are pseudo-descriptive and which t r y to solve "a priori" all possible cases.

Droit international coutumier et droit interne selon la Loi fondamentale Par Bruno Simma I. Introduction La L o i fondamentale de la République fédérale d'Allemagne (R.F.A.) du 23 mai 1949 se référé dans plusieurs passages au droit international public. Le préambule contient l'obligation de contribuer à la paix mondiale; dans l'article premier, alinéa 2, le peuple allemand reconnaît des droits de l'homme inviolables et imprescriptibles comme fondement de toute communauté humaine, de la paix et de la justice dans le monde; l'article 26, alinéa premier, déclare anticonstitutionnels les actes susceptibles de troubler la vie en commune et pacifique des peuples, notamment la guerre d'aggression. Tandis que dans ces dispositions des normes internationales en tant que telles sont incorporées dans la Constitution, on trouve deux préscriptions qui recourent expressément à la relation entre droit international public et droit national ainsi qu'à la validité de droit international public dans l'ordre juridique national en général. L'article 59 s'occupe des traités internationaux. I l détermine que le Président de la République fédérale conclue les traités internationaux au nom de la R.F.A. Les traités réglant les relations politiques de la Fédération ou ayant trait à des matières relevant de la législation fédérale requièrent l'approbation du parlement. Cette disposition règle également que, sur l'échelon national, les traités internationaux reçoivent le rang des lois fédérales. En dehors de l'article 59, c'est l'article 25 qui s'occupe de la relation entre droit international public et droit national. I l est libellé ainsi: "Les règles générales du droit international public forment partie intégrante du droit fédéral. Elles priment les lois et créent directement des droits et des obligations pour les habitants du territoire fédéral." Cette disposition concerne surtout 1 le droit coutumier international. Les questions suivantes découlent déjà du libellé de cet article: 1 Les problèmes en provenance de l'application nationale des "principes généraux de droit reconnues par les nations civilisées" (article 38, alinéa 1,

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— Qu'est-ce qu'il faut entendre en détail par "règles générales"? (Voir ci-dessous, chapitre II) — Quel est le rang du droit international coutumier dans l'ordre juridique de la R.F.A.? (III) — Quelle est la relation entre les "habitants du territoire fédéral" et le droit coutumier? (IV) — De quelle manière est-ce qu'on incorpore le droit coutumier en droit national? (V)

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En outre, on traitera encore deux questions qui ne s'ensuivent pas du libellé de l'article 25 même mais de son rapport à l'article 59 et de l'organisation fédérale de la R.F.A.: — Quelle est la relation entre l'article 25 et l'article 59? (VI) — Quelles sont les questions particulières qui résultent de la structure fédérale de la R.F.A.? (VII) Le chapitre final (VIII) sera consacré à la procédure dans laquelle le Tribunal constitutionnel fédéral décide si une règle du droit international public forme partie intégrante du droit fédéral. I I . Les "règles générales du droit international public" La règle de l'article 25 de la L o i fondamentale se ramène à l'article 4 de la Constitution de Weimar de 1919. Celui-ci avait stipulé que les règles internationales généralement reconnues sont considérées comme parties obligatoires du droit du Reich 2. L'interprétation fréquente de ce terme indiquait que ce n'étaient que les règles internationales expressément reconnues par le Reich 3 . L'expression pour l'article 25 de la L o i fondamentale fut choisi en se détournant intentionnellement de cette formule. Par conséquent, selon la théorie dominante d'aujourd'hui, une règle internationale n'a pas besoin d'être reconnue par la R.F.A. pour être considérée comme règle conformément à l'article 25 de la L o i fondamentale 4 . De même, le T r i littéra c, du Statut de la Cour internationale de justice) ne sont pas discutés dans ce rapport. 2 Rudolf , Völkerrecht u n d deutsches Recht (1967), p. 240; Münch, "Droit international et droit interne d'après la Constitution de Bonn", Revue internationale française du droit des gens (1950), p. 5. 3 Anschütz, Die Verfassung des deutschen Reiches v o m 11. 8. 1919 (14e édition, 1933), p. 65; Rudolf, op. cit., η. 2, p. 242. 4 Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, tome I (1977), p. 358; Seidl-Hohenveldern, Völkerrecht (3e édition, 1975), p. 122; SchmidtBleibtreu / Klein, K o m m e n t a r zum Grundgesetz (4e édition, 1977), p. 378. D'une opinion contraire Berber, Lehrbuch des Völkerrechts, tome I (1975), pp. 99 et ss.; von Mangoldt, Das Bonner Grundgesetz (1953), A r t . 25, n. 1.

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bunal constitutionnel fédéral a fait la sienne l'opinion que dans le cadre de l'article 25 la reconnaissance de la règle par la R.F.A. n'est pas une condition nécessaire 5. L'article 25 semble figurer en contradiction avec la théorie du "persistent objector" selon laquelle un Etat qui s'oppose constamment et expressément à la création d'une nouvelle règle de droit international coutumier n'est pas lié par celle-là. Ainsi la question se pose de savoir si les organes de la R.F.A. sont liés par le droit coutumier international ("général" au sens de l'article 25) sur l'échelon national tandis que cette règle n'est pas opposable à la R.F.A. sur l'échelon international en raison de sa qualité de "persistent objector" 8 . Quoi qu'il en soit, les règles internationales doivent être reconnues "par l'immense majorité des Etats". Pour la plupart des règles, i l s'agit de droit international public universellement en vigueur 7 . En ces termes, le Tribunal constitutionnel fédéral constate que "générale" ne signifie pas le contenu (général-abstrait) mais la force obligatoire générale, la validité générale pour un grand nombre de sujets de droit international 8 . La plupart des auteurs, eux aussi, partagent cette opinion du Tribunal constitutionnel fédéral en affirmant que le droit international coutumier particulier n'est pas comporté en l'article 259. D'après cette conception, i l ne serait pas compatible avec le libellé de la Constitution de comprendre le droit international coutumier particulier comme "règle générale". L' application par voie d'analogie n'est pas non plus possible car les faits ne sont pas comparables et la genèse de l'article 25 ne vise qu'aux règles généralement en vigueur. La question s'ensuit si et, le cas échéant, de quelle manière le droit international coutumier régional ou particulier opère sur le plan national. Cette question n'est pas sans conséquences pratiques v u l'accroissement des interdépendances juridiques dans le cadre des Institutions européennes (Conseil de l'Europe, Communautés Européennes). Cette situation favorise le développement de droit coutumier régional qui est différent du droit international coutumier généralement en vigueur. 5 Arrêts du T r i b u n a l Constitutionnel Fédéral, Recueil Officiel (ci-après R.O.), tome 15, p. 34; tome 16, p. 33. 6 V o i r Verdross / Simma, Universelles Völkerrecht. Theorie u n d Praxis (1976), pp. 282 et ss. 7 R.O., tome 15, p. 34; tome 16, p. 33; tome 23, p. 317. V o i r aussi Geck, "Das Bundesverfassungsgericht u n d die allgemeinen Regeln des Völkerrechts", i n : Festgabe aus Anlaß des 25jährigen Bestehens des Bundesverfassungsgerichts, tome I I (1976), p. 127. 8 Geck, op. cit., p. 127. 9 Rudolf, op. cit., η. 2, pp. 275 et ss.; d'une opinion contraire: Bleckmann, Grundgesetz u n d Völkerrecht (1975), p. 291.

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La réponse à la question posée ci-dessus est que le droit international coutumier particulier est valable en droit interne en vertu du droit constitutionnel coutumier et pour cela sans égard à l'article 25. En tout cas, la Cour suprême du Reich avait déjà appliqué une telle règle de droit avant que l'article 4 de la Constitution de Weimar fût créé. I l ne faut pas supposer qu'on voulait supprimer cet avis de la Cour suprême du Reich en introduisant les articles respectifs au droit international coutumier dans les Constitutions de Weimar et de Bonn 1 0 . I I I . Le rang du droit international coutumier dans l'ordre juridique de la R.F.A. Selon le libellé de l'article 25 les règles générales du droit international public "priment les lois". A cause de cela, la position du droit international coutumier dans l'hiérarchie des normes juridiques nationales est établie. Avant de traiter le droit international, i l faut brèvement examiner l'hiérarchie des normes nationales elles-mêmes. Le rang le plus haut est conféré à la Constitution (l'article 20, alinéa 3, de la L o i fondamentale détermine: "Le pouvoir législatif est soumis à l'ordre constitutionnel . . . " ) . La Constitution prime les lois formelles qui sont créés dans une procédure parlementaire. Enfin, les lois formelles prévalent sur les autres normes, par exemple les décrets réglementaires (article 20, alinéa 3: " . . . les pouvoirs exécutif et judiciaire sont soumis à la loi et au droit"). Cette hiérarchie signifie qu'en cas de conflit la norme ayant un rang supérieur prime celle d'un rang inférieur. Si la norme inférieure peut être interprétée d'une telle façon qu'elle soit compatible avec la norme supérieure, i l faut voter pour cette interprétation. Une hiérarchie analogue entre la Constitution, la loi formelle et les autres normes se trouve également chez les 11 Länder. Mais tout le droit fédéral prime l'ensemble de droit de Land (article 31 de la L o i fondamentale déclare: "Le droit fédéral prime le droit de Land"); même un décret réglementaire de la Fédération prend le dessus de la Constitution d'un Land. Quant au rang des règles générales du droit international public, l'article 25 de la L o i fondamentale déclare que le droit écrit formel, le droit fédéral au-dessous du droit écrit formel et l'ensemble du droit des Länder prennent un rang inférieur au droit international coutumier. Mais l'article 25 de la L o i fondamentale ne dit rien concernant le rang entre le droit international coutumier et la Constitution elle-même. 10 Rudolf , op. cit., n. 2, pp. 277 et ss.; Menzel / Ipsen, Völkerrecht (2e éd., 1979), p. 60.

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Quant à ce problème-là i l n'y a pas d'accord entre les différents théories. Une partie de la doctrine est d'opinion que le droit international coutumier prime la Constitution car les "lois" au sens de l'article 25 de la Constitution comportent également la L o i fondamentale elle-même 11 . Cette vue peut être basée sur une déclaration faite par le député von Brentano à l'occasion de l'élaboration de la L o i fondamentale et adoptée à l'unanimité. Cette déclaration disait que "le droit international public doit en tout cas primer le droit fédéral et également le droit constitutionnel" 1 2 . L'opposition emploie l'argument que le pouvoir constituant n'a que la capacité de créer du droit constitutionnel mais pas du droit "super-constitutionnel". Mais cette conception ne tient pas compte du fait que le pouvoir constituant a la capacité de reconnaître des normes internationales supérieures parce que l'article 25 n'est pas "créateur" du droit. Une autre opinion dit que les règles incorporées par l'article 25 et la Constitution sont à parité de rang 13 . Le pouvoir constituant était sans doute capable d'établir cette hiérarchie. Mais si le droit international coutumier venait en concurrence avec la Constitution i l faudrait poser la question concernant sa relation à l'article 79, alinéa 3, de la Loi fondamentale. Selon cette règle le pouvoir constitué n'est pas capable de modifier quelques dispositions particulièrement importantes. De cette façon, la Constitution contient des normes juridiques d'un rang supérieur qu'on ne peut pas changer et des dispositions d'un rang inférieur qui sont susceptibles d'une révision de la Constitution. Si le droit international coutumier avait le rang de la Constitution, i l faudrait décider s'il appartenait aux prescriptions privilégiées de l'article 79, alinéa 3. Etant donné que cette disposition détermine elle-même les articles qui ne peuvent pas être modifiés, n i l'article 25 n i les règles générales du droit international public n'en font pas partie. En conséquence, le droit international coutumier ne jouit pas d'une supériorité légale envers la Constitution; le droit international coutumier n'est pas non plus à l'abri d'une révision de la Constitution 1 4 . En contradiction avec cette théorie, la doctrine dominante n'attribue au droit international coutumier que le rang entre la Constitution et les lois ordinaires 15 . Le Tribunal constitutionnel fédéral a adopté cet avis 16 . 11 Menzel, Bonner Kommentar, 1. Bearbeitung, A r t . 25 Erläuterung I I 4; Pigorsch, Die Einordnung völkerrechtlicher Normen i n das Recht der Bundesrepublik Deutschland (1959), p. 25. 12 V o i r Rudolf, op. cit., η . 2, p. 264. 13 Doehring, Veröffentlichungen der Vereinigung der deutschen Staatsrechtslehrer, tome 32 (1974), p. 22; Rudolf, op. cit., η. 2, p. 267. 14 Rudolf, op. cit., n. 2, p. 266.

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Les adeptes de cette conception avancent surtout l'argument que l'article 79, alinéa premier, de la L o i fédérale demande pour l'ensemble du droit au rang de la Constitution que son libellé soit établi expressément. En ce qui concerne les règles générales du droit international public, cette condition ne peut pas être accomplie, car elles ne sont n i écrites n i établies à demeure. Les règles générales se changent en corrélation avec les idées de la communauté internationale, et elles sont automatiquement incorporées dans le droit national avec leur contenu respectif. Pour les règles générales au sens de l'article 25, la prééminence sur les lois fédérales (à l'exception de la Constitution) a pour conséquence qu'elles ne peuvent pas être affectées par un droit subséquent quelconque. Mais si le droit international coutumier n'est pas compatible avec la Constitution, la dernière prime le premier et le droit international coutumier n'est pas applicable. Si le droit national est incompatible avec les règles générales, le droit national correspondant ne devient pas n u l mais n'est pas applicable dans le cas concret; de cette façon, la règle du droit international se fait valoir 1 7 . Cette particularité (en général, en cas de conflit la norme inférieure est nulle) est liée au fait que les règles générales ne sont pas établies une fois pour toute mais qu'elles se changent et sont incorporées en droit interne avec leur contenu respectif. Donc, la Constitution allemande n'est pas confrontée avec la difficulté qui s'ensuit pour les juges anglais du principe de stare decisis étant applicable aussi pour le droit international coutumier 18 . I V . L'applicabilité du droit international coutumier L'article 25, phrase 2, stipule que les règles générales du droit international public "créent directement des droits et des obligations pour les habitants du territoire fédéral". La majorité des auteurs regarde cette tournure comme insignifiante, parce que déjà l'intégration des règles générales en droit fédéral a pour conséquence que des droits et des obligations sont créé directement pour les citoyens. Le Tribunal constitutionnel fédéral se prononce de la même façon: " I l est reconnu que l'article 25, phrase 2, dernière partie, de la L o i fondamentale n'a qu'un caractère déclaratoire et sert seulement à la mise en évidence des 15 Geck, op. cit., n. 7, p. 137; Stem, op. cit., n. 4, p. 364; Mosler, Das V ö l k e r recht i n der Praxis der deutschen Gerichte (1957), p. 44; Tomuschat, "Deutsche Rechtsprechung i n völkerrechtlichen Fragen 1958—1965", Zeitschrift f ü r ausländisches öffentliches Recht u n d Völkerrecht 28 (1968), p. 63. 16 R.O., tome 6, p. 363; tome 37, p. 279. 17 R.O., tome 36, p. 365. 18 V o i r la décision du Court of Appeal (britannique) dans l'affaire Trendtex Corp . υ. Central Bank of Nigeria (1977) 2 W.L.R. 356, 365.

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choses. Les droits et les obligations directs de l'individu en vertu de la règle internationale résultent déjà de l'intégration de la règle en droit fédéral par la première phrase" 19 . Lorsque la règle internationale générale s'adresse seulement à l'Etat et à ses organes, la disposition mentionée n'a pas de signification. Tout probablement, le droit international coutumier qui n'est pas self-executing prime aussi le droit fédéral ordinaire; en vertu d'une telle règle le législateur est obligé de n'adopter que des lois conformes au droit international coutumier. Mais quant aux règles générales qui peuvent s'adresser aux individus, l'article 25 de la L o i fondamentale établit l'applicabilité directe. Dans ce domaine le citoyen a la capacité de faire valoir directement le droit international coutumier même devant les tribunaux nationaux, comme la Cour permanente de justice internationale l'a développé pour les traités internationaux dans son avis consultatif concernant la "Compétence des Tribunaux de Dantzig" (1928): "On ne saurait contester que l'objet même d'un accord international, dans l'intention des Parties contractantes, puisse être l'adoption, par les Parties, des règles déterminées, créant des droits et obligations pour des individus, et susceptibles d'être appliquées par les tribunaux nationaux 2 0 ."

I l est douteux si l'article 25, phrase 2, de la Loi fondamentale établit une présomption en faveur de l'applicabilité directe 21 . Parmis les règles générales du droit international public, surtout dans le cadre du droit international coutumier, on ne trouve que peu de règles qui habilitent directement les individus. Des obligations immédiates pour l'individu résultent du droit international humanitaire, obligations qui sont du moins partiellement établies de droit coutumier 22 . Pour assurer que les soldats en guerre connaissent leurs obligations de droit international public, para. 33 de la L o i des soldats détermine qu'ils doivent être enseignés en droit des conflits armés. La stipulation disant que les droits et les obligations directs concernent les "habitants du territoire fédéral" doit être interprété d'une façon plus large dans le sens que chaque individu puisse les invoquer: un étranger domicilié en étranger peut faire appel au droit international sur le traitement des étrangers contre l'expropriation de ses biens qui se trouvent en R.F.A. 23 . 19

R.O., tome 15, p. 33; Geck, op. cit., n. 7, p. 138; Berber, op. cit., n. 4, p. 99. Series B, No. 15, p. 17. 21 Oui: Bleckmann , op. cit., p. 295; non: T r i b u n a l A d m i n i s t r a t i f Fédéral, Arrêts, tome 37, p. 116. 22 Verdross / Simma, op. cit., pp. 223 ss. 23 Bleckmann, op. cit., n. 9, p. 295. 20

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V. Droit international coutumier dans le droit national: la manière d'incorporation En appliquant le droit international coutumier sur le plan interne i l existe un désaccord sur la question de savoir si le droit international public est en vigueur dans le cadre interne en tant que tel (Vollzugstheorie , "théorie d'exécution") ou bien s'il est transformé par le droit national. Quant à l'article 25, une fixation claire sur l'une ou l'autre de ces deux théories n'est pas possible 24 . Jusqu'à présent, le Tribunal constitutionnel fédéral n'a pas non plus pris une position nette. Tandis que dans un arrêt "les règles générales du droit international coutumier deviennent parties intégrantes du droit fédéral seulement dans leur contenu et portée respectifs", et tandis que l'article 25 "ne fait accessible l'ordre juridique allemand que dans la portée de leur validité en droit international public" 2 5 , un autre arrêt parle de la "procédure de la transformation du droit interne par le droit international public incorporé en droit fédéral" 26 . Malgré le libellé qui dit que le droit international coutumier a "la validité du droit fédéral", une véritable transformation ne peut pas être prise en considération. Puisque les règles générales, surtout le droit international coutumier, subissent des changements (même s'ils se produisent lentement, ils sont permanents), une transformation perpétuelle du droit changeant devrait avoir lieu. "Partie du droit fédéral" n'indique pas forcément qu'une transformation en droit fédéral soit nécessaire. L'hiérarchie exigée par la L o i fondamentale et l'ordre d'application sont aussi bien garantis par la Vollzugstheorie (théorie d'éxécution), qui au surplus fournit une solution au problème que le droit incorporé change d'une manière permanente. De toute façon, le contenu et le champ d'application du droit international coutumier ne dépendent pas, même sur le plan interne, de la volonté du législateur allemand comme c'est le cas dans le cadre de la transformation du droit international conventionel par l'article 59 de la L o i fondamentale. La vieille question liée au problème déjà abordé concernant le monisme ou le dualisme n'est pas résolue par l'article 25. Cette disposition permet l'interprétation en faveur des deux conceptions.

24 Partsch, Die A n w e n d u n g des Völkerrechts i m innerstaatlichen Recht, Berichte der Deutschen Gesellschaft f ü r Völkerrecht, fascicule 6 (1964), pp. 52, 158. 25 R.O., tome 18, p. 448. M R.O., tome 23, p. 316.

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V I . Conflits entre droit international conventionnel et droit international coutumier Deux questions découlent du rang différent que le droit constitutionnel allemand prévoit sur le plan interne pour les règles générales du droit international public d'un côté et pour celles du droit international conventionnel d'autre côté. D'une part i l en est question si l'adage "pacta sunt servanda" appartient aux règles générales du droit international public au sens de l'article 25 de la L o i fondamentale. A u cas où on répondrait par l'affirmative et on placerait donc chaque traité international au rang de l'article 25, i l surgirait une discrépance à l'article 59 qui prévoit pour certains traités internationaux de la R.F.A. le rang des lois ordinaires. Pendant une certaine période, une partie de la doctrine aussi bien que le Tribunal fédéral ont adopté cette position. Le Tribunal fédéral jugeait qu'il existait une priorité des traités internationaux sur le droit interne, étant donné que c'est une règle générale du droit international public faisant partie du droit fédéral selon l'article 25 27 . Mais d'après la théorie dominante actuelle le principe "pacta sunt servanda" garantie seulement l'obligation internationale sans qu'il y ait pour autant une référence nationale 28 . Ce principe ne touche pas les régies particulières du droit international public (les traités) en tant que telles et ne les transforme pas en règles générales du droit international public au sens de l'article 25 29 . D'autre part i l se pose la question du rang des règles du droit international public qui ne sont seulement des règles générales au sens de l'article 25 mais qui sont encore fixées dans des traités internationaux selon l'article 59. Cette situation se produira surtout dans les traités codifiant des normes du droit international coutumier. L a discussion portant sur le rang de la Convention Européenne des droits de l'Homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950 était considérablement influencée par ce problème. A u fur et à mesure les normes internationales sont-elles en vigueur non seulement en vertu du droit coutumier mais encore en vertu du droit conventionnel, elles prennent le rang conformément à l'article 25 30 . Ce rang ne touche pas le traité en tant que tel; celui-ci prend seulement le rang du droit fédéral ordinaire selon l'article 59. Si le traité ne dé27 Arrêts du T r i b u n a l Fédéral en matières pénales, Recueil Officiel, tome 5, p. 402.

28

29 30

Berber, op. cit., n. 4, p. 100. R.O., tome 6, p. 363. Rudolf, op. cit., n. 2, p. 251.

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passe pas, dans son contenu, le domaine du droit coutumier, i l n'a qu'une fonction déclaratoire et n'a pas d'influence sur la validité de la règle juridique. Mais cette situation n'arrivera que dans des cas exceptionnels parce que normalement un développement progressif sera causé à l'occasion de la codification des normes de droit coutumier 31 . Si ce développement progressif crée des normes conventionnelles qui se trouvent en contradiction avec les normes du droit coutumier toujours en vigueur, les premières n'ont pas de validité en droit interne parce que selon l'article 25 le droit international coutumier prime le droit conventionnel sur l'échelon national. Mais cette argumentation n'est que théorique car en réalité le droit conventionnel remplacera le droit coutumier antérieur. Si un grand nombre d'Etats participe à la codification, i l se dévéloppera une nouvelle opinio juris qui fait déroger le droit coutumier. En outre on devra accepter une règle du droit coutumier, règle qui dit qu'à l'exception du jus cogens une règle coutumière peut être dérogée par une nouvelle règle conventionnelle entre les parties contractantes. En conséquence, le traité international subséquent prime le droit international coutumier antérieur aussi sur le plan national 3 2 . V I I . La réception de droit international coutumier et la structure fédérale de la R.F.A. L'article 25 attribue les règles du droit international coutumier transformées au droit fédéral sans prendre en considération si la matière réglée appartient au droit des Länder . De cette manière, le droit international coutumier reçoit la priorité sur l'ensemble d u droit des Länder (voir ci-dessus, chapitre III). En outre, on détermine par cela les compétences; le droit international coutumier transformé n'est jemais droit des Länder. Les ordres d'application dans les constitutions des Länder (par exemple l'article 84 de la Constitution bavaroise: "Les règles générales du droit international public généralement reconnues forment partie intégrante du droit interne") n'ont pas de signification autonome. Elles ne confèrent au droit international coutumier qu'un rang inférieur au rang conféré par l'arcticle 25 de la L o i fondamentale.

31 32

Verdross / Simma , op. cit., n. 6, pp. 300 et ss. R.O., tome 18, pp. 441, 450 et ss.

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V I I I . Le contrôle de l'article 25 par le Tribunal constitutionnel fédéral Les conséquences étendues et surtout l'impact international de l'article 25 ont amené le pouvoir constituant lors de la formulation de la L o i fondamentale à "monopoliser" la décision sur les problèmes provenant de l'article 25 auprès du Tribunal constitutionnel fédéral. L'article 100, alinéa 2, est donc ainsi libellé: "Si, au cours d'un litige, i l existe des doutes sur le point de savoir si une règle du droit international public forme partie intégrante du droit fédéral et si elle crée directement des droits et des obligations pour les individus (art. 25), le t r i b u n a l doit soumettre la question à la décision du T r i b u n a l constitutionnel fédéral."

L'interprétation de cet alinéa par le Tribunal constitutionnel fédéral lui-même élargissait l'obligation de la cour du litige au cas où celle-ci aurait des doutes sur l'existence d'une règle générale du droit international public, et non seulement sur l'incorporation d'une telle règle au droit interne 33 . Le mot "doutes" n'exclue que les règles "évidentes" du droit international public 3 4 . L'arrêt du Tribunal constitutionnel fédéral ayant force de loi 3 5 détermine l'applicabilité d'une norme particulière du droit international pour tous les organes de la R.F.A. L'interprétation extensive du mot "doutes" ne se limite pas à l'opinion de la cour en question; la soumission de la question à la décision du Tribunal constitutionnel fédéral est même obligatoire lorsque l'avis de la cour est en désaccord avec un autre organe constitutionnel, avec un arrêt d'un tribunal en matière de droit international ou même avec la doctrine la plus réputée 36 . La procédure de l'article 100, alinéa 2, ne provoque pas seulement une attitude unitaire de la jurisprudence allemande en matière du droit international coutumier, mais elle rend possible la participation des autres organes (gouvernement, parlement) à la procédure à titre consultatif 3 7 . Le ministère des affaires étrangères, par exemple, est en mesure de fournir des informations sur des précédents de la pratique internationale.

33

R.O., tome 15, p. 32. R.O., tome 23, p. 317. 35 A r t i c l e 94, alinéa 2, de la L o i fondamentale; para. 13, no. 12, para. 31 de la L o i sur le T r i b u n a l constitutionnel fédéral. 38 R.O., tome 23, pp. 288 et ss. 37 Loc. cit. 34

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I X . Résumé En droit allemand, le droit international coutumier jouit donc d'une supériorité légale à l'égard des lois fédérales simples ainsi qu'à l'égard du droit des Länder . L a coutume internationale forme partie intégrante du droit national sans qu'il y ait la nécessité de la transformer expressément. En cas de doute, la compétence de constater l'existence d'une règle générale est conférée au Tribunal constitutionnel fédéral dont la décision doit être sollicitée par le juge inférieur. A l'aide de ces règles, la Constitution allemande essaye de trouver une solution juste pour u n des problèmes les plus difficiles dans les rapports entre droit international et droit national.

The Hierarchy of International Treaties and Municipal Law B y Calixto A . Armas Barea I. The problem in general 1. We suggest "The hierarchy of international treaties and municipal l a w " as a title for this report because, had we used the preposition " i n " instead of the conjunction "and", we might have implicitely taken sides w i t h one or other of the trends of thought i n the field. 2. The word treaty is used i n this report i n its wider sense. We regard as such any agreement between two or more subjects of international law bringing about juridical consequences i n any of the areas to which i t applies. 3. The subject "treaties and municipal l a w " forms part of a wider issue which is the relation between municipal and international law. This topic is generally tackled by analyzing the so called dualist and monist theories. Following Eduardo Jiménez de Aréchaga, we submit that this subject should be approached by studying separately two entirely different issues which might lead to different solutions, one of them being the question whether both systems stand completely apart or whether, on the contrary, there is total u n i t y among them. The other question is that of the hierarchy w i t h i n the juridical norms of both systems. There are monists who uphold the primacy of international law while others believe that municipal law has it. Although the great majority of dualists believe i n the supremacy of municipal law, there are others who might accept, to a certain extent, the higher rank of international law 1 . Among the monists upholding the primacy of international law we must distinguish the obsolutists, who regard as n u l l and void any municipal norm conflicting w i t h international law, from the moderates who, though accepting the primacy of international law, concede that internal norms possess a temporary validity i n domestic courts 2 . 1 E. Jiménez de Aréchaga , Curso de Derecho International Pùblico, vol. I (Montevideo 1959), pp. 181—182.

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4. We reject the dualist thesis that international and municipal law stand apart and without connection and that the former has to be received and transformed into domestic law i n order to be applied w i t h i n the realm of the latter. Nor do we accept the extreme monist theory which maintains there is a single legal system and that the norms of international law automatically become part of the law i n each state involved. I n fact, there are several legal systems; on the one hand the international legal system and on the other several municipal law systems. Both kinds of systems are interwoven and not isolated as dualism pretends. Therefore, international legal norms may directly be applied i n the domestic sphere without any k i n d of transformation. This domestic application does not change their quality of international norms. The above mentioned norms, though forming part of different systems, share the same juridical nature. They have fields of application of their own which sometimes, however, partially coincide. Hence, the mandatory force of international and municipal law has the same foundations. Upon careful observation we realize that both kinds of norms enjoy the same binding character and potential of enforcement even though they might differ i n the way by which they are enforced i n their own systems. I n doctrine, both theories count w i t h a great number of supporters and opponents but nowadays i t seems that "an increasing number of jurists wish to escape from the dichotomy of monism and dualism, holding that the logical consequences of both theories conflict w i t h the way i n which international and national organs and courts behave" 3 . Talking about the practice of different states, including those which are dualists, we see that their courts apply international customary and even conventional law directly, provided that is is not in conflict w i t h any domestic law. The Argentine Supreme Court has supplied many cases i n this sense. 5. As we have already stated, international and municipal law share the same juridical nature, and both systems are interrelated. Consequently, the problem of supremacy arises. We f i r m l y hold the view that international law has supremacy over municipal law. This is so mainly because the former has its formal source (customary or conventional) i n the w i l l not of one but of various states, while the latter is born by the unilateral w i l l of a single state. Therefore, whenever 2 A. Verdross , Derecho Internacional Pùblico, Translation by Antonio T r u y o l y Serra, 6th ed. (Madrid 1976), pp. 94—95. 3 I. Brownlie , Principles of Public International L a w (Oxford 1966), pp. 31—32.

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a state is subject to an international obligation i t can not unilaterally t r y to free itself from the said obligation. I f i t does so, i t not only commits an illegal act under international law, but i t also violates a principle of justice. International jurisprudence unanimously acknowledges the supremacy of international law. As the permanent Court of International Justice said, " i t is certain that France cannot rely on her own legislation to l i m i t the scope of her international obligations" (Free Zones of Upper Savoy and the District of Gex, PCIJ Rep. A 24, p. 12). Moreover, the Court referred to " . . . a principle which is self-evident, according to which a State which has contracted valid international obligations is bound to make i n its legislation such modifications as may be necessary to ensure the fulfilment of the obligations undertaken" (Exchange of Greek and Turkish Populations , PCIJ Rep. Β 10, p. 20). 6. Thus, it becomes evident that at the international level treaties have primacy over any k i n d of ordinary internal law (prior or later to the treaty) and even over constitutional law. Even though this supremacy is recognized by a number of modern constitutions (e. g. Netherlands: A r t . 63; France 1958: A r t . 55), there are ohters, however, which fail to accept it. Let as consider i n particular a possible conflict between a treaty and a constitutional norm. I n order to analyse which of the two prevails, we must consider such contradiction ratione temporis and ratione materiae. Ratione temporis, if the treaty is prior to a conflicting constitutional norm, i t holds primacy at the international level. The acceptance of any other solution might imply a recognition of the State's power to avoid fulfilling an international obligation he had freely accepted. I f the treaty is later, we must consider the content of the constitutional norm, since such a contradiction might be due to procedural law (if the organ having expressed the consent of the state to be bound was not entitled to act as i t did), or to substantive law (if the treaty's content is incompatible w i t h a constitutional norm). Constitutions do not only establish who is entitled to act on behalf of the State, but also prescribe the extent of the duties to be assumed. The organ acting on behalf of the State must never exceed such restrictions 4 . This does not mean granting constitutional law primacy over international law, since i t is the latter which delegates to municipal law the power to determine the procedural ways for the approval of a treaty, and to define the competence of the organs acting on behalf of the State. A great number of authors maintain that, if a treaty has been 4

9*

E. Jimenez de Aréchaga, op. cit., p. 50.

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concluded i n violation of either procedural or substantive municipal law, i t becames void because such violation invalidate the consent. The Vienna Convention on the L a w of Treaties, i n its A r t . 27, establishes the primacy of treaties over municipal law, without discriminating between constitutional or ordinary law; its A r t . 46 allows a State to claim the invalidity of a treaty if the organ having expressed the consent to be bound acted i n manifest violation of a rule of fundamental importance of its international law (that means Constitutional law). 7. The supremacy of international law over national systems has reached its highest level i n the field of regional integration. The European Communities provide an outstandig example by ensuring the supremacy of the law of the Communities over that of the member States. This juridical development results from an undeniable v i t a l need since, if by means of a unilateral act any of the member States could derogate from any norm of the law of the Communities, the Community would be a mere theoretical achievement, and the aims pursued unattainable. The Court of Justice of the European Communities makes sure that the member States abide such supremacy. The national courts of the member States might perhaps t r y to enforce a domestic l a w which is incompatible w i t h the Community treaties or a Community regulation, but the Court hat the right to give directions which are binding for national courts. 8. I t is a w e l l known fact that international customary law obliges the States to fulfill their international obligations, although i t does not impose on them any specific mode of doing so. If they fail to honour these obligations i n the municipal sphere, their international responsi b i l i t y remains 5 . Even where municipal law is contrary to international law i t is still valid and may be enforced by domestic tribunals. Such action remains, however, unlawful under international law and the State involved would then be responsible on the international level. I f the injured party puts forward a claim at the international level, the conflict w i l l be settled by the supremacy of international law. The unity of the different legal systems is therefore proved 6 . I n this sense Kelsen said: "just as the validity of 'unconstitutional' statutes does n o t . . . affect the unity of the national legal order, so the validity of a national statute 'violating' international law does not affect the unity of the legal system comprising both" 7 . 5 G. R. Moncayo/R. E. Vinuesa / H. D. E. Gutierrez Posse, Derecho Inter nacional Pùblico, vol. I (Buenos Aires 1977), p. 56. 6 Verdross, op. cit., pp. 95—97. 7 H. Kelsen , Principles of International L a w (New Y o r k 1952), p. 423.

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I I . International treaties and municipal law in Argentina 1. If, as has already been mentioned, a distinction must be made betwenn the question of unity or plurality of the internal and international legal systems and that of their relative supremacy, i t is not easy to classify the Argentine system. The rules of Argentine municipal law which regulate this situation lend themselves to contrary interpretations; the teaching of the Argentine publicists is also contradictory, and our judicial decisions have not always been uniform or solidly based. 2. The most important relevant rules of Argentine municipal law are found, naturally enough, i n our Constitution. The first provision to consider is Article 31. I n its relevant section it says: "The Constitution, the laws of the Nation enacted by the Congress i n pursuance, and the treaties w i t h foreign powers are the supreme law of the Nation; and the authorities i n every province are bound t h e r e b y . . S o m e authors consider that this Article sets up an order of priority among the three categories of legal norms listed. We share, however, the view of Bidart Campos and Vanossi that this Article only establishes the supremacy of the federal law of Argentina over provincial law 8 . 3. A r t . 27 of our Constitution does establish a criterion of priority among only two kinds of norms that compound our federal law when i t says: "the federal government shall ensure the peace and the trade relations w i t h foreign powers by means of treaties i n conformity w i t h the principles of public law stated i n this Constitution". This establishes a supremacy of constitutional law over treaties, but the supremacy of the latter is not made clear as regards municipal law i n general. I t is also noteworthy that the Constitution mentions separately treaties and municipal laws, thus pointing out two different kinds of norms. Hence i t is understood that for the Argentine constitutional system the reception and incorporation inherent to the dualist doctrine does not exist, for if the treaties were to be converted into municipal laws i n order to have force w i t h i n our legal system, the Constitution would only mention the latter. 4. Going back to A r t . 27, i t must be born i n m i n d that the constitutional supremacy therein established might have two qualifications: One is that i t only applies to the peace and trade treaties. This qualification was made by our Supreme Court i n the controversial b u t important case Merck Quîmica Argentina i n order to recognize i n some w a y a higher 8

G. J. Bidart Campos, " L a incorporación del derecho internacional al derecho interno", L a Ley 118 (1965), p. 1061; J. R. A. Vanossi , Teorìa Consti tucional, vol. I I (Buenos Aires 1976), pp. 153—154.

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rank to international treaties i n times of war although i t did not grant them any absolute supremacy over the National Constitution 9 . I n our opinion the other qualification lies in the fact that A r t . 27 only requires the treaties to conform to "the principles" of public law as expressed in the Constitution. This allows us to maintain that the subordination does not refer to the whole of the Constitution, but only to certain principles. I t is not easy to determine which these principles are. But what is important, on the other hand, is the fact that, according to the Argentine Constitution and not only by virtue of international law, a treaty could be considered as valid although being in conflict w i t h some constitutional provision, namely a provision not belonging to the principles of public law. 5. This is not merely a simple disquisition but a practical point. I n our opinion, the Argentine Constitution has been reformed, at least on one occasion, by a treaty. We refer to the National Law 90 of October 1st, 1856, by which the Executive was authorized, and so i t did, to adhere to the rules of the law of the sea enacted at the Conference celebrated i n Paris that year. The first of these principles declared that "privateering is and remains abolished". This accession brought about a modification of the articles of the Constitutions which establish as a power of the Congress and the Executive the issuance of letters of marque (Art. 67, section 22 and Art. 86, section 18 respectively). 6. We believe, although we cannot go into greater detail at this point, that the ratification of certain international documents (the United Nations Charter and the Inter-American Treaty of Reciprocal Assistance) i n fact has meant the renunciation of a certain possibility of foreign policy which so far had been the exclusive prerogative of the federal government. I t is evident that this means ignoring the rigid system of constitutional reform established by our Constitution, and this is one of the most important objections advanced by constitutional law scholars 10 . The analysis of this problem is beyond the scope of this paper, since i t belongs to another branch c i the law, but we wMl here only stress the fact that for the purposes of international law, i n view of the principle of effectiveness, municipal laws are to be considered i n force only to the extent that they are applied i n practice. 7. A r t . 100 of our National Constitution, i n establishing the functions of the National Judiciary, empowers that judiciary to decide lawsuits dealing w i t h treaties concluded w i t h foreign nations and lawsuits having to do w i t h diplomats and consular officials. As far as treaties are 9

Moncayo, et al., op. cit., p. 62. G. J. Bidart Campos, Derecho Constitucional, vol. I (Buenos Aires 1964), pp. 284—285. 10

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concerned we find that they are referred to as something different from municipal laws which are mentioned i n another section. I t can also be understood that when i t refers to the aforementioned foreign officials, i t implicitly accepts that local courts might apply international law norms different from those of treaties. Further on, A r t . 102 refers to crimes against the law of nations, committed outside the borders of the Nation, thus implicitely recognizing the possibility that Argentine courts apply international law. This possibility clarified by National L a w 48 on the organization of federal justice, i n force since 1863. Its A r t . 21 establishes the norms to be applied by the federal judiciary, and enumerates the Constitution as the supreme law of the nation, the laws sanctioned or to be sanctioned by Congress, the treaties w i t h foreign nations, the provincial laws and, finally, the principles of the law of nations, adding that this application must be made i n the order of priority there established. We must point out i n this connection that the distinction between municipal laws and treaties is still maintained, and furthermore that i t is positively stated that international law principles are applied by our national courts. As regards the order of priority, indeed quite unfavourable to international law, we must say that i t has not been complied w i t h i n judicial decisions. 8. The legal procedure Argentina must employ i n its internal system i n order to become a party to an international treaty is i n the hands of the President and the National Congress. I t is i n the power of the former to negotiate and sign them (Art. 86, section 14) and of the latter to accept or reject them (Art. 67, section 19). We must point out before proceeding that the scope of the word "treaty" i n these Articles is wider than in A r t . 27. I n addition, A r t . 86, section 14, dealing w i t h the President of the Republic, also empowers h i m to conduct other negotations required by the maintenance of foreign relations. This is of utmost importance because i t allows Argentina to make international legal arrangements without legislative sanction. I t could also become the foundation of the so-called executive agreements 11 . 9. Dualism assumes that the participation of Congress i n the mechanism of the approval of a treaty — which results i n a formal law then promulgated by the Executive — is the act of reception and transformation of international law into municipal law. This does not hold true when i t comes to the Argentine system, and we would say that this is also the case w i t h the many countries which have a system similar to ours. I t is well-known that for the conclusion of a treaty the following stages must be accomplished: 1. the negotiation by the Exe11 J. R. A. Vanossi, Régimen constitucional de los tratados (Buenos Aires 1969), p. 243.

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cutive, 2. the signature by the same, 3. the acceptance or refusal by Congress by means of a law, 4. the promulgation of this law, 5. the ratification of the treaty, 6. the exchange or deposit of the instrument of ratification 12 . This three last stages are also i n charge of the Executive. As has been said, the "act" by means of which the Congress accepts a treaty is not an act of incorporation into the municipal l a w of a norm of international law that does not yet exist 13 . Furthermore, i t must be born i n m i n d that if, despite the promulgation of the law, the Executive does not ratify or deposit the instrument of ratification, or if the other contracting parties to the treaty do not do so, the treaty does not come into being. 10. Let us now consider some of the "leading cases" of the Argentine judicial decisions concerning international treaties and their relation to the Argentine municipal law. a) The Argentine Supreme Court has invariably ruled i n favor of the constitutional supremacy as regards treaties. Thus i n the case Chantrain , the Supreme Court stated that "international treaties must comply w i t h the provisions of the Constitution, the supremacy of which over all the norms of law i n force is ensured by A r t . 3Γ' 1 4 . This criterion underwent a fundamental change in the above-mentioned case Merck Quîmica Argentina SA when the Supreme Court stated, on the occasion of the application of measures which affected the régime of enemy property: " I n time of peace no treaty could be opposed (to the Constitution) if i t is not i n conformity w i t h the principles of public law, established i n this C o n s t i t u t i o n . . . But when i t comes to w a r . . . — instance not included and therefore extraneous to Art. 27 — the matter diverges from those general principles and places the Republic and its political government i n the situation of fulfilling the international treaties w i t h all the rigorism they may be invested w i t h 1 5 . " I t must be recognized, however, as some authors have pointed out, that the Court tried to justify its ruling i n the express and implied powers w i t h which the Constitution endows the President to conduct war 1 6 . b) Recently, there have been two cases i n which, even though i t is not clear whether the Court has recognized that jurisdictional exemption should be given to a foreign State and its diplomatic representative, the immunity of the Embassy of the State concerned has been respected, 12

Moncayo et al., op. cit., p. 64; W. Goldschmidt, Estudios jusprivatistas

internacionales (Rosario 1969), p. 134. 13

Jiménez de Arechaga, op. cit., p. 191.

14

Fallos de la Corte Suprema, vol. 208, p. 84 (see below p. 230). Fallos de la Corte Suprema, vol. 211, p. 205 (see below p. 231).

15

16

Moncayo et al., op. cit., p. 61—62.

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according to the principles of the law of nations. The Court rejected a claim for dismissal indemnity that a labour court had upheld mainly on the basis of the constitutional protection of the salary and of juridical defence, which the unjustified dismissal had violated. (Gomez, S. ν . British Embassy and Lopez, Elsa et al v. French Embassy 17.) Although i n the reasons of these judgments the 1961 Vienna Convention on D i plomatic Relations, to which Argentina is a party, is not mentioned at all, there exists a apparent relation w i t h the jurisdictional immunity recognized to diplomatic by the Convention. Thus, both sentences constitute precedens which w i l l undoubtedly be of weight i n the Court's future decisions. c) After some hesitation the Court has adopted a consistent criterion i n the cases Martin y Cîa and Esso S.A. Petrolera Argentina 18. I n these cases, the Court statet that neither Art. 31 nor A r t . 100 of the Constitution conferred on treaties a rank superior to that of national laws, both of them being considered as supreme law of the nation and there not being any normative basis granting primacy to any of them (a thesis w i t h which we are i n complete disagreement). The principle that a subsequent statute overrules a previous one is applicable w i t h respect to both kinds of norms inasmuch as they belong i n the internal legal system of the Republic. The Court, i n conformity w i t h this reasoning, had i n both cases a subsequent internal law prevail over a treaty. On the other hand, i t is interesting to note that, from the administrative point of view, the Treasury Attorney had declared that treaties prevail not only over prior laws but over subsequent ones as well, w i t h i n the specific field of application of the agreement. d) Some treaties may be only programmatic and not self-executing. This situation leads some dualists to maintain that this lack of operative capacity of the treaty proves the necessity of a law transforming i t into municipal law i n order to make i t operative. But this assertion has no solid foundation since that k i n d of treaty by its very programmatic nature requires, as some internal laws do, some internal implementing provisions. The Permanent Court of International Justice i n the Advisory Opinion on the Jurisdiction of the Courts of Danzig said: " B u t i t cannot be disputed that the very object of an international agreement, according to the intention of the contracting Parties, may be the adoption by the Parties of some definite rules creating individual rights and obligations and enforceable by the national courts" (PCIJ Rep. Β 15, pp. 17—18). 17 18

E l Derecho, nos. 4023 and 4024, septembre 1976, see below p. 250 et seq. Fallos de la Corte Suprema, vol. 257, p. 99.

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When our Court ruled that the only way of making effective the redress of occupational accidents i n agriculture was through a law which clearly stated the rights and duties of the agricultural workers, i t held that the law approving a treaty on that matter did not put i t into force immediately, but that a further law was required to make its application possible (Alonso v. Haras Los Cardos) 19. 11. Finally, the Argentine normative system referring to the relation between municipal law and international law has just received a contribution which, we think, w i l l bring about a substantial change. I n 1972 Argentina, by the National Law 19.865, approved the Vienna Convention on the Law of Treaties which entered into force on the thirtieth day following the date of deposit of the t h i r t y - f i f t h instrument of ratification or accession. One of its articles is of considerable interest for our subject. I t is Art. 27 entitled "Internal L a w and Observance of Treaties" which says: "a party may not invoke the provisions of its internal law as justification for its failure to perform a treaty", and ends by making reference to the exception established i n Art. 46. I t is apparent that such a regulation w i l l i n future prevent our courts from keeping to the criterion of equality of rank between treaties and internal laws. Furthermore, i n certain cases i t may even give to international law supremacy over particular spheres of constitutional law. I I I . Conclusions A. As regards the problem in general 1. I t is absolutely necessary to approach the problem of the relationship between international law and municipal law by t r y i n g to overcome the dichotomy monism-dualism, since i t is an anachronism producing fictions of legal doctrine which, i n turn, make effective solutions difficult for their being far removed from reality. 2. There is a plurality of legal systems (state systems, the international system and even some regional systems), but there is a certain unity between all of them based principally on the juridical nature of their component norms. 3. Each legal system has specific fields of personal, material and spatial validity, but between them different types of relationship exist, caused by interdependence of human activity. 4. The unity of normative nature and the said interrelation bring about and make possible a hierarchical order of those various legal systems. 19

Fallos de la Corte Suprema, vol. 186, p. 261.

The Hierarchy of International Treaties and M u n i c i p a l L a w

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5. Owing to the nature of its formal source and the extent of the human community over which i t rules, international law has primacy over the sundry state legal systems. 6. International treaties which are the result of the voluntary consent of the States take precedence over any other legal norm of the internal law of those same States. 7. International practice shows that the application of this principle meets much opposition, but a steady trend towards a wider acceptance cannot be ignored. The European integration process is evidence of this tendency. B. The issue in the Argentine

system

1. The constitutional legal system i n Argentina adapts itself fully to the above mentioned hierarchical order. 2. Contrary to what is supported by the jurisprudence of the Argentine Supreme Court and a great part of the publisists' doctrine we think that the National Constitution is not dualistic — neither i n peace nor i n war times — because i t admits the existence of treaties as distinct from the national laws. 3. The Argentine Constitution does not establish a hierarchical equality between treaties and national laws, but rather the opposite, since the national laws must be passed i n conformity w i t h i t (Art. 31) while treaties are only required to be in accordance w i t h "the principles of public l a w " established by the Constitution (Art. 27). 4. The National Constitution establishes a partial primacy of the said Constitution over treaties, for treaties must be i n accordance w i t h the principles of public law that the Constitution establishes. 5. Because the Argentine Republic is a Party to the Vienna Convention on the Law of Treaties, Arts. 27 and 46 thereof strengthen the acceptance, on the part of our country, of the primacy treaties over our municipal law.

Hierarchy of Treaties in the Argentine System through the Supreme Court Decisions B y M a r g a r i t a Susana A b r a h a m T h e N a t i o n a l C o n s t i t u t i o n of t h e A r g e n t i n e R e p u b l i c establishes t h e h i e r a r c h y of treaties i n t h e domestic l e g a l system. A r t . 31 p r o v i d e s t h a t This Constitution, the laws w h i c h shall be made b y Congress i n pursuance thereof and the treaties w i t h foreign powers, are the Supreme L a w of the Nation; and the authorities of each province shall be bound thereby, anyt h i n g i n the provincial Constitutions or laws to the contrary notwithstanding 1 . M o r e o v e r , a c c o r d i n g t o A r t . 27 The Federal Government 2 is obliged to secure its relations of peace and commerce w i t h foreign powers b y treaties that shall be made according to the principles of public l a w herein established 3 . R e a d i n g t h e p r o v i s i o n s of A r t . 31 a n d A r t . 27 t h e f o l l o w i n g p r o p o s i t i o n s c o u l d be expressed: 1. S u p r e m a c y of t h e C o n s t i t u t i o n o v e r treaties. 2. T r e a t i e s h a v e t h e r a n k of " s u p r e m e l a w of t h e N a t i o n " . 3. S u p r e m a c y of t r e a t i e s o v e r p r o v i n c i a l l a w . 4. T r e a t i e s s h a l l be m a d e a c c o r d i n g t o t h e p r i n c i p l e s of p u b l i c

law

established b y t h e C o n s t i t u t i o n . 1 A r t . V I , Section 2 of the U n i t e d States Constitution has been the source of this article: "This Constitution, and the L a w s of the United States w h i c h shall be made i n Pursuance thereof; and all Treaties made, or w h i c h shall be made, under the A u t h o r i t y of the United States, shall be the Supreme L a w of the L a n d . . . " 2 The Constitution has given to the President the power to make treaties. A r t . 86 provides that "The President of the Nation has the f o l l o w i n g powers: clause 14: To conclude and to sign treaties on peace, commerce, navigation, alliance, boundary and neutrality, concordats and other agreements requiret for the maintenance of good relations w i t h foreign p o w e r s . . . " . A r t . 67 confers upon the Congress the power to approve treaties (consent to ratification by the President). A r t . 67 clause 19 provides that the Congress is empowered: "To approve or to reject the treaties w i t h other nations . . 3 A r t . 35 of the A l b e r d i Proyect has been the source of this article: "Las relaciones de la Confederación con las naciones extranjeras respecto a comercio, navegación y mutua frecuencia serân consignadas y escritas en tratados, que tendrân por bases, garantias constitucionales deferidas a los extranjeros. E l Gobierno tiene el deber de promoverlos."

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Margarita S . A b r a h a m

I n several cases the Supreme Court has interpreted the rank of treaties i n the domestic legal system. This paper deals w i t h four Supreme Court decisions concerning the following questions: 1. Supremacy of the Constitution over treaties. 2. Hierarchy of treaties and federal laws. 1. Supremacy of the Constitution over treaties a) The case Alfonso Chantrain. F alios de la Corte Suprema 208, 84—87 (1947) I n this case the Supreme Court ruled that the Executive Power, according to the Constitution, may not expel from the country the foreigner who is being tried. He may neither be held during the proceedings of the case, i n order to assure his expulsion. The Court said that Resolution V I I of the Inter-American Conference on Problems of War and Peace is not opposed, by any means, to the above conclusions. I t could neither be opposed because according to A r t . 31 of the National Constitution, international treaties should observe the provisions thereof. The Court declared that the supremacy of the Constitution over the rules of positive law is assured by the aforementioned article. b) The case Merk Quimica Argentina v. Gobierno de la Nación. Fallos de la Corte Suprema 211, 162—227 (1948) I n this case the Supreme Court ruled that the decree-law N. 6945/45 that declared the state of war w i t h Germany and Japan and decrees N. 7032/45 and N. 11599/46 on the regime of enemy property are constitutionally valid. These laws and the treatie on the same subject, are the supreme law of the Nation, according to A r t . 31 of the Constitution. The Court said that i n the Argentine Republic, i n time of peace no treaty should be considered valid unless i t is concluded according to the principles of public law established by the Constitution (Art. 27). But i n time of war — which is a contingency not included i n the rules of A r t . 27 — the matter does not follow those general principles Later, the Court said that i t has to be understood that notwithstanding the terminology of A r t . 27, which does not aapear as applicable i n the state of war, any right recognized to the foreigner included i n the

Hierarchy of Treaties i n the Argentine System

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category of active or passive belligérant, gives way to the supreme security of the Nation and to the conventions concluded w i t h the states allied to the Republic . . . The state of war supposed an imminent danger to the Nation and a better right cannot be invoked when we are i n the presence of independence, sovereignty, and internal and external security of the Nation Reenforcing the previous reasoning, the following paragraph is the most important conclusion of the Court: "Thus, the President of the Republic under the powers that the Constitution has granted to him, either i n an express or implied form, has been able to direct the state of war i n the way and by the means and to the extent he has deemed more convenient for the safeguard of the high interests of the Nation. When acting i n this way he is not violating any constitutional provision." Finally, the Supreme Court concluded that, i n summary of all the preceding statements, the Executive Power of the Nation, acting i n exercise of his exclusive war powers, has had the sufficient attributions to decide on the qualification of the enemy character of the property of Merck Quimica Argentina, its degree of dependence upon the nations i n w a r . . . , and the advantage of vigilance, control and final seizure of the property 2. Hierarchy of treaties and federal laws a) The case S. A. Martin y Cia Ltda. v. Nación Argentina Fallos de la Corte Suprema 257 , 99—103 (1963) I n this case the Supreme Court ruled that the decree-law N. 6575/58 (law N. 14467) had amended the Treaty of Commerce and Navigation concluded w i t h Brazil i n 1940 and approved by law N. 12688. The Court said that i t should be established that neither A r t . 31 nor A r t . 100 of the Constitution gives priority to the treaties w i t h foreign nations over the laws of the National Congress. Both rules — law and treaties — are the "supreme l a w " of the Nation and in their respect the principle "leges posteriores priores contrarias abrogant" is to be applied 4 . The Supreme Court added that i t should be pointed out that International Law, based on the distinction between treaties and conventions among different states and the rules of the domestic legal system, refers the solution of the conflicts arising i n the second case to the constitutio4 The Court said that this conclusion is also the one adopted b y the U.S. doctrine and jurisprudence based on the analogous text to A r t . 31 of the National Constitution, the "supremacy clause" of the U n i t e d States Consitution, i. e. A r t . V I , Section 2.

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nal organization of each state, and that the possible question of international nature, based on the interpretation of a treaty, is outside the jurisdiction of domestic tribunals. b) The case S.A. Petrolera Argentina Esso v. Nación Argentina. Fallos de la Corte Suprema 271, 7—14 (1968) I n this case the Supreme Court ruled that the decree N. 5153/55 of legislative nature had amended the Commercial Treaty between the Argentine Republic and the United States of America signed on October 14, 1941 and approved by Argentine law N. 1274. The Supreme Court said that i n the case "S. A. M a r t i n y Cla Ltda. v. Nación Argentina" i t had ruled that by interpretation of A r t . 31 and A r t . 100 of the National Constitution no "priority of rank" existed between laws and treaties, and that the principle "leges posteriores priores contrarias abrogant" were to be applied to both, as belonging to the domestic legal system of the republic. The Court concluded that the decree N. 5153/55, of legislative nature, is of an earlier date than the Commercial Treaty between Argentina and the United States; thus the doctrine cited i n the previous paragraph is to be applied to this case. Therefore the aforementioned Treaty should be considered amended by the domestic laws.

Domestic Law Procedures for Conclusion of International Agreements Transacted by the Executive in the Federal Republic of Germany B y Albrecht Randelzhofer This report concerns itself w i t h one of the most important aspects i n the area of the "foreign power" (auswärtige Gewalt) of the Federal Republic of Germany. I n spite of the positive law provisions i n the German Basic L a w (Grundgesetz), i. e. Articles 24, 25, 32, 59 of the Basic Law, there does not seem to be any uniform concept. The reason lies not only i n the contradicting scholarly views on the particular questions i n doubt, but also i n the lack of concurrence between the rule of law and practice. Supervening this are the principle difficulties which follow for the federal state, Federal Republic of Germany, out of the limited capacity i n international law of its member states, the Länder, as w e l l as out of the undetermined extent of participation of the Bundesrat (upper chamber) as an organ of the "Länder" i n the foreign power.

I. The different international agreements according to the Basic Law 1. The agreements of the Federation A r t . 59 of the Basic L a w deals w i t h agreements which concern the foreign relations of the Federation. I t binds the Federal President, who represents the Federation as a whole i n international affairs, to an act of approval or cooperation of other leading state organs. According to the different procedures provided for i n this article, one can distinguish the following international agreements of the Federation 1 :

1 There is no u n i t y of opinion as to the types of international agreements mentioned i n the Basic L a w . Compare Randelzhofer, "Innerstaatlich erforderliche Verfahren f ü r das Wirksamwerden der von der Exekutive abgeschlossenen völkerrechtlichen Vereinbarungen", A ö R Beiheft 1 (1974), p. 18 et seq. (19 et seq.) w i t h further references. For this theme the above mentioned division w i l l be used.

10 International Law

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a) International agreements regulating the political relations of the Federation The category "political agreements" exists neither in international nor in national law. A r t . 59 para. 2 is aimed at l i m i t i n g the necessity of affirmative consent to international agreements. Out of that aim follows, according to the German Federal Constitutional Court (BVerfG), that not all agreements which deal w i t h public affairs, the public welfare or state business are political, but only those which concern the existence of the state, its territorial integrity, independence, its position or appropriate status i n the community of states2. Moreover the content and purpose of such an agreement must be directed toward a "regulation" of the political relations of the Federation to other states, thus effecting a political arrangement. I n this sense political agreements are above all those which affirm, consolidate or extend the position of authority of the Federal Republic of Germany vis-à-vis other states. The following belong to this category: treaties of alliance, mutual assistance, and deeds of accession to the most important international organisations. b) International treaties affecting the federal legislation (Art. 59 para. 2, 2nd sentence , alternative 2) The question whether such an agreement is at hand depends upon whether " i n the particular case an act for giving effect w i t h participation of the legislature is necessary" 3 . The content of an agreement is thus only then part of the federal legislation if the fulfilment of the contractual obligations is solely possible through the enactment of a federal law. c) Administrative

agreements (Art. 59 para. 2, 2nd sentence)

The term administrative agreement is controversial 4 . On the one hand one can consider the form, and on the other hand the content of the agreement. The prevailing opinion holds that all executive or departmental agreements as w e l l as all international agreements, which are not included i n A r t . 59 para. 2 sentence 1 of the Basic Law, come under this law 5 . The administrative agreements distinguish themselves from 2 BVerfGE 1, p. 372 et seq. (380 et seq.); 36, p. 1 et seq. (13 et seq.); 40, p. 141 et seq. (164 et seq.); Rojahn, in: von Münch (ed.), Grundgesetzkommentar, vol. 2, A r t . 59 marginal no. 23. 3 BVerfGE 1, p. 372 et seq. (388); Rojahn, op. cit. η. 2, A r t . 59 marginal no. 26; Maunz, i n : Maunz / D ü r i g / Herzog / Scholz, Grundgesetz, 4th ed., A r t . 59 marginal no. 17. 4 Above a l l compare Härle, "Die völkerrechtlichen Verwaltungsabkommen der Bundesrepublik", J I R 12 (1965), p. 63 et seq. (113 w i t h η. 27).

Domestic L a w Procedures for Conclusion of International Agreements 147

the agreements which affect the federal legislation i n that the fulfilment is effected i n the form of administrative law (i. e. administrative regulations, administrative acts: statutory orders, whose enacted by the federal government is provided for i n A r t . 80 para. 1 of the Basic Law). Political administrative agreements differ from the political agreements which deal w i t h public affairs, the public welfare i n accordance w i t h A r t . 59 para. 2 sentence 1 alternative 1 Basic L a w i n that they touch upon, but do not regulate, the political relations to foreign countries. I n practice the differentiation is, however, often very difficult 6 . d) Other types of agreements mentioned in the Basic Law According to A r t . 24 para. 1 of the Basic L a w the Federation can transfer sovereign powers to international institutions. This can only take place i n concurrence w i t h other states, that is by the signing of a corresponding agreement, as took place, for example, at the founding of the European Community. For such agreements, however, there are constitutional particularities only i n reference to the constitutional changes connected w i t h them 7 . Moreover, they are treaties i n the meaning of A r t . 59, as they regulate the political relations of the Federation as w e l l as they affect the legislation of the Federation because, according to A r t . 24, a law is necessary. To become effective i n the domestic legal order the same rules apply as for the agreements according to A r t . 59 para. 2 of the Basic Law. Also, agreements concerning peace treaties, the preparation of a peace treaty, or the abolition of an occupation regime for which A r t . 79 para. 1 sentence 2 of the Basic L a w allows a modification of the requirement of an amendment to the text of the constitution, are all political treaties according to Art. 59 para. 2 of the Basic Law.

5 Rojahn , op. cit., η. 2, A r t . 59 marginal no. 55; Härle, loc. cit., η. 4, p. 95; Beer, Staatsverträge u n d Verwaltungsabkommen i m heutigen deutschen Staatsrecht (Diss. Munich, 1960), p. 34 et seq.; Bernhardt, Der Abschluß v ö l kerrechtlicher Verträge i m Bundesstaat, p. 133. 6 Stern , Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, vol. 1, p. 372 w i t h other references; Rojahn , op. cit., n. 2, A r t . 59 marginal no. 59; Härle, loc. cit., n. 4, p. 116 et seq.; Regehr, Die völkerrechtliche Vertragspraxis i n der B u n desrepublik Deutschland (Diss. Munich, 1974), p. 217 concerning the access agreement (Transitabkommen) between the Government of the Federal Republic of Germany and the German Democratic Republic of Dec. 17th, 1977 — concluded as an administrative agreement — w h i c h presents a bord e r l i n e case. Concerning the applicability of this agreement compare section I I I . 1. b) note 40 of this report. 7 Rojahn , op. cit., η. 2, A r t . 24 marginal no. 20; Maunz, op. cit., η. 3, A r t . 24 marginal no. 14; Menzel, K o m m e n t a r zum Bonner Grundgesetz, A r t . 24 I I 1. 10*

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2. The treaties of the states (Länder) The Federal Republic of Germany is a federal state for which the Basic L a w provides, along w i t h the power of the Federation to conclude treaties, also limited treaty making powers for the "Länder". However, the Länder rarely act as subjects of international law alongside the Federation so that the corresponding regulations have only little meaning i n practice. According to A r t . 32 para. 3 of the Basic L a w the Länder may conclude treaties as far as they are responsible for legislation, and have the consent of the Federal Government. However i t has been a matter of controversy as to whether the Länder power is exclusive 8 w i t h i n their respective spheres or whether the Federation possesses a concurring treaty-making power i n the same fields 9 and, furthermore, whether, when one accepts the latter, the Federation has power to apply such treaties domestically 10 or these powers remain w i t h the Länder 11 . I n practice the controversy has not been resolved by the L i n dauer Agreement of November 14th, 1957, but i t has been considerably blunted by a modus vivendi 1 2 . I n the so-called Lindauer Agreement the Federation and the Länder agreed, without prejudice to their conflicting legal positions, that the Federation should be competent to conclude consular, commercial, shipping, establishment, and trade and payments treaties, as well as treaties for the establishment of international organizations, even if such treaties contained typical provisions that would fall w i t h i n exclusive legislative jurisdiction of the Länder, if the provisions are typical and normally included i n such treaties and only constitute a subordinate component of the treaty. Moreover, the Federation would be competent to conclude cultural agreements, but only upon prior consent of the Länder 1 3 . I n those instances where consent 8 Prevailing opinion; compare the information i n Rudolf , Völkerrecht und deutsches Recht, p. 186, η. 27. 9 Information i n Rudolf, op. cit. (n. 8), p. 184. 10 Thus Gr ewe, "Die auswärtige Gewalt der Bundesrepublik", Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer 12 (1954), p. 173; Menzel, "Die auswärtige Gewalt der Bundesrepublik", Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer 12 (1954), p. 206. 11 von Mangoldt / Klein, Das Bonner Grundgesetz, vol. 2 (Reprint, 1966), A r t . 32 marginal no. V 1 (p. 784). 12 Compare the text of the agreement i n Maunz, op. cit. η. 3, A r t . 32 marginal no. 45. The Enquête-Commission for the reform of the Constitution suggested, i n its summary report, that the fundaments of the agreement be w r i t t e n into the Basic L a w . 13 Accordingly the German-Polish C u l t u r a l Agreement makes the effectiveness of the agreement dependent on the necessary domestic provisions (approval of the Länder). The Minister Presidents of the Länder consented to A r t . 4 under the condition the Federal Government explains that by the terms " h i n w i r k e n " (to influence) and "berücksichtigen" (to take into consideration) no obligation to accept the suggestions of the combined School

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of the Länder is necessary i t is given w i t h i n the framework of the treatymaking procedure. The modalities depend on the constitutional provisions of the respective Länder which vary from Land to Land 1 4 . Most of the constitutions speak only of state treaties (Staatsverträge) ; other constitutions 15 expressly l i f t the group of international treaties from those which affect the (state) legislation. When one looks closer one sees that also the constitutions that speak only of state treaties — w i t h one exception 18 — make the distinction between treaties which affect legislation and others. Moreover, i t is apparent that the Länder constitutions differentiate between treaties and administrative agreements without mentioning the term (administrative agreements) 17 . The term administrative agreement, however, has not been defined. There is something to be said for a material-content definition of administrative agreements i n the area of the Läiider and only those agreements affecting the area of the administration as opposed to legislation and government are to be understood here 18 . I n the area of treaty-making powers of the Länder one can distinguish the following types of international agreements: a) international treaties affecting the Länder legislation; b) other international treaties; c) administrative agreements.

Book Commission may be construed. Compare Klemm, "Völkerrechtliche Praxis der Bundesrepublik Deutschland i m Jahre 1976", ZaöRV 38 (1978), p. 286 et seq. (291). 14 A r t . 50 of the Constitution of Baden-Württemberg from 1953; A r t . 72 par. 2 of the Bavarian Constitution from 1946; A r t . 43 of the Constitution of the Free Hansa City of H a m b u r g from 1952; A r t . 103 of the Constitution of the State of Hesse from 1946; A r t . 26 of the Provisional Constitution of L o w e r Saxony from 1951; A r t . 57 and 66 par. 2 of the Constitution of N o r t h Rhine-Westphalia from 1950; A r t . 101 of the Constitution of RhinelandPalatinate from 1947; A r t . 25 of the Charter of the State Schleswig-Holstein from 1949; i n the Constitution of the City-State of Bremen there are no express provisions, u n w r i t t e n Constitutional L a w has effect here. 15 Hamburg, L o w e r Saxony, Schleswig-Holstein. 1β Rhineland-Palatinate. 17 A g a i n w i t h exception of the Constitution of Rhineland-Palatinate. 18 On the other hand i t can not be overlooked that, also i n the practice of the Länder administrative agreements can be concluded which are i n no w a y l i m i t e d to the area of the administration, just the opposite, they contain regulations which are political i n their nature.

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II. Domestic law procedures for giving international agreements effect in international law 1. Agreements of the Federation a) International agreements regulating the political relations of the Federation and those affecting the federal legislation (Art. 59 para. 2, sentence 1 alternatives 1 and 2) Both types of treaties 19 must be ratified by the Federal President according to A r t . 59 para. 1 sentence 2 of the Basic L a w regardless of whether the agreement itself demands the requirement of ratification or not. He may not ratify before he has approval i n the form of a federal law (Bundesgesetz) passed by the body specifically responsible for the agreement. Thus, this "treaty l a w " empowers him, but does not obligate h i m to ratify. I n this context i t is controversial as regards the type and extent of participation of the Bundesrat and Bundestag, the bodies responsible for federal legislation. The question at hand is whether the law authorizing the ratification is an "Einspruchsgesetz" (act of objection) or a "Zustimmungsgesetz" (act of consent). The answer is simple for those agreements which affect the federal legislation (Art. 59 para. 2, sentence 1 alternative 2). I t is to be answered fully according to the part the Bundes rat plays i n the normal domestic legislative procedure. I f such a treaty contains a clause which, if i t were enacted as a domestic law could only be enacted by a "Zustimmungsgesetz" (act of consent), then the law authorizing the treaty must have the consent of the Bundesrat. I n all other cases a simple "Einspruchsgesetz" is sufficient and, in the event that the Bundesrat objects, may be overridden by a second affirmative vote in the Bundestag (Art. 77 of the Basic Law). The controversy bears its primary consequence i n the area of the political treaties. I n spite of the basic importance of this question i t played no part for a long time; only i n 1969, particularly i n connection w i t h the so-called East Treaties (Ostverträge), when the majorities i n the Bundestag and the Bundesrat became composed of different political parties did the dispute gain actuality 2 0 . According to one v i e w 2 1 only the "Einspruchsgesetz" is necessary because the "Zustimmungsgesetz", which can only be enacted w i t h the consent of the Bundesrat, is always explicitly mentioned. I n support 19

Compare section 1.1. a) and 1.1. b). Regarding the participation of the Bundesrat for political treaties, the German Constitutional Court has not been called upon to make a decision. 20

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of this view i t can be referred to the treaty-making practice of the Federal Republic of Germany as w e l l as to A r t . 1151 para. 3 of the Basic L a w which provides that a certain type of treaty, the peace treaty, does not need the approval of the Bundesrat. On the other hand, another view reaches the conclusion that political treaties as a rule do need the consent of the Bundesrat primarily because of the federalists aspects of the foreign relations powers 22 . The wording and genesis of A r t . 59 para. 2 sentence 1 permit the clear conclusion that both types of treaties named in A r t . 59 para. 2 sentence 1 should be brought together w i t h the two distinct forms of participation (Zustimmung = approval or M i t w i r k u n g = cooperation of the Bundesrat) as regards the required ratifying power i n the "treaty law" 2 3 . Regarding the political treaties i t is therefore forbidden to uniformly apply either only the "Zustimmung" or only the " M i t w i r k u n g " i n the sense of a possible objection of the Bundesrat 24 . The solution depends much more on whether the relation between the Federation and the Länder is especially affected by the treaty. I n such a case participation of the Bundesrat above and beyond cooperation i n the enactment of the treaty law is left open and, moreover, a conflict decision is made which corresponds to the practice in the Federal Republic of Germany, that is of handling laws relating to political treaties as "Einspruchsgesetz" 25 (consider the East treaties). b) Administrative

agreements

I n order to give an administrative agreement international effect i t must be ratified by the Federal President. This follows out of the absolute power of the Federal President to conclude treaties as expressed i n Art. 59 para. 1 sentence 2 of the Basic Law. According to the custom developed i n constitutional practice the federal executive (for executive agreements) and the individual department ministers (for departmental agreements) are implicitly empowered to conclude administrative agree21 Menzel, "Bedürfen 'politische Verträge' der Z u s t i m m u n g des Bundesrates?", JZ (1971), p. 745 et seq.; Kewenig, "Bundesrat u n d auswärtige Gew a l t " , ZRP (1971), p. 238 et seq.; Weiss, Auswärtige Gewalt u n d Gewaltenteilung, p. 146 et seq. w i t h further references. 22 Blumenwitz, "Die Beteiligung des Bundesrates beim Abschluß politischer Verträge", BayVBl. (1972), p. 29 et seq.; desiar, Bedürfen "politische Verträge" der Zustimmung des Bundesrates? (Diss. Munich, 1972), p. 15 et seq.; Menzel, loc. cit. η. 21, p. 752 et seq. and ZRP (1972), p. 5 et seq.; Maunz, loc. cit., n. 3, A r t . 59 marginal no. 20. 23 Menzel, loc. cit., n. 21, p. 757. 24 Rojahn, op. cit., n. 2, A r t . 59 marginal no. 30. 25 For the meaning of the practice i n this question Randelzhofer, loc. cit., η. 1, p. 27.

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ments where the Federal President would otherwise have this power. As a rule administrative agreements are internationally effective as soon as they have been signed. The ratification by the Federal President is only then necessary when an administrative agreement explicitly calls for it, or the Federal President himself claims a title to ratification. A consent of the Bundestag is never imperative for giving effect to administrative agreements but the consent of the Bundesrat is essential i n certain cases. Among those cases are those i n which, according to A r t . 59 para. 2 sentence 2 which i n t u r n refers to A r t . 83 et seq. of the Basic Law, the administrative agreement contains measures or obligations which according to A r t . 83 et seq. Basic L a w require the consent of the Bundesrat. This is especially the case when an administrative agreement contains general administrative regulations, or where the agreement requires the enactement of general regulations (Art. 84 para. 2, 85 para. 2 Basic Law) and does not deal w i t h a matter inherent to the federal administration. c) Other expressly mentioned international

treaties

We have already seen under 1.1. d) that agreements which transfer sovereign powers to international institutions (Art. 24 of the Basic Law) and agreements concerning the preparation of a peace treaty (Art. 79 para. 1 sentence 2 of the Basic Law) are both international agreements i n terms of A r t . 59 para. 2 sentence 1 of the Basic Law. Consequently, they require ratification by the Federal President who i n t u r n must receive the consent of the Bundestag before ratification. Furthermore, the Bundestag itself must receive the consent of the Bundesrat when the agreement contains provisions which can only be enacted domestically by a "Zustimmungsgesetz". I n addition, the peace treaties 2® expressly mentioned as political agreements i n Art. 1151 para. 3 Basic L a w require ratification by the Federal President. I n contrast to the other agreements i n terms of A r t . 59 para. 2 sentence 1 of the Basic L a w where the Federal President is empowered to ratify by a formal law of the legislature, according to A r t . 1151 para. 3 Basic Law, the Federal President is obliged to ratify by the formal law of the Bundestag which is likewise essential i n order for the peace treaty to have effect i n international law. Hence, where peace treaties are involved the legislature holds not only a control function, but the inherent political decision.

26 On this point Griessei, recht (Diss. Munich, 1973).

Der Friedensschluß i m Deutschen Verfassungs-

Domestic L a w Procedures for Conclusion of International Agreements 153

2. Agreements of the states (Länder) International agreements of the Länder require ratification i n order to become internationally binding: i n most instances by the Land Premier, i n some instances by the Land Government as a whole 2 7 . a) Agreements

affecting

the legislation

I n this instance the ratification may only ensue when the Land Parliament has given its consent. The approval by the Parliament generally results through a formal law, i n some Länder by decree 28 . b) Other international

agreements

These agreements do not need the approval of the Land Parliament for ratification i n those Länder whose express constitutional provisions foresee an approval only when legislation is to be affected 29 . However, i n a number of Länder whose constitutional provisions make international agreements dependent on the approval of the Land Parliament, the provisions must be so construed as to mean only agreements affecting legislation 30 . I n some Länder the constitutional situation is controversial and unclear on this point 3 1 . I n one Land all international agreements must doubtlessly be approved by the Land Parliament 8 2 . c) Administrative

agreements

The administrative agreements of a Land do not need the approval of the Land Parliament 3 3 . As a rule they become binding i n international law w i t h the conclusion by the Land Premier or respectively the Land Government as a whole, or, when a particular Minister is empowered, by the Minister.

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I n Hamburg, Bremen and North-Rhine-Westphalia; i n the latter two states the power can be delegated to the chief executive. 23 I n Hamburg, Bavaria and North-Rhine-Westphalia. 29 I n Hamburg, L o w e r Saxony and Schleswig-Holstein. 30 As i n Bremen, Hesse, N o r t h Rhine-Westphalia; also i n Saarland, h o w ever, the treaties affecting the political relations need the approval of the Parliament. 31 As i n Baden-Württemberg; also i n Bavaria where one must accept the v i e w that, except for the administrative agreements, a l l treaties need the approval of the Landtag. 32 Rhineland-Palatinate. 33 W i t h one exception: I n Rhineland-Palatinate, where the administrative agreements also need the approval of the Landtag. See Süsterhenn / Schäfer , Kommentar der Verfassung f ü r Rheinland-Pfalz, A r t . 101, marginal no. 5.

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I I I . Domestic law procedures for giving effect to international agreements in domestic law 1. Agreements of the Federation International agreements of the Federation always need a special, but i n detail different, act i n order to become domestically binding. Without this act they cannot be recognized by any organ called upon to apply the law. This means that they are i n that sense not self-executing and do not become domestically binding along w i t h their international effectiveness. A domestic law effect also does not result from A r t . 25 Basic Law. According to this Article the general principles of international law are an element of the federal law and directly create rights and duties for the inhabitants of the Federation. I t is, however, generally recognized that over Art. 25 of the Basic Law i n connection w i t h the principle pacta sunt servanda the contents of international agreements under no circumstances automatically become applicable domestic law. Art. 25 refers solely to customary international law and not to international treaty law. a) International treaties according to Art. 59 para. 2 sentence 1 of the Basic Law The necessary treaty law giving effect to an international treaty is at the same time the act which enacts the provisions i n domestic law and makes them applicable i n the given situation. The treaty law has a double function 3 4 : i t empowers the Federal President to ratify and gives the treaty the domestic legal force of a formal law. According to the prevailing opinion the provisions of international treaties are transformed into domestic law by the treaty law (Transformationstheorie) 35 . Through this act they no longer have their legitimacy i n international law but i n the domestic law decree. Even without a corresponding reservation (Vorbehalt) the transformed domestic law is only then considered i n force if the international treaty is also i n effect. According to the "Vollzugstheorie" 3 * the treaty law is the sole requirement to give domestic effect to the provisions of the treaty. According to this view the international treaty has effect as such i n the 34 BVerfGE 1, p, 396 et seq. (410); Rojahn, op. cit., η. 2, A r t . 59 marginal no. 40; Rudolf , op. cit., η. 8, p. 200 et seq. 35 BVerfGE 1, p. 372 et. seq. (389); 1, p. 396 et seq. (411); 6, p. 290 et seq. (294 et seq.); 29, p. 348 et seq. (360); Rudolf, op. cit., η. 8, p. 150 et seq. 36 Partsch, "Die A n w e n d u n g des Völkerrechts i m innerstaatlichen Recht", i n : Berichte der Deutschen Gesellschaft f ü r Völkerrecht, Heft 6 (1964), p. 19 et seq.; Boehmer, Der völkerrechtliche Vertrag i m deutschen Recht, passim.

Domestic L a w Procedures for Conclusion of International Agreements 155

domestic legal order, however, only by reason of the order of the legislature. The internal effect of the treaty is of course only then binding when the treaty is effective i n international law. According to both theories international treaties do not become binding domestically u n t i l they are effected by an act of state. The Basic Law, i n particular A r t . 59 para. 2 sentence 1, does not give an answer as to which theory is correct. The treaty law giving effect, can be considered a transformer as well as an order to give effect. The transformations theory has been adopted by the courts i n the Federal Republic of Germany, and deserves preference out of legal theoretical considerations. A l o n g w i t h the question of how the content of a treaty becomes transformed into domestic law, another question is to be presented that is, whether the contents of the treaty as a whole or only certain parts thereof are to be enacted. According to the prevailing opinion only the parts of the treaty are transformed or ordered into effect which are self-executing 37 . Only those treaty provisions are considered self-executing which can create domestic legal effects i n an unchanged wording without regress to further sovereign acts. The prevailing opinion accordingly equates domestic effect w i t h domestic applicability. On the other hand a more recent view distinguishes between domestic effect, which refers to the whole treaty, and domestic applicability which is limited to the self-executing parts of the treaty 3 8 . I n m y opinion this view speaks of domestic effect where the problem to be dealt w i t h is that of the international obligation of national bodies to create domestic law which is i n conformity w i t h international law 3 9 . b) Administrative

agreements

The legal status of the administrative agreements is not clear. One has to accept the view that they do not gain domestic effect along w i t h their international effect. A special act of a domestic organ is needed to give them domestic effect. This act is not, however, a formal law. I t is different from instance to instance and depends on the contents of the specific administrative agreement. 37

Rudolf , op. cit., η. 8, p. 173 et seq., 207; Partsch , loc. cit, η. 36, p. 106 et seq.; Boehmer, loc. cit., η. 36, p. 77; Bernhardt, loc. cit., η. 5, pp.25 et seq., 135 et seq. The German Constitutional Court uses the "Transformationstheorie" as a reason of its decision i n BVerfGE 29, p. 360. 38 So Bleckmann, Begriff u n d K r i t e r i e n der innerstaatlichen A n w e n d b a r keit völkerrechtlicher Verträge, p. 59 et seq., 65 w i t h further references; Rojahn, op. cit., η. 2, A r t . 59 marginal no. 41. 39 The difference is apparent i n BVerfGE 29, p. 360.

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If, for example, the provisions of an administrative agreement require a statutory order, the conversion into domestic law is carried out by the empowered administrative official 40 (usually the Federal Government or a Federal Minister) i n the form of a statutory order. Recently the domestic effect has expressly — previously implicitly — been made dependent on the international effect of the administrative agreement. I n instances according to A r t . 80 para. 2 of the Basic Law, and those are most of the cases, the Bundesrat must approve those statutory orders. Administrative agreements containing provisions which are to be enacted i n the figure of administrative regulations obtain domestic effect by the application order of the authority responsible for the enactment of the administrative regulations. These also require the approval of the Bundesrat i n the instances according to A r t . 84 para. 2 and 85 para. 2 of the Basic Law. For the differentiation between domestic effect and applicability one can refer to the corresponding statements i n section I I I . 1. a). The parts of the agreement which become domestically applicable have the rank of the acts creating their effect; i n the afore-mentioned instances they have the rank of a statutory order or administrative regulation. c) Other specifically

mentioned treaties

The treaties enumerated i n A r t . 14, 79 para. 1 sentence 2, 1151 para. 3 of the Basic L a w display no particularities concerning the procedure for bringing them into effect i n domestic law. I can refer to m y statements i n section I I I . 1. a) here since the above mentioned are treaties i n the meaning of Art. 59 para. 2 sentence 1 of the Basic Law. Concerning the treaties according to A r t . 24 of the Basic L a w one must note that regulations, decisions and under certain circumstances also directives of the European Communities, do not need a domestic application order or transformation for domestic effect (see A r t . 189 of the EEC-Treaty and A r t . 161 of the EAC-Treaty). These acts have direct effect i n the Federal Republic of Germany. The rank of these acts is controversial but the view which sees a higher rank of application of the European rules of law is almost generally accepted today 41 . 40 For further details concerning this complex compare Randelzhofer , loc. cit., η. 1, p. 33 et seq. i n η. 48. 41 Rojahn, op. cit., η. 2, A r t . 24 marginal nos. 43 et seq. w i t h further references; the German Constitutional Court has modified this i n its decision, BVerfGE 37, p. 271 et seq. according to which only those rules of the EEC "secondary legislation" may be applied which completely correspond to the basic rights set down i n the German Basic L a w . The opinion holding that conflicting domestic l a w is n u l l and void, for example as i n Maunz, loc. cit., η . 3, A r t . 24 marginal nos. 9 et seq. and Grabitz, Gemeinschaftsrecht bricht nationales Recht, must be rejected.

Domestic L a w Procedures for Conclusion of International Agreements 157

As to resolutions of the Security Council of the U N imposing sanctions under chapter V I I of the Charter, binding for the Federal Republic as a member of the U N (see A r t . 25 of the Charter), i t is to say that a legal act of a domestic organ is necessary to give them effect i n domestic law. I n the case of economic sanctions this legal act would be a regulation based on the Foreign Trade Act (Außenwirtschaftsgesetz) as for instance i n the case of economic sanctions against Rhodesia i n 1966. 2. Agreements of the states (Länder) The problem of the domestic effect of international agreements concluded by the Länder has not been thoroughly researched and out of the very sparse practice one cannot draw reliable conclusions. I t is fair to say, however, that except for administrative agreements, the legal situation is here much the same as i n the Federation. a) Treaties affecting

the legislation

Concerning the domestic effect and applicability of these treaties compare my statements i n section I I I . 1. a), The law or decree of the Länder Parliaments authorizing ratification, at the same time, effects the domestic force of the treaty at the rank of a Länder law. Only those provisions needing no implementation by additional legislative acts are applicable. I n Rhineland-Palatinate (Rheinland-Pfalz) all of the international treaties are given domestic effect, i n Bavaria only the administrative agreements are excepted from this rule. b) Political

treaties

The question concerning the domestic effect of political treaties i n the Länder does not pose itself here — except for the exceptions already named — as there is no domestic act to empower to ratify. b) Administrative

agreements

Concerning the domestic law procedure for giving administrative agreements effect the legal situation is difficult to survey. I t is, however, possible to discern some differences i n contrast to the Federation. I n Rhineland-Palatinate the transformation, or respectively, the order of domestic application ensures, also for administrative agreements, by the approval of the Landtag. I n Bavaria the administrative agreement is given domestic effect by the decree of the Land Government. I n other Länder the view is apparently that administrative agreements come

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simultaneously into force i n domestic and international law 4 2 . I n the other Länder, as i n the Federation, the administrative agreements come into force by a special act whose content is determined by the treaty. Administrative agreements which come from an area where the executive can regulate by means of a statutory order and which contain corresponding regulations (i. e. regulations domestically possible by statutory order) one can be sure that the domestic force is to be effected by a statutory order. Concerning the applicability of the administrative agreements of the Länder the principles remain the same as for the administrative agreements of the Federation. IV. The problem of the "Parallelabkommen" A special problem, which plays a role i n the international as well as domestic effectiveness of treaties and therefore should be treated separatly, is the question of whether the so-called parallel treaties need an approval by law according to A r t . 59 para. 2 sentence 1 of the Basic Law, that is, concerning both the international and the domestic effectiveness. Parallel treaties are those treaties whose contents correspond to existing domestic law. Such treaties can be applied domestically without this law as there is already Federal law addressing the same subject matter. A n important view 4 3 denies the posed question by referring to the intention of the treaty law as a guarantee of the domestic execution, not needing to be fulfilled due to the already existing parallel provisions. The correct opinion stresses, on the other hand, that the intention of the treaty is the necessary control by the legislative body of all government measures which could irrevocably shape foreign relations 44 . The practice extensively confirms this view, although not without exception 4 5 .

42 Compare Rudolf, op. cit., η. 8, p. 232 et seq. and 236 concerning BadenWürttemberg and Lower Saxony. 43 Maunz, op. cit., η. 3, A r t . 59 marginal no. 44; Boehmer, loc. cit., η. 36, p. 6 et seq.; Meyer-Lindenberg, " Z u m Begriff der Verträge, die sich auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung beziehen (Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG)", in: Carstens / Peters (ed.), Festschrift f ü r Hermann Jahrreiß zu seinem 70. Geburtstag, pp. 269 et seq. (277 et seq.). 44 Rudolf, op. cit., η. 8, p. 218; Bayer, Die Aufhebung völkerrechtlicher Verträge i m deutschen parlamentarischen Regierungssystem, p. 177 et seq. 45 Regehr, loc. cit., η. 6, p. 64 et seq.

Domestic L a w Procedures for Conclusion of International Agreements 159

V. Conclusion The foregoing statements have led to the conclusion that, i n spite of i n the meantime recognized guidelines i n the area of the foreign powers (auswärtige Gewalt) i n the Federal Republic of Germany and i n particular i n the specifically treated sector of the domestic law procedure for giving effect to international treaties, there are still many ambiguities and controversies. Lastly these are founded on the fact that the pertinent provisions of the Basic L a w must be considered as unsuccessful both i n their wording and i n their systematic combination. A uniform clear practice, that could have done away w i t h these deficiencies, has not cristalized i n all problem areas. The Enquête-Commission set up by the German Bundestag i n order to reform the Basic L a w has already concerned itself w i t h the A r t . 24, 25, 32 and 59 of the Basic Law. I t reached the conclusion that the wording of these provisions did not always correspond to the actual practice and the usual international practice. However, the Commission did not hold a change as being necessary as insurmountable difficulties or intolerable inadequacies have not arisen. I t held that, before an amendment is enacted, one should await the further developments.

Comments on Self Executing Treaties By Evelina Teubal de Alhadeff There is no universally accepted definition for the term: "self executing", although i t has acquired a general meaning through the years as problems concerning the identification and interpretation of this type of treaty clause have arisen under ever changing circumstances.

I. Background 1. Early precedents

The term: "self executing" does not stem from treaty law, i t is not defined i n any treaty. I t originates from American constitutional law where the status of "supreme l a w " is accorded to treaties under the Supremacy Clause 1 . A r t . V I of the Constitution of the United States, corresponding to A r t . 31 of the Argentine Constitution, states that: "This Constitution, and the Laws of the United States which shall be made i n Pursuance thereof; and all Treaties made, or which shall be made, under the Authority of the United States, shall be the supreme Law of the Land, and the Judges i n every State shall be bound thereby, any Thing i n the Constitution or the Laws of any State to the Contrary notwithstanding." The relationship between the concept of self executing treaties and the Supremacy Clause lies in the fact that only this type of treaty is considered to be the "supreme law of the land" to be applied by the courts and to be accorded the primacy indicated by the constitutional provision. I n other words, once a treaty has been concluded according to constitutional procedure, its status as "supreme law of the land" depends on whether or not i t is self executing 2 . This connection was achieved through the judicial interpretation of the Constitution by Chief 1

Steiner / Vagts, "Transnational Legal Problems" (1968), p. 468. M . O. Hudson , "Charter provisions on h u m a n rights i n American l a w " , A J I L (July, 1950); A. E. Evans , "Some aspects of the problem of self executi n g treaties i n municipal l a w " , A S I L , Proceedings 1951, pp. 68—9. 2

11 International Law

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J u s t i c e M a r s h a l l w h o reasoned t h a t : " . . . A t r e a t y is, i n i t s n a t u r e , a c o n t r a c t b e t w e e n t w o nations, n o t a l e g i s l a t i v e act. I t does n o t g e n e r a l l y effect, of itself, t h e o b j e c t t o be accomplished, especially i n s o f a r as its o p e r a t i o n is i n f r a t e r r i t o r i a l , b u t is c a r r i e d i n t o e x e c u t i o n b y t h e sovere i g n p o w e r of t h e respective p a r t i e s t o t h e i n s t r u m e n t . I t is, consequentl y , t o be r e g a r d e d i n courts of j u s t i c e as e q u i v a l e n t t o a n act of t h e legisl a t u r e , whenever it operates of itself, without the aid of any legislative provision . B u t w h e n t h e t e r m s of t h e s t i p u l a t i o n i m p o r t a c o n t r a c t , w h e n e i t h e r of t h e p a r t i e s engages t o p e r f o r m a p a r t i c u l a r act, t h e t r e a t y addresses i t s e l f t o t h e political and not the judical department a n d t h e l e g i s l a t u r e m u s t execute t h e c o n t r a c t before i t can become a rule for the court 3. T h i s concept w a s l a t e r t a k e n u p a n d b r o a d e n e d b y J u s t i c e M i l l e r w h e n he e x p l i c a t e d t h a t : " . . . a t r e a t y m a y also c o n t a i n p r o v i s i o n s w h i c h confer certain rights upon the citizens or subjects of one of t h e nations, r e s i d i n g w i t h i n t h e t e r r i t o r i a l l i m i t s of t h e o t h e r , w h i c h p a r t a k e of t h e nature of municipal law, a n d w h i c h are capable of e n f o r c e m e n t as b e t w e e n p r i v a t e p a r t i e s i n t h e c o u r t s of t h e c o u n t r y . . . " 4 . S u b s e q u e n t l y , A m e r i c a n a u t h o r s h a v e t a k e n i n t o account e q u i v a l e n c e t o a l e g i s l a t i v e act a n d t h e fact t h a t c e r t a i n r i g h t s are a w a r d e d t o citizens o r subjects i n o r d e r t o d e t e r m i n e t h e self e x e c u t i n g n a t u r e of a t r e a t y clause 5 . H o w e v e r , t h i s f o r m u l a has b e e n c r i t i c i z e d f o r its v a g u e ness a n d lack of precision. I n some cases, i t has been b r o a d e n e d t o i n 3 R u l i n g i n Foster v. Neilson on the application of the Treaty of A m i t y Settlement and L i m i t s w i t h Spain, 1819 (Art. V I I I ) , emphasis added. 4 Head Money cases: 112 U.S. 580, 1884. " A treaty is, p r i m a r i l y , a compact between two independent nations. I t depends, for the enforcement of its provisions, on the interest and honor of the governments which are parties to i t . . . W i t h all this, the j u d i c i a l courts have nothing to do and can give no redress. B u t a treaty may also contain provisions which confer certain rights upon the citizens or subjects of one of the nations residing i n the territorial l i m i t s of the other, which partake of the nature of municipal law, and which are capable of enforcement as between private parties i n the courts of the c o u n t r y . . . The Constitution of the United States places such provisions as these i n the same category as other laws of Congress." 5 " A self executing treaty refers, i n American Constitutional L a w , to a treaty provision w h i c h imposes an obligation upon the United States of such a character as to be applied by the courts." Q. Wright, "National Courts and H u m a n Rights, The F u j i i Case", A J I L 1961, p. 63. " A self executing treaty is one w h i c h prescribes, b y its o w n terms, a rule for the executive or for the courts, or w h i c h creates obligations for individuals enforceable w i t h o u t legislative implementation." Evans, "Self Executing Treaties i n the U.S.A.", B r i t i s h Yearbook of International L a w 30 (1953), pp. 178—185. " A treaty that manifests an intention that i t shall become effective as domestic l a w of the United States at the time i t becomes b i n d i n g on the United States (a) is self executing i n that i t is effective as domestic l a w of the United States . . . " Réstatement (second) Foreign Relations L a w of the United States, Section 141.

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elude those provisions which furnish a rule for the executive branch of the Government, upon their own terms without any need for legislative action to implement them 6 ." The lack of need for legislative implementation seems to be a constant factor i n these early characterizations, although there is also a certain amount of allusion to the organ or party to whom the clause is addressed 7. 2. Later developments On the other side of the Atlantic, new approaches and terminology have arisen i n connection w i t h self executing treaty clauses. A n early definition appears i n the P.C.I.J.'s ruling on the application of the "Beamtenabkommen", i n which the Court observes that the wording and general context of the "Beamtenabkommen" show that its provisions are "directly applicable " between the officials i n question and the administration 8 . " I t may readily be admitted", says the Court, " t h a t . . . the Beamtenabkommen, being an international agreement, cannot, as such, create rights and obligations for private individuals. But i t cannot be disputed, that the very object of an international agreement, according to the intention of the contracting parties, may be the adoption by the parties of some definite rules creating individual rights and obligations and enforceable by the national courts". Although international courts are, as a rule, not generally concerned w i t h whether or not a treaty clause is self executing, since States are bound anyway under international law to fulfil their treaty obligations no matter what is required under their internal law, they may be obliged to determine whether or not a treaty is self executing i n the course of its interpretation. This is what was done by the P.C.I.J. i n the case concerning the Danzig railway officials. Later, the international dimension of self executing treaties appears, underlined by Paul de Visscher i n his comments to the effect that the problem of the self executing nature of a treaty clause concerns the interpretation of the intention of the Parties, and cannot be solved satisfactorily on the basis of Constitutional texts 9 . β

A self executing treaty is one w h i c h furnishes, by its o w n terms (or b y reason of the existence of some previously enacted legislation), a rule of law for the executive branch of the government, the courts, the States or for private individuals. A. Evans, "Some aspects of the problem of self executing treaties", A S I L Proceedings 1951, p. 68. 7 I n the opinions of Marshall, Miller, Evans . 8 Jurisdiction of the Courts of Danzig, P.C.I.J. Ser. Β No. 15 (1928), pp. 17—8. 9 P. de Visscher, "Les tendances internationales des Constitutions modernes", R C A D I , 1952 I, p. 562. 11*

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3. Terminology I t must be noted that the terms, "self executing", originating i n the United States, and "directly applicable", stemming from Europe, are not entirely synonymous. I n Europe, several instruments and judical decisions have elaborated on the meaning of these expressions. The term, "directly applicable", for example, appears i n the ruling of the P.C.I.J. which states that: " . . . The wording and general context of the 'Beamtenabkommen' show that its provisions are directly applicable between the officials and the administration." Parting from this precedent, de Visscher suggests that a treaty clause is directly applicable when i t creates rights or obligations for private parties. The determining factor is no longer the lack of need for legislative or administrative implementation. On the other hand, a self executing provision may refer to a treaty clause that may be applied, directly, by the public administration or by provincial governments without creating, necessarily, individual rights or obligations. Some other shades of meaning appear i n the following expressions: " direct effect " (effet direct) 10, " dispositions susceptibles d'engager tout individu" 11 " Traités ... qui pourraient ... lier individuellement .. ." 12, 13 " dispositions immédiatement exécutoires" , " dispositions ayant un effet immédiat en droit interne" 14, " dispositions d'efficacité immédiate"dispositions (qui) se suffisent à elles-mêmes" 13. Roughly, definitions of self executing clauses may be classified as follows: a) those which rely on the lack of need for legislative implementation, deriving, mainly, from American constitutional law; b) those which consider the main factor to be creation of rights or obligations for private parties; c) those which combine both elements: independence from implementation and the creation of rights or duties for private persons. 10

" . . . U n traité peut avoir parfaitement u n effet à l'intérieur d'un Etat membre sans pour autant être doué d'un effet direct en ce sens q u ' i l créerait des droits en faveur des particuliers" (P. Pescatore, " L e problème du caractère directement applicable des traités dans son cadre systématique", L a Haye 1963). 11 Netherlands Constitution, art. 66: " . . . L e s dispositions . . . susceptibles d'engager tout i n d i v i d u auront force obligatoire après avoir été publiés." 12 Les t r a i t é s . . . q u i p o u r r a i e n t . . . lier individuellement des Belges, n'ont d'effet qu'après avour reçu l'assentiment des Chambres", art. 68 para. 2 of the Belgian Constitution. 13 Decision of the Dutch Supreme Court (Höge Raad), dated 6 March 1959, Nederlandse Jurisprudentie 1962, pp. 13—27, case no. 2; note by Veegens. 14 Case V a n Gend & Loos, no. 26/62. Cour de Justice des Communautés Européennes, Ree. 1963, pp. 1 et seq. 15 Case 7/54. Cour de Justice de la Communauté Européenne de Charbon et de l'Acier, Ree. I I (1955—56), pp. 53—155 (91).

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Sometimes, mention is made of formal reception procedures as an obstacle to the application of self executing treaties i n those States where reception is a Constitutional requirement 1 6 . I n these cases, treaties would only be self executing i n States where the introduction of treaties does not require this formality (United States, Argentina). However, i f the self executing nature of a treaty clause derives from the common intent of the Parties, reception can only be considered as a formality to be fulfilled prior to the f u l l coming into force of the treaty. Once this formality, introducing the treaty into national law through formal reception, has been fulfilled, the treaty may be applied by the courts, and i t is the treaty, not the law of transformation, which is applied.

I I . Identification of self executing treaties Although there are no fixed rules, some general guidelines may be taken into account. 1. Wording The intent to make a clause self executing may be identified when the wording clearly indicates that intention and provides rules for executive administrative application i n sufficient detail 1 7 , using "language that is clear and definite and manifests that intention" 1 8 . The type of verb is particularly relevant, for example: "does hereby" implies immediate obligation, whereas "shall undertake" uses the language of f u t u r i t y rather than that of immediate obligation 1 9 . Broad phrasing, declarations of principles and similar items are generally excluded. This does not mean that the context purpose and general structure of the treaty are not taken into account: I n the Van Gend & Loos case, for example, the Court considered the text, "spirit" (context and objectives) and "economy" (general structure) of the Treaty of Home. 18

Cf. de Visscher , op. cit. η. 9. " L ' i n t r o d u c t i o n d'un traité dans l'ordre j u r i dique interne constitue u n problème relevant du droit constitutionnel de chaque Etat et q u i peut être réglé uniquement par la volonté individuelle de chaque Etat, . . . Par contre, les modalités d'application du traité en droit interne dépendent du caractère self executing des dispositions respectives et relevent, non pas d u droit interne, mais du droit international " L. Constan tinesco , " D r o i t Communautaire et D r o i t Néerlandais", R.G.D.I.P 1960, p. 400. 17 M . Laughlin , " T h e Scope of the Treaty M a k i n g Power i n the U n i t e d States", Minnesota L a w Review 42, pp. 748—750. 18 Chief Justice Gibson i n Sei Fujii v. State, 242 p. (2d) 617 (1972). 19 Steiner / Vagts, op. cit. η . 1, p. 468.

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2. Formal nature of the treaty clause The formal aspect of a clause may provide clues as to its self executing nature. This is the case of "standstill" provisions and other unconditional prohibitions, such as a standstill on tariff barriers (Van Gend & Loos) or unconditional specific non discrimination clauses, such as a provision prohibiting discrimination based on nationality. Sometimes, the question of a private party's standing to assert rights under standstill provisions must be clarified on the basis of other elements i n the text. The Nuclear Test Ban Treaty is an example of the dubious nature of a plaintiff's standing to prevent violations of a standstill treaty clause. 3. Provincial and congressional prerogatives The possibilities of making treaties self executing are limited when these treaties affect provincial or congressional prerogatives. Treaties concerning taxation, criminal law, primary education, judicial procedure, as a rule cannot be construed to be self executing if federal States are the parties to the treaty. However, i n some cases, self executing treaties may refer to avoidance of double taxation, equal treatment under tariff laws, etc 4. Contents of the treaty I t is easier to construe a treaty to be self executing if it deals w i t h the rights or interests of private parties, although the pertinent formal structure and indication of the precise mode of execution must also exist, i n addition to the "private" content. Other types of treaty content that suggest an interpretation affirming the self executing nature of a treaty are: extradition, activities such as fishing, navigation, immigration, residence, establishment, most favoured nation clauses and even boundary treaties that deal w i t h real property on either side of a given boundary. Certain treaties, such as those dealing w i t h private international law or those that establish a customs union or common market may be construed as containing many self executing clauses. 5. Political questions These are as a rule not self executing i n view of the constitutional prerogatives of the political organs of governments, the President and Congress or Parliament, concerning matters such as the use of military force, organization of justice, appropriation or administration of territories etc

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6. Cooperations among States Clauses concerning the obligation to cooperate or colaborate among States are definitely not self executing. Many international organizations such as the U.N., O.A.S., E.E.C, contain this type of clause which must be supplemented by other provisions, either w i t h i n the same treaty or i n some other context such as legislative measures. I I I . Effects of self executing treaties Self executing treaties produce an immediate effect w i t h i n the internal legal systems, superseding an incompatible provision which might exist i n federal or provincial legislation. I n most States, the effect is the same as that of legislation enacted by Congress. Indeed, there are many legislative and even constitutional analogies pertinent to the system of self executing treaties. I n some cases, the original text of a law or the Constitution is applied, i n others, the text requires further legislation in order to enter into force. I n regard to implementing legislation, different situations may arise Clauses defining the rights and duties of private parties i n such a way that no legislation need be added are undoubtedly self executing. However, the legislative complement may already exist, or be of such a nature as to involve the mere appointment of an authority, or setting of a date. I n these cases, the need for legislative aid to the treaty merely suspends its effectiveness u n t i l the legislation is adopted but the treaty itself is applied by the courts, not the implementing or supplementing act. On the other hand, basic measures of implementation, such as the introduction of uniform legislation, can only refer to executory treaties. I n these cases, the implementing legislation is applied by the courts, never the treaty itself 20 . Furthermore, the self executing nature of a treaty may concern, not only private persons asserting rights or immunities under the treaty, or courts, who qualify this concept, but also the legislative branch. Congress, for example, may prefer to exercise its advice and consent i n such a way that i t does not relinquish the power to supervise the implementation of a treaty rather than allowing the Executive the broader latitude to fulfil the Government's treaty obligations under a self executing treaty 2 1 . Sometimes, constitutional provisions apply to Congres20

Q. Wright , Control of American Foreign Relations, pp. 909—991. Steiner / Vagts, op. cit. η. 1, p. 470 mention various commitments made to Congress by the Executive i n order to calm senatorial doubts as to certain aspects of different treaties, i n this case, the International Coffee Agreement of 1962. 21

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sional or Parliamentary relationships w i t h self executing treaties; the Belgian Constitution, for example, requires the assent of the Chambers of Parliament before a self executing treaty may come into force 22 .

IV. Self executing treaties as international law Although the concept of self executing treaties first arose i n the context of constitutional law, some problems concerning a treaty's application w i t h i n the internal legal system of the parties, such as the self executing nature of a treaty, derive from or pertain to international law rather than the domestic sphere 23 . This often depends on the shared intent of the Parties, expressed i n the international agreement w i t h the same compulsory nature for all. I f this were not so, it would be impossible to apply treaties which directly provide rules to be administered i n the same manner w i t h i n each and every Party. Constitutional variations or considerations could make this type of treaty clause inoperative or provide varying interpretations leading to unequal application, contrary to the intent manifested i n the treaty. The determination of the self executing nature of treaty clauses has shown itself to be particularly relevant i n the case of multilateral treaties intending to create equivalent conditions or situations w i t h i n each of the contracting parties 24 . This is the case of the Treaty establishing the European Economic Community where, i n a test case, referring to Art. 12, the Community Court held that private parties may not only avail themselves of rights or obligations expressly accorded them by the treaty, but also of obligations imposed upon member States or Community organs; consequently, these rights could be invoked before national courts 24 . The same may be said for the European Convention on Human Rights, i n regard to which the right of individuals to invoke the Convention i n domestic courts was also questioned. This also occurs i n numerous multipartite treaties whose purpose is to equalize conditions w i t h i n all member States. 22 Les traites de commerce, et ceux q u i p o u r r a i e n t . . . lier individuellement des belges , n'ont d'effet q'apres avoir reçu l'assntiment des Chambres. (Art. 68) 23 "Les modalités d'application d u traité en droit interne dépendent du caractère self executing des dispositions et relèvent, non pas du droit interne mais du droit international. En effet, le fait de savoir si u n traité a des effets self executing ne dépend pas de la volonté autonome de chaque Etat, mais plutôt de la nature de l'accord des volontés des Parties, donc de l'accord l u i

même." L. Constantinesco, loc. cit. n. 18, p. 401.

24 " . . . The problem of the self executing character of a treaty is a problem of interpretation of the intent (la volonté) of the Parties. This problem cannot f i n d a satisfactory solution i n Constitutional Texts." P. de Visscher, loc. cit. η. 9.

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V. General conclusions This type of treaty clause has been a matter of concern for courts, both national and international, for government agencies, publicists and attorneys. 1. Definition A treaty clause is self executing when i t defines the legal status of private individuals i n such a manner that no basic legislative or administrative implementation is necessary. This type of clause may generate subjective rights that may be invoked i n courts or before legal or administrative authorities. This does not merely imply that a given clause directly establishes rights or obligations for private parties; the self executing nature of the treaty may arise from the possibility of affecting the legal status of a private party. A boundary treaty, for example, may be the cause for persons acting against the administration i n cases of violation of treaty obligations. I t is not only a matter of awarding specific rights to private parties, i t is sufficient to establish a legitimate interest i n their favor. 2. Application by domestic courts The possibility of invoking a treaty clause i n a domestic court is a consequence of its self executing nature, not an element of its definition. I f this were otherwise, too great a dependency would be placed on the judical organization of each State, involving the erroneous determination of whether a plaintiff may find the appropriate court i n which to ventilate his grievance. The self executing nature of a treaty clause cannot vary from State of State, i t is an intrinsic element of the treaty itself, its scope is international. 3. Legislative implementation I f legislative implementation exists prior to the coming into force of the treaty clause or merely constitutes a minor complement such as the setting of a date or term or the appointment of an authority, i t does not affect the self executing nature of the treaty; i n these cases, the need for legislative implementation only suspends the clauses effective application. If, on the other hand, legislative implementation constitutes a major complement, when the treaty itself is not sufficiently clear and specific, private parties derive their rights from the implementing legislation, not from the treaty itself.

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4. Relationship with formal reception These are two separate questions. Reception requirements refer to the introduction of a treaty into the domestic legal order but do not affect their self executing nature, which is intrinsic to the treaty itself. 5. International dimension of self executing treaties I t derives from the intent of the Parties, which is discovered by interpreting the treaty clause, its context, the systematic cohesion of treaty provisions, the penalty system and other guarantees as w e l l as the objectives pursued by the treaty. The international scope of self executing clauses can be related to the need for uniform application of this type of treaty clause w i t h i n the domestic legal structure of each of the States concerned. I t involves the greatest degree of penetration of international law into the domestic legal systems. 6. Effects of self executing treaties They are immediately binding and may be the basis for judicial redress. Although international consensus on this topic has not yet been achieved, the present evolution of international relations makes i t indispensable for uniform solutions to be found for problems of application and interpretation as well as priority i n possible conflicts. Normally, self executing treaties should supersede all prior legislation, but at present this is not the case i n every system. I n order to achieve these uniform solutions, it would be necessary for domestic legal systems to adopt uniform criteria, i n regard to these problems, based on international law.

V I . Self executing treaties i n Argentine courts The Argentine constitutional system is similar to the American one; the Argentine Supreme Court has followed American judicial doctrine i n matters relating to the interpretation, application, and priority of self executing treaty clauses. American background material and judicial decisions are frequently quoted i n Argentine Supreme Court decisions. Without mentioning i t expressly, this Court has adopted the distinction established by Marshall i n regard to self executing and executory treaties. I t has solved each case according to its particular circumstances.

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1. Copyright Convention Case

Case 252 :262 bears on the direct application of the Universal Convention on Copyright (Geneva, 1952). The Court stated that: "The Geneva Convention on copyright has been incorporated into the Argentine system as supreme law of the land . This incorporation does not derive from decree 1155/58, on translation licences, but from the ratification of the convention... since no implementing law was necessary 25 . I n consequence, a private party may obtain judicial redress . . I n regard to the priority of this self executing treaty, the Court confirms i t when it states that: " A r t . I l l of the Geneva Copyright Convention . . . supercedes the system of law 11,723." 2. Geneva Labor Conventions

I n case 186 : 258, the Argentine Supreme Court upholds the executory nature of the 1921 Geneva Labor Conventions on the grounds that: " . . . the Conventions only impose an obligation to modify existing legislation o n . . . (accidents according to law 9688). The treaty i n question only contains programatic indications for domestic legislation. These cannot be applied i n local courts because they do not supply rules that are sufficiently precise for immediate application and only imply an obligation to modify law 9688 i n order to incorporate the principles of the Convention." 3. Washington Labor Convention

I n some cases, opinions are divided on the self executing nature of a treaty. For example, i n regard to the Washington Convention, the Court ruled that when each of the Parties to a Convention agrees to apply i t as from a certain date, they subordinate this application to the enactment of legislative implementation (case 256 : 156). On the other hand, the dissenting votes of Boffi Boggero and Aberastury express that: "The Washington Convention of 1919 has been incorporated into our legal system w i t h the scope of (supreme law of the land) from the moment of its a p p r o v a l . . . without need for a specific law of adoption . . . The text of rule X I X of the Washington Convention (demonstrates) that no subsequent legislation is needed for i t to come into force."

25 I n their dissenting vote, Boffi Boggero and Aberastury pointed out t h a t : " I n the United States, i t is a general principle, l a i d d o w n b y M a r s h a l l . . . that a treaty is equivalent to an act of the legislature whenever i t operates of i t self, w i t h o u t the aid of any legislative provision."

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4. Comments I t may be noted that the Supreme Court, i n many cases, mentions the "incorporation" of a given treaty clause "into the Code of Commerce", for example. This seems to be a concession to the theory of transformation, since the Court adds that: " . . . i n the final instance, i t is the Code, rather than the treaty, which is applied." This contradicts the Constitutional system according to which, the treaty itself is interpreted and applied, without need for its transformation into domestic law.

Les résolutions des organisations internationales A propos des rapports entre le droit interne et le droit international Par Monica Pinto L'étude des rapports entre le droit interne et le droit international est devenu l ' u n des sujets classiques du droit international. D'autre part, depuis la naissance des organisations internationales et de leur prolifération, on a consacré pas mal de pages au sujet de la valeur juridique des résolutions adoptées par lesdites institutions. Notre but n'est que celui de poser le problème des effets des résolutions des organisations internationales dans l'ordre juridique interne de l'Etat. Nous ne nous proposons pas d'en donner la solution mais tout simplement d'exprimer quelques idées à cet égard. Les organisations internationales sont des sujets secondaires du droit international en ce sens qu'elles sont nées de la volonté des Etats. Formellement, à l'origine de toute organisation internationale i l y a u n traité international conclu entre Etats. On pourrait donc supposer que par application des modes d'extinction des traités l'institution cesserait d'exister. Même si du point de vue formel cette affirmation est j u r i diquement exacte, du point de vue matériel elle est contestable parce que "ce n'est jamais la date de la mise en vigueur du traité ou sa disparition qui marque la naissance ou la fin de l'organisation, mais le fait que celle-ci est en état de manifester sa volonté propre ou a perdu l'aptitute à le faire" 1 . A ce sujet, le professeur Paul Reuter souligne que l'une des nécessités inéluctables de tout ordre international est le jus communicandi en vertu duquel les organisations internationales ont une compétence naturelle pour prendre part à la vie internationale, même en l'absence de stipulations formelles des traités et actes qui les instituent 2 . Les organisations internationales exercent des fonctions normatives et exécutives, parfois aussi des fonctions jurisdictionnelles et même de 1 P. Reuter, "Principes de droit international public", Recueil des Cours de l'Académie de D r o i t International de L a Haye 103 (1961 II), p. 518. 2 P. Reuter, L a Communauté européenne du charbon et de l'acier (Paris 1953), pp. 117—118.

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contrôle, ces dernières sont fréquemment dites "para-fonctions". L'institution possède u n pouvoir normatif lorsqu'il l u i est conféré par ses fondateurs dans l'acte institutif, mais faute d'une disposition statutaire i l faut faire appel au principe de l'autonomie normative. Les chartes constitutives ne prévoient que les éléments de base à partir desquels l'organisation se structure; postérieurement, ladite structure doit s'adapter à la réalité de la vie internationale, à cet effet l'entité est douée d'un pouvoir d'autonomie qui s'exerce dans les différents domains où l'institution agit. En conséquence, en général, toute organisation internationale possède un pouvoir normatif autonome 3 . Les résolutions des organisations internationales sont généralement considérées comme étant des manifestations formelles d'opinion de l'institution en question sur un sujet quelconque 4 . Leur dénomination change d'une entité à l'autre et l'on doit prendre en considération la terminologie des chartes constitutives. Dans le cadre des organisations universelles dont les buts sont généraux, en principe, les résolutions sont considérées comme n'étant pas directement obligatoires pour les Etats membres. Dans le schéma des Nations Unies, les résolutions comprennent les recommandations — "résolutions d'un organe international adressées à un ou plusieurs destinataires qui l u i sont extérieurs et impliquant une invitation à adopter un comportement déterminé, action ou abstention" 5 —, les décisions — "le seul pouvoir de décision que la Charte confie aux organes des Nations Unies à l'égard des membres est celui prévu au Chapitre V I I de la Charte en faveur du Conseil de sécurité" 6 —, les déclarations — "résolutions qui ont pour objet primordial soit de confirmer l'existence de règles contumières, soit d'exprimer des principes généraux de droit" 7 . Aussi, on peut faire une distinction entre les résolutions concernant la structure et le fonctionnement de l'organisation — le droit interne de l'institution —, les résolutions concernant la paix et la sécurité internationales, les résolutions qui déterminent l'existence de certains faits ou situations — résolutions déterminatives —, les résolutions-aceord, les résolutions déclaratoires. 3 R. Monaco , "Les principes régissant la structure et le fonctionnement des organisations internationales", Recueil des Cours de l'Académie de Droit International de L a Haye 156 (1977 I I I ) , pp. 79 et seq. 4 J. Castaneda, "Valeur juridique des résolutions des Nations Unies", Recueil des Cours de l'Académie de D r o i t International de La Haye, 129 (1970 I), p. 211; L . D i Qual , Les effets des résolutions des Nations Unies (Paris 1967), p. 11. 6 M. Virally, " L a valeur juridique des Recommandations des organisations internationales", Annuaire Français de D r o i t International (1956), p. 66 et s. * L. Di Qual, op. cit., p. 3; R.-J. Dupuy, Le droit international (Paris 1972), p. 96. 7 J. Castaneda, loc. cit., p. 313.

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Nous allons f a i r e référence a u x r é s o l u t i o n s c o n c e r n a n t l a p a i x et l a sécurité i n t e r n a t i o n a l e s , p l u s e x a c t e m e n t , a u x décisions prises p a r l e C o n s e i l de sécurité à l a l u m i è r e d u C h a p i t r e V I I de l a C h a r t e des N a t i o n s Unies, soit " A c t i o n e n cas de menace c o n t r e l a p a i x , de r u p t u r e de l a p a i x et d'acte d'agression". E n p r i n c i p e , o n p e u t a f f i r m e r l e caractère o b l i g a t o i r e des décisions d u C o n s e i l de sécurité dans le cadre d u C h a p i t r e V I I de l a C h a r t e des N a t i o n s U n i e s p a r l ' a p p l i c a t i o n de l ' a r t i c l e 25 d u d i t i n s t r u m e n t , "Les Membres de l'Organisation conviennent d'accepter et d'appliquer les décisions d u Conseil de sécurité conformément à la présente Charte"; l ' a r t i c l e 24 i n d i q u a n t d ' a b o r d u n e compétence générale e n f a v e u r l'organe,

de

" A f i n d'assurer l'action rapide et efficace de l'Organisation, ses Membres confèrent au Conseil de sécurité la responsabilité principale du maintien de la paix et de la sécurité internationales et reconnaissent qu'en s'acquittant des devoirs que l u i impose cette responsabilité le Conseil de sécurité agit en leur nom.", et p u i s d é s i g n a n t des p o u v o i r s spécifiques, "Dans l'accomplissement de ces devoirs, le Conseil de sécurité agit conformément aux buts et principes des Nations Unies. Les pouvoirs spécifiques accordés au Conseil de sécurité pour l u i permettre d'accomplir lesdits devoirs sont définis aux Chapitres V I , V I I , V i l i et X I I 8 . " L a force o b l i g a t o i r e d ' u n e t e l l e décision repose donc s u r l e p r i n c i p e des o b l i g a t i o n s q u i découlent d ' u n t r a i t é p o u r u n E t a t q u i est p a r t i e à ce t r a i t é . D ' a u t r e p a r t , le c o n t e x t e g é n é r a l d u C h a p i t r e V I I f o u r n i t p l u sieurs éléments afin de s o u l i g n e r l e caractère o b l i g a t o i r e de ces décisions, i n t e r alia, les a r t i c l e s 48 et 49®.

8 C. I. J. Recueil 1949, p. 178: "Elle (la Charte), a défini la position des Membres par rapport à l'Organisation en leur p r e s c r i v a n t . . . d'accepter et d'appliquer les décisions du Conseil de sécurité." C. I. J. Recueil 1962, p. 163: "C'est donc au Conseil de sécurité qu'est dévolu le pouvoir d'imposer l'obligation explicite de se conformer aux ordres q u ' i l peut émettre au titre d u chapitre V I I , par exemple, contre u n agresseur." C. I. J. Recueil 1971, paragraphe 115: "Les décisions prises par le Conseil de sécurité ont été adoptées conformément aux buts et principes de la Charte et à ses articles 24 et 25. Elles sont par conséquent obligatoires pour tous les Etats Membres des Nations Unies, q u i sont ainsi tenus de les accepter et de les appliquer." 9 C. I. J. Recueil 1971, paragraphe 113: "Si l'article 25 décisions du Conseil de sécurité relatives à des mesures en v e r t u des articles 41 et 42 de la Charte, autrement décisions avaient u n effect obligatoire l'article 25 serait effet résulte des articles 48 et 49 de la Charte."

ne visait que les coercitives prises dit si seules ces superflu car cet

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L'effet juridique obligatoire d'une résolution d'un organisame international — en l'espèce, une décision du Conseil de sécurité fondée sur l'article 25 de la Charte des Nations Unies — n'entraîne pas comme conséquence la qualité de source autonome de droit international de cette résolution. On a beaucoup écrit sur ce sujet et la position majoritaire semble être celle qui considère que toute prétendue nouvelle source de droit international reconnaît un lien de parenté avec Punes des sources énoncées à l'article 38 du Statut de la Cour internationale de justice 10 . Dans ce contexte, la décision du Conseil de sécurité n'est que le produit de l'activité d'un organe international habilité à agir en ce sens par les dispositions d'un traité international. I l s'agit de Pacte juridique que permet l'application des normes générales prévues dans la Charte des Nations Unies — en l'espèce les dispositions des articles 1 paragraphe 1, 2 paragraphes 2 et 5, 24, 25, 48 et 49 — à un cas particular. Alors, la source de droit est le traité et non pas la décision. Supposons que l'ONU entreprend une action coercitive contre un Etat dont la conduite est qualifiée par le Conseil de sécurité comme étant une ménace contre la paix et que l'action comprend des mesures de blocus économique. La décision du Conseil de sécurité à ce sujet est fondée sur l'article 25 de la Charte des Nations Unies, d'où son caractère obligatoire. Cette décision a-t-elle des effets dans l'ordre juridique interne des Etats membres de l'Organisation? Est-ce qu'un ressortissant d'un Etat membre des Nations Unies peut alléguer cette décision auprès d'un tribunal national pour justifier la non-exécution d'un contrat quelconque dont l'autre partie contractante est u n ressortissant de l'Etat contre lequel l'ONU a entrepris l'action coercitive? Si, compte tenu de la décision du Conseil de sécurité, l'Etat édicté une loi, un décret ou la norme interne appropriée tendant à mettre en œuvre la décision de l'organe international, i l reconnaît la valeur j u r i dique obligatoire de la décision et en même temps l'admet comme source de droits et d'obligations pour ses ressortisants. A u contraire, le problème est plus aigu lorsque l'Etat ne prend pas de position à ce sujet. François Rigaux, dans un ouvrage assez récent 11 , envisage trois solutions. La première, qu'il rejette à cause de son dualisme périmé, soutient que l'ordre juridique national est imperméable aux règles ou aux obligation du droit international. Or, si l'Etat ne prend pas de mesures législatives ou réglementaires, "les agents j u r i diques privés, les sujets économiques, les entreprises, mais aussi les 10 G. R. Moncayo / R. E. Vinuesa J H. G. T. Gutierrez Posse, Derecho I n t e r nacional Pùblico, vol. 1 (Buenos Aires 1977), pp. 80 et 163; Castaneda, loc. cit., p. 218 et pp. 214—215. 11 F. Rigaux, D r o i t public et D r o i t privé dans les relations internationales (Paris 1977).

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tribunaux appelés à apprécier le comportement des premiers, pourraient ou devraient déduire que les résolutions du Conseil de sécurité n'ont pas d'effet direct sur ces comportements" 12 . La deuxième optique reprend la pensée du professeur Fawcett 1 3 en ce sens qu'une telle décision énonce une règle d'ordre public international qui doit être appliquée au lieu des règles normales de conflit lois. Finalement, i l exprime son opinion par une troisième solution qui "aboutit à u n résultat analogue à la deuxième sans qu'on doive évincer la mise en oeuvre des règles de conflit de lois usuelles n i prendre parti sur l'effet immédiat des résolutions du Conseil de sécurité dans les relations internes" 14 . S'il n'y a pas de norme interne prohibant le contrat, celui-ci doit être considéré "contraire aux bonnes mœurs et, pour ce motif, entaché de nullité, quand i l a pour objet une opération tendant à déjouer un blocus économique décrété par les Nations Unies" 1 5 . Le professeur Rigaux constate que la décision d'un organe international a effet dans l'ordre juridique national mais i l n'ose invoquer cette résolution comme la source directe de droits et d'obligations pour les sujets de ce droit; i l préfère un argument puisé dans le droit national, la clause des bonnes mœurs contractuelles. Dans sa pensée la norme juridique qui justifie la conduite d'un sujet de droit privé est une disposition législative interne à laquelle le contrat ne se conforme pas, la norme internationale déterminant le contenu des bonnes mœurs. Du point de vue pratique, Rigaux résout le problème, mais du point de vue des rapports entre le droit international et le droit interne la question des résolutions des organismes internationaux reste encore sans réponse. Jusqu'à présent, les résolutions des organisations internationales dont les effets juridiques sont obligatoires pour les Etats membres ont des effets dans les droits nationaux desdits Etats en tant que normes j u r i diques visant des situations particulières qui traduisent les obligations qui découlent d'un traité international — le traité instituant l'organisation — pour les Etats qui ont manifesté leur consentement à être liés par ce traité. En ce qui concerne l'application d'une décision du Conseil de sécurité fondée sur l'article 25 de la Charte de Nations Unies par un juge national, nonobstant l'inexistence d'une norme interne tendant à la mettre en oeuvre, i l faut distinguer deux situations différentes. Si la 12

F. Rigaux , op. cit., p. 13. J. Fawcett , "Trade and Finance i n International L a w " , Recueil des Cours de l'Académie de D r o i t International de L a Haye, 123 (1968 I), p. 265. 14 F. Rigaux , op. cit., p. 13. 15 F. Rigaux , op. cit., p. 14. 13

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décision du Conseil de sécurité énonce une norme juridique programm a t o l e et si l'Etat n'édicte pas la norme interne appropriée exécutant ladite décision, cette ommission de l'Etat est qualifiée de fait internationalement illicite et engage la responsabilité internationale de l'Etat et, d'autre part, ne permet pas au juge de fonder normativement son arrêt sur la décision du Conseil de sécurité. Car, en vertu du principe de la séparation des pouvoirs, i l ne peut se substituer au pouvoir chargé de légiférer. Si, au contraire, la décision du Conseil de sécurité est considérée par le juge comme étant une norme juridique dite "self-executing", même en l'absence de norme interne se référant à ladite décision, en principe, i l peut l'appliquer en tant que norme juridique visant une situation particulière qui traduit les obligations qui découlent du traité instituant l'organisation pour les Etats membres. I l n'y a pas très longtemps, Mosler s'exprimait en ces termes: "C'est toujours l'Etat qui garde en main la possibilité d'établir ou d'interrompre la communication entre le droit international et le droit i n t e r n e . . . Du point de vue pratique, cette situation changera seulement lorsque l'organisation internationale se trouvera si fortement consolidée qu'elle exercera un pouvoir de domination sur les Etats 16 ." Le moment n'est pas encore venu pour que la situation change.

16 H. Mosler , "L'application de droit international public par les tribunaux nationaux". Recueil des Cours de l'Académie de D r o i t International de L a Haye, 91 (1957 I), p. 640.

Les relations du droit international public et du droit interne dans la nouvelle Constitution de l'Espagne du 17 décembre 1978 Par Meinhard H i l f I. Introduction Plusieurs aspects relevant du sujet à traiter méritent l'intérêt d'un colloque argentin-allemand sur les relations entre le droit international et le droit national. D'abord: l'Espagne s'est toujours considérée comme source de l'ordre juridique latino-américain, comme "raiz de una gran familia de pueblos" selon le no. I I I des "principios del movimiento nacional". En second lieu, la nouvelle Constitution espagnole du 28 décembre 1978 se présente comme la plus jeune des constitutions démocratiques existantes. Les pères fondateurs n'ont pas manqué d'orienter leur pensée vers d'autres constitutions européennes — parmi lesquelles les constitutions récentes de la Grèce 1 et du Portugal. Les solutions retenues représentent alors un choix en faveur des tendances les plus modernes du droit international et du droit constitutionnel. En outre, la Constitution espagnole a été appelée a ouvrir une voie à l'intégration de l'Etat dans des systèmes internationaux ou supranationaux. Et tout ce processus d'élaboration, de comparaison et de sélection a pu se dérouler dans des circonstances exceptionnelles quant à l'histoire constitutionnelle de l'Espagne 2 : rupture quasi-complète avec le système constitutionnel antérieur, mais dans des circonstances pacifiques, et large consensus entre les grands courants politiques quant aux valeurs constitutionnelles essentielles à développer. Les problèmes des rapports entre le droit international et le droit national n'ont pas été au centre des discussions. L'autonomie des régions, la monarchie, les libertés publiques et la laïcité de l'enseignement 1

Pour la Constitution grecque d u 9. 6. 1975, cf. A. Fatouros, International L a w i n the new Greek constitution, A J I L 70 (1976), pp.492—506; E. Roucounas, Le droit international dans la constitution de la Grèce du 9 j u i n 1975, Revue hellénique de droit international 1976, pp. 51—73. 2 Cf. P. Farias , Breve historia constitucional de Espana (seguido de los textos constitutionales desda la Carta de Bayona à la Ley Orgànica), M a d r i d 1975 et M. Fraile Clivilles, Introducción al derecho constitucional espagnol, M a d r i d 1975, pp. 187 ss. 12•

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et de l'Etat en général — ce sont là les sujets qui se trouvaient au coeur des débats. Après une période d'isolation, l'accord général d'ouvrir et d'intensifier les relations internationales prévalait et se retrouve dans les textes à traiter ci-dessous. C'est à cause de cet accord que les travaux préparatoires accessibles pour le moment ne donnent guère d'éclaircissements pour saisir avec solidité les vraies intentions des auteurs. C'est donc avec une certaine prudence qu'il convient d'analyser les textes suivants. II. La Constitution de 1931 La Constitution de la République espagnole du 9 décembre 1931 était déjà marquée par une tendance visant le respect du droit international par le droit interne 3 . Ainsi l'Etat espagnol renonçait à la guerre en tant qu'instrument de la politique nationale (art. 6), i l incorporait les règles générales du droit international dans son droit positif (art. 7) au même rang que la Constitution 4 , i l considérait toutes les "conventions"-lois comme faisant partie constitutive de sa législation interne, en interdisant en même temps de promulguer des lois contraires aux dites conventions (art. 65). Ces principes ont été complétés par l'hommage exprimé envers le Pacte de la Société des Nations, ne permettant p. c. la dénonciation du Pacte qu'en application des règles du Pacte même (voir art. 76—78). Cet esprit internationaliste de la Constitution de la République de 1931, selon certains un produit d'importation 5 , se dissipa assez rapidement après la révolution de 1936. Les "leyes fundamentales" dans leurs divers textes, peu homogènes entre eux, marquaient d'abord ime tendance d'isolation qui ne fut abandonnée, peu à peu, qu'après les années 1950 et suivantes 6 , jusqu'à l'adoption de la nouvelle Constitution de 1978. Pendant cette période de quarante ans, les règles générales du droit international n'étaient pas applicables en droit espagnol à l'exception d'une reconnaissance explicite par l'Espagne 7 . Les traités inter3 Cf. H. Gmelin, Die E n t w i c k l u n g des Verfassungsrechts i n Spanien von 1913—1932, Jahrbuch des öffentlichen Rechts 21 (1933/34), pp. 335—465; W. Ehrlich-Ehrenfeldt, Die Regelung des völkerrechtlichen Vertrags- u n d Gewohnheitsrechtes i n den spanischen Verfassungen, Jahrbuch der diplomatischen Akademie Wien 1971—1972, pp. 68—77; G. Krumscheid, Die A n w e n dung von Völkerrecht i m spanischen Staat nach der Verfassung der Zweiten Republik von 1931 u n d i m gegenwärtigen Staat, Diss. Bonn 1971, pp. 66 ff.; L. Jiminez de Asua, Die Verfassung der spanischen Republik, ZaöRV 3 I (1933), pp. 251 ss. 4 Tel est le résultat de l'analyse de G. Krumscheid , loc. cit., pp. 86—95. 5 G. Oviedo , L a nueva costituzione spagnola, Rivista d i d i r i t t o publico 24 (1932), p. 221. 6 Cf. A. Perez Voituriez, Las leyes fundamentales ante el derecho internacional, Revista espagnola de derecho internacional 22 (1969), pp. 248—279.

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nationaux ne furent bation — assez rare dence et la doctrine primauté des traités

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mentionnés dans les textes qu'en vue de l'appro— de la part des Cortes 8 . Néanmoins, la jurispruse développaient jusqu'à la reconnaissance d'une ratifiés sur les lois de l'Etat 9 .

La philosophie générale de l'époque se reflète dans les Principes du mouvement national. De manière impérieuse, ces principes voulaient voir — à part les relations spécifiques avec le monde latino-américain — l'Espagne comme "une unité de destin dans l'univers" (I), qui considérait la loi de Dieu, selon la doctrine de l'Eglise catholique, comme base de la vie et de la conscience nationales (II) 1 0 . C'est donc la souveraineté de l'Etat qui était au centre de la pensée constitutionnelle jusqu'à ce que les interdépendances et les relations internationales diverses se fissent sentir d'une manière de plus en plus accentuées.

I I I . La Constitution de 1978 La Constitution de 1978 est empreinte de la volonté politique d'ouvrir l'Espagne à une coopération internationale et elle ressemble ainsi, à plusieurs égards, à la Constitution de 1931, en mettant toutefois d'autres accents. Les observations suivantes feront ressortir l'orientation générale de la Constitution à l'égard du droit international (III. 1.), les règles générales (III. 2.), la répartition des compétences internes en vue de la conclusion et de la dénonciation des traités (III. 3.), le rang des traités dans la hiérarchie des normes (III. 4.) et la question de l'intégration (III. 5.)11. 1. L'orientation générale L'orientation de la Constitution en faveur d'une coopération internationale et en faveur d'une contribution au renforcement du droit in7 En analysant la doctrine, G. Krumscheid , op. cit., pp. 160, 162, constate qu'un monisme modéré semble prévaloir. Faute d'exemples concrets, l'auteur n'était pas à même de déceler des opinions quant au rang des dites règles. 8 Cf. art. 9 du Ley organica del Estado et l'art. 14 du Ley costitutiva de las Cortes (textes en annexe ci-dessous). 9 Cf. G. Krumscheid , op. cit., pp. 199 ss. 10 A i n s i les principes du droit international, q u i sont reconnus par l'Eglise catholique, ont de l'importance pour l'ordre j u r i d i q u e espagnol m a l gré le refus général de les reconnaître. — Pour le texte v o i r l'annexe I I . 11 Cf. aussi A. F. Panzera, L a constituzione spagnola del 1978 e i l d i r i t t o internazionale, Rivista d i D i r i t t o Internazionale 62 (1979), pp. 340—352; E. Sanchez Goyanes, Constitución espanola comentada, 2nd ed. (Madrid 1979), pp. 176 p. et Ο. Alzaga Villaamil, Comentario sistemàtico a la Constitución espanola de 1978 (Madrid 1978), 1002 p.

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ternational trouve son expression avant tout dans le préambule. C'est ainsi qu'est proclamée la volonté de la nation espagnole de "Colaborar en el fortalecimiento de unas relaciones pacificas y de eficaz cooperación entre todos los pueblos de la Tierra."

"Entre tous les peuples", ceci veut dire, que, en principe, les relations spécifiques avec les pays latino-américains ne sont plus mises en relief comme elles le sont dans les principes du Mouvement national. Ce sont seulement les articles 11 et 56 alinéa 1 qui mentionnent et soulignent ces relations traditionelles 12 . Parmi les matières du droit international à promouvoir, la Constitution met l'accent sur la protection des droits de l'homme, matière qui est traitée dans le premier titre de la Constitution en cinq chapitres soigneusement élaborés. Ainsi l'art. 10 alinéa 2 dispose: "Las normas relativas a los derechos fundamentales y a las libertades que la Constitución reconoce, se interpretarân de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por Espana."

Dans le même contexte, l'art. 39 alinéa 4 renvoie particulièrement à des dispositions du droit international quant à la protection des enfants: "Los ninos gozarân de la protección prevista en los acuerdos internacionales que velan por sus derechos."

Par contre, la Constitution ne met plus en relief les conventions internationales élaborées en faveur des travailleurs par l'OIT qui, à l'époque, étaient encore les seuls instruments importants de protection dans le domaine des droits de l'homme 1 3 . Comme i l sera démontré ci-dessous, la référence à la Déclaration universelle des droits de l'homme, ne liant pas formellement l'Espagne, constitue déjà en quelque sorte une indication du respect des règles générales du droit international, bien que cela ne ressorte pas explicitement du texte de la Constitution. 12 L'article 11 alinéa 3 dispose: " E l Estado podrâ concertar tratados de doble nacionalidad con los paises iberoamericanos ο con aquellos que hayan tenido ο tengan una particular vinculación con Espana. En estos mismos paises, aun cuando no reconozcan a sus ciudadanos u n derecho reciproco, podrân naturalizarse los espanoles sin perder su nacionalidad de origen." L'article 56 alinéa 1: " E l Rey es el Jefe del Estado, simbolo de su unidad y permanencia, arbitra y modera el funcionamiento regular de las instituciones, asume la mas alta representación del Estado Espaiiol en las relaciones internacionales, especialmente con las naciones de su comunidad histórica, y ejerce las funciones que le atribuyen expresamente la Constitución y las leyes." 13 Cf. art. 76 de la Constitution de 1931, texte en annexe I.

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2. Les règles générales du droit international La Constitution de 1978 est muette quant aux règles générales du droit international malgré une disposition affirmative dans le premier projet publié dans la presse en novembre 197714. La comparaison avec l'art. 7 de la Constitution de 1931 portant reconnaissance explicite des dites règles pourrait amener à constater que l'Espagne ne se sent pas liée par les dites règles sinon après reconnaissance explicite. Certes, pendant longtemps, ceci était l'attitude du gouvernement du général Franco. Mais i l est vrai aussi que la doctrine et la jurisprudence ont de plus en plus reconnu les dites règles comme faisant partie du droit à appliquer par le juge espagnol 15 . Pendant les débats des Cortes au cours de l'année 1978 i l se forma — après de longues discussions — un large consensus pour ne pas mentionner expressément les dites règles générales. Ainsi u n membre du Sénat a pu constater — sans contradiction — que la supériorité du droit international général ou commun est évidente sans qu'il soit nécessaire de le mentionner expréssement dans le texte de la Constitution 1 6 . C'est pourqoui le texte définitif ne mentionne les règles générales que de manière indirecte dans ses art. 1017 et 96 alinéa 1 selon lequel i l ne peut y avoir dérogation aux traités qu'en accord avec les règles générales du droit international 1 8 . On laisse donc à la jurisprudence le soin de définir le rang de ces règles dans la hiérarchie des normes du droit espagnol. 3. Les traités: compétence en matière de conclusion, approbation parlamentaire et dénonciation Le Roi est compétent pour manifester le consentement de l'Etat de se lier au moyen de traités (art. 63 alinéa 2). Le texte ne distingue pas — en conformité d'ailleurs avec la Convention de Vienne sur le droit des traités de 1969 — entre conventions, traités et accords en forme simplifiée. I l laisse ainsi toute liberté au Roi et au Gouvernement pour trouver les procédures les plus faciles de négociation et de conclusion des dits accords. 14 Dans le „borrador", publié par La Vanguardia 25. 11. 1977, p. 5, l'art. 7 alinéa 1 prévoyait: "Las normas generales de Derecho Internacional tienen fuerza de ley en el ordenamiento juridico interno." 15 G. Krumscheid, op. cit., pp. 151 ss. 16 M. Ollero Gomez, Cortes, Diario de sessiones del Senado, no 50, Comisión de constitución, session du 6. 9. 1978, p. 2335; cf. déjà le discours de M. Ollero dans no 41, Comisión de constitución, session du 23. 8. 1978, pp. 1704 s. 17 Cf. ci-dessus I I I , 1. 18 Pour le texte, cf. ci-dessous I I I , 4.

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Le principe de l'autorisation préalable des Cortes reflète l'esprit démocratique. Elle est prévue — à la majorité de chacune des chambres 19 — pour cinq catégories distinctes dans l'art. 94 alinéa 1: "a) Tratados de carâcter politico 20 . b) Tratados e convenios de carâcter militar. c) Tratados ο convenios que afecten a la integridad territorial del Estado ο a los derechos y deberes fundamentales establecidos en el Titulo I. d) Tratados ο convenios que impliquen obligaciones financieras para la Hacienda Pùblica. e) Tratados ο convenios que supongan modificación ο derogación de alguna ley ο exijan medidas legislativas para su ejecución." Ce catalogue se différencie de manière positive des règles antérieures qui ne concernaient qu'une atteinte à la souveraineté 21 ou à l'intégrité du territoire. I l semble comprendre les catégories de traités traditionellement soumis aux parlements pour approbation. Seule la catégorie mentionnée sous e) est plus restrictive que la formule habituelle qui vise les traités qui affectent les compétences législatives du parlement 2 2 . Quant à la procédure , la Constitution interdit expréssement l'approbation par délégation à une des commissions législatives 23 ou une initiative populaire pour la présentation d'un projet d'approbation 24 . D'autre part, un référendum consultatif peut être demandé par le Roi, puisque la conclusion d'un traité peut bien être une décision politique de "especial trascendencia" (art. 92) 25 . Les parlements ou d'autres institutions des régions ou des "communidades autónomas" ne participent pas au processus de conclusion des 19 Selon l'art. 74 alinéa 2, "Las decisiones de la Cortes Generales previstas en los articulos 94, 1 . . . se adoptarân por mayoria de cada una de las Cameras". 20 Cf la discussion dans Cortes, Diario de sesiones del Congreso, no 81, Comisión de asuntos costitucionales du 6. 6. 1978, p. 2947. 21 L a notion de la souveraineté (externe ou interne?) est trop vague pour définir clairement les compétences respectives: voir M. Fraile, op. cit., pp. 596 s. 22 Ainsi, encore, le texte de l'art. 55, alinéa 2 de l'avant-projet, publié dans Boletin oficial de las Cortes, no 44 d u 5. 1. 1978, p. 678: . . . "tratados que afecten a materias de competencia de las Cortes". 23 Cette procédure législative simplifiée est prévue par l'art. 75; voir en particulier alinéa 3. 24 A r t . 87, alinéa 3. 25 Sur la question d'un referendum en vue d'une décision de l'intégration cf. ci-dessous, sous I I I . 5.

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traités même si ceux-ci affectent leurs intérêts. Ce problème a été évoqué dans les travaux préparatoires, mais a trouvé une solution négative à cause de l'argument que cela équivaudrait à une solution préfédérale 26 . I l semble que la majorité était encore réticente quant au développement de la question régionale. Cependant, i l n'est pas improbable que le principe général de la solidarité entre les régions, principe retenu dans l'art. 2 de la Constitution, puisse être étendu dans la pratique constitutionnelle aux relations entre régions et Etat. Ce raisonnement est confirmé par les art. 148 et 149. Dans la répartition des compétences entre Etat et régions, les "relaciones internacionales" appartiennent exclusivement à l'Etat. Néanmoins, après une période de cinq ans, les compétences des régions peuvent être élargies mêmes au détriment des compétences exclusives de l'Etat. Quant à la participation du Parlement à Vélaboration des traités, la Constitution ne contient aucune disposition, laissant cette question également à la coopération ultérieure entre le Gouvernement ("el Gobierno dirige la p o l i t i c a . . . exterior" — Art. 97) et les Cortes. Celles-ci sont simplement informées de la conclusion des traités qui ne sont pas soumis à leur approbation, immédiatement après la conclusion (art. 94 alinéa 2). Quant à la dénonciation des traités, la Constitution dispose en toute clarté — peu bien placé — dans l'art. 96 alinéa 2: "Para la denuncia de los tratados y convenios internacionales se utilizarâ el mismo procedimiento previsto para su aprobación en el articulo 94."

4. Les traités dans la hiérarchie des normes du droit espagnol La question du rang des traités dans la hiérarchie des normes internes — sujet très disputé — a trouvé sa solution dans l'art. 96 alinéa 1: "1. Los tratados internacionales validamente celebrados, una vez p u b l i cados oficialmente en Espana, formarân parte del ordenamiento interno."

Cette formule ne contient pas d'indication sur le rang des traités dans la hiérarchie des règles du droit interne. Dans les débats au sein des Cortes furent mentionnés, sans succès, des exemples du droit constitutionnel comparé comportant acceptation d'une telle conception favorable au droit international, comme c'est le cas pour la France et les PaysBas 27 . La mention de l'article 65 de la Constitution de 1931 a même sus26 Cf. M. Ballarin Marciai pour la UCD dans Diario de sesiones del Senado, no 50, Comisión de constitución, session du 6. 9. 1978, p. 2331. 27 Cf. les débats dans Diario de sesiones del Senado, no 50, Comisión de constitución, session d u 6. 9. 1978, pp. 2334 ss.

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citée des "murmullos" de la part de la majorité 2 8 . En dérogation à Tart. 6, alinéa 1 de Γ avant-projet, qui attribuait encore une "jerarquia superior a la de las ley es", le texte adopté se borne à constater que les traités "formarân parte del ordenamiento interno". I l parait que deux raisonnements ont influencé cette décision: premièrement, on ne voulait pas créer "escalones intermedios de legalidad entre la Constitución y las ley es" et, surtout, on considérait la primauté des traités sur les lois comme une atteinte à l'autonomie des Cortes 29 . A u lieu d'établir la primauté des traités internationaux, le texte de Γ art. 96 alinéa 1 contient encore une disposition laissant le lecteur quelque peu perplexe: "Sus disposiciones sólo podrân ser derogadas, modificadas ο suspendidas en la forma prevista en los propios tratados ο de acuerdo con las normas generales del Derecho international."

Pris à la lettre, cet additif vise le comportement de l'Etat dans le cadre du droit international. I l n'interdit pas au législateur de promulguer des lois contraires aux traités. I l crée l'obligation constitutionnelle de respecter les engagements du droit international. Le Sénat des Cortes s'était prononcé, en vain, contre cette limitation de la souveraineté, surtout en ce qui concerne l'application de cette disposition aux traités antérieurs à la Constitution 3 0 . 5. L'intégration de l'Espagne dans une organisation internationale En ce qui concerne l'adhésion d l'Espagne aux Communautés européennes ou à d'autres organisations internationales, c'est l'art. 93 qui est applicable: "Mediante ley orgànica se podrâ autorizar la celebración de tratados por los que se atribuya a una organización ο institución internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución 3 1 ." 28 Op. cit., p. 2335. L'article 65 de la Constitution de 1931 interdit de promulguer des lois postérieures q u i sont en contradiction avec les traités dûment ratifiés (pour le texte, voir l'annexe I). 29 Cf. M. Martin-Retortillo, Diario de sesiones del Senado, no 50, Comisión de constitución, session du 6. 9. 1978, pp. 2336 s. et F. Garrido Falla, Las fuentes del derecho, dans: Estudios sobre el projecto de constitución, M a d r i d 1978, pp. 29, 39 s. 30 Op. cit., p. 2341. 31 Le texte du "borrador", publié dans L a Vanguardia le 25. 11. 1977, p. 5 ss. contenait encore des "attributions de compétences" au lieu de l'exercice de compétences, une majorité requise de 3/5 des membres del Congreso et la condition q u ' i l s'agissait d'un "régimen de paridad": V u les structures et procédures diverses des organisations en question (pour les Communautés européennes, une règle de majorité est prévue pour le Conseil, au sein des

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La décision en la domaine ne peut être prise que par l'adoption d'une "loi organique" nécessitant, en conformité avec l'art. 81, la majorité absolue "del Congreso en una votación final sobre el conjunto del projecto" 3 2 . A u cours des débats, l'intégration de l'Espagne dans la Communauté européenne a été visée comme une décision de "especial transcendencia" qui pourrait alors être soumise au référendum populaire en vertu de l'art. 92: i l s'agissait — disait-on — d'une atteinte à la souveraineté, l'adhésion concernait tous les espagnols dans leurs droits et obligations, l'exigence d'un référendum pouvait favorablement influencer les négociations d'adhésion et, en réalité, i l s'agissait d'un transfert de compétences même si le texte ne parle que d'attribution de l'exercise de compétences33. L'art. 93 comprend une deuxième partie qui vise la garantie de l'accomiplissement de toutes les obligations émanant desdits traités ou du droit secondaire de l'organisation internationale ou supranationale en question: "Corresponde a las Cortes Generales ο al Gobierno, segùn los casos, la garantia del cumplimiento de estos tratados y de las resoluciones emanadas de los organismos internacionales ο supranacionales titulares de la cesión."

Etant donné qu'il appartient, en tous cas, aux organes internes compétents — les tribunaux inclus! — de remplir ces obligations internationales, la seconde phrase pourrait être considérée comme superflue. Elle est l'expression de la volonté de s'organiser afin qu'une adhésion ne rencontre pas de difficultés constitutionnelles.

IV. Quelques conclusions D'autres dispositions de la nouvelle Constitution pourraient être mentionnées: par ex. celles concernant la déclaration de la guerre et la conclusion de la paix (art. 63 al. 3), les traités contenant des dispositions contraires à la Constitution (art. 95) ou les solutions choisies dans ime série de domaines touchant au droit international public (territoire national, étrangers, extradition, nationalité etc.). Nations Unies, quelques pays seulement sont représentés dans le Conseil de sécurité) le dernier additif n'a pas été retenu dans le texte finalement adopté. 32 A l'encontre de l'art. 46 de la Constitution française, l'art. 81 ne prévoit pas la soumission de toute loi organique votée au T r i b u n a l constitutional. 33 Cf. M. Moran Lopez dans Diario de Sesiones del Senado, no 50, Comisión de Constitución, session du 6. 9. 1978, p. 2323 et, sur le plan général et d u droit comparé, G. Bacot, Remarques sur le rôle du référendum dans la ratification des traités, R. G. D. I. P. 82 (1978), pp. 1024 ss.

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Une série de problèmes n'a pas été abordée dans le texte 3 4 : on ne trouve aucune indication concernant les réserves, les accords en forme simplifiée, l'approbation anticipée, les traités-types, l'approbation tacite ou autres. Mais ceci est vrai pour bien d'autres constitutions. De telles questions se trouvent plutôt traitées dans les législations respectives des Etats. Les dispositions analysées ci-dessus touchant aux relations entre le droit international et le droit interne sont — pour le moment — certainement les plus récentes dans ce domaine, mais ne semblent pas être les plus progressistes pour rendre le droit international plus efficace. La reconnaissance des règles générales n'a pas été — sauf une allusion à part — mentionnée dans le corps de la Constitution, laissant ainsi le terrain à la doctrine et à la pratique. I l en est de même d u rang des traités dans la hiérarchie des règles internes qui n'a pas été réglé. La Constituion n'as pas pris position sur les essais de systématisation entrepris par la doctrine qui reste libre de continuer d'expliquer les dites relations à la lumière d'un monisme modéré, sans se mettre en contradiction à la Constitution. Aussi l'idée d'incorporation d'un traité dans le droit interne au lieu d'une transformation sera ultérieurement favorisée par la doctrine et la jurisprudence. En résumé: malgré une tendance favorable au respect du droit international, surtout en ce qui concerne les droits de l'homme, en vue d'une coopération internationale, soit par des traités simples soit par l'intégration de l'Espagne dans une organisation internationale ou supranationale, les solutions finalement adoptées laissent assez d'espace pour "chérir" la souveraineté nationale.

34 Cf. les propositions de A. Remiro Brotons , Las Cortes y la politica exterior espagnola (1942—1976), Valladolid 1977, pp. 163 ss.

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Annexe I Constitución de la Repûblica 1931 Art. 6 Espana renuncia a la guerra corno instrumento de politica nacional. Art. 7 E l Estado espanol acatarâ las normas universales del Derecho internacional, incorporândolas a su derecho positivo. A r t . 65 Todos los Convenios internacionales ratifìcados por Espana e inscritos en la Sociedad de las Naciones y que tengan carâcter de ley internacional, se considerarân parte constitutiva de la legislación espanola, que habrâ de acomodarse a lo que en aquéllos se disponga. Una vez ratificado u n Convenio internacional que afecte a la ordenación juridica del Estado, el Gobierno presentarâ, en plazo breve, al Congreso de los Diputados, los proyectos de ley necesarios para la ejecución de sus preceptos. No podra dictarse ley alguna en contradicción con dichos Convenios si no hubieran sido previamente denunciados conforme al procedimiento en ellos establecido. L a iniciativa de la denuncia habrâ de ser sancionada por las Cortes. A r t . 76 Corresponde también al Presidente de la Repûblica: a) Declarar la guerra, conforme a los requisitos del articulo siguiente, y f i r m a r la paz. b) Conferir los empleos civiles y militares y expedir los titulos profesionales, de acuerdo con las leyes y los reglamentos. c) Autorizar con su f i r m a los decretos, refrendados por el Ministro correspondiente, previo acuerdo del Gobierno, pudiendo el Presidente acordar que los proyectos de decreto se sometan a las Cortes, si creyere que se oponen a alguna de las leyes vigentes. d) Ordenar las medidas urgentes que exija la defensa de la integridad ο la seguridad de la Nación, dando inmediata cuenta a las Cortes. e) Negociar, firmar y ratificar los Tratados y Convenios internacionales sobre cualquier materia y v i g i l a r su cumplimiento en todo el territorio nacional. Los tratados de carâcter politico, los de comercio, los que supongan gravamen para la Hacienda pùblica ο individualmente para los ciudadanos espanoles y, en general, todos aquellos que e x i j a n para su ejecución medidas de orden legislativo, sólo obligarân a la Nación si han sido aprobados por las Cortes. Los proyectos de Convenio de la Organización Internacional del Trabajo serân sometidos a las Cortes en el plazo de u n ano y, en el caso de circunstancias excepcionales, de dieciocho meses, a p a r t i r de la clausura de la

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Conferencia en que hayan sido adoptados. Una vez aprobados por el Parlamento, el Presidente de la Repùblica suscribirâ la ratificación, que sera comunicada, para su registro, a la Sociedad de las Naciones. Los dernas Tratados y Convenios internacionales ratificados por Espana también deberân ser registrados en la Sociedad de las Naciones, con arreglo al articulo 18 del Pacto de la Sociedad, a los efectos que en él se previenen. Los Tratados y Convenios secretos y las clâusulas sécrétas de cualquier Tratado ο Convenio no obligarân a la Nación. A r t . 77 E l Presidente de la Repùblica no podrâ f i r m a r declaración alguna de guerra sino en las condiciones présentas en el Pacto de la Sociedad de las Naciones, y sólo una vez agotados aquellos medios defensivos que no tengan carâcter bélico y los procedimientos judiciales ο de conciliación y arbitrai e establecidos en los Convenios internacionales de que Espana fuere parte, registrados en la Sociedad de las Naciones. Cuando la Nación estuviere ligada ο otros paises por Tratados particulares de conciliación y arbitra je, se aplicarân éstos en todo lo que no contradiga los Convenios generales. Cumplidos los anteriores requistos, el Presidente de la Repùblica habrâ de estar autorizado por una ley para f i r m a r la declaración de guerra. A r t . 78 E l Presidente de la Repùblica no podrâ cursar el aviso de que Espana se re tira de la Sociedad de las Naciones sino anunciândolo con la antelación que exige el Pacto de esa Sociedad, y mediante previa autorización de las Cortes, consignada en una ley especial, votada por mayoria absoluta.

Annexe I I Ley de Principios del Movimiento Nacional de 17 de mayo de 1958 Yo, Francisco

Franco Bahamonde,

Caudillo

de Espana

Consciente de m i responsabilidad ante Dios y ante la Historia, en presencia de las Cortes del Reino, promulgo corno Principios del Movimiento Nacional, entendido corno comunión de los espanoles en los ideales que dieron vida a la Cruzada, los siguientes: I. Espana es una unidad do destino en lo universal. E l servicio a la unidad, grandeza y libertad de la Patria es deber sagrado y tarea colectiva de todos los espanoles. II. L a Nación espanda considera corno timbre de honor el acatamiento de la Ley de Dios, segùn la doctrina de la Santa Iglesia Católica, Apostòlica y Romana, ùnica verdadera y fe inseparable de la conciencia nacional, que inspirarâ su legislación.

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III. Espana, raiz de una gran familia de pueblos, con los que se siente indisolublemente hermanada, aspira a la instauración de la justicia y de la paz entre las naciones.

Ley orgànica del Estado de 10 de enero de 1967 Articulo

noveno

El Jefe del de las Cortes, a) Ratificar soberania ο a

Estado necesita una ley, ο, en su caso, acuerdo ο autorización a los fines siguientes: tratados ο convenios internacionales que afecten a la piena la integridad del territorio espafiol.

b) Declarer la guerra y acordar la paz. c) Realizar los actos a que hace referencia el articulo 12 de la Ley de Sucesión y los que vengan determinados en otros preceptos de las Leyes Fundamentales del Reino.

Ley Constitutiva de las Cortes de 17 de j u l i o de 1942, modificada por la Ley Orgànica del Estado, de 10 de enero de 1967 Articulo

catorce

I. L a ratificación de tratados ο convenios internacionales que afecten a la plena soberania ο a la integridad territorial espanola, serân objeto de Ley aprobada por es Pleno de las Cortes. II. Las Cortes en Pleno ο en Comisión, segùn los casos, serân oidas para la ratificación de los demâs tratados que afecten a materias cuya regulación sea de su competencia, conforme a los articulos diez y doce A .

T H I R D SUBJECT

International Law in a Federal System

The Application of Public International Law Rules to the Relations of Member States of a Federal State: The Argentine Case By Raul E. Vinuesa I n dealing w i t h the Argentine case, i t would be necessary to gloss the National Constitution of the Argentine Republic, which has consecrated i n 1853 a federal organization of preexisting units: the Provinces of the River Plate. A first issue to consider is the status of the Member States of a federation i n relation to the Federal State itself. How much of its previous sovereignty — autonomy, independence, jurisdiction — i n quality and quantity has been retained by Member States? Throughout the 1853 National Constitution, a high level of power allocation on a federal centralized national government could be sensed. The most relevant constitutional provision i n relation to that matter is Art. 31. The prime concern expressed i n that article is to establish the primacy of federal law over provincial laws and constitutions. Art. 31 states that "the Constitution, the laws of the Nation enacted by the Congress i n pursuance thereof, and treaties w i t h foreign powers are the supreme law of the Nation; and the authorities of every Province are bound thereby, notwithstanding any provision to the contrary which the Provincial Laws or Constitutions . . . may contain, . . . " The basic constitutional principle on that matter is then that provincial law — the constitutions and law of the Provinces — is subordinated to federal law. There is a common understanding that federal law includes national constitutional provisions, National law dictated i n pursuance of the Constitution, and treaties w i t h foreign States. A r t . 31, following the United States' precedent, only mentions treaties as part of the Supreme Law of the Nation. I n coordance w i t h at the international placed international level as treaties and 13*

the basic structure of sources of international law sphere, a uniform internal Argentine practice has custom and general principles of law on a same national law under Article 31 of the National Con-

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stitution. As a consequence of that internal practice, the traditional description of federal law should be reformulated as to include international law (treaties, custom and general principles of law). That being so, public international law rules could not only be applied w i t h i n Provincial States, but they could also subordinate provincial constitutions and laws. Many argentine doctrinaires define federal law as the law which regulates federal-provincial relations as well as Province to Province relations. I n spite of that they argue that the supremacy of the Federal State over the Provinces precludes the possibility to apply public international law to their inter-relations. I t seems that there is a contradiction i n this argument as long as public international law is part of the so-called national or federal law; therefore, i t should be applied to Federal State-Provincial States relations, as part of the supreme law of the Nation. Furthermore, i t has been generally accepted by those doctrinaires that the provinces remain autonomous as territorial entities, but w i t h a very restricted sovereignity of a residual nature. The basis for this assertion is found i n Article 104 of the 1853 National Constitution. This Article states that: "The Provinces retain all the powers not delegated by the Constitution to the Federal Government and those expressly reserved by special covenants at the time of their incorporation." How does this principle of residual powers retained by the Provinces go along w i t h the hierachical structure of A r t . 31, which subordinates provincial constitutions and laws to the Supreme L a w of the Nation? Does i t apply w i t h i n the sphere of the reserved and residual domain of the Provinces? Could the acts of legislation passed by the Provinces i n the exercise of reserved or residual powers contemplated i n A r t . 104 be challenged by a national law or a treaty provision? Could the Provinces i n such cases invoke that i n the plain exercise of reserved and residual powers they also retain, by necessary implication, an embrion or latent international personality? A provincial law which is i n accordance w i t h the Provincial Constitution could be challenged by a national law. Prima facie national law should apply, but on the other hand a national law could contravene a federal constitutional norm related, for instance, to reserved or residual provincial powers as applied by the provincial law. The conflict would remain at the federal level, and resort to the inconstitutionality of the application of that law i n a particular case may be pertinent. Still the question related to the law to applied (besides the federal law relating to the question of the inconstitutionality of a national law) — would remain unsolved.

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A f t e r having advanced those questions let us refer to just a few relevant issues i n relation to the l a w applicable to inter-provincial relations. We propose to use a very simple classification of inter-provincial relations i n order to distinguish between amicable and conflictual relations or disputes. W i t h i n the last category we should also differentiate conflicts relating to inter-provincial delimitation from any other inter-provincial conflict or dispute. I n relation to delimination problems, A r t . 67 paragraph 14 of the 1853 National Constitution bestowed upon Congress the power to settle permanently the boundaries of the national territory, to f i x those of the Frovinces, to create new ones, and to determine, b y special legislation, the organisation, administration, and government of the national t e r r i tories remaining outside the boundaries assigned to the Provinces. The terminology used i n A r t . 67 para. 14 is quite relevant to describe the scope of the National Congress power; "to settle the boundaries " presupposes to enter into negotiation that w i l l lead to the conclusion of a treaty, as opposed to, "to fix boundaries " that puts i n evidence the supremacy of Congressional authority to delimit provincial jurisdictions. B u t how w i l l the Congress f i x the definitive boundaries? Could i t rule or formulate general principles to be applied to all cases? Could i t avoid provincial claims and expectations based on the l a w applicable before they merged into a Federal State? The relevant Constitutional provision does not mention any criteria as to how the boundaries should be fixed. I t is a v a l i d general presumption that Congress should f u l f i l l its constitutional tasks i n accordance w i t h law. B u t then, w h i c h w o u l d be the applicable law? Several doctrinaires w o u l d argue that international l a w should apply by analogy; b u t analogy is not i n itself an independent source of law, neither i n international l a w nor i n the internal l a w of Argentina. The case seems quite simple: a task prescribed b y the Constitution to be performed b y Congress should be performed i n accordance to constitutional law. Here again, reference to art. 31 w o u l d be appropriate; prima facie , the l a w to be applied then is federal or national law, a component of which is international law. A norm that could objectively be identified as a general or particular international l a w rule w o u l d not qualify per se to be acknowledged b y national constitutional practice as part of the Supreme L a w of the Nation. Only those norms of international l a w that have been considered as a v a l i d element of the Supreme L a w of the Nation are the ones w h i c h have been created and/or modified w i t h the participation of Argentina as an independent and sovereign State. Included i n that group are also

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those norms not directly created or modified by Argentina but later accepted by it through acquiescene, estoppel or recognition. Most of the delimitation disputes between the provinces have emerged before the creation of Argentina as a Federal State i n 1853. Some Provinces usually invoke, i n order to determine the scope of their actual territorial jurisdiction, the application of Foundational Enactments emanating from the Spanish Colonial authority during the 17th and 18th centuries. Other Provinces have opposed to those claims posterior common provincial practices in order to prove the non-application and/ or modification of those basic colonial documents. There are many other lines of arguments advanced by the Provinces, but in solving those particular situations, the organ called upon to deal w i t h delimitations was directly bound to apply international law. Through the inter-temporality of the law, the critical date of a dispute over a provincial delimitation — previous or subsequent to 1853 — would remit, first to the application of the law i n force at the time when rights over territory were created, and second, to the subsequent evolution of that law affecting the maintainance of territorial rights already created. Congress then, being the national organ that has the constitutional task to fix the definitive boundaries of the Provinces, should take into consideration international law norms contemporaneous w i t h the creation of territorial rights and deliminations as w e l l as the evolution of the law i n order to detect the actual permanence and extension of territorial rights already acquired. The relevance of the above consideration is related to the fact that congress does not have to test the actual acceptance or non-acceptance by Argentina of an international rule invoked or opposed through the principle of the inter-temporality of the law to be applied to a particular delimitation dispute. Traditionally, the National congress has intended to fix definite interprovincial boundaries on the basis of inter-provincial agreements. When direct agreements were not possible, the Provinces were allowed by National L a w 1168 of 1882 to submit their disputes to mediation or arbitration. Two cases were decided through Presidential arbitration i n 1883 and 1885 and three by the arbitration of the Supreme Court of Justice i n 1882. During the present century the National Congress has taken several steps without much success i n order to put an end to delimitation problems. Finally, i n 1967, by Natinal Naw N° 17.324 — modified i n 1978 by law N° 21.583 — a National Commission for inter-provincial Limits

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was created. Its main task is to mediate between the Provinces i n order to obtain a consensus on territorial limits; if that is not possible, the Commission prepares its own conclusions i n order to inform and advise the Executive power. Taking into consideration the Commission's proposal, the Executive can elaborate a b i l l to fix inter-provincial boundaries. A t present, the National Commission for inter-provincial Boundaries as w e l l as, i n the past, the Congress, the Supreme Court of Justice and the Executive, when dealing w i t h inter-provincial boundaries, have constantly applied, — where appropriate, and subject to the supremacy of, and conformity w i t h constitutional public law principles — public international law rules. Even if there was some obscurity i n the terminology employed i n different situations and by different State organs, public international law has always been placed on a same hierarchical level as the law enacted in pursuance of the Constitution. That position is i n conformity w i t h recent and uniform Supreme Court of Justice interpretation of A r t . 31 of the National Constitution. W i t h reference to conflicts between Provinces i n general, excluding inter-provincial delimitation or territorial jurisdiction problems, Article 109 of the 1853 National Constitution states that: "No Province may declare or wage war against another Province. Their claims must be submitted to and decided by the Supreme Court of Justice". A r t . 100 and 101 establish that in all law suits concerning Ambassadors, Ministers and Foreign Consuls and all those cases to which a Province is a party, the Supreme Court has an original and exclusive jurisdiction. The 1853 National Constitution rules out the possibility, under article 109 and 67 para. 14, to refer to the Court a conflict generated by a Provincial State's non-acceptance of territorial delimitation decided by Federal Congress. A r t . 109 only refers to conflicts between Provinces. But the former kind of conflict would amount to a Province's nonacceptance of a national law, namely that by which territorial delimitation is fixed and imposed on all Provinces involved. I n spite of this basic constitutional principle, if a conflict between two or more Provinces is connected w i t h provincial boundaries but the issue is not their existence or their modification, but the situation derived from a previous or future Congressional delimitation, the Court has found itself — i n several occasions — fully competent. When a conflict between Provinces is submitted to the Supreme Court, the main preliminary question to be answered is related to the law applicable to the particular case. The great mayority of constitu-

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tionalists agree upon the idea that all friendly relations as w e l l as disputes between the Federal State and a Province, or among t w o or more Provinces, are governed b y federal or national law. As a consequence of that they erroneously conclude that international l a w cannot be applied. As we have already stated, the 1853 National Constitution receives — (incorporates, transforms or whatever) — public international l a w rules into the Supreme L a w of the Nation; and that being so, a dispute between t w o or more Provincial States could be solved, when appropriate, by applying an international l a w rule. The possibility to invoke an international rule is not based on a process of assimilation or analogy of the relevant situations and desired results, b u t on the fact that these rules are part of the Supreme L a w of the Nation, on an equal footing w i t h national l a w and subordinate to the National Constitution i n accordance w i t h Arts. 31, 27 and 104. I t is also questionable to presume — as many constitutionalists have done — that a federation like the Federation of Argentine Provinces is a fact conceptually belonging w i t h exclusivity to constitutional law. For public international law, the Argentine Constitution is an agreement among previously sovereign States that decided to integrate themselves i n a single State. The Federal State is then a legitimate successor of Provincial States that have merged together for its creation. That last consideration gives strength to the idea that State succession rules may apply to a Federation process, especially w h e n residual or sovereign powers are retained b y Member States of the Federation. Throughout the 1853 National Constitution i t is possible to detect a few situations where international l a w may be directly applicable (without reference to A r t . 31) to a Provincial-Federal State relation w i t h respect to the exercise of a Provincial restricted sovereign competence, constitution a l l y maintained and guarantied as a residual or reserved power (Art. 31 in fine , Articles 104 in fine and A r t . 13). The process b y which international l a w could apply to solve disputes between Provinces is identical to the process b y which international l a w applies to inter-provincial delimitation cases. The m a i n difference resides i n the fact that i t is Congress who fixes inter-provincial boundaries (this power being a typical political activity that could not over-rule the application of law) and that the Supreme Court of Justice is the State organ called upon to solve any other interprovincial dispute. I n relations to inter-provincial non conflictual or amicable relations, the residual sovereignty principle enunciated by A r t . 104 of the 1853

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National Constitution is re-affirmed w i t h full strength by A r t . 107 of the same Constitution. A r t . 107 states that "the Provinces may w i t h the knowledge of the Federal Congress enter into partial treaties for purposes of administration of Justice, of economic interests, and works of common u t i l i t y ; and may promote their industry, immigration, the construction of railway and channel constructions, settlement of lands owned by a province, introduction and establishment of new industries, importation of foreign capital, and exploration of rivers, by laws protecting these purposes and w i t h their own funds". The first part of A r t . 107 should be read i n conjunction w i t h A r t . 108 that states that "Provinces do not exercise the power delegated to the Nation. They may not enter into partial treaties of a political character . . . " . When the 1853 National Constitution mentions i n A r t . 107 and 108 "partial treaties" (tratados parciales) it intends to refer to inter-provincial treaties or agreements. That restricted interpretation of what a partial treaty is has been simply deduced by recognized doctrine from the intentions of the 1853 Congressmen as well as from the constant and uniform provincial and federal State practice. A r t . 107 recognizes to the provinces the possibility to celebrate partial treaties of a certain class and for specific purposes. The only requirement imposed on the provinces is to assume an obligation to inform the National Congress about the conclusion of inter-provincial agreements. That situation presents a marked difference w i t h the U.S.A. precedent of Art. 107 that imposes upon Member States an obligation to submit for approval of the Federal Congress any "compact" concluded between them. The second part of Art. 107 bestowed upon the Provinces a group of competences that were also allocated by the 1853 National Constitution to the National Congress — Art. 67 para. 9 and 16 —. Those specific competences have been defined by doctrine as "concurrent competences". When a concurrent competence is simultaneously exercised by the Federal Congress and a Province or a group of Provinces, several legal problems may arise. I n the case of conflict between a national law and a provincial law, both enacted i n the exercise of a concurrent competence, resort to A r t . 31 would bring about a clear solution: the supremacy of national law over provincial law. Still, some margin for doctrinal speculation would be possible i n a case where conflicts among provinces are related to the implementation of concurrent Provincial-

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Federal State Powers, or even more, when those "concurrent powers" interfere w i t h the exercise of reserved or residual powers. Part of the doctrine has attempted to argue that the situation should be solved by the Federal Congress using a general and abstract Federal competence deducted from A r t . 67 para. 16 ( " . . . the Congress shall have the p o w e r . . . to provide whatever is conducive to the prosperity of the C o u n t r y . . . " ) . Another would find that i n case of conflict among Provinces i t is not Congress that should decide but the Supreme Court of Justice by strict application of A r t . 109 of the National Constitution. A t h i r d group of doctrinaires are inclined to accept that the situation should be tackled by the direct consent of the Provinces involved (Art. 107) and subsidiarily, if an agreement ist not reached, the subsequent conflict should be submitted to the Supreme Court (Art. 109). None of the proponents of the above mentioned positions has intended to define the law applicable to each case, although one could infer i t from the organ proposed to find a final solution. Some confusion still obscures the equal treatment of different situations: on one side we should place situations created by the exercise of concurrent powers by the Federal State and the Provinces, and on the other the situations created by the exclusive application by the Provinces of their reserved or residual powers. I n other words, when a Province passes a law applying a concurrent power or function i t could be subordinated by a Federal L a w applying the same concurrent power. I f a Province exercises a residual or reserved power there is logically no legal margin for a conflict between a provincial law and a national law. But what is the situation when two or more Provinces celebrate a partial treaty i n the exercise of a concurrent function and/or a reserved power? The recent proliferation of partial treaties under A r t . 107 of the National Constitution has drawn the attention on the law to be applied to the celebration, application, nullity, interpretation and termination of inter-provincial treaties. The answer to that question would depend on the position of partial treaties w i t h i n the hierarchy of norm established by the National Constitution. I n a conflict between a national law and a partial treaty enacted or concluded in the exercise of a concurrent competence, which w i l l prevail? The 1853 Constitution does not provide an express solution. Is then the same basic rule derived from Art. 31 — supremacy of national law over provincial law — applicable to inter-provincial agreements? I t is possible to assimilate partial treaties to provincial law, or are they by definition part of federal law? I f so, is a partial treaty on an equal or different footing w i t h national law and treaties?

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Assuming that partial treaties are part of federal law i t would be necessary to define their hierarchy i n relation to national law, — law enacted by Federal Congress — und international law — treaties, custom and general principles of law —, i n order to accept either their mutual interaction i n relation to the principles lex posterior and lex specialis or their subordination to pre-existing and/or general national law and international law. I t could be argued that in the absence of a constitutional provision, the solution could come through the application of international law as part of the Supreme L a w of the Nation. A partial treaty is concluded i n the plain exercise of a reserved provincial State competence which forms part of the residual powers guaranted under A r t . 104 of the 1853 National Constitution. For the performance of those provincial powers the existence of at least a restricted international personality is validly presumed. The logical consequence of that presumption is that partial treaties should be governed by international law and, thus, w i l l be treated under the National Constitution on the same level as national law. A national law could then derogate from the direct application of a previous partial treaty as well as from a previous and/or general international law rule which was applicable prima facie to that particular inter-provincial treaty. Another and most important problem is the actual application and interpretation of international law as performed by different internal organs of the State: the Congress i n relation to limits, the Supreme Court of Justice i n relation to inter-provincial disputes and provincial governments i n relation to the conclusion of partial treaties. The interpretation of an international law rule could be different depending on the organ called upon to apply it. Each organ could take a different view of existing law, or prefer one course of action to another when there exists a possibility of choice w i t h i n the rule to be applied. The result could as well differ from the content of a said norm as seen by the Executive Power, which is the Federal organ called upon by the Constitution to deal w i t h foreign relations. Internal acts applying international law could be opposed to the Federal Government as a valid precedent i n preferring a certain course of action to another. Furthermore, the internal non-acceptance of a conduct externally desired by the Federal State (vis à vis another State) could be invoked against i t as a manifestation of its real w i l l . Some consideration should be given to those particular situations that could generate not only interferences w i t h the management of foreign

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Raul E. Vinuesa

affairs but also provoke incongruities i n the actual real allocation of domestic Federal State powers.

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Legislation Ley No 18.000 Buenos Aires-Entre Rios

(Β. Ο. 23-XII-68)

Ley No 18.002 Catamarca-Córdoba

(Β. Ο. 23-ΧΙΙ-68)

Ley No 18.003 L a Pampa-San Luis

(Β. Ο. 24-ΧΙΙ-68)

Ley No 18.004 L a Rioja-San Juan

(Β. Ο. 23-ΧΙΙ-68)

Ley No 18.065 L a Pampa-Buenos Aires

(Β. Ο. 28-1-69)

Ley No 18.229 Chaco-Salta

(Β. Ο. 9-VI-69)

Ley No 18.288 L a Pampa-Córdoba

(Β. Ο. 29-VII-69)

Ley No 18.331 Buenos Aires-Rio Negro

(Β. Ο. 4-ΙΧ-69)

Ley No 18.372 Formesa-Salta

(Β. Ο. 2-Χ-69)

Ley No 18.498 Mendoza-San Luis

(Β. Ο. 7-1-70)

Ley No 18.500 Catamarca-Salta

(Β. Ο. 7-1-70)

Ley No 18.501 Neuquén-Rio Negro

(Β. Ο. 7-1-70)

Ley No 18.533 Catamarca-La Rioja

(Β. Ο. 22-1-70)

Ley No 18.620 Córdoba-Santa Fe

(Β. Ο. 18-ΙΙΙ-70)

Ley No 22.067 Santa Fé-Entre Rios,

5-ΙΧ-79

Ley No 22.184 L a Rioja-San Luis,

4 - Ι Ι Ι - 8 0 (Β. Ο. 12-ΙΙΙ-80)

Ley No 22.200 Mendoza-San Juan,

24-ΙΙΙ-80

Ley No 22.264 Salta-Tucumân,

6-VIII-80

Ley No 22.312 Santiago del Estero-Tucumân,

31-Χ-80

L'application des règles du droit international public aux relations entre les Etats Membres d'un Etat fédéral : le cas de la République Fédérale d'Allemagne Par Michael Bothe

I. Le développement historique du fédéralisme allemand Le débat théoretique concernant l'application du droit international aux relations entre les états allemands s'explique dans une grande mesure par le développement historique du fédéralisme en Allemagne. L'histoire de l'Empire allemand du X V I e aux X V I I I e siècle est caractérisée par un processus de désintégration. Ce n'est pas l'Empire allemand qui se développe en état souverain, mais plutôt les principautés et royaumes qui en font partie. Après la fin de l'Empire en 1806, les Etats allemands fondent en 1815 la Confédération allemande (Deutscher Bund). L'unification nationale allemande acquise au cours du X I X e siècle n'est pas, comme en Italie, le fait d'un mouvement populaire, mais le résultat de la politique du roi de Prusse, basée sur le succès des armes prusses et un arrangement entre le roi de Prusse et les autres princes allemands. La Fédération de l'Allemagne du Nord de 1866 et l'Empire allemand de 1871 sont donc, au moins historiquement, le résultat d'un accord entre puissances jusqu'alors souveraines. Ce fait n'a pas manqué d'influencer le débat théorique sur le caractère juridique de l'Empire. Ceci est vrai pour la question de savoir si la souveraineté devait être attribuée à l'Empire ou aux Etats et pour celle du caractère juridique de la Constitution (Constitution-loi ou Constitution-contrat). En Allemagne, i l surgit une controverse qui ressemble à celle entre Calhoun et Webster aux Etat-Unis: i l y a les fédéralistes q u i soulignent le caractère contractuel de la Constitution, i l y a les centralistes q u i la caractérisent plutôt comme un acte législatif, unilatéral 1 . I l est évident que cette controverse théorique doit avoir une certaine influence sur la question de savoir comment caractériser les relations juridiques entre les Etats allemands. Sur la base de la conception contractuelle de la Constitution, i l est beaucoup plus facile de qualifier le droit applicable entre les états allemands comme faisant parti du droit internatio1

Cf. Bothe, Die Kompetenzstruktur des modernen Bundesstaates i n rechtsvergleichender Sicht (1977), p. 11; Deuerlein, Föderalismus (1972), pp. 148 et ss.

208

Michael Bothe

nal public. La controverse était au fond encore ouverte lors de la révolution en 1918. L'état fédéral créé la révolution, la République de Weimar, est beaucoup plus centralisé que l'ancien Empire. Mais les positions prises par la doctrine et, en partie, par la jurisprudence sont toujours influencées par les anciennes positions doctrinales et politiqus. Le débat sur la nature juridique de l'état fédéral en Allemagne se poursuit 2 . Après l'épisode centraliste du 3ème Reich, la Constitution de Bonn de 1949 a créé à nouveau un état fédéral. Cette décision en faveur du fédéralisme est essentiellement dûe à trois raisons. Premièrement, le fait que le pouvoir politique en Allemagne se développe d'abord dans les territoires créés dans les zones d'occupation après la fin de la guerre en 1945. Ainsi les "Länder" constituent le pouvoir politique déjà existant au moment de la fondation du nouvel Etat allemand. Deuxièment, l'influence des Alliés qui croient qu'une Allemagne fédérale serait moins dangereuse qu'une Allemagne centralisé. Troisièmement, une certaine influence de la pensée fédéraliste américaine qui a déterminé la pensée des pères de la Constitution de Bonn. Ce nouvel état fédéral est peut-être en droit un peu moins centraliste que la République de Weimar si l'on considère un certain nombre d'attributions de compétences législatives et financières ainsi que la participation des Etats dans le processus de la décision politique fédérale. Mais en fait, cet état fédéral, tel qu'il s'est développé en trois décennies, ce distingue par un degré considérable d'intégration, d'uniformité. C'est à juste titre que l'on a désigné la République Fédérale comme u n état fédéral unitaire. Cette différence entre la République de Weimar et celle de Bonn se reflète nettement dans la jurisprudence concernant notre sujet, à savoir l'application du droit international aux relations entre les Länder.

I I . L'application du droit international aux relations entre les Länder allemands, théorie et jurisprudence I l n'est guère étonnant que les théories juridiques concernant notre sujet se divisent en trois 3 : une théorie internationaliste, une théorie étatiste et une théorie intermédiaire. Le problème s'est posé aussi à plusieurs reprises devant les cours de la République de Weimar et devant celles de la République de Bonn. C'est à cette jurisprudence que nous devons maintenant consacrer notre attention. 2

Cf. Deuerlein, op. cit., n. 1, pp. 177 et ss. Cf. Mallmann, "Völkerrecht u n d Bundesstaat", i n : Strupp / Schlochauer (eds.), Wörterbuch des Völkerrechts, vol. 3, p. 649. 3

L'application des règles du droit international public

209

Sous l a C o n s t i t u t i o n de W e i m a r , l e Staatsgerichtshof f ü r das Deutsche R e i c h a abordé, à p l u s i e u r s reprises, l a q u e s t i o n d e s a v o i r s i les règles d u d r o i t i n t e r n a t i o n a l p u b l i c sont a p p l i c a b l e s a u x r e l a t i o n s e n t r e les E t a t s a l l e m a n d s . Dans u n e décision d u 18 j u i n 1927 l a C o u r s ' e x p r i m a ainsi: "Puisque la décision ne peut être basée n i sur le droit fédéral, n i sur le droit d'un Land, ce n'est que le droit interétatique, c'est-à-dire le droit international public q u i doit être pris en considération. I l faut reconnaître son applicabilité aux relations entre les Länder allemands, cependant dans une mesure limitée. E n premier lieu, les relations mutuelles des Länder allemands sont réglées par la Constitution de l'Empire et les lois de l ' E m pire adoptées sur la base de celle-ci. Mais cette réglementation est incomplète. I l y a des l a c u n e s . . . car la Constitution de Weimar, tout en unifiant l'Allemagne dans une mesure beaucoup plus grande que la Constitution de 1871, n'a pas confié l'autorité étatique aux mains du Reich de façon complète. L a position historique des Länder en tant qu'Etats indépendants a été soumise à des restrictions considérables, mais conservée jusqu'à aujourdhui... Dans la mesure où les Länder peuvent agir en tant qu'Etat indépendant, donc dans les domaines q u i tombent dans leur compétence l é g i s l a t i v e . . . , leurs relations sont réglées par le droit international public, c'est-à-dire par les règles généralement reconnus d u droit déjà mentionnées à l'article 4 de la Constitution d u Reich, q u i constituent une partie obligatoire d u droit de l'Empire allemand". Ces f o r m u l e s ne sont pas t r o p cohérentes. T a n d i s que l e d é b u t d u passage cité laisse e n t e n d r e q u e l e d r o i t i n t e r n a t i o n a l est a p p l i c a b l e dans les r e l a t i o n s e n t r e les L ä n d e r e n t a n t q u e t e l , i m m é d i a t e m e n t , l a f i n d u t e x t e cité suggère p l u t ô t que le d r o i t i n t e r n a t i o n a l s ' a p p l i q u e en t a n t que p a r t i e d u d r o i t a l l e m a n d , s u r l a base de l ' a r t i c l e c o n s t i t u t i o n n e l q u i p r é v o i t l ' a p p l i c a t i o n d u d r o i t i n t e r n a t i o n a l à l ' i n t é r i e u r de l ' o r d r e j u r i d i q u e a l l e m a n d . Ce p r o b l è m e n ' a j a m a i s été clarifié dans l a j u r i s p r u d e n c e d u Staatsgerichtshof. L a j u r i s p r u d e n c e de l a C o u r c o n s t i t u t i o n e l l e é t a b l i e c o n f o r m é m e n t à l a L o i f o n d a m e n t a l e est b e a u c o u p p l u s nette. Dans u n e décision d u 30 j a n v i e r 1973 4 , l a C o u r s ' e x p r i m e a i n s i : "Les relations internes de l'Etat fédéral, c'est-à-dire aussi bien les relations de droit public entre la fédération et les Länder que les relations de droit public entre les membres de l'Etat fédéral, les Länder de la République Fédérale d'Allemagne, sont réglées suivant la L o i fondamentale par le droit constitutionnel fédéral en vigueur. I l n'y a donc pas de place pour une application d u droit international public . . . L'article 25 de la L o i fondamentale détermine de façon générale les relations entre le droit i n t e r national et le droit interne, i l n'offre cependant aucune possibilité de modifier ou de compléter les règles du droit constitutionnel relatives aux 4

BVerfGE 34, pp. 216 et ss., en particulier p. 231.

14 International Law

210

Michael Bothe

relations entre les Länder, telles qu'elles résultent de leur position de membres de l'Etat f é d é r a l . .

Dans cette perspective, i l est toujours concevable d'appliquer aux relations entre les Länder des règles dont le contenu correspond à celui de certaines règles du droit international public. Mais i l s'agirait des règles du droit constitutionnel allemand, non pas des règles du droit international en tant que tel. I l s'agit, en d'autres mots, d'une application analogue du droit international public au sein de l'ordre juridique interne. Ces considérations théoriques ne répondent finalement pas à la question qui se pose toujours à nouveau dans chaque cas d'espèce, à savoir: Y - a - t - i l ou non application du droit international, que ce soit directement ou par analogie? I l est évident que beaucoup de questions qui dans la vie internationale sont réglées par le droit international public ne peuvent être réglées par des normes analogues dans la vie interne d'un Etat fédéral. Mais i l y a, en particulier, deux domaines où cette question de l'application du droit international s'est posée en pratique. I l s'agit, premièrement, du régime des frontières ou des eaux de frontière ou transfrontières, et, deuxièmement, du droit des traités. L'application du droit international aux relations entre les Länder a joué un rôle important dans quatre décisions du Staatsgerichtshof de la République de Weimar, dont trois concernent des questions d'eaux de frontière ou transfrontières. I l s'agit de la décision concernant les pertes d'eau du Danube 5 , la pollution de l'eau de la Weser* et les droits de juridiction et de pêche dans la baie de Lübeck 7 . La Cour constitutionelle de Karlsruhe n'a pas eu de cas de ce genre. Le Staatsgerichtshof s'est en effet basé, au moins dans deux de ces trois décisions, sur les règles d u droit international public. I l les a cependant utilisées comme standard minimum, c'est-à-dire: les Länder allemands se doivent, dans leurs relations mutuelles, au moins le respect et l'égard que les Etats indépendants sont tenus d'observer dans leurs relations. Ceci n'exclut nullement des obligations de loyauté plus forte. Dans sa décision concernant la pollution de la Weser, la Cour s'exprime ainsi: "Suivant les principes établis par le Staatsgerichtshof, chaque L a n d allemand est tenu de tenir compte des intérêts des ressortissants des autres Länder, si ce n'est dans la même mesure que des intérêts de ces propres ressortissants, mais d u moins dans une mesure plus forte qu'ils ne doivent tenir compte des intérêts d'autres Etats, d'Etats non-allemands. O n arrive 5 Lammers-Simon, Die Rechtsprechung des Staatsgerichtshofs Deutsche Reich, vol. 1, pp. 178 et ss. 6 Ibidem pp. 207 et ss. 7 Ibidem pp. 220 et ss.

für

das

L'application des règles d u droit international public

211

donc à la conclusion que, dans les relations entre les Länder allemands, i l y a davantage de restrictions du principe de la souveraineté territoriale que dans les relations entre deux Etats complètement étrangers."

En ce q u i concerne le droit des traités, le Staatsgerichtshof et la Cour constitutionelle on dû s'occuper de la validité et de l'effet de lau clausula rebus sic stantibus. Le Staatsgerichtshof 8 s'est exprimé ainsi: "Si (la Constitution de l'Empire) ne contient aucune base pour la solution du litige, la conclusion s'impose qu'au sein de l'Empire allemand également, i l n'est n i injuste n i dépourvu de fondement j u r i d i q u e de demander que les intérêts de l'autre partie à u n traité soient pris en considération dans la même mesure que cela s'impose à chaque Etat selon le droit i n t e r national public."

Sur cette base, le Staatsgerichtshof a admis l'applicabilité de la clausula dans le cas d'un traité entre deux Länder allemands. La Cour constitutionelle, saisie d'un cas semblable, a également admis l'applicabilité de la clausula rebus sic stantibus. Mais elle a expressément déclaré que " l a clausula rebus sic stantibus aussi bien que le principe pacta sunt servanda ne sont pas appliqués en tant que règles du droit international, mais en tant que règles du droit constitutionnel allemand. I l s'agit là de p r i n cipes constitutionnels allemands non écrits."

L'application des règles du droit international des traités a également joué un certain rôle dans une affaire devant le Tribunal administratif fédéral 9 . La Cour constitutionelle de Bavière avait déclaré inconstitutionnelle (c'est-à-dire contraire à la Constitution bavaroise) une certaine disposition d'un accord conclu par tous les Länder. D'autres Länder portèrent l'affaire devant le Tribunal administratif fédéral, demandant que le Tribunal fédéral constate que la Bavière est toujours obligée d'appliquer l'accord. Ici se pose évidemment, dans les relations entre les Länder, u n problème qui est également connu dans les relations entre Etats indépendants, à savoir si la violation du droit constitutionnel interne peut affecter la validité d'un traité dans les relations entre les parties aux traités. Le Tribunal fédéral s'est basé sur un principe du droit constitutionnel, à savoir le principe de la loyauté fédérale (Bundestreue) pour fonder sa conclusion que la Bavière était toujours tenue d'appliquer le traité malgré la décision de sa propre Cour constitutionnelle. Le Tribunal a aussi examiné l'argument tiré du droit international, pour constater expressément que la règle de droit international n'était pas applicable dans le cas d'espèce, celui-ci étant régi par les principes du droit constitutionnel. Mais le tribunal a néanmoins noté que le 8 9

14*

I b i d e m pp. 198 et ss. N J W 1977, pp. 66 et ss.

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Michael Bothe

résultat obtenu suivant le droit constitutionnel n'était pas différant de celui auquel on serait arrivé en appliquant les règles correspondantes du droit international public. En conclusion, on peut donc constater que, selon la jurisprudence allemande, le droit international peut, en dépit de tout obstacle théorique, toujours servir de source d'inspiration pour la solution de litiges constitutionnels entre les Etats membres de l'Etat fédéral, surtout dans les domaines où i l n'y a pas de règles expresses de la Constitution, où les Etats membres ont une certaine liberté de façonner leurs relations mutuelles, situation toujours semblable à celle réglée par le droit international.

Documentation

Constitutional Provisions Constitution of the Argentine Nation (Extracts) Preâmbulo Nos, los Représentantes del pueblo de la Nación Argentina, reunidos en Congreso General Constituyente por voluntad y elección de las provincias que la componen, en cumplimiento de Pactos preexistentes, con el objeto de constituir la u n i o n nacional, afianzar la justicia, consolidar la paz interior, proveer a la defensa comùn, promover el bienestar general y asegurar los beneficios de la Libertad, para nosotros, para nuestra posteridad y para todos los hombres del mundo que quieran habitar en el suelo argentino: invocando la protección de Dios, fuente de toda razón y justicia: ordenamos, decretamos y establecemos esta Constitución para la Nación Argentina.

Primera

Capitulo

Parte

Ùnico

Declaraciones, Derechos y Garantias A r t . 1.° — L a Nación Argentina adopta para su Gobierno la forma Representativa Republicana Federai, segùn lo establece la presente Constitución. A r t . 2.° — E l Gobierno Federai sostiene el culto Católico Apostòlico Romano. A r t . 3° — Las autoridades que ejercen el Gobierno Federai residen en la ciudad que se declare Capital de la Repûblica por una ley especial del Congreso, previa cesión hecha por una ο mas Legislaturas Provinciales, del t e r r i torio que haya de federalizarse. A r t . 4.° — E l Gobierno Federai provee a los gastos de la Nación con los fondos del Tesoro Nacional formado del producto de derechos de importación y exportacion hasta m i l ochocientos sesenta y seis, con arreglo a lo estatuido en el inciso 1.° del art. 67; de la venta ο locación de tierras de propiedad nacional; de la renta de Correos; de las demâs contribuciones que equitativa y proportionalmente a la población imponga el Congreso Central, y de los empréstitos y

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Documentation

operaciones de crédito que decrete el mismo Congreso para urgencias de la Nación ο para empresas de u t i l i d a d nacional. A r t . 5.° — Cada provincia dictarâ para si una Constitución bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con los principos, declaraciones y garantias de la Constitución Nacional, y que asegure su administración de justicia, su régimen municipal y la educación primaria. Bajo estas condiciones, el Gobierno Federal garante a cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones. A r t . 6.° — E l Gobierno Federai interviene en el territorio de las provincias para garantir la forma republicana de gobierno, ο repeler invasiones exteriores, y a requisición de sus autoridades constituidas para sostenerlas ο restablecerlas, si hubiesen sido depuestas por la sedición ο por invasion de otra provincia. A r t . 7.° — Los actos pùblicos y procedimientos judiciales de una provincia gozan de entera fe en las demâs, y el Congreso puede por leyes generales determinar cuâl sera la forma probatoria de estos actos y procedimientos y los efectos legales que producirân. A r t . 8.° — Los ciudadanos de cada provincia gozan de todos los derechos, privilegios e inmunidades inherentes al t i t u l o de ciudadano en las demâs. L a extradición de los criminales es de obligación reciproca entre todas las provincias. A r t . 9.° — En todo el territorio de la Nación no habrâ mas aduanas que las nacionales, en las cuales regirân las tarifas que sancione el Congreso. A r t . 10. — E n el interior de la Repùblica es libre de derechos la circulación de los efectos de producción ο fabricación nacional, asi corno la de los géneros y mercancias de todas clases, despachadas en las aduanas exteriores. A r t . 11. — Los articulos de producción ο fabricación nacional ο extranjera, asi corno los ganados de toda especie, que pasen por territorio de una provincia a otra, serân libres de los derechos llamados de transito, siéndolo t a m bién los carruajes, buques ο bestias en que se transporten, y ningùn otro derecho podrâ imponérseles en adelante, cualquiera que sea su denominación, por el hecho de transitar el territorio. A r t . 12. — Los buques destinados de una provincia a otra, no serân obligados a entrar, anelar y pagar derechos por causa de trànsito, sin que en ningùn caso puedan concederse preferencias a u n puerto respecto de otro, por medio de leyes ο reglamentos de comercio. A r t . 13. — Podrân admitirse nuevas provincias en la Nación, pero no podrâ erigirse una provincia en el territorio de otra u otras, n i de varias formarse una sola, sin el consentimiento de la Legislatura de las provincias interesadas y del Congreso. A r t . 20. — Los extran j eros gozan en el territorio de la Nación de todos los derechos civiles del ciudadano: pueden ejercer su industria, comercio y profesión; poseer bienes raices, comprarlos y enajenarlos; navegar los rios y

Constitutional Provisions

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costas; ejercer libremente su culto; testar y casarse conforme a las leyes. No estân obligados a a d m i t i r la ciudadania, n i a pagar contribuciones forzosas extraordinarias. Obtienen nacionalización residiendo dos afios continuos en la Nación; pero la autoridad puede acortar este término a favor del que lo solicite, alegando y probando servicios a la Repûblica. A r t . 25. — E l Gobierno Federal fomentarâ la inmigración europea; y no podrâ restringir, l i m i t a r n i gravar con impuesto alguno la entrada en el territorio argentino de los ex t r a n j eros que traigan por objeto labrar la tierra, mejoras las industrias e introducir y ensefiar las ciencias y las artes. A r t . 26. — L a navegación de los rios interiores de la Nación es libre para todas las banderas, con sujeción ùnicamente a los reglamentos que dicte la Autoridad Nacional. A r t . 27. — E l Gobierno Federai està obligado a afianzar sus relaciones de paz y comercio con las potencias extranjeras, por medio de tratados que estén en conformidad con los principios de derecho pûblico establecidos en esta Constitución. A r t . 31. — Esta Constitución, las leyes de la Nación que en su consecuencia se dicten por el Congreso y los tratados con las potencias extranjeras son la ley suprema de la Nación; y las autoridades de cada provincia estân obligadas a conformarse a ella, no obstante cualquiera disposición en contrario que contengan las leyes ο Constituciones provinciales, salvo para la provincia de Buenos Aires, los tratados ratificados después del Pacto de 11 de noviembre de 1859. Capitulo

IV

Atribuciones del Congreso A r t . 67. — Corresponde al Congreso: 19. Aprobar ο desechar los tratados concluidos con las demâs naciones y los concordatos con la Siila Apostòlica, y arreglar el ejercicio del Patronato en toda la Nación. 21. Autorizar al Poder Ejecutivo para declarar la guerra ο hacer la paz. 22. Conceder patentes de corso y de represalias, y establecer reglamentos para las presas. 23. F i j a r la fuerza de linea de tierra y de m a r en tiempo de paz y de guerra, y formar reglamentos y ordenanzas para el gobierno de dichos ejércitos. 24. Autorizar la reunion de las milicias de todas las provincias ο parte de ellas, cuando lo e x i j a la ejecución de las leyes de la Nación y sea necesario contener las insurrecciones ο repeler las invasiones. Disponer la organización, armamento y disciplina de dichas milicias y la administración y gobierno de la parte de ellas que estuviese empleada en servicio de la Nación, dej andò a las provincias el nombramiento de sus correspondientes jefes y oficiales y el cuidado de establecer en su respectiva milicia la disciplina prescripta por el Congreso.

218

Documentation

25. P e r m i t i r la introducción de tropas extranjeras en el territorio de la Nación y la salida de las fuerzas nacionales fuera de él. Capitulo

III

Atribuciones del Poder Ejecutivo A r t . 86. — E l Presidente de la Nación tiene las siguientes atribuciones: 14. Concluye y f i r m a tratados de paz, de comercio de navegación, de alianza, de limites y de neutralidad, concordatos y otras negociaciones requeridas para el mantenimiento de buenas relaciones con las potencias extranjeras, recibe sus Ministros y admite sus cónsules. 15. Es comandante en jefe de todas las fuerzas de m a r y de tierra de la Nación. 17. Dispone de las fuerzas militares maritimas y terrestres, y corre con su organización y distribución, sugùn las necesidades de la Nación. 18. Déclara la guerra y concede patentes de corso y cartas de represalias con autorización y aprobación del Congreso.

Capitulo

II

Atribuciones del Poder Judicial A r t . 100. — Corresponde a la Corte Suprema y a los Tribunales inferiores de la Nación el conocimiento y decision de todas las causas que versen sobre puntos regidos por la Constitución y por las leyes de la Nación, con la reserva hecha en el inciso 2.° del articulo 67; y por los Tratados con las naciones extranjeras: de las causas concernientes a Embajadores, Ministros pùblicos y Cónsules extranjeros; de las causas de almirantazgo y jurisdicción m a r i t i m a ; de los asuntos en que la Nación sea parte; de las causas que se susciten entre dos ο mas provincias; entre una provincia y los vecinos de otra; entre los vecinos de diferentes provincias; y entre una provincia ο sus vecinos, contra u n Estado ο ciudadano extranjero. A r t . 101. — En estos casos la Corte Suprema ejercerâ su jurisdicción por apelación segùn las réglas y excepciones que prescriba el Congreso; pero en todos los asuntos concernientes a Embajadores, Ministros y Cónsules extranjeros, y en los que alguna provincia fuese parte, la ejercerâ originaria y exclusivamente. A r t . 102. — Todos los juicios criminales ordinarios que no se deriven del derecho de acusación concedido a la Câmara de Diputados, se terminarân por jurados, luego que se establezca en la Repùblica esta institución. L a actuación de estos juicios se harâ en la misma provincia donde se hubiese cometido el delito; pero cuando éste se cometa fuera de los limites de la Nación, contra el Derecho de Gentes, el Congreso determinarâ por una ley especial el lugar en que haya de seguirse el juicio.

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A r t . 103. — L a traición contra la Nación consistirâ ùnicamente en tornar las armas contra ella, ο en unirse a sus enemigos prestândoles ayuda y socorro. E l congreso fijara por una ley especial la pena de este delito; pero ella no pasarâ de la persona del delincuente, n i la infamia del reo se transmitirâ a sus parientes de cualquier grado.

Titulo

Segundo

Gobiernos de Provincia A r t . 104. — Las provincias conservan todo el poder no delegado por esta Constitución al Gobierno Federai, y el que expresamente se hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su incorporación. A r t . 105. — Se dan sus propias instituciones locales y se rigen por ellas. Eligen sus Gobernadores, sus Legisladores y demâs funcionarios de provincia, sin intervención del Gobierno Federai. A r t . 106. — Cada provincia dieta su propia Constitución, conforme a lo dispuesto en el articulo 5.°. A r t . 107. — Las provincias pueden celebrar tratados parciales para fines de administración de justicia, de intereses económicos y trabajos de u t i l i d a d comùn, con conocimiento del Congreso Federai, y promover su industria, la inmigración, la construcción de ferrocarriles y canales navegables, la colonización de tierras de propiedad provincial, la introducción y establecimiento de nue vas industrias, la importación de capitales extranjeros y la exploración de sus rios, por leyes protectoras de estos fines, y con sus recursos propios. A r t . 108. — Las provincias no ejercen el poder delegado a la Nación. No pueden celebrar tratados parciales de caracter politico; n i expedir leyes sobre comercio, ο navegación interior ο exterior; n i establecer aduanas provinciales; n i acunar moneda; n i establecer Bancos con facultad de e m i t i r billetes, sin autorización del Congreso Federai; n i dictar los códigos Civil, Comercial, Penai y de Mineria, después que el Congreso los haya sancionado n i dictar especialmente leyes sobre ciudadania y naturalización, bancarrotas, falsificación de moneda ο documentos del Estado; n i establecer derechos de tonelaje; n i armar buques de guerra ο levantar ejércitos, salvo el caso de invasion exterior ο de u n peligro tan inminente que no admita dilación, dando luego cuenta al Gobierno Federai; n i nombrar ο recibir agentes extranjeros; n i a d m i t i r nuevas órdenes religiosas. A r t . 109. — Ninguna provincia puede declarar n i hacer la guerra a otra provincia. Sus quejas deben ser sometidas a la Corte Suprema de Justicia y dirimidas por ella. Sus hostilidades de hecho son actos de guerra civil, calificados de sedición ο asonada, que el Gobierno Federai debe sofocar y r e p r i m i r conforme a la ley. A r t . 110. — Los Gobernadores de provincia son agentes naturales del Gobierno Federai para hacer c u m p l i r la Constitución y las leyes de la Nación.

Basic Law of the Federal Republic of Germany (Extracts) Präambel I m Bewußtsein seiner Verantwortung vor Gott u n d den Menschen, v o n dem W i l l e n beseelt, seine nationale u n d staatliche Einheit zu wahren u n d als gleichberechtigtes Glied i n einem vereinten Europa dem Frieden der Welt zu dienen, hat das Deutsche V o l k i n den Ländern Baden, Bayern, Bremen, Hamburg, Hessen, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, Schleswig-Holstein, Württemberg-Baden und Württemberg-Hohenzollern, u m dem staatlichen Leben f ü r eine Übergangszeit eine neue Ordnung zu geben, k r a f t seiner verfassungsgebenden Gewalt dieses Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland beschlossen. Es hat auch f ü r jene Deutschen gehandelt, denen m i t z u w i r k e n versagt war. Das gesamte Deutsche V o l k bleibt aufgefordert, i n freier Selbstbestimmung die Einheit und Freiheit Deutschlands zu vollenden.

II. Der Bund und die Länder Art. 20. [Verfassungsgrundsätze; Widerstandsrecht] (1) Die Bundesrepublik Deutschland ist ein demokratischer u n d sozialer Bundesstaat. Art. 23. [Geltungsbereich des Grundgesetzes] Dieses Grundgesetz gilt zunächst i m Gebiete der Länder Baden, Bayern, Bremen, Groß-Berlin, Hamburg, Hessen, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, SchleswigHolstein, Württemberg-Baden und Württemberg-Hohenzollern. I n anderen Teilen Deutschlands ist es nach deren B e i t r i t t i n K r a f t zu setzen. Art. 24. [Anschluß an kollektives Sicherheitssystem] (1) Der B u n d k a n n durch Gesetz Hoheitsrechte auf zwischenstaatliche Einrichtungen übertragen. (2) Der B u n d k a n n sich zur Wahrung des Friedens einem System gegenseitiger kollektiver Sicherheit einordnen; er w i r d hierbei i n die Beschränkungen seiner Hoheitsrechte einwilligen, die eine friedliche und dauerhafte Ordnung i n Europa u n d zwischen den V ö l k e r n der Welt herbeiführen u n d sichern. (3) Z u r Regelung zwischenstaatlicher Streitigkeiten w i r d der B u n d Vereinbarungen über eine allgemeine, umfassende, obligatorische, internationale Schiedsgerichtsbarkeit beitreten. Art. 25. [Völkerrecht Bestandteil des Bundesrechts] Die allgemeinen Regeln des Völkerrechtes sind Bestandteil des Bundesrechtes. Sie gehen den Gesetzen vor u n d erzeugen Rechte u n d Pflichten unmittelbar f ü r die Bewohner des Bundesgebietes.

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Art. 26. [Verbot des Angriffskrieges] (1) Handlungen, die geeignet sind u n d i n der Absicht vorgenommen werden, das friedliche Zusammenleben der V ö l ker zu stören, insbesondere die F ü h r u n g eines Angriffskrieges vorzubereiten, sind verfassungswidrig. Sie sind unter Strafe zu stellen. (2) Z u r Kriegführung bestimmte Waffen dürfen n u r m i t Genehmigung der Bundesregierung hergestellt, befördert und i n Verkehr gebracht werden. Das Nähere regelt ein Bundesgesetz. Art. 27. [Handelsflotte] A l l e deutschen Kauffahrteischiffe bilden eine einheitliche Handelsflotte. Art. 28. [Bundesgarantie der Landesverfassungen] (1) Die verfassungsmäßige Ordnung i n den Ländern muß den Grundsätzen des republikanischen, demokratischen u n d sozialen Rechtsstaates i m Sinne dieses Grundgesetzes entsprechen. I n den Ländern, Kreisen und Gemeinden muß das V o l k eine V e r tretung haben, die aus allgemeinen, unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahlen hervorgegangen ist. I n Gemeinden k a n n an die Stelle einer gewählten Körperschaft die Gemeindeversammlung treten. (2) Den Gemeinden muß das Recht gewährleistet sein, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft i m Rahmen der Gesetze i n eigener Verantwortung zu regeln. Auch die Gemeindeverbände haben i m Rahmen ihres gesetzlichen Aufgabenbereiches nach Maßgabe der Gesetze das Recht der Selbstverwaltung. (3) Der B u n d gewährleistet, daß die verfassungsmäßige Ordnung der L ä n der den Grundrechten und den Bestimmungen der Absätze 1 u n d 2 entspricht.

Art. 30. [Funktionen der Länder] Die Ausübung der staatlichen Befugnisse und die E r f ü l l u n g der staatlichen Aufgaben ist Sache der Länder, soweit dieses Grundgesetz keine andere Regelung trifft oder zuläßt. Art. 31. [Vorrang des Bundesrechts] Bundesrecht bricht Landesrecht. Art. 32. [Auswärtige Beziehungen] (1) Die Pflege der Beziehungen zu auswärtigen Staaten ist Sache des Bundes. (2) V o r dem Abschlüsse eines Vertrages, der die besonderen Verhältnisse eines Landes berührt, ist das L a n d rechtzeitig zu hören. (3) Soweit die Länder für die Gesetzgebung zuständig sind, können sie m i t Zustimmung der Bundesregierung m i t auswärtigen Staaten Verträge abschließen. Art. 59. [Völkerrechtliche Vertretungsmacht] (1) Der Bundespräsident v e r t r i t t den B u n d völkerrechtlich. Er schließt i m Namen des Bundes die Verträge m i t auswärtigen Staaten. Er beglaubigt und empfängt die Gesandten. (2) Verträge, welche die politischen Beziehungen des Bundes regeln oder sich auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung beziehen, bedürfen der Z u stimmung oder der M i t w i r k u n g der jeweils f ü r die Bundesgesetzgebung zuständigen Körperschaften i n der F o r m eines Bundesgesetzes. F ü r V e r w a l -

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tungsabkommen gelten die Vorschriften über die Bundesverwaltung entsprechend. Art. 73. [Gegenstand der ausschließlichen Gesetzgebung] Der B u n d hat die ausschließliche Gesetzgebung über: 1. die auswärtigen Angelegenheiten sowie die Verteidigung einschließlich des Schutzes der Zivilbevölkerung; 2. die Staatsangehörigkeit i m Bunde; 3. Die Freizügigkeit, das Paßwesen, die E i n - u n d Auswanderung und die Auslieferung;

Art. 77. [Verfahren bei Gesetzesbeschlüssen; Einspruch des Bundesrates] (1) Die Bundesgesetze werden v o m Bundestage beschlossen. Sie sind nach ihrer A n nahme durch den Präsidenten des Bundestages unverzüglich dem Bundesrate zuzuleiten. (2) Der Bundesrat k a n n binnen drei Wochen nach Eingang des Gesetzesbeschlusses verlangen, daß ein aus Mitgliedern des Bundestages u n d des Bundesrates f ü r gemeinsame Beratung von Vorlagen gebildeter Ausschuß einberufen w i r d . Die Zusammensetzung u n d das Verfahren dieses Ausschusses regelt eine Geschäftsordnung, die v o m Bundestag beschlossen w i r d und der Zustimmung des Bundesrates bedarf. Die i n diesen Ausschuß entsandten Mitglieder des Bundesrates sind nicht an Weisungen gebunden. Ist zu einem Gesetze die Zustimmung des Bundesrates erforderlich, so können auch der Bundestag u n d die Bundesregierung die Einberufung verlangen. Schlägt der Ausschuß eine Änderung des Gesetzesbeschlusses vor, so hat der Bundestag erneut Beschluß zu fassen. (3) Soweit zu einem Gesetze die Zustimmung des Bundesrates nicht erforderlich ist, k a n n der Bundesrat, w e n n das Verfahren nach Absatz 2 beendigt ist, gegen ein v o m Bundestage beschlossenes Gesetz binnen zwei Wochen E i n spruch einlegen. Die Einspruchsfrist beginnt i m Falle des Absatzes 2 letzter Satz m i t dem Eingange des v o m Bundestage erneut gefaßten Beschlusses, i n allen anderen Fällen m i t dem Eingange der M i t t e i l u n g des Vorsitzenden des i n Absatz 2 vorgesehenen Ausschusses, daß das Verfahren vor dem Ausschusses abgeschlossen ist. (4) W i r d der Einspruch m i t der Mehrheit der Stimmen des Bundesrates beschlossen, so k a n n er durch Beschluß der Mehrheit der Mitglieder des Bundestages zurückgewiesen werden. H a t der Bundesrat den Einspruch m i t einer Mehrheit von mindestens zwei D r i t t e l n seiner Stimmen beschlossen, so bedarf die Zurückweisung durch den Bundestag einer Mehrheit von zwei Dritteln, mindestens der Mehrheit der Mitglieder des Bundestages. Art. 79 [Änderung des Grundgesetzes] (1) Das Grundgesetz k a n n n u r durch ein Gesetz geändert werden, das den W o r t l a u t des Grundgesetzes ausdrücklich ändert oder ergänzt. Bei völkerrechtlichen Verträgen, die eine Friedensregelung, die Vorbereitung einer Friedensregelung oder den Abbau einer be-

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satzungsrechtlichen Ordnung zum Gegenstand haben oder der Verteidigung der Bundesrepublik zu dienen bestimmt sind, genügt zur Klarstellung, daß die Bestimmungen des Grundgesetzes dem Abschluß und dem Inkraftsetzen der Verträge nicht entgegenstehen, eine Ergänzung des Wortlautes des Grundgesetzes, die sich auf diese Klarstellung beschränkt. (2) E i n solches Gesetz bedarf der Zustimmung von zwei D r i t t e l n der M i t glieder des Bundestages und zwei D r i t t e l n der Stimmen des Bundesrates. (3) Eine Änderung dieses Grundgesetzes, durch welche die Gliederung des Bundes i n Länder die grundsätzliche M i t w i r k u n g der Länder bei der Gesetzgebung oder die i n den A n t i k e i n 1 u n d 20 niedergelegten Grundsätze berühren werden, ist unzulässig. Art. 80. [Erlaß von Rechtsverordnungen] (1) Durch Gesetz können die Bundesregierung, ein Bundesminister oder die Landesregierungen ermächtigt w e r den, Rechtsverordnungen zu erlassen. Dabei müssen Inhalt, Zweck u n d Ausmaß der erteilten Ermächtigung i m Gesetze bestimmt werden. Die Rechtsgrundlage ist i n der Verordnung anzugeben. Ist durch Gesetz vorgesehen, daß eine Ermächtigung weiter übertragen werden kann, so bedarf es zur Übertragung der Ermächtigung einer Rechtsverordnung. (2) Der Zustimmung des Bundesrates bedürfen, vorbehaltlich anderweitiger bundesgesetzlicher Regelung, Rechtsverordnungen der Bundesregierung oder eines Bundesministers über Grundsätze u n d Gebühren für die Benutzung der Einrichtungen der Bundeseisenbahnen u n d des Post- und Fernmeldewesens, über den Bau und Betrieb der Eisenbahnen, sowie Rechtsverordnungen auf Grund von Bundesgesetzen, die der Zustimmung des Bundesrates bedürfen oder die von den Ländern i m Auftrage des Bundes oder als eigene Angelegenheit ausgeführt werden.

Court Decisions Don Antonio Romay v. la Royal Commission on Wheat Supplies Fallos de la Corte Suprema vol. 135, pp. 259 et seq. D I C T A M E N D E L SENOR PROCURADOR G E N E R A L Buenos Aires, Julio 29 de 1921 Suprema Corte: L a Royal Commission on Wheat Supplies (Real Comisión para la provision de trigo), demandada corno agencia del gobierno inglés por don Antonio Romay, espafiol,sob re rescision de contra to, declinò la jurisdicción del juez de comercio de la Capital y sostuvo que el conocimiento de este asunto corresponde a la justicia federal, con arreglo a lo dispuesto en el articulo 100 de la Constitución. Desechada en primera y segunda instancia la excepción, la parte demandada ha deducido para ante esta Corte Suprema el recurso extraordinario que autoriza el articulo 6 de la ley 4055 y 14, inciso 3.° de la ley 48. L a clausula constitucional cuya inteligencia se ha discutido dice, en la parte pertinente, que corresponde a la Corte Suprema y a los tribunales i n feriores de la Nación el conocimiento y decision de las causas que se susciten por una provincia ο sus vecinos contra u n estado ο ciudadano extran j ero. L a justicia ordinaria de la Capital, haciendo suyo u n argumento del demandante, dice que la palabra vecino, empleada por la Constitución no comprende a los e x t r a n j eros sino a los argentinos y que corno el actor es extranjero y también lo es la parte demandada, el caso no cae bajo la jurisdicción federal. Si la cuestión se hubiese suscitado en u n t r i b u n a l de provincia, fâcil me hubiera sido demostrar que ninguna interpretación razonable de la Constitución argentina puede conducir al absurdo de atribuirle el proposito de someter a las naciones extranjeras a la jurisdicción de los tribunales provinciales, despues de haber excluido de ella a nuestra propia nación y aùn a nuestras provincias y después de haber establecido que to do asunto concerniente a embajadores, ministros y cónsules extranjeros corresponde a la jurisdicción nacional. En cuanto a la palabra vecino , con que la Constitución Argentina ha reemplazado en el articulo 100 la palabra citizen (ciudadano) del art. I I I de la norteamericana, he demostrado en otra ocasión que no ha sido empleada por error de traducción, sino intencionalmente en vista de las condiciones y c i r cunstancias particulares de nuestro pais. (Matienzo, temas politicos e históricos, pàgina 127).

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E l sentido que la palabra vecino tenia en la època de la redacción de la Constitución, y que aùn conserva, lo dâ Escriche en su diccionario de legisl a t i o n y jurisprudencia: "Vecino : E l que tiene establecido su domicilio en algùn pueblo con animo de permanecer el él". Concuerda esta definición con el concepto que informa el articulo 12 de la ley de jurisdicción de 1863, que dice asi: " L a vecindad en una provincia se adquirirâ, para los efectos del fuero por la residencia continua de dos afios, ο por tener en ella propiedades raices ο u n establecimiento de industria ο de comercio, ο por hallarse establecido de modo que aparezca el animo de permanecer". Se puede, pues, ser vecino sin ser ciudadano: no es la nacionalidad, sino la residencia, el elemento constitutivo de la vecindad. U n extranjero puede avecinarse en una provincia sin naturalizarse, sin a d q u i r i r la ciudadania argentina, que es la ùnica ciudadania que se ejercita en nuestra repùblica. Los constituyentes de 1853 y 1860 no podian hablar de ciudadania de provincia, porque t a l cosa no existia entonces, n i convenia que existiera en esta nación. Australia, al l i m i t a r en el articulo 75 de su constitución las disposiciones del articulo I I I de la norteamericana, ha procedido de u n modo analogo a la Argentina, sustituyendo la palabra ciudadano por la de residente. L a clausula australiana dice: "Entre estados, ο entre residentes de diferentes estados, ο entre u n estado y u n residente de otro estado". No se dira que aqui hay error de traducción, puesto que ambos textos se hallan en inglés. Lo que hay es adaptación inteligente, corno en la Repùblica Argentina. En el caso sub judice nadie pretende hacer intervenir tribunales de provincia. E l senor Juez de Comercio de la Capital, hace notar, con mucho acierto, que, respecto de los tribunales de este distrito, no existen los temores n i inconvenientes que ofrecen los provinciales, puesto que la forma de su designación y el asiento de su jurisdicción los equiparan a los miembros de la magistratura federal de la misma capital. Anadiré, por m i parte, que el articulo 100 de la Constitución comprende implicitamente en el término de tribunales de la Nación a los de la Capital, puesto que éstos son creados por el Congreso en v i r t u d de la facultad que la Constitución, art. 67, inc. 27 le concede para ejercer una legislación e x clusiva en todo el territorio de la Capital. Interpretando anâlogas disposiciones de la constitución de los Estados Unidos, la Suprema Corte de aquella nación ha declarado que los tribunales del Distrito de Columbia son tribunales de los Estados Unidos, es decir, nacionales. (Véase caso de E m b r y contra Palmer, 107 U. S. 3). Luego, una causa seguida ante los jueces de la Capital, nombrados por el Poder Ejecutivo de la Nación con acuerdo del Senado, corno todos los jueces federales, no puede confundirse con una causa seguida ante jueces de provincia, y ofrece todas las garantias necesarias para responsabilizar a la Nación ante los estados extranjeros, que el f i n que propone el articulo 100 de la Constitución, en su parte final. Cuando el Congreso dictó la ley de 12 de noviembre de 1886 organizando los tribunales de la Capital, pudo haber creado u n sólo gènero de jurisdicción, 15 International Law

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pero prefirió establecer dos órdenes de jueces, a saber: los ordinarios y los federales. Dio a los primeros la potestad de conocer en todos los asuntos regidos por las leyes civiles, comerciales y penales, en general, y dio a los federales la potestad de juzgar en los casos que numerò expresamente en el articulo 111. E n esa enumeración sólo se especifica corno causas que, por razón de las personas interesadas, corresponden a los jueces federales, las causas civiles entre u n ciudadano argentino y u n extranjero, entre un vecino de la capital y el de una provincia, las que versen sobre negocios particulares de cónsules y vicecónsules extranjeros y aquellas en que sea parte la Nación ο u n recaudador de sus rentas. Las causas seguidas contra estados extranjeros no se especifican entre la jurisdicción federal, en ninguna clausula de la ley. Luego quedan comprendi das en la jurisdicción de los tribunales ordinarios de la Capital, ya que dicha jurisdicción es la régla y la de los jueces federales es la excepción. E n consecuencia, creo que procede la confirmación del auto apelado. José Nicolàs

Matienzo

F A L L O DE L A CORTE SUPREMA Buenos Aires, Noviembre 14 de 1921 Vistos y considerando: Que desconocido el fuero federal reclamado por el delegado de la Royal Commission on Wheat Supplies (Real Comisión para la provision de Trigo), invocando el articulo 100 de la Constitución, en la demanda promovida por don Antonio Romay, espanol, sobre rescision de contrato e indemnización de perjuicios ante el juzgado de comercio de esta Capital, ha sido bien concedido para ante esta Corte el recurso extraordinario previsto en el articulo 14, inciso 3.° de la ley nùmero 48 y articulo 6.° de la ley 4055. Que ha quedado reconocido el carâcter de persona j u r i dica extranjera de la parte demandada y con ella su capacidad para a d q u i r i r derechos y contraer obligaciones, lo que importa que puede ser llevada a juicio por acciones civiles, y corno lo observa el senor Fiscal de Câmara a fojas 98, que sea ο no departamento oficial de los gobiernos extranjeros para la adquisición de trigos argentino, es secundario desde que obra no en el carâcter de "estado" jure imperii en ejercicio de su soberania politica sino de "estado" jure gestionis en ejercicio de su carâcter administrativo. Que con arreglo a lo resuelto uniformemente por esta Corte, interpretando el articulo 100 de la Constitución y el inciso 2.°, articulo 2.° de la ley de jurisdicción y competencia de 1863, la jurisdicción de los tribunales federales por razón de las calidades personales de los litigantes, sólo comprende las causas en que u n extranjero es parte cuando litiga con ciudadanos argentinos, pues cuando aquéllos l i t i g a n entre si no m i l i t a n los motivos de t a l disposición

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y esa ha sido la doctrina del t r i b u n a l desde los primeros tiempos de su institución. (Fallos, tomo 16, pàgina 471). Que fundando esa doctrina ha hecho notar que el articulo 100 de la Constitución distingue los casos en que los litigantes son vecinos de distintas provincias, de aquellos en que el uno es vecino de una provincia y el otro es u n ciudadano extranjero, de donde se deduce, claramente, que la vecindad hace relación a la que tienen los ciudadanos argentinos y no a la residencia de los extranjeros que no los despoja de su calidad de taies y que habitando en la Repùblica, no pueden dejar de ser residentes de alguna de sus provincias. (Fallos, tomo 1.°, pàgina 451). Que el texto de esa clausula de la Constitución que atribuye a la justicia federai las causas "entre una provincia ο sus vecinos contra u n estado ο ciudadano extranjero", recibió de los mismos que entre otros la propusieron en la Convención Nacional ad hoc, sesión del 23 de septiembre de 1860 —doctores del Carril y Gorostiaga—la inteligencia dada a la que le sirvió de modelo que habia excluido los pleitos entre ex t r a n jeros, pues corno observa Story "no es suficiente para que u n t r i b u n a l federai asuma jurisdicción que u n extranjero sea parte en un pleito a menos que la otra parte sea u n ciudadano". (Fallos, tomo 16, pàgina 471; Story on the Const. § 1700; 4 Dali. 12; 4 Cranch 46; 2 Pet. 136). Por estos fundamentos y los mâs extensamente expuestos en la causa Gonzalez Alvarez y Cia. contra el Ferrocarril G r a n Oeste Argentino, tomo 103, pâg. 237 de los fallos de esta Corte, se confirma la resolución apelada. N o t i f i quese y devuélvanse, debiendo reponerse el sellado ante el juzgado de origen.

Ibarra y Cia. ν. Capitan del vapor espaiiol "Ibai" Fallos de la Corte Suprema voi. 178 (1937), pp. 173 et seq. F A L L O D E L A CORTE SUPREMA Buenos Aires, j u l i o 16 de 1937 Y Vistos: E l presente recurso extraordinario deducido en el juicio entablado por I b a r r a y Cia., sociedad en comandita, contra el capitan del vapor espafiol " I b a i " , hoy contra el Gobierno de Espana por entrega y reivindicación de buque, contra la sentencia de fs. 125; y Considerando: Que la sentencia pronunciada por la Câmara Federal de Apelaciones de la Capital de la Repùblica establece corno hechos demonstrativos en la causa: 1° Que sobre el buque " I b a i " anteriormente llamado "Cabo Quilates" ha recaido u n decreto de incautación por parte del gobierno de la Repùblica de Espana con fecha 29 de octubre de 1936; 2.° Que el nombrado navio fué afectado al servicio a u x i l i a r de la marina de guerra dedicado, por consiguiente, a realizar u n servicio pùblico; 3.° Que el gobierno de Espana "no desea ser sometido a juicio ante los tribunales argentinos por razón de una propiedad pùblica afectada a u n servicio del mismo gènero". Que esta Corte no puede rever ninguna de estas très conclusiones sobre los hechos controvertidos en la causa y deben, por consiguiente, reputarse corno la expresión de la verdad legai conforme a la naturaleza del recurso extraordinario cuya finalidad consiste, corno reiteradamente lo ha resuelto esta Corte, en hacer una declaración de derecho relativa a la interpretación de la clâusula de una ley en la cual se ha fundado u n derecho que se dice desconocido. (Fallos: 1.148, pâg. 274). Que t a l causa legai se hace consistir por el apelante en los incs. 9 y 10 del art. 2 de la ley N.° 48, pero, si t a l fundamento pudo invocarse para j u s t i ficar la competencia federai por razón de la materia con motivo de la acción reivindicatoria deducida contra el capitan del barco, no puede decirse lo mismo a p a r t i r de la fs. 65, esto es, cuando el autor dirige la acción contra el propio gobierno de Espana y éste expresa por intermedio de su embajador acreditado en la Repùblica que no desea ser sometido a la jurisdicción de los tribunales de la misma. Que no existe propiamente denegación de fuero federai para el recurrente, n i desconocimiento de u n derecho fundado en una ley nacional. L a Câmara α-quo se ha limitado a aplicar el principio elemental de la ley de las naciones con arreglo al cual u n estado extranjero no puede ser compelido

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a aceptar la jurisdicción de los tribunales de otro estado soberano sin perjuicio del derecho que le asiste para intervenir, por acto espontàneo, corno actor a acusador ante aquellos tribunales. (Fallos: 1.123, pâg. 58; 1.125, pâg. 40. Paschal , Constitución anotada. pâg. 449; Story , traducción Calvo , § 929; Willoughby, O n the constitution, ed. 1910, § 610 y § 611. Que la sabiduria y prevision de esta norma de derecho pùblico es incontestable. Verificar el examen de los actos de u n estado soberano por los tribunales de otro y acaso declarar su invalidez mediante una sentencia contra la voluntad del primero llevaria sin duda a poner en peligro las amistosas relaciones entre los gobiernos y turbarla la paz de las naciones — 246 U. S. 304; 246 U. S. 297; 168 U. S. 250. Que el art. 100 de la Constitución, cuando establece la jurisdicción federai en las causas "entre una provincia ο sus vecinos contra u n estado ο ciudad extranjero", lo hace sobreentendiendo corno condición la de que cuando se trata de naciones extranjeras, es i m p l i c i t a la l i m i t a c i ó n que nace de los p r i n cipios de derecho internacional pùblico expuestos en el anterior considerando. (Fallos: T. 125, pâg. 40). Aludiendo a la clâusula equivalente de la Constitución Americana, deci a Madison: "No concibo que una controversia pueda ser decidida en estos tribunales entre u n estado americano y u n pais extranjero sin el consentimiento de las partes". Que en todo caso este derecho implicito en el art. 100 de la Constitución, correspondia al gobierno de Espana y no al apelante que no habia planteado a su respecto ningun derecho fundado en aquél. A l contrario, al cambiar su acción dirigiéndola contra u n estado extranjero, es de presumir lo hiciera con conocimiento de que sin el asentimiento de aquél la jurisdicción no podia nacer. E l recurso extraordinario sólo hubiera sido procedente en el caso de que la decision fuera contraria al Gobierno de Espana y corno es natural interpuesto por éste y nó por el récurrente. M a l puede, pues, éste sostener que le ha sido desconocido u n derecho fundado por él en una ley nacional. (Fallos: 1.128, pâg. 11; 1.131, pâg. 270 y muchos otros). E n mèrito de estas consideraciones y no concurriendo en el caso las condiciones requeridas por el art. 14 de la ley N.° 48, se déclara m a l concedido el recurso extraordinario interpuesto en el escrito de fs. 130. Notifiquese, repóngase el papel y devuélvanse.

Alfonso Chantrain Fallos de la Corte Suprema voi. 208, pp. 84 et seq.

F A L L O D E L A CORTE SUPREMA Buenos Aires, 23 de j u l i o de 1947 Y vistos los autos "Chantrain Alfonso, recurso de habeas corpus", en los que se ha concedido el recurso extraordinario interpuesto por el sefior Fiscal de la Câmara Federai de la Capital. Considerando: Que, corno se demostró en el voto de la pâg. 445 del tomo 205 de la colección de Fallos de la Corte Suprema, el Poder Ejecutivo no puede constitucionalmente expulsar del pais al extranjero sometido a proceso ante los t r i bunales de justicia ni, a f i n de asegurar su expulsion, mantenerlo detenido durante la tramitación de la causa. Que, por otra parte, la intervención del extranjero en el proceso judicial en tràmite a que se refiere la presentación de fs. 1 no autoriza a dar por cumplida la obligación de oirle que constitucionalmente tiene el Poder Ejecutivo cuando aplica la ley 4144 (Fallos: 205, 5, 434 y 474; 207, 16). Que la resolución V I I de la Conferencia Interamericana sobre problemas de la guerra y de la paz transcripta a fs. 24 vta. no se opone, en modo alguno, a las conclusiones precedentes, desde que no establece el procedimiento a seguir para lograr la extirpación de los focos e que se refiere. Tampoco podria vàlidamente oponerse pues, con arreglo al art. 31 de la Constitución Nacional que invoca el apelante, los tratados internacionales deben respetar las disposiciones de aquélla, cuya supremacia sobre todas las normas de derecho positivo asegura el precepto de referenda (confr. Willoughby, On the Constitution, pârrafos 308 y 314; Principles , pâg. 239; Cooley, Constitution a l Limitations, pâg. 27 en nota). L o mismo cabri a decir de los principios generales del Acta F i n a l de Chapultepec y de la Carta de las Naciones Unidas cuya invocación hace el récurrente sin haberlos precisado en autos (fs. 24, 27 y 29), razón por la cual no basta para introducir una cuestión federal susceptible de fundar el recurso extraordinario (Fallos: 160, 101; 187, 296 y 505). E n su mèrito, confirmase la sentencia apelada en lo que ha podido ser materia del recurso extraordinaria.

S. A. Merck Quimica Argentina ν. Nación Argentina Fallos de la Corte Suprema voi. 211, pp. 162 et seq. F A L L O D E L A CORTE S U P R E M A Bs. Aires, junio 9 de 1948 Y vistos los autos caratulados " M e r c k Quimica Argentina v. Gobierno de la Nación sobre interdicto", en los que se ha concedido el recurso extraordinario a fs. 165; y Considerando: Que el recurso extraordinario se funda en el hecho de que la sentencia de la Câmara Federai de la Capital que rechazó la acción promovida, al convalidar judicialmente los actos emanados del Poder Ejecutivo en c u m p l i miento de diversos decretos-leyes y en especial los nùmeros 6948/45, 7035/45, 10.935/45 y 11.599/46 con referencia a la vigilancia, incautación y disposición de la propiedad enemiga, ha consentido la desposesión arbitraria de los bienes afectados por actos irritantes del gobierno de facto que, en resumen y frente a las disposiciones de la Constitución Nacional, los tratados i n t e r nacionales a los cuales antes de ahora se ha adherido la Repûblica y a toda la tradición histórica argentina, comportan flagrante violación tanto de los propósitos fundamentales perseguidos en el Preâmbulo de la Constitución, corno del derecho de propiedad y garantia de la defensa en juicio, sin perjuicio todo elio, de la errònea y peligrosa extension de facultades que a través de doctrina y jurisprudencia extranas a nuestras instituciones e inaplicables por ende en el derecho pùblico argentino, transforma los poderes de guerra en u n peligroso instrumento de discrecionalismo a n t i j u r i dico. Que con igual objetivo reparador sostiénese, ademâs, con abundantes argumentos extraidos de distintas prescripciones locales ο normas internacionales de arraigo en el pais ο bien referidos a la inexistencia de u n estado de guerra real y efectivo, que el P.E. dispuso por si, con total prescindencia de la actora y de la v i a legai ο los procedimientos judiciales del caso y equiparables en cierta medida a los indicatdos en la expropiación forzosa contemplada en el articulo 2512 y concordantes del Código Civil, la liquidación a raiz del retiro de la personeria juridica de la apelante, de los bienes que constituian el haber de esta ùltima, bienes que el P.E. habia sometido a contralor primero y ocupación después, aduciendo que la sociedad propietaria hallâbase vinculada a paises con los cuales la Repûblica estaba en guerra. Y corno el interdicto con que la sociedad "Merck Quimica A r g e n -

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t i n a " se proponia obtener el remedio de lo que consideraba u n despojo, fué rechazado en segunda instancia por juzgarse que tanto el acto de desposesión corno todas sus ulterioridades entre las cuales se encuentra la l i q u i d a ción mencionada, constituyen el ejercicio de los poderes de guerra que por su naturaleza no son susceptibles de ser sometidos al contralor judicial, el rechazo de la acción importa segùn la récurrente, la privación de su propiedad sin forma alguna de juicio y contraria por consiguiente a las expresas garantias acordadas en los arts. 17,18 y 95 de la Const. Nacional. Que planteado asi, en términos generales, el recurso extraordinario traido a conocimiento y decision de esta Corte Suprema, cabe senalar en primer término, que cualesquiera pudieran ser los defectos con que el juicio ha sido iniciado y proseguido —por confusion de la acción posesoria y petitoria — lo cierto es que, admitido el recurso por entenderse que los actos del P.E. comportaban menoscabar principalmente el derecho de propiedad, el caso cae dentro de las disposiciones del art. 14 de la ley n.° 48. Que por lo tanto, tornando en consideración las alegaciones y agravios expresados por la parte actora y a mèrito de los fundamentos y conclusiones a que arriba el fallo apelado corriente de fs. 126 a 144 vta., el presente recurso se circunscribe principalmente a decidir, si el ejercicio de los poderes de guerra por parte del òrgano de gobierno investido de tales atribuciones por la Constitución Nacional —en el caso, el Presidente de la Repùblica— està ο puede estar fuera de la intervención de los tribunales de justicia, cuando corno en el sub-lite y al invocarse las garantias civiles reconocidas indistintamente a todos los habitantes de la Nación, se requiere el amparo j u d i c i a l a f i n de proteger ο restablecer el goce de los derechos individuales presuntivamente vulnerados en ocasión del ejercicio de los mencionados poderes de guerra. No otra cosa importan las diversas articulaciones traidas al debate que, en sintesis de todas ellas, concentran en el condicionamiento del ejercicio de los poderes de guerra todos y cada uno de los capitulos de impugnación a la sentencia recurrida. Que a los efectos de resolver, pues, sobre el punto debatido corno esencial y alrededor del cual giran las demâs cuestiones incidentales introducidas en el extenso memorial de agravios agregado de fs. 171 a 238 de estos autos, corresponde de j a r establecido en p r i m e r término que, cualquiera fuere la inteligencia ο alcance que se pretenda asignarles, no cabe discusión alguna sobre la existencia y preexistencia de tales poderes de guerra, por cuanto los principios rectores de que estân informados en m i r a a la salvaguardia de la integridad e independencia nacional ο salud y bienestar económicosocial que significan uno de los objetos primarios de toda sociedad c i v i l ("El Federalista", nùmero X L I ) , son forzosamente anteriores y, llegado el caso, aun mismo superiores a la propia Constitución confiada a la defensa de los ciudadanos argentinos (art. 21) y cuya supervivencia futura con mâs la supervivencia y p l e n i t u d de todos los beneficios que ella acuerda ο protege, queda subordinada a las alternativas del estado de guerrra defensiva al cual el pais puede encontrarse avocado en cualquier momento. Que por anâlogas causales de excepcionalidad manifiesta pero no por elio imprevista, puesta por tanto al servicio irrenunciable de la custodia en todos

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los terrenos de la independencia y soberania nacional que descansa sobre una inmutable base histórico-militar, geogràfica, social, ètica y politica que constituye la mas preciada e indiscutible razón de ser de la nacionalidad, es de todo punto innegable tanto el absoluto derecho del estado para recurrir a la guerra cuando la apremiante necesidad de ella conduce fatalmente a tales extremos, corno el derecho a conducirla por los medios indispensables que las circunstancias lo impongan y sin mas limitaciones que las que en ese estado de emergencia pudiera haberle impuesto la Constitución ο los t r a tados internacionales en plena vigencia. Que, considerado asi, es notoriamente evidente que el Estado y, en su delegación constitucional, el òrgano politico munido constitucionalmente de las expresas atribuciones para hacer efectiva la defensa de los supremos intereses de la Nación es, en principio, el ùnico arbitro en la conducción de la guerra promovida en causa propia. Que fluye de todo lo expresado anteriormente que, el acto de autoridad y soberania mediante el cual u n pais entra en guerra con las modalidades que le ha impreso el complejo arte m i l i t a r moderno, m u y diferente por cierto al que se practicaba al tiempo de la sanción de nuestra Carta Fundamental, facuita a los órganos de gobierno que deban conducirla ejecutiva ο legislativamente, a prever y realizar todo lo necesario y que no esté expresa e indubitativamente prohibido en esa materia por su propia legislación, a realizar cuanto fuese indispensable hasta donde lo permitan y hasta obliguen las necesidades militares y los intereses económico-politicos conexos con aquéllas, acechada corno puede estar la Patria, por la conjunción del esfuerzo bélico-financiero del enemigo dispuesto no sólo a aniquilar los efectivos militares, las reservas económicas, las fuentes de producción locai, las vias de comunicación aéreas, maritimas y terrestres y su mismo comercio interior ο exterior, sino también, a usar alevemente los recursos introducidos ο mantenidos ο controlados subrepticiamente en el pais llevado a la guerra, corno igualmente, a acrecer mediante esos mismos recursos en poder ο a la orden aparente de particulares ο asociaciones obrantes pèrfidamente corno presta-nombres, las fuentes de su potencialidad y capacidad de resistencia en todos los frentes internacionales en que la contienda pueda extenderse. Que a mèrito de este mismo razonamiento, ajustado por otra parte a la realidad circundante en las ùltimas conflagraciones universales, puede a f i r marse que si bien y en la superficialidad aparente de los hechos el f i n no justifica los medios ο que la victoria no da derechos corno enfàticamente lo tiene proclamado la Repûblica desde tiempo atrâs y ha sido objeto de especial invocación por la récurrente, elio no puede traducirse en u n renunciamiento t o t a l que coloque a la Nación en el camino de su derrota, su desmembramiento interno y su desapariclón corno entidad soberana. L a realidad j u r i d i c a no puede prescindir de la realidad de la vida, que es la que explica la razón de su organización politica y flexibiliza ο adapta la letra de sus instituciones bâsicas. De a l l i que, la generosidad y el hondo humanismo de que estân impregnadas las doctrinas argentinas, no pueden convertirse en el instrumento de su perdición, frente a cualquier enemigo que practique doctrinas opuestas, fundamentadas en el derecho de l a victoria.

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Que prescindiendo de los antecedentes patrios y las probables fuentes de los ensayos locales, tampoco es posible desconocer que tanto las clâusulas 21, 22 y 23 del art. 67 de la Constitución, corno sus concordantes consignadas en los incisos 15, 16, 17 y 18 del art. 86 de la citada Constitución, que reconocen en la diversidad ο complementación ο compenetración de atribuciones los poderes de guerra de cada una de esas ramas del gobierno nacional, han sido trasladadas casi al pie de la letra ο por lo menos con identidad de propósitos, de anâlogas ο parecidas prescripciones adoptadas por la Constitución Federai de los Estados Unidos de Norte América (art. I, sec. 8, clâusulas 10, 11, 12, 13, 14 y 15; y art. I I , sec. 2, inc. 1.°). Por cuya razón y sin caer por esto dentro de la clâsica polémica entre A l b e r d i y Sarmiento acerca del valor ο la obligatoriedad de la doctrina y la jurisprudencia de aquel pais, t a l corno ha sido insinuado en autos, no seria empero prudente subestimar los valiosos elementos de interpretación y aplicación que a l l i sirvieron para aquilat a r el alcance de los preceptos constitucionales relacionados con los poderes de guerra. Que a ese mismo respecto y si bien corno se ha hecho expreso mèrito en la litis, esta Corte Suprema tiene dicho en cuanto a la import ancia y practicidad de la doctrina y la jurisprudencia norteamericana, que " . . . podemos y debemos utilizar en todo aquello que no hayamos querido alterar por disposiciones peculiar es" (Fallos: 19, 231) ο mâs terminantemente aun: " . . . cuyos precedentes y cuya jurisprudencia deben servirnos de modelo, también lo es que en todo lo que expresamente nos hemos separado de aquél (modelo), nuestras instituciones son originales y no tiene mâs precedentes y j u r i s p r u dencia que los que se establecen en nuestros tribunales" (Fallos: 68, 227), igualmente no es menos cierto que por ajustada adopción de esta doctrina de la Corte, frente al silencio que guardan las respectivas actas del Congreso General Constituyente de 1853 (sesiones del 28 y 29 de abril), el laconismo del texto constitucional y la inadecuada jurisprudencia federai argentina al caso de autos que para otras circunstancias ο soluciones se registra en los fallos que h a n sido citados por la parte actora, la raiz y la orientación originaria de nuestros poderes de guerra, autorizan a recurrir a aquellas ùnicas fuentes interpretativas, tanto mâs, cuanto que las sucesivas guerras en que se ha visto envuelta aquella nación desde los albores de su independencia hasta nuestros dias —que i m p l i c a n por consiguiente la conducción de la guerra dentro de los viejos y de los nuevos principios auspiciados ο estructurados por el Derecho Internacional — le han permitido elaborar una constante doctrina adaptable a todas las naciones americanas que en esa parte, siguieron casi exclusivamente aquel modelo y que en ausencia de una doctrina estable condicionada a las necesidades de la guerra moderna, encuentran en aquellos antecedentes, una inapreciable guia de esclarecimiento para resolver sus propios y casi novedosos problemas bélicos. Que, entendido asi, carece de importancia prâctica discutir acerca de si los poderes de guerra de que està investido el Presidente de la Repùblica (inc. 18 del art. 86 de la Const. Nacional), encuentran su fuente y fundamento y hasta la medida de la extension de los poderes de guerra en el precitado inciso, por cuanto y corno se ha expresado precedentemente, esos poderes

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son anteriores y aun superiores a la propia Constitución que debió ser consecuente consigo misma y con la defensa de su intangibilidad frente a la amenaza enemiga, tanto, que reconociéndolo implicitamente asi, se ha c i r cunscripto a encomendar esa defensa y la conducción de la guerra tendiente a taies fines e inseparable corno es obvio de la defensa de la independencia nacional, al Presidente de la Repûblica corno comandante en jefe que es a su vez de todas las fuerzas de m a r y tierra de la Nación (art. 86, inc. 15), de j andò librado a su mejor acierto la forma y los medios mas convenientes para salvaguardar exitosamente los sagrados intereses de la Repûblica, comprometidos en cualquiera de los terrenos en que la guerra de cada tiempo puede incidir peligrosamente sobre la v i t a l i d a d de la Patria. Que por idénticas consideraciones es que Story, al comentar corno t r a t a dista e interpretar corno juez de la Corte Suprema de los Estados Unidos la pertinente clausula constitucional semejante a la argentina, aun cuando u b i cada en distinto lugar del texto, ha expresado desde aquella remota època, que el "poder de declarar la guerra incluye todas las demâs facultades i n cidentales al mismo y las necesarias para llevarla a efecto. Si la Constitución nada hubiese dicho respecto a cartas de marca ο capturas, no hubiera limitado por elio el poder del Congreso. L a autoridad de conceder cartas de marca y represalia y de reglamentar capturas, son ordinarios y necesarios incidentes del poder de declarar la guerra. Sin aquéllas, éste seria t o t a l mente inefectivo" (in re B r o w n ν. U n i t e d States; 8 Cranch 110). Que, por lo demâs, y segûn ha sido recordado en la sentencia apelada, no ha de suponerse que la doctrina imperante en los Estados Unidos sobre preceptos constitucionales que inequivocamente sirvieron de fuente para las instituciones argentinas referentes a la guerra, carece de otros antecedentes jurisprudenciales no menos precisos en el mismo sentido. M u y por el contrario y sin entrar en la transcripción parcial y anâlisis de todos los casos ocurridos, baste decir que aquella doctrina comenzó a estructurarse con anterioridad a la Constitución Federai — i n re Ware v. Hylton, 3 Dallas 199—, fué reiterada mas tarde en Fairfax v. Hunter, 7 Cranch 603; en Prize Cases, 2 Black 635; en Metropolitan B a n k v. V a n Dyck, 27 Ν . Y. 400; e i n re Kneedler v. Lane donde se adujo también, que "el poder de declarar la guerra, presupone el derecho de hacer la guerra. E l poder de declarar la guerra, necesariamente envuelve el poder de llevarla adelante y éste i m plica los medios. E l derecho a los medios, se extiende a todos los medios en posesión de la Nación" (45 Penn: 238; S.C. 3 Grant 465). Que ya entrando en u n periodo de evolución mas p r ó x i m a a la reacomodación de los conceptos ο principios fijados por el Derecho Internacional de la ù l t i m a m i t a d del siglo X I X , en el cual podria presumirse la atenuación a que Marshall se habia referido en 1814, la Corte Federai no solamente reeditó la anterior doctrina, sino también subrayó especialmente la l e g i t i m i dad de la apropiación de los bienes enemigos radicados dentro ο fuera del pais, legitimidad que de acuerdo al fallo dictado, no podia ser cuestionada judicialmente por aplicación de las disposiciones preceptuadas en las E n miendas V y V I ratificadas en 1791 y, por lo tanto, no cabia en forma alguna

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la intervención de los jurados ο el funcionamiento del debido proceso legal para resolver sobre la justicia de la desafectación de la propiedad enemiga. Que mâs concretamente todavia, en este ù l t i m o caso, se dejó explicitamente sentado que " l a Constitución confiere expresamente poder al Congreso para declarar la guerra, otorgar cartas de marca y represalia y dictar leyes respecto a las capturada en tierra y mar. Ninguna restricción està i m puesta al ejercicio de estos poderes. Por supuesto que el poder de declarar la guerra envuelve el poder de proseguirla por todos los medios y en cualquier manera en la cual l a guerra pueda ser legitimamente proseguida. Incluye, por consiguiente, el derecho de secuestrar y confiscar toda propiedad de u n enemigo y disponer de ella a voluntad del captor. Este es y ha sido siempre u n indudable derecho del beligerante. Si hubiera cualquier incertidumbre respecto a la existencia de t a l derecho, tendrla que ser desechada por el expreso otorgamiento de poder para dictar reglas relativas a las capturas en tierra y agua" (Miller v. U n i t e d States, 11 Wallace 268-231). Que independientemente de aquellos precedentes jurisprudenciales y frente a las contingencias de las dos ùltimas grandes contiendas universales del presente siglo que arrastraron igualmente a aquella nación a una guerra integrai cumplida en todos los terrenos militares y económicos, la Corte Federai mantuvo y ampliò merced a leyes de emergencia dictadas por el Congreso, la doctrina ya expuesta precedentemente, doctrina que en los aspectos mâs esenciales ha sido motivo de examen y aplicación en el fallo apelado de la Câmara Federal, por lo que se hace innecesario referirse aqui y en particular a los casos a l l i citados, corno también, a los que coincidentemente con aquella misma doctrina se recuerdan en el voto de la disidencia. Que, por lo tanto, en términos generales, y de acuerdo a la doctrina y jurisprudencia norteamericanas présentes y pasadas, se desprende sin mayores dificultades, que los poderes de guerra pueden ser ejercitados segùn el derecho de gentes evolucionado al tiempo de su aplicación y en la medida indispensable para abatir la capacidad efectiva y potencial del enemigo, y a en el propio territorio nacional hasta el cual lleguen a asentarse pùblica ο encubiertamente los medios ofensivos económico-militares del enemigo ο en el lugar ο lugares que las exigencias de la guerra los seriale corno de estricta necesidad, a juicio del conductor de la guerra. Que elio no obstante, habiéndose argüido y hasta aceptado parcialmente, que todos aquellos precedentes se explican en u n pais que entiende la guerra con finalidades de expansion ο en relación a las peculiaridades anglo-sajonas dominantes en su formación ético-racial, bien distintas a la tradición argentina ο que resultan inaceptables a la luz de los principios de derecho pùblico interno ο internacional que ha adoptado la Repùblica Argentina, es bajo todo punto de vista indispensable hacerse cargo de tales fundamentos, con el objeto de esclarecer hasta donde sea posible la cuestión introducida al litigio y decidir en consecuencia, sobre la procedencia de la defensa e x p l i citamente articulada. Que a tales fines, conviene tener presente con carâcter de consideración previa, que las corrientes doctrinarias que paulatinamente vienen reestruc-

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turando al Derecho Internacional, chocan entre si, respecto a la primacia de esta gran rama del derecho pùblico universal sobre el Derecho Constitucional interno, choque que enrôla a las naciones y aun mismo a su derecho pùblico interno en el grupo "monista" ο del "internacionalismo puro" que reclama esa primacia, ο en el grupo "dualista" ο del "paralelismo juridico" en que al desdoblarse los sistemas juridicos, mantiene en el orden interno la supremacia de la Constitución local. Ahora bien, es evidente a través de las citas precedentes, que en los Estados Unidos todo indica que se han seguido los dictados de la teoria "monista". De alli, entonces, que en los casos resueltos antes ο después de las Enmiendas V y V I , se advierte la influencia de los conceptos antiguos ο los derivados de los ultramodernos tratados que h a n rectificado las convenciones celebradas al iniciarse el presente siglo bajo el signo de mayor benignidad, dando paso asi, al propòsito de destruir a l enemigo en todas las formas, con todos los medios y respecto a todos sus recursos humanos ο materiales. Que, en cuanto a la Repûblica Argentina y en u n aspect ο de gener alización de pricipios, el orden interno se régula normalmente por las disposiciones constitucionales que ha adoptado y por lo tanto, manteniéndose en estado de paz, n i n g ù n tratado podria serie opuesto si no estuviese "en conformidad con los principios de derecho pùblico establecidos en esta Constitución" (art. 27). Es decir, pues, que en tanto se träte de mantener la paz ο afianzar el comercio con las potencias extranjeras, la Repûblica se conduce dentro de las orientaciones de la teoria "dualista". Pero, cuando se penetra en el terreno de l a guerra en causa propia —eventualidad no incluida y extrafia por tanto a las reglas del art. 27— la cuestión se aparta de aquellos p r i n c i pios generales y coloca a la Repûblica y a su gobierno politico, en el trance de c u m p l i r los tratados internacionales con todo el rigorismo de que puedan estar animados. Y, si por la fuerza de las circunstancias cambiantes, ha suscripto tratados que pudieran ser ο aparecer opuestos en ciertos puntos concernientes a la guerra con otros celebrados con anterioridad, es indudable de acuerdo a una conocida regia del propio derecho internacional, que los de ù l t i m a fecha h a n suspendido ο denunciado implicitamente a los primeros; ese es, por otra parte, u n acto de propia soberania, que no puede ser enjuiciado de ninguna manera. Que, subsidiariamente a lo dicho sobre este aspecto, es argumento incontestable de rigurosa aplicación en estos autos, que la realidad viviente de cada època perfecciona el espiritu remanente de las instituciones de cada pais ο descubre nuevos aspectos no contemplados con anterioridad, a cuya realidad no puede oponérsele, en u n plano de abstracción, el concepto medio de u n periodo de tiempo en que la sociedad actuaba de manera distinta ο no se enfrentaba a peligros de efectos catastróficos. L a propia Constitución Argentina, que por algo se ha conceptuado corno u n instrumento politico previsto de extrema f l e x i b i l i d a d para adaptarse a todos los tiempos y a todas las circunstancias f u t u r as, no escapa a esa regia de ineludible hermenéutica constitucional, regia que no implica destruir las bases del orden interno prestablecido, sino por el contrario, defender la Constitución en el

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plano superior que abarca su perdurabilidad y la propia perdurabilidad del Estado Argentino para cuyo pacifico gobierno ha sido instituida. Que por iguales razones, la Corte Federal de los Estados Unidos tiene particularmente dicho, que "No es admisible la rèplica de que esta necesidad pùblica no fué comprendida ο sospechada u n siglo ha, n i insistir en que aquello que significò el precepto constitucional segùn el criterio de entonces, deba significar hoy segùn el criterio actual. Si se declarara que la Constitución significa hoy, lo que significò en el momento de su adopción, elio importarla decir que las grandes clâusulas de la Constitución deben confiarse a la interpretación que sus autores les habian dado, en las circunstancias y con las perspectivas de su tiempo, y elio expresaria su propia refutación. Para prevenirse contra t a l concepto estrecho, fué que el Presidente de la Corte M r . Marshall expresó la memorable lección: "No debemos o l v i dar jamâs que es una Constitución lo que estamos interpretando (McCulloch v. Maryland, 4 Wheat 316, 407), una Constitución destinada a resist i r épocas futuras y consiguientemente a ser adaptable a las varias crisis de los asuntos humanos". Cuando consideramos las palabras de la Constitución, d i jo la Corte en Missouri v. Holland, 252 U.S. 416-433, debemos darnos cuenta que ellas dieron v i d a a u n ser cuyo desarrollo no pudo ser previsto completamente por sus creadores mejor d o t a d o s . . ( C i t a d o en Fallos: tomo -172, pâgs. 54 y 55). Que, por lo mismo, ha de entenderse que no obstante la terminologia del art. 27 de la Constitución que evidentemente no aparece corno rigiendo para el estado de guerra, todo derecho ο garantia i n d i v i d u a i reconocida a los extranjeros incluidos en la categoria de beligerantes activos ο pasivos, cede tanto a la suprema seguridad de la Nación corno a las estipulaciones concertadas con los paises aliados a la Repùblica. Nada contraria a elio, n i el derecho pùblico interno que por lo demâs no reconoce derechos absolutos y mucho menos atentatorios contra la independencia nacional, n i las prâcticas ο doctrinas anteriores, por cuanto esas prâcticas ο aquellas doctrinas fueron establecidas ο elaboradas de acuerdo a las modalidades militares de su tiempo y que no pudieron prever las circunstancias futuras ο las formas intensivas y demoledoras que habrian de adoptarse en las guerras venideras. Que es en v i r t u d de taies fundamentos, que el entonces gobierno de facto de la Repùblica, alcanzada por u n flagelo que nunca conoció, no sólo pudo dictar el decreto-ley 6945/45 que déclaré el estado de guerra con Alemania y el Japon, sino ademâs, el decreto 7032 del mismo ano y su coordinador N.° 11.599/46, referidos estos ùltimos al régimen de la propiedad enemiga ο presa terrestre, y a prevista en la Conferencia Interamericana de Méjico de febrero de 1945. Esos decretos son ley de la Nación, tanto por su or igen de acuerdo a la doctrina sustentada recientemente por esta Corte Suprema, corno por haber sido ratificados por las leyes 12.837 y 12.838 sancionadas por el Congreso reinstalado en el ano 1946. Esas leyes, en suma, corno asimismo los tratados internacionales igualmente ratificados y que hacen a la misma cuestión de fondo debatida en estos autos, constituyen ley suprema de la Nación a tenor de lo dispuesto en el art. 31 de la Constitución Nacional.

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Que, por otra parte y siempre dentro de este mismo gènero de consideraciones, no podria ser de otra manera, si se tiene en cuenta que no se trata en el caso del goce y colisión de derechos individuales entre particulares ο en que ùnicamente media el interés privado frente a los poderes pùblicos. E l estado de guerra presupone necesariamente u n grave e inminente peligro para la Nación y nada n i nadie puede invocar u n mejor derecho, cuando se està en presencia de la independencia, la soberania y la seguridad interna y externa de la Nación. De no ser asi y admitiendo que siempre, fatalmente siempre, hubiese de prevalecer el interés individuai, la Constitución al desarmar y desarticular todas las defensas posibles de la Repûblica, se habria tornado en u n instrumento de disgregación nacional, lo que a todas luces es absurdo, ilógico y antinatural. Es por elio mismo que esta Corte tuvo ocasión de insistir sobre esta cuestión tan trascendental, cuando arribaba a la conclusion de que "no se concebiria la creación de u n Gobierno Nacional con poderes limitados pero soberano, sin m u n i r l o de los medios indispensables para defender su existencia y la del orden social y politico que garantiza" (Fallos: 167, 142). Que, en consecuencia, el Presidente de la Repûblica obrando dentro de las atribuciones que expresa e implicitamente le ha otorgado la Constitución sin l i m i t a c i ó n no contradicha por ninguna otra disposición aplicable en la especie, ha podido d i r i g i r el estado de guerra en la forma y por los medios ο con los efectos que ha creido mas conveniente en resguardo de los elevados intereses de la Nación, sin que elio importe transgredir ninguna norma constitucional y sin que tampoco implique, por lo demâs, el reconocimiento de un discrecionalismo ilimitado, pues nunca podria rayar en irresponsabilidad, en atención a lo prescripto en los arts. 45, 51 y 52 de la Constitución. Que la parte actora se ha agraviado, igualmente, por considerar que el estado de guerra no habia abierto las hostilidades reaies, que la apropiación se resolvió después de la rendición incondicional de los paises enemigos y, finalmente, que al abrogarse el Presidente de la Repûblica facultades j u d i ciales, no sólo infringia el art. 95 de la Constitución, sino ademâs, le privaba de la garantia de la libre defensa ante los jueces naturales encargados de taies funciones. Sobre el primer punto, es de observar, que si bien resulta cierta en el hecho l a impugnación, tampoco es menos exacto que el peiigro lo mismo existia en razón de que los recursos del enemigo concentrados en las filiales dependientes del control de aquellos paises —a juicio del t i t u l a r de los poderes de guerra — podian movilizarse dentro ο fuera de la Repûblica en forma ο modo que contribuyeran al desquiciamiento local ο el de las naciones aliadas, sin per juicio de poder ser repatriados para prolongar el estado de guerra ο eludir al tiempo del restablecimiento de la paz, el cumplimiento de las reparaciones exigibles de acuerdo a las leyes y las costumbres de la guerra. Que en cuanto al hecho de haberse dispuesto de los bienes de la récurrente después de la cesación de las hostilidades a causa de la rendición lograda, debe senalarse que independientemente de la obligatoriedad de proceder asi por imperio de los tratados ratificados por el Gobierno Nacional, esa cir-

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cunstancia no es bastante por si sola para ser atendible, en razón de que juridicamente el estado de guerra subsiste al no haberse firmado la paz, causal esta que no reviste el carâcter de u n hecho notorio ο de mero conocimiento, sino que se desprende de u n expreso acto oficial del gobierno, cual es el decreto N.° 10.002 del 7 de a b r i l del coniente ano, en el que corno surge de los considerandos a l l i expuestos y lo que establece en sus articulos 3.° y 4.°, todos los efectos de la guerra declarada quedan diferidos hasta el restablecimiento de la paz. Cabe agregar, a mayor abundamiento, que la subsistencia de ese estado de guerra con todos los efectos directos ο i n d i rectos que ella provoca, ya ha sido reconocido por esta Corte Suprema, en el fallo publicado en el tomo 204, pâg. 418. Que en cuanto a la pretendida ingerencia j u d i c i a l del Presidente de la Repùblica en la desposesión y apropiación de los bienes tenidos por enemigos, corresponde recordar que, corno reiteradamente lo tiene resuelto esta Corte, aquella prohibición se refiere exclusivamente al impedimento de i n tervenir en contiendas ο causas legisladas por las leyes comunes civiles ο penales (Fallos: 149, 175; 164, 345; 169, 256; 175, 182; 185, 251; 195, 220; 194, 494 y 564; etc.), que ninguna relación guarda con el ejercicio de las funciones privativas que le han sido expresamente confiadas, y a sea para hacer efectivas tanto la conducción de la guerra (art. 86 ine. 15 y 18; y Fallos: 149, 175; 175, 182) corno las elementales medidas de defensa que el pais pueda reclam a r (Fallos: 164, 345) y sin que ese ejercicio implique comprometer ninguna de las garantias acordadas en el art. 18 de la Constitución (Fallos: 164, 345). Que por lo tanto, no es del resorte del Poder Judicial juzgar y resolver sobre aquellas necesidades, los medios escogidos y la oportunidad en que pudieron ο debieron ser realizados, desde el momento que el exclusivo poder autorizado para determinar sobre la procedencia ο razonabilidad bélica de esas y otras medidas adoptadas en el curso del estado de guerra, es el mismo òrgano de gobierno asistido de aquellas atribuciones insusceptibles de ser calificadas corno judiciales, y el ùnico capacitado en funciones del mane j ο m i l i t a r que ejerce ο del conocimiento perfecto que tiene de poderosas y sécrétas razones militares ο de entronque internacional referidas a la lucha entablada, para discernir sobre su conveniencia y oportunidad, razones estas que desconoce en absoluto el Poder Judicial y que con su intervención, obstaculizaria las operaciones de guerra en cualquiera de sus aspectos y alcances ο la preparación de los acuerdos de paz. Que en resumen de todo lo expuesto en los considerandos precedentes, se sigue la lògica consecuencia de que ùnicamente el Poder Ejecutivo de la Nación en actos propios del ejercicio de sus privativos poderes de guerra, es el que tuvo atribuciones suficientes para resolver sobre la calificación enemiga de la propiedad de la recurrente, el mayor ο menor grado de v i n culación ο dependencia que podia mantener con las naciones en guerra, la efectividad y la graveded que pudiera importar la penetración econòmica del enemigo, la eventualidad de proyectar la guerra sobre ese campo y por consiguiente, la conveniencia ο necesidad de la vigilancia, control, incautación y disposición definitiva de los bienes, corno asimismo, de la necesidad

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y urgencia de proceder en t a l forma en la oportunidad que respectivamente adoptó cada una de esas medidas, todo elio sin obligación de recurrir previamente a los estrados judiciales ο sin tener que afrentar ante estos ùltimos, juicio de responsabilidad c i v i l propia ο de la Nación por la comisión de aquellos actos. Que estas conclusiones no obstan en modo alguno, a la posibilidad de que firmada que sea la paz definitiva, las partes alcanzadas por las medidas de desafectación que llegaron a adoptarse durante el estado de guerra declarada por el gobierno nacional en uso de sus atribuciones, y se consideraran agraviadas en el goce de los derechos que legitimamente les cupiere invocar, puedan intentar las acciones judiciales que mâs crean convenientes para reducir a sus justos limites los efectos producidos. Por los fundamentos expresados y los concordantes del fallo de fs. 126, de acuerdo a lo dictaminado por el Sr. Procurador General, se confirma la sentencia apelada en cuanto ha podido ser materia del recurso extraordinario.

Martin & Cia. Ltda. S. A. v. Administración General de Puertos Fallos de la Corte Suprema voi. 257, pp. 99 et seq. F A L L O D E L A CORTE S U P R E M A Buenos Aires, 6 de noviembre de 1963 Vistos los autos: " M a r t i n & Cia. Ltda. S. A . c/ Administración General de Puertos s/ repetición de pago". Y considerando: 1.°) Que el recurso extraordinario deducido a fs. 247 y concedido a fs. 250 es procedente, con arreglo a lo dispuesto en los incs. 1.° y 3.° del art. 14 y en el art. 15 de la ley 48. 2.°) Que, en efecto, el mencionado escrito està suficientemente fundado, pues contiene mención adecuada de los hechos de la causa y de las cuestiones federales comprendidas en ella, asi corno de la relación que guardan a los fines de la decision del pleito. Habida cuenta de que no se trata de u n recaudo sacramentai y que el litigio reitera precedentes que han sido objeto de anâlisis en la causa, lo expuesto basta para desechar el agravio referente al punto —doctrina de Fallos: 246: 221 y otros—. 3.°) Que, por otra parte, la materia del pronunciamiento, tanto en lo concerniente al alcance de u n tratado internacional corno de las normas que se afirma lo modifican y a su respectiva prelación y validez, es federal. A ese respecto se cumple, en los autos, el requisito de la resolución contraria, en los términos de la jurisprudencia sobre la materia, cuando median pretensiones encontradas, con fundamento en normas de aquel carâcter