Integrierte Umweltplanung: Das Neuseeländische Modell [1 ed.] 9783428515202, 9783428115204

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Schriften zum Umweltrecht Band 138

Integrierte Umweltplanung: Das Neuseeländische Modell Von

Ulrich Klein

asdfghjk Duncker & Humblot · Berlin

ULRICH KLEIN

Integrierte Umweltplanung: Das Neuseeländische Modell

Schriften zum Umweltrecht Herausgegeben von Prof. Dr. Michael Kloepfer, Berlin

Band 138

Integrierte Umweltplanung: Das Neuseeländische Modell

Von

Ulrich Klein

asdfghjk Duncker & Humblot · Berlin

Die Rechtswissenschaftliche Fakultät der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster hat diese Arbeit im Jahre 2003 als Dissertation angenommen.

Bibliografische Information Der Deutschen Bibliothek Die Deutsche Bibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über abrufbar.

D6 Alle Rechte vorbehalten # 2004 Duncker & Humblot GmbH, Berlin Fremddatenübernahme und Druck: Berliner Buchdruckerei Union GmbH, Berlin Printed in Germany ISSN 0935-4247 ISBN 3-428-11520-1 Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier ∞ entsprechend ISO 9706 *

Internet: http://www.duncker-humblot.de

Vorwort Die vorliegende Arbeit wurde im Sommersemester 2003 als Dissertation an der Juristischen Fakultät der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster angenommen. Sie ist das Ergebnis einer mehrjährigen Studien- und Forschungstätigkeit, zunächst als LL.M.-Student an der University of Auckland, später als wissenschaftliche Kraft am New Zealand Centre for Environmental Law der University of Auckland und am Institut für Umwelt- und Planungsrecht der Universität Münster. Die Arbeit wäre ohne die tatkräftige Unterstützung einer Vielzahl von Personen und Institutionen nicht möglich gewesen. Ihnen allen danke ich sehr. Namentlich danke ich meinem Doktorvater Herrn Professor Dr. Jarass LL.M., der mein Promotionsvorhaben von Anfang bis Ende begleitet hat. An seinem Institut hatte ich als wissenschaftliche Hilfskraft, auch dank meiner lieben Kolleginnen und Kollegen, ausgesprochen gute Arbeits- und Forschungsbedingungen. Bei Herrn Professor Dr. Ehlers bedanke ich mich für seine persönliche Unterstützung bei der Vorbereitung meines Studien- und Forschungsaufenthaltes in Neuseeland. Den Herren Professoren Dr. Klaus Bosselmann und Dr. Kenneth Palmer danke ich für die sehr herzliche Aufnahme und Unterstützung während meines Aufenthaltes in Auckland. Herrn Professor Dr. Kadelbach verdanke ich die zügige Erstellung des Zweitgutachtens. Herrn Professor Dr. Kloepfer danke ich für die Aufnahme meiner Arbeit in diese Schriftenreihe. Mein Promotionsvorhaben wurde dankenswerterweise finanziell unterstützt und erst ermöglicht durch die Gewährung zweier Stipendien des Deutschen Akademischen Austauschdienstes und der Graduiertenförderung des Landes Nordrhein-Westfalen. Sehr dankbar bin ich nicht zuletzt meinen Freunden und meiner Familie. Herzlich danke ich namentlich Frau Rechtsanwältin Kirsten Teubel LL.M. für die kritische Durchsicht der Arbeit und meiner Mutter, Frau Christa Klein, für das häufige Korrekturlesen. Die Arbeit ist meinen Eltern gewidmet. Münster, im Frühjahr 2004

Ulrich Klein

Inhaltsübersicht

Erster Teil

§1 §2

Einführung

21

Problemstellung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ziel der Untersuchung und Vorgehensweise . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

21 26

Zweiter Teil

§3 §4

Integrierter Umweltschutz und staatliche Planung

27

Leitbild des integrierten Umweltschutzes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Charakteristika einer integrierten Umweltplanung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

27 57

Dritter Teil Neuseelands Umweltsituation und Planungsentwicklung §5 §6 §7

73

Einführung in die Landessituation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74 Entwicklung der Umweltplanung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85 Gegenstand und Instrumente heutiger Umweltplanung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101

Vierter Teil Neuseelands Modell einer integrierten Umweltplanung §8 §9

108

Integrierter Planinhalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110 Integrierter Planungsprozess . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149

Fünfter Teil Analyse des neuseeländischen Modells

168

§ 10 Praxis der nationalen Umweltplanung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168 § 11 Praxis der örtlichen und regionalen Umweltplanung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193

8

Inhaltsübersicht Sechster Teil Rechtspolitischer Ausblick

245

§ 12 Bewertung des neuseeländischen Umweltplanungsmodells . . . . . . . . . . . . . . . . 245 § 13 Thesen zur Weiterentwicklung der deutschen Umweltplanung . . . . . . . . . . . . . 264 Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 292 Auszüge aus neuseeländischen Gesetzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 303 Ausgewählte Internet-Adressen: Neuseeland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 309 Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 310 Stichwortverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 334

Inhaltsverzeichnis

Erster Teil Einführung

21

§1

Problemstellung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

21

§2

Ziel der Untersuchung und Vorgehensweise . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

26

Zweiter Teil

§3

Integrierter Umweltschutz und staatliche Planung

27

Leitbild des integrierten Umweltschutzes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Probleme inhaltlicher Bestimmung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Abstrakte Wortbedeutung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Unklare begriffliche Abgrenzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Übersetzungsungenauigkeiten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Gebrauch in unterschiedlichen Sachzusammenhängen . . . . . . . . . . . . . 5. Bestimmbarkeit des Leitbilds . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Inhaltliche Konkretisierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Kritik am medial-sektoralen Umweltschutz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Abgrenzung von Umweltfachzweigen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Disharmonien und Divergenzen im Recht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Doppelregelungen und Regelungslücken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Anreiz für aktive Belastungsverschiebung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . e) Nichtberücksichtigung natürlicher Substanzbewegungen . . . . . . . . f) Mangelnde Identifikation neuer komplexer Umweltprobleme . . . g) Fehlende Schutzoptimierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . h) Tendenz zu einer End-of-line-Kontrolle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . i) Vernachlässigung sozioökonomischer Ursachenstrukturen . . . . . . . j) Hindernis für einen weitreichenden Nachweltschutz . . . . . . . . . . . . 2. Grundanliegen eines integrierten Umweltschutzes . . . . . . . . . . . . . . . . a) Abkehr von inkrementalistischen Entscheidungsprozessen . . . . . . b) Umfassend rationale Problemsicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Ausrichtung an ökologischen Prinzipien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Pragmatische Einschränkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

27 27 27 28 29 30 31 32 32 33 34 36 37 39 40 41 43 45 46 47 47 48 49 50

10

§4

Inhaltsverzeichnis III. Dimensionen eines integrierten Umweltschutzes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Inhalt der Integration . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Interne Integration . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Externe Integration . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Temporale Integration . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Art und Weise der Integration . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Bereiche der Integration . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Ebenen und Felder der Integration . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

51 52 52 52 54 54 54 56

Charakteristika einer integrierten Umweltplanung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Begriff der Umweltplanung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Integrierte Umweltpolitikplanung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Klassische Umweltpolitikplanung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Moderne Umweltpolitikplanung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Integrierte Umweltfachplanung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Merkmale der integrierten Planung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Integrierter Planinhalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Zielorientierter Inhalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Umfassender Charakter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Strategische Ausrichtung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Integrierter Planungsprozess . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Partizipative Normsetzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Behördliche Koordination . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Kooperative Implementierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Fortwährendes Monitoring . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . V. Auswahl der Untersuchungsaspekte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

57 57 58 58 58 61 63 64 64 65 66 67 68 69 70 70 71

Dritter Teil Neuseelands Umweltsituation und Planungsentwicklung

73

§5

Einführung in die Landessituation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Zum „green and clean“ Image . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Günstige sozioökonomische Verhältnisse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Umweltprobleme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Biologische Vielfalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Klima und Atmosphäre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Boden, Luft und Wasser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

74 74 75 77 77 78 82

§6

Entwicklung der Umweltplanung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Anfänge und Entwicklung der Umweltplanung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Örtliche und regionale Planung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Anfänge der Planung bis 1977 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Fortentwicklung der Planung bis 1986 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

85 86 86 86 87

§7

Inhaltsverzeichnis

11

2. Nationale Planung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Nationale Infrastruktur- und Allokationsplanung . . . . . . . . . . . . . . . b) Umweltschutzplanung als „Anhängsel“ zur Wirtschaftsförderung c) Versuch zur Etablierung einer nationalen Umweltschutzplanung II. Grundlegende Reformen der Umweltplanung seit 1986 . . . . . . . . . . . . . . . 1. Kontext der Reformen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Rückzug des Staates aus dem kommerziellen Sektor . . . . . . . . . . . b) Umgestaltung des nichtkommerziellen öffentlichen Sektors . . . . . c) Devolution und Dezentralisierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Institutionelle Reformen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Umweltbehörden auf nationaler Ebene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Umweltbehörden auf örtlicher und regionaler Ebene . . . . . . . . . . . 3. Resource Management Law Reform . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

89 89 90 91 91 92 93 94 95 95 95 97 98

Gegenstand und Instrumente heutiger Umweltplanung . . . . . . . . . . . . . . . . I. Gegenstand der Umweltplanung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Instrumente der Umweltplanung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Nationale Umweltplanung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Regionale Umweltplanung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Örtliche Umweltplanung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

101 101 101 103 105 106

Vierter Teil Neuseelands Modell einer integrierten Umweltplanung

108

§8

Integrierter Planinhalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Umfassender Planungsgegenstand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Integrierte Zielsetzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Nachhaltiges Management . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Abgrenzung zu nachhaltiger Entwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Ökologische Planung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Soziale und wirtschaftliche Planung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Kulturelle Planung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Verhältnis der Belange . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7. Langfristige Planung und Nachweltschutz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Strategische Ausrichtung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Strategieplanung und New Public Management . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Konzentration auf Schwerpunkte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Beschränkung auf eine Mindestregulierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Rückzug auf eine Ergebnissteuerung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

110 110 118 118 120 123 125 129 132 135 138 138 141 143 145

§9

Integrierter Planungsprozess . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149 I. Begriff und Bedeutung der Koordination . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149 II. Zweck, Umfang und Bezug der Koordination . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150

12

Inhaltsverzeichnis III. Formen, Muster und Typen der Koordination . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Formelle und informelle Koordination . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Positive und negative Koordination . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Vertikale und horizontale Koordination . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Koordination über die Verwaltungshierarchie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Koordination durch institutionelle Organisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Koordination durch Verfahrensregelungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7. Koordination durch spontane Ordnungsbildung . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Rechtsvorschriften zur vertikalen Koordination . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Koordination über die Verwaltungs- und Behördenhierarchie . . . . . . 2. Koordination durch institutionelle Organisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Koordination durch Verfahrensregelungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Koordination durch spontane Ordnungsbildung . . . . . . . . . . . . . . . . . . V. Rechtsvorschriften zur horizontalen Koordination . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Koordination über die Verwaltungs- und Behördenhierarchie . . . . . . 2. Koordination durch institutionelle Organisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Koordination durch Verfahrensregelungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Koordination durch spontane Ordnungsbildung . . . . . . . . . . . . . . . . . .

153 153 153 154 155 156 156 157 157 158 160 161 163 164 164 165 165 166

Fünfter Teil Analyse des neuseeländischen Modells

168

§ 10 Praxis der nationalen Umweltplanung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168 I. Stand der Planung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Richtlinien statt „Nationale Umweltstandards“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Weiche Standardsetzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Tradition fehlender Standards . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Situation seit Erlass des RMA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Planerische Verankerung des Richtlinienansatzes . . . . . . . . . . . . . . d) Abkehr von der weichen Standardsetzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Anmerkungen zur weichen Standardsetzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Funktion von Umweltrichtlinien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Zeit und Kosten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Flexibilität und Autonomie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Beteiligung der Öffentlichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . e) Unabhängige Expertise . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . f) Umsetzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . g) Rechtsschutz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Strategien statt „Nationale Politikstatements“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Weiche Politikplanung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Politikpläne seit Erlass des RMA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Zu Inhalt und Verbindlichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

168 169 169 169 170 171 172 173 173 173 175 176 177 178 179 180 180 181 182

Inhaltsverzeichnis

13

aa) Neuseelands Küstenpolitikstatement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Umwelt-2010-Strategie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Abkehr von der weichen Politikplanung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Anmerkungen zur weichen Politikplanung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Umwelt-2010-Strategie als Rahmenplan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Verhältnis zum RMA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Inhaltliche Aspekte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Verfahrensgestaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Spezifische Statements und Strategien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Funktionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Inhaltliche Aspekte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Verfahrensgestaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

182 185 186 187 187 187 188 189 191 191 191 192

§ 11 Praxis der örtlichen und regionalen Umweltplanung . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Stand der Planung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Qualität der Planung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Ergebnisse der PUCM-Studie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Anmerkungen zur Planqualität . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Rolle der Zentralregierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Planungsvermögen der Lokalregierungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Planungswille und Regulierungswiderstände . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Mangel an Daten und Informationen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . e) Unklare Gesetzesvorschriften . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Reichweite eines integrierten Managements . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Enges Verständnis von Integration . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Weites Verständnis von Integration . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Anmerkungen zum Integrationsverständnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Integrierte Planinhalte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Umfassende Plangegenstände . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Fachpläne und Gesamtpläne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Anmerkungen zur umfassenden Planung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Integrierte Zielsetzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Minimalpläne und Superpläne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Internationale Planperspektive . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Soziale, wirtschaftliche, kulturelle Planung . . . . . . . . . . . . . . . cc) Langfristige Planung und Nachweltschutz . . . . . . . . . . . . . . . . b) Anmerkungen zur integrierten Zielsetzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Strategische Ausrichtung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Strategiepläne und Detailpläne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Schwerpunktplanung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Mindestregulierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Ergebnissteuerung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Anmerkungen zur strategischen Ausrichtung . . . . . . . . . . . . . . . . . .

193 193 195 195 196 197 198 199 201 202 202 203 204 205 206 206 206 208 210 210 210 213 219 222 224 224 224 226 227 229

14

Inhaltsverzeichnis V. Integrierte Planungsprozesse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Behördenkoordination . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Vertikale Koordination . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Horizontale Koordination . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Anmerkungen zur Koordination . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

230 231 231 239 242

Sechster Teil Rechtspolitischer Ausblick

245

§ 12 Bewertung des neuseeländischen Umweltplanungsmodells . . . . . . . . . . . . . I. Vorteile der neuseeländischen Umweltplanung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Umfassender Planungsgegenstand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Ökologische Planungsperspektive . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Langfristige Planung und Nachweltschutz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Rationale Umweltplanung und Ergebnissteuerung . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Zuständigkeiten und Behördensystem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Koordination und Verfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7. Verbindlichkeit und Rechtsschutz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Nachteile der neuseeländischen Umweltplanung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Formulierung von Gesetzesvorschriften . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Definition für integriertes Management . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Führung der Zentralregierung bei der Planung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Plankapazität der lokalen Planbehörden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Umweltdaten und -informationen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Koordination und Verfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7. Zeit und Kosten der Planung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

245 245 245 247 248 249 250 252 253 255 255 256 257 258 259 261 262

§ 13 Thesen zur Weiterentwicklung der deutschen Umweltplanung . . . . . . . . . I. Ausgangslage der deutschen Umweltplanung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Umweltprogramme und -berichte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Umweltschutz in der Gesamtplanung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Raumordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Bauleitplanung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Umweltschutz in der Fachplanung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Umweltrelevante Fachplanung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Umweltspezifische Fachplanung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Thesen für eine integrative Strukturveränderung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Keine isolierte, eigenständige Umweltplanung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Erweiterung der räumlichen Gesamtplanung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Einführung ökologischer Mindestgrenzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Zeithorizont der Planung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Übergang zu einer Ergebnissteuerung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Institutionelle Veränderungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

264 264 264 265 266 268 269 270 271 273 273 275 277 279 281 283

Inhaltsverzeichnis 7. 8. 9. 10.

Gesetzespflicht zu einem integrierten Management . . . . . . . . . . . . . . . Nationale Führung bei der Planung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Stärkung der örtlichen Planbehörden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Gewährung allgemeinen Rechtsschutzes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

15 284 286 287 289

Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 292 Auszüge aus neuseeländischen Gesetzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 303 Ausgewählte Internet-Adressen: Neuseeland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 309 Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 310 Stichwortverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 334

Abkürzungsverzeichnis a. A. ABl. Abschn. ANZECC Ariz. J. Int’l and Comp. L. ARL Assoc. AT Auckland Univ. L. Rev. Aus Pol. und Zeitg. Austr. J. of Nat. Res. L. and Pol. AVR BauR Bd. Bill of Rights Bull. BT BT-Drs. Bull. BUND bzw. ca. Canterbury L. Rev. Colorado J. of Int. Envtl. L. and Pol. Consv. Bio. ders. d.h. dies. DJT DoC DÖV DV DVBl.

anderer Ansicht/Auffassung Amtsblatt Abschnitt Australia and New Zealand Environment and Conservation Council Arizona Journal of International and Comparative Law Akademie für Raumforschung und Landesplanung Association Allgemeiner Teil Auckland University Law Review Aus Politik und Zeitgeschichte, (Das Parlament) Australian Journal of Natural Resources Law and Policy Archiv des Völkerrechts Baurecht Band Bill of Rights Bulletin Besonderer Teil Bundestags-Drucksache Bulletin Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland beziehungsweise circa Canterbury Law Review Colorado Journal of International Environmental Law and Policy Conservation Biology derselbe das heißt dieselbe(n) Deutscher Juristentag Department of Conservation Die Öffentliche Verwaltung Die Verwaltung Deutsches Verwaltungsblatt

Abkürzungsverzeichnis Eco EG Env. and Plan. A. Env. and Plan. B. Env. Update Envtl. and Plan. L. J. Envtl. Ethics Envtl. Imp. Assess. Rev. Envtl. L. Envtl. Man. Envtl. Mon. Envtl. Persp. Envtl. Pol. et al. etc. EU EUDUR EU-Kom. f/ff Fn. Govt. Hg. ibid I.C.J. I.L.M. INGP insbes. Int’l J. of Envtl. Stud. IPCC IVU J. Jb. Jb. UTR J. Envtl. L. JfR Jh. J. of Envtl. L. and Prac. J. of Envtl. Man. J. of Envtl. Plan. and Man.

17

Environment and Conservation Organisations of Aotearoa/New Zealand Europäische Gemeinschaft Environment and Planning A.: International Journal of Urban and Regional Research Environment and Planning B.: Planning and Design Environment Update (Faltblatt des neuseeländischen Umweltministeriums über aktuelle Entwicklungen) Environmental and Planning Law Journal Environmental Ethics Environmental Impact Assessment Review Environmental Law Environmental Management Environmental Monograph Environmental Perspectives Environmental Politics et alii/und andere et cetera Europäische Union Handbuch des europäischen und deutschen Umweltrechts Europäische Kommission folgende/fortfolgende Fußnote(n) Government Herausgeber ibidem (ebenda) International Court of Justice International Legal Materials International Network of Green Planners insbesondere International Journal of Environmental Studies Intergovernmental Panel on Climate Change integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung Journal Jahrbuch Jahrbuch des Umwelt- und Technikrechts Journal of Environmental Law Jahresschrift für Rechtspolitologie Jahrhundert Journal of Environmental Law and Practice Journal of Environmental Management Journal of Environmental Planning and Management

18 J. of Plan. and Envtl. L. J. of Plan. Lit. JuS Kap. L. L. and Contemp. Probs. Ld. Use Pol. Leiden J. of Int. L. MfE Mio. Mrd. m. w. N. NASA Nat. Res. J. NIWA NuR NVwZ NZ NZ$ NZ Envtl. L. Rep. NZ Hist. Plac. NZ J. of Ecol. NZ J. of Envtl. L. NZ L. J. NZ Loc. Govt. Assoc. NZ L. Rep. NZ Rec. L. Rev. NZ Univ. L. Rev. OECD Otago L. Rev. Pac. Cons. Bio. PCE Plan. Persp. Plan. Quartl. Pol. and Pol. Pol. Science Pub. Admin. Rev. Pub. Pol. PVS RdU Res. Man. Bull.

Abkürzungsverzeichnis Journal of Planning and Environmental Law Journal of Planning Literature Juristische Schulung Kapitel Law Law and Contemporary Problems Land Use Policy Leiden Journal of International Law Ministry for the Environment Million/en Millarde/n mit weiteren Nachweisen National Aeronautics and Space Administration Natural Resources Journal National Institute for Water and Atmospheric Research Natur und Recht Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht New Zealand New Zealand Dollar/Neuseeländischer Dollar, derzeitiger Umrechnungskurs 1 Euro = ca. 2 NZ$ New Zealand Environmental Law Reporter New Zealand Historic Places New Zealand Journal of Ecology New Zealand Journal of Environmental Law New Zealand Law Journal New Zealand Local Government Association New Zealand Law Reports New Zealand Recent Law Review New Zealand Universities Law Review Organisation for Economic Cooperation and Development Otago Law Review Pacific Conservation Biology Parliamentary Commissioner for the Environment Planning Perspectives Planning Quarterly Policy and Politics Political Science Public Administration Review Public Policy Politische Vierteljahresschrift Recht der Umwelt Resource Management Bulletin

Abkürzungsverzeichnis Res. Man. L. Assoc. Res. Man. L. Reform Res. Man. News Rev. Rev. of Markt. and Agric. Econ. RL RMA Rn. RRI RuR Rz S. SAPR/PL Sp. SRU Sth. Afr. J. of Envt. L. and Pol. TCPA u. a. UBA UGB-KomE

UGB-ProfE/AT

UGB-ProfE/BT UNCED

19

Resource Management Law Association Resource Management Law Reform (Working Papers) Resource Management News Review Review of Marketing and Agricultural Economics Richtlinie (EU-Recht) Resource Management Act 1991 Randnummer Resource Renewal Institute Raumforschung und Raumordnung Randziffer Seite SA Publiekreg/Public Law Spalte Rat der Sachverständigen für Umweltfragen South African Journal of Environmental Law and Policy Town and Country Planning Act 1977 unter anderem Umweltbundesamt Umweltgesetzbuch, Entwurf der Unabhängigen Sachverständigenkommission zum Umweltgesetzbuch, Berlin 1998, Hg.: Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit Professorenentwurf zum Umweltgesetzbuch: Allgemeiner Teil, Berlin 1990, Hg.: Kloepfer/Rehbinder/Schmidt-Aßmann Professorenentwurf zum Umweltgesetzbuch: Besonderer Teil, Berlin 1994, Hg.: Jarass u. a. United Nations Conference on Environment and Development Umwelt- und Planungsrecht Urban Policy and Research Umweltverträglichkeitsprüfung vom bzw. von versus Verwaltungsarchiv vergleiche

UPR Urb. Pol. and Research UVP v. v./vs. VerwArch vgl. Victoria Univ. of Wellington L. Rev. Victoria University Law Review VVDStRL Veröffentlichungen der Vereinigung Deutscher Staatsrechtslehrer WCED World Commission on Environment and Development

20 Wisc. L. Rev. WiVerw ZAU z. B. ZBR ZfBR ZfU z. T. ZUR

Abkürzungsverzeichnis Wisconsin Law Review Wirtschaft und Verwaltung, Beilage zum Gewerbearchiv Zeitschrift für angewandte Umweltforschung zum Beispiel Zeitschrift für Beamtenrecht Zeitschrift für deutsches und internationales Baurecht Zeitschrift für Umweltrecht und Umweltpolitik zum Teil Zeitschrift für Umweltrecht

Erster Teil

Einführung § 1 Problemstellung Der integrierte Umweltschutz avancierte in den neunziger Jahren zum neuen, bestimmenden Leitbild der EU-Umweltpolitik. Ausdrücklich ist in Kapitel 14 des Fünften EU-Umweltaktionsprogramms „Für eine dauerhafte und umweltgerechte Entwicklung“ festgelegt, dass die Verwirklichung des integrierten Umweltschutzes ein vorrangig zu behandelndes Tätigkeitsfeld, d.h. eine „Priorität“ gemeinschaftlich europäischer Politik ist1. In Teilbereichen der EU-Umweltpolitik sind integrierte Sekundärrechtsakte bereits ergangen, so etwa die Richtlinie zur Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP-RL)2 oder die Richtlinie über die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung (IVU-RL bzw. IPPC-RL)3. Deren Hauptanliegen ist – im Sinn des integrierten Umweltschutzes – eine ganzheitliche Sicht und Bewältigung von Umweltproblemen4. In Deutschland stößt die Umsetzung, vor allem schon die rechtliche Ausgestaltung des neuen Leitbildes, auf nationale Hemmnisse. Deutsche Umweltpolitik folgt traditionell einem medial-sektoralen Regelungsansatz, der Umweltprobleme unter Teilaspekten aufgreift und dem Schutz einzelner Umweltmedien (Luft, Wasser, Boden) oder Umweltfaktoren (Menschen, Tieren, Pflanzen etc.) dient5. Die Aufspaltung der Ziel- und Schutzrichtung der Umweltpolitik führt(e) zu einer starken Fragmentierung der rechtlichen, institutionellen und administrativen Strukturen des Umweltschutzsystems. Eine grundlegende Revision und integrative Strukturveränderung dieses Systems wurde mit dem Scheiternlassen des Umweltgesetzbuch(UGB)-Projektes auf nicht absehbare Zeit verhindert6. Die Folge sind europarechtlich bedingte Anpassungszwänge zur Ver1

V. 01.02.1993 (93/C 138/01), ABl. Nr. C 138/95. V. 27.06.1985 (85/337/EWG), ABl. Nr. L 175/40, geändert durch die RL v. 03.03.1997 (97/11/EG), ABl. Nr. L 73/5. 3 V. 24.09.1996 (96/61/EG), ABl. Nr. L 257/26. 4 Siehe z. B. Di Fabio, NVwZ 1998, 329 (329 ff); Dolde, NVwZ 1997, 313 (314); Masing, DVBl. 1998, 549 (549 ff); Peters, NuR 1996, 235 (235 ff). 5 Brandt, in: Umweltbundesamt (Hg.), Nationale und internationale Perspektiven der Umweltordnung, 2000, S. 23 ff; Breuer, NVwZ 1997, 833 (836); Eberhardt, Umweltschutz als Integrationsaufgabe, 1996, S. 57; Martini, Integrierte Regelungsansätze im Immissionsschutzrecht, 2000, S. 23 f. 2

22

1. Teil: Einführung

wirklichung des integrierten Umweltschutzes, die nicht selten als „Bruch“7 oder gar als „Umsturz“8 im deutschen Recht empfunden werden, z. B. durch die Umsetzung der Richtlinie über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP-RL)9, der Richtlinie über die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung (IVU-RL)10, der Umweltinformationsrichtlinie (UI-RL)11 und der Verordnung über die Teilnahme von Unternehmen an einem Umweltmanagementsystem (Ökoaudit-VO)12. Seit Erlass der IVU-RL wird nun verstärkt und z. T. vehement über den „richtigen Weg“ einer europarechtskonformen Fortentwicklung des deutschen Umweltschutzsystems gestritten13. Dabei geht es, wie Di Fabio zutreffend formulierte, (auch) um eine „wichtige Weichenstellung in der Entwicklung des Umweltrechts“14. Uneinigkeit besteht vor allem darüber, ob und wie viel Integration im Recht erforderlich ist. Diese Frage lässt sich in generell-abstrakter Weise nur schwer beantworten, mithin es notwendig und sinnvoll erscheint, einen konkreten Regelungsbereich herauszugreifen und auf obige Frage hin näher zu untersuchen. Für eine integrative Weiterentwicklung kommt der Regelungsbereich der Umweltplanung besonders in Betracht. Denn Planung hat grundsätzlich integrativen Charakter und weist im speziellen Fall der deutschen Umweltplanung bereits einige integrative Mechanismen auf, z. B. wechselseitige Planberücksichtigungspflichten, Verknüpfungen der Einzelfachplanungen mit der allgemeinen Raumordnung sowie erweiterte Zielbestimmungen einzelner Umweltfachplanungsgesetze15. Darüber hinaus verpflichten neue EU-Rechtsakte zu einer integrierten Fortentwicklung des Systems der Umweltplanung, z. B. die Wasserrahmenrichtlinie16 und die Richtlinie über die strategische Umweltprüfung17. 6 Zentrales Anliegen des UGB-Projekts war es, den medienübergreifenden Umweltschutz in allen Bereichen zu verankern und dabei die gemeinschaftsrechtlichen Impulse einer integrierten Umweltschutzstrategie aufzugreifen, vgl. UGB-KomE, S. 76 sowie dessen Integrationsklausel in § 8 KomE „Schutz der Umwelt in ihrer Gesamtheit“. 7 Masing, DVBl. 1998, 549 (553 f); Breuer, NVwZ 1997, 833 (836 ff); Di Fabio, in: Rengeling (Hg.), Integrierter und betrieblicher Umweltschutz, 1996, S. 183 (190). 8 Koch, Jb. UTR 1997, 31 (39 ff); ders./Jankowski, ZUR 1998, 57 (57). 9 Siehe oben Fn. 2. 10 Siehe oben Fn. 3. 11 V. 07.06.1990 (90/313/EWG), ABl. Nr. L 158/56. 12 V. 29.06.1993 (93/1836/EWG), ABl. Nr. L 168/1. 13 Siehe z. B. Di Fabio, NVwZ 1998, 329 (329 ff); Masing, DVBl. 1998, 549 (549 ff); Schröder, NuR 2000, 481 (481 ff); Lübbe-Wolff, NuR 1999, 241 (241 ff); bereits Erbguth, DÖV 1984, 699 (699 f), ders., Rechtssystematische Grundfragen des Umweltrechts, 1987, S. 146 ff sowie Hoppe, VVDStRL 1980, 211 (237). 14 Di Fabio, NVwZ 1998, 328 (337). 15 Vgl. §§ 1, 2 ROG; § 50 BImSchG; § 15 Abs. 2 BNatSchG (Verknüpfungsbestimmungen); § 18 Abs. 2 BNatSchG; § 1 Abs. 5 Nr. 7, § 1a BauGB; § 2 Abs. 1 Nr. 8 ROG (Erweiterungsbestimmungen).

§ 1 Problemstellung

23

Trotz dieser und anderer integrativer Elemente wird das deutsche Umweltplanungssystem als noch „lückenhaft, inhomogen und inkonsistent“ angesehen18. Kritisiert wird vor allem das Bestehen zu vieler Planungsinstrumente, Unsicherheiten über die genaue Anzahl der Planungsebenen, das Fehlen eines die Umweltbelange übergreifend darstellenden Planungstyps, die mangelnde Durchsetzungsfähigkeit der Umweltfachpläne gegenüber raumbeanspruchenden Planungen sowie eine fehlende Systematik des Umweltplanungsrechts19. Darüber hinaus verfehle eine vorherrschend medial-sektorale Umweltplanung die komplexen Zusammenhänge der Natur, führe zu behördlichen Koordinationsproblemen und bedinge im Ergebnis nicht selten intermediale Problemverschiebungen20. Angesichts der Kritik stellt sich die Frage, ob das in Deutschland recht fragmentierte Umweltplanungssystem an die Grenzen seiner Leistungsfähigkeit gestoßen ist. Kritiker einer medial-sektoralen Planung fordern seit über 20 Jahren grundlegende Reformen und entwerfen eigene Vorstellungen und Modelle einer als „integriert“ bezeichneten Umweltplanung, z. B. einer integrierten Umweltleitplanung21, einer integrierten Landschaftsplanung22 und einer integrierten Umweltgrundlagenplanung23. Jedoch hat bis heute keiner der vorgelegten Reformvorschläge eine politische Mehrheit finden können. In dieser Situation des „Reformstaus“ mag ein Blick über die deutschen Rechtsgrenzen hinweg hilfreich sein und zu neuen, den Diskurs belebenden Erkenntnissen führen. Einige Staaten praktizieren seit Jahren verschiedene Formen einer integrierten Umweltplanung. Zu nennen sind hier insbesondere die Niederlande, Schweden, Norwegen, Dänemark, Südkorea und Neuseeland24. Diese 16

V. 23.10.2000 (00/60/EG), Abl. Nr. L 327/1. V. 21.06.2001 (01/60/EG), Abl. Nr. L 197/30. 18 Uppenbrink, in: Akademie für Raumforschung und Landesplanung (Hg.), Umweltplanung und ihre Weiterentwicklung, 1983, S. 27; Hoffmeister/Holst/Stemmler, UPR 1991, 328 (328); siehe m. w. N. auch UGB-KomE, S. 568 ff. 19 Näher dazu Holst et al., Planungsverfahren für Umweltfachpläne, 1991, S. 9 ff, Schmidt-Aßmann, DÖV 1990, 169 (173); Boese/Eckstein/Schier, Diskussion der Voraussetzungen und Nutzung integrierter Umweltschutzpläne, 1978, S. 15 ff; UGBProfE/AT, S. 191; UGB-KomE, S. 568 ff m. w. N. 20 Boese/Eckstein/Schier, Diskussion der Voraussetzungen und Nutzung integrierter Umweltschutzpläne, 1978, S. 16 f; Schmidt-Aßmann, DÖV 1990, 169 (173). 21 UGB-ProfE/AT, §§ 19–25. Mit Anmerkungen Hoppe, NJW 1992, 1993 (1993 ff); Erbguth, DVBl. 1992, 1122 (1122 ff); Hendler/Heimlich, Jb. UTR 2000, S. 19 ff; Wahl, in: Akademie für Raumforschung und Landesplanung (Hg.), Integration einer Umweltleitplanung in die Raumordnung, 1994, S. 6 ff; Köck, UPR 2002, 321 (324 f). 22 Erbguth/Wiegand, Landschaftsplanung als Umweltleitplanung, 1994, S. 93 ff. 23 UGB-KomE, §§ 69–73. Mit Anmerkungen Kloepfer/Durner, DVBl. 1997, 1081 (1087 f); Hendler/Heimlich, Jb. UTR 2000, S. 23 ff; Köck, UPR 2002, 321 (325 f). 24 Vgl. Rat der Sachverständigen für Umweltfragen, Umweltgutachten 2000, S.89 ff; Jänicke/Carius/Jörgens, Nationale Umweltpläne in ausgewählten Industrieländern, 1997, S. 73 ff; siehe auch Jänicke/Jörgens (Hg.), Umweltplanung im internatio17

24

1. Teil: Einführung

Staaten zeichnet aus, Vorreiter im Prozess einer Neuorientierung von Umweltpolitik und Umweltverwaltung zu sein. Implementiert wurde in jenen Ländern ein neuer, so genannter integrierter Planungsansatz, der sich nicht auf den Bereich der Politikgestaltung beschränkt, sondern zu tiefgreifenden Veränderungen auch der administrativen Umweltplanungen führt bzw. führen kann25. Bemerkenswert ist, dass die Implementierung des neuen Planungsansatzes in den Ländern weit fortgeschritten ist, die zugleich umfassende Reformen auch im öffentlichen Sektor durchgeführt haben und sich neuer, ziel- und ergebnisorientierter Steuerungsmethoden bedienen, z. B. die Niederlande, Norwegen und Neuseeland26. Etwas verallgemeinernd werden diese Veränderungen des öffentlichen Sektors unter dem Begriff des „New Public Management“27 gefasst und die moderne Form der Umweltplanung als „(New Public) Environmental Management“ oder „(New Public) Resource Management“ bezeichnet28. Als beispielhaft, z. T. sogar auch als vorbildhaft wird das neuseeländische Modell einer integrierten Umweltplanung, d.h. genauer eines „integrierten Ressourcenmanagements“ (integrated resource management29) angesehen30, welches aus drei maßgeblichen Gründen hier Gegenstand der Untersuchung ist. Erstens beschränkt sich das neuseeländische Modell einer integrierten Umweltplanung nicht, wie dies in anderen Staaten häufig der Fall ist, auf eine integrierte Umweltpolitikplanung der nationalen Ebene. Vielmehr wurden rechtliche Voraussetzungen und konkrete Planungspflichten für eine integrierte Umweltplanung auch auf der regionalen und lokalen Ebene geschaffen. Die hierfür notwendigen Rechts- und Verwaltungsreformen waren außergewöhnlich umfassend und führten zu einer Reorganisation der nationalen Umweltinstitutionen, zu einer Restrukturierung der lokalen und regionalen Umweltbehörden und zur Schaffung eines Umweltgesetzbuches mit den Vorschriften der Umweltplanung nalen Vergleich, 2000, S. 15 ff; dies., Envtl. Pol. 1998, 27 (27 ff); Johnson, Green Plans, 1995, S. 45 ff. 25 Rat der Sachverständigen für Umweltfragen, Umweltgutachten 2000, S. 96 ff. 26 Zur Reform des öffentlichen Sektors in diesen Ländern Schedler/Proeller, New Public Management, 2000, S. 265 ff. 27 Schedler/Proeller, New Public Management, 2000, S. 41 ff; König, DÖV 1995, 349 (350 ff). 28 Schaltegger/Kubat/Hilber/Vaterhaus, Innovatives Management staatlicher Umweltpolitik, 1996, S. 247 ff. 29 Randerson, in: Williams (Hg.), Environmental and Resource Management Law in New Zealand, 2. Aufl. 1997, Kap. 3; Klein, NZ J. of Envtl. L. 2001, 1 (4 ff); Grinlinton, Envtl. and Plan L. J. 1992, 1 (4 ff); ders., in: Bosselmann/Grinlinton (Hg.), Environmental Law for a Sustainable Society, 2002, S. 23 ff. 30 Siehe z. B. Johnson, Green Plans, 1995, S. 68, Organisation for Economic Cooperation and Development, Environmental Performance Reviews: New Zealand, 1996, S. 69; ähnlich positiv auch Meyer-Abich, NuR 1998, 587 (587 ff); Kloepfer/ Mast, Das Umweltrecht des Auslandes, 1995, S. 302; May, in: NZ Planning Institute (Hg.), Annual Conference, 1997, S. 2 ff.

§ 1 Problemstellung

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als dessen Kernstück31. Derart tiefgreifende Rechts- und Verwaltungsreformen mit dem Ziel, eine integrierte Umweltplanung zu ermöglichen, sind weltweit wohl bislang einmalig geblieben. Zweitens gilt Neuseeland nicht nur als ein beispielhafter „Umweltplanungsstaat“, sondern auch als ein moderner „neoliberaler Reformstaat“32. In den achtziger Jahren erfolgte unter der vierten Labour-Regierung eine grundlegende Neuausrichtung des neuseeländischen Staates und eine innere Reform des öffentlichen Sektors, die zu Recht als „radikal“ und „experimentell“ bezeichnet worden ist33. Die Schaffung einer integrierten Umweltplanung ist als ein Teilprojekt dieser neoliberalen Reformpolitik zu sehen34. Von besonderem Interesse ist daher, wie ein „Mehr an Planung“ (Integration) mit einem „Weniger an Staat“ (Neoliberalismus) vereinbar ist. Die Frage nach einem neuen, neoliberalen Planungsverständnis stellt sich im neuseeländischen Kontext auf Grund der (scheinbar) sehr gegensätzlichen Reformtendenzen. Dies lässt neue Erkenntnisse und Lösungen bei der Verwirklichung staatlicher Umweltplanung erwarten. Drittens hat Neuseeland mit dem „Gesetz über den Umgang mit den natürlichen und physikalischen Ressourcen“ (Resource Management Act 1991, kurz: RMA) als erstes Land der Welt einen rechtlichen Rahmen für die integrierte Planung der Nutzung von Umweltressourcen geschaffen. Noch ehe sich 1992 die Unterzeichnerstaaten der UN-Konferenz für Umwelt und Entwicklung zur Einführung integrierter Umweltpläne verpflichteten35, hatte Neuseelands Parlament mit dem Resource Management Act bereits ein neues Planungsgesetz verabschiedet und auf lokaler und regionaler Ebene mit der Erstellung integrierter Umweltpläne begonnen. Nach mehr als einem Jahrzehnt praktischer Erprobung des neuen, integrierten Planungsmodells sind erste gesicherte Erkenntnisse über

31 Randerson, in: Williams (Hg.), Environmental and Resource Management in New Zealand, 2. Aufl. 1997, Kap. 3; Bührs/Barlett, Environmental Policy in New Zealand, 1993, S. 113 ff. 32 Kelsey, The New Zealand Experiment, 1997, S. 15 ff; dies., Rolling Back the State, 1993, S. 13 ff; Boston/Martin/Pallot/Walsh, Public Management, 1997, Kap. 1; Boston, in: Boston/Martin/Pallot/Walsh (Hg.), Reshaping the State, 1993, S. 1–26; auch Schedler/Proeller, New Public Management, 2000, S. 270 ff; König, DÖV 1995, 349 (350 ff). 33 James, in: Miller (Hg.), New Zealand Politics in Transition, 1997, S. 13; Boston/ Martin/Pallot/Walsh, Public Management, 1997, S. 3. 34 Bührs/Bartlett, Environmental Policy in New Zealand, 1993, S. 90 ff; Gleeson, Urb. Pol. and Research 1994, S. 82 (84 ff); ders., in: Zentralinstitut für Raumplanung und Umweltforschung (Hg.), New Zealand’s Resource Management Act, 1996, S. 26 ff; Garrard, Commercialisation in the Management of New Zealand’s Natural Resources, 1989, S. 25 ff. 35 Kapitel 8 der Agenda-21, vgl. den Text in Johnson, The Earth Summit, 1993, S. 199 ff; siehe ferner Beschluss der UN-Vollversammlung zum Rio-Prozess, Juni 1997, dazu Jänicke, in: Jänicke/Jörgens (Hg.), Umweltplanung im internationalen Vergleich, 2000, S. 1.

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1. Teil: Einführung

die Vor- und Nachteile eines integrierten Planungsansatzes zu erwarten. Die neuen Erkenntnisse und Erfahrungen gilt es, näher zu untersuchen in der Hoffnung, dass diese Eingang finden in den Diskurs über das „Ob“ und „Wie“ einer integrativen Fortentwicklung des deutschen Umweltplanungssystems.

§ 2 Ziel der Untersuchung und Vorgehensweise Die interdisziplinäre Untersuchung des neuseeländischen Umweltplanungsrechts dient dem Zweck, ein in Deutschland weithin unbekanntes System der Umweltplanung vorzustellen, zu charakterisieren und zu analysieren. In diesem Rahmen werden am konkreten Beispiel Neuseeland die Vor- und Nachteile einer integrierten Umweltplanung ermittelt, um generelle Aussagen und konkrete Thesen für eine integrative Weiterentwicklung des deutschen Umweltplanungsrechts zu formulieren. Auf Grund der Zwecksetzung werden mit der vorliegenden Arbeit vier Einzelziele verfolgt, die zugleich den Gang der Untersuchung vorgeben. Zunächst wird das Leitbild des integrierten Umweltschutzes inhaltlich konkretisiert und werden hiervon allgemeine Charakteristika einer integrierten Umweltplanung abgeleitet (Teil 2). Sodann wird die rechtliche Ausgestaltung der neuseeländischen Umweltplanung dargestellt, einschließlich dessen landesspezifischen und historischen Kontextes (Teile 3 und 4). Im Folgenden wird das neuseeländische Modell der Umweltplanung in der Praxis analysiert (Teil 5), bevor dessen Vorund Nachteile bestimmt und Thesen zur Weiterentwicklung der deutschen Umweltplanung aufgestellt werden (Teil 6). Die wichtigsten Ergebnisse der Untersuchung sind schließlich in Thesen am Ende der Arbeit zusammengefasst.

Zweiter Teil

Integrierter Umweltschutz und staatliche Planung § 3 Leitbild des integrierten Umweltschutzes Das Leitbild des integrierten Umweltschutzes lässt begrifflich den neuen Ansatz der Umweltpolitik nur schwerlich erkennen. Zu mehrdeutig ist der Begriff der „Integration“, als dass eine allgemein anerkannte Theorie oder gar Definition des integrierten Umweltschutzes vorherrschend sein könnte. Aus juristischer Sicht mag dies beklagenswert sein1, verlangt aber nicht notwendigerweise eine Aufgabe des neuen Leitbildes, sondern vielmehr nur dessen Konkretisierung. So hält etwa Martini den Begriff „integrierter Umweltschutz“ für „griffiger und schlichter als die rechtswissenschaftliche Diskussion Glauben macht“2. Der Versuch einer inhaltlichen Konkretisierung stößt dabei allerdings auf vier grundlegende Schwierigkeiten: eine sehr abstrakte Wortbedeutung der beiden Einzelbegriffe, eine unklare Abgrenzung zu ähnlichen Leitbildern, ein unvermeidbarer Bedeutungsverlust bei Übersetzungen aus dem Englischen und ein uneinheitlicher Gebrauch des Leitbildes in verschiedenen Sachzusammenhängen.

I. Probleme inhaltlicher Bestimmung 1. Abstrakte Wortbedeutung Das Begriffspaar integrierter Umweltschutz setzt sich aus zwei sehr abstrakten Wörtern zusammen. Ausgehend vom allgemeinen Sprachgebrauch bedeutet „Integration“ die „(Wieder-)Herstellung einer Einheit bzw. die Einbeziehung oder Eingliederung in ein größeres Ganzes“3. Bezogen auf den Umweltschutz stellen sich zwei grundsätzliche Fragen.

1 In der deutschen Umweltrechtswissenschaft zum Ausdruck gebracht von Koch, Jb. UTR 1997, S. 45; Steinberg, NVwZ 1995, 209 (218); Koch/Jankowski, ZUR 1998, 57 (62). 2 Martini, Integrierte Regelungsansätze im Immissionsschutzrecht, 2000, S. 3. 3 Duden, Deutsches Universalwörterbuch A–Z, 4. Aufl. 2001, S. 838; im Englischen; vgl. Collins, English Dictionary, 4. Aufl. 1998, S. 798: „The act of combining or adding parts to make a unified whole“.

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2. Teil: Integrierter Umweltschutz und staatliche Planung

Zu klären ist, wie weit die Einbeziehung oder Eingliederung reicht bzw. reichen soll. Dies hängt ab vom Umweltbegriff, der extensiv die Gesamtheit „aller“ äußeren Lebensbedingungen eines Individuums erfasst oder restriktiv sich auf die „natürlichen“ Bestandteile, vor allem die der Biosphäre, beschränkt4. Die spezifische Aufgabenstellung und Reichweite eines integrierten Umweltschutzes sind damit weithin unklar. Ferner stellt sich die Frage, ob Umweltschutz durch Integration erfolgen soll5, d.h. die Umwelt übergeordnetes Ganzes und Schutzobjekt ist, oder aber, ob der Umweltschutz selber integriert werden soll6, also etwas anderes als Umweltschutz übergeordnetes Ganzes und Ziel der Integration ist. Im letzteren Sinn ist der Umweltschutz integraler Bestandteil einer übergeordneten Aufgabenstellung, wie das in Deutschland etwa der Fall ist, wo Umweltschutz einen Teilaspekt, z. B. der Raumordnung darstellt7. Anders ist dies bei der zuerst genannten Interpretation, die im genannten Beispiel statt einer Raumordnung eine Umweltordnung fordern würde8. Die angerissenen Interpretationsfragen lassen bereits erkennen, dass der Begriff des integrierten Umweltschutzes eine problematische Wortschöpfung ist. 2. Unklare begriffliche Abgrenzung Das Problem inhaltlicher Unbestimmtheit erweitert sich um das der unklaren begrifflichen Abgrenzung. So wird teils vom „integrierten“, teils vom „integrativen“ Umweltschutz gesprochen9. Die inhaltliche Nuance verschiebt sich so von einer Zustands- und Inhaltsbeschreibung (integriert) hin zu einer Prozessbeschreibung (integrativ)10. Vielfach ist auch die Rede von einem Umweltschutz, der „medienübergreifend“, „ökosystemar“, „ökologisch orientiert“, „vernetzt“, „umfassend“, „ganzheitlich“, „gesamthaft“ oder gar „holistisch“ ist11. Differen4 Siehe auch Kloepfer, Umweltrecht, 2. Aufl. 1998, § 1 Rn. 15 f; Hoppe/Beckmann/ Kauch, Umweltrecht, 2. Aufl. 2000, § 1 Rn. 1 ff; Rat der Sachverständigen für Umweltfragen, Umweltgutachten 1987, S. 38 f. 5 Röckinghausen, Integrierter Umweltschutz im EG-Recht, 1998, S. 41. 6 Breuer, in: Schmidt-Aßmann (Hg.), Besonderes Verwaltungsrecht, 11. Aufl. 1999, Abschn. 5 Rn. 48 ff; ders., Der Staat 1981, 392 (399 ff); Hoppe/Beckmann/Kauch, Umweltrecht, 2. Aufl. 2000, § 2 Rn. 48; Kloepfer, Umweltrecht, 2. Aufl. 1998, § 1 Rn. 66. 7 Breuer, in: Schmidt-Aßmann (Hg.) Besonderes Verwaltungsrecht, 11. Aufl. 1999, Abschn. 5 Rn. 48 ff; ders., Der Staat 1981, 393 (399). 8 So Hodapp, RuR 1994, 287 (287 ff); allgemein auch Storm, Umweltrecht, 7. Aufl. 2002, S. 28 f. 9 So Di Fabio, NVwZ 1998, 329 (329); Wagner, RdU 1999, 3 (3); Köck, ZUR 1998, 225 (225); Schink, NuR 1998, 173 (179); Volkmann, VerwArch 1998, 363 (394 f); Wahl, NVwZ 2000, 502 (504). 10 Vgl. Duden, Deutsches Universalwörterbuch A–Z, 4. Aufl. 2001, S. 839: „eine Integration herbeiführend“.

§ 3 Leitbild des integrierten Umweltschutzes

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ziert wird schließlich noch zwischen einem „prozedural“, „formell“, „materiell“, „legislativ“ und „institutionell“ integrierten Umweltschutz12 oder zwischen einem „konkurrierend integrierten“ und „konvergierend integrierten“ Umweltschutz13. Das Leitbild des integrierten Umweltschutzes ist damit eingebettet in ein nur schwer abgrenzbares Begriffsumfeld. Problematisch ist dies insofern, als einzelne Begriffe z. T. synonym verwendet, andererseits aber mit unterschiedlichen Definitionen versehen werden14. Das Begriffspaar verliert so weiter an begrifflicher Schärfe und Bestimmtheit. 3. Übersetzungsungenauigkeiten Die Idee des integrierten Umweltschutzes entstammt vorwiegend dem angelsächsischen Rechtskreis15. Bezugnahmen auf dortige Diskussionen und Veröffentlichungen bergen stets die Gefahr von Übersetzungsungenauigkeiten in sich. In englischer Sprache wird nämlich nur selten von „integrated environmental protection“ (integriertem Umweltschutz) gesprochen als weit häufiger von „integrated resource management“16 (integriertem Ressourcenmanagement), „integrated environmental management“17 (integriertem Umweltmanagement), „integrated environmental control“18 (integrierter Umweltkontrolle), „ecosystem management“19 (Ökosystemmanagement) oder „comprehensive/integrated envi11 Siehe Zöttl, Integrierter Umweltschutz in der neuesten Rechtsentwicklung, 1998, S. 86; Martini, Integrierte Regelungsansätze im Immissionsschutzrecht, 2000, S. 44; Di Fabio, NVwZ 1998, 329 (330) m. w. N. 12 Vgl. Schröder, NuR 2000, 481 (481); Röckinghausen, Integrierter Umweltschutz im EG-Recht, 1998, S. 37; Wagner, RdU 1999, 3 (3 f); Di Fabio, NVwZ 1998, 329 (330). 13 So Breuer, Der Staat 1981, 393 (399 f); ders., in: Schmidt-Aßmann (Hg.), Besonderes Verwaltungsrecht, 11. Aufl. 1999, Abschn. 5 Rn. 48 ff; Hoppe/Beckmann/Kauch, Umweltrecht, 2. Aufl. 2000, § 2 Rn. 48. 14 Vgl. Masing, DVBl. 1998, 549 (550 f); Röckinghausen, Integrierter Umweltschutz im EG-Recht, 1998, S. 37; Schulz, Medienübergreifendes Industriezulassungsrecht nach europäischem und deutschem Recht, 1997, S. 22; Brandt, in: Umweltbundesamt (Hg.) Nationale und internationale Perspektiven der Umweltordnung, 2000, S. 26 ff; Di Fabio, NVwZ 1998, 329 (336); Dolde, NVwZ 1997, 313 (314); Eberhardt, Umweltschutz als Integrationsaufgabe, 1996, S. 22 f; Erbguth, DÖV 1984, 699 (699 f). 15 Siehe dazu die Anmerkungen von Masing, DVBl. 1998, 549 (552 f). 16 Bush-King, Plan. Quartl. 1997, 13 (13 ff); Grinlinton, Envtl. and Plan. L. J. 1992, 1 (4 ff), Klein, NZ J. of Envtl. L. 2001, 1 (15 ff); Mitchell, in: Lang (Hg.), Integrated Approaches to Resource Planning and Management, 1986, S. 13. 17 Cairns/Crawford (Hg.), Integrated Environmental Management, 1991, S. 7 ff; Barrow, Environmental Management, 1999, S. 257 ff; Margerum/Born, J. of Envtl. Plan. and Man. 1995, 371 (371 ff); Born/Sonzogni, Envtl. Man. 1995, 167 (167 ff). 18 Guruswamy, Envtl. L. 1991, 77 (77). 19 Slocombe, Envtl. Man. 1993, 289 (289 ff); Grumbine, Consv. Bio. 1994, 27 (27 ff).

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2. Teil: Integrierter Umweltschutz und staatliche Planung

ronmental decision making“20 (umfassender/integrierter umweltbezogener Entscheidung). Eine strenge Wort-für-Wort-Übersetzung droht den ins Deutsche zu transportierenden Begriffsinhalt ebenso zu verändern wie eine ausschließliche Verwendung der im deutschen Sprachkreis üblichen Begrifflichkeiten. Einer Prüfung im Einzelfall bleibt es vorbehalten zu bestimmen, welche der deutschen und englischen Konzepte einander entsprechen, sich überschneiden oder voneinander abweichen. 4. Gebrauch in unterschiedlichen Sachzusammenhängen Das Leitbild des integrierten Umweltschutzes wird auf internationaler, europäischer und nationaler Ebene in verschiedenen Sachzusammenhängen diskutiert und mit z. T. recht unterschiedlichen Inhalten versehen. Auf der Ebene internationaler Rechtspolitik werden Umweltschutz und Integration häufig als Teilaspekte einer „nachhaltigen Entwicklung“ (sustainable development) aufgefasst21. Nachhaltige Entwicklung ist darauf gerichtet, Umweltschutz, wirtschaftliche Leistungsfähigkeit und soziale Verantwortung zusammenzuführen (zu integrieren) mit dem Ziel, Entwicklungschancen für alle Staaten zu eröffnen und die natürlichen Lebensgrundlagen der Erde dauerhaft zu sichern. Nachhaltige Entwicklung erfordert so eine Berücksichtigung des Umweltschutzes in allen anderen Politikbereichen 22. Demgegenüber liegt der OECD-Empfehlung „für eine integrierte Vermeidung und Kontrolle von Umweltverschmutzung“ ein engeres Verständnis von integriertem Umweltschutz zu Grunde23. Der Empfehlung nach ist Integration darauf beschränkt, die natürliche Umwelt in ihrer Gesamtheit zu erfassen und bei der Kontrolle von Umweltverschmutzung den kommerziellen und natürlichen Lebenszyklus von Substanzen zu berücksichtigen24. Integrierter Umweltschutz in diesem Sinn fordert eine ökologische Betrachtungsweise und neue Form des Schutzes durch Integration einzelner Umweltfachzweige. Von den Entwicklungen der internationalen Umweltrechtspolitik beeinflusst, wird auf europäischer Ebene das neue Leitbild zum Maßstab der EU-Politik ge20

Bartlett, in: Vig/Kraft (Hg.), Environmental Policy in the 1990s, 1990, S. 235 ff. Sands, in: Lang (Hg.), Sustainable Development and International Law, 1995, S. 6 ff; Schröder, AVR 1996, 251 (257/262); Martini, Integrierte Regelungsansätze im Immissionsschutzrecht, 2000, S. 46. 22 Vgl. World Commission on Environment and Development, Our Common Future, 1987, S. 43 ff und S. 96 ff, sowie Grundsatz 3 der Rio-Deklaration. 23 Organisation for Economic Cooperation and Development, Recommendation of the Council on Integrated Pollution Prevention and Control, 31. Jan. 1991 – C(90)/64/ FINAL, in: Envtl. Mon. No. 37. 24 Vgl. die Definitionen unter Recommends I. a). 21

§ 3 Leitbild des integrierten Umweltschutzes

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macht. Das Fünfte EU-Umweltaktionsprogramm legte fest, dass die Verwirklichung des integrierten Umweltschutzes ein vorrangig zu behandelndes Tätigkeitsfeld gemeinschaftlicher Politik darstellt25. Eine Erläuterung zum neuen Leitbild findet sich aber weder in dem Aktionsprogramm noch in anderen europäischen Politik- und Programmerklärungen. EU-Richtlinien und EU-Verordnungen, die als integriert oder integrativ bezeichnet werden, zielen allein auf einen medienübergreifenden26 oder kooperativen27 Umweltschutz. Wie vor allem Röckinghausen und Zöttl nachgewiesen haben, lässt eine Analyse dieser und anderer integrierter Sekundärrechtsakte keine Rückschlüsse auf einen einheitlichen, integrierten Ansatz der EU-Umweltpolitik zu28. In Deutschland wird das Leitbild des integrierten Umweltschutzes besonders mit Blick auf eine Umsetzung der EU-Sekundärrechtsakte und daher vorwiegend als Rechtsumsetzungsproblem diskutiert. Eine abstrakte Begriffsbestimmung erfolgt in aller Regel nicht oder beschränkt sich auf eine Analyse des europäischen Rechts29. Im Rahmen der Bemühungen um die Schaffung eines deutschen Umweltgesetzbuches wurde das neue Leitbild jedoch auch in national eigenständiger Weise aufgegriffen und die Frage einer medienübergreifenden Fortentwicklung des deutschen Umweltrechts behandelt30. 5. Bestimmbarkeit des Leitbilds Mit dem Leitbild des integrierten Umweltschutzes sind verschiedene Vorstellungen verbunden und werden recht unterschiedliche Themenkreise angeschnitten. Dies scheint Grund dafür zu sein, dass es eine anerkannte Theorie oder fest umrissene Definition des integrierten Umweltschutzes bislang nicht gibt. Fraglich ist, ob das neue Leitbild als solches inhaltlich überhaupt bestimmbar ist. Vereinzelt wird dies mit Verweis auf eine Generalisierungsfeindlichkeit des integrierten Konzepts bestritten31.

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ABl. C 138/1 v. 01.02.1993, S. 95. Z. B. die IVU-RL und die UVP-RL. 27 Z. B. die Öko-Audit-VO und die Umweltinformations-RL. 28 Röckinghausen, Integrierter Umweltschutz im EG-Recht, 1998, S. 61 ff; Zöttl, Integrierter Umweltschutz in der neuesten Rechtsentwicklung, 1998, S. 114 ff; siehe auch Schröder, NuR 2000, 481 (485 f); Rengeling, Gesetzgebungskompetenzen für den integrierten Umweltschutz, 1999, S. 3 ff. 29 Z. B. Di Fabio, NVwZ 1998, 329 (329 ff); Schröder, NuR 2000, 481 (481 ff); Röckinghausen, Integrierter Umweltschutz im EG-Recht, 1998, S. 37 ff. 30 Vgl. UGB-KomE, S. 76; Breuer, Empfiehlt es sich, ein Umweltgesetzbuch zu schaffen?, Gutachten B zum 59. DJT, 1992, S. 42 ff; Kloepfer, Umweltrecht, 2. Aufl. 1998, § 1 Rn. 41; Hoppe/Beckmann/Kauch, Umweltrecht, 2. Aufl. 2000, § 1 Rn. 181. 31 Di Fabio, NVwZ 1998, 329 (337); Epiney, in: Umweltbundesamt (Hg.), Nationale und internationale Perspektiven der Umweltordnung, 2000, S. 52. 26

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2. Teil: Integrierter Umweltschutz und staatliche Planung

Zweifel dieser Art mögen insofern berechtigt sein, als der Begriffsinhalt nicht statisch, sondern dynamisch ist, abhängig davon, in welchem Sachzusammenhang das Wortpaar gebraucht wird. Nicht notwendigerweise ist damit aber zugleich der Wert oder die Aussagekraft des Leitbildes selbst geschmälert. Vielmehr ist klarzustellen, dass integrierter Umweltschutz eine neue Denk- und Reaktionsweise auf das Problem der Umweltzerstörung beschreibt32. Im Kern handelt es sich um eine vernetzte Denk- und systemgerechte Reaktionsweise als Antwort auf die Komplexität der Umweltkrise. Mit Recht ist festgestellt worden, dass ein integrierter Umweltschutz weniger inhalts- als vielmehr prozessorientiert sei,33 denn Ergebnisse von Denk- und Reaktionsprozessen lassen sich in aller Regel nur schwer und unvollkommen vorausbestimmen. Die Richtung der Prozesse und die hiervon ausgelösten Strukturveränderungen in Politik, Wirtschaft und Recht können gleichwohl umschrieben und begrifflich gefasst werden. In diesem Sinn wird das Konzept des integrierten Umweltschutzes im Folgenden näher zu konkretisieren sein.

II. Inhaltliche Konkretisierung Die inhaltliche Konkretisierung erfolgt hier in drei Schritten, indem zunächst besonders häufig geäußerte Kritik am medial-sektoralen Umweltschutz aufgegriffen wird, von dieser zweitens auf das Grundanliegen des integrierten Umweltschutzes geschlossen werden soll, bevor drittens die Elemente und Dimensionen des integrierten Umweltschutzes positiv bestimmt werden können. 1. Kritik am medial-sektoralen Umweltschutz Die Notwendigkeit und Bedeutung eines integrierten Umweltschutzes wird34 angesichts der Fehler und Schwächen nicht-integrierter, d.h. medial-sektoraler 32 Röckinghausen, Integrierter Umweltschutz im EG-Recht, 1998, S. 6 und 40 ff; Masing, NVwZ 1998, 549 (550); Klein, NZ J. of Envtl. L. 2001, 1 (9 ff). 33 Vgl. Eberhardt, Umweltschutz als Integrationsaufgabe, 1996, S. 37; ähnlich Masing, DVBl. 1998, 549 (554); Schmidt-Aßmann/Ladenburger, in: Rengeling (Hg.) EUDUR Bd. 1, 1998, § 18 Rn. 23; Breuer, NVwZ 1997, 833 (836 f); Di Fabio, in: Rengeling (Hg.), Integrierter und betrieblicher Umweltschutz, 1996, S. 185 ff. 34 Z. B. World Commission on Environment and Development, Our Common Future, 1987, S. 310; Organisation for Economic Cooperation and Development, Recommendation of the Council on Integrated Pollution Prevention and Control, 31. Jan. 1991 – C(90)/64/FINAL; Rat der Sachverständigen für Umweltfragen, Umweltgutachten 1987, S. 38; Guruswamy, Wisc. L. Rev. 1989, 463 (472 ff); Lang, in: Lang (Hg.), Integrated Approaches to Resource Management and Planning, 1986, S. 27 ff; Irwin, Envtl. L. 1991, 1 (6 ff); Magerum/Born, J. of Envtl. Plan. and Man. 1995, 371 ff; Grinlinton, Envtl. and Plan. L. J. 1992, 4 ff; Hoppe, VVDStRL 1980, 238 ff; Brandt, in: Umweltbundesamt (Hg.), Nationale und internationale Perspektiven der Umweltordnung, 2000, S. 23 ff; Storm, Umweltrecht, 7. Aufl. 2002, S. 20 f und 34 f; Epiney, in: Umweltbun-

§ 3 Leitbild des integrierten Umweltschutzes

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Umweltschutzkonzepte zunehmend anerkannt. Diese greifen Umweltprobleme (nur) unter Teilaspekten auf und dienen dem Schutz einzelner Umweltmedien (Luft, Wasser, Boden) oder Umweltfaktoren (Menschen, Tieren, Pflanzen etc.). Medial-sektoraler Umweltschutz lässt sich so nach Umweltbestandteilen und Handlungsfeldern gliedern (z. B. Immissionsschutz, Wasserwirtschaft, Bodenschutz, Abfallwirtschaft etc.). Querbezüge und Vernetzungen zwischen den einzelnen Umweltschutzfachzweigen fehlen idealtypischerweise ganz oder sind nur unzureichend ausgeprägt. Die einhergehende Fragmentierung rechtlicher, institutioneller und administrativer Strukturen erweist sich mit Blick auf die folgenden zehn Problemkreise jedoch als eher nachteilig. a) Abgrenzung von Umweltfachzweigen Die Abgrenzung medial-sektoraler Umweltfachzweige ist z. T. schwierig, z. T. praktisch unmöglich. Unklarheiten über den sachlichen Anwendungsbereich medial-sektoralen Fachrechts spiegeln jenen Umstand wider35. Ursächlich sind nicht selten die untrennbaren Wirkungszusammenhänge der Natur. So lassen sich Teilbereiche der Umwelt nur schwer voneinander abgrenzen und selten eindeutig der einen oder der anderen Fachverwaltung zuordnen. Nicht möglich erscheint z. B. eine genaue Abgrenzung der Umweltmedien Boden und Wasser im Bereich von Seen-, Flussufer- und Küstengebieten36, dies nicht nur auf Grund der verschwimmenden physikalischen Gegebenheiten, sondern auch infolge untrennbarer ökologischer Zusammenhänge. Rechtsanwender stellt dies vor Abgrenzungsprobleme bei der konkreten Anwendung von Umweltrechtsnormen. Als eine Folge können behördliche Zuständigkeiten, Befugnisse und anzuwendende Verfahren nicht hinreichend sicher bestimmt werden37. Für juristische Laien, etwa den an Umweltverfahren beteiligten Bürgern, ist so nur schwer erkennbar, welche Behörde Träger der jeweiligen desamt (Hg.), Nationale und internationale Perspektiven der Umweltordnung, 2000, S. 66; Lange/Karthaus, in: Lange (Hg.), Gesamtverantwortung statt Verantwortungsparzellierung im Umweltrecht, 1997, S. 42; Müller, ZBR 1990, 165 (165 f). 35 Mit Beispielen aus dem deutschen Recht siehe Breuer, Empfiehlt es sich, ein Umweltgesetzbuch zu schaffen?, Gutachten B zum 59. DJT, 1992, S. 48 ff; Kloepfer, Systematisierung des Umweltrechts, 1978, S. 86; Erbguth, Rechtssystematische Grundfragen des Umweltrechts, 1987, S. 30 f. Zu Beispielen des neuseeländischen Rechts vor 1991 Williams, Environmental Law in New Zealand, 1980, S. 3 ff; Hearn, Report of the Town and Country Planning Act 1977, 1987, S. 169 ff. 36 Bradley, Between a Rock and a Wet Place, 1998, S. 9 ff. 37 Mit Beispielen aus dem deutschen Umweltrecht Erbguth, Rechtssystematische Grundfragen des Umweltrechts, 1987, S. 30 f sowie Breuer, Empfiehlt es sich, ein Umweltgesetzbuch zu schaffen?, Gutachten B zum 59. DJT, 1992, S. 48 ff; Kloepfer, Systematisierung des Umweltrechts, 1978, S. 86 ff. Mit Beispielen aus dem neuseeländischen Recht vor 1991 Williams, Environmental Law in New Zealand, 1980, S. 3 ff; Hearn, Report of the Town and Country Planning Act 1977, 1987, S. 169 ff.

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2. Teil: Integrierter Umweltschutz und staatliche Planung

Entscheidung ist und welches Verfahren Anwendung findet. Eine aktive Öffentlichkeitsbeteiligung ist so wesentlich erschwert38. Negativ beeinträchtigt ist auch die Behördenarbeit, jedenfalls insoweit, als zur Vermeidung von Doppelzuständigkeiten und widerstreitenden Entscheidungen ein hohes Maß an Abstimmungsarbeit notwendig ist. Je differenzierter die sachliche Kompetenz- und Aufgabenzersplitterung ausfällt, desto höhere Anforderungen sind an behördliche Abstimmungsmechanismen zu stellen. Hinzu kommen ggf. noch Koordinationsnotwendigkeiten auf Grund föderaler Staatstrukturen und einer organisatorischen Trennung der rechtlichen, naturwissenschaftlichen und technischen Kompetenzen in den Behörden. Eine intensive Behördenkoordination ist in der Praxis aber häufig kaum zu leisten39. Ressortrivalität, Spezialistentum, finanzielle und personelle Engpässe sowie der Zwang zur Verfahrensbeschleunigung wirken nicht selten als Hemmnisse für eine intensive Koordinationsarbeit40. Der medial-sektorale Regelungsansatz muss daher für einen effektiven Vollzug umweltrechtlicher Normen als nicht praktikabel erscheinen41. b) Disharmonien und Divergenzen im Recht Medial-sektoraler Umweltschutz tendiert zweitens zu Disharmonien und Divergenzen im materiellen Recht42. Der fragmentierende Regelungsansatz birgt die Gefahr in sich, zersplittertes Umweltfachrecht nebeneinander zu stellen, ohne es inhaltlich aufeinander abzustimmen. Grund hierfür sind die Umstände, unter denen medial-sektorale Fachgesetze zur Entstehung gelangen. Nicht selten sind die Gesetze Ausdruck einer kurzfristigen, nur punktuellen Reaktion des Gesetzgebers auf aktuelle, von der Öffentlichkeit wahrgenommene Umweltkatastrophen43. Der Gesetzgeber neigt, zuge38 Kloepfer, Systematisierung des Umweltrechts, 1978, S. 87 f; UGB-ProfE/AT, S. 5; Rehbinder, UPR 1995, 361 (362); Martini, Integrierte Regelungsansätze im Immissionsschutzrecht, 2000, S. 1. 39 Martini, Integrierte Regelungsansätze im Immissionsschutzrecht, 2000, S. 47 ff; Lorenz, UPR 1991, 253 (256); Lübbe-Wolff, in: Lübbe-Wolff (Hg.), Der Vollzug des europäischen Umweltrechts, 1996, S. 93 ff; Müller, ZBR 1990, 165 (168 ff). 40 Brandt, in: Umweltbundesamt (Hg.), Nationale und internationale Perspektiven der Umweltordnung, 2000, S. 32. 41 Vgl. Kloepfer, Systematisierung des Umweltrechts, 1978, S. 86 f; Lorenz, UPR 1991, 253 (256); Lübbe-Wolff, NuR 1993, 217 (225); Ritter, NVwZ 1987, 929 (936); Brandt, in: Umweltbundesamt (Hg.), Nationale und internationale Perspektiven der Umweltordnung, 2000, S. 32 f. 42 Zur deutschen Rechtslage siehe Kloepfer, Systematisierung des Umweltrechts, 1978, S. 86 ff; Kloepfer/Meßerschmidt, Innere Harmonisierung des Umweltrechts, 1986, S. 155 ff; Breuer, Empfiehlt es sich, ein Umweltgesetzbuch zu schaffen?, Gutachten B zum 59. DJT, 1992, S. 44 ff. 43 UGB-KomE, S. 72; Kösters, Umweltpolitik, 1997, S. 39; Schink, ZUR 1993, 1 (5); Breuer, Empfiehlt es sich, ein Umweltgesetzbuch zu schaffen?, Gutachten B zum

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spitzt formuliert, häufig zu der Strategie, medial-sektorales Umweltfachrecht entsprechend den tagespolitischen Bedürfnissen ständigen Veränderungen zu unterwerfen, teils mit einzelnen Korrekturen, teils mit grundsätzlicheren Nachbesserungen. Medial-sektorales Umweltfachrecht hat so eine Art „Maßnahmecharakter“44. Um rasches, entschlossenes Handeln der Regierung zu dokumentieren, werden Umweltfachgesetze unter mehr oder minder großem Zeitdruck vorbereitet und verabschiedet45. Eine intra- und intergesetzliche Harmonisierung einzelner Bestimmungen gerät dabei nicht selten außer Betracht, insbesondere wenn Rechtsvorschriften einer anderen Geltungsebene zu berücksichtigen sind. Folge der kurzatmigen Regelungstechnik sind inhaltliche Disharmonien und Divergenzen im Umweltrecht, z. B. hinsichtlich der Gesetzesbegriffe, der Zielund Zweckbestimmungen, der Rechtsgrundsätze und -prinzipien, aber auch der Ausgestaltung von Verfahren oder des Instrumentariums46. Medial-sektorales Umweltfachrecht ist so nicht selten von einer Unübersichtlichkeit geprägt, die sich zutreffend als „Wildwuchs“ charakterisieren lässt47. Nur Spezialisten vermögen das rechtliche Labyrinth noch zu durchschauen. Dieser Umstand bereitet zusätzliche Schwierigkeiten beim Vollzug des Umweltrechts48 und erschwert es weiter den interessierten Bürgern, von den inhaltlichen Aussagen des Umweltrechts Kenntnis zu nehmen49.

59. DJT, 1992, S. 40; v. Prittwitz, in: Hansjürgens/Lübbe-Wolff (Hg.), Symbolische Umweltpolitik, 2000, S. 269 ff. 44 Zum Problem und möglichen Erscheinungsformen symbolischer Umweltpolitik Lübbe-Wolff, in: Hansjürgens/Lübbe-Wolff (Hg.), Symbolhafte Umweltpolitik, 2000, S. 25 ff. 45 Schink, ZUR 1993, 1 (5). 46 Vgl. zur deutschen Rechtslage Erbguth, Rechtssystematische Grundfragen des Umweltrechts, 1987, S. 91 ff; Kloepfer/Meßerschmidt, Innere Harmonisierung des Umweltrechts, 1986, S. 175 ff. Zur Rechtslage in Neuseeland vor 1991 Hearn, Report of the Town and Country Planning Act 1977, 1987, S. 170 ff. 47 So Kloepfer/Meßerschmidt, Innere Harmonisierung des Umweltrechts, 1986, S. 1. 48 UGB/AT-ProfE, S. 2/5; UGB-KomE, S. 74; Schink, ZUR 1993, 1 (6 f); ders., ZAU 1993, 9 (18); Lorenz, UPR 1991, 253 (256); Lübbe-Wolff, NuR 1993, 217 (225). Kritisch aber Breuer, Empfiehlt es, sich ein Umweltgesetzbuch zu schaffen?, Gutachten B zum 59. DJT, 1992, S. 87. 49 Vgl. UGB/AT-ProfE, S. 5; UGB-KomE, S. 75; Rehbinder, UPR 1995, 361 (362). Kritisch Breuer, Empfiehlt es sich, ein Umweltgesetzbuch zu schaffen?, Gutachten B zum 59. DJT, 1992, S. 89 f.

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c) Doppelregelungen und Regelungslücken Die medial-sektorale Regelungsweise schafft ferner das Problem einer Übernormierung, bedingt zugleich aber auch die Gefahr von Regelungslücken und -defiziten50. Charakteristisch ist eine Fülle umweltrechtlicher Vorschriften, die als „Normenflut“ kritisiert wird, in der bildlich gesprochen, die „Verwaltung zu ersaufen droht“51. Die Verwaltung hat es rechtlich betrachtet mit der Kollision sachlich konkurrierender Normen zu tun. Auf Grund der Vernetztheit der Natur und der Komplexität von Umweltproblemen treten sachliche Kollisionsprobleme sehr häufig auf und sind nur schwer zu lösen52. Öffentliches Umweltrecht ist zudem ein vergleichsweise junges Rechtsgebiet, dem eine konsistenzfördernde akademische Durchdringung und Systematisierung noch weithin fehlt. Ferner bedingt ein System subjektiven Rechtsschutzes, wie in Deutschland vorherrschend, dass die Gerichte nur begrenzt zur Klärung von Kollisionsfragen beitragen können. In zahlreichen Fällen besteht keine Möglichkeit einer gerichtlichen Kontrolle und Entscheidung von Streitfragen, wenn subjektive Betroffene keinen Rechtsstreit anstrengen. Umweltbehörden sind daher auf Grund der vielen ungeklärten Rechtsfragen gezwungen, einen erheblichen Teil ihrer Ressourcen zur Lösung formal-juristischer Kollisionsprobleme einzusetzen53. Dies geht zu Lasten einer Bewältigung der eigentlichen Sachprobleme und trägt in nicht unerheblichem Maß zum Vollzugsdefizit des Umweltrechts bei54. In anderen Fällen bedingt medial-sektoraler Umweltschutz nicht ein Zuviel an rechtlicher Regelung, sondern begünstigt Regelungslücken und -defizite55. Greift der sachliche Anwendungsbereich des medial-sektoralen Fachgesetzes zu kurz, fehlt es besonders bei neuartigen, zumeist querschnittsartigen Umweltproblemen an den zur Problembewältigung notwendigen Zuständigkeiten, Befugnissen und Verfahren. Gesetzeslücken können sodann erst im Wege reaktiver Gesetzgebung56 geschlossen werden. So vermag z. B. das klassische Immissi50 Erbguth, Rechtssystematische Grundfragen des Umweltrechts, 1987, S. 32; Kloepfer/Meßerschmidt, Innere Harmonisierung des Umweltrechts, 1986, S. 1 f; Rehbinder, UPR 1995, 361 (362); auch Breuer, Empfiehlt es sich, ein Umweltgesetzbuch zu schaffen?, Gutachten B zum 59. DJT, 1992, S. 68. 51 So Lübbe-Wolff, NuR 1993, 217 (225). Siehe auch Gauweiler, ZAU 1993, 9 (9 f); Lorenz, UPR 1991, 7 (255); Schink, ZUR 1993, 1 (7). 52 Dazu oben § 3 II. 1. a). 53 Rehbinder, UPR 1995, 361 (362); Brandt, in: Umweltbundesamt (Hg.), Nationale und internationale Perspektiven der Umweltordnung, 2000, S. 32 f; Martini, Integrierte Regelungsansätze im Immissionsschutzrecht, 2000, S. 28 f; Lorenz, UPR 1991, 253 (256). 54 Ibid. 55 UGB-KomE, S. 76; Storm, Jb. UTR 1997, 7 (15 ff); Irwin, Envtl. L. 1991, 1 (16 f). 56 Kösters, Umweltpolitik, 1997, S. 44; Kloepfer, Systematisierung des Umweltrechts, 1978, S. 87; UGB-ProfE/AT, S. 87.

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onsschutzrecht einem Anstieg der CO2-Emissionen nicht hinreichend entgegenzuwirken, da es eine CO2-Filter- und Rückhaltetechnik bislang nicht gibt. Der medial-sektorale Schutz der Atmosphäre geht daher ins Leere. Ein medienübergreifender Schutzauftrag der Behörden ist also geboten, um neuen querschnittsartigen Umweltproblemen, wie denen der Klimaveränderung und des Biodiversitätsverlustes, erfolgreich begegnen zu können. d) Anreiz für aktive Belastungsverschiebung Medial-sektorale Schutzkonzepte können außerdem dazu führen, dass durch die Verschärfung von Anforderungen in einem Umweltsektor Belastungen und Belastungspotentiale in einen anderen Umweltbereich verlagert werden57. Für emissionsseitige Anforderungen im Bereich der Luftreinhaltung58 sind Problemverschiebungen bekannt. Zum Beispiel werden, um Emissionsgrenzwerte einhalten zu können, industrielle Abgase im Verfahren der Nasswäsche gefiltert59. Während des Filterprozesses werden Chlor- und Fluorverbindungen durch das Wasser gebunden und aus der Luft ausgesondert. Infolge der chemischen Reaktionen entsteht u. a. Salzsäure, ein Koppelprodukt, das nicht oder nur in geringem Umfang weiter verwertbar ist und ein Entsorgungsproblem darstellt60. Während der Filterung kann zudem ein beträchtlicher Energieeinsatz notwendig sein, der seinerseits Umweltbelastungen zur Folge hat, z. B. einen erhöhten CO2-Ausstoß61. Im Ergebnis wird das Umweltmedium Luft unter Inkaufnahme zweier negativer Umwelteinwirkungen geschützt: durch Verschiebung von Belastungen auf das Umweltmedium Wasser (intermedialer Verlagerungseffekt) und den Einsatz zusätzlicher Energie (neues Belastungspotential). Weitere Beispiele für Problemverschiebun57 Organisation for Economic Cooperation and Development, Recommendation of the Council on Integrated Pollution Prevention and Control, 31. Jan. 1991 – C(90)/64/ FINAL; EU-Kom., Begründung zur IVU-RL, BT-Drs. 12/6952, S. 7; Irwin, Envtl. L. 1991, 12 f; ders. in: Haigh/Irwin (Hg.), Integrated Pollution Control in Europe and North Armerica, 1990, S. 7 f; Guruswamy, Envtl. L. 1991, 77 (85); ders., L. and Contemp. Probs. 1991, 41 (42). 58 Mit Beispielen Martini, Integrierte Regelungsansätze im Immissionsschutzrecht, 2000, S. 6 f; Zöttl, Integrierter Umweltschutz in der neuesten Rechtsentwicklung, 1998, S. 87; Kracht/Wasielewski, in: Rengeling (Hg.), EUDUR, 1998, § 35 Rn. 4; Guruswamy, Wisc. L. Rev. 1989, 463 (473 f); ders., Ariz. J. of Int’l and Comp. L. 1989, 173 (177); Irwin, Envtl. L. 1991, 1 (13). 59 Detailliert, Breuer, Empfiehlt es sich, ein Umweltgesetzbuch zu schaffen?, Gutachten B zum 59. DJT, 1992, S. 54 f; siehe auch Rat der Sachverständigen für Umweltfragen, Umweltgutachten 1987, S. 509. Rn. 1874; EU-Kommission, Begründung zur IVU-RL, BT-Drs. 12/6952, S. 6. 60 Rat der Sachverständigen für Umweltfragen, Umweltgutachten 1987, S. 509; Guruswamy, L. and Contemp. Probs. 1991, 41 (42) m. w. N. 61 KomE, BT-Drs. 12/6952, S. 7; Masing, DVBl. 1998, 549 (550 f).

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gen62 sind eine Gewässerklärung, die toxische Klärschlämme hinterlässt; ein Aufstellen von Lärmschutzwällen, das mit einem erhöhten Flächenverbrauch einhergeht; oder ein Recycling toxischer Reststoffe, welches zu erheblichen Wasserbelastungen führt63. Diese und andere Beispiele64 belegen einen strukturellen Mangel des medialsektoralen Umweltschutzes, d.h. Umweltprobleme nicht zu lösen, sondern intermedial zu verschieben, zu transferieren und zu modifizieren. In einigen Fällen kann dies zu einer „ökologischen Verböserung“ führen, z. B. wenn das rezipierende Umweltmedium über eine im Vergleich zum Ausgangsmedium geringere Absorptionskapazität verfügt oder bereits eine sehr hohe Vorbelastung aufweist65. Dann kann es zu einem plötzlichen Umkippen des rezipierenden Systems kommen mit nicht mehr reparierbaren ökologischen Schäden66. Klarstellend ist zu erwähnen, dass Behörden bei ihren Entscheidungen mögliche Problemverschiebungen durchaus berücksichtigen dürfen. Ein Anreiz für derartige Überlegungen besteht im medial-sektoralen Umweltschutzsystem jedoch nicht. Allein aus diesem Grund kann sich der Blick einer Behörde auf den zu verwaltenden „eigenen“ Umweltsektor – vielfach auf ein einziges Umweltmedium – verengen. Auch können Behördenentscheidungen an medienspezifische Grenzwertvorgaben gebunden sein. Handelt es sich dabei um starre Grenzwerte, bleibt den Entscheidungsträgern kein Raum für eigenes Ermessen, selbst dann, wenn der Behörde eine für die Umwelt als Ganzes vorteilhaftere Entscheidungsoption bekannt ist. Der „behördliche Tunnelblick“ ist in diesen Fällen durch die partielle Normung selbst vorgegeben und steht einer flexiblen, einzelfallbezogenen Lösung von Umweltproblemen entgegen67.

62 Siehe für zusätzliche Beispiele Irwin, Envtl. L. 1991, 1 (12 f); Krier/Brownstein, Envtl. L. 1991, 119 (122); Guruswamy/Tromans, J. of Plan. and Envtl. L. 1986, 643 (653); Rabe/Zimmermann, Envtl. L. 1991, 253 (257 ff); Zöttl, Integrierter Umweltschutz in der neuesten Rechtsentwicklung, 1998, S. 87 f; Walletschek/Graw, Öko-Lexikon, 5. Aufl. 1995, S. 24. 63 Eberhardt, Umweltschutz als Integrationsaufgabe, 1996, S. 17 f; Guruswamy, Envtl. L. 1991, 77 (85 f); ders., Ariz. J. of Int’l and Comp. L. 1989, 173 (177 ff); ausführlich Förstner, Integrated Pollution Control, 1998, S. 81 ff. 64 Martini, Integrierte Regelungsansätze im Immissionsschutzrecht, 2000, S. 6 f; Karl/Orwat, ZfU 1997, 343 (358); Förstner, Umweltschutztechnik, 2. Aufl. 1991, S. 42 ff; Jänicke, Staatsversagen, 1986, S. 71 ff; Huber, Unternehmen Umwelt, 1991, S. 115 ff. 65 Vgl. Guruswamy, Ariz. J. of Int’l and Comp. L. 1989, 173 (177); ders., L. and Contemp. Probs. 1991, 41 (42). 66 Eberhardt, Umweltschutz als Integrationsaufgabe, 1996, S. 13. 67 Di Fabio, NVwZ 1998, 329 (329/337).

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e) Nichtberücksichtigung natürlicher Substanzbewegungen Die Schwäche des medial-sektoralen Umweltschutzes tritt aber nicht nur bei konkreten Schutzmaßnahmen zu Tage, sondern zum Teil bereits im Vorfeld des behördlichen Eingreifens. Nur unzureichend werden hier die Probleme einer mittelbaren Verschmutzung und multimedialen Schadstoffanreicherung erfasst68. Schadstoffe bewegen sich auch ohne menschliche Einflussnahme von ihrer Emissionsquelle zu einem Rezeptor und durchqueren dabei verschiedene Umweltmedien, akkumulieren in Nahrungsketten und werden in z. T. noch schädlichere Substanzen umgewandelt69. Ein bekanntes Beispiel für natürliche Substanzbewegung ist die weiträumige, multimediale Verbreitung von DDT70- und PCB71- Rückständen bis in die abgelegensten Gebiete der Antarktis72. Unter Vernachlässigung dessen nimmt ein medial-sektoraler Umweltschutz allein die unmittelbaren Umweltauswirkungen von Emissionen in den Blick. Wohin Schadstoffe wandern, wo diese akkumulieren und in welche schädlichen Substanzen sie möglicherweise umgewandelt werden, ist nicht, jedenfalls nicht notwendigerweise zu ermitteln. Eine umfassende Risikoanalyse fehlt nicht selten, so dass natürliche Stoffkreisläufe und Belastungspfade nur bruchstückhaft erfasst und bei behördlichen Entscheidungen nur ansatzweise berücksichtigt werden73. Problematisch ist dies in Fällen, in denen die Quelle der Umweltgefährdung diffus und multimedial ist. Diese so genannten Umweltbelastungen der „zweiten Generation“ sind heute weit eher die Regel als die Ausnahme74. So werden Gewässer nicht mehr nur durch direkte Einleitungen als vielmehr durch Schadstoffeinträge über andere Umweltmedien belastet (indirekte Verschmutzung)75. Typisch sind Gewässerbelastungen durch Emissionen aus der Luft oder durch den 68 Irwin, Envtl. L. 1991, 1 (14 f); Guruswamy, Ariz. J. of Int’l and Comp. L. 1989, 173 (179); Kracht/Wasielewski, in: Rengeling (Hg.) EUDUR, 1998, § 35 Rn. 3. 69 Kracht/Wasielewski, in: Rengeling (Hg.), EUDUR, 1998, § 35 Rn. 3. 70 Dichlordiphenyltrichloräthan. 71 Polychlorierte Biphenyle. 72 Hardman/McEldowney/Waite, Umweltverschmutzung, 1996, S. 11 f; Walletschek/ Gaw, Öko-Lexikon, 5. Aufl. 1995, S. 48; Guruswamy, L. and Contemp. Probs. 1991, 41 (43); Irwin, Envtl. L. 1991, 1 (9 f). 73 Gursuswamy, L. and Contemp. Probs. 1991, 41 (44); ders., Wisc. L. Rev. 1989, 463 (474); Irwin, Envtl. L. 1991, 1 (14 f); Krier/Brownstein, Envtl. L. 1991, 119 (122). 74 Rat der Sachverständigen für Umweltfragen, Sondergutachten Umweltbeobachtung: Allgemeine ökologische Umweltbeobachtung, 1990, BT-Drs. 11/8123, S. 6; Förstner, Integrated Pollution Control, 1998, S. 4; Eberhardt, Umweltschutz als Integrationsaufgabe, S. 7 f; Guruswamy, Ariz. J. of Int’l and Comp. L. 1998, 173 (178 f) m. w. N. 75 EU-Kom., Begründung zur IVU-RL, BT-Drs. 12/6952, S. 6, auch Rabe/Zimmermann, Envtl. L. 1991, 253 (254 f).

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Eintrag erodierten schadstoffbehafteten Bodens76. Bezogen auf das jeweilige Umweltmedium mögen die Einzelbelastungen für sich allein unbedenklich sein. Aus der Perspektive eines medial-sektoralen Umweltschutzes besteht kein Handlungsbedarf. Das Zusammenwirken der Einzelbelastungen verursacht jedoch eine Gefährdung und schließlich eine Schädigung der Umwelt. Dabei können sich die Belastungen addieren (Kumulationseffekte) oder die Summe ihrer Einzelwirkungen übersteigen (Synergieeffekte)77. Zur Feststellung des Zusammenwirkens multimedialer Einzelbelastungen ist eine medienübergreifende Risikoanalyse erforderlich. Fehlt diese, bleiben die Quellen der indirekten Verschmutzung verborgen. Notwendige Schutzmaßnahmen können nicht oder erst im Fall eines sichtbaren Schadens eingeleitet werden. Insofern bleibt der medial-sektorale Umweltschutz nachsorgend und lässt sich zu Recht als „Reparaturbetrieb“ bezeichnen78. f) Mangelnde Identifikation neuer komplexer Umweltprobleme Neuartige Umweltprobleme können darüber hinaus nur bedingt identifiziert und ihre Ursachen analysiert werden79. Auf Grund medial-sektoraler Ausrichtung des Schutzes fehlt es an einer ökologischen Umweltbeobachtung80. Die hohe Komplexität vieler Umweltprobleme erfordert aber einen Beobachtungsansatz, der die Umwelt als System begreift und deren Wechselwirkungen und Reaktionen analysiert. Anthropogene Klimaveränderungen sind zum Beispiel hoch komplexe Systemstörungen, denen medienübergreifende terrestrische, aquatische wie atmosphärische Einflussfaktoren zu Grunde liegen. Das Ursache-Wirkungsgefüge ist vielschichtig und komplex. Auf Veränderungen einzelner Einflussfaktoren reagiert das Klima als differenziertes Gesamtgefüge. Um geeignete Schutzmaßnahmen einleiten zu können, werden Informationen über Einzelaspekte, Zusammenhänge, den Gesamtzustand und die künftigen Entwicklungen des Klimas benötigt. Systembezogene Informationen kann eine medial-sektorale Umweltbeobachtung nur sehr bedingt hervorbringen. Ein grundlegender Mangel besteht in der Nichtberücksichtigung komplexer Wechselwirkungen. Wie in anderen Systemen hängt auch in der Natur (fast) alles mit allem zusammen und steht in einem

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Ibid. Zu den Begriffen siehe Hoppe, UVPG-Kommentar, 1995, § 2 Rn. 40. 78 Irwin, Envtl. L. 1991, 1 (15); Guruswamy, Envtl. L. 1991, 77 (84); Krier/Brownstein, Envtl. L. 1991, 119 (123). 79 Martini, Integrierte Regelungsansätze im Immissionsschutzrecht, 2000, S. 28. 80 Rat der Sachverständigen für Umweltfragen, Sondergutachten: Allgemeine ökologische Umweltbeobachtung, 1990, BT-Drs. 11/8123, S. 6 ff; Irwin, Envtl. L. 1991, 1 (16 f); Guruswamy, Envtl. L. 1991, 77 (80 ff). 77

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wechselseitigen Verhältnis81. Für ein tieferes Verständnis der natürlichen Reaktionen der Umwelt ist daher ein an der Wirklichkeit orientierter Betrachtungsund Analyseansatz geboten. In vielen naturbezogenen Wissenschaftszweigen erfreut sich der ganzheitliche Ansatz der Diagnose einer (gewissen) Renaissance, etwa im Bereich der Geowissenschaften, besonders der Klimatologie und Ökologie82. In anderen Zweigen der Naturwissenschaft, z. B. der Chemie und Physik, ist ebenfalls eine Relativierung und teilweise Abkehr vom traditionellen Paradigma der Zerlegbarkeit von Naturvorgängen in einzeln zu beobachtende Faktoren (mechanistisch-reduktionistisches Weltbild)83 feststellbar84. Der medialsektoralen Umweltbeobachtung liegt aber noch genau diese, teils überholte Weltsicht zu Grunde mit erheblichen negativen Folgewirkungen. Nach Erkenntnissen des deutschen Sachverständigenrates für Umweltfragen blieben hier zu Lande auf Grund der medial-sektoralen Umweltbeobachtung die ersten Symptome neuartiger Umweltprobleme unerkannt, was zum Eintritt gravierender Umweltschäden beitrug, z. B. der Waldschäden, der Algenblüte in Küstengewässern und der troposphärischen Ozonbelastung85. Die ausschließlich medial-sektorale Umweltbeobachtung genügt einem vorsorgeorientierten Umweltschutz mithin allein nicht, weshalb der Sachverständigenrat die Schaffung einer allgemeinen, ökologischen, d.h. integrierten Umweltbeobachtung für dringend erforderlich hält86. g) Fehlende Schutzoptimierung Unter dem Aspekt der Schutzoptimierung ist ferner festgestellt worden, dass ein medial-sektoraler Umweltschutz weder das Umweltschutzniveau (Effektivität) noch das Verhältnis von ökologischem Nutzen zu ökonomischen Kosten (Effizienz) zu optimieren vermag87. Ein hohes Schutzniveau sei nicht erreich81 Förstner, Integrated Pollution Control, 1998, S. 9 ff; Walletschek/Graw, Öko Lexikon, 5. Aufl. 1995, S. 29 ff; Rat der Sachverständigen für Umweltfragen, Sondergutachten: Allgemeine ökologische Umweltbeobachtung, 1990, BT-Drs. 11/8123, S. 43 ff. 82 Vgl. Martini, Integrierte Regelungsansätze im Immissionsschutzrecht, 2000, S. 33 ff; Vester, Neuland des Denkens, 1980, S. 17 ff; Hubig, in: Faulstich/Lorberg (Hg.), Ganzheitlicher Umweltschutz, 1990, S. 33 ff. 83 Kimminich, Umweltschutz, 1987, S. 14 ff; Ritter, DÖV 1992, 641 (643); Klein, NZ J. of Envtl. L. 2000, 81 (90 ff). 84 Rat der Sachverständigen für Umweltfragen, Sondegutachten: Allgemeine ökologische Umweltbeobachtung, 1990, BT-Drs. 11/8123, S. 7; Knoepfel, JfR 1991: Regulative Umweltpolitik, S. 10 ff; Ritter, DÖV 1992, 641 (643). 85 Ibid. 86 Rat der Sachverständigen für Umweltfragen, Sondergutachten: Allgemeine ökologische Umweltbeobachtung, 1990, BT-Drs. 11/8123, S. 6; Haber/Krieger, ZAU 1991, 283 (289). 87 Irwin, in: Haigh/Irwin (Hg.), Integrated Pollution Control in Europe and North America, 1990, S. 8; Guruswamy, Wisc. L. Rev. 1989, 463 (471); ders., Envtl. L.

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bar, da in fragmentierten Verwaltungsregimen Prioritätsentscheidungen nicht oder nur eingeschränkt getroffen werden könnten88. In der Praxis sind Prioritätsentscheidungen aber stets zu treffen. Nicht allen Umweltproblemen kann schließlich zur gleichen Zeit und mit gleicher Intensität begegnet werden. Gesteigerter Zwang zur Problemauswahl besteht vor allem bei mangelnder personeller, finanzieller und sachlicher Ausstattung der Verwaltung. Behörden haben insbesondere dann ihre Anstrengungen zu begrenzen und sich sinnvollerweise nur auf die wichtigsten Problemfelder zu konzentrieren. Zum Zweck einer effektiven Arbeitsweise sind daher notwendigerweise Aufwand-Nutzen-Erwägungen anzustellen. Umweltprobleme sind zu vergleichen und (nur) die Schutzmaßnahmen einzuleiten, die den größtmöglichen ökologischen Nutzen versprechen89. In medial-sektoralen Behördensystemen sind Zuständigkeiten allerdings sachlich so stark eingeengt, dass Aufwand-Nutzen-Analysen von nur begrenzter Reichweite sind. Zwar lässt sich argumentieren, dass medial-sektorale Fachgesetze und entsprechende Grenzwertvorgaben bereits „prioritätsähnliche Wertungen“ vorgeben, da der Normgeber selbst eine KostenNutzen-Analyse angestellt habe90. Jene Wertungen sind häufig aber das Ergebnis historischer Umstände, d.h. spontane Reaktionen auf akute Umweltkatastrophen, wobei Umweltprobleme zueinander nicht in Beziehung gesetzt wurden. Medienübergreifende Prioritätsvorgaben für die tägliche Arbeit der Behörden lassen sich aus diesen also nicht ableiten91. Fehlende Prioritätensetzung hat außer einem Mangel an Effektivität auch einen Mangel an Effizienz zur Folge92. Kosten-Nutzen-Analysen könnten ebenso einer Effizienzsteigerung dienen, wenn eingesparte Kosten das Verhältnis von ökologischem Nutzen zu ökonomischen Lasten in ein günstigeres Verhältnis brächten. Für den Bereich der Umweltverschmutzung setzt dies eine optimale Nutzung der Absorptions- und Regenerationskapazität der Umwelt voraus, z. B. durch gezielte Aufspaltung von Belastungen auf alle drei Umweltmedien93. Kostenintensive Schutzmaßnahmen könnten so in Einzelfällen entbehrlich sein, 1991, 77 (87); Martini, Integrierte Regelungsansätze im Immissionsschutzrecht, 2000, S. 27. 88 Krier/Brownstein, Envtl. L. 1991, 119 (123/128); Irwin, Entl. L. 1991, 1 (17); ders., in Haigh/Irwin (Hg.), Integrated Pollution Control in Europe and North America, 1990, S. 8. 89 Clarke, Envtl. L. 1991, 281 (283); Krier/Brownstein, Envtl. L. 1991, 119 (123). 90 Irwin, Envtl. L. 1991, 1 (17); UGB-KomE, S. 72. 91 Ibid. 92 Organisation for Economic Cooperation and Development, Recommendation of the Council on Integrated Pollution Prevention and Control, 31. Jan. 1991 – C(90)/64/ FINAL, in: Envtl. Mon. No. 37; Irwin, in: Haigh/Irwin (Hg.), Integrated Pollution Control in North America and Europe, 1990, S. 8; Guruswamy, Ariz. J. of Int’l and Comp. L. 1989, 173 (176); ders., Wisc. L. Rev. 1989, 463 (475); Bartlett, in: Vig/ Kraft (Hg.), Environmental Policy in the 1990s, 1990, S. 236.

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z. B. der Einbau von Filter- und Rückhaltevorrichtungen. Die gezielte, ökologisch sinnvolle „Umleitung“ von Belastungspotential ist gegenüber der Beschränkung wirtschaftlicher Aktivitäten insoweit ein milderes Mittel. Medialsektoraler Umweltschutz ist im Ergebnis also weder optimal effektiv noch effizient, dies sowohl in ökologischer wie in ökonomischer Hinsicht. h) Tendenz zu einer End-of-line-Kontrolle Medial-sektoraler Umweltschutz tendiert ferner zu einer Kontrolle am Ende einer Kette von Produktions- und Konsumptionsprozessen (End-of-line-Kontrolle)94. Kennzeichnend sind medienbezogene Umweltstandards, z. B. Emissionsgrenzwerte. Auf die Verschärfung medialer Standards reagieren Anlagenbetreiber vielfach mit einem Nachrüsten von Schutzvorrichtungen, so genannter „nachgeschalteter bzw. additiver Umwelttechnologien“, wie Rückhalte-, Filter-, Recycling- und Entsorgungstechniken, Kläranlagen, Abfallverbrennungsanlagen und Lärmschutzwällen (Add-on- bzw. End-of-pipe-Techniken)95. Nachgeschaltete Techniken vermindern einen Teil der Umweltbelastungen, können deren Entstehung aber nicht verhindern. Unberührt bleiben nämlich die eigentlichen Quellen der Umweltbelastung: die Einsatzstoffe, die Produktionsprozesse und das Produkt96. Umweltschutz, der erst am Ende von Produktionsprozessen ansetzt, verkennt die Bedeutung des Einsatzes potentiell umweltbelastender Ausgangs- und Betriebsstoffe, so genannter „Inputs“97. Bei einem Kohlekraftwerk ist z. B. der Ausstoß von SO2 maßgeblich von der Menge und Beschaffenheit der verbrannten Kohle abhängig. Luftbelastungen in Form von SO2-Emissionen lassen sich 93 Guruswamy, L. and Contemp. Probs. 1991, 41 (44 f); ders./Tromans, J. of Plan. and Envtl. L. 1986, 643 (653); Krier/Brownstein, Envtl. L. 1991, 119 (122). Kritisch Zöttl, Integrierter Umweltschutz in der neuesten Rechtsentwicklung, 1998, S. 89; ders., NuR 1997, 157 (162); Di Fabio, in: Rengeling (Hg.), Integrierter und betrieblicher Umweltschutz, 1996, S. 190. 94 Organisation for Economic Cooperation and Development, Recommendation of the Council on Integrated Pollution Prevention and Control, 31. Jan. 1991 – C(90)/64/ FINAL, in: Envtl. Mon. No. 37 KomE, BT-Drs. 12/6952, S. 12; Bartlett, in: Vig/Kraft (Hg.), Environmental Policy in the 1990s, 1990, S. 236; Irwin, Envtl. L. 1991, 1 (11); Guruswamy, Wisc. L. Rev. 1989, 463 (473); Hemmelskamp, ZfU 1997, 481 (491); Martini, Integrierte Regelungsansätze im Immissionsschutzrecht, 2000, S. 22 ff. 95 Feser, in: Feser/Flieger/v. Hauff (Hg.), Integrierter Umweltschutz, 1996, S. 41 f; Hemmelskamp, ZfU 1997, 481 (481); v. Hauf/Solbach, ZfU 1999, 67 (69); Martini, Integrierte Regelungsansätze im Immissionsschutzrecht, 2000, S. 5. 96 Krier/Brownstein, Envtl. L. 1991, 119 (124); Irwin, Envtl. L. 1991, 1 (15 f); Guruswamy, Wisc. L. Rev. 1989, 463 (473); Adler/Bauer/Heller/Wackerbauer, Additiver und Integrierter Umweltschutz, 1994, S. 13/19; Türck, in: Kreikebaum (Hg.), Integrierter Umweltschutz, 1992, S. 64 ff. 97 Ibid.

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2. Teil: Integrierter Umweltschutz und staatliche Planung

daher nicht allein durch nachgeschaltete Rückhalte- und Filtertechniken kontrollieren, sondern bereits von vornherein auf drei prozessintegrierten Wegen vermeiden: (a) einer gezielteren Auswahl des Einsatzstoffes Kohle (z. B. Kohle mit geringerem natürlichen Schwefelanteil), (b) einer Optimierung des Verbrennungsprozesses (z. B. effizientere Energiegewinnung) oder (c) einer Substitution des Ausgangsstoffes (z. B. durch Gas)98. Für den prozessintegrierten Umweltschutz erforderlich ist ein betriebliches Energie- und Stoffstrommanagement, das Belange des Umweltschutzes schon bei der Planung und Organisation von Anlagen und deren Produktionsprozessen frühzeitig berücksichtigt99. Betriebswirtschaftlich betrachtet führt dies zu einer Verringerung des Rohstoff-, Betriebsstoff- und Energieverbrauchs und volkswirtschaftlich betrachtet zu einer Senkung des Material- und Energiedurchflusses durch die Wirtschaft insgesamt100. Der dritten Quelle der Umweltbelastung – dem Produkt – wird im Rahmen eines medial-sektoralen Umweltschutzes ebenfalls nicht hinreichend Beachtung geschenkt; sind es doch die Eigenschaften eines Endproduktes, die den Umfang der Umweltbelastungen wesentlich bestimmen101. Zur Herstellung gebleichten Papiers sind z. B. größere Mengen an Chemikalien, Wasser und Energie notwendig als bei der Produktion ungebleichten Papiers, denn Bleichung erfordert einen zusätzlichen Stoffwechselprozess. Die Substitution besonders umweltschädlicher Produkte ist für einen präventiv ansetzenden Umweltschutz daher notwendig. Zeitlich vorgelagert, erstreckt sich dieser auch auf die Bereiche der Produktplanung und des Produktdesigns102. Bekannte Beispiele einer Produktinnovation aus Umweltschutzgründen sind die Verwendung lösungsmittelfreier Wasserlacke und der Ersatz von FCKW durch klimafreundlichere Treibgase103. Innovationen technischer Art sind dabei u. a. abhängig von wirtschaftlichen Struktur- und Rahmenbedingungen und erfordern nicht selten umweltpolitisch motivierte Marktsignale104. Ein medial-sektoraler Umweltschutz, der erst am

98 Vgl. Guruswamy, Wisc. L. Rev. 1989, 463 (472 f); ders., L. and Contemp. Probs. 1991, 41 (47). 99 Strebel, in: Kreikebaum (Hg.), Integrierter Umweltschutz, 1992, S. 4 ff. 100 Zu weiteren Vorteilen und Beispielen Martini, Integrierte Regelungsansätze im Immissionsschutzrecht, 2000, S. 10 ff; Förstner, Umweltschutztechnik, 2. Aufl. 1991, S. 40 f; Hemmelskamp, ZfU 1997, 481 (492); v. Hauff/Solbach, ZfU 1999, 67 (69). 101 Türck, in: Kreikebaum (Hg.), Integrierter Umweltschutz, 1992, S. 64 ff; ders., in: Kreikebaum/Seidel/Zabel (Hg.), Unternehmenserfolg durch Umweltschutz, 1994, S. 122 ff; Hemmelskamp, ZfU 1997, 481 (493). 102 Ibid. 103 Weitere Beispiele finden sich bei Martini, Integrierte Regelungsansätze im Immissionsschutzrecht, 2000, S. 13 ff. 104 Adler/Bauer/Heller/Wackerbauer, Additiver und integrierter Umweltschutz, 1994, S. 23; v. Weizsäcker (Hg.), Umweltstandort Deutschland, 1994, S. 27 ff.

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Ende von Produktions- und Konsumptionsprozessen ansetzt, vermag derartige marktwirtschaftliche Impulse nicht zu setzen105. i) Vernachlässigung sozioökonomischer Ursachenstrukturen Medial-sektoraler Umweltschutz ist in einem weiteren Sinn defensiv, als er nicht nur die Quellen, sondern zum Teil auch die Ursachen von Umweltproblemen unberücksichtigt lässt. Punktuell ausgerichtet, mangelt es an einer umfassenden Betrachtung wirtschaftlicher, sozialer und ökologischer Zusammenhänge. Die Wirkungstiefe des Umweltschutzes ist gering, da Maßnahmen (vorwiegend) auf ökologische Folgen, nicht aber auf die diesen zu Grunde liegenden sozioökonomischen Ursachenstrukturen gerichtet sind106. Wird Umweltschutz als abgrenzbare Einzeldisziplin praktiziert, ist dies problematisch107. Wirtschaftliche, soziale und ökologische Erwägungen gehen dann isoliert voneinander in Entscheidungsprozesse ein. Ein frühzeitiger Ausgleich widerstreitender Belange erfolgt nicht und kann im Ergebnis zu einer Inkonsistenz politischer Zielvorgaben, gesetzlicher Wertungen und behördlicher Entscheidungen führen108. Kohlesubventionen werden z. B. unter fast ausschließlich sozial- und wirtschaftspolitischen Zielsetzungen vergeben. Die umweltrelevante Nebenwirkung eines Anstiegs der CO2-Emissionen auf Grund der mittelbaren Verbrauchsförderung wird hingegen nicht oder nicht hinreichend berücksichtigt. Das Resultat steht häufig im Widerspruch zu den gleichzeitig verfolgten Umweltpolitikzielen, die CO2-Emissionen zu senken. Umweltschutzbelange und sozioökonomische Belange werden also nicht hinreichend miteinander abgewogen, sondern gegeneinander ausgespielt. Ökologische Belange kommen dabei nicht selten zu kurz, da „auseinander dividiert“ diesen nicht genügend Gewicht beigemessen werden kann und mögliche Winwin-Situationen nur bei übergreifender Problembetrachtung zu erkennen sind109, z. B. dass eine effizientere Ressourcennutzung auf Grund geringerer Materialund Schadstoffbeseitigungskosten, gewonnener Imagevorteile und technischer

105 Hemmelskamp, ZfU 1997, 481 (503 f); v. Weizsäcker (Hg.), Umweltstandort Deutschland, 1994, S. 27 ff und 337 ff. 106 World Commission on Environment and Development, Our Common Future, 1987, S. 310 f; Jänicke, in: Jänicke/Kunig/Stitzel, Umweltpolitik, 1999, S. 40; Kösters, Umweltpolitik, 1997, S. 22; Irwin, Envtl. L. 1991,1 (17); Guruswamy, Ariz. J. of Int’l and Comp. L. 1990, 173 (184); Nortan, Int’l J. of Envtl. Stud. 1973, 198 (189). 107 Meller, ZfU 1985, 355 (358 f); Proff, ZfU 1998, 239 (240). 108 Mit weiteren Beispielen Mez/Jänicke, Sektorale Umweltpolitik, 1997, S. 9. 109 Adler/Bauer/Heller/Wackerbauer, Additiver und integrierter Umweltschutz, 1994, S. 19; EU-Kom, Panorama der EG Industrie 1990, S. 24 f sowie Begründung zur IVU-RL, BT-Drs. 12/6952, S. 12; Vieregge, in: Kreikebaum (Hg.), Integrierter Umweltschutz, 1992, S. 90 f; v. Hauff/Solbach, ZfU 1999, 67 (69 f).

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2. Teil: Integrierter Umweltschutz und staatliche Planung

Innovationsvorsprünge auch in sozioökonomischer Hinsicht vorteilhaft ist bzw. sein kann. Umweltschutz als isolierte Fachdisziplin verstanden, setzt sozioökonomische Aktivitäten im Ergebnis nicht hinreichend in Beziehung zu deren Umweltrisiken und weist damit eine analytische Schwäche auf. j) Hindernis für einen weitreichenden Nachweltschutz Medial-sektoraler Umweltschutz hindert schließlich eine vorsorgende, schonende Bewirtschaftung von Umweltgütern im Interesse auch künftiger Generationen (Ressourcen- bzw. Zukunftsvorsorge). Angesichts knapper werdender, sich z. T. erschöpfender Umweltgüter ist ein Nachweltschutz aber unumgänglich, soll in Verantwortung für nachfolgende Generationen gewirtschaftet werden110. Gefordert ist eine dauerhafte Sicherung der natürlichen Lebensgrundlagen im Wege vorausschauender Planung, Pflege und Bewirtschaftung von Naturgütern111. Medial-sektorale Schutzkonzepte ermöglichen eine derart weitsichtige Ressourcenvorsorge nur zum Teil. Defizite, die für den Bereich der Gefahrenabwehr und der Risikovorsorge dargestellt wurden,112 begründen Unzulänglichkeiten und Begrenztheiten auch mit Blick auf einen weiter reichenden Nachweltschutz. Als Problem tritt häufig auch die Fixierung der Politik auf ein stetiges wirtschaftliches Wachstum hinzu. Mangels Politikintegration bleibt das vordringliche Ziel der Politik auf eine volkswirtschaftliche Wohlstandsmehrung gerichtet. Wirtschaftliches Wachstum kann dabei auf einer Erhöhung der Effizienz (qualitatives Wachstum) oder einer Vergrößerung des Verbrauchs (quantitatives Wachstum) beruhen. Bei der Nutzung natürlicher, in ihrem Umfang begrenzter, zum Teil endlicher Umweltgüter ist aber allein ein qualitatives Wachstum mit dem Gedanken des Nachweltschutzes vereinbar113. Häufig geht ein Wirtschaftswachstum jedoch tatsächlich nur mit einem erhöhten Naturgüterverbrauch einher114. Anreize für den Übergang zu einem qualitativen Wachstum, also der 110 United Nations Environmental Programme, Global Environmental Outlook 3, 2002, dieser und regionale Berichte sind online verfügbar URL: [Stand: 20. Sept. 2002], siehe auch Meadows, Die Grenzen des Wachstums: Club of Rome Bericht zur Lage der Menschheit, 1973, und Folgeberichte online verfügbar URL: [Stand: 20. Sept. 2002]; ergänzend v. Weizsäcker, Erdpolitik, 4. Aufl. 1994, S. 65 ff. 111 Bereits Hoppe, VVDStRL 1980, 211 (215); Kloepfer, Umweltrecht, 2. Aufl. 1998, § 4 Rn. 19. 112 Vgl. § 3 II. 1. c)–i). 113 Differenziert zu Wachstumskonzepten Huber, in: v. Prittwitz (Hg.), Umweltpolitik als Modernisierungsprozess, 1993, S. 55 ff m. w. N. 114 Zum deutschen Umweltverbrauch siehe Statistisches Bundesamt, Datenreport 1999, 2. Aufl. 2001, S. 374 ff; Umweltbundesamt, Nachhaltiges Deutschland, 1997, S. 54 ff; BUND/Misereor (Hg.), Zukunftsfähiges Deutschland, 1997, S. 90 ff.

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Entkoppelung von Ressourcenverbrauch und Umweltbelastung, werden nur gesetzt, wenn Umweltschutzbelange in anderen Politikfeldern Berücksichtigung finden, z. B. in der Steuer-, Energie-, Verkehrs- und Landwirtschaftspolitik. In der Politikwissenschaft ist in diesem Zusammenhang von einer „ökologischen Strukturveränderung“115 oder einer „ökologischen Modernisierung von Wirtschaft und Gesellschaft“116 die Rede, die an die Stelle einer nur technokratischen Umweltschutzpolitik der kurzen Schritte treten soll und muss. Welche Struktur- und Rahmenbedingungen im Einzelnen zu ändern sind, kann an dieser Stelle nicht ausgeführt werden. Entscheidend ist die Erkenntnis, dass ein medial-sektoraler Umweltschutz nur unzureichend auf die Verursachungsbereiche von Umweltproblemen einwirkt und damit die natürlichen Lebensgrundlagen im Interesse künftiger Generationen nicht dauerhaft zu sichern vermag. 2. Grundanliegen eines integrierten Umweltschutzes a) Abkehr von inkrementalistischen Entscheidungsprozessen Dem medial-sektoralen Umweltschutz wird wegen dieser und weiterer Kritikpunkte das Leitbild eines integrierten Umweltschutzes entgegengestellt117. Bezogen auf den Umweltschutz bedeutet Integration die Überwindung bzw. Ergänzung des medial-sektoralen Ansatzes. Integrierter Umweltschutz ist jedoch keineswegs die bloße Umkehrung eines Amalgams zusammenhangloser Kritik am medial-sektoralen Konzept, sondern entstammt einer einheitlichen, wenn auch facettenreichen Gegenbewegung zur atomisierten Problemsicht. Im Kern zielt integrierter Umweltschutz auf eine Abkehr von inkrementalistischen Entscheidungsprozessen118. Das sind isolierte, unkoordinierte Einzelentscheidungen, die auf komplexe Problemlagen reagieren119.

115 Jänicke, in: Simonis (Hg.), Präventive Umweltpolitik, 1988, S. 15; ders., in: Jänicke/Kunig/Stitzel, Umweltpolitik, 1999, S. 127; Meller, ZfU 1985, 355 (359); Leipert/Simonis, in: Simonis (Hg.), Ökologie und Ökonomie, 2. Aufl. 1983, S. 103 ff. 116 Jänicke, ZfU 1993, 159 (161 ff); ders., in: Simonis (Hg.), Präventive Umweltpolitik, 1988, S. 15 und 23 f; Simonis, in: Faulstich/Lorber (Hg.), Ganzheitlicher Umweltschutz, 1990, S. 129 ff. 117 Vgl. Masing, DVBl. 1998, 549 (550); Zöttl, NuR 1997, 157 (157); Röcklinghausen, Integrierter Umweltschutz im EG-Recht, 1998, S. 8 ff; Epiney, in: Umweltbundesamt (Hg.), Nationale und internationale Perspektiven der Umweltordnung, 2000, S. 49; Guruswamy, Wisc. L. Rev. 1989, 463 (492 ff); Irwin, Envtl. L. 1991, 1 (18 ff). 118 So z. B. Schreiber, Das Regelungsmodell der Genehmigung im integrierten Umweltschutz, 2000, S. 43 ff; Klein, NZ J. of Envtl. L. 2001, 1 (9 f); Krier/Brownstein, Envtl. L. 1991, 119 (122 f); Zöttl, NuR 1997, 157 (157); ders., Integrierter Umweltschutz in der neuesten Rechtsentwicklung, 1998, S. 92. 119 Statt vieler Guruswamy, Envtl. L. 1991, 77 (83 ff); Bartlett, in: Vig/Kraft (Hg.) Environmental Policies in the 1990s, 1990, S. 235 ff, m. w. N.

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2. Teil: Integrierter Umweltschutz und staatliche Planung

In der angelsächsischen Verwaltungswissenschaft wird diese Form der Entscheidungsweise als „muddling through“ (Durchwursteln) bezeichnet120. Grund für kleinschrittige Entscheidungsmuster ist eine starke Fragmentierung der rechtlichen, administrativen und institutionellen Strukturen und eine auf Detail- und Spezialwissen gerichtete Wissenschaftstradition. Verengt ist in der Praxis daher das Blickfeld behördlicher Entscheidungsträger im Rahmen der Tatsachenermittlung und Zielbestimmung, aber auch bei der Alternativenprüfung und anschließenden Folgenprognose121. Bei umweltrelevanten Verfahren hat dies häufig zur Folge, dass die Zielbestimmung auf ein Hauptziel beschränkt ist, z. B. auf den Schutz eines Umweltmediums oder Umweltsektors. Andere Schutz- und Zielobjekte bleiben weitgehend unberücksichtigt, so auch potentielle Zielkonflikte und Zieldivergenzen. Auf diese Weise sind die Entscheidungstatsachen, Handlungsalternativen und prognostizierten Folgen überschaubar. Es findet in anderen Worten eine Beschränkung der Analyse auf einige wenige, naheliegende Maßnahmen statt, während entfernter liegende Ziele, Entscheidungstatsachen und Handlungsalternativen keine Berücksichtigung finden. Im Ergebnis bleibt eine umfassende Gesamtanalyse komplexer Problemlagen aus. Statt derer werden sukzessiv kleinschrittige Einzelentscheidungen gefällt, die auf reduzierte Einzelanalysen gestützt werden122. Diese Form der Entscheidungsstrategie wird als „halbrational“123 charakterisiert und führt zu nur geringen Veränderungen des Status quo: daher inkrementalistisch. b) Umfassend rationale Problemsicht Für den Bereich des Umweltschutzes wird eine inkrementalistische Entscheidungsweise als „unterkomplex“ kritisiert124. Eine vernetzte Denk- und Reaktionsweise erscheint geboten. Inkrementalistisches Vorgehen steht in der Tradi120 Lindblom, Pub. Admin. Rev., 1959, 79 (79 ff); ders., Intelligence of Democracy, 1965, S. 143 ff; ders. weiter differenzierend, Pub. Admin. Rev. 1979, 517 (517 f). Siehe auch Becker, Öffentliche Verwaltung, 1989, S. 446 f; Thieme, Verwaltungslehre, 4. Aufl. 1994, Rn. 406; besonders kritisch Faludi, in: Faludi (Hg.), Planning Theory, 1973, Kap. 8; Goodin/Waldner, Pub. Pol. 1979, 1 (2 ff). 121 Lindblom, Pub. Admin. Rev. 1959, 79 (81 f); ders., Pub. Admin. Rev. 1979, 517 (517 f); Becker, Öffentliche Verwaltung, 1989, S. 446 f; Faludi, Planning Theory, 1973, S. 151 ff; Schreiber, Das Regelungsmodell der Genehmigung im integrierten Umweltschutz, 2000, S. 44; Thieme, Verwaltungslehre, 4. Aufl. 1994, Rn. 406. 122 Lindblom, Pub. Admin. Rev. 1959, 79 (81). Weiter differenzierend Linblom, Pub. Admin. Rev. 1979, 517 (518 ff); Gregory, Pol. and Pol. 1989, 139 (140 ff). 123 Becker, Öffentliche Verwaltung, 1989, S. 446. 124 World Commission on Environment and Development, Our Common Future, 1987, S. 45; Emmott/Haigh, J. Envt. L. 1996, 301 (311); Schreiber, Das Regelungsmodell der Genehmigung im integrierten Umweltschutz, 2000, S. 44; Ritter, DÖV 1992, 641 (643); Dierkes/Zimmermann, ZfU 1988, 197 (198).

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tion des mechanistisch-reduktionistischen Naturverständnisses125 und geht von einer Zerlegbarkeit der Naturvorgänge in einzelne beherrschbare Faktoren aus. Eine „atomisierte Problemsicht“ führt im Tatsächlichen jedoch nicht zur Beherrschbarkeit von Umweltproblemen. Dieser Umstand wird lediglich suggeriert, da komplexe Umweltprobleme in ihrer wahren Dimension unerkannt bleiben und Umweltbelastungen aus dem jeweils medial-sektoral verengten Blickfeld „hinausgeschoben“ werden126. Die Komplexität von Umweltproblemen, eingeschlossen ihrer sozioökonomischen Ursachenstrukturen, erfordert aber stattdessen eine umfassende Sichtweise und eine rationale Entscheidungsstrategie127. Ein integrierter Ansatz zielt daher auf einen umfassenderen Entscheidungshorizont und ist von einer komplexen Zielsetzung gekennzeichnet, z. B. dem bestmöglichen Schutz aller Umweltmedien oder dem geringst möglichen Eingriff in den Naturhaushalt128. Die Zweck-Mittel-Analyse ist einer inkrementalistischen Entscheidungsstrategie gegenüber um eine Vielzahl zu berücksichtigender Tatsachen, potentieller Handlungsalternativen und prognostizierter Folgen erweitert. Zum Zweck einer Effektivitäts- und Effizienzsteigerung scheint eine solch umfassende Analyse geboten129. So ist in quantitativer Hinsicht die Komplexität der Entscheidungsfindung um ein Vielfaches größer und wird in qualitativer Hinsicht ein lineares Problemdenken von einem systemaren Denken abgelöst130. An die Stelle einer nur auf ein Hauptziel gerichteten linearen Ursache-Wirkungs-Analyse treten die Definition eines Zielkomplexes und die Analyse eines komplizierten Ursache-Wirkungsgeflechts. c) Ausrichtung an ökologischen Prinzipien Der Paradigmenwechsel wird mit Verweis auf ökologische Prinzipien gerechtfertigt131. Ökologische Prinzipien haben Ende des 20. Jahrhunderts (auch) die 125 Ritter, DÖV 1992, 641 (643); Kohout, in: Meyer-Tasch (Hg.), Politische Ökologie, 1999, S. 84 ff; Knoepfel, JfR 1991: Regulative Umweltpolitik, S. 107 ff. Zum mechanistisch-reduktionistischen Weltbild, insbes. dessen religiös-kulturellen Wurzel Klein, NZ J. of Envtl. L. 2000, 81 (89 ff). 126 Dierkes/Zimmermann, ZfU 1988, 197 (198); Guruswamy, Wisc. L. Rev. 1989, 463 (472 ff). 127 Vgl. obige Problemlagen und Kritik § 3 II. 1. a)–k). 128 Eingehend am konkreten Beispiel Meineken, NuR 1999, 616 (616 ff). 129 Vgl. oben § 3 II. 1. g). 130 Knoepfel, JfR 1991: Regulative Umweltpolitik, S. 107; Krier/Brownstein, Envtl. L. 1991, 119 (122). 131 Ritter, DÖV 1992, 641 (643); Kohout, in: Mayer-Tasch (Hg.), Politische Ökologie, 1999, S. 106; Schreiber, Das Regelungsmodell der Genehmigung im integrierten Umweltschutz, 2000, S. 44; Krier/Brownstein, Envtl. L. 1991, 119 (122 ff); Bartlett, in: Vig/Kraft (Hg.), Environmental Policy in the 1990s, 1990, S. 237; ders., Envtl. Ethics 1986, 221 (229 f) sowie Dryzek, Int’l J. of Envtl. Stud. 1983, 5 (6 f); Martini, Integrierte Regelungsansätze im Immissionsschutzrecht, 2000, S. 33 ff.

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westliche Naturwissenschaft und Philosophie maßgeblich verändert. Daher müssten ökologische Prinzipien nun auch in gesellschaftlichen Entscheidungsprozessen ihre Entsprechung finden132. Schließlich seien Entscheidungs- und Rechtsstrukturen nur dann effektiv, wenn sie dem Regelungsgegenstand angemessen sind, d.h. die Fakten und Faktenzusammenhänge richtig erfassen133. Hierzu aber seien inkrementalistische Entscheidungsmuster nicht in der Lage. Von einer gegenwärtigen „Tyrannei der kleinen Entscheidungen“134 ist die Rede angesichts der Gesetzlichkeiten von Komplexität, Vernetztheit, Dynamik, Ganzheit und Langfristigkeit, die den natürlichen Umweltprozessen zu Grunde liegen. Um menschliche Aktivitäten mit ökologischen Grenzen und Rahmenbedingungen in Einklang zu bringen, bedürften gesellschaftliche Entscheidungen der Ausrichtung an jenen Prinzipien135. In diesem Sinn fordert der integrierte Umweltschutz ein neues, d.h. ökologisch-rationales Denken und Entscheiden136. d) Pragmatische Einschränkung Die Übertragbarkeit ökologischer Prinzipien auf menschliche Entscheidungsmuster kann als „hoffnungslos idealistisch“ und zu theoretisch erscheinen137. Integrierte Strukturveränderungen stoßen in der Tat auf praktische Hindernisse und theoretische Grenzen. Zu nennen sind die langen Erstellungszeiten und hohen Kosten umfassender Analysen, begrenzte intellektuelle Kapazitäten, spezialisiertes Wissen, unzureichend vorhandene systembezogene Daten und Informationen sowie der Drang zu schnellen Entscheidungen und eine fragmentierte Behördenstruktur138. Auf Grund der praktischen Hindernisse und Zwänge wird das Leitbild des integrierten Umweltschutzes vielfach z. T. voreilig verworfen139.

132

Ibid. Vgl. Ryffer, in: Rehbinder/Schelsky (Hg.), Zur Effektivität des Rechts, Jb. für Rechtssoziologie und Rechtstheorie 1972, S. 234; Ritter, DÖV 1992, 641 (641); Martini, Integrierte Regelungsansätze im Immissionsschutzrecht, 2000, S. 42. 134 Odum, BioScience 1982, 728 (728). 135 Krier/Brownstein, Envtl. L. 1991, 119 (122); Bartlett, in: Vig/Kraft (Hg.), Environmental Policy in the 1990s, 1990, S. 237; Caldwell, in: Caldwell/Bartlett (Hg.), Environmental Policy, 1997, S. 1 ff. 136 Dryzek, Rational Ecology, 1983, S. 41 ff und 55 ff; ders., Int’l J. Envtl. Stud. 1983, 1 (6 ff); Bartlett, Envtl. Ethics. 1986, 221 (229 ff) m. w. N. 137 So Lindblom, Pub. Admin. Rev. 1959, 79 (84 ff); ders., Intelligence of Democracy, 1965, S. 137 ff; a. A. Faludi, Planning Theory, 1973, S. 155 ff. 138 Mit weiteren Einwänden Lindblom, The Intelligence of Democracy, 1965, S. 138 ff; vgl. auch Faludi, Planning Theory, 1973, S. 151; Epiney, in: Umweltbundesamt (Hg.), Nationale und internationale Perspektiven der Umweltordnung, 2000, S. 51 f, Guruswamy, L. and Cont. Probs. 1991, 41 (49 ff); Bartlett, in: Vig/Kraft (Hg.), Environmental Policy in the 1990s, 1990, S. 241 ff; Irwin, Envtl. L. 1991, 1 (42 ff); Dierkes/Zimmermann, ZfU 1988, 197 (200 ff). 133

§ 3 Leitbild des integrierten Umweltschutzes

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Übersehen wird, dass ein medial-sektoraler Schutz nicht zwingend von einem „perfekt integrierten Ansatz“ abgelöst werden muss bzw. sollte. Auch die Befürworter eines integrierten Umweltschutzes betrachten diesen nicht als ein Aliud zum medial-sektoralen Schutzkonzept, sondern als dessen Weiterentwicklung und Ergänzung: mithin als ein Plus zum medial-sektoralen Ansatz140. Festzustellen ist ferner, dass umweltpolitisch und umweltrechtlich ein Paradigmenwechsel hin zur Integration bereits seit Jahren vollzogen wird, u. a. in Form internationaler und supranationaler Politiken und Maßnahmen wie der Rio-Deklaration, der OECD-Empfehlungen und zunehmend der integrierten EU-Politiken und EU-Rechtsakte141. Kaum ein Land, insbesondere kein EU-Land, kann sich daher den integrativen Politik- und Rechtseinflüssen entziehen. Aus pragmatischen Gründen sollte daher nicht länger nach dem „Ob“, sondern nach dem „Wie“ und „Wieviel“ einer integrierten Strukturveränderung des Umweltschutzsystems gefragt werden142.

III. Dimensionen eines integrierten Umweltschutzes Mit Hilfe eines begrifflichen Rasters lassen sich konkretere Feststellungen zu den Dimensionen eines integrierten Umweltschutzes treffen und systematisieren. Anknüpfungspunkt ist das allgemeine Sprachverständnis des Begriffs der „Integration“, der gleichbedeutend ist mit der (Wieder-)Herstellung einer Einheit bzw. der Einbeziehung oder Eingliederung in ein größeres Ganzes143. Zwei Fragen in Bezug auf eine Integration des Umweltschutzes drängen sich in diesem Zusammenhang auf: „Was“ soll einbezogen oder eingegliedert werden in ein größeres Ganzes (Was-Aspekt)? „Wie“ sollen jene Teilbereiche einbezogen oder eingegliedert werden (Wie-Aspekt)? Entsprechend dem „Was-Aspekt“ und dem „Wie-Aspekt“ der Integration lässt sich also zwischen dem Inhalt und der Art und Weise einer Integration differenzieren144.

139 So Steinberg, in: Hansjürgens/Lübbe-Wolff (Hg.), Symbolische Umweltpolitik, 2000, S. 87 ff; Masing, DVBl. 1998, 549 (559). Kritisch Rebentisch, NVwZ 1995, 949 (949); Schink, NuR 1998, 173 (179); Schröder, NuR 2000, 481 (486). 140 Epiney, in: Umweltbundesamt (Hg.), Nationale und internationale Perspektiven der Umweltordnung, 2000, S. 75. 141 Siehe oben, § 3 I. 4. 142 So selbst die Kritiker des medial-sektoralen Ansatzes, z. B. Steinberg, NuR 1999, 192 (195). Zu den Zwängen umweltpolitischer und umweltrechtlicher Innovationen als Folge der Globalisierung siehe Kern/Jörgens/Jänicke, ZfU 2000, 507 (512 f). 143 Siehe dazu oben § 3 I. 1.; m. w. N. ferner unter dem Stichwort „Integration“ Duden, Universalwörterbuch A–Z; 4. Aufl. 2001, Collins, English Dictionary: Millennium Edition, 4. Aufl. 1998. 144 Klein, NZ J. of Envtl. L. 2001, 1 (11); Slocombe, Envtl. Man. 1993, 289 (300); Margerum/Born, J. of Envt. Plan. and Man. 1995, 371 (375 f).

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2. Teil: Integrierter Umweltschutz und staatliche Planung

1. Inhalt der Integration Inhaltlich zielt ein integrierter Umweltschutz auf die Eingliederung bzw. Einbeziehung von Belangen in gesellschaftliche Entscheidungsprozesse, die bei inkrementalistischem Vorgehen getrennt voneinander blieben. Weitgehend anerkannt ist die Notwendigkeit einer umweltfachinternen Integration (interne Integration)145. a) Interne Integration Zwei Formen umweltfachinterner Integration lassen sich unterscheiden. Eine so genannte mediale Integration strebt nach der Zusammenschau aller drei Umweltmedien (Boden, Luft, Wasser) mit dem Ziel, intermediale Wechselwirkungen, indirekte Verschmutzungen sowie Synergie- und Kumulationseffekte berücksichtigen zu können146. Mit einem medial integrierten Umweltschutz wird das Ziel verbunden, aktive Belastungsverschiebungen besser vermeiden und auf indirekte Schadstoffeinträge vorbeugend reagieren zu können. Eine sektorielle bzw. ökologische Integration ist zudem darauf gerichtet, verschiedene Bereiche des Umweltschutzes aufeinander abzustimmen und miteinander zu verzahnen147. Auf diese Weise soll die für die natürliche Umwelt als Ganzes optimale Entscheidung ermöglicht werden. Beide Formen der internen Integration werden häufig auch unter dem Begriff des integrierten Umweltschutzes i. e. S. zusammengefasst148. b) Externe Integration Der integrierte Umweltschutz i. w. S.149 erfordert eine umweltfachexterne Integration, d.h. eine Zusammenführung ökologischer, sozialer und ökonomischer 145 Zum Begriff siehe insbes. Haigh, in: Di Fabio/Haigh (Hg.), Integratives Umweltrecht, 1998, S. 57; Irwin, Envtl. L. 1991, 1 (22), auch Wagner, RdU 1999, 3 (4); Schröder, NuR 2000, 481 (481 f); Klein, NZ J. of Envtl. L. 2001, 1 (12). Zur Diskussion in Deutschland siehe Erbguth, DÖV 1984, 699 (699); insbes. § 8 UGB-KomE; Kloepfer, in: Achterberg/Püttner/Württenberger (Hg.), Besonderes Verwaltungsrecht, 1. Bd., 2. Aufl. 2000, § 6 Rn. 87; Di Fabio, NVwZ 1998, 329 (330); Masing, DVBl. 1998, 549 (550); Ladeur, ZUR 1998, 245 (245); Brandt, in: Umweltbundesamt (Hg.), Nationale und internationale Perspektiven der Umweltordnung, 2000, S. 26 f. 146 Wagner, RdU 1999, 3 (3); Schreiber, Das Regelungsmodell der Genehmigung im integrierten Umweltschutz, 2000, S. 46 f; Brandt, in: Umweltbundesamt (Hg.), Nationale und internationale Perspektiven der Umweltordnung, 2000, S. 29; Epiney, ibid, S. 48; Di Fabio, NVwZ 1998, 329 (330). 147 Klein, NZ J. of Envtl. L. 2001, 1 (12); Schröder, NuR 2000, 481 (481 f); Masing, DVBl. 1998, 549 (550 f); Di Fabio, NVwZ 1998, 329 (330 f). 148 Zöttl, NuR 1997, 157 (157). 149 Ibid.

§ 3 Leitbild des integrierten Umweltschutzes

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Belange in möglichst allen gesellschaftlichen Entscheidungsprozessen150. In diesem Sinn war bereits das bundesdeutsche Umweltprogramm von 1971 wie folgt formuliert: „Gesichtspunkte des Umweltschutzes und der Umweltgestaltung müssen künftig in allen Entscheidungsprozessen der öffentlichen Hand und der Wirtschaft in gleicher Weise berücksichtigt werden, wie etwa Fragen der Wirtschafts- und Sozialpolitik. Umweltfreundlichkeit muss zu einem selbstverständlichen Maßstab für unser aller Handeln werden – sei es im Staat, in der Wirtschaft oder im Konsumverhalten des Bürgers. Diese Ziele fordern den politischen Willen, vom lediglich punktuell reagierenden Umweltschutz zu einer umfassenden Umweltpolitik zu gelangen“151. Ziel extern integrierter Umweltpolitik ist die Beseitigung der sozioökonomischen Ursachenstrukturen von Umweltproblemen152. Die Zusammenschau und Abwägung ökologischer, sozialer und ökonomischer Aspekte kann dabei auf verschiedene Weise erfolgen. Möglich ist ein bloßes Zusammenführen der Belange ohne prinzipielle Vorrangeinräumung der Umweltaspekte. Auf internationaler Ebene wurde dies unter dem visionären Begriff einer „nachhaltigen Entwicklung“ (sustainable development) gefordert.153 Nachhaltige Entwicklung ist die übergeordnete Aufgabenstellung, in die der Umweltschutz gleichberechtigt zu sozioökonomischen Aspekten eingebunden ist154. Umweltschutz kann dabei mit sozioökonomischen Belangen in Konflikt geraten (konkurrierend integrierter Umweltschutz) oder mit diesen gleichgerichtet sein (konvergierend integrierter Umweltschutz)155. Im Gegensatz dazu wird Umweltschutz z. T. auch als übergeordnete Aufgabenstellung begriffen, dem sich im Konfliktfall sozioökonomische Belange anzupassen oder unterzuordnen haben156. Nur so ließen sich angesichts des zerstörerischen Potentials menschlicher Aktivitäten die natürli150 World Commission on Environment and Development, Our Common Future, 1987, S. 43; Klein, NZ J. of Envtl. L. 2001, 1 (12); Johnson, Green Plans, 1995, S. 14; Wagner, RdU 1999, 3 (4); Schröder, NuR 2000, 481 (481). 151 Siehe die Einführung von Genscher (Hg.), Umweltschutz: Das Programm der Bundesregierung, 3. Aufl. 1973, S. 6. 152 Mitchell, in: Lang (Hg.), Integrated Approches to Resource Management and Planning, 1986, S. 16; Klein, NZ J. of Envtl. L. 2001, 1 (6 f). Unter dem Begriff „ökologischen Modernisierung“ gefasst bei Zöttl, NuR 1997, 157 (157); ders., Integrierter Umweltschutz in der neuesten Rechtsentwicklung, 1998, S. 92. 153 Näher dazu § 3 I. 4. und § 8 II. 2.; World Commission on Environment and Development, Our Common Future, 1987, S. 43; siehe auch Winkler, Stichwort „Nachhaltigkeit“, in: Kimminich/v. Lersner/Storm (Hg.), Handwörterbuch des Umweltrechts, 2. Aufl. 1994, Sp. 1427, 1428 f sowie Webskey, Stichwort „Rio-Konferenz“, ibid, Sp. 1731 ff. 154 Erbguth, DVBl. 1999, 1082 (1084); Gustedt/Kanning, RuR 1998, 167 (170); Sands, in: Lang (Hg.), Sustainable Development and International Law, 1995, S. 61; Hoppe/Beckmann/Kauch, Umweltrecht, 2. Aufl. 2000, § 1 Rn. 64. 155 Vgl. Breuer, Der Staat 1981, 393 (399 f); ders., in: Schmidt-Aßmann (Hg.), Besonderes Verwaltungsrecht, 11. Aufl. 1999, Abschn. 5, Rn. 48 ff. 156 Bosselmann, Plan. Quartl. 1991, 6 (8).

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2. Teil: Integrierter Umweltschutz und staatliche Planung

chen Lebensgrundlagen dauerhaft sichern. Integrierter Umweltschutz in diesem Sinn folgt einem streng ökozentrischen Ansatz in Politik und Recht157. c) Temporale Integration Die dritte Dimension inhaltlicher Integration ist die einer temporalen Integration, d.h. die Einbeziehung von Langzeitrisiken in umweltrelevante Entscheidungsprozesse158. Zutreffend hat Di Fabio das Konzept des integrierten Umweltschutzes in enge Beziehung und Nähe zum Vorsorgeprinzip und Nachhaltigkeitsgebot gerückt und dessen Bedeutung für einen besonders langfristigen Schutz betont159. Integrierter Umweltschutz hat in der Tat vorsorgenden, ressourcenschonenden Charakter. Denn ein sachlich erweiterter Entscheidungshorizont ermöglicht die Berücksichtigung langfristiger Belastungspfade, Lebenszyklen sowie Akkumulations- und Synergieeffekte. Integrierter Umweltschutz sollte daher die natürlichen Lebensgrundlagen auch im Interesse künftiger Generationen weit besser bewahren als ein medial-sektoraler Umweltschutz. 2. Art und Weise der Integration a) Bereiche der Integration Die Art und Weise der Integration ist vom jeweiligen Bereich des Umweltschutzes abhängig. Eine Integration von Entscheidungsprozessen kann im „öffentlichen“ wie auch im „privaten“ Bereich erfolgen, letzteres vor allem dann, wenn ein integrierter Umweltschutz i. w. S. angestrebt ist160. Schließlich sind sozioökonomische Veränderungen nur dauerhaft möglich, wenn Umweltschutz durch die Einbeziehung gesellschaftlicher Gruppen tatsächlich zu einer Gesellschaftsaufgabe wird: In anderen Worten, integrierter Umweltschutz zieht eine „gesellschaftliche Integrationsaufgabe“ nach sich (subjektbezogene Integration)161. aa) Für den privaten Bereich erfordert integrierter Umweltschutz die Einbeziehung von Produzenten und Konsumenten als eigentliche Verursacher der Um157

Ibid. Randerson, in: Williams (Hg.), Environmental and Resource Management Law in New Zealand, 2. Aufl. 1997, Rn. 3.11; Barton, Plan. Quart. 1993, 18 (18 ff); Klein, NZ J. of Envtl. L. 2001, 1 (12 f). 159 Di Fabio, NVwZ 1998, 329 (330); ebenso Eberhardt, Umweltschutz als Integrationsaufgabe, 1996, S. 37; Guruswamy, Envtl. L. 1991, 77 (109); Grinlinton, Austr. J. of Nat. Res. L. and Pol. 1995, 1 (9); ders., Envtl. and Plan. L. J. 1992, 4 (6). 160 Siehe oben § 3 III. 1. b). 161 Eberhardt, Umweltschutz als Integrationsaufgabe, 1996, S. 54 f; ders., ZAU 1998, 72 (73 ff); Volkmann, VerwArch 1998, 363 (367). 158

§ 3 Leitbild des integrierten Umweltschutzes

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weltschädigung. Umweltschutz ist dann produkt- und produktionsbezogen. Eine verfahrenstechnische Ausprägung erfährt der integrierte Umweltschutz als so genannter „produktionsintegrierter Umweltschutz“, der auf die frühzeitige Berücksichtigung von Umweltbelangen schon bei der Planung von Anlagen und deren Produktionsprozessen gerichtet ist162. Zur Vermeidung eines nur additiven Umweltschutzes ist den Inputs bereits bei der Ausgestaltung von Produktionsprozessen Aufmerksamkeit zu schenken. Staatliche Anreize für einen produktionsintegrierten Umweltschutz bieten z. B. die Öko-Audit-Normen und die Regeln über die Bestellung von betrieblichen Umweltbeauftragten. Ein integrierter Umweltschutz erstreckt sich außerdem auch auf den Bereich der Produktplanung und des Produktdesigns als so genannter „produktintegrierter Umweltschutz“163. Unter Einbeziehung informierter Verbraucher sollen besonders umweltschädliche Produkte schrittweise durch umweltfreundlichere Produkte ersetzt werden. Staatliche Anreize bieten hier etwa die Vorschriften zum Öko-Labelling und zu sonstigen Verbraucherinformationen. bb) Über den privaten Bereich hinaus erfordert der integrierte Umweltschutz auch im öffentlichen Bereich grundlegende Veränderungen der Entscheidungsprozesse. Umweltschutz als Gemeinschaftsaufgabe begriffen, verlangt eine Stärkung der Beteiligung, Kooperation und Mitentscheidung gesellschaftlicher Gruppen an umweltrelevanten staatlichen Entscheidungen164. Dem postmodernen Staatsverständnis entsprechend sind staatliche Behörden und Institutionen dann nicht mehr länger autoritäre Hüter gesellschaftlicher Werte, sondern Moderatoren im Prozess gesellschaftlicher Wertkonflikte165. Der Staat schafft Verfahren, innerhalb derer Entscheidungen unter Einbeziehung einer möglichst großen Anzahl gesellschaftlicher Kräfte quasi „ausgehandelt“ werden. Ein logischer Schritt auf diesem Weg ist die Öffnung von Verwaltungs- und Gerichtsverfahren durch Einräumung umweltspezifischer Beteiligungs-, Mitwirkungs- und Klagerechte166. Mit dem Begriff der Integration wird aber auch die Forderung nach einer Zusammenfassung und Koordinierung staatlicher Entscheidungsprozesse ver-

162 Wagner, RdU 1999, 3 (3); Schreiber, Das Regelungsmodell der Genehmigung im integrierten Umweltschutz, 2000, S. 48; Feser, in: Feser/Flieger/v. Hauff (Hg.), Integrierter Umweltschutz, 1996, S. 43 f. 163 Vgl. Schröder, NuR 2000, 481 (482); Eberhardt, Umweltschutz als Integrationsaufgabe, 1996, S. 63 ff. Zu Veränderungen im Einzelnen siehe Teichert, ZfU 1997, 409 (412 ff). 164 Vgl. Eberhardt, Umweltschutz als Integrationsaufgabe, 1996, S. 216 ff; ders., ZAU 1998, 72 (73 ff); Hession, in: O’Riordon/Voisy (Hg.), The Transition to Sustainability, 1998, S. 77. 165 Bührs, in: Bührs (Hg.), Proceedings of the Ecopolitics VIII Conference, 1994, S. 279. 166 Eberhardt, Umweltschutz als Integrationsaufgabe, 1996, S. 217.

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2. Teil: Integrierter Umweltschutz und staatliche Planung

bunden167. Nicht zwingend erfordert integrierter Umweltschutz dabei eine bestimmte Form prozeduraler und institutioneller Integration der historisch gewachsenen Entscheidungsstrukturen und -prozesse. Theoretisch bestechend, insbesondere unter dem Gesichtspunkt einer Verfahrensbeschleunigung, mag die Schaffung von Einheits- und Gesamtverfahren, z. B. so genannter „One-StopShop“-Genehmigungsverfahren erscheinen168. Eine inhaltliche Integration kann allerdings ebenso im Wege der „Behördenabstimmung“ erfolgen (hier: Koordination genannt)169. cc) Schließlich wird unter den Begriff des integrierten Umweltschutzes eine Rechtsintegration gefasst, die fragmentierte umweltrelevante Vorschriften inhaltlich aufeinander abstimmt, ggf. in einem übergreifenden Gesetzbuch systematisiert und zusammenfasst170. Eine innere Harmonisierung des Umweltrechts ist aus der Sicht eines integrierten Umweltschutzes notwendig, um unbeabsichtigte Problemverschiebungen zu vermeiden. Die Zusammenfassung umweltspezifischer Normen erscheint darüber hinaus sinnvoll, um die Artikulationsfähigkeit von Umweltbelangen gegenüber sozioökonomischen Interessen zu erhöhen und den Bürgern den Zugang zu den inhaltlichen Aussagen des Umweltrechts zu erleichtern171. b) Ebenen und Felder der Integration Die konkrete Ausgestaltung eines integrierten Umweltschutzes ist im öffentlichen Bereich abhängig von der jeweiligen Ebene der Entscheidungsprozesse, z. B. der globalen, nationalen, regionalen und lokalen Ebene, darüber hinaus vom jeweiligen Feld, d.h. dem Instrumentarium der Integration, z. B. der staatlichen Steuerung etwa durch Planung, Einzelfallentscheidung oder ökonomische Anreizsetzung. Im Rahmen dieser Arbeit wird eine Ausgestaltung des integrierten Umweltschutzes ausschließlich am Beispiel staatlicher Planung der nationalen, regionalen und örtlichen Ebene behandelt. Insofern beschränkt sich die Darstellung auf einen Teilausschnitt des integrierten Umweltschutzes. 167 Born/Sonzogni, Envt. Man. 1995, 167 (172); Stanhope Rennison, Integrated Management from Concept to Practice, 1998, S. 10; Bührs, Pol. Science 1991, 1 (2 ff); Hession, in: O’Riordon/Voisy (Hg.), The Transition to Sustainability, 1998, S. 77. 168 Für Neuseeland Tremaine, in: Res. Man. L. Assoc. (Hg.), Resource Management, Annual Conference, 1996, S. 1 ff, siehe dort auch nachfolgende Anmerkungen in den Beiträgen von Church und Christensen. 169 Näher zu Begriff und Bedeutung sowie einzelnen Formen, Mustern und Typen behördlicher Koordination unten § 9. 170 Wagner, RdU 1999, 3 (4); so auch Schröder, NuR 2000, 481 (482). 171 Vgl. Martini, Integrierte Regelungsansätze im Immissionsschutzrecht, 2000, S. 1; Rehbinder, UPR 1995, 361 (362).

§ 4 Charakteristika einer integrierten Umweltplanung

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§ 4 Charakteristika einer integrierten Umweltplanung I. Begriff der Umweltplanung Staatliche Planung172 von Umweltressourcen kann auf verschiedenen Planungsebenen erfolgen und in unterschiedlicher Weise ausgestaltet sein. Trotz zahlreicher, z. T. stark divergierender Definitionen173 sind zwei Grundformen der Umweltplanung zu unterscheiden. Erstens eine Umweltplanung als „Umweltpolitikplanung“, d.h. eine planerische Grundlegung der Umweltpolitik durch Erarbeitung eines umweltpolitischen Konzepts oder eines solchen Programms174. Zweitens Umweltplanung als „administrative Umweltplanung“, d.h. eine raum- und ressourcenbezogene Planung als Aufgabe der Exekutive175. Die Umweltplanung lässt sich weiter untergliedern in Planungstypen, bei denen der Umweltschutz alleiniger Sach- oder Hauptzweck ist (umweltspezifische Planung) oder lediglich einen Zweck unter anderen darstellt (umweltrelevante Planung)176. Obwohl die Formen der Umweltplanung nicht isoliert nebeneinander bestehen und sich auch keineswegs immer so klar voneinander trennen lassen, ist eine begriffliche Unterscheidung für die Beschreibung der integrierten Umweltplanung hilfreich.

172 Zum Begriff staatlicher Planung und einer Differenzierung zwischen politischer und administrativer sowie sektoraler und integraler Planung Becker, Öffentliche Verwaltung, 1989, S. 479 ff; Hoppe/Beckmann/Kauch, Umweltrecht, 2. Aufl. 2000, § 7 Rn. 3 ff. 173 Vgl. Erbguth, in: Kimminich/v. Lersner/Storm (Hg.), Handwörterbuch des Umweltrechts, 2. Aufl. 1994, Bd. 2, Sp. 2221 ff; Hoppe/Beckmann/Kauch, Umweltrecht, 2. Aufl. 2000, § 7 Rn. 27 ff; Hartkopf/Bohne, Umweltpolitik, Bd. 1, 1986, 206 f. 174 Uppenbrink, in: Akademie für Raumforschung und Landesplanung (Hg.), Umweltplanung und ihre Weiterentwicklung, 1983, S. 24; ebenso Carius/Sandhövel, Aus Pol. und Zeitg. 1998, 11 (11). Mit anderen Begriffen, Kloepfer, Umweltrecht, 2. Aufl. 1998, § 5 Rn. 20; Grinlinton, in: Williams (Hg.), Environmental and Resource Management Law in New Zealand, 2. Aufl. 1997, Rn. 2.5, Fn. 7. 175 Uppenbrink, in: Akademie für Raumforschung und Landesplanung (Hg.), Umweltplanung und ihre Weiterentwicklung, 1983, S. 24 f; Mit anderen Begriffen auch Erbguth, in: Kimminich/v. Lersner/Storm (Hg.), Handwörterbuch des Umweltrechts, 2. Bd., 2. Aufl. 1994, Sp. 2222; Kloepfer, Umweltrecht, 2. Aufl. 1998, § 5 Rn. 21; Grinlinton, in: Williams (Hg.), Environmental and Resource Management Law in New Zealand, 2. Aufl. 1997, Kap. 2, Rn. 2.5, Fn. 7. 176 Erbguth, in: Kimminich/v. Lersner/Storm (Hg.), Handwörterbuch des Umweltrechts, 2. Bd., 2. Aufl. 1994, Sp. 2222; Bender/Sparwasser/Engel, Umweltrecht, 4. Aufl. 2000, Kap. 2 Rn. 39.

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2. Teil: Integrierter Umweltschutz und staatliche Planung

II. Integrierte Umweltpolitikplanung 1. Klassische Umweltpolitikplanung In den siebziger und achtziger Jahren erstellten viele nationale Regierungen vor allem in den Industriestaaten so genannte „Umweltaktionspläne“ bzw. „Umweltpolitikprogramme“. Als erster Staat in Europa verfügte die Bundesrepublik Deutschland mit dem „Umweltprogramm der Bundesregierung vom 29.9.1971“ über einen nationalen Umweltpolitikplan177, der in der Folgezeit durch sektorale Aktionsprogramme178 konkretisiert und 1976 evaluiert und fortgeschrieben wurde179. Die klassischen Umweltpolitikprogramme bestimmten die Ziele, Grundsätze und Maßnahmen der Regierungsarbeit. Konkretisiert durch einzelne Aktionsprogramme kam der nationalen Umweltplanung dabei gesetzesvorbereitender Charakter zu. Darüber hinaus wurden z. T. auch langfristige Rechtsentwicklungen vorbereitet und eingeleitet, z. B. die Verankerung des Vorsorgeprinzips im deutschen Umweltrecht180. Charakteristisch für die Umweltpolitikprogramme sind recht unverbindlich und allgemein gehaltene Aussagen zu den Zielen einer Umweltqualitätsverbesserung181. Diese wurden nicht oder nicht ausdrücklich bestimmt, sondern maßnahmeorientiert von der nationalen Regierung konkretisiert, z. B. in Form von Aktionsprogrammen. Klassische Umweltpolitikpläne sind damit in sachlicher Hinsicht auf eher unbestimmte Ziele, allgemeine Prinzipien und Maßnahmen ohne Qualitätsvorgaben beschränkt. Mangels rechtlicher und institutioneller Verankerung des Planungsprozesses ist die tatsächliche Wirkung dieser klassischen Umweltpolitikpläne zudem begrenzt: normativ auf eine politische Bindungswirkung und zeitlich auf die Dauer einer Regierungsperiode. 2. Moderne Umweltpolitikplanung Seit Mitte der achtziger Jahre ist weltweit ein Trend zu einer neuen Form der Umweltpolitikplanung festzustellen182. Neue, so genannte „Nationale Umwelt177 Umweltprogramm der Bundesregierung vom 29.09.1971, BT-Drs. 6/2710, fortgeschrieben im Umweltbericht der Bundesregierung vom 14.07.1976, BT-Drs. 7/5684. 178 An sektoralen Aktionsprogrammen siehe z. B. Abfallwirtschaftsprogramm 1975, BT-Drs. 7/4826; Aktionsprogramm Lärmbekämpfung 1978; Aktionsprogramm „Rettet den Wald“ 1983 fortgeschrieben 1984 und 1985; Bundesbodenschutzprogramm vom 07.03.1985, BT-Drs. 10/2977. 179 Fortgeführt durch den Umweltbericht 1976, BT-Drs. 7/5684. 180 Vgl. „Leitlinien Umweltvorsorge“ von 1986, BT-Drs. 10/6028. 181 Siehe zur deutschen Situation Rat der Sachverständigen für Umweltfragen, Umweltgutachten 1998, S. 48. 182 Vgl. Tabelle in: Jänicke/Carius/Jörgens, Nationale Umweltpläne in ausgewählten Industrieländern, 1997, S. 8, ebenso Rat der Sachverständigen für Umweltfragen,

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pläne“ bzw. „Nationale Nachhaltigkeitsstrategien“ wurden erlassen183. Diese unterscheiden sich von klassischen Umweltpolitikplanungen deutlich, so dass zu Recht von einem Paradigmenwechsel oder einem neuen integrierten Ansatz der Umweltpolitikplanung gesprochen wird184. International Beachtung geschenkt wurde der integrierten Umweltpolitikplanung erstmals 1987 im Abschlussbericht der Weltkommission für Umwelt und Entwicklung „Unsere gemeinsame Zukunft“ (Our Common Future), fortan Brundtlandbericht genannt185. Der Bericht empfiehlt den nationalen Regierungen, der staatlichen Umweltplanung einen integrierten Ansatz zu Grunde zu legen186. In der Folgezeit waren sodann besonders die Niederlande um eine Neuorientierung ihrer nationalen Umweltpolitik bemüht. Im Jahre 1989 wurde der erste „Nationale Umweltpolitikplan der Niederlande“ (national environmental policy plan, kurz: NEEP187) erstellt und in den Jahren 1993, 1997 und 2001 überarbeitet und fortgeschrieben188. Für andere Regierungen wurde der Umweltpolitikplan der Niederlande bald zu einem Vorbild und Muster eigener Umweltpolitikplanungen, z. B. für Dänemark, Norwegen, Schweden und Großbritannien189. Gegenstand internationaler Vereinbarungen wurde der neue integrierte Politikansatz 1992 auf der UN-Konferenz für Umwelt und Entwicklung und erfuhr dort insbesondere im Agenda-21-Aktionsprogramm eine inhaltliche AusgestalUmweltgutachten 2000, S. 89 ff; Organisation for Economic Cooperation and Development, Planning for Sustainable Development, S. 29 ff; Resource Renewal Institute, Green Plans, 2000, S. 13 ff; Jänicke/Jörgens, Env. Pol. 1998, 27 (27 ff); dies., Umweltplanung im internationalen Vergleich, 2000, insbes. Teil A; Carius/Sandhövel, Aus Pol. und Zeitg. 1998, 72 (74); Johnson, Green Plans, 1995, S. 19 ff; Dalal-Clayton, Getting to Grips with Green Plans, 1996, S. 17 ff; Bührs/Bartlett, Env. Pol. 1997, 72 (72 ff). 183 Begriffe werden synonym verwendet, vgl. Rat der Sachverständigen für Umweltfragen, Umweltgutachten 2000, S. 89. In dieser Arbeit wird fortan der Begriff des Umweltplanes verwendet. 184 Vgl. z. B. Bührs, in: Elliot (Hg.), Proceedings of the Ecopolitics X Conference, 1996, S. 87; ders./Bartlett, Env. Pol. 1997, 72 (74); Jänicke/Jörgens, Umweltplanung im internationalen Vergleich, 2000, S. 1 ff; dies., Env. Pol. 1998, 27 (27 ff); Klein, NZ J. of Envtl. L. 2001, 1 (10 f). 185 World Commission on Environment and Development, Our Common Future, 1987. Nach der Vorsitzenden Gro Harlem Brundtland benannte Kommission. 186 World Commission on Environment and Development, Our Common Future, 1987, S. 46 ff. 187 Die niederländische Abkürzung lautet NMP für Nationaal Milieu Plan. 188 Vgl. Länderberichte in Rat der Sachverständigen für Umweltfragen, Umweltgutachten 2000, S. 93 f; Luitwieler, in: Jänicke/Jörgens (Hg.), Umweltplanung im internationalen Vergleich, 2000, S. 15 ff; Johnson, Green Plans, 1995, S. 45 ff; Dalal-Clayton, Getting to Grips with Green Plans, 1996, S. 133 ff; Bührs, in: Elliot (Hg.), Proceedings of the Ecopolitics X Conference, 1996, S. 91 ff; Stanhope, NZ J. of Envtl. L. 2000, 147 (174 ff). 189 Kern/Jörgens/Jänicke, ZfU 2000, 507 (529).

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tung190. Die Unterzeichnerstaaten der Rio-Deklaration und des Agenda-21-Programms verpflichteten sich, „nationale Umweltpläne“ bzw. „nationale Nachhaltigkeitsstrategien“ zu erarbeiten191 und diese entsprechend dem Folgebeschluss von 1997 (Rio+5-Beschluss) bis 2002 fertig zu stellen192. Die Umsetzung der Verpflichtung wird von internationalen Organisationen unterstützt und vorangetrieben, so z. B. seitens der Weltbank, die ihre Kreditvergaben von dem Vorhandensein nationaler Umweltpolitikplanungen abhängig macht, oder seitens der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (Organisation for Economic Cooperation and Development, OECD), die entsprechende Evaluationsberichte – so genannte „performance reviews“ – zur Umweltpolitikplanung ihrer Mitgliedstaaten erstellt193. Darüber hinaus beteiligen sich Nichtregierungsorganisationen und globale Wissenschaftsnetzwerke an einer weltweiten Umsetzung des neuen, integrierten Planungsmodells, so etwa das „Internationale Netzwerk von Umweltplanern“ (International Network of Green Planners, INGP)194 und das „Institut für Ressourcenerneuerung“ (Resource Renewal Institute, RRI)195. Der globale Wettbewerb hat in diesem Kontext besondere Bedeutung erlangt. Wettbewerb ist nicht länger auf wirtschaftliche, technische und wissenschaftliche Gebiete beschränkt, sondern hat längst auch den politisch-rechtlichen Bereich erfasst. Daher ist vielfach von einem regulativen Wettbewerb die Rede. Es empfiehlt sich daher für einen Staat, ein „first mover“ (Vorreiter) einer einsetzenden globalen Politik- und Rechtsentwicklung zu sein196. Bereits aus wirtschaftlichen Gründen kann es angebracht sein, nationale Nachhaltigkeitsstrategien zu entwickeln, um etwa ein grünes Landesimage zu sichern, spätere Anpassungskosten zu vermeiden oder umwelttechnologische Innovationsvorsprünge zu gewinnen197. 190 Rio Declaration on Environment and Development, insbes. Agenda-21 Kap. 8, in: Johnson (Hg.), The Earth Summit, 1993, S. 117 ff und 223 ff. 191 Kap. 8.5 und 8.7 der Agenda-21, Johnson (Hg.) The Earth Summit, 1993, S. 223 ff. 192 Beschluss der UN-Vollversammlung zum Rio-Prozess, Juni 1997, zit. v. Jänicke/ Jörgens, in: Jänicke/Jörgens (Hg.), Umweltplanung im internationalen Vergleich, 2000, S. 1. 193 Rat der Sachverständigen für Umweltfragen, Umweltgutachten 2000, S. 91; Kern/Jänicke/Jörgens, ZfU 2000, 507 (529); Carius/Sandhövel, Aus Pol. und Zeitg. 1998, 11 (15 f); Organisation for Economic Cooperation and Development, Environmental Performance Reviews: New Zealand 1996. 194 URL: [Stand: 15. Jan. 2003]. 195 URL: [Stand: 15. Jan. 2003]. 196 Kern/Jörgens/Jänicke, ZfU 2000, 507 (511 f) m. w. N. 197 Umweltschutz ist in vielen Industrieländern zu einem wichtigen Wirtschaftszweig geworden. In Deutschland betrug 1994 der Anteil an der Gesamtbeschäftigtenzahl in diesem Bereich 2,7%, d.h. in der Größenordnung der gesamten deutschen Automobilindustrie. Zudem wurden 1995 durch Umweltschutzmaßnahmen Investitionen

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Nationale Regierungen sehen sich so zunehmend gedrängt, nationale Umweltpläne der neuen Form zu erstellen und umzusetzen. Es verwundert daher nicht, dass eine große Anzahl besonders der Industriestaaten ihren internationalen Verpflichtungen der Rio-Deklaration und des Agenda-21-Programms nachgekommen ist und nationale Umweltpläne bzw. nationale Nachhaltigkeitsstrategien erstellt hat. Im Jahr 1999 hatten bereits mehr als 80% der Industriestaaten und 20 der 26 OECD-Staaten eine nationale Nachhaltigkeitsplanung auf den Weg gebracht198. Zu den Nachzüglern der Entwicklung zählt derzeit noch die Bundesrepublik Deutschland, da ein nationaler Nachhaltigkeitsplan bislang noch in den Anfängen steckt199. Im Unterschied dazu verfügen andere Länder bereits über einen oder mehrere Folgepläne200.

III. Integrierte Umweltfachplanung Die Implementierung des integrierten Planungsmodells auf nationaler Ebene ging in einigen Staaten mit einer grundlegenden Reform der nachgeordneten Umweltverwaltung einher201. Bemerkenswert ist, dass die Umsetzung der integrierten Umweltplanung in den Ländern weit fortgeschritten ist, die zugleich umfassende Reformen des öffentlichen Sektors durchgeführt haben und sich neuer, ziel- und ergebnisorientierter Steuerungsmethoden bedienen, z. B. die Niederlande, Norwegen und Neuseeland202. Insofern besteht ein enger Zusammenhang zwischen der Nachhaltigkeitsplanung und dem „neuen umweltpolitischen Steuerungsmodell“ (New Public Environmental Management)203.

i.H.v. 43,1 Mrd. DM angestoßen (1,4% des BIP); vgl. Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung, Tendenzen umweltinduzierter Beschäftigung in Deutschland, Wochenbericht 9/1997; Jänicke, in: Jänicke/Kunig/Stitzel, Umweltpolitik, 1999, S. 37; ders., in: Breit (Hg.), Neue Wege in der Umweltpolitik, 1998, S. 13; Jänicke/Carius/ Jörgens, Nationale Umweltpläne in ausgewählten Industrieländern, 1997, S. 63 f. 198 Zur Ausbreitung des planerischen Politikansatzes siehe Rat der Sachverständigen für Umweltfragen, Umweltgutachten 2000, S. 89; Jänicke, in: Jänicke/Kunig/Stitzel, Umweltpolitik, 1999, S. 139 f; Kern/Jörgens/Jänicke, ZfU 2000, 507 (509/528 f). 199 Siehe die Beiträge betreffend die Erstellung einer deutschen Nachhaltigkeitsstrategie Jänicke/Jörgens (Hg.), Umweltplanung im internationalen Vergleich, 2000, Teil C; zur rechtlicher Situation auch Rehbinder, NVwZ 2002, 657 (657 ff); zur aktuellen Entwicklung in Deutschland, online im Internet, URL: [Stand: 14. Jan. 2003]. 200 So z. B. die Niederlande, Schweden, Norwegen, Dänemark, Finnland, Großbritannien, Südkorea, Mexiko. Vgl. Jänicke/Jörgens/Kroll, in: Jänicke/Jörgens (Hg.), Umweltplanung im internationalen Vergleich, 2000, S. 221. 201 Siehe oben § 1. 202 Vgl. Jänicke, in: Jänicke/Kunig/Stitzel, Umweltpolitik, 1999, S. 68 ff; ders., in: Jänicke/Jörgens (Hg.), Umweltplanung im internationalen Vergleich, 2000, S. 3 f. Zu nationalen Eigenheiten des New Public Management in diesen Ländern siehe Schedler/Proeller, New Public Management, 2000, S. 266 ff.

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Dies leitet zu der grundsätzlichen Frage über, inwiefern eine integrierte Umweltpolitikplanung die administrative Umweltplanung berührt und verändert. Aus rechtspositivistischer Sicht ist der Übergang zu einer integrierten, administrativen Umweltplanung nicht zwingend erforderlich. Weder der Rio-Deklaration noch dem Agenda-21-Programm kommt unmittelbare rechtliche Bindungswirkung zu204. Deklarationen und Aktionsprogramme sind jedoch allein deswegen nicht schlichtweg unbeachtlich. Auf Grund zahlreicher Wechselwirkungen von Recht und Politik, besonders auf der internationalen Ebene, entfaltet auch das so genannte „weiche Recht“ (soft law) in der Praxis nicht selten faktische Autorität und Bindungswirkung205, z. B. aus den obig genannten Gründen und Zwängen globaler Politik- und Rechtsentwicklung206. In demokratischen Staaten stellt sich ferner ein Legitimationsproblem, wenn Regierungen die Umsetzung unterzeichneter Deklarationen und Aktionsprogramme verweigern, sich die Bürger in diesen Ländern aber an die Abkommen selbst unmittelbar gebunden fühlen. Das Problem tritt offen zu Tage, wenn dem internationalen Recht eine „Doppel-Strategie“ zu Grunde liegt, d.h. sowohl nationale Regierungen als auch Bürger und einzelne gesellschaftliche Gruppen unmittelbar Adressat des internationalen Rechts sind. Das Agenda-21-Aktionsprogramm wendet sich expressis verbis an Bürger und Kommunen, z. B. zur Verwirklichung einer nachhaltigen Stadtentwicklung (Kap. 7), einer integrierten Planung und Bewirtschaftung von Bodenressourcen (Kap. 10) und einer nachhaltigen Raum- und Flächennutzungsplanung (Kap. 28)207. Sofern sich Kommunen moralisch, politisch oder auch rechtlich an die Vorgaben gebunden fühlen, bewirkt internationales Umweltrecht so zumindest faktische Prozesse der Nachhaltigkeitsplanung auf der lokalen Ebene. In der Charta von Aalborg208 verpflichteten sich zudem mehr als 200 europäische Städte und Kommunen zu einer lokalen Nachhaltigkeitsplanung. In einigen europäischen Staaten haben alle Kommunen und Städte mit einer lokalen Nachhal203 So Schaltegger/Kubat/Hilber/Vaterlaus, Innovatives Management staatlicher Umweltpolitik, 1996, S. 249 ff; Jänicke, in: Jänicke/Kunig/Stitzel, Umweltpolitik, 1999, S. 110 f, dazu bereits oben § 1. 204 Kloepfer, Umweltrecht, 2. Aufl. 1998, § 9 Rn. 65 f und Rn. 94 ff. 205 Ibid. 206 Siehe oben § 4 II. 2. 207 Vgl. den Text in: Johnson (Hg.), The Earth Summit, 1993, S. 125 ff; auch Hesse, RuR 1996, 103 (106 f). 208 Abgedruckt in: Europäische Kampagne zukunftsbeständiger Städte und Gemeinden (Hg.), Charta der Europäischen Städte und Gemeinden auf dem Weg zur Zukunftsbeständigkeit, 1994, S. 1 ff; verfügbar online im Internet, URL [Stand: 17. Jan. 2003]; auch Eißel, in: Lange (Hg.), Gesamtverantwortung statt Verantwortungsparzellierung, 1997, S. 171 f; Zimmermann, Aus. Pol. und Zeitg. 1997, 25 (29).

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tigkeitsplanung begonnen, z. B. in Norwegen, Schweden und Irland209. Bestrebungen auf internationaler Ebene (top down) und lokaler Ebene (bottom up) zur Etablierung einer integrierten Umweltplanung konfrontieren die nationalen Gesetzgeber also gleichermaßen mit der Frage, ob und ggf. wie die administrative Umweltplanung zu verändern ist. Diesbezüglich bestehen drei gesetzgeberische Handlungsoptionen. Erstens könnte eine Nachhaltigkeitsplanung als ein ausschließlich informelles Instrument betrachtet werden. Das bestehende Umweltplanungssystem bliebe dann unverändert. Mit Blick auf obige Erwägungen zum globalen regulativen Wettbewerb210 ist dies jedoch problematisch und schafft Konfliktpunkte zwischen formeller und informeller Planung. Ein gewisser Grad an Harmonisierung oder auch Abgrenzung beider Planungsformen erscheint daher unvermeidbar, wenn die informelle Nachhaltigkeitsplanung nicht zu einem Leerlaufen gesellschaftlicher Kräfte führen soll. Zweitens könnte die administrative Planung schrittweise am Modell einer Nachhaltigkeitsplanung ausgerichtet werden, wie dies in Deutschland derzeit erfolgt211. Neue Leitbilder, Inhalte und Prozesse der Planung erfordern Modifikationen in rechtlicher, institutioneller und administrativer Hinsicht. Die schrittweise Veränderung gewährt einen gewissen Grad an Kontinuität und Rechtssicherheit, vermag auf Grund des Fortwirkens traditioneller Planungsmuster aber einer integrierten Planung zugleich hindernd entgegenzustehen. Drittens wäre ein radikaler Bruch mit der bisherigen Planungstradition möglich. Dies erforderte eine Beseitigung oder zumindest eine grundlegende Reform des medial-sektoralen Umweltplanungssystems. Im Interesse einer zügigen, gesetzlichen Verwirklichung des neuen Modells der Planung ist dieses Vorgehen in theoretischer Hinsicht vorzugswürdig. Praktisch unmöglich ist es nicht, wie tiefgreifende rechtliche, institutionelle und administrative Reformen in Neuseeland zeigen212.

IV. Merkmale der integrierten Planung Ungeachtet der Unterschiede und Besonderheiten der nationalen Umweltplanungen weisen die Modelle einer integrierten Planung gemeinsame Grundmerk209 Siehe Eißel, in: Lange (Hg.), Gesamtverantwortung statt Verantwortungsparzellierung, 1997, S. 171 f. 210 Näher dazu oben § 4 II. 2. 211 Vgl. Bau- und RaumordnungsG 1998 vom 18.8.1997, BGBl. I, S. 2081, insbes. die Rechtsänderungen zu § 1 Abs. 5 S. 1 BauGB „nachhaltige Stadtentwicklung“ und § 1 Abs. 2 S. 1 ROG „nachhaltige Raumentwicklung“. Eingehend zu den rechtlichen Konsequenzen Erbguth, DVBl. 1999, 1082 (1082 ff). 212 Eingehender das nachfolgende Kapitel § 6 II.

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male auf. Umweltpläne, denen ein integrierter Ansatz zu Grunde liegt, lassen sich als mit breiter gesellschaftlicher Partizipation erstellte staatliche Handlungsaufträge beschreiben, die medien- und sektorübergreifend langfristige Ziele und Prioritäten einer wirtschafts- und sozialverträglichen Umweltpolitik festlegen213. Sie sind durch folgende Grundmerkmale charakterisiert214: die Festlegung langfristiger Umweltziele auf breiter gesellschaftlicher Basis (Konsens), die Ableitung der Umweltziele vom Prinzip der nachhaltigen Entwicklung (Politikintegration), die Beteiligung wichtiger Interessengruppen an der Ziel- und Willensbildung (Partizipation), die Einbeziehung der Verursacher am Prozess der Problemlösung und Implementierung (Verursacherbezug) und die fortwährende Kontrolle einer Umsetzung der Umweltpläne (Monitoring). 1. Integrierter Planinhalt Integrierte Umweltpläne unterscheiden sich dem Inhalt nach von klassischen Umweltprogrammen und Umweltaktionsplänen. Die neuen Umweltpläne sind weit weniger maßnahmebezogen als vielmehr zielorientiert, umfassend und strategisch. a) Zielorientierter Inhalt Integrierte Umweltpolitikpläne sollen nicht allgemeine Stellungnahmen oder Maßnahmen der Regierung (oder einer Behörde) beschreiben, sondern spezifische, möglichst konkretisierte Umweltziele der Gesellschaft bestimmen215. Besondere Bedeutung wird so genannten „Qualitätszielen“ beigemessen, die einen angestrebten Zustand der Umwelt in sachlicher, räumlicher und zeitlicher Hinsicht bestimmen – positiv im Sinn eines zu erreichenden oder negativ im Sinn eines zu vermeidenden Zustandes216. Ein Qualitätsziel ist es, z. B. die klima213

Rat der Sachverständigen für Umweltfragen, Umweltgutachten 2000, S. 89. Im Detail Resource Renewal Institute, Green Plans, 2000, S. 11; Rat der Sachverständigen für Umweltfragen, Umweltgutachten 1998, S. 49 und Umweltgutachten 2000, S. 89. Ebenso Jänicke, in: Jänicke/Kunig/Stitzel, Umweltpolitik, 1999, S. 113; ders., in: Jänicke/Jörgens (Hg.), Umweltplanung im internationalen Vergleich, 2000, S. 2. 215 Wiggering/Sandhövel, in: Jänicke/Jörgens (Hg.), Umweltplanung im internationalen Vergleich, 2000, S. 187 ff; Carius/Sandhövel, Aus Pol. und Zeitg. 1998, 11 (13); Bührs, in: Bührs (Hg.), Proceedings of the Ecopolitics VIII Conference, 1994, S. 279; Jänicke, in: Breit (Hg.), Neue Wege in der Umweltpolitik, 1998, S. 16. 216 Resource Renewal Institute, Green Plans, 2000, S. 7; Johnson, Green Plans, 1995, S. 26; Dalal-Clayton, Getting to Grips with Green Plans, 1996, S. 23; Rat der Sachverständigen für Umweltfragen, Umweltgutachten 1998, S. 50; Rehbinder, NuR 1997, 313 (314); Wiggering/Sandhövel, in: Jänicke/Jörgens (Hg.), Umweltplanung im internationalen Vergleich, 2000, S. 186 f. 214

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erhaltende CO2-Konzentration in der Atmosphäre zu wahren. Das spezifische Ziel ist konkret zu fassen. Geschehen sollte dies, sofern möglich, in quantifizierter Form, z. B. die Stabilisierung der CO2-Konzentration in der Atmosphäre auf dem Niveau von 1990. Aus den Umweltqualitätszielen sind flexible „Handlungsziele“ zu entwickeln, die unter Berücksichtigung verschiedener Szenarien Festlegungen treffen, in welchen konkreten Handlungsschritten das Umweltqualitätsziel zu erreichen ist217, z. B. Senkung der nationalen CO2-Emissionen um 20% bis 2005, wozu bei einer Entwicklung XY die Maßnahmen A, B und C zu ergreifen sind. Anspruchsvolle Umweltpolitikpläne enthalten eine Vielzahl spezifischer, hinreichend konkreter Qualitäts- und Handlungsziele, darüber hinaus Zeitvorgaben für deren Umsetzung und verlässliche Budgetzusagen218. b) Umfassender Charakter Integrierte Umweltziele orientieren sich am Leitbild der „nachhaltigen Entwicklung“ (sustainable development). Dass das Leitbild nachhaltiger Entwicklung selbst konkretisierungsbedürftig ist, steht dem nicht entgegen, sondern ist notwendige Voraussetzung für einen gesellschaftlichen Ziel- und Wertfindungsprozess219. So ist es die Funktion eines visionären Leitbildes, durch eine nur grundsätzlich bestimmte Zielrichtung, ohne konkrete Vorgaben die notwendigen gesellschaftlichen Kräfte zu mobilisieren, um Veränderungen des Ist-Zustandes herbeizuführen. Insoweit sind umweltpolitische Leitbilder mit anderen politischen Ideen und Konzepten wie denen der „Demokratie“, „Gerechtigkeit“ und „Menschenwürde“ vergleichbar220. Dem Leitbild der nachhaltigen Entwicklung entsprechend ist im Rahmen des Zielfindungsprozesses die Umwelt als Ganzes zu betrachten (interne Integration) und die Dreidimensionalität der Umweltproblematik anzuerkennen, d.h. neben den ökologischen auch die sozialen und ökonomischen Ursachenstrukturen bei der Planung zu berücksichtigen (externe Integration)221. Eine umfassende Prob217 Vgl. Rat der Sachverständigen für Umweltfragen, Umweltgutachten 1998, S. 50 sowie Umweltgutachten 2000, S. 50; Rehbinder, NuR 1997, 313 (314). 218 So enthält der schwedische Umweltplan etwa 179 Umweltziele und der niederländische Umweltpolitikplan ca. 200 Einzelziele, vgl. Rat der Sachverständigen für Umweltfragen, Umweltgutachten 2000, S. 93 f; Jänicke, in: Breit (Hg.), Neue Wege in der Umweltpolitik, 1998, S. 19 f; eingehend die Länderberichte für die Niederlande, Lietwieler sowie für Schweden, Kahn, jeweils in: Jänicke/Jörgens (Hg.) Umweltplanung im internationalen Vergleich, 2000, S. 15 ff und 27 ff. 219 Gusted/Kanning, RuR 1998, 167 (174); Walter, ZAU 1997, 402 (403); Baker et al., in: Baker/Kousis/Richardson/Young (Hg.), The Politics of Sustainable Development, 1997, S. 7. 220 Baker et al., in: Baker/Kousis/Richardson/Young (Hg.), The Politics of Sustainable Development, 1997, S. 7; Meadowcroft, in: Jänicke/Jörgens (Hg.), Umweltplanung im internationalen Vergleich, 2000, S. 114.

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lemsicht und -analyse findet sich in den Plänen gewöhnlich wieder in Form von Matrixdarstellungen, welche die Umweltprobleme den wichtigsten Verursacherbereichen zuordnen222. Integrierte Umweltpläne sind außerdem langfristig angelegt und sollen Langzeitwirkungen einbeziehen (temporale Integration). Anders als klassische Umweltplanungen ist dabei die Verbindlichkeit von Nachhaltigkeitsplänen nicht auf eine Amts- oder Regierungsperiode beschränkt. Integrierte Umweltpläne sind stattdessen Teil eines kontinuierlichen Planungsprozesses, der kurzfristige wie auch langfristige Ziele festlegt223. Dem Nachhaltigkeitsgedanken entsprechend sind die Interessen zukünftiger Generationen zu wahren, d.h. jede Generation ist gehalten, eine Ressourcenvorsorge für kommende Generationen zu betreiben224. Nicht notwendigerweise ist dazu ein fester Bestand an Umweltressourcen zu erhalten, sondern sind die Nutzungs- und Lebensoptionen zu sichern, damit es nicht zu einer „Status-quo-Politik“ (no change policy) kommt. Je nach Bevölkerungsentwicklung und technologischem Fortschritt können so unterschiedliche Ressourcenbestände an die nächste Generation weitergegeben werden225. Der neue Ansatz der Umweltplanung ist damit in sachlicher Hinsicht sowohl intern, extern wie auch temporal integriert226. Die Weitung des Planungshorizontes erfordert in quantitativer Hinsicht eine gesteigerte Komplexität der Planung und verlangt in qualitativer Hinsicht ein verstärkt systemanalytisches Problemdenken. Dies leitet zu der Frage über nach der praktischen Handhabbarkeit derart umfassender Politikplanung und der Möglichkeit einer rationalen Komplexitätsreduktion. c) Strategische Ausrichtung Die notwendige Komplexitätsreduktion folgt dem betriebswirtschaftlichen Steuerungs- und Planungsmuster gezielter Prioritätensetzung, fortan als „strategische Planung“ bezeichnet227. Der umfassende Planungshorizont lässt eine ra221

Erbguth, DVBl. 1999, 1082 (1083 f); Lambrecht/Thierstein, RuR 1998, 101

(104). 222 Im Detail Bruce, Promoting Sustainable Management, 1997, S. 5 ff; ferner Rat der Sachverständigen für Umweltfragen, Umweltgutachten 2000, S. 93; Jänicke, in: Jänicke/Kunig/Stitzel, Umweltpolitik, 1999, S. 111. 223 Resource Renewal Institute, Green Plans, 2000, S. 9; Rat der Sachverständigen für Umweltfragen, Umweltgutachten 1998, S. 21; Wiggering/Sandhövel, in: Jänicke/ Jörgens (Hg.), Umweltplanung im internationalen Vergleich, 2000, S. 195 f; Carius/ Sandhövel, Aus Pol. und Zeitg. 1998, 11 (15); Walter, ZAU 1997, 402 (406). 224 Sands, in: Lang (Hg.), Sustainable Development and International Law, 1995, S. 58 f; Schröder, WiVerw 1995, 65 (73/77); ders., AVR 1996, 251 (256). 225 Brown-Weiss, In Fairness to Future Generations, 1989, S. 22 ff. 226 Vgl. oben § 3 III. 1. a)–c).

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tionale Differenzierung zwischen haupt- und nebensächlichen Problemlagen und so die rationale Setzung von Prioritäten zu. Damit ist in der Planung eine Abkehr von reaktiver, tagespolitisch geprägter Politik möglich. An die Stelle maßnahmeorientierter Programmplanung ohne spezifische und konkrete Zielsetzung tritt eine rationale, umweltpolitische Steuerung mit selektiven Zielen einzelner spezifischer Qualitätsverbesserungen228. Das neue Steuerungsmuster erfordert hierfür eine Auswahl zentraler Umweltziele und deren spätere Erfolgskontrolle (management by objectives und management by results)229. Anders als bei der klassischen Planung steht nicht die detaillierte Ausgestaltung von Maßnahmen und Instrumenten im Vordergrund, sondern die Setzung von Zielen und die Ergebniskontrolle230. Die konkrete instrumentelle Umsetzung zur Erreichung der Umweltziele ist dabei weitestgehend den verursachenden Teilbereichen der Gesellschaft überantwortet231. Der Staat zieht sich auf seine Kontrollfunktion zurück und interveniert nur, wenn die Zielerreichung gefährdet erscheint. Das ziel- und ergebnisorientierte Steuerungsmodell, wie dies für Großunternehmen selbstverständlich ist232, soll auf Grund der Komplexitätsreduktion eine umfassende Planung in der Praxis ermöglichen. 2. Integrierter Planungsprozess Der Prozess der integrierten Planung hat besondere Bedeutung. Vereinzelt wird dies mit den Begriffen wie „Prozessorientierung“, „Prozessdominanz“ oder „Prozessphilosophie“ der integrierten Planung angedeutet233. Im Umkehrschluss 227 Resource Renewal Institute, Green Plans, 2000, S. 5 und 11; Bührs, in: Bührs (Hg.), Proceedings of the Ecopolitics VIII Conference, 1996, S. 278; Jänicke, in: Jänicke/Jörgens (Hg.), Umweltplanung im internationalen Vergleich, 2000, S. 3. 228 Bechmann/Coenen/Gloede, Umweltpolitische Prioritätensetzung, 1994, S. 34 ff; Rehbinder, NuR 1997, 313 (317). 229 Resource Renewal Institute, Green Plans, 2000, S. 7; Rat der Sachverständigen für Umweltfragen, Umweltgutachten 2000, S. 96; Bührs, Env. Pol. 1997, 72 (74); Jänicke/Jörgens/Koll, in: Jänicke/Jörgens (Hg.), Umweltplanung im internationalen Vergleich, 2000, S. 225; Nordbeck, in: v. Prittwitz (Hg.), Institutionelle Arrangements in der Umweltpolitik, 2000, S. 195 f. 230 Allgemein Jänicke, in: Jänicke/Kunig/Stitzel, Umweltpolitik, 1999, S. 69 f. Zur Kritik an der Überinstrumentalisierung Rat der Sachverständigen für Umweltfragen, Umweltgutachten 1998, S. 48; Lorenz, UPR 1991, 253 (255). 231 Zum postmodernen Umweltstaat siehe Volkmann, JuS 2001, 521 (526 ff); Klein, NZ J. of Envtl. L. 2001, 1 (10 f); Bührs, in: Memon/Perkins (Hg.), Environmental Planning and Management in New Zealand, 2. Aufl. 2000, S. 27. 232 Boston/Martin/Pallot/Walsh, Public Management, 1996, S. 25 ff; Jänicke, in: Jänicke/Kunig/Stitzel, Umweltpolitik, 1999, S. 68 f. 233 Vgl. Organisation for Economic Cooperation and Development, Planning for Sustainable Development, 1995, S. 13; Rat der Sachverständigen für Umweltfragen, Umweltgutachten 2000, S. 92; Jänicke/Carius/Jörgens, Nationale Umweltpläne in aus-

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ist aber keineswegs zu folgern, dass der sachliche Inhalt der Planung bedeutungslos sei. Es wird lediglich betont, dass es nicht Ziel einer integrierten Planung ist, einen „perfekten“ und „statischen“ Umweltpolitikplan zu entwerfen234. Im konkreten Einzelfall wäre dies auch praktisch unmöglich, wie Erfahrungen mit holistischen Planungen z. B. in sozialistischen Ländern zeigen235. Hauptziel integrierter Umweltplanung ist es, einen institutionalisierten gesellschaftlichen Umweltdiskurs, d.h. einen gesamtgesellschaftlichen Lernprozess anzustoßen und dauerhaft fortzuführen236. Entsprechend den Ergebnissen der „Politik-Analyse“ Forschung genügt ein nur technisches oder konzeptionelles Lernen von Expertenkreisen zur Verwirklichung eines effektiven Umweltschutzes nicht237. Ein gesamtgesellschaftlicher, d.h. sozialer Lernprozess ist notwendig, um gesellschaftliche Handlungskapazitäten freizusetzen und einen dauerhaften gesellschaftlichen Wandel herbeizuführen (ökologische Modernisierung der Gesellschaft)238. Als zentrales Instrument dieses sozialen Lernprozesses soll die integrierte Umweltplanung daher partizipativ, koordinierend, kooperativ und dynamisch sein. a) Partizipative Normsetzung Umweltpolitikpläne sind in einem diskursiven Prozess „gesellschaftlich auszuhandeln“239. Im Rahmen dieses Prozesses kommt der Regierung (und Verwaltung) eine neue Aufgabenstellung zu. Als Initiator bringt sie den Planungsprozess in Gang und erstellt einen ersten verhandelbaren Planentwurf. Als Moderator ist sie sodann bemüht, den diskursiven Prozess zu begleiten, und als

gewählten Industrieländern, 1997, S. VIII; Walter, ZAU 1997, 402 (403); Nordbeck, in: v. Prittwitz (Hg.), Institutionelle Arrangements in der Umweltpolitik, 2000, S. 185. 234 Organisation for Economic Cooperation and Development, Planning for Sustainable Development, 1995, S. 13; Resource Renewal Institute, Green Plans, 2000, S. 9; Rat der Sachverständigen für Umweltfragen, Umweltgutachten 1998, S. 50 sowie Umweltgutachten 2000, S. 92; Jänicke/Jörgens, Env. Pol. 1998, 27 (49). 235 Köck, NuR 1997, 528 (531 f); Breuer, in: Schmidt-Aßmann (Hg.), Besonderes Verwaltungsrecht, 11. Aufl. 1999, Abschn. 5, Rn. 59; Hoppe/Beckmann/Kauch, Umweltrecht, 2. Aufl. 2000, § 7 Rn. 28 ff. 236 Rat der Sachverständigen für Umweltfragen, Umweltgutachten 2000, S. 92; Jänicke, in: Jänicke/Kunig/Stitzel, Umweltpolitik, 1999, S. 116 f; Jänicke/Jörgens, Env. Pol. 1998, 27 (28); Walter, ZAU 1997, 402 (403); Eberhadt, ZAU 1998, 72 (84); Eißen, in: Lange (Hg.), Gesamtverantwortung statt Verantwortungsparzellierung, 1997, S. 186. 237 Rat der Sachverständigen für Umweltfragen, Umweltgutachten 1998, S. 49. 238 Eberhardt, ZAU 1998, 72 (76 f); Jänicke/Weidner, in: Jänicke/Weidner (Hg.), National Environmental Policies, 1997, S. 299 ff; Zilleßen, Aus Pol. u. Zeitg. 1998, 3 (4 f). 239 Resource Renewal Institute, Green Plans, 2000, S. 8; Rat der Sachverständigen für Umweltfragen, Umweltgutachten 1998, S. 49 sowie Umweltgutachten 2000, S. 92.

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Mediator wirkt sie auf gesellschaftliche Kompromisse hin. Nur für den Fall, dass die Bemühungen um eine konsensuale Zielbestimmung fehlschlagen, bleibt die Regierung (und Verwaltung) selbst Entscheidungsträger und damit autoritärer Planersteller. Ziel des Planungsprozesses ist die Erarbeitung eines Planes, der sich auf eine möglichst breite gesellschaftliche Basis stützt. Dies legitimiert die Planung und soll gesellschaftliche Akzeptanz für die spätere Implementierung des Planinhaltes gewährleisten. Die Umweltplanung ist damit dem Spiel der politischen Kräfte teilweise entzogen und nicht mehr ausschließlich nur einer bestimmten politischen Partei oder Gruppierung zuzuordnen. Der Plan soll, überhöht formuliert, „öffentliches Eigentum“ (Public Ownership) werden240. Vorteilhaft erscheint dies insofern, als in einer Demokratie auf Grund „ritualisierter Konfrontation“ zwischen den politischen Parteien weit eher gegenwartsfixierte Entscheidungen getroffen als Zukunftsfragen gelöst werden, z. B. die der Nachhaltigkeit241. Mit einem konsensorientierten Gesellschaftsdialog wird hingegen vielfach die Hoffnung verbunden, dass Umweltplanung eine breite und langfristige Unterstützung in der Gesellschaft erfährt242. b) Behördliche Koordination Der inhaltlich umfassende Charakter integrierter Umweltplanung macht während des Planungsprozesses eine enge Zusammenarbeit verschiedener staatlicher Institutionen erforderlich243. Nur so lässt sich ein kongruentes, auf gemeinsame Ziele gerichtetes Staatshandeln gewährleisten. Die Einheit des staatlichen Handelns ist hier unter dem Begriff der „Koordination“ gefasst. Zu unterscheiden ist zwischen horizontaler (intersektoraler) und vertikaler (intrasektoraler) Koordination244. Horizontale Koordination bezeichnet das Zusammenwirken staatlicher Institutionen derselben Planungsebene mit je verschiedenen Aufgabenkreisen, z. B. die Zusammenarbeit einzelner nationaler Ministerien oder verschiedener Umweltfachverwaltungen245. Vertikale Koordina240

Näher dazu Resource Renewal Institute, Green Plans, 2000, S. 9. Mit weiteren Beispielen Zilleßen, Aus Pol. u. Zeitg. 1998, 3 (5); ders., in: Zilleßen/Dienel/Strubelt (Hg.), Die Modernisierung der Demokratie, 1993, S. 25 f. 242 Jänicke, in: Breit (Hg.), Neue Wege in der Umweltpolitik, 1998, S. 18. 243 Ausführlicher Resource Renewal Institute, Green Plans, 2000, S. 8 ff; Klein, NZ J. of Envtl. L. 2001, 1 (15). 244 Zur Unterscheidung allgemein Becker, Öffentliche Verwaltung, 1989, S. 365 f. Unter dem Begriff der Integration abgehandelt Rat der Sachverständigen für Umweltfragen, Umweltgutachten 2000, S. 98 f. 245 Klein, NZ J. of Envtl. L. 2001, 1 (15); Hession, in: O’Riordan/Voisy (Hg.), The Transition to Sustainability, 1998, S. 77. Allgemein auch Becker, Öffentliche Verwaltung, 1989, S. 365 f. 241

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2. Teil: Integrierter Umweltschutz und staatliche Planung

tion erfordert hingegen eine Zusammenarbeit von Institutionen unterschiedlicher Staatsebenen desselben Aufgabenkreises, z. B. die Zusammenarbeit der nationalen, regionalen und örtlichen Umweltbehörden246. Zur Notwendigkeit interinstitutioneller Koordination tritt die der intrainstitutionellen Koordination, wenn Behörden über einen recht umfassenden örtlichen Zuständigkeitsbereich verfügen, so dass Koordination sich als ein behördeninternes Problem stellt. c) Kooperative Implementierung Umweltplanungsziele, die in einem partizipativen Prozess bestimmt wurden, sind in kooperativer Weise zu implementieren247. Verursachergruppen und -akteure sollen unmittelbar an der Entwicklung von Problemlösungen beteiligt werden. Dies soll zur Verantwortungsinternalisierung führen und gestalterische Freiheit für innovative Lösungen schaffen248. Auf Grund der Sachnähe und Fachkenntnisse der Verursacher ist eine effektive und effiziente Folgenbeseitigung bzw. Problemvermeidung zu erwarten249. Der allgemeinen Öffentlichkeit kommt dabei eine Kontrollfunktion zu, z. B. durch Beteiligung an Genehmigungsverfahren und weitreichende Klagerechte. Staatlichen Behörden steht im Rahmen der Implementierungsphase außerdem ein „ganzes Bündel verschiedener Handlungsweisen“ (tool box) zur Verfügung, um je nach Kooperationsbereitschaft der Verursacher in unterschiedlicher Weise angemessen reagieren zu können250. Klassisches Ordnungsrecht verliert innerhalb des kooperativen Steuerungsmodells so keineswegs an Bedeutung, sondern hat die Funktion einer „behördlichen Peitsche“251. d) Fortwährendes Monitoring Als sozialer Lernprozess ist der integrierte Planungsprozess mit einer Spirale vergleichbar. An die Implementierungsphase schließt sich ein Monitoringprozess an, der eine Ex-tunc-Umweltanalyse sowie Effektivitäts- und Effizienzevaluation umfasst252. Die Erkenntnisse, die aus dem Monitoringprozess gewonnen

246

Ibid. Rat der Sachverständigen für Umweltfragen, Umweltgutachten 2000, S. 93; Resource Renewal Institute, Green Plans, 2000, S. 11. 248 Jänicke, in: Breit (Hg.), Neue Wege in der Umweltpolitik, 1998, S. 15; Rat der Sachverständigen für Umweltfragen, Umweltgutachten 2000, S. 93. 249 Rat der Sachverständigen für Umweltfragen, Umweltgutachten 1998, S. 22; Resource Renewal Institute, Green Plans, 2000, S. 8. 250 Bartmann, in: Feser/Flieger/v. Hauff (Hg.), Integrierter Umweltschutz, 1996, S. 35; Gustedt/Kanning, RuR 1998, 167 (172); Hesse, RuR 1996, 103 (114 f). 251 So Jänicke, in: Jänicke/Kunig/Stitzel, Umweltpolitik, 1999, S. 105. 247

§ 4 Charakteristika einer integrierten Umweltplanung

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werden, ermöglichen eine Anpassung, Korrektur und Überarbeitung des Umweltpolitikplans. Die Monitoringphase bildet somit den Ausgangspunkt für einen neuen Planungszyklus. Integrierte Umweltpläne bleiben insofern einem ständigen Prozess der Veränderung und Verbesserung unterworfen. Notwendig für eine dauerhaft zyklische Planung ist ein gewisser Grad der Institutionalisierung und Verrechtlichung des Planungsprozesses253. Nur so ist gewährleistet, dass Planung tatsächlich fortgesetzt wird. In Ländern, die als Vorreiter der integrierten Umweltplanung angesehen werden, stützt sich der Planungsprozess zumeist auf Gesetze oder sonstige Parlamentsbeschlüsse254. Diese regeln den Ablauf des Planungsverfahrens, den Zeitrahmen der Revisionen sowie Beteiligungsrechte und Koordinationsmechanismen.

V. Auswahl der Untersuchungsaspekte Von den hier skizzierten Merkmalen einer integrierten Umweltplanung können im Rahmen der vorgelegten Arbeit nicht alle eingehend untersucht werden. Um eine zu grobe, u. U. oberflächliche Darstellung zu vermeiden, ist eine Schwerpunktsetzung und Beschränkung der Untersuchung geboten. Die Auswahl der zu untersuchenden Aspekte folgt praktischen Erwägungen. Da in Deutschland vor allem die materielle Seite integrierter Umweltplanung Beachtung gefunden hat, etwa indem ganzheitliches Denken und Entscheiden als kaum praktizierbar eingeschätzt wird, sollen inhaltliche Fragen der Umweltplanung den Schwerpunkt der Arbeit bilden. Prozessuale Aspekte der integrierten Umweltplanung sollen demgegenüber nur zum Teil Berücksichtigung finden. Die Untersuchung beschränkt sich auf die integrierten Prozesse der Planerstellung und dabei fast ausschließlich auf die Frage der Behördenkoordination. Weitgehend unberücksichtigt bleiben die Prozesse der Partizipation bei der Planerstellung, da ein sehr weiter Integrationsbegriff zu Grunde zu legen wäre und hier derzeit noch sehr wenige Daten und Informationen zur Planungspraxis vorliegen (anders als bei Genehmigungsverfahren). Ausgespart bleiben ebenso 252 Siehe die Schaubilder in Rat der Sachverständigen für Umweltfragen, Umweltgutachten 1998, S. 120; Carew-Reid et al., Strategies for National Sustainable Development, 1994, S. 91. Ebenso Nordbeck, in: v. Prittwitz (Hg.), Institutionelle Arrangements in der Umweltpolitik, 2000, S. 186. 253 Rat der Sachverständigen für Umweltfragen, Umweltgutachten 2000, S. 92; Nordbeck, in: v. Prittwitz (Hg.), Institutionelle Arrangements in der Umweltpolitik, 2000, S. 188; Jänicke/Jörgens/Kroll, in: Jänicke/Jörgens (Hg.), Umweltpolitikplanung im internationalen Vergleich, 2000, S. 227. 254 Z. B. in den Niederlanden, Schweden, Dänemark, Südkorea, Japan und Neuseeland. Vgl. Rat der Sachverständigen für Umweltfragen, Umweltgutachten 2000, S. 92 und 107 sowie die Länderberichte in: Jänicke/Jörgens (Hg.), Umweltplanung im internationalen Vergleich, 2000, S. 15 ff.

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2. Teil: Integrierter Umweltschutz und staatliche Planung

Erwägungen zu den integrativen Prozessen einer kooperativen Implementierung und eines fortlaufenden Monitorings. Der Planerstellung sind diese Prozesse zeitlich nachfolgend, so dass erste Aussagen zur Rechts- und Planungspraxis sich frühestens in fünf bis zehn Jahren treffen lassen. Zahlreiche Umweltpläne sind schließlich erst jüngst in Kraft getreten.

Dritter Teil

Neuseelands Umweltsituation und Planungsentwicklung Neuseeland steht im Ruf, ein „Umweltplanungsstaat“ zu sein. Weltweit Beachtung wurde dem neuseeländischen Modell der Umweltplanung vor allem zu Beginn der neunziger Jahre geschenkt, als nach fast einem Jahrzehnt Reformtätigkeit eine beeindruckende Gesamtrevision von Umweltrecht und -verwaltung vollendet wurde. Im Bereich der Umweltplanung waren diese Veränderungen so außergewöhnlich umfassend und tiefgreifend, dass seither nicht selten im Superlativ vom neuseeländischen Modell der Umweltressourcenplanung berichtet wird1. Vergleichende Länderstudien heben den integrativen Charakter der neuseeländischen Umweltplanung hervor und beurteilen die neue Planungsweise als innovativ und fortschrittlich2. Fast überschwänglich werden die zu Grunde liegenden Gesetzesregelungen als „das modernste Umweltrecht der Welt“ (the world’s most progressive environmental legislation) bezeichnet3, ohne dieser Aussage eine detaillierte Beschreibung oder gar fundierte Analyse hinzuzufügen. Der vorliegenden Untersuchung ist daher eine genauere Beschreibung des neuseeländischen Planungsmodells vorangestellt. Zur Vermeidung von Fehlschlüssen in der sich anschließenden Analyse und Bewertung erstreckt sich die Darstellung auch auf das landesspezifische Umfeld der abstrakten Rechtsnormen. Dies erfordert zuallererst eine Einführung in die Landessituation und die historische Entwicklung der neuseeländischen Umweltplanung.

1 Vgl. Resource Renewal Institute, Green Plans, 2000, S. 22 ff; Rat der Sachverständigen für Umweltfragen, Umweltgutachten 2000, S. 93; Johnson, Green Plans, 1995, S. 68; Grinlinton, Envtl. and Plan. L. J. 1992, 4 (5 ff); Meyer-Abich, NuR 1998, 587 (587 ff); May, in: New Zealand Planning Institute (Hg.), Annual Conference, 1997, S. 2; Kloepfer/Mast, Das Umweltrecht des Auslandes, 1995, S. 302. 2 Resource Renewal Institute, Green Plans, 2000, S. 22 ff; Jänicke, in: Jänicke/Jörgens (Hg.), Umweltplanung im internationalen Vergleich, 2000, S. 3; Rat der Sachverständigen für Umweltfragen, Umweltgutachten 2000, S. 93; May, in: New Zealand Planning Institute (Hg.), Annual Conference, 1997, S. 2. 3 May et al., Environmental Management and Governance, 1996, S. 43; ähnlich positiv Blakeley, Env. Update Nr. 36, Dez. 1993, S. 4.

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3. Teil: Neuseelands Umweltsituation und Planungsentwicklung

§ 5 Einführung in die Landessituation I. Zum „green and clean“ Image Geographisch aus europäischer Sicht weit abgelegen, gilt Neuseeland als unberührtes Naturparadies, als „grüne Perle des Südpazifik“ oder – wie die Neuseeländer sagen – als „Gottes eigenes grünes Paradies“. Sauber, rein und ursprünglich erscheinen aus der Ferne jene Inseln im Südpazifik. Man mag gar ins Träumen geraten von einer (noch) heilen Umwelt am anderen Ende der Welt, glaubt man dem wieder populär gewordenen polynesischen Landesnamen „Aotearoa“, was „Land der langen weißen Wolke“ bedeutet. Bildhaften Beschreibungen wie diesen ist allerdings mit einiger Vorsicht und gewisser Skepsis zu begegnen4. Es sind vor allem bedeutende Wirtschaftszweige, die mit schönen Bildern statt harten Fakten zur Verbreitung eines „green and clean“ Images des Landes beitragen, etwa die Tourismusbranche, die mit alljährlich etwa zwei Millionen ausländischen Urlaubern längst zu einer Haupteinnahmequelle 5 des Landes geworden ist. Aber auch die in Neuseeland dominierende Land-, Forst- und Fischereiwirtschaft werben in grünen Vermarktungsstrategien mit den vermeintlich unberührten Naturgütern des Landes, um den Verkauf ihrer Produkte zu steigern. Geboten ist daher eine kritische Analyse, welche die Aussagen zur Umweltsituation in ihrem gesellschaftlich-kulturellen Kontext betrachtet und interpretiert. Dabei ist zu berücksichtigen, dass in Neuseelands Gesellschaft die Tendenz vorherrscht, Umweltprobleme, besonders des eigenen Landes weit zu unterschätzen, z. T. auch zu negieren6. Hauptgrund hierfür ist (bzw. war), dass zuverlässige Umweltdaten und -informationen bis Ende der neunziger Jahre nicht oder nur sehr lückenhaft vorhanden waren7. Existenz und Ausmaß vieler 4 Vgl. die Analyse des Ministry for the Environment, The State of New Zealand’s Environment 1997, insbes. Kap. 5–10; Organisation for Economic Cooperation and Development, Environmental Performance Reviews: New Zealand, 1996, S. 173 ff; Glasby, in: Memon/Perkins (Hg.), Environmental Planning and Management in New Zealand, 2. Aufl. 2000, S. 143 ff. Zur Zweifelhaftigkeit des neuseeländischen Images auch Bührs/Bartlett, Environmental Policy in New Zealand, 1993, S. 4 und 40 ff; Larkin, New Zealand Herald v. 26.01.2000; Rotherham, New Zealand Herald v. 30.08. 2000. 5 Vgl. Ministry for the Environment, The State of New Zealand’s Environment 1997, S. 3.12 f; siehe auch Hüttermann, Neuseeland, 1992, S. 96 ff; Statistisches Bundesamt (Hg.), Länderbericht Neuseeland, 1992, S. 90 ff. 6 Memon/Perkins, in: Memon/Perkins (Hg.), Environmental Planning and Management in New Zealand, 2. Aufl. 2000, S. 13 f; Glasby, ibid, S. 143; Frieder, Approaching Sustainability, 1997, S. 4; Bührs, in: Jun (Hg.) Development in the Asia Pacific, 1994, S. 124 ff, Bührs/Bartlett, Environmental Policy in New Zealand, 1993, S. 40 ff. 7 Siehe die Kritik der Organisation for Economic Cooperation and Development, Environmental Performance Reviews: New Zealand, 1996, S. 175, ebenso Ministry for the Environment, State of New Zealand’s Environment 1997, S. 1.3; Glasby, in:

§ 5 Einführung in die Landessituation

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Umweltprobleme wurden in Neuseeland so erst in jüngerer Zeit festgestellt. Zudem beschränkte sich die Berichterstattung der einheimischen Massenmedien sehr lange Zeit auf die Darstellung spektakulärer Umweltdesaster in anderen Ländern8. Dies weckte bei vielen Neuseeländern den Eindruck, in einer noch weitgehend heilen Umwelt zu leben. Zudem wird im fernen Ausland die tiefe Naturverbundenheit und Landesliebe vieler Neuseeländer9 z. T. falsch interpretiert, was weitere Fehleinschätzungen hervorruft. Neuseeländische Berichte von der Einmaligkeit und Schönheit der neuseeländischen Natur dürfen keineswegs dahin fehlgedeutet werden, als gäbe es nur sehr wenige und ausschließlich lokal begrenzte Umweltprobleme. Trotzdem ist Neuseeland unbestreitbar ein sehr grünes Land, dies besonders im Vergleich zu seinem großen Nachbarstaat Australien, den vorwiegend arides Klima prägt. Etwas südlicher als Australien gelegen, befinden sich die beiden neuseeländischen Hauptinseln in subtropischen bis gemäßigten Breiten10. Vorherrschend sind Westwinde, die ihren Ursprung über der Tasmansee nehmen und vorwiegend im Winter zu hohen Niederschlägen führen, besonders entlang der gebirgigen Westküste der Südinsel. Regenwälder und Busch sind die hier vorherrschenden Vegetationsformen, während Kauriwälder das natürliche Bild der Nordinsel prägen11.

II. Günstige sozioökonomische Verhältnisse Auf den Erhalt der natürlichen Umwelt wirk(t)en sich positiv die sehr günstigen sozioökonomischen Verhältnisse des Landes aus. So wurde Neuseeland vergleichsweise spät von Menschen entdeckt und bevölkert. Es waren polynesische Stämme, heute unter den Begriff „Maori“ gefasst, die vermutlich erstmals gegen Ende des 11. Jahrhunderts auf der Nordinsel siedelten und die unberührten Kauriwälder zu einem Drittel rodeten12. Zu Beginn des 19. Jahrhunderts lebten im Memon/Perkins (Hg.), Environmental Planning and Management in New Zealand, 2. Aufl. 2000, S. 143. 8 Bührs/Bartlett, Environmental Policy in New Zealand, 1993, S. 58. 9 Vgl. statistische Untersuchungen Miskotte, Gods Own Green Paradise,1997. Zum Wertewandel m. w. N. auch Bührs/Bartlett, Environmental Policy in New Zealand, 1993, S. 58 ff; Rainbow, Green Politics, 1993, S. 1 ff. 10 Zum Klima Neuseelands siehe Ministry for the Environment, The State of New Zealand’s Environment 1997, S. 2.5 sowie m. w. N. New Zealand Statistics, New Zealand Official Yearbook 1999, Kap. 1.3. 11 Einen Eindruck vermitteln Schmid/Oettli, Neuseeland, 1998, S. 10 ff; Dressler/ Viedebantt, Neuseeland, 1997, S. 11 ff und Johaentges/Gebauer/Huy, Neuseeland, 1997, S. 8 ff. 12 Sinclair, A History of New Zealand, 1991, S. 14. Zu Besiedlungstheorien ausführlich Ministry for the Environment, The State of New Zealand’s Environment 1997, S. 2.7.

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3. Teil: Neuseelands Umweltsituation und Planungsentwicklung

damaligen Aotearoa etwa 100.000 Maori. In dieser Zeit eroberten die ersten Europäer das von Tasman entdeckte Land Aotearoa, das zunächst „Staten Landt“ genannt, später in „Nieuw Zeeland“ umgetauft wurde13. Der „Vertrag von Waitangi“, geschlossen zwischen der britischen Krone und einer Mehrheit von Maoristämmen, besiegelte 1840 die – wenn auch nicht rechtliche, so doch faktische – Annexion Aotearoas durch die britische Kolonialmacht14. Seither ist Neuseeland ein klassisches Einwanderungsland, in dem sich anfangs vor allem Robbenjäger, Walfänger und Holzfäller, später auch Händler, Farmer, Goldwäscher und Missionare aus England und Irland niederließen. In neuerer Zeit sind Einwanderer, besonders Flüchtlinge und Arbeitssuchende aus Asien, oder aber Europäer und Nordamerikaner, die einen anderen Lebensstil suchen. Heute ist Neuseeland mit 12 Einwohnern je Quadratkilometer noch vergleichsweise dünn und ungleichmäßig besiedelt15. Von den rund 3,8 Millionen Einwohnern leben etwa drei Viertel auf der Nordinsel, vorwiegend in den städtischen Zentren Auckland, Wellington und Hamilton16. Dies erklärt, warum weite Landesteile der Südinsel nur extensiv genutzt werden und für ausländische Besucher als „Naturland“ oder gar „Wildnis“ erscheinen mögen. Weitere positive Faktoren für den Erhalt der natürlichen Umwelt liegen in der Wirtschaft des Landes begründet, welche besonders auf den Dienstleistungssektor, z. B. Tourismus, Informationstechnologie, Bildung und Verwaltung ausgerichtet ist17. Die in Neuseeland vorherrschende Primärproduktion (Land-, Forst- und Fischereiwirtschaft) erhält trotz erheblicher Veränderungen und nicht sichtbarer Verschmutzungen der Landschaft das grüne Bild Neuseelands. Eine industrielle Produktion mit deutlich sichtbaren Umweltschädigungen gibt es bislang nur ansatzweise.

13 Ministry for the Environment, The State of New Zealand’s Environment 1997, S. 2.13; Hüttermann, Neuseeland, 1992, S. 35. 14 Vertragstext und Einführung online unter URL [Stand: 2. Febr. 2000]. Zu Problemen und Rechtswirklichkeit z. B. Hüttermann, Neuseeland, 1992, S. 48 ff; Beverley, NZ J. of Envtl. L. 1997, 125 (125 ff); Tiemann, Rechte der Ureinwohner Neuseelands aus dem Vertrag von Waitangi, 1999, S. 19 ff; Berichte des Waitangi Tribunal, URL [Stand: 5. Mai 2003]. 15 New Zealand Statistics, New Zealand Official Yearbook 1999, Kap. 5, ebenso Ministry for the Environment, The State of New Zealand’s Environment 1997, S. 2.6. In Deutschland betrug die Bevölkerungsdichte 1999 durchschnittlich 230 Einwohner je Quadratkilometer, vgl. Statistisches Bundesamt (Hg.), Datenreport 1999, 2. Aufl. 2001, S. 31. 16 New Zealand Statistics, New Zealand Official Yearbook 1999, Kap. 5, Ministry for the Environment, The State of New Zealand’s Environment 1997, S. 2.9. 17 Eine Zusammenfassung sozioökonomischer Grunddaten findet sich in Statistisches Bundesamt, Länderbericht Neuseeland, 1992, S. 9 ff; Hüttermann, Neuseeland, 1992, S. 65 ff; weitere Informationen in New Zealand Statistics, New Zealand Official Yearbook 1999, Kap. 6 und 17.

§ 5 Einführung in die Landessituation

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Es mag daher überraschen, dass Neuseeland trotz günstiger sozioökonomischer Verhältnisse ein Land mit gravierenden Umweltproblemen ist. Schwierigkeiten bereitet in Neuseeland vor allem der Schutz der biologischen Vielfalt, des Klimas und der Atmosphäre, aber auch der drei Umweltmedien Boden, Luft und Wasser.

III. Umweltprobleme 1. Biologische Vielfalt Das traditionell wohl größte Umweltproblem Neuseelands ist der Erhalt der heimischen Natur, d.h. der „biologischen Vielfalt“ (biodiversity)18. Seit der Trennung der neuseeländischen Landmasse vom einstigen Superkontinent Gondwanaland vor etwa 80 Millionen Jahren entwickelte sich auf den geographisch isolierten Inseln eine einzigartige Flora und Fauna. In Neuseeland existieren heutzutage geschätzte 80.000 einheimische Tier-, Pflanzen- und Pilzarten, von denen etwa 30.000 näher bestimmt und erforscht sind19. Von zwei Fledermausarten abgesehen, gibt es keine einheimischen Landsäugetierarten. Die meisten heimischen Arten sind entstehungsgeschichtlich weit höheren Alters. Landestypisch sind vor allem flugunfähige Vogelarten, z. B. der Kiwivogel, der Kakapo oder die Takahe, einzelne z. T. meterhohe Farngewächse und sehr langlebige Nadelbaumarten, wie der Kauri, der Totara oder der Rimu. Im vergangenen Jahrtausend ist die biologische Vielfalt des Landes außergewöhnlich stark zurückgegangen, nach Schätzungen des Department of Conservation (DOC) um mehr als 60%20. Hauptgründe sind neben einer natürlichen Klima- und Umweltveränderung die zunehmenden anthropogenen Eingriffe in den Naturhaushalt, z. B. die Urbarmachung weiter Landesteile und die vom Menschen verursachte Verbreitung eingeführter Tier- und Pflanzenarten. Vom einstigen Naturland werden heute mehr als 50% als kultivierte Fläche in der Land- und Forstwirtschaft genutzt21. Der Verlust von zwei Dritteln der ursprünglichen Waldfläche wirkte sich besonders negativ auf die Artenvielfalt 18 Organisation for Economic Cooperation and Development, Environmental Policies in New Zealand, 1981, S. 16; Bührs, in: Jun (Hg.), Development in the Asia Pacific, 1994, S. 124; Bührs/Bartlett, Environmental Policy in New Zealand, 1993, S. 40 ff; Rainbow, Green Politics, 1993, S. 11. 19 Ministry for the Environment, The State of New Zealand’s Environment 1997, S. 9.6, ebenso Department of Conservation/Ministry for the Environment, The New Zealand Biodiversity Strategy, 2000, S. 6. 20 Department of Conservation/Ministry for the Environment, The New Zealand Biodiversity Strategy, 2000, S. 5 basierend auf den Daten des Ministry for the Environment, The State of New Zealand’s Environment 1997, Kap. 9. 21 New Zealand Statistics, New Zealand Official Yearbook 1999, Kap. 16, Ministry for the Environment, The State of New Zealand’s Environment 1997, S. 9.6.

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3. Teil: Neuseelands Umweltsituation und Planungsentwicklung

aus. Der großflächige Kahlschlag zerstörte nicht nur den überaus wichtigen Lebensraum Wald, sondern unterwarf angrenzende Ökosysteme tiefgreifenden Veränderungen22. In jüngerer Zeit gefährden außerdem zahlreiche eingeführte Tier- und Pflanzenarten den Bestand der natürlichen biologischen Vielfalt. Mehr als einhundert landesfremde Tier- und Pflanzenarten sind zu einem ernsten Problem geworden. In Konkurrenz um ökologische Nischen verdrängen diese die einheimischen Arten und zerstören nicht selten ganze Lebensräume23. Ein markantes Beispiel ist das zu Zuchtzwecken eingeführte Opossum, das wegen Kahlfraß zu einer ernsthaften Bedrohung der einheimischen Wälder geworden ist. Schutzmaßnahmen der Naturschutzbehörden sind daher ganzjährig erforderlich, um die als „Pest“ (pests bzw. weeds) bezeichneten Schädlingsarten zu kontrollieren, sofern möglich auch lokal auszurotten. Der Schutz der biologischen Vielfalt ist in Neuseeland so zu einem äußerst kostspieligen, z. T. aber leider auch aussichtslosen Unterfangen geworden24. Trotz zahlreich ergriffener Kontrollmaßnahmen25 und Schutzgebietsausweisungen26 waren 1997 mehr als 1.000 einheimische Tier-, Pflanzen- und Pilzarten akut vom Aussterben bedroht, unter diesen das Nationalsymbol Neuseelands, die drei Arten des Kiwivogels27. Noch weithin unbekannt ist die Anzahl gefährdeter oder bedrohter Arten an Kleinund Kleinstlebewesen, die für den Erhalt der spezifisch neuseeländischen Lebensräume von existenzieller Bedeutung sind. 2. Klima und Atmosphäre Das größte Umweltproblem der Zukunft dürften in Neuseeland die regionalen und globalen Klimaveränderungen darstellen28. Außergewöhnlich hoch ist in der 22 Memon/Wilson, in: Memon/Perkins (Hg.), Environmental Planning in New Zealand, 1993, S. 98 ff. Eine Zusammenfassung findet sich in Ministry for the Environment, The State of New Zealand’s Environment 1997, S. 8.25 ff. 23 The Department of Conservation/Ministry for the Environment, New Zealand’s Biodiversity Strategy, 2000, S. 6. 24 Vgl. die Kostenanalyse in Department of Conservation/Ministry for the Environment, New Zealand’s Biodiversity Strategy: Draft Document for Public Consultation, 1998, S. 124 ff. 25 Siehe Department of Conservation, online im Internet, URL: [Stand: 10. Jan. 2003]. 26 Vgl. Übersicht New Zealand Statistics, New Zealand Official Yearbook 1999, Kap. 16.4; zur aktuellen Situation Department of Conservation, online im Internet, URL: [Stand: 10. Jan. 2003]. 27 Ministry for the Environment, The State of New Zealand’s Environment 1997, S. 9.6; Department of Conservation/Ministry for the Environment, The New Zealand Biodiversity Strategy, 2000, S. 4. 28 Ausführlich Bosselmann/Fuller/Salinger, Climate Change in New Zealand, 2002, S. 10 ff und 20 ff; Gillespie, Burning Issues, 1997, S. 17 ff.

§ 5 Einführung in die Landessituation

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Südpazifikregion der Anstieg der durchschnittlichen Jahrestemperatur. Von 1860 bis 1990 stieg die mittlere Jahrestemperatur um 1,1 ºC, dies besonders in den letzten 50 Jahren29. Der regionale Temperaturanstieg liegt so um mehr als 50% über dem weltweit gemessenen Durchschnittswert von 0,7 ºC30. Erweist sich die aktuelle Prognose des Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) als zutreffend, wird im 21. Jahrhundert ein globaler, durchschnittlicher Temperaturanstieg von 1,4 bis 5,8 ºC zu verzeichnen sein31, der besonders in der Südpazifikregion negative Auswirkungen haben dürfte32. Noch auf der Grundlage des zweiten IPCC-Weltklimaberichts von 1995, der einen globalen Temperaturanstieg von „nur“ 1 bis 3,5 ºC prognostizierte, hatte das IPCC für Neuseeland 1998 folgende Veränderungen für das 21. Jahrhundert prognostiziert: eine Zunahme tropischer Zyklone und Wetterlagen, erhebliche Erosionen entlang der 1.600 km langen Küste des Landes, eine vermehrte Ausbreitung tropischer Tier- und Pflanzenarten sowie tropischer Krankheitserreger und einen starken Anstieg von Intensität und Häufigkeit der alljährlichen Überschwemmungen, besonders auf der südlichen Hauptinsel33. Zu erwarten ist außerdem, dass Neuseeland zu einem ersten Zufluchtsort für Umweltflüchtlinge der angrenzenden Atolle wird. Bei einem vom IPCC prognostizierten Meeresspiegelanstieg um einen Meter werden zahlreiche südpazifische Inselstaaten wegen Landverlustes und Erosion unbewohnbar sein, so etwa der Inselstaat Kiribati, der an seiner höchsten Erhebung nur zwei Meter über dem gegenwärtigen Meeresspiegel liegt und mehr als 92.000 Einwohner zählt34. In ähnlicher Weise existenziell gefährdet sind die Marshall Inseln, Tuvalu, Nauru und Tokelau. Andere höher liegende Atolle sind jedenfalls mittelbar bedroht, sobald Meereswasser in die Grundwasservorkommen eindringt, der Fischreichtum der Region infolge Absterbens der Mangrovenwälder zurückgeht und die Bleichung der Korallenriffe sich fortsetzt35. 29 National Institute of Water and Atmospheric Research, Past Climate Variations over New Zealand, 2001, S. 6; Ministry for the Environment, The State of New Zealand’s Environment 1997, S. 5.7. 30 Ministry for the Environment, The State of New Zealand’s Environment 1997, S. 5.27 m. w. N. 31 Intergovernmental Panel on Climate Change, Climate Change 2001: The Scientific Basis, 2001, S. 13; mit Bezugnahmen auch Bosselmann/Fuller/Salinger, Climate Change in New Zealand, 2002, S. 5. 32 Siehe Beiträge in: Gillespie/Burns (Hg.), Climate Change in the South Pacific, 2000. 33 Intergovernmental Panel on Climate Change, Special Report on the Regional Impacts of Climate Change, 1998, Kap. 4; National Institute of Water and Atmospheric Research, Climate Change Scenarios, 2001, S. 6 ff; Ministry for the Environment, The State of New Zealand’s Environment 1997, S. 5.42 ff; Bosselmann/Fuller/Salinger, Climate Change in New Zealand, 2002, S. 23 ff. 34 Burns, in: Gillespie/Burns (Hg.), Climate Change in the South Pacific, 2000, S. 234 f; zu aktuellen Ereignissen siehe Beston, New Zealand Herald, v. 24.01.2001.

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3. Teil: Neuseelands Umweltsituation und Planungsentwicklung

Von diesen wissenschaftlichen Studien abgesehen, ist Neuseeland bereits heute von El Nino- und El Nina-Effekten, d.h. regionalen Klimaveränderungen negativ betroffen36. Im Abstand weniger Jahre wiederkehrende El Nino-Ereignisse haben zur Folge, dass in Neuseeland den Winter über die Zyklone kühler und trockener als gewöhnlich sind und den Sommer über weit häufiger mit feuchtwarmen Perioden zu rechen ist37. Im El Nino-Rekordjahr 1997/98 verursachten die regionalen Klimaanomalien hohe volkswirtschaftliche Verluste, besonders für Neuseelands Landwirtschaft, mit Ernteausfällen in Höhe von 425 Millionen NZ$ und einem Gesamtschaden von etwa 1 Milliarde NZ$38. Trotz der Betroffenheit durch gegenwärtige wie künftige Klimaveränderungen ist Neuseeland jedoch keineswegs ein Vorzeigeland im Bereich des Klimaschutzes39. Verglichen mit anderen OECD-Staaten ist die Pro-Kopf-Emissionsrate bei Treibhausgasen nach wie vor hoch40, obgleich Neuseeland nur über wenig Industrie verfügt und etwa 70 bis 75% der Elektrizität aus Wasserkraft gewonnen wird. Die landesweit ineffiziente Energienutzung41 ist Folge der so genannten „Think Big“ (Großprojekt-)Politik der sechziger und siebziger Jahre. Zur Belebung der in Rezession geratenen neuseeländischen Volkswirtschaft wurden Großprojekte der Ressourcen- und Energiegewinnung staatlich gefördert, insbesondere die Ausbeutung der Kohle-, Erdgas- und Erdölvorkommen42. Ziel der 35 Ausführlich auch zu anderen Auswirkungen Burns, in: Gillespie/Burns (Hg.), Climate Change in the South Pacific, 2000, S. 233 ff; Bosselmann/Fuller/Salinger, Climate Change in New Zealand, 2002, S. 24; zu aktuellen Ereignissen Perry, New Zealand Herald v. 01. 01. 2000. 36 Ministry for the Environment, The State of New Zealand’s Environment 1997, S. 5.20 ff; National Institute of Water and Atmospheric Research, El Nino and Forecasting Seasonal Climate, 1999, S. 2 ff. 37 Ibid. 38 Der Umrechnungskurs betrug damals ca. 1 NZ$ zu 1 DM. National Institute of Water and Atmospheric Research, El Nino and Forcasting Seasonal Climate, 1999, S. 4; Basher, The 1997/98 El Nino Event: Impact, Responses and Outlook for New Zealand, 1998, Report No. 73, Ministry of Research, Science and Technology. 39 Vgl. Gillespie, Burning Issues, 1997, S. 67 ff; ders., in: Gillespie/Burns (Hg.), Climate Change in the South Pacific, 2000, S. 179 ff; Chapman/Gay, NZ J. of Envtl. L. 1998, 225 (225); Bosselmann, Envtl. and Plan. L. J. 1995, 423 (423 ff); vgl. auch Ministry for the Environment, The State of New Zealand’s Environment 1997, S. 5.48 ff; Bosselmann/Fuller/Salinger, Climate Change in New Zealand, 2002, S. 40 ff. 40 Vgl. Organisation for Economic Cooperation and Development, Environmental Date Compendium, 1999, S. 19 ff sowie Ministry for the Environment, The State of New Zealand’s Environment 1997, S. 5.30, zur Energienutzung auch S. 3.16 ff. 41 Vgl. Organisation for Economic Cooperation and Development, Environmental Performance Reviews: New Zealand, 1996, S. 113 ff; Gillespie, Burning Issues, 1997, S. 107 ff. 42 Bührs/Bartlett, Environmental Policy in New Zealand, 1993, S. 44 f; Memon, Keeping New Zealand Green, 1993, S. 32 f; Chapman, in: Memon/Perkins (Hg.), Environmental Planning in New Zealand, 1993, S. 87 f.

§ 5 Einführung in die Landessituation

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Energiepolitik war es, eine Eigenversorgung an Energie- und Rohstoffträgern in Höhe von 60% zu sichern und durch Absenkung der Energiepreise den Wettbewerbsnachteil der Marktferne zu kompensieren. Einer Effizienzsteigerung bei der Ressourcennutzung, wie diese in Europa eine Folge der ersten Ölkrisen war, bedurfte es in Neuseeland nicht. Dies wirkt sich bis heute sehr negativ auf die Energiebilanz des Landes aus. Einen maßgeblichen Anteil an den CO2-Emissionen hat mit 42% der Transportsektor, besonders der Individualverkehr43. Private Pkw sind in Neuseeland das Verkehrsmittel „Nummer 1“, während ein öffentlicher Nahverkehr nur unzureichend ausgebaut ist. Mit einem weiteren Anstieg verkehrsbedingter Emissionen ist zu rechnen, da deren Umfang ungebremst um 3,2% pro Jahr wächst44. Betrachtet man nicht die Menge, sondern den Einfluss von Emissionen auf das Klima, so sind in Neuseeland auch die Methangasemissionen zu erwähnen. Ihr Anteil beträgt ca. 45% des nationalen „klimaverändernden Einflusses“ (warming influence)45. Ursächlich für die sechsfach über den OECD-Durchschnittswert liegende Emissionsmenge sind ein hoher Viehbestand an Rindern und Schafen sowie die zahlreichen nicht oder unzureichend abgedichteten Mülldeponien des Landes46. Ein weiteres schwerwiegendes Umweltproblem verursacht in Neuseeland das so genannte „Ozonloch“, d.h. das Ausdünnen und saisonale Aufreißen der Ozonschicht über der Antarktis – im Jahre 2000 mit einer Fläche dreimal so groß wie die der USA47. Folge ist ein kontinuierlicher Anstieg der UV-B-Strahlungsintensität auf dem Gebiet Neuseelands von ca. 1% pro Jahr48. Dabei gilt zu berücksichtigen, dass die Intensität der UV-B-Strahlung in der Südpazifikregion von Natur aus bereits ca. 50% höher als in vergleichbaren Breiten der Nordhalbkugel ist, z. B. in Spanien oder Portugal49. Negative Auswirkungen ei-

43 Ministry of Transport, Transport and Climate Change, CBC Min (2001)1/4, S. 1; Gillespie, Burning Issues, 1997, S. 95 ff m. w. N. 44 Ibid. 45 National Institute of Water and Atmospheric Research, Greenhouse Gas Measurments Global and New Zealand, 1998, S. 6. 46 Organisation for Economic Cooperation and Development, Environmental Data Compendium, 1999, S. 286; Gillespie, Burning Issues, 1997, S. 91 ff; National Institute of Water and Atmospheric Research, Greenhouse Gas Measurments Global and New Zealand, 1998, S. 5; Ministry for the Environment, The State of New Zealand’s Environment 1997, S. 5.32. 47 Oktober 2000 betrug die von der NASA gemessene Fläche des Ozonlochs über der Antarktis 28,3 Mio. km2. Siehe Nature Vol. 407 (2000). Zu neuesten Daten der NASA: (Stand: 1. Febr. 2003). Speziell zur Situation in Neuseeland Ministry for the Environment, The State of New Zealand’s Environment 1997, S. 5.35 ff; McKenzie/Connor/Bodeker, Sience 1999, 1709 (1709 f). 48 McKenzie/Conner/Bedeke, Science 1999, 1709 (1709 f); Ministry for the Environment, The State of the New Zealand’s Environment 1997, S. 5.18.

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3. Teil: Neuseelands Umweltsituation und Planungsentwicklung

ner erhöhten UV-B-Strahlungsintensität sind neben einer Veränderung der Flora50 gesundheitliche Risiken für die neuseeländische Bevölkerung. Seit Jahren weist das Land weltweit die höchsten Raten an Haut- und Augenkrebserkrankungen auf. Pro Jahr erkranken in Neuseeland weit mehr als 20.000 Menschen an Hautkrebs, an der gefährlichsten Form – dem malignem Melanom – allein 1.600 Personen51. Ein fortwährender Anstieg der UV-B-Strahlungsintensität von 1% pro Jahr bedingt einen weiteren Anstieg an Hautkrebserkrankungen von 2% pro Jahr. Statistisch bislang nicht erfasst sind andere Gesundheitsgefahren der UV-Strahlung, z. B. die Schwächung des menschlichen Immunsystems oder die Schädigungen des menschlichen Genoms. Zum Schutz vor der UVStrahlung sind Aktivitäten im Freien nur noch unter Einschränkungen möglich und wirken sich besonders negativ auf das Alltagsleben der Bevölkerung aus, vor allem der dort lebenden Kinder. Eine Besserung ist jedenfalls in absehbarer Zeit nicht zu erwarten. Obwohl die Herstellung, Verbreitung und Verwendung ozonschädigender Substanzen auf Grund internationaler Abkommen weitgehend – wenn auch nicht lückenlos – gebannt ist52, bleibt derzeit ungewiss, ob und in welchem Zeitraum eine Regeneration der Ozonschicht oberhalb der Antarktis eintritt bzw. eintreten kann. 3. Boden, Luft und Wasser Schutzprobleme hinsichtlich der Umweltmedien Boden, Luft und Wasser sind in Neuseeland von lokaler und regionaler Dimension und können auf Grund ihrer Vielzahl hier nur angerissen werden. Häufige Schädigungen des Bodens53 sind: weitflächige Erosionen, die eine Folge des Kahlschlags der ursprünglichen Wälder und einer anschließenden Nutzung der Flächen als Acker- und Weideland sind; ferner Kontaminationen des Bodens durch Schadstoffeintrag aus ca. 7.000 bis 8.000 unzureichend gesicher-

49 Ministry for the Environment, The State of New Zealand’s Environment 1997, S. 5.18. 50 Z. B. eine geminderte Planktonbildung, Genominstabilität bei Pflanzen sowie verändertes pflanzliches Wachstum, vgl. Smith et al., Science 1992, 952 (952 ff). 51 Ministry of Health, Health Statistics 1997, S. 3 f, verfügbar online im Internet, URL: [Stand: 30. Sept. 2002]; Cancer Society of New Zealand, Melanoma Facts and Figures, 2000, online verfügbar im Internet, URL: [Stand: 10. Apr. 2001]. 52 Entsprechend der Vienna Convention for the Protection of the Ozone Layer 1985, dem Montreal Protocol on Substances that deplete the Ozone Layer 1987 sowie den London and Copenhagen Amendments von 1990 und 1992. 53 Ministry for the Environment, The State of New Zealand’s Environment 1997, S. 8.5 ff; Glasby, in: Memon/Perkins (Hg.), Environmental Planning and Management in New Zealand, 2. Aufl. 2000, S. 148 ff.

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ten Mülldeponien. Unter diesen gibt es 1.580 „wilde“ Sondermülldeponien, in denen Holzschutzmittel und DDT-Rückstände lagern54. Darüber hinaus ist in der Region Auckland, der mit 1,3 Millionen Einwohnern größten Stadt des Landes, ein hoher Flächenverbrauch zu einem ernsten Umweltproblem geworden. Die Region ist weiträumig zersiedelt und das Umland von zahlreichen Verkehrsadern durchzogen55. Hauptgründe für die Zersiedelung sind eine traditionelle Bauweise, d.h. die Errichtung frei stehender Einfamilienhäuser mit großen Gärten, und ein starker Ausbau der Verkehrswege auf Grund der raschen Zunahme des Verkehrsaufkommens. Ferner verzeichnet die Region seit Jahrzehnten einen starken Bevölkerungszuwachs von etwa 20 bis 25.000 Personen pro Jahr. Bis 2050 wird die Region Auckland vermutlich um mehr als 0.5 Millionen auf über 2 Millionen Einwohner anwachsen56. Neben einer weiteren Zersiedlung und Zerschneidung der Landschaft verursacht dies Probleme bei der Müllentsorgung. Ein Recyclingsystem ist nur in Teilbereichen vorhanden, z. B. für Glas und Papier, nicht aber für Plastik und nur selten für organische Abfälle. Im Zeitraum von 1985 bis 1990 nahm in der Region Auckland die Menge des Hausmülls daher um mehr als 60% zu57. Probleme der Luftverschmutzung sind in Neuseeland lokal begrenzt und zumeist Folge des Straßenverkehrs58. Angemerkt sei, dass im Vergleich zu Deutschland ein öffentliches Nahverkehrssystem unterentwickelt ist, eine KatPflicht für Pkw und Lkw nicht besteht und der Anteil an Neuwagen nur sehr gering ist. Zur Kontrolle der vom Straßenverkehr verursachten Luftverschmutzung gilt lediglich die so genannte „10 Sekunden-Regel“, die bei sichtbarem Auspuffqualm die Polizei zum Eingreifen ermächtigt59. Angesichts der rudimentären Regelungen verwundert es nicht, dass die in Auckland gemessenen Luftbelastungen die Richtlinienwerte der Weltgesundheitsorganisation z. T. weit 54 Organisation for Economic Cooperation and Development, Environmental Performance Reviews: New Zealand, 1996, S. 80, Ministry for the Environment, The State of New Zealand’s Environment 1997, S. 8.6; Szabo, New Scientist, 1993, 29 (29 ff). 55 Vgl. Auckland Regional Growth Forum, Auckland Regional Growth Strategy 2050, 1999, S. 14 ff; ebenso der State of the Auckland Region Report, 1999, S. 26 ff. 56 Auckland Regional Council, State of the Auckland Region Report 1999, S. 11. 57 Ministry for the Environment, The State of New Zealand’s Environment 1997, S. 3.35 58 Ministry of Transport, Smoky Vehicles Survey, Okt. 2001, online im Internet URL: [Stand: 16. Jan. 2003]; National Institute of Water and Atmospheric Research, Vehicle Health Effects Report, März 2002, online im Internt, URL: [Stand: 16. Jan. 2003], aktuelle Daten zur Luftqualität sind von NIWA verfügbar unter URL: [Stand: 11. Jan. 2003]. 59 Regulation 28 of the Traffic Regulation 1976: „A vehicle is excessively smoky if for 10 seconds or more [it] emits a continous stream of smoke that is visible to a person with normal vision“, dazu Env. Update 2001 (Febr./März), S. 4.

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3. Teil: Neuseelands Umweltsituation und Planungsentwicklung

überschreiten60. In Christchurch, der zweitgrößten Stadt des Landes, sind vergleichbare Luftverschmutzungsprobleme festzustellen, hier besonders während der Wintermonate, wenn es bei Inversionswetterlagen durch Verkehr und Kohleheizung zur Smogbildung kommt61. Die Wasserqualität in Neuseeland ist mangels nationaler Daten und Informationen bislang weithin unbekannt. Als sehr gut gilt die Qualität des Meerwassers und der Gebirgsflüsse. Stark belastet sind hingegen einzelne Seen der Nordinsel und Grundwasservorkommen in der Nähe größerer Siedlungen62. Hauptursachen der Verschmutzung sind eine starke Überdüngung landwirtschaftlich genutzter Flächen, ein hoher Pestizideinsatz in der Land- und Forstwirtschaft, „ablaufendes Regenwasser“ (stormwater run offs) von Straßen sowie Schadstoffeinträge aus den unzureichend gesicherten Mülldeponien63. Stellenweise ist eine bakterielle Belastung des Flusswassers festzustellen, nicht selten durch die ins Land eingeschleppten Mikroorganismen64. Auch wurde z. T. sehr großräumig in aquatische Ökosysteme eingegriffen, z. B. durch massive Aufstauungen des Waitaki River, des Waipori River und des North Island’s Waikato River oder durch eine gezielte Verlangsamung der Gewässerfließgeschwindigkeit, etwa des Waiau River und des Whanganui River65. Darüber hinaus sind auf Grund toxischer Belastung der Hafenbecken, vor allem in den Regionen Auckland und Wellington, zahlreiche Meeresbuchten sanierungsbedürftig66. Zusammenfassend ist festzustellen, dass sich die natürliche Umwelt Neuseelands nicht in einem solch sauberen und unberührten Zustand befindet, wie dies 60 Auckland Regional Council, State of the Auckland Region Report, 1999, S. 54 ff. Bereits Organisation for Economic Cooperation and Development, Environmental Policies in New Zealand, 1981, S. 38; National Institute of Water and Atmospheric Research, Vehicle Health Effects Report, März 2002, verfügbar im Internet, URL: Stand: 16. Jan. 2003]. 61 Institute of Environmental Science and Research, zit. in: Ministry for the Environment, The State of New Zealand’s Environment 1997, S. 6.24; Canterbury Regional Council, Let’s clear the air: Report No. 93. Bereits Organisation for Economic Cooperation and Development, Environmental Policies in New Zealand, 1981, S. 38. 62 Ministry for the Environment, The State of New Zealand’s Environment Report 1997, S. 7.6 ff; Glasby, in: Memon/Perkins (Hg.), Environmental Planning and Management in New Zealand, 2. Aufl. 2000, S. 150. 63 Organisation for Economic Cooperation and Development, Environmental Performance Reviews: New Zealand, 1996, S. 59 ff; Ministry for the Environment, The State of New Zealand’s Environment 1997, S. 7.7; Auckland Regional Council, State of the Auckland Region Report 1999, S. 92 ff; Ward/Scarf, in: Memon/Perkins (Hg.), Environmental Planning in New Zealand, 1993, S. 57 ff. 64 Ministry for the Environment, The State of New Zealand’s Environment Report 1997, S. 7.50 f und S. 7.56 f. 65 Ibid. 66 Auckland Regional Council, State of the Auckland Region Report, 1999, S. 118 f; Manukau City Council, State of the Environment Report, 1999, S. 87 f; Ministry for the Environment, The State of New Zealand’s Environment 1997, S. 7.6 ff.

§ 6 Entwicklung der Umweltplanung

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das Landesimage gemeinhin verspricht. So betrug der „ökologische Fußabdruck“ (ecological footprint), ein Indikator für den Pro-Kopf-Verbrauch an natürlichen Ressourcen, im Jahre 1997 ca. 9,8 ha pro Person und ist damit fast zehnmal so hoch wie der gemessene Weltdurchschnittswert67. Von einem nachhaltigen „way of life“ der Neuseeländer kann angesichts dieser Fakten nicht gesprochen werden.

§ 6 Entwicklung der Umweltplanung Die Umweltprobleme Neuseelands lassen erkennen, dass in der Vergangenheit ein planerisch-vorsorgender Umweltschutz nicht hinreichend praktiziert wurde. In der Tat waren bis Mitte der achtziger Jahre die Politik und Verwaltung des Landes auf viele der neuartigen Umweltprobleme nicht oder nur schlecht vorbereitet und beschränkten sich vielfach auf ein reaktives Krisenmanagement68. Mit steigendem Umweltbewusstsein der neuseeländischen Bevölkerung, den ersten Wahlerfolgen der grünen „Wertepartei“ (Values Party) und der Entwicklung internationaler Umweltschutzpolitik gelangte das Thema des vorsorgenden Umweltschutzes aber Mitte der achtziger Jahre auf die politische Tagesordnung. Ehrgeiziges Ziel der vierten „Labour Regierung“ (1984–1990) war eine umfassende und tiefgreifende Reform von Umweltrecht und Umweltverwaltung, die 1986 begann und 1991 von der nachfolgenden, konservativen Regierung der „National Party“ vollendet wurde69. Ein Hauptanliegen der Reform war die Stärkung und Weiterentwicklung des planerischen Instrumentariums von der Stadt- und Landesplanung hin zu einer integrierten Umweltplanung70.

67 Wackernagel, Ecological Footprints of Nations, dargestellt in Ministry for the Environment, The State of the New Zealand Environment 1997, 3.3, online verfügbar im Internet, URL: [Stand: 03. März 2002]. 68 Bosselmann, Jb. UTR 1988, 349 (359). 69 Papadakies/Rainbow, in: Castles/Gerritsen/Vowles (Hg.), The Great Experiment, 1996, S. 107 ff; eingehend Palmer, Environment, 1995, S. 145 ff; Memon, Keeping New Zealand Green, 1993, S. 48 ff. 70 Vgl. Randerson, in: Williams (Hg.), Environmental Planning and Resource Management Law in New Zealand, 2. Aufl. 1997, Rn. 3.8 ff.

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3. Teil: Neuseelands Umweltsituation und Planungsentwicklung

I. Anfänge und Entwicklung der Umweltplanung 1. Örtliche und regionale Planung a) Anfänge der Planung bis 1977 Die Planung der Umwelt geht in Neuseeland auf die ersten Stadt- und Landesplanungen Großbritanniens zu Beginn des 20. Jahrhunderts zurück. Der britische Housing Town Planning Act 1909 war Vorbild für Neuseelands erstes Planungsgesetz, den Town Planning Act 1926 (TPA)71. Der TPA 1926 setzte den tradierten Common-Law-Nutzungsrechten an Boden, Luft und Wasser gesetzlich begründete Schranken planerischer Art. Neuseelands Städte und Gemeinden von mehr als 1.000 Einwohnern waren seitdem zur Erstellung lokaler Raumpläne verpflichtet72. Eine Regionalplanung wurde aber erst mit dem Town Planning Amendment Act 1929 und zwar auf freiwilliger Basis eingeführt73, um den Bau von Straßen, Eisenbahnlinien und sonstigen Infrastrukturprojekten durch lokale Raumpläne abzustimmen. Die ländlichen Gebiete und damit der flächenmäßig weitaus größte Teil Neuseelands blieben in dieser Zeit von einer räumlichen Planung jedoch noch weithin unberührt. Trotz der Planungspflicht der größeren Städte und Gemeinden erfolgte eine Umsetzung der ersten Planungsgesetze nur in sehr begrenztem Maße. Bis 1953 wurden in lediglich einer Stadt und zwölf Gemeinden Raumpläne ausgearbeitet und anschließend „wirksam“ (operative)74. Gründe für die mangelnde Umsetzung der planungsrechtlichen Vorgaben waren: eine weit verbreitete Skepsis bis offene Ablehnung gegenüber jeglicher Form der Beschränkung tradierter Common-Law-Nutzungsrechte, unzureichend konkrete gesetzliche Regelungen, fehlende Sanktionsmöglichkeiten im Falle der Nichterfüllung von Planungspflichten, finanzielle Engpässe der meisten Städte und Gemeinden sowie ein Mangel an Planungsfachkräften75. Zahlreiche Städte und Gemeinden lehnten es zudem ab, sich der zentralstaatlichen Plangenehmigungsbehörde, dem Town Planning Board zu „unterwerfen“, d.h. Pläne genehmigen zu lassen. Sie verweigerten aus 71 Perkins et al., in: Memon/Perkins (Hg.), Environmental Planning in New Zealand, 1993, S. 18; Hook, Comparative Study of Land Use under the RMA 91 and the TCPA 77, 1994, S. 30 ff; Palmer, Resource Management, 1995, Rn. 1. 72 Memon, Plan. Persp. 1991, 19 (21); Palmer, Planning and Development Law in New Zealand, 1. Bd., 2. Aufl. 1984, S. 8. 73 Palmer, Planning and Development Law in New Zealand, 1. Bd., 2. Aufl. 1984, S. 8. 74 Vgl. mit weiteren Ausführungen Hook, Comparative Study of Land Use under the RMA 91 and the TCPA 77, 1994, S. 32. 75 Palmer, Planning and Development Law in New Zealand, 1. Bd., 2. Aufl. 1984, S. 9; Perkins et al., in: Memon/Perkins (Hg.), Environmental Planning in New Zealand, 1993, S. 19 f.

§ 6 Entwicklung der Umweltplanung

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diesem Grund die Erstellung von Raumplänen76. Wurden Raumpläne tatsächlich ausgearbeitet, beschränkte sich deren Inhalt allerdings sehr häufig auf vage Planvorgaben oder eine bloße Übernahme von Standardplänen zur Beschreibung des Status quo77. Eine zukunftsorientierte Planung hingegen fand nur in sehr wenigen Fällen statt. b) Fortentwicklung der Planung bis 1986 Auf Grund zunehmender Bevölkerungsdichte und der Herausbildung städtischer Zentren war eine erste grundlegende Reform des Planungssystems notwendig und erfolgte mit In-Kraft-Treten des Town and Country Planning Act 1977 (TCPA 1977). Lokal- und Regionalplanungen waren fortan für alle Städte und Gemeinden obligatorisch78. Außerdem wurde der Gegenstand der Planung um einzelne raumbedeutsame Umweltbelange erweitert. Entsprechend der Ziel- und Abwägungsklausel der Section 4(1) TCPA 1977 diente die Planung nun einer „weisen Nutzung und Bewirtschaftung von Ressourcen sowie einer Lenkung und Kontrolle von Entwicklung in einer Region, einem Distrikt oder sonstigem Gebiet in der Weise, dass Gesundheit, Sicherheit, Wohlergehen sowie wirtschaftliche, kulturelle, soziale und allgemeine Wohlfahrt der Menschen am effektivsten gefördert und gesichert werden, ebenso wie die natürlichen Vorzüge jeder Teilregionen, Teildistrikte oder sonstigen Teilgebiete“79. Section 3 TCPA 1977 konkretisiert den abstrakten Planungsauftrag in Form einer Liste zwingend zu berücksichtigender „Belange von nationaler Wichtigkeit“ (matters of national importance). Zu diesen gehörten: der Schutz, die Pflege und die Wiederherstellung der natürlichen Umwelt; der Schutz von Küsten-, Seen- und Flussgebieten; die Vermeidung einer unnötigen Teilung und wirtschaftlichen Entwicklung dieser Gebiete; die Vermeidung vorrückender städtischer Bebauung in ländliche Räume und die weitere Ausdehnung der Städte80. Im Rahmen der Abwägung war diesen wie anderen Umweltschutzbelangen jedoch kein grundsätzlicher

76 Hook, Comparative Study of Land Use under the RMA 91 and the TCPA 77, 1994, S. 32; Memon, Plan. Persp. 1991, 19 (22). 77 Palmer, Planning and Development Law in New Zealand, 1. Bd., 2. Aufl. 1984, S. 12. 78 Sections 5 und 38 Town and Country Planning Act 1977. 79 Section 4 Town and Country Planning Act 1977: „shall have for their general purposes the wise use and management of the resources, and the direction and control of the development, of a region, district, or area in such a way as will most effectively promote and safeguard the health, safety, convenience, and the economic, cultural, social, and general welfare of the people, and the amenities of every part of the region, district or area“. 80 Vgl. Section 3(1)(a)–(g) Town and Country Planning Act 1977.

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3. Teil: Neuseelands Umweltsituation und Planungsentwicklung

Vorrang zugewiesen, sondern sie standen zu sozialen, wirtschaftlichen und kulturellen Belangen im Verhältnis abstrakter Gleichrangigkeit81. Räumliche Planung war mithin nicht zwingend auf den Erhalt oder die schrittweise Qualitätsverbesserung der natürlichen Umwelt gerichtet. Planung nach Maßgabe des TCPA 1977 diente vielmehr der Vermeidung von Nutzungskonflikten und Umweltbelästigungen für die Bewohner des jeweiligen Plangebiets. Eine Vermeidung von Nutzungskonflikten und Belästigungen sollte durch die räumliche Trennung einzelner Bauwerke und einzelner zueinander unverträglicher Nutzungsarten erreicht werden82. Aspekte des Luft-, Lärm- und Wasserschutzes fanden nur Berücksichtigung im Rahmen der jeweiligen räumlichen Zonen des Plangebietes83. Die Ausweisung so genannter „Luftreinhaltezonen“ (Clean Air Zones)84 war eine weitere gesetzlich vorgeschriebene Form der Umweltplanung, die mit dem Erlass von Emissionsverboten und sonstigen Beschränkungen einherging und ein reaktives Instrument zur Bekämpfung lokaler Luftbelastungen war. Angewandt wurde das Planungsinstrument in den Regionen Christchurch und Canterbury, besonders während der Wintermonate85. Von der reaktiven Beplanung des Mediums Luft abgesehen, waren von Gesetzes wegen keine umweltplanerischen Instrumente vorgeschrieben. Informelle (non-statutory) Umweltplanungen nahmen allerdings häufig die „Wasser- und Bodenschutzbehörden“ (Water and Soil Conservation Authorities) vor86. Von praktischer Bedeutung waren dabei insbesondere die Boden- und Wassermanagementpläne, die in der Regel für Erosions- und Wassereinzugsgebiete erstellt wurden. Insgesamt ist festzustellen, dass in der Praxis die neuseeländische Lokal- und Regionalplanung eine nur geringe umweltschützende Wirkung entfaltete und von drei limitierenden Faktoren gekennzeichnet war. Mangels prinzipieller Vorrangeinräumung waren Umweltschutzaspekte gegenüber wirtschaftlichen und sozialen Belangen von nur geringer praktischer Bedeutung87. Grund war die traditionell starke rechtliche Stellung des Eigentümers von Ressourcen, insbe81 Palmer, Planning and Development Law in New Zealand, 1. Bd., 2. Aufl. 1984, S. 13. 82 Palmer, Resource Management, 1995, Rn. 1. 83 Hearn, Report of he Town and Country Planning Act 1977, erstellt 1987, S. 170; Perkins, in: Memon/Perkins (Hg.), Environmental Planning in New Zealand, 1993, S. 21; Palmer, Resource Management, 1995, Rn. 5. 84 Section 12 Clean Air Act 1972. 85 Organisation for Economic Cooperation and Development, Environmental Policies in New Zealand, 1981, S. 38; vgl. auch Anhang Nr. 7 des RMA. 86 Ericksen, in: Mitchell (Hg.), Integrated Water Management, 1990, S. 64 f; Warf/ Scarf, in: Memon/Perkins (Hg.), Environmental Planning in New Zealand, 1993, S. 67. 87 Vgl. Section 4(1) Town and Country Planning Act 1977, ferner Perkins et al., in: Memon/Perkins (Hg.), Environmental Planning in New Zealand, 1993, S. 67.

§ 6 Entwicklung der Umweltplanung

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sondere im Rahmen der Landnutzungsplanung. Der Vorstellung, planerische Schranken für eine Ressourcennutzung akzeptieren zu müssen, standen viele Neuseeländer ablehnend gegenüber, was die Rechts- und Verwaltungspraxis maßgeblich prägte. Zudem war die britische Krone als der größte Land- und Ressourceneigentümer entweder nicht oder nur sehr eingeschränkt an die planerischen Vorgaben der Lokal- und Regionalbehörden gebunden88. Staatliche Vorhaben unterfielen nicht dem Anwendungsbereich der Planungsgesetze. Schließlich eröffnete der National Development Act 1979 auch die Möglichkeit, das gesetzlich vorgeschriebene Planungs- und Genehmigungsverfahren zu umgehen. Für Großprojekte von nationaler Bedeutung konnte ein Genehmigungsantrag direkt beim „Planungsgericht“ (Planning Tribunal) eingereicht und die Genehmigung in einem beschleunigten (fast track) Verfahren mit geminderter Kontrolldichte vorangetrieben werden89. 2. Nationale Planung Vergleichsweise spät entwickelte sich in Neuseeland ferner die nationale Umweltschutzplanung. Einer solchen bedurfte es lange Zeit nicht, denn in dem noch jungen und sehr dünn besiedelten Land waren Naturgüter zunächst reichlich vorhanden. Nutzungskonflikte und Umweltprobleme waren von meist nur lokaler oder regionaler Dimension. Die Planungshoheit oblag hauptsächlich den Städten und Gemeinden90. a) Nationale Infrastruktur- und Allokationsplanung Die Rolle des Zentralstaates beschränkte sich auf die planende Verteilung natürlicher Ressourcen (Allokationsplanung), z. B. von Land und Bodenschätzen, sowie auf die Einräumung von Nutzungsrechten, z. B. an Wasser oder geothermischer Energie91. Darüber hinaus kam dem Zentralstaat die gemeinschaftliche Aufgabe zu, die Wildnis des Landes für Einwohner und Zuwanderer nutzbar zu machen (Infrastrukturplanung). Planungen auf der nationalen Ebene waren nicht auf den Schutz, sondern auf eine wirtschaftliche Entwicklung und Ausbeutung der natürlichen Umwelt gerichtet92. Von besonderer Relevanz waren nationale

88 Fisher, Envtl. and Plan. L. J. 1984, 387 (388); Randerson, in: Williams (Hg.), Environmental Planning and Management Law in New Zealand, 2. Aufl. 1997, Rn. 3.23; Palmer, Resource Management, 1995, Rn. 17. 89 Palmer, Plan. Quartl. 1982, 24 (24 ff); ders., Planning and Development Law in New Zealand, 1. Bd., 2. Aufl. 1984, S. 21; Black, NZ L. J. 1979, 433 (433 ff). 90 Siehe oben § 6 I. 1. a). 91 Bührs, in: Jun (Hg.), Development in the Asia Pacific, 1994, S. 128 f. 92 Fisher, Envtl. and Plan. L. J. 1984, 387 (388 ff).

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3. Teil: Neuseelands Umweltsituation und Planungsentwicklung

Pläne für den Bau von Straßen, Eisenbahnlinien und anderen Infrastrukturmaßnahmen. Daneben griff der Zentralstaat mit massiven Umweltveränderungen planend in die Wirtschaft ein, z. B. durch die Errichtung staatseigener Industrien, die Ausbeutung von Bodenschätzen, den Bau von Staudämmen und die Abholzung von Wäldern. Anders als in Europa war die planende Wirtschaftstätigkeit des Zentralstaates nicht in erster Linie ideologischer Natur, sondern entsprang praktischer Notwendigkeit. Auf Grund der geringen Landesgröße und knappen privaten Kapitaldecke sah sich Neuseelands Zentralstaat gezwungen, wirtschaftliche Großprojekte selbst durchzuführen. Als „Sozialismus ohne Doktrin“ (socialism without doctrine) wurde diese eher pragmatische Form staatlicher Planwirtschaft zutreffend bezeichnet93. b) Umweltschutzplanung als „Anhängsel“ zur Wirtschaftsförderung Die zentralstaatliche Wirtschaftsplanung war für die Entstehung und Entwicklung einer nationalen Umweltschutzplanung von großem Nachteil, da die Haupttätigkeit der Verwaltung auf eine direkte oder indirekte Wirtschaftsförderung gerichtet blieb. Der Schutz der Umwelt wurde lediglich als „Anhängsel-Kompetenz“ (add-on function) zu den bereits existierenden Zuständigkeiten hinzugefügt94. So war das „Ministerium für öffentliche Arbeiten und wirtschaftliche Entwicklung“ (Ministry of Works and Development) auch für den Boden- und Wasserschutz zuständig. Der „Neuseeländische Forstdienst“ (New Zealand Forest Service) war verantwortlich für den Schutz der heimischen Wälder und zugleich für die Förderung einer kommerziellen Forstwirtschaft. Das „Amt für Land und Vermessung“ (Department of Lands and Survey) hatte die Aufgabe, Nationalparks zu verwalten, gleichzeitig aber das Land der Krone einer gewinnbringenden, wirtschaftlichen Nutzung zuzuführen. Duale Mandate wie diese führten in der Praxis aber zu innerbehördlichen Interessenkonflikten, die in der Regel zulasten des Umweltschutzes entschieden wurden. Grund hierfür war die traditionelle Ausrichtung der nationalen Behörden auf eine staatliche Wirtschaftsförderung, was zu einer Vernachlässigung der neu zugewiesenen Umweltschutzkompetenzen und -aufgaben führte95. Darüber hinaus wurde in den sechziger Jahren ein Nationalplan zur Wirtschaftsförderung erstellt, um die in Rezession geratene neuseeländische Volks93 Bührs/Bartlett, Environmental Policy in New Zealand, 1993, S. 92; ähnlich Memon, Keeping New Zealand Green, 1993, S. 26. 94 Organisation for Economic Cooperation and Development, Environmental Politics in New Zealand, 1981, S. 19; Cocklin, J. of Envtl. Man. 1989, 309 (310 ff); Furuseth/Cocklin, Nat. Res. J. 1995, 243 (249); Bührs, in: Jun (Hg.), Development in the Asia Pacific, 1994, S. 130. 95 Bührs/Bartlett, Environmental Policy in New Zealand, 1993, S. 94.

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wirtschaft zu stützen96. Vom Zentralstaat geplant wurden großräumige Rodungen der Wälder, die Trockenlegungen von Feuchtgebieten, eine intensive Nutzung unrentabler landwirtschaftlicher Flächen, die Ausbeutung nationaler Energie- und Rohstoffvorkommen und ein verstärkter Ausbau der Infrastruktur. Die „Politik der Großprojektplanung“ (Think Big Policy) hatte umweltschädigende Wirkung von nationaler Dimension, so dass in der neuseeländischen Literatur häufig von einem „staatlich geplanten bzw. gesponserten Umweltvandalismus“ (state sponsered vandalism) gesprochen wird97. c) Versuch zur Etablierung einer nationalen Umweltschutzplanung Der erste Versuch zur Etablierung einer nationalen Umweltschutzplanung scheiterte Anfang der achtziger Jahre. Nach dem Vorbild der „Weltnaturschutzstrategie“ (World Conservation Strategy) erarbeitete der „Neuseeländische Naturschutzrat“ (New Zealand Conservation Council) 1981 die erste „Naturschutzstrategie Neuseelands“ (New Zealand Conservation Strategy)98. Sie fand breite Unterstützung seitens der Labour-Partei und zahlreicher Vertreter der späteren Labour-Regierung. Jedoch wurde die neuseeländische Naturschutzstrategie nicht wie beabsichtigt von der Regierung angenommen und verabschiedet, sondern kurz vor den Wahlen zum Parlament aus partei- und wahlkampftaktischen Gründen fallen gelassen. Eine nationale Umweltschutzplanung war bis 1986 also nur in Form von „Add-on-Planungen“ der einzelnen nationalen Behörden und Ministerien vorhanden. Der nationale Wirtschaftsplan zur Förderung wirtschaftlicher Großprojekte konterkarierte diese umweltschützenden Planungen jedoch durch gegensätzliche Planvorgaben.

II. Grundlegende Reformen der Umweltplanung seit 1986 Neuseelands Umweltplanungssystem wurde von 1986 bis 1991 im Rahmen der Gesamtrevision von Umweltrecht und Umweltverwaltung umfassend und grundlegend reformiert. Zu unterscheiden sind drei Reformwellen: die zur Reorganisation der nationalen Umweltinstitutionen (Environment Act 1986, Conservation Act 1987); zur Restrukturierung der regionalen und örtlichen Umweltbe96 Memon, Keeping New Zealand Green, 1993, S. 32 ff; Palmer, Environment, 1995, S. 151; Papadakis/Rainbow, in: Castles/Gerritsen/Vowles (Hg.), The Great Experiment, 1996, S. 111. 97 Bührs, in: Memon/Perkins (Hg.), Environmental Planning and Management in New Zealand, 2. Aufl. 2000, S. 33; Bührs/Bartlett, Environmental Policy in New Zealand, 1993, S. 20. 98 Nature Conservation Council, Integrating Conservation and Development: A Proposal for a New Zealand Conservation Strategy, 1981, S. 9 ff.

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3. Teil: Neuseelands Umweltsituation und Planungsentwicklung

hörden (Local Government Amendment Act 1988) und zur Schaffung eines Umweltgesetzbuches (Resource Management Act 1991)99. Die drei Reformprojekte waren ihrerseits Teil einer weit umfassenderen Reformagenda mit dem Ziel eines „neoliberalen Umbaus“ des neuseeländischen Staates. Vor diesem Hintergrund ist das neuseeländische Modell einer integrierten Umweltplanung zu sehen und nur in diesem Kontext zu verstehen. 1. Kontext der Reformen Unter dem Begriff „Neuseeländisches Experiment“ (New Zealand Experiment) sind die Gesamtreformen einer Neuausrichtung des Staates und der inneren Reform des öffentlichen Sektors bekannt geworden100. Die neoliberalen Reformen zielten auf eine Kürzung der öffentlichen Ausgaben, eine Verkleinerung der Verwaltung, eine Einschränkung staatlicher Aufgabenwahrnehmung sowie eine Steigerung der Effizienz und Effektivität öffentlicher Aufgabenerfüllung101. Reformzweck war die Stärkung der internationalen Konkurrenzfähigkeit des Landes und die Sicherung des bis dahin sehr hohen Lebensstandards in weiten Teilen der Bevölkerung102. Anfang der achtziger Jahre schienen grundlegende Reformen dringend geboten angesichts einer tiefen Wirtschaftskrise, die einherging mit einer hohen Staatsverschuldung, steigender Inflation, aufkommender Arbeitslosigkeit und zunehmender Emigration hoch qualifizierter Berufsgruppen103. Ökonomische Zwänge bestimmten maßgeblich die Reformagenda der vierten Labour-Regierung104. Bemerkenswerterweise herrschte damals ein breiter politischer Konsens darüber, dass „radikale“ neoliberale Reformen notwendig, ja unvermeidbar seien, um einen Absturz des Landes auf Drittweltniveau zu verhin99 Vgl. Bührs/Bartlett, Environmental Policy in New Zealand, 1993, S. 113 ff; Memon, Keeping New Zealand Green, 1993, S. 48 ff; Randerson, in: Williams (Hg.), Environmental and Resource Management Law in New Zealand, 2. Aufl. 1997, Rn. 3.1 ff; Furuseth/Cocklin, Nat. Res. J. 1995, 243 (243 ff). 100 Kelsey, The New Zealand Experiment, 1997, S. 15 ff; dies., Rolling Back the State, 1993, S. 13 ff; Boston/Martin/Pallot/Walsh (Hg.), Reshaping the State, 1993, S. 1 ff; Boston (Hg.), The State under Contract, 1995, S. 1 ff; Sharp (Hg.), Leap into the Dark, 1994, S. 19 ff; Miller (Hg.), New Zealand Politics in Transition, 1997, S. 315 ff. 101 Boston/Martin/Pallot/Walsh, Public Management, 1997, S. 2 ff; James, in: Miller (Hg.), New Zealand Politics in Transition, 1997, S. 13 ff. 102 Ibid. 103 Roper, in: Rudd/Roper (Hg.), The Political Economy in New Zealand, 1997, S. 3 ff. 104 Holland/Boston (Hg.), The Fourth Labour Government, 1990, insbes. Beiträge von Rudd, S. 83 ff, Whitewell, S. 123 ff; Williams, S. 140 ff und Bush, S. 232 ff. Siehe auch James, in: Miller (Hg.), New Zealand Politics in Transition, 1997, S. 13 ff und Kelsey, The New Zealand Experiment, 1997, S. 5 ff.

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dern. Von maßgeblichem Einfluss auf die Reformen waren die Denkmodelle der Public-Choice-, der Public-Agency-, der Transaction-Cost- und der New-PublicManagement-Theorien105. Hinsichtlich Innovation, Tempo und Radikalität war der Reformkurs außergewöhnlich und lässt sich wohl nur mit historischen und landesspezifischen Besonderheiten erklären (starker Reformdruck, Einkammersystem, Mehrheitswahlrecht, geringe Landesgröße, Kohärenz politischer Eliten, Offenheit für Veränderung). Mit Blick auf die rechtlichen und administrativen Reformen der Umweltplanung waren drei neoliberale Reformprinzipien von zentraler Bedeutung: (1) der schrittweise Rückzug des neuseeländischen Staates aus dem kommerziellen Sektor, (2) die Umgestaltung des nichtkommerziellen öffentlichen Sektors und (3) die Devolution und Dezentralisierung öffentlicher Aufgabenwahrnehmung. a) Rückzug des Staates aus dem kommerziellen Sektor Der Wahlkampfslogan „Getting the Government out of Business“ beschreibt das erste Reformprinzip: den Rückzug des neuseeländischen Staates aus dem wirtschaftlichen Sektor. Der Zentralstaat, der als Hauptursache der Wirtschaftskrise und der Umweltzerstörung gleichermaßen angesehen wurde, sollte auf den Kernbereich des nichtkommerziellen öffentlichen Sektors zurückgeführt werden106. Dies erfolgte schrittweise zunächst durch die institutionelle Trennung kommerzieller und nichtkommerzieller Aufgabenwahrnehmung, sodann die Gründung staatlicher Wirtschaftsunternehmen mit weiter Autonomie in Fragen der Organisation und des Betriebs (State Owned Enterprises Act 1986) und später die sukzessive Privatisierung dieser staatlichen Wirtschaftsunternehmen. Flankiert wurden jene Prozesse einer „Rückführung des Staates“ (rolling back the state) von Maßnahmen einer Liberalisierung weiterer wirtschaftlicher Tätigkeit, z. B. durch die Beseitigung von Wirtschaftssubventionen, besonders im Agrarbereich, und die Deregulierung wirtschaftlicher Prozesse, etwa des Außenhandels107. Auf diese Weise wurde die einst stark geschützte und reglementierte

105 Boston/Martin/Pallot/Walsh, Public Management, 1997, S. 16 ff; Bührs/Bartlett, Environmental Policy in New Zealand, 1993, S. 91 ff; Boston, in: Boston/Martin/Pallot/Walsh (Hg.), Reshaping the State, 1993, S. 1 ff. 106 Bührs, in: Memon/Perkins (Hg.), Environmental Planning and Management in New Zealand, 2. Aufl. 2000, S. 28 ff; Bührs/Bartlett, Environmental Policy in New Zealand, 1993, S. 90 ff; Garrard, Commercialisation in the Management of New Zealand’s Natural Resources, 1989, S. 7 ff; Memon/Gleeson, Envt. and Plan./B 1995, 109 (109 ff); Howell/McDermott/Forgie, The Unfinished Reform in Local Government, 1996, S. 24 ff. 107 Holland/Boston (Hg.), The Fourth Labour Government, 1990, insbes. Beiträge von Rudd, S. 83 ff und Whitewell, S. 101 ff. Ferner Kelsey, Rolling Back the State, 1993, S. 13 ff.

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3. Teil: Neuseelands Umweltsituation und Planungsentwicklung

Volkswirtschaft Neuseelands in eine der offensten und freiesten der Welt überführt. Der neue „Hände-weg-Ansatz“ (hands off approach) zentralstaatlicher Politik hatte wesentliche Bedeutung für die Reform des Umweltrechts und der Umweltverwaltung. Die Abkehr von einer staatlichen Wirtschaftsplanung wurde als Voraussetzung für die Entstehung einer nationalen Umweltschutzplanung angesehen108. Denn erst die institutionelle Trennung von regulativen und operativen Kompetenzen (dual mandats) sollte die traditionelle Politik der Wirtschaftsförderung überwinden helfen. Eine Neuzuordnung und Bündelung von Umweltschutzkompetenzen war nun fortan möglich und notwendig für einen planerisch vorsorgenden Umweltschutz109. b) Umgestaltung des nichtkommerziellen öffentlichen Sektors Der zweite Wahlkampfslogan „Getting more Business into Government“ beschreibt eine zweite Reformmaxime neuseeländischer Politik in den achtziger Jahren. Deren Ziel war eine Umgestaltung des nichtkommerziellen öffentlichen Sektors nach privatwirtschaftlichen Managementprinzipien zum Zweck einer Effektivitäts- und Effizienzsteigerung. Zu einschneidenden Veränderungen zählen: die Einführung von Behördenmanagern mit weitreichenden Organisationsbefugnissen, leistungsabhängiger Entlohnung und umfassender Verantwortlichkeit für das behördliche Arbeitsresultat, ein Übergang von der Input- zur Output-Kontrolle, ein massiver Personalabbau, eine Anwendung des Users-pay-Prinzips, ein Contracting-out von Leistungen und eine institutionelle Trennung der Prozesse der Zielbestimmung, Planung, Implementierung und Ergebniskontrolle110. Für den Bereich der Umweltverwaltung war der Übergang zu einer Ziel- und Ergebnissteuerung (management by objectives and results) und einer Input-/Output-Kontrolle von Bedeutung. Mit einer Ziel- und Ergebnissteuerung wird die Hoffnung verbunden, Vollzugsdefiziten im Umweltrecht gezielter begegnen zu können und Umweltplanung einem Prozess des Monitoring zu unterwerfen111. Im Vordergrund steht fortan also nicht die perfekte Planerstellung, sondern die Verwirklichung von Umweltzielen.

108 Bührs/Bartlett, Environmental Policy in New Zealand, 1993, S. 94 ff; Bührs, in: Jun (Hg.), Development in the Asia Pacific, 1994, S. 129 ff. 109 Memon, Keeping New Zealand Green, 1993, S. 34 ff; Furuseth/Cocklin, Nat. Res. J. 1995, 243 (253 ff); Cocklin, J. of Envtl. Man. 1989, 309 (320 ff). 110 Eingehend Boston/Martin/Pallot/Walsh, Public Management, 1997, S. 98 ff; auch Martin, in: Holland/Boston (Hg.), The Fourth Labour Government, 1990, S. 123 ff. 111 Bührs/Bartlett, Environmental Policy in New Zealand, 1993, S. 192 f.

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c) Devolution und Dezentralisierung Die neoliberalen Reformen gingen drittens mit einer Devolution112 (Transfer) und Dezentralisierung (Delegation) der öffentlichen Aufgabenerfüllung einher113. Zentralstaatliche Verwaltungseinheiten wurden verkleinert und in ihren Kompetenzen stark beschnitten. Zahlreiche öffentliche Aufgaben wurden den örtlichen und regionalen Verwaltungseinheiten übertragen. Eine Aufgabenerfüllung auf möglichst unterer und sachnaher Verwaltungsebene sollte entsprechend der New-Public-Management-Theorien kurze Feedback-Prozesse und damit eine effiziente und effektive Verwaltung ermöglichen114. In Neuseeland erfolgte die Devolution und Dezentralisierung der öffentlichen Aufgabenwahrnehmung außer in den Bereichen der schulischen Ausbildung, des Gesundheitswesens und der Sozialhilfe vor allem in der Umweltverwaltung115. Zentrale Verwaltungsbehörden und Ministerien wurden stark verkleinert und deren Aufgaben und Befugnisse beschränkt. Die Aufgaben der Umweltplanung und Umweltverwaltung wurden dabei fast ausschließlich den örtlichen und regionalen Planbehörden übertragen. 2. Institutionelle Reformen a) Umweltbehörden auf nationaler Ebene Dem Reformprinzip entsprechend wurde in Neuseeland eine grundlegende Reorganisation der Umweltbehörden vorgenommen. Zur Bereinigung der Kompetenzzersplitterung wurden zahlreiche Ministerien und nationale Behörden mit „Add-on-Zuständigkeiten“ aufgelöst oder zumindest verkleinert116. Die frei gewordenen Umweltschutzkompetenzen wurden dem neu geschaffenen „Ministerium für Umwelt“ (Ministry for the Environment) und dem „Ministerium für Natur-, Küsten- und Denkmalschutz“117 (Department of Conservation) übertra112 Im Sinn einer vollständigen Übertragung von Aufgaben, in Abgrenzung zu einer bloßen Delegation ohne Aufgaben- und Kompetenzverlust. 113 Martin, in: Boston/Martin/Pallot/Walsh (Hg.), Reshaping the State, 1993, S. 268 ff; Howell/McDermott/Forgie, The Unfinished Reform in Local Government, 1996, S. 38 ff. 114 Schedler/Proeller, New Public Management, 2000, S. 75 f; Boston/Martin/Pallot/Walsh, Public Management, 1997, S. 163 f. 115 Randerson, in: Williams (Hg.), Environmental and Resource Management Law in New Zealand, 2. Aufl. 1997, Rn. 3.67; Robertson, Ld. Use Pol. 1993, 303 (305); Furuseth/Cocklin, J. of Plan. and Man. 1995, 181 (182 f). 116 Memon, Keeping New Zealand Green, 1993, S. 49; Bührs/Bartlett, Environmental Policy in New Zealand, 1993, S. 118; Cocklin, J. of Envtl. Man. 1989, 309 (310 f/ 317). 117 In dieser Arbeit fortan verkürzt als Ministerium für Naturschutz bezeichnet.

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3. Teil: Neuseelands Umweltsituation und Planungsentwicklung

gen, um so die institutionellen Voraussetzungen für eine landesweite und integrierte Umweltplanung zu schaffen. Das Ministerium für Umwelt trat an die Stelle der gesetzlich nicht geregelten „Nationalen Umweltkommission“ (Commission for the Environmnent). Mit ähnlicher Funktionsausrichtung wurden dem Ministerium Kompetenzen zur Beratung der Zentralregierung, zur Koordination der interministeriellen Zusammenarbeit, zur Sammlung von Umweltdaten, zur Förderung von Umweltforschung und zur Stärkung der Öffentlichkeitsbeteiligung zugewiesen118. Die Aufgaben des Ministeriums beschränken sich damit auf eine vorwiegend koordinierende und beratende Tätigkeit, was etwa in den Bezeichnungen „neutrales Ministerium“ oder „Ministerium der Mitte“ sprachlich Ausdruck findet119. Im Gegensatz dazu wurde das Ministerium für Naturschutz als „aktiver Interessenwahrer“ und „Advokat“ des Umweltschutzes ausgestaltet120. In der Rolle des Advokaten und Förderers von Natur-, Küsten- und Denkmalschutz ist das Ministerium zuständig für die Kontrolle eingeführter Tier- und Pflanzenarten, den Betrieb der 14 Nationalparks, die Information und Bildung der Bevölkerung und die Zusammenarbeit der Regierung mit Umweltschutzverbänden und Bürgern121. Das Ministerium für Naturschutz tritt so weitaus stärker öffentlich in Erscheinung als das eher politikorientierte Ministerium für Umwelt. Zusätzlich zur Ebene der Ministerien wurde die Institution eines „parlamentarischen Umweltbeauftragten“ (Parliamentary Commissioner for the Environment) geschaffen. Dieser berät in unabhängiger Stellung die Regierung, erstattet Berichte über die Effektivität der Umweltverwaltung, untersucht Umweltauswirkungen bedeutsamer Politiken und Projekte und bezieht öffentlich Stellung bei gewichtigen Umweltstreitigkeiten122. Vom Parlament auf fünf Jahre gewählt und allein diesem verantwortlich ist der Umweltbeauftragte vom Exekutivarm der Regierung losgelöst123 und in seiner Funktion mit einem „Hüter“ (guardian), „Wachmann“ (watchdog) oder „Bürgerrechtsvertreter“ (Ombudsmann) vergleichbar124.

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Section 31 Environment Act 1986. Fisher, Envtl. and Plan. L. J. 1987, 33 (42); Memon, Keeping New Zealand Green, 1993, S. 51; Bührs/Bartlett, Environmental Policy in New Zealand, 1993, S. 117. 120 Vgl. Section 6(b) Conservation Act 1987; Bosselmann, Jb. UTR 1988, 349 (362); Furuseth/Cocklin, Nat. Res. J. 1995, 243 (253). 121 Section 6 Conservation Act 1987. 122 Section 16 Environment Act 1986. 123 Sections 4, 5 und 6 Environment Act 1986. 124 Bosselmann, Jb. UTR 1988, 349 (362); Cocklin, J. of Envtl. Man. 1989, 309 (318); Memon, Keeping New Zealand Green, 1993, S. 51 ff; Bührs/Bartlett, Environmental Policy in New Zealand, 1993, S. 118. 119

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b) Umweltbehörden auf örtlicher und regionaler Ebene Die umfassende Restrukturierung der örtlichen und regionalen Umweltbehörden erfolgte in den Jahren von 1987 bis 1989125. Bis dahin gab es in Neuseeland insgesamt 626 örtliche und regionale Verwaltungseinheiten, die mit Aufgaben der Umweltverwaltung und Unweltplanung betraut waren126. Dazu zählten neben verschiedenen Formen örtlicher Gebietskörperschaften (city, borough, district, county, town) auch eine große Zahl an „Sonderverwaltungsbehörden“ (special purpose authorities).127 Regionale Gebietskörperschaften existierten nicht, von der „Auckland Regionalbehörde“ (Auckland Regional Council) einmal abgesehen. Die ausdifferenzierte Verwaltungsstruktur stand dem neoliberalen Reformziel einer Devolution und Dezentralisierung entgegen. Regionale Gebietskörperschaften (regional councils) wurden daher landesweit gegründet. Ihnen kommt als koordinierende und rahmensetzende Stelle eine Schlüsselfunktion bei der Umweltplanung zu128. Für den Größenzuschnitt der regionalen Behörden wurden die natürlichen Raumgrenzen, insbesondere die natürlichen Wasserscheiden gewählt, nicht wie sonst üblich, politisch-historische Grenzlinien129. Gegenwärtig gibt es in Neuseeland 13 regionale Gebietskörperschaften. Neben den Regional Councils existieren 74 örtliche Gebietskörperschaften, d.h. 14 „City Councils“ und 56 „District Councils“. Diese sind aus einer Vielzahl von Lokalbehörden mit zersplitterten Kompetenzbereichen geschaffen wurden. Der räumliche Zuschnitt erfolgte hier anders als bei den regionalen Behörden nach sozialgeographischen Kriterien, insbesondere dem Kriterium des Vorhandenseins eines „kommunalen Zusammenlebens bzw. Interesses“ (community of interest)130. Als weitere Variante lokaler Behörden wurden aus Kostengründen noch vier „Einheitsgebietskörperschaften“ (unitary authorities) geschaffen131, die zugleich regionale wie örtliche Zuständigkeiten auf sich vereinen.

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Palmer, Local Government Law in New Zealand, 2. Aufl. 1993, S. 7 ff. Ministry for the Environment, State of New Zealand’s Environment 1997, S. 4.7; Furuseth/Cocklin, Nat. Res. J. 1995, 243 (256). 127 Palmer, Local Government Law in New Zealand, 2. Aufl. 1993, S. 12. 128 Furuseth/Cocklin, J. of Envtl. Plan. and Man. 1995, 181 (183 f); Brownwyn, in: Res. Man. L. Assoc. (Hg.), Practice Makes Perfect: Annual Conference, 1994, S. 1 ff. 129 Ministry for the Environment, State of New Zealand’s Environment 1997, S. 4.7; Palmer, Local Government Law in New Zealand, 2. Aufl. 1993, S. 16; Furuseth/Cocklin, Nat. Res. J. 1995, 243 (257/268). 130 Palmer, Local Government Law in New Zealand, 2. Aufl. 1993, S. 8. 131 Nelson City, Tasman District, Gisborne District, Marlborough District. 126

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3. Teil: Neuseelands Umweltsituation und Planungsentwicklung

3. Resource Management Law Reform Zeitgleich zu den institutionellen Reformen begannen die ersten Vorarbeiten zur Schaffung eines neuseeländischen Umweltgesetzbuches. Hauptziele des Reformprojektes waren eine legislative Integration und systematische Angleichung bestehender Umweltgesetze und eine darüber hinausgehende konzeptionelle Überarbeitung des neuseeländischen Umwelt- und Planungsrechts. Entsprechend weit formuliert war der vom Hauptreformarchitekten Sir Geoffrey Palmer132 erteilte Auftrag an die gesetzesvorbereitende, so genannte „Kerngruppe“ (core group). Sie sollte das Umweltschutzsystem Neuseelands von Grund auf neu gestalten und selbst althergebrachte Traditionen auf den Prüfstand stellen133. Der Reformprozess vollzog sich dabei in vier Schritten. In der ersten Reformphase wurde das bestehende Umwelt- und Planungsrecht, insbesondere der Town and Country Planning Act 1977, einer eingehenden Analyse unterzogen134. Rechtspraktiker stellten dabei neun Hauptmängel des bestehenden Rechts fest135: inkonsistente Ziele der Umweltverwaltung und -planung; willkürliche Differenzierungen hinsichtlich verschiedener Umweltmedien und sonstiger natürlicher Ressourcen; behördliche Koordinierungsdefizite als Folge einer zu großen Zahl an Umweltverwaltungsbehörden und Planungsinstitutionen; langwierige, komplizierte und im Ergebnis kostenintensive Genehmigungsverfahren; unzureichende Berücksichtigung der ökologischen Zusammenhänge bei der Kontrolle von Umweltverschmutzung; nur wenig flexibles und differenziertes Verwaltungshandeln insgesamt; mangelhafte Wahrung der besonderen Rechte der Maori aus dem Vertrag von Waitangi; ungleichmäßiges Monitoring sowohl des Ist-Zustandes der natürlichen Umwelt als auch des umweltbezogenen Verwaltungshandelns sowie zahlreiche Vollzugslücken und eine erschwerte Durchsetzbarkeit des Umweltrechts. Mit Blick auf diese Hauptmängel wurden in einer zweiten Reformphase verschiedene Verwaltungs- und Planungsmodelle ausgearbeitet136. Dazu war, nicht wie sonst üblich, ein „interministerielles Komitee“ (interdepartmental committee) beauftragt, sondern eine vorbereitende „Kerngruppe“ (core group) be132 International renommierter Umweltrechtsprofessor. Er war in den entscheidenden Reformjahren Neuseelands Premier- und Umweltminister. 133 Palmer, Environment, 1995, S. 155; ders., in: Ross/Saunders (Hg.), Growing Demands on a Shrinking Heritage, 1992, S. 414: „The approach taken was to think through the issues from scratch and take nothing for granted“. 134 Hearn, Report of the Town and Country Planning Act 1977, 1987. 135 Resource Management Bill, No. 224, S. i; ferner Parliamentary Debates (Hansard), 1991, Bd. 514, S. 3017 ff. Eingehend auch Memon, Keeping New Zealand Green, 1993, S. 87 ff; Furuseth/Cocklin, Nat. Res. J. 1995, 243 (248 f); Palmer, Environment, 1995, S. 150. 136 Ministry for the Environment, Direction for Change: A Discussion Paper – Resource Management Law Reform, 1988, S. 3 ff.

§ 6 Entwicklung der Umweltplanung

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stehend aus vier Vertretern des Umweltministeriums. Von Ressortrivalitäten weithin befreit und gestärkt durch das politische Gewicht des damaligen Premierund Umweltministers, konnte die Kerngruppe geeignete Reformvorschläge recht unabhängig erarbeiten137. Ergänzt um 32 „Arbeitspapiere“ (working papers), wurden diese Vorschläge in einer dritten Reformphase der allgemeinen Öffentlichkeit zugänglich gemacht138. Einwendungen, so genannte „submissions“, durften, wie in Neuseeland üblich139, von jedem Einwohner in schriftlicher oder mündlicher Form vorgebracht werden. Eine Auswertung der Einwendungen und Berücksichtigung der Anregungen erfolgte mit dem Ziel, einen möglichst breiten gesellschaftlichen Konsens zu schaffen, der für eine dauerhafte Akzeptanz des Rechts für notwendig erachtet wurde (konsensorientierte Rechtsetzung). Die vierte Reformphase bildete das förmliche parlamentarische Gesetzgebungsverfahren mit den in Neuseeland üblichen drei Lesungen eines Gesetzentwurfs140. Dabei wurde die Öffentlichkeit erneut in obig beschriebener Weise beteiligt. Ein zwischen der zweiten und dritten Lesung vollzogener Regierungswechsel141 führte noch zu inhaltlichen Änderungen des Gesetzentwurfs, brachte die Reform jedoch nicht zum Scheitern. Am 22. Juli 1991 trat der Resource Management Act 1991 (RMA) in Kraft. Er löste 20 wichtige Umwelt- und Planungsgesetze ab, z. B. das Wasser- und Bodenschutzgesetz (Water- and Soil Conservation Act 1967), das Gesetz zum Schutz der Luft (Clean Air Act 1972), das Lärmkontrollgesetz (Noise Control Act 1982) sowie das Gesetz zur Stadtund Landesplanung (Town and Country Planning Act 1977), und änderte darüber hinaus weitere 53 Gesetze z. T. recht substanziell.142 In der Folgezeit bis heute wurde der Resource Management Act 1991 neun Mal geändert. Eine zum Teil sehr weitreichende Novellierung erfolgte im Mai 2003 mit dem Resource Management Amendment Act 2003 (No 23), der von der National-Regierung 1999 auf den Weg gebracht und von der Labour-Regierung in erheblich überarbeiteter Fassung verabschiedet wurde. Das Änderungsgesetz lässt die planungsrechtlichen Vorschriften, insbesondere die Grundstrukturen des Planungssystems jedoch weithin unberührt. 137 Vgl. Palmer, Environment, 1995, S. 154 f; ders., in: Ross/Saunders (Hg.), Growing Demands on a Shrinking Heritage, 1992, S. 413 f. 138 Ministry for the Environment, People, Environment and Decision Making: The Government’s Proposal for Resource Management Law Reform, 1988, S. 5 ff. 139 Mulholland, Introduction to the New Zealand Legal System, 9. Aufl. 1999, S. 131 ff. 140 Ibid. 141 Sir Geoffrey Palmer trat im September 1990 zurück. Sieben Wochen später wurden Wahlen zum neuseeländischen Parlament abgehalten, welche von der National Party gewonnen wurden. 142 Vgl. Anhänge 6 und 7 des RMA 1991.

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3. Teil: Neuseelands Umweltsituation und Planungsentwicklung

Herzstück des Umweltgesetzes bilden die Vorschriften zur Umweltplanung, die dem Gesetz einen ziel- und prozessorientierten Charakter geben143. Materiellrechtliche Regelungen beschränken sich auf ein Minimum, d.h. im Wesentlichen auf die abstrakten Ziel- und Managementprinzipien in Teil II und die Verhaltensgebote und -verbote in Teil III des RMA. Weiten Raum nehmen hingegen Kompetenz-, Organisations- und Verfahrensvorschriften ein. Der RMA schafft mithin „nur“ einen „Rahmen“ (framework) für die Umweltverwaltung und -planung in Neuseeland, gibt „materielle Entscheidungen“ (blueprint) aber nur vereinzelt und sehr eingeschränkt vor144. Die „inhaltliche Offenheit“ des Gesetzes, die z. T. heftig kritisiert145 wird, entspricht dem Willen des Gesetzgebers und wird als Philosophie des RMA, vereinzelt auch als dessen Stärke betrachtet146. Nur so könnten umfassende Politiken implementiert und eine Verwaltung komplexer Probleme ermöglicht werden147. Der Theorie des „neuen öffentlichen Rechts“ (New Public Law)148 folgend, wurde ein ziel- und prozessorientiertes Recht geschaffen, bei dem materielle Entscheidungen den Verwaltungsbehörden vor Ort übertragen sind (Devolution- und Dezentralisierungsprinzip). Die Reichweite der Entscheidungsverlagerung zeigt sich am Beispiel der Vorschriften zur Bodennutzung. Gemäß Section 9(1) RMA ist die Nutzung des Bodens erlaubt, sofern und solange sie nicht den Vorgaben der lokalen Umweltpläne widerspricht. Mithin steht die Bodennutzung nicht (mehr) unter einem gesetzlichen Verbot mit Erlaubnisvorbehalt149, sondern ist grundsätzlich erlaubt und steht unter einem „planerischen Verbotsvorbehalt“150. Aus diesen Gründen sind Umweltpläne und deren Qualität in Neuseeland für einen effektiven Umweltschutz von zentraler Bedeutung.

143 Grinlinton, in: Williams (Hg.), Environmental Planning and Resource Management Law in New Zealand, 2. Aufl. 1997, Rn. 2.5; McLean, Otago L. Rev. 1992, 538 (542); Fisher, in: Hammond (Hg.), Brooker’s Resource Management Law (Stand: 1991) intro 1. 144 Parliamentary Debates (Hansard), 1991, Bd. 514, siehe dort Upton, S. 3019 und Dunne, S. 3021. Ebenso Fisher, in: Hammond (Hg.), Brooker’s Resource Management (Stand: 1991), intro 1; Frieder, Approaching Sustainability, 1997, S. 17; Klein, NZ J. of Envtl. L. 2001, 1 (17). 145 McLean, Otago L. Rev. 1992, 538 (555); Williams, Otago L. Rev. 2000, 673 (693 f); Treadwell, Address to the Nelson Conference of the Water and Wastes Association, 1994, S. 1. 146 Vgl. Per Geig, zitiert in: New Zealand Rail Ltd v Marlborough District Council [1994] NZRMA 86. 147 Palmer, Environment, 1995, S. 172; Littbarski, Idea and Reality – Examination of some Aspects of Current Land Use Law in New Zealand, 1998, S. 27 ff. 148 McLean, Otago L. Rev. 1992, 538 (539 ff) m. w. N. 149 So noch die Rechtslage unter dem Town and Country Planning Act 1977. 150 Vgl. auch Randerson, in: Williams (Hg.), Environmental Planning and Resource Management Law in New Zealand, 2. Aufl. 1997, Rn. 3.17.

§ 7 Gegenstand und Instrumente heutiger Umweltplanung

101

§ 7 Gegenstand und Instrumente heutiger Umweltplanung I. Gegenstand der Umweltplanung Der Gegenstand der Planung nach Maßgabe des RMA (Auszüge hier als Anhang) ist dem Titel des Gesetzes – „Recht bezüglich der Nutzung von Land, Luft und Wasser“151 – nur zu einem Teil zu entnehmen. Gemäß Section 5(1) RMA ist der Planungsgegenstand nicht auf die drei Umweltmedien Boden, Luft und Wasser beschränkt, sondern umfasst die Gesamtheit aller „natürlichen und physikalischen Ressourcen“152. Entsprechend der Legaldefinition „zählen hierzu“ (includes) Land, Wasser, Luft, Boden, Mineralien und Energie, alle Formen der Flora und Fauna (in Neuseeland heimisch oder eingeführt) sowie errichtete, mit dem Boden fest verbundene Strukturen, d.h. vornehmlich Bauwerke und sonstige Infrastruktur153. Bemerkenswert umfassend ist damit der Gegenstand der neuseeländischen Umweltplanung gefasst154. Ein räumlicher Bezug ist nicht erforderlich. Im Vergleich zur früheren Stadt- und Landesplanung gemäß dem TCPA 1977 ist eine Planung nach Maßgabe des RMA nicht länger eine nur räumliche Planung, sondern entsprechend dem Planungsgegenstand eine umfassende Ressourcennutzungsplanung155.

II. Instrumente der Umweltplanung Die Instrumente der Umweltplanung nach dem RMA lassen sich systematisieren entweder nach der Planungsebene (nationale, regionale, örtliche Planung) oder nach der Rechtsform (Grundsatzprogramme, verbindliche Pläne, Einzelfallentscheidungen). Da eine strenge Rechtsformenlehre in Neuseeland fehlt und das Recht insoweit wenig dogmatisch erscheint, ist die Einteilung nach Planungsebenen zu bevorzugen. Dazu ist anzumerken, dass in Neuseeland zwi151

„An Act to restate and reform the law relating to the use of land, air and water“. Section 5(1) RMA: „The purpose of this Act is to promote the sustainable management of natural and physical resources“. 153 Die Definition hat keinen abschließenden Charakter, vgl. den Wortlaut der Vorschrift – „including“. Section 2 RMA: „Natural and physical resources‘ includes land, water, air, soil, minerals, and energy, all forms of plants and animals (whether native to New Zealand or introduced), and all structures; ,Structure‘ means any building, equipment, device or other facility made by people and which is fixed to land and includes any raft“. 154 So auch May, in: New Zealand Planning Institute (Hg.), Annual Conference, 1997, S. 3; Meyer-Abich, NuR 1998, 587 (587 ff); Johnson, Green Plans, 1995, S. 77. 155 Kloepfer/Mast, Das Umweltrecht des Auslandes, 1995, S. 18. Missverständlich Meyer-Abich, NuR 1998, 587 (589). Siehe auch Gleeson, in: Zentralinstitut für Raumplanung und Umweltforschung (Hg.), New Zealand’s Resource Management Act 1991, 1996, S. 15; Rabie/Richardson, Sth. Afr. J. of Envtl. L. and Pol. 1998, 363 (371). 152

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3. Teil: Neuseelands Umweltsituation und Planungsentwicklung

schen „Zentralregierung“ (central government) und „Lokalregierung“ (local government) differenziert wird156. Bundesstaaten oder Länder gibt es im Einheitsstaat Neuseeland nicht. Die neuseeländische Lokalverwaltung setzt sich aus „örtlichen“ Behörden (district/city councils) und „regionalen“ Behörden (regional councils) zusammen157. Der Terminus „lokale Verwaltung“ ist nicht im deutschen Rechtssinn einer Kommunalverwaltung zu verstehen. Die örtliche Umweltplanung ist vielmehr um eine Regionalverwaltung ergänzt, die für flächenmäßig große Gebiete zuständig ist. Entsprechend umfasst die „Lokalplanung“ neben einer „örtlichen Planung“ (district/city planning) auch eine „regionale Planung“ (regional planning). Planungen der „Zentralregierung“ werden hier auch nicht als Zentralplanung, sondern als „nationale Planung“ bezeichnet, um einen geeigneten Gegenbegriff zu örtlicher und regionaler Planung zu verwenden. Um Missverständnissen vorzubeugen, ist zu betonen, dass die Umweltplanung in Neuseeland nicht zentralistisch angelegt ist. Im Gegenteil, es handelt sich um ein dezentralisiertes Planungsmodell. Bemerkenswert ist in diesem Zusammenhang außerdem die dogmatische Besonderheit, dass das Regelungsinstrument der Vorhabengenehmigung, d.h. der medienübergreifend angelegten „Ressourcennutzungsgenehmigung“ (resource consent),158 als ein Planungsinstrument einzuordnen ist159. Grund ist die enge Verzahnung der Umweltpläne mit dem Instrument der Ressourcennutzungsgenehmigung. Entscheidungen darüber, ob ein Vorhaben genehmigungsfrei oder genehmigungspflichtig ist, werden nämlich auf der Planungsebene selbst getroffen160, nicht wie in Deutschland auf einer hiervon getrennten Verordnungs- oder Gesetzesebene. Der Gesetzgeber hat im Rahmen des RMA lediglich sechs „Typen von Aktivitäten“ (types of activities) abstrakt definiert161, den Planungsbehörden aber die Aufgabe übertragen, diese in den Umweltplänen konkreter zu fassen und deren Zulässigkeit zu regeln162. Mithin obliegt es den örtlichen und 156 Palmer, Local Government Law in New Zealand, 2. Aufl. 1993, S. 11 ff; Randerson, in: Williams (Hg.), Environmental and Resource Management Law in New Zealand, 2. Aufl. 1997, Rn. 367 ff. 157 Sections 37L-SD Local Government Act 1974. 158 Section 87 RMA. Eingehend Milne, in: Milne (Hg.), Handbook of Environmental Law, 1996, S. 69 ff; Coutts, A Practical Guide to Resource Consents, 1997, S. 17 ff; Ministry for the Environment, Your Guide to the Resource Management Act, 1999, S. 19 ff; Palmer, Resource Management, 1995, Rn. 124 ff. 159 So Milne, in: Milne (Hg.), Handbook of Environmental Law, 1996, S. 43, vgl. auch Klein, NZ J. of Envtl. L. 2001, 1 (25 ff) und Kloepfer/Mast, Das Umweltrecht des Auslandes, 1995, S. 306. 160 Fisher, in: Hammond (Hg.), Brooker’s Resource Management (Stand: 1991), intro 29; Kloepfer, Umweltrecht, 2. Aufl. 1998, § 9 Rn. 132; Kloepfer/Mast, Das Umweltrecht des Auslandes, 1995, S. 306; Meyer-Abich, NuR 1998, 587 (590). 161 Section 105 i.V. m. Section 2 RMA: verbotene, kontrollierte, im gebundenen Ermessen stehende, im freien Ermessen stehende, im Plan nicht vorgesehene und erlaubte Aktivitäten.

§ 7 Gegenstand und Instrumente heutiger Umweltplanung

103

regionalen Umweltplanungsbehörden, die materiellen Bedingungen und Standards für die Erteilung oder Nichterteilung von Ressourcennutzungsgenehmigungen in den Plänen festzulegen. Die Behörden binden sich durch die Umweltpläne hinsichtlich des Verfahrens der Ressourcennutzungsgenehmigung, das damit nicht isoliert, sondern selbst als Teil und Instrument der Umweltplanung anzusehen ist. 1. Nationale Umweltplanung Die beiden wichtigsten Planungsinstrumente auf nationaler Planungsebene sind „Nationale Umweltstandards“ (National Environmental Standards) und „Nationale Politikerklärungen“ (National Policy Statements). Nationale Umweltstandards werden durch „Kabinettsbeschluss der Regierung“ (order in council) erlassen163. Entgegen ihrer etwas missverständlichen Bezeichnung sind Nationale Umweltstandards ausschließlich technische Standards zur Nutzung, Entwicklung und zum Schutz der natürlichen und physikalischen Ressourcen164 oder beschreiben Methoden und Anforderungen zur Implementierung der technischen Standards165. Der Inhalt der Standards ist entgegen der gesetzlichen Bezeichnung aber nicht auf die „Umwelt“ (environment) bezogen, wie diese in Section 2 RMA definiert ist. Dort ist, wie im angelsächsischen Rechtskreis üblich, Umwelt in einem nahezu alles umfassenden Sinn beschrieben, einschließlich sozialer, kultureller und wirtschaftlicher Aspekte166. Nationale Umweltstandards haben demgegenüber einen weit engeren Bezugsgegenstand, nämlich ausschließlich die „natürlichen und physikalischen Ressourcen“167. Dies korrespondiert mit der gesetzlichen Zielbestimmung der Section 5 RMA, die zugleich den sachlichen Bereich der Planung umreißt168. Nationale Umweltstandards sind bezogen auf den Sachinhalt abstrakt-generell formuliert. 162 Sections 9 ff RMA. Die gesetzlichen Pflichten und Beschränkungen einer Ressourcennutzung werden weitestgehend vom Planinhalt bestimmt. Eingehender siehe Randerson, in: Williams (Hg.), Environmental and Resource Management Law in New Zealand, 2. Aufl. 1997, Rn. 3.48 ff. 163 Section 43 RMA. 164 Vgl. Section 43(1) RMA. 165 Section 43(1)(2) RMA. 166 Section 2 RMA: „Environment‘ includes – (a) Ecosystems and their constituent parts, including people and communities; and (b) All natural and physical resources; and (c) Amenity values; and (d) The social, economic, aesthetic, and cultural conditions which affect the matters stated in paragraphs (a) to (c) of this definition or which are affected by those matters“. 167 Vgl. Wortlaut Section 43(1) RMA (a. F.). Die Gesetzesnovelle 2003 führte hier zu keiner inhaltlichen Änderung, vgl. Section 43(1)(a) RMA (n. F.): „. . . includes, but not limited to (i) contaminants: (ii) water quality, level, or flow: (iii) air quality: (iv) soil quality in relation to the discharge of contaminants: . . .“. 168 Dazu oben, § 7 I.

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3. Teil: Neuseelands Umweltsituation und Planungsentwicklung

Ihnen kommt die Rechtsqualität von „regulations“ (Verordnungen im weiten Sinn) zu169. Sie haben damit unmittelbare, rechtliche Bindungswirkung gegenüber Behörden (Innenwirkung) und Bürgern (Außenwirkung)170. Nationale Politikstatements beinhalten dagegen einzelne Ziele und Strategien, d.h. „Vorgehensweisen“ (course of action) in national bedeutsamen Angelegenheiten der Ressourcennutzung171. Die Statements legen die nationalen Ziele und Strategien der Umweltplanung in Neuseeland fest. Dem sachlichen Planungsbereich nach sind zwei Formen zu unterscheiden: Erstens können „allgemeine“ Nationale Politikstatements erlassen werden, die sich inhaltlich auf alle national bedeutsamen Aspekte einer Ressourcennutzung beziehen können172. Die Kompetenz zur Erstellung dieser Politikstatements liegt beim Umweltminister, die Erlasskompetenz beim Regierungskabinett173. Speziell für den Küstenbereich ist als zweite Form nationaler Strategie ein „Neuseeländisches Küstenpolitikstatement“ (New Zealand Coastal Policy Statement) gesetzlich zwingend zu erlassen174. Für die Erarbeitung des nationalen Küstenpolitikstatements ist das Department of Conservation zuständig175. Beide Grundtypen Nationaler Politikstatements haben eine „nur“ verwaltungsinterne Bindungswirkung. Politikstatements der nationalen Regierung sind hinsichtlich ihrer Zielvorgaben von den regionalen und örtlichen Planungsbehörden zu beachten und zu implementieren, ggf. sind entgegenstehende Planvorgaben anzupassen (Konsistenzprinzip)176. Gegenüber Bürgern entfalten Nationale Politikstatements keine unmittelbare, sondern nur im Wege der Umsetzung eine mittelbare Bindungswirkung. Neben diesen beiden Planungsinstrumenten der nationalen Ebene verfügt der Umweltminister ferner über das Recht zum planerischen Eingreifen in Einzelfällen, etwa durch den Erlass von „Wasserschutzverfügungen“ (Water Conservation Orders)177 oder ein „Ansichziehen national bedeutsamer Entscheidungen im Rahmen von Genehmigungsverfahren“ (Call-in-Verfahren)178. 169 Section 43(1)(3) i.V. m. Section 360(2) RMA. Zum Begriff der „regulations“ siehe Section 360 RMA. 170 Vergleiche Section 43(3) i.V. m. Section 360(2) RMA. Siehe ferner Milne, in: Milne (Hg.), Handbook of Environmental Law, 1996, S. 110 f; Upton, in: Res. Man. L. Assoc. (Hg.), Equity in the Environment – Annual Conference, 1999, S. 3. 171 Section 45(1) RMA: „objectives and policies“. Randerson, in: Williams (Hg.), Environmental and Resource Management Law in New Zealand, 2. Aufl. 1997, Rn. 3.70 f. Zu entstehungsgeschichtlichen Aspekten Review Group, Report on the Resource Management Bill, 1991, S. 35 ff. 172 Section 45 RMA. Vgl. Review Group, Report on the Resource Management Bill, 1991, S. 36; Meyer-Abich, NuR 1998, 587 (588). 173 Sections 46–52 RMA. 174 Section 57(1) RMA. 175 Section 57(2) RMA. 176 Section 55 RMA. 177 Sections 199–217 RMA.

§ 7 Gegenstand und Instrumente heutiger Umweltplanung

105

2. Regionale Umweltplanung Auf regionaler Ebene sind die „Regionalbehörden“ (regional councils) zum Erlass „Regionaler Politikstatements“ (Regional Policy Statements) verpflichtet179. Regionale Politikstatements geben einen Überblick über die wichtigsten Umweltprobleme der Region und bestimmen die Ziele, Maßnahmen, Methoden sowie angestrebten Managementergebnisse regionaler Umweltpolitik180. Den gesetzlich notwendigen Inhalt der Regionalen Politikstatements bilden181: (a) die wichtigen Umweltprobleme (resource management issues) der Region; (b) die für Iwi-Vertreter182 bedeutsamen Angelegenheiten der Ressourcenplanung; (c) die Ziele (objectives), die mit dem Statement verfolgt werden; (d) die Strategien (policies) hinsichtlich dieser Umweltprobleme und Ziele sowie eine Erklärung der Strategien; (e) die Methoden (methods) zur Implementierung der Strategien; (f) die Hauptgründe (principal reasons) für die Festlegung der Ziele, Strategien und Methoden der Implementierung sowie (g) die Umweltergebnisse (environmental results), die auf Grund der Implementierung der Strategien und Methoden angestrebt sind. Die planerischen Vorgaben der Regionalen Politikstatements sind für regionale und örtliche Behörden verwaltungsintern bindend (Konsistenzprinzip)183 und bedürfen für eine rechtliche Außenwirkung der Umsetzung. Um die Implementierung der Regionalen Politikstatements zu erleichtern, können „Regionalpläne“ (Regional Plans) erlassen werden. Deren Inhalt umfasst ähnlich einem Regionalen Politikstatement einzelne Umweltthemen, Ziele, Strategien, Methoden und Umweltergebnisse184. Inhaltlich weitaus spezifischer gefasst, beschränken sich Regionalpläne auf die in Section 30 RMA aufgelisteten ausschließlichen Kompetenzbereiche der Regional Councils, d.h. auf die Planung regional bedeutsamer Umweltprobleme, z. B. die Entnahme, Nutzung, Aufstauung und Verteilung von Wasser in der Region; die Kontamination von Land, Luft oder Wasser sowie die Nutzung von Land und Boden, sofern diese regional bedeutsam sind. Für den Küstenbereich ist darüber hinaus zwingend ein 178

Sections 140–150 RMA. Palmer, Resource Management, 1995, Rn. 188 ff. Section 60(1) RMA. 180 Eingehend zu Funktion und Umfang, Hutchings, Regional Policy Statements, 1994, S. 17 ff. 181 Vgl. Section 62(1) RMA. 182 Das Wort „Iwi“ bedeutet „Maoristamm“ (tribe), der unterteilt wird in „Unterstämme“ (subtribes), diese wiederum bestehen aus „Familienverbänden“ (whanau, genannt hapu, d.h. extended families); zum Begriff „Iwi-Vertreter“ (iwi-authority) siehe Section 2 RMA: „means the authority which represents an iwi and which is recognised by that iwi as having authority to do so“. 183 Sections 67(2)(b), 75(2)(b) RMA. 184 Section 67 RMA. Ausführlich Hutchings, in: Taranaki Regional Council (Hg.), Implementing the Resource Management Act, 1991, S. 1 ff. 179

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3. Teil: Neuseelands Umweltsituation und Planungsentwicklung

„Regionaler Küstenplan“ (Regional Coastal Plan) in Zusammenarbeit mit dem Department of Conservation zu erstellen185. Außer dem Zweck einer genaueren Ausgestaltung der Ziele, Maßnahmen und Methoden der Regionalen Politikstatements können Regionalpläne auch unmittelbar bindende „regional rules“, d.h. abstrakt-generelle Regelungen treffen, um spezifische Arten der Ressourcennutzung zu untersagen oder zu erlauben186. Die praktische Bedeutung von Regionalplänen geht insoweit über die einer bloßen Orientierungshilfe für örtliche Planungen hinaus. In abstrakt-genereller Weise kann über einzelne Ressourcennutzungen bereits planerisch entschieden werden, sofern die Nutzungen in den ausschließlichen Zuständigkeitsbereich der Regionalbehörden fallen. Erfolgt eine abstrakt-generelle Regelung nicht, sind die Regionalbehörden im jeweiligen Einzelfall für die Erteilung von Genehmigungen zur Nutzung von Wasser (water permit), von Küstengebieten (coastal permit) sowie zum Einleiten von Schadstoffen (discharge permit) zuständig187. 3. Örtliche Umweltplanung Die Umweltplanung auf örtlicher Ebene umfasst die Erstellung von „örtlichen Umweltplänen“ (District/City Plans)188 einschließlich deren „abstrakt-generellen Regelungen“ (district rules)189 in Bezug auf die Nutzung, Entwicklung und den Schutz von Land und „zugehörigen“ (associated) natürlichen und physikalischen Ressourcen sowie hinsichtlich gefährlicher Substanzen, Grundstücksteilungen, Lärm und Oberflächenwasser von Seen und Flüssen190. Örtliche Pläne sind also nicht „Landnutzungspläne“ (land use plans), wie etwa noch unter dem TCPA 1977, sondern „echte Umweltpläne“191. Die Ziele, Maßnahmen und Methoden beziehen sich dabei auf örtlich bedeutsame Probleme der Umweltressourcennutzung. Abstrakt-generelle Regelungen (district rules) sind auch hier von maßgeblicher Bedeutung vor allem auf Grund der gesetzlichen Regelungen zur Landnutzung, die eine Nutzung grundsätzlich gestattet (permissive system)192. In Neuseeland besteht insoweit eine gesetzliche Nutzungserlaubnis mit planeri185 Section 64 RMA. Weiterführend Hutchings, in: Taranaki Regional Council, Professional Development Seminar, 1994, S. 1 ff. 186 Sections 68–70 RMA. Ausführlich Randerson, in: Williams (Hg.), Environmental and Resource Management Law in New Zealand, 2. Aufl. 1997, Rn. 3.81; Palmer, Resource Management, 1995, Rn. 60 f. 187 Sections 30, 87 RMA. 188 Sections 72–75 RMA. 189 Sections 76–77 RMA. 190 Section 31 RMA. 191 Gleeson, in: Zentralinstitut für Raumplanung und Umweltforschung (Hg.), New Zealand’s Resource Management Act, 1996, S. 13 ff. 192 Vgl. Section 9 RMA, siehe oben § 6 II. 3.

§ 7 Gegenstand und Instrumente heutiger Umweltplanung

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schem Verbotsvorbehalt. Bestehen planerische Verbote der Landnutzung, dann sind die örtlichen Umweltbehörden für die Erteilung von Genehmigungen zur Landnutzung (land use consent) und Grundstücksteilung (subdivision consent) zuständig193. Das nachfolgende Schaubild fasst die Instrumente einer Umweltressourcenplanung gemäß dem RMA noch einmal graphisch zusammen.

Resource Management Act Purpose and Principles Matters of National Importance Other Matters Treaty of Waitangi

Central Government Resource Issues of National Importance

Regional Councils – soil – water – air – coast

District Councils – land – subdivision – noise

Regional and District Councils

National Environmental Standards

National Policy Statements

NZ Coastal Policy Statement

(optional)

(optional)

(mandatory)

Water Conservation Orders, Regulations (s 360), Call-in-Power

Regional Policy Statements (mandatory)

Regional Plan

Regional Coastal Plan

(optional)

(mandatory)

Other Management Plans Iwi Plans Historic Places Register Fisheries and other Regulations

District Plan/City Plan (mandatory)

Plans of Adjacent Councils

Resource Consents and Permits Regional Councils issue permits on water, coastal use and discharge District and City Councils issue consents on land use and subdivision

Schaubild 1: Integrated Policy, Plan and Rule Making under the RMA 1991

193

Sections 31, 87 RMA.

Vierter Teil

Neuseelands Modell einer integrierten Umweltplanung Die neuseeländische Umweltplanung nach den Vorschriften des RMA wird häufig als ein Modell „integrierter Planung“ (integrated planning) bzw. „integrierten Ressourcenmanagements“ (integrated resource management)1 beschrieben. Die Bezeichnung „management“ statt „planning“ weist dabei auf die Veränderungen des öffentlichen Sektors in Neuseeland hin, die unter dem Begriff des „new public management“ gefasst werden. Daran angelehnt wird die moderne Form der Umweltplanung als „(new public) environmental management“ oder „(new public) resource management“ bezeichnet. Hauptziel der „Gesetzesreform zur Schaffung des RMA“ (Resource Management Law Reform) war es, die bestehenden Gesetze zur Bewirtschaftung von Umweltressourcen (Land, Wasser, Boden, Mineralien, Energie, Luft etc.) und zur Kontrolle von Umweltverschmutzung, Lärm und Grundstücksteilung in einem Gesetzbuch zusammenzufassen und inhaltlich so zu ändern, dass fortan eine integrierte Ressourcenbewirtschaftung möglich ist2. Das Herzstück des neuen „Umweltrechtsrahmengesetzes“, des RMA, bilden die Vorschriften zum planerischen Instrumentarium3. Daher sollte ursprünglich das Gesetz den Namen „Resource Management Planning Act“ tragen4.

1 Grinlinton, Envtl. and Plan. L. J. 1992, 4 (4 ff), ders., Res. Man. Bull. 1995, 93 (93 f); Randerson, in: Williams (Hg.), Environmental and Resource Management Law in New Zealand, 2. Aufl. 1997, Rn. 3.8 ff; Klein, NZ J. of Envtl. L. 2001, 1 (1 ff); Bush-King, Plan. Quartl. 1997, 13 (13 ff); May, in: New Zealand Planning Institute (Hg.), Annual Conference 1997, S. 3; Memon/Gleeson, Env. and Plan. B. 1995, 109 (117); Rabie, SAPR/PL 1998, 330 (340 ff); Frieder, Approaching Sustainability, 1997, S. 19 ff. 2 So die Einführung zum Resource Management Bill 1991, S. i; Upton, Parliamentary Debates (Hansard) 1991, Bd. 514, S. 3018; Ministry for the Environment, Report of the Review Group on the Resource Management Bill, 1991, S. 5; Ministry for the Environment, People, Environment, and Decision Making: the Government’s Proposal for Resource Management Law Reform, 1988, S. 28 ff; siehe auch Randerson, in: Williams (Hg.), Environmental and Resource Management Law in New Zealand, 2. Aufl. 1997, Rn. 3.6 ff. 3 Teil V des RMA. Siehe auch Kloepfer/Mast, Das Umweltrecht des Auslandes, 1995, S. 306; Meyer-Abich, NuR 1998, 587 (590). 4 Ministry for the Environment, People, Environment, and Decision Making: the Government’s Proposal for Resource Management Law Reform, 1988, S. 3.

4. Teil: Neuseelands Modell einer integrierten Umweltplanung

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Die heutige Umweltplanung gemäß dem RMA ist stärker dezentralisiert als zuvor die Stadt- und Landesplanung in Neuseeland und erfolgt hauptsächlich auf der Ebene der „Lokalregierung“ (local government), also in den Distrikten (örtliche Planung) und den Regionen (regionale Planung)5. Im Rahmen dieser Planung sind die örtlichen und regionalen Behörden von Gesetzes wegen zu einem „integrierten Management“ der natürlichen und physikalischen Ressourcen verpflichtet6. Die regionalen Behörden haben dabei die Aufgabe der „Etablierung, Implementierung und Kontrolle von Zielen, Strategien und Methoden, um ein integriertes Management der natürlichen und physikalischen Ressourcen der Region zu erreichen“7. Für die integrierte Beplanung des „Meeresküstenbereich“ (coastal marine area)8 bedarf es allerdings der Plangenehmigung durch das Ministerium für Natur-, Denkmal- und Küstenschutz9. Hinsichtlich einer Planung der Landnutzung beschränkt sich ferner die Zuständigkeit der regionalen Behörden auf Angelegenheiten von (auch) regionaler Bedeutung10. Die örtlichen Behörden haben dagegen in örtlichen Angelegenheiten die Funktion „der Etablierung, Implementierung und Kontrolle von Zielen, Strategien und Methoden, um ein integriertes Management der Auswirkungen von Nutzung, Entwicklung oder Schutz des Landes und mit diesem verbundener natürlicher und physikalischer Ressourcen in den Distrikten zu erreichen“11. Was „integriertes Management“ im Sinn des RMA kennzeichnet, ist fraglich, denn der Terminus ist weder im Gesetz definiert noch durch Richterrecht12 abs5

Durch „regional policy statements“, „regional plans“, „district plans“, § 7 II. 2., 3. Sections 30(1)(a), 31(a) RMA. 7 Section 30(1) RMA: „Every regional council shall have the following functions for the purpose of giving effect to this Act in its region: (a) The establishment, implementation, and review of objectives, policies, and methods to achieve integrated management of the natural and physical resources of the region . . .“. 8 Siehe die Legaldefinition Section 2 RMA. 9 Section 30(1)(d) RMA „. . . control in conjunction with the Minister of Conservation . . .“. 10 Section 30(1)(b)(c) RMA. 11 Section 31 RMA: „Every territorial authority shall have the following functions for the purpose of giving effect to this Act in its district: (a) The establishment, implementation, and review of objectives, policies, and methods to achieve integrated management of the effects of the use, development, or protection of land and associated natural and physical resources of the district“. 12 Die Gerichte sind in der Tradition angelsächsischer Rechtsprechung was die Entscheidung generell-abstrakter Rechtsfragen betrifft sehr zurückhaltend, so die bisher entschieden Fälle zum integrierten Management; siehe North Shore City Council and others v Auckland Regional Council [1994] NZRMA 521 (523 ff); Auckland Regional Council v North Shore City Council [1995] NZRMA 432 (429 ff); Application by North Shore City Council [1995] NZRMA 74 (84 ff); Canterbury Regional Council v Banks Peninsula District Council [1995] NZRMA 452 (543); kritisch dazu Klein, NZ J. of Envtl. L. 2001, 1 (45 ff). 6

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4. Teil: Neuseelands Modell einer integrierten Umweltplanung

trakt bestimmt. Die Charakteristika einer integrierten Planung nach Maßgabe des RMA sind allein den Gesetzesregeln über Inhalt und Verfahren der Planung selbst zu entnehmen bzw. von diesen abzuleiten13. Regelungen zum Inhalt von Umweltplänen entsprechend dem RMA finden sich in den Teilen II, IV und V des Gesetzes. Die Ziel- und Managementprinzipien (Teil II des RMA) bestimmen dabei den inhaltlichen Umfang der Planung sowie die Art und Weise der planerischen Abwägung. Die Vorschriften über einzelne Planungsinstrumente (Teil V des RMA) in Verbindung mit den jeweiligen Kompetenznormen der Planbehörden (Teil IV des RMA) umreißen den zulässigen und notwendigen Inhalt der einzelnen Umweltpläne. Der integrative Charakter dieser Pläne ist obigem Modell14 entsprechend zu bestimmen. Demnach verlangt inhaltliche Integration eine Erweiterung des Gegenstands und der Zielsetzung der Planung bei gleichzeitig notwendiger Komplexitätsreduktion durch strategische Ausrichtung15.

§ 8 Integrierter Planinhalt I. Umfassender Planungsgegenstand Gegenstand der Umweltplanung sind gemäß den Vorschriften des RMA die „natürlichen und physikalischen Ressourcen“16. Der Legaldefinition zufolge „zählen“ (includes) hierzu: Land, Wasser, Luft, Boden, Mineralien und Energie, alle Formen der Flora und Fauna (in Neuseeland heimisch oder eingeführt) und alle Strukturen, d.h. mit dem Boden fest verbundene Bauwerke17. Die Aufzählung im Rahmen der Definition hat allerdings keinen abschließenden Charakter18. Bemerkenswert umfassend ist der Gegenstand der Planung also definiert. Planung im Sinn des RMA ist keine Landnutzungsplanung (wie noch die Planung gemäß dem TCPA 1977), sondern eine im Grundsatz „ökologisch alles erfassende Planung“, weshalb gelegentlich von einer ganzheitlichen oder umfassenden Ressourcennutzungsplanung die Rede ist19. Bezeichnungen wie diese sind, wenn auch im Kern richtig, so doch nicht ganz unproblematisch. Der öko13

Klein, NZ J. of Envtl. L. 2001, 1 (15 ff). Siehe § 4 IV. 15 Siehe dazu oben, § 4 III. und IV. 1. a)–c) 16 Section 5(1) RMA: „The purpose of this Act ist to promote the sustainable management of natural and physical resources“. 17 Section 2 RMA: „Natural and physical resources‘ includes land, water, air, soil, minerals, and energy, all forms of plants and animals (whether native to New Zealand or introduced), and all structures“ und „Structure‘ means any building, equipment, device, or other facility made by people and which is fixed to land; and includes any raft“. 18 Vgl. den Wortlaut Section 2 RMA: „includes“ (einschließen). 14

§ 8 Integrierter Planinhalt

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logische Planungsansatz hat durch den Ausschluss einzelner Ressourcen vom gesetzlichen Anwendungsbereich nämlich eine sachliche Beschränkung und Relativierung erfahren. 1. Bei einigen Ressourcen erschien es dem neuseeländischen Gesetzgeber von Beginn der Resource Management Law Reform an zu schwierig, einzelne Spezialgesetze in den RMA zu integrieren und gewachsene Verwaltungsstrukturen zu ändern. Daher blieben einige natürliche Ressourcen spezialgesetzlichen Regelungen unterworfen und werden bis heute von Sonderumweltbehörden verwaltet. a) Fischressourcen des Meeres20 wurden nicht dem Planungsregime des RMA unterstellt. Die Meeresfischerei, auf die der Fisheries Act 1983 und der Fisheries Act 1996 Anwendung finden21, wird vom „Ministerium für Fischerei“ (Ministry of Fisheries) und dessen Sonderbehörden (Fisheries Authority, Fisheries Dispute Commisssion, Fisheries Offices, National Fisheries Advisory Council) verwaltet. Das Ministerium bestimmt von Zeit zu Zeit so genannte Fischmanagementgebiete 22 und erlässt für diese Gebiete eigene Pläne, so genannte „Fischereimanagementpläne“ (Fishery Management Plans)23. Die Abstimmung der Fischereimanagementpläne mit den örtlichen und regionalen Umweltplänen bereitet allerdings einige Probleme24. Im Rahmen der Umweltplanung gemäß dem RMA sind spezialgesetzliche Managementpläne nur zu „erwägen“ (shall have regard to; matters to be considered), nicht aber ist deren Zielsetzung und Inhalt zwingend zu berücksichtigen25. Eine Übereinstimmung der Pläne oder ein behördliches Einvernehmen ist von Gesetzes wegen nicht geboten. Plandivergenzen sind möglich und ursächlich sind u. a. die unterschiedlichen Ziele und Prinzipien beider Gesetze. Ziel des Fisheries Act 1983 ist neben einer Förde19 Meyer-Abich, NuR 1998, 597 (587) „ganzheitliche Ressourcenplanung“; Kloepfer/Mast, Das Umweltrecht des Auslandes, 1995, S. 306 „umfassende Ressourcennutzungsplanung“; Blakeley, Environment Update Dez. 1993, S. 4 „comprehensive approach to resource management“; Palmer, Environment, 1995, S. 145 „comprehensive approach“. 20 Für Süßwasserfische findet der Conservation Act 1987 Anwendung, vgl. Sections 26ZG–26ZR. 21 Der Fisheries Act 1983 wurde nicht aufgehoben, sondern zu diesem traten die Regelungen über ökonomische Instrumente des Fisheries Act 1996, vgl. Anhang Nr. 12 zum Fisheries Act 1996. 22 Siehe Sections 2 und 5 Fisheries Act 1983. Das Ministerium hat derzeit 10 Fischereimanagementgebiete ausgewiesen, die zusammen Neuseelands gesamte wirtschaftliche Ausschließlichkeitszone umfassen, siehe Rennie, in: Memon/Perkins (Hg.), Environmental Planning and Management in New Zealand, 2000, S. 217. 23 Section 6 Fisheries Act 1983, näher dazu Bellingham, in: Milne (Hg.), Handbook of Environmental Law, 1996, S. 106 f. 24 Rennie, in: Memon/Perkins (Hg.), Environmental Planning in New Zealand, 1993, S. 160. 25 Vgl. Sections 61(2)(a)(i); 66(2)(c)(i); 74(2)(b)(i) RMA.

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rung der Fischerei und Aufrechterhaltung des optimalen Fischereiertrages auch die Vermeidung von Beeinträchtigungen des Lebensraums und der Umwelt der Fischerei26. Ziel des RMA ist dagegen ein „nachhaltiges Management“ (sustainable management) von natürlichen und physikalischen Ressourcen27. Es bestehen zwischen beiden Gesetzeszielen nur teilweise inhaltliche Überschneidungen und Gemeinsamkeiten28. Die Planungsregime des Fisheries Act 1983 und des RMA sind also nicht gleichgerichtet, sondern bestehen mit z. T. unterschiedlichen Zielsetzungen nebeneinander, weshalb eine einheitliche Ressourcenplanung nicht verwirklicht ist29. b) Staatliche und private Forste wurden ebenfalls nicht dem Plan- und Verwaltungsregime des RMA unterstellt. Es findet noch immer der Forests Act 1949 Anwendung. Entsprechend sind für Planung und Verwaltung der Forste das „Ministerium für Forstwirtschaft“ (Ministry of Forestry) und dessen nachgeordnete Sonderbehörden (Forestry Secretary, Forest Offices) zuständig. Die Sonderverwaltung strebt für die einheimischen Wälder eine am „Nachhaltigkeitsprinzip ausgerichtete Bewirtschaftung der Forste“ (sustainable forest management) an30. Nachhaltiges Management meint im Sinn des Forests Act 1949 den Erhalt des wirtschaftlichen Potentials der einheimischen Forste unter gleichzeitiger Bewahrung deren Schönheit und natürlichen Eigenwerts31. Inhaltliche Divergenzen bestehen auch hier zum Bewirtschaftungsziel eines nachhaltigen Managements im Sinn des RMA. So fehlt es an der Anerkennung der „vernünftigerweise vorhersehbaren Bedürfnisse künftiger Generationen“, der Wah26 Section 4 Fisheries Act 1983: „The purpose of any fishery management plan under this Part of this Act is to conserve, enhance, protect, allocate, and manage the fishery resources within New Zealand fisheries waters having regard to the need for (a) Planning, managing, controlling, and implementing such measures as may be necessary to achieve those purposes: (b) Promoting and developing commercial and recreational fishing: (c) Providing for optimum yields from any fishery and maintaining the quality of the yield without detrimentally affecting the fishery habitat and environment“. 27 Section 5 RMA näher dazu unten, § 8 II. 1. 28 Anders hingegen die nicht planerisch relevante Zielbestimmung Section 8 Fisheries Act 1996, zu dieser Richardson, Res. Man. Bull. 1998, 125 (125 ff); Wallace, NZ J. of Envtl. L. 1999, 33 (57 ff). 29 Eingehender Rennie, in: Memon/Perkins (Hg.), Environmental Planning and Management in New Zealand, 2000, S. 218 ff; ders., in: Memon/Perkins (Hg.) Environmental Planning in New Zealand, 1993, S. 155 ff; Haward, Ocean and Coastal Man. 1995, 87 (108 f). 30 Section 67B Forest Act 1949, siehe die Legaldefinition in Section 2 Forest Act 1949. 31 Section 2 Forests Act 1949: „,Sustainable forest management‘ means the management of an area of indigenous forest land in a way that maintains the ability of the forest growing on that land to continue to provide a full range of products and amenities in perpetuity while retaining the forest’s natural values“. Näher dazu Memon/ Hawes, in: Memon/Perkins (Hg.), Environmental Planning and Management in New Zealand, 2000, S. 185 ff.

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rung der „lebenserhaltenden Funktion von Ökosystemen“ und der Ermöglichung einer Eigenvorsorge für das „soziale, ökonomische und kulturelle Wohlergehen“ der Menschen und Kommunen32. Planvorgaben für eine nachhaltige Bewirtschaftung der einheimischen Forste werden in den „nachhaltigen Forstmanagementplänen“ (sustainable forest management plans) getroffen33. Forstmanagementpläne sind im Rahmen der örtlichen und regionalen Umweltplanungen zu „erwägen“ (shall have regard to)34. Auch hier ist eine Beachtung oder Übernahme der inhaltlichen Vorgaben rechtlich nicht geboten. Planinkonsistenzen sind von Gesetzes wegen daher nicht ausgeschlossen35. Für Forste mit nicht heimischem Baumbestand ist ferner eine nachhaltige oder sonstige Planung von Gesetzes wegen erst gar nicht vorgesehen. c) In den RMA nicht integriert wurden außerdem die Regelungen des Conservation Act 1987. Das Gesetz findet auf die unter Schutz gestellten Gebiete und Naturdenkmale sowie auf alle Süßwasserfischressourcen Anwendung. Zuständig sind das „Ministerium für Natur-, Denkmal- und Küstenschutz“ (Department of Conservation) und dessen Sonderbehörden (Conservation Boards, New Zealand Conservation Authority, New Zealand Fish and Game Council). Die Behörden erstellen verschiedene „Naturschutzmanagementpläne“ (conservation management strategies, conservation management plans)36 und erteilen für den Bereich der Schutzgebiete spezielle Nutzungskonzessionen37. Mangels behördlicher Koordinationspflichten und fehlender Harmonisierung der Gesetzesziele und Managementprinzipien existieren die Planungsregime des Conservation Act 1987 und des RMA insoweit in nicht integrierter Weise nebeneinander38. d) Die Regelungen zur Bauordnung sind im Building Act 1991, die Vorschriften zur Ressourcennutzung dagegen im RMA niedergelegt, letztere schließen die Grundstücksteilung ein. Zum Schutz vor natürlichen Gefahren, z. B. Erdrutschen und Überschwemmungen, oder auch sonstigen Beeinträchtigungen, z. B. Lärm oder Beschattung, ist nicht selten eine inhaltliche Abstimmung der Planungen und eine Koordination der behördlichen Tätigkeit geboten39. Auf 32

Vgl. Section 5(2) RMA. Section 76E i.V. m. Section 2 Forest Act 1949. 34 Sections 61(2)(a)(i); 66(2)(c)(i); 74(2)(b)(i) RMA. 35 So auch Grinlinton, Res. Man. Bull. 1995, 93 (93); Memon/Hawes, in: Memon/ Perkins (Hg.), Environmental Planning and Management in New Zealand, 2000, S. 192. 36 Sections 17A–17N Conservation Act 1987; näher dazu Bellingham, in: Milne (Hg.), Handbook of Environmental Law, 1996, S. 215 ff. 37 Sections 17O–17ZJ Conservation Act 1987. 38 Eingehend dazu die Studie von Stanhope Rennison, Integrated Management from Concept to Practice, 1998, S. 31 ff und 109 ff. 39 Ericksen, Terra Nova 1992, 15 (15 ff); ders., Plan. Quartl. 1998, 10 (10 ff); Ericksen/Dixon/Berke, in: Memon/Perkins (Hg.), Environmental Planning and Management in New Zealand, 2000, S. 126 ff. 33

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4. Teil: Neuseelands Modell einer integrierten Umweltplanung

Grund spezialgesetzlicher Regelungen und getrennter Verwaltungsstrukturen ist eine abgestimmte Planung derzeit aber noch nicht, auch nicht vom Gesetz her verwirklicht40. e) Weitere Sonderprobleme der Rechtszersplitterung und Verwaltungsgliederung, auf die hier nicht eingegangen werden kann, bereiten u. a. der Marine Pollution Act 1974, der Marine Farming Act 1971, der Antarctic Marine Living Resources Act 1981, der Marine Reserves Act 1971, der National Parks Act 1980 und der Native Plants Protection Act 193441. Bei diesen Gesetzen erschien es dem neuseeländischen Parlament schon zu Beginn der Resource Management Law Reform unpraktikabel, die bestehenden Gesetzesregelungen in den RMA zu integrieren und die gewachsenen Verwaltungsstrukturen umzugestalten. 2. Ursprünglich vorgesehen, im Verlauf des Gesetzgebungsverfahrens aufgegeben wurde das Vorhaben, alle mineralischen Ressourcen den Vorschriften des RMA zu unterstellen42. Zu Beginn der Resource Management Law Reform sollte der Mining Act 1971 in das Gesetzeswerk des RMA integriert werden und das neue Gesetz auf alle „Mineralien“ (minerals) Anwendung finden. Der erste Entwurf zum RMA erstreckte den Anwendungsbereich der Planung auf alle mineralischen Ressourcen. Mit Blick hierauf war die Zielbestimmung des ersten Gesetzentwurfs wie folgt formuliert: „Nutzung und Entwicklung von nicht erneuerbaren natürlichen und physikalischen Ressourcen sollen in einer Weise erfolgen, dass ein geordneter und praktikabler Übergang zu geeigneten Ersatzrohstoffen, eingeschlossen erneuerbaren Ressourcen, gesichert ist“43. Ein nachhaltiges Management mineralischer Ressourcen wurde von der Überarbei40 Kirkpatrick, in: Williams (Hg.), Environmental and Resource Management Law in New Zealand, 2. Aufl. 1997, Rn. 47 f; Deuchrass/Kapua, Resource Management Act Revisited, 1995, S. 80 ff. Ericksen/Dixon/Berke, in: Memon/Perkins (Hg.), Environmental Planning and Resource Management in New Zealand, 2000, S. 131 f; New Zealand Local Government Association, The Resource Management Act 1991: Four Years Down the Track, 1995, S. 4; May et al., Environmental Management and Governance, 1996, S. 61 f. 41 Näher dazu auch New Zealand Local Government Association, The Resource Management 1991: Four Years Down the Track, 1995, S. 5; Grinlinton, Res. Man. Bull. 1995, 93 (93 f). 42 Ministry for the Environment, People, Environment and Decision Making: the Government’s Proposal for Resource Management Law Reform, 1988, S. 41 ff; Palmer, Parliamentary Debates (Hansard), Einführung des Resource Management Bill am 5. Dez. 1989, online im Internet: URL [Stand 19. Apr. 2002]; zur Entstehungsgeschichte auch Majurey, in: Williams (Hg.), Environmental and Resource Management Law in New Zealand, 2. Aufl. 1997, Rn. 6.3 ff; Crang, The CMA 1991 and the RMA 1991: Comprehensive and Integrated Management of Mineral Resources?, 1995, S. 82 f. 43 Clause 4(2)(f) Resource Management Bill, wie dieser ins Parlament eingeführt wurde, vgl. Anhang bei Harris, Otago L. Rev. 1993, 51 (73); Grinlinton, Res. Man. Bull. 1994, 33 (33).

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tungskommission zum RMA jedoch für wenig sinnvoll und unpraktikabel erachtet44. Die Ausbeutung mineralischer Rohstoffe könne denknotwendig keine nachhaltige Nutzung sein, denn auf Grund einer Verringerung des Bestandes von Mineralien sei das Nutzungspotential für künftige Generationen nicht aufrechtzuerhalten. Außerdem müsse (zumindest) für diejenigen Mineralien, die im Eigentum der Krone stehen, eine Trennung von Zuweisungs- und Regulationsfunktion erfolgen, um innerbehördliche Interessenkonflikte zu vermeiden45. Die Kommission empfahl daher, ein eigenes spezielles Gesetz zu erlassen. Die Zuweisung von Nutzungsrechten an den im Eigentum der Krone stehenden Mineralien erfolgt heute nach dem Crown Minerals Act 1991 (CMA 1991). Zuständig ist das „Ministerium für Energie“ (Ministry of Energy), das „Nutzungsprogramme für Mineralien“ (Mineral Programmes)46 erstellt und entsprechend dieser Planungen spezielle Nutzungskonzessionen erteilt47. Ziel der Programme ist eine effiziente Zuweisung von Nutzungsrechten an Mineralien und im Gegenzug eine angemessene Vergütung an die Krone als Eigentümer48. Über die Zulässigkeit von Umweltauswirkungen, die Folge der Förderung mineralischer Rohstoffe sind, haben jedoch die örtlichen und regionalen Umweltbehörden nach den Vorschriften des RMA zu entscheiden49. Aus Sicht des integrierten Umweltschutzes ist das Doppelverwaltungsregime von CMA und RMA bedenklich50. Denn Zuweisungs- und Regelungsfunktion lassen sich nicht immer trennen, wenn der Verbrauch von Ressourcen mit Umweltauswirkungen einher44 Ministry for the Environment, Report of the Review Group on the Resource Management Bill, 1991, S. 54 ff; so auch der damalige Umweltminister Neuseelands Upton, Parliamentary Debates (Hansard), Crown Minerals Bill – Dritte Lesung am 4. Juli 1991, online im Internet: URL [Stand 17. Apr. 2002], kritisch dazu Weeber, Terra Nova 1991, 33 (34), Fitzsimons, Terra Nova 1992, 48 (48 f). 45 Ministry for the Environment, Report of the Review Group on the Resource Management Bill, 1991, S. 54 ff; auch Crang, The CMA 1991 and the RMA 1991: Comprehensive and Integrated Management of Mineral Resources?, 1995, S. 82 f; Grinlinton, Res. Man. Bull. 1994, 33 (33); Chapman, in: Memon/Perkins (Hg.), Environmental Planning in New Zealand, 1993, S. 90. 46 Sections 12–21 Crown Minerals Act 1991. Näher dazu Majurey, in: Williams (Hg.), Environmental and Resource Management Law in New Zealand, 2. Aufl. 1997, Rn. 6.9 ff; Milne, in: Milne (Hg.), Handbook of Environmental Law, 1996, S. 150 ff; Grinlinton, Res. Man. Bull. 1994, 33 (33 f). 47 Sections 30–42 Crown Minerals Act 1991. Näher dazu: Majurey, in: Williams (Hg.), Environmental and Resource Management Law in New Zealand, 2. Aufl 1997, Rn. 6.19. 48 Section 12 Crown Minerals Act 1991, eingehend dazu Chapman, in: Memon/Perkins (Hg.), Environmental Planning in New Zealand, 1993, S. 90 f. 49 Milne, in: Milne (Hg.), Handbook of Environmental Law, 1996, S. 140; Majurey, in: Williams (Hg.), Environmental and Resource Management Law in New Zealand, 2. Aufl. 1997, Rn. 6.41 ff. 50 Chapman, in: Memon/Perkins (Hg.), Environmental Planning in New Zealand, 1993, S. 92; Grinlinton, Res. Man. Bull. 1994, 33 (33 f).

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4. Teil: Neuseelands Modell einer integrierten Umweltplanung

geht, die zwar zu minimieren, nicht aber vollständig zu vermeiden sind. Das Nebeneinander beider Gesetze und die Aufteilung der Behördenzuständigkeiten sind ein weiteres Hindernis für eine umfassende Ressourcenplanung51. Ergänzend ist festzustellen, dass nicht nur die Allokation derjenigen mineralischen Rohstoffe, welche im Eigentum der Krone stehen, vom Anwendungsbereich des RMA ausgeschlossen ist, sondern auch die Nutzung und der Verbrauch aller übrigen Mineralien52 zumindest teilweise vom Ziel nachhaltigen Managements des RMA ausgenommen sind53. Die Nutzung und der Verbrauch von Mineralien wird durch das Teilziel der Intergenerationengerechtigkeit ausdrücklich nicht eingeschränkt, so dass auf die „vernünftigerweise vorhersehbaren Bedürfnisse künftiger Generationen“ insoweit keine Rücksicht genommen werden muss54. Für alle Mineralien besteht so eine Teilausnahmeregelung zur Nachhaltigkeitsplanung des RMA. 3. In jüngerer Zeit wurden zudem neue sektorale Umweltgesetze geschaffen, die den Anwendungsbereich des RMA noch weiter einschränken55. Auf nur einige dieser Gesetze kann hier eingegangen werden. a) Teil XIII des RMA sah ursprünglich vor, auch „gefährliche Substanzen“ (hazardous substances) von den örtlichen und regionalen Umweltbehörden verwalten zu lassen. Eine „Gefahrstoffkontrollkommission“ (hazardous substances commission) sollte eingerichtet56 und in enger Abstimmung mit den örtlichen und regionalen Umweltbehörden tätig werden. Die Zentralregierung folgte den Gesetzesvorgaben aber nicht, sondern erließ ein gesondertes Gesetz, „um das Recht des Umgangs mit Gefahrstoffen und neuen Organismen neu darzulegen und zu reformieren“57. Ob dieses neue „Gesetz über Gefahrstoffe und neue Organismen“ (Hazardous Substances and New Organisms Act 1996, auch HSNO-Act genannt) ein ergänzendes Spezialgesetz zum RMA darstellt oder aber unabhängig neben diesem 51 Eingehend zu den Problemen Crang, The CMA 1991 and the RMA 1991: Comprehensive and Integrated Management of Mineral Resources?, 1995, S. 164 ff. 52 Auch die im Privateigentum stehenden Mineralien. 53 Section 5(2)(a) RMA: „Sustaining the potential of natural and physical resources (excluding minerals) to meet the reasonably foreseeable needs of future generations“. 54 Zur Rechtslage Janissen/Daya-Winterbottom, Res. Man. Bull. 1999, 75 (75 ff). Mit kritischer Anmerkung auch Weeber, Terra Nova 1991, 33 (33 ff), Fitzsimons, Terra Nova 1992, 48 (48 f); Klein, NZ J. of Envtl. L. 2001, 1 (22 ff). 55 Siehe den alljährlichen Überblick von Palmer, in: NZ L. Rev. unter „Local Government and Resource Management“ oder die monatlichen Ausgaben des Resource Management Bulletin. 56 Sections 344–351 RMA 1991, aufgehoben durch Section 149 i.V. m. dem 4. Anhang zum Hazardous Substances and New Organisms Act 1996. 57 So der Langtitel des Hazardous Substances and New Organisms Act 1996: „An Act to restate and reform the law relating to the management of hazardous substances and new organisms“.

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als so genannte „stand alone legislation“ besteht, ist eine bis heute nicht geklärte Rechtsfrage. Auf Grund der Entstehungsgeschichte und des Gesamtkonzepts des RMA ist anzunehmen, dass dem RMA als umweltrechtlichem Leitgesetz jedenfalls dort Bedeutung zukommt, wo der HSNO-Act unbestimmte Rechtsbegriffe, Abwägungsnormen oder Ermessensvorschriften aufweist, die der Interpretation bedürfen58. Ansonsten sind die abschließenden Regelungen des HSNO-Act zu beachten. Bei der Lagerung, Verwendung und Ablagerung sowie beim Transport von Gefahrstoffen sind die lex specialis Vorschriften des HSNO-Act maßgebend59. Die Vorschriften des RMA finden hingegen Anwendung bei der Errichtung von Anlagen, insbesondere von geschlossenen Behältnissen, Laboratorien und Versuchsflächen. Diffizile Abgrenzungsfragen treten auf, z. B. in welchem Fall eine natürliche oder physikalische Ressource i. S. d. RMA und wann eine gefährliche Substanz oder ein neuer Organismus i. S. d. HSNO-Act vorliegt60. Probleme bereitet das Nebeneinander beider Gesetze auf Grund unterschiedlicher Plan- und Genehmigungsverfahren61, divergierender Gesetzesziele und -prinzipien und organisatorisch getrennter Behördenstrukturen62. b) Das spezielle „Gesetz zur Energieeffizienz und -einsparung“ (Energy Efficiency and Conservation Act 2000) ermächtigt neuerdings auch den „Minister für Energie“ (Minister of Energy) und nachgeordnete Sonderbehörden (Energy Efficiency and Conservation Authority) zu einer umweltschützenden Planung, d.h. zur Erstellung „Nationaler Energieeffizienz- und Energieeinsparstrategien“ (National Energy Efficiency and Conservation Strategy)63 und zum Erlass nationaler „Mindestenergieeffizienzstandards“ (Minimum Energy Performance Standards)64. Diese neuen Planinstrumente treten neben die Instrumente des RMA, insbesondere neben die Nationalen Politikstatements und Nationalen Umweltstandards. Für die Energiestrategien gilt bemerkenswerterweise allerdings das Konsistenzprinzip in Bezug auf die Vorgaben der Nationalen Politikstate58 Berry, in: Williams (Hg.), Environmental and Resource Management Law in New Zealand, 2. Aufl. 1997, Rn. 10.87; Bosselmann, in: Fisahn/Winter (Hg.), Die Aussetzung gebietsfremder Organismen, 1999, S. 82. 59 Section 142 (2)(3) Hazardous Substances and New Organisms Act 1996. 60 Vgl. Ministerial Panel on Business Compliance Costs, Finding the Balance, 2001, S. 73, auch online im Internet: URL [Stand: 27. Febr. 2002]. 61 Mit dem HSNO-Act als Planungsinstrumente eingführt wurden „Politikanweisungen“ (policy directions), siehe Sections 10(b), 17 HSNO-Act 1996; Genehmigungen werden für Gefahrstoffe und neue Organismen z. B. für deren Einfuhr, Freisetzung und Herstellung erteilt, siehe Sections 28 ff HSNO-Act. 62 Der Umweltminister hat gemäß Sections 10(a), 14 ff HSNO-Act eine „Behörde für den Umgang mit Umweltrisiken“ (environmental risk management authority) eingerichtet. 63 Sections 8–19 Energy Efficiency and Conservation Act 2000. 64 Section 36(1)(a) Energy Efficiency and Conservation Act 2000.

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ments65, insofern ist eine gesetzesübergreifende Ressourcenplanung angestrebt. In Vorbereitung befindet sich derzeit noch das „Klimaschutzgesetz“ (Climate Change Protection Bill), mit dem die Gesetzeszersplitterung im Umweltbereich fortgeführt wird. Der Anwendungsbereich des RMA, der von je her nicht so umfassend war, wie Titel und Zielbestimmung dies vermuten lassen, wird durch die fortwährende sektorale Gesetzgebung schrittweise eingeschränkt. Von einer „umfassenden Ressourcennutzungsplanung“ kann daher nicht, zumindest nicht pauschal gesprochen werden. Die neuseeländische Umweltplanung ist genauer als medienübergreifend und (nur) eingeschränkt ökologisch umfassend66 zu charakterisieren.

II. Integrierte Zielsetzung 1. Nachhaltiges Management Zweck der Planung ist die Förderung eines „nachhaltigen Managements“ der natürlichen und physikalischen Ressourcen67, soweit diese vom Anwendungsbereich des RMA umfasst sind68. Die Zielbestimmung des RMA hat maßgebliche Bedeutung besonders für die inhaltliche Ausgestaltung der Planung. Alle planerischen Entscheidungen, die gemäß dem RMA getroffen werden, müssen mit dem Gesetzesziel der Section 5 RMA in Einklang stehen, dessen Funktionen die eines Leitbildes69, einer Abwägungsklausel70 und einer Kontrollnorm71 sind. Den Entscheidungsträgern wird so nicht nur die Gesetzesinterpretation erleichtert, sondern zugleich die Richtung und das Ergebnis der Planung vorgegeben. 65

Section 11 Energy Efficiency and Conservation Act 2000. Klein, NZ J. of Envtl. L. 2001, 1 (19); Grinlinton, in: Bosselmann/Grinlinton (Hg.), Environmental Law for a Sustainable Society, 2002, S. 32 und 43 ff. 67 Section 5(1) RMA: „The purpose of this Act is to promote the sustainable management of natural and physical resources“. 68 Dazu oben § 8 I. 69 Ministry for the Environment, Res. Man. L. Reform (Working Paper No. 13): Objectives for Resource Management, 1988, S. 21 ff „. . . provide guidelines and direction . . .“, neuseeländische Literaratur beschreibt Section 5 RMA daher als „guiding purpose“ Randerson, in: Williams (Hg.), Environmental and Resource Management Law in New Zealand, 2. Aufl. 1997, Rn. 3.1. 70 Bruce, Promoting Sustainable Management, 1997, S. 10 ff; Harris, Otago L. Rev. 1993, 51 (57 f); Fisher, in: Hammond (Hg), Resource Management (Stand: 1991), intro 11; eingehend zum Stand der Diskussion Smith, Canterbury L. Rev. 1997, 499 (501 ff). 71 Ministry for the Environment, Res. Man. L. Reform (Working Paper No. 13): Objectives for Resource Management, 1988, S. 22 f „. . . the major advantage of declared objectives and purposes is the continuing accountability of central government, local government, and the community, for the achievement of the objective stated . . . The outcome can be judged against the intent. This ability to assess decisions and hold decision makers accountable is important . . .“. 66

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In Teil II des RMA ist das gesetzliche Ziel der Planung in abstrakter Weise definiert und durch die Auflistung von Belangen und Managementprinzipien konkretisiert. Section 5(2) RMA definiert „nachhaltiges Management“ (sustainable management) als „Nutzung, Entwicklung und Schutz natürlicher und physikalischer Ressourcen in einer Weise und einem Maß, die es der Bevölkerung und den Kommunen ermöglichen, für ihr soziales, wirtschaftliches und kulturelles Wohlergehen sowie für ihre Gesundheit und Sicherheit zu sorgen, und die zugleich (a) das Potential der natürlichen und physikalischen Ressourcen (ausgenommen Mineralien) zur Befriedigung der vernünftigerweise vorhersehbaren Bedürfnisse künftiger Generationen aufrechterhalten, (b) die lebenserhaltende Funktion von Luft, Wasser, Boden und Ökosystemen bewahren und (c) alle negativen Auswirkungen von Aktivitäten auf die Umwelt verhindern, ausgleichen oder mindern“72. Folgend sind in Section 6 RMA „Belange von nationaler Wichtigkeit“ aufgelistet, die zur Erreichung der Zielvorgabe des nachhaltigen Managements zwingend „anzuerkennen“ (recognise) und „sicherzustellen“ (provide for) sind, namentlich: (a) der Schutz des natürlichen Charakters der marinen Küstenumgebung, der Feuchtgebiete, der Flüsse und Seen vor unangemessener Teilung, Nutzung und Entwicklung; (b) der Schutz von herausragenden Naturdenkmalen und natürlichen Landschaften vor unangemessener Teilung, Nutzung und Entwicklung; (c) der Schutz von Gebieten mit bedeutsamer heimischer Vegetation und bedeutsamen Lebensräumen der heimischen Fauna; (d) die Erhaltung und Verbesserung des öffentlichen Zugangs zu und entlang der marinen Küstengebiete, den Seen und den Flüssen; (e) die Anerkennung und Wahrung der besonderen (auch spirituellen) Bindung der Maori und ihrer Kultur und Traditionen zum Land ihrer Vorfahren, zum Wasser, zu den Begräbnisstätten und anderen heiligen oder verbotenen Stätten sowie (f) der Schutz des historischen Erbes vor unangemessener Teilung, Nutzung und Entwicklung73. Als „andere Be-

72 Section 5(2) RMA: „In this Act, „sustainable management“ means managing the use, development, and protection of natural and physical resources in a way, or at a rate, which enables people and communities to provide for their social, economic, and cultural well being and for their health and safety while (a) Sustaining the potential of natural and physical resources (excluding minerals) to meet the reasonably foreseeable needs of future generations; and (b) Safeguarding the life-supporting capacity of air, water, soil, and ecosystems; and (c) Avoiding, remedying, or mitigating any adverse effects of activities on the environment“. 73 Section 6 RMA: „. . . (a) The preservation of the natural character of the coastal environment (including the coastal marine area), wetlands, and lakes and rivers and their margins, and the protection of them from inappropriate subdivision, use, and development: (b) The protection of outstanding natural features and landscapes from inappropriate subdivision, use, and development: (c) The protection of areas of significant indigenous vegetation and significant habitats of indigenous fauna: (d) The maintenance and enhancement of public access to and along the coastal marine area, lakes and rivers: (e) The relationship of Maori and their culture and traditions with their

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lange“ sind gemäß Section 7 RMA ferner „besonders zu beachten“ (shall have particular regard to): (a) die Maori-Ethik des Hütens und Verwaltens (genannt: kaitiakitanga); (b) die effiziente Nutzung und Entwicklung der natürlichen und physikalischen Ressourcen; (c) die Bewahrung und Verbesserung der natürlichen Vorzüge; (d) die intrinsischen Werte von Ökosystemen; [(e) das kulturelle Erbe von Stätten, Gebäuden, Plätzen und Gebieten (aufgehoben 2003)]; (f) die Bewahrung und Verbesserung der Qualität der Umwelt; (g) jede endliche, nicht erneuerbare Eigenschaft von natürlichen und physikalischen Ressourcen und (h) der Schutz des Lebensraums von Forellen und Lachsen74. Schließlich sind gemäß Section 8 RMA die Prinzipien des Vertrags von Waitangi75 „in Betracht zu ziehen“ (take into account), vor allem also Konsultationspflichten der Krone sowie das Prinzip der kulturellen Partnerschaft bei der Nutzung und Verwaltung der Umwelt76. 2. Abgrenzung zu nachhaltiger Entwicklung Das Gesetzesziel des „nachhaltigen Managements“ (sustainable management) ist inhaltlich eng an das Leitbild der „nachhaltigen Entwicklung“ (sustainable development) angelehnt, welches auf internationaler Ebene politisch wie auch rechtlich Anerkennung gefunden hat, namentlich in dem Abschlussbericht der Weltkommission für Umwelt und Entwicklung 198677, in den Beschlüssen der UN-Konferenz für Umwelt und Entwicklung 199278 und der nachfolgenden ancestral lands, water, sites, waahi tapu, and other taonga: (f) The protection of historic heritage from inappropriate subdivision, use, and development“. 74 Section 7 RMA: „. . . (a) Kaitiakitanga: (b) The efficient use and development of natural and physical resources: (c) The maintenance and enhancement of amenity values: (d) Intrinsic values of ecosystems: [(e) Recognition and protection of the heritage values of sites, buildings, places, or areas (repealed 2003)]; (f) Maintenance and enhancement of the quality of the environment (g) Any finite characteristics of natural and physical resources: (h) The protection of the habitat of trout and salmon“; unter „amenity values“ ist Annehmlichkeit, Erholungsfunktion und Lebensqualität zu verstehen, entsprechend der Definition in Section 2 RMA: „natural or physical qualities and characteristics of an area that contribute to people’s appreciation of its pleasantness, aesthetic coherence, and cultural and recreational attributes“. 75 Dazu oben § 5 II. 76 Näher dazu Beverley, NZ J. of Envtl. L. 1997, 125 (125 ff); ders., NZ J. of Envtl. L. 1998, 121 (127 ff); Stephenson, NZ J. of Envtl. L. 2001, 159 (187 ff); Randerson, in: Williams (Hg.), Environmental and Resource Management Law in New Zealand, 2. Aufl. 1997, Rn. 3.45 ff. 77 World Commission on Environment and Development, Our Common Future, 1987, eine deutsche Fassung findet sich bei Hauff, Unsere gemeinsame Zukunft, S. 46. 78 Die Rio-Deklaration von 1992 erklärt nachhaltige Entwicklung zum Leitprinzip internationaler Politik- und Rechtsentwicklung, vgl. Grundsätze 1 „Human beings are at the centre of concerns for sustainable development“ und Grundsatz 27 „States and people shall cooperate . . . in the further development of international law in the field of sustainable development“. Nähere Ausführungen finden sich im Agenda-21-Pro-

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Rechtsprechung des Internationalen Gerichtshofs79. Frühzeitig bemühte sich Neuseeland um eine nationale gesetzliche Implementierung des erstmalig im Bericht der Weltkommission für Umwelt und Entwicklung definierten Ziels der nachhaltigen Entwicklung80. Der Bericht, bekannt auch als Brundtlandbericht, definiert „nachhaltige Entwicklung“ (sustainable development) als „Entwicklung, die die Bedürfnisse der Gegenwart befriedigt, ohne zu riskieren, dass künftige Generationen ihre Bedürfnisse nicht befriedigen“81. Zwei Schlüsselbegriffe (key words) oder besser Entwicklungsprinzipien (management principles) sind von besonderer Bedeutung und gilt es zu beachten: „Bedürfnisse“ (needs), insbesondere die Grundbedürfnisse der ärmsten Länder der Welt (Prinzip der Intragenerationengerechtigkeit), und „Beschränkungen“ (limits) der gegenwärtigen Entwicklung zur Sicherung der Entwicklungschancen künftiger Generationen (Prinzip der Intergenerationengerechtigkeit)82. Die Ziele wirtschaftlicher und sozialer Entwicklung sind unter Berücksichtigung dieser Prinzipien neu zu definieren und Umweltschutz als integraler Bestandteil des Entwicklungsprozesses zu betrachten und gebührend zu berücksichtigen. Nachhaltiges Management im Sinn des RMA ist eine nationale Ausprägung des Leitbilds nachhaltiger Entwicklung83. Die Resource Management Law Reform war inspiriert und geleitet von den Vorstellungen und Zielen des Brundtlandberichts. Gleichwohl ist festzustellen, dass nachhaltiges Management und nachhaltige Entwicklung keine identischen Konzepte sind84, selbst wenn im Einzelnen auf Grund der amorphen Begriffsinhalte noch vieles streitig ist.

gramm, aber auch in der Klimaschutzrahmenkonvention, der Konvention über biologische Vielfalt und der Waldgrundsatzerklärung, siehe dazu Sands, Principles of International Environmental Law Bd. 1, 1994, S. 198 ff; ders. in: Lang (Hg.), Sustainable Development and International Law, 1995, S. 53 ff; auch Beyerlin, Umweltvölkerrecht, 2000, S. 16 ff; Epiney/Scheyli, Umweltvölkerrecht, 2000, S. 77 ff. 79 Case Concerning the Gabcikovo-Nagymaros Project (Hungary v. Slovakia), 1997 I.C.J., 37 I.L.M. 162 (1998), dazu Birnie/Boyle, International Law and the Environment, 2. Aufl. 2002, S. 95 ff; Epiney/Scheyli, Umweltvölkerrecht, 2000, S. 187 ff; ausführlich Taylor, NZ J. of Envtl. L. 1999, 109 (109 ff); Bostian, Colorado J. of Int. Envtl. L. and Pol. 1998, 401 (426); Lammers, Leiden J. of Int. L. 1998, 287 (318). 80 Palmer, Environment: The International Challenge, 1995, S. 161; McChesney, The Brundtland Report and Sustainable Development in New Zealand, 1991, S. 22 ff. 81 Vgl. World Commission on Environment and Development, Our Common Future, 1987, S. 43, in deutscher Fassung bei Hauff, Unsere gemeinsame Zukunft, S. 46. 82 Ibid. Näher dazu Sands, Principles of International Environmental Law Bd. 1, 1994, S. 198 f. 83 Siehe das Vorwort des Ministry for the Environment, New Zealand’s National Report to the United Nations Conference on Environment and Development; 1991, auch Kerkin, Auckland Univ. L. Rev. 1993, 290 (293); Fentzke, Implementation of Sustainable Development by Means of Sustainable Management?, 1999, S. 20 ff; Klein, NZ J. of Envtl. L. 2001, 1 (20).

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Das Gesetzesziel des RMA ist sachlich bezogen und beschränkt auf eine ermöglichende Förderung des Wohlergehens der neuseeländischen Kommunen und deren Bevölkerung85. Die unter dem Leitbild der nachhaltigen Entwicklung erhobenen Forderungen nach mehr sozialer Gerechtigkeit auf der globalen Ebene86 wurden hingegen bewusst ausgespart. Die Überarbeitungsgruppe zum RMA war der Ansicht, dass die Teilzielvorstellung globaler, sozialer Gerechtigkeit „ungeeignet für diese Art des Gesetzes“ (inappropriate for legislation of this kind) sei, worauf das neuseeländische Umweltministerium in seinen Planungsrichtlinien, Planeinwendungen und sonstigen Stellungnahmen immer wieder ausdrücklich hingewiesen hat87. Nach h. M. ist ein nachhaltiges Management im Sinn des RMA außerdem auf ökologische Aspekte beschränkt88, also auf nur einen Teil der integrierten Zielsetzung nachhaltiger Entwicklung. Für soziale und wirtschaftliche Belange soll gemäß dem RMA nicht geplant werden (dürfen). Jene Bedürfnisse werden von der RMA-Planung lediglich berührt, insofern als sie nur innerhalb des planerisch gesetzten Nutzungsrahmens befriedigt werden können. Nachhaltiges Management wird daher auch als „nachhaltige Entwicklung im Umweltsinn“ (sustainable development in an environmental sense) bezeichnet89. 84 Ausführlich Fentzke, Implementation of Sustainable Development by Means of Sustainable Management?, 1999, S. 47 ff; siehe auch Randerson, in: Williams (Hg.), Environmental and Resource Management Law in New Zealand, 2. Aufl. 1997, Rn. 3.14 und 3.26 ff; Upton, Waikato L. Rev. 1995, 17 (18 ff); Bosselmann/Taylor, Pac. Con. Bio. 1995, 113 (119). 85 Dort heißt es: „people and communities“. 86 World Commission on Environment and Development, Our Common Future, 1987, S. 1 und 310 ff; United Nations Conference on Environment and Development, The Rio Declaration on Environment and Development, Grundsatz 5 „All States and all people shall cooperate in the essential task of eradicating poverty as an indispensable requirement for sustainable development, in order to decrease the disparities in standards of living and better meet the needs of the majority of the people of the world“, dazu Birnie/Boyle, International Law and the Environment, 2. Aufl. 2002, S. 91 f; Schröder, AVR 251 (258). 87 Ministry for the Environment, Guideline for District Plans, 1991, S. 6; siehe auch Ministry for the Environment, Your Guide to the Resource Management Act (Draft Document), 1999, S. 2 ff; und Resource Management Info Sheet No. 5: Sustainable Management, S. 1; eingehend Upton, Waikato L. Rev. 1995, 17 (39 ff). 88 Ministry for the Environment, Implementing the Resource Management Act, 1995, S. 6; Hammond (Hg.), Resource Management Bd. 1, (Stand: 2000), Rn. A5.06 ff; Randerson, in: Williams (Hg.), Environmental and Resource Management Law in New Zealand, 2. Aufl. 1997, Rn. 3.28 ff; Upton, Waikato L. Rev. 1995, 39 ff; Smith, Canterbury L. Rev. 1997, 499 (501 ff); Gow, in: Taranaki Regional Council (Hg.), Implementing the Resource Management Act, 1991, S. 2. 89 Ministry for the Environment, Resource Management Info Sheet No. 5: Sustainable Management, S. 1. Vergleiche dazu auch Randerson, in: Williams (Hg.), Environmental and Resource Management Law in New Zealand, 2. Aufl. 1997, Rn. 3.14; Ericksen/Crawford/Berke/Dixon, Resource Management, Plan Quality and Governance, 2001, S. 9.

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Planung für nachhaltige Entwicklung i. S. d. Brundtlandberichts und Planung für nachhaltiges Management i. S. d. Resource Management Act unterscheiden sich also sehr deutlich. Der RMA ist entgegen fälschlich vertretener Ansicht90 kein spezifisches Gesetz für eine nachhaltige Entwicklung. 3. Ökologische Planung Für die Nachhaltigkeitsplanung gemäß dem RMA definiert das Gesetzesziel (Section 5 RMA) den Problemhorizont der Planung wie folgt: Der Bevölkerung und den Kommunen soll ermöglicht werden, für ihr soziales, ökonomisches und kulturelles Wohlergehen Sorge zu tragen. Zugleich sind die in den Teilabschnitten (a) bis (c) beschriebenen ökologischen Grenzen zu wahren91. Nach der Gesetzesbegründung des RMA soll das neue Gesetz besonders Umweltplaner ermutigen, „nicht allein die isolierten Komponenten, sondern vielmehr die Umwelt in ihrer Gesamtheit zu berücksichtigen“92. Planung gemäß dem RMA soll von ihrem Inhalt her ökologisch integriert sein93, d.h. die natürliche Umwelt als Ganzes betrachten und deren Nutzung steuern. Die ökologische Planungsperspektive hat in der gesetzlichen Zielbestimmung und den konkretisierenden Belangkatalogen rechtlichen Ausdruck gefunden. Gemäß Section 5(2)(b) RMA sind für ein nachhaltiges Management die lebenserhaltenden Funktionen von „Ökosystemen“ zu wahren94. Bei der Planung sind besonders auch die „Eigenwerte von Ökosystemen“ zu berücksichtigen95. Insofern fordert das Gesetz eine ökosystemare Betrachtungsweise. Gemäß Section 5(2)(c) RMA findet die „Umwelt in ihrer Gesamtheit“ planerische Anerkennung, da alle negativen Auswirkungen auf die Umwelt zu verhindern, auszugleichen oder zu mildern sind. In Ergänzung werden Erhaltung und Verbesse90 So aber Birnie/Boyle, International Law and the Environment, 2. Aufl. 2002, S. 47 „Only a few governments, such as New Zealand’s, have legislated specifically for sustainable development“ unter Verweis auf den RMA in zugehöriger Fußnote; mißverständlich insofern auch Phillipson, J. of Envtl. L. and Prac. 1994, 222 (222) „Implementing Sustainable Development in New Zealand: The RMA 1991“; Berke, J. of Envtl. Plan. and Man. 1994, 155 (166) „New Zealand’s newly enacted sustainable development legislation“. 91 Section 5(2) RMA, dazu oben § 8 II. 1. 92 Resource Management Bill, S. iii: „The Bill encourages resource managers to consider the whole environment, rather than its isolated components“. Von maßgeblichem Einfluss war die gesetzesvorbereitende Studie von Cronin, Ecological Principles for Resource Management, 1988, vgl. insoweit Palmer, in: Ross/Saunders (Hg.), Growing Demands on a Shrinking Heritage, 1992, S. 420. 93 Klein, NZ J. of Envtl. L. 2001, 1 (18 f). 94 Section 5 RMA: „ while . . . (b) Safeguarding the life-supporting capacity of air, water, soil, and ecosystems . . .“. 95 Section 7 RMA: „. . . shall have particular regard to . . . (d) Intrinsic values of ecosystems“.

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rung der „Qualität der Umwelt“ als ein besonders zu berücksichtigender Belang angeführt96. Schutzobjekt ist die Umwelt als Ganzes, was einen medienübergreifenden, ökologischen Planungsansatz erforderlich macht. Bei der ökologischen Planung bleiben auch die besonderen Rechte der Maori aus dem Vertrag von Waitangi gewahrt, deren Naturverständnis als Belang von nationaler Wichtigkeit bei der Planung zu berücksichtigen ist97. Die Ureinwohner begreifen wie andere indigene Völker die natürliche Umwelt als ein „kosmisches Netz“, bei dem alles miteinander zusammenhängt und zueinander in Beziehung steht98. Eine Dichotomie zwischen einzelnen Umweltbestandteilen und einzelnen Arten von Lebewesen ist der Maori-Kultur fremd99. Das Naturverständnis der Maori, das sich z. T. sehr deutlich von der westlichen Sichtweise der Natur unterscheidet, muss von Gesetzes wegen bei der Planung Berücksichtigung finden100. Als Belang, der besonders zu berücksichtigen ist, gilt das Maori-Bewirtschaftungsprinzip des „kaitiakitanga“, das allerdings eher unvollständig durch den RMA anerkannt ist101. Kaitiakitanga beschreibt die Notwendigkeit eines „Hütens bzw. Verwaltens“ (guardianship) im Umgang mit den natürlichen und physikalischen Lebensgrundlagen. Einzelne Umweltbestandteile dürfen nicht isoliert als bloße Ressourcen ausgebeutet werden, um etwa der menschlichen Spaß- und Bedürfnisbefriedigung zu dienen, sondern sind aus spirituellen Gründen102 in ihrer Gesamtheit sorgsam zu hüten und zu verwalten.

96 Section 7 RMA: „. . . shall have particular regard to . . . (f) Maintenance and enhancement of the quality of the environment“. 97 Section 6 RMA: „. . . shall recognise and provide for the following matters of national importance . . . (e) The relationship of Maori and their culture and traditions with their ancestral lands, water, sites, waahi tapu, and other taonga“. 98 Tunks, NZ J. of Envtl. L. 1997, 67 (71). Mit ähnlichen Umschreibungen Marsden, in: Ministry for the Environment (Hg.), Res. Man. L. Reform (Working Paper 29A): The Natural World and Natural Resources: Maori Value Systems and Perspectives, 1989, S. 9; Roberts et al, Pacif. Cons. Bio. 1995, 7 (8). 99 Eingehend Klein, NZ J. of Envtl. L. 2000, 84 (109 ff) m. w. N. 100 So das Ziel, vgl. Resource Management Bill, S. ii. Beverley, NZ J. of Envtl. L. 1998, 121 (121 ff); Stephenson, NZ J. of Envtl. L. 2001, 159 (181 ff). Kritisch Tomas, Recognition of Maori Interests and Values in Resource Management Laws, 1990, S. 2 ff; Durie, Te Mana Te Kawanatanga: The Politics of Maori Self-Determination, 1998, S. 32–34; Bev, The Maori Relationship with the Environment, 1993, S. 2; Roberts et al., Pac. Cons. Bio. 1995, 7 (16). 101 Vgl. Section 2 RMA und dazu Tomas, NZ Envtl. L. Rep. 1994, 39 (39 ff); Roberts et al., Pac. Cons. Bio. 1995, 7 (12 ff); Barlow, Tikanga Whakaaro: Key Concepts in Maori Culture, 1994, S. 34 f; Marsden/Henare, Kaitiakitanga: A Definitive Introduction to the Holistic World View of the Maori, 1992, S. 18 ff. 102 Ibid.

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Die Anerkennung des Naturverständnisses der Maori sowie der Schutzgüter „Ökosystem“ und „Umwelt“ legen der Planung einen medienübergreifend ökologischen Ansatz zu Grunde103. 4. Soziale und wirtschaftliche Planung Der Umfang der Planung ist vom Wortlaut des Gesetzes her allerdings nicht eindeutig bestimmt. Seit Erlass des RMA ist fraglich, ob über eine ökologische Planung hinaus auch soziale und wirtschaftliche Planziele zu formulieren und umzusetzen sind. Hierzu werden drei unterschiedliche Auffassungen vertreten. a) Nach wohl vorherrschender Auffassung ermächtigt das Gesetz ausschließlich zu einer ökologischen Planung104, was aus dem Gesetzeswortlaut, den Gesetzesmaterialien und dem Kontext der Resource Management Law Reform folge. Planung mit sozialer und wirtschaftlicher Zielsetzung stehe im Widerspruch zum „Geist des Gesetzes“ (spirit of the Act), denn Planung solle auf die Kontrolle von Marktfehlern zwecks Erhaltung des Gemeinschaftsguts Umwelt beschränkt bleiben, während wirtschaftlich oder sozial motivierte Marktinterventionen als unzulässig zu vermeiden seien105. Die Gesetzesreform, die im Kontext eines neoliberalen Staatsumbaus zu sehen ist, war demnach primär auf die Schaffung einer möglichst marktkonformen Planung gerichtet, um Neuseelands Konkurrenzfähigkeit im globalen Markt zu stärken106. Zur Begründung wird auf den Wortlaut des Gesetzesziels verwiesen, der insofern eindeutig sei, als Planung der Bevölkerung und den Kommunen lediglich „ermöglicht“ (enable), für ihr soziales, wirtschaftliches und kulturelles Wohlergehen selbst Sorge zu tragen107. Der Gesetzgeber habe den Begriff „ermöglichen“ (enable) eingefügt und nicht wie noch im TCPA 1977 die Worte „fördern 103

Klein, NZ J. of Envtl. L. 2001, 1 (18 f). Ministry for the Environment, Implementing the Resource Management Act, 1995, S. 6; ebenso Information Sheet No. 5: Sustainable Management, S. 1; Upton, Parliamentary Debates, 1991, Bd. 514, S. 3019; ders., Waikato L. Rev. 1995, 17 (38 ff); McShane, Land Use Control under the Resource Management Act, 1998, S. 49 f; Robertson, Ld. Use Pol. 1993, 303 (309 ff); vgl. auch Gleeson, J. of Envtl. Plan. and Man. 1997, 293 (294); Smith, Canterbury L. Rev. 1997, 499 (537 f); Randerson, in: Williams (Hg.), Environmental and Resource Management Law in New Zealand, 2. Aufl. 1997, Rn. 3.18. 105 Upton, Waikato L. Rev. 1995, 17 (40); ders., Plan. Quart. 1996, 2 (3); McShane, Land Use Control under the Resource Management Act, 1998, S. 49. 106 Dormer, The Resource Management Act 1991: Transition and Business, 1994, S. 19; Milne, in: Milne (Hg.), Handbook of Environmental Law, 1996, S. 34 f; Gleeson/Grundy, J. of Envtl. Plan. and Man. 1997, 293 (297/299). 107 Section 5(2) RMA: „. . . which enables people and communities to provide for their social, economic, and cultural well being . . .“; dazu McShane, Land Use Control under the Resource Management Act, 1998, S. 49 f; Randerson, in: Williams (Hg.), Environmental and Resource Management Law in New Zealand, 2. Aufl. 1997, 104

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und sicherstellen“ (promote and safeguard)108, um den „Hände-weg-Ansatz“ (hands off approach) der neuen Umweltplanung deutlich zu machen. Folgerichtig sei eine Erweiterung der individuellen Freiheit besonders im Bereich der Landnutzung erfolgt durch die Abkehr von einem gesetzlichen (General-)Verbot mit Erlaubnisvorbehalt (so noch der TCPA 1977)109. Landnutzung ist von Gesetzes wegen erlaubt, es sei denn, die konkrete Nutzung steht im Widerspruch zu Vorgaben der örtlichen Umweltpläne oder geht mit einer genehmigungsbedürftigen anderen Nutzung einher, z. B. einer genehmigungsbedürftigen Wasser- oder Luftnutzung110. Im postmodernen Staat Neuseeland soll nach h. M. der Planung nicht länger die Funktion zukommen, das „öffentliche Interesse bzw. öffentliche Wohl“ autoritär zu bestimmen, zu schützen und zu fördern, etwa durch Bestimmung einer „weisen Nutzung von Ressourcen“ und „Zuweisung und Kontrolle von Entwicklung“ im Sinn des TCPA 1977111. Planung nach dem RMA bildet allein einen „Entscheidungsrahmen“ (framework), innerhalb dessen es jedem Einzelnen ermöglicht sein soll, das eigene Wohlergehen selbst zu bestimmen und nach diesem zu streben, sofern „ökologische Mindestgrenzen“ oder „Umweltmindeststandards“ (environmental bottom lines) beachtet werden112. Planung dient der Festschreibung eines ökologischen Mindestniveaus. Eine Sozial- und Wirtschaftsplanung erfolgt bei dieser ausschließlich ökologischen Minimalplanung nicht. Rn. 3.18; Gleeson, Urb. Pol. and Res. 1994, 82 (88); Memon/Gleeson, Env. and Plan./ B. 1995, 109 (109 ff). 108 Vgl. Section 4(1) TCPA 1977: „. . . wise use and management of the resources, and the direction and control of the development . . . in such a way as will most effectively promote and safeguard the health, safety, convenience, and the economic, cultural, social, and general welfare of the people, and the amenities of every part of the region, district, or area . . .“. 109 Vgl. Sections 3 und 4 TCPA 1977 mit Section 9 RMA 1991, näher dazu: Randerson, in: Williams (Hg.), Environmental and Resource Management Law in New Zealand, 2. Aufl. 1997, Rn. 3.17; Robertson, Ld. Use Pol. 1993, 303 (311); McShane, Land Use Control under the Resource Management Act, 1998, S. 20 f. 110 Siehe Section 9 RMA: „No person may use any land in a manner that contravenes a rule in a district plan or proposed district plan unless the activity is – (a) Expressly allowed by a resource consent . . .“; kritisch zur leicht mißverständlichen Formulierung McShane, Land Use Control under the Resource Management Act, 1998, S. 20 f. 111 Vgl. Section 4 TCPA 1977: „Purpose of regional, district, and maritime planning (1) . . . wise use and management of the resources, and the direction and control of the development, of a region, district, or area . . .“, dazu Ministry for the Environment, Your Guide to the Resource Management Act (Draft Document), 1999, S. 4. 112 Upton, Parliamentary Debates, 1991, Bd. 514, S. 3019; ders., Waikato L. Rev. 1995, 17 (4); McShane, Land Use Control under the Resource Management Act, 1998, S. 20 ff; dazu Randerson, in: Williams (Hg.), Environmental and Resource Management Law in New Zealand, 2. Aufl. 1997, Rn. 3.28 ff; Smith, Canterbury L. Rev. 1997, 499 (501); Klein, NZ J. of Envtl. L. 2001, 1 (47 f).

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b) Nach anderer Auffassung ist Planung gemäß dem RMA eine Ressourcennutzungsplanung mit ökologischen, sozialen und wirtschaftlichen Zielsetzungen113. Gegenüber der früheren Landnutzungsplanung nach dem TCPA 1977 sei die Nachhaltigkeitsplanung des RMA in ihrem Anwendungsbereich erweitert und erfordere nicht weniger, sondern ein Mehr an Marktinterventionen. Hingewiesen wird auf die Tatsache, dass ein zentrales Anliegen der Resource Management Law Reform die Umsetzung des Brundtlandberichts war, nach dem eine ökologisch, sozial und wirtschaftlich integrierte Planung notwendig sei, um die Bedürfnisse, insbesondere die Grundbedürfnisse der Ärmsten der Welt zu befriedigen und die Umwelt als Lebensgrundlage für künftige Generationen zu erhalten114. Das Gesetzesziel des nachhaltigen Managements gebiete es gemäß Section 5(2)(a) RMA, das Potential der natürlichen und physikalischen Ressourcen zu erhalten, um künftigen Generationen die Befriedigung vernünftigerweise vorhersehbarer Bedürfnisse zu ermöglichen115. Planung ziele auf einen sozialen Ausgleich zwischen den Generationen (Intergenerationengerechtigkeit)116. Daraus folge die Notwendigkeit eines Ausgleichs innerhalb einer Generation (Intragenerationengerechtigkeit). Angesprochen seien ausschließlich soziale Belange der Verteilung und des Zugangs. Die Zielbestimmung des RMA verlangt außerdem gemäß Section 5(2)(c) RMA, negative Auswirkungen auf die „Umwelt“ zu vermeiden, auszugleichen oder zu mindern117. In angelsächsischer Rechtstradition ist „Umwelt“ in einem sehr umfassenden Sinn zu verstehen118. Umwelt im Sinn des RMA schließt ausdrücklich soziale und wirtschaftliche Faktoren ein, soweit diese einen biophysikalischen oder ökologischen Bezug aufweisen. Mithin erstreckt sich Umweltplanung zwangsläufig auf wirtschaftliche und soziale Aspekte119. Andere Gesetzesbestimmungen stützen diesen Befund. So weisen etwa die Anhänge Nr. 2 und 4 des RMA sozioökonomische Belange aus, die 113 Grundy, NZ L. J. 1995, 40 (44); ders., Plan. Quart. 1993, 23 (25); ders., Plan. Quart. 1994, 20 (24); Gleeson, Urban Pol. and Research 1994, 82 (88); Gow, in: Taranaki Regional Council, Implementing the Resource Management Act, 1991, S. 3; Fentzke, Implementation of Sustainable Development by Means of Sustainable Management?, 1999, S. 48 f; Banks, Terra Nova 1992, 7 (8). 114 Somerville, Envtl. Persp. (April) 1998, 1 (3). 115 Section 5(2)(a) RMA: „Sustaining the potential of natural and physical resources (excluding minerals) to meet the reasonably foreseeable needs of future generations“. 116 Grundy, NZ L. J. 1995, 40 (41); ders., Plan. Quartl. 1994, 22 (23). 117 Section 5(2)(c) RMA: „. . . Avoiding, remedying, or mitigating any adverse effects of activities on the environment“. 118 Section 2 RMA: „Environment“ includes – (a) Ecosystems and their constituent parts, including people and communities; and (b) All natural and physical resources; and (c) Amenity values; and (d) The social, economic, aesthetic, and cultural conditions which affect the matters stated in paragraphs (a) to (c) of this definition or which are affected by those matters“. 119 So die Schlußfolgerung von Banks, Terra Nova 1992, 7 (7).

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bei der Planerstellung und Genehmigungserteilung zu berücksichtigen sind, z. B. Auswirkungen auf die Nachbarschaft und, sofern relevant, die umliegenden Kommunen. Ausdrücklich eingeschlossen sind die sozioökonomischen und kulturellen Auswirkungen120. Die Einbeziehung sozialer Aspekte wird auch aus praktischen Gründen für notwendig erachtet, da in Neuseeland keine eigenständige räumliche Planung existiert. Ohne die Einbeziehung sozialer und wirtschaftlicher Aspekte in die Planung bestehe anderenfalls rechtlich keine Möglichkeit, z. B. die Ansiedlung eines Sex-Shops neben einer Grundschule zu untersagen, die Einrichtung einer Abtreibungsklinik neben einer katholischen Kirche zu verbieten oder den Betrieb eines Spielkasinos neben einem Jugendzentrum zu unterbinden121. Planung gemäß dem RMA ist nach dieser zweiten Ansicht notwendigerweise inhaltlich integriert in ökologischer, sozialer und wirtschaftlicher Hinsicht. c) Nach vermittelnder dritter Ansicht ist der Umfang der Planung vom Gesetz her abstrakt nicht bestimmt122, was in der Formulierung des „Ermöglichungssatzes“ Ausdruck gefunden habe. Gemäß Section 5(2) RMA soll es „Menschen und Gemeinschaften“ (people and communities) ermöglicht werden, für ihr soziales und wirtschaftliches Wohlergehen Sorge zu tragen123. Hierin sei weder eine Präferenz für individuelle Entscheidungen und private Eigenvorsorge noch für eine gemeinschaftliche Sozial- und Wirtschaftsplanung zu erkennen124. Vom Gesetz her angelegt sei lediglich ein „partizipativer Prozess“ der Planung, in dessen Verlauf zu bestimmen sei, ob und in welchem Umfang eine gemeinschaftliche Sozial- und Wirtschaftsplanung erfolge125. Im Planverfahren selbst ist dann zu entscheiden, ob und wieweit soziale und wirtschaftliche Ziele gemeinschaftlich bestimmt werden oder der Verantwortung und Eigenvorsorge des Einzelnen überlassen bleiben. Der Umfang der Planung kann so in rechtlich zulässiger Weise zwischen einzelnen Regionen und Distrikten beträchtlich variieren.

120 Clause 2 des 4. Anhangs: „Matters that should be considered . . . (a) Any effect on those in the neigbourhood and, where relevant, the wider community including any socio-economic and cultural effects . . . (d) Any effect on natural and physical resources having aesthetic, recreational, scientific, historical, spiritual, or cultural, or other special value for present and future generations“. 121 Grundy, NZ L. J. 1995, 40 (41); ders., Plan Quartl. 1994, 22 (23) dazu Wheen, Envtl. Persp. April 1998, 5 (5 ff). 122 Milligan, in: Milligan/Turley (Hg.), Resource Management Act, 1998, S. 11 ff. 123 Section 5(2) RMA: „. . . enable people and communities to provide for their social, economic, and cultural well being . . .“. 124 Milligan, in: Milligan/Turley, Resource Management Act, 1998, S. 16; ders., NZ J. of Envtl. L. 2000, 245 (251); wohl auch Randerson, NZ Rec. L. Rev. 1991, 444 (445). 125 Milligan, in: Milligan/Turley (Hg.), Resource Management Act, 1998, S. 16.

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d) Auf Grund theoretischer wie auch praktischer Erwägungen ist letzterer Ansicht zuzustimmen. Die Zielbestimmung des RMA ist der Gesetzesentstehung nach ein Formelkompromiss. Die Zielbestimmung spiegelt die gegensätzlichen Interessen der Befürworter der RMA-Gesetzgebung wider und konserviert den ungelösten Konflikt hinsichtlich des sachlichen Umfangs der Planung126. Der protokollierte Wille des Gesetzgebers ist in seiner Mehrdeutigkeit keine Entscheidungshilfe bei der Bestimmung des Planumfangs. Die inhaltliche Offenheit der Gesetzeszielbestimmung, die zu Recht heftig kritisiert wurde127, bedingt nach neuseeländischem Recht aber keine Nichtigkeit oder sonstige Anwendungssperre. Voraussetzung hierfür wäre, dass ein „offensichtlich tyrannisches Verhalten“ des Parlaments vorliegt128. Neuseelands Gerichte, die in abstrakten Grundsatzfragen traditionell äußerst zurückhaltend Recht sprechen129, haben und werden (wohl) auch nicht zum sachlichen Umfang der Planung klärend Stellung nehmen. Die Entscheidung obliegt damit den örtlichen und regionalen Planbehörden, die im partizipativen Prozess der Planung bestimmen (müssen), ob und wieweit soziale und wirtschaftliche Ziele formuliert werden. Den Behörden steht so ein überaus großer planerischer Gestaltungsspielraum offen. 5. Kulturelle Planung Umweltplanung in Neuseeland betrifft und umfasst anerkanntermaßen auch kulturelle Aspekte einer Bewirtschaftung natürlicher und physikalischer Ressourcen130. Gemäß der Zielbestimmung des RMA soll der Bevölkerung und den Kommunen im Wege der Planung ermöglicht werden, für ihr „kulturelles Wohlergehen“ (cultural well being) zu sorgen131. Die rechtliche Anerkennung kultureller Belange war ein Hauptanliegen der Reform des Umweltplanungsrechts132 und auf Grund der besonderen verfassungsrechtlichen Stellung der Maori geboten133. 126 Gleeson, Urb. Pol. and Research 1994, 82 (84 ff); Memon/Gleeson, Env. and Plan. B 1995, 109 (109/118 ff); Harris, Otago L. Rev. 1993, 51 (73 ff); Klein, NZ J. of Envtl. L. 2001, 1 (21 f). 127 McLean, Otago L. Rev. 1992, 538 (545); Williams, Res. Man. Bull. 1995, 165 (165 ff); Harris, Otago L. Rev. 1993, 51 (67 ff); ders., in: Joseph (Hg.) Essays on the Constitution, 1995, S. 269; Williams, Otago L. Rev. 2000, 673 (678); Klein, NZ J. of Envtl. L. 2001, 1 (19 ff). 128 Harris, in: Joseph (Hg.), Essays on the Constitution, 1995, S. 269 ff; Williams, Res. Man. Bull. 1995, 165 (169 f). 129 Phillipson, Victoria Univ. of Wellington L. Rev. 1994, 163 (163 ff); Klein, NZ J. of Envtl. L. 2001, 1 (49 f) m. w. N. aus der Rechtsprechung. 130 Harris, Otago L. Rev. 1993, 51 (60); Frieder, Approaching Sustainability, 1997, S. 11 ff. 131 Section 5(2) RMA: „. . . which enables people and communities to provide for their . . . cultural well being . . .“.

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Der Vertrag von Waitangi, der Rechtsgrundlage des neuseeländischen Staates ist134, sichert den Ureinwohnern des Landes die Anerkennung und den Schutz ihrer Kultur zu135. Der Schutzauftrag des Staates erlangt Bedeutung bei Entscheidungen über den „richtigen“ Umgang mit den natürlichen Lebensgrundlagen136, denn Natur und Kultur sind für die Maori, wie für andere Naturvölker auch, untrennbar miteinander verwoben137. Eingriffe in die Natur haben in Neuseeland stets auch eine kulturelle Dimension des Nutzungskonflikts. Spezielle Schutzpflichten zur Wahrung der Maori-Kultur sind daher im Bereich der Umweltnutzung bei der Konfliktlösung zu beachten. Die Rechtspflichten des RMA haben hier konstitutiven Charakter, da ohne einfachgesetzliche Anerkennung die im Vertrag von Waitangi niedergelegten Rechte selbst nicht „durchsetzbar“ (enforceable) sind138. Das Gesetzesziel des RMA, der Bevölkerung und den Kommunen ihr kulturelles Wohlergehen zu ermöglichen, ist in den Sections 6 bis 8 RMA näher konkretisiert. Als Belang von nationaler Wichtigkeit ist bei der Planung gemäß 132 Resource Management Bill, S. ii. Siehe auch Marsden, in: Ministry for the Environment (Hg.), Res. Man. L. Reform (Working Paper No. 29A): The Natural World and Natural Resources: Maori Value Systems and Perspectives, 1989, S. 19 ff; Gray u. a., in: Ministry for the Environment (Hg.), Res. Man. L. Reform (Working Paper No. 8): Aspects of Traditional Western Attitudes to the Relationship Between People and the Environment, Anhang 1, S. 10 ff; Durie, Te Mana Te Kawanatanga, 1998, S. 28 ff; Beverley, NZ J. of Envtl. L. 1998, 121 (121 f); Weeber, Terra Nova 1992, 47 (47). 133 Zum Vertrag von Waitangi, Tiemann, Rechte der Ureinwohner Neuseelands aus dem Vertrag von Waitangi, 1999; im Kontext des neuseeländischen Umweltrechts Palmer, Resource Management, 1995, Rn. 27; Harris, Otago L. Rev. 1993, 51 (60); Grinlinton, in: Williams (Hg.), Environmental and Resource Management Law in New Zealand, 2. Aufl. 1997, Rn. 2.18 ff. 134 Grinlinton, in: Williams (Hg.), Environmental and Resource Management Law in New Zealand, 2. Aufl. 1997, Rn. 2.18; Brookfield, NZ Rec. L. Rev. 1994, 376 (376 ff); Kawaharu (Hg.), Waitangi: Maori and Pakeha Perspectives of the Treaty of Waitangi, 1989. 135 Vgl. Art. 2 und 3 des Vertrages von Waitangi. 136 Zu kulturellen Gegensätzen und Gemeinsamkeiten der Maori und der westlichen Umweltethik siehe Klein, NZ J. of Envtl. L. 2000, 81 (81 ff); Marsden, in: Ministry for the Environment (Hg.), Res. Man. L. Reform (Working Paper No. 29A): The Natural World and Natural Resources: Maori Value Systems and Perspectives, 1989, S. 19 ff; Roberts et al., Pac. Cons. Bio. 1995, 7 (14 ff); Gillespie, NZ Geographer 1998, 19 (19 ff); Durie, Te Mana Te Kawanatanga: The Politics of Maori Self-Determination, 1998, S. 21 ff. 137 Roberts et al., Pac. Cons. Bio. 1995, 7 (14); Klein, NZ J. of Envtl. L. 2000, 81 (104 f). 138 So die gängige Rechtsprechung Hoani Te Heuheu Tukino v Aotea District Maori Land Board [1941] NZLR 590; Re the Bed of the Wanganui River [1962] NZLR 600 (623); New Zealand Maori Council v Attorney-General [1987] 1 NZLR 641 [655]; New Zealand Maori Council v Attorney-General [1992] 2 NZLR 576 (603); dazu Grinlinton, in: Williams (Hg.), Environmental and Resource Management Law, 2. Aufl. 1997, Rn. 2.18.

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Section 6 RMA, die „besondere Beziehung der Maori, ihrer Kultur und ihren Traditionen zu dem Land ihrer Vorfahren, zum Wasser, zu den Begräbnisstätten und anderen heiligen oder verbotenen Stätten“ anzuerkennen und sicherzustellen139. Planung soll die Ausübung kulturell begründeter Sondernutzungsrechte ermöglichen, z. B. die traditionelle Jagd und Fischerei aus spirituellen Gründen, und dem kulturellen Schutz dienen, z. B. durch Ausschluss der Öffentlichkeit von Stätten, die „tapu“, d.h. heilig, verboten oder sonst spirituell bedeutsam sind. Auch sind als „andere Belange“ im Sinn des Section 7 RMA spezielle Naturmanagementregeln der Maori besonders zu berücksichtigen als Ausdruck des „kaitiakitanga“ (Ethik des Hütens und Verwaltens)140, z. B. den Boden, der Generationen miteinander verbindet, nicht großräumig abzutragen, oder spirituell bedeutsame Naturdenkmale und Stätten zu bewahren, z. B. die ca. 1.800 Jahre alten Kauri-Bäume, die Gottheiten des Waldes darstellen, oder das Kap Reinga, welches geographischer Ausgangspunkt der Seelenwanderung verstorbener Maori ist. Außerdem existieren zahlreiche bei der Planung anzuerkennende Maori-Managementregeln zum Erhalt der Selbstheilungskräfte und Kreisläufe der Natur, z. B. zum Schutz des Wassers vor chemisch-physikalischer, aber auch spiritueller Verunreinigung zwecks Wahrung seiner Reinheit und Lebenskraft. Nutzungsbeschränkungen sollen das „mauri“, d.h. die essenzielle Lebenskraft der Natur wahren, ohne die es zu einem „Kampf der Elemente“ käme, in westlicher Terminologie also zu einer Störung des ökologischen Gleichgewichts141. Die Berücksichtigung kultureller Belange im Rahmen der Planung ist auch aus anderen Gründen von Bedeutung. Neuseeland ist ein klassisches Einwanderungsland, dessen Bevölkerung eine zunehmend multikulturelle Prägung aufweist, wenn auch mit regional großen Unterschieden142. Den Planungsbehörden kommt vermehrt die Aufgabe zu, kulturell bedingte Konflikte im Umgang mit den natürlichen und physikalischen Ressourcen entsprechend den Verhältnissen vor Ort zu regeln, wenn möglich durch Planung zu vermeiden. Eine planerische Berücksichtigung kultureller Aspekte erfolgt also nicht ausschließlich zum

139 Section 6 RMA: „. . . shall recognise and provide for the following matters of national importance . . . (e) The relationship of Maori and their culture and traditions with their ancestral lands, water, sites, waahi tapu, and other taonga“. 140 Section 7 RMA: „. . . shall have particular regard to (a) Kaitiakitanga . . .“ siehe auch Section 2 RMA: „Kaitiakitanga means the exercise of guardianship; and, in relation to a resource, includes the ethic of stewardship based on the nature of the resource itself“. 141 Siehe Tunks, NZ J. of Envtl. L. 1997, 67 (71); auch Klein, NZ J. of Envtl. L. 2000, 67 (71). 142 New Zealand Statistics, Population: Census Data 2001, verfügbar online im Internet, URL: [Stand: 09. Okt. 2002]; siehe mit älteren Daten auch Hüttermann, Neuseeland, 1992, S. 41 ff.

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4. Teil: Neuseelands Modell einer integrierten Umweltplanung

Schutz der Maori-Rechte, sondern auch in Bezug auf andere kulturelle Gruppen und Minderheiten143. 6. Verhältnis der Belange Das Verhältnis der vier Gruppen von Einzelbelangen zueinander ist gesetzlich nicht eindeutig bestimmt. Von einer abstrakten Gleichrangigkeit sozialer, wirtschaftlicher und kultureller Belange kann auf Grund der gleichordnenden Konjunktion „und“ (and) noch unstreitig ausgegangen werden144. Im Rahmen der Planungsentscheidung ist eine Gewichtung und Abwägung dieser Belange unter den konkreten Umständen vorzunehmen und festzustellen, ob ein Nutzungsinteresse im konkreten Einzelfall gegeben ist. Besteht ein überwiegendes Interesse an der konkreten Nutzung natürlicher und/oder physikalischer Ressourcen, ist jedoch fraglich, ob sich das Nutzungsinteresse gegenüber dem in den Unterabsätzen (a) bis (c) definierten ökologischen Schutzinteresse durchsetzt. Entscheidende Bedeutung kommt der Konjunktion „while“ (zugleich) zu, die in Rechtsprechung und Literatur unterschiedlich interpretiert wird. Die Konjunktion „while“ wird überwiegend in einem konditionalen Sinn verstanden145. Menschliche Nutzungsinteressen können ökologischen Schutzinteressen demnach generell gleichgestellt oder diesen untergeordnet sein. Bei erster Interpretation ist die Konjunktion „while“ eine „schwache“ bzw. „koordinierende“ Konjunktion, vergleichbar der Konjunktion „und“ (and)146. Nutzungsinteresse und Schutzbedürfnis sind durch gegenseitiges Abwägen der Belange in eine Balance zueinander zu bringen147. Entsprechend wird der RMA als ein „balancing Act“ bezeichnet148. Wird die Konjunktion „while“ hingegen mit 143 Harris, Otago L. Rev. 1993, 51 (60); Gordon et al., in: Hammond (Hg.), Resource Management, (Stand: 2000), Rn. 6.12 ff; zur Berücksichtigung multikultureller Erwägungen in der Rechtsprechung siehe Cook Island Community Centre Soc (HB) Inc v Hastings DC [1994] NZRMA 375. 144 Vgl. ersten Halbsatz Section 5(2) RMA: „. . . social, economic, and cultural well being“, dazu Fisher, in: Hammond (Hg.), Resource Management Bd. 1 A, (Stand: 1991), intro 12; ders., Terra Nova 1991, 50 (50); Smith, Canterbury L. Rev. 1997, 499 (507 f). 145 Fisher, in: Hammond (Hg.), Resource Management Bd. 1 A, (Stand 1991), intro 12 f; Milne, in: Milne (Hg.), Handbook of Environmental Law, 1996, S. 36; Harris, Otago L. Rev. 1993, 51 (60); Bruce, Promoting Sustainable Management: The LegalPlanning Perspective, 1997, S. 23 ff; Klein, NZ J. of Envtl. L. 2001, 1 (21); vgl. auch Randerson, in: Williams (Hg.), Environmental and Resource Management Law in New Zealand, 2. Aufl. 1997, Rn. 3.28 m. w. N. 146 Erstmalig und eingehend dazu Fisher, Terra Nova 1991, 59 (51); ders., in: Hammond (Hg.), Resource Management Bd. 1 A, (Stand: 1991), inro 12. 147 So Fisher, in: Hammond (Hg.), Resource Management Bd. 1 A, (Stand: 1991), intro 12 und Milne, in: Milne (Hg.), Handbook of Environmental Law, 1996, S. 37; vgl. auch Randerson, in: Williams (Hg.), Environmental and Resource Management Law in New Zealand, 2. Aufl. 1997, Rn. 3.28 m. w. N.

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„falls“ (although) oder „wenn“ (if) gleichgesetzt, mithin als „subordinierende“ Konjunktion angesehen, so wird dem ökologischen Schutzinteresse ein absoluter Vorrang eingeräumt149. Kein Nutzungsinteresse kann eine Überschreitung der in den Unterabschnitten (a) bis (c) definierten ökologischen Grenzen rechtfertigen. Der Konjunktion „while“ wird vereinzelt aber auch eine ausschließlich temporale Bedeutung zuerkannt150, vergleichbar der Konjunktionen „während“ (during the time that), „so lange wie“ (as long as) und „zur gleichen Zeit als“ (at the same time as)151. Entsprechend ist Ziel des RMA, dass dem Nutzungs- und dem Schutzinteresse zur gleichen Zeit entsprochen wird. Ohne die zeitgleiche Wahrung der ökologischen Grenzen im Sinn der Teilabsätze (a) bis (c) ist eine Ressourcennutzung gesperrt. Grammatikalisch korrekt sind alle drei Formen der Interpretationen152. Allerdings ist den Gesetzesmaterialen zu entnehmen, dass die Unterabschnitte (a) bis (c) so genannte „biophysikalische Mindeststandards“ (biophysical bottom lines) oder „Umweltmindestandards“ (environmental bottom lines) festlegen sollten153. Sinn und Zweck der Zielbestimmung spricht insofern für eine konditional, subordinierende Funktion des Wortes „while“. Zwingend ist diese Sichtweise allerdings nicht. Es ließe sich einwenden, dass die ersten Gesetzentwürfe des RMA die Formulierung „ohne zu gefährden“ (without compromising) aufweisen, d.h. eine zweifelsfrei subordinierende Konjunktion, welche im Verlauf des Gesetzgebungsverfahrens durch die mehrdeutige Konjunktion „while“ ersetzt wurde154. Die Vermutung liegt daher nahe, dass der Wortlaut an dieser entscheidenden Stelle nicht unbewusst kurz vor Verabschiedung des Gesetzes nochmalig ge148

Milne, in: Milne (Hg.), Handbook of Environmental Law, 1996, S. 36. Fisher, in: Hammond (Hg.), Resource Management, Bd. 1 A (Stand: 1991), intro 12; ders., Terra Nova 1991, 50 (51); Grinlinton, Austr. J. of Nat. Res. L. and Pol. 1995, 1 (26); mit eher rechtsethischer Begründung auch Bosselmann, Plan. Quartl. 1991, 6 (8 f). 150 Milligan, Terra Nova 1992, 50 (51); ders., in: Milligan/Turley, Resource Management Act, 1998, S. 19; zustimmend Kerkin, Auckland Univ. L. Rev. 1993, 291 (298), die Möglichkeit einer solchen Interpretation zumindest andeutend Fisher, Terra Nova 1991, 50 (51); ders., in: Hammond (Hg.) Resource Management Bd. 1 A, (Stand: 1991), intro 12; Bosselmann/Taylor, Pac. Con. Bio. 1995, 113 (117). 151 Milligan, Terra Nova 1992, 50 (51); ders., in: Milligan/Turley, Resource Management, 1998, S. 19; Kerkin, Auckland Univ. L. Rev. 1993, 291 (298). 152 Vgl. Concice Oxford Dictionary und Collins English Dictionary; siehe auch Fisher, in: Hammond (Hg), Resource Management Bd. 1 A, (Stand: 1991), intro 13; Milligan, Terra Nova 1992, 50 (51). 153 Upton, Parliamentary Debates (Hansard) 1991, Bd. 514, S. 3019; ders., Waikato L. Rev. 1995, 17 (40); Palmer, Environment: The International Challenge, 1995, S. 173; Fisher, in: Hammond (Hg.), Resource Management, (Stand: 1991), intro 13. 154 Vgl. zur Genese der Norm die Anhänge bei Harris, Otago L. Rev. 1993, 51 (73 ff) und Upton, Waikato L. Rev. 1995, 17 (48 ff). 149

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ändert wurde. Die konservative Minderheitsregierung, welche 1990 die Regierungsgeschäfte übernahm, versuchte die umweltschützende Ausrichtung und Reichweite des Gesetzes noch zu beschränken155, zugleich aber den parteiübergreifenden Konsens aufrechtzuerhalten. Das Ergebnis ist ein Formelkompromiss betreffend das Verhältnis von Nutzungs- und Schutzinteresse. Die Frage des Vorrangs der Belange hat das neuseeländische Parlament letztlich nicht entschieden156. Zu Recht ist die zwangsläufige Verlagerung der Entscheidung auf die Gerichte und Behörden des Landes als ein Verstoß gegen das Demokratieprinzip gewertet worden157, so dass der Court of Appeal die gesetzliche Zielvorschrift und damit das Gesetz insgesamt für „nicht durchsetzbar“ (unenforceable) hätte erklären müssen158. Nach mehr als 10 Jahren Planungspraxis ist dies jedoch nicht mehr zu erwarten und erscheint, da zahlreiche örtliche und regionale Umweltpläne bereits Bestandskraft erlangt haben, auch praktisch wenig sinnvoll. Die Unbestimmtheit der Norm bedingt also keineswegs deren Nichtigkeit oder eine sonstige Anwendbarkeitssperre. Die Gerichte sind in ihren Urteilen mit der Vorrangfrage immer wieder beschäftigt und befürworten mal einen Vorrang der ökologischen Grenzen (bottom line approach)159, mal eine recht freie Gesamtabwägung aller Belange (overall broad judgement approach)160. In dieser grundsätzlichen Frage ist keine klare Linie der Rechtsprechung zu erkennen, da eine Stellungnahme des Court of Appeal noch aussteht161.

155 Vgl. Ministry for the Environment, Report of the Review Group on the Resource Management Bill, 1991, S. 5 ff. 156 Vgl. McLean, Otago L. Rev. 1992, 538 (545); Harrris, Otago L. Rev. 1993, 51 (73); ders., in: Joseph (Hg.), Essays on the Constitution, 1995, S. 269; Williams, Res. Man. Bull. 1995, 165 (166); Klein, NZ J. of Envtl. L. 2001, 1 (21); Williams, Otago L. Rev. 2000, 673 (678). 157 Harris, in: Joseph (Hg.), Essays on the Constitution, 1995, S. 269 ff; wohl auch Williams, Res. Man. Bull. 1995, 165 (165 ff). 158 Voraussetzung ist ein „tyrannischer Mißbrauch“ der Gesetzgebungskompetenz durch das Parlament; siehe dazu Keenan v Attorney-General [1986] NZLR 244; Taylor v NZ Poultry Board [1984] NZLR 398; Fraser v State Services Commission [1984] NZLR 121 m. w. N. 159 Z. B. Marlborough District Council v Southern Ocean Seafood Ltd [1995] NZRMA 227; Shell Oil New Zealand Ltd v Auckland City Council, Planning Tribunal, W 8/94, 2. Febr. 1994, S. 10; Foxley Engineering Ltd v Wellington City Council, Planning Tribunal W 12/94, 16. März 1994; Plastic and Leathergoods Company Ltd v Horowhenua District Council, Planning Tribunal, W 26/94, 19. Apr. 1994, S. 8; dazu Klein, NZ J. of Envtl. L. 2001, 1 (48 f); mit anderen Nachweisen Smith, Canterbury L. Rev. 1997, 499 (515 ff). 160 Z. B. Royal Forest and Bird Protection Society of NZ Inc. v Manawatu-Wanganui Regional Council [1996] NZRMA 269; New Zealand Rail Ltd v Marlborough District Council [1994] NZRMA 70; North Shore City Council v Auckland Regional Council [1997] NZRMA 93; dazu Klein, NZ J. of Envtl. L. 2001, 1 (48 f); m. w. N. Smith, Canterbury L. Rev. 997, 499 (515 ff).

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7. Langfristige Planung und Nachweltschutz Im Interesse gegenwärtiger wie auch künftiger Generationen ist Nachhaltigkeitsplanung gemäß dem RMA eine „langfristige Planung“ (long term planning), deren Zeithorizont das Gesetz in Section 5(2) RMA beschreibt162. Gemäß Section 5(2)(c) RMA sind alle negativen Auswirkungen auf die Umwelt zu vermeiden, auszugleichen oder zu mindern. Auswirkung in diesem Sinn ist jeder vorübergehende oder dauerhafte Effekt, jeder vergangene, gegenwärtige oder künftige Effekt und jeder kumulative, im Verlauf der Zeit auftretende Effekt163. Eingeschlossen sind bestimmte Risiken, d.h. potenzielle Effekte von hoher Wahrscheinlichkeit und solche von nur geringer Wahrscheinlichkeit, aber mit großer potenzieller Wirkung164. Bei der Planung sind auch langfristige und zeitlich fern liegende Auswirkungen auf die Umwelt zu berücksichtigen. Gemäß Section 5(2)(b) RMA sind die lebenserhaltenden Funktionen der Umweltmedien Luft, Wasser und Boden sowie von Ökosystemen zu „sichern“ (safeguard). Planung ist langfristig angelegt, um die Funktion der natürlichen Lebensgrundlagen dauerhaft zu wahren. Gemäß Section 5(2)(a) RMA ist im Sinn einer noch weiterreichenden Ressourcenvorsorge auch das (Nutzungs-)Potential natürlicher und physikalischer Ressourcen aufrechtzuerhalten, um künftigen Generationen die Befriedigung der vernünftigerweise vorhersehbaren Bedürfnisse zu ermöglichen. Zusammen statuieren die drei ökologischen Grenzzielbestimmungen die gesetzliche Grundlage für eine langfristige, zukunftsorientierte Planung165. Die Planung gemäß dem RMA ist gegenüber früheren Planungen nach dem TCPA 1977 in zeitlicher Hinsicht durch eine Anerkennung der Bedürfnisse künftiger Generationen erweitert166, was einen Planhorizont von mindestens einigen Jahr-

161 Eine gerichtliche Klärung dieser Frage wurde lange Zeit erwartet G. Palmer, Environment: The International Challenge, 1995, S. 173; auch K. Palmer, Plan Quartl. 1993, 5 (5 ff); dazu kritisch Williams, Res. Man. Bull. 1995, 165 (165 ff). 162 Ausführlich zum zeitlichen Planhorizont Klein, NZ J. of Envtl. L. 2001, 1 (22 ff); Wortlaut und Übersetzung von Section 5(2) RMA siehe oben § 8 II. 1. 163 Vgl. Section 3 RMA „Meaning of ,effect‘ – In this Act, unless the context otherwise requires, the term ,effect‘ . . . includes . . . (b) Any temporary or permanent effect; and (c) Any past, present, or future effect, and (d) Any cumulative effect which arises over time“. 164 Section 3 RMA „. . . (e) Any potential effect of high probability; and (f) Any potential effect of low probability which has a high potential impact“. 165 Klein, NZ J. of Envtl. L. 2001, 1 (22). 166 Sections 3 und 4 TCPA 1977. Die Anerkennung der Bedürfnisse künftiger Generationen wurde in Neuseeland als neue Philosophie der Ressourcenplanung betrachtet, welche sich deutlich von der früherer Landnutzungsplanung unterscheidet, siehe Palmer, Environment: The International Challenge, 1995, S. 170 und dessen Redebeiträge zur ersten und zweiten Lesung des Resource Management Bill am 5. Dez. 1989 und am 28. Aug. 1990, auch online im Internet: URL: [19. Apr. 2002].

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zehnten nahe legt167. Weitere rechtliche Vorgaben zur Langzeitperspektive der Planung sind aber weder dem Gesetz noch der Rechtsprechung zu entnehmen. Für eine Ressourcenvorsorge im Interesse künftiger Generationen sind Beschränkungen hinsichtlich der Berücksichtigung von Erwägungen allerdings gesetzlich normiert. Auf Anraten der Überarbeitungsgruppe zum RMA wurde das restriktive Kriterium der „vernünftigerweisen Vorhersehbarkeit“ in Section 5(2)(a) RMA eingefügt, um unrealistische Forderungen nach einer Berücksichtigung aller nur möglichen Bedürfnisse künftiger Generationen rechtlich auszuschließen168. Grundlage der Ressourcenvorsorge sollen gemäß dem RMA allein Kenntnisse und Prognosen sein, die dem gesicherten, aktuellen Stand der Wissenschaft entsprechen, nicht aber bloße Vermutungen und Spekulationen ohne ernsthafte Beweisgrundlage169. Planvorschriften über nicht vorhergesehene Faktoren und Entwicklungen sowie zur Wahrung von Handlungsoptionen künftiger Generationen sollen dennoch nicht per se ausgeschlossen sein170. Erforderlich ist eine nachvollziehbare Begründung für diese. Fraglich erscheint, ob das Kriterium der vernünftigerweisen Vorhersehbarkeit eine Beschränkung der Reichweite ressourcenvorsorgender Planung tatsächlich bewirkt171. Weitere Einschränkungen der langfristigen Ressourcenvorsorge existieren auf Grund des Ausschlusses von Mineralien172 und der ungleichen Gewichtung von Belangen des sozialen, wirtschaftlichen und kulturellen „Wohlergehens“ (well being) gegenwärtiger Generationen gegenüber den „Bedürfnissen“ (needs) künftiger Generationen173. Bedürfnisse enthalten laut englischem Sprachgebrauch ein 167

Klein, NZ J. of Envtl. L. 2001, 1 (22). Ministry for the Environment, Report of the Review Group on the Resource Management Bill, 1991, S. 8/90 „It is intended to place some limit on the extent to which consideration of the needs of future generations will be required“, problematisiert bereits in Ministry for the Environment, Discussion Paper on the Resource Management Bill, 1990, S. 6; siehe auch Randerson, in: Williams (Hg.), Environmental and Resource Management Law in New Zealand, 2. Aufl. 1997, Rn. 3.30; Kerkin, Auckland Univ. L. Rev. 1993, 290 (300). 169 Ministry for the Environment, Report of the Review Group on the Resource Management Bill, 1991, S. 8, siehe auch deren Discussion Paper on the Resource Management Bill, 1990, S. 6 sowie Randerson, in: Williams (Hg.), Environmental and Resource Management Law in New Zealand, 2. Aufl. 1997, Rn. 3.30. 170 Ministry for the Environment, Report of the Review Group on the Resource Management Bill, 1991, S. 8; so auch Kerkin, Auckland Univ. L. Rev. 1993, 290 (300). 171 Zweifelnd auch Harris, Otago L. Rev. 1993, 51 (62). 172 Section 5(2)(a) RMA: „Sustaining the potential of natural and physical resources (excluding minerals) to meet . . .“, zu Begründung siehe Ministry for the Environment, Report of the Review Group on the Resource Management Bill, 1991, S. 54 ff; näher dazu bereits oben § 8 I. 2. 173 Section 5(2) RMA: „. . . enable people and communities to provide for their social, economic, and cultural well being . . . while (a) sustaining the potential of natural and physical resources (excluding minerals) to meet the reasonably foreseeable needs of future generations . . .“, dazu Klein, NZ J. of Envtl. L. 2001, 1 (23). 168

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Element der „Notwendigkeit“ (necesssity) und sind gegenüber bloßen „Wünschen“ (wants) nach eigenem Wohlergehen abzugrenzen174. Bei der Bestimmung relevanter Bedürfnisse künftiger Generationen steht den Planungsbehörden so ein weiter Entscheidungsspielraum offen175, da Bedürfnisse im Sinn des RMA nicht weiter spezifiziert sind. Um „Grundbedürfnisse“ (basic needs), die als solche stets vorhersehbar sind, dürfte es sich dabei nicht ausschließlich handeln. Anderenfalls bliebe nämlich das restriktive Kriterium der vernünftigerweisen Vorhersehbarkeit ohne Anwendung und praktische Bedeutung. Fraglich ist, wie die Ressourcenvorsorge im Interesse künftiger Generationen planerische Ausgestaltung erfahren soll. Vom Gesetz her ist bestimmt, dass nicht die Ressourcen selbst, sondern deren (Nutzungs-)Potentiale dauerhaft zu erhalten sind176. Planung zielt also nicht auf einen Ressourcenbestandsschutz, sondern auf den Schutz von Nutzungsoptionen177. Mithin sind Faktoren wie Bevölkerungsentwicklung, technologischer Fortschritt und Änderung von Lebensgewohnheiten bei der Planung zu berücksichtigen178. Das Gesetz differenziert bezüglich des Erhalts von Nutzungspotentialen grundsätzlich nicht zwischen erneuerbaren und nichterneuerbaren Ressourcen179. Zu Recht wird kritisiert, dass unbestimmt bleibt, wie das Nutzungspotential erhalten werden soll180. In Rechtsprechung und Literatur sind dazu bislang lediglich drei abstrakte Grundsätze der Ressourcenvorsorge anerkannt181: (1) Essenzielle Ressourcen sind an die 174 Harris, Otago L. Rev. 1993, 51 (62); Milne, in: Milne (Hg.), Handbook of Environmental Law, 1996, S. 37; Klein, NZ J. of Envtl. L. 2001, 1 (22); Bruce, Promoting Sustainable Management: The Legal-Planning Perspective, 1997, S. 36. 175 Brash, Resource Management Ideas No. 2: Sustainable Management and the Environmental Bottom Line, 1992, S. 3; Bruce, Promoting Sustainable Management: The Legal-Planning Perspective, 1997, S. 32; Harris, Otago L. Rev. 1993, 1 (63); Kerkin, Auckland Univ. L. Rev. 1993, 290 (301), die die Möglichkeit einer engen und weiten Interpretation aufzeigt. 176 Section 5(2)(a) „Sustaining the potential of natural and physical resources . . .“. 177 Ministry for the Environment, Report of the Review Group on the Resource Management Bill, 1991, S. 8; Upton, Plan. Quartl. 1996, 2 (2); Randerson, in: Williams (Hg.), Environmental and Resource Management Law in New Zealand, 2. Aufl. 1997, Rn. 3.30; wohl auch in Anlehnung an Brown-Weiss, In Fairness to Future Generations, 1989, S. 40 ff. 178 Vgl. Brown-Weiss, In Fairness to Future Generations, 1989, S. 23 f. 179 Gleichwohl Mineralien gerade wegen ihrer Nichterneuerbarkeit von Section 5(2)(a) RMA ausdrücklich ausgeschlossen sind und in Bezug auf andere nichterneuerbare Ressourcen deren endliche Eigenschaften im Rahmen der Planung besonders zu berücksichtigen sind; vgl. Section 7(g) RMA: „. . . shall have particular regard to . . . (g) Any finite characteristics of natural and physical resources . . .“. 180 Bruce, Promoting Sustainable Management: The Legal-Planning Perspective, 1997, S. 34; McLean, Otago L. Rev. 1992, 538 (542); Kerkin, Auckland Univ. L. Rev. 1993, 290 (300); Harris, Otago L. Rev. 1993, 51 (73); Klein, NZ J. of Envtl. L. 2001, 1 (23). 181 Wright, in: Ministry for the Environment (Hg.), Res. Man. L. Reform (Working Paper No. 24): Sustainability, Intrinsic Values and the Needs of Future Generations,

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nächste Generation weiterzugeben und existenzbedrohende Gefahren für diese zu vermeiden. (2) Erneuerbare Ressourcen dürfen nur in einem Maß genutzt werden, wie dies der Regenerationsrate entspricht. (3) Die Ausbeutung nichterneuerbarer Ressourcen ist kurz- und mittelfristig zu reduzieren und langfristig eine ersatzweise Nutzung erneuerbarer Ressourcen anzustreben.

III. Strategische Ausrichtung 1. Strategieplanung und New Public Management Komplexitätsreduktion ist bei umfassenden integrierten Planungen aus Praktikabilitätsgründen notwendig. Sachliche und zeitliche Erweiterungen des Planhorizonts erhöhen gegenüber inkrementalistischen Entscheidungsprozessen die Komplexität der Planung. Nicht alles kann zur gleichen Zeit im Wege der Planung erfasst und umgesetzt werden. Zu begrenzt sind die behördlichen Kapazitäten, besonders in einem so kleinen Staatsgebilde wie Neuseeland. Ein selektiver strategischer Ansatz der Planung ist geboten, um der „neuen“ Komplexität umfassender integrierter Planungen gerecht zu werden182. Selektiv strategisches Vorgehen erfordert eine rationale Problemauswahl, Zielbestimmung, Prioritätensetzung und schrittweise Verwirklichung der planerischen Einzelziele. Anders als bei medial-sektoraler Planung ist bei umfassender integrierter Planung eine in Bezug auf die Umwelt als Ganzes rationale Differenzierung zwischen haupt- und nebensächlichen Problemlagen und zwischen der Bestimmung vordringlicher und nachgeordneter Planungsziele möglich, auf deren Umsetzung in Schritten hingewirkt werden soll (Strategiebildung)183. Eine in diesem Sinn strategische Planung ist zwischen den Extremen einer reaktiven, inkrementalistischen Planung und einer perfektionistischen Zukunftsplanung an1989, S. 8; Ministry for the Environment, Discussion Paper on the Resource Management Bill, 1990, S. 9; Randerson, in: Williams (Hg.), Environmental and Resource Management Law in New Zealand, 2. Aufl. 1997, Rn. 3.30; Bruce, Promoting Sustainable Management: The Legal-Planning Perspective, 1997, S. 33 f; Kerkin, Auckland Univ. L. Rev. 1993, 290 (300); Harris, Otago L. Rev. 1993, 51 (59). 182 Klein, NZ J. of Envtl. L. 2001, 1 (10); Lang, in: Lang (Hg.), Integrated Approaches to Resource Planning and Management, 1986, S. 32 f; Krier/Brownstein, Envtl. L. 1991, 119 (128 f); Clarke, Envtl. L. 1991, 281 (281); Born/Sonzogni, Envtl. Man. 1995, 167 (171); Margerum/Born, J. of Envtl. Plan. and Man. 1995, 371 (376). 183 So Lang, in: Lang (Hg.), Integrated Approaches to Resource Planning and Management, 1986, S. 32 f; Klein, NZ J. of Envtl. L. 2001, 1 (10); Kaufman/Jacobs, in: Bryson/Einsweiler (Hg.), Strategic Planning, 1988, S. 37; zu beachten jedoch anderes Verständnis bei Bush-King, Plan. Quartl. 1997, 13 (15) „Bildung strategischer Allianzen zwischen Verwaltung und Interessengruppen“; Milne, in: Milne (Hg.) Handbook of Environmental Law, 1996, S. 53 „Finanz- und Infrastrukturplanung“; Grinlinton, Envtl. and Plan. L. J. 1992, 4 (5) „Makroplanung der nationalen und regionalen Staatsebene“.

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zusiedeln184. Planung als Strategie verstanden, beschränkt sich weder auf eine Planung ex-post oder ein gegenwartsbezogenes Krisenmanagement, noch erhebt sie den Anspruch, mit einem dirigistischen Masterplan die Zukunft unter Kontrolle zu bringen. Integrierte Umweltplanung wird in Neuseeland als eine in die Zukunft gerichtete Strategie begriffen, die Umweltzustände und Entwicklungsmöglichkeiten abbildet, planerische Ziele und Prioritäten setzt, Handlungsalternativen diskutierbar macht und einen gesellschaftlichen Rahmen schafft, innerhalb dessen es Eigentümern und Markteinflüssen überlassen bleibt, den Umgang mit Ressourcen zu bestimmen185. Im Unterschied zur früheren Landnutzungsplanung des TCPA 1977 soll die neue Umweltplanung des RMA weit weniger deskriptiv und starr, sondern flexibel und innovativ sein, besonders bei der Umsetzung der planerischen Ziele186. Die Planinhalte umfassen die Kernprobleme der Ressourcennutzung, die Planziele und Prioritäten, die Strategien und Methoden der Umsetzung und die Umweltergebnisse, die mit der Planung angestrebt sind187. Im neuseeländischen Kontext wird die integrierte Umweltplanung häufig mit dem so genannten neuen Steuerungsmodell (New Public Management) in Verbindung gebracht und als moderne, fortschrittliche Planung angesehen, die mit einer Effektivitäts- und Effizienzsteigerung der Umweltverwaltung einhergeht188. Integrierter Planung und New Public Management liegen in der Tat neuere betriebswirtschaftliche Axiome zu Grunde, die im englischen Wissen184 Letzteres wird von den Kritikern umfassender Plan- und Poltikmodelle häufig verkannt, vgl. Lindblom, Pub. Admin. Rev. 1959, 79 (79 ff); einschränkend ders., Pub. Admin. Rev. 1979, 517 (518 ff); Wildavsky, Pol. Sciences 1973, 127 (128 ff); auf diese bezogen McShane, Land Use Control under the Resource Management Act, 1998, S. 7; Faludi, Planning Theory, 1973, S. 150 f. 185 Ministry for the Environment/KPMG, Integrated Environmental Management, 1996, S. 15; Klein, NZ J. of Envtl. L. 2001, 1 (10); eingehender dazu § 8 III. 4. 186 Vgl. Resource Management Bill No. 224-1, S. ii; erläuternd McDermott, Env. and Plan. A 1998, 631 (631 f); Berke, J. of Envtl. Plan and Man. 1994, 155 (160); dazu ausführlich § 8 III. 4. 187 Vgl. Sections 62(1) RMA:„A regional policy statement must state – (a) The significant resource management issues for the region; and (b) the resource management issues of significance to iwi authorities in the region; and (c) The objectives sought to be achieved by the statement; and (d) The policies for those issues and objectives and an explanation of those policies; and (e) The methods (excluding rules) used, or to be used, to implement the policies; and (f) The principal reasons for adopting the objectives, policies, and methods of implementation set out in the statement; and (g) The environmental results anticipated from implementation of those policies and methods . . .“; ähnlich für Regional Plans und District Plans siehe Sections 67, 75 RMA: 188 In Bezug auf Neuseeland Bührs/Bartlett, Env. Pol. 1997, 72 (73 ff); Perkins/ Thorns, Env. and Plan. B 2001, 639 (643); Davis, Asia Pac. L. Rev. 1996, 102 (115 ff); Gleeson/Grundy, J. of Envtl. Plan. and Man. 1997, 293 (299 f); siehe auch Rat der Sachverständigen für Umweltfragen, Umweltgutachten 2000, S. 96 ff; Jänicke, in: Jänicke/Kunig/Stitzel, Umweltpolitik, 1999, S. 68.

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schaftsraum unter dem Begriff des „manageralism“ (Managerialismus) gefasst werden189. Entsprechend wird Umweltplanung als „(New Public) Environmental Management“ oder „(New Public) Resource Management“ bezeichnet190. Die begriffliche Neuorientierung weckt die Assoziation, dass Umwelt- bzw. Ressourcenmanagement eine spezielle Form des New Public Managements darstellt. Trotz einer gewissen inhaltlichen Nähe beider Konzepte gilt es, einen wichtigen Unterschied im Blick zu behalten. New Public Management bezieht sich auf strukturelle Veränderungen von Organisation und Verfahren innerhalb der Verwaltung, z. B. die behördeninterne Zielsetzung und Erfolgskontrolle, den Übergang von der Input- zur Outputkontrolle sowie die institutionelle Trennung von Prozessen der Planung (plan-making), der Implementierung (implementation), der Durchsetzung (enforcement) und der Kontrolle (monitoring)191. Umwelt- bzw. Ressourcenmanagement betrifft hingegen primär einen Bereich außerhalb der Verwaltung, d.h. den Umgang einer Gesellschaft mit ihren Umweltressourcen192. In Neuseeland werden Nutzung, Entwicklung und Schutz der natürlichen und physikalischen Ressourcen vom Staat hauptsächlich in planerischer Weise reguliert. Für den Vollzug der Planvorgaben, insbesondere der Planziele, erscheint gerade eine nach New Public Management Prinzipien reformierte Verwaltung prädestiniert, die in einer Weise reorganisiert und restrukturiert ist, dass ziel- und ergebnisorientiertes Verwalten (management by objectives and results) erfolgt193. Integrierte, strategische Planung und New Public Management sind also, wenn auch nicht identisch, so doch kompatibel und komplementär.

189 Im neuseeländischen Kontext Boston/Martin/Pallot/Walsh, Public Management: The New Zealand Model, 1997, S. 2 ff; Boston, in: Boston/Martin/Pallot/Walsh (Hg.), Reshaping the State: New Zealand’s Bureaucratic Revolution, 1993, S. 8 ff, mit Hinweisen auch auf Neuseeland König, DÖV 1995, 349 (350 ff); ders., DÖV 2001, 617 (617 ff). 190 Vgl. den Namen der Gesetze – früher: Town and Country Planning Act 1977, heute: Resource Management Act 1991; wobei der Begriff „planning“ bewußt entfernt wurde aus dem ursprünglich vorgeschlagenen Gesetzesnamen „Resource Management Planning Act“, vgl. Ministry for the Environment, People, Environment and Decision Making: the Government’s Proposal for Resource Management Law Reform, 1988, S. 3. 191 Ausführlich Schedler/Proeller, New Public Management, 2000, S. 49; speziell zu Neuseeland Boston/Martin/Pallot/Walsh, Public Management: The New Zealand Model, 1997, S. 26 ff. 192 Vgl. Section 5 RMA und Anmerkungen von Grinlinton, in: Williams (Hg.), Environmental and Resource Management Law in New Zealand, 2. Aufl. 1997, Rn. 2.9. 193 Vgl. Bührs/Bartlett, Env. Pol. 1997, 72 (74); Rat der Sachverständigen für Umweltfragen, Umweltgutachten 2000, S. 96; Jänicke, in: Jänicke/Kunig/Stitzel, Umweltpolitik, 1999, S. 69.

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2. Konzentration auf Schwerpunkte Die strategische Ausrichtung der neuseeländischen Umweltplanung erfordert eine Beschränkung und Konzentration des Planinhalts auf die „Schwerpunkte bzw. Kernfragen der Ressourcennutzung“ (significant resource management issues)194. Um eine Überforderung der planerlassenden und planvollziehenden Behörden zu vermeiden, soll Planung gemäß dem RMA keine alles erfassende Planung sein, die einen perfekten, vollständigen Plan (master plan) hervorbringt. Integriert, strategische Planung ist vielmehr eine Schwerpunktplanung für ausgewählte Sachbereiche und/oder Räume195. Unvollständigkeit des Planinhalts gilt also nicht als etwas Defizitäres, sondern als Notwendigkeit eines umfassenden integrierten Ansatzes. Bei der Bestimmung planerischer Schwerpunkte kommt den regionalen Planbehörden eine „Schlüsselrolle“ (provital role) zu196. Regionale Politikstatements geben einen „strategischen Überblick“ (strategic overview) über die Hauptprobleme der Ressourcennutzung in der Region und setzen mit Blick auf diese einen Rahmen für die Distrikt- und Regionalpläne197. Eine nationale Rahmenplanung in Form der Nationalen Politikstatements ist gesetzlich nicht zwingend vorgeschrieben und beschränkt sich nur auf wenige prioritäre Vorgaben im nationalen Interesse198. Die Auswahl der Probleme/Themen der Ressourcennutzung wird vorwiegend auf der regionalen Planungsebene getroffen. Eine Fokussierung der Planung auf die Kernfragen der Ressourcennutzung zwingt dabei zu einer Differenzierung zwischen haupt- und nebensächlichen Problemlagen sowie zwischen vordringlichen und nachgeordneten Planzielen. Anstrengungen zum Umweltschutz sollen primär in den Bereichen unternommen werden, in 194 Vgl. Section 62(1)(a) RMA: „The significant resource management issues for the region“; Section 75(1)(a) RMA: „The significant resource management issues for the district“. 195 Ministry for the Environment, Resource Management Ideas No. 7: Regional Policy Statements, S. 1 und 4; Parliamentary Commissioner for the Environment, Local Government Environmental Management: A Study of Models and Outcomes, 1999, S. 46; Klein, NZ J. of Envtl. L. 2001, 1 (10); Gow, in: Taranaki Regional Council (Hg.), Implementing the Resource Management Act, 1991, S. 5; Elliot, Plan. Quart. 1992, 17 (17); Duthie, in: Res. Man. L. Assoc. (Hg.), Practice Makes Perfect: Annual Conference, 1994, S. 6. 196 Ministry for the Environment, Resource Management Ideas No. 7: Regional Policy Statements, 1994, S. 1 und 4; Hutchings, Regional Policy Statements, 1994, S. 17 ff; Elliot, Plan Quart. 1992, 17 (17); Gow, in: Taranaki Regional Council (Hg.), Implementing the Resource Management Act, 1991, S. 5; Gleeson, Urb. Pol. and Research 1994, 82 (88); Furuseth/Cocklin, J. of Envtl. Plan. and Man. 1995, 181 (183 ff). 197 Section 59 RMA: „The purpose of a regional policy statement is to achieve the purpose of the Act by providing an overview of the resource management issues of the region and policies and methods to achieve integrated management of the natural and physical resources of the whole region“. 198 Section 45 (1)(2) RMA i.V. m. Section 6 RMA.

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denen ein planerisches Eingreifen besondere Dringlichkeit hat und/oder mit einem größt möglichen Nutzen verbunden ist199. In diesem Sinn prioritäre Kernfragen sind aktuelle und potentielle Auswirkungen auf die Umwelt, die in unmittelbarer Beziehung zu dem gesetzlichen Ziel eines nachhaltigen Managements stehen200, welche z. B. die lebenserhaltenden Funktionen eines Umweltmediums betreffen (Section 5(2)(b) RMA) oder die Bedürfnisbefriedigung künftiger Generationen gefährden (Section 5(2)(a) RMA). Bezugnahmen auf die wertgeladene Zieldefinition des RMA haben zur Folge, dass die Auswahl wichtiger Problemlagen und die Setzung prioritärer Planziele nicht abstrakt-objektivierbar ist, sondern ausschließlich im jeweiligen regionalen Entscheidungskontext zu sehen ist. Regionales Wissen und regionale Wertvorstellungen sollen nach dem Willen des Gesetzgebers von entscheidender Bedeutung sein und die strategische Ausrichtung der Planung leiten201. Die weitere Ausgestaltung des regionalen Planungsrahmens obliegt den örtlichen und regionalen Behörden gemeinsam, wenn auch mit sachlich getrennten Kompetenzbereichen202. Der Erlass von Distriktplänen ist gesetzlich zwingend vorgeschrieben203, um Fragen der Landnutzung zu regeln oder auf Grund örtlicher Entscheidung ggf. auch ungeregelt zu lassen. Regionale Pläne sind dagegen nur fakultativ zu erlassen und lediglich ein Hilfsinstrument bei der Wahrnehmung regionaler Aufgaben der Umweltverwaltung204. Statt regionale Pläne zu erstellen, können die regionalen Umweltbehörden auch auf „alternative Steuerungsmechanismen“ zurückgreifen, z. B. auf ökonomische Instrumente. Den Behörden bleibt ein weiter Gestaltungsspielraum bei der Regulierung, insbesondere aber die Freiheit, die Regionalpläne auf sehr wenige Kernfragen zu beschränken oder von deren Erlass ganz abzusehen. Speziell für den Küstenbereich bestehen jedoch einige Sonderplanungspflichten. So hat das Ministerium für Natur-, Küsten- und Denkmalschutz einen „Na199 Ministry for the Environment, Resource Management Issues No. 7: Regional Policy Statements, 1994, S. 4; Hutchings, Regional Policy Statement, 1994, S. 21. 200 So Baker, in: Res. Man. L. Assoc. (Hg.), Practice Makes Perfect: Annual Conference, 1994, S. 3; Bang, Res. Man. Bull. 1994, 78 (79); ähnlich Elliot, Plan. Quartl. 1992, 17 (17); Furuseth/Cocklin, J. of Envtl. Plan. and Man. 1995, 181 (193 ff). 201 Dixon/Wrathall, NZ J. of Geography 1990, 2 (4); Furuseth/Cocklin, J. of Envtl. Plan. and Man. 1995, 181 (183 f); Kerr/Claridge/Milicich, Devolution and the New Zealand Resource Management Act, 1998, S. 13 ff; Sharp, in: Res. Man. L. Assoc. (Hg.), Practice Makes Perfect: Annual Conference, 1994, S. 4. 202 Siehe Sections 30, 31, 67(1); 75(1) RMA; vgl. § 7 II. 2. und 3. 203 Sections 73(1) RMA: „There shall at all times be one district plan for each district prepared by the territorial authority . . .“; näher dazu oben § 7 II 3. 204 Section 65(1) RMA: „A regional council may prepare a regional plan for the whole or parts of its region . . .“; Section 63(1) RMA: „The purpose of the preparation, implementation, and administration of regional plans is to assist a regional council to carry out any of its functions . . .“; dazu oben § 7 II. 2.

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tionalen Küstenrahmenplan“ (New Zealand Coastal Policy Statement) zu erlassen205, der nationale Prioritäten für den Erhalt der natürlichen Küstenumwelt ausweist. Da der Küstenschutz im Inselstaat Neuseeland von großer Bedeutung ist, trifft die Regionalbehörden die spezielle Pflicht, konkretisierende „Regionale Küstenpläne“ (Regional Coastal Plans) zu erlassen206. Aber selbst hier erfolgt nicht selten eine Fokussierung der Planung auf bloße Kernfragen der Ressourcennutzung207. 3. Beschränkung auf eine Mindestregulierung Die Umweltplanung beschränkt sich in Neuseeland ferner auf ein Mindestmaß an staatlicher Regulierung208. Marktinterventionen durch Planung sollen weitestgehend vermieden werden. Von Rechts wegen vorgeschrieben war eine solche Beschränkung der Planung nach der bis Mai 2003 geltenden Gesetzesfassung (Section 32 RMA). Danach bedurften die Ziele, Strategien, Regeln und Methoden der Planung und deren Umsetzung einer streng rationalen Rechtfertigung. Die Gesetzesneufassung des Resource Management Amendment Act 2003 führte diesbezüglich keine Änderung herbei. Fortbestand hat das Erfordernis einer Kosten-Nutzen-Analyse und die zwingende Berücksichtigung alternativer, wenig regulativer Methoden der Planung209. In einer Art Dreischrittprüfung ist ein strategisches Umweltplanassessment durchzuführen210. Eine Notwendigkeitsprüfung erfolgt zunächst hinsichtlich der Frage, ob die planerische Regulierung sowie deren Umfang und Reichweite geeignet und erforderlich sind, den Gesetzeszweck, d.h. ein nachhaltiges Management zu fördern211. In die Notwendigkeitsprüfung einzubeziehen sind Erwägungen zu „al205 Section 57(1) RMA: „There shall at all times be at least one New Zealand coastal policy statement . . .“, dazu oben § 7 II. 1. 206 Section 64(1) RMA: „There shall at all times be, for all the coastal marine area of a region, one or more regional coastal plans . . .“; Section 67(2) RMA: „A regional plan must give effect to . . . any New Zealand coastal policy statement . . .“, dazu oben § 7 II. 2. 207 Vgl. die Auflistungen in Section 58 RMA und Section 67(1) RMA; Hutchings, in: Taranaki Regional Council (Hg.), Resource Management Conference 1993, S. 8 f. 208 Upton, Parliamentary Debates (Hansard), 1991, Bd. 514, S. 3019 f; Robertson, Ld. Use Pol. 1993, 303 (309 ff); McShane, Land Use under the Resource Management Act, 1998, S. 49 f; Randerson, in: Williams (Hg.), Environmental and Resource Management Law in New Zealand, 2. Aufl. 1997, Rn. 3.18; Armstrong, in: Taranaki Regional Council (Hg.), Implementing the Resource Management Act, 1991, S. 3. 209 Section 32(3)(4) RMA (n. F.). 210 Siehe hierzu Grinlinton, in: Williams (Hg.) Environmental and Resource Management Law in New Zealand, 2. Aufl. 1997, Rn. 12.11 ff; ders., Envtl. and Plan. L. J. 2000, 176 (186 ff); McKenzie, Res. Man. Bull. 1997, 41 (41 ff); Smith, Envtl. and Plan. L. J. 1996, 82 (85 ff); Montz/Dixon, Envtl. Imp. Assess. Rev. 1993, 89 (89 ff). 211 Section 32(3)(a) RMA (n. F.) bzw. Section 32(1) RMA (a. F.).

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ternativen Maßnahmen“, d.h. nicht oder nur gering reglementierende staatliche Maßnahmen, wie etwa die Bereitstellung von Informationen und Dienstleistungen, die Gewährung finanzieller oder sonstiger Anreize, die Erhebung von Gebühren und Abgaben sowie der Einsatz ökonomischer Instrumente. Die Gründe für und wider die Notwendigkeit planerischer Regulierung müssen im konkreten Fall erwogen werden. Eine Kosten-Nutzen-Analyse ist sodann durchzuführen in Bezug auf die vorgeschlagene planerische Regulierung und die in Betracht kommenden alternativen Maßnahmen212. Umstritten ist die Frage des gesetzlich gebotenen Umfangs der Kosten-Nutzen-Analyse213, d.h. ob ausschließlich wirtschaftliche Erwägungen anzustellen sind oder darüber hinaus auch sonstige, z. B. soziale Vor- und Nachteile in die Analyse eingehen. Insoweit setzt sich der Streit über den zulässigen Umfang der Planung fort214. Für eine weite Auslegung spricht die gesetzliche Regelung zum Umfang der ex-post Erfolgskontrolle der Planung (plan monitoring), die ganz allgemein die „Effizienz“ (efficiency) und „Effektivität“ (effectiveness) der Planung zum Gegenstand hat215. Die Ergebnisse der ex-post Erfolgskontrolle bilden die Informationsgrundlage für nachfolgende Planungszyklen und damit für künftige ex-ante Assessments. Den Prüfungsumfang beider Assessments inhaltlich aufeinander abzustimmen, liegt nahe. Demgegenüber ist einzuwenden, dass eine Abgrenzung zwischen dem zweiten und dem dritten Prüfungsschritt des Planassessments nicht mehr sinnvoll möglich ist und auf Grund dessen richtigerweise nur eine wirtschaftliche Kosten-Nutzen-Prüfung in Betracht kommen kann. Schließlich ist im Rahmen des strategischen Planassesssments eine umfassende Angemessenheitsprüfung durchzuführen und der Frage nachzugehen, ob die planerische Regelung im konkreten Fall die „beste Lösung/Methode“ (most appropriate means) darstellt, um ein nachhaltiges Management zu fördern216. Nur dann ist eine planerische Regulierung als gerechtfertigt anzusehen und von Rechts wegen zulässig. Anderenfalls ist eine weniger stark regulative Maßnahme zu wählen oder auf staatliches Handeln ganz zu verzichten.

212

Section 32(3)(b), (4)(a)(b) RMA (n. F.) bzw. Section 32(1)(b) RMA (a. F.). Ministry for the Environment, What are the Options: A Guide to Using Section 32 of the RMA, 2000, S. 10 f und 25 ff; McKenzie, Res. Man. Bull. 1997, 41 (41 ff); Grinlinton, Envtl. and Plan. L. J. 2000, 176 (189 f); ders., Res. Man. Bull. 2000, 109 (110 f); McShane, Land Use Control under the Resource Management Act, 1998, S. 49 f; Robertson, Ld. Use Pol. 1993, 303 (309 ff); Dixon, J. of Envtl. Plan. and Man. 1993, 239 (242 f). 214 Dazu oben § 8 II. 4. 215 Section 35(2) RMA: „Every local authority shall monitor . . . (b) The efficiency and effectiveness of policies, rules, or other methods in its policy statement or its plans“. 216 Section 32(3)(a) RMA (n. F.) bzw. Section 32(1)(c) RMA (a. F.). 213

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Das strategische Planassessment dient so einer rationalen Umweltplanung, denn die Verfahrensvorschriften des RMA zwingen die Planbehörden, regulative Maßnahmen nachprüfbar zu rechtfertigen217. Den Behörden obliegt aus diesem Grund eine Dokumentations- und Veröffentlichungspflicht in Bezug auf das strategische Planassessment, so dass Einwendungen gegen nicht gerechtfertigte Planungen erhoben werden können218. Planerische Regulierungen sollen zielgenau auf ein Mindestmaß beschränkt bleiben, wenn möglich vermieden werden. 4. Rückzug auf eine Ergebnissteuerung Umweltplanung hat die „Umweltauswirkungen“ (environmental effects) zum Gegenstand der Regulierung. Die Pläne sollen nicht aktivitäts- und anlagenbezogen219, sondern vielmehr ziel- und ergebnisorientiert sein220. Routinemäßige staatliche Kontrolle in Form präskriptiver Vorgaben für wirtschaftliche und soziale Entwicklungen sind im Zusammenhang der Ressourcennutzung bei dieser Form der „Planung auf Erfolgsbasis“ (effects-based planning) zu vermeiden221. Da allein die Umweltergebnisse nach h. M. zu planen sind, lässt dies den wirtschaftlichen Akteuren weitgehende Freiheit, auf welche Weise die Umweltergebnisse erzielt werden und ein nachhaltiges Management der natürlichen und physikalischen Ressourcen gefördert wird222.

217 Ministry for the Environment, Section 32: A Guide to Good Practice, 1993, S. 30 ff; Milligan, Res. Man. Bull. 2000, 173 (175); kritisch zur rationalen Planung Murray/Swaffield, in: Memon/Perkins (Hg.), Environmental Planning and Resource Management in New Zealand, 2000, S. 77; Armstrong, in: Taranaki Regional Council (Hg.), Implementing the Resource Management Act, 1991, S. 2 f. 218 Siehe Section 32(5) RMA (n. F.) bzw. Section 32(3), (4) RMA (a. F.), dazu Ministry for the Environment, Res. Man. Bull. 1995, 103 (103 f); ausführlich Grinlinton, in: Williams (Hg.), Environmental and Resource Management Law in New Zealand, 2. Aufl. 1997, Rn. 12.18 f m. w. N. 219 Upton, Parliamentary Debates (Hansard), 1991, Bd. 514, S. 3019; Dormer, The Resource Management Act 1991: Transition and Business, 1994, S. 19; Gleeson/ Grundy, J. of Envtl. Plan. and Man. 1997, 293 (298 f); Bang, Res. Man. Bull. 1994, 78 (79). 220 Anklang findet dieser Ansatz in zahlreichen Gesetzesbestimmungen, z. B. der Zielbestimmung, der Kompetenzkataloge, der Vorschriften über Planassessment und Planmonitoring, vgl. Sections 3; 5(2)(c); 17; 30(1)(b); 31(a),(b); 32(3)(b); 35(2)(b), 68(3); 76(3) RMA, dazu Randerson, in: Williams (Hg.), Environmental and Resource Management Law in New Zealand, 2. Aufl. 1997, Rn. 3.32 ff. 221 Ministry for the Environment, Guideline for District Planning, 1991, S. 6; Perkins/Thorns, Env. and Plan. B. 2001, 639 (648 f); Milne, in: Milne (Hg.), Handbook of Environmental Law, 1996, S. 34; McShane, Land Use Control under the Resource Management Act, 1998, S. 8 ff und 22 ff; kritisch Murray/Swaffield, in: Memon/Perkins (Hg.), Environmental Planning and Management in New Zealand, 2000, S. 77 f, die „effects-based planning“ als „policy myths“ bezeichnen. 222 Dazu auch oben § 8 II. 4.

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Die örtlichen und regionalen Umweltbehörden haben die Aufgabe, die zulässigen Umweltauswirkungen zu qualifizieren, entsprechende Standards zu erlassen und die Einhaltung dieser Standards zu überwachen ggf. zwangsweise durchzusetzen223. Planung zieht sich auf die Kontrolle negativer Umwelteffekte zurück, für die es keinen Marktpreis gibt (Externalitäten)224. Sozioökonomische Entwicklungen werden nach herrschender Auffassung der „unsichtbaren Hand des Marktes“ überlassen225. Notwendig erscheine dies, da sozioökonomische Veränderungen in einer Weise dynamisch seien, dass aktivitäts- und anlagenbezogene Planung sich als unpraktikabel, ja innovationsfeindlich erwiesen habe. War z. B. die Produktion einer Schallplattenfabrik noch mit erheblichen Wasserund Luftbelastungen verbunden, so ist eine moderne CD-Fabrik hingegen eine saubere Produktionsstätte fast ohne jegliche Emissionen226. Aktivitäts- und anlagenbezogene Planungen sind nach h. M. zu starr, undifferenziert und schwerfällig, um sich den rasanten wirtschaftlich-technologischen Veränderungen entsprechend schnell und geeignet anzupassen. Die Folge seien sachlich nicht gerechtfertigte Gleichbehandlungen oder auch Ungleichbehandlungen verschiedener (zumeist wirtschaftlicher) Aktivitäten, welche der Einführung innovativer Produktionsweisen vielfach entgegenstünden227, z. B. würde das undifferenzierte Verbot wirtschaftlicher Tätigkeit in Wohngebieten die wohnortnahe Ansiedlung von Softwarefirmen verhindern, von denen keine nennenswerten negativen Umweltauswirkungen ausgehen. Bedeutung erlangt der neue Ansatz der Ergebnisplanung bei der Wahl der geeigneten und rechtlich zulässigen Planungstechnik. Bis heute herrscht Uneinigkeit darüber, ob die ziel- und ergebnisorientierte Umweltplanung „Zonen statthafter spezifischer Aktivitäten“ festlegen darf, d.h. Gebiete definieren, die ausschließlich oder vorwiegend einem bestimmten Nutzungszweck (z. B. Wohnen, Gewerbe, Industrie etc.) vorbehalten sind, so genannte „aktivitäts- und anlagenbezogene Zonen“228.

223 Perkins/Thorns, Env. and Plan. B. 2001, 639 (648); Gleeson, Urb. Pol. and Research 1994, 82 (86). 224 Upton, Parliamentary Debates (Hansard) 1991, Bd. 514, S. 3019; Armstrong, in: Taranaki Regional Council (Hg.), Implementing the Resource Management Act, 1991, S. 3; Bruce, Promoting Sustainable Management: The Legal Planning Perspective, 1997, S. 41; Gleeson/Grundy, J. of Envtl. Plan. and Man. 1997, 293 (299). 225 McDermott, Env. and Plan. A. 1998, 631 (635 ff); Milne, in: Milne (Hg.), Handbook of Environmental Law, 1996, S. 34 f; Gleeson, Urb. Pol. and Res. 1994, 82 (86); Gleeson/Grundy, J. of Envtl. Plan. and Man. 1997, 293 (297 ff); kritisch Gunder, Plan Quartl. 1995, 3 (3 f). 226 McShane, Land Use Control under the Resource Management Act, 1998, S. 8; sonst werden in der Literatur jedoch keine konkreten Beispiele angeführt, die diese Annahme belegen. 227 Ibid, ohne Begründung auch Tremaine, in: Res. Man. L. Assoc. (Hg.), From Principle to Practice: Annual Conference, 1993, S. 13.

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Gegen die Festlegung aktivitäts- und anlagenbezogener Zonen ist vorzubringen, dass diese Planungstechnik im Widerspruch zum Gesetzgeberwillen der neoliberalen Umweltrechtsreform steht. Die Verabschiedung eines rationalen, auf Umwelteffekte gerichteten Umwelt(planungs)rechts war zweifelsfrei ein vordringliches Ziel der Resource Management Law Reform. Nach herrschender Auffassung stellen menschliche Aktivitäten für sich keinen zulässigen Ansatzpunkt für eine planerische Regulierung dar229. Aktivitäten seien nur schwer vorauszusagen und entzögen sich einer realitätsnahen, rationalen Planung230. Für die noch bestehenden aktivitätsbezogenen Pläne nach dem TCPA 1977 erlaubt der RMA ferner die Ersetzung und Modifikation der genehmigten Aktivitäten, sofern die Umweltauswirkungen gleich oder ähnlich sind231. So liegt in der Tat der Schluss nahe, dass die neuen Umweltpläne allein die Auswirkungen des Ressourcengebrauchs bestimmen und Umweltstandards festschreiben dürfen, nicht aber aktivitäts- und anlagenbezogene Zonen. Dem ist vereinzelt entgegnet worden, dass der Begriff der Ressource selbst zielabhängig sei232. Man könne nur dann etwas als Ressource bezeichnen, wenn es eine gezielte Nutzung, mithin Aktivität gäbe. Bei einer Ressourcenplanung sei letztlich die Aktivität der Anknüpfungspunkt der planerischen Regulierung. Umwelteffekte und Aktivitäten ständen zudem in einer so engen Ursache-Wirkungs-Beziehung, dass jene in der Praxis nicht oder nur schwer voneinander zu trennen seien. Entsprechend verwende das Gesetz den Begriff der „kontrollierten Aktivität“ (controlled activity), was auf die rechtliche Zulässigkeit aktivi228 Vgl. Milligan, Res. Man. L. Assoc. Newsletter 1994, 18 (18 ff); ders., in: Milligan/Turley, Resource Management Act, 1998, S. 6; Dawson/Sheppard, Res. Man. News 1994, 5 (5 f); Nixon, in: McShane, Land Use Control under the Resource Management Act, 1998, S. 20; Norris, District Planning and the Christchurch City Plan, 1996, S. 21 ff; Gleeson/Grundy, J. of Envtl. Plan. and Man. 1997, 293 (303 ff); Milne, in: Milne (Hg.), Handbook of Environmental Law, 1996, S. 34; Sumits/Morrison, Creating a Framework for Sustainability, 2001, S. 55. 229 Bang, Res. Man. Bull. 1994, 78 (79); Dawson/Sheppard, Res. Man. News 1994, 5 (5 ff); Baker, in: Res. Man. L. Assoc. (Hg.), Practice Makes Perfect: Annual Conference, 1994, S. 1; Dormer, Resource Management Act 1991: Transition and Business, 1994, S. 19; Tremaine, in: Res. Man. L. Assoc. (Hg.), From Principle to Practice: Annual Conference, 1993, S. 13; Robertson, Ld. Use Pol. 1993, 303 (311); Norris, District Planning and the Christchurch City Plan, 1996, S. 21. 230 Dawson/Sheppard, Res. Man. News 1994, 5 (5). 231 Vgl. Section 10(1) RMA: „Land may be used in a manner that contravenes a rule in a district plan or proposed district plan if (a) Either . . . (ii) The effects of the use are the same or similar in character, intensity, and scale to those which existed before the rule became operative or the proposed plan was notified (b) or . . . (ii) The effects of the use are the same or similar . . . to those which existed before the designation was removed“. 232 Milligan, Res. Man. L. Assoc. Newsletter 1994, 19; ders., in: Milligan/Turley, Resource Management Act, 1998, S. 8; unter Bezugnahme auf verschiedene englischsprachige Wörterbücher auch Murray/Swaffield, in: Memon/Perkins (Hg.), Environmental Planning and Management in New Zealand, 2000, S. 75.

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4. Teil: Neuseelands Modell einer integrierten Umweltplanung

tätsbezogener Zonierung deuten lasse233. Schließlich seien menschliche Aktivitäten sehr viel einfacher zu bestimmen als eine Vielzahl abstrakter, untereinander zu kombinierender Umweltstandards. Bei integrierter Planung seien die effektbezogenen Umweltstandards auch äußerst komplex und nur schwer zu verstehen, besonders für die an der Planung zu beteiligenden Bürger234. Trotz der Kontroverse über die rechtliche Zulässigkeit der Planungstechnik stimmen beide Auffassungen im Kern überein. Zonierte Pläne im klassischen Sinn orientieren sich auch an den aktuellen und potenziellen Umweltauswirkungen. Sinn und Zweck der Zonierung ist nämlich eine räumliche Trennung inkompatibler Aktivitäten. Unvereinbar sind aber nicht die Nutzungen per se, sondern stets nur die Auswirkungen jener Nutzungen235. Zu differenzieren ist zwischen den Plänen mit mangelhafter Zonierung, d.h. Zonen ohne sachliche Rechtfertigung, und dem Konzept der Zonierung, das mit der räumlichen Trennung von Aktivitäten auf eine Regulierung von Umweltauswirkungen gerichtet ist. Der RMA ist in seiner heutigen Fassung eine Reaktion auf die früher mangelhafte Planungspraxis, die präskriptiv Aktivitäten ohne erkennbare Notwendigkeit stark reglementierte. Die neuen Gesetzesvorschriften sollen der Gefahr unzureichender Planrechtfertigung begegnen, besonders der aktivitäts- und anlagenbezogenen Zonierung aus bloßer Tradition236. Die Planungstechnik der Zonierung als solche ist aber gleichwohl rechtlich zulässig237.

233 Vgl. Section 77B(2) RMA (n. F.) und Sections 68(3A); 76(3A) RMA (a. F.), siehe dazu Milligan, in: Milligan/Turley, Resource Management Act, 1998, S. 8. 234 Nixon, in: McShane, Land Use under the Resource Management Act, 1998, S. 20 f; Sumits/Morrison, Creating a Framework for Sustainability, 2001, S. 60 f; Milligan, in: Milligan/Turley, Resource Management Act, 1998, S. 8; Hutchings, in: Res. Man. L. Assoc. (Hg.), Towards 2000: Annual Conference, 1997, S. 7; vgl. auch Tremaine, in: Res. Man. L. Assoc. (Hg.) From Principle to Practice – Annual Conference, 1993, S. 20. 235 Puharich, in: Res. Man. L. Assoc. (Hg.), Practice Makes Perfect: Annual Conference, 1994, S. 3; Milligan, in: Milligan/Turley, Resource Management Act, 1998, S. 7. 236 Vgl. Armstrong, in: Taranaki Regional Council (Hg.), Implementing the Resource Management Act, 1991, S. 3; Berke, J. of Envtl. Plan. and Man. 1994, 155 (160); Dormer, Resource Management Act 1991: Transition and Business, 1994, S. 19 ff. 237 So die Rechtsprechung: Application by Christchurch City Council [1995] NZRMA 140; Nugent Consultations Ltd v Auckland City Council [1996] NZRMA 481 ff; Quinn v Lower Hutt City Council, unreported, Planning Tribunal, 20. April 1993, W13/93: „The RM Act is not necessarily concerned with zoning and arbitrary boundary limits. Zoning is nevertheless a permitted technique“, aber eben auch keine Notwendigkeit so Ngataringa Bay 2000 Inc. v Attorney-General, unreported, Planning Tribunal, 11. März 1994, A16/94: „Indeed in district plans prepared under the Resource Management Act zoning may not necessarily be used at all“, zur Rechtsprechung Norris, District Planning and the Christchurch City Plan, 1996, S. 21 ff; Davis, Asia Pac. L. Rev. 1996, 102 (116 f); Birdsong, Adjudicating Sustainability, 1998, S. 33 ff.

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§ 9 Integrierter Planungsprozess I. Begriff und Bedeutung der Koordination Das Modell der integrierten Umweltplanung erfordert analog zum Grad seiner Differenziertheit und Komplexität einen Prozess der Koordination der einzelnen Planungen. Häufig wird „Koordination“ mit „integriertem Management“ in enge Verbindung gebracht238. Zu dessen Verwirklichung sind die Planbehörden in Neuseeland gemäß der Sections 30(1)(a), 31(a) RMA verpflichtet. Was unter „Koordination“ (coordination) im Kontext staatlicher Umweltplanung allerdings zu verstehen ist, lässt sich allein mit Hilfe des Gesetzes nicht bestimmen. Herrührend vom neulateinischen Begriff „con-ordinare“ bedeutet „Koordination“ nach allgemeinem Sprachgebrauch ein „Zusammen-, Gleich- und Einordnen“239 und ist in Bezug auf Planungsprozesse am besten mit „Abstimmung“ oder „wechselseitiger Berücksichtigung“ zu übersetzen240. Entsprechend wird in englischer Sprache „coordination“ auch als „harmonische oder effektive Zusammenarbeit verschiedener Teile“ umschrieben241. Koordinierte Planung ist somit mehr als ein beziehungsloses Nebeneinander von Einzelplanungen, weniger aber als deren vollständige Gleichschaltung und inhaltliche Übereinstimmung. Koordination verlangt eine sinnvolle (auch praktikable) Abstimmung der Einzelplanungen, ohne zu einer vollen Aufhebung der Eigenständigkeit und Handlungsfreiheit der einzelnen Planbehörden zu führen242. Koordination in diesem Sinn hat Bedeutung bei jeder Planung, besonderen Stellenwert aber bei integrierten Planungen. Der umfassende Charakter des Plangegenstands und die Komplexität der integrierten Zielsetzung zwingen einerseits zu einer Spezialisierung der planenden Behörden und ihrer Einheiten243. 238 Vgl. Ministry for the Environment/KPMG, Integrated Environmental Management, 1996, S. 5; Bush-King, Plan. Quartl. 1997, 13 (14 f); Hutchings, in: NZ Planning Institute (Hg.), Professional Development Seminar, 1994, S. 6 ff; m. w. N. Klein, NZ J. of Envtl. L. 2001, 1 (28 ff); siehe zum Integrationsverständnis der Plandokumente die Ausführungen unten § 11 III. 239 Duden, Deutsches Universalwörterbuch, 4. Aufl. 2001, S. 945. 240 Schäffer, Koordination in der öffentlichen Verwaltung, 1971, S. 29; Roesler/Stürmer, Koordinierung in der Raumordnungspolitik, 1975, S. 15; Wegelin, in: Meier (Hg.), Planung in Behörden und Verwaltung, 1976, S. 241; Püttner, Verwaltungslehre, 3. Aufl. 2000, S. 119; Bull, in: Ellwein/Hesse/Mayntz/Scharpf (Hg.), Jhrb. zur Staats- und Verwaltungswissenschaft 1991, S. 30. Mit einer Vielzahl anderer Begriffe siehe auch Rückwardt, Koordination des Verwaltungshandelns, 1978, S. 15 f; Krüger, Die Koordination von gesamtwirtschaftlicher, regionaler und lokaler Planung, 1969, S. 11 f. 241 Vgl. The Concise Oxford Dictionary of Current English, 9. Aufl. 1995, S. 294: „the harmonious or effective working together of different parts“. 242 Ausführlicher Püttner, Verwaltungslehre, 3. Aufl. 2000, S. 119; Baars/Baum/ Fiedler, Politik und Koordination, 1976, S. 4; Rückwardt, Koordination des Verwaltungshandelns, 1978, S. 15 f.

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Andererseits neigen erfahrungsgemäß gerade spezialisierte Organisationen dazu, ihre Aufmerksamkeit und Aktivitäten zu sehr auf den eigenen speziellen Zuständigkeitsbereich zu beschränken, während vor allem negative Auswirkungen eigener Planungen auf die anderer Behörden unterschätzt oder ganz vernachlässigt werden244. Nicht selten besteht die Gefahr eines unbeabsichtigten Abschwächens oder gegenseitigen Aufhebens von Planungseffekten. Ohne Prozesse einer Koordination, d.h. Abstimmung, sind die Einzelplanungen im Gesamtplanungssystem nur schwer durchsetzbar, von kurzer Dauer oder von vornherein wirkungslos. Insofern gehören eine funktionale Arbeitsteilung und sachliche Spezialisierung der organisatorisch getrennten Planungseinheiten (Differenzierung) und eine inhaltliche Abstimmung ihrer einzelnen Planungen (Koordination) untrennbar zusammen, um den übergreifenden, integrierten Planungszweck wirksam und bestandssicher zu fördern245.

II. Zweck, Umfang und Bezug der Koordination Zweck der Koordination ist die Ermöglichung einer inhaltlichen Integration von Planungen246, weshalb Koordinationsprozesse gerade für die neuseeländische Umweltplanung von besonderer Bedeutung sind. Interferenzen zwischen den Zielen, Strategien und Maßnahmen der einzelnen Planungen sind in einer Weise abzustimmen, dass sich diese mit Blick auf das gesetzliche Planungsziel in ihrer Wirkung nicht abschwächen, sondern ergänzen und verstärken. Koordination zielt damit auf eine Erhöhung des Wirkungsgrads differenzierter Planungssysteme, in anderen Worten auf eine Effektivitäts- oder Effizienzsteigerung247. Darüber hinaus wird mit dem Ideal einer gar „vollkommenen“ Koordi-

243 Vgl. Alexander, J. of Plan. Lit. 1993, 328 (329); Becker, Öffentliche Verwaltung, 1989, S. 364. 244 Chamberlain, in: Res. Man. L. Assoc. (Hg.), Practice Makes Perfect: Annual Conference, 1994, S. 3; siehe auch Krüger, Die Koordination von gesamtwirtschaftlicher, regionaler und lokaler Planung, 1969, S. 46, Scharpf, PVS 1973, S. 172. 245 Zum Problem der Koordination des Regierungs- und Verwaltungshandelns allgemein Becker, Öffentliche Verwaltung, 1989, S. 258 f; Rückwardt, Koordination des Verwaltungshandelns, 1978, S. 36 ff; Püttner, Verwaltungslehre, 3. Aufl. 2000, S. 119 ff; Schäffer, Koordination in der öffentlichen Verwaltung, 1971, S. 22 ff. Hinsichtlich staatlicher Planung siehe Wegelin, in: Meier (Hg.), Planung in Behörden und Verwaltung, 1976, S. 71 ff; Schneider, in: Schneider (Hg.), Rationale Wirtschaftspolitik und Planung in der Wirtschaft von heute, 1967, S. 239 ff; Lunze, Die Koordination in der Regionalplanung, 1974, S. 16 ff; Krüger, Die Koordination von gesamtwirtschaftlicher, regionaler und lokaler Planung, 1969, S. 29 ff. 246 Vgl. Becker, Öffentliche Verwaltung, 1989, S. 364; Wegelin, in: Meier (Hg.), Planung in Behörden und Verwaltung, 1976, S. 72; Krüger, Die Koordination von gesamtwirtschaftlicher, regionaler und lokaler Planung, 1969, S. 10. 247 Viel genanntes Beispiel ist das unkoordinierte, mehrmalige Aufreißen einer Straße in kurzen Zeitabständen zur Erledigung von Infrastrukturmaßnahmen, vgl. Ell-

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nation die Vorstellung und der Wunsch nach einer konfliktfreien, rationalen Steuerung des planenden Staates verbunden248. Alle staatlichen Behörden hätten in einem interaktiven Prozess der Abstimmung eine vom gesetzlichen Nachhaltigkeitsziel abgeleitete gemeinsame Zielhierarchie festzulegen und alle Entscheidungen daran auszurichten. Frühzeitige Konsensfindung ist hierfür notwendig, um gemeinsame Prioritäten zu bestimmen, Planungskonflikte zu vermeiden und widerspruchsfreies Staatshandeln zu ermöglichen. Ob eine konfliktfreie, rationale Steuerung in pluralistischen, demokratischen Gesellschaften tatsächlich möglich, d.h. politisch durchsetzbar, finanziell tragbar und planungstechnisch praktikabel ist, muss allerdings angezweifelt werden249. Planungskonflikte lassen sich nicht immer durch eine konsensorientierte Koordination lösen, z. B. bei gegensätzlichen Eigeninteressen gesellschaftlicher Gruppen oder gegenläufigen Kompetenzwahrungsinteressen der Planungsbehörden250. Ein Streben nach Konsens führt in diesen Fällen sehr leicht zu einer Störung der Regierungs- und Verwaltungstätigkeit, etwa durch Selbstblockade passiver Nichtentscheidung oder Verständigung auf Formelkompromisse. Praxistauglicher Zweck der Koordination sollte daher nicht eine konfliktfreie, rationale Steuerung in Idealform sein, sondern eine Effizienz- oder Effektivitätssteigerung der Planung und, mit dieser einhergehend, eine erhöhte Rationalität des staatlichen Handelns251. Der notwendige Umfang der Koordination ist von dem konkret ausgestalteten Planungsmodell abhängig und eine Folge des Grades der Differenziertheit dieses Systems252. Je stärker ein Planungssystem vertikal und horizontal differenziert wein, in: Ellwein/Hesse/Mayntz/Scharpf (Hg.), Jhrb. zur Staats- und Verwaltungswissenschaft 1991, S. 100, Püttner, Verwaltungslehre, 3. Aufl. 2000, S. 119. Allgemein siehe Schneider, in: Schneider (Hg.), Rationale Wirtschaftspolitik und Planung in der Wirtschaft von heute, 1967, S. 241; Krüger, Die Koordination von gesamtwirtschaftlicher, regionaler und lokaler Planung, 1969, S. 32/48; Bullinger, Die Verwaltung 1982, S. 460. 248 Eingehend Fürst, in: Ellwein/Hesse/Mayntz/Scharpf (Hg.), Jhrb. zur Staats- und Verwaltungswissenschaft 1991, S. 53. 249 Ellwein, in: Fisch/Boos (Hg.), Vom Umgang mit Komplexität in Organisationen, 1990, S. 175 ff; Fürst, in: Ellwein/Hesse/Mayntz/Scharpf (Hg.), Jhrb. zur Staats- und Verwaltungswissenschaft 1991, S. 53; Rückwardt, Koordination des Verwaltungshandelns, 1978, S. 47 f; Püttner, Verwaltungslehre, 3. Aufl. 2000, S. 125; Wegelin, in: Meier (Hg.), Planung in Behörden und Verwaltung, 1976, S. 77. 250 Bull, in: Ellwein/Hesse/Mayntz/Scharpf (Hg.), Jhrb. zur Staats- und Verwaltungswissenschaft 1991, S. 43 f; Baars/Baum/Fiedler, Politik und Koordinierung, 1976, S. 14 ff. 251 Ellwein, in: Ellwein/Hesse/Mayntz/Scharpf (Hg.), Jhrb. zur Staats- und Verwaltungswissenschaft 1991, S. 100, Püttner, Verwaltungslehre, 3. Aufl. 2000, S. 119. Allgemein siehe Schneider, in: Schneider (Hg.), Rationale Wirtschaftspolitik und Planung in der Wirtschaft von heute, 1967, S. 241; Krüger, Die Koordination von gesamtwirtschaftlicher, regionaler und lokaler Planung, 1969, S. 32/48; Bullinger, Die Verwaltung 1982, S. 460; mit a. A. Lunze, Die Koordination in der Regionalplanung, 1974, S. 20.

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ist, desto größer ist der Bedarf an Koordination. Zusätzliche Einflussfaktoren sind die Komplexität des Planungsgegenstands, der integrative Charakter des Planungsziels, die Pluralität der betroffenen Interessen und der Verselbstständigungsgrad der planenden Behörden und Planungseinheiten253. Mit der Koordination verbunden ist ein zeitlicher, personeller und sachlicher Aufwand, der mitunter hohe Kosten verursacht. In der Praxis sinnvoll ist eine behördliche Koordination mithin nur, wenn der konkrete Nutzen der Koordination (Aufdecken von Win-win-Situationen, Effektivität der Einzelplanung, Vermeidung von Doppelplanungen, Überwindung von Planungskonflikten) die konkreten Kosten der Koordination (Einsatz von Arbeitskraft und Sachmitteln, Verlust an Handlungsfreiheit und Eigenständigkeit der Planbehörden, Verzögerung des Planprozesses) übersteigt. Insofern bedarf es einer Entscheidung der planenden Behörden im Einzelfall, welcher Umfang der Koordination praktisch sinnvoll und vertretbar ist254. Als Bezug der Koordination kommt der gesamte Planungszyklus in Betracht von der Problemwahrnehmung und Zielfindung bis zur Umsetzung und Erfolgskontrolle der Planung255. Koordination ist nicht selten jedoch ausschließlich auf die Phase der Planerstellung bezogen und beschränkt256. Ausdruck findet dies in der leicht missverständlichen Unterscheidung zwischen Planung und Vollzug. Die Phase der Planumsetzung wird als „jenseits“ der Planung angesehen. Die Ziel-, Politik- und Maßnahmenbestimmung (Planungsverwaltung) wird von der Realisierung und Durchsetzung (Vollzugsverwaltung) begrifflich getrennt. Nicht erkennbar ist dabei, dass Planung einen „kybernetischen Handlungsverlauf“ beschreibt257, es also weit mehr Koordinationsbezüge gibt, d.h. so viele wie Entscheidungsschritte im Planungszyklus. Koordination der Planung betrifft so

252 Wegelin, in: Meier (Hg.), Planung in Behörden und Verwaltung, 1976, S. 77; Rückwardt, Koordination des Verwaltungshandelns, 1978, S. 11. 253 Detailliert Rückwardt, Koordination des Verwaltungshandelns, 1978, S. 52 ff. Siehe auch Brohm, JuS 1977, 500 (501); Baars/Baum/Fiedler, Politik und Koordination, 1976, S. 2; Püttner, Verwaltungslehre, 3. Aufl. 2000, S. 124. 254 Lindblom, The Intelligence of Democracy, 1965, S. 24. Vgl. auch Rückwardt, Koordination des Verwaltungshandelns, 1978, S. 15; Baars/Baum/Fiedler, Politik und Koordinierung, 1976, S. 4; Schneider, in: Schneider (Hg.), Rationale Wirtschaftspolitik und Planung in der Wirtschaft von heute, 1967, S. 241. 255 Alexander, J. of Plan. Lit. 1993, 328 (328 f); Fürst, in: Ellwein/Hesse/Mayntz/ Scharpf (Hg.), Jhrb. zur Staats- und Verwaltungswissenschaft 1991, S 55; allgemein Becker, Öffentliche Verwaltung, 1989, S. 386; Roesler/Stürmer, Koordinierung in der Raumordnungspolitik, 1975, S. 7; Wegelin, in: Meier (Hg.), Planung in Behörden und Verwaltung, 1976, S. 43 f. 256 So Brohm, JuS 1977, 500 (500). Siehe auch die Feststellungen von Fürst, in: Ellwein/Hesse/Mayntz/Scharpf (Hg.), Jhrb. zur Staats- und Verwaltungswissenschaft 1991, S. 55; Ritter, in: Ellwein/Hesse/Mayntz/Scharpf (Hg.), Jhrb. zur Staats- und Verwaltungswissenschaft 1987, S. 331. 257 Vgl. Becker, Öffentliche Verwaltung, 1989, S. 368.

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nicht nur den Prozess der Planerstellung (Planung i. e. S.), sondern den gesamten kybernetischen Handlungszyklus (Planung i. w. S.).

III. Formen, Muster und Typen der Koordination Der Art und Weise der Abstimmung nach lassen sich vier Grundformen der Koordination unterscheiden: eine „formelle“ und „informelle“ sowie „positive“ und „negative“ Form der Koordination. 1. Formelle und informelle Koordination Die formelle Koordination erfordert eine Abstimmung der Planungen in einem Prozess nach festen Regeln, wobei die Koordinationsregeln sehr häufig rechtlicher Natur sind258. Koordination ist formell, wenn die Abstimmung in einem vorstrukturierten Verfahren erfolgt. Die informelle Koordination hingegen ist eine, nicht selten spontane Abstimmung ohne feste Regeln. Sie erfolgt in einer eher losen und nicht selten zufälligen Art und Weise259. Prozesse der informellen und formellen Koordination existieren häufig nicht so idealtypisch und keineswegs isoliert nebeneinander, sondern ergänzen sich oder gehen ineinander über, z. B. wenn sich Prozesse eines zunächst losen, unregelmäßigen Informierens und Absprechens allmählich verfestigen und schließlich formalisiert und institutionalisiert werden260. 2. Positive und negative Koordination Gleich, ob die Koordination in formeller oder informeller Weise erfolgt, kann die Art der Abstimmung eine „positive“ oder „negative“ sein. Die positive Koordination erfordert ein aktives, konstruktives Miteinander der planenden Behörden und deren Planungseinheiten zwecks gemeinsamer Suche nach planerischen Lösungen261, daher auch aktiv-steuernde Koordination262 genannt. Bei der positiven Koordination bilden die Planziele, Planstrategien und Maßnahmen 258 Rückwardt, Koordination des Verwaltungshandelns, 1978, S. 41; Schneider, in: Schneider (Hg.), Rationale Wirtschaftspolitik und Planung in der Wirtschaft von heute, 1967, S. 259. 259 Alexander, J. of Plan. Lit. 1993, 328 (332); Wegelin, in: Meier (Hg.), Planung in Behörden und Verwaltung, 1976, S. 82; allgemein Püttner, Verwaltungslehre, 3. Aufl. 2000, S. 136 f. 260 Krüger, Die Koordination von gesamtwirtschaftlicher, regionaler und lokaler Planung, 1969, S. 101; auch Alexander, J. of Plan. Lit. 1993, 328 (335). 261 Eberhardt, Umweltschutz als Integrationsaufgabe, 1996, S. 189; Scharpf, Komplexität als Schranke politischer Steuerung, PVS 1972, S. 174; Bull, in: Ellwein/Hesse/ Mayntz/Scharpf (Hg.), Jhrb. zur Staats- und Verwaltungswissenschaft 1991, S. 45.

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sowie die Alternativen zu diesen den Gegenstand gemeinsamer Diskussion. Ziel ist eine behördenübergreifende Planung. Alle Planbehörden werden frühzeitig in den Prozess der Planung einbezogen (Frühkoordination)263, um eine Konsensfindung zu erleichtern. Im Unterschied dazu wird bei der negativen Koordination die jeweilige Planung von einer hauptverantwortlichen Planbehörde vorgenommen, die einen Planentwurf erstellt und diesen anderen, an der Planung beteiligten Behörden zur Prüfung vorlegt. Die Behörden prüfen den Planentwurf insoweit, als eigene Belange oder Kompetenzbereiche betroffen sind, und reagieren nur gegebenenfalls in negativer Weise, d.h. abwehrend, z. B. durch kritische Stellungnahme, ablehnende Einwendungen oder verhinderndes Veto264. Die Form der negativen, abwehrenden Abstimmung wird auch als reaktiv-additive Koordination265 bezeichnet. Beteiligte Planbehörden werden bei der negativen Koordination zu einem vergleichsweise späten Zeitpunkt in das Planverfahren einbezogen (Spätkoordination)266. Sie sind in der Möglichkeit der Einflussnahme und Mitwirkung eingeschränkt. Im Vergleich zur positiven Koordination sind wegen der beschränkten Mitwirkung weit geringere Anforderungen an die Informationsverarbeitungskapazität, die Konsensfähigkeit und die Kompromissbereitschaft der beteiligten Planbehörden zu stellen, weshalb in der Praxis gewöhnlich die negative Koordination weit häufiger als die positive Koordination vorkommt267. 3. Vertikale und horizontale Koordination Außer den vier Grundformen der Koordination wird zwischen einer vertikalen und einer horizontalen oder einer internen und einer externen Koordination unterschieden268. Festzustellen ist, dass es sich hier nicht um verschiedene Art und Weisen der Abstimmung, d.h. Formen der Koordination handelt, sondern um „Koordinationsbeziehungen“, d.h. Ebenen und Linien organisatorischer Einhei-

262 Baars/Baum/Fiedler, Politik und Koordinierung, 1976, S. 9; Fürst, in: Ellwein/ Hesse/Mayntz/Scharpf (Hg.), Jhrb. zur Staats- und Verwaltungswissenschaft 1991, S. 57. 263 Wegelin, in: Meier (Hg.), Planung in Behörden und Verwaltung, 1976, S. 175. 264 Brohm, JuS 1977, 500 (503); Scharpf, Komplexität als Schranke politischer Planung, PVS 1972, S. 175; Bull, in: Ellwein/Hesse/Mayntz/Scharpf (Hg.), Jhrb. zur Staats- und Verwaltungswissenschaft 1991, S. 45. 265 Baars/Baum/Fiedler, Politik und Koordinierung, 1976, S. 9. 266 Wegelin, in: Meier (Hg.), Planung in Behörden und Verwaltung, 1976, S. 74. Mit dem Begriff der „nachträglichen Koordination“ auch Rückwardt, Koordination des Verwaltungshandelns, 1978, S. 40. 267 So Rückwardt, Koordination des Verwaltungshandelns, 1978, S. 40. 268 Z. B. Rückwardt, Koordination des Verwaltungshandelns, 1978, S. 43 ff; Baars/ Baum/Fiedler, Politik und Koordination, 1976, 4 ff. Zum Begriffsinhalt § 4 IV. 2 b).

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ten, zwischen denen Koordinationsprobleme auftreten269. Es sollte daher nicht von Formen vertikaler und horizontaler oder interner und externer Koordination, sondern richtigerweise von Koordinationsebenen und -linien gesprochen werden. Für die Koordination von Planungen kommen verschiedene Koordinationsmuster in Betracht, die formeller oder informeller und jeweils positiver oder negativer Form sein können. Vom Planungssystem abhängig, sind Koordinationsmuster mitunter sehr unterschiedlich ausgestaltet. Trotz einer großen Vielfalt lassen sich Koordinationsmuster dem Abstimmungsmechanismus nach gruppieren und in aller Regel einer der folgenden vier Koordinationstypen zuordnen270. 4. Koordination über die Verwaltungshierarchie Eine Koordination über die Verwaltungs- und Behördenhierarchie271 setzt eine Hierarchie der Planungen voraus, bei der untergeordnete Behörden Berücksichtigungs- und Umsetzungspflichten in Bezug auf übergeordnete Planungen treffen. Eine Planbindung und damit Koordination der Planinhalte erfolgt von oben nach unten. In Konfliktsituationen stehen zumeist einer übergeordneten Planbehörde, der so genannten „Führungsbehörde“ (lead organization), Befugnisse zu, eine widerspruchsfreie Planung durch Zwang herbeizuführen272. Zu diesen Koordinationsbefugnissen zählen Beanstandungs-, Aufhebungs-, Weisungs- und Ersetzungsbefugnisse, ferner organisatorische Eingriffsbefugnisse, etwa Organauflösung und kommissarische Organführung. Eine hierarchische Koordination ist in jedem Planungssystem notwendig, um einer polyzentrischen Auflösung des jeweiligen Systems entgegen zu wirken.

269 Unterschiedliche Begriffe werden daher verwandt: „Notwendigkeit der Koordinierung“, Schneider, in: Schneider (Hg.), Rationale Wirtschaftspolitik und Planung in der Wirtschaft von heute, 1967, S. 239 f; „Beziehung und Richtung der Koordination“, Krüger, Die Koordination von gesamtwirtschaftlicher, regionaler und lokaler Planung, 1969, S. 51 ff; „Koordinationsbeziehungen“, Roesler/Stürmer, Koordinierung in der Raumordnungspolitik, 1975, S. 7 f; so auch Lunze, Die Koordination in der Regionalplanung, 1974, S. 19 und Bullinger, Die Verwaltung 1982, S. 459. 270 Mit anderer Untergliederung Becker, Öffentliche Verwaltung, 1989, S. 370 f; ders., in: v. Mutius (Hg.), Handbuch für die öffentliche Verwaltung, Rn. 13 ff; Rückwardt, Koordination des Verwaltungshandelns, 1978, S. 74 ff; Püttner, Verwaltungslehre, 3. Aufl. 2000, S. 127 ff; Ritter, in: Scharpf/Reissert/Schnabel (Hg.), Politikverflechtung, Bd. II, 1977, S. 154. 271 Vgl. Becker, Öffentliche Verwaltung, 1989, S. 370; Püttner, Verwaltungslehre, 3. Aufl. 2000, S. 132; Schäffer, Koordination in der öffentlichen Verwaltung, 1971, S. 43 ff; Rückwardt, Koordination des Verwaltungshandelns, 1978, S. 76 ff; Wegelin, in: Meier (Hg.), Planung in Behörden und Verwaltung, 1976, S. 72. 272 Alexander, J. of Plan. Lit. 1993, 328 (337 f).

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5. Koordination durch institutionelle Organisation Eine Koordination durch institutionelle Organisation273 beruht auf der Schaffung koordinierender Institutionen und der Reorganisation bereits bestehender Planbehörden. Beispiele koordinierender Reorganisation sind Funktionalreformen und organisatorische Flurbereinigungen, die Koordinationsprobleme von vornherein vermeiden und den Koordinationsbedarf verringern. Die Verringerung des Koordinationsbedarfs wird als vorweggenommene Koordination274 bezeichnet. Behördliche Zuständigkeiten werden dem Planungsgegenstand angepasst und die Anzahl der Planbehörden wird reduziert. Aber auch die Schaffung neuer organisatorischer Einheiten und Behörden kann einer verbesserten Koordination dienen, z. B. wenn neue koordinierende Stellen zu einer institutionellen Verknotung von Planungen und institutionellen Absicherung der Koordination beitragen. Beispiele sind behördenübergreifende, koordinierende Kontrollinstitutionen (watch dogs), Steuerungskomitees (steering committees) und behördenübergreifende Projekt- und Arbeitsgruppen (task forces, working groups), aber auch der bloße Austausch von Mitarbeitern zwischen und in Behörden275. Die Aufgabe der Koordination kann auch nur einer einzelnen Person als alleinige oder hauptsächliche Aufgabe übertragen werden276. Häufig fällt die Wahl auf eine anerkannte, herausgehobene Persönlichkeit mit besonderer Qualifikation und Eignung für die Koordinationstätigkeit. Zu behördenübergreifender Koordination zwingt schließlich auch eine geteilte Budgetierung, etwa der Verkehrs- und Umweltplanung, so dass beide Bereiche bereits aus finanziellen Erwägungen aufeinander abgestimmt werden müssen277. 6. Koordination durch Verfahrensregelungen Eine Koordination durch Verfahrensregelungen278 sichern häufig auch verschiedene Informations-, Mitwirkungs- und Zusammenwirkungsrechte und ent-

273 Vgl. Schneider, in: Schneider (Hg.), Rationale Wirtschaftspolitik und Planung in der Wirtschaft von heute, 1967, S. 257; Krüger, Die Koordination von gesamtwirtschaftlicher, rationaler und lokaler Planung, 1969, S. 134 ff; Rückwardt, Koordination des Verwaltungshandelns, 1978, S. 74 und 118 ff; Ritter, in: Scharpf/Reissert/Schnabel (Hg.), Politikverflechtung Bd. II, 1977, S. 154 f; Becker, Öffentliche Verwaltung, 1989, S. 667. 274 Bull, in: Ellwein/Hesse/Mayntz/Scharpf (Hg.), Jhrb. zur Staats- und Verwaltungswissenschaft 1991, S. 41. 275 Alexander, J. of Plan. Lit. 1993, 328 (335). 276 Ibid. 277 Schäffer, Koordination in der öffentlichen Verwaltung, 1971, S. 32; Püttner, Verwaltungslehre, 3. Aufl. 2000, S. 133.

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sprechende Pflichten. Der Planungsspielraum der Behörden ist durch die Verfahrensregelungen begrenzt. Zur Systematisierung kann nach der Intensität des Zusammenwirkens zwischen Koordinationsmustern der Mitentscheidung (einvernehmliche, gemeinsame Planung), der Mitberatung (Konsultation, Anhörung, Stellungnahme) und der Mitteilung (Kenntnisgabe, Berichterstattung, Vorlage) unterschieden werden279. 7. Koordination durch spontane Ordnungsbildung Koordination durch spontane Ordnungsbildung280 verzichtet auf formale, insbesondere auf gesetzliche Vorgaben und überlässt die Abstimmung der freien Entscheidung der Behörden. Sie wird deshalb auch als „Selbstkoordination“ bezeichnet. Auf eine trennscharfe Zuweisung von Zuständigkeiten, Kompetenzen und Befugnissen wird häufig verzichtet. Den Planbehörden ermöglicht dies eine freie, spontane und innovative Abstimmung, die den konkreten Verhältnissen „vor Ort“ am besten entspricht. In Fällen, in denen der Koordinationsbedarf nur vor Ort erkennbar ist, dürfte eine spontane Ordnungsbildung besonders geeignet sein, denn bei der Selbstkoordination erfolgt eine Koordination von unten nach oben. Typische Muster spontaner Ordnungsbildung sind z. B. informelle Besprechungen, Telefonanrufe und Korrespondenzen, Ad-hoc-Arbeitskreise und sonstige Treffen, Fachkonferenzen, Verbandstreffen sowie persönliche Kontakte und Beziehungen.

IV. Rechtsvorschriften zur vertikalen Koordination Die Umweltplanung in Neuseeland ist vom Gesetz her dreistufig angelegt281, weshalb ein Bedarf an Koordination vertikal, d.h. zwischen den Planungsebenen besteht. Die Planungen der örtlichen, regionalen und nationalen Umweltplanungsbehörden sind inhaltlich aufeinander abzustimmen, um den gesetzlich übergeordneten Planungszweck eines nachhaltigen Managements (Section 5 278 Vgl. Schäffer, Koordination in der öffentlichen Verwaltung, 1971, S. 68 ff; Rückwardt, Koordination des Verwaltungshandelns, 1978, S. 88; Becker, Öffentliche Verwaltung, 1989, S. 665 ff. 279 Siehe Beispiele bei Rückwardt, Koordination des Verwaltungshandelns, 1978, S. 85 ff; Schäffer, Koordination in der öffentlichen Verwaltung, 1971, S. 69 ff; Becker, Öffentliche Verwaltung, 1989, S. 665 ff. 280 Ellwein, in: Ellwein/Hesse/Mayntz/Scharpf (Hg.), Jb. zur Staats- und Verwaltungswissenschaft 1991, S. 105 ff; Püttner, Verwaltungslehre, 3. Aufl. 2000, S. 130 ff; Wegelin, in: Meier (Hg.), Planung in Behörden und Verwaltung, 1976, S. 82. Zur spontanen Ordnungsbildung allgemein siehe Luhmann, in: Morstein Marx (Hg.), Verwaltung, 1965, S. 162 ff. 281 Dazu oben § 7 II.

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RMA)282 effektiv zu fördern. Das neuseeländische Umweltrecht trägt dem in verschiedener Weise Rechnung283. 1. Koordination über die Verwaltungs- und Behördenhierarchie Eine Koordination über die Verwaltungs- und Behördenhierarchie sichert das gesetzlich normierte Konsistenzprinzip der Planung284. Gemäß Sections 43(1), 62(3), 67(2), 75(2) RMA dürfen örtliche und regionale Umweltbehörden keine Planungen vornehmen, die mit den nationalen Umweltplanvorgaben (National Policy Statements, New Zealand Coastal Policy Statement, National Environmental Standards, Water Conservation Orders) unvereinbar sind. Vielmehr müssen sie diesen „Wirkung verleihen“ (must give effect)285. Aus dem Konsistenzprinzip folgt ein Verbot widersprechender Planung. Tritt bei der Planung ungeachtet des Verbots gleichwohl eine inhaltliche „Unstimmigkeit“ (inconsistency) oder gar ein „Konflikt“ (conflict) der einzelnen Planungen auf, sind die örtlichen und regionalen Behörden verpflichtet, die Planunstimmigkeit oder gar den Plankonflikt durch entsprechende Planänderungen zu beseitigen und alle sonst notwendigen Maßnahmen zu ergreifen, um eine Umsetzung der nationalen Planvorgaben herbeizuführen286. Die unteren Planbehörden trifft eine Berücksichtigungs- und Umsetzungs- bzw. Implementierungspflicht287. Im Verhältnis von örtlicher zu regionaler Ebene gilt das Konsistenzprinzip entsprechend, wenn auch in etwas anderer Weise. Das Verbot widersprechender Planung ist für regionale Pläne in Section 67(2) RMA normiert, demgemäß regionale Pläne mit Regionalen Politikstatements im Einklang stehen müssen288. Für Distriktpläne ist Entsprechendes in Section 75(2) RMA normiert, wonach 282 Section 5(1) RMA: „The purpose of this Act is to promote the sustainable management of natural and physical resources“, näher dazu oben § 8 II. 283 Siehe hierzu Klein, NZ J. of Envtl. L. 2001, 1 (28 ff). 284 Randerson, in: Williams (Hg.), Environmental and Resource Management Law in New Zealand, 2. Aufl. 1997, Rn. 3.72 ff; Milne, in: Milne (Hg.), Handbook of Environmental Law, 1996, S. 42 f; Klein, NZ J. of Envtl. L. 2001, 1 (28). 285 Section 43(1) RMA: „. . . regulations, to be known as national environmental standards . . .“; Sections 62(3), 67(2) RMA: „A regional policy statement (plan) . . . must give effect to a national policy statement or New Zealand coastal policy statement“; Section 75(2) RMA: „A district plan must give effect to any national policy statement or a New Zealand coastal policy statement . . .“. 286 Section 55 RMA: „(1) A local authority must amend a regional policy statement or a plan, as soon as practicable or within the time, or before the occurence of an event, specified in a national policy statement, to give effect to a provision in the national policy statement that affects a regional policy statement or a plan. . . . (3) A local authority must also take any other action that is specified in the national policy statement . . .“. Die Vorschrift ist entsprechend anwendbar auf New Zealand coastal policy statements gemäß Section 57(2) RMA. 287 Randerson, in: Williams (Hg.), Environmental and Resource Management Law in New Zealand, 2. Aufl. 1997, Rn. 3.72 ff; Klein, NZ J. of Envtl. L. 2001, 1 (28).

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diese vereinbar sein müssen mit Regionalen Politikstatements, Regionalen Küstenplänen und allen anderen Regionalen Plänen289. Anzumerken ist, dass die Plankompetenz der regionalen und örtlichen Behörden in sachlicher Hinsicht voneinander abgegrenzt ist. Sofern den örtlichen Behörden eine Planungskompetenz ausschließlich zugewiesen ist, z. B. in Bezug auf die Nutzung, Entwicklung und den Schutz von Land, findet das Verbot widersprechender Planungen keine Anwendung, denn regionale Behörden sind insoweit zur Planung nicht ermächtigt290. Von Relevanz ist das Konsistenzprinzip allein im Überschneidungsbereich örtlicher und regionaler Planung. Dies ist z. B. der Fall bei Planvorgaben, die auch von regionaler Bedeutung sind, aber Bereiche betreffen, die den regionalen Behörden nicht ausschließlich zugewiesen sind. Für entsprechende Planvorgaben der regionalen Behörden besteht gemäß Section 75(2) RMA i.V. m. Section 31(a) RMA eine Pflicht der örtlichen Behörden zur Berücksichtigung und Umsetzung, gegebenenfalls auch zur Planänderung291. Regionale Behörden treffen entsprechende Pflichten in Bezug auf örtliche Planvorgaben zumindest mittelbar nach Section 30(1)(a) RMA, da sie zu einem integrierten Management der natürlichen und physikalischen Ressourcen in der Region verpflichtet sind292. Somit besteht im Verhältnis regionaler und örtlicher Behörden kein klassisches „Über-/Unterordnungsverhältnis“, sondern ein „Verhältnis gleichrangiger Kooperation“293. Kommen einzelne Planbehörden ihrer Pflicht zur Konsistenzwahrung nicht oder nicht hinreichend nach, steht dem Umweltminister eine Koordinationsbefugnis, die so genannte „Residualbefugnis“ (residual power) zu. Der Minister kann, sofern er dies zur Erreichung des gesetzlichen Planungsziels für erforderlich erachtet, einzelne oder alle Funktionen und Pflichten der jeweiligen örtlichen oder regionalen Behörden von einer oder mehreren Personen oder Institutionen an deren Stelle ausführen lassen294. Die Residualbefugnis erstreckt sich 288 Section 67(2) RMA: „A regional plan . . . must not be inconsistent with . . . (b) the regional policy statement or any other regional plan for that region“. 289 Section 75(2) RMA: „A district plan . . . must not be inconsistent with . . . (b) the regional policy statement, or (c) a regional plan for any matter specified in section 30(1)“. 290 So die Einschränkung gemäß Section 75(2)(c) RMA: „. . . for any matter specified in section 30(1)“. 291 Section 75(2) RMA: „A district . . . must not be inconsistent with . . .“; Section 31 RMA: „Every territorial authority shall have the following functions . . . (a) The establishment, implementation, and review of objectives, policies, and methods to achieve integrated management . . .“. 292 Section 30(1) RMA: „. . . (a) . . . integrated management of the natural and physical resources of the region . . .“, dazu Klein, NZ J. of Envtl. L. 2001, 1 (28). 293 Ausdrücklich hierauf hingewiesen in Application by Canterbury Regional Council NZRMA [1995] 111, 118 ff; Application by North Shore City Council NZRMA [1995] 85 ff; Canterbury Regional Council v Banks Peninsula District Council NZRMA [1995] 453, 457 ff.

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auf alle Funktionen, Kompetenzen und Pflichten der unteren Behörden, erfasst also auch Fälle, in denen Planvorgaben nicht oder nicht vollständig umgesetzt werden. Keine Residualbefugnisse stehen jedoch den regionalen Behörden gegenüber örtlichen Behörden zu, auch nicht dem Naturschutzministerium im Bereich der Küstenplanung gegenüber den regionalen Behörden. Die Aufgabe einer einheitlichen Funktionsausübungskontrolle soll allein dem Umweltminister obliegen295. Wird das Umweltministerium nicht tätig, besteht die Möglichkeit einer Anrufung des neuseeländischen „Umweltgerichts“ (environment court) mit dem Antrag, eine „bedeutende inhaltliche Abweichung“ der Planung festzustellen und die verantwortlichen Planbehörden zur Planänderung und Planumsetzung zu verpflichten und dies gegebenenfalls durchzusetzen296. 2. Koordination durch institutionelle Organisation Eine Koordination durch institutionelle Organisation war in Neuseeland das Ziel einer umfassenden Neugliederung der örtlichen und regionalen Umweltverwaltung, bei der auch so genannte „Einheitsbehörden“ (unitary authorities) geschaffen wurden297. Gegenwärtig gibt es vier Einheitsbehörden, namentlich den Gisborne District Council, den Marlborough District Council, den Nelson City Council und den Tasman District Council. Den Einheitsbehörden sind Zuständigkeiten, Kompetenzen und Befugnisse sowohl der regionalen wie auch der örtlichen Ebene übertragen298. Das Problem vertikaler Plankoordination entfällt, 294 Section 25(1) RMA: „Where any local authority is not exercising or performing any of its functions, powers, or duties under this Act to the extent the Minister for the Environment considers necessary to achieve the purpose of this Act, the Minister may appoint . . . one or more persons . . . to exercise or perform all or any of those functions, powers, or duties in place of the local authority.“ 295 Vgl. Section 24(g) RMA: „The Minister for the Environment shall have the following functions under this Act . . . (g) The monitoring of the relationship between the functions, powers, and duties of central government and local government under this Part . . .“. 296 Section 82 RMA: „. . . (2) A Minister or local authority responsible for a relevant national policy statement, New Zealand coastal policy statement, policy statement, plan, or order may refer a dispute to the Environment Court for a decision resolving the matter. (3) If . . . the Court considers that there is an inconsistency . . . (a) the Court must order the authority responsible for the policy statement or plan to initiate a change to the policy statement or plan; or (b) if the Court considers that it is of minor significance that does not affect the general intent and purpose of the policy statement, plan, or order concerned, the Court may allow it to remain.“. 297 Vgl. Parliamentary Commissioner for the Environment, Local Government Environmental Management: A Study of Models and Outcomes, 1999, S. 16. 298 Section 37N (1) Local Government Act 1975: „. . . that territorial authority shall have, in respect of the district for which it is constituted, the functions, duties, and powers of a territorial authority, and, in respect of the region under its control, the functions, duties, and powers of a regional council . . .“, näher dazu Palmer, Local Government Law in New Zealand, 2. Aufl. 1993, S. 14.

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soweit die Einheitsbehörden von der gesetzlich eingeräumten Möglichkeit Gebrauch machen, die regionalen und örtlichen Umweltpläne in einem „Gesamtplan“ (Combined Regional and District Plan) zusammenzufassen299. Eine koordinierende Funktion hatte auch die Reorganisation der nationalen Umweltbehörden. Bemerkenswert ist die Einrichtung der Institution eines „parlamentarischen Umweltbeauftragten“ (Parliamentary Commissioner for the Environment), der im System der Umweltplanung die Funktion einer „watch-dogEinheit“ wahrnimmt300. Vom Arm der Verwaltung weithin unabhängig kommt dem Umweltbeauftragten die Aufgabe zu, das neuseeländische Umweltplanungssystem zu überprüfen; die Effektivität der Umweltplanung, auch einzelner Pläne, zu untersuchen; entsprechende Berichte zu erstellen und eigene Empfehlungen auszusprechen301. Vertikale Koordinationsdefizite bei der Planung können so aufgedeckt werden und durch öffentliche Berichterstattung Korrekturen der Planungspraxis veranlasst werden, gegebenenfalls unter Ausübung von Zwang durch das Umweltministerium. 3. Koordination durch Verfahrensregelungen Eine koordinierende Wirkung haben zudem verschiedene Verfahrensvorschriften zur Konsultation von Planbehörden einer anderen Staatsebene. Örtliche und regionale Behörden trifft bei der Erstellung und Änderung von Plänen und Politikstatements die Pflicht, nationale Umweltbehörden in die eigene Planung einzubeziehen. Zu konsultieren sind der Umweltminister und alle Ministerien, die von der Planung in eigenen Kompetenzbereichen betroffen sein können302. Bei der Erstellung und Änderung Regionaler Küstenpläne sind zusätzlich der Minister für Transport (Minister of Transport) und der Minister für 299 Section 80(4) RMA: „A local authority that is both a regional council and a territorial authority may prepare, implement, and administer a combined regional and district plan for the whole or any part of its region or district“. 300 Dazu oben § 6 II. 2. a), näher Sanson, J. of Envtl. L. and Prac. 1993, 126 (130); Grinlinton, in: Williams (Hg.), Environmental and Resource Management Law in New Zealand, 2. Aufl. 1997, Rn. 2.26; auch Meyer-Abich, NuR 1998, 587 (588). 301 Section 16(1) Environment Act 1986: „The functions of the Commissioner shall be – (a) With the objective of maintaining and improving the quality of the environment, to review from time to time the system of agencies and processes . . . and report the results of any such reviews to the House of Representatives . . . (b) . . . investigate the effectiveness of environmental planning and environmental management carried out by public authorities, and advise them . . . (e) . . . inquire into any matter that has had or may have a substantial and damaging effect on the environment . . . (f) . . . dissemination of information relating to the environment, (g) . . . encourage preventive measures and remedial actions for the protection of the environment“. 302 Sections 65(1),(2) und 73(1) RMA i.V. m. Clause 3(1) First Schedule: „During the preparation of a proposed policy statement or plan, the local authority concerned shall consult – (a) The Minister for the Environment; and (b) Those other Ministers of the Crown who may be affected by the policy statement or plan . . .“.

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Fischereiwirtschaft (Minister of Fisheries) zu konsultieren. Auch ist eine Plangenehmigung des Ministeriums für Natur-, Küsten- und Denkmalschutz (Department of Conservation) einzuholen303. Besondere Bedeutung hat die Konsultation bei der Erstellung und Änderung Regionaler Politikstatements insoweit, als diese nicht ausschließlich die „Sichtweise der regionalen Behörde“ (regional council’s view), sondern der „gesamten Region“ (region’s view) widerspiegeln sollen, so dass auch den Vorstellungen der jeweiligen örtlichen Behörden Ausdruck zu verleihen ist304. Vorschriften über die Intensität, Häufigkeit und Dauer der gesetzlich gebotenen Konsultation sieht das Gesetz allerdings nicht vor. Vom RMA festgelegt ist lediglich das Verfahrensziel, d.h. die Konsultation bestimmter nationaler Behörden, nicht aber das Verfahren der Konsultation selbst305. Insofern trifft das Gesetz nur eine implizite Verfahrensregelung306. Als Ziel vom Gesetz vorgegeben sind so etwa Koordinationsabsprachen der Behörden für den Umgang mit plangebietsüberschreitenden Problemen, die zum notwendigen Inhalt der örtlichen und regionalen Pläne gehören307. Konsultationspflichten der nationalen Umweltplanungsbehörden gegenüber regionalen und örtlichen Behörden sind im RMA nicht ausdrücklich bestimmt. Eine Beteiligung örtlicher und regionaler Behörden an den nationalen Umweltplanverfahren erfolgt, wie in Neuseeland auch sonst üblich, im öffentlichen „Einwendungsverfahren“ (submission process), bei dem „jedermann“ (any person) unterstützende wie abwehrende „Einwendungen“ (submissions) vorbringen kann308. So findet im Rahmen der nationalen Umweltplanung eine späte Verfahrensbeteiligung der unteren Planungsträger statt, die sich von der Beteiligung der allgemeinen Öffentlichkeit nicht unterscheidet. Vorabkonsultationen sind darüber hinaus für die nationale Umweltplanung gesetzlich nicht vorgeschrieben. Der behördlichen Koordination in vertikaler Linie dienen weiter verschiedene Informationspflichten, die für eine einheitliche Erfolgskontrolle der Umweltplanung von maßgebender Bedeutung sind. Regionale und örtliche Behörden sind von Gesetzes wegen verpflichtet, dem Umweltminister auf Anfrage Informatio303 Siehe Section 64(1) RMA i.V. m. Clause 3(3) First Schedule und Section 28(b), 30(1)(d), 64(1) RMA i.V. m. Clauses 18 und 19 First Schedule. 304 Barton, Plan. Quart. 1993, 18 (19); Klein, NZ J. of Envtl. L. 2001, 1 (29). 305 Kritisch dazu Klein, NZ J. of Envtl. L. 2001, 1 (29). 306 Zur Unterscheidung von impliziten und expliziten Verfahrensregeln siehe Schneider, in: Schneider (Hg.), Rationale Wirtschaftspolitik und Planung in der Wirtschaft von heute, 1967, S. 267. 307 Für Regionale Politikstatements siehe Section 62(1)(h) RMA: „A regional policy statement . . . shall state . . . (h) The processes to be used to deal with issues which cross local authority boundaries, and issues between territorial authorities or between regions“, entsprechend wortgleich für regionale Pläne Section 67(1) RMA sowie für Distriktpläne Section 75(1) RMA: „A district plan . . . shall state . . . (h) The processes to be used to deal with issues which cross territorial boundaries . . .“. 308 Sections 60(1), 64(1), 65(2), 73(1) RMA i.V. m. Clauses 6 und 7 des Anhang 1.

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nen über die Ausübung der planerischen Funktionen und Befugnisse bereitzustellen, soweit ihnen dies in angemessener Weise möglich ist309. Zweck der Bereitstellungspflicht ist es, eine landesweit abgestimmte Erfolgskontrolle der Umweltplanung zu erreichen. Im Verhältnis regionaler Behörden zu örtlichen Behörden sind Informationspflichten hingegen gesetzlich nicht ausdrücklich angeordnet. Entsprechende Pflichten dürften sich, soweit für eine Planung auf regionaler Ebene erforderlich, gleichwohl aus dem gesetzlichen Auftrag zur Verwirklichung eines integrierten Managements mittelbar ergeben310. 4. Koordination durch spontane Ordnungsbildung Eine Koordination durch spontane Ordnungsbildung ist im Überschneidungsbereich der sachlichen Zuständigkeitsbereiche örtlicher und regionaler Behörden möglich311. Ob die zahlreichen Kompetenzüberschneidungen vom Gesetzgeber beabsichtigt312 oder unbeabsichtigte Folge ungenauer Gesetzesformulierung waren313, ist fraglich. Im Ergebnis schaffen unklare Zuständigkeitsregeln behördliche Entscheidungsfreiräume, die zu „gesunden, kreativen Spannungen und Diskussionen“ zwischen örtlichen und regionalen Behörden führen (können) mit dem Ergebnis spontaner Ordnungsbildung314, etwa durch die Abgrenzung von Kompetenzen, die Vereinbarung von Koordinationsregeln, die Einrichtung koor309 Sections 27(1) RMA: „Any local authority requested by the Minister for the Environment to supply such information as the Minister reasonably requires relating to the exercise or performance of any of the local authority’s functions, powers, or duties under this Act shall be under a duty to supply it as soon as reasonably practicable“ für die Küstenplanung besteht eine entsprechende Pflicht auch gegenüber dem Minister für Natur-, Küsten- und Denkmalschutz gemäß Section 28A RMA: „Any regional council requested by the Minister of Conservation to supply information to the Minister relating to the monitoring by the regional council of – (a) Coastal permits granted by the Minister; or (b) Its regional coastal plan – shall be under a duty to supply the information as soon as reasonably practicable“. 310 Sections 30(1) (a), 31(a) RMA. 311 Randerson, in: Williams (Hg.), Environmental and Resource Management Law in New Zealand, 2. Aufl. 1997, Rn. 3.68 und 3.76; Brownyn, in: Res. Man. L. Assoc. (Hg.), Practice Makes Perfect: Annual Conference, 1994, S. 3 ff. 312 So Ministry for the Environment/KPMG, Integrated Environmental Management, 1996, S. 16; Bronwyn, in: Res. Man. L. Assoc. (Hg.), Practice Makes Perfect: Annual Conference, 1994, S. 1; May, in: New Zealand Planning Institute (Hg.), Annual Conference 1997, S. 6. 313 Kritisch Voorthuysen, in: Res. Man. L. Assoc. (Hg.), The RMA the Best Practicable Option!: Annual Conference, 1998, S. 1. 314 Mit positiver Wertung Chamberlain, in: Res. Man. L. Assoc. (Hg.), Practice Makes Perfect: Annual Conference, 1994, S. 1; Upton, Keynote Address to Local Government New Zealand, 13. Juli 1999, online im Internet: URL [Stand: 21. März 2002], kritisch hingegen Voorthuysen, in: Res. Man. L. Assoc., (Hg.), The RMA the Best Practicable Option!: Annual Conference, 1998, S. 1; Frieder; Approaching Sustainability: Integrated Environmental Management and New Zealand’s Resource Management Act,

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dinierender Stellen und die Zuweisung einzelner Koordinationsaufgaben an einzelne Behördenmitarbeiter315. Eine spätere Formalisierung zunächst spontaner Koordination kann schließlich erfolgen, wenn behördliche Koordinationsregeln zum Bestandteil Regionaler Politikstatements werden. Ein weiteres Beispiel spontaner Ordnungsbildung ist die Aufgaben- und Befugnisübertragung. Einzelne Aufgaben und Befugnisse der regionalen und örtlichen Umweltverwaltung können auf andere „öffentliche Institutionen“ (public authority) übertragen werden, sofern alle Beteiligte dies für „wünschenswert“ (desirable) erachten316. Die Übertragung von Aufgaben und Befugnissen im Rahmen der Planung geht über eine Koordination im Sinn inhaltlicher Abstimmung weit hinaus und ermöglicht eine Kooperation mit anderen Behörden oder die Zusammenarbeit mit ortsansässigen Maori-Stämmen, die als öffentliche Autoritäten anerkannt sind317.

V. Rechtsvorschriften zur horizontalen Koordination Die Teilungen des neuseeländischen Raumes in verschiedene Planungsräume macht eine horizontale Koordination zwischen den Behörden gleicher Staatsebene notwendig. Planungen angrenzender Distrikte und Regionen sind inhaltlich so aufeinander abzustimmen, dass plangebietsüberschreitenden Umweltproblemen begegnet werden kann. Eine Koordination der einzelnen Planungen in horizontaler Hinsicht haben besonders die folgenden gesetzlichen Vorschriften zum Gegenstand318. 1. Koordination über die Verwaltungs- und Behördenhierarchie Die Vorschriften zur Koordination über die Verwaltungs- und Behördenhierarchie dienen auch der Koordination in horizontaler Hinsicht. Eine Koordination über die Verwaltungs- und Behördenhierarchie ist zwar ein Muster vertikaler Koordination. Gleichwohl haben die Planvorgaben übergeordneter Behörden eine vereinheitlichende und damit koordinierende Wirkung auch in horizontaler Hinsicht. Insoweit kann von einer horizontalen Koordination über die Verwal-

1997, S. 4; Berke/Crawford/Dixon/Ericksen, Env. and Plan. B. 1999, 543 (650); Hughes, Res. Man. Bull. 2000, 145 (147). 315 Ibid. 316 Section 33(1) RMA: „A local authority may transfer any one or more of its functions, powers, or duties under this Act, except this power of transfer, to another public authority in accordance with this section“. 317 Vgl. Section 33(2) RMA: „. . . ,public authority‘ includes . . . iwi authority . . .“. 318 Siehe auch Klein, NZ J. of Envtl. L. 2001, 1 (30 f).

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tungs- und Behördenhierarchie gesprochen werden. Es ist insofern auf die Vorschriften und Ausführungen zur vertikalen Koordination zu verweisen319. 2. Koordination durch institutionelle Organisation Eine horizontale Koordination durch institutionelle Organisation war Hauptziel einer Reorganisation der örtlichen und regionalen Umweltplanungsbehörden320. Als Folge der Local-Government-Reform321 wurde die Anzahl der mit Planungsaufgaben betrauten Umweltbehörden signifikant verringert322, um den horizontalen Koordinationsbedarf erheblich zu senken. Der Neuzuschnitt räumlicher Zuständigkeitsbereiche brachte die regionalen Planungsräume in Übereinstimmung mit den ökologischen Naturräumen. Historisch politische Grenzlinien wurden aufgegeben und statt derer ökologische Grenzen, in aller Regel die natürlichen Wasserscheiden als Raumgrenzen regionaler Planungen gewählt323. Der ökologisch orientierte Zuschnitt der Plangebiete diente einer Verringerung plangebietsüberschreitender Umweltprobleme, vor allem mit Blick auf das Umweltmedium Wasser. Jedoch wurden nicht in allen Regionen die historisch gewachsenen Distriktgrenzen nach ökologischen Maßstäben neu bestimmt, so dass derzeit noch etwa 10 Distrikte nicht mit den Wassereinzugsgebieten übereinstimmen, sondern zwischen Regionen aufgeteilt sind324. 3. Koordination durch Verfahrensregelungen Eine Koordination durch Verfahrensregelungen erfolgt in verschiedenen Phasen der örtlichen und regionalen Planungsprozesse. Bei der Erstellung, Änderung und Aufhebung örtlicher und regionaler Pläne sind die Planbehörden verpflichtet, all diejenigen Behörden der gleichen Planungsebene zu konsultieren, die von der Planung möglicherweise betroffen sind325.

319

Siehe oben § 9 IV. 1. Cocklin, J. of Envtl. Man. 1989, 309 (315). 321 Vgl. § 6 II. 2. b). 322 Furuseth/Cocklin, Nat. Res. J. 1995, 243 (256); Sumits/Morrison, Creating a Framework for Sustainability, 2001, S. 8; Berke/Crawford/Dixon/Ericksen, Env. and Plan. B. 1999, 643 (650). 323 Furuseth/Cocklin, Nat. Res. J. 1995, 243 (268); Ministry for the Environment, State of New Zealand’s Environment, Rn. 4.7; Ericksen, in: Mitchell (Hg.), Integrated Water Management, 1990, S. 80; Berke/Crawford/Dixon/Ericksen, Env. and Plan. B. 1999, 643 (651). 324 Furuseth/Cocklin, Nat. Res. J. 1995, 243 (268). 325 Sections 60 (1), 64(1), 65(2), 73(1) RMA i.V. m. Clause 3(1) First Schedule: „During the preparation of a proposed policy statement or plan, the local authority concerned shall consult . . . (c) local authorities who may be . . . affected . . .“. 320

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4. Teil: Neuseelands Modell einer integrierten Umweltplanung

Neben Konsultationspflichten in horizontaler Hinsicht bestimmt der RMA verschiedene Planberücksichtigungspflichten in Bezug auf die Planungen angrenzender Distrikte und Regionen326. Regionale und örtliche Behörden trifft bei der Planung die Pflicht, auch „Managementpläne und Strategien nach anderen Gesetzen“ zu berücksichtigen (shall have regard to) und so genannte „anerkannte Iwi-Managementpläne“ in die Erwägungen einzubeziehen (take into account)327. Anders als bei der vertikalen Koordination verlangt das Gesetz keine inhaltliche Konsistenz der einzelnen Planungen. Es genügt ein bloßes „Berücksichtigen“ und „In-Erwägung-Ziehen“ der inhaltlichen Vorgaben. Regelungen darüber, wie auftretende Unstimmigkeiten der Planungen zu beseitigen, Plankonflikte zu lösen und künftige Pflichtverletzungen zu vermeiden sind, enthält der RMA nicht. Das Gesetz beschränkt sich auf die bloße Empfehlung, so genannte „kombinierte Planungen“ (combined planning) zwischen angrenzenden Distrikten oder Regionen dort vorzunehmen, wo Umweltprobleme plangebietsüberschreitenden Charakter haben328. 4. Koordination durch spontane Ordnungsbildung Eine Koordination durch spontane Ordnungsbildung hat wegen der nur ansatzweisen gesetzlichen Regelung auf horizontaler Ebene maßgebliche Bedeutung. Eine Schlüsselfunktion haben die regionalen Umweltplanbehörden, welche die Ziele, Strategien und Methoden für ein integriertes Management der natürlichen und physikalischen Ressourcen in der Region bestimmen und umsetzen329. Den Regionalbehörden stehen dabei keine Weisungsbefugnisse zu, so dass die Integrationsaufgabe nur vermittelnder und fördernder Natur ist. Allein für plangebietsüberschreitende Umweltprobleme haben die regionalen Behörden zwingend rahmensetzende Verfahrens- und Organisationsregeln zur Koordination in

326 Sections 61(2)(b); 66(2)(d); 74(2)(c) RMA: „. . . shall have regard to . . . the extent to which the regional policy statement (regional plan, or district plan) . . . needs to be consistent with the policy statements and plans of adjacent regional (or district) councils“. 327 Sections 61(2)(a), 66(2)(c), 74(2)(b) RMA: „. . . shall have regard to any (i) Management plans and strategies prepared under other Acts, und Sections 61(2A), 66(2A), 74(2A) RMA (n. F.): „. . . must . . . take into account any relevant planning document recognised by an iwi authority . . .“. 328 Section 80(5) RMA: „The relevant local authority shall consider the preparation of a combined regional or district plan . . . whenever significant cross-boundary issues relating to the use, development, or protection of natural and physical resources arise or are likely to arise“. 329 Section 30(1) RMA: „Every regional council shall have the following functions for the purpose of giving effect to this Act in its region: (a) The establishment, implementation, and review of objectives, policies, and methods to achieve integrated management of the natural and physical resources of the region“.

§ 9 Integrierter Planungsprozess

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den Politikstatements niederzulegen, die dann in regionalen Plänen und Distriktplänen konkreter zu bestimmen sind330.

330 Section 62(1)(h) RMA: „the processes to be used to deal with issues that cross local authority boundaries, and issues between territorial authorities or between regions“, entsprechend für Regional- und Distriktpläne Sections 67(1)(h) und 75(1)(h) RMA.

Fünfter Teil

Analyse des neuseeländischen Modells § 10 Praxis der nationalen Umweltplanung I. Stand der Planung Eine nationale Umweltplanung gemäß den Vorschriften des RMA existiert auch dreizehn Jahre nach Erlass des Gesetzes noch weithin nicht oder ist, sofern vorhanden, noch rudimentär. Planerische Aktivitäten des Umweltministeriums beschränkten sich hauptsächlich auf die Verabschiedung prozessualer Vorgaben für örtliche und regionale Planverfahren (z. B. zur einheitlichen Gestaltung von Formblättern, Standardisierung von Verfahrensabläufen und Festsetzung von Verwaltungsgebühren)1, die Entscheidung national bedeutsamer Nutzungskonflikte im Einzelfall (z. B. durch Erlass von Wasserschutzverordnungen und Durchführung eines Call-in-Verfahrens zur Genehmigung des Taranaki Kraftwerkes)2 und die Erhebung von Einwendungen betreffend die Planung der unteren Umweltbehörden (z. B. der Regional Policy Statements, Regional Plans und District Plans)3. Eine planerische Ziel- und Standardsetzung auf nationaler Planungsebene erfolgte hingegen nur sehr eingeschränkt. Bis 1999 wurde kein „Nationaler Umweltstandard“ (National Environmental Standard) erlassen und, mit Ausnahme des „Neuseeländischen Küstenpolitikstatements“ (New Zealand Coastal Policy Statement)4 und eines Statement zum Schutz der Biodiversität wurden keine 1 Siehe die „Verordnungen“ (Resource Management Regulations) zu Ablauf, Form und Kosten einzelner Umweltverwaltungsverfahren gestützt auf Section 360 RMA, abgedruckt in Hammond (Hg.), Resource Management, Bd. 1 A, (Stand: 2000), Rn. A 17. 2 Water Conservation Orders unter Teil IX des RMA und ein Call-in-Verfahren zur Genehmigung des Taranaki Kraftwerkes, näher dazu Ministry for the Environment, Air Discharge Permit Taranaki Combined Cycle Power Station: Decision of Mr. Hon. Simon Upton Minister for the Environment, vom 23. Mai 1995. Siehe dazu auch Grinlinton, Res. Man. Bull. 1995, 105 (105 ff). 3 Vgl. die kritischen Anmerkungen New Zealand Local Government Association, The Resource Management Act 1991: Four Years Down the Track, 1995, S. 19; Dixon/Ericksen/Crawford/Berke, J. o Envt. Plan. and Man. 1997, 603 (606); May et al., Environmental Management and Governance, 1996, S. 136, a. A. Dormer, Resource Management Act 1991: Transition and Business, 1994, S. 69. 4 New Zealand Coastal Policy Statement 1994 bekannt gegeben in der Gazette vom 5. Mai 1994.

§ 10 Praxis der nationalen Umweltplanung

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weiteren „Nationalen Politikstatements“ (National Policy Statements) verabschiedet. Die planerischen Hauptinstrumente des RMA, die einer Herbeiführung nationaler Umweltergebnisse dienen, blieben bis heute nahezu ungenutzt. Neuseelands Umweltministerium bevorzugte stattdessen den Erlass rechtlich nicht bindender5 „Strategien“ (Strategies) und „Richtlinien“ (Guidelines).

II. Richtlinien statt „Nationale Umweltstandards“ 1. Weiche Standardsetzung Der Erlass von Richtlinien ist im Unterschied zur Umweltstandardsetzung gemäß dem RMA eine Form der „weichen Standardsetzung“. Die Charakterisierung als „weich“ oder „hart“ nimmt dabei allein auf die rechtliche Bindungswirkung Bezug. Unberücksichtigt bleibt die inhaltliche Qualität der nationalen Vorgaben, von der zumindest faktisch auch die Verbindlichkeit von Standards abhängt. Der Erlass von Richtlinien ist in diesem Sinn ein weicher Regelungsansatz, da Richtlinien selbst keine rechtliche Bindungswirkung gegenüber Bürgern und Behörden entfalten, anders als Nationale Umweltstandards im Sinn des RMA, die unmittelbar rechtliche Bindungswirkung entfalten. a) Tradition fehlender Standards Von der Möglichkeit, rechtlich verbindliche Umweltstandards zu erlassen, hat Neuseelands nationaler Normgeber von je her nur selten Gebrauch gemacht. So existierten vor Erlass des RMA 1991 nur sehr wenige landesweit geltende Umweltstandards. Nennenswert, weil von praktischer Bedeutung, waren nationale Mindeststandards zur Wasserqualität und zum Wasserabfluss gemäß dem Water and Soil Conservation Act 1967 und nationale Emissionsstandards nach dem Clean Air Act 19726. Darüber hinaus war ein standardbezogener Umweltschutz in Neuseeland schon immer unterentwickelt7, jedenfalls was die Zeit seit der europäischen Besiedlung betrifft. Die Setzung von Umweltstandards war hauptsächlich den örtlichen und regionalen Behörden mit ihren zersplitterten Umweltschutzkompetenzen überlassen, die fast ausschließlich im Bereich der Landnut5 Eine rechtliche Bindungswirkung tritt gleichwohl ein, wenn Strategien oder Richtlinien zum Bestandteil von Regional Plans, District Plans oder City Plans werden, näher dazu, weiter unten § 10 II. 2. f) und § 10 III. 2. b) bb). 6 Majurey, in: Res. Man. L. Assoc. (Hg.), Practice Makes Perfect: Annual Conference, 1994, S. 1 f; siehe auch Williams, in: Williams (Hg.), Environmental and Resource Management Law in New Zealand, 1997, Rn. 9.12. 7 Siehe Organisation for Economic Cooperation and Development; Environmental Policies in New Zealand, 1981, S. 31 ff und 57 ff; Majurey, in: Res. Man. L. Assoc. (Hg.), Practice Makes Perfect: Annual Conference, 1994, S. 2.

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5. Teil: Analyse des neuseeländischen Modells

zung standardsetzend tätig wurden, z. B. durch Festlegung von Flächen-, Abstands- und Höhenvorgaben im Rahmen der „Landnutzungspläne“ (land use plans) gemäß dem Town and Country Planning Act 1977. b) Situation seit Erlass des RMA Der Erlass des RMA führte entgegen anfänglich geweckter Erwartungen8 zu keiner wesentlichen Änderung dieser Situation. Das neue Gesetz enthält keine Pflicht, landesweit geltende Umweltstandards zu erlassen. Neuseelands Umweltministerium konnte daher in rechtlich zulässiger Weise von der Setzung Nationaler Umweltstandards absehen. Einzige Ausnahme ist die auf Grund internationaler Verpflichtungen ergangene, standardbezogene „Rechtsverordnung zum Schutz vor Meeresverschmutzung“ (Resource Management Marine Pollution Regulation 1998)9. Die Verordnung stützt sich, und dies ist bemerkenswert, nicht auf die speziellen Normen zur nationalen Umweltstandardsetzung, sondern auf die allgemeine Verordnungsermächtigung des RMA10. Die Verordnung erging unter Außerachtlassung der strengen Verfahrensvorschriften einer förmlichen nationalen Umweltstandardsetzung11. In anderen Bereichen wählte das Umweltministerium einen „weichen Regelungsansatz“ (light handed regulation), indem es „guidelines“, d.h. rechtlich nicht bindende Richtlinien erließ12, z. B. zur Grundstücksteilung13, zum Schutz der Wasser- und Luftqualität14, zur Vermeidung von Geruchsbelästigungen15, zur Sanierung schadstoffbelasteten Bodens16, zum Schutz vor Abstrahlungen von 8 Den Erlass Nationaler Umweltstandards noch in Aussicht stellend Upton, Address to the New Zealand Planning Institut Conference, Nelson, 28. April 1994, S. 22, siehe auch den Geschäftsplan des Umweltministeriums, Ministry for the Environment, Corporate Plan 1994–1995, August 1994. 9 Resource Management (Marine Pollution) Regulation 1998 – SR 1996/238, abgedruckt in: (Hg.), Resource Management, Bd. 1 A, Rn. A17-311; auch im Internet: URL , Link „Satutory Regulations“ [Stand: 14. Febr. 2000]. 10 Section 360 RMA. 11 Siehe zu den Verfahrensanforderungen Section 44 RMA. 12 Siehe Zusammenstellung des Ministry for the Environment, Standards and Guideline. Online im Internet: URL [Stand: 14. Febr. 2002], neuerdings getrennt nach Themen URL [Stand: 04. Mai 2003]. 13 Guidelines for Subdivision, Oktober 1991. 14 Water Quality Guidelines No. 1 (undesirable biological growths), Juni 1992; Water Quality Guidelines No. 2 (colour and clarity), Juni 1994; Environmental Guidelines for Water Discharges from Petroleum Industry Sites in New Zealand, Dezember 1998; Ambient Air Quality Guidelines, Mai 1994. 15 Odour Management under the Resource Management Act, Juni 1995. 16 Collecting and Managing Contaminated Sites Information: A Guide for Local Government, April 1996; Guidelines for Assessing and Managing Contaminated Gas-

§ 10 Praxis der nationalen Umweltplanung

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Mobilfunkantennen17 und zur Förderung einer sauberen Produktion18. Gelegentlich werden nationale Umweltrichtlinien auch in Zusammenarbeit mit den australischen Umwelt- und Naturschutzministerien erarbeitet. Maßgebende Gründe für die Kooperation sind die engen politischen und wirtschaftlichen Verflechtungen beider Länder sowie der Umstand, dass Neuseeland als kleiner Staat nicht über die finanziellen und personellen Ressourcen verfügt, die für eine nationale Standardsetzung notwendig sind. Von beiden Ländern wurde u. a. deshalb der „Australisch Neuseeländische Umwelt- und Naturschutzrat“ (Australian and New Zealand Environment and Conservation Council/ANZECC) eingerichtet, der sich aus Vertretern der jeweiligen Ministerien beider Länder zusammensetzt. Der Umwelt- und Naturschutzrat ist an der Entstehung nationaler Umweltrichtlinien beteiligt19, derzeit z. B. an einer Neufassung der Wasserqualitätsrichtlinien beider Länder20. c) Planerische Verankerung des Richtlinienansatzes Der „Richtlinienansatz“ nationaler Umweltpolitik wurde in Neuseelands Küstenpolitikstatement 1994 planerisch bindend verankert. Gemäß Kapitel 6 des Statements „hat die Regierung in den Bereichen, in denen internationale Verpflichtungen eingegangen wurden, welche die Küstenumwelt betreffen, die Absicht, von Zeit zu Zeit Richtlinien zu erlassen, um die Art und Weise zu beschreiben, in der die Verpflichtungen am besten ausgeführt und umgesetzt werden können“21. Für den Umweltschutz im Allgemeinen bestimmt zudem Neuseelands „Umwelt-2010-Strategie“ (Environment 2010 Strategy), dass „insbesondere [nationale] Richtlinien den örtlichen und regionalen Umweltbehörden helfen werden, Pläne gemäß dem RMA zu entwickeln und Ressourcennutzungsgenehmigungen zu erteilen. [Nationale], standardbezogene Richtlinien sollen [daher] erlassen werden, z. B. zur Wasser- und Luftqualität sowie zum Umgang mit Holzschutzmitteln und Gefahrstoffen“22. Der Erlass Nationaler Umweltstanwork Sites in New Zealand, August 1997; Guidelines for Assessing and Managing Petroleum Hydrocarbon Contaminated Sites in New Zealand, Juni 1999. 17 National Guidelines for Managing the Effects of Radio Frequency Transmitters, Dezember 2000. 18 Cleaner Production Guidelines, Mai 1994. 19 Siehe ANZECC, online im Internet: URL [Stand: 14. Febr. 2002]. Vgl. auch Ministry for the Environment, Env. Update Sept./ Okt. 2001, S. 2. 20 Ministry for the Environment, Env. Update, Sept./Okt. 2001, S. 2. 21 Department of Conservation, New Zealand Coastal Policy Statement, 1994, Kap. 6, S. 17: „Where the government has accepted international obligations which affect the coastal environment, the intention is that guidelines shall be issued from time to time by the government outlining the manner in which these obligations can best be carried out and implemented“.

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5. Teil: Analyse des neuseeländischen Modells

dards i. S. d. RMA wird hingegen in der Umwelt-2010-Strategie nicht in Aussicht gestellt und ist in Neuseelands Küstenpolitikstatement 1994 erst gar nicht erwähnt. Besonders geprägt wurde der Richtlinienansatz vom neuseeländischen Umweltminister der bis 1999 regierenden National Party. Seinen Politikstil erläuternd, nahm der Minister wie folgt Stellung: Nationale Umweltpolitik habe keine „eingreifende“ (interventionist), sondern eine „ermöglichende“ (facilitative) Funktion. Zentralstaatliche Regulierung nach einem „command and control“ Muster sei so weit wie möglich zu vermeiden. Stattdessen müsse nationale Politik die örtlichen und regionalen Umweltbehörden in die Lage versetzen, eigene standardbezogene Umweltplanungen vorzunehmen. Der Erlass von Richtlinien sei der Verabschiedung rechtlich bindender Nationaler Umweltstandards grundsätzlich vorzuziehen, sofern für letztere keine besondere praktische Notwendigkeit bestehe23. An diesen Grundsätzen einer weichen Standardsetzung hielt der Umweltminister bis zum Wahljahr 1999 fest. d) Abkehr von der weichen Standardsetzung Seit dem Regierungswechsel im November 1999 hat Neuseelands amtierende Labour-Alliance Regierung die ersten standardbezogenen Verordnungen und Nationalen Umweltstandards erlassen, denen rechtliche Bindungswirkung zukommt, z. B. Standards zur Sanierung dioxinbelasteter Gebiete24 und zu einer effizienteren Energienutzung25. Erwogen wird ferner der Erlass nationaler Standards zum sicheren Umgang mit Gefahrstoffen, zur Beseitigung von Altölen und zur Verbesserung der Luft- und Wasserqualität26. Abzuwarten bleibt, ob

22 Ministry for the Environment, Environment 2010 Strategy, 1995, S. 55 „In particular, guidelines will assist local government to develop plans and administer resource consents under the Resource Management Act. Guidelines for environmental standards are being developed on water quality, air quality, timber treatment chemicals, and hazardous wastes“. 23 Simon Upton (Minister for the Environment), persönliches Gespräch im Jahr 2000; nur angedeutet in: Res. Man. L. Assoc. (Hg.), Equity in the Environment: Annual Conference, 1999, S. 4. 24 Proposed National Environmental Standard for Dioxin Discharge to Air, online im Internet: URL [Stand: 14. Febr. 2002]. 25 Minimum Energy Performance Standards gemäß Section 36(1)(a) Energy Efficiency and Conservation Act 2000. Online im Internet: URL [Stand 14. Febr. 2002]. 26 Bereits als Wahlversprechen vgl. Labour Party, Labour on the Environment, S. 6, auch online im Internet: URL [Stand: 14. Febr. 2002]. Auskunft per E-Mail von Frau McLeod (Manager Environmental Reporting Group, MfE) am 11. Febr. 2002.

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Neuseeland damit dauerhaft von der Politik weicher Standardsetzung abrückt oder den Richtlinienansatz lediglich ergänzt und modifiziert. 2. Anmerkungen zur weichen Standardsetzung a) Funktion von Umweltrichtlinien Vor- und Nachteile einer weichen Standardsetzung sind von der jeweiligen Art der Richtlinie abhängig. Insoweit ist zwischen funktionell verschiedenen Richtlinienarten zu differenzieren. Zum einen können nationale Umweltrichtlinien in Neuseeland die gleiche Funktion erfüllen wie die förmlichen Umweltstandards i. S. d. RMA27. Dies gilt insbesondere, wenn numerische Grenzwerte oder spezifische Assessmentkriterien festgeschrieben werden. So nehmen nationale Umweltrichtlinien häufig auf die Vorschriften des RMA Bezug, z. B. durch Verwendung von Gesetzesbegriffen oder Verweisungen auf einzelne Gesetzesbestimmungen. Den unteren Planungsbehörden wird auf diese Weise nahe gelegt, die Richtlinienvorgaben in die jeweils eigenen Umweltpläne zu integrieren oder die Einhaltung deren Inhalts zur Bedingung von Nutzungsgenehmigungen zu machen. In anderer Funktion können nationale Umweltrichtlinien ein nur vorbereitendes Instrument für den späteren Erlass Nationaler Umweltstandards sein28. Wenn sich Richtlinien in der Praxis bewähren, werden diese in Form Nationaler Umweltstandards rechtlich verbindlich festgeschrieben. Es ist somit zwischen „standardersetzenden“ und „standardvorbereitenden“ Umweltrichtlinien zu unterscheiden. Von rechtlichem Interesse sind allein die standardersetzenden Richtlinien, da anders als bei standardvorbereitenden Richtlinien der gesetzlich vorgesehene Regelungsansatz einer „harten Standardsetzung“ nicht gewahrt bleibt. b) Zeit und Kosten Die Zentralregierung bevorzugte bis 1999 den Erlass standardersetzender Umweltrichtlinien vor allem aus praktischen Gründen. So können nationale Richtlinien in einem frei vom Umweltminister zu bestimmenden Verfahren erlassen 27 Majurey, in: Res. Man. L. Assoc., Practice Makes Perfect: Annual Conference, 1994, S. 4 f, wohl auch Dormer, Resource Management Act 1991: Transition and Business, 1994, S. 65. 28 Nolan, in: Res. Man. L. Assoc. (Hg.), From Principle to Practice: Annual Conference, 1993, S. 12; Arthur, National Environmental Standards, 1994, S. 65; Upton, in: Res. Man. L. Assoc. (Hg.), Equity in the Environment: Annual Conference, 1999, S. 6; May et al., Environmental Management and Governance, 1996, S. 58.

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5. Teil: Analyse des neuseeländischen Modells

werden. Das Verfahren muss dabei rechtlich nicht zwingend bestimmte Verfahrensschritte umfassen. Anders ist dies bei einer förmlichen Standardsetzung, da hier das Verfahren gemäß den Vorschriften des RMA bestimmt ist und dieses zwingend eine angemessene Öffentlichkeitsbeteiligung, eine unabhängige Berichterstattung und einen formellen Kabinettsbeschluss erfordert29. Das gesetzlich so vorgeschriebene Verfahren der Standardsetzung erscheint im Vergleich zum frei zu bestimmenden Verfahren des Richtlinienerlasses als zu langwierig und kostenintensiv30. Haupthindernis für den Erlass von Umweltstandards war, jedenfalls bis 1999, die viel zu geringe finanzielle und personelle Ausstattung des Umweltministeriums. Allein aus diesem Grund sah sich das Umweltministerium nicht in der Lage, Nationale Umweltstandards gemäß dem Verfahren des RMA zu erlassen31. Die Einrichtung einer Berichterstatterkommission, die Gewährung allgemeiner Öffentlichkeitsbeteiligung und die Erstellung eines Umweltfolgen- und Effizienzprüfberichts würden gegenüber einem Richtlinienerlass Mehrkosten in Millionenhöhe verursachen32. Bei einem Jahresbudget des Ministeriums von ca. 18 Millionen NZ$33 waren für den Erlass Nationaler Umweltstandards keine finanziellen Mittel eingeplant. Zurückzuführen ist dies auf einen mangelnden politischen Willen der Regierungspartei und eine Durchsetzungsschwäche des Umweltministers im Kabinett34. Seit dem Regierungswechsel 1999 wurde der Etat des Umweltministeriums jedoch deutlich erhöht35, so dass nunmehr die

29 Section 44 RMA: „The Minister must not recommend to the Governor-General the making of any regulations under section 43 unless the Minister has – (a) notified the public of – (i) the proposed subject matter of the regulations; and (ii) the Minister’s reasons for considering that the regulations are consistent with the purpose of the Act; and (b) established a process that – (i) the Minister considers gives the public adequate time and opportunity to comment on the proposed subject matter of the regulations; and (ii) requires a report and recommendation to be made to the Minister on those comments and the proposed subject matter of the regulations; and (c) publicly notified that report and recommendation“. 30 Upton, in: Res. Man. L. Assoc. (Hg.), Equity in the Environment: Annual Conference, 1999, S. 4 f; auch Ministry for the Environment, Review of the Ambient Air Quality Guidelines, 2001, S. 2. 31 Upton, in: Res. Man. L. Assoc. (Hg.), Equity in the Environment: Annual Conference, 1999, S. 7; so auch Sumits/Morrison, Creating a Framework for Sustainability, 2001, S. 38, verfügbar online im Internet: URL [Stand: 19. Febr. 2002]. 32 Gespräch im Jahr 2000 mit Simon Upton (Minister for the Environment). 33 Im Finanzjahr 1999/2000 betrug das Budget des Ministeriums 18,4 Mio NZ$ (inkl. GST), dazu Ministry for the Environment, Briefing for the Incoming Government, S. 6. 34 Sumits/Morrison, Creating a Framework for Sustainability, 2001, S. 38. 35 New Zealand Herald, 16. Juni 2000, insbes. Business Herald Budget Report, D 5; zum Budget 2001 und aktuellen Budgets siehe The Treasury, online im Internet: URL [21. März 2002].

§ 10 Praxis der nationalen Umweltplanung

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Vorbereitung Nationaler Umweltstandards i. S. d. RMA in finanzieller wie personeller Hinsicht möglich ist und z. T. bereits erfolgte36. c) Flexibilität und Autonomie Der Erlass von Richtlinien wurde außerdem bevorzugt, da ein Testen, Modifizieren und Verfeinern der inhaltlichen Vorgaben sehr viel einfacher und schneller möglich ist als bei rechtlich bindenden Umweltstandards i. S. d. RMA37. Richtlinien sind für die örtlichen und regionalen Planungsbehörden rechtlich nicht bindend, sondern entfalten erst im Wege verwaltungsbehördlicher Selbstbindung rechtliche Bindungswirkung. Treten bei der Umsetzung praktische Schwierigkeiten auf oder wandeln sich die gesellschaftlichen Werte, so sind Feedbackinformationen durch entsprechende Richtlinienanpassung unbürokratisch und kurzfristig zu berücksichtigen. Im Falle Nationaler Umweltstandards ist hingegen ein erneutes Durchlaufen des formellen Erlassverfahrens notwendig. Einschränkend ist anzumerken, dass auch bei Richtlinien eine rechtliche Bindungswirkung eintritt, sobald diese starrer Bestandteil der örtlichen und/oder regionalen Umweltpläne werden, also keine dynamische Verweisung vorliegt. Eine Änderung des Richtlinieninhalts entfaltet erst bei entsprechender Planänderung praktische Wirkung. Richtlinien sind damit weit weniger flexibel, als dies in der gegenwärtigen Diskussion um die Frage der richtigen Instrumentenwahl z. T. behauptet wird38. Auch gilt zu berücksichtigten, dass Sinn und Zweck Nationaler Umweltstandards die Gewährung langfristiger Rechts- und Investitionssicherheit ist. Von Wirtschaftsverbänden und Umweltgruppen wird ungewohnt einmütig die Verabschiedung Nationaler Umweltstandards i. S. d. RMA gefordert39. Demzufolge dürfte in Neuseeland eher ein Bedarf an Kontinuität und Rechtssicherheit als an obig beschriebener Flexibilität der Richtliniensetzung bestehen40. 36

Näher dazu § 10 II. 1. d). Upton, in: Res. Man. L. Assoc. (Hg.), Equity in the Environment: Annual Conference, 1999, S. 4 f. 38 Upton, in: Res. Man. L. Assoc. (Hg.), Equity in the Environment: Annual Conference, 1999, S. 4 f; Ministry for the Environment, Review of the Ambient Air Quality Guidelines, Jan. 2001, S. 2. 39 Vgl. Ministerial Panel on Business Compliance Costs, Finding the Balance, 2001, S. 66, auch Pfahlert, in: Res. Man. L. Assoc. (Hg.), Sustainable Management: Annual Conference, 1995, S. 5; Dixon/Ericksen, in: Gouldson/Roberts (Hg.), Integrating Environment and Economy, 2000, S. 63; Dormer, Resource Management Act 1991: Transistion and Business, 1994, S. 65/73; Sumits/Morrison, Creating a Framework for Sustainability, 2001, S. 58, auch online im Internet: URL: [Stand: 19. Febr. 2002]; Ministry for the Environment, Land Use Control under the Resource Management Act – Analysis of Submissions, 1998, S. 8. 37

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5. Teil: Analyse des neuseeländischen Modells

d) Beteiligung der Öffentlichkeit Als gewichtige Vorteile nationaler Standardsetzung i. S. d. RMA werden die gesetzlichen Verfahrenssicherungen angesehen, insbesondere die einer weitreichenden Öffentlichkeitsbeteiligung und transparenten Verfahrensgestaltung41. Bei Richtlinien ist das Erlassverfahren hingegen gesetzlich nicht geregelt und steht im Belieben des Umweltministers. Auf Anweisung des bis 1999 amtierenden Ministers wurde gleichwohl ein Verfahren für den Erlass von Umweltrichtlinien etabliert42, welches Ähnlichkeit mit dem Verfahren der förmlichen, nationalen Umweltstandardsetzung aufweist, z. B. die Veröffentlichung des vorgeschlagenen Entwurfs und die Durchführung eines Verfahrens zur Beteiligung der allgemeinen Öffentlichkeit43. Rechtliche Sicherungen zur Einhaltung dieser Verfahrensschritte bestehen beim Richtlinienerlass jedoch nicht. Grundlage des Verfahrens ist eine nur ministerielle Anordnung44. Die Öffentlichkeitsbeteiligung kann im Richtlinienerlassverfahren in rechtlich zulässiger Weise eingeschränkt oder gar ausgeschlossen werden. Wird ein zentrales Einwendungsverfahren auf nationaler Planungsebene nicht durchgeführt, ist die Beteiligung der Öffentlichkeit faktisch erheblich erschwert. Einwendungen können dann ausschließlich gegenüber örtlichen und regionalen Umweltplanungen erhoben werden, sofern nationale Richtlinienvorgaben implementiert werden sollen. Landesweit tätige Personen und Organisationen sind gezwungen, ihre Einwendungen in einer großen Anzahl von Planverfahren vorzubringen. Dies dürfte unterfinanzierte Organisationen, z. B. Bürgergruppen und Umweltorganisationen, aber auch kleinere Unternehmen sowie Privatpersonen besonders nachteilig treffen. Bedenklich ist dies im Hinblick auf eine chancengleiche oder auch nur chancengerechte Verfahrensteilhabe45.

40 Williams, Otago L. Rev. 2000, 673 (687); Rhodes, in: Auckland District Law Society (Hg.), Resource Management Act Amendments, 1999, S. 31; Majurey, in: Res. Man. L. Assoc. (Hg.), Practice Makes Perfect: Annual Conference, 1994, S. 6, McLean, Otago L. Rev. 1992, 538 (555), wohl auch Mitchell, in: Res. Man. L. Assoc. (Hg.), Practice Makes Perfect: Annual Conference, 1994, S. 2 und Wells, Plan. Quart. 1994, 11 (11); Ministry for the Environment, Investment Certainty und the Resource Management Act, 1994, S. 5. 41 Vgl. Section 44 RMA. 42 Ministry for the Environment, Principles and Processes for Developing Guidlines and Standards, 1995, S. 1. 43 Ministry for the Environment, Principles and Processes for Developing Guidelines and Standards, 1995, S. 5 f. 44 Dazu kritisch Majurey, in: Res. Man. L. Assoc. (Hg.), Practice Makes Perfect: Annual Conference, 1994, S. 5 f; Mitchell, in: Res. Man. L. Assoc. (Hg.), ibid, S. 2. 45 Dormer, The Resource Management Act 1991: Transition and Business, 1994, S. 63; Klein, NZ J. of Envtl. L. 2001, 1 (34 ff); Mitchell, in: Res. Man. L. Assoc. (Hg.), Practice Makes Perfect: Annual Conference, 1994, S. 2.

§ 10 Praxis der nationalen Umweltplanung

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Im Unterschied dazu ist das Verfahren der nationalen Umweltstandardsetzung gesetzlich näher geregelt. Der Minister ist von Gesetzes wegen verpflichtet, der Öffentlichkeit „angemessen Zeit und Gelegenheit“ (adequate time and opportunity) zu geben, zum „vorgeschlagenen Themenkreis“ (proposed subject-matter) des vorbereiteten Umweltstandards Stellung zu nehmen bzw. diesen zu „kommentieren“ (comment)46. Die Stellungnahmen sind als Empfehlungen in einem Bericht zusammenzufassen und zu veröffentlichen47. Dazu wird vorgeschlagen, eine unabhängige Untersuchungskommission einzuberufen48. Da die sonstigen Verfahrensanforderungen im Einzelnen aber nur unzureichend bestimmt sind, wird das Verfahren der Setzung Nationaler Umweltstandards als in rechtlicher Hinsicht ungewiss angesehen49. Unklarheiten bestehen hinsichtlich der notwendigen Art der Öffentlichkeitsbeteiligung (Jedermannbeteiligung oder Interessengruppenbeteiligung), des Maßes für eine angemessene Zeit und Gelegenheit zur Stellungnahme (einmalige oder mehrmalige Konsultation oder Einwendung) und des Gegenstands, auf den sich eine Stellungnahme beziehen kann (Thematik oder Wortlaut des vorgeschlagenen Standards). Standardsetzung gemäß den Vorschriften des RMA ist daher für den Minister mit gewissen rechtlichen Ungewissheiten50 verbunden. Ob jener Umstand ein gewichtiger Grund für die Umgehung des förmlichen Erlassverfahrens nationaler Umweltstandards war, ist allerdings zweifelhaft51. Wenn überhaupt, so war dieser nach Aussage des Umweltministers von nur untergeordneter Bedeutung52. e) Unabhängige Expertise Die Einbindung unabhängiger Expertise macht einen weiteren Unterschied zwischen dem Erlass von Richtlinien und förmlichen Standards aus. Bei der förmlichen Standardsetzung wird die Einbeziehung unabhängiger Expertise durch die zwingende Berichterstattung einer unabhängigen Kommission sichergestellt53. Eine derartige Verfahrenssicherung fehlt bei Verfahren zum Erlass von Richtlinien. Umweltrichtlinien sind so nicht notwendigerweise auf robuste, wissenschaftliche Daten und Informationen gestützt. Es besteht die Gefahr einer politisch motivierten Manipulation der Daten- und Informationsgrundlage, etwa durch gezielte Auswahl von Sachverständigen und Interessenvertretern. Die Entscheidungen darüber hat allein der Minister zu treffen. Vorgebracht wurden so46 47 48 49 50 51 52 53

Section 44(b)(i) RMA. Section 44(b)(ii),(c) RMA. Siehe die Vorschläge von Arthur, National Environmental Standards, 1994, S. 73. Arthur, National Environmental Standards, 1994, S. 29 ff. Zu Fragen des Rechtschutzes siehe unten § 10 II. 2. g). Vgl. Arthur, National Environmental Standards, 1994, S. 2 ff. Upton (Minister for the Environment), Gespräch im Jahr 2000. So Arthur, National Environmental Standards, 1994, S. 74 ff.

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5. Teil: Analyse des neuseeländischen Modells

gar Bedenken einer unmittelbaren Instruktion von Sachverständigen und Gutachtern durch den Minister und einzelne Mitglieder der Regierungspartei54. f) Umsetzung Nationale Umweltstandards und Richtlinien unterscheidet ferner die Art und Weise der Umsetzung ihrer inhaltlichen Vorgaben durch die örtlichen und regionalen Behörden. Eine Rechtspflicht zur Umsetzung von Richtlinien besteht im Unterschied zu Nationalen Umweltstandards i. S. d. RMA55 nicht. Den unteren Behörden bleibt es frei überlassen, die nationalen Richtlinienvorgaben zu implementieren, etwa im Wege regionaler oder örtlicher Standardsetzung durch so genannte „rules“, d.h. rechtlich unmittelbar bindender abstrakt-genereller Regelungen56. Gegenüber einer nationalen Standardsetzung ist hier ein Mehr an Bürgernähe und Pluralität bei der Umweltplanung möglich57. Auch sind Autonomie und Finanzhoheit der Distrikte und Regionen bei einem Richtlinienerlass weit stärker gesichert als bei einer nationalen Standardsetzung58. Einzelne Councils mögen zudem auch auf Grund politischer Differenzen und konfliktreichen Verhältnisses zur Zentralregierung dazu neigen, den weichen Regelungsansatz als gelungene Form innerstaatlichen Zusammenwirkens zu betrachten59. Praktische Probleme stellen sich, wenn das „innerstaatliche Zusammenwirken“ (intergovernmental collaboration) gestört ist, wenn z. B. untere Planungsbehörden keine eigene richtliniengeleitete Standardsetzung vornehmen60 oder direkt auf ausländische Umweltstandards zurückgreifen61. So ist in Neuseeland festzustellen, dass zwischen einzelnen Distrikten und Regionen erhebliche Di54 Majurey, in: Res. Man. L. Assoc. (Hg.), Practice Makes Perfect: Annual Conference, 1994, S. 5 f, auch Mitchell, in. Res. Man. L. Assoc. (Hg.), ibid, S. 1. 55 Section 43(3) i.V. m. Section 360(2) RMA. 56 Vgl. Sections 68 ff; 76 f RMA. 57 New Zealand Local Government Association, Submission to the Transport and Environment Select Committee in the Matter of the Resource Management Amendment Bill, 1999, S. 18. 58 New Zealand Local Government Association, Submission to the Transport and Environment Select Committee in the Matter of the Resource Management Amendment Bill, 1999, S. 18. 59 Gespräch im Jahr 2000 mit Simon Upton (Minister for the Environment) und Strategic Leader John Hutchings (New Zealand Local Government Association). 60 Einige Councils weigern sich z. B. die nationalen Luftqualitätsrichtlinien umzusetzen und lassen den Bereich damit ungeregelt, vgl. Petersen, Res. Man. Bul. 1997, 51 (52). 61 Dazu Nolan, in: Res. Man. L. Assoc. (Hg.), From Principle to Practice: Annual Conference, 1993, S. 23; bestätigend in Gesprächen im Jahr 2000 Resource Manager Philip Pannett und Hugh Jarvis (Auckland Regional Council) und Simon Upton (Minister for the Environment); Senior Environmental Policy Planner Brigitte de Ronde (Manukau City Council).

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vergenzen in Bezug auf Inhalt und Niveau der Umweltplanungen existieren62. Der Befund der Plandivergenzen gibt Anlass zu der Befürchtung, dass im harten Wettbewerb um Arbeitsplätze und Investitionen das Umweltschutzniveau schrittweise abgesenkt werden wird63, insbesondere in den wirtschaftlich schwachen Distrikten und Regionen der Südinsel. Tatsache ist, dass dort zahlreiche kleinere Distrikte und Regionen mit der Aufgabe einer nur richtliniengelenkten Standardsetzung bei weitem überfordert sind, dies sowohl in finanzieller wie auch in personeller Hinsicht64. Kritisiert wird deshalb die mangelnde, z. T. auch fehlende Hilfestellung des Umweltministeriums gerade bei der Standardsetzung65. Verbindliche Nationale Umweltstandards im Sinn des RMA statt freiwillig umsetzbarer Richtlinienvorgaben wären aus Sicht vieler Lokalverwaltungen vorzugswürdig66. In Teilbereichen des Umweltschutzes erscheinen verbindliche, landesweit geltende Umweltstandards z. T. auch unerlässlich, z. B. um nationale Gefahren abzuwehren und nationale Umweltgüter zu schützen. Mindeststandards auf nationaler Ebene bedarf es so etwa zum Schutz der Artenvielfalt, der Luft, des Klimas und der Küste67. g) Rechtsschutz Eine inhaltliche Unvereinbarkeit mit dem Gesetz lässt sich bei Richtlinien nur schwerlich überprüfen und später korrigieren. Wird die Vereinbarkeit, etwa mit Teil II des RMA68, in Zweifel gezogen, besteht von Rechts wegen keine Mög62 Dixon/Ericksen/Crawford/Berke, J. of Envtl. Plan. and Man. 1997, 603 (608); May, in: New Zealand Planning Institute (Hg.), Annual Conference, 1997, S. 4 und 8; Pfahlert, in: Res. Man. L. Assoc. (Hg.), Sustainable Management: Annual Conferennce, 1995, S. 5. 63 Klein, NZ J. of Envtl. L. 2001, 1 (35). 64 Simon Upton (Minister for the Environment), Gespräch im Jahr 2000; ferner Hutchings, in: Res. Man. L. Assoc. (Hg.), Towards 2000: Annual Conference, 1997, S. 11; May et al., Environmental Management and Governance, 1996, S. 115 f und 141; Berke/Crawford/Dixon/Ericksen, Env. and Plan. B. 1999, 643 (658/661); Pfahlert, in: Res. Man. L. Assoc. (Hg.), Sustainable Management: Annual Conference, 1995, S. 5. 65 Dormer, Resource Management Act 1991: Transition and Business, 1994, S. 63; Pfahlert, in: Res. Man. L. Assoc. (Hg.), Sustainable Management: Annual Conference, 1995, S. 5; Rabie, SAPR/PL 1999, 142 (153) m. w. N. 66 Gespräch im Jahr 2000 mit Simon Upton (Minister for the Environment), Strategic Leader John Hutchings (New Zealand Local Government Association), Resource Manager Philip Pannett und Hugh Jarvis (Auckland Regional Council); Senior Environmental Policy Planner Brigitte de Ronde (Manukau City Council). 67 So gefordert von Williams, Otago L. Rev. 2000, 673 (687); Rhodes, in: Auckland District Law Society (Hg.), Resource Management Act Amendments, 1999, S. 31; Majurey, in: Res. Man. L. Assoc. (Hg.), Practice Makes Perfect, 1994, S. 6; Klein, NZ J. of Envtl. L. 2001, 1 (35); Petersen, Res. Man. Bull. 1997, 51 (52); Austin/Hilton, Plan. Quartl. 1997, 21 (21 ff); Grinlinton, Res. Man. Bul. 1997, 49 (49); Ministry for the Environment, Land Use Control Under the Resource Management Act – Analysis of Submissions, 1998, S. 8.

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lichkeit, gegen die Richtlinien selbst vorzugehen69. Stattdessen sind langwierige Planaufhebungs- und Planänderungsverfahren anzustrengen oder ist gegen konkrete Einzelverfügungen und Genehmigungen vorzugehen, die die Richtlinien mit Hilfe von Bedingungen umsetzen. Dies ist für den einzelnen Antragsteller mit erheblichen Kosten verbunden und bietet keine Gewähr für eine etwaige Rückerstattung dieser Kosten im Falle des Obsiegens. Anders ist die Situation bei nationalen Umweltstandards i. S. d. RMA. Der Normgeber ist an die Vorgaben des RMA rechtlich unmittelbar gebunden. Es bestehen Klagerechte. Bei Nichteinhaltung von Verfahrensanforderungen oder der Überschreitung inhaltlicher Grenzen der Standardsetzungsbefugnis bestehen z. B. Klagerechte wegen Verletzung des Grundsatzes der „administrativen Verfahrensgerechtigkeit“ (administrative justice) oder Überschreitung der „sachlichen Kompetenzen“ (Ultra-vires-Lehre)70. Anders als beim Richtlinienerlass ist die gerichtliche Kontrolle des Verfahrens und des Umfangs der Standardsetzung möglich und rechtlich abgesichert. Da Umweltstandards unmittelbar rechtliche Bindungswirkung entfalten, können diese auch im Zusammenhang von Ressourcennutzungsgenehmigungen selbst Gegenstand gerichtlicher Verfahren sein. Bei öffentlicher Bekanntgabe von Genehmigungsverfahren ist dann eine Beteiligung von Personen und Interessengruppen des ganzen Landes möglich71.

III. Strategien statt „Nationale Politikstatements“ 1. Weiche Politikplanung Die Verabschiedung von Strategien der Zentralregierung ist im Unterschied zu Nationalen Politikstatements gemäß dem RMA eine „weiche“ Politikplanung. Die Bezeichnung „weich“ bezieht sich allein auf die Form der rechtlichen Bindungswirkung. Die Strategien selbst sind rechtlich unverbindlich und insoweit im obigen Sinn weich, auch wenn diesen als „soft policy tool“ faktische Normsetzungswirkung zukommen kann. Für Nationale Politikstatements

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Teil II beschreibt Ziel und Prinzipien der Planung, vgl. Sections 5–8 RMA. Mitchell, in: Res. Man. L. Assoc. (Hg.), Practice Makes Perfect: Annual Conference, 1994, S. 1. 70 Arthur, National Environmental Standards, 1994, S. 20; allgemein siehe auch Mulholland, Introduction to the New Zealand Legal System, 9. Aufl. 1999, S. 117 f. 71 Section 120 RMA: „Right to appeal – (1) Any one or more of the following persons may appeal to the Planning Tribunal [Environment Court] . . . against the whole or any part of a decision of a consent authority . . . (b) Any person who made a submission on the application or review of consent conditions . . .“, i.V. m. Section 96 RMA: „Making of submissions – (1) Any person may make a submission to a consent authority about an application for a resource consent that is notified . . .“. 69

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besteht dagegen eine gesetzliche Beachtungs- und Umsetzungspflicht der örtlichen und regionalen Behörden gemäß dem Konsistenzprinzip der Planung72. a) Politikpläne seit Erlass des RMA Nationale Politikvorgaben zur Beplanung von Umweltressourcen wurden in rechtlich verbindlicher Form bis 1999 nur im „Neuseeländischen Küstenpolitikstatement 1994“ (New Zealand Coastal Policy Statement 1994) normiert. Das Statement, welches sich in sachlicher Hinsicht auf den Bereich der Küstenumgebung beschränkt, war bereits vor Verabschiedung des RMA in Vorbereitung73 und später gemäß dem RMA zwingend zu erlassen74. Allgemeine „Nationale Politikstatements“ (National Policy Statements), wie diese der RMA (optional) vorsieht, wurden bis heute nicht verabschiedet. Statt derer erstellte Neuseelands Zentralregierung rechtlich nicht bindende „Strategien“ (Strategies), z. B. zum Erhalt der biologischen Vielfalt75, zur nachhaltigen Landnutzung76 und zur Abfallbewirtschaftung77, aber auch zu ressortübergreifenden Themen wie denen der Umweltbildung und der Steigerung der Energieeffizienz78. In Vorbereitung befinden sind außerdem noch weitere Strategien, etwa zu den nationalen Zielen und Prinzipien für eine nachhaltige Entwicklung in Neuseeland79. Als Sonderform der Politikplanung ist die „Umwelt-2010-Strategie“80 hervorzuheben, der eine politikübergreifende, koordinierende Funktion zugesprochen wird. Als planerisches „Rahmenwerk“ (framework) bzw. „Regenschirm-Politikinstrument“ (umbrella policy tool)81 soll die Umwelt-2010-Strategie die Haupt72

Section 55 RMA; näher dazu § 9 IV. 1. Ein erster Entwurf wurde vom Ministerium für Umweltschutz bereits 1990 erstellt, vgl. Bradly, Between a Rock and a Wet Place, 1996, S. 173 f; Hutchings, The Framework for the Preparation of Regional Coastal Plans, 1994, S. 4. 74 Section 57(1) RMA. 75 The New Zealand Biodiversity Strategy (2000), auch online im Internet URL: [Stand: 11. Febr. 2003]. 76 Sustainable Land Management Strategy (1996). 77 The New Zealand Waste Strategy: Towards Zero Waste and a Sustainable New Zealand (2002), auch online im Internet URL: [Stand: 07. März 2003]. 78 National Strategy on Environmental Education, Juni 1998, auch online im Internet: URL [Stand 14. Febr. 2003] und National Energy Efficiency and Conservation Strategy: Towards A Sustainable Energy Future, September 2001, auch online im Internet: URL [Stand: 02. Jan. 2003]. 79 New Zealand Sustainable Development Strategy: Goals and Principles, vgl. zum aktuellen Stand der Vorbereitung die Übersicht des Umweltministeriums, online im Internet: URL [Stand: 11. Jan. 2003]. 80 Ministry for the Environment, Environment 2010 Strategy (1995). 73

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zielrichtung der neuseeländischen Umweltpolitik und Rechtsentwicklung über einen Zeitraum von 15 Jahren bestimmen und dafür Ziele und Prioritäten festlegen. Im Gegensatz zu Nationalen Politikstatements ist der sachliche Anwendungsbereich der Umwelt-2010-Strategie dabei nicht auf die natürlichen und physikalischen Ressourcen im Sinn des RMA beschränkt, sondern erfasst die Umwelt als Ganzes82. b) Zu Inhalt und Verbindlichkeit Strategien haben im Gegensatz zu förmlichen Politikstatements keinen rechtlich bindenden Charakter. Optional ist die Umsetzung der planerischen Vorgaben durch die örtlichen und regionalen Umweltbehörden. Insoweit ist die Erstellung von Strategien als eine Form weicher Politikplanung zu bezeichnen. Der Grad der Verbindlichkeit wird jedoch nicht allein von der Instrumentenwahl bestimmt, sondern ist vom Inhalt der jeweiligen Planungen abhängig. Auch Pläne mit rechtlicher Bindungswirkung können auf Grund allgemeinen Inhalts und weicher Formulierungen faktisch unverbindlichen Charakter haben. aa) Neuseelands Küstenpolitikstatement Das Neuseeländische Küstenpolitikstatement 1994 bestimmt einleitend allgemeine Prinzipien für eine nachhaltige Bewirtschaftung der Küstenumwelt83, legt nationale Prioritäten für den Erhalt des natürlichen Charakters der Küstenumgebung fest84 und trifft im Hauptteil Leitvorgaben für eine nachhaltige Küstenbewirtschaftung85. Dem folgend wird mit Blick auf eine Umsetzung internationaler Verpflichtungen zum Küstenschutz der Richtlinienansatz in der Umweltpolitik86 als Regierungsziel formuliert87, bevor schließlich noch Prozesse und

81 So die Einleitung zur Environment 2010 Strategy (1995), S. 3. Siehe auch New Zealand Local Government Association, Resource Management Act 1991: Four Years Down the Track, 1995, S. 6; Bührs/Barlett, Envtl. Pol. 1997, 72 (73); Klein, NZ J. of Envtl. L. 2001, 1 (36); Memon, Envtl. Persp, Dez. 1994, S. 11; Blakeley, Envtl. Persp., Mai 1995, 4 (6). 82 So jedenfalls die holistische Vision der Strategie, siehe Ministry for the Environment, Environment 2010 Stategy, 1995, S. 9; siehe ferner die nachfolgenden Anmerkungen, § 10 III. 1. b). 83 Department of Conservation, New Zealand Coastal Policy Statement, 1994, vgl. Einl. 84 Department of Conservation, New Zealand Coastal Policy Statement, 1994, Kap. 2. 85 Department of Conservation, New Zealand Coastal Policy Statement, 1994, Kap. 3, 4 und 5. 86 Näher zum Richtlinienansatz in der Umweltpolitik siehe § 10 II. 1. c). 87 Department of Conservation, New Zealand Coastal Policy Statement, 1994, Kap. 6.

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Verfahren für eine regelmäßige Kontrolle und Überarbeitung des Statements dargelegt werden88. Zu den allgemeinen Bewirtschaftungsprinzipien der Einleitung ist anzumerken, dass es sich zu großen Teilen um wörtliche Wiederholungen gesetzlicher Bestimmungen handelt, insbesondere des Teil II des RMA. Ergänzend werden vierzehn weitere Managementprinzipien genannt. Ganz überwiegend bleibt deren Inhalt sehr allgemein und dürfte nur wenig geeignet sein, die örtlichen und regionalen Planungen zu leiten. Unbestimmt, fast plattitüdenhaft erscheinen die Managementprinzipien Nr. 1, 4 und 1489. Im Vergleich dazu weit konkreter gefasst sind die Prinzipien Nr. 5, 10 und 1190. Bemerkenswert ist die Einführung des „Vorsorgegrundsatzes“ (precautionary approach) im Managementprinzip Nr. 1291, denn der Vorsorgegrundsatz war bis vor kurzem im RMA weder definiert, noch als solcher92 im RMA expressis verbis anerkannt93. In Rechtsprechung und Literatur ist umstritten, inwieweit der Vorsorgegrundsatz implizit in den Bestimmungen des RMA Anerkennung gefunden hat, z. B. im Rahmen der gesetzlichen Zielbestimmung, der Definition von Umwelteffekten oder des all-

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Department of Conservation, New Zealand Coastal Policy Statement, 1994, Kap. 7. Prinzip 1 weist darauf hin, dass „einige Nutzungen und Entwicklungen, die von der Inanspruchnahme natürlicher und physikalischer Ressourcen abhängen, für das soziale, ökologische und kulturelle Wohlergehen von Menschen und Kommunen bedeutsam sind. Funktionell können diese Aktivitäten aber nur an der Küste oder in der marinen Küstengegend angesiedelt werden“. Prinzip 4 trifft die allgemeine Feststellung, dass „Ansichten über eine angemessene Zuteilung von Ressourcen und Raum der Küstenumwelt sowie über die gesetzlich bestimmten Verfahren zur angemessenen Verteilung und Prioritätensetzung variieren“. Prinzip 14 ist in seiner Aussage nicht weniger trivial, als „die potentiell nachteiligen Umweltwirkungen menschlicher Aktivitäten, welche regionale Grenzen überschreiten, in marinen Küstengebieten von Bedeutung sein können“. 90 Prinzip 5 sichert „freie öffentliche Nutzung und Genuss“ der Naturgüter der marinen Küstengebiete. Prinzip 10 bestimmt, dass „wichtige biologische und physikalische Prozesse in der Küstenumwelt in einem möglichst natürlichen Zustand zu erhalten und bei der Planung deren dynamischer, komplexer und interdependenter Charakter anzuerkennen ist“. Prinzip 12 fordert, „die für Neuseeland typischen Ökosysteme und Lebensräume von biologischer Bedeutung sowie die Vielfalt der neuseeländischen Küstenflora und -fauna zu erhalten“. 91 Prinzip 12: „Die Möglichkeit, die Küstenumwelt nachhaltig zu bewirtschaften, ist gehindert durch fehlendes Verstehen von Küstenvorgängen und den Auswirkungen der Aktivitäten auf diese. Daher ist ein Ansatz der Küstenbewirtschaftung gefordert, der vorsichtig/vorsorgend, aber flexibel in Bezug auf einen Wissenszuwachs ist“. 92 Mit dem Resource Management Amendment Act 2003 eingeführt wurde jedoch Section 32(4)(b) RMA (n. F.), demnach ist künftig das Risiko eines Handelns oder Unterlassens bei der Planung selbst dann zu berücksichtigen, wenn nur ungewisse oder ungenügende Informationen über den Regelungsgegenstand von Politiken, Regeln oder anderen Methoden existieren. 93 Der Vorsorgegrundsatz ist jedoch von jeher Kernelement der Zielvorgabe nachhaltigen Managements gemäß Section 5 RMA. Ferner besteht eine allgemeine Vorsorgepflicht für alle Personen gemäß Section 17 RMA. 89

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gemeinen Vermeidegebots94. Dem Managementprinzip Nr. 12 kommt insoweit klarstellend verbindliche Funktion zu, was diesem Prinzip im Gegensatz zu den meisten anderen Prinzipien praktische Bedeutung verleiht. Mit Blick auf die in Kapitel 1 getroffenen „nationalen Prioritäten“ (national priorities), die den Erhalt des natürlichen Charakters der Küstenumwelt zum Gegenstand haben, ist anzumerken, dass konkret bestimmte Planungsziele, z. B. in Form von Zahlen oder sonstig messbaren Größen, nicht bestimmt sind. Stattdessen werden mehr oder weniger klar umrissene Handlungsziele der Zentralregierung bestimmt, um z. B. eine angemessene Grundstücksteilung, Nutzung und Entwicklung der Küstenumwelt zu unterstützen95, bedeutsame heimische Vegetation und Lebensräume zu schützten96 und, wo dies angemessen erscheint, den natürlichen Charakter der Küstenumwelt wiederherzustellen97. Eine Zielund Prioritätensetzung, die prognostizierten Umweltszenarien entsprechend eine Handlungsabfolge (Strategie) vorgibt, ist, und dies muss betont werden, nicht Gegenstand des Küstenpolitikstatements. Obwohl als „nationale Prioritäten“ betitelt98, beinhalten die nationalen Vorgaben allgemein gehaltene Politikabsichtserklärungen der Zentralregierung. Die in den Kapiteln 2 und 3 getroffenen „planerischen Leitvorgaben“ bleiben ähnlich abstrakt und unbestimmt. Eine Konkretisierung der Vorgaben, z. B. schützenswerte Gebiete zu bestimmen und Kriterien für eine angemessene Nutzung und Entwicklung der Küstenumwelt festzulegen, obliegt im Ergebnis ausschließlich den regionalen und örtlichen Behörden99. Zwingende Vorgaben für die unteren Planbehörden enthält Neuseelands Küstenpolitikstatement nicht. Auffällig ist die Verwendung „weicher Formulierungen“, z. B. der Verben „sollen“ (should) und „können“ (may), aber auch so genannter „qualifier“ (Adjektive, Adverbien, Relativsätze etc.), die den örtlichen und regionalen Behörden weite Ermessensspielräume zubilligen, z. B. durch unbestimmte Rechtsbegriffe wie „angemessen“ (appropriate), „praktikabel“ (practicable) und „nicht wünschenswert“ (undesirable)100. Die unteren Planbehörden sind auf diese Weise an allgemein gehaltene Planvorgaben gebunden und können sogar von diesen man-

94 Bosselmann, in: Fisahn/Winter (Hg.), Die Aussetzung gebiebtsfremder Organismen, 1999, S. 104; McShane, Land Use Control under the Resource Management Act, 1998, S. 56 ff; DAR Williams/N. Williams, in: Williams (Hg.), Environmental and Resource Management Law in New Zealand, Rn. 13.52 ff. m. w. N. 95 Policy 1.1.1 des New Zealand Coastal Policy Statement, 1994, S. 4. 96 Policy 1.1.2 des New Zealand Coastal Policy Statement, 1994, S. 4. 97 Policy 1.1.5 des New Zealand Coastal Policy Statement, 1994, S. 5. 98 Vgl. Überschrift und Wortlaut der einzelnen Politiken. 99 Department of Conservation, New Zealand Coastal Policy Statement, 1994, S. 6 ff. 100 Z. B. Politiken 5.1.1 bis 5.3.4 (should); 3.1.2 und 3.2.1 (appropriate); 3.2.2, 3.4.6 und 3.5.2 (practicable) oder 3.5.3 (undesirable).

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gels zwingenden Charakters abweichen. Der Grad der Verbindlichkeit des Neuseeländischen Küstenpolitikstatements ist daher insgesamt, wenn auch nicht rechtlich, so doch faktisch eher gering. bb) Umwelt-2010-Strategie Die Umwelt-2010-Strategie, die exemplarisch für andere nationale Strategien ist, beschreibt einleitend das Ziel, d.h. besser die „Vision“ neuseeländischer Umweltpolitik: Ziel ist eine „saubere, gesunde und einzigartige Umwelt, so dass die Natur dauerhaft erhalten und den Bedürfnissen der Menschen dauerhaft entsprochen wird“101. Dem folgen Ausführungen zur allgemeinen Bedeutung ökologischer Werte innerhalb einer pluralistisch und marktwirtschaftlich geprägten Gesellschaft102, Prinzipien für eine Integration ökologischer, sozialer und ökonomischer Politiken103 und einige wenige, skizzenhafte Informationen über den Zustand der neuseeländischen Umwelt104. Den Hauptteil der Umwelt-2010Strategie bilden die Umweltziele 105 und schließlich die Maßnahmenkataloge106. Das 53 Seiten umfassende Dokument enthält keine verbindlichen Umweltziele107. Einzige Ausnahme ist das bereits im Kyoto-Protokoll formulierte Ziel, die CO2-Emissionen Neuseelands bis zum Jahr 2000 auf das Niveau von 1990 zurückzuführen und gegebenenfalls andere Treibhausgasemissionen um 20% zu senken108. Andere Umweltziele sind als Handlungsziele abstrakt bestimmt und stehen unter dem Totalvorbehalt, dass „jedes Ziel nur in der Weise verfolgt werden darf, wie dies mit den ökonomischen und sozialen Politiken der [Zentral-]Regierung in Einklang steht und der [neuseeländischen] Gesellschaft geringst mögliche Kosten auferlegt“109. Überragendes Politikziel der Zentralregierung ist ein größtmöglicher ökonomischer Nutzen110 – konkreter gefasst, ein jährliches Wirtschaftswachstum von mindestens 3,5%111. Die ökologischen 101

Ministry for the Environment, Environment 2010 Strategy, 1995, S. 9. Ministry for the Environment, Environment 2010 Strategy, 1995, Kap. 2. 103 Ministry for the Environment, Environment 2010 Strategy, 1995, Kap. 3. 104 Ministry for the Environment, Environment 2010 Strategy, 1995, Kap. 4. 105 Ministry for the Environment, Environment 2010 Strategy, 1995, Kap. 5. 106 Ministry for the Environment, Environment 2010 Strategy, 1995, Kap. 6 und 8. 107 Vgl. Kapitel „Umweltziele“ (Environmental Goals) und „Handlungsprogramm“ (Agenda for Action), Environment 2010 Strategy, S. 25 ff, ferner mit kritischen Anmerkungen Organisation for Economic Cooperation and Development, Environmental Performance Reviews: New Zealand 1996, S. 92; Bührs, in: Elliot (Hg.), Proceedings of the Ecopolitics X Conference, 1998, S. 99 f; Bührs/Bartlett, Envtl. Pol. 1997, 72 (84 f); Stanhope, NZ J. of Envtl. L. 2000, 147 (166); Klein, NZ J. of Envtl. L. 2001, 1 (36); Eco, Ecolink, Sept. 1995, S. 2. 108 Vgl. Ministry for the Environment, Environment 2010 Strategy, 1995, S. 26. 109 Ministry for the Environment, Environment 2010 Strategy, 1995, S. 25. 110 Ministry for the Environment, Environment 2010 Strategy, 1995, S. 11. 102

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Ziele der Umwelt-2010-Strategie sind nur in Abhängigkeit einer positiven wirtschaftlichen Entwicklung zu verfolgen. Entsprechend dem Totalvorbehalt sind Verantwortlichkeiten zur Verwirklichung der Umweltziele nur allgemein und unverbindlich formuliert112. Konkrete Maßnahmen, Budgetzusagen und Zeitvorgaben für die Zielverwirklichung werden nicht getroffen113. Bezweifelt werden muss, ob die Strategie in dieser Form umsetzbar ist und die Zentralregierung deren Umsetzung tatsächlich anstrebte114. Da sich der Planinhalt in allgemeinen Formulierungen sowie unbestimmten Handlungszielen erschöpft, ist die Strategie als ein Beispiel „symbolischer Politik“115, provokant auch als „zahnloser Tiger“116 bezeichnet worden. Sachlich handelt es sich um eine sehr weiche, umsetzungsschwache Politikplanung, die für Neuseelands Umweltpolitik der neunziger Jahre charakteristisch war. c) Abkehr von der weichen Politikplanung Seit dem Regierungswechsel im November 1999 ist eine vorsichtige Abkehr vom Paradigma der „weichen Politikplanung“ erkennbar. Zwar werden auch künftig nationale Umweltstrategien erstellt117, so bereitet die amtierende Labour-Alliance Regierung zugleich auch den Erlass der ersten Nationalen Politikstatements vor. Bereits erlassen wurde ein „Nationales Politikstatement zum Umgang mit der biologischen Vielfalt“ (National Policy Statement to Assist Biodiversity Management)118. Ob weitere Politikstatements der Zentralregierung folgen, bleibt abzuwarten. Diskutiert wird der Erlass von Statements u. a. zum Klimaschutz, zur nachhaltigen Landnutzung, zur Vermeidung von Lärmund Geruchsbelästigungen und zum Schutz bedeutsamer einheimischer Vegetation und Lebensräume der Fauna119. In Vorbereitung ist auch ein nationales

111 New Zealand Government, Path to 2010: Securing a Future for New Zealanders to Share, 1993 (hrsg.: New Zealand National Party). 112 Vgl. Ministry for the Environment, Environment 2010 Strategy, 1995, S. 51. 113 Vgl. Ministry for the Environment, Environment 2010 Strategy, 1995, S. 27 ff. 114 Bührs/Bartlett, Envir. Pol. 1997, 72 (85); Klein, NZ J. of Envtl. L. 2001, 1 (36). 115 Klein, NZ J. of Envtl. L. 2001, 1 (36). Zum Begriff siehe auch Edelman, Politicis as Symbolic Action, 1971, S. 3 ff; Lübbe-Wolff, in: Hansjürgens/Lübbe-Wolff (Hg.), Symbolische Umweltpolitik, 2000, S. 25 ff. 116 Bührs/Bartlett, Envtl. Pol. 1997, 72 (88). 117 Dazu oben § 10 III. 1. a). 118 Abgedruckt als Anhang in: Department of Conservation/Ministry for the Environment, New Zealand’s Biodiversity Strategy Draft (1998), S. 117 ff, auch online im Internet: URL http://www.doc.govt.nz/Conservation/The-New-Zealand-BiodiversityStrate. . ./index. as [Stand 11. Febr. 2002]. 119 Vgl. Ministry for the Environment, Land Use Control under the Resource Management Act – Analysis of Submissions, 1998, S. 8; Hutchings, Regional Policy Statements, 1994, S. 83; Salmon, in: McShane, Land Use Control under the Resource

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Statement (ggf. eine Strategie) für nachhaltige Entwicklung, die als neue Rahmenplanung die bestehende Umwelt-2010-Strategie ablösen soll120. 2. Anmerkungen zur weichen Politikplanung Vor- und Nachteile der weichen Politikplanung sind in Abhängigkeit von der Funktion der Planungen zu bestimmen. Insoweit ist auch hier entsprechend der Funktion zwischen verschiedenen Arten der Politikplanung zu differenzieren. a) Umwelt-2010-Strategie als Rahmenplan aa) Verhältnis zum RMA Nationale Umweltstrategien können sachlich einen sehr weiten Anwendungsbereich aufweisen. Ein Beispiel ist Neuseelands Umwelt-2010-Strategie, die sachlich nicht auf den Regelungsbereich des RMA beschränkt ist, sondern auch andere Umweltgesetze berührt, z. B. den Conservation Act 1987, den Fisheries Act 1996, den Hazardous Substances and New Organisms Act 1996 und den Biosecurity Act 1993121. Neuseelands Umwelt-2010-Strategie kommt dabei die Funktion eines „Rahmenplans“ (framework) für die Bewirtschaftung von Umweltressourcen zu122. Fraglich ist das Verhältnis der Strategie zum Umweltplanungsgesetz, dem RMA. Letzterem wird gleichfalls eine rahmensetzende Funktion zuerkannt123, z. T. wird das Gesetz selbst als „Nationaler Umweltplan“ eingestuft124. Letztere Ansicht verkennt, dass der sachliche Anwendungsbereich des RMA auf die natürlichen und physikalischen Ressourcen beschränkt ist. Eine bis heute fortwährende sektorale Gesetzgebung führte zu einer Einengung des gesetzlichen Anwendungsbereichs, so dass mehrere Ressourcen vom Anwendungsbereich ausgeManagement Act, 1998, S. 19; Tremaine, in: McShane, ibid, S. 4; Chapple, in: Res. Man. L. Assoc. (Hg.), Towards 2000: Annual Conference, 1997, S. 9. 120 Bührs, in: Kerr/Bührs/Dann (Hg.), Proceedings of the Ecopolitics XIII Conference, 2001, S. 1. 121 Vgl. Ministry for the Environment, Environment 2010 Strategy, 1995, S. 34 ff. 122 So die Einleitung zur Environment 2010 Strategy, 1995, S. 3. Siehe auch New Zealand Local Government Association, Resource Management Act 1991: Four Years Down the Track, 1995, S. 6; Bührs/Barlett, Envtl. Pol. 1997, 72 (73); Klein, NZ J. of Envtl. L. 2001, 1 (36); Memon, Envtl. Persp., Dez. 1994, S. 11; Blakeley, Envtl. Persp., Mai 1995, 4 (6). 123 Ministry for the Environment/KPMG, Integrated Environmental Management, 1996, S. 13; Frieder, Approaching Sustainability, 1997, S. 17; Klein, NZ J. of Envtl. L. 2001, 1 (17). 124 Johnson, Green Plans, 1995, S. 24/168; kritisch Bührs, in: Elliot (Hg.), Proceedings of the Ecopolitics X Conference, 1998, S. 97 f.

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schlossen wurden125. Mit ihren übergreifenden Planvorgaben hat die Umwelt2010-Strategie im Vergleich zum RMA einen weit größeren Anwendungsbereich, so dass der Strategie eigenständige Bedeutung zukommt. bb) Inhaltliche Aspekte Zum Inhalt der Umwelt-2010-Strategie ist ergänzend anzumerken126, dass die Strategie ausschließlich ökologische Ziele bestimmt, ohne hinreichend Bezug zu wirtschaftlichen und sozialen Faktoren herzustellen127. Sofern Umweltrisiken angeführt sind, mangelt es an verlässlichen Daten und Informationen128 und folglich an einer genauen Ursachenanalyse. Umweltprobleme werden ohne Ursachenbezug in Teilaspekten erfasst. Eine integrierte Zielsetzung, die andere, umweltrelevante Politikfelder (z. B. von Energie, Transport, Tourismus und Landwirtschaft) einbezieht, ist entgegen der holistischen Vision der Strategie129 nur schwach ausgeprägt130. Nicht spezifiziert sind ferner die Bedürfnisse künftiger Generationen, vor allem wie künftige Lebens- und Wohlstandsoptionen zu sichern sind. Sofern Aspekte eines Nachweltschutzes anklingen, z. B. einer nachhaltigen Fischerei, bleiben die nationalen Planvorgaben mangels verlässlicher Zukunftsprognosen kursorisch. Eine Prioritätensetzung im eigentlichen Sinn131 erfolgt ebenfalls nicht, trotz der Bezeichnung des Dokuments als Strategie. Stattdessen wird auf ein noch auszugestaltendes Verfahren „vergleichender Risikoprüfung“ (comparative environmental risk assessment) verwiesen132. Dieses ist bis heute aber weder praktiziert noch theoretisch bestimmt worden.

125

Dazu oben § 8 I. Siehe bereits oben § 10 III. 1. b) bb). 127 Vgl. Ministry for the Environment, Environment 2010 Strategy, 1995, S. 25 ff. Kritisch dazu auch Memon, Envtl. Persp. 1994, S. 12. 128 Vgl. Ministry for the Environment, Environment 2010 Strategy, 1995, S. 28 ff. Ein Mangel an nationalen Umweltdaten und -informationen wurde festgestellt in Organisation for Economic Cooperation and Development, Environment Performance Reviews: New Zealand, 1996, S. 175. Abhilfe schaffen sollte der Bericht des Ministry for the Environment, The State of New Zealand’s Environment 1997. 129 Vgl. Ministry for the Environment, Environment 2010 Strategy, 1995, S. 9. 130 Vgl. Ministry for the Environment, Environment 2010 Strategy, 1995, S. 27 ff. Kritisch auch Ministry for the Environment/KPMG, Integrated Environmental Management, 1996, S. 18 f. 131 Dazu oben § 8 III. 132 Vgl. Ministry for the Environment, Environment 2010 Strategy, 1995, S. 59 f; kritisch hierzu Bührs/Bartlett, Envtl. Pol. 1997, 72 (84). 126

§ 10 Praxis der nationalen Umweltplanung

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cc) Verfahrensgestaltung Hinsichtlich der Integration von Planungsprozessen bleibt anzumerken, dass die Umwelt-2010-Strategie ausschließlich vom Umweltministerium erstellt wurde. Andere Ministerien wurden weder vorab konsultiert noch in anderer Weise am Erlassverfahren beteiligt133. Für die Planung verantwortlich war, anders als dies gemeinhin empfohlen wird, nicht das Staatsoberhaupt oder ein interministerielles Koordinationsgremium134, sondern der „Hauptverwaltungsangestellte“ (Chief Executive) des Umweltministeriums. Dieser forcierte die Erstellung der Strategie135. Die Folge waren Mängel bei der Politikkoordination in horizontaler wie auch in vertikaler Linie. Den örtlichen und regionalen Behörden wurde erst im öffentlichen Einwendungsverfahren Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben. Die Beteiligung der allgemeinen Öffentlichkeit erfolgte ohne vorherige Konsultation in einem für Neuseeland üblichen Einwendungsverfahren. Mit nur 216 Einwendungen war die Beteiligung der Öffentlichkeit vergleichsweise gering136. Maßgebender Grund dürfte der zur Diskussion gestellte, recht provokant formulierte Entwurf der Umweltstrategie gewesen sein. Der Entwurf spiegelt den (radikal) neoliberalen Politikkurs der amtierenden Regierungspartei wider und war so eher auf Konfrontation als auf gesellschaftlichen Konsens hin angelegt. Entsprechend wird in der Einleitung zum Entwurf darauf hingewiesen, dass die Umwelt-2010-Strategie allein im Kontext anderer Regierungspolitikpläne zu lesen und zu verstehen sei137, namentlich im Kontext der Regierungspläne: „Der Weg zum Jahr 2010“ (Path to 2010)138, „Die nächsten 3 Jahre“ (The Next 3 Years)139 und „Investition in unsere Zukunft“ (Investing in Our Future)140. Diese drei Politikpläne der Zentralregierung enthalten offene Bekenntnisse der National Party zur Politik einer Liberalisierung der Märkte, einer weiteren Rückführung der Staatstätigkeit und einer verstärkten wirtschaftlichen Öffnung des Landes141. Überragendes Ziel der National-Regierung war entsprechend 133

Ministry for the Environment/KPMG, Integrated Environmental Management, 1996, S. 18 f. 134 Siehe Rat der Sachverständigen für Umweltfragen, Umweltgutachten 2000, S. 23. 135 Bührs/Bartlett, Envtl. Pol. 1997, 72 (83 f). 136 Bührs/Bartlett, Envtl. Pol. 1997, 72 (83 f). 137 Vgl. Ministry for the Environment, Environment 2010 Strategy: Draft Document (Oktober 1994), S. 2. 138 New Zealand Government, Path to 2010: Securing a Future for New Zealanders to Share, 1993 (hrsg: New Zealand National Party). 139 New Zealand Government, The Next Three Years: Toward 2010, 1994. 140 New Zealand Government, Investing in Our Future, 1995. 141 Vgl. Ministry for the Environment, Environment 2010 Strategy: Draft Document (Oktober 1994), S. 10; näher dazu Memon, Envtl. Persp., Dez. 1994, 11 (12), ders., Envtl. Persp., Mai 1995, 4 (4 ff); Bührs/Bartlett, Envtl. Pol. 1997, 72 (88 ff).

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5. Teil: Analyse des neuseeländischen Modells

dieser Pläne ein jährliches Wirtschaftswachstum von 3,5 bis 5 %142. Korrespondierend dazu finden sich in der Umwelt-2010-Strategie klare Bekenntnisse zu einer (neo-)liberalisierten Marktwirtschaft, in der ökologische Güter und Werte nur unter dem Vorbehalt wirtschaftlicher und sozialer Zielerreichung geschützt und erhalten werden. Marktinterventionen sind dagegen weitestgehend zu vermeiden, während sich der Staat auf eine regulative „Minimalistenrolle“ zurückzieht und beschränkt143. Textpassagen wie diese waren in ihrer polarisierenden Form maßgebendes Hindernis für eine breit angelegte öffentliche Diskussion des Strategieentwurfs. Als Werbeprospekt der Regierungspartei wurde der Entwurf vielfach eingestuft, weshalb zahlreiche Interessengruppen eine Mitwirkung am Einwendungsverfahren verweigerten144. Die Schaffung eines gesellschaftlichen Konsenses über die vordringlichen Umweltziele Neuseelands wurde verfehlt. Die Umwelt-2010-Strategie ist heute nur noch von geringem Bekanntheitsgrad und findet kaum noch politische oder gar breitere gesellschaftliche Unterstützung. Anstrengungen hinsichtlich einer Implementierung der Strategie sind nicht (mehr) feststellbar. Nach Einschätzung des neuseeländischen Umweltministeriums ist zweifelhaft, ob die nationale Umwelt-2010-Strategie überhaupt noch von praktischer Relevanz ist145. Eine Überarbeitung der Strategie, wie sie alle 4 Jahre, d.h. erstmalig für 1999 vorgesehen war146, erfolgte nicht147. Zunehmend wird die Umwelt-2010-Strategie daher als ein gescheitertes Projekt angesehen148.

142 New Zealand Government, Path to 2010: Securing a Future for New Zealanders to Share, 1993 (hrsg.: New Zealand National Party). 143 Vgl. Ministry for the Environment, Environment 2010 Strategy, 1995, S. 12 und 51. Kritisch dazu Memon, Envtl. Persp., Dez. 1994, 11 (12), ders., Envtl. Persp., Mai 1995, 4 (4 ff), Bührs/Bartlett, Envtl. Pol. 1997, 72 (86 f); a. A. Blakeley, Envtl. Persp., Mai 1995, 4 (4). Allgemein zur Rolle des Neuseeländischen Zentralstaates im Umweltbereich Bührs, in: Memon/Perkins (Hg.), Environmental Planning and Management in New Zealand, 2000, S. 34 f; Bührs/Bartlett, Environmental Policy in New Zealand, 1993, S. 100 ff und 161 ff. 144 Eco, Ecolink, Sept. 1995, S. 2; Bührs/Bartlett, Envtl. Pol. 1997, 72 (85). 145 So auch Ministry for the Environment, Briefing for the Incoming Government, S. 25. 146 Vgl. Ministry for the Environment, Environment 2010 Strategy, 1995, S. 61. 147 Es wurden 1997 und 1998 allerdings noch zwei Berichte zum Umfang der Aktivitäten erstellt: Ministry for the Environment, 1997 Stocktake of the Environment 2010 Strategy, und Ministry for the Environment, 1998 Stocktake of the Environment 2010 Strategy. 148 Kritisch Bührs, in: Elliot (Hg.), Proceedings of the Ecopolitics X Conference, 1998, S. 101; Bührs/Bartlett, Envtl. Pol. 1997, 72 (96 f); Klein, NZ J. of Envtl. L. 2001, 1 (36 f); Stanhope, NZ J. of Envtl. L. 2000, 147 (165 ff); Memon, Envtl. Persp., Dez. 1994, S. 11.

§ 10 Praxis der nationalen Umweltplanung

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b) Spezifische Statements und Strategien aa) Funktionen Andere nationale Umweltstrategien haben vorbereitende Funktion für die Entwicklung von Nationalen Politikstatements, z. B. schloss sich der Strategie zum Artenschutz das Erlassverfahren eines Nationalen Politikstatements an149. Beide Planungen stehen in einem sich ergänzenden Verhältnis. Nationale Strategien können aber auch an Stelle Nationaler Politikstatements erlassen werden. So verabschiedete die Zentralregierung rechtlich nicht bindende Strategien anstatt Nationale Politikstatements zu erlassen, z. B. die Strategien zur nachhaltigen Landnutzung und zur Abfallbeseitigung. bb) Inhaltliche Aspekte Zum Inhalt beider Planungsformen ist festzustellen, dass Politikstatements nationale Ziele und Politiken statuieren sollen, um eine nachhaltige Bewirtschaftung der natürlichen und physikalischen Ressourcen zu ermöglichen150. Vorgaben zu Inhalt und Umfang der zu berücksichtigenden Aspekte enthält der RMA nicht151. Allein für die nationale Küstenplanung weist das Gesetz einen Katalog von Themen aus, bezüglich derer nationale Politiken erlassen werden „können“ (may)152. Die nationalen Planbehörden153 sind hinsichtlich des inhaltlichen Umfangs von Politikstatements rechtlich nicht gebunden. Nationale Strategien und Statements können daher grundsätzlich gleichen Inhalts sein. Insoweit ist die Instrumentenwahl nicht von wesentlicher Bedeutung. Unterschiede bestehen allerdings hinsichtlich der Verbindlichkeit der jeweiligen Planungen. Politikstatements im Sinn des RMA haben rechtlich bindenden Charakter, nicht so die nationalen Strategien. Klarstellend ist anzumerken, dass die Verbindlichkeit der Politikplanung in der Praxis maßgeblich von deren Inhalt abhängig ist. Auf Grund des allgemeinen Inhalts und der weichen Formulierungen154 ist Neuseelands Küstenpolitikstatement ein Beleg dafür, dass auch Politikstatements i. S. d. RMA faktisch unverbindlichen Charakter haben können155. In der Praxis sind die Unterschiede zwischen Statements und Strategien, 149

Ministry for the Environment, Env. Update, Sep./Okt. 2001, S. 3. Im Sinn der Section 5 RMA. 151 Vgl. Sections 45 und 56 RMA. Anders bei Regional Policy Statements, Regional Plans und District Plans, vgl. Sections 61 f, 66 f; 74 f RMA. 152 Section 58 RMA. 153 Für National Policy Statements ist dies das Umweltministerium, für New Zealand Coastal Policy Statements das Ministerium für Naturschutz, vgl. Sections 24(a); 28(d) RMA. 154 Näher dazu, § 10 III. 1. b) aa). 155 Dazu oben § 10 III. 1. a). 150

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5. Teil: Analyse des neuseeländischen Modells

was den Planinhalt und dessen tatsächliche Verbindlichkeit betrifft, daher viel geringer, als dies zunächst erscheinen mag. cc) Verfahrensgestaltung Von weitaus größerer Bedeutung sind die Unterschiede, die das Erlassverfahren betreffen. Während Strategien in einem frei zu gestaltenden Verfahren erstellt werden, bedarf es zur Verabschiedung Nationaler Politikstatements der Einberufung einer Umweltuntersuchungskommission, der Durchführung eines öffentlichen Einwendungsverfahrens und eines förmlichen Kabinettsbeschlusses156. Das gesetzlich so geregelte Erlassverfahren Nationaler Politikstatements wird als sehr zeitintensiv und kostenträchtig eingeschätzt157. Verwiesen wird auf negative Erfahrungen, die bei der Erstellung des Neuseeländischen Küstenpolitikstatements gesammelt wurden. Von den ersten Vorbereitungen bis zum InKraft-Treten des Küstenpolitikstatements vergingen mehr als vier Jahre und erfolgte wegen der regen Öffentlichkeitsbeteiligung158 eine kostenintensive Sichtung und Auswertung der erhobenen Einwendungen. Auf Grund dieser Erfahrungen bevorzugte das Umweltministerium fortan den Erlass nationaler Strategien gegenüber förmlichen Politikstatements159. Aspekte der Einflussnahme- und Steuerungsmöglichkeit mögen für das Umweltministerium zudem eine gewisse Rolle gespielt haben. Obwohl der Umweltminister bei der Verabschiedung von Nationalen Politikstatements an die Empfehlungen der Berichterstatterkommission rechtlich nicht gebunden ist, hat die Zentralregierung doch faktisch nicht allein Einfluss auf die inhaltliche Ausgestaltung der Nationalen Politikstatements160. Das Handeln und Entscheiden der Regierung wird in dem gesetzlich geregelten Erlassverfahren des RMA öffentlich und transparent. Die Regierung kann sich vor allem bei der Zurückweisung von Kommissionsvorschlägen erheblichem öffentlichem Druck ausgesetzt sehen. Praktisch relevant wurde dies beim Erlass des Nationalen Küstenpolitikstatements. Unter reger Öffentlichkeitsbeteiligung wurde die gesetzlich gebotene Umweltuntersuchung durchgeführt. Den Empfehlungen der Kommission kam dabei großes politisches Gewicht zu und zwang die Zentralregierung zu umfangreichen, inhaltlichen Änderungen des Statements161. Insoweit unterscheiden 156

Sections 46 ff RMA. Storey, Env. Update, April 1993, S. 1, so auch Simon Upton (Minister for the Environment), geführtes Gespräch im Jahr 2000. 158 Mehr als 600 Einwendungen zu über 1500 Problemen wurden erhoben, vgl. Hutchings, Regional Policy Statements and Water Resource Management, Conference Paper to the Water Resources Industry Conference, 1993, S. 11. 159 Storey, Env. Update April 1993, S. 1; auch Simon Upton (Minister for the Environment), Gespräch im Jahr 2000. 160 Klein, NZ J. of Envtl. L. 2001, 1 (35). 157

§ 11 Praxis der örtlichen und regionalen Umweltplanung

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sich Strategien und Statements hinsichtlich der Steuerungsfähigkeit und demokratischen Kontrolle des Erlassverfahrens.

§ 11 Praxis der örtlichen und regionalen Umweltplanung I. Stand der Planung Die örtliche und regionale Umweltplanung gemäß dem RMA ist unterschiedlich weit fortgeschritten (Stand: Januar 2003)162. Von den sechzehn Regionen verfügen fünfzehn über „wirksame“ (operative)163, d.h. in Kraft getretene Regionale Politikstatements (Regional Policy Statements). Ein Regionales Politikstatement liegt dem Umweltgericht zur Überprüfung von Einwendungen vor164. Auffällig ist die unterschiedliche Dauer der Erlassverfahren. Das erste Regionale Politikstatement 165 trat 1994 in Kraft und diente in der Folgezeit als Vorbildplanung für andere Councils. Acht Jahre später ist ein Regionales Politikstatement allerdings noch nicht wirksam geworden, sondern entfaltet als veröffentlichter Entwurf nur eine gewisse rechtliche Vorwirkung166. Die Mehrzahl der Regionalen Politikstatements trat in den Jahren 1997 bis 1999 in Kraft167, so dass der Erlass der regionalen Rahmenplanung im Durchschnitt sechs bis neun Jahre in Anspruch nahm. Die Regionalen Küstenpläne (Regional Coastal Plans), die wie Regionale Politikstatements zwingend zu erlassen sind, traten bis heute nur in sechs Regionen in Kraft168. Sieben Küstenpläne befinden sich noch in gerichtlichen Verfahren169 und die übrigen drei Pläne im schriftlichen Einwendungsverfahren170. Die Regionalen Küstenpläne traten in aller Regel später als die Regionalen Politikstatements in Kraft. Einzige Ausnahme ist der Küstenplan der Manawatu-Wan161

Bradly, Between a Rock and a Wet Place, 1996, S. 177. Eine Zusammenstellung über den erreichten Stand der örtlichen und regionalen Planungen findet sich unter der Website des Ministry for the Environment URL: [Stand: 20. Jan. 2003], link „Plan Status“. 163 So die Statements der Regionen Auckland, Bay of Plenty, Canterbury, Manawatu-Wanganui, Marlborough, Nelson, Northland, Otago, Southland, Taranaki, Tasman, Waikato, Wellington, West Coast. 164 Gisborne Regional Policy Statement. 165 Taranaki Regional Policy Statement 1994. 166 Gisborne Regional Policy Statement, zu dessen Vorwirkung bezüglich anderer Pläne vgl. Sections 66(2)(a), 74(2)(a) RMA, und im Rahmen von Genehmigungsverfahrens, Section 104(1)(b)(iii) RMA. 167 So die Politikstatements der Regionen Nelson, Southland, Canterbury, Manawatu-Wanganui, Otago, Auckland, Bay of Plenty und Northland. 168 Hawke’s Bay, Manawatu-Wanganui, Otago, Taranaki, Wellington, West Coast. 169 Canterbury, Gisborne, Northland, Waikato, Bay of Plenty, Auckland, Southland. 170 Marlborough, Nelson, Tasman. 162

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5. Teil: Analyse des neuseeländischen Modells

ganui Region, der ein Jahr vor In-Kraft-Treten des Regionalen Politikstatements wirksam wurde171. Gleichwohl inkorporierte auch dieser Plan die regionalen Statementvorgaben, welche die Küstenplanung betreffen. Andere Regionale Pläne (Regional Plans), die gemäß dem RMA optional sind, wurden in großer Zahl erlassen oder befinden sich derzeit in Vorbereitung. Mehr als dreißig Regionale Pläne sind bereits rechtlich verbindlich, fünfzehn weitere liegen dem Umweltgericht zur Prüfung vor und mehr als zwanzig Pläne sind als Entwurfsfassung öffentlich bekannt gemacht. Die Pläne haben unterschiedliche Umweltprobleme zum Gegenstand, häufig betreffen sie die Luftreinhaltung, den Flächenverbrauch, die Wassernutzung, den Bodenschutz und die Abfallbewirtschaftung. Bemerkenswert ist, dass von den vier „Einheitsbehörden“ (unitary authorities) allein der Gisborn District Council einen aus Regional- und Distriktplan bestehenden „Gesamtplan“ (combined plan)172 vorbereitet hat173. Die anderen Einheitsbehörden erlassen getrennte Distrikt- und Regionalpläne. Einige Regionalbehörden bevorzugten außerdem den Erlass rechtlich nicht bindender Planstrategien an Stelle regionaler Pläne i. S. d. RMA, z. B. der Manawatu-Wanganui Regional Council, der mehrere Fluss-, Land- und Seemanagementstrategien erlassen hat174. Die örtliche Planung gemäß dem RMA befindet sich noch in einer Phase des Übergangs vom Landnutzungsplan gemäß dem TCPA 1977 zum District Plan gemäß dem RMA 1991. Etwa die Hälfte der 74 örtlichen Planbehörden hat bis heute rechtlich verbindliche Distriktpläne erlassen175. Bei dreißig Plänen sind Verfahren vor dem Umweltgericht anhängig, während für die übrigen Distriktpläne das öffentliche Einwendungsverfahren noch nicht abgeschlossen ist176. Bis auch diese Distriktpläne in Kraft treten, dürften erfahrungsgemäß noch zwei bis drei Jahre vergehen.

171 Der Manawatu-Wanganui Regional Council Coastal Plan wurde erstaunlicherweise schon am 20.09.1997 wirksam, während der Manawatu-Wanganui Regional Policy Statement erst am 18.08.1998 in Kraft trat. 172 Section 80(4) RMA: „A local authority that is both a regional council and a territorial authority may prepare, implement, and administer a combined regional and district plan for the whole or any part of its region or district“. 173 Proposed Combined Regional Land and District Plan des Gisborne District Council, online im Internt, URL: [Stand: 20. März 2002]. 174 Land and Riparian Management Strategy (Juli 1999); Whanganui Catchment Strategy (Dezember 1997), Lake Horowhenua and Hokio Stream Catchment Management Strategy (Februar 1998), verfügbar online im Internet: URL , link „Plans & Strategies“ [Stand: 20. März 2002]; näher dazu Browne/Quayle/McNeill, Plan. Quartl. 1998, 14 (15). 175 Siehe Zusammenstellung des Ministry for the Environment, online im Internet URL: [Stand: 20. Jan. 2002]. 176 Ibid.

§ 11 Praxis der örtlichen und regionalen Umweltplanung

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II. Qualität der Planung 1. Ergebnisse der PUCM-Studie Die Qualität der örtlichen und regionalen Umweltpläne ist „allgemein (mittel-) mäßig bis schlecht“ (overall fair to poor)177. Zu diesem Ergebnis gelangte das im Auftrag der neuseeländischen Zentralregierung durchgeführte Forschungsprogramm „PUCM“178 nach Abschluss der ersten Untersuchungsphase (1995– 1999). Gegenstand der Untersuchung waren alle sechzehn Regionalen Politikstatements und eine Auswahl von 34 Distriktplänen, deren Qualität nach einem Punktesystem für 8 Einzelkriterien evaluiert wurde179. Die Mehrheit der im PUCM-Programm untersuchten Statements und Pläne erhielt einen Qualitätswert von weniger als 40 Punkten und damit einen Wert, der geringer als die Hälfte des Maximalwerts von 80 Punkten ist. Der Durchschnittswert betrug bei Regionalen Politikstatements 37.9 Punkte, bei Distriktplänen 33.3 Punkte, d.h. 47% bzw. 42% des Maximalwerts180. Das qualitativ schlechteste Politikstatement erlangte einen Qualitätswert von 26%, das beste Politikstatement 69% des Maximalwerts, während die entsprechenden Werte für Distriktpläne 25% und 45% betrugen181. Festzustellen ist außerdem eine beträchtliche Varianz der Planqualität zwischen einzelnen Distrikten (35.0 Punkte Varianz) und Regionen (27.9 Punkte Varianz)182. Tendenziell bessere Ergebnisse erzielten die Regionalplanungen im Vergleich zu den Distriktplanungen, wobei Regionen und Distrikte mit großer Einwohnerzahl und hohem durchschnittlichem Grundstückswert einen auffällig höheren Qualitätswert als kleinere, einkommensschwache Regionen und Distrikte erzielten183. 177 Hinsichtlich regionaler Politikstatements und Distriktpläne siehe Ericksen/Crawford/Berke/Dixon, Resource Management, Plan Quality and Governance, 2001, S. 13; veröffentlichte Ergebnisse auch in Berke, J. of Envtl. Plan. and Man. 1994, 155 (161/ 165); Berke/Crawford/Dixon/Ericksen, Env. and Plan. B. 1999, 643 (654); dies., Plan. Quartl. 2000, 17 (17 ff); für Regionale Politikstatements Ministry for the Environment/ KPMG, Integrated Environmental Management, 1996, S. 15; Hutchings, Regional Policy Statements, 1994, S. 59 ff; für regionale Küstenpläne Hilton, in: Memon/Perkins (Hg.), Environmental and Resource Management in New Zealand, 2000, S. 226 f. 178 PUCM steht für „Planning Under a Co-operative Mandate“, zum Forschungsprogramm siehe Dixon, Plan. Quartl. 1996, 15 (15 ff). 179 Zum Untersuchungsansatz im Einzelnen siehe Berke/Crawford/Dixon/Ericksen, Env. and Plan. B. 1999, 643 (645); dies., Plan. Quartl. 2000, 17 (18). 180 Ericksen/Crawford/Berke/Dixon, Resource Management, Plan Quality and Governance, 2001, S. 13 f; Berke/Crawford/Dixon/Ericksen, Plan. Quartl. 2000, 17 (17). 181 Ibid. 182 In Neuseeland allgemein beklagt siehe Ministerial Panel on Business Compliance Costs, Finding the Balance, 2001, S. 64, Bachurst et al.; The Quality of District Plans and their Implementation, 2002, S. 2. 183 So die Ergebnisse von Ericksen/Crawford/Berke/Dixon, Resource Management, Plan Quality and Governance, 2001, S. 14 f; Berke/Crawford/Dixon/Ericksen, Env.

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5. Teil: Analyse des neuseeländischen Modells

Einzelne Qualitätskriterien betreffend ist anzumerken, dass von der jeweiligen maximalen Punktzahl 10 sehr unterschiedliche Durchschnittswerte vergeben wurden (0.62 bis 6.88 Punkte). Die mit Abstand geringste Punktzahl erhielt die oft nur unzureichende „Faktengrundlage“ der Politikstatements und Pläne184. Entsprechend negativ waren auch die Bewertungen hinsichtlich der „Auswahl der Planungsthemen“, der „Setzung realistischer Planziele“ und der „Prognose erreichbarer Umweltergebnisse“185. Ebenfalls eher geringe Punktzahlen wurden für die planerischen Ausführungen zum „Monitoring“ und zum „Planungsauftrag“ vergeben186. Höhere Werte erhielten dagegen die „innere Stimmigkeit“, d.h. die inhaltlich konsequente Verbindung zwischen Planungsthemen, Zielen, Strategien, antizipierten Ergebnissen und gewählten Monitoringindikatoren sowie der „umfassende Überblick“ der Planung, d.h. die Beschreibung der Umweltsituation einschließlich sozialer, kultureller und wirtschaftlicher Faktoren, sofern diese von ökologischer Bedeutung in der Region oder im Distrikt waren187. 2. Anmerkungen zur Planqualität Die Ergebnisse der PUCM-Studie stehen im Widerspruch zu dem verbreiteten Bild Neuseelands, ein führender Umweltplanungsstaat zu sein. Dieses Bild bedarf teilweiser Korrektur insofern, als zu differenzieren ist zwischen dem neuseeländischen Planungsmodell, das als innovativ und fortschrittlich einzuschätzen ist188, und der nur mäßigen Umsetzung des Modells in die Praxis. Umsetzungsmängel haben unmittelbare negative Folgen, da die Zentralregierung im Anwendungsbereich des RMA189 auf gesetzliche Regelungen oder eigene plane-

and Plan. B. 1999, 643 (655); auch Sumits/Morrision, Creating a Framework for Sustainability, 2001, S. 41; a. A. McShane, Land Use Control Under the Resource Management Act, 1998 S. 5 f, der als Regulierungsskeptiker gerade wegen der Umweltplanungen die großen, wohlhabenden Councils als „Problemfälle“ bezeichnet, insbesondere Auckland, Christchurch, Rodney, North Shore und Waitakere. 184 Ericksen/Craword/Berke/Dixon, Resource Management, Plan Quality, and Governance, 2001, S. 14; dies., Env. and Plan. B. 1999, 643 (653); Berke/Crawford/Dixon/Ericksen, Plan. Quartl. 2000, 17 (17), so bereits Organisation for Economic Cooperation and Development, Environmental Performance Reviews: New Zealand, 1996, S. 110 und 175; Frieder, Approaching Sustainability, 1997, S. 55. 185 Ericksen/Crawford/Berke/Dixon, Resource Management, Plan Quality and Governance, 2001, S. 14 ff; Berke/Crawford/Dixon/Ericksen, Plan. Quartl. 2000, 17 (18). 186 Ibid. 187 Mit a. A. Pfahlert, in: Res. Man. L. Assoc. (Hg.), Sustainable Management: Annual Conference, 1995, S. 3: „Many regulations are poorly targeted both in terms of the objectives to be achieved and more often the lack of a direct connection between such objectives and the operation of the regulations (sic)“. 188 Näher dazu § 1. 189 Siehe oben § 8 I.

§ 11 Praxis der örtlichen und regionalen Umweltplanung

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risch bindende Vorgaben weitestgehend verzichtet hat. Insoweit fehlt es in diesen Bereichen der Umweltverwaltung an einer nationalen Mindestregulierung. Qualitativ minderwertige Planungen auf der örtlichen und regionalen Ebene wirken sich negativ auf das regulierte Umweltschutzniveau aus. Bedenklich ist daher die allgemein nur (mittel-)mäßige bis schlechte Planqualität, die vielfältige Ursachen hat. a) Rolle der Zentralregierung Die Zentralregierung versäumte, in den ersten Jahren der Planerstellung eine „Führungsrolle“ (leadership role) auszufüllen, die ihr gemäß dem Planungssystem des RMA zugedacht ist, und trug so zur mittelmäßigen bis schlechten Planqualität bei190. Das Modell der neuseeländischen Umweltplanung ist maßgeblich auf ein „freiwilliges Zusammenwirken aller Behördenebenen“ angelegt und in seiner Funktionsweise auf ein solches auch angewiesen. Als „zusammenwirkendes/kooperatives innerstaatliches Planungsmodell“ (collaborative/cooperative intergovernmental mandate) ist dies umschrieben worden, in Abgrenzung zum „zwangsorientierten hierarchischen Planungsmodell“ (coercive mandate)191. Dem Umweltministerium fällt dabei die Aufgabe zu, die örtlichen und regionalen Planungsbehörden bei ihrer Arbeit zu unterstützen, etwa durch den Erlass nationaler Planvorgaben (z. B. Nationaler Politikstatements, Nationaler Umweltstandards, ggf. nationaler Einzelfallentscheidungen), durch die Bereitstellung von Planungshilfen (z. B. die Verbreitung rechtlicher, planerischer und technischer Informationen, die Beratung unterer Planbehörden, die Erforschung geeigneter Planungstechniken, die Fort- und Weiterbildung örtlicher und regionaler Planer, die Förderung eines gegenseitigen Erfahrungsaustausches) sowie durch die finanzielle und personelle Unterstützung besonders finanzschwacher Distrikte und Regionen (z. B. die Gewährung von Fördermitteln und die Übernahme einzelner Dienstleistungen)192. Das Umweltministerium nimmt auf diese Weise eine „beratende und fördernde Funktion“ (advisory and facilitative role) wahr193.

190 Ericksen/Crawford/Berke/Dixon, Resource Management, Plan Quality and Governance, 2001, S. 23 ff; Sumits/Morrison, Creating a Framework for Sustainability, 2001, S. 38 f; Frieder, Approaching Sustainability, 1997, S. 57. 191 So May, in: New Zealand Planning Institute (Hg.), Annual Conference 1997, S. 3 ff; ders., Publius 1995, 89 (90 ff); eingehender May et al., Environmental Management and Governance, 1996, S. 3 f; siehe auch Berke/Dixon/Ericksen, Env. and Plan. B. 1997, 451 (454 f); Berke/Crawford/Dixon/Ericksen, Env. and Plan. B. 1999, 643 (644). 192 Für die Erstellung von Küstenplänen trifft dies auch für das Department of Conservation zu, vgl. Hilton, in: Memon/Perkins (Hg.), Environmental Planning and Management in New Zealand, 2000, S. 224.

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Auf Grund einer „Politik der kleinen Ministerien“ war das Umweltministerium in finanzieller wie personeller Hinsicht aber selbst unzureichend ausgestattet194, so dass eine Unterstützung der unteren Planbehörden nur eingeschränkt möglich war. Die Hilfestellungen des Ministeriums werden von vielen Planungspraktikern als nicht ausreichend angesehen195. Dem Politiktrend der Zeit entsprechend war die Zentralregierung ferner nicht sonderlich bemüht, für einen reibungslosen Verlauf der örtlichen und regionalen Planungen Sorge zu tragen (hands off approach). Entsprechend „vage und konzeptionell“ waren die Informationen des Ministeriums zur Implementierung des RMA, die viele Planer vor Ort als nur wenig hilfreich empfinden196. Nicht selten beschränkte die Zentralregierung ihre Aktivitäten auch auf die Erhebung von Einwendungen in den jeweiligen Planverfahren. Dies war kontraproduktiv, da ein freiwilliges Zusammenwirken erschwert statt gefördert wurde197. Einige Distrikte und Regionen haben daher bis heute ein von Misstrauen und Konflikten geprägtes Verhältnis zur Zentralregierung. b) Planungsvermögen der Lokalregierungen Das „Planungsvermögen“ (capacity), insbesondere der kleinen, einkommensschwachen Distrikte ist zudem stark eingeschränkt und wirkte sich negativ auf die Planqualität aus198. Trotz der Reform der Lokalregierung in den achtziger Jahren, die zu einer Verschmelzung von Gebietskörperschaften führte, existieren noch immer zu viele kleine Distrikte199 mit nur wenigen tausend Einwohnern, 193 So die Charakterisierung bei Adlam/Watson, Res. Man. Bul. 1994, 82 (84), May et al., Environmental Management and Governance, 1996, S. 3 ff. 194 Näher dazu § 10 II. 2. b). 195 Vgl. Befragungsergebnisse bei Ericksen/Crawford/Berke/Dixon, Resource Management, Plan Quality and Governance, 2001, S. 23 ff; Sumits/Morrison, Creating a Framework for Sustainability, 2001, S. 38 ff; auch Hutchings, Regional Policy Statements, 1994, S. 84; ders., in: Res. Man. L. Assoc. (Hg.), Towards 2000: Annual Conference, 1997, S. 4; Parliamentary Commissioner for the Environment, Towards Sustainable Development, 1998, S. 2; für die Küstenplanung auch das Department of Conservation betreffend, vgl. Hilton, in: Memon/Perkins (Hg.), Environmental and Resource Management in New Zealand, 2000, S. 224. 196 Berke, J. of Envtl. Plan. and Man. 1994, 155 (166), so auch die Ergebnisse eigener Befragungen im Jahr 2000 von Resource Manager Hugh Jarvis und Philip Pannett (Auckland Regional Council); Environmental Scientist James Corbett und Senior Environmental Policy Planner Brigitte de Ronde (Manukau City Council) sowie Strategic Leader John Hutchings (New Zealand Local Government Association). 197 Gespräch im Jahr 2000 mit Strategic Leader John Hutchings (New Zealand Local Government Association). 198 Ericksen/Crawford/Berke/Dixon, Resource Management, Plan Quality and Governance, 2001, S. 17 ff; so auch die Untersuchungen Sumits/Morrison, Creating a Framework for Sustainability, 2001, S. 43; Ministerial Panel on Business Compliance Costs, Finding the Balance, 2001, S. 64 f; Pfahlert, in: Res. Man. L. Assoc. (Hg.), Sustainable Management: Annual Conference, 1995, S. 3.

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aber sehr großem Territorium. In den ländlichen Regionen mit geringem durchschnittlichem Grundstückswert (Bemessungsgrundlage der lokalen Steuern „rates“) herrscht daher nicht selten eine strukturelle Finanznot. Nach Jahren der Einkommenssteuerstagnation (nil rates increase policy) hat sich die Lage besonders in den neunziger Jahren weiter verschlechtert. Gut ausgebildete Planungsfachkräfte, soweit diese in Neuseeland verfügbar sind, können schon aus finanziellen Gründen nicht in ausreichender Anzahl beschäftigt werden200. New Public Management Reformen wurden außerdem dazu genutzt, den Personalbestand der örtlichen und regionalen Behörden weiter, z. T. drastisch zu senken. Die Mehrzahl der Distrikte beschäftigt heute nur noch einen Umweltplaner und diesen in Teilzeit201. Eine Überlast an Arbeit ist die Folge und auch die Regel mit negativer Auswirkung auf die Planqualität. Restrukturierungen der Behörden, die teils in einem reformeifrigen Aktionismus gipfelten, taten ein Übriges. Verbliebene behördliche Kapazitäten wurden zusätzlich gebunden, eingespielte Arbeitsabläufe gingen verloren und organisatorische Erinnerungen kamen abhanden. Die Phase einer Konsolidierung der Behörden fiel zeitlich mit der Phase der ersten Planerstellungen zusammen und dürfte sich auf die Planqualität sehr negativ ausgewirkt haben202. Mit In-KraftTreten des RMA wurden den örtlichen und regionalen Behörden zusätzlich neue Umweltplanungsaufgaben übertragen, für die bis dahin verschiedene Ministerien zuständig waren. So mangelte es den unteren Planbehörden an Erfahrungen und Kompetenzen in den Umweltverwaltungssektoren des Küsten- und Denkmalschutzes, des Umgangs mit Gefahrstoffen und der Luftreinhaltung203. c) Planungswille und Regulierungswiderstände Politisches „Engagement“ (committment) für die Umweltplanung ist bei den „Distrikt- und Regionalräten“ (district and regional councillors) unterschiedlich 199 Gespräch im Jahr 2000 mit Umweltminister Simon Upton; zur Kapazität allgemein Howell/McDermott/Forgie, The Unfinished Reform in Local Government, 1996, S. 53 ff. 200 Gespräch im Jahr 2000 mit der Präsidentin des New Zealand Planning Institute Jennifer Dixon und Umweltminister Simon Upton; ähnlich auch Hutchings, in: Res. Man. L. Assoc. (Hg.), Towards 2000: Annual Conference, 1997, S. 11. 201 Ericksen/Crawford/Berke/Dixon, Resource Management, Plan Quality and Governance, 2001, S. viii; so bereits Berke/Crawford/Dixon/Ericksen, Env. and Plan. B. 1999, 643 (660). 202 Gespräche im Jahr 2000 mit Strategic Leader John Hutchings (New Zealand Local Government Association); Resource Manager Philip Pannett und Hugh Jarvis (Auckland Regional Council); Senior Environmental Policy Planner Brigitte de Ronde (Manukau City Council). 203 Siehe für den Immissionsschutz etwa die Anmerkungen von Nolan, in: Res. Man. L. Assoc. (Hg.), From Principle to Practice: Annual Conference, 1993, S. 22 f.

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ausgeprägt und mitursächlich für eine stark variierende Planqualität204. Besonders in den neunziger Jahren herrschte eine Planungsskepsis in Neuseeland, so dass in vielen Distrikten und Regionen die Planer ohne politische Unterstützung tätig waren. Unrealistische Zeitvorgaben, zu geringe und z. T. ungleichmäßige Finanzzuweisungen waren Ausdruck einer mangelnden politischen Führung der Planungsprozesse205. So wird beklagt, dass Distrikt- und Reginalräte zu wenig Interesse an der Umweltplanung zeigten206. Zu einer stärkeren politischen Führung der Planung sind viele Distrikt- und Regionalräte aus pragmatischen Gründen nicht oder nur zum Teil bereit, denn besonders in den ländlichen Regionen besteht eine starke Antiregulierungstradition207. Unter Farmern und Forstwirten (einer bedeutenden, gut organisierten Interessengruppe) ist die alte Common Law Rechtsvorstellung noch immer weit verbreitet, dass Eigentums- und Nutzungsrechte (property rights) an natürlichen und physikalischen Ressourcen grundsätzlich unbeschränkt bestehen208. Umweltplanung stößt daher auf Ablehnung, zum Teil auf erbitterten Widerstand. Die Proteste der Landbevölkerung waren etwa im Tasman District und im Far North District so vehement, dass die Planentwürfe kurz vor ihrer Verabschiedung zurückgezogen und grundlegend überarbeitet werden mussten209. Einzelne politische Eliten des Landes unterstützen den Regulierungswiderstand und wollen die planerische Regulierung einschränken oder ganz in die Hände „informeller Nachbarschaftsassoziationen“ (neighbourhood associations) legen210.

204 Ericksen/Crawford/Berke/Dixon, Resource Management, Plan Quality and Governance, 2001 S. 19; auch Sumits/Morrison, Creating a Framework for Sustainability, 2001, S. 40; Upton, Plan Quartl. 1997, 5 (5 ff); Frieder, Approaching Sustainability, 1997, S. 58 f. 205 Ericksen/Crawford/Berke/Dixon, Resource Management, Plan Quality and Governance, 2001, S. 19. 206 Auch Upton, Plan. Quartl. 1997, 5 (5 ff); Frieder, Approaching Sustainability, 1997, S. 53 f; etwas vorsichtiger auch Hutchings, in: Res. Man. L. Assoc. (Hg.), Towards 2000: Annual Conference, 1997, S. 10. 207 Insoweit repräsentativ die Kommentare von Newman, NZ Herald, 21. Juli 1997, A13 „Resource Management Law Being Used for Legal Theft of Private Property“ oder McShane, NZ Herald, 30. April 1998, A 15: „Local Bodies Take Far Too Much Upon Themselves“; ders.,National Business Review, 5. Juni 1998, S. 20: „The RMA: How the Groundswell of Discontent Is Starting To Grow“. 208 Zum rechtlichen Diskurs in Neuseeland siehe Kirkpatrick, NZ J. of Envtl. L. 1997, 267 (267 ff); ders., NZ J. of Envtl. L. 1999, 143 (143 ff); Young, Values as Law, 2001, S. 61 ff; Gan/Cullen, Rev. of Markt. and Agric. Econ. 1996, 268 (268 ff). 209 Dazu Dixon/Ericksen, in: Gouldson/Roberts (Hg.), Integrating Environment and Economy, 2000, S. 62; auch Ericksen/Crawford/Berke/Dixon, Resource Management, Plan Quality and Governance, 2001, S. 17. 210 So etwa McShane, Land Use Control under the Resource Management Act, 1998, Section 43 i.V. m. Anhang 2; jener einflussreiche Bericht wurde im Auftrag des Umweltministers erstellt und offiziell vom Ministerium als so genanntes „Think Piece“

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d) Mangel an Daten und Informationen Zusätzlich erschwert ein Mangel an Umweltdaten und -informationen die vorgeschriebene rationale Planung gemäß dem RMA. Der OECD-Bericht zur Umweltverwaltung in Neuseeland stellte 1996 fest, dass zu Beginn der neuen Planungen in den Distrikten und Regionen nur sehr wenige Basisdaten verfügbar waren und keine systematische Sammlung und Auswertung von Daten erfolgte211. Tatsächlich waren und sind Umweltinformationssysteme in den unteren Planbehörden nur rudimentär vorhanden212. Die frühere Landnutzungsplanung gemäß dem TCPA 1977 erforderte keine strikte Planrechtfertigung wie nun der RMA (Section 32). Umweltinformationssysteme waren nur unzureichend entwickelt oder nicht vorhanden. Darüber hinaus existierte in den Distrikten gerade im Umweltbereich eine nur „schwache Untersuchungs- und Forschungskultur“ (weak research culture)213. Als Problem heutiger Umweltplanung ist dies in Plandokumenten häufig ausgeführt, beispielhaft und besonders genau im Wellington Regional Policy Statement214. Die Beschaffung und Auswertung von Umweltdaten wird heute in Neuseeland häufig durch enge behördliche Kapazitätsgrenzen und finanzielle Hindernisse erschwert. Besonders der Zugang zu behördenfremden Informationen ist erheblich eingeschränkt. Die nationalen Forschungsinstitute (Crown Research Institutes) wurden im Vollzug des neoliberalen Staatsumbaus zu einer vollen Geltendmachung der Kosten verpflichtet215. Das Sammeln und Auswerten von Daten muss seither vom Nutzer gesondert in Auftrag geben werden, was nicht selten dazu geführt hat, dass routinemäßige Datensammlungen unterbrochen oder ganz eingestellt werden216. Der Service der Gewinnung und Bereitstellung von Daten und Informationen ist in zumeist voller Kostenhöhe zu bezahlen, dies veröffentlicht und verbreitet, um eine grundlegende Gesetzesreform anzustoßen, deren Ergebnis der Resource Management Amendment Bill 1999, No. 313-1 war. 211 Organisation for Economic Cooperation and Development, Environmental Performance Reviews: New Zealand, 1996, S. 110, 130 und 175. 212 Ausführlich Sumits/Morrison, Creating a Framework for Sustainability, 2001, S. 61 ff; siehe auch Frieder, Approaching Sustainability, 1997, S. 48 f; Armstrong, in: Taranaki Regional Council (Hg.), Implementing the Resource Management Act, 1991, S. 5, mit Zeifeln an deren Qualität auch Grinlinton, Acta Juridica 1999, 80 (85). 213 Ericksen/Crawford/Berke/Dixon, Resource Management, Plan Quality and Governance, 2001, S. 19. 214 Wellington Regional Council, Regional Policy Statement 1994, Kap. 8.2, S. 134: „There is very little data on which to base an understanding of the current, or historical status of air quality in the region“, Kap. 7.2, S. 116: „There is quite limited knowledge of the nature and functioning of coastal ecoystems and coastal processes, particularly in the coastal marine area“; Kap. 11.2, S. 194: „inadequate information on natural hazards“; Kap. 13.2, S. 222: „There is a lack of reliable, comprehensive information on the quantities and components of the waste stream in the Wellington Region“. 215 Kelsey, The New Zealand Experiment, 1997, S. 5 und 253. 216 Dazu Young, Values as Law, 2001, S. 89.

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auch von Behörden und öffentlichen Institutionen. Finanzschwache Distrikte, aber auch öffentliche Interessengruppen und einzelne Bürger beklagen, dass so die Verfügbarkeit an Umweltinformationen aus Kostengründen nicht mehr gewährleistet ist217. e) Unklare Gesetzesvorschriften Die mittelmäßige bis schlechte Planqualität wird schließlich auch auf unklare gesetzliche Vorschriften zurückgeführt. Mehr als die Hälfte der im PUCM-Programm befragten Planer war der Ansicht, dass zentrale Vorschriften des RMA nur „schwer oder wenig verständlich“ (key provitions in the RMA to be unclear) sind, besonders bei den Planungszielen und Prinzipien sowie den behördlichen Kompetenzbereichen 218. Gesetzesnovellen und Gerichtsentscheidungen führten nicht zu der erwarteten Beilegung juristischer Streitfragen, sondern umgingen eine Klarstellung in den meisten Grundsatzfragen219. Bedenklich ist dies, da ein gesellschaftlicher Konsens über die Grundausrichtung der Planung somit auch weiterhin nicht gefunden scheint und die Bewältigung der grundsätzlichen Fragen zu Lasten der planerischen Aufgabenerfüllung geht, letztlich auf Kosten der Planqualität. Hutchings hat die Situation in folgenden Worten zutreffend beschrieben: „Das Gesetz wurde in verschiedener Weise unterschiedlichen Interessengruppen als Mechanismus zur Befriedigung ihrer Bedürfnisse verkauft. Das ist das ganze Problem. Das Gesetz errichtet ein Planungsregime, welches für immer voller Spannungen und Gegensätzlichkeiten sein wird“220.

III. Reichweite eines integrierten Managements Regionale Politikstatements enthalten stets ein gesondertes Kapitel zum integrierten Management, einige Statements sogar Kapitel mit abstrakten Definitionen oder sonstige Erläuterungen zum jeweiligen Integrationsverständnis. Wie 217

Pyle, Forest and Bird (No. 302) 2001, 33 (34); Young, Values as Law, 2001, S. 87. Ericksen/Crawford/Berke/Dixon, Resource Management, Plan Quality and Governance, 2001, S. ix; Pfahlert, in: Res. Man. L. Assoc. (Hg.), Practice Makes Perfect: Annual Conference, 1994, S. 2; besonders kritisch der Richter am Court of Appeal Treadwell, in: NZ Planning Institute (Hg.), Annual Conference 1994, S. 1: „What the Act has effectiveley done is to place an emphasis on objectives and policies as appearing in the Act and in Regional and District Plans which is the codification approach, but then endeavoured to fetter the application of those matters to activities by a welter of legislative directives, many of which are simply imprecise verbiage“. 219 Dazu oben § 8 II. 2.–7.; auch Klein, NZ J. of Envtl. L. 2001, 1 (45 ff). 220 Hutchings, in: Res. Man. L. Assoc. (Hg.), Towards 2000: Annual Conference, 1997, S. 7: „The Act was sold in different ways to different audiences, as a mechanism for satisfying all of theses needs. That’s the whole point. The Act sets up a regime that will forever be full of tension“. 218

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bereits an anderer Stelle dargelegt221, ist der Inhalt von zwölf Regionalen Politikstatements untersucht worden mit dem Ergebnis, dass die Regionalen Politikstatements sehr unterschiedliche Vorstellungen eines integrierten Managements widerspiegeln. Diese lassen sich graduell zwischen zwei Verständnispolen einordnen. 1. Enges Verständnis von Integration Einem engen Verständnis von Integration zufolge ist allein eine vertikale und horizontale Koordination behördlicher Tätigkeit notwendig, um medien- und grenzüberschreitenden Umweltproblemen wirksam begegnen zu können222. So wird im Canterbury Regional Policy Statement festgestellt, dass integriertes Management zwei Schlüsselprinzipien umfasst: (1) sicherzustellen, dass Wirkungen auf einzelne Umweltmedien und die Umwelt als Ganzes berücksichtigt werden, und (2) sicherzustellen, dass Umweltbehörden durch Koordination in effektiver Weise zusammenarbeiten, um ein nachhaltiges Management von natürlichen und physikalischen Ressourcen zu fördern223. Ähnlich ist im Hawke’s Bay Regional Policy Statement formuliert, nach dem ein Management von natürlichen und physikalischen Ressourcen in integrierter Weise erfolgen soll224. Koordiniertes Entscheiden und Handeln der Umweltbehörden helfen, dieses zu erreichen, und umfassen die Abstimmung von Politiken, den Austausch von Informationen, die Bestimmung von Verantwortlichkeiten und die intra- wie interbehördliche Kommunikation225. Das wohl engste Verständnis von integriertem Management liegt dem West Coast Policy Statement zu Grunde, welches Integration mit behördlicher Koordination gleichsetzt, die auf eine Bewältigung gebietsüberschreitender Umweltprobleme zielt226.

221

Klein, NZ J. of Envtl. L. 2001, 1 (40 f). Dazu Klein, NZ J. of Envtl. L. 2001, 1 (40). 223 Canterbury Regional Policy Statement, S. 285: „Integrated resource management has two key elements: (1) ensuring that the impacts of management of one resource on another, or on the environment generally, are taken into account, and (2) ensuring that agencies involved in resource management work together in an effective and co-ordinated way to promote sustainable management“. 224 Hawke’s Bay Regional Policy Statement, S. 23: „The management of natural and physical resources should be carried out in an integrated way. Co-ordinated decisionmaking by management agencies in the preparation, implementation and administration of policies and plans will help to achieve this“. 225 Ibid 4.1.1. und 4.1.4. 226 West Coast Regional Policy Statement, S. 19 ff: siehe „Chapter 4: Cross Boundary Issues and Integrated Management“. 222

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2. Weites Verständnis von Integration Ein weites Integrationsverständnis spiegelt sich in den Politikstatements einer zweiten Gruppe von Regionen wider. Dem Politikstatement des Taranaki Regional Council entsprechend soll ein holistischer bzw. systemarer Ansatz der Ressourcennutzung geboten sein, der die Auswirkungen des Gebrauchs, der Entwicklung und des Schutzes von Ressourcen auf alle anderen natürlichen Ressourcen (Land, Wasser, Luft, Boden, Mineralien, Energie, Pflanzen und Tiere), auf physikalische Ressourcen (Gebäude und Infrastruktur) und auf die Menschen und deren Gemeinschaften anerkennt und berücksichtigt227. Hierfür erforderlich sei ein aktiver Prozess der Planung, der sieben Dimensionen der Integration umfasst: (1) die Integration von Ressourcensystemen, (2) die Integration mit sozialen und ökonomischen Zielen und Interessen, (3) die Integration von Maßnahmen über einen langen Zeitraum, (4) die Integration von Reaktionen verschiedener Behörden, (5) die Integration von Maßnahmen innerhalb einer Behörde, (6) die Integration von Methoden und (7) die Integration der kulturellen und spirituellen Werte und Umweltmanagementpraktiken der ortsansässigen Maori228. Im Statement sind folgend diese Dimensionen näher erläutert und einzelne Strategien und Maßnahmen dargelegt, wie ein integriertes Management im Einzelnen verwirklicht werden soll. In Anlehnung an den Taranaki Regional Policy Statement sind die Statements der Regionen Waikato, Otago und Manawatu-Wanganui ähnlich, z. T. wortgleich formuliert229. Die beiden letzteren Statements enthalten zudem noch eine inhaltliche Ergänzung, so dass mit der partizipativen Integration230 eine weitere Dimension hinzugefügt wird, um eine konsensorientierte Umweltplanung zu ermöglichen231.

227 Taranaki Regional Policy Statement, S. 13 f: „Because of the interconnected nature of biophysical systems, resource management needs to recognise the wider effects of the use, development and protection of resources. This can only be achieved by taking an holistic approach to resource management which recognises the effects of the use, development and protection of resources on all other natural resources (. . .), on physical resurces (. . .) and on people and communities“. 228 Ibid. 229 Vgl. Waikato Regional Policy Statement, S. 192 f; Otago Regional Policy Statement, S. 6; Manawatu-Wanganui Regional Policy Statement, S. 20 f. 230 Vgl. oben § 4 IV. 2. a) c). 231 Manawatu-Wanganui Regional Policy Statement, S. 20 f; Otago Regional Policy Statement, S. 6 f: „(b) Integration toward shared environmental outcomes . . . (f) Integration of decision-making with community participation“.

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3. Anmerkungen zum Integrationsverständnis Der Umweltplanung in den Regionen liegt kein einheitliches Verständnis von integriertem Umweltschutz zu Grunde. Obwohl das Gesetz örtliche und regionale Behörden zu einem integrierten Management verpflichtet, bleibt unklar, was darunter in der Praxis zu verstehen ist. Neuseelands Umweltministerium veröffentlichte zum Zweck der Begriffsklärung ein so genanntes „Ideenpapier“ (Resource Management Ideas Paper No. 7)232, das nach eigener Auffassung „nur die Oberfläche des [Begriffs]Problems berührt“233. Zum Ausdruck gebracht wird darin die Hoffnung des Ministeriums, dass sich in den Regionen von selbst ein eigenes Verständnis zum integrierten Management herausbildet234. Der Befund einer ersten Studie war diesbezüglich allerdings negativ. Die soziologische Studie von Frieder, im Wesentlichen eine Befragung von Planern in drei ausgewählten Regionen, gelangte 1997 zu der Erkenntnis, dass ein integriertes Management „nicht systematisch erfolgt“, sondern nur „vereinzelt bruchstückhaft“ und insgesamt „nicht gut verstanden“ ist235. Planungspraktiker in Neuseeland neigen ebenfalls nicht selten zu ähnlich ernüchternden Feststellungen236, etwa dass integriertes Management „wenig mehr als ein populäres Schlagwort“ sei237 und, sofern Verständnis und Wertschätzung nicht erhöht würden, in der Praxis wohl eine „Illusion“ bleibe238.

232 Siehe Ministry for the Environment, Resource Management Ideas: Regional Policy Statements, 1994, Anhang „Integrated Management and Regional Policy Statements“. 233 Vgl. Barton, Plan. Quartl. 1993, 18 (20). 234 Ministry for the Environment/KPMG, Integrated Environmental Management, 1996, S. 14. 235 Frieder, Approaching Sustainability: Integrating Environmental Management in New Zealand’s Resource Management Act, 1997, S. 4, 10 und 47. 236 So die Umfrageergebnisse der Praxisstudien Sumits/Morrison, Creating a Framework for Sustainability, 2001, S. 25 ff und 31 ff; Ericksen/Crawford/Berke/Dixon, Resource Management, Plan Quality, and Governance, 2001, S. 9 ff; so auch Ergebnisse der eigenen Befragung im Jahr 2000 von Senior Policy Analyst Murray Cameron (Ministry for the Environment); Resource Manager Philip Pannett und Hugh Jarvis (Auckland Regional Counci); Senior Environmental Policy Planner Brigitte de Ronde und Environmental Scientist James Corbett (Manukau City Council) sowie Environmental Consultants Dr. Jenny Webster Brown und Dr. Graham Ussher (University of Auckland). 237 Bush-King, Plan. Quartl. 1997, 13 (13). 238 Vossler, NZ Loc. Govt. 1994, 21 (22).

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IV. Integrierte Planinhalte Der integrative Charakter der Planinhalte in der Praxis ist dem obigen Modell der Integration239 entsprechend zu bestimmen und zu beschreiben. Inhaltliche Integration ist mithin gekennzeichnet von einem umfassenden Gegenstand, einer integrierten Zielsetzung und einer strategischen Ausrichtung der Planung. 1. Umfassende Plangegenstände a) Fachpläne und Gesamtpläne Der Gegenstand der örtlichen und regionalen Pläne ist nicht einheitlich, weshalb es zu differenzieren gilt. Regionale Politikstatements sind, was die Planungspraxis betrifft, zunächst „ökologische Gesamtpläne“240. Kapitel und Politiken der Statements haben einzelne Umweltmedien wie Land, Wasser, Boden und Luft zum Gegenstand. Ergänzend finden sich je nach Notwendigkeit auch Kapitel und Politiken zu einzelnen Umweltbestandteilen, z. B. zu Küstenumgebung, Landschaften, geothermalen Feldern, Feuchtgebieten, Flüssen und bebauter Umwelt. Darüber hinaus enthalten die meisten regionalen Politikstatements weitere Kapitel und Politiken zu einzelnen Umweltproblemen, etwa zum Schutz vor Naturkatastrophen, zur Abfallentsorgung, zum Klimaschutz, zur Schädlingsbekämpfung, zur Altlastensanierung und zum Schutz der heimischen Ökosysteme, Lebensräume und Artenvielfalt. Anders ist die Situation bei den regionalen Plänen, die je nach Bedarf erlassen werden können und weit enger zugeschnitten sind. In aller Regel handelt es sich um „Umweltfachpläne“. In der Praxis feststellbar ist eine Vielzahl an Plangegenständen. Einige Regionen haben strikt medienbezogene Pläne erstellt, z. B. die Wellington Region mit getrennten Plänen für Boden, Luft und Süßwasser241. Andere Regionen erließen (teils) medienübergreifende Pläne, so etwa die Bay of Plenty Region und die Northland Region mit einem übergreifenden Wasserund Bodenplan242 oder die Canterbury Region mit einem Plan für natürliche Ressourcen243, der die drei Umweltmedien Boden, Luft und Wasser zum Gegen239

Dazu oben § 4 IV. 1.; § 8. Siehe etwa die Regional Policy Statements von Auckland, Bay of Plenty, Canterbury, Waikato, Wellington und West Coast. 241 Wellington Regional Council, Wellington Regional Air Quality Plan 2000; Wellington Regional Freshwater Plan 1999; Wellington Regional Soil Plan 2000, im Internet verfügbare Pläne: URL [Stand: 12. Jan. 2002]. 242 Vgl. Bay of Plenty Regional Council, Regional Water and Land Plan, online im Internet: URL [Stand 12. Jan. 2002] und Northland Regional Council, Northland Water and Soil Plan, online im Internet: URL [Stand 12. Jan. 2002]. 240

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stand hat. Ebenso häufig sind umweltproblembezogene Pläne der Regionen, die in großer Anzahl erlassen wurden und einen engen Anwendungsbereich aufweisen, z. B. Pläne über zulässige Emissionen der Milchwirtschaft, zu Erosion und Sedimentation, zum Umgang mit Altlasten, zur Abfallentsorgung und -bewirtschaftung und zur Hasen- und Schädlingspflanzenbekämpfung244. Darüber hinaus gibt es in den Regionen auch ökosystembezogene Pläne, besonders für einzelne Flusssysteme, geothermale Felder, Feuchtgebiete und Seen245. Die regionalen Umweltpläne weisen so unterschiedlich weitreichende Plangegenstände auf. Die Distriktpläne sind demgegenüber von ihrem Schwerpunkt her „Landnutzungspläne“, die sich auf andere Umweltmedien und -bestandteile insofern erstrecken, als ein unmittelbarer wie auch örtlicher Bezug zur Landnutzung besteht. Die Planinhalte sind besonders von den Vorschriften zur Landnutzung geprägt. Medienbezogene oder problembezogene Kapitel stehen im Kontext der örtlichen Landnutzung. Ebenso möglich wäre eine Beplanung auch anderer (regionaler) Ressourcen, so jedenfalls im Auftrag der betreffenden Region. Die hierfür notwendige Übertragung von Planungsaufgaben246 ist in der Praxis bislang allerdings noch nicht vorgekommen247. Erste Anstrengungen hierzu werden in der Waikato Region unternommen, vor allem zur Beplanung eines Seengebiets durch die Planbehörde des Taupo District. Eine Sonderstellung nehmen schließlich die Einheitsbehörden (unitary authorities) ein, welche zugleich regionale wie örtliche Planaufgaben auf sich vereinen248 und integrierte Distrikt- und Regionalpläne erlassen können249. Zwei der vier Einheitsgebietskörperschaften haben außer dem obligatorischen Politikstatement der Region einen Gesamtplan zum Umgang mit den natürlichen und phy243 Canterbury Regional Council, Canterbury Natural Resources Regional Plan, auch online im Internet: URL [Stand: 12. Jan. 2002]. 244 Vgl. aktuelle Übersicht des Ministry for the Environment zu dem jeweiligen Planstatus, online im Internet: URL [Stand: 01. Jan. 2002]. 245 Ibid. 246 Section 33 RMA: „Transfer of powers – (1) A local authority that has functions, powers, or duties under this Act may transfer any one or more of those functions, powers, or duties to another public authority . . .“. 247 Vgl. Ministry for the Environment, Resource Management Act: Annual Survey of Local Authorities 1996/1997, 1997/1998, 1998/1999, 1999/2000, 2000/2001 zu finden dort unter dem Kapitel „other issues“. 248 Section 37N Local Government Act 1974, derzeit gibt es vier Einheitsgebietskörperschaften: Gisborn District, Marlorough District, Nelson District und Tasman District. 249 Section 80(4) RMA: „A local authority that is both a regional council and a territorial authority may prepare, implement, and administer a combined regional and district plan . . .“.

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sikalischen Ressourcen vorbereitet. Der Gesamtplan, auch „kombinierter Plan“ (combined plan) genannt, kann für die ganze Region (bzw. Distrikt) oder aber für einzelne Teile der Region (bzw. Distrikt) erstellt werden250. So erließ die Stadt Nelson nur einen einzigen kombinierten Plan251, während das ländliche Marlborough zwei kombinierte Pläne vorbereitet, für das Fjordland und das Hinterland252. Gisborne sah hingegen aus Praktikabilitätsgründen253 von einem Gesamtplan ab und erließ mit dem regionalen Land- und Distriktplan sowie dem Emissionsplan für Land und Wasser zwei eng zugeschnittene kombinierte Pläne254. b) Anmerkungen zur umfassenden Planung Der umfassende Planungsansatz des RMA hat in der Praxis nicht nur zu Plänen mit umfassenden Plangegenständen geführt. Ökologische Gesamtpläne sind die Regionalen Politikstatements, die in allen Regionen zwingend zu erlassen waren. Im Unterschied zur früheren zersplitterten Umweltplanung bieten die ökologisch umfassenden Politikstatements der Regionen die Möglichkeit, eine planerische Analyse der Zusammenhänge und Wechselwirkungen von Umweltmedien, -bestandteilen und -problemen in der Region vorzunehmen255. So sollen bei der Planung die für die Umwelt besten Entscheidungen getroffen werden256. Ausdruck findet der ökologische Ansatz der Planung in Form von Querverweisen, Matrixdarstellungen und Synopsen, die in den Politikstatements in großer Anzahl zu finden sind. Verweisungen erleichtern dabei nicht nur das Lesen, sondern sollen die Planinhalte vernetzen. Planvorschriften, auf welche verwiesen wird, haben den gleichen Effekt und das gleiche Gewicht, als ob die Vorschrift in voller Länge an der Stelle der Verweisung dargelegt worden wäre257. Rechtzeitig zu Planungsbeginn hatte das Umweltministerium darauf 250

Section 80(4) RMA: „. . . for the whole or any part of its region or district“. Vgl. Nelson City Council, Resource Management Plan, online im Internet: URL [Stand: 30. Mai. 2002]. 252 Marlborough District Council, Marlborough Sounds Resource Management Plan; Wairau/Awatere Resource Management Plan, online unter URL [Stand: 12. Jan. 2002]. 253 Mountfort, in: New Zealand Planning Institute (Hg.), Annual Conference 1997, S. 1. 254 Gisborne District Council, Gisborne Combined Regional Land and District Plan, im Internet: URL [Stand: 12. Jan. 2002]. 255 Bush-King, Plan. Quartl. 1997, 13 (14). 256 Ausführlich Auckland Regional Council, Regional Policy Statement 1994, Kap. 1.5.5, S. 14: „Whatever is in the best interest of the environment as a whole should be our guide“. 257 So ausdrücklich Canterbury Regional Council, Proposed Natural Resources Regional Plan (Stand: 12. Januar 2002), Kap. 1.1.5. 251

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hingewiesen, dass auf die Zusammenhänge zwischen den einzelnen Themen der Planung in den jeweiligen Kapiteln, d.h. zwischen den Zielen und Politiken selbst aufmerksam gemacht werden sollte, etwa durch Querverweise und Matrixdarstellungen, und nicht allein in einem gesonderten Zusatzkapitel (add-on chapter)258. Der räumliche Zuschnitt der Politikstatements, der sich wie die Behördengrenzen an den Flusswasserscheiden orientiert, erleichterte in der Praxis eine ökologische Planung. Vorteilhaft ist nach Ansicht von zahlreichen Planern, dass gebietsüberschreitende Umweltprobleme weit weniger häufig auftreten und für intermediale Problemverschiebungen auf regionaler Ebene Planvorgaben erlassen werden können259. Regionale Politikstatements werden deshalb als „solider Rahmen für ein integriertes Management von Umweltmedien“ betrachtet260. Fraglich ist, ob dies auch für die Regional- und Distriktpläne gelten kann. Stark medien- und problembezogene Pläne könnten einer umfassenden Planung entgegenstehen, sofern eine gegenseitige Planabstimmung und -vernetzung fehlt. Es besteht die Gefahr hierzu, wenn Pläne in zeitlich größeren Abständen erstellt werden, so dass Planvorgaben nur einseitig Berücksichtigung finden können. Von maßgeblicher Bedeutung sind hier besonders die Leitvorgaben der Regionalen Politikstatements und deren Potential zur inhaltlichen Harmonisierung und behördlichen Koordination261. Bei ökosystembezogenen Plänen oder Plänen für alle (regionalen) natürlichen und physikalischen Ressourcen treten Abstimmungsprobleme weit weniger häufig auf. Von Vorteil sind deshalb kombinierte Pläne der Einheitsbehörden auf Grund des umfassenden Plangegenstands. Die Dauer der Planerstellung kombinierter Pläne kann jedoch beträchtlich sein und Probleme bereiten, etwa bei Mängeln an inhaltlicher Aktualität262. Die Erstellung „kombinierter Pläne“ für Teilbereiche im Wege der Übertragung einzelner Planaufgaben scheint im Regelfall der dualistischen Lokalverwaltung (Region und Distrikt) daher eine geeignete Planungsform zu sein. Die Ausgangsbehörde blieb bislang trotz Aufgabenübertragung aber der potentielle Haftungsschuldner263, weshalb in der Praxis keine Übertragung von Planaufgaben erfolgte264. 258 Ministry for the Environment, Resource Management Ideas No. 7: Regional Policy Statements, 1994, S. 3; siehe auch Barton, Plan. Quartl. 1993, 18 (18). 259 Simon Upton (Minister for the Environment), Senior Policy Analyst Murray Cameron (Ministry for the Environment), Resource Manager Philip Pannett und Hugh Jarvis (Regional Council); Senior Policy Planner Brigitte de Ronde (Manukau City Council); Environmental Consultant Dr. Jenny Webster Brown und Dr. Graham Ussher (University of Auckland), Gespräche geführt im Jahr 2000. 260 Sumits/Morrison, Creating a Framework for Sustainability, 2001, S. 35 „The regional approach established by the RMA and local government reforms provides a solid framework for the integrated management of environmental media“. 261 Hutchings, in: New Zealand Plannig Institute (Hg.), Annual Conference 1993, S. 85. 262 Mountfort, in: New Zealand Planning Institute (Hg.), Annual Conference 1997, S. 1.

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2. Integrierte Zielsetzung a) Minimalpläne und Superpläne aa) Internationale Planperspektive Der internationale Bezugsrahmen der Planung hat in den örtlichen und regionalen Plandokumenten nicht oder unterschiedlich Berücksichtigung gefunden265. Zahlreiche Politikstatements und Pläne enthalten keine Bezüge zu globalen Umweltproblemen, auch nicht zu deren lokalen und regionalen Ursachen266. Dies betrifft die erläuternden Ausführungen zu Section 5 RMA ebenso wie die spezifischen Ziele und Politiken, obwohl die Zielbestimmung des RMA ein „lokaler Ausdruck eines internationalen Konzeptes“ ist267. Nicht selten ist der Wortlaut der gesetzlichen Zielbestimmung in den Plandokumenten lediglich wiedergegeben und es bleiben die internationalen Bezüge der Planziele und Planpolitiken unberücksichtigt. Beispiele hierfür sind das Auckland Regional Policy Statement und das Hawke’s Bay Regional Policy Statement268. Im Unterschied dazu findet die internationale Perspektive der Planung in anderen örtlichen und regionalen Plänen und Politikstatements ausdrücklich Anerkennung. Bemerkenswert ist das Taranaki Regional Policy Statement mit einleitenden Ausführungen zur internationalen Dimension der Planung, etwa dass eine „fortwährende und wachsende internationale Besorgnis besteht hinsichtlich des Zustands der globalen Umwelt und der Biosphäre, innerhalb derer alles Leben existiert“269. Der Aufzählung einiger globaler Umweltprobleme folgt die Feststellung, dass auch „Besorgnis hinsichtlich des Schutzes und der Förderung der menschlichen Gesundheit existiert, ebenso wie eine zunehmende Anerkennung der Notwendigkeit, den Problemen der Armut zu begegnen und für ein nachhaltiges Management der Ressourcen zu sorgen, um sozialen und wirt263 Section 33(3) RMA (a. F.): „A local authority that transfers any function, power, or duty under this section shall continue to be responsible for the excercise thereof“. Jedoch aufgehoben durch Clause 12(2) Resource Management Amendment Act 2003. 264 Sumits/Morrison, Creating a Framework for Sustainability, 2001, S. 34. 265 Klein, NZ J. of Envtl. L. 2001, 1 (41 f). 266 So etwa die Politikstatements der Regionen Auckland, Bay of Plenty, Hawe’s Bay, Manawatu-Wanganui, Northland, Waikato, Wellington, West Coast oder die Pläne der Distrikte z. B. Auckland City, Banks Peninsula, Rodney, Southland, Wellington, Westland, Whangarei. 267 Kerkin, Auckland L. Rev. 1993, 290 (291); auch Bruce, Promoting Sustainable Management, 1997, S. 2. 268 Siehe insbesondere die Einleitungskapitel und Kapitel der Planpolitiken Auckland Regional Council, Regional Policy Statement 1999 und Hawke’s Bay Regional Council, Regional Policy Statement 1995. 269 Taranaki Regional Council, Regional Policy Statement for Taranaki 1994, Kap. 2.1, S. 3: „There is continuing and growing international concern for the global environment and the biosphere within which all life is sustained“.

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schaftlichen Bedürfnissen gerecht zu werden. Neuseeland ist mit der übrigen Welt verbunden durch einen internationalen Austausch in wirtschaftlicher, sozialer und politischer Hinsicht und durch globale Ökosysteme, die über politische Grenzen hinweg funktionieren. Ein Beitrag zu nachhaltiger Nutzung, Entwicklung und zum Schutz von Ressourcen in Neuseeland und in Taranaki ist, ungeachtet wie klein auch immer, ein Betrag zu globaler Nachhaltigkeit“270. Ausführungen wie diesen schließt sich im Canterbury Regional Policy Statement die Feststellung an, dass „Internationale Konventionen von der Stockholm Konferenz über eine menschliche Umwelt bis hin zum Erdgipfel in Rio de Janeiro (UNCED) diese [Besorgnis-]Trends widerspiegeln. Das Anliegen einer Integration von Umwelt und Entwicklung formt den internationalen Kontext für ein nachhaltiges Ressourcenmanagement in Neuseeland“271. Die Maxime der Umweltplanung sei daher „global denken, lokal handeln“ (think globally, act locally), um die Vorschriften des RMA in der Canterbury Region umzusetzen und einen Beitrag zu globaler Nachhaltigkeit zu leisten272. Anerkannt ist dies auch im Wellington District Plan mit der Begründung, dass „wir alle Weltbürger sind“ (we are all global citizen)273 und, ähnlich ist im Southland Regional Policy Statement formuliert, dass die „Zielvorgabe und gesamte Philosophie des RMA mit den Grundsätzen, die von der UNCED empfohlen wurden, . . . übereinstimmen. Die Agenda-21 gibt dabei Orientierung für zahlreiche Grundsätze und Maßnahmen, die innerhalb des gesetzlichen Rahmens des RMA angelegt sind“274.

270 Ibid: „There is concern for the protection and promotion of human health and recognition of the need to tackle problems of poverty and for the sustainable development of resources to meet social and economic needs. New Zealand is linked to the rest of the world through international economic, social and polititical exchange and through the functioning of global ecosystems which operate across political boundaries. A contribution to the sustainable use, development and protection of resources in New Zealand and in Taranaki, no matter how small, is a contribution to global sustainability“. 271 Canterbury Regional Council, Regional Policy Statement 1998, Kap. 1, S. 4: „International conventions from the Stockholm Conference on the Human Environment to the Earth Summit in Rio de Janeiro [UNCED] have reflected these trends. Concern for the integration of environment and development froms the international context for sustainable resource management in New Zealand“. 272 Canterbury Regional Council, Regional Policy Statement 1998, Kap. 1, S. 5; so auch Otago Regional Council, Regional Policy Statement for Otago 1998, Kap. 1.5, S. 6. 273 Wellington City Council, District Plan 2000, Bd. 1, Kap. 1, S. 3. 274 Southland Regional Council, Regional Policy Statement for Southland 1997, Kap. 4.2, S. 32 f: „The purpose and the entire philosophy of the Act are consistent with the approaches recommended by UNCED. . . . Agenda 21 provides guidance for many of the principles and actions which can be applied within the general framework of the legislation“.

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Fraglich ist, was dies in praktischer Hinsicht für das Verhältnis der RMA-Planung zur Agenda-21-Planung bedeutet. Nur wenige Plandokumente treffen hierzu eine konkrete Aussage. Das Nelson Regional Policy Statement beschreibt z. B. eine „Hierarchie des nachhaltigen Managements“, bei der die Rio-Deklaration für Umwelt und Entwicklung und die Agenda-21 an höchster Stelle angesiedelt, die Vorschriften des RMA hingegen untergeordnet sind275. Das Otago Regional Policy Statement enthält gleichsam ein klares Bekenntnis zu Neuseelands internationalen Verpflichtungen in seiner Erklärung, dass „das Ziel [der Planung], auf welches . . . alle hinarbeiten, in Übereinstimmung mit der Agenda21 der UN-Konferenz von Rio de Janeiro 1992 ist“276. In der Terminologie des RMA ist die Agenda-21 als Internationales Politikstatement bei der RMA-Planung zu berücksichtigen. Die inhaltliche Grenzziehung zwischen dem Planziel einer „nachhaltigen Entwicklung“ (sustainable development) im Sinn der Agenda-21 und eines „nachhaltigen Managements“ (sustainable management) im Sinn des RMA wird so im Ergebnis aufgehoben. Geschehen ist dies ausdrücklich im Entwurf des Otago Regional Policy Statement, nach dem vordringliches Ziel der Planung und „einzig gangbarer Weg für das 21. Jahrhundert“ eine „nachhaltige Entwicklung“ ist, d.h. „eine Entwicklung, welche die ökologische, wirtschaftliche und soziale Basis nicht zerstört, von der eine dauerhafte Entwicklung abhängt“277. Der Entwurf des Banks Peninsula District Plans enthält sogar ein Kapitel über „Nachhaltige Entwicklung und Wachstum“ (Sustainable Development and Growth)278. Im Gegensatz dazu weisen andere Politikstatements und Pläne auf den inhaltlichen Unterschied zwischen einem nachhaltigen Management und einer nachhaltigen Entwicklung hin. Beispielhaft ist der Manukau District Plan, der in einem gesonderten Kapitel unter der Überschrift „Die Unterscheidung zwischen nachhaltigem Management und nachhaltiger Entwicklung“ ausdrücklich betont, dass es wichtig sei, „eine Unterscheidung zu treffen zwischen [dem Ziel] nachhaltiger Entwicklung, welches der Agenda-21 zu Grunde liegt, und [dem Ziel] nachhaltigen Managements, das [zu verfolgen] der RMA fordert“279. Einige Grundsätze des Leitbildes der nachhaltigen Entwicklung fänden gleichwohl auch im Rahmen einer Planung für nachhaltiges Management eine gewisse An275

Nelson City Council, Nelson Regional Policy Statement 1997, S. 6. Otago Regional Council, Proposed Regional Policy Statement for Otago 1993, S. i (Vorwort): „The goal we are all working towards is in line with Agenda 21 – from the 1992 United Nations Conference in Rio de Janeiro“ 277 Ibid: „Sustainable development – development that does not destroy or undermine the ecological, economic or social basis of which continued development depends, is the only viable path for the 21st Century“; in dem später in Kraft getretenen Dokument heißt es allerdings „sustainable management“ und nicht mehr „sustainable development“. 278 Banks Peninsula District Council, Banks Peninsula Proposed District Plan 1998, Kap. 7. 276

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wendung, z. B. die Prinzipien der Wechselwirkung, der Irreversibilität, der Vielfalt, der Effizienz, der Begrenztheit von Ressourcen, der Gleichheit zwischen den Generationen und der Vorsorge bei mangelhafter Informationsgrundlage280. Ähnlichen Inhalts sind die Klarstellungen des Taranaki Regional Policy Statements und des Southland Regional Policy Statements, entsprechend derer eine Planung für nachhaltiges Management ein „Mechanismus“ ist, um „Probleme, die im Agenda-21-Dokument angesprochen sind, im Wege der Planung natürlicher und physikalischer Ressourcen zu bewältigen“281. Die Rechtsauffassung des Umweltministeriums, die zu Beginn der ersten Phase der Planerstellung veröffentlicht wurde, entspricht dem Wortlaut der letzteren Plandokumente. Nach Ansicht des Ministeriums ist der RMA „ein idealer Mechanismus zur Ausübung der bedeutenden Rolle der lokalen Behörden, welche auszuüben die UNCED erwartet[e]“, denn „Ziel und gesamte Philosophie des Gesetzes sind in Übereinstimmung mit den Ansätzen, die von der UNCED empfohlen werden“282. Praktische Folge dieser Sichtweise ist, dass örtliche und regionale Pläne und Politikstatements auch Ziele und Politiken zur Bewältigung globaler Umweltprobleme enthalten. Solche finden sich in gesonderten Kapiteln, z. B. über die globalen Klimaveränderungen, das saisonale Ausdünnen der Ozonschicht in der Stratosphäre, den Verlust an biologischer Vielfalt oder die weltweite Verknappung von Trinkwasser. bb) Soziale, wirtschaftliche, kulturelle Planung Der Inhalt der Pläne und Politikstatements variiert mitunter stark und ist Gegenstand von Kontroversen gerade in jüngerer Zeit, nachdem die erste Generation Regionaler Politikstatements in Kraft getreten ist283. Als zu weitgehend 279 Manukau City Council, Proposed Manukau District Plan, Kap. 1.3.4, S. 5 f: „It is important to make the distinction between „Sustainable Development“ which underlies Agenda 21 und „Sustainable Management“ which is required by the RMA“. 280 Ibid: „Nevertheless, the following principles of sustainable development have some application, when undertaking sustainable management of natural and physical resources: Dependency, Irreversibility, Diversity, Efficiency, Finite Resources, Equity, Precautionary Approach“. 281 Taranaki Regional Council, Regional Policy Statement for Taranaki 1994, Kap. 2.1, S. 3: „Regional Policy Statements provide a mechanism through which some of the issues raised in Agenda 21 and which relate to the sustainable management of natural and physical resources may be addressed“; Southland Regional Council, Regional Policy Statement 1997, Kap. 4.2, S. 32: „The RMA therefore provides a mechanism for exercising the crucial role the local authorities are expected to play by UNCED“. 282 Ministry for the Environment, Taking Up the Challenge of Agenda 21, 1994, S. 5: „The Act does not attempt to cover the wider concerns of sustainable development. However, it provides an ideal mechanism for exercising the crucial role that UNCED expected local authorities to play . . . the purpose and entire philosophy of the Act are consistent with the approaches recommended by UNCED“.

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werden einige Politikstatements kritisiert, da von diesen auch soziale und wirtschaftliche Aspekte umfasst seien und ein „social engineering“ ermöglichten284. Was unter dem Begriff des „social engineering“ genauer zu verstehen ist, bleibt weithin unklar285. Umweltplanung, sofern diese ursachenbezogen sein soll, kann letztlich nicht ohne Erwägung des sozialen und wirtschaftlichen Kontexts erfolgen. Als Sozial- und Wirtschaftsplanung im Sinn eines „social engineering“ kann daher nur eine Planung mit ausschließlich sozialen und wirtschaftlichen Zielsetzungen verstanden werden, losgelöst von den eigentlichen biophysikalischen Umweltproblemen286. Hutchings stellte in einer ersten Analyse von 12 Regionalen Politikstatements im Entwurfsstadium bereits 1994 fest, dass durchschnittlich 12% der Politiken hauptsächlich der Erreichung sozialer und wirtschaftlicher Ziele dienten287. McShane bestätigte diesen Befund 1998 in seinem Bericht zur Landnutzung und benannte als Problemfälle die bevölkerungsstarken Regionen Auckland und Christchurch sowie die Städte bzw. Distrikte Auckland, Rodney, North Shore und Waitakere288. Die Einwendungen im öffentlichen Anhörungsverfahren zum McShane-Bericht und zum nachfolgenden Gesetzesvorschlag der Regierung spiegeln die Kritik aber nur zu einem geringen Teil wider289. Bemerkenswert ist, dass in der Diskussion, soweit ersichtlich, kein einziges Plandokument genannt und auf keine Planstelle als Beispiel für eine Sozial- und Wirtschaftspla283 Vgl. Milligan/Turley, Resource Management Act, 1998, S. 13 ff; McShane, Land Use Control Under the Resource Management Act, 1998, S. 50 ff; Ministry for the Environment, Land Use Control Under the Resource Management Act: Analysis of Submisssions, 1998, S. 10 ff; ebenso Proposal for Amendement to the Resource Management Act, 1998, S. 11 ff; Ministry for the Environment, Report of the Minister for the Environment’s Reference Group, 1998, S. 7. 284 Vgl. Wheen, Envtl. Persp. 1998, 5 (5 ff); Milligan/Turley, Resource Management Act, 1998, S. 10; McShane, Land Use Control Under the Resource Management Act, 1998, S. 50 ff; Bollard, NZ L. J. 1995, 38 (38 f); Sumits/Morrison, Creating a Framework for Sustainability, 2001, S. 24. 285 Der Begriff des „social engineering“ umschreibt im Allgemeinen den Gebrauch soziologischer Prinzipien zur Lösung sozialer Probleme, vgl. Oxford Concise Dictionary of Current English, 9. Aufl. 1995. 286 Entsprechend die kritischen Feststellungen, z. B. dass „Planer ihre eigenen wirtschaftlichen und sozialen Agenden unter der Zielvorstellung eines nachhaltigen Managements verfolgten“ und „Planern zu viel Macht gegeben sei, ihre eigenen sozialen und wirtschaftlichen Werte und Vorstellungen anderen aufzuzwingen“ Newman, NZ Herald, 21. Juli 1997, A 13; aufgegriffen von McShane, Land Use Control Under the Resource Management Act, 1998, S. 50 ff. 287 Hutchings, Regional Policy Statements, 1994, S. 72 f. 288 McShane, Land Use Control Under the Resource Management Act, 1998, S. 5 und 50 ff. 289 Ministry for the Environment, Land Use Control Under the Resource Management Act: Analysis of Submissions, 1998, S. 10 ff; ebenso Proposal for Amendement to the Resource Management Act, 1998, S. 11 ff; und Report of the Minister for the Environment’s Reference Group, 1998, S. 7.

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nung eingegangen wird. Angeführt werden einige Genehmigungsentscheidungen, die entweder unter Berufung auf den Gesetzeswortlaut, insbesondere den Umweltbegriff ergingen290 oder sich zu Unrecht auf einzelne Planvorschriften stützen291. Die hier eigens durchgeführte Analyse von 12 Regionalen Politikstatements und einer Auswahl von 20 örtlichen und regionalen Plänen und Statements ergab keine grundsätzlichen Hinweise auf eine soziale und wirtschaftliche Planung im obig beschriebenen Sinn. Gegenstand der Planung sind biophysikalische Umweltprobleme. Entsprechend gegliedert sind die Pläne in einzelne Kapitel etwa zur Luftqualität, zur Wasserqualität und -quantität, zum Bodenschutz und Landverbrauch, zu Abfall- und Gefahrstoffmanagement, zu Energie und Transport sowie zum Landschafts- und Artenschutz. Feststellbar sind jedoch einige leicht missverständliche Formulierungen, besonders in den Einleitungskapiteln der Plandokumente, z. B. im Auckland District Plan etwa die Feststellung, der Plan erlaube „maximale Freiheit für diejenigen Aktivitäten, von denen der Council überzeugt ist, sie werden keine negativen Auswirkungen auf die Umwelt oder auf andere Aktivitäten haben“292 (Betonung hinzugefügt). Ähnlich ist im Auckland Regionalplan für Luft, Land und Wasser formuliert, wonach „negative Auswirkungen von Aktivitäten erwogen werden müssen, nicht nur im Hinblick auf natürliche Ressourcen, sondern auch hinsichtlich von Menschen und Gemeinschaften und sozialen, kulturellen und wirtschaftlichen Bedingungen, die diese Menschen und Gemeinschaften betreffen“293. Der Wellington District Plan weist den Grundsatz der „Gleichheit“ 290 So die „Supermarkt- und Tankstellenfälle“, bei denen Mitbewerber (trade competitors) die Genehmigung anfochten wegen der angeblich zu befürchtenden negativen Auswirkungen auf die Umwelt, d.h. den Verkehrsfluss, die bestehenden Supermärkte oder Tankstellen und (nicht ausgesprochen) auf eigene Investitionen, vgl. AFFCO New Zealand Ltd. v Far North District Council et al. [1994] NZRMA 224 ff; BP Oil New Zealand Ltd v Palmerston North City Council [1995] NZRMA 504 ff. Nach der Gesetzesnovellierung 1993 sind Einwendungen von Mitbewerbern nun jedoch gemäß Section 104(8) RMA ausgeschlossen, eingehend dazu Cutler, NZ J. of Envtl. L. 1999, 67 (72 f). 291 Diskutiert werden der „Gangfall“, bei dem die Schließung des Hauptquartiers einer Gang erfolgte mit der Begründung einer nach dem Distriktplan zu hohen Umzäunung und unzulässigen Beleuchtung, statt richtigerweise auf die Versammlungsvorschriften des Crimes Act 1961 zurückzugreifen; und der „Hakenkreuzfall“, bei dem ein drei Fuß hohes Hakenkreuzes auf dem Hausdach untersagt wurde mit der Begründung eines mit dem Distriktplan unvereinbaren, anstößigen und beleidigenden Charakters des Bauwerkes, statt die einschlägigen Vorschriften des Offences Act 1981 heranzuziehen, vgl. Kapiti Coast District Council v Raika [1997] NZRMA 218 ff und Zdrahal v Wellington City Council [1993] NZRMA 342 ff mit Anmerkungen von Wheen, Envtl. Persp. (No. 18) 1998, 5 (7 ff); dies., Bill of Rights Bull. 1995, 54 (56 ff). 292 Auckland City Council, Auckland District Plan, 1999, Kap. 2.4, S. 5: „This plan allows maximum freedom for those activities which the Council is satisfied will not adversely impact on the environment or on other activities“.

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als ein „wichtiges Anliegen von Nachhaltigkeit“ aus, was „Gleichheit des Zugangs zu Ressourcen“ bedeute294. In der Wortwahl noch deutlicher ist der Entwurf des Banks Peninsula District Plan, der „Regelungen einschließt mit dem Ziel . . ., für das soziale, wirtschaftliche und kulturelle Wohlergehen der Einwohner zu sorgen“295. Auch die „Vision Statements“, die zahlreichen Plänen und Statements einleitend vorangestellt sind, spiegeln soziale und wirtschaftliche Ziele wider, z. B. umfasst die Zukunftsvision des Westland District Plan eine diversifizierte Wirtschaft mit steigender Tendenz der Verarbeitung natürlicher und physikalischer Ressourcen des Distrikts; das Vorhandensein vielfältiger Unternehmens- und Arbeitsmöglichkeiten; einen entspannten und wenig hektischen Lebensstil; eine florierende Kommune, die qualitativ hochwertige Produkte herstellt; pulsierende und beständige Siedlungen mit starkem Gemeinschaftssinn, Identität und Stolz296. Feststellungen wie diese sind in aller Regel aber „nicht gesetzliche“ (non-statutory) Planinhalte und damit nicht bindender Natur, worauf etwa im Westland District Plan ausdrücklich hingewiesen ist297. Die Kapitel mit Zielen und Politiken korrespondieren mit diesen sozialen und wirtschaftlichen Zielen der Einleitungskapitel jedoch häufig nicht. Die Mehrzahl der Plandokumente betont einleitend die Beschränkung des Planumfangs, beispielhaft ist der Entwurf des Hamilton District Plan mit der Feststellung: „Der Distriktplan kann soziale und wirtschaftliche Entwicklungen für sich nicht zum Gegenstand haben, er kann diese nur im Kontext eines nachhaltigen Managements der natürlichen und physikalischen Ressourcen der Stadt berücksichtigen“. Es folgt die Anerkennung des „Ermöglichungskonzepts des RMA“ (enabling concept)298. Ebenso deutlich ist der Entwurf des Manukau 293 Auckland Regional Council, Proposed Auckland Regional Plan: Air, Land and Water (Stand: 4. Juni 2002), Kap. 1.4, S. 6: „adverse effects of activities must be considered not only in terms of natural resources, but also in terms of people and communities and the social, cultural and economic conditions affecting those people and communities“. 294 Wellington City Council, District Plan 2000, Bd. 1, Kap. 1.2., S. 2: „Equity, for example, is an important consideration for sustainability, recognising that . . . [people] have equitable access to resources“; sonst werden Aspekte sozialer Gleichheit eher vernachlässigt, vgl. Pyle, Forest and Bird (No. 302) 2001, 32 (33); Milligan, NZ J. of Envtl. L. 2000, 245 (252). 295 Banks Peninsula District, Banks Peninsula Propsed District Plan (Stand: 1. März 2002), Kap. 3, S. 17: „Rules have been included for the following purposes . . . To provide for the social, economic and cultural well-being of residents“. 296 Westland District Council, Westland District Plan 2002, Kap. 1, S. 4. 297 West Coast District Council, Westland District Plan 2002, Kap. 1.2, S. 9; so auch Baker, in: Res. Man. L. Assoc. (Hg.), Practice Makes Perfect: Annual Conference, 1994, S. 6 f; siehe auch Sections 62, 67 and 75 RMA. 298 Hamilton City Council, Proposed District Plan (Stand: 1. März 2002), Kap. 2.2; siehe auch Southland Regional Council, Regional Policy Statement for Southland

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City Plans, dem gemäß es „Menschen (Individuen) und Gemeinschaften (Gruppen von Menschen) ermöglicht werden soll, für ihr eigenes Wohlergehen selbst Sorge zu tragen. Dies ist zu unterscheiden davon, dass regulative Autoritäten die Bedürfnisse der Menschen bestimmen und für diese planen“299. Kulturelle Aspekte der Planung umfassen die Kapitel zum „kulturellen und historischen Erbe“ (cultural and historic heritage). Besonders die Distriktpläne weisen Stätten, Gebäude, Plätze und sonstige Gebiete von historischem oder kulturellem Wert sowie Ziele und Politiken zu deren Erhalt und Schutz aus300. Bemerkenswert ist, dass die kleinen und bevölkerungsschwachen Distrikte nur sehr wenige schutzwürdige Objekte (physikalische Ressourcen) bestimmen, während die bevölkerungsstarken, zumeist finanzkräftigen Distrikte detaillierte Kulturplanungen ausweisen301. Die Planinhalte zum Schutz des kulturellen und historischen Erbes variieren somit stark. Darüber hinaus finden auch kulturelle Aspekte einer Bewirtschaftung der natürlichen Ressourcen Anerkennung. Wie im Auckland District Plan Isthmus Section beschrieben, ist Umweltplanung auf Grund ethnischer Vielfalt in Neuseeland um eine, d.h. die kulturelle Dimension erweitert302. Planung soll den Volksgruppen ermöglichen, auch hinsichtlich des Umgangs mit natürlichen Ressourcen zentrale Elemente der eigenen Kultur zum Ausdruck zu bringen, um so die eigene kulturelle Identität zu wahren. In den Plänen und Politikstatements sind kulturelle Aspekte sehr unterschiedlich berücksichtigt. In besonderem Maße Anerkennung hat die Maorikultur gefunden, dies zumeist in gesonderten, z. T. recht umfangreichen Kapiteln303. Zum Inhalt dieser Kapitel gehören einleitende Ausführungen zu den Rechtsgrundlagen der bikulturellen Planung (insbesondere zum Vertrag von Waitangi und Sections 5 bis 8, 30 ff RMA) sowie nähere Erläuterungen zum Weltbild der Maori. Nach Jahrzehnten der kulturellen Unterdrückung und des Niedergangs der Maorikultur sind selbst diese allgemeineren Ausführungen von nicht gering zu schätzender Bedeutung, denn Unkenntnis der besonderen Beziehung der Maori zu ihrer Umwelt ist in Neuseeland weit verbreitet. Traditionelle Werte, Verantwortlichkeiten und Managementparadigmen der Maori304 unter1997, Kap. 4.3, S. 34: „It is presumed that people and communities know best how to provide for their well-being . . .“. 299 Manukau City Council, Proposed District Plan (Stand: 1. August 2000), Kap. 1.3.2, S. 5: „people (individuals) and communities (groupings of people) should be enabled to provide for their well being (needs). This is distinct from regulatory authorities determining people’s needs and planning for them“. 300 Mit detaillierten Vorschriften etwa Auckland City Council, District Plan Isthmus Section 1999, Teil 5 c; Wellington City Council, District Plan 2000, Kap. 20 und 21. 301 Näher dazu Rainbow, NZ Hist. Plac. 1998, 18 (19). 302 Vgl. Auckland City Council, District Plan Isthmus Section 1999, Kap. 2.4, S. 5. 303 Gute Planbeispiele sind Canterbury Regional Council, Regional Policy Statement 1998, Kap. 5; Proposed Natural Resources Regonal Plan (Stand: 12. Januar 2002), Kap. 2; Wellington Regional Council, Regional Policy Statement 1994, Kap. 3.

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scheiden sich außerdem von Stamm zu Stamm, so dass eine örtliche und regionale Bestandsaufnahme geboten ist305. In Bezug auf die vor Ort ansässigen Maori (tangata whenua) werden in den Plandokumenten ihr traditionelles Wissen, ihre Gewohnheiten und ihre Praktiken des Ressourcengebrauchs anerkannt. Einen Schwerpunkt bilden ferner die Ziele und Politiken für eine stärkere Beteilung der Maori an umweltrelevanten Plan- und Genehmigungsverfahren. Dazu werden in den Plänen die Vertreter und Organisationen ortsansässiger Maoristämme (iwi) und deren Familienverbände (hapu) als Kontaktstellen anerkannt; ferner verstärkt Information, Konsultation, Beratung, Ausbildung, finanzielle Unterstützung und juristische Fürsprache in Aussicht gestellt; z. T. auch eine Mitentscheidung, eigenständige Planung oder gar Selbstbestimmung und Autonomie angestrebt306. Berücksichtigung finden auch, sofern vorhanden, die „Ressourcenmanagementpläne der Maori“ (Iwi Management Plans)307. Konflikte sollen gemäß der Pläne mit den Maorivertretern durch Verhandlung und andere alternative Streitbeilegungsverfahren gelöst werden, so dass die Umweltverwaltung in einem partnerschaftlichen Verhältnis erfolgt. Dem Wortlaut der Plandokumente zufolge308 sind Maoriinteressen in einer Weise anerkannt und zugleich geschützt, wie dies in Neuseelands Geschichte des kulturellen Konflikts noch nicht der Fall war309. Zur Frage des Verhältnisses von Nutzungsinteressen (sozialen, wirtschaftlichen, kulturellen Aspekten i. S. d. Section 5(2) HS 1 RMA) gegenüber den Schutzinteressen (ökologische Aspekte i. S. d. Section 5(2)(a)–(c) RMA) wird in nur sehr wenigen Plandokumenten ergänzend Stellung genommen. Die Mehrzahl der Statements und Pläne gibt lediglich den Wortlaut der Section 5(2) RMA wieder, ohne nähere Erläuterungen oder Klarstellungen der Sichtweise 304 Gemeinsame Paradigmen sind jedoch whakapapa (Genealogie der Welt); wairua (spirituelle Dimension der Umwelt); mauri (lebenserhaltende, spirituelle Kraft von Dingen); taonga (gemeinsames Zentrum der Natur); kaitiaki (Menschen oder spirituelle Hüter der Umwelt); waahi toaka (heilige Umweltelemente); waahi tapu (heilige oder verbotene Plätze); whanaungatanga (Verbundenheit aller Dinge); tikanga (spirituell begründetes Management); siehe Klein, NZ J. of Envtl. L. 2000, 81 (104 ff). 305 Rangihau, in: King (Hg.), Te Ao Hurihuri: Aspects of Maoritanga, 1992, S. 12 ff; zitiert in Klein, NZ J. of Envtl. L. 2000, 81 (104). 306 Siehe mit sehr weitreichenden Zielen und Politiken Bay of Plenty, Regional Policy Statement 1999, Kap. 4; Canterbury Regional Council, Regional Policy Statement 1998, Kap. 6. 307 Näher dazu Chanwei/Richardson, Res. Man. Bull. 1999, 3 (3 ff); dies., NZ J. of Envtl. L. 1998, 157 (181 ff); Lanning, Res. Man. Bull. 2000, 189, (189 ff). 308 Kritisch zur Umsetzung Bachurst et al., The Quality of District Plans and their Implementation, 2002, S. 10; Nuttal/Ritchie, Maori Participation in the Resource Management Act, 1995, S. 1 ff; Durie, Te Mana Te Kawanatanga – The Politics of SelfDetermination, 1998, S. 32 ff; Roberts et al., Pac. Cons. Bio. 1995, 1 (16). 309 Eingehend mit weiteren Nachweisen und Analysen siehe Tomas, Recognition of Maori Interests and Values in Resource Management Laws, 1990, S. 1 ff.

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des Councils auszuweisen. Sofern die „While-Frage“ in den Plandokumenten Beachtung gefunden hat, sind, ohne dass letztlich ein Konsens besteht, je eine der drei möglichen Interpretationen anerkannt310, d.h. die konditional-subordinierende311, die konditional-koordinierende312 oder die temporale313 Interpretation. Die Planvorgaben sind, was die Abwägung im Einzelfall etwa im Rahmen von Genehmigungsentscheidungen betrifft314, z. T. gegensätzlich, jedenfalls aber uneinheitlich oder es fehlen solche ganz. cc) Langfristige Planung und Nachweltschutz In Plänen und Statements vielfach, z. T. ausdrücklich anerkannt ist die Langzeitperspektive der Planung gemäß dem RMA. Der „Langzeitansatz der Planung“ (long term approach to planning) findet in den einleitenden Plankapiteln Erwähnung315. Die große Mehrzahl der Plandokumente übernimmt auch hier den Gesetzeswortlaut der Section 5(2)(a)-(c) RMA, ohne eigene Anmerkungen hinzuzufügen. Erläuternde Ausführungen betreffen allein den Unterabsatz (a), d.h. die Planung zum Erhalt des Potentials natürlicher und physikalischer Ressourcen (ausgeschlossen Mineralien), um die Befriedigung der vernünftigerweise vorhersehbaren Bedürfnisse künftiger Generationen zu ermöglichen. Das Auckland Regional Policy Statement enthält so etwa die Feststellung, dass „es notwendig ist zu erwägen, ob heutige Handlungen künftigen Generationen eine Umwelt hinterlassen, die zumindest so gut ist wie die aus der Vergangenheit ererbte Umwelt“316. Ähnlich ist das Manawatu-Wanganui Regional Policy Statement, dem gemäß sicherzustellen ist, dass künftige Generationen in 310

Siehe dazu oben § 8 II. 6. Z. B. Manukau City Council, Manukau Proposed City Plan (Stand: 1. August 2000), Kap. 1.3.2, S. 5: „only to the extent that“; Westland District Council, Westland District Plan 2002, Kap. 3.2, S. 30 f: „bottom line“. 312 Z. B. Wellington City Council, District Plan 2000, Bd. 1, Kap. 1.2, S. 2: „need to balance“ und Kap. 1.3, S. 5, „sustainable management . . . is thus about maintaining the balance between development and the need to protect the natural and physical, as well as the human environments“, ähnlich noch Banks Peninsula District Council, Banks Peninsula Proposed District Plan (Stand: 1. März 2002), Kap. 2, S. 12: „balanced management“, wurde aber kürzlich gestrichen. 313 So etwa Auckland City Council, District Plan Isthmus Section 1999, Kap. 2.1, S. 3: „at the same time“ oder Hamilton City Council, Proposed District Plan (Stand: 2. März 2002), Kap. 2.2: „so long as“. 314 Kritisch dazu Furuseth/Cocklin, J. of Envtl. Plan. and Man. 1995, 181 (189 ff); Klein, NZ J. of Envtl. L. 2001, 1 (42). 315 Z. B. Hawke’s Bay Regional Council, Regional Policy Statement 1995, Kap. 2.1, S. 3; West Coast Regional Council, Regional Policy Statement 2000, Kap. 5, S. 4. 316 Auckland Regional Council, Regional Policy Statement 1999, Kap. 2.1, S. 1: „There is now a need to consider whether today’s action will leave an environment for future generations which is, a least, as good as that which was inherited from the past“. 311

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den Genuss einer „mindestens so guten Qualität der Umwelt“ kommen wie heutige Generationen, weshalb die Umweltqualität zu erhalten und die Ressourcen in nachhaltiger Weise zu verwalten seien317. Ein noch weiteres Verständnis von Intergenerationengerechtigkeit ist dem Wellington Regional Policy Statement zu Grunde gelegt, denn nachhaltiges Management ist hier gleichbedeutend mit einem „Management der natürlichen und physikalischen Ressourcen der Region Wellington in einer Weise, die die Bedürfnisse künftiger Generationen ebenso wie die gegenwärtiger Generationen sichert“ (Betonung hinzugefügt)318. Einzelne Politiken der Statements zielen auf den Erhalt des „natürlichen Kapitalstocks“ (natural capital stock)319. Mit dem Wortlaut der gesetzlichen Zielbestimmung der Section 5 RMA steht dies allerdings nicht mehr im Einklang. Wie der Manukau City Council im Entwurf des Distriktplans zutreffend feststellt, ist es eine Aufgabe der Planung sicherzustellen, dass durch „heutige Entscheidungen über Ressourcennutzungen Optionen nicht in einer Weise verschlossen werden, dass künftige Generationen ihre Bedürfnisse nicht mehr befriedigen können. Dies ist zu unterscheiden von einer Sicherung der Bedürfnisse künftiger Generationen“ (Betonung hinzugefügt)320. Entsprechend gehe es darum, einen solchen Umfang an natürlichen und physikalischen Ressourcen der nächsten Generation weiterzugeben, der eine Bedürfnisbefriedigung ermöglicht. Mithin ist (nur) das Potential von Ressourcen zu erhalten321. Die Beispiele zeigen, dass Plandokumente zu unterschiedlich weiten Interpretationen der Section 5(2)(a) RMA neigen. Wichtiger als die einleitenden Anmerkungen zum Planhorizont sind jedoch die spezifischen Ziele, Politiken und Methoden zur Umsetzung langfristiger Planung. Die Ausführungen bleiben recht allgemein und erschöpfen sich vielfach in Wiederholungen des Gesetzestextes. Häufig zu finden sind Zielformulierungen wie die des Wellington Regional 317 Manuwatu-Wanganui Regional Council, Regional Policy Statement 1998, S. iv: „In oder to ensure that future generations enjoy at least as good a quality of environment as we do we must maintain its quality and manage its resources on a sustainable basis“. 318 Wellington Regional Council, Regional Policy Statement 1995, siehe im Vorwort: „The concept underlying these policy statements is sustainable management. This means managing the resources in the Wellington Region in a way which provides for the needs of future generations, as well as for the needs of our generation“. 319 Wellington Regional Council, Regional Policy Statement 1995, Kap. 6.4, S. 99. 320 Manukau City Council, Proposed District Plan (Stand: 1. August 2000), Kap. 1.3.2, S. 5: „Section 5(2)(a) requires the consideration of future generations so that decisions made now about resource use do not foreclose on options in a way that will prevent future generations meeting their own needs. This is different from having to provide for the needs of future generations“. 321 Ibid: „. . . passing on the stock of natural and physical resources to the next generation in no worse condition than they are now and in sufficient quantity to meet their needs . . . If the potential of the resources is sustained then it follows that needs will be able to be met“.

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Policy Statements: „Ziel 1 (und 2): Die Quantität (und Qualität) des Süßwassers wird den vielfältigen Nutzungen und Werten gerecht, für welche dieses benötigt wird, sichert die lebenserhaltende Kapazität und hat das Potential, den vernünftigerweise vorhersehbaren Bedürfnissen künftiger Generationen gerecht zu werden“322. Entsprechend lauten die zugehörigen Politiken, dass die Quantität (und Qualität) des Wassers in einer Weise zu verwalten ist, dass den Prinzipien der Section 5(a) bis (c) RMA genügt wird (letztere sind dabei wörtlich zitiert)323. Eine Modellierung von Zukunftsszenarien, eine Spezifizierung der Bedürfnisse künftiger Generationen und eine Konkretisierung der Managementprinzipien erfolgt dagegen nicht. Schwierigkeiten, welche diesbezüglich in der Praxis auftreten, finden in den Plandokumenten z. T. ihren Ausdruck, etwa in den Feststellungen des Wellington Regional Council, dass Bedürfnisse künftiger Generationen nur schwer zu bestimmen sind324, nicht klar ist, was eine Sicherung lebenserhaltender Kapazitäten beinhaltet325, und unverständlich bleibt, wie Nachhaltigkeitsplanung praktisch umgesetzt werden soll326. Besonders für die Bereiche Energie und Transport, aber auch für den Boden- und Wasserschutz wird ein Bedarf an wissenschaftlicher Prognose- und Modellforschung für künftige Entwicklungstrends festgestellt. Den Plandokumenten entsprechend soll u. a. daher das „Vorsorgegebot“ (precautionary approach) verstärkt Anwendung finden327. Wo bedeutsame negative Umweltauswirkungen auf Grund inadäquater Informationen und ungenauen Verständnisses der Umweltabläufe nicht vollstän-

322 Wellington Regional Council, Regional Policy Statement 1995, Kap. 5.2, S. 52: „Objective 1 (Objective 2) The quantity (and quality) of fresh water meets the range of uses and values for which it is required, safeguards its life supporting capacity, and has the potential to meet the reasonably foreseeable needs of future generations“. 323 Wellington Regional Council, Regional Policy Statement 1995, Kap. 5.3, S. 53 f. 324 Etwa Wellington Regional Council, Regional Policy Statement 1995, Kap. 5.2, S. 50: „hard to determine what future generations may need, it is easier to determine what they do not need“. 325 Beispielhaft Wellington Regional Council, Regional Policy Statement 1995, Kap. 5.5, S. 69: „Similarly, it is not clear what safeguarding the life supporting capacity of water entails“. 326 So Wellington Regional Council, Regional Policy Statement 1995, Kap. 5.5, S. 68: „Allowing for the future is a provital component of sustainable management but how it might be put into practice is not well understood“. 327 Z. B. Auckland Regional Council, Regional Policy Statement 1999, Kap. 1.10, S. 5; Bay of Plenty Regional Council, Regional Policy Statement 1999, Kap. 1.5.2(e), S. 11 f; Nelson City Council, Regional Policy Statement 1997, Kap. 4, S. 30 ff; Northland Regional Council, Regional Policy Statement 1999, Kap. 9, S. 3; Wellington Regional Council, Regional Policy Statement 1995, Kap. 3.2.7, S. 28; Manukau City Council, Proposed District Plan (Stand: 1. August 2000), Kap. 1.4.1, S. 5; Wellington City Council, District Plan 2000, Bd. 1, Kap. 1.2, S. 3; Westcoast Regional Council, Regional Air Quality Plan 2002, Kap. 3, S. 17.

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dig ausgeschlossen werden können, ist sodann besondere Vorsicht geboten und im Zweifel den Schutzbelangen Vorrang zu gewähren328. b) Anmerkungen zur integrierten Zielsetzung Die integrierte Zielsetzung der Planung bereitet in der Praxis noch erhebliche Schwierigkeiten bei der Umsetzung. Zwar definiert Section 5(2) RMA „nachhaltiges Management“ als das integrierte Ziel der Umweltplanung. Das Gesetz bietet sonst jedoch nur wenig Führung, was die Umsetzung des Ziels in der Praxis erfordert329. Die Zentralregierung überließ die Interpretation und Ausgestaltung des Ziels nachhaltigen Managements den regionalen und örtlichen Planbehörden330. Entsprechend den vorherrschenden Wertvorstellungen in den Regionen und Distrikten sollen jene das Nachhaltigkeitsziel näher konkretisieren, um eine effektive und effiziente Umweltverwaltung zu ermöglichen, die den Problemen vor Ort am besten Rechnung trägt331. Dies ist aus Praxissicht aber problematisch, da auf Grund unklarer Gesetzesformulierung noch Uneinigkeit selbst in Grundsatzfragen besteht. Zu klären sind insbesondere folgende Fragen – (a) die internationale Planperspektive betreffend: ob globale Umweltprobleme Gegenstand der RMA-Planung sein sollen, ob und wie Vorgaben der Agenda-21 von der RMA-Planung zu berücksichtigen sind und wie sich die Zielvorstellung nachhaltiger Entwicklung zu der nachhaltigen Managements verhält, (b) die sozialen, wirtschaftlichen und kulturellen Aspekte der Planung betreffend: ob die RMA-Planung ausschließlich bio-physikalische und ökologische Aspekte erfasst, ggf. in welcher Weise dabei soziale und wirtschaftliche Belange einfließen und in welchem Verhältnis die Belanggruppen zueinander stehen, (c) die Langfristigkeit und den Nachweltschutz der Planung betreffend: was dies konkret für Ziele und Politiken der Planung bedeutet, wie weit der Schutz künftiger Generationen reicht und ob allein die Anwendung des Vorsorgegebots genügt332. Der Streit in Grundsatzfragen ist in der PUCM-Studie etwa mit den Worten charakterisiert „das genaue Ziel des Gesetzes ist unklar (Section 5 RMA), was sehr verschiedene Interpretationen desselben ermöglicht und zu Plandokumenten führt, die alles Mögliche bedeuten können“ (mean all things to all people)333.

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Ibid. Klein, NZ J. of Envtl. L. 2001, 1 (54), so auch Anmerkungen des Wellington Regional Council, Regional Policy Statement 1995, Kap. 3.2.1, S. 26; Gow, in: Taranaki Regional Council (Hg.), Implementing the Resource Management Act, 1991, S. 3. 330 Näher dazu oben § 11 IV. 2. a). 331 Furuseth/Cocklin, J. of Envtl. Plan. and Man. 1995, 181 (184); Ericksen/Crawford/Berke/Dixon, Resource Management, Plan Quality and Governance, 2001, S. 21. 332 Dazu obige Ausführungen § 8 II. 329

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Die Folge sind große Plandivergenzen zwischen einzelnen Regionen und Distrikten334. Landesweit tätige Unternehmen und Investoren stellt dies vor Probleme bei der Umsetzung der unterschiedlichen Vorgaben und ist für diese mit beträchtlichen „Befolgungskosten“ (compliance costs) verbunden335. Sofern die Planziele und -politiken, wie häufig der Fall, hauptsächlich den Gesetzestext wiedergeben, fehlt es außerdem an der notwendigen Konkretisierung durch planerische Entscheidung. Die Umsetzung des Gesetzesziels „nachhaltigen Managements“ obliegt den regionalen und örtlichen Behörden von Fall zu Fall (case by case implementation) 336. Nur wenig Gewissheit besteht daher, ob ein Genehmigungsantrag für ein bestimmtes Projekt erfolgreich sein wird und welche Bedingungen an eine Ressourcennutzung gestellt werden. Mithin tragen Investoren in Neuseeland ein zusätzliches Risiko im Genehmigungsverfahren337. Verzögerungen bei der Umsetzung der Regionalen Politikstatements sowie der regionalen und örtlichen Pläne sind überaus häufig. Auf Grund der ungeklärten Streitfragen, die besonders die Ziel- und Abwägungsbestimmung des RMA betreffen, werden die Inhalte der Plandokumente sowie erteilte Nutzungsgenehmigungen sehr häufig angefochten338. Ein Dissens in Grundsatzfragen steht insofern raschen Genehmigungsentscheidungen entgegen, weshalb die neuseeländische Wirtschaft hohe „Vorhaltekosten“ (holding costs) zu tragen hat339. Vereinzelt werden Entscheidungen auch missbräuchlich verzögert oder wegen 333 Ericksen/Crawford/Berke/Dixon, Resource Management, Plan Quality and Governance, 2001, S. iX: „the very purpose of the Act was unclear (s 5) allowing wide interpretations of it, resulting in plans that „mean all things to all people”, ähnlich kritisch auch Hutchings, in: Res. Man. L. Assoc. (Hg.), Towards 2000: Annual Conference, 1997, S. 6. 334 Bachurst et al., The Quality of District Plans and their Implementation, 2002, S. 2; Furuseth/Cocklin, J. of Envtl. Plan. and Man. 1995, 181 (188); Perkins/Thorns, Env. and Plan. B. 2001, 639 (652). 335 Ministerial Panel on Business Compliance Costs, Finding the Balance, 2001, S. 62 f; McDermott, in: Memon/Perkins (Hg.), Environmental Planning and Management in New Zealand, 2000, S. 48 ff; Pfahlert, in: Res. Man. L. Assoc. (Hg.), Sustainable Management: Annual Conference, 1995, S. 5; Crow, Plan. Quartl. 1997, 25 (25 ff); Dormer, The Resource Management Act: Transition and Business, 1994, S. 9. 336 Dixon/Ericksen/Crawford/Berke, J. of Envtl. Plan. and Man. 1997, 603 (606); Sumits/Morrison, Creating a Framework for Sustainability, 2001, S. 26. 337 May, in: New Zealand Planning Institute (Hg.), Annual Conference 1997, S. 4/8; Dixon/Ericksen, in: Gouldson/Roberts (Hg.), Integrating Environment and Economy, 2000, S. 63. 338 Möglich ist dies, da in Neuseeland keine Beschränkung auf einen Inividualrechtschutz, etwa den Nachbarschutz oder das Kriterium einer anderweitigen Betroffenheit erfolgt, vgl. auch Ministerial Panel on Business Compliance Costs, Finding the Balance, 2001, S. 69; Sumits/Morrison, Creating a Framework for Sustainability, 2001, S. 25 f; Pfahlert, in: Res. Man. L. Assoc. (Hg.), Practice Makes Perfect: Annual Conference, 1994, S. 3. 339 Näher dazu McShane, Land Use Control Under the Resource Management Act, 1998, S. 23.

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der ungeklärten Grundsatzfragen angefochten, da hohe Erfolgschancen angenommen werden. Bekannte Beispiele sind die bereits erwähnten Supermarktund Tankstellenfälle340, der Gangfall und der Hakenkreuzfall341. Schließlich ist die Unbestimmtheit der gesetzlichen Zielbestimmung auch ein Grund für die nur mittelmäßige bis geringe Qualität der Plandokumente. Eine entsprechende Korrelation belegt die PUCM-Studie insoweit, als die „Ausgestaltung des Mandats der Planung . . . bedeutenden Einfluss auf die Qualität der regionalen und örtlichen Pläne“ hatte342. 3. Strategische Ausrichtung a) Strategiepläne und Detailpläne aa) Schwerpunktplanung Die Politikstatements und Pläne der ersten Generation umschreiben in aller Regel sehr detailliert die natürlichen und physikalischen Ressourcen und die Managementthemen. Die Plandokumente enthalten häufig Kapitel und Abschnitte mit ausführlichen Hintergrundinformationen, eingehenden Bestandsaufnahmen und allgemeinen Erläuterungen und Problemdiskussionen343. Eine selektive Beschränkung der Planinhalte ist nicht feststellbar. Nur schwer ist ferner zu erkennen, welche „Themen“ (resource management issues) als bedeutsam erachtet werden, so dass Planung sich auf diese konzentriert. Daher werden Politikstatements und Pläne nicht selten als in der Praxis „zu wenig selektiv“ (too long and massiv) charakterisiert344. 340

Siehe oben Fn. 290. Dazu Fn. 291. 342 Ericksen/Crawford/Berke/Dixon, Resource Management, Plan Quality and Governance, 2001, S. 21: „The design of a planning mandate was theorised to have an important influence of the quality of regional and local plans. . . . In most respects our findings are supportive of this theorising about clarity . . . The lack of clarity caused confusion to councils, thereby contributing to the generally poor quality of plans. In spite of many amendments to the Act, throughout the decade, key provisions, such as its purpose (section 5) remain unchanged“, so auch Berke/Crawford/Dixon/Ericksen, Env. and Plan. B. 1999, 643 (657). 343 Siehe z. B. Canterbuy Regional Council, Regional Policy Statement 1998, Kap. 1–4, S. 1–37; Manawatu Regional Council, Regional Policy Statement 1998, Kap. 2– 9, S. 3–39; Nelson City Council, Regional Policy Statement 1997, Kap. 1–4, S. 4–36; Banks Peninsula District Council, Proposed District Plan (Stand: 1. März 2002), Kap. 1–6, S. 1–38; Rodney District Council, Proposed District Plan (Stand: 1. März 2002), Kap. 1–3; Southland District Council, District Plan 2001, Kap. 1 und 2, S. 1–42. 344 Ministry for the Environment, Resource Management Act: Report of the Minister for the Environment’s Reference Group, 1998, S. 112; Dixon/Ericksen, in: Gouldson/ Roberts (Hg.), Integrating Environment and Economy, 2000, S. 62; Baker, in: Res. Man. L. Assoc. (Hg.), Practice Makes Perfect: Annual Conference, 1994, S. 2. 341

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Fraglich ist, ob die Kritik auch im Hinblick auf Planziele, Politiken und Methoden berechtigt ist. Regionale Politikstatements, die den Planungsrahmen abstecken, weisen im Durchschnitt 40 Ziele, 112 Politiken und 220 Methoden aus345. Damit erfolgt bei umfassendem Plangegenstand notwendigerweise eine gewisse inhaltliche Beschränkung der Planung, die jedoch zugleich von den jeweiligen Zielformulierungen abhängig ist. Häufig sind es allgemein gehaltene Ziele, wie etwa eine nachhaltige Energienutzung, eine effiziente Nutzung und Ausbeutung von Ressourcen, eine Vermeidung, Verminderung und ein Ausgleich negativer Umweltauswirkungen, z. B. von Transport und Verkehr und die Erhaltung und Verbesserung der Luft-, Wasser- und Bodenqualität. Zielformulierungen wie diese konterkarieren partiell den selektiven Planungsansatz, da so keine Beschränkung der Planung erfolgt346. Auch ist nur selten in den Plandokumenten bestimmt, welche Themen als vordringlich und welche als nachgeordnet eingestuft werden347. Prioritätensetzung und Strategiebildung sind den Politikstatements und Plänen nur selten zu entnehmen, obgleich die Notwendigkeit einer Prioritätensetzung in den Einleitungskapiteln vereinzelt Erwähnung oder gar ausdrücklich Anerkennung findet348. In dieser Hinsicht bemerkenswert ist das Bay of Plenty Regional Policy Statement mit dem ausdrücklichen Ziel, „ein System der Prioritätensetzung zur Bewältigung von Ressourcenmanagementthemen“ zu etablieren349. Entsprechende Politiken des Statements lauten: (1) Zur Bestimmung von Ressourcenmanagementprioritäten ist eine vergleichende Risikoanalyse durchzuführen. (2) Sicherzustellen ist, dass Prioritätensetzungen auch in andere Planungsprozesse integriert sind und (3) Verfahren zur Prioritätensetzung regelmäßig überprüft werden350. Inwieweit ein solches System vergleichender Risikoanalyse tatsächlich praktiziert werden wird, ist allerdings bislang noch ungewiss. 345

So die Zählung von Hutchings, Regional Policy Statements, 1994, S. 63. Vgl. etwa Auckland Regional Council, Regional Policy Statement 1999, Kap. 4 ff; Bay of Plenty Regional Council, Regional Policy Statement 1999, Kap. 6 ff; Canterbury Regional Council, Regional Policy Statement 1998, Kap. 7 ff; Banks Peninsula District Council, Proposed District Plan (Stand 1. März 2002), Kap. 7 ff; Hamilton City Council, Proposed District Plan (Stand 1. März 2002), Kap. 4 ff, Southland District Council, Proposed District Plan (Stand 1. März 2002), Kap. 3 ff; Westland District Council, District Plan 2002, Kap. 3 ff. 347 Ibid, dazu kritisch Ministry for the Environment/KPMG, Integrated Environmental Management, 1996, S. 15. 348 Z. B. Auckland Regional Council, Regional Policy Statement 1999, Kap. 2.5, S. 15 ff; Bay of Plenty Regional Council, Regional Policy Statement 1999, Kap. 5.3.7, S. 85 f; Nelson City Council, Regional Policy Statement 1997, Kap. 1, S. 7; Taranaki Regional Council, Regional Policy Statement 1994, Kap. 4.5, S. 16; Wellington Regional Council, Regional Policy Statement 1994, Kap. 3.2.4, S. 28. 349 Bay of Plenty Regional Council, Regional Policy Statement 1999, Kap. 5.3, S. 85 f. 350 Ibid. 346

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bb) Mindestregulierung Die Beschränkung der Planung auf ein Mindestmaß an staatlicher Regulierung wird in den Einleitungskapiteln zahlreicher Plandokumente ausdrücklich betont351. Unter Bezugnahmen auf die Entstehungsgeschichte des RMA, insbesondere auf die dritte parlamentarische Gesetzeslesung, wird regelmäßig festgestellt, dass Marktinterventionen möglichst zu vermeiden sind und einzelne Ziele, Politiken, Regeln und andere regulative Methoden einer rationalen Rechtfertigung bedürfen. Das Nelson Regional Policy Statement enthält etwa eigens ein Kapitel zum „Grad der Regulierung“ (degree of regulation), dem gemäß es „einer strengen Rechtfertigung bedarf, bevor Ziele, Politiken, Regeln oder andere regulative Methoden eingeführt werden dürfen“352. Die Behörde will im Allgemeinen „auf alternative Steuerungsinstrumente zurückgreifen, wo das Ziel des Gesetzes auf andere Weise als durch regulative Methoden erreicht werden kann, und will nur einen minimalen Grad an Regulation zulassen, wo Regulation notwendig ist, um das Gesetzesziel zu erreichen“353. Ergänzende Erläuterungen betreffen sodann die gebotene Dreischrittprüfung des strategischen Planassessments (Section 32 RMA) und mögliche alternative Steuerungsinstrumente. Trotz dieser allgemeinen Anerkennung der Beschränkung der Planung auf eine Mindestregulierung werden die Planinhalte jedoch z. T. stark kritisiert. Den Grad der Regulierung betreffend herrscht vielfach die Ansicht vor, es gäbe „mehr Kontrolle als je zuvor“ und diese sei „exzessiv“, insbesondere mit Blick auf eine Landnutzung und auf Handlungen mit geringen umweltrelevanten Auswirkungen354. Als Beispiele hierfür werden Planvorschriften angeführt zur Errichtung von Skyempfängerantennen auf den Häuserdächern, zur Anzahl der 351 Z. B. Nelson City Council, Regional Policy Statement 1997, Kap. 1, S. 9; Southland Regional Council, Regional Policy Statement 1997, Kap. 1.2.2, S. 2 f; Taranaki Regional Council, Regional Policy Statement 1994, Kap. 3.2, S. 9; Wellington Regional Council, Regional Policy Statement 1994, Kap. 3.2.13, S. 31; z. T. mit eigenem Prüfbericht (Section 32 Report), so Canterbury Regional Council, Proposed Natural Resources Regional Plan (Stand: 12. Januar 2002), Anhang. 352 Nelson City Council, Regional Policy Statement 1997, Kap. 1, S. 9: „Council is of the view that there must be a strong justification before it introduces any objective, policy, rule, or other method of regulation“. 353 Ibid:„In general, Council will use alternative means where the purpose of the Act can be achieved through other than regulatory means, and use the minimum degree of regulation, where regulation is necessary, to achieve the purpose of the Act“. 354 McShane, Land Use Control Under the Resource Management Act, 1998, S. 11: „more regulated than ever before“ und S. 12 „excessive regulation“, ähnlich kritisch auch Hutchings, in: Res. Man. L. Assoc. (Hg.), Towards 2000: Annual Conference, 1997, S. 8: „Far too many activities are controlled“ und S. 3 „Meeting attendees suggested that . . . the level of control of activities with minor effects is excessive“; Nolan, in: Res. Man. L. Assoc. (Hg.), From Principle to Practice: Annual Conference, 1993, S. 25: „. . . new regional and district plans . . . contain rather more controls than less“.

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Motorfahrzeugbewegungen in und aus einem Grundstück, zum räumlichen Abstand von Hühnerfarmen und Schweinemastbetrieben gegenüber der umliegenden Nachbarschaft, zur Umzäunung von Wasserquellen und zu Farbe und Material der Häuser in bestimmten Gebieten355. Gemäß der Planbegründung dienen diese Vorschriften dem Schutz der Umwelt, etwa dem Schutz vor Verunreinigungen des Grundwassers, Geruchsbelästigungen, Lärmimmissionen oder dem Erhalt traditionellen Wohngebietscharakters. Vor allem in Städten sei ein höheres Maß an planerischer Reglementierung feststellbar, weshalb häufig zwischen eher „konservativen Plänen“ und eher „liberalen Plänen“ differenziert wird356. Eine exzessive Regelungsdichte dürfte dennoch nicht gegeben sein, auch nicht im Rahmen der Stadtplanung. Die Kritik ist vielmehr im Kontext starker Antiregulierungstraditionen und -tendenzen in Neuseeland zu sehen. Mit Verweis auf eine vermeintliche Überregulierung wird nämlich häufig die Forderung erhoben, keine planerische Regulierung vorzunehmen oder nur sehr wenige und einfache Planregelungen zu schaffen357. cc) Ergebnissteuerung Die Planung von Umweltauswirkungen (effects-based planning) ist in sehr unterschiedlicher Weise verwirklicht. Viele Councils folgen sehr streng dem Prinzip, dass grundsätzlich jede menschliche Aktivität überall im Plangebiet erlaubt ist oder werden kann, wenn die konkrete Nutzung mit den „erfolgsbezogenen Umweltstandards“ (performance standards) vereinbar ist. Ohne Differenzierung zwischen geographischen Zonen gelten diese so genannten “Blanko Standards“ (blanco standards). Gleich welcher Art die Aktivität ist, beschränkt sich die Zulässigkeitsprüfung der konkreten Nutzung auf die Feststellung, ob deren Ausmaß und Intensität mit den Grenzwerten der ergebnisbezogenen Standards vereinbar ist. Die Ergebnisüberprüfung wird entsprechend als „Siebmethode“ (sieve method) charakterisiert358. Beispiele ausschließlicher Ergebnisplanung sind die umweltmedien- und umweltproblembezogenen Regionalpläne, z. B. des Wellington Regional Councils und des West Coast Regional Councils359. 355 Vgl. Newman, NZ Herald, 21. Juli 1997, A 13, auch McShane, Land Use Control Under the Resource Management Act, 1998, S. 35 f und 40 ff. 356 Vgl. Nolan, in: Res. Man. L. Assoc. (Hg.), From Principle to Practice: Annual Conference, 1993, S. 29. 357 Insbesondere McShane, Land Use Control Under the Resource Management Act, 1998, S. 42 f, 62 ff und 99 ff. 358 Zur Prüfungsmethode Norris, Christchurch City Plan, 1996, S. 31 und 42 ff. 359 Z. B. Wellington Regional Council, Regional Plans: Coastal, Soil, Freshwater, Air Quality Management, Discharge to Land, online im Internet: URL [Stand 12. Jan. 2002]; West Coast Regional Council, Regional Plans: Coastal Plan 2001, Discharge to Land Plan 2002, Air (Quality) Plan 2002, online im Internet: URL: [Stand: 20. Dez. 2002]. 360 Vgl. Whangarei District Council, Proposed District Plan (Stand 1. März 2002). 361 Vgl. Christchurch City Council, City Plan 1999. 362 Puharich, in: Res. Man. L. Assoc. (Hg.), Practice Makes Perfect: Annual Conference, 1994, S. 3. 363 Re: Boon and Marlborough District Council, W 32/98, 12. Mai 1998 (unveröffentlicht) führte zur Aufhebung einer Industriezone speziell für Primärprodukte verarbeitende Unternehmen; Nugent Consultations Ltd. v Auckland City Council [1996] NZRMA 494 betraf die zonenabhängige Regelung, nur ein Drittel der Bruttoetagenfläche eines Gebäudes für (Heim-)Unternehmen nutzen zu dürfen, mit Anmerkungen dazu Birdsong, Adjudicating Sustainability, 1998, S. 33.

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streng notwendig sind, um die Umweltauswirkungen einer bestimmten Ressourcennutzung zu kontrollieren“364. b) Anmerkungen zur strategischen Ausrichtung Komplexitätsreduktion der Planung durch strategische Ausrichtung ist nur zum Teil in der Praxis erfolgt. Verbesserungswürdig erscheint die Planungspraxis mit Blick auf eine Prioritätensetzung und Strategiebildung. Die Konzentration der Planung auf nur sehr wenige Schwerpunkte ist zudem bedenklich, denn der Gesetzgeber hat im Anwendungsbereich des RMA von spezialgesetzlichen Regelungen zumeist abgesehen. Die Regelungskompetenz ist den Planbehörden übertragen, die erkennbar nur zögernd die Planung auf Kernfragen der Ressourcennutzung beschränken. Teilplanung ließe nämlich Problembereiche ganz ohne staatliche Regelung. Dies gilt vor allem im Bereich der Landnutzung, wo das Gesetz die Nutzung grundsätzlich erlaubt, sofern nicht Planregelungen dem entgegenstehen365. Probleme bereitet ferner der ergebnisorientierte Planungsansatz, der mit einem erheblichen Verwaltungsaufwand verbunden ist. Standardsetzung und Rechtfertigung der Planinhalte erfordern eine Informationsbeschaffung und Analyse in einem Umfang, der die Kapazitätsgrenzen besonders der kleineren Councils übersteigt366. Jene Councils haben aber bereits einen Großteil ihrer Kapazitäten für die Planungsprozesse (Konsultationen, Einwendungsverfahren, Anhörungen) verwandt, dies nicht selten zu Lasten der Planerstellung, z. B. notwendiger Informationsbeschaffung und Untersuchung367. Der Mangel an umweltrelevanten Daten und Informationen hat die ergebnisorientierte Planung zusätzlich erschwert. Die Kosten der aufwändigen, ergebnisorientierten Planung sind beträchtlich und wurden bei weitem unterschätzt. Der Übergang von der aktivitätsbezogenen Landnutzungsplanung (TCPA 1977) zur ergebnisorientierten Umweltplanung (RMA 1991) verursachte Transaktionskosten allein für die Planerstellung in einer Größenordnung von mehreren Millionen NZ$368; was 364 Countdown Properties (Northlands Ltd. v Dunedin City Council [1994] NZRMA 171; K B Furniture Ltd and others v Tauranga District Council [1993] NZRMA 291, allgemein zu „effects-based planning“ auch Application by Christchurch City Council [1995] NZRMA 129. 365 Vgl. Section 9(1) RMA. 366 Gleeson/Grundy, J. of Envtl. Plan. and Man. 1997, 293 (304). 367 Ericksen/Crawford/Berke/Dixon, Resource Management, Plan Quality and Governance, 2001, S. 18; auch Dixon/Ericksen, in: Gouldson/Roberts (Hg.), Integrating Environment and Economy, 2000, S. 61. 368 Im Detail McDermott, in: Memon/Perkins (Hg.), Environmental Planning and Management in New Zealand, 2000, S. 52 ff; Gesamtschätzung ohne Nachweise Ericksen/Crawford/Berke/Dixon, Resource Management, Plan Quality and Governance, 2001, S. 18; bereits Dixon/Ericksen/Crawford/Berke, J. of Envtl. Plan. and.

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bei einer Bevölkerungszahl von 3,5 Millionen Einwohnern eine beträchtliche Belastung darstellt. Die Planinhalte sind außerdem weit komplexer und komplizierter als gemeinhin erwartet369. Ergebnisorientierte Planregeln sind häufig nur von einem Fachmann zu verstehen370. Bürger, die wissen wollen, ob etwas (d.h. eine Aktivität) zulässig ist oder nicht, stellt die durchzuführende Prüfung der Planvorgaben vor erhebliche analytische Schwierigkeiten. Einer breiten Öffentlichkeitsbeteiligung dürfte dies hindernd entgegenstehen. Zusätzlich wird ein „Mangel an Gewissheit“ (lack of certainty) beklagt, da eine konkrete Nutzung etwa des Nachbargrundstücks nicht im Voraus mit Sicherheit zu bestimmen ist371. Soll etwa ein neues Hotel an einem bestimmten Ort errichtet werden, kann die Behörde keine Gewähr bieten, dass auf dem Nachbargrundstück nicht ein Industriewerk entsteht, da ein solches möglicherweise alle Standardvorgaben erfüllt. Ohne aktivitätsbezogene Zonen des Plangebiets sind eine Auflösung des Gebietscharakters und eine unkontrollierte Entwicklung hin zu Mischgebieten zu befürchten. Im Bereich der Landnutzung wirft der erfolgsorientierte Planungsansatz also noch unbeantwortete Fragen auf. Die praktischen Auswirkungen der in Kraft getretenen Distriktpläne dürften sich erst in einigen Jahrzehnten abzeichnen, dann auf Grund der extrem dünnen Besiedlung des Landes vorwiegend in den dichter besiedelten Stadtregionen.

V. Integrierte Planungsprozesse Zur Praxis integrierter Planungsprozesse sind Feststellungen bislang schwer und nur eingeschränkt zu treffen. Die erlassenen Plandokumente spiegeln nur einen Teil der prozessualen Praxis wider und sozialwissenschaftliche Untersuchungen stehen im Bereich der Planungsprozesse noch aus. Mit Abschluss der zweiten und dritten Phase des PUCM-Programms werden frühestens im

Man. 1997, 603 (609); Dixon/Ericksen, in: Gouldson/Roberts (Hg.), Integrating Environment and Economy, 2000, S. 60. 369 Baker, in: Res. Man. L. Assoc. (Hg.), Practice Makes Perfect: Annual Conference, 1994, S. 2; Hutchings, in: Res. Man. L. Assoc. (Hg.), Towards 2000: Annual Conference, 1997, S. 7; Dixon/Ericksen, in: Gouldson/Roberts (Hg.), Integrating Environment and Economy, 2000, S. 62. 370 Hutchings, in: Res. Man. L. Assoc. (Hg.), Towards 2000: Annual Conference, 1997, S. 7: „. . . effects-based plans are . . . more difficult for the layperson to access“; Tradwell, zitiert in: McShane, Land Use Control Under the Resource Management Act, 1998, S. 10: „Some plans are so complex that the average man in the street cannot understand them“. 371 Perkins/Thorns, Env. and Plan. B. 2001, 639 (648 f); Hughes, in: Res. Man.Bull. 2000, 145, 147; Puharich, in: Res. Man. L. Assoc. (Hg.), Practice Makes Perfect: Annual Conference, 1994, S. 10; Sumits/Morrision, Creating a Framework for Sustainability, 2001, S. 58.

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Jahre 2005 einige statistische Ergebnisse zur Praxis der Planungsprozesse vorliegen372 und erst dann Aussagen möglich sein. Die Grundlage der folgenden Ausführungen bilden die 16 Regionalen Politikstatements und eine Auswahl von 20 Regional- und Distriktplänen, außerdem soweit vorhanden Daten und Informationen des Umweltministeriums, die wenigen Veröffentlichungen zu diesem Themenkreis und die Ergebnisse einer eigenen Befragung von Planungspraktikern in der Region Auckland. Die Feststellungen geben insofern nur einen Ausschnitt der gegenwärtigen Praxis integrierter Planungsprozesse wieder. 1. Behördenkoordination Die Notwendigkeit behördlicher Koordination ist unter Neuseelands Umweltplanern anerkannt und hat in den Plandokumenten zumeist Ausdruck gefunden, in aller Regel in eigenen Kapiteln zur behördeninternen und behördenübergreifenden Zusammenarbeit. Regionale Politikstatements enthalten zum Teil sehr weitreichende Ziele und detaillierte Politiken und Methoden für eine Koordination der Planungen in der Region. Gute Beispiele sind das Taranaki Regional Policy Statement 1994373, das Hawke’s Bay Regional Policy Statement 1995374 und das Northland Regional Policy Statement 1999375. Häufig sind die Strategien für eine behördliche Zusammenarbeit aber auch in „Protokollen“, d.h. in formellen Vereinbarungen zwischen den Behörden festgelegt, z. B. in der Auckland Region376 und der Canterbury Region377, oder sie werden in nicht formaler Art und Weise praktiziert378. a) Vertikale Koordination Vertikale Koordination beschränkt sich in der neuseeländischen Planungspraxis fast ausschließlich auf das Verhältnis von örtlichen und regionalen Planungen. Nationale Planungen im Sinn des RMA wurden bis heute nicht erlas-

372 Zu Verlauf und Inhalt des Forschungsprogramms siehe Ericksen/Crawford/ Berke/Dixon, Resource Management, Plan Quality and Governance, 2001, S. 1; einzige Datenquelle sind bislang die Ergebnisse der jährlichen Befragung örtlicher und regionaler Umweltbehörden zur Planungs- und Genehmigungspraxis, Ministry for the Environment, Annual Survey of Local Authorities. 373 Taranaki Regional Council, Regional Policy Statement 1994, Kap. 4.5 f. 374 Hawke’s Bay Regional Council, Regional Policy Statement 1995, Kap. 4. 375 Northland Regional Council, Reginal Policy Statement 1999, Kap. 12. 376 Einsichtnahme und Gespräch im Jahr 2000 mit Resource Manager Philip Pannett und Hugh Jarvis (Auckland Regional Council) 377 Canterbury Regional Policy Statement 1998, Kap. 20.2. 378 Dazu oben § 9 III. 7.

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sen, einzige Ausnahme ist Neuseelands Küstenpolitikstatement von 1994379. Vertikale Koordinationsprobleme traten hier in Bezug auf die Regionalen Küstenpläne kaum auf, da der Erlass Regionaler Küstenpläne einer ministeriellen Genehmigung bedarf und dadurch eine vertikale Abstimmung der Küstenplanung gewährleistet ist380. Die regionalen Planbehörden waren deshalb im Rahmen der Küstenplanung zur Zusammenarbeit mit dem Natur-, Küsten- und Denkmalschutzministerium bereit. Erleichtert wurde die Zusammenarbeit auch dadurch, dass nationale Küstenpolitikvorgaben sich auf sehr weite, rahmensetzende Empfehlungen beschränkten und den regionalen Behörden weite Entscheidungsspielräume blieben381. Mängel an vertikaler Koordination bei der Küstenplanung sind nur vereinzelt festgestellt worden, und zwar während der Vorbereitung des Nationalen Küstenpolitikstatements382. Als Folge zu knapper Zeitvorgaben, begrenzter Plankapazitäten und starker Politisierung der Küstenplanung waren die örtlichen und regionalen Planbehörden nicht frühzeitig und hinreichend in den Konsultationsprozess des geänderten Entwurfs (1992 Draft) einbezogen. Anders war dies noch bei der Erstellung des ersten Entwurfs von 1990, als die damalige Labour-Regierung im Unterschied zur nachfolgenden National-Regierung einen konsultativen Politikstil verfolgte383. Im Verhältnis der örtlichen und regionalen Planungen besteht auf Grund der planerischen Aktivitäten ein weitaus größerer Bedarf an vertikaler Koordination. Einschätzungen zur Koordinationspraxis fallen hier im Allgemeinen negativ aus384. Den Ergebnissen des PUCM-Programms zufolge existieren Regionalund Distriktplanungen „unabhängig voneinander . . . mit [nur] schwacher interorganisatorischer Koordination, variierenden Politikrichtungen und wenig Integration [regionaler] Politiken in die [örtlichen] Pläne“385. Die Feststellung wurde 379

Zu Neuseelands Küstenpolitikstatement siehe oben § 10 III. 1. b) aa). Clause 18(3) Anhang 1 des RMA: „As soon as practicable after a regional council adopts a proposed regional coastal plan it shall send the plan to the Minister of Conservation for his or her approval“ und Clause 19(1) Anhang 1 des RMA: „Prior to his or her approval of a regional coastal plan, the Minister of Conservation may require the regional council to make any amendments to the plan specified by that Minister“. 381 Zum Inhalt des Küstenpolitikstatements siehe oben § 10 III. 1. b) aa). 382 Bradly, Between a Rock and a Wet Place: The Concept of Integrated Coastal Zone Management in a New Zealand Context, 1996, S. 173 ff, dazu oben § 10 III. 2. b) cc). 383 Ibid. 384 Allgemein Ericksen/Crawford/Berke/Dixon, Resource Management, Plan Quality and Governance, 2001, S. 25; auch Berke/Crawford/Dixon/Ericksen, Env. and Plan. B. 1999, 643 (659); dies., Plan. Quartl. 2000, 17 (18); siehe ergänzend die Fallstudien Baynes, Towards Integrated Catchment Management, 1998, S. 64; Stanhope Rennison, Integrated Management, 1998, S. 111 ff; Bradly, Between a Rock and a Wet Place, 1996, S. 196 ff. 385 Ericksen/Crawford/Berke/Dixon, Resource Management, Plan Quality and Governance, 2001, S. 25: „Regional and district planning is thus operating largely inde380

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auf der Grundlage statistischer Modellierung386 ohne nähere Ausführung oder Begründung getroffen. Insofern bleibt abzuwarten, ob weitere Untersuchungen das Ergebnis bestätigen, ergänzen oder widerlegen. aa) Ein Mindestmaß an vertikaler Koordination sichert in der Praxis das Konsistenzprinzip über die Verwaltungs- und Behördenhierarchie387. Probleme bereitet hier die konkrete Anwendung des Prinzips, welches in seiner gegenwärtigen Gesetzesformulierung als „zu vage und ohne hinreichende Richtungsvorgabe“ kritisiert wird388. Die Maßgabe, dass Planinhalte „nicht unvereinbar“ (not inconsistent) mit höherrangigen Planungen sein dürfen, wird in der Praxis häufig sehr restriktiv interpretiert und es wird gefordert, dass Politikstatements und Pläne nicht „offensichtlich in Widerspruch“ (obvious conflict) zueinander stehen389. Mithin sind nur geringe Anforderungen an eine Vereinbarkeit der Planungen zu stellen. Erwogen wird eine Stärkung des Konsistenzprinzips, etwa durch einen positiven Wortlaut der Gesetzesformulierung („consistent“ statt „not inconsistent“) und dies betreffend die Einführung einer Mindestvereinbarkeitskontrolle der Planungen durch das Umweltministerium390. Fraglich ist, inwieweit eine Stärkung des Konsistenzprinzips mit dem im RMA angelegten Verhältnis der „gleichrangigen Kooperation“391 örtlicher und regionaler Planbehörden vereinbar ist. Das neuseeländische Umweltgericht hat in seinen Entscheidungen wiederholt festgestellt, dass regionale Planungen zwar ein „gewisses Maß an Beschränkung“ der örtlichen Planungen erlaubten, um ein integriertes Management zu erreichen, nicht aber die Ausübung „regulativer Kontrolle“ im örtlichen Zuständigkeitsbereich392. Nach ständiger Rechtsprependent of one another with only weak inter-organisational relations and little integration of policies in plans“, siehe auch Berke/Crawford/Dixon/Ericksen, Env. and Plan. B. 1999, 643 (659). 386 Ibid. 387 Näher dazu oben § 9 IV. 1. 388 So Berke/Crawford/Dixon/Ericksen, Env. and Plan. B. 1999, 643 (659): „The current ,not inconsistent‘ requirement is too vague and lacks clear policy direction“. 389 Hutchings, in: New Zealand Planning Institute (Hg.), Professional Development Seminar, Juni 1994, S. 6. 390 Berke/Crawford/Dixon/Ericksen, Env. and Plan. B. 1999, 643 (659) schlagen vor: „. . . to revise the RMAct to include two consistency requirements wherein district plans must be consistent with regional policy statements and national goals (vertical consistency) and with adjacent district plans (horizontal consistency)“. Der Vorschlag hat allerdings keine Berücksichtigung im Resource Managment Amendment Bill 2001 gefunden. 391 Dazu oben § 6 II. 1. c). 392 So Application by North Shore City Council [1995] NZRMA 75: „. . . the exercise of the regional council function had to allow for the imposition of some measure of constraint on management decisions made in the exercise of the territorial authority function. The regional council function did not extend to the control of the use of land by rules, but it did include establishing and implementing methods which were not rules to achieve integrated management“, siehe auch Auckland Regional Council v

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chung begründet der RMA kein klassisches Über-/Unterordnungsverhältnis zwischen den nationalen, regionalen und örtlichen Behörden, sondern verleiht den drei Planungsebenen jeweils einen „eigenen Bereich der Autorität“ (own area of authority) und fordert einen „partnerschaftlichen Ansatz“ (partnership approch) der Planung393. Einseitige Planberücksichtigungs- und Umsetzungspflichten dürften mithin nicht übergebührlich gestärkt werden, um partnerschaftliches Zusammenwirken bei der Planung nicht zu gefährden. Vor diesem Hintergrund erscheinen einige Formulierungen der Regionalen Politikstatements problematisch insofern, als diese einem „anweisenden oder befehlenden Ansatz“ folgen394. Vereinzelt anzutreffen sind Politiken, die den örtlichen Planbehörden eine bestimmte Methode der Koordination zwingend vorschreiben, etwa mit den Begriffen „werden“ (will) oder „müssen“ (shall)395. Zur Befolgung dieser planerischen Anweisungen besteht für örtliche Behörden keine Rechtspflicht396, so dass sich der dennoch gewählte befehlende Planungsansatz in der Praxis als kontraproduktiv erweisen könnte. Zwischen Regional- und Distriktbehörden besteht traditionell nämlich ein gespanntes Verhältnis. Die große Mehrzahl der Regionalbehörden wählte daher richtigerweise im Sinn des Gesetzes einen „ermöglichenden oder fördernden Ansatz“ unter Verwendung geeigneter, weicher Formulierungen, wie „Distriktbehörden mögen erwägen“ (district councils may wish to consider), „es wäre ein geeignetes Mittel“ (it would be an appropriate means) oder „werden ermutigt“ (are encouraged)397. bb) Erleichterte Koordination durch institutionelle Organisation war ferner ein zentrales Ziel bei der Schaffung von „Einheitsbehörden“ (unitary authorities)398. Die Verschmelzung örtlicher und regionaler Behörden diente nicht allein der Vereinfachung und Kostenersparnis, sondern auch einem integrierten North Shore City Council [1995] NZRMA 429 ff; Canterbury Regional Council v Banks Peninsula District Council [1995] NZRMA 453; Application by Canterbury Regional Council [1995] NZRMA 118 f. 393 Canterbury Regional Council v Banks Peninsula District Council [1995] NZRMA 453; Application by Canterbury Regional Council [1995] NZRMA 111/ 118 ff, zur Rechtsprechung Klein, NZ J. of Envtl. L. 2001, 1 (50 f). 394 Mit kritischen Anmerkungen Application by North Shore City Council [1995] NZRMA 92; Hutchings, in: Res. Man. L. Assoc. (Hg.), Towards 2000: Annual Conference, 1997, S. 5; Klein, NZ J. of Envtl. L. 2001, 1 (44). 395 Z. B. Auckland Regional Council, Regional Policy Statement 1999, Kap. 2, 19, 20; Southland Regional Council, Regional Policy Statement 1997, Kap. 5.18; West Coast Regional Council, Regional Policy Statement 2000, Kap. 4. 396 Vgl. dazu Application by North Shore City Council [1995] NZRMA 92, Randerson, in: Williams (Hg.), Environmental and Resource Management Law in New Zealand, 1997, Rn. 3.79; Hutchings, Regional Policy Statements, 1994, S. 75, Chamberlain, in: Res. Man. L. Assoc. (Hg.); Practice Makes Perfect: Annual Conference, 1994, S. 4; Klein, NZ J. of Envtl. L. 2001, 1 (44). 397 Siehe z. B. Waikato Regional Council, Regional Policy Statement 1996, Kap. 2.2.2; Bay of Plenty Regional Council, Regional Policy Statement 1999, Kap. 5; Manawatu-Whanganui Regional Council, Regional Policy Statement 1998, Kap. 31.4.

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Management. Diese Organisationsstruktur scheint für eine integrierte Planung von Vorteil zu sein399, auch wenn das Behördenmodell nicht allein ausschlaggebend ist400. Praktische Erfahrungen haben gezeigt, dass Kommunikation innerhalb von Einheitsbehörden einfacher und selbstverständlicher als zwischen örtlichen und regionalen Planbehörden stattfindet401. Gleichwohl ist Kommunikation innerhalb von Behörden nicht per se sichergestellt, etwa wenn auf Grund der Behördengröße ein intrabehördlicher Koordinationsbedarf entsteht. In Neuseeland sind Einheitsbehörden bislang nur in sehr kleinen Regionen geschaffen worden402, so dass eine intrabehördliche Koordination keine allzu großen Probleme bereiten dürfte. Mängel an intrabehördlicher Koordination wurde mit Blick auf die Planungen der großen Regionalbehörden festgestellt, z. B. Auckland, Christchurch und Wellington403. Unzureichend sei die Koordination dabei zwischen Planern und Politikern. Letztere zeigten nur wenig Interesse an Planungsaufgaben und seien an einer Zusammenarbeit mit Planern nicht hinreichend interessiert404. Grund ist das Bestreben der Politik nach Effizienz und Kundenorientierung bei der Umweltverwaltung. Dem hinderlich erscheinen zeit- und ressourcenaufwändige Koordinationsprozesse. Die Folge mangelnder Abstimmung sind unrealistische Zeitvorgaben für die Planung bei starker Beschränkung des personellen, sachlichen und finanziellen Aufwandes. Dies hat negative Auswirkung auf die Kooperationspraxis405. 398 Parliamentary Commissioner for the Environment, Local Government Environmental Management, 1999, S. 16 ff. 399 Markham, zitiert in: Stanhope Rennison, Integrated Management, 1998, S. 63: „. . . the creation of a unitary authority had been a significant advance for integrated management . . .“; Ministry for the Environment/KPMG, Integrated Environmental Management, 1996, S. 16 f: „. . . significant advantages over the regional council/territorial authority structure in addressing issues which overlap the functional boundary“, ähmlich positiv Arthur, in: Res. Man. L. Assoc. (Hg.), Practice Makes Perfect: Annual Conference, 1994, S. 2; Palmer, Res. Man. Bull. 1998, 157 (160). 400 Vorsichtiger Parliamentary Commissioner for the Environment, Local Government Environmental Management, 1999, S. 9: „. . . the unitary authority model can be an effective alternative model of integrating environmental management . . . However, this does not necessarily imply that the unitary authority model will be appropriate in all regions/districts . . .“. 401 Arthur, in: Res. Man. L. Assoc. (Hg.), Practice Makes Perfect: Annual Conference, 1994, S. 2; Frieder, Approaching Sustainability, 1997, S. 41. 402 Gisborne, Marlborough, Nelson, Tasman. 403 Frieder, Approaching Sustainability, 1997, S. 35; siehe auch Hutchings, in: NZ Planning Institute (Hg.), Professional Development Seminar, Juni 1994, S. 7. 404 Frieder, Approaching Sustainability, 1997, S. 53; Upton, Plan. Quartl. 1997, 5 (5 ff); Sumits/Morrison, Creating a Framework for Sustainability, 2001, S. 40; Hutchings, in: Res. Man. L. Assoc. (Hg.), Towards 2000: Annual Conference, 1997, S. 10 f. 405 Allgemein Frieder, Approaching Sustainability, 1997, S. 57; Ericksen/Crawford/ Berke/Dixon, Resource Management, Plan Quality and Governance, 2001, S. 25;

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Positive Koordinationswirkung hatte auf nationaler Ebene die Einrichtung des Amtes eines parlamentarischen Umweltbeauftragten. Zu den Aufgaben des Umweltbeauftragten zählt es, Koordinationsdefizite aufzudecken und durch öffentliche Berichterstattung eine Korrektur der Planungspraxis zu veranlassen406. Berichte und Empfehlungen der Kommission können einzelne Planungen und Genehmigungsentscheidungen betreffen, aber auch prinzipiellere Fragen und Themen, wie z. B. die Vorzugswürdigkeit von Einheitsbehörden gegenüber einer dualen Behördenstruktur407. Die praktische Bedeutung des Umweltbeauftragten ist dabei hoch einzuschätzen, besonders als neutrale Koordinationsstelle. Die unabhängige Stellung und personelle Besetzung des Amtes haben dem Umweltbeauftragten in Neuseeland stets große Autorität verliehen. Berichte und Empfehlungen der Umweltkommission408 stoßen in aller Regel auf ein beträchtliches öffentliches Interesse und führen nicht selten zu einer Korrektur der Planungspraxis. cc) Eine Planabstimmung durch wechselseitige Konsultation und Information wurde als Zielvorgabe in allen Plandokumenten formuliert, genauere Ausführungen zur behördlichen Konsultation finden sich in den formellen Behördenvereinbarungen, soweit diese vorhanden sind. Zu den Anforderungen an die Art und Weise der gebotenen Konsultation hat der Court of Appeal in einer Grundsatzentscheidung für Rechtssicherheit gesorgt, indem dort Kriterien rechtmäßiger Konsultation benannt wurden409. Angezweifelt worden ist, ob Konsultationen mit über- und untergeordneten Behörden in gebotener Weise und notwendigem Umfang erfolgen. In einigen Regionen scheine es noch nicht einmal Diskussionen zu geben über gemeinsame Themen bei der Gestaltung von Regionalen Politikstatements und Plänen, obwohl Satz 3 des ersten Anhangs des RMA die Konsultation mit anderen lokalen Autoritäten ausdrücklich fordert410. Andererseits soll in der Planungspraxis aber ein zu großes Gewicht auf behördliche Konsultationen gelegt und zu viele Ressourcen eingesetzt worden sein411.

Dixon/Ericksen, in: Gouldson/Roberts (Hg.), Integrating Environment and Economy, 2000, S. 61; siehe ergänzend die Fallstudien Stanhope Rennison, Integrated Management, 1998, S. 111. 406 Dazu oben § 6 II. 2. a). 407 Parliamentary Commissioner for the Environment, Local Government Environmental Managment: A Study of Models and Outcomes, 1999. 408 Zu den Berichten und Empfehlungen siehe online im Internet: URL [Stand: 15. Juli 2002]. 409 Wellington International Airport Ltd v Air New Zealand [1993] NZLR 671 ff, zur Entscheidung Best, NZ L. J. 1999, 193 (193 ff); Harris, Plan. Quartl. 1995, 5 (5 ff). 410 Arthur, Res. Man. L. Assoc. (Hg.), Practice Makes Perfect: Annual Conference, 1994, S. 1: „. . . there appears not even to be any discussion on mutal issues in the formation of regional policy statements and plans even though clause 3 of the First Schedule requires consultation with other local authorities which will be affected by such documents“.

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Verlässliche Daten, welche die eine oder andere Ansicht stützen, sind nicht vorhanden. Erkennbar sind unterschiedliche Herangehensweisen bei der Planung und Unterschiede hinsichtlich der Konsultation anderer Behörden. Einige Distrikt- und Regionalbehörden beziehen sehr frühzeitig die über- oder untergeordneten Behörden in die Planungen ein, insbesondere das Umweltministerium als Ratgeber und Hilfesteller412. Andere Councils haben hingegen die Planentwürfe zunächst behördenintern erstellt (in-house-approach) und erst spät andere Behörden konsultiert413. Erfolgt eine späte Konsultation, dann nutzen die betroffenen Behörden häufig den späteren formellen Prozess der Einwendung und Anhörung, um eigene Belange und Ansichten vorzubringen. Von der Möglichkeit machte besonders das Umweltministerium Gebrauch mit z. T. recht umfangreichen Einwendungen, wie im Fall des Waikato Regional Policy Statement Entwurfes, zu dem das Ministerium eine Einwendung von mehr als 80 Seiten erhob414. Eine Koordination durch Information erfolgt im Verhältnis der Zentral- zur Lokalregierung seit 1996 in regelmäßiger Weise. Das Umweltministerium führt jährlich eine Befragung der örtlichen und regionalen Umweltbehörden zur Planungs- und Genehmigungspraxis durch, deren Ergebnisse in statistischer Zusammenfassung veröffentlicht werden415. Die Daten und Informationen bilden die Grundlage für Bemühungen zur Verbesserung der Planungspraxis. Lokale Umweltbehörden haben ihrerseits per Intranet direkten Zugriff auf zahlreiche Datenbanken und Informationen des Umweltministeriums und des Ministeriums für Natur-, Küsten- und Denkmalschutz. Neu eingerichtet ist zudem eine Internetseite zur Planungspraxis mit Informationen zum Stand der Planungen, mit allgemeinen und aktuellen Hinweisen zur Planung sowie einem offenen Diskussionsforum zu planerisch relevanten Themen416. Darüber hinaus werden Informationen der Ministerien speziell für die örtlichen und regionalen Planbehörden erstellt, regelmäßig z. B. working papers, discussion documents, information sheets, environment updates und resource managment idea worksheets. Von Planungspraktikern kritisiert wird allerdings, dass diese Informationen „zu vage und konzeptionell“ (too vague and conceptual) seien und „zu wenig, zu spät“ (too little, too late) verbreitet würden417. Auch bietet das Umweltministerium 411

Ericksen/Crawford/Berke/Dixon, Resource Management and Governance, 2001,

S. 18. 412 Gespräch im Jahr 2000 mit Simon Upton (Minister for the Environment) und Senior Policy Analyst Herrn Murray Cameron (Ministry for the Environment). 413 Hutchings, in: New Zealand Planning Institute (Hg.), Annual Conference 1993, S. 86 f. 414 Berke/Dixon/Ericksen, Env. and Plan. B. 1997, 451 (461, Fn. 11). 415 Ministry for the Environment, Annual Survey of Local Authorities 1996/97; seither wurde die Umfage jedes Jahr erstellt. 416 Ministry for the Environment, Quality Planning: The Environmental Planning Resource Site, URL: [Stand: 01. März 2002].

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von Zeit zu Zeit Informationsveranstaltungen und Workshops für Umweltplaner an, um den gegenseitigen Informationsaustausch zu fördern. Untereinander haben örtliche und regionale Behörden, z. T. aus Finanzgründen, gemeinsame Datenbanken und Informationssysteme geschaffen, die vor allem den Zustand der Umwelt in der Region betreffen418. Der Informationsaustausch erfolgt in nicht oder wenig formalisierter Weise419. In dem 3,5 Millionen Einwohner zählenden Staat Neusseeland kennen sich die Behördenmitarbeiter in aller Regel persönlich, mitunter schon aus der Studien- und Ausbildungszeit. Informationen werden daher häufig direkt per E-Mail, Telefon oder bei Gelegenheit im persönlichen Gespräch ausgetauscht. Offenheit bei der Weitergabe und Hilfsbereitschaft bei der Beschaffung von Informationen sind üblich. dd) Koordination durch spontane Ordnungsbildung ist in Neuseeland die wohl häufigste Form der behördlichen Zusammenarbeit. Unkompliziert, spontan und nur wenig formell zu sein, ist in den Behörden des Landes eine gepflegte Umgangsform, gewissermaßen der neuseeländische „way of administration“. So werden selbst bedeutende Entscheidungen auf diese Weise unter verschiedenen Behördenebenen und Akteuren abgestimmt. Anschauliches Beispiel ist das „Auckland Regionalforum gegen urbanes Wachstum“ (Auckland Regional Growth Forum), das planerische Maßnahmen des Umweltministeriums, der Auckland Regionalbehörde und der sieben Distrikt- bzw. Stadtbehörden in der Region koordiniert420. Gegründet wurde das Forum als informelles Treffen der Regional- und Distrikträte sowie der Seniorplaner der Region und hat sich im Laufe seiner Arbeit zu einer wichtigen Koordinationsstelle bei der Umweltplanung entwickelt. Erst kürzlich sind die gesetzlichen Regelungen für das Bestehen und die Tätigkeit des Forums in den Local Government Act eingeführt worden421. Von der Möglichkeit spontaner Ordnungsbildung durch eine Übertragung von Funktionen, Befugnissen und Pflichten, wie dies im RMA angelegt ist, wurde – soweit ersichtlich – bisher nicht Gebrauch gemacht422. Zu den Hauptgründen dafür zählen die bis jüngst fortwährende Haftungspflicht der übertragenden Behörde, Widerstände gegenüber Zuständigkeitsänderungen und Unkenntnis hin417 Vgl. Berke, J. of Envtl. Plan. and Man. 1994, 155 (166); Berke/Crawford/Dixon/ Ericksen, Env. and Plan. B. 1999, 643 (660). 418 Elliot, Plan. Quartl. 1992, 17 (18). 419 Gespräch im Jahr 2000 mit Senior Policy Analyst Murray Cameron (Ministry for the Environment) und Resource Manager Philip Pannett (Auckland Regional Council) und Resource Manager Hugh Jarvis (Auckland Regional Council). 420 Zur Aufgabe siehe Auckland Regional Growth Forum, Memorandum of Understanding, 1999, S. 11 ff; vgl. auch Auckland Regional Growth Strategy 2050, Nov. 1999 S. 6 ff; zur bisherigen Tätigkeit Fookes, in: Memon/Perkins (Hg.), Environmental Planning and Management in New Zealand, 2000, S. 263 ff. 421 Section 377(4)SE Local Government Act 1974. 422 Vgl. Ministry for the Environment, Annual Survey 1996/97 bis 2000/01.

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sichtlich der praktischen Durchführung der Aufgabenübertragung423. Um den Transfer von Planungsaufgaben in Zukunft zu erleichtern, soll gemäß dem Resource Management Amendment Act 2003 das Haftungsrisiko mit der Aufgabenübertragung allerdings zukünftig übergehen424. b) Horizontale Koordination Die Praxis horizontaler Koordination wird im Allgemeinen tendenziell negativ bewertet. Zwischen den Politikstatements und Plänen benachbarter Regionen und Distrikte sei eine „Konsistenz nicht evident“ und die „Verwirklichung eines integrierten Managements mehr Rhetorik als Realität“425. Bemängelt werden die zum Teil großen inhaltlichen Unterschiede zwischen den einzelnen örtlichen und regionalen Planungen426. Allerdings ist in diesem Zusammenhang darauf hinzuweisen, dass weder bestätigende noch widerlegende Statistiken oder Fallstudien vorliegen. Insoweit ist eine Darstellung der Praxis nur ausschnittweise möglich. aa) Ein Mindestmaß an horizontaler Koordination sichert die vertikale Koordination über die Verwaltungs- und Behördenhierarchie. Auf Grund des Konsistenzprinzips der Planung haben die Planvorgaben übergeordneter Behörden eine koordinierende Wirkung auch in horizontaler Weise. So ist von einer horizontalen Koordination über die Verwaltungs- und Behördenhierarchie zu sprechen und auf die Feststellungen zur Praxis vertikaler Koordination zu verweisen427. bb) Die Reorganisation der örtlichen und regionalen Behörden hat Auswirkung auch auf die horizontale Planabstimmung und wird nach verbreiteter Ansicht insgesamt positiv bewertet428. Organisatorische Umstrukturierungen durch die Verschmelzung benachbarter Distrikt- und Regionalbehörden haben erst die 423 Arthur, Res. Man. L. Assoc. (Hg.), Practice Makes Perfect: Annual Conference, 1994, S. 1 f.; Sumits/Morrison, Creating a Framework for Sustainability, 2001, S. 34; Hughes, Res. Man. Bull. 2000, 145 (147). 424 Streichung des entsprechenden Abschnitts, vgl. Resource Management Amendment Act 2003, Clause 12(2): „Section 33 of the principal Act is amended by repealing . 425 Vgl. Hutchings, in: Res. Man. L. Assoc. (Hg.), Towards 2000: Annual Conference, 1997, S. 4: „No consistency is evident between the plans of adjacent local authorities. The achivement of integrated management is more rhetoric than reality“; Berke/Crawford/Dixon/Ericksen, Env. and Plan. B. 1999, 643 (659). 426 Z. B. weisen Pläne selbst angrenzender Distrikte unterschiedliche Regelungen zu unter- oder überirdischer Verkabelung aus Adlam/Watson, Res. Man. Bull. 1994, 82 (84); kritisch auch Ministerial Panel on Business Compliance Costs, Finding the Balance, 2001, S. 64, auch online im Internet, URL: [Stand: 27. Febr. 2002]; Dixon, J. of Env. Plan. and Man. 1997, 603 (606 f); Pfahlert, in: Res. Man. L. Assoc. (Hg.), Sustainable Management: Annual Conference, 1995, S. 5; vorsichtiger Furuseth/Cocklin, Nat. Res. J. 1995, 243 (265). 427 Siehe oben § 11 V. 1. a).

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5. Teil: Analyse des neuseeländischen Modells

notwendigen institutionellen Voraussetzungen für eine umfassende integrierte Umweltplanung geschaffen. So sollten als Folge der Reorganisation örtliche und regionale Planbehörden mit den erforderlichen personellen und finanziellen Kapazitäten entstehen. Ob dies tatsächlich erreicht wurde, ist fraglich. Für kleine, finanzschwache Distrikte erscheint eine weitergehende organisatorische Verschmelzung zumindest wünschenswert, da ein Mangel an Plankapazität festzustellen ist429. Allgemein bezweifelt wird, dass Neuseeland die noch mehr als 80 Distriktverwaltungen auf Dauer finanzieren kann430. Die PUCM-Studie empfiehlt eine weitere Behördenzusammenfassung auf örtlicher Ebene, insbesondere in den finanzschwachen Regionen Northland und Westland431. Der Zuschnitt regionaler Planbehörden ist nach überwiegender Ansicht bereits jetzt ein gelungenes Beispiel der Lokalverwaltungsreform. Bemerkenswert ist der ökologisch orientierte Zuschnitt der regionalen Zuständigkeitsgebiete432. Die Anzahl plangebietsüberschreitender Umweltprobleme konnte auf ein Minimum verringert werden. Mit der äußeren Reorganisation gingen aber auch interne Veränderungen der Behördenorganisation einher, die neue Koordinationsprobleme aufwerfen. New Public Management Reformen führten zu einer Trennung der „Regulations- und Politikaufgabe“ (regulatory and policy role) von der „Dienstleistungs- und Produktionsaufgabe“ (service delivery and production role), wobei letztere in einem zweiten Schritt häufig organisatorisch ausgelagert und privatisiert wurde433. Innerbehördliche Koordinationsprobleme wurden so aufgelöst, zugleich aber Probleme der Abstimmung zwischen dem öffentlichen und dem privaten Sektor geschaffen434. So gibt es in Neuseeland eine örtliche und regionale Verkehrsplanung, nicht aber einen öffentlichen Nahverkehr. Bus-, Eisenbahn- und Straßenverkehrslinien wurden privatisiert und operieren unabhängig nebeneinander, d.h. ohne abgestimmte Tickets, Fahrpläne und Streckenführung. Quersubventionierungen des Nahverkehrs, z. B. aus den Gewinnen der öffentlichen Energie- und Wasserwirtschaft, wurden mit der Privatisierung eingestellt und sonstige öffentliche Zuschüsse auf ein Minimum zurückgeführt oder ganz abgeschafft. Die organisatorische Trennung und spätere Privatisierung von Produktions- und 428 Sumits/Morrison, Creating a Framework for Sustainability, 2001, S. 32 ff; Furuseth/Cocklin, Nat. Res. J. 1995, 243 (256 f). 429 Ausführlicher oben § 11 II. 2. b). 430 Gespräch im Jahr 2000 mit Simon Upton (Minister for the Environment). 431 So die Empfehlung der PUCM-Studie (Phase 1), vgl. Ericksen/Crawford/Berke/ Dixon, Resource Management, Plan Quality and Governance, 2001, S. 39 f. 432 Furuseth/Cocklin, Nat. Res. J. 1995, 243 (268); mit Einschränkungen auch Rabie, SAPR/PL 1998, 142 (161). 433 Boston/Martin/Pallot/Walsh, Public Management, 1997, S. 84 ff und 193 ff; Bührs/Bartlett, Environmental Policy in New Zealand, 1993, S. 120 f; Memon, Keeping New Zealand Green, 1993, S. 77 ff. 434 Sumits/Morrison, Creating a Framework for Sustainability, 2001, S. 9.

§ 11 Praxis der örtlichen und regionalen Umweltplanung

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Dienstleistungsaufgaben blieb nicht ohne Rückwirkung auf die Umweltplanung. Folge der Aufgabenverlagerung ist ein stark marktwirtschaftlich und individualistisch geprägtes Umfeld der Planung, auf welches die Planvorgaben selbst einen nur geringen Einfluss haben435. Verstärkt geboten ist daher in Neuseeland eine Abstimmung zwischen den Politik- und Planvorgaben des Staates mit den privaten Produktions- und Dienstleistungen. cc) Horizontale Koordination durch Verfahrensregelung erfolgt im Wege der Konsultation angrenzender Distrikte und Regionen vor allem, wenn Umweltprobleme plangebietsüberschreitenden Charakter haben. Entsprechende Zielsetzungen und Politiken enthalten alle örtlichen und regionalen Plandokumente. Mit Blick auf plangebietsüberschreitende Probleme besteht hierzu eine gesetzliche Pflicht436. Teils bleiben die planerischen Vorgaben aber unverbindlich und allgemein. Typisch sind Formulierungen wie „Kontakte zwischen Behörden verschiedener Distrikte fördern und unterhalten sowohl auf politischer wie auch auf administrativer Ebene“, „den Aufbau behördlicher Netzwerke zwischen den Distrikten und Regionen fördern“, „ein partnerschaftliches Verhältnis zwischen den Behörden pflegen“. Ob Konsultationen mit angrenzenden Distrikten und Regionen in hinreichendem Maß erfolgen, ist mangels Daten- und Informationsgrundlage nicht mit Sicherheit feststellbar. Allgemein üblich soll es sein, Planentwürfe frühzeitig mit der Bitte um Stellungnahme an alle benachbarten Distrikt- und Regionalbehörden zu senden437, damit diese vorab oder später im öffentlichen Einwendungsverfahren eigene Belange und Ansichten vortragen können. dd) Spontane Ordnungsbildung ist für die horizontale Koordination in der Praxis von großer Bedeutung. Diesbezüglich kann auf entsprechende Ausführungen zur vertikalen Koordination verwiesen werden438. Bedeutsam für die horizontale Koordination ist besonders die „Resource Managers Group“, ein informelles Treffen von „Seniorplanern“ der regionalen Umweltplanbehörden439. Das 435 Bührs, in: Memon/Perkins (Hg.), Environmental Planning and Management in New Zealand, 2000, S. 34 f; Gleeson, Urb. Pol. and Research 1994, 82 (88 f); Grundy, Plan. Quartl. 1993, 23 (24 f); Memon/Gleeson, Env. and Plan. B. 1995, 109 (118 ff). 436 Sections 62(1)(h), 67(1)(h) RMA: „The processes to be used to deal with issues that cross local authority boundaries, and iussues between territorial authorities and between regions“; section 75(1)(h) RMA: „The processes to be used to deal with issues that cross territorial authority boundaries“. 437 So in den geführten Gesprächen im Jahr 2000 mit Senior Policy Analyst Murray Cameron (Ministry for the Environment), Resource Manager Philip Pannett und Hugh Jarvis (Auckland Regional Council) und Senior Environmental Policy Planner Brigitte de Ronde (Manukau City Council). 438 Siehe oben § 11 V. 1. a). 439 Vgl. Ministry for the Environment/KPMG, Integrated Environmental Management, 1996, S. 17; Sumits/Morrison, Creating a Framework for Sustainability, 2001, S. 34.

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Forum tritt vierteljährlich zusammen, um Themen plangebietsüberschreitender Umweltprobleme zu behandeln. Zweck des Forums ist der gegenseitige Austausch von Informationen und Expertisen sowie die Entwicklung gemeinsamer Strategien zum Umgang mit interregionalen Umweltproblemen. Die Resource Managers Group hat sich im Laufe der Zeit zu einem einflussreichen Netzwerk entwickelt, das maßgeblichen Einfluss auf die Planungspraxis in Neuseeland hat. Auf der örtlichen Ebene wurden ferner behördenübergreifende Ausschüsse, Arbeitsgruppen und Komitees eingerichtet mit vergleichbarer Funktion, d.h. des informellen Austausches und der Abstimmung. Außerdem bietet das Diskussionsforum auf der Internetseite des Umweltministeriums Gelegenheit zum informellen Erfahrungsaustausch440, sofern dieser nicht bereits auf anderem Weg persönlich erfolgt. 2. Anmerkungen zur Koordination Die Behördenkoordination ist unter Neuseelands Planern anerkannt als prozessuale Voraussetzung einer umfassenden integrierten Umweltplanung. Ausführungen zur Notwendigkeit und zu den angestrebten Zielen, Politiken und Mustern der Koordination bei der Planung enthalten die Plandokumente in gesonderten Kapiteln. Insoweit spiegeln die Politikstatements und Pläne ein Problembewusstsein der Planer wider, dass integriertes Management eine behördliche Zusammenarbeit verlangt. Statistiken und Fallstudien zur Koordinationspraxis sind von wenigen Detailbetrachtungen441 abgesehen bislang jedoch noch nicht vorhanden. Eine generelle Bewertung der Koordinationspraxis ist daher nicht möglich. Vereinzelte Stellungnahmen schätzen die Praxis der Koordination tendenziell negativ ein. Dies betrifft sowohl die vertikale als auch die horizontale Koordination442. Auf Grund der wenigen Gesetzesvorgaben zur Koordination und der geringen Führung des Umweltministeriums besteht keine landesweit einheitliche Koordinationspraxis. Der Landesgröße und Lebensart entsprechend ist ein informelles Behördenhandeln bei der Planabstimmung in Neuseeland von großer praktischer Bedeutung.

440 URL: [Stand: 30. Mai 2002] mit derzeit 27 Diskussionsthemen, an dem bei entsprechendem Logon jeder Planer teilnehmen kann. 441 Derzeit verfügbare Fallstudien sind die von Stanhope Rennison, Integrated Management, 1998 (Koordination zwischen den Umweltplan- und den Naturschutzbehörden); Bradly, Between a Rock and a Wet Place, 1996 (Koordination bei der Küstenplanung); Baynes, Towards Integrated Catchment Management, 1998 (Koordination bei der Verwaltung des Waikakahi-Wassereinzugsgebietes); Frieder, Approaching Sustainability, 1997 (Koordination bei der Umweltplanung zwischen den Planbehörden dreier Regionen in der Frühphase der RMA-Umsetzung). 442 Z. B. Frieder, Approaching Sustainability, 1997, S. 4 ff.

§ 11 Praxis der örtlichen und regionalen Umweltplanung

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Von Vorteil für die Koordination haben sich die, wenn auch wenigen Gesetzesregelungen zur Koordination erwiesen443, insbesondere die gesetzlichen Verpflichtungen zu einem integrierten Management, die Zuweisung exklusiver, aber nicht trennscharfer Zuständigkeitsbereiche, das Gebot vertikaler Plankonsistenz und die horizontalen Planberücksichtigungspflichten444. Jene Gesetzesbestimmungen erzwingen Problembewusstsein und sichern ein Mindestmaß an planerischer Abstimmung, überlassen die nähere Ausgestaltung der Koordinationsprozesse aber den Planbehörden. Diese können vor Ort geeignete Koordinationsmuster wählen und praktizieren. Positiv zu bewerten ist ferner die neu geschaffene Behördenstruktur der Einheitsbehörden, welche die behördliche Kommunikation erleichtert und die örtlichen und regionalen Planungen zusammenfasst. Aus Praktikabilitätsgründen, insbesondere des großen Umfangs der Pläne und der langen Dauer der Planungen wegen, ist von der Möglichkeit, „Gesamtpläne“ (combined plans) zu erlassen, bislang nur von zwei der vier Einheitsbehörden Gebrauch gemacht worden445. Allgemein hat der ökologisch orientierte Zuschnitt der Regionen die Anzahl der plangebietsüberschreitenden Umweltprobleme und damit den horizontalen Koordinationsbedarf allerdings verringert. Als nützlich und praktisch bedeutsam erwies sich ferner die Einrichtung von behördlichen Koordinationsstellen, wie die des parlamentarischen Umweltbeauftragten, des Auckland Regional Growth Forum und der Resource Managers Group. Darüber hinaus erleichtern in dem nur dünn besiedelten Staat persönliche Kontakte und eine Verwaltungskultur der Offenheit die notwendige Kommunikation und den Informationsfluss in und zwischen den Planbehörden. Ein gewichtiges Hindernis für eine vertikale und horizontale Koordination war anfangs ein mangelndes Verständnis von integriertem Management. So hatten regionale Planungen gegenüber den Distriktplanungen nicht selten anweisenden Charakter. Erst die Leitentscheidungen des Umweltgerichts führten zu der gebotenen Klarstellung, dass Planung gemäß dem RMA durch ein Partnerschaftsverhältnis geprägt ist. In einigen Regionen besteht gleichwohl noch immer ein konfliktreiches Verhältnis zwischen den einzelnen Planbehörden446. Hauptgründe sind eine traditionelle Opposition gegenüber zentralistischen Bestrebungen und politisch begründete Divergenzen hinsichtlich der Planziele. Die Situation verschärften in jüngerer Zeit zudem polarisierende Veröffentlichungen und Stellungnahmen des Umweltministers, welche einige Regionen und Distrikte als „Problemfälle“ einstuften und deren Planer als „Bürokraten“ oder gar „Superplaner sowjetischen Vorbilds“ beschrieben447. Im Verhältnis der örtlichen 443 Vgl. Berke/Crawford/Dixon/Ericksen, Env. and Plan. B. 1999, 643 (657 f), demnach „key mandate provisions“ wichtige indirekte und direkte Bedeutung für die Planung haben. 444 Näher zu diesen siehe § 9 IV., V. 445 Dazu oben § 11 I. 446 Berke/Crawford/Dixon/Ericksen, Env. and Plan. B. 1999, 643 (658).

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5. Teil: Analyse des neuseeländischen Modells

und regionalen Planbehörden zueinander haben dagegen unklare sachliche Zuständigkeitsregelungen448 und Versuche einseitiger Aufgabenentledigung449 zu Konflikten und Störungen des Partnerschaftsverhältnisses geführt. In anderen Fällen geben ungenaue Planvorgaben, insbesondere schlecht formulierte Ziele und Politiken, nur wenig Anreiz für ein behördliches Zusammenwirken. Besonders negativ wirkte sich auch der Mangel an Personal sowie an technischen und finanziellen Mitteln aus450. Betroffen sind hier besonders die kleinen, finanzschwachen Distrikte Northland und Westland. Unvollendete Reformen der Distriktverwaltung, Finanzknappheit nach Jahren der Einkommenssteuerstagnation, New Public Management Strukturveränderung, geringes Interesse der Regionalund Distrikträte an den Planungsaufgaben und starker Widerstand der Wirtschaft haben in Neuseeland außerdem zu einer ausgeprägten Effizienz- und Kundenorientierung der Umweltverwaltung geführt. Behördliche Outputs sind zu geringst möglichen Kosten und in möglichst kurzer Zeit zu erzielen, so dass aufwändige Koordinationsprozesse nur unter Einschränkungen möglich sind451. Umstrukturierungen der Behörden haben zusätzlich Kapazitäten gebunden und auf Grund häufigen Mitarbeiterwechsels die Zusammenarbeit in und zwischen den Planbehörden erschwert452.

447 Vom damaligen Umweltminister Upton initiiert und veröffentlicht wurde die bewußt provokat formulierte „Denkschrift“ (think piece) von McShane, Land Use Control Under the Resource Management Act, 1998, vgl. insbes. S. 5 f, 49 und 100 ff. 448 Berke/Crawford/Dixon/Ericksen, Env. and Plan. B. 1999, 643 (658). 449 Siehe dazu Application by North Shore City Council [1995] NZRMA 94 ff. 450 Ministry for the Environmnent/KPMG, Integrated Environmental Management, 1996, S. 21; Berke/Crawford/Dixon/Ericksen, Env. and Plan. B. 1999, 643 (659/661). 451 Stanhope Rennison, Integrated Management, 1998, S. 72 f. 452 Gespräch im Jahr 2000 mit Resource Manager Philip Pannett und Hugh Jarvis (Auckland Regional Council) und Senior Environmental Policy Planner Brigitte de Ronde (Manukau City Council).

Sechster Teil

Rechtspolitischer Ausblick § 12 Bewertung des neuseeländischen Umweltplanungsmodells I. Vorteile der neuseeländischen Umweltplanung Die Analyse der rechtlichen Ausgestaltung und der Planungspraxis ermöglicht eine abschließende Bewertung zur Feststellung einiger Vor- und Nachteile der neuseeländischen Umweltplanung. Maßstab dieser Bewertung ist die „Effektivität des Rechts“1 im Hinblick auf ein hohes Schutzniveau für die Umwelt. Um die Effektivität von Rechtsnormen realistisch einschätzen zu können, sind außerrechtliche Erklärungsfaktoren in die Bewertung einzubeziehen, besonders die historischen, politischen, sozialen und wirtschaftlichen Eigenheiten des Landes Neuseeland2. Vor diesem Hintergrund erst lassen sich Aussagen darüber treffen, ob und unter welchen Voraussetzungen die rechtlichen Regelungen effektiv sind. 1. Umfassender Planungsgegenstand Die neuseeländische Umweltplanung hat einen bemerkenswert umfassenden Planungsgegenstand insoweit, als grundsätzlich alle natürlichen und physikalischen Ressourcen beplant werden. Auch wenn einige Ressourcen vom Anwendungsbereich des RMA ausgeschlossen sind, ermöglicht das Gesetz eine medienübergreifende und z. T. ökologisch umfassende Planung3. Hauptinstrumente dieser umfassenden Planung sind die Regionalen Politikstatements, in denen die Planbehörden eine Analyse der Zusammenhänge und Wechselwirkungen von Umweltmedien, -bestandteilen und -problemen in der Region vornehmen und medienübergreifende Planungsziele vorgeben4. In der 1 Siehe zum Effektivitätsbegriff Ryffer, in: Rehbinder/Schelsky (Hg.), Zur Effektivität des Rechts, Jb. für Rechtssoziologie und Rechtstheorie, 1972, S. 234 ff. 2 Zu Grundfragen der Umweltrechtsvergleichung Kloepfer, Umweltrecht, 2. Aufl. 1998, § 9 E; Beaucamp, UPR 2001, 134 (134 ff). 3 § 8 I.; § 11 IV. 1. 4 § 7 II.

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6. Teil: Rechtspolitischer Ausblick

Praxis wurden Regionale Politikstatements flächendeckend erlassen, und es wurde eine medienübergreifende Planung vorgenommen. Zu Recht werden die Regionalen Politikstatements als ein „solider Rahmen für eine integrierte Planung von Umweltmedien“ bezeichnet5. Ihr Hauptnutzen besteht in der erstmaligen Bestandsaufnahme der Umweltsituation und der Umweltprobleme in der Region sowie einer Bestimmung der vordringlichen Handlungsfelder eines regionalen Umweltschutzes, einschließlich der Umweltzielvorgaben für die Regionalund Distriktpläne. Außerdem dienen der umfassenden Planung die „kombinierten Pläne“ der Einheitsbehörden und die medienübergreifenden oder ökosystembezogenen Regionalplanungen, z. B. für Flusssysteme, geothermale Felder, Feuchtgebiete und Seen6. Sonstige Regional- oder Distriktpläne lassen durch ihre äußere Gestaltung eine medienübergreifende Vernetzung der Planungen erkennen, z. B. durch Querverweisungen, Matrixdarstellungen und Synopsen. In Neuseeland, wo traditionell die Wasserplanung von großer praktischer Bedeutung ist, wird ein medienübergreifender Planungsgegenstand als besonders vorteilhaft angesehen7. Die Beplanung von Gewässern wie Seen, Flussläufen, Feuchtgebieten und Küstenstreifen kann so nach einem „ökosystemaren Planungsansatz“ erfolgen, was für einen effektiven Umweltschutz gemeinhin gefordert wird8. Die Luftreinhalteplanung ist in Neuseeland dagegen von weit weniger praktischer Bedeutung vor allem auf Grund der nur sehr dünnen Besiedelung und der Küstenlage des Landes. Die Einbeziehung des Mediums Luft in die Umweltplanung ist dennoch zweckmäßig, jedenfalls für den Bereich der Anlagenzulassung. Landesweite Gesetzesregelungen wären hier unpraktikabel, da der Zustand der Luft in den einzelnen Regionen sehr unterschiedlich ist. Während etwa in Auckland wegen der Stadtgröße und in Christchurch wegen der Kessellage strenge Zulassungsstandards notwendig sind, wären diese etwa für das auf einer Landzunge gelegene Wellington oder die dünn besiedelte Region Far North nicht erforderlich. Den vorhandenen regionalen Luftqualitätsunterschieden wird durch die dezentrale Umweltplanung daher weit besser Rechnung getragen als durch nationale Gesetze und untergesetzliche Normen. Zu einer Bodenplanung sind ferner alle Distrikte verpflichtet, und zwar dazu landesweit flächendeckend Distriktpläne zu erstellen9. Es gibt in Neuseeland, anders als in Deutschland, keinen unbeplanten „Außenbereich“. Bemerkenswert ist außerdem, dass die Bau(leit)planung in der Umweltplanung aufgegangen, d.h. die Bau(leit)planung Teil der Umweltplanung ist. Umweltbehörden sind für 5 6 7 8 9

Sumits/Morrison, Creating a Framework for Sustainability, 2001, S. 35. § 11 IV. 1. a). Ericksen, in: Mitchell (Hg.), Integrated Water Management, 1990, S. 50 ff. Dazu § 3 II. 2. c). Section 73 RMA.

§ 12 Bewertung des neuseeländischen Umweltplanungsmodells

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die Bau(leit)planung und die Erteilung von Bodennutzungs- und sonstigen Ressourcennutzungsgenehmigungen zuständig10, sofern gesetzliche oder planerische Regelungen dies erfordern. Für den Bau eines Hauses etwa bedarf es einer Umweltgenehmigung für verschiedene Ressourcennutzungen und nicht nur einer Baugenehmigung. Auch das Recht der Grundstücksteilung ist ein Teil des Umweltplanungsrechts und insoweit ist der Planungsgegenstand ebenfalls erweitert. Dem liegt die zutreffende Annahme zu Grunde, dass ein Grundstück, wenn es geteilt ist, früher oder später für irgendetwas genutzt werden wird und diese Nutzung Umweltprobleme verursacht. Grundstücksteilung ist also eine Vorstufe für die Nutzbarmachung von Land, wobei der Umweltschutz in einem sodann geteilten Gebiet umso schwieriger ist, je mehr Eigentümer an den Schutzmaßnahmen zu beteiligen sind und je mehr Nutzungsinteressen im Widerstreit stehen. In Neuseeland ist daher jede Grundstücksteilung gesetzlich untersagt, es sei denn die Teilung ist ausdrücklich durch eine Regelung im Distriktplan erlaubt oder eine Ressourcennutzungsgenehmigung liegt als Teilungsgenehmigung vor11. Im Genehmigungsverfahren sind die Umweltauswirkungen einer Grundstücksteilung im Umweltprojektassessment des Antragstellers zu untersuchen. Eine Teilung soll für bestimmte schützenswerte Umweltbereiche unterbleiben, was als nationaler Belang bei der planerischen Abwägung zu berücksichtigen ist12. Die Rechtsprechung hat darüber hinaus Fallgruppen gebildet, bei denen eine Grundstücksteilung aus Umweltschutzgründen generell unzulässig ist13. 2. Ökologische Planungsperspektive Die Umweltplanung in Neuseeland hat eine vorteilhafte ökologische Planungsperspektive, welche in der Ziel- und Abwägungsnorm und den anerkannten Belangen rechtlich Ausdruck gefunden hat14. Zur ökologischen Planung sind die Umweltbehörden gesetzlich verpflichtet. Im Einzelnen haben sie die lebenserhaltenden Funktionen von Luft, Wasser, Boden und Ökosystemen zu bewahren und alle negativen Auswirkungen von Aktivitäten auf die Umwelt zu verhindern, auszugleichen oder zu mindern15. Bemerkenswert ist, dass einer Res10

Section 31 RMA. Section 11 RMA: „(1) No person may subdivide land, within the meaning of section 218, unless the subdivision is – (a) Expressly allowed by a rule in a district plan and in any relevant proposed district plan or a resource consent . . .“. 12 Section 6(a)(b) RMA. 13 Burnett v Tasman District Council [1995] NZRMA 280; Robinson v Ashburton District Council (Planning Tribunal W92/94, 23.09.1994) 22; Pickmere v Franklin District Council (Planning Tribunal A46/93, 29.04.1993). 14 § 8 II. Nr. 3. 15 Section 5(2)(b)(c) RMA. 11

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6. Teil: Rechtspolitischer Ausblick

sourcennutzung ökologische Grenzen gesetzt sind und ein hohes Schutzniveau für die Umwelt angestrebt wird16. Die ökologische Planungsperspektive wird in den nationalen und anderen rechtlich anerkannten Belangen konkretisiert17. Bei der Planung sind daher nicht nur einzelne schützenswerte Naturdenkmäler als anerkannter Belang in die Abwägung einzustellen, sondern auch Belange der Erhaltung und Verbesserung der Umweltqualität sowie des Eigenwerts von Ökosystemen. Auch ist die Maori-Perspektive bei der Planung zu beachten18, welche eine für ein Naturvolk charakteristische holistische Weltsicht und ökologische Planungsperspektive mit sich bringt19. Das Gesetz zielt im Ergebnis auf eine ökosystemare Betrachtungsweise und in Abkehr vom früheren TCPA 197720 auf einen Übergang zur ökozentrischen Umweltplanung. In der Praxis findet der ökologische Ansatz der Planung in den Plandokumenten seinen Ausdruck21. Die Bestandsaufnahme, die Planziele und die Regelungen der Plandokumente spiegeln einen ökosystemaren und ökozentrischen Planungsansatz wider. Neuseelands Planer und Juristen verstehen die Zielsetzung des nachhaltigen Managements als (zumindest) ökologische Nachhaltigkeit. Planung wird in erster Linie als ökologisch ausgerichtete Planung betrachtet, ungeachtet der Frage, ob dem Umweltschutz im Konfliktfall ein genereller Vorrang einzuräumen ist22. Auch wird in Neuseeland nach h. M. nicht angezweifelt, dass die Planung nach dem RMA dem Schutz der Umwelt um ihrer selbst willen dient, was auf angelsächsische und mehr noch auf Maori Rechtseinflüsse zurückzuführen ist23. 3. Langfristige Planung und Nachweltschutz Die neuseeländische Umweltplanung ist eine Planung im Interesse gegenwärtiger wie auch künftiger Generationen (Nachweltschutzplanung)24. Sie ist eine langfristige Planung, deren Zeithorizont im Gesetz in dreifacher Hinsicht deutlich wird: Erstens sind alle negativen Auswirkungen auf die Umwelt zu vermeiden, auszugleichen oder zu mindern (allgemeine Vorsorge)25. Zweitens sind die lebenserhaltenden Funktionen von Luft, Wasser und Boden sowie von Ökosystemen zu bewahren (Lebensfunktionsvorsorge)26. Drittens ist das Nutzungs16 17 18 19 20 21 22 23 24 25

Section 5(2) RMA. Sections 6 ff RMA. Sections 5(2), 6(e), 7(a), 8 RMA. § 8 II. 5., m. w. N. § 8 I. § 11 IV. 1. § 8 II. 6. § 8 II. 3. § 8 II. 7. Section 5(2)(c) RMA.

§ 12 Bewertung des neuseeländischen Umweltplanungsmodells

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potential der natürlichen und physikalischen Ressourcen aufrechtzuerhalten, um künftigen Generationen die Befriedigung ihrer vernünftigerweise vorhersehbaren Bedürfnisse zu ermöglichen (Ressourcenvorsorge)27. Die Planungsperspektive ist so bemerkenswert weit in die Zukunft und auf einen Nachweltschutz gerichtet. Eine gewisse Beschränkung erfährt die zukunftsorientierte Planung allerdings hinsichtlich einer Ressourcenvorsorge, da Mineralien vom Anwendungsbereich ausdrücklich ausgenommen und nur vernünftigerweise vorhersehbare Bedürfnisse künftiger Generationen zu berücksichtigen sind28. In der Planungspraxis ist ein ernsthaftes Bemühen um die Umsetzung der zukunftsorientierten Gesetzesvorgaben festzustellen29. Die Rechtsnormen sind, auch wenn nicht insgesamt, insoweit effektiv, als die Langzeitperspektive in den Statements und Plänen ausdrücklich anerkannt und näher beschrieben wird. Häufig sind das Vorsorgeprinzip und das Nachhaltigkeitsgebot ausformuliert und für den jeweiligen Planungsraum konkretisiert. Teils gehen die Formulierungen dabei über den gesetzlichen Wortlaut hinaus. Nur schwer ist allerdings zu beurteilen, wie die zeitliche Planungsperspektive in den spezifischeren Planregelungen ihren konkreteren Ausdruck gefunden hat, etwa in den Zielen, Politiken, Methoden und Regelungen der Pläne. Obwohl in den Plandokumenten auf langfristige Risiken, Akkumulations- und Kumulationseffekte hingewiesen wird, bleiben die Planvorgaben in ihren Formulierungen z. T. recht allgemein und abstrakt. Insoweit bestehen noch Schwächen bei der Umsetzung der gesetzlichen Vorgaben für eine Zukunftsplanung. Unverkennbar ist gleichwohl, dass Planvorgaben immer wieder mit der Notwendigkeit eines Nachweltschutzes gerechtfertigt werden. Insofern hat sich die zeitliche Planungsperspektive gegenüber einer Planung nach dem TCPA bereits erweitert. 4. Rationale Umweltplanung und Ergebnissteuerung Die neuseeländische Umweltplanung kann zu Recht als rationale Planung im Sinn einer ergebnisbezogenen Regulierung30 bezeichnet und insoweit positiv beurteilt werden31. Es erfolgt eine strenge Rechtfertigung der bindenden Planregelungen im Wege eines Umweltplanassessments32. Das Umweltplanassessment soll sicherstellen, dass die Planung allein der Vermeidung negativer Auswirkungen auf die Umwelt dient, routinemäßige staatliche Kontrolle ohne Erfolgsbezug 26 27 28 29 30 31 32

Section 5(2)(b) RMA. Section 5(2)(a) RMA. § 8 II. 7. § 11 IV. 2. a) cc), b). § 8 III. 3., 4. § 8 III. 4.; § 11 IV. 3. a) bb), cc), b). § 8 III. 3.

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6. Teil: Rechtspolitischer Ausblick

dagegen ausgeschlossen ist. Die Regelungsdichte der Plandokumente ist in der Praxis tatsächlich eher gering33. Entgegen der Ansicht einiger Antiregulierungsbefürworter sind die Umweltpläne in Neuseeland keineswegs zu regulativ, sondern weisen nur eine Mindestregulierung aus. Eine Rechtfertigung der Planregelungen ist dadurch gesichert, dass die Pläne einer Überprüfung durch das Umweltgericht unterworfen sind und bei mangelnder Rechtfertigung die Plandokumente oder einzelne ihrer Regelungen aufgehoben werden34. Einer Vermeidung unnötiger Eingriffe in wirtschaftliche und soziale Entwicklungen dient dieser neue Ansatz einer Ergebnissteuerung (effects-based planning)35. Erforderlich ist eine Festlegung konkreter Umweltziele und Umweltergebnisse. Der neue erfolgsbezogene Ansatz führt in der Praxis zu einer strengeren rationalen Regulierung. Ein Wandel von einer aktivitäts- zu einer wirkungsbezogenen Planung ist festzustellen36. Von der Strenge detaillierter, aktivitätsbezogener Planungen nach dem TCPA 1977 ist nur noch wenig erkennbar. Die Zahl der aktivitätsbezogenen Planungszonen wurde stark verringert und deren Existenz ist nunmehr stärker wirkungsbezogen begründet. Sofern aktivitätsbezogene Planungen ohne Wirkungsbezug erlassen werden, hebt das Umweltgericht die Pläne regelmäßig auf. Auch ermöglicht die strategische Ausrichtung der Planung eine rationalere Problemauswahl, Zielbestimmung, Prioritätensetzung und eine schrittweise Verwirklichung der Einzelziele 37. Wenn auch mit Defiziten, so wird in der Praxis eine Differenzierung zwischen haupt- und nebensächlichen Problemlagen sowie zwischen vordringlichen und nachgeordneten Planungszielen vorgenommen. Von großem praktischen Vorteil ist diese strategische Schwerpunktplanung in einem nur dünn besiedelten Land wie Neuseeland, welches über nur sehr begrenzte finanzielle Mittel verfügt, aber ein großes Staatsgebiet zu beplanen hat. 5. Zuständigkeiten und Behördensystem Das neuseeländische Umweltplanungsmodell weist einige institutionelle Besonderheiten auf, die sich in der Praxis bewährt haben. Zu nennen sind die geringe Anzahl der Umweltplanbehörden, der ökologisch orientierte Zuschnitt der Behördenzuständigkeiten und die starke Stellung der regionalen Planbehörden. Die Anzahl der örtlichen und regionalen Umweltplanbehörden wurde stark verringert38. Statt einer Vielzahl medial und sektoral planender Fachbehörden 33 34 35 36 37 38

§ § § § § §

11 IV. 3. a) bb), b). 11 IV. 3. a) cc). 8 III. 4. 11 IV. 3. a) cc), b). 8 III. 1., 2.; § 11 IV. 3. a) aa), b). 6 II. 2. b).

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gibt es nunmehr Umweltplanbehörden mit sachlich weiten Zuständigkeitsbereichen39. Auf der nationalen Ebene nehmen das Umweltministerium und das Naturschutzministerium die Planungsaufgaben wahr, auf regionaler Ebene die Regionalbehörden und auf örtlicher Ebene die Distriktbehörden40. Das Behördensystem ist einfach und überschaubar, was eine Koordination der Behördenarbeit erleichtert41. Damit sind wenige Behörden an der Planung zu beteiligen, mit dem Ergebnis, dass Koordination bei der Planung weniger aufwändig ist. Die Überschaubarkeit des Behördensystems wirkt sich positiv auf die praktische Möglichkeit einer Bürgerbeteiligung aus. Für die Bürger ist leicht feststellbar, welche Behörde für eine Planung zuständig ist. Da es keine organisatorisch getrennten Umweltfachbehörden gibt, bedarf es allein der Feststellung, ob eine zu erhebende Einwendung ein örtliches, regionales oder nationales Umweltplanverfahren betrifft, um die zuständige Behörde ausfindig zu machen. Die Einfachheit des Behördensystems macht Entscheidungsabläufe bei der Planung transparent, so dass darüber hinaus Feed-back-Prozesse erfolgen können. Für die Planer ist es möglich, die Wirksamkeit ihrer Planungen zu erkennen, vorausgesetzt ein entsprechendes Monitoring findet statt. Ein solches schreibt das Gesetz ausdrücklich vor42. Zudem ist, anders als bei Behördensystemen mit dichtem Entscheidungsgeflecht, eine wirksame Kontrolle der Behördenarbeit möglich, denn Verantwortlichkeiten bleiben erkennbar. Die Kontrolle erfolgt entweder durch die Verwaltung selbst, etwa durch den Umweltminister auf Grund seiner Befugnisse43, oder von außen durch die beteiligte Öffentlichkeit44. Schließlich ist eine verringerte Anzahl an Planbehörden auch aus Kostengründen in Neuseeland erforderlich, da ein komplexes Umweltbehördensystem nicht finanzierbar ist. Von Vorteil hat sich besonders der neue ökologisch orientierte Zuschnitt der Behördenzuständigkeiten erwiesen45. Statt politisch historischer Grenzlinien bilden nun natürliche Grenzen, in aller Regel die Wasserscheiden, die Zuständigkeitsgrenzen der Regionen. Gebietsüberschreitende Umweltprobleme treten so weniger häufig auf, Gewässer und deren Ökosysteme lassen sich nämlich als Ganzes beplanen und intermediale Problemverschiebungen können berücksichtigt werden. Sinnvoll war die Neugestaltung des Umweltbehördensystems, denn ein Aufbrechen alter Behördenstrukturen war bei der Einführung der neuen Umweltplanung notwendig, um Widerstände aus Gründen des Ressortegoismus und 39

§ 6 II. 2.; § 8 I., II. § 7 II. 41 § 9 IV. 2., V. 2.; § 11 V. 42 Section 35 RMA, siehe dazu Hutchings, Plan. Quartl. 1995, 5 (5 ff); Ministry for the Environment, The Monitoring Guide, 1996, das., District Plan Monitoring, 2000. 43 Sections 24 und 25 RMA. 44 Clauses 3–15 Anhang 1 zum RMA. 45 § 11 V. 40

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6. Teil: Rechtspolitischer Ausblick

der Amtsmacht zu brechen. Es war zu befürchten, dass anderenfalls alte Planungstraditionen im Wesentlichen fortbestehen würden. Um dies zu verhindern, wurde den neu geschaffenen regionalen Umweltplanbehörden eine besonders starke Stellung im Umweltplanungssystem eingeräumt46. Neues Denken sollte durch Reorganisation ermöglicht werden. Die Stärkung gerade der regionalen Planungsebene war in Neuseeland zweckmäßig, da große regionale Unterschiede in Bezug auf die Situation der Umwelt und deren Schutz bestehen. Einer vollständigen Dezentralisierung der Planung stand anderseits entgegen, dass die Distrikte allein mit der Planung vor allem in finanzieller und personeller Hinsicht überfordert wären. Aus diesem Grund wurden starke Regionen geschaffen und z. T. kleine Distrikt- und Regionalbehörden zu größeren Einheitsbehörden zusammengefasst. Die Schaffung dieser neuen Einheitsbehörden (unitary authorities) erwies sich für eine integrierte Umweltplanung als praktikabel, da nunmehr auch kombinierte Umweltpläne erstellt werden können47. 6. Koordination und Verfahren Die Koordination der Umweltplanung weist in Neuseeland trotz berechtigter Kritik an der Praxis48 einige Besonderheiten auf, die positiv zu werten sind. Von Vorteil haben sich die, wenn auch wenigen, Gesetzesvorschriften zum koordinierten Planungsverfahren erwiesen. Zu nennen sind die gesetzliche Verpflichtung der Planbehörden zu einem integrierten Management49, die Zuweisung exklusiver, aber nicht trennscharfer Zuständigkeitsbereiche, das Gebot der vertikalen Plankonsistenz und das Verbot widersprechender Planung sowie die horizontalen Planberücksichtigungs- und Konsultationspflichten. Die Gesetzesvorschriften über die vertikale und horizontale Koordination50 verpflichten und erzwingen letztlich ein Mindestmaß an planerischer Abstimmung. Sie überlassen die nähere Ausgestaltung der Koordination aber den Umweltplanbehörden selbst, denen ein gestalterischer Freiraum zusteht, die vor Ort geeigneten Koordinationsmuster zu wählen. Eine Schlüsselfunktion kommt auch hier den regionalen Behörden zu, in ihren Regionalen Politikstatements die Ziele, Strategien und Methoden für ein integriertes Management der natürlichen und physikalischen Ressourcen festzulegen51. Den Regionalbehörden stehen dabei aber keine Weisungsbefugnisse gegenüber den örtlichen Planbehörden zu. Das Verhältnis der Planbehörden zueinander ist auf Grund des kooperativen 46 47 48 49 50 51

§ 7 II. 2. § 7 V. 1. a), b). § 11 V. Sections 30(1)(a), 31(a) RMA. § 9 IV., V. § 11 V.

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Planungsansatzes kein klassisches Über-Unterordnungsverhältnis, sondern ein Verhältnis der partnerschaftlichen Gleichrangigkeit52. Die Umweltplanbehörden sind von Gesetzes wegen auch auf Grund der z. T. offen gelassenen Zuständigkeitsverteilung zu einer partnerschaftlichen Zusammenarbeit gezwungen. Informelles Behördenhandeln und spontane Ordnungsbildung sind bei der Zusammenarbeit der Behörden von besonders großer praktischer Bedeutung53. Die geringe Einwohnerzahl, die ungezwungene Mentalität und die persönlichen Kontakte erleichtern in Neuseeland ein informelles und spontanes Behördenhandeln. Unkompliziert, spontan und wenig formell zu sein, hat Tradition und ist Kennzeichen der neuseeländischen Umweltverwaltung. Von Vorteil ist dies bei der Koordination der Planung, da ein Bedarf an Koordination in Art und Umfang nicht immer vorhersehbar ist und nur zeitweilig kurzfristig auftritt54. Als praktisch wichtige Koordinationsstellen haben sich hier zum einen die Resource Managers Group, ein informelles, vierteljährliches Treffen der leitenden Umweltplaner in Neuseeland, und zum anderen das Regional Growth Forum, ein Zusammenschluss der Regional- und Distriktbehörden im Großraum Auckland herausgebildet55. Zusammen mit behördenübergreifenden Ausschüssen, Arbeitsgruppen und Komitees bilden diese Koordinationsstellen einflussreiche Netzwerke der behördlichen Zusammenarbeit. Ein neues Forum des Informationsaustausches aller Planbehörden stellt in jüngerer Zeit auch die interaktive Website des Umweltministeriums mit problem- und themenbezogenen Diskussionsgruppen dar56. 7. Verbindlichkeit und Rechtsschutz In Neuseeland sind die Umweltpläne von großer praktischer Relevanz, da Gesetze und untergesetzliche Normen in vielen Umweltschutzbereichen fehlen. Der neuseeländischen Bevölkerung ist die Umweltplanung allgemein gut bekannt, wohl vor allem deshalb, weil die Pläne das tägliche Leben nicht nur berühren, sondern tatsächlich regeln. Die Planinhalte sind nämlich rechtlich verbindlich57. Während die Planstatements dabei die erlassende Behörde selbst und alle sonstigen Planbehörden binden (interne Verbindlichkeit), sind Regional- und Distriktpläne auch im Außenverhältnis verbindlich (interne und externe Verbindlichkeit). Die Umweltpläne in Neuseeland enthalten generell-abstrakte Re52 53 54 55 56 57

§ 11 V. 1. a). § 11 V. 2. § 9 IV., V. § 11 V. 1. a), b). URL: [Stand: 01.März 2002]. § 7 II.

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6. Teil: Rechtspolitischer Ausblick

gelungen, die unmittelbar gegenüber den Bürgern rechtlich verbindlich sind58. Insoweit unterscheidet sich die neuseeländische Umweltplanung von einer nur behördenintern bindenden Planung oder lediglich vorbereitenden Planung zur Informationsgewinnung oder Übernahme der Vorgaben in eine Gesamtplanung. Die rechtliche Verbindlichkeit abstrakt-genereller Regelungen zeigt sich z. B. daran, dass Nutzungen allgemein erlaubt oder untersagt werden können. Bemerkenswert ist die Bindungswirkung auch auf Grund der engen Verzahnung von Umweltplänen mit dem Regelungsinstrument der Ressourcennutzungsgenehmigung59. Umweltpläne sind gerade deshalb so bedeutsam, weil die Entscheidung darüber, ob ein Verhalten genehmigungsfrei oder genehmigungsbedürftig ist, auf der Planungsebene getroffen wird, nicht auf einer hiervon getrennten Verordnungs- oder Gesetzesebene. Der Gesetzgeber hat lediglich sechs Typen von Aktivitäten abstrakt definiert60, den Planbehörden jedoch die Aufgabe übertragen, diese in den Umweltplänen konkreter zu fassen und deren Zulässigkeit zu regeln. Insoweit sind die Umweltpläne für das Genehmigungsverfahren verbindlich. Hervorzuheben ist außerdem die Gewährung von allgemeinem Rechtsschutz im Bereich der Umweltplanung. Eine gesonderte Gerichtsbarkeit wurde mit der Einrichtung eines Umweltgerichts geschaffen, das für alle umweltplanungsrechtlichen Streitigkeiten zuständig ist. Jeder Einwohner kann das Gericht mit dem Antrag anrufen, die Rechtswidrigkeit einer planerischen Regelung festzustellen. Eine eigene Betroffenheit oder ein örtlicher Bezug sind für eine Klage nicht Voraussetzung. Allein eine vorherige Beteiligung am behördlichen Verfahren der Planerstellung ist notwendig (materielle Präklusion)61. Möglich ist eine Klage auch mit dem Antrag, eine inhaltliche vertikale Inkonsistenz der Plandokumente festzustellen62. Das Umweltgericht kann die Planbehörde hier zu einer inhaltlichen Änderung verpflichten oder den Plan aufheben. Bei der Verletzung von Planregelungen durch Private kann ebenfalls das Umweltgericht angerufen werden, um eine Person zu verpflichten, eine gebotene Maßnahme zu ergreifen oder eine verbotene Handlung zu unterlassen63. Das Gericht hat dabei die Möglichkeit, eine Einstellung der Tätigkeit anzuordnen; es kann aber auch Schadensersatz in Geld oder realen Ausgleich in Natur zusprechen64. Weiter 58

Sections 68 ff, 76 ff RMA. § 7 II. 60 Section 105 i.V. m. Section 2 RMA. 61 Im Planaufstellungsverfahren nach Clause 14(1) des Anhang 1 zum RMA, im Genehmigungsverfahren nach Section 120(1)(b) RMA. 62 Section 82 RMA, dazu § 9 IV. 1. 63 Section 314–321 RMA, dazu Campbell, in: Williams (Hg.), Environmental and Resource Management Law in New Zealand, 2. Aufl. 1997, Rn. 14.8. 64 Section 314(1)(c) RMA, dazu Fisher, in: Hammond (Hg.) Resource Management (Stand: 1991), intro 22; Grinlinton, Plan. Quatl. 1992, 15 (16). 59

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besteht die Möglichkeit, die Maßnahme einer Umweltbehörde, z. B. einer Anordnung gegenüber einem Dritten zur Einhaltung von Planvorgaben, gerichtlich im Wege der Zwangsvollstreckung durchzusetzen65. Den Umweltplänen wird so eine hohe Durchsetzungskraft verliehen.

II. Nachteile der neuseeländischen Umweltplanung 1. Formulierung von Gesetzesvorschriften Die Gesetzesvorschriften des RMA sind z. T. nicht hinreichend klar formuliert. Mehr als die Hälfte aller Planer, die während es PUCM-Programms befragt wurden, waren der Ansicht, dass zentrale Vorschriften des RMA nur schwer oder wenig verständlich seien66, z. B. die Vorschriften zur Definition der Umwelt und der so genannten amenity values, zur Reichweite des Plan- und Projektassessments sowie den Zuständigkeitsbereichen und Aufgaben der regionalen und örtlichen Umweltplanbehörden. Im Mittelpunkt der Kritik steht die Ziel- und Abwägungsbestimmung der Section 5 RMA. Diese Kritik ist mehr als berechtigt, denn die Formulierungen sind derart offen gehalten, dass das Parlament letztlich in Grundsatzfragen nicht entschieden hat67. Gesetzesnovellen und Gerichtsentscheidungen führten zumeist nicht zu der erhofften Beilegung der juristischen Streitfragen. So ist der inhaltliche Umfang der Umweltplanung in Neuseeland nach wie vor unklar. Fraglich ist, ob über eine ökologische Planung hinaus auch eine soziale und wirtschaftliche Planung vorzunehmen ist. Hierzu werden drei Auffassungen vertreten68. Nach der herrschenden Meinung ermächtigt der RMA ausschließlich zu einer ökologischen Planung, nach der Gegenansicht zu einer Planung mit ökologischen, sozialen, kulturellen und wirtschaftlichen Zielsetzungen. Nach zutreffender vermittelnder Ansicht hingegen ist der Umfang der Planung vom Gesetz her abstrakt nicht definiert. Das Gesetz bestimmt lediglich einen partizipativen Prozess der Planung, in dessen Rahmen vor Ort zu entscheiden ist, ob und in welchem Umfang eine Sozial- und Wirtschaftsplanung in der jeweiligen Region oder dem Distrikt erfolgen soll. Die Reichweite der Plandokumente variiert in der Praxis daher außerordentlich stark, was Gegenstand weiterer Kritik ist69.

65 Fisher, in: Hammond (Hg.) Resource Management (Stand: 1991), intro 22; vgl. auch Marlborough District Council v New Zealand Rail Ltd [1995] NZRMA 357 ff. 66 Ericksen/Crawford/Berke/Dixon, Resource Management, Plan Quality and Governance, 2001, S. ix, siehe auch § 11 II. 2. e). 67 § 8 II. 2., 4., 6. 68 § 8 II. 4. 69 § 11 IV. 2. a) bb), b).

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6. Teil: Rechtspolitischer Ausblick

Die Ziel- und Abwägungsbestimmung lässt zudem sprachlich offen, in welchem Verhältnis die Belange bei der Abwägung stehen. Unklar ist, ob den gesetzlich definierten ökologischen Grenzen gegenüber den Nutzungsbelangen stets der Vorrang einzuräumen ist, oder ob alle Belange abstrakt gleichrangig sind70. So wird entweder vertreten, dass eine Ausbalancierung der Belange zu erfolgen habe, oder dass die gesetzlich definierten ökologischen Grenzen zwingend zu wahren seien. Die Gerichte, die sich immer wieder mit der Vorrangfrage konfrontiert sehen, befürworten mal einen strikten ökologischen Vorrang, mal eine freie Gesamtabwägung. Eine klare Linie der Rechtsprechung ist nicht erkennbar, sondern abhängig von einzelnen Richtern und Kammern. Eine abschließende Entscheidung des Court of Appeal ist in der Frage des Vorrangs und der Reichweite der Planung ausgeblieben, so dass sich die Planbehörden mit der Problematik beschäftigen mussten. In den Plandokumenten wird zur Vorrangfrage jedoch nur selten Stellung genommen. Es wird vielfach der Wortlaut des Gesetzes ohne weitere Erläuterung übernommen. Sofern eine eigene Sichtweise des jeweiligen Councils angeführt wird, besteht unter den Planbehörden kein Konsens71. Die Planvorgaben sind uneinheitlich und z. T. gegensätzlich. Das Fehlen eines Konsenses in diesen Grundsatzfragen der Planung ist bedenklich. Unklare gesetzliche Vorschriften haben im Ergebnis zur Folge, dass sich die Planbehörden im Planverfahren unter reger Beteiligung der Öffentlichkeit mit Grundsatzfragen der Planung beschäftigen müssen, was wegen der Bindung von Kapazitäten nur zu Lasten der technischen Planaufgabenerfüllung möglich ist, letztlich also auf Kosten der Planqualität erfolgt72. 2. Definition für integriertes Management Das Gesetz verpflichtet die Umweltplanbehörden zu einem integrierten Management, ohne eine Legaldefinition dieser Aufgabe auszuweisen. Die Regionalen Politikstatements spiegeln in der Praxis daher sehr unterschiedliche Vorstellungen eines integrierten Managements wider. Einige Statements gehen von einem engen Verständnis aus73, wonach eine vertikale und horizontale Koordination der Behördenarbeit notwendig sei, um medien- und grenzüberschreitenden Umweltproblemen wirksam begegnen zu können. Vereinzelt wird integriertes Management gar nur mit einer behördlichen Koordination gleichgesetzt, die allein grenzüberschreitende Umweltprobleme zu bewältigen sucht. In den meisten Plänen wird dagegen ein sehr weites Verständnis74 von integriertem Management 70 71 72 73

§ § § §

8 II. 6. 11 IV. 2. bb), b). 11 II. 2. e). 11 III. 1.

§ 12 Bewertung des neuseeländischen Umweltplanungsmodells

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der Planung zu Grunde gelegt, d.h. ein holistischer bzw. ein systemarer Ansatz gefordert, der die Entwicklung und den Schutz von Ressourcen und die Auswirkungen auf alle anderen natürlichen Ressourcen und den Menschen anerkennt und berücksichtigt. Weitreichende Konsequenzen für die Planung wurden dabei formuliert. Es herrscht in den Regionen also kein einheitliches Verständnis von integriertem Management vor. Die Gerichte haben auch hinsichtlich dieser Grundsatzfrage nur sehr zurückhaltend Recht gesprochen und keine abstrakten Vorgaben erkennen lassen. Somit ist rechtlich ungeregelt, was unter einem integrierten Management in der Praxis zu verstehen ist. Das Umweltministerium wurde selbst nicht definierend tätig, sondern setzte Hoffnung darauf, dass sich in den Regionen von selbst ein eigenes Integrationsverständnis herausbilden und durchsetzen würde. Dies ist landesweit nicht geschehen. Unter Planern besteht nach wie vor Uneinigkeit über die genaue Reichweite der Integration. Entsprechend gelangen erste Studien über die Planungspraxis zu der Erkenntnis, dass integriertes Management nicht systematisch und einheitlich, sondern unterschiedlich und bruchstückhaft praktiziert wird75. 3. Führung der Zentralregierung bei der Planung Die Zentralregierung wurde in den ersten Jahren der Planerstellung ihrer starken Führungsrolle nicht gerecht, die ihr nach dem neuseeländischen Umweltplanungsgesetz zukommt76. Als gewichtiger Nachteil erwies sich, dass das Gesetz dem Umweltministerium zwar planerische Aufgaben zuweist, nicht aber zur Ausübung dieser Aufgaben rechtlich verpflichtet. Von Gesetzes wegen ist mithin nicht sichergestellt, dass die untere administrative Umweltplanung auch die notwendige Führung und Flankierung durch die Politik der Zentralregierung erfährt, welche notwendig ist, um komplexe Problemlagen planerisch wirksam regeln zu können. Die neuseeländische Planung setzt unabdingbar ein freiwilliges Zusammenwirken aller Behördenebenen voraus und ist in seiner Funktionsweise auf ein solches auch angewiesen (kooperatives Planungsmodell)77. Der Zentralregierung kommt dabei eine beratende und fördernde Funktion zu, z. B. durch eine konzeptionelle Arbeit, eine Bereitstellung von Planungshilfen und eine gezielte Unterstützung finanzschwacher Distrikte. Die Hilfestellungen des Umweltministeriums sind gesetzlich nicht garantiert. So wurden Hilfen in der Praxis nur sehr eingeschränkt gewährt, vor allem weil die Politik der kleinen Ministerien 74 75 76 77

§ § § §

11 III. 2. 11 III. 3. 11 II. 2. a). 4 IV. 2. b).

258

6. Teil: Rechtspolitischer Ausblick

zu einer unzureichenden Ausstattung des Umweltministeriums selbst führte. Entsprechend dem neoliberalen Politiktrend praktizierte die neuseeländische Zentralregierung bis 1999 einen Hände-weg-Ansatz der politischen Steuerung. Das Ministerium beschränkte seine Tätigkeit hauptsächlich auf die Erstellung konzeptioneller Informationen, die von den Planern vor Ort als zu abstrakt und zu vage und damit letztlich als nur wenig hilfreich empfunden werden. Als Nachteil ist zudem besonders das Fehlen einer Gesetzespflicht zum Erlass von Nationalen Umweltstandards zu beurteilen. Das Gesetz bestimmt nur das Verfahren zur förmlichen Verabschiedung Nationaler Umweltstandards und Nationaler Politikstatements. Es steht aber im freien Belieben des Umweltministers, ob von den Planungsinstrumenten tatsächlich Gebrauch gemacht wird78. Bis 1999 wurde kein Nationaler Umweltstandard gemäß dem RMA erlassen und, mit Ausnahme des Neuseeländischen Küstenpolitikstatements und eines Statements zum Schutz der Biodiversität, wurde kein Nationales Politikstatement verabschiedet79. Grund sind die strengen Anforderungen an das förmliche Erlassverfahren, nach dem eine Berichterstatterkommission einzuberufen, die allgemeine Öffentlichkeit zu beteiligen, ein Umweltfolgen- und Effizienzbericht zu erstellen und ein formeller Kabinettsbeschluss herbeizuführen ist. Das Verfahren ist langwierig und kostenintensiv. Prognostizierte Kosten in Millionenhöhe sind für das Umweltministerium aber nicht tragbar. Das Fehlen verbindlicher nationaler Standards und Statements ist in der Praxis aber mit erheblichen Nachteilen verbunden, insbesondere einer mangelnden Rechtssicherheit, erheblichen Plandivergenzen und Lücken beim Rechtsschutz80. Die Tatsache, dass sich das Umweltministerium mit Einwendungen an den Planverfahren der Distrikte und Regionen in der Vergangenheit rege beteiligte, war kein adäquater Ersatz für eine einheitliche nationale Planung. Vielmehr erwies sich das Vorgehen des Ministeriums als kontraproduktiv, da statt eine vertrauensvolle Zusammenarbeit zu fördern, ein freiwilliges Zusammenwirken der Planungsebenen erschwert wurde. 4. Plankapazität der lokalen Planbehörden Die stark dezentralisierte Umweltplanung tendiert in Neuseeland zu einer Überforderung der örtlichen Planbehörden. Leistungsfähige Behörden sind besonders auf der unteren Ebene erforderlich, um die zugewiesenen umfassenden Planaufgaben erfüllen zu können. In der Praxis ist das Planungsvermögen der kleinen, einkommensschwachen Distrikte jedoch sehr eingeschränkt, was sich negativ auf die Planqualität auswirkt81. 78 79 80

§ 7 II. 1. § 10 I. § 10 II. 2.

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Trotz der Local-Government-Reform82 existieren noch immer zu viele kleine Distrikte mit nur wenigen tausend Einwohnern, aber einem großen zu beplanenden Territorium. In ländlichen Regionen, in denen das Aufkommen an lokalen Steuern gering ist, herrscht außerdem eine strukturelle Finanznot. Planungsfachkräfte können so häufig nicht in ausreichender Anzahl beschäftigt und finanzielle Mittel nicht hinreichend bereitgestellt werden83. Die New-Public-Management-Reformen wurden außerdem dazu genutzt, den Personalbestand in den Umweltbehörden zu reduzieren. Anderseits wurden den örtlichen und regionalen Behörden neue Umweltplanungsaufgaben übertragen, für die bislang die Ministerien zuständig waren84. Den unteren Planbehörden fehlt es in diesen neuen Sachgebieten an Erfahrung und Sachkompetenz. Ein Mangel an nationalen Planvorgaben erschwert den Behörden zusätzlich die Erfüllung dieser neuen Aufgaben. Auch war eine aktive politische Flankierung der Planung seitens der Politik geboten; sie ist jedoch ausgeblieben85. Die Planbehörden sahen sich ohne politische Unterstützung in den Regionen daher erheblichen Regulierungswiderständen gegenüber. Gut organisierte Interessengruppen lehnten die neue Umweltplanung ab und gewannen für ihre Interessen auch Lokalpolitiker, welche die Antiregulierungsbewegung unterstützten, indem Planbehörden durch unrealistische Zeitvorgaben und zu geringe sowie ungleichmäßige Finanzzuweisung in ihren praktischen Arbeitsmöglichkeit erheblich eingeschränkt wurden. 5. Umweltdaten und -informationen Die ergebnisorientierte Planung ist mit einem erheblichen Verwaltungsaufwand verbunden. Die Standardsetzung und Rechtfertigung der Planinhalte erfordert einen beträchtlichen Umfang an Umweltdaten und -informationen sowie eine Analyse der Umweltproblemstrukturen86. Auch sind die am Planverfahren zu beteiligenden Interessengruppen und Bürger an umweltbezogenen Informationen interessiert, um Auswirkungen der Planungen einschätzen und ggf. Einwendungen vortragen zu können. Die neue Planung ist in Bezug auf die erforderliche Informationsgrundlage daher sehr aufwändig und anspruchsvoll. Sie setzt voraus, dass die Planbehörden natur- und sozialwissenschaftlich qualifiziertes Personal beschäftigen und die finanziellen Ressourcen für notwendige Untersu-

81 82 83 84 85 86

§ § § § § §

11 II. 2. b). 6 II. 2. b). 11 II. 2. b). 6 II. 12 II. 3. 8 III. 4.

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6. Teil: Rechtspolitischer Ausblick

chungen bereitstellen. An die Leistungsfähigkeit der Umweltplanbehörden werden somit hohe Anforderungen gestellt. Diesem Anspruch konnten die Umweltplanbehörden in der Praxis allgemein nicht gerecht werden87. Ein Mangel an Umweltdaten und -informationen ist festzustellen, was die Planung erheblich erschwert. In den Distrikten und Regionen sind nur wenige Basisdaten verfügbar und eine systematische Sammlung und Auswertung von Umweltdaten erfolgt nur sehr eingeschränkt. Die frühere Landnutzungsplanung erforderte keine strikte Planrechtfertigung, weshalb Umweltinformationssysteme nur rudimentär vorhanden sind und den Planbehörden geringe Untersuchungs- und Forschungsressourcen zur Verfügung stehen. Bemühungen zur Änderung dieser Situation sind deutlich erkennbar, etwa die Umweltbestandsaufnahmen in den Plandokumenten und die gesonderten Umweltzustandsberichte der einzelnen Planbehörden. Jedoch fehlt ein systematisches, flächendeckendes Vorgehen und ein System der Umweltinformationssammlung. Die Qualität der Informationen ist ebenfalls verbesserungsbedürftig, denn wissenschaftlich geprüfte und genau formulierte Umweltinformationen sind besonders in den ländlichen, dünn besiedelten Regionen noch nicht oder nur unzureichend vorhanden. Finanzschwache Distrikte sind mit der Aufgabe der Informationsbeschaffung und deren Auswertung mithin deutlich überfordert88. Sie müssen nicht selten auf die Informationen von Umweltprojektassessments der Antragsteller oder der am Planverfahren beteiligten Interessengruppen zurückgreifen. Der Zugang zu unabhängigen Informationen ist diesen Behörden und Bürgern in jüngerer Zeit zudem erheblich erschwert89. Nationale Forschungsinstitute sind zu einer vollen Geltendmachung ihrer Kosten neuerdings verpflichtet, nicht nur gegenüber Privaten, sondern auch anderen Behörden gegenüber. Das Sammeln und Auswerten von Daten muss gesondert in Auftrag gegeben werden. Routinemäßige Umweltdatensammlungen sind auf Grund der neuen Kundenorientierung der Forschung z. T. unterbrochen oder ganz eingestellt worden. Umweltplanbehörden, Interessengruppen und Bürger beklagen daher zu Recht, dass die für eine rationale Planung notwendigen Umweltinformationen nicht hinreichend verfügbar oder nicht bezahlbar sind. Die neue Umweltplanung wirft auf Grund ihres hohen Anspruchs an die notwendigen Umweltinformationen im Ergebnis also noch ungelöste Fragen vor allem hinsichtlich ihrer praktischen Umsetzung auf.

87 88 89

§ 11 II. 2. d). § 11 II. 2. b). § 11 II. 2. d).

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6. Koordination und Verfahren Die Praxis der Koordination bei der Planung wird in Neuseeland tendenziell negativ beurteilt. Defizite und Mängel an Koordination sind laut der PUCMStudie sowohl in vertikaler wie horizontaler Hinsicht festzustellen90. Die örtlichen und regionalen Umweltplanungen bestünden unabhängig voneinander mit schwacher interorganisatorischer Koordination, variierender Politikrichtung und wenig Integration der regionalen Politiken in die örtlichen Umweltpläne. Außerdem sei zwischen den Politikstatements und Plänen benachbarter Regionen und Distrikte eine Konsistenz der Planungen häufig nicht zu erkennen und die inhaltlichen Unterschiede seien z. T. sehr groß. Negative Wertungen wie diese bedürfen der Erläuterung und teilweisen Korrektur. Sie basieren auf einer Befragung neuseeländischer Umweltplaner, die ihre Eindrücke und vielfach auch enttäuschten Erwartungen zum Ausdruck brachten. Bestätigende oder widerlegende Statistiken oder Fallstudien liegen dagegen nicht vor. Insoweit ist eine Darstellung der Koordinationspraxis bislang noch nicht objektiv möglich, so dass künftige aussagekräftige Studien abzuwarten sind. Festgestellt werden kann vorläufig nur, dass die Koordinationspraxis hinter den Erwartungen vieler Umweltplaner weit zurückbleibt. Einige Schwierigkeiten der Koordination der Planung lassen sich gleichwohl schon jetzt aufzeigen. Ein Hindernis für die Koordination war zumindest anfänglich ein mangelndes Verständnis von integriertem Management91. Regionale Planungen hatten z. T. anweisenden Charakter gegenüber den Distriktbehörden. Erst eine Leitentscheidung des Umweltgerichts führte zu der gebotenen Klarstellung, dass nach dem RMA ein Partnerschaftsverhältnis zwischen Distrikten und Regionen besteht. In einigen Regionen ist ein konfliktreiches und hierarchisches Verhältnis zwischen den Planbehörden dennoch vorzufinden. Hauptgründe sind eine traditionelle Opposition gegenüber jeder Form zentralistischer Bestrebungen und politisch begründete Divergenzen von Planzielen. Polarisierende Stellungnahmen und Veröffentlichungen des Umweltministers hatten zwischenzeitlich die Situation zudem verschärft92, indem einige, zumeist größere Regionen und Distrikte als Problemfälle eingestuft und deren Planer als Bürokraten und Superplaner dargestellt wurden. Als gewichtiger Nachteil erweist sich ferner die nur mäßige Planqualität93. Ungenaue Planvorgaben mit schlecht formulierten Zielen und Politiken gaben 90 Ericksen/Crawford/Berke/Dixon, Resource Management, Plan Quality and Governance, 2001, S. 25; siehe auch Berke/Crawford/Dixon/Ericksen, Env. and Plan. B. 1999, 643 (659), dazu § 11 V. 1. a), b). 91 § 11 III.; auch § 12 II. 2. 92 § 11 V. 1. a), b).

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6. Teil: Rechtspolitischer Ausblick

nur wenig Anreiz für ein behördliches Zusammenwirken. Für die unteren Planbehörden blieben die übergeordneten Planungsziele vielfach unklar. Wegen eines Mangels an Personal sowie an technischen und finanziellen Mitteln wurden die für eine Koordination der Planung notwendigen Ressourcen nicht bereitgestellt. Außerdem haben New-Public-Management-Reformen zu einer starken Effizienz- und Kundenorientierung der Umweltverwaltung geführt. Die Rahmenbedingungen der Umweltplanung haben sich verändert, insofern als größtmögliche Behörden-Outputs zu geringsten Kosten und in kürzester Zeit zu erzielen sind94. Aufwändige Koordinationsprozesse sind nur sehr eingeschränkt möglich. Tiefgreifende Umstrukturierungen der Behörden haben darüber hinaus Behördenkapazitäten gebunden und erschwerten wegen des Mitarbeiterwechsels eine Zusammenarbeit zwischen den einzelnen Planbehörden. Die New-Public-Management-Reformen erwiesen sich insoweit als kontraproduktiv für eine intensive Koordination. 7. Zeit und Kosten der Planung Gegenstand von Kritik waren in jüngerer Zeit vor allem die Zeitdauer der Planerstellung und die mit der Planung verbundenen Kosten95. Nicht selten wird allgemein behauptet, die neuseeländische Umweltplanung sei zu zeitintensiv, umständlich und kostspielig. Zutreffend ist, dass die Zeitdauer der Planerstellung z. T. beträchtlich ist96. So dauerte es immerhin vier Jahre bis Neuseelands Küstenpolitikstatement vorbereitet und verabschiedet war und im Durchschnitt sechs bis neun Jahre bis die Regionalen Politikstatements als die zentralen Plandokumente in Kraft traten. In vielen Distrikten und Regionen sind bis heute noch nicht alle Distrikt- und Regionalpläne wirksam geworden. Nur etwa die Hälfte dieser Pläne ist wirksam, während sich die übrigen noch im Einwendungsverfahren der Planbehörden oder im Prüfverfahren des Umweltgerichts befinden. Aus Zeit- und Kostengründen wurden nationale Umweltstandards und Politikstatements außerdem erst gar nicht erlassen. Die Kosten der Planerstellung sind zudem weit höher als bei Verabschiedung des RMA erwartet97. Die Kosten für einen Nationalen Umweltstandard oder ein

93

§ 11 II. § 11 V. 2. 95 Ministerial Panel on Business Compliance Costs, Finding the Balance, 2001, S. 61 ff; Crow, Plan. Quartl. 1997, 25 (25 ff); Scarlet/Matthews, in: Res. Man. L. Assoc. (Hg.), Sustainable Management, 1995, S. 1 ff. 96 § 11 I. 97 Nachfolgende Zahlen stammen von Scarlet/Metthews, in: Res. Man. L. Assoc. (Hg.), Sustainable Management, 1995, S. 1 ff. 94

§ 12 Bewertung des neuseeländischen Umweltplanungsmodells

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Nationales Politikstatement werden auf jeweils mehrere Millionen NZ$ geschätzt. Die Erstellung eines Regionalen Politikstatements verursacht Kosten in Höhe von 333.000 NZ$ bis 2.930.000 NZ$. Für die Vorbereitung Regionaler Pläne wurden je Region bis 1995 mindestens 3.500.000 NZ$, höchstens 4.100.000 NZ$ ausgegeben, wobei für die drei Folgejahre weitere 220.000 NZ$ bis 2.800.000 NZ$ veranschlagt wurden. Die Distriktpläne erforderten einen jeweiligen Kostenaufwand von 600.000 NZ$ bis 1.700.000 NZ$. Die Kosten der Planerstellung tragen zu 85% bis 100% die lokalen Steuerzahler. Die Zentralregierung beteiligte sich mit ca. 10% an der Erstellung der regionalen Plandokumente, wobei die Mittel vorwiegend finanzschwachen Regionen in Form von Subventionen gewährt wurden. Die landesweiten Gesamtkosten der Planerstellung sind nicht bekannt. Sie werden aber auf mehrere hundert Millionen NZ$ geschätzt98. Die Kosten der Planerstellung erwiesen sich damit als gewichtiges Hindernis bei der Implementierung des neuen Planungsmodells. Nachteilig wirkte sich aus, dass die Phase der Planerstellung in eine Zeit der schwersten Wirtschaftskrisen Neuseelands fiel. Die Einführung des RMA war unterfinanziert und die Zentralregierung bürdete die gesamte Last der Planung den unteren Behörden auf99. Eine Vervielfachung der Kosten war die Folge. Statt der einmaligen Verabschiedung nationaler Planvorgaben war eine Standardsetzung und Zielbestimmung in jeder Region und jedem Distrikt gesondert erforderlich. Die Planbehörden, die einerseits mit den hohen Kosten der Daten- und Informationsbeschaffung sowie der weitreichenden Öffentlichkeitsbeteiligung belastet waren und andererseits Einsparungen auf Grund von New-Public-Management-Reformen vornehmen mussten, waren dazu finanziell aber kaum in der Lage. Zudem mussten sie in der langen Übergangszeit vom Landnutzungsregime des TCPA 1977 zum Ressourcenmanagementsystem des RMA 1991100 auch die alten Landnutzungspläne fortführen und weiterhin verwalten. Interessenvertreter der Wirtschaft und sonstige Umweltnutzer beklagen außerdem die ihnen entstehenden hohen Kosten der Umweltplanung101. Auch wenn dies Ausdruck z. T. falscher und enttäuschter Erwartungen an die marktkonform konzipierte Planung sein mag, ist die Kritik nicht völlig gegenstandslos. Planund Genehmigungsentscheidungen werden wegen der ungeklärten Grundsatzfragen des RMA häufig angefochten, was für den potentiellen Umweltnutzer zu Verzögerungen und Kosten führt. Auch ist für Investoren häufig ungewiss, ob 98 Dixon/Ericksen, in: Gouldson/Roberts (Hg.), Integrating Environment and Economy, 2000, S. 60; Dixon/Ericksen/Crawford/Berke, J. of Envtl. Plan. and Man. 1997, 603 (609). 99 § 12 II. 3., 4. 100 Sections 364 ff RMA. 101 Ministerial Panel on Business Compliance Costs, Finding the Balance, 2001, S. 61 ff; Crow, Plan. Quartl. 1997, 25 (25).

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6. Teil: Rechtspolitischer Ausblick

ein konkretes Projekt genehmigt werden kann bzw. muss. Auf Grund der Komplexität der Planung sind in den Plandokumenten die Vorgaben und Entscheidungen auf sehr abstrakte Art und Weise getroffen. Bei geringer Planqualität besteht die Gefahr von unvorhersagbaren und subjektiven Entscheidungen im Genehmigungsverfahren. Es werden daher Kosten wegen verlorener Entwicklungschancen, notwendiger Vorhaltemaßnahmen und fehlender Investitionssicherheit verursacht. Schließlich weisen die Plandokumente der Distrikte und Regionen, wie bereits erwähnt, z. T. große inhaltliche Divergenzen auf. Landesweit tätige Unternehmen stellt dies vor Schwierigkeiten bei der Umsetzung der Planvorgaben. Sie müssen entweder Managementsysteme etablieren, die flexibel die inhaltlichen Planunterschiede berücksichtigen oder die jeweils strengsten Planvorgaben zum allgemeinen Maßstab machen. Die Planbefolgungskosten sind daher insgesamt hoch.

§ 13 Thesen zur Weiterentwicklung der deutschen Umweltplanung I. Ausgangslage der deutschen Umweltplanung 1. Umweltprogramme und -berichte Die Bundesregierung und einzelne Landesregierungen erstellten besonders in den 70er Jahren von Zeit zu Zeit so genannte Umweltprogramme, aus denen fortschreibende Umweltberichte erarbeitet wurden102. Diese politischen Umweltpläne sind Programmplanungen mit grundlegenden Aussagen zu den Zielen und Maßnahmen des deutschen Umweltschutzsystems. Ein förmliches und rechtlich gesichertes Verfahren zur Umweltprogrammplanung besteht nicht, auch keine Planungspflicht der Bundes- oder Landesregierungen. In der Vergangenheit wurden politische Umweltprogramme gleichwohl aufgestellt, um die Agenda der künftigen Umweltgesetzgebung und die Ziele der politischen Steuerung festzulegen. Die Umweltprogrammplanungen hatten so nur vorbereitende Funktion, sie waren langfristig aber von großer praktischer Bedeutung. Für die Entwicklung des Umweltschutzes in Deutschland grundlegend und prägend war besonders das Umweltprogramm der Bundesregierung von 1971103. Das Umweltprogramm führte in den 70er Jahren zu einem wahren legislativen Reformschub, der eine Vielzahl neuer Umweltgesetze in Kraft treten ließ und dem Umweltschutz als eigenständiges Rechtsgebiet zum Durchbruch verhalf104. Das Umweltprogramm von 1971 wurde mit dem Umweltbericht von 102 Hartkopf/Bohne, Umweltpolitik, 1. Bd., 1983, S. 208; Kloepfer, Umweltrecht, 2. Aufl. 1998, § 5 Rn. 20 ff. 103 Umweltprogramm der Bundesregierung vom 29.09.1971, BT-Drs. 6/2710.

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1976 fortgeschrieben105. Eine notwendige Konkretisierung erfuhr das Programm durch einzelne Umweltfachprogramme, z. B. über Abfallwirtschaft, Lärmbekämpfung, Waldschutz und Bodenschutz106, sowie durch administrative Fachplanungen vor allem auf der Landesebene, z. B. die Landes- und Regionalplanung107. Seit den 90er Jahren ist eine Zurückhaltung der Politik hinsichtlich einer Umweltprogrammplanung festzustellen, denn neuere Umweltprogramme wurden nicht erlassen. Die Umweltplanung auf politischer Ebene hat in Deutschland spätestens seit dem Zusammenbruch der sozialistischen Planwirtschaften in Mittel- und Osteuropa an praktischer Bedeutung verloren. In Politik und Gesellschaft herrscht eine allgemeine Planungsskepsis vor. Im Gegensatz dazu stehen Entwicklungen der internationalen Umweltpolitik und in anderen Ländern, die mit Hilfe einer neuen „strategischen Nachhaltigkeitsplanung“ die Verwirklichung eines planerischen, vorsorgenden Umweltschutzes anstreben. Bemerkenswerterweise hat sich auch Deutschland in internationalen Deklarationen und Aktionsprogrammen verpflichtet, einen nationalen Nachhaltigkeitsplan zu erstellen108. Wissenschaftliche Vorarbeiten wurden diesbezüglich bereits geleistet und die Wiedereinführung einer Umweltpolitikplanung in jüngerer Zeit befürwortet109, wobei der Festlegung von Umwelt(qualitäts)zielen besondere Aufmerksamkeit geschenkt wird110. 2. Umweltschutz in der Gesamtplanung Die administrative Umweltplanung ist Teil der Gesamtplanung wie auch Teil der Fachplanung, die zusammen die Raumplanung bilden. Während die Gesamtplanung eine Vielzahl von Planungszielen, z. B. industrielle Entwicklung, Siedlungslenkung, Verkehrserschließung, Umweltschutz usw. verfolgt, ist die Fachplanung auf einen bestimmten Hauptzweck gerichtet, wobei andere Belange im Rahmen der planerischen Abwägung mit zu berücksichtigen sind. Raumplanung ist dabei die räumliche Planung der öffentlichen Planungsträger auf allen Ebenen und in allen Sachgebieten111. Beiden Formen der Raumplanung kommt für 104

Kloepfer, Umweltrecht, 2. Aufl. 1998, § 2 Rn. 72. Umweltbericht der Bundesregierung vom 14.07.1976, BT-Drs. 7/5684. 106 Abfallbewirtschaftungsprogramm 1975, BT-Drs. 7/4826; Aktionsprogramm Lärmbekämpfung (BMI) 1978; Aktionsprogramm „Rettet den Wald“ 1983, fortgeschrieben 1984 und 1985; Bodenschutzprogramm, BT-Drs. 10/2977. 107 Dazu unten § 13 I. 2. a). 108 § 4 II. 2. 109 Rat der Sachverständigen für Umweltfragen, Umweltgutachten 2000, S. 21 ff; Jänicke (Hg.), Nationale Umweltplanung, 2001; Umweltbundesamt, Nachhaltiges Deutschland, 1997; BUND/Misereor (Hg.), Zukunftsfähiges Deutschland, 1997. 110 Rehbinder, NuR 1997, 313 (313 ff); Köck, NuR 1997, 528 (528 ff). 105

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6. Teil: Rechtspolitischer Ausblick

den Umweltschutz allgemein besondere Bedeutung zu, da Umweltprobleme in aller Regel starken räumlichen Bezug haben. Zwischen Umweltschutz und Raumplanung bestehen daher wichtige Querverbindungen und Überschneidungen112. Die Raumplanung, die als Querschnittsplanung unterschiedliche Raumnutzungsansprüche in Einklang zu bringen sucht, ist ein wichtiges Instrument zur Integration von Umweltbelangen untereinander und von Umweltbelangen mit anderen konkurrierenden Raumnutzungsansprüchen113. Die Gesamtplanung als Teil der Raumplanung koordiniert alle in einem Raum auftretenden Raumansprüche und Belange. Zur Gesamtplanung zählen auf der überörtlichen Ebene die Raumordnung und auf der örtlichen Ebene die Bauleitplanung. a) Raumordnung Die Raumordnung ist eine zusammenfassende überörtliche und überfachliche Planung. Gem. § 1 Abs. 1 S. 1 ROG kommt ihr die Aufgabe zu, den Gesamtraum Bundesrepublik Deutschland und seine Teilräume durch zusammenfassende, übergeordnete Raumordnungspläne und durch Abstimmung raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen zu entwickeln, zu ordnen und zu sichern. Raumordnung ist vorwiegend eine Sache der Länder114. Wichtige Instrumente der Raumordnung sind die Landesplanung und die Regionalplanung. Für das Gebiet eines jeden Landes ist gem. § 8 Abs. 1 ROG ein zusammenfassender und übergeordneter Raumordnungsplan aufzustellen (Landesplanung). Der Plan trägt je nach Land einen unterschiedlichen Namen, z. B. Landesentwicklungsprogramm, Landesentwicklungsplan, Landesraumordnungsplan oder Landesraumordnungsprogramm115. Regionale Raumordnungspläne sind dagegen gem. § 9 Abs. 1 S. 1 ROG nur in Verflechtungsbereichen mehrerer zentraler Orte oberster Stufe aufzustellen (Regionalplanung), ggf. kann auch ein regionaler Flächennutzungsplan erlassen werden. Diese regionalen Pläne werden in den Ländern uneinheitlich als Regionale Raumordnungsprogramme, Regionale Raumordnungspläne, Regionale Entwicklungspläne oder Gebietsentwicklungspläne bezeichnet116. 111

Brohm, Öffentliches Baurecht, 3. Aufl. 2002, § 2 Rn. 23. Kloepfer, Umweltrecht, 2. Aufl. 1998, § 10 Rn. 3 ff; Hoppe/Beckmann/Kauch, Umweltrecht, 2. Aufl. 2000, § 7 Rn. 40 ff. 113 Breuer, Der Staat 1981, 392 (400); ders., in: Schmidt-Aßmann (Hg.), Besonders Verwaltungsrecht, 11. Aufl. 1999, Abschn. 5 Rn. 48. 114 §§ 6 ff ROG, dazu Brohm, Öffentliches Baurecht, 3. Aufl. 2002, § 37; Finkelnburg/Ortloff, Öffentliches Baurecht, 1. Bd., 5. Aufl. 1998, § 25. 115 Steiner, in: Steiner (Hg.), Besonderes Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2003, Kap. 4, Rn. 25. 116 Ibid. 112

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Leitvorstellung der Raumordnung ist gem. § 1 Abs. 2 S. 1 ROG eine „nachhaltige Raumentwicklung“, welche die sozialen und wirtschaftlichen Ansprüche an den Raum mit seinen ökologischen Funktionen in Einklang bringt und zu einer dauerhaften, großräumig ausgewogenen Ordnung führt. Dabei sind gem. § 1 Abs. 2 S. 2 ROG u. a. die natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen und zu entwickeln. Die Leitvorstellung hat so ausdrücklich umweltschützende Zielrichtung. Sie wird hauptsächlich durch die Grundsätze und die Ziele der Raumordnung konkretisiert, vgl. §§ 2 Abs. 1, 3 Nr. 2 und Nr. 3 ROG. Die Grundsätze der Raumordnung definiert § 3 Nr. 3 ROG als allgemeine Aussagen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums als Vorgaben für nachfolgende Abwägungs- und Ermessensentscheidungen. Der Gesetzeskatalog der Raumordnungsgrundsätze enthält unmittelbar oder mittelbar für den Umweltschutz relevante Grundsätze117, z. B. die Freiräume in ihrer Bedeutung für funktionsfähige Böden, für den Wasserhaushalt, die Tier- und Pflanzenwelt sowie das Klima zu sichern oder in ihrer Funktion wiederherzustellen; die ökologischen Funktionen der ländlichen Räume auch in ihrer Bedeutung für den Gesamtraum zu erhalten; die natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen sowie Natur- und Landschaft zu pflegen und zu gestalten; die Naturgüter sparsam und schonend in Anspruch zu nehmen; Erfordernisse des Biotopverbundes Rechnung zu tragen. Die Ziele der Raumordnung definiert § 3 Nr. 2 ROG als verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Landesoder Regionalplanung abschließend abgewogenen textlichen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums. Ziele der Raumordnung sind planerische Letztentscheidungen, die umweltschützenden Inhalts sein können118. Den Grundsätzen und Zielen der Raumordnung kommt gem. § 4 ROG unterschiedliche Bindungswirkung zu. Raumordnungsziele sind gem. § 4 Abs. 1 ROG von den öffentlichen Stellen bei ihren raumbedeutsamen Planungen zu beachten und über Raumordnungsklauseln von Fachgesetzen auch gegenüber Personen des Privatrechts bindend (Beachtenspflicht). Sie können im Rahmen der Abwägung oder Ermessensausübung nicht überwunden werden119, sondern sind abwägungs- und ermessensfest im Sinn einer bindenden Vorgabe. Raumordnungsgrundsätze sind gem. § 4 Abs. 2 ROG von öffentlichen Stellen dagegen bei raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen in der Abwägung oder bei der Ermessenausübung nur zu berücksichtigen (Berücksichtigungspflicht). Grundsätze stellen lediglich Abwägungs- und Ermessensdirektiven dar. 117 § 2 Abs. 2 Nr. 8 ROG, § 2 Abs. 2 Nr. 1 S. 1 und 2 ROG; § 2 Abs. 2 Nr. 3 ROG; § 2 Abs. 2 Nr. 5 S. 4 und 5 ROG; § 2 Abs. 2 Nr. 6 S. 3 ROG. 118 Steiner, in: Steiner (Hg.), Besonderes Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2003, Kap. 4, Rn. 25. 119 Ausführlich Runkel, ZfBR 1999, 3 (3 ff); siehe auch Hoppe/Beckmann/Kauch, Umweltrecht, 2. Aufl. 2000, § 7 Rn. 63.

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6. Teil: Rechtspolitischer Ausblick

Umweltschützende Grundsätze sind hier mit anderen, auch dem Umweltschutz entgegenstehenden Belangen abzuwägen. Ein abstrakter Vorrang besteht nicht120. b) Bauleitplanung Die räumliche Gesamtplanung auf der örtlichen Ebene ist Aufgabe der Bauleitplanung. Gem. § 1 Abs. 3 BauGB haben die Gemeinden die Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist. Dabei können auch Erfordernisse des Umweltschutzes eine Planungspflicht der Gemeinde auslösen121. Wichtige Instrumente der Bauleitplanung sind der Flächennutzungsplan als vorbereitender Bauleitplan und der Bebauungsplan als verbindlicher Bauleitplan, vgl. § 1 Abs. 2 BauGB. Im Flächennutzungsplan ist gem. § 5 Abs. 1 S. 1 BauGB für das gesamte Gemeindegebiet die sich aus der beabsichtigten städtebaulichen Entwicklung ergebene Art der Bodennutzung nach den voraussehbaren Bedürfnissen der Gemeinde in den Grundzügen darzustellen122. Als schlichter Plan ohne Rechtssatzcharakter trifft der Flächennutzungsplan vorbereitende, d.h. generelle flächenmäßige Darstellungen, die auf Grund des bauplanungsrechtlichen Entwicklungsgebotes jedoch interne Bindungswirkung bei der Erstellung der Bebauungspläne haben, vgl. § 8 Abs. 2 BauGB. Die Bebauungspläne enthalten dagegen die rechtsverbindlichen Festsetzungen für die städtebauliche Nutzung, wobei Parzellen für verschiedene Nutzungstypen ausgewiesen werden, vgl. §§ 8 Abs. 1, 9 BauGB123. Die Bebauungspläne werden gem. § 10 BauGB als Rechtsnorm in Form gemeindlicher Satzungen erlassen. Aufgabe der Bauleitplanung ist es gem. § 1 Abs. 5 S. 1 BauGB, eine „nachhaltige städtebauliche Entwicklung“ und eine dem Wohl der Allgemeinheit entsprechende sozialgerechte Bodennutzung zu gewährleisten und dazu beizutragen, eine menschenwürdige Umwelt zu sichern und die natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen und zu entwickeln. Eine dem Vorsorgeprinzip und dem Nachhaltigkeitsgebot verpflichtete Schonung der natürlichen Ressourcen ist ein wesentliches Ziel der Bauleitplanung, ohne dass die Planung schon selbst zu

120 Hoppe/Beckmann/Kauch, Umweltrecht, 2. Aufl. 2000, § 7 Rn. 58; Kloepfer, Umweltrecht, 2. Aufl. 1998, § 10 Rn. 13. 121 Söfker, UPR 1987, 201 (202)., 122 Brohm, Öffentliches Baurecht, 3. Aufl. 2002, § 6 Rn. 4 ff; Finkelnburg/Ortloff, Öffentliches Baurecht, 1. Bd., 5. Aufl. 1998, § 7. 123 Brohm, Öffentliches Baurecht, 3. Aufl. 2002, § 6 Rn. 18 ff; Finkelnburg/Ortloff, Öffentliches Baurecht, 1. Bd., 5. Aufl. 1998, § 8.

§ 13 Thesen zur Weiterentwicklung der deutschen Umweltplanung

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einer allgemeinen Umweltplanung würde124. Gleichwohl kommt Umweltschutzaspekten bei der Bauleitplanung ein besonders herausgehobener Stellenwert zu. Nach der Planungsleitlinie des § 1 Abs. 5 S. 2 Nr. 7 BauGB sind die Belange des Umweltschutzes, auch durch die Nutzung erneuerbarer Energien, des Naturschutzes und der Landschaftspflege, insbesondere des Naturhaushalts, des Wassers, der Luft und des Bodens, einschließlich seiner Rohstoffvorkommen, sowie das Klima als abwägungserhebliche Belange zu berücksichtigen. Die Berücksichtigungspflicht ist eine Abwägungsdirektive als innere Grenze des Planungsermessens, deren Nichtbeachtung einen Abwägungsfehler darstellt125. Umweltbelange, die in die Abwägung einzustellen sind, werden in § 1 a BauGB aufgeführt, wobei eine umfassende Berücksichtigung von Umweltbelangen und nicht nur von Belangen der engeren Wohnumwelt zu erfolgen hat. Für besonders gewichtige Umweltbelange werden im BauGB und in einigen Umwelt- und Fachplanungsgesetzen verschiedene Optimierungsgebote ausgewiesen. Ein Optimierungsgebot ist eine Planungsleitlinie für die Abwägung, die eine möglichst weitgehende Beachtung verlangt126. Es bedarf gem. § 9 Abs. 8 BauGB eines ganz besonderen und auch besonders zu begründenden Gewichts der anderen Belange, wenn der zu optimierende Belang zurücktreten soll. Beispiele für den Umweltschutz sind die Bodenschutzklausel gem. § 1 a Abs. 1 BauGB und der Trennungsgrundsatz des § 50 BImSchG. Im Rahmen der bauplanungsrechtlichen Abwägung sind gem. § 1 Abs. 6 BauGB bei der Aufstellung der Bauleitpläne die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen. Auch die umweltbezogenen Belange unterliegen dieser Abwägung und genießen keinen generellen Vorrang gegenüber anderen Planungszielen127. Sofern die Umweltbelange dabei nicht „weggewogen“ werden, erfolgt deren Berücksichtigung in den Bauleitplänen in Form von Darstellungen, Festsetzungen und Kennzeichnungen. 3. Umweltschutz in der Fachplanung Fachplanung ist anders als die Gesamtplanung nicht querschnittsorientiert, sondern auf einen bestimmten Sachzweck gerichtet128. Andere Belange werden 124 Schink, BauR 1998, 1163 (1163); ders., in: Gesellschaft für Umweltrecht (Hg.), Umweltrecht im Wandel, 2002, S. 838 f, m. w. N. 125 Brohm, Öffentliches Baurecht, 3. Aufl. 2002, § 13 Rn. 4. 126 Ibid, § 13 Rn. 6. 127 Hoppe, VVDStRL 28 (1980), 167 ff (279); Kloepfer, Umweltrecht, 2. Aufl. 1998, § 10 Rn. 40; Schink, in: Gesellschaft für Umweltrecht (Hg.), Umweltrecht im Wandel, 2002, S. 838 m. w. N. 128 Zur begrifflichen Unterscheidung Hoppe/Beckmann/Kauch, Umweltrecht, 2. Aufl. 2000, § 7 Rn. 82; kritisch Brohm, Öffentliches Baurecht, 3. Aufl. 2002, § 2 Rn. 23.

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6. Teil: Rechtspolitischer Ausblick

bei der Fachplanung lediglich mitberücksichtigt. Im Vordergrund der Fachplanung stehen etwa die Verwirklichung eines raumbedeutenden Vorhabens oder die Verbesserung der Qualität eines bestimmten Umweltmediums oder dessen Sanierung. Ist die Fachplanung mit dem Hauptzweck auf die Belange des Umweltschutzes oder einzelner Umweltmedien gerichtet, handelt es sich um eine umweltspezifische Fachplanung129. Stehen dagegen umweltbeeinträchtigende Zielsetzungen im Vordergrund der Planung und werden Umweltbelange nur mitberücksichtigt, ist dies eine umweltrelevante Fachplanung130. Fachplanungen weisen untereinander jedoch Unterschiede auf hinsichtlich der Rechtsform (Verwaltungsakt, Satzung oder Rechtsverordnung), des Planungserfordernisses (Planfreiwilligkeit oder Planungspflicht), des Planungsraums (Teilgebiet oder Gesamtgebiet eines Landes), der Anzahl der Planungsebenen (einoder mehrstufige Planung) und der Rechtswirkungen (nur interne oder auch externe Verbindlichkeit). Das System der deutschen Fachplanung bietet so insgesamt ein sehr heterogenes und unabgestimmtes Gesamterscheinungsbild. a) Umweltrelevante Fachplanung Fachplanungen mit umweltbeeinträchtigendem Hauptzweck sind z. B. die Fernstraßenplanung (§§ 17 ff FStrG), die Flughafenplanung (§§ 6 LuftVG), die Trassenplanung für Eisenbahnen (§§ 18 f AEG), die Magnetschwebebahnplanung (§§ 2 MBPlG), die Flurbereinigungsplanung (§ 41 FlurbG) und die Wasserstraßenplanung (§§ 14 WaStrG). In unterschiedlicher Weise werden die Umweltbelange bei diesen Fachplanungen (nur) mitberücksichtigt. Zum Teil zählt die Berücksichtigung von Umweltbelangen zum gesetzlich beschriebenen Aufgabenbereich der Fachplanungsträger131. Teilweise ist eine Umweltverträglichkeitsprüfung durchzuführen132 oder es ist für bestimmte Umweltbelange ein relativer Vorrang oder ein Optimierungsgebot bestimmt133, um gesetzlich die Gewichtung der Belange in der Abwägung zu determinieren. Teils finden sich aber auch keine gesetzlichen Vorschriften zur Berücksichtigung von Umweltbelangen in den jeweiligen Fachplanungsgesetzen. Umweltbelange sind dann bei der Abwägung gleichwohl zu berücksichtigen, wobei von einer generellen Gleichwertigkeit mit anderen privaten und öffentlichen Belan-

129 Erbguth, in: Kimminich/v. Lersner (Hg.), Handwörterbuch des Umweltrechts, 2. Aufl. 1994, Sp. 2222 ff; Kloepfer, Umweltrecht, 2. Aufl. 1998, § 5 Rn. 21; Hoppe/ Beckmann/Kauch, Umweltrecht, 2. Aufl. 2000, § 7 Rn. 83. 130 Ibid. 131 Z. B. § 3 Abs. 1 S. 2 FStrG; § 9 Abs. 2 StrWG NW. 132 Z. B. Anlage zum UVPG i.V. m. § 17 Abs. 1 S. 2 FStrG, § 18 Abs. 1 S. 2 AEG, § 14 Abs. 1 S. 2 WaStrG. 133 § 8 Abs. 2 BNatSchG.

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gen auszugehen ist. Ein genereller Vorrang gegenüber anderen Interessen ist den Umweltschutzbelangen nicht eingeräumt134. b) Umweltspezifische Fachplanung Fachplanungen, deren Hauptanliegen der Umweltschutz selbst ist, sind etwa spezielle Umweltschutzpläne, Festsetzungen von Belastungsgebieten, Bewirtschaftungspläne und Schutzgebietsausweisungen135. Zur umweltspezifischen Fachplanung zählen z. B. im Immissionsschutzrecht: Festsetzungen von Belastungsgebieten (§ 44 BImSchG), Emissionskataster (§ 46 BImSchG), Luftreinhaltepläne (§ 47 BImSchG), Lärmminderungspläne (§ 47 a BImSchG), Schutzgebietsfestsetzungen (§ 48 BImSchG); im Gewässerrecht: Festsetzungen von Wasser- und Heilquellenschutzgebieten (§ 19 WHG), wasserwirtschaftliche Rahmenpläne (§ 36 WHG), Gewässerbewirtschaftungspläne (§ 36 b WHG), Planfeststellungen für Gewässerausbauten (§ 31 WHG); im Atom- und Strahlenschutzrecht: Planfeststellungsverfahren für die Errichtung von Endlagerstätten des Bundes (§ 9 b AtG); im Kreislaufwirtschafts- und Abfallrecht: Abfallbewirtschaftungspläne (§ 29 KrW-/AbfG), Planfeststellungen für Abfallbeseitigungsanlagen (§§ 31 ff KrW-/AbfG); im Natur- und Landschaftspflegerecht: Landschaftsplanungen (§§ 13 ff BNatSchG), Schutzgebietsausweisungen (§§ 22 ff BNatSchG); im Forstrecht: forstwirtschaftliche Rahmenplanungen (§§ 6 f BWaldG) und im Bodenschutzrecht: bodenschützende Sanierungspläne (§ 14 BBodSchG). Diese umweltspezifischen Fachplanungen dienen sehr unterschiedlichen Zwecken. So werden etwa Luftreinhaltepläne als Sanierungspläne zur Abwehr unmittelbarer Gefahren ausgestaltet, wenn geltende Immissionswerte überschritten sind136. Ähnliches gilt für Lärmminderungspläne137 und bodenschutzrechtliche Sanierungspläne138. Ganz anderen Zwecken dienen die Abfallbewirtschaftungspläne. Hier geht es im Wesentlichen um eine Standortplanung für Entsorgungsanlagen139. Der Vorsorge dienen dagegen die Landschaftspläne, die forstwirtschaftlichen Rahmenpläne und die wasserwirtschaftlichen Rahmenpläne140, auch wenn letztere nicht ausschließlich umweltschützend ausgerichtet sind.

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Hoppe/Beckmann/Kauch, Umweltrecht, 2. Aufl. 2000, § 7 Rn. 105. Kloepfer, Umweltrecht, 2. Aufl. 1998, § 5 Rn. 23 ff; Hoppe/Beckmann/Kauch, Umweltrecht, 2. Auf. 2000, § 7 Rn. 101 ff; UGB-ProfE/AT, S. 185 ff. 136 § 47 Abs. 1 BImSchG. 137 § 47a Abs. 1 BImSchG. 138 § 15 BBodSchG. 139 § 36 b WHG. 140 § 6 Abs. 1 BWaldG; § 36 WHG; § 13 Abs. 1 BNatSchG. 135

– – – – – –

– Bundesraumordnungsprogramm – Landesentwicklungsprogramm Landesentwicklungsplan Landesraumordnungsprogramm Landesraumordnungsplan – Regionales Raumordnungsprogramm Regionaler Entwicklungsplan Regionaler Raumordnungsplan Gebietsentwicklungsplan – Regionaler Flächennutzungsplan Örtlicher Flächennutzungsplan Örtlicher Bebauungsplan Fernstraßenplanung Flughafenplanung Trassenplanung für Eisenbahnen Magnetschwebebahnplanung Flurbereinigungsplanung Wasserstraßenplanung

umweltrelevante Hauptzweck umweltschädigend – – – – – – –

Luftreinhaltepläne Lärmminderungspläne Bodensanierungspläne Wasserrechtliche Pläne Abfallrechtliche Pläne Landschaftspläne Forstwirtschaftliche Pläne

umweltspezifische Hauptzweck Umweltschutz

Fachplanung ein Hauptzweck, andere Belange nur mit zu berücksichtigen

Vielzahl von Planungszielen (z. B. industrielle Entwicklung, Siedlung, Verkehrserschließung u. a. auch Umweltschutz)

Gesamtplanung Raumordnung, Landesplanung, Bauleitplanung

Politische, z. T. gesetzesvorbereitende Programmplanungen der Bundesregierung bzw. der Landesregierung

Übersicht 1 Umweltprogramme und -berichte

272 6. Teil: Rechtspolitischer Ausblick

§ 13 Thesen zur Weiterentwicklung der deutschen Umweltplanung

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Die Instrumente der deutschen Umweltplanung sind in der nachfolgenden Übersicht auf Seite 272 noch einmal graphisch zusammengefasst.

II. Thesen für eine integrative Strukturveränderung Die Bewertung des neuseeländischen Umweltplanungssystems verfolgte das Ziel, überzeugende und zugleich übertragungsfähige Einzelideen und größere Regelungskomplexe zu ermitteln. Daraus ergibt sich die Möglichkeit, Aussagen und Thesen für eine integrative Weiterentwicklung der deutschen Umweltplanung zu formulieren. Einer Übertragung des neuseeländischen Umweltplanungsmodells auf Deutschland sind dabei allerdings rechtliche und tatsächliche Grenzen gesetzt. Eine vollständige Kopie des neuseeländischen Modells wäre verfassungsrechtlich de lege lata auf Grund der föderalen Gesetzgebungs- und Verwaltungsverteilung zumindest problematisch, wenn auch nicht grundsätzlich ausgeschlossen141. Umfassende Rechts- und Verwaltungsreformen wären erforderlich; sie sind aber wie, das gescheiterte UGB-Projekt142 gezeigt hat, nicht mehrheitsfähig. Der politische und gesellschaftliche Wille zu grundlegenden Veränderungen ist in Deutschland nur schwach ausgeprägt. Realistisch erscheint allein eine Übernahme bewährter Einzelregelungen und einiger neuer Regelungsansätze der neuseeländischen Umweltplanung, nicht aber des gesamten Planungsmodells. 1. Keine isolierte, eigenständige Umweltplanung Zur Reform des deutschen Planungssystems wird in der Literatur die Einführung einer isolierten, eigenständigen Umweltplanung vorgeschlagen. Darunter ist eine Planung zu verstehen, die unabhängig von anderen Rechts- und Politikbereichen eine Gesamtplanung des Umweltschutzes mit verbindlichen Vorgaben für andere Planungen aufstellt143. Seit den 70er Jahren werden die Voraussetzungen, die Gestaltung und der Nutzen einer isolierten, eigenständigen Umweltplanung diskutiert144. Im Mittelpunkt der Diskussion steht das Modell einer in-

141 Art. 70 ff, 83 ff GG, zu den Regelungskompetenzen für einen integrierten Umweltschutz siehe Rengeling, Gesetzgebungskompetenzen für den integrierten Umweltschutz, 1999; ders., DVBl. 1998, 997 (997 ff). 142 Ochtendung, NVwZ 2000, 1144 (1144); Sendler, NVwZ 2001, 52 (52 f). 143 Hartkopf/Bohne, Umweltpolitik Bd. 1, 1983, S. 206; Hoppe/Beckmann/Kauch, Umweltrecht, 2. Aufl. 2000, § 7 Rn. 28. 144 Boese/Eckstein/Schier, Diskussion der Voraussetzungen und Nutzung integrierter Umweltschutzpläne, 1978, S. 15 ff; Erbguth, DÖV 1984, 699 (699 ff); Hoppe, VVDStRL 38 (1980), S. 211 ff; Uppenbrink, in: Akademie für Raumforschung und

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6. Teil: Rechtspolitischer Ausblick

tegrierten Umweltleitplanung nach dem Professorenentwurf für ein Umweltgesetzbuch145. Die Einführung einer Umweltleitplanung ist zu Recht überwiegend abgelehnt worden mit der Begründung, dass eine isolierte, eigenständige Umweltplanung für die Praxis zu aufwändig und anspruchsvoll sei146. Die Erfahrungen Neuseelands mit einer medienübergreifenden und z. T. ökologischen Umweltplanung als isolierten, eigenständigen Planungstyp bestätigen die Richtigkeit dieser ablehnenden Ansicht. Eine umfassende Umweltplanung weist eine starke Dezentralisierungstendenz auf. Integrative Planvorgaben müssen auf möglichst unterer Planungsebene getroffen werden, damit diese nicht allgemein und abstrakt bleiben. In Neuseeland werden umweltplanerische Entscheidungen deshalb vorwiegend auf der regionalen Ebene getroffen; eine Konkretisierung obliegt den örtlichen Planbehörden. Die Hauptlast der Planung trifft die lokalen Umweltplanbehörden. Das Planungssystem stellt also hohe Anforderungen an die Leistungsfähigkeit der Planbehörden auf der unteren Ebene, um die zugewiesenen umfassenden Umweltschutzaufgaben erfüllen zu können147. In Deutschland dürfte es den Kommunen an den Erfahrungen und Sachkompetenzen für neue umfassendere Umweltschutzaufgaben fehlen, z. B. bei der Luftreinhaltung, beim Klimaschutz und beim Schutz der Biodiversität. Erforderlich wäre die Beschäftigung qualifizierten Fachpersonals und die Bereitstellung notwendiger finanzieller Ressourcen zum Aufbau und zur Erweiterung neuer Sachkompetenzen. In Deutschland werden umweltplanerische Behördenkapazitäten derzeit jedoch abgebaut, indem der Personalbestand in den kommunalen Umweltbehörden gesenkt und planungsrelevante Umweltbehörden als Ganzes abgeschafft werden, z. B. das Landesamt für Ökologie in Niedersachsen148. Angesichts der gegenwärtigen und wohl auch langfristig fortbestehenden Finanznot der deutschen Kommunen erscheint die Einführung eines zusätzlichen, stark dezentralen Planungstyps finanziell nicht möglich zu sein. Eine isolierte, eigenLandesplanung (Hg.), Umweltplanung und ihre Weiterentwicklung, 1983, S. 27; Hartkopf/Bohne, Umweltpolitik Bd. 1, 1983, S. 206. 145 Siehe §§ 19–25 UGB-ProfE/AT, auch S. 198 ff; mit Anmerkungen dazu Hoppe, NJW 1992, 1993 (1993 ff); Erbguth, DVBl. 1992, 1122 (1122 ff); Wahl, in: Akademie für Raumforschung und Landesplanung (Hg.), Integration einer Umweltleitplanung in die Raumordnung, 1994, S. 6 ff; Hendler/Heimlich, Jb. UTR 2000, S. 19 ff; Köck, UPR 2002, 321 (324 f). 146 Hoffmeister/Holst/Stemmler, UPR 1991, 328 (329); Hoppe, NJW 1992, 1993 (1995); Breuer, Empfiehlt es sich, ein Umweltgesetzbuch zu schaffen?, Gutachten B zum 59. DJT, 1992, S. 98 ff; Hoppe/Beckmann/Kauch, Umweltrecht, 2. Aufl. 2000, § 7 Rn. 28; Rehbinder, in: Salzwedel (Hg.), Grundzüge des Umweltrechts, 2. Aufl. 1997, Rn. 253; Köck, UPR 2002, 321 (324/326). 147 Siehe § 12 II. 4. 148 Niedersächsisches Umweltministerium, Pl-Nr. 75/2003, Vorschläge zur Reform der Umweltverwaltung, verfügbar auch online URL: [Stand: 15.12.2003].

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ständige Umweltplanung ist, wie das Beispiel Neuseeland zeigt, sehr kostspielig, da für einen regionalen oder örtlichen Umweltplan Erstellungskosten von ca. 500.000 bis 750.000 Euro entstehen. So ist landesweit für nur eine Plangeneration mit Kosten in Höhe von mehreren Hundert Millionen Euro zu rechnen. Die Planerstellung ist darüber hinaus auch sehr zeitintensiv149. Die Dauer der Planerstellung betrug in Neuseeland immerhin vier bis neun Jahre150, obwohl das Land nur dünn besiedelt und schwach industrialisiert ist und daher weit weniger komplexe Planungsthemen als in Deutschland auftreten. These 1: Auf Grund der neuseeländischen Erfahrungen ist es sinnvoll, statt der Einführung eines neuen Umweltplanungstyps einige Korrekturen und Strukturveränderungen am bestehenden Planungsinstrumentarium vorzunehmen. Dafür bieten sich die Raumordnung und die Landesplanung sowie die Bauleitplanung an. Auf einen neuen eigenständigen Planungstyp, der das bereits jetzt sehr ausdifferenzierte Planungssystem weiter verkompliziert, sollte dagegen verzichtet werden. 2. Erweiterung der räumlichen Gesamtplanung Zwischen Umweltschutz und Raumplanung bestehen wichtige Querverbindungen und Überschneidungen, da Umweltschutzbelange vielfach stark räumlichen Bezug haben. Der Raumplanung kommt für den Umweltschutz daher besondere Bedeutung zu. Der deutsche Gesetzgeber hat folgerichtig die Raumordnung und Bauleitplanung schrittweise durch Einbeziehung umweltschützender Belange in ihrer Aufgabenstellung ergänzt151. Eine Erweiterung der Raumplanung zur stärkeren Berücksichtigung von Umweltbelangen wird diskutiert und zum Teil für notwendig erachtet152. Ansatzpunkte für eine Erweiterung der Aufgabenstellung der Raumplanung bieten die Leitvorstellungen der „nachhaltigen Raumentwicklung“ (§ 1 Abs. 2 S. 1 ROG) für die Raumordnung und das allgemeine Planungsziel der „nachhaltigen Stadtentwicklung“ (§ 1 Abs. 5 S. 1 BauGB) für die Bauleitplanung. Der Begriff der Nachhaltigkeit ist in Deutschland im Einzelnen noch nicht abschließend geklärt. Rechtliche Konsequenzen des Gebots nachhaltiger Raumentwicklung wurden im Schrifttum bereits ausgeführt mit der zutreffenden Feststel149

Dazu oben § 10 II. 2. b); § 11 II. 2. b); § 12 II. 7. § 11 I. 151 Runkel, NuR 1998, 449 (449 ff); Hoppe/Beckmann/Kauch, Umweltrecht, 2. Aufl. 2000, § 7 Rn. 42 ff; Schink, in: Gesellschaft für Umweltrecht (Hg.), Umweltrecht im Wandel, 2002, S. 837 ff. 152 Hodapp, RuR 1994, 287 (287 ff); Lee, Nachhaltige Entwicklung, 2000, S. 238 m. w. N. 150

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lung, dass Nachhaltigkeit eine „integrative ökologische Betrachtung im Sinn des Ökosystemschutzes“ erfordere153. Die Raumplanung solle daher nicht auf den Raum als Gegenstand der Planung fixiert bleiben, sondern vielmehr der raumbezogenen Ökosystemplanung dienen154. Der Raumplanung wäre so ein medienübergreifender und ökosystemarer Planungsansatz zu Grunde zu legen. Die positiven Erfahrungen mit einer raumbezogen, medienübergreifenden und ökosystemaren Planung in Neuseeland sprechen für eine solche Erweiterung der deutschen Raumplanung155. Die neuseeländischen Pläne enthalten eine notwendige Analyse der Zusammenhänge und Wechselwirkungen von Umweltmedien, -bestandteilen und -problemen und geben medienübergreifende Planungsziele vor. Die regionalen Umweltpläne sind ein solider Rahmen für eine medienübergreifende Planung und werden von übergreifenden und ökosystembezogenen Einzelplanungen konkretisiert. Für den Bereich des Umweltmediums Wassers hat sich der ökosystemare Planungsansatz für einen effektiven Umweltschutz als vorteilhaft erwiesen. Aber auch für den Bereich des Bodens sind die Vorteile einer Erweiterung der Aufgabenstellung erkennbar, da Umweltbelange fast immer auch im Zusammenhang mit dem Bodenschutz stehen. So lagern sich Schadstoffe in Luft und Wasser früher oder später im Boden ab, Klimaveränderungen wirken sich auf die Bildung und den Zustand des Bodens aus und Naturschutz ist vielfach auch ein Schutz des Bodens vor Erosion und Versiegelung. Es ist daher richtig, dass eine nachhaltige Raumplanung eine integrative ökologische Betrachtung im Sinn eines Ökosystemschutzes verlangt und so der Schwerpunkt der Planung vom Raum- zum Ökosystemschutz verschoben ist. Die Pläne sollten auf der örtlichen Ebene daher auch nicht räumlich auf einzelne Gebiete, zumeist Baugebiete beschränkt bleiben, sondern wie in Neuseeland flächendeckend aufgestellt werden156. Auch ist es zweckmäßig, das Recht der Grundstücksteilung mit dem Bauplanungsrecht enger zu verzahnen. In Deutschland steht den Gemeinden nur im Bereich des Bebauungsplans gem. § 19 BauGB die Möglichkeit offen, durch Satzung zu bestimmen, dass die Teilung eines Grundstücks zu ihrer Wirksamkeit einer baurechtlichen Genehmigung bedarf. Empfehlenswert ist es, den Bauplanungs- und Raumordnungsbehörden in gemeinsamer Abstimmung die Möglichkeit zu geben, eine Zersplitterung schützenswerter Freilandflächen zu verhindern. Übertragbar und sinnvoll ist die neuseeländische Lösung, jede Grundstücksteilung gesetzlich zu untersagen, es sei denn, die Teilung ist ausdrücklich durch eine Regelung in Raumordnungs- und Bauleitplänen erlaubt oder eine gesonderte Genehmigung dieser Be153 Erbguth, DVBl. 1999, 1082 (1082 ff); ders., DÖV, 1998, 673 (673 ff); auch Lee, Nachhaltige Entwicklung, 2000, S. 67 ff; Bückmann/Lee/Simonis, UPR 2002, 168 (170 f). 154 Hodapp, RuR 1994, 287 (287 ff). 155 § 12 I. 1. 156 § 7 II. 2., 3.

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hörden liegt vor157. Abstrakte gestattende Regelungen beträfen dann bebaute und ökologisch weniger wertvolle Gebiete. Bei schützenswerten Freilandflächen müssten dagegen im Genehmigungsverfahren die Umweltauswirkungen der Grundstücksteilung konkret untersucht werden. Auch bliebe es der Rechtsprechung vorbehalten, Fallgruppen zu bilden, bei denen eine Grundstücksteilung aus Umweltschutzgründen generell unzulässig ist. These 2: Durch umweltplanerische Ergänzungen der Gesamtplanung ist eine Neuausrichtung des räumlichen Planungssystems auf eine integrative ökologische Betrachtung und ein Ökosystemschutz sowie eine stärkere Koordinierung mit den umweltrelevanten und umweltspezifischen Fachplanungen zu erreichen. Der Schwerpunkt der Planung ist vom Raum- zum Ökosystemschutz zu verlagern. Zweckmäßig ist eine flächendeckende Planung auch auf der örtlichen Ebene und eine engere Verzahnung des Rechts der Grundstücksteilung mit dem Bauplanungsrecht. 3. Einführung ökologischer Mindestgrenzen Die Leitvorstellung der nachhaltigen Raumentwicklung (§ 1 Abs. 2 S. 1 ROG) und das Planungsziel der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung (§ 1 Abs. 5 S. 1 BauGB) bedürfen der inhaltlichen Bestimmung. Es fehlt an einer Legaldefinition der Nachhaltigkeit im Kontext räumlicher Planung158. Im Schrifttum umstritten ist das Verhältnis der sozialen, wirtschaftlichen und ökologischen Belange zueinander, die es nachhaltig, d.h. dauerhaft zu erhalten gilt. Zum Teil wird der Begriff der Nachhaltigkeit als wirtschaftliche Nachhaltigkeit verstanden und stark nutzungsorientiert ausgelegt159. Eine andere Ansicht geht von einer ökologischen Nachhaltigkeit aus und räumt ökologischen Belangen generellen Vorrang ein160, während eine weitere Ansicht der Nachhaltigkeit eine ressourcenökonomische und ökologische Ausrichtung beimisst und eine Balance aller Belange fordert161. Fraglich ist, wie bei diesen unterschiedlichen Interpretationen die Leitvorstellung und das Planungsziel mit der jeweiligen Abwägungsvorschrift in Einklang zu bringen ist, denn sowohl die Raumordnung 157 Vergleichbar Section 11 RMA: „(1) No person may subdivide land, within the meaning of section 218, unless the subdivision is – (a) Expressly allowed by a rule in a district plan and in any relevant proposed district plan or a resource consent . . .“ 158 Kritisch dazu Bückmann/Rogall, UPR 2001, 121 (130); Leidig, UPR 2000, 371 (374 ff); Masing, DVBl. 1998, 549 (551 ff). 159 In Anlehnung an Art. 2 EGV wohl auch Runkel, in: Bielenberg/Runkel/Spannowski, Raumordnungs- und Landesplanung des Bundes und der Länder (Stand: Okt. 2003), J 630 Anm. 2.2 f. 160 Erbguth, DVBl. 1999, 1082 (1084); ders., DÖV 1998, 673 (673 ff). 161 Battis, Öffentliches Baurecht, 4. Aufl. 1999, S. 31.

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als auch die Bauleitplanung gehen von einer generellen Gleichwertigkeit der wirtschaftlichen, sozialen und ökologischen Belange aus, vgl. § 7 Abs. 7 ROG; § 1 Abs. 6 BauGB. Außerdem ist das Verhältnis von nachhaltiger Raumentwicklung zu nachhaltiger städtebaulicher Entwicklung unklar, da vereinzelt inhaltliche Unterschiede ausgemacht werden162. Die Erfahrungen in Neuseeland zeigen, dass eine klar formulierte Ziel- und Abwägungsbestimmung von großer praktischer Bedeutung für die Ausrichtung der Planung und die Qualität der Plandokumente ist163. Der deutsche Gesetzgeber hat vergleichbar dem neuseeländischen Gesetzgeber den Begriff der Nachhaltigkeit als zentrale Zielbestimmung in die Planungsgesetze eingeführt, ohne die notwendigen Grundsatzentscheidungen über den genauen Inhalt zu treffen. Zwar ist in Deutschland unstreitig die Raumplanung eine wirtschaftliche, soziale und ökologische Gesamtplanung, das Verhältnis der Belange zueinander ist seit Einführung des Nachhaltigkeitsgebotes aber nicht mehr unumstritten. Wird Nachhaltigkeit in einem ausschließlich wirtschaftlichen oder ökologischen Sinn verstanden, ist konsequenterweise entweder den wirtschaftlichen oder den ökologischen Belangen ein genereller Vorrang einzuräumen. In Neuseeland wird das Problem einer unterschiedlichen Interpretation deutlich, da im Gesetz ökologische Grenzen definiert sind. Vertreter der ökologischen Nachhaltigkeit betrachten diese Grenzen als zwingend zu beachtende „Mindestgrenzen“ (bottom lines approach), während Vertreter der wirtschaftlichen und sozialen Nachhaltigkeit eine generelle Vorrangigkeit einzelner Belange ablehnen und stattdessen eine „Balance grundsätzlich gleichwertiger Belange“ (balancing approach) befürworten164. Eine Entscheidung dieser Frage ist unvermeidbar. Eine Kompromissformulierung ist allerdings vorzugswürdig. Da wirtschaftlicher Wohlstand und soziales Wohlergehen nur auf der Grundlage vorhandener ökologischer Ressourcen geschaffen werden kann, ist eine nachhaltige Raum- und Stadtentwicklung nur möglich, wenn lebenserhaltende ökologische Mindestgrenzen gewahrt werden. Oberhalb dieser Mindestgrenzen können die wirtschaftlichen, sozialen und ökologischen Belange als grundsätzlich gleichwertig untereinander und gegeneinander abgewogen werden. Ein absoluter Vorrang von ökologischen Belangen ist dagegen nicht realisierbar und auch nicht notwendig. Der Gesetzgeber sollte das Verhältnis der Belange in der Abwägungsvorschrift entsprechend gestalten. Es sind ökologische Mindestgrenzen (nicht nur Leitlinien) gesetzlich zu definieren, die dann abwägungsfest sind. Eine Konkretisierung im jeweiligen regionalen und örtlichen Kontext erfolgt in den Plan162 163 164

Battis, Öffentliches Baurecht, 4. Aufl. 1999, S. 31. § 12 II. 1. § 8 II. 6.

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dokumenten. Oberhalb dieser Mindestgrenzen bleibt es bei einer generellen Gleichrangigkeit der Belange. Es empfiehlt sich auch eine gesetzliche Verankerung der drei anerkannten Managementregeln der Nachhaltigkeit165 als Grundsätze der Raumordnung und als Leitlinien der Bauleitplanung und zwar: Erstens, erneuerbare Naturgüter dürfen auf Dauer nur im Rahmen ihrer Regeneration genutzt werden (Regeneration). Zweitens, nichterneuerbare Naturgüter dürfen nur in dem Maße genutzt werden, wie ihre Funktionen durch andere Materialien oder durch andere Energieträger ersetzt werden können (Substitution). Drittens, die Freisetzung von Stoffen oder Energien darf auf Dauer nicht größer sein als die Anpassungsfähigkeit der Ökosysteme (Anpassungsfähigkeit). Schließlich ist auch eine inhaltliche Abstimmung der Leitvorstellung der Raumordnung mit dem Planungsziel der Bauleitplanung vorzunehmen. Beide Bestimmungen zielen auf eine nachhaltige Raumplanung und letztlich auf eine „nachhaltige Entwicklung“166. Dieser Begriff sollte in beiden Gesetzen einheitlich verwendet und definiert werden. These 3: Der Gesetzgeber sollte ökologische Mindestgrenzen definieren, die abwägungsfest sind. Oberhalb dieser Mindestgrenzen bleibt es bei einer generellen Gleichrangigkeit der wirtschaftlichen, sozialen und ökologischen Belange. Es empfiehlt sich außerdem die Verankerung der drei anerkannten Managementregeln der Nachhaltigkeit als Grundsätze der Raumordnung und als Leitlinien der Bauleitplanung. Als Leitvorstellung der Raumordnung und als Planungsziel der Bauleitplanung sollte der Begriff der nachhaltigen Entwicklung einheitlich verwendet und definiert werden. 4. Zeithorizont der Planung Das deutsche Raumplanungsrecht bestimmt den Zeithorizont der Planung, insbesondere den Schutz künftiger Generationen nur bruchstückhaft. Das ROG enthält gem. § 1 Abs. 2 S. 2 Nr. 1 ROG den Grundsatz der Raumordnung, dass die freie Entfaltung der Persönlichkeit in der Gemeinschaft und in der Verantwortung gegenüber künftigen Generationen zu gewährleisten ist. Gegenüber anderen Raumordnungsgrundsätzen ist diesem Grundsatz des Nachweltschutzes aber keine gewichtige Stellung oder gar ein Vorrang eingeräumt167. Das BauGB weist zudem kein ausdrückliches Bekenntnis zu einem Nachweltschutz auf. Gleichwohl soll gem. § 1 Abs. 5 S. 1 BauGB, § 1 Abs. 2 S. 1 ROG in der 165 Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, Nachhaltige Entwicklung, 1998, S. 9. 166 Eingehend zum Begriff Lee, Nachhaltige Entwicklung, 2000, S. 7 ff und S. 67 ff. 167 Hoppe/Beckmann/Kauch, Umweltrecht, 2. Aufl. 2000, § 7 Rn. 58; Klöpfer, Umweltrecht, 2. Aufl. 1998, § 10 Rn. 13.

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Raumordnung und Bauleitplanung eine nachhaltige Entwicklung erfolgen. Nachhaltige Entwicklung ist in ihrem Kern aber gerade auf den Schutz der künftigen Generationen gerichtet168. Die Erfahrungen mit der neuseeländischen Umweltplanung als eine Nachweltschutzplanung sind grundsätzlich positiv, auch wenn Konkretisierungs- und Umsetzungsschwächen bestehen169. Ein ernsthaftes Bemühen um eine zukunftsgerichtete Planung im Interesse künftiger Generationen ist festzustellen. Die Langzeitperspektive der Planung ist anerkannt und hat in den Statements und Plänen ihren Ausdruck gefunden. Vorsorgeprinzip und Nachhaltigkeitsgebot sind dort ausformuliert und für den jeweiligen Planungsraum konkretisiert. Planregelungen werden häufig mit der Notwendigkeit eines Nachweltschutzes gerechtfertigt. Gegenüber der Planung nach dem TCPA hat sich die zeitliche Planungsperspektive in Neuseeland merklich erweitert. Von Vorteil war die gesetzliche Bestimmung des Zeithorizonts der Planung im Rahmen der Legaldefinition der Nachhaltigkeit. Entsprechende Gesetzesregeln sind auch in das deutsche Raumplanungsrecht einzuführen. Übertragbar ist der Vorsorgeprinzipientrias der neuseeländischen Umweltplanung, demnach der Zeithorizont wie folgt beschrieben wird: Erstens, es sind negative Auswirkungen auf die Umwelt zu vermeiden, auszugleichen oder zu mindern (allgemeine Vorsorge)170. Zweitens, die lebenserhaltenden Funktionen von Luft, Wasser und Boden sowie Ökosystemen sind zu bewahren (Lebensfunktionsvorsorge)171. Drittens, es ist das Nutzungspotential der natürlichen und physikalischen Ressourcen aufrechtzuerhalten, um künftigen Generationen die Befriedigung ihrer Bedürfnisse zu ermöglichen (Ressourcenvorsorge)172. In diesem Zusammenhang ist zu klären, wie weit eine Ressourcenvorsorge reichen soll. In der angelsächsischen Literatur herrscht Streit über den Begriff des Bedürfnisses (need), worunter entweder „Wohlergehen“ (wellbeing) oder aber nur „Grundbedürfnisse“ (basic needs) verstanden werden können173. Auch wäre gesetzlich klarzustellen, dass Nachweltschutz keinen unrealistischen Ressourcenbestandsschutz, sondern die Sicherung von (Über-)Lebensoptionen verlangt174.

168 § 8 II. 2., siehe auch Erbguth, DVBl. 1999, 1082 (1084); Schröder, WiVerw 1995, 65 (66); ausführlich Lee, Nachhaltige Entwicklung, 2000, S. 7 ff. 169 § 12 I. 3. 170 Section 5(2)(a) RMA. 171 Section 5(2)(b) RMA. 172 Section 5(2)(a) RMA. 173 § 8 II. 7. 174 Ibid.

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These 4: Der neuseeländische Vorsorgeprinzipientrias sollte in das deutsche Raumplanungsrecht aufgenommen werden, demnach der Zeithorizont wie folgt umschrieben wird: Es sind negative Auswirkungen auf die Umwelt zu vermeiden, auszugleichen oder zu mindern (allgemeine Vorsorge). Die lebenserhaltenden Funktionen von Luft, Wasser und Boden sowie Ökosystemen sind zu bewahren (Lebensfunktionsvorsorge). Es ist das Nutzungspotential der natürlichen und physikalischen Ressourcen aufrechtzuerhalten, um künftigen Generationen die Befriedigung ihrer Bedürfnisse zu ermöglichen (Ressourcenvorsorge). Sinnvoll ist eine Beschränkung des Nachweltschutzes auf den Schutz von Bedürfnissen und (Über-)Lebensoptionen künftiger Generationen. 5. Übergang zu einer Ergebnissteuerung Das deutsche Raumplanungssystem folgt dem Trennungsgrundsatz, wonach unvereinbare Nutzungen räumlich getrennt werden175. Auf der Bauplanungsebene wird die zulässige „Art“ der baulichen Nutzung durch eine Typisierung verschiedener Baugebiete außerordentlich differenziert verbindlich festgelegt, vgl. die BauNVO. Die räumlich-funktionale Gliederung stößt in jüngerer Zeit auf Kritik176. Eine wesentliche Ursache des hohen städtischen Verkehrsaufkommens liegt nicht zuletzt in der planerischen Trennung der Lebensbereiche, welche Verkehrsströme erst entstehen lässt. Ein rascher Wandel der sozio-ökonomischen Gegebenheiten macht eine laufende Anpassung und neue Schwerpunktsetzung der Stadtentwicklung hier erforderlich. Dem steht die Starrheit einer Typisierung von Baugebieten entgegen. Planbehörden neigen daher zu einer Beschränkung der Planung auf ihre Grundzüge oder üben sich gar in planerischer Zurückhaltung, indem statt qualifizierter Bebauungspläne (§ 30 Abs. 1 BauGB) nur einfache Bebauungspläne (§ 30 Abs. 3 BauGB) erlassen werden oder auf den Erlass von Bebauungsplänen ganz verzichtet wird. Dieser Trend ist problematisch und macht deutlich, dass ein Bedarf an größerer Flexibilität besteht. Es wird daher die Forderung erhoben, dass Pläne heute nicht als starre Festlegungen, sondern als „flexible Orientierungshilfen“ erlassen werden177. Die Erfahrungen Neuseelands mit einer Planung auf Erfolgsbasis sind in dieser Hinsicht grundsätzlich positiv, denn der neue Planungsansatz hat zu einer Vermeidung unnötiger Eingriffe in wirtschaftliche und soziale Entwicklungen geführt178. Von der Starrheit und Strenge der detaillierten, aktivitätsbezogenen 175 Vgl. § 50 BImSchG, dazu Jarass, BImSchG, 5. Aufl. 2002, § 50 Rn. 3 ff; Marcks, NuR 1984, 44 (44 ff). 176 Brohm, Öffentliches Baurecht, 3. Aufl. 2002, § 1 Rn. 22 ff. 177 Brohm, Öffentliches Baurecht, 3. Aufl. 2002, § 1 Rn. 26. 178 § 12 I. 4.

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Landnutzungspläne ist nur noch wenig erkennbar. Die neuen Distriktpläne weisen eine geringere Anzahl an aktivitätsbezogenen Zonen auf und enthalten stärker erfolgsbezogene Planvorgaben. Planerische Regulierung setzt, anders als in Deutschland, nicht an dem „Zweck“ einer Nutzung, sondern an deren negativen „Effekt“ an. Vorteilhaft ist dieser wirkungsbezogene Regelungsansatz, sofern und soweit die räumliche Nutzungstrennung aus bloßer Tradition ohne Bezug zu tatsächlichen oder potentiellen Nutzungskonflikten erfolgt. Die aktivitätsbezogene Regelung ist dann innovationsfeindlich und letztlich auch sachlich nicht gerechtfertigt. Andererseits haben sich ausschließlich erfolgsbezogene Planungen in Neuseeland aber als sehr komplex und abstrakt erwiesen und sind häufig nur von einem Fachmann zu verstehen179. Die Bürger stellt dies vor erhebliche Schwierigkeiten, etwa die zulässige Nutzung auf einem Nachbargrundstück festzustellen oder die Planvorgaben inhaltlich anzugreifen. Außerdem wird ein Mangel an inhaltlicher Gewissheit ebenso wie eine Entwicklung hin zu Mischgebieten beklagt, sofern auf Nutzungszonen ganz verzichtet wurde180. Eine vollständige Aufgabe der räumlich-funktional gegliederten Planung erscheint aus diesen Gründen nicht zweckmäßig. Dafür weist die Planung auf Erfolgsbasis selbst noch zu viele Nachteile und einige Ungewissheiten in der Praxis auf. Eine Kombination beider Planungsweisen ist jedoch zu befürworten, um auch in Deutschland stärker auf den Zweck der räumlichen Trennung aufmerksam zu machen. Eine Beschränkung auf wenige Grundarten von Nutzungszonen sollte vorgenommen werden und eine Pflicht zur planerischen Rechtfertigung der Zonen unter Berücksichtigung von Effekten bestehen. In Ergänzung dazu sind erfolgsbezogene, standardsetzende Planfestsetzungen zuzulassen. Konkrete Unwelteffekte sind zu beschreiben, die in einem Gebiet zu erreichen oder zu vermeiden sind, z. B. hinsichtlich Immissionen, Wasserverbrauch, Bodenversiegelung und Verkehrsaufkommen. Im Unterschied zu bauplanungsrechtlichen Festsetzungen sollte es sich nicht nur um Flächenausweisungen handeln, die letztlich aktivitätsbezogen sind, sondern um erfolgsbezogene Planregelungen. These 5: Die Anzahl an Nutzungszonen ist zu verringern und auf einige Grundzonen zu beschränken. Die räumlich-funktional gegliederte Planung ist aber im Grundsatz beizubehalten. In Ergänzung dazu sind erfolgsbezogene, standardsetzende Planvorgaben als Festsetzungen eines Bebauungsplans zuzulassen und die Behörden zu einer erfolgsbezogenen Planung zu verpflichten.

179 180

Näher dazu § 11 IV. 3. a) cc), b). Ibid.

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6. Institutionelle Veränderungen Das deutsche Planungssystem wird zu Recht als inhomogen, inkonsistent und lückenhaft kritisiert, jedenfalls soweit es die Umweltplanung betrifft181. Der Einführung eines die Umweltbelange gebündelt darstellenden eigenständigen Planungstyps wurde obig bereits eine Absage erteilt182. Denkbar ist jedoch eine Stärkung der regionalen Planungsebene zwecks eines besseren Schutzes der Umwelt. Der Kommissionsentwurf zum UGB führt dazu aus: „Unter den ökologischen Plänen wird es die regionale Ebene sein, deren Planungen eine Schlüsselfunktion zukommt. Bestandsaufnahmen und Wirkungsanalysen können hier einerseits konkret genug sein, um dem Bedürfnis des Umweltschutzes an exakter Information nachzukommen. Andererseits ist die Region ein hinreichend großer Planungsraum, um Wirkungszusammenhänge umweltbeanspruchender und umweltsanierender Maßnahmen nicht durch eng gezogene Verwaltungsgrenzen zu zerschneiden“183. Die Erfahrungen in Neuseeland mit einer starken regionalen Umweltplanungsebene sind durchweg positiv184. Regionale Umweltplanbehörden wurden geschaffen, denen tatsächlich eine Schlüsselfunktion bei der medienübergreifenden Planung zukommt. Die Neuschaffung der Regionalbehörden war sinnvoll, um bei der Einführung der neuen Umweltplanung Widerstände aus Gründen des Ressortegoismus und der Amtsmacht zu brechen. Auch war zu befürchten, dass alte Planungstraditionen anderenfalls fortbestünden. Die Stärkung der regionalen Planungsebene war zudem sinnvoll, um den regionalen Unterschieden bei der Planung besser gerecht werden zu können und die örtlichen Umweltbehörden bei ihrer planerischen Aufgabenerfüllung zu entlasten. Eine Stärkung der regionalen Ebene bei der Raumplanung empfiehlt sich auch in Deutschland. Regionalpläne sind de lege lata gem. § 9 Abs. 1 S. 1 ROG nur in bestimmten Fällen aufzustellen. Eine generelle Planungspflicht wäre aus Sicht des Umweltschutzes wünschenswert. Bedenkenswert erscheint auch die Schaffung neuer Behördenstrukturen auf der regionalen Planungsebene, um bei der Neuausrichtung der Raumplanung alte Planungstraditionen und Widerstände zu brechen. Dabei könnte ein ökologisch orientierter Neuzuschnitt der Behördenzuständigkeiten erfolgen, wobei in der Regel die Wasserscheiden als räumliche Zuständigkeitsgrenzen in Betracht kommen. Neuseeländischen Erfahrungen ent181 Uppenbrink, in: Akademie für Raumforschung und Landesplanung (Hg.), Umweltplanung und ihre Weiterentwicklung, 1983, S. 27; Hoffmeister/Holst/Stemmler, UPR 1991, 328 (328); siehe auch UGB-KomE, S. 568 ff; Köck, UPR 2002, 321 (322 f). 182 § 12 III. 2. a). 183 UGB-ProfE/AT, S. 204. 184 § 12 I. 5.

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sprechend treten gebietsüberschreitende Umweltprobleme dann weniger häufig auf, Ökosysteme lassen sich als Ganzes besser beplanen und intermediale Problemverschiebungen können berücksichtigt werden185. Zur Vereinfachung des Planungssystems und zur Kostenersparnis sollten andererseits Planungsebenen und deren Planungen abgeschafft werden, sofern und soweit sich diese in der Praxis nicht bewährt haben. Dies trifft für die Landschaftsplanung zu, die als gescheitertes Projekt gilt186. Die Aufgaben der Landschaftsplanung könnten sachlich besser in die Raumplanung integriert werden. So ließe sich ein etwas einfacheres und überschaubareres Planungssystem gestalten. These 6: Eine Stärkung der regionalen Ebene bei der Raumplanung ist anzustreben. Aus Sicht des Umweltschutzes ist eine generelle Planungspflicht wünschenswert. Die Schaffung neuer regionaler Behördenstrukturen ist ebenso zu empfehlen wie ein ökologisch orientierter Zuschnitt der Behördenzuständigkeiten. Aus Kostengründen sind Planungsebenen und deren Planungen abzuschaffen, sofern und soweit sich diese in der Praxis nicht bewährt haben. 7. Gesetzespflicht zu einem integrierten Management Zur Verdeutlichung der Neuausrichtung der Raumplanung im Sinn eines integrierten Umweltschutzes ist die Schaffung einer Gesetzespflicht zur integrierten Planung in Erwägung zu ziehen. Weder das ROG noch das BauGB erwähnen das neue umweltpolitische und rechtliche Leitbild der Integration. Dem Leitbild eines integrierten Umweltschutzes liegen jedoch EU-rechtliche Vorgaben über den Umweltschutz zu Grunde, welche auch die deutsche Umweltplanung nicht unbeeinflusst lassen, z. B. die UVP-RL, die IVU-RL und die Plan-UVP-RL187. Es ist absehbar, dass der Gedanke der Integration auch im Bereich der deutschen Umweltplanung an Bedeutung gewinnen wird188. Entsprechende Regelungen in den Raumplanungsgesetzen sind notwendigerweise einzuführen, um die Behörden zu einer integrierten Umweltplanung zu veranlassen. Die Einführung einer Gesetzespflicht über ein integriertes Management der Distrikt- und Regionalbehörden ist in Neuseeland allgemein positiv beurteilt worden. Die Planbehörden mussten sich zwangsläufig mit ihrer neuen Aufgabe 185

§ 12 I. 5. Rat der Sachverständigen für Umweltfragen, Umweltgutachten 1987, Rn. 410 ff; Rehbinder, in: Salzwedel (Hg.), Grundzüge des Umweltrechts, 2. Aufl. 1998, Kap. 4 Rn. 251 m. w. N. 187 Näher dazu oben § 1. 188 So auch Hoppe/Beckmann/Kauch, Umweltrecht, 2. Aufl. 2000, § 7 Rn. 39. 186

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der integrierten Planung auseinandersetzen. Allerdings fehlt eine Legaldefinition des integrierten Managements, was häufig als Nachteil gewertet wird189. Insofern erscheint nicht nur eine Gesetzespflicht, sondern auch deren Definition geboten. Die neuseeländischen Planbehörden haben ihren Planungen ein sehr unterschiedliches Integrationsverständnis zu Grunde gelegt. Nach dem engen Verständnis190 meint Integration allein die vertikale und horizontale Koordination behördlicher Tätigkeit, die notwendig ist, um medien- und grenzüberschreitenden Umweltproblemen wirksam begegnen zu können. Diese Definition greift jedoch zu kurz, da eine integrierte Nachhaltigkeitsplanung eine Integration in mehrfacher Hinsicht fordert. Ein weites Integrationsverständnis ist daher vorzugswürdig, das in Neuseeland wie folgt umschrieben worden ist191: Ein systemarer Ansatz der Ressourcennutzung ist geboten, der die Auswirkungen des Gebrauchs, der Entwicklung und des Schutzes von Ressourcen auf alle anderen natürlichen Ressourcen (Land, Wasser, Luft, Boden, Mineralien, Energie, Pflanzen und Tiere), auf physikalische Ressourcen (Gebäude und Infrastruktur) und auf die Menschen und deren Gemeinschaften anerkennt und berücksichtigt. Erforderlich ist ein aktiver Prozess der Planung, der sieben Dimensionen der Integration umfasst: die Integration von Ressourcensystemen; die Integration mit sozialen und ökonomischen Zielen und Interessen; die Integration von Maßnahmen über einen langen Zeitraum; die Integration von Reaktionen verschiedener Behörden; die Integration von Maßnahmen innerhalb einer Behörde; die Integration von Methoden und die Integration der kulturellen und spirituellen Werte. Betont werden muss, dass eine solch integrative Planung nicht allein nach formellen Verfahrensweisen in einem klassischen Hierarchieverhältnis der Planungsbehörden vorgenommen werden kann192. Das Verhältnis der Behörden ist vielmehr von einem Verhältnis der kooperativen Zusammenarbeit geprägt, bei dem informelles Behördenhandeln und spontane Ordnungsbildung eine gewichtige Rolle spielen. Koordinationsstellen für ein informelles Zusammentreffen der Planer sind zu schaffen, z. B. regelmäßige Treffen der Planer gleicher oder unterschiedlicher Planungsebenen sowie Fachausschüsse, Arbeitsgruppen und Komitees. Als Forum des Informationsaustausches hat sich ferner die interaktive Website des Umweltministeriums zur Umweltplanung mit verschiedenen themen- und problembezogenen Diskussionsgruppen erwiesen.

189 190 191 192

§ § § §

11 III. 3., § 12 II. 2. 11 III. 1. 11 III. 2. 4 IV. 2. b); § 11 V. 2.

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These 7: Eine Gesetzespflicht zur integrierten Planung ist in die jeweiligen Raumplanungsgesetze aufzunehmen und diese Pflicht entsprechend einem weiten Integrationsverständnis zu definieren. Herauszustellen ist, dass integrierte Planung nicht allein in formellen Verfahren erfolgen kann. Vielmehr ist eine kooperative Zusammenarbeit der Behörden zu fordern, bei der informelles Behördenhandeln und spontane Ordnungsbildung von maßgeblicher Bedeutung sind. Die Übernahme dieser Formen informeller Behördenzusammenarbeit ist auch in Deutschland wünschenswert. 8. Nationale Führung bei der Planung Die Raumplanung in Deutschland ist gem. §§ 6 ff ROG vorwiegend eine Sache der Länder193. Eine Raumordnung des Bundes gibt es nicht. Eine Umweltplanung des Bundes existiert gesetzlich vorgeschrieben ebenfalls nicht. Bundesumweltprogramme werden nur freiwillig als politische Planungen erlassen194. Werden Bundesumweltprogramme nicht erarbeitet, wie dies in den 90iger Jahren der Fall war, fehlt es an einer nationalen Führung bei der Umweltplanung. Eine Pflicht zur nationalen Umweltplanung ist aber von Vorteil, wie der Professorenentwurf zum UGB ganz zutreffend wie folgt feststellte: „Ohne Pflicht zu konzeptionellem Handeln, wie sie durch Plankompetenzen begründet wird, bleiben staatliche Umweltentscheidungen punktuelle und daher zufällige Entscheidungen. Das mindert nicht nur ihre praktischen Wirkungen, sondern ist rechtsstaatlich unbefriedigend. Planung hat auch eine die Rechtssicherheit und Vorhersehbarkeit staatlicher Aktivitäten zu gewährleistende Aufgabe, die die Akzeptanz von Entscheidungen erhöht“195. Die Erfahrungen in Neuseeland bestätigen die Richtigkeit dieser Aussage196. Der Zentralregierung sind durch Gesetz zwar umweltplanerische Aufgaben zugewiesen, zu deren Ausübung ist die Zentralregierung aber nicht bzw. nur z. T. verpflichtet. Von der vorgeschriebenen Erstellung eines Küstenpolitikstatements abgesehen, unterließ es die nationale Regierung, Nationale Politikstatements und Nationale Umweltstandards zu verabschieden. Der Mangel an nationalen Planvorgaben und Standards führte in Neuseeland zu erheblicher Rechtsunsicherheit, großen regionalen Plandivergenzen und Lücken beim Rechtsschutz197. Im Bereich des Klimaschutzes, des verkehrsbezogenen Immissionsschutzes, des 193 §§ 6 ff ROG, dazu Steiner, in: Steiner (Hg.), Besonderes Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2003, Kap. 6, Rn. 5 ff. 194 § 13 I. 1. 195 UGB-ProfE/AT, S. 198. 196 § 12 III. 3.; § 11 II. 2. a). 197 § 12 III. 3.

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Küstenschutzes und des Schutzes der Biodiversität macht sich die Planzurückhaltung der Zentralregierung besonders negativ bemerkbar. Außerdem wurde die gesamte Umweltplanungslast den regionalen und örtlichen Behörden aufgebürdet, die aus personellen und finanziellen Gründen mit der Umweltplanung allein überfordert sind. Eine nationale Umweltplanung ist für die nachgeordneten Planungen daher von zentraler Bedeutung. In Bereichen des Umweltschutzes von nationalem oder internationalem Stellenwert sind bindende Zielvorgaben für untere Planungen zweckmäßig, z. B. für den Klimaschutz, den Schutz der Biodiversität und den Küstenschutz. Ein gesonderter Plan, der verbindliche nationale Vorgaben zum Umweltschutz für die Gesamt- und Fachplanung enthält, sollte im ROG geregelt werden. Außerdem haben sich die Umweltprogramme als eine Konzeption künftiger Gesetzgebungstätigkeit und politischer Steuerung als vorteilhaft erwiesen198. Die Vorschläge des Professoren- und des Kommissionsentwurfes zum UGB199 sind insoweit unterstützenswert. Zwar kann die Umwelt-2010-Strategie der neuseeländischen Regierung nicht als Vorbild dienen und eine nationale Umweltpolitikplanung rechtfertigen200. Deutschland kann jedoch mit dem Umweltprogramm von 1971 selbst auf ein erfolgreiches Modell der Umweltpolitikplanung zurückblicken. Eine gesetzliche Verpflichtung zur Umweltprogrammplanung und deren regelmäßige Fortführung ist auf Grund der eigenen Erfahrungen in Deutschland sinnvoll. These 8: Es empfiehlt sich im ROG die Regelung eines nationalen Plantyps, der verbindliche nationale Vorgaben zum Umweltschutz für die Gesamt- und Fachplanung enthält. In nationalen und internationalen Umweltschutzbereichen sind bindende Zielvorgaben für untere Planungen notwendig, z. B. für den Klimaschutz, den Schutz der Biodiversität und den Küstenschutz. Auch ist eine gesetzliche Verpflichtung zur Umweltprogrammplanung und deren regelmäßige Fortführung zu fordern. 9. Stärkung der örtlichen Planbehörden Eine Erweiterung der räumlichen Gesamtplanung, wie unter Punkt 2 vorgeschlagen, wird leicht damit beanstandet, zu einer Überforderung der Raumplanung zu führen. Vereinzelt wird gegen eine Erweiterung der Raumplanung etwa durch Einführung einer Umweltgrundlagenplanung eingewandt, dass das Bestre198 199 200

§ 12 III. 1. a). § 27 UGB-ProfE/AT; § 73 UGB-KomE. § 10 III. 2. a).

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6. Teil: Rechtspolitischer Ausblick

ben, umweltrelevante Aussagen in den Zielen der Raumordnung zu manifestieren und damit externe Bindungswirkung zu verleihen, zu einer Übersteuerung der Umweltgrundlagenplanung einerseits und einer Überforderung der Raumordnung andererseits führe201. Bedenken werden ferner geäußert hinsichtlich des Maßes und Umfangs der Integration und des Umstandes, dass der medienübergreifende, integrierte Ansatz noch keine abschließende juristisch-dogmatische Durchdringung erfahren habe202. Die Praxis der neuseeländischen Umweltplanung macht deutlich, dass diese Bedenken teils berechtigt sind203. Die starke Dezentralisierung einer umfassenden Umweltplanung tendiert in der Praxis dazu, die örtlichen Planbehörden zu überfordern. Das Planvermögen ist weit entfernt von dem hohen Anspruch einer erfolgsbezogenen und zudem medienübergreifenden Umweltplanung. Die Gefahr der Überforderung besteht auch in Deutschland besonders auf Grund der Finanzlage der Kommunen. Gleichwohl handelt es sich nicht um ein Hindernis, das unüberwindbar ist. Bei einer Kooperation im Rahmen der Planung und einer starken Führung und Hilfestellung seitens der Landes- und Bundesbehörden wären die unteren Planbehörden nicht per se mit einem Aufgabenzuwachs überfordert. Ein Aufbau an Plankapazitäten der unteren Behörden ist dabei allerdings sinnvoll und gemeinsam von allen Staatsebenen zu finanzieren. In Betracht kommt in diesem Zusammenhang die Einführung von Umweltnutzungsgebühren bei der Erteilung von Umweltgenehmigungen besonders bei Großprojekten. Neuseeland hat eine solche Kostentragungspflicht eingeführt und bemüht sich um eine Verwirklichung des User-pays-Prinzips bei der Inanspruchnahme der Umwelt durch Private204. Bedenken gegenüber dem Umfang von Integration lassen sich entkräften mit dem Hinweis, dass keine lückenlose, perfektionistische Berücksichtigung von Umweltschutzbelangen bei der Raumordnung erfolgen soll. Wie das Beispiel Neuseeland zeigt, ist bei der integrierten Planung eine selektive Schwerpunktsetzung notwendig, um eine holistische Überforderung der Planung zu vermeiden205. Auch kann der Einwand nicht gelten, dass das Integrationsprinzip noch nicht hinreichend juristisch durchdrungen sei. Schließlich ist gerade die Gesamtplanung integrativ angelegt. In Neuseeland zweifeln Juristen ungleich weniger am integrativen Prüfungs- und Planungsansatz, obwohl dieser seit Jahren praktiziert wird und die vermeintlich unüberwindbaren Probleme auftreten müssten.

201 Hoppe, in: FS-Blümel, 1998, S. 198 ff; ders., in: Gesellschaft für Umweltrecht (Hg.), Umweltrecht im Wandel, 2002, S. 280. 202 Ibid. 203 § 12 II. 4. 204 Section 36 RMA i.V. m. Section 360(1)(b) RMA. 205 § 8 III.; § 11 IV. 3.

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These 9: Eine Stärkung der örtlichen Planbehörden ist erforderlich, um eine Überforderung der Planbehörden bei einer erweiterten Raumplanung zu vermeiden. Notwendig ist der Aufbau von Plankapazitäten besonders der unteren Behörden. Die Finanzierung ist dabei gemeinsam von allen Staatsebenen zu tragen. In Betracht kommt zudem die Einführung von Umweltnutzungsgebühren für die Erteilung von Umweltgenehmigungen bei Großprojekten. Bei der Inanspruchnahme der Umwelt sollte nach dem User-pays-Prinzip den privaten Umweltnutzer und Antragsteller eine Kostentragungspflicht treffen. 10. Gewährung allgemeinen Rechtsschutzes Gegen Programme und Pläne der Landes- und der Regionalplanungen können Bürger in Deutschland grundsätzlich nicht klagen206. Diese Planungen haben keine unmittelbare Rechtswirkung gegenüber dem Einzelnen. Sie erlangen Verbindlichkeit erst im System der untergeordneten Planungen, vgl. § 4 Abs. 1 ROG, § 1 Abs. 4 BauGB. Eine Überprüfung der Rechtmäßigkeit ist nur inzident möglich, sofern die Umsetzung der raumordnerischen Grundsätze oder Ziele, etwa im Rahmen von Genehmigungsverfahren, zur Rechtsbeeinträchtigung führen. Rechtsschutzformen sind die Anfechtungs- und Verpflichtungsklage. Dagegen können Bebauungspläne als rechtsverbindliche Satzungen gem. § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO selbst einer gerichtlichen Kontrolle unterzogen werden durch eine Normenkontrollklage des Bürgers. Zulässigkeitsvoraussetzung ist gem. §§ 47 Abs. 2 S. 1, 42 Abs. 2 VwGO aber stets die Möglichkeit der Verletzung eines subjektiven öffentlichen Rechts. Nur im Ausnahmefall besteht ein solches Recht, denn das öffentliche Raumplanungsrecht ist grundstücks-, nicht personenbezogen. Für den „Nachbarn“ hat die Rechtsprechung vereinzelt eine Drittschutzwirkung anerkannt, wobei als Nachbar grundsätzlich nur der Eigentümer oder der dinglich Berechtigte von Grundstücken klagebefugt ist207. Bei einer Erweiterung der räumlichen Gesamtplanung, wie vorgeschlagen208, ist eine Modifizierung des subjektiven Rechtsschutzes allerdings bedenkenswert. Nicht sinnvoll abgrenzbar ist, wer von einer umweltorientierten Raumplanung betroffen ist und klagebefugt sein soll. Wird auf der Grundlage der Raumplanung etwa eine Genehmigung erteilt, die zu einer erheblichen Umweltbeeinträchtigung führt, z. B. der Ausrottung einer bestimmten Tier- oder Pflanzenart, so ist davon nicht nur der Eigentümer des 206 Brohm, Öffentliches Baurecht, 3. Aufl. 2002, § 37 Rn. 47; Steiner, in: Steiner (Hg.), Besonderes Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2003, Kap. 6, Rn. 88. 207 BVerwG, NJW 1989, 2766 (2766 f); DVBl. 1998, 988 (899 f); näher dazu Brohm, Öffentliches Baurecht, 3. Aufl. 2002, § 30 Rn. 9. 208 § 13 II. 2.

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6. Teil: Rechtspolitischer Ausblick

Nachbargrundstücks betroffen, sondern jedermann. Gleiches gilt für weiträumige Umweltbeeinträchtigungen wie Immissionen, Gewässerverunreinigungen und Klimaschädigungen. In Umweltschutzangelegenheiten ist eine Abgrenzung von klagebefugten Nachbarn und nicht klagebefugten „Nichtbetroffenen“ daher nicht sinnvoll möglich. Es wäre nur folgerichtig, die Klagebefugnis jedenfalls in Umweltschutzangelegenheiten zu erweitern. Die Erfahrungen mit einem erweiterten Rechtsschutz sind in Neuseeland im Bereich der Umweltplanung positiv209. Die Gewährung von Rechtsschutz ist nicht an eine subjektive Betroffenheit oder einen örtlichen Bezug gebunden. Jeder Einwohner kann die Gerichte mit dem Antrag anrufen, die Rechtswidrigkeit einer Planung festzustellen. Allein die vorherige Beteiligung am behördlichen Verfahren der Planerstellung ist Voraussetzung zur Klageerhebung. Wer im Planerstellungsverfahren keine Einwendung erhoben hat, ist von der Klagemöglichkeit ausgeschlossen (materielle Präklusion)210. Entsprechendes gilt für das Genehmigungsverfahren und nachfolgende Klagemöglichkeiten211. Diese Präklusionsnormen sind ausreichend, um die Gerichte nicht mit einer Flut an Klagen zu überlasten. Sie wirken zudem auf eine frühzeitige Öffentlichkeitsbeteiligung und konsensorientierte Planung hin. Auf Grund der Bedeutung der Verfahrensbeteiligung für den späteren Rechtsschutz wird den Planverfahren seitens der Öffentlichkeit besondere Aufmerksamkeit geschenkt. Als Folge des hohen Stellenwerts der frühzeitigen Verfahrensbeteiligung sind die Planbehörden zu einer breiten Öffentlichkeitsarbeit zu verpflichten, sollen die Klagerechte in der Praxis nicht verkürzt werden. Den Bürgern muss die Planvorbereitung tatsächlich bekannt gegeben werden, damit diese real die Möglichkeit einer Verfahrensbeteiligung haben. Die Bekanntgabe von Planaufstellungsverfahren erfolgt in Neuseeland gewöhnlich in den Tageszeitungen und per Internet auf der Homepage der Region oder des Distrikts212. Dort sind auch die Planvorschläge und späteren Pläne in voller Länge einsehbar. Eine Übersicht über den Stand und den Ablauf der Einwendungsfristen aller Umweltplanungen enthält die Planungswebsite des Umweltministeriums. In Deutschland, wo Umweltfachpläne stärker behördenintern erarbeitet werden und der Bevölkerung kaum bekannt sind, ist eine solche Öffentlichkeitsarbeit wünschenswert. Eine Bekanntgabe des Planverfahrens in Tageszeitungen und eine Veröffentlichung von Planentwürfen und späteren Plänen im Internet sind dabei geeignete Maßnahmen, ebenso wie die Erstellung einer nationalen Umweltplanungswebsite.

209 210 211 212

§ 12 I. 7. Clause 14(1) Anhang 1 zum RMA. Section 120(1)(b) RMA. Section 2 RMA.

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These 10: Außer dem Grundstücksnachbarn sollte in Umweltschutzangelegenheiten auch derjenige Bürger klagebefugt sein, der zuvor eine entsprechende Einwendung im Planaufstellungsverfahren erhoben hat. Für das Genehmigungsverfahren muss dies entsprechend gelten. In der Praxis erfordert dies neue Kommunikationsstrategien der Behörde bei der öffentlichen Bekanntgabe des Planverfahrens und der Durchführung der Öffentlichkeitsbeteiligung.

Zusammenfassung A. Integrierter Umweltschutz und Staatliche Planung 1. Das Leitbild des integrierten Umweltschutzes lässt begrifflich den neuen Ansatz in Umweltpolitik und Umweltplanung nur schwer erkennen. Erforderlich ist eine inhaltliche Konkretisierung, die allerdings auf vier Schwierigkeiten stößt: die abstrakte Wortbedeutung der Einzelbegriffe, unklare begriffliche Abgrenzungen zu ähnlichen Leitbildern, Ungenauigkeiten bei Übersetzungen aus dem Englischen und der Gebrauch des Terminus in unterschiedlichen Sachzusammenhängen. 2. Integrierter Umweltschutz beschreibt eine vernetzte Denkweise und systemgerechte Reaktion als Antwort auf die Komplexität der Umweltprobleme. Grundanliegen ist die Überwindung und Ergänzung des ausschließlich medial-sektoralen Ansatzes und damit die Abkehr von inkrementalistischen Entscheidungsprozessen. Ziel ist eine rationalere Sicht von Umweltproblemen und ein an ökologischen Prinzipien orientierter Schutz der Umwelt. 3. Inhaltlich fordert ein integrierter Umweltschutz die Eingliederung bzw. Einbeziehung von Umweltschutzbelangen in gesellschaftliche Entscheidungsprozesse. Interne Integration strebt dabei nach einer Zusammenschau aller drei Umweltmedien sowie einer Abstimmung und Verzahnung der verschiedenen Umweltschutzbereiche. Externe Integration erfordert darüber hinaus eine Zusammenführung ökologischer, sozialer und ökonomischer Belange. Temporale Integration berücksichtigt zudem Langzeitrisiken und die berechtigten Interessen künftiger Generationen. 4. Die Unterzeichnerstaaten der UN-Konferenz für Umwelt und Entwicklung haben sich 1992 und 1997 dazu verpflichtet, „integrierte Umweltpläne“ bzw. „Nachhaltigkeitsstrategien“ zu erstellen. Die neuen Umweltpläne weisen trotz nationaler Unterschiede die folgenden gemeinsamen Grundmerkmale auf: einen zielorientierten Inhalt, einen umfassenden Gegenstand und eine strategische Ausrichtung der Planung. Der Planungsprozess umfasst dabei die Phasen der partizipativen Normsetzung, der behördlichen Koordination, der kooperativen Implementierung und des dauerhaften Monitorings.

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B. Umweltsituation und Entwicklung der Planung 1. Neuseeland steht in dem Ruf, ein vorbildhafter Umweltplanungsstaat zu sein. Vergleichende Länderstudien beurteilen den integrativen Charakter der neuseeländischen Umweltplanung als innovativ und fortschrittlich. Die zu Grunde liegenden gesetzlichen Regelungen werden z. T. sogar als „das modernste Umweltrecht der Welt“ bezeichnet. 2. Gleichwohl ist in der Vergangenheit eine vorsorgende Umweltplanung nicht hinreichend verwirklicht worden. Trotz günstiger sozioökonomischer Bedingungen gibt es in Neuseeland gravierende Umweltprobleme vor allem betreffend den Schutz der biologischen Vielfalt, des Klimas und der Atmosphäre, aber auch der drei Umweltmedien Boden, Luft und Wasser. 3. Die Anfänge einer Umweltplanung gehen in Neuseeland zurück auf die ersten Stadt- und Landesplanungen der britischen Kolonialmacht. Eine räumliche Planung war zunächst auf die nur wenigen städtischen Zentren beschränkt und wurde erst mit Erlass des Town and Country Planning Act 1977 auch auf dem Lande obligatorisch. Vergleichsweise spät entwickelte sich die nationale Umweltschutzplanung. Bis in die achtziger Jahre hinein war die nationale Planung beschränkt auf eine Infrastruktur- und Allokationsplanung und eine Umweltschutzplanung als Anhängsel zur Wirtschaftsförderung. Die Ausbeutung von Umweltressourcen stand dabei im Mittelpunkt der Planung. 4. Das System der neuseeländischen Umweltplanung wurde 1986 bis 1991 im Zuge einer Gesamtrevision des Umweltrechts grundlegend reformiert. Diese Umgestaltung war Teil einer weit größeren Reformagenda mit dem Ziel eines „neoliberalen Umbaus“ des neuseeländischen Staates, der gekennzeichnet war von einem Rückzug des Staates aus dem kommerziellen Sektor, einer zunehmenden Kommerzialisierung des öffentlichen Sektors und einer Devolution und Dezentralisierung der staatlichen Aufgabenerfüllung.

C. Reformiertes Umweltplanungssystem 1. Für die Reform der neuseeländischen Umweltplanung waren drei Reformvorhaben von Relevanz: die Reorganisation der nationalen Umweltinstitutionen (Environment Act 1986, Conservation Act 1987), die Restrukturierung der regionalen und örtlichen Umweltbehörden (Local Government Act 1998) und die Schaffung eines Umweltgesetzbuchs (Resource Management Act 1991). 2. Auf der nationalen Ebene (Central Government) wurden an Umweltinstitutionen geschaffen das Ministerium für Umwelt (Ministry for the Environment), das Ministerium für Natur-, Küsten- und Denkmalschutz (Department of

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Conservation) und die Parlamentarische Umweltkommission (Parliamentary Commission for the Environment). Auf der lokalen Ebene (Local Government) erfolgte ein ökologisch orientierter Neuzuschnitt der regionalen Behörden und deren Zuständigkeiten. So existieren heute auf regionaler Ebene 13 Gebietskörperschaften, so genannte „Regional Councils“, und auf örtlicher Ebene 74 Gebietskörperschaften, d.h. 14 „City Councils“ und 56 „District Councils“. Außerdem wurden vier „Einheitsbehörden“ (Unitary Authorities) geschaffen, die örtliche wie regionale Zuständigkeiten auf sich vereinen. 3. Planinstrumente der nationalen Umweltplanung sind vor allem die fakultativen „Nationalen Politikerklärungen“ (National Policy Statements), die hinsichtlich ihrer Zielvorgaben verbindlich sind. Auf regionaler Ebene werden „regionale Politikerklärungen“ (Regional Policy Statements) erlassen und können durch „Regionale Pläne“ (Regional Plans) konkretisiert werden. Die örtliche Planung umfasst „Distrikt- bzw. Stadtpläne“ (District/City Plans). Das Konsistenzprinzip der Planung gebietet es, die jeweiligen Zielvorgaben der höheren Planungsebene zu beachten und umzusetzen. 4. Die Gesetzesvorschriften zur Umweltplanung haben in Neuseeland vor allem ziel- und prozessorientierten Charakter. Materiellrechtliche Regelungen sind auf ein Minimum beschränkt. Die inhaltliche Offenheit des Gesetzes wird zwar z. T. heftig kritisiert, entspricht aber dem Willen des Gesetzgebers. So soll es der Verwaltung ermöglicht werden, umfassende Politiken zu implementieren und komplexe Umweltprobleme zu lösen.

D. Merkmale der neuen Umweltressourcenplanung 1. Gegenstand der Umweltplanung gemäß dem RMA sind die „natürlichen und physikalischen Ressourcen“. Im Grundsatz handelt es sich um eine ökologisch alles erfassende Planung, weshalb gelegentlich von einer ganzheitlichen oder umfassenden Ressourcennutzungsplanung die Rede ist. Der ökologische Planungsansatz hat durch den Ausschluss einzelner Ressourcen jedoch eine sachliche Beschränkung erfahren. Genauer ist die neuseeländische Umweltplanung daher als medienübergreifend und (nur) eingeschränkt ökologisch umfassend zu charakterisieren. 2. Ziel der Planung ist die Förderung eines „nachhaltigen Managements“ der Umweltressourcen (sustainable management). Nachhaltiges Management ist gemäß Section 5(2) RMA definiert als „Nutzung, Entwicklung und Schutz natürlicher und physikalischer Ressourcen in einer Weise und einem Maß, die es der Bevölkerung und den Kommunen ermöglichen, für ihr soziales, wirtschaftliches und kulturelles Wohlergehen sowie für ihre Gesundheit und Sicherheit zu sorgen, und die zugleich (a) das Potential der natürlichen und physikalischen Ressourcen (ausgenommen Mineralien) zur Befriedigung der

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vernünftigerweise vorhersehbaren Bedürfnisse künftiger Generationen aufrechterhalten, (b) die lebenserhaltende Funktion von Luft, Wasser, Boden und Ökosystemen bewahren und (c) alle negativen Auswirkungen von Aktivitäten auf die Umwelt verhindern, ausgleichen oder mindern“. 3. Das Gesetzesziel ist eine nationale Ausprägung des Leitbildes „nachhaltiger Entwicklung“ (sustainable development). Beide Konzepte sind gleichwohl nicht identisch. Nach h. M. strebt nachhaltiges Management gerade nicht ein Mehr an sozialer Gerechtigkeit auf der globalen Ebene an. Umstritten ist auch, ob neben der ökologischen Planung außerdem für soziale und wirtschaftliche Belange geplant werden darf und welche Belange im Konfliktfall vorrangig sind. Anerkannt ist die Notwendigkeit einer Berücksichtigung kultureller Belange bei der Planung, besonders zur Wahrung der Rechte der neuseeländischen Ureinwohner aus dem Vertrag von Waitangi. Eine Ressourcenvorsorge im Interesse künftiger Generationen ist ebenfalls Gesetzesziel, unterliegt aber gesetzlichen Beschränkungen. 4. Auf Grund begrenzter behördlicher Kapazitäten ist eine Komplexitätsreduktion bei der umfassenden integrierten Planung notwenig. Nicht alles kann zur gleichen Zeit im Wege der Planung erfasst und umgesetzt werden. Dem neuen Steuerungsmodell (New Public Management) entsprechend liegt der neuseeländischen Umweltplanung ein selektiv strategischer Ansatz zu Grunde. Eine Komplexitätsreduktion erfolgt im Rahmen der Planung durch die Konzentration auf Schwerpunkte, die Beschränkung auf eine Mindestregulierung und den Rückzug auf eine Ergebnissteuerung. 5. Die integrierte Umweltplanung erfordert analog zum Grad ihrer Differenziertheit und Komplexität einen Prozess der behördlichen Koordination. Der RMA enthält Rechtsvorschriften sowohl die vertikale wie auch die horizontale Koordination betreffend. Vertikaler Koordination dienen u. a. das Konsistenzprinzip der Planung, Berücksichtigungs- und Implementierungspflichten, der organisatorische Zuschnitt von Einheitsbehörden sowie Konsultationsund Informationspflichten. Horizontaler Koordination dienen zudem der ökologisch orientierte Neuzuschnitt der Regionalbehörden, Planberücksichtigungspflichten und kombinierte Planungen. Koordination durch spontane Ordnungsbildung hat darüber hinaus in Neuseeland besondere Bedeutung und kann als neuseeländischer „way of administration“ bezeichnet werden.

E. Praxis der nationalen Umweltplanung 1. Eine nationale Umweltplanung gemäß dem RMA existiert auch dreizehn Jahre nach Erlass des Gesetzes noch weithin nicht. Bis 1999 wurde kein Nationaler Umweltstandard erlassen und mit Ausnahme des Neuseeländischen Küstenpolitikstatements und eines Statements zum Schutz der Bio-

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diversität keine weiteren Nationalen Politikstatements verabschiedet. Neuseelands Umweltministerium bevorzugte stattdessen den Erlass rechtlich nicht bindender Strategien und Richtlinien. 2. Richtlinien statt Nationale Umweltstandards wurden aus Gründen der Zeitund Kostenersparnis sowie der größeren Flexibilität und rechtlichen Unverbindlichkeit erlassen. Probleme bereiten in der Praxis jedoch Mängel an langfristiger Rechts- und Investitionssicherheit, fehlende Gewährleistung der Öffentlichkeitsbeteiligung, Unsicherheiten betreffend die Einbindung unabhängiger Expertise, Vollzugsdefizite und ein beschränkter Rechtsschutz. 3. Strategien statt Nationale Poltikstatements wurden aus ähnlichen Gründen bevorzugt. Probleme bereitet dabei das Verhältnis der Umwelt-2010-Strategie als „Regenschirmpolitikinstrument“ zum Resource Management Act als „Rahmengesetz“. Die Umwelt-2010-Strategie ist zudem von einer Unbestimmtheit und Beschränkung des Inhalts geprägt und seit dem Regierungsantritt der Labour-Alliance-Koalition 1999 nicht mehr von praktischer Bedeutung. Spezifische nationale Strategien sind dagegen von nur vorbereitendem und empfehlendem Charakter. Mängel sind hinsichtlich Vollzug, Behördenkoordination und Öffentlichkeitsbeteiligung feststellbar. 4. Seit dem Regierungswechsel 1999 sind eine Abkehr vom weichen Planungsansatz und eine Hinwendung zu den förmlichen Planungsinstrumenten des RMA festzustellen. So wurden Nationale Umweltstandards zur Sanierung dioxinbelasteter Gebiete und zu einer effizienteren Energienutzung verabschiedet, ebenso ein Nationales Politikstatement zum Umgang mit der biologischen Vielfalt. Der Erlass weiterer Nationaler Umweltstandards und Statements ist geplant.

F. Praxis der örtlichen und regionalen Umweltplanung 1. Die örtliche und regionale Planung gemäß dem RMA ist unterschiedlich weit fortgeschritten (Stand: Januar 2003). Von den sechzehn Regionen verfügen fünfzehn über in Kraft getretene Regionale Politikstatements. Regionale Küstenpläne wurden in sechs Regionen wirksam, zudem wurden optionale Regionalpläne in großer Zahl erlassen oder befinden sich noch in Vorbereitung. Etwa die Hälfte der 74 örtlichen Planbehörden hat bis heute rechtlich verbindliche Distrikt- bzw. Citypläne erlassen. 2. Die Qualität der örtlichen und regionalen Umweltpläne wird von der PUCM-Studie der Zentralregierung als „allgemein (mittel-)mäßig bis schlecht“ eingestuft. Wesentliche Ursachen sind ein Mangel an nationalen Planvorgaben, ein stark eingeschränktes Planungsvermögen der Lokalverwaltung, fehlender Planungswille, Regulierungswiderstände, ein Mangel an

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Umweltdaten und -informationen sowie Unklarheiten betreffend zentraler gesetzlicher Vorschriften. 3. Regionale Politikstatements enthalten gesonderte Kapitel zum integrierten Management und spiegeln sehr unterschiedliche Vorstellungen wider. Nach einem engen Verständnis von Integration ist allein eine vertikale und horizontale Koordination behördlicher Tätigkeit notwendig, um medien- und grenzüberschreitenden Umweltproblemen wirksam begegnen zu können. Nach einem weiten Verständnis ist für ein integriertes Management dagegen erforderlich die Integration von Ressourcensystemen, die Integration mit sozialen und ökonomischen Zielen, die Integration von Maßnahmen über einen langen Zeitraum, die Integration von Reaktionen verschiedener Behörden, die Integration von Methoden und die Integration der kulturellen und spirituellen Werte und Umweltmanagementpraktiken der ortsansässigen Maori. 4. Der Inhalt der örtlichen und regionalen Umweltpläne variiert z. T. sehr stark. Den Plangegenstand betreffend kann zwischen Fachplänen und Gesamtplänen unterschieden werden. Hinsichtlich der integrierten Zielsetzung ist zwischen Minimalplänen und Superplänen zu differenzieren und bezüglich der strategischen Ausrichtung sind Strategiepläne von Detailplänen abzugrenzen. Eine einheitliche Planungspraxis ist nicht erkennbar. 5. Für die behördliche Koordination von Vorteil erwiesen sich das Konsistenzprinzip der Planung, die Schaffung von Einheitsbehörden, der ökologisch orientierte Behördenzuschnitt, die wechselseitigen Konsultations- und Informationspflichten sowie die kombinierte Planung in Form von Gesamtplänen. Von besonderer Bedeutung ist ferner die Koordination durch spontane Ordnungsbildung. Beispielhaft sind die Gründung des Auckland Regional Growth Forum und der Resoruce Managers Group. Probleme bei der Behördenkoordination bereiten dagegen das traditionell konfliktreiche Verhältnis zwischen den Planungsebenen, anweisende oder gar befehlende Vorgaben der höheren Planbehörden, die Vernachlässigung der intrabehördlichen Koordination sowie die Aufgabentrennung im Wege der New Public Management Reformen.

G. Vorteile der neuseeländischen Umweltplanung 1. Die neuseeländische Umweltplanung hat einen bemerkenswert umfassenden Planungsgegenstand insoweit, als grundsätzlich alle natürlichen und physikalischen Ressourcen beplant werden. Auch wenn einige Ressourcen vom Anwendungsbereich des RMA ausgeschlossen sind, ermöglicht das Gesetz eine medienübergreifende und z. T. ökologisch umfassende Planung. Auch ist die

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Bau(leit)planung in der Umweltplanung aufgegangen, und das Recht der Grundstücksteilung ist ein Teil des Umweltplanungsrechts. 2. Die Umweltplanung hat eine vorteilhafte ökologische Planungsperspektive. Zur ökologischen Planung sind die Umweltbehörden gesetzlich verpflichtet. Das Gesetz zielt auf eine ökosystemare Betrachtungsweise und in Abkehr vom früheren TCPA 1977 auf einen Übergang hin zur ökozentrischen Umweltplanung. 3. Die Umweltplanung ist eine Planung im Interesse gegenwärtiger wie auch künftiger Generationen. Sie ist eine langfristige Planung mit dem Ziel einer allgemeinen Vorsorge, einer Lebensfunktionsvorsorge und einer Ressourcenvorsorge. In der Planungspraxis ist ein ernsthaftes Bemühen um die Umsetzung der einzelnen zukunftsorientierten Gesetzesvorgaben festzustellen. 4. Die Planung ist eine rationale Planung im Sinn einer ergebnisbezogenen Regulierung. Im Wege eines Umweltplanassessments ist eine strenge Rechtfertigung bindender Planregelungen erforderlich. Ein Wandel von einer aktivitäts- zu einer wirkungsbezogenen Planung ist festzustellen. Von der Strenge detaillierter, aktivitätsbezogener Planungen nach dem TCPA 1977 ist nur noch wenig erkennbar. Die Zahl der aktivitätsbezogenen Planungszonen wurde verringert und deren Existenz stärker wirkungsbezogen begründet. 5. Das Planungsmodell weist einige institutionelle Besonderheiten auf, die sich in der Praxis bewährt haben: die geringe Anzahl der Umweltplanbehörden, der ökologisch orientierte Zuschnitt der Behördenzuständigkeiten und die starke Stellung der regionalen Planbehörden. Die Einfachheit und Überschaubarkeit des Behördensystems erleichtert zudem die behördliche Koordination und die praktische Möglichkeit der Bürgerbeteiligung. 6. Die Koordination der Planungen ist zum Teil positiv zu werten. Von Vorteil erwiesen sich die gesetzliche Verpflichtung der Planbehörden zu einem integrierten Management, die Zuweisung exklusiver, aber nicht trennscharfer Zuständigkeitsbereiche, das Gebot vertikaler Plankonsistenz und das Verbot widersprechender Planung sowie horizontale Planberücksichtigungs- und Konsultationspflichten. Informelles Behördenhandeln und spontane Ordnungsbildung sind ferner von besonders praktischer Bedeutung. 7. Die Planinhalte sind rechtlich verbindlich. Während die Politikstatements die erlassende Behörde selbst und alle sonstigen Planbehörden binden, sind die Pläne der Regional- und Distriktbehörden auch gegenüber dem Bürger unmittelbar verbindlich. Umweltpläne sind auch rechltich bedeutsam, weil die Entscheidung darüber, ob ein Verhalten genehmigungsfrei oder genehmigungsbedürftig ist, auf der Planungsebene selbst getroffen wird. Auch kann jeder Bürger das Umweltgericht mit dem Antrag anrufen, die Rechtswidrig-

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keit einer Planregelung festzustellen. Klagerechte setzen eine Beteiligung am Planungsverfahren, nicht aber eine eigene Betroffenheit voraus.

H. Nachteile der neuseeländischen Umweltplanung 1. Die Gesetzesvorschriften des RMA sind z. T. nicht hinreichend klar formuliert, z. B. zur Definition der Umwelt und der so genannten amenity values, zur Reichweite des Plan- und Projektassessments sowie den Zuständigkeitsbereichen und Aufgaben der regionalen und örtlichen Umweltplanbehörden. Im Mittelpunkt der Kritik steht die Ziel- und Abwägungsbestimmung der Section 5 RMA, welche die sachliche Reichweite der Planung und das Verhältnis von ökologischen, sozialen und ökonomischen Belangen zueinander nicht klarstellt. 2. Integriertes Management ist weder im Gesetz definiert, noch herrscht sonst eine anerkannte Definition vor. In den Regionen gibt es daher kein einheitliches Verständnis von integriertem Management. Die Gerichte haben in dieser Grundsatzfrage zudem nur sehr zurückhaltend Recht gesprochen. Erste Studien gelangten zu der Erkenntnis, dass integriertes Management nicht systematisch und einheitlich, sondern unterschiedlich und bruchstückhaft praktiziert werde. 3. Die Zentralregierung wurde in den ersten Jahren der Planerstellung ihrer starken Führungsrolle nicht gerecht, die ihr nach dem Gesetz zukommt. Zur Ausübung der nationalen Planungsaufgaben ist die jeweilige Regierung vom Gesetz her nicht verpflichtet. Das Fehlen nationaler Standards und Statements führte insbesondere zu mangelnder Rechtssicherheit, erheblichen Plandivergenzen und Lücken beim Rechtsschutz. 4. Die Umweltplanung ist stark dezentralisiert und tendiert zu einer Überforderung der örtlichen Planbehörden. Um die umfassenden Planaufgaben erfüllen zu können, müssen die Lokalbehörden sehr leistungsfähig sein. Das Planungsvermögen ist jedoch besonders bei den Behörden in den kleinen, einkommensschwachen Distrikten stark eingeschränkt. New Public Management Reformen wurden außerdem dazu genutzt, den Personalbestand in den unteren Umweltbehörden zu reduzieren. 5. Die Standardsetzung und Rechtfertigung der Planinhalte erfordert einen beträchtlichen Umfang an Umweltdaten und -informationen sowie eine Analyse der jeweiligen Umweltproblemstrukturen. In vielen Distrikten und Regionen herrscht allerdings ein Mangel an geprüften Umweltdaten und -informationen sowie an qualifiziertem Personal. 6. Defizite und Mängel an Koordination sind sowohl in vertikaler wie auch horizontaler Linie festgestellt worden. Als Hindernisse für die Koordination

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erwiesen sich ein mangelndes Verständnis von integriertem Management, die nur mäßige Planqualität, die starke Effizienz- und Kundenorientierung der Umweltverwaltung und ein rascher Mitarbeiterwechsel. 7. Die Umweltplanung ist besonders zeitintensiv, umständlich und kostspielig. Die Zeitdauer der Planerstellung ist z. T. beträchtlich, in aller Regel vier bis neun Jahre. Die Kosten für die Planerstellung sind außerdem weit höher als erwartet. Sie sind je nach Plandokument verschieden, betragen aber regelmäßig mehr als 1 Millionen NZ$. Der Wirtschaft entstehen zudem auf Grund der regionalen Plandivergenzen und fehlenden Grundsatzentscheidungen hohe Kosten.

I. Weiterentwicklung der deutschen Umweltplanung These 1: Auf Grund der neuseeländischen Erfahrungen ist es sinnvoll, statt der Einführung eines neuen Umweltplanungstyps einige Korrekturen und Strukturveränderungen am bestehenden Planungsinstrumentarium vorzunehmen. Dafür bieten sich die Raumordnung und die Landesplanung sowie die Bauleitplanung an. Auf einen neuen eigenständigen Planungstyp, der das bereits jetzt sehr ausdifferenzierte Planungssystem weiter verkompliziert, sollte dagegen verzichtet werden. These 2: Durch umweltplanerische Ergänzungen der Gesamtplanung ist eine Neuausrichtung des räumlichen Planungssystems auf eine integrative ökologische Betrachtung und einen Ökosystemschutz sowie eine stärkere Koordinierung mit den umweltrelevanten und umweltspezifischen Fachplanungen zu erreichen. Der Schwerpunkt der Planung ist vom Raum- zum Ökosystemschutz zu verlagern. Zweckmäßig ist eine flächendeckende Planung auch auf der örtlichen Ebene und eine engere Verzahnung des Rechts der Grundstücksteilung mit dem Bauplanungsrecht. These 3: Der Gesetzgeber sollte ökologische Mindestgrenzen definieren, die abwägungsfest sind. Oberhalb dieser Mindestgrenzen bleibt es bei einer generellen Gleichrangigkeit der wirtschaftlichen, sozialen und ökologischen Belange. Es empfiehlt sich außerdem die Verankerung der drei anerkannten Managementregeln der Nachhaltigkeit als Grundsätze der Raumordnung und als Leitlinien der Bauleitplanung. Als Leitvorstellung der Raumordnung und als Planungsziel der Bauleitplanung sollte der Begriff der nachhaltigen Entwicklung einheitlich verwendet und definiert werden. These 4: Der neuseeländische Vorsorgeprinzipientrias sollte in das deutsche Raumplanungsrecht aufgenommen werden, demnach der Zeithorizont wie folgt umschrieben wird: Es sind negative Auswirkungen auf die Umwelt zu vermeiden, auszugleichen oder zu mindern (allgemeine Vorsorge). Die lebenserhaltenden Funktionen von Luft, Wasser und Boden sowie Ökosystemen sind zu be-

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wahren (Lebensfunktionsvorsorge). Es ist das Nutzungspotential der natürlichen und physikalischen Ressourcen aufrechtzuerhalten, um künftigen Generationen die Befriedigung ihrer Bedürfnisse zu ermöglichen (Ressourcenvorsorge). Sinnvoll ist eine Beschränkung des Nachweltschutzes auf den Schutz von Bedürfnissen und (Über-)Lebensoptionen künftiger Generationen. These 5: Die Anzahl an Nutzungszonen ist zu verringern und auf einige Grundzonen zu beschränken. Die räumlich-funktional gegliederte Planung ist aber im Grundsatz beizubehalten. In Ergänzung dazu sind erfolgsbezogene, standardsetzende Planvorgaben als Festsetzungen eines Bebauungsplans zuzulassen und die Behörden zu einer erfolgsbezogenen Planung zu verpflichten. These 6: Eine Stärkung der regionalen Ebene bei der Raumplanung ist anzustreben. Aus Sicht des Umweltschutzes ist eine generelle Planungspflicht wünschenswert. Die Schaffung neuer regionaler Behördenstrukturen ist ebenso zu empfehlen wie ein ökologisch orientierter Zuschnitt der Behördenzuständigkeiten. Aus Kostengründen sind Planungsebenen und deren Planungen abzuschaffen, sofern und soweit sich diese in der Praxis nicht bewährt haben. These 7: Eine Gesetzespflicht zur integrierten Planung ist in die jeweiligen Raumplanungsgesetze aufzunehmen und diese Pflicht entsprechend einem weiten Integrationsverständnis zu definieren. Herauszustellen ist, dass integrierte Planung nicht allein in formellen Verfahren erfolgen kann. Vielmehr ist eine kooperative Zusammenarbeit der Behörden zu fordern, bei der informelles Behördenhandeln und spontane Ordnungsbildung von maßgeblicher Bedeutung sind. Die Übernahme dieser Formen informeller Behördenzusammenarbeit ist auch in Deutschland wünschenswert. These 8: Es empfiehlt sich im ROG die Regelung eines nationalen Plantyps, der verbindliche nationale Vorgaben zum Umweltschutz für die Gesamt- und Fachplanung enthält. In nationalen und internationalen Umweltschutzbereichen sind bindende Zielvorgaben für untere Planungen notwendig, z. B. für den Klimaschutz, den Schutz der Biodiversität und den Küstenschutz. Auch ist eine gesetzliche Verpflichtung zur Umweltprogrammplanung und deren regelmäßige Fortführung zu fordern. These 9: Eine Stärkung der örtlichen Planbehörden ist erforderlich, um eine Überforderung der Planbehörden bei einer erweiterten Raumplanung zu vermeiden. Notwendig ist der Aufbau von Plankapazitäten besonders der unteren Behörden. Die Finanzierung ist dabei gemeinsam von allen Staatsebenen zu tragen. In Betracht kommt zudem die Einführung von Umweltnutzungsgebühren für die Erteilung von Umweltgenehmigungen bei Großprojekten. Bei der Inanspruchnahme der Umwelt sollte nach dem User-pays-Prinzip den privaten Umweltnutzer und Antragsteller eine Kostentragungspflicht treffen.

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Zusammenfassung

These 10: Außer dem Grundstücksnachbarn sollte in Umweltschutzangelegenheiten auch derjenige Bürger klagebefugt sein, der zuvor eine entsprechende Einwendung im Planaufstellungsverfahren erhoben hat. Für das Genehmigungsverfahren muss dies entsprechend gelten. In der Praxis erfordert dies neue Kommunikationsstrategien der Behörde bei der öffentlichen Bekanntgabe des Planverfahrens und der Durchführung der Öffentlichkeitsbeteiligung.

Auszüge aus neuseeländischen Gesetzen Hinweis zur Recherche: Neusseeländische Gesetze, Gesetzesentwürfe und Gesetzesmaterialien sowie Entscheidungen des Environment Court und Court of Appeal sind zu einem großen Teil online verfügbar unter: • http://www.legislation.govt.nz • http://www.knowledge-basket.co.nz/tkbgp/welcome.html • http://www.rma.co.nz

Resource Management Act 1991 (1991, No. 69) An Act to restate and reform the law relating to the use of land, air, and water

PART I (Interpretation and Application) 2. Interpretation – (1) In this Act, unless the context otherwise requires, „Environment“ includes – (a) Ecosystems and their constituent parts, including people and communities; and (b) All natural and physical resources; and (c) Amenity values; and (d) The social, economic, aesthetic, and cultural conditions which affect the matters stated in paragraphs (a) to (c) of this definition or which are affected by those matters: „Intrinsic values“, in relation to ecosystems, means those aspects of ecosystems and their constituent parts which have value in their own right, including – (a) Their biological and genetic diversity; and (b) The essential characteristics that determine an ecosystem’s integrity, form, functioning, and resilience: „Kaitiakitanga“ means the exercise of guardianship; and, in relation to a resource, includes the ethic of stewardship based on the nature of the resource itself: „Natural and physical resources“ includes land, water, air, soil, minerals, and energy, all forms of plants and animals (whether native to New Zealand or introduced), and all structures: „Structure“ means any building, equipment, device, or other facility made by people and which is fixed to land; and includes any raft: 3. Meaning of „effect“ – In this Act, unless the context otherwise requires, the term „effect“ . . . includes- (a) Any positive or adverse effect; and (b) Any temporary or permanent effect; and (c) Any past, present, or future effect; and (d) Any cumulative effect which arises over time or in combination with other effects – regardless of the scale, intensity, duration, or frequency of the effect, and also includes –

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Auszüge aus neuseeländischen Gesetzen (e) Any potential effect of high probability; and (f) Any potential effect of low probability which has a high potential impact. PART II (Purpose and Principles)

5. Purpose – (1) The purpose of this Act is to promote the sustainable management of natural and physical resources. (2) In this Act, „sustainable management“ means managing the use, development, and protection of natural and physical resources in a way, or at a rate, which enables people and communities to provide for their social, economic, and cultural well being, and for their health and safety while – (a) Sustaining the potential of natural and physical resources (excluding minerals) to meet the reasonably foreseeable needs of future generations; and (b) Safeguarding the life-supporting capacity of air, water, soil, and ecosystems; and (c) Avoiding, remedying, or mitigating any adverse effects of activities on the environment. 6. Matters of national importance – In achieving the purpose of this Act, all persons exercising functions and powers under it, in relation to managing the use, development, and protection of natural and physical resources, shall recognise and provide for the following matters of national importance: (a) The preservation of the natural character of the coastal environment (including the coastal marine area), wetlands, and lakes and rivers and their margins, and the protection of them from inappropriate subdivision, use, and development: (b) The protection of outstanding natural features and landscapes from inappropriate subdivision, use, and development: (c) The protection of areas of significant indigenous vegetation and significant habitats of indigenous fauna: (d) The maintenance and enhancement of public access to and along the coastal marine area, lakes, and rivers: (e) The relationship of Maori and their culture and traditions with their ancestral lands, water sites, waahi tapu, and other taonga: (f) The protection of historic heritage from inappropriate subdivision, use, and development. 7. Other matters – In achieving the purpose of this Act, all persons exercising functions and powers under it, in relation to managing the use, development, and protection of natural and physical resources, shall have particular regard to – (a) Kaitiakitanga: (b) The efficient use and development of natural and physical resources: (c) The maintenance and enhancement of amenity values: (d) Intrinsic values of ecosystems: [(e) Recognition and protection of the heritage values of sites, buildings, places, or areas:(repealed 2003)] (f) Maintenance and enhancement of the quality of the environment: (g) Any finite characteristics of natural and physical resources: (h) The protection of the habitat of trout and salmon. 8. Treaty of Waitangi – In achieving the purpose of this Act, all persons exercising functions and powers under it, in relation to managing the use, development, and protection of natural and physical resources, shall take into account the principles of the Treaty of Waitangi (Te Tiriti o Waitangi).

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PART III (Duties and Restrictions) 9. Restrictions on use of land – (1) No person may use any land in a manner that contravenes a rule in a district plan or proposed district plan unless the activity is – (a) Expressly allowed by a resource consent granted by the territorial authority responsible for the plan; . . . 11. Restrictions on subdivision of land – (1) No person may subdivide land, within the meaning of section 218, unless the subdivision is – (a) Expressly allowed by a rule in a district plan . . . PART IV (Functions, Powers, and Duties of Central and Local Government) 30. Functions of regional councils under this Act – (1) Every regional council shall have the following functions for the purpose of giving effect to this Act in its region: (a) The establishment, implementation, and review of objectives, policies, and methods to achieve integrated management of the natural and physical resources of the region . . . 31. Functions of territorial authorities under this Act – Every territorial authority shall have the following functions for the purpose of giving effect to this Act in its district: (a) The establishment, implementation, and review of objectives, policies, and methods to achieve integrated management of the effects of the use, development, or protection of land and associated natural and physical resources of the district: . . . PART V (Standards, Policy Statements, and Plans) 43. Regulations prescribing national environmental standards – (1) The GovernorGeneral may, by Order in Council, make regulations, to be known as national environmental standards, that prescribe any or all of the following technical standards, methods, or requirements: (a) standards for the matters referred to in section 9, section 12, section 13, section 14, or section 15, including, but not limited to – (i) contaminants: (ii) water quality, level, or flow: (iii) air quality: (iv) soil quality in relation to the discharge of contaminants: (b) standards for noise (c) standards, methods, or requirements for monitoring. (2) The regulations may include: (a) qualitative or quantitative standards: (b) standards for any discharge or the ambient environment: (c) methods for classifying a natural or physical resource: (d) methods, processes, or technology to implement standards: (e) exemptions from standards: (f) transitional provisions for standards, methods, or requirements. 45. Purpose of national policy statements (other than New Zealand coastal policy statements) – (1) The purpose of national policy statements is to state objectives and policies for matters of national significance that are relevant to achieving the purpose of this Act. 55. Local authority recognition of national policy statements (1) A local authority must amend a regional policy statement or a plan, as soon as practicable or within the time, or before the occurence of an event, specified in a national policy state-

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Auszüge aus neuseeländischen Gesetzen ment, to give effect to a provision in the national policy statement that affects a regional policy statement or a plan. (2) A national policy statement must state whether a local authority is required to use the process set out in the First Schedule to amend a regional policy statement or a plan under subsection 1. (3) A local authority must also take any other action that is specified in the national policy statement. (4) A national policy statement may include transitional provisions for any matter, including its effect on existing matters or proceedings.

56. Purpose of New Zealand coastal policy statements – The purpose of a New Zealand coastal policy statement is to state policies in order to achieve the purpose of this Act in relation to the coastal environment of New Zealand. 58. Contents of New Zealand coastal policy statements – A New Zealand coastal policy statement may state policies about any one or more of the following matters: (a) National priorities for the preservation of the natural character of the coastal environment of New Zealand, including protection from inappropriate subdivision, use, and development: (b) The protection of the characteristics of the coastal environment of special value to the tangata whenua including waahi tapu, tauranga waka, mahinga maataitai, and taonga raranga: (c) Activities involving the subdivision, use, or development of areas of the coastal environment: (d) The Crown’s interests in land of the Crown in the coastal marine area: (e) The matters to be included in any or all regional coastal plans in regard to the preservation of the natural character of the coastal environment, including the specific circumstances in which the Minister of Conservation will decide resource consent application relating to (i) Types of activities which have or are likely to have a significant or irreversible adverse effect on the coastal marine area; or (ii) Areas in the coastal marine area that have significant conservation value: (f) The implementation of New Zealand’s international obligations affecting the coastal environment: (g) The procedures and methods to be used to review the policies and to monitor their effectiveness: (h) Any other matter relating to the purpose of a New Zealand coastal policy statement. 59. Purpose of regional policy statements – The purpose of a regional policy statement is to achieve the purpose of the Act by providing an overview of the resource management issues of the region and policies and methods to achieve integrated management of the natural and physical resources of the whole region. 62. Contents of regional policy statements – (1) A regional policy statement must state – (a) The significant resource management issues for the region; and (b) The resource management issues of significance to iwi authorities in the region; and (c) The objectives sought to be achieved by the statement; and (d) The policies for those issues and objectives, and an explanation of those policies; and (e) The methods (excluding rules) used, or to be used, to implement the policies; and (f) The principal reasons for adopting the objectives, policies, and methods of implementation set out in the statement; and (g) The environmental results anticipated from implementation of those policies and methods; and (h) The processes to be used to deal with issues that cross local authority boundaries, and issues between territorial authorities and between regions; and (i) The local authority responsible in the whole or any part of the region for specifying the objectives, policies, and methods for the control of the use of land – (i) to avoid or mitigate natural hazards

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or any group of hazards; and (ii) to prevent or mitigate the adverse effects of the storage, use, disposal, or transportation of hazardous substances; and (iii) to maintain indigenous biological diversity; and (j) The procedures used to monitor the efficiency and effectiveness of the policies or methods contained in the statement; and (k) Any other information required for the purpose of the regional council’s functions, powers, and duties under this Act. (2) If no responsibilities are specified in the regional policy statement for functions described in subsection (1)(i)(i) or (ii), the regional council retains primary responsibility for the function in subsection (1)(i)(i) and the territorial authorities of the region retain primary responsibility for the function in subsection (1)(i)(ii). (3) A regional policy statement must not be inconsistent with any water conservation order and must give effect to a national policy statement or New Zealand coastal policy statement. 63. Purpose of regional plans – (1) The purpose of the preparation, implementation, and administration of regional plans is to assist a regional council to carry out any of its functions in order to achieve the purpose of this Act. (2) Without limiting subsection (1), the purpose of the preparation, implementation, and aministration of regional coastal plans is to assist a regional council, in conjunction with the Minister of Conservation, to achieve the purpose of this Act in relation to the coastal marine area of that region. 67. Contents of regional plans – (1) A regional plan must state – (a) The issues to be addressed in the plan; and (b) The objectives sought to be achieved by the plan; and (c) The policies for those issues and objectives, and an explanation of the policies; and (d) The methods (including rules, if any) to implement the policies; and (e) The principal reasons for adopting the objectives, policies, and methods of implementation set out in the plan; and (f) The information to be included with an application for a resource consent; and (g) The environmental results anticipated from the implementation of those policies and methods; and (h) The processes to be used to deal with issues that cross local authority boundaries, and issues between territorial authorities and between regions; (i) The procedures used to monitor the efficiency and effectiveness of the policies, rules, or other methods contained in the plan; and (j) Any other information required for the purpose of the regional council’s functions, powers, and duties under this Act. (2) A regional plan must give effect to any national policy statement or any New Zealand coastal policy statement and must not be inconsistent with – (a) a water conservation order; or (b) the regional policy statement or any other regional plan for that region. 68. Regional rules – (1) A regional council may, for the purpose of – (a) Carrying out its functions under this Act . . .; and (b) Achieving the objectives and policies of the plan, – include rules in a regional plan. (2) Every such rule shall have the force and effect of a regulation in force under this Act but, to the extent that any such rule is inconsistent with any such regulation, the regulation shall prevail. 72. Purpose of district plans – The purpose of the preparation, implementation, and administration of district plans is to assist territorial authorities to carry out their functions in order to achieve the purpose of this Act. 75. Contents of district plans – (1) A district plan must state – (a) The significant resource management issues for the district; and (b) The objectives sought to be achieved by the plan; and (c) The policies for those issues and objectives, and an

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Auszüge aus neuseeländischen Gesetzen explanation of the policies; and (d) The methods (including rules if any) to implement the policies; and (e) The principal reasons for adopting the objectives, policies, and methods of implementation set out in the plan; and (f) The information to be included with an application for a resource consent; and (g) The environmental results anticipated from the implementation of those policies and methods; and (h) The processes to be used to deal with issues that cross territorial authority boundaries; and (i) The procedures used to monitor the efficiency and effectiveness of the policies, rules, or other methods contained in the plan; and (j) Any other information for the purpose of the territorial authority’s functions, powers, and duties under this Act. (2) A district plan must give effect to any national policy statement or a New Zealand coastal policy statement and must not be inconsistent with – (a) a water conservation order; or (b) the regional policy statement, or (c) a regional plan for any matter specified in section 30(1).

76. District rules – (1) A territorial authority may, for the purpose of – (a) Carrying out its functions under this Act; and (b) Achieving the objectives and policies of the plan, – include rules in a district plan. (2) Every such rule shall have the force and effect of a regulation in force under this Act but, to the extent that any such rule is inconsistent with any such regulation, the regulation shall prevail.

Ausgewählte Internet-Adressen: Neuseeland Department of Conservation http://www.doc.govt.nz District/City/Regional Councils http://www.govt.nz Environment and Conservation Organisations of NZ http://www.eco.org.nz Ministry for the Environment http://www.mfe.govt.nz New Zealand Centre for Environmental Law http://www.law.auckland.ac.nz/groups/cel/index.html New Zealand Local Government Association http://www.lgnz.co.nz New Zealand Planning Institute http://www.nzplanning.co.nz New Zealand Statistics http://www.stats.govt.nz Parliamentary Commissioner for the Environment http://www.pce.govt.nz PUCM-Programme http://www.waikato.ac.nz/igci/pucm Quality Planning Project http://www.qualityplanning.org.nz RMA-Net http://www.rma.co.nz Resource Management Law Association http://www.rmla.org.nz

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Stichwortverzeichnis Additive Umwelttechnologie 43 Agenda-21-Aktionsprogramm 59 ff, 211 ff, 222 Akkumulation von Schadstoffen 39, 54, 249 Auckland Regional Growth Forum 238, 243, 297 Belastungspfad 39, 54 Belastungsverschiebung siehe auch Intermediale Problemverschiebung Biophysical bottom lines siehe auch Umweltmindeststandards Bottom lines approach 126, 133 f, 278 Brundtlandbericht siehe UN-Konferenz für Umwelt und Entwicklung Call-in-Verfahren 104, 107, 168 Case by case implementation 223 Central Government siehe Zentralregierung Charta von Aalborg 62 City Council 97, 102, 107, 160, 294 Combined Regional and District Plan siehe Kombinierter Plan Commission for the Environment 96, 161, 294 Comprehensive environmental decision making 29 f Conservation Act (1987) 91, 187, 293 Department of Conservation 95, 104, 106 Deutsche Umweltplanung 264 ff, 300 ff Deutsche Umweltpoltik 21, 264 f, 287 Devolution 93, 95, 97, 100, 293 Dezentralisierung 93, 95, 97, 100, 252, 288, 293

District Council 97, 294 Distriktplan 106 ff, 193 ff Ecosystem Management 29 Effects based planning 145, 227, 250 Einheitsbehörde 160 f, 194, 207, 209, 234 ff, 243, 246, 252, 294 f, 297 End-of-line-Kontrolle 43 End-of-pipe-Technik 43 Environment siehe Umweltbegriff Environment Act (1986) 91, 293 Environment Court siehe Umweltgericht Environmental bottom lines siehe Umweltmindeststandards Erfolgskontrolle 67, 140, 144, 162 f Ergebnissteuerung 94, 145 ff, 227, 249 f, 281 f, 295 Europäische Umweltpolitik 21, 31 Frieder-Studie 205 Fünftes EU-Umweltaktionsprogramm 21, 31 Ganzheitlicher Umweltschutz siehe integrierter Umweltschutz Gesamthafter Umweltschutz siehe integrierter Umweltschutz Hierarchisches Planungsmodell 155 ff, 164 f, 197, 233, 239, 261, 285 Holistischer Umweltschutz 28, 68, 204, 257 Indirekte Verschmutzung 39 f, 52 Inkrementalismus 47 ff, 138 f, 292 Integrated environmental control 29

Stichwortverzeichnis Integrated environmental decision making 29 f Integrated environmental management 29 Integrated environmental protection 29 Integrated resource management siehe Integriertes Ressourcenmanagement Integration – Begriff 27, 51 ff – externe 52 ff – inhaltliche 52 ff – interne 52 – mediale 52 – ökologische 52 – produktbezogene 55 – produktionsbezogene 55 – prozessuale 56 – rechtliche 56 – sektorielle 52 – subjektbezogene 54 – temporale 54 Integrativer Umweltschutz 28, 31 Integriert strategischer Planungsansatz siehe auch Strategische Planung Integrierte Landschaftsplanung 23 Integrierte Ressourcenbewirtschaftung siehe Integriertes Ressourcenmanagement Integrierte Umweltbeobachtung 40 f Integrierte Umweltgrundlagenplanung 23, 287 f Integrierte Umweltleitplanung 23, 274 Integrierter Umweltschutz – Begriff 27 ff – Bestimmbarkeit 31 ff – Dimensionen 51 ff – Grundanliegen 47 ff – im engen Sinn 52 – im weiten Sinn 52 f – konkurrierend 29, 53 – konvergierend 29, 53 Integriertes (Ressourcen-)Management 24, 108 f, 163, 166, 202 ff, 233, 239, 242 f, 252, 256 f, 284 f, 297 ff

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Intergenerationengerechtigkeit 121 siehe auch Nachweltschutz Intermediale Problemverschiebung 23, 38, 56, 209, 251 Intermedialer Verlagerungseffekt siehe Intermediale Problemverschiebung Internationales Politikstatement 212 Intragenerationengerechtigkeit 121 IPPC-Richtlinie siehe IVU-Richtlinie IVU-Richtlinie 21 f, 284 Iwi-Managementpläne siehe auch MaoriPlanung Kombinierter Plan 161, 194, 209, 243, 252, 297 Konsensorientierte Umweltplanung siehe auch Partizipation Konsistenzprinzip 104 f, 117, 158 f, 181, 233, 294 Kooperative Implementierung 70, 72, 292 Kooperatives Planungsmodell 197, 252 f, 257 f, 285 f Koordination – aktiv-steuernde 153 f – Begriff 69 f, 149 ff – formelle 153 – Frühkoordination 154 – horizontale 69 f, 151, 154 f, 164 ff, 239 ff – informelle 153 – negative 153 f – positive 153 f – reaktiv-additive 154 – Spätkoordination 154 – vertikale 69 f, 151, 154 f, 157 ff, 231 ff Koordinationsproblem 23, 155 f, 232, 240 Kulturelle Planung 129 ff, 213 ff Kumulationseffekt 40, 52, 54, 249 Land Use Plan siehe Landnutzungsplan Landnutzungsplan 106, 170, 194, 228

336

Stichwortverzeichnis

Langfristige Planung siehe Nachweltplanung Light-handed regulation 170 Local Government siehe Lokalregierung Lokalregierung 109, 165, 259, 293 Maori-Planung 98, 119 f, 124 ff, 129 ff, 164, 204, 217 f, 248, 297 Mechanistisch-reduktionistisches Weltbild 41, 49 Medial-sektorale Umweltbeobachtung 40 f Medial-sektoraler Regelungsansatz 21, 23, 34 Medial-sektoraler Umweltschutz – Begriff 21, 33 – Effektivität 37 ff – Effizienz 41 – Nachteile 32 ff Medienübergreifende Ressourcengenehmigung 102 f, 109, 288 f Medienübergreifender Umweltschutz 22, 28, 31, 40, 118, 125, 206, 245, 274 ff, 294 Mindestregulierung 143 ff, 197, 226 f, 250 Ministry for the Environment 95 f, 293 Monitoring 64, 70 ff, 94, 140, 144, 196, 251, 292 Multimediale Schadstoffanreicherung 39 Nachgeschaltete Technik siehe Additive Umwelttechnologie Nachhaltige Entwicklung 30, 53, 120 ff, 181, 187, 212, 280 ff Nachhaltiges Management 112, 114, 118 ff, 143 ff, 203, 210, 220 ff, 290, 295 Nachhaltigkeitsstrategie siehe Moderne Umweltpolitikplanung Nachsorgender Umweltschutz 40 Nachweltschutz 46 f, 135 ff, 188, 219, 248 f, 279 ff, 301 National Development Act (1979) 89

National Environmental Standard siehe Nationaler Umweltstandard National Policy Statement siehe Nationaler Politikstatement Nationale (Umwelt-)Richtlinie 169 ff, 295 f Nationale (Umwelt-)Strategie 180 ff, 295 f Nationaler Politikstatement 103 ff, 107, 180 ff, 294 ff Nationaler Umweltstandard 103 ff, 107, 169 ff, 294 ff Natürliche und physikalische Ressourcen Neoliberalismus 25, 92 ff, 125, 147, 189, 201, 258, 293 Neuseeländische Umweltplanung – Entwicklung 85 ff – Gegenstand 101, 110 ff – Instrumente 101 ff – Planungsprozess 149 ff – Praxis 168 ff – Zielsetzung 110 ff Neuseeländisches Experiment 25, 92 Neuseeland – biologische Vielfalt 77 f – Bodenschädigung 82 ff – Green and clean Image 74 – Klimaveränderung 78 ff – Luftverschmutzung 8 – Maori 75 f, 98, 119 f, 124 f, 129 ff, 164, 204, 217 f, 248, 297 – ökologischer Fußabdruck 85 – Ozonloch 78 ff – sozioökonomische Verhältnisse 75 ff – Umweltprobleme 77 ff – Wasserverschmutzung 82 ff Neuseelands Küstenpolitikstatement 104, 181 ff, 258, 295 New Public Environmental Management 61, 108, 138 f New Public Law 100 New Public Management 24, 93, 95, 108, 138 ff, 240, 244, 259, 262 f, 295, 299

Stichwortverzeichnis New Public Resource Management 24, 61, 108, 140 New Zealand Coastal Policy Statement siehe Neuseelands Küstenpoltikstatement Öffentlichkeitsbeteiligung siehe Partizipation Ökoaudit-Verordnung 22 Ökologisch orientierter Planzuschnitt 97, 165, 240, 243, 250 f, 283 f, 294, 297 f, 301 Ökologische Modernisierung 47, 68 Ökologische Planung 123 ff, 206 ff, 247 f Ökologische Verböserung 38 Ökosystemarer Umweltschutz 28, 123, 125, 246, 248, 276, 298 Overal broad judgement approach 134 Parliamentary Commissioner for the Environment 96, 161, 294 Partizipative Normsetzung 68 f, 128 f, 176 f, 204, 255, 292 Partnership approach siehe auch Kooperatives Planungsmodell Permissive System 106 Planqualität 195 ff, 256, 258, 261, 264, 300 Planungsvermögen 173 ff, 198 f Postmodernes Staatsverständnis 55, 126 Prozessdominanz 67 f PUCM-Studie 195 ff, 202, 222, 224, 230 ff, 240, 255, 261, 296 Rechtszersplitterung 34, 95, 97, 114, 118, 169, 208, 276 Regional Coastal Plan siehe Regionaler Küstenplan Regional Council 97, 105, 107, 143, 162, 294 Regional Plan siehe Regionaler Plan Regional Policy Statement siehe Regionaler Politikstatement Regionaler Küstenplan 105 f, 193 ff, 206 ff

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Regionaler Plan 105 f, 193 ff, 206 ff Regionaler Politikstatement 105 f, 193 ff, 206 ff Regulations 104, 107 Regulativer Wettbewerb 60 ff Residualbefugnis 159 f Resource Consent siehe Ressourcennutzungsgenehmigung Resource Management siehe New Public Resource Management Resource Management Act (1991) 25, 92, 98 ff, 108 ff Resource Management Law Reform 98 ff, 111, 114, 125, 127, 147 Resource Managers Group 241 ff, 253 Ressourcenbestandschutz 137 Ressourcen(nutzungs)genehmigung 102 f, 107, 171, 173, 180, 247, 254 Ressourcenvorsorge siehe auch Vorsorgender Umweltschutz oder Nachweltschutz Rio-Konferenz siehe UN-Konferenz für Umwelt und Entwicklung RMA siehe Resource Management Act Schwerpunktplanung 67, 138, 141 ff, 224 f, 229, 250, 276 f, 288, 295 Sektorale Umweltgesetze siehe Rechtszersplitterung Selektiv-strategischer Ansatz siehe auch Schwerpunktplanung Soziale Planung 125 ff, 213 ff Stoffkreislauf 39 Strategische Planung 66 f, 110, 138 ff, 224 Strategisches Umweltplanassessment 143 ff, 226 f, 249, 298 f Substanzbewegungen 39 f Sustainable development siehe Nachhaltige Entwicklung Sustainable management siehe Nachhaltiges Management Synergieeffekt 40, 52, 54

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Stichwortverzeichnis

Town and Country Planning Act (1977) 87 f, 99, 101, 106, 110, 125 ff, 135, 139, 147, 170, 194, 201, 228 f, 248, 250, 263, 293, 298 Town Planning Act (1926) 86 UI-Richtlinie 22 Umwelt-2010-Strategie 171 f, 181 f, 185 ff, 287, 296 Umweltbegriff 28, 215 Umweltfachplanung 22 f, 61 ff, 206 ff, 270 ff, 277, 287, 290, 297, 300 f Umweltgericht 160, 193 f, 228, 233, 243, 254, 261 f, 298 Umweltinformationsrichtlinie siehe UIRichtlinie Umweltmindeststandards 126, 133 f, 169, 179, 278 Umweltplanungsbegriff 57 f Umweltpolitikplanung – klassisch 58 f, 64, 66 f, 70 – modern 24, 58 f, 139 Umweltprogramm der Bundesregierung 53, 58, 264 f, 273, 286 f, 301 Umweltrahmengesetz 108, 187 f, 296 Umweltrelevante Planung 57, 270 f, 273, 277, 300 Umweltspezifische Planung 57, 271 ff, 277, 300

Unitary Authority siehe Einheitsbehörde UN-Konferenz für Umwelt und Entwicklung 25, 59, 120 f, 211 f, 292 Ursachenbezogener Umweltschutz 40, 45 f, 49, 53, 65 ff, 214 UVP-Richlinie 21 f, 270, 284 Vernetzter Umweltschutz 28, 32 f, 48 ff, 246, 293 Vertrag von Waitangi 76, 98, 107, 120, 124, 130, 217, 295 Vollzugsdefizit 34 ff, 94, 98, 296 Vorsorgender Umweltschutz 46, 54, 85, 94, 136, 265, 293 Wachstum 46 f, 185, 190, 212, 238 Wasserrahmenrichtlinie 22 Water Conservation Order 107, 158 Weltkommission für Umwelt und Entwicklung 59, 120 ff, 236 Wirtschaftliche Planung 125 ff, 213 ff, 255 Zentralregierung 95 f, 101 f, 178 ff, 197 ff, 257 f, 295 f Zonierung 88, 146 ff, 227 ff, 250, 281 f, 298, 301