Instytucje i prawo Unii Europejskiej. Podręcznik dla kierunków prawa, zarządzania i administracji [Wydanie 3 ed.] 9788378066705

Citation preview

Instytucje i prawo Unii Europejskiej Podr´cznik dla kierunków prawa, zarzàdzania i administracji Jan Barcz | Maciej Górka Anna Wyrozumska

Wydanie 3

Warszawa 2012

Poszczególne rozdziały napisali: Jan Barcz – I, II, III, X, XIX, XX, Maciej Górka – V, VI, VII, VIII, Anna Wyrozumska – IV, IX, XI, XII, Wprowadzenie (do części czwartej), XIII, XIV, XV, XVI, XVII, XVIII, XXI

Redaktor prowadzący: Grażyna Polkowska-Nowak Opracowanie redakcyjne: Agnieszka Zagozda Redakcja techniczna: Krzysztof Koziarek Projekt okładki i stron tytułowych: Agnieszka Tchórznicka

© Copyright by LexisNexis Polska Sp. z o.o. 2012

Wszelkie prawa zastrzeżone. Żadna część tej książki nie może być powielana ani rozpowszechniana za pomocą urządzeń elektronicznych, mechanicznych, kopiujących, nagrywających i innych – bez pisemnej zgody Autorów i wydawcy.

ISBN 978-83-7806-670-5

LexisNexis Polska Sp. z o.o. Ochota Office Park 1, Al. Jerozolimskie 181, 02–222 Warszawa tel. 22 572 95 00, faks 22 572 95 68 Infolinia: 22 572 99 99 Redakcja: tel. 22 572 83 26, 22 572 83 28, 22 572 83 11, faks 22 572 83 92 www.lexisnexis.pl, e-mail: [email protected] Księgarnia Internetowa: dostępna ze strony www.lexisnexis.pl

Spis treści Spis treści Spis treści

Wykaz skrótów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

17

Wstęp . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

19

Część pierwsza TEORIA INTEGRACJI, CHARAKTER PRAWNY, STRUKTURA, ZAKRES PRZEDMIOTOWY I ZASADY DZIAŁANIA UNII EUROPEJSKIEJ ROZDZIAŁ I. Problem modelu prawnego procesu integracji europejskiej i zarządzania w ramach UE (Jan Barcz) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Teorie integracji europejskiej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Elastyczność czy fragmentacja UE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Punkt odniesienia: pojęcie organizacji międzynarodowej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1. Pojęcie organizacji międzynarodowej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2. Charakter prawny UE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Próby klasyfikacji UE w kategoriach procesu państwowotwórczego . . . . . . . . . . . . . . 4.1. Uwarunkowania polityczne i prawne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2. Znaczenie idei federalizmu dla procesu integracji europejskiej . . . . . . . . . . . . . . 5. Unia Europejska a państwa członkowskie: zarządzanie wspólnymi sprawami . . . . . . 5.1. Szczególna współzależność . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2. Modele współzależności . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3. Koncepcja kompleksowej współzależności integracyjnej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Wymóg sprawnego państwa (budowanie państwa) w procesie integracji europejskiej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Literatura uzupełniająca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Zagadnienia egzaminacyjne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ROZDZIAŁ II. Struktura prawna i zakres podmiotowy procesu integracji europejskiej (Jan Barcz) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Od Wspólnot do UE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Ustanowienie UE: ewolucja jej charakteru prawnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Traktaty stanowiące podstawę UE i jej zakres przedmiotowy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1. Traktaty stanowiące podstawę UE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2. Zakres przedmiotowy Traktatów stanowiących podstawę UE . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Wspólne wartości i cele UE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

23 23 25 27 27 28 31 31 33 33 33 34 37 40 42 43 44 44 47 49 49 50 51

6

Spis treści

5. Członkostwo w UE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.1. Proces rozszerzenia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2. Wystąpienie z UE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3. Wykluczenie z UE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.4. Zawieszenie w prawach państwa członkowskiego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.5. Czy UE można rozwiązać? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Wzmocniona współpraca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7. Terytorialny zakres obowiązywania Traktatów stanowiących podstawę UE . . . . . . . . Literatura uzupełniająca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Zagadnienia egzaminacyjne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

52 52 54 56 56 57 58 59 59 60

ROZDZIAŁ III. Zakres przedmiotowy UE (Jan Barcz) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Rynek wewnętrzny, polityki i działania wewnętrzne UE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1. Pojęcie i struktura unijnego rynku wewnętrznego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2. Swobody unijnego rynku wewnętrznego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.3. Polityki wspólne i polityki unijne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.4. Wspólne reguły konkurencji UE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.5. Unia Gospodarcza i Walutowa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Podstawy prawne stosunków zewnętrznych UE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1. Pojęcie stosunków zewnętrznych UE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2. Struktura i podstawy prawne „działań zewnętrznych Unii” . . . . . . . . . . . . . . . . . Literatura uzupełniająca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Zagadnienia egzaminacyjne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

61 61 61 63 65 67 69 70 70 72 76 76

ROZDZIAŁ IV. Zasady działania UE (Anna Wyrozumska) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Uwagi ogólne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Zasada przyznania kompetencji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1. Uwagi ogólne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2. Wybór właściwej podstawy prawnej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3. Zasady podziału kompetencji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3.1. Kompetencje wyłączne UE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3.2. Kompetencje dzielone . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3.3. Kompetencje wspierające, koordynacyjne i uzupełniające . . . . . . . . . . . . . 2.4. Zasada pierwszeństwa prawa UE a podział kompetencji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.5. Ograniczanie kompetencji UE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.5.1. Zasada pomocniczości . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.5.2. Zasada proporcjonalności . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Zasada poszanowania równości i tożsamości narodowej państw członkowskich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Sprawy należące do wyłącznych kompetencji państw członkowskich . . . . . . . . . . . . . 5. Zasada lojalnej współpracy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Zasada efektywności . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7. Zasada równowagi instytucjonalnej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8. Zasada poszanowania godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.1. Tożsamość europejska . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.2. Zasada poszanowania godności osoby ludzkiej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

77 77 80 80 81 86 86 87 89 90 91 91 94 97 99 101 103 104 106 106 107

www.lexisnexis.pl

7

Spis treści

8.3. Zasada poszanowania wolności . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.4. Zasada demokracji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Literatura uzupełniająca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Zagadnienia egzaminacyjne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

107 107 113 113

Część druga INSTYTUCJE I ORGANY UNII EUROPEJSKIEJ (Maciej Górka) ROZDZIAŁ V. Rada Europejska, Parlament Europejski, Rada, Komisja i Trybunał Obrachunkowy (Maciej Górka) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Uwagi ogólne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Rada Europejska . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1. Skład . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2. Organizacja pracy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3. Funkcje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Parlament Europejski . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1. Skład i status członków . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2. Struktura wewnętrzna i organizacja pracy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2.1. Prezydium . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2.2. Konferencja Przewodniczących . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2.3. Konferencja Przewodniczących Komisji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2.4. Grupy polityczne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2.5. Komisje parlamentarne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2.6. Sekretariat Generalny . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2.7. Organizacja pracy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3. Funkcje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.1. Funkcje prawodawcze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.2. Funkcje budżetowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.3. Funkcje kontrolne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.3.1. Prawo petycji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.3.2. Komisje śledcze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.3.3. Pytania pisemne i ustne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.3.4. Obowiązki składania sprawozdań Parlamentowi . . . . . . . . . . . . . 3.3.3.5. Możliwość zgłoszenia wotum nieufności wobec Komisji Europejskiej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.3.6. Prawo skargi do Trybunału Sprawiedliwości UE . . . . . . . . . . . . . 3.3.4. Funkcje kreacyjne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.5. Funkcje międzynarodowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Rzecznik Praw Obywatelskich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Rada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.1. Skład i status członków . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2. Struktura wewnętrzna i organizacja pracy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3. Funkcje Rady . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3.1. Funkcje prawodawcze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3.2. Funkcje kreacyjne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3.3. Funkcje kontrolne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3.4. Funkcje międzynarodowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

117 117 118 118 120 121 124 125 128 128 128 128 129 130 132 132 132 132 133 133 133 134 134 134 135 135 135 135 136 137 137 138 142 143 143 144 145

8

Spis treści

6. Komisja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.1. Skład i status członków . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2. Struktura wewnętrzna i organizacja pracy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3. Funkcje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3.1. Funkcje kontrolne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3.2. Funkcje decyzyjne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3.3. Funkcje wykonawcze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3.4. Funkcje międzynarodowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7. Trybunał Obrachunkowy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.1. Skład i status członków . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.2. Struktura wewnętrzna i organizacja pracy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.3. Funkcje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Literatura uzupełniająca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Zagadnienia egzaminacyjne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

145 145 147 149 150 150 151 152 152 152 153 154 155 156

ROZDZIAŁ VI. Trybunał Sprawiedliwości UE (Maciej Górka) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Trybunał Sprawiedliwości . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1. Skład i status członków . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2. Struktura wewnętrzna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.3. Właściwość . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Sąd . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1. Skład i status członków . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2. Struktura wewnętrzna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3. Właściwość . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Sądy wyspecjalizowane . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1. Uwagi ogólne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2. Sąd do spraw Służby Publicznej UE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Postępowanie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1. Wszczęcie postępowania i procedura pisemna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2. Reprezentacja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3. Środki przygotowawcze i sprawozdanie na rozprawę . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.4. Rozprawa jawna i opinia rzecznika generalnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.5. Wyroki . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.6. Koszty postępowania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.7. System językowy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Literatura uzupełniająca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Zagadnienia egzaminacyjne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

157 157 157 159 160 162 162 162 163 164 164 164 165 166 166 167 167 167 168 168 168 169

ROZDZIAŁ VII. Organy doradcze i agencje UE (Maciej Górka) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Komitet Ekonomiczno-Społeczny . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1. Skład i status członków . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2. Struktura wewnętrzna i organizacja pracy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.3. Funkcje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Komitet Regionów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1. Skład i status członków . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2. Struktura wewnętrzna i organizacja pracy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3. Funkcje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

170 170 170 173 175 176 176 178 179

www.lexisnexis.pl

Spis treści

3. Agencje UE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1. Uwagi ogólne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2. Funkcje agencji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3. Struktura i sposób działania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Literatura uzupełniająca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Zagadnienia egzaminacyjne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ROZDZIAŁ VIII. System instytucjonalny w ramach Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa, Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości, Unii Gospodarczej i Walutowej oraz Europejski Bank Inwestycyjny (Maciej Górka) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1. Wprowadzenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2. Rozwój . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.3. Systemy instytucjonalne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.3.1. Instytucje UE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.3.2. Wysoki Przedstawiciel Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa oraz Europejska Służba Działań Zewnętrznych . . . . . . . 1.3.3. Inne organy sui generis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.3.4. Agencje i inne struktury . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.4. Mechanizm decyzyjny . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Przestrzeń Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1. Wprowadzenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2. System instytucjonalny . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2.1. Struktury sui generis w obszarze polityki dotyczącej kontroli granicznej, azylu i imigracji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2.2. Struktury sui generis w obszarze współpracy sądowej w sprawach cywilnych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2.3. Struktury sui generis w obszarze współpracy wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych i współpracy policyjnej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2.4. Szczególna rola parlamentów narodowych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. System instytucjonalny Unii Gospodarczej i Walutowej oraz Europejski Bank Inwestycyjny . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1. Unia Gospodarcza i Walutowa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1.1. Europejski Bank Centralny . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1.1.1. Struktura wewnętrzna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1.1.2. Funkcje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1.2. Komitet Ekonomiczno-Finansowy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1.2.1. Skład . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1.2.2. Funkcje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1.2.3. Struktura wewnętrzna i organizacja pracy . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1.3. Eurogrupa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1.4. Europejskie Organy Nadzoru Finansowego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2. Europejski Bank Inwestycyjny . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2.1. Struktura wewnętrzna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2.1.1. Rada Gubernatorów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

9 180 180 181 182 183 184

185 185 185 186 188 189 190 191 192 193 194 194 195 196 198 199 200 201 201 201 202 204 205 205 205 206 207 208 208 209 209

10

Spis treści

3.2.1.2. Rada Dyrektorów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2.1.3. Komitet Zarządzający . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2.2. Funkcje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Literatura uzupełniająca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Zagadnienia egzaminacyjne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

210 210 211 212 213

Część trzecia PRAWO UNII EUROPEJSKIEJ ROZDZIAŁ IX. Pojęcie prawa UE i jego źródła (Anna Wyrozumska) . . . . . . . . . . . . . . 1. Prawo pierwotne i prawo stanowione w UE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Pojęcie źródeł prawa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Prawo pierwotne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1. Traktaty . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2. Akty konstytucyjne Rady lub Rady Europejskiej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3. Ogólne zasady prawa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Umowy międzynarodowe UE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1. Kompetencje do zawarcia umowy międzynarodowej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2. Skutki prawne zawartych umów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3. Umowy mieszane . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Prawo wtórne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.1. Akty o charakterze ustawodawczym, delegowanym i wykonawczym . . . . . . . . . 5.2. Podstawowe formy aktów instytucji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2.1. Rozporządzenie – instrument ujednolicania prawa UE . . . . . . . . . . . . . . . 5.2.2. Dyrektywa – instrument harmonizacji prawa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2.3. Decyzja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3. Inne akty . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3.1. Zalecenia i opinie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3.1.1. Zalecenia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3.1.2. Opinie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3.2. Porozumienia międzyinstytucjonalne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3.3. Instrumenty nieformalne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Akty powiązane z prawem UE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.1. Umowy zawarte między państwami członkowskimi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2. Akty przedstawicieli rządów państw członkowskich zebranych w Radzie . . . . . 7. Akty wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8. Akty przyjęte przed 1 grudnia 2009 r. w zakresie współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Literatura uzupełniająca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Zagadnienia egzaminacyjne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

217 217 218 219 221 222 223 224 224 228 228 229 229 235 236 238 241 242 243 243 244 244 244 245 245 246 247

ROZDZIAŁ X. Procedury stanowienia prawa UE (Jan Barcz) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Wstęp . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Procedury zmiany (rewizji) Traktatów stanowiących podstawę UE . . . . . . . . . . . . . . . 2.1. Traktaty stanowiące podstawę UE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2. Poszczególne procedury zmiany Traktatów stanowiących podstawę UE . . . . . . . 2.2.1. Zasadnicze procedury . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

258 258 258 258 260 260

254 256 257

www.lexisnexis.pl

Spis treści

2.2.2. Procedura zawarcia traktatu rewizyjnego: „zwykła procedura zmiany” . . . . 2.2.3. Procedury kładki . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2.3.1. Procedura kładki określona w art. 48 ust. 6 TUE . . . . . . . . . . . . . 2.2.3.2. Procedura kładki określona w art. 48 ust. 7 TUE . . . . . . . . . . . . . 2.2.3.3. Procedury kładki ad hoc . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2.3.4. Procedury kładki a „zwykła procedura zmiany” . . . . . . . . . . . . . 2.2.3.5. Procedury kładki: praktyka . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2.4. Traktaty akcesyjne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2.5. Metoda schengeńska . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Zawieranie umów międzynarodowych przez UE z państwami trzecimi lub organizacjami międzynarodowymi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Stanowienie unijnego prawa pochodnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1. Uwagi wstępne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2. Stanowienia aktów ustawodawczych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3. Stanowienie aktów nieustawodawczych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3.1. Stanowienie aktów delegowanych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3.2. Stanowienie aktów wykonawczych – komitologia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.4. Podpisywanie aktów prawa pochodnego UE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.5. Publikacja aktów prawa pochodnego UE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.6. Wejście w życie aktów prawa pochodnego UE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Formuła podejmowania w Radzie UE decyzji większością kwalifikowaną . . . . . . . . . Literatura uzupełniająca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Zagadnienia egzaminacyjne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ROZDZIAŁ XI. Stosowanie prawa UE (Anna Wyrozumska) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Zasada bezpośredniego stosowania/skutku bezpośredniego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1. Autonomia prawa UE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2. Kryteria bezpośredniego stosowania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.3. Skutek bezpośredni wertykalny i horyzontalny . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.4. Zasada pierwszeństwa prawa UE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.5. Bezpośredni skutek rozporządzeń . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.6. Bezpośredni skutek decyzji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.7. Bezpośredni skutek dyrektyw . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.7.1. Skutek wertykalny . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.7.2. Brak skutku horyzontalnego dyrektyw . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.7.3. Pojęcie państwa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.8. Bezpośredni skutek umów zawartych przez UE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Zasada pośredniego stosowania/skutku pośredniego – wymóg zgodnej wykładni prawa krajowego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Incydentalny horyzontalny skutek dyrektyw . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Skutek obiektywny dyrektyw . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Odpowiedzialność odszkodowawcza państwa członkowskiego za naruszenie prawa UE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.1. Odpowiedzialność za brak transpozycji dyrektywy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2. Odpowiedzialność za akty prawodawcze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3. Odpowiedzialność za akty administracyjne i inne naruszenia . . . . . . . . . . . . . . . 5.4. Odpowiedzialność za orzeczenia sądowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

11 260 263 264 265 265 267 268 269 270 270 273 273 274 276 277 279 282 282 282 282 285 286 287 287 287 290 293 294 297 299 300 300 303 304 305 307 310 312 314 314 315 317 317

12

Spis treści

6. Dochodzenie roszczeń opartych na prawie UE przed sądami krajowymi . . . . . . . . . . 319 Literatura uzupełniająca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 323 Zagadnienia egzaminacyjne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 323 Rozdział XII. Ochrona praw podstawowych i niektóre zasady ogólne prawa UE (Anna Wyrozumska) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Ochrona praw podstawowych w UE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1. Uwagi ogólne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2. Karta praw podstawowych UE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Przystąpienie UE do europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1. Skargi przeciwko państwom członkowskim . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2. Kryterium ekwiwalentnej ochrony . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3. Skargi przeciwko UE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Zasada niedyskryminacji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Zasada pewności prawa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Zasada nieretroakcji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Zasada ochrony uprawnionego oczekiwania (ochrony zaufania) . . . . . . . . . . . . . . . . Literatura uzupełniająca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Zagadnienia egzaminacyjne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

325 325 325 331 337 337 338 339 341 345 347 348 349 350

Część czwarta SYSTEM OCHRONY PRAWNEJ UNII EUROPEJSKIEJ Wprowadzenie (Anna Wyrozumska) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 353 Rozdział XIII. Skargi przeciwko państwu członkowskiemu z tytułu uchybienia zobowiązaniom (Anna Wyrozumska) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Uwagi ogólne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Skarga Komisji przeciwko państwu członkowskiemu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1. Uwagi ogólne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2. Procedura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3. Przesłanki egzoneracyjne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4. Wyrok i jego wykonanie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Skarga państwa członkowskiego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Literatura uzupełniająca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Zagadnienia egzaminacyjne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Rozdział XIV. Skarga o stwierdzenie nieważności (Anna Wyrozumska) . . . . . . . . . . . 1. Uwagi ogólne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Akty podlegające zaskarżeniu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Strony postępowania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Locus standi osób fizycznych i prawnych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1. Akty, których adresatami są osoby fizyczne lub prawne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2. Akty, które dotyczą osób fizycznych lub prawnych w sposób bezpośredni i indywidualny . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3. Akty o zasięgu ogólnym . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.4. Akty regulacyjne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Przesłanki nieważności . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.1. Brak kompetencji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

356 356 357 357 358 360 362 365 367 367 368 368 369 373 375 375 375 378 381 384 385

www.lexisnexis.pl

Spis treści

13

5.2. Naruszenie istotnych wymogów proceduralnych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3. Naruszenie Traktatów lub jakiejkolwiek reguły prawnej związanej z ich stosowaniem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.4. Nadużycie władzy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Termin na wniesienie skargi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7. Skutek stwierdzenia nieważności . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8. Incydentalna kontrola legalności aktów o zasięgu ogólnym – zarzut niezgodności z prawem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Literatura uzupełniająca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Zagadnienia egzaminacyjne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

385

388 391 391

ROZDZIAŁ XV. Skarga na bezczynność (Anna Wyrozumska) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Uwagi ogólne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Strony postępowania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Bezczynność podlegająca kontroli legalności . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Locus standi podmiotów nieuprzywilejowanych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Wezwanie organu do działania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Skutki stwierdzenia bezprawnej bezczynności . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Literatura uzupełniająca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Zagadnienia egzaminacyjne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

392 392 393 394 396 399 401 401 402

ROZDZIAŁ XVI. Skarga odszkodowawcza (Anna Wyrozumska) . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Odpowiedzialność umowna i deliktowa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Odpowiedzialność deliktowa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1. Uwagi ogólne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2. Przesłanki odpowiedzialności deliktowej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3. Odpowiedzialność za akty administracyjne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4. Odpowiedzialność za akty prawodawcze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.5. Odpowiedzialność odszkodowawcza w przypadku braku bezprawności . . . . . . 2.6. Odpowiedzialność za pracowników . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.7. Konkurencyjna odpowiedzialność państw członkowskich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Literatura uzupełniająca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Zagadnienia egzaminacyjne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

403 403 404 404 405 406 407 409 410 411 411 412

ROZDZIAŁ XVII. Odesłanie prejudycjalne (Anna Wyrozumska) . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Uwagi ogólne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Akty podlegające kontroli . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Pojęcie sądu państwa członkowskiego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Treść i forma pytania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Obowiązek sądu, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu, w przypadku pytań dotyczących wykładni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.1. Pojęcie sądu, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2. Zakres obowiązku . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3. Ograniczenia obowiązku . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Pytania dotyczące ważności aktów prawa wtórnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7. Skutki orzeczenia prejudycjalnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Literatura uzupełniająca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Zagadnienia egzaminacyjne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

413 413 415 416 418

386 386 387 387

420 421 421 423 425 428 429 429

14

Spis treści

ROZDZIAŁ XVIII. Opinia o zgodności umowy międzynarodowej z Traktatami (Anna Wyrozumska) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 430 Literatura uzupełniająca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 431 Zagadnienia egzaminacyjne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 431 Część piąta PRAWNE ASPEKTY CZŁONKOSTWA POLSKI W UNII EUROPEJSKIEJ ROZDZIAŁ XIX. Prawne aspekty akcesu Polski do UE (Jan Barcz) . . . . . . . . . . . . . . . 1. Strategia akcesu Polski do UE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1. Uwagi wstępne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2. Ramy polityczno-prawne po stronie UE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.3. Ramy polityczno-prawne po stronie Polski . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.4. Finalizacja procesu akcesyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Traktat akcesyjny . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1. Zawarcie Traktatu akcesyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2. Charakter prawny i struktura Traktatu akcesyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2.1. Podstawa prawna przystąpienia do UE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3. Struktura dokumentów akcesyjnych dotyczących Polski . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4. Podstawowe regulacje Traktatu akcesyjnego dotyczące Polski . . . . . . . . . . . . . . . 2.5. Zasadnicze problemy interpretacyjne dotyczące postanowień Traktatu akcesyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Literatura uzupełniająca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Zagadnienia egzaminacyjne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

435 435 435 437 438 439 440 440 440 440 441 442

ROZDZIAŁ XX. Konstytucyjne podstawy członkostwa Polski w UE (Jan Barcz) . . . . 1. Uwagi wstępne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Konstytucyjny akt integracyjny . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Decyzja Polski w sprawie powierzenia UE kompetencji organów władzy państwowej w niektórych sprawach . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1. Konstytucyjna podstawa podjęcia decyzji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2. Pojęcie „organizacja międzynarodowa lub organ międzynarodowy” . . . . . . . . . . 3.3. Legitymacja demokratyczna podjęcia decyzji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.1. Pojęcie ratyfikacji i procedury ratyfikacyjne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.2. Wyrażenie zgody na ratyfikację umowy międzynarodowej na podstawie art. 90 Konstytucji RP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.2.1. Wyrażenie zgody w drodze ustawy na ratyfikowanie umowy międzynarodowej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.2.2. Wyrażenie zgody w drodze referendum ogólnokrajowego na ratyfikowanie umowy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Granice powierzenia kompetencji UE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1. Zakres przedmiotowy kompetencji powierzanych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2. Klauzule limitacyjne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Problem nowelizacji Konstytucji RP w związku z członkostwem Polski w UE . . . . . . 5.1. Zakres problemu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2. Identyfikacja zasadniczych problemów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2.1. Problemy o charakterze strukturalnym . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2.2. Umocnienie efektywności prawa unijnego w polskim porządku prawnym . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

448 448 449

445 446 447

450 450 451 452 452 453 454 455 455 456 456 458 458 459 459 460

www.lexisnexis.pl

Spis treści

5.2.3. Niejasności w obecnie obowiązujących postanowieniach Konstytucji RP 5.3. Nowe okoliczności: wejście w życie Traktatu z Lizbony i perspektywa wejścia Polski do strefy euro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3.1. Nowe wyzwania związane z wejście w życie Traktatu z Lizbony . . . . . . . 5.4. Perspektywa wejścia Polski do strefy euro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.5. Przebieg prac nad rozdziałem unijnym Konstytucji RP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Literatura uzupełniająca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Zagadnienia egzaminacyjne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ROZDZIAŁ XXI. Zapewnienie efektywności prawu UE w Polsce (Anna Wyrozumska) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Bezpośrednie stosowanie prawa pierwotnego UE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1. Podstawy prawne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 19 grudnia 2006 r. w sprawie podatku akcyzowego na samochody używane . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Bezpośrednie stosowanie i prymat prawa pochodnego UE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1. Prymat prawa UE w stosunku do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej . . . . . . . 2.1.1. Akceptacja prymatu w stosunku do konstytucji przez inne państwa członkowskie – na przykładzie Niemiec . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1.2. Konstytucyjny pluralizm . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2. Stanowisko polskiego Trybunału Konstytucyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2.1. Orzeczenie z 11 maja 2005 r. w sprawie Traktatu akcesyjnego . . . . . . . . 2.2.2. Orzeczenie z 27 kwietnia 2005 r. w sprawie Europejskiego Nakazu Aresztowania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2.3. Orzeczenie z 24 listopada 2010 r. w sprawie zgodności niektórych przepisów Traktatu z Lizbony oraz deklaracji nr 17 odnoszącej się do pierwszeństwa z polską konstytucją (sprawa K 32/09) . . . . . . . . . . . . 2.2.4. Orzeczenie z 16 listopada 2011 r. (SK 45/09) dotyczące konstytucyjności rozporządzenia UE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Podsumowanie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Literatura uzupełniająca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Zagadnienia egzaminacyjne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

15 461 462 462 463 465 467 468 469 469 469 472 474 475 475 479 480 480 482

483 486 490 490 491

Skorowidz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 493

Wykaz skrótów Wykaz skrótów Wykaz skrótów

AKP (państwa) Benelux CJTF COREPER DG Dz.U. Dz.Urz. UE Dz.Urz. WE EBC (ECB) EBI (EIB) EKPC

– – – – – – – – – – –

ENA ENP EPS ESBC

– – – –

ETS ETPC EWEA EWG EWO EWP EWWiS FSK JAE KE KEF LexPolonica NGOs ONZ OTK-A PE

– – – – – – – – – – – – – – – –

Afryka, Karaiby, region Pacyfiku Belgia, Holandia i Luksemburg Combined Joint Task Forces (Połączone Siły do Zadań Specjalnych) Comité des Représentants Permanents (Komitet Stałych Przedstawicieli) Dyrekcja Generalna Dziennik Ustaw Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej Dziennik Urzędowy Wspólnot Europejskich Europejski Bank Centralny (European Central Bank) Europejski Bank Inwestycyjny (European Investment Bank) Europejska Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności Europejski Nakaz Aresztowania European Neighbourhood Policy (Europejska Polityka Sąsiedztwa) Europejska Polityka Sąsiedztwa (European Neighbourhood Policy) Europejski System Banków Centralnych (European System of Central Banks) Europejski Trybunał Sprawiedliwości Europejski Trybunał Praw Człowieka Europejska Wspólnota Energii Atomowej (Euratom) Europejska Wspólnota Gospodarcza Europejska Wspólnota Obronna Europejska Wspólnota Polityczna Europejska Wspólnota Węgla i Stali Federalny Sąd Konstytucyjny Jednolity Akt Europejski (Single European Act) Komisja Europejska Komitet Ekonomiczno-Finansowy Serwis Prawniczy LexisNexis Non-Governmental Organizations (organizacje pozarządowe) Organizacja Narodów Zjednoczonych Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Zbiór Urzędowy, Seria A Parlament Europejski

18

Wykaz skrótów

PWBiS QMV RFN SIS SPI TEWEA TEWG TEWWiS TFUE TS TSUE TUE TWE UE UZE UGiW WE

– – – – – – – – – – – – – – – – –

WPBiO WPH WPZiB WPR WSiSW

– – – – –

WTC WTO Zb.Orz.

– – –

Przestrzeń Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości Qualified Majority Voting (głosowanie większością kwalifikowaną) Republika Federalna Niemiec System Informacyjny Schengen Sąd Pierwszej Instancji Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Energii Atomowej Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Gospodarczą Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Węgla i Stali Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej Trybunał Sprawiedliwości Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej Traktat o Unii Europejskiej Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską Unia Europejska Unia Zachodniouropejska Unia Gospodarcza i Walutowa w zależności od kontekstu: Wspólnota Europejska lub Wspólnoty Europejskie Wspólna Polityka Bezpieczeństwa i Obrony Wspólna Polityka Handlowa Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa Wspólna Polityka Rolna Współpraca w Dziedzinie Wymiaru Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych Wspólna Taryfa Celna World Trade Organization (Światowa Organizacja Handlu) Zbiór Orzeczeń

www.lexisnexis.pl

Wstęp Trzecie wydanie niniejszego podręcznika zostało przez nas gruntownie zmienione i zaktualizowane. Wynika to w głównej mierze z tego, że został zmieniony krąg jego odbiorców. Poprzednie edycje były adresowane przede wszystkim do studentów kierunków administracji i zarządzania. Tymczasem zauważyliśmy, że do podręcznika sięgają także studenci wydziałów prawa. Postanowiliśmy więc dostosować podręcznik również do wymogów nauczania przedmiotu „Instytucje i prawo Unii Europejskiej” na wydziałach prawa, nie tracąc jednak z pola widzenia potrzeb kierunków administracji i zarządzania. Przede wszystkim zostały więc rozszerzone części podręcznika dotyczące prawa Unii Europejskiej, przy czym wyodrębniliśmy część dotyczącą konstytucyjnych podstaw członkostwa Polski w Unii Europejskiej i stosowania prawa unijnego w Polsce. Zostały również zmodyfikowane pozostałe części podręcznika: dodaliśmy rozdział omawiający ogólnie prawo materialne Unii Europejskiej (tak, aby studenci, poznając ustrój Unii, mieli ważny punkt odniesienia: w jakich dziedzinach zasady ustrojowe, procedury i źródła prawa mają zastosowanie i jakie jest ich praktyczne znaczenie). Większą uwagę zwróciliśmy również na ochronę praw podstawowych w Unii Europejskiej – kwestię, która nabiera szczególnego znaczenia także w stosunku do Polski. Staraliśmy się zachować dotychczasową objętość i zwięzłość podręcznika. Mamy nadzieję, że będzie on mógł w tej wersji służyć zarówno studentom wydziałów prawa, jak i kierunków administracji i zarządzania oraz – oczywiście – wszystkim innym zainteresowanym Unią Europejską. Dziękujemy za życzliwe uwagi i sugestie zmian oraz poprawek, które otrzymaliśmy również – co szczególnie sobie cenimy – ze strony studentów. Warszawa, lipiec 2012 r.

Autorzy

Część pierwsza TEORIA INTEGRACJI, CHARAKTER PRAWNY, STRUKTURA, ZAKRES PRZEDMIOTOWY I ZASADY DZIAŁANIA UNII EUROPEJSKIEJ

Rozdział I

Problem modelu prawnego procesu integracji europejskiej i zarządzania w ramach UE I. Problem modelu prawnego procesu integracji europejskiej... 1. Teorie integracji europejskiej

1. Teorie integracji europejskiej Podpisany 13 grudnia 2007 r. Traktat z Lizbony1 (wszedł w życie 1 grudnia 2009 r.), który zastąpił odrzucony Traktat konstytucyjny2, przekształcił Unię Europejską w spójną organizację międzynarodową, fi nalizując trwającą kilka lat trudną debatę nad jej reformą ustrojową. Debaty takie nie są zjawiskiem nowym, ponieważ próbom ustanowienia płaszczyzn wspólnej realizacji interesów europejskich oraz trwałego zagwarantowania pokoju i bezpieczeństwa w Europie musiały towarzyszyć przemyślenia koncepcyjne. Najdłuższe tradycje, sięgające początku lat 20. XX wieku, ma koncepcja federalizmu (utworzony przez R.N. Coudenhove-Kalergiego ruch paneuropejski), w myśl której (przynajmniej niektórych jej nurtów) proces integracji europejskiej miałby prowadzić do ustanowienia federacji europejskiej (Stanów Zjednoczonych Europy) wobec zakładanej utraty przez państwa zdolności do efektywnych działań (J. Monnet). Z drugiej strony plasowały się koncepcje konfederacyjne, zakładające, że proces integracji miałby być stosunkowo słabym związkiem samodzielnych państw. Owa „Europa Ojczyzn” Ch. de Gaulle’a miała jednak jasny podtekst polityczny, zmierzający do zapewnienia Francji roli dominującej w konstrukcji integracyjnej na tyle słabej, aby jednocześnie nie ograniczać suwerenności Francji.

1 2

Dz.Urz. UE 2007 C 306/1. Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy (podpisany 29 października 2004 r.).

1

24 2

I. Problem modelu prawnego procesu integracji europejskiej...

Rozpoczęcie działalności przez Wspólnoty Europejskie, organizacje międzynarodowe nowego typu, dało naturalnie asumpt do ich teoretycznej klasyfikacji. Z bardziej znanych teorii pojawiła się teoria komunikacyjna (K. Deutsch), ujmująca integrację jako wspólnotę państw określoną wysokim poziomem współpracy w różnych dziedzinach, której znaczenie warunkowane byłoby zdolnością do wpływania na komunikację między państwami. Z kolei koncepcja funkcjonalizmu (D. Mitrany) wskazywała na to, że integracja musi się koncentrować na konkretnych zdarzeniach, potrzebach lub funkcjach (formę integracji powinna wyznaczać funkcja), za to powinna abstrahować od wszelkich ideologii i dogmatów. Koncepcja neofunkcjonalizmu (E.H. Haas) skupiała się natomiast nie tyle na potrzebach funkcjonalnych, ile na procedurach rozstrzygania sporów i podejmowania decyzji. Również w naukach ekonomicznych podejmowano próby klasyfikacji teoretycznej integracji europejskiej, wyróżniając (I. Tinbergen) integrację negatywną (polegającą na eliminowaniu przez państwa barier utrudniających współpracę ekonomiczną) i integrację pozytywną (oznaczającą budowanie wspólnych instytucji i wprowadzanie wspólnych rozwiązań). Ujmując integrację jako „stan i proces” (B. Balassy), wyodrębniano następujące etapy integracji: strefa wolnego handlu, unia celna, wspólny rynek, unia gospodarcza, pełna integracja gospodarcza. Wymienione koncepcje wyczerpały swoją formułę intelektualną, nigdy też nie znalazły bezpośredniego odzwierciedlenia w pracach nad kolejnymi traktatami ustanawiającymi Wspólnoty czy też dokonującymi ich rewizji. Ekonomiczne koncepcje bardziej opisywały istniejący stan, niż określały wizję procesu integracji. Jak jednak zobaczymy, pewne nawiązanie, zwłaszcza do koncepcji federalizmu i konfederalizmu, występowało również w debacie nad modelem Unii w ostatnich latach. Odniesienia te mają jednak stricte polityczne znaczenie, służąc bądź zwolennikom pogłębienia procesu integracji, bądź zwolennikom osłabienia tego procesu, względnie jego fragmentacji.

3

Dla naszych rozważań punktem odniesienia przy określeniu modelu integracji europejskiej będzie pojęcie organizacji międzynarodowej. Wspólnoty Europejskie zostały ustanowione przez państwa jako organizacje międzynarodowe. Również sama Unia Europejska, mimo początkowo złożonej wewnętrznej struktury filarowej (w ramach której działały Wspólnoty – organizacje międzynarodowe i obszary tzw. współpracy międzyrządowej), jednoznacznie zmierzała do przekształcenia się w organizację międzynarodową. Kropkę nad „i” postawił Traktat z Lizbony, dopełniając przekształcenia Unii w organizację międzynarodową. Nie może więc dziwić, że współczesne rozważania teoretyczne koncentrowały się przede wszystkim na objaśnieniu fenomenu współdziałania między państwami członkowskimi i Wspólnotami (a obecnie Unią Europejską), tym bardziej, że klasyfikowane były one jako nowy typ organizacji międzynarodowych – organizacje ponadnarodowe. Cechą takich organizacji – jak zobaczymy – jest właśnie specyficzna i głęboko sięgająca współzależność z państwami członkowskimi przy zarządzaniu (wykonywaniu) wspólnymi zadaniami. Określamy ten fenomen jako kompleksową współzależność integracyjną.

www.lexisnexis.pl

2. Elastyczność czy fragmentacja UE

25

2. Elastyczność czy fragmentacja UE 2. Elastyczność czy fragmentacja UE

Dokonane 1 maja 2004 r. i 1 stycznia 2007 r. rozszerzenia UE, w wyniku których w skład Unii wchodzi obecnie 27 państw członkowskich, oraz realistyczna perspektywa przyjęcia do Unii państw Bałkanów Zachodnich sprawiły, że szczególnie aktualny stał się problem „elastyczności” procesu integracji europejskiej. Jest to następstwem nie tylko zwiększenia liczby państw członkowskich, lecz przede wszystkim radykalnego pogłębienia zróżnicowania ich wydolności ekonomicznej i politycznej. Koncepcje wskazujące na niezbędność podniesienia „elastyczności” procesu integracji zaczęły pojawiać się od początku lat 70. ubiegłego wieku.

4

W myśl koncepcji Europy o wielu prędkościach (W. Brandt, L. Tindemans) różnice w poziomie rozwoju gospodarczego między państwami członkowskimi uzasadniałyby odejście od koncepcji wspólnej realizacji zadań integracyjnych. Państwom, które nie są w stanie wykonać postawionych zadań, należałoby przyznawać derogacje, pozostałe natomiast powinny iść do przodu. Koncepcja Europy o zmiennej geometrii (F. Mitterrand, K. Lamers, W. Schäuble) zakładała natomiast przestrzenne zróżnicowanie państw członkowskich, spośród których grupa najbardziej wydolna tworzyłaby tzw. twarde jądro UE, pozostałe zaś tworzyłyby peryferie Unii. W końcu koncepcja Europy à la carte (R. Dahrendorf) proponowała, aby państwa członkowskie swobodnie wybierały rodzaje polityk, w których chciałyby uczestniczyć. Suma takich polityk tworzyłaby strukturę integracyjną. Ze strukturalnego punktu widzenia (zachowania jednolitości procesu integracji lub jego fragmentacji) istotna jest formuła prawna „elastyczności”. Bez wątpienia bowiem radykalne zwiększenie liczby państw członkowskich oraz pogłębiające się zróżnicowanie między nimi sprawiają, że pewien stopień „elastyczności” w UE jest niezbędny. Występuje on zresztą już obecnie: nie wszystkie państwa członkowskie należą do UGiW oraz do obszaru Schengen, a traktaty przewidują procedurę wzmocnionej współpracy: państwa, które chciałyby pogłębiać współdziałanie w niektórych dziedzinach, mogą to uczynić, nie czekając na państwa, które nie wyrażają takiej woli bądź nie są w stanie podjąć danej współpracy. Rzecz jednak w tym, aby taka „elastyczność” mieściła się w ramach prawnych traktatów stanowiących Unię, zwłaszcza odbywała się z poszanowaniem kompetencji instytucji i procesu decyzyjnego UE. Tego rodzaju „elastyczność” jest zjawiskiem naturalnym, a nawet koniecznym do rozwoju procesu integracji. Natomiast niebezpieczną drogą byłoby powoływanie różnego rodzaju konstelacji i regulowanie spraw ważnych z punktu widzenia Unii „poza” jej ramami prawnymi. Taka droga może prowadzić do osłabienia, „renacjonalizacji”, fragmentacji, a nawet unicestwienia procesu integracji europejskiej. Powyższy dylemat był jednym z najpoważniejszych problemów, jakie wystąpiły w toku obecnego kryzysu ustrojowego Unii. Traktat z Lizbony przyczynia się bez wątpienia do umocnienia spójności Unii. Niemniej problem zachowania spójności Unii Europejskiej pojawił się ponownie w ostatnich latach w związku z działaniami podejmowanymi w celu zażegnania kryzysu finansowego w strefie euro oraz zagwarantowania stabilności tej strefy.

5

26

I. Problem modelu prawnego procesu integracji europejskiej...

Chodzi o tzw. metodę schengeńską wyrażającą się w tym, że grupa państw członkowskich reguluje pewne sprawy, istotne dla Wspólnoty (obecnie Unii), ale poza wspólnie ustalonymi procedurami określonymi w traktatach. Metoda ta towarzyszy procesowi integracji europejskiej od dawna, zwłaszcza w okresie kolejnych przesileń, gdy trudno jest wypracować kompromis: pojawiła się ona w toku przyjmowania programu liberalizacji wspólnego rynku w połowie lat 80. (umowa z Schengen), towarzyszyła kryzysowi ustrojowemu związanemu z odrzuceniem Traktatu konstytucyjnego (Konwencja z Prüm), sięgnięto do niej również obecnie, w toku kryzysu fi nansowego, przyjmując instrumenty międzyrządowe (poza Unią) mające stabilizować fi nanse publiczne w państwach strefy euro. Metoda taka ma dwie strony: może ona zmienić się w „trampolinę” w procesie decyzyjnym i poprzez włączenie tak przyjętych regulacji do unijnego acquis przyczynić się do rozwoju Unii. Może jednak być również prostą drogą do fragmentacji Unii, a w każdym razie prowadzić do wyodrębnienia z niej obszarów ważnych w świetle unijnych kompetencji i interesów Unii jako całości. Nawet jednak wówczas, gdy – jak dotychczas – zmieniała się ona w „trampolinę”, pozostawiała po sobie niedobre następstwa: pominięcie w procesie decyzyjnym pozostałych państw członkowskich i unijnych instytucji, które były zmuszane do zaakceptowania rozwiązania przyjętego jedynie przez grupę państw. Środki przyjęte obecnie w formule międzyrządowej (Traktat o Europejskim Mechanizmie Stabilności, Pakt euro plus, Traktat o unii fiskalnej)3 ukazują w pełni ten dylemat: mogą one, w wyniku włączenia do unijnego acquis, przyczynić się do konsolidacji Unii i umocnienia jej pozycji, mogą jednak również (a od strony formalnej „zdolne są” do działania autonomicznego) zapoczątkować proces fragmentacji Unii. Wyraźna jest, co prawda, wola umocnienia tzw. metody wspólnotowej (unijnej), tj. szukania głównego mechanizmu przezwyciężenia kryzysu i ustabilizowania strefy euro w umocnieniu spójności Unii, możliwy jest jednak również inny wariant. Niezależnie jednak od tego głównego dylematu sytuacja obecna przypomina nieco dawną koncepcję Europy à la carte, według której każde z państw członkowskich miałoby wybierać z europejskiego menu takie dziedziny, które mu najbardziej odpowiadają. Różnica może jednak polegać na tym, że obecnie – w zależności od zestawu wybranych z menu dań (zakresu związania się wyżej wymienionymi paktami i traktatami) – państwa zasiądą przy różnych stołach: jedne przy stole głównym, inne przy mniej istotnych „podstolikach”.

3

Szczegółowo zob. rozdział 4.

www.lexisnexis.pl

3. Punkt odniesienia: pojęcie organizacji międzynarodowej

27

3. Punkt odniesienia: pojęcie organizacji międzynarodowej

3. Punkt odniesienia: pojęcie organizacji międzynarodowej

3.1. Pojęcie organizacji międzynarodowej Jak już wskazano, punktem odniesienia dla określenia modelu integracji europejskiej powinno być pojęcie organizacji międzynarodowej. Taką bowiem formę miały bez wątpienia Wspólnoty Europejskie, a obecnie – po wejściu w życie Traktatu z Lizbony – ma Unia Europejska.

6

Pojęcie organizacji międzynarodowej nie jest jednoznaczne. Należy odróżnić dwa podstawowe typy takich organizacji: 1) organizacje międzypaństwowe, zwane też często organizacjami międzyrządowymi (GO – Governmental Organizations), które zrzeszają państwa i inne podmioty prawa międzynarodowego. Zasadnicze cechy takiej organizacji to fakt, iż działa ona na podstawie umowy międzynarodowej zawartej przez państwa członkowskie i ma podmiotowość prawną. Umowa taka nazywana jest: statutem, konstytucją, traktatem konstytucyjnym, układem podstawowym organizacji. Określa ona kompetencje organizacji, jej instytucje oraz relacje z państwami członkowskimi; 2) organizacje pozarządowe (NGOs – Non Governmental Organizations), które zrzeszają podmioty prawa krajowego (stowarzyszenia, fundacje) i osoby fizyczne z różnych państw. Statut takiej organizacji może być określony w dokumencie o różnym charakterze, niebędącym jednak umową międzynarodową (zwykle są to struktury umocowane w prawie krajowym państw, tworzące pewne ramy współpracy międzynarodowej). Model integracji europejskiej musi być mierzony kryteriami organizacji międzynarodowej typu międzypaństwowego (międzyrządowowego). Podstawami działania Unii Europejskiej są bowiem umowy międzynarodowe zawarte między państwami członkowskimi; również Wspólnoty Europejskie działały na podstawie umów międzynarodowych. Organizacje międzypaństwowe mają określoną strukturę, zakres kompetencji oraz podmiotowość w rozumieniu prawa międzynarodowego, tj. mają wynikające z tego systemu prawa i obowiązki. Przez setki lat tradycyjnymi podmiotami prawa międzynarodowego były państwa. To one tworzyły prawo międzynarodowe, stały na straży jego przestrzegania i jako jedyne były nosicielami suwerenności (rozumianej jako równość z innymi państwami w stosunkach międzynarodowych i niezależność w odniesieniu do kształtowania własnych stosunków wewnętrznych). Przełom XIX i XX w. przyniósł narastającą dyskusję dotyczącą podmiotowości prawnomiędzynarodowej innych uczestników stosunków międzynarodowych, w tym przede wszystkim organizacji międzypaństwowych. Po drugiej wojnie światowej utrwaliło się stanowisko, że organizacje międzypaństwowe mogą mieć podmiotowość prawnomiędzynarodową. Podstawowe znaczenie dla uzasadnienia tego stanowiska miała opinia doradcza Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości z 1949 r., w której Trybunał stwierdził, że organizacje międzypaństwowe mają podmiotowość prawną, jeżeli

7

28

I. Problem modelu prawnego procesu integracji europejskiej...

na podstawie ich statutu można dojść do wniosku, iż dla osiągnięcia swoich celów mogą zawierać umowy z państwami trzecimi, mają prawo korzystania z przywilejów i immunitetów oraz prawo czynnej i biernej legacji, a także mają zdolność do czynności prawnych (mogą podejmować czynności prawnomiędzynarodowe)4. 4

Naturalnie zakres podmiotowości prawnej organizacji międzynarodowej jest określony w umowie międzynarodowej ustanawiającej daną organizację – stąd określa się podmiotowość organizacji jako podmiotowość prawnomiędzynarodową pochodną (wtórną). Organizacje międzynarodowe mogą również mieć podmiotowość prawną w rozumieniu prawa krajowego. Zwykle państwa członkowskie w umowie ustanawiającej daną organizację określają, w jakim zakresie przyznają tej organizacji podmiotowość w swoim prawie krajowym.

3.2. Charakter prawny UE 8

Przed wejściem w życie Traktatu z Lizbony kwestia charakteru prawnego UE była złożona i wywoływała kontrowersje. Nie ulegało, co prawda, wątpliwości, że Wspólnoty Europejskie były organizacjami międzynarodowymi typu międzypaństwowego: zostały one ustanowione na mocy umów międzynarodowych między państwami członkowskimi, miały stałą strukturę, istotny zakres kompetencji oraz podmiotowość w rozumieniu prawa międzynarodowego i prawa krajowego państw członkowskich. Przedmiotem dyskusji był natomiast charakter prawny Unii Europejskiej, która – ustanowiona na mocy Traktatu o Unii Europejskiej (Traktatu z Maastricht, TUE) stanowiła strukturę złożoną, obejmującą zarówno Wspólnoty (filar I), jak i tzw. obszary międzyrządowe (filar II – Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa; filar III – Współpraca Policyjna i Sądowa w Sprawach Karnych).

9

W ówczesnym TUE nie nadano Unii expressis verbis podmiotowości prawnej ani w rozumieniu prawa międzynarodowego, ani prawa krajowego państw członkowskich. Kompetencje w I fi larze UE były wykonywane przez Wspólnoty Europejskie (organizacje międzynarodowe), w II i III filarze natomiast – wyłącznie na mocy postanowień TUE (a więc jako tzw. współpraca międzyrządowa), nawet jeżeli były objęte wymogiem „spójności” i „ciągłości” dla „osiągnięcia celów Unii” (i przy zastrzeżeniu „zachowania i rozwoju zasobu wspólnotowego”). Kompetencja do zawierania umów międzynarodowych w filarach międzyrządowych również nie była jednoznaczna. Zawarto, co prawda, wiele umów międzynarodowych w tej dziedzinie „w imieniu Unii Europejskiej”, ale państwa członkowskie wyraźnie zastrzegły, że korzystanie z kompetencji w tej mierze nie stanowi przeniesienia stosownych kompetencji na Unię. Można więc było argumentować, że działała ona jedynie symbolicznie w imieniu państw członkowskich. Instytucje Wspólnot działały w filarach międzyrządowych, lecz na podstawie postanowień TUE i w zakresie w nich określonym (prawnicy mówili o „wypożyczeniu” tych instytucji do filaru II i III UE). Do miana organu Unii Europejskiej jako całości mogła pretendować jedynie Rada Europejska. 4

International Court of Justice, Report of Judgments, Advisory Opinions and Orders 1949, s. 178 i n.

www.lexisnexis.pl

3. Punkt odniesienia: pojęcie organizacji międzynarodowej

29

Przywołane argumenty skłaniały część przedstawicieli doktryny do stwierdzenia, że Unia Europejska była wówczas specyficzną strukturą międzynarodową o charakterze sui generis (szczególnym), nieposiadającą podmiotowości prawnej, działającą na podstawie Traktatu o Unii Europejskiej i znajdującą się w rozwoju (in statu nascendi). Rozwój Unii zmierzał natomiast jednoznacznie w kierunku przekształcenia w organizację międzynarodową. Nie można było jednak jednocześnie ignorować rozwoju Unii, zwłaszcza od czasu wejścia w życie 1 maja 1999 r. Traktatu z Amsterdamu. W ramach jej II i III filaru ustanowiono wiele tzw. organów sui generis (część z nich miała podstawę w TUE, część – w różnego rodzaju decyzjach Rady Europejskiej i Rady UE), zadania w filarach międzyrządowych zostały skonkretyzowane w obszernym i ważnym zasobie prawa pochodnego, instytucje wspólnotowe (zwłaszcza Trybunał Sprawiedliwości WE) potwierdziły i umocniły swoje kompetencje w obszarze międzyrządowym (III filaru), dzięki czemu zwiększyły spójność Unii jako całości. Istotne znaczenie miały również zawarte umowy międzynarodowe (np. o pomocy prawnej i o ekstradycji ze Stanów Zjednoczonych). Osiągnięty stopień rozwoju Unii skłaniał część przedstawicieli doktryny jeszcze przed wejściem w życie Traktatu z Lizbony do przyznawania Unii nie tylko „ułomnej podmiotowości prawnej”, lecz także do uznania jej za organizację międzynarodową. Unia zachowywałaby jednak daleko idącą specyfikę. W ramach UE (jako organizacji międzynarodowej) działały bowiem Wspólnoty – również jako organizacje międzynarodowe. Jak łatwo zauważyć, wspólnym mianownikiem obydwu tych poglądów było przyjęcie formuły organizacji międzynarodowej typu międzypaństwowego jako modelu prawnego procesu integracji europejskiej.

10

30

I. Problem modelu prawnego procesu integracji europejskiej...

Kres przedstawionemu dylematowi położyła jednoznaczna decyzja państw członkowskich sformułowana w Traktacie z Lizbony.

11

W myśl nowego art. 47 TUE Unia ma osobowość prawną. Oznacza to przekształcenie Unii Europejskiej w organizację międzynarodową. Jednocześnie w art. 1 TUE objaśniono, że „Unia zastępuje Wspólnotę Europejską i jest jej następcą prawnym”. Oznacza to likwidację uprzedniej struktury fi larowej Unii i jej przekształcenie w spójną organizację międzynarodową z reżimem prawnym tożsamym co do zasady z uprzednim reżimem wspólnotowym. Jest to decyzja o zasadniczym znaczeniu dla ustroju Unii i modelu integracji europejskiej. Unia Europejska ma podmiotowość prawnomiędzynarodową, w szczególności ma prawo do zawierania umów międzynarodowych (ius tractatuum), prawo legacji (ius legationis), czyli prawo wysyłania i przyjmowania przedstawicieli dyplomatycznych państw trzecich (art. 221 TFUE), prawo przystępowania do organizacji międzynarodowych oraz zdolność procesową. Unia Europejska ma również podmiotowość prawną w rozumieniu prawa krajowego państw członkowskich. Artykuł 335 TFUE stwierdza, że w każdym z państw członkowskich Unia posiada „zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych o najszerszym zakresie przyznawanym przez ustawodawstwa krajowe osobom prawnym”. Artykuł ten zastrzega również, że Unia może zwłaszcza nabywać i zbywać mienie ruchome i nieruchome oraz stawać przed sądem. W tym celu reprezentowana jest głównie przez Komisję Europejską oraz przez pozostałe instytucje unijne w ramach ich autonomii administracyjnej.

12

Przypomnieć należy, że samodzielność – jako organizacja międzynarodowa – zachowuje w dalszym ciągu Euratom. Nie został on objęty Unią. Jego powiązanie prawne z Unią jest takie samo jak uprzednio między dwiema Wspólnotami, tj. Euratomem i Wspólnotą Europejską. Do zakwalifikowania Unii Europejskiej jako organizacji międzynarodowej (typu międzypaństwowego) nie ma znaczenia zaliczenie w przeszłości Wspólnot Europejskich do organizacji ponadnarodowych – po wejściu w życie Traktatu z Lizbony kwalifikacja taka dotyczy Unii Europejskiej, która stała się następcą prawnym Wspólnoty Europejskiej (art. 1 akapit 3 TUE).

13

5

Pojęcie „organizacja ponadnarodowa” należy bowiem do teorii organizacji międzynarodowych i oznacza organizację międzynarodową typu międzypaństwowego o szczególnym charakterze. W żadnym razie natomiast nie zmienia istoty prawnej danej organizacji jako organizacji międzynarodowej, tworzonej przez państwa. W wyroku z 11 maja 2005 r. w sprawie konstytucyjności Traktatu akcesyjnego5 polski Trybunał Konstytucyjny słusznie odrzucił twierdzenie skarżących, jakoby wraz z przystąpieniem do Unii Europejskiej Polska przystąpiła do „organizacji ponadnarodowej”,

5

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2005 r., K 18/2004, OTK ZU 2005/5A, poz. 49.

www.lexisnexis.pl

4. Próby klasyfikacji UE w kategoriach procesu państwowotwórczego

31

o której Konstytucja z 1997 r. nie wspomina w art. 90 ust. 1. „[...] teza [...] o «włączeniu państwa i narodu polskiego w system organizacji ponadnarodowej, jaką jest Unia Europejska», oparta jest na niemającym dostatecznych przesłanek prawnych rozróżnieniu organizacji «ponadnarodowych» i «międzynarodowych». Nie znajduje ono oparcia ani w prawie międzynarodowym, ani też w postanowieniach Traktatu akcesyjnego [...]”6. 6

1) 2)

3)

4)

5)

Do szczególnych cech organizacji międzynarodowej typu ponadnarodowego można zaliczyć: szczególną koncentrację kompetencji; uzyskanie znaczącej autonomii własnego porządku prawnego – znajduje to szczególny wyraz w wywieraniu skutku bezpośredniego przez nadające się do tego normy pierwotnego i pochodnego prawa organizacji oraz w zasadzie pierwszeństwa norm organizacji wobec prawa krajowego państw członkowskich; szczególny proces decyzyjny, odnoszący się do stanowienia aktów prawa pochodnego: m.in. ograniczający inicjatywę legislacyjną do instytucji organizacji ponadnarodowej (Komisja Europejska) oraz możliwość podejmowania decyzji większością kwalifikowaną (Rada) przy wzmocnionej kontroli demokratycznej ze strony instytucji parlamentarnej (Parlament Europejski); zapewnienie jednolitości stosowania prawa organizacji międzynarodowej przez własne organy sądowe oraz wykonywanie skutecznego nadzoru nad zagwarantowaniem przez państwa członkowskie efektywności tego prawa w sferze wewnętrznej; rozwój specyficznej, głębokiej i obejmującej wszystkie dziedziny działania organizacji współzależności między organizacją a państwami członkowskimi (między sferą ponadnarodową a sferą państwową); jak zobaczymy, fenomen kompleksowej współzależności integracyjnej stanowi główny wyróżnik organizacji ponadnarodowej.

14

4. Próby klasyfikacji UE w kategoriach procesu państwowotwórczego

4. Próby klasyfi kacji UE w kategoriach procesu państwowotwórczego

4.1. Uwarunkowania polityczne i prawne W toku debaty nad przyszłością ustrojową Unii Europejskiej znaczącą – przede wszystkim polityczną – rolę odgrywają tendencje do kwalifikowania Unii w kategoriach państwowych. Można przy tym zaobserwować dwa główne kierunki mające zakorzenienie w pierwotnych koncepcjach integracji europejskiej. Zwolennicy pogłębienia procesu integracji z reguły będą widzieli model rozwoju Unii w europejskim państwie federalnym. Politycy podchodzący wstrzemięźliwie do procesu integracji europejskiej, eksponujący zachowawcze podejście do pojęcia suwerenności państwowej i sposobu realizacji interesów narodowych państw, nawołujący do 6

Punkt 8.5 uzasadnienia wyroku.

15

32

I. Problem modelu prawnego procesu integracji europejskiej...

„renacjonalizacji” Unii, szukają natomiast punktu odniesienia raczej w pojęciu związku państw (konfederacji). Prezentowanie takich poglądów jest ułatwione przez narastające niejasności w dyskusji nad pojęciem suwerenności państwowej w procesach integracyjnych. Obydwa wskazane kierunki kwalifikacji Unii Europejskiej nie mają uzasadnienia prawnego i są zdominowane „życzeniowym podejściem politycznym”. Unia Europejska nie spełnia bowiem podstawowej przesłanki państwa federalnego: nie działa na podstawie konstytucji wywodzącej się z woli suwerena (narodu), lecz na podstawie umów międzynarodowych, a więc z woli politycznej państw członkowskich. Sięgnięcie natomiast do zasad wywodzących się z koncepcji federalizmu nie świadczy o przekształcaniu się Unii w (europejskie) państwo federalne. Z kolei eurosceptycy, nawiązujący zwykle do pojęcia konfederacji (związku państw), odwołują się do kategorii od dawna historycznej. Przekształcenie UE – na mocy Traktatu z Lizbony – w spójną organizację międzynarodową kładzie kres tego rodzaju koncepcjom politycznym. W Traktacie tym państwa członkowskie jednoznacznie dały wyraz swojej woli, aby proces integracji europejskiej odbywał się w ramach organizacji międzynarodowej – Unii Europejskiej. Jak wskazano, coraz większym problemem strukturalnym dla Unii Europejskiej staje się tzw. metoda schengeńska, tj. zawieranie przez grupę najbardziej wydolnych państw członkowskich UE umów międzynarodowych „na zewnątrz” Unii, w ważnych sprawach objętych jej kompetencją. Jej upowszechnienie może doprowadzić do fragmentacji Unii Europejskiej. 16

Ramy prawne rozważań o charakterze modelu prawnego procesu integracji europejskiej oraz określenia relacji między Unią Europejską a jej państwami członkowskimi wyznaczają trzy założenia: 1) suwerenne państwo pozostaje kreatorem procesu integracji, a jego udział w takim procesie (podobnie jak w ogóle w obrocie międzynarodowoprawnym) nie jest ograniczeniem, lecz wykonywaniem kompetencji wynikających z suwerenności; udział w powiązaniach międzynarodowych oraz w procesach integracyjnych ma wpływ na zakres kompetencji państwa, ale nie prowadzi do osłabienia (czy upadku) państwa, wręcz przeciwnie – wymaga budowania sprawnego państwa; 2) modelem procesu integracji europejskiej pozostaje organizacja międzynarodowa (międzypaństwowa); kreatorem takiej organizacji są państwa członkowskie, które w umowie międzynarodowej – „konstytucji” organizacji międzynarodowej – określają zakres jej kompetencji i strukturę; w ostateczności mogą z takiej organizacji wystąpić; potwierdził to w pełni Traktat z Lizbony; 3) nowym zjawiskiem towarzyszącym procesowi integracji jest coraz mocniejsze „przenikanie się” obydwu sfer: państwowej i integracyjnej (unijnej). Z jednej strony państwo zyskuje nowe możliwości realizowania swoich interesów narodowych, z drugiej zaś jego aktywność i sprawność staje się warunkiem koniecznym do korzystania z możliwości związanych z udziałem w strukturach integracyjnych.

www.lexisnexis.pl

5. Unia Europejska a państwa członkowskie: zarządzanie wspólnymi sprawami

33

4.2. Znaczenie idei federalizmu dla procesu integracji europejskiej Próby „upaństwowienia” Unii Europejskiej nie powinny być mylone z pojęciem federalizmu jako generalnej idei, w ramach której rozwiązanie znajduje relacja między wielością i jednością, tj. w ramach której określane są zasady relacji między pewnym centrum na określonym terytorium a jednostkami działającymi na tym samym terytorium. Podstawowym celem jest wyważenie jednorodności i wielości w taki sposób, aby wspólne cele mogły być efektywnie realizowane przy zachowaniu tożsamości części składowych.

17

W takim sensie można się oczywiście dopatrywać pewnych cech federalizmu w Unii Europejskiej – wiele zasad wypracowanych w praktyce państwa federalnego znalazło zastosowanie w ramach Wspólnot Europejskich, a obecnie odwołuje się do nich Unia Europejska. Takiego zjawiska nie można jednak w żadnym przypadku utożsamiać z przemienianiem się Unii w państwo federalne. Choć bowiem w ramach Unii Europejskiej występuje – jak wspomniano – wiele zasad funkcjonujących również w państwie federalnym (i charakterystycznych dla idei federalizmu w ogóle), to zasady takie są jednak w Unii stosowane w zasadniczo innym obszarze prawnym – organizacji międzynarodowej. Można wskazać liczne zasady wywodzące się z idei federalizmu i działające w ramach państwa federalnego, które znajdują zastosowanie również w organizacjach międzynarodowych. Chodzi zwłaszcza o zasady: podziału kompetencji, pomocniczości (subsydiarności), proporcjonalności, lojalności (solidarności) oraz pierwszeństwa prawa organizacji międzynarodowej. Wiele zasad istotnych z punktu widzenia działania Wspólnot Europejskich, a obecnie Unii Europejskiej, znajduje więc swoje analogie w państwie federalnym. Nie oznacza to jednak, że Unia upodabnia się do państwa federalnego czy też że modelem docelowym UE jest „europejskie państwo federalne”. Chodzi tu bowiem o pewne funkcjonalne zasady wywodzące się z idei federalizmu. Mogą one występować w różnych rzeczywistościach prawnych.

5. Unia Europejska a państwa członkowskie: zarządzanie wspólnymi sprawami

5. Unia Europejska a państwa członkowskie: zarządzanie wspólnymi sprawami

5.1. Szczególna współzależność Zakres kompetencji przekazanych przez państwa członkowskie na rzecz Unii Europejskiej jest znaczący. Równocześnie pogłębianiu się procesu integracji europejskiej towarzyszy coraz mocniejsze przenikanie się obydwu sfer – państwowej i unijnej (ponadnarodowej). Państwo zyskuje nowe możliwości realizowania swoich interesów

18

34

I. Problem modelu prawnego procesu integracji europejskiej...

narodowych. Aktywność i sprawność państwa w różnego rodzaju współzależnościach międzynarodowych, w tym w procesach integracyjnych, staje się jednocześnie warunkiem zachowania niezawisłości i realizacji własnych interesów. Z prawnego punktu widzenia proces przekazania przez państwa kompetencji na rzecz organizacji międzynarodowej (Unii Europejskiej) jest swoisty. Jego podstawą jest oczywiście decyzja samego państwa, która musi mieć stosowną legitymację w jego konstytucji (do zawarcia odpowiedniej umowy międzynarodowej). Państwo tym samym zachowuje metakompetencje (kompetencje kompetencji), które są uważane za rdzeń jego suwerenności 7. Znamienną cechą procesu przekazania jest jednak to, że wymyka się on tradycyjnym kryteriom oceny: podmiot otrzymujący kompetencje – Unia Europejska – ma ich bowiem więcej, niż wynikałoby to z prostej sumy kompetencji przekazanych przez państwa członkowskie, oraz dysponuje efektywnymi środkami prawnymi działającymi również w sferze wewnętrznej państw członkowskich. Państwa przekazujące kompetencje nie tracą ich natomiast całkowicie, lecz uczestniczą w szczególnym procesie współzależności z organizacją ponadnarodową, pozwalającym im oddziaływać na to, co się dzieje w obszarze integracji europejskiej w skali nieznanej klasycznym organizacjom międzynarodowym.

5.2. Modele współzależności 19

Tego rodzaju swoiste zjawisko współzależności między państwami członkowskimi i Wspólnotami, a następnie Unią Europejską, wymykało się jednoznacznej klasyfikacji w kategoriach tradycyjnie pojmowanej suwerenności, nakierowanej na rozdzielenie zakresu kompetencji między państwami. Zasadnie zaczęto więc wskazywać, że z procesu integracji europejskiej wynika konieczność konstruowania pojęcia suwerenności w sposób otwarty na uwzględnienie narastających współzależności (A. Wasilkowski), oraz podkreślano, iż rosnąca współzależność międzynarodowa państw nie prowadzi do zaniku ich suwerenności, a jedynie czyni bardziej złożonym wykonywanie funkcji państwowych (J. Kranz). Pierwsze próby opisania szczególnego stopnia współzależności między sferą ponadnarodową i sferą państwową ograniczały się do diagnozy istniejącego stanu rzeczy. I tak, szczególne relacje między Wspólnotami i ich państwami członkowskimi objaśniano jako „stan przejściowy” (Zwischenstand), który występuje w procesach integracyjnych i dezintegracyjnych, charakteryzując się nie tylko „pomieszaniem” (Gemengelage) prawa państwowego z prawem międzynarodowym, lecz także niepewnością w odpowiedzi na pytania dotyczące suwerenności państw uczestniczących w tych procesach (G. Ress). Objaśniano zachodzącą współzależność, posługując się pojęciami: „stosunek wzajemnej zależności”, „współzależność kooperatywna” czy „obracające się zębate koła”, „organiczne powiązanie”, „przenikanie” (J. Barcz, J. Kranz).

7

Na ten temat w odniesieniu do Polski zob. rozdział XX.

www.lexisnexis.pl

5. Unia Europejska a państwa członkowskie: zarządzanie wspólnymi sprawami

35

Prace koncepcyjne nad ujęciem współzależności między sferą ponadnarodową i państwową wyszły obecnie poza stan „diagnozy”. Próbuje się dokonać ich głębszej klasyfikacji, wychodząc przeważnie z założenia, iż państwo będzie nadal odgrywać wiodącą rolę również w procesie integracji europejskiej. Można wskazać na wymienione niżej główne koncepcje. 1. Koncepcja stopienia/połączenia (Fusionsthese – W. Wessel, M. List): stosownie do tej koncepcji integracja europejska nie prowadzi do likwidacji państwa narodowego, lecz do jego umocnienia (rozwoju) w zmieniających się warunkach. W procesie integracji europejskiej dochodzi do „stopienia się” (Verschmelzung) państwowości na szczeblach narodowym i europejskim. Owo „stopienie się” jest warunkowane narodowym interesem zachowania państwowej wydolności działania. Następuje ono „wewnątrz” i „poprzez” Wspólnoty Europejskie i prowadzi poprzez „specyficzne, wzajemne formy uczestnictwa” do powstania „stopionego/połączonego państwa federalnego” (ein fusionierter Föderalstaat), które należy rozumieć jako nową fazę rozwoju państw europejskich. Wbrew założeniom modelu państwa federalnego nie dochodzi w tym przypadku do likwidacji państwa narodowego. Pojęcie „stopionego/połączonego państwa federalnego” wskazuje raczej na specyficzny, stały „stan napięcia” (między państwem narodowym a procesem integracji). Podkreślić należy, że punktem wyjścia tej koncepcji jest interes części składowych procesu integracji (państw), wyrażający się w utrzymaniu państwa narodowego, natomiast jej główny sens wyraża się w uzasadnieniu formuły integracji europejskiej, wykraczającej poza model współpracy międzypaństwowej. 2. Koncepcja systemu wielopoziomowego (Mehrebenensystem – E. Grande i M. Jachtenfuchs): według tej koncepcji w ramach „systemu wielopoziomowego” występują rodzaje polityk i systemy uzgodnieniowe zarówno o charakterze wertykalnym (tj. odnoszące się do określonego terytorium), jak i horyzontalnym (tj. mające charakter funkcjonalny). Typowe jednak dla całościowego „systemu wielopoziomowego” jest występowanie różnorodnych powiązań: procesy decyzyjne nie są przeważnie ograniczone do jednego poziomu, lecz występują w nich różnorakie powiązania na różnych szczeblach oraz różne podmioty. Koncepcja ta, przeniesiona na UE, prowadzi do opisania Unii jako kompleksowego, zintegrowanego systemu uzgodnieniowego, obejmującego różnie określone i wzajemnie powiązane obszary polityk. „Europejski system wielopoziomowy” obejmowałby trzy szczeble terytorialnego działania – regiony, narody (państwa) i UE, przy czym należy podkreślić głębokie powiązania w ramach Unii. Charakterystyczny przy tym dla „europejskiego systemu wielopoziomowego” byłby brak hierarchicznego podporządkowania poszczególnych poziomów działania i decyzyjnych oraz asymetria w posiadanych kompetencjach. Kolejnymi cechami charakterystycznymi tego systemu byłyby: szczególna dynamika, wynikająca z otwartości projektu integracji europejskiej, sprawiająca, że w jego ramach relacje między poszczególnymi poziomami działania są znacznie bardziej elastyczne w porównaniu z klasycznym systemem federalnym, oraz szczególne znaczenie negocjacji (uzgodnień), sprawiające, że „europejski system wielopoziomowy” byłby przede wszystkim systemem uzgodnieniowym, osiągającym wyniki nie w drodze władzy rozkazodawczej czy podejmowania decyzji większością, lecz w drodze uzgodnień. 3. Koncepcja zarządzania wielopoziomowego (G. Marks, F. Nielsen, L. Ray, B. Rosamond): jest pewnym uszczegółowieniem koncepcji systemu wielopoziomowego i wywodzi się z teorii polityki wewnętrznej. Zarządzanie wielopoziomowe miałoby się charakteryzo-

20

36

I. Problem modelu prawnego procesu integracji europejskiej...

wać trzema zasadniczymi cechami: rządy państw nie mają monopolu na decyzje, są one bowiem podejmowane na wielu szczeblach; decyzje podejmowane są wspólnie, co powoduje, że rządy tracą kontrolę nad procesem decyzyjnym; wreszcie zatarciu ulega tradycyjny podział na strefy wewnętrzną i zewnętrzną ze względu na wzrastające znaczenie aktorów transnarodowych. Z punktu widzenia dwóch zasadniczych typów zarządzania wielopoziomowego – policentrycznego (charakteryzującego się wielością podmiotów biorących udział w procesie decyzyjnym) i bardziej zhierarchizowanego (bliższego federalizmowi) – integrację europejską raczej należałoby rozpatrywać w kategoriach tego drugiego, gdyż jest ona kwalifikowana jako ścisła i daleko idąca instytucjonalizacja współpracy między suwerennymi państwami, przy czym państwo traktowane jest jako zasadniczy, lecz już nie jedyny podmiot procesu decyzyjnego. W kontekście tej koncepcji wskazuje się na to, iż zasadniczym przedmiotem dyskusji jest nie tyle samo pojęcie suwerenności, ile jej zakres i granice. 4. Koncepcja multicentryczności systemu prawa (E. Łętowska): koncepcja ta dotyczy, co prawda, współzależności między prawem wspólnotowym a prawem krajowym państw członkowskich, ma jednak jednoznacznie odniesienie szersze. Punktem wyjścia tej koncepcji jest stwierdzenie możliwości „współistnienia” kilku centrów (władzy), a więc że możliwe jest dokonanie delimitacji sfer wpływów, a w konsekwencji jednoczesne funkcjonowanie wielu ocen i podział władzy (kompetencji) prowadzącej do ich wyrażania, w postaci stanowienia, interpretacji i stosowania prawa. Stosownie więc do tej koncepcji miejsce modelu monocentrycznego (zbudowanego hierarchicznie) zajmuje model multicentryczny, z wielością środków decyzyjnych co do stanowienia prawa i określania kierunków jego wykładni. Multicentryczność wymaga więc przyjęcia za punkt wyjścia, że różne centra mogą w sposób wiążący wypełniać swoim działaniem tę samą przestrzeń prawną. W odniesieniu do relacji między prawem wspólnotowym a prawem krajowym państw członkowskich UE ujęcie multicentryczne wskazuje, iż w relacji tej chodzi nie o problem hierarchicznego podporządkowania, lecz w istocie o podział kompetencji quoad usum, podział w ramach systemu multicentrycznego. Konsekwencje takiego założenia sięgają daleko, ponieważ – z jednej strony – w warunkach systemu multicentrycznego miejsce w hierarchii jednego ośrodka nie daje gwarancji wpływu na kompetencje realizowane w ramach innego ośrodka (problem kontroli konstytucyjności aktów normatywnych); z drugiej zaś – harmonijne funkcjonowanie quoad usum podsystemów prawa wspólnotowego i prawa krajowego w jednej przestrzeni prawnej prowadzi do stwierdzenia działania jednego systemu prawa. Wpływ na to ma zasada przyjaznej wykładni, która musi działać w obie strony: krajowe organy tak powinny interpretować prawo krajowe, aby zapewniona była efektywność prawa wspólnotowego, natomiast po stronie wspólnotowej (wspólnotowe organy sądowe) należałoby interpretować prawo wspólnotowe w taki sposób, aby nie tylko „odgraniczać” oba porządki prawne, lecz umożliwiać i chronić ich współoddziaływanie8. 8 Koncepcja ta została w znacznej mierze przejęta przez Trybunał Konstytucyjny w powoływanym już wyroku z 11 maja 2005 r. w sprawie konstytucyjności Traktatu akcesyjnego. Trybunał stwierdził w tym wyroku m.in.: „Na terenie Polski współobowiązują więc podsystemy regulacji prawnych, pochodzące z różnych centrów prawodawczych. Winny one koegzystować na zasadzie obopólnie przyjaznej wykładni i kooperatywnego współstosowania. Okoliczność ta w innej perspektywie ukazuje potencjalną kolizję norm oraz pierwszeństwo jednego z wyróżnionych podsystemów”. Trybunał Konstytucyjny posłużył się w tym przypadku nazwą „wieloskładnikowa struktura systemu prawa” (pkt 2.2 uzasadnienia wyroku z 11 maja 2005 r.).

www.lexisnexis.pl

5. Unia Europejska a państwa członkowskie: zarządzanie wspólnymi sprawami

37

5. Koncepcja „ponadnarodowości deliberatywnej” (Ch. Joerges, J. Neyer): jako punkt wyjścia przyjmuje pojęcie procesu integracji europejskiej jako „systemu wielopoziomowego”, konkludując, że polityczny proces decyzyjny w takim systemie powinien być ujęty w formie sieci, w ramach której zasoby i polityczne działania są ulokowane na różnych i relatywnie autonomicznych szczeblach. Zarządzanie zaś w takiej sytuacji wspólnymi problemami zależy przede wszystkim od komunikacji między tymi różnymi aktorami, którzy są „relatywnie autonomiczni w swoich domenach”. Polityczna efektywność UE miałaby się więc opierać na „deliberatywnym sposobie komunikacji”, kierującym się ustalonymi regułami, w którym argumenty są akceptowalne, „jedynie jeżeli wykazują zdolność do powszechnego zastosowania”. Koncepcja „ponadnarodowości deliberatywnej” skupia się więc na określeniu proceduralnych reguł współdziałania różnych obszarów prawa: na państwach członkowskich spoczywa obowiązek uwzględniania zewnętrznych „spraw” i „interesów”; na prawie wspólnotowym – zadanie zagwarantowania, aby prawo krajowe państw członkowskich było zgodne z regułami wspólnotowymi. Mechanizm ten działa przy tym nie tyle na podstawie założenia wyboru między równymi systemami prawa, ile raczej wymaga on od prawa krajowego osiągnięcia, przez zmianę i rozwój, zgodności z prawem wspólnotowym. Niezależnie więc od skutku bezpośredniego norm prawa wspólnotowego państwa członkowskie są zobowiązane w tym systemie do dokonywania odpowiednich zmian w swoim prawie krajowym, które efektywnie gwarantowałyby wpływ „europejskiego wkładu innowacyjnego” na ich prawo krajowe. Drugą zaś stroną tego procesu jest rozwój „struktur europejskiego, transnarodowego zarządzania” (the European transnational governance structures) i problem ich „konstytucjonalizacji”.

5.3. Koncepcja kompleksowej współzależności integracyjnej Rozważając modele szczególnej współzależności między państwami członkowskimi a Unią Europejską, należy przyjąć, że ramy prawne dla takiego modelu wytyczają: 1) istnienie suwerennych państw uczestniczących w procesie integracji europejskich, których zakres kompetencji wynikających z suwerenności ulega (w procesie integracji) zmianie, które jednak – aby w tym procesie uczestniczyć – muszą stale podnosić swoją efektywność. Śmiało można sformułować tezę, że mocne państwo jest zasadniczą przesłanką dalszego rozwoju procesu integracji europejskiej; 2) formę organizacji międzynarodowej (międzypaństwowej) o charakterze ponadnarodowym jako obecny i docelowy model, w ramach którego rozwija się integracja europejska. Odniesienia do modelu państwa – czy to związku państw, czy państwa federalnego – nie stanowią ani realnych ram prawnych dla rozwoju procesu integracji europejskich, ani ram akceptowanych przez państwa członkowskie i ich narody. Są one raczej wyrazem różnych koncepcji politycznych, które – przez sięganie do terminologii mającej w teorii państwa i prawa ściśle określone znaczenie – w efekcie powodują nieporozumienia i zamęt.

21

38 22

I. Problem modelu prawnego procesu integracji europejskiej...

Powyższe ramy prawne są co do zasady akceptowane jako punkt wyjścia w analizowanych powyżej koncepcjach. Koncepcja stopienia/połączenia słusznie podkreśla rolę państwa w integracji europejskiej oraz rolę interesu narodowego, który wymaga coraz większego angażowania się państwa w ten proces. Niemniej jednak sama koncepcja nie wychodzi poza diagnozę (opis) występującego fenomenu, określając go jako „stapianie”, „łączenie się” sfery państwowej i sfery integracyjnej, które pozostają w „stanie stałego napięcia”. Wprowadzenie natomiast w ramach tej koncepcji określeń odwołujących się do kryterium państwowości – „stopione/połączone państwo federalne” jako „nowa forma państwa” – nawet jeżeli zostaje objaśnione, iż nie chodzi o likwidację państwa narodowego, powoduje zamęt metodologiczny. Z kolei koncepcja systemu wielopłaszczyznowego słusznie wskazuje i dogłębnie analizuje system uzgodnieniowy, odnosi się do różnorodności aktorów tego systemu i wielości obszarów działania. Niezmiernie istotne jest zwrócenie uwagi na zasadnicze poziomy systemu – regionalny, narodowy i unijny. Niemniej jednak – podobnie jak mutacja tej koncepcji – „wielopoziomowe zarządzanie” odnosi się przede wszystkim właśnie do „zarządzania”, tj. do objaśnienia współzależności powyższych czynników w procesie decyzyjnym. Tym samym nieco na uboczu pozostawiane są obszary niezmiernie istotne, dotyczące koniecznych dostosowań (w ramach współzależności), które muszą paralelnie występować – z jednej strony na płaszczyźnie unijnej, z drugiej zaś w państwach członkowskich. Zjawisko współzależności sfer państwowej i ponadnarodowej jest bowiem znacznie szersze niż samo „zarządzanie”. Wskazuje na to pośrednio koncepcja multicentryczności systemu prawa, zaznaczając konieczność stosownego dopasowania się „po obu stronach” (zasada wzajemnie przychylnej wykładni) i podporządkowania nie pewnej hierarchii, lecz osiągnięciu ustalonego wspólnego celu. Koncepcja ta wskazuje więc słusznie na istotę fenomenu współzależności sfery państwowej i sfery ponadnarodowej, niemniej jednak ogranicza się do dziedziny relacji między prawem unijnym a prawem krajowym państw członkowskich, w tym znaczeniu nie odzwierciedlając całego zakresu i skomplikowanego charakteru tej współzależności. Koncepcja deliberatywnej ponadnarodowości natomiast koncentruje się na wyjaśnieniu relacji między prawem unijnym i prawem krajowym, zwłaszcza zaś na aspektach proceduralnych tych relacji i sposobu zarządzania nimi, tak aby zapewnić efektywność działania procesu integracji europejskiej. Tymczasem członkostwo państwa w Unii Europejskiej jest wielkim wyzwaniem ustrojowym, które nie ogranicza się do konieczności przekazania określonych kompetencji organów władzy państwowej na rzecz organizacji ponadnarodowej, lecz wymaga również wewnętrznych dostosowań ustrojowych, które podniosłyby efektywność państwa w takim zakresie, aby mogło ono uczestniczyć w pełni w owym procesie współzależności w relacjach z Unią, doskonalenia tych współzależności oraz stałego dostosowania po stronie Unii. Z tych względów należałoby zjawisko to określić jako kompleksową współzależność integracyjną.

www.lexisnexis.pl

5. Unia Europejska a państwa członkowskie: zarządzanie wspólnymi sprawami

39

Koncepcja kompleksowej współzależności integracyjnej wskazuje na proces rozwoju i dostosowań w ramach integracji europejskiej po stronie państw członkowskich, po stronie UE i w dziedzinie wzajemnych współzależności. 1. Po stronie państw członkowskich: a) podnoszenie sprawności zarządzania sprawami UE na szczeblu rządowym (administracji państwowej), umacnianie tzw. pamięci instytucjonalnej, korpusu urzędników służby cywilnej; b) umocnienie roli parlamentów narodowych w sprawach UE (w sferze wewnątrzkrajowej – w relacjach z własnym rządem oraz w dziedzinie współpracy z parlamentami narodowymi innych państw członkowskich w Parlamencie Europejskim); c) umocnienie roli samorządowych struktur regionalnych i lokalnych (w sferze wewnątrzkrajowej – w relacjach z własnym rządem oraz w dziedzinie współpracy ze strukturami unijnymi); d) podniesienie efektywności parlamentu narodowego i agend rządowych do wymogów procesu decyzyjnego po stronie „unijnej”; e) polepszanie warunków do pełnego korzystania przez jednostki (obywateli i podmioty gospodarcze) ze swobód gwarantowanych na szczeblu unijnym. 2. Po stronie Unii Europejskiej: a) umacnianie legitymacji demokratycznej (pozycji Parlamentu Europejskiego, monitorującej roli parlamentów narodowych, pozycji reprezentacji struktur samorządów lokalnego i regionalnego); b) identyfikacja i rozbudowa katalogu wspólnych wartości (zasady państwa demokratycznego i działającej gospodarki rynkowej); c) umacnianie ochrony praw podstawowych (Karta Praw Podstawowych, przystąpienie do EKPC); d) umacnianie tzw. reżimu unijnego [rozbudowa procedury podejmowania decyzji w Radzie większością kwalifikowaną przy umocnieniu roli Parlamentu Europejskiego, podnoszenie efektywności instytucji unijnych, w tym unijnych organów sądowych, rozszerzenia dawnego reżimu wspólnotowego na obszary międzyrządowe dawnej Unii (co stało się na mocy Traktatu z Lizbony)]. 3. W dziedzinie bezpośredniej współzależności: a) rozwój zasady pierwszeństwa prawa unijnego przy zagwarantowaniu obopólnego „przyjaznego” nastawienia (ze strony państwa konieczność pełnego zagwarantowania efektywności prawa unijnego w sferze wewnątrzkrajowej, po stronie unijnej respektowanie postulatu „współfunkcjonowania” obu porządków); b) rozbudowa infrastruktury instytucjonalnej, zapewniającej wzajemne „przenikanie się” obu sfer (systemu komitologicznego, roli Komitetu Regionów, systemu grup roboczych) oraz podnoszenie stopnia przejrzystości jej działania (postulat dobrego zarządzania); c) umacnianie systemu monitorowania procesu decyzyjnego w Unii przez parlamenty narodowe na linii: proces decyzyjny w UE – parlament narodowy – rząd państwa członkowskiego (Traktat z Lizbony wytycza interesującą drogę efektywnego monitorowania przez parlamenty narodowe zasady pomocniczości i kontrolowania tzw. procedury kładki).

23

40

I. Problem modelu prawnego procesu integracji europejskiej...

Zjawisko kompleksowej współzależności integracyjnej oddaje nie tylko dynamikę i specyficzny charakter procesu integracji europejskiej, lecz również staje się głównym czynnikiem wyróżniającym organizacje ponadnarodowe spośród organizacji międzynarodowych.

6. Wymóg sprawnego państwa (budowanie państwa) w procesie integracji europejskiej 6. Wymóg sprawnego państwa (budowanie państwa) w procesie integracji europejskiej

Francis Fukuyama, rozpatrując perspektywy władzy i ładu międzynarodowego w XXI w.9, analizuje przyczyny trwającej od pewnego czasu tendencji do osłabiania państwowości, które można wywieść z doświadczeń drugiej wojny światowej, gdy zbyt silne państwa stały się przyczyną agresji i tyranii, z drugiej zaś strony rozwój gospodarki globalnej również przyczynia się do „erozji autonomii suwerennych państw”. Głównego zagrożenia dla ładu międzynarodowego po zakończeniu zimnej wojny Fukuyama upatruje jednak w państwach słabych i dysfunkcyjnych, a w „obumieraniu państwa” widzi nie tyle „preludium do utopii”, ile „drogę prowadzącą do katastrofy”. Odpowiedzią na te zagrożenia powinno 9

F. Fukuyama, Budowanie państwa. Władza i ład międzynarodowy w XXI wieku, Poznań 2005.

www.lexisnexis.pl

6. Wymóg sprawnego państwa (budowanie państwa) w procesie integracji europejskiej

41

być budowanie skutecznego i silnego państwa „w zakresie niezbędnych funkcji”: „Tym, co tylko państwa i wyłącznie państwa są w stanie zrobić, jest gromadzenie i świadoma alokacja prawomocnej siły. Siła ta jest niezbędna do zaprowadzenia rządów w skali kraju, ale też do zachowania ładu w skali świata. Ci, którzy wieszczą zmierzch suwerenności – czy to zwolennicy wolnych rynków na prawicy, czy zagorzali multilateraliści na lewicy – muszą najpierw wyjaśnić, co musiałoby zastąpić siłę suwerennego państwa narodowego we współczesnym świecie. [...] Wobec braku jasnej odpowiedzi nie mamy innego wyboru, jak tylko powrócić do suwerennego państwa narodowego i ponownie postarać się zrozumieć, w jaki sposób uczynić je silnym i efektywnym. [...] W każdym razie sztuka budowania państwa będzie kluczowym komponentem siły narodowej [...]”10. Spróbujmy powyższe założenie Fukuyamy – odnoszące się do relacji w skali globalnej – „przełożyć” na potrzeby integracji europejskiej. Otóż od pewnego czasu można zauważyć, że pogłębienie procesu integracji europejskiej zakłada coraz bardziej efektywne działanie państw członkowskich. Państwo staje się nie tylko „normatywnym punktem odniesienia” dla kreowania procesu integracji (owym „władcą traktatów”), lecz również uczestniczy bezpośrednio w tym procesie, a zakres tego uczestnictwa będzie zależeć od jego efektywności (por. kompleksowa współzależność integracyjna).

24

W globalnym układzie sił wytwarza się swoisty paradoks (H.G. Schermers, N.M. Blokker), który rysuje się szczególnie wyraźnie w toku udziału państwa w procesach integracyjnych. Z jednej strony globalizacja przynosi w stosunkach międzynarodowych gwałtowany wzrost wielości podmiotów. Niemniej jednak państwo pozostaje najwyższą formą struktury politycznej również w tych stosunkach, co znajduje swe odzwierciedlenie w koncepcji suwerenności państwa. Z drugiej strony państwo musi włączać się coraz mocniej (współuczestniczyć) w różnego rodzaju powiązania międzynarodowe (w tym integracyjne), co siłą rzeczy prowadzi do napięć między ujęciem niezawisłości w znaczeniu formalnym (suwerenność) a stopniem owych powiązań. Istota wspomnianego paradoksu polega na tym, iż państwo, aby skutecznie wykonywać swoje funkcje oraz utrzymać niezależność, zmuszone jest włączać się w jak największym zakresie w powiązania międzynarodowe i uczestniczyć w procesie globalizacji. 11

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, można sformułować następujące tezy co do roli państwa w procesie integracji europejskiej: 1) proces integracji europejskiej nie prowadzi do „zaniku” czy „upadku” państwa narodowego. Pozostaje ono głównym kreatorem procesu integracji w rozumieniu formalnym (jako „władca traktatów”), a modelem formalnym tego procesu pozostaje organizacja międzynarodowa (międzypaństwowa); 2) w toku udziału w procesie integracji europejskiej zmienia się zakres wykonywanych przez państwo, wynikających z jego suwerenności kompetencji, gdyż część z nich państwo przekazuje na rzecz organizacji międzynarodowej. Decyzja w tej sprawie podejmowana jest przez samo państwo, a więc wynika z jego suwerenności11; 10

Tamże, s. 138 i 139. Por. uzasadnienie wyroku polskiego Trybunału Konstytucyjnego w sprawie konstytucyjności Traktatu akcesyjnego z 11 maja 2005 r. 11

25

42

I. Problem modelu prawnego procesu integracji europejskiej...

3) udział państwa w procesie integracji europejskiej stwarza nowe możliwości realizacji własnych interesów narodowych oraz interesów wspólnych dla wszystkich państw biorących udział w tym procesie. Udział w tym procesie nie stanowi w rozumieniu formalnym ograniczenia suwerennego państwa, jest wyrazem wykonania prawa wynikającego z suwerenności. Natomiast w rozumieniu merytorycznym udział w procesie integracji europejskiej jest konieczną przesłanką umocnienia niezawisłości państwa i realizacji jego interesów w nowych warunkach międzynarodowych, a tym samym – w konsekwencji – utrzymania suwerenności w rozumieniu formalnym; 4) udział państwa w organizacji międzynarodowej o charakterze ponadnarodowym stwarza szczególne możliwości oddziaływania na proces integracji, ponieważ do cech szczególnych takiej organizacji należy zwłaszcza obszerny mechanizm współzależności (współdziałania) państwa członkowskiego i organizacji (kompleksowa współzależność integracyjna); 5) w procesie integracji europejskiej zmienia się więc zakres kompetencji państwa wynikający z suwerenności, jednocześnie jednak wzrastają oczekiwania co do efektywności i wydolności państwa: dotyczy to zarówno obszarów, które pozostają w jego kompetencji własnej, jak i – a może przede wszystkim – dziedzin władzy państwowej, które zostały przekazane na rzecz Wspólnot (organizacji ponadnarodowej). Sprawne państwo ma bowiem możliwości efektywnego wpływania na proces decyzyjny na szczeblu wspólnotowym (unijnym); 6) wymóg państwa sprawnego odnosi się do całej struktury państwa – władz ustawodawczych, wykonawczych i sądownictwa. Na szczególną uwagę zasługuje wpływ udziału państwa w procesie integracji europejskiej na umacnianie się regionalnych i lokalnych struktur samorządu terytorialnego oraz na umocnienie statusu jednostek, w tym podmiotów gospodarczych; 7) udział państwa w procesie integracji europejskiej nie prowadzi więc do osłabienia czy demontażu państwa. Wręcz przeciwnie, stwarza nowe i konieczne do zachowania suwerenności możliwości wykonywania kompetencji. Warunkiem tego jest natomiast stałe podnoszenie efektywności państwa – istnienie państwa sprawnego. Z drugiej zaś strony tylko sprawne państwa członkowskie mogą stanowić przesłankę zbudowania wydolnej organizacji integracyjnej, która będzie w stanie sprostać wymogom współczesnego świata.

Literatura uzupełniająca Antonowicz L., Pojęcie państwa w prawie międzynarodowym, Warszawa 1974. Barcz J., Organizacja ponadnarodowa, „Sprawy Międzynarodowe” 1991, nr 7–9. Barcz J., Unia Europejska na rozstajach. Traktat z Lizbony. Dynamika i główne kierunki reformy ustrojowej, wyd. II, Warszawa 2010. Czapliński W., Wyrozumska A., Prawo międzynarodowe publiczne. Zagadnienia systemowe, Warszawa 2004. Czaputowicz J., Rola państwa w Unii Europejskiej, Centrum Europejskie Natolin, Warszawa 2004, z. 11. Fukuyama F., Budowanie państwa. Władza i ład międzynarodowy w XXI wieku, Poznań 2005. Grosse T., Europa na rozdrożu, Warszawa 2008. Kleger H., Karolewski I.P., Munke M., Europäische Verfassung. Zum Stand der europäischen Demokratie im Zuge der Osterweiterung, Münster–Hamburg–London 2004.

www.lexisnexis.pl

6. Wymóg sprawnego państwa (budowanie państwa) w procesie integracji europejskiej

43

Kranz J. (red.), Suwerenność i ponadnarodowość a integracja europejska, Warszawa 2006. Kranz J., Wyrozumska A., Powierzenie Unii Europejskiej niektórych kompetencji a Traktat fiskalny, „Państwo i Prawo” 2012, nr 7. Jeorges Ch., Sand I.J., Teubel G. (red), Transnational governance and constitutionalism, Oxford 2004. Neyer J., Disecourse and Order in the EU. A Deliberative Approach to Multi-Level Governance, „Journal of Common Market Studies” 2003, t. 41. Schermers H.G., Blokker N.M., International Institutional Law. Unity within diversity, Boston–Leiden 2003. Thürer D., Modernes Völkerrecht. Ein System im Wandel und Wachstum – Gerechtigkeitsgedanke als Kraft der Veränderung?, „Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht” 2000, nr 3–4.

Zagadnienia egzaminacyjne 1. Wymień i omów zwięźle klasyczne koncepcje integracji europejskiej. 2. Omów pojęcie organizacji międzynarodowej typu międzypaństwowego i poddaj analizie w świetle tego pojęcia charakter prawny Wspólnot i Unii Europejskiej, zwłaszcza jeśli chodzi o zmiany wprowadzone na mocy Traktatu z Lizbony. 3. Na czym polegały zasadnicze dylematy związane z charakterem prawnym Unii Europejskiej? Dlaczego reforma ustrojowa Unii wprowadzona na mocy Traktatu z Lizbony ma w tej dziedzinie zasadnicze znaczenie? 4. Omów pojęcie „organizacja ponadnarodowa”. 5. Przeanalizuj charakter prawny Unii Europejskiej w świetle pojęć państwa federalnego i konfederacji. 6. Przeanalizuj Unię Europejską w kategoriach federacji. 7. Scharakteryzuj zwięźle główne koncepcje objaśniające wspólne zarządzanie w ramach UE. 8. Omów zasadnicze dziedziny objęte kompleksową współzależnością integracyjną. 9. Wykaż powiązanie między budową sprawnego państwa a możliwością pogłębiania (umacniania) integracji europejskiej. 10. Spróbuj określić zasadnicze obszary podnoszenia sprawności Polski jako nowego państwa członkowskiego Unii Europejskiej, które miałyby wpływ na umocnienie jej statusu w Unii.

Rozdział II

Struktura prawna i zakres podmiotowy procesu integracji europejskiej II. Struktura prawna i zakres podmiotowy procesu integracji europejskiej 1. Od Wspólnot do UE

1. Od Wspólnot do UE 26

Bezpośrednio po zakończeniu w Europie drugiej wojny światowej, wobec rysującego się konfliktu Wschód–Zachód, rozpoczął się proces integracji państw ówczesnej Europy Zachodniej. Politycznym zaczynem tego procesu było znane przemówienie W. Churchilla, wygłoszone 19 września 1946 r. w Zürichu, w którym zaproponował ustanowienie Stanów Zjednoczonych Europy mających skupić przede wszystkim Francję i Niemcy. W 1950 r. francuski polityk i przemysłowiec J. Monnet opracował dla ministra spraw zagranicznych Francji R. Schumana plan, ogłoszony 9 maja 1950 r. (Deklaracja Schumana), w którym proponowano poddanie przemysłu stalowego i węglowego Niemiec i Francji wspólnemu, ponadnarodowemu zarządowi. Tym samym dziedziny, które w końcu XIX i na początku XX w. decydowały o potędze militarnej dwu państw europejskich walczących po przeciwnych stronach w obu wojnach światowych, miały zostać odseparowane od wpływów polityki narodowej. Planem tym miały być również objęte państwa Beneluksu oraz Włochy. Formalny wyraz plan ten znalazł w ustanowieniu Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali na mocy podpisanego 18 kwietnia 1951 r. w Paryżu TEWWiS (dlatego jest określany również jako Traktat Paryski), który wszedł w życie 23 lipca 1952 r. Kolejnym krokiem było ustanowienie Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej i Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej (Euratomu). Traktaty ustanawiające dwie ostatnie organizacje (TEWG i TEWEA) zostały podpisane w Rzymie 25 marca 1957 r. (dlatego są określane jako Traktaty Rzymskie) i weszły w życie 1 stycznia 1958 r. Sformułowane na początku lat 50. XX w. plany rozszerzenia procesu integracji na dziedziny polityczną i obronną (Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Polityczną i Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Obronną) nie powiodły się.

45

1. Od Wspólnot do UE

Zasadnicze etapy rozwoju strukturalnego procesu integracji europejskiej

*

* Zapis oznacza rok podpisania i rok wejścia w życie.

Traktaty ustanawiające trzy Wspólnoty były następnie wielokrotnie zmieniane na mocy tzw. traktatów rewizyjnych. Do traktatów rewizyjnych, które w istotny sposób zmieniły strukturę procesu integracji, należy zaliczyć:

27

46

II. Struktura prawna i zakres podmiotowy procesu integracji europejskiej

1) Traktat o fuzji, podpisany w Brukseli 8 kwietnia 1965 r. (wszedł w życie 1 lipca 1967 r.), który był istotnym krokiem na drodze do unifikacji trzech Wspólnot (formalnie odrębnych organizacji) przez ustanowienie wspólnych instytucji (Rady i Komisji); uprzednio wspólnymi instytucjami były Trybunał Sprawiedliwości i Parlament Europejski oraz organ doradczy – Komitet Ekonomiczno-Społeczny; instytucje i organy powstające później były już wspólne dla trzech Wspólnot; 2) Jednolity Akt Europejski, podpisany 17 i 28 lutego 1986 r. (wszedł w życie 1 lipca 1987 r.), który odegrał istotną rolę w ustanowieniu rynku wewnętrznego, przyspieszył prace nad ustanowieniem UGiW oraz WPZiB; 3) Traktat o Unii Europejskiej (tzw. Traktat z Maastricht), podpisany w Maastricht 7 lutego 1992 r. (wszedł w życie 1 listopada 1993 r.), który ustanowił Unię Europejską i dokonał ważnych zmian w TEWG, zmieniając nazwę EWG na Wspólnotę Europejską oraz ustanawiając etapy tworzenia UGiW; 4) Traktat z Amsterdamu, podpisany 2 października 1997 r. (wszedł w życie 1 maja 1999 r.), którym zostały wprowadzone ważne zmiany w TUE i TWE – m.in. dokonano „uwspólnotowienia” (tj. przeniesienia z filaru III do filaru I) istotnych dziedzin III filara UE (tzw. acquis Schengen); 5) Traktat z Nicei, podpisany 26 lutego 2001 r. (wszedł w życie 1 lutego 2003 r.), którego głównym zadaniem było przygotowanie UE do przyjęcia dużych grup nowych państw członkowskich (łącznie 12 w toku rozszerzenia 1 maja 2004 r. i 1 stycznia 2007 r.); paralelnie do prac nad tym traktatem ustalono również wygaśnięcie TEWWiS, co stało się 23 lipca 2002 r. (tym samym EWWiS przestała istnieć, a objęte nią dziedziny przejęła Wspólnota Europejska); 6) Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy (tzw. Traktat konstytucyjny), podpisany 29 października 2004 r. (ostatecznie nie wszedł w życie, głównie za sprawą zablokowania procedury ratyfikacyjnej we Francji i w Niderlandach w następstwie negatywnych wyników referendów), którego zadaniem miało być dokonanie radykalnej reformy ustrojowej Unii przez zastąpienie dotychczasowych traktatów stanowiących UE oraz przekształcenie Unii w jednolitą organizację międzynarodową (poza Unią miałby jednak pozostawać Euratom); 7) Traktat z Lizbony – podpisany 13 grudnia 2007 r., wszedł w życie 1 grudnia 2009 r.; Traktat ten dokonał rewizji TUE i TWE (w tym ostatnim przypadku nastąpiła zmiana nazwy na „Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej” – TFUE) oraz TEWEA; przejął on pakiet reform ustrojowym Unii zaproponowany uprzednio w odrzuconym w Traktacie konstytucyjnym.

1) 2) 3) 4) 5)

Na mocy Traktatu z Lizbony przeprowadzono głęboką reformę ustrojową Unii. Zmiany obejmują przede wszystkim: przekształcenie Unii Europejskiej w jednolitą organizację międzynarodową (likwidację struktury filarowej), ujednolicenie mechanizmu decyzyjnego i katalogu źródeł prawa UE, sprecyzowanie zasad podziału kompetencji między UE a jej państwa członkowskie, reformę instytucji, w tym wprowadzenie nowej formuły podejmowania decyzji w Radzie UE większością kwalifikowaną, umocnienie ochrony praw podstawowych w UE poprzez nadanie Karcie Praw Podstawowych charakteru prawnego i przystąpienie Unii do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności,

www.lexisnexis.pl

2. Ustanowienie UE: ewolucja jej charakteru prawnego

47

6) umocnienie roli parlamentów państw członkowskich w sprawach UE (mechanizm monitorowania zasady pomocniczości oraz kontrolowania procesu decyzyjnego w UE w najważniejszych dziedzinach).

2. Ustanowienie UE: ewolucja jej charakteru prawnego 2. Ustanowienie UE: ewolucja jej charakteru prawnego

Unia Europejska została ustanowiona w 1993 r. na mocy art. 1 (art. A w pierwotnym brzmieniu Traktatu z Maastricht) Traktatu o Unii Europejskiej. W dawnym art. 1 akapit trzeci TUE określono strukturę Unii Europejskiej: „Unię stanowią Wspólnoty Europejskie, uzupełnione politykami i formami współpracy przewidzianymi niniejszym Traktatem. Jej zadaniem jest kształtowanie w sposób spójny i solidarny stosunków między Państwami Członkowskimi oraz między ich narodami”. Pierwotnie struktura Unii Europejskiej była więc złożona pod względem strukturalnym i prawnym. Przedstawia ją poniższy wykres.

28

48 29

II. Struktura prawna i zakres podmiotowy procesu integracji europejskiej

Wyżej wskazana pierwotna struktura Unii Europejskiej obejmowała dwa obszary o różnym charakterze prawnym podzielone na trzy fi lary. Stąd strukturę Unii określano wówczas jako strukturę fi larową lub strukturę świątyni. 1. Dwie Wspólnoty Europejskie – Wspólnota Europejska (dawna Europejska Wspólnota Gospodarcza) oraz Europejska Wspólnota Energii Atomowej (Euratom) – stanowiły I fi lar UE. Jak pamiętamy, trzecia Wspólnota – Europejska Wspólnota Węgla i Stali – przestała istnieć 23 lipca 2002 r. Wspólnota Europejska (WE) – pierwotna nazwa „Europejska Wspólnota Gospodarcza” (EWG) – odgrywała zasadniczą rolę ze względu na zakres kompetencji. Jej podstawowym zadaniem było ustanowienie rynku wewnętrznego poprzez liberalizację w ramach czterech swobód: przepływu towarów, przepływu pracowników i przedsiębiorczości, świadczenia usług i przepływu kapitału, prowadzenie wspólnych polityk ( Wspólnej Polityki Handlowej, Wspólnej Polityki Rolnej, Wspólnej Polityki Transportowej), innych polityk oraz realizowanie reguł konkurencji. W ramach tej Wspólnoty była również realizowana Unia Gospodarcza i Walutowa. Europejska Wspólnota Energii Atomowej (EWEA) – Euratom – która nadal istnieje po wejściu w życie Traktatu z Lizbony, zajmuje się kontrolą i koordynacją w dziedzinie pokojowego wykorzystania energii jądrowej. Wspólnoty – jako organizacje międzynarodowe – spełniały specyficzne kryteria, pozwalające na zakwalifikowanie ich jako organizacji ponadnarodowych. Na rzecz takiej kwalifikacji przemawiała zwłaszcza okoliczność, że utworzyły one samodzielny, autonomiczny porządek prawny oraz mogły stanowić prawo, które wywoływało skutek bezpośredni w sferze wewnętrznej państw członkowskich i miało pierwszeństwo wobec prawa krajowego. Stwierdził to Trybunał Sprawiedliwości w precedensowym wyroku z 15 lipca 1964 r. w sprawie Flaminio Costa przeciwko ENEL. Trybunał podkreślił, że: a) państwa członkowskie, ustanawiając WE, utworzyły „samodzielną, europejską władzę publiczną”, b) w odróżnieniu od zwykłych umów międzynarodowych „Traktat ustanawiający EWG stworzył własny porządek prawny”, c) prawo „wywodzące się z Traktatu [...] nie może być – ze względu na swój specjalny i oryginalny charakter – podważane przez krajowe przepisy prawne”, ponieważ „podważałoby to podstawy prawne Wspólnoty”. 2. W ramach ówczesnej struktury trójfilarowej UE „Polityki i inne formy współpracy” przewidziane w TUE obejmowały dalsze dwa filary: chodziło o tzw. obszary międzyrządowe, tj. o Wspólną Politykę Zagraniczną i Bezpieczeństwa (II filar UE) oraz o Współpracę Policyjną i Sądową w Sprawach Karnych (III fi lar UE). Zasadniczym zadaniem WPZiB (II filar UE) było umocnienie tożsamości UE w stosunkach międzynarodowych, w tym również w dziedzinie polityki bezpieczeństwa i obrony. W ostatnich latach rozwój w dziedzinie objętej II filarem UE jest wyjątkowo dynamiczny. Miał on zapewnić Unii status partnera w procesie decyzyjnym w stosunkach międzynarodowych w skali globalnej. Filar III UE, który obejmował Współpracę Policyjną i Sądową w Sprawach Karnych, pierwotnie nosił nazwę „Współpraca w dziedzinie Wymiaru Sprawiedliwości

www.lexisnexis.pl

3. Traktaty stanowiące podstawę UE i jej zakres przedmiotowy

49

i Spraw Wewnętrznych”. Również w tej dziedzinie rozwój był wyjątkowo dynamiczny. Na mocy Traktatu z Amsterdamu część materii pierwotnego III filaru UE została „uwspólnotowiona” (tzn. przeniesiona do I filaru UE – włączona do ówczesnego TWE). Od końca lat 90. III filar UE wraz z niektórymi obszarami ówczesnego TWE (Tytuł IV – „Wizy, azyl, imigracja i inne polityki związane ze swobodnym przepływem osób”) określano wspólnym terminem – Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości UE. Podstawowa różnica między trzema filarami Unii Europejskiej polegała na tym, że Wspólnoty działające w ramach I filaru UE były organizacjami międzynarodowymi, rządzonymi tzw. reżimem wspólnotowym (a zasób prawny związany z tym obszarem określano jako prawo wspólnotowe, stanowiące główny składnik tzw. zasobu wspólnotowego – acquis communautaire). W obszarach UE obejmujących „polityki i inne formy współpracy” (tj. w II i III filarze UE) państwa członkowskie współpracowały natomiast na mocy prawa międzynarodowego – Traktatu o Unii Europejskiej (w ramach tzw. współpracy międzyrządowej).

30

Na mocy Traktatu z Lizbony zlikwidowano strukturę filarową Unii i przekształcono ją w jednolitą organizację międzynarodową. Konsekwencją tej decyzji jest: • ujednolicenie struktury instytucjonalnej Unii, • ujednolicenie źródeł unijnego prawa pochodnego, • ujednolicenie mechanizmu decyzyjnego w Unii oraz • umocnienie wewnętrznej spójności Unii.

3. Traktaty stanowiące podstawę UE i jej zakres przedmiotowy

3. Traktaty stanowiące podstawę UE i jej zakres przedmiotowy

3.1. Traktaty stanowiące podstawę UE Unia ustanowiona na mocy Traktatu z Lizbony jest spójną organizacją międzynarodową: „zastąpiła” ona Wspólnotę Europejską i jest jej „następcą prawnym” (art. 1 akapit trzeci TUE). Oznacza to, że wraz ze zlikwidowaniem struktury fi larowej w Unii został wprowadzony jednolity reżim prawny (unijny) tożsamy z uprzednim reżimem wspólnotowym. Po wejściu w życie Traktatu z Lizbony podstawę prawną Unii tworzą dwa traktaty (art. 1 akapit trzeci TUE i art. 1 ust. 2 TFUE): • Traktat o Unii Europejskiej (TUE) i • Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE). Podział materii między oba te traktaty nie jest całkowicie jednoznaczny, choć TUE zawiera głównie postanowienia dotyczące zasad ustrojowych Unii, natomiast TFUE – postanowienia dotyczące działania dziedzin objętych jej kompetencją.

31

50

II. Struktura prawna i zakres podmiotowy procesu integracji europejskiej

3.2. Zakres przedmiotowy Traktatów stanowiących podstawę UE1 32

Traktat o Unii Europejskiej zawiera więc przepisy odnoszące się do ustanowienia Unii, katalogu jej wartości, określenia celów Unii, głównych zasad podziału kompetencji między Unię a jej państwa członkowskie, ochrony praw podstawowych, zasad demokratycznych przestrzeganych w Unii, zawiera również postanowienia odnoszące się do zasad działania instytucji unijnych, wzmocnionej współpracy, rewizji traktatów stanowiących podstawę Unii, akcesji do Unii i dobrowolnego z niej wystąpienia. Traktat reguluje również jedną z polityk UE, a mianowicie Wspólną Politykę Zagraniczną i Bezpieczeństwa (dawny II fi lar). Politykę tę pozostawiono w TUE chyba głównie ze względu na chęć podkreślenia jej szczególnego charakteru w ramach Unii, rządzi się ona bowiem „szczególnymi zasadami i procedurami” (art. 24 ust. 1 TUE).

33

Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej również zawiera postanowienia horyzontalne – dotyczące zasad działania UE, zwłaszcza jej kompetencji (część pierwsza), obywatelstwa Unii (część druga) oraz instytucji i finansowania (część szósta). Przede wszystkim reguluje jednak dziedziny objęte kompetencją UE, które dotyczą dwóch zasadniczych obszarów: 1) polityk i działań wewnętrznych Unii: rynku wewnętrznego wraz ze swobodami unijnymi (swobodą przepływu towarów, osób, usług i kapitału), „polityk”, które obejmują polityki „wspólne”, towarzyszące od początku ustanawianiu rynku wewnętrznego (Wspólną Politykę Rolną, Wspólną Politykę Transportową, Wspólną Politykę Handlową, umieszczoną w TFUE w „działaniach zewnętrznych”) oraz inne polityki „unijne”, ustanawiane wraz z rozwojem procesu integracji: Przestrzeń Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości, Unię Gospodarczą i Walutową, polityki sektora infrastrukturalnego (politykę transportową, energetyczną, sieci transeuropejskich), polityki społeczne (polityka społeczna, edukacja, kształcenie zawodowe, młodzież i sport, kultura, zdrowie publiczne, ochrona konsumentów, przemysł, spójność gospodarcza, społeczna i terytorialna, badania i rozwój technologiczny oraz przestrzeń kosmiczna, środowisko naturalne, turystyka, ochrona ludności, współpraca administracyjna; w tej dziedzinie TFUE zawarte są również reguły konkurencji; 2) działań zewnętrznych Unii: Wspólnej Polityki Handlowej, współpracy z państwami trzecimi, środków restrykcyjnych (nakładania sankcji), zawierania umów międzynarodowych, stosunków z państwami trzecimi i organizacjami międzynarodowymi, klauzuli solidarności. Traktat z Lizbony nie wprowadził, co prawda, jednoznacznej spójności między obu Traktatami, niemniej jednak nadał zakresowi regulacyjnemu UE stosunkowo przejrzysty charakter: systematyzacji zakresu regulacyjnego towarzyszyły istotne uzupełnienia w poszczególnych dziedzinach.

1

Szczegółowo zob. rozdział III.

www.lexisnexis.pl

4. Wspólne wartości i cele UE

51

4. Wspólne wartości i cele UE 4. Wspólne wartości i cele UE

Katalog wspólnych wartości, na których budowana jest UE, formułuje art. 2 TUE:

34

„Unia opiera się na wartościach poszanowania godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego, jak również poszanowania praw człowieka, w tym praw osób należących do mniejszości. Wartości te są wspólne Państwom Członkowskim w społeczeństwie opartym na pluralizmie, niedyskryminacji, tolerancji, sprawiedliwości, solidarności oraz na równości kobiet i mężczyzn”. Należy podkreślić, że Traktat z Lizbony, określając katalog wspólnych wartości, na których budowana jest Unia, nakazuje ukierunkowanie polityk i działań Unii w sposób uwzględniający jej „wymiar społeczny”: Artykuł 9 TFUE stwierdza: „Przy określaniu i realizacji swoich polityk i działań Unia bierze pod uwagę wymogi związane ze wspieraniem wysokiego poziomu zatrudnienia, zapewnianiem odpowiedniej ochrony socjalnej, zwalczaniem wyłączenia społecznego, a także z wysokim poziomem kształcenia, szkolenia oraz ochrony zdrowia ludzkiego”. Niezależnie od tego Traktat z Lizbony wprowadził do Traktatów społeczne klauzule horyzontalne, nakierowane na zapewnienie większej skuteczności „wymiarowi społecznemu” UE. Poza postanowieniami wskazanego wyżej art. 9 TFUE do tego rodzaju społecznych klauzul horyzontalnych należą postanowienia art. 3 ust. 3 akapit pierwszy i drugi TUE: „Unia ustanawia rynek wewnętrzny. Działa na rzecz trwałego rozwoju Europy, którego podstawą jest zrównoważony wzrost gospodarczy oraz stabilność cen, społeczna gospodarka rynkowa o wysokiej konkurencyjności zmierzająca do pełnego zatrudnienia i postępu społecznego oraz wysoki poziom ochrony i poprawy jakości środowiska naturalnego. Wspiera postęp naukowo-techniczny. Zwalcza wyłączenie społeczne i dyskryminację oraz wspiera sprawiedliwość społeczną i ochronę socjalną, równość kobiet i mężczyzn, solidarność między pokoleniami i ochronę praw dziecka”. Istotne znaczenie w omawianym kontekście ma nadanie charakteru prawnego (na mocy art. 6 ust. 1 TUE) Karcie Praw Podstawowych oraz przystąpienie Unii Europejskiej do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (art. 6 ust. 2 TUE. W ramach tytułu I (Postanowienia wspólne) art. 3 TUE precyzuje cele Unii Europejskiej. Należą do nich: 1) wspieranie pokoju, wartości Unii i dobrobytu jej narodów (art. 3 ust. 1 TUE); 2) zapewnienie obywatelom Unii przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości bez granic wewnętrznych, w której zagwarantowana jest swoboda przepływu osób, w powiązaniu z właściwymi środkami w odniesieniu do kontroli granic ze-

35

52

3)

4)

5) 6)

II. Struktura prawna i zakres podmiotowy procesu integracji europejskiej

wnętrznych, azylu, imigracji, jak również zapobiegania i zwalczania przestępczości (art. 3 ust. 2 TUE); ustanowienie rynku wewnętrznego, przy czym Unia działa na rzecz trwałego rozwoju Europy, którego podstawą jest zrównoważony wzrost gospodarczy oraz stabilność cen, społeczna gospodarka rynkowa o wysokiej konkurencyjności zmierzająca do pełnego zatrudnienia i postępu społecznego oraz wysoki poziom ochrony i poprawy jakości środowiska naturalnego; Unia wspiera postęp naukowo-techniczny (art. 3 ust. 3 TUE); zwalczanie wyłączenia społecznego i dyskryminacji oraz wspieranie sprawiedliwości społecznej i ochrony socjalnej, równości kobiet i mężczyzn, solidarności między pokoleniami i ochrony praw dziecka (art. 3 ust. 3 TUE); wspieranie spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej oraz solidarności między państwami członkowskimi (art. 3 ust. 3 TUE); szanowanie swojej bogatej różnorodności kulturowej i językowej oraz czuwanie nad ochroną i rozwojem dziedzictwa kulturowego Europy (art. 3 ust. 3 TUE).

Powyższe cele UE realizuje również w stosunkach z państwami trzecimi i innymi organizacjami międzynarodowymi. Stosownie do ustępu 5 art. 3 TUE: „W stosunkach zewnętrznych Unia umacnia i propaguje swoje wartości i interesy oraz wnosi wkład w ochronę swoich obywateli. Przyczynia się do pokoju, bezpieczeństwa, trwałego rozwoju Ziemi, do solidarności i wzajemnego szacunku między narodami, do swobodnego i uczciwego handlu, do wyeliminowania ubóstwa oraz do ochrony praw człowieka, w szczególności praw dziecka, a także do ścisłego przestrzegania i rozwoju prawa międzynarodowego, w szczególności zasad Karty Narodów Zjednoczonych”.

5. Członkostwo w UE 5. Członkostwo w UE

5.1. Proces rozszerzenia 36

Państwami założycielskimi Wspólnot były: Belgia, Francja, Luksemburg, Niderlandy, RFN i Włochy. Do Wspólnot przyjęto: 1 stycznia 1973 r. – Wielką Brytanię, Danię i Irlandię; 1 stycznia 1981 r. – Grecję; 1 stycznia 1986 r. – Hiszpanię i Portugalię; 1 stycznia 1995 r. (już do UE) – Austrię, Szwecję i Finlandię. Polska – wraz z dziewięcioma innymi państwami, tj. Czechami, Cyprem, Estonią, Litwą, Łotwą, Maltą, Słowacją, Słowenią i Węgrami, stała się członkiem UE 1 maja 2004 r. 1 stycznia 2007 r. do UE przystąpiły Bułgaria i Rumunia. Obecnie Unia liczy więc 27 państw członkowskich. 9 grudnia 2011 r. (podczas Prezydencji Polski w Radzie UE) został podpisany traktat akcesyjny z Chorwacją (ma on wejść w życie 1 lipca 2013 r., o ile to tej pory wszystkie zainteresowane państwa dokonają jego ratyfikacji – a tym samym Chorwacja stanie się państwem członkowskim UE). Obecnie (stan w połowie 2012 r.) status państw kandydujących mają: Turcja, Islandia, Macedonia, Czarnogóra i Serbia, przy czym z Islandią i Turcją są prowadzonego negocja-

www.lexisnexis.pl

53

5. Członkostwo w UE

cje akcesyjne (problem członkostwa Turcji w UE wzbudza jednak istotne kontrowersje polityczne w wielu państwach członkowskich). Natomiast jako potencjalni kandydaci są traktowane pozostałe państwa Bałkanów Zachodnich (objętych specjalnym Programem Stabilizacji i Stowarzyszenia): Albania, Bośnia i Hercegowina oraz Kosowo. Rozszerzenie składu państw członkowskich 1952/1958 *

• Belgia • Francja • Luksemburg • Niderlandy • RFN • Włochy 1973

• Dania • Irlandia • Wielka Brytania 1981

• Grecja 1986

• Hiszpania • Portugalia 1995

• Austria • Finlandia • Szwecja 2004

• Czechy • Cypr • Estonia • Litwa • Łotwa • Malta • Polska • Słowacja • Słowenia • Węgry 2007

• Bułgaria • Rumunia Dalsze planowane rozszerzenie UE

•9 • • •

grudnia 2011 r.: podpisany traktat akcesyjny z Chorwacją (zakładana data wejścia w życie 1 lipca 2013 r.), państwa mające status kandydata, z którymi toczą się negocjacje akcesyjne: Islandia i Turcja, pozostałe państwa mające status kandydata: Macedonia, Czarnogóra, Serbia, potencjalni kandydaci: Albania, Bośnia-Hercegowina, Kosowo.

* Państwa założycielskie EWWiS (1952) oraz EWG i EWEA (1958)

54 37

II. Struktura prawna i zakres podmiotowy procesu integracji europejskiej

Traktat o Unii Europejskiej określa obecnie jednolite warunki i procedurę przyjęcia nowego państwa członkowskiego (art. 49 TUE). Uprzednio (przed ustanowieniem Unii) inna była formuła przyjęcia do Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali (na mocy decyzji Rady), a inna – do Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej i Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej (na mocy traktatu akcesyjnego). Obecnie podstawą uzyskania członkostwa w Unii Europejskiej jest Traktat akcesyjny2.

5.2. Wystąpienie z UE 38

Uprzednie traktaty nie przewidywały wyraźnie możliwości wystąpienia ze Wspólnot, a następnie z Unii Europejskiej. Nie istniała też w tej mierze praktyka, abstrahując od przypadku, który w istocie oznaczał ograniczenie terytorialnego obowiązywania traktatów (kazus Grenlandii). Możliwość wystąpienia istniała jednak na podstawie ogólnych zasad międzynarodowego prawa traktatów. Przede wszystkim możliwe było wystąpienie jednego z państw członkowskich w drodze uzgodnienia warunków wystąpienia z pozostałymi państwami członkowskimi (nie budziło to większych kontrowersji). W takim przypadku należałoby zastosować albo procedurę określoną w dawnym art. 48 TUE dla zmiany traktatów, albo – w sposób odpowiedni – zastosować procedurę akcesyjną określoną w dawnym art. 49 TUE. Dyskusyjna była natomiast możliwość jednostronnego wystąpienia z Unii Europejskiej z powołaniem się na klauzulę zasadniczej zmiany okoliczności (rebus sic stantibus). Również w takim przypadku musiałoby w istocie dojść do porozumienia między państwem występującym i pozostałymi państwami członkowskimi w sprawie politycznych, a przede wszystkim ekonomicznych następstw wystąpienia. Trudno sobie wyobrazić faktyczne samowolne wystąpienie z Unii. W takim przypadku państwo samowolnie opuszczające Unię naruszyłoby traktaty stanowiące Unię, a tym samym popełniłoby delikt międzynarodowy. Pociągnęłoby to daleko idące konsekwencje polityczne, ekonomiczne i finansowe. Na mocy Traktatu z Lizbony do TUE (art. 50) wprowadzono klauzulę dotyczącą „dobrowolnego wystąpienia z Unii”.

39

„1. Każde Państwo Członkowskie może, zgodnie ze swoimi wymogami konstytucyjnymi, podjąć decyzję o wystąpieniu z Unii. 2. Państwo Członkowskie, które podjęło decyzję o wystąpieniu, notyfikuje swój zamiar Radzie Europejskiej. W świetle wytycznych Rady Europejskiej Unia prowadzi negocjacje i zawiera z tym Państwem umowę określającą warunki jego wystąpienia, uwzględniając ramy jego przyszłych stosunków z Unią. Umowę tę negocjuje się zgodnie z artykułem 218 ustęp 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Jest ona zawierana w imieniu Unii przez Radę, stanowiącą większością kwalifikowaną po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego. 2

Szczegółowo zob. rozdział XIX.

www.lexisnexis.pl

5. Członkostwo w UE

55

3. Traktaty przestają mieć zastosowanie do tego Państwa od dnia wejścia w życie umowy o wystąpieniu lub, w przypadku jej braku, dwa lata po notyfi kacji, o której mowa w ustępie 2, chyba że Rada Europejska w porozumieniu z danym Państwem Członkowskim podejmie jednomyślnie decyzję o przedłużeniu tego okresu. 4. Do celów ustępów 2 i 3 członek Rady Europejskiej i Rady reprezentujący występujące Państwo Członkowskie nie bierze udziału w obradach ani w podejmowaniu decyzji Rady Europejskiej i Rady dotyczących tego Państwa. Większość kwalifikowaną określa się zgodnie z artykułem 238 ustęp 3 litera b) Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. 5. Jeżeli Państwo, które wystąpiło z Unii, zwraca się o ponowne przyjęcie, jego wniosek podlega procedurze, o której mowa w artykule 49”. Stosownie do powyższych postanowień art. 50 TUE każde z państw członkowskich może podjęć decyzję o wystąpieniu z UE. Podstawą wystąpienia jest umowa międzynarodowa, która określa nie tylko warunki wystąpienia, lecz również „ramy” przyszłych stosunków występującego państwa z Unią. Artykuł 50 TUE formułuje również mechanizm „przymuszający” do wynegocjowania umowy: jeśli nie wejdzie ona w życie w ciągu dwóch lat od notyfikowania decyzji o wystąpieniu, decyzja taka staje się skuteczna (choć termin dwuletni może być przedłużony). Państwo występujące z Unii musi być też świadome, że uprzednie członkostwo nie stworzy dla niego żadnej uprzywilejowanej pozycji, gdyby zdecydowało się ponownie przystąpić do Unii: będzie wówczas obowiązywała normalna procedura akcesu. Określenie w TUE procedury dobrowolnego wystąpienia z Unii oznacza, że inne możliwości wynikające z powszechnego prawa międzynarodowego zostały wyłączone. Nie jest zwłaszcza możliwe jednostronne wystąpienie z Unii. W istocie postanowienia art. 50 TUE są tak skonstruowane, że „przymuszają” do uzgodnienia warunków wystąpienia. Gdyby jednak któreś z państw członkowskich stosowało obstrukcję w negocjacjach, wystąpienie staje się skuteczne (przeradza się więc w rodzaj wystąpienia jednostronnego). Innym problemem, niepowiązanym bezpośrednio z wystąpieniem z UE, jest kwestia wystąpienia (wykluczenia) ze strefy euro. Pojawiła się ona w związku z kryzysem finansowym w niektórych państwach strefy euro i głównie jest rozważana w kontekście Grecji, przy czym brane są pod uwagę przede wszystkim argumenty ekonomiczne. Natomiast postanowienia TFUE, dotyczące Unii Gospodarczej i Walutowej, nie zawierają klauzul dotyczących wystąpienia lub wykluczenia państwa ze strefy euro. W przypadku podjęcia takiej decyzji konieczne więc będzie uprzednie wprowadzenie stosownej klauzuli do TFUE (co nie jest łatwe ze względu na wymaganą jednomyślność wśród państw członkowskich w toku zawierania traktatu rewizyjnego). Ewentualnie można rozważać „odwróconą” formułę, która obecnie służy przejściu państwa członkowskiego UGiW ze stanu derogacji (taki status w UGiW ma Polska) do stanu członkostwa w strefie euro (określoną w art. 140 TFUE).

40

56

II. Struktura prawna i zakres podmiotowy procesu integracji europejskiej

5.3. Wykluczenie z UE 41

Również w odniesieniu do wykluczenia państwa członkowskiego z Unii Europejskiej traktaty stanowiące Unię nie zawierały i nadal (po wejściu w życie Traktatu z Lizbony) nie zawierają żadnych postanowień. Wykluczenie jednego z państw członkowskich zasadniczo nie jest więc możliwe, tym bardziej że w takim przypadku – ze względów oczywistych – nie ma możliwości zgodnego podjęcia decyzji co do warunków opuszczenia Unii. W skrajnym przypadku można się jednak odwołać do powszechnego prawa międzynarodowego. Artykuł 60 Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów z 23 maja 1969 r. przewiduje, że w przypadku „ciężkiego naruszenia” traktatu wielostronnego przez jedno z państw członkowskich pozostałe państwa członkowskie mogą się porozumieć m.in. co do wygaśnięcia lub zawieszenia traktatu w odniesieniu do takiego państwa (w przypadku umowy ustanawiającej organizację międzynarodową będzie to oznaczać wykluczenie z organizacji lub zawieszenie w prawach członka). Można więc sobie wyobrazić sytuację, w której jedno z państw członkowskich przestaje przestrzegać zasad działania Unii. Pozostałe państwa mogłyby wówczas podjąć stosowną decyzję na podstawie art. 60 Konwencji wiedeńskiej.

5.4. Zawieszenie w prawach państwa członkowskiego Na mocy Traktatu z Amsterdamu wprowadzono do TUE postanowienia (ówczesny art. 7), stosownie do których możliwe było zawieszenie praw państwa członkowskiego w przypadku jeśli naruszałoby ono w sposób „poważny i trwały” zasady wolności, demokracji, poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności (określone w ówczesnym art. 6 ust. 1 TUE). Traktat z Nicei – pod wpływem kazusu Austrii (2000 r.) rozszerzył nieco katalog środków, jakie można było zastosować w stosunku do takiego państwa (zalecenia, badanie sytuacji przez specjalnych wysłanników). Na mocy Traktatu z Lizbony przejęto te postanowienia z niewielkimi modyfikacjami do TUE (obecny art. 7), przy czym zasady podejmowania decyzji w tej sprawie sprecyzowane są w art. 354 TFUE. Zastosowanie omawianych sankcji w stosunku do państwa członkowskiego przebiega w następujących etapach (art. 7 TUE): 1) punktem odniesienia oceny zachowania się państwa członkowskiego jest katalog wartości określony w art. 2 TUE; 2) na uzasadniony wniosek 1/3 państw członkowskich, Parlamentu Europejskiego lub Komisji Europejskiej, Rada, stanowiąc większością 4/5 swych członków po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego, może stwierdzić istnienie wyraźnego ryzyka poważnego naruszenia przez państwo członkowskie powyższych wartości; 3) przed dokonaniem takiego stwierdzenia Rada wysłuchuje danego państwa członkowskiego i, stanowiąc zgodnie z tą samą procedurą, może skierować do niego zalecenia; Rada regularnie bada, czy powody dokonania takiego stwierdzenia pozostają aktualne;

www.lexisnexis.pl

5. Członkostwo w UE

57

4) Rada Europejska, stanowiąc jednomyślnie na wniosek 1/3 państw członkowskich lub Komisji Europejskiej i po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego, może stwierdzić, po wezwaniu państwa członkowskiego do przedstawienia swoich uwag, poważne i stałe naruszenie przez to państwo wartości określonych w art. 2 TUE; 5) w przypadku dokonania takiego stwierdzenia Rada, stanowiąc większością kwalifikowaną, może zdecydować o zawieszeniu niektórych praw wynikających ze stosowania Traktatów dla tego państwa członkowskiego, łącznie z prawem do głosowania przedstawiciela rządu tego państwa w Radzie; 6) Rada powinna przy tym uwzględnić możliwe skutki takiego zawieszenia dla praw i obowiązków osób fizycznych i prawnych; obowiązki, które ciążą na tym państwie członkowskim, pozostają wiążące dla tego państwa; 7) Rada może następnie, stanowiąc większością kwalifikowaną, zdecydować o zmianie lub uchyleniu podjętych środków w przypadku zmiany sytuacji, która doprowadziła do ich ustanowienia. Postanowienia tego artykułu nie zostały dotychczas zastosowane. Samo już jednak wymienienie postępowania państwa członkowskiego w kontekście art. 7 TUE stanowi istotny sygnał ostrzegawczy i środek nacisku. W ostatnich latach w takim kontekście wymieniane były Węgry, a wcześniej – w okresie rządów Prawa i Sprawiedliwości – Polska.

5.5. Czy UE można rozwiązać? W kategoriach politycznych i gospodarczych ocenia się z reguły, że rozwój Unii Europejskiej osiągnął taki etap, z którego nie ma już powrotu (ang. point of no return). Z prawnego punktu widzenia wyłania się jednak wiele istotnych kwestii.

42

Dotychczas wszystkie Traktaty stanowiące podstawę Wspólnot,a następnie Unii zawarte były na czas nieokreślony. Wyjątkiem był – jak pamiętamy – TEWWiS, który został zawarty na czas określony (50 lat) i wygasł po upływie tego okresu 23 lipca 2002 r. Traktat z Lizbony nic nie zmienił w tej dziedzinie. Zarówno TUE (art. 53) jak i TFUE (art. 356) zawierają klauzulę, iż zostały zawarte „na czas nieograniczony”. Z prawnego punktu widzenia zawarcie obecnie wiążących Traktatów stanowiących podstawę Unii Europejskiej (TUE i TFUE) oraz TEWEA na czas nieograniczony nie oznacza, że państwa członkowskie nie mogą doprowadzić do wygaśnięcia tych traktatów. Ponieważ same traktaty nie zawierają stosownych postanowień, w grę wchodziłyby zasady powszechnego prawa międzynarodowego: na mocy zgody wszystkich państw stron traktatów stanowiących Unię (państw członkowskich UE) zawsze można ustalić ich wygaśnięcie, a tym samym położenie kresu istnieniu Unii. W takim przypadku należałoby zastosować zwykłą procedurę zmiany określoną w art. 48 TUE dla rewizji traktatów, względnie odpowiednio dostosować procedurę określoną w art. 49 TUE dotyczącą przyjęcia nowego państwa członkow-

43

58

II. Struktura prawna i zakres podmiotowy procesu integracji europejskiej

skiego. Można się również zastanawiać nad odpowiednim zastosowaniem procedury odnoszącej się do dobrowolnego wystąpienia z Unii (art. 50 TUE). W każdym razie niezbędne byłoby zawarcie w tej sprawie umowy międzynarodowej między państwami członkowskimi Unii. 44

Państwa członkowskie mogą doprowadzić do wygaśnięcia Traktatu ustanawiającego Euratom. Traktat z Lizbony nie włączył bowiem Euratomu do Unii – pozostaje on odrębną organizacją, połączoną strukturalnie z UE analogiczne jak uprzednio ze Wspólnotą Europejską. Grupa państw członkowskich założyła jednak wniosek w sprawie „możliwie szybkiego” (deklaracja nr 54 zawarta w Akcie końcowym związanym z Traktatem z Lizbony) zwołania Konferencji Międzyrządowej w celu wyjaśnienia losu Euratomu. Można zakładać, iż albo zostanie on włączony do Unii, albo przekształcony w unijną agencję: w obu przypadkach będzie się to wiązało z wygaśnięciem TEWEA. Po katastrofie jądrowej w Japonii (Fukushima) problem stał się jednak „wrażliwy” z politycznego punktu widzenia. Państwa członkowskie wyraźnie nie dążą obecnie do jego finalnej regulacji.

6. Wzmocniona współpraca 6. Wzmocniona współpraca

45

W celu uniknięcia sytuacji, w której część państw członkowskich podejmuje działania dotyczące Unii Europejskiej poza Traktatami (tzw. metoda schengeńska)3, na mocy Traktatu z Amsterdamu ustanowiono procedurę wzmocnionej współpracy (obecnie art. 20 TUE i artykuły 326–334 TFUE). Uruchomienie wzmocnionej współpracy nie jest jednak łatwe. Rada UE decyduje wprawdzie w tej sprawie większością kwalifikowaną (we WPZiB – jednomyślnie), niemniej należy spełnić wiele istotnych warunków (art. 20 TUE): 1) procedura ta nie może być stosowana w ramach kompetencji wyłącznych Unii; 2) musi być nakierowana na wzmocnienie celów Unii; 3) powinna objąć co najmniej dziewięć państw członkowskich; 4) musi zachować otwartość wobec wszystkich państw członkowskich; 5) może być uruchomiona jedynie „w ostateczności” (jeżeli dane cele nie mogą zostać osiągnięte w rozsądnym terminie przez UE jako całość). Decyzje podejmowanie w ramach tej procedury wiążą jedynie państwa, które w niej uczestniczą, choć w obradach Rady UE mogą brać udział wszystkie państwa członkowskie.

46

Przez wiele lat procedura wzmocnionej współpracy była, co prawda, przedmiotem dyskusji politycznych, niemniej państwa członkowskie nie zdecydowały się do niej sięgnąć. Dopiero w 2011 r. zainicjowano uruchomienie tej procedury w dwóch dziedzinach: w sprawie jednolitego patentu europejskiego oraz w dziedzinie prawa właściwego dla rozwodów i separacji.

3

Zob. rozdział I punkt 2.

www.lexisnexis.pl

7. Terytorialny zakres obowiązywania Traktatów stanowiących podstawę UE

59

Należy jeszcze dodać, że w ramach WPZiB – poza wyżej omówioną wzmocnioną współpracą – możliwe jest uruchomienie w dziedzinie Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony stałej współpracy strukturalnej (art. 42 ust. 6 i art. 46 TUE). Mogą ją podjąć w odniesieniu do szczególnie wymagających misji państwa członkowskie dysponujące odpowiednio wysoką zdolnością wojskową.

7. Terytorialny zakres obowiązywania Traktatów stanowiących podstawę UE 7. Terytorialny zakres obowiązywania Traktatów stanowiących podstawę UE

Terytorialny zakres obowiązywania Traktatów stanowiących podstawę UE jest określony zasadami prawa międzynarodowego. Stosownie do zasady potwierdzonej w art. 29 Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów z 23 maja 1969 r. umowa międzynarodowa jest stosowana na całym terytorium (obszarach: lądowym, powietrznym i morskim) państwa strony umowy, chyba że sama umowa stanowi co innego. Od zasady tej Traktaty stanowiące Unię Europejską przewidują wiele wyjątków. Co prawda, art. 52 ust. 1 TUE stwierdza, że Traktaty „stosuje się” do państw członkowskich, niemniej ustęp 2 tego artykułu odsyła do art. 355 TFUE zawierającego liczne wyjątki względnie upoważniającego instytucje unijne do ustanowienia takich wyjątków (por. również art. 349 TFUE). Terytorialny zakres obowiązywania Unii może się zmieniać w przypadku zmiany terytorium jednego z państw członkowskich. W przeszłości przykładem zwiększenia zakresu terytorialnego traktatów ustanawiających Wspólnoty było przyłączenie NRD do RFN w 1990 r., a przykładem zmniejszenia – omówiony wyżej przypadek Grenlandii czy też zmniejszenie się terytorium Francji po uzyskaniu niepodległości w 1962 r. przez Algierię. Naturalnie zakres obowiązywania UE zwiększa się w przypadku akcesu nowego państwa o terytorium tego państwa, chyba że traktat akcesyjny ustanawiałby w tej mierze wyjątki.

Literatura uzupełniająca Barcz J., Traktat z Nicei. Zagadnienia prawne i instytucjonalne, Warszawa 2005. Barcz J., Unia Europejska na rozstajach. Traktat z Lizbony. Dynamika i główne kierunki reformy ustrojowej, wyd. III, Warszawa 2012. Czapliński W., Wyrozumska A., Prawo międzynarodowe publiczne, Warszawa 2004. Dudzik S. (red.), Konstytucja dla Europy. Przyszły fundament Unii Europejskiej, Kraków 2005. Egenhofer Ch., Kurpas S., Kaczyński P.M., van Schaik L., The Ever-Changing Union. An Introdution to the History, Institutions and Decision-Making Process ob the European Union, Brussels 2011. Kleger H., Karolewski I.P., Munke M., Europäische Verfassung. Zum Stand der europäischen Demokratie im Zuge der Osterweiterung, Mümster–Hamburg–Berlin–London 2004. Łazowski A., Traktat z Lizbony, Warszawa 2010. Milton G., Keller-Noellet J., Bartol-Saurel A., The European Constitution. Its origins, negotiation and meaning, London 2005. Norman P., The Accidental Constitution. The Making of Europe’s Constitutional Treaty, Brussels 2005. The Treaty of Lisbon: A Second Look at the Institutional Innovations. Joint CEPS, EGMONT and EPC Study, Brussels 2010.

47

60

II. Struktura prawna i zakres podmiotowy procesu integracji europejskiej

Zagadnienia egzaminacyjne 1. Wskaż najważniejsze traktaty rewizyjne i opisz zwięźle ich wpływ na kształtowanie się struktury Unii. 2. Poddaj analizie strukturę Unii Europejskiej przed wejściem w życie Traktatu z Lizbony. Na czym polegała najistotniejsza różnica w charakterze prawnym między filarem I a filarami II i III ówczesnej Unii? 3. Na tle trójfilarowej struktury dawnej Unii omów istotę reformy w ustroju Unii wprowadzonej na mocy Traktatu z Lizbony. 4. Jakie były podstawowe etapy strategii rozszerzenia Wspólnot, a następnie Unii Europejskiej? Jakie państwa mają szansę uzyskania członkostwa w Unii w najbliższych latach? 5. Jakie są zasadnicze możliwości zmiany traktatów stanowiących Unię? 6. Czy państwo członkowskie może wystąpić z Unii? 7. Jakie sankcje mogą spotkać państwo członkowskie, które narusza wspólne wartości Unii? 8. Wyrecytuj z pamięci przynajmniej dwie pierwsze zwrotki „Ody do radości” F. Schillera (w tłumaczeniu K.I. Gałczyńskiego).

www.lexisnexis.pl

Rozdział III

Zakres przedmiotowy UE III. Zakres przedmiotowy UE 1. Rynek wewnętrzny, polityki i działania wewnętrzne UE

1. Rynek wewnętrzny, polityki i działania wewnętrzne UE 1.1. Pojęcie i struktura unijnego rynku wewnętrznego Rynek wewnętrzny jest podstawą Unii Europejskiej (art. 3 ust. 3 TUE). Obejmuje on swobody unijne, wspólne reguły konkurencji oraz pozostałe polityki i działania. Jego zakres określony jest w części trzeciej TFUE „Polityki i działania wewnętrzne”. Początkowo posługiwano się w Traktatach pojęciem „wspólnego rynku” (common market), który miał zostać ustanowiony w ciągu 12-letniego okresu przejściowego (od wejścia w życie Traktatów Rzymskich 1 stycznia 1958 r. do 31 grudnia 1969 r.). Pojęcie to obejmowało „uruchomienie” czterech swobód, wspólnych polityk (handlowej, rolnej i transportowej), reguł konkurencji i koordynację polityki gospodarczej państw członkowskich. Pojęcie „rynek wewnętrzny” (internal market) pojawiło się w połowie lat 80., kiedy po okresie „eurosklerozy” lat 70. dążono do nadania procesowi integracji nowego impulsu. W jego ramach wprowadzono nowe mechanizmy pozwalające na doprowadzenie do pełniejszej liberalizacji. Obecnie – po wejściu w życie Traktatu z Lizbony – w Traktatach występuje jedynie pojęcie „rynek wewnętrzny”. Według art. 26 ust. 2 TFUE: „Rynek wewnętrzny obejmuje obszar bez granic wewnętrznych, w którym jest zapewniony swobodny przepływ towarów, osób, usług i kapitału, zgodnie z postanowieniami Traktatów”.

48

62

III. Zakres przedmiotowy UE

„Pozostałe polityki i działania” są natomiast różnie kwalifikowane. Trzy spośród tych polityk od początku towarzyszyły tworzeniu rynku wewnętrznego (w pierwotnej terminologii: „wspólnego rynku”). Należą do nich Wspólna Polityka Handlowa, Wspólna Polityka Rolna i Wspólna Polityka Transportowa. Polityki te dookreślane były w terminologii traktatowej przymiotnikiem „wspólna” (ang. common – common policies). Pozostałe polityki tworzone w toku procesu integracji europejskiej określano jako „polityki wspólnotowe” (ang. community policies). 49

Należy również zauważyć, że po ustanowieniu Unii Europejskiej jako jej II filar pojawiła się „Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa” (a w jej ramach – Wspólna Polityka Bezpieczeństwa i Obrony), niemniej obszar ten zachowywał daleko idącą specyfikę w ramach Unii Europejskiej również po wejściu w życie Traktatu z Lizbony1, co zostało podkreślone poprzez zamieszczenie jej w TUE (a nie w TFUE) oraz zaznaczenie, że „podlega ona szczególnym zasadom i procedurom” (art. 24 ust. 1 TUE). Na mocy Traktatu z Lizbony ujednolicono również Przestrzeń Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości UE (uprzednio „podzieloną” między filary I i III). Obecnie objęta jest ona jednolitym unijnym reżimem prawnym w ramach Tytułu V Części trzeciej TFUE, który scalił następujące elementy PWBiS: politykę dotyczącą kontroli granicznej, azylu i imigracji, współpracę sądową w sprawach cywilnych, współpracę sądową w sprawach karnych i współpracę policyjną. We wszystkich wskazanych wyżej dziedzinach przyjęte zostało obszerne acquis, a rozwój jest szczególnie dynamiczny. Zmiany przeprowadzane na mocy Traktatu z Lizbony w dziedzinie PWBiS są oceniane szczególnie pozytywnie. Podniesienie bowiem spójności w ramach PWBiS było niezbędne, zarówno ze względu na rozwój zasobu prawnego w tej dziedzinie, jak – przede wszystkim – ze względu na wzrost znaczenia PWBiS w ramach procesu integracji europejskiej2. 12

50

Jeśli chodzi natomiast o strukturę polityk unijnych, to na mocy Traktatu z Lizbony niewiele uległo zmianie. Trzy wspomniane wyżej polityki nadal są określane mianem polityk „wspólnych”. W pozostałym natomiast zakresie sprecyzowanie, które obszary objęte Częścią trzecią TFUE „Polityki i działania wewnętrzne” należy zaliczyć do „polityk”, a które do „działań”, pozostaje kwestią przyjętej konwencji. W niektórych przypadkach sam Traktat mówi o polityce: „Polityka gospodarcza i pieniężna” (tytuł VIII) czy „Polityka społeczna” (tytuł X). W niektórych tytułach (niewskazujących, że w danym obszarze chodzi o politykę) sprecyzowanie takie zawierają postanowienia odpowiednich artykułów: polityka kształcenia zawodowego (art. 166 TFUE) czy polityka w dziedzinie środowiska naturalnego (art. 191 ust. 1 TFUE). Stąd też można przyjąć, że pojęcie „działanie” w tytule Części trzeciej TFUE odnosi się raczej do obszarów szerszych, obejmujących wiele konkretnych dziedzin współpracy, np. swobody, czy też Przestrzeń Wolności Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości.

1 2

Szczegółowo zob. rozdział VIII. Szczegółowo zob. rozdział VIII.

www.lexisnexis.pl

1. Rynek wewnętrzny, polityki i działania wewnętrzne UE

63

Wyszczególnione, konkretne dziedziny współpracy można natomiast określać mianem polityk, nawet jeśli takie dookreślenie nie występuje w tytule, z tym że po wejściu w życie Traktatu z Lizbony są to polityki unijne (a nie wspólnotowe), dawną Wspólnotę Europejską zastąpiła bowiem Unia (art. 1 akapit trzeci TUE). Wraz z przedmiotowym poszerzaniem się procesu integracji europejskiej wzrasta liczba obszarów („polityk”) objętych tym procesem, a wraz z pogłębianiem tego procesu zwiększa się zakres udziału metody unijnej (dawnej wspólnotowej) w danej polityce. Niezależnie od systematyzacji polityk i działań Unii należy podkreślić, że w ramach Unii Europejskiej muszą one być realizowane w sposób spójny. Stosownie do art. 7 TFUE: „Unia zapewnia spójność swoich poszczególnych polityk i działań, uwzględniając wszystkie swoje cele i zgodnie z zasadą przyznania kompetencji”.

1.2. Swobody unijnego rynku wewnętrznego W ramach unijnego rynku wewnętrznego działają cztery swobody: • przepływu towarów (art. 28–37 TFUE); • przepływu osób, na którą składają się: – swoboda przepływu pracowników najemnych (art. 45–48 TFUE); – swoboda przedsiębiorczości (art. 49–55 TFUE); • świadczenia usług (art. 56–62 TFUE); • przepływu kapitału (art. 63–66 TFUE).

51

Swoboda przepływu towarów: podstawą tej swobody jest unia celna, która zapewnia swobodne cyrkulowanie towarów na terytorium UE bez pobierania opłat celnych oraz ustanowienie jednolitej Wspólnej Taryfy Celnej (WTC) w stosunku do towarów pochodzących z państw trzecich. Wspólna Taryfa Celna może być modyfikowana środkami przewidzianymi we Wspólnej Polityce Handlowej. Na swobodę przepływu towarów składają się również: zakaz nakładania wszelkich kontygentów (ograniczeń ilościowych) oraz środków o skutku równoważnym, zakaz opodatkowania dyskryminacyjnego i protekcjonistycznego oraz nakaz reorganizacji monopoli państwowych o charakterze handlowym w taki sposób, aby nie wpływały one negatywnie na swobodny przepływ towarów. Swoboda obejmuje wszystkie towary pochodzące z państw członkowskich UE. Obejmuje ona również towary z państw trzecich znajdujące się w swobodnym obrocie w państwach członkowskich UE, tj. znajdujące się w jednym z państw członkowskich UE po uiszczeniu ceł należnych według WTC i innych świadczeń. Swoboda przepływu osób: pojęcie to jest nieostre z kilku względów. Obejmuje dwa odrębne obszary: 1) swobodę przepływu pracowników (najemnych) oraz 2) swobodę przedsiębiorczości (w tym działalności gospodarczej na własny rachunek).

52

64

III. Zakres przedmiotowy UE

Dotyczy nie tylko osób (obywateli Unii), lecz również (w przypadku swobody przedsiębiorczości) przedsiębiorstw (spółek) „umocowanych” w Unii (które mają siedzibę wewnątrz Unii i zostały założone na podstawie prawa jednego z jej państw członkowskich). Niezmiernie istotną okolicznością było również ustanowienie (na mocy Traktatu z Maastricht) obywatelstwa Unii (którego przesłanką jest posiadanie przez daną osobę obywatelstwa jednego z państw członkowskich UE)3. Obywatelowi Unii przyznano prawo „do swobodnego przemieszczania się i przebywania” (art. 20 ust. 1 TFUE) na terytorium państw członkowskich UE. Prawo to zostało umocnione decyzją o zniesieniu (począwszy od 1 stycznia 1993 r.) barier fizycznych na granicach w ruchu osobowym między większością państw członkowskich UE (tzw. grupy Schengen). Uprzednio obywatele państw członkowskich korzystali z prawa do przemieszczania się jako prawa towarzyszącego korzystaniu ze swobód wspólnego rynku (określano ich jako „obywateli ekonomicznych”). Obecnie mają podmiotowe prawo do przemieszczania się w UE i mogą korzystać przy tym ze swobód rynku wewnętrznego (nabywają wówczas dodatkowych uprawnień, stosownie do zasady zakazu dyskryminacji, takich jak pracownicy miejscowi). 1. Swoboda przepływu pracowników najemnych: w ramach tej swobody każdy obywatel Unii może ubiegać się o konkretnie oferowaną pracę w innym państwie członkowskim (niż państwo jego obywatelstwa) i powinien być traktowany – zgodnie z zasadą zakazu dyskryminacji ze względu na obywatelstwo – jak obywatel państwa, w którym ubiega się o zatrudnienie. 2. Swoboda przedsiębiorczości: w ramach tej swobody obywatele Unii mogą podejmować działalność gospodarczą (na zasadzie samozatrudnienia) w innych państwach członkowskich (niż państwo ich obywatelstwa); to samo dotyczy przedsiębiorstw (spółek), spełniających wspomniane wyżej kryteria. Muszą być oni traktowani w państwie podjęcia działalności gospodarczej – stosownie do zasady zakazu dyskryminacji – tak samo jako obywatele tego państwa lub przedsiębiorstwa działające w tym państwie. 53

Swoboda świadczenia usług: usługi objęte swobodą unijną dotyczą działalności gospodarczej o charakterze transgranicznym, wykonywanej odpłatnie, mającej charakter czasowy (w przeciwieństwie do działalności gospodarczej objętej swobodą przedsiębiorczości, która ma charakter stały) oraz nieobjętej innymi swobodami (swoboda świadczenia usług ma charakter subsydiarny). Sposoby transgraniczenego świadczenia usług odpowiadają Generalnemu porozumieniu w sprawie handlu usługami (General Agreement on Trade in Services – GATS), zawartemu w ramach WTO, i obejmują następujące sytuacje: usługodawca (osoba fi zyczna) przekracza granicę (czynna swoboda), usługobiorca przekracza granicę (bierna swoboda), usługa przekracza granicę (tzw. usługi korespondencyjne) i świadczenie usług w państwie UE, gdy ani usługodawca, ani usługobiorca nie jest jego obywatelem (problem „przewodników turystycznych”). W ramach tej swobody istnieje jeszcze wiele ograniczeń. Obecnie istotne znaczenie ma dyrektywa 2006/123/WE dotycząca usług na 3

Szczegółowo zob. rozdział XII.

www.lexisnexis.pl

1. Rynek wewnętrzny, polityki i działania wewnętrzne UE

65

rynku wewnętrznym, ułatwiająca gospodarczą działalność transgraniczną w UE. Postulat liberalizacji sektora usług (który kreuje około 70% PKB w państwach członkowskich) pozostaje jednym z zasadniczych wyzwań również wobec obecnego kryzysu fi nansowego w UE. Swoboda przepływu kapitału: obejmuje operacje finansowe polegające na jednostronnym przeniesieniu środków majątkowych do innego państwa członkowskiego w celu inwestycyjnym. Pełne wprowadzenie tej swobody nastąpiło 1 stycznia 1994 r. W związku z tym znaczenie straciła swoboda przepływu płatności obejmująca wzajemne świadczenia związane z działaniem swobody przepływu towarów, pracowników, przedsiębiorczości i usług (stąd nazwa swobody akcesoryjnej lub towarzyszącej). Pełne wprowadzenie swobody przepływu kapitału było niezbędną przesłanką ustanowienia Unii Gospodarczej i Walutowej.

54

Regulacje unijne o znaczeniu horyzontalnym: w celu umożliwienia korzystania w pełni ze swobód rynku wewnętrznego konieczne było uregulowanie przede wszystkim dwóch kwestii: 1) koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego: tak aby obywatel Unii pracujący w różnych państwach członkowskich miał zagwarantowane różnego rodzaju świadczenia społeczne, zwłaszcza wypłatę emerytury; kwestię tę reguluje obecnie rozporządzenie nr 883/2004; 2) uznawania kwalifikacji nabytych w innych państwach członkowskich niż miejsca wykonywania danego zawodu: sprawa ta była szczególnie istotna, wykorzystywana była bowiem jako bariera w korzystaniu ze swobód; obecnie regulowana jest przede wszystkim w dyrektywie 2005/36.

55

1.3. Polityki wspólne i polityki unijne Jak już wskazano, trzy spośród polityk („wspólne” polityki) towarzyszyły od początku ustanowieniu „wspólnego rynku” ze względu na ich zasadnicze powiązanie z działaniem unii celnej (będącej podstawą swobody przepływu towarów). Są to: 1) Wspólna Polityka Handlowa – w jej ramach są regulowane stosunku handlowe z państwami trzecimi (nienależącymi do UE) poprzez zawieranie umów międzynarodowych oraz przyjmowanie przez Unię środków jednostronnych (zwykle w formie rozporządzeń); 2) Wspólna Polityka Rolna – wyodrębnienie WPR było konieczne paralelnie do ustanawiania swobody przepływu towarów, w ramach tej polityki ustanowiono bowiem odrębne zasady dotyczące produktów rolnych; 3) Wspólna Polityka Transportowa – wyodrębnienie tej polityki było powiązane z jej zasadniczym znaczeniem dla działania rynku wewnętrznego, zwłaszcza dla funkcjonowania swobody przepływu towarów i osób, a więc w celu zapewnienia faktycznej integracji gospodarczej. Równocześnie transport odgrywa istotną rolę w rozwoju każdej gospodarki narodowej, mając tym samym duży wpływ na poziom życia ludności (tworzy około 10% PKB w państwach członkowskich UE).

56

66 57

III. Zakres przedmiotowy UE

Pozostałe natomiast polityki Unii (regulowane w Części trzeciej TFUE) dzielone są zwykle na dwie zasadnicze kategorie: 1) polityki sektorów infrastrukturalnych oraz 2) polityki społeczne. Za wyodrębnieniem polityk sektorów infrastrukturalnych przemawiają nie tylko szczególna regulacja warunków prowadzenia działalności gospodarczej w stosownych sektorach, lecz przede wszystkim specyficzny, infrastrukturalny charakter tej działalności, mający z reguły charakter usługowy. Do polityk takich można zaliczyć m.in. Wspólną Politykę Transportową, politykę w dziedzinie sieci transeuropejskich i politykę energetyczną. Pozostałe polityki wymienione w Części trzeciej TFUE (określone mianem społecznych) to polityki: – zatrudnienia, – społeczna, – w dziedzinie edukacji, kształcenia zawodowego, młodzieży i sportu, – w dziedzinie kultury, – w dziedzinie zdrowia publicznego, – ochrony konsumentów, – przemysłowa, – w dziedzinie badań i rozwoju technologicznego oraz przestrzeni kosmicznej, – w dziedzinie środowiska naturalnego, – w dziedzinie turystyki, – w dziedzinie ochrony ludności oraz – w dziedzinie współpracy administracyjnej. Z punktu widzenia systematyzacji polityk istotne znaczenie ma podział na polityki sektorowe i polityki horyzontalne. Polityki sektorowe skupiają swoje cele i instrumenty na działalności w określonym sektorze. Odnoszą się również do infrastruktury koniecznej do prowadzenia działalności w danym sektorze. Taki charakter mają głównie polityki sektorów infrastrukturalnych. Do polityk horyzontalnych należą natomiast przede wszystkim polityki społeczne. Ich cechami charakterystycznymi są bowiem ponadsektorowy charakter i oddziaływanie – za pomocą określonych środków – na wszystkie działy gospodarki.

58

W Traktacie z Lizbony wprowadzono do poszczególnych „polityk i działań” Unii wiele istotnych zmian. Od strony proceduralnej kluczowe znaczenie ma wprowadzenie – co do zasady – zwykłej procedury ustawodawczej jako głównej procedury przyjmowania aktów prawnych (w procedurze tej Rada Unii Europejskiej decyduje większością kwalifikowaną, a rzeczywistym współlegislatorem stał się Parlament Europejski) oraz umocnienie zasadniczej metody „nowego rządzenia” w Unii Europejskiej – Otwartej Metody Koordynacji (OMK). Na mocy Traktatu z Lizbony – poza nową systematyką zawartą w części trzeciej TFUE – przeprowadzono istotne „uzupełnienia”: do polityki w dziedzinie edukacji, kształcenia zawodowego i młodzieży dodano sport, do polityki badań i rozwoju technolo-

www.lexisnexis.pl

1. Rynek wewnętrzny, polityki i działania wewnętrzne UE

67

gicznego dodano przestrzeń kosmiczną, katalog „polityk i działań” Unii uzupełniono o energetykę, turystykę, ochronę ludności oraz współpracę administracyjną. Rozwinięcia katalogu „polityk i działań” Unii nie można lekceważyć (nawet jeśli zawartość materialna nowych obszarów w porównaniu do istniejącej uprzednio regulacji jest skromna). Wychodzi ono bowiem naprzeciw postulatowi nakierowanemu na potrzebę poszerzenia działań Unii poza regulacje ograniczone do usprawnienia funkcjonowania rynku wewnętrznego (regulacji wyłącznie ekonomicznych) na rzecz dziedzin społecznych. Jednocześnie nowy katalog polityk i działań Unii wskazuje na priorytety jej dalszego rozwoju, w każdej bowiem wyodrębnionej polityce znajdują się przepisy stanowiące podstawę przyjmowania aktów unijnego prawa pochodnego lub też stwarzające ramy dla sięgnięcia przez państwa członkowskie do Otwartej Metody Koordynacji.

1.4. Wspólne reguły konkurencji UE Budowa integracji europejskiej nakierowana była od początku przede wszystkim na ustanowienie rynku wewnętrznego, przy czym koncepcją przewodnią jest model gospodarki rynkowej. Z kolei jednym z podstawowych elementów gospodarki rynkowej jest przejrzysta konkurencja (niezakłócona konkurencja), na straży której stoją wspólne reguły konkurencji.

59

Niezakłócona konkurencja w toku budowy rynku wewnętrznego jest niezbędna. W innym przypadku wystąpiłoby niebezpieczeństwo polegające na tym, że w miejsce barier znoszonych w ramach czterech unijnych swobód zaczną pojawiać się negatywne zjawiska wynikające bądź z działań państw (subwencje), bądź z autonomicznych działań przedsiębiorstw. Podstawowe reguły polityki ochrony konkurencji ukształtowały się w latach 60. i 70. Ich rozwój został przyśpieszony od połowy lat 80. w związku z rozpoczęciem procesu „dopełniania” rynku wewnętrznego. W ramach tego procesu reguły niezakłóconej konkurencji przyczyniły się do poprawy efektywności gospodarowania, optymalnej alokacji zasobów oraz dbania o interesy konsumentów (ekonomizacja wspólnotowej polityki konkurencji). W końcu lat 90. rozwój reguł konkurencji wszedł w nową fazę (znaczenie miało również zbliżające się rozszerzenie UE, sfinalizowane 1 maja 2004 r. i 1 stycznia 2007 r.). Prowadzone prace objęły doskonalenie reguł konkurencji odnoszących się zarówno do przedsiębiorstw, jak i do roli państw (pomoc publiczna). Paralelnie następowała decentralizacja działania reguł konkurencji polegająca na przesunięciu odpowiedzialności za ich przestrzeganie zarówno na same przedsiębiorstwa, jak i na właściwe organy państw członkowskich (sądy krajowe i krajowe organy ochrony konkurencji) przy zachowaniu przez Komisję Europejską kompetencji w zasadniczych kwestiach.

W ostatnim dziesięcioleciu, zwłaszcza w kontekście prac nad (odrzuconym) Traktatem konstytucyjnym oraz kryzysem finansowym w UE, pojawiło się pojęcie „europejskiego modelu socjalnego”, wskazującego na konieczność uwzględniania przy budowie rynku wewnętrznego w większym stopniu interesów społecznych. Niemniej jednak wymóg niezakłóconej konkurencji pozostaje podstawą działania rynku wewnętrznego.

60

68 61

III. Zakres przedmiotowy UE

Generalnie, wspólne reguły konkurencji UE (art. 101–109 TFUE) dzielą się na dwie kategorie: 1) reguły konkurencji skierowane do przedsiębiorstw: mają one za zadanie zapobieganie takim indywidualnym lub zbiorowym działaniom przedsiębiorstw, które zakłócałyby konkurencję na rynku wewnętrznym; 2) reguły konkurencji skierowane do państw członkowskich: ich zadaniem jest z kolei przeciwdziałanie takim zachowaniom państw członkowskich, które poprzez wsparcie niektórych przedsiębiorstw (najczęściej „własnych”) naruszałyby zasadę równości w handlu wewnątrzunijnym i tym samym zakłócały konkurencję na rynku wewnętrznym. Jeśli chodzi o reguły konkurencji skierowane do przedsiębiorstw, to obejmują one trzy podstawowe kategorie: 1) zakaz wszelkich porozumień między przedsiębiorstwami, które zapobiegają, ograniczają lub zakłócają konkurencję na rynku wewnętrznym (art. 101 TFUE); 2) zakaz nadużywania pozycji dominującej przez jedno lub więcej przedsiębiorstw w zakresie, w jakim mogłoby to wpływać na handel między państwami członkowskimi (art. 102 TFUE); 3) przeciwdziałanie nadmiernej koncentracji przedsiębiorstw, która mogłaby zakłócić konkurencję na rynku wewnętrznym (system nadzoru w tej dziedzinie obowiązuje obecnie na podstawie rozporządzenia nr 139/2004). Należy zwrócić uwagę, że pojęcie „przedsiębiorstwa” w rozumieniu reguł konkurencji (sprecyzowane w orzecznictwie ETS) jest bardzo obszerne. Obejmuje ono bowiem „wszelkie jednostki prowadzące działalność gospodarczą bez względu na ich formę prawną i sposób finansowania”.

62

Jeśli natomiast chodzi o reguły konkurencji skierowane do państw członkowskich, to obejmują one również trzy zasadnicze kategorie: 1) zakaz pomocy udzielanej przez państwa członkowskie z zasobów państwowych (pomocy publicznej), która zakłócałaby konkurencję poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów. Zakazem objęta jest tego rodzaju pomoc publiczna w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi (art. 107 TFUE); 2) nakaz dostosowania monopoli państwowych o charakterze handlowym w taki sposób, aby wykluczyć wszelką dyskryminację między obywatelami państw członkowskich w odniesieniu do warunków zaopatrzenia i zbytu (art. 37 TFUE). Artykuł ten jest, co prawda, umieszczony wraz z postanowieniami TFUE regulującymi swobodę przepływu towarów, niemniej jednak odgrywa on istotną rolę w zagwarantowaniu niezakłóconej konkurencji na rynku wewnętrznym. Jego rzeczywistym celem jest bowiem ograniczenie roli monopoli państwowych z handlu towarami na rynku wewnętrznym; 3) zasady działania państw członkowskich w odniesieniu do przedsiębiorstw publicznych i przedsiębiorstw, którym państwa przyznają prawa specjalne lub wyłączne (art. 106 TFUE); umiejscowienie tych zasad budzi kontrowersje, niemniej jednak chodzi o zasady działania odnoszące się do państw członkowskich i mające na celu zapewnienie równego traktowania przedsiębiorstw prywatnych i przedsiębiorstw publicznych. Artykuł 106 TFUE odnosi się również do przedsiębiorstw zarządzających usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym lub mających charakter monopolu skarbowego.

www.lexisnexis.pl

1. Rynek wewnętrzny, polityki i działania wewnętrzne UE

69

1.5. Unia Gospodarcza i Walutowa Początkowo Traktaty Rzymskie nie przewidywały zacieśnienia współpracy w dziedzinie polityki pieniężnej. Próby skonkretyzowania takiej współpracy (Plan Wernera 1970/71, tzw. wąż w tunelu, mechanizm kursowy – ERM) miały ograniczoną skuteczność, m.in. ze względu na niesprzyjające okoliczności ekonomiczne (zwłaszcza kryzys paliwowy w latach 70.).

63

Dopiero na mocy Traktatu z Maastricht, w następstwie prac podjętych w drugiej połowie lat 80. (tzw. plan Delorsa), ustanowiono Unię Gospodarczą i Walutową (UGiW) (Economic and Monetary Union – EMU). Jej głównym celem jest wprowadzenie wspólnego pieniądza – euro (począwszy od 2002 r.). Strefa euro obejmuje obecnie 17 spośród 27 państw członkowskich. Dwa państwa (Wielka Brytania i Dania) objęte są trwałą derogacją, ponieważ od początku nie zamierzały uczestniczyć w UGiW, a pozostałe tzw. derogacją czasową: po spełnieniu kryteriów konwergencyjnych zostaną włączone do strefy euro4. 4

Kryteria konwergencyjne (art. 140 TFUE i Protokół nr 12 i 13) dotyczą określonego stopnia stopy inflacji, gwarancji normalnych wahań kursów, trwałej zbieżności gospodarczej, a przede wszystkim gwarancji stabilności finansów publicznych. W tym ostatnim przypadku udział deficytu budżetowego w PKB nie powinien przekraczać 3%, natomiast udział długu publicznego w PKB nie powinien przekraczać 60%. Poza instytucjami unijnymi – Parlamentem Europejskim, Radą (ECOFIN), Komisją Europejską, Trybunałem Sprawiedliwości, Trybunałem Obrachunkowym – zasadniczą rolę w UGiW odgrywają Europejski Bank Centralny (podniesiony do rangi instytucji na mocy Traktatu z Lizbony) i Europejski System Banków Centralnych. Poza tym w strefie euro ważne funkcje spełnia Eurogrupa (skupiająca ministrów finansów państw należących do strefy euro), dla której Traktat z Lizbony ustanowi podstawę formalną (Protokół nr 14). W 2011 r., w toku prac nad przezwyciężeniem kryzysu finansowego, wyłonił się również odrębny szczyt strefy euro (spotkania szefów państw lub rządów tych państw). Początkowo spotkania miały charakter nieformalny. Podstawę prawną takich spotkań ma ustanowić Traktat o unii fiskalnej (por. dalej), przy czym państwa nienależące do strefy euro mają zagwarantowany udział w pewnym zakresie w takich szczytach. Dużą rolę przy przyjęciu tego rozwiązania odegrało zaangażowanie Polski5.

64

Na straży spełniania kryteriów konwergencyjnych stoi Pakt Stabilności i Wzrostu (jego podstawą są unijne rozporządzenia). W przypadku naruszenia dyscypliny budżetowej możliwe jest nakładanie na takie państwo strefy euro kary finansowej.

65

Kryzys finansowy niektórych państw strefy euro (narastający od 2009 r.) ujawnił jednak, że mechanizmy Paktu nie są dostateczne (zostały one ponadto „rozluźnione” na

4 Warto wskazać, że w niektórych państwach niebędących członkami UE euro jest w środkiem płatniczym: należą do nich: Andora, Czarnogóra, Kosowo, Monako, San Marino, Watykan. 5 Szczegółowo na temat struktury instytucjonalnej UGiW zob. rozdział VIII pkt 3.

70

III. Zakres przedmiotowy UE

początku ubiegłego dziesięciolecia za sprawą Francji i Niemiec, które wówczas miały trudności finansowe). Niezależnie od tego wystąpiły negatywne następstwa słabości UGiW polegające na tym, że nie zawiera ona odpowiednich regulacji dotyczących nadzoru nad polityką fiskalną państw członkowskich oraz mocnej koordynacji ich polityki gospodarczej. Kryzys finansowy, zwłaszcza w Grecji, Portugalii, Irlandii, Hiszpanii i Włoszech, sprawił, że w latach 2011–2012 podjęto wiele środków ratunkowych oraz mających zagwarantować stabilność finansową strefy euro w przyszłości: 1) tzw. mechanizm grecki: ustanowiony w 2010 r. (m.in. rozporządzenie nr 407/2010), jest podstawą udzielania pomocy finansowej ad hoc dla państw strefy euro, których sytuacja zagraża stabilności finansowej strefy euro jako całości; 2) Pakt Euro Plus: przyjęty w marcu 2011 r. ma doprowadzić do przeprowadzenia reform w państwach członkowskich (m.in. w dziedzinie emerytur, polityki zatrudnienia), nakierowanych na uzdrowienie ich finansów publicznych; 3) Europejski Mechanizm Stabilności: ma być ustanowiony na podstawie traktatu (podpisanego w lipcu 2011 r.); jego celem będzie udzielanie w przyszłości pomocy finansowej państwu strefy euro, którego sytuacja zagrażałaby stabilności finansowej strefy jako całości; będzie to więc mechanizm o charakterze trwałym; 4) tzw. sześciopak: pakiet pięciu rozporządzeń i jednej dyrektywy (przyjęty w listopadzie 2011 r. podczas polskiej Prezydencji)6, nakierowany na umocnienie efektywności Paktu Stabilności i Wzrostu; 5) Traktat o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w UGiW (Traktat o unii fiskalnej): podpisany 2 marca 2012 r., nakierowany na umocnienie dyscypliny finansów publicznych w państwach strefy euro. 6

Powyższe środki, po części przyjęte poza ramami prawnymi Unii Europejskiej, skonfrontowały Unię z problemem zachowania spójności procesu integracji.

2. Podstawy prawne stosunków zewnętrznych UE

2. Podstawy prawne stosunków zewnętrznych UE

2.1. Pojęcie stosunków zewnętrznych UE 66

Traktat z Lizbony przekształcił, co prawda, UE w spójną organizację międzynarodową i ustanowił Wysokiego Przedstawiciela Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa, niemniej jednak działalność Unii na arenie międzynarodowej prowadzona jest przez wiele instytucji unijnych i na podstawie różnych regulacji TUE i TFUE. Wspólnym mianownikiem dla takich działań jest pojęcie stosunków zewnętrznych Unii. 6

Dz. Urz. UE 2011 L 306/1.

www.lexisnexis.pl

2. Podstawy prawne stosunków zewnętrznych UE

71

Zgodnie z art. 3 ust. 5 TUE: „W stosunkach zewnętrznych Unia umacnia i propaguje swoje wartości i interesy oraz wnosi wkład w ochronę swoich obywateli. Przyczynia się do pokoju, bezpieczeństwa, trwałego rozwoju Ziemi, do solidarności i wzajemnego szacunku między narodami, do swobodnego i uczciwego handlu, do wyeliminowania ubóstwa oraz do ochrony praw człowieka, w szczególności praw dziecka, a także do ścisłego przestrzegania i rozwoju prawa międzynarodowego, w szczególności zasad Karty Narodów Zjednoczonych”. W ramach stosunków zewnętrznych Unii wyróżnić można (z punktu widzenia UE) Wspólną Politykę Zagraniczną i Bezpieczeństwa, która – mimo że należy do Unii – „podlega szczególnym zasadom i procedurom” (art. 24 TUE), i Europejską Politykę Sąsiedztwa, której znaczenie zostało w sposób szczególny podkreślone poprzez jej odrębne uregulowanie w art. 8 TUE. Obie te dziedziny regulowane są w TUE. Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa jest omówiona w innym miejscu7, natomiast Europejska Polityka Sąsiedztwa (EPS) (the European Neighbourhood Policy – ENP) została zainicjowana w związku z tzw. dużym rozszerzeniem UE z lat 2004 i 2007. Jej głównym celem jest zapobieżenie powstaniu nowych podziałów w wyniku tego rozszerzenia. Europejska Polityka Sąsiedztwa ma temu przeciwdziałać poprzez rozwinięcie szczególnie intensywnych stosunków z nowymi sąsiadami poszerzonej Unii oraz wspieranie w tych państwach reform politycznych. Europejska Polityka Sąsiedztwa objęła łącznie 16 państw (Algierię, Armenię, Azerbejdżan, Białoruś, Egipt, Gruzję, Izrael, Jordanię, Liban, Libię, Mołdowę, Maroko, Autonomię Palestyńską, Syrię, Tunezję, Ukrainę) i posługuje się istniejącymi środkami prawnymi (w tym umowami stowarzyszeniowymi, które jednak ujęte zostały w specjalne plany działania). W ramach EPS wykształciły się dwa główne kierunki: 1) ustanowione z inicjatywy polsko-szwedzkiej (2008) Partnerstwo Wschodnie (obejmujące Białoruś, Ukrainę, Mołdowę, Armenię, Azerbejdżan i Gruzję) oraz 2) ustanowioną z inicjatywy Francji (2008) Unię na rzecz Środziemnomorza (obejmującą 12 państw Basenu Morza Śródziemnego). W skład stosunków zewnętrznych wchodzą także „działania zewnętrzne Unii” uregulowane w części piątej TFUE. Struktura „działań zewnętrznych Unii”: 1) Wspólna Polityka Handlowa; 2) współpraca z państwami trzecimi i pomoc humanitarna: a) współpraca na rzecz rozwoju, b) współpraca gospodarcza, finansowa i techniczna z państwami trzecimi, c) pomoc humanitarna; 4) środki ograniczające; 5) umowy międzynarodowe;

7

Szczegółowo zob. rozdział VIII.

67

72

III. Zakres przedmiotowy UE

6) stosunki UE z organizacjami międzynarodowymi i państwami trzecimi oraz delegatury Unii; 7) klauzula solidarności. Wszystkie te obszary stosunków zewnętrznych Unii są objęte nie tylko wspólnym katalogiem wskazanych wyżej wartości, lecz również nastawione są na realizację wspólnych celów. 68

Zgodnie z art. 21 ust. 2 TUE: „Unia określa i prowadzi wspólne polityki i działania oraz dąży do zapewnienia wysokiego stopnia współpracy we wszelkich dziedzinach stosunków międzynarodowych, w celu: a) ochrony swoich wartości, podstawowych interesów, bezpieczeństwa, niezależności i integralności; b) umacniania i wspierania demokracji, państwa prawnego, praw człowieka i zasad prawa międzynarodowego; c) utrzymania pokoju, zapobiegania konfliktom i umacniania bezpieczeństwa międzynarodowego zgodnie z celami i zasadami Karty Narodów Zjednoczonych, jak również z zasadami Aktu końcowego z Helsinek oraz celami Karty Paryskiej, w tym z celami i zasadami dotyczącymi granic zewnętrznych; d) wspierania trwałego rozwoju gospodarczego i społecznego oraz w dziedzinie środowiska naturalnego krajów rozwijających się, przyjmując za nadrzędny cel likwidację ubóstwa; e) zachęcania wszystkich krajów do integracji w ramach gospodarki światowej, między innymi drogą stopniowego znoszenia ograniczeń w handlu międzynarodowym; f) przyczyniania się do opracowywania międzynarodowych środków służących ochronie i poprawie stanu środowiska naturalnego oraz zrównoważonego zarządzania światowymi zasobami naturalnymi, w celu zapewnienia trwałego rozwoju; g) niesienia pomocy narodom, krajom i regionom dotkniętym klęskami żywiołowymi lub katastrofami spowodowanymi przez człowieka; oraz h) wspierania systemu międzynarodowego opartego na silniejszej współpracy wielostronnej i na dobrych rządach na poziomie światowym”.

2.2. Struktura i podstawy prawne „działań zewnętrznych Unii” 69

W części piątej TFUE „Działania zewnętrzne Unii” zawarte są postanowienia służące zarówno utrzymywaniu stosunków zewnętrznych przez Unię w różnych obszarach jej kompetencji, jak i określające środki prawne jej działania w określonych dziedzinach.

www.lexisnexis.pl

2. Podstawy prawne stosunków zewnętrznych UE

73

1. Wspólna Polityka Handlowa: postanowienia dotyczące WPH rozpoczynają część TFUE odnoszącą się do działań zewnętrznych UE. Wspólna Polityka Handlowa jest bezpośrednio powiązana ze swobodą przepływu towarów. Niemniej należy w tym miejscu podkreślić, że na mocy Traktatu z Lizbony – w ramach WPH – zostały sprecyzowane kompetencje Unii również do zawierania umów dotyczących handlu usługami, handlowych aspektów własności intelektualnej oraz bezpośrednich inwestycji zagranicznych (art. 207). 2. Stowarzyszenie: oznacza ono szczególny status państwa trzeciego w stosunku do organizacji międzynarodowej (tu: UE), umożliwiający ograniczony udział w jej prawach i obowiązkach oraz instytucjach. Zwykle poprzedza on uzyskanie pełnego członkostwa. Obecnie ten rodzaj stowarzyszenia z UE jest ustanawiany w umowach międzynarodowych (stowarzyszeniowych) zawieranych na podstawie art. 217 TFUE (dawny art. 310 TWE), przy czym – ze względu na wagę tych umów – przy ich zawieraniu wymagana jest jednomyślność w Radzie i wyrażenie zgody przez Parlament Europejski (są to istotne modyfi kacje w ogólnej procedurze zawierania umów międzynarodowych przez Unię). Umowy stowarzyszeniowe ustanawiają zwykle własne instytucje stowarzyszenia – Radę Stowarzyszenia, Komitet Stowarzyszenia oraz wspólny Komitet Parlamentarny. Zakres umowy stowarzyszeniowej koncentruje się na liberalizacji handlu (aż do ustanowienia unii celnej), może jednak objąć również dziedziny współpracy czy wspólne reguły konkurencji. Umowy stowarzyszeniowe są różnie klasyfi kowane ze względu na ich rolę praktyczną. Można wśród nich wyróżnić umowy prowadzące do członkostwa i umowy, które mają służyć jako solidna podstawa dla bliskich stosunków między Unią a danym państwem trzecim. Od omawianego stowarzyszenia – (państwa trzeciego) z Unią na mocy umowy stowarzyszeniowej – należy odróżnić „stowarzyszenia krajów i terytoriów zamorskich” (uregulowane w Części czwartej TFUE – art. 198–204). To ostatnie służy rozwijaniu szczególnych stosunków z „krajami i terytoriami” będącymi formalnie częścią Danii, Francji, Niderlandów i Zjednoczonego Królestwa (wymienione są one w załączniku II do TFUE). Obszary te są oddalone od państw UE geograficznie i nie są w stanie funkcjonować w ramach unijnego rynku wewnętrznego, stąd niezbędne są szczególne działania, nakierowane na popieranie rozwoju gospodarczego i społecznego tych obszarów. 3. Współpraca na rzecz rozwoju: służy ona udzielaniu pomocy grupie prawie 80 państw AKP (Afryki, Karaibów i Pacyfi ku). Pomoc ta jest nakierowana na „zmniejszenie, a docelowo likwidację, ubóstwa” (art. 208–211 TFUE). Działania w tym celu podejmuje zarówno Unia, jak i jej państwa członkowskie, uwzględniając zobowiązania podjęte w ramach ONZ. Postanowienia tych artykułów przewidują możliwość stosowania przez Unię środków jednostronnych (Ogólny System Preferencji Taryfowych – GSP) oraz zawierania umów międzynarodowych. Ta ostatnia możliwość jest realizowana w formie konwencji wielostronnych, których jedną stroną były Wspólnoty (obecnie Unia) i jej państwa członkowskie, a drugą zaś – państwa AKP.

74

III. Zakres przedmiotowy UE

Stowarzyszenie Wspólnot z państwami AKP było oparte na kolejnych konwencjach: – konwencji z Yaounde (I konwencja 1964–1969; II konwencja z 1969 r.); – konwencji z Arusha (1971–1975); – konwencjach z Lomé: I (1975/1976); II (1979/1981), III (1984/1985), IV (1989/1990 na 10 lat). Obecnie podstawą jest umowa z Cotonou (Kotonu), podpisana 23 czerwca 2000 r. i zawarta na 20 lat, z możliwością rewizji co pięć lat. Specyfiką tych konwencji (mających z prawnego punktu widzenia charakter umowy stowarzyszeniowej) jest ustanowienie własnych instytucji: Rady, Komitetu ambasadorów, Zgromadzenia Parlamentarnego i Sekretariatu. 4. Współpraca gospodarcza, finansowa i techniczna z państwami trzecimi: pod tym pojęciem kryje się ustanowienie odrębnej podstawy prawnej dla rozwoju stosunków Unii z państwami, które powstały na terytorium byłego Związku Radzieckiego. W latach 90. Unia miała z tym pewne trudności, nie wchodziło bowiem w grę zawieranie z tymi państwami (z wyjątkiem oczywiście Litwy, Lotwy i Estonii) umów stowarzyszeniowych, a nie były one również obejmowane pomocą dla państw rozwijających się. Dopiero Traktat z Nicei wprowadził do TWE odrębną podstawę prawną („Współpraca gospodarcza, finansowa i techniczna z państwami trzecimi”), która została przejęta na mocy Traktatu z Lizbony do TFUE (art. 212 i 213). Postanowienia tych artykułów przewidują możliwość zarówno podejmowania przez Unię środków jednostronnych w celu rozwijania współpracy z tymi państwami, jak i zawierania z nimi umów międzynarodowych. Przewidziana jest również możliwość udzielania tym państwom pomocy finansowej w pilnych sytuacjach. 5. Pomoc humanitarna: o ile „polityka ochrony ludności” (art. 196 TFUE) jest nastawiona na współpracę w dziedzinie zapobiegania klęskom żywiołowym i klęskom spowodowanym przez człowieka, to pomoc humanitarna (art. 214 TFUE) ustanawia podstawy prawne dla działania Unii (oraz jej współdziałania z państwami członkowskimi) mające na celu „niesienie doraźnej pomocy i opieki dla ludności w państwach trzecich, która stała się ofiarą klęsk żywiołowych lub katastrof spowodowanych przez człowieka, oraz jej ochronę, w celu sprostania potrzebom humanitarnym wynikającym z takich różnych sytuacji”. Postanowienia tego artykułu konsolidują dotychczasową praktykę, a przede wszystkim ustanawiają jednoznaczną podstawę prawną do podejmowania przez Unię niezbędnych środków jednostronnych (aktów prawa pochodnego) do prowadzenia akcji humanitarnych oraz zawierania w tym celu umów międzynarodowych. Na podstawie postanowień tego artykułu ustanowiono – dla wolontariuszy, młodych Europejczyków – Europejski Ochotniczy Korpus Pomocy Humanitarnej (art. 214 ust. 5 TFUE). 6. Środki ograniczające: uprzednio wykonanie sankcji międzynarodowych było podzielone między II filar UE (WPZiB), w ramach którego podejmowano decyzję „polityczną” i realizację sankcji środkami wspólnotowymi (rozporządzeniem) w dwóch odrębnych dziedzinach: embarga i „zamrożenia” środków finansowych. Na mocy Traktatu z Lizbony wykonanie sankcji w ramach Unii zostało ujednolicone. Po-

www.lexisnexis.pl

2. Podstawy prawne stosunków zewnętrznych UE

75

stanowienia art. 215 TFUE przewidują jednolitą procedurę – wpierw decyzja w ramach WPZiB, następnie „niezbędne środki” wykonawcze (unijne rozporządzenie), które mogą dotyczyć zarówno embarga, jak i restrykcji finansowych (w ramach swobody przepływu kapitału). Potwierdzono również dotychczasową praktykę, że sankcje mogą dotyczyć tak państw, jak i osób fizycznych i prawnych. Zastrzeżono przy tym, że nakładaniu sankcji musi towarzyszyć przestrzeganie gwarancji prawnych. Odrębny artykuł (75 TFUE) precyzuje stosowanie sankcji w przypadku działalności terrorystycznej. 7. Zawieranie umów międzynarodowych przez Unię: po wejściu w życie Traktatu z Lizbony Unia – jako spójna organizacja międzynarodowa – zawiera umowy międzynarodowe w ramach jednolitej procedury (art. 218 TFUE)8. Sprecyzowana została również kompetencja Unii do zawierania umów międzynarodowych. Pewne modyfikacje procedury dotyczą umów zawieranych w ramach WPH (art. 207 TFUE) oraz umów zawieranych w ramach UGiW, dotyczących ustalenia kursów wymiany euro w stosunku do walut państw trzecich (art. 219 TFUE). 8. Stosunki UE z organizacjami międzynarodowymi i państwami trzecimi oraz delegatury Unii: Unia jako organizacja międzynarodowa posiadająca podmiotowość w rozumieniu prawa międzynarodowego (art. 47 TUE) może utrzymywać stosunki z innymi organizacjami. Posiada też ius legationis – prawo (w zakresie przyznanej jej kompetencji) przyjmowania i utrzymywania przedstawicielstw w innych organizacjach i państwach trzecich (niebędących państwami członkowskimi UE). Postanowienia art. 220 TFUE precyzują, że szczególną rolę Unia powinna przywiązywać do współpracy z ONZ i jej organizacjami wyspecjalizowanymi, z Radą Europy, z OBWE i OECD. Podkreśla się (art. 221 TFUE) szczególną rolę delegatur Unii w utrzymywaniu stosunków z państwami trzecimi, ich podleganie wysokiemu przedstawicielowi oraz obowiązek współpracy z przedstawicielami dyplomatycznymi państw członkowskich UE. 9. Klauzula solidarności: zawiera postanowienia (art. 222 TFUE) po części odzwierciedlające dotychczasową praktykę (nawiązujące do postanowień dotyczących pomocy humanitarnej i polityki w sprawie ochrony ludności), w znacznej jednak mierze regulacje nowe. Formułuje ona obowiązek współdziałania i mobilizacji „instrumentów” Unii w przypadku, jeżeli jedno z państw członkowskich stałoby się „przedmiotem ataku terrorystycznego lub ofiarą klęski żywiołowej lub katastrofy spowodowanej przez człowieka”. Dodatkowo postanowienia tego artykułu (w ustępie 2) ustanawiają rodzaj klauzuli sojuszniczej, zobowiązując państwa członkowskie do udzielenia pomocy jednemu z nich, jeżeli „stało się przedmiotem ataku terrorystycznego lub ofiarą klęski żywiołowej lub katastrofy spowodowanej przez człowieka”. Można zastanawiać się, czy w części dotyczącej „ataku terrorystycznego” klauzula ta nie powinna znajdować się wśród przepisów TUE dotyczących WPBiO, tym bardziej że w przypadku wystąpienia takiego ataku Radę wspomaga Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa, inne struktury WPBiP oraz stały komitet, służący współpracy operacyjnej w ramach PWBiS (art. 71 TFUE). Na mocy Traktatu z Lizbony podstawy prawne działania Unii w stosunkach zewnętrznych zostały skonsolidowane i umocnione. Wątpliwości może budzić pozostawienie

8

Szczegółowo zob. rozdział IX punkt 3.

70

76

III. Zakres przedmiotowy UE

WPZiB w TUE, choć pewne uzasadnienie wynika ze szczególnego statusu tej polityki w ramach Unii. Natomiast bez wątpienia ujęcie wszystkich zasadniczych regulacji, dotyczących „działań zewnętrznych” Unii w jednej części TFUE było zabiegiem ujednolicającym i podnoszącym przejrzystość działania Unii w środowisku międzynarodowym.

Literatura uzupełniająca Barcz J. (red.), Polityki Unii Europejskiej. Polityki społeczne, Warszawa 2010. Barcz J. (red.), Przestrzeń Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Współpraca Policyjna i Sądowa w Sprawach Karnych, Polityka Wizowa, Azylowa i Imigracyjna, Współpraca Sądowa w sprawach Cywilnych, Warszawa 2009. Barcz J., Traktat z Lizbony. Prawne aspekty działań implementacyjnych, Warszawa 2012. Barcz J., Unia Europejska na rozstajach. Traktat z Lizbony. Dynamika i główne kierunki reformy ustrojowej, wyd. III, Warszawa 2012. Barcz J., Kawecka-Wyrzykowska E., Michałowska-Gorywoda K., Integracja europejska po Traktacie z Lizbony, Warszawa 2011. Dąbrowska P., Gromnicka E., Gruszczyński Ł., Nowak B., Pudło A., Swobodny przepływ towarów, Warszawa 2010. Emerson M., Balfour R., Corthaut T., Wouters J., Kaczyński P.M., Renadr Th., Upgrading the EU’s Role as Global Actor. Institutions, Law and the Restructuring of European Diplomacy, Brussels 2011. Gawrysiak-Zabłocka A., Prawo przedsiębiorczości, Warszawa 2010. Grzeszczak R., Władza wykonawcza w systemie Unii Europejskiej, Warszawa 2011. Hajna Z. (red.), Swobodny przepływ pracowników wewnątrz Unii Europejskiej, Warszawa 2010. Husak T., Jasiński F. (red.), Prezydencja w Unii Europejskiej. Perspektywa praktyczna, Warszawa 2010. Jurkowska A., Skoczny T. (red.), Polityki Unii Europejskiej: Polityki sektorów infrastrukturalnych. Aspekty prawne, Warszawa 2010. Kożuch M, Swobodne świadczenie usług, Warszawa 2011. Łazowski A., Traktat z Lizbony, Warszawa 2010. Milton G., Keller-Noellet J., Bartol-Saurel A., The European Constitution. Its origins, negotiation and meaning, London 2005. Norman P., The Accidental Constitution. The Making of Europe’s Constitutional Treaty, Brussels 2005. Nowak-Far A., Unia Gospodarcza i Walutowa. Aspekty prawne i instytucjonalne, Warszawa 2010. Popowicz, K., Rozwój podstaw prawnych Unii Europejskiej, wyd. II, Warszawa 2010. Szydło M., Swoboda prowadzenia działalności gospodarczej i swoboda świadczenia usług w prawie Unii Europejskiej, Toruń 2005. The Treaty of Lisbon: A Second Look at the Institutional Innovations. Joint CEPS, EGMONT and EPC Study, Brussels 2010.

Zagadnienia egzaminacyjne 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10.

Rynek wewnętrzny jako podstawa Unii Europejskiej: znaczenie, rozwój i struktura. Swobody gospodarcze rynku wewnętrznego: struktura i ogólna charakterystyka. Polityki wspólne i polityki unijne: systematyka, przykłady. Zmiany w zakresie polityk unijnych wprowadzone na mocy Traktatu z Lizbony. Specyficzny charakter prawny Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa. Reforma Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości UE na mocy Traktatu z Lizbony (w nawiązaniu do rozdziału VIII pkt 2). Znaczenie i struktura wspólnych reguł konkurencji UE. Europejska Polityka Sąsiedztwa: znaczenie i ewolucja. Relacja pojęć „stosunki zewnętrzne” i „działania zewnętrzne” UE. Podstawowe elementy „działań zewnętrznych” UE.

www.lexisnexis.pl

Rozdział IV

Zasady działania UE IV. Zasady działania UE 1. Uwagi ogólne

1. Uwagi ogólne Zasady działania Unii Europejskiej powiązane są ściśle z jej charakterem prawnym, określają go, a także z niego wynikają. Część z tych zasad została wyraźnie wskazana w Traktatach, część zaś wyinterpretowana z Traktatów przez Trybunał Sprawiedliwości UE (niektóre z nich zostały też następnie wprowadzone przez państwa członkowskie do Traktatów). Najważniejsze z tych zasad wskazują obecnie początkowe przepisy TUE. Zanim przejdziemy do ich omówienia, przypomnijmy, że art. 1 TUE stwierdza wyraźnie, że państwa członkowskie ustanowiły między sobą „Unię”, której przyznały kompetencje do osiągnięcia ich wspólnych celów. Unia ta oparta jest na wartościach wspólnych państwom członkowskim (art. 2 TUE), w tym na poszanowaniu praw podstawowych, do których szczegółowo nawiązuje art. 6 TUE. Artykuł 2: „Unia opiera się na wartościach poszanowania godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego, jak również poszanowania praw człowieka, w tym praw osób należących do mniejszości. Wartości te są wspólne Państwom Członkowskim w społeczeństwie opartym na pluralizmie, niedyskryminacji, tolerancji, sprawiedliwości, solidarności oraz na równości kobiet i mężczyzn”. Z kolei art. 3 wskazuje owe wspólne cele, dla których państwa członkowskie ustanowiły Unię. Artykuł 3 (dawny artykuł 2 TUE): 1. Celem Unii jest wspieranie pokoju, jej wartości i dobrobytu jej narodów. 2. Unia zapewnia swoim obywatelom przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości bez granic wewnętrznych, w której zagwarantowana jest swoboda przepływu osób, w powiązaniu z właściwymi środkami w odniesieniu do kontroli granic zewnętrznych, azylu, imigracji, jak również zapobiegania i zwalczania przestępczości.

71

78

IV. Zasady działania UE

3. Unia ustanawia rynek wewnętrzny. Działa na rzecz trwałego rozwoju Europy, którego podstawą jest zrównoważony wzrost gospodarczy oraz stabilność cen, społeczna gospodarka rynkowa o wysokiej konkurencyjności zmierzająca do pełnego zatrudnienia i postępu społecznego oraz wysoki poziom ochrony i poprawy jakości środowiska. Wspiera postęp naukowo-techniczny. Zwalcza wykluczenie społeczne i dyskryminację oraz wspiera sprawiedliwość społeczną i ochronę socjalną, równość kobiet i mężczyzn, solidarność między pokoleniami i ochronę praw dziecka. Wspiera spójność gospodarczą, społeczną i terytorialną oraz solidarność między Państwami Członkowskimi. Szanuje swoją bogatą różnorodność kulturową i językową oraz czuwa nad ochroną i rozwojem dziedzictwa kulturowego Europy. 4. Unia ustanawia unię gospodarczą i walutową, której walutą jest euro. 5. W stosunkach zewnętrznych Unia umacnia i propaguje swoje wartości i interesy oraz wnosi wkład w ochronę swoich obywateli. Przyczynia się do pokoju, bezpieczeństwa, trwałego rozwoju Ziemi, do solidarności i wzajemnego szacunku między narodami, do swobodnego i uczciwego handlu, do wyeliminowania ubóstwa oraz do ochrony praw człowieka, w szczególności praw dziecka, a także do ścisłego przestrzegania i rozwoju prawa międzynarodowego, w szczególności zasad Karty Narodów Zjednoczonych. 6. Unia dąży do osiągnięcia swoich celów właściwymi środkami odpowiednio do kompetencji przyznanych jej w Traktatach. 72

Traktat z Lizbony nie pozostawia wątpliwości, że Unia nie jest państwem. W odróżnieniu od państwa nie ma kompetencji do decydowania o swoich uprawnieniach ani do przyznawania sobie nowych kompetencji (tzw. metakompetencji/kompetencji-kompetencji). Ma tylko te uprawnienia, które zostały jej powierzone przez państwa założycielskie. Granice kompetencji Unii wyznacza zasada przyznania kompetencji. Wykonywanie kompetencji podlega zaś zasadom pomocniczości i proporcjonalności (art. 5 TUE). Unia jest organizacją międzynarodową wykonującą kompetencje jej powierzone w interesie Unii, a więc jej państw członkowskich i ich obywateli. Państwa członkowskie są zatem ciągle „panami Traktatów”1. Unia nie powoduje zniknięcia państw jako takich. Wszelkie kompetencje nieprzyznane Unii w Traktatach należą dalej do państw członkowskich. Wykonując swoje kompetencje, Unia musi zapewnić poszanowanie równości państw wobec Traktatów i ich tożsamości narodowej. Z drugiej strony, zgodnie z zasadą lojalnej współpracy, Unia i państwa członkowskie muszą wzajemnie się szanować i udzielać sobie wzajemnego wsparcia w wykonywaniu zadań wynikających z Traktatów. Te najważniejsze zasady określające charakter Unii wskazuje art. 4 TUE. 1 Określenie pochodzi ze słynnego orzeczenia Federalnego Sądu Konstytucyjnego badającego zgodność Traktatu z Maastricht z niemiecką konstytucją przed wyrażeniem zgody na związanie się nim przez RFN.

www.lexisnexis.pl

1. Uwagi ogólne

79

Artykuł 4: 1. Zgodnie z artykułem 5 wszelkie kompetencje nieprzyznane Unii w Traktatach należą do Państw Członkowskich. 2. Unia szanuje równość Państw Członkowskich wobec Traktatów, jak również ich tożsamość narodową, nierozerwalnie związaną z ich podstawowymi strukturami politycznymi i konstytucyjnymi, w tym w odniesieniu do samorządu regionalnego i lokalnego. Szanuje podstawowe funkcje państwa, zwłaszcza funkcje mające na celu zapewnienie jego integralności terytorialnej, utrzymanie porządku publicznego oraz ochronę bezpieczeństwa narodowego. W szczególności bezpieczeństwo narodowe pozostaje w zakresie wyłącznej odpowiedzialności każdego Państwa Członkowskiego. 3. Zgodnie z zasadą lojalnej współpracy Unia i Państwa Członkowskie wzajemnie się szanują i udzielają sobie wzajemnego wsparcia w wykonywaniu zadań wynikających z Traktatów. Państwa Członkowskie podejmują wszelkie środki ogólne lub szczególne właściwe dla zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających z Traktatów lub aktów instytucji Unii. Państwa Członkowskie ułatwiają wypełnianie przez Unię jej zadań i powstrzymują się od podejmowania wszelkich środków, które mogłyby zagrażać urzeczywistnieniu celów Unii.

2) 3) 4) 5) 6) 7) 8) 9) 10)

Najważniejsze zasady działania Unii: 1) zasada przyznania kompetencji, zasada pomocniczości, zasada proporcjonalności, zasada poszanowania równości i tożsamości narodowej państw członkowskich, zasada lojalnej współpracy, zasada równowagi instytucjonalnej, zasada demokracji, zasada państwa prawnego, zasada niedyskryminacji, zasada poszanowania praw podstawowych2.

2

2 Zasadę tę omawiamy w rozdziale XII Poszanowanie praw podstawowych i niektóre zasady ogólne prawa UE.

80

IV. Zasady działania UE

2. Zasada przyznania kompetencji

2. Zasada przyznania kompetencji

2.1. Uwagi ogólne 73

Podstawą kompetencji Unii jest, jak stwierdził Trybunał Sprawiedliwości w słynnym orzeczeniu w sprawie Van Gend i Loos w latach 60., przeniesienie suwerennych kompetencji państw członkowskich na organizację. Trybunał podkreślał wielokrotnie, że organizacja – WE/UE – działa tylko w granicach swoich kompetencji. Stąd prymat prawa Unii w stosunku do prawa krajowego jest skuteczny tylko w zakresie kompetencji Unii. Zasada przyznania kompetencji3 jest podstawową zasadą strukturalną, na której opiera się konstytucyjna struktura Unii Europejskiej, tj. wertykalny podział kompetencji między Unią i jej państwami członkowskimi. Oznacza ona, że Unia może działać tylko w zakresie swoich kompetencji i ma ich tylko tyle, ile powierzyły jej państwa członkowskie (zasada ograniczonej kompetencji szczegółowej). Poprzednio zasadę przyznania wyrażał art. 5 TWE: „Wspólnota działa w granicach kompetencji powierzonych jej niniejszym Traktatem oraz celów w nim wyznaczonych” 4. Ponadto art. 7 TWE wskazywał, że każda z instytucji wspólnotowych „działa w granicach uprawnień przyznanych jej niniejszym Traktatem”. Obecne Traktaty odwołują się do omawianej zasady kilkakrotnie. Artykuł 4 ust. 1 TUE podkreśla, że „zgodnie z artykułem 5 wszelkie kompetencje nieprzyznane Unii w Traktatach należą do Państw Członkowskich”. Artykuł 5 TUE wskazuje, że Unia działa wyłącznie w granicach kompetencji, które powierzyły jej państwa członkowskie. Granice wykonywania kompetencji określają zasady pomocniczości i proporcjonalności. Wszelkie natomiast kompetencje niepowierzone Unii należą nadal do państw członkowskich.

3 W ten sposób określa zasadę art. 7 TUE, w innych przepisach Traktatów używane jest określenie „zasada przyznania”, w doktrynie natomiast są stosowane również: zasada kompetencji powierzonych, zasada ograniczonej kompetencji szczegółowej itp. 4 W fi larach UE II i III zasadę kompetencji powierzonych wyrażał dawny art. 5 TUE. Kompetencje wywodzące się z TWE miały jednak swoiste pierwszeństwo w stosunku do kompetencji przyznanych na mocy TUE. Pierwszeństwo kompetencji wspólnotowych wyrażał dawny art. 47 TUE: „Z zastrzeżeniem postanowień zmieniających Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Gospodarczą w celu ustanowienia Wspólnoty Europejskiej, Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Węgla i Stali oraz Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Energii Atomowej oraz niniejszych postanowień końcowych, żadne z postanowień niniejszego Traktatu w niczym nie narusza Traktatów ustanawiających Wspólnoty Europejskie oraz późniejszych traktatów i aktów je zmieniających lub uzupełniających”. W konsekwencji, jeżeli UE miała kompetencję do przyjęcia aktu np. w I fi larze i III fi larze, nie mogła wybrać np. przyjęcia decyzji ramowej, musiała natomiast przyjąć akt I fi laru (TS wypowiadał się w kwestii art. 47 TUE np. w sprawie C-170/96 dotyczącej lotniskowych wiz tranzytowych, LexPolonica nr 368087, w sprawie C-176/03 Komisja przeciwko Radzie, LexPolonica nr 387691, w której Trybunał uznał, że WE ma w ograniczonym zakresie dorozumiane kompetencje do stanowienia przepisów prawa karnego i unieważnił Decyzję ramową Rady 2003/80/JAI z 27 stycznia 2003 r. w sprawie ochrony środowiska poprzez prawo karne, ponieważ wkroczyła w kompetencje przyznane Wspólnocie na mocy TWE, i tym samym naruszyła art. 47 TUE.

www.lexisnexis.pl

2. Zasada przyznania kompetencji

81

Artykuł 5 (dawny artykuł 5 TWE): 1. Granice kompetencji Unii wyznacza zasada przyznania. Wykonywanie tych kompetencji podlega zasadom pomocniczości i proporcjonalności. 2. Zgodnie z zasadą przyznania Unia działa wyłącznie w granicach kompetencji przyznanych jej przez Państwa Członkowskie w Traktatach do osiągnięcia określonych w nich celów. Wszelkie kompetencje nieprzyznane Unii w Traktatach należą do Państw Członkowskich. (...) Ponadto art. 13 ust. 2 TUE stanowi, że „każda instytucja działa w granicach uprawnień przyznanych jej na mocy Traktatów, zgodnie z procedurami, na warunkach i w celach w nich określonych. Instytucje lojalnie ze sobą współpracują”. Z kolei art. 7 TFUE stwierdza, że „Unia zapewnia spójność swoich poszczególnych polityk i działań, uwzględniając wszystkie swoje cele i zgodnie z zasadą przyznania kompetencji”.

2.2. Wybór właściwej podstawy prawnej Konsekwencją zasady przyznania kompetencji jest konieczność opierania aktów prawnych Unii na właściwej podstawie prawnej. Każdy akt prawa Unii musi wywodzić się z odpowiedniej normy kompetencyjnej, upoważniającej Unię do wydania aktu w danej dziedzinie (akt nie musi powoływać w swojej treści podstawy prawnej, musi ona jednak być łatwa do ustalenia na podstawie jego treści. Z reguły jednak podstawa prawna wskazywana jest w uzasadnieniu aktu).

74

Podstawa prawna określa: 1) podział kompetencji między Unię i państwa członkowskie (wertykalny podział kompetencji), kompetencję Unii ratione materiae, 2) sposób, w jaki Unia ma wykonać swoje kompetencje ratione materiae, instytucję, instrument (np. dyrektywa, decyzja), i procedurę, w jakiej ma być przyjęty5 (czynniki te determinują tzw. horyzontalny podział kompetencji między instytucjami Unii). Na przykład art. 19 TFUE stanowi podstawę prawną do uchwalania dyrektyw lub innych środków służących zwalczaniu dyskryminacji ze względu na wiek. Przykład podstawy prawnej: Artykuł 19 TFUE (dawny artykuł 13 TWE): „1. Bez uszczerbku dla innych postanowień Traktatów i w granicach kompetencji, które Traktaty powierzają Unii, Rada, stanowiąc jednomyślnie zgodnie ze specjalną procedurą ustawodawczą i po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego, może podjąć środki niezbędne w celu zwalczania wszelkiej dyskryminacji ze względu na płeć, rasę lub pochodzenie etniczne, religię lub światopogląd, niepełnosprawność, wiek lub orientację seksualną”.

Traktat z Lizbony wskazał ponadto, że w sytuacji gdy Traktaty nie przewidują rodzaju przyjmowanego aktu, instytucje dokonują wyboru, jakiego rodzaju akt ma w danym 5

Nie dotyczy to aktów prawnych Komisji, ponieważ procedurę głosowania ustala regulamin.

75

82

IV. Zasady działania UE

przypadku zostać przyjęty, w poszanowaniu obowiązujących procedur oraz zasady proporcjonalności. Ponadto rozpatrując projekt aktu ustawodawczego, Parlament Europejski i Rada muszą powstrzymać się od przyjmowania aktów nieprzewidzianych przez procedurę ustawodawczą obowiązującą w danej dziedzinie [te nowe elementy zawarte są w art. 296 TFUE (dawny artykuł 253 TWE)]. Wybór podstawy prawnej nie jest czasami łatwy, komplikuje go fakt, że normy kompetencyjne są zwykle formułowane w sposób ogólny. Ponadto kompetencje Unii mogą mieć nie tylko charakter wyraźny, lecz np. wynikać z kilku innych postanowień Traktatów (kompetencje domniemane). Traktaty przewidują także ogólne kompetencje upoważniające Unię do uchwalania środków dotyczących zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich, które mają na celu ustanowienie i funkcjonowanie rynku wewnętrznego (art. 114 TFUE), oraz do wydawania dyrektyw, we wszystkich obszarach, w celu zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich, które mają bezpośredni wpływ na ustanowienie lub funkcjonowanie rynku wewnętrznego (art. 115 TFUE). Co więcej, w braku odpowiedniej podstawy prawnej powołać można jeszcze art. 352 TFUE, przewidujący tzw. kompetencje dodatkowe. „Granice” kompetencji nie są ściśle określone. Może to prowadzić do nadużyć i sporów. Wybór podstawy prawnej może być jednak zakwestionowany przed Trybunałem Sprawiedliwości UE, a środek prawny oparty na niewłaściwej podstawie prawnej uznany za nieważny. Kompetencje Unii podzielić można na: 1) kompetencje wyraźne – wyraźnie wskazane w Traktatach, np. cytowany art. 19 TFUE; 2) kompetencje domniemane/dorozumiane – domniemane z funkcji lub celów organizacji (wywnioskowanych/implikowanych z przepisów Traktatów); Trybunał Sprawiedliwości uznał np. w odniesieniu do Wspólnoty, że posiada ona wszelkie kompetencje niezbędne do zrealizowania celów wskazanych w Traktatach, w szczególności chodzi o kompetencje zewnętrzne oraz kompetencje Komisji. Orzeczenie TS z 31 marca 1971 r. w sprawie 22/70 Komisja przeciwko Radzie (tzw. sprawa ERTA) stanowi w omawianym obszarze klasyczny przykład. Komisja wniosła w skardze o stwierdzenie nieważności uchwały Rady w sprawie negocjowania i zawarcia przez państwa członkowskie EWG, w ramach Europejskiej Komisji Gospodarczej ONZ, umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR/ERTA). Zdaniem Komisji umowę powinna zawrzeć WE, a negocjować umowę − Komisja. W Traktacie nie było wyraźnego przepisu pozwalającego WE na zawarcie umowy międzynarodowej w dziedzinie transportu. Ówczesny art. 75 TWE odnosił się jedynie do kompetencji wewnętrznych. Komisja wskazywała na istnienie kompetencji dorozumianych WE, zwłaszcza że art. 75 ust. 1 pkt c przewidywał, że do wykonania celów Traktatu w sferze wspólnej polityki transportowej zostaną wydane „wszelkie inne potrzebne przepisy”. Ogólność tego postanowienia pozwala włączyć do kompetencji WE prawo do zawierania umów międzynarodowych w tym zakresie. Inna interpretacja byłaby nierozsądna, ponieważ transport międzynarodowy z istoty rzeczy zawiera elementy stosunków międzynarodowych i prowadzenie wspólnej polityki w tej dziedzinie wymaga wchodzenia przez WE w stosunki zewnętrzne. W orzeczeniu Trybunał podzielił w zasadzie poglądy Komisji. Podkreślił, że w celu ustalenia w określonym przypadku kompetencji Wspólnoty do zawierania umów międzynarodowych należy wziąć pod uwagę zarówno postanowienia materialne traktatu, jak i jego systematykę. Kompetencja taka wynika nie tylko z wyraźnego powierzenia jej w traktacie – jak ma to miejsce w przypadku ówczesnych art. 113 i 114 dla umów celnych i handlowych i art. 238

www.lexisnexis.pl

2. Zasada przyznania kompetencji

83

dla umów o stowarzyszeniu – lecz może wynikać również z innych postanowień Traktatu lub z aktów wydawanych na podstawie tych postanowień przez instytucje Wspólnoty. W szczególności w każdym przypadku, gdy w celu wdrożenia wspólnej polityki przewidzianej w Traktacie Wspólnota podjęła działania zmierzające do ustanowienia, w jakiejkolwiek formie, wspólnych zasad, państwa członkowskie nie mają już prawa, ani indywidualnie, ani nawet wspólnie, zaciągać wobec państw trzecich zobowiązań naruszających te zasady (pkt. 16–17 orzeczenia). W sprawie 281, 283–285, 287/85 Niemcy i inni przeciwko Komisji Trybunał uznał prawo Komisji do nałożenia na państwa członkowskie obowiązku dostarczenia jej informacji na podstawie ówczesnego art. 118 TWE/współpraca między państwami członkowskimi w sprawach socjalnych. Przepis ten nie przewidywał wyraźnie takiego uprawnienia. Trybunał Sprawiedliwości stwierdził, że gdy Traktat nakłada szczególne zadanie na Komisję, aby postanowienie to nie było całkowicie bezskuteczne, trzeba przyjąć, że daje ono koniecznie i per se kompetencje niezbędne do wykonania zadania. Z kolei w sprawie C-176/03 Komisja przeciwko Radzie Trybunał uznał6, że WE ma w ograniczonym zakresie dorozumiane kompetencje do stanowienia przepisów prawa karnego. Trybunał unieważnił Decyzję ramową Rady 2003/80/JAI z 27 stycznia 2003 r. w sprawie ochrony środowiska poprzez prawo karne. Trybunał stwierdził, że jednym z podstawowych celów WE jest ochrona środowiska, a decyzja ramowa ma za główny przedmiot właśnie ochronę środowiska. Co do zasady zarówno przepisy prawa karnego, jak i zasady postępowania karnego nie należą do kompetencji WE. W przypadku jednak gdy stosowanie przez właściwe władze krajowe skutecznych, proporcjonalnych i odstraszających sankcji stanowi działanie niezbędne do zwalczania ciężkich przestępstw przeciwko środowisku, to ostatnie stwierdzenie nie może powstrzymać ustawodawcy wspólnotowego od przyjęcia środków związanych z prawem karnym państw członkowskich, które uzna on za konieczne w celu zapewnienia pełnej skuteczności norm przyjętych w dziedzinie ochrony środowiska. Trybunał Sprawiedliwości uznał więc decyzję ramową za nieważną, ponieważ wkroczyła w kompetencje przyznane Wspólnocie na mocy TWE i tym samym naruszyła ówczesny art. 47 TUE, który dawał tym kompetencjom pierwszeństwo.

Istnienie danego celu lub funkcji implikuje istnienie wszelkich kompetencji w sposób rozsądny koniecznych do jego osiągnięcia (kompetencje domniemane/dorozumiane). 3) kompetencje ogólne − przewidziane w art. 114 TFUE (dawny art. 95 TWE) oraz art. 115 TFUE (dawny art. 94 TWE) − służą do stanowienia prawa w celu ustanowienia i funkcjonowania rynku wewnętrznego, mogą być jednak użyte, jeśli brakuje szczegółowego przepisu, który mógłby być podstawą działania Unii. Artykuł 114 (dawny artykuł 95 TWE): 1. Z zastrzeżeniem, że Traktaty nie stanowią inaczej, do urzeczywistnienia celów określonych w artykule 26 stosuje się następujące postanowienia. Parlament Europejski i Rada, stanowiąc zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą i po konsultacji z Komitetem Ekonomiczno-Społecznym, przyjmują środki dotyczące zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych Państw Członkowskich, które mają na celu ustanowienie i funkcjonowanie rynku wewnętrznego.

6

LexPolonica nr 387691.

84

IV. Zasady działania UE

2. Ustęp 1 nie ma zastosowania do przepisów podatkowych, przepisów dotyczących swobodnego przepływu osób ani odnoszących się do praw i interesów pracowników najemnych (...). Artykuł 115 (dawny artykuł 94 TWE): „Bez uszczerbku dla artykułu 114, Rada, stanowiąc jednomyślnie zgodnie ze specjalną procedurą ustawodawczą i po konsultacji z Parlamentem Europejskim i Komitetem Ekonomiczno-Społecznym, uchwala dyrektywy w celu zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych Państw Członkowskich, które mają bezpośredni wpływ na ustanowienie lub funkcjonowanie rynku wewnętrznego”. 4) kompetencje dodatkowe − przewidziane w art. 352 TFUE (dawny art. 308 TWE), który może być zastosowany, gdy żaden inny przepis nie upoważnia do przyjęcia aktu, w tym art. 114 i 115 TFUE. Artykuł 352 TFUE ma długą historię i bogate orzecznictwo. Obecnie przepis jest rozbudowany i zawiera wiele ograniczeń. W odróżnieniu od poprzednich unormowań daje Unii, w przypadku braku kompetencji szczegółowych i ogólnych, niezbędne kompetencje dodatkowe do osiągnięcia celów Traktatów w ramach polityk określonych w Traktatach (poprzedni przepis służył tylko do urzeczywistnienia rynku wewnętrznego). Procedura jest trudna, wymaga jednomyślności w Radzie oraz zgody Parlamentu Europejskiego (poprzednio wymagana była procedura konsultacji). Artykuł 352 TFUE nie może jednak być podstawą środków prowadzących do harmonizacji przepisów ustawowych i wykonawczych państw członkowskich, jeżeli Traktaty wykluczają taką harmonizację oraz nie ma zastosowania do wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Nowością jest również rozciągnięcie kontroli parlamentów krajowych nad stosowaniem kompetencji dodatkowych (kontrola stosowania zasady pomocniczości). Kompetencje dodatkowe Dawny artykuł 308 TWE: „Jeżeli działanie Wspólnoty okaże się niezbędne do osiągnięcia, w ramach funkcjonowania wspólnego rynku, jednego z celów Wspólnoty, a niniejszy Traktat nie przewidział kompetencji do działania wymaganego w tym celu, stanowiąc jednomyślnie na wniosek Komisji i po konsultacji z Parlamentem Europejskim, podejmuje właściwe działania”. Artykuł 352 TFUE: 1. Jeżeli działanie Unii okaże się niezbędne do osiągnięcia, w ramach polityk określonych w Traktatach, jednego z celów, o których mowa w Traktatach, a Traktaty nie przewidziały uprawnień do działania wymaganego w tym celu, Rada, stanowiąc jednomyślnie na wniosek Komisji i po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego, przyjmuje stosowne przepisy. Jeżeli przepisy te są przyjmowane przez Radę zgodnie ze specjalną procedurą ustawodawczą, stanowi ona również jednomyślnie na wniosek Komisji i po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego.

www.lexisnexis.pl

2. Zasada przyznania kompetencji

85

2. W ramach procedury kontroli stosowania zasady pomocniczości określonej w artykule 5 ustęp 3 Traktatu o Unii Europejskiej Komisja zwraca uwagę parlamentów narodowych na wnioski, których podstawą jest niniejszy artykuł. 3. Środki, których podstawą jest niniejszy artykuł, nie mogą prowadzić do harmonizacji przepisów ustawowych i wykonawczych Państw Członkowskich, jeżeli Traktaty wykluczają taką harmonizację. 4. Niniejszy artykuł nie może służyć jako podstawa do osiągania celów związanych ze wspólną polityką zagraniczną i bezpieczeństwa, a wszelkie akty przyjęte zgodnie z niniejszym artykułem przestrzegają granic określonych w artykule 40 akapit drugi Traktatu o Unii Europejskiej. Rozszerzenie zakresu kompetencji dodatkowych budziło obawy niektórych państw członkowskich, dlatego do Traktatu z Lizbony zostały dołączone dwie deklaracje interpretacyjne, które wskazują granice korzystania z kompetencji dodatkowych, a także nie pozostawiają wątpliwości, że orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości odnoszące się do stosowania dawnego art. 308 TWE ma zastosowanie do obecnego przepisu7. 41. Deklaracja odnosząca się do artykułu 352 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej Konferencja oświadcza, że odniesienie do celów Unii zawarte w artykule 352 ustęp 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej dotyczy celów określonych w artykule 3 ustępy 2 i 3 Traktatu o Unii Europejskiej oraz celów określonych w artykule 3 ustęp 5 tego Traktatu w odniesieniu do działań zewnętrznych na podstawie części piątej Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Wyklucza się zatem, aby działania oparte na artykule 352 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej służyły wyłącznie realizacji celów określonych w artykule 3 ustęp 1 Traktatu o Unii Europejskiej. W związku z tym Konferencja zauważa, że zgodnie z artykułem 31 ustęp 1 Traktatu o Unii Europejskiej nie ma możliwości przyjmowania aktów ustawodawczych w dziedzinie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa.

42. Deklaracja odnosząca się do artykułu 352 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej Konferencja podkreśla, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej artykuł 352 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, stanowiąc integralną część systemu instytucjonalnego opartego na zasadzie przyznania kompetencji, nie może służyć jako podstawa rozszerzenia zakresu

7 Na przykład w 1996 r. w opinii 2/94 w sprawie przystąpienia WE do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, Trybunał Sprawiedliwości sprecyzował warunki odwoływania się do ówczesnego art. 308 TWE: środek przyjęty na jego podstawie nie może być sprzeczny z zakazem ustanowionym w TWE oraz nie może on zastępować procedury zmiany TWE.

76

86

IV. Zasady działania UE

kompetencji Unii poza ogólne ramy wynikające z całości postanowień Traktatów, w szczególności poza postanowienia określające zadania i działania Unii. Artykuł ten nie może być w żadnym przypadku wykorzystywany jako podstawa przyjęcia przepisów, które w istocie skutkowałyby zmianą Traktatów z pominięciem przewidzianej w nich w tym celu procedury. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości UE w każdym przypadku powinna być wybrana najbardziej właściwa podstawa prawna ze względu na cel i treść środka. Ma to znaczenie szczególnie dla przypadków, w których akt prawny może być oparty na kilku podstawach prawnych i trzeba wybrać jedną, z uwagi na wykluczające się procedury stanowienia prawa. Jednym z najbardziej znanych wyroków ilustrujących kwestie wyboru właściwej podstawy prawnej jest wyrok TS w sprawie C-376/98 Niemcy przeciwko Parlamentowi Europejskiemu i Radzie. Wyrok dotyczył dyrektywy w sprawie reklamy wyrobów tytoniowych, mającej na celu m.in. ochronę zdrowia. Dyrektywa zakazująca reklamy wyrobów tytoniowych przyjęta była na podstawie art. 100a (późniejszy art. 95 TWE/obecny art. 114 TFUE) jako środek urzeczywistniający rynek wewnętrzny. Niemcy w skardze argumentowały, że właściwą podstawą powinien być ówczesny art. 152 TWE dotyczący ochrony zdrowia, a ten wyraźnie zakazuje przyjmowania środków zbliżania prawa. Trybunał stwierdził (par. 83–85), że środki przewidziane w art. 100a TWE muszą mieć rzeczywiście na celu poprawę warunków ustanowienia i funkcjonowania rynku wewnętrznego. Przepis ten nie daje bowiem ogólnej kompetencji do regulowania rynku wewnętrznego, w tym sensie, że nie wystarczy do uzasadnienia jego zastosowania wskazać różnice w przepisach prawa krajowego i abstrakcyjne ryzyko występowania przeszkód w korzystaniu z podstawowych swobód lub zakłóceń konkurencji mogących być ich skutkiem. Trzeba natomiast wykazać, że akt „rzeczywiście realizuje cele wskazane przez prawodawcę wspólnotowego”. Trybunał zbadał zatem, czy ustanowiony przez dyrektywę całkowity zakaz reklamy przyczynia się zarówno do zniesienia przeszkód w swobodnym przepływie towarów i swobodnym świadczeniu usług, jak i do usunięcia zakłóceń konkurencji. Stwierdził, że dla wielu form reklamy wyrobów tytoniowych zakaz ten nie może być uzasadniony koniecznością zniesienia przeszkód w swobodnym przepływie nośników reklamy lub w swobodnym świadczeniu usług w zakresie reklamy. Dotyczy to w szczególności zakazu reklamy na plakatach, parasolach, popielniczkach i innych artykułach wykorzystywanych w hotelach, restauracjach i kawiarniach oraz zakazu reklamy w kinach, zakazów, które w żaden sposób nie przyczyniają się do ułatwienia handlu omawianymi produktami. W konsekwencji Trybunał unieważnił dyrektywę z uwagi na niewłaściwą podstawę prawną8.

2.3. Zasady podziału kompetencji 2.3.1. Kompetencje wyłączne UE 77

Poszerzanie kompetencji WE/UE w kolejnych Traktatach zmieniających doprowadziło do bardziej szczegółowego określenia zasad podziału kompetencji między WE/UE 8 Wyrok Trybunału był bardzo dobrze przyjęty przez państwa członkowskie. Trybunał pokazał bowiem, że chroni kompetencje państw członkowskich. Wyrok uważany jest za odpowiedź na zarzuty sądów krajowych, w tym niemieckiego Federalnego Sądu Konstytucyjnego, który w wyroku dotyczącym Traktatu z Maastricht wskazał, że będzie kontrolował, czy akty Unii nie naruszają kompetencji należących do Niemiec.

www.lexisnexis.pl

2. Zasada przyznania kompetencji

87

a państwa członkowskie. Z jednej strony – pojawiły się w Traktatach zasady dotyczące tego podziału, tj. zasady: pomocniczości, proporcjonalności czy zachowania tożsamości narodowej państw członkowskich. Z drugiej strony orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości wyraźnie budowało podział kompetencji i zasady rządzące wykonywaniem różnych rodzajów kompetencji, tj. kompetencje wyłączne, dzielone, wspierające. Pewne kompetencje mogą być wykonywane wyłącznie na poziomie Unii, pewne zaś na poziomie krajowym. Inne mogą być wykonywane przez Unię lub przez państwa członkowskie (kompetencje konkurencyjne/dzielone). Podział kompetencji i sposób ich wykonywania wynika z Traktatów oraz z orzecznictwa TS. Po raz pierwszy w bardziej szczegółowy sposób określił to Traktat konstytucyjny, natomiast Traktat z Lizbony przejął te zasady. Obecnie art. 2 ust. 1 TFUE stwierdza, że w zakresie kompetencji wyłącznych „jedynie Unia może stanowić prawo oraz przyjmować akty prawnie wiążące, natomiast Państwa Członkowskie mogą to czynić wyłącznie z upoważnienia Unii lub w celu wykonania aktów Unii”. Artykuł 3 TFUE wymienia dziedziny objęte kompetencjami wyłącznymi Unii. Artykuł 3 TFUE: 1. Unia ma wyłączne kompetencje w następujących dziedzinach: a) unia celna; b) ustanawianie reguł konkurencji niezbędnych do funkcjonowania rynku wewnętrznego; c) polityka pieniężna w odniesieniu do Państw Członkowskich, których walutą jest euro; d) zachowanie morskich zasobów biologicznych w ramach wspólnej polityki rybołówstwa; e) wspólna polityka handlowa. 2. Unia ma także wyłączną kompetencję do zawierania umów międzynarodowych, jeżeli ich zawarcie zostało przewidziane w akcie ustawodawczym Unii lub jest niezbędne do umożliwienia Unii wykonywania jej wewnętrznych kompetencji lub w zakresie, w jakim ich zawarcie może wpływać na wspólne zasady lub zmieniać ich zakres. Artykuł 2 ust. 6 TFUE zastrzega ponadto, że zakres i warunki wykonywania kompetencji Unii określają postanowienia Traktatów odnoszące się do każdej dziedziny.

2.3.2. Kompetencje dzielone Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w art. 4 wskazuje, że kompetencje dzielone to kompetencje, które nie są kompetencjami wyłącznymi określonymi w art. 3 TFUE lub kompetencjami wspierającymi, koordynacyjnymi i uzupełniającymi określonymi w art. 6. Artykuł 4 ust. 2 wymienia tylko główne dziedziny objęte kompetencjami dzielonymi.

78

88

IV. Zasady działania UE

Artykuł 4 ust. 2 TFUE: 2. Kompetencje dzielone między Unią a Państwami Członkowskimi stosują się do następujących głównych dziedzin: a) rynek wewnętrzny; b) polityka społeczna w odniesieniu do aspektów określonych w niniejszym Traktacie; c) spójność gospodarcza, społeczna i terytorialna; d) rolnictwo i rybołówstwo, z wyłączeniem zachowania morskich zasobów biologicznych; e) środowisko; f) ochrona konsumentów; g) transport; h) sieci transeuropejskie; i) energia; j) przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości; k) wspólne problemy bezpieczeństwa w zakresie zdrowia publicznego w odniesieniu do aspektów określonych w niniejszym Traktacie. 79

Ustępy 3 i 4 art. 4 zawierają dwa ograniczenia. Po pierwsze, w dziedzinach badań, rozwoju technologicznego i przestrzeni kosmicznej Unia ma kompetencje do prowadzenia działań, w szczególności do określania i realizacji programów, jednakże wykonywanie tych kompetencji nie może doprowadzić do uniemożliwienia państwom członkowskim wykonywania ich kompetencji. Po drugie, w dziedzinach współpracy na rzecz rozwoju i pomocy humanitarnej Unia ma kompetencje do prowadzenia działań i wspólnej polityki, jednakże wykonywanie tych kompetencji nie może doprowadzić do uniemożliwienia państwom członkowskim wykonywania ich kompetencji. Sposób wykonywania kompetencji dzielonych określa natomiast art. 2 ust. 2 TFUE. Jeżeli zatem Traktaty przyznają Unii w określonej dziedzinie kompetencję dzieloną z państwami członkowskimi, Unia i państwa członkowskie mogą stanowić prawo i przyjmować akty prawnie wiążące w tej dziedzinie. Państwa członkowskie wykonują jednak swoją kompetencję tylko w zakresie, w jakim Unia nie wykonała swojej kompetencji. W istocie kompetencje nie są dzielone między Unią a państwami członkowskimi według dziedzin, lecz są ograniczone „funkcyjnie” tym, co jest niezbędne do osiągnięcia celów i wypełnienia zadań przez Unię. Ponadto po raz pierwszy Traktat wskazuje, że państwa członkowskie mogą „odzyskać” swoje kompetencje, ponieważ mogą „ponownie wykonywać swoją kompetencję w zakresie, w jakim Unia postanowiła zaprzestać wykonywania swojej kompetencji”.

80

Sprawa podziału kompetencji była jedną z najważniejszych kwestii reformy Unii. Odpowiednie regulacje znalazły się nie tylko w Traktacie, państwa strony postanowiły także wyjaśnić te kwestie w Deklaracji nr 18 dołączonej do Traktatów. Deklaracja dotycząca

www.lexisnexis.pl

2. Zasada przyznania kompetencji

89

rozgraniczenia kompetencji przypomina, że wszelkie kompetencje nieprzyznane Unii w Traktatach należą do państw członkowskich i że kompetencje nawet wykonywane już przez Unię mogą powrócić do państw członkowskich, jeśli Unia nie wykonała lub postanowiła zaprzestać wykonywania swojej kompetencji. Deklaracja wyjaśnia, co stanie się w takim przypadku, wskazując także, że państwa członkowskie mogą zmienić zakres kompetencji Unii w drodze rewizji Traktatów. 18. Deklaracja dotycząca rozgraniczenia kompetencji Konferencja podkreśla, że zgodnie z systemem podziału kompetencji pomiędzy Unię a Państwa Członkowskie w myśl postanowień Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, wszelkie kompetencje nieprzyznane Unii w Traktatach należą do Państw Członkowskich. Jeżeli Traktaty przyznają Unii w określonej dziedzinie kompetencję dzieloną z Państwami Członkowskimi, Państwa Członkowskie wykonują swoją kompetencję w zakresie, w jakim Unia nie wykonała lub postanowiła zaprzestać wykonywania swojej kompetencji. Ta ostatnia sytuacja ma miejsce wtedy, gdy właściwe instytucje Unii postanowią uchylić dany akt ustawodawczy, w szczególności w celu lepszego zagwarantowania stałego poszanowania zasad pomocniczości i proporcjonalności. Z inicjatywy jednego lub kilku swoich członków (przedstawicieli Państw Członkowskich) i zgodnie z artykułem 241 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Rada może zwrócić się do Komisji o przedłożenie wniosków mających na celu uchylenie danego aktu ustawodawczego. Konferencja z zadowoleniem przyjmuje deklarację Komisji, że będzie ona traktować te prośby ze szczególną uwagą. Analogicznie, przedstawiciele rządów Państw Członkowskich zebrani na konferencji międzyrządowej, zgodnie ze zwykłą procedurą zmiany przewidzianą w artykule 48 ustępy 2–5 Traktatu o Unii Europejskiej, mogą podjąć decyzję o zmianie Traktatów stanowiących podstawę Unii, w tym o rozszerzeniu albo ograniczeniu kompetencji przyznanych Unii we wspomnianych Traktatach. Przypomnijmy także, że art. 2 ust. 6 TFUE zastrzega, że zakres i warunki wykonywania kompetencji Unii określają postanowienia Traktatów odnoszące się do każdej dziedziny.

2.3.3. Kompetencje wspierające, koordynacyjne i uzupełniające Zgodnie z art. 2 ust. 5 TFUE, w niektórych dziedzinach i na warunkach przewidzianych w Traktatach, Unia ma kompetencję w zakresie prowadzenia działań w celu wspierania, koordynowania lub uzupełniania działań państw członkowskich, nie zastępując jednak ich kompetencji w tych dziedzinach. Prawnie wiążące akty Unii przyjęte na podstawie postanowień Traktatów odnoszących się do tych dziedzin nie mogą jednak prowadzić do harmonizacji przepisów ustawowych i wykonawczych państw członkowskich. Obszary te wskazuje art. 6 TFUE. Wspomniane wyżej zastrzeżenie określone w art. 2 ust. 6 ma także zastosowanie do tych obszarów.

81

90

IV. Zasady działania UE

Artykuł 6 TFUE: „Unia ma kompetencje do prowadzenia działań mających na celu wspieranie, koordynowanie lub uzupełnianie działań Państw Członkowskich. Do dziedzin takich działań o wymiarze europejskim należą: a) ochrona i poprawa zdrowia ludzkiego; b) przemysł; c) kultura; d) turystyka; e) edukacja, kształcenie zawodowe, młodzież i sport; f) ochrona ludności; g) współpraca administracyjna”.

2.4. Zasada pierwszeństwa prawa UE a podział kompetencji 82

Podstawową zasadą chroniącą kompetencje Unii jest zasada pierwszeństwa prawa Unii, która zapewnia, że w razie konfl iktu między prawem krajowym i prawem Unii przeważa to ostatnie. Dlatego jeśli prawo Unii wyczerpująco reguluje daną dziedzinę, regulacja krajowa jest niedopuszczalna (potwierdza to zresztą art. 2 ust. 2 TFUE, stwierdzając, że państwa członkowskie wykonują swoją kompetencję w odniesieniu do kompetencji dzielonych tylko w zakresie, w jakim Unia nie wykonała swojej kompetencji). Jest to odzwierciedlenie wywodzącej się z prawa amerykańskiego doktryny przejęcia (the doctrine of pre-emption). Przejęcie następuje przez zajęcie pola ( field occupation) – UE wydała akt, pole jest zajęte, państwa członkowskie nie mogą działać w tym obszarze. Działanie doktryny przejęcia ilustruje poniższa sprawa. W sprawie C-459/03 Komisja przeciwko Irlandii Komisja9 zarzuciła Irlandii naruszenie wyłącznej kompetencji Trybunału Sprawiedliwości do rozstrzygania wszelkich sporów dotyczących wykładni i stosowania prawa wspólnotowego przez pominiecie TS i wniesienie sporu przeciwko Zjednoczonemu Królestwu do sądu międzynarodowego (arbitrażowego) działającego na podstawie Konwencji prawa morza z 1982 r. Spór dotyczył zakładu MOX (por. pkt dotyczący zasady lojalnej współpracy). Wspólnota wyraziła zgodę na związanie Konwencją o prawie morza na podstawie decyzji Rady z 1998 r. Zgodnie z deklaracją kompetencji Wspólnoty złożoną wraz z formalnym potwierdzeniem przystąpienia do tej Konwencji WE, obecnie UE, ma wyłączną kompetencję w zakresie postanowień Konwencji prawa morza dotyczących zapobiegania zanieczyszczeniu morza, jeżeli postanowienia te naruszają obowiązujące normy wspólnotowe. Konwencja ta ustanawia mechanizm rozstrzygania sporów. Zgodnie zaś z ówczesnym art. 292 TWE państwa członkowskie zobowiązały się nie wnosić do innych sądów niż Trybunał Sprawiedliwości UE sporów dotyczących stosowania lub wykładni prawa wspólnotowego. Trybunał musiał najpierw stwierdzić, czy spór dotyczy spraw należących do kompetencji Wspólnoty. Sędziowie uznali, że postanowienia Konwencji prawa morza, których naruszenie zarzucano Zjednoczonemu Królestwu, dotyczą „ochrony i zachowania środowiska morskiego”,

9

LexPolonica nr 412500.

www.lexisnexis.pl

2. Zasada przyznania kompetencji

91

czyli dziedziny, w której kompetencja Wspólnoty w sprawach zewnętrznych nie jest wyłączna, lecz wspólna (dzielona) z państwami członkowskimi. Co więcej, deklaracja kompetencji Wspólnoty, w szczególności w zakresie postanowień Konwencji prawa morza dotyczących zapobiegania zanieczyszczeniu morza, warunkuje przekazanie kompetencji wspólnych (dzielonych) Wspólnocie istnieniem norm wspólnotowych, choć nie muszą one zostać naruszone. Trybunał stwierdził, że dziedziny objęte postanowieniami Konwencji prawa morza, na które Irlandia powołała się przed sądem arbitrażowym, były szeroko uregulowane aktami wspólnotowymi. Obowiązują np. dyrektywy dotyczące obowiązku przeprowadzenia właściwej oceny środowiskowych skutków działalności zakładu w środowisku morskim, międzynarodowego transportu substancji radioaktywnych związanych z działalnością zakładu MOX oraz swobody dostępu do informacji o środowisku. Wreszcie Wspólnota jest także stroną Konwencji o ochronie środowiska morskiego północno-wschodniego Atlantyku, na którą zresztą Irlandia powołała się przed sądem arbitrażowym. Pozwoliło to TS na konkluzję, że postanowienia Konwencji prawa morza, na które powołała się Irlandia w sporze, stanowią część wspólnotowego porządku prawnego, a zatem Trybunał jest właściwy do rozpatrywania sporów dotyczących ich wykładni i stosowania oraz do oceny ich przestrzegania przez państwa członkowskie. Irlandia naruszyła zatem ówczesny art. 292 TWE (obecnie art. 344 TFUE). Tego rodzaju naruszenie powoduje oczywiste niebezpieczeństwo naruszenia struktury kompetencyjnej określonej w traktatach, a w związku z tym autonomii wspólnotowego porządku prawnego.

2.5. Ograniczanie kompetencji UE W oczywisty sposób kompetencje Unii mogą ulec poszerzeniu poprzez zmianę Traktatów założycielskich, zgodnie z procedurami określonymi w art. 48 TUE. Poszerzenie kompetencji może jednak nastąpić również metodami nieformalnymi, przede wszystkim w drodze rozszerzającej interpretacji kompetencyjnych postanowień Traktatu, stosowania kompetencji dorozumianych, kompetencji ogólnych lub dodatkowych.

83

Możliwość rozszerzania kompetencji Unii, przede wszystkim przez rozszerzającą interpretację postanowień Traktatów, spowodowała wprowadzanie przez państwa członkowskie do traktatów różnego typu postanowień i mechanizmów zabezpieczających. Tak więc w traktatach znajdują się np. specjalne przepisy wskazujące dziedziny, w których państwa członkowskie zachowują własną kompetencję, czy przepisy ograniczające działania Unii, tj. zasada pomocniczości, zasada proporcjonalności, zasada poszanowania tożsamości narodowej państw członkowskich.

2.5.1. Zasada pomocniczości Podstawowym mechanizmem ograniczającym kompetencje Unii, służącym do kontroli wykonywania kompetencji innych niż kompetencje wyłączne, jest zasada pomocniczości (subsydiarności). Wprowadził ją po raz pierwszy Jednolity Akt Europejski z 1986 r., ale tylko w odniesieniu do ochrony środowiska naturalnego. Strukturalną zasadą całego prawa Unii uczynił ją Traktat z Maastricht, wprowadzając do art. 2 TUE oraz art. 5 TWE. Obecnie do zasady pomocniczości odsyła preambuła TUE. Podkreśla ona wręcz konstytucyjny charakter zasady. Państwa członkowskie wskazują, że chcą kontynuować proces tworzenia coraz ściślejszego związku między narodami Europy, w którym decyzje są podejmowane jak najbliżej obywateli, zgodnie z zasadą pomocniczości. Artykuł 5 ust. 3 TUE, defi nując zasadę, wskazuje ponadto,

84

92

IV. Zasady działania UE

że szczegółowe unormowania dotyczące stosowania zasady zawiera Protokół w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności (protokół pierwotnie dołączony był do Traktatu amsterdamskiego, został zmieniony przez Traktat z Lizbony).

Artykuł 5 ust. 3 TUE: Zgodnie z zasadą pomocniczości, w dziedzinach, które nie należą do jej wyłącznej kompetencji, Unia podejmuje działania tylko wówczas i tylko w takim zakresie, w jakim cele zamierzonego działania nie mogą zostać osiągnięte w sposób wystarczający przez Państwa Członkowskie, zarówno na poziomie centralnym, jak i regionalnym oraz lokalnym, i jeśli ze względu na rozmiary lub skutki proponowanego działania możliwe jest lepsze ich osiągnięcie na poziomie Unii. Instytucje Unii stosują zasadę pomocniczości zgodnie z Protokołem w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności. Parlamenty narodowe czuwają nad przestrzeganiem zasady pomocniczości zgodnie z procedurą przewidzianą w tym protokole. Protokół w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności podkreśla, że Unia przyjmując akty ustawodawcze w zakresie kompetencji innych niż wyłączne, musi je w należyty sposób uzasadnić, zgodnie z zasadą pomocniczości i zasadą proporcjonalności. Obejmuje to w zasadzie udzielenie odpowiedzi w uzasadnieniu aktu ustawodawczego na dwa pytania (dwustopniowy test): 1) czy cele Unii nie mogą być w wystarczający sposób osiągnięte przez państwa członkowskie, 2) czy cele te, ze względu na skalę lub skutek proponowanego środka, mogą być osiągnięte „lepiej” przez Unię (test porównywania efektywności/komparatywny test skuteczności). Artykuł 5 Protokołu wskazuje, że każdy projekt aktu ustawodawczego powinien zawierać szczegółowe stwierdzenie umożliwiające ocenę zgodności z zasadami pomocniczości i proporcjonalności. „Takie stwierdzenie powinno zawierać dane umożliwiające ocenę skutków finansowych danego projektu aktu oraz, w przypadku dyrektywy, jej skutków dla regulacji wprowadzanych przez Państwa Członkowskie, w tym, w stosownym przypadku, dla prawodawstwa regionalnego. Podstawy stwierdzenia, że cel Unii może zostać lepiej osiągnięty na poziomie Unii, są uzasadniane na podstawie wskaźników jakościowych, a tam, gdzie to możliwe, ilościowych. Projekty aktów ustawodawczych biorą pod uwagę konieczność zminimalizowania wszelkich obciążeń finansowych lub administracyjnych nakładanych na Unię, rządy krajowe, władze regionalne lub lokalne, podmioty gospodarcze i obywateli oraz to, by takie obciążenia były współmierne do zamierzonego celu”.

85

Dokładna ocena zasad pomocniczości i proporcjonalności na etapie przedlegislacyjnym ma duże znaczenie dla zapewnienia odpowiedniego opracowania wniosków legislacyjnych. Traktat z Lizbony wprowadził w tym zakresie istotne innowacje, a mianowicie wyposażył parlamenty narodowe w specjalne kompetencje. Określony w art. 6–7 Protokołu mechanizm kontroli zasady pomocniczości daje parlamentom narodowym prawo do wyrażenia opinii, czy projekt aktu ustawodawczego, który nie wchodzi w zakres wyłącznych kompetencji Unii, jest zgodny z zasadą pomocniczości.

www.lexisnexis.pl

2. Zasada przyznania kompetencji

93

Zgodnie z art. 6 Protokołu każdy parlament narodowy lub każda izba parlamentu narodowego może, w terminie ośmiu tygodni od daty przekazania jej projektu aktu ustawodawczego, przesłać przewodniczącym Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (lub grupie państw członkowskich, Trybunałowi Sprawiedliwości, Europejskiemu Bankowi Centralnemu lub Europejskiemu Bankowi Inwestycyjnemu, jeżeli projekt aktu ustawodawczego pochodzi od nich) uzasadnioną opinię zawierającą powody, dla których uznaje, że dany projekt nie jest zgodny z zasadą pomocniczości. Wnioskodawcy powinni starannie rozważyć uzasadnione opinie parlamentów narodowych. Zależnie od liczby uzasadnionych opinii stwierdzających, że wniosek narusza zasadę pomocniczości, w Traktacie przewidziano dwie procedury (tzw. żółtej i pomarańczowej kartki, odpowiednio art. 7 ust. 2 i art. 7 ust. 3 Protokołu). Obie wiążą się z przeglądem projektowanego prawodawstwa i mogą prowadzić do zmiany lub wycofania wniosku. Każdy parlament narodowy dysponuje dwoma głosami rozdzielonymi w zależności od krajowego systemu parlamentarnego. W dwuizbowym krajowym systemie parlamentarnym każda z izb dysponuje jednym głosem. Artykuł 7 Protokołu w sprawie stosowania zasady pomocniczości i proporcjonalności „(...) 2. W przypadku gdy uzasadnione opinie o niezgodności projektu aktu ustawodawczego z zasadą pomocniczości stanowią co najmniej jedną trzecią głosów przyznanych parlamentom narodowym zgodnie z ustępem 1 akapit drugi, projekt zostaje poddany ponownej analizie. Próg ten wynosi jedną czwartą w przypadku projektu aktu ustawodawczego dotyczącego przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, przedłożonego na podstawie artykułu 76 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Po ponownej analizie, Komisja lub, w stosownym przypadku, grupa Państw Członkowskich, Parlament Europejski, Trybunał Sprawiedliwości, Europejski Bank Centralny lub Europejski Bank Inwestycyjny, jeżeli projekt aktu ustawodawczego pochodzi od nich, mogą postanowić o podtrzymaniu, zmianie lub wycofaniu projektu. Decyzja ta musi być uzasadniona. 3. Ponadto, jeżeli w ramach zwykłej procedury ustawodawczej uzasadnione opinie o niezgodności wniosku dotyczącego aktu ustawodawczego z zasadą pomocniczości stanowią co najmniej zwykłą większość głosów przyznanych parlamentom narodowym zgodnie z ustępem 1 akapit drugi, wniosek zostaje poddany ponownej analizie. Po ponownej analizie Komisja może postanowić o podtrzymaniu, zmianie lub wycofaniu wniosku. Jeżeli Komisja postanowi podtrzymać wniosek, powinna przedstawić uzasadnioną opinię określającą przyczyny, dla których uważa, że wniosek ten jest zgodny z zasadą pomocniczości. Wspomniana uzasadniona opinia, a także uzasadnione opinie parlamentów narodowych, powinny zostać przekazane prawodawcy Unii w celu ich wzięcia pod uwagę w ramach procedury ustawodawczej: a) przed zakończeniem pierwszego czytania prawodawca (Parlament Europejski i Rada) rozważa zgodność wniosku ustawodawczego z zasadą pomocniczości, biorąc w szczególności pod uwagę powody podane i podzielane przez większość parlamentów narodowych, jak również uzasadnioną opinię Komisji; b) jeżeli większością głosów wynoszącą 55% członków Rady lub większością głosów oddanych w Parlamencie Europejskim prawodawca stwierdzi, że jego zdaniem wniosek nie jest zgodny z zasadą pomocniczości, wniosek ustawodawczy nie będzie dalej analizowany”.

Zastosowanie w praktyce ww. mechanizmu nie jest proste, do połowy 2012 r. liczba uzasadnionych opinii parlamentów narodowych zgłaszanych do przedstawianych w tym okresie wniosków nie przekraczała progów niezbędnych do uruchomienia procedur.

94

IV. Zasady działania UE

Przestrzeganie zasady pomocniczości podlega kontroli sądowej. Akt prawny niezgodny z zasadą pomocniczości może być uznany za nieważny (do tej pory TSUE nie uchylił jednak żadnego aktu prawnego z tego powodu10). Traktat z Lizbony wzmocnił kontrolę sądową zasady pomocniczości, przyznając prawo do wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności aktów ustawodawczych prawa Unii z powodu niezgodności z zasadą pomocniczości parlamentom narodowym oraz Komitetowi Regionów (art. 8 Protokołu). Parlament narodowy lub jego izba może wnieść skargę do TSUE za pośrednictwem państwa członkowskiego na podstawie regulacji prawa krajowego11. Postępowanie przed Trybunałem odbywa się zgodnie z art. 263 TFUE. Z kolei taka sama skarga Komitetu Regionów dotyczyć może tylko aktów ustawodawczych, do których przyjęcia TFUE wymaga jego konsultacji.

2.5.2. Zasada proporcjonalności 86

Od zasady pomocniczości należy odróżnić zasadę proporcjonalności, która służy do kontroli konkretnego środka. Mowa o niej w art. 5 ust. 4 TUE (przepis wprowadzony pierwotnie Traktatem z Maastricht): Artykuł 5 ust. 4 TUE: Zgodnie z zasadą proporcjonalności zakres i forma działania Unii nie wykraczają poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celów Traktatów. Instytucje Unii stosują zasadę proporcjonalności zgodnie z Protokołem w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności.

10 Zob. np. wyrok z 8 czerwca 2010 r. w sprawie C-58/08 Vodafone Ltd, Telefónica O2 Europe plc, T-Mobile International AG, Orange Personal Communications Services Ltd przeciwko Secretary of State for Business, Enterprise and Regulatory Reform (dotyczącej roamingu w publicznych sieciach telefonii ruchomej wewnątrz Wspólnoty) oraz wyrok z 12 maja 2011 r. w sprawie C-176/09 Luksemburg przeciwko Parlamentowi i Komisji (opłaty lotniskowe). 11 W Polsce kwestie te reguluje ustawa z 8 października 2010 r. o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej (Dz.U. Nr 213, poz. 1395). Artykuł 17 ustawy stanowi: „1. W przypadku otrzymania przez Prezesa Rady Ministrów przesłanej przez Marszałka Sejmu uchwały Sejmu lub przesłanej przez Marszałka Senatu uchwały Senatu w sprawie wniesienia do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej skargi w sprawie naruszenia przez akt ustawodawczy Unii Europejskiej zasady pomocniczości, o której mowa w art. 5 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej, wraz ze skargą, Prezes Rady Ministrów, niezwłocznie, z zachowaniem terminów wynikających z prawa Unii Europejskiej, wnosi skargę do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. 2. Do uchwały, o której mowa w ust. 1, Marszałek Sejmu lub Marszałek Senatu załącza dokument potwierdzający udzielenie pełnomocnictwa do reprezentowania odpowiednio Sejmu lub Senatu w postępowaniu przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawie skargi. Prezes Rady Ministrów dołącza ten dokument do skargi wnoszonej do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. 3. O cofnięciu skargi mogą zdecydować odpowiednio Sejm lub Senat”.

www.lexisnexis.pl

2. Zasada przyznania kompetencji

95

Zasada proporcjonalności: 1) stosuje się do wszystkich sfer kompetencji Unii (nie tylko do kompetencji dzielonych czy wspierających lub koordynacyjnych, ale i do kompetencji wyłącznych); 2) nie odnosi się do rozgraniczenia kompetencji UE i państw członkowskich, lecz do konkretnego środka – wymaga, aby środek przyjęty przez Unię nie nakładał niepotrzebnych ciężarów na państwo członkowskie lub jednostki; Trybunał Sprawiedliwości UE bada, czy środek prawny jest: a) odpowiedni i konieczny do osiągnięcia określonego celu – jeśli istnieje wybór między kilkoma odpowiednimi środkami, należy zastosować środek najmniej uciążliwy; b) współmierny – proporcjonalny w stosunku do nakładanych ograniczeń („zakaz stosowania działań władczych ponad potrzebę”)12. 12

3) swoboda działania jednostek nie może być ograniczana ponad to, co jest konieczne w interesie publicznym (zob. np. sprawy 11/70 Internationale Handelsgessellschaft13, 114/76 Bela-Mühle14, C-320/03 Komisja przeciwko Austrii15); 4) w przypadku szerokich uprawnień dyskrecjonalnych WE/UE, np. w zakresie wspólnej polityki rolnej, środek musi być w oczywisty sposób niewłaściwy w stosunku do celu (sprawa C-331/88 Fedesa16); 5) ma kilka aspektów, np. wymaga, by sankcje były proporcjonalne do powagi naruszenia (sprawa 181/84 ex parte Man (Sugar) Ltd przeciwko Intervention Board for Agricultural Produce)17, W sprawie 181/84 Królowa ex parte E.D. i Man (Sugar) Ltd przeciwko Intervention Board for Agricultural Produce TS analizował proporcjonalność nałożonej na firmę kary, przepadek depozytu złożonego w związku z wnioskiem o licencję na eksport cukru. Firma Man wygrała przetarg na eksport znacznej ilości cukru do państw nieczłonkowskich. Zgodnie z rozporządzeniem nr 1880/83/WE wpłaciła wysoką kaucję, spóźniła się jednak ze złożeniem wniosku o licencję eksportową. Zgłoszenie wpłynęło cztery godziny po terminie. Trybunał uznał decyzję dotyczącą przepadku depozytu za nieproporcjonalną. Trybunał Sprawiedliwości rozróżnił niewykonanie zobowiązania pierwotnego od niewykonania zobowiązania wtórnego. Zobowiązanie pierwotne polegało na dokonaniu sprzedaży cukru. Dopełnienie formalności, w tym dostarczenie odpowiednich dokumentów, miało już charakter wtórny; niewykonanie tego obowiązku nie godziło bezpośrednio w cel rozporządzenia. Wprowadzenie jednakowych sankcji za niewykonanie zobowiązania pierwotnego i zobowiązania wtórnego naruszyło zasadę proporcjonalności.

6) stosowana jest zgodnie z Protokołem w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności; ostatnie zdanie art. 5 Protokołu wskazuje, że projekty aktów ustawodawczych biorą pod uwagę konieczność zminimalizowania wszelkich 12 Kryteria te TS sformułował w sprawie 265/87 Schräder przeciwko Komisji, LexPolonica nr 1043300. 13 LexPolonica nr 346428. 14 LexPolonica nr 1129139. 15 LexPolonica nr 1435082. 16 Zb.Orz. 1990, s. I-04023. 17 LexPolonica nr 348085.

96

IV. Zasady działania UE

obciążeń finansowych lub administracyjnych nakładanych na Unię, rządy krajowe, władze regionalne lub lokalne, podmioty gospodarcze i obywateli oraz to, by takie obciążenia były współmierne do zamierzonego celu; 7) służy do oceny zarówno środków unijnych, jak i środków przyjmowanych przez państwa członkowskie w zakresie stosowania prawa Unii. Dotyczy to dwóch głównych typów sytuacji kontroli środków krajowych przyjmowanych: a) w celu wykonania prawa Unii (np. sprawa C-285/98 Tanja Kreil18), b) w ramach dopuszczalnych derogacji od zasad swobodnego przepływu (np. sprawy 120/78 Cassis de Dijon19, 36/75 Rutili20, 115–116/81 Adoui and Cornuaille21), W sprawie 120/78 Cassis de Dijon TS kontrolował zgodność niemieckich przepisów określających minimalną zawartość alkoholu w określonych napojach z regułami pozwalającymi na wyłączenia w zakresie swobodnego przepływu towarów (dawny art. 36, następnie art. 30 TWE, obecnie art. 36 TFUE). Francuski likier porzeczkowy Cassis de Dijon, jako napój zawierający jedynie 15–20% alkoholu, nie mógł być zgodnie z prawem niemieckim przedmiotem obrotu w RFN. Trybunał Sprawiedliwości przyznał, że cel spornej regulacji, ochronę konsumentów, można było osiągnąć w inny sposób (np. przez wymóg odpowiedniego oznakowania towarów). Ponadto wskazał, że art. 36 nie zawiera wyczerpującego wyliczenia. Jeśli nie ma regulacji wspólnotowej, państwo może wprowadzić ograniczenia w swobodnym przepływie towarów, jeśli regulacja taka jest usprawiedliwiona, w szczególności ze względu na wymogi skutecznej kontroli podatkowej, ochrony zdrowia publicznego, rzetelności obrotu handlowego, ochrony konsumenta. Środki krajowe nie mogą mieć charakteru dyskryminującego i muszą być „niezbędne”. Ustawodawca krajowy musi zatem uwzględnić zasadę proporcjonalności, wybrać środek, który w najmniejszym stopniu ograniczałby handel między państwami członkowskimi. W sprawie C-320/03 Komisja przeciwko Austrii TS oceniał zgodnie z zasadą proporcjonalności rozporządzenie kraju związkowego Tyrolu z 2003 r. wprowadzające zakaz ruchu samochodów ciężarowych o wadze ponad 7,5 tony przewożących niektóre towary, np. kamienie, ziemię, zboża na odcinku autostrady A12 o długości 46 km w dolinie rzeki Inn. Rozporządzenie miało na celu poprawę jakości powietrza w celu trwałej ochrony zdrowia ludzi oraz fauny i flory. Trybunał Sprawiedliwości uznał, że zakaz wprowadzony w Tyrolu stanowi przeszkodę w swobodnym przepływie towarów, a w szczególności w ich tranzycie. Zakaz ten dotyczy bowiem odcinka drogi o pierwszorzędnym znaczeniu, stanowiącego jeden z głównych szlaków transportu lądowego między południem Niemiec a północną częścią Włoch. Niemniej jednak takie ograniczenie można uzasadnić względami ochrony środowiska. W tym jednak przypadku sektorowy zakaz ruchu naruszył zasadę proporcjonalności. Władze austriackie powinny były bowiem zbadać możliwość podjęcia mniej restrykcyjnych działań. Tymczasem nie zbadały one w wystarczającym stopniu, czy istniało realistyczne rozwiązanie zastępcze, pozwalające na przewóz przedmiotowych towarów innymi środkami transportu, np. koleją bądź innymi szlakami drogowymi. Ponadto ograniczony do dwóch miesięcy okres przejściowy przed wprowadzeniem zakazu był w sposób oczywisty niewystarczający, by racjonalnie pozwolić zainteresowanym przedsiębiorstwom na przystosowanie się do nowych okoliczności.

8) powinna być uwzględniana także przy interpretacji środków krajowych (jeśli brzmienie normy dopuszcza różną interpretację, należy wybrać tę, która jest najmniej uciążliwa dla jednostki).

18 19 20 21

LexPolonica nr 368856. LexPolonica nr 349041. LexPolonica nr 348447. LexPolonica nr 368102.

www.lexisnexis.pl

3. Zasada poszanowania równości i tożsamości narodowej państw członkowskich

97

3. Zasada poszanowania równości i tożsamości narodowej państw członkowskich 3. Zasada poszanowania równości i tożsamości narodowej państw członkowskich

Zasada poszanowania równości i tożsamości narodowej państw członkowskich wyrażona została po raz pierwszy w art. 6 ust. 3 TUE: „Unia szanuje tożsamość narodową Państw Członkowskich”. Celem jego wprowadzenia do Traktatu, a następnie poprawienia w Traktacie amsterdamskim, było złagodzenie krytyki nadmiernego postępu integracji, rozszerzania kompetencji Unii. Zasada ta służy zatem ograniczeniu kompetencji Unii, akcentuje równość wobec Traktatów, autonomię, odrębność państw członkowskich i konieczność poszanowania ich kompetencji (odrębności) w szczególnych dziedzinach. Tożsamość narodowa oznacza nie tylko tożsamość narodową w rozumieniu specyfiki kultury, języka, religii, itp., ale także tożsamość państwową (konstytucyjną), odrębność państwową, zachowanie podstawowych funkcji państwowych. Innymi słowy, zasada ta oznacza, że Unia nie jest państwem, składa się bowiem z państw, które zachowują swoje zasadnicze odrębności. Obecnie zasadę wyraża art. 4 ust. 2 TUE.

87

Artykuł 4 ust. 2 TUE: Unia szanuje równość Państw Członkowskich wobec Traktatów, jak również ich tożsamość narodową, nierozerwalnie związaną z ich podstawowymi strukturami politycznymi i konstytucyjnymi, w tym w odniesieniu do samorządu regionalnego i lokalnego. Szanuje podstawowe funkcje państwa, zwłaszcza funkcje mające na celu zapewnienie jego integralności terytorialnej, utrzymanie porządku publicznego oraz ochronę bezpieczeństwa narodowego. W szczególności bezpieczeństwo narodowe pozostaje w zakresie wyłącznej odpowiedzialności każdego Państwa Członkowskiego. Wyrazem poszanowania tej zasady są także np. derogacje od swobodnego przepływu towarów przewidziane w art. 36 TFUE (dawny 30 TWE) w celu ochrony niektórych aspektów tożsamości narodowej (własnej kultury, obyczajów), dopuszczenie pomocy państwa dla kultury (art. 107 ust. 3 lit. d TFUE, dawny art. 87 ust. 3 lit. d TWE), ochrona moralności publicznej (art. 36 TFUE, art. 114 ust. 4, dawny art. 95 ust. 4 TWE). Przypominają o omawianej zasadzie np. Protokół w sprawie aborcji na Malcie czy polska deklaracja w sprawie moralności publicznej dołączone do Traktatu akcesyjnego z 2003 r. Do poszanowania tożsamości narodowej silnie odwoływały się polskie obiekcje w sprawie przyjęcia Karty Praw Podstawowych UE jako dokumentu wiążącego, wyrażane w związku z przyjęciem Traktatu z Lizbony (polskie obawy dotyczyły narzucenia przez Unię legalizacji związków homoseksualnych, aborcji, eutanazji itp.). Zasada poszanowania tożsamości narodowej państw członkowskich odegrała istotną rolę przy akceptacji Traktatu z Lizbony przez trybunały konstytucyjne państw członkowskich. Sądy konstytucyjne wskazywały tę zasadę jako gwaranta obecnego etapu rozwoju integracji (poszanowanie tożsamości konstytucyjnej oznacza jednocześnie poszanowanie suwerenności państwa).

88

98

IV. Zasady działania UE Niemiecki Federalny Sąd Konstytucyjny w wyroku z 30 czerwca 2009 r. dodał także, że skoro Traktat z Lizbony odwołuje się do tożsamości narodowej państw członkowskich, to według FSK do podstawowych składników tożsamości konstytucyjnej należy zaliczyć w szczególności: obywatelstwo, cywilny i wojskowy monopol w zakresie użycia sił zbrojnych, publiczne dochody i wydatki, ingerencję w korzystanie z praw podstawowych (zwłaszcza w postaci pozbawienia wolności na podstawie prawa karnego), prawo do języka, kształtowanie warunków życia w rodzinie, kształcenie, korzystanie z wolności prasy, zgromadzeń i wyrażania opinii, wolność wyznania i rozpowszechniania ideologii. Rozumienie wyznaczników tożsamości wynika z kontekstu doświadczeń historycznych i kulturowych (teza 249).

Trybunał Sprawiedliwości UE odniósł się do zasady poszanowania tożsamości narodowej państw członkowskich po raz pierwszy w orzeczeniu z 22 grudnia 2010 r. w sprawie C-208/09 Ilonka Sayn-Wittgenstein Landeshauptmann von Wien. Sprawa dotyczyła obywatelki austriackiej zamieszkującej w Niemczech, która otrzymała w wyniku przysposobienia nazwisko przysposabiającego wraz z jego tytułem szlacheckim, które w jej przypadku przyjęło formę „Fürstin von Sayn-Wittgenstein” („księżniczka Sayn-Wittgenstein”). W Niemczech wydano jej prawo jazdy oraz zarejestrowała ona tam spółkę pod tym nazwiskiem. Władze austriackie dokonały wpisu tego nazwiska do austriackich akt stanu cywilnego. W 2003 r. Verfassungsgerichtshof (austriacki trybunał konstytucyjny) orzekł w podobnej sprawie, że ustawa o zniesieniu szlachectwa z 1919 r. mająca rangę konstytucyjną i wprowadzająca w życie zasadę równości stoi na przeszkodzie nabyciu przez obywatela austriackiego nazwiska zawierającego tytuł szlachecki w drodze przysposobienia przez obywatela niemieckiego posługującego się zgodnie z prawem takim tytułem szlacheckim stanowiącym jeden z elementów składowych jego nazwiska. Po wydaniu tego wyroku dokonano sprostowania zapisu nazwiska w aktach stanu cywilnego polegającego na nadaniu mu formy „Sayn-Wittgenstein”. Skarżąca podniosła przed sądem austriackim, że nieuznanie skutków przysposobienia w odniesieniu do jej nazwiska stanowi przeszkodę w przysługującej jej swobodzie przemieszczania się (art. 21 TFUE), ponieważ zmusza ją do posługiwania się różnymi nazwiskami w poszczególnych państwach członkowskich, oraz naruszenie prawa do poszanowania jej życia rodzinnego ze względu na konieczność zmiany nazwiska mimo 15 lat jego nieprzerwanego używania. Odpowiadając na pytania sądu austriackiego, Trybunał zauważył, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przeszkoda w swobodnym przepływie osób może być uzasadniona jedynie wtedy, gdy jest oparta na obiektywnych względach i jest proporcjonalna do uzasadnionego celu realizowanego przez prawo krajowe. Dalej Trybunał przypomniał, że zgodnie z art. 4 ust. 2 TUE Unia szanuje tożsamość narodową państw członkowskich, obejmującą również ustrój republikański państwa (pkt 92), oraz przyznał, że „w kontekście historii konstytucyjnej Austrii ustawa o zniesieniu szlachectwa może zostać wzięta pod uwagę jako element tożsamości narodowej przy dokonywaniu zestawienia uzasadnionych interesów z zagwarantowanym w prawie Unii swobodnym przepływem osób. Podniesione przez rząd austriacki uzasadnienie dotyczące austriackiej sytuacji konstytucyjnej należy interpretować jako powołanie się na porządek publiczny. Obiektywne względy związane z porządkiem publicznym mogą uzasadniać odmowę uznania przez państwo członkowskie nazwiska jednego z jego obywateli, które zostało mu nadane w innym państwie członkowskim” (pkt 83–85). W efekcie Trybunał uznał za uprawniony zarówno austriacki cel konstytucyjny (zapewnienie równości wszystkich obywateli wobec prawa), jak i środek służący jego wykonaniu (uznał środek za proporcjonalny w stosunku do celu, który ma realizować). Podobnie w wyroku z 12 maja 2011 r. sprawie C-391/09 Malgožata Runevič-Vardyn i Łukasz Paweł Wardyn dotyczącej zapisywania na Litwie nazwisk polskich w języku litewskim, tj. bez polskich znaków diakrytycznych Trybunał analizował m.in., czy odmowa zmiany wspólnego nazwiska skarżących w postępowaniu przed sądem krajowym stanowi ograniczenie w rozumieniu art. 21 TFUE, i przypomniał, że ograniczenie w swobodnym przepływie osób może być uzasadnione jedynie wtedy, gdy jest oparte na obiektywnych względach i proporcjonalne do uzasadnionego celu realizowanego przez prawo krajowe. Kilka rządów, które przedstawiły uwagi przed Trybunałem, uważało za zasadne, by państwo członkowskie czuwało nad ochroną języka urzę-

www.lexisnexis.pl

4. Sprawy należące do wyłącznych kompetencji państw członkowskich

99

dowego w celu zachowania jedności narodowej i spójności społecznej. Rząd litewski podkreślał w szczególności, że język litewski stanowi wartość konstytucyjną, która chroni tożsamość narodową, przyczynia się do integracji obywateli, zapewnia wyrażenie suwerenności narodowej, niepodzielność państwa oraz prawidłowe funkcjonowanie służb państwowych i samorządowych. Trybunał podkreślił, że przepisy prawa Unii nie stoją na przeszkodzie przyjęciu polityki, która ma na celu ochronę i promocję języka państwa członkowskiego, który jest jednocześnie językiem państwowym i pierwszym językiem urzędowym. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 3 akapit czwarty TUE oraz art. 22 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej Unia szanuje różnorodność kulturową i językową. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 2 TUE Unia szanuje tożsamość narodową jej państw członkowskich, do której należy również ochrona języka urzędowego. Cel realizowany przez prawo litewskie jest zatem co do zasady uzasadniony. Dalej Trybunał wskazał, że: „Jeżeli zostanie wykazane, że odmowa zmiany wspólnego nazwiska pary obywateli Unii, których dotyczy postępowanie przed sądem krajowym, powoduje poważne niedogodności na płaszczyźnie administracyjnej, zawodowej i prywatnej dla nich i dla ich rodziny, do sądu krajowego należeć będzie ustalenie, czy odmowa taka szanuje słuszną równowagę występujących tu interesów, a mianowicie z jednej strony prawo skarżących w postępowaniu przed sądem krajowym do poszanowania ich życia prywatnego i rodzinnego, a z drugiej strony uzasadnioną ochronę przez dane państwo członkowskie jego języka urzędowego i jego tradycji. Jeżeli chodzi o przekształcenie w akcie małżeństwa polskiego nazwiska «Wardyn» na «Vardyn», nieproporcjonalny charakter odmowy uwzględnienia przez urząd stanu cywilnego miasta Wilna wniosków zmiany złożonych w tym kontekście przez skarżących w postępowaniu przed sądem krajowym mógłby ewentualnie wynikać z faktu, że urząd ten w tym samym akcie zapisał to nazwisko w odniesieniu do skarżącego z zachowaniem odpowiednich reguł pisowni polskiej” (pkt 91–92).

Z powyższych wyroków wynika, że zasada poszanowania tożsamości narodowej ma w prawie Unii charakter jurydyczny, służy ochronie interesu publicznego (państwa). Można się na nią powołać przed sądem. Może stanowić element brany pod uwagę przez sąd np. przy równoważeniu wchodzących w grę interesów przy ustalaniu proporcjonalności przyjętego przez państwo środka w celu realizacji uzasadnionego interesu.

4. Sprawy należące do wyłącznych kompetencji państw członkowskich 4. Sprawy należące do wyłącznych kompetencji państw członkowskich

Z zasadą poszanowania równości i tożsamości narodowej państw członkowskich łączy się kwestia określenia spraw należących do ich wyłącznych kompetencji.

1) 2) 3) 4) 5)

Traktaty wyraźnie wskazują, że pewne kompetencje należą do państw członkowskich, np.: wprowadzanie niektórych ograniczeń w swobodnym przepływie kapitału i płatności (zwłaszcza podatkowych, art. 65 TFUE); określanie podstawowych zasad systemów zabezpieczenia społecznego państwa członkowskiego (art. 153 ust. 4 TFUE); określanie treści nauczania i organizacja systemów edukacyjnych oraz zapewnianie ich różnorodności kulturalnej i językowej (art. 165 ust. 1 TFUE); określanie zasad prawa własności (art. 345 TFUE); stosowanie środków do utrzymania prawa i porządku oraz zapewnienia bezpieczeństwa wewnętrznego w sferach: wiz, azylu, imigracji i polityk związanych ze swobodnym przepływem osób (przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, art. 72 TFUE);

89

100

IV. Zasady działania UE

6) ochrona podstawowych interesów bezpieczeństwa państwa, które odnoszą się do produkcji lub handlu bronią, amunicją lub materiałami wojennymi; środki takie nie mogą negatywnie wpływać na warunki konkurencji na rynku wewnętrznym w odniesieniu do produktów, które nie są przeznaczone wyłącznie do celów wojskowych (art. 346 TFUE)22. W zakresie kompetencji wyłącznych państw członkowskich Trybunał Sprawiedliwości UE nie może co do zasady orzekać. Przykładowo w sprawie C-186/01 Alexander Dory przeciwko Niemcom 23 skarżący zarzucił normom krajowym wprowadzającym obowiązkową służbę wojskową tylko dla mężczyzn naruszenie dyrektywy 76/207/EWG, m.in. zasady równego traktowania kobiet i mężczyzn. W orzeczeniu Trybunał Sprawiedliwości podkreślił, że z pewnością decyzje państw członkowskich dotyczące organizacji ich sił zbrojnych nie mogą być całkowicie wyłączone z zakresu stosowania prawa wspólnotowego, w szczególności gdy dotyczy to przestrzegania zasady równego traktowania mężczyzn i kobiet w związku z zatrudnieniem, włączając dostęp do stanowisk w armii. Trybunał Sprawiedliwości zauważył jednak, że prawo wspólnotowe nie reguluje wyborów dokonywanych przez państwa członkowskie w dziedzinie organizacji obrony ich terytorium lub ich podstawowych interesów. Do kompetencji państw członkowskich należy zatem wybór odpowiednich środków w celu zapewnienia im bezpieczeństwa wewnętrznego i zewnętrznego, w tym ograniczenie obowiązkowej służby wojskowej tylko do mężczyzn. W konsekwencji Trybunał odrzucił swoją jurysdykcję.

Trybunał może jednak badać, czy kompetencje państw członkowskich są wykonywane zgodnie z podstawowymi zasadami prawa Unii. Kompetencje wyłączne państw członkowskich muszą być wykonywane z poszanowaniem prawa Unii, zwłaszcza zasad niedyskryminacji, proporcjonalności czy poszanowania swobód rynku wewnętrznego. W sprawie C-300/01 Salzmann przeciwko Austrii24 Trybunał Sprawiedliwości zauważył, że chociaż regulacja reżimów własności należy do kompetencji wyłącznej państw członkowskich, zgodnie z ówczesnym art. 295 TWE, nie oznacza to jednak, że nie dotyczą jej ogólne zasady wywiedzione z Traktatu. Tak więc środki krajowe, które regulują nabywanie nieruchomości (w tym przypadku specjalna procedura zgody) i które mają na celu zakazanie posiadania drugiej nieruchomości (domu) w pewnych częściach terytorium państwa, muszą być zgodne z postanowieniami Traktatu dotyczącymi swobodnego przepływu kapitału. Podobnie w sprawie C-208/09 Ilonka Sayn-Wittgenstein Landeshauptmann von Wien Trybunał zauważył, że chociaż przepisy, którym podlega nazwisko rodowe osoby i posługiwanie się tytułami szlacheckimi, należą do kompetencji państw członkowskich, to państwa zobowiązane są jednak do wykonywania tych kompetencji zgodnie z prawem Unii. W związku z tym nazwisko osoby jest jednym z elementów składowych jej tożsamości i życia prywatnego, które podlegają ochronie na podstawie zarówno Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, jak i Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

90

Choć Unia szanuje równość i tożsamość narodową państw członkowskich, nie są one całkowicie swobodne w określaniu zakresu tego, co pozostaje w ich kompetencji. Dlate22 Zob. np. wyrok w sprawie T-26/01 Fiocchi Munizioni przeciwko Komisji, pkt 58–59, 63–64, 74, LexPolonica nr 1239024. 23 Zb.Orz. 2003, s. I-02479. 24 Zb.Orz. 2003, s. I-04899.

www.lexisnexis.pl

5. Zasada lojalnej współpracy

101

go też w wyroku w sprawie ratyfikacji Traktatu z Lizbony FSK podkreślił, że traktatowe normy kompetencyjne w obszarach mających znaczenie dla tożsamości narodowej wymagają ścisłej wykładni.

5. Zasada lojalnej współpracy 5. Zasada lojalnej współpracy

Fundamentalną zasadą, na której opiera się Unia, jest także zasada lojalnej współpracy (zwana także zasadą solidarności, zasadą lojalności i szczerej współpracy, zasadą współpracy itp.), wyrażona pierwotnie w art. 5 TWE, później w art. 10 TWE, a obecnie w art. 4 ust. 3 TUE.

91

Artykuł 4 ust. 3 TUE: Zgodnie z zasadą lojalnej współpracy Unia i Państwa Członkowskie wzajemnie się szanują i udzielają sobie wzajemnego wsparcia w wykonywaniu zadań wynikających z Traktatów. Państwa Członkowskie podejmują wszelkie środki ogólne lub szczególne właściwe dla zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających z Traktatów lub aktów instytucji Unii. Państwa Członkowskie ułatwiają wypełnianie przez Unię jej zadań i powstrzymują się od podejmowania wszelkich środków, które mogłyby zagrażać urzeczywistnieniu celów Unii. Zasada lojalnej współpracy odnosiła się początkowo do państw członkowskich. Artykuł 4 ust. 3 TUE, tak jak poprzednie unormowania, wskazuje dwa obowiązki pozytywne państw członkowskich: wypełnianie zobowiązań, ułatwianie realizacji celów Unii, i jeden negatywny, tj. zakaz przyjmowania środków sprzecznych z celami Unii. Zasadzie lojalnej współpracy treść nadał w swoim orzecznictwie Trybunał Sprawiedliwości, który wywiódł z niej wiele kluczowych obowiązków państw członkowskich, tj. obowiązek przestrzegania prymatu prawa wspólnotowego wobec prawa krajowego, zakaz stanowienia prawa sprzecznego z przepisami prawa wspólnotowego, obowiązek eliminacji z prawa krajowego przepisów sprzecznych z prawem wspólnotowym, odpowiedzialność państwa za naruszenie prawa wspólnotowego czy obowiązek zgodnej interpretacji prawa krajowego. Trybunał podkreślił przy tym, że „treść obowiązku zależy w każdym indywidualnym przypadku od postanowień Traktatu lub od norm wyprowadzonych z jego ogólnego schematu” (sprawa 78/70 Deutsche Grammophon 25). Zasada lojalnej współpracy nie jest identyczna z zasadą dobrej wiary w prawie międzynarodowym, odzwierciedla raczej zasadę federalną dobrej wiary (ma na celu zapewnić wzajemne poszanowanie kompetencji organów prawodawczych, wykonawczych i sądowych na różnych poziomach zarządzania w ramach systemu federalnego i goto25

LexPolonica nr 367950.

92

102

IV. Zasady działania UE

wość do współpracy). Federalny charakter zasady podkreśla obecnie pierwsze zdanie art. 4 ust. 3 TUE, a także ostatnie zdanie art. 13 ust. 2 TUE: „Instytucje lojalnie ze sobą współpracują”. Zgodnie z Traktatem Unia i państwa członkowskie wzajemnie się szanują i udzielają sobie wzajemnego wsparcia w wykonywaniu zadań wynikających z Traktatów. Zasada lojalnej współpracy odnosi się zatem nie tylko do państw członkowskich i ich współpracy z Unią, ale i do instytucji Unii. Traktat z Lizbony potwierdził dotychczasowe orzecznictwo TS. Kluczowe są tu dwa orzeczenia Trybunału. Pierwsze odnosi się do relacji między instytucjami, drugie zaś do obowiązków Unii wobec państw członkowskich. W sprawie C-65/93 PE przeciwko Radzie26 TS stwierdził, że Parlament Europejski naruszył zasadę szczerej współpracy, odmawiając Radzie udzielenia opinii w procedurze konsultacji, usprawiedliwiając się znacznym obciążeniem pracą. Rada, z uwagi na pilność sprawy, wydała akt, nie czekając na opinię PE: „w okolicznościach tego przypadku, niewydanie opinii w odpowiednim czasie stanowi naruszenie obowiązku szczerej współpracy, który wiąże instytucje tak samo jak państwa członkowskie”. W sprawie C-2/88 postępowanie karne przeciwko Zwartveld i inni27 TS zobowiązał Komisję do udzielenia aktywnej pomocy sądowi krajowemu w postępowaniu karnym w związku z naruszeniem prawa wspólnotowego, zażądał od Komisji przedstawienia sądowi raportów sporządzonych przez inspektorów Komisji i stawienia się funkcjonariuszy WE w sądzie w charakterze świadków. Trybunał Sprawiedliwości zauważył, że „zasada ta wymaga nie tylko, aby państwa członkowskie przedsiębrały wszelkie środki konieczne dla zagwarantowania stosowania i efektywności prawa wspólnotowego, jeśli potrzeba przez wszczęcie postępowania karnego, lecz także nakłada na państwa członkowskie i instytucje wspólnotowe wzajemny obowiązek szczerej współpracy”.

93

Zasada lojalnej współpracy odnosi się do całego prawa Unii. Warto zauważyć, że było tak również przed wejściem w życie Traktatu z Lizbony. W sprawie C-105/03 postępowanie karne przeciwko Marii Pupino28 Trybunał Sprawiedliwości stwierdził: „Z trudem przyszłoby Unii wypełnianie jej misji, gdyby zasada lojalnej współpracy, która zakłada między innymi, iż Państwa Członkowskie będą podejmować wszelkie właściwe środki ogólne lub szczególne celem zapewnienia wypełniania ich zobowiązań wynikających z Traktatu o Unii Europejskiej, nie obowiązywała również w ramach współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych, która zresztą w całości opiera się na współpracy między Państwami Członkowskimi a instytucjami [...]”.

Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości, zasada lojalnej współpracy samodzielnie nie daje żadnych praw, nie jest bezpośrednio skuteczna, może natomiast stanowić dodatkowy argument, który można powołać dla obrony praw opartych na prawie Unii (zob. np. sprawy 141/78 Francja przeciwko Wielkiej Brytanii29, 44/84 Hurd30, C-459/03 Komisja przeciwko Irlandii31). Można zatem zarzucić np. państwu członkowskiemu naruszenie zasady lojalnej współpracy, co w konsekwencji może zmienić sytuację jednostki. 26 27 28 29 30 31

Zb.Orz. 1995, s. I-00643. LexPolonica nr 1274767. LexPolonica nr 380184. LexPolonica nr 1116092. LexPolonica nr 369746. LexPolonica nr 412500.

www.lexisnexis.pl

6. Zasada efektywności

103

W sprawie 44/84 Hurd władze brytyjskie wytoczyły postępowanie przeciwko dyrektorowi Szkoły Europejskiej finansowanej przez WE, ponieważ nie odprowadzał podatku od części wynagrodzenia otrzymywanego przez nauczycieli, pochodzącego z funduszów wspólnotowych. Hurd argumentował, że ówczesny przepis wyrażający zasadę lojalnej współpracy stwarza zobowiązanie państw członkowskich do powstrzymania się od podejmowania środków zakłócających funkcjonowanie instytucji (realizację celów Wspólnoty). Trybunał uznał, że na mocy obowiązku szczerej współpracy „zabrania się państwom członkowskim nakładania podatku dochodowego na wynagrodzenie wypłacane przez Szkoły Europejskie ich nauczycielom, jeżeli ciężar takiego opodatkowania jest ponoszony przez budżet Wspólnoty”. Interesujące jest również inne stwierdzenie TS, a mianowicie, że dawny art. 5 „nie wywiera bezpośrednich skutków, na które można byłoby powołać się w stosunkach między państwami członkowskimi i ich obywatelami”. W sprawie C-459/03 Komisja przeciwko Irlandii chodziło, przypomnijmy (zob. pkt 2.4, NB 83), o zakład MOX, który znajduje się w Sellafield (Wielka Brytania), na wybrzeżu Morza Irlandzkiego, prowadzący recykling materiałów pochodzących z zakładów nuklearnych. Irlandia zwróciła się do władz Wielkiej Brytanii w sprawie zakładu MOX, kwestionując w szczególności zasadność analiz i decyzji, na których oparto budowę zakładu. Irlandia wszczęła przeciwko Wielkiej Brytanii (Zjednoczonemu Królestwu) postępowanie przed sądem arbitrażowym ustanowionym na mocy Konwencji prawa morza, w celu rozstrzygnięcia sporu dotyczącego zakładu MOX, międzynarodowego transportu substancji radioaktywnych i ochrony środowiska morskiego Morza Irlandzkiego. Irlandia zarzuciła Zjednoczonemu Królestwu naruszenie Konwencji prawa morza poprzez brak działań niezbędnych do ochrony środowiska morskiego w związku z eksploatacją zakładu MOX. Trybunał Sprawiedliwości uznał, że wszczynając postępowanie w ramach mechanizmu załatwiania sporów ustanowionego w Konwencji prawa morza, nie informując uprzednio i nie konsultując się z właściwymi instytucjami wspólnotowymi, Irlandia nie dopełniła obowiązku współpracy wynikającego z ówczesnego art. 10 TWE i art. 192 TEWEA.

6. Zasada efektywności 6. Zasada efektywności

Zasada lojalnej współpracy wiąże się z podstawową zasadą dotyczącą wykonywania prawa wspólnotowego, obecnie prawa Unii – zasadą efektywności (effet utile). Zasada efektywności polega na konieczności osiągnięcia zakładanego rezultatu w odpowiedni sposób. Dla niektórych jest to samoistna zasada, inni uważają ją za jedno z następstw prawnych zasady określonej obecnie w art. 4 ust. 3 TUE. Przychylamy się do poglądu wyrażonego m.in. przez S. Biernata, że „odwołanie się w orzecznictwie do efektywności prawa wspólnotowego (effet utile) jest regułą interpretacyjną, która nakazuje Trybunałowi nadanie normom prawnym takiej treści, która pozwoli na optymalne osiągnięcie wyznaczonych przez prawo celów”32. Zasada effet utile jest bowiem także regułą interpretacyjną, a Trybunał Sprawiedliwości nadał jej szczególną funkcję w prawie Unii. Zasada efektywności była jedną z podstaw uznania przez Trybunał wielu podstawowych konstrukcji prawa Unii, np. koncepcji bezpośredniego stosowania i prymatu prawa wspólnotowego, skutku prawnego dyrektyw oraz wielu innych obowiązków sądów i innych organów krajowych itd. (zob. np. rozdział X). 32 S. Biernat, Zasada efektywności prawa wspólnotowego w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, w: Studia z Prawa Unii Europejskiej, Kraków 2000, s. 71.

94

104

IV. Zasady działania UE

7. Zasada równowagi instytucjonalnej 7. Zasada równowagi instytucjonalnej

95

Unia działa w oparciu o swoje organy. Przypomnijmy, że najważniejsze organy Unii nazywane są w Traktatach instytucjami, stosują się do nich szczególne zasady. Instytucje wylicza art. 13 TUE (Traktat z Lizbony zwiększył liczbę instytucji o Radę Europejską i Europejski Bank Centralny). W filarowej strukturze Unii sprzed 1 grudnia 2009 r. obowiązywała zasada jednolitych ram instytucjonalnych (dawne uchylone art. 3 i 5 TUE33). Zgodnie z tą zasadą we wszystkich trzech filarach UE działały te same instytucje, tj. Parlament Europejski, Rada, Komisja, Trybunał Sprawiedliwości i Trybunał Obrachunkowy, aczkolwiek miały inny zakres kompetencji w tych obszarach i wykonywały je na podstawie TWE lub TUE. Jednolite ramy instytucjonalne miały zapewnić spójność i ciągłość działań UE oraz poszanowanie acquis communautaire. Służyły także postrzeganiu UE jako jedności, zarówno w jej działaniach wewnętrznych, jak i zewnętrznych. Unia nie ma obecnie filarowej struktury i specjalne wyróżnianie zasady jednolitych ram instytucjonalnych nie wydaje się potrzebne. Warto zwrócić uwagę, że art. 13 TUE zawiera nieco inne sformułowanie niż poprzednio art. 3 TUE i stwierdza po prostu, że „Unia dysponuje ramami instytucjonalnymi, które mają na celu propagowanie jej wartości, realizację jej celów, służenie jej interesom, interesom jej obywateli oraz interesom Państw Członkowskich, jak również zapewnianie spójności, skuteczności i ciągłości jej polityk oraz działań”.

96

Nie utraciła natomiast znaczenia zasada równowagi instytucjonalnej wywiedziona z Traktatów przez Trybunał Sprawiedliwości. Zastępuje ona w Unii zasadę charakterystyczną dla demokratycznych porządków państwowych – trójpodziału władzy na ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą. Zasada trójpodziału władzy nie ma zastosowania do Unii. Orzecznictwo Trybunału sformułowało natomiast zasadę, na którą składa się wiele szczegółowych postulatów: każda instytucja Unii może działać jedynie na podstawie upoważnienia wynikającego z Traktatów, żadna instytucja nie może zastępować innych instytucji w wykonywaniu ich kompetencji, wszystkie instytucje muszą przestrzegać przewidzianych prawem procedur, każda instytucja sama ustala swój wewnętrzny regulamin postępowania i żaden inny organ nie ma wpływu na kształt tego regulaminu. Trybunał nałożył na poszczególne instytucje również obowiązek współpracy w celu realizacji celów wynikających z Traktatów (zasada lojalnej współpracy). Obecnie zasadę równowagi instytucjonalnej i zasadę lojalnej współpracy instytucji Unii wyraża formuła art. 13 ust. 2 TUE: „Każda instytucja działa w granicach uprawnień przyznanych jej na mocy Traktatów, zgodnie z procedurami, na warunkach i w celach w nich określonych. Instytucje lojalnie ze sobą współpracują”.

33 „Unia dysponuje jednolitymi ramami instytucjonalnymi, które zapewniają spójność i ciągłość działań podejmowanych dla osiągnięcia jej celów, przy poszanowaniu i rozwijaniu dorobku wspólnotowego” (art. 3 akapit 1 TUE). „Parlament Europejski, Rada, Komisja, Trybunał Sprawiedliwości i Trybunał Obrachunkowy realizują swe uprawnienia zgodnie z warunkami i celami przewidzianymi z jednej strony w postanowieniach Traktatów ustanawiających Wspólnoty Europejskie oraz późniejszych traktatów i aktów zmieniających i uzupełniających je, z drugiej zaś strony w innych postanowieniach niniejszego Traktatu” (art. 5 TUE).

www.lexisnexis.pl

7. Zasada równowagi instytucjonalnej

105

Zasada równowagi instytucjonalnej ma charakter jurydyczny (zaskarżalny). Przykładowo w orzeczeniu w sprawie 138/79 Roquette Frère przeciwko Radzie34 zasada ta posłużyła do ochrony kompetencji Parlamentu Europejskiego przeciwko Radzie. Rada przyjęła akt prawny, nie czekając na opinię Parlamentu wymaganą przez przepis stanowiący podstawę prawną do wydania aktu. Trybunał Sprawiedliwości stwierdził, że konsultacje przewidziane w odnośnym przepisie, jak również w innych, podobnych przepisach TWE, stanowią środek pozwalający Parlamentowi na uczestniczenie w procesie prawodawczym Wspólnoty. „Kompetencja ta stanowi istotny czynnik równowagi instytucjonalnej zamierzonej przez Traktat. Jakkolwiek w ograniczonym zakresie, stanowi ona na poziomie wspólnotowym odzwierciedlenie podstawowej zasady demokratycznej, że społeczeństwa powinny brać udział w sprawowaniu władzy za pośrednictwem zgromadzeń przedstawicielskich. Właściwa konsultacja z Parlamentem w przypadkach przewidzianych Traktatem stanowi zatem podstawową formalność, której pominięcie powoduje nieważność aktu prawnego. Dochowanie wymogu oznacza, że Parlament wyraził swą opinię. Nie można zaakceptować stanowiska, że wymóg został spełniony poprzez zwrócenie się przez Radę o wydanie opinii, jeżeli żadna opinia nie zostanie przez Parlament wydana”. Z kolei w sprawie C-70/88 PE przeciwko Radzie (Czarnobyl)35 dotyczącej stwierdzenia uprawnienia PE do wnoszenia skargi na nieważność aktu wspólnotowego TS stwierdził: „Ustanawiając system podziału kompetencji między różne instytucje Wspólnot, przypisując instytucji jej własną rolę w strukturze instytucjonalnej i wykonywaniu zadań powierzonych Wspólnotom, Traktaty stworzyły równowagę instytucjonalną. Przestrzeganie tej równowagi oznacza, że każda z instytucji musi wykonywać swoje prawa z należytym uwzględnieniem praw pozostałych instytucji. Wymaga ona także, aby było możliwe penalizowanie wszelkich ewentualnych naruszeń tej zasady. Trybunał, którego zadaniem na mocy Traktatów jest zapewnienie przestrzegania prawa przy wykładni i stosowaniu Traktatów, musi zatem być zdolny do utrzymania równowagi instytucjonalnej, i w tym celu musi mieć możliwość kontroli przestrzegania prerogatyw różnych instytucji przy pomocy środków prawnych”. W oparciu o tę zasadę Trybunał przyznał Parlamentowi prawo do wniesienia skargi na nieważność aktu, choć Traktat nie wyliczał Parlamentu wśród podmiotów uprawnionych (a zatem wbrew literalnej wykładni Traktatu). Trybunał uznał, że w szczególnej sytuacji tego przypadku nieprzyznanie kompetencji Parlamentowi naruszyłoby jego prawa. W sytuacji, w której Komisja podziela stanowisko Rady (Komisja mogła złożyć skargę na nieważność), Rada byłaby w sytuacji uprzywilejowanej. Mogłaby np. wybierać podstawę prawną dla aktu, która nie przewiduje udziału Parlamentu lub daje Parlamentowi słabszą pozycję niż w innych procedurach. Tak zresztą było w kwestionowanym przypadku, dotyczącym wyboru podstawy prawnej dla aktu określającego dopuszczalne napromieniowanie żywności (przyjętego w związku z katastrofą w elektrowni jądrowej w Czarnobylu w byłym ZSRR). W następstwie tego orzeczenia Traktat został zmieniony. W Traktacie z Maastricht przyznano Parlamentowi prawo do skargi o stwierdzenie nieważności aktu w celu ochrony własnych prerogatyw. Od Traktatu z Nicei Parlament ma pełne prawo do skargi, a więc także w interesie ogólnym.

34 35

LexPolonica nr 1151156. LexPolonica nr 412296.

106

IV. Zasady działania UE

8. Zasada poszanowania godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego

8. Zasada poszanowania godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości...

8.1. Tożsamość europejska 97

Zasadę poszanowania godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego oraz poszanowania praw człowieka wyraża art. 2 TUE: „Unia opiera się na wartościach poszanowania godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego, jak również poszanowania praw człowieka, w tym praw osób należących do mniejszości. Wartości te są wspólne Państwom Członkowskim w społeczeństwie opartym na pluralizmie, niedyskryminacji, tolerancji, sprawiedliwości, solidarności oraz na równości kobiet i mężczyzn”. Zasada ta, składająca się w istocie z kilku różnych zasad, określa fundament aksjologiczny Unii (tożsamość europejską), a jednocześnie wskazuje spoiwo państw członkowskich − wartości wspólnie uznawane. Stanowi ona podstawę konstrukcyjną UE, przenikając jej system instytucjonalny, sposób podejmowania decyzji, a także sfery jej aktywności. Artykuł 2 TUE nie ma jednak charakteru zaskarżalnego, nie może być samodzielnie źródłem jakichkolwiek praw jednostki. Jest zatem raczej deklaracją polityczną. Niemniej znaczące elementy tej zasady przeniknęły do orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości UE, np. zasada państwa prawnego/zasada rządów prawa.

98

Wspólnoty Europejskie traktowane były początkowo tylko jako organizacje gospodarcze, stąd wymienionych zasad nie znajdziemy w Traktatach założycielskich z lat 50. Zasady, o których tu mowa, zaczynają pojawiać się dopiero po ustanowieniu bardziej sformalizowanej współpracy politycznej między państwami członkowskimi tzw. Europejskiej Współpracy Politycznej. W 1973 r. na szczycie w Kopenhadze przyjęto istotny w tym względzie dokument – Deklarację o tożsamości europejskiej. Określiła ona wspólne dla uczestników Współpracy wartości, które nazwano tożsamością europejską. Miały one stanowić wyróżnik w stosunku do świata zewnętrznego. Państwa sygnatariusze deklaracji stwierdziły, że podzielają tę samą koncepcję życia opartą na woli budowania społeczeństwa w służbie człowieka, opartego na zasadzie demokracji przedstawicielskiej, rządach prawa, sprawiedliwości społecznej, oraz poszanowania praw człowieka. Obok tych wartości za część tożsamości europejskiej deklaracja uznaje wspólny rynek, stworzone instytucje oraz rozwinięte wspólne polityki i mechanizmy współpracy. Tożsamość europejska została uznana za koncepcję dynamiczną. Była ona pogłębiana w miarę postępu integracji. Pierwsze traktatowe zabezpieczenie wartości podstawowych, choć jeszcze ułomne, znaleźć można w Jednolitym Akcie Europejskim z 1986 r. We wstępie tego Traktatu znalazło się stwierdzenie, że strony zdecydowane są popierać wspólnie demokrację, która opiera się na prawach podstawowych uznanych w konstytucjach i ustawach państw członkowskich, w Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wol-

www.lexisnexis.pl

8. Zasada poszanowania godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości...

107

ności oraz Europejskiej Karcie Socjalnej, zwłaszcza wolności, równości i sprawiedliwości społecznej. Wartości, tj. demokracja, poszanowanie prawa oraz praw człowieka, miały być także przestrzegane w stosunkach zewnętrznych w celu zapewnienia międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa. Kolejnym krokiem był art. F TUE z 1992 r. (Traktatu z Maastricht), a następnie bardziej ogólna formuła w art. 6 TUE (Traktatu amsterdamskiego) z 1997 r.36. Obecna formuła jest jeszcze bardziej rozbudowana, dodano poszanowanie godności osoby ludzkiej, równości, ochronę mniejszości i ostatnie zdanie art. 2 TUE. Skupimy się dalej na zasadniczych wartościach wskazanych w art. 2 TUE. Niektóre ze wskazanych wartości są elementami innych zasad, np. poszanowanie godności osoby ludzkiej lub wolności stanowią element poszanowania zarówno praw podstawowych, jak i demokracji, podobnie zresztą równość. Z kolei zasada poszanowania państwa prawnego składa się z kilku szczegółowych zasad, jak np. zasada pewności prawa, ochrony uprawnionego oczekiwania itp.

8.2. Zasada poszanowania godności osoby ludzkiej Zasadę poszanowania godności osoby ludzkiej wskazuje wyraźnie wśród zasad określających tożsamość europejską dopiero Traktat z Lizbony. Zasada ta wymieniona jest także w Karcie Praw Podstawowych UE, jest bowiem nie tylko zasadą ustrojową Unii, ale również źródłem wszelkich wolności i praw człowieka. Artykuł 1 KPP stanowi: „Godność człowieka jest nienaruszalna. Musi być szanowana i chroniona”.

99

8.3. Zasada poszanowania wolności Wolność jest wspólną autonomiczną wartością dla wszystkich państw członkowskich i zasadą, na której zbudowano Unię Europejską, fundamentalnym elementem liberalnej wizji zachodniej cywilizacji. Stanowi przedmiot ochrony, np. w ramach zapewniania swobodnego przepływu towarów, osób, usług i kapitału, swobody konkurencji, przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, lub prawo podmiotowe, np. prawo przedsiębiorczości (art. 49 TFUE). Wolność nie jest jednak wartością bezwzględnie chronioną, mogą istnieć ograniczenia w korzystaniu z wolności, w szczególności w ważnym interesie publicznym.

100

8.4. Zasada demokracji Znaczenie demokracji dla Unii podkreśliła już Deklaracja w sprawie demokracji z 1978 r. Do kryteriów demokracji Deklaracja zaliczyła pluralizm polityczny, partycypacjonizm wyborczy i przedstawicielski charakter Parlamentu Europejskiego. Zasada demokracji znalazła jednak formalnie swój wyraz prawny dopiero w Traktacie z Ma36 Poprzednia formuła była znacznie krótsza. Artykuł 6 ust. 1 TUE deklarował, że: „Unia opiera się na zasadach wolności, demokracji, poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności oraz państwa prawnego, które są wspólne dla Państw Członkowskich”. Zasadę równości wyrażały inne przepisy Traktatu.

101

108

IV. Zasady działania UE

astricht, odnosiła się jednak tylko do państw członkowskich, a nie do Unii37. Dopiero od Traktatu amsterdamskiego zasada demokracji odnosi się wprost do UE. Trybunał Sprawiedliwości kilkakrotnie odwoływał się do zasady demokracji, łącząc ją przede wszystkim z pozycją i organizacją Parlamentu Europejskiego. Na przykład w cytowanej wyżej w pkt 7 niniejszego rozdziału sprawie 138/79 Roquette Frère przeciwko Radzie Trybunał posłużył się zasadą demokracji dla ochrony opiniodawczych kompetencji Parlamentu w tzw. procedurze konsultacji. 102

Obecny art. 2 TUE wskazuje na demokrację jako ważną wartość i zasadę ustrojową Unii. Demokracja, podobnie jak wskazane wyżej poszanowanie godności człowieka i jego wolności, stanowi wyróżnik cywilizacji zachodniej. Demokracja oznacza władzę ludu. Istotą demokracji jest zatem udział obywateli (w tym osób prawnych) w sprawowaniu władzy. W rozumieniu konstytucyjnoprawnym demokracja sprowadza się do tego, że naród jako suweren legitymizuje większościowo i na równych prawach władzę publiczną i jej akty prawne oraz ją w różny sposób kontroluje (wyznacza jej granice prawne). Stąd powstaje problem legitymizacji działań Unii. Legitymizowanie ich tylko poprzez proces krajowy polegający na ratyfikacji Traktatów przyznających Unii kompetencje, nawet jeśli zapewnia się udział obywateli w formie referendum wyrażającego zgodę na ratyfikację, uważa się za niewystarczający z uwagi na rozległość działań Unii. Legitymizacja następować musi również w inny sposób, m.in. poprzez wybory parlamentarne, przedstawicielski charakter organów władzy, pluralizm ideowy i organizacyjny. Procesy demokratyczne następowały w Unii stopniowo. Wystarczy przypomnieć ewolucję składu i roli Parlamentu Europejskiego, początkowo organu doradczego (pochodzącego z wyborów bezpośrednich formalnie dopiero od 1976 r., a praktycznie od 1979 r.), do samodzielnego legislatora w niektórych sprawach w Traktacie z Lizbony, stopniowe zapewnianie obywatelom dostępu do dokumentów instytucji i organów Unii (lata 90.) lub upublicznienie obrad Rady, które nastąpiło w drodze decyzji politycznej i zresztą tylko częściowo w 2002 r. (początek i zakończenie procesu legislacyjnego w procedurze współdecydowania)38.

103

Warto w tym miejscu wyjaśnić jeszcze jedno pojęcie związane z Unią Europejską, a mianowicie pojęcie deficytu demokratycznego. Porównanie WE/UE do państwa siłą rzeczy powodowało krytykę, wskazywano m.in. na dominację władzy wykonawczej, biurokrację międzynarodową, słabą odpowiedzialność instytucji Unii przed organami przedstawicielskimi, brak jawności i przejrzystości działań, a także niedostateczną rolę PE. Pojawiła się zatem teza o unijnym deficycie demokracji i niedostatecznej legitymizacji. Krytyka ta stała się motorem demokratycznych przemian w Unii, kolejne Traktaty zmieniające pogłębiały integrację, rozszerzając kompetencje Unii, jednocześnie jednak pogłębiając demokratyczny charakter Unii i wzmacniając jej legitymację. Można dyskutować, czy są to wystarczające przemiany. Nie ulega jednak wątpliwości, że problem deficytu demokracji istnieje w dużym stopniu na tle porównania z państwem. Unia jednak nie jest państwem, lecz ponadnarodową strukturą władzy publicznej, w której

37 Ówczesny art. F TUE stwierdzał, że: „Unia szanuje tożsamość narodową swych państw członkowskich, których systemy rządzenia oparte są na zasadach demokratycznych”, i przypominał jednocześnie o przestrzeganiu przez UE EKPC. 38 Konkluzje Rady Europejskiej zebranej w Sevilli w 2002 r.

www.lexisnexis.pl

8. Zasada poszanowania godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości...

109

demokracja i legitymizacja wiążą się z dwoma relacjami: państwo członkowskie – Unia (państwa bowiem są stronami traktatów założycielskich), obywatel – instytucje Unii (obywatele są głównymi adresatami prawa Unii). J. Kranz słusznie zauważa, że „jeśli wziąć za podstawę do porównań państwo, likwidacja niedostatków unijnej demokracji jawić się może do pewnego stopnia jako rodzaj kwadratury koła, którą można by przezwyciężyć tylko przez przekształcenie struktury wspólnotowej w państwo. Takie pojmowanie demokracji prowadzi jednak w ślepy zaułek”39. Traktat z Lizbony wzmocnił charakter demokratyczny Unii na wiele różnych sposobów, a także lepiej go pokazał poprzez nowe formuły niektórych przepisów. Kluczowe znaczenie ma nowy tytuł II TUE „Postanowienia o zasadach demokratycznych” i kluczowa konstrukcja prawna wprowadzona Traktatem z Maastricht – obywatelstwa Unii.

104

Obecny art. 9 TUE powtarza za dawnym art. 17 TUE, że obywatelem Unii jest każda osoba mająca obywatelstwo państwa członkowskiego oraz że obywatelstwo Unii ma charakter dodatkowy w stosunku do obywatelstwa krajowego i nie zastępuje go. Nowe w art. 9 TUE jest zapewnienie, że we wszystkich swoich działaniach Unia przestrzega zasady równości swoich obywateli, którzy są traktowani z jednakową uwagą przez jej instytucje, organy i jednostki organizacyjne. Dalsze przepisy wskazują, że podstawą funkcjonowania Unii jest demokracja przedstawicielska, która wyraża się w tym, że obywatele są bezpośrednio reprezentowani na poziomie Unii w Parlamencie Europejskim, natomiast państwa członkowskie są reprezentowane przez osoby (sprawujące odpowiednie funkcje państwowe), które odpowiadają demokratycznie przed parlamentami narodowymi albo przed swoimi obywatelami (art. 10 ust. 1–2 TUE). Artykuł 10 ust. 3 TUE podkreśla, że: „Każdy obywatel ma prawo uczestniczyć w życiu demokratycznym Unii. Decyzje są podejmowane w sposób jak najbardziej otwarty i zbliżony do obywatela”. Przepis ten odzwierciedla zasadę otwartości. Zanim zasadę otwartości wprowadzono do Traktatów, realizował ją w swoich orzeczeniach Trybunał Sprawiedliwości, zwracając uwagę np. na konieczność zapewnienia obywatelom dostępu do dokumentów instytucji. Brak jawności i otwartości działań Unii uznany został za jedną z przyczyn odrzucenia Traktatu z Maastricht przez Danię, a następnie Trakatu z Nicei przez Irlandię. W Traktacie z Maastricht art. A akapit 2 TUE wskazał, że decyzje powinny być podejmowane jak najbliżej obywatela, nawiązując, jak się wydaje, do wprowadzonej tym Traktatem zasady pomocniczości. Traktat amsterdamski zmodyfikował art. A (art. 1) TUE, stwierdzając, że „decyzje podejmowane są z możliwie najwyższym poszanowaniem zasady otwartości i jak najbliżej obywatela”. Dodatkowo w art. 255 TWE znalazły się pierwsze uregulowania dostępu do dokumentów instytucji. Traktat z Lizbony znacząco rozwija regulacje dotyczące zasady otwartości w art. 15 TFUE. Po raz pierwszy obrady Parlamentu Europejskiego i Rady, gdy pracują one nad aktami ustawodawczymi, są jawne. Jawność tę zapewnia wyraźny przepis Traktatu. Dostęp zaś do dokumentów stanowi prawo gwarantowane Traktatem i jest szerszy niż 39 J. Kranz, Tło prawne dyskusji nad reformą ustrojową Unii Europejskiej, Kraków–Warszawa 2007, pkt 12.1.

105

110

IV. Zasady działania UE

poprzednio. Dotyczy bowiem nie tylko aktów głównych instytucji, ale również organów i jednostek organizacyjnych Unii. Aczkolwiek nadal dostęp do dokumentów Trybunału Sprawiedliwości, Europejskiego Banku Centralnego i Europejskiego Banku Inwestycyjnego jest ograniczony, obejmuje tylko dokumenty o charakterze administracyjnym.

Artykuł 15 TFUE (dawny artykuł 255 TWE): 1. W celu wspierania dobrych rządów i zapewnienia uczestnictwa społeczeństwa obywatelskiego, instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii działają z jak największym poszanowaniem zasady otwartości. 2. Obrady Parlamentu Europejskiego oraz Rady obradującej i głosującej nad projektem aktu ustawodawczego są jawne. 3. Każdy obywatel Unii i każda osoba fizyczna lub prawna mająca miejsce zamieszkania lub siedzibę statutową w Państwie Członkowskim ma prawo dostępu do dokumentów instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii, niezależnie od ich formy, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych zgodnie z niniejszym ustępem. Zasady ogólne i ograniczenia, które z uwagi na interes publiczny lub prywatny regulują korzystanie z tego prawa dostępu do dokumentów, są określane w drodze rozporządzeń przez Parlament Europejski i Radę, stanowiące zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą. Każda instytucja, organ lub jednostka organizacyjna zapewnia przejrzystość swoich prac i opracowuje w swoim regulaminie wewnętrznym przepisy szczególne dotyczące dostępu do jej dokumentów, zgodnie z rozporządzeniami, o których mowa w akapicie drugim. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, Europejski Bank Centralny i Europejski Bank Inwestycyjny podlegają niniejszemu ustępowi jedynie w wykonywaniu swoich funkcji administracyjnych. Parlament Europejski i Rada zapewniają publikację dokumentów dotyczących procedur ustawodawczych na warunkach przewidzianych w rozporządzeniu, o którym mowa w akapicie drugim. 106

Elementem demokracji przedstawicielskiej jest również reprezentacja przez europejskie partie polityczne40. Artykuł 10 ust. 4 TUE odzwierciedla zasadę pluralizmu politycznego, której jądrem jest swoboda tworzenia i działania partii politycznych41. Swoboda two40 Zgodnie z definicją partii politycznej przystosowaną do potrzeb Unii chodzi zatem o zorganizowane struktury jednoczące obywateli dla formułowania, wyrażania i realizowania ich celów politycznych, dążące do zdobycia władzy politycznej w Unii, przede wszystkim przez uzyskanie większości w organach przedstawicielskich. 41 Demokracja zakłada istnienie pluralizmu partii politycznych – na tym polega podstawowa różnica wobec państwa realnego socjalizmu, w którym istniał monopol jednej partii.

www.lexisnexis.pl

8. Zasada poszanowania godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości...

111

rzenia i działania partii politycznych stanowi jedną z wolności politycznych obywateli. Artykuł 11 zobowiązuje instytucje do konsultacji i utrzymywania różnych form regularnego dialogu ze stowarzyszeniami przedstawicielskimi i społeczeństwem obywatelskim, np. ze związkami zawodowymi, stowarzyszeniami mieszkańców, pracodawców, rolników, rzemieślników itp. Z kolei art. 11 TUE odzwierciedla zasadę społeczeństwa obywatelskiego42. Wymaga ona, aby obok partii politycznych mogły działać różnego rodzaju inne organizacje zrzeszające obywateli. Są one tworzone do realizacji różnych celów i interesów obywateli. Podstawowym ich celem nie jest zdobywanie władzy politycznej, natomiast organizacje te mogą oddziaływać na proces podejmowania decyzji politycznych czy proces legislacyjny, również przy pomocy nowego mechanizmu, jakim jest obywatelska inicjatywa polityczna. Zgodnie z art. 11 ust. 4 TUE obywatele Unii w liczbie nie mniejszej niż milion, mający obywatelstwo znacznej liczby państw członkowskich, mogą zwrócić się do Komisji Europejskiej o przedłożenie, w ramach jej uprawnień, projektu aktu prawnego, w sprawach, w których ich zdaniem Unia powinna podjąć działania. Procedury i warunki wymagane w celu przedstawienia takiej inicjatywy określane są zgodnie z artykułem 24 akapit pierwszy TFUE. I wreszcie, ważny aspekt demokracji w Unii: znaczące zwiększenie roli parlamentów narodowych. Artykuł 12 TUE wylicza jedynie obszary ich działania, inne przepisy Traktatu precyzują szczegółowe uprawnienia parlamentów narodowych.

TYTUŁ II POSTANOWIENIA O ZASADACH DEMOKRATYCZNYCH Artykuł 9 TUE: We wszystkich swoich działaniach Unia przestrzega zasady równości swoich obywateli, którzy są traktowani z jednakową uwagą przez jej instytucje, organy i jednostki organizacyjne. Obywatelem Unii jest każda osoba mająca obywatelstwo Państwa Członkowskiego. Obywatelstwo Unii ma charakter dodatkowy w stosunku do obywatelstwa krajowego i nie zastępuje go.

Artykuł 10 TUE: 1. Podstawą funkcjonowania Unii jest demokracja przedstawicielska. 2. Obywatele są bezpośrednio reprezentowani na poziomie Unii w Parlamencie Europejskim.

42 Pojęcie „społeczeństwo obywatelskie” wywodzi się z prac Hegla. Społeczeństwo obywatelskie to społeczeństwo pluralistyczne, w którym każdy ma możliwość działania w wybranych przez siebie strukturach, służących realizacji jego podmiotowości jako obywatela, pracownika lub mieszkańca.

107

112

IV. Zasady działania UE

Państwa Członkowskie są reprezentowane w Radzie Europejskiej przez swoich szefów państw lub rządów, a w Radzie przez swoje rządy; szefowie państw lub rządów i rządy odpowiadają demokratycznie przed parlamentami narodowymi albo przed swoimi obywatelami. 3. Każdy obywatel ma prawo uczestniczyć w życiu demokratycznym Unii. Decyzje są podejmowane w sposób jak najbardziej otwarty i zbliżony do obywatela. 4. Partie polityczne na poziomie europejskim przyczyniają się do kształtowania europejskiej świadomości politycznej i wyrażania woli obywateli Unii. Artykuł 11 TUE: 1. Za pomocą odpowiednich środków instytucje umożliwiają obywatelom i stowarzyszeniom przedstawicielskim wypowiadanie się i publiczną wymianę poglądów we wszystkich dziedzinach działania Unii. 2. Instytucje utrzymują otwarty, przejrzysty i regularny dialog ze stowarzyszeniami przedstawicielskimi i społeczeństwem obywatelskim. 3. Komisja Europejska prowadzi szerokie konsultacje z zainteresowanymi stronami w celu zapewnienia spójności i przejrzystości działań Unii. 4. Obywatele Unii w liczbie nie mniejszej niż milion, mający obywatelstwo znacznej liczby Państw Członkowskich, mogą podjąć inicjatywę zwrócenia się do Komisji Europejskiej o przedłożenie, w ramach jej uprawnień, odpowiedniego wniosku w sprawach, w odniesieniu do których, zdaniem obywateli, stosowanie Traktatów wymaga aktu prawnego Unii. Procedury i warunki wymagane w celu przedstawienia takiej inicjatywy określane są zgodnie z artykułem 24 akapit pierwszy Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Artykuł 12 TUE: Parlamenty narodowe aktywnie przyczyniają się do prawidłowego funkcjonowania Unii: a) otrzymując od instytucji Unii informacje oraz projekty aktów ustawodawczych Unii zgodnie z Protokołem w sprawie roli parlamentów narodowych w Unii Europejskiej; b) czuwając nad poszanowaniem zasady pomocniczości zgodnie z procedurami przewidzianymi w Protokole w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności; c) uczestnicząc, w ramach przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, w mechanizmach oceniających wykonanie polityk Unii w tej dziedzinie, zgodnie z artykułem 70 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, oraz włączając się w polityczną kontrolę Europolu i ocenę działalności Eurojustu, zgodnie z artykułami 88 i 85 tego Traktatu;

www.lexisnexis.pl

8. Zasada poszanowania godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości...

113

d) uczestnicząc w procedurach zmiany Traktatów, zgodnie z artykułem 48 niniejszego Traktatu; e) otrzymując informacje na temat wniosków o przystąpienie do Unii, zgodnie z artykułem 49 niniejszego Traktatu; f) uczestnicząc we współpracy międzyparlamentarnej między parlamentami narodowymi i z Parlamentem Europejskim, zgodnie z Protokołem w sprawie roli parlamentów narodowych w Unii Europejskiej.

Literatura uzupełniająca Kenig-Witkowska M. (red.), Prawo instytucjonalne Unii Europejskiej, Warszawa 2011. Kranz J., Tło prawne dyskusji nad reformą ustrojową Unii Europejskiej, Kraków–Warszawa 2007. Lenaerts K., van Nuffel P., Constitutional Law of the European Union, London 2005. Skomerska-Muchowska I., Wyrozumska A., Obywatel w Unii Europejskiej, Warszawa 2010.

Zagadnienia egzaminacyjne 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.

Na czym polega zasada powierzenia kompetencji i jakie są jej konsekwencje? Co to są kompetencje dodatkowe Unii? Jaka jest różnica między kompetencjami wyłącznymi i dzielonymi? Jak działa zasada pomocniczości? Jaki test stosuje Trybunał Sprawiedliwości do badania proporcjonalności środka? Do kogo odnosi się zasada lojalnej współpracy? W jaki sposób Traktat z Lizbony wzmocnił demokratyczny charakter Unii? W jaki sposób zasada równowagi instytucjonalnej zastępuje zasadę trójpodziału władzy? 9. Na czym polega tożsamość europejska? 10. Jaki charakter ma obywatelstwo Unii Europejskiej?

Część druga INSTYTUCJE I ORGANY UNII EUROPEJSKIEJ

Rozdział V

Rada Europejska, Parlament Europejski, Rada, Komisja i Trybunał Obrachunkowy V. Rada Europejska, Parlament Europejski, Rada, Komisja i Trybunał Obrachunkowy 1. Uwagi ogólne

1. Uwagi ogólne W strukturze instytucjonalnej UE wyróżnia się instytucje (ang. institutions, fr. institutions) oraz organy (ang. bodies, fr. organes). Instytucje są szczególnym rodzajem organów.

1) 2) 3) 4) 5) 6) 7)

Artykuł 13 ust. 1 TUE formułuje jednolity i pełny katalog instytucji Unii, obejmujący: Parlament Europejski, Radę Europejską, Radę, Komisję Europejską, Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej1, Europejski Bank Centralny, Trybunał Obrachunkowy.

Każda z tych instytucji działa w granicach uprawnień przyznanych jej Traktatem. Lista instytucji jest zamknięta, pozostałe organy są elementem struktury instytucjonalnej Unii, nie mają jednak formalnie statusu instytucji. Podział na instytucje i organy determinuje zakresy ich uprawnień i obowiązków oraz obowiązki i prawa innych podmiotów wobec nich.

1 Pod pojęciem „Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej” skrywają się – stosownie do art. 19 ust. 1 TUE – „Trybunał Sprawiedliwości, Sąd i sądy wyspecjalizowane”.

108

118 109

V. Rada Europejska, Parlament Europejski, Rada, Komisja i Trybunał Obrachunkowy

Spośród organów, które nie mają statusu instytucji, najważniejszą rolę odgrywają: Rzecznik Praw Obywatelskich, Komitet Stałych Przedstawicieli (COREPER), Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny, Komitet Regionów, Europejski Bank Inwestycyjny oraz agencje unijne. Z wyjątkiem Europejskiego Banku Centralnego instytucje nie mają osobowości prawnej, działają w imieniu i na rzecz Unii. Natomiast EBC, a także Europejski Bank Inwestycyjny oraz utworzone na mocy aktów prawa pochodnego agencje i urzędy zostały wyposażone w odrębną od UE zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych.

2. Rada Europejska 2. Rada Europejska

110

Początkowo był to nieformalny organ współpracy między państwami członkowskimi, zbierający się nieregularnie od lat 60. na tzw. szczytach europejskich na szczeblu głów państw lub szefów rządów, od 1974 r. pod nazwą Rady Europejskiej (ang. European Council, fr. Conseil Européen). Uzyskał on traktatową podstawę w Jednolitym Akcie Europejskim z 1986 r.2. Obecnie skład Rady Europejskiej i jej kompetencje reguluje art. 15 TUE. Dodatkowe przepisy dotyczące organizacji pracy i trybu głosowania w Radzie Europejskiej zawarte zostały w art. 235 TFUE oraz w regulaminie wewnętrznym Rady Europejskiej przyjętym 1 grudnia 2009 r.3.

2.1. Skład 111

Artykuł 15 ust. 2 TUE stanowi, że w skład Rady Europejskiej wchodzą szefowie państw lub rządów państw członkowskich, jak również jej przewodniczący oraz przewodniczący Komisji. W jej pracach uczestniczy wysoki przedstawiciel Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa. Ponadto: „Jeżeli wymaga tego porządek obrad, członkowie Rady Europejskiej mogą podjąć decyzję, aby każdemu z nich towarzyszył minister, a w przypadku przewodniczącego Komisji – członek Komisji”. Z powyższych postanowień wynika, że wysoki przedstawiciel Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa nie jest członkiem Rady Europejskiej, ale jedynie uczestniczy w jej pracach. Nie bierze zatem udziału w głosowaniu. Utrzymano także obecną praktykę, w myśl której w spotkaniach Rady Europejskiej nie uczestniczy co do zasady przewodniczący Parlamentu Europejskiego. Może być on jedynie zaproszony „celem wysłuchania” (art. 235 ust. 2 TFUE).

112

Tak określony skład Rady Europejskiej pozwala na odróżnienie jej od Rady (zwanej też Radą Unii Europejskiej – ang. Council of European Union, fr. Conseil de l’Union Européenne). Rada Europejska nie jest oczywiście także Radą Europy (ang. Council of Europe, fr. Conseil de l’Europe). Ilekroć Traktat powierza kompetencje lub nakłada obowiązki na Radę Europejską, tylekroć nazywa ją wyraźnie w ten właśnie sposób. 2 3

Tekst polski: Załącznik nr 2 do Dz.U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864. Dz.Urz. UE 2009 L 315/51.

www.lexisnexis.pl

2. Rada Europejska

119

We wszystkich innych przypadkach, gdy mowa jest o Radzie, chodzi o Radę UE, a nie o Radę Europejską. Systemy konstytucyjne i praktyka państw członkowskich decydują, czy dane państwo jest reprezentowane w Radzie Europejskiej przez premiera (kanclerza w przypadku Niemiec i Austrii) czy prezydenta. Członkiem Rady Europejskiej jest prezydent Francji, w przypadku pozostałych państw jest to szef rządu, jednak w przypadku Finlandii, a także Polski, w praktyce w spotkaniach Rady Europejskiej niekiedy uczestniczą zarówno prezydent, jak i premier. Radzie Europejskiej przewodzi przewodniczący, wybierany większością kwalifikowaną przez Radę Europejską na okres dwu i pół roku. Jego mandat może być jednokrotnie odnowiony. Przewodniczący Rady Europejskiej nie może sprawować „krajowej funkcji publicznej”. 19 listopada 2009 r. na specjalnym spotkaniu Rada Europejska wybrała na jej przewodniczącego H. Van Rompuya, uprzednio premiera rządu belgijskiego. Nowy urząd objął on 1 grudnia 2009 r., tj. w dniu wejścia w życie traktatu lizbońskiego. W marcu 2012 r. Rada Europejska podjęła decyzję o przedłużeniu jego kadencji na kolejne dwa i pół roku4.

113

Kompetencje przewodniczącego Rady Europejskiej obejmują (art. 15 ust. 6 TUE): przewodniczenie Radzie Europejskiej i prowadzenie jej prac, zapewnienie przygotowania i ciągłości prac Rady Europejskiej we współpracy z przewodniczącym Komisji i na podstawie prac Rady do spraw ogólnych, wspomaganie osiągania spójności i konsensu w Radzie Europejskiej i przedstawianie Parlamentowi Europejskiemu sprawozdania z każdego posiedzenia Rady Europejskiej. Przewodniczący Rady Europejskiej zapewnia też „na swoim poziomie oraz w zakresie swojej właściwości” reprezentację Unii na zewnątrz w sprawach dotyczących wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, bez uszczerbku dla uprawnień wysokiego przedstawiciela Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa. Do przewodniczącego Rady Europejskiej należy też zwołanie konwentu złożonego z przedstawicieli parlamentów narodowych, szefów państw lub rządów państw członkowskich, Parlamentu Europejskiego i Komisji, gdy Rada Europejska opowie się za przeprowadzeniem zmian traktatów. W sytuacji gdy przewodniczący Rady Europejskiej nie może sprawować funkcji z powodu choroby, w przypadku jego śmierci lub pozbawienia go mandatu, zastępuje go – w stosownym przypadku do czasu wyboru jego następcy – członek Rady Europejskiej reprezentujący państwo członkowskie, które sprawuje półroczną prezydencję Rady. Z wyjątkiem swego przewodniczącego, wybieranego na ustalony okres, Rada Europejska nie jest organem kadencyjnym: jej skład zależy od tego, kto aktualnie zajmuje stanowisko szefa państwa lub rządu bądź przewodniczącego Komisji. Nie jest to organ formalnie powoływany, nie ma też mechanizmu odwoływania jego członków – znowu z wyjątkiem jej przewodniczącego: w przypadku przeszkody lub poważnego uchybienia Rada Europejska może pozbawić przewodniczącego mandatu zgodnie z tą samą procedurą, z jaką został wybrany. 4

Dz.Urz. UE 2012 L 77/17.

114

120

V. Rada Europejska, Parlament Europejski, Rada, Komisja i Trybunał Obrachunkowy

2.2. Organizacja pracy 115

Zgodnie z Traktatem o Unii Europejskiej Rada Europejska zbiera się dwa razy w ciągu półrocza, a jeżeli „sytuacja tego wymaga”, jej przewodniczący może zwołać posiedzenie nadzwyczajne.

116

Zwykle szczyty odbywały się w jednym z miast państwa sprawującego prezydencję, jednak Traktat z Nicei w deklaracji 22 wprowadził zasadę, iż od czasu, gdy w skład Unii wchodzi 18 członków, wszystkie spotkania Rady Europejskiej mają się odbywać w Brukseli. Ostatnie obrady Rady Europejskiej poza Brukselą odbyły się w czerwcu 2003 r. w Salonikach. Od tamtej pory wszystkie posiedzenia faktycznie odbywają się w Brukseli. Traktat nie określa expressis verbis miejsca spotkań Rady Europejskiej, jednak jej regulamin potwierdza, że posiedzenia Rady Europejskiej odbywają się w Brukseli. Regulamin dodaje jednak, że w wyjątkowych okolicznościach przewodniczący Rady Europejskiej, za zgodą Rady do Spraw Ogólnych lub Komitetu Stałych Przedstawicieli, stanowiących jednomyślnie, może zadecydować o innym miejscu posiedzenia Rady Europejskiej. Regulamin Rady Europejskiej przewiduje, że nie później niż rok przed rozpoczęciem danego półrocza i w ścisłej współpracy z państwem członkowskim, które będzie sprawowało prezydencję w danym półroczu, przewodniczący Rady Europejskiej podaje do wiadomości przewidywane daty posiedzeń Rady Europejskiej w tym półroczu. Rada do Spraw Ogólnych przygotowuje posiedzenia Rady Europejskiej i zapewnia ich ciągłość, w powiązaniu z przewodniczącym Rady Europejskiej i Komisją. Przewodniczący ustanawia ścisłą współpracę i koordynację z prezydencją Rady i przewodniczącym Komisji, w szczególności poprzez regularne spotkania. Co najmniej cztery tygodnie przed każdym zwykłym posiedzeniem Rady Europejskiej jej przewodniczący w ścisłej współpracy z członkiem Rady Europejskiej reprezentującym państwo członkowskie sprawujące półroczną prezydencję Rady oraz z przewodniczącym Komisji przedkłada Radzie do Spraw Ogólnych projekt porządku obrad z uwagami. Wkłady pozostałych składów Rady w prace Rady Europejskiej są przekazywane Radzie do Spraw Ogólnych nie później niż na dwa tygodnie przed posiedzeniem Rady Europejskiej. Przewodniczący Rady Europejskiej opracowuje projekt wytycznych do konkluzji Rady Europejskiej i, w stosownych przypadkach, projekty konkluzji i projekty decyzji Rady Europejskiej, które są przedmiotem debaty na forum Rady do Spraw Ogólnych. Ostatnie posiedzenie Rady do Spraw Ogólnych ma miejsce w ciągu pięciu dni poprzedzających posiedzenie Rady Europejskiej. W świetle tej ostatniej debaty przewodniczący Rady Europejskiej ustala wstępny porządek obrad. Rada Europejska przyjmuje swój porządek obrad na początku posiedzenia. Każde zwykłe posiedzenie Rady Europejskiej trwa maksymalnie dwa dni, chyba że Rada Europejska lub Rada do Spraw Ogólnych postanowią inaczej, z inicjatywy przewodniczącego Rady Europejskiej.

117

Decyzje przyjęte przez Radę Europejską są podpisywane przez jej przewodniczącego oraz przez sekretarza generalnego Rady. Jeżeli nie wskazano w nich adresata, decyzje te publikuje się w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej. Jeżeli wskazano w nich adresata, są one notyfikowane adresatowi przez sekretarza generalnego Rady.

www.lexisnexis.pl

2. Rada Europejska

121

Radę Europejską i jej przewodniczącego wspomaga Sekretariat Generalny Rady pod kierownictwem swojego sekretarza generalnego. O ile Traktaty nie stanowią inaczej, Rada Europejska podejmuje decyzje w drodze konsensusu. W przypadkach gdy na mocy Traktatów Rada Europejska przyjmuje decyzję i przystępuje do głosowania, odbywa się ono z inicjatywy jej przewodniczącego. Ponadto przewodniczący jest zobowiązany rozpocząć procedurę głosowania z inicjatywy członka Rady Europejskiej, pod warunkiem, że postanowi tak większość jej członków. Aby Rada Europejska mogła przystąpić do głosowania, wymagana jest obecność 2/3 członków Rady Europejskiej. W momencie głosowania przewodniczący sprawdza, czy kworum zostało osiągnięte. Przewodniczącego Rady Europejskiej i przewodniczącego Komisji nie uwzględnia się przy obliczaniu kworum. W przypadku głosowania każdy członek Rady Europejskiej może otrzymać pełnomocnictwo tylko od jednego z pozostałych członków. Gdy Rada Europejska wypowiada się w drodze głosowania, jej przewodniczący oraz przewodniczący Komisji nie biorą udziału w głosowaniu.

118

Na Radzie Europejskiej spoczywa obowiązek sprawozdawczy – przewodniczący Rady Europejskiej przedstawia Parlamentowi Europejskiemu sprawozdanie z każdego posiedzenia Rady Europejskiej. Z kolei członek Rady Europejskiej reprezentujący państwo członkowskie sprawujące prezydencję w Radzie przedstawia Parlamentowi Europejskiemu priorytety swej prezydencji i wyniki osiągnięte w danym półroczu.

2.3. Funkcje Według art. 15 ust. 1 TUE Rada Europejska nadaje Unii impulsy niezbędne do jej rozwoju i określa ogólne kierunki i priorytety polityczne. Pod tą formułą kryje się podejmowanie strategicznych decyzji o charakterze politycznym, dotyczących kluczowych kwestii związanych z rozwojem Unii. Rada decydowała zatem o ustanowieniu rynku wewnętrznego, wprowadzeniu wspólnego pieniądza, jego nazwie i innych kwestiach związanych z unią walutową, o rozszerzaniu Unii o nowe państwa, zmianie w układzie kompetencji między instytucjami. Te polityczne decyzje, zwykle przyjmujące postać konkluzji, nie mają charakteru prawnie wiążącego, niekiedy muszą być potwierdzone przez państwa członkowskie w aktach prawa pierwotnego lub w aktach prawa pochodnego. Odgrywają jednak ważną rolę inicjującą i niosą ze sobą duży ładunek polityczny, przekładany następnie na konkretne przedsięwzięcia o charakterze normatywnym i faktycznym. Traktat precyzuje jednak, że Rada Europejska nie pełni funkcji prawodawczej. Z konkretnych uprawnień Rady Europejskiej wymienić należy: 1) w ramach procedury przestrzegania poszanowania wartości, na których opiera się Unia – godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego i praw człowieka: stanowiąc jednomyślnie na wniosek 1/3 państw członkowskich lub Komisji Europejskiej i po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego,

119

122

V. Rada Europejska, Parlament Europejski, Rada, Komisja i Trybunał Obrachunkowy

Rada Europejska może stwierdzić poważne i stałe naruszenie przez państwo członkowskie tych wartości (art. 7 ust. 2 TUE); 2) w dziedzinie działań zewnętrznych Unii i wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa Rada Europejska: a) stanowiąc większością kwalifikowaną, za zgodą przewodniczącego Komisji, mianuje wysokiego przedstawiciela Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa. Może też ona zakończyć jego kadencję zgodnie z tą samą procedurą (art. 18 ust. 1 TUE); b) określa strategiczne interesy i cele Unii. Decyzje Rady Europejskiej w sprawie strategicznych interesów i celów Unii dotyczą wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa oraz innych dziedzin w zakresie działań zewnętrznych Unii. Decyzje te mogą dotyczyć stosunków Unii z określonym krajem lub regionem lub konkretnego tematu. Określają one ich czas trwania oraz środki, które mają zostać udostępnione przez Unię i państwa członkowskie. Podejmując te decyzje, Rada Europejska stanowi jednomyślnie na zalecenie Rady (art. 22 ust. 1 TUE); c) określa ogólne wytyczne wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, łącznie ze sprawami mającymi wpływ na kwestie polityczno-obronne; przyjmuje niezbędne decyzje (art. 26 ust. 1 TUE); d) może pełnić funkcję arbitra, gdy decyzje, jakie Rada ma podjąć w zakresie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, napotykają sprzeciw państwa powołującego się na istotne względy polityki krajowej (art. 31 ust. 2 TUE); e) może zadecydować jednomyślnie o stworzeniu wspólnej obrony; w takim przypadku zaleca państwom członkowskim przyjęcie stosownej decyzji zgodnie z ich odpowiednimi wymogami konstytucyjnymi (art. 42 TUE); 3) w dziedzinie zmiany traktatów i procedur decyzyjnych określonych w traktatach: a) w przypadku gdy propozycje zmian traktatów mają na celu rozszerzenie lub ograniczenie kompetencji przyznanych Unii, Rada Europejska, po konsultacji z Parlamentem Europejskim i Komisją, podejmuje zwykłą większością decyzję, na podstawie której jej przewodniczący zwołuje konwent złożony z przedstawicieli parlamentów narodowych, szefów państw lub rządów państw członkowskich, Parlamentu Europejskiego i Komisji w celu rozpatrzenia proponowanych zmian. Rada Europejska może też zwykłą większością, po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego, podjąć decyzję o niezwoływaniu konwentu, jeżeli zakres proponowanych zmian nie uzasadnia jego zwołania. W takim przypadku Rada Europejska określa mandat Konferencji przedstawicieli rządów państw członkowskich (art. 48 ust. 3 TUE); b) Rada Europejska może przyjąć jednomyślnie decyzję zmieniającą wszystkie lub część postanowień części trzeciej Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, dotyczących wewnętrznych polityk i działań Unii (art. 48 ust. 6 TUE); c) gdy Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej lub tytuł V Traktatu o Unii Europejskiej przewidują, że Rada stanowi jednomyślnie w danej dziedzinie lub w danym przypadku, Rada Europejska może przyjąć decyzję upoważniającą Radę do stanowienia większością kwalifikowaną. Podobnie, jeżeli TFUE przewiduje, że akty ustawodawcze przyjmowane są przez Radę zgodnie ze specjalną procedurą

www.lexisnexis.pl

2. Rada Europejska

4)

5)

6)

7)

8)

9)

123

ustawodawczą, Rada Europejska może przyjąć decyzję zezwalającą na przyjęcie takich aktów zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą; w obu przypadkach wymagana jest jednomyślność (art. 48 ust. 7 TUE); w dziedzinie swobodnego przepływu osób: jeżeli członek Rady uzna, że projekt proponowanego aktu ustawodawczego dotyczącego zabezpieczenia społecznego mógłby naruszać istotne aspekty jego systemu zabezpieczenia społecznego, może zażądać przedłożenia tej kwestii Radzie Europejskiej. W takim przypadku zwykła procedura ustawodawcza zostaje zawieszona. Po przeprowadzeniu dyskusji, w terminie czterech miesięcy od takiego zawieszenia, Rada Europejska odsyła projekt do Rady, co oznacza zakończenie zawieszenia zwykłej procedury ustawodawczej, lub nie podejmuje żadnych działań, lub występuje do Komisji z wnioskiem o przedstawienie nowego wniosku; w tym przypadku akt początkowo proponowany uważa się za nieprzyjęty (art. 48 TFUE); w dziedzinie współpracy wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych: jeżeli członek Rady uzna, że projekt proponowanej dyrektywy mógłby naruszać podstawowe aspekty jego systemu wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych, może zażądać przedłożenia tej kwestii Radzie Europejskiej. W takim przypadku zwykła procedura ustawodawcza zostaje zawieszona. Po przeprowadzeniu dyskusji i w przypadku konsensusu Rada Europejska, w terminie czterech miesięcy od takiego zawieszenia, odsyła projekt do Rady, co oznacza zakończenie zawieszenia zwykłej procedury ustawodawczej (art. 82 ust. 3, art. 83 ust. 3 i art. 86 ust. 1 TFUE); w dziedzinie współpracy policyjnej: w przypadku braku jednomyślności grupa co najmniej dziewięciu państw członkowskich może wystąpić z wnioskiem o przekazanie projektu środków Radzie Europejskiej; w takim przypadku procedura w Radzie zostaje zawieszona; po przeprowadzeniu dyskusji i w przypadku konsensusu Rada Europejska, w terminie czterech miesięcy od takiego zawieszenia, odsyła projekt Radzie do przyjęcia (art. 87 TFUE); w dziedzinie przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości: Rada Europejska określa strategiczne wytyczne planowania prawodawczego i operacyjnego (art. 68 TFUE); w dziedzinie polityki gospodarczej Rada Europejska: a) na podstawie sprawozdania Rady debatuje nad konkluzją w sprawie ogólnych kierunków polityk gospodarczych państw członkowskich i Unii (art. 121 ust. 2 TFUE); b) bada co roku sytuację zatrudnienia w Unii i przyjmuje konkluzje w tym przedmiocie (art. 148 ust. 1 TFUE); Rada Europejska pełni funkcje kreacyjne: a) powołuje swego przewodniczącego (art. 15 ust. 5 TUE); b) stanowiąc większością kwalifikowaną, przedstawia Parlamentowi Europejskiemu kandydata na funkcję przewodniczącego Komisji (art. 17 ust. 7 TUE); c) mianuje Komisję (art. 17 ust. 7 TUE); d) może, stanowiąc jednomyślnie, podjąć decyzję o zmianie liczby członków Komisji, która, w przeciwnym razie, od 1 listopada 2014 r. odpowiadać ma 2/3 liczby państw (art. 17 ust. 5 TUE); w takim przypadku ustanawia jednomyślnie system bezwzględnie równej rotacji pomiędzy państwami członkowskimi, który

124

V. Rada Europejska, Parlament Europejski, Rada, Komisja i Trybunał Obrachunkowy

pozwala odzwierciedlić różnorodność demograficzną i geograficzną wszystkich państw członkowskich; e) powołuje prezesa, wiceprezesa i pozostałych członków zarządu EBC (art. 283 ust. 2 TFUE); 10) ma prawo podjęcia, z inicjatywy zainteresowanego państwa członkowskiego, decyzji zmieniającej status wobec Unii duńskiego, francuskiego lub niderlandzkiego kraju lub terytorium (art. 355 ust. 6 TFUE).

3. Parlament Europejski 3. Parlament Europejski

120 1) 2)

3)

4) 5) 121

Skład, zasady wyboru, organizację wewnętrzną, kompetencje i zasady funkcjonowania Parlamentu Europejskiego oraz status członków określają m.in.: art. 14 TUE i art. 223–234 TFUE, akt dotyczący wyborów przedstawicieli do Parlamentu Europejskiego w powszechnych wyborach bezpośrednich, dołączony do decyzji Rady 76/787/EWWiS, EWG, Euratom5 (wraz ze zmieniającą go decyzją Rady 2002/772/WE6), dyrektywa Rady 93/109/WE ustanawiająca szczegółowe warunki wykonywania prawa głosowania i kandydowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego przez obywateli Unii mających miejsce zamieszkania w państwie członkowskim, którego nie są obywatelami7, regulamin Parlamentu (ostatnia wersja z marca 2011 r.8), decyzja Parlamentu 2005/684/WE, Euratom w sprawie przyjęcia statutu posła do Parlamentu Europejskiego9.

W Polsce zasady przeprowadzania wyborów do Parlamentu Europejskiego określa ustawa – Kodeks wyborczy z 5 stycznia 2011 r.10 (w szczególności dział VI). Parlament Europejski istnieje od czasu utworzenia Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali, początkowo pod nazwą Wspólnego Zgromadzenia, potem, od 1958 r., na mocy Konwencji o niektórych wspólnych organach Wspólnot Europejskich, jako jedno Zgromadzenie Parlamentarne dla trzech Wspólnot. Oficjalnie instytucja ta otrzymała nazwę Parlamentu Europejskiego na mocy Jednolitego Aktu Europejskiego z 1986 r.

Parlament Europejski ma siedzibę w Strasburgu, gdzie odbywa się w trakcie rocznej sesji 12 posiedzeń plenarnych, w tym posiedzenie budżetowe. Dodatkowe posiedzenia plenarne odbywają się w Brukseli. Komisje parlamentarne obradują w Brukseli, a Sekretariat Generalny Parlamentu Europejskiego i jego służby znajdują się w Luksemburgu.

5

Dz.Urz. WE 1976 L 278/1. Dz.Urz. WE 2002 L 283/1. 7 Dz.Urz. WE 1993 L 329/34. 8 Dz.Urz. UE 2011 L 116/1. 9 Dz.Urz. UE 2005 L 262/1. Zob. też decyzję prezydium Parlamentu Europejskiego z 19 maja i 9 lipca 2008 r. ustanawiającą przepisy wykonawcze do statutu posła do Parlamentu Europejskiego (Dz.Urz. UE 2009 C 159/1). 10 Dz.U. z 2011 nr 21, poz. 112 ze zm. 6

www.lexisnexis.pl

125

3. Parlament Europejski

3.1. Skład i status członków Parlament Europejski składa się z przedstawicieli narodów państw należących do UE. Pierwotnie w jego skład wchodzili delegaci z parlamentów krajowych. Na mocy Aktu z 1976 r. deputowani są wybierani w powszechnych wyborach bezpośrednich. Pierwsze wybory odbyły się w 1979 r. Zgodnie z Traktatem z Lizbony liczba członków Parlamentu „nie przekracza siedmiuset pięćdziesięciu, nie licząc przewodniczącego. Reprezentacja obywateli ma charakter degresywnie proporcjonalny, z minimalnym progiem sześciu członków na Państwo Członkowskie. Żadnemu Państwu Członkowskiemu nie można przyznać więcej niż dziewięćdziesiąt sześć miejsc” (art. 14 TUE). Parlament kadencji 2009–2014 był wybierany jeszcze zgodnie z zasadami Traktatu z Nicei i liczył 736 posłów. Liczba przedstawicieli wybranych w każdym państwie członkowskim wyglądała następująco: Austria

17

Malta

5

Belgia

22

Niderlandy

25

Bułgaria

17

Niemcy

99

Cypr

6

Polska

50

Dania

13

Portugalia

22

Estonia

6

Republika Czeska

22

Finlandia

13

Rumunia

33

Francja

72

Słowacja

13

Grecja

22

Słowenia

7

Hiszpania

50

Szwecja

18

Irlandia

12

Węgry

22

Litwa

12

Włochy

72

Luksemburg

6

Zjednoczone Królestwo

72

Łotwa

8

Artykuł 2 Protokołu nr 36 w sprawie przepisów przejściowych dołączonego do Traktatu z Lizbony (zmodyfikowany Protokołem zmieniającym11) przewiduje, że 11 Zob. decyzję Rady Europejskiej z 17 czerwca 2010 r.w sprawie rozpatrzenia przez konferencję przedstawicieli rządów państw członkowskich zmian do Traktatów zaproponowanych przez rząd Hiszpanii, dotyczących składu Parlamentu Europejskiego, i w sprawie niezwoływania konwentu 2010/350/UE, Dz.Urz. UE 2010 L 160/5.

122

126

V. Rada Europejska, Parlament Europejski, Rada, Komisja i Trybunał Obrachunkowy

na okres pozostający od dnia jego wejścia w życie do końca kadencji 2009–2014, w drodze odstępstwa od liczby miejsc przewidzianych w artykule 14 ustęp 2 akapit pierwszy Traktatu o Unii Europejskiej, do istniejących 736 miejsc dodaje się – zwiększając tym samym tymczasowo do końca kadencji 2009–2014 całkowitą liczbę członków Parlamentu Europejskiego do 75412 – następujące 18 miejsc: Austria

2

Niderlandy

1

Bułgaria

1

Polska

1

Francja

2

Słowenia

1

Hiszpania

4

Szwecja

2

Łotwa

1

Włochy

1

Malta

1

Zjednoczone Królestwo

1

W ten sposób Polska ma 51 posłów. Dodatkowo Traktat akcesyjny Chorwacji, także w drodze odstępstwa od liczby miejsc przewidzianych w art. 14 ust. 2 akapit pierwszy Traktatu o Unii Europejskiej, przewiduje 12 miejsc dla jej przedstawicieli od dnia wejścia traktatu w życie. Artykuł 2 ust. 3 zmodyfi kowanego Protokołu w sprawie postanowień przejściowych dołączonego do Traktatu z Lizbony przewiduje także, że „w stosownym czasie przed wyborami do Parlamentu Europejskiego w 2014 roku”, Rada Europejska przyjmie decyzję ustalającą skład Parlamentu Europejskiego, zgodnie z art. 14 ust. 2 akapit drugi TUE. Warto zwrócić uwagę, że liczba mandatów przypadających na poszczególne państwa nie musi być równa liczbie obywateli danego państwa posiadających mandat. Traktat wyraźnie wskazuje, że podane liczby odnoszą się do posłów „wybieranych” w danym państwie, a nie „mających obywatelstwo” danego państwa. Obywatele UE mogą kandydować w państwie swego zamieszkania, innym niż państwo swego obywatelstwa. Innymi słowy, np. wybierany we Francji zamieszkały tam obywatel Niemiec jest wybierany z „puli” mandatów przypadających na Francję, a nie na Niemcy. 123

Kadencja Parlamentu wynosi pięć lat. Mandat posła może wygasnąć w wyniku rezygnacji lub śmierci bądź wskutek utraty mandatu. Prawo UE nie określa przesłanek utraty mandatu, jeśli jednak prawo państwa członkowskiego zawiera wyraźny przepis dotyczący utraty mandatu członka Parlamentu Europejskiego, wówczas mandat ten 12 Według politycznego porozumienia z października 2007 r. dotyczącego dystrybucji miejsc w Parlamencie pod rządami nowego Traktatu z Lizbony liczba posłów z Niemiec ma wynosić 96. Jednak Traktat z Nicei, w okresie obowiązywania którego odbyły się wybory, przewidywał wybór 99 posłów z Niemiec i tylu ich wybrano. Zgodnie zaś z art. 5 Aktu z 1976 r. dotyczącego wyborów przedstawicieli do Parlamentu Europejskiego w powszechnych wyborach bezpośrednich nie można skrócić mandatu posła. W rezultacie Niemcy zachowują trzy dodatkowe miejsca w Parlamencie do końca jego obecnej kadencji.

www.lexisnexis.pl

3. Parlament Europejski

127

wygasa zgodnie z tym przepisem, a właściwe władze krajowe muszą poinformować o tym Parlament Europejski. Parlament Europejski został uprawniony do opracowania projektu jednolitej procedury wyborczej we wszystkich państwach członkowskich lub zasad wspólnych dla wszystkich państw członkowskich. Do tej pory nie udało się ustalić takiej jednolitej procedury, toteż w każdym z państw wybory są przeprowadzane zgodnie z krajowymi przepisami dotyczącymi ordynacji wyborczej. Jednak decyzja Rady z 2002 r. ustanowiła pewne wspólne zasady. W każdym państwie członkowskim członkowie Parlamentu Europejskiego mają być wybierani na zasadzie proporcjonalnej. Państwa członkowskie mogą przyjąć swoją procedurę głosowania na podstawie systemu list preferencyjnych. Wybór dokonywany jest w bezpośrednich wyborach powszechnych, wolnych i tajnych. Decyzja potwierdza, że procedura wyborcza w każdym państwie członkowskim podlega przepisom krajowym, jednak zastrzega, iż przepisy krajowe nie mogą naruszać zasadniczo proporcjonalnego charakteru systemu wyborczego. Akt o wyborach ustala także reguły dotyczące niełączenia mandatu posła do Parlamentu Europejskiego z wykonywaniem innych funkcji.

124

Mandatu posła nie można łączyć m.in. z następującymi funkcjami: 1) członka rządu państwa członkowskiego, 2) członka Komisji, 3) sędziego, rzecznika generalnego lub sekretarza Trybunału Sprawiedliwości, 4) członka Trybunału Obrachunkowego, 5) członka zarządu Europejskiego Banku Centralnego, 6) Rzecznika Praw Obywatelskich, 7) członka Komitetu Ekonomiczno-Społecznego, 8) członka gremiów kierowniczych Europejskiego Banku Inwestycyjnego, 9) czynnego urzędnika lub pracownika instytucji Unii Europejskiej lub wyspecjalizowanych organów przy niej ustanowionych lub Europejskiego Banku Centralnego. Ponadto mandatu posła do Parlamentu Europejskiego nie można łączyć z członkostwem w parlamencie krajowym. Posłowie do Parlamentu Europejskiego sprawują mandat w sposób niezależny. Przysługują im przywileje oraz immunitety przewidziane w Protokole w sprawie przywilejów i immunitetów UE13. Ich celem jest zagwarantowanie niezależności posłów w sprawowaniu ich funkcji. Immunitet może być przez Parlament uchylony. We wrześniu 2005 r. Parlament uchwalił decyzję 2005/684/WE, Euratom w sprawie przyjęcia statutu posła do Parlamentu Europejskiego. Decyzja określa m.in. nowe zasady wynagradzania posłów. Zakłada, że wynagrodzenie posłów pochodzi z budżetu UE i wynosi 38,5% poborów podstawowych sędziego Trybunału Sprawiedliwości UE. Statut wszedł w życie z początkiem kadencji Parlamentu w 2009 r.

13

Tekst polski: Załącznik nr 2 do Dz.U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864.

125

128

V. Rada Europejska, Parlament Europejski, Rada, Komisja i Trybunał Obrachunkowy

3.2. Struktura wewnętrzna i organizacja pracy 3.2.1. Prezydium 126

Na czele Parlamentu stoi przewodniczący wraz z Prezydium, w skład którego wchodzi, poza przewodniczącym, 14 wiceprzewodniczących oraz pięciu kwestorów z głosem doradczym. Wszyscy oni są wybierani na okres dwu i pół roku. Przewodniczący kieruje całością prac Parlamentu i jego organów oraz ma pełnię uprawnień do przewodniczenia obradom Parlamentu i zapewnienia ich sprawnego przebiegu. Na płaszczyźnie kontaktów międzynarodowych, podczas oficjalnych uroczystości, w czynnościach administracyjnych, sądowych i finansowych przewodniczący reprezentuje Parlament. W razie nieobecności przewodniczącego lub niemożności wykonywania przez niego obowiązków zastępuje go jeden z wiceprzewodniczących. Regulamin stanowi, że podczas wyboru przewodniczącego, wiceprzewodniczących i kwestorów wskazane jest zapewnienie sprawiedliwej reprezentacji państw członkowskich oraz opcji politycznych. Na pierwszą część kadencji 2009–2014 przewodniczącym Parlamentu został wybrany J. Buzek, na drugą – M. Schulz. Prezydium kieruje wewnętrznym funkcjonowaniem Parlamentu i odpowiada za preliminarz Parlamentu Europejskiego, organizację administracyjną i finansową, sekretariat i jego sekcje. Kwestorzy są odpowiedzialni za sprawy administracyjne i finansowe bezpośrednio dotyczące posłów, w zależności od zarządzeń Prezydium.

3.2.2. Konferencja Przewodniczących 127

Konferencję Przewodniczących tworzą przewodniczący Parlamentu Europejskiego i przewodniczący grup politycznych. Konferencja określa organizację prac Parlamentu i wszystkie kwestie związane z ustalaniem programu prac legislacyjnych, kalendarz i porządek dzienny posiedzeń plenarnych, skład komisji, delegacji i podział kompetencji między nimi, program prac legislacyjnych. Odgrywa również istotną rolę w stosunkach Parlamentu Europejskiego z innymi instytucjami UE, państwami trzecimi i innymi organizacjami międzynarodowymi.

3.2.3. Konferencja Przewodniczących Komisji 128

Konferencja Przewodniczących Komisji składa się z przewodniczących wszystkich komisji stałych oraz tymczasowych.

www.lexisnexis.pl

129

3. Parlament Europejski

Konferencja wybiera swojego przewodniczącego. Konferencja Przewodniczących Komisji może przekazywać Konferencji Przewodniczących zalecenia dotyczące prac komisji oraz ustalania porządku dziennego sesji miesięcznych. Prezydium oraz Konferencja Przewodniczących mogą przekazać niektóre zadania Konferencji Przewodniczących Komisji.

3.2.4. Grupy polityczne Posłowie mogą łączyć się w grupy polityczne według kryterium podobieństwa poglądów politycznych. Parlament nie ocenia co do zasady podobieństwa poglądów politycznych członków danej grupy. Tworząc grupę polityczną, posłowie z założenia uznają, że podzielają swoje poglądy polityczne. Jedynie w przypadku, gdy poszczególni posłowie negują podobieństwo swoich poglądów, konieczne jest, by Parlament ocenił, czy grupa ukonstytuowała się zgodnie z regulaminem.

129

Każda grupa polityczna składa się z posłów wybranych z co najmniej 1/4 państw członkowskich. Minimalna liczba posłów konieczna do utworzenia grupy politycznej wynosi 25. Poseł może należeć tylko do jednej grupy politycznej. W Parlamencie Europejskim istnieją obecnie (sierpień 2012 r.) następujące grupy polityczne (po myślniku podano nazwy polskich partii, które są reprezentowane w danej grupie, a w rubrykach obok – liczbę deputowanych oraz procent zdobytych mandatów): Grupa Europejskiej Partii Ludowej (Chrześcijańscy Demokraci) – PO/PSL

271

36%

Grupa Postępowego Sojuszu Socjalistów i Demokratów w Parlamencie Europejskim – SLD

188

25%

Grupa Porozumienia Liberałów i Demokratów na rzecz Europy

85

11%

Grupa Zielonych/Wolne Przymierze Europejskie

59

8%

Europejscy Konserwatyści i Reformatorzy – PiS/PJN

52

7%

Konfederacyjna Grupa Zjednoczonej Lewicy Europejskiej/Nordycka Zielona Lewica

34

5%

Grupa Europa Wolności i Demokracji – Solidarna Polska

34

5%

Grupy polityczne w Parlamencie należy odróżnić od partii politycznych na poziomie europejskim. Zgodnie z art. 10 ust. 4 TUE partie polityczne na poziomie europejskim przyczyniają się do kształtowania europejskiej świadomości politycznej i wyrażania woli obywateli Unii. Z kolei art. 224 TFUE stanowi obecnie podstawę prawną regulowania statusu partii politycznych na poziomie europejskim, w szczególności zasad dotyczących ich finansowania. Kwestie te określa rozporządzenie (WE) nr 2004/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady z 4 listopada 2003 r. w sprawie przepisów regulu-

130

131

130

V. Rada Europejska, Parlament Europejski, Rada, Komisja i Trybunał Obrachunkowy

jących partie polityczne na poziomie europejskim oraz zasad dotyczących ich finansowania14. Zgodnie z tym aktem partią polityczną jest stowarzyszenie obywateli, które ma cele polityczne i które jest uznane lub ustanowione zgodnie z porządkiem prawnym w przynajmniej jednym państwie członkowskim. Ponadto partia polityczna na poziomie europejskim musi spełniać następujące warunki: 1) musi mieć osobowość prawną w państwie członkowskim, w którym ma swoją siedzibę; 2) musi być reprezentowana w co najmniej 1/4 państw członkowskich przez członków Parlamentu Europejskiego bądź w parlamentach narodowych lub regionalnych albo zgromadzeniach regionalnych lub musi zebrać w co najmniej 1/4 państw członkowskich co najmniej 3% oddanych głosów w każdym z tych państw członkowskich podczas ostatnich wyborów do Parlamentu Europejskiego; 3) musi przestrzegać zasad, na których opiera się Unia Europejska, a mianowicie zasad: wolności, demokracji, poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności oraz państwa prawnego; 4) musi uczestniczyć w wyborach do Parlamentu Europejskiego lub wyrazić taki zamiar. Rozporządzenie wyraźnie zakazuje wykorzystywania środków fi nansowych uzyskiwanych przez partie polityczne na poziomie europejskim z budżetu ogólnego Unii Europejskiej lub z innego źródła do bezpośredniego lub pośredniego fi nansowania innych partii politycznych, w szczególności krajowych partii politycznych lub kandydatów.

3.2.5. Komisje parlamentarne 132

Prace w Parlamencie toczą się w komisjach parlamentarnych. Posłowie są przydzielani do stałych komisji specjalizujących się w różnych dziedzinach. Skład polityczny komisji odzwierciedla skład Parlamentu. Wybór członków komisji następuje podczas pierwszej sesji miesięcznej nowo wybranego Parlamentu oraz ponownie po upływie dwu i pół roku. Komisje parlamentarne odbywają posiedzenia w Brukseli raz lub dwa razy w miesiącu, a ich obrady są jawne. W komisjach parlamentarnych posłowie opracowują projekty uchwał i sprawozdania z własnej inicjatywy, wprowadzają poprawki i głosują nad nimi. Analizują propozycje Komisji i Rady oraz, w razie potrzeby, sporządzają sprawozdania, które są przedstawiane na posiedzeniach plenarnych.

133

Na początku kadencji 2009–2014 powołano komisje stałe, obejmujące następujące dziedziny: 1) Sprawy Zagraniczne (w jej ramach działa podkomisja do spraw praw człowieka oraz podkomisja do spraw bezpieczeństwa i obrony), 2) Rozwój, 14

Dz.Urz. UE 2003 L 297/1 ze zm.

www.lexisnexis.pl

3. Parlament Europejski

3) 4) 5) 6) 7) 8) 9) 10) 11) 12) 13) 14) 15) 16) 17) 18) 19) 20)

131

Handel Międzynarodowy, Budżet, Kontrola Budżetowa, Sprawy Gospodarcze i Monetarne, Zatrudnienie i Sprawy Socjalne, Ochrona Środowiska Naturalnego, Zdrowie Publiczne i Bezpieczeństwo Żywności, Przemysł, Badania Naukowe i Energia, Rynek Wewnętrzny i Ochrona Konsumentów, Transport i Turystyka, Rozwój Regionalny, Rolnictwo i Rozwój Wsi, Rybołówstwo, Kultura i Edukacja, Prawo, Wolności Obywatelskie, Sprawiedliwość i Sprawy Wewnętrzne, Sprawy Konstytucyjne, Prawa Kobiet i Równouprawnienie, Petycje.

Ich kompetencje określa regulamin Parlamentu w załączniku VII. W ramach wykonywania swych zadań Parlament Europejski może, na żądanie 1/4 swoich członków, ustanawiać tymczasowe komisje śledcze do zbadania zarzutów naruszenia lub niewłaściwego administrowania w stosowaniu prawa UE, chyba że podnoszone fakty są rozpatrywane przez sąd i postępowanie sądowe nie jest zakończone. Tryb funkcjonowania komisji śledczej regulowany jest postanowieniami regulaminu Parlamentu oraz załączonej do regulaminu decyzji Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji z 19 kwietnia 1995 r. określającej tryb wykonywania przez Parlament Europejski uprawnień śledczych15. Komisja śledcza kończy swoje prace wraz z przedłożeniem sprawozdania w terminie nieprzekraczającym 12 miesięcy. Parlament może dwukrotnie zdecydować o przedłużeniu tego terminu o kolejne trzy miesiące. Po zakończeniu prac komisja śledcza przedstawia Parlamentowi sprawozdanie dotyczące ich wyników. Na wniosek komisji śledczej Parlament przeprowadza debatę nad sprawozdaniem. Komisja śledcza może również przedłożyć Parlamentowi projekt zalecenia dla instytucji lub organów UE albo państw członkowskich. Pierwszą komisję śledczą powołano w czasie kryzysu związanego z chorobą „wściekłych krów”.

134

Na podstawie propozycji Konferencji Przewodniczących Parlament może też powołać komisje specjalne, których kompetencje, skład i okres funkcjonowania są ustalane równocześnie z decyzją o ich powołaniu. Komisje te są powoływane na nie dłużej niż 12 miesięcy, chyba że pod koniec tego okresu Parlament zadecyduje o przedłużeniu okresu ich funkcjonowania.

135

15

Dz.Urz. WE 1995 L 113/2.

132

V. Rada Europejska, Parlament Europejski, Rada, Komisja i Trybunał Obrachunkowy

3.2.6. Sekretariat Generalny 136

Parlament Europejski jest wspomagany przez Sekretariat Generalny, na którego czele stoi sekretarz generalny.

3.2.7. Organizacja pracy 137

Parlament Europejski odbywa sesję roczną. Zbiera się on z mocy prawa w drugi wtorek marca. Może zebrać się na sesji nadzwyczajnej na żądanie większości jego członków lub na żądanie Rady bądź Komisji. Co do zasady Parlament Europejski stanowi większością oddanych głosów. W niektórych przypadkach wymagana jest większość kwalifikowana (np. dla uchwalenia wotum nieufności wobec Komisji potrzebne są 2/3 oddanych głosów, reprezentujące większość członków Parlamentu Europejskiego).

3.3. Funkcje 138

Początkowo Parlament Europejski był instytucją deliberacyjną i kontrolną, jednak z biegiem czasu jego uprawnienia rosły. Obecnie art. 14 TUE stanowi, że Parlament Europejski pełni, wspólnie z Radą, funkcje prawodawczą i budżetową, kontroli politycznej i funkcje konsultacyjne zgodnie z warunkami przewidzianymi w Traktatach. Wybiera przewodniczącego Komisji. Jego uprawnienia można zatem podzielić na: legislacyjne, budżetowe, kreacyjne i kontrolne. Dodatkowo można też wyróżnić funkcje międzynarodowe.

3.3.1. Funkcje prawodawcze 139

Parlament Europejski dzieli uprawnienia prawodawcze z Radą Unii Europejskiej, nie jest zatem samodzielnym prawodawcą. Poza aktami wydawanymi pro foro interno (np. regulaminem wewnętrznym) Parlament nie może samodzielnie uchwalać aktów prawnie wiążących (może wydawać akty niemające mocy wiążącej – opinie, zalecenia, rezolucje). W zakresie, w jakim przewiduje to Traktat, Parlament Europejski uczestniczy w procesie prowadzącym do przyjęcia aktów prawa UE przez wykonywanie uprawnień w ramach zwykłej oraz specjalnej procedury ustawodawczej. Zwykła procedura ustawodawcza (art. 294 TFUE) zastąpiła wprowadzoną przez Traktat z Maastricht z 1992 r. procedurę współdecyzji. Parlament wspólnie z Radą wydaje akt, jest jego formalnym współautorem, może projekt aktu modyfikować, a akt niespełniający jego oczekiwań może odrzucić. Elementem tej procedury jest możliwość powołania komitetu pojednawczego, składającego się z przedstawicieli Parlamentu i Rady, mającego za zadanie wypracować wspólny tekst.

www.lexisnexis.pl

3. Parlament Europejski

133

W większości przypadków Traktat przewiduje zwykłą procedurę ustawodawczą. W niektórych jednak przypadkach Traktat przewiduje przyjęcie aktu przez Radę w specjalnej procedurze ustawodawczej. Wówczas udział Parlamentu może polegać na wydaniu opinii w procedurze konsultacji (np. w dziedzinie harmonizacji podatków – art. 113 TFUE) lub na wyrażeniu zgody (np. przy zawieraniu niektórych umów międzynarodowych – art. 218 TFUE). W tym pierwszym przypadku Parlament może tylko zgłaszać niewiążące poprawki. Niedopełnienie jednak obowiązku zasięgnięcia opinii przez Radę może skutkować stwierdzeniem przez Trybunał Sprawiedliwości UE nieważności tak przyjętego aktu wskutek naruszenia istotnego wymogu proceduralnego. W drugim przypadku Rada nie może przyjąć aktu, jeśli Parlament go nie zaaprobuje. W tej procedurze jednak Parlament nie może zgłaszać poprawek. Parlament ma tzw. pośrednie prawo inicjatywy legislacyjnej. Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej przewiduje w art. 225, że Parlament Europejski może żądać od Komisji przedłożenia wszelkich właściwych propozycji w kwestiach, co do których uważa on, że akt Unii jest niezbędny w celu wykonania Traktatów. Może zatem wywierać presję na Komisję, aby ta wystąpiła z bezpośrednią inicjatywą legislacyjną. Nie może jednak zastąpić w tym Komisji. Rozpatruje natomiast roczny program prac legislacyjnych Komisji i wskazuje akty priorytetowe, których projekty Komisja powinna przygotować.

140

3.3.2. Funkcje budżetowe Uprawnienia budżetowe Parlamentu wzrosły dzięki dwóm traktatom z lat 70., tj. Traktatowi Budżetowemu z 1972 r. i Traktatowi Finansowemu z 1975 r. Była to pierwsza dziedzina, w której Parlament uzyskał rzeczywistą władzę decyzyjną.

141

Parlament Europejski i Rada tworzą razem tzw. władzę budżetową Unii Europejskiej, która corocznie określa wydatki i dochody Unii poprzez ustanowienie budżetu, zgodnie ze specjalną procedurą ustawodawczą określoną w art. 314 TFUE. Zgodnie z zaleceniem Rady Unii Europejskiej Parlament Europejski udziela Komisji absolutorium z wykonania budżetu.

3.3.3. Funkcje kontrolne 3.3.3.1. Prawo petycji Zarówno każdy obywatel Unii Europejskiej, jak też każda osoba fizyczna lub prawna mająca miejsce zamieszkania lub statutową siedzibę w państwie członkowskim, mają prawo kierowania, indywidualnie lub wspólnie z innymi obywatelami lub osobami, petycji do Parlamentu w sprawach objętych zakresem działalności Unii Europejskiej, które dotyczą ich bezpośrednio.

142

134

V. Rada Europejska, Parlament Europejski, Rada, Komisja i Trybunał Obrachunkowy

Petycje do Parlamentu muszą zawierać nazwisko, obywatelstwo oraz miejsce zamieszkania każdej z osób składających petycję. Jeżeli parlamentarna komisja uzna to za stosowne, może przedłożyć daną kwestię Rzecznikowi Praw Obywatelskich. Komisja może też postanowić o sporządzeniu sprawozdań lub wyrażeniu w inny sposób swojego stanowiska w sprawie petycji. W ramach rozpatrywania petycji lub ustalania stanu faktycznego komisja może przesłuchać osoby składające petycję, zorganizować przesłuchania ogólne lub wysłać swoich członków na miejsce zdarzeń, aby ustalić fakty. W celu przygotowania opinii komisja może zwrócić się do Komisji (KE) o przedstawienie jej dokumentów, przekazanie informacji lub udostępnienie swoich usług. W razie potrzeby Komisja przedkłada Parlamentowi do głosowania projekty rezolucji dotyczące rozpatrzonych przez nią petycji. Sygnatariusze petycji są informowani przez przewodniczącego Parlamentu o podjętych decyzjach oraz ich motywach.

3.3.3.2. Komisje śledcze 143

Parlament Europejski może ustanowić tymczasową komisję śledczą do zbadania zarzutów naruszenia lub niewłaściwego administrowania w stosowaniu prawa UE (zob. wyżej uwagi dotyczące komisji parlamentarnych).

3.3.3.3. Pytania pisemne i ustne 144

Posłowie mogą kierować pytania do Komisji i Rady, a także do Europejskiego Banku Centralnego. Pytania wymagające odpowiedzi na piśmie są publikowane w Dzienniku Urzędowym UE.

3.3.3.4. Obowiązki składania sprawozdań Parlamentowi 145

Traktaty przewidują liczne obowiązki sprawozdawcze instytucji i organów UE wobec Parlamentu, m.in.: 1) Rada Europejska składa sprawozdanie Parlamentowi Europejskiemu po każdym swym spotkaniu, a także roczne sprawozdanie pisemne o postępach dokonanych przez Unię. Parlament Europejski rozpatruje ogólne sprawozdanie roczne z działalności Unii przedstawione mu przez Komisję; 2) Parlament bada roczne sprawozdanie Trybunału Obrachunkowego; 3) Komisja przedkłada corocznie Parlamentowi Europejskiemu rozliczenia za poprzedni rok budżetowy odnoszące się do wykonania budżetu. Komisja przedstawia także Parlamentowi Europejskiemu sprawozdanie oceniające finanse Unii; 4) co trzy lata Komisja składa sprawozdanie Parlamentowi Europejskiemu w sprawie stosowania postanowień Traktatu dotyczących praw obywatelskich; 5) Europejski Bank Centralny kieruje do Parlamentu sprawozdanie roczne z działalności Europejskiego Systemu Banków Centralnych (ESBC) i w sprawie polityki pieniężnej za rok poprzedni i rok bieżący; 6) Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawia Parlamentowi roczne sprawozdanie z wyników swoich dochodzeń.

www.lexisnexis.pl

3. Parlament Europejski

135

3.3.3.5. Możliwość zgłoszenia wotum nieufności wobec Komisji Europejskiej Jeżeli do Parlamentu Europejskiego wpłynie wniosek o wotum nieufności dla Komisji ze względu na jej działalność, może on głosować w sprawie tego wniosku najwcześniej trzy dni po jego złożeniu i wyłącznie w głosowaniu jawnym.

146

Jeżeli wniosek o wotum nieufności zostanie przyjęty większością 2/3 oddanych głosów, reprezentującą większość członków Parlamentu Europejskiego, członkowie Komisji kolektywnie rezygnują ze swych funkcji, a wysoki przedstawiciel Unii ds. zagranicznych i polityki bezpieczeństwa rezygnuje z pełnienia funkcji w ramach Komisji.

3.3.3.6. Prawo skargi do Trybunału Sprawiedliwości UE Parlament ma prawo wszczęcia postępowania o unieważnienie aktu prawnego przyjętego przez instytucje UE, dotkniętego wadą nieważności, a także wniesienia skargi na zaniechanie działania przez Komisję, Radę lub EBC w przypadku niewypełnienia przez nie obowiązków.

147

3.3.4. Funkcje kreacyjne 1. Parlament powołuje Rzecznika Praw Obywatelskich oraz – po zasięgnięciu opinii Komisji i za zgodą Rady stanowiącej większością kwalifikowaną – określa status i ogólne warunki pełnienia przez niego funkcji. Może skierować do Trybunału Sprawiedliwości żądanie jego zdymisjonowania.

148

2. Parlament zatwierdza nominację przewodniczącego Komisji Europejskiej oraz całego składu Komisji. Może zgłosić wotum nieufności wobec Komisji, czego skutkiem jest kolektywna rezygnacja członków Komisji. 3. Parlament jest konsultowany przez Radę w sprawie mianowania członków Trybunału Obrachunkowego. 4. Parlament jest konsultowany przez Radę Europejską w sprawie mianowania prezesa, wiceprezesa i pozostałych członków Zarządu EBC.

3.3.5. Funkcje międzynarodowe Parlament uczestniczy w zawieraniu umów międzynarodowych przez Unię z państwami trzecimi oraz umów akcesyjnych. Zgoda Parlamentu wymagana jest do zawarcia: 1) umów akcesyjnych,

149

136

V. Rada Europejska, Parlament Europejski, Rada, Komisja i Trybunał Obrachunkowy

2) umowy dotyczącej przystąpienia Unii do europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, 3) umów stowarzyszeniowych lub innych umów, które tworzą specyficzne ramy instytucjonalne, 4) umów mających istotne implikacje budżetowe dla UE, 5) umów powodujących zmianę aktu przyjętego według zwykłej procedury ustawodawczej lub specjalnej procedury ustawodawczej wymagającej zgody Parlamentu Europejskiego. W przypadku pozostałych umów Parlament jest konsultowany (z wyjątkiem umów dotyczących wyłącznie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa).

4. Rzecznik Praw Obywatelskich 4. Rzecznik Praw Obywatelskich

150

Powołanie Rzecznika Praw Obywatelskich przewidział Traktat z Maastricht z 1992 r. Po raz pierwszy został wybrany w 1993 r. Jest on uprawniony do przyjmowania od każdego obywatela Unii lub każdej osoby fizycznej bądź prawnej mającej miejsce zamieszkania lub statutową siedzibę w państwie członkowskim skarg dotyczących przypadków niewłaściwego administrowania w działaniach instytucji lub organów UE, z wyłączeniem Trybunału Sprawiedliwości UE wykonującego swoje funkcje sądowe. Rzecznik jest mianowany co pięć lat przez Parlament Europejski. Może być mianowany ponownie. 20 stycznia 2010 r. Parlament wybrał na kolejną kadencję P.N. Diamandourosa. Parlament może przyjąć decyzję o odwołaniu Rzecznika Praw Obywatelskich, jeżeli przestał on spełniać warunki konieczne do wykonywania jego funkcji lub jeżeli dopuścił się poważnego uchybienia. Jeżeli Rzecznik Praw Obywatelskich nie zastosuje się do tej decyzji, przewodniczący zwraca się do Trybunału Sprawiedliwości o niezwłoczne wydanie orzeczenia o odwołaniu Rzecznika Praw Obywatelskich.

151

Rzecznik Praw Obywatelskich przeprowadza dochodzenia z inicjatywy własnej bądź na podstawie skarg przedstawionych mu bezpośrednio lub za pośrednictwem członka Parlamentu Europejskiego, chyba że podnoszone fakty są lub były przedmiotem postępowania sądowego. Gdy Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdzi przypadek niewłaściwego administrowania, przekazuje sprawę do danej instytucji, która ma trzy miesiące, aby poinformować go o swoim stanowisku. Następnie Rzecznik Praw Obywatelskich przesyła sprawozdanie Parlamentowi Europejskiemu i danej instytucji. Osoba, która złożyła skargę, jest informowana o wyniku dochodzenia. Rzecznik Praw Obywatelskich jest w pełni niezależny w wykonywaniu swej funkcji. Nie zwraca się o instrukcje ani ich nie przyjmuje od żadnego organu. Podczas trwania swej kadencji Rzecznik Praw Obywatelskich nie może wykonywać żadnej innej zarobkowej lub niezarobkowej działalności zawodowej.

www.lexisnexis.pl

5. Rada

137

Status i ogólne warunki pełnienia funkcji Rzecznika Praw Obywatelskich określa Parlament Europejski, po zasięgnięciu opinii Komisji i za zgodą Rady16.

5. Rada 5. Rada

Nazwa tej instytucji z biegiem czasu nieznacznie się zmieniała: w Europejskiej Wspólnocie Węgla i Stali zwana była Specjalną Radą Ministrów, w pozostałych Wspólnotach, w każdej odrębnie, istniała jako Rada Ministrów, a po wejściu w życie Traktatu Fuzyjnego w 1967 r. jako jedna dla wszystkich Wspólnot Rada Wspólnot Europejskich. Mocą własnej decyzji z listopada 1993 r. nazwała się Radą Unii Europejskiej i taka nazwa funkcjonuje niekiedy także obecnie, jednak jej oficjalna nazwa, zgodnie z Traktatem o Unii Europejskiej i Traktatem o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, to po prostu Rada. Działa na podstawie tych traktatów oraz zgodnie z przyjętym przez siebie regulaminem17. Ma siedzibę w Brukseli, ale jej posiedzenia w kwietniu, czerwcu i październiku odbywają się w Luksemburgu.

152

5.1. Skład i status członków Rada jest główną, poza Radą Europejską, międzyrządową instytucją w UE.

153

Traktat stanowi, że w skład Rady wchodzi jeden przedstawiciel szczebla ministerialnego każdego państwa członkowskiego, upoważniony do zaciągania zobowiązań w imieniu rządu tego państwa członkowskiego. Członkowie Rady korzystają z przywilejów i immunitetów określonych w Protokole w sprawie przywilejów i immunitetów UE. Nie jest to organ kadencyjny, członkowie nie są powoływani ani odwoływani. Każde państwo członkowskie ustala sposób, w jaki jest ono reprezentowane w Radzie, pod warunkiem, że jego przedstawiciele są w randze ministra. Zwykle w Radzie zasiadają ministrowie z rządów państw członkowskich, ale istnieje możliwość, by byli to ministrowie z rządów lokalnych w przypadku federalnej struktury państwa. Nie ma jednego składu Rady. W zależności od tematyki obrad wyróżnia się składy Rady do spraw18: 1) Ogólnych, 16 Decyzja Parlamentu Europejskiego z 9 marca 1994 r. w sprawie przepisów i ogólnych warunków regulujących wykonywanie funkcji Rzecznika Praw Obywatelskich (Dz.Urz. WE 1994 L 113/15 ze zm.). 17 Decyzja Rady z 1 grudnia 2009 r. dotycząca regulaminu wewnętrznego Rady (2009/937/EU) (Dz.Urz. UE 2009 L 325/35 ze zm.) 18 Decyzja Rady (do Spraw Ogólnych) 2009/878/UE z 1 grudnia 2009 r. ustanawiająca wykaz składów Rady uzupełniający składy, o których mowa w art. 16 ust. 6 akapity drugi i trzeci TUE (Dz.Urz. UE 2009 L 315/46 ze zm.) (w sprawie trybu ustalania składów Rady, zob. art. 236 TFUE oraz art. 4 Protokołu 36 w sprawie przepisów przejściowych dołączonego do Traktatu z Lizbony).

154

138 2) 3) 4) 5) 6) 7) 8) 9) 10)

V. Rada Europejska, Parlament Europejski, Rada, Komisja i Trybunał Obrachunkowy

Zagranicznych, Gospodarczych i Finansowych (w tym budżet), Wymiaru Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych (w tym ochrona ludności), Zatrudnienia, Polityki Społecznej, Zdrowia i Ochrony Konsumentów, Konkurencyjności [Rynek Wewnętrzny, Przemysł, Badania i Przestrzeń Kosmiczna], Transportu, Telekomunikacji i Energii, Rolnictwa i Rybołówstwa, Środowiska Naturalnego, Edukacji, Młodzieży, Kultury i Sportu.

Najważniejsze funkcje pełnią Rada do Spraw Ogólnych i Rada do Spraw Zagranicznych. Artykuł 16 ust. 6 TUE określa, że Rada do Spraw Ogólnych zapewnia spójność prac różnych składów Rady. Przygotowuje posiedzenia Rady Europejskiej i zapewnia ich ciągłość, w powiązaniu z przewodniczącym Rady Europejskiej i Komisją. Z kolei Rada do Spraw Zagranicznych opracowuje działania zewnętrzne Unii na podstawie strategicznych kierunków określonych przez Radę Europejską oraz zapewnia spójność działań Unii. Radzie do Spraw Zagranicznych przewodniczy wysoki przedstawiciel Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa.

5.2. Struktura wewnętrzna i organizacja pracy 155

Rada nie ma rozbudowanej struktury wewnętrznej. Na czele Rady stoi przewodniczący, którym, z wyjątkiem Rady do Spraw Zagranicznych, jest przedstawiciel państwa sprawującego tzw. prezydencję. Prezydencję składów Rady, z wyjątkiem Rady do Spraw Zagranicznych, sprawują na zasadzie równej rotacji przedstawiciele państw członkowskich w Radzie, na warunkach określonych przez Radę Europejską, stanowiącą większością kwalifikowaną zgodnie z art. 236 TFUE (art. 16 ust. 9 TUE).

156

Rada Europejska przyjęła stosowną decyzję 1 grudnia 2009 r.19. W istocie odzwierciedla ona postanowienia Deklaracji nr 9 dołączonej do Traktatu z Lizbony. Rada Europejska upoważniła w niej Radę do przyjęcia decyzji precyzującej porządek sprawowania prezydencji. Rada przyjęła taką decyzję 1 grudnia 2009 r.20. Określa ona porządek prezydencji do końca czerwca 2020 r., przewidując jednocześnie, że porządek po tym terminie zostanie ustalony przed 1 lipca 2017 r. Zgodnie z decyzją Rady Europejskiej prezydencję Rady, z wyjątkiem Rady do Spraw Zagranicznych, sprawują uprzednio ustalone grupy trzech państw członkowskich przez 18 miesięcy. Grupy te tworzone są na zasadzie równej rotacji między państwami członkowskimi, przy uwzględnieniu ich różnorodności i równowagi geo19 Decyzja Rady Europejskiej 2009/881/UE z 1 grudnia 2009 r. w sprawie sprawowania prezydencji Rady (Dz.Urz. UE 2009 L 315/50). 20 Decyzja Rady 2009/908/UE ustanawiająca środki wykonawcze do decyzji Rady Europejskiej w sprawie sprawowania prezydencji Rady oraz dotycząca przewodnictwa w organach przygotowawczych Rady (Dz.Urz. UE 2009 L 322/28, sprostowanie w Dz.Urz. UE 2009 L 344/56).

www.lexisnexis.pl

139

5. Rada

graficznej w ramach Unii. Każdy członek grupy kolejno, przez sześć miesięcy, sprawuje prezydencję wszystkich składów Rady, z wyjątkiem Rady do Spraw Zagranicznych. Pozostali członkowie grupy wspierają prezydencję we wszystkich jej obowiązkach na podstawie wspólnego programu. Członkowie grupy mogą przyjąć inne ustalenia między sobą. Zgodnie z porządkiem prezydencji ustalonym we wskazanej wyżej decyzji Rady prezydencja Polski sprawowana była w drugiej połowie 2011 r., w grupie wraz z Danią i Cyprem, których prezydencje przypadły, odpowiednio, na pierwszą i drugą połowę 2012 r. Posiedzenia Rady zwołuje jej przewodniczący, z własnej inicjatywy lub na wniosek jednego z członków Rady albo Komisji.

157

Radę wspomaga Sekretariat Generalny, działający pod kierunkiem sekretarza generalnego, mianowanego przez Radę. Za przygotowanie prac Rady odpowiada tzw. COREPER (skrót od fr. Comité des représentants permanents – Komitet Stałych Przedstawicieli). Komitet jest złożony ze stałych przedstawicieli (ambasadorów) państw członkowskich przy Unii Europejskiej. Wykonuje też zadania powierzone przez Radę. W praktyce działają dwa komitety: COREPER I, składający się z zastępców stałych przedstawicieli, oraz COREPER II – składający się ze stałych przedstawicieli. Jeśli projekt aktu prawnego zostanie uzgodniony w komitecie, wówczas trafia do Rady jako punkt A porządku obrad i nie wymaga dyskusji ani formalnego głosowania. Punkty B porządku obrad muszą być formalnie głosowane w Radzie, gdyż nie uzyskały konsensusu w komitecie. Są trzy warianty głosowania w Radzie: 1) zwykła większość, 2) większość kwalifikowana, 3) jednomyślność.

158

Obecnie (przy 27 państwach członkowskich UE) zwykła większość wynosi 14. Ten sposób podejmowania decyzji ma jednak niewielkie zastosowanie – jedynie w kwestiach proceduralnych oraz w celu przyjęcia swojego regulaminu wewnętrznego Rada stanowi zwykłą większością (art. 240 ust. 3 TFUE). Kluczowe znaczenie ma głosowanie większością kwalifikowaną: art. 16 ust. 3 TUE stanowi, że „o ile Traktaty nie stanowią inaczej, Rada stanowi większością kwalifikowaną”. Na mocy art. 3 ust. 3 Protokołu 36 w sprawie przepisów przejściowych dołączonego do Traktatu z Lizbony do 31 października 2014 r. obowiązuje ciągle „nicejska” formuła podejmowania decyzji większością kwalifikowaną. Opiera się ona na tzw. głosach ważonych, przyznanych każdemu z państw członkowskich. Obecnie głosy poszczególnych państw ważone są następująco: Belgia

12

Luksemburg

4

Bułgaria

10

Węgry

12

Republika Czeska

12

Malta

3

140

V. Rada Europejska, Parlament Europejski, Rada, Komisja i Trybunał Obrachunkowy

Dania

7

Holandia

13

Niemcy

29

Austria

10

Estonia

4

Polska

27

Grecja

12

Portugalia

12

Hiszpania

27

Rumunia

14

Francja

29

Słowenia

4

Irlandia

7

Słowacja

7

Włochy

29

Finlandia

7

Cypr

4

Szwecja

10

Łotwa

4

Wielka Brytania

29

Litwa

7

Traktat akcesyjny Chorwacji przewiduje, że jej głos ważony wynosić będzie 12. 159

Uchwały Rady wymagają do ich przyjęcia co najmniej 255 głosów „za” na łączną liczbę 345 głosów (z Chorwacją – 260 na łączną liczbę 357 głosów), oddanych przez większość jej członków, jeżeli Traktat wymaga, aby były przyjęte na wniosek Komisji; w innych przypadkach uchwały Rady wymagają do ich przyjęcia co najmniej 255 głosów „za” (z Chorwacją – 260), oddanych przez co najmniej 2/3 jej członków. Dodatkowo wprowadzono kryterium ludnościowe: jeżeli decyzja ma zostać przyjęta przez Radę większością kwalifikowaną, członek Rady może wystąpić o sprawdzenie, czy państwa członkowskie stanowiące większość kwalifi kowaną reprezentują co najmniej 62% ogółu ludności Unii. Jeżeli okaże się, że warunek ten nie został spełniony, przedmiotowej decyzji nie przyjmuje się. Regulamin Rady przewiduje, że 62% ogółu ludności Unii oblicza się na każdy rok zgodnie z danymi liczbowymi odnoszącymi się do stanu ludności, którymi dysponuje Urząd Statystyczny UE. Rada corocznie uaktualnia w tym zakresie swój regulamin ze skutkiem od 1 stycznia każdego roku. Obecnie przewiduje on, że próg ten do końca 2012 r. wynosi 311 541,8 tys. (z ogólnej liczby 502 486,7 tys.) mieszkańców, przy czym Polska jest szóstym co do wielkości państwem z 38 200,0 tys. mieszkańców.

160

Po 31 października 2014 r. zacznie obowiązywać nowy system większości kwalifi kowanej, jednak art. 3 ust. 2 Protokołu nr 36 do Traktatu z Lizbony przewiduje okres przejściowy trwający od 1 listopada 2014 r. do 31 marca 2017 r., w którym to okresie każde państwo będzie mogło zażądać powrotu do systemu nicejskiego i przeprowadzenia głosowania według formuły ustanowionej na mocy Traktatu z Nicei (tj. łącznie z głosami ważonymi). W okresie przejściowym będzie także można odwołać się do tzw. formuły z Joaniny21. Polega ona na tym, że członkowie Rady re21 Formuła z Joaniny została ustalona podczas negocjacji akcesyjnych w 1994 r. (decyzja Rady z 29 marca 1994 r.) w trakcie prezydencji Grecji podczas spotkania w miejscowości Joanina (Ioanina).

www.lexisnexis.pl

5. Rada

141

prezentujący co najmniej 3/4 ludności lub co najmniej 3/4 liczby państw członkowskich niezbędne do utworzenia mniejszości blokującej mogą zgłosić swój sprzeciw wobec przyjęcia aktu prawnego przez Radę większością kwalifi kowaną. Wówczas kwestia ta trafia pod obrady Rady, która czyni wszystko, co leży w granicach jej uprawnień, aby – w rozsądnym terminie i bez uszczerbku dla wiążących terminów określonych przez prawo Unii – osiągnąć zadowalające rozwiązanie zgłoszonych wątpliwości22. Mający zastosowanie od 1 listopada 2014 r. – i definitywnie od 1 kwietnia 2017 r. – nowy system głosowania większością kwalifikowaną, określony w art. 16 ust. 4 TUE i art. 238 ust. 2 TFUE, rezygnuje z testu głosów ważonych i ustanawia jedynie dwa testy – liczby państw i demograficznego (tzw. podwójnej większości). W szczególności nowy system przewiduje, że: 1) większość kwalifikowaną stanowi co najmniej 55% członków Rady, jednak nie mniej niż 15 z nich, reprezentujących państwa członkowskie, których łączna liczba ludności stanowi co najmniej 65% ludności Unii. Mniejszość blokująca musi obejmować co najmniej czterech członków Rady, w przeciwnym razie uznaje się, że większość kwalifikowana została osiągnięta. W przypadku gdy Rada nie stanowi na wniosek Komisji lub wysokiego przedstawiciela Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa, większość kwalifikowaną stanowi co najmniej 72% członków Rady reprezentujących Państwa Członkowskie, których łączna liczba ludności stanowi co najmniej 65% ludności Unii, 2) gdy w zastosowaniu Traktatów nie wszyscy członkowie Rady biorą udział w głosowaniu, większość kwalifikowaną stanowi co najmniej 55% członków Rady reprezentujących uczestniczące państwa członkowskie, których łączna liczba ludności stanowi co najmniej 65% ludności tych państw. W takim przypadku mniejszość blokująca obejmuje co najmniej minimalną liczbę członków Rady reprezentujących ponad 35% ludności uczestniczących państw członkowskich plus jeden członek, w przeciwnym razie uznaje się, że większość kwalifikowana została osiągnięta. Jeżeli jednak Rada nie stanowi na wniosek Komisji lub wysokiego przedstawiciela Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa, większość kwalifikowaną stanowi co najmniej 72% członków Rady reprezentujących uczestniczące państwa członkowskie, których łączna liczba ludności stanowi co najmniej 65% ludności tych państw (tę procedurę stosuje się też w przypadku podejmowania decyzji w sprawie zawieszenia w prawach państwa członkowskiego i wystąpienia z UE),

Formuła pierwotnie polegała na tym, że jeżeli grupa państw sprzeciwiająca się projektowi decyzji nie była w stanie osiągnąć mniejszości blokującej (ale stanowiła poważny potencjał – ówcześnie należało zgromadzić co najmniej 23 głosy, gdy mniejszość blokująca wynosiła 26), to należało poszukiwać „zadowalającego rozwiązania” w „rozsądnym czasie”, a do podjęcia decyzji należało zgromadzić nie 62 głosy, lecz 68. Istota tej formuły polegała więc na tym, aby „przymusić” państwa do dalszych negocjacji i osiągnięcia zadowalającego wszystkich kompromisu. Wbrew często wyrażanym opiniom formuła ta nie służyła w swoim zamierzeniu blokowaniu decyzji. Jej znaczenie praktyczne było znikome: podobno odwołano się do niej jedynie raz, i to w toku dyskusji. 22 Deklaracja nr 7 do Traktatu z Lizbony odnosząca się do art. 9c ust. 4 TUE i art. 205 ust. 2 TFUE oraz sekcja pierwsza decyzji Rady 2009/857/WE (Dz.Urz. UE 2009 L 314/73).

161

142

V. Rada Europejska, Parlament Europejski, Rada, Komisja i Trybunał Obrachunkowy

3) od 1 kwietnia 2017 r. nadal można się będzie odwołać do formuły z Joaniny, jednak w nieco zmodyfikowanym kształcie: mechanizm może być uruchomiony, w przypadku sprzeciwu członków Rady reprezentujących co najmniej 55% ludności lub co najmniej 55% liczby państw członkowskich niezbędne do utworzenia mniejszości blokującej23. 162

Trzeci tryb głosowania w Radzie wymaga uzyskania jednomyślności. W praktyce oznacza to, że nie może być głosu sprzeciwu. Wstrzymanie się od głosu przez członków obecnych lub reprezentowanych nie stanowi przeszkody w przyjęciu uchwały, która wymaga jednomyślności. Jednomyślność jest wymagana m.in.: 1) w dziedzinie zwalczania dyskryminacji ze względu na płeć, rasę lub pochodzenie etniczne, religię lub światopogląd, niepełnosprawność, wiek lub orientację seksualną, 2) w dziedzinie zabezpieczenia społecznego lub ochrony socjalnej w celu przyjęcia środków niezbędnych do ustanowienia swobodnego przepływu pracowników, 3) dla określenia warunków wykonywania prawa głosowania i kandydowania w wyborach lokalnych i do Parlamentu Europejskiego, 4) w celu uznania pomocy, którą państwo przyznaje lub zamierza przyznać, za zgodną ze wspólnym rynkiem, 5) w dziedzinie harmonizacji ustawodawstw odnoszących się do podatków obrotowych, akcyzy i innych podatków pośrednich. Ponadto jednomyślność jest wymagana w wielu przypadkach w dziedzinie współpracy wymiarów sprawiedliwości i policyjnej, polityki pieniężnej i ochrony środowiska. Rada głosuje z inicjatywy swojego przewodniczącego. Ponadto przewodniczący jest obowiązany rozpocząć procedurę głosowania z inicjatywy członka Rady lub z inicjatywy Komisji, pod warunkiem, że postanowi tak większość członków Rady. W przypadku głosowania każdy członek Rady może otrzymać pełnomocnictwo tylko od jednego z pozostałych członków. Dla ważności głosowania w Radzie wymagana jest obecność większości członków Rady uprawnionych do głosowania na podstawie Traktatów.

5.3. Funkcje Rady 163

Artykuł 16 ust. 1 TUE stwierdza, że: „Rada pełni, wspólnie z Parlamentem Europejskim, funkcje prawodawczą i budżetową. Pełni funkcje określania polityki i koordynacji (...)”. Można także wyróżnić jej kompetencje kreacyjne, kontrolne i międzynarodowe.

23

Sekcja druga decyzji Rady 2009/857/WE.

www.lexisnexis.pl

5. Rada

143

5.3.1. Funkcje prawodawcze Do 1993 r. Rada miała wyłączne (jeśli nie liczyć prawa Komisji do wydawania aktów wykonawczych oraz aktów o charakterze administracyjnym) uprawnienie do wydawania wiążących aktów prawnych – rozporządzeń, dyrektyw i decyzji. Od czasu wejścia w życie Traktatu z Maastricht w dziedzinach, dla których przewidziano procedurę współdecyzji, Rada dzieli to uprawnienie z Parlamentem – obecnie procedura ta przyjęła nazwę zwykłej procedury ustawodawczej.

164

Rada ma pośrednie prawo inicjatywy legislacyjnej. Może zażądać od Komisji przeprowadzenia wszelkich analiz, które uzna za pożądane do realizacji wspólnych celów i przedłożenia jej wszelkich właściwych propozycji. Rada nie może jednak samodzielnie występować z inicjatywą. W ograniczonym zakresie Rada ma prawo modyfikowania niektórych przepisów prawa pierwotnego – powierzono jej prawo dokonywania określonych zmian w Statucie TS UE, w Statucie ESBC i EBC (wspólnie z Parlamentem, stanowiąc zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą) oraz w Statucie EBI (stanowiąc zgodnie ze specjalną procedurą ustawodawczą).

165

5.3.2. Funkcje kreacyjne W ramach funkcji kreacyjnych Rada ma prawo tworzenia niektórych organów i urzędów UE. I tak, Rada: 1) powołała do życia Sąd Pierwszej Instancji (obecnie zwany Sądem), a następnie kilkakrotnie modyfikowała zakres jego jurysdykcji, 2) ma prawo powoływania (wspólnie z Parlamentem, stanowiąc zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą) sądów wyspecjalizowanych. Pierwszy taki sąd – Sąd do spraw Służby Publicznej – Rada utworzyła w 2004 r., 3) utworzyła także kilkanaście agencji i urzędów, które – wspierając instytucje UE, w szczególności Komisję – przyczyniają się do wypełniania zadań Unii, m.in. Europejski Urząd do spraw Harmonizacji w ramach Rynku Wewnętrznego24, Europejski Urząd do spraw Bezpieczeństwa Żywności25 czy Europejską Agencję do spraw Leków26. 24 Rozporządzenie Rady (WE) nr 40/94 w sprawie wspólnotowego znaku towarowego (Dz.Urz. WE 1994 L 11/1), zastąpione rozporządzeniem Rady (WE) nr 207/2009 (Dz.Urz. UE 2009 L 78/1 ze zm.). 25 Rozporządzenie (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz.Urz. WE 2002 L 31/1 ze zm.). 26 Rozporządzenie Rady (EWG) nr 2309/93 z 22 lipca 1993 r. ustanawiające wspólnotowe procedury wydawania pozwoleń dla produktów leczniczych stosowanych u ludzi i do celów weterynaryjnych i nadzoru nad nimi oraz ustanawiające Europejską Agencję ds. Oceny Produktów Leczniczych (Dz.Urz. WE 1993 L 214/1 ze zm.), zastąpione rozporządzeniem (WE) nr 726/2004 (Dz.Urz. UE 2004 L 136/1 ze zm.).

166

144

V. Rada Europejska, Parlament Europejski, Rada, Komisja i Trybunał Obrachunkowy

Rada ma prawo określania liczby członków niektórych instytucji i organów: 1) może zmienić liczbę komisarzy i zwiększyć liczbę rzeczników generalnych w Trybunale Sprawiedliwości, 2) może (wspólnie z Parlamentem Europejskim, stanowiąc zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą) zwiększyć liczbę sędziów w Sądzie, a także ustanowić funkcję rzecznika generalnego w tym sądzie. Rada zatwierdza regulaminy Trybunału Sprawiedliwości, Sądu, sądów wyspecjalizowanych oraz Trybunału Obrachunkowego, a także określa status komitetów przewidzianych w Traktacie. Rada mianuje członków instytucji i organów UE: 1) Trybunału Obrachunkowego, 2) Komitetu Ekonomiczno-Społecznego, 3) Komitetu Regionów. Za wspólnym porozumieniem z wybranym przewodniczącym Komisji Rada przyjmuje listę osób, które proponuje mianować członkami Komisji. 167

Rada (wraz z Parlamentem) uchwala regulamin pracowniczy urzędników UE, ustala uposażenia, dodatki i emerytury przewodniczącego Rady Europejskiej, przewodniczącego i członków Komisji, wysokiego przedstawiciela Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa, prezesów, członków i sekretarzy Trybunału Sprawiedliwości UE, sekretarza generalnego Rady, a także Trybunału Obrachunkowego. Rada określa też diety członków Komitetu Ekonomiczno-Społecznego.

5.3.3. Funkcje kontrolne 168

Radzie powierzono wykonywanie funkcji kontrolnej w kilku politycznie wrażliwych dziedzinach. 1. W zakresie przestrzegania w państwach członkowskich zasad wolności, demokracji, poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności oraz państwa prawnego Rada może stwierdzić istnienie wyraźnego ryzyka poważnego naruszenia przez państwo członkowskie tych wartości, a następnie, po stwierdzeniu przez Radę Europejską takiego naruszenia, może zdecydować o zawieszeniu niektórych praw wynikających ze stosowania Traktatu dla tego państwa członkowskiego, łącznie z prawem do głosowania przedstawiciela rządu tego państwa członkowskiego w Radzie (art. 7 TUE). 2. W dziedzinie polityki gospodarczej, w przypadku stwierdzenia istnienia nadmiernego deficytu budżetowego w danym państwie, Rada może m.in. wezwać Europejski Bank Inwestycyjny do ponownego rozważenia polityki udzielania pożyczek wobec danego państwa członkowskiego, zażądać złożenia we Wspólnocie przez dane państwo członkowskie nieoprocentowanego depozytu o stosownej wysokości i nałożyć grzywnę w stosownej wysokości (art. 126 TFUE).

www.lexisnexis.pl

6. Komisja

145

3. W dziedzinie pomocy publicznej, choć działania państw członkowskich w tym zakresie podlegają co do zasady kontroli Komisji, Rada w wyjątkowych okolicznościach ma uprawnienie zalegalizowania pomocy udzielanej przez państwo (art. 108 ust. 2 akapit trzeci TFUE).

5.3.4. Funkcje międzynarodowe Rada ma uprawnienie do zawierania w imieniu Unii umów międzynarodowych z państwami trzecimi i organizacjami międzynarodowymi. Decyduje o wszczęciu rokowań, określa mandat negocjacyjny dla Komisji, decyduje o podpisaniu umów.

169

Rada odgrywa też rolę w procedurze prowadzącej do rewizji traktatów założycielskich: jeżeli Rada Europejska opowie się za rozpatrzeniem propozycji zmian w traktatach, przewodniczący Rady zwołuje konferencję przedstawicieli państw członkowskich w celu przyjęcia zmian, jakie mają zostać dokonane.

6. Komisja 6. Komisja

W Europejskiej Wspólnocie Węgla i Stali istniała Wysoka Władza jako najważniejsza instytucja o uprawnieniach prawodawczych. Komisje powołane odrębnie dla każdej ze Wspólnot utworzonych w 1957 r. były organami wykonawczymi. Na podstawie Traktatu Fuzyjnego z 1965 r. te trzy instytucje połączono.

170

Obecnie funkcjonuje jako instytucja UE pod nazwą Komisji Europejskiej lub po prostu Komisji. Działa na podstawie Traktatów oraz własnego regulaminu wewnętrznego27. Siedzibą Komisji jest Bruksela, jednak niektóre jej służby mieszczą się w Luksemburgu. Kadencja Komisji wynosi 5 lat.

6.1. Skład i status członków Komisja ze względu na swój skład bywa określana jako organ ponadnarodowy. Jej członkowie wybierani są ze względu na swoje ogólne kwalifikacje i powinni zachowywać całkowitą niezależność, w szczególności od rządów państw, których są obywatelami. W skład Komisji mianowanej między datą wejścia w życie Traktatu z Lizbony a 31 października 2014 r. wchodzi jeden obywatel z każdego państwa członkowskiego, przy czym skład ten obejmuje jej przewodniczącego i wysokiego przedstawiciela Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa, który jest jednym z wiceprzewodniczących Komisji. Obecnie zatem liczba członków Komisji wynosi 27. W kadencji

27 Dz.Urz. WE 2000 L 308/26 ze zm. (ostatnio przyjętymi decyzją Komisji 2011/737/UE, Euratom, Dz.Urz. UE 2011 L 296/58).

171

146

V. Rada Europejska, Parlament Europejski, Rada, Komisja i Trybunał Obrachunkowy

2004–2009 komisarzem z Polski była D. Hübner, odpowiedzialna za politykę regionalną. W kadencji 2009–2014 tekę budżetu objął J. Lewandowski. 172

Od 1 listopada 2014 r. Komisja składa się z takiej liczby członków, w tym z jej przewodniczącego i wysokiego przedstawiciela Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa, która odpowiada 2/3 liczby państw członkowskich, chyba że Rada Europejska, stanowiąc jednomyślnie, podejmie decyzję o zmianie tej liczby. Członkowie Komisji mają być wówczas wybierani spośród obywateli państw członkowskich na podstawie systemu bezwzględnie równej rotacji pomiędzy państwami członkowskimi, który pozwala odzwierciedlić różnorodność demograficzną i geograficzną wszystkich państw członkowskich. System ten jest ustanawiany jednomyślnie przez Radę Europejską na podstawie następujących zasad: 1) państwa członkowskie są traktowane na zasadzie ścisłej równości przy ustalaniu kolejności i długości mandatu ich obywateli w Komisji; w związku z tym różnica między całkowitą liczbą kadencji pełnionych przez obywateli danych dwóch państw członkowskich nie może nigdy przewyższać jednej kadencji; 2) z zastrzeżeniem powyższego warunku, skład każdej kolejnej Komisji powinien odzwierciedlać w zadowalający sposób różnorodność demograficzną i geograficzną wszystkich państw członkowskich.

173

Procedura powoływania Komisji jest skomplikowana. Z pewnym uproszczeniem można powiedzieć, że obejmuje trzy etapy: 1) nominację przez Radę, 2) zatwierdzenie przez Parlament Europejski, 3) mianowanie przez Radę Europejską. Szczegółowo procedurę określa art. 17 ust. 7 TFUE. Uwzględniając wybory do Parlamentu Europejskiego i po przeprowadzeniu stosownych konsultacji, Rada Europejska, stanowiąc większością kwalifikowaną, przedstawia Parlamentowi Europejskiemu kandydata na funkcję przewodniczącego Komisji. Kandydat ten jest wybierany przez Parlament Europejski większością głosów członków wchodzących w jego skład. Jeżeli nie uzyska on większości, Rada Europejska, stanowiąc większością kwalifikowaną, przedstawia w terminie miesiąca nowego kandydata, który jest wybierany przez Parlament Europejski zgodnie z tą samą procedurą. Rada, za wspólnym porozumieniem z wybranym przewodniczącym, przyjmuje listę pozostałych osób, które proponuje mianować członkami Komisji. Są oni wybierani na podstawie sugestii zgłaszanych przez państwa członkowskie. Następnie przewodniczący, wysoki przedstawiciel Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa i pozostali członkowie Komisji podlegają kolegialnie zatwierdzeniu w drodze głosowania przez Parlament Europejski. Na podstawie takiego zatwierdzenia Rada Europejska mianuje Komisję, stanowiąc większością kwalifikowaną. Parlament zatwierdza w tej procedurze cały skład kolegium Komisji. Formalnie nie może wyrazić sprzeciwu wobec konkretnej kandydatury. W praktyce jednak, jak pokazał przypadek włoskiego kandydata na komisarza R. Buttiglionego w 2004 r., Parlament może, pod groźbą odrzucenia całego składu, blokować kandydatury poszczególnych komisarzy.

www.lexisnexis.pl

6. Komisja

147

Poza przypadkami normalnej wymiany lub śmierci, funkcje członka Komisji kończą się z chwilą jego rezygnacji lub dymisji.

174

Zdymisjonować członka Komisji może Trybunał Sprawiedliwości, na wniosek Rady lub Komisji, jeśli nie spełnia już warunków koniecznych do wykonywania swych funkcji lub dopuścił się poważnego uchybienia. Rezygnacja z kolei może mieć charakter dobrowolny lub wymuszony. Rezygnacja wymuszona indywidualna ma miejsce, jeżeli przewodniczący Komisji tego zażąda. Wysoki przedstawiciel Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa, który jest wiceprzewodniczącym Komisji, składa rezygnację, jeśli Rada Europejska, stanowiąc większością kwalifikowaną, tak zadecyduje za zgodą przewodniczącego Komisji i ten tego zażąda. Rezygnacja wymuszona kolektywna wiąże się z przegłosowaniem w Parlamencie Europejskim wotum nieufności wobec Komisji. W praktyce może dojść do kolektywnej rezygnacji bez formalnego wotum nieufności – tak zdarzyło się w 1999 r., gdy komisarze pod przewodnictwem J. Santera kolektywnie zrezygnowali ze swych funkcji wskutek nagłośnionego w mediach skandalu korupcyjnego, zanim Parlament Europejski zdążył zgłosić wotum nieufności. Komisarze dysponują przywilejami i immunitetami o charakterze funkcjonalnym, określonymi w Protokole w sprawie przywilejów i immunitetów Unii Europejskiej. Są w pełni niezależni w wykonywaniu swych funkcji, w ogólnym interesie Unii. Podczas wypełniania swych obowiązków nie zwracają się o instrukcje ani ich nie przyjmują od żadnego rządu lub jakiegokolwiek organu. Powstrzymują się od wszelkich czynności niezgodnych z charakterem ich funkcji. Każde państwo członkowskie zobowiązuje się szanować tę zasadę i nie dążyć do wywierania wpływu na członków Komisji przy wykonywaniu przez nich zadań.

175

Członkowie Komisji nie mogą podczas pełnienia swych funkcji wykonywać żadnej innej zarobkowej lub niezarobkowej działalności zawodowej. Obejmując swoje stanowiska, uroczyście zobowiązują się szanować, w trakcie pełnienia funkcji i po ich zakończeniu, zobowiązania z nich wynikające, zwłaszcza obowiązki uczciwości i roztropności przy obejmowaniu pewnych stanowisk lub przyjmowaniu pewnych korzyści po zakończeniu funkcji. W przypadku naruszenia tych zobowiązań przez członka Komisji Trybunał Sprawiedliwości, na wniosek Rady lub Komisji, może orzec o jego dymisji lub o pozbawieniu go prawa do emerytury lub innych podobnych korzyści. Do tej pory nie było przypadku zdymisjonowania członka Komisji. Dwukrotnie uruchomiono procedurę pozbawienia prawa do emerytury lub innych podobnych korzyści, jednak ostatecznie kar tych nie nałożono.

6.2. Struktura wewnętrzna i organizacja pracy Na czele Komisji stoi przewodniczący. Określa on wytyczne, w ramach których Komisja wykonuje swoje zadania, decyduje o wewnętrznej organizacji Komisji, tak aby zapewnić spójność, skuteczność i kolegialność jej działania, oraz mianuje wiceprzewodniczących, innych niż wysoki przedstawiciel Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa, spośród członków Komisji. Przewodniczący ustala zakres obo-

176

148

V. Rada Europejska, Parlament Europejski, Rada, Komisja i Trybunał Obrachunkowy

wiązków Komisji i rozdziela je między jej członków. Może dokonywać zmian w rozdziale obowiązków w trakcie kadencji Komisji. Członkowie Komisji wykonują funkcje powierzone im przez przewodniczącego i jemu podlegają. Od 2004 r. na czele Komisji stoi J.M. Barroso, w 2009 r. wybrany na to stanowisko powtórnie. Obecnie zastępuje go siedmioro wiceprzewodniczących. Członkowie Komisji dysponują gabinetami, które mają za zadanie wspomaganie ich w realizowaniu przydzielonych im zadań i w przygotowaniu podejmowanych przez Komisję decyzji. Reguły dotyczące tworzenia gabinetu ustala przewodniczący. 177

Obsługę administracyjną Komisji zapewnia sekretarz generalny stojący na czele Sekretariatu Generalnego. Pomaga on przewodniczącemu w przygotowaniu i w prowadzeniu posiedzenia Komisji. Sekretarz generalny odpowiada za urzędowe kontakty z innymi instytucjami Unii Europejskiej. Monitoruje prace innych instytucji UE i informuje Komisję o wynikach.

178

Komisję w przygotowywaniu i w wykonywaniu jej zadań wspomagają Dyrekcje Generalne oraz odpowiednie służby tworzące zorganizowany aparat administracyjny. Dyrekcje Generalne i równoważne im służby zasadniczo dzielą się na dyrekcje, te z kolei na jednostki. Poszczególne Dyrekcje Generalne podlegają zwierzchnictwu komisarzy w zależności od obowiązków, jakie przydzielił im przewodniczący. Obecnie istnieją następujące Dyrekcje Generalne: 1) Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich, 2) Działań w dziedzinie Klimatu, 3) Konkurencji, 4) Spraw Gospodarczych i Finansowych, 5) Edukacji i Kultury, 6) Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Równości Szans, 7) Energii, 8) Przedsiębiorstw i Przemysłu, 9) Środowiska, 10) Agencji wykonawczych, 11) Gospodarki morskiej i rybołówstwa, 12) Mobilności i Transportu, 13) Zdrowia i Konsumentów, 14) Społeczeństwa Informacyjnego i Mediów, 15) Rynku Wewnętrznego i Usług, 16) Sprawiedliwości, Wolności i Bezpieczeństwa, 17) Polityki Regionalnej, 18) Badań Naukowych, 19) Podatków i Unii Celnej, 20) Rozwoju, 21) Rozszerzenia, 22) EuropeAid – Biuro Współpracy, 23) Stosunków Zewnętrznych, 24) Pomocy Humanitarnej, 25) Handlu, 26) Budżetu.

www.lexisnexis.pl

6. Komisja

149

Ponadto istnieją służby horyzontalne i biura, np. 1) Służba Prawna, 2) Tłumaczenia Ustne, 2) Eurostat, 4) Urząd Publikacji, 5) Wspólne Centrum Badawcze, 6) Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych. Komisja działa na zasadzie kolegialności (ang. principle of collective responsibility, fr. principe de la responsabilité collégiale; obecna wersja regulaminu w języku polskim nazywa ją zasadą odpowiedzialności zbiorowej). Oznacza to, że uprawnienia przyznane Komisji przez Traktaty muszą być wykonywane przez kolegium komisarzy. Regulamin Komisji przewiduje jednak procedury podejmowania decyzji, które pozwalają na pewną elastyczność w tym zakresie.

179

Komisja może przyjmować uchwały w procedurze ustnej, tj. na swych posiedzeniach, zwykle organizowanych raz w tygodniu. Na te posiedzenia trafia jednak ułamek spraw, w których Komisja musi podjąć decyzję, te najbardziej kontrowersyjne. Posiedzenia Komisji mogą ważnie odbywać się tylko wówczas, gdy obecne jest kworum, które wynosi większość z ogólnej liczby komisarzy, obecnie zatem co najmniej 14. Do przyjęcia uchwały także potrzeba większości jej członków. W praktyce do formalnego głosowania w Komisji dochodzi niezwykle rzadko. W procedurze pisemnej projekt tekstu przekazuje się na piśmie do wiadomości wszystkich członków Komisji i przed upływem terminu wyznaczonego do przedstawienia projektu komisarze muszą wyrazić ewentualne zastrzeżenia lub propozycje zmian. Projekt, wobec którego w określonym terminie żaden z komisarzy nie zgłosi wniosku o zawieszenie przyjęcia w trybie pisemnym, uznaje się za przyjęty przez Komisję. Procedura uprawnienia pozwala, pod warunkiem pełnego poszanowania zasady kolegialności, upoważnić poszczególnych komisarzy do przyjęcia w imieniu Komisji określonych decyzji. W procedurze delegacji Komisja może, także pod warunkiem poszanowania zasady kolegialności, przekazać prawo podjęcia niektórych decyzji dyrektorom generalnym i szefom służb. Subdelegacja z kolei polega na przekazaniu przez wcześniej upoważnionego komisarza uprawnień na rzecz dyrektorów generalnych i szefów służb.

6.3. Funkcje Traktat o Unii Europejskiej (art. 17 ust. 1) ogólnie określa funkcje Komisji w sposób następujący: Komisja wspiera ogólny interes Unii i podejmuje w tym celu odpowiednie inicjatywy. Czuwa ona nad stosowaniem Traktatów i środków przyjmowanych przez instytucje na ich podstawie. Nadzoruje stosowanie prawa Unii pod kontrolą Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Wykonuje budżet i zarządza progra-

180

150

V. Rada Europejska, Parlament Europejski, Rada, Komisja i Trybunał Obrachunkowy

mami. Pełni funkcje koordynacyjne, wykonawcze i zarządzające, zgodnie z warunkami przewidzianymi w Traktatach. Z wyjątkiem wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa oraz innych przypadków przewidzianych w Traktatach, zapewnia reprezentację Unii na zewnątrz. Podejmuje inicjatywy w zakresie rocznego i wieloletniego programowania Unii w celu osiągnięcia porozumień międzyinstytucjonalnych. Wykonywane przez Komisję funkcje można podzielić na: kontrolne, decyzyjne i wykonawcze. Nie zawsze można je precyzyjnie rozdzielić, gdyż funkcje wykonawcze są realizowane przez wydawane decyzje, podobnie zresztą, jak i niektóre funkcje kontrolne. Na podstawie odrębnych przepisów Komisja odgrywa także rolę w dziedzinie stosunków zewnętrznych.

6.3.1. Funkcje kontrolne 181

Komisja nazywana jest strażnikiem Traktatów. Podstawą do tego są głównie, choć nie wyłącznie, postanowienia Traktatu nadające Komisji uprawnienia zmierzające do zapewnienia przestrzegania prawa UE przez państwa członkowskie (art. 258 i 260 TFUE). Komisja ma obowiązek monitorowania stanu przestrzegania prawa w państwach członkowskich, implementacji dyrektyw, działań władz ustawodawczych, administracji państwowej różnych szczebli, a także władz sądowych. W przypadkach stwierdzenia naruszenia może kierować skargi do Trybunału Sprawiedliwości przeciwko państwom członkowskim, a następnie monitoruje wykonanie wyroków Trybunału. W razie niewykonania wyroku TS może proponować nałożenie na państwo kar fi nansowych. W ramach funkcji kontrolnej Komisja ma także uprawnienia wobec podmiotów indywidualnych, w szczególności w dziedzinie konkurencji. Może prowadzić postępowania przeciwko przedsiębiorstwom, jeśli uzna, że zostały naruszone reguły konkurencji. Urzędnicy Komisji mają wówczas prawo żądać wstępu do siedziby przedsiębiorstwa, wglądu w dokumenty, a w przypadku potwierdzenia zarzutów Komisja może w drodze decyzji nałożyć na przedsiębiorstwo grzywnę lub okresową karę pieniężną.

6.3.2. Funkcje decyzyjne 182

Funkcje decyzyjne obejmują uczestnictwo Komisji w procesie stanowienia prawa. Komisja może wydawać opinie lub zalecenia. Istotnym uprawnieniem jest wyłączna bezpośrednia inicjatywa legislacyjna, którą Komisja dysponuje. Może także – na podstawie upoważnienia traktatowego28 bądź na podstawie upoważnienia udzielonego w akcie ustawodawczym wydawać normatywne akty prawne. Artykuł 290 TFUE przewiduje, że akt ustawodawczy może przekazywać Komisji uprawnienia do przyjęcia aktów o charakterze nieustawodawczym o zasięgu 28

Zob. art. 106 ust. 3 TFUE.

www.lexisnexis.pl

6. Komisja

151

ogólnym, które uzupełniają lub zmieniają niektóre, inne niż istotne, elementy aktu ustawodawczego. Akty ustawodawcze wyraźnie określają cele, treść, zakres oraz czas obowiązywania przekazanych uprawnień. Przekazanie uprawnień nie może dotyczyć istotnych elementów danej dziedziny, ponieważ są one zastrzeżone dla aktu ustawodawczego. Warunki, którym podlega przekazanie uprawnień, są wyraźnie określone w aktach ustawodawczych. Parlament Europejski lub Rada może zadecydować o odwołaniu przekazanych uprawnień. Akt delegowany może wejść w życie tylko wtedy, gdy Parlament Europejski lub Rada nie wyrażą sprzeciwu w terminie przewidzianym przez akt ustawodawczy. Z kolei art. 291 TFUE przewiduje, że w przypadku gdy konieczne są jednolite warunki wykonywania prawnie wiążących aktów Unii, akty te powierzają uprawnienia wykonawcze Komisji lub, wyjątkowo, Radzie. Zgodnie z art. 291 ust. 3 Parlament Europejski i Rada przyjęły rozporządzenie ustanawiające przepisy i zasady ogólne dotyczące trybu kontroli przez państwa członkowskie wykonywania uprawnień wykonawczych przez Komisję29. Przewiduje ono dwie procedury, w ramach których Komisja może przyjmować akty prawne: procedurę doradczą i procedurę sprawdzającą. Tę drugą stosuje się w szczególności w przypadku przyjmowania aktów wykonawczych o zasięgu ogólnym lub innych aktów wykonawczych dotyczących: programów o znacznych skutkach; wspólnej polityki rolnej i wspólnej polityki rybołówstwa; środowiska, bezpieczeństwa lub ochrony zdrowia lub bezpieczeństwa ludzi, zwierząt lub roślin; wspólnej polityki handlowej lub opodatkowania. W ramach każdej z procedur Komisję wspierają bądź kontrolują komitety złożone z przedstawicieli państw członkowskich. Adekwatnie do swoich nazw procedury różnią się zakresem swobody, jaką Komisja dysponuje w celu przyjęcia aktu wykonawczego.

183

W przypadku gdy akt podstawowy został przyjęty zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą, Parlament Europejski albo Rada mogą w każdym momencie wskazać Komisji, że w ich opinii projekt aktu wykonawczego przekracza uprawnienia wykonawcze przewidziane w akcie podstawowym. W takim przypadku Komisja dokonuje przeglądu projektu aktu wykonawczego, uwzględniając wyrażone stanowiska, oraz informuje Parlament Europejski i Radę o tym, czy zamierza podtrzymać, zmienić lub wycofać projekt aktu wykonawczego

6.3.3. Funkcje wykonawcze Poza wspomnianym wyżej wydawaniem aktów o zasięgu ogólnym i wykonawczych, Komisja wydaje liczne akty administracyjne, akty o charakterze indywidualnym i konkretnym przyjmujące postać decyzji w ścisłym sensie, w szczególności w dziedzinie konkurencji, w tym pomocy publicznej. Komisja jest też odpowiedzialna za wykonanie budżetu i za bieżące realizowanie polityk unijnych.

29

Rozporządzenie (UE) nr 182/2011 z 16 lutego 2011 r., Dz.Urz. UE 2011 L 55/13.

184

152

V. Rada Europejska, Parlament Europejski, Rada, Komisja i Trybunał Obrachunkowy

6.3.4. Funkcje międzynarodowe 185

Komisja, na podstawie mandatu udzielonego przez Radę, prowadzi rokowania z państwami trzecimi i organizacjami międzynarodowymi, mające na celu zawarcie z nimi przez Unię umowy. Komisja uczestniczy też w powoływaniu i ma wpływ na funkcjonowanie Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych.

7. Trybunał Obrachunkowy 7. Trybunał Obrachunkowy

186

Trybunał Obrachunkowy otrzymał status instytucji dopiero w 1993 r., wraz z wejściem w życie Traktatu z Maastricht. Do tego czasu, pod tą samą nazwą, istniał jako organ wspólnotowy na podstawie Traktatu Finansowego przyjętego z 1975 r., wcześniej zaś jako tzw. komisja obrachunkowa. Trybunał Obrachunkowy działa na podstawie TFUE oraz regulaminu wewnętrznego30 i decyzji wykonawczej31. Ma siedzibę w Luksemburgu.

7.1. Skład i status członków 187

W skład Trybunału Obrachunkowego wchodzi jeden obywatel z każdego państwa członkowskiego. Członkowie Trybunału są mianowani na sześć lat. Kadencja członka Trybunału rozpoczyna się w dniu ustalonym w tym celu w akcie mianowania lub, w przypadku braku ustalonej daty, od daty tego aktu. Mandat członków Trybunału Obrachunkowego jest odnawialny. Rada, stanowiąc większością kwalifikowaną po konsultacji z Parlamentem Europejskim, przyjmuje listę członków, sporządzoną zgodnie z propozycjami każdego z państw członkowskich.

188

Członkowie Trybunału Obrachunkowego są wybierani spośród osób, które wchodzą lub wchodziły w swych krajach w skład organów kontroli zewnętrznej, lub mających szczególne kwalifikacje do zajmowania tego stanowiska. Ich niezależność musi być niekwestionowana. Pierwszym obywatelem Polski zasiadającym w Trybunale był J. Uczkiewicz. 7 maja 2010 r. zastąpił go A. Kubik. Poza przypadkami normalnej wymiany lub śmierci funkcja członka Trybunału Obrachunkowego kończy się z chwilą jego rezygnacji lub dymisji (regulamin mówi o „przymusowej rezygnacji”), orzeczonej przez Trybunał Sprawiedliwości. Członkowie Trybunału Obrachunkowego mogą być zdymisjonowani (a także pozbawieni prawa do emerytury bądź innych podobnych korzyści), gdy Trybunał Sprawiedliwości stwierdzi, na żądanie Trybunału Obrachunkowego, że przestali odpowiadać wymaganym warunkom lub czynić zadość zobowiązaniom wynikającym z ich urzędu. Decyzja o przekazaniu sprawy do Trybunału Sprawiedliwości w celu pozbawie30 31

Dz.Urz. UE 2010 L 103/1. http://eca.europa.eu/portal/pls/portal/docs/1/13404748.PDF, dostęp: 14 sierpnia 2012 r.

www.lexisnexis.pl

7. Trybunał Obrachunkowy

153

nia członka, którego dotyczą informacje, jego stanowiska i/lub prawa do emerytury lub innych przysługujących mu świadczeń, jest podejmowana w głosowaniu tajnym, większością 4/5 głosów członków Trybunału Obrachunkowego. Członek, którego dotyczą informacje, nie bierze udziału w głosowaniu. Członkowie Trybunału Obrachunkowego są w pełni niezależni w wykonywaniu swych funkcji w ogólnym interesie UE. W wykonywaniu swych obowiązków nie zwracają się o instrukcje ani nie przyjmują ich od żadnego rządu lub jakiegokolwiek organu. Powstrzymują się od wszelkich czynności niezgodnych z charakterem ich funkcji. Nie mogą podczas pełnienia swych funkcji wykonywać żadnej innej zarobkowej lub niezarobkowej działalności zawodowej. Obejmując stanowiska, uroczyście zobowiązują się szanować, w trakcie pełnienia funkcji i po ich zakończeniu, zobowiązania z nich wynikające, zwłaszcza obowiązki uczciwości i roztropności przy obejmowaniu pewnych stanowisk lub przyjmowaniu pewnych korzyści po zakończeniu funkcji. Do członków Trybunału Obrachunkowego stosuje się także postanowienia Protokołu w sprawie przywilejów i immunitetów UE, które mają zastosowanie do sędziów Trybunału Sprawiedliwości.

189

7.2. Struktura wewnętrzna i organizacja pracy Członkowie Trybunału wybierają spośród siebie prezesa na trzy lata. Jego mandat jest odnawialny. Od stycznia 2008 r. prezesem Trybunału jest V.M. de Silva Caldeira (jego mandat został odnowiony w styczniu 2011 r.).

190

Prezes zwołuje i przewodniczy posiedzeniom kolegium oraz odpowiada za właściwy przebieg posiedzeń, czuwa nad realizacją decyzji Trybunału, odpowiada za właściwe funkcjonowanie departamentów, a także za właściwe zarządzanie różnymi działaniami Trybunału, wyznacza osobę do reprezentowania Trybunału we wszelkich postępowaniach spornych, w których Trybunał bierze udział, reprezentuje Trybunał w stosunkach zewnętrznych oraz w stosunkach z innymi instytucjami UE i organami kontroli państw członkowskich. W Trybunale mogą zostać powołane grupy kontroli i komitety. Zadaniem grup jest przygotowanie przyjęcia przez Trybunał dokumentów w zakresie kontroli. Na wniosek prezesa każdy z pozostałych członków Trybunału jest przydzielony do jednej grupy kontroli. Komitety są odpowiedzialne za zadania nieleżące w gestii grup kontroli. Na czele administracji Trybunału stoi sekretarz generalny wybierany przez Trybunał. Jest on odpowiedzialny przed Trybunałem i składa mu okresowe sprawozdania z realizacji swoich zobowiązań. Z upoważnienia Trybunału sekretarz generalny jest odpowiedzialny za sekretariat Trybunału, za zarządzanie personelem i administracją Trybunału, jak również za wszelkie inne zadania zlecone mu przez Trybunał.

191

154

V. Rada Europejska, Parlament Europejski, Rada, Komisja i Trybunał Obrachunkowy

7.3. Funkcje 192

Wbrew nazwie Trybunał Obrachunkowy nie jest organem sądowym. Pełni funkcje organu kontroli fi nansowej, jest więc odpowiednikiem polskiej Najwyższej Izby Kontroli. Podstawową i w praktyce jedyną funkcją Trybunału Obrachunkowego jest funkcja kontrolna. Polega ona na tym, że Trybunał: 1) kontroluje rachunki wszystkich dochodów i wydatków UE; 2) kontroluje również rachunki dochodów i wydatków wszystkich organów lub jednostek organizacyjnych utworzonych przez Unię w zakresie, w jakim akt założycielski nie wyklucza takiej kontroli; 3) pomaga PE i Radzie w wykonywaniu ich funkcji kontrolnych w zakresie wykonania budżetu; 4) przedkłada PE i Radzie poświadczenie wiarygodności rachunków, jak również legalności i prawidłowości operacji leżących u ich podstaw.

193

Trybunał Obrachunkowy kontroluje legalność i prawidłowość dochodów i wydatków oraz upewnia się co do należytego zarządzania fi nansami. Czyniąc to, sygnalizuje w szczególności wszelkie nieprawidłowości. Kontrolę dochodów przeprowadza na podstawie założeń dochodowych i płatności przekazanych Unii. Kontrolę wydatków przeprowadza na podstawie podjętych zobowiązań i dokonanych wypłat. Kontrole dotyczą dokumentów, a w razie potrzeby są przeprowadzane na miejscu w innych instytucjach UE, w pomieszczeniach każdego organu zarządzającego dochodami i wydatkami w imieniu Unii oraz w państwach członkowskich, w tym w pomieszczeniach każdej osoby fizycznej lub prawnej otrzymującej płatności z budżetu. Kontrolę w państwach członkowskich przeprowadza się w powiązaniu z krajowymi instytucjami kontrolnymi lub, jeśli nie mają one niezbędnych uprawnień, z właściwymi służbami krajowymi. Trybunał Obrachunkowy oraz krajowe instytucje kontrolne państw członkowskich współpracują na zasadzie wzajemnego zaufania, zachowując swoją niezależność. Instytucje te lub służby zawiadamiają Trybunał Obrachunkowy, czy zamierzają uczestniczyć w kontroli.

194

Inne instytucje Unii, organy zarządzające dochodami i wydatkami w imieniu Unii, osoby fizyczne lub prawne otrzymujące płatności z budżetu oraz krajowe instytucje kontrolne bądź, jeśli nie mają one niezbędnych uprawnień, właściwe służby krajowe, przekazują Trybunałowi Obrachunkowemu, na jego żądanie, wszelkie dokumenty lub informacje niezbędne do wykonywania jego zadań. Na Trybunale spoczywa obowiązek sprawozdawczy.

www.lexisnexis.pl

7. Trybunał Obrachunkowy

155

Trybunał sporządza roczne sprawozdanie po zamknięciu każdego roku budżetowego. Sprawozdanie to jest przesyłane innym instytucjom UE i publikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej wraz z odpowiedziami tych instytucji na uwagi Trybunału Obrachunkowego.

Ponadto Trybunał Obrachunkowy może przedstawiać w każdej chwili swoje uwagi, zwłaszcza w formie sprawozdań specjalnych w poszczególnych sprawach, oraz wydawać opinie na żądanie jednej z pozostałych instytucji UE.

Literatura uzupełniająca Barcz J., Prezydencja w Radzie Unii Europejskiej. Podstawy prawne i ramy instytucjonalne, Warszawa 2010. Barcz J. (red.), Traktat reformujący Unię Europejską. Mandat Konferencji Międzyrządowej – analiza prawno-polityczna. Wnioski dla Polski, Warszawa 2007. Barcz J., Unia Europejska na rozstajach. Traktat z Lizbony. Dynamika i główne kierunki reformy ustrojowej, Warszawa 2010. Barcz J. (red.) Ustrój Unii Europejskiej, Warszawa 2009. Corbett R., Jacobs F., Shackleton M., The European Parliament, London 2011. Craig P., The constitutionalisation of Community administration, „European Law Review” 2003, t. 28, nr 6. Cygan A., The legal implications of enlargement for the EU institutions, ERA-Forum: Scripta Iuris Europaei 2004, nr 3. Diamandouros P.N. (red.), The European Ombudsman: origins, establishment, evolution, Luxembourg 2005. Dydak E., Wybory do Parlamentu Europejskiego, Warszawa 2003. Elgström O., Jönsson Ch. (red.), European Union negotiations: processes, networks and institutions, Abingdon 2005. The European Ombudsman’s guide to complaints: a publication for staff of the EU institutions, bodies, offices, and agencies, EU, European Ombudsman, Luxembourg 2011. Goebel R.J., European Council after the Treaty of Lisbon, „Fordham International Law Journal” 2011, t. 34, nr 5. Guéguen D., Le nouveau guide pratique du labyrinthe communautaire, Bruxelles 2005. Hardacre A. (red.), How the EU institutions work and how to work with the EU institutions, London 2011. Hirsch-Ziembińska M., Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich i sądownictwo Wspólnot: kompletny system ochrony praw obywateli w Unii Europejskiej, w: Rozprawy prawnicze. Księga pamiątkowa Profesora Maksymiliana Pazdana, red. L. Ogiegło, W. Popiołek, M. Szpunar, Kraków 2005. Jacqué J.-P., The Principle of Institutional Balance, „Common Market Law Review” 2004, t. 41, nr 2. Kenig-Witkowska M.M., Łazowski A., Ostrihansky R., Prawo instytucjonalne Unii Europejskiej, red. M.M. Kenig-Witkowska, Warszawa 2011. Łazowski A. (red.), Unia Europejska. Prawo instytucjonalne i gospodarcze, Warszawa 2007. Mehde V., Responsibility and Accountability in the European Commission, „Common Market Law Review” 2003, t. 40, nr 2. Napel S., The European Commission: appointment, preferences and institutional relations, London 2006. Nowak-Far A. (współpraca A. Michoński), Krajowa administracja w unijnym procesie podejmowania decyzji, Warszawa 2004. Peterson J., Shackleton M., The institutions of the European Union, Oxford 2012. Schön-Quinlivan E., Reforming the European Commission, Basingstoke 2011. de Schoutheete Ph., Wallace H., The European Council, Paris 2002. Spence D., The European Commission, London 2005. Westlake M., Galloway D., The Council of the European Union, London 2004.

156

V. Rada Europejska, Parlament Europejski, Rada, Komisja i Trybunał Obrachunkowy

Zagadnienia egzaminacyjne 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10.

Jaki jest skład i funkcje Rady Europejskiej? Omów główne funkcje Parlamentu Europejskiego. Jaka jest organizacja wewnętrzna Parlamentu Europejskiego? Jakie są zadania Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich? Jaki jest skład Rady? Jaka jest organizacja wewnętrzna? Omów główne funkcje Rady. Co to jest COREPER i jaka jest jego funkcja? Jak jest powoływana Komisja Europejska? Jak można ją odwołać? Omów główne funkcje Komisji Europejskiej. Omów skład i funkcje Trybunału Obrachunkowego.

www.lexisnexis.pl

Rozdział VI

Trybunał Sprawiedliwości UE VI. Trybunał Sprawiedliwości UE VI. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej

Przez wiele lat jedynym organem sądowym we Wspólnotach był Trybunał Sprawiedliwości. Jednolity Akt Europejski z 1986 r. stworzył możliwość powołania Sądu Pierwszej Instancji, a Traktat z Nicei z 2001 r. – izb sądowych przy Sądzie Pierwszej Instancji.

195

W art. 13 TFUE mówi się o Trybunale Sprawiedliwości Unii Europejskiej, obejmując tym mianem Trybunał Sprawiedliwości, Sąd (dawny Sąd Pierwszej Instancji) i sądy wyspecjalizowane (dawne izby sądowe). Trybunał Sprawiedliwości UE działa na podstawie Traktatów (art. 19 TUE i art. 251–281 TFUE) oraz Statutu dołączonego do nich jako Protokół 3. Każdy z sądów wchodzących w skład Trybunału Sprawiedliwości UE ma także swój regulamin postępowania1. Trybunał ma siedzibę w Luksemburgu. Zgodnie z art. 19 TUE Trybunał Sprawiedliwości UE zapewnia poszanowanie prawa w wykładni i stosowaniu Traktatów. Zgodnie z Traktatami orzeka: 1) w zakresie skarg wniesionych przez państwa członkowskie, instytucje lub osoby fizyczne lub prawne, 2) w trybie prejudycjalnym, na wniosek sądów państw członkowskich, w sprawie wykładni prawa Unii lub ważności aktów przyjętych przez instytucje, 3) w innych sprawach przewidzianych w Traktatach.

1. Trybunał Sprawiedliwości

1. Trybunał Sprawiedliwości

1.1. Skład i status członków W skład Trybunału Sprawiedliwości wchodzi jeden sędzia z każdego państwa członkowskiego, zatem od rozszerzenia w 2007 r. jest 27 sędziów (po przystąpieniu Chor1 Regulamin Trybunału Sprawiedliwości z 19 czerwca 1991 r., Dz.Urz. WE 1991 L 176/7 ze zm.; regulamin Sądu z 2 maja 1991 r., Dz.Urz. WE 1991 L 136, ze sprostowaniem w Dz.Urz. WE 1991 L 317/34, ze zm.; regulamin wyspecjalizowanego Sądu ds. Służby Publicznej z 25 lipca 2007 r., Dz.Urz. UE 2007 L 225/1 ze zm.

196

158

VI. Trybunał Sprawiedliwości UE

wacji będzie ich 28). W chwili uzyskania członkostwa przez Polskę funkcję sędziego objął J. Makarczyk, a 7 października 2009 r. zastąpił go M. Safjan. Trybunał Sprawiedliwości jest wspomagany przez ośmiu rzeczników generalnych, których zadaniem jest publiczne przedstawianie, przy zachowaniu całkowitej bezstronności i niezależności, uzasadnionych wniosków w niektórych rozpatrywanych przez Trybunał sprawach. Wnioski przyjmują postać propozycji rozstrzygnięcia danej sprawy i stanowią część opinii wydawanej przez rzecznika. W opinii są analizowane okoliczności faktyczne i prawne sprawy w kontekście prawa UE, w tym dotychczasowego orzecznictwa sądów unijnych, prawa krajowego państw członkowskich i prawa międzynarodowego. Propozycje rzecznika co do rozstrzygnięcia nie są wiążące dla Trybunału. Liczba rzeczników w Trybunale pozostaje niezmienna od czasu rozszerzenia Unii Europejskiej w 1995 r. Na podstawie porozumienia między państwami członkowskimi wśród rzeczników jest zawsze po jednym obywatelu Niemiec, Wielkiej Brytanii, Francji, Włoch i Hiszpanii. Pozostałe trzy stanowiska są obsadzane w trybie rotacji przez obywateli pozostałych państw członkowskich2. Rada może zwiększyć liczbę rzeczników generalnych. Wspólna Deklaracja w sprawie Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich dołączona do Aktu końcowego Traktatu Akcesyjnego z 2003 r. przewiduje, że jeżeli Rada nie zwiększy liczby rzeczników, nowe państwa członkowskie zostaną włączone w istniejący system mianowania rzeczników generalnych. Zmianę w tym zakresie przewiduje Traktat z Lizbony: w deklaracji nr 38 przewidziano, że jeżeli Trybunał Sprawiedliwości wystąpi o zwiększenie liczby rzeczników generalnych o trzy osoby (czyli 11 zamiast ośmiu), Rada, stanowiąc jednomyślnie, wyrazi na to zgodę. Uzgodniono, że w takim przypadku Polska będzie miała stałego rzecznika generalnego i nie będzie już uczestniczyć w systemie rotacji, a tym samym obowiązujący system rotacji będzie obejmował pięciu rzeczników generalnych zamiast trzech. 197

Sędziowie i rzecznicy generalni Trybunału Sprawiedliwości są mianowani za wspólnym porozumieniem przez rządy państw członkowskich na sześć lat, po konsultacji z komitetem powołanym przez Radę zgodnie z art. 255 TFUE. Komitet ten składa się z siedmiu osobistości wybranych spośród byłych członków Trybunału Sprawiedliwości i Sądu, członków krajowych sądów najwyższych i prawników o uznanej kompetencji, przy czym jedną z kandydatur proponuje Parlament Europejski. Rada przyjmuje na wniosek prezesa Trybunału Sprawiedliwości decyzję ustanawiającą reguły funkcjonowania komitetu oraz decyzję mianującą jego członków3. Co trzy lata następuje częściowe odnowienie składu sędziowskiego i składu rzeczników generalnych. Dotyczy ono przemiennie 14 i 13 sędziów (po przystąpieniu Chorwacji wymiana będzie dotyczyć za każdym razem 14 sędziów). Częściowe odnowienie składu rzeczników generalnych dotyczy za każdym razem czterech rzeczników. 2 Zob. Wspólną Deklarację w sprawie art. 31 decyzji z 1 stycznia 1995 r. dostosowującej instrumenty dotyczące przystąpienia nowych państw członkowskich do Unii Europejskiej, Dz.Urz. WE 1995 L 1/221. 3 Zob.: decyzję Rady 2010/124/UE z 25 lutego 2010 r. w sprawie zasad działania komitetu, Dz.Urz. UE 2010 L 50/18, oraz decyzję Rady 2010/125/UE z 25 lutego 2010 r. w sprawie mianowania członków komitetu, Dz.Urz. UE 2010 L 50/20.

www.lexisnexis.pl

1. Trybunał Sprawiedliwości

159

Kryteria wyboru sędziów i rzeczników generalnych są takie same: muszą to być osoby o niekwestionowanej niezależności i mające kwalifikacje wymagane w państwach, z których pochodzą, do zajmowania najwyższych stanowisk sądowych, lub być prawnikami o uznanej kompetencji. Ustępujący sędziowie i rzecznicy generalni mogą być mianowani ponownie. Poza przypadkami normalnej wymiany lub śmierci funkcje sędziego kończą się z chwilą jego rezygnacji. Sędzia może być też zwolniony z funkcji lub pozbawiony prawa do emerytury bądź innych podobnych korzyści, gdy w jednomyślnej opinii sędziów i rzeczników generalnych Trybunału nie spełnia on już wymaganych warunków lub nie czyni zadość zobowiązaniom wynikającym z jego urzędu. Dany sędzia nie bierze udziału w tych obradach. Te same reguły odnoszą się do rzecznika generalnego. Sędziów i rzeczników generalnych chroni immunitet jurysdykcyjny. Po zakończeniu funkcji są nadal objęci immunitetem w odniesieniu do działań podejmowanych przez nich w ramach czynności służbowych. Trybunał obradujący w pełnym składzie może uchylić immunitet. W przypadku uchylenia immunitetu i wszczęcia postępowania karnego sędziowie i rzecznicy generalni mogą być sądzeni w państwie członkowskim jedynie przez sąd uprawniony do sądzenia członków najwyższych krajowych organów sądowniczych. Wobec sędziów, rzeczników generalnych, sekretarza i sprawozdawców pomocniczych stosuje się przepisy Protokołu w sprawie przywilejów i immunitetów Unii Europejskiej4.

198

Sędziowie i rzecznicy generalni nie mogą sprawować żadnych funkcji politycznych ani administracyjnych. Nie mogą wykonywać żadnej innej zarobkowej lub niezarobkowej działalności zawodowej, jeżeli Rada w drodze wyjątku nie zwolni ich od tego zakazu. Podejmując swoje obowiązki, uroczyście zobowiązują się szanować w trakcie pełnienia funkcji i po ich zakończeniu zobowiązania z nich wynikające, zwłaszcza obowiązki uczciwości i roztropności przy obejmowaniu pewnych stanowisk lub przyjmowaniu pewnych korzyści po zakończeniu funkcji.

1.2. Struktura wewnętrzna Sędziowie wybierają spośród siebie na okres trzech lat prezesa Trybunału Sprawiedliwości. Jego mandat jest odnawialny. Obecnie prezesem Trybunału Sprawiedliwości jest V. Skouris. Spośród rzeczników generalnych Trybunał powołuje pierwszego rzecznika na okres roku. Trybunał powołuje izby składające się z trzech lub pięciu sędziów. Trybunał może obradować także w wielkiej izbie lub w pełnym składzie. Wielka izba składa się z 13 sędziów. Obraduje na żądanie państwa członkowskiego lub instytucji UE, które są stroną w postępowaniu.

4

Tekst polski: Załącznik nr 2 do Dz.U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864.

199

160

VI. Trybunał Sprawiedliwości UE

Trybunał Sprawiedliwości obraduje w pełnym składzie w sprawach wniosków o zdymisjonowanie lub o pozbawienie prawa do emerytury lub innych podobnych korzyści komisarza, Rzecznika Praw Obywatelskich oraz członka Trybunału Obrachunkowego. Ponadto, jeśli Trybunał uzna, że wniesiona sprawa ma wyjątkowe znaczenie, po wysłuchaniu rzecznika generalnego może skierować tę sprawę do pełnego składu Trybunału. Obrady pełnego składu Trybunału są ważne jedynie wtedy, gdy zasiada w nim 15 sędziów. Na wniosek Trybunału Rada, stanowiąc jednomyślnie, może postanowić o mianowaniu sprawozdawców pomocniczych. Mogą oni uczestniczyć we wstępnych postępowaniach wyjaśniających oraz współpracować z sędzią pełniącym rolę sprawozdawcy. Sprawozdawców pomocniczych wybiera się spośród osób o niekwestionowanej niezależności i posiadających niezbędne kwalifikacje prawnicze. 200

Trybunał mianuje sekretarza na okres sześciu lat. Może on jednak zostać ponownie mianowany. Sekretarz może być zwolniony z funkcji jedynie w wypadku, gdy przestał spełniać warunki wymagane do pełnienia funkcji lub nie czyni zadość zobowiązaniom wynikającym z jego urzędu. O zwolnieniu Trybunał rozstrzyga po umożliwieniu sekretarzowi złożenia oświadczenia. Sekretariat, pod nadzorem sekretarza, prowadzi rejestr, w którym wpisuje się wszystkie pisma procesowe i załączone dokumenty. Sekretarz, działając z upoważnienia prezesa, przyjmuje, przekazuje i sprawuje pieczę nad pismami procesowymi i innymi dokumentami oraz dokonuje doręczeń. Sekretarz wspiera Trybunał, prezesa i prezesów izb oraz sędziów we wszystkich czynnościach urzędowych. Sprawuje nadzór nad pieczęciami. Odpowiada za archiwum i wydawnictwa Trybunału, a także za administrację Trybunału, prowadzenie jego spraw finansowych oraz rachunkowość.

1.3. Właściwość 201

Traktat stanowi, że Trybunał Sprawiedliwości czuwa nad poszanowaniem prawa w wykładni i stosowaniu Traktatów. Kompetencja Trybunału Sprawiedliwości jest określona szeroko i obejmuje całość postępowań spornych i niespornych, jakie są przewidziane w Traktatach. Jednak obecnie wiele ze spraw rozpatrywanych jest w pierwszej instancji przez Sąd lub Sąd do spraw Służby Publicznej, a do Trybunału mogą one jedynie trafić w procedurze odwoławczej lub w drodze specjalnej procedury kontroli. Jednak ciągle jeszcze są pewne kategorie spraw, w których, ze względu na ich charakter lub na występujące w nich w charakterze stron podmioty, Trybunał pozostaje wyłącznie właściwy w pierwszej i jedynej instancji. Trybunał jest wyłącznie właściwy: 1) w sprawach skarg przeciwko państwom członkowskim za naruszenia prawa UE wnoszonych przez Komisję, inne państwa członkowskie oraz Radę Dyrektorów EBI (w zakresie naruszeń Statutu EBI), 2) w sporach dotyczących wykonywania przez krajowe banki centralne zobowiązań wynikających z Traktatów i Statutu ESBC i EBC,

www.lexisnexis.pl

1. Trybunał Sprawiedliwości

161

3) w zakresie pytań prejudycjalnych wnoszonych przez sądy krajowe państw członkowskich, 4) w sprawach o wydanie opinii o zgodności projektowanej umowy międzynarodowej, jaka ma zostać zawarta w imieniu UE, z Traktatami, 5) w sprawie skarg instytucji na nieważność aktów Parlamentu Europejskiego, Rady, obu tych instytucji stanowiących wspólnie lub Komisji, jak również EBC, oraz na zaniechania przez nie działania, a także w sprawie skarg kierowanych przez państwa członkowskie na akty lub zaniechanie Rady, Parlamentu lub obu tych instytucji łącznie (z kilkoma wyjątkami), jak również w sprawie skarg na nieważność aktów Rady Dyrektorów i Rady Gubernatorów EBI, 6) w sporach między państwami członkowskimi, związanych z przedmiotem Traktatów, jeśli spory te są mu przedkładane na mocy kompromisu. Trybunał Sprawiedliwości jest sądem odwoławczym od orzeczeń Sądu wydanych w pierwszej instancji.

202

W stosunku do orzeczeń, które Sąd wydał w drugiej instancji (w postępowaniu odwoławczym na skutek zaskarżenia orzeczenia sądu wyspecjalizowanego), jak również w stosunku do wyroków prejudycjalnych (jeśli Sąd zostanie upoważniony do ich wydawania), obowiązuje szczególna procedura kontroli, różna od procedury odwoławczej. Jeśli pierwszy rzecznik generalny uzna, że zachodzi poważne ryzyko naruszenia jedności lub spójności prawa UE, może wystąpić do Trybunału Sprawiedliwości z wnioskiem o poddanie orzeczenia Sądu kontroli. W terminie miesiąca od otrzymania wniosku pierwszego rzecznika generalnego Trybunał Sprawiedliwości decyduje, czy poddać orzeczenie kontroli. Jeżeli Trybunał stwierdzi, że orzeczenie wydane przez Sąd w postępowaniu odwoławczym narusza jedność lub spójność prawa UE, kieruje sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd, który jest związany orzeczeniem Trybunału co do kwestii prawnych. Trybunał może określić, które ze skutków orzeczenia Sądu uważa się za ostateczne wobec stron sporu. Jednakże, jeżeli rozstrzygnięcie sporu, przy uwzględnieniu rezultatu kontroli, wynika z ustaleń stanu faktycznego, na których oparte zostało orzeczenie Sądu, Trybunał wydaje orzeczenie ostateczne. Natomiast w przypadku otwarcia procedury kontroli wobec wyroku prejudycjalnego odpowiedzi zawarte w wyroku poddanym kontroli stają się skuteczne wraz z zakończeniem tej procedury, chyba że Trybunał postanowi inaczej. Jeżeli Trybunał uzna, że orzeczenie Sądu narusza jedność lub spójność prawa UE, wówczas odpowiedź udzielona przez Trybunał zastępuje odpowiedź Sądu5.

5 Zob. decyzję Rady z 3 października 2005 r. zmieniającą Protokół w sprawie Statutu Trybunału Sprawiedliwości, w celu określenia warunków i zakresu poddawania kontroli Trybunału orzeczeń wydanych przez Sąd Pierwszej Instancji (2005/696/WE, Euratom), Dz.Urz. UE 2005 L 266/60.

203

162

VI. Trybunał Sprawiedliwości UE

2. Sąd 2. Sąd

204

Do 1989 r. Trybunał Sprawiedliwości był jedynym organem sądowym we Wspólnocie. Jednolity Akt Europejski z 1986 r. przewidział jednak możliwość podjęcia przez Radę decyzji o utworzeniu przy Trybunale Sprawiedliwości Sądu Pierwszej Instancji, który miałby mieć kompetencję do rozpatrywania pewnych kategorii spraw w pierwszej instancji. Taką decyzję Rada podjęła w 1988 r. Sąd Pierwszej Instancji rozpoczął funkcjonowanie w 1989 r. Traktat z Lizbony nazywa go po prostu Sądem6. Jego siedziba znajduje się w Luksemburgu.

2.1. Skład i status członków 205

Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej przewiduje, że w skład Sądu wchodzi co najmniej jeden sędzia z każdego państwa członkowskiego. Dokładna liczba sędziów określana jest w Statucie Trybunału Sprawiedliwości. Obecnie wynosi ona 27 (po przystąpieniu Chorwacji wynosić będzie 28). W składzie Sądu nie ma rzeczników generalnych, chociaż Statut może przewidywać ich powołanie. Obecnie do wykonywania zadań rzecznika może być wezwany sędzia. Nie może on wówczas brać udziału w orzekaniu w sprawie, w której wykonuje zadania rzecznika. Sędziowie są wybierani spośród osób o niekwestionowanej niezależności i mogących zajmować wysokie stanowiska sądowe (inaczej zatem niż w Trybunale Sprawiedliwości, gdzie kandydaci muszą mieć kwalifikacje do zajmowania najwyższych stanowisk sądowych). Podobnie jak w przypadku Trybunału sędziowie są mianowani za wspólnym porozumieniem przez rządy państw członkowskich na sześć lat, po konsultacji z komitetem powołanym przez Radę zgodnie z art. 255 TFUE. Co trzy lata następuje częściowa wymiana składu. Ustępujący członkowie mogą być mianowani ponownie. Polskim sędzią w Sądzie jest I. Wiszniewska-Białecka. Status sędziów Sądu jest taki sam jak sędziów Trybunału Sprawiedliwości.

2.2. Struktura wewnętrzna 206

Na czele Sądu stoi prezes, którego sędziowie wybierają spośród siebie na trzy lata. Jego mandat jest odnawialny. Obecnie jest nim M. Jaeger. Sąd obraduje w izbach złożonych z trzech lub pięciu sędziów. Ponadto przy rozpatrywaniu niektórych spraw Sąd może obradować w pełnym składzie lub w składzie jednoosobowym. Regulamin proceduralny przewiduje także, że Sąd może obradować w składzie wielkiej izby, składającej się z 13 sędziów.

6

Ang. General Court, fr. Tribunal.

www.lexisnexis.pl

2. Sąd

163

Sąd mianuje swojego sekretarza, którego sposób powołania i funkcje są podobne jak sekretarza Trybunału. Jest on wspierany przez służby Trybunału Sprawiedliwości.

2.3. Właściwość Kompetencje Sądu od chwili jego utworzenia zmieniały się.

207

Obecnie jest on właściwy do rozpoznawania w pierwszej instancji: 1) skarg wniesionych przez podmioty indywidualne, z wyjątkiem skarg pracowniczych, które należą do Sądu ds. Służby Publicznej, 2) skarg wnoszonych przez państwa członkowskie na nieważność aktów instytucji lub na zaniechanie przez nie działania, z wyjątkiem skarg przeciwko Radzie, Parlamentowi lub obu tym instytucjom łącznie, które to skargi – co do zasady – rozpatrywać ma Trybunał Sprawiedliwości7, 3) skarg odszkodowawczych przeciwko UE, 4) w sprawach postępowań na mocy klauzuli arbitrażowej umieszczonej w umowie prawa publicznego lub prywatnego zawartej przez UE lub w jej imieniu. Od orzeczeń Sądu wydanych w pierwszej instancji przysługuje prawo odwołania się do Trybunału Sprawiedliwości. Ograniczone jest ono jednak do kwestii prawnych.

208

Podstawy takiego odwołania stanowią: 1) brak właściwości Sądu, 2) naruszenie procedury w postępowaniu przed Sądem wpływające niekorzystnie na interesy wnoszącego odwołanie oraz 3) naruszenie przez Sąd prawa UE. Jeśli odwołanie jest zasadne, Trybunał Sprawiedliwości uchyla orzeczenie Sądu. Może on wydać orzeczenie ostateczne w sprawie, jeśli stan postępowania na to pozwala, lub skierować sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd. Gdy sprawa zostanie skierowana do ponownego rozpoznania przez Sąd, jest on związany orzeczeniem Trybunału Sprawiedliwości co do kwestii prawnych. Sąd jest ponadto właściwy do rozpoznawania skarg wniesionych przeciwko orzeczeniom sądów wyspecjalizowanych. W takim przypadku orzeczenia wydane przez Sąd mogą zostać w drodze wyjątku poddane kontroli Trybunału Sprawiedliwości, jeżeli zachodzi poważne ryzyko naruszenia jedności lub spójności prawa UE. Sąd może zostać uprawniony do rozpoznawania pytań prejudycjalnych przedkładanych na mocy art. 267 TFUE, w dziedzinach określonych w Statucie. W takim przypadku, gdyby Sąd uznał, że sprawa wymaga orzeczenia co do zasad, które mogły mieć wpływ na jedność lub spójność prawa UE, będzie on mógł przekazać tę sprawę do rozpoznania Trybunałowi Sprawiedliwości. Orzeczenia wydane przez Sąd w sprawach pytań prejudycjalnych będą mogły w drodze wyjątku być poddane kontroli Trybunału 7

Zob. szczegółowo: art. 51 Protokołu w sprawie Statutu Trybunału Sprawiedliwości UE.

209

164

VI. Trybunał Sprawiedliwości UE

Sprawiedliwości, jeżeli zachodziłoby poważne ryzyko naruszenia jedności lub spójności prawa UE. Do tej pory Statut nie wskazał dziedzin, w których Sąd mógłby wydawać wyroki prejudycjalne.

3. Sądy wyspecjalizowane

3. Sądy wyspecjalizowane

3.1. Uwagi ogólne 210

Traktat z Nicei przewidział możliwość tworzenia przez Radę przy Sądzie Pierwszej Instancji izb sądowych. Traktat z Lizbony przemianował izby na sądy wyspecjalizowane. Artykuł 257 TFUE przewiduje, że Parlament Europejski i Rada, stanowiąc zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą, mogą utworzyć przy Sądzie sądy wyspecjalizowane, do rozpoznawania w pierwszej instancji niektórych kategorii skarg wniesionych w konkretnych dziedzinach. Parlament Europejski i Rada stanowią w drodze rozporządzeń na wniosek Komisji i po konsultacji z Trybunałem Sprawiedliwości albo na wniosek Trybunału Sprawiedliwości i po konsultacji z Komisją. Rozporządzenie ustanawiające sąd wyspecjalizowany określa zasady organizacji sądu i zakres przyznanej mu właściwości. Członkowie sądów wyspecjalizowanych są wybierani spośród osób o niekwestionowanej niezależności i mogących zajmować stanowiska sądowe. Są oni mianowani przez Radę, stanowiącą jednomyślnie.

211

Od orzeczeń wydanych przez sąd wyspecjalizowany przysługuje prawo odwołania się do Sądu, ograniczone do kwestii prawnych lub – jeżeli jest to przewidziane w rozporządzeniu ustanawiającym sąd wyspecjalizowany – obejmujące również kwestie faktyczne. Przesłanki odwołania są takie same, jak w przypadku odwołania od orzeczenia Sądu do Trybunału Sprawiedliwości. Sądy wyspecjalizowane ustanawiają swój regulamin proceduralny w porozumieniu z Trybunałem Sprawiedliwości. Wymaga on zatwierdzenia przez Radę, stanowiącą większością kwalifikowaną. Z zastrzeżeniem odmiennych postanowień decyzji ustanawiającej izbę sądową postanowienia Traktatów dotyczące Trybunału Sprawiedliwości oraz postanowienia Statutu Trybunału Sprawiedliwości UE stosuje się do sądów wyspecjalizowanych.

3.2. Sąd do spraw Służby Publicznej UE 212

Decyzją z listopada 2004 r. Rada utworzyła przy ówczesnym Sądzie Pierwszej Instancji pierwszą izbę sądową. Nadano jej nazwę Sądu do spraw Służby Publicznej Unii Europejskiej8. Jego siedziba znajduje się w Sądzie. Jest on, jak dotąd, jedynym sądem wyspecjalizowanym utworzonym w ramach Trybunału Sprawiedliwości UE. 8 Decyzja Rady z 2 listopada 2004 r. ustanawiająca Sąd do spraw Służby Publicznej Unii Europejskiej (2004/752/WE, Euratom), Dz.Urz. UE 2004 L 333/7 ze zm.

www.lexisnexis.pl

4. Postępowanie

165

Zgodnie z załącznikiem I dotyczącym Sądu do spraw Służby Publicznej, dołączonym do Protokołu w sprawie Statutu Trybunału Sprawiedliwości, w skład Sądu do spraw Służby Publicznej wchodzi siedmiu sędziów. Jeżeli Trybunał Sprawiedliwości tego zażąda, Rada, stanowiąc większością kwalifikowaną, może zwiększyć liczbę sędziów 9. Sędziowie są mianowani na sześć lat. Ustępujący sędziowie mogą być mianowani ponownie. Każda osoba mająca obywatelstwo Unii i spełniająca warunki przewidziane w Traktacie może przedstawić swoją kandydaturę na sędziego. Podobnie jak w przypadku Trybunału Sprawiedliwości i Sądu sędziowie są mianowani po konsultacji z komitetem, składającym się z byłych członków Trybunału Sprawiedliwości i Sądu oraz prawników o uznanej kompetencji. O zgłoszonych kandydaturach opinie wydaje wymieniony wyżej Komitet, który dołącza do opinii listę kandydatów o najbardziej odpowiednim doświadczeniu na najwyższym poziomie. Lista taka powinna zawierać liczbę kandydatów co najmniej dwukrotnie większą od liczby sędziów, którzy mają być mianowani. W grudniu 2005 r. prezes Trybunału potwierdził formalne ukonstytuowanie się Sądu ds. Służby Publicznej10. Od 7 października 2011 r. jego prezesem jest S. Van Raepenbusch, a w składzie zasiada polska sędzia I. Boruta (mianowana na okres do 30 września 2014 r.). Nowy sąd jest właściwy do rozpoznawania w pierwszej instancji sporów między Unią a jej pracownikami na podstawie art. 270 TFUE, w tym sporów między organami i jednostkami organizacyjnymi a ich personelem, w odniesieniu do których przyznano właściwość Trybunałowi Sprawiedliwości.

213

4. Postępowanie 4. Postępowanie

Poniżej omówiono postępowanie przed Trybunałem Sprawiedliwości11. Postępowania przed pozostałymi sądami są zasadniczo podobne. Różnice i pewne odrębności wynikają z rodzajów rozpatrywanych spraw, struktury oraz składu sądów i uczestników postępowania. Różnice te uwzględnione są w regulaminach każdego z sądów. Stosowana przed Trybunałem procedura składa się z dwóch części: pisemnej i ustnej.

9 Projekt zmian statutu zakłada możliwość ustanowienia w sądzie wyspecjalizowanym instytucji sędziów ad interim „w celu zastąpienia nieobecnych sędziów, którzy wprawdzie nie są dotknięci inwalidztwem uznanym za całkowite, ale odnosi się do nich trwała przeszkoda w wykonywaniu obowiązków uniemożliwiająca im udział w rozpoznawaniu spraw” (zob. http://curia.europa.eu/jcms/ upload/docs/application/pdf/2011-04/projet_pl.pdf, dostęp: 14 sierpnia 2012 r.). 10 Zob. decyzję Prezesa Trybunału Sprawiedliwości stwierdzającą, że Sąd do spraw Służby Publicznej Unii Europejskiej został prawidłowo ukonstytuowany, Dz.Urz. UE 2005 L 325/1. 11 Zob. http://curia.europa.eu/jcms/jcms/Jo2_7024/#procedures.

214

215

166

VI. Trybunał Sprawiedliwości UE

Na procedurę pisemną składa się przekazywanie stronom oraz instytucjom UE, których decyzje są przedmiotem sporu, wniosków, memoriałów, argumentów obrony i uwag oraz odpowiedzi na nie, jeśli są, jak też wszelkich akt i dokumentów stanowiących dowody w sprawie lub ich uwierzytelnionych odpisów. Materiały przekazuje sekretarz w trybie i w terminie określonych w regulaminie proceduralnym. Na procedurę ustną składa się odczytywanie sprawozdania przedłożonego przez sędziego pełniącego rolę sprawozdawcy, wysłuchanie przez Trybunał pełnomocników, doradców i adwokatów lub radców prawnych oraz wniosków rzecznika generalnego, jak również, w miarę możliwości, przesłuchiwanie świadków i wysłuchiwanie opinii biegłych.

4.1. Wszczęcie postępowania i procedura pisemna 216

W przypadku postępowań prejudycjalnych sąd krajowy przedkłada Trybunałowi Sprawiedliwości pytania dotyczące wykładni albo ważności przepisu prawa UE, przeważnie w formie postanowienia wydanego zgodnie z przepisami proceduralnymi danego państwa. Po przetłumaczeniu wniosku przez służby tłumaczeń Trybunału na wszystkie języki UE sekretarz doręcza je uczestnikom biorącym udział w sprawie przed sądem krajowym, a także wszystkim państwom członkowskim i instytucjom. Zapewnia również publikację w Dzienniku Urzędowym komunikatu zawierającego między innymi informacje na temat stron w sprawie i treści pytań. Uczestnicy, państwa członkowskie i instytucje Unii Europejskiej mają dwa miesiące na przedłożenie Trybunałowi Sprawiedliwości swoich uwag na piśmie.

217

W przypadku pozostałych rodzajów postępowań (w sprawie skarg bezpośrednich) skargę wnosi się do Trybunału pismem skierowanym do sekretariatu Trybunału. Sekretarz zapewnia publikację komunikatu dotyczącego skargi, przedstawiającego w nim zarzuty i żądania strony skarżącej, w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej. Jednocześnie skargę doręcza się stronie pozwanej, która ma miesiąc na wniesienie odpowiedzi na skargę. Skarżący ma prawo do repliki, a pozwany do dupliki, w obu przypadkach w terminie miesiąca. Strony zobowiązane są przestrzegać tych terminów, chyba że prezes Trybunału zgodzi się na ich przedłużenie. W obu rodzajach postępowań do sprawy przydziela się sędziego sprawozdawcę i rzecznika generalnego, których zadanie polega na śledzeniu przebiegu postępowania. Wyznaczają ich odpowiednio prezes oraz pierwszy rzecznik generalny.

4.2. Reprezentacja 218

Państwa członkowskie i instytucje UE reprezentuje przed Trybunałem pełnomocnik, ustanawiany dla każdej sprawy; pełnomocnika może wspomagać doradca albo adwokat lub radca prawny. Inne strony muszą być reprezentowane przez adwokatów lub radców prawnych.

www.lexisnexis.pl

4. Postępowanie

167

Jedynie adwokat lub radca prawny uprawniony do występowania przed sądem państwa członkowskiego lub innego państwa, które jest stroną Porozumienia o Europejskim Obszarze Gospodarczym, może reprezentować lub wspomagać stronę przed Trybunałem.

219

Nauczyciele akademiccy będący obywatelami państwa członkowskiego, którego ustawodawstwo przyznaje im prawo reprezentowania stron przed sądem, mają takie same prawa przed Trybunałem jak te, które przyznano adwokatom lub radcom prawnym.

4.3. Środki przygotowawcze i sprawozdanie na rozprawę We wszystkich rodzajach postępowań po zamknięciu procedury pisemnej wzywa się strony do zadeklarowania, w terminie miesiąca, czy domagają się wyznaczenia rozprawy, oraz podania przyczyn jej ewentualnego otwarcia. Na podstawie sprawozdania sędziego sprawozdawcy i po wysłuchaniu rzecznika generalnego Trybunał podejmuje decyzję, czy wymagane jest przeprowadzenie środków dowodowych, jakiemu składowi orzekającemu należy przydzielić rozstrzygnięcie sprawy i czy powinna odbyć się rozprawa, której termin określa prezes. Sędzia sprawozdawca streszcza w sprawozdaniu na rozprawę przedstawiony stan faktyczny i argumenty przytoczone przez strony oraz interwenientów, jeżeli miała miejsce interwencja. Sprawozdanie to jest udostępniane w języku postępowania podczas rozprawy.

220

4.4. Rozprawa jawna i opinia rzecznika generalnego Sprawa jest rozpoznawana na rozprawie jawnej w obecności sędziów składu orzekającego i rzecznika generalnego. Sędziowie i rzecznik generalny mogą zadawać uczestnikom pytania, które uznają za celowe. Po kilku tygodniach, również na posiedzeniu jawnym, rzecznik generalny przedstawia przed Trybunałem Sprawiedliwości swoją opinię. Dokonuje on w niej szczegółowej analizy sporu, w szczególności jego kwestii prawnych, oraz w sposób całkowicie niezależny proponuje Trybunałowi właściwe w jego mniemaniu rozwiązanie przedstawionego problemu. W ten sposób procedura ustna dobiega końca. Jeśli Trybunał po wysłuchaniu rzecznika generalnego zdecyduje, że w sprawie nie występuje nowe zagadnienie prawne, może zadecydować o rozstrzygnięciu sprawy bez jego opinii.

221

4.5. Wyroki Sędziowie przeprowadzają naradę na podstawie projektu wyroku przygotowanego przez sędziego sprawozdawcę. Każdy z sędziów składu orzekającego w danej sprawie może zaproponować zmiany. Wyroki Trybunału zapadają większością głosów, a ewentualne zdania odrębne nie są odnotowywane.

222

168

VI. Trybunał Sprawiedliwości UE

Wyrok podpisują wszyscy sędziowie, którzy brali udział w naradzie, a jego sentencja ogłaszana jest na posiedzeniu jawnym. Wyroki oraz opinie rzeczników generalnych dostępne są na stronie internetowej Trybunału w dniu ogłoszenia lub odczytania. W większości są one następnie publikowane w Zbiorze Orzeczeń.

4.6. Koszty postępowania 223

Postępowanie przed Trybunałem jest co do zasady wolne od opłat (art. 72 regulaminu postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości). Trybunał nie pokrywa natomiast kosztów adwokata lub radcy prawnego, uprawnionego do występowania przed sądami jednego z państw członkowskich, przez którego strony muszą być reprezentowane. Jeśli jednak dana strona nie jest w stanie w całości lub w części ponieść kosztów postępowania, może ona złożyć wniosek o przyznanie pomocy w zakresie kosztów postępowania, który nie jest objęty przymusem adwokackim. Wniosek powinien zawierać wszelkie informacje, z których wynika, iż istnieje taka potrzeba.

4.7. System językowy 224

Język postępowania (jeden z 23 języków urzędowych UE) wybiera skarżący. Jeśli jednak pozwanym jest państwo członkowskie albo osoba fizyczna lub osoba prawna mająca przynależność państwa członkowskiego, językiem postępowania jest język urzędowy tego państwa. W postępowaniu prejudycjalnym językiem postępowania jest język sądu, który skierował sprawę do Trybunału. Wymiana stanowisk w toku rozpraw tłumaczona jest wedle potrzeby symultanicznie na różne języki urzędowe Unii Europejskiej. Sędziowie naradzają się bez tłumaczy w jednym wspólnym języku, którym zgodnie z tradycją jest język francuski.

Literatura uzupełniająca Arnull A., The European Union and its Court of Justice, Oxford 2006. Barents R., The Court of Justice after the Treaty of Lisbon, „Common Market Law Review” 2010, v. 47, nr 3. Barcz J. (red.), Traktat reformujący Unię Europejską. Mandat Konferencji Międzyrządowej – analiza prawno-polityczna. Wnioski dla Polski, Warszawa 2007. Craig P., The constitutionalisation of Community administration, „European Law Review” 2003, t. 28, nr 6. Elgström O., Jönsson Ch. (red.), European Union negotiations: processes, networks and institutions, Abingdon 2005. Hardacre A. (red.), How the EU institutions work and how to work with the EU institutions, London 2011. Jacqué J.-P., The Principle of Institutional Balance, „Common Market Law Review” 2004, t. 41, nr 2.

www.lexisnexis.pl

4. Postępowanie

169

Kenig-Witkowska M.M., Łazowski A., Ostrihansky R., Prawo instytucjonalne Unii Europejskiej, red. M.M. Kenig-Witkowska, Warszawa 2011. Lasok K.P.E., European Court Practice and Procedure, Butterworths 2005. Łazowski A. (red.), Unia Europejska. Prawo instytucjonalne i gospodarcze, Warszawa 2007. Perkowski M. (red.), Wymiar sprawiedliwości w Unii Europejskiej, Warszawa 2003. Peterson J., Shackleton M., The institutions of the European Union, Oxford 2012.

Zagadnienia egzaminacyjne 1. Jaki jest skład i kto powołuje sędziów Trybunału Sprawiedliwości, Sądu i izb sądowych? 2. Jakie sprawy mogą być rozpatrywane tylko przez Trybunał Sprawiedliwości? 3. Jaka jest rola rzecznika generalnego? 4. Opisz strukturę wewnętrzną Trybunału Sprawiedliwości i Sądu. 5. Jaki jest skład Sądu do spraw Służby Publicznej UE i jakie pełni on funkcje? 6. Jakie są przesłanki odwołania się od wyroku Sądu do Trybunału Sprawiedliwości? Na czym polega procedura poddania orzeczeń Sądu kontroli Trybunału Sprawiedliwości? 7. Kto może być uczestnikiem postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości UE i jakie są zasady reprezentacji?

Rozdział VII

Organy doradcze i agencje UE VII. Organy doradcze i agencje UE 1. Komitet Ekonomiczno -Społeczny

1. Komitet Ekonomiczno-Społeczny 225

Komitet Ekonomiczno-Społeczny istnieje od 1958 r. Zgodnie z art. 300 ust. 1 TFUE wspomaga Parlament Europejski, Radę i Komisję, pełniąc funkcje doradcze. Działa na podstawie przepisów traktatowych oraz własnego regulaminu wewnętrznego1. Ma siedzibę w Brukseli.

1.1. Skład i status członków 226

Komitet składa się z przedstawicieli organizacji pracodawców, pracowników oraz innych przedstawicieli podmiotów reprezentujących społeczeństwo obywatelskie, w szczególności z dziedzin społeczno-ekonomicznej, obywatelskiej, zawodowej i kultury. Liczba członków Komitetu Ekonomiczno-Społecznego nie przekracza 350. Rada, stanowiąc jednomyślnie na wniosek Komisji, przyjmuje decyzję określającą skład Komitetu. Obecnie w skład komitetu wchodzi 344 członków, a do czasu wejścia w życie decyzji, jaką Rada ma przyjąć, rozkład miejsc na poszczególne państwa wygląda następująco2: Belgia

12

Luksemburg

Bułgaria

12

Węgry

1

6 12

Wersja ujednolicona: Dz.Urz. UE 2010 L 324/52. Artykuł 7 Protokołu (nr 36) w sprawie postanowień przejściowych, przyjętego wraz z Traktatem z Lizbony (Dz.Urz. UE 2008 C 115/322). 2

171

1. Komitet Ekonomiczno-Społeczny

Republika Czeska Dania

12 9

Malta

5

Niderlandy

12

Niemcy

24

Austria

12

Estonia

7

Polska

21

Grecja

12

Portugalia

12

Hiszpania

21

Rumunia

15

Francja

24

Słowenia

7

Irlandia

9

Słowacja

9

Włochy

24

Finlandia

9

Cypr

6

Szwecja

12

Łotwa

7

Wielka Brytania

24

Litwa

9

Po przystąpieniu Chorwacja będzie mieć dziewięć miejsc w Komitecie (zatem liczba członków wzrośnie przejściowo do 353, chyba że wcześniej Rada przyjmie wspomnianą wyżej decyzję określającą skład Komitetu). Członkowie Komitetu są mianowani na pięć lat. Rada przyjmuje listę członków sporządzoną zgodnie z propozycjami każdego z państw członkowskich. Rada konsultuje się z Komisją. Może ona zasięgnąć opinii organizacji europejskich reprezentujących różne sektory gospodarcze i społeczne zainteresowane działalnością Unii. Funkcji członków Komitetu nie można łączyć z funkcjami członków: 1) rządu, 2) parlamentu, 3) instytucji Unii, 4) Komitetu Regionów, 5) Rady Dyrektorów Europejskiego Banku Inwestycyjnego, 6) urzędnika lub innego pracownika Unii w czynnym zatrudnieniu. Mandat członków Komitetu wygasa pod koniec pięcioletniego okresu określonego przez Radę w momencie odnowienia składu Komitetu. Mandat poszczególnych członków Komitetu wygasa ponadto w wyniku: rezygnacji, zwolnienia z funkcji, śmierci, siły wyższej lub naruszenia zasady niełączenia funkcji. Zwolnienie z funkcji może nastąpić, jeżeli członek Komitetu był nieobecny na więcej niż trzech kolejnych sesjach plenarnych bez zastępstwa i bez żadnego istotnego powodu. W takim przypadku przewodniczący może zwrócić się do Rady z prośbą o zwolnienie tego członka z pełnienia funkcji.

227

172

VII. Organy doradcze i agencje UE

Członków Komitetu nie wiąże żadna instrukcja. Są w pełni niezależni w wykonywaniu swych funkcji w ogólnym interesie Unii. Stosuje się do nich odpowiednie postanowienia Protokołu w sprawie przywilejów i immunitetów Unii Europejskiej. 228

Przyjęte na kadencję 2009–2014 zasady i tryb wyłaniania polskich kandydatów do Komitetu Ekonomiczno-Społecznego są następujące: 1) Minister Pracy i Polityki Społecznej umieszcza na stronie internetowej Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej informację o przystąpieniu do procedury wyłaniania kandydatów na członków Komitetu oraz o zasadach tej procedury; 2) organizacje reprezentujące interesy pracodawców zgłaszają swoich kandydatów stronie pracodawców Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych; 3) organizacje reprezentujące interesy pracowników zgłaszają swoich kandydatów stronie pracodawców Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych; 4) organizacje reprezentujące różne interesy zgłaszają swoich kandydatów stronie organizacji pozarządowych w Radzie Działalności Pożytku Publicznego; 5) podział miejsc do poszczególnych grup Komitetu oraz wybór kandydatów dokonywane są w sposób następujący: a) strona pracodawców w Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych rekomenduje w drodze uzgodnienia siedmiu kandydatów spośród kandydatur zgłoszonych przez organizacje reprezentujące interesy pracodawców, b) strona pracowników w Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych rekomenduje w drodze uzgodnienia siedmiu kandydatów spośród kandydatów zgłoszonych przez organizacje reprezentujące interesy pracowników, c) strona organizacji pozarządowych w Radzie Działalności Pożytku Publicznego rekomenduje w drodze uzgodnienia siedmiu kandydatów spośród kandydatów zgłoszonych przez organizacje reprezentujące różne interesy; 6) strona pracodawców w Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych, strona pracowników w Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych oraz strona organizacji pozarządowych w Radzie Działalności Pożytku Publicznego rekomendują Ministrowi Pracy i Polityki Społecznej listy kandydatów do poszczególnych grup Komitetu; 7) w razie nierekomendowania list kandydatów strona pracodawców w Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych, strona pracowników w Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych lub strona organizacji pozarządowych w Radzie Działalności Pożytku Publicznego przekazują Ministrowi Pracy i Polityki Społecznej kandydatury zgłoszone przez organizacje społeczeństwa obywatelskiego; Minister Pracy i Polityki Społecznej dokonuje wyboru kandydatów do poszczególnych grup Komitetu, spośród kandydatur zgłoszonych przez organizacje społeczeństwa obywatelskiego, biorąc pod uwagę dotychczasowy udział zgłoszonych kandydatów w pracach Komitetu oraz kompetencje Komitetu; 8) Minister Pracy i Polityki Społecznej sporządza listę kandydatów na członków Komitetu ze wskazaniem organizacji społeczeństwa obywatelskiego, które ich wskazały, oraz przekazuje listę kandydatów na członków Komitetu Radzie Ministrów; 9) Rada Ministrów przedkłada listę kandydatów na członków Komitetu do zaopiniowania przez Komisję do Spraw Unii Europejskiej Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej.

www.lexisnexis.pl

1. Komitet Ekonomiczno-Społeczny

173

Po wyrażeniu opinii przez Komisję do Spraw Unii Europejskiej Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej albo po upływie terminu 21 dni na jej wyrażenie Prezes Rady Ministrów przekazuje listę kandydatów na członków Komitetu Radzie Unii Europejskiej.

1.2. Struktura wewnętrzna i organizacja pracy W skład Komitetu wchodzą następujące organy: Zgromadzenie, Prezydium, przewodniczący i sekcje specjalistyczne.

229

Zgromadzenie grupuje wszystkich członków Komitetu, jest organem deliberacyjnym i uchwałodawczym. Zgromadzenie wybiera spośród swoich członków przewodniczącego i dwóch wiceprzewodniczących na dwa lata. Przewodniczący jest kolejno wybierany spośród członków trzech Grup, natomiast wiceprzewodniczący są wybierani spośród pozostałych dwóch Grup, do których nie należy przewodniczący. Przewodniczący i wiceprzewodniczący nie mogą być ponownie wybrani na kolejną dwuletnią kadencję następującą zaraz po wygaśnięciu ich dwuletniego mandatu. Przewodniczący kieruje pracami Komitetu. Włącza on w swoje działania wiceprzewodniczących, może im powierzyć określone zadania lub uprawnienia znajdujące się w jego kompetencji. Przewodniczący jest uprawniony do reprezentowania Komitetu na zewnątrz. Składa Komitetowi sprawozdanie z podjętych działań i zastosowanych środków w jego imieniu w okresie między sesjami plenarnymi. W skład Prezydium Komitetu wchodzą: przewodniczący, dwóch wiceprzewodniczących, członkowie wybrani bezpośrednio przez Zgromadzenie, po jednym z każdego państwa członkowskiego, trzech przewodniczących Grup oraz przewodniczący sekcji specjalistycznych. Komitet składa się z sekcji wyspecjalizowanych w zakresie głównych dziedzin objętych Traktatem. Funkcjonowanie sekcji wyspecjalizowanych odbywa się w ramach ogólnych kompetencji Komitetu. Sekcje wyspecjalizowane nie mogą być konsultowane niezależnie od Komitetu. Zgodnie z regulaminem Komitet obejmuje sześć sekcji specjalistycznych. Niemniej jednak Zgromadzenie plenarne może na wniosek Prezydium powołać inne sekcje specjalistyczne w dziedzinach objętych Traktatami. Obecnie działają następujące sekcje: 1) Sekcja do spraw Rolnictwa, Rozwoju Wsi i Ochrony Środowiska, 2) Sekcja do spraw Unii Gospodarczo-Walutowej, Spójności Gospodarczej i Społecznej, 3) Sekcja do spraw Zatrudnienia, Spraw Społecznych, Obywatelstwa, 4) Sekcja do spraw Stosunków Zewnętrznych, 5) Sekcja do spraw Jednolitego Rynku, Produkcji i Konsumpcji, 6) Sekcja do spraw Transportu, Energii, Infrastruktury, Społeczeństwa Informacyjnego. Dodatkowo utworzono: 1) Komisję Konsultacyjną do spraw Przemian w Przemyśle, 2) Centrum Monitorowania Jednolitego Rynku,

230

174

VII. Organy doradcze i agencje UE

3) Centrum Monitorowania Zrównoważonego Rozwoju, 4) Centrum Monitorowania Rynku Pracy, 5) Centrum ds. Strategii Lizbońskiej. Z wyjątkiem przewodniczącego każdy członek Komitetu musi być również członkiem przynajmniej jednej sekcji specjalistycznej. Co do zasady, żaden członek nie może należeć do więcej niż dwóch sekcji specjalistycznych. Członkowie sekcji specjalistycznych są mianowani przez Komitet na okres dwóch lat, który może być odnawialny. Przewodniczący sekcji specjalistycznych i pozostali członkowie ich prezydiów wybierani są przez Komitet. Zadaniem sekcji specjalistycznych jest sporządzanie opinii lub raportów informacyjnych na temat skierowanych do nich zapytań. 231

W celu opracowania kwestii, które są im przedłożone, sekcje specjalistyczne mogą utworzyć spośród swoich członków grupę analityczną lub redakcyjną albo wyznaczyć samodzielnego sprawozdawcę. Zadaniem sprawozdawcy jest śledzenie działań podjętych w odniesieniu do opinii po ich przyjęciu na sesji plenarnej i informowanie o tych faktach w odpowiednim czasie sekcji specjalistycznej.

232

W strukturze Komitetu funkcjonują też trzy Grupy członków reprezentujących odpowiednio pracodawców, pracowników i inne podmioty społeczno -ekonomiczne zorganizowanego społeczeństwa obywatelskiego. W skład Grupy Pracodawców wchodzą członkowie z prywatnych i publicznych sektorów przemysłowych, reprezentujący małe i średnie przedsiębiorstwa, izby handlowe, a także przedstawiciele: handlu hurtowego i detalicznego, bankowości i ubezpieczeń, transportu i rolnictwa. Grupa Pracowników reprezentuje zatrudnionych wszystkich kategorii, od pracowników fizycznych po kadrę kierowniczą. Członkowie tej Grupy rekrutują się z krajowych organizacji związków zawodowych. Trzecia grupa reprezentuje różnorodne grupy interesów: organizacje pozarządowe, organizacje rolnicze, rzemiosło i ludzi wolnych zawodów, spółdzielnie i zrzeszenia o charakterze niezarobkowym, organizacje konsumenckie i na rzecz ochrony środowiska, naukowe i akademickie społeczności oraz stowarzyszenia reprezentujące rodzinę, kobiety, niepełnosprawnych itp.

233

Członkowie Komitetu mogą dobrowolnie wstąpić do jednej z Grup, z zastrzeżeniem potwierdzenia spełnienia przez nich niezbędnych kryteriów kwalifikujących przez członków tej Grupy. Jeden członek może jednocześnie należeć tylko do jednej Grupy. Grupy wybierają swoich przewodniczących i wiceprzewodniczących. Uczestniczą w przygotowaniach, organizacji i koordynacji prac Komitetu i jego organów, przygotowują propozycje kandydatur na sprawozdawców oraz składu grup analitycznych i redakcyjnych powoływanych przez sekcje specjalistyczne.

234

Komitet jest wspomagany przez sekretariat pod kierownictwem sekretarza generalnego, który pełni swoje obowiązki pod kierownictwem przewodniczącego reprezentują-

www.lexisnexis.pl

1. Komitet Ekonomiczno-Społeczny

175

cego Prezydium. Sekretarza generalnego mianuje Prezydium. Zapewnia on realizację decyzji podjętych przez Zgromadzenie, Prezydium i przewodniczącego. Prezydium na wniosek sekretarza generalnego przygotowuje strukturę organizacyjną Sekretariatu Generalnego zapewniającą efektywne funkcjonowanie Komitetu i jego organów oraz pomoc członkom Komitetu w wykonywaniu swoich funkcji, w szczególności w organizowaniu posiedzeń i przygotowywaniu opinii. Komitet jest zwoływany przez przewodniczącego w celu wydania opinii na prośbę Rady lub Komisji bądź Parlamentu Europejskiego. Może też być zwoływany przez przewodniczącego na wniosek Prezydium i za zgodą większości członków w celu wydania opinii z własnej inicjatywy dotyczących wszystkich zadań powierzonych Unii Europejskiej.

235

Do przygotowania opinii lub raportu informacyjnego Prezydium wyznacza sekcję specjalistyczną właściwą do prowadzenia określonych prac. Jeżeli sprawa do rozpatrzenia jednoznacznie należy do kompetencji danej sekcji specjalistycznej, taką sekcję wyznacza przewodniczący. Opinie sekcji specjalistycznej są przekazywane Komitetowi przez Prezydium. Opinie i raporty są przyjmowane przez Zgromadzenie na sesji plenarnej. Obrady Komitetu są prawomocne, jeżeli ponad połowa jego członków jest obecna lub reprezentowana (każdy członek Komitetu, który nie może uczestniczyć w sesji, może przekazać na piśmie swoje prawo do głosowania innemu członkowi Komitetu). Jeżeli kworum nie zostało osiągnięte, przewodniczący zamyka posiedzenie. Decyzje Komitetu i jego organów są uchwalane większością głosów, jednak o konieczności zmiany regulaminu Komitet stanowi absolutną większością głosów swoich członków.

1.3. Funkcje Komitet jest organem pomocniczym o charakterze doradczym. Konsultacja Komitetu może mieć charakter obligatoryjny lub fakultatywny. Opinie Komitetu nie mają charakteru wiążącego.

Komitet jest obligatoryjnie konsultowany przez Parlament Europejski, Radę lub Komisję w przypadkach przewidzianych w Traktatach. Niedopełnienie obowiązku zasięgnięcia opinii Komitetu może skutkować stwierdzeniem przez Trybunał Sprawiedliwości UE nieważności aktu przyjętego z naruszeniem tego wymogu proceduralnego (jednak sam Komitet nie ma możliwości zaskarżenia aktu). Parlament, Rada lub Komisja wyznaczają Komitetowi, jeśli uznają to za niezbędne, termin na dostarczenie opinii, który nie może być krótszy niż miesiąc od daty skierowania do przewodniczącego zawiadomienia w tej sprawie. Po upływie wyznaczonego terminu brak opinii nie stanowi przeszkody w podjęciu dalszych działań. Komitet może też być konsultowany przez Parlament, Radę i Komisję na zasadach fakultatywnych, gdy uznają to one za stosowne. Może też wydawać opinie z własnej inicjatywy.

236

176

VII. Organy doradcze i agencje UE

Poza opiniami w sprawach, w których jest konsultowany, Komitet może na wniosek Prezydium podjąć decyzję o przygotowaniu raportu informacyjnego w celu analizy wszelkich kwestii dotyczących polityk Unii Europejskiej.

2. Komitet Regionów 2. Komitet Regionów

237

Na mocy Traktatu z Maastricht z 1992 r. ustanowiony został komitet o charakterze doradczym, zwany Komitetem Regionów. Zgodnie z art. 300 ust. 1 TFUE, pełniąc funkcje doradcze, wspomaga on Parlament Europejski, Radę i Komisję. Działa na podstawie przepisów Traktatów oraz własnego regulaminu wewnętrznego3. Jego siedzibą jest Bruksela.

2.1. Skład i status członków 238

Komitet Regionów składa się z przedstawicieli wspólnot regionalnych i lokalnych, posiadających mandat wyborczy społeczności regionalnej lub lokalnej bądź odpowiedzialnych politycznie przed wybranym zgromadzeniem. Podobnie jak w przypadku Komitetu Ekonomiczno-Społecznego Traktat stanowi, że liczba członków Komitetu Regionów nie może przekroczyć 350. Rada, stanowiąc jednomyślnie na wniosek Komisji, przyjmuje decyzję określającą skład Komitetu. Obecnie w jego skład wchodzi 344 członków. Każdy z nich ma jednego zastępcę. Do czasu wejścia w życie decyzji, jaką Rada ma przyjąć, na poszczególne państwa przypada następująca liczba miejsc w Komitecie4: Belgia

12

Luksemburg

Czechy

12

Węgry

12

Bułgaria

12

Malta

5

Dania

9

6

Niderlandy

12

Niemcy

24

Austria

12

Estonia

7

Polska

21

Grecja

12

Portugalia

12

Hiszpania

21

Rumunia

15

Francja

24

Słowenia

7

Irlandia

9

Słowacja

9

Włochy

24

Finlandia

9

Cypr

6

Szwecja

12

3

Dz.Urz. UE 2010 L 6/14. Artykuł 8 Protokołu (nr 36) w sprawie postanowień przejściowych, przyjętego wraz z Traktatem z Lizbony (Dz.Urz. UE 2008 C 115/322). 4

www.lexisnexis.pl

177

2. Komitet Regionów

Łotwa

7

Litwa

9

Wielka Brytania

24

Po przystąpieniu Chorwacja mieć będzie dziewięć miejsc w Komitecie (zatem liczba członków wzrośnie przejściowo do 353, chyba że wcześniej Rada przyjmie wspomnianą wyżej decyzję określającą skład Komitetu). Członkowie Komitetu oraz w równej liczbie zastępcy członków są mianowani na okres pięciu lat. Ich mandat jest odnawialny. Rada przyjmuje listę członków oraz zastępców członków sporządzoną zgodnie z propozycjami każdego z państw członkowskich. Członkowie Komitetu nie mogą być równocześnie członkami Parlamentu Europejskiego.

239

Kadencja członka lub zastępcy kończy się w wyniku rezygnacji, śmierci oraz wskutek wygaśnięcia mandatu, który stanowił podstawę ich wyboru do Komitetu. Są oni wówczas zastępowani na czas pozostający do zakończenia kadencji, zgodnie z tą samą procedurą. Członków Komitetu nie wiąże żadna instrukcja. W ogólnym interesie Unii są oni w pełni niezależni w wykonywaniu swych funkcji. Członkowie i ich zastępcy korzystają z przywilejów i immunitetów określonych przez Protokół w sprawie przywilejów i immunitetów Unii Europejskiej. Zasady i tryb wyznaczania kandydatów na przedstawicieli Polski w Komitecie Regionów Unii Europejskiej określa ustawa z 6 maja 2005 r. o Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego oraz o przedstawicielach Rzeczypospolitej Polskiej w Komitecie Regionów Unii Europejskiej5. Zgodnie z ustawą Rada Ministrów przedkłada Radzie Unii Europejskiej wniosek zawierający listę 21 kandydatów na członków i 21 kandydatów na zastępców członków Komitetu. Kandydatów na członków i kandydatów na zastępców członków wyznacza się spośród osób będących radnymi gminy, powiatu lub województwa, wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta), członkami zarządu powiatu lub członkami zarządu województwa. Rada Ministrów na liście umieszcza kandydatów na członków i kandydatów na zastępców członków, wyznaczonych przez określone organizacje reprezentowane w Komisji Wspólnej6. Strona samorządowa Komisji Wspólnej zapewnia reprezentowanie przez kandydatów na członków i kandydatów na zastępców członków w Komitecie Regionów wszystkich województw. 5

Dz.U. Nr 90, poz. 759. Prawa do wyznaczenia określonej liczby kandydatów mają: ogólnopolska organizacja reprezentująca jednostki samorządu województw; ogólnopolska organizacja reprezentująca jednostki samorządu powiatowego oraz ogólnopolskie organizacje reprezentujące następujące kategorie jednostek samorządu gminnego: gminy liczące powyżej 300 tysięcy mieszkańców; gminy posiadające status miasta; gminy, których siedziby władz znajdują się w miastach położonych na terytorium tych gmin; gminy nieposiadające statusu miasta i niemające siedzib swych władz w miastach położonych na terytorium tych gmin. 6

240

178

VII. Organy doradcze i agencje UE

2.2. Struktura wewnętrzna i organizacja pracy 241

Organami Komitetu są: Zgromadzenie Plenarne, Przewodniczący, Prezydium i komisje. Do zadań Zgromadzenia Plenarnego należy m.in.: zatwierdzenie opinii, sprawozdań i rezolucji, wybór przewodniczącego, wybór pierwszego wiceprzewodniczącego i innych członków Prezydium, tworzenie komisji oraz zatwierdzenie i zmiana regulaminu Komitetu. Komitet Regionów wybiera spośród swoich członków przewodniczącego i prezydium na okres dwóch lat. Prezydium składa się z przewodniczącego, pierwszego wiceprzewodniczącego, wiceprzewodniczących – po jednym z każdego państwa członkowskiego, 27 innych członków oraz z przewodniczących grup politycznych. Oprócz funkcji przewodniczącego, pierwszego wiceprzewodniczącego i przewodniczących grup politycznych stanowiska w Prezydium podzielone są w następujący sposób między delegacje krajowe: trzy stanowiska – Niemcy, Hiszpania, Francja, Włochy, Polska, Zjednoczone Królestwo; dwa stanowiska – Belgia, Bułgaria, Republika Czeska, Dania, Grecja, Irlandia, Litwa, Węgry, Niderlandy, Austria, Portugalia, Rumunia, Słowacja, Finlandia, Szwecja; jedno stanowisko – Estonia, Cypr, Łotwa, Luksemburg, Malta, Słowenia. Zadania Prezydium to m.in. ustanowienie projektu programu politycznego na początku każdej kadencji i nadzorowanie jego wykonania oraz przygotowanie, organizacja i koordynacja prac Zgromadzenia Plenarnego i komisji. Przewodniczący kieruje pracami Komitetu i go reprezentuje. W przypadku nieobecności przewodniczący jest zastępowany przez pierwszego wiceprzewodniczącego, a jeśli to także nie jest możliwe, wówczas przewodniczącego zastępuje jeden z pozostałych wiceprzewodniczących.

242

Na początku każdej pięcioletniej kadencji Zgromadzenie Plenarne ustanawia komisje odpowiedzialne za przygotowanie jego prac. Komisje mają przede wszystkim za zadanie opracowywanie projektów opinii, sprawozdań i rezolucji, które są następnie poddawane do zatwierdzenia podczas Zgromadzenia Plenarnego. Obecnie działają następujące komisje: 1) Komisja do spraw Obywatelstwa, Sprawowania Rządów, Spraw Instytucjonalnych i Stosunków Zewnętrznych, 2) Komisja do spraw Polityki Spójności Terytorialnej, 3) Komisja do spraw Edukacji Młodzieży, Kultury i Badań, 4) Komisja do spraw Polityki Gospodarczej i Społecznej, 5) Komisja do spraw Zasobów Naturalnych, 6) Komisja do spraw Finansowych i Administracyjnych, 7) Tymczasowa komisja ad hoc do spraw przeglądu budżetu UE. Skład komisji musi odzwierciedlać reprezentację państw członkowskich w Komitecie. Członkowie Komitetu muszą należeć przynajmniej do jednej, a maksymalnie do

www.lexisnexis.pl

2. Komitet Regionów

179

dwóch komisji. Podczas pierwszego posiedzenia każda komisja wybiera spośród swoich członków przewodniczącego, pierwszego wiceprzewodniczącego oraz, jeżeli jest to niezbędne, maksymalnie dwóch wiceprzewodniczących (prezydium). Członkowie i zastępcy z jednego państwa członkowskiego stanowią delegację krajową. Każda delegacja krajowa ustanawia swoją organizację wewnętrzną i wybiera przewodniczącego.

243

Członkowie i zastępcy ponadto mogą tworzyć grupy odzwierciedlające podobieństwo ich poglądów politycznych. Warunki przyjęcia są określone przez właściwy regulamin każdej grupy politycznej. Do utworzenia grupy politycznej wymaga się minimalnie 18 członków Komitetu lub zastępców, reprezentujących łącznie co najmniej 1/5 państw członkowskich, przy czym co najmniej połowę składu grupy muszą stanowić członkowie. Członek lub zastępca może należeć tylko i wyłącznie do jednej grupy politycznej. Komitet jest wspomagany przez Sekretariat Generalny, którym zarządza sekretarz generalny. Sekretariat generalny sporządza protokoły z debat organów Komitetu. Sekretarz generalny jest odpowiedzialny za wprowadzanie w życie decyzji podjętych przez Prezydium lub Przewodniczącego. Sekretarza generalnego zatrudnia na pięć lat Prezydium na podstawie decyzji większości 2/3 jego członków.

244

Komitet jest zwoływany przez przewodniczącego na żądanie Parlamentu Europejskiego, Rady lub Komisji. Może również zbierać się z inicjatywy własnej. Przygotowane przez właściwe komisje projekty uchwał są zatwierdzane przez Zgromadzenie Plenarne, które podejmuje decyzje większością oddanych głosów. Przewodniczący Komitetu zwołuje Zgromadzenie Plenarne przynajmniej raz na trzy miesiące. Posiedzenie plenarne może być rozłożone na jeden lub kilka dni obrad. Kworum na Zgromadzeniu Plenarnym wymaga obecności więcej niż połowy jego członków, jednak kworum jest sprawdzane dopiero podczas posiedzenia i na wniosek przynajmniej 15 członków. Jak długo nie został złożony wniosek o sprawdzenie kworum, tak długo wszystkie głosowania są ważne bez względu na liczbę głosujących.

2.3. Funkcje Komitet Regionów, podobnie jak Komitet Ekonomiczno-Społeczny, jest organem doradczym. Zasięgnięcie opinii Komitetu może mieć charakter obligatoryjny lub fakultatywny. Opinie Komitetu nie mają charakteru wiążącego. Komitet jest konsultowany przez Parlament Europejski, Radę lub Komisję w przypadkach przewidzianych w Traktatach oraz we wszelkich innych przypadkach, w szczególności gdy mają związek ze współpracą transgraniczną, jeżeli jedna z tych dwóch instytucji uzna to za stosowne. Ponadto, w przypadku gdy kon-

245

180

VII. Organy doradcze i agencje UE

sultowany jest Komitet Ekonomiczno-Społeczny, Komitet Regionów jest informowany przez Parlament Europejski, Radę lub Komisję o żądaniu wydania opinii. Komitet Regionów może, jeśli uzna, że wchodzą w grę specyficzne interesy regionalne, wydać opinię w tym przedmiocie. Niedopełnienie obowiązku zasięgnięcia opinii Komitetu może skutkować stwierdzeniem przez Trybunał nieważności aktu przyjętego z naruszeniem tego wymogu proceduralnego. Komitet Regionów jest uprawniony do wnoszenia skarg do Trybunału zmierzających do zapewnienia ochrony jego prerogatyw. Protokół nr 2 w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności przyznaje Komitetowi Regionów w szczególności prawo do wnoszenia takich skarg w stosunku do aktów ustawodawczych UE naruszających zasadę pomocniczości, o ile przyjęcie danego aktu „wymaga jego konsultacji”. Parlament Europejski, Rada lub Komisja wyznaczają Komitetowi, jeśli uznają to za niezbędne, termin dostarczenia opinii, który nie może być krótszy niż miesiąc od daty skierowania do przewodniczącego zawiadomienia w tej sprawie. Po upływie wyznaczonego terminu brak opinii nie stanowi przeszkody w podjęciu dalszych działań.

246

3. Agencje UE

3. Agencje UE 3.1. Uwagi ogólne

247

Agencje są definiowane jako wyodrębnione strukturalnie ciała, niebędące formalnie częścią instytucji lub organów traktatowych, tworzone na podstawie aktu prawa pochodnego, mające osobowość prawną, dysponujące własną administracją i wyposażone we własne kompetencje oraz niezależne finansowo (tj. mające własny budżet), którym powierza się wykonywanie pewnych zadań objętych kompetencją Unii. Pierwsze agencje (Europejskie Centrum Rozwoju Szkolenia Zawodowego i Fundacja na rzecz Poprawy Warunków Życia i Pracy) powstały już w latach 70. Jednak na większą skalę zaczęto tworzyć agencje w pierwszej połowie lat 90., a następnie w pierwszych latach XXI wieku.

Unia Europejska dysponuje obecnie następującymi agencjami: 1) Centrum Tłumaczeń dla Organów Unii Europejskiej (Cdt), 2) Europejska Agencja Bezpieczeństwa i Zdrowia w Pracy (EU-OSHA), 3) Europejska Agencja Bezpieczeństwa Lotniczego (EASA), 4) Europejska Agencja do spraw Bezpieczeństwa Morskiego (EMSA), 5) Europejska Agencja do spraw Bezpieczeństwa Sieci i Informacji (ENISA), 6) Europejska Agencja do spraw Substancji Chemicznych (ECHA), 7) Europejska Agencja Kolejowa (ERA), 8) Europejska Agencja Leków (EMA), 9) Europejska Agencja Ochrony Środowiska (EEA), 10) Europejska Agencja Praw Podstawowych (FRA), 11) Europejska Agencja Zarządzania Współpracą Operacyjną na Zewnętrznych Granicach Państw Członkowskich (FRONTEX), 12) Europejska Fundacja Kształcenia (ETF),

www.lexisnexis.pl

3. Agencje UE

13) 14) 15) 16) 17) 18) 19) 20) 21) 22) 23) 24) 25)

181

Europejska Fundacja na Rzecz Poprawy Warunków Życia i Pracy (EUROFOUND), Europejskie Centrum do spraw Zapobiegania i Kontroli Chorób (ECDC), Europejskie Centrum Monitorowania Narkotyków i Narkomanii (EMCDDA), Europejskie Centrum Rozwoju Szkolenia Zawodowego (Cedefop), Europejski Organ Nadzoru Globalnego Systemu Nawigacji Satelitarnej (GSA), Europejskie Wspólne Przedsięwzięcie na rzecz Realizacji Projektu ITER i Rozwoju Energii Termojądrowej (Fusion for Energy), Europejski Instytut do spraw Równości Mężczyzn i Kobiet (EIGE), Europejski Urząd do spraw Bezpieczeństwa Żywności (EFSA), Urząd Harmonizacji w ramach Rynku Wewnętrznego (Znaki Towarowe i Wzory) (OHIM), Wspólnotowa Agencja Kontroli Rybołówstwa (CFCA), Wspólnotowy Urząd Ochrony Odmian Roślin (CPVO), Agencja ds. Współpracy Organów Regulacji Energetyki (ACER), Europejski Urząd Wsparcia w dziedzinie Azylu (w fazie planowania) (EASO).

Szczególnym rodzajem agencji są agencje wykonawcze: organizacje ustanowione zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 58/20037 w celu powierzenia im niektórych zadań odnoszących się do zarządzania jednym lub więcej programami unijnymi. Agencje te powołane są na czas określony. Muszą się znajdować w miejscu siedziby Komisji Europejskiej (Bruksela lub Luksemburg).

248

Do Agencji tych należą obecnie: 1) Agencja Wykonawcza ds. Badań Naukowych (REA), 2) Agencja Wykonawcza ds. Edukacji, Kultury i Sektora Audiowizualnego (EACEA), 3) Agencja Wykonawcza ds. Konkurencyjności i (EACI), 4) Agencja Wykonawcza ds. Transeuropejskiej Sieci Transportowej (TEN-T EA), 5) Agencja Wykonawcza ds. Zdrowia i Konsumentów (EAHC), 6) Agencja Wykonawcza Europejskiej Rady ds. Badań Naukowych (ERC).

3.2. Funkcje agencji Przed poszczególnymi agencjami postawiono różne zadania, istnieje jednak kilka ogólnych zadań leżących u podstaw ich działalności: 1) agencje wnoszą element decentralizacji i rozproszenia geograficznego do działań Unii, 2) nadają wyższą rangę zadaniom, jakie zostały im powierzone, przez utożsamianie ich z samą agencją, 3) niektóre z agencji opracowują naukowy lub techniczny know-how w określonych, precyzyjnie zdefiniowanych dziedzinach, 4) zadaniem innych agencji jest integracja różnych grup interesów w celu ułatwienia dialogu na szczeblu europejskim (przykładowo między partnerami społecznymi) lub międzynarodowym.

7

Dz.Urz. UE 2003 L 11/1.

249

182

VII. Organy doradcze i agencje UE

Pod względem funkcjonalnym ciała te mogą być sklasyfikowane trojako: 1) agencje, których główne funkcje to dostarczanie informacji i zapewnianie koordynacji ich przepływu; 2) agencje, których usługi (informacje i ekspertyzy) są niezbędne do wydania decyzji, lecz same nie mają uprawnień decyzyjnych; 3) agencje, które mają świadczyć określone usługi oraz mają uprawnienia decyzyjne w celu wdrażania polityk Unii. Większość agencji zalicza się do pierwszej grupy. Do drugiej grupy należy np. Europejska Agencja do spraw Leków, do trzeciej zaś – Urząd do spraw Harmonizacji w ramach Rynku Wewnętrznego i Wspólnotowy Urząd Ochrony Odmian Roślin. 250

Kwestia delegowania uprawnień przez traktatowe instytucje wspólnotowe innym organom była przedmiotem orzeczenia ETS w sprawach Meroni. Oczywistą zasadą, którą instytucje muszą się kierować, dokonując transferu kompetencji, jest zasada nemo plus iuris transferre potest quam ipse habet. Poza nią Trybunał sformułował następujące warunki delegowania uprawnień innemu organowi: 1) można delegować wyłącznie ściśle określone uprawnienia wykonawcze, 2) nie mogą to być uprawnienia dyskrecjonalne, 3) delegowanie nie może skutkować wyłączeniem wykonywanych uprawnień spod warunków i procedur, jakim normalnie podlegałyby, gdyby były wykonywane przez instytucję delegującą (muszą mieć podstawę prawną i podlegać kontroli sądowej), 4) instytucja delegująca musi zachować prawo sprawowania nadzoru nad trybem wykonywania delegowanych uprawnień. Delegowanie uprawnień nie może naruszyć instytucjonalnej równowagi, tj. nie może uszczuplać lub ograniczać uprawnień innych instytucji UE.

3.3. Struktura i sposób działania 251

Agencje wprawdzie bardzo różnią się między sobą, zarówno pod względem wielkości, jak i celu, ale z reguły mają jednakową podstawową strukturę i podobny sposób działania. Każdą agencją kieruje zarząd, który ustala ogólne wytyczne, zatwierdza programy pracy danej agencji zgodnie z jej podstawową misją, dostępnymi środkami i priorytetami politycznymi. Dyrektor wykonawczy, mianowany przez zarząd lub przez Radę, odpowiada za wszystkie działania agencji i prawidłową realizację programów jej pracy.

252

Agencje działają zwykle dzięki jednej lub więcej sieci partnerów na terytorium całej Unii. Charakteryzują się ponadto pewnymi wspólnymi cechami organizacyjnymi, a mianowicie mają:

www.lexisnexis.pl

3. Agencje UE

183

1) zarząd, którego skład określa rozporządzenie ustanawiające agencję. Członkami tego organu są zawsze przedstawiciele państw członkowskich i jeden przedstawiciel Komisji lub kilku. Mogą to być także osoby mianowane przez PE lub przedstawiciele partnerów społecznych. Szczególnym przypadkiem jest Centrum Tłumaczeń dla organów Unii Europejskiej, którego zarząd składa się również z przedstawicieli użytkowników, czyli innych agencji. Państwa trzecie także mogą być reprezentowane w określonych przypadkach, nie mają jednak prawa głosu; 2) dyrektora wykonawczego będącego prawnym przedstawicielem agencji. Podział kompetencji pomiędzy zarządem a dyrektorem wykonawczym jest określony w rozporządzeniu ustanawiającym agencję i może być zapisany w regulaminie wewnętrznym; 3) jeden lub kilka komitetów technicznych lub naukowych, składających się z ekspertów specjalizujących się w danej dziedzinie. Mogą one wspierać zarząd (ma to miejsce w przypadku komitetów budżetowych) oraz dyrektora wykonawczego, sporządzając opinie na temat przedłożonych mu zagadnień (technicznych) lub działając w charakterze przekaźnika informacji (np. Komitet do spraw Leków Gotowych zarządzany przez Europejską Agencję do spraw Oceny Produktów Leczniczych bądź kolegium doradcze Europejskiej Fundacji Kształcenia w Turynie). W większości przypadków audyt wewnętrzny w agencji wykonywany jest przez kontrolera finansowego Komisji lub, jeśli tak stanowi regulamin wewnętrzny, przez audytora wyznaczonego przez agencję. W obu przypadkach agencje są przedmiotem zewnętrznej kontroli ze strony Trybunału Obrachunkowego.

253

Większość agencji finansowana jest z dotacji przewidzianej na ten cel w ogólnym budżecie Unii Europejskiej. Pięć agencji finansuje się w całości lub w części samodzielnie. Do tej grupy należą: Europejska Agencja do spraw Oceny Produktów Leczniczych, Urząd Harmonizacji w ramach Rynku Wewnętrznego, Wspólnotowy Urząd Ochrony Odmian Roślin, Europejska Agencja Bezpieczeństwa Transportu Lotniczego, z których każda ma prawo pobierać opłaty, oraz Centrum Tłumaczeń dla Organów Unii Europejskiej, które otrzymuje wsparcie finansowe od swoich klientów (przede wszystkim innych agencji).

254

Literatura uzupełniająca Bielecka M., Komitet Regionów Unii Europejskiej a integracja europejska, Warszawa 2007. Chiti E., The Emergence of a Community Administration: The Case of European Agencies, „Common Market Law Review” 2000, t. 37, nr 2. Christensen J.G. Lehmann Nielsen V., Administrative capacity, structural choice and the creation of EU agencies, „Journal of European Public Policy” 2010, v. 17, nr 2. Craig P., The constitutionalisation of Community administration, „European Law Review” 2003, t. 28, nr 6. Dehousse R., Regulation by Networks in the European Community: The Role of European Agencies, „Journal of European Public Policy” 1997, t. 4, nr 2. Elgström O., Jönsson Ch. (red.), European Union negotiations: processes, networks and institutions, Abingdon 2005. Everson M., Independent Agencies: Hierarchy Beaters, „European Law Journal” 1995, t. 1, nr 2. Górka M., Rola Europejskiej Agencji Oceny Produktów Leczniczych w procedurze dopuszczania leków do obrotu w Unii Europejskiej, „Kwartalnik Prawa Publicznego” 2001, nr 2. Hardacre A. (red.) How the EU institutions work and how to work with the EU institutions, London 2011.

184

VII. Organy doradcze i agencje UE

How the European Union works: your guide to the EU institutions, European Commission, Luxembourg 2007. Jacqué J.-P., The Principle of Institutional Balance, „Common Market Law Review” 2004, t. 41, nr 2. Kenig-Witkowska M.M., Łazowski A., Ostrihansky R., Prawo instytucjonalne Unii Europejskiej, red. M.M. Kenig-Witkowska, Warszawa 2011. Kreher A., Agencies in the European Community – a Step Towards Administrative Integration in Europa, „Journal of European Public Policy” 1997, t. 4, nr 2. Lauwaars R.H., Auxiliary Organs and Agencies in the EEC, „Common Market Law Review” 1979, t. 16. Lenaerts K., Regulating the Regulatory Process: „Delegation of Powers” in the European Communities, „European Law Review” 1993, t. 18. Michałowska-Gorywoda K., Podejmowanie decyzji w Unii Europejskiej, Warszawa 2002. Nowak-Far A. (współpraca A. Michoński), Krajowa administracja w unijnym procesie podejmowania decyzji, Warszawa 2004. Peterson J., Shackleton M., The institutions of the European Union, Oxford 2012. Vos E., Reforming the European Commission: What Role to Play for EU Agencies, „Common Market Law Review” 2000, t. 37, nr 5.

Zagadnienia egzaminacyjne 1. Jaki jest skład Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów? 2. Kto i w jakim trybie mianuje członków Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów? 3. Jakie są funkcje Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów? 4. Podaj definicję agencji UE. 5. Jakie agencje można wyróżnić pod względem funkcjonalnym? 6. Wymień co najmniej pięć agencji UE. 7. Jakie warunki musi spełniać delegowanie uprawnień instytucji na rzecz agencji? 8. Wymień organy wewnętrzne agencji.

www.lexisnexis.pl

Rozdział VIII

System instytucjonalny w ramach Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa, Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości1, Unii Gospodarczej i Walutowej oraz Europejski Bank Inwestycyjny VIII. System instytucjonalny w ramach Wspólnej Polityki Zagranicznej... 1. Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa

1. Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa 1.1. Wprowadzenie W zamierzeniu twórców Wspólnot Europejskich integracja europejska miała być od początku projektem politycznym. Zasadniczym motywem ustanowienia Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali (EWWiS) było przecież tak mocne powiązanie przemysłu węglowego i stalowego Francji i Niemiec (a więc surowców, które w końcu XIX i na początku XX wieku decydowały o wydolności militarnej państw), aby niemożliwe było wykorzystanie tego potencjału do rozpętania nowego konfliktu zbrojnego. Plany usta1 Części niniejszego rozdziału poświęcone Wspólnej Polityce Zagranicznej i Bezpieczeństwa oraz Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości bazują na materiale zawartym w I wyd. podręcznika autorstwa J. Barcza i jego wykorzystanie nastąpiło w porozumieniu z Autorem.

255

186

VIII. System instytucjonalny w ramach Wspólnej Polityki Zagranicznej...

nowienia na początku lat 50. Europejskiej Wspólnoty Obronnej (EWO) i Europejskiej Wspólnoty Politycznej (EWP) nie zostały jednak zrealizowane m.in. z powodu sprzeciwu w 1954 r. francuskiego Zgromadzenia Narodowego. W tej sytuacji proces integracji europejskiej został zawężony (w Traktatach rzymskich, ustanawiających EWG i Euratom) przede wszystkim do sfery ekonomicznej. Zasadnicze interesy z dziedziny polityki zagranicznej i bezpieczeństwa państw Europy Zachodniej zostały natomiast zagwarantowane w ramach NATO. Niemniej jednak tak istotne organizacje integracyjne, jakimi stały się Wspólnoty Europejskie, siłą rzeczy wymagały od państw członkowskich coraz ściślejszej współpracy w dziedzinie polityki zagranicznej. W kolejnych latach przedkładane były plany (np. plany Foucheta z lat 1961–1962) i podejmowane działania na rzecz zacieśnienia współpracy w tej dziedzinie. Początkowo miała ona charakter pragmatyczny i rozwijana była stopniowo (od początku lat 70. XX wieku) w ramach Europejskiej Współpracy Politycznej (na szczeblu ministrów spraw zagranicznych), Komitetu Politycznego (na szczeblu dyrektorów politycznych ministerstw spraw zagranicznych) oraz korespondentów europejskich (wyznaczeni urzędnicy Ministerstwa Spraw Zagranicznych, utrzymujący m.in. bieżące kontakty). Stworzono również specjalną sieć połączeń teleksowych (COREU). Zasadnicze znaczenie miało powołanie w końcu 1974 r. Rady Europejskiej (składającej się z szefów państw lub rządów), która regularnie – wraz z ministrami spraw zagranicznych – dyskutowała nad problemami Europy „jako całości”.

1.2. Rozwój 256

Od strony formalnej zasadnicze znaczenie dla rozwoju współpracy w dziedzinie polityki zagranicznej miał Jednolity Akt Europejski (JAE). Został on podpisany w lutym 1986 r., a wszedł w życie 1 lipca 1987 r. Pragmatycznej dotychczas współpracy w ramach EWP nadawał podstawę prawną. Współpraca ta pozostawała formalnie „poza Wspólnotami”, zyskiwała jednak – jako współpraca międzyrządowa – podstawę w traktacie. Jednolity Akt Europejski wprowadzał do TEWG oddzielny Tytuł III – „Postanowienia o europejskiej współpracy w dziedzinie polityki zagranicznej”. Do przełomu doszło wraz z wejściem w życie (1 listopada 1993 r.) Traktatu z Maastricht (TUE), który ustanawiał strukturę trójfilarową Unii, w tym – jako filar II – Wspólną Politykę Zagraniczną i Bezpieczeństwa (WPZiB). Kolejne traktaty rewizyjne – Traktat z Amsterdamu i Traktat z Nicei – umacniały infrastrukturę instytucjonalną WPZiB, choć główny asumpt do rozwoju WPZiB dały tragiczne doświadczenia wojny na Bałkanach w latach 90. Stąd też wiele ważnych decyzji Rada Europejska podjęła w grudniu 1999 r. podczas spotkania w Helsinkach. Zapoczątkowały one szybszy rozwój ważnego komponentu WPZiB – Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony (WPBiO). Stosownie do ówczesnego art. 17 ust. 1 TUE (obecnie art. 42 ust. 2) WPBiO obejmuje również „wszystkie sprawy dotyczące bezpieczeństwa Unii, w tym stopniowe określanie wspólnej polityki obronnej, która mogłaby doprowadzić do wspólnej obrony, jeśli Rada Europejska tak zadecyduje [...]”.

www.lexisnexis.pl

1. Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa

187

Zasadniczym warunkiem rozwoju WPBiO jest ścisła współpraca z NATO oraz określenie zasad korzystania przez UE z tzw. zasobów Sojuszu. Bez wsparcia bowiem, zwłaszcza logistycznego i informacyjnego, Unia samodzielnie nie byłaby zdolna do poważniejszych działań na arenie międzynarodowej. Z tego względu zasadniczym etapem w rozwoju WPBiO było włączenie do niej tzw. misji petersberskich [nazwa wywodzi się stąd, że Rada Unii Zachodnioeuropejskiej (UZE) – która podjęła w tej sprawie decyzje – obradowała w czerwcu 1992 r. w rezydencji rządu niemieckiego na wzgórzu Petersberg w pobliżu Bonn]. Stwierdzono wówczas, że jednostki wojskowe państw członkowskich UZE, znajdujące się pod dowództwem UZE, niezależnie od wypełnienia podstawowego zadania wspólnej obrony na podstawie art. V Traktatu Brukselskiego, mogą być również użyte do następujących trzech rodzajów misji: humanitarnych i ratunkowych, utrzymania pokoju oraz zbrojnych, służących zarządzaniu kryzysowemu, w tym przywracaniu pokoju.

257

Ponieważ ówczesny art. 17 ust. 2 TUE stworzył podstawę do przeprowadzania tych misji w ramach UE, powstał w ten sposób pomost prawny na linii UE–UZE–NATO pozwalający budować WPBiO. Było to możliwe, gdyż podczas spotkania Rady Północnoatlantyckiej NATO w Berlinie 3 czerwca 1996 r. podjęto decyzję o „dostarczeniu UZE aktywów i potencjału dla prowadzenia przez Europejczyków operacji” i potwierdzono utworzenie w ramach Sojuszu tzw. Połączonych Sił Wielonarodowych do Zadań Specjalnych (ang. Combined Joint Task Forces – CJTF). Od 1 lipca 2002 r. misje petersberskie UZE zostały w pełni przejęte przez UE, natomiast operacje wojskowe UE odbywają się w ramach tzw. Europejskiego Celu Operacyjnego (ang. European Headline Goal – EHG). Kształtujący się pod wpływem tragicznych doświadczeń bałkańskich lat 90. XX w. konsens polityczny, którego wyrazem był brytyjsko-francuski szczyt w St-Malo (3–4 grudnia 1998 r.), umożliwił – od końca 1999 r. – szybszy rozwój WPBiO. Podjęte podczas spotkania Rady Europejskiej w Helsinkach (w grudniu 1999 r.) decyzje dotyczyły ustanowienia nowych organów, podjęcia prac nad ustaleniem zasad współpracy UE z NATO oraz podniesienia zdolności militarnych państw członkowskich do przeprowadzenia przez UE operacji wojskowych. W wyniku tych decyzji ustalono zasady współpracy UE z tzw. państwami trzecimi, przede wszystkim jednak uzgodniono zasady współpracy z NATO, w tym korzystania przez UE z tzw. zasobów NATO (porozumienie „Berlin plus”). Niezależnie od tego sfinalizowano prace nad tzw. cywilnymi aspektami reagowania w przypadkach kryzysów (m.in. pozostawienie do dyspozycji operacji policyjnych UE około 5 tys. policjantów, ustanowienie specjalnego Komitetu do spraw cywilnych aspektów zarządzania kryzysowego).

258

Postęp w rozwoju WPZiB w latach 2000–2003 był znaczący. Kryzys polityczny w UE w 2003 r., związany z interwencją USA w Iraku, ujawnił jednak głębokie zróżnicowanie stanowisk wśród państw europejskich, w tym w dziedzinie WPBiO. Reakcje państw najostrzej występujących przeciwko interwencji (Niemiec, Francji, Luksemburga i Belgii), które znalazły wyraz w projekcie Traktatu konstytucyjnego przedstawionym przez Konwent (zwłaszcza w dziedzinie tzw. współpracy strukturalnej), groziły nawet fragmentacją WPZiB, szczególnie WPBiO. Kryzys ten został jednak przezwyciężony w drugiej połowie 2003 r. Znalazło to wyraz m.in. w strategii bezpieczeństwa UE – „Bezpieczna Europa w lepszym świecie”, przyjętej 12 grudnia 2003 r. To z kolei

259

188

VIII. System instytucjonalny w ramach Wspólnej Polityki Zagranicznej...

stworzyło polityczny punkt wyjścia do wprowadzenia do ostatecznego tekstu Traktatu konstytucyjnego solidnych postanowień instytucjonalnych, które mogłyby znacznie ułatwić rozwój WPZiB. Propozycje te zostały – z niewielkimi modyfikacjami – przejęte przez Traktat z Lizbony. 260

Jeśli chodzi o reformy instytucjonalne, to zasadnicza zmiana wynika z przekształcenia Unii w jednolitą organizację międzynarodową, mimo że WPZiB zachowuje swój specjalny status. Odnotować należy również, że postanowienia dotyczące polityki zagranicznej Unii nie zostały ujęte w sposób spójny. Chociaż zasadnicze regulacje znalazły się w Tytule V TUE (Postanowienia ogólne o działaniach zewnętrznych Unii i postanowienia szczególne dotyczące Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa), to jednak wiele istotnych regulacji zawarto w TFUE (gdzie znalazły się nie tylko regulacje powiązane z działaniem rynku wewnętrznego, jak Wspólna Polityka Handlowa, współpraca z państwami trzecimi i pomoc humanitarna, współpraca na rzecz rozwoju czy środki ograniczające, lecz także regulacje dotyczące klauzuli solidarności, stosunków Unii z organizacjami międzynarodowymi i państwami trzecimi, zawierania umów międzynarodowych).

261

Niezależnie od tego Traktat z Lizbony wprowadza wiele ważnych reform merytorycznych, w tym przede wszystkim w ramach Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony2: 1) rozszerza zakres tzw. misji petersberskich (o wspólne działania rozbrojeniowe, misje wojskowego doradztwa i wsparcia, misje zapobiegania konfliktom i misje stabilizacji sytuacji po konfliktach) – art. 43 TUE; 2) ustanawia „stałą współpracę strukturalną”, która umożliwia nawiązanie wzmocnionej współpracy w obrębie grupy państw mających większą wydolność obronną (ale w ramach instytucjonalnych Unii, a nie poza nią) – art. 42 ust. 6 w powiązaniu z art. 46 TUE; 3) wprowadza klauzulę sojuszniczą (art. 42 ust. 7 TUE) stanowiącą, że jeżeli państwo członkowskie UE stałoby się „ofiarą zbrojnej agresji na jego terytorium”, pozostałe państwa członkowskie mają obowiązek udzielenia mu pomocy przy zastosowaniu „wszelkich dostępnych im środków”; działanie tej klauzuli ograniczone jest w trzech aspektach: udzielana pomoc musi być zgodna z art. 51 Karty Narodów Zjednoczonych, klauzula nie może mieć wpływu na „szczególny charakter polityki bezpieczeństwa i obrony niektórych państw członkowskich” (czyli państw wieczyście neutralnych i prowadzących politykę neutralności) oraz musi pozostawać w zgodności ze zobowiązaniami wynikającymi z członkostwa w NATO.

1.3. Systemy Instytucjonalne 262

Struktura instytucjonalna WPZiB jest złożona. Zgodnie z art. 24 TUE WPZiB jest określana i realizowana przez Radę Europejską i Radę stanowiące jednomyślnie, chyba że Traktaty przewidują inaczej. Wspólną Politykę Zagraniczną i Bezpieczeństwa wykonują Wysoki Przedstawiciel Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa oraz 2

Zob. art. 42 do 46 TUE.

www.lexisnexis.pl

1. Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa

189

państwa członkowskie, zgodnie z Traktatami. Szczególną rolę Parlamentu Europejskiego i Komisji w tej dziedzinie określają Traktaty. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej – co do zasady – nie jest właściwy w zakresie tych postanowień. Oprócz instytucji UE w ramach WPZiB działają również organy sui generis, tj. ustanowione jedynie po to, by realizowały cele WPZiB. Są one albo umocowane w Traktatach, albo działają na podstawie decyzji Rady Europejskiej lub Rady. Specjalna rola przypada Wysokiemu Przedstawicielowi Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa.

1.3.1. Instytucje UE Rolę instytucji UE działających w ramach WPZiB można określić następująco: 1) Rada Europejska – określa strategiczne interesy Unii, ustala cele oraz określa ogólne wytyczne Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa, łącznie ze sprawami mającymi wpływ na kwestie polityczno-obronne. Przyjmuje niezbędne decyzje. Jeżeli wymaga tego sytuacja międzynarodowa, Przewodniczący Rady Europejskiej zwołuje nadzwyczajne posiedzenie Rady Europejskiej w celu określenia strategicznych kierunków polityki Unii w obliczu takiej sytuacji. Wspólnie z Radą UE określa i realizuje WPZiB; 2) Rada (w składzie ministrów spraw zagranicznych jako Rada do Spraw Zagranicznych) – wspólnie z Radą Europejską określa i realizuje WPZiB. Opracowuje WPZiB oraz podejmuje decyzje niezbędne do określenia i realizacji tej polityki na podstawie ogólnych wytycznych i strategicznych kierunków określonych przez Radę Europejską. Razem z Wysokim Przedstawicielem Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa zapewnia jednolitość, spójność i skuteczność działań Unii. Rada przyjmuje niezbędne decyzje, jeżeli sytuacja międzynarodowa wymaga działań operacyjnych Unii. Rada przyjmuje decyzje, które określają podejście Unii do danego problemu o charakterze geograficznym lub przedmiotowym. Państwa członkowskie zapewniają zgodność swych polityk krajowych ze stanowiskami Unii. Rada może, na wniosek Wysokiego Przedstawiciela Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa, mianować specjalnego przedstawiciela, któremu powierza się mandat do poszczególnych spraw politycznych. Specjalny przedstawiciel podlega w sprawowaniu swojego mandatu Wysokiemu Przedstawicielowi; 3) Parlament Europejski – w myśl art. 36 TUE Wysoki Przedstawiciel Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa regularnie konsultuje się z nim w zakresie głównych aspektów i podstawowych opcji WPZiB a oraz WPBiO, a także informuje go o rozwoju tych polityk. Poglądy Parlamentu Europejskiego mają być należycie uwzględnione. Parlament może kierować do Rady i do Wysokiego Przedstawiciela pytania lub formułować pod ich adresem zalecenia. Dwa razy w roku przeprowadza on debatę o postępach w realizacji WPZiB, w tym WPBiO. Parlament Europejski wywiera pewien wpływ na WPZiB poprzez kontrolę budżetu (z budżetu UE jest finansowana część wydatków WPZiB). Konsultuje się z nim również Rada w sprawie decyzji dotyczącej organizacji i zasad funkcjonowania Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych. Poza tym Parlament jest informowany

263

190

VIII. System instytucjonalny w ramach Wspólnej Polityki Zagranicznej...

o działaniach WPZiB, może domagać się wyjaśnień, w Parlamencie odbywają się też debaty na temat rozwoju WPZiB; 4) Komisja Europejska – jej rola w ramach WPZiB jest dość ograniczona i zasadniczo wypełniana przez Wysokiego Przedstawiciela Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa będącego jej wiceprzewodniczącym. Komisja może przedkładać Radzie wspólne wnioski w innych dziedzinach działań zewnętrznych niż Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa; 5) Trybunał Sprawiedliwości UE – zgodnie z art. 275 TFUE nie jest on – co do zasady – właściwy w zakresie postanowień dotyczących WPZiB ani w zakresie aktów przyjętych na ich podstawie.

1.3.2. Wysoki Przedstawiciel Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa oraz Europejska Służba Działań Zewnętrznych 264

Traktat z Amsterdamu powołał Wysokiego Przedstawiciela do Spraw Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa. Funkcję tę pełnił Sekretarz Generalny Rady. Traktat z Lizbony wprowadza w tym zakresie istotną reformę: ustanawia Wysokiego Przedstawiciela do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa, który łączy uprzednią funkcję Wysokiego Przedstawiciela do Spraw WPZiB i Komisarza do Spraw Stosunków Zewnętrznych. Dodatkowo pełni funkcję wiceprzewodniczącego Komisji Europejskiej i przewodniczy składowi Rady do Spraw Zagranicznych.

1)

2)

3)

4)

Stosownie do art. 18 TUE Wysoki Przedstawiciel do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa: jest mianowany przez Radę Europejską, stanowiącą większością kwalifikowaną, za zgodą Przewodniczącego Komisji. Wraz z Przewodniczącym Komisji i pozostałymi jej członkami podlega kolegialnie zatwierdzeniu w drodze głosowania przez Parlament Europejski. Rada Europejska może, stanowiąc większością kwalifikowaną za zgodą Przewodniczącego Komisji, zakończyć kadencję Wysokiego Przedstawiciela. Jeżeli Parlament Europejski przegłosuje wniosek o wotum nieufności wobec Komisji, Wysoki Przedstawiciel Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa rezygnuje z pełnienia funkcji w ramach Komisji; „prowadzi” WPZiB, w tym Wspólną Politykę Bezpieczeństwa i Obrony Unii, „poprzez swoje propozycje do opracowania tej polityki i realizuje ją, działając z upoważnienia Rady”; jest jednym z wiceprzewodniczących Komisji. Czuwa nad spójnością działań zewnętrznych Unii. Odpowiada w ramach Komisji za jej obowiązki w dziedzinie stosunków zewnętrznych i koordynację innych aspektów działań zewnętrznych Unii. W wykonywaniu tych obowiązków podlega „procedurom regulującym funkcjonowanie Komisji”, o ile nie jest to sprzeczne z jego szczególnymi zadaniami; przewodniczy z urzędu jednemu ze składów Rady – Radzie do Spraw Zagranicznych.

Po wejściu w życie Traktatu z Lizbony, 1 grudnia 2009 r. Rada Europejska za zgodą Przewodniczącego Komisji mianowała Wysokim Przedstawicielem Unii do Spraw Za-

www.lexisnexis.pl

1. Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa

191

granicznych i Polityki Bezpieczeństwa C. Ashton, która ma pełnić tę funkcję do 31 października 2014 r.3. Wysokiego Przedstawiciela do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa wspomaga Europejska Służba Działań Zewnętrznych (art. 27 ust. 3 TUE). Jest to rodzaj służby dyplomatycznej Unii, która ma się składać z urzędników Sekretariatu Generalnego Rady i Komisji Europejskiej oraz dyplomatów delegowanych przez ministerstwa spraw zagranicznych państw członkowskich. Organizację i zasady funkcjonowania Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych określa decyzja Rady 2010/427/UE z 26 lipca 2010 r.4.

265

1.3.3. Inne organy sui generis Inne organy powołane specjalnie w celu działania w ramach WPZiB to: 1) Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa – pod tą nazwą został on wprowadzony do TUE na mocy Traktatu z Nicei (uprzednio – Komitet Polityczny). Działa na podstawie art. 38 TUE i decyzji Rady 2001/78/WPZiB z 22 stycznia 2001 r.5. Artykuł 38 TUE przewiduje, że Komitet obserwuje sytuację międzynarodową w dziedzinach objętych Wspólną Polityką Zagraniczną i Bezpieczeństwa oraz przyczynia się do określania polityk, wydając opinie dla Rady – na jej żądanie, na żądanie Wysokiego Przedstawiciela Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa lub z inicjatywy własnej. Czuwa on również nad wprowadzaniem w życie uzgodnionych polityk, bez uszczerbku dla uprawnień Wysokiego Przedstawiciela. Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa sprawuje też, pod kierunkiem Rady i Wysokiego Przedstawiciela, kontrolę polityczną i kierownictwo strategiczne nad operacjami zarządzania kryzysowego. W ramach Komitetu spotykają się wysocy urzędnicy państw członkowskich w randze ambasadorów. Ze strony polskiej resortem kluczowym jest Ministerstwo Spraw Zagranicznych. Spotkania odbywają się zasadniczo dwa razy w tygodniu. Przewodniczy im przedstawiciel państwa sprawującego prezydencję, a w sytuacjach szczególnych – Wysoki Przedstawiciel. Komitet powołał trzy organy pomocnicze: Grupę do Spraw Politycznych i Wojskowych (ang. Politico-Military Group – PMG), Komitet do Spraw Cywilnych Aspektów Zarządzania Kryzysowego (Committee for Civilian Aspects of Crisis Management – CIVCOM) i tzw. grupę Nicolaides, która przygotowuje posiedzenia Komitetu; 2) Jednostka planowania strategicznego i wczesnego ostrzegania (ustanowiona na podstawie deklaracji nr 6 dołączonej do Traktatu z Amsterdamu) jest umocowana w Sekretariacie Generalnym Rady i podporządkowana Wysokiemu Przedstawicielowi. W jej skład wchodzą przedstawiciele Sekretariatu Generalnego Rady, państw członkowskich, KE i UZE, a do jej zadań należy śledzenie, analiza i ocena praktycznego działania WPZiB;

3 Decyzja Rady Europejskiej podjęta za zgodą Przewodniczącego Komisji, z 4 grudnia 2009 r. w sprawie mianowania Wysokiego Przedstawiciela Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa (2009/950/UE), Dz.Urz. UE 2009 L 328/69. 4 Dz.Urz. UE 2010 L 201/30. 5 Dz.Urz. WE 2001 L 27/1.

266

192

VIII. System instytucjonalny w ramach Wspólnej Polityki Zagranicznej...

3) Korespondenci europejscy – są to wyznaczeni pracownicy ministerstw spraw zagranicznych państw członkowskich, odpowiedzialni za wymianę bieżących informacji. W ten sposób działa sieć wymiany informacji, obejmująca również informacje poufne, łącząca państwa członkowskie, Sekretariat Generalny Rady, Komisję oraz przedstawicielstwa dyplomatyczne państw członkowskich; 4) Specjalni przedstawiciele (art. 33 TUE) – może ich powoływać Rada w przypadkach koniecznych dla „poszczególnych spraw politycznych”; 5) Komitet Wojskowy (jego ustanowienie zostało uzgodnione przez Radę Europejską podczas spotkania w Helsinkach w grudniu 1999 r.) działa na podstawie decyzji 2001/79/WPZiB z 22 stycznia 2001 r.6. W jego skład wchodzą szefowie sztabów państw członkowskich, reprezentowani przez stałych przedstawicieli rezydujących w Brukseli. Zadania Komitetu Wojskowego obejmują przygotowywanie zaleceń dla Komitetu Politycznego i Bezpieczeństwa co do wojskowych aspektów operacji UE, sprawowanie nadzoru nad operacjami wojskowymi UE oraz przygotowanie zaleceń dla Sztabu Wojskowego; 6) Sztab Wojskowy (jego ustanowienie zostało uzgodnione przez Radę Europejską podczas spotkania w Helsinkach w grudniu 1999 r.) działa na podstawie decyzji Rady 2001/80/WPZiB7, zmienionej ostatnio przez decyzję 2008/298/WPZiB z 7 kwietnia 2008 r.8. Jest organem o charakterze eksperckim, działającym pod kierownictwem Wysokiego Przedstawiciela do spraw WPZiB; 7) Komitet do spraw Cywilnych Aspektów Zarządzania Kryzysowego (jego ustanowienie uzgodniono podczas spotkania Rady Europejskiej w połowie 2000 r. w Santa Maria da Feria) odpowiada za zarządzanie kryzysowe, w tym przede wszystkim za przygotowanie i koordynację misji policyjnych.

1.3.4. Agencje i inne struktury 267

Ze Wspólną Polityką Zagraniczną i Bezpieczeństwa są powiązane trzy struktury mające charakter agencji UE, służących głównie realizacji WPBiO. 1. Europejska Agencja Obrony (ang. European Defence Agency – EDA) – jej utworzenie zostało uzgodnione podczas Konwentu UE (2002/2003), który przygotowywał Traktat konstytucyjny, i znalazło wyraz w postanowieniach Traktatu. Wobec trudności z ratyfi kowaniem Traktatu konstytucyjnego Agencję ustanowiono na mocy wspólnego działania Rady 2004/551/WPZiB z 12 lipca 2004 r., a zdolność operacyjną Agencja osiągnęła pod koniec 2005 r. Artykuł 42 TUE ust. 3 przewiduje, że Agencja do spraw Rozwoju Zdolności Obronnych, Badań, Zakupów i Uzbrojenia (zwana Europejską Agencją Obrony) określa wymogi operacyjne, wspiera środki ich realizacji, przyczynia się do określania i, w stosownych przypadkach, wprowadzania w życie wszelkich użytecznych środków wzmacniających bazę przemysłową i technologiczną sektora obrony, bierze udział w określaniu europejskiej polityki w zakresie zdolności i uzbrojenia oraz wspomaga Radę w ocenie poprawy zdolności wojskowych. Obec-

6 7 8

Dz.Urz. WE 2001 L 27/4. Dz.Urz. WE 2001 L 27/7 ze zm. Dz.Urz. UE 2008 L 102/25.

www.lexisnexis.pl

1. Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa

193

nie jej statut, siedzibę i zasady operacyjne określa decyzja Rady 2011/411/WPZiB z 12 lipca 2011 r.9. 2. Centrum Satelitarne Unii Europejskiej (ang. EU Satellite Centre – EUSC) zostało ustanowione na mocy wspólnego działania Rady z 20 lipca 2001 r.10 (a osiągnęło zdolność operacyjną od stycznia 2002 r.). Siedzibą Centrum jest Torrejon (w pobliżu Madrytu). Jego ustanowienie jest istotnym elementem rozwoju WPBiO, Centrum służy bowiem monitorowaniu kryzysów. Ostatnio udzielało wsparcia operacjom i misjom UE, zwłaszcza na Bałkanach, współdziałało w działaniach przeciwko rozprzestrzenianiu broni masowego rażenia i przy planowaniu interwencyjnym, współdziałało też z ONZ, wspierając m.in. misje na Wzgórzach Golan. 3. Instytut Unii Europejskiej Studiów nad Bezpieczeństwem (ang. EU Institute for Security Studies – EUISS) został ustanowiony na podstawie wspólnego działania Rady z 20 lipca 2001 r.11. Ma siedzibę w Paryżu. Instytut stał się centrum wymiany naukowej związanej z bezpieczeństwem, współtworzy sieć współpracy i monitorowania europejskiej agendy bezpieczeństwa. Zapewnia różnym ośrodkom UE i decydentom analizy i doradztwo w dziedzinie polityki bezpieczeństwa. Spośród różnych innych struktur działających w ramach WPZiB warto również zwrócić uwagę na: 1) Centrum Operacyjne Unii Europejskiej (ang. EU Operations Centre – EUOC), które zdolność operacyjną osiągnęło 1 stycznia 2007 r. i działa w ramach Sztabu Wojskowego. Ma zapewnić UE możliwość planowania i prowadzenia niezależnych operacji wojskowych, zwłaszcza gdy konieczne jest wspólne działanie cywilno-wojskowe oraz gdy nie wyznaczono żadnego sztabu krajowego po podjęciu decyzji o przeprowadzeniu danej operacji; 2) ATHENA – ustanowiona na mocy decyzji Rady z 23 lutego 2004 r.12, nowelizowanej w latach następnych (co 18 miesięcy)13. Służy administrowaniu środkami na pokrycie wspólnych kosztów operacji mających implikacje militarne, względnie obronne. Działa pod auspicjami Specjalnego Komitetu, w skład którego wchodzą przedstawiciele państw wnoszących kontrybucje finansowe do danej operacji.

268

1.4. Mechanizm decyzyjny Mechanizm decyzyjny w WPZiB jest odzwierciedleniem międzyrządowego charakteru współpracy. Podstawową zasadą podejmowania decyzji w WPZiB była od początku i pozostaje jednomyślność (art. 31 TUE). Niemniej jednak stopniowo wprowadzano 9

Dz.Urz. UE 2011 L 183/16. Wspólne działanie Rady 2001/555/WPZiB, Dz.Urz. WE 2001 L 200/5 ze zm. 11 Wspólne działanie Rady 2001/554/WPZiB, Dz.Urz. WE 2001 L 200/1 ze zm. 12 Decyzja Rady 2004/197/WPZiB ustanawiająca mechanizm zarządzania finansowaniem wspólnych kosztów operacji Unii Europejskiej mających wpływ na kwestie wojskowe i obronne, Dz.Urz. UE 2004 L 63/68 ze zm. 13 Ostatnio: decyzja Rady 2011/871/WPZiB z 19 grudnia 2011 r. ustanawiająca mechanizm zarządzania finansowaniem wspólnych kosztów operacji Unii Europejskiej mających wpływ na kwestie wojskowe lub obronne (ATHENA), Dz.Urz. UE 2011 L 343/35. 10

269

194

VIII. System instytucjonalny w ramach Wspólnej Polityki Zagranicznej...

wyjątki od tej zasady. Należy do nich tzw. konstruktywne wstrzymanie się od głosu (art. 31 ust. 1 TUE), oznaczające, że wstrzymanie się przez państwo od głosu nie stoi zasadniczo na przeszkodzie jednomyślnemu podjęciu decyzji (o ile dane państwo akceptuje, że decyzja wiąże pozostałe państwa, a te z kolei szanują odrębne zdanie państwa wstrzymującego się od głosu). W pewnych przypadkach Rada – działając w ramach WPZiB – może decydować większością kwalifikowaną (art. 31 ust. 2 TUE). Dotyczy to przyjmowania wspólnych działań i wspólnych stanowisk w wykonaniu wspólnych strategii oraz innych decyzji wykonawczych, mianowania specjalnych przedstawicieli oraz zawierania umów międzynarodowych (o ile służą one wykonaniu wspólnego działania lub stanowiska). Rada Europejska może jednomyślnie przyjąć decyzję, która przewiduje, że Rada stanowi większością kwalifi kowaną także w innych przypadkach. W trybie większości kwalifikowanej nie mogą być jednak podejmowane decyzje Rady mające wpływ na „kwestie wojskowe lub polityczno-obronne”. Państwa mogą również sprzeciwić się podjęciu decyzji w trybie większości kwalifikowanej z „ważnych względów polityki krajowej”. Warto też podkreślić, że obok państw członkowskich również Wysoki Przedstawiciel ma w tym obszarze inicjatywę podejmowania decyzji. TUE wyraźnie jednak zastrzega, że w tym obszarze nie mogą być przyjmowane „akty ustawodawcze”.

2. Przestrzeń Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości

2. Przestrzeń Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości

2.1. Wprowadzenie 270

Traktat z Amsterdamu dał początek inicjatywie budowania w ramach Unii Europejskiej Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości (PWBiS), w której „zagwarantowana jest swoboda przepływu osób, w powiązaniu z właściwymi środkami w odniesieniu do kontroli granic zewnętrznych, azylu, imigracji oraz zapobiegania i zwalczania przestępczości” (art. 3 TUE). Program PWBiS sprecyzowany został podczas spotkania Rady Europejskiej w Tampere (15–16 października 1999 r.), a następnie w Programie haskim – „Wzmacnianie Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości w UE” (przyjętym podczas spotkania Rady Europejskiej 4–5 listopada 2004 r. i rozwiniętym w komunikacie Komisji z 10 maja 2005 r.). Na podstawie Traktatu z Amsterdamu PWBiS obejmowała – w ramach UE – dwa obszary o różnym statusie prawnym: 1) postanowienia zawarte w tytule IV TWE: Wizy, azyl, imigracja i inne polityki związane ze swobodnym przepływem osób – obszar ten, poddany reżimowi wspólnotowemu, oprócz polityki wizowej i azylowej obejmował regulacje kontroli na granicach zewnętrznych UE, regulacje przemieszczania się obywateli państw trzecich na terytorium UE i współpracę sądową w sprawach cywilnych; 2) postanowienia zawarte w TUE: współpraca policyjna i sądowa w sprawach karnych, która – co do zasady – miała charakter międzyrządowy (choć z istotnymi modyfikacjami).

www.lexisnexis.pl

2. Przestrzeń Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości

195

Zasadnicza zmiana w odniesieniu do obszaru PWBiS, którą zaproponował Traktat z Lizbony, ma (podobnie jak w przypadku WPZiB) charakter strukturalny i jest związana z zastąpieniem trójfi larowej struktury UE jedną organizacją, spójną pod względem struktury, mechanizmu decyzyjnego i instrumentów prawnych. Reforma polega na ujęciu obu obszarów PWBiS jednolitym reżimem prawnym Unii – tożsamym z dawnym reżimem wspólnotowym.

271

Traktat z Lizbony wprowadził całość postanowień dotyczących PWBiS do Tytułu V części trzeciej TFUE – „Przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości”. Tytuł ten dzieli się na pięć rozdziałów obejmujących całość PWBiS: rozdział 1 – „Postanowienia ogólne”, rozdział 2 – „Polityki dotyczące kontroli granicznej, azylu i imigracji”, rozdział 3 – „Współpraca sądowa w sprawach cywilnych”, rozdział 4 – „Współpraca wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych”, rozdział 5 – „Współpraca policyjna”.

2.2. System instytucjonalny Postanowienia Tytułu V (art. 67–89) TFUE objęte są reżimem UE. W obszarze tym działają ogólne instytucje UE – Parlament Europejski, Rada Europejska, Rada, Komisja Europejska i Trybunał Sprawiedliwości UE – w ramach swych normalnych kompetencji. Pewne specyficzne uregulowania polegają na tym, że: 1) Rada Europejska określa w tym obszarze strategiczne wytyczne planowania prawodawczego i operacyjnego (art. 68 TFUE); 2) inicjatywę prawodawczą w obszarach współpracy wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych i policyjnej, obok Komisji, mają państwa członkowskie (art. 76 TFUE); 3) co do zasady w całym obszarze PWBiS obowiązuje procedura ustawodawcza, w której Rada stanowi większością kwalifikowaną; wyjątkowa regulacja w odniesieniu do obszarów PWBiS polega jednak m.in. na tym, że trudniej osiągnąć większość kwalifikowaną – stanowi ją co najmniej 72% członków Rady (a nie 55% jak w ramach tzw. zwykłej procedury ustawodawczej), a w dziedzinach szczególnie „wrażliwych” (np. regulacji prawa rodzinnego o skutkach transgranicznych) zachowany zostaje wymóg jednomyślności; 4) w wykonywaniu swoich uprawnień wynikających z postanowień części trzeciej Tytuł V rozdziałów 4 i 5 TFUE (współpraca wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych i współpraca policyjna) Trybunał Sprawiedliwości UE nie jest właściwy: po pierwsze – w zakresie kontroli ważności lub proporcjonalności działań policji lub innych organów ścigania w państwie członkowskim, po drugie – do orzekania w sprawie wykonywania przez państwa członkowskie obowiązków dotyczących utrzymania porządku publicznego i ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego (art. 276 TFUE).

272

Specyficznym organem sui generis w obszarze PWBiS jest stały komitet, zwany Komitetem Koordynacyjnym, utworzony w ramach Rady, aby zapewnić wspieranie i wzmacnianie współpracy operacyjnej w zakresie bezpieczeństwa wewnętrznego w Unii (art. 71 TFUE). Ułatwia on koordynację działań właściwych organów państw członkowskich. Przedstawiciele zainteresowanych organów i jednostek organizacyjnych Unii mogą uczestniczyć w pracach Komitetu, a Parlament Europejski oraz parlamenty narodowe są informowane o pracach Komitetu.

273

196

VIII. System instytucjonalny w ramach Wspólnej Polityki Zagranicznej...

W skład tego komitetu (uprzednio zwanego też Komitetem art. 36 – od podstawy prawnej zawartej w dawnym art. 36 TUE) wchodzą przedstawiciele państw członkowskich; przewodniczącym delegacji polskiej jest przedstawiciel Ministerstwa Sprawiedliwości. Komitet Koordynacyjny jest organem przygotowawczym Rady, spotyka się zwykle raz w miesiącu. W ramach prac Komitetu prowadzona jest obserwacja sytuacji w państwach w dziedzinie PWBiS, a także sporządzane są stosowne opinie dla Rady. Komitet czuwa nad wykonaniem aktów prawnych, koordynuje i nadzoruje prace grup roboczych Rady do spraw Współpracy Policyjnej, Europolu, terroryzmu, współpracy celnej, SIS, SIS/SIRENE (ang. Supplementary Information Request at the National Entry – dodatkowe żądanie informacji po tzw. wejściu krajowym). W każdym państwie istnieją tzw. biura SIRENE, niezbędne do prawidłowego działania SIS, współpracy sądowej w sprawach karnych i wspomagające wielodyscyplinarne grupy do spraw przestępczości zorganizowanej. 274

Niezależnie od instytucji UE i Komitetu Koordynacyjnego, które odgrywają zasadniczą rolę w ramach PWBiS, w poszczególnych jej obszarach – polityki dotyczącej kontroli granicznej, azylu i imigracji, współpracy sądów w sprawach cywilnych oraz współpracy wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych i współpracy policyjnej – ustanowiono różnego rodzaju struktury specjalne omówione poniżej.

2.2.1. Struktury sui generis w obszarze polityki dotyczącej kontroli granicznej, azylu i imigracji 275

W obszarze polityki dotyczącej kontroli granicznej, azylu i imigracji ustanowiono następujące struktury sui generis: 1) jeśli chodzi o przekraczanie granic zewnętrznych obszaru Schengen, to – w celu podniesienia efektywności działania ujednoliconej procedury kontroli przepływu cudzoziemców przez te granice – ustanowiono System Informacyjny Schengen (SIS) oraz System Informacyjny Schengen drugiej generacji (SIS II)14. SIS jest informatycznym bankiem danych, wykorzystywanych podczas kontroli granicznej, policyjnej i celnej oraz przy wydawaniu wiz i zezwoleń na pobyt obywatelom państw trzecich. Zawiera dane dotyczące np. osób poszukiwanych i przedmiotów (skradzionych pojazdów, broni, dokumentów tożsamości). SIS II jest zintegrowany i rozszerzony przedmiotowo; 2) usprawnieniu wspólnego zarządzania przepływem cudzoziemców służy Europejska Agencja Zarządzania Współpracą Operacyjną na Zewnętrznych Granicach Państw Członkowskich UE (FRONTEX)15, która rozpoczęła działalność 1 maja 2005 r. i ma siedzibę w Warszawie; 14 Rozporządzenie (WE) nr 1987/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 20 grudnia 2006 r. w sprawie utworzenia, funkcjonowania i użytkowania Systemu Informacyjnego Schengen drugiej generacji (SIS II), Dz.Urz. UE 2006 L 381/4. 15 Rozporządzenie Rady (WE) nr 2007/2004 z 26 października 2004 r. ustanawiające Europejską Agencję Zarządzania Współpracą Operacyjną na Zewnętrznych Granicach Państw Członkowskich Unii Europejskiej, Dz.Urz. UE 2004 L 349/1 ze zm.

www.lexisnexis.pl

2. Przestrzeń Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości

197

3) usprawnieniu współpracy w dziedzinie wspólnej polityki wizowej służy ustanowiony w 2004 r. Wizowy System Informacyjny (VIS)16. Ujednolicenie współpracy w dziedzinie polityki azylowej było istotne ze względu na konieczność podniesienia jej efektywności (uniknięcie nadużywania tej polityki poprzez ubieganie się w kolejnych państwach o azyl). W tym celu ustalono tzw. zasadę właściwości jednego państwa członkowskiego do podjęcia decyzji w sprawie przyznania (lub nie) azylu (najpierw decydują względy łączenia rodzin, a następnie kolejno – wydanie dokumentu pobytowego, wydanie wizy, pierwszy nielegalny wjazd, złożenie wniosku). W 2000 r. ustanowiono system EURODAC17, który służy pomocą przy określaniu państwa właściwego do podjęcia decyzji oraz kontroli zgłaszanych wniosków przy pomocy metody daktyloskopii (pobierania i porównywania linii papilarnych). Zagwarantowaniu na terytorium UE właściwej ochrony osobom (cudzoziemcom i bezpaństwowcom), które mają status uchodźców, służyć ma natomiast (ustanowiony w 2000 r.) Europejski Fundusz na rzecz Uchodźców18; 4) w celu usprawnienia współdziałania w dziedzinie polityki imigracyjnej w 2004 r. ustanowiono sieć oficerów łącznikowych do spraw imigracji19 oraz – w 2005 r. – bezpieczną internetową sieć informowania i koordynacji dla organów imigracyjnych państw członkowskich UE20. Niezależnie od tego w 2004 r. utworzono specjalny system pomocy finansowej i technicznej (AENEAS) dla państw trzecich w dziedzinie zapobiegania nielegalnej migracji. Na szczeblu roboczym w procesie decyzyjnym w tym obszarze PWBiS istotną rolę odgrywa Strategiczny Komitet do spraw Imigracji, Granic i Azylu (ang. Strategic Committee on Immigration, Frontiers and Asylum – SCIFA), który jest organem przygotowawczym Rady. W jego skład wchodzą przedstawiciele państw członkowskich (ze strony Polski przewodniczy przedstawiciel Komendy Głównej Straży Granicznej). SCIFA uczestniczy m.in. w przygotowaniu odnośnych aktów prawnych, analizuje sytuację w państwach członkowskich w dziedzinie polityki wizowej, azylowej, imigracyjnej i swobody przepływu osób, sporządza dla Rady stosowne opinie, czuwa nad wykonaniem prawa unijnego w tych dziedzinach, koordynuje i nadzoruje prace grup roboczych Rady do spraw wiz, azylu, migracji, wydaleń, granic oraz Centrum Informacji, Dyskusji i Wymiany nt. Przekraczania Granic i Imigracji (ang. Centre for Information, Discussion and Exchange on the Crossing of Frontiers and Immigration – CIREFI).

16 Decyzja Rady 2004/512/WE z 8 czerwca 2004 r. w sprawie ustanowienia Wizowego Systemu Informacyjnego (VIS), Dz.Urz. UE 2004 L 213/5. 17 Rozporządzenie Rady (WE) nr 2725/2000 z dnia 11 grudnia 2000 r. dotyczące ustanowienia systemu Eurodac do porównywania odcisków palców w celu skutecznego stosowania Konwencji Dublińskiej, Dz.Urz. UE 2000 L 316/1. 18 Decyzja nr 573/2007/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 maja 2007 r. ustanawiająca Europejski Fundusz na rzecz Uchodźców na lata 2008–2013 jako część programu ogólnego „Solidarność i zarządzanie przepływami migracyjnymi” oraz uchylająca decyzję Rady 2004/904/WE, Dz.Urz. UE 2007 L 144/1 ze zm. 19 Rozporządzenie Rady (WE) 377/2004 z 19 lutego 2004 r. w sprawie utworzenia sieci oficerów łącznikowych ds. imigracji, Dz.Urz. UE 2004 L 64/1 ze zm. 20 Decyzja Rady 2005/267/WE z dnia 16 marca 2005 r. ustanawiająca bezpieczną internetową sieć informowania i koordynacji dla służb imigracyjnych Państw Członkowskich, Dz.Urz. UE 2005 L 83/48.

276

198

VIII. System instytucjonalny w ramach Wspólnej Polityki Zagranicznej...

Spotkania w ramach SCIFA odbywają się z reguły raz w miesiącu. Decyzje zapadają większością kwalifikowaną (stosownie do formuły stosowanej w Radzie), chyba że dla danej dziedziny TFUE przewiduje jednomyślność. Niemniej jednak SCIFA stara się podejmować decyzje w drodze konsensu.

2.2.2. Struktury sui generis w obszarze współpracy sądowej w sprawach cywilnych 277

Zasadniczym celem działań w ramach współpracy sądowej w sprawach cywilnych jest zapewnienie (art. 81 TFUE): wzajemnego uznawania i wykonywania przez państwa członkowskie orzeczeń sądowych i pozasądowych; transgranicznego doręczania i zawiadamiania o aktach sądowych i pozasądowych; zgodności norm mających zastosowanie w państwach członkowskich w przypadku kolizji przepisów i sporów o właściwość; współpracy w zakresie gromadzenia dowodów; skutecznego dostępu do wymiaru sprawiedliwości; usuwania przeszkód utrudniających prawidłowy przebieg procedur cywilnych, przy wspieraniu w razie potrzeby zgodności zasad procedury cywilnej mających zastosowanie w państwach członkowskich; rozwoju alternatywnych metod rozstrzygania sporów; wspierania szkolenia sędziów i innych pracowników wymiaru sprawiedliwości.

278

Podstawowe acquis w tej dziedzinie zostało przyjęte w ciągu pięciu lat od wejścia w życie Traktatu z Amsterdamu (1999–2004). W tym czasie, decyzją 2001/470/WE, ustanowiono również współpracę instytucjonalną – Europejską Sieć Sądową w Sprawach Cywilnych i Handlowych21. Zadaniem Sieci jest ułatwianie współpracy sądowej między państwami członkowskimi w sprawach cywilnych i handlowych, w tym projektowanie, stopniowe tworzenie i aktualizowanie systemu informacyjnego dla członków Sieci oraz ułatwianie faktycznego dostępu do wymiaru sprawiedliwości przez upowszechnianie informacji na temat funkcjonowania aktów prawnych UE i międzynarodowych instrumentów dotyczących współpracy sądowej w sprawach cywilnych i handlowych. Zgodnie z decyzją Sieć składa się z: 1) punktów kontaktowych wyznaczonych przez państwa członkowskie; 2) instytucji centralnych i organów centralnych przewidzianych w instrumentach UE, instrumentach prawa międzynarodowego, których stronami są państwa członkowskie, lub przepisach prawa krajowego w obszarze współpracy sądowej w sprawach cywilnych i handlowych; 3) sędziów łącznikowych, do których stosuje się wspólne działanie 96/277/WSiSW22, w przypadku, gdy realizują oni zadania we współpracy w sprawach cywilnych i handlowych; 4) wszelkich innych właściwych organów sądowych lub administracyjnych odpowiedzialnych za współpracę sądową w sprawach cywilnych i handlowych, o ile człon-

21 Decyzja Rady z 28 maja 2001 r. ustanawiająca Europejską Sieć Sądową w sprawach cywilnych i handlowych, Dz.Urz. WE 2001 L 174/25 ze zm. 22 Dz.Urz. WE 1996 L 105/1.

www.lexisnexis.pl

2. Przestrzeń Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości

199

kostwo tych organów w Sieci jest uznane za pożyteczne przez państwo członkowskie, do którego przynależą; 5) izb zrzeszających na szczeblu krajowym w państwach członkowskich przedstawicieli zawodów prawniczych, którzy bezpośrednio współdziałają przy stosowaniu aktów prawa UE i międzynarodowych instrumentów dotyczących współpracy sądowej w sprawach cywilnych i handlowych.

2.2.3. Struktury sui generis w obszarze współpracy wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych i współpracy policyjnej Do organów sui generis w obszarze współpracy wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych i współpracy policyjnej należą: 1) Europol – wyspecjalizowana organizacja powołana 1 listopada 1998 r. na podstawie konwencji z 26 lipca 1995 r.23. Odgrywa ona zasadniczą rolę w dziedzinie współpracy policyjnej. Zadaniem Europolu jest zarówno wspieranie i wzmacnianie działań organów policyjnych i innych organów ścigania państw członkowskich, jak i ich wzajemnej współpracy w zapobieganiu i zwalczaniu poważnej przestępczości dotykającej dwóch lub więcej państw członkowskich, terroryzmu oraz form przestępczości naruszających wspólny interes objęty polityką Unii. W szczególności zadania Europolu mogą obejmować: gromadzenie, przechowywanie, przetwarzanie, analizę i wymianę informacji, przekazywanych zwłaszcza przez organy państw członkowskich, państw trzecich lub instytucji spoza Unii, oraz koordynowanie, organizowanie i prowadzenie dochodzeń i działań operacyjnych wspólnie z właściwymi organami państw członkowskich lub w ramach wspólnych zespołów dochodzeniowych, w stosownych przypadkach w powiązaniu z Eurojust (art. 88 TFUE); 2) Europejska Sieć Sądowa działająca w dziedzinie współpracy sądów w sprawach karnych (utworzona na mocy wspólnego działania Rady 29 czerwca 1998 r.24). Jej zadaniem jest zacieśnianie współpracy i regularna wymiana aktualnych informacji; 3) sędziowie łącznikowi (powołani na podstawie wspólnego działania Rady z 22 kwietnia 1996 r.25) – służyć mają poprawie i ułatwieniu współpracy; 4) Eurojust (powołany decyzją Rady z 28 lutego 2002 r.26) – jednostka, w której skład wchodzą prokuratorzy, sędziowie oraz funkcjonariusze policji o odpowiednich uprawnieniach. Zadaniem Eurojust jest wspieranie oraz wzmacnianie koordynacji i współpracy między krajowymi organami śledczymi i organami ścigania w odniesieniu do poważnej przestępczości, która dotyka dwóch lub więcej

23 Dz.Urz. WE 1995 C 316/2. Konwencja została zastąpiona decyzją Rady 2009/371/WSiSW z 6 kwietnia 2009 r. ustanawiającą Europejski Urząd Policji (Europol), Dz.Urz. UE 2009 L 121/37. 24 Wspólne działanie 98/428/WSiSW, Dz.Urz. WE 1998 L 191/4, zastąpione decyzją Rady 2008/976/WSiSW z 16 grudnia 2008 r., Dz.Urz. UE 2008 L 348/130. 25 Wspólne działanie 96/277/WSiSW, Dz.Urz. WE 1996 L 105/1. 26 Decyzja 2002/187/WSiSW, Dz.Urz. WE 2002 L 63/1 ze zm.

279

200

VIII. System instytucjonalny w ramach Wspólnej Polityki Zagranicznej...

państw członkowskich lub która wymaga wspólnego ścigania, w oparciu o operacje przeprowadzane i informacje dostarczane przez organy państw członkowskich i Europol (art. 85 TFUE). 280

Wspomnieć również należy o strukturach służących współpracy w dziedzinie ochrony interesów finansowych UE. W tej dziedzinie – niezależnie od regulacji merytorycznych mających charakter zarówno prawa unijnego, jak i konwencyjnego (w ramach dawnego III filaru) – utworzono również stosowne struktury: ustanowienie Komitetu Doradczego do spraw Koordynacji w zakresie Nadużyć Finansowych (decyzją KE z 1994 r.), a następnie przez powołanie Europejskiego Urzędu do spraw Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) – na podstawie decyzji KE z 28 kwietnia 1999 r.27. Ponadto, w celu zwalczania przestępstw przeciwko interesom finansowym Unii, Rada została w Traktacie z Lizbony upoważniona do ustanowienia, w oparciu o Eurojust, Prokuratury Europejskiej (art. 86 TFUE). Prokuratura Europejska – w stosownych przypadkach w powiązaniu z Europolem – jest właściwa do spraw dochodzenia, ścigania i stawiania przed sądem sprawców i współsprawców przestępstw przeciwko interesom finansowym Unii. Prokuratura Europejska jest właściwa do wnoszenia przed właściwe sądy państw członkowskich publicznego oskarżenia w odniesieniu do tych przestępstw. Rada Europejska może przyjąć decyzję służącą rozszerzeniu uprawnień Prokuratury Europejskiej w zakresie zwalczania poważnej przestępczości o wymiarze transgranicznym oraz uprawnień do dochodzenia, ścigania i stawiania przed sądem sprawców i współsprawców poważnych przestępstw dotykających więcej niż jedno państwo członkowskie.

2.2.4. Szczególna rola parlamentów narodowych 281

Na szczególne podkreślenie zasługuje przyjęcie na mocy Traktatu z Lizbony postanowień wzmacniających kontrolę demokratyczną nad PWBiS poprzez wzmocnienie kompetencji parlamentów narodowych. Mogą one kontrolować działalność Unii w tej dziedzinie m.in. poprzez: zapewnienie zgodności wniosków i inicjatyw ustawodawczych przedkładanych w ramach rozdziałów 4 i 5 (współpraca wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych i współpraca policyjna) z zasadą pomocniczości (art. 69 TFUE), otrzymywanie informacji o ocenie wykonywania przez państwa członkowskie działań w ramach PWBiS (art. 70 TFUE) i ocenianie działalności Eurojustu i Europolu (odpowiednio art. 85 i art. 88 TFUE). W tych ostatnich dziedzinach szczegółowe regulacje mają być zawarte w rozporządzeniach Rady i Parlamentu Europejskiego. W ramach działań implementujących Traktat z Lizbony jest to jedna z ważniejszych dziedzin, która będzie miała istotny wpływ na zakres kontroli demokratycznej w PWBiS.

27 Decyzja 1999/352/WE, EWWiS, Euratom, Dz.Urz. WE 1999 L 136/20. Sprawy proceduralne prowadzenia dochodzeń przez OLAF reguluje rozporządzenie z 25 maja 1999 r. nr 1073/1999, Dz.Urz. WE 1999 L 136/1.

www.lexisnexis.pl

3. System instytucjonalny Unii Gospodarczej i Walutowej oraz Europejski Bank Inwestycyjny

201

3. System instytucjonalny Unii Gospodarczej i Walutowej oraz Europejski Bank Inwestycyjny

3. System instytucjonalny Unii Gospodarczej i Walutowej oraz Europejski Bank Inwestycyjny

3.1. Unia Gospodarcza i Walutowa 3.1.1. Europejski Bank Centralny Europejski Bank Centralny (EBC) jest jedną z instytucji UE i głównym ogniwem Europejskiego Systemu Banków Centralnych (ESBC), w skład którego wchodzą ponadto krajowe banki centralne. Jego powstanie przewidział Traktat z Maastricht z 1992 r. Poprzednikiem EBC był Europejski Instytut Walutowy (EIW) powstały w styczniu 1994 r., który został przekształcony w czerwcu 1998 r. w Europejski Bank Centralny.

282

Europejski Bank Centralny ma osobowość prawną. Posiada w każdym z państw członkowskich zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych o najszerszym zakresie przyznanym przez ustawodawstwa krajowe osobom prawnym. Może on zwłaszcza nabywać oraz zbywać mienie ruchome i nieruchome, a także stawać przed sądem. Jego siedziba znajduje się we Frankfurcie nad Menem. Europejski Bank Centralny działa na podstawie TFUE, Statutu ESBC i EBC dołączonego jako protokół do Traktatów oraz regulaminów wewnętrznych28. W relacjach między EBC i innymi podmiotami obowiązuje zasada niezależności – przy wykonywaniu uprawnień oraz zadań i obowiązków, które zostały im powierzone niniejszym Traktatem i Statutem ESBC, ani EBC, ani członek któregokolwiek z jego organów decyzyjnych nie zwracają się o instrukcje ani ich nie przyjmują od instytucji czy organów UE, rządów państw członkowskich ani jakiegokolwiek innego organu. Instytucje i organy UE oraz rządy państw członkowskich zobowiązują się respektować tę zasadę i nie dążyć do wywierania wpływu na członków organów decyzyjnych EBC przy wykonywaniu ich zadań.

283

Kapitał EBC wynosi 10 760 652 402,58 euro. Może on zostać podwyższony o kwotę określoną przez Radę Prezesów. Wyłącznie krajowe banki centralne są uprawnione do subskrybowania i rozporządzania kapitałem EBC. Procentowy udział każdego krajowego banku centralnego w kluczu kapitałowym EBC odpowiada sumie połowy udziału danego państwa członkowskiego w całkowitej liczbie ludności i połowy jego udziału w produkcie krajowym brutto UE. I tak np. udział Deutsche Bundesbanku

284

28 Regulamin EBC (decyzja EBC/2004/2, 2004/257/WE z 19 lutego 2004 r., Dz.Urz. UE 2004 L 80/33, zm. decyzją EBC/2009/5, Dz.Urz. UE 2009 L 100/10); regulamin Zarządu EBC (decyzja EBC/1999/7 z 12 października 1999 r., Dz.Urz. WE 1999 L 314/34); regulamin Rady Ogólnej EBC (decyzja EBC/2004/12 z 17 czerwca 2004 r., Dz.Urz. UE 2004 L 230/61).

202

VIII. System instytucjonalny w ramach Wspólnej Polityki Zagranicznej...

wynosi 18,9373%, a Narodowego Banku Polskiego – 4,8954%29. Zgodnie z kluczem subskrypcji każdemu krajowemu bankowi centralnemu przyznane jest ważenie równe sumie 50% udziału danego państwa członkowskiego w ludności UE oraz 50% udziału danego państwa członkowskiego w produkcie wewnętrznym brutto UE.

3.1.1.1. Struktura wewnętrzna 285

Organami wewnętrznymi EBC są: Rada Prezesów, Zarząd oraz Rada Ogólna. 1. Rada Prezesów EBC składa się z członków Zarządu i prezesów krajowych banków centralnych państw należących do strefy euro. Rada Prezesów nie jest organem kadencyjnym. Jej skład zależy od tego, kto aktualnie zajmuje stanowisko prezesa banku centralnego w każdym z państw członkowskich należących do strefy euro oraz stanowisko w Zarządzie EBC. Rada Prezesów: 1) uchwala wytyczne i podejmuje decyzje niezbędne do zapewnienia wykonania zadań powierzonych ESBC, 2) ustala politykę pieniężną UE, włącznie z odpowiednimi decyzjami w sprawach pośrednich celów pieniężnych, podstawowych stóp procentowych i wielkości rezerw w ESBC oraz określa wytyczne konieczne do ich realizacji. O ile w Statucie nie przewidziano inaczej, Rada Prezesów stanowi zwykłą większością członków mających prawo do głosowania. W przypadku równej liczby głosów głos przewodniczącego jest decydujący. W celu umożliwienia głosowania Radzie Prezesów wymagane jest kworum 2/3 członków mających prawo do głosowania. Jeżeli nie osiągnięto kworum, Przewodniczący może zwołać nadzwyczajne posiedzenie, na którym decyzje mogą być podejmowane bez względu na kworum. Jednak w celu przyjęcia niektórych decyzji głosy członków Rady Prezesów ważone są zgodnie z udziałami krajowych banków centralnych w subskrybowanym kapitale EBC. Waga głosów członków Zarządu wynosi 0. Decyzja wymagająca kwalifikowanej większości zostaje podjęta, jeżeli głosy za jej przyjęciem reprezentują przynajmniej 2/3 subskrybowanego kapitału EBC i przynajmniej połowę akcjonariuszy. Decyzja Rady 2003/223/WE30 modyfikuje obecny sposób głosowania w Radzie Prezesów. Nowe reguły mają mieć zastosowanie od dnia, w którym liczba prezesów krajowych banków

29 Decyzja EBC/2008/23 z 12 grudnia 2008 r. dotycząca procentowego udziału krajowych banków centralnych w kluczu subskrypcji kapitału EBC, Dz.Urz. UE 2009 L 21/66. 30 Decyzja Rady Zebranej w Składzie Szefów Państw lub Rządów z 21 marca 2003 r. w sprawie zmiany art. 10.2 Statutu Europejskiego Systemu Banków Centralnych i Europejskiego Banku Centralnego (2003/223/WE) Dz.Urz. UE 2003 L 83/66 ze zm.

www.lexisnexis.pl

3. System instytucjonalny Unii Gospodarczej i Walutowej oraz Europejski Bank Inwestycyjny

203

centralnych w Radzie Prezesów przekroczy 1831 (obecnie liczba państw, które przyjęły wspólną walutę i są reprezentowane w Radzie Prezesów wynosi 17). 2. Zarząd składa się z prezesa, wiceprezesa i czterech innych członków.

286

Prezes, wiceprezes i pozostali członkowie Zarządu są mianowani przez Radę Europejską stanowiącą większością kwalifi kowaną, na zalecenie Rady i po konsultacji z Parlamentem Europejskim oraz z Radą Prezesów EBC, spośród osób o uznanym autorytecie i doświadczeniu zawodowym w dziedzinie pieniądza lub bankowości. Ich mandat trwa osiem lat i nie jest odnawialny. Członkami Zarządu mogą być tylko obywatele państw członkowskich. Od 1 listopada 2011 r. prezesem EBC jest M. Draghi. Jeśli członek Zarządu nie spełnia już warunków koniecznych do wykonywania swych funkcji lub dopuścił się poważnego uchybienia, Trybunał Sprawiedliwości może go zdymisjonować na wniosek Rady Prezesów lub Zarządu. Zarząd realizuje politykę pieniężną zgodnie z wytycznymi i postanowieniami Rady Prezesów. W tych ramach Zarząd udziela niezbędnych instrukcji krajowym bankom centralnym. Ponadto Zarząd może uzyskać w drodze delegacji pewne uprawnienia, o ile Rada Prezesów tak zadecyduje. Każdy członek Zarządu obecny osobiście na posiedzeniach ma prawo głosu i dysponuje w tym celu jednym głosem. Z zastrzeżeniem odmiennych postanowień Zarząd stanowi zwykłą większością oddanych głosów. W przypadku jednakowej liczby głosów przeważa głos prezesa. 3. Rada Ogólna składa się z prezesa i wiceprezesa EBC oraz prezesów krajowych banków centralnych, także z państw nienależących do strefy euro. Pozostali członkowie Zarządu mogą uczestniczyć w posiedzeniach Rady Ogólnej, ale bez prawa do głosowania. Radzie Ogólnej EBC przewodniczy prezes lub, w razie jego nieobecności, wiceprezes EBC. Sekretariat Rady Ogólnej jest zapewniony przez EBC. Rada Ogólna wykonuje przede wszystkim zadania przejściowe, niegdyś wykonywane przez Europejski Instytut Walutowy, a które z powodu objęcia derogacją niektórych państw członkowskich muszą być nadal realizowane w trzecim etapie unii walutowej. W szczególności: 1) pełni funkcję doradczą w przygotowaniach do zniesienia derogacji, wspomaga wszelkie przygotowania niezbędne do nieodwołalnego ustalenia kursów walut państw członkowskich objętych derogacją; 2) wspiera gromadzenie informacji statystycznych oraz działalność sprawozdawczą EBC; 31 Zob. decyzja EBC 2009/5/WE, EBC/2008/29 z 18 grudnia 2008 r. dotycząca opóźnienia rozpoczęcia stosowania systemu rotacyjnego w Radzie Prezesów Europejskiego Banku Centralnego, Dz.Urz. UE 2009 L 3/4.

287

204

VIII. System instytucjonalny w ramach Wspólnej Polityki Zagranicznej...

3) bierze udział w sporządzaniu raportów rocznych EBC; 4) bierze udział w ustalaniu zasad koniecznych do normalizacji procedur rachunkowych i sprawozdawczych stosowanych przez krajowe banki centralne; 5) uczestniczy w podejmowaniu wszelkich działań związanych z określeniem klucza subskrypcji kapitału EBC innych niż te określone w Traktacie; 6) bierze udział w ustalaniu warunków zatrudnienia personelu EBC.

3.1.1.2. Funkcje 288

Głównym celem ESBC, w tym EBC jako jego głównego ogniwa, jest utrzymywanie stabilności cen i wsparcie ogólnych polityk gospodarczych w UE. Podstawowe zadania ESBC polegają na: 1) definiowaniu i urzeczywistnianiu polityki pieniężnej UE, 2) przeprowadzaniu operacji walutowych, 3) utrzymywaniu i zarządzaniu oficjalnymi rezerwami walutowymi państw członkowskich, 4) popieraniu sprawnego funkcjonowania systemów płatniczych. W ramach powyższych celów i zadań EBC pełni funkcje doradcze. Europejski Bank Centralny jest konsultowany: 1) w sprawie każdego projektowanego aktu UE w dziedzinach podlegających jego kompetencji, 2) przez władze krajowe w sprawie każdego projektu regulacji w dziedzinach podlegających jego kompetencji. Europejski Bank Centralny może w dziedzinach podlegających jego kompetencji przedkładać opinie właściwym instytucjom lub organom UE bądź władzom krajowym. EBC, wspomagany przez krajowe banki centralne, gromadzi niezbędne informacje statystyczne bądź od właściwych władz krajowych, bądź bezpośrednio od podmiotów gospodarczych. W tym celu współpracuje z instytucjami lub organami UE i właściwymi władzami państw członkowskich lub państw trzecich oraz organizacjami międzynarodowymi. EBC przyczynia się do harmonizacji, w miarę potrzeb, reguł i praktyk rządzących gromadzeniem, tworzeniem i upowszechnianiem informacji statystycznej w dziedzinie podlegającej jego kompetencji. EBC ma wyłączne prawo upoważniania do emisji w UE banknotów euro. Banknoty euro w UE mogą emitować EBC i krajowe banki centralne. EBC uchwala rozporządzenia i podejmuje decyzje niezbędne do wykonania zadań powierzonych ESBC oraz wydaje zalecenia i opinie.

www.lexisnexis.pl

3. System instytucjonalny Unii Gospodarczej i Walutowej oraz Europejski Bank Inwestycyjny

205

3.1.2. Komitet Ekonomiczno-Finansowy Artykuł 134 TFUE ustanawia Komitet Ekonomiczno-Finansowy (KEF) „w celu wspierania koordynacji polityk państw członkowskich w pełnym zakresie niezbędnym do funkcjonowania rynku wewnętrznego”. Działa na podstawie statutu32.

289

3.1.2.1. Skład Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej przewiduje, że państwa członkowskie, Komisja i Europejski Bank Centralny mianują nie więcej niż po dwóch członków Komitetu. Szczegółowe przepisy dotyczące składu i powoływania członków Komitetu określa decyzja Rady z 21 grudnia 1998 r.33. Stanowi ona, że:

290

Państwa członkowskie, Komisja i Europejski Bank Centralny mianują po dwóch członków Komitetu Ekonomiczno-Finansowego. Mogą również mianować po dwóch zastępców członków Komitetu. Członkowie Komitetu i zastępcy wybierani są spośród ekspertów mających wybitne kompetencje w dziedzinie gospodarki i finansów. Decyzja precyzuje, że dwaj członkowie Komitetu mianowani przez państwa członkowskie są wybierani odpowiednio spośród wyższych urzędników administracji i krajowego banku centralnego. Zastępcy wybierani są na tych samych warunkach.

3.1.2.2. Funkcje

Zadaniem Komitetu Ekonomiczno-Finansowego jest: 1) wydawanie opinii na żądanie Rady lub Komisji bądź z inicjatywy własnej dla tych instytucji, 2) śledzenie sytuacji gospodarczej i finansowej państw członkowskich i UE oraz regularne składanie Radzie i Komisji sprawozdań na ten temat, 3) przyczynianie się do przygotowania prac Rady w zakresie określonym w Traktacie oraz wykonywanie innych zadań doradczych i przygotowawczych, które są mu powierzane przez Radę, 4) badanie, przynajmniej raz w roku, sytuacji w dziedzinie przepływów kapitału i swobody płatności wynikających ze stosowania Traktatów i środków przyjętych przez Radę.

32 Nowy tekst: decyzja Rady 2012/245/UE z 26 kwietnia 2012 r. w sprawie zmiany Statutu Komitetu Ekonomiczno -Finansowego, Dz.Urz. UE 2012 L 121/22. 33 Decyzja Rady 98/743/WE w sprawie szczegółowych przepisów dotyczących składu Komitetu Ekonomiczno -Finansowego, Dz.Urz. WE 1998 L 358/109.

291

206

VIII. System instytucjonalny w ramach Wspólnej Polityki Zagranicznej...

Komitet może w szczególności: 1) przygotowywać na użytek Rady przeglądy rozwoju kursu walutowego euro, 2) tworzyć ramy, w których może być przygotowywany i kontynuowany dialog między Radą i EBC, na poziomie wyższych urzędników z ministerstw, krajowych banków centralnych, Komisji oraz EBC. Oprócz wymienionych zadań, tak długo jak istnieją państwa członkowskie objęte derogacją, Komitet śledzi sytuację pieniężną i finansową oraz ogólny system płatności tych państw członkowskich i regularnie składa Radzie i Komisji sprawozdania na ten temat.

3.1.2.3. Struktura wewnętrzna i organizacja pracy 292

Zgodnie ze Statutem Komitet wybiera, większością głosów swoich członków, przewodniczącego na dwuletnią kadencję, która jest odnawialna. Przewodniczącego wybiera się spośród grupy obejmującej członków Komitetu będących urzędnikami wyższego szczebla w administracjach krajowych i przewodniczącego organu przygotowawczego, o którym mowa w art. 1 Protokołu (nr 14) w sprawie Eurogrupy, składającego się z przedstawicieli ministrów do spraw finansów państw członkowskich, których walutą jest euro, oraz Komisji („Grupa Robocza Eurogrupy”). W przypadku gdy przewodniczący Komitetu nie może wypełniać swoich obowiązków, jest on zastępowany przez wiceprzewodniczącego Komitetu. Wiceprzewodniczącego wybiera się na dwuletnią kadencję, większością głosów członków Komitetu. Wiceprzewodniczącego wybiera się spośród grupy obejmującej członków Komitetu będących urzędnikami wyższego szczebla w administracjach krajowych i przewodniczącego Grupy Roboczej Eurogrupy, chyba że przewodniczący Grupy Roboczej Eurogrupy został wybrany na przewodniczącego Komitetu. Przewodniczący Komitetu: 1) reprezentuje Komitet na zewnątrz; 2) może być upoważniony przez Komitet do składania sprawozdań z dyskusji oraz wydawania ustnych komentarzy do opinii i komunikatów; 3) jest odpowiedzialny za utrzymywanie kontaktów Komitetu z Parlamentem Europejskim. Komitet jest zwoływany przez przewodniczącego z jego inicjatywy albo na wniosek Rady, Komisji lub co najmniej czterech członków Komitetu. Komitet zbiera się pod przewodnictwem przewodniczącego w dwóch konfiguracjach: 1) z udziałem członków administracji, krajowych banków centralnych, Komisji oraz EBC lub 2) z udziałem członków administracji, Komisji oraz EBC.

www.lexisnexis.pl

3. System instytucjonalny Unii Gospodarczej i Walutowej oraz Europejski Bank Inwestycyjny

207

Komitet w swoim pełnym składzie dokonuje regularnie przeglądu wykazu zagadnień, w przypadku omawiania których oczekuje się udziału w posiedzeniach członków z krajowych banków centralnych. Komitet jest wspomagany przez sekretariat działający pod kierunkiem sekretarza. Sekretarz jest wyznaczany przez Komisję po konsultacjach z Komitetem.

293

Opinie, sprawozdania lub komunikaty przyjmuje się większością głosów członków, jeżeli wymagane jest głosowanie. Każdy członek Komitetu ma jeden głos. Jednakże gdy wydawana jest porada lub opinia w sprawie kwestii, w odniesieniu do których Rada może podjąć decyzję, obecni członkowie z banków centralnych i Komisji mogą uczestniczyć w dyskusjach, lecz nie mogą brać udziału w głosowaniu.

3.1.3. Eurogrupa Nieformalnym elementem infrastruktury decyzyjnej w zakresie polityki gospodarczej i pieniężnej jest tzw. Eurogrupa. Jej powstanie wiąże się z przyjęciem w 1997 r. Paktu Stabilności i Wzrostu. Eurogrupa jest nieformalnym forum uzgodnień ministrów właściwych do spraw gospodarczych i finansowych państw strefy euro. Podstawą funkcjonowania Eurogrupy była rezolucja Rady Europejskiej w sprawie koordynacji polityki gospodarczej na trzecim etapie UGiW oraz w sprawie art. 109 i 109b TWE (opublikowana jako załącznik do konkluzji Prezydencji z Luksemburga, 12–13 grudnia 1997 r.)34. W dokumencie przewidziano, że ministrowie państw uczestniczących w strefie euro mogą się ze sobą nieformalnie spotykać w celu omówienia kwestii związanych z ich wspólną, szczególną odpowiedzialnością za jednolitą walutę. Komisja i Europejski Bank Centralny – jeżeli to właściwe – będą zapraszane do udziału w tych spotkaniach. Od chwili wejścia w życie Traktatu z Lizbony Eurogrupa zyskuje umocowanie w postanowieniach TFUE, którego art. 137 stanowi, że: „Szczegóły dotyczące spotkań ministrów Państw Członkowskich, których walutą jest euro, są ustalone w Protokole w sprawie Eurogrupy”. Protokół ten przewiduje (w art. 1) „nieformalne spotkania” ministrów państw członkowskich, których walutą jest euro, zwoływanych „w miarę potrzeby”. Zapewnia on udział Komisji w tych spotkaniach oraz możliwość zapraszania EBC. Spotkania mają być przygotowane przez przedstawicieli ministrów finansów państw członkowskich grupy euro oraz Komisji. Państwa członkowskie grupy wybierają Przewodniczącego grupy na okres dwóch i pół roku (art. 2 protokołu). Eurogrupa jest więc nieformalną podgrupą w obrębie Rady ECOFIN (jej węższym składem). W jej ramach ministrowie państw strefy euro uzgadniają wspólne lub skoordynowane stanowiska, przedstawiane następnie na posiedzeniach pełnej Rady ECOFIN. 34

http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/032a0008.htm.

294

208

VIII. System instytucjonalny w ramach Wspólnej Polityki Zagranicznej...

3.1.4. Europejskie Organy Nadzoru Finansowego 295

W następstwie kryzysu finansowego, który dotknął strefę euro i większość krajów UE, w styczniu 2011 r. ustanowiono trzy europejskie organy nadzoru finansowego, aby zapobiegać pojawieniu się zagrożeń, które mogłyby doprowadzić do zachwiania stabilności całego systemu finansowego. Są to: 1) Europejski Urząd Nadzoru Bankowego35 (EBA), 2) Europejski Urząd Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych36 (ESMA), 3) Europejski Urząd Nadzoru Ubezpieczeń i Pracowniczych Programów Emerytalnych37 (EIOPA). Ponadto w styczniu 2011 r. ustanowiono także Europejską Radę ds. Ryzyka Systemowego (ESRB)38. Te cztery organy tworzą Europejski System Nadzoru Finansowego.

3.2. Europejski Bank Inwestycyjny 296

Europejski Bank Inwestycyjny jest bankiem międzypaństwowym. Istnieje od 1958 r. Działa na podstawie TFUE, własnego statutu, który jako protokół jest dołączony do Traktatów, oraz na podstawie regulaminu wewnętrznego przyjętego przez Radę Gubernatorów39. Ma siedzibę w Luksemburgu. W każdym z państw członkowskich Bank ma zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych o najszerszym zakresie przyznanym przez ustawodawstwa krajowe osobom prawnym. Może w szczególności nabywać lub zbywać mienie ruchome i nieruchome oraz stawać przed sądem. 35 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1093/2010 z 24 listopada 2010 r. w sprawie ustanowienia Europejskiego Urzędu Nadzoru (Europejskiego Urzędu Nadzoru Bankowego), Dz.Urz. UE 2010 L 331/12. 36 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1095/2010 z 24 listopada 2010 r. w sprawie ustanowienia Europejskiego Urzędu Nadzoru (Europejskiego Urzędu Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych), zmiany decyzji nr 716/2009/WE i uchylenia decyzji Komisji 2009/77/WE, Dz.Urz. UE 2010 L 331/84 ze zm. 37 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1094/2010 z 24 listopada 2010 r. w sprawie ustanowienia Europejskiego Urzędu Nadzoru (Europejskiego Urzędu Nadzoru Ubezpieczeń i Pracowniczych Programów Emerytalnych), zmiany decyzji nr 716/2009/WE i uchylenia decyzji Komisji 2009/79/WE, Dz.Urz. 2010 UE L 331/48. 38 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1092/2010 z 24 listopada 2010 r. w sprawie unijnego nadzoru makroostrożnościowego nad systemem fi nansowym i ustanowienia Europejskiej Rady ds. Ryzyka Systemowego, Dz.Urz. 2010 UE L 331/1 oraz rozporządzenie Rady (UE) nr 1096/2010 z 17 listopada 2010 r. w sprawie powierzenia Europejskiemu Bankowi Centralnemu szczególnych zadań w zakresie funkcjonowania Europejskiej Rady ds. Ryzyka Systemowego, Dz.Urz. UE 2010 L 331/162. 39 Zob. decyzję Rady Gubernatorów z 12 maja 2010 r. dotyczącą zmiany Regulaminu wewnętrznego Europejskiego Banku Inwestycyjnego w związku z wejściem w życie Traktatu z Lizbony i nowego Statutu Banku, Dz.Urz. UE 2011 L 266/1.

www.lexisnexis.pl

3. System instytucjonalny Unii Gospodarczej i Walutowej oraz Europejski Bank Inwestycyjny

209

Członkami Banku są państwa członkowskie UE. Kapitał banku wynosi 232 392 989 000 euro40. Jest on subskrybowany przez państwa członkowskie w zróżnicowanej wielkości, największy udział mają Niemcy, Francja, Włochy i Wielka Brytania (po 37 578 019 000 euro), najmniejszy – Malta (98 429 500 euro). Na Polskę przypada 4 810 160 500 euro41. Wielkość kapitału subskrybowanego przez każde z państw ma znaczenie z punktu widzenia wagi głosu, jakim przedstawiciele danego państwa dysponują w organach wewnętrznych Banku.

3.2.1. Struktura wewnętrzna Bankiem kierują i zarządzają Rada Gubernatorów, Rada Dyrektorów i Komitet Zarządzający.

297

3.2.1.1. Rada Gubernatorów Rada Gubernatorów składa się z ministrów wyznaczonych przez państwa członkowskie. Zwykle są to ministrowie finansów. Rada Gubernatorów nie jest organem kadencyjnym. Jej skład zależy od tego, kto aktualnie zajmuje stanowisko odpowiedniego ministra w rządzie państwa członkowskiego.

1) 2) 3) 4) 5) 6)

Rada Gubernatorów ustala ogólne wytyczne polityki kredytowej Banku i zapewnia wykonanie tych wytycznych. Ponadto Rada Gubernatorów: podejmuje decyzje o podwyższeniu subskrybowanego kapitału; wykonuje uprawnienia w odniesieniu do specjalnych pożyczek; wykonuje uprawnienia w odniesieniu do mianowania i dymisjonowania członków Rady Dyrektorów i Komitetu Zarządzającego; zatwierdza roczne sprawozdanie Rady Dyrektorów; zatwierdza roczny bilans oraz rachunek zysków i strat; zatwierdza regulamin wewnętrzny Banku.

Jeżeli Statut nie przewiduje inaczej, decyzje Rady Gubernatorów są podejmowane większością głosów jej członków. Ta większość musi reprezentować co najmniej 50% subskrybowanego kapitału. Gdy statut wymaga większości kwalifikowanej, do głosowania Rady Gubernatorów mają zastosowanie postanowienia Traktatu dotyczące głosowania w Radzie UE.

40

Traktat akcesyjny Chorwacji podwyższa kapitał banku do wysokości 233 247 390 000 euro. Decyzja Rady Gubernatorów z 30 marca 2009 r. dotycząca zwiększenia kapitału Europejskiego Banku Inwestycyjnego, Dz.Urz. UE 2010 L 10/19. 41

298

210

VIII. System instytucjonalny w ramach Wspólnej Polityki Zagranicznej...

3.2.1.2. Rada Dyrektorów 299

Rada Dyrektorów składa się z 28 dyrektorów i 18 zastępców 42. Dyrektorów mianuje Rada Gubernatorów na pięć lat, po jednym nominowanym przez każde państwo członkowskie i jednym nominowanym przez Komisję. Zastępcy dyrektorów są mianowani przez Radę Gubernatorów na pięć lat. Niektóre państwa mają prawo do dwóch zastępców (państwa o największym subskrybowanym kapitale), inne dzielą prawo do zastępcy z innymi państwami (np. Polska ma prawo do nominowania trzech zastępców za wspólnym porozumieniem z Bułgarią, Czechami, Cyprem, Węgrami, Maltą, Słowenią i Słowacją43). Dyrektor może zostać zdymisjonowany przez Radę Gubernatorów, jeżeli nie spełnia już warunków niezbędnych do wykonywania swych funkcji. Rada stanowi wówczas większością kwalifikowaną. Rada Dyrektorów: 1) ma wyłączne prawo podejmowania decyzji dotyczących udzielania pożyczek i związanych z nimi gwarancji; 2) ustala oprocentowanie udzielanych pożyczek i marże z tytułu gwarancji; 3) nadzoruje właściwe zarządzanie Bankiem oraz zapewnia kierowanie Bankiem zgodnie z postanowieniami Traktatu, Statutu EBI i ogólnymi wytycznymi Rady Gubernatorów. Na koniec roku budżetowego Rada Dyrektorów składa sprawozdanie Radzie Gubernatorów i publikuje je po zatwierdzeniu. Jeżeli sprawozdanie roczne nie zostanie zatwierdzone, Rada Dyrektorów składa rezygnację. Rada Dyrektorów Banku dysponuje także uprawnieniami, jakie art. 258 TFUE przyznaje Komisji. Dotyczy to kontroli wykonywania przez państwa członkowskie zobowiązań wynikających ze Statutu Europejskiego Banku Inwestycyjnego i możliwości wniesienia skargi do Trybunału Sprawiedliwości UE. Każdy dyrektor ma jeden głos w Radzie Dyrektorów. Decyzje Rady Dyrektorów są, co do zasady, podejmowane co najmniej 1/3 głosów członków uprawnionych do głosowania, reprezentujących co najmniej 50% subskrybowanego kapitału. Większość kwalifikowana wymaga oddania 18 głosów „za” i 68% subskrybowanego kapitału.

3.2.1.3. Komitet Zarządzający 300

Komitet Zarządzający składa się z przewodniczącego i ośmiu wiceprzewodniczących mianowanych na sześć lat przez Radę Gubernatorów na wniosek Rady Dyrektorów. Ich mandat jest odnawialny. 42

Po przystąpieniu Chorwacji – 29 dyrektorów i 19 zastępców. Traktat akcesyjny Chorwacji przewiduje, że będzie to czterech zastępców nominowanych za wspólnym porozumieniem między wspomnianymi państwami i Chorwacją. 43

www.lexisnexis.pl

3. System instytucjonalny Unii Gospodarczej i Walutowej oraz Europejski Bank Inwestycyjny

211

Rada Gubernatorów może jednomyślnie zmienić liczbę członków Komitetu Zarządzającego. Na wniosek Rady Dyrektorów, przyjęty większością kwalifi kowaną, Rada Gubernatorów, stanowiąc również większością kwalifikowaną, może zdymisjonować członka Komitetu Zarządzającego. Komitet Zarządzający stanowi większością głosów, gdy wydaje opinie na temat propozycji dotyczących zaciągania i udzielania pożyczek oraz udzielania gwarancji. Komitet Zarządzający jest odpowiedzialny za bieżące działania Banku, pod kierownictwem przewodniczącego i nadzorem Rady Dyrektorów. Komitet Zarządzający opracowuje decyzje Rady Dyrektorów, zwłaszcza dotyczące zaciągania i udzielania pożyczek i gwarancji, jak również zapewnia ich wykonanie. Do Europejskiego Banku Inwestycyjnego, członków jego organów, jego pracowników i do przedstawicieli państw członkowskich biorących udział w jego działalności stosuje się Protokół w sprawie przywilejów i immunitetów UE.

3.2.2. Funkcje Zadaniem Europejskiego Banku Inwestycyjnego jest przyczynianie się do zrównoważonego i stałego rozwoju wspólnego rynku w interesie UE. W tym celu Bank, nie dążąc do osiągania zysków, udziela pożyczek i gwarancji, które sprzyjają finansowaniu we wszystkich sektorach gospodarki następujących projektów: 1) zmierzających do rozwoju regionów mniej rozwiniętych, 2) modernizacji lub przekształcania przedsiębiorstw lub tworzenia nowych dziedzin działalności, wynikających ze stopniowego ustanawiania wspólnego rynku, które z uwagi na swoje rozmiary lub charakter nie mogą być całkowicie sfinansowane z różnych środków dostępnych w poszczególnych państwach członkowskich, 3) stanowiących przedmiot wspólnego zainteresowania kilku państw członkowskich, które z uwagi na swoje rozmiary lub charakter nie mogą być całkowicie sfinansowane z różnych środków dostępnych w poszczególnych państwach członkowskich. Wykonując swoje zadania, Bank ułatwia finansowanie programów inwestycyjnych w powiązaniu z pomocą funduszy strukturalnych i innych instrumentów finansowych UE. W ramach swych zadań Bank udziela pożyczek swoim członkom, czyli państwom członkowskim, oraz przedsiębiorstwom prywatnym i publicznym na realizację projektów inwestycyjnych na europejskich terytoriach państw członkowskich, jeżeli nie jest możliwe uzyskanie środków z innych źródeł na rozsądnych warunkach. W drodze odstępstwa Bank może (decyduje o tym Rada Gubernatorów większością kwalifikowaną44) udzielać pożyczki na projekty inwestycyjne realizowa44 Formułę głosowania większością kwalifi kowaną wprowadził – w miejsce jednomyślności – Traktat z Lizbony. Podczas Konferencji Międzyrządowej 2007 przeciwko tej propozycji wypowiadała się delegacja polska, która wskazywała na potrzebę zagwarantowania jednolitego stanowiska w ramach kształtującej się polityki energetycznej, zwłaszcza wobec głównych dostawców energii. Podtekst takiego nastawienia delegacji polskiej wobec powyższej propozycji był stosunkowo jednoznacz-

301

212

VIII. System instytucjonalny w ramach Wspólnej Polityki Zagranicznej...

ne w całości lub w części poza europejskimi terytoriami państw członkowskich. Udzielając pożyczki przedsiębiorstwu lub innemu podmiotowi niż państwo członkowskie, Bank uzależnia tę pożyczkę od udzielenia gwarancji przez państwo członkowskie, na którego obszarze projekt będzie realizowany, lub innej odpowiedniej gwarancji. Bankowi nie wolno finansować, w całości ani w części, żadnych projektów, na które nie zgadza się państwo członkowskie, na którego obszarze miałyby one być realizowane.

Literatura uzupełniająca Barcz J., Unia Europejska na rozstajach. Traktat z Lizbony. Dynamika i główne kierunki reformy ustrojowej, Warszawa 2010. Barcz J., Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa w obradach Konwentu Unii Europejskiej, w: Przyszły Traktat Konstytucyjny. Zagadnienia prawno-polityczne, instytucjonalne i proces decyzyjny w UE, Warszawa 2004. Donnelly B., Justice and Home Affaires in the Lisbon Treaty: A Constitutionalising Clarification?, „EIPAScope” 2008, nr 1. Foreign Policy Aspects of the Lisbon Treaty, House of Commons, Foreign Affaires Committee January 2008. Grzelak A., Reforma w dziedzinie Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości na mocy Traktatu z Lizbony, „Sprawy Międzynarodowe” 2007, nr 4. Grzelak A., Unia Europejska na drodze do Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości, Warszawa 2009. Grzelak A., Ostropolski T., Współpraca policyjna i sądowa w sprawach karnych, Warszawa 2009. Hardacre A. (red.), How the EU institutions work and how to work with the EU institutions, London 2011. Jasiński F., Smoter K. (red.), Obszar wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości Unii Europejskiej. Geneza, stan i perspektywy rozwoju, Warszawa 2005. Kenig-Witkowska M.M., Łazowski A., Ostrihansky R., Prawo instytucjonalne Unii Europejskiej, red. M.M. Kenig-Witkowska, Warszawa 2011. Kołodziejczyk-Konarska K., Unia gospodarczo-walutowa, Warszawa 2004. Kuijper P.J., The Evolution of the Third Pillar from Maastricht to the European Constitution: Institutional Aspects, „Common Market Law Review” 2004, t. 41, nr 2. Lewenhak S., The role of the European Investment Bank, London 1982. Łazowski A. (red.), Unia Europejska. Prawo instytucjonalne i gospodarcze, Warszawa 2007. Marchegiani G., The European Investment Bank after the Treaty of Lisbon, „European Law Review” 2012, t. 37, nr 1. Mik C., Europejskie prawo wspólnotowe, t. 1, Warszawa 2000. Milczarek D., Polityka zagraniczna i bezpieczeństwa Unii Europejskiej, w: Integracja europejska. Wybrane problemy, red. D. Milczarek, A. Nowak, Warszawa 2003. Missiroli A., The Impact of the Lisbon Treaty on ESDP, Briefing Paper, European Parliament, Policy Department External Policies, January 2008. Miszczak K., Traktat reformujący – proponowane zmiany w dziedzinie Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa UE, w: Traktat reformujący Unię Europejską. Mandat Konferencji Międzyrządowej – analiza prawno-polityczna. Wnioski dla Polski, red. J. Barcz, Warszawa 2007. Miszczak K., Traktat z Lizbony: Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa, „Sprawy Międzynarodowe” 2007, nr 4.

ny: chodziło o zachowanie wpływu w przypadku podejmowania decyzji w EBI w sprawie udzielenia wsparcia fi nansowego na wspólne inwestycje z Rosją (sprawa rurociągu północnego). Zastrzeżenia delegacji polskiej nie zostały jednak poparte przez pozostałe państwa członkowskie.

www.lexisnexis.pl

3. System instytucjonalny Unii Gospodarczej i Walutowej oraz Europejski Bank Inwestycyjny

213

Nowak-Far A., Unia Gospodarcza i Walutowa w Europie, Warszawa 2001. Osica O., „Ujarzmianie chaosu” – przyszłość stosunków zewnętrznych UE w świetle Traktatu z Lizbony, „Sprawy Międzynarodowe” 2010, nr 2. Peterson J., Shackleton M., The institutions of the European Union, Oxford 2012. Popielawska J., Europejska Polityka Bezpieczeństwa i Obrony – perspektywa instytucjonalna, „Nowa Europa” 2008, nr 1. Quille G., The Lisbon Treaty and its Implications for CFSP/ESDP, Briefing Paper, European Parliament, Policy Department External Policies, February 2008. Scheller H.K., The European Central Bank: history, role and functions, Frankfurt 2004. Starzyk J., Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa Unii Europejskiej, Warszawa 2001. The EU Foreign Service: How to Build a More Effective Common Policy, „EPC Working Paper” 2007, nr 28. Współpraca policyjna i sądowa w sprawach karnych. Wybór dokumentów, wybór i oprac. A. Grzelak, I. Kolowca, Warszawa 2009.

Zagadnienia egzaminacyjne 1. Które instytucje UE i w jakim zakresie działają w ramach Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa? 2. Omów rolę Trybunału Sprawiedliwości UE w ramach WPZiB. Czy Traktat z Lizbony zmieni zakres kompetencji Trybunału we WPZiB? 3. Jakie organy sui generis działają w ramach WPZiB? 4. Omów strukturę i zadania Komitetu Politycznego i Bezpieczeństwa. 5. Czym się zajmuje i jak została ustanowiona Europejska Agencja Obrony? 6. Jakie inne agencje i szczególne struktury działają w ramach WPZiB? 7. Jakie są status i rola Wysokiego Przedstawiciela do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa? 8. Czym jest Europejska Służba Działań Zewnętrznych i jaka jest jej rola? 9. Na czym polegają specyficzne uregulowania dotyczące udziału instytucji UE w funkcjonowaniu PWBiS? 10. Czym zajmuje się Komitet Koordynacyjny (d. Komitet art. 36)? Czym zajmuje się SCIFA? 11. Omów struktury sui generis w obszarze polityki dotyczącej kontroli granicznej, azylu i imigracji. 12. Jakie są skład i zadania Europejskiej Sieci Sądowej do Spraw Cywilnych i Handlowych? 13. Omów struktury sui generis w obszarze współpracy wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych i współpracy policyjnej. 14. Wymień funkcje EBC. 15. Jaka jest struktura wewnętrzna EBC? 16. Kto powołuje członków poszczególnych organów wewnętrznych EBC? Kto może ich odwołać i w jakiej procedurze? 17. Jakie są zadania ESBC? 18. Jaki jest skład KEF? 19. Jakie są funkcje KEF? 20. Co to jest Eurogrupa? 21. Jakie są cele i funkcje EBI? 22. Jaka jest struktura wewnętrzna EBI?

Część trzecia PRAWO UNII EUROPEJSKIEJ

Rozdział IX

Pojęcie prawa UE i jego źródła IX. Pojęcie prawa UE i jego źródła 1. Prawo pierwotne i prawo stanowione w UE

1. Prawo pierwotne i prawo stanowione w UE Przypomnijmy, że Traktat z Lizbony został podpisany 13 grudnia 2007 r., a wszedł w życie 1 grudnia 2009 r. Zmienia on trzy traktaty podstawowe, tj. Traktat o Unii Europejskiej, Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, przy czym ten ostatni zwany jest od tej pory Traktatem o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, oraz Traktat o ustanowieniu Europejskiej Wspólnoty Atomowej. Ten trzeci traktat pozostawiamy w dalszych wywodach z boku1. Wspólnotę Europejską zastępuje Unia Europejska, wyposażona odtąd w osobowość prawną. Znika struktura filarowa. Unia zostaje objęta jednolitym reżimem prawnym.

302

Prawo Unii Europejskiej obejmuje prawo konstytuujące Unię, stanowione przez państwa członkowskie (prawo pierwotne) oraz prawo stanowione przez instytucje Unii w ramach powierzonych im kompetencji (tzw. prawo wtórne lub pochodne).

303

Prawo pierwotne Unii to przede wszystkim traktaty stanowiące podstawę Unii, tzw. traktaty założycielskie, z załączonymi do nich protokołami, aneksami itp., traktaty je zmieniające, traktaty akcesyjne oraz ogólne zasady prawa. Prawo stanowione w Unii przez jej instytucje na podstawie kompetencji powierzonych Unii to prawo wtórne (pochodne) w stosunku do traktatów. Obejmuje ono akty o różnym charakterze: akty ustawodawcze, wykonawcze, delegowane itd. Przybierają one postać rozporządzeń, dyrektyw, decyzji itd. Unia zawiera także umowy międzynarodowe, można je zaliczać do prawa pochodnego, co dla uproszczenia czynimy w tym rozdziale. Prawo 1 Do Traktatu EWEA odnoszą się protokoły nr 1, 3, 6, 7, 35 oraz 36. Ponadto deklaracja nr 54. Deklaracja Republiki Federalnej Niemiec, Irlandii, Republiki Węgierskiej, Republiki Austrii i Królestwa Szwecji stwierdza: „Niemcy, Irlandia, Węgry, Austria i Szwecja zwracają uwagę, że główne postanowienia Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Energii Atomowej nie podlegały znaczącym zmianom od wejścia w życie tego Traktatu i zachodzi zatem potrzeba ich aktualizacji. W związku z tym popierają one zamysł możliwie szybkiego zwołania Konferencji przedstawicieli rządów Państw Członkowskich”.

218

IX. Pojęcie prawa UE i jego źródła

to czerpie swoje upoważnienie z traktatów. Może ono mieć charakter prawa wewnętrznego Unii, regulować jej wewnętrzne funkcjonowanie lub być skierowane do państw członkowskich i jednostek. 304

Obecnie w całym zakresie kompetencji Unii stosowana jest ta sama metoda, nazywana poprzednio metodą wspólnotową, a dziś metodą unijną. Składają się na nią szczególne zasady działania prawa, Trybunał Sprawiedliwości UE mówi wręcz o autonomicznym charakterze wspólnotowego/unijnego porządku prawnego. Pewne odmienności charakteryzują wspólną politykę zagraniczną i bezpieczeństwa, obszar polityczny Unii, a także przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, w części dotyczącej środków przyjętych przed 1 grudnia 2009 r. w ramach współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych. Unia nie ma obecnie fi larowej struktury, lecz jednolite zasady stosowania prawa w całym zakresie swoich kompetencji, z pewnymi odmiennościami dotyczącymi wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa oraz przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości2. 2

.

Metoda wspólnotowa/unijna oznacza obecnie, że: 1) inicjatywa prawodawcza należy do Komisji (wyjątki określa art. 289 zd. 4 TFUE); 2) tryb przyjmowania aktów prawnych przez instytucje ustalają Traktaty założycielskie; 3) najważniejsze akty przyjmowane są wspólnie przez Radę i Parlament Europejski; 4) akty instytucji: a) tworzą część porządku wewnętrznego państw członkowskich, mogą być bezpośrednio stosowane i wywoływać skutek bezpośredni, b) korzystają z pierwszeństwa stosowania w stosunku do prawa krajowego, c) interpretuje je i kontroluje ich legalność TSUE.

2. Pojęcie źródeł prawa 2. Pojęcie źródeł prawa

305

Pojęcie „źródła prawa” jest wieloznaczne i oznaczać może m.in. przyczyny (motywy), które wpłynęły na treść norm prawnych (źródła materialne). W stosunku do prawa Unii źródła materialne wskazuje np. preambuła TUE oraz art. 3, wymieniając m.in. chęć zapewnienia pokoju oraz umocnienia gospodarki państw członkowskich – kamienie węgielne Wspólnot Europejskich. Źródła prawa to także źródła formalne, a zatem formy, w jakich prawo występuje. Traktat z Lizbony nie ułatwia systematyki źródeł prawa Unii, zmienia ją i wręcz komplikuje. Wprowadza np. niezbyt precyzyjny i oparty głównie na kryteriach formalnych podział aktów na akty ustawodawcze i nieustawodawcze lub różnego rodzaju formy decyzji. Pamiętać także należy, że akty przyjęte pod rządami poprzednich Traktatów w zakresie wspólnej polityki zagranicznej i bez-

2 Przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości obejmuje dawny trzeci filar oraz dawny rozdział IV TWE, zob. pkt 3.

www.lexisnexis.pl

3. Prawo pierwotne

219

pieczeństwa oraz przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, np. decyzje ramowe, nadal obowiązują i to na starych zasadach. Na potrzeby niniejszego podręcznika przyjęliśmy następujący podział źródeł formalnych prawa Unii.

306

Źródła prawa Unii: 1) prawo pierwotne (traktaty, akty o charakterze konstytucyjnym, ogólne zasady prawa), 2) umowy międzynarodowe Unii, 3) prawo wtórne: a) akty ustawodawcze (rozporządzenia, dyrektywy, decyzje), b) akty nieustawodawcze (rozporządzenia, dyrektywy, decyzje), – akty delegowane, – akty wykonawcze, c) inne akty (np. zalecenia, opinie, porozumienia międzyinstytucjonalne, uchwały, deklaracje, programy działania), 4) akty wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Przyjęty przez nas podział tylko w ogólnych zarysach odpowiada wzajemnym relacjom między źródłami, tj. hierarchii aktów prawnych. W prawie Unii nie ma formalnej hierarchii aktów (ściśle hierarchii norm prawnych), jedynie podstawowe jej elementy można wyprowadzić z logiki systemu. Na szczycie hierarchii znajdują się akty prawa pierwotnego, wszystkie inne akty muszą być z nimi zgodne, a więc umowy międzynarodowe, prawo pochodne, akty wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Prawo wtórne musi być zgodne z umowami międzynarodowymi Unii. Akty wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa nie stoją jednak niżej od aktów prawa pochodnego. Wzajemne relacje między tymi aktami są bardziej skomplikowane i lepiej je ustalać ad casum. W ramach prawa pochodnego akty prawne mają różne funkcje, różnych adresatów i odmienny charakter prawny. Można mówić o hierarchii między aktami ustawodawczymi i nieustawodawczymi, akt wykonawczy podporządkowany jest aktowi, który wykonuje, podobnie wygląda relacja akt delegujący kompetencje – akt delegowany. W innych przypadkach rozporządzenia, dyrektywy i decyzje mogą być równorzędnymi źródłami. Ewentualne kolizje między normami tych aktów, np. normą dyrektywy i normą rozporządzenia, mogą być rozstrzygane przy pomocy klasycznych reguł kolizyjnych, np. lex specialis derogat legi generali (norma szczególna uchyla normę ogólną) oraz lex posterior derogat legi priori (norma późniejsza uchyla normę wcześniejszą).

307

3. Prawo pierwotne 3. Prawo pierwotne

Prawo pierwotne Unii zawarte jest przede wszystkim w traktatach założycielskich, w traktatach je zmieniających, traktatach o przystąpieniu, a także dołączonych do nich protokołach, aneksach itp. Na prawo pierwotne składają się np. Traktaty rzymskie, JAE, Traktat z Maastricht, Traktat z Amsterdamu, z Nicei, z Lizbony (nazwijmy je

308

220

IX. Pojęcie prawa UE i jego źródła

Traktatami założycielskimi). Najważniejszymi obecnie źródłami prawa pierwotnego są TUE oraz TFUE. Pamiętać jednak trzeba, że nadal swoją moc prawną zachowały inne umowy, np. Traktat o przystąpieniu m.in. Polski do UE. Do prawa pierwotnego należy także Karta Praw Podstawowych UE, której art. 6 ust. 1 TUE nadaje taką samą moc jak Traktatom. Prawo pierwotne określa cele oraz główne zasady funkcjonowania Unii, stąd ma charakter konstytucyjny. Stanowi ono podstawę prawną działań instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii. Stanowione jest przez państwa członkowskie i oparte na ich wzajemnej zgodzie. Determinuje to charakter tego prawa. Normy prawa Unii, tak jak w każdym innym systemie prawa, mają określoną hierarchię. Na szczycie norm prawnych znajduje się prawo pierwotne. Prawo pierwotne jest hierarchicznie wyższe w stosunku do prawa stanowionego przez instytucje Unii. Prawo stanowione przez instytucje musi opierać się na normie kompetencyjnej zawartej w prawie pierwotnym. Podstawa prawna wskazuje podział kompetencji między UE i państwa członkowskie, tj. kompetencję Unii ratione materiae. Po drugie, wskazuje sposób, w jaki Unia ma wykonać swoje kompetencje ratione materiae: instytucję, instrument (np. dyrektywa, decyzja) i procedurę, w jakiej ma być przyjęty. Wykroczenie poza kompetencje, także poważne uchybienie proceduralne, działanie instytucji w obszarze, w którym nie mają kompetencji, skutkuje uznaniem ich aktów za nieważne. Stwierdza to Trybunał Sprawiedliwości UE w odpowiednich procedurach. 309

Choć hierarchia aktów prawa Unii nie jest wyraźnie wskazana w Traktatach, wynika ona jednak z Traktatów, np. z art. 263 TFUE, i z logiki systemu traktatowego. Artykuł 263 TFUE (dawny art. 230 TWE) stwierdza np., że akt instytucji może być unieważniony, z powodu „naruszenia Traktatów lub jakiejkolwiek reguły prawnej związanej z ich stosowaniem”. A zatem normy mogą być nieskuteczne w wypadku stwierdzenia ich niezgodności z nadrzędnymi normami prawnymi – normami Traktatu. Prawo pierwotne ma nie tylko pierwszeństwo w stosunku do prawa wtórnego/pochodnego, lecz także w stosunku do prawa krajowego państw członkowskich. Skierowane jest do różnych adresatów, w pierwszej kolejności do państw członkowskich i instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii. Normy prawa pierwotnego stanowią także bezpośrednio o prawach lub obowiązkach jednostek, bez potrzeby konkretyzacji przez normy prawa krajowego (np. ustawy krajowe). Mogą one mieć tzw. skutek bezpośredni. Wymienione reguły dotyczą odpowiednio całego prawa pierwotnego, na które obok Traktatów składają się inne źródła prawa o takim samym znaczeniu – akty państw członkowskich o charakterze konstytucyjnym oraz ogólne zasady prawa.

Prawo pierwotne Unii to: 1) traktaty, 2) akty Rady lub Rady Europejskiej o charakterze konstytucyjnym, 3) ogólne zasady prawa.

www.lexisnexis.pl

3. Prawo pierwotne

2) 3) 4) 5) 6)

221

Prawo pierwotne: 1) oparte jest na wspólnej zgodzie państw członkowskich, może być zmienione przez państwa członkowskie, stanowi podstawę prawną działań instytucji Unii, ma pierwszeństwo w stosunku do prawa wtórnego i prawa krajowego, może określać prawa i obowiązki jednostek (mieć bezpośredni skutek), interpretuje je TSUE, ale nie może kontrolować jego legalności.

3.1. Traktaty W ten sposób nazywane są najważniejsze umowy międzynarodowe stanowiące podstawę działania Unii. Obecnie najważniejszymi traktatami są TUE oraz TFUE. Traktaty te mogą być w przyszłości zmienione, np. przez traktaty akcesyjne. Pojęcie to obejmuje także integralne części tych Traktatów, np. załączone do nich protokoły lub aneksy3. Do Traktatów dołączone zostały ponadto różnego typu deklaracje konferencji międzyrządowej, która przyjęła traktaty, np. deklaracja nr 17 odnosząca się do pierwszeństwa prawa Unii, deklaracje państw członkowskich, np. deklaracja nr 57 Republiki Włoskiej w sprawie składu Parlamentu Europejskiego itp. Są to akty niewiążące prawnie, ale powinny być brane pod uwagę przy interpretacji Traktatów, w szczególności jeśli wyrażają zgodną intencję wszystkich państw członkowskich (deklaracje konferencji). Traktaty mogą być bezpośrednio stosowane 4 przez organy państwa, instytucje itp. Postanowienia rodzące prawa dla jednostek są bezpośrednio skuteczne zarówno w stosunkach wertykalnych, jak i horyzontalnych, tzn. mogą być powoływane przez jednostkę zarówno przeciwko organom państwa, jak i innym jednostkom. Przykładowo Trybunał Sprawiedliwości wskazał na możliwość powołania przeciwko jednostce art. 81 ust. 1 TWE (zakazującego porozumień między przedsiębiorstwami, obecnie art. 101 ust. 1 TFUE), art. 82 TWE (zakazującego nadużywania pozycji dominującej na rynku5, obecnie art. 102 TFUE), art. 12 TWE (zakazującego dyskryminacji ze względu na przynależność państwową, obecnie art. 18 TUE), art. 39 TWE (dotyczącego swobodnego przepływu pracowników, obecnie art. 45 TFUE), art. 49 TWE (dotyczącego swobodnego przepływu usług, obecnie art. 56 TFUE).

Artykuł 267 TFUE nadaje sądom krajowym uprawnienia do zadawania pytań prejudycjalnych dotyczących interpretacji Traktatów. Interpretacja Traktatów stanowi wyłączną kompetencję Trybunału.

3 Artykuł 51 TUE stwierdza, że: „Protokoły i załączniki załączone do Traktatów stanowią ich integralną część”. 4 Zob. np. sprawa 26/62 Van Gend i Loos, LexPolonica nr 1149561. 5 Zob. sprawa 127/73 SABAM, LexPolonica nr 368663.

310

222

IX. Pojęcie prawa UE i jego źródła

3.2. Akty konstytucyjne Rady lub Rady Europejskiej 311

Do prawa pierwotnego zalicza się także akty przyjmowane w specjalnej procedurze. Rada Europejska lub Rada przyjmuje akt (niekiedy przy udziale Parlamentu Europejskiego), następnie zaleca jego przyjęcie państwom członkowskim zgodnie z ich własnymi wymogami konstytucyjnymi (wymogiem tym może być np. ratyfikacja). W ten sposób przyjęte były np. Akt dotyczący wyborów przedstawicieli do Zgromadzenia w powszechnych wyborach bezpośrednich, dołączony do decyzji Rady 76/787 6 , czy Decyzja Rady w sprawie systemu środków własnych Wspólnot 2000/597/WE, Euratom7. Powyższa procedura określana jest czasami mianem procedury organicznej. Uchwalony akt jest prawem pierwotnym, ponieważ w rezultacie pochodzi od państw członkowskich, ma charakter prawa konstytucyjnego (organicznego) Unii. W procedurze organicznej przyjmowane są akty Rady w celu uzupełnienia praw obywateli Unii (art. 25 TFUE), decyzja Rady dotycząca bezpośrednich wyborów do Parlamentu Europejskiego (art. 223 ust. 1 TFUE, dawny art. 190 ust. 4 TWE), decyzja Rady o „zasobach własnych” (art. 311 TFUE, dawny art. 269 TWE), decyzja Rady dotycząca związania umową o przystąpieniu Unii do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (art. 218 ust. 8 TFUE), decyzja Rady dotycząca przyznania właściwości Trybunałowi Sprawiedliwości UE w odniesieniu do sporów dotyczących europejskich tytułów prawnych w dziedzinie własności intelektualnej (art. 262 TFUE). Decyzje tego typu podejmować może także Rada Europejska, np. decyzja Rady Europejskiej o stworzeniu wspólnej obrony, art. 42 ust. 2 TUE, decyzja Rady Europejskiej dotycząca uproszczonej zmiany części trzeciej TFUE na podstawie art. 48 ust. 6 TUE. Przykład: Artykuł 25 TFUE (dawny artykuł 22 TWE): Co trzy lata Komisja składa sprawozdanie Parlamentowi Europejskiemu, Radzie oraz Komitetowi Ekonomiczno -Społecznemu w sprawie stosowania postanowień niniejszej części. Sprawozdanie to uwzględnia rozwój Unii. Na tej podstawie i bez uszczerbku dla innych postanowień Traktatów, Rada, stanowiąc jednomyślnie zgodnie ze specjalną procedurą ustawodawczą i po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego, może uchwalać przepisy w celu uzupełnienia praw wymienionych w artykule 20 ustęp 2. Przepisy te wchodzą w życie po ich zatwierdzeniu przez Państwa Członkowskie, zgodnie z ich odpowiednimi wymogami konstytucyjnymi.

312

Akty konstytucyjne Rady Europejskiej i Rady mają moc prawną taką samą jak Traktaty i stosuje się do nich te same zasady stosowania prawa, które dotyczą Traktatów (prymat, bezpośrednie stosowanie, brak kontroli legalności tych aktów itp.).

6 7

Dz.Urz. WE 1976 L 278/1. Dz.Urz. WE 2000 L 253/42.

www.lexisnexis.pl

3. Prawo pierwotne

223

Traktat z Lizbony wprowadza także nowe procedury, w wyniku których TFUE może zostać zmieniony, np. w art. 48 ust. 7 − przejście na kwalifi kowaną większość głosów oraz na zwykłą procedurę ustawodawczą. Decyzja Rady Europejskiej w tych sprawach wydaje się także należeć do prawa pierwotnego, wymaga bowiem akceptacji wszystkich parlamentów krajowych. Wystarczy sprzeciw jednego parlamentu krajowego, aby decyzja nie została przyjęta. W ten sposób akty te pochodzą także od państw członkowskich.

3.3. Ogólne zasady prawa Ogólne zasady prawa są źródłem szczególnym. Służą do wypełniania luk w prawie Unii i zapewniania sprawiedliwej interpretacji przepisom prawa Unii. Są wśród nich zarówno zasady zapisane w Traktatach, np. zasada proporcjonalności, jak i niepisane zasady wywiedzione przez Trybunał Sprawiedliwości z systemu Traktatów, bądź ogólne zasady prawa uznane przez Trybunał za zasady ogólne prawa Unii. Trybunał włączył je do prawa Unii, czerpiąc uzasadnienie dla tego kroku m.in. z dawnego art. 220 TWE (obecnie art. 19 ust. 1 TUE), a ściśle ze swojej ogólnej kompetencji do „zapewniania poszanowania prawa w wykładni i stosowaniu Traktatów”.

313

Trybunał czerpie inspirację z konstytucyjnych tradycji prawnych państw członkowskich oraz z prawa międzynarodowego. W ten sposób inkorporował do prawa Unii np. prawa podstawowe, chronione w konstytucjach państw członkowskich czy przez Europejską Konwencję Praw Człowieka. Przepisem Traktatów upoważniającym Trybunał do sięgania do zasad ogólnych prawa jest również np. art. 340 TFUE (dawny 288 TWE), który przewiduje obowiązek Unii naprawienia szkody spowodowanej przez instytucję Unii lub jej pracowników zgodnie z zasadami ogólnymi wspólnymi dla państw członkowskich. Przykładami zasad uznanych w orzecznictwie TSUE za zasady ogólne prawa są: zasada ochrony uprawnionego oczekiwania, zasada pewności prawa, zasada nieretroaktywnego działania prawa, zasada niedyskryminacji, prawa podstawowe. Źródłami zasad ogólnych prawa są: 1) Traktaty, 2) prawo wewnętrzne państw członkowskich, 3) prawo międzynarodowe.

Ogólne zasady prawa: 1) stanowią prawo pierwotne; 2) są stosowane do interpretacji i oceny legalności: a) aktów instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii, b) aktów państw członkowskich, które wykonują prawo Unii.

314

224

IX. Pojęcie prawa UE i jego źródła

4. Umowy międzynarodowe UE

4. Umowy międzynarodowe UE

4.1. Kompetencje do zawarcia umowy międzynarodowej 315

Przegląd instrumentów prawa pochodnego rozpoczniemy od umów międzynarodowych zawieranych przez Unię. W istocie umowy te mają podwójny charakter. Są aktami zarówno prawa międzynarodowego, jak i prawa pochodzącego od instytucji. Ściślej, aktem łączącym umowę jako akt prawa międzynarodowego z prawem Unii jest decyzja Rady wyrażająca zgodę na związanie Unii umową. Ponadto stosują się do nich specjalne zasady stanowienia prawa, przy czym są to zasady dotyczące wszystkich umów Unii, tj. umów zawieranych na podstawie TFUE, jak i art. 37 TUE (dawny art. 24 TUE), tj. w ramach wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa8. Ponieważ prawo wtórne powinno być zgodne ze zobowiązaniami międzynarodowymi Unii (art. 216 ust. 2 TFUE), uzasadnione jest wydzielenie umów jako osobnej kategorii. Umowy międzynarodowe Unii wiążą Unię na płaszczyźnie międzynarodowej jako akty prawa międzynarodowego, a na płaszczyźnie wewnętrznej na podstawie art. 216 ust. 2 TFUE. Przepis ten wskazuje, że „Umowy zawarte przez Unię wiążą instytucje Unii i Państwa Członkowskie”. Poprzednio, w odróżnieniu od art. 300 TWE, który dotyczył umów WE, dawny art. 24 TUE i art. 38 TUE (podstawy prawne do zawierania umów w dawnym II i III filarze) nie wskazywały wyraźnie państw członkowskich jako podmiotów związanych umowami zawartymi przez UE. Artykuł 216 TFUE: „1. Unia może zawierać umowy z jednym lub z większą liczbą państw trzecich lub organizacji międzynarodowych, jeżeli przewidują to Traktaty, lub gdy zawarcie umowy jest niezbędne do osiągnięcia, w ramach polityk Unii, jednego z celów, o których mowa w Traktatach, albo gdy zawarcie umowy jest przewidziane w prawnie wiążącym akcie Unii, albo gdy może mieć wpływ na wspólne zasady lub zmienić ich zakres. 2. Umowy zawarte przez Unię wiążą instytucje Unii i Państwa Członkowskie”.

316

Z art. 216 ust. 2 TFUE wynika, że prawo wtórne powinno być co do zasady zgodne z zobowiązaniami międzynarodowymi Unii. W hierarchii aktów prawnych umowy międzynarodowe Unii należałoby zatem umieścić między prawem pierwotnym a rozporządzeniami, dyrektywami, decyzjami itp.

8 Artykuł 37 TUE stanowi, że: „Unia może zawierać umowy z jednym lub z większą liczbą państw lub z organizacjami międzynarodowymi w dziedzinach objętych niniejszym rozdziałem”. Natomiast art. 216 używa liczby mnogiej „Traktaty”.

www.lexisnexis.pl

4. Umowy międzynarodowe UE

225

Podobnie jak poprzednio, Traktaty w kilku miejscach przewidują wyraźne kompetencje Unii do zawierania umów międzynarodowych9. W kilku miejscach podkreślają konkurencyjny/dzielony charakter kompetencji10. Traktat lizboński wprowadził także nowe kompetencje wyraźne, które obejmują: art. 8 TUE (umowy dotyczące dobrego sąsiedztwa), art. 50 TUE (umowę o wystąpieniu z Unii państwa członkowskiego), art. 79 ust. 3 TFUE (umowy o readmisji obywateli państw trzecich), art. 6 ust. 2 TUE (przystąpienie Unii do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka). W odróżnieniu od poprzednich unormowań Traktaty określają ogólne kompetencje Unii do zawierania umów międzynarodowych, m.in. art. 216 TFUE oraz art. 3 TFUE. Kompetencje te są szerokie. Trzeba także podkreślić, że art. 216 TFUE zawiera identyczne sformułowanie jak art. 352 TFUE, dając Unii kompetencje do zawarcia umowy, gdy jest to „niezbędne do osiągnięcia, w ramach polityk Unii, jednego z celów, o których mowa w Traktatach”. Artykuł 216 TFUE stwierdza, że Unia może zawierać umowy, jeżeli: 1) przewidują to Traktaty lub prawnie wiążący akt Unii (kompetencje wyraźne); 2) zawarcie umowy jest niezbędne do osiągnięcia, w ramach polityk Unii, jednego z celów, o których mowa w Traktatach (kompetencje dorozumiane); W ten sposób TS np. w opinii 1/76 stwiedził: „Gdy tylko prawo Wspólnoty nadało pewne uprawnienia instytucjom Wspólnoty, w ramach ich systemu wewnętrznego, by osiągnąć dany cel, Wspólnota ma prawo zaciągania zobowiązań międzynarodowych potrzebnych do osiągnięcia tego celu nawet w braku odpowiedniego wyraźnego postanowienia. Dzieje się tak w szczególności w sytuacjach, w których uprawnienia wewnętrzne zostały już wykorzystane w celu ustanowienia środków służących osiągnięciu wspólnej polityki. Uprawnienie to nie jest jednak ograniczone do tych sytuacji. Aczkolwiek wewnętrzne środki Wspólnoty są przyjmowane tylko gdy umowa międzynarodowa jest zawarta i wchodzi w życie, [...] uprawnienie do związania Wspólnoty wobec państw trzecich wynika w sposób dorozumiany z postanowień Traktatu tworzących kompetencję wewnętrzną, w takim zakresie, w jakim udział Wspólnoty w umowie międzynarodowej jest konieczny dla osiągnięcia jednego z celów Wspólnoty”.

3) może to mieć wpływ na wspólne zasady lub zmienić ich zakres (kompetencje dorozumiane). 9 Są to: art. 207 TFUE, dawny art. 133 TWE (wspólna polityka handlowa), art. 217 TFUE, dawny art. 310 TWE (umowy stowarzyszeniowe), art. 186 TFUE, dawny art. 170 (badania i rozwój technologiczny), art. 219 TFUE, dawny art. 111 ust. 1–3 i 5 (umowy dotyczące kursu wymiany euro), art. 191 TFUE, dawny art. 174 (4) TWE (środowisko naturalne), art. 211 TFUE, dawny art. 181 ust. 1 TWE (współpraca dla rozwoju), art. 37, dawny art. 24 TUE (wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa), art. 49 TUE, dawny art. 49 TUE, umowy dotyczące członkostwa w UE. 10 W przypadku art. 219 TFUE (unia gospodarczo -walutowa) oraz art. 191 TFUE (ochrona środowiska naturalnego), przepis ust. 4 obu artykułów wskazuje, że Unia może zawierać umowy międzynarodowe w danych dziedzinach, ale w zakresie swoich kompetencji negocjować i zawierać umowy międzynarodowe mogą także państwa członkowskie. Poprzednio podobnie unormowane były kompetencje w zakresie współpracy dla rozwoju (dawny art. 181 ust. 1 TWE). Obecny art. 211 TFUE nie wskazuje już wyraźnie, że Unia może zawierać w tej dziedzinie umowy. Stwierdza natomiast, że „w zakresie swoich odpowiednich kompetencji Unia i Państwa Członkowskie współpracują z państwami trzecimi i kompetentnymi organizacjami międzynarodowymi”.

317

226

IX. Pojęcie prawa UE i jego źródła Tak m.in. w orzeczeniu w sprawie 22/70 ERTA, pkt 21–22 Trybunał wywiódł obowiązek państw członkowskich z ówczesnego art. 5 TWE (zasady lojalnej współpracy). Państwa członkowskie nie mogą zawierać umów, które miałyby wpływ na wspólne zasady lub zmieniały ich zakres, takie umowy należą do kompetencji Wspólnoty. „21. (...) zgodnie z art. 5 państwa członkowskie winny, z jednej strony, podjąć wszelkie właściwe działania w celu zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających z traktatu lub z aktów wydawanych przez instytucje, a z drugiej strony powstrzymać się od jakichkolwiek działań, które mogłyby zagrozić urzeczywistnieniu celów traktatu; 22. (...) z postanowień tych, rozpatrywanych łącznie, wynika, iż państwa członkowskie nie mogą, w sytuacji gdy ustanowiono wspólnotowe normy prawne mające na celu realizację celów traktatu, podejmować poza ramami instytucjonalnymi Wspólnoty zobowiązań mogących naruszyć te normy lub zagrozić ich skuteczności” (tak oficjalna wersja polska orzeczenia na stronie TS, w wersji angielskojęzycznej „which may affect those rules or alter their scope”, czyli tak samo jak w TUE. Trybunał potwierdził to w serii wyroków z 2002 r. w sprawach umów open skies (dotyczących liberalizacji usług lotniczych z USA), dotyczyły one Danii, Szwecji, Finlandii, Belgii, Luksemburga, Austrii i Niemiec. Przykładowo w orzeczeniu C-467/98 Komisja przeciwko Danii TS potwierdził, że WE ma kompetencje do zawarcia umowy także wtedy, gdy nawet jeśli nie ma kompetencji wewnętrznej, zawarcie umowy może wpływać na wspólne zasady lub zmieniać ich zakres.

Wskazany w art. 216 ust. 1 TFUE zakres kompetencji Unii jest zgodny z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości, począwszy od orzeczenia w sprawie ERTA11. Traktat z Lizbony rozszerzył zatem działanie tzw. doktryny ERTA na wszystkie umowy międzynarodowe Unii. 318

Kompetencje Unii do zawarcia umowy międzynarodowej mogą mieć charakter kompetencji wyłącznych, dzielonych, koordynacyjnych itp. Zgodnie z art. 3 TFUE Unia ma wyłączną kompetencję do zawierania umów międzynarodowych w dziedzinach wskazanych w tym artykule oraz w trzech generalnych przypadkach, tj. jeżeli ich zawarcie: 1) zostało przewidziane w akcie ustawodawczym Unii; 2) jest niezbędne do umożliwienia Unii wykonywania jej wewnętrznych kompetencji; 3) może wpływać na wspólne zasady lub zmieniać ich zakres (kompetencja wyłączna jest ograniczona do tego zakresu). Artykuł 3 TFUE: „1. Unia ma wyłączne kompetencje w następujących dziedzinach: a) unia celna; b) ustanawianie reguł konkurencji niezbędnych do funkcjonowania rynku wewnętrznego; c) polityka pieniężna w odniesieniu do Państw Członkowskich, których walutą jest euro;

11 Są to np. sprawy 22/70 Komisja przeciwko Radzie (ERTA), par. 16–29, 6/76 Kramer, par. 19–20, opinia 2/91 par. 7, opinia 2/92, par. 31–32, opinia 1/94 par. 82–85, opinia 2/94 par. 26.

www.lexisnexis.pl

4. Umowy międzynarodowe UE

227

d) zachowanie morskich zasobów biologicznych w ramach wspólnej polityki rybołówstwa; e) wspólna polityka handlowa. 2. Unia ma także wyłączną kompetencję do zawierania umów międzynarodowych, jeżeli ich zawarcie zostało przewidziane w akcie ustawodawczym Unii lub jest niezbędne do umożliwienia Unii wykonywania jej wewnętrznych kompetencji lub w zakresie, w jakim ich zawarcie może wpływać na wspólne zasady lub zmieniać ich zakres”. Kompetencje wyłączne do zawierania umów międzynarodowych mogą zatem teoretycznie obejmować obszary kompetencji dzielonych, koordynacyjnych czy wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. W innym przypadku do obszarów tych stosują się ogólne zasady podziału kompetencji. Tak więc w zakresie kompetencji dzielonych (art. 4 TFUE) działa zasada preempcji (art. 2 ust. 2 TFUE, zasada pierwszeństwa lub inaczej doktryna zajętego pola). Jeżeli Traktaty przyznają Unii w określonej dziedzinie kompetencję dzieloną z państwami członkowskimi, Unia i państwa członkowskie mogą zawierać umowy międzynarodowe w tej dziedzinie. Państwa członkowskie wykonują jednak swoją kompetencję tylko w zakresie, w jakim Unia nie wykonała swojej kompetencji w danej dziedzinie. Jeśli przyjęła jakiekolwiek akty prawne w danej dziedzinie, państwa nie mogą zawierać umów międzynarodowych w zakresie uregulowanym tymi aktami (działa zasada preempcji, Unia nabywa kompetencje wyłączne do zawarcia umowy). Przypomnijmy także, że zgodnie z Protokołem nr 25 w sprawie wykonywania kompetencji dzielonych, jeżeli Unia prowadzi działania w pewnej dziedzinie, zakres wykonywania przez nią kompetencji dzielonych obejmuje wyłącznie elementy regulowane przedmiotowym aktem Unii, w związku z czym nie obejmuje całej dziedziny.

319

Unia może zawierać umowy także w dziedzinach, w których zgodnie z art. 6 TFUE prowadzić może jedynie działania wspierające, koordynujące lub uzupełniające działania państw członkowskich [zob. np. art. 165 ust. 3 TFUE (edukacja), gdzie mowa wręcz o tym, że Unia i państwa członkowskie sprzyjają współpracy z państwami trzecimi i organizacjami międzynarodowymi, podobnie art. 166 ust. 3 TFUE (kształcenie zawodowe), 167 ust. 3 TFUE (kultura), art. 168 ust. 3 TFUE (zdrowie publiczne)]12. Artykuł 2 ust. 5 TFUE podkreśla, że w tych dziedzinach działania Unii nie zastępują kompetencji państw członkowskich. Prawnie wiążące akty Unii (a zatem także umowy międzynarodowe Unii) przyjęte na podstawie postanowień Traktatów odnoszących się do tych dziedzin nie mogą prowadzić do harmonizacji przepisów ustawowych i wykonawczych państw członkowskich.

320

Kompetencje Unii do zawierania umów międzynarodowych są zatem szerokie i znacząco ograniczają ius tractatuum państw członkowskich.

12 Zob. np. umowy zawarte przez WE w 1995 r. z USA i Kanadą na podstawie art. 149 i 150 TWE dotyczące programów współpracy w dziedzinie szkolnictwa wyższego i szkolenia zawodowego (decyzje Rady dotyczące tych umów 2001/196/WE, 2001/197/WE, Dz.Urz. WE 2001 L 71/7 i Dz.Urz. WE 2001 L 71/15).

228

IX. Pojęcie prawa UE i jego źródła

4.2. Skutki prawne zawartych umów 321

Aby umowa międzynarodowa mogła wywoływać skutki w prawie Unii, musi wejść w życie lub być stosowana tymczasowo zgodnie z prawem międzynarodowym. W tym drugim przypadku niezbędna jest decyzja Rady na podstawie art. 218 ust. 5 TFUE upoważniająca do stosowania zawartej umowy do momentu jej wejścia w życie (tymczasowo). Umowy zawarte przez Unię, z chwilą ich wejścia w życie, wiążą instytucje Unii i państwa członkowskie (art. 218 ust. 5). Jako akty prawa międzynarodowego umowy Unii podlegają temu prawu w zakresie np. mocy obowiązującej w stosunkach międzynarodowych, wygaśnięcia, ważności. Łącznikiem z prawem Unii jest natomiast decyzja Rady o związaniu Unii umową, wydawana w procedurze zawierania umowy. Istnienie tej decyzji powoduje również, że umowy (a ściśle decyzja Rady) podlegają kontroli TSUE (kontrola następcza legalności decyzji o związaniu umową), stosuje się do nich skargę na nieważność, pytania prejudycjalne i inne. Wyrok Trybunału w tych sprawach ma znaczenie tylko dla Unii i jej państw członkowskich, w żaden sposób nie wiąże pozostałych stron umowy. Przypomnijmy (zob. rozdział XI, pkt 1.8.), że ponieważ umowa międzynarodowa jest aktem instytucji Unii, tak jak każdy inny akt instytucji może być stosowana bezpośrednio, jeśli jej norma spełnia kryteria bezpośredniej skuteczności. W tym celu Trybunał bada przedmiot i cel umowy (a więc intencję stron wyrażoną obiektywnie w treści porozumienia; TS określa to mianem „badania ducha, ogólnej struktury i treści umowy”), jasność i precyzyjność normy (jasność określenia prawa lub obowiązku dla zainteresowanego podmiotu), bezwarunkowość normy i jej zupełność. Jeśli umowa przewiduje utworzenie specjalnego organu składającego się np. z przedstawicieli stron umowy, uchwały takich organów również stanowią źródło prawa Unii i jeśli spełniają ww. kryteria, mogą być bezpośrednio stosowane.

4.3. Umowy mieszane 322

Specjalną kategorię stanowią tzw. umowy międzynarodowe mieszane zawierane z państwami trzecimi lub organizacjami międzynarodowymi. Ich stronami są oprócz WE/UE także państwa członkowskie (wszystkie bądź niektóre). Takimi umowami są np.: Umowa z 1994 r. o utworzeniu Światowej Organizacji Handlu, Konwencja Prawa Morza z 1982 r., Układ Europejski z 1991 r. ustanawiający stowarzyszenie między Rzecząpospolitą Polską z jednej strony a Wspólnotami Europejskimi i ich państwami członkowskimi z drugiej strony (Układ był umową dwustronną). Umowy mieszane zawiera się głównie, gdy ich przedmiot obejmuje materie wchodzące w zakres kompetencji zarówno Unii, jak i państw członkowskich. Przykładowo Konwencja prawa morza z jednej strony reguluje kwestie związane z ochroną zasobów żywych stanowiące kompetencje wyłączne ówczesnej WE (obecnie Unii), co usprawiedliwia uczestnictwo UE w umowie. Z drugiej strony Konwencja reguluje np. ustanawianie strefy morza terytorialnego i kompetencje państwa

www.lexisnexis.pl

5. Prawo wtórne

229

w stosunku do tej strefy, a w tych kwestiach wyłączne kompetencje mają państwa członkowskie. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej uznał ponadto, że państwa członkowskie mogą uczestniczyć w umowie, której finansowanie należy do państw członkowskich i stanowi zasadniczy element umowy13 lub gdy państwo członkowskie reprezentuje terytoria zależne, co do których nie ma zastosowania prawo Unii14. Z orzecznictwa Trybunału wynika, że umowy mieszane są źródłami prawa Unii15 i mogą być bezpośrednio stosowane. Unia związana jest całą umową mieszaną, chyba że wynika z niej szczegółowy podział kompetencji między państwa członkowskie i Unię. W przypadku Konwencji prawa morza kwestie te zostały szczegółowo unormowane w specjalnej deklaracji złożonej wraz z dokumentem potwierdzającym przystąpienie WE do Konwencji w 1998 r.

2) 3) 4)

5) 6)

323

Umowy międzynarodowe Unii: 1) zawierane są w całym zakresie jej kompetencji wewnętrznych; zawierane są zgodnie z procedurą określoną w art. 218 TFUE; są aktami prawa międzynarodowego oraz aktami instytucji; podlegają kontroli legalności: prewencyjnej – art. 218 ust. 11 TFUE, oraz następczej, np. w trybie skargi o stwierdzenie nieważności decyzji Rady wyrażającej zgodę na związanie Unii umową lub w trybie pytania prejudycjalnego; wiążą państwa członkowskie jako część prawa Unii; ich normy skutkują bezpośrednio, jeśli spełniają odpowiednie kryteria.

Umowy mieszane: 1) stronami są zarówno UE/WE, jak i państwa członkowskie; 2) wiążą Unię w całości, chyba że z umowy wynika szczegółowy podział kompetencji między państwa członkowskie i Unię.

5. Prawo wtórne

5. Prawo wtórne

5.1. Akty o charakterze ustawodawczym, delegowanym i wykonawczym Prawo pochodne tworzone jest przez instytucje Unii na podstawie prawa pierwotnego, tj. na podstawie kompetencji określonych dla instytucji w Traktatach. Składają się na nie akty o różnym charakterze prawnym, akty ustawodawcze, delegowane, wykonawcze i inne akty prawne.

13 14 15

Opinia 1/78 par. 60. Opinia 1/78 par. 62. Np. opinia 2/91, par. 5.

324

230

IX. Pojęcie prawa UE i jego źródła

Przypomnijmy, że Traktat z Lizbony wprowadza, oparty na kryterium formalnym, podział aktów prawnych Unii na akty ustawodawcze i nieustawodawcze. Podział ten służy uporządkowaniu zasad stanowienia prawa w Unii i ma w efekcie znaczenie dla określenia hierarchii aktów prawnych. Akty ustawodawcze wydawane są, w różnych konstelacjach, wspólnie lub z udziałem, przez Parlament Europejski i/lub Radę, natomiast akty nieustawodawcze pochodzą od Komisji lub Rady. Akty ustawodawcze to rozporządzenia, dyrektywy lub decyzje, a więc wiążące akty prawne, określające istotne elementy danej dziedziny (a contrario z art. 290 ust. 1 TFUE), przyjmowane w drodze procedury ustawodawczej (zwykłej lub specjalnej; zob. rozdział X, pkt 4.2.). Akty ustawodawcze przyjmowane są z inicjatywy Komisji. Artykuł 17 ust. 2 TUE: „O ile Traktaty nie stanowią inaczej, akty ustawodawcze Unii mogą zostać przyjęte wyłącznie na wniosek Komisji. Pozostałe akty są przyjmowane na wniosek Komisji, jeżeli Traktaty tak stanowią”. 325

Tylko w szczególnych przypadkach przewidzianych w Traktatach akty ustawodawcze mogą być przyjmowane z inicjatywy grupy państw członkowskich (np. w dawnym trzecim filarze, np. art. 76 TFUE) lub Parlamentu Europejskiego, na zalecenie Europejskiego Banku Centralnego lub na wniosek Trybunału Sprawiedliwości lub Europejskiego Banku Inwestycyjnego [art. 289 (4) TFUE]. Posiedzenia Rady są jawne, kiedy Rada obraduje i głosuje nad projektem aktu ustawodawczego. W tym celu każde posiedzenie Rady składa się z dwóch części, poświęconych odpowiednio: obradom nad aktami ustawodawczymi Unii i działaniom o charakterze nieustawodawczymi (art. 16 ust. 8 TUE). Artykuł 289 TFUE: „1. Zwykła procedura ustawodawcza polega na przyjęciu rozporządzenia, dyrektywy lub decyzji wspólnie przez Parlament Europejski i Radę na wniosek Komisji. Procedurę tę określa artykuł 294. 2. W szczególnych przypadkach przewidzianych w Traktatach przyjęcie rozporządzenia, dyrektywy lub decyzji przez Parlament Europejski z udziałem Rady lub przez Radę z udziałem Parlamentu Europejskiego stanowi specjalną procedurę ustawodawczą. 3. Akty prawne przyjmowane w drodze procedury ustawodawczej stanowią akty ustawodawcze. 4. W szczególnych przypadkach przewidzianych w Traktatach akty ustawodawcze mogą być przyjmowane z inicjatywy grupy Państw Członkowskich lub Parlamentu Europejskiego, na zalecenie Europejskiego Banku Centralnego lub na wniosek Trybunału Sprawiedliwości lub Europejskiego Banku Inwestycyjnego”.

www.lexisnexis.pl

5. Prawo wtórne

231

Akty ustawodawcze16: 1) wymagają: a) uzasadnienia i odnoszą się do propozycji, inicjatyw, zaleceń, wniosków lub opinii przewidzianych w Traktatach, b) ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej; 2) wchodzą w życie z dniem w nich określonym lub, w jego braku, 20 dnia po ich publikacji; 3) podlegają kontroli parlamentów narodowych co do zgodności z zasadą pomocniczości. Akty nieustawodawcze to rozporządzenia, dyrektywy i decyzje, o których mowa w art. 288 TFUE, które nie są przyjmowane w drodze zwykłej lub specjalnej procedury ustawodawczej, oraz decyzje Rady przyjęte na podstawie art. 24 i 26 TUE. Mogą one mieć charakter aktów delegowanych lub wykonawczych. Nie jest jasne, czy traktatowe pojęcie aktów nieustawodawczych dotyczy tylko aktów wiążących prawnie (wydaje się, że tak), czy także np. zaleceń, czy może być rozciągnięte na inne akty przyjmowane na podstawie TUE. Tak np. nawiązanie w art. 31 TUE do aktów ustawodawczych może sugerować, że pojęcie aktów nieustawodawczych jest szersze i obejmuje także inne decyzje przyjmowane w ramach TUE. Artykuł 31 ust. 1 stanowi: „Decyzje, o których mowa w niniejszym rozdziale, Rada Europejska i Rada podejmują, stanowiąc jednomyślnie, z wyjątkiem przypadków gdy niniejszy rozdział stanowi inaczej. Wyklucza się przyjmowanie aktów ustawodawczych”. Podobnie art. 297 TFUE, używając określenia „akty nieustawodawcze przyjęte w formie rozporządzeń, dyrektyw oraz decyzji”, sugeruje istnienie innych aktów nieustawodawczych. Bez względu na rozstrzygnięcie tego problemu TFUE zawiera szczególne unormowania odnoszące się do aktów nieustawodawczych przyjętych w formie rozporządzeń, dyrektyw i decyzji oraz decyzji przyjmowanych na podstawie art. 24 i 26 TUE. Akty nieustawodawcze przyjęte w formie rozporządzeń, dyrektyw i decyzji, o których mowa w art. 288 TFUE to wiążące prawnie akty Komisji lub Rady o charakterze delegowanym lub wykonawczym. Przed wejściem w życie Traktatu z Lizbony podstawę prawną przekazywania Komisji uprawnień quasi-prawodawczych lub wykonawczych stanowił ówczesny art. 202 TWE. Uprawniał on Radę do przyznania Komisji „w aktach przez siebie przyjmowanych uprawnienia do wykonywania norm, które Rada ustanawia. Rada może uzależnić wykonywanie tych uprawnień od pewnych warunków. Może również zastrzec dla siebie prawo bezpośredniego wykonywania uprawnień wykonawczych”. Szczegółowe regulacje, zwłaszcza procedury nadzoru nad korzystaniem przez Komisję z przekazanych jej kompetencji, zawierała decyzja Rady 87/373/EWG, zastąpiona decyzją Rady 1999/468/WE (tzw. decyzja komitologiczna). Nazwa „komitologia” pochodzi od komitetów, które mogła powołać Rada w celu kontroli wykonywania kompetencji przez Komisję. Mogły one sprawować funkcje doradcze, zarządzające lub regulacyjne (zob. rozdział X, pkt 4.3.2.). Z postanowień art. 202 TWE wynikało, że kompetencję do przekazywania uprawnień i nadzoru ma Rada. Coraz częściej jednak delegowanie kom-

16

Zob. art. 296 akapit 2 TFUE oraz art. 297 ust. 1 TFUE.

326

232

IX. Pojęcie prawa UE i jego źródła

petencji Komisji następowało w aktach prawnych wydawanych wspólnie przez Parlament Europejski i Radę. Doprowadziło to do zmiany decyzji komitologicznej. Decyzja Rady 2006/512/WE wprowadziła obok istniejących procedur komitologicznych – doradczej, zarządzającej i regulacyjnej – nową procedurę: procedurę regulacyjną połączoną z kontrolą. W tej procedurze nie tylko Rada, ale także Parlament Europejski mogły się sprzeciwić przyjęciu aktu prawnego proponowanego przez Komisję. Z tej procedury wywodzi się koncepcja aktów delegowanych wprowadzona Traktatem z Lizbony. Zmiany wprowadzone Traktatem z Lizbony miały na celu m.in. umocnienie kompetencji Parlamentu Europejskiego. 327

Akty delegowane to akty Komisji wydawane na podstawie kompetencji delegowanych jej przez Radę lub Parlament Europejski, pochodne w stosunku do aktu delegującego kompetencje. Aktem powierzającym Komisji kompetencje może być tylko akt ustawodawczy. Zgodnie z art. 290 ust. 1 TFUE akt ustawodawczy może przekazywać Komisji uprawnienia do przyjęcia aktów o charakterze nieustawodawczym o zasięgu ogólnym. Nie można zatem przekazać Komisji uprawnień do wydawania aktów indywidualnych, np. środków upoważniających jedno państwo lub grupę państw. Ponadto przekazanie uprawnień nie może dotyczyć istotnych elementów danej dziedziny, ponieważ są one zastrzeżone dla aktu ustawodawczego. Akty Komisji mogą jedynie uzupełniać lub zmieniać niektóre, inne niż istotne, elementy aktu podstawowego, tj. delegującego kompetencje. Trybunał Sprawiedliwości już wcześniej doprecyzował pojęcie „istotnego elementu”, stwierdzając, że jego uregulowanie „musi być zastrzeżone dla przepisów, których celem jest nadanie konkretnego kształtu podstawowym założeniom polityki wspólnotowej”17. Do „istotnych elementów” należą zmiana materialnego, geograficznego lub czasowego zakresu stosowania aktu podstawowego, zobowiązania nakładane przez ten akt oraz określenie konsekwencji ich nieprzestrzegania. Wyjątki mogą dotyczyć sytuacji, gdy uprawnienia przekazywane w tych dziedzinach Komisji zostaną przez prawodawcę na tyle ściśle ograniczone, że nie dysponuje ona żadnym marginesem uznaniowości. W podobnym przypadku ścisłego określenia uprawnień Komisji można przekazać uprawnienia do aktualizowania aktu podstawowego w zakresie odwołania do badań naukowych, o ile nie mają one jako takie wpływu na określenie przez prawodawcę zasadniczych celów aktu podstawowego. Wyjaśnienia wymaga także pojęcie „uzupełnienie”, ponieważ ma ono zasadnicze znaczenie dla wyboru między aktem delegowanym lub wykonawczym. Pojęcie to dotyczy sytuacji, gdy akt delegowany wprowadza nowe uregulowania/zasady do aktu podstawowego, rozszerzające zakres jego stosowania, niemające jednak charakteru „istotnych elementów” aktu podstawowego. W akcie podstawowym prawodawca określa zatem główne zasady, pozostawiając Komisji możliwość ich uzupełnienia. Natomiast pojęcie „wykonanie” dotyczy sytuacji, w której nie ma potrzeby uzupełnienia aktu podstawowego nową regulacją, jedynym celem aktu jest wprowadzenie w życie regulacji już ustalonych w akcie podstawowym. Rozróżnienie uzupełnienia i wykonania nie jest w praktyce łatwe. Komisja na gruncie swoich doświadczeń z procedurami komitologicznymi zaproponowała zatem prosty test, a mianowicie postawienie pytania – czy uprawnienie powierzone Komisji służy określeniu

17

C-240/90 RFN przeciwko Komisji, Zb.Orz. 1992, s. I-5383, pkt 37.

www.lexisnexis.pl

5. Prawo wtórne

233

„co” państwa członkowskie mają zrobić, aby wykonać akt podstawowy, czy też „jak” mają wykonać zobowiązania wynikające z tego aktu. W pierwszym przypadku Komisja powinna przyjąć akt delegowany (odpowiada na pytanie „co?”), w drugim – akt wykonawczy (odpowiada na pytanie „jak?”)18. Przez pojęcie „zmiana” aktu podstawowego należy z kolei rozumieć usunięcie, zastąpienie lub dodanie do tego aktu elementu innego niż istotny19. Akt delegujący (ustawodawczy) musi wyraźnie określać cele, treść, zakres oraz czas obowiązywania przekazanych uprawnień. Artykuł 290 formułuje również warunki przekazania uprawnień. Akty delegowane przyjęte po 1 grudnia 2009 r. łatwo rozpoznać po nazwie, np. dyrektywa delegowana Komisji czy rozporządzenie delegowane Komisji. Akt delegowany to akt prawny: 1) Komisji, wydany na podstawie kompetencji delegowanych przez Radę lub Parlament Europejski; 2) nieustawodawczy o zasięgu ogólnym; 3) uzupełniający lub zmieniający niektóre, inne niż istotne, elementy aktu ustawodawczego, 4) o celach, treści, zakresie i czasie obowiązywania mieszczących się w wyraźnie określonych w akcie ustawodawczym celach, treści, zakresie oraz czasie obowiązywania przekazanych Komisji uprawnień. Przekazanie uprawnień nie może dotyczyć istotnych elementów danej dziedziny. Akt delegujący kompetencje: 1) jest aktem ustawodawczym; 2) wyraźnie określa warunki przekazania uprawnień, które mogą być następujące: a) Parlament Europejski lub Rada może zadecydować o odwołaniu przekazanych uprawnień, b) akt delegowany może wejść w życie tylko wtedy, gdy Parlament Europejski lub Rada nie wyrażą sprzeciwu w terminie przewidzianym przez akt ustawodawczy. Artykuł 290 TFUE: „1. Akt ustawodawczy może przekazywać Komisji uprawnienia do przyjęcia aktów o charakterze nieustawodawczym o zasięgu ogólnym, które uzupełniają lub zmieniają niektóre, inne niż istotne, elementy aktu ustawodawczego. Akty ustawodawcze wyraźnie określają cele, treść, zakres oraz czas obowiązywania przekazanych uprawnień. Przekazanie uprawnień nie może dotyczyć istotnych elementów danej dziedziny, ponieważ są one zastrzeżone dla aktu ustawodawczego.

18 Implementation of the Treaty of Lisbon. Delegated Acts (Article 290, Treaty on the Functioning of the European Union). Guidelines for the services of the Commission, pkt 31. 19 Tamże, pkt 23–26.

328

234

IX. Pojęcie prawa UE i jego źródła

2. Warunki, którym podlega przekazanie uprawnień, są wyraźnie określone w aktach ustawodawczych i mogą być następujące: a) Parlament Europejski lub Rada może zadecydować o odwołaniu przekazanych uprawnień; b) akt delegowany może wejść w życie tylko wtedy, gdy Parlament Europejski lub Rada nie wyrażą sprzeciwu w terminie przewidzianym przez akt ustawodawczy. Do celów litery a) i b) Parlament Europejski stanowi większością głosów wchodzących w jego skład członków, a Rada większością kwalifi kowaną. 3. W nagłówku aktów delegowanych dodaje się przymiotnik «delegowane» albo «delegowana»”. 329

W przeciwieństwie do aktów delegowanych zdefiniowanych w art. 290 ust. 1 TFUE, postanowienia art. 291 ust. 2 TFUE nie zawierają definicji aktów wykonawczych. Wskazują one jedynie, że w sytuacji gdy konieczne są jednolite warunki wykonywania prawnie wiążących aktów Unii, akty te powierzają uprawnienia wykonawcze Komisji lub, w należycie uzasadnionych przypadkach oraz w przypadkach określonych w artykułach 24 i 26 Traktatu o Unii Europejskiej, Radzie. Gdy taka sytuacja nie występuje, gdy nie ma potrzeby określenia jednolitych warunków wykonania aktów prawnych Unii, wykonanie aktów należy do państw członkowskich. Artykuł 291 ust. 1 TFUE zawiera w tej materii wyraźne zobowiązanie państw członkowskich do zapewnienia wykonania aktów prawnych Unii środkami prawa krajowego. Akty wykonawcze mogą być zatem aktami państw członkowskich, aktami Komisji lub Rady. Interesują nas jednak akty wykonawcze Unii. Akty wymagające wykonania powierzają wówczas uprawnienia wykonawcze Komisji lub w uzasadnionych przypadkach Radzie. Wykonanie kompetencji przez Komisję podlega kontroli państw członkowskich. Warunki określa rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady 182/2011 ustanawiające przepisy i zasady ogólne dotyczące trybu kontroli przez państwa członkowskie wykonywania uprawnień wykonawczych przez Komisję. Zmodyfi kowało ono uprzedni system komitologiczny (zob. rozdział X, pkt 4.3.2.). Akty wykonawcze przyjęte po 1 grudnia 2009 r. łatwo rozpoznać po nazwie, np. dyrektywa wykonawcza Komisji lub rozporządzenie wykonawcze Rady.

2) 3) 4) 5) 20

Akt wykonawczy Unii: 1) wymaga upoważnienia w wiążącym akcie prawnym, który wykonuje (nie musi to być akt ustawodawczy); jest wydawany, gdy konieczne są jednolite warunki do wykonania aktu podstawowego; służy wcieleniu w życie aktu podstawowego w sposób nieingerujący w jego treść 20; jest aktem prawnym Komisji lub Rady; podlega kontroli państw członkowskich (procedurom komitologicznym). Tamże, pkt 28.

www.lexisnexis.pl

5. Prawo wtórne

235

Artykuł 291 TFUE: „1. Państwa Członkowskie przyjmują wszelkie środki prawa krajowego niezbędne do wprowadzenia w życie prawnie wiążących aktów Unii. 2. Jeżeli konieczne są jednolite warunki wykonywania prawnie wiążących aktów Unii, akty te powierzają uprawnienia wykonawcze Komisji lub, w należycie uzasadnionych przypadkach oraz w przypadkach określonych w artykułach 24 i 26 Traktatu o Unii Europejskiej, Radzie. 3. Do celów ustępu 2 Parlament Europejski i Rada, stanowiąc w drodze rozporządzeń zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą, ustanawiają z wyprzedzeniem przepisy i zasady ogólne dotyczące trybu kontroli przez Państwa Członkowskie wykonywania uprawnień wykonawczych przez Komisję. 4. W nagłówku aktów wykonawczych dodaje się przymiotnik «wykonawcze» albo «wykonawcza»”. Akty nieustawodawcze przyjęte w formie rozporządzeń, dyrektyw i decyzji21 wymagają: 1) uzasadnienia i odnoszą się do propozycji, inicjatyw, zaleceń, wniosków lub opinii przewidzianych w Traktatach; 2) ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej i wchodzą w życie tak jak akty ustawodawcze, dotyczy to: a) rozporządzeń, b) dyrektyw, które są skierowane do wszystkich państw członkowskich, c) decyzji, które nie wskazują adresata; 3) notyfikacji adresatowi (stają się skuteczne wraz z tą notyfikacją), dotyczy to: a) dyrektyw, które wskazują adresata, b) decyzji, które wskazują adresata. Akty nieustawodawcze to wiążące akty prawne, które nie podlegają kontroli pomocniczości dokonywanej przez parlamenty narodowe; proces ich uchwalania w Radzie nie musi być jawny. W zakresie WPZiB Traktat wyodrębnia jedynie akty nieustawodawcze o charakterze wykonawczym (decyzje Rady).

5.2. Podstawowe formy aktów instytucji Katalog instrumentów, którymi mogą posługiwać się instytucje w celu wypełnienia swoich zadań w obszarach wskazanych w art. 2–6 TFUE, zawiera art. 288 TFUE (dawny art. 249 TWE).

21

Zob. art. 296 akapit 2 TFUE oraz art. 297 ust. 2 TFUE.

330

236

IX. Pojęcie prawa UE i jego źródła

Zgodnie z art. 288 TFUE: „W celu wykonania kompetencji Unii instytucje przyjmują rozporządzenia, dyrektywy, decyzje, zalecenia i opinie. Rozporządzenie ma zasięg ogólny. Wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich. Dyrektywa wiąże każde Państwo Członkowskie, do którego jest kierowana, w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawia jednak organom krajowym swobodę wyboru formy i środków. Decyzja wiąże w całości. Decyzja, która wskazuje adresatów, wiąże tylko tych adresatów. Zalecenia i opinie nie mają mocy wiążącej”. Artykuł 288 TFUE dzieli instrumenty prawne na wiążące (rozporządzenia, dyrektywy i decyzje) oraz niewiążące prawnie: zalecenia i opinie. Artykuł 288 nie jest pełnym katalogiem form prawnych, którymi mogą posługiwać się instytucje, odniesiemy się do nich dalej, obejmując je terminem „innych aktów”.

5.2.1. Rozporządzenie – instrument ujednolicania prawa UE 331

Rozporządzenie jest instrumentem ujednolicania prawa Unii. „Rozporządzenie ma zasięg ogólny. Wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich” (art. 288 akapit 2 TFUE).

332

Rozporządzenie jest aktem powszechnie obowiązującym, „ma zasięg ogólny”, co oznacza przede wszystkim, że może dotyczyć zarówno działania instytucji i innych organów Unii, organów państw członkowskich, jak i podmiotów prywatnych (osób fizycznych i prawnych). Rozporządzenie ma zastosowanie na terytorium wszystkich państw członkowskich (choć możliwe są wyjątki). Jest instrumentem mogącym tworzyć zarówno prawa, jak i obowiązki dla jednostek. Rozporządzenie, tak jak ustawa w prawie krajowym, ma charakter abstrakcyjny i może znaleźć zastosowanie w nieokreślonej liczbie przypadków. W rozumieniu prawa Unii, nowego podziału aktów prawnych wprowadzonego przez Traktat z Lizbony, rozporządzenie może być aktem zarówno ustawodawczym, jak i nieustawodawczym (delegowanym lub wykonawczym). Akt ten wymaga dla swojej skuteczności uzasadnienia oraz ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym UE we wszystkich językach urzędowych Unii i wchodzi w życie w określonym w nim terminie lub 20 dnia od dnia publikacji. Nie można jednak wywodzić obowiązków jednostki z rozporządzenia, którego oficjalna wersja językowa nie została jeszcze ogłoszona w Dzienniku Urzędowym UE, nawet jeżeli ukazały się już Dzienniki w innych językach i jest dostępna nieformalna wersja elektroniczna w danym języku (sprawa C-161/06 Skoma Lux22). 22

LexPolonica nr 1759136.

www.lexisnexis.pl

5. Prawo wtórne

237

W sprawie C-345/06 Gottfried Heinrich Trybunał uznał, że nie można powoływać się względem jednostek na listę przedmiotów zakazanych na pokładzie samolotu, jeśli nie została ona opublikowana. Heinrich nie został wpuszczony na lotnisku w Wiedniu do samolotu z rakietami tenisowymi. W 2002 r. Parlament i Rada wydały rozporządzenie nr 2320/2000 dotyczące bezpieczeństwa lotnictwa. Załącznik do tego rozporządzenia przewidywał wspólne normy podstawowe, mające zastosowanie do środków bezpieczeństwa lotnictwa oraz określał w sposób ogólny listę przedmiotów zakazanych na pokładzie samolotu, wśród których znajdowały się: „Pałki: pałki metalowe pokryte skórą, pałki gumowe, kije baseballowe lub podobne przedmioty”. Rozporządzenie stanowiło również, że niektóre środki nie podlegają publikacji, a są jedynie udostępniane właściwym organom. To rozporządzenie oraz załącznik zostały opublikowane. W kwietniu 2003 r. Komisja wydała rozporządzenie wykonawcze do powyższego rozporządzenia. Środki, o których tam mowa, zostały określone w załączniku. Załącznik ten nigdy nie został opublikowany, mimo że w motywach rozporządzenia zmieniającego podkreślono potrzebę udzielenia pasażerom jasnych informacji o przepisach dotyczących przedmiotów zakazanych.

Od momentu wejścia w życie rozporządzenie stanowi część prawa krajowego państw członkowskich i jest stosowane bezpośrednio, bez potrzeby transponowania do prawa krajowego. Niedopuszczalne jest zatem wprowadzanie rozporządzenia do prawa krajowego przez wydanie np. ustawy. Taka praktyka została potępiona, gdyż prowadziłoby to do zablokowania bezpośredniej skuteczności rozporządzeń i ich charakteru wspólnotowego (jednostki sądziłyby, że ich sytuacja jest uregulowana prawem krajowym, a nie prawem WE)23. Państwa członkowskie nie mogą zatem przyjąć „żadnego środka, który ukrywałby przed osobami, do których ma on zastosowanie, wspólnotową naturę i skutki jakiegokolwiek postanowienia prawnego”24. Wyjątkowo rozporządzenie może wymagać wykonania przez wydanie aktu prawa krajowego, zwłaszcza gdy zezwala państwom członkowskim na rozszerzenie albo zawężenie zakresu podmiotowego lub przedmiotowego (musi to jednak wynikać z przepisu rozporządzenia)25. Jeśli w danej dziedzinie wydano rozporządzenie, państwa członkowskie tracą uprawnienia do stanowienia prawa w tym obszarze. „Ponieważ rozporządzenie [...] wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich, państwo członkowskie nie może – chyba że co innego stanowi rozporządzenie – podejmować działań na rzecz wykonania rozporządzenia, których przedmiotem byłaby zmiana znaczenia lub uzupełnienie jego przepisów. W zakresie, w jakim państwa członkowskie przekazały kompetencję do stanowienia prawa [...] Wspólnotom, tracą one uprawnienie do stanowienia prawa w tej dziedzinie” (sprawa 40/69 Bollmann26).

Państwa członkowskie mają obowiązek zapewnienia pełnej efektywności rozporządzeniom (wynika on z zasady lojalnej współpracy, tj. z art. 4 ust. 3 TUE, dawny art. 10 TWE). Muszą uchylić prawo sprzeczne z rozporządzeniem i nie mogą przyjmować takiego prawa, nawet w kwestiach nieuregulowanych w rozporządzeniu.

23

Zob. sprawa 34/73 Variola, LexPolonica nr 348040. Sprawa C-253/00 Muñoz, LexPolonica nr 356992. 25 Zob. wyrok z 11 stycznia 2001 r. w sprawie C-403/98 Azienda Agricola Monte Arcosu Srl przeciwko Regione Autonoma della Sardegna, Organismo Comprensoriale, zwłaszcza pkt 26. 26 LexPolonica nr 369655. 24

238

IX. Pojęcie prawa UE i jego źródła

Rozporządzenie: 1) nie może być przez państwo zmienione ani uzupełnione, zastępuje prawo krajowe; 2) wprowadza jednolite prawo we wszystkich państwach członkowskich; 3) tworzy prawa i obowiązki dla jednostek – jest stosowane bezpośrednio.

5.2.2. Dyrektywa – instrument harmonizacji prawa 333

W odróżnieniu od rozporządzenia adresatem dyrektywy są państwa członkowskie (najczęściej wszystkie). Co do zasady dyrektywa ustanawia prawa i obowiązki tylko dla państw członkowskich. Artykuł 288 akapit 3 TFUE: „Dyrektywa wiąże każde Państwo Członkowskie, do którego jest kierowana, w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawia jednak organom krajowym swobodę wyboru formy i środków”.

334

Państwa członkowskie mają obowiązek wykonania dyrektywy w odpowiednim czasie, wskazanym w przepisach końcowych dyrektywy. Dyrektywa wiąże w odniesieniu do skutku, który ma zostać osiągnięty. Zobowiązuje państwa członkowskie do odpowiedniej implementacji w prawie krajowym (transponowania), często do wydania odpowiednich aktów prawa krajowego, np. ustaw. Sposób wykonania dyrektywy zależy od treści dyrektywy i od stanu prawa krajowego. Jeśli dyrektywa przewiduje nadanie praw jednostkom lub potrzebne jest określenie obowiązków jednostek, państwo członkowskie powinno transponować dyrektywę, wydając akt powszechnie obowiązującego prawa (np. ustawę). Dyrektywa może szczegółowo określać kompetencje organów państwa czy prawa lub obowiązki jednostek, może też pozostawiać państwom członkowskim znaczną swobodę wyboru form i środków. Z uwagi na tę elastyczność dyrektywa jest środkiem harmonizacji prawa. Doktryna rozróżnia w zależności od treści dyrektywy: 1) harmonizację zupełną; 2) harmonizację częściową: a) częściową sensu stricto – dyrektywa tylko częściowo normuje daną dziedzinę, b) opcjonalną – norma dyrektywy pozostawia państwu członkowskiemu wybór stosownego środka, c) alternatywną – dyrektywa wskazuje wyraźnie opcje, które mogą być wybrane alternatywnie, d) minimalną – norma określa jedynie standard minimalny. Dyrektywa pozwala osiągnąć na poziomie Unii pewien wspólny standard, pozostawiając państwom możliwość zachowania odrębności.

www.lexisnexis.pl

5. Prawo wtórne

239

Przykładowo dyrektywa nr 207/7627, o którą chodziło w orzeczeniu w sprawie 14/83 von Colson28, w art. 6 zobowiązuje państwa członkowskie do zapewnienia odpowiedniej drogi sądowej jednostkom poszkodowanym w wyniku dyskryminacji. Nie precyzuje natomiast w żaden szczegółowy sposób, jak państwa mają to osiągnąć.

Państwo członkowskie ma obowiązek notyfi kować Komisji o podjętych środkach implementacyjnych, z kolei w krajowym akcie implementacyjnym powinno zostać zamieszczone odesłanie do dyrektywy lub informacja, że implementuje on dyrektywę (np. w przypisie). Traktat z Lizbony wzmacnia obowiązek notyfi kacji. Zgodnie z art. 260 ust. 3 TFUE Komisja, wnosząc skargę do Trybunału zgodnie z artykułem 258, uznając, że dane państwo członkowskie uchybiło obowiązkowi poinformowania o środkach podjętych w celu transpozycji dyrektywy przyjętej zgodnie z procedurą ustawodawczą, może od razu w pierwszej fazie postępowania przed Trybunałem, o ile uzna to za właściwe, wskazać kwotę ryczałtu lub okresowej kary pieniężnej do zapłacenia przez dane państwo, jaką uzna za odpowiednią do okoliczności. Do tej pory wskazanie kwoty ryczałtu lub kary pieniężnej było możliwe dopiero w postępowaniu przeciwko państwu członkowskiemu, które nie wykonało wyroku Trybunału.

335

Jeżeli Trybunał stwierdzi, że nastąpiło naruszenie prawa, może nałożyć na dane państwo członkowskie ryczałt lub okresową karę pieniężną w wysokości nieprzekraczającej kwoty wskazanej przez Komisję. Zobowiązanie do zapłaty staje się skuteczne w terminie określonym w wyroku Trybunału. Dyrektywy wymagają uzasadnienia. Mogą mieć charakter aktów ustawodawczych lub nieustawodawczych. Dyrektywy ustawodawcze (tj. przyjęte w zwykłej lub specjalnej procedurze ustawodawczej) oraz dyrektywy skierowane do wszystkich państw członkowskich wymagają ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym UE. Wchodzą one w życie z dniem w nich określonym lub, w jego braku, dwudziestego dnia po ich publikacji. Pozostałe dyrektywy są notyfikowane ich adresatom i stają się skuteczne wraz z tą notyfikacją. Państwo ma obowiązek wykonania dyrektywy do końca okresu transpozycji. Po jego upływie, jeśli dyrektywa jest prawidłowo wykonana, sądy i organy administracyjne państwa stosują prawo krajowe implementujące dyrektywę, a nie dyrektywę. Jeśli jednak dyrektywa nie została we wskazanym czasie implementowana lub implementowano ją nieprawidłowo, jednostka może powołać dyrektywę bezpośrednio przeciwko państwu29. Organy administracyjne i sądy mają w pewnych przypadkach obowiązek sprawdzenia, czy implementacja została prawidłowo dokonana, i w razie potrzeby, bezpośredniego zastosowania dyrektywy30. W okresie między wejściem w życie a terminem transpozycji zarówno organy administracyjne, jak i sądy krajowe mają obowiązek powstrzymania się od dokonywania

27 28 29 30

Dz.Urz. WE 1976 L 39/40. LexPolonica nr 1151314. Na temat bezpośredniego skutku dyrektywy zob. rozdział XI. Zob. rozdział XI, np. sprawy C-240/98 oraz C-244/98 Océano Grupo.

336

240

IX. Pojęcie prawa UE i jego źródła

wykładni prawa wewnętrznego w sposób, który poważnie zagrażałby – po upływie terminu transpozycji dyrektywy – osiągnięciu wskazanego w niej rezultatu31. 337

W razie dokonania transpozycji dyrektywy do porządku prawnego danego państwa członkowskiego po terminie oraz przy braku bezpośredniej skuteczności odpowiednich przepisów tejże dyrektywy, organy państwa są zobowiązane, z chwilą upływu terminu transpozycji, do dokonywania, tak dalece jak jest to możliwe, wykładni prawa wewnętrznego w świetle brzmienia dyrektywy i realizowanego przez nią celu, tak by osiągnięte zostały rezultaty wskazane dyrektywą, przychylając się do najbardziej zgodnej z tym celem wykładni przepisów krajowych, aby w ten sposób osiągnąć rozstrzygnięcie zgodne z postanowieniami tej dyrektywy32. W wypadku gdy dyrektywa nie została transponowana w odpowiednim czasie albo została niewłaściwie transponowana i nie może być zastosowana ani bezpośrednio, ani pośrednio (w celu interpretacji prawa krajowego), jednostka może złożyć do sądu krajowego skargę odszkodowawczą przeciwko państwu33.

2)

3) 4) 5) 6)

Dyrektywa: 1) służy zbliżaniu prawa (chociaż niektóre dyrektywy są tak szczegółowe, że nie zostawiają państwu swobody działania); wchodzi w życie w dacie określonej w dyrektywie lub 20 dni od publikacji w Dzienniku Urzędowym UE lub notyfikacji adresatowi – okres do transpozycji zaczyna biec; wymaga transpozycji; skierowana jest do państw członkowskich – dlatego są one zobowiązane; nie może być skierowana do jednostek (stąd brak skutku horyzontalnego); może być powołana przeciwko państwu – szerokie pojęcie „państwo członkowskie”34.

Obowiązkiem organów państwa w okresie transpozycji jest powstrzymanie się od podejmowania działań, które mogłyby poważnie narazić na szwank przewidziane rezultaty dyrektywy35. Implementacja dyrektywy: 1) dyrektywy muszą być implementowane w wyznaczonym okresie; 2) implementacja musi być: a) zupełna (sprawy 239/85 Komisja przeciwko Belgii, 235/84 Komisja przeciwko Włochom), b) efektywna (sprawa 14/83 von Colson). Środki w przypadku braku implementacji lub wadliwej implementacji: 1) skarga przeciwko państwu członkowskiemu do TSUE (wnosi ją Komisja lub państwo członkowskie; art. 258–260 TFUE); 31

Sprawa C-212/04 Konstantinos Adeneler, LexPolonica nr 414020. Zob. tamże. 33 Zob. sprawy C-6/90 i C-9/90 Francovich, LexPolonica nr 1152346 oraz C-46/93 Brasserie de Pecheur, LexPolonica nr 1152420. 34 Zob. rozdział XI, sprawa C-188/89 Foster i inni przeciwko British Gas plc. 35 Np. sprawy C-212/04 Konstantinos Adeneler oraz C-144/04 Mangold; zob. rozdział XI oraz XII. 32

www.lexisnexis.pl

5. Prawo wtórne

241

2) wyegzekwowanie przez jednostki odnoszące korzyść z dyrektywy (skarga do sądu krajowego): a) skutek bezpośredni, b) skutek pośredni (wymóg zgodnej interpretacji), c) odpowiedzialność odszkodowawcza państwa. Norma prawna zawarta w postanowieniu dyrektywy może być bezpośrednio stosowana, jeśli: 1) nadaje się do bezpośredniego stosowania (tj. spełnia kryteria bezpośredniej skuteczności); 2) okres transpozycji upłynął; 3) brak jest transpozycji lub nastąpiła zła transpozycja. Skutek pośredni dyrektywy oznacza obowiązek interpretowania prawa krajowego zgodnie z postanowieniami dyrektywy.

5.2.3. Decyzja Decyzja ma co do zasady charakter indywidualny i konkretny. Porównywana jest do decyzji administracyjnej w prawie krajowym. Ma zastosowanie do konkretnego przypadku (jednostkowej sprawy). Z reguły dotyczy indywidualnego adresata36 i wskazuje adresatów. Adresatami decyzji mogą być instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii, państwa członkowskie, przedsiębiorstwa lub jednostki. Decyzja, która wskazuje adresatów, wiąże (zobowiązuje) tylko tych adresatów. Artykuł 288 akapit 4: „Decyzja wiąże w całości. Decyzja, która wskazuje adresatów, wiąże tylko tych adresatów”. Decyzja może także nie wskazywać indywidualnego adresata (może mieć zatem np. charakter konkretny, lecz nie indywidualny). Decyzja, która nie wskazuje adresata, również wiąże. Wywołuje skutki prawne w stosunku do wszystkich, których może dotyczyć. Przykładem takiej decyzji jest Decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady nr 234/2008/WE z 11 marca 2008 r. ustanawiająca Europejski Komitet Doradczy ds. Statystyki i uchylająca decyzję Rady 91/116/EWG czy Decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1903/2006/WE z 12 grudnia 2006 r. ustanawiająca program Kultura (2007–2013). 36 Trybunał Sprawiedliwości rozszerzył pojęcie adresata, np. w związku ze skargą o stwierdzenie nieważności aktu (art. 263 TFUE). Wskazanie adresata niekoniecznie musi być wyraźne, wymóg jest spełniony, jeśli w momencie wydania decyzji może być wskazana zamknięta kategoria adresatów. Podmiot trzeci może także być w pewnym sensie objęty pojęciem adresata, jeśli wykaże, że decyzja dotyczy go indywidualnie (tak jak adresata), tj. ze względu na pewne szczególne cechy lub właściwości.

338

242

IX. Pojęcie prawa UE i jego źródła

Wydaje się, że do decyzji niewskazujących adresata uprawnione jest stosowanie określenia – decyzje o zasięgu ogólnym. Pojęcie „zasięg ogólny” jest pojęciem prawa Unii, nie zostało jednak dotąd dokładnie zdefiniowane. Niekoniecznie oznacza akt powszechnie obowiązujący w rozumieniu prawa polskiego. Pojęcie to pojawia się w art. 288 TFUE w odniesieniu do rozporządzeń, w art. 290 ust. 1 TFUE w odniesieniu do aktów nieustawodawczych o zasięgu ogólnym (akty delegowane) oraz w art. 277 TFUE37. Te ostatnie dwa przepisy świadczą o tym, że oprócz rozporządzeń inne akty także mogą posiadać zasięg ogólny. Ponadto decyzja niewskazująca adresata wymaga ogłoszenia. Decyzje, które nie wskazują adresata, są swoistą kategorią prawa Unii. 339

Decyzje wymagają uzasadnienia, a jeśli zostały przyjęte w zwykłej lub specjalnej procedurze ustawodawczej lub też nie wskazują adresata – ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym UE. Wchodzą one w życie z dniem w nich określonym lub, w jego braku, 20 dnia po ich publikacji. Pozostałe decyzje są notyfikowane ich adresatom i stają się skuteczne wraz z tą notyfikacją. Z orzecznictwa TSUE wynika, że decyzja może być stosowana bezpośrednio i wywołuje skutki bezpośrednie (norma zawarta w decyzji musi spełniać kryteria bezpośredniej skuteczności). Jednostka, która nie jest adresatem decyzji, może np. powołać się na decyzję przeciwko państwu w celu wyegzekwowania obowiązku państwa38.

340

Decyzja, która wskazuje adresata: 1) jest aktem konkretno-indywidualnym instytucji Unii, tym różni się od rozporządzenia, które ma charakter powszechnie obowiązującego prawa; 2) wiąże w całości tych, do których jest skierowana (np. instytucje Unii, państwo, jednostka), to odróżnia ją od dyrektyw, które wskazują rezultat, który ma być osiągnięty; 3) może nałożyć bezpośrednio skuteczne obowiązki na adresata, jej adresat nie ma swobody co do sposobu jej wykonania; 4) jeśli skierowana jest do państwa członkowskiego: a) może być powołana przez jednostkę przeciwko państwu, b) nie może wywoływać skutków horyzontalnych. Decyzja, która nie wskazuje adresata, wywołuje skutki w stosunku do wszystkich, których może dotyczyć.

5.3. Inne akty 341

Pojęciem „inne akty” obejmiemy akty wskazane w art. 288 TFUE, tj. zalecenia i opinie, akty wymienione w innych przepisach TUE lub TFUE, np. porozumienia międzyinstytucjonalne, a także innego typu akty nieformalne, zwane też aktami sui generis, np. deklaracje, komunikaty, programy działania. 37 Artykuł 277 TFUE (dawny artykuł 241 TWE) stanowi: „Bez względu na upływ terminu przewidzianego w artykule 263 akapit szósty, każda strona może, w postępowaniu dotyczącym aktu o zasięgu ogólnym przyjętego przez instytucję, organ lub jednostkę organizacyjną Unii, podnieść zarzuty określone w artykule 263 akapit drugi, w celu powołania się przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej na niemożność stosowania tego aktu”. 38 Sprawa 9/70 Franz Grad, zob. rozdział XI.

www.lexisnexis.pl

5. Prawo wtórne

243

5.3.1. Zalecenia i opinie „Zalecenia i opinie nie mają mocy wiążącej” (art. 288 akapit 5 TFUE, art. 249 akapit 5 TWE).

342

5.3.1.1. Zalecenia Traktaty w kilku miejscach przewidują wyraźnie wydanie odpowiednich zaleceń39. Instytucje mogą wydawać zalecenia także wtedy, gdy nie jest to wprost przewidziane w Traktatach. Po raz pierwszy w Traktatach zawarto ogólne przepisy proceduralne dotyczące zaleceń. Nowy art. 292 TFUE wymienia trzy instytucje, które mogą przyjmować zalecenia. Są to Rada, Komisja oraz Europejski Bank Centralny. Przyjęcie zaleceń przez Radę obwarowane jest warunkami proceduralnymi co do inicjatywy prawodawczej oraz trybu głosowania.

343

Artykuł 292 TFUE: „Rada przyjmuje zalecenia. Rada stanowi na wniosek Komisji we wszystkich przypadkach, gdy Traktaty przewidują przyjmowanie aktów przez Radę na wniosek Komisji. Rada stanowi jednomyślnie w dziedzinach, w których jednomyślność wymagana jest do przyjęcia aktu Unii. Komisja, a w szczególnych przypadkach przewidzianych w Traktatach również Europejski Bank Centralny, przyjmują zalecenia”. Zalecenia nie wiążą prawnie, nie mogą być jednak „uważane za nieposiadające skutku prawnego”. Skutek ten polega np. na tym, iż „sądy krajowe są zobowiązane do wzięcia pod uwagę zaleceń w celu rozstrzygnięcia sporów im przedstawionych, w szczególności gdy rzucają one światło na interpretację środków krajowych przyjętych w celu implementowania ich lub gdy mają na celu uzupełnienie wiążących postanowień Wspólnoty” (sprawa C-322/88 Salvatore Grimaldi przeciwko Fonds des maladies professionnelles)40. Niektóre przepisy Traktatów same określają skutek niezastosowania się do zalecenia, jak np. art. 117 ust. 2 TFUE41.

39 Przykłady: Artykuł 60 TFUE: „Państwa Członkowskie dokładają starań w celu zliberalizowania usług w zakresie wykraczającym poza zobowiązanie wynikające z dyrektyw uchwalonych na podstawie artykułu 59 ustęp 1, jeśli ich ogólna sytuacja gospodarcza i sytuacja w danym sektorze na to pozwalają. W tym celu Komisja kieruje zalecenia do zainteresowanych Państw Członkowskich”. Artykuł 97 TFUE: „Opłaty i należności pobierane przez przewoźnika w związku z przekraczaniem granic niezależnie od ceny transportu nie powinny przekraczać rozsądnego poziomu, przy uwzględnieniu rzeczywistych kosztów efektywnie poniesionych w związku z przekroczeniem granicy. Państwa Członkowskie podejmują starania, aby stopniowo obniżyć te koszty. Komisja może kierować do Państw Członkowskich zalecenia w celu zastosowania niniejszego artykułu”. 40 LexPolonica nr 418699. 41 Artykuł 117 TFUE stanowi: „1. W przypadku gdy istnieje obawa, że przyjęcie lub zmiana przepisu ustawowego, wykonawczego lub administracyjnego może spowodować zakłócenia w rozumieniu artykułu 116, Państwo Członkowskie, które chce to uczynić podejmuje konsultacje z Komisją. Po prze-

344

244

IX. Pojęcie prawa UE i jego źródła

5.3.1.2. Opinie 345

Opinie, podobnie jak zalecenia, nie są instrumentami prawnie wiążącymi, mogą jednak być z nimi związane skutki prawne. Na przykład wymagana przez Traktat przed podjęciem decyzji przez Radę opinia Parlamentu Europejskiego wprawdzie nie musi być uwzględniona przez Radę w przyjmowanym przez nią akcie prawnym, jednak brak opinii (niezwrócenie się przez Radę o opinię lub niepoczekanie na opinię Parlamentu) stanowi naruszenie istotnego wymogu proceduralnego i w konsekwencji może powodować nieważność aktu.

5.3.2. Porozumienia międzyinstytucjonalne 346

Traktat z Lizbony wymienia po raz pierwszy wyraźnie porozumienia międzyinstytucjonalne. Porozumienia międzyinstytucjonalne były jednak zawierane także pod rządami poprzednich Traktatów. Takim porozumieniem jest np. wielokrotnie zmieniane, także po wejściu w życie Traktatu z Lizbony, Porozumienie międzyinstytucjonalne pomiędzy Parlamentem Europejskim, Radą i Komisją w sprawie dyscypliny budżetowej i należytego zarządzania finansami z 2006 r. (2006/C 139/01). Obecnie zatem porozumienia międzyinstytucjonalne stanowią formalne akty, którymi posługują się instytucje. Artykuł 17 TUE wskazuje, że Komisja podejmuje inicjatywy w zakresie rocznego i wieloletniego programowania Unii w celu osiągnięcia porozumień międzyinstytucjonalnych. Natomiast art. 295 TFUE stanowi, że Parlament Europejski, Rada i Komisja konsultują się wzajemnie oraz za wspólnym porozumieniem ustalają warunki współpracy. W tym celu mogą one, w poszanowaniu Traktatów, zawierać porozumienia międzyinstytucjonalne, które mogą mieć charakter wiążący. Oznacza to, że nie wszystkie porozumienia międzyinstytucjonalne wiążą prawnie. O charakterze porozumienia decyduje zatem jego treść.

5.3.3. Instrumenty nieformalne 347

Wspomnieliśmy wcześniej, że katalog aktów instytucji zawarty w art. 288 TFUE nie jest pełen, obejmuje on bowiem również wiele różnie nazywanych aktów prawnych, np. uchwały, deklaracje, wyjaśnienia, wytyczne, komunikaty, zawiadomienia, obwieszczenia, porozumienia międzyinstytucjonalne, memoranda, kodeksy postępowania, sprawozdania, programy, plany, podręczniki. Niektóre z tych aktów mogą okazać się prawnie wiążące, niektóre nawet mają swoją podstawę w Traktatach. Inne, nawet jeśli nie są prawnie wiążące, mogą wywoływać skutki prawne. Skutek każdego takiego aktu musi być oceniany prowadzeniu konsultacji z Państwami Członkowskimi Komisja zaleca zainteresowanym Państwom właściwe środki w celu uniknięcia tego zakłócenia. 2. Jeśli Państwo, które chce przyjąć lub zmienić przepisy krajowe, nie zastosuje się do zalecenia Komisji, nie może żądać od innych Państw Członkowskich, w zastosowaniu artykułu 116, zmiany ich przepisów krajowych w celu wyeliminowania tego zakłócenia. Jeśli Państwo Członkowskie, które nie zastosowało się do zalecenia Komisji, powoduje zakłócenie wyłącznie na własną szkodę, postanowienia artykułu 116 nie mają zastosowania”.

www.lexisnexis.pl

6. Akty powiązane z prawem UE

245

indywidualnie z uwzględnieniem treści aktu, jego przedmiotu i celu oraz kompetencji instytucji do jego wydania. Akty te poddane mogą być kontroli TSUE w trybie np. art. 267 TFUE lub art. 263 TFUE. Warunkiem legalności takiego aktu (także niewiążącego prawnie) jest posiadanie przez instytucję kompetencji do jego uchwalenia. Akty niewiążące prawnie wraz z zaleceniami i opiniami zaliczane są do tzw. miękkiego prawa Unii (soft law). Zaletą podstawową tych aktów jest to, że z jednej strony pozwalają na większą elastyczność, są mniej sformalizowane, łatwiej je zmienić lub uchylić. Z drugiej strony są one wykonywane z uwagi na prestiż instytucji, która je przyjęła. Ponadto niekiedy jednostka może się powołać na zasadę ochrony uprawnionego oczekiwania (zasadę zaufania) i domagać się, aby instytucja, która akt wydała, nie odstępowała od tego, co wynika z treści aktu. Dziedziną, w której często stosowane są środki nieformalne, jest np. prawo konkurencji. Komisja od dawna posługuje się tu np. obwieszczeniami (notices). Są to wyjaśnienia Komisji dotyczące ważnych aspektów jej praktyki jako organu egzekwującego przestrzeganie prawa konkurencji przez podmioty działające na rynku wewnętrznym Unii. Nie są one formalnymi aktami prawnymi, ale wywierają duży wpływ na praktykę. Są ważnymi wskazówkami dla praktyki, wskazują, jak w danym przypadku Komisja będzie postępować. Dotyczą one różnych kwestii, np. wyjaśniają, jakie sprawy nie wchodzą, zdaniem Komisji, w zakres art. 101 TFUE (dawny art. 81 TWE). Obwieszczenia Komisji, co do zasady, nie są prawnie wiążącymi aktami. Na ogół podkreślają to, wskazując, że nie zmieniają praw i obowiązków nałożonych na jednostki lub przedsiębiorstwa przez prawo konkurencji lub/i że nie naruszają interpretacji prawa konkurencji dokonywanej przez TSUE. Obwieszczenia stanowią jednak rodzaj „samozobowiązania” się Komisji do przestrzegania podanych w nich reguł i mogą tworzyć po stronie podmiotów polegających na zapewnieniach Komisji uprawnione oczekiwanie.

348

Akty nieformalne (tzw. akty swoiste, akty sui generis itp.): 1) instytucja musi mieć kompetencje do ich przyjęcia; 2) niektóre z nich mogą być wiążące; 3) mogą rodzić po stronie jednostek uprawnione oczekiwanie (mogą wywoływać skutki prawne); 4) oceniane są w świetle ich treści, przedmiotu i celu oraz kompetencji instytucji.

6. Akty powiązane z prawem UE

6. Akty powiązane z prawem UE

6.1. Umowy zawarte między państwami członkowskimi Artykuł 293 TWE wskazywał pewne obszary związane z celami Wspólnoty, w których nie WE, lecz państwa członkowskie mogły zawierać między sobą umowy międzynarodowe, bez udziału instytucji lub przy pomocy np. Komisji. Dotyczyło to takich kwestii,

349

246

IX. Pojęcie prawa UE i jego źródła

jak ochrona osób, jak również korzystanie z praw i ich ochrona na warunkach przyznanych przez każde państwo własnym obywatelom, zniesienie podwójnego opodatkowania wewnątrz Wspólnoty, wzajemne uznanie spółek w rozumieniu art. 48 akapit drugi, utrzymanie osobowości prawnej w przypadku przeniesienia siedziby z kraju do kraju oraz możliwości łączenia spółek podlegających ustawodawstwu różnych krajów, uproszczenie formalności dotyczących wzajemnego uznawania i wykonywania orzeczeń sądowych i arbitrażowych. Traktat z Lizbony uchylił art. 293 TWE. Pozostały jednak umowy zawarte przez państwa członkowskie. Przykładem umowy tego typu jest Konwencja brukselska o jurysdykcji i wykonywaniu orzeczeń sądowych w sprawach cywilnych i handlowych z 1968 r. (zastąpiona rozporządzeniem nr 44/200142, Konwencja wiąże jednak nadal w stosunku do Danii), Konwencja o wzajemnym uznawaniu spółek i osób prawnych z 1968 r., Konwencja rzymska o prawie właściwym dla zobowiązań umownych z 1980 r., Konwencja arbitrażowa o unikaniu podwójnego opodatkowania w przypadku korekty zysków powiązanych przedsiębiorstw z 1990 r.

W doktrynie były różne opinie na temat charakteru prawnego tych umów. Można przyjąć, że nie były one źródłami prawa wspólnotowego, ale były z nim silnie związane. Musiały być zgodne z prawem wspólnotowym. Jurysdykcja TSUE w stosunku do tych umów (kwestie interpretacji i stosowania) wynika z klauzuli sądowej zawartej w umowie lub ze specjalnego protokołu dołączonego do umowy (art. 267 TFUE, tj. procedura pytań prejudycjalnych, nie jest zatem automatycznie stosowana). Traktat z Lizbony uchylił art. 293 TWE, nie pozbawił jednak skuteczności prawnej umów już zawartych. Obowiązują zatem nadal.

350

Umowy międzynarodowe zawarte na podstawie dawnego art. 293 TWE: 1) wiążą państwa członkowskie; 2) nie wiążą automatycznie nowego państwa członkowskiego; 3) nie są prawem Unii, ale wchodzą w zakres acquis communautaire; 4) stanowią formę harmonizacji prawa krajowego; 5) mogą wychodzić poza ramy Traktatów, ale muszą być z nim zgodne; 6) nie mogą zmieniać istniejącego prawa Unii (sprawa 33/64 Torfwerk)43. Artykuł 267 TFUE nie jest automatycznie stosowany do tych umów międzynarodowych. 43

6.2. Akty przedstawicieli rządów państw członkowskich zebranych w Radzie 351

Wielokrotnie wskazywaliśmy, że Unia działa na podstawie kompetencji przyznanych. Niekiedy, gdy Rada widzi potrzebę pewnego działania, a nie ma w tym zakresie niezbędnych kompetencji, państwa członkowskie uciekają się do formuły „aktu/decyzji państw członkowskich zebranych w Radzie”. Niekiedy akty te przybierają formę „decyzji Rady i przedstawicieli państw członkowskich zebranych w Radzie”. Akty te, w zależności od 42 43

Dz.Urz. WE 2001 L 12/1 ze zm. LexPolonica nr 1229995.

www.lexisnexis.pl

7. Akty wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa

247

ich treści, mogą być uważane za umowy międzynarodowe państw członkowskich zawierane w sposób uproszczony (bez formalnego traktatu). O sposobie wyrażenia zgody państwa na związanie się taką umową i jej skutkach w prawie krajowym rozstrzyga prawo krajowe. Podobnie jak umowy zawarte na podstawie dawnego art. 293 TWE decyzje przedstawicieli państw członkowskich zebranych w Radzie można uznać za akty powiązane z prawem Unii. Z jednej strony nie mogą one zmienić prawa Unii, z drugiej strony wchodzą w skład acquis communautaire. Przykładem decyzji, o których mowa, jest Decyzja przedstawicieli rządów państw członkowskich Unii Europejskiej z 8 lipca 2010 r. w sprawie mianowania sędziów Sądu (2010/400/UE). Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej w art. 254 wyraźnie wskazuje, że sędziowie Sądu są mianowani za wspólnym porozumieniem przez rządy państw członkowskich. Decyzja postanawia zatem w art. 1 o mianowaniu na sześcioletnią kadencję dwóch nowych, wymienionych z nazwiska, sędziów Sądu. Artykuł 2 wskazuje, że decyzja wchodzi w życie następnego dnia po jej opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej. Decyzję podpisał Przewodniczący Rady.

Akty przedstawicieli rządów państw członkowskich zebranych w Radzie: 1) nie są prawem Unii, ale wchodzą w zakres acquis communautaire; 2) o ich skutkach prawnych rozstrzyga prawo międzynarodowe; 3) państwo członkowskie decyduje o procedurze krajowej.

7. Akty wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa 7. Akty wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa

Kompetencje Unii w zakresie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa unormowane są w tytule V TUE: „Postanowienia ogólne o działaniach zewnętrznych Unii i postanowienia szczególne dotyczące wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa”. Rozdział pierwszy tego tytułu dotyczy wszelkich działań zewnętrznych Unii, podejmowanych zatem i w ramach WPZiB, i w obszarze kompetencji objętej Traktatem o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, np. wspólnej polityki handlowej, transportu. Unia określa i prowadzi wspólne polityki i działania zewnętrzne. W swoich działaniach zewnętrznych dąży do osiągnięcia swoich celów z poszanowaniem zasad, na jakich jest oparta, zgodnie z prawem międzynarodowym, w tym z Kartą Narodów Zjednoczonych (zob. art. 21 TUE). Nad spójnością różnych dziedzin jej działań zewnętrznych, także spójnością z innymi politykami, czuwa Rada i Komisja, wspomagane przez wysokiego przedstawiciela Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa (art. 21 ust. 2 TUE). Artykuł 21 TUE: „1. Działania Unii na arenie międzynarodowej oparte są na zasadach, które leżą u podstaw jej utworzenia, rozwoju i rozszerzenia oraz które zamierza wspierać na świecie: demokracji, państwa prawnego, powszechności i niepodzielności praw człowieka i podstawowych wolności, poszanowania godności ludzkiej, zasad równości i solidarności oraz poszanowania zasad Karty Narodów Zjednoczonych oraz prawa międzynarodowego.

352

248

IX. Pojęcie prawa UE i jego źródła

Unia dąży do rozwijania stosunków i budowania partnerstwa z państwami trzecimi oraz z organizacjami międzynarodowymi, regionalnymi lub światowymi, które wyznają zasady, o których mowa w akapicie pierwszym. Sprzyja ona wielostronnym rozwiązaniom wspólnych problemów, w szczególności w ramach Organizacji Narodów Zjednoczonych. 2. Unia określa i prowadzi wspólne polityki i działania oraz dąży do zapewnienia wysokiego stopnia współpracy we wszelkich dziedzinach stosunków międzynarodowych, w celu: a) ochrony swoich wartości, podstawowych interesów, bezpieczeństwa, niezależności i integralności; b) umacniania i wspierania demokracji, państwa prawnego, praw człowieka i zasad prawa międzynarodowego; c) utrzymania pokoju, zapobiegania konfliktom i umacniania bezpieczeństwa międzynarodowego zgodnie z celami i zasadami Karty Narodów Zjednoczonych, jak również z zasadami Aktu końcowego z Helsinek oraz celami Karty Paryskiej, w tym z celami i zasadami dotyczącymi granic zewnętrznych; d) wspierania trwałego rozwoju gospodarczego i społecznego oraz środowiskowego krajów rozwijających się, przyjmując za nadrzędny cel likwidację ubóstwa; e) zachęcania wszystkich krajów do integracji w ramach gospodarki światowej, między innymi drogą stopniowego znoszenia ograniczeń w handlu międzynarodowym; f) przyczyniania się do opracowywania międzynarodowych środków służących ochronie i poprawie stanu środowiska oraz zrównoważonego zarządzania światowymi zasobami naturalnymi, w celu zapewnienia trwałego rozwoju; g) niesienia pomocy narodom, krajom i regionom dotkniętym klęskami żywiołowymi lub katastrofami spowodowanymi przez człowieka; oraz h) wspierania systemu międzynarodowego opartego na silniejszej współpracy wielostronnej i na dobrych rządach na poziomie światowym. (...)” 353

W oparciu o zasady wskazane w art. 21 Rada Europejska określa jednomyślnie strategiczne interesy i cele Unii (zob. art. 15 ust. 1 TUE). Przyjmują one formę decyzji. Z uwagi jednak na swoją treść (poziom ogólności) wymagają wykonania środkami przewidzianymi w prawie Unii, zgodnie z procedurami przewidzianymi w Traktatach dla danej dziedziny. Decyzje Rady Europejskiej (art. 22 TUE): 1) określają strategiczne interesy i cele Unii (opracowywane są na podstawie zasad i celów wymienionych w art. 21 TUE); 2) dotyczą WPZiB i wszelkich innych działań zewnętrznych; 3) mogą dotyczyć: a) stosunków Unii z określonym krajem lub regionem, b) określonego tematu; 4) określają ich czas trwania oraz środki, które mają zostać udostępnione przez Unię i państwa członkowskie;

www.lexisnexis.pl

7. Akty wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa

249

5) podejmowane są jednomyślnie na zalecenie Rady i przyjmowane przez nią na warunkach przewidzianych dla każdej dziedziny; 6) wymagają wykonania (nie skutkują bezpośrednio, nie dają praw jednostce); 7) wykonywane są środkami przewidzianymi w Traktatach dla konkretnych dziedzin. Rozdział drugi tytułu V odnosi się już tylko do WPZiB. Artykuł 24 TUE podkreśla, że kompetencje Unii w tym zakresie obejmują wszelkie dziedziny polityki zagranicznej i ogół kwestii dotyczących bezpieczeństwa Unii, w tym stopniowe określanie wspólnej polityki obronnej, która może prowadzić do wspólnej obrony. Dalej przepis zastrzega, że dziedzina ta podlega szczególnym zasadom i procedurom. Przypomnijmy poniżej najważniejsze z tych zasad.

354

Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa: 1) jest określana i realizowana przez Radę Europejską i Radę stanowiące jednomyślnie, chyba że Traktaty przewidują inaczej; 2) wyklucza się przyjmowanie aktów ustawodawczych; 3) wykonuje ją wysoki przedstawiciel Unii oraz państwa członkowskie; 4) TSUE nie ma jurysdykcji, z wyjątkiem kontroli: a) przestrzegania art. 40 TUE, b) legalności decyzji przewidujących środki ograniczające wobec osób fizycznych (art. 275 TFUE). Artykuł 275 TFUE: „Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej nie jest właściwy w zakresie postanowień dotyczących wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa ani w zakresie aktów przyjętych na ich podstawie. Trybunał jest jednak właściwy w zakresie kontroli przestrzegania artykułu 40 Traktatu o Unii Europejskiej oraz orzekania w sprawie skarg wniesionych na warunkach przewidzianych w artykule 263 akapit czwarty niniejszego Traktatu, dotyczących kontroli legalności decyzji przewidujących środki ograniczające wobec osób fizycznych lub prawnych przyjętych przez Radę na podstawie tytułu V rozdział 2 Traktatu o Unii Europejskiej”. Środki przyjęte w ramach WPZiB, tak jak przed 1 grudnia 2009 r., wiążą państwa członkowskie, wykonywane są zgodnie z prawem krajowym. Działa w stosunku do nich zasada lojalnej współpracy, ale w charakterystyczny, miękki sposób zapisana w art. 24 ust. 3. Artykuł 24 ust. 3 TUE: „Państwa Członkowskie popierają, aktywnie i bez zastrzeżeń, politykę zewnętrzną i bezpieczeństwa Unii w duchu lojalności i wzajemnej solidarności i szanują działania Unii w tej dziedzinie.

355

250

IX. Pojęcie prawa UE i jego źródła

Państwa Członkowskie działają zgodnie na rzecz umacniania i rozwijania wzajemnej solidarności politycznej. Powstrzymują się od wszelkich działań, które byłyby sprzeczne z interesami Unii lub mogłyby zaszkodzić jej skuteczności jako spójnej sile w stosunkach międzynarodowych. Rada i Wysoki Przedstawiciel czuwają nad poszanowaniem tych zasad”. 356

Trybunał Sprawiedliwości, tak jak poprzednio, nie ma kompetencji do kontrolowania środków przyjętych przez Unię lub państwa członkowskie (z jednym nowym i ważnym wyjątkiem kontroli legalności decyzji przewidujących środki ograniczające wobec osób fizycznych). Tak jak poprzednio natomiast kontroluje, czy działania podejmowane w ramach WPZiB nie naruszają kompetencji i procedur określonych w TFUE (nowa jest formuła art. 40 TFUE, jego funkcja jest jednak podobna do tej, jaką poprzednio pełnił art. 47 TUE. W odróżnieniu jednak od dawnego art. 47 TUE, art. 40 TFUE nie podporządkowuje WPZiB innym kompetencjom Unii). Wyłączona jest także nadal kontrola działań państw członkowskich. Środki przyjęte w ramach WPZiB, również tak jak poprzednio, muszą być zgodne z prawami podstawowymi jako ogólnymi zasadami prawa (art. 6 ust. 3 TUE, dawny art. 6 ust. 2 TUE). Nie zmieniły się w zasadzie także sposoby realizacji WPZiB. Określa je art. 25 TUE (dawny art. 12 TUE). Przepis ten wskazuje jednocześnie, czego dotyczą decyzje podejmowane w tej dziedzinie. Unia prowadzi wspólną politykę zagraniczną i bezpieczeństwa poprzez: 1) określanie ogólnych wytycznych; 2) przyjmowanie decyzji określających: a) działania, które powinny być prowadzone przez Unię, b) stanowiska, które powinny być podjęte przez Unię, c) zasady wykonania ww. decyzji, d) umacnianie systematycznej współpracy między państwami członkowskimi w prowadzeniu ich polityki. Artykuł 26 (dawny artykuł 13 TUE): „1. Rada Europejska określa strategiczne interesy Unii, ustala cele oraz określa ogólne wytyczne wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, łącznie ze sprawami mającymi wpływ na kwestie polityczno-obronne. Przyjmuje niezbędne decyzje. Jeżeli wymaga tego sytuacja międzynarodowa, przewodniczący Rady Europejskiej zwołuje nadzwyczajne posiedzenie Rady Europejskiej w celu określenia strategicznych kierunków polityki Unii w obliczu takiej sytuacji. 2. Rada opracowuje wspólną politykę zagraniczną i bezpieczeństwa oraz podejmuje decyzje niezbędne do określenia i realizacji tej polityki na podstawie ogólnych wytycznych i strategicznych kierunków określonych przez Radę Europejską. Rada i wysoki przedstawiciel Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa zapewniają jednolitość, spójność i skuteczność działań Unii. 3. Wspólną politykę zagraniczną i bezpieczeństwa realizują wysoki przedstawiciel oraz Państwa Członkowskie, stosując środki krajowe i unijne”.

www.lexisnexis.pl

7. Akty wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa

251

O decyzjach Rady Europejskiej pisaliśmy wyżej44. Obok decyzji Rady Europejskiej instrumentem WPZiB są decyzje Rady. Co do charakteru odpowiadają dawnym wspólnym działaniom, wspólnym stanowiskom i decyzjom mającym na celu wykonanie tychże środków. Zmieniają się zatem nazwy instrumentów. Uściśleniu ulega charakter środków. Ich adresatami są państwa członkowskie lub instytucje Unii. Specyficznymi instrumentami są ponadto umowy międzynarodowe zawarte przez Unię z państwami trzecimi lub organizacjami międzynarodowymi45.

357

Rodzaje decyzji podejmowanych przez Radę w ramach WPZiB: 1) decyzje określające działania operacyjne Unii (poprzednio wspólne działania46): – art. 28 TUE (dawny artykuł 14 TUE): a) przyjmowane, gdy sytuacja międzynarodowa wymaga działań operacyjnych Unii, b) określają ich zasięg, cele, zakres i środki, jakie mają być oddane do dyspozycji Unii, warunki wprowadzania ich w życie oraz – w razie potrzeby – czas ich trwania, c) mogą być zmienione, jeśli okoliczności tego wymagają (mogą wymagać przeglądu), d) wiążą państwa członkowskie w odniesieniu do zajmowanych przez nie stanowisk i prowadzonych działań. Państwo członkowskie: – ma obowiązek informowania Rady o zajęciu krajowego stanowiska lub podjęciu jakiegokolwiek krajowego działania w zastosowaniu decyzji itp., – może zastosować samodzielnie pilne środki, – w przypadku poważnych trudności w wykonaniu decyzji powiadamia Radę, która poszukuje właściwych rozwiązań; 2) decyzje określające stanowiska, które powinny być podjęte przez Unię (dawne wspólne stanowiska) [art. 29 TUE (dawny art. 15 TUE)]: a) określają podejście Unii do danego problemu o charakterze geograficznym lub przedmiotowym.

358

44 Poprzednio akty Rady Europejskiej określające zasady i ogólne wytyczne oraz wspólne strategie miały charakter decyzji politycznych adresowanych do Rady UE (dawny art. 13 ust. 1 TUE). Zadaniem Rady było wprowadzenie ich w życie. Rada podejmowała niezbędne w tym celu decyzje (dawny art. 13 ust. 3). Rada Europejska, na zalecenie Rady, przyjmowała także wspólne strategie wprowadzane w życie przez Unię w dziedzinach, w których państwa członkowskie miały ważne wspólne interesy. Wspólne strategie określały ich cele, czas trwania i środki, które miały być przekazane do dyspozycji przez Unię i państwa członkowskie (art. 13 ust. 2 TUE). Wspólne strategie wykonywane były przez Radę przez przyjęcie wspólnego działania, wspólnego stanowiska lub innej decyzji. Do Rady należało też zapewnienie jednolitości, spójności i skuteczności działań Unii. 45 Akty prawne dawnego II fi laru to: wspólne działania – określają zasięg, cele, zakres i środki działań operacyjnych, wspólne stanowiska – określają podejście UE do problemu o charakterze geograficznym lub przedmiotowym, inne decyzje, umowy międzynarodowe UE (dawny art. 24 TUE) – wiążą instytucje UE i państwa członkowskie. 46 Przykładami środków tego rodzaju mogą być: wspólne działanie 2003/92/WPZiB dotyczące Operacji Concordia w byłej Jugosłowiańskiej Republice Macedonii, wspólne działanie 2004/847/ WPZiB o ustanowieniu Misji Policyjnej UE w Kinszasie, wspólne działanie 2004/551/WPZiB o utworzeniu Europejskiej Agencji Obrony bądź wspólne działanie 2004/552/WPZiB w sprawie aspektów działania europejskiego systemu radionawigacji satelitarnej mających wpływ na bezpieczeństwo Unii Europejskiej.

252

IX. Pojęcie prawa UE i jego źródła

Państwa członkowskie zapewniają zgodność swych polityk krajowych ze stanowiskami Unii. Często w formie wspólnego stanowiska przyjmowana była decyzja w sprawie zastosowania przez UE sankcji ekonomicznych w stosunku do państw trzecich lub wykonania sankcji wprowadzonych przez Radę Bezpieczeństwa ONZ. Przykładami są: wspólne stanowisko 203/139/WPZiB dotyczące nałożenia sankcji na władze Naddniestrza w Republice Mołdowy, wspólne stanowisko 2004/31/WPZiB z 9 stycznia 2004 r. dotyczące nałożenia na Sudan embarga na broń, amunicję i wyposażenie wojskowe. Decyzje te były następnie wykonywane środkami wspólnotowymi – wydawane było rozporządzenie wykonujące sankcje, np. zamrażające konta bankowe państw, osób prywatnych lub organizacji podejrzanych o prowadzenie działalności terrorystycznej lub wprowadzające embargo na handel z państwem trzecim. Przykładem rozporządzenia wykonującego sankcje jest rozporządzenie Rady nr 423/2007 dotyczące środków restrykcyjnych wobec Iranu47. Odpowiednie podstawy prawne dla wymienionych działań zawarte były w art. 301 i 60 TWE.

Obecnie do wykonania omawianych decyzji stosowane są kompetencje określone w art. 215 TFUE (środki ograniczające wobec osób fizycznych)48. Artykuł 215 (dawny artykuł 301 TWE): „1. Jeżeli decyzja, przyjęta zgodnie z tytułem V rozdział 2 Traktatu o Unii Europejskiej, przewiduje zerwanie lub ograniczenie w całości lub w części stosunków gospodarczych i finansowych z jednym lub z większą liczbą państw trzecich, Rada przyjmuje niezbędne środki, stanowiąc większością kwalifikowaną na wspólny wniosek wysokiego przedstawiciela Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa oraz Komisji. Rada informuje o tym Parlament Europejski. 2. Jeżeli przewiduje to decyzja przyjęta zgodnie z tytułem V rozdział 2 Traktatu o Unii Europejskiej, Rada może przyjąć środki ograniczające wobec osób fizycznych lub prawnych, grup lub podmiotów innych niż państwa, zgodnie z procedurą, o której mowa w ustępie 1. 3. Akty, o których mowa w niniejszym artykule, zawierają niezbędne przepisy w zakresie gwarancji prawnych”. Przypomnijmy, że obecnie TSUE może kontrolować nie tylko środki ograniczające wobec osób fizycznych lub prawnych podjęte na podstawie art. 215 TFUE, np. odpowiednie rozporządzenia, ale i decyzje przewidujące środki ograniczające wobec osób fizycznych lub prawnych przyjęte przez Radę na podstawie tytułu V rozdział 2 TUE, a więc decyzje, o których tu mowa. Jest to istotna zmiana w zakresie kompetencji TSUE.

47

Dz.Urz. UE 2007 L 103/1 ze zm. Zob. wyrok z 19 lipca 2012 r. w sprawie C-130/10 Parlament Europejski przeciwko Radzie Unii Europejskiej dotyczący wyboru podstawy prawnej (art. 75 TFUE czy art. 215 TFUE) dla środków ograniczających skierowanych przeciwko osobom i podmiotom związanym z Osamą bin Ladenem, siecią Al-Kaida i talibami. 48

www.lexisnexis.pl

7. Akty wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa

253

3) Decyzje określające zasady wykonania ww. decyzji49, są decyzjami wykonawczymi w stosunku do decyzji operacyjnych i decyzji określających stanowisko Unii, wiążą i instytucje Unii i państwa członkowskie; 4) decyzje samoistne – tym terminem można określić decyzje podejmowane na podstawie szczegółowych przepisów TUE, np. decyzję na podstawie art. 33 TUE (dawny art. 18 TUE50) dotyczącą mianowania specjalnego przedstawiciela. Decyzja taka określa jego mandat do poszczególnych spraw politycznych. Ważnym instrumentem WPZiB są umowy międzynarodowe – Traktat z Lizbony wyjaśnił istniejące wątpliwości dotyczące poprzedniego unormowania, tj. dawnego art. 24 TUE51. Obecnie art. 37 TUE nie pozostawia wątpliwości, że w dziedzinach objętych WPZiB „Unia może zawierać umowy z jednym lub z większą liczbą państw lub z organizacjami międzynarodowymi”. Są to zatem umowy, których stroną jest Unia. Do umów tych stosują się zasady i procedura określona w art. 216 oraz art. 218 TFUE. Wiążą instytucje Unii i państwa członkowskie. W zakresie WPZiB mogą być stosowane, tak jak poprzednio, także środki nieformalne, np. decyzje przyjmowane przez przedstawicieli rządów państw członkowskich zebranych w Radzie, kodeksy postępowania, zalecenia Rady52. Skutek prawny tych aktów powinien być oceniany ad casum, tj. z uwzględnieniem ich treści, przedmiotu i celu oraz szczególnych okoliczności konkretnego przypadku. Na ogół nie mają one charakteru prawnie wiążącego. Wynika to często jednoznacznie z używanych w tych aktach sformułowań. Nie ulega jednak wątpliwości, że akty te mogą stwarzać

49 Takie decyzje przyjmowane były także poprzednio (zob. np. dawny art. 23 ust. 2 TUE). Przykładem decyzji wykonawczej jest decyzja Rady 2007/244/WPZiB z 23 kwietnia 2007 r. implementująca Wspólne działanie 2005/557/ WPZiB w sprawie cywilno -wojskowej akcji Unii Europejskiej wspierającej misję Unii Afrykańskiej w regionie Darfur w Sudanie (Dz.Urz. UE 2007 L 106/63). 50 Przykładem decyzji samoistnej jest decyzja Rady 2007/238/WPZiB z 19 kwietnia 2007 r. w sprawie mianowania Specjalnego Przedstawiciela UE w Sudanie (Dz.Urz. UE 2007 L 103/52 ze zm.). 51 Początkowo sądzono, że umowy zawierane na podstawie art. 24 i/lub art. 38 TUE będą umowami zawieranymi w imieniu państw członkowskich, ponieważ UE nie została wyposażona w osobowość prawną. Co więcej, do Traktatu amsterdamskiego państwa członkowskie dołączyły specjalną deklarację (nr 4) wskazującą, że ich intencją nie było nadanie UE osobowości prawnej. Praktyka poszła wyraźnie w kierunku nadania zdolności prawnej UE do zawierania umów międzynarodowych, umowy te zaczęto bowiem zawierać jako umowy UE, a nie państw członkowskich. Umowy takie były zawierane przez Radę stanowiącą jednomyślnie na podstawie zalecenia Urzędu Przewodniczącego. Pierwsza umowa zawarta na podstawie art. 24 TUE to Porozumienie z 2001 r. pomiędzy UE z jednej strony a Federalną Republiką Jugosławii z drugiej, w sprawie działania Misji Monitorującej Unii Europejskiej w Federalnej Republice Jugosławii. Przykładem tego typu umów jest też umowa z 2003 r. między UE a NATO dotycząca bezpieczeństwa przekazywanych informacji. UE zawarła już wiele umów z państwami trzecimi, tj. USA, Kanadą, Chile, Argentyną, Nową Zelandią, Indonezją, Marokiem, Demokratyczną Republiką Kongo, a także umowy z NATO i Międzynarodowym Trybunałem Karnym. Większość z tych umów dotyczy misji wojskowych i cywilnych w różnych państwach trzecich, statusu wojsk obcych w tych państwach bądź udziału państw trzecich w misjach. 52 Przykładami aktów tego typu są: Decyzja przedstawicieli rządów państw członkowskich zebranych w Radzie 96/409/WPZiB w sprawie tymczasowego dokumentu podróży (Dz.Urz. WE 1996 L 168/4 ze zm.) czy zalecenie Rady – Wspólna Lista Wojskowa UE przyjęta przez Radę 19 marca 2007 r. (sprzęt objęty Kodeksem postępowania UE w sprawie eksportu broni), Zalecenie Rady z 12 czerwca 2007 r. dotyczące wymiany informacji o uprowadzeniach terrorystycznych (Dz.Urz. UE 2007 L 214/9).

359

254

IX. Pojęcie prawa UE i jego źródła

zobowiązania o charakterze politycznym, i to stosunkowo mocne, biorąc pod uwagę charakter stosunków łączących państwa członkowskie w ramach Unii Europejskiej. Akty prawne WPZiB: 1) Decyzje Rady Europejskiej; 2) Decyzje Rady; 3) Zalecenia; 4) Umowy międzynarodowe UE. 360

Na koniec trzeba dodać, że Traktat z Lizbony, a ściśle art. 9 Protokołu nr 36 w sprawie postanowień przejściowych, utrzymał w mocy akty prawne przyjęte w ramach wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa przed jego wejściem w życie. Protokół nr 36 artykuł 9: „Skutki prawne aktów instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii przyjętych na podstawie Traktatu o Unii Europejskiej przed wejściem w życie Traktatu z Lizbony zostają utrzymane do czasu uchylenia, unieważnienia lub zmiany tych aktów w zastosowaniu Traktatów. To samo dotyczy konwencji zawartych między Państwami Członkowskimi na podstawie Traktatu o Unii Europejskiej”.

8. Akty przyjęte przed 1 grudnia 2009 r. w zakresie współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych 8. Akty przyjęte przed 1 grudnia 2009 r. w zakresie współpracy policyjnej i sądowej...

361

W dawnym trzecim filarze przyjmowane były odmienne akty prawne. Na podstawie art. 9 i 10 Protokołu nr 36 w sprawie postanowień przejściowych mogą one pozostać w mocy (jeśli nie zostaną zmienione) na dawnych zasadach do 1 grudnia 2014 r.

2) 3) 4) 5)

Akty prawne dawnego III fi laru: 1) wspólne stanowiska – ustalają sposób postępowania UE w danej sprawie; decyzje ramowe – środek harmonizacji prawa krajowego państw członkowskich; decyzje; umowy międzynarodowe państw członkowskich; umowy międzynarodowe UE (dawny art. 24 w zw. z art. 38 TUE). Wspólne stanowiska: 1) ustalają sposób postępowania UE w danej sprawie (dawny art. 34 ust. 2 lit. a TUE)53;

53 Na przykład Wspólne stanowisko nr 1999/235/WSiSW określone przez Radę na podstawie art. K.3 TUE w sprawie proponowanej przez ONZ konwencji przeciwko przestępczości zorganizowanej, Dz.Urz. WE 1999 L 87/1.

www.lexisnexis.pl

8. Akty przyjęte przed 1 grudnia 2009 r. w zakresie współpracy policyjnej i sądowej...

255

2) wiążą państwa członkowskie; 3) same w sobie nie wywierają skutków prawnych wobec osób trzecich54; 4) nie mogą być przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności ani pytania prejudycjalnego, chyba że dotyczy to przypadku „wspólnego stanowiska, którego zasięg, z uwagi na jego treść, przekracza zasięg przewidziany w traktacie UE dla tego rodzaju aktu”55 – co innymi słowy oznacza kontrolę „nieprawidłowego” wspólnego stanowiska. W sprawie C-354/04 P Gestoras Pro Amnistía i inni przeciwko Rada Trybunał w ten sposób charakteryzował wspólne stanowisko: „Państwa członkowskie są zobowiązane do zastosowania się do wspólnego stanowiska zgodnie z zasadą lojalnej współpracy, która zakłada między innymi, iż państwa członkowskie będą podejmować wszelkie właściwe środki ogólne lub szczególne celem zapewnienia wypełniania swoich zobowiązań wynikających z prawa Unii Europejskiej (zob. ww. wyrok w sprawie Pupino, pkt 42). Zgodnie z art. 37 UE państwa członkowskie reprezentowane «w organizacjach międzynarodowych i podczas konferencji międzynarodowych» podtrzymują wspólne stanowiska. Tym niemniej nie uważa się, by wspólne stanowisko samo w sobie wywierało skutki prawne wobec osób trzecich. Dlatego właśnie w ramach systemu wprowadzonego w tytule VI traktatu UE jedynie decyzje ramowe i decyzje mogą być przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności wnoszonej do TSUE. Właściwość Trybunału do orzekania w trybie prejudycjalnym, tak jak została ona zakreślona w art. 35 UE, również nie dotyczy wspólnych stanowisk, lecz jest ograniczona do kontroli ważności i do wykładni decyzji ramowych i decyzji, wykładni konwencji sporządzonych na mocy tytułu VI oraz ważności i wykładni środków wykonawczych do tych konwencji”.

2)

3) 4)

5)

Decyzje ramowe: 1) służą zbliżaniu prawa krajowego państw członkowskich (dawny art. 34 ust. 2 lit. b TUE)56; wiążą państwa członkowskie w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawiają jednak organom krajowym swobodę wyboru formy i środków – wymagają więc, tak jak dyrektywy w I filarze, transpozycji; nie wywołują skutku bezpośredniego; zezwalają jednostkom na powołanie się na nie przed sądami krajowymi celem doprowadzenia do wykładni prawa krajowego zgodnej z decyzjami ramowymi (np. sprawa C-105/03 Maria Pupino); mogą być m.in. przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności oraz pytania prejudycjalnego, na warunkach określonych w dawnym art. 35 TUE, np. sprawy C-105/03 Maria Pupino, C-303/05 Advocaten voor de Wereld (Trybunał może orzekać w trybie prejudycjalnym, tylko jeśli państwo członkowskie uznało jego jurysdykcję przez złożenie jednostronnej deklaracji).

54 Zob. sprawa C-354/04 P Gestoras Pro Amnistía i inni przeciwko Rada ETS (LexPolonica nr 1213534). 55 Zob. tamże, pkt 54–55. 56 Przykładami takich decyzji są: decyzja ramowa Rady 2002/629/WSiSW w sprawie zwalczania handlu ludźmi (Dz.Urz. WE 2002 L 203/1), decyzja ramowa Rady 2002/584/WSiSW w sprawie europejskiego nakazu aresztowania i procedury wydawania osób między państwami członkowskimi (Dz.Urz. WE 2002 L 190/1 ze zm.).

256

IX. Pojęcie prawa UE i jego źródła

Decyzje: 1) uchwalane były przez Radę dla osiągnięcia jakichkolwiek innych rezultatów zgodnych z celami III filaru, z wyłączeniem zbliżania przepisów ustawowych i wykonawczych państw członkowskich (dawny art. 34 ust. 2 lit. c TUE)57, 2) wiążą państwa członkowskie; 3) nie wywołują skutku bezpośredniego; 4) mogą być m.in. przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności oraz pytania prejudycjalnego, na warunkach określonych w dawnym art. 35 TUE. 362

W ramach III filaru zawierane były umowy międzynarodowe. Są to zarówno umowy Unii zawierane w trybie dawnego art. 24 TUE w zw. z art. 38 TUE58, jak i umowy państw członkowskich zawierane na podstawie dawnego art. 34 ust. 2 lit. d TUE. Te ostatnie Traktat nazywa konwencjami59. Polska związana jest kilkoma tego typu umowami, m.in. Konwencją o Europolu sporządzoną na podstawie art. K.3 TUE w sprawie ustanowienia Europejskiego Urzędu Policji. Ponadto Polska związana jest np. Protokołem przyjętym na podstawie art. K.3 TUE w sprawie interpretacji, w trybie pytań prejudycjalnych do Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich, Konwencji o ustanowieniu Europejskiego Biura Policji (Europol). Wymienione konwencje podlegają jurysdykcji Trybunału na podstawie dawnego art. 35 ust. 6 TUE. W trybie prejudycjalnym Trybunał może orzekać o ich wykładni oraz ważności i wykładni środków wykonawczych do tych konwencji. W III filarze, tak jak i w II filarze, mogły być stosowane również środki nieformalne, różnego typu uchwały, deklaracje, zalecenia60.

Literatura uzupełniająca Barcz J., Traktat z Lizbony, Wybrane aspekty prawne działań implementacyjnych, Warszawa 2012. Biernat S., Źródła prawa Unii Europejskiej, w: Prawo Unii Europejskiej. Zagadnienia systemowe, red. J. Barcz, Warszawa 2006. Kenig-Witkowska M. (red.), Prawo instytucjonalne Unii Europejskiej, Warszawa 2011. Lenaerts K., van Nuffel P., Constitutional Law of the European Union, London 2005. Mik C., Europejskie prawo wspólnotowe. Zagadnienia teorii i praktyki, Warszawa 2000. 57 Na przykład decyzja Rady 2000/375/WSiSW w sprawie zwalczania pornografii dziecięcej w Internecie (Dz.Urz. WE 2000 L 138/1), decyzja Rady 2005/671/WSiSW w sprawie wymiany informacji i współpracy dotyczącej przestępstw terrorystycznych (Dz.Urz. UE 2005 L 253/22). 58 Przykładem tego typu umowy jest umowa z 28 czerwca 2006 r. między Unią Europejską a Republiką Islandii i Królestwem Norwegii dotycząca procedury przekazywania osób pomiędzy państwami członkowskimi Unii Europejskiej a Islandią i Norwegią. 59 Negocjowała je Rada, podpisywały je natomiast państwa członkowskie. Następnie Rada przez specjalny akt stwierdzała sporządzenie umowy i zalecała jej przyjęcie przez państwa członkowskie zgodnie z ich odpowiednimi procedurami konstytucyjnymi. Państwa członkowskie wszczynały właściwe procedury w terminie ustalonym przez Radę. Jeśli same konwencje nie stanowiły inaczej, wchodziły w życie po ich przyjęciu przez co najmniej połowę państw członkowskich. Rada natomiast przyjmowała środki wykonawcze do tych konwencji większością dwóch trzecich państw-stron. Praktyka ta oznaczała, iż umocowują taką umowę i wyrażają zgodę na związanie się nią – państwa członkowskie, i że w rezultacie są to umowy nie UE, tylko państw członkowskich. Nie muszą one wiązać wszystkich państw członkowskich. 60 Na przykład zalecenie w sprawie przyczyniania się społeczeństwa cywilnego do odnajdywania dzieci zaginionych lub wykorzystywanych seksualnie, Dz.Urz. WE 2001 C 283/1.

www.lexisnexis.pl

8. Akty przyjęte przed 1 grudnia 2009 r. w zakresie współpracy policyjnej i sądowej...

257

Zagadnienia egzaminacyjne 1. Jaka jest różnica między prawem pierwotnym i prawem pochodnym Unii? 2. Dlaczego niektóre akty Rady lub Rady Europejskiej stanowią prawo pierwotne Unii? 3. W jaki sposób działają w prawie Unii ogólne zasady prawa? 4. Dlaczego umowy międzynarodowe Unii mogą być wydzielone w odrębną kategorię źródeł prawa Unii lub zaliczane do prawa pochodnego? 5. Kogo i dlaczego wiążą umowy międzynarodowe zawarte przez Unię? 6. Jaka jest różnica między rozporządzeniem, dyrektywą i decyzją? 7. Czy decyzja jest w prawie Unii środkiem indywidualno-konkretnym? 8. Jakie konsekwencje są związane z niewykonaniem dyrektywy przez państwo członkowskie? 9. Jakie skutki prawne mogą wywoływać instrumenty niewiążące prawnie? 10. Na czym polega powiązanie z prawem Unii umów zawartych przez państwa członkowskie na podstawie dawnego art. 293 TWE oraz aktów przedstawicieli rządów państw członkowskich zebranych w Radzie? 11. Jakie skutki prawne wywołują decyzje przyjmowane na podstawie tytułu V TUE (WPZiB)? 12. Jaka jest hierarchia aktów prawa Unii? 13. Jakie jest znaczenie nowego podziału aktów na akty ustawodawcze, delegowane i wykonawcze?

Rozdział X

Procedury stanowienia prawa UE X. Procedury stanowienia prawa UE 1. Wstęp

1. Wstęp 363

Wejście w życie Traktatu z Lizbony wprowadziło istotne zmiany w dziedzinie stanowienia prawa UE. Dotyczą one zarówno zmiany (rewizji) postanowień traktatów stanowiących podstawę Unii, jak i procedur stanowienia unijnego prawa pochodnego. Zwłaszcza w przypadku unijnego prawa pochodnego zmiany są bardzo istotne, powiązane są bowiem z likwidacją struktury filarowej Unii i objęciem jej obszaru jednolitym reżimem prawnym, tożsamym z uprzednim reżimem wspólnotowym (pewne odrębności zachowuje WPZiB). Istotnym nowym czynnikiem będzie – po zakończeniu okresu przejściowego – zmiana (od końca 2014 r.) formuły podejmowania decyzji większością kwalifikowaną w Radzie UE (uwzględnić przy tym należy, że na mocy Traktatu z Lizbony ponad 40 nowych dziedzin zostało objętych procedurą, w której Rada stanowi większością kwalifikowaną).

2. Procedury zmiany (rewizji) Traktatów stanowiących podstawę UE

2. Procedury zmiany (rewizji) Traktatów stanowiących podstawę UE

2.1. Traktaty stanowiące podstawę UE 364

Po wejściu w życie Traktatu z Lizbony podstawę Unii Europejskiej stanowią dwa traktaty: 1) Traktat o Unii Europejskiej (TUE), 2) Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE). Traktaty te są wynikiem ewolucji: Traktaty założycielskie Wspólnot Europejskich były bowiem wielokrotnie poddawane rewizji – na mocy traktatów rewizyjnych. Pierwszy trak-

2. Procedury zmiany (rewizji) Traktatów stanowiących podstawę UE

259

tat założycielski – EWWiS – wygasł w 2002 r. Traktat ten – podobnie jak Traktaty Rzymskie – został przyjęty zgodnie z zasadami dotyczącymi międzynarodowych umów wielostronnych. Ich teksty zostały ustalone podczas specjalnych negocjacji międzyrządowych (podobnie jak traktatów o Europejskiej Wspólnocie Politycznej i Europejskiej Wspólnocie Obronnej, które nie weszły w życie), przy czym w przypadku przygotowania Traktatów Rzymskich procedura ich przygotowania była doprecyzowana: przebiegała w ramach konferencji ministrów spraw zagranicznych, komitetu ekspertów, a zamknięcie pakietu negocjacyjnego nastąpiło na najwyższym szczeblu politycznym – szefów państw lub rządów. Ostatni traktat rewizyjny – Traktat z Lizbony – dokonał zmian w uprzednich Traktacie o Unii Europejskiej i Traktacie ustanawiającym Wspólnotę Europejską (zmieniając nazwę tego ostatniego na Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej) oraz ujednolicił Unię strukturalnie, przekształcając ją w spójną organizację międzynarodową.

365

Traktat z Lizbony został przyjęty w następstwie odrzucenia podpisanego 29 października 2004 r. Traktatu konstytucyjnego (Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy). Forma i treść Traktatu z Lizbony została wynegocjowana zgodnie z procedurą przewidzianą dla traktatów rewizyjnych (określoną w dawnym art. 48 TUE): najpierw ustalono w wyniku trudnych negocjacji (podczas Prezydencji niemieckiej w pierwszej połowie 2007 r.) mandat dla Konferencji Międzyrządowej (w ramach której obradują przedstawiciele rządów państw członkowskich). Mandat ten, tj. określenie zakresu przewidywanych zmian, został ustalony na najwyższym szczeblu politycznym – przez szefów państw lub rządów państw członkowskich UE, skupionych w Radzie Europejskiej (spotkanie 21–23 czerwca 2007 r.). Następnie od 23 lipca 2007 r. obradowała Konferencja Międzyrządowa, w ramach której eksperci prawni ustalali szczegółowe postanowienia traktatu, a w przypadku pojawienia się poważniejszych problemów (tzw. problemów politycznych) zajmowali się nimi ministrowie spraw zagranicznych. Wyniki obrad Konferencji Międzyrządowej zostały zatwierdzone – ponownie na najwyższym szczeblu politycznym – przez szefów państw lub rządów państw członkowskich (spotkanie Rady Europejskiej 18–19 października 2007 r.). Uzgodniony traktat podpisano 13 grudnia 2007 r. w Lizbonie. Od miejsca podpisania traktat, początkowo nazywany roboczo Traktatem reformującym, określa się jako Traktat z Lizbony. Jego pełna oficjalna nazwa brzmi: Traktat z Lizbony zmieniający Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską1. Wszedł on w życie 1 grudnia 2009 r. 1

Przypomnieć należy, że formalnie poza Unią Europejską pozostaje Euratom, niemniej jest on strukturalnie powiązany z Unią. Traktat ustanawiający EWEA zmieniany jest stosownie do procedury określonej w art. 48 TUE (omówionej niżej). Na mocy Traktatu z Lizbony „taką samą moc prawną jak Traktaty” (art. 6 ust. 1 TUE) ma Karta Praw Podstawowych (uprzednio dokument o charakterze politycznym)2. Obecnie zmiana jej postanowień musi być również przeprowadzana stosownie do procedury określonej w art. 48 TUE.

1 2

Dz.Urz. UE 2007 C 306/1 ze zm. Szczegółowo zob. rozdział XII.

366

260

X. Procedury stanowienia prawa UE

2.2. Poszczególne procedury zmiany Traktatów stanowiących podstawę UE 2.2.1. Zasadnicze procedury 367

Zmienione na mocy Traktatu z Lizbony TUE i TFUE (oraz TEWEA) będą podlegały dalszym zmianom. Służące temu celowi procedury zostały w ramach zmian wprowadzonych przez Traktat z Lizbony usystematyzowane i istotnie zmienione: 1) zmiany Traktatów można będzie dokonywać – jak dotychczas – na podstawie traktatu rewizyjnego, przy czym „doprecyzowano” procedurę zawarcia takiego traktatu, biorąc pod uwagę dotychczasowe doświadczenia, zwłaszcza z okresu negocjacji Traktatu konstytucyjnego i zakończonej niepowodzeniem ratyfikacji tego traktatu; 2) usystematyzowano i poszerzono radykalnie możliwość dokonywania zmian postanowień Traktatów w ramach tzw. procedur kładek, tj. zasadniczo na mocy decyzji instytucji unijnych (Rady Europejskiej lub Rady UE); 3) zmiana postanowień Traktatów jest możliwa – jak dotychczas – w przypadku akcesu nowego państwa: na podstawie traktatu akcesyjnego, który przeprowadza m.in. zmiany instytucjonalne niezbędne w związku z przystąpieniem; 4) nie można tracić z pola widzenia tzw. metody schengeńskiej, polegającej nie tyle na zmianie Traktatów stanowiących podstawę Unii, ile na regulacji ważnych dziedzin z punktu widzenia procesu integracji europejskiej poza ramami prawnymi tego procesu (tj. poza Traktatami); jest to metoda wzbudzająca wielkie kontrowersje, m.in. z tego powodu, że może prowadzić do pogłębienia dyferencjacji statusu państw członkowskich UE, a nawet – w skrajnym przypadku – do fragmentacji tego procesu3.

2.2.2. Procedura zawarcia traktatu rewizyjnego: „zwykła procedura zmiany” 368

Procedura zawarcia traktatu rewizyjnego określana jest obecnie jako „zwykła procedura zmiany Traktatów” i odpowiada uprzedniej procedurze ich rewizji (określonej w dawnym art. 48 TUE) z pewnymi istotnymi uzupełnieniami i modyfikacjami. Stosownie do obecnych ust. 2–5 art. 48 TUE, procedura ta musi spełniać następujące wymogi: 1) zakres przedmiotowy: a) procedura ta może objąć zmianę wszystkich postanowień Traktatów, b) wskazuje się wyraźnie (ust. 2 art. 48 TUE), że „między innymi” zmiana może mieć na celu „rozszerzenie lub ograniczenie kompetencji przyznanych Unii w Traktatach”;

3

Na temat tzw. metody schengeńskiej zob. rozdział I pkt 2.

www.lexisnexis.pl

2. Procedury zmiany (rewizji) Traktatów stanowiących podstawę UE

261

2) etapy procedury: a) stosowną propozycję zmiany Traktatów może przedłożyć Radzie UE rząd każdego z państw członkowskich, Parlament Europejski lub Komisja Europejska, b) przedłożona propozycja jest przekazywana przez Radę UE Radzie Europejskiej i notyfikowana parlamentom państw członkowskich, c) Rada Europejska, po konsultacji z Parlamentem Europejskim i Komisją (w przypadku zmian instytucjonalnych w UGiW również z EBC) opowiada się zwykłą większością głosów za rozpatrzeniem proponowanych zmian, d) Przewodniczący Rady Europejskiej zwołuje konwent (złożony z przedstawicieli parlamentów, szefów państw lub rządów państw członkowskich, przedstawicieli Parlamentu Europejskiego i Komisji); konwent przyjmuje zalecenia dla Konferencji Międzyrządowej, e) Rada Europejska może zwykłą większością głosów, po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego, podjąć decyzję o niezwoływaniu konwentu „jeśli zakres proponowanych zmian nie uzasadnia jego zwołania” (określa wówczas mandat Konferencji Międzyrządowej), f) „Przewodniczący Rady” (zapewne chodzi tu o przedstawiciela Prezydencji rotacyjnej, inaczej byłaby wyraźnie mowa o Przewodniczącym Rady Europejskiej) zwołuje Konferencję Międzyrządową w celu „uchwalenia za wspólnym porozumieniem zmian, jakie mają zostać dokonane w Traktatach”, g) uzgodnione zmiany (traktat rewizyjny) wchodzą w życie po dokonaniu ratyfikacji przez wszystkie państwa członkowskie „zgodnie z ich odpowiednimi wymogami konstytucyjnymi”, h) jeżeli traktat rewizyjny nie został ratyfikowany w ciągu dwóch lat od jego podpisania, ale ratyfikowało go co najmniej 4/5 państw, sprawą zajmuje się Rada Europejska. Stosunkowo szybko po wejściu w życie Traktatu z Lizbony „zwykła procedura zmiany” została uruchomiona. Wynegocjowany i podpisany został jeden traktat rewizyjny (tzw. Protokół hiszpański), a w dwóch dalszych przypadkach procedura została wszczęta. 4

Jeśli chodzi o Protokół hiszpański, to jego przedmiot dotyczy zmiany alokacji miejsc w Parlamencie Europejskim. Ostatnie wybory do Parlamentu (4–7 czerwca 2009 r.) odbyły się bowiem przed wejściem w życie Traktatu z Lizbony: według wówczas obowiązującego pakietu nicejskiego do obsadzenia było 736 miejsc, Traktat z Lizbony podniósł natomiast ich liczbę do 751 (art. 14 ust. 2 TUE) – część państw członkowskich miała więc łącznie 18 mandatów więcej. W tej sytuacji, bezpośrednio po wejściu w życie Traktatu, rząd Hiszpanii wystąpił (4 grudnia 2009 r.) na podstawie art. 48 ust. 2 TUE z wnioskiem o zmianę postanowień Traktatów dotyczących liczby deputowanych Parlamentu Europejskiego4. Rada Europejska wszczęła „zwykłą procedurę zmiany”, uzyskując 6 maja 2010 r. zgodę Parlamentu Europejskiego na niezwoływanie konwentu i podejmując decyzję

4

http://register.consilium.europa.eu/pdf/en/09/st17/st17196.en09.pdf.

369

262

X. Procedury stanowienia prawa UE

(17 czerwca 2010 r.) o zwołaniu Konferencji Międzyrządowej bez uprzedniego zwołania konwentu5. Konferencję Międzyrządową przeprowadzono na poziomie COREPER 23 lipca 2010 r., ustalając formułę traktatu rewizyjnego, który przyjął prawną formę Protokołu6 zmieniającego Protokół (nr 36) w sprawie postanowień przejściowych. Konferencja Międzyrządowa była niezwykle krótka i przeszła do języka dyplomatycznego pod nazwą „piętnastominutowej Konferencji Międzyrządowej” (A fi fteen minutes Intergovenmental Conference). Na mocy tego traktatu rewizyjnego (Protokołu hiszpańskiego) do Protokołu (nr 36) ma być wprowadzony w nowym brzmieniu art. 2. Dodatkowe 18 miejsc ma zostać rozdzielone między państwa członkowskie stosownie do projektu decyzji Rady Europejskiej zwartej w deklaracji nr 5 (dołączonej do Aktu końcowego Konferencji Międzyrządowej, która przyjęła Traktat z Lizbony)7. Do czasu kolejnych wyborów w 2014 r. liczba deputowanych będzie wynosiła 754, a więc przekroczy traktatowy pułap 751. Wynika to z tego, że – według przyjętej praktyki – żadne z państw podczas trwania legislatury nie powinno tracić posiadanych mandatów. Protokół nie zmniejsza więc liczby mandatów, która wynika z pakietu lizbońskiego. Dotyczy to górnego pułapu liczby mandatów, jakie może posiadać jedno państwo (96 – art. 14 ust. 2 TUE). Na mocy pakietu nicejskiego Niemcy mają obecnie 99 deputowanych i tak pozostanie do końca obecnej legislatury. Stąd nadwyżka trzech miejsc w stosunku do przewidzianego w TUE górnego pułapu 751 deputowanych. Polska, w przypadku wejścia w życie Protokołu, uzyska dodatkowo jedno miejsce do końca obecnej kadencji Parlamentu Europejskiego. Powyższy traktat rewizyjny (Protokół hiszpański) miał wejść w życie 1 grudnia 2010 r., o ile do tego czasu wszystkie państwa członkowskie zakończyłyby procedury ratyfikacyjne (art. 2 akapit drugi Protokołu). Tak się jednak nie stało. Stosownie więc do art. 2 akapitu drugiego Protokołu wejdzie on w życie pierwszego dnia miesiąca następującego po złożeniu ostatniego dokumentu ratyfikacyjnego. 567

370

Natomiast dwa pozostałe przypadki dotyczą specjalnych gwarancji, jakie w toku procedury ratyfikacyjnej Traktatu z Lizbony wymogły Irlandia i Czechy. W przypadku Irlandii chodziło o neutralizację problemów, które przyczyniły się do zablokowania w pierwszym referendum procedury ratyfi kacyjnej Traktatu z Lizbony. Stosowne gwarancje zostały ujęte w decyzji Rady Europejskiej uzgodnionej podczas spotkania 18–19 czerwca 2009 r. – z zastrzeżeniem, że treść tej decyzji zostanie ujęta w formie protokołu, który zostanie dołączony do TUE i TFUE przy zawieraniu „następnego traktatu akcesyjnego”. Również projekt protokołu w sprawie stosowania Karty 5 Decyzja Rady Europejskiej z 17 czerwca 2010 r. w sprawie rozpatrzenia przez konferencję przedstawicieli rządów państw członkowskich zmian do Traktatów zaproponowanych przez rząd Hiszpanii, dotyczących składu Parlamentu Europejskiego i w sprawie niezwoływania konwentu (2010/350/UE), Dz.Urz. UE 2010 L 160/5. 6 Dz.Urz. UE 2010 C 263/1. 7 O alokacji miejsc w Parlamencie Europejskim decyduje Rada Europejska „z inicjatywy” Parlamentu (art. 14 ust. 2 TUE). Formułę alokacji Rada Europejska ustaliła w końcowej fazie negocjacji nad Traktatem z Lizbony (podczas spotkania w październiku 2007 r., uzgadniając projekt decyzji w tej sprawie i zamieszczając ten projekt w deklaracji nr 5).

www.lexisnexis.pl

2. Procedury zmiany (rewizji) Traktatów stanowiących podstawę UE

263

Praw Podstawowych UE do Republiki Czeskiej, ustalony podczas spotkania Rady Europejskiej 29–30 października 2009 r. jako uwzględnienie postulatu czeskiego prezydenta V. Klausa, który groził blokowaniem ratyfikacji Traktatu z Lizbony, ma być dołączony do Traktatów „w momencie zawarcia następnego traktatu akcesyjnego”. Zakładano początkowo, że oba te protokoły zostaną dołączone do Traktatu dotyczącego przystąpienia Chorwacji do Unii Europejskiej. Stało się jednak inaczej. W toku dyskusji podkreślono, że przedmiot traktatu akcesyjnego musi ograniczać się – stosownie do postanowień art. 49 TUE – do określenia „warunków przyjęcia i wynikających z tego przyjęcia dostosowań w Traktatach stanowiących podstawę Unii”, a dołączenie do takiego traktatu spraw z nim niezwiązanych mogłoby mieć niedobre następstwa dla przebiegu jego ratyfikacji w państwach członkowskich, a tym samym spowodować przesunięcie terminu akcesu. Ustalenia w konkluzjach Rady Europejskiej, nawiązujące do „następnego traktatu akcesyjnego”, zinterpretowano w ten sposób, że wskazują one na zobowiązanie dołączenia obu protokołów do TUE i TFUE paralelnie z wejściem w życie najbliższego traktatu akcesyjnego (tj. traktatu z Chorwacją). Konsekwencją przyjęcia takiego stanowiska było wszczęcie w obu przypadkach – na podstawie ust. 2 art. 48 TUE – „zwykłej procedury zmiany”, w ramach której protokoły mają charakter traktatów rewizyjnych (określane jako „Protokół irlandzki” i „Protokół czeski”). Rząd irlandzki przedłożył 20 lipca 2011 r. Radzie UE wniosek dotyczący zmiany Traktatów stanowiących podstawę UE, polegający na dodaniu do nich Protokołu w sprawie obaw narodu irlandzkiego co do Traktatu z Lizbony8. Podobny wniosek w tym samym trybie przedłożył 5 września 2011 r. rząd czeski. Zmiana Traktatów ma w tym przypadku polegać na dołączeniu do nich Protokołu w sprawie stosowania Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej do Republiki Czeskiej9. Oba te protokoły – jako forma traktatu rewizyjnego – będą musiały być ratyfikowane przez wszystkie państwa członkowskie UE, aby mogły zostać dołączone do TUE i TFUE.

2.2.3. Procedury kładki Od rewizji Traktatów stanowiących Unię należy odróżnić ich modyfikację. Modyfikacja przeprowadzona może być na mocy specjalnych postanowień traktatów, które upoważniają Radę Europejską, względnie Radę UE do dokonania stosownej zmiany traktatów w ściśle określonym przedmiocie (nie musi być więc wszczynana zwykła procedura zmiany traktatów). Procedura taka określana jest mianem procedury kładki (passerelle, footbridge). Czasami spotkać można również nazwy „klauzula pomostowa”, „klauzula przejścia”, „procedura dynamizująca”. Dwa zasadnicze rodzaje procedur kładek noszą obecnie nazwę „uproszczonej procedury zmiany Traktatów” i są uregulowane w ustępach 6 i 7 art. 48 TUE: 1) procedura kładki z zastrzeżeniem zatwierdzenia decyzji Rady Europejskiej przez państwa członkowskie zgodnie z ich wymogami konstytucyjnymi (ust. 6 art. 48 TUE); 8 9

Rada Unii Europejskiej. Dok. 13181/11. Rada Unii Europejskiej. Dok. 13840/11.

371

264

X. Procedury stanowienia prawa UE

2) procedura kładki sensu stricto, co oznacza, że zmiana postanowień Traktatów następuje wyłącznie na mocy decyzji Rady Europejskiej; dodatkową kontrolę demokratyczną zapewnia możliwość wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru podjęcia decyzji przez Radę Europejską ze strony parlamentów narodowych państw członkowskich (ust. 7 art. 48 TUE).

372

Niezależnie od powyższych obu zasadniczych procedur kładek, określanych jako uproszczona procedura zmiany Traktatów, Traktaty przewidują w wielu innych przypadkach możliwość sięgnięcia do procedur kładki (procedury kładki ad hoc).

2.2.3.1. Procedura kładki określona w art. 48 ust. 6 TUE 373

Procedura kładki określona w art. 48 ust. 6 TUE zawiera następujące wymogi. 1. Zakres przedmiotowy: a) może ona służyć zmianie „wszystkich lub części” postanowień Części trzeciej TFUE, dotyczących wewnętrznych polityk i działań Unii, czyli rynku wewnętrznego i unijnych polityk; b) nie może ona prowadzić do „zwiększenia kompetencji przyznanych Unii w Traktatach” (akapit ostatni ustępu 6 art. 48 TUE).

www.lexisnexis.pl

2. Procedury zmiany (rewizji) Traktatów stanowiących podstawę UE

265

2. Etapy procedury: a) propozycja zmiany ze strony rządu każdego państwa członkowskiego, Parlamentu Europejskiego lub Komisji Europejskiej kierowana jest do Rady Europejskiej; b) decyzje podejmuje Rady Europejska, stanowiąc jednomyślnie, po konsultacji z Parlamentem Europejskim i Komisją oraz z EBC w przypadku zmian instytucjonalnych w dziedzinie pieniężnej; c) decyzja Rady Europejskiej wchodzi w życie „po jej zatwierdzeniu przez Państwa Członkowskie, zgodnie z ich odpowiednimi wymogami konstytucyjnymi”.

2.2.3.2. Procedura kładki określona w art. 48 ust. 7 TUE Procedura kładki określona w art. 48 ust. 7 TUE (procedura kładki sensu stricto) zawiera natomiast następujące wymogi i ma następujący przebieg.

374

1. Zakres przedmiotowy: a) może ona służyć zmianie formuły podejmowania decyzji w Radzie z jednomyślności na większość kwalifikowaną; b) może również służyć zmianie procedury uchwalenia aktu ustawodawczego ze specjalnej procedury ustawodawczej na zwykłą procedurę ustawodawczą; c) zmiana procedury nie może dotyczyć „decyzji mających wpływ na kwestie wojskowe lub obronne”. 2. Etapy procedury: a) Rada Europejska podejmuje decyzje w powyższych sprawach jednomyślnie, po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego (wyrażonej przez większość jego członków); b) o zamiarze podjęcia tego rodzaju decyzji przez Radę Europejską muszą zostać powiadomione parlamenty narodowe państw członkowskich UE; c) w przypadku gdy nawet jeden parlament narodowy notyfikuje w ciągu sześciu miesięcy od takiego powiadomienia sprzeciw wobec zamiaru podjęcia decyzji, decyzja taka nie może być przez Radę Europejską podjęta.

2.2.3.3. Procedury kładki ad hoc Procedura kładki ad hoc z zastrzeżeniem „zatwierdzenia” przez państwa członkowskie zgodnie z ich wymogami konstytucyjnymi występuje w postanowieniach: 1) art. 42 ust. 2 zdanie drugie TUE: ustanowienie wspólnej obrony UE na mocy jednomyślnej decyzji Rady Europejskiej; 2) art. 25 akapit drugi TFUE: uzupełnianie praw przysługujących obywatelowi Unii na mocy decyzji („przepisów”) przejętych przez Radę UE w ramach specjalnej procedury ustawodawczej – jednomyślnie, pozyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego; 3) art. 218 ust. 8 TFUE: związanie się umową o przystąpieniu UE do EKPC na mocy jednomyślnej decyzji Rady UE;

375

266

X. Procedury stanowienia prawa UE

4) art. 223 ust. 1 TFUE: ustanowienie jednolitej procedury dla wszystkich państw członkowskich w sprawie powszechnych wyborów bezpośrednich do Parlamentu Europejskiego: odpowiednie „przepisy” przyjmuje Rada UE w ramach specjalnej procedury ustawodawczej (jednomyślnie, po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego); 5) art. 262 TFUE: przyznanie jurysdykcji TSUE w sprawie aktów ustanawiających europejskie tytuły prawne w dziedzinie własności intelektualnej na mocy „postanowień” przyjętych przez Radę UE w ramach specjalnej procedury ustawodawczej (jednomyślnie, po konsultacji z Parlamentem Europejskim); 6) art. 311 akapit trzeci TFUE: przyjęcie przez Radę UE „przepisów” dotyczących zasobów własnych UE w ramach specjalnej procedury ustawodawczej (jednomyślnie, po konsultacji z Parlamentem Europejskim). Jak łatwo zauważyć, powyższe procedury kładki ad hoc nie dotyczą expressis verbis rewizji postanowień Traktatów stanowiących podstawę Unii, lecz dodatkowej legitymacji („zatwierdzenia” przez państwa członkowskie) decyzji (mających charakter unijnego prawa pochodnego) podejmowanych przez instytucje unijne – Radę Europejską lub Radę UE (w niektórych przypadkach z udziałem Parlamentu Europejskiego) w sprawach o zasadniczym znaczeniu ustrojowym dla Unii Europejskiej. W przypadku sięgnięcia do tego typu klauzuli parlamenty narodowe państw członkowskich mają zagwarantowaną kontrolę podjęcia stosownej decyzji w ramach krajowych procedur „zatwierdzania”. 376

Natomiast ad hoc procedura kładki sensu stricto występuje w postanowieniach: 1) art. 31 ust. 3 TUE: decyzja Rady Europejskiej podejmowana jednomyślnie o przejściu z reżimu jednomyślności na rzecz większości kwalifikowanej w Radzie w ramach WPZiB (z wyłączeniem dziedzin mających wpływ na kwestie wojskowe lub polityczno-obronne – art. 31 ust. 4 TUE); 2) art. 81 ust. 3 TFUE: zastosowanie zwykłej procedury ustawodawczej w odniesieniu do niektórych aspektów prawa rodzinnego mających skutki transgraniczne, dla których przewidziana jest specjalna procedura ustawodawcza (m.in. jednomyślność w Radzie); decyzja w tej sprawie podejmowana jest jednomyślnie przez Radę UE, na wniosek Komisji Europejskiej i po konsultacji z Parlamentem Europejskim; specyfika tej procedury kładki polega na tym, że przewiduje ona specyficzną metodę kontrolną na szczeblu krajowym; wniosek Komisji w sprawie zmiany sposobu podejmowania decyzji musi być bowiem notyfikowany parlamentom narodowym państw członkowskich; jeżeli choć jeden parlament zgłosi swój sprzeciw w ciągu sześciu miesięcy od notyfikacji, decyzja nie może być przez Radę UE podjęta; 3) art. 86 ust. 4 TFUE: rozszerzenie zakresu kompetencji Prokuratury Europejskiej, określonej w art. 86 ust. 1 TFUE; decyzje w tej sprawie podejmuje jednomyślnie Rada Europejska po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego i po konsultacji z Komisją Europejską; 4) art. 153 ust. 2 TFUE: zastosowanie zwykłej procedury ustawodawczej w niektórych dziedzinach polityki społecznej, dla których przewidziana jest specjalna procedura ustawodawcza; decyzje w tej sprawie podejmuje jednomyślnie Rada UE na wniosek Komisji Europejskiej i po konsultacji z Parlamentem Europejskim;

www.lexisnexis.pl

2. Procedury zmiany (rewizji) Traktatów stanowiących podstawę UE

267

5) art. 192 ust. 2 TFUE: zastosowanie zwykłej procedury ustawodawczej w niektórych dziedzinach polityki ochrony środowiska naturalnego, dla których przewidziana jest specjalna procedura ustawodawcza; decyzje w tej sprawie podejmuje jednomyślnie Rada UE na wniosek Komisji Europejskiej i po konsultacji z Parlamentem Europejskim, Komitetem Ekonomiczno-Społecznym oraz Komitetem Regionów; 6) art. 312 ust. 2 TFUE: zastosowanie większości kwalifikowanej zamiast jednomyślności przy przyjmowaniu przez Radę UE rozporządzenia w sprawie wieloletniej perspektywy finansowej; decyzje w tej sprawie podejmuje jednomyślnie Rada Europejska; 7) art. 333 ust. 1 i 2 TFUE: przejście w ramach podejmowania decyzji przez Radę o ustanowieniu wzmocnionej współpracy – odpowiednio – od jednomyślności do większości kwalifikowanej oraz od specjalnej procedury ustawodawczej do zwykłej procedury ustawodawczej; decyzje w tych sprawach podejmuje jednomyślnie Rada UE, stanowiąc wyłącznie głosami państw członkowskich uczestniczących w danej formie wzmocnionej współpracy (art. 330 TFUE). Należy przede wszystkim zauważyć, że we wszystkich powyższych przypadkach dochodzi do modyfikacji postanowień Traktatów stanowiących podstawę Unii Europejskiej w ważnych dziedzinach ustrojowych Unii. W prawie wszystkich przypadkach powołane procedury kładki nie odwołują się do jakiejkolwiek procedury kontrolnej na szczeblu krajowym: takie procedury mogą natomiast zostać określone w ramach krajowych procedur poszczególnych państw członkowskich UE, odnoszących się do kreowania w danym państwie decyzji, jaka następnie jest prezentowana w Radzie UE względnie w Radzie Europejskiej. Jedynie w przypadku zmiany formuły podejmowania decyzji w odniesieniu do przyjmowania aktów unijnego prawa pochodnego w dziedzinie niektórych aspektów prawa rodzinnego mających skutki transgraniczne (art. 81 TFUE) przewidziany jest mechanizm kontrolny na szczeblu krajowym (możliwość wyrażenia sprzeciwu przez parlament narodowy państwa członkowskiego UE).

2.2.3.4. Procedury kładki a „zwykła procedura zmiany” Z formalnego punktu widzenia Traktaty mogą być zmieniane zarówno w drodze zwykłej, jak i uproszczonej procedury. Z ust. 1 art. 48 TUE wynika, że obie procedury należy traktować równorzędnie, uwzględniając naturalnie ograniczenia przedmiotowe zawarte w poszczególnych procedurach kładek. Procedury kładki nie stanowią lex specialis w stosunku do zwykłej procedury zmiany: państwa członkowskie (Rada Europejska) mają swobodę w wyborze procedury, przy czym sięgając do procedury kładki, muszą naturalnie uwzględniać ograniczenia przedmiotowe. Jeśli spełnione są wymogi przedmiotowe danej procedury kładki, państwa członkowskie mogą, ale nie muszą z niej skorzystać. Państwa członkowskie bardzo ostrożnie podchodziły w przeszłości do procedury kładki (występowała ona uprzednio w różnych formach zarówno w TUE, jak i w TWE),

377

268

X. Procedury stanowienia prawa UE

zwłaszcza gdy chodziło o poważniejsze zmiany. Na przykład nie korzystano z procedury kładki zawartej w dawnym art. K.14 TUE w celu „uwspólnotowienia” acquis Schengen (wykorzystano do tego celu tradycyjny traktat rewizyjny – Traktat z Amsterdamu); z rezerwą podchodzono również do możliwości reformowania Unii na mocy dawnego art. 42 TUE po odrzuceniu Traktatu konstytucyjnego (możliwość „uwspólnotowienia” materii ówczesnego III filaru UE).

2.2.3.5. Procedury kładki: praktyka 378

Eksperci stosunkowo sceptycznie oceniali praktyczne znaczenie procedury uproszczonej zmiany Traktatów stanowiących podstawę Unii, zwłaszcza po tym jak państwa członkowskie – idąc śladem Niemiec – zaczęły ustanawiać bardzo sztywną procedurę wyrażania zgody na poszczególne etapy tej procedury, wiążąc stanowisko danego państwa w Radzie Europejskiej z upoważnieniem w sferze wewnątrzkrajowej, wyrażonym przez parlament narodowy w drodze ustawy. W praktyce stało się jednak inaczej. Kryzys finansowy, który dotknął również państwa strefy euro, spowodował konieczność ustanowienia mechanizmu „ratunkowego”. Początkowo – w odniesieniu do Grecji (a następnie Irlandii, Portugalii i Hiszpanii) – przybrał on formę mechanizmu ustanowionego ad hoc, w nawiązaniu do postanowień art. 122 ust. 2 TFUE, odwołujących się do wydarzeń nadzwyczajnych i niezależnych od dotkniętego kryzysem państwa (Europejski Mechanizm Stabilności Finansowej – European Financial Stability Facility)10. Niezbędne stało się jednak ustanowienie stałego mechanizmu „ratunkowego”, w przypadku gdyby jedno z państw członkowskich strefy euro znalazło się w sytuacji finansowej zagrażającej stabilności całej strefy. W tym celu należało stworzyć stosowną podstawę w Traktatach stanowiących podstawę UE. Rada Europejska podczas spotkania 16–17 grudnia 2010 r. postanowiła odpowiednio uzupełnić art. 136 TFUE. W tym celu sięgnęła nie do zwykłej procedury zmiany Traktatów, lecz do procedury uproszczonej, określonej w art. 48 ust. 6 TUE. 16 grudnia 2010 r. rząd Belgii – działając na podstawie akapitu pierwszego ust. 6 art. 48 TUE – przedłożył stosowny wniosek11. Decyzję, na mocy której art. 136 TFUE ma być uzupełniony ustępem 3, umożliwiającym udzielenie pomocy finansowej państwu strefy euro, podjęła Rada Europejska 25 marca 2011 r. (decyzja 2011/199/UE), podczas spotkania 24–25 marca 2011 r. Europejski Mechanizm Stabilności (stały mechanizm ratunkowy) ustanawia natomiast Traktat podpisany 11 lipca 2011 r.12.

379

Podjęcie decyzji w sprawie zastosowania procedury kładki na podstawie art. 48 ust. 6 TUE jest niezmiernie istotne. Wbrew bowiem początkowym sceptycznym opiniom okazało się, że państwa członkowskie – jeżeli zajdzie taka potrzeba – są skłonne skorzy10 Ustanowiony na wiosnę 2010 r. na mocy rozporządzenia Rady nr 407/2010 z 11 maja 2010 r., Dz.Urz. UE 2010 L 118/1. 11 Punkt 3 preambuły decyzji Rady Europejskiej z 25 marca 2011 r. w sprawie zmiany art. 136 TFUE w odniesieniu do mechanizmu stabilności dla państw członkowskich, których walutą jest euro (2011/199/UE), Dz.Urz. UE 2011 L 91/1. 12 Treaty establishing the European Stability Mechanism (ESM).

www.lexisnexis.pl

2. Procedury zmiany (rewizji) Traktatów stanowiących podstawę UE

269

stać z procedury uproszczonej zmiany Traktatów. Może to przełamać pewną barierę polityczną, uprzednio bowiem państwa członkowskie skłaniały się raczej do stosowania procedury traktatu rewizyjnego nawet w sytuacjach, gdy Traktaty przewidywały możliwość skorzystania z procedury kładki. Decyzja ta może więc utorować drogę do wykorzystania procedur kładek – zgodnie z zamierzeniami legislatora unijnego – do kontynuowania reformy ustrojowej Unii.

2.2.4. Traktaty akcesyjne Zakres przedmiotowy traktatów akcesyjnych jest ograniczony do spraw związanych z przystąpieniem nowego państwa do UE. W art. 49 TUE stwierdza się, że przedmiotem takiego traktatu są „warunki przyjęcia i wynikające z tego przyjęcia dostosowania w Traktatach stanowiących podstawę Unii”. W swojej istocie traktaty takie zmieniają odpowiednio Traktaty stanowiące podstawę UE oraz unijne prawo pochodne. Sama procedura zawierania traktatów akcesyjnych, określona w art. 49 TUE, została w niewielkim zakresie zmieniona na podstawie Traktatu z Lizbony w stosunku do stanu poprzedniego (dawny art. 49 TUE).

2) 3)

4) 5) 6) 7) 8) 9) 10) 11) 12)

Procedura zawierania traktatu akcesyjnego: 1) wniosek o członkostwo w UE państwo kieruje do Rady; o wniosku informowany jest Parlament Europejski i parlamenty narodowe państw członkowskich (nowy element); Rada decyduje na najważniejszych etapach procedury jednomyślnie, po zasięgnięciu opinii Komisji Europejskiej i uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego udzielonej większością głosów jego członków; pod uwagę brane są „kryteria kwalifikacji” uzgodnione przez Radę Europejską (nowy element); Rada decyduje o wszczęciu procedury, zwracając się uprzednio o opinię wstępną (avis) do Komisji; Rada decyduje o wszczęciu negocjacji akcesyjnych; po zakończeniu negocjacji ich wyniki ujmowane są przez komitet draftingowy (redakcyjny) w formę traktatu akcesyjnego; tekst traktatu jest przedkładany Parlamentowi Europejskiemu, który musi wyrazić zgodę na traktat; Komisja Europejska zajmuje stanowisko, którym Rada nie jest formalnie związana; Rada decyduje jednomyślnie o przyjęciu projektu traktatu; podpisanie traktatu akcesyjnego przez przedstawicieli państw członkowskich i państw kandydujących; ratyfikacja „przez wszystkie umawiające się państwa” zgodnie z krajowymi „wymaganiami konstytucyjnymi”.

Należy zwrócić uwagę, że w toku procedury akcesyjnej Rada działa w składzie szefów państw lub rządów państw członkowskich UE.

380

270

X. Procedury stanowienia prawa UE

Według nowej (omówionej wyżej procedury) sfinalizowano prace nad Traktatem akcesyjnym z Chorwacją. Został on podpisany 9 grudnia 2011 r. podczas Prezydencji Polski w Radzie UE.

2.2.5. Metoda schengeńska 381

O znaczeniu tzw. metody schengeńskiej była już mowa13. Pozostaje ona stale w tle dyskusji nad przezwyciężeniem kolejnych kryzysów w Unii Europejskiej. Nieprzypadkowo sięgnięto do niej w okresie głębokiego kryzysu ustrojowego w Unii, który wystąpił po odrzuceniu Traktatu konstytucyjnego. Ponownie metoda schengeńska pojawiła się obecnie w kontekście działań podejmowanych w celu zażegnania kryzysu finansowego w strefie euro. Jej wyrazem jest przede wszystkim Traktat o Europejskim Mechanizmie Stabilności oraz Traktat o unii fiskalnej14. Traktaty te mogą przyczynić się – z jednej strony – do umocnienia spójności i podniesienia efektywności Unii Europejskiej; z drugiej jednak strony – w przypadku pogłębiania się kryzysu i braku zgody między państwami członkowskimi UE – mogą prowadzić do wyodrębnienia się „twardego jądra” decyzyjnego, a w skrajnym wypadku – do fragmentacji Unii. Obie te opcje pozostają obecnie otwarte.

3. Zawieranie umów międzynarodowych przez UE z państwami trzecimi lub organizacjami międzynarodowymi 3. Zawieranie umów międzynarodowych przez UE z państwami trzecimi...

382

Przekształcenie Unii Europejskiej na mocy Traktatu z Lizbony w jednolitą organizację międzynarodową ma daleko idące następstwa w dziedzinie zawierania przez nią umów międzynarodowych. Uprzednio, w Unii podzielonej na trzy filary, istniały różne procedury zawierania umów przez Wspólnotę (dawny art. 300 TWE) i w ramach II i III filaru (dawne artykuły 24 w połączeniu z art. 38 TUE). Jedynie umowy zawierane przez Wspólnoty objęte były prawnym reżimem wspólnotowym, natomiast umowy zawierane w ramach filarów II i III mogły wywierać skutek bezpośredni, o ile zostały objęte tzw. zastrzeżeniem ratyfi kacji, tj. o ile zostały ratyfikowane również przez państwa członkowskie. Po wejściu w życie Traktatu z Lizbony zaczęła obowiązywać jednolita procedura zawierania przez Unię umów międzynarodowych (określona w art. 218 TFUE), sprecyzowano zakres kompetencji Unii do zawierania umów międzynarodowych, uwzględniając uprzednie orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości UE (art. 216 ust. 1 i art. 3 ust. 2 TFUE)15.

13 14 15

Zob. rozdział I pkt 2. Zob. rozdział I pkt 2. Szczegółowo zob. rozdział IV.

www.lexisnexis.pl

3. Zawieranie umów międzynarodowych przez UE z państwami trzecimi...

271

Wszystkie umowy zawierane przez Unię objęte zostały jednolitym unijnym reżimem prawnym, tożsamym z uprzednim reżimem wspólnotowym. W związku z tym, że Unia jest następcą prawnym Wspólnoty, orzecznictwo ETS odnoszące się uprzednio do umów międzynarodowych zawieranych przez Wspólnotę obecnie dotyczy umów zawieranych przez Unię. Jak już podkreślono, na mocy Traktatu z Lizbony wprowadzono jednolitą procedurę zawierania przez Unię umów międzynarodowych. Reguluje ją art. 218 TFUE, wzorowany na dawnym art. 300 TWE, który odnosił się do procedury zawierania umów międzynarodowych przez Wspólnotę.

1) 2)

3)

4)

5) 6)

7)

Procedura zawierania umów międzynarodowych przez Unię, określona w art. 218 TFUE: Komisja Europejska lub Wysoki Przedstawiciel (jeśli materia umowy dotyczy „wyłącznie lub głównie” WPZiB) przedstawiają zalecenia Radzie UE (ust. 3); Rada UE podejmuje decyzję w sprawie (ust. 3): a) podjęcia rokowań, b) mianowania negocjatora lub przewodniczącego zespołu negocjatorów; Rada UE: a) może kierować wytyczne do negocjatora (ust. 4), b) może wyznaczyć specjalny komitet, w konsultacji z którym należy prowadzić rokowania (ust. 4); Rada UE: a) na wniosek negocjatora podejmuje decyzje upoważniającą do podpisania umowy (ust. 5), b) w stosownych przypadkach decyduje o tymczasowym stosowaniu umowy do czasu jej wejścia w życie (ust. 5); Rada UE: a) na wniosek negocjatora przyjmuje decyzje o zawarciu umowy (ust. 6); zakres udziału Parlamentu Europejskiego: a) decyzja Rady UE w sprawie zawarcia umowy wymaga uzyskania zgody PE w odniesieniu do (ust. 6 pkt a): – układów stowarzyszeniowych, – umów o przystąpieniu UE do EKPC, – umów tworzących „specyficzne ramy instytucjonalne”, – umów mających istotne skutki budżetowe dla UE, – umów dotyczących dziedzin objętych zwykłą procedurą ustawodawczą lub specjalną procedurą ustawodawczą, w ramach której wymagana jest zgoda PE, b) decyzja Rady UE w sprawie zawarcia umowy wymaga w pozostałych przypadkach konsultacji z PE (ust. 6 pkt b), c) Parlament Europejski jest „natychmiast i w pełni” informowany o przebiegu wszystkich etapów procedury (ust. 10), d) Parlament Europejski nie uczestniczy w zawieraniu umów międzynarodowych dotyczących wyłącznie WPZiB (ust. 6 akapit drugi); formuła podejmowania przez Radę UE decyzji (ust. 8): a) w toku całej procedury Rada UE decyduje większością kwalifikowaną,

383

272

X. Procedury stanowienia prawa UE

b) Rada UE decyduje jednak jednomyślnie w stosunku do: – umów obejmujących dziedziny, w których dla przyjęcia aktu Unii wymagana jest jednomyślność, – układów stowarzyszeniowych, – umów w dziedzinie współpracy gospodarczej, finansowej i technicznej (art. 212 TFUE) zawieranych z kandydatami do członkostwa w UE, – umowy o przystąpieniu Unii do EKPC; 8) odrębne postanowienia dotyczą podjęcia decyzji przez Radę UE w ramach „uproszczonej zmiany” umów międzynarodowych (ust. 7), decyzji Rady UE w sprawie zatwierdzenia stosowania umowy międzynarodowej oraz ustalenia stanowiska Unii w ramach organu ustanowionego na mocy umowy (ust. 9); 9) opinia TSUE w sprawie zgodności przewidywanej umowy z Traktatami (ust. 11): a) podmioty uprawnione do wystąpienia o opinię: państwa członkowskie, Parlament Europejski, Rada UE lub Komisja Europejska, b) w przypadku opinii negatywnej umowa nie może wejść w życie, chyba że nastąpi jej zmiana lub rewizja Traktatów. 384

Wskazać również należy, że wyraźnie określone są odrębności proceduralne przy zawieraniu umów międzynarodowych przez Unię w dwóch dziedzinach: 1) w dziedzinie Wspólnej Polityki Handlowej; 2) w dziedzinie dotyczącej ustalania kursów wymiany euro w stosunku do walut państw trzecich. 1) W dziedzinie Wspólnej Polityki Handlowej: art. 218 ust. 1 TFUE wyraźnie zastrzega, że procedura określona w tym artykule nie narusza specjalnych wymogów określonych w art. 207 TFUE odnoszącym się do WPH. Z kolei art. 207 ust. 3 TFUE odwołuje się do art. 218 TFUE, zastrzegając jednak „postanowienia szczególne niniejszego artykułu”; szczególne wymogi proceduralne dotyczą następujących kwestii.

Szczególne wymogi proceduralne dotyczące Wspólnej Polityki Handlowej (sprecyzowanie w art. 207 TFUE): a) zalecenie Radzie UE w sprawie podjęcia rokowań przedstawia Komisja Europejska; b) rokowania prowadzi Komisja Europejska; c) Komisja prowadzi rokowania w konsultacji ze specjalnym komitetem: dawny Komitet Artykułu 133, obecnie Komitet Artykułu 207; d) Rada UE może kierować wytyczne do Komisji; e) Komisja składa regularne sprawozdania Komitetowi oraz Parlamentowi Europejskiemu; f) Rada UE stanowi w toku procedury większością kwalifikowaną (ust. 4); g) Rada UE stanowi jednak jednomyślnie (ust. 4) w odniesieniu do: – umów w dziedzinie handlu usługami i w dziedzinie handlowych aspektów własności intelektualnej oraz bezpośrednich inwestycji zagranicznych, jeżeli zawierają one przepisy wymagające jednomyślności „do przyjęcia przepisów wewnętrznych”,

www.lexisnexis.pl

4. Stanowienie unijnego prawa pochodnego

273

– umów w dziedzinie handlu usługami w dziedzinie kultury i usługami audiowizualnymi, jeżeli umowy te „mogłyby zagrozić różnorodności kulturowej i językowej Unii”, – umów w dziedzinie handlu usługami społecznymi oraz w zakresie edukacji i zdrowia, jeżeli umowy te mogłyby „w znacznym stopniu zakłócać działanie krajowego systemu tych usług i wywierać negatywny wpływ na odpowiedzialność Państw Członkowskich za ich zapewnienie”. 2) W dziedzinie dotyczącej ustalania kursów wymiany euro w stosunku do walut państw trzecich specjalną procedurę określa art. 219 TFUE. Specjalna procedura zawierania umów dotyczących ustalania kursów wymiany euro w stosunku do walut państw trzecich: a) zalecenie Radzie UE w sprawie podjęcia rokowań przedstawia EBC albo Komisja Europejska po konsultacji z EBC; b) Rada UE stanowi w toku tej procedury jednomyślnie po konsultacji z Parlamentem Europejskim; c) Rada UE decyduje o „ustaleniach dotyczących rokowań” oraz o zawarciu umowy na zalecenie Komisji i po konsultacji z EBC; d) Komisja jest „w pełni włączana do rokowań”.

4. Stanowienie unijnego prawa pochodnego

4. Stanowienie unijnego prawa pochodnego

4.1. Uwagi wstępne Traktat z Lizbony uprościł katalog procedur stanowienia unijnego prawa pochodnego i powiązał je z poszczególnymi rodzajami aktów. Na uwadze należy mieć specyfikę przyjmowania decyzji w ramach WPZiB16. Wprowadzono dwie główne procedury stanowienia aktów ustawodawczych (art. 289 TFUE), tj. zwykłą procedurę ustawodawczą, która zastąpiła uprzednią procedurę współdecydowania (dawny art. 261 TWE) i specjalną procedurę ustawodawczą (która zastąpiła m.in. procedurę zgody i procedurę konsultacji; procedura współpracy – dawny art. 250 TWE – została w ogóle zlikwidowana). W odniesieniu do aktów nieustawodawczych pewne ramowe założenia procedury ich stanowienia zawierają artykuły 290 TFUE (w stosunku do aktów delegowanych) i 291 (w stosunku do aktów wykonawczych). Natomiast szczegóły określają stosowne akty ustawodawcze, na mocy których Komisja Europejska otrzyma upoważnienie do wydania aktu delegowanego, oraz rozporządzenie nr 182/2011 (weszło w życie 1 marca 2011 r.), określające tryb kontroli nad wydawaniem przez Komisję aktów wykonawczych. 16

Zob. rozdział VIII.

385

274 386

X. Procedury stanowienia prawa UE

Po wejściu w życie Traktatu z Lizbony umocniła się również rola Komisji Europejskiej w inicjowaniu unijnych aktów prawnych. Stosownie do art. 17 TUE ma ona wyłączne prawo inicjatywy legislacyjnej (w odniesieniu do aktów ustawodawczych), o ile Traktaty nie stanowią inaczej. W odniesieniu do pozostałych aktów prawnych Traktaty przewidują prawo inicjatywy legislacyjnej Komisji, a jedynie na zasadzie wyjątku prawo inicjatywy legislacyjnej mają państwa członkowskie, Parlament Europejski, EBC, TS UE, EBI i Wysoki Przedstawiciel. Traktat z Lizbony wprowadził też inicjatywę obywatelską, polegającą na tym, że obywatele Unii w liczbie nie mniejszej niż milion, pochodzący ze znacznej liczby państw członkowskich, mogą zwrócić się do Komisji Europejskiej o przedłożenie stosownego wniosku unijnego aktu prawnego (art. 11 ust. 4 TUE i art. 24 akapit pierwszy TFUE). Szczegóły „uruchomienia” inicjatywy obywatelskiej reguluje rozporządzenie nr 211/2011 (które weszło 31 marca z mocą od 1 kwietnia 2012 r.). Stosunkowo szybko po jego wejściu w życie „uruchomiona” została inicjatywa obywatelska. Już w tym dniu zgłoszono pierwszą inicjatywę w sprawie „Prawa człowieka do wody i urządzeń sanitarnych”. Do połowy 2012 r. przedłożono pięć dalszych inicjatyw.

4.2. Stanowienie aktów ustawodawczych 387

Akty ustawodawcze stanowione są w drodze (art. 289 TFUE): 1) zwykłej procedury ustawodawczej i 2) specjalnej procedury prawodawczej. Zwykła procedura ustawodawcza (art. 294 TFUE) 1. Inicjatywa legislacyjna: wyłącznie KE (ust. 2) – przedstawia projekt PE i Radzie UE. 2. Pierwsze czytanie: 1) PE uchwala stanowisko i przekazuje je Radzie (ust. 3); 2) Rada UE: a) zatwierdza stanowisko PE: projekt zostaje przyjęty w brzmieniu, które odpowiada stanowisku PE (ust. 4), b) nie zatwierdza stanowiska PE: Rada przyjmuje własne stanowisko w pierwszym czytaniu i przekazuje je PE (ust. 5), – Rada informuje PE o powodach przyjęcia ww. stanowiska (ust. 6), – KE informuje PE o swoim stanowisku (ust. 6). 3. Drugie czytanie: 1) jeżeli PE (działający większością głosów wchodzących w jego skład członków) w ciągu trzech miesięcy (ust. 7): a) zatwierdzi stanowisko Rady lub nie wypowie się: dany akt uważa się za przyjęty w brzmieniu, które odpowiada stanowisku Rady, b) odrzuci stanowisko Rady: proponowany akt uważa się za nieprzyjęty,

www.lexisnexis.pl

4. Stanowienie unijnego prawa pochodnego

275

c) zaproponuje poprawki do stanowiska Rady: zmieniony w ten sposób tekst jest przekazywany Radzie i Komisji, która wydaje opinię w przedmiocie tych poprawek; 2) w trzecim przypadku: Rada w ciągu trzech miesięcy od otrzymania poprawek PE (ust. 8): a) przyjmie wszystkie te poprawki: dany akt uważa się za przyjęty, b) nie przyjmie wszystkich poprawek: przewodniczący Rady w porozumieniu z przewodniczącym PE zwołuje komitet pojednawczy (w terminie sześciu tygodni): – Rada stanowi QMV (ust. 8), – Rada stanowi jednomyślnie w sprawie poprawek, które stały się przedmiotem negatywnej opinii Komisji. 4. Procedura pojednawcza (ust. 10–12): 1) komitet pojednawczy: członkowie Rady i PE w równej liczbie; 2) zadanie: doprowadzić do porozumienia w sprawie wspólnego projektu, działając QMV; 3) termin: sześć tygodni od zwołania; 4) podstawa: stanowiska PE i Rady w drugim czytaniu; 5) KE: uczestniczy w pracach i działa na rzecz zbliżenia stanowisk PE i Rady; 6) jeżeli w terminie sześciu tygodni od jego zwołania komitet pojednawczy nie zatwierdzi wspólnego projektu: proponowany akt uważa się za nieprzyjęty (ust. 12). 5. Trzecie czytanie (ust. 13): komitet pojednawczy zatwierdza wspólny projekt: 1) PE i Rada mają sześć tygodni od zatwierdzenia na przyjęcie danego aktu zgodnie z tym projektem: a) PE stanowi większością oddanych głosów, b) Rada stanowi QMV; 2) w przeciwnym razie proponowany akt uważa się za nieprzyjęty. 6. Terminy trzech miesięcy i sześciu tygodni mogą być przedłużane najwyżej, odpowiednio, o miesiąc i o dwa tygodnie z inicjatywy Parlamentu Europejskiego lub Rady (ust. 14). Zasady specjalnej procedury ustawodawczej określone są w art. 289 ust. 2 TFUE. Specjalna procedura ustawodawcza (art. 289 ust. 2 TFUE) 1) inicjatywa legislacyjna: państwa członkowskie, PE, EBC, ETS, EBI (art. 289 ust. 4 TFUE), 2) środki prawne: rozporządzenia, dyrektywy i decyzje, 3) instytucje uchwalające: a) PE z udziałem Rady; b) Rada z udziałem PE. Zastępuje uprzednią procedurę zgody i konsultacji (ze strony PE), likwidacji uległa uprzednia procedura współpracy.

388

276

X. Procedury stanowienia prawa UE

Przebieg danej specjalnej procedury ustawodawczej określony jest przez konkretny przepis TFUE, przy czym poszczególne procedury mogą się różnić między sobą. Na przykład art. 64 ust. 3 TFUE stwierdza: „Na zasadzie odstępstwa od ustępu 2, jedynie Rada, stanowiąc jednomyślnie zgodnie ze specjalną procedurą ustawodawczą i po konsultacji z Parlamentem Europejskim, może przyjąć środki, które w prawie Unii stanowią krok wstecz w odniesieniu do liberalizacji przepływu kapitału do lub z państw trzecich”. 389

Po wejściu w życie Traktatu z Lizbony ważnym czynnikiem oddziałującym na procedurę stanowienia aktów ustawodawczych jest mechanizm nadzorowania przez parlamenty narodowe państw członkowskich przestrzegania zasady proporcjonalności17. Mechanizm ten działa wówczas, gdy akt ustawodawczy nie jest objęty kompetencją wyłączną UE (por. art. 5 ust. 3 TUE).

Traktat z Lizbony umocnił radykalnie oddziaływanie parlamentów narodowych na „sprawy UE”, zwłaszcza jeśli chodzi o kontrolowanie unijnego procesu decyzyjnego w najważniejszych sprawach oraz kreowanie stanowiska danego państwa członkowskiego w „sprawach UE”. To z kolei oddziałuje na mechanizm współpracy w tej dziedzinie między parlamentem narodowym a rządem państwa członkowskiego. W toku tej procedury parlamenty narodowe monitorują, czy projekt aktu ustawodawczego spełnia wymogi zasady pomocniczości, tj. czy Unia ma uzasadnione uprawnienie, by przyjąć taki akt prawny. Jeżeli określona liczba głosów – 1/3, a w dziedzinie PWBiS 1/4 (każdy parlament ma dwa głosy) – jest skierowana przeciwko przyjęciu aktu prawnego, Komisja musi rozważyć i dodatkowo uzasadnić projekt – jest to tzw. żółta karta. Jeśli natomiast większość głosów jest przeciwko projektowi, łatwiej odrzucić taki projekt na etapie pierwszego czytania w toku zwykłej procedury ustawodawczej – jest to tzw. pomarańczowa kartka. Jeżeli mimo to akt ustawodawczy zostanie przyjęty, parlamenty narodowe uzyskały prawo inicjowania skargi do Trybunału Sprawiedliwości UE o zbadanie jego legalności.

4.3. Stanowienie aktów nieustawodawczych 390

Jak wspomniano, zasady stanowienia aktów delegowanych i aktów wykonawczych określają artykuły 290 i 291 TFUE. Natomiast procedury stanowienia aktów prawa pochodnego „bez przymiotnika” określają w każdym przypadku odnośne postanowienia Traktatów.

17 Na mocy Traktatu z Lizbony istotnie umocniono kompetencje parlamentów narodowych państw członkowskich w sprawach UE; zob. art. 12 TUE.

www.lexisnexis.pl

277

4. Stanowienie unijnego prawa pochodnego

4.3.1. Stanowienie aktów delegowanych Jeśli chodzi o stanowienie aktów delegowanych (art. 290 TFUE), tj. wydawanych przez Komisję na podstawie aktu ustawodawczego, to postanowienia art. 290 zawierają istotne zastrzeżenia proceduralne: 1) Parlament Europejski lub Rada może bowiem zadecydować o odwołaniu przekazanych uprawnień [art. 290 ust. 2 lit. a) TFUE]; Odwołanie przekazanych uprawnień przez Parlament Europejski lub Radę UE do wydania aktu delegowanego

W każdej chwili po wejściu w życie aktu podstawowego (aktu ustawodawczego)

Parlament Europejski

Rada UE lub

mogą zdecydować o odwołaniu przekazanych uprawnień.

Skutki 1. Decyzja o odwołaniu kończy delegację uprawnień w zakresie określonym w decyzji. 2. Decyzja nie wpływa na ważność aktów delegowanych już obowiązujących. 3. Akt delegowany nie wszedł jeszcze w życie: decyzja ma de facto efekt sprzeciwu.

2) akt delegowany może wejść w życie tylko wtedy, gdy Parlament Europejski lub Rada nie wyrażą sprzeciwu w terminie przewidzianym przez akt ustawodawczy [art. 290 ust. 2 lit. b) TFUE].

391

278

X. Procedury stanowienia prawa UE

Sprzeciw Parlamentu Europejskiego lub Rady UE wobec wejścia w życie aktu delegowanego Komisja Europejska Przyjęcie aktu delegowanego

Notyfikowanie aktu delegowanego przez Komisję Europejską

Parlament Europejski

Rada UE

Prawo sprzeciwu Zasadniczo w ciągu dwóch miesięcy od notyfikowania możliwość przedłużenia tego terminu

Parlament Europejski lub Rada UE wyrażają sprzeciw.

Akt delegowany nie może wejść w życie: 1. Komisja przygotowuje nowy akt delegowany. 2. Komisja nie podejmuje pracy nad nowym aktem.

Ani Parlament Europejski, ani Rada UE nie wyrażają sprzeciwu lub informują Komisję, że nie zamierzają wyrazić sprzeciwu.

Publikacja aktu delegowanego Wejście w życie aktu delegowanego

www.lexisnexis.pl

4. Stanowienie unijnego prawa pochodnego

279

W pozostałym zakresie wymogi proceduralne będzie precyzował akt ustawodawczy upoważniający Komisję do wydania aktu delegowanego. Podkreślić należy, że specyfiką procedury stanowienia aktów delegowanych jest to, że w stosunku do takich aktów mocną pozycję kontrolną ma nie tylko Rada UE (państwa członkowskie), lecz również Parlament Europejski. Wprowadzenie więc tego rodzaju aktów prawnych umocniło rolę Parlamentu w unijnym procesie legislacyjnym.

4.3.2. Stanowienie aktów wykonawczych – komitologia Jeśli chodzi o stanowienie aktów wykonawczych (art. 291 TFUE), tj. precyzujących „jednolite warunki wykonywania” prawnie wiążących aktów Unii, to stosowne uprawnienia mogą zostać powierzone – na mocy tych aktów (tj. prawnie wiążących aktów unii) – Radzie UE lub Komisji. Należy zwrócić uwagę, że Rada UE (art. 291 ust. 2 TFUE) może wydawać akty wykonawcze również w ramach WPZiB (art. 24 i 26 TUE).

392

W przeciwieństwie do aktów delegowanych (zdefiniowanych w art. 290 ust. 1 TFUE) postanowienia art. 291 ust. 2 TFUE nie zawierają merytorycznej definicji aktu wykonawczego. Niemniej postanowienia art. 290 ust. 1 TFUE, definiując akt delegowany, jednoznacznie określają, co nie może być przedmiotem regulacji aktu wykonawczego: regulacje o zasięgu ogólnym, które uzupełniają lub zmieniają niektóre, inne niż istotne, elementy aktu ustawodawczego. W tym znaczeniu art. 290 ust. 2 TFUE zawiera rodzaj negatywnej definicji aktu wykonawczego. Natomiast postanowienia art. 291 ust. 2 TFUE wskazują jedynie, że w sytuacji, gdy konieczne jest określenie „jednolitych warunków wykonywania prawnie wiążących aktów Unii”, akty takie mogą powierzyć odpowiednie uprawnienia wykonawcze Komisji Europejskiej (do wydawania aktów wykonawczych). W takich przypadkach może być „uruchomiona” potrzeba przekazania uprawnień wykonawczych Komisji Europejskiej. Jeżeli taka sytuacja nie występuje (nie ma potrzeby określenia „jednolitych warunków wykonywania prawnie wiążących aktów Unii”), państwa członkowskie UE są zobowiązane do zagwarantowania wykonania prawa Unii (art. 291 ust. 1 TFUE), przy czym w pewnych przypadkach może być konieczne zagwarantowanie „jednolitych warunków wykonywania prawnie wiążących aktów Unii” również na szczeblu unijnym. Analizując zasadnicze elementy pojęcia aktu wykonawczego, należy odnieść się do następujących kwestii: 1) aktem podstawowym, na podstawie którego Komisji Europejskiej zostają powierzone uprawnienia do wydawania aktów wykonawczych, mogą być wszystkie „prawnie wiążące akty Unii” (art. 291 ust. 2 TFUE); w przeciwieństwie do aktów delegowanych, w przypadku których aktem podstawowym może być jedynie akt ustawodawczy; w odniesieniu do aktów wykonawczych w grę wchodzą zarówno akty ustawodawcze, jak i nieustawodawcze; 2) podobnie jak w przypadku aktów delegowanych, akty wykonawcze muszą być aktami prawnymi; będą więc one jedną z form unijnego prawa pochodnego (art. 288 TFUE) – rozporządzeniem, dyrektywą lub decyzją, z dopisanym odpowiednim przymiotnikiem: „wykonawcza” względnie „wykonawczy” (art. 291 ust. 4 TFUE);

393

280

X. Procedury stanowienia prawa UE

3) uprawnienia wykonawcze na mocy art. 291 ust. 2 TFUE są powierzane głównie Komisji Europejskiej18, niemniej w pewnych przypadkach mogą być powierzone również Radzie UE; postanowienia dotyczące powierzenia uprawnień wykonawczych Radzie UE obejmują dwa przypadki: pierwszy jest znany z dawnej regulacji art. 202 TWE, który również dopuszczał powierzenie Radzie UE uprawnień wykonawczych w „należycie uzasadnionych przypadkach”, drugi natomiast jest nowy i zastrzega jednoznacznie dla Rady UE uprawnienia wykonawcze w zakresie WPZiB (art. 24 TUE), w tym w ramach podejmowanych w tej dziedzinie aktów prawnych (art. 26 TUE); uprzednio regulacja taka nie była konieczna, gdyż art. 202 TWE odnosił się jedynie do Wspólnot (dawny I filar UE), a WPZiB objęta była odrębnym reżimem międzyrządowym w ramach II filara UE; 4) stosownie do postanowień ust. 2 art. 291 TFUE: „Jeżeli konieczne są jednolite warunki wykonywania prawnie wiążących aktów Unii, akty te powierzają uprawnienia wykonawcze Komisji [...] lub Radzie”; z tych postanowień można wnioskować, że powierzenie uprawnień wykonawczych jest obowiązkowe (compulsory delegation), jeżeli wynika to z konieczności zagwarantowania „jednolitych warunków wykonywania prawnie wiążących aktów Unii”; 5) akt wykonawczy dotyczy określenia „jednolitych warunków wykonywania prawnie wiążących aktów Unii”; oznacza to, że nie może zawierać regulacji (zastrzeżonych dla aktów delegowanych) „o zasięgu ogólnym, które uzupełniają lub zmieniają niektóre, inne niż istotne, elementy” aktu podstawowego, nie może więc dotyczyć treści aktu podstawowego; wyłącznym celem aktu wykonawczego jest wprowadzenie w życie regulacji aktu podstawowego, bez żadnej zmiany jego treści; niemniej akt wykonawczy może regulować środki „o zasięgu ogólnym”, o ile dotyczą określenia „jednolitych warunków wykonywania prawnie wiążących aktów Unii”; 6) akt wykonawczy powinien być wydany w ramach uprawnień powierzonych Komisji Europejskiej; orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości określa19, że akt podstawowy musi w szczególności określać: przedmiot uprawnień przekazanych Komisji Europejskiej, motywy uzasadniające konieczność działania wykonawczego Komisji oraz wskazywać, czy niezbędna jest kontrola ze strony państw członkowskich działań wykonawczych Komisji Europejskiej, a jeżeli tak, to określać również, jaki typ procedury komitologicznej ma zostać zastosowany. 18

394

19

Szczegółowe regulacje dotyczące wydawania przez Komisję Europejską aktów wykonawczych zawiera rozporządzenie nr 182/2011 (weszło w życie 1 marca 2011 r.), które zmodyfikowało uprzedni system komitologiczny (określony w decyzji Rady UE 1999/468/WE, uzupełnionej decyzją Rady UE 2006/512/WE).

18 Należy mieć na uwadze, że Komisja Europejska określone uprawnienia wykonawcze ma zagwarantowane wprost w TFUE. 19 Por. wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 29 czerwca 1989 r. w sprawie 22/88 Vreugdenhil i inni przeciwko Minister van Landbouw en Visserij, Zb.Orz. 1989, s. 2049.

www.lexisnexis.pl

281

4. Stanowienie unijnego prawa pochodnego

Istota systemu komitologicznego polega na tym, że powierzając Komisji Europejskiej określone kompetencje wykonawcze, Rada UE (państwa członkowskie) czuwa nad sposobem realizacji tych kompetencji poprzez system komitetów (składających się z przedstawicieli państw członkowskich i przedstawiciela Komisji Europejskiej, który zwykle przewodniczy obradom), rozpatrujących przedłożone przez Komisję projekty wykonawczych aktów prawnych. System komitologiczny podnosi efektywność unijnego procesu decyzyjnego: pozwala prawodawcy (Radzie UE i Parlamentowi Europejskiemu) skupić się na zasadniczych problemach procesu legislacyjnego, a „sprawy techniczne” przekazać na szczebel ekspercki. W roku wejścia w życie Traktatu z Lizbony (2009 r.) działało w systemie komitologicznym 266 komitetów, które w tym roku odbyły 894 spotkania, w wyniku których Komisja Europejska przyjęła 1808 aktów wykonawczych. Uprzedni system komitologiczny obejmował łącznie pięć procedur: procedurę regulacyjną połączoną z kontrolą, procedurę doradczą, procedurę zarządzania, procedurę regulacyjną i w sprawie środków ochronnych. Na mocy Traktatu z Lizbony uprzednia procedura regulacyjna połączoną z kontrolą (która zapewniała również Parlamentowi Europejskiemu możliwość kontroli nad aktami wykonawczymi Komisji Europejskiej) została objęta procedurą uchwalania aktów delegowanych (omówioną wyżej). Natomiast pozostałe procedury komitologiczne zostały – na podstawie rozporządzenia nr 182/2011 – uproszczone. Komitologia Stary i nowy system komitologiczny Poprzedni system: decyzja Rady 1999/468/WE decyzja Rady 2006/512/WE

Nowy system: rozporządzenie nr 182/2011

Procedura regulacyjna połączona z kontrolą

Akty delegowane

Procedura doradcza

Procedura doradcza

Procedura zarządzania Procedura sprawdzająca Procedura regulacyjna

282

X. Procedury stanowienia prawa UE

4.4. Podpisywanie aktów prawa pochodnego UE 395

Podpisywanie aktów prawa pochodnego UE reguluje art. 297 TFUE: 1) akty ustawodawcze przyjęte zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą są podpisywane przez przewodniczącego Parlamentu Europejskiego i przewodniczącego Rady UE; 2) akty ustawodawcze przyjęte zgodnie ze specjalną procedurą ustawodawczą są podpisywane przez przewodniczącego instytucji, która je przyjęła; 3) akty o charakterze nieustawodawczym przyjęte w formie rozporządzeń, dyrektyw oraz decyzji, w przypadku gdy te ostatnie nie wskazują adresata, są podpisywane przez przewodniczącego instytucji, która je przyjęła.

4.5. Publikacja aktów prawa pochodnego UE 396

Organem promulgacyjnym Unii jest Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej (Dz.Urz. UE). Zasady publikowania aktów prawa pochodnego UE określa art. 297 TFUE. W Dzienniku Urzędowym UE publikowane są: 1) akty ustawodawcze, 2) rozporządzenia, dyrektywy, które są skierowane do wszystkich państw członkowskich, jak również decyzje, które nie wskazują adresata (chodzi tu o akty nieustawodawcze, a także akty prawne „bez przymiotnika”).

4.6. Wejście w życie aktów prawa pochodnego UE 397

Zasady wejścia w życie aktów prawa pochodnego UE określa art. 297 TFUE: 1) akty ustawodawcze wchodzą w życie z dniem w nich określonym lub, w jego braku, 20. dnia po ich publikacji; 2) akty nieustawodawcze i akty „bez przymiotnika” przyjęte w formie rozporządzenia, dyrektywy, które są skierowane do wszystkich państw członkowskich, jak również decyzje, które nie wskazują adresata, wchodzą w życie z dniem w nich określonym lub, w jego braku, 20. dnia po ich publikacji w Dzienniku Urzędowym UE; 3) inne dyrektywy, jak również decyzje, które wskazują adresata, są notyfikowane adresatom i stają się skuteczne wraz z tą notyfikacją.

5. Formuła podejmowania w Radzie UE decyzji większością kwalifikowaną 5. Formuła podejmowania w Radzie UE decyzji większością kwalifi kowaną

398

Formuła podejmowania w Radzie decyzji większością kwalifikowaną budziła emocje od początku istnienia Wspólnot. Do wejścia w życie Traktatu z Nicei (2003 r.) decyzje w tym trybie podejmowane były tzw. głosami ważonymi. Dodatkowo – jeśli projekt aktu prawnego został przedłożony przez państwa członkowskie, a nie przez Komi-

www.lexisnexis.pl

5. Formuła podejmowania w Radzie UE decyzji większością kwalifikowaną

283

sję, należało zebrać – poza odpowiednią liczbą głosów ważonych – 2/3 liczby państw członkowskich. Podejmowanie decyzji głosami ważonymi oznacza, że z pewnej ustalonej puli głosów każde z państw otrzymywało pewną liczbę głosów („ważonych” według tzw. zasady degresywnej proporcjonalności – czyli im większe demograficznie państwo, tym relatywnie mniej głosów). Następnie należało ustalić „progi” (kwoty) głosów: ile należy zebrać głosów, aby decyzję podjąć, oraz ile należy zebrać głosów, aby decyzję zablokować (tzw. mniejszość blokująca). Problem wyraża się więc nie tylko w samym podziale głosów, lecz również w takim uzgodnieniu „progów” (kwot), aby zrównoważone były interesy państw „dużych” i „małych”, tj. aby musiały one budować koalicję, zwłaszcza przy próbie zablokowania decyzji. Pamiętać przy tym należy, że istota formuły podejmowania decyzji w Radzie większością kwalifikowaną polega nie na tym, aby decyzje blokować, lecz na tym, aby w sposób konstruktywny „przymusić” państwa do wypracowania kompromisu i przyjęcia decyzji. W praktyce większość decyzji w tym trybie zapada w drodze konsensusu, choć państwa – podczas negocjacji – cały czas śledzą rozkład głosów. Obok samej formuły ważny jest zakres jej oddziaływania: kolejne traktaty rewizyjne rozszerzały zakres jej stosowania w procesie decyzyjnym, a na mocy Traktatu z Lizbony poddano jej kolejnych ponad 40 dziedzin. Bez umocnienia tej procedury podejmowania decyzji w Radzie UE niemożliwe byłoby pogłębianie procesu integracji. Podczas Konferencji Międzyrządowej 2000, która przygotowała Traktat z Nicei, rozważano umocnienie legitymacji demokratycznej Unii. Rozważano w związku z tym również reformę formuły podejmowania decyzji w Radzie większością kwalifikowaną, polegającą na zastąpieniu głosów ważonych tzw. podwójną większością, tj. stosowania dwóch testów: 1) liczby państw – do podjęcia (i zablokowania) decyzji należy zebrać określoną liczbę państw; ponieważ w tym przypadku każde państwo ma „jeden” głos (niezależnie od potencjału demograficznego), test ten chroni interesy państw małych; 2) potencjału demograficznego – do podjęcia decyzji (i zablokowania) należy zebrać ustalony procent potencjału demograficznego populacji Unii; ten test z kolei wyraża interesy państw dużych. Podczas Konferencji Międzyrządowej 2000 ówczesne państwa członkowskie nie doszły jednak do porozumienia w tej sprawie. Zawarto kompromis, który polegał na dodaniu do testu głosów ważonych obu wyżej wymienionych testów (test liczby państw był już w pewnym zakresie stosowany). Tak więc w ramach formuły nicejskiej (wprowadzonej na mocy Traktatu z Nicei) decyzja w Radzie zostaje podjęta większością kwalifikowaną (dawny art. 205 TWE) przy spełnieniu dwóch testów i trzeciego fakultatywnie: 1) głosów ważonych, 2) liczba państw – więcej niż połowa, jeśli projekt aktu pochodzi od KE, i co najmniej 2/3, jeśli od państw członkowskich, 3) co najmniej 62% potencjału demograficznego UE (fakultatywnie).

399

284

X. Procedury stanowienia prawa UE

Podejmowanie decyzji większością kwalifikowaną według formuły Traktatu z Nicei Podjęcie decyzji w Radzie UE w tym trybie wymaga: 1) zebrania odpowiedniej liczby tzw. głosów ważonych: a) przy 27 państwach członkowskich – 255 na łączną sumę 345 głosów, b) w celu stworzenia tzw. mniejszości blokującej należy zebrać co najmniej 91 głosów ważonych; 2) zebrania większości państw: a) gdy projekt aktu pochodzi od Komisji – więcej niż połowy państw, b) w innych przypadkach – co najmniej 2/3 państw; 3) państwa opowiadające się za podjęciem decyzji muszą dysponować co najmniej 62% populacji UE (jest to test fakultatywny, przeprowadzany na żądanie jednego z państw członkowskich). 400

Kompromis w sprawie wprowadzenia tzw. podwójnej większości (tj. rezygnacji z głosów ważonych) został co do zasady osiągnięty podczas prac Konwentu UE (2002/2003), przy czym głębokie kontrowersje wywołały ustalone progi, które faworyzowały państwa duże (kosztem państw średnich, takich jak Polska i Hiszpania). Po trudnych negocjacjach podczas Konferencji Międzyrządowej 2003/2004 renegocjowano progi oraz sprecyzowano tzw. mniejszość blokującą. Uzgodniony kompromis znalazł wyraz w ostatecznym tekście Traktatu konstytucyjnego, podpisanego 29 października 2004 r. (ostatecznie odrzuconego). Problem ponownie powrócił w negocjacjach nad Traktatem z Lizbony, głównie za sprawą delegacji polskiej, która postulowała powrót do głosów ważonych, ustalanych tzw. metodą Penrosa, tj. poprzez przeliczenie ludności państwa przy pomocy pierwiastka drugiego stopnia. Propozycji tej nie akceptowały jednak pozostałe państwa członkowskie. Kompromis osiągnięty podczas spotkania Rady Europejskiej 21–22 czerwca 2007 r. polegał na przyjęciu tzw. podwójnej większości, uzgodnionej w Traktacie konstytucyjnym, z pewnymi modyfikacjami i okresami przejściowymi. Formuła większości kwalifikowanej według Traktatu z Lizbony 1) do 1 listopada 2014 r. będzie obowiązywała obecna formuła, tj. wprowadzona na mocy Traktatu z Nicei; 2) od 1 listopada 2014 r. zacznie obowiązywać formuła oparta na tzw. podwójnej większości; aby podjąć decyzję w Radzie: a) należy zebrać większość 55% plus jedno państw członkowskich, b) państwa opowiadające się za podjęciem decyzji muszą dysponować co najmniej 65% populacji UE; 3) formuła ta została sprecyzowana w dwóch istotnych obszarach: a) sprecyzowano tzw. mniejszość blokującą: grupa państw blokująca podjęcie decyzji musi nie tylko dysponować co najmniej 35% populacji UE, lecz również liczyć co najmniej cztery państwa, b) w niektórych szczególnie istotnych dziedzinach (WPZiB, PWBiS, polityki gospodarczej i pieniężnej, zawieszenia w prawach państwa członkowskiego i wystąpienia z UE oraz różnych nominacji) w celu podjęcia decyzji konieczne będzie zgromadzenie co najmniej 72% liczby państw członkowskich.

www.lexisnexis.pl

5. Formuła podejmowania w Radzie UE decyzji większością kwalifikowaną

285

Traktat z Lizbony wprowadza okres przejściowy od 1 listopada 2014 r. do 31 marca 2017 r. W okresie tym: 1) każde państwo będzie mogło zażądać „powrotu” do systemu nicejskiego i przeprowadzenia głosowania według formuły ustanowionej na mocy Traktatu z Nicei (tj. łącznie z głosami ważonymi); 2) będzie można odwołać się do tzw. formuły z Joaniny (uzgodnionej w Traktacie konstytucyjnym); polega ona na tym, że jeżeli państwa niezgadzające się na podjęcie decyzji zgromadzą 3/4 jednego z testów mniejszości blokującej, tj. 34% liczby państw członkowskich lub 26% potencjału demograficznego Unii, Rada ponownie zajmuje się sprawą i poszukuje „satysfakcjonującego rozwiązania” w „rozsądnym czasie”.

401

Od 1 kwietnia 2017 r. zacznie działać w pełni podana wyżej tzw. podwójna większość, przy czym nadal można się będzie odwołać do tzw. formuły z Joaniny w nieco zmodyfikowanym kształcie. Do jej uruchomienia wystarczy bowiem zgromadzenie co najmniej 55% jednego z testów mniejszości blokującej (tj. np. około 19% potencjału demograficznego Unii). Zastrzeżenia powyższe zostały wprowadzone głównie pod naciskiem delegacji polskiej (ówczesnego rządu PiS), która obawiała się nie tylko obniżenia statusu decyzyjnego Polski, ale przede wszystkim wzrostu potencjału decyzyjnego Niemiec. Bezpośrednio przed ostatecznym ustaleniem tekstu Traktatu z Lizbony, podczas spotkania Rady Europejskiej 18–19 października 2007 r., wynikł jeszcze problem umocowania formuły z Joaniny (delegacji polskiej zależało, aby miała ona moc traktatową). Uzgodniony kompromis polega na tym, że w odrębnym protokole zastrzeżono, iż decyzja Rady Europejskiej ustalająca tę formułę będzie mogła być zmieniona jedynie jednomyślnie. Formuła z Joaniny – została ustalona po raz pierwszy podczas negocjacji akcesyjnych w 1994 r. (decyzja Rady z 29 marca 1994 r.) w trakcie Prezydencji Grecji podczas spotkania w Joaninie (Janinie). Pierwotnie polegała na tym, że jeżeli grupa państw sprzeciwiająca się projektowi decyzji nie była w stanie osiągnąć mniejszości blokującej (ale stanowiła poważny potencjał – ówcześnie należało zgromadzić co najmniej 23 głosy, gdy mniejszość blokująca wynosiła 26), to trzeba było poszukiwać „zadowalającego rozwiązania” w „rozsądnym czasie”, a do podjęcia decyzji należało zgromadzić nie 62 głosy, lecz 68. Istota tej formuły polegała więc na tym, aby „przymusić” państwa do dalszych negocjacji i osiągnięcia zadowalającego wszystkich kompromisu. Wbrew często wyrażanym opiniom formuła ta nie służy w swoim zamierzeniu blokowaniu decyzji. Jej znaczenie praktyczne było znikome: podobno odwołano się do niej jedynie raz, i to w toku dyskusji.

Literatura uzupełniająca Barcz J., Traktat z Lizbony. Wybrane aspekty działań implementacyjnych, Warszawa 2012. Barcz J., Unia Europejska na rozstajach. Traktat z Lizbony. Główne kierunki reformy ustrojowej, wyd. III, Warszawa 2012. Barcz J. (red.), Zmiany Traktatów stanowiących podstawę Unii Europejskiej po wejściu w życie Traktatu z Lizbony, Warszawa 2012.

402

286

X. Procedury stanowienia prawa UE

Christiansen Th., Vaccari B., The 2006 Reform of Comitology: Problem solved or dispute postpond?, EIPASCOPE 2006, nr 3. Grzeszczak R., Władza wykonawcza w systemie Unii Europejskiej, Warszawa 2011. Hardacre A., Damen M., The European Parliament and Comitology: PRAC in Practice, EIPASCOPE 2009, nr 1. Herma C., Reforma systemu aktów prawa pochodnego UE w Traktacie z Lizbony, „Europejski Przegląd Sądowy” 2008, nr 5. Implementacja Traktatu z Lizbony: akty delegowane versus akty wykonawcze. Specjalne wydanie „Europejskiego Przeglądu Sądowego” 2012, nr 3. The Treaty of Lisbon: A Second Look at the Institutional Innovations, Joint Study: CEPS, EGMONT and EPC, September 2010. Trzaskowski R., Dynamika reformy systemu podejmowania decyzji w Unii Europejskiej, Warszawa 2005.

Zagadnienia egzaminacyjne 1. Omów procedurę zawierania traktatu rewizyjnego. 2. Omów procedurę zawierania traktatu akcesyjnego. 3. Na czym polega „zwykła” i „uproszczona” procedura zmiany traktatów zawarta w Traktacie z Lizbony? 4. Na czym polega tzw. procedura kładki? Jaka jest relacja tej procedury do procedury „uproszczonej zmiany” traktatów zawartej w Traktacie z Lizbony? 5. Omów podstawowe elementy procedury zawierania umów międzynarodowych przez Unię Europejską. W jakich dziedzinach występują odrębności w procedurze zawierania przez UE umów międzynarodowych? 6. Jakie są główne rodzaje procedury stanowienia pochodnego prawa unijnego? 7. Omów główne etapy „zwykłej procedury ustawodawczej”. Jak nazywała się uprzednio procedura, do której nawiązuje „zwykła procedura ustawodawcza”? 8. Dlaczego „zwykła procedura ustawodawcza” ma istotne znaczenie dla pogłębienia procesu integracji europejskiej? 9. Na czym polega znaczenie europejskiej inicjatywy obywatelskiej? 10. Omów zasadnicze cechy aktów delegowanych i wykonawczych. 11. Omów ewolucję formuły podejmowania w Radzie UE decyzji większością kwalifikowaną. 12. Co oznacza system komitologiczny i na czym polega jego znaczenie? 13. Co oznacza pojęcie „formuła z Joaniny”? Omów znaczenie tej formuły w świetle regulacji przejściowych zastosowanych w Traktacie z Lizbony w odniesieniu do przejścia z systemu nicejskiego do tzw. podwójnej większości.

www.lexisnexis.pl

Rozdział XI

Stosowanie prawa UE XI. Stosowanie prawa UE 1. Zasada bezpośredniego stosowania/skutku bezpośredniego

1. Zasada bezpośredniego stosowania/skutku bezpośredniego 1.1. Autonomia prawa UE Prawo Unii Europejskiej stanowi część prawa krajowego i jest w nim stosowane bezpośrednio. Aby wyjaśnić to zjawisko, odwołamy się do dwóch tradycyjnych koncepcji stosowania prawa międzynarodowego w prawie krajowym – dualistycznej i monistycznej. Generalnie i w dużym uproszczeniu można stwierdzić, że zgodnie z koncepcją monistyczną prawo międzynarodowe i prawo krajowe są częściami jednego systemu prawnego. W tym systemie ratyfikowane umowy międzynarodowe (traktaty) mogą być źródłem praw i obowiązków jednostki (jeśli ich normy spełniają odpowiednie kryteria); mogą być przez nie powoływane przed sądami krajowymi. Mają pierwszeństwo przed normami krajowymi. Powoływana norma umowy musi jednak mieć charakter samowykonalny (self-executing). Kryteria samowykonalności wprowadził do praktyki międzynarodowej Sąd Najwyższy Stanów Zjednoczonych jeszcze w XIX wieku. Przejęły je później sądy innych państw.

403

Sądy państw stosujących umowy bezpośrednio na ogół odwołują się do podobnych kryteriów. Badają trzy elementy: 1) intencję stron (subiektywną – sądy amerykańskie badały np., czy intencją rządu amerykańskiego było nadanie praw jednostce, lub obecnie częściej obiektywną, tzn. wyrażoną w treści umowy i wynikającą z jej celu i przedmiotu); 2) sposób określenia prawa lub obowiązku zainteresowanego podmiotu (organu państwa lub jednostki). Muszą one być jasno i precyzyjnie wyrażone, niepoddane żadnym warunkom itp.; 3) kompletność normy – norma musi zawierać wszelkie niezbędne elementy do jej zastosowania, a więc nie wymagać implementującego ustawodawstwa.

404

288

XI. Stosowanie prawa UE

W teorii dualistycznej prawo międzynarodowe i prawo krajowe to dwa oddzielne systemy prawne. Umowy międzynarodowe, aby mogły wywoływać jakiekolwiek skutki prawne, muszą być transponowane do prawa krajowego (tj. wykonane przez akty prawa krajowego). W przypadku konfliktu między prawem krajowym a międzynarodowym prawo międzynarodowe nie zawsze przeważa. W przypadku konfliktu norm stosowane są klasyczne reguły kolizyjne: lex posterior derogat legi priori oraz lex specialis derogat legi generali. Koncepcja monistyczna: 1) prawo międzynarodowe i prawo krajowe są częściami jednego systemu prawnego; 2) ratyfikowane traktaty mogą być powoływane przed sądem krajowym; 3) pierwszeństwo prawa międzynarodowego.

Koncepcja dualistyczna: 1) prawo międzynarodowe i prawo krajowe to dwa różne systemy prawne; 2) traktaty muszą być transponowane do prawa krajowego, aby wywoływać skutki prawne; traktat staje się w ten sposób np. ustawą; 3) w przypadku konfliktu między normami pierwszeństwo może uzyskać późniejsza ustawa. 405

Po raz pierwszy problem bezpośredniego stosowania Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską pojawił się w sprawie 26/62 van Gend i Loos1 przed sądem holenderskim. Holandia zmieniła sposób klasyfikacji towarów dla celów celnych. W następstwie zmiany towar podlegał różnemu cłu w zależności od celu, dla jakiego został sprowadzony. Holenderski importer zakwestionował wysokość nałożonego cła na towary, które sprowadzał z Niemiec (formaldehyd), powołując się na art. 12 TWE (obecnie jest to, aczkolwiek ma nieco inną treść, art. 30 TFUE). Artykuł 12 TWE postanawiał, że: „Państwa członkowskie nie będą wprowadzały nowych ceł przywozowych lub wywozowych ani też opłat o podobnych skutkach, ani też nie będą podwyższały tych opłat, które jeszcze obowiązują w ich wzajemnych stosunkach”. Sąd holenderski zwrócił się do Trybunału Sprawiedliwości z zasadniczym pytaniem, czy kwestia stosowania TWE w prawie krajowym należy do prawa krajowego i może być samodzielnie rozstrzygnięta przez sąd krajowy, czy też jest to kwestia prawa wspólnotowego i właściwy jest TS. Trybunał uznał, że jest to kwestia prawa wspólnotowego i wbrew opinii rzecznika generalnego, że art. 12 TWE, który zakazywał państwom członkowskim podwyższania ceł oraz opłat o podobnych skutkach, może być powołany przeciwko państwu przez jednostkę (tj. skutkuje bezpośrednio). Trybunał stwierdził przy tym, że: 1) TWE jest czymś więcej niż tylko traktatem zawartym między państwami (dlatego jednostka może powołać go przed sądem); 1

LexPolonica nr 1149561.

www.lexisnexis.pl

1. Zasada bezpośredniego stosowania/skutku bezpośredniego

289

2) aby osiągnąć cele TWE, ustanowić wspólny rynek, jednostki (podmioty prawa wspólnotowego) muszą móc powoływać TWE przed sądem2; 3) TWE może być stosowany bezpośrednio; 4) art. 12 TWE nadaje jednostkom prawa skuteczne przed sądami krajowymi. W najbardziej znanym fragmencie orzeczenia TS stwierdził: „Wspólnota tworzy nowy porządek prawa międzynarodowego, na rzecz którego państwa zredukowały, jakkolwiek w ograniczonym zakresie, swe prawa suwerenne; porządek prawny, którego podmiotami są nie tylko państwa członkowskie, ale także ich obywatele”. Kolejnym kamieniem milowym w rozwoju prawa wspólnotowego było orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości w sprawie 6/64 Costa przeciwko E.N.E.L. W 1962 r. Włochy, państwo stosujące koncepcję dualistyczną, w którym ustawa późniejsza ma pierwszeństwo w stosunku do wcześniejszego traktatu, znacjonalizowały wytwarzanie energii elektrycznej, powierzając je jednemu przedsiębiorstwu – E.N.E.L. Prawnik Costa, właściciel udziałów w małej spółce, oprotestował utratę swoich dochodów, wnosząc sprawę do sądu włoskiego. Wywołał ją, nie płacąc rachunku za energię elektryczną dostarczoną przez E.N.E.L. Costa argumentował, że ustawa nacjonalizująca wytwarzanie energii elektrycznej, a w jej konsekwencji ustanowienie spółki E.N.E.L., są niezgodne z prawem wspólnotowym. Włochy, jego zdaniem, naruszyły ówczesny art. 53 TWE (prawo przedsiębiorczości) oraz art. 37 TWE (zakaz monopoli państwowych o charakterze komercyjnym). W wyroku Trybunał potwierdził stanowisko powoda, stwierdził, że art. 53 oraz art. 37 TWE powinny być stosowane bezpośrednio. Oznaczało to, że włoska ustawa (prawo krajowe uchwalone później niż TWE) nie przeważa nad prawem wspólnotowym. Traktat ma być stosowany bezpośrednio niezależnie od tego, czy państwo stosuje rozwiązanie monistyczne czy dualistyczne. W sprawie 6/64 Costa przeciwko E.N.E.L. Trybunał stwierdził, że: „Poprzez utworzenie na czas nieograniczony Wspólnoty, posiadającej własne organy, wyposażonej w osobowość prawną, w zdolność prawną, w zdolność do reprezentacji w sferze międzynarodowej, a w szczególności w prawa suwerenne wywodzące się z ograniczenia kompetencji państw członkowskich lub z przekazania przez państwa członkowskie swych uprawnień Wspólnocie, państwa członkowskie ograniczyły swoje prawa suwerenne i przez to utworzyły korpus prawa, które jest wiążące dla ich obywateli i dla nich samych (...). Traktat EWG stworzył własny porządek prawny, który po wejściu w życie Traktatu został włączony do porządków prawnych państw członkowskich i musi być stosowany przez ich sądy”. Oznaczało to początek autonomii prawa wspólnotowego. Traktat stworzył własny (autonomiczny) porządek prawny. W porządku tym stosowane są autonomiczne zasady, jednolite dla wszystkich członków Wspólnoty, m.in. zasada bezpośred-

2 Trybunał Sprawiedliwości rozpoczął od zbadania intencji stron umowy wyrażonej obiektywnie w treści, celu i przedmiocie TWE. W dalszych orzeczeniach już do tego elementu nie powracał.

406

290

XI. Stosowanie prawa UE

niego stosowania prawa wspólnotowego oraz zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego w stosunku do prawa krajowego. Zasada stosowana dotychczas we Włoszech, tj. późniejsza ustawa, ma pierwszeństwo w stosunku do kolidującej z nią normy traktatu – nie może być zatem stosowana do prawa wspólnotowego. To prawo wspólnotowe ma pierwszeństwo w stosunku do prawa krajowego. W sprawie Costa przeciwko E.N.E.L. Trybunał uznał, że późniejsze prawo krajowe, które narusza TWE, jest nieważne3. W ten sposób TS podkreślił, że państwa członkowskie nie mogą postępować wbrew swoim zobowiązaniom, wbrew Traktatowi. Sądy ostatniej instancji mają obowiązek zwracania się do Trybunału (a nie do krajowych sądów konstytucyjnych) w kwestiach dotyczących niezgodności między prawem krajowym i prawem wspólnotowym. Prawo Unii: 1) stanowi część porządku prawnego państwa członkowskiego, tzn. obowiązuje bezpośrednio; 2) może być powoływane jako źródło praw i obowiązków zarówno organów państwa lub Unii, jak i jednostek, tzn. stosowane może być bezpośrednio.

1.2. Kryteria bezpośredniego stosowania 407

Nie każda norma prawa Unii nadaje się do bezpośredniego stosowania. Kryteria, które musi ona spełniać, określił Trybunał Sprawiedliwości w kilku wyrokach, poczynając od sprawy van Gend i Loos. Pełniejsze jednak wypowiedzi można znaleźć w późniejszych orzeczeniach. W sprawie 2/74 Reyners przeciwko Belgii4 obywatel holenderski nie mógł praktykować jako adwokat przed sądami belgijskimi, odmawiano mu rejestracji w zawodzie, ponieważ nie miał belgijskiego obywatelstwa. Twierdził on, że Belgia naruszyła zakaz dyskryminacji ze względu na przynależność państwową zawarty w prawie przedsiębiorczości (obecny art. 49 TFUE). Belgia twierdziła z kolei, że ze względu na to, że ówcześnie ww. postanowienie zawierało warunek (termin), nie mogło być ono bezpośrednio skuteczne. Zgodnie z kryteriami wskazanymi w sprawie Van Gend i Loos postanowienie Traktatu jest bezpośrednio skuteczne, m.in. jeśli jest bezwarunkowe oraz nie wymaga wydania żadnych dodatkowych przepisów w celu wykonania postanowienia. W tym przypadku odpowiedni przepis TWE wymagał przygotowania przez Komisję do końca tzw. okresu przejściowego (okres 12 lat od wejścia w życie TWE, tj. do 1970 r.) kilku implementujących dyrektyw. Dyrektywy te nie były jednak uchwalone w czasie, gdy Trybunał Sprawiedliwości rozpatrywał sprawę. Mimo to Trybunał uznał, że ww. przepis jest przepisem bezpośrednio skutecznym. Okres przejściowy bowiem upłynął. Trybunał uwzględnił kilka czynników, przede wszystkim fakt, że równe trak3 Trybunał zmienił stanowisko nieco później, m.in. w sprawie 106/77 Simmenthal (Nr 2), LexPolonica nr 1150954. Obecnie konsekwencją konfliktu nie jest nieważność normy krajowej, lecz jej niestosowanie. 4 LexPolonica nr 347693.

www.lexisnexis.pl

1. Zasada bezpośredniego stosowania/skutku bezpośredniego

291

towanie obywateli państw członkowskich ma fundamentalne znaczenie dla Wspólnoty (obecnie Unii) oraz że choć postanowienie ma charakter ogólny, to charakteryzuje się wystarczającą precyzją do określenia praw dla jednostki. Trybunał wskazał trzy kryteria, które norma prawa wspólnotowego musi spełniać, aby nadawała się do bezpośredniego stosowania. Odnoszą się one obecnie do prawa Unii. Kryteria bezpośredniego stosowania/bezpośredniej skuteczności normy Norma prawa Unii musi być: 1) wystarczająco jasna i precyzyjna, aby nadawała się do stosowania przez sąd lub inny organ; 2) bezwarunkowa – jej stosowanie nie może być uzależnione od swobodnego uznania organu ją stosującego – Unii lub państwa członkowskiego; 3) zupełna/kompletna (prawnie perfekcyjna) – jej wykonanie nie może zależeć od późniejszych środków wykonawczych przyjmowanych przez państwa członkowskie lub instytucje Unii. Są to w zasadzie te same kryteria, które sądy państw monistycznych stosują do określania, czy norma umowy międzynarodowej nadaje się do bezpośredniego stosowania. Pozornie Trybunał pomija w swoich orzeczeniach intencję stron umowy nadania jej postanowieniom charakteru norm samowykonalnych. Do tego kryterium odniósł się jednak m.in. w pierwszych sprawach, tj. Van Gend i Loos czy Costa przeciwko E.N.E.L., później już do tego nie wracał, musiałby bowiem powtarzać swoją argumentację. Intencję stron Trybunał wywiódł z Traktatu, z jego „ducha, systematyki i treści” (odnosił się zatem do intencji obiektywnej). Intencją stron TWE, zdaniem Trybunału, było nadanie praw jednostce, upodmiotowienie jednostki w systemie Traktatu. Celem Traktatu było utworzenie wspólnego rynku w interesie jednostki, jednostka ma obowiązek współpracować w ramach Parlamentu Europejskiego, Komitetu Ekonomiczno-Społecznego, wreszcie dowodem intencji jest przepis Traktatu, który określa prawo sądów do zadawania Trybunałowi Sprawiedliwości pytań prejudycjalnych. Formułuje on zadanie, polegające na zapewnieniu jednolitej interpretacji Traktatu przez sądy krajowe. Przepis ten wskazuje, że pytania mogą dotyczyć Traktatu. Potwierdza zatem, że państwa uznały, że prawo wspólnotowe może być powoływane przez podmioty indywidualne przed sądami krajowymi. Trybunał podsumowuje zatem, że Wspólnota stanowi „nowy porządek prawa międzynardowego”, którego podmiotami są nie tylko państwa, ale i jednostki. Wynikają z tego dalsze konsekwencje, jednostka może powołać bezpośrednio normę traktatową, jeśli spełnia odpowiednie kryteria. Artykuł 12 TWE do tego się nadaje, zawiera jasny i bezwarunkowy zakaz i jako zobowiązanie negatywne nie wymaga jakiejkolwiek interwencji legislacyjnej. W sprawie 26/62 van Gend i Loos Trybunał stwierdził: „9. By ustalić, czy przepisy umowy międzynarodowej wywołują tak daleko idące skutki, należy wziąć pod uwagę ich ducha, systematykę oraz treść. 10. Z celu EWG, którym jest utworzenie wspólnego rynku, którego funkcjonowanie ma bezpośrednie znaczenie dla stron, wynika, że jest on czymś więcej niż zwykłą umową tworzącą wzajemne zobowiązania między umawiającymi się

292

XI. Stosowanie prawa UE

stronami. Potwierdza to preambuła Traktatu, która odnosi się nie tylko do rządów, ale także do ludzi. Potwierdza to także ustanowienie instytucji wyposażonych w suwerenne prawa, których wykonywanie wpływa na państwa członkowskie oraz ich obywateli. Ponadto, należy stwierdzić, że obywatele państw członkowskich tworzących Wspólnotę mają obowiązek współpracować w jej funkcjonowaniu za pośrednictwem Parlamentu Europejskiego oraz Komitetu Ekonomiczno-Społecznego. 11. Powierzone Trybunałowi na mocy art. 177 TWE (obecnie art. 267 TFUE) zadanie, polegające na zapewnieniu jednolitej interpretacji Traktatu przez sądy i trybunały krajowe potwierdza, że państwa uznały, że prawo wspólnotowe może być powoływane przez podmioty indywidualne przed sądami krajowymi. Można z tego wyciągnąć wniosek, że Wspólnota stanowi nowy porządek prawa międzynarodowego, na rzecz którego państwa członkowskie ograniczyły, choć w ograniczonym zakresie, swoje suwerenne prawa, i którego treść wiąże nie tylko państwa członkowskie, ale i ich obywateli. Niezależnie od ustawodawstwa państw członkowskich, prawo wspólnotowe nie tylko nakłada na podmioty indywidualne obowiązki, ale także może przyznawać im prawa, które stają się elementem ich dorobku prawnego. Prawa te powstają nie tylko wtedy, gdy zostają przyznane wprost przez Traktat, ale również wynikają z jasno sformułowanych obowiązków, jakie Traktat nakłada na podmioty indywidualne, państwa członkowskie oraz instytucje Wspólnoty. 12. Odnosząc się do systematyki Traktatu w części dotyczącej ceł i opłat o skutku podobnym należy podkreślić, że art. 9 TWE, zgodnie z którym Wspólnota opiera się na Unii Celnej, zawiera zakaz wprowadzania ceł i opłat. Przepis ten można znaleźć na początku części Traktatu określającej podstawy funkcjonowania Wspólnoty. Jego treść jest doprecyzowana przez art. 12 TWE. 13. Artykuł 12 TWE zawiera jasny i bezwarunkowy zakaz, który nie jest pozytywnym, ale negatywnym obowiązkiem. Państwa członkowskie nie mają możliwości uchylenia się od jego wykonania, co mogłoby uzależnić jego realizację od podjęcia jakiegoś środka prawnego na podstawie prawa krajowego. Charakter tego przepisu sprawia, że może on wywoływać bezpośrednie skutki w stosunkach prawnych pomiędzy państwami członkowskimi a ich obywatelami. 14. Realizacja art. 12 TWE nie wymaga jakiejkolwiek interwencji legislacyjnej ze strony państw. Fakt, że na mocy tego przepisu to państwa członkowskie są związane negatywnym obowiązkiem nie oznacza, że ich obywatele nie mogą czerpać z niego korzyści”. 408

Trybunał potwierdził kryteria wymienione w wyroku w sprawie 2/74 Reyners przeciwko Belgii w sprawie 43/75 Defrenne przeciwko Sabenie5. Stewardesa wniosła do sądu belgijskiego skargę przeciwko liniom lotniczym Sabena na dyskryminację ze względu na płeć. Linie lotnicze przyznały, że pracujący w liniach mężczyźni zarabiali więcej niż kobiety za taką samą pracę. Trybunał uznał, że ówczesny art. 119 TWE, który zobowiązywał państwa członkowskie do wprowadzenia w prawie 5

LexPolonica nr 1150855.

www.lexisnexis.pl

1. Zasada bezpośredniego stosowania/skutku bezpośredniego

293

krajowym zasady równego traktowania kobiet i mężczyzn w odniesieniu do płacy od 1 stycznia 1962 r. (do końca pierwszego etapu okresu przejściowego), jest po upływie tego okresu normą nadającą się do bezpośredniego stosowania. Artykuł 119 TWE6: „Wszystkie państwa członkowskie w czasie pierwszego etapu zapewnią, a następnie utrzymają stosowanie zasady jednakowego wynagrodzenia dla mężczyzn i kobiet za jednakową pracę. Dla celów niniejszego artykułu pod pojęciem «wynagrodzenia» należy rozumieć zwykłą płacę podstawową i minimalną, jak również inne formy wynagrodzenia, tak w gotówce, jak i w naturze, otrzymywane przez osobę zatrudnioną od jej pracodawcy bezpośrednio lub pośrednio w związku ze świadczoną pracą. Równość wynagrodzenia bez dyskryminacji ze względu na płeć oznacza: 1) w przypadku pracy na akord określenie jednakowej jednostki rozliczeniowej za jednakową pracę, 2) w przypadku wynagrodzenia za czas pracy wypłacanie jednakowego wynagrodzenia za pracę na tym stanowisku”. 6

Trybunał uznał, że przepis ten jasno i precyzyjnie wskazywał prawa jednostki, zawierał wszelkie elementy niezbędne do stosowania sądowego, a po upływie wskazanego w nim terminu zawarta w nim norma stała się normą bezwarunkową. Warto zauważyć, że w sprawach Reyners i Defrenne Trybunał odegrał ważną rolę, przyspieszając proces integracji (rolę quasi-prawodawczą). W pierwszym przypadku przyjęcie dyrektyw opóźniał opór państw członkowskich, przede wszystkim stosowany przez nie tzw. kompromis luksemburski, wymuszający jednomyślność. Orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości zastąpiło przyjęcie dyrektyw. Podobnie i w drugiej sprawie państwa członkowskie nie były przychylne zasadzie równego traktowania w odniesieniu do płacy. Po orzeczeniu TS ustawy przewidziane pierwotnie przez Traktat przestały być potrzebne. Pojęcia „bezpośrednie stosowanie” (szersze) i „bezpośredni skutek” (węższe) mogą być stosowane zamiennie. Na ogół określenie „bezpośredni skutek” stosowane jest do określenia możliwości powołania normy przez jednostki.

1.3. Skutek bezpośredni wertykalny i horyzontalny W sprawie Van Gend i Loos jednostka mogła powołać normę zawartą w Traktacie przeciwko państwu, ponieważ ustanawiała ona obowiązek dla państwa, którego państwo nie respektowało. Prawo jednostki może zatem być implikowane (wydedukowane bądź wynikające) z obowiązków państwa.

6

Obecnie kwestie te reguluje art. 157 TFUE.

409

294

XI. Stosowanie prawa UE Przykładowo w pierwszej polskiej sprawie – C-313/05 Brzeziński7 (dotyczącej podatku akcyzowego nakładanego na używane samochody sprowadzane z innego państwa członkowskiego) TS powtórzył swoją wcześniejszą tezę, że art. 90 TWE (obecnie art. 110 TFUE) jest przepisem, który nadaje się do bezpośredniego stosowania („Żadne Państwo Członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych Państw Członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe”). Zatem z obowiązku państwa wynika prawo dla jednostki zapłacenia tylko takiego podatku, który jest zgodny z tym przepisem.

410

Norma może być powołana w stosunkach jednostka–państwo. Te stosunki nazywają się stosunkami wertykalnymi. Charakteryzuje je bowiem pewna nierówność podmiotów, podporządkowanie jednostki państwu. W sprawie Defrenne Traktat był zastosowany inaczej. Defrenne powołała Traktat nie przeciwko państwu, które nie wprowadziło zasady równego traktowania do swojego prawa, lecz przeciwko innemu podmiotowi prywatnemu. Orzeczenie Trybunału pokazuje, że możliwe jest także powołanie Traktatu w stosunkach horyzontalnych (między podmiotami prywatnymi), a zatem Traktat zawiera normy, które rodzą nie tylko prawa dla jednostek, ale także i obowiązki. Trybunał uznał za takie normy tylko kilka postanowień TWE, np. w sprawie 36/74 Walrave i Koch przeciwko Association Union Cycliste Internationale obecny art. 18 TFUE (zakaz dyskryminacji ze względu na obywatelstwo) oraz obecny, art. 56 TFUE (swobodny przepływ usług). Norma jest bezpośrednio skuteczna, jeśli przyznaje jednostce prawa, które mogą być dochodzone przed sądem krajowym w stosunkach: 1) jednostka–państwo (wertykalnych) i/lub 2) jednostka–jednostka (horyzontalnych). Warunki, jakie muszą być spełnione, to: 1) norma musi być częścią porządku prawnego państwa (bezpośrednio obowiązywać) oraz 2) musi nadawać się do bezpośredniego stosowania, tj. być a) jasna i precyzyjna, b) bezwarunkowa, c) zupełna/kompletna.

1.4. Zasada pierwszeństwa prawa UE 411

Niezależnie od metody przyjętej przez państwo członkowskie do wprowadzania prawa międzynarodowego do prawa krajowego prawo Unii jest częścią prawa krajowego (tj. obowiązuje bezpośrednio), co podkreślił Trybunał Sprawiedliwości w orzeczeniu w sprawie 6/64 Costa przeciwko E.N.E.L. Tym samym Trybunał oparł się na monistycznej konstrukcji ówczesnego wspólnotowego porządku prawnego. Konsekwencją bezpośredniego obowiązywania prawa Unii w prawie krajowym państw członkowskich jest jego bezpośrednie stosowanie. Bezpośrednie stosowanie z kolei powoduje 7

LexPolonica nr 1122136.

www.lexisnexis.pl

1. Zasada bezpośredniego stosowania/skutku bezpośredniego

295

konieczność ustalenia zasad pierwszeństwa na wypadek konfliktu norm prawnych. Zasadę pierwszeństwa prawa wspólnotowego sformułował Trybunał Sprawiedliwości już w orzeczeniu w sprawie Costa przeciwko E.N.E.L. Trybunał podkreślił, że w przypadku kolizji między normą krajową a normą wspólnotową prawo wspólnotowe musi przeważyć, aby nie pozbawić tego prawa jego wspólnotowego charakteru i nie podważać podstaw prawnych samej Wspólnoty. „Włączenie postanowień prawa wspólnotowego w systemy prawne poszczególnych państw członkowskich oraz generalnie litera i duch Traktatu powodują, że państwa te nie mogą jednostronnie podejmować środków skierowanych przeciwko przyjętemu przez nie na zasadzie wzajemności porządkowi prawnemu (...). Ze względu na specyficzny charakter prawa stanowionego przez Traktat i wypływającego z niezależnego źródła, żadne normy prawa wewnętrznego nie mogą mieć przed nim pierwszeństwa, aby nie pozbawiać go jego charakteru prawa wspólnotowego i nie podważać podstaw prawnych samej Wspólnoty” (sprawa 6/64 Costa przeciwko E.N.E.L.). Kolejnym kamieniem milowym dla prawa wspólnotowego było orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości w sprawie 106/77 Simmenthal (Nr 2). W orzeczeniu 35/76 Simmenthal (Nr 1)8 TS uznał, że włoska opłata za badanie weterynaryjne importowanego mięsa była niezgodna z ówczesnym art. 12 TWE (tym samym, który był przedmiotem wyroku w sprawie van Gend i Loos). Gdy Simmental zażądał zwrotu opłaty pobranej niezgodnie z prawem wspólnotowym, spotkał się z odmową. Organy administracyjne nie chciały dokonać zwrotu, ponieważ nadal obowiązywała we Włoszech ustawa, na podstawie której opłata została pobrana, a ani organ administracyjny, ani sąd nie miały kompetencji do uchylenia ustawy. Sąd apelacyjny zwrócił się w związku z tym do Trybunału Sprawiedliwości m.in. z pytaniem prejudycjalnym dotyczącym konsekwencji kolizji między normą krajową a normą wspólnotową – a ściśle czy w przypadku gdy norma krajowa jest sprzeczna z normą wspólnotową, konieczne jest najpierw jej uchylenie w drodze tradycyjnych krajowych procedur przez prawodawcę lub trybunał konstytucyjny. Innymi słowy, czy zastosowanie normy wspólnotowej jest możliwe dopiero po uchyleniu normy krajowej. W orzeczeniu 106/77 Simmenthal (Nr 2) TS uznał: „Zgodnie z zasadą prymatu prawa wspólnotowego postanowienia traktatów i bezpośrednio stosowane akty prawne organów Wspólnot wywierają w wewnętrznym porządku prawnym nie tylko skutek taki, że poprzez swe wejście w życie uniemożliwiają stosowanie każdego przepisu prawa wewnętrznego z nimi sprzecznego, lecz także – skoro te postanowienia i akty prawne stanowią hierarchicznie wyższą część składową porządku prawnego obowiązującego na terytorium każdego państwa członkowskiego – powodują, że wejście w życie nowej normy prawa wewnętrznego jest niemożliwe w takim zakresie, w jakim byłaby ona sprzeczna z normami wspólnotowymi (...). Sąd krajowy, który w ramach swojej właściwości ma stosować prawo wspólnotowe jest zobowiązany do dbałości o pełną skuteczność tych norm, co przejawia się

8

LexPolonica nr 370527.

412

296

XI. Stosowanie prawa UE

również w konieczności niestosowania każdego, również późniejszego postanowienia prawa wewnętrznego, bez konieczności wnioskowania lub czekania na uchylenie danej normy w trybie ustawodawczym lub w jakimkolwiek innym postępowaniu przewidzianym przez prawo konstytucyjne”. 413

W sprawie Simmenthal Trybunał Sprawiedliwości stwierdził, że: 1) bezpośrednio skuteczne normy prawa wspólnotowego (obecnie unijnego) muszą być w pełni i jednolicie stosowane we wszystkich państwach członkowskich; 2) zasada pierwszeństwa zobowiązuje sądy do stosowania prawa wspólnotowego (obecnie prawa unijnego) do prawa krajowego; 3) każdy sąd ma obowiązek niezastosowania prawa krajowego, zarówno wcześniejszego, jak i późniejszego, sprzecznego z prawem wspólnotowym, bez czekania na jego uchylenie. Konsekwencją prymatu prawa Unii nie jest nieważność sprzecznego z nim prawa krajowego, lecz obowiązek niestosowania normy krajowej. Prymat prawa Unii nie jest prymatem obowiązywania, lecz stosowania prawa Unii.

414

Zasada pierwszeństwa prawa Unii w stosunku do prawa krajowego została po raz pierwszy wyrażona w art. I-6 Traktatu ustanawiającego konstytucję dla Europy 9, budziła jednak kontrowersje. Artykuł I-6 Traktatu konstytucyjnego: „Konstytucja10 i prawo przyjęte przez instytucje Unii w wykonywaniu przyznanych jej kompetencji mają pierwszeństwo przed prawem Państw Członkowskich”. 10

Zdecydowano się więc dodać do Traktatu deklarację (nr 1), która objaśniała, że postanowienia tego artykułu „odzwierciedlają istniejące orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości i Sądu Pierwszej Instancji”. W Traktacie z Lizbony zrezygnowano z art. I-6. Do Traktatu natomiast dołączona została deklaracja Konferencji nr 17 (przyjęta wcześniej już w Mandacie Konferencji Międzyrządowej), w której Konferencja (a więc państwa członkowskie) potwierdziła, że: „zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej Traktaty i prawo przyjęte przez Unię na podstawie Traktatów mają pierwszeństwo przed prawem Państw Członkowskich na warunkach ustanowionych przez wspomniane orzecznictwo”. Niezależnie od tego w Akcie końcowym konferencji pod deklaracją nr 17 została zamieszczona opinia Służby Prawnej Rady. W opinii tej stwierdzono, że stosownie do 9 Artykuł I-6 Traktatu konstytucyjnego: „Konstytucja i prawo przyjęte przez instytucje Unii w wykonywaniu przyznanych jej kompetencji mają pierwszeństwo przed prawem Państw Członkowskich”. 10 Czyli Traktat konstytucyjny.

www.lexisnexis.pl

1. Zasada bezpośredniego stosowania/skutku bezpośredniego

297

orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości „pierwszeństwo prawa wspólnotowego stanowi podstawową zasadę tego prawa”, a zasada ta „jest nieodłącznie związana ze szczególną naturą Wspólnoty Europejskiej” (nawiązano przy tym do wymienionego fragmentu precedensowego wyroku w sprawie Costa przeciwko E.N.E.L.). Następnie w opinii stwierdza się: „Fakt, że zasada pierwszeństwa nie zostanie włączona do przyszłego traktatu w żaden sposób nie narusza samej zasady i obowiązującego orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości”11. Traktat z Lizbony potwierdza w dołączonej do niego deklaracji zasadę pierwszeństwa prawa Unii tak jak wynika ona z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości.

1.5. Bezpośredni skutek rozporządzeń Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, tak jak poprzednio Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, wskazuje wyraźnie, że rozporządzenia muszą być bezpośrednio stosowane. Jest to jedyne miejsce w Traktatach, w którym mowa jest o bezpośrednim stosowaniu aktu prawa Unii. Artykuł 288 zd. 2 TFUE: „Rozporządzenie ma zasięg ogólny. Wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich”. Zgodnie z wyjaśnieniami Trybunału Sprawiedliwości rozporządzenie wywołuje skutki bezpośrednie z racji swojej szczególnej natury i miejsca w systemie źródeł prawa Unii. Rozporządzenie: 1) jest środkiem ujednolicania prawa; 2) działa natychmiastowo, stając się w momencie wejścia w życie częścią prawa krajowego; 3) ustanawia prawo powszechnie obowiązujące; 4) transpozycja rozporządzeń nie jest co do zasady dopuszczalna, ponieważ ukrywa wspólnotowy/unijny charakter prawa (rozporządzenie jest wówczas zamienione na krajową ustawę; działa bezpośrednio ustawa, a nie rozporządzenie); W orzeczeniu w sprawie 34/73 Fratelli Variola12 Trybunał stwierdził, że włoska ustawa, która implementowała rozporządzenie, m.in. zmieniała datę, od której postanowienia rozporządzenia były skuteczne we Włoszech, jest niezgodna z Traktatem. Państwa nie mogą wykonywać postanowień rozporządzenia przez wydanie przepisów krajowych, jeśli nie wynika to wprost z rozporządzenia. Nie mogą zwłaszcza zmieniać daty, od której norma wspólnotowa rozpoczyna skuteczność i tworzy prawa na korzyść osób prywatnych.

11 Opinia Służby Prawnej Rady dotycząca pierwszeństwa prawa WE z 22 czerwca 2007 r., dok. 1197/07 (JUR 260). 12 LexPolonica nr 348040.

415

298

XI. Stosowanie prawa UE „Dzięki swej specjalnej naturze i miejscu w systemie źródeł prawa wspólnotowego, rozporządzenie skutkuje natychmiastowo i w konsekwencji działa w ten sposób, że nadaje prawa osobom prywatnym, które sądy krajowe mają obowiązek chronić. Bezpośrednia skuteczność rozporządzenia oznacza, że jego wejście w życie i stosowanie na korzyść lub przeciwko tym, którzy mu podlegają, jest niezależne od wszelkich środków recepcyjnych prawa krajowego. Postanowienie prawa krajowego reprodukujące treść bezpośrednio skutecznego postanowienia prawa wspólnotowego nie może w żaden sposób wpływać na bezpośrednią skuteczność lub jurysdykcję Trybunału wynikającą z Traktatu” (pkt 8 orzeczenia).

5) Wyjątkowo przepis rozporządzenia może wymagać wykonania przez wydanie aktu prawa krajowego, zwłaszcza gdy zezwala państwom członkowskim na rozszerzenie albo zawężenie zakresu podmiotowego lub przedmiotowego (musi to jednak wynikać z przepisu rozporządzenia); Trybunał Sprawiedliwości przyznał to w wyroku z 11 stycznia 2001 r. w sprawie C-403/98 Azienda Agricola Monte Arcosu Srl przeciwko Regione Autonoma della Sardegna, Organismo Comprensoriale. Chodziło m.in. o art. 2 ust. 5 Rozporzadzenia nr 797/85, który zobowiązywał państwa członkowskie do zdefiniownia dla celów tego rozporządzenia pojęcia „rolnik uprawiający rolę jako swoje główne zajęcie” ( farmer practising farming as his main occupation), dla osób fizycznych i prawnych, wskazywał przy tym niektóre obligatoryjne elementy tej definicji. Trybunał uznał, że przepis pozostawiał pewną swobodę państwom członkowskim i wymagał wykonania w prawie krajowym. W braku normy implementującej jednostka nie może wywodzić swoich praw z przepisów rozporządzenia (pkt 26–28 orzeczenia). Trybunał zauważył, że: „chociaż z mocy samej natury rozporządzeń i ich funkcji w systemie źródeł prawa wspólnotowego, postanowienia rozporządzeń co do zasady wywołują natychmiastowy skutek w krajowym systemie prawnym bez konieczności przyjmowania przez władze krajowe środków wykonawczych, niektóre ich postanowienia mogą jednakże wymagać dla ich wdrożenia przyjęcia środków wykonawczych przez Państwa Członkowskie” (pkt 26). Zatem, choć Trybunał celowo chyba unika takiego języka, przepis rozporządzenia może nie spełniać kryteriów bezpośredniej skuteczności. Trybunał podkreślił swobodę pozostawioną państwom członkowskim i konieczność wykonania przepisu (przepis nie był bezwarunkowy i kompletny). Stwierdził jednak tylko ogólnie, że skoro brakuje normy implementującej jednostka nie może wywodzić swoich praw z przepisów rozporządzenia. 6) Państwo może także przyjąć przepisy określające sankcje, które mogą zostać nałożone na jednostkę z tytułu naruszenia rozporządzenia, pod warunkiem że brak jest w tym zakresie postanowień wspólnotowych (sprawa 50/76 Amsterdam Bulb BV) (pkt 32)13; 7) państwo może regulować pewne kwestie nieobjęte rozporządzeniem, pod warunkiem jednak że regulacje te nie zwalniają z zobowiązań wynikających z rozporządzenia lub nie wpływają szkodliwie na rozporządzenie oraz są zgodne z przedmiotem i celem rozporządzenia (sprawa 50/76 Amsterdam Bulb BV). Wynika stąd, 13

LexPolonica nr 1285974.

www.lexisnexis.pl

1. Zasada bezpośredniego stosowania/skutku bezpośredniego

299

że jednostka może powołać nie tylko normę rozporządzenia przeciwko państwu członkowskiemu i przeciwko innej jednostce, ale także powołać się na ogólny cel i funkcję rozporządzenia – reżimu prawnego stworzonego rozporządzeniem, aby zakwestionować normę prawa krajowego. W sprawie 50/76 Amsterdam Bulb BV fi rma holenderska eksportowała cebulki kwiatowe do swojej fi lii w USA. Ceny minimalne ustalone w prawie holenderskim spowodowały jednak, że handel stał się nieopłacalny. Firma wniosła zatem o zwolnienie z cen minimalnych, co spotkało się z odmową. W apelacji sąd sformułował pytanie prejudycjalne – czy postanowienia trzech rozporządzeń, o które w sprawie chodziło, lub inne postanowienia prawa WE zakazują władzom krajowym przyjęcia uregulowań, które – choć częściowo zgodne z tymi rozporządzeniami – zawierają postanowienia, których nie ma w rozporządzeniach i nie mają podstawy prawnej w rozporządzeniach (nie stanowią dopuszczalnych derogacji). Rozporządzenia dotyczyły tylko niektórych rodzajów bulw i kłączy. Władze krajowe przyjęły przepisy dotyczące cen minimalnych cebulek, kłączy itp. nieobjętych rozporządzeniem. Trybunał uznał, że postanowienia te miały taki sam cel jak postanowienia rozporządzenia, tj. stabilizację cen w handlu z państwami trzecimi, i nie mogą być uznane za niezgodne z prawem wspólnotowym. Zgodnie z postanowieniami Trybunału w tej sprawie: „Od momentu przyjęcia przez WE rozporządzeń na podstawie art. 40 TWE ustanawiających wspólną organizację rynków rolnych w określonym sektorze, państwa członkowskie mają obowiązek nieprzyjmowania żadnych środków, które mogą w jakikolwiek sposób zwalniać ze zobowiązań wynikających z rozporządzeń lub szkodliwie wpływać na rozporządzenia. Zgodność z rozporządzeniami wspólnotowymi postanowień, o które zapytuje sąd krajowy musi być rozważona w świetle nie tylko wyraźnych postanowień rozporządzeń, lecz także ich przedmiotu i celu” (pkt 8).

1.6. Bezpośredni skutek decyzji W niektórych przypadkach instytucje Unii są odpowiedzialne za wykonanie Traktatów i rozporządzeń. W tym celu muszą dysponować instrumentem wiążącym konkretną jednostkę, przedsiębiorstwo czy państwo członkowskie. W odróżnieniu od rozporządzeń decyzja instytucji Unii jest na ogół aktem indywidualno-konkretnym (por. rozdział IX pkt. 5.2.3.), tak jak decyzja administracyjna w prawie krajowym. Dotyczy jednostkowego, wskazanego adresata i konkretnej sprawy. Instytucje Unii mogą zatem zobowiązywać jednostkę (przedsiębiorstwo) lub państwo członkowskie do podjęcia pewnych działań lub powstrzymania się od ich podjęcia albo nakładać na nie prawa lub obowiązki. Decyzja wiąże bezpośrednio tych, do których została skierowana. Decyzja może być skierowana do wszystkich lub konkretnych państw członkowskich bądź do jednostek (przedsiębiorstw). Artykuł 288 TFUE: Decyzja wiąże w całości. Decyzja, która wskazuje adresatów, wiąże tylko tych adresatów. Kluczowym orzeczeniem Trybunału Sprawiedliwości wyjaśniającym skutek prawny decyzji jest orzeczenie w sprawie 9/70 Franz Grad14 (odpowiedź na pytania prejudycjalne sądu niemieckiego). Chodziło w nim o skutek decyzji skierowanej do państw 14

LexPolonica nr 366609.

416

300

XI. Stosowanie prawa UE

członkowskich dotyczącej harmonizacji przepisów o transporcie lądowym oraz dyrektywy harmonizującej ustawodawstwo o podatku obrotowym, ustalającej datę, od której spoczywał na państwach obowiązek wprowadzenia podatku obrotowego i zniesienia podatków specjalnych w transporcie drogowym. Austriacka firma spedycyjna kwestionowała wprowadzony przez RFN specjalny podatek uzależniony m.in. od liczby przejechanych kilometrów, tonażu samochodu itp. Trybunał uznał ten podatek za niezgodny z aktami prawa wspólnotowego. Zauważył przy tym, że przepis decyzji w połączeniu z przepisem dyrektywy powoduje bezpośredni skutek w stosunkach prawnych między państwami członkowskimi i jednostkami poddanymi ich jurysdykcji, w taki sposób, że postanowienia te tworzą prawa dla jednostek, które sądy krajowe muszą chronić. Trybunał zinterpretował przy tym ówczesny art. 189 TWE (poźniej art. 249 TWE, a obecnie art. 288 TFUE) inaczej, niż czynił to w postępowaniu rząd niemiecki. Rząd niemiecki twierdził, że wprowadzając rozróżnienie między skutkiem rozporządzeń z jednej strony a decyzji i dyrektyw z drugiej, art. 189 TWE wyklucza możliwość skutku bezpośredniego tych ostatnich. Skutek ten jest zastrzeżony tylko dla rozporządzeń. Zdaniem Trybunału choć art. 189 TWE stwierdza, że rozporządzenia są stosowane bezpośrednio i stąd z powodu swej natury mogą wywoływać bezpośredni skutek, nie wynika z tego, iż inne kategorie środków prawnych wskazanych w tym przepisie nie mogą w ogóle powodować podobnych skutków (skutki te nie muszą być identyczne). Decyzja może zatem zostać powołana nie tylko przez instytucje wspólnotowe przeciwko jej adresatowi, ale przez tych wszystkich, którzy mają interes prawny w jej wykonaniu szczególnie wtedy, gdy adresatem decyzji jest państwo lub wszystkie państwa członkowskie. 417

Skutek bezpośredni decyzji wynika z: 1) wiążącego charakteru decyzji [a więc art. 189 zd. 4, obecnie art. 288 zd. 4 TFUE]; 2) zasady effet utile (dla zapewnienia jej efektywnego wykonania jednostka powinna móc powołać się na decyzję); 3) art. 177 TWE (obecnie art. 267 TFUE), z którego wynika, że pytania prejudycjalne kierowane przez sądy krajowe do TS mogą dotyczyć nie tylko rozporządzeń, mowa tam bowiem ogólnie o aktach instytucji. Postanowienie decyzji musi ponadto spełniać kryteria bezpośredniej skuteczności (norma musi być jasna i precyzyjna, bezwarunkowa i kompletna). Przy ustalaniu ich spełnienia trzeba wziąć pod uwagę charakter, kontekst i treść decyzji.

1.7. Bezpośredni skutek dyrektyw 1.7.1. Skutek wertykalny 418

Orzeczenie w sprawie 9/70 Franz Grad stanowiło przełom także dla skutku bezpośredniego dyrektyw. Trybunał uwzględnił przecież skutek dyrektywy harmonizującej ustawodawstwo o podatku obrotowym, polegający na wskazaniu daty, od której spoczywał

www.lexisnexis.pl

1. Zasada bezpośredniego stosowania/skutku bezpośredniego

301

na państwach obowiązek wprowadzenia podatku obrotowego i zniesienia podatków specjalnych w transporcie drogowym. Stąd już tylko krok prowadził do uznania, po raz pierwszy, w orzeczeniu w sprawie 41/74 van Duyn15, że również dyrektywa może być stosowana bezpośrednio, chociaż Traktat, tak jak w przypadku decyzji, nie wspominał o takiej możliwości. Artykuł 288 zd. 3 TFUE: „Dyrektywa wiąże każde Państwo Członkowskie, do którego jest kierowana, w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawia jednak organom krajowym swobodę wyboru formy i środków”. Przepis ten wyraża obowiązek państwa członkowskiego pełnego i terminowego implementowania treści dyrektywy do prawa krajowego. Dyrektywa jest szczególnym instrumentem prawnym służącym zbliżaniu prawa państw członkowskich. Co do zasady nie ma być bezpośrednio stosowana. Wprost przeciwnie, wymaga transpozycji, czyli wykonania w prawie krajowym. Gdy dyrektywa zostanie uchwalona przez instytucje Unii, państwo członkowskie zobowiązane jest do jej transpozycji (wykonania) do końca okresu wskazanego w dyrektywie. Państwo członkowskie ma do końca okresu transpozycji swobodę wyboru momentu wykonania. Gdy wyda przepisy krajowe odpowiednio transponujące dyrektywę, nie powstaje problem bezpośredniego stosowania dyrektywy. Stosowane są bowiem przepisy krajowe (jednostka może być nawet nieświadoma ich unijnych korzeni). Problem powstaje w momencie złej transpozycji lub jej braku. W wyroku w sprawie van Duyn Trybunał stwierdził wyraźnie, że wykluczenie możliwości powołania się przez jednostkę, której dyrektywa dotyczy, na wynikające z dyrektywy obowiązki państwa byłoby nie do pogodzenia z wiążącym charakterem dyrektywy, wynikającym z art. 189 zd. 3 (obecnie art. 288 zd. 3) TFUE.

419

Holenderka, pani van Duyn przyjechała do Wielkiej Brytanii, aby tam rozpocząć pracę jako sekretarka w szkole prowadzonej przez kościół scjentologiczny. Nie została wpuszczona na terytorium brytyjskie na podstawie ustawy transponującej dyrektywę wspólnotową 64/221/WE dotyczącą koordynacji środków specjalnych wobec cudzoziemców odnośnie do wjazdu i pobytu16 usprawiedliwionych ze względu na porządek publiczny, bezpieczeństwo i zdrowie publiczne. Holenderka zarzucała prawu brytyjskiemu złą transpozycję dyrektywy i stąd wywodziła swoje prawa bezpośrednio z dyrektywy. W efekcie Trybunał uznał, że dyrektywa była prawidłowo transponowana do prawa brytyjskiego. Ustawa, zgodnie z dyrektywą, do stwierdzenia, czy zachowanie jednostki zagraża bezpieczeństwu lub porządkowi publicznemu, wymagała wzięcia pod uwagę indywidualnych cech jednostki i jej zachowania. Niemniej Trybunał wypowiedział się w kwestiach ogólnych.

Argumenty TS uzasadniające skutek bezpośredni dyrektywy w sprawie 41/74 Van Duyn (pkt 12) są takie same jak w sprawie Franz Grad: 1) wiążący charakter dyrektywy wynika z art. 189 zd. 3 TWE (obecnie art. 288 zd. 3 TFUE), dyrektywa wiąże państwo członkowskie; 2) effet utile: „W szczególności, gdy instytucje wspólnotowe nałożyły w drodze dyrektywy obowiązek podjęcia przez państwo członkowskie określonych działań, wyma15 16

LexPolonica nr 1150694. Dz.Urz. WE 1964 L 56/850.0.

420

302

XI. Stosowanie prawa UE

gana efektywność tego aktu byłaby osłabiona, gdyby jednostki nie mogły się oprzeć na nim przed sądami krajowymi i gdyby sądy były pozbawione możliwości wzięcia pod uwagę dyrektywy jako źródła prawa wspólnotowego”; 3) art. 177 TWE (obecnie art. 267 TFUE): „Z art. 177, który uprawnia sądy krajowe do przedstawienia Trybunałowi pytań dotyczących ważności i interpretacji wszystkich aktów instytucji wspólnotowych, bez rozróżnienia, wynika dalej, że akty te mogą być powołane przez jednostki przed sądami krajowymi”. Postanowienie dyrektywy musi jednak mieć cechy pozwalające na wywoływanie skutków bezpośrednich: „W każdym przypadku niezbędne jest zbadanie, czy postanowienie, o które chodzi może, ze względu na swój charakter, ogólną strukturę i swoją treść, wywierać bezpośrednie skutki na stosunki między państwami członkowskimi i jednostkami” (sprawa 41/74 Van Duyn, pkt 12). W wyroku w sprawie 148/78 postępowanie karne przeciwko Ratti17 Trybunał dodał jeszcze jeden element uzasadniający skutek bezpośredni dyrektyw – zasadę estoppel – oraz uściślił warunki bezpośredniej skuteczności dyrektywy. Odpowiednie organy włoskie wszczęły postępowanie karne przeciwko fi rmie Ratti etykietującej produkowane rozpuszczalniki zgodnie z dyrektywą wspólnotową, której okres na transpozycję jeszcze nie upłynął, a niezgodnie z obowiązującym prawem. Ratti dla swojej obrony powołała się na przepisy dyrektywy. Trybunał odrzucił taką możliwość, ponieważ okres na transpozycję jeszcze nie upłynął (państwo nie było zatem jeszcze w pełni zobowiązane). Trybunał wyjaśnił, że możliwość opierania się przez jednostki na normach dyrektywy przeciwko państwu została ustanowiona w celu uniemożliwienia państwu czerpania korzyści z własnego bezprawia. Istnieje zatem dopiero od momentu upływu okresu przewidzianego na transpozycję dyrektywy. W konsekwencji także państwo członkowskie, które nie wykonało w przewidzianym czasie dyrektywy, nie może opierać się przeciwko jednostkom na niewypełnieniu przez siebie obowiązków wynikających z dyrektywy. Państwo nie może uwolnić się od tych obowiązków i pozbawić przez to jednostek należnych im korzyści. Nowy argument zasada estoppel non concedit venire contra factum proprium = zasada nieprzeczenia sobie = zasada zaufania (państwo nie może czerpać korzyści z niewykonania obowiązku) (sprawa 148/78 postępowanie karne przeciwko Ratti). Jednocześnie Trybunał uściślił, że dyrektywa wywołuje skutki bezpośrednie w przypadku złej transpozycji lub jej braku, ale dopiero po upływie okresu transpozycji i o ile postanowienie dyrektywy nadaje się do wywoływania takiego skutku, tzn. zobowiązanie państwa jest bezwarunkowe i wystarczająco precyzyjne.

17

LexPolonica nr 370529.

www.lexisnexis.pl

1. Zasada bezpośredniego stosowania/skutku bezpośredniego

303

Trybunał potwierdził to w dalszych orzeczeniach. W sprawie 8/81 Ursula Becker18, doradca kredytowy – Ursula Becker w sporze z niemieckim urzędem podatkowym dotyczącym wysokości podatku, który powinna zapłacić w związku z prowadzoną przez siebie działalnością, powołała się na nietransponowany w odpowiednim czasie do prawa niemieckiego art. 13 B (D) 1 Szóstej Dyrektywy 77/388 dotyczącej harmonizacji prawa państw członkowskich dotyczącego podatków obrotowych19 – wspólnego sytemu podatku od wartości dodanej. Artykuł 13 B(D) 1 stanowił: „Państwa członkowskie zwolnią od podatku, zgodnie z warunkami, które ustanowią dla celów zapewnienia prawidłowego i uczciwego stosowania zwolnień i zapobiegania możliwego unikania, uchylania się lub nadużycia: (...) (D) następujące transakcje: 1. przyznawanie i negocjowanie kredytu (...)”. Przepis ten Trybunał uznał za spełniający kryteria bezpośredniej skuteczności. „Jeżeli tylko przedmiot dyrektywy jest określony bezwarunkowo i wystarczająco precyzyjnie nawet w przypadku niepodjęcia w terminie środków wykonawczych można powołać się na jej postanowienia przeciwko przepisom prawa wewnętrznego niezgodnym z nią lub w takim zakresie, w jakim nadaje ona jednostkom nowe uprawnienia” (sprawa 8/81 Ursula Becker) (pkt 25).

1.7.2. Brak skutku horyzontalnego dyrektyw Skutek dyrektywy przeciwko państwu członkowskiemu Trybunał wywiódł z wiążącego dane państwo charakteru dyrektywy. Konsekwentnie Trybunał stwierdził, że skoro dyrektywa nie wiąże jednostek, nie może być przeciwko nim powołana. Po raz pierwszy zrobił to w wyroku dotyczącym skutku dyrektywy 207/76 w sprawie równego traktowania kobiet i mężczyzn w stosunkach pracy20 w sprawie 152/84 Marshall21. Pani Marshall była dietetyczką w brytyjskim szpitalu. Ponieważ brytyjska służba zdrowia jest znacjonalizowana, jej pracodawcą było państwo. Jedynym powodem zwolnienia jej z pracy przez pracodawcę po ukończeniu 62 lat było osiągnięcie wieku emerytalnego 60 lat. Ponieważ mężczyźni mogli pracować do 65 roku życia, Marshall podniosła zarzut dyskryminacji i powołała dyrektywę 207/76. Zasadniczy problem dotyczył tego, czy przy spełnieniu wszystkich innych warunków jednostka może powołać się na bezpośrednio skuteczny przepis dyrektywy przeciwko państwu, w sytuacji gdy państwo nie wykonuje władzy publicznej, lecz działa w stosunkach prywatnoprawnych.

Poniższy fragment orzeczenia ma kluczowe znaczenie dla określenia skutku dyrektyw. Trybunał wskazał, że dyrektywa nie rodzi obowiązków dla jednostki, może natomiast w każdym przypadku zostać powołana przez jednostkę dochodzącą swoich praw przeciwko państwu, także gdy państwo działa w zakresie stosunków prywatnoprawnych. W obu przypadkach działa zasada estoppel. 18 19 20 21

LexPolonica nr 367655. Dz.Urz. WE 1977 L 145/1. Dz.Urz. WE 1976 L 39/40. LexPolonica nr 370531.

421

304

XI. Stosowanie prawa UE

„Dyrektywa sama przez się nie może nałożyć obowiązków na jednostkę (...) postanowienie (dyrektywy) jako takie nie może być powołane przeciwko takiej osobie (...). Zgodnie z art. 189 TWE wiążący charakter dyrektywy, z którego wynika podstawa możliwości powołania się na dyrektywę przed sądem krajowym, istnieje tylko w stosunku do każdego państwa członkowskiego, do którego jest skierowana. Powołanie przez jednostkę dyrektywy przeciwko państwu możliwe jest niezależnie od tego, czy państwo działa jako władza publiczna lub pracodawca. W obu przypadkach chodzi o to, aby państwo nie czerpało korzyści z własnego niewykonania zobowiązania wspólnotowego”(sprawa 152/84 Marshall) (pkt 48–49). Zatem Trybunał przyznał pani Marshall prawo powołania się na dyrektywę przeciwko państwu. Był za to krytykowany, ponieważ wprowadził tym samym nierówne traktowanie osób pracujących u pracodawcy państwowego i osób pracujących u podmiotów prywatnych. Te ostatnie nie mogły powołać się na dyrektywę, ponieważ dyrektywa nie wiąże pracodawcy prywatnego. Dla wyrównania tej nierówności, w kolejnej sprawie C-91/92 Faccini Dori22 rzecznik generalny Trybunału opowiedział się wyraźnie za horyzontalnym bezpośrednim skutkiem dyrektyw dla zaspokojenia należnych roszczeń uprawnionych jednostek. Trybunał utrzymał jednak swoje stanowisko. Wskazał przy tym, że jednostka jest w takich sytuacjach należycie chroniona, ponieważ możliwe jest np. pośrednie stosowanie przepisów dyrektywy czy dochodzenie odpowiedzialności za szkody wyrządzone jednostce. Natomiast rozciągnięcie skutku bezpośredniego dyrektywy na sytuacje horyzontalne oznaczałoby nadanie instytucjom Unii praw, których nie posiadają, tj. praw do nakładania dyrektywami obowiązków na jednostki. Obowiązki mogą być nałożone na jednostki w drodze rozporządzeń.

1.7.3. Pojęcie państwa 422

Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości dyrektywa skutkuje bezpośrednio jedynie przeciwko państwu. Trybunał zdefiniował pojęcie „państwo” szeroko, wskazując w różnych orzeczeniach podmioty, przeciwko którym dyrektywa może zostać powołana. Orzeczenia Trybunału wyjaśniły, że państwo oznacza nie tylko organy celne, podatkowe, ubezpieczeniowe, wszelkie władze centralne i lokalne, ale również zakłady i przedsiębiorstwa publiczne, niezależnie od ich formy prawnej – jako emanacje państwa. W wyroku w sprawie 103/88 Fratelli Costanzo SpA przeciwko Gminie Mediolan23 Trybunał wskazał wyraźnie, że obowiązek wynikający z dyrektywy wiąże wszystkie organy państwa, w tym wszystkie organy administracyjne, także organy administracji samorządowej (zdecentralizowane) (pkt 30–31).

22 23

LexPolonica nr 1152379. LexPolonica nr 369756.

www.lexisnexis.pl

1. Zasada bezpośredniego stosowania/skutku bezpośredniego

305

Ponadto w orzeczeniu, którego stan faktyczny jest podobny do sprawy Marshall – C-188/89 Foster i inni przeciwko British Gas plc24, Trybunał wyjaśnił, że bezwarunkowe i wystarczająco precyzyjne postanowienia dyrektywy mogą być powoływane również przeciwko organizacjom lub ciałom podlegającym władzy bądź kontroli państwa, lub posiadającym specjalne kompetencje wychodzące poza zakres uprawnień wynikających ze zwykłych norm stosowanych w stosunkach między jednostkami. Dyrektywa mogła być zatem powołana przeciwko brytyjskiej gazowni, spółce prawa prywatnego, ponieważ członkowie korporacji powoływani byli przez właściwego Sekretarza Stanu. Wydawał jej on polecenia o charakterze ogólnym, odnoszące się do spraw mających wpływ na interesy narodowe oraz wskazówki dotyczące zarządzania. Korporacja przedstawiała Sekretarzowi okresowe sprawozdania, które były następnie przekazywane parlamentowi. Korporacja miała także prawo przygotowywania za zgodą Sekretarza Stanu projektów ustaw itp. Trybunał konkludował, że postanowienia dyrektywy mogą być powoływane w każdym przypadku „przeciwko ciału, niezależnie od jego formy prawnej, które stało się odpowiedzialne, na podstawie środka przyjętego przez państwo, za wykonywanie zadań służby publicznej pod kontrolą państwa i wyposażone zostało w tym celu w specjalne uprawnienia wykraczające poza te, które wynikają ze zwykłych norm stosowanych w stosunkach między jednostkami” (sprawa 188/89 Foster i inni przeciwko British Gas plc) (pkt 20).

1.8. Bezpośredni skutek umów zawartych przez UE Umowy międzynarodowe zawarte przez Unię są częścią prawa Unii. Zastosowanie ma do nich zatem zasada skutku bezpośredniego. Mogą być one stosowane bezpośrednio, jeżeli normy ich spełniają kryteria bezpośredniej skuteczności. Podstawowym orzeczeniem Trybunału Sprawiedliwości w tej kwestii jest wyrok w sprawie 181/73 Haegeman25, w którym Trybunał przyznał, że umowa międzynarodowa może być przedmiotem pytania prejudycjalnego, ponieważ jest aktem instytucji wspólnotowej (wcześniej TS uznał, że może kontrolować zgodność aktów prawa wspólnotowego z bezpośrednio skutecznymi postanowieniami umów zawartych przez WE26). „Umowa zawarta przez Radę na podstawie art. 228 i 238 Traktatu EWG jest, w zakresie dotyczącym Wspólnot, aktem jednego z organów Wspólnot w rozumieniu podpunktu (b) pierwszego punktu art. 177. Z chwilą wejścia w życie jej postanowienia tworzą integralną część prawa Wspólnot” (sprawa 181/73 Haegeman) (teza orzeczenia oraz pkt 4–5).

24 25 26

LexPolonica nr 368032. LexPolonica nr 1115529. Sprawa 21–24/72 International Fruit Company, LexPolonica nr 1203235.

423

306

XI. Stosowanie prawa UE

Kryteria bezpośredniej skuteczności umowy międzynarodowej wskazał TS w orzeczeniu w sprawie 87/75 Bresciani27 (dotyczącej konwencji z Yaounde). Co do zasady są to klasyczne kryteria stosowane w odniesieniu do umów międzynarodowych uwzględniające także intencję stron umowy obiektywnie wyrażoną w treści umowy, w jej przedmiocie i celu (TS odwołuje się czasami do „ducha, generalnego schematu i brzmienia”28 umowy) [por. wyżej NB 408]. Postanowienie umowy zawartej przez Wspólnotę z państwem trzecim musi być uważane za bezpośrednio skuteczne, kiedy uwzględniając jego brzmienie oraz przedmiot i cel umowy, zawiera ono jednoznaczne i precyzyjne zobowiązanie, którego wykonanie nie wymaga przyjmowania dodatkowych środków prawnych (sprawa 87/75 Bresciani). W orzeczeniu w sprawie 104/81 Kupferberg29 (dotyczącym art. 21 umowy stowarzyszeniowej zawartej przez EWG z Portugalią) TS potwierdził, że umowy stanowią część wspólnotowego porządku prawnego, a tym samym część porządku wewnętrznego państwa członkowskiego i muszą być jednolicie stosowane w całej Wspólnocie. Państwa członkowskie są związane umowami zawartymi przez WE. W tezie wyroku w sprawie 104/81 Kupferberg czytamy: „Ponieważ zgodnie z art. 228(2) Traktatu państwa członkowskie i instytucje Wspólnot są w równym zakresie związane umowami międzynarodowymi, do których zawarcia uprawnione są te instytucje. Państwa członkowskie zapewniając wykonanie umowy międzynarodowej, wypełniają nie tylko swoje zobowiązanie wobec zainteresowanego państwa trzeciego, lecz również i przede wszystkim wobec Wspólnoty, która przejęła odpowiedzialność za zgodne z prawem wykonanie umowy. W tym znaczeniu postanowienia umowy stanowią integralną część składową wspólnotowego porządku prawnego. Ze względu na tego rodzaju wspólnotowy charakter prawny postanowienia traktatowe nie mogą wywoływać w ramach Wspólnoty różnych skutków prawnych w zależności od tego czy mają być w praktyce stosowane przez instytucje wspólnotowe lub państwa członkowskie, a w tym ostatnim przypadku w zależności od tego, jaki skutek przyznaje zawartym umowom międzynarodowym w krajowym porządku prawnym prawo każdego z państw członkowskich. Jest więc sprawą Trybunału Sprawiedliwości zagwarantowanie w ramach jego kompetencji do wykładni postanowień umowy jednolitości ich stosowania w całej Wspólnocie”. 424

Kompetencja TS rozciąga się także na tzw. umowy mieszane (sprawa 12/86 Demirel30), tj. np. takie, których stroną jest i Unia i jej państwa członkowskie, a także na decyzje organu powołanego umową międzynarodową UE, np. decyzje Rady Stowarzyszenia. Decyzje te stanowią integralną część prawa Unii w taki sam sposób jak sama umowa, tj. od chwili ich wejścia w życie. Trybunał Sprawiedliwości może je np. interpretować. Mają charakter samowykonalny (mogą być bezpośrednio stosowane), je27 28 29 30

LexPolonica nr 1115976. „The spirit, the general scheme and the terms” (zob. tamże). LexPolonica nr 348882. LexPolonica nr 348818.

www.lexisnexis.pl

2. Zasada pośredniego stosowania/skutku pośredniego – wymóg zgodnej wykładni prawa krajowego

307

żeli – biorąc pod uwagę ich brzmienie oraz cel i przedmiot – zawierają jednoznaczne i precyzyjne zobowiązanie, które nie jest uzależnione, co do wykonania lub nabrania skutków, od przyjęcia innego aktu prawnego (sprawa C-192/89 Sevince31). Kryteria są zatem jednolite. Nie wszystkie postanowienia umowy mogą być bezpośrednio stosowane, np. TS konsekwentnie odmawia bezpośredniej skuteczności GATT (Układowi Ogólnemu w sprawie Taryf i Ceł), obecnie stanowiącemu część umowy ustanawiającej WTO (Światową Organizację Handlu). Postanowienia takie mogą być stosowane w inny sposób, np. w celu interpretacji postanowień prawa Unii wykonujących te postanowienia32.

2. Zasada pośredniego stosowania/skutku pośredniego – wymóg zgodnej wykładni prawa krajowego 2. Zasada pośredniego stosowania/skutku pośredniego – wymóg zgodnej wykładni prawa krajowego

Starając się zapewnić pełną efektywność prawu Unii, Trybunał Sprawiedliwości rozwinął nie tylko bezpośrednie stosowanie prawa Unii. Wskazał również, że prawo Unii (normy nienadające się lub niemogące być bezpośrednio stosowane w danym wypadku, np. do stosunków horyzontalnych) może być stosowane pośrednio. Jego wykonanie może bowiem zapewnić interpretacja całego prawa krajowego (nie tylko prawa służącego implementacji normy unijnej) zgodna z prawem Unii (wykładnia lojalna, przyjazna prawu Unii). Po raz pierwszy w wyroku w sprawie 13/83 von Colson i Kamman przeciwko Land Nordrhein-Westfalen33 Trybunał wskazał na obowiązek sądów krajowych interpretowania prawa krajowego zgodnie z treścią i celem prawa wspólnotowego (w tym konkretnym wypadku, podobnie jak i w innych ważnych orzeczeniach rozwijających tę konstrukcję, chodziło o dyrektywę). Obowiązek ten, tak jak i zasada pierwszeństwa, oparty jest na wiążącym charakterze normy [przypomnijmy, że wiążący charakter np. dyrektywy wynika z art. 288 (3) TFUE] oraz na art. 4 ust. 3 TUE, tj. dawnym art. 10 TWE – zasadzie lojalnej współpracy. W sprawie von Colson sąd niemiecki uznał, że powódki były dyskryminowane przez pracodawcę (niemieckie więzienie), gdy starały się o pracę, niezgodnie z dyrektywą 207/76 EWG implementowaną do prawa krajowego. Nie zostały zatrudnione, choć posiadały lepsze kwalifikacje niż zatrudnieni mężczyźni. Domagały się zatem zatrudnienia ich i powołały się w tym celu na art. 6 dyrektywy. Postanowienie prawa niemiec31

Zb.Orz. 1990, s. I-03461. Por. np. sprawy: 21–24/72 International Fruit Company (TS stwierdził, że art. XI GATT „nie może nadawać obywatelom Wspólnoty praw, których mogą dochodzić przed sądami”), 70/87 FEDIOL przeciwko Komisji, LexPolonica nr 1052001 („Z faktu, że niektóre postanowienia GATT nie mogą przyznawać obywatelom we Wspólnocie praw, których mogliby oni dochodzić przed sądem, nie wynika, że obywatele ci w postępowaniu przed Trybunałem Wspólnot nie mogą powoływać się na przepisy GATT w celu ustalenia, czy działania, których dotyczą ich skargi, nie stanowią nieuczciwych praktyk”), C-69/89 Nakajima przeciwko Radzie, C-149/96 Portugalia przeciwko Radzie. 33 LexPolonica nr 367997. 32

425

308

XI. Stosowanie prawa UE

kiego wykonujące dyrektywę określało jednak inaczej sankcję za ewentualną dyskryminację. Zgodnie z tym przepisem pracodawca ponosi odpowiedzialność za szkody będące rezultatem opierania się przez pracownika na zaufaniu, że ustanowienie stosunku pracy nie będzie uniemożliwione przez naruszenie polegające na dyskryminacji. Trybunał stwierdził, że art. 6 dyrektywy nie spełnia kryteriów bezpośredniego stosowania. Pozostawia bowiem państwu członkowskiemu znaczną swobodę wyboru stosownych unormowań (nie jest przepisem bezwarunkowym). Artykuł 6 stanowił w bardzo ogólny sposób, że: „Państwa członkowskie wprowadzą do swojego prawa krajowego takie środki, jakie są konieczne, aby umożliwić wszystkim osobom, które uważają się za poszkodowane na skutek niezastosowania w stosunku do nich zasady równego traktowania (...) rozpatrzenie ich skarg w drodze postępowania sądowego po zwróceniu się do kompetentnych władz”. Niemcy mogły zatem wybrać jako sankcję odszkodowanie dla osób dyskryminowanych przy staraniu się o pracę. Niemniej jednak art. 6 dyrektywy zobowiązuje państwa członkowskie do przyjęcia takich środków krajowych, które zapewnią w wystarczająco efektywny sposób osiągnięcie celów dyrektywy i zapewnią możliwość powołania się na nie przez jednostkę przed sądem. Państwa członkowskie mogą wybrać różne rozwiązania, np. penalizując dyskryminację, zobowiązać pracodawcę do zatrudnienia osoby dyskryminowanej bądź przyznać jej odszkodowanie. Jeśli państwo wybrało odszkodowanie, musi ono być adekwatne w stosunku do wyrządzonej szkody – nie może być czysto nominalne, obejmować np. tylko zwrot kosztów poniesionych w związku z wnioskiem (tak proponował, zgodnie z prawem, niemiecki sąd krajowy – zwrot kosztów przejazdu, tj. 7,20 marek niemieckich). „Do sądu krajowego należy interpretowanie i stosowanie ustawodawstwa przyjętego w celu wykonania dyrektywy w zgodzie z wymogami prawa wspólnotowego, tak dalece jak pozostawiono mu swobodę do takiego działania w prawie krajowym” (sprawa 13/83 von Colson, pkt 28). Z kolejnych orzeczeń TS wynika, że obowiązek zgodnej wykładni: 1) dotyczy wszystkich krajowych przepisów prawnych, zarówno wcześniejszych, jak i późniejszych w stosunku do rozpatrywanej dyrektywy (sprawa C-106/89 Marleasing34, pkt 8); 2) jest nieodłączną cechą systemu traktatowego, który umożliwia sądom krajowym zapewnienie w ramach ich właściwości pełnej skuteczności prawa wspólnotowego przy rozstrzyganiu wniesionych przed nie sporów (sprawy połączone C-397–403/01 Pfeiffer i in.35, pkt 114); 3) jest ograniczony przez ogólne zasady prawa, w szczególności przez zasadę pewności prawa i braku retroaktywności prawa, i nie może służyć jako podstawa do dokonywania wykładni prawa krajowego contra legem (sprawa C-105/03 Pupino36, pkt 44 i 47);

34 35 36

LexPolonica nr 368031. LexPolonica nr 401276. LexPolonica nr 380184.

www.lexisnexis.pl

2. Zasada pośredniego stosowania/skutku pośredniego – wymóg zgodnej wykładni prawa krajowego

309

W sprawie 80/86 dotyczącej postępowania karnego przeciwko Kolpinghuis Nijmegen B.V. Trybunał uznał, że dyrektywa nie może sama z siebie i niezależnie od prawa krajowego stanowić podstawy odpowiedzialności karnej lub zaostrzać odpowiedzialności karnej osób naruszających jej przepisy, nawet przez pośrednie jej stosowanie. Obowiązek interpretacji zgodnej ograniczają m.in. zasady pewności prawa i nieretroaktywnego działania prawa. Firma Kolpinghuis wprowadziła do obrotu w swoich kawiarniach wodę mineralną, która okazała się zwykłą gazowaną wodą z kranu. W postępowaniu karnym powołano przeciwko firmie nie tylko prawo miejscowe, ale i dyrektywę dotyczącą eksploatacji i sprzedaży naturalnych wód mineralnych (tylko wody spełniające wymogi zawarte w aneksie, pochodzące ze źródeł naturalnych mogą być sprzedawane jako wody mineralne). Dyrektywa miała być wdrożona do połowy lipca 1984 r., prawo holenderskie zostało do niej dostosowane ze skutkiem od 8 sierpnia 1985 r., a wykroczenie miało miejsce 7 sierpnia 1985 r. Dyrektywa, nawet pośrednio, nie może zatem zostać zastosowana do przedmiotowego wykroczenia. W sprawie C 334/92 Wagner Miret Hiszpania transponowała w odpowiednim czasie dyrektywę 80/987/EWG37 dotyczącą utworzenia specjalnego funduszu, z którego zaspakajani byliby pracownicy bankrutujących przedsiębiorstw. W aneksie do dyrektywy państwa mogły wskazać grupy nieobjęte zakresem dyrektywy. Hiszpania wskazała jedynie pomoce domowe. Ustawa implementująca wyłączyła także dyrektorów przedsiębiorstw. Wagnerowi, byłemu dyrektorowi przedsiębiorstwa, odmówiono skorzystania z funduszu na podstawie hiszpańskiej ustawy. Przepisy dyrektywy nie mogły być stosowane bezpośrednio, nie spełniały kryteriów bezpośredniej skuteczności. Mogły natomiast, zdaniem Wagnera, być użyte do interpretacji ustawy, tak aby wykluczyć jej zastosowanie do dyrektorów przedsiębiorstw, skoro nie zostali wskazani w aneksie do dyrektywy. W tym przypadku Trybunał uznał, że choć „zasada interpretacji zgodnie z dyrektywą powinna być w szczególności stosowana, gdy sądy krajowe uważają, tak jak w tym przypadku, że wcześniej istniejące postanowienia prawa krajowego spełniają wymogi dyrektywy, o którą chodzi”, to jednak tylko „tak dalece jak jest to możliwe”. W tym przypadku TS uznał, że nie jest to możliwe, gdyż prowadziłoby to do wykładni contra legem.

4) wymaga, by sądy krajowe czyniły wszystko, co leży w zakresie ich kompetencji, uwzględniając wszystkie przepisy prawa krajowego i stosując uznane w porządku krajowym metody wykładni, by zapewnić pełną skuteczność rozpatrywanej dyrektywy i dokonać rozstrzygnięcia zgodnego z realizowanymi przez nią celami (sprawa Pfeiffer i in., pkt 115, 116, 118 i 119). Trybunał potwierdził te reguły w 2006 r. w orzeczeniu w sprawie C-212/04 Konstantinos Adeneler i in. przeciwko Ellinikos Organismos Galaktos (ELOG)38, uściślając dodatkowo działanie obowiązku w odniesieniu do dyrektyw. Trybunał rozróżnił przy tym moment wejścia dyrektywy w życie i moment upływu terminu transpozycji: 1) w razie dokonania transpozycji dyrektywy do porządku prawnego danego państwa członkowskiego po terminie oraz przy braku bezpośredniej skuteczności odpowiednich przepisów tej dyrektywy, sądy krajowe są zobowiązane, z chwilą upływu terminu transpozycji do dokonywania, tak dalece jak jest to możliwe, wykładni prawa wewnętrznego w świetle brzmienia dyrektywy i realizowanego przez nią celu, tak by osiągnięte zostały rezultaty wskazane dyrektywą, przychylając się do najbardziej zgodnej z tym celem wykładni przepisów krajowych, aby w ten sposób osiągnąć rozstrzygnięcie zgodne z postanowieniami tej dyrektywy;

37 38

Dz.Urz. WE 1980 L 23/23. LexPolonica nr 414020.

426

310

XI. Stosowanie prawa UE

2) począwszy od daty wejścia w życie dyrektywy, sądy państw członkowskich zobowiązane są, tak dalece jak jest to możliwe, do powstrzymania się od dokonywania wykładni prawa wewnętrznego w sposób, który poważnie zagrażałby – po upływie terminu transpozycji dyrektywy – osiągnięciu wskazanego w niej rezultatu.

3. Incydentalny horyzontalny skutek dyrektyw 3. Incydentalny horyzontalny skutek dyrektyw

427

Sprawa C-194/94 CIA Security International SA przeciwko Signalson SA i Securitel SPRL39 ujawniła jeszcze inne możliwe skutki dyrektywy w stosunkach horyzontalnych. CIA wniosła skargę przeciwko dwóm innym spółkom, ponieważ rozpowszechniały one w swojej reklamie nieprawdziwe, jej zdaniem, informacje o tym, że alarmy produkowane przez CIA nie spełniają wymogów prawa belgijskiego (nie mają wymaganych atestów). Pozwani żądali z kolei, aby sąd nakazał CIA zaprzestania wprowadzania na rynek nieautoryzowanych produktów. CIA przyznała, że jej produkty nie mają wymaganych atestów, podniosła jednak, że prawo belgijskie jest niezgodne z dyrektywą 83/18940. Dyrektywa pozwalała państwom członkowskim na wydanie przepisów ustalających warunki techniczne, które mają spełniać alarmy, wymagała jednak, aby te przepisy były uprzednio przez państwo notyfikowane Komisji i uzyskały zgodę Komisji. Belgia nie dopełniła tego obowiązku. Trybunał uznał, że naruszenie przez państwo obowiązku notyfikacji stanowi poważny defekt prawa belgijskiego, znacząco osłabia efektywność dyrektywy, przyjętej w ważnym wspólnotowym celu, tj. zapewnienia swobodnego przepływu towarów. W konsekwencji prawo belgijskie nie może być stosowane. Jest przy tym interesujące, jak Trybunał wyjaśnił potrzebę uznania bezskuteczności prawa krajowego niespełniającego wymogów dyrektywy. Brak notyfikacji i autoryzacji Komisji „powoduje w ten sposób niestosowanie norm technicznych do jednostek, co zapewnia efektywność wspólnotowej kontroli prewencyjnej, którą dyrektywa przewiduje w celu zapewnienia swobodnego przepływu towarów, osiąga zatem to co było zamierzone”. Jednostka może zatem powołać nieimplementowaną dyrektywę w stosunkach horyzontalnych. Nie powołuje dyrektywy, aby z niej wywieść konkretne prawo czy obowiązek innej jednostki, lecz po to, aby kwestionować skuteczność prawa, które miałoby być do niej zastosowane. Powołuje się przy tym na fakt naruszenia prawa przez państwo. W istocie ten fakt wywołuje incydentalne skutki w stosunkach horyzontalnych. Tego typu sytuacje Trybunał nazwał trójkątnymi, a doktryna nazwała skutek dyrektywy skutkiem incydentalnym lub incydentalnym horyzontalnym skutkiem bezpośrednim. W efekcie dyrektywa 83/189 wywołuje niekorzystne skutki dla niektórych jednostek. W sprawie CIA pozwane spółki nie mogły bronić się przed zarzutem stosowania praktyk nieuczciwej konkurencji – pomówienia CIA – twierdząc, że ich reklama opiera się na faktach (alarmy CIA nie mają wymaganych atestów).

39 40

LexPolonica nr 1152438. Dz.Urz. WE 1983 L 109/8.

www.lexisnexis.pl

3. Incydentalny horyzontalny skutek dyrektyw

311

Trybunał rozwinął tę linię orzeczniczą w następnych orzeczeniach, np. C-129/94 Ruiz Bernaldez41, C-441/93 Panagis Pafitis42. W sprawie C-443/98 Unilever Italia SpA przeciwko Central Food SpA43 chodziło o tę samą dyrektywę co w sprawie CIA. Włochy spełniły wymóg wynikający z dyrektywy 83/189 i notyfikowały Komisji nowe prawo dotyczące etykietowania oliwy z oliwek. Komisja zwróciła się do Włoch o wstrzymanie się przez 12 miesięcy z uchwaleniem tego prawa. Włochy nie czekały jednak i przyjęły ustawę. Komisja natychmiast poinformowała Włochy, że zastosuje procedurę z art. 226 TWE (obecnie art. 258 TFUE), jeśli ustawa będzie ogłoszona. W grudniu 1998 r. Komisja wydała w tej sprawie rozporządzenie. Firma Central Food odmówiła zapłacenia za oliwę z oliwek zakupioną od Unilever i podniosła, że oliwa dostarczona przez Unilever nie spełnia wymogów prawa włoskiego dotyczących etykietowania. Unilever z kolei podniosła, że prawo włoskie nie może być zastosowane. Trybunał potwierdził, że prawo włoskie nie może być stosowane, jeśli narusza dyrektywę 83/189. W efekcie Central Food musiała zapłacić za oliwę. Dyrektywy mogą wywoływać skutki incydentalne w stosunkach między jednostkami. Dyrektywa nie tworzy w takich sytuacjach ani praw, ani obowiązków dla jednostek. Prawo krajowe może nie móc być zastosowane, ponieważ państwo członkowskie nie spełniło wymogów proceduralnych dyrektywy – jednostka nie może naruszyć przepisów, które same są bezprawne. Dyrektywa może wywoływać skutek incydentalny nie tylko w sprawach związanych z brakiem notyfikacji norm o charakterze technicznym i nie tylko w stosunkach horyzontalnych. Jest wiele orzeczeń TS, które pokazują, że stosunki trójkątne mogą mieć różny charakter. Tak np. jednostka, powołując dyrektywę przeciwko państwu, może jednocześnie spowodować pogorszenie sytuacji innej jednostki. W orzeczeniu w sprawie C-201/02 Delena Wells przeciwko Sekretarzowi Stanu do spraw Transportu, Władz Lokalnych i Regionów Trybunał nazwał ten rodzaj skutku niekorzystnym oddziaływaniem dyrektywy na prawa jednostki. Pani Wells, właścicielka nieruchomości, zarzuciła władzom brytyjskim naruszenie dyrektywy 85/337 dotyczącej ochrony środowiska przy wydaniu prywatnemu przedsiębiorcy zezwolenia na eksploatację pobliskiego kamieniołomu (brak oceny wpływu prowadzonej działalności na środowisko). W postępowaniu przed Trybunałem Wielka Brytania twierdziła, że przyznanie pani Wells prawa powołania przepisów dyrektywy stanowiłoby zaakceptowanie odwrotnego skutku bezpośredniego dyrektywy zobowiązującego zainteresowane państwo członkowskie, na żądanie jednostki, takiej jak pani Wells, do pozbawienia innej jednostki lub jednostek, takich jak właściciele kamieniołomów, ich praw. Innymi słowy przyznanie prawa jednej jednostce oznaczałoby nałożenie obowiązku na inną jednostkę.

Trybunał potwierdził, że dyrektywa nie może tworzyć obowiązków dla jednostek. Jednakże zaledwie „niekorzystne oddziaływanie norm dyrektywy na prawa osób trzecich, nawet jeśli reperkusje te są pewne, nie usprawiedliwia pozbawiania jednostki możliwości powołania się na postanowienia dyrektywy przeciwko zainteresowanemu państwu 41 42 43

LexPolonica nr 1219440. LexPolonica nr 1222174. LexPolonica nr 369824.

428

312

XI. Stosowanie prawa UE

członkowskiemu” (pkt 57). Obowiązek państwa członkowskiego zapewnienia przeprowadzenia przez kompetentne władze oceny wpływu działalności kamieniołomu na środowisko nie jest bezpośrednio związany z wykonywaniem jakiegokolwiek obowiązku, który mógłby być nałożony na mocy dyrektywy 85/33744 na właścicieli kamieniołomu. Fakt, że funkcjonowanie kamieniołomu musi być wstrzymane do czasu otrzymania wyników oceny, jest w rzeczywistości konsekwencją spóźnionego wykonania obowiązku przez państwo. Taka konsekwencja nie może jednak być opisywana jako „odwrotny skutek bezpośredni” postanowień dyrektywy w stosunku do właścicieli kamieniołomu. W orzeczeniu w sprawie C-226/97 Lemmens45 Trybunał wskazał niektóre granice incydentalnego skutku dyrektyw. Chodziło o sytuację w pewnym sensie podobną do CIA, o test trzeźwości dokonany aparatem nieposiadającym atestu. Lemmens powołał się na orzeczenie w sprawie CIA w postępowaniu karnym dotyczącym prowadzenia pojazdu w stanie nietrzeźwym (stosunek wertykalny). Trybunał przyznał, że prawo holenderskie powinno być notyfikowane Komisji zgodnie z dyrektywą, nie oznacza to jednak, że pomiar z takiego urządzenia nie może stanowić dowodu w postępowaniu karnym. „Defekt proceduralny – brak notyfikacji w przypadku norm technicznych, czyni je bezskutecznymi o ile zakłócają one korzystanie lub marketing produktu, który nie jest z nimi zgodny, nie wywołuje natomiast skutku takiego, aby czynić bezprawnym wszelkie użycie produktu, który jest zgodny z normami, które nie były notyfikowane. Użycie produktu przez władze publiczne, w przypadku takim jak ten, nie stanowi przeszkody dla handlu, której można by uniknąć gdyby nastąpiła procedura notyfikacji” (pkt 35–36).

4. Skutek obiektywny dyrektyw 4. Skutek obiektywny dyrektyw

429

W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości pojawia się również linia orzeczeń, które wskazują jeszcze inny rodzaj skutku dyrektywy (rozszerzona koncepcja skutku bezpośredniego), który doktryna nazywa niekiedy skutkiem obiektywnym. W orzeczeniach tych formułowany jest wyraźny wymóg uwzględniania przez sądy krajowe z urzędu prawa Unii w celu zapewnienia mu pełnej efektywności. Wymóg ten wiąże się z badaniem zgodności prawa krajowego – ustawy, decyzji administracyjnej itp. – z prawem Unii, tj. z dyrektywą. Trybunał orzekł, że w takich sprawach sądy są upoważnione do kontroli zgodności prawa krajowego z dyrektywą nie tylko na wniosek stron, ale także z urzędu. Sąd ma w pewnych przypadkach także obowiązek badać z urzędu, czy państwo właściwie implementowało dyrektywę, czy np. nie przekroczyło granic przyznanej mu swobody46. 44

Dz.Urz. WE 1985 L 175/40. Zb.Orz. 1998, s. I-03711. 46 Badanie na wniosek stron było potwierdzone wcześniej kilkoma orzeczeniami, m.in. w sprawie C-287/98 Luksemburg przeciwko Berthe Linster, Aloyse Linster oraz Yvonne Linster (Lex Polonica nr 351310) Trybunał stwierdził, że sąd krajowy, który kontroluje legalność procedury wywłaszczenia nieruchomości należącej do osoby prywatnej w interesie publicznym w związku z budową autostrady, może badać, czy ustawodawca nie przekroczył granic swobody przyznanej przez dyrektywę dotyczącą ochrony środowiska. W wyroku z 2000 r. Trybunał przypomniał, że dyrektywa wiąże państwo członkowskie, do którego jest skierowana, co do zamierzonego skutku, pozostawia jednak władzom krajowym wybór form i metod do jego osiągnięcia. Jednostki muszą móc powołać się przed sądami krajowymi na obowiązki w ten sposób nałożone na państwa członkowskie i ustalić, czy państwa członkowskie nie przekroczyły granic przyznanego im uznania. Swoboda pozostawiona państwom członkowskim przez dyrektywę podlega kontroli sądów, które mogą uznać za konieczne zbadanie, czy władze krajowe nie przekroczyły granic przyznanej im swobody (pkt 37). 45

www.lexisnexis.pl

4. Skutek obiektywny dyrektyw

313

Posłużmy się przykładami. W sprawie C-72/95 Aannemersbedrijf P.K. Kraaijeveld BV i inni przeciwko Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland47 dotyczącej oceny wpływu na środowisko pewnych prywatnych i publicznych projektów, przewidzianej przez dyrektywę 85/337, Trybunał stwierdził, że jeśli zgodnie z prawem krajowym sąd ma obowiązek lub może podnieść z urzędu kwestie prawa oparte na normie krajowej, których strony wcześniej nie podniosły, ma on obowiązek w sprawach należących do jego kompetencji zbadać z urzędu, czy władze prawodawcze lub administracyjne państwa członkowskiego nie przekroczyły ram przysługującej im na mocy dyrektywy swobody, i wziąć to pod uwagę przy badaniu skargi o unieważnienie aktu (Trybunał oparł ten obowiązek na zasadzie lojalnej współpracy, którą formułował art. 10 TWE).

W sprawach połączonych C-240/98 oraz C-244/98 Océano Grupo Editorial SA przeciwko Rocio Murciano Quintero48 głównym problemem była kwestia, czy sąd z urzędu może zbadać zgodność z dyrektywą klauzuli sądowej zawartej w kontrakcie. Hiszpania prawidłowo i w terminie implementowała dyrektywę 93/13 dotyczącą nieuczciwych warunków kontraktu49. Pozwani w tych sprawach zakupili w systemie ratalnym, m.in. od Océano Grupo, encyklopedię. Ponieważ nie płacili w terminie, spółki wniosły skargi do sądu w Barcelonie, zgodnie z klauzulą sądową zawartą w kontraktach. W Barcelonie nie mieszkał żaden z pozwanych, było to natomiast miejsce siedziby spółek. Sąd hiszpański powziął wątpliwość, czy może rozpatrywać te sprawy, ponieważ kilkakrotnie Sąd Najwyższy Hiszpanii na podstawie prawa hiszpańskiego uznawał klauzule tego typu za nieuczciwe. Natomiast sądy powszechne nie były zgodne co do tego, czy sąd w postępowaniach dotyczących ochrony konsumentów może stwierdzić z własnej inicjatywy, czy nieuczciwy warunek kontraktu jest nieważny. Odpowiadając na pytania prejudycjalne, Trybunał podkreślił, że cel art. 6 dyrektywy, który zobowiązuje państwa członkowskie do wprowadzenia do prawa krajowego przepisów stwierdzających, że nieuczciwe warunki kontraktu nie wiążą konsumenta, nie mógłby być osiągnięty, gdyby konsument był zobowiązany do podniesienia kwestii nieuczciwego charakteru takich warunków. Konsumenci bowiem często nie są świadomi obowiązującego prawa i często z uwagi na koszty nie korzystają z pomocy adwokatów w tego typu sprawach (w których nie chodzi często o wielkie kwoty). Efektywna ochrona konsumenta może być osiągnięta, tylko jeśli sąd krajowy uzna, że ma kompetencje do oceny z urzędu warunków tego rodzaju. W konkluzji Trybunał stwierdził, nawiązując wyraźnie i rozwijając wymóg zgodnej interpretacji, iż: „sąd krajowy jest zobowiązany, gdy stosuje postanowienia prawa krajowego zarówno wcześniejsze jak i późniejsze w stosunku do Dyrektywy, o której mowa, do interpretowania tych postanowień, tak daleko jak to możliwe, w świetle treści i celu Dyrektywy. Wymóg zgodnej z Dyrektywą interpretacji wymaga od sądu krajowego, w szczególności, wybrania interpretacji, która pozwoli mu odrzucić z urzędu jurysdykcję nadaną mu na mocy nieuczciwego warunku kontraktu” (pkt 32).

Trybunał wymaga w coraz szerszym zakresie uwzględniania przez sądy krajowe prawa Unii z urzędu w celu zapewnienia mu pełnej efektywności. 47 48 49

Zb.Orz. 1996, s. I-05403. Zb.Orz. 2000, s. I-04941. Dz.Urz. WE 1993 L 95/29.

314

XI. Stosowanie prawa UE

5. Odpowiedzialność odszkodowawcza państwa członkowskiego za naruszenie prawa UE

5. Odpowiedzialność odszkodowawcza państwa członkowskiego za naruszenie prawa UE

5.1. Odpowiedzialność za brak transpozycji dyrektywy 430

Kolejnym mechanizmem prawnym służącym zapewnieniu efektywności prawa Unii jest odpowiedzialność odszkodowawcza państwa członkowskiego za naruszenie prawa Unii. Podobnie jak poprzednie zasady nie jest ona zawarta w wyraźnych przepisach Traktatów, wynika z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (jest efektem wykładni Traktatów dokonanej przez Trybunał). Trybunał wywiódł zasadę z całego systemu Traktatów, np. z faktu, iż jednostka stanowi ważny podmiot prawa Unii, z potrzeby zapewnienia efektywności prawu Unii i ochrony praw jednostki wynikających z prawa Unii [zasada efektywności (effet utile)], z wiążącego charakteru zobowiązań państw członkowskich oraz z zasady lojalnej współpracy. Kluczowym orzeczeniem Trybunału dotyczącym tych kwestii jest wyrok z 1991 r. w sprawach połączonych C-6/90 i C-9/90 Francovich i inni50. Podobnie jak i poprzednio cytowane orzeczenia, dotyczył on skutku dyrektywy. Francovich i inni wnieśli skargę odszkodowawczą przeciwko Włochom do sądu włoskiego z powodu braku w odpowiednim czasie transpozycji dyrektywy 80/987/EWG51. Dyrektywa zobowiązywała Włochy do stworzenia specjalnego funduszu, z którego zaspakajani byliby pracownicy bankrutujących przedsiębiorstw. Przepisy dyrektywy nie mogły być stosowane bezpośrednio, nie mogły także być zastosowane do interpretacji prawa krajowego. Nie było bowiem żadnej normy, która mogłaby być interpretowana. Trybunał stwierdził wówczas, że w przypadku gdy rezultat, który przewiduje dyrektywa, nie może zostać osiągnięty w drodze wykładni, prawo wspólnotowe nakłada na państwa członkowskie obowiązek naprawienia szkody wyrządzonej jednostkom wskutek braku transpozycji tej dyrektywy, o ile spełnione zostaną trzy przesłanki. Ocena tych przesłanek należy do sądu krajowego, do którego jednostka wniosła skargę. Sąd rozpatruje je zgodnie z prawem krajowym dotyczącym odpowiedzialności odszkodowawczej. Kryteria Francovich (kryteria odpowiedzialności odszkodowawczej państwa członkowskiego z tytułu braku transpozycji dyrektywy): 1) celem takiej dyrektywy musi być nadanie jednostkom uprawnień; 2) treść tych uprawnień musi wynikać z postanowień tej dyrektywy; 3) musi występować związek przyczynowo-skutkowy między naruszeniem ciążącego na państwie członkowskim zobowiązania a poniesioną szkodą.

50 51

LexPolonica nr 1152346. Dz.Urz. WE 1980 L 23/23.

www.lexisnexis.pl

5. Odpowiedzialność odszkodowawcza państwa członkowskiego za naruszenie prawa UE

315

5.2. Odpowiedzialność za akty prawodawcze W 1996 r. w orzeczeniu w sprawach połączonych C-46/93 Brasserie du pêcheur SA oraz C-48/93 Factortame52 Trybunał rozszerzył działanie zasady odpowiedzialności odszkodowawczej na inne naruszenia prawa wspólnotowego będące wynikiem działań legislacyjnych państwa, a nie tylko brak transpozycji dyrektyw w sytuacji, gdy przepisy dyrektywy nie mogą być stosowane bezpośrednio. Co więcej, nie ograniczył odpowiedzialności państwa tylko do działań lub zaniechań o charakterze legislacyjnym. Francuski browar, Brasserie du pêcheur SA, wniósł skargę odszkodowawczą do sądu niemieckiego, ponieważ ponosił znaczne straty wskutek utrzymywania przez władze RFN, wynikającego z aktów prawnych pochodzących jeszcze z XVII wieku, zakazu sprzedaży piwa niespełniającego wymogów tzw. nakazu czystości (piwo powinno składać się tylko z pięciu składników, takich jak np. woda, słód, chmiel). Trybunał Sprawiedliwości uznał wcześniej przepisy niemieckie za niezgodne z ówczesnym art. 30 TWE (obecnie art. 34 TFUE) dotyczącym zakazu ograniczeń ilościowych w przywozie oraz środków o podobnych skutkach. Z kolei w sprawie Factortame chodziło o roszczenia hiszpańskich armatorów statków rybackich, którym władze brytyjskie odmówiły rejestracji pod banderą brytyjską, a tym samym dokonywania połowów w strefie brytyjskiej. Rybacy hiszpańscy wykorzystywali brytyjskie kwoty połowowe przydzielane w ramach wspólnej polityki połowowej rejestrując swoje statki w Wielkiej Brytanii. Chcąc temu przeciwdziałać, władze brytyjskie ograniczyły możliwość rejestracji np. wymagając, aby firma oparta była w znacznej części na kapitale brytyjskim. Wcześniejszy wyrok TS uznał prawo brytyjskie za niezgodne z prawem przedsiębiorczości (ówczesny art. 52, obecnie art. 49 TFUE).

Wyrok Trybunału wyjaśnia szczegółowo działanie zasady odpowiedzialności odszkodowawczej państwa członkowskiego za naruszenie prawa Unii. Trybunał stwierdził, że: 1) bezpośrednie stosowanie „stanowi tylko gwarancję minimum”, a zasada odpowiedzialności państwa „nie może zostać wyłączona, jeżeli naruszenie dotyczy bezpośrednio stosowanych przepisów prawa wspólnotowego”; 2) odpowiedzialność powstaje „we wszystkich przypadkach naruszenia prawa wspólnotowego (...) bez względu na to, jaki organ państwowy pogwałcił normy wspólnotowe (...)”; 3) szczegółowe warunki odpowiedzialności odszkodowawczej zależą od charakteru naruszenia prawa wspólnotowego; 4) w celu określenia tych warunków trzeba przede wszystkim mieć wzgląd na zasady wspólnotowego porządku prawnego stanowiące podstawy odpowiedzialności państwa, tj. po pierwsze – pełną efektywność norm wspólnotowych i efektywną ochronę praw, które one nadają, oraz po drugie – zobowiązanie do współpracy nałożone na państwa członkowskie w ówczesnym art. 10 TWE (zasada lojalnej współpracy); 5) odpowiedzialność państw członkowskich, w braku szczególnego uzasadnienia, musi być poddana takiemu samemu reżimowi jak odpowiedzialność WE w podobnych sytuacjach;

52

LexPolonica nr 1152420.

431

316

XI. Stosowanie prawa UE

6) gdy naruszenie prawa wspólnotowego przez państwo członkowskie jest spowodowane przez władzę ustawodawczą działającą w takiej dziedzinie, w której dysponuje szerokim marginesem swobody decyzji odnośnie do podejmowania wyboru prawodawstwa, konieczne jest spełnienie trzech przesłanek (poniżej). Kryteria Brasserie du pêcheur oraz Factortame (kryteria odpowiedzialności odszkodowawczej państwa członkowskiego z tytułu bezprawności legislacyjnej): 1) norma, na którą powołuje się skarżący, musi mieć na celu nadanie jednostce uprawnienia (ma miejsce naruszenie nadrzędnej normy prawnej przyznającej uprawnienia jednostkom); 2) naruszenie jest wystarczająco istotne (władze prawodawcze w sposób oczywisty i poważny przekroczyły granice swobody oceny); 3) musi występować związek przyczynowo-skutkowy między naruszeniem ciążącego na państwie członkowskim zobowiązania a poniesioną szkodą. 432

Aby ustalić, czy naruszenie jest wystarczająco istotne, sąd krajowy rozpatrujący skargę odszkodowawczą musi wziąć pod uwagę, zdaniem TS, kilka elementów: 1) stopień jasności i precyzyjności naruszonej normy; 2) zakres swobody oceny pozostawionej przez naruszoną normę organom państwowym lub wspólnotowym; 3) zamierzony lub niezamierzony charakter popełnionego czynu lub wyrządzonej szkody; 4) dopuszczalny lub niedopuszczalny błąd co do prawa; 5) możliwość ewentualnego przyczynienia się przez organy wspólnotowe do naruszenia; 6) przyjęcie lub utrzymywanie przez władze państwowe praktyk sprzecznych z prawem wspólnotowym. W każdym razie naruszenie prawa wspólnotowego jest oczywiste, jeżeli było utrzymywane pomimo orzeczenia Trybunału stwierdzającego takie naruszenie (bez względu na tryb, w jakim zostało wydane) (sprawy C-46/93 Brasserie du pêcheur oraz C-48/93 Factortame).

433

Orzeczenie w sprawach Brasserie du pêcheur oraz Factortame wywołało pytanie, czy kryteria odpowiedzialności w przypadku braku transpozycji dyrektywy są takie same jak dla innych naruszeń prawa o charakterze legislacyjnym. Po orzeczeniu w sprawach połączonych C-178, 179 i 188–190/94 Dillenkofer 53 dotyczących braku implementacji dyrektywy stało się jasne, że tak. TS nawiązał do sprawy Francovich i stwierdził, że brak wykonania dyrektywy sam w sobie stanowi wystarczająco istotne naruszenie.

53

LexPolonica nr 1208614.

www.lexisnexis.pl

5. Odpowiedzialność odszkodowawcza państwa członkowskiego za naruszenie prawa UE

317

5.3. Odpowiedzialność za akty administracyjne i inne naruszenia Warto także wspomnieć o orzeczeniu TS w sprawie C-5/94 Hedley Lomas54, nie pozostawia ono bowiem wątpliwości, że państwo odpowiada nie tylko za akty legislacyjne, ale także za akty o charakterze administracyjnym, i to na tych samych zasadach (naruszone prawo jednostki, wystarczająco istotne naruszenie, związek przyczynowo-skutkowy – kryteria Brasserie du pêcheur i Factortame).

434

Dyrektywa, o której wykonanie chodziło w tej sprawie, nakazywała państwom członkowskim zapewnienie, by zwierzęta przeznaczone na rzeź były traktowane w sposób humanitarny. Hiszpania implementowała dyrektywę, nie przewidując jednak żadnych sankcji w celu zapewnienia jej skuteczności. Stąd władze brytyjskie odmawiały wydawania licencji na import mięsa i eksport zwierząt rzeźnych z i do Hiszpanii, twierdząc, że zwierzęta są zabijane w sposób naruszający postanowienia dyrektywy. Firma irlandzka, której odmówiono licencji eksportowej, wniosła skargę odszkodowawczą do sądu, twierdząc, że decyzja administracyjna władz brytyjskich naruszyła prawo wspólnotowe. Trybunał stwierdził, że Wielka Brytania naruszyła ówczesny art. 34 TWE (obecnie art. 35 TFUE) dotyczący zakazu ograniczeń ilościowych w wywozie oraz wszelkich środków o podobnych skutkach. Przepisy te nie pozostawiały Wielkiej Brytanii prawnej możliwości wyboru rodzaju postępowania.

435

Trybunał stwierdził, że jeśli państwo członkowskie, które dokonało naruszenia postanowień prawa wspólnotowego przyznających prawa jednostkom, w czasie popełniania naruszenia nie miało prawnej możliwości wyboru lub miało ograniczone możliwości działania według swojego uznania lub nie miało ich wcale, to jakiekolwiek naruszenie prawa wspólnotowego może być wystarczające do uznania, iż miało miejsce wystarczająco istotne naruszenie, co jest przesłanką konieczną do powstania obowiązku naprawienia szkody jednostce (sprawa C-5/94 Hedley Lomas).

5.4. Odpowiedzialność za orzeczenia sądowe Kolejne orzeczenie będące kamieniem milowym to wyrok z 2003 r. w sprawie C-224/01 Gerhard Köbler przeciwko Austrii55. W orzeczeniu tym Trybunał potwierdził to, co zasygnalizował wcześniej w orzeczeniu w sprawie Brasserie du pêcheur oraz Factortame. Państwo ponosi odpowiedzialność na tych samych ogólnych zasadach za działania i zaniechania wszystkich swoich organów, w tym sądów. Sprawa Köbler dotyczyła odpowiedzialności państwa za naruszenie prawa wspólnotowego przez wyrok sądu ostatniej instancji.

54 55

Zb.Orz. 1996, s. I-02553. LexPolonica nr 374760.

436

318

XI. Stosowanie prawa UE Sprawa dotyczyła specjalnego dodatku przysługującemu profesorom uniwersyteckim w związku z przepracowaniem 15 lat w szkołach austriackich. Köbler pracował przez część tego okresu w innym państwie członkowskim. Austriacki Sąd Najwyższy uznał, że dodatek stanowi specjalny bonus lojalności, stąd nie mogą być zaliczone okresy przepracowane poza Austrią. Köbler uznał, że sąd błędnie zinterpretował prawo wspólnotowe, w tym wyrok TS w podobnej sprawie (sąd zwrócił się z pytaniem prejudycjalnym do TS i uzyskał wskazówkę od Sekretarza TS, że podobna kwestia była już rozstrzygnięta przez Trybunał; wycofał zatem pytanie). W tej sytuacji Köbler wniósł do sądu austriackiego skargę odszkodowawczą z powodu naruszenia prawa wspólnotowego przez sąd ostatniej instancji. Skarga ta miała charakter wyjątkowy, gdyż orzeczenia sądu ostatniej instancji są ostateczne i niepodważalne. Objęte są ochroną res iudicata, tzn. zasadą ochrony rzeczy osądzonej. Trybunał swoim orzeczeniem przełamał tę zasadę.

W sprawie Köbler TS stwierdził, że: 1) rozstrzygnięcie kwestii odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu naruszenia prawa wspólnotowego przez sąd ostatniej instancji należy do sądu krajowego wskazanego przez państwo członkowskie; 2) aby stwierdzić, czy sąd wystarczająco naruszył prawo wspólnotowe, trzeba wziąć pod uwagę specyfikę funkcji wymiaru sprawiedliwości, a także słuszne wymagania co do pewności prawa. Odpowiedzialność państwa powstaje tylko w wyjątkowych przypadkach, gdy sąd w sposób oczywisty naruszył obowiązujące prawo; 3) naruszenie jest wystarczająco istotne w każdym przypadku, w którym decyzja sądu w sposób oczywisty nie respektuje orzecznictwa Trybunału w danej dziedzinie. W 2006 r. w sprawie C-173/03 Traghetti del Mediterraneo SpA przeciwko Republice Włoskiej56 Trybunał potwierdził, że państwo członkowskie ponosi odpowiedzialność za szkody wyrządzone jednostkom wskutek oczywistego naruszenia prawa wspólnotowego przez sąd najwyższej instancji. Odpowiedzialności tej nie można ograniczyć wyłącznie do przypadków naruszenia zasady bezstronności lub poważnego uchybienia sędziego, jeśli ograniczenie to prowadzi do wykluczenia tej odpowiedzialności w innych przypadkach oczywistego naruszenia prawa wspólnotowego. Włoska ustawa po pierwsze wykluczała całkowicie odpowiedzialność państwa członkowskiego za szkody wyrządzone jednostkom wskutek naruszenia prawa wspólnotowego przez sąd krajowy orzekający w ostatniej instancji, w sytuacji gdy naruszenie to wynika z dokonanej przez ten sąd interpretacji przepisów prawa lub oceny okoliczności faktycznych i dowodów, a po drugie – ograniczyła tę odpowiedzialność do wypadków naruszenia zasady bezstronności lub poważnego uchybienia sędziego. Trybunał stwierdził: „Wykluczenie wszelkiej możliwości pociągnięcia państwa do odpowiedzialności w sytuacji, gdy naruszenie zarzucane sądowi krajowemu wynika z interpretacji przepisów prawa lub oceny okoliczności faktycznych i dowodów, oznaczałoby naruszenie samej istoty zasady odpowiedzialności państwa i prowadziłoby do sytuacji, w której jednostki nie mogłyby skorzystać z żadnej ochrony sądowej w przypadku popełnienia przez sąd krajowy orzekający w ostatniej instancji oczywistego błędu podczas wspomnianych czynności udzielania wykładni lub dokonywania oceny”.

56

LexPolonica nr 412482.

www.lexisnexis.pl

6. Dochodzenie roszczeń opartych na prawie UE przed sądami krajowymi

319

Państwo może zostać pociągnięte do odpowiedzialności również wtedy, gdy oczywiste naruszenie prawa Unii wynika z interpretacji przepisów prawa lub oceny okoliczności faktycznych i dowodów.

437

Prawo Unii zobowiązuje państwo członkowskie do zrekompensowania szkody wyrządzonej jednostce przez wystarczająco istotne naruszenie tego prawa dokonane przez organ państwa. Odpowiedzialność odszkodowawcza stanowi zasadę ogólną prawa Unii.

6. Dochodzenie roszczeń opartych na prawie UE przed sądami krajowymi 6. Dochodzenie roszczeń opartych na prawie UE przed sądami krajowymi

Naruszenie prawa Unii przez państwo czy przez jednostkę powoduje powstanie roszczenia po stronie podmiotów dotkniętych tym naruszeniem. Trybunał sformułował w tej dziedzinie pewne prawa jednostki, które wywiódł z systemu Traktatu, np.: 1) prawo do zwrotu opłaty/cła/podatku pobranych niezgodnie z prawem wspólnotowym; W sprawie 199/82 San Giorgio57 TS stwierdził, że prawo do zwrotu opłat pobranych niezgodnie z prawem wspólnotowym jest naturalną konsekwencją i uzupełnieniem praw przyznanych jednostkom przez to prawo, ówczesny art. 25 TWE (obecnie art. 30 TFUE58) zakazujący opłat mających ten sam skutek co cła lub dyskryminacyjnego stosowania podatków wewnętrznych (art. 90 TWE, obecnie art. 110 TFUE). Jest to zatem prawo, które przysługuje jednostce na mocy prawa Unii. To prawo miało zastosowanie do podatku akcyzowego na samochody używane sprowadzane z innego państwa członkowskiego do Polski, co do którego niezgodności z prawem wspólnotowym orzekł TS w sprawie C-313/05 Brzeziński.

2) prawo do odszkodowania w przypadku szkody poniesionej w wyniku naruszenia prawa Unii (była o nim mowa wcześniej); 3) prawo do tymczasowego środka zabezpieczającego powództwo. Na przykład w sprawie C-213/89 Factortame (Nr 2) TS wskazał, że dla zapewnienia pełnej skuteczności prawa wspólnotowego sąd krajowy jest zobowiązany do zastosowania środka tymczasowego (środka zabezpieczającego powództwo) polegającego na tymczasowym uchyleniu stosowania normy krajowej do czasu wydania orzeczenia na podstawie odpowiedzi udzielonej przez TS (prawo angielskie w tym przypadku nie znało takiego rodzaju środka tymczasowego).

Unijne środki ochrony prawnej dotyczą: 1) restytucji prawa (przywrócenia stanu sprzed naruszenia); 2) tymczasowych środków zabezpieczających powództwo; 3) odszkodowania.

57

LexPolonica nr 1323006. Artykuł 30 TFUE: „Cła przywozowe i wywozowe lub opłaty o skutku równoważnym są zakazane między Państwami Członkowskimi. Zakaz ten stosuje się również do ceł o charakterze fiskalnym”. 58

438

320 439

XI. Stosowanie prawa UE

Dochodzenie praw opartych na prawie Unii odbywa się przede wszystkim przed sądami krajowymi, a nie przed Trybunałem Sprawiedliwości UE59. Trybunał konsekwentnie uważał, że państwa członkowskie, zgodnie z zasadą lojalnej współpracy ustanowioną w art. 10 TWE (obecnie art. 4 ust. 3 TUE), mają obowiązek zapewnienia w swoim prawie krajowym ochrony prawnej, którą jednostki wywodzą z prawa Unii. W braku zaś zasad unijnych dotyczących tej materii do krajowego systemu prawnego każdego państwa członkowskiego należy wskazanie sądów i trybunałów mających jurysdykcję oraz ustanowienie szczegółowych zasad proceduralnych w celu zabezpieczenia uprawnień, które jednostki wywodzą z prawa Unii. Prawo Unii reguluje zatem tylko niektóre kwestie dochodzenia roszczeń opartych na tym prawie – pewne prawa oraz warunki konstytutywne (warunki przyznawania) środków ochrony prawnej. W pozostałych obszarach państwo członkowskie korzysta z dużej swobody, z tzw. autonomii proceduralnej. Rola Trybunału ogranicza się jedynie do formułowania pewnych wskazówek ogólnych dla sądów krajowych. Oznacza to, że obywatele Unii mogą dochodzić roszczeń opartych na prawie Unii przed sądami państw członkowskich w trybie i na zasadach określonych w prawie krajowym. Autonomia proceduralna nie ma jednak charakteru bezwzględnego. Prawo Unii wymaga, by przepisy krajowe nie naruszały prawa do skutecznej ochrony sądowej60, i wskazuje, że na państwach członkowskich spoczywa obowiązek ustanowienia systemu środków prawnych i procedur zapewniających poszanowanie tego prawa61. Normy proceduralne – czy szerzej: krajowe normy określające warunki dochodzenia roszczeń dotyczące odszkodowania, przedawnienia, terminów, dowodów itp. – pozostają zatem pod kontrolą Trybunału. Trybunał wymaga, aby normy krajowe zapewniały skuteczną ochronę prawną; w nowszych orzeczeniach wskazuje na zasadę skutecznej ochrony sądowej jako ogólną zasadę prawa Unii wynikającą ze wspólnych tradycji konstytucyjnych państw członkowskich, chronioną na mocy art. 6 i art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, a także potwierdzoną w art. 47 Karty Praw Podstawowych62. Oznacza to, że państwo członkowskie ma obowiązek zapewnienia skutecznej ochrony sądowej, a jednostka – prawo odpowiadające temu obowiązkowi.

440

Już we wczesnych orzeczeniach Trybunał sformułował dwa warunki istotne dla spełnienia zasady skutecznej ochrony sądowej. Przepisy krajowe odnoszące się do roszczeń wspólnotowych (obecnie unijnych) nie mogą być mniej korzystne niż te, które regulują to samo prawo skargi w sprawie czysto wewnętrznej. Zasada ta ma różne nazwy:

59 Do TSUE można wnieść tylko określone w Traktacie skargi. Dotyczą one jednak naruszenia prawa nie przez państwo, lecz przez instytucje Unii. Jednostka może wnieść do TSUE przede wszystkim: skargę na nieważność aktu wydanego przez instytucje Unii, skargę na zaniechanie wydania takiego aktu oraz skargę odszkodowawczą z tytułu naruszenia prawa przez instytucje Unii. 60 Zob. w szczególności: wyrok TS z 11 lipca 1991 r. w sprawach połączonych od C-87/90 do C-89/90 Verholen i inni, Zb.Orz. 1991, s. I-3757, pkt 24; wyrok TS z 11 września 2003 r. w sprawie 13/01 Safalero, Zb.Orz. 2003, s. I-8679, pkt 50. 61 Zob. np.: wyrok TS z 25 lipca 2002 w sprawie C-50/00 P Unión de Pequeńos Agricultores przeciwko Radzie, Zb.Orz. 2002, s. 1–6677, pkt 41. 62 Wówczas niewiążącym dokumencie, Karta wiąże prawnie od 1 grudnia 2009 r., a więc od wejścia w życie Traktatu lizbońskiego.

www.lexisnexis.pl

6. Dochodzenie roszczeń opartych na prawie UE przed sądami krajowymi

321

zasada niedyskryminacji63, zasada równoważności lub ekwiwalencji. W nowszych orzeczeniach zasada ta jest wywodzona przez Trybunał z ogólnej zasady niedyskryminacji64. Podstawowym problemem jest w tym zakresie kwestia wykładni pojęcia roszczeń podobnych/porównywalnych. Ocena, czy w konkretnym wypadku roszczenie oparte na prawie Unii jest podobne do roszczenia opartego na prawie krajowym, należy do sądu państwa członkowskiego. Sąd państwa członkowskiego powinien w zakresie tej oceny uwzględniać np. cel i istotne cechy roszczenia.

441

Normy krajowe nie mogą ponadto uniemożliwiać lub nadmiernie utrudniać wykonywania uprawnień65, które sądy krajowe mają obowiązek chronić (zasada skuteczności/efektywności). Trybunał nieco później dodał, że w każdym przypadku analiza skuteczności przepisu proceduralnego prawa krajowego uwzględniać musi miejsce tego przepisu w całym postępowaniu, tryb tego postępowania i jego szczególne cechy przed różnymi sądami krajowymi. Zasadę autonomii proceduralnej ograniczają: 1) zasada niedyskryminacji roszczeń (warunki proceduralne dochodzenia roszczeń unijnych nie mogą być mniej korzystne niż te, które dotyczą podobnych roszczeń prawa krajowego); 2) zasada skuteczności (norma nie może prowadzić do uniemożliwienia wykonywania w praktyce praw uzyskanych przez jednostki na mocy prawa Unii lub nadmiernie je utrudniać). W sprawie 199/82 San Giorgio Trybunał wskazał sądowi włoskiemu, iż nie może on zastosować normy dowodowej uzależniającej odzyskanie cła/podatku zapłaconego niezgodnie z prawem wspólnotowym od dowodu tylko z dokumentu, że opłata nie została przerzucona na konsumenta końcowego (nabywcę towaru). Trybunał stwierdził, że norma ta nadmiernie utrudnia dochodzenie roszczenia i narusza przez to zasadę skuteczności. Inna sprawa, C-326/96 B.S. Levez przeciwko T.H. Jennings (Harlow Pools) Ltd66, ilustruje działanie obydwu wymienionych zasad. Dotyczyła ona prawa brytyjskiego wydanego w celu implementacji dyrektywy 75/117/EWG o zbliżeniu praw państw członkowskich odnoszących się do stosowania zasady równej płacy dla kobiet i mężczyzn67. Zgodnie z ustawą brytyjską osoba poszkodowana z uwagi na nierówną płacę nie mogła domagać się wyrównania ani odszkodowania za okres wcześniejszy niż dwa lata od dnia wszczęcia postępowania. Okres ten nie mógł być także przedłużony decyzją Trybunału Przemysłowego (sądu pracy). Pani Levez została zatrudniona na stanowisku, na którym poprzednio zatrudniony był mężczyzna. Pracodawca wprowadził ją w błąd co do jego zarobków, oferując jej rzekomo to samo wynagrodzenie. Odchodząc z pracy, dowiedziała się jednak, że otrzymywała niższe wynagrodzenie niż poprzedni kierownik. Wniosła skargę do sądu pracy. W postępowaniu apelacyjnym kwestionowała ogra63 Zasada bywa różnie nazywana, podobnie jak zasada skuteczności, przyjmujemy nazwy za polskimi oficjalnymi wersjami orzeczeń TS wydanych po 2004 r. 64 Zob. wyrok z 19 czerwca 2003 r. w sprawie C-34/02 Sante Pasquini and Istituto Nazionale della Providenza Sociale (INPS), Zb.Orz. 2003, s. I-6515, pkt 57. 65 Uzupełnienie to pochodzi z późniejszego wyroku TS z 14 grudnia 1995 r. w sprawie C-312/93 Peterbroeck, Zb.Orz. 1995, s. I-04599. 66 Zb.Orz. 1998, s. I-07835. 67 Dz.Urz. WE 1975 L 45/19.

442

322

XI. Stosowanie prawa UE niczenie przyznanego wyrównania do okresu dwóch lat. Trybunał uznał takie ograniczenie za niezgodne zarówno z zasadą skuteczności, jak i z zasadą niedyskryminacji. Trybunał stwierdził, że „pozwolenie pracodawcy na powołanie się na normę krajową taką, jak w postępowaniu głównym byłoby w okolicznościach sprawy rozstrzyganej przez sąd krajowy wyraźnie niezgodne z powołaną wyżej zasadą skuteczności. Stosowanie normy w okolicznościach, takich jak w tym przypadku, prawdopodobnie uniemożliwiłoby lub nadmiernie utrudniłoby uzyskanie wyrównania wynagrodzenia. Jest jasne, że ostatecznym skutkiem takiej normy jest ułatwienie złamania prawa wspólnotowego przez pracodawcę, którego podstęp spowodował spóźnienie się pracownicy z wszczęciem postępowania (...)” (pkt 32). Z kolei analizując spełnienie zasady niedyskryminacji, Trybunał rozważał, czy prawo wspólnotowe wyklucza stosowanie ograniczenia czasowego roszczenia (do dwóch lat w tym przypadku) nawet wtedy, gdy dostępny jest inny środek, ale wiąże się z bardziej niekorzystnymi zasadami proceduralnymi lub innymi warunkami w porównaniu z innymi skargami krajowymi uznanymi za podobne. Pani Levez mogła bowiem wnieść powództwo do Sądu Hrabstwa – sądu cywilnego – zarzucając pracodawcy delikt podstępu przy zawieraniu umowy o pracę. Roszczenie deliktowe miało dziesięcioletni okres przedawnienia, którym mogłaby objąć cały sporny okres. Jednakże musiałaby dochodzić swojego uprawnienia na zasadach ogólnych prawa i postępowania cywilnego, które wymagałoby od niej uiszczenia wysokich kosztów sądowych oraz przytoczenia rozstrzygających dowodów na poparcie swojej wersji zdarzenia, podczas gdy postępowanie przed sądem pracy wymagało jedynie wystarczającego uprawdopodobnienia faktu dyskryminacji. Poza tym sąd pracy miał rozpoznać sprawę niezwłocznie, a sąd cywilny – po należytym rozpatrzeniu. Trybunał zauważył, że fakt, iż ta sama norma proceduralna – mianowicie okres przedawnienia ustanowiony w ustawie brytyjskiej – ma zastosowanie do porównywalnych skarg, jednej opartej na uprawnieniu nadanym przez prawo wspólnotowe, drugiej na uprawnieniu uzyskanym zgodnie z prawem krajowym, nie wystarcza do zachowania zasady niedyskryminacji (pkt 47). Właściwe jest natomiast rozważenie, czy aby w pełni wykorzystać uprawnienia nadane przez prawo wspólnotowe przed Sądem Hrabstwa, pracownik w okolicznościach takich jak w postępowaniu głównym poniósłby dodatkowe koszty i musiałby czekać dłużej w porównaniu z powodem, który – opierając się na podobnym uprawnieniu nadanym przez prawo krajowe – mógłby wnieść skargę przed Trybunałem Przemysłowym, przed którym postępowanie jest prostsze i co do zasady tańsze (pkt 51). W konkluzji TS stwierdził, że „prawo wspólnotowe wyklucza stosowanie normy prawa krajowego, która ogranicza uprawnienie pracownika do uzyskania wyrównania lub odszkodowania za naruszenie zasady równej płacy do dwuletniego okresu poprzedzającego wszczęcie postępowania, nawet jeżeli dostępny jest inny środek prawny, jeżeli ten środek wiąże się z zasadami proceduralnymi albo innymi warunkami, które są mniej korzystne, niż te, które odnoszą się do podobnych skarg krajowych. To do sądu krajowego należy ocena tych kryteriów” (pkt 53).

443

Zasada skutecznej ochrony sądowej pozwoliła także Trybunałowi rozwinąć unijne wymogi dotyczące sankcji nakładanych przez państwa członkowskie z tytułu naruszenia prawa wspólnotowego. W znanym orzeczeniu w sprawie 14/83 von Colson68 TS stwierdził, że chociaż pełna implementacja dyrektywy 207/76/EWG69 nie wymaga wprowadzenia żadnej specjalnej formy sankcji za niezgodną z prawem dyskryminację ze względu na płeć, niemniej jednak wymaga, aby sankcja gwarantowała rzeczywistą i efektywną ochronę prawną; sankcja musi też działać odstraszająco. Środki krajowe przeciwko naruszeniom prawa Unii muszą być: proporcjonalne do charakteru naruszenia, adekwatne, efektywne.

68 69

LexPolonica nr 1151314. Dz.Urz. WE 1976 L 39/40.

www.lexisnexis.pl

6. Dochodzenie roszczeń opartych na prawie UE przed sądami krajowymi

323

Środki ochrony prawnej przysługują nie tylko wtedy, gdy jednostka dochodzi roszczeń przeciwko państwu członkowskiemu. Trybunał rozwinął także zasady dochodzenia roszczeń, które jednostka formułuje przeciwko innej jednostce (w stosunkach horyzontalnych). W orzeczeniu w sprawie C-453/99 Courge Ltd. przeciwko Bernard Crehan70 Trybunał stwierdził, że strona umowy, która może ograniczać lub zakłócać konkurencję w rozumieniu ówczesnego art. 81 TWE (obecnie art. 101 TFUE), może powołać się na naruszenie tego przepisu w celu uzyskania zadośćuczynienia od innej umawiającej się strony. W sprawie C-253/00 Mũnoz przeciwko Frumar71 Trybunał uznał, że z rozporządzenia wspólnotowego jednostka może wywodzić swoje prawa do żądania przestrzegania przepisów tego rozporządzenia przez inną jednostkę. Zapewnienie efektywnego korzystania z tego uprawnienia należy do sądów krajowych (jednostka może więc wnieść skargę odszkodowawczą przeciwko innej jednostce do sądu krajowego nawet wtedy, gdy rozporządzenie tego wyraźnie nie przewiduje).

Dochodzenie praw jednostki, w tym roszczeń odszkodowawczych opartych na prawie Unii odbywa się przed sądami krajowymi. Istnienie środka ochrony prawnej (środka „naprawczego”) jest konsekwencją prawa przyznanego przez prawo Unii. Kryteria przyznawania środka ochrony prawnej są takie same jak odpowiadającego mu prawa (konsekwencja zasady skutecznej ochrony sądowej). Konstytutywne warunki przyznawania ochrony muszą być jednolite we wszystkich państwach członkowskich, stąd muszą być regulowane przez prawo Unii. Normy wykonawcze, proceduralne mogą być stanowione na poziomie krajowym. Przepisy krajowe nie mogą naruszać prawa do skutecznej ochrony sądowej. Na państwach członkowskich spoczywa obowiązek ustanowienia systemu środków prawnych i procedur zapewniających poszanowanie tego prawa.

Literatura uzupełniająca Barcz J., Unia Europejska na rozstajach, Traktat z Lizbony, Warszawa 2010. Barcz J., Górka M., Wyrozumska A., Instytucje i prawo Unii Europejskiej, Warszawa 2008. Biernat S., Prawo Unii Europejskiej a prawo państw członkowskich, w: Prawo Unii Europejskiej. Zagadnienia systemowe, red. J. Barcz, Warszawa 2006. Kenig-Witkowska M. (red.), Prawo instytucjonalne Unii Europejskiej, Warszawa 2011. Kranz J., Tło prawne dyskusji nad reformą ustrojową Unii Europejskiej, Kraków–Warszawa 2007. Lenaerts K., van Nuffel P., Constitutional Law of the European Union, London 2005.

Zagadnienia egzaminacyjne 1. Na czym polega metoda wspólnotowa/unijna oraz międzyrządowa? 2. Jaką metodę – monistyczną czy dualistyczną – zastosował TS w stosunku do prawa wspólnotowego? 70 71

Zb.Orz. 2001, s. I-06297. LexPolonica nr 356992.

324

XI. Stosowanie prawa UE

3. Na czym polega autonomiczny charakter prawa Unii? 4. Co to znaczy bezpośrednie i pośrednie stosowanie prawa Unii w prawie państw członkowskich? 5. Jakie są kryteria skutku bezpośredniego? 6. Na czym polega znaczenie orzeczenia w sprawie Simmenthal? 7. Na czym polega bezpośrednie stosowanie rozporządzenia? 8. Jaki jest zakres bezpośredniego skutku dyrektywy? 9. Z czego wynika brak skutku horyzontalnego dyrektywy? 10. Czym różnią się kryteria bezpośredniego stosowania Traktatów i umów międzynarodowych zawartych przez Unię? 11. Jaki jest zakres wymogu zgodnej wykładni prawa krajowego? 12. Na czym polega incydentalny horyzontalny skutek dyrektyw? 13. Na czym polega skutek obiektywny dyrektyw? 14. Czego dotyczą i czym różnią się kryteria Francovich i Brasserie du pêcheur? 15. Na czym polega znaczenie sprawy Köbler? 16. Co to jest autonomia proceduralna i jakie są jej granice?

www.lexisnexis.pl

Rozdział XII

Ochrona praw podstawowych i niektóre zasady ogólne prawa UE XII. Ochrona praw podstawowych i niektóre zasady ogólne prawa UE 1. Ochrona praw podstawowych w UE

1. Ochrona praw podstawowych w UE 1.1. Uwagi ogólne Ochrona praw podstawowych w Unii Europejskiej jest wynikiem długiej ewolucji orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości (sprawy: 29/69 Stauder 1, 11/70 Internationale Handelsgesellschaft2, 4/73 Nold3, 44/79 Hauer 4). Trybunał na podstawie kompetencji do zapewniania przestrzegania prawa (dawny 220 TWE, obecnie art. 19 TUE) rozwinął pewne podstawowe gwarancje ochrony jednostki w formie niepisanych ogólnych zasad prawa. Samo pojęcie praw podstawowych wywodzi się z konstytucyjnych tradycji państw członkowskich (wszystkie państwa członkowskie Unii stanowią demokracje konstytucyjne). Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Trybunału prawa podstawowe są przestrzegane jako zasady ogólne prawa. Stanowią prawo pierwotne Unii. W hierarchii norm prawa Unii ich ranga jest równa randze Traktatów5. 5

1 2 3 4 5

LexPolonica nr 413528. LexPolonica nr 346428. LexPolonica nr 1247716. LexPolonica nr 348678. W taki sposób Rzecznik Generalny w opinii z 18 marca 2004 r. w sprawie C-36/02 Omega, pkt 49.

444

445

326

XII. Ochrona praw podstawowych i niektóre zasady ogólne prawa UE

Prawa podstawowe jako zasady ogólne nie regulują stosunków społecznych, a ich szczegółowa treść aktualizuje się w każdym konkretnym przypadku. Trybunał wyjaśnił zatem, że aby zapewnić poszanowanie praw podstawowych: „wzoruje się na tradycjach konstytucyjnych wspólnych państwom członkowskim, jak również na wytycznych znajdujących się w aktach międzynarodowych dotyczących ochrony praw człowieka, przy tworzeniu których państwa członkowskie współpracowały lub do których przystąpiły. EKPC ma w tym kontekście szczególne znaczenie”6. Formuła ta jest od lat powtarzana przez Trybunał. Obowiązek poszanowania praw podstawowych wprowadził do Traktatów Traktat z Maastricht. Od Traktatu amsterdamskiego był to art. 6 ust. 2 TUE: „Unia szanuje prawa podstawowe zagwarantowane w europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, podpisanej w Rzymie 4 listopada 1950 roku, oraz wynikające z tradycji konstytucyjnych wspólnych dla Państw Członkowskich, jako zasady ogólne prawa wspólnotowego”. Ważnym krokiem w dziedzinie ochrony praw podstawowych w UE było przyjęcie 7 grudnia 2000 r. w Nicei przez trzy instytucje WE/UE Parlament, Komisję i Radę, niewiążącego prawnie, katalogu praw podstawowych – Karty praw podstawowych UE (KPP)7. 446 Traktat z Lizbony w art. 6 ust. 3 TUE potwierdził, że prawa podstawowe zawarte w EKPC oraz wynikające z konstytucyjnych tradycji wspólnych państwom członkowskim są przestrzegane w Unii jako zasady ogólne prawa. Ponadto Traktat ten wzmocnił ochronę praw podstawowych w Unii przez zmianę statusu Karty praw podstawowych oraz zobowiązanie Unii do przystąpienia do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Artykuł 6 ust. 1 TUE uznaje Unię za związaną prawami, wolnościami i zasadami określonymi w Karcie i czyni z Karty dokument prawnie wiążący, mający moc prawną prawa pierwotnego Unii. Natomiast art. 6 ust. 2 TUE zobowiązuje Unię i daje jej niezbędne kompetencje do przystąpienia do europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Artykuł 6 TUE (dawny art. 6 TUE) 1. Unia uznaje prawa, wolności i zasady określone w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej z 7 grudnia 2000 roku, w brzmieniu dostosowanym 12 grudnia 2007 roku w Strasburgu, która ma taką samą moc prawną jak Traktaty.

6

Na przykład sprawa C-540/03 Parlament przeciwko Radzie, Zb.Orz. 2006, s. I-5769, pkt 35. KPP była przygotowywana w specjalny sposób, przez powołany w tym celu Konwent składający się z 15 przedstawicieli głów państw i szefów rządów państw członkowskich, przedstawiciela Przewodniczącego KE, 16 deputowanych do PE, 30 członków parlamentów krajowych (po dwóch z każdego państwa). Obradom Konwentu przewodniczył były prezydent Niemiec Roman Herzog. Jako obserwatorzy w pracach brali również udział dwaj sędziowie TS oraz dwaj przedstawiciele Rady Europy (w tym sędzia ETPC w Strasburgu). KPP była następnie uroczyście proklamowana przez PE, KE i Radę i podpisana przez przewodniczących tych instytucji. 7

www.lexisnexis.pl

1. Ochrona praw podstawowych w UE

327

Postanowienia Karty w żaden sposób nie rozszerzają kompetencji Unii określonych w Traktatach. Prawa, wolności i zasady zawarte w Karcie są interpretowane zgodnie z postanowieniami ogólnymi określonymi w tytule VII Karty regulującymi jej interpretację i stosowanie oraz z należytym uwzględnieniem wyjaśnień, o których mowa w Karcie, które określają źródła tych postanowień. 2. Unia przystępuje do europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Przystąpienie do Konwencji nie narusza kompetencji Unii określonych w Traktatach. 3. Prawa podstawowe, zagwarantowane w europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz wynikające z tradycji konstytucyjnych wspólnych Państwom Członkowskim, stanowią część prawa Unii jako zasady ogólne prawa. Zasada poszanowania praw podstawowych: 1) jest zasadą wypracowaną przez TSUE; Traktat z Maastricht wprowadził ją do TUE, a obecnie określa ją art. 6 TUE; 2) TSUE czerpie inspiracje co do treści chronionych praw: a) z tradycji konstytucyjnych wspólnych dla państw członkowskich, b) z umów międzynarodowych dotyczących ochrony praw człowieka; 3) obejmuje np. prawo do godności, prawo do prywatności, prawo własności, nieretroakcję prawa, prawo do załatwienia sprawy w rozsądnym czasie przez niezawisły sąd (prawo do sądu), prawo do niedyskryminacji; 4) TSUE w zakresie swojej kompetencji interpretuje i kontroluje zgodność z prawami podstawowymi aktów: a) instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii, b) państw członkowskich.

447

Kontrola zgodności prawa wewnętrznego państw członkowskich z prawami podstawowymi ma szczególny charakter i ograniczona jest zakresem prawa Unii. Innymi słowy, Trybunał nie kontroluje całego prawa wewnętrznego, lecz tylko tę jego część, która wchodzi w zakres prawa Unii. Obejmuje ona przede wszystkim dwa klasyczne przypadki wskazane w orzecznictwie Trybunału.

448

Trybunał Sprawiedliwości w zakresie swojej kompetencji interpretuje i kontroluje zgodność z prawami podstawowymi aktów państw członkowskich: 1) gdy wykonują prawo Unii (sprawa 5/88 Wachauf 8).

449

Wachauf po wygaśnięciu dzierżawy zwrócił się do władz niemieckich o rekompensatę za okres, w którym nie produkował mleka. Prawo niemieckie przyjęte w celu wykonania rozporządzenia nr 857/84 przewidywało odszkodowanie za przerwę w produkcji mleka pod warunkiem udzielenia zgody przez wydzierżawiającego w przypadku, gdy wnioskodawcą był dzierżawca gruntu. Wydzierżawiający, który nigdy nie produkował mleka i nie przyczynił się do powstania farmy mlecznej, odmówił jednak 8

LexPolonica nr 1042633.

328

XII. Ochrona praw podstawowych i niektóre zasady ogólne prawa UE

zgody. Odpowiedź TS na pytanie prejudycjalne sądu niemieckiego jest kluczowa. Trybunał Sprawiedliwości stwierdził dobitnie, że: „[...] postanowienia wspólnotowe, które po wygaśnięciu dzierżawy skutkują pozbawieniem dzierżawcy, bez odszkodowania, owoców jego pracy i inwestycji na dzierżawionej nieruchomości, byłyby niezgodne z wymogami ochrony praw podstawowych we wspólnotowym porządku prawnym. Wymogi te wiążą także państwa członkowskie, gdy wykonują one prawo wspólnotowe, państwa członkowskie muszą, tak daleko jak jest to możliwe, stosować te normy w zgodzie z tymi wymogami”; 2) gdy wprowadzają dozwolone derogacje od swobód rynku (sprawa C-260/89 ERT 9). 450

Sprawa dotyczyła ustanowienia przez prawo greckie monopolu telewizyjnego na rzecz towarzystwa państwowego ERT. Jedynym wyjątkiem były lokalne sieci kablowe. W 1988 r. burmistrz Salonik wraz z prywatnym przedsiębiorstwem uruchomił stację telewizyjną. ERT wniosła przeciwko nim skargę. Sąd grecki zwrócił się z pytaniami prejudycjalnymi do TS dotyczącymi m.in. stosunku monopolu telewizyjnego do art. 10 EKPC. W orzeczeniu Trybunał Sprawiedliwości po raz pierwszy stwierdził, że: „Jeżeli państwo członkowskie opiera się na połączonych postanowieniach art. 56 i 66 TWE w celu usprawiedliwienia ograniczeń swobody świadczenia usług z przyczyn związanych z porządkiem publicznym i zdrowiem publicznym, to uzasadnienie takie, oparte na prawie wspólnotowym, musi być interpretowane w świetle ogólnych zasad prawa, a w szczególności praw podstawowych. Z tego względu odnośne przepisy wewnętrzne mogą podlegać wyjątkom określonym w tych przepisach wyłącznie wtedy, gdy są zgodne z prawami podstawowymi, których przestrzeganie jest zagwarantowane przez Trybunał”.

451

Orzecznictwo TSUE podsumowuje art. 51 ust. 1 KPP, wskazując, że prawa podstawowe wymienione w Karcie (innymi słowy: Kartę) stosuje się do instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii Europejskiej, przy poszanowaniu zasady pomocniczości, oraz do państw członkowskich wyłącznie w zakresie, w jakim stosują one prawo Unii. Szczególną rolę w ochronie praw podstawowych w Unii, jak zauważyliśmy, odgrywa europejska Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 1950 r. Stronami tej umowy są prawie wszystkie państwa europejskie z wyjątkiem Białorusi, w tym wszystkie państwa członkowskie Unii (w 2012 r. – 47). Konwencja jest w Europie wyrazem ważnych procesów unifikacyjnych (konstytucjonalizacyjnych), a z uwagi na swój charakter stanowi „konstytucyjny instrument europejskiego porządku prawnego” – jak stwierdził ustanowiony przez Konwencję Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu (w sprawie Loizidu). Konwencja wraz z dołączanymi do niej protokołami dodatkowymi zawiera jednak ograniczony katalog praw człowieka, a ponadto może chronić tylko pewien minimalny standard określonego prawa. Europejska Konwencja o Ochronie Praw Człowieka z 1950 r.: 1) jest niezależnym od prawa Unii instrumentem prawnym, przyjętym w ramach Rady Europy; organizacji międzynarodowej powstałej w 1949 r. różnej od WE czy UE; 2) wiąże 47 państw, w tym 27 państw członkowskich UE, nie wiąże jednak Unii; 9

LexPolonica nr 348389.

www.lexisnexis.pl

1. Ochrona praw podstawowych w UE

329

3) wraz z protokołami dodatkowymi zawiera ograniczony katalog praw jednostki; 4) ustanowiła sąd – ETPC: a) różny od TSUE, b) skargę z tytułu naruszenia EKPC przez państwo-stronę wnosi jednostka lub inne państwo-strona, c) wyroki są wiążące, egzekwowane są jednak innymi metodami (presja polityczna wywierana przez Radę Europy). Prawa podstawowe zagwarantowane w EKPC są przestrzegane przez UE na podstawie art. 6 ust. 3 TUE, ponieważ stanowią zasady ogólne prawa. W praktyce TSUE dąży do zachowania zgodności z interpretacją EKPC dokonywaną przez Trybunał w Strasburgu. Jeśli jednak przedłożony problem nie był uprzednio badany przez Trybunał w Strasburgu, może się zdarzyć, że TSUE postanowienie EKPC zinterpretuje odmiennie. Tak np. w wyroku z 1989 r. w sprawach 46/87 i 227/88 Hoechst AG przeciwko Komisji10 TSUE uznał, że zakres pojęcia „mieszkanie”, tym samym art. 8 EKPC dotyczący prawa do prywatności, w tym nienaruszalności mieszkania, nie odnosi się do pomieszczeń używanych do prowadzenia działalności gospodarczej. Nieco później, w 1992 r., Trybunał strasburski w orzeczeniu w sprawie Niemietz przeciwko RFN stwierdził, że pojęcie „mieszkanie”, a z nim gwarancje art. 8 EKPC odnoszą się również do pomieszczeń używanych w celach biurowych (gospodarczych). Orzeczenia te wskazują także wpływ orzecznictwa TSUE na orzecznictwo ETPC. W sprawie Hoechst bowiem TSUE, aczkolwiek nie oparł się na art. 8 EKPC, uznał istnienie w prawie wspólnotowym zasady ochrony przeciwko arbitralnej lub nieproporcjonalnej ingerencji władz publicznych, odnoszącej się do pomieszczeń używanych do prowadzenia działalności gospodarczej. Zasadę tę wywiódł z prawa wewnętrznego państw członkowskich.

452

Prawa podstawowe wywodzone są także przez TSUE z konstytucyjnych tradycji państw członkowskich (z prawa wewnętrznego), np. w sprawie 155/79 AM i S Europe Ltd przeciwko Komisji11 dotyczącej prawa do poufności korespondencji między klientem i prawnikiem (EKPC nie zawiera takiego prawa). Oceniając, czy interwencja instytucji Unii lub państwa członkowskiego stanowi niedopuszczalną ingerencję w prawo podstawowe jednostki, Trybunał stosuje identyczny test, jaki wypracował wcześniej Trybunał w Strasburgu. Jest to test zaakceptowany i stosowany także przez inne trybunały i organy międzynarodowe zajmujące się ochroną praw człowieka, m.in. Komitet Praw Człowieka ONZ. Trybunał Sprawiedliwości UE ocenia, czy ingerencja władzy publicznej w prawa podstawowe: 1) była określona przez prawo lub zgodna z prawem; 2) jej cel był uprawniony; 3) była „niezbędna w społeczeństwie demokratycznym” do realizacji tego celu (test proporcjonalności). 10 11

LexPolonica nr 1152208. LexPolonica nr 1357634.

453

330

XII. Ochrona praw podstawowych i niektóre zasady ogólne prawa UE

454

Jednym z bardziej interesujących przykładów działania praw podstawowych w prawie WE/UE jest sprawa C-60/00 Carpenter przeciwko Secretary of State for the Home Department12 . Obywatelka Filipin, której wygasła wiza pobytowa, poślubiła obywatela Wielkiej Brytanii. Mimo to władze brytyjskie podjęły decyzję o jej deportacji. W postępowaniu sądowym argumentowała ona, że na mocy prawa wspólnotowego przysługuje jej prawo pobytu w Wielkiej Brytanii. Trybunał Sprawiedliwości potwierdził to prawo, wywiódł je, co ciekawe, z prawa jej męża do korzystania ze swobodnego przepływu usług oraz z prawa do poszanowania życia rodzinnego (art. 8 EKPC). Stwierdził również, że nakaz deportacji nie jest środkiem proporcjonalnym w stosunku do celów polityki imigracyjnej.

455

W sprawie C-112/00 Schmidberger przeciwko Austrii13 TS stwierdził po raz pierwszy, że swoboda przepływu towarów może być ograniczona ze względu na konieczność zapewnienia ochrony praw podstawowych. W sprawie tej niemiecki przedsiębiorca transportowy dochodził roszczeń odszkodowawczych za straty poniesione w związku z zamknięciem przez ponad 30 godzin autostrady prowadzącej z Austrii do Włoch przez przełęcz Brenner. W tym czasie na autostradzie odbywała się manifestacja ekologów, wcześniej publicznie zapowiedziana i notyfikowana związkom transportowym najbardziej zainteresowanych państw. Organy austriackie nie wyraziły sprzeciwu wobec manifestacji, nie zbadały jednak także, czy manifestacja jest zgodna z prawem wspólnotowym. Trybunał Sprawiedliwości uznał, że fakt niezabronienia przez kompetentne władze państwa członkowskiego manifestacji, która spowodowała blokadę przez określony czas ważnego szlaku komunikacyjnego między państwami członkowskimi, nie jest niezgodny z przepisami TWE dotyczącymi swobodnego przepływu towarów oraz zasadą lojalnej współpracy, o ile to ograniczenie wewnątrzwspólnotowego przepływu towarów da się uzasadnić uprawnionym interesem publicznym ze względu na ochronę praw podstawowych, w tym przypadku – swobody wypowiedzi i gromadzenia się osób manifestujących (art. 10 EKPC), do jakiej jest zobowiązana zarówno Wspólnota, jak i państwa członkowskie. Dalej Trybunał wskazał na konieczność starannego ważenia wchodzących w grę interesów w odniesieniu do szczególnych okoliczności każdego przypadku, interesu swobody przepływu towarów i interesu swobody wypowiedzi i gromadzenia się. Zarówno jedna, jak i druga swoboda mogą być przedmiotem pewnych ograniczeń usprawiedliwionych względami społecznymi. Rozstrzygnięcie tej konkretnej sprawy pozostawił jednak sądowi krajowemu.

456

W sprawie C-36/02 Omega14 chodziło o zakazanie spółce Omega przez policję niemiecką prowadzenia działalności usługowej polegającej na prowadzeniu laserdromu, a na nim gry zakupionej w Wielkiej Brytanii, która polegała na celowaniu do specjalnych tarcz noszonych przez graczy za pomocą lasera, czyli inaczej po prostu „na zabijaniu”. Zakaz wskazywał, że gra, o którą chodzi, zagraża bezpieczeństwu publicznemu, ponieważ akty symulujące zabijanie i wynikająca stąd trywializacja gwałtu są sprzeczne z podstawowymi wartościami przeważającymi w opinii publicznej (handlowa eksploatacja gry polegającej na zabijaniu narusza godność ludzką, o której mowa w art. 1 ust. 1 niemieckiej konstytucji). Omega odwołała się od zakazu, powołując się m.in. na prawo wspólnotowe, w szczególności na swobodę przepływu usług (ówczesny art. 49 TWE), ponieważ wyposażenie i technologia używana przez firmę była dostar12 13 14

LexPolonica nr 356919. LexPolonica nr 363098. LexPolonica nr 370518.

www.lexisnexis.pl

1. Ochrona praw podstawowych w UE

331

czona przez spółkę brytyjską. Rozpatrując tę sprawę, TS przyznał, że prawo do godności chronione jest także na szczeblu wspólnotowym, chociaż jego treść nie jest do końca precyzyjna. Wydaje się także, iż z tych powodów Trybunał uznał, że rozstrzygnięcie w konkretnej sprawie powinno być pozostawione sądowi/prawu krajowemu. Orzeczenie to pokazuje, że Trybunał chroni pewien standard wspólny, ale gdy takiego standardu nie ma, pozostawia większą swobodę państwu członkowskiemu (w ten sposób szanuje standard krajowy ochrony konkretnego prawa). W efekcie ta sama gra może nie być zakazana np. w Polsce (przypomina zresztą znany u nas paintball). Warto także zwrócić uwagę na orzeczenia, które pokazują relację między prawem międzynarodowym a prawem Unii, przede wszystkim wyrok w sprawach połączonych C-402/05 P i C-415/05 P Kadi, a także np. wyrok Sądu w sprawie T-138/07 Schindler. TSUE przypomniał w tych orzeczeniach, że: „kompetencje Wspólnoty powinny być wykonywane z poszanowaniem prawa międzynarodowego” oraz zauważył m.in., że prawo własności chronione jest przez prawo międzynarodowe, nie ma ono jednak pierwszeństwa względem prawa pierwotnego Unii, a w szczególności zasad ogólnych, do których należą prawa podstawowe. Stąd badał również, czy zaskarżone działania naruszają prawa podstawowe tak jak chronione są one we Wspólnocie, odwołując się do umów międzynarodowych (w tym EKPC) jedynie jako źródła inspiracji dla ustalenia standardu ochrony. TSUE dodał, że zasady prawa Wspólnoty nie stanowią jednak żadnych praw absolutnych, lecz muszą być widziane w perspektywie ich funkcji społecznej. Wobec tego wykonywanie prawa własności może zostać poddane ograniczeniom, pod warunkiem, że ograniczenia te rzeczywiście odpowiadają celom Wspólnoty Europejskiej służącym dobru ogólnemu i nie stanowią, w stosunku do swego celu, ingerencji nieproporcjonalnej i niemożliwej do przyjęcia, która naruszałaby istotę tego prawa15.

457

1.2. Karta praw podstawowych UE Przypomnijmy, że podstawowym katalogiem praw podstawowych chronionych w prawie Unii jest obecnie Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, przyjęta przez trzy instytucje Wspólnoty/Unii Europejskiej – Parlament, Komisję i Radę – w Nicei w 7 grudnia 2000 r. jako dokument niewiążący prawnie. Traktat z Lizbony zmienił jej status prawny. Nowy art. 6 TUE odsyła do Karty praw podstawowych i postanawia, że Karta ma taką samą moc jak Traktaty.

458

Karta praw podstawowych UE stanowi prawo pierwotne Unii, ponieważ ma taką samą moc jak Traktaty.

459

Karta została w tym celu jeszcze raz uroczyście proklamowana 12 grudnia 2007 r. (było to konieczne do zaakceptowania wprowadzonych zmian, m.in. w art. 52 ust. 4–7 Karty). Karta praw podstawowych w nowej wersji jest zatem od 1 grudnia 2009 r. do-

460

15 Sprawa C-402/05 P i C-415/05 P Kadi i Al Barakaat International Foundation przeciwko Radzie i Komisji, Zb.Orz. 2008, s. I-6351, pkt 291, 308, 355; wyrok z 13 lipca 2011 r. w sprawie T-138/07 Schindler Holding Ltd, Schindler Management AG, Schindler SA, Schindler Deutschland Holding GmbH, Schindler Sàrl, Schindler Liften BV przeciwko Komisji, niepubl., pkt 187–189.

332

XII. Ochrona praw podstawowych i niektóre zasady ogólne prawa UE

kumentem prawnie wiążącym. Ma moc prawną prawa pierwotnego Unii na podstawie art. 6 TUE. Karta uczyniła prawa podstawowe bardziej widocznymi, zwłaszcza że obejmuje zakres szerszy niż dotychczasowe, ustalone orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości. 461

Źródłem praw wskazanych w Karcie są m.in.: 1) postanowienia Traktatów założycielskich – prawa, których podstawą są te Traktaty, wykonywane są na warunkach i w granicach określonych w tych Traktatach (art. 52 ust. 2 Karty); 2) EKPC – prawa zawarte w Karcie, które odpowiadają prawom zagwarantowanym przez EKPC i jej protokoły dodatkowe, mają takie samo znaczenie i ten sam zakres jak te ustanowione przez Konwencję. Poziom ochrony zapewniony w Karcie nie może zatem być niższy niż poziom zagwarantowany w EKPC, nie stoi to jednak na przeszkodzie ustanawianiu przez Unię szerszej ochrony. (Wykaz praw odpowiadających EKPC zawarto w Wyjaśnieniach, art. 52 ust. 3 Karty). Trzeba także pamiętać o tym, że szczególne miejsce EKPC w prawie Unii wynika z art. 6 ust. 3 TUE, który zapewnia, że Unia respektuje prawa zawarte w Konwencji. Unia nie jest jednak związana EKPC. Konwencja nie jest więc wprost powoływana przez TSUE jako źródło prawa podstawowego. W praktyce Trybunał dąży do zachowania zgodności z interpretacją EKPC dokonywaną przez Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu; 3) konstytucyjne tradycje państw członkowskich – nowy art. 52 ust. 4 Karty zastrzega, że prawa podstawowe wynikające ze wspólnych tradycji konstytucyjnych państw członkowskich interpretuje się zgodnie z tymi tradycjami; 4) umowy międzynarodowe dotyczące ochrony praw człowieka – niekoniecznie muszą one wiązać wszystkie państwa członkowskie, np. Karty Społeczne przyjęte przez Wspólnotę i Radę Europy. KPP nie może być interpretowana jako ograniczająca lub naruszająca prawa człowieka uznane przez prawo Unii i prawo międzynarodowe we właściwych im obszarach zastosowania, w tym EKPC i inne umowy, których stronami jest Unia lub wszystkie państwa członkowskie (art. 53 Karty); 5) orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu – źródłem praw wskazanych w Karcie mogą być także orzeczenia TSUE czy ETPC. Trybunał Sprawiedliwości orzekał początkowo w sytuacji, gdy nie było w Unii żadnego katalogu praw podstawowych, wywodził prawa i ustalał ich treść na podstawie aktów prawa międzynarodowego, konstytucyjnej tradycji państw członkowskich itp. Trybunał odwoływał się w tym celu także do orzeczeń ETPC.

462

Do Karty dołączone zostały Wyjaśnienia. Jest to dokument wypracowany przez Konwent, który przyjął Kartę w 2000 r. Wyjaśnienia dostosowano i ponownie proklamowano wraz z Kartą 12 grudnia 2007 r. Artykuł 6 TUE wyraźnie wskazuje, że prawa, wolności i zasady zawarte w Karcie są interpretowane zgodnie z postanowieniami ogólnymi określonymi w tytule VII Karty regulującymi jej interpretację i stosowanie, a także z należytym uwzględnieniem wyjaśnień, o których mowa w Karcie, określających źródła tych postanowień. Podobnie art. 52 ust. 7 Karty zastrzega, że: „Wyjaśnienia sporządzone w celu wskazania wykładni niniejszej Karty są należycie uwzględniane przez sądy Unii i Państw Członkowskich”.

www.lexisnexis.pl

1. Ochrona praw podstawowych w UE

333

Karta jest obecnie dokumentem wiążącym prawnie. Większość praw w niej zawartych nie przysługuje jednak tylko na mocy samej Karty, prawa te bowiem już istnieją, gdyż stanowią ogólne zasady prawa. Karta je tylko potwierdza. Wiążący charakter Karty ma zatem większe znaczenie dla praw nowych, tj. np. zakaz klonowania, czy przepisów Karty wskazujących sposób i zakres stosowania zawartych w niej praw i ich relacje do innych systemów ochrony praw podstawowych (przepisy tzw. pomostowe lub horyzontalne).

463

Prawa wymienione w Karcie (innymi słowy: Kartę) stosuje się do instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii Europejskiej, przy poszanowaniu zasady pomocniczości, oraz do państw członkowskich wyłącznie w zakresie, w jakim stosują one prawo Unii (art. 51 ust. 1). Karta nie ma zatem zastosowania do całego prawa krajowego, lecz tylko do tej jego części, która wchodzi w zakres stosowania prawa Unii (wskazaliśmy wyżej, że przepis ten jest głęboko osadzony w orzecznictwie TSUE). Karta praw podstawowych nie zmienia i nie ustanawia żadnego nowego uprawnienia ani zadania dla Unii (art. 51 ust. 2 KPP), nie nadaje zatem UE żadnych nowych kompetencji. W związku z tym obowiązek instytucji i organów Unii, w tym TS, dotyczący przestrzegania zasad określonych w Karcie, może powstać jedynie w granicach tych uprawnień (instytucje działają na zasadzie powierzenia kompetencji). Trybunał Sprawiedliwości podkreślił tę zasadę w wyroku w sprawie C-249/96 Grant16 w odniesieniu do prawa wspólnotowego (pkt 45). Powyższe ograniczenia umacnia Deklaracja (nr 1) w sprawie Karty praw podstawowych Unii Europejskiej dołączona do Traktatu z Lizbony. Deklaracja w sprawie Karty praw podstawowych Unii Europejskiej

464 465

Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, która jest prawnie wiążąca, potwierdza prawa podstawowe gwarantowane przez europejską Konwencję o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz wynikające z tradycji konstytucyjnych wspólnych dla Państw Członkowskich. Karta nie rozszerza zakresu stosowania prawa Unii na dziedziny leżące poza kompetencjami Unii, nie ustanawia nowych uprawnień ani zadań Unii, ani też nie zmienia uprawnień i zadań określonych w Traktatach. Ponadto Karta potwierdza, że prawa podstawowe nie mają charakteru bezwzględnego. Możliwe są ich ograniczenia. Muszą one jednak spełniać podstawowe warunki określone w art. 52 ust. 1 KPP: 1) muszą być przewidziane przez prawo (jak się wydaje, w polskiej wersji Karty błędnie użyto terminu „w ustawie”, art. 52 ust. 1 odnosi się bowiem także do prawa Unii, w którym nie ma ustaw) i szanować istotę tych praw; 2) muszą być konieczne i odpowiadać istotnie celom interesu ogólnego lub potrzebom ochrony praw i wolności innych osób; 3) muszą wypełniać kryteria proporcjonalności.

16

Zb.Orz. 1998, s. I-621.

466

334

XII. Ochrona praw podstawowych i niektóre zasady ogólne prawa UE

Karta formułuje w ten sposób podstawowy test stosowany bodaj przez wszystkie sądy krajowe państw członkowskich zajmujące się ochroną praw podstawowych, w tym sądy konstytucyjne i międzynarodowe. Podobnym testem posługują się Europejski Trybunał Praw Człowieka oraz Trybunał w Luksemburgu. Test ten jest niekiedy nazywany zasadą/testem rozsądku (the rule of reason), choć być może lepiej byłoby stosować określenie test uzasadnionego i proporcjonalnego ograniczenia. Poniższe orzeczenia ilustrują, w jaki sposób stosowana jest KPP po wejściu w życie Traktatu z Lizbony. 467

Pierwszym orzeczeniem, w którym Trybunał Sprawiedliwości odwołał się do KPP jako wiążącego dokumentu, jest wyrok w sprawie C-555/07 Seda Kücükdeveci17. Trybunał stwierdził, że prawo niemieckie nieuwzględniające okresów zatrudnienia ukończonych przez pracownika, zanim osiągnął on wiek 25 lat, przy obliczaniu okresu wypowiedzenia stosunku pracy, stanowi odmienne traktowanie ze względu na wiek. Trybunał potwierdził, że zasadę niedyskryminacji ze względu na wiek należy uważać za ogólną zasadę prawa Unii. Dodał przy tym, że zgodnie z art. 21 KPP zakazana jest wszelka dyskryminacja w szczególności ze względu na wiek, a art. 6 ust. 1 TUE stanowi, że KPP ma taką samą moc prawną jak Traktaty. Powyższe orzeczenie wskazuje, że Trybunał zastosował prawo do niedyskryminacji ze względu na wiek do sytuacji mieszczących się w zakresie zastosowania prawa Unii przede wszystkim jako zasadę ogólną prawa, która wynika z różnych dokumentów międzynarodowych i wspólnych konstytucyjnych tradycji państw członkowskich, potwierdzoną także w art. 21 KPP. Wiążący charakter KPP nie ma w tym przypadku decydującego znaczenia, choć niewątpliwie wzmacnia stwierdzenie Trybunału. Dla porównania w orzeczeniu dotyczącym sytuacji mającej miejsce po wejściu w życie Traktatu z Lizbony Trybunał odniósł się bezpośrednio do Karty i interpretował jej postanowienie. W sprawach połączonych C-297/10 i C-298/10 Sabine Hennigs i inni Trybunał orzekł, że: „zasadę niedyskryminacji ze względu na wiek, ustanowioną w art. 21 Karty i skonkretyzowaną w dyrektywie 2000/78, a w szczególności w art. 2 i art. 6 ust. 1 owej dyrektywy, należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie stosowaniu postanowień układu zbiorowego pracy, takich jak w sprawie głównej, przewidujących określanie wymiaru wynagrodzenia pracownika kontraktowego sektora publicznego w chwili jego zatrudnienia, w ramach konkretnej grupy zaszeregowania, w zależności od wieku tego pracownika. Okoliczność, że prawo Unii Europejskiej stoi na przeszkodzie stosowaniu tego uregulowania, a uregulowanie to zawarte jest w układzie zbiorowym pracy, nie narusza prawa do negocjowania i zawierania układów zbiorowych pracy chronionego na mocy art. 28 karty”18. Niewątpliwie większe uzasadnienie ma powołanie się przez TSUE na Kartę (a nie zasadę ogólną prawa) w sytuacji, gdy akty prawa Unii mające w sprawie zastosowanie konkretyzują prawo zawarte w Karcie lub wręcz odsyłają do Karty, tak jak np. w sprawie C-411/10 i C-493/1, N.S. i inni19, w której Trybunał dokonywał wykładni przepisów rozporządzenia ustanawiającego kryteria i mechanizmy określania państwa członkowskiego właściwego dla rozpatrywania wniosku o azyl, wniesionego w jednym z państw członkowskich przez obywatela państwa trzeciego, które odwoływało się do przestrzegania praw podstawowych Unii, w tym art. 1, 4, 18 i art. 19 ust. 2 oraz art. 47 Karty.

17 Sprawa C-555/07 Seda Kücükdeveci przeciwko Swedex GmbH & Co. KG, Zb.Orz. 2010, s. I-365. 18 Wyrok z 8 września 2011 r. w sprawach połączonych C-297/10 i C-298/10 Sabine Hennigs (C-297/10) przeciwko Eisenbahn-Bundesamt, oraz Land Berlin (C-298/10) przeciwko Alexandrowi Maiemu, niepubl., pkt 78, zob. także pkt 99. Por. wyrok z 22 marca 2012 r. w sprawach połączonych T-458/09 i T-171/10 Slovak Telekom a.s. przeciwko Komisji dotyczący m.in. zasady do dobrej administracji, niepubl., pkt 66. 19 Wyrok z 21 grudnia 2011 r. w sprawach połączonych C-411/10 i C-493/1 N.S. (C-411/10) przeciwko Secretary of State for the Home Department i M.E. (C-493/10), A.S.M., M.T., K.P., E.H. przeciwko Refugee Applications Commissioner, Minister for Justice, Equality and Law Reform, niepubl., pkt 119 i 120.

www.lexisnexis.pl

1. Ochrona praw podstawowych w UE

335

W innych przypadkach istotny jest charakter prawa podstawowego jako zasady ogólnej prawa Unii, które Karta tylko potwierdza. W sprawach połączonych T-439/10 i T-440/10 Fulmen i inni dotyczących środków ograniczających przyjętych wobec Islamskiej Republiki Iranu w celu niedopuszczenia do rozprzestrzeniania broni jądrowej Sąd odwołał się do zasady skutecznej ochrony sądowej obowiązującej również instytucje Unii, przede wszystkim jako jednej z zasad ogólnych prawa Unii, a dopiero potem wskazał, że została ona usankcjonowana przez art. 6 i 13 EKPC, a także przez art. 47 KPP20.

W tym kontekście trzeba także zwrócić uwagę na zróżnicowany charakter postanowień Karty, na rozróżnienie praw, wolności i zasad oraz przepisy odsyłające do prawa krajowego. Prawa podmiotowe (subiektywne) są przestrzegane, tak jak wymieniony zakaz dyskryminacji ze względu na wiek, natomiast zasady wymagają implementującego i rozwijającego je prawa. Mogą być wykonywane przez akty prawodawcze lub wykonawcze zarówno Unii – zgodnie z jej uprawnieniami – jak i państw członkowskich, gdy wykonują prawo Unii. Mogą być stosowane przez sądy jedynie w celu interpretacji lub kontroli takich aktów (art. 52 ust. 5 KPP). Nie stanowią one podstawy żadnych praw bezpośrednich do podejmowania działań pozytywnych przez instytucje Unii lub władze państw członkowskich.

468

Przykładem zasady jest art. 25 KPP, zgodnie z którym: „Unia uznaje i szanuje prawo osób w podeszłym wieku do godnego i niezależnego życia oraz do uczestniczenia w życiu społecznym i kulturalnym”, czy art. 37 KPP: „Wysoki poziom ochrony środowiska i poprawa jego jakości muszą być zintegrowane z politykami Unii i zapewnione zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju”.

Niektóre przepisy Karty wyraźnie odsyłają do szczegółowych unormowań prawa Unii lub prawa państwa członkowskiego. Są one wówczas stosowane zgodnie ze wskazanym prawem, np. art. 9 KPP: „Prawo do zawarcia małżeństwa i prawo do założenia rodziny są gwarantowane zgodnie z ustawami krajowymi regulującymi korzystanie z tych praw”, czy art. art. 28 KPP: „Pracownicy i pracodawcy, lub ich odpowiednie organizacje, mają, zgodnie z prawem Unii oraz ustawodawstwami i praktykami krajowymi, prawo do negocjowania i zawierania układów zbiorowych pracy na odpowiednich poziomach oraz do podejmowania, w przypadkach konfliktu interesów, działań zbiorowych, w tym strajku, w obronie swoich interesów”. Artykuł 9 KPP nie formułuje więc prawa do zawarcia małżeństwa, zobowiązuje do szanowania prawa krajowego w tym zakresie. Nowy przepis Karty (art. 52 ust. 621) potwierdza konieczność uwzględniania prawa krajowego w takich sytuacjach, których dotyczy art. 9. Prawo krajowe wchodzące w zakres spraw pozostających w kompetencji państw członkowskich, jak np. przepisy regulujące prawo do strajku czy prawo do działań zbiorowych, musi być jednak zgodne z zasadami prawa Unii (przede wszystkim ze swobodami przepływu)22. 20 Wyrok z 21 marca 2012 r. w sprawach połączonych T-439/10 i T-440/10 Fulmen, Fereydoun, Mahmoudian przeciwko Radzie, niepubl., pkt 87. Podobnie w odniesieniu do prawa własności w wyroku z 13 lipca 2011 r. w sprawie T-138/07 Schindler Holding Ltd, Schindler Management AG, Schindler SA, Schindler Deutschland Holding GmbH, Schindler Sàrl, Schindler Liften BV przeciwko Komisji, niepubl., pkt 187–189. 21 „Ustawodawstwa i praktyki krajowe uwzględnia się w pełni, jak przewiduje to niniejsza Karta”. 22 Zob. sprawa C-438/05 The International Transport Workers’ Federation & The Finnish Seamen’s Union przeciwko Viking Line ABP & Oü Viking Line Eesti, Zb.Orz. 2007, s. I-10779; sprawa C-341/05 Laval un Partneri Ltd przeciwko Svenska Byggnadsarbetareförbundet i in., Zb.Orz. 2007, s. I-11767. W ostatnim z tych wyroków TS uznał, że kwestionowana akcja protestacyjna przyjmująca formę blokady placu budowy stanowiła ograniczenie swobodnego świadczenia usług, które w tym przypadku nie było uzasadnione celem interesu ogólnego ochrony pracowników.

469

336

XII. Ochrona praw podstawowych i niektóre zasady ogólne prawa UE

Zgodnie z Protokołem nr 30 dołączonym do Traktatu z Lizbony na Kartę nie można się „skutecznie powołać” wobec Zjednoczonego Królestwa i Polski, korzystających z odstępstwa, z którego wynika, że Karta „nie rozszerza zdolności Trybunału Sprawiedliwości” ani żadnego sądu tych dwóch państw do uznania, że przepisy prawne lub działania administracyjne w tych państwach są niezgodne z prawami lub zasadami, które są w niej potwierdzone23. Dodatkowo konkluzje Rady Europejskiej z 29 i 30 października 2009 r. wskazują, że w przyszłości, przy następnej zmianie Traktatów konstytuujących Unię, odstępstwo to obejmie również Republikę Czeską24.

470

471

Protokół sprawie stosowania Karty [...] do Polski i Zjednoczonego Królestwa „[...] PRAGNĄC zatem sprecyzować stosowanie Karty w stosunku do przepisów prawnych i działań administracyjnych Polski i Zjednoczonego Królestwa oraz możliwość rozpoznawania na podstawie postanowień Karty spraw na drodze sądowej w Polsce i Zjednoczonym Królestwie, [...] Artykuł 1 1. Karta nie rozszerza kompetencji Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej ani żadnego sądu lub trybunału Polski lub Zjednoczonego Królestwa do uznania, że przepisy ustawowe, wykonawcze lub administracyjne, praktyki lub działania administracyjne Polski lub Zjednoczonego Królestwa są niezgodne z podstawowymi prawami, wolnościami i zasadami, które są w niej potwierdzone. 2. W szczególności i w celu uniknięcia wszelkich wątpliwości nic, co zawarte jest w tytule IV Karty nie tworzy praw, które mogą być dochodzone na drodze sądowej, mających zastosowanie do Polski lub Zjednoczonego Królestwa, z wyjątkiem przypadków gdy Polska lub Zjednoczone Królestwo przewidziały takie prawa w swoim prawie krajowym 25. Artykuł 2 Jeżeli dane postanowienie Karty odnosi się do ustawodawstw i praktyk krajowych, ma ono zastosowanie do Polski lub Zjednoczonego Królestwa wyłącznie w zakresie, w jakim prawa i zasady zawarte w tym postanowieniu są uznane przez ustawodawstwo lub praktyki Polski lub Zjednoczonego Królestwa”. 25

23

W ten sposób Komunikat prasowy TS nr 104/09 z 30 listopada 2009 r. Doc 15265/09 CONCL 3, odpowiedni protokół zostanie dołączony do kolejnego traktatu akcesyjnego. 25 W odniesieniu do tego fragmentu Protokołu Polska złożyła deklarację interpretacyjną: „Rzeczpospolita Polska oświadcza, że ze względu na tradycję ruchu społecznego «Solidarność» i jego znaczący wkład w walkę o prawa społeczne i pracownicze, w pełni szanuje prawa społeczne i pracownicze ustanowione prawem Unii Europejskiej, w szczególności prawa potwierdzone w tytule IV Karty praw podstawowych Unii Europejskiej”. 24

www.lexisnexis.pl

2. Przystąpienie UE do europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności

337

Protokół 30 nie został jasno sformułowany. Jego skutek prawny jest przedmiotem sporów. Niektórzy uważają, że Karta nie może być powoływana przeciwko Polsce i Zjednoczonemu Królestwu. Protokół ochroni zatem przed narzucaniem unijnych standardów ochrony praw podstawowych, gdyby były one niezgodne ze standardami krajowymi. Inni, opierając się na wyraźnym stwierdzeniu zawartym w preambule Protokołu, twierdzą, że Karta wiąże te dwa państwa, a Protokół ma tylko znaczenie interpretacyjne. Przede wszystkim jednak trzeba pamiętać, że Protokół nie wyłącza ochrony praw podstawowych jako zasad ogólnych prawa Unii i stąd jego znaczenie jako tarczy ochronnej przed narzucaniem standardów, jeśli w ogóle jakiekolwiek, może okazać się niewielkie.

472

Wątpliwości dotyczące praktycznego znaczenia Protokołu częściowo rozwiewa wyrok w sprawach połączonych C-411/10 i C-493/1 N.S. i inni, dotyczący m.in. zastosowania Karty praw podstawowych UE do wspólnego europejskiego systemu azylowego. Jedno z pytań prejudycjalnych w tym postępowaniu dotyczyło zarzutu, jaki przed sądami niższymi podniósł brytyjski minister (zarzutu nie podtrzymał przed sądami apelacyjnymi), że postanowienia Karty nie znajdują zastosowania wobec Zjednoczonego Królestwa. Trybunał wyjaśnił, że z brzmienia art. 1 ust. 1 Protokołu (nr 30) wynika, że Protokół ten „nie podważa zastosowania Karty wobec Zjednoczonego Królestwa czy wobec Polski”, co znajduje potwierdzenie w motywach tego protokołu. „Tak więc, zgodnie z motywem 3 Protokołu (nr 30) art. 6 TUE stanowi, że Karta jest stosowana i interpretowana przez sądy Polski i Zjednoczonego Królestwa w ścisłej zgodności z wyjaśnieniami, o których mowa w tym artykule. Ponadto zgodnie z motywem 6 wspomnianego Protokołu Karta potwierdza prawa, wolności i zasady uznawane w Unii oraz sprawia, że są one bardziej widoczne, nie tworzy jednak nowych praw ani zasad. W takiej sytuacji art. 1 ust. 1 Protokołu (nr 30) potwierdza treść art. 51 Karty dotyczącego jej zakresu stosowania, a nie ma na celu zwolnienia Rzeczypospolitej Polskiej i Zjednoczonego Królestwa z obowiązku przestrzegania postanowień karty ani uniemożliwienia sądom i trybunałom w tych państwach członkowskich czuwania nad przestrzeganiem tych postanowień”26.

473

2. Przystąpienie UE do europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności

2. Przystąpienie UE do europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności

2.1. Skargi przeciwko państwom członkowskim W systemie EKPC możliwe jest wniesienie skargi z tytułu naruszenia praw człowieka do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu. Skargę taką mogą wnieść przeciwko państwu-stronie jednostka (osoba fizyczna lub prawna) lub inne państwo-strona Konwencji. Wyroki ETPC są wiążące dla państwa, egzekwowane metodami innymi niż wyroki Trybunału Sprawiedliwości (presja polityczna wywierana przez Radę Europy). Do ETPC mogą zatem zostać wniesione skargi dotyczące niezgodności prawa Unii z Konwencją (rozumianą szeroko, a więc dotyczące także niezgodności z jej Protokołami dodatkowymi). Istnieje zatem sąd inny niż Trybunał Sprawiedliwości, 26 Sprawy połączone C-411/10 i C-493/10 N.S. (C-411/10) przeciwko Secretary of State for the Home Department i M.E. (C-493/10), A.S.M., M.T., K.P., E.H. przeciwko Refugee Applications Commissioner, Minister for Justice, Equality and Law Reform, niepubl., pkt 119 i 120.

474

338

XII. Ochrona praw podstawowych i niektóre zasady ogólne prawa UE

który może orzekać o tym, czy norma prawa Unii lub prawa krajowego wykonującego normę unijną jest zgodna np. z prawem do prywatności czy wolności zgromadzeń27. Naruszenia te mogą bowiem zostać przypisane państwom członkowskim jako stronom Konwencji. Trybunał w Strasburgu przyjął, że państwa członkowskie Unii jako strony EKPC ponoszą odpowiedzialność za własne zobowiązania międzynarodowe (a więc np. TUE i TFUE)28 oraz za działania stworzonej przez siebie organizacji międzynarodowej, o ile organizacja ta nie zapewnia ekwiwalentnej ochrony praw człowieka 29. Trybunał sformułował test ekwiwalentnej ochrony w orzeczeniu w sprawie 45036/98 Bosphorus Airways przeciwko Irlandii.

2.2. Kryterium ekwiwalentnej ochrony 475

Państwa członkowskie nie ponoszą odpowiedzialności za działania organizacji międzynarodowej „tak długo jak odnośna organizacja uważana jest za chroniącą prawa podstawowe, zarówno w odniesieniu do oferowanych gwarancji materialnych jak i mechanizmów kontrolujących ich przestrzeganie, w sposób, który może być uważany przynajmniej za równoważny w stosunku do oferowanego przez EKPC” [sprawa 45036/98 Bosphorus (...) przeciwko Irlandii]. Domniemanie równoważności ochrony jest jednak wzruszalne, gdy „w szczególnych okolicznościach konkretnego przypadku, okaże się, że ochrona praw gwarantowanych Konwencją jest w oczywisty sposób niedostateczna”30. W takich przypadkach interes współpracy międzynarodowej musi ustąpić wobec roli Konwencji jako „konstytucyjnego instrumentu europejskiego porządku publicznego” w dziedzinie praw człowieka. W ten sposób państwa członkowskie znajdują się w niezbyt dogodnej sytuacji, może im bowiem zostać przypisane naruszenie praw podstawowych dokonane w istocie przez organizację. Organizacja natomiast nie ma możliwości obronienia swojego stanowiska, gdyż nie jest uczestnikiem postępowania przed Trybunałem. W Trybunale z kolei, składającym się z sędziów narodowych, może brakować sędziego znającego specyfikę 27 Zob. np.: wyroki ETPC: z 15 listopada 1996 r. w sprawie 45/1995/551/637 Cantoni przeciwko Francji, Zb.Orz. ETPC 1996-V 1615; z 26 lutego 1996 r. w sprawie 163/1996/782/983 Pafitis i inni przeciwko Grecji, Zb.Orz. ETPC 1999, s. 27; z 15 lipca 2000 r. w sprawie 60350/00 Nicolas Canela Santiago przeciwko Hiszpanii; z 4 czerwca 2000 r. w sprawie 56672/00 Senator Lines GmbH przeciwko 15 państwom członkowskim UE; z 20 września 2011 r. Ullens de Schooten oraz Rezabek przeciwko Belgii (nr 3989/07 oraz 38353/07); z 1 lutego 2011 r. Karoussiotis przeciwko Portugalii (no. 23205/08); z 27 września 2011 r. Pietro Pianese v. Italy and the Netherlands (nr 14929/08); z 21 stycznia 2011 r. M.S.S. przeciwko Belgii i Grecji (nr 30696/09) – jeden z tzw. Dublin cases, w którym ETPC uznał, że wydalenie ubiegającego się o azyl Afgańczyka przez Belgię do Grecji w ramach prawa azylowego Unii było niezgodne z EKPC i że obydwa państwa naruszyły Konwencję. 28 Zob. wyrok ETPC z 18 lutego 1999 r. w sprawie 24833/94 Mathews przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, Zb.Orz. ETPC 1999, s. 686. 29 Por.: wyrok ETPC z 9 lutego 1990 r. w sprawie 13258/87 Melchers & Co. przeciwko RFN, Zb.Orz. ETPC 1990, s. 138; wyrok ETPC z 30 czerwca 2005 r. w sprawie 45036/98 Bosphorus Airways przeciwko Irlandii. 30 Bosphorus [...] przeciwko Irlandii, skarga nr 45036/98.

www.lexisnexis.pl

2. Przystąpienie UE do europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności

339

prawa Unii. Zarazem test ekwiwalentnej ochrony pozwala na stosowanie nieco łagodniejszych kryteriów dla aktów Unii, domniemanie jest wzruszalne tylko jeśli ochrona jest w „oczywisty sposób niedostateczna”.

2.3. Skargi przeciwko UE W obecnym systemie jednostka nie może bezpośrednio skarżyć aktów organów Unii przed Trybunałem w Strasburgu. Działania instytucji nie są całkowicie kontrolowane przez niezależny organ (test ekwiwalentnej ochrony pozostawia pewien margines). Tymczasem rośnie liczba skarg kierowanych do Strasburga przeciwko państwom członkowskim w związku z aktami instytucji i organów Unii. Przystąpienie miałoby tę zaletę, że umożliwiłoby instytucjom uczestniczenie w postępowaniu przed Trybunałem w Strasburgu i obronę własnych racji.

476

Jeszcze w 1979 r. KE złożyła propozycję przystąpienia WE do EKPC. W 1990 r. ponowiła wniosek, a Rada przed podjęciem decyzji zwróciła się o opinię do Trybunału Sprawiedliwości (w trybie ówczesnego art. 300 ust. 6 TWE). W opinii 2/9431 Trybunał przyznał, że poszanowanie praw człowieka jest warunkiem legalności aktów WE. Stwierdził jednak, że WE nie ma niezbędnych kompetencji do przystąpienia do EKPC, podstawą takich działań nie może być w szczególności ówczesny art. 308 (dawny art. 235) TWE (kompetencje dodatkowe). Odpowiedni przepis kompetencyjny wprowadzono dopiero do Traktatu konstytucyjnego. Przeniesiono go następnie do Traktatu z Lizbony, a ściśle do art. 6 ust. 2 TUE. Artykuł 6 ust. 2 TUE „Unia przystępuje do europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Przystąpienie do Konwencji nie narusza kompetencji Unii określonych w Traktatach”. Artykuł 6 ust. 2 TUE nie tylko wyposaża Unię w kompetencje, lecz także zobowiązuje do przystąpienia do EKPC. Nie oznacza to w żaden sposób samego przystąpienia. Wymaga ono umowy o przystąpieniu zawartej między Unią a stronami EKPC.

477

Traktat z Lizbony obwarował przystąpienie wieloma warunkami określonymi w Protokole dotyczącym artykułu 6 ust. 2 TUE w sprawie przystąpienia Unii do EKPC, dołączonym do TUE i TFUE, oraz w Deklaracji odnoszącej się do artykułu 6 ust. 2 TUE. Zgodnie z art. 1 Protokołu umowa ta musi zachować szczególne cechy Unii i prawa Unii, zwłaszcza w odniesieniu do szczególnych warunków ewentualnego udziału Unii w organach kontrolnych EKPC oraz mechanizmów niezbędnych do zapewnienia, aby skargi państw nieczłonkowskich i skargi indywidualne były kierowane prawidłowo przeciwko państwom członkowskim lub Unii, w zależności od danego przypadku. Ponadto art. 2 wymaga, aby treść umowy gwarantowała, że przystąpienie nie będzie miało wpływu na kompetencje Unii ani uprawnienia jej instytucji oraz nie wpłynie na szczególną sytuację państw członkowskich w odniesieniu do EKPC, w szczególności protokołów do niej, środków podjętych przez państwa członkowskie w drodze odstępstwa od EKPC zgodnie z jej art. 15 i zastrzeżeń do Konwencji dokonanych przez państwa członkowskie zgodnie 31

LexPolonica nr 1152432.

478

340

XII. Ochrona praw podstawowych i niektóre zasady ogólne prawa UE

z jej art. 57. Innymi słowy, przystąpienie do EKPC nie będzie oznaczało automatycznego związania państw członkowskich protokołami dodatkowymi do Konwencji, których wcześniej nie były stronami, ani nie zmieni w inny sposób zakresu związania tych państw Konwencją. Artykuł 3 Protokołu stanowi, że postanowienia umowy nie mogą mieć wpływu na art. 344 TFUE, który zobowiązuje państwa członkowskie do wnoszenia wszelkich sporów wynikających ze stosowania lub interpretacji Traktatów wyłącznie do TSUE. W praktyce oznacza to wyłączenie możliwości składania przez państwa członkowskie skarg przeciwko innym państwom członkowskim lub przeciwko Unii do Trybunału w Strasburgu, o ile sprawa wchodzi w zakres prawa Unii. Deklaracja konferencji, a więc wszystkich państw członkowskich, wyraża osiągnięte porozumienie nieformalne w kwestii przystąpienia: „Konferencja uzgadnia, że przystąpienie Unii do europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności powinno nastąpić w taki sposób, aby można było zachować szczególny charakter porządku prawnego Unii. W związku z tym Konferencja stwierdza istnienie regularnego dialogu między Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej a Europejskim Trybunałem Praw Człowieka; dialog ten może zostać wzmocniony po przystąpieniu Unii do tej Konwencji”.

479

Artykuł 218 ust. 8 TFUE przewiduje specjalną procedurę zawarcia umowy o przystąpieniu do EKPC, wymaga jednomyślności Rady oraz zgody Parlamentu Europejskiego. Ustęp 8 stwierdza ponadto, że: „decyzja dotycząca zawarcia takiej umowy wchodzi w życie po jej zatwierdzeniu przez Państwa Członkowskie, zgodnie z ich odpowiednimi wymogami konstytucyjnymi”.

480

Umowa o przystąpieniu do EKPC, a ściśle – jak można sądzić – decyzja Rady wyrażająca zgodę na związanie Unii Konwencją, wymaga ratyfikacji przez państwa członkowskie (jest to najbardziej prawdopodobna procedura konstytucyjna dla aktu o takim charakterze). Umowa o przystąpieniu będzie miała przez to dość nietypowy charakter: po stronie Unii będzie tylko umową Unii przyjętą na podstawie decyzji zatwierdzonej zgodnie z odpowiednimi wymogami konstytucyjnymi państw członkowskich Unii, natomiast państwa członkowskie będą jej stronami tak jak pozostałe państwa strony EKPC. Oznacza to szczególny charakter ratyfikacji dokonywanej przez państwa członkowskie (może to być jeden akt lub dwa oddzielne akty).

481

Traktat przewiduje procedurę – zatwierdzenie przez państwa członkowskie – która niekiedy nazywana jest w doktrynie procedurą aktu organicznego. W jej wyniku – co jest warte podkreślenia – umowa o przystąpieniu UE do EKPC będzie miała charakter prawa pierwotnego Unii. Jest to ważny krok w kierunku umacniania tożsamości i osobowości prawnej UE. Niewątpliwie jest on konsekwencją potwierdzenia w TUE osobowości prawnej UE, a przede wszystkim konsekwencją zmienionego art. 6 TUE: „UE przystąpi” do EKPC, UE jako samodzielny podmiot prawa międzynarodowego, a nie państwa członkowskie. Zarazem procedura zapewnia decyzji o przystąpieniu wysoką demokratyczną legitymizację poprzez udział i PE i parlamentów krajowych.

482

Oficjalne negocjacje między Komisją a Radą Europy rozpoczęły się 7 lipca 2010 r. 27 stycznia 2011 r. przewodniczący ETPC oraz przewodniczący Trybunału Sprawiedliwości UE wydali wspólne oświadczenie wskazujące na konieczność rozważnego uregulowania istotnej kwestii: uprzedniego zaangażowania TSUE w sprawach, w których skarżący do ETPC zarzucają niezgodność postanowienia prawa Unii z EKPC. Pod koniec 2011 r. projekt umowy o przystąpieniu przedstawiono Komitetowi Ministrów Rady Europy, negocjacje trwają jednak nadal. Po przedstawieniu opinii o końcowym projekcie przez Zgromadzenie Parlamentarne Rady Europy oraz opinii obu Trybunałów tekst

www.lexisnexis.pl

3. Zasada niedyskryminacji

341

umowy zostanie przyjęty przez Zgromadzenie Parlamentarne. Wejście w życie umowy wymaga ratyfikacji przez wszystkie strony EKPC oraz UE. Projekt z października 2011 r.32 reguluje takie kwestie, jak: sędzia Unii w ETPC, udział przedstawiciela UE w Komitecie Ministrów Rady Europy, który m.in. monitoruje wykonywanie orzeczeń ETPC, zakres skargi przeciwko Unii do ETPC, przystąpienie Unii do protokołów dodatkowych do EKPC. Przede wszystkim zaś przewiduje w niektórych sprawach mechanizm współpozywania państwa członkowskiego i Unii oraz w sprawach skierowanych do ETPC przeciwko Unii, w których TSUE nie miał możliwości orzekać, przekazanie sprawy do rozpatrzenia najpierw przez TSUE. W związku z przystąpieniem Unii do EKPC przyjęto Protokół nr 14 z 13 maja 2004 r., który m.in. zmienia art. 59 EKPC, stanowiąc, że: „Unia Europejska może przystąpić do niniejszej Konwencji”. Protokół wszedł w życie w czerwcu 2010 r. Przystąpienie wymaga także innych dostosowań systemu EKPC, część z nich będzie zawierała umowa o przystąpieniu. Przystąpienie UE do EKPC ma duże znaczenie polityczne. Pokazuje, że UE nie stoi „ponad prawem”, a jeżeli chodzi o ochronę jednostki, instytucje UE poddane zostaną niezależnej kontroli zewnętrznej. Oznacza ono także zmianę sposobu kontroli prawa UE przez Trybunał w Strasburgu. Kontrola Trybunału będzie kontrolą bezpośrednią, a nie pośrednią – przez kontrolę aktów państw członkowskich – jak to ma miejsce obecnie.

3. Zasada niedyskryminacji 3. Zasada niedyskryminacji

Szczególne miejsce wśród zasad ogólnych prawa Unii zajmuje zasada niedyskryminacji. Została ona wyrażona m.in. w art. 21 KPP. Artykuł 21 Karty praw podstawowych UE „1. Zakazana jest wszelka dyskryminacja w szczególności ze względu na płeć, rasę, kolor skóry, pochodzenie etniczne lub społeczne, cechy genetyczne, język, religię lub przekonania, poglądy polityczne lub wszelkie inne poglądy, przynależność do mniejszości narodowej, majątek, urodzenie, niepełnosprawność, wiek lub orientację seksualną. 2. W zakresie zastosowania Traktatów i bez uszczerbku dla ich postanowień szczególnych zakazana jest wszelka dyskryminacja ze względu na przynależność państwową”. Ponadto art. 18 TFUE (dawny art. 12 TWE) zawiera zakaz dyskryminacji ze względu na przynależność państwową. W Traktatach znajdują się także szczególne zakazy dyskryminacji w ramach swobód rynku: art. 45 TFUE (pracownicy, dawny art. 39 TWE), 32 Draft Agreement on the Accession of the European Union to the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms, aneks do Report to the Committee of Ministers on the elaboration of legal instruments for the accession of the European Union to the European Convention on Human Rights, CDDH(2011)009, Strasbourg, 14 October 2011.

483

342

XII. Ochrona praw podstawowych i niektóre zasady ogólne prawa UE

art. 49 TFUE (prawo przedsiębiorczości, dawny 43 TWE) oraz art. 55–56 (usługi, dawne art. 49–50 TWE). Artykuły 153 i 157 TFUE (dawne art. 137 i 141 TWE) zapewniają jednakowe traktowanie kobiet i mężczyzn w zakresie możliwości na rynku pracy i traktowania w pracy, w szczególności zasadę jednakowego wynagrodzenia za tę samą pracę; art. 40 ust. 2 TFUE (dawny art. 34 ust. 2 TWE) zakazuje zaś dyskryminacji między producentami lub konsumentami w dziedzinie rolnictwa. Trzeba także wspomnieć o art. 19 TFUE (dawny art. 13 TWE), który upoważnia instytucje do podejmowania odpowiednich działań (w tym wydawania aktów prawnych) w celu zwalczania dyskryminacji ze względu na: płeć, rasę, pochodzenie etniczne, religię lub wyznanie, inwalidztwo, wiek czy orientację seksualną. Przepis ten można uznać za dopełnienie dorobku orzeczniczego Trybunału Sprawiedliwości UE w odniesieniu do zasady niedyskryminacji. Trybunał bowiem już w 1980 r. w orzeczeniu w sprawie 147/79 Hochstrass uznał zasadę niedyskryminacji za ogólną zasadę prawa Unii, stwierdzając, że postanowienia traktatowe odnoszą się tylko do niektórych, szczególnych jej aspektów. 484

485

Treścią zasady niedyskryminacji jest zakaz zróżnicowanego traktowania podmiotów znajdujących się w takiej samej (czy podobnej) sytuacji, jeśli to zróżnicowanie jest arbitralne i nieuzasadnione. Zasada nie będzie miała zatem zastosowania w przypadkach, gdy różne (dyskryminujące) traktowanie jest uzasadnione ze względu na obiektywne kryteria. Zakaz dyskryminacji dotyczy zarówno dyskryminacji jawnej (bezpośredniej, gdy środek wyraźnie odwołuje się do „zakazanego” kryterium zróżnicowania) oraz ukrytej (pośredniej, gdy środek zawiera kryterium z pozoru neutralne, faktycznie jednak powoduje dyskryminację33, również wtedy, gdy taki skutek był niezamierzony). Zasada niedyskryminacji jako ogólna zasada prawa Unii jest skierowana do państw członkowskich oraz instytucji i organów Unii w zakresie, w jakim to prawo tworzą i stosują. Jest jednak również wiążąca w stosunkach horyzontalnych (np. w stosunkach pracy), a więc między podmiotami prywatnymi.

486

Zasada niedyskryminacji: 1) oznacza, że podobne sytuacje muszą być traktowane podobnie, chyba że jest to nieuzasadnione; odmienne sytuacje muszą być odmiennie traktowane, chyba że jest to nieuzasadnione; 2) jest naruszona przez różnice w traktowaniu podobnych sytuacji, niektóre jej aspekty są określone w Traktatach (m.in. powoływane wyżej przepisy); 3) dyskryminacja może być: a) bezpośrednia – jawna – wynika z przepisów, z treści aktu prawnego; akt prawny wyraźnie odwołuje się do „zakazanego” kryterium zróżnicowania, np. w sprawie 293/83 Gravier 34 przepisy belgijskie wymagały tylko od zagranicznych studentów wniesienia opłaty rejestracyjnej,

33 Np. gdy warunkiem uzyskania świadczenia będzie odpowiedni okres zamieszkiwania w danym państwie, co w praktyce preferuje obywateli tego właśnie państwa w stosunku do obywateli innych państw członkowskich korzystających z ich uprawnień w ramach swobodnego przepływu. 34 LexPolonica nr 369741.

www.lexisnexis.pl

3. Zasada niedyskryminacji

343

b) pośrednia – ukryta – akt prawny zawiera kryterium z pozoru neutralne, faktycznie jednak powoduje dyskryminację, również jeśli taki skutek był niezamierzony, np. w sprawie C-175/88 Biehl35 luksemburskie przepisy podatkowe przewidywały, że osoby zamieszkałe w Luksemburgu tylko przez część roku nie mają prawa do zwrotu nadpłaconego podatku dochodowego; dotykało to głównie obywateli innych państw członkowskich; c) odwrotna – gdy państwa członkowskie przyznają swoim obywatelom mniej korzystne traktowanie; dopuszczalna w obszarach niewchodzących w zakres prawa UE „w sytuacjach czysto wewnętrznych”. Obywatel państwa członkowskiego, który nie skorzystał ze swobody przemieszczania się w UE, znajduje się zatem w gorszej sytuacji, ponieważ nie może się powołać na prawo Unii. Przykładowo w sprawie C-212/06 Gouvernement de la Communauté française, Gouvernement wallon przeciwko Gouvernement flamand36 Trybunał uznał, że wprowadzone przez rząd flamandzki (podmiot wchodzący w skład federacji tworzącej państwo członkowskie) m.in. uregulowanie ograniczające objęcie systemem zabezpieczenia społecznego i skorzystanie ze świadczeń przez niego przewidzianych tylko do osób, które mają miejsce zamieszkania na terytorium tego podmiotu, za sprzeczne z prawem Unii, ale tylko w zakresie, w jakim ograniczenie to dotyczy obywateli innych państw członkowskich, prowadzących działalność zawodową na terytorium tego podmiotu lub obywateli tego państwa, którzy skorzystali z prawa do swobodnego przemieszczania się w obrębie Wspólnoty Europejskiej. Nie jest zatem niezgodny z prawem skutek tego ograniczenia w stosunku do innych obywateli Belgii; 4) zakazane podstawy dyskryminacji to np.: a) przynależność państwowa (np. sprawy: 186/87 Cowan37, 293/83 Gravier 38, 115–116/81 Adoui i Cornuaille przeciwko Belgii 39, C-247/96 Bickel i Franz40, C-184/99 Grzelczyk 41). Zasada niedyskryminacji ze względu na przynależność państwową stanowi fundament prawa Unii, gwarantując wszystkim obywatelom Unii jednakowe traktowanie w zakresie zastosowania Traktatów, przede wszystkim w korzystaniu ze swobód rynku; W orzeczeniu w sprawie 186/87 Cowan, wypowiadając się o uprawnieniach odbiorcy usług przebywającego na terytorium innego państwa członkowskiego, Trybunał określił szeroko zakres zasady. Trybunał przyznał, że obywatel brytyjski Cowan, który został napadnięty w Paryżu przy wyjściu ze stacji metra, ma prawo do wypłaty odszkodowania ze specjalnego funduszu zastrzeżonego przez prawo francuskie dla osób posiadających obywatelstwo francuskie lub zamieszkałych we Francji (mających zgodę na pobyt). Trybunał zauważył, że skoro „prawo wspólnotowe zapewnia osobie fizycznej prawo wjazdu do innego państwa członkowskiego, jej prawo do ochrony ze strony tego państwa na takich samych zasadach jak ochrona własnych obywateli i osób w nim zamieszkujących wynika z przysługującego jej prawa swobodnego poruszania się. Zakaz dyskryminacji obejmu-

35 Sprawa C-175/88 Klaus Biehl przeciwko Administration des contributions du grand-duché de Luxembourg, Zb.Orz. 1990, s. I-01779. 36 Zb.Orz. 2008, s. I-01683. 37 LexPolonica nr 348690. 38 LexPolonica nr 369741. 39 LexPolonica nr 368102. 40 Zb.Orz. 1998, s. I-08237. 41 Zb.Orz. 2001, s. I-06193.

344

XII. Ochrona praw podstawowych i niektóre zasady ogólne prawa UE

je odbiorcę usług w rozumieniu Traktatu co do ochrony przed ryzykiem napaści, jak również prawo do odszkodowania przewidzianego w prawie krajowym, jeśli ryzyko się urzeczywistni”. W orzeczeniu w sprawach połączonych 115 i 116/81 Adoui i Cornuaille Trybunał stwierdził, że państwo członkowskie nie może odmówić prawa pobytu obywatelom innego państwa członkowskiego powołując się na względy porządku publicznego z uwagi na zachowanie, którego nie represjonuje w odniesieniu do własnych obywateli. Chodziło o odmowę zezwolenia na pobyt dwóm obywatelkom francuskim, których zachowanie godziło w porządek publiczny w ten sposób, że panie te były kelnerkami w barze podejrzanym z punktu widzenia moralnego. Prostytucja nie była w Belgii zakazana, prawo zakazywało jedynie nagabywania przechodniów, stawania przed domami publicznymi oraz wymagało, aby okna i drzwi tych domów były zamknięte i zasłonięte.

b) religia (sprawa 130/75 Prais42); c) płeć (sprawa 43/75 Defrenne43); TS wywiódł z zasady niedyskryminacji ze względu na płeć prawa transseksualistów do równego traktowania (sprawy: C-13/94 P przeciwko S i Cornwall County Council44, C-117/01 K.B. przeciwko National Health Service Pensions Agency45 – prawo do zasiłku na wypadek śmierci, C-423/04 Sarah Margaret Richards46 – prawa emerytalne); odrzucił jednak prawa homoseksualistów (sprawy C-249/96 Grant przeciwko South-West Trains Ltd47 – prawo do zniżkowych biletów kolejowych dla partnera odmiennej płci, C-125/99 P D przeciwko Rada48 – prawo do dodatku rozłąkowego przysługującego małżonkom: „co się tyczy naruszenia zasady równego traktowania funkcjonariuszy bez względu na ich orientację seksualną, jest oczywiste, że to nie płeć partnera determinuje to, czy dodatek rozłąkowy jest przyznawany, lecz prawna natura więzi między funkcjonariuszem i jego partnerem”),

d) orientacja seksualna (np. sprawa C-267/06 Tadao Maruko). Maruko zgodnie z prawem niemieckim żył w zarejestrowanym związku partnerskim z innym mężczyzną. Partner Maruko był projektantem kostiumów teatralnych i zgodnie z układem zbiorowym dotyczącym pracy w teatrach niemieckich był ubezpieczony w VddB (Kasa Emerytalna Teatrów Niemieckich). Gdy partner Maruko zmarł, Maruko złożył wniosek o przyznanie mu tzw. renty wdowiej po swoim partnerze. VddB odmówiła mu wypłaty takiej renty, argumentując, że przepisy wewnętrzne Kasy nie przewidują przyznawania tego typu rent dla partnerów pozostających w zarejestrowanych związkach partnerskich, ale jedynie dla małżonków. W wyroku w sprawie C-267/06 Tadao Maruko Trybunał przyznał, że tego typu renta wchodzi w zakres wynagrodzenia, gdyż wywodzi się ze stosunku pracy partnera Maruko, a tym samym wchodzi w zakres uregulowań dyrektywy 2000/78/WE. Dyrektywa ta zabrania nierównego traktowania m.in. z powodu orientacji seksualnej w kwestii wynagradzania. Trybunał podkreślił, że jeżeli system prawny danego kraju przewiduje instytucję rejestrowanych związków partnerskich, a zakres praw takich związków jest zbliżony do zakresu praw przyznanych małżeństwom, to różnicowanie sytuacji partnera zmarłego pracownika w dostępie do otrzymania renty rodzinnej jest niezgodne z przepisami dyrektywy 2000/78/WE. Trybunał Sprawiedliwości pozostawił jednak sądowi krajowemu, który zwrócił się do niego z pytaniem prejudycjalnym, swobodę oceny sytuacji i ustalenie, czy pozostający przy życiu partner znajduje się w porównywalnej sytuacji małżonka korzystającego z renty rodzinnej przewidzianej w systemie Kasy Emerytalnej Teatrów Niemieckich. Z wyroku wynika jasno, że zakaz dyskryminacji z powodu orientacji seksualnej jest jedną z naczelnych zasad funkcjonowania Unii.

42 43 44 45 46 47 48

LexPolonica nr 1115755. LexPolonica nr 348065. LexPolonica nr 368082. LexPolonica nr 370057. LexPolonica nr 412713. Zb.Orz. 1998, s. I-00621. LexPolonica nr 378439.

www.lexisnexis.pl

4. Zasada pewności prawa

345

e) wiek (np. sprawy C-144/04 Mangold, C-555/07 Seda Kücükdeveci49). W sprawie C-144/04 Mangold sąd pracy w Monachium zwrócił się do Trybunału Sprawiedliwości o udzielenie odpowiedzi na kilka pytań, przede wszystkim związanych z wykładnią dyrektywy 2000/78 w kontekście sporu dotyczącego niemieckiej ustawy o pracy w niepełnym wymiarze czasu i umowach o pracę na czas określony (Gesetz über Teilzeitarbeit und befristete Arbeitsverträge, TzBfG). Ustawa ta, z wyjątkiem specyficznej sytuacji, gdy zatrudnienie miałoby być kontynuowane, dopuszczała bez ograniczeń zawieranie umów o pracę na czas określony z pracownikami, którzy ukończyli 52. rok życia. Trybunał uznał, że oczywistym celem tych przepisów jest wspieranie integracji zawodowej bezrobotnych starszych pracowników, ponieważ pracownicy ci napotykają na istotne trudności w ponownym znalezieniu zatrudnienia. Cel tego rodzaju stanowi co do zasady „obiektywne i racjonalne” uzasadnienie odmiennego traktowania ze względu na wiek. Jednakże uregulowanie krajowe tego rodzaju, jak zawarte w TzBfG, wykracza poza to, co jest właściwe i konieczne dla osiągnięcia zamierzonego, słusznego celu. Wprawdzie państwa członkowskie dysponują bezspornie szerokim zakresem swobodnego uznania w kwestii wyboru metod właściwych dla realizacji przyjętych przez nie celów w dziedzinie polityki socjalnej i zatrudnienia, jednakże, zdaniem Trybunału, stosowanie uregulowania krajowego tego rodzaju, jak w omawianym przypadku, prowadzi do sytuacji, w której wszystkim pracownikom, którzy ukończyli 52. rok życia, bez rozróżnienia, czy przed zawarciem umowy o pracę byli bezrobotni czy nie i niezależnie od tego, jak długo pozostawali ewentualnie bezrobotni, aż do momentu, gdy nabędą prawa do emerytury lub renty, można zgodnie z prawem proponować umowy o pracę na czas określony, podlegające odnowieniu nieograniczoną ilość razy. Tej dużej grupie pracowników, zdefi niowanej wyłącznie za pomocą kryterium wieku, grozi również, że przez znaczący okres ich kariery zawodowej nie będą korzystać ze stabilności zatrudnienia, co stanowi jeden z głównych elementów ochrony pracowników. W niniejszej sprawie nie zostało wykazane, że określenie granicy wieku samo w sobie, niezależnie od wszystkich innych okoliczności związanych ze strukturą danego rynku pracy i sytuacji osobistej zainteresowanego pracownika, jest obiektywnie konieczne dla zrealizowania celu w postaci integracji zawodowej bezrobotnych starszych pracowników.

487

4. Zasada pewności prawa 4. Zasada pewności prawa

Zasada pewności prawa jest wspólną zasadą systemów prawnych wszystkich państw członkowskich (choć w szczegółach mogą występować między nimi różnice). Opiera się na założeniu, że stosowanie prawa do konkretnych sytuacji musi być przewidywalne. Oznacza to, że podmioty prawa, zachowując się w określony sposób, podejmując decyzje, muszą być w stanie przewidzieć, jakie prawo będzie miało zastosowanie w danej sytuacji, jakie będą prawne skutki ich zachowań.

488

Zgodnie z zasadą pewności prawa normy prawne powinny być jasne i przewidywalne dla wszystkich zainteresowanych podmiotów, stąd np.: 1) aby akt Unii wywierał skutki prawne, musi być oparty na odpowiedniej podstawie prawnej; 2) akt prawny musi zawierać uzasadnienie i zostać notyfikowany wszystkim zainteresowanym podmiotom (zob. art. 296 zdanie 2 oraz art. 297 TFUE); przykładowo data publikacji aktu prawnego powinna odpowiadać jego dostępności, jeśli jednak np. Dziennik Urzędowy UE jest niedostępny w kilka dni po

489

49 Zob. sprawy: C-144/04 Werner Mangold przeciwko Rüdiger Helm, Zb.Orz. 2005, s. I-9981; C-555/07 Seda Kücükdeveci przeciwko Swedex GmbH & Co. KG, Zb.Orz. 2010, s. I-365.

346

XII. Ochrona praw podstawowych i niektóre zasady ogólne prawa UE

jego opublikowaniu, to okoliczność ta może zostać uwzględniona przez Trybunał (sprawie 98/78 Racke50); nie można wywodzić obowiązków jednostki z rozporządzenia, którego oficjalna wersja językowa nie została jeszcze ogłoszona w Dzienniku Urzędowym UE, nawet jeżeli ukazały się już Dzienniki w innych językach i jest dostępna nieformalna wersja elektroniczna w danym języku (sprawa C-161/06 Skoma Lux51), nie można powołać się względem jednostek na listę przedmiotów zakazanych na pokładzie samolotu, zawartą w załączniku do rozporządzenia, jeśli załącznik nie został opublikowany (sprawa C-345/06 Gottfried Heinrich, zob. rozdz. IX, pkt 4.2.1.); 3) nulla poena sine lege − przepis karny musi jasno określać zarówno przestępstwo, jak i karę; postanowienia prawa karnego nie mogą być stosowane w sposób ekstensywny ze szkodą dla oskarżonego (sprawy: 117/83 Könecke52; C-74/95 i C-129/95 Postępowanie karne przeciwko X53, C-60/02 Postępowanie karne przeciwko X54); 4) prawo nie może działać wstecz; działanie retroaktywne jest możliwe tylko w wyjątkowych wypadkach, gdy w grę wchodzi ważny interes publiczny i chronione jest uprawnione oczekiwanie zainteresowanych podmiotów (sprawy 63/83 Regina przeciwko Kent Kirk55, 98/77 Racke56). 490

Zasada pewności prawa jest także częścią szerszej koncepcji prawa do dobrej administracji odzwierciedlonego w art. 41 KPP. Artykuł 41 Karty praw podstawowych UE Prawo do dobrej administracji 1. Każdy ma prawo do bezstronnego i sprawiedliwego rozpatrzenia swojej sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii. 2. Prawo to obejmuje: a) prawo każdego do bycia wysłuchanym, zanim zostaną podjęte indywidualne środki mogące negatywnie wpłynąć na jego sytuację, b) prawo każdego do dostępu do akt jego sprawy, przy poszanowaniu uprawnionych interesów poufności oraz tajemnicy zawodowej i handlowej, c) obowiązek administracji uzasadniania swoich decyzji. 3. Każdy ma prawo domagania się od Unii naprawienia, zgodnie z zasadami ogólnymi wspólnymi dla praw Państw Członkowskich, szkody wyrządzonej przez instytucje lub ich pracowników przy wykonywaniu ich funkcji. 4. Każdy może zwrócić się pisemnie do instytucji Unii w jednym z języków Traktatów i musi otrzymać odpowiedź w tym samym języku.

50 51 52 53 54 55 56

LexPolonica nr 1322330. LexPolonica nr 1759136. LexPolonica nr 1236754. LexPolonica nr 1156941. LexPolonica nr 373231. LexPolonica nr 1237985. LexPolonica nr 1322330.

www.lexisnexis.pl

5. Zasada nieretroakcji

347

5. Zasada nieretroakcji 5. Zasada nieretroakcji

Zasada nieretroakcji – lex retro non agit – oznacza, że prawo nie działa wstecz. Nowo wprowadzone przepisy nie mają zastosowania do sytuacji czy zdarzeń, które zakończyły się, zanim te przepisy zaczęły obowiązywać. Akty prawne Unii nie powinny zatem wywoływać skutków prawnych, zanim nie zostaną oficjalnie ogłoszone, czyli zanim jednostki nie otrzymają okazji poznania ich treści.

491

We wspomnianym już wyroku z 2007 r. w sprawie C-161/06 Skoma Lux57, dotyczącym braku tłumaczenia aktów wspólnotowych na język nowego państwa członkowskiego, odpowiadając na pytanie prejudycjalne sądu czeskiego, Trybunał stwierdził wyraźnie, że jedyną autentyczną wersją aktu wspólnotowego jest wersja opublikowana w Dzienniku Urzędowym UE, co oznacza, że nie można powołać się wobec jednostek na wersję elektroniczną wcześniejszą od tej publikacji, nawet jeśli okaże się ona zgodna z wersją opublikowaną. W orzeczeniu w sprawie 63/83 Kent Kirk Trybunał wyłączył możliwość retroaktywnego skutku przepisów prawa karnego, stwierdzając, że zasada absolutnej nieretroakcji przepisów karnych stanowi „jedną z zasad wspólnych wszystkim porządkom prawnym państw członkowskich oraz jest określona w art. 7 EKPC; zajmuje ona miejsce wśród ogólnych zasad prawa, których ochronę zapewnia Trybunał Sprawiedliwości”.

492

W odniesieniu do regulacji w innych dziedzinach prawa zakaz retroakcji nie ma charakteru absolutnego. W sprawie 98/78 Racke powodowie skarżyli rozporządzenia zmieniające poprzednie regulacje dotyczące wypłaty kwot kompensacyjnych, których datę wejścia w życie określono na 14 dni przed publikacją. Usprawiedliwiając ten środek, Trybunał podkreślił, że akt wyjątkowo może mieć retroaktywny skutek – polegający na tym, że obowiązuje przed datą publikacji – jeśli: „wymaga tego osiągnięcie zamierzonego celu, a uprawnione oczekiwania zainteresowanych podmiotów są właściwie respektowane”. W omawianym przypadku Trybunał uznał, że wypłata odpowiednich kwot wyrównawczych, w szczególności system wprowadzony przedmiotowym rozporządzeniem, wymaga, aby przyjęte środki skutkowały od momentu wystąpienia okoliczności, od których zależą, a zatem retroaktywny skutek aktu jest niezbędny. Naturalną cechą systemu kwot kompensacyjnych jest to, że osoby zajmujące się handlem mogą w każdej chwili spodziewać się zmian w sytuacji monetarnej, może zmienić się lista towarów czy wysokość wypłacanych sum. Skutek retroaktywny środka może być zatem uzasadniony koniecznością zapewnienia stabilności rynku.

Akt prawny Unii może skutkować retroaktywnie, pod warunkiem, że: 1) jego retroaktywny charakter jasno i wyraźnie wynika z jego treści lub z celów ogólnego systemu, którego jest częścią; 2) jest to uzasadnione istnieniem ważnego interesu Unii; 3) w należyty sposób ochronione zostało uprawnione oczekiwanie podmiotów, których dotyczy.

57

LexPolonica nr 1759136.

493

348

XII. Ochrona praw podstawowych i niektóre zasady ogólne prawa UE

6. Zasada ochrony uprawnionego oczekiwania (ochrony zaufania) 6. Zasada ochrony uprawnionego oczekiwania (ochrony zaufania)

494

Korzenie zasady ochrony uprawnionego oczekiwania wywodzą się z prawa niemieckiego – z zasady ochrony zaufania – Vertrauensschutz. Zasada ochrony uprawnionego oczekiwania (lub uprawnionych oczekiwań, ochrony zaufania) oznacza, że środki podejmowane przez Unię nie mogą naruszać uprawnionego oczekiwania danego podmiotu (czy grupy podmiotów), jeśli nie jest to uzasadnione względami nadrzędnego interesu publicznego. Zasada ochrony uprawnionego oczekiwania (podobnie jak zasady pewności prawa i nieretroakcji) może być stosowana: 1) jako reguła interpretacji przepisów, 2) do unieważnienia aktu prawnego, 3) jako podstawa skargi o odszkodowanie w ramach odpowiedzialności pozaumownej Unii.

495

Aby powołać się na zasadę, podmiot powinien wykazać: 1) istnienie uprawnionego oczekiwania, oraz że 2) poniósł stratę lub znalazł się w niekorzystnej dla siebie sytuacji, ponieważ na tym oczekiwaniu polegał. Uprawnionym oczekiwaniem jest oczekiwanie rozsądnej osoby, że nastąpią wydarzenia, jakie w normalnych okolicznościach miałyby miejsce. Nie oznacza to niezmienności prawa.

496

Nie stanowi zatem naruszenia uprawnionego oczekiwania zmiana przepisów na niekorzyść podmiotu: 1) przewidywalna na przykład ze względu na specyfikę danego sektora (sprawa 12/77 Toepfer przeciwko Komisja58, zwłaszcza w zakresie wspólnej polityki rolnej); 2) mieszcząca się w granicach zwykłego ryzyka gospodarczego (sprawa C-331/88 Fedesa59 – handlowcy nie mogli rozsądnie oczekiwać, że stosowanie substancji hormonalnych do produkcji zwierzęcej nie będzie zabronione, w sytuacji gdy nie zakończyły się badania naukowe co do ich szkodliwości, a w grę wchodziła konieczność ochrony zdrowia ludzkiego); 3) mająca na celu ukrócenie spekulacji, poprawienie obowiązującej regulacji itp.

497

Nie korzysta z ochrony działania w złej wierze podmiot, który wykorzystywał niedoskonałości regulacji czy luki w prawie do osiągnięcia maksymalnych korzyści, tak jak w przypadku sprawy 2/75 EVGF przeciwko firmie Mackprang60. Firma wykorzystała zmianę kursu walut, dokonała zakupu zboża po tańszej cenie we Francji z zamiarem korzystnej odsprzedaży w niemieckiej agencji skupu. Nie mogła jednak zrealizować swojego planu, ponieważ nowa regulacja wspólnotowa, mająca na celu przeciwdziałanie tego typu spekulacji, przyjęta w momencie, gdy zboże było transportowane do 58 59 60

LexPolonica nr 1323360. Zb.Orz. 1990, s. I-04023. LexPolonica nr 1332594.

www.lexisnexis.pl

6. Zasada ochrony uprawnionego oczekiwania (ochrony zaufania)

349

Niemiec, nakazała agencjom krajowym skupować tylko zboże wyprodukowane w danym państwie członkowskim. Mackprang nie mógł zatem powołać się na zasadę ochrony zaufania. Z ochrony uprawnionego oczekiwania korzysta podmiot, którego oczekiwania opierają się na szczególnego rodzaju zapewnieniu ze strony instytucji lub organów Unii. Owe szczególne gwarancje mogą polegać na swoistym porozumieniu między władzami a danym podmiotem albo na pewnym trybie postępowania, albo na wyraźnym zapewnieniu ze strony władz61. Podmiot powinien wskazać źródło swojego uprawnionego oczekiwania. Przykładem może być sprawa 120/86 Mulder62. W celu ograniczenia nadprodukcji mleka we Wspólnocie Rada wydała rozporządzenie, zgodnie z którym producenci mleka mogli zaprzestać produkcji na pięć lat w zamian za specjalną premię. Mulder był jednym z producentów, którzy zaprzestali produkcji (zawarł w tym celu odpowiednią umowę z władzami w 1979 r.). Kiedy po upływie pięciu lat chciał wznowić produkcję, obowiązywał już nowy system, w ramach którego każdy producent mógł wyprodukować określoną ilość mleka, od której nie musiał uiszczać dodatkowych opłat; natomiast wszystko, co wyprodukowałby ponad tę ilość, było obciążone dodatkowymi opłatami. Mulder wystąpił do odpowiednich władz o ustalenie ilości mleka, jaką mógłby wyprodukować bez dodatkowych opłat. Jego wniosek został jednak odrzucony, ponieważ ta ilość była indywidualnie określana na podstawie wielkości produkcji (danego producenta) z poprzedniego roku – Mulder zaś przez ostatnich pięć lat nie produkował mleka w ogóle. Skutkiem tego cała produkcja zostałaby obciążona dodatkowymi opłatami, a taki wzrost kosztów czynił ją nieopłacalną. Mulder kwestionował ważność rozporządzenia wprowadzającego ów system, m.in. z powodu naruszenia zasady pewności prawa – ochrony uprawnionego oczekiwania. Trybunał Sprawiedliwości potwierdził ważność rozporządzenia, uznał jednak, że powód znajdował się w sytuacji szczególnej – stosując się do „zaleceń” WE, zawierając określone porozumienie z jej władzami, miał prawo oczekiwać, że po jego wygaśnięciu (upływie określonego czasu) będzie mógł wznowić produkcję na takich warunkach, które nie uczynią jego pozycji mniej korzystną w porównaniu z producentami, którzy produkcji nie zaprzestali. W konsekwencji TS uznał, że nastąpiło naruszenie zasady ochrony uprawnionego oczekiwania.

Literatura uzupełniająca Barcz J. (red.), Ochrona praw podstawowych w Unii Europejskiej, Warszawa 2008. Craig P., De Burca G., Human Rights in the EU, w: EU Law: Text, Cases, and Materials, Oxford 2011. Hartley T.C., The Foundations of European Union Law, Oxford 2010. Jaskiernia J. (red.), trzy tomy serii Efektywność Europejskiego Systemu Ochrony Praw Człowieka, w szczególności tom Ewolucja i Uwarunkowania Europejskiego Systemu Ochrony Praw Człowieka oraz tom Efektywność Mechanizmów Ochrony Praw Człowieka Rady Europy, Unii Europejskiej i OBWE, Toruń 2012. Leczykiewicz D., The Effective Judicial Protection” of Human Rights After Lisbon: Should National Courts Be Empowered Do Review EU Secondary Law?, „Europan Law Review” 2010, vol. 35. Skomerska-Muchowska I., Wyrozumska A., Obywatel w Unii Europejskiej, Warszawa 2010. Wyrozumska A., Ochrona praw podstawowych w Unii Europejskiej – problemy pluralizmu porządków prawnych, w: J. Kranz (red.), Suwerenność i ponadnarodowość a integracja europejska, Warszawa 2006.

61 Np. sprawy: 74/74 CNTA SA przeciwko Komisji (LexPolonica nr 1115924); C-152/88 Sofrimport Sarl przeciwko Komisji (LexPolonica nr 1274540). 62 LexPolonica nr 420707.

498

350

XII. Ochrona praw podstawowych i niektóre zasady ogólne prawa UE

Zagadnienia egzaminacyjne 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13.

Jaki charakter mają prawa podstawowe w prawie UE? Jaka jest podstawa prawna ochrony praw podstawowych w UE? W jaki sposób i dlaczego skutkują w prawie Unii prawa zawarte w EKPC? W jakich sytuacjach TSUE kontroluje przestrzeganie praw podstawowych przez państwa członkowskie? Jakiego rodzaju aktem jest Karta praw podstawowych UE i jak skutkuje? W jaki sposób Karta praw podstawowych UE skutkuje w stosunku do Polski? W jaki sposób obecnie ETPC może kontrolować prawo Unii? Na czym polega test ekwiwalentnej ochrony stosowany przez ETPC? Co zmieni się w sytuacji prawnej jednostki po przystąpieniu UE do EKPC? Co to znaczy, że zasada niedyskryminacji jest ogólną zasadą prawa Unii? Co jest treścią zasady niedyskryminacji? Na czym polega praktyczne znaczenie zasady pewności prawa i niedziałania prawa wstecz? Wskaż przykłady orzeczeń. Na czym polega i jak działa zasada ochrony uprawnionego oczekiwania?

www.lexisnexis.pl

Część czwarta SYSTEM OCHRONY PRAWNEJ UNII EUROPEJSKIEJ

Wprowadzenie Wprowadzenie Wprowadzenie

Dochodzenie roszczeń opartych na prawie Unii Europejskiej odbywa się głównie przed sądami państw członkowskich (zob. rozdz. X pkt 6). Zgodnie z art. 19 ust. 1 TUE: „[...] Państwa Członkowskie ustanawiają środki niezbędne do zapewnienia skutecznej ochrony prawnej w dziedzinach objętych prawem Unii”.

499

Prawo Unii podlega także właściwości Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE), który obecnie obejmuje trzy sądy: Trybunał Sprawiedliwości, Sąd oraz Sąd do Spraw Służby Publicznej. Nie wnikając głębiej w podział kompetencji między tymi sądami, w uproszczeniu, Trybunał Sprawiedliwości rozpatruje najważniejsze kategorie spraw, np. skargi przeciwko państwu członkowskiemu, pytania prejudycjalne, wnioski dotyczące zgodności z Traktatami zawieranych przez Unię umów międzynarodowych, odwołania od orzeczeń Sądu. Sąd rozpatruje m.in. wszystkie skargi wnoszone przez osoby fizyczne i prawne oraz niektóre skargi wnoszone przez instytucje. Sąd do Spraw Służby Publicznej rozpatruje skargi pracowników Unii.

500

Kompetencja TSUE ma charakter wyłączny w tym sensie, że państwa członkowskie nie mogą wnosić sporów wynikających ze stosowania i interpretacji prawa Unii do innych sądów międzynarodowych (art. 344 TFUE). Trybunał Sprawiedliwości UE może rozpatrywać, zgodnie z zasadą przyznania kompetencji, tylko te rodzaje spraw, które zostały wyraźnie przewidziane w Traktatach. Jurysdykcja Trybunału może mieć charakter sporny (skargi) lub niesporny. Najważniejsze postępowania sporne to: 1) skargi przeciwko państwu członkowskiemu z tytułu uchybienia zobowiązaniom, 2) skarga o stwierdzenie nieważności aktu prawnego Unii, 3) skarga na bezczynność Unii, 4) skarga odszkodowawcza przeciwko Unii. Najważniejsze postępowania niesporne to: 1) postępowanie prejudycjalne, 2) postępowanie w sprawie opinii o zgodności przewidywanej umowy międzynarodowej z Traktatami.

501

502

354

Wprowadzenie

Ogólne zadania i kompetencje TSUE określa art. 19 ust. 3 TUE. System skarg przewidzianych w Traktatach i postępowania niesporne mają charakter komplementarny. Postępowania pełnią różną funkcję, mają na celu przede wszystkim wymuszenie przestrzegania prawa przez państwa członkowskie (skargi Komisji lub państwa członkowskiego przeciwko państwu członkowskiemu), wymuszenie przestrzegania prawa przez Unię poprzez kontrolę legalności działań instytucji i organów Unii (skarga o stwierdzenie nieważności aktu Unii, skarga na bezczynność Unii, skarga odszkodowawcza) oraz zapewnienie jednolitego stosowania prawa Unii przez państwa członkowskie. Temu ostatniemu celowi służy tryb prejudycjalny. Ograniczamy się do omówienia tylko najważniejszych postępowań przed TSUE. 503

W związku z utworzeniem w 1989 r. SPI orzeczenia oznaczane są literami: C – Trybunał Sprawiedliwości; T – SPI, obecnie Sąd; F – Sąd ds. Służby Publicznej UE. Trzeba również pamiętać o traktatowych włączeniach pewnych obszarów kompetencji Unii spod jurysdykcji Komisji i Trybunału w zakresie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (art. 24 i 40 TUE, art. 275 TFUE), przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości (art. 276 TFUE) oraz o postanowieniach przejściowych uregulowanych w Protokole nr 36 dołączonym do TUE oraz TFUE.

504

Trybunał Sprawiedliwości UE nie jest właściwy w zakresie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa i aktów wydanych w jej ramach, z wyjątkiem dwóch sytuacji. Może on orzekać w sprawach dotyczących kontroli: 1) procedur i kompetencji instytucji w celu zagwarantowania, aby realizacja WPZiB nie naruszała procedur i kompetencji przewidzianych w TFUE, i odwrotnie – aby realizacja polityk określonych w art. 3–6 TFUE nie naruszała procedur i kompetencji przewidzianych dla WPZiB. Przepis ten gwarantuje poszanowanie procedur i kompetencji wynikających z TFUE oraz TUE, a także stosowanie odpowiednich procedur i kompetencji dla realizacji właściwych polityk. Poprzednio art. 47 TUE gwarantował „pierwszeństwo” kompetencjom wspólnotowym, Trybunał rozwinął orzecznictwo dotyczące tej zasady. Kontrolował, czy – wykonując kompetencje z zakresu TUE – nie naruszono kompetencji wspólnotowych1. Obecnie Traktat nie daje pierwszeństwa żadnemu z obszarów kompetencji Unii; 2) legalności decyzji przewidujących środki ograniczające wobec osób fizycznych lub prawnych przyjętych przez Radę na podstawie postanowień szczególnych dotyczących WPZiB. Chodzi np. o sankcje stosowane wobec jednostek w celu wykonania rezolucji RB ONZ, takich jak zamrożenie kont bankowych2. Gdy chodzi o przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, TSUE ma kompetencję na ogólnych zasadach, z wyjątkiem określonym w art. 276. 1

Zob. np. sprawa C-176/03 Komisja przeciwko Radzie, Zb.Orz. 2005, s. I-7879. Zob. np. sprawy połączone C-402/05 P i C-415/05 P Kadi i Al Barakaat International Foundation przeciwko Radzie i Komisji (Zb.Orz. 2008, s. I-6351). W sprawie tej w grę wchodziło wspólne stanowisko i rozporządzenie. Obecnie wspólne stanowisko zastępuje się decyzjami. Mogą one wejść w zakres stosowania art. 275 TFUE. 2

www.lexisnexis.pl

Wprowadzenie

355

Trybunał Sprawiedliwości UE nie może orzekać w sprawach: 1) ważności lub proporcjonalności działań policji lub innych organów ścigania w państwie członkowskim, 2) wykonywania przez państwa członkowskie obowiązków dotyczących utrzymania porządku publicznego i ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego.

505

Postanowienia przejściowe zawarte w Protokole nr 36 utrzymują w art. 9 skutki prawne aktów instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii przyjętych na podstawie TUE przed wejściem w życie Traktatu z Lizbony do czasu ich uchylenia, unieważnienia lub zmiany tych aktów w zastosowaniu Traktatów. To samo dotyczy konwencji zawartych między państwami członkowskimi na podstawie TUE. Ma to znaczenie dla sposobu orzekania przez TSUE. Natomiast art. 10 Protokołu dotyczy ograniczenia jurysdykcji Trybunału w odniesieniu do aktów prawnych Unii dawnego III filaru (tj. w dziedzinie współpracy policyjnej i współpracy sądowej w sprawach karnych), które zostały przyjęte przed wejściem w życie Traktatu z Lizbony. Ograniczenia te polegają na: 1) braku uprawnień Komisji do wnoszenia skarg przeciwko państwu członkowskiemu (art. 258 TFUE), 2) utrzymaniu wąskiego zakresu jurysdykcji TSUE w ramach procedury prejudycjalnej – tylko w odniesieniu do państw członkowskich, które złożyły deklaracje uznające kompetencje Trybunału (zob. rozdział XVII pkt 1). W przypadku zmiany takich aktów ograniczenia przestają obowiązywać – stosują się do nich zasady ogólne. W każdym wymienionym przypadku rozwiązanie przejściowe przestaje obowiązywać 5 lat po dacie wejścia w życie Traktatu z Lizbony.

506

Rozdział XIII

Skargi przeciwko państwu członkowskiemu z tytułu uchybienia zobowiązaniom XIII. Skargi przeciwko państwu członkowskiemu z tytułu uchybienia zobowiązaniom 1. Uwagi ogólne

1. Uwagi ogólne 507

System ochrony prawnej w Unii Europejskiej musi zapewnić przestrzeganie prawa przez wszystkich uczestników: państwa członkowskie, instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii, osoby fizyczne i prawne, przede wszystkim jednak – państwa członkowskie. Wymuszeniu przestrzegania zobowiązań nałożonych przez prawo Unii na państwa członkowskie służą przede wszystkim dwie skargi określone w art. 258 i 259 TFUE. Skargi te może złożyć Komisja lub inne państwo członkowskie. Jednostka nie ma zatem żadnej możliwości złożenia skargi przeciwko państwu członkowskiemu bezpośrednio do Trybunału Sprawiedliwości UE. Tego typu skargi jednostek mogą być tylko rozpatrywane przez sądy krajowe.

508

Postępowania przeciwko państwom członkowskim toczą się przed Trybunałem Sprawiedliwości. Charakterystyczne dla obu postępowań jest jednak to, że składają się one z dwóch faz: administracyjnej i sądowej. Zanim skarga będzie rozpatrzona przez Trybunał, sprawą zajmuje się Komisja, która bada sytuację, kieruje do państwa ostrzeżenie, dając mu szansę naprawienia zachowania lub ustosunkowania się do zarzutów. Dotyczy to skargi wnoszonej zarówno na podstawie art. 258, jak i art. 259 TFUE.

509

Przedmiotem postępowania sądowego jest stwierdzenie naruszenia przez państwo członkowskie zobowiązania wynikającego z prawa Unii. Naruszenie prawa Unii przez państwo członkowskie może polegać na działaniu bądź zaniechaniu. Państwo odpowiada przy tym za wszystkie swoje organy, w tym sądy, władze lokalne i samorządowe, a także za działania i zaniechania emanacji państwa, tj. podmiotów znajdujących się pod jego kontrolą, którym powierzono prawem publicznym szczególne uprawnienia wykraczające poza przyjęte w zwykłych stosunkach między jednostkami.

2. Skarga Komisji przeciwko państwu członkowskiemu

357

2. Skarga Komisji przeciwko państwu członkowskiemu 2. Skarga Komisji przeciwko państwu członkowskiemu

2.1. Uwagi ogólne Skargę Komisji o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego reguluje art. 258 TFUE.

510

Artykuł 258 TFUE (dawny art. 226 TWE) „Jeśli Komisja uzna, że Państwo Członkowskie uchybiło jednemu z zobowiązań, które na nim ciążą na mocy Traktatów, wydaje ona uzasadnioną opinię w tym przedmiocie, po uprzednim umożliwieniu temu Państwu przedstawienia swych uwag. Jeśli Państwo to nie zastosuje się do opinii w terminie określonym przez Komisję, może ona wnieść sprawę do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej”. Artykuł 258 TFUE nie definiuje pojęcia „uchybienie”. Trybunał przyjmuje, że naruszenie zobowiązania może polegać na działaniu i na zaniechaniu (duża część postępowań dotyczy braku transpozycji dyrektyw). Zobowiązanie może wynikać dla państwa członkowskiego zarówno z prawa pierwotnego, jak i wtórnego, np. z umów międzynarodowych Unii, czy z ogólnych zasad prawa Unii, np. z zasady lojalnej współpracy. Komisja czerpie wiedzę o istnieniu naruszenia z różnych źródeł – nie tylko z ustaleń własnych, z informacji przedstawianych jej przez państwa członkowskie, np. na temat stanu implementacji dyrektyw, lecz także skarg kierowanych do Komisji przez osoby fizyczne lub prawne (co oznacza, że pośrednio uczestniczyć może w tej procedurze także jednostka). Komisja opracowała procedurę wewnętrzną dotyczącą postępowania ze skargami indywidualnymi. Szczegółowy opis procedur i terminów można znaleźć w Komunikacie Komisji do Rady i Parlamentu Europejskiego „Aktualizacja zasad postępowania w stosunkach ze skarżącymi w przedmiocie stosowania prawa unijnego”1, a także na stronie internetowej Komisji. Komisja wskazuje w nim, że: „Każdy może zakwestionować działanie państwa członkowskiego, przedkładając Komisji Europejskiej skargę dotyczącą środka (legislacyjnego, wykonawczego lub administracyjnego) lub praktyki rzekomo stosowanych przez państwo członkowskie, jeśli uzna je za sprzeczne z określonym przepisem lub zasadą prawa UE. Nie musi udowadniać, że kieruje się interesem prawnym, ani że jest główną i bezpośrednią ofiarą naruszenia przepisów, którego dotyczy złożona skarga. Aby jednak dana skarga mogła zostać rozpatrzona, musi ona dotyczyć naruszenia prawa UE przez państwo członkowskie, nie może zatem dotyczyć spraw prywatnych”2. Dalej sformułowane są szczegółowe wymogi takiej skargi. Komisja nie rozpatruje skarg anonimowych. Skarga jest rejestrowana w Sekretariacie Generalnym Komisji. Składający skargę jest informowany o przebiegu postępowania, które powinno się zakończyć w ciągu 12 miesięcy od daty wpłynięcia skargi.

1 2

Bruksela, 2 kwietnia 2012 r., COM(2012) 154 final. Zob. ec.europa.eu/eu_law/your_rights/your_rights_pl (dostęp: 4 sierpnia 2012 r.).

511

358 512

XIII. Skargi przeciwko państwu członkowskiemu z tytułu uchybienia zobowiązaniom

Komisja nie ma obowiązku ani wszczęcia postępowania, ani na późniejszym etapie skierowania sprawy do Trybunału. Komisja ma w tym zakresie szeroką władzę dyskrecjonalną. Uznaniowość kompetencji Komisji co do tego, czy podjąć działanie oraz kiedy je podjąć, potwierdza orzecznictwo Trybunału (orzeczenia szeroko cytuje wymieniony Komunikat Komisji, s. 3). Nie jest zatem dopuszczalna ani skarga na bezczynność Komisji, ani skarga o unieważnienie odmownej decyzji Komisji3, jeśli nie podejmie ona postępowania przeciwko państwu członkowskiemu.

2.2. Procedura 513

Procedurę z art. 258 TFUE można podzielić na trzy etapy: nieformalne postępowanie wyjaśniające, formalne postępowanie wyjaśniające oraz postępowanie sądowe.

514

1. Nieformalne postępowanie wyjaśniające polega na nieformalnym wyjaśnieniu problemu z państwem członkowskim (wymianie korespondencji między Komisją i państwem członkowskim, spotkaniach funkcjonariuszy Komisji z przedstawicielami państwa). W tej fazie państwo ma szansę przedstawienia Komisji swojego stanowiska i osiągnięcia z nią ugody, co może sprawę zakończyć. Komisja bierze pod uwagę różne czynniki, takie jak: powaga, długotrwałość naruszenia, wysiłki państwa zmierzające do naprawy sytuacji. Komisja może również zdecydować o wszczęciu formalnego postępowania. Powinna tak zrobić, gdy dojdzie do przekonania, że państwo członkowskie uchybia swoim zobowiązaniom.

515

2. W formalnym postępowaniu wyjaśniającym Komisja kieruje do państwa członkowskiego wezwanie do usunięcia uchybienia, pisemne formalne ostrzeżenie, w którym wskazuje istnienie naruszenia zobowiązania wynikającego z prawa Unii, wzywa państwo do jego usunięcia, a także wyznacza termin, w którym państwo powinno to uczynić. Trybunał wyjaśnił, że celem formalnego wezwania jest, z jednej strony, wyznaczenie zakresu przedmiotowego sporu i wskazanie państwu członkowskiemu, do którego zwrócono się o ustosunkowanie się, czynników umożliwiających mu przygotowanie swojej linii obrony, z drugiej zaś – umożliwienie państwu członkowskiemu wypełnienia zobowiązania, zanim skarga zostanie skierowana do Trybunału4. Treść wezwania wyznacza zatem zakres przedmiotowy dalszego postępowania; nowe zarzuty mogą być tylko przedmiotem odrębnego postępowania. Państwo powinno w rozsądnym czasie odpowiedzieć Komisji (często są to dwa miesiące, ale w uzasadnionych okolicznościach wystarczająco długi może być termin jednego tygodnia), ale nie ma obowiązku prawnego5, Komisja zaś nie musi czekać na odpowiedź. W interesie państwa leży jednak podjęcie dialogu z Komisją. Jeśli w rozsądnym czasie nie uda się nakłonić państwa do wypełnienia zobowiązań, Komisja może sformułować tzw. uzasadnioną opinię (uprawnienie to ma charakter

3 Było to przedmiotem sprawy 48/65 Alfons Lütticke GmbH przeciwko Komisji (Zb.Orz. 1966, s. 19). W wyroku z 1 marca 1966 r. Trybunał oddalił skargę na nieważność odmownej decyzji Komisji, wskazując, że decyzja taka nie rodzi wiążących skutków prawnych. 4 Zob. sprawa C-1/00 Komisja przeciwko Francji, Zb.Orz. 2001, s. I-9989. 5 W ten sposób w sprawie 211/81 Komisja przeciwko Danii, Zb.Orz. 1982, s. 4547.

www.lexisnexis.pl

2. Skarga Komisji przeciwko państwu członkowskiemu

359

dyskrecjonalny), która wyjaśnia szczegółowo, na czym polega naruszenie prawa przez państwo członkowskie. Opinia musi być umotywowana (wymóg obligatoryjny). Wskazuje także termin, w którym państwo członkowskie może jeszcze wykonać zobowiązanie. Jeśli państwo nie zastosuje się do opinii, Komisja może złożyć skargę do Trybunału Sprawiedliwości. Podczas postępowania sądowego ciężar wykazania uchybienia zobowiązaniom spoczywa na Komisji. 3. Postępowanie sądowe opiera się na skardze Komisji, która musi być zgodna z uzasadnioną opinią. Opinia nie jest wiążącym aktem, a jej ważność nie podlega kontroli legalności6. Państwo członkowskie, którego opinia dotyczy, może jednak zarzucić jej brak należytego uzasadnienia i w ten sposób zakwestionować jej skuteczność 7. Komisja nie może w postępowaniu sądowym zmienić zarzutów przedstawionych w opinii, ale może skargę cofnąć, jeżeli państwo zaniecha naruszenia prawa przed wydaniem orzeczenia. Wówczas Trybunał sprawę umorzy 8. Trybunał nie może z własnej inicjatywy kontynuować postępowania.

516

W orzeczeniu z 10 marca 1970 r. w sprawie 7/69 Komisja przeciwko Włochom9 Trybunał odmówił rozpatrzenia zarzutów wychodzących poza zakres opinii. W trakcie rozpatrywania sprawy przez Trybunał Włochy wykonały zobowiązanie, wydały odpowiednie przepisy krajowe, ale zdaniem Komisji nie oznaczało to pełnego wykonania zobowiązań i dlatego nie wycofała ona skargi z Trybunału. W rezultacie zarówno Włochy, jak i Komisja domagały się od Trybunału oceny sposobu spełnienia zobowiązania. Trybunał odrzucił taki wniosek. Podkreślił, że oceniając wywiązanie się państwa ze zobowiązania w okresie po wydaniu przepisów krajowych, które nastąpiło w trakcie trwania postępowania przed Trybunałem, Trybunał naruszyłby prawo państwa członkowskiego do obrony, do przedstawienia swoich argumentów – albowiem procedura skargi o uchybienie zobowiązaniom, w opinii Trybunału, powinna być uruchomiona ponownie w związku z nowym stanem faktycznym.

517

Wykonanie zatem zobowiązania przez państwo na skutek wszczęcia przez Komisję procedury z art. 258 TFUE i w trakcie trwania tej procedury, o ile Komisja nie cofnie skargi, nie oznacza, że Trybunał nie może rozpatrywać sprawy i stwierdzić, iż państwo w przeszłości nie wywiązało się ze zobowiązania. Takie orzeczenie może mieć bowiem znaczenie, np. może być podstawą, jak wskazał Trybunał w jednym z orzeczeń z 1988 r., ustalenia odpowiedzialności państwa w płaszczyźnie prawa krajowego w stosunku do osób, które doznały szkody na skutek niewywiązania się państwa ze zobowiązania10. W późniejszym orzeczeniu, z 19 listopada 1991 r., w sprawach połączonych C-6/90 i C-9/90 Francovich i inni11, wskazując na możliwość dochodzenia przez jednostkę odpowiedzialności państwa za szkody wyrządzone na skutek niewypełnienia zobowiązania w prawie krajowym bezpośrednio na podstawie zasady prawa Unii, TS wzmocnił skargę przeciwko państwu członkowskiemu (w tej sprawie TS wydał uprzednio orzeczenie w trybie skargi o uchybienie zobowiązaniom).

6 Zob. sprawy: 48/65 Alfons Lutticke GmbH przeciwko Komisji, Zb.Orz. 1966, s. 19; 7/61 Komisja przeciwko Włochom, Zb.Orz. 1961, s. 317. 7 Zob. np. sprawy: 7/61 Komisja przeciwko Włochom, Zb.Orz. 1961, s. 317; C-247/89 Komisja przeciwko Portugalii, Zb.Orz. 1991, s. I-3659, pkt 22. 8 Zob. sprawa C-290/98 Komisja przeciwko Austrii, Zb.Orz. 2000, s. I-7835. 9 Zb.Orz. 1970, s. 111. 10 Tak w sprawie 240/86 Komisja przeciwko Grecji, Zb.Orz. 1988, s. 1835. 11 Zb.Orz. 1991, s. I-5357.

518

360

XIII. Skargi przeciwko państwu członkowskiemu z tytułu uchybienia zobowiązaniom

Omówione zasady potwierdzają także orzeczenia TS wydane po wejściu w życie Traktatu z Lizbony, np. w sprawie C-535/07 Komisja przeciwko Austrii12 oraz z 26 kwietnia 2012 r. w sprawie C-508/10 Komisja przeciwko Niderlandom.

519

W czasie trwania postępowania sądowego Trybunał może na podstawie art. 279 TFUE13, na wniosek Komisji, orzec o zastosowaniu środka tymczasowego. Celem środka jest zapobieżenie sytuacji, która mogłaby doprowadzić do niepowetowanych strat. Wnioskodawca musi wskazać okoliczności niecierpiące zwłoki, a także uprawdopodobnić z faktycznego i prawnego punktu widzenia konieczność zastosowania środka.

520

Przykładowo postanowieniem z 18 kwietnia 2007 r. w sprawie C-193/07 R Komisja przeciwko Polsce (niepubl.), dotyczącej obwodnicy Augustowa, prezes Trybunału orzekł, że: „Rzeczpospolita Polska nie rozpocznie lub zawiesi, bezzwłocznie i do czasu ogłoszenia postanowienia kończącego postępowanie w sprawie zastosowania środków tymczasowych, prac mających na celu realizację projektu zalesienia na terenie Pojezierze Sejneńskie – który powinien zostać zaproponowany jako teren mający znaczenie dla Wspólnoty zgodnie z dyrektywą Rady 92/43/EWG – będącego środkiem kompensacji strat w obszarze specjalnej ochrony Puszcza Augustowska”. Jednym z najsłynniejszych przypadków jest zastosowanie środka tymczasowego na wniosek Komisji w sprawie C-246/89 Factortame (zob. rozdz. XI pkt 6).

2.3. Przesłanki egzoneracyjne 521

Państwa członkowskie powołują różne okoliczności mające na celu usprawiedliwienie naruszenia zobowiązania i wyłączenie odpowiedzialności za naruszenie (egzoneracyjne). Wśród tych okoliczności można wskazać siłę wyższą, bezprawność (wada) środka Unii, wzajemność, brak inercji lub celowego niewykonania itp. Klasyczną przesłankę egzoneracyjną stanowi siła wyższa. Siła wyższa ( force majeure) to nieprzewidziane, niedające się przewidzieć i niemożliwe do odparcia zdarzenie, które spowodowało naruszenie prawa, a zatem argument, że zdarzenie było poza kontrolą państwa członkowskiego. Siłą wyższą nie jest więc nieefektywne działanie aparatu państwowego, konflikty między prezydentem i premierem, nieuchwalenie ustawy w odpowiednim czasie przez parlament, trudności techniczne, błędne stosowanie prawa Unii przez niezależne sądy itp.

522

W sprawie 101/84 Komisja przeciwko Włochom14 (statystyka natężenia ruchu drogowego) Włochy usprawiedliwiały swoje niewykonanie dyrektywy działaniem siły wyższej. Centrum statystyczne, które miało dostarczyć statystyk wymaganych przez dyrektywę, zostało dotknięte przez wybuch bomby. Trybunał zgodził się, że akt tego typu może stanowić przypadek force majeure i stworzyć przeszkody niemożliwe do przezwyciężenia. Odmówił jednak uznania ekscepcji w tym przypadku. W szczególności dlatego, że niewykonanie obowiązku wynikającego z dyrektywy utrzymywało się jeszcze przez kilka lat po wybuchu. W sprawie 77/69 Komisja przeciwko Belgii15 – Belgia wskazała jako siłę wyższą rozwiązanie parlamentu w trakcie procedury przyjmowania prawa implementującego prawo wspólnotowe. W związku z doktryną podziału władzy w prawie konstytucyjnym Belgii, rząd nie mógł wymagać od parlamentu przyjęcia koniecznego środka dla wykonania pra-

12

Wyrok z 14 października 2010 r., Zb.Orz. 2010, s. I-9483. Zob. także art. 83 i n. Regulaminu postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości z 19 czerwca 1991 r. (wielokrotnie zmienianego, ostatnio w 2011 r.). 14 Wyrok z 11 lipca 1985 r., Zb.Orz. 1985, s. 2629. Podobnie sprawa 33/69 Komisja przeciwko Włochom, Zb.Orz. 1970, s. 93. 15 Wyrok z 5 maja 1970 r., Zb.Orz. 1970, s. 237. 13

www.lexisnexis.pl

2. Skarga Komisji przeciwko państwu członkowskiemu

361

wa wspólnotowego. Trybunał nie uznał takiego usprawiedliwienia, podkreślając, że państwo ponosi odpowiedzialność za wszystkie organy konstytucyjne. W sprawie 280/83 Komisja przeciwko Włochom16 Trybunał podkreślił, że: „państwo członkowskie nie może powoływać postanowień, praktyk lub okoliczności istniejących w jego wewnętrznym systemie prawnym w celu usprawiedliwienia niewywiązywania się ze zobowiązań i terminów ustanowionych w dyrektywach Wspólnoty”. W sprawie 301/81 Komisja przeciwko Belgii17 (chodziło o implementację dyrektywy 77/780 dotyczącej instytucji kredytowych) Belgia wskazywała na trudności techniczne, instytucjonalne, polityczne, krótki okres na transpozycję, podkreślając duże wysiłki rządu i jego dobrą wolę (zauważone także w opinii Komisji), projekt jednak nie trafił do parlamentu. Trybunał odrzucił ten rodzaj obrony, wskazując, że postępowanie w ramach skargi o uchybienie zobowiązaniom ma charakter obiektywny. Dopuszczalność skargi zależy wyłącznie od obiektywnego stwierdzenia naruszenia prawa Unii, nie zaś od udowodnienia inercji czy celowego niewykonania po stronie państwa członkowskiego.

W orzeczeniu wydanym po wejściu w życie Traktatu z Lizbony Trybunał potwierdził przyjęte rozumienie siły wyższej. W sprawie C-297/08 Komisja przeciwko Włochom, dotyczącej niewłaściwego implementowania dyrektywy w sprawie odpadów, Trybunał orzekł, że: „Postępowanie przewidziane w art. 258 TFUE opiera się na obiektywnym ustaleniu, że dane państwo członkowskie nie przestrzega zobowiązań nałożonych traktatem lub aktem prawa wtórnego. Jeżeli ustalenie takie zostało dokonane, bez znaczenia jest to, czy uchybienie jest wynikiem zamierzonego działania państwa, któremu jest ono przypisywane, zaniedbania czy też trudności technicznych, z którymi państwo to się zmaga. Co się tyczy protestów mieszkańców przeciwko budowie pewnych urządzeń do usuwania odpadów, państwo członkowskie nie może powoływać się na sytuacje wewnętrzne, takie jak trudności pojawiające się na etapie wykonania aktu wspólnotowego, w tym trudności związane z oporem jednostek, w celu usprawiedliwienia nieprzestrzegania zobowiązań i terminów wynikających z norm prawa Unii. To samo dotyczy kwestii istnienia działalności przestępczej czy aktywności osób przedstawianych jako działające „na granicy prawa”, które działałyby w sektorze usuwania odpadów. Jeżeli chodzi o kwestię niewykonania zobowiązań umownych przez przedsiębiorstwa, którym powierzono budowę pewnych obiektów infrastruktury służącej do usuwania odpadów, nawet jeśli defi nicja siły wyższej nie wymaga wystąpienia całkowitego braku możliwości działania, to jednak wymaga ona, aby brak dojścia do skutku danego faktu był spowodowany przez okoliczności zewnętrzne w stosunku do podmiotu, który się na nie powołuje, nietypowe i nieprzewidywalne, których konsekwencji nie można uniknąć mimo dołożenia wszelkich starań18.

523

Gdy chodzi o zarzut dotyczący bezprawności aktu Unii, Trybunał najczęściej podkreśla, że skarga o uchybienie zobowiązaniom nie może zastępować innych procedur i służyć kwestionowaniu ważności środka. Trybunał odrzucił także możliwość wyłączenia odpowiedzialności z powodu niewykonywania zobowiązania przez organy Unii19 lub inne państwa członkowskie20 (wzajemność), podkreślając, że w odróżnieniu od klasycznego prawa międzynarodowego Traktat stworzył nowy porządek prawny, który nie opiera się na wzajemności. Działania jednostronne są wyłączone. Jeśli np. Rada nie wywiązała się ze swoich zobowiązań, nie zwalnia to państw członkowskich z wykonania ich zobowiązań.

524

16

Wyrok z 5 czerwca 1984 r., Zb.Orz. 1984, s. 2361. Wyrok z 1 marca 1983 r., Zb.Orz. 1983, s. 467. 18 Wyrok z 4 marca 2010 r., Zb.Orz. 2010, s. I-1749, teza 4, zob. pkt 81–85. 19 Zob. sprawa C-146/89 Komisja przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, Zb.Orz. 1991, s. 3533; sprawy połączone 90 i 91/63 Komisja przeciwko Belgii i Luksemburgowi, Zb.Orz. 1964, s. 625. 20 Zob. sprawa 232/78 Komisja przeciwko Francji, Zb.Orz. 1979, s. 2729. 17

362

XIII. Skargi przeciwko państwu członkowskiemu z tytułu uchybienia zobowiązaniom

525

Innym rodzajem obrony jest zarzut niedopuszczalności skargi o uchybienie zobowiązaniom na przykład z uwagi na jej przedwczesny charakter, tj. z powodu naruszenia przez wniesienie skargi przez Komisję zasad ogólnych prawa Unii, takich jak ochrona uprawnionych oczekiwań lub zasada lojalnej współpracy.

526

Taki zarzut zgłosiła m.in. Polska w sprawie C-311/09 Komisja przeciwko Polsce. Komisja wniosła skargę przeciwko Polsce mimo wysiłków podejmowanych przez rząd w celu osiągnięcia uzgodnionego z Komisją rozwiązania. W wyroku Trybunał stwierdził, że: „postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego opiera się na obiektywnym stwierdzeniu naruszenia przez państwo członkowskie zobowiązań, jakie na nim ciążą na mocy prawa Unii, i że w wypadku takim jak niniejszy państwo członkowskie nie może powoływać się na zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań i zasadę lojalnej współpracy w celu uniemożliwienia obiektywnego stwierdzenia naruszenia przez wspomniane państwo zobowiązań ciążących na nim na podstawie Traktatu WE, ponieważ dopuszczenie wskazanego uzasadnienia byłoby sprzeczne z celem, jakiemu służy postępowanie przewidziane w art. 226 WE [...]. Co się tyczy przedwczesnego charakteru skargi, należy zauważyć, że, jak wynika z utrwalonego orzecznictwa, do Komisji – gdy uzna, że państwo członkowskie uchybiło ciążącym na nim zobowiązaniom – należy ocena, czy stosowne jest wszczęcie postępowania przeciwko temu państwu, jak również określenie przepisów, które to państwo naruszyło, oraz wybór chwili wszczęcia przeciwko niemu postępowania w przedmiocie uchybienia zobowiązaniom. Względy, które zdecydowały o podjęciu takich decyzji, nie mogą wpływać na dopuszczalność skargi Komisji [...]”21.

527

Wydaje się zatem, że jedyną okolicznością egzonerującą państwo członkowskie jest brak możliwości wykonania zobowiązania wynikającego z prawa Unii spowodowany przez okoliczności zewnętrzne w stosunku do państwa członkowskiego, które się na nie powołuje, nietypowe i nieprzewidywalne, których konsekwencji nie można uniknąć mimo dołożenia wszelkich starań.

2.4. Wyrok i jego wykonanie 528

Orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości ma charakter deklaratoryjny. Stwierdza jedynie brak lub istnienie uchybienia zobowiązaniom wynikającym z Traktatów oraz określa przepisy, które zostały naruszone, i sposób, w jaki zostały naruszone. Nie wskazuje natomiast ani terminu, ani sposobu wykonania zobowiązań. Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że troska o bezzwłoczne i jednolite stosowanie prawa Unii wymaga, aby wykonanie to zostało dokonane bezzwłocznie oraz w najkrótszym możliwym terminie22.

529

Wykonanie orzeczenia ma zapewnić przede wszystkim zasada poszanowania decyzji sądowych (obowiązek wykonania wyroku formułuje obecnie art. 260 ust. 1 TFUE) oraz specjalna procedura – ponowne postępowanie o uchybienie zobowiązaniom – przewidująca możliwość nakładania kar pieniężnych na państwo członkowskie. Możliwość tę wprowadzono w Traktacie z Maastricht, w którym zmieniono w tym celu art. 171 TEWG (później art. 228 TWE). W Traktacie z Lizbony zmieniono art. 228 TWE (art. 260 TFUE) w celu wzmocnienia dwóch aspektów jego postanowień.

21

Wyrok z 6 maja 2010 r., Zb.Orz. 2010, s. I-55, pkt 18 i 19. Zob. sprawa C-121/07 Komisja przeciwko Francji, Zb.Orz. s. I-9159, pkt 21 i przytoczone tam orzecznictwo. 22

www.lexisnexis.pl

2. Skarga Komisji przeciwko państwu członkowskiemu

363

Artykuł 260 TFUE (dawny art. 228 TWE, poprzednio art. 171 TEWG) „1. Jeśli Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej stwierdza, że Państwo Członkowskie uchybiło jednemu z zobowiązań, które na nim ciążą na mocy Traktatów, Państwo to jest zobowiązane podjąć środki, które zapewnią wykonanie wyroku Trybunału. 2. Jeżeli Komisja uzna, że dane Państwo Członkowskie nie podjęło środków zapewniających wykonanie wyroku Trybunału, może ona wnieść sprawę do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, po umożliwieniu temu Państwu przedstawienia uwag. Wskazuje ona wysokość ryczałtu lub okresowej kary pieniężnej do zapłacenia przez dane Państwo Członkowskie, jaką uzna za odpowiednią do okoliczności. Jeżeli Trybunał stwierdza, że dane Państwo Członkowskie nie zastosowało się do jego wyroku, może na nie nałożyć ryczałt lub okresową karę pieniężną. Procedura ta nie narusza artykułu 259. 3. Jeżeli Komisja wniesie skargę do Trybunału zgodnie z artykułem 258, uznając, że dane Państwo Członkowskie uchybiło obowiązkowi poinformowania o środkach podjętych w celu transpozycji dyrektywy przyjętej zgodnie z procedurą ustawodawczą, Komisja może, o ile uzna to za właściwe, wskazać kwotę ryczałtu lub okresowej kary pieniężnej do zapłacenia przez dane Państwo, jaką uzna za odpowiednią do okoliczności. Jeżeli Trybunał stwierdzi, że nastąpiło naruszenie prawa, może nałożyć na dane Państwo Członkowskie ryczałt lub okresową karę pieniężną w wysokości nie przekraczającej kwoty wskazanej przez Komisję. Zobowiązanie do zapłaty staje się skuteczne w terminie określonym w wyroku Trybunału”.

Jeżeli Komisja uzna, że państwo nie wykonało lub nie w pełni wykonało wyrok, może wszcząć procedurę określoną w art. 260 ust. 2 TFUE. Niewykonanie wyroku stanowi kolejne uchybienie zobowiązaniom i wymaga przeprowadzenia kolejnego postępowania. Traktat z Lizbony zmodyfikował procedurę w ten sposób, że poprzednio wymagane były zarówno wezwanie państwa do usunięcia uchybienia (pierwsze formalne pismo ostrzegawcze), jak i uzasadniona opinia Komisji. Obecnie art. 260 ust. 2 TFUE wymaga tylko wezwania do usunięcia uchybienia. Procedurę zatem uproszczono i przyspieszono.

530

Wezwanie poprzedzone jest postępowaniem nieformalnym, może wskazywać termin zaprzestania naruszenia. Komisja może wnieść skargę do Trybunału (uprawnienie uznaniowe). W skardze Komisja wnosi o stwierdzenie niewykonania wyroku oraz określa wysokość ryczałtu lub okresowej kary pieniężnej do zapłacenia przez dane państwo członkowskie, jaką uzna za odpowiednią do okoliczności. W wyroku z 31 marca 2011 r. w sprawie C-407/09 Komisja przeciwko Grecji (niepubl.) Trybunał przypomniał swoje orzecznictwo dotyczące stosowania kar, przede wszystkim tezy wyroku z 4 czerwca 2009 r. w sprawie C-568/07 Komisja przeciwko Grecji. Mają one zastosowanie do

531

364

XIII. Skargi przeciwko państwu członkowskiemu z tytułu uchybienia zobowiązaniom

postępowania z art. 260 TFUE. Zdaniem Trybunału nałożenie okresowej kary pieniężnej wydaje się szczególnie właściwe, by skłonić państwo członkowskie do usunięcia w jak najkrótszym czasie uchybienia, które w braku tego rodzaju środka miałoby tendencję do utrwalania się. Trybunał w każdej zawisłej przed nim sprawie i na podstawie zarówno okoliczności danego przypadku, jak i stopnia perswazji i odstraszania, który uzna za wymagany, określi kary pieniężne właściwe do zapewnienia wykonania wyroku stwierdzającego uchybienie w najszybszym możliwym czasie i zapobieżenia powtarzaniu się analogicznych naruszeń prawa wspólnotowego. Z kolei nałożenie ryczałtu opiera się przede wszystkim na ocenie skutków niewykonania zobowiązań danego państwa członkowskiego dla interesów prywatnych i interesu publicznego, w szczególności wtedy, gdy uchybienie trwało przez długi czas od chwili wydania stwierdzającego je wyroku. Nałożenie ryczałtu powinno w każdym przypadku pozostać funkcją całokształtu istotnych elementów związanych z naturą stwierdzonego uchybienia oraz postawy państwa członkowskiego, którego dotyczy postępowanie wszczęte na podstawie art. 260 TFUE. Jeśli Trybunał podejmie decyzję o nałożeniu ryczałtu, to do niego należy w ramach wykonywania przysługującego mu swobodnego uznania określenie go w taki sposób, aby był on stosowny do okoliczności i proporcjonalny do stwierdzonego uchybienia, jak również do możliwości fi nansowych danego państwa członkowskiego.

532

W Traktacie nie określono ani kwoty ryczałtu lub kary pieniężnej, ani sposobu ich ustalania. Komisja przedstawiła w latach 1996 i 1997 w tej sprawie dwa komunikaty. Zostały one zastąpione w 2005 r. Komunikatem dotyczącym stosowania art. 228 Traktatu WE23 uwzględniającym dodatkowo wydane od tego czasu orzecznictwo, szczególnie dotyczące kar ryczałtowych i zasady proporcjonalności. Komunikat Komisji z 2005 r. jest nadal stosowany w odniesieniu do procedur regulowanych postanowieniami art. 260 ust. 2 TFUE, jako że pominięcie etapu wydania uzasadnionej opinii nie wymagało wprowadzenia do niego żadnych zmian. Komunikat określa szczegółowe zasady, którymi kieruje się Komisja przy określaniu sankcji i jej wysokości, stawki bazowe itp. (Komisja aktualizuje wartość stawki bazowej co 3 lata zgodnie z inflacją 24). Ponadto informując, że Komisja zmieniła swoją dotychczasową praktykę stosowania raczej okresowych kar pieniężnych, a nie ryczałtu, ponieważ z jej doświadczeń wynikało, że państwa członkowskie często zwlekają z usuwaniem stwierdzonych nieprawidłowości. Pozostanie przy okresowych karach pieniężnych i niedomaganie się kary ryczałtowej mogłoby zatem oznaczać zgodę na sytuację, w której Trybunał stwierdzałby, że dane państwo członkowskie uchybia swoim obowiązkom, a mimo to mogłoby ono bez żadnych konsekwencji kontynuować nielegalne praktyki. Każdy przypadek zwłoki w wykonaniu wyroku Trybunału Sprawiedliwości stanowi sam w sobie poważne naruszenie obowiązujących w Unii zasad praworządności i pewności prawnej. Ponadto w wyroku Trybunału z 12 lipca 2005 r. w sprawie C-304/02 Komisja przeciwko Francji po raz pierwszy zastosowano sankcję złożoną z dwóch typów kar pieniężnych (okresowej kary pieniężnej i kary ryczałtowej) za to samo uchybienie. Komisja zapowiedziała zatem w Komunikacie z 2005 r., że będzie od tej pory wskazywać: okresową karę pieniężną naliczaną za każdy dzień zwłoki następujący po wydaniu wyroku na mocy art. 228 TWE oraz karę ryczałtową za niepowstrzymanie uchybienia między pierwszym wyrokiem stwierdzającym jego istnienie a wyrokiem na mocy art. 228 TWE.

23 24

Komunikat Komisji – Stosowanie art. 228 Traktatu WE, SEC(2005)1658. Zob. Komunikat Komisji SEC(2011)1024.

www.lexisnexis.pl

3. Skarga państwa członkowskiego

365

Wysokość proponowanej kary ustala się na podstawie trzech głównych kryteriów: wagi naruszenia przepisów, czasu trwania naruszenia oraz konieczności uzyskania efektu odstraszającego, aby zapobiec ponownemu wystąpieniu naruszenia. O nałożeniu kary ryczałtowej lub kary pieniężnej orzeka Trybunał; nie jest on związany stanowiskiem Komisji. Wynika z tego, że choć Komisja jest zobowiązana w każdym przypadku wskazać ryczałt bądź karę pieniężną, Trybunał może żadnej kary nie nałożyć bądź zmienić jej rodzaj lub wysokość25. Możliwe jest także wskazanie zarówno ryczałtu, jak i nałożenie kary pieniężnej. 25

Wyroki Trybunału Sprawiedliwości są wiążące zarówno dla państw członkowskich, jak i instytucji europejskich.

533

Druga, bardziej znacząca innowacja wprowadzona Traktatem z Lizbony została ujęta w art. 260 ust. 3 TFUE. W ustępie tym stworzono całkowicie nowy instrument: wraz z wniesieniem w trybie art. 258 TFUE skargi z powodu uchybienia zobowiązaniom Komisja może zaproponować Trybunałowi, aby tym samym wyrokiem, w którym stwierdza on uchybienie państwa członkowskiego obowiązkowi poinformowania o środkach podjętych w celu transpozycji dyrektywy przyjętej zgodnie z procedurą ustawodawczą, nałożył na to państwo ryczałt lub okresową karę pieniężną. Celem tej innowacji jest silniejsze zmotywowanie państw członkowskich do dokonywania transpozycji dyrektyw w terminach przewidzianych przez ustawodawcę i zapewnienie faktycznej skuteczności prawodawstwa Unii.

534

W Komunikacie z 11 listopada 2010 r. w sprawie stosowania art. 260 ust. 3 TFUE26 Komisja wyjaśniła, w jaki sposób będzie korzystać z nowych uprawnień. Wiele proponowanych rozwiązań jest analogicznych do zawartych w Komunikacie z 2005 r. Procedurę z art. 260 ust. 3 TFUE charakteryzuje, po pierwsze, że uprawnienie Komisji ma charakter uznaniowy (Komisja wskazuje sankcję, jeśli uzna to za właściwe), po drugie, że choć o nałożeniu sankcji decyduje ostatecznie Trybunał, jej wysokość nie może przekraczać kwoty wskazanej przez Komisję. Po trzecie, wyrok określa termin, w którym zobowiązanie do zapłaty staje się skuteczne.

535

3. Skarga państwa członkowskiego 3. Skarga państwa członkowskiego

Postępowanie o uchybienie zobowiązaniom może być wniesione nie tylko przez Komisję, lecz także przez inne państwo członkowskie. Uregulowano je w art. 259 TFUE.

25 Np. w sprawie C-304/02 Komisja przeciwko Francji (Zb.Orz. 2005, s. I-6263) Trybunał oddalił wniosek Komisji o nałożenie kary okresowej w wysokości 309 650 euro dziennie na Włochy za niewykonanie wyroku dotyczącego zakazu dyskryminacyjnego traktowania lektorów języków obcych pochodzących z innych państw członkowskich. Trybunał stwierdził, że w dniu upływu terminu wskazanego przez Komisję Włochy nie wykonały wyroku, nie nałożył kary, ponieważ z przedstawionych danych nie można było ustalić, że w dniu badania okoliczności faktycznych uchybienie wciąż trwało. 26 SEK(2010) 1371.

536

366

XIII. Skargi przeciwko państwu członkowskiemu z tytułu uchybienia zobowiązaniom

Artykuł 259 TFUE (dawny art. 227 TWE) „Każde Państwo Członkowskie może wnieść sprawę do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, jeśli uznaje, że inne Państwo Członkowskie uchybiło jednemu z zobowiązań, które na nim ciążą na mocy Traktatów. Zanim Państwo Członkowskie wniesie przeciwko innemu Państwu Członkowskiemu skargę opartą na zarzucanym naruszeniu zobowiązania, które na nim ciąży na podstawie Traktatów, powinno wnieść sprawę do Komisji. Komisja wydaje uzasadnioną opinię, po umożliwieniu zainteresowanym Państwom przedstawienia, na zasadzie spornej, uwag pisemnych i ustnych. Jeśli Komisja nie wyda opinii w terminie trzech miesięcy od wniesienia sprawy, brak opinii nie stanowi przeszkody we wniesieniu sprawy do Trybunału”. 537

Przedmiot postępowania jest taki sam jak w przypadku postępowania prowadzonego na podstawie art. 258 TFUE. Odrębności proceduralne w stosunku do art. 258 TFUE występują na etapie procedury nieformalnej oraz postępowania formalnego (przedsądowego). Państwo członkowskie nie musi kontaktować się z państwem, przeciwko któremu kieruje zarzut. Musi natomiast najpierw swoją skargę skierować do Komisji (ma to m.in. na celu rozładowanie ewentualnych napięć politycznych między państwami członkowskimi, w dość trudnej z punktu widzenia politycznego, procedurze państwo przeciwko państwu). Procedura jest dalej taka jak przewidziana w art. 258 (wezwanie do zaprzestania uchybieniu, uzasadniona opinia) – z tą zmianą, że obydwa państwa muszą zostać „wysłuchane” przez Komisję, zanim wyda ona uzasadnioną opinię. Komisja ma na to trzy miesiące. Jeśli nie zmieści się w tym terminie, państwo członkowskie może skierować skargę do Trybunału. Komisja może zatem w tej procedurze podzielić argumenty państwa członkowskiego. Po upływie terminu wskazanego w uzasadnionej opinii (zwykle dwa miesiące) państwo członkowskie może skierować sprawę do Trybunału. Jeśli Komisja nie stwierdzi naruszenia prawa, państwo członkowskie może mimo to skierować swoją skargę do TS (po upływie trzech miesięcy, o których była mowa). Państwo członkowskie nie może jednak wnosić o nałożenie ryczałtu lub kary pieniężnej.

538

Niezachowanie tych terminów powoduje niedopuszczalność skargi.

539

W postępowaniu sądowym ciężar dowodu spoczywa na państwie członkowskim, które wniosło skargę. W przypadku gdy Komisja w procedurze przedsądowej nie podzieliła zarzutów zawartych w skardze, może interweniować w postępowaniu po stronie państwa pozwanego, jeśli zaś podzieliła zarzuty – może interweniować po stronie powodowej.

540

Państwa członkowskie niechętnie sięgają po mechanizm art. 259 TFUE. Procedurę tę zastosowano np. w sprawie 141/78 Francja przeciwko Zjednoczonemu Królestwu o używanie do połowów sieci rybackich o minimalnym rozmiarze (wyrok z 4 października 1979 r.), w sprawie C-388/95 Belgia przeciwko Hiszpanii dotyczącej sposobu butelkowania wina Rioja (wyrok z 16 maja 2000 r.), w sprawie C-145/04 Hiszpania przeciwko Zjednoczonemu Królestwu w sprawie przyznania obywatelom Brytyjskiej Wspólnoty Narodów zamieszkującym w Gibraltarze, a niebędącym obywatelom Unii, prawa do głosowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego (wyrok z 12 września 2006 r.).

www.lexisnexis.pl

3. Skarga państwa członkowskiego

367

Literatura uzupełniająca Craig P., De Burca G., Enforcement actions against member states, w: EU Law: Text, Cases, and Materials, Oxford 2011. Górski M., Skargi wymuszające przestrzeganie prawa Unii Europejskiej przez państwa członkowskie, w: A. Wyrozumska (red.), System ochrony prawnej w Unii Europejskiej, Warszawa 2010. Hartley T.C., The Foundations of European Union Law, Oxford 2010. Kenig-Witkowska M.M. (red.), Prawo instytucjonalne Unii Europejskiej, Warszawa 2011. Kilbey I., The Interpretation of Article 260 TFUE (ex 228 EC), „Europan Law Review” 2010, vol. 25, nr 3. Lenaerts K, Arts D., Bray R. (red.), Procedural law of the European Union, London 2006. Półtorak N., Komentarz do artykułów 258–260 TFUE, w: A. Wróbel (red.), Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Komentarz, Warszawa 2012, t. III.

Zagadnienia egzaminacyjne 1. Dlaczego procedura z art. 258 TFUE składa się z kilku etapów? Jaka jest rola każdego z nich? 2. Jakie znaczenie prawne ma uzasadniona opinia Komisji? 3. Dlaczego Komisja może cofnąć skargę, nie może jednak zmienić zarzutów w trakcie postępowania przed TS? 4. Czy Komisja ma obowiązek zaproponowania kary pieniężnej w każdym przypadku gdy wnosi skargę do TS? 5. Jakie zmiany wprowadzone zostały Traktatem z Lizbony w art. 260 TFUE, czy są one w stanie zwiększyć efektywność skargi Komisji przeciwko państwu członkowskiemu? 6. Jaka jest rola ryczałtu, a jaka kary pieniężnej, dlaczego sankcje te mogą być nakładane łącznie? 7. Jakie są różnice w postępowaniach w sprawie skarg Komisji i państwa członkowskiego przeciwko innemu państwu członkowskiemu? Dlaczego?

Rozdział XIV

Skarga o stwierdzenie nieważności XIV. Skarga o stwierdzenie nieważności 1. Uwagi ogólne

1. Uwagi ogólne 541

W systemie ochrony prawnej w Unii Europejskiej istotne miejsce zajmuje kontrola działań i zaniechań instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii. Kontrola ta może być dokonywana w kilku komplementarnych procedurach, tj. przez: 1) skargę o stwierdzenie nieważności aktu instytucji, organu lub jednostki organizacyjnej na podstawie art. 263 TFUE, 2) zarzut bezprawności aktu o zasięgu ogólnym na podstawie art. 277 TFUE (kontrola incydentalna), 3) skargę na bezczynność instytucji, organu lub jednostki organizacyjnej na podstawie art. 265 TFUE, 4) skargę odszkodowawczą na podstawie art. 268 w zw. z art. 340 ust. 2 TFUE, 5) procedurę odesłania prejudycjalnego.

542

Niewątpliwie jednak procedurą podstawową w tym zakresie jest postępowanie o stwierdzenie nieważności aktu prawa Unii. Ma ono na celu usunięcie z obrotu prawnego aktów, które zostały przyjęte z naruszeniem prawa. Do tego czasu korzystają one z domniemania ważności (legalności)1. Skargę o stwierdzenie nieważności rozpatruje Trybunał Sprawiedliwości lub Sąd (skargi podmiotów prywatnych). Sądy krajowe państw członkowskich nie mogą stwierdzać niezgodności z prawem aktów Unii. Skarga ma charakter samodzielny (autonomiczny), co oznacza, że postępowanie w jej przedmiocie toczy się niezależnie od innych postępowań, np. ewentualnego postępowania w przedmiocie skargi odszkodowawczej skierowanej przeciwko Unii Europejskiej. Skargę regulują art. 263 i 264 TFUE. 1

Zob. np. sprawa T-256/07 People’s Mojahedin Organization of Iran przeciwko Radzie (pkt 55–57).

2. Akty podlegające zaskarżeniu

369

Artykuł 263 TFUE (dawny art. 230 TWE, poprzednio art. 173) „Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej kontroluje legalność aktów ustawodawczych, aktów Rady, Komisji i Europejskiego Banku Centralnego, innych niż zalecenia i opinie, oraz aktów Parlamentu Europejskiego i Rady Europejskiej zmierzających do wywarcia skutków prawnych wobec podmiotów trzecich. Kontroluje również legalność aktów organów lub jednostek organizacyjnych Unii, które zmierzają do wywarcia skutków prawnych wobec osób trzecich. W tym celu Trybunał jest właściwy do orzekania w zakresie skarg wniesionych przez Państwo Członkowskie, Parlament Europejski, Radę lub Komisję, podnoszących zarzut braku kompetencji, naruszenia istotnych wymogów proceduralnych, naruszenia Traktatów lub jakiejkolwiek reguły prawnej związanej z ich stosowaniem lub nadużycia władzy. Trybunał jest właściwy, na tych samych warunkach, do orzekania w zakresie skarg wniesionych przez Trybunał Obrachunkowy, Europejski Bank Centralny i Komitet Regionów, zmierzających do zapewnienia ochrony ich prerogatyw. Każda osoba fizyczna lub prawna może wnieść, na warunkach przewidzianych w akapitach pierwszym i drugim, skargę na akty, których jest adresatem lub które dotyczą jej bezpośrednio i indywidualnie oraz na akty regulacyjne, które dotyczą jej bezpośrednio i nie wymagają środków wykonawczych. Akty tworzące organy i jednostki organizacyjne Unii mogą przewidywać wymogi i warunki szczególne dotyczące skarg wniesionych przez osoby fizyczne lub prawne na akty tych organów lub jednostek organizacyjnych zmierzające do wywarcia skutków prawnych wobec tych osób. Skargi przewidziane w niniejszym artykule wnosi się w terminie dwóch miesięcy, stosownie do przypadku, od daty publikacji aktu lub jego notyfi kowania skarżącemu lub, w razie ich braku, od daty powzięcia przez niego wiadomości o tym akcie”. Artykuł 264 TFUE stanowi, że jeżeli skarga jest zasadna, TSUE orzeka o nieważności danego aktu. Skarga musi wskazywać akt, którego unieważnienia domaga się skarżący. W wyniku wyroku środek taki traci moc wiążącą i jest traktowany jakby nigdy nie został podjęty. Podstawowe zatem pytanie to: jakiego rodzaju akty TSUE może uznać za nieważne?

543

2. Akty podlegające zaskarżeniu 2. Akty podlegające zaskarżeniu

Artykuł 263 TFUE ma zastosowanie do trzech kategorii aktów: 1) aktów ustawodawczych, 2) aktów Rady, Komisji i Europejskiego Banku Centralnego „innych niż zalecenia i opinie”,

544

370

XIV. Skarga o stwierdzenie nieważności

3) aktów Parlamentu Europejskiego, Rady Europejskiej, organów lub jednostek organizacyjnych Unii Europejskiej „zmierzających do wywarcia skutków prawnych wobec podmiotów trzecich”2. 545

Początkowo skarga o stwierdzenie nieważności dotyczyła tylko aktów Rady i Komisji innych niż zalecenia i opinie (art. 173 TEWG). Od tego czasu przepis był kilkakrotnie zmieniany. Wraz ze zmianami strukturalnymi Unii, np. wzrostem znaczenia Parlamentu Europejskiego, wprowadzeniem nowych instytucji jak Europejski Bank Centralny czy Rada Europejska, a także odpowiadającym tym zmianom orzecznictwem TSUE, poszerzano katalog zarówno podmiotów, których akty podlegają kontroli, jak i aktów podlegających kontroli. Zmiana wprowadzona Traktatem z Lizbony polegała m.in. na rozszerzeniu kontroli poza akty instytucji Unii, tj. na umożliwieniu kontroli aktów organów lub jednostek organizacyjnych Unii Europejskiej. Wyrok Trybunału z 15 marca 2005 r. w sprawie C-160/03 Hiszpania przeciwko Eurojustowi o stwierdzenie nieważności ogłoszeń o naborze pracowników niedopuszczający skargi byłby zatem obecnie inny. Pomijając wyliczenie podmiotów, których akty podlegają kontroli, przedmiotowy katalog aktów zaskarżalnych przedstawia się następująco: 1) akty ustawodawcze, 2) akty „inne niż zalecenia i opinie”, 3) akty „zmierzające do wywarcia skutków prawnych wobec podmiotów trzecich”.

546

Nie ma wątpliwości, że aktami podlegającymi kontroli sądowej są rozporządzenia, dyrektywy i decyzje, o których mowa w art. 288 TFUE. Po pierwsze niektóre z nich to akty ustawodawcze (zob. art. 289 ust. 3 TFUE), po drugie – rozporządzenia, dyrektywy i decyzje nieustawodawcze mieszczą się w kategorii aktów „innych niż zalecenia i opinie” (art. 288 TFUE). Powstaje natomiast pytanie, jakie jeszcze akty należą do kategorii aktów „innych niż zalecenia i opinie”.

547

Pod rządami poprzednich uregulowań Trybunał rozszerzył kontrolę sądową na inne swoiste akty prawne (akty sui generis). Przyjął przy tym, że skoro wyraźnie wykluczone zalecenia i opinie nie mają mocy wiążącej, to swoiste akty prawne muszą być aktami wiążącymi prawnie, a dokładniej – aktami wywołującymi skutki prawne. Trybunał podkreślił, że kontrola legalności opiera się nie na formie aktu, zaskarżalne rozstrzygnięcie może się znajdować np. w liście skierowanym przez urzędnika do państwa członkowskiego czy do wnioskodawcy3, lecz na jego treści. Kontroli podlegają „środki 2 Polska wersja językowa art. 263 TFUE stosuje różne sformułowania względem Rady Europejskiej i Parlamentu Europejskiego („zmierzających do wywarcia skutków prawnych wobec podmiotów trzecich”) oraz w stosunku do organów i jednostek organizacyjnych UE („które zmierzają do wywarcia skutków prawnych wobec osób trzecich”). Inne wersje językowe takich rozróżnień nie zawierają. Na przykład: w wersji angielskiej jest w obu przypadkach: intended to produce legal effects vis-à-vis third parties; w wersji niemieckiej: mit Rechtswirkung gegenüber Dritten; w wersji francuskiej: destinés à produire des effets juridiques à l’égard des tiers. Można zatem przyjąć, że sformułowania są tożsame. 3 Np. sprawa 44/81 Niemcy i Bundesanstalt für Arbeit przeciwko Komisji, Zb.Orz. 1982, s. 1855, pkt 8–12. Trybunał dopuścił skargę przeciwko ostatecznemu rozstrzygnięciu zawartemu w liście Dyrektora Generalnego Dyrekcji Generalnej do spraw Zatrudnienia i Spraw Społecznych do Federalnego Ministra Pracy.

www.lexisnexis.pl

2. Akty podlegające zaskarżeniu

371

wywołujące skutki prawne takiego rodzaju, że naruszają interesy prawne skarżącego poprzez wyraźną zmianę jego sytuacji prawnej”4. Chodzi jednak zawsze o ostateczne skutki prawne danego środka. Jeśli opracowanie aktu prawnego, np. decyzji, odbywa się w kilku etapach, w szczególności w ramach procedury wewnętrznej, zaskarżeniu podlegają jedynie te środki, które w sposób ostateczny określają stanowisko instytucji w momencie zakończenia owej procedury, co wyklucza akty pośrednie (przygotowawcze), których celem jest przygotowanie ostatecznej decyzji5. Zaskarżalny akt musi zawierać rozstrzygnięcie dotyczące pozwanego zamykające odpowiednią procedurę6. Akty przygotowawcze nie podlegają zaskarżeniu nawet wtedy, gdy ujawniają w całości treść aktu ostatecznego7. Efektywna ochrona szczególnych interesów skarżącego może jednak czasami usprawiedliwiać skargę na akty pośrednie. Trybunał dopuścił np. skargę przedsiębiorstw Akzo na decyzję Komisji podjętą jako element postępowania antydumpingowego o przekazaniu pewnych poufnych dokumentów konkurencyjnemu przedsiębiorstwu ECS w celu zajęcia stanowiska w sprawie. Zauważył przy tym, że: „nawet stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji, o ile taka decyzja zostanie rzeczywiście podjęta, w żaden sposób nie ochroni przedsiębiorstw Akzo przed nieodwracalnymi skutkami bezprawnego ujawnienia dokumentów objętych tajemnicą handlową – w szczególności przy uwzględnieniu statusu prawnego ECS jako przeciwnika procesowego”8.

548

Zaskarżenie aktu pośredniego ma jednak charakter wyjątkowy – skarga jest dopuszczalna jedynie wtedy, gdy skutki aktu są nieodwracalne.

549

Następujące orzeczenia są kamieniami milowymi w konstruowaniu pojęcia aktu podlegającego zaskarżeniu w trybie skargi o stwierdzenie nieważności.

550

W sprawie 22/70 ERTA9 Trybunał uznał, że kontroli podlegają instrukcje negocjacyjne udzielone przez Radę państwom członkowskim w sprawie umowy międzynarodowej określającej warunki pracy załóg pojazdów w międzynarodowym transporcie drogowym. Trybunał przyjął bowiem, że cel postępowania określonego w ówczesnym art. 173 TEWG, tj. zapewnienie przestrzegania prawa przy wykładni i stosowaniu Traktatu, nie mógłby być osiągnięty, gdyby nie było możliwe kontrolowanie wszystkich aktów, niezależnie od ich natury lub formy, jeśli wywołują skutki prawne. W sprawie C-327/91 Francja przeciwko Komisji10 Trybunał stwierdził, że kontroli legalności podlega związanie WE umową międzynarodową, ponieważ umowa ta jest aktem WE. Trybunał nie mógłby jednak unieważnić umowy jako takiej, gdyż nie jest ona tylko aktem prawa Unii, lecz także aktem prawa międzynarodowego. Kontrola następcza legalności umów międzynarodowych dotyczy zatem decyzji wyrażającej zgodę na związanie Unii umową międzynarodową, a nie samej umowy. W jej konsekwencji umowa może zostać wypowiedziana lub renegocjowana. W płaszczyźnie prawa międzynarodowego obowiązuje do momentu wygaśnięcia.

4 Sprawa 151/88 Włochy przeciwko Komisji, Zb.Orz. 1989, s. 1255, pkt 21, podobnie sprawy połączone 8–11/66 Société Anonyme Cimentieres CBR przeciwko Komisji, Zb.Orz. 1967, s. 75. 5 Sprawy połączone T-355/04 i T-446/04 Co -Frutta Soc. coop. przeciwko Komisji, pkt 33, niepubl.; podobnie np. sprawa 60/81 IBM przeciwko Komisji, Zb.Orz. 1981, s. 2639, pkt 21. 6 Sprawy połączone T-17/90, T-28/91 i T-17/92 Camara Alloisio i inni przeciwko Komisji, Zb.Orz. 1993, s. II-841, pkt 39. 7 Por. sprawa C-66/91 R Emerald Meats Ltd przeciwko Komisji, Zb.Orz. 1991, s. I-1143, pkt 28. 8 Sprawa 53/85 Akzo Chemie BV i Akzo Chemie UK Ltd przeciwko Komisji, Zb.Orz. 1986, s. 1965, pkt 19–22. 9 Wyrok z 31 marca 1971 r., Zb.Orz. 1971, s. 263. 10 Wyrok z 9 sierpnia 1994 r., Zb.Orz. 1994, s. I-3641.

372

XIV. Skarga o stwierdzenie nieważności

W sprawie 294/83 Les Verts Trybunał przyznał, iż kontroli podlegają akty Parlamentu Europejskiego (w tym przypadku uchwały dotyczące zwrotu kosztów poniesionych przez partie polityczne uczestniczące w wyborach do PE w 1984 r.), mimo że Parlament nie został wymieniony w ówczesnym art. 173 (przepis zmienił JAE). Odrzucenie takiej możliwości byłoby, zdaniem Trybunału, sprzeczne z duchem Traktatu wyrażonym w obecnym art. 19 ust. 1 TUE, a w ówczesnym art. 164 TEWG. Środki podejmowane przez Parlament Europejski mogą bowiem wkraczać w obszar zastrzeżony dla państw członkowskich lub innych instytucji albo wykraczać poza kompetencje mu przypisane, gdyby nie można było ich legalności poddać kontroli Trybunału. „Trzeba więc uznać, że możliwa jest skarga o unieważnienie przeciwko środkom podjętym przez Parlament Europejski mającym w zamiarze wywołanie skutków prawnych wobec osób trzecich”11. Podobnie w sprawach połączonych 193-194/87 Henri Maurissen i European Public Service Union (EPSU) przeciwko Trybunałowi Obrachunkowemu12 Trybunał dopuścił skargę, mimo braku wyraźnej podstawy w Traktacie, na decyzje Prezesa Trybunału Obrachunkowego zakazujące poczcie wewnętrznej dystrybucji dokumentów związków zawodowych wśród pracowników oraz odmawiające udzielenia zwolnienia z pracy dla członków delegacji związkowej do Komisji. Na tej samej zasadzie, jako konieczny element utrzymania równowagi instytucjonalnej, Trybunał dopuścił kontrolę aktów nieformalnych, które nie wiążą prawnie, ograniczoną do badania kompetencji wydającego ją organu. W sprawie C-233/02 Francja przeciwko Komisji13 Trybunał kontrolował nieformalne porozumienie międzynarodowe między Wspólnotami (Komisją) a Stanami Zjednoczonymi Guidelines on Regulatory Cooperation and Transparency (Wskazówki odnośnie do współpracy regulacyjnej i przejrzystości). Francja zażądała stwierdzenia nieważności porozumienia, wskazując na brak kompetencji Komisji do samodzielnego zawierania umów międzynarodowych. Trybunał uwzględnił fakt, że strony porozumienia były zgodne co do tego, że Wskazówki mają charakter roboczy i nie tworzą praw ani obowiązków na płaszczyźnie międzynarodowej, co wyraziły w porozumieniu. Nie są więc umową międzynarodową. Komisja ma jednak prawo, w granicach swoich kompetencji, zawierać nieformalne porozumienia z państwami trzecimi. W konsekwencji skarga została oddalona. Z dalszego orzecznictwa wynika, że także inne instrumenty nieformalne, np. komunikaty Komisji, zalecenia i opinie14, podlegają swoistej kontroli legalności, ograniczonej do badania kompetencji organu, który je wydał. Trybunał nie może jednak badać ich legalności, jeśli nie wywołują żadnych skutków prawnych.

551

Z orzecznictwa wynika, że nie podlegają kontroli legalności między innymi: 1) akty prawa pierwotnego, przede wszystkim Traktaty (są aktami państw członkowskich), lecz także akty zmieniające akty prawa pochodnego wskutek akcesji nowych państw członkowskich. W sprawach połączonych 31 i 35/86 LAISA15 skarżący domagali się unieważnienia postanowień rozporządzeń zmienionych na mocy załącznika dołączonego do Traktatu akcesyjnego. Trybunał stwierdził, że zmiany zawarte w tym załączniku są przedmiotem umowy między państwami członkowskimi i państwem kandydackim. Zmiany spowodowane bezpośrednio przez Traktat akcesyjny nie stanowią aktów instytucji i nie mogą zatem podlegać ocenie legalności;

11

Wyrok z 23 kwietnia 1986 r., Zb.Orz. 1986, s. 1339, pkt 25. Wyrok z 11 maja 1989 r., Zb.Orz. 1989, s. 1045. 13 Wyrok z 23 marca 2004 r., Zb.Orz. 2004, s. I-2759, pkt 40. 14 W sprawie 322/88 Grimaldi przeciwko Fonds des Maladies Profesioneles (Zb.Orz. 1989, s. 4407) Trybunał po raz pierwszy przyznał, że zalecenia mogą wpływać na prawa i obowiązki osób trzecich. Por. w odniesieniu do opinii 187/87 Land de Sarre i inni przeciwko Ministre de l’Industrie, des P et T et du Tourisme i inni (Zb.Orz. 1988, s. 5013, pkt 14–17). 15 Sprawy połączone 31 i 35/86 Levantina Agricola Industrial SA (LAISA) i CPC España SA przeciwko Komisji, Zb.Orz. 1988, s. 2285. 12

www.lexisnexis.pl

3. Strony postępowania

373

2) inne akty państw członkowskich – w sprawie C-316/91 Parlament Europejski przeciwko Radzie16 Trybunał stwierdził, że kontroli nie podlegają porozumienia przyjęte na spotkaniach przedstawicieli państw członkowskich z Komisją, ponieważ choć wyrażają one wolę stron do wywołania skutków prawnych, nie zawierają stanowiska instytucji WE; w sprawie T-353/00 Jean-Marie Le Pen przeciwko Parlamentowi Europejskiemu17 SPI uznał decyzję władz francuskich dyskwalifikującą członka PE do sprawowania urzędu, w związku z wcześniejszym jego czynem obrazy funkcjonariusza publicznego, za decyzję prawa krajowego niepodlegającą kontroli w trybie skargi o stwierdzenie nieważności; 3) akty wewnętrzne organu Unii nawet pośrednio naruszające interesy faktyczne skarżącego, ale pozbawione jakichkolwiek skutków prawnych dla podmiotów znajdujących się poza systemem danego pozwanego, np. decyzja PE o powołaniu delegacji parlamentarnej w związku z wizytą zagraniczną18, decyzja Przewodniczącego PE o poddaniu pod głosowanie wniosku o powołanie specjalnej komisji śledczej19; 4) porozumienia między organami, które nie wywołują skutków prawnych – w sprawie C-58/94 Niderlandy przeciwko Radzie20 Trybunał wypowiadał się o naturze Kodeksu publicznego dostępu do dokumentów – dokumentu uzgodnionego między Komisją i Radą. Trybunał uznał, że Kodeks nie wywołuje skutków prawnych, ponieważ wyraża jedynie dobrowolne porozumienie osiągnięte między tymi dwiema instytucjami co do zasad rządzących dostępem do ich dokumentów, które mają być wdrożone w szczegółowych regulacjach. Z orzecznictwa TSUE wynika, że aktem zaskarżalnym jest każdy akt instytucji, organu lub jednostki organizacyjnej Unii, który zmierza do wywarcia skutków prawnych wobec podmiotów trzecich.

552

3. Strony postępowania 3. Strony postępowania

Skarga jest kierowana przeciwko podmiotowi, który wydał akt, a więc Parlamentowi, Radzie (bądź razem przeciwko tym dwóm instytucjom w przypadku aktów ustawodawczych), Komisji, Radzie Europejskiej, Europejskiemu Bankowi Centralnemu, organowi lub jednostce organizacyjnej Unii Europejskiej. Mogą ją wnieść trzy kategorie podmiotów: 1) podmioty uprzywilejowane (państwa członkowskie, Rada, Komisja i od reformy nicejskiej także Parlament Europejski), 2) podmioty półuprzywilejowane (Europejski Bank Centralny, Komitet Regionów i Trybunał Obrachunkowy), 3) podmioty nieuprzywilejowane (osoby fizyczne lub prawne). 16

Wyrok z 2 marca 1994 r., Zb.Orz. 1994, s. 625. Wyrok SPI z 10 kwietnia 2003 r., Zb.Orz. 2003, s. II-1729. 18 Postanowienie Prezesa Trybunału w sprawie C-68/90 Yvan Blot i Front national przeciwko PE, Zb.Orz. 1990, s. I-2101, pkt 10–13. 19 Sprawa 78/85 Group of the European Right przeciwko PE, Zb.Orz. 1986, s. 1753, pkt 8–11. 20 Wyrok z 30 kwietnia 1996 r., Zb.Orz. 1996, s. I-2169. 17

553

374 554

XIV. Skarga o stwierdzenie nieważności

Podmioty uprzywilejowane mogą zaskarżyć każdy akt prawny, który podlega kontroli legalności, nie muszą wykazywać, że zaskarżony akt ma jakikolwiek wpływ na ich pozycję prawną21. Termin „państwo członkowskie” w art. 263 TFUE oznacza rząd centralny tego państwa. Pojęcie to nie odnosi się natomiast do rządów krajów federacyjnych (np. landów w Niemczech) czy regionów autonomicznych (np. w Hiszpanii), niezależnie od zakresu władzy, jakim cieszą się te podmioty w krajowym porządku prawnym. Jeśli jednostki te posiadają na gruncie prawa krajowego osobowość prawną, jako osoby prawne mogą wystąpić ze skargą na podstawie czwartego akapitu art. 263 TFUE22.

555

Podmioty półuprzywilejowane mogą złożyć skargę na każdy akt prawny, który podlega kontroli legalności, z tą różnicą, że mogą to czynić tylko w celu ochrony swoich prerogatyw23. Trybunał wyjaśnił, że warunek ten zostaje spełniony, jeżeli podmiot wskazuje we właściwy sposób treść prerogatywy, która ma być chroniona, oraz w jaki sposób ta prerogatywa została naruszona24. Pojęcie „prerogatywa” oznacza kompetencje, uprawnienie czy interes prawny. Trybunał uznał np. w postępowaniu dotyczącym wyboru właściwej podstawy prawnej aktu, że prerogatywą jest przewidziane w Traktacie uprawnienie do konsultacji z Parlamentem w procedurze konsultacji25. W innych przypadkach EBC, Komitet Regionów i Trybunał Obrachunkowy są traktowane jak podmioty nieuprzywilejowane.

556

Podmioty nieuprzywilejowane – osoby fizyczne i prawne – muszą wykazać swoje locus standi, interes prawny w stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu. Pozwany może w każdym stadium postępowania zarzucić skarżącemu brak czynnej legitymacji procesowej, kwestie te TSUE może także rozpoznać z urzędu26. Pojęcie osoby 21

Np. wyrok z 26 marca 1987 r. w sprawie 45/86 Komisja przeciwko Radzie, Zb.Orz. 1987, s. 1493,

pkt 3. 22 Np. sprawa T-288/97 Regione Autonoma Friuli Venezia Giulia przeciwko Komisji, Zb.Orz. 2001, s. II-01169; podobnie władze lokalne, np. sprawa C-95/97 Région Walonne przeciwko Komisji, Zb.Orz. 1997, s. I-1787; sprawa C-180/97 Regione Toscana przeciwko Komisji, Zb.Orz. 1997, s. I-5245. 23 Do wejścia w życie Traktatu z Nicei najważniejszym podmiotem półuprzywilejownym był PE. Trybunał przyznał po raz pierwszy PE locus standi w sprawie C-70/88 Chernobyl (Zb.Orz. 1990, s. 2041). Chociaż nieco wcześniej, w wyroku z 27 września 1988 r. w sprawie 302/87 Comitology, odrzucił roszczenia PE, opierając się na czysto literalnej interpretacji dawnego art. 173, który nie przewidywał prawa PE do wniesienia skargi. W sprawie Chernobyl odszedł od dotychczasowej linii orzeczniczej, ponieważ PE udowodnił, że posiada rzeczywisty interes prawny, złożenie skargi przez PE było jedynym efektywnym środkiem prawnym służącym ochronie kompetencji PE (Parlament kwestionował wybór podstawy prawnej dla aktu przyjętego przez Radę, rozporządzenia określającego dopuszczalną dawkę napromieniowania żywności i paszy będącego m.in. rezultatem wypadku jądrowego. Zdaniem PE akt powinien być przyjęty na podstawie dawnego art. 100a TWE, tj. w tzw. procedurze współpracy). W sprawie Comitology Komisja zajęła stanowisko popierające stanowisko PE, interes PE mógł być zatem efektywnie ochroniony przez Komisję i nie wymagał przyznania PE specjalnych uprawnień. W sprawie Chernobyl Komisja poparła Radę. W tej sytuacji TS przyznał PE prawo do wniesienia skargi o unieważnienie aktów Rady lub Komisji, pod warunkiem, że celem skargi będzie ochrona jego uprawnień (odpowiednią zmianę do dawnego art. 173 wprowadził Traktat z Maastricht). Wyrok w sprawie Comitology interpretowany jest zatem tylko jako odmawiający PE pełnego prawa do skargi (mogło ono być przyznane tylko przez Traktat, uczynił to Traktat z Nicei). 24 Sprawa C-303/94 PE przeciwko Radzie, Zb.Orz. 1996, s. I-2943. 25 Sprawa C-316/91 PE przeciwko Radzie, Zb.Orz. 1994, s. I-625. 26 Sprawa T-27/02 Kronofrance SA przeciwko Komisji, Zb.Orz. 2004, s. II-4177, pkt 30.

www.lexisnexis.pl

4. Locus standi osób fizycznych i prawnych

375

prawnej interpretowane jest szeroko, obejmuje osoby fizyczne i prawne prawa publicznego i prywatnego, niezależnie od ich miejsca zamieszkania lub siedziby, np. spółki prawa handlowego, stowarzyszenia, jednostki samorządu terytorialnego, władze regionalne, części składowe państwa federalnego, państwa trzecie). TSUE ocenia, czy danemu powodowi przysługuje osobowość prawna, odwołując się do prawa krajowego, orzecznictwa, zwyczajów prawnych itp.

4. Locus standi osób fizycznych i prawnych 4. Locus standi osób fi zycznych i prawnych

Zgodnie z ustępem czwartym art. 263 TFUE osoby fizyczne lub prawne mogą złożyć skargę o stwierdzenie nieważności: 1) aktów, których są adresatami, 2) innych aktów, które dotyczą ich w sposób bezpośredni i indywidualny, 3) aktów regulacyjnych, które dotyczą ich bezpośrednio i nie wymagają środków wykonawczych.

557

Przepis ten ma nową formułę nadaną mu Traktatem z Lizbony, uwzględniającą bogaty dorobek orzeczniczy TSUE.

4.1. Akty, których adresatami są osoby fizyczne lub prawne Formuła ta obejmuje decyzje indywidualne skierowane do tych osób (wiążące te osoby)27. Status „adresata” decyzji wystarcza do przyjęcia, że skarżący ma interes prawny w jej zaskarżeniu28.

558

4.2. Akty, które dotyczą osób fizycznych lub prawnych w sposób bezpośredni i indywidualny Formuła ta obejmuje akty, które są skierowane do innych podmiotów, innych osób fizycznych lub prawnych czy państw członkowskich29. Dopuszczalność skargi zależy od spełnienia trudnych przesłanek sformułowanych w Traktacie w sposób ogólny. Były one przedmiotem – czasami niespójnego – orzecznictwa TSUE. 27 Artykuł 288 TFUE, w odróżnieniu od poprzednio obowiązującego art. 249 TWE, przewiduje także decyzje nieskierowane do adresatów, o zasięgu ogólnym. 28 Sprawa T-102/96 Gencor Ltd przeciwko Komisji, Zb.Orz. 1999, s. II-753, pkt 42. 29 Już w latach 60. Trybunał zdecydowanie odrzucił opinię Komisji, że pojęcie „skierowane do innych osób” zawarte w ówczesnym odpowiedniku art. 263 TFUE nie oznacza państw członkowskich, gdyż wykonują one swe władztwo suwerenne. Trybunał podkreślił, że zarówno litera, jak i zwykłe znaczenie paragrafu drugiego ówczesnego art. 173 TWE usprawiedliwiają jego najszerszą interpretację, tym bardziej że postanowienia Traktatu uznające prawo zainteresowanych stron do wszczęcia postępowania nie mogą być interpretowane w sposób zwężający. Wtedy zatem gdy Traktat milczy w tej kwestii, ograniczenie pod tym względem nie może być domniemywane, zob. sprawa 25/62 Plaumann and Co. przeciwko Komisji, Zb.Orz. 1963, s. 199.

559

376

XIV. Skarga o stwierdzenie nieważności

Decyzja skierowana do innej osoby musi dotyczyć powoda bezpośrednio. Decyzje adresowane do państw członkowskich mogą powodować pewne problemy, ponieważ najczęściej skutkują wobec podmiotów prywatnych poprzez środki przyjęte przez państwo członkowskie do ich wykonania. Z orzecznictwa TS wynika, że „dotyczy bezpośrednio” oznacza, że wywiera wpływ na sytuację prawną i interes prawny jednostki bez pośrednictwa innego aktu wykonawczego, chyba że władze państwa członkowskiego nie miały żadnej swobody przy wydawaniu aktu wykonawczego, także gdy podczas uchwalania decyzji – nawet jeśli państwu pozostawiona jest swoboda działania – jest pewne, że państwo ją zastosuje i wykona. 560

W sprawach połączonych 106 i 107/63 Toepfer30 skargi były skierowane przeciwko decyzji Komisji, która dopuszczała stosowanie krajowego środka ochronnego. Władze niemieckie zwróciły się o określoną decyzję do Komisji. Na jej podstawie podjęły decyzję o zawieszeniu wydawania licencji importowych. Trybunał zauważył, że: „ponieważ decyzje Komisji zmieniające lub znoszące środki ochronne przyjęte przez państwa członkowskie dla ochrony rynku zbożowego wchodzą w życie natychmiast, są one stosowane bezpośrednio i dotyczą stron zainteresowanych podlegających tym decyzjom tak bezpośrednio jak środki, które zmieniają. Decyzje utrzymujące środki ochronne mają ten sam skutek, ponieważ nie tyle zatwierdzają te środki, ile stanowią podstawę ich ważności”. Sprawa 11/82 Piraiki-Patraiki31 dotyczyła art. 130 Aktu akcesji Grecji. Przepis ten powierzył Komisji kompetencje do upoważniania innego państwa członkowskiego do stosowania środków ochronnych przeciwko importowi z Grecji. Francja ubiegała się o taki środek (wprowadzenie kwot importowych na bawełnę z Grecji) i otrzymała zgodę Komisji. Trybunał odrzucił argumenty Komisji twierdzącej, że jej decyzja nie może dotyczyć przedsiębiorstw greckich bezpośrednio z uwagi na istnienie krajowego środka wykonawczego. Ważne jest bowiem, że Francja była związana decyzją Komisji, sama się zresztą o nią ubiegała (podobnie jak RFN w sprawie Toepfer), było więc pewne, że ją zastosuje i wykona. W sprawie 222/83 Municipality Differdage przeciwko Komisji32 Trybunał uznał, że decyzja Komisji upoważniająca Luksemburg do przyznania pomocy stalowniom, pod warunkiem, że zredukują swoją zdolność produkcyjną, nie dotyczy skarżących bezpośrednio. Skarżącymi były władze lokalne kwestionujące ważność decyzji z uwagi na jej skutki. Uważały one, że ograniczenie produkcji spowoduje zmniejszenie należnych podatków, a stąd ograniczy wpływy do budżetu lokalnego. Trybunał zauważył, że w tym przypadku państwo członkowskie ma duży zakres uznaniowości, samo bowiem decyduje, którym fi rmom pomoc przyznać, stąd decyzja Komisji może dotyczyć skarżących jedynie pośrednio.

561

Nie wystarczy jednak, aby powód dowiódł, że zakwestionowany środek prawny dotyczy go bezpośrednio. Artykuł 263 TFUE wymaga dodatkowo, aby zaskarżony akt dotyczył skarżącego w sposób indywidualny. Termin „indywidualnie” Trybunał wyjaśnił w sprawie 25/62 Plaumann33. Trybunał przyjął, że osoby inne niż te, do których decyzja jest skierowana, mogą twierdzić, że dotyczy ich ona indywidualnie tylko wtedy, gdy dotyczy ich z powodu pewnych cech, które są dla nich charakterystyczne, lub ze względu na okoliczności, w których te osoby są odróżniane od wszystkich innych osób i z powodu tych czynników wyróżnia ich indywidualnie – tak jak osoby, do których decyzja została skierowana (tzw. test Plaumanna). 30 Sprawy połączone 106 i 107/63 Alferd Toepfer i Getreide-Import Gesellschaft przeciwko Komisji, Zb.Orz. 1965, s. 405. 31 Sprawa 11/82 Piraiki-Patraiki przeciwko Komisji, Zb.Orz. 1985, s. 207. 32 Wyrok z 11 lipca 1984 r., Zb.Orz. 1984, s. 2889. 33 Sprawa 25/62 Plaumann and Co. przeciwko Komisji, Zb.Orz. 1963, s. 199.

www.lexisnexis.pl

4. Locus standi osób fizycznych i prawnych

377

Sprawa dotyczyła Plaumanna – importera mandarynek – który wniósł skargę o unieważnienie decyzji Komisji skierowanej do RFN odmawiającej zawieszenia pobierania cła na mandarynki. Trybunał uznał, że decyzja dotyczy Plaumanna „z powodu działalności gospodarczej, która w każdym czasie może być wykonywana przez każdego i stąd nie odróżnia powoda w stosunku do kontestowanej decyzji w taki sam sposób jak osoby, do których decyzja została skierowana”. Plaumann jest importerem mandarynek, cecha ta nie wyróżnia go w szczególny sposób, jest ona charakterystyczna także dla innych członków tej samej abstrakcyjnej grupy, nawet jeśli ich liczbę daje się ustalić, ponieważ każdy może do tej grupy należeć (grupa jest otwarta).

562

Test Plaumanna jest trudny do spełnienia. Początkowo Trybunał rzadko dopuszczał skargi – robił to głównie wtedy, gdy sytuacje były szczególne, skarżący należał do szczególnej (zamkniętej) klasy podmiotów, określonej przez wydarzenie mające miejsce w przeszłości (a więc nikt inny do tej klasy nie mógł już przystąpić), jak np. w sprawach połączonych 106 i 107/63 Toepfer.

563

Powodowie przedłożyli władzom niemieckim 1 października 1963 r. wniosek o licencję importową na kukurydzę. W tym dniu stawka celna wynosiła 0. Władze niemieckie zorientowały się jednak, że zaszły poważne zmiany na rynku zbożowym, przy tej stawce importerzy osiągną ogromne zyski, odmówiły zatem wydania decyzji do czasu podniesienia cła. Importerów poinformowano, że ich wniosek będzie odrzucony, i zwrócono się do Komisji o potwierdzenie tej decyzji (zatwierdzenie zmienionego środka ochronnego). Komisja podniosła cła 2 października, a 3 października potwierdziła retroaktywnie zakaz wydawania licencji w stosunku do okresu 1–4 października. Importerzy wnieśli do Trybunału o unieważnienie decyzji Komisji. Trybunał stwierdził, że: „Jedynymi osobami dotkniętymi rzeczonymi środkami byli importerzy, którzy zwrócili się o licencję importową w ciągu dnia 1 października 1963 r. Liczba oraz tożsamość tych importerów była ustalona i niezmienna przed dniem 4 października, kiedy to wydano zaskarżoną decyzję. Komisja była więc w stanie dowiedzieć się, że jej decyzja wpływała na interesy i pozycję prawną wyłącznie rzeczonych importerów. Tak powstały stan faktyczny odróżnia więc rzeczonych importerów, wśród których są także powodowie, od wszystkich innych osób i wyróżnia ich indywidualnie tak samo jak w przypadku podmiotu, do którego skierowano decyzję”.

564

W sprawie 11/82 Piraiki-Patraiki34 siedem greckich przedsiębiorstw kwestionowało decyzję Komisji upoważniającą Francję do ograniczenia importu bawełny z Grecji. Skarżący twierdzili, że decyzja dotyczy ich indywidualnie, są bowiem największymi greckimi przedsiębiorstwami handlującymi i produkującymi bawełnę od długiego czasu. Produkcja i eksport bawełny wymaga organizacji przemysłowej i handlowej, której nie da się ustanowić z dnia na dzień, a z pewnością nie w ciągu krótkiego czasu obowiązywania kwestionowanej decyzji. Działalności takiej nie może więc prowadzić „każdy, w każdym czasie”. Trybunał zauważył po pierwsze, że decyzja dotyczy przedsiębiorstw greckich tylko jako eksporterów, a nie producentów bawełny. Eksporterem może być potencjalnie każdy. Część jednak z siedmiu przedsiębiorstw (eksporterów) daje się odróżnić indywidualnie z uwagi na szczególną okoliczność. Mianowicie niektóre z tych przedsiębiorstw zawarły już kontrakty eksportowe przed wejściem w życie decyzji Komisji, wykonanie ich umów było w całości lub w części uniemożliwione przez przyjęcie decyzji. Trybunał dopuścił skargę tylko tych przedsiębiorstw. W sprawie 231/82 Spijker35 decyzję Komisji zakazującą importu do Beneluksu pędzli malarskich z Chin kwestionowało jedyne na rynku przedsiębiorstwo trudniące się tego typu handlem z Chinami. Każdy jednak w każdym czasie może sprowadzać pędzle z Chin (działalność była otwarta dla wszystkich), stąd decyzja nie dotyczyła fi rmy indywidualnie. Trybunał wyjaśnił, że kwestionowana decyzja jest w istocie „środkiem ogólnego zastosowania, obejmującym sytuacje określone obiektywnie i wywołującym skutki prawne dla pewnych kategorii osób wyznaczonych w sposób ogólny i abstrakcyjny. Tak więc zaskarżona decyzja nie dotyczy powoda indywidualnie”.

34 35

Zb.Orz. 1985, s. 207. Sprawa 231/82 Spijker Kwasten NV przeciwko Komisji, Zb.Orz. 1983, s. 2559.

378 565

XIV. Skarga o stwierdzenie nieważności

Ze wskazanych orzeczeń wynika, że skarżący niebędący adresatem decyzji powinien udowodnić, że należy do zamkniętej kategorii podmiotów, na których interesy prawne wpływa środek skierowany do innego podmiotu. Jeżeli jednak środek ten wpływa na jego interesy wyłącznie z uwagi na kryteria ujęte w sposób ogólny i abstrakcyjny (jest w istocie rozporządzeniem), to skarga nie będzie dopuszczalna.

4.3. Akty o zasięgu ogólnym 566

Możliwość zaskarżania aktów o charakterze ogólnym i abstrakcyjnym ma swoją długą historię orzeczniczą. W odróżnieniu od poprzednich obecne unormowanie art. 263 TFUE nie wyróżnia ani decyzji, ani rozporządzeń, w konsekwencji pozwala zaskarżyć każdy akt prawny – niezależnie od jego formy. Poprzednio art. 230 TWE pozwalał zaskarżyć jednostce decyzje skierowane do innego podmiotu lub decyzje przyjęte w formie rozporządzenia, o ile dotyczyły jej bezpośrednio i indywidualnie. Celem tego postanowienia było w szczególności, aby instytucje wspólnotowe nie były w stanie tylko poprzez nadanie środkowi formy rozporządzenia wykluczyć skargę jednostki przeciwko decyzji dotyczącej jej bezpośrednio i indywidualnie; zakładało ono więc, że wybór formy nie może zmienić natury środka.

567

Rozporządzenia mogły zatem być zaskarżone, jeżeli ich postanowienia miały faktycznie charakter decyzji36. Wyraźną intencją autorów Traktatu było więc wykluczenie możliwości skarżenia „prawdziwych postanowień rozporządzeń”. Początkowo Trybunał trzymał się ściśle litery art. 230 TWE. Dla rozróżnienia rozporządzeń od decyzji (a ściślej: prawdziwych i nieprawdziwych postanowień rozporządzeń) wypracował specjalny test natury prawnej aktu – test abstrakcyjnej terminologii. Decydującym czynnikiem pozwalającym na określenie natury rozporządzenia było stwierdzenie, czy przepis jest przepisem ogólnego zastosowania, tj. czy ma zastosowanie „do obiektywnie określonych sytuacji i pociąga konsekwencje prawne dla ogólnie i w sposób abstrakcyjny określonej kategorii osób”37. Decyzje z kolei charakteryzują się tym, że kategoria osób, do których są skierowane, jest ograniczona: osoby te daje się zidentyfikować.

568

Pierwszym orzeczeniem, w którym Trybunał zastosował test abstrakcyjnej terminologii, był wyrok w sprawach połączonych 789 i 790/79 Calpak 38. Trybunał odrzucił skargę dwóch włoskich producentów na rozporządzenie ograniczające wysokość pomocy przysługującej producentom gruszek Williams w syropie39, chociaż liczba producentów była ograniczona, a osoby dawały się zidentyfi kować (38 we Wspólnocie, 15 we Francji i 23 we Włoszech). Postanowienia rozporządzenia wyliczające w jednakowy sposób pomoc w stosunku do wszystkich producentów w zależności od tej 36 Z Traktatu jasno wynika, że nie nazwa czy forma aktu decyduje o jego naturze prawnej, lecz jego treść. Por. sprawy połączone 16 i 17/62 Producteurs des Fruits przeciwko Radzie, Zb.Orz. 1962, s. 478. W ten sposób także decyzja może okazać się „rozporządzeniem”, patrz sprawy połączone T-480 i 483/93 Antillean Rice Mills i inni przeciwko Komisji, Zb.Orz. 1995, s. II-2305. 37 Sprawa 6/68 Zuckerfabrik-Watenstedt GmbH przeciwko Radzie, Zb.Orz. 1968, s. 409. 38 Sprawy połączony 789 i 790/79 Calpak SpA & Società Emiliana Lavorazione Frutta SpA przeciwko Komisji, Zb.Orz. 1980, s. 1949. 39 Do tego czasu pomoc kalkulowana była na podstawie przeciętnej produkcji z ostatnich trzech lat, rozporządzenie oparło wyliczenie na danych z ostatniego roku, w którym produkcja była wyjątkowo niska.

www.lexisnexis.pl

4. Locus standi osób fizycznych i prawnych

379

samej procentowej wielkości produkcji i w odniesieniu do tego samego okresu czasu Trybunał uznał za mające naturę rozporządzenia (środek „stosuje się do obiektywnie określonych sytuacji i wywołuje skutki prawne w stosunku do kategorii osób określonych w sposób generalny i abstrakcyjny”).

W praktyce warunki testu okazały się trudne, a Trybunał i doktryna dostrzegły także inne niebezpieczeństwa związane z jego stosowaniem. Intencją autorów Traktatu było dostarczenie jednostkom narzędzia, dzięki któremu mogłyby one kontrolować wszelkiego typu decyzje, i zapobieżenie takiemu tworzeniu prawa przez instytucje, które wyłączałoby możliwość kontroli. Stąd kontrola decyzji ukrytych w formie rozporządzenia. Test abstrakcyjnej terminologii nie zdawał jednak egzaminu we wszystkich sytuacjach i nie zapobiegał ukrywaniu „decyzji” pod formą sformułowań abstrakcyjnych. Trybunał przyjął zatem ten sam test co do decyzji skierowanych do innych podmiotów: test zamkniętej kategorii. Stosował go w sytuacjach, gdy rozporządzenie dotyczyło zamkniętej kategorii producentów czy handlowców, ponieważ odnosiło się do wydarzeń przeszłych.

569

W sprawach połączonych 41-44/70 International Fruit NV40 chodziło o rozporządzenie ograniczające import jabłek z państw trzecich. Na podstawie rozporządzenia państwa członkowskie wydawały licencje importowe. Państwa członkowskie informowały każdego tygodnia Komisję, o jakie ilości importowe występują importerzy. Na tej podstawie Komisja przyjmowała rozporządzenie. Skargi dotyczyły rozporządzenia zastosowującego ten system do konkretnego tygodnia. Trybunał dopuścił skargę, uznając, że rozporządzenie jest w istocie ukrytą decyzją, można je traktować jako „wiązkę indywidualnych decyzji” (bundle of decisons). Rozporządzenie dotyczyło zamkniętej kategorii importerów – tych, którzy złożyli wnioski w poprzednim tygodniu. Stąd takie „decyzje” dotyczyły skarżących indywidualnie, gdyż liczba wniosków była znana Komisji w momencie, gdy rozporządzenie było przyjmowane.

570

Test abstrakcyjnej terminologii stanowił kryterium generalne. Wyjątkowo, do sytuacji przeszłych, stosowany był test zamkniętej kategorii. Z czasem i te testy okazały się niewystarczające. Praktyka pokazała, że wyłączenie spod kontroli legalności „prawdziwych rozporządzeń” może powodować trudne sytuacje. Trybunał zaczął zatem stopniowo dopuszczać w niektórych przypadkach skargi podmiotów prywatnych w stosunku do „prawdziwych rozporządzeń”, jeśli jednak dotyczyły skarżących indywidualnie i bezpośrednio (zwłaszcza w takich obszarach, jak: antydumping, pomoc państwa, prawo konkurencji).

571

W sprawach połączonych 239 i 275/82 Allied Corporation41 Trybunał zauważył, że środki nakładające cła antydumpingowe, zgodnie z rozporządzeniem, mogą dotyczyć bezpośrednio i indywidualnie producentów i eksporterów, którzy są w stanie wykazać, że zostali zidentyfi kowani przez środki przyjęte przez Komisję lub Radę lub że dotyczy ich wstępne dochodzenie (przedsiębiorstwa amerykańskie, o które w tej sprawie chodziło, były wymienione i w postanowieniach, i w uzasadnieniu kwestionowanych rozporządzeń Komisji).

572

W sprawie 264/82 Timex42 Trybunał dopuścił skargę w stosunku do rozporządzenia nakładającego cła antydumpingowe na zegarki sprowadzane z ZSRR. Rozporządzenie było przyjęte na skutek interwencji Timexu, wyraźnie nawet wskazywało, że uwzględnia szkodę, jaką fi rmie przynosi import po cenach dumpingowych. Timex kwestionował wysokość cła określoną w rozporządzeniu.

40

Wyrok z 13 maja 1971 r., Zb.Orz. 1971, s. 411. Wyrok z 21 lutego 1984 r., Zb.Orz. 1984, s. 1005; por. sprawa C-358/89 Extramet przeciwko Radzie, Zb.Orz. 1991, s. I-2501. 42 Wyrok z 20 marca 1985 r., Zb.Orz. 1985, s. 849. 41

380

XIV. Skarga o stwierdzenie nieważności

573

Wyraźny przełom w stanowisku Trybunału nastąpił w związku ze sprawą C-309/89 Codorniu43 w 1994 r. Hiszpańska firma Codorniu używająca od 1924 r. jako znaku handlowego terminu crémant (Gran crémant de Codorniu) kwestionowała legalność rozporządzenia ograniczającego możliwość używania tego terminu w odniesieniu do firm z Francji i Luksemburga. Trybunał zauważył, że chociaż jest prawdą, iż zgodnie z kryteriami zawartymi w drugim akapicie ówczesnego art. 173 Traktatu postanowienie rozporządzenia zastrzegające używanie terminu crémant do wysokogatunkowych win musujących wyprodukowanych w określonym regionie i według specjalnej procedury w dwóch państwach członkowskich ma ze swojej natury i z powodu zakresu stosowania charakter normatywny polegający na tym, że stosuje się ono ogólnie do zainteresowanych handlowców, to jednak nie oznacza, że nie dotyczy ono niektórych z nich w sposób indywidualny. Przedsiębiorstwo zatem założone w trzecim państwie członkowskim, produkujące i sprzedające wysokogatunkowe wina musujące wyprodukowane w określonym regionie, które na długi czas przed przyjęciem tego rozporządzenia zarejestrowało w tym państwie członkowskim znak firmowy zawierający ten sam termin i używało go zarówno przed, jak i po rejestracji, znajduje się w sytuacji, która odróżnia je z punktu widzenia tego postanowienia od wszystkich innych osób w ten sposób, że postanowienie powoduje, że nie może ono używać swojego graficznego znaku firmowego. Trybunał dopuścił skargę Codorniu (nie była to jedyna firma hiszpańska używająca znaku crémant) mimo argumentów Rady, że sytuacja jest podobna jak w przypadku sprawy Calpak. W ten sposób Trybunał odszedł od litery czwartego akapitu ówczesnego art. 230 TWE: uznał możliwość kontroli legalności aktów o zasięgu ogólnym.

574

Natura aktu stała się w ten sposób bez znaczenia dla określenia locus standi skarżącego. Znajduje to odzwierciedlenie w obecnej formule art. 263 TFUE. Zaskarżalne są wszystkie akty, bez względu na formę, także rozporządzenia lub inne akty ogólnego zastosowania, np. decyzje, które nie wskazują adresata (o zasięgu ogólnym), o których mowa w art. 288 TFUE, które dotyczą skarżącego w sposób bezpośredni i indy widualny.

575

Test Plaumanna ma nadal zastosowanie, ponieważ jednak wykazanie, że rozporządzenie dotyczy skarżącego indywidualnie, nie jest sprawą prostą, sytuacja jednostki nie zmieniła się w radykalny sposób. Z orzecznictwa Trybunału wynika, że złagodzenie testu Plaumanna może nastąpić rzadko – wtedy, gdy kwestionowany środek narusza prawa skarżącego (tak jak w przypadku Codorniu nabyte prawo do znaku handlowego) lub narusza obowiązki w stosunku do skarżącego (np. w sytuacji, gdy Komisja była zobowiązana do uwzględnienia negatywnych skutków przyjmowanego aktu w stosunku do skarżących i przyjęcia regulacji ochronnych44). Rzadko TSUE dopuszcza skargę tylko z powodu znacznej rzeczywistej szkody wyrządzonej skarżącemu45. 43

Wyrok z 18 maja 1994 r., Zb.Orz. 1994, s. 1853. Por. sprawa C-152/88 Sofimport SARL przeciwko Komisji, Zb.Orz. 1990, s. I-2477 (rozporządzenie Komisji nie uwzględniło należycie sytuacji importerów sprowadzających jabłka z Chile, których towar znajdował się w tranzycie; obowiązek Komisji wynikał z wcześniejszego rozporządzenia Rady). Podobnie wyrok SPI z 14 września 1995 r. w sprawach połączonych T-480 i 483/93 Antillean Rice Mills NV przeciwko Komisji (supra). 45 W sprawie Extramet (supra) TS dopuścił skargę dotyczącą rozporządzenia antydumpingowego. Extramet sprowadzał wapń spoza WE, który następnie przetwarzał. We WE był tylko jeden producent wapnia, który jednak odmówił dostarczania go Extrametowi. Gdy Extramet zaczął sprowadzać wapń spoza WE, wszczął on postępowanie antydumpingowe, w wyniku którego nałożono kwestionowane 44

www.lexisnexis.pl

4. Locus standi osób fizycznych i prawnych

381

Te same kryteria dotyczą co do zasady podmiotów reprezentujących interesy grupowe46. W sprawie T-585/93 Greenpeace47 SPI odrzucił skargę kilku osób prywatnych i trzech stowarzyszeń zajmujących się ochroną środowiska naturalnego o unieważnienie decyzji Komisji przyznającej pomoc finansową Hiszpanii na budowę dwóch elektrowni na Wyspach Kanaryjskich. W przypadku tym nie chodziło o interes gospodarczy, co skarżący wyraźnie podkreślali, zachęcając sąd do odstąpienia od tradycyjnej wykładni ówczesnego art. 230 TWE. Podnosili przy tym, że w każdym z państw członkowskich stowarzyszenia zajmujące się ochroną środowiska (reprezentujące interes grupowy) mogą – pod pewnymi warunkami – kwestionować legalność decyzji administracyjnych z tytułu naruszenia norm dotyczących ochrony środowiska. SPI odrzucił jednak możliwość oceny dopuszczalności skargi w świetle innych kryteriów aniżeli kryteria wynikające z dotychczasowego orzecznictwa. Uznał, że decyzja Komisji dotyczy skarżących w taki sam sposób jak każdej innej osoby mieszkającej, pracującej lub odwiedzającej Wyspy Kanaryjskie i dlatego środek nie dotyczy ich indywidualnie. Trybunał Sprawiedliwości potwierdził wyrok Sądu Pierwszej Instancji48, a tym samym potwierdził, że actio popularis nie jest w zasadzie dopuszczalna.

576

4.4. Akty regulacyjne Trzecią kategorię zaskarżalnych aktów prawnych stanowią akty regulacyjne, które dotyczą osób fizycznych i prawnych bezpośrednio i nie wymagają środków wykonawczych. Formuła ta jest wynikiem krytyki warunków dopuszczalności skargi pomiotów nieuprzywilejowanych określonych w TWE (i ich rygorystycznej interpretacji) na podstawie zarzutu naruszenia prawa podstawowego – prawa do skutecznego środka prawnego (art. 47 Karty Praw Podstawowych UE).

577

Wyjaśnienie pojęcia „akt regulacyjny” wymaga ponownego sięgnięcia do orzecznictwa TSUE. W pierwszej kolejności trzeba przypomnieć wyrok z 25 lipca 2002 r. w sprawie C-50/00 P Unión de Pequeños Agricultores49, apelację od orzeczenia SPI odrzucającego skargę stowarzyszenia farmerów w sprawie częściowego unieważnienia rozporządzenia dotyczącego wspólnej organizacji rynku oliwy i tłuszczów. Rozporządzenie zmieniało m.in. system pomocy udzielanej producentom, likwidując pewne jej formy, co prowadziło w przypadku wielu małych przedsiębiorstw do dużych strat finansowych lub nawet zaprzestania przez nie produkcji. SPI nie dopuścił skargi,

578

cła. TS stwierdził, że rozporządzenie dotyczy indywidualnie skarżącego, ponieważ był on największym importerem produktu, na który nałożono cło antydumpingowe. Był on jednocześnie końcowym użytkownikiem produktu, jego działalność gospodarcza zależała w znacznym stopniu od importu, produktu nie można było w zasadzie nabyć z innych źródeł. 46 Na temat dopuszczalności skargi stowarzyszeń (importerów, producentów itp.) patrz sprawa T-122/96 Federolio przeciwko Komisji, Zb.Orz. 1997, s. II-1559. Skarga stowarzyszenia dopuszczalna jest w trzech przypadkach: gdy prawo Unii przyznało wyraźnie określonym stowarzyszeniom prawo do wszczynania postępowania, gdy stowarzyszenie reprezentuje interesy przedsiębiorców, których indywidualna skarga byłaby dopuszczona przez sąd, oraz gdy stowarzyszenie daje się odróżnić indywidualnie z powodu jego własnych interesów jako stowarzyszenia. 47 Sprawa T-585/93 Stichting Greenpeace Council przeciwko Komisji, Zb.Orz. 1995, s. II-2205. 48 Sprawa C-321/95 P Stichting Greenpeace Council przeciwko Komisji, Zb.Orz. 1998, s. I-1651. 49 Zb.Orz. 1999, s. II-3357.

382

XIV. Skarga o stwierdzenie nieważności

uznając, że: „okoliczność, iż rozporządzenie rzeczywiście mogło wpłynąć na członków powoda działających na rynku oliwy z oliwek w chwili jego przyjęcia, a nawet w pewnych okolicznościach doprowadzić ich do zaprzestania działalności gospodarczej, nie może wyróżnić ich spośród wszystkich innych handlowców we Wspólnocie, ponieważ znajdują się oni w obiektywnie określonej sytuacji porównywalnej do tej, w której znajdzie się każdy inny kupiec, który mógłby wejść na rynek oliwy z oliwek obecnie bądź w przyszłości [...]. Zaskarżone rozporządzenie wpływa na członków powoda tylko ze względu na ich obiektywną cechę – handlowca działającego na rzeczonym rynku”50. W postępowaniu przed Trybunałem stowarzyszenie argumentowało, że niedopuszczenie skargi przez SPI pozbawiło je prawa do skutecznego środka prawnego, prawa podstawowego odzwierciedlonego w art. 6 i 13 EKPC, a także art. 47 KPP UE, zwłaszcza że rozporządzenie nie może też być skutecznie zakwestionowane w trybie postępowania prejudycjalnego określonego w ówczesnym art. 234 TWE (obecnie art. 267 TFUE). Argumenty stowarzyszenia poparł zdecydowanie rzecznik generalny Jacobs, przedstawiając w opinii wiele słabości sytemu kontroli legalności rozporządzeń przez podmioty prywatne. Przede wszystkim jednak Jacobs postulował nową interpretację czwartego akapitu art. 230 TWE. Proponował, aby przyjąć, że środek dotyczy osoby fizycznej lub prawnej indywidualnie, gdy z powodu jej szczególnych cech lub okoliczności wywiera lub może wywierać poważny szkodliwy skutek na jej interesy (has, or is liable to have, a substantial adverse effect on his interests)51. Przed Trybunałem stanęło zatem pytanie, czy osoba, której kwestionowany środek (rozporządzenie) nie dotyczy w sposób indywidualny, w tradycyjnym rozumieniu tego terminu, posiada locus standi na tej tylko podstawie, że wymaga tego prawo do skutecznej ochrony prawnej praw wywodzonych przez jednostkę ze wspólnotowego porządku prawnego, zważywszy na to, że jednostka nie dysponuje – w sytuacji takiej jak rozpatrywana w tej sprawie – żadnym środkiem ochrony w prawie krajowym. Trybunał odrzucił jednak wyraźnie możliwość dopuszczenia skargi o stwierdzenie nieważności, gdy zostanie wykazane, że prawo krajowe nie pozwala jednostce wszcząć postępowania w celu zakwestionowania ważności wspólnotowego aktu prawnego. Trybunał podkreślił, że interpretacja terminu zawartego w art. 230 TWE: „osoba, której środek dotyczy indywidualnie”, wymaga, z uwagi na wymogi skutecznej ochrony prawnej, wzięcia pod uwagę wszelkich okoliczności, które mogą odróżniać skarżącego indywidualnie, nie może jednak skutkować pominięciem warunku wyraźnie wskazanego w Traktacie. W takim przypadku sądy wspólnotowe przekroczyłyby własne kompetencje – system Traktatu mogą zmienić tylko państwa członkowskie. 579

W odróżnieniu od sprawy dotyczącej Unión de Pequeños Agricultores SPI w wyroku w sprawie T-177/01 Jégo-Quéré52 przyjął nową, szeroką interpretację ustępu czwartego art. 230 TWE. Uznał on, że spółka Jégo-Quéré jest bezpośrednio i indywidualnie dotknięta rozporządzeniem wspólnotowym, mimo że żadne z kryteriów przyjętych w dotychczasowym orzecznictwie do rozróżnienia „osoby, której środek dotyczy

50 Sprawa T-173/98 Unión de Pequeños Agricultores przeciwko Radzie, Zb.Orz. 1999, s. II-3357, pkt 50. 51 Zb.Orz. 2002, s. I-6677, pkt 60. 52 Sprawa T-177/01 Jégo -Quéré i Cie SA przeciwko Komisji, Zb.Orz. 2002, s. II-2365.

www.lexisnexis.pl

4. Locus standi osób fizycznych i prawnych

383

indywidualnie” nie było spełnione. Rozporządzenie z 1992 r. ustanawiające wspólnotowy reżim połowowy i kultury wodnej w art. 15 upoważniło Komisję do stosowania pilnych środków w sytuacjach poważnych i nieprzewidzianych zagrożeń dla ochrony zasobów dorsza. W czerwcu 2001 r. Komisja przyjęła rozporządzenie w celu odbudowy zasobów dorsza w niektórych obszarach morskich, m.in. środki zmierzające do ograniczenia połowów młodych osobników. Środki te miały być stosowane do statków rybołówczych działających w obszarach zdefiniowanych w rozporządzeniu, przewidywały zwiększenie wielkości oczek w sieciach. Rozporządzenie zaskarżyła spółka Jégo-Quéré, główny armator poławiający na Morzu Celtyckim, w jednym z obszarów morskich zdefiniowanych w rozporządzeniu, i jedyny poławiający tam w sposób stały witlinka (gatunek małych ryb). Spółka twierdziła, że utrzymuje się głównie z połowów witlinka i poprzez zmianę wielkości oczek w sieciach straci poważną część wpływów z połowów. Dodatkowo powołała się na prawo do skutecznego środka prawnego. SPI wziął pod uwagę, że odrzucenie skargi w tym przypadku skutkowałoby brakiem jakiegokolwiek innego środka ochrony prawnej. W szczególności spółka nie mogłaby wnieść skargi do sądu krajowego, a to dlatego, że rozporządzenie, o które w sprawie chodziło, nie przewidywało żadnej możliwości przyjęcia przez państwo członkowskie środka wykonawczego lub nawet stosującego rozporządzenie. Rozporządzenie formułowało bowiem bezwarunkowy obowiązek – zakaz. Trzeba zauważyć, że w sprawie Unión de Pequeños rozporządzenie wspólnotowe miało inny charakter: jednostka mogła ubiegać się o pomoc i zakwestionować przed sądem krajowym decyzję odmowną władz krajowych. SPI wskazał, że Trybunał Sprawiedliwości potwierdzał wielokrotnie, że prawo do sądu jest jednym z podstawowych elementów wspólnoty opartej na rządach prawa i jest chronione w porządku prawnym opartym na Traktacie, tak dalece jak Traktat ustanowił zupełny system środków ochrony prawnej i procedur pozwalających Trybunałowi na kontrolowanie legalności aktów instytucji. SPI podkreślił, że Trybunał opierał prawo do skutecznego środka prawnego przed właściwym sądem na konstytucyjnych tradycjach wspólnych państwom członkowskim oraz na art. 6 i 13 EKPC, a ponadto prawo to zostało potwierdzone w art. 47 KPP. W świetle tego prawa procedury przewidziane w Traktacie: procedura odesłania prejudycjalnego oraz skarga odszkodowawcza, nie stanowią skutecznego środka prawnego pozwalającego na kwestionowanie legalności postanowień prawa wspólnotowego o ogólnym zastosowaniu, które – tak jak w przypadku Jégo-Quéré – w sposób bezpośredni wpływają na sytuację prawną jednostki. Aby bowiem „wywołać” sprawę w sądzie krajowym, trzeba by naruszyć prawo wspólnotowe. Nie do przyjęcia jest, zdaniem SPI, aby w sytuacji, gdy nie istnieją środki implementujące na szczeblu krajowym, w stosunku do których można by było wnieść sprawę do sądu krajowego, jednostka była zmuszona świadomie naruszyć prawo wspólnotowe w celu dostępu do sądu i „sprokurować” odesłanie prejudycjalne do Trybunału dotyczące jej sprawy. W konsekwencji SPI poddał ponownej analizie interpretację pojęcia „osoba, której środek dotyczy indywidualnie”. Konkludował, że aby zapewnić skuteczną ochronę prawną, osoba fizyczna lub prawna powinna być uważana za dotkniętą indywidualnie postanowieniem prawa wspólnotowego o ogólnym zastosowaniu, które dotyczy jej bezpośrednio, gdy postanowienie, o którym mowa, wpływa w sposób ostateczny i na-

580

384

XIV. Skarga o stwierdzenie nieważności

tychmiastowy (definite and immediate) na jej sytuację prawną, ograniczając jej prawa lub nakładając na nią obowiązki. Liczba i sytuacja innych osób w równy sposób dotkniętych postanowieniem lub mogących być dotkniętymi nie są istotne. Orzeczenie SPI stanowiło ewidentnie odejście od dotychczasowej praktyki i rozszerzenie zakresu skargi z art. 230 TWE. 581

Rozpatrując odwołanie Komisji od wyroku SPI w sprawie C-263/02 P Komisja przeciwko Jégo-Quéré & Cie SA53, Trybunał zdecydowanie odrzucił sposób rozumowania SPI. Trybunał zauważył, że aczkolwiek jednostkom przysługuje prawo podstawowe do skutecznego środka prawnego w celu ochrony praw wywodzących się z prawa wspólnotowego, nie można z tego powodu przyznać im uprawnienia do występowania ze skargą o stwierdzenie nieważności aktu wspólnotowego w trybie art. 230 TWE – także wówczas, gdy krajowe przepisy proceduralne nie pozwalają im wszcząć postępowania, w którym mogłyby wpadkowo podważyć ważność aktu o zasięgu ogólnym. Taki pogląd wymagałby od sądownictwa wspólnotowego interpretacji krajowych przepisów proceduralnych. Takiego uprawnienia sądy nie mają. Warunek, zgodnie z którym jednostka może wnieść skargę o stwierdzenie nieważności tylko wtedy, gdy akt dotyczy jej bezpośrednio i indywidualnie, musi być interpretowany w świetle postulatu zapewnienia skutecznej ochrony sądowej. Postulat ten nie może jednak skutkować całkowitym pominięciem tego warunku. Kompetencje do zmiany warunków dopuszczalności skargi na nieważność aktu wspólnotowego mają wyłącznie państwa członkowskie, które w tym celu muszą odpowiednio zmienić Traktaty założycielskie.

582

Omówione orzeczenia nie doprowadziły jednak do rewolucyjnej przebudowy systemu ochrony prawnej w Traktacie z Lizbony. Traktat rozszerzył zakres skargi o stwierdzenie nieważności także na „akty regulacyjne”, które dotyczą jednostki bezpośrednio i które nie wymagają środków wykonawczych. Objął zatem dokładnie taką sytuację jak w orzeczeniu Jégo-Quéré (rozporządzenie dotyczyło spółki bezpośrednio, wprowadzało obowiązek niewymagający żadnych środków wykonawczych). Co do pojęcia aktów regulacyjnych – nie jest ono do końca jasne. Będzie wymagać interpretacji w orzecznictwie. Termin ten jest tylko raz użyty w Traktatach. Wydaje się, że obejmuje wszelkie akty o zasięgu ogólnym (bez względu na ich formę)54.

5. Przesłanki nieważności 5. Przesłanki nieważności

583

Zgodnie z art. 263 TFUE akt prawny może być uznany za nieważny na podstawie czterech przesłanek: 1) braku kompetencji, 2) naruszenia istotnych wymogów proceduralnych, 3) naruszenia Traktatów lub jakiejkolwiek reguły prawnej związanej z ich stosowaniem, 4) nadużycia władzy. 53

Zb.Orz. 2004, s. I-03425. Zob. na ten temat szerzej M. Kaszubski, w: A. Wyrozumska (red.), System ochrony prawnej w Unii Europejskiej, Warszawa 2010, s. 187–189. 54

www.lexisnexis.pl

5. Przesłanki nieważności

385

Przesłanki pierwsza, druga i czwarta nieważności umożliwiają badanie zgodności aktu prawnego z prawem Unii pod względem formalnym. Trzecia przyczyna – naruszenie Traktatów – pozwala na dokonanie kontroli środka prawnego pod względem materialnym.

5.1. Brak kompetencji Brak kompetencji instytucji przyjmującej zaskarżony akt stanowi bezwzględną przesłankę procesową, która powinna być rozpatrzona z urzędu55. Instytucja, organ lub jednostka organizacyjna Unii działa z przekroczeniem swoich uprawnień, jeśli podejmuje działania władcze, do których nie została upoważniona przez prawo Unii56. Może to mieć miejsce na przykład wtedy, gdy podejmuje działania w obszarze, który nie należy do kompetencji Unii, czyli pozostaje w wyłącznej kompetencji państw członkowskich, lub gdy działa z naruszeniem kompetencji należących do innej instytucji, organu lub jednostki organizacyjnej Unii, np. opiera swoje działania na złej podstawie prawnej.

584

5.2. Naruszenie istotnych wymogów proceduralnych Przesłanka ta, podobnie jak brak kompetencji, stanowi bezwzględną przesłankę procesową. Obejmuje ona przede wszystkim istotne nieprawidłowości pojawiające się w trakcie procedury uchwalania określonego aktu i mogące mieć wpływ na jego treść lub naruszać prawa osób, których dany akt dotyczy. Naruszenia obejmują na przykład niedopełnienie obowiązku konsultacji z określonym podmiotem, kiedy taka konsultacja jest wymagana przez prawo Unii57, niedanie możliwości wyrażenia swojej opinii podmiotom, których dany środek dotyczy, wybór niewłaściwej procedury do przyjęcia danego środka, brak lub niewystarczający charakter uzasadnienia58, brak wskazania podstawy prawnej59, nieopublikowanie aktu w odpowiednim organie promulgacyjnym Unii lub niepowiadomienie o podjęciu określonego środka jego adresata. Naruszeniem jest też ogłoszenie lub zawiadomienie adresata o przyjęciu aktu prawnego w sposób wadliwy, np. przez niepodanie jego całej treści lub uzasadnienia.

55

Np. sprawa T-160/08 P Komisja przeciwko Putterie-De-Beukelaer, niepubl., pkt 61. Sprawa 61/86 Zjednoczone Królestwo przeciwko Komisji, Zb.Orz. 1988, s. 431. 57 Np. sprawa 138/79 SA Roquette Frères przeciwko Radzie, Zb.Orz. 1980, s. 3333. 58 Np. sprawa 24/62 Niemcy przeciwko Komisji, Zb.Orz. 1963, s. 63. Niemcy wystąpiły do Komisji o zgodę na zwiększenie importu wina do przerobu domowego, TS unieważnił odmowną decyzję Komisji. Uznał, że lakoniczne stwierdzenie, niepoparte danymi statystycznymi, że na rynku niemieckim jest wystarczająca ilość wina tego typu, nie może stanowić właściwego uzasadnienia. 59 W sprawie C-45/86 Komisja przeciwko Radzie (Zb.Orz. 1987, s. 1493) TS stwierdził, że brak odwołania do konkretnego przepisu Traktatu niekoniecznie stanowi naruszenie podstawowego wymogu proceduralnego, o ile podstawa prawna środka może być określona na podstawie jego treści. 56

585

386

XIV. Skarga o stwierdzenie nieważności

5.3. Naruszenie Traktatów lub jakiejkolwiek reguły prawnej związanej z ich stosowaniem 586

Jest to najważniejsza i zarazem najszersza podstawa nieważności aktu prawnego, dająca możliwość zbadania jego materialnej zgodności z pierwotnym i pochodnym prawem Unii, w tym z ogólnymi zasadami prawa Unii, umowami międzynarodowymi wiążącymi Unię, Kartą Praw Podstawowych Unii. Naruszenie może na przykład przybrać formę błędnej wykładni przepisu lub jego nieprawidłowego zastosowania. Trybunał stoi na stanowisku, że naruszenie prawa materialnego może być badane tylko na wniosek strony, w przeciwieństwie np. do naruszenia istotnego wymogu proceduralnego.

587

Na przykład w wyroku z 9 września 2011 r. w sprawie T-475/07 Dow Agro Sciences Ltd przeciwko Komisji Sąd rozróżnił obowiązek uzasadnienia aktu wyrażony w ówczesnym art. 253 TWE (obecnie art. 296 TFUE) i zasadność uzasadnienia, zauważając: „zarzut naruszenia art. 253 WE jest zarzutem odrębnym od zarzutu oczywistego błędu w ocenie. O ile bowiem pierwszy z nich, dotyczący braku lub niewystarczającego uzasadnienia, opiera się na naruszeniu istotnych wymogów proceduralnych w rozumieniu art. 230 WE i stanowi zarzut rażącego naruszenia prawa, który sąd wspólnotowy powinien uwzględnić z urzędu, o tyle drugi, dotyczący materialnej zgodności decyzji z prawem, opiera się na naruszeniu reguły prawnej związanej ze stosowaniem Traktatu w rozumieniu tegoż art. 230 WE i może być badany przez sąd wspólnotowy tylko wówczas, gdy skarżący go podniósł. Obowiązek uzasadnienia i zasadność uzasadnienia są więc oddzielnymi kwestiami” (pkt 245).

5.4. Nadużycie władzy 588

Pojęcie nadużycia władzy ma w prawie Unii dokładnie określony zakres i odnosi się do sytuacji, gdy organ UE wykorzystuje swoje uprawnienia w celu innym niż ten, dla którego zostały mu one nadane. Z orzecznictwa wynika, że wydanie decyzji stanowi nadużycie władzy jedynie wtedy, gdy na podstawie obiektywnych, właściwych i spójnych przesłanek okazuje się, że decyzja została wydana dla osiągnięcia innych celów niż te, na które się powołano60.

589

Nadużycie władzy może być badane tylko na wniosek strony. Jego udowodnienie przed TSUE jest trudne. Do nielicznych pozytywnych przykładów należy orzeczenie w sprawie 105/75 Giuff rida. Trybunał unieważnił decyzję dokonującą wyboru na stanowisko głównego administratora w Dyrektoriacie ds. polityk regionalnych. Rada przyjęła bowiem takie zasady konkursu na to stanowisko, aby spełniała je znana jej z góry osoba. Zakwestionowała je inna osoba biorąca udział w konkursie. Trybunał stwierdził, że: „istnienie nadużycia władzy w niniejszej sprawie jest potwierdzone faktem, że jednym z warunków dopuszczenia do konkursu było, aby kandydat kierował sekretariatem komitetów i grup roboczych Rady w zakresie polityki regionalnej przez okres co najmniej 4 lat. Jest niewątpliwe, że tak daleko idące ograniczenie odpowiada dokładnie obowiązkom sprawowanym przez Emilia Martina na jego poprzednim stanowisku”61. 60 Np. sprawy połączone T-551/93 i od T-231/94 do T-234/94 Industrias Pesqueras Campos i in. przeciwko Komisji, Zb.Orz. 1996, s. II-247, pkt 168. 61 Sprawa 105/75 Emilio Martino Giuff rida przeciwko Radzie, Zb.Orz. 1976, s. 1395.

www.lexisnexis.pl

7. Skutek stwierdzenia nieważności

387

6. Termin na wniesienie skargi 6. Termin na wniesienie skargi

Skarga może być wniesiona w ciągu dwóch miesięcy od dnia ogłoszenia aktu lub zawiadomienia o nim powoda lub w przypadku jego nieobecności od dnia, w którym powziął wiadomość o akcie.

590

Skarga musi wpłynąć do Trybunału najpóźniej ostatniego dnia upływu terminu. Terminy procesowe mogą być przedłużane o dziesięciodniowy termin uwzględniający odległość (zob. art. 45 ust. 1 Statutu TSUE) oraz regulaminy proceduralne Trybunału Sprawiedliwości oraz Sądu (odpowiednio art. 81 ust. 2, art. 102 ust. 2).

7. Skutek stwierdzenia nieważności 7. Skutek stwierdzenia nieważności

Jeśli skarga jest zasadna, TSUE ogłasza zaskarżony akt jako nieważny, tj. prawnie nieistniejący, niewywołujący żadnego, nawet tymczasowego, skutku prawnego (art. 264 TFUE). Orzeczenie takie skutkuje więc erga omnes i ex tunc, co oznacza, że dany akt jest bezskuteczny od samego początku. Orzeczenie TSUE ma charakter konstytutywny, tzn. akt prawny nawet wadliwy korzysta z domniemania legalności aż do momentu uprawomocnienia się wyroku TSUE.

591

Artykuł 264 TFUE „Jednakże Trybunał wskazuje, jeśli uzna to za niezbędne, które skutki aktu, o którego nieważności orzekł, powinny być uważane za ostateczne”. Zgodnie z orzecznictwem TSUE stwierdzenie całkowitej nieważności nie może nastąpić, gdy z całą oczywistością dany zarzut, który odnosi się wyłącznie do specyficznego aspektu zakwestionowanego aktu, może uzasadniać jedynie stwierdzenie częściowej nieważności, tj. postanowień, które mogą zostać oddzielone od reszty aktu62. Wymóg rozdzielności nie jest spełniony, jeśli konsekwencją stwierdzenia nieważności aktu w części jest zmiana jego istoty63.

592

Przed wejściem w życie Traktatu z Lizbony przepis ten odnosił się jedynie do rozporządzeń. Trybunał stosował go jednak w drodze analogii także do innych aktów. Orzeczenie uznające nieważność tylko części danego środka prawnego skutkuje w ten sposób, że pozostała w mocy część aktu jest uznawana za zgodną z prawem. Możliwe jest także orzeczenie nieważności aktu tylko w stosunku do niektórych podmiotów.

593

W stosunku do orzeczenia działa zasada res iudicata. Oznacza to, że dany środek nie może być później zaskarżony w innym postępowaniu na podstawie art. 263 TFUE.

62 Np. sprawa C-295/07 P Komisja przeciwko Département du Loiret, Zb.Orz. 2008, s. I-09363, pkt 104, 105, 107, 109, 110. 63 Np. sprawa C-244/03 Francja przeciwko PE i Radzie, Zb.Orz. s. I-4021, pkt 13.

388

XIV. Skarga o stwierdzenie nieważności

594

TSUE nie może w wyroku kierować nakazów do instytucji ani też ich zastępować64. Zagroziłoby to bowiem równowadze instytucjonalnej ustanowionej w Traktatach65. Niemniej z wyroku i jego uzasadnienia musi wynikać, co należy zrobić. Instytucje, których akt prawny uznano za nieważny, są zobowiązane podjąć w rozsądnym czasie konieczne środki w celu wykonania orzeczenia TSUE (art. 266 TFUE). Może to oznaczać, że instytucja będzie musiała zastąpić anulowany akt innym środkiem prawnym lub zmienić niektóre jego przepisy. Zasada pewności prawa wymaga jednak, aby ten nowy akt nie miał działania retroaktywnego. Możliwe są wyjątki, jeśli wymaga tego osiągnięcie zamierzonego celu i jeśli jest respektowana w pełni zasada ochrony uprawnionego oczekiwania podmiotów, których dany akt dotyczy.

595

Warto zwrócić uwagę na orzeczenie SPI w sprawie T-227/95 AssiDomän66 dotyczące szwedzkich producentów miazgi drzewnej. We wcześniejszym postępowaniu Trybunał unieważnił decyzję Komisji nakładającą kary (naruszenie prawa konkurencji) na ponad 40 przedsiębiorstw. Część jednak fi rm, których dotyczyła decyzja Komisji, nie brała udziału w postępowaniu przed Trybunałem. Wniosła później do Komisji o zwrot kar, na podstawie orzeczenia Trybunału wydanego w stosunku do innych podmiotów. Odmowna decyzja Komisji stała się podstawą skargi o unieważnienie do SPI. SPI unieważnił decyzję Komisji, twierdząc, że utrzymanie jej było sprzeczne z zasadą legalności, z której wynika obowiązek Komisji zweryfikowania swojego stanowiska także w stosunku do przedsiębiorstw, które nie brały udziału w postępowaniu. Komisja odwołała się od orzeczenia. Trybunał podzielił opinię SPI67, że decyzja Komisji była w istocie „wiązką decyzji indywidualnych”, ale zauważył, że wynikające z art. 233 TWE (obecny art. 266 TFUE) zobowiązanie instytucji do zapewnienia, by żaden akt zastępujący unieważniony środek nie był obarczony takim samym defektem, nie oznacza, że instytucja ma obowiązek skontrolowania wszystkich identycznych lub podobnych decyzji skierowanych do innych adresatów. Decyzja, która nie została zakwestionowana przez adresata w ciągu dwóch miesięcy, o których mowa w art. 230, jest w stosunku do niego ostateczna.

596

Uznanie aktu za nieważny nakłada na Unię obowiązek naprawienia wszelkich szkód wywołanych przez akt. Stosowne odszkodowanie może być dochodzone przez poszkodowanych w trybie art. 340 TFUE. W przypadku stwierdzenia nieważności aktu prawnego Unii obowiązek podjęcia bądź zaniechania odpowiednich działań (np. zwrotu opłat celnych pobieranych na podstawie nieważnego rozporządzenia, zwrotu pomocy udzielonej przedsiębiorstwom) spoczywa także na organach państwa członkowskiego.

8. Incydentalna kontrola legalności aktów o zasięgu ogólnym – zarzut niezgodności z prawem 8. Incydentalna kontrola legalności aktów o zasięgu ogólnym – zarzut niezgodności z prawem

597

Ze skargą o stwierdzenie nieważności łączy się postępowanie o charakterze incydentalnym, dotyczące specjalnego zarzutu procesowego. Zostało ono uregulowane w art. 277 TFUE, dlatego omawiamy je w tym miejscu. Trzeba jednak pamiętać, że może on mieć zastosowanie także w innych skargach. 64

Sprawa T-204/99 Mattila przeciwko Radzie i Komisji, Rec. s. II-2265, pkt 26. Sprawy połączone T-68, 77 i 78/89 Società Italiana Vetro SpA (SIV), Fabbrica Pisana SpA i PPG Vernante Pennitalia SpA, Zb.Orz. 1992, s. II-1403, pkt 319. 66 Sprawa T-227/95 AssiDomän Kraft Products i inni przeciwko Komisji, Zb.Orz. 1997, s. II-1185. 67 Sprawa C-310/97P, Komisja przeciwko AssiDomän Kraft Products AB, Zb.Orz. 1999, s. I-5363. 65

www.lexisnexis.pl

8. Incydentalna kontrola legalności aktów o zasięgu ogólnym – zarzut niezgodności z prawem

389

Ograniczenia skargi o stwierdzenie nieważności aktu o charakterze ogólnym są rekompensowane m.in. przez umożliwienie osobom fizycznym i prawnym, które nie mogły zakwestionować takiego aktu, postawienia zarzutu bezprawności przy okazji postępowania przed TSUE w sprawie niezgodności z prawem decyzji podjętej na jego podstawie. Nie trzeba przy tym zachować dwumiesięcznego terminu, o którym mowa w szóstym akapicie art. 263 TFUE. Zarzut niezgodności z prawem/bezprawności reguluje art. 277 TFUE (dawny art. 241 TWE) „Bez względu na upływ terminu przewidzianego w artykule 263 akapit szósty, każda strona może, w postępowaniu dotyczącym aktu o zasięgu ogólnym przyjętego przez instytucję, organ lub jednostkę organizacyjną Unii, podnieść zarzuty określone w artykule 263 akapit drugi, w celu powołania się przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej na niemożność stosowania tego aktu”. Artykuł 277 TFUE nie tworzy samodzielnej skargi. Trybunał wyjaśnił, że jest jedynie rodzajem dodatkowego zarzutu, który sąd bierze pod uwagę w postępowaniu wniesionym na podstawie innego postanowienia Traktatu (główna skarga), ma zatem zastosowanie incydentalne. Zarzut bezprawności może być podniesiony przede wszystkim w postępowaniu na podstawie art. 263 TFUE, teoretycznie wydaje się możliwe powiązanie go ze skargą na bezczynność lub skargą odszkodowawczą68. Zarzut bezprawności nie ma natomiast zastosowania do postępowania przed sądem krajowym. Nie może także być podniesiony w postępowaniu prejudycjalnym na podstawie art. 267 TFUE, ponieważ w postępowaniu tym brak jest głównej skargi do Trybunału. Trzeba jednak zauważyć, że art. 267 pozwala na rozstrzygnięcie kwestii ważności aktu prawnego Unii69, dodatkowy mechanizm w postaci zarzutu z art. 277 TFUE nie jest więc potrzebny.

598

Zarzut może dotyczyć tylko aktu o zasięgu ogólnym, tj. np. rozporządzenia lub decyzji nieskierowanej do żadnego adresata o zasięgu ogólnym. W poprzedniej wersji, tj. dawny art. 241 TWE, posługiwał się terminem „rozporządzenie”. Trybunał dopuścił jednak możliwość zaskarżania także innych aktów prawnych, o charakterze ogólnym, wywołujących podobne skutki jak rozporządzenie. W wyroku z 6 marca 1979 r. sprawie 92/78 Simmenthal SPA przeciwko Komisji Trybunał dopuścił zarzut przeciwko zawiadomieniu o okresowych zaproszeniach do przetargu (Notices of Invitation to Tender), które tworzyły podstawę prawną decyzji Komisji ustalającej minimalne ceny wołowiny, miały bowiem charakter ogólny, określały prawa i obowiązki jednostek70. Obecna wersja przepisu przejmuje tę tezę Trybunału.

599

Istota art. 277 TFUE sprowadza się do umożliwienia stronie zakwestionowania zastosowania do niej aktu o charakterze ogólnym, na podstawie którego wydano inny akt 68 W ten sposób H. G. Schermers i D. Waelbroeck (Judicial Control in the European Communities, Denver 1992, s. 262) odrzucają taką możliwość, zob. G. Berb, Development of Judical Control in European Communities, The Hague 1981, s. 201. 69 Sprawa C-239/99 Nachi Europe GmbH, pkt 34 i 35. 70 Zb.Orz. 1979, s. 777, pkt 35.

390

XIV. Skarga o stwierdzenie nieważności

prawny będący przedmiotem skargi głównej, np. decyzję. Artykuł 277 TFUE wymaga istnienia rzeczywistego powiązania między aktem będącym podstawą skargi głównej (aktem o charakterze ogólnym) a aktem, którego dotyczy zarzut niezgodności z prawem. 600

W sprawie T-64/02 Dr Hans Heubach skarżąca spółka kwestionowała decyzję Komisji nakładającą na nią grzywnę z powodu naruszenia prawa konkurencji, twierdząc, że jeden z przepisów zaskarżonej decyzji jest niezgodny z prawem, ponieważ przewidziana w nim grzywna została ustalona na podstawie wytycznych Komisji, które naruszają art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 17. Trybunał zauważył, że: „wytyczne nie stanowią wprawdzie podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, jednakże wyznaczają w sposób ogólny i abstrakcyjny metodę postępowania, którą przyjęła Komisja dla celów ustalenia kwoty grzywien [...]. Z uwagi na skutki prawne, które mogą wywoływać zasady postępowania takie jak wytyczne i ze względu na to, że zawierają one przepisy o charakterze ogólnym, co do których bezsporne jest, że zostały zastosowane przez Komisję w zaskarżonej decyzji, należy stwierdzić, iż istnieje bezpośredni związek między tą decyzją a wytycznymi. Wynika z tego, że zarzut niezgodności z prawem jest dopuszczalny”71.

601

Ważność (zgodność z prawem) aktu jest kwestionowana na podstawie przesłanek przewidzianych w akapicie drugim art. 263 TFUE (brak kompetencji, naruszenie istotnego wymogu proceduralnego itd.).

602

Zarzut bezprawności nie może jednak być podnoszony przez stronę, która miała możliwość wystąpienia ze skargą o stwierdzenie nieważności, lecz tego nie uczyniła. Trybunał stoi konsekwentnie na stanowisku, że procedury ochrony prawnej mają charakter komplementarny, każda z nich ma swój odmienny cel i nie może służyć obchodzeniu warunków określonych dla innych procedur. W praktyce TSUE stara się zapewnić, aby art. 277 był środkiem służącym głównie podmiotom nieuprzywilejowanym i wyrównywał różnice w zakresie ich locus standi. TSUE odrzuca skargi innych podmiotów, np. państw członkowskich lub instytucji, zwracając uwagę, że mogły one wcześniej kwestionować ważność aktu prawnego72. Zarzut niezgodności z prawem ma ograniczony skutek. Stwierdzenie „nieważności” aktu o zasięgu ogólnym na podstawie art. 277 TFUE ma skutek tylko w konkretnej sprawie i tylko między stronami danego sporu. Nie działa zatem erga omnes. Oznacza to, że zaskarżony akt zachowuje nadal moc obowiązującą, ale nie może być zastosowany w konkretnym przypadku. Jedynym celem art. 277 TFUE jest, jak wyjaśnił Trybunał w swoim wcześniejszym orzecznictwie, „ochrona zainteresowanej strony przed zastosowaniem niezgodnego z prawem rozporządzenia, bez konieczności podważania samego rozporządzenia, które nie może być już kwestionowane z powodu upływu terminu”73 określonego w art. 263 TFUE. Instytucje, organy lub jednostki organizacyjne Unii, których akt uznano za niezgodny z prawem na podstawie tego przepisu, zobowiązane są do uchylenia lub zmiany zaskarżonego aktu (zob. art. 266 TFUE).

71 72 73

Sprawa T-64/02 Dr Hans Heubach GmbH & Co. KG przeciwko Komisji, Zb.Orz. 2005, s. II-05137. Np. T-244 i T-486/93 TWD sprawa nr 2, Zb.Orz. 1995, s. II-2265. Sprawy połączone 31–33/62 Wöhrmann przeciwko Komisji, Zb.Orz. 1962, s. 501.

www.lexisnexis.pl

8. Incydentalna kontrola legalności aktów o zasięgu ogólnym – zarzut niezgodności z prawem

391

Literatura uzupełniająca Craig P., De Burca G., Review of legality, w: EU Law: Text, Cases, and Materials, Oxford 2011. Hartley T.C., The Foundations of European Union Law, Oxford 2010. Kaszubski M., Kontrola legalności aktów instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii Europejskiej – stwierdzanie nieważności, w: A. Wyrozumska (red.), System ochrony prawnej w Unii Europejskiej, Warszawa 2010. Kenig-Witkowska M.M. (red.), Prawo instytucjonalne Unii Europejskiej, Warszawa 2011. Lenaerts K., Arts D., Bray R. (red.), Procedural Law of the European Union, London 2006. Scheuring K., Komentarz do artykułów 263, 264, 277 TFUE, w: A. Wróbel (red.), Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Komentarz, Warszawa 2012, t. III. Skomerska-Muchowska I., Incydentalna kontrola legalności aktów na podstawie artykułu 277 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w: A. Wyrozumska (red.), System ochrony prawnej w Unii Europejskiej, Warszawa 2010.

Zagadnienia egzaminacyjne 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10.

Jaka jest funkcja skargi o stwierdzenie nieważności? Jakie skutki prawne wywołuje wyrok TSUE stwierdzający nieważność aktu? Jakie akty Unii podlegają kontroli w trybie skargi o stwierdzenie nieważności? Czy kontrola legalności obejmuje akty przygotowawcze? Jakie podmioty nazywane są podmiotami uprzywilejowanymi i dlaczego? Jakie testy stosuje TSUE w celu stwierdzenia, czy akt dotyczy jednostki w sposób indywidualny? Jakie są ograniczenia dostępu jednostek do skargi o stwierdzenie nieważności i czy powinny one być utrzymywane? Jaką rolę odegrało orzecznictwo TSUE w rozszerzeniu stosowania skargi o stwierdzenie nieważności? Kiedy ma zastosowanie kontrola incydentalna w formie zarzutu na niezgodność z prawem? Jaki jest skutek stwierdzenia niezgodności z prawem aktu w trybie art. 277 TFUE?

Rozdział XV

Skarga na bezczynność XV. Skarga na bezczynność 1. Uwagi ogólne

1. Uwagi ogólne 603

Określona w art. 265 TFUE skarga na bezczynność służy kontroli legalności zaniechania działania przez Unię. Umożliwia ona stwierdzenie istnienia bezprawnego zaniechania instytucji, organu lub jednostki organizacyjnej Unii (dalej zbiorczo „organ”), polegającego na niewydaniu aktu prawnego. Jest więc skargą komplementarną w stosunku do skargi o unieważnienie już wydanego przez Unię aktu prawnego, określonej w art. 263 TFUE. Celem skargi jest wymuszenie na organie działania. Jeżeli bowiem skarga zostanie uznana za uzasadnioną, instytucja zgodnie z art. 266 TFUE zobowiązana jest do podjęcia odpowiednich działań. Artykuł 265 TFUE (dawny art. 232 TWE, poprzednio art. 175 TWE) „Jeśli Parlament Europejski, Rada Europejska, Rada, Komisja lub Europejski Bank Centralny, z naruszeniem Traktatów, zaniechają działania, Państwa Członkowskie i inne instytucje Unii mogą wnieść skargę do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w celu stwierdzenia tego naruszenia. Niniejszy artykuł ma zastosowanie, na tych samych warunkach, do organów i jednostek organizacyjnych Unii, które zaniechają działania. Skarga ta jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy dana instytucja, organ lub jednostka organizacyjna została uprzednio wezwana do działania. Jeśli w terminie dwóch miesięcy od tego wezwania instytucja, organ lub jednostka organizacyjna nie zajęła stanowiska, skarga może być wniesiona w ciągu następnych dwóch miesięcy. Każda osoba fizyczna lub prawna może wnieść sprawę do Trybunału, na warunkach określonych w poprzednich akapitach, stawiając zarzut jednej z instytucji lub jednemu z organów lub jednej z jednostek organizacyjnych Unii, iż zaniechała wydania aktu skierowanego do niej, innego niż zalecenie lub opinia”.

2. Strony postępowania

393

Artykuł 265 TFUE wykazuje wiele podobieństw do art. 263 TFUE. Różni się przede wszystkim koniecznością wezwania organu do działania uregulowanego w drugim akapicie tego przepisu. Skarga jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy dany organ został uprzednio wezwany do działania. Jeśli w terminie dwóch miesięcy od tego wezwania organ nie zajął stanowiska, skarga może być wniesiona w ciągu następnych dwóch miesięcy. Ponadto podczas gdy art. 263 TFUE wskazuje cztery podstawy kontroli legalności, to art. 265 tylko jedną – naruszenie Traktatów.

604

Z punktu widzenia teoretycznego postępowanie o stwierdzenie nieważności aktu prawnego oraz postępowanie, którego celem jest wymuszenie na organie wydania aktu prawnego, stanowią dwa aspekty tego samego środka ochrony prawnej. Świadczą o tym także podobieństwa między dwoma przepisami. Nie dziwi zatem, że Trybunał Sprawiedliwości przyjął właśnie taką wizję obu postępowań. W orzeczeniu w sprawie 15/70 Chevalley sformułował ogólną zasadę. Sprawa dotyczyła skargi właściciela gruntów związanej z projektowaną przez Włochy ustawą dotyczącą warunków dzierżaw rolnych. Powód niezadowolony z projektu, powołując się na przepisy Traktatu, wezwał Komisję do zorganizowania w tej sprawie konsultacji i przygotowania odpowiedniej dyrektywy. Komisja odpowiedziała, że nie jest zobowiązana do podjęcia jakichkolwiek działań. W tej sytuacji skarżący złożył skargę na bezczynność, a w trakcie postępowania sądowego zażądał również stwierdzenia nieważności odmownej decyzji Komisji. Trybunał nie uznał za konieczne stwierdzenia właściwego charakteru postępowania, ponieważ „obydwa postępowania odnoszą się do jednej i tej samej metody postępowania”1. Zasada jedności obu postępowań sformułowana przez Trybunał ma istotne konsekwencje praktyczne. Warunki i ograniczenia mające zastosowanie do tego samego środka ochrony prawnej muszą być te same w jednym i drugim postępowaniu, z wyjątkiem oczywiście tych, które wynikają z różnic między zaniechaniem a działaniem oraz odmiennych funkcji obu skarg. Teoretycznie zatem skarżący powinni mieć te same prawa w obu postępowaniach. Jest tak co do zasady, skarga na bezczynność charakteryzuje się jednak pewnymi odmiennościami. Omówimy po kolei najważniejsze elementy tej skargi, wyjaśniając przy tym określenia użyte w art. 265 TFUE.

605

2. Strony postępowania 2. Strony postępowania

Skarga w trybie art. 265 TFUE może zostać skierowana przeciwko Parlamentowi Europejskiemu, Radzie Europejskiej, Radzie, Europejskiemu Bankowi Centralnemu, Komisji oraz organom i jednostkom organizacyjnym Unii (określamy je – jak zostało już wskazane – zbiorczym terminem „organy”). Poprzednio obowiązujący art. 232 TWE ograniczał krąg tych podmiotów do PE, Rady, EBC i Komisji.

606

Skargę mogą wnieść dwie grupy podmiotów2. Pierwsza grupa to państwa członkowskie oraz instytucje Unii. Instytucje wylicza art. 13 TUE. Jest jednak oczywiste, że

607

1

Sprawa 15/70 Amadeo Chevalley przeciwko Komisji, Zb.Orz. 1970, s. 975, pkt 6. Na gruncie poprzednich unormowań do wystąpienia ze skargą uprawnione były trzy kategorie powodów: 1) państwa członkowskie, PE, Rada, Komisja, tzw. podmioty uprzywilejowane – miały legitymację o charakterze ogólnym i nie musiały wykazywać swego interesu do działania; 2) EBC – 2

394

XV. Skarga na bezczynność

skargi nie będzie wnosił TSUE, który jest jedną z instytucji Unii. Podmioty te mogą wnieść skargę na każdą bezprawną bezczynność innej instytucji, organu bądź jednostki organizacyjnej Unii. Nie muszą wykazywać swojego szczególnego interesu prawnego we wniesieniu skargi (podmioty uprzywilejowane). Do drugiej grupy zaliczają się natomiast osoby fizyczne lub prawne − podmioty nieuprzywilejowane (podobnie jak w skardze o stwierdzenie nieważności aktu), które w postępowaniu będą musiały wykazać, że mają czynną legitymację procesową, tj. że organ Unii zaniechał wydania aktu skierowanego do nich, innego niż zalecenie lub opinia.

3. Bezczynność podlegająca kontroli legalności 3. Bezczynność podlegająca kontroli legalności

608

Artykuł 265 wskazuje, że skarga może być wniesiona, gdy organy Unii „z naruszeniem Traktatów, zaniechają działania”. Wyjaśnienia wymaga przede wszystkim, o jakie zaniechanie chodzi. Co oznacza „działanie”? Z zasady jedności postępowań wynikałoby, że zaniechanie działania dotyczy wydania aktu prawnego, który gdyby został wydany, podlegałby kontroli w trybie art. 263 TFUE. Podczas gdy art. 263 TFUE odnosi się do aktów innych niż zalecenia i opinie, art. 265 TFUE nie zawiera takiego ograniczenia. Powstaje zatem pytanie, czy w sytuacji przewidzianej pierwszym akapitem art. 265 TFUE można skarżyć bezczynność polegającą na niewydaniu zalecenia lub opinii. Można wnioskować, że tak – skoro takiego ograniczenia nie ma w tym ustępie, a ponadto wynikałoby to z wyraźnego wykluczenia przez ustęp trzeci tego przepisu skarżenia przez podmioty nieuprzywilejowane niewydania opinii lub zalecenia. Taki rezultat byłby jednak sprzeczny z zasadą jedności.

609

W sprawie 15/70 Chevalley Trybunał stwierdził, że koncepcja aktu prawnego podlegającego zaskarżeniu jest w przypadku skargi o stwierdzenie nieważności i skargi na bezczynność identyczna, gdyż obydwie odnoszą się do jednej i tej samej metody postępowania. Chodzi zatem o zaniechanie wydania wszelkich aktów prawnych podlegających kontroli legalności w trybie art. 263 TFUE. Trybunał nie odróżnił przy tym skargi podmiotów nieuprzywilejowanych. Z orzecznictwa Trybunału wynika jednak, że Trybunał dopuściłby skargę Parlamentu Europejskiego na bezczynność polegającą na nieprzedstawieniu Parlamentowi przez Radę projektu budżetu, aktu, który sam w sobie nie tylko nie jest wiążący prawnie, ale i nie podlega kontroli legalności w trybie skargi o stwierdzenie nieważności3. W sprawie 302/87 Comitology Trybunał stwierdził, że: „nie ma koniecznego związku między skargą na nieważność i skargą na bezczynność. Wynika to z faktu, w sprawach wniesionych w zakresie swojej kompetencji – nie miał zatem legitymacji ogólnej, ale nie musiał wykazywać swego interesu procesowego, wystarczył dowód, że działał w zakresie swoich kompetencji; 3) osoby fizyczne i prawne – tzw. podmioty nieuprzywilejowane – musiały wykazać swój interes prawny, poprzez udowodnienie, że instytucja zaniechała wydania aktu skierowanego do nich, innego niż zalecenie lub opinia. 3 Por. sprawa 377/87 Parlament Europejski przeciwko Radzie, Zb.Orz. 1988, s. 4017. Zob. na ten temat interesującą dyskusję w książce T.C. Hartley, The Foundations of the European Union Law, Oxford 2010, s. 397 i n.

www.lexisnexis.pl

3. Bezczynność podlegająca kontroli legalności

395

że skarga na bezczynność umożliwia Parlamentowi Europejskiemu wymuszenie przyjęcia środków, które nie we wszystkich przypadkach musiałyby podlegać skardze na nieważność. Tak więc [...], tak długo jak projekt budżetu nie został przedstawiony przez Radę, Parlament Europejski może wnosić o stwierdzenie przez Trybunał bezczynności Rady, podczas gdy projekt budżetu, który jest aktem przygotowawczym nie mógłby być kontrolowany” w trybie skargi o stwierdzenie nieważności4. Orzeczenie to pokazuje odmienność skargi na bezczynność i problem tzw. aktów przygotowawczych, wydawanych zanim zostanie wydany akt końcowy. Dopuszczenie możliwości skarżenia tego typu aktów wydaje się logiczne, jeśli skarga na bezczynność miałaby efektywnie chronić uprawnienia, tak jak w omawianym przypadku, Parlamentu Europejskiego (Parlament z powodu bezczynności Rady, która nie przedstawia projektu, nie mógłby wykonywać swoich kompetencji). Skarga odegrałaby swoją rolę, wymuszając działanie. Nie jest zatem ścisłe stwierdzenie, że akt, którego niewydanie jest kontrolowane, musi być aktem wiążącym prawnie i podlegać kontroli legalności w trybie art. 263 TFUE: zaskarżalne zaniechanie działania może także polegać na zaniechaniu przyjęcia aktu, który nie podlega kontroli legalności. Możliwość kontroli aktów pośrednich potwierdza stwierdzenie SPI, które znalazło się w postanowieniu w sprawie T-228/08 Szomborg, o którym będzie mowa także niżej. Skarga dotyczyła zaniechania przeprowadzenia przez Komisję oceny mającej uzasadniać utrzymanie lub zniesienie zakazu znajdującego się w rozporządzeniu. Sąd uznał, że ocena ta może zostać zakwalifi kowana jedynie jako akt pośredni. Przywołując orzecznictwo, Sąd podkreślił, że: „zaniechanie przyjęcia aktu pośredniego może być przedmiotem skargi wyłącznie wyjątkowo, w razie gdy dany akt jest aktem przygotowawczym stanowiącym przesłankę niezbędną przeprowadzenia postępowania, które ma zakończyć się aktem defi nitywnym i wiążącym prawnie”5. Zarzut zaniechania nie może zostać postawiony, gdy wydanie aktu należy do kompetencji dyskrecjonalnych organu (nie jest dlatego możliwa skarga na bezczynność Komisji polegająca na niewszczęciu przeciwko państwu członkowskiemu procedury z art. 258 TFUE). Zaskarżany brak działania musi bowiem stanowić naruszenie Traktatu, tj. naruszać ogólne zasady prawa, stanowić nadużycie władzy lub niewykonanie obowiązku nałożonego Traktatem itp. Chodzi zatem o zawinioną bezczynność organu. Co więcej, obowiązek wydania aktu prawnego musi być dostatecznie konkretny, tj. musi być wiadomo, o przyjęcie jakiego aktu chodzi. Skarżący musi w swoim wniosku dokładnie wskazać, wydania jakiego typu środka zaniechała instytucja. Nie chodzi tylko o ogólne wskazanie formy środka (rozporządzenie, decyzja itp.), lecz także jego merytorycznej zawartości. W sprawie 13/83 Parlament Europejski przeciwko Radzie6 nie zadowoliło Trybunału generalne wskazanie przez PE, że Rada nie podjęła działań w celu stworzenia wspólnej polityki transportowej. Natomiast Trybunał uznał za wystarczająco precy4 5 6

Sprawa 302/87 PE przeciwko Radzie (Comitology), Zb.Orz. 1988, s. 5615, pkt 16. Sprawa T-228/08 Grzegorz Szomborg przeciwko Komisji, Zb.Orz. 2009, s. II-224, pkt 19. Wyrok z 22 maja 1985 r., Zb.Orz. 1985, s. 1513.

610

611

396

XV. Skarga na bezczynność

zyjne wskazanie przez PE, że zaniechanie Rady polegało na nieuchwaleniu wspólnych reguł dotyczących transportu międzynarodowego i warunków, jakie muszą spełniać przewoźnicy, aby móc działać na wspólnym rynku. 612

Zaskarżalna bezczynność musi: 1) być bezprawna (zawiniona)/ trzeba udowodnić, że organ miał obowiązek działania, 2) polegać na niewydaniu aktu prawnego. Akt będący przedmiotem zaskarżenia, co do reguły, musi być aktem wiążącym prawnie i podlegać kontroli legalności w trybie art. 263. Akt pośredni może być przedmiotem skargi wyłącznie wyjątkowo, w razie gdy dany akt jest aktem przygotowawczym stanowiącym przesłankę niezbędną do przeprowadzenia postępowania, które ma zakończyć się aktem definitywnym i wiążącym prawnie.

4. Locus standi podmiotów nieuprzywilejowanych 4. Locus standi podmiotów nieuprzywilejowanych

613

Skargę na bezczynność może wnieść każda osoba fizyczna lub prawna, a więc nie tylko obywatel Unii (państwa członkowskiego). Może ona skarżyć niewydanie jedynie aktu prawnego o charakterze wiążącym, ponieważ nie może domagać się wydania zalecenia lub opinii. Z brzmienia przepisu art. 265 TFUE wynika, że osoby fizyczne lub prawne mogą wszcząć postępowanie tylko w przypadku, gdy nie została skierowana do nich decyzja, ponieważ jest to jedyny akt, który może być skierowany do jednostki. Trybunał dopuścił jednak możliwość skorzystania z tej skargi przez osoby fizyczne i prawne w sytuacji, gdy organ Unii nie wydał decyzji adresowanej do osoby trzeciej, jeśli jej postanowienia dotyczyłyby powoda w sposób bezpośredni i indywidualny7. Takie podejście Trybunału podyktowane było chęcią wyrównania pozycji podmiotów prywatnych w ramach skargi o stwierdzenie nieważności aktu prawa Unii i skargi na bezczynność (jeśli podmiot może skarżyć nieważność takich aktów, to także powinien móc skarżyć zaniechanie ich wydania).

614

Jednym z klasycznych orzeczeń Trybunału dotyczącym omawianej kwestii jest orzeczenie w sprawie 246/81 Lord Bethell. Wskazuje ono jasno, że niewydany akt, którego jednostka nie byłaby bezpośrednim adresatem, musiałby dotyczyć jej w sposób bezpośredni i indywidualny. Lord Bethell, członek PE, sędzia Izby Lordów oraz prezes Kampanii na rzecz Wolności Nieba, działał przeciwko rzekomemu kartelowi cenowemu wspólnotowych przewoźników lotniczych. Wezwał on Komisję m.in. do wszczęcia postępowań z zakresu ochrony konkurencji przeciwko różnym przedsiębiorstwom. W odpowiedzi Komisja wyjaśniła, że co do zasady ceny biletów lotniczych ustalane są nie 7 Zob. sprawa C-107/91 ENU SA przeciwko Komisji, Zb.Orz. 1993, s. I-599. Zob. też opinię rzecznika generalnego z 28 września 1971 r. w sprawie 15/71 Mackprang przeciwko Komisji, Zb.Orz. 1971, s. 797.

www.lexisnexis.pl

4. Locus standi podmiotów nieuprzywilejowanych

397

przez przedsiębiorstwa, ale przez państwa członkowskie, nie widzi zatem powodów do wszczynania postępowań. Zbada jednak inne z przedstawianych problemów, a w przyszłości będzie się domagać od linii lotniczych szczegółów porozumień dotyczących transportu, przekaże również Radzie projekt odpowiedniej dyrektywy i rozporządzenia. Lord Bethell nie był usatysfakcjonowany odpowiedzią i wniósł do Trybunału o stwierdzenie bezczynności Komisji polegającej na zaniechaniu przez Komisję podjęcia rzeczywistych środków przeciwko kartelowi lub stwierdzenie nieważności pisma Komisji. Trybunał orzekł, że musi zachodzić taka sytuacja, w której instytucja: „po stosownym wezwaniu do działania [...] zaniechała wydania w stosunku do powoda środka, do którego miał on tytuł prawny na mocy reguł prawa wspólnotowego”. W tym przypadku Trybunałowi „wydaje się jasne, że powód żąda od Komisji nie tyle podjęcia decyzji w stosunku do niego, ale wszczęcia śledztwa w stosunku do osób trzecich i podjęcia wobec nich stosownych decyzji. Nie ma wątpliwości, że powód, będący zarówno podróżnikiem liniami powietrznymi, jak i przywódcą organizacji użytkowników takich linii, ma pośrednio interes, podobnie jak inni użytkownicy, we wszczęciu i w wyniku takich postępowań. Niemniej nie znajduje się on w pozycji prawnej rzeczywistego adresata decyzji, której nieważność mogłaby być stwierdzona zgodnie z art. 173, bądź w pozycji prawnej potencjalnego adresata środka prawnego [...] zgodnie z art. 175. Z powyższego wynika, że skarga jest niedopuszczalna zarówno w trybie art. 175, jak i art. 173”8.

Początkowo było jasne, że osoby fizyczne i prawne nie mają prawa do występowania ze skargą na bezczynność organu, jeśli ten nie wydał aktu o charakterze ogólnym (rozporządzenia) o określonej treści9. Wynikało to i z literalnej wykładni przepisu, i z odmiennych funkcji skargi o stwierdzenie nieważności i skargi na bezczynność. Ponadto początkowo taka możliwość nie istniała także na gruncie przepisów dotyczących skargi o stwierdzenie nieważności. Zasada jedności oraz ewolucja orzecznictwa Trybunału dotyczącego kontroli legalności rozporządzeń w ramach skargi o stwierdzenie nieważności (zaakceptowana w obecnym brzmieniu ustępu trzeciego art. 263 TFUE) wymusiły zmianę stanowiska TSUE także w tej dziedzinie. Kryteria są takie same w przypadku skargi na bezczynność i skargi o stwierdzenie nieważności aktu. TSUE stosuje zatem wyraźnie test Plaumanna. Dopuszcza skargę jednostki na bezczynność instytucji, jeżeli dopuściłby skargę tej samej jednostki o stwierdzenie nieważności spornego aktu („musiałby dotyczyć jej w sposób bezpośredni i indywidualny”), gdyby został on wydany.

615

Świetnie ilustruje te kwestie cytowane już postanowienie SPI w sprawie T-228/08 Szomborg. W sprawie tej chodziło o art. 27 rozporządzenia Rady nr 2187/2005 dotyczącego ochrony zasobów połowowych w wodach Morza Bałtyckiego, cieśnin Bełt i Sund, który nakładał obowiązek na Komisję, aby w terminie do 1 stycznia 2008 r. zapewniła przeprowadzenie naukowej oceny skutków używania określonych sieci dla waleni oraz przedstawiła wyniki tej oceny Parlamentowi Europejskiemu i Radzie. Komisja nie wykonała tego obowiązku, więc polski rybak, Grzegorz Szomborg, wniósł skargę na jej bezczynność. Skarga została odrzucona. Sąd wyraźnie nawiązał do orzecznictwa TSUE dotyczącego locus standi podmiotów prywatnych w ramach skargi o stwierdzenie nieważności i podkreślił, że: „Z orzecznictwa wynika, że podobnie jak art. 230 akapit czwarty WE zezwala osobom fizycznym i prawnym na wniesienie skargi o stwierdzenie nieważności aktu instytucji, którego nie są adresatami, jeżeli akt ten dotyczy ich bezpośrednio i indywidualnie, art. 232 akapit trzeci WE należy interpretować jako dający im również możliwość wniesienia skargi na bezczynność przeciw instytucji, która zaniechała przyjęcia aktu, który dotyczyłby ich w ten sam sposób [...]. W niniejszej sprawie ocena naukowa, której przeprowadzenia domaga się skarżący, dotyczy wpływu na walenie sieci trzech kategorii, określonych w art. 2 rozporządzenia nr 2187/2005 w sposób generalny i abstrakcyjny. W konsekwencji musi ona mieć charakter ogólny. Z orzecznictwa wynika, że w celu uznania, iż akt o charakterze ogólnym dotyczy osoby fizycznej lub prawnej indywidualnie, musi on dotyczyć jej ze względu na określone cechy szczególne lub sytuację faktyczną, które wyróżniają

616

8 Sprawa 246/81 Nicholas William, Lord Bethell przeciwko Komisji, Zb.Orz. 1982, s. 2277, pkt 12, 16 i 17. 9 Zob. sprawa 134/73 Holtz und Willemsen GmbH przeciwko Radzie, Zb.Orz. 1974, s. 1.

398

XV. Skarga na bezczynność

ją spośród ogółu innych osób i z tego względu indywidualizują ją w sposób analogiczny do adresata decyzji [...]. W niniejszym przypadku skarżący utrzymuje, że wspomniana ocena naukowa dotyczy zasadniczo wyodrębnionej podgrupy rybaków, do której on należy, posiadających zezwolenie na połów z zastosowaniem określonych technik połowowych, co powoduje, iż jest on wystarczająco zindywidualizowany. Niemniej zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sama możliwość określenia z większą lub mniejszą dokładnością liczby czy wręcz tożsamości podmiotów prawa, do których akt ma zastosowanie w danym momencie, nie jest wystarczająca do wykazania, że akt ten dotyczy takiego podmiotu w sposób indywidualny [...]. W tych warunkach należy stwierdzić, że ocena naukowa przewidziana w art. 27 rozporządzenia nr 2187/2005 nie może dotyczyć skarżącego indywidualnie; w konsekwencji nie ma on legitymacji do wniesienia skargi na rzekomo bezprawne zaniechanie przeprowadzenia tej oceny przez Komisję i przedstawienie jej wyników Parlamentowi i Radzie”10.

617

Sąd Pierwszej Instancji posłużył się kryterium „dotyczy indywidualnie” w taki sam sposób, jakby oceniał dopuszczalność skargi jednostki w trybie art. 263 TFUE. Podobnie – w badaniu kryterium „dotyczy bezpośrednio” – Trybunał posługiwał się utrwalonymi konstrukcjami orzeczniczymi dotyczącymi ówczesnego art. 230 TWE. Niewydany akt będzie zatem dotyczyć powoda bezpośrednio wtedy, gdy do jego skuteczności prawnej nie byłyby konieczne dalsze działania Unii bądź państwa członkowskiego, ewentualnie działania organów krajowych muszą mieć charakter jedynie wykonawczy.

618

Podejście to podsumowuje wyrok SPI z 10 maja 2006 r. w sprawie T-395/04 Air One. Sąd podkreślił, iż „art. 230 WE i art. 232 WE przewidują taką samą drogę prawną (w wersji angielskiej remedy, tj. środek ochrony prawnej). Wynika stąd, że w ten sam sposób, w jaki art. 230 akapit czwarty WE zezwala jednostkom na wniesienie skargi o stwierdzenie nieważności aktu instytucji, którego nie są adresatami, jeżeli akt ten dotyczy ich bezpośrednio i indywidualnie, art. 232 akapit trzeci WE powinien być interpretowany jako otwierający możliwość wniesienia skargi na bezczynność przeciw instytucji, która zaniechała przyjęcia aktu, który dotyczyłby ich w ten sam sposób“11. Także w orzeczeniu w sprawie T-228/08 Szomborg SPI przypomniał, że: „art. 232 WE pozwala osobie fizycznej lub prawnej żądać jedynie stwierdzenia zawinionego zaniechania przez instytucję skierowania do tej osoby aktu mającego wywoływać wiążące skutki prawne, które mogą naruszać jej interesy, zmieniając znacząco jej sytuację prawną”12. Wypowiadając się co do meritum, Sąd stwierdził, że ze swej natury ani przeprowadzenie oceny naukowej, ani przedstawienie jej wniosków PE i Radzie, których domagał się powód, nie może wywołać wiążących skutków prawnych względem skarżącego. Skargę należało zatem odrzucić jako niedopuszczalną.

619

Trybunał sformułował jeszcze jeden warunek dopuszczalności skargi podmiotów prywatnych. Przyjmując, że skargi o stwierdzenie nieważności i na bezczynność mają odrębny cel prawny, działając w poprzednim stanie prawnym, uznał, że skarga na bezczynność nie może służyć pominięciu warunków dopuszczalności skargi o stwierdzenie nieważności, ustanowionych wówczas w art. 173 TWE.

620

Sytuację taką ilustrują sprawy połączone 10 i 18/68 Eridania. Jedna stanowiła skargę o stwierdzenie nieważności, druga była skargą na bezczynność. Skarżący wnieśli m.in. o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji udzielających pomocy z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej niektórym włoskim cukrowniom. Skargę uzasadniali naruszeniem warunków konkurencji na rynku. W trakcie postępowania powodowie zgłosili Komisji żądanie, aby ta sama uchyliła zaskarżone przepisy. Komisja nie udzieliła im żadnej odpowiedzi, co w ocenie powodów uzasadniało wystąpienie ze skargą na bezczynność instytucji. Trybunał odrzucił skargę o stwierdzenie nieważności z uwagi na niespełnienie testu Plaumanna – zagrożenie dla pozycji rynkowej skarżących nie zindywidualizowało ich w sposób wystarczający dla dopuszczenia skargi. W odniesieniu do skargi na bezczynność 10 11 12

Sprawa T-228/08 Grzegorz Szomborg przeciwko Komisji, pkt 21–26. Sprawa T-395/04 Air One SpA przeciwko Komisji, Zb.Orz. 2006, s. II-1343, pkt 25. Sprawa T-228/08 Grzegorz Szomborg przeciwko Komisji, pkt 15.

www.lexisnexis.pl

5. Wezwanie organu do działania

399

Trybunał stwierdził: „Niniejsza skarga dotyczy unieważnienia dorozumianej decyzji odmownej wynikającej z milczenia Komisji wobec żądania skierowanego do niej przez skarżących ubiegających się o unieważnienie lub uchylenie trzech zaskarżonych decyzji z powodu ich nieważności bądź wadliwości z innych względów. Skarga ustanowiona w art. 175 EWG [obecnie art. 265 TFUE] ma na celu stwierdzenie bezprawnego zaniechania, co wynika z tego przepisu, który odnosi się do bezczynności z »naruszeniem niniejszego Traktatu« oraz z art. 176 [obecnie art. 276 TFUE], który odwołuje się do stwierdzenia, że zaniechanie jest »sprzeczne z niniejszym Traktatem«. Nie wskazując, na mocy którego przepisu prawa wspólnotowego Komisja była zobowiązana do unieważnienia bądź uchylenia rzeczonych decyzji, powodowie ograniczyli się do zarzucenia, że decyzje te zostały przyjęte z naruszeniem Traktatu i że ten fakt sam w sobie wystarczyłby do poddania bezczynności Komisji postanowieniom art. 175. Traktat przewiduje jednak, w szczególności w art. 173 [obecnie art. 263 TFUE], inne środki odwoławcze pozwalające na zakwestionowanie rzekomo bezprawnego środka wspólnotowego oraz – gdy jest to konieczne – stwierdzenie jego nieważności na wniosek odpowiednio uprawnionego podmiotu. Gdyby przyznać, jak życzą sobie tego powodowie, że zainteresowane podmioty mogłyby wystąpić do instytucji, od której pochodzi określony środek, o jego uchylenie, a w przypadku zaniechania tej instytucji, zaskarżyć takie zaniechanie do Trybunału jako bezprawną bezczynność w danej sprawie, oznaczałoby to wyposażenie ich w środek odwoławczy analogiczny do środka przewidzianego w art. 173, a niepodlegający warunkom dopuszczalności ustanowionym przez Traktat. Tak więc, niniejsza skarga nie spełnia wymogów art. 175 Traktatu i musi być zatem uznana za niedopuszczalną”13.

Z przywołanego orzeczenia wynika, że skarga na bezczynność ma inny przedmiot niż skarga o stwierdzenie nieważności i nie może jej zastępować. Nie może także służyć jako środek kontroli legalności aktu w przypadku, gdy akt ten nie mógł zostać zaskarżony w trybie art. 263 TFUE, chociażby z powodu braku legitymacji czynnej powoda bądź upływu okresu przedawnienia. Skarga jednostki na bezczynność jest dopuszczalna wtedy, gdy: 1) przedmiotem skargi jest bezprawne zaniechanie wydania aktu mającego wywoływać wiążące skutki prawne, które mogą naruszać jej interesy, zmieniając znacząco jej sytuację prawną, 2) akt, jeżeli zostałby wydany, dotyczyłby powoda w sposób bezpośredni i indywidualny, co należy oceniać przy uwzględnieniu wykładni przyjętej dla skargi o stwierdzenie nieważności aktu, 3) nie służy obejściu przepisów Traktatu, w szczególności kontroli legalności środków prawnych, których skarżący nie mógłby z jakiegoś powodu wzruszyć w trybie skargi o stwierdzenie nieważności.

621

622

5. Wezwanie organu do działania 5. Wezwanie organu do działania

Warunkiem dopuszczalności skargi jest wezwanie organu do podjęcia określonego działania przez skarżącego. Musi mieć ono charakter wyraźny, wzywający musi jasno określić, jakiego zachowania oczekuje od adresata. Jest to istotne, albowiem wzywający wyznacza w swoim wezwaniu zakres ewentualnego przyszłego sporu o bezczynność 13 Sprawy połączone 10 i 18/68 Societá „Eridania” Zuccherifici Nazionali i inni przeciwko Komisji, Zb.Orz. 1969, s. 459. Podobnie sprawy połączone 21–26/61 Meroni przeciwko Wysokiej Władzy, Zb.Orz. 1962, s. 73, pkt 15–18.

623

400

XV. Skarga na bezczynność

(kopia wezwania dołączana jest do pozwu). Przed TSUE może jedynie zarzucać, że wezwany nie podjął wymaganego przedtem działania. Z wezwania powinno ponadto jasno wynikać, że ma ono charakter wezwania, o którym mowa w art. 265 TFUE, oraz że skarżący uważa pozwanego za zobowiązanego do podjęcia wskazywanego działania14. Wezwaniem do działania nie są zatem krytyczne informacje nadsyłane na żądanie organów Unii, uwagi, skargi i wnioski czy petycje kierowane do innych podmiotów, np. Rzecznika Praw Obywatelskich, przez powoda w związku z zachowaniem pozwanego. Traktaty nie ustalają żadnego limitu czasowego, w jakim powinno nastąpić wezwanie pozwanego do działania. Trybunał przyjął, że termin ten nie jest nieograniczony i powinien zamknąć się w rozsądnym okresie, którego długość uzależniona jest od okoliczności danej sprawy15. 624

Jeśli w ciągu dwóch miesięcy wezwany organ nie określił swojego stanowiska16 i/lub nie wydał aktu prawnego oczekiwanego przez zainteresowany podmiot, skarga może zostać złożona do Trybunału Sprawiedliwości lub Sądu (w przypadku skarg podmiotów prywatnych) w ciągu kolejnych dwóch miesięcy (formuła „2 + 2”). Celem tej procedury jest formalne określenie bezczynności. Bezczynność rozpoczyna się po upływie okresu działania (dwóch miesięcy od wezwania), a kończy się w tymże okresie dwóch miesięcy, nie z dniem, w którym stanowisko zostało rzeczywiście określone, lecz z dniem prawidłowego poinformowania o stanowisku wzywającego17. Jeśli organ nie określi stanowiska, bezczynność trwa nadal. Drugi termin ogranicza jedynie prawo do wniesienia skargi. Skarga nie może zostać wniesiona ani wcześniej, ani później – ogranicza ją termin dwóch miesięcy.

625

Zajęciem stanowiska, określonego w art. 265 TFUE, jest takie zachowanie pozwanego, które w sposób wyraźny i rzeczywisty ujawnia jego intencje. Nie stanowi zajęcia stanowiska odpowiedź ogólnikowa lub wymijająca18, np. wyrażająca „pragnienie podjęcia działania i dokładnego przeanalizowania postawionego żądania”19. Zajęciem stanowiska nie jest także wydanie decyzji o charakterze ogólnym, określającej abstrakcyjne kryteria, które dopiero w przyszłości mogą zostać zastosowane wobec żądania zgłoszonego przez wzywającego20. Jeśli natomiast wezwany organ zajmie stanowisko, np. uchwali akt prawny, nawet po upływie dwumiesięcznego terminu, o którym była mowa, ale przed wydaniem wyroku, spór staje się w tej części bezprzedmiotowy. Celem postępowania jest wymuszenie działania i cel ten został osiągnięty21.

14

Sprawa 25/85 Nuovo Campsider przeciwko Komisji, Zb.Orz. 1986, s. 1531. Np. sprawa 69/70 Holandia przeciwko Komisji, Zb.Orz. 1971, s. 639. 16 Nieokreślenie stanowiska przez organ nie musi przyjmować żadnej szczególnej formy. Wystarczy, że z postępowania organu wynika, iż nie zamierza podjąć oczekiwanych działań. 17 Np. sprawy połączone T-194/97 i T-83/98 Eugenio Branco przeciwko Komisji, Zb.Orz. 2000, s. 69, pkt 55. 18 Np. sprawa T-167/04 Asklepios Kliniken przeciwko Komisji, Zb.Orz. 2007, s. II-2379, pkt 77 i 78. 19 Np. sprawa T-95/96 Gestevisión Telecinco przeciwko Komisji, Zb.Orz. 1998, s. II-3407, pkt 88. 20 Np. sprawa T-167/04 Asklepios Kliniken przeciwko Komisji, pkt 77 i 78. 21 Sprawy połączone C-15 oraz C-108/91 Buckl i inni przeciwko Komisji, Zb.Orz. 1991, s. I-6061, pkt 13–18. 15

www.lexisnexis.pl

6. Skutki stwierdzenia bezprawnej bezczynności

401

Jeśli organ zajmie wyraźnie stanowisko negatywne wobec przyjęcia aktu, skarga na zaniechanie jest niedopuszczalna – z braku bezczynności. Organ zaczął działać, podjął decyzję, która ewentualnie może zostać zaskarżona; właściwą do tego procedurą jest już art. 263 TFUE, a nie art. 265 TFUE.

6. Skutki stwierdzenia bezprawnej bezczynności 6. Skutki stwierdzenia bezprawnej bezczynności

Skarga na bezczynność obwarowana jest trudnymi warunkami, stąd wyroki stwierdzające naruszenie są rzadkie. Orzeczenie TSUE ma charakter deklaratoryjny, stwierdza, że zaniechanie organu Unii jest sprzeczne z Traktatami. Przykładowo w sprawie 13/83 Parlament Europejski przeciwko Radzie22 Trybunał stwierdził, że Rada, sprzecznie z Traktatem, nie zapewniła swobodnego przepływu usług w dziedzinie transportu międzynarodowego i nie określiła warunków, zgodnie z którymi mogliby działać przewoźnicy pochodzący z innych państw członkowskich. Zgodnie z art. 266 TFUE tego typu stwierdzenie zobowiązuje organ do podjęcia środków zapewniających wykonanie wyroku. Wyrok nie może przesądzać jednak ani formy, ani treści aktu, który ma być przyjęty23. Jest to uzasadniane założeniem, że TSUE nie może zastępować innych organów, które stanowią prawo zgodnie z procedurami określonymi w Traktacie24. Organy korzystają zatem ze swobody co do formy i szczegółowej treści aktu, akt też niekoniecznie musi spełniać oczekiwania skarżącego. W takim przypadku może go kwestionować w skardze o stwierdzenie nieważności. Jeśli akt nie zostanie przyjęty – pozostaje ponowne wniesienie skargi na bezczynność. Wyrok nie może także nakazać zapłaty25. Roszczenia odszkodowawcze mogą natomiast być dochodzone w drodze skargi odszkodowawczej.

Literatura uzupełniająca Craig P., De Burca G., Review of legality, w: EU Law: Text, Cases, and Materials, Oxford 2011. Hartley T.C., The Foundations of European Union Law, Oxford 2010. Kaszubski M., Kontrola legalności bezczynności aktów instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii Europejskiej, w: A. Wyrozumska (red.), System ochrony prawnej w Unii Europejskiej, Warszawa 2010. Kenig-Witkowska M.M. (red.), Prawo instytucjonalne Unii Europejskiej, Warszawa 2011. Lenaerts K., Arts D., Bray R. (red.), Procedural law of the European Union, London 2006. Scheuring K., Komentarz do artykułu 265 TFUE, w: A. Wróbel (red.), Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Komentarz, Warszawa 2012, t. III.

22

Wyrok z 22 maja 1985 r., Zb.Orz. 1985, s. 1513. Np. sprawa T-395/04 Air One SpA przeciwko Komisji, pkt 24. 24 Np. sprawy połączone T-79/96, T-260/97 i T-117/98 Camar Srl i Tico Srl przeciwko Komisji i Radzie, Zb.Orz. 2000, s. II-2193, pkt 67. 25 Np. sprawa C-25/91 Pesqueras Echebastar SA przeciwko Komisji, Zb.Orz. 1993, s. I-1719. 23

626

402

XV. Skarga na bezczynność

Zagadnienia egzaminacyjne 1. Jaka jest funkcja skargi na bezczynność i w jaki sposób wpływa ona na zakres skargi? 2. Jakie znaczenie dla procedury ma komplementarny charakter skarg, w ramach których TSUE kontroluje legalność aktów prawnych? 3. Jakie warunki musi spełniać „bezczynność”, by można ją było zaskarżyć? 4. Dlaczego w skardze na bezczynność TSUE posługuje się również tzw. testem Plaumanna? 5. Czy możliwe jest złożenie skargi w trybie art. 265 TFUE z powodu zaniechania wydania rozporządzenia? 6. Jakie znaczenie ma procedura wezwania organu do działania? 7. Jakie są skutki prawne stwierdzenia niezgodnej z prawem bezczynności organu?

www.lexisnexis.pl

Rozdział XVI

Skarga odszkodowawcza XVI. Skarga odszkodowawcza 1. Odpowiedzialność umowna i deliktowa

1. Odpowiedzialność umowna i deliktowa Skarga odszkodowawcza uregulowana w art. 268 i 340 TFUE stanowi istotne uzupełnienie systemu ochrony prawnej Unii Europejskiej. Jest to kolejny środek zaskarżania służący ochronie podmiotów prywatnych, rekompensujący ich słabszą pozycję w zakresie kontroli ważności aktów prawnych Unii. Skarga odszkodowawcza może dotyczyć naprawienia szkód wynikłych z tytułu kontraktów zawartych przez Unię (odpowiedzialność umowna) lub deliktów popełnionych przez Unię (odpowiedzialność pozaumowna).

Artykuł 268 (dawny art. 235 TWE) „Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej jest właściwy do orzekania w sporach dotyczących odszkodowań określonych w artykule 340 akapity drugi i trzeci”. Artykuł 340 (dawny art. 288 TWE) „Odpowiedzialność umowna Unii podlega prawu właściwemu dla danej umowy. W dziedzinie odpowiedzialności pozaumownej Unia powinna naprawić, zgodnie z zasadami ogólnymi, wspólnymi dla praw Państw Członkowskich, szkody wyrządzone przez jej instytucje lub jej pracowników przy wykonywaniu ich funkcji. Na zasadzie odstępstwa od akapitu drugiego, Europejski Bank Centralny jest zobowiązany do naprawienia, zgodnie z ogólnymi zasadami wspólnymi dla praw Państw Członkowskich, szkód wyrządzonych przez Bank lub jego pracowników przy wykonywaniu ich funkcji. Odpowiedzialność osobistą pracowników wobec Unii określają przepisy ich regulaminu pracowniczego lub mających zastosowanie warunków zatrudnienia”.

627

404 628

XVI. Skarga odszkodowawcza

Artykuł 340 TFUE akapit pierwszy dotyczy odpowiedzialności umownej Unii. Unia wchodzi w stosunki prywatnoprawne z różnymi podmiotami, zawierając umowy dotyczące wykonywania usług, najmu, sprzedaży itp. Zgodnie z art. 340 TFUE odpowiedzialność umowną Unii reguluje prawo właściwe dla danej umowy. Skarga odszkodowawcza powinna być skierowana do sądu krajowego. Do dochodzenia odpowiedzialności właściwe są sądy krajowe. Możliwe jest też poddanie takich umów jurysdykcji TSUE zgodnie z art. 272 TFUE. Przepis ten stanowi, że TSUE jest właściwy do orzekania „na mocy klauzuli arbitrażowej”1 umieszczonej w umowie prawa publicznego lub prywatnego, zawartej przez Unię lub w jej imieniu. TSUE stosuje do oceny swojej właściwości prawo Unii2. Dalsze rozważania poświęcimy odpowiedzialności deliktowej Unii.

2. Odpowiedzialność deliktowa

2. Odpowiedzialność deliktowa

2.1. Uwagi ogólne 629

Przedmiotem skargi na podstawie art. 340 akapit drugi TFUE jest żądanie naprawienia szkody wynikającej z bezprawnego aktu lub działania, które można przypisać instytucji lub pracownikowi Unii. Celem tego nie jest natomiast wyeliminowanie z obrotu prawnego przyczyny bezprawia (tj. aktu naruszającego normy wyższego rzędu albo niezgodnego z prawem stanu bezczynności instytucji Unii). Dlatego skarga ta jest autonomiczna w stosunku do skargi o stwierdzenie nieważności aktu instytucji i skargi na bezczynność instytucji3. TSUE wyjaśnił, że została ona wprowadzona jako skarga samodzielna, mająca do spełnienia w ramach systemu skarg cel specjalny, a jej stosowanie podlega warunkom wynikającym z jej specyficznej natury. Praktyczną tego konsekwencją jest, że uznanie bezprawności aktu albo bezczynności prowadzące do zasądzenia odszkodowania nie eliminuje samego aktu z obrotu prawnego. Ma ono walor res iudicata, co skutkuje w ten sposób, że instytucje Unii muszą podjąć działania zgodnie z art. 266 TFUE4. Skoro cel skargi odszkodowawczej jest inny aniżeli skarg z art. 263 i 265 TFUE, nie jest konieczne uprzednie wytoczenie powództwa na podstawie jednego z tych przepisów5, dochodzenie odszkodowania nie jest koniecznie związane z uprzednim uznaniem środka za bezprawny w innym postępowaniu. Artykuł 340 TFUE może być zatem stosowany do kwestionowania zgodności z prawem działania lub zaniechania, które nie było kwestionowane bezpośrednio na podstawie art. 263 lub 265 TFUE. 5

1 Traktat powinien posługiwać się raczej terminem „klauzula sądowa”, ponieważ TSUE nie odgrywa roli sądu arbitrażowego sensu stricto. 2 Sprawa C-209/90 Komisja przeciwko Feilhauer, Zb.Orz. 1992, s. I-2613. 3 Zob. sprawa 4/69 Alfons Lütticke przeciwko Komisji, Zb.Orz. 1971, s. 325. 4 Sprawy połączone C-120/06 P i 121/06 P FIAMM i in. przeciwko Radzie i Komisji, Zb.Orz. 2008, s. I-06513, pkt 124. 5 Sprawa 4/69 Lütticke przeciwko Komisji.

www.lexisnexis.pl

2. Odpowiedzialność deliktowa

405

Unia jako całość ponosi odpowiedzialność – przed TSUE jest reprezentowana przez tę instytucję lub instytucje, którym zarzuca się działanie lub zaniechanie powodujące szkodę6. Artykuł 46 Statutu TSUE zastrzega, że skargi odszkodowawcze mogą być wnoszone w ciągu pięciu lat od zdarzenia wywołującego szkodę, wprowadza również innego rodzaju ograniczenia.

630

Artykuł 46 Statutu TSUE „Roszczenia wynikające z odpowiedzialności pozaumownej Unii ulegają przedawnieniu z upływem pięciu lat od zdarzenia stanowiącego podstawę tej odpowiedzialności. Okres przedawnienia przerywa wniesienie skargi do Trybunału Sprawiedliwości lub uprzednie wniesienie przez poszkodowanego wniosku do właściwej instytucji Unii. W ostatnim przypadku wniosek musi być wniesiony w ciągu dwóch miesięcy, zgodnie z artykułem 263 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej; postanowienia drugiego akapitu artykułu 265 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej stosuje się odpowiednio. Niniejszy artykuł stosuje się również do roszczeń wynikających z odpowiedzialności pozaumownej Europejskiego Banku Centralnego”.

2.2. Przesłanki odpowiedzialności deliktowej Artykuł 340 akapit drugi stanowi lakonicznie, że Unia powinna naprawić – zgodnie z zasadami ogólnymi, wspólnymi dla praw państw członkowskich – szkody wyrządzone przez jej instytucje lub jej pracowników przy wykonywaniu ich funkcji. Prawa wewnętrzne państw członkowskich nie opierają się na identycznych zasadach odpowiedzialności deliktowej państwa, pojęcie „ogólne zasady wspólne dla praw Państw Członkowskich” daje zatem duże możliwości interpretacyjne. Orzecznictwo TSUE przeszło w tej dziedzinie znaczącą ewolucję7.

631

Trybunał uzależnił odpowiedzialność pozaumowną od łącznego spełnienia trzech podstawowych przesłanek, a mianowicie: 1) bezprawności działania zarzucanego instytucjom, 2) rzeczywistego charakteru szkody oraz 3) istnienia związku przyczynowego między zarzucanym działaniem a powołaną szkodą.

632

Jeżeli jedna z tych przesłanek nie jest spełniona, TSUE oddali skargę w całości, przy czym nie ma konieczności analizowania innych przesłanek. Te trzy przesłanki muszą być spełnione wtedy, gdy Unia odpowiada za uchybienia zarówno o charakterze administracyjnym, jak i legislacyjnym (za skutki aktu prawnego). 6

Sprawy połączone 63–69/72 Werhahn przeciwko Radzie, Zb.Orz. 1973, s. 1229. Zob. np. cyt. już sprawę 4/69 Alfons Lütticke GmbH przeciwko Komisji, a także sprawę 26/81 Oleifici Mediterranei przeciwko EWG, Zb.Orz. 1982, s. 3057, pkt 16; T-175/94 International Procurement Services przeciwko Komisji, Zb.Orz. 1996, s. II-729, pkt 44; T-336/94 Efisol przeciwko Komisji, Zb.Orz. 1996, s. II-1343, pkt 30; T-267/94 Oleifici Italiani przeciwko Komisji, Zb.Orz. 1997, s. II-1239, pkt 20. 7

406

XVI. Skarga odszkodowawcza

633

Zgodnie z orzecznictwem wymagane jest w odniesieniu do bezprawności, aby nastąpiło wystarczająco poważne naruszenie przepisu przyznającego prawa jednostkom8. Jeśli chodzi o przesłankę wystarczająco istotnego naruszenia prawa, rozstrzygającym kryterium pozwalającym uznać ją za spełnioną jest oczywiste i rażące wykroczenie przez zainteresowaną instytucję Unii poza przysługujący jej zakres swobodnej oceny. W sytuacji gdy instytucji tej przysługuje jedynie bardzo ograniczony zakres swobodnego uznania lub nie ma go ona wcale, jakiekolwiek naruszenie prawa Unii może wystarczyć do wykazania, że nastąpiło wystarczająco istotne naruszenie prawa9.

634

Gdy chodzi o wymóg rzeczywistej szkody, dopuszczalne jest roszczenie wiążące się z dochodzeniem szkód nieuchronnych i przewidywalnych z dostateczną pewnością, nawet jeśli nie są one jeszcze dostatecznie oszacowane. Kompensacji podlega tylko taka szkoda, która przekracza granice zwykłego ryzyka gospodarczego nieodłącznie związanego z działalnością w danym sektorze.

635

Związek przyczynowy w rozumieniu art. 340 akapit drugi TFUE ma miejsce, jeżeli istnieje niewątpliwy i bezpośredni związek między uchybieniem popełnionym przez daną instytucję a podnoszoną szkodą, przy czym ciężar dowodu spoczywa na skarżących10. Jeśli zarzucane naruszenie prawa polega na rzekomych uchybieniach instytucji Unii ich powinności działania, to te uchybienia nie mogą zostać uznane za niewątpliwą i bezpośrednią przyczynę powołanych szkód, chyba że zostanie wykazane, że gdyby instytucje te podjęły kroki, których niepodjęcie zarzucają im skarżący, szkoda ta prawdopodobnie nie zostałaby wyrządzona. Działania i zaniechania władz krajowych i przedsiębiorców prywatnych mogą ponadto stanowić przeszkodę dla stwierdzenia bezpośredniego związku przyczynowego między rzekomymi naruszeniami instytucji unijnych a powołaną szkodą.

2.3. Odpowiedzialność za akty administracyjne 636

TSUE nie wskazuje na winę jako przesłankę odpowiedzialności, przykłada jednak dużą wagę do stopnia bezprawności działania lub zaniechania jako koniecznego elementu odpowiedzialności. Trzeba jednak rozróżnić odpowiedzialność za akty o charakterze administracyjnym i za akty o charakterze legislacyjnym/normatywnym.

637

Odpowiedzialność za akty administracyjne obejmuje przede wszystkim odpowiedzialność za decyzje indywidualne11. Uchybienia administracyjne mogą także polegać na 8

Np. sprawa C-352/98 P Bergaderm i Goupil przeciwko Komisji, Zb.Orz. 2000, s. I-5291, pkt 42. Np. sprawa C-312/00 P Komisja przeciwko Camar i Tico, Zb.Orz. 2002, s. I-11355, pkt 54; sprawy połączone T-198/95, T-171/96, T-230/97, T-174/98 i T-225/99 Comafrica i Dole Fresh Fruit Europe przeciwko Komisji, Zb.Orz. 2001, s. II-1975, pkt 134. 10 Np. sprawy połączone C-363/88 i C-364/88 Finsider i in. przeciwko Komisji, Zb.Orz. 1992, s. I-359, pkt 25. 11 Jeśli kwestionowanym aktem jest decyzja, do zasądzenia odszkodowania wystarcza, oprócz stwierdzenia istnienia szkody i związku przyczynowego, ustalenie istnienia jakiegokolwiek naruszenia prawa przez ten akt, zob. sprawę 253/84 GAEC przeciwko Radzie i Komisji, Zb.Orz. 1987, s. 123. 9

www.lexisnexis.pl

2. Odpowiedzialność deliktowa

407

naruszeniu ogólnego obowiązku należytej staranności lub na stosowaniu przepisów materialnych lub proceduralnych w sposób nieprawidłowy. Do przyjęcia odpowiedzialności Unii za szkodę wyrządzoną aktem administracyjnym wystarczy – przy spełnieniu pozostałych przesłanek – sam bezprawny charakter działania lub zaniechania wywołującego szkodę. System odpowiedzialności pozaumownej Unii uwzględnia jednak m.in. złożoność sytuacji, które podlegają ocenie, trudności w stosowaniu czy interpretacji określonych aktów, a w szczególności zakres swobodnego uznania przysługującego danej instytucji12. Najczęściej w przypadku uchybień administracyjnych instytucja nie ma swobody działania lub dysponuje znacznie ograniczoną swobodą uznania. W takiej sytuacji jakiekolwiek naruszenie prawa Unii może być wystarczające dla odpowiedzialności odszkodowawczej Unii. W ten sposób w sprawach 19, 20, 25, 30/69 D. Richez-Praise i inni przeciwko KE13 Trybunał uznał, że przyjęcie nieprawidłowej interpretacji przepisu nie stanowi samo w sobie bezprawnego działania. Nawet jeśli władze wymagają od zainteresowanych zwrócenia się o informacje do kompetentnych organów, organy nie są koniecznie zobligowane do gwarantowania poprawności udzielonej informacji. Zwłoka natomiast ze strony odpowiednich władz w skorygowaniu niepoprawnej informacji, do czasu gdy zainteresowane osoby podjęły już decyzję w swojej sprawie na podstawie błędnej informacji, stanowi bezprawne działanie lub zaniechanie, które czyni Wspólnotę odpowiedzialną za konsekwencje złej informacji. W tym przypadku urzędnicy WE podjęli decyzję o przejściu na emeryturę w wieku 55 lat, uzyskali bowiem informację, że otrzymają emeryturę w pełnym wymiarze.

638

2.4. Odpowiedzialność za akty prawodawcze Unia może również ponosić odpowiedzialność za niezgodność z prawem aktów o charakterze ogólnym, np. rozporządzeń, decyzji o zasięgu ogólnym (bez adresata). Mówimy wówczas o tzw. bezprawności legislacyjnej lub normatywnej.

639

Trybunał uznał tego typu odpowiedzialność, aczkolwiek jako wyjątkową i obwarowaną rygorystycznymi warunkami, już w latach 70. I to w czasie, gdy odpowiedzialność za działania prawodawcze nie była znana we wszystkich państwach członkowskich. Fundamentalne jest w tej dziedzinie orzeczenie w sprawie 5/71 Schöppenstedt14. W charakterystyczny sposób Trybunał rozpoczął od formuły negatywnej: „gdy chodzi o działania legislacyjne związane z dokonywaniem wyborów polityki gospodarczej, Wspólnota nie ponosi odpowiedzialności deliktowej za szkodę wyrządzoną jednostce w konsekwencji takiego działania”, zaraz jednak dodał, „jeśli nie miało miejsca wystarczająco poważne naruszenie przepisu przyznającego prawa jednostkom”. Problem polegał jednak na rozumieniu znaczenia tej przesłanki. Orzecznictwo Trybunału pod tym względem wyraźnie ewoluowało. Trybunał wymagał wystarczająco rażącego naruszenia (sufficiently flagrant violation), początkowo w sprawach połączonych 83 i 94/76, 4, 15 i 40/77 Bayerische HNL. Trybunał uznał roz12 Sprawy połączone C-46/93 i C-48/93 Brasserie du pêcheur and Factortame, Zb.Orz. 1996, s. I-1029, pkt 43. 13 Wyrok z 28 maja 1970 r., Zb.Orz. 1970, s. 325. 14 Sprawa 5/71 Aktien-Zuckerfabrik Schöppenstedt przeciwko Radzie, Zb.Orz. 1971, s. 975.

640

408

XVI. Skarga odszkodowawcza

porządzenie Rady za nieważne w trzech orzeczeniach wstępnych. Gdy grupa przedsiębiorstw wniosła skargę o odszkodowanie przeciwko Radzie i Komisji, Trybunał stwierdził, że pogwałcenie nadrzędnej normy prawnej nie było wystarczająco rażące. W dziedzinach, w których WE korzysta z dużej swobody działania, takich jak wspólna polityka rolna, odpowiedzialność wchodzi grę tylko w przypadku, gdy instytucje w sposób oczywisty i rażący przekroczyły granice wykonywania swoich uprawnień (institution concerned has manifestly and gravely diregarded the limits on the exercise of its powers)15. Późniejsze orzecznictwo wskazywało, że Trybunał bada zarówno powagę przekroczenia uprawnień, jak i powagę jego konsekwencji ujawniającą się np. w liczbie dotkniętych osób (mała grupa nie może ponosić kosztów działań podjętych w interesie ogółu, bez odpowiedniej kompensacji), skali szkody w świetle normalnego ryzyka gospodarczego związanego z działaniem w danym sektorze. W sprawach połączonych 116 i 124/77 Amylum Trybunał przyjął wyjątkowo rygorystyczne stanowisko, uznając, że odpowiedzialność WE za akt prawny może mieć miejsce tylko wtedy, gdy zachowanie instytucji „graniczyło z arbitralnością” (was verging on the arbitrary)16. W kolejnej jednak sprawie Trybunał odrzucił wymóg zachowania graniczącego z arbitralnością17. 641

W orzeczeniu z 1996 r. w sprawach połączonych C-46/93 i C-48/93 Brasserie du pêcheur oraz Factortame18 Trybunał Sprawiedliwości ostatecznie wyjaśnił swoje stanowisko w kwestii reżimu odpowiedzialności z tytułu bezprawności legislacyjnej instytucji Unii, wskazując jednocześnie, że odpowiedzialność państwa członkowskiego za naruszenie prawa Unii przez władzę ustawodawczą powinna się opierać na tych samych zasadach.

642

W przypadku zatem gdy jako podstawę skargi odszkodowawczej powołuje się niezgodność z prawem aktu prawodawczego, podstawa ta, aby mogła prowadzić do stwierdzenia odpowiedzialności pozaumownej Wspólnoty, powinna stanowić wystarczająco istotne naruszenie przepisu prawa mającego na celu ustanowienie uprawnień na korzyść jednostek. Kryterium decydującym w tym względzie jest oczywiste i rażące naruszenie przez instytucję Unii granic przysługującego jej swobodnego uznania. Trybunał dodał, że sąd rozstrzygający sprawę (Trybunał Sprawiedliwości lub Sąd) powinien uwzględnić m.in. stopień jasności i precyzyjności naruszonej normy, zakres swobody oceny pozostawionej przez naruszoną normę organom Unii, zamierzony lub niezamierzony charakter popełnionego czynu lub wyrządzonej szkody, dopuszczalny lub niedopuszczalny błąd co do prawa.

15 Sprawy połączone 83 i 94/76, 4, 15 i 40/77 Bayerische HNL Vermehrungsbetriebe GmbH & Co. KG I inni przeciwko Radzie i Komisji, Zb.Orz. 1978, s. 1209. 16 Sprawy połączone 116 i 124/77 G. R. Amylum NV i Tunnel Refi neries Limited przeciwko Radzie i Komisji, Zb.Orz. 1979, s. 3497, pkt 19. 17 Sprawy połączone C-104/89 i C-37/90 Mulder przeciwko Radzie i Komisji, Zb.Orz. 1992, s. I–3061. 18 Zb.Orz. 1996, s. I-1029.

www.lexisnexis.pl

2. Odpowiedzialność deliktowa

409

2.5. Odpowiedzialność odszkodowawcza w przypadku braku bezprawności Początkowo wydawało się, że Unia może także w wyjątkowych okolicznościach ponosić odpowiedzialność odszkodowawczą nawet w braku bezprawnego zachowania swoich organów. Odpowiedzialność w takich przypadkach opierano na francuskiej doktrynie égalité devant les charges publiques i niemieckiej doktrynie Sonderopfer zakładających, że niesprawiedliwe jest zmuszanie ograniczonej grupy jednostek do ponoszenia ciężaru finansowego środków przyjętych w interesie ogólnym. Orzecznictwo TSUE formułowało pewne warunki, choć nigdy nie uznało takiej odpowiedzialności w konkretnym przypadku. Warunki ustalone w orzecznictwie wymagają kumulatywnego spełnienia następujących przesłanek: szkoda musi być rzeczywista, między zachowaniem instytucji Unii a szkodą musi istnieć związek przyczynowo -skutkowy oraz poniesiona szkoda musi mieć nadzwyczajny i szczególny charakter19. Szkody ponoszone przez podmioty gospodarcze mogą być postrzegane jako mające nadzwyczajny charakter tylko wtedy, gdy przekraczają granice ryzyka gospodarczego przynależnego prowadzeniu działalności w danym sektorze20.

643

Wydaje się, że wyrok Trybunału Sprawiedliwości, stanowiący apelację od wyroku SPI w sprawach połączonych C-120/06 P i C-121/06 P FIAMM, kładzie kres spekulacjom. Orzeczenie dotyczyło szkody poniesionej przez producentów m.in. akumulatorów w związku z generalnymi sankcjami nałożonymi przez USA na Unię (zgodnie z systemem WTO) z powodu naruszenia przez nią zobowiązań dotyczących handlu bananami. USA wprowadziły zakaz importu z Unii różnego typu produktów, m.in. akumulatorów. SPI a także Trybunał uznały, że skoro umowa WTO nie może być bezpośrednio stosowana, wymaga aktów wykonawczych, naruszenie jej przez Unię na płaszczyźnie prawa międzynarodowego nie jest bezprawne na płaszczyźnie prawa Unii. Wchodzi więc w grę odpowiedzialność za działania zgodne z prawem (tzw. odpowiedzialność bez winy).

644

Trybunał podkreślił, że SPI mylił się co do prawa, przyjmując zasadę odpowiedzialności WE za działania albo zaniechania zgodne z prawem. Zasada odpowiedzialności władzy publicznej za działania albo zaniechania niezgodne z prawem jest obecna w systemach prawnych wszystkich państw członkowskich (choć szczegóły jej konstrukcji różnią się w poszczególnych państwach). Natomiast w żaden sposób nie można uznać, aby równie powszechny (tj. wspólny państwom członkowskim) charakter miała konstrukcja odpowiedzialności za akty zgodne z prawem21. Jednocześnie jednak Trybunał dodał, że powyższe stwierdzenie nie stoi na przeszkodzie uznaniu, iż władza prawodawcza Wspólnoty dysponuje szerokim marginesem uznania, jeśli chodzi o przyznanie okreś-

19 Zob. sprawa T-184/95 Dorsch Consult przeciwko Radzie i Komisji, Zb.Orz. 1998, s. II-667, pkt 80. 20 Np. w sprawach połączonych 9/71 i 11/71 Compagnie d’approvisionnement, de transport et de crédit et Grands Moulins de Paris SA przeciwko Komisji, Zb.Orz. 1972, s. 391, pkt 45 i 46; C-237/98 P Dorsch Consult przeciwko Radzie i Komisji, Zb.Orz. 2000, s. I-4549, pkt 17–19. 21 Sprawy połączone C-120/06 P i C-121/06 P FIAMM i in. przeciwko Radzie i Komisji, Zb.Orz. 2008, s. I-6513, pkt 175.

410

XVI. Skarga odszkodowawcza

lonej formy rekompensaty w związku z przyjęciem określonego środka legislacyjnego, który może powodować pewne szkodliwe skutki22. Orzeczenie to dotyczy odpowiedzialności za akty prawodawcze, pozostawia natomiast pewną niejasność co do odpowiedzialności za szkodę o nadzwyczajnym i szczególnym charakterze w przypadku aktów administracyjnych.

2.6. Odpowiedzialność za pracowników 645

Odpowiedzialność Unii za działania jej pracownika powstaje, gdy pracownik Unii działa niezgodnie z prawem, np. niedbale, lub działa w złej wierze23. Najczęściej jednak odpowiedzialność instytucji i funkcjonariusza nie jest odróżniana.

646

Ilustracją takiej sytuacji jest sprawa 145/83 Adams przeciwko Komisji 24 – jeden z nielicznych przypadków, w których przyznano jednostce pokaźne odszkodowanie. Adams pracował dla szwajcarskiej fi rmy farmaceutycznej Hoff mann-La Roche. Przekazał Komisji dokumenty, które ujawniały naruszenia prawa konkurencji przez spółkę, prosząc jednocześnie Komisję o zachowanie poufności. Komisja wszczęła postępowanie, w trakcie którego jeden z urzędników WE ujawnił dokumenty fi rmie (spółka łatwo ustaliła, od kogo informacje te pochodzą). Trybunał uznał, że Komisja naruszyła w ten sposób obowiązek dochowania poufności – nie wnikał, czy postępowanie urzędnika było zawinione, niedbalstwo urzędnika jasno jednak wynikało z ustalonych przez Trybunał faktów25.

Unia odpowiada za działanie swoich pracowników jedynie wtedy, gdy szkoda wyrządzona przez funkcjonariusza powstała wskutek jego zachowania przy wykonywaniu funkcji. Stosowany przez Trybunał test ogranicza odpowiedzialność Unii. 647

W sprawie 9/69 Sayag przeciwko Leduc 26 pracownik Euratomu, pan Sayag, udał się służbowo swoim samochodem wraz z pracownikiem prywatnej spółki, panem Leduc, na przegląd instalacji jądrowej w Belgii. Wyjazd odbył się na podstawie delegacji służbowej uprawniającej do zwrotu wydatków związanych z użyciem prywatnego pojazdu do celów służbowych. Podczas podróży służbowej doszło do wypadku, w którym poszkodowanym był m.in. pan Leduc. Leduc skierował powództwo odszkodowawcze przeciwko Sayagowi do sądu belgijskiego. Sąd odwoławczy skierował pytanie prejudycjalne do Trybunału, powziąwszy wątpliwość, czy w materialnej sprawie nie zachodzi odpowiedzialność odszkodowawcza Wspólnoty – za szkodę spowodowaną przez funkcjonariusza przy wykonywaniu jego funkcji, zgodnie z art. 188 TEWEA (o brzmie22

Tamże, pkt 181. W sprawie 14/60 Meroni przeciwko Wysokiej Władzy (Zb.Orz. 1961, s. 161) TS przyjął, że bezprawność obejmuje „niewybaczalne błędy”; w sprawach połączonych 19 i 21/60 oraz 2–3/61 Société Fives Lille Cail i inni przeciwko Wysokiej Władzy (Zb.Orz. 1961, s. 281 i 297) – „poważne zaniedbanie obowiązku nadzoru wymaganego standardem należytej staranności”. 24 Sprawa 145/83 Stanley George Adams przeciwko Komisji, Zb.Orz. 1985, s. 3539. 25 Adams zwolnił się z pracy i wyjechał do Włoch. Spółka wszczęła przeciwko niemu postępowanie. Gdy tylko zjawił się z wizytą w Szwajcarii, został aresztowany i był trzymany w odosobnieniu bez możliwości kontaktu z rodziną. W tym czasie jego żona popełniła samobójstwo. Ujawnienie dokumentów sąd uznał za przestępstwo i skazał Adamsa na karę pozbawienia wolności w zawieszeniu. Trybunał uznał, że Komisja naruszyła obowiązek poufności w szczególności poprzez nieostrzeżenie Adamsa, gdy dowiedziała się, że spółka planuje wszczęcie postępowania przeciwko niemu. Wymierzając odszkodowanie, Trybunał uwzględnił przyczynienie się Adamsa do powstałej szkody (np. nierozważny powrót do Szwajcarii), zobowiązał Komisję do rekompensaty połowy oszacowanej szkody. W rezultacie wysokość odszkodowania uzgodniono w negocjacjach. 26 Wyrok z 10 lipca 1969 r., Zb.Orz. 1969, s. 329. 23

www.lexisnexis.pl

2. Odpowiedzialność deliktowa

411

niu tym samym co przepis dotyczący WE). Trybunał wskazał, że przez jednoczesne odniesienie do szkody spowodowanej przez instytucje i funkcjonariuszy Wspólnoty art. 188 TEWEA wskazuje, że: „Wspólnota jest odpowiedzialna wyłącznie za te zachowania swoich funkcjonariuszy, które na mocy wewnętrznego i bezpośredniego stosunku są niezbędnym następstwem zadań powierzonych instytucjom”. Użycie przez funkcjonariusza jego prywatnego samochodu podczas wykonywania obowiązków służbowych nie spełnia tych kryteriów. Tylko w przypadkach siły wyższej albo takich wyjątkowych okoliczności, w których bez użycia prywatnego pojazdu pracownika Wspólnota nie mogłaby realizować swoich zadań, można by uznać, że użycie prywatnego pojazdu nastąpiło „w ramach wykonywania obowiązków” pracownika w rozumieniu art. 188 TEWEA.

Naturalne dopełnienie odpowiedzialności Unii z tytułu działania i zaniechania jej pracowników stanowi ostatni akapit art. 340 wskazujący, że pracownicy Unii ponoszą odpowiedzialność osobistą wobec Unii. Określają ją przepisy regulaminu pracowniczego lub mające zastosowanie warunki zatrudnienia.

648

2.7. Konkurencyjna odpowiedzialność państw członkowskich Prawo Unii często wymaga przyjęcia odpowiednich środków wykonawczych. Jeśli w wyniku takiego działania państwa członkowskiego zostaje wyrządzona szkoda jednostce, powstaje pytanie, czy skarga ma być skierowana przeciwko władzom krajowym i dochodzona przed sądem krajowym, czy przeciwko Unii i dochodzona przed TSUE. Po okresie niepewności charakteryzującym się tendencją do „przerzucania” skarg na drogę krajową27 Trybunał wyjaśnił sprawę konkurencyjnej odpowiedzialności państw członkowskich28. Jeśli kwestionowany środek przyjęty był przez organ krajowy w celu wykonania prawa Unii, TSUE będzie właściwy do rozpatrzenia skargi odszkodowawczej, gdy zarzucana w skardze bezprawność nie może być przypisana władzom krajowym, natomiast daje się przypisać instytucji lub funkcjonariuszowi Unii. Jeśli władze krajowe działały zgodnie z wyraźnymi wskazówkami instytucji Unii, bezprawność jest przypisywana instytucjom. Trybunał przyjął także, że gdy najbardziej bezpośrednią przyczyną szkody jest działanie władz krajowych, skarga odszkodowawcza jest dopuszczalna tylko po wyczerpaniu dostępnych środków procedury krajowej. Nie jest wymagane wyczerpanie drogi wewnętrznej, gdy środki krajowe nie stanowią skutecznej ochrony jednostki i zadośćuczynienia jej za doznaną szkodę29.

Literatura uzupełniająca Craig P., De Burca G., Damages actions and money claims, w: EU Law: Text, Cases, and Materials, Oxford 2011. Górski M., Odpowiedzialność odszkodowawcza Unii Europejskiej, w: A. Wyrozumska (red.), System ochrony prawnej w Unii Europejskiej, Warszawa 2010. Hartley T.C., The Foundations of European Union Law, Oxford 2010. 27 28 29

Np. sprawa 96/71 R&V Haegeman przeciwko Komisji, Zb.Orz. 1972, s. 1005. Sprawa 175/84 Krohn przeciwko Komisji, Zb.Orz. 1986, s. 753. Sprawa 281/82 Unifrex przeciwko Komisji, Zb.Orz. 1984, s. 1969.

649

412

XVI. Skarga odszkodowawcza

Kenig-Witkowska M.M. (red.), Prawo instytucjonalne Unii Europejskiej, Warszawa 2011. Lenaerts K., Arts D., Bray R. (red.), Procedural Law of the European Union, London 2006. Półtorak N., Komentarz do artykułu 340 TFUE, w: A. Wróbel (red.), Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Komentarz, Warszawa 2012, t. III.

Zagadnienia egzaminacyjne 1. 2. 3. 4.

W ramach jakich skarg możliwe jest kontrolowanie legalności aktów Unii? Na czym polega samodzielny charakter skargi odszkodowawczej? Jakie są podstawowe przesłanki odpowiedzialności deliktowej Unii? Na czym polega różnica w odpowiedzialności deliktowej z tytułu aktów administracyjnych i aktów normatywnych Unii? 5. Czy istnieje różnica między przesłankami odpowiedzialności odszkodowawczej państwa członkowskiego i odpowiedzialności Unii z tytułu naruszenia prawa Unii? 6. Kiedy Unia odpowiada za działania i zaniechania swoich pracowników?

www.lexisnexis.pl

Rozdział XVII

Odesłanie prejudycjalne XVII. Odesłanie prejudycjalne 1. Uwagi ogólne

1. Uwagi ogólne Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej orzeka zgodnie z Traktatami w trybie prejudycjalnym, na wniosek sądów państw członkowskich. Wnioski sądów państw członkowskich, a raczej formułowane w nich wątpliwości i pytania, zwane są pytaniami prejudycjalnymi (wstępnymi), a ponieważ sąd krajowy zwraca się do Trybunału o rozpatrzenie kwestii wstępnej, procedura bywa także nazywana odesłaniem prejudycjalnym.

650

Rola Trybunału w procedurze prejudycjalnej polega na dokonywaniu wykładni prawa Unii lub orzekaniu w przedmiocie jego ważności. Trybunał nie stosuje tego prawa do stanu faktycznego leżącego u podstaw postępowania przed sądem krajowym, gdyż to zadanie należy do właściwości sądu krajowego. Nie orzeka także w przedmiocie kwestii faktycznych podniesionych w ramach sporu przed sądem krajowym ani w przedmiocie różnic w opiniach na temat wykładni lub stosowania przepisów prawa krajowego.

651

Procedura prejudycjalna ma na celu zapewnienie jednolitości stosowania prawa Unii. Jedynie bowiem TSUE może, co do zasady, interpretować i orzekać o ważności prawa Unii. Sąd krajowy zatem, od którego orzeczenia nie przysługuje odwołanie w danej sprawie i przed którym pojawiła się kwestia wykładni prawa Unii bądź ważności aktu prawnego Unii, ma obowiązek zwrócenia się z pytaniem. Podstawowe postanowienia dotyczące odesłania prejudycjalnego zawiera art. 267 TFUE. Artykuł 267 (dawny art. 234 TWE, poprzednio art. 177 TEWG) „Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej jest właściwy do orzekania w trybie prejudycjalnym: a) o wykładni Traktatów; b) o ważności i wykładni aktów przyjętych przez instytucje, organy lub jednostki organizacyjne Unii;

414

XVII. Odesłanie prejudycjalne

W przypadku gdy pytanie z tym związane jest podniesione przed sądem jednego z Państw Członkowskich, sąd ten może, jeśli uzna, że decyzja w tej kwestii jest niezbędna do wydania wyroku, zwrócić się do Trybunału z wnioskiem o rozpatrzenie tego pytania. W przypadku gdy takie pytanie jest podniesione w sprawie zawisłej przed sądem krajowym, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego, sąd ten jest zobowiązany wnieść sprawę do Trybunału. Jeżeli takie pytanie jest podniesione w sprawie zawisłej przed sądem krajowym dotyczącej osoby pozbawionej wolności, Trybunał stanowi w jak najkrótszym terminie”. 652

Ostatni akapit art. 267 TFUE stanowi novum – wprowadza obowiązek TSUE szybkiego postępowania w sprawach dotyczących osób pozbawianych wolności. Regulamin postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości z 19 czerwca 1991 r. (ze zmianami) umożliwia obecnie stosowanie w postępowaniu prejudycjalnym dwóch trybów nadzwyczajnych: trybu przyspieszonego (art. 104a) lub trybu pilnego1, który ma zastosowanie tylko do przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości (art. 104b)2. Zgodnie z art. 256 ust. 3 TFUE zarówno Trybunał Sprawiedliwości, jak i Sąd mogą orzekać w procedurze prejudycjalnej. Jurysdykcja Sądu nie została jak dotąd uruchomiona, nie dokonano bowiem przewidzianych w tym celu zmian w Statucie TSUE, tj. wskazania dziedzin, w których działałby Sąd. Trybunał Sprawiedliwości zachowuje zatem wyłączną właściwość do orzekania w trybie prejudycjalnym.

653

Mimo że art. 267 TFUE przyznaje Trybunałowi właściwość ogólną 3, poszczególne postanowienia przewidują wyjątki od niej lub jej ograniczenia. Mowa tu w szczególności o art. 275 i 276 TFUE oraz o art. 10 Protokołu nr 36 w sprawie postanowień przejściowych dołączonym do Traktatu z Lizbony. Trybunał, tak jak przed Traktem z Lizbony, nie może zatem odpowiadać na pytania dotyczące WPZiB, z wyjątkiem naruszenia art. 40 TUE (art. 275 TFUE). Zgodnie z art. 276 TFUE w zakresie przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, tak jak poprzednio, TSUE nie może kontrolować ważności lub proporcjonalności działań policji lub innych organów ścigania w państwie członkowskim ani orzekać w sprawie wykonywania przez państwa członkowskie obowiązków dotyczących utrzymania porządku publicznego i ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego.

654

Ograniczenie jurysdykcji dotyczy także aktów prawnych przyjętych przed wejściem w życie Traktatu z Lizbony w zakresie dawnego III filaru − współpracy policyjnej

1 Trybunał zastosował ten tryb w sprawach połączonych C-188/10 oraz C-189/10 Melki i Abdeli dotyczących wniosków o przedłużenie pobytu skarżących w strzeżonym ośrodku niepodlegającym kompetencji administracji penitencjarnej (Zb.Orz. 2010, s. I-5667). 2 Por. art. 104b dotyczący trybu pilnego, który może być zastosowany na wniosek lub z urzędu. 3 Poprzednio istniały trzy podstawy prawne jurysdykcji Trybunału: art. 234 i 68 TWE oraz art. 35 TUE. Obecnie art. 267 TFUE przewiduje jeden tryb postępowania. Oznacza to, że został zniesiony tryb specjalny przewidziany w art. 68 TWE dla przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości.

www.lexisnexis.pl

2. Akty podlegające kontroli

415

i współpracy sądowej w sprawach karnych (zob. rozdział IX pkt 8). Artykuł 10 Protokołu nr 36 przewiduje środki przejściowe: kompetencje przyznane Trybunałowi Sprawiedliwości pozostają niezmienione przez okres pięciu lat od wejścia w życie Traktatu z Lizbony. Chodzi o ograniczenia, które przewidywał art. 35 TUE, tj. fakultatywną jurysdykcję Trybunału. Aby sąd krajowy mógł zwrócić się do TS z pytaniem prejudycjalnym na podstawie art. 35 TUE, konieczne było złożenie przez państwo członkowskie deklaracji o uznaniu jurysdykcji Trybunału. Istotną różnicą między ogólnym trybem pytań prejudycjalnych a trybem stosowanym w odniesieniu do aktów prawnych dawnego III filaru było pozostawienie państwom członkowskim decyzji co do tego, które sądy krajowe będą miały możliwość lub obowiązek zwrócenia się z pytaniem do Trybunału. Nie wszystkie państwa złożyły ww. deklaracje4. Według interpretacji przyjętej przez Komisję Protokół uniemożliwia składanie deklaracji przez kolejne państwa po wejściu w życie Traktatu z Lizbony. Polska nie złożyła deklaracji, choć ustawą z 10 lipca 2008 r. Parlament wyraził zgodę na złożenie przez Prezydenta oświadczenia o uznaniu jurysdykcji Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich. Ustawa ta została zakwestionowana przez Prezydenta przed Trybunałem Konstytucyjnym jako sprzeczna z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 18 lutego 2009 r., Kp 3/085, nie podzielił argumentów Prezydenta, podkreślił natomiast znaczenie procedury pytań prejudycjalnych dla zapewnienia właściwej ochrony jednostek. Mimo to Prezydent nie złożył deklaracji. Sądy polskie mogą zatem w okresie przejściowym samodzielnie orzekać w tych kwestiach (zob. np. uchwała Sądu Najwyższego z 20 lipca 2006 r., I KZP 21/066, dotycząca m.in. wykładni pojęcia osoby ściganej europejskim nakazem aresztowania „w celu przeprowadzenia przeciwko niej postępowania karnego”).

2. Akty podlegające kontroli 2. Akty podlegające kontroli

Przedmiotem odesłania prejudycjalnego może być wykładnia prawa pierwotnego Unii (Trybunał nie może orzekać o jego ważności) oraz wykładnia i ważność prawa pochodnego, tj. aktów przyjętych przez instytucje, organy lub jednostki organizacyjne Unii. Pojęcie aktu podlegającego kontroli w ramach odesłania prejudycjalnego jest rozumiane szeroko. Obejmuje nie tylko akty instytucji (tak było do momentu wejścia w życie Traktatu z Lizbony), lecz także akty organów lub jednostek organizacyjnych Unii. Warto przy tym zwrócić uwagę, że po raz pierwszy odesłaniem prejudycjalnym zostały objęte akty Rady Europejskiej uznanej Traktatem z Lizbony za instytucję7. Obejmuje

4 Deklaracje złożyły np. Austria, Belgia, Finlandia, Grecja, Hiszpania, Holandia, Francja, Luksemburg, Niemcy, Portugalia, Szwecja, Włochy, a z nowych państw członkowskich także Czechy, Litwa, Łotwa, Słowenia, Węgry, Rumunia i Cypr. Po wejściu w życie Traktatu z Lizbony w Dzienniku Urzędowym UE ukazała się informacja dotycząca oświadczeń Republiki Cypryjskiej i Rumunii w sprawie uznania przez te kraje właściwości Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w zakresie wydawania orzeczeń w trybie prejudycjalnym w odniesieniu do aktów, o których mowa w art. 35 Traktatu o Unii Europejskiej. Z informacji tej nie wynika jednak, kiedy zostały złożone deklaracje. 5 OTK ZU 2009, nr 2A, poz. 9. 6 „Europejski Przegląd Sądowy” 2006, nr 8, s. 57–64. 7 Nową instytucją został także EBC, ale dawny art. 234 TWE obejmował pytania dotyczące interpretacji i ważności aktów EBC.

655

416

XVII. Odesłanie prejudycjalne

ono także zarówno akty wiążące, jak i niewiążące, w tym zalecenia8, instrumenty nieformalne (akty sui generis)9, umowy międzynarodowe zawierane przez UE, w tym umowy mieszane oraz akty przyjmowane przez organy powołane takimi umowami10. Przedmiotem pytania prejudycjalnego może być jednak tylko kwestia interpretacji umowy międzynarodowej UE, a nie kwestia jej ważności. O ważności umowy międzynarodowej mogą decydować tylko strony tej umowy lub sąd międzynarodowy. Pytanie może jednak dotyczyć np. ważności decyzji Rady o wyrażeniu zgody na związanie Unii umową. Trybunał nie jest właściwy do udzielenia odpowiedzi na pytania prejudycjalne pochodzące od sądu nowego państwa członkowskiego i dotyczące wykładni prawa Unii, jeżeli okoliczności faktyczne sporu przed sądem krajowym miały miejsce przed przystąpieniem państwa do Unii Europejskiej11. Trybunał nie orzeka także w kwestii wykładni lub ważności prawa krajowego ani umów międzynarodowych zawieranych przez państwa członkowskie poza strukturą Traktatów12. Dopuszcza jednak czasami pytania dotyczące wykładni prawa Unii w sprawach z natury swej wewnętrznych13.

3. Pojęcie sądu państwa członkowskiego 3. Pojęcie sądu państwa członkowskiego

656

Najważniejsze dla procedury określonej w art. 267 TFUE jest pojęcie „sąd krajowy”. Sąd krajowy ma bowiem na podstawie tego przepisu prawo zwrócenia się z pytaniem, jeśli jest np. sądem pierwszej instancji, lub obowiązek zadania pytania, jeśli jego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału „sąd” to autonomiczne pojęcie prawa Unii. Rządzone jest zatem prawem Unii, a nie prawem krajowym, co oznacza, że za sąd może być uznany organ prawa wewnętrznego, który nie ma takiego statusu na gruncie tego prawa. Trzeba jednak pamiętać, że pojęcie sądu jest istotne tylko dla ustalenia prawa lub obowiązku zadania pytania prejudycjalnego.

657

W celu rozstrzygnięcia, czy organ odsyłający ma charakter sądu w rozumieniu art. 267 TFUE, Trybunał kieruje się wszelkimi danymi, takimi jak: podstawa prawna organu, jego stały charakter, obligatoryjny charakter jego jurysdykcji, kontradyktoryjność postępowania, stosowanie przez organ przepisów prawa oraz niezawisłość14. Sądem jest organ orzekający na podstawie prawa w procedurze spornej (nie jest zatem możliwe zadanie pytania przez sąd powszechny, który wykonuje funkcje reje8 Sprawa C-322/88 Grimaldi przeciwko Fonds des maladies professionnelles, Zb.Orz. 1989, s. 4407. 9 Np. sprawa C-311/94 Ijssel-Vliet Combinatie, Zb.Orz. 1996, s. I-5023. 10 Np. sprawa 181/73 Haegeman przeciwko Belgii, Zb.Orz. 1974, s. 449. 11 Sprawa C-302/04 Ynos kft przeciwko Jánosowi Vardze, Zb.Orz. 2006, s. I-371, pkt 36–38. 12 Np. sprawa 44/84 Hurd przeciwko Jones, Zb.Orz. 1986, s. 29. 13 W sprawach połączonych C-297/88 and C-197/89 Massam Dzodzi przeciwko Belgii chodziło m.in. o prawo pobytu pochodzącej z Togo wdowy po obywatelu belgijskim, w sytuacji gdy normujący te kwestie przepis prawa krajowego odsyłał do prawa wspólnotowego. Trybunał interpretował nie prawo krajowe, lecz wspólnotowe (Zb.Orz. 1990, s. I-3763). 14 Zob. sprawę C-54/96 Dorsch Consult, Zb.Orz. s. I-4961, pkt 23 i przytoczone tam orzecznictwo.

www.lexisnexis.pl

3. Pojęcie sądu państwa członkowskiego

417

strowe, np. rejestrowanie spółek, zastawów, hipotek). Pytania prejudycjalne mogą być natomiast zadawane w postępowaniu nakazowym lub upominawczym. Trybunał uznał bowiem, że prowadzenie postępowania bez zawiadomienia pozwanego nie wpływa na jego kontradyktoryjny charakter. Nie budzą kontrowersji kompetencje sądów administracyjnych do zadawania pytań prejudycjalnych, jeśli tylko rozpatrują one spory. Nie jest wymogiem niezbędnym, aby postępowanie toczyło się inter partes15 . Gdy chodzi o sądy arbitrażowe, dopuszczalność pytań tych sądów zależy od tego, czy posiadają obowiązkową jurysdykcję. Sąd arbitrażowy powołany przez strony umowy na podstawie klauzuli umieszczonej w umowie nie może być uważany za „sąd państwa członkowskiego”16. Sądami w rozumieniu prawa Unii są przede wszystkim organy państwowe, mogą być również uznane za sądy organy niepaństwowe, którym powierzono wykonywanie funkcji państwowych, np. komisje dyscyplinarne tworzone przez stowarzyszenia, organizacje zawodowe, izby gospodarcze itp., pod warunkiem, że rozstrzygają o prawach i obowiązkach jednostek, np. o dopuszczeniu do zawodu. W sprawie 246/80 Broekmeulen17 Trybunał dopuścił pytanie zadane przez komisję odwoławczą niderlandzkiego Królewskiego Stowarzyszenia Rozwoju Medycyny Ogólnej w sprawie dotyczącej odmowy wpisu na listę lekarzy, co uniemożliwiało w praktyce refundację kosztów porady medycznej przez kasy chorych. Komisja działała za zgodą i we współpracy z władzami państwowymi, jej decyzje były ostateczne. W wyroku w sprawie C-385/09 Nidera Handelscompagnie18 przedmiotem postępowania było pytanie prejudycjalne złożone przez Mokestinių ginčų komisija prie Lietuvos Respublikos vyriausybės (dalej: komisja). Rząd litewski zakwestionował status tej komisji jako sądu, wskazując, że komisja ta nie jest niezawisła. Jest ona bowiem związana ze strukturą organizacyjną ministerstwa fi nansów, któremu przedstawia sprawozdania roczne i z którym zobowiązana jest współpracować. Trybunał ustalił na podstawie prawa litewskiego, że zadaniem komisji jest bezstronne rozpatrywanie odwołań podatników i podejmowanie decyzji zgodnie z prawem i w uzasadniony sposób. Członkowie tej komisji są powoływani na sześć lat, powinni mieć nienaganną reputację i nie mogą mieć innego zatrudnienia. Przepisy te dają komisji niezawisłość niezbędną do uznania jej za sąd w rozumieniu art. 267 TFUE. Okoliczność, że komisja ta jest powiązana ze strukturą organizacyjną ministerstwa fi nansów i przedstawia coroczne sprawozdania temu ministerstwu, nie podważa tego wniosku. W sprawie C-497/08 Amiraike Berlin GmbH19 wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożył sąd niemiecki rozpatrujący wniosek o powołanie likwidatora spółki. Trybunał uznał, że sąd niemiecki działa w tym przypadku jako organ administracyjny i nie rozstrzyga przy tym sporu, a zatem wykonuje funkcję niesądowniczą. Podstawowe jego zadanie jest ograniczone do powołania „następczego” likwidatora majątku spółki wykreślonej z rejestru i gdy nie zawisł przed nim żaden spór między skarżącą i ewentualną stroną pozwaną, ponieważ Amtsgericht Charlottenburg jest pierwszym organem, który zapoznał się z wnioskiem o powołanie likwidatora majątku owej spółki.

15

Tamże. Sprawa 102/81 Nordsee Deutsche, Zb.Orz. 1982, s. 1095. 17 Wyrok z 6 października 1981 r. w sprawie 246/80 C. Broekmeulen przeciwko Huisarts Registratie Commissie, Zb.Orz. 1981, s. 2311. 18 Sprawa C-385/09 Nidera Handelscompagnie BV przeciwko Valstybinė mokesčių inspekcija prie Lietuvos Respublikos finansų ministerijos, Zb.Orz. 2010, s. I-10385. 19 Sprawa C-497/08 Amiraike Berlin GmbH, Zb.Orz. 2010, s. I-101, pkt 17–21. 16

658

418 659

XVII. Odesłanie prejudycjalne

Trybunał odpowiadał także na pytania wnoszone przez trybunały konstytucyjne (pierwsze pytanie wpłynęło w latach 90.), i to zarówno w ramach skarg konstytucyjnych, jak i innych rodzajów postępowań, nie kwestionując ich funkcji sądowych20. Konkludując, można stwierdzić, że podejście Trybunału Sprawiedliwości jest kazuistyczne. Trybunał jest stosunkowo liberalny przy ocenie charakteru organu dla dopuszczenia pytania prejudycjalnego. Takie podejście ma zapewnić szeroki dostęp do Trybunału, a w konsekwencji przyczynić się do jednolitości wykładni i stosowania prawa Unii oraz unikania rozbieżności orzecznictwa w poszczególnych państwach członkowskich. Trybunał bywa jednak krytykowany.

660 2) 3) 4) 5) 6)

Cechy sądów określone przez Trybunał Sprawiedliwości: 1) organy wykonujące funkcje orzecznicze, działające na podstawie ustawy, a nie tylko umowy stron, rozstrzygające spory między stronami, funkcjonujące w sposób stały, ich orzecznictwo jest obowiązkowe, orzekające na podstawie prawa, a nie tylko zasad słuszności, niezależne w orzekaniu.

4. Treść i forma pytania 4. Treść i forma pytania

661

Podstawową przesłanką zwrócenia się do Trybunału jest ocena sądu krajowego o niezbędności decyzji Trybunału w kwestii wykładni lub ważności prawa Unii dla wydania wyroku w sprawie rozpatrywanej przez sąd krajowy. Choć art. 267 formułuje tę przesłankę wyraźnie tylko w odniesieniu do sądu, którego orzeczenia są zaskarżalne, jest oczywiste, że odnosi się ona także do sytuacji przewidzianej w trzecim akapicie art. 267 TFUE (potwierdza to wyrok Trybunału w sprawie CILFIT, o którym niżej). Podstawą prawną odesłania prejudycjalnego jest bezpośrednio stosowany art. 267 TFUE. Nie jest zatem potrzebne, aby kompetencje sądów krajowych wynikały z innych przepisów prawa krajowego. Postępowanie przed sądem krajowym jest natomiast regulowane prawem krajowym. Dotyczy to formy orzeczenia sądu o zwróceniu się do Trybunału, niemniej skutkiem takiego orzeczenia musi być zawieszenie postępowania krajowego (wynika to z art. 23 Statutu TSUE). Jeśli prawo krajowe to dopuszcza, postanowienie sądu o skierowaniu pytania prejudycjalnego może być zaskarżone do sądu wyższej instancji. Orzeczenie sądu krajowego uchylające postanowienie sądu niższej instancji może uniemożliwić wydanie orzeczenia prejudycjalnego21.

662

Istnieje bogate orzecznictwo TS wyjaśniające przesłanki odesłania prejudycjalnego, czas i jego formę. Uwzględnia je szczegółowo wydana przez Trybunał Nota informacyjna dotycząca składania przez sądy krajowe wniosków o wydanie orzeczeń w trybie prejudycjalnym (2011/C 160/01) – dokument niewiążący prawnie, mający 20 Zob. np. sprawę C-239/07 Julius Sabatauskas i inni, Zb.Orz. 2008, s. I-7523, pytanie litewskiego Trybunału Konstytucyjnego. 21 Zob. wyrok z 16 grudnia 2008 r. w sprawie C-210/06 Corterio Oktato és Szolgāltató bt., pkt 3.

www.lexisnexis.pl

4. Treść i forma pytania

419

na celu usprawnienie współpracy między Trybunałem a sądami krajowymi. Zgodnie z Notą sąd krajowy najlepiej może ocenić, na jakim etapie postępowania należy skierować pytanie prejudycjalne do Trybunału. Pożądane jest jednak, aby decyzja o przekazaniu pytania została podjęta na takim etapie postępowania, na którym sąd krajowy jest w stanie określić faktyczne i prawne ramy problemu, tak aby Trybunał dysponował wszelkimi danymi niezbędnymi do zbadania, w stosownym przypadku, czy prawo Unii ma zastosowanie do postępowania przed sądem krajowym 22. Względy sprawności postępowania przemawiałyby również za tym, aby pytanie prejudycjalne było przekazywane dopiero po wysłuchaniu obydwu stron. Orzeczenie, na podstawie którego sąd krajowy przedkłada Trybunałowi pytanie prejudycjalne, może zostać wydane w dowolnej formie przewidzianej przez prawo krajowe dla kwestii incydentalnych. Należy jednak mieć na uwadze fakt, że dokument ten stanowi podstawę postępowania przed Trybunałem i że Trybunał musi tym samym dysponować danymi pozwalającymi mu udzielić sądowi krajowemu użytecznej odpowiedzi. Poza tym wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym jest jedynym dokumentem przekazywanym podmiotom uprawnionym do przedkładania Trybunałowi uwag, zwłaszcza państwom członkowskim i instytucjom, oraz przekładanym na inne języki. Nota zachęca ponadto sąd krajowy do chociażby lapidarnego przedstawienia swojego stanowiska co do odpowiedzi, która ma zostać udzielona na pytania skierowane w trybie prejudycjalnym. Co do zasady, jedynie do sądu krajowego należy określenie przedmiotu pytań, które zamierza skierować do Trybunału. Jedynie bowiem do sądów krajowych, przed którymi zawisł spór i na których spoczywa odpowiedzialność za orzeczenie, które ma zostać wydane, należy dokonanie oceny, przy uwzględnieniu okoliczności konkretnej sprawy, zarówno niezbędności orzeczenia prejudycjalnego dla wydania przez nie wyroku, jak i znaczenia dla sprawy pytań, które kierują do Trybunału23. W nowszym orzecznictwie Trybunał zastrzega sobie jednak kompetencję do badania, czy jest dopuszczalne wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. W sprawie C-60/98 Butterfly Music Trybunał podkreślił wyjątkowość takiej sytuacji i stwierdził, że może odmówić odpowiedzi „tylko, gdy jest całkowicie oczywiste, że żądana interpretacja prawa wspólnotowego nie ma żadnego związku z faktami, na których opiera się główne postępowanie lub jego celem, lub gdy [TS] nie ma przed sobą faktograficznego lub prawnego materiału koniecznego dla udzielenia użytecznej odpowiedzi na zadane pytania”24. W sprawach połączonych C-376/05 i C-377/05 Brünsteiner Trybunał odmówił odpowiedzi na pytania sądu dotyczące przepisów rozporządzenia, gdyż sąd ten nie wyraził żadnej wątpliwości co do ważności tych przepisów ani nie wskazał, że taka kwestia została podniesiona w postępowaniach przed nim zawisłych. Trybunał podkreślił, odnosząc się do ówczesnego art. 234 TWE, że nie ustanawia on środka zaskarżenia dostępnego dla stron sporu przed sądem krajowym, a zatem Trybunał nie jest zobowiązany do dokonania oceny ważności prawa wspólnotowego jedynie z tego powodu,

22 Zob. sprawy połączone od C-320/90 do C-322/90 Telemarsicabruzzo i in., Zb.Orz. s. I-393, pkt 6; sprawy połączone C-453/03, C-11/04, C-12/04 oraz C-194/04 ABNA i in., Zb.Orz. 2005, s. I-10423, pkt 45–47; C-506/04 Wilson, Zb.Orz. 2006, s. I-8613, pkt 38 i 39. 23 Zob. sprawę C-159/97 Castelletti, Zb.Orz. 1999, s. I-1597, pkt 14; sprawę C-154/05 Kersbergen-Lap i Dams-Schipper, Zb.Orz. 2006, s. I-6249, pkt 21. 24 Sprawa C-60/98 Butterfly Music Srl przeciwko Carosello Edizioni Musicali e Discografiche Srl (CEMED), Zb.Orz. 1999, s. I-3939, pkt 13.

663

420

XVII. Odesłanie prejudycjalne

że kwestia ta została podniesiona przed Trybunałem przez jedną ze stron w przedstawionych przez nią uwagach pisemnych 25. W sprawie C-144/04 Mangold Trybunał stwierdził, że jeżeli pytanie zadane przez sąd krajowy dotyczy wykładni przepisu prawa wspólnotowego, Trybunał jest co do zasady zobowiązany do jego rozpatrzenia. „Jednakże Trybunał uważa, że – w celu zweryfi kowania swojej własnej właściwości – do niego należy zbadanie okoliczności, w których zwraca się do niego sąd krajowy. Idea współpracy, która powinna przyświecać funkcjonowaniu instytucji wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, zakłada, że sąd krajowy ze swojej strony będzie miał wzgląd na powierzone Trybunałowi zadanie, którym jest przyczynianie się do sprawowania wymiaru sprawiedliwości w państwach członkowskich, a nie wyrażanie opinii doradczych na pytania ogólne lub hipotetyczne”26. Biorąc pod uwagę to zadanie, Trybunał uznał, że nie może rozstrzygać pytania prejudycjalnego podniesionego przed sądem krajowym, gdy okazuje się w oczywisty sposób, że wykładnia prawa Unii nie ma żadnego związku z rzeczywistością lub przedmiotem sporu przed sądem krajowym.

664

Trybunał nie ma też obowiązku udzielenia odpowiedzi na wszystkie przedstawione mu pytania ani zachowania ich kolejności. Gdy pytanie jest niewłaściwie sformułowane, Trybunał nie odsyła wniosku, lecz formułuje pytania w prawidłowy sposób, dokonuje wyboru z całości materiałów przedstawionych mu przez sąd krajowy, a w szczególności z przedstawionych w odesłaniu podstaw decyzji o skierowaniu pytania tych kwestii prawa Unii, które jego zdaniem, odnosząc się do przedmiotu sporu, wymagają wyjaśnienia27.

5. Obowiązek sądu, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu, w przypadku pytań dotyczących wykładni 5. Obowiązek sądu, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu...

665

Inicjatywa w zakresie zwrócenia się do Trybunału z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym należy wyłącznie do sądu krajowego, niezależnie od tego, czy strony postępowania przed sądem krajowym się o to zwróciły. Każdy sąd może skie25 Sprawy połączone C-376/05 oraz C-377/05 A. Brünsteiner GmbH i inni, Zb.Orz. 2006, s. I-11383, pkt 26–28. 26 Sprawa C-144/04 Werner Mangold przeciwko Rüdiger Helm, Zb.Orz. 2005, s. I-9981, pkt 36 i 37, zob. cytowane tam orzecznictwo. Po raz pierwszy Trybunał miał do czynienia ze sporem hipotetycznym, wręcz zaaranżowanym przez strony w celu uzyskania odpowiedzi Trybunału, w sprawie 104/79 Pasquale Foglia I (Zb.Orz. 1980, s. 745) oraz 244/80 Pasquale Foglia II (Zb.Orz. 1981, s. 3045). Pytanie sądu krajowego dotyczyło zgodności z prawem WE francuskiego podatku nakładanego na wina słodkie. Aby wywołać sprawę przed sądem, pani Novello zakupiła wino wraz z przewiezieniem go z Włoch do Francji w firmie Foglia. W umowie zobowiązała się do zapłaty wszelkich kosztów z wyjątkiem sum obejmujących opłaty niezgodne z prawem wspólnotowym. Podobne zastrzeżenie Foglia zawarł w umowie z fi rmą przewozową Danzas. Firma Danzas uiściła podatek, a następnie wystawiła Foglii rachunek obejmujący podatek francuski. Foglia zapłacił rachunek i wystąpił do Novello o zwrot kosztów. Novello odmówiła, powołując się na umowę. Strony przed sądem krajowym były zgodne co do niezgodności z prawem podatku francuskiego. Trybunał zauważył, że upozorowany charakter transakcji jest tym bardziej widoczny, że firma Danzas, najbardziej zainteresowana z uwagi na klauzulę zawartą w umowie z tą fi rmą, nie wykorzystała środków zaskarżenia dostępnych we Francji, jak również że Foglia bez protestu zapłacił fi rmie Danzas. 27 Sprawa 83/78 Pigs Marketing Board, Zb.Orz. 1978, s. 2347.

www.lexisnexis.pl

5. Obowiązek sądu, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu...

421

rować do Trybunału pytanie, jeżeli jego zdaniem odpowiedź na nie jest niezbędna do rozstrzygnięcia zawisłego przed nim sporu. Natomiast sąd, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego, jest co do zasady zobowiązany skierować do Trybunału takie pytanie. Sąd niższej instancji ma zatem większą swobodę i nie musi, zwłaszcza jeśli strony o to nie występują, kierować pytań do Trybunału. Strona postępowania, niezadowolona z orzeczenia sądu niższej instancji, może je zaskarżyć. Wówczas sąd, od którego orzeczenia nie ma odwołania, będzie zobowiązany do zadania pytania. Takie rozwiązanie zapewnia zachowanie zarówno zasady dyspozycyjności, jak i zasady jednolitości stosowania prawa Unii.

5.1. Pojęcie sądu, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu Użyte w art. 267 TFUE określenie „sąd krajowy, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego”, nie jest jednoznaczne. Można przez nie rozumieć zarówno sądy, które zgodnie z właściwością ogólną są sądami ostatniej instancji, sądy najwyższe (tzw. teoria abstrakcyjna), jak i sądy, które w danej sprawie orzekają w ostatniej instancji (tzw. teoria konkretna). Trybunał w swoich orzeczeniach skłania się do teorii konkretnej. W praktyce rodzi to problem w odniesieniu do pewnych typów postępowań, np. tych, które przewidują tzw. przedsąd, tj. gdy sąd, do którego skierowany jest środek odwoławczy, decyduje najpierw o jego dopuszczeniu do rozpatrzenia merytorycznego – jak w przypadku polskiego postępowania kasacyjnego (Sąd Najwyższy może odmówić przyjęcia skargi, jeśli nie są spełnione przesłanki kasacyjne).

666

Trybunał zajmował się tym zagadnieniem w sprawie C-99/00 postępowanie karne przeciwko K.R. Lyckeskog28. Obywatel szwedzki został skazany za próbę nielegalnego przewozu do Norwegii 500 kg ryżu. Sąd Apelacyjny skierował do Trybunału pytania dotyczące m.in. także ówczesnego art. 234 TWE, a mianowicie czy sam fakt istnienia przedsądu w toku dalszej procedury nie powoduje, że to Sąd Apelacyjny jest faktycznie sądem ostatniej instancji i ma obowiązek odesłania prejudycjalnego. W tym przypadku prawo szwedzkie przewidywało możliwość odwołania do Sądu Najwyższego po uprzednim orzeczeniu o dopuszczalności skargi, w którym to postępowaniu odrzucano sprawy mniejszej wagi. Trybunał uznał, że w rozpatrywanym przypadku sądem ostatniej instancji jest Sąd Najwyższy. Sam bowiem fakt, iż rozpoznanie sprawy co do istoty jest poprzedzone oceną dopuszczalności środka, nie pozbawia stron postępowania środka odwoławczego. Natomiast Sąd Najwyższy będzie zobowiązany do zwrócenia się z pytaniem prejudycjalnym, jeśli odpowiedź na nie będzie niezbędna do rozstrzygnięcia zawisłego przed nim sporu albo na etapie badania dopuszczalności sprawy, albo w późniejszej fazie.

667

5.2. Zakres obowiązku Zakres obowiązku sądu, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu, Trybunał wyjaśnił w wyroku z w sprawie 283/81 CILFIT29, odpowiadając na pytanie sądu włoskiego, czy ówczesny art. 177 akapit trzeci TEWG (obecny art. 267 TFUE 28

Sprawa C-99/00, Zb.Orz. 2002, s. I-4839, pkt 18. Sprawa 283/81 Srl CILFIT i Lanificio di Gavardo SpA przeciwko Ministero della Sanità, Zb.Orz. 1984, s. 1257. 29

668

422

XVII. Odesłanie prejudycjalne

akapit trzeci) ustanawia obowiązek wystąpienia z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, który nie pozwala sądowi krajowemu na dokonanie jakiejkolwiek oceny zasadności podniesionego pytania, czy też uzależnia – ewentualnie w jakim stopniu – ten obowiązek od istnienia racjonalnych wątpliwości co do wykładni. 669

Pytanie to pojawiło się w ramach sporu między spółkami importującymi wełnę a włoskim ministerstwem zdrowia, dotyczącego uiszczania stałej opłaty za badanie sanitarne wełny przywożonej z krajów niebędących członkami Wspólnoty. Spółki te powołały się na rozporządzenie w sprawie wspólnej organizacji rynku niektórych produktów wymienionych w załączniku II do Traktatu. Rozporządzenie to zakazywało państwom członkowskim nakładania opłat o skutku równoważnym z cłami na przywożone „produkty pochodzenia zwierzęcego”, nigdzie indziej niewymienione, ujęte w odpowiedniej pozycji Wspólnej taryfy celnej. Ministerstwo zdrowia zarzuciło tej argumentacji, że wełna nie jest umieszczona w załączniku II do Traktatu, wobec tego nie podlega wspólnej organizacji rynków rolnych. Odpowiedź na pytanie dotyczące wykładni aktu instytucji Wspólnoty jest w konsekwencji tak oczywista, że nie zachodzi możliwość pojawienia się wątpliwości co do wykładni, co wyklucza zatem konieczność wystąpienia do TS z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. Natomiast zainteresowane spółki utrzymywały, że z uwagi na to, iż pytanie dotyczące wykładni rozporządzenia zostało podniesione przed Corte suprema di cassazione, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego, zgodnie z art. 177 akapit trzeci sąd ten nie może uchylić się od obowiązku wniesienia sprawy do TS.

670

Trybunał wyjaśnił najpierw, kiedy powstaje obowiązek zwrócenia się do Trybunału. W tym celu rozważył przede wszystkim, czy istnieje różnica w sytuacji sądu, o którym mowa w trzecim akapicie art. 177 TEWG, i pozostałych sądów, które takiego obowiązku nie mają. Trybunał zwrócił uwagę, że istota procedury prejudycjalnej polega na współpracy między sądami krajowymi a Trybunałem w celu zapobiegania pojawianiu się rozbieżności w orzecznictwie wewnątrz Wspólnoty w kwestiach prawa wspólnotowego. Zakres obowiązku należy zatem oceniać na podstawie jego celów, w zależności od właściwości sądów krajowych i TS. Przede wszystkim jednak konieczne jest wyjaśnienie użytego w przepisie terminu „w przypadku gdy takie pytanie jest podniesione”. Po pierwsze, art. 177 nie stanowi środka zaskarżenia przysługującego stronom sporu zawisłego przed sądem krajowym. Nie wystarczy zatem, że jedna strona utrzymuje, iż spór rodzi pytanie dotyczące wykładni prawa wspólnotowego, aby sąd był zobowiązany uznać, że pytanie zostało podniesione w rozumieniu art. 177. Jego obowiązkiem jest natomiast wniesienie, w razie konieczności, sprawy do Trybunału z urzędu. Po drugie, sądy, o których mowa w akapicie trzecim, korzystają z tego samego co wszystkie inne sądy krajowe prawa do swobodnej oceny, czy do wydania przez nie orzeczenia niezbędne jest orzeczenie w kwestii z zakresu prawa wspólnotowego. „Wobec tego sądy te nie są zobowiązane do przedkładania podniesionego przed nimi pytania dotyczącego wykładni prawa wspólnotowego, jeżeli pytanie nie jest istotne dla sprawy, tj. w przypadku gdy odpowiedź na pytanie, jakakolwiek by ona była, nie mogłaby mieć żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sporu”30.

671

Wynika z tego, że obowiązek odesłania powstaje, gdy sąd krajowy stwierdzi, że odwołanie się do prawa Unii jest konieczne w celu rozstrzygnięcia zawisłego przed nimi sporu.

30

Sprawa 283/81, pkt 10.

www.lexisnexis.pl

5. Obowiązek sądu, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu...

423

5.3. Ograniczenia obowiązku Obowiązek odesłania prejudycjalnego nie jest absolutny. Trybunał ograniczył go, opierając się na doktrynach sprawy wyjaśnionej (acte eclairé) oraz sprawy oczywistej (acte clair), przyjmując, że odesłanie prejudycjalne musi być racjonalne. Jeśli zatem wykładnia przepisu została już dokonana przez Trybunał w innym orzeczeniu, pytanie ma rację bytu tylko wtedy, gdy pojawiają się dodatkowe wątpliwości. W innej sytuacji sąd krajowy może oprzeć się w szczególności na utrwalonym orzecznictwie Trybunału.

672

Trybunał Sprawiedliwości złagodził obowiązek sądu krajowego w oparciu o doktrynę acte eclairé stosunkowo wcześnie, bo już w orzeczeniu w sprawach połączonych od 28/62 do 30/62 Da Costa, które dotyczyły tych samych kwestii co słynna sprawa Van Gend en Loos. Trybunał stwierdził wówczas, że: „[n]awet jeśli art. 177 akapit ostatni zobowiązuje bez żadnych ograniczeń sądy krajowe, których orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego, do przedkładania Trybunałowi wszelkich podniesionych przed nim pytań o wykładnię, to moc wykładni dokonanej przez Trybunał na mocy art. 177 może jednak pozbawić ten obowiązek jego celowości i tym samym treści; ma to miejsce zwłaszcza wtedy, gdy podniesione pytanie jest rzeczywiście identyczne z pytaniem, które stanowiło już przedmiot orzeczenia wydanego w trybie prejudycjalnym w podobnym przypadku”31.

673

W orzeczeniu w sprawie 283/81 CILFIT Trybunał rozszerzył działanie doktryny. Nawiązując do spraw połączonych 28-30/62 Da Costa, orzekł, że: „Taki sam skutek, jeśli chodzi o granice obowiązku wyrażonego w art. 177 akapit trzeci, może wynikać z utrwalonego orzecznictwa Trybunału rozstrzygającego sporną kwestię prawną – niezależnie od rodzaju postępowań, które dały początek temu orzecznictwu – nawet jeśli sporne pytania nie są całkowicie identyczne”32.

674

Ograniczenie obowiązku odesłania nie oznacza ograniczenia prawa. Sądy krajowe zachowują pełną swobodę wnoszenia spraw do Trybunału, jeżeli uznają to za wskazane, nawet jeśli istnieje utrwalone orzecznictwo. Racjonalne jest jednak, by robiły to w przypadku poważnych wątpliwości co do możliwości stosowania wcześniejszego orzecznictwa Trybunału (tak wspomniana wyżej Nota informacyjna). W związku z przyjęciem doktryny acte eclairé dostosowano Regulamin postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości z 19 czerwca 1991 r. (wielokrotnie zmieniany, ostatnio w 2011 r.). Artykuł 104 ust. 3 stanowi, że: „W przypadku gdy pytanie zadane Trybunałowi w trybie prejudycjalnym jest identyczne z pytaniem, w przedmiocie którego Trybunał już orzekał, jeżeli odpowiedź na to pytanie może zostać w sposób jednoznaczny wyprowadzona z istniejącego orzecznictwa, Trybunał może, po wysłuchaniu rzecznika generalnego, w każdym czasie orzec postanowieniem z uzasadnieniem, zawierającym odesłanie do wcześniej wydanego wyroku lub do odpowiedniego orzecznictwa. Trybunał może również orzec postanowieniem z uzasadnieniem po powiadomieniu sądu krajowego, po wysłuchaniu ewentualnych uwag przedstawionych przez podmioty wymienione w art. 23 statutu i po wysłuchaniu rzecznika generalnego, w przypadku gdy odpowiedź na zadane pytanie nie pozostawia żadnych uzasadnionych wątpliwości”. Ponadto sąd krajowy może wycofać pytanie na wcześniejszym etapie na podstawie informacji Sekretarza Trybunału

31 32

Sprawy połączone od 28/62 do 30/62 Da Costa, Zb.Orz. 1963, s. 31. Sprawa 283/81, pkt 14.

675

424

XVII. Odesłanie prejudycjalne

udzielonej na polecenie Prezesa Trybunału – tak jak miało to miejsce w sprawie C-224/01 Köbler (zob. rozdz. XI pkt 5.4.).

676

Sprawa C-224/01 Köbler pokazuje, że sądy krajowe muszą zachowywać się rozważnie, a zwłaszcza gdy pojawiają się wątpliwości co do interpretacji poprzednich orzeczeń Trybunału. Przypomnijmy, że w tej sprawie sąd austriacki zwrócił się do Trybunału z pytaniem prejudycjalnym, które dotyczyło charakteru specjalnego dodatku przysługującego nauczycielom akademickim po przepracowaniu 15 lat na uczelniach austriackich. Na podstawie informacji Sekretarza Trybunału, że podobna kwestia została już rozstrzygnięta przez Trybunał (wyrok w sprawie C-15/96), sąd wycofał swoje pytanie, po uprzednim zapytaniu stron postępowania głównego. Następnie orzekł, że orzeczenie w poprzedniej sprawie dotyczyło normalnych składników wynagrodzenia, podczas gdy dodatek, którego Köblerowi odmówiono, jest w istocie bonusem lojalności. Sprawa ta pokazała, że przyjęcie błędnej interpretacji przez sąd może skutkować odpowiedzialnością odszkodowawczą państwa członkowskiego. Odpowiadając dalej na pytanie sądu włoskiego w sprawie CILFIT, Trybunał oparł się na doktrynie acte clair. Orzekł, że obowiązek sądu, o którym była mowa, może być ograniczony także w przypadku, gdy: „prawidłowe stosowanie prawa wspólnotowego może być tak oczywiste, że nie pozostawia ono miejsca na jakiekolwiek racjonalne wątpliwości co do sposobu rozstrzygnięcia postawionego pytania”33.

677

Trybunał dodał jednak, że: „Zanim sąd krajowy stwierdzi zaistnienie takiej sytuacji, musi być on przekonany, że taka sama oczywistość zachodzi również w opinii sądów innych państw członkowskich i Trybunału Sprawiedliwości. Jedynie wtedy gdy spełnione są te przesłanki, sąd krajowy może zaniechać przedłożenia tego pytania Trybunałowi i rozstrzygnąć je na własną odpowiedzialność. Istnienie takiej możliwości należy jednak oceniać z uwzględnieniem cech charakterystycznych prawa wspólnotowego i szczególnych trudności, jakie sprawia jego wykładnia. Przede wszystkim należy wziąć pod uwagę, że akty prawa wspólnotowego są redagowane w wielu językach i że różne wersje językowe są na równi autentyczne; wykładnia przepisu prawa wspólnotowego wymaga zatem porównania poszczególnych wersji językowych. Następnie należy zauważyć, że nawet w przypadku dokładnej zgodności wersji językowych prawo wspólnotowe stosuje właściwą sobie terminologię. Ponadto należy podkreślić, że pojęcia prawne nie mają koniecznie tej samej treści w prawie wspólnotowym i w poszczególnych systemach prawa krajowego. Wreszcie każdy przepis prawa wspólnotowego powinien być ujmowany w swoim kontekście i interpretowany w świetle wszystkich przepisów tego prawa, jego celów i stanu rozwoju w czasie, gdy dany przepis ma zostać zastosowany” 34. Nota informacyjna TS w pkt 13 ujmuje doktrynę acte clair w następujący sposób: „sąd, którego orzeczenia podlegają zaskarżeniu, może, zwłaszcza jeśli uzna, że orzecznictwo Trybunału daje wystarczające wyjaśnienie, samodzielnie zdecydować o właściwej wykładni prawa Unii i jego zastosowaniu do ustalonego przez ten sąd stanu faktycznego. Niemniej odesłanie prejudycjalne może okazać się szczególnie wskazane, na odpowiednim etapie postępowania, w przypadku wystąpienia nowego zagadnienia interpretacyjnego o znaczeniu ogólnym dla jednolitego stosowania prawa Unii we wszystkich państwach członkowskich lub w przypadku, gdy istniejące orzecznictwo wydaje się nie mieć zastosowania do nowych okoliczności faktycznych”.

33 34

Sprawa 283/81, pkt 16. Tamże, pkt 16–20.

www.lexisnexis.pl

6. Pytania dotyczące ważności aktów prawa wtórnego

425

Sąd, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego, jest zobowiązany – w przypadku gdy stwierdza, że odwołanie się do prawa Unii jest konieczne w celu rozstrzygnięcia zawisłego przed nim sporu – do spełnienia swojego obowiązku przedłożenia pytania, chyba że stwierdził on, że: 1) Trybunał orzekał już w tej kwestii, a jakikolwiek nowy kontekst nie rodzi poważnych wątpliwości co do możliwości stosowania jego wcześniejszego orzecznictwa (doktryna acte eclairé), 2) właściwa wykładnia danego przepisu prawa jest oczywista (doktryna acte clair) – sytuację taką ocenia się zgodnie z właściwościami prawa Unii, szczególnymi trudnościami jego wykładni oraz niebezpieczeństwem wydania odmiennych orzeczeń w Unii. Przedstawione wyjątki mają także zastosowanie do sądów, których orzeczenia są zaskarżalne.

678

W praktyce pojawia się wiele innych kwestii dotyczących obowiązku zwrócenia się do Trybunału Sprawiedliwości. Na przykład w sprawach połączonych C-188/10 oraz C-189/10 Melki i Abdeli Trybunał wyjaśnił istotny problem z zakresu relacji między kompetencją własną a kompetencją trybunałów konstytucyjnych i obowiązkiem sądu zwrócenia się z pytaniem prejudycjalnym. Sprawa dotyczyła badania zgodności przepisu krajowego zarówno z prawem Unii, jak i krajową konstytucją. Uregulowanie krajowe przewidywało priorytetowy charakter postępowania wpadkowego w sprawie kontroli zgodności z konstytucją. (Innymi słowy, sąd krajowy powinien najpierw zastosować procedurę krajową, a następnie zwrócić się z pytaniem prejudycjalnym do TS). Trybunał uznał, co prawda, za zgodną z art. 267 TFUE wpadkową kontrolę zgodności z konstytucją ustaw krajowych dokonywaną przez trybunały konstytucyjne, obwarował ją jednak warunkami. Trybunał podkreślił przy tym, że: „art. 267 TFUE stoi na przeszkodzie istnieniu przepisów państwa członkowskiego, które wprowadzają wpadkową kontrolę zgodności z konstytucją ustaw krajowych, o ile priorytetowy charakter tego postępowania skutkuje uniemożliwieniem – zarówno przed skierowaniem pytania o zgodność z konstytucją do sądu krajowego sprawującego kontrolę nad zgodnością ustaw z konstytucją, jak i, ewentualnie, po wydaniu orzeczenia w tej kwestii przez ten sąd – wszystkim pozostałym sądom krajowym skorzystania z ich uprawnienia lub spełnienia obowiązku polegającego na wystąpieniu do Trybunału z pytaniami prejudycjalnymi”35.

679

6. Pytania dotyczące ważności aktów prawa wtórnego 6. Pytania dotyczące ważności aktów prawa wtórnego

Orzeczenie w sprawie CILFIT dotyczyło wykładni prawa Unii. Pozostawiło wątpliwości, czy te same zasady mają zastosowanie do pytań związanych z ważnością aktów prawnych. Ponadto TSUE kontroluje ważność aktów prawnych Unii także w innych procedurach, konieczne było zatem ustalenie wzajemnych relacji. Trybunał uznał, że procedury te mają charakter uzupełniający się, nie mogą jednak służyć obchodzeniu warunków ustalonych dla innych procedur, w szczególności skargi o stwierdzenie nieważności z aktu art. 263 TFUE. Pytanie prejudycjalne jest w konsekwencji niedopuszczalne, jeśli strona w postępowaniu głównym miała możliwość złożenia skargi z art. 263 TFUE, a tego nie wykorzystała. 35

Wyrok z 22 czerwca 2010 r., Zb.Orz. 2010, s. I-5667, pkt 57.

680

426

XVII. Odesłanie prejudycjalne

681

W sprawie C-188/92 TWD36 Trybunał odmówił odpowiedzi na pytanie, które dotyczyło ważności decyzji Komisji uznającej przyznanie pomocy firmie TWD przez Niemcy za niezgodne z prawem, w sytuacji gdy firma została poinformowana przez państwo członkowskie, w decyzji żądającej zwrotu udzielonej pomocy, o możliwości zaskarżenia decyzji Komisji w trybie skargi o stwierdzenie nieważności. Inne rozwiązanie byłoby zdaniem Trybunału niezgodne z wymogiem pewności prawa. Aby zatem Trybunał uznał, że pytanie jest niedopuszczalne, musi być oczywiste, iż skarga wniesiona na podstawie art. 263 TFUE byłaby również niedopuszczalna.

682

Możliwość kwestionowania zgodności z prawem aktów instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii w ramach procedury odesłania prejudycjalnego stanowi zatem istotne wyrównanie słabszej pozycji tych podmiotów prywatnych, które nie mogłyby dochodzić roszczeń w trybie skargi z art. 263 TFUE. Trybunał do oceny legalności aktu prawnego Unii stosuje przesłanki wskazane w drugim akapicie art. 263 TFUE. Co do doktryny acte eclairé w orzeczeniu w sprawie 66/80 International Chemical Corporation37 (sprawa mleka w proszku) Trybunał wyjaśnił, że ma ona zastosowanie również do pytań o ważność aktu prawa wtórnego Unii. Trybunał orzekł, że każdy sąd krajowy musi traktować akt, co do którego w procedurze prejudycjalnej została orzeczona nieważność, za nieważny. Nie może on uznać takiego aktu za ważny. W razie wątpliwości powinien zwrócić się z pytaniem do Trybunału. Trybunał potwierdził zatem doktrynę acte eclairé w wersji spraw połączonych Da Costa – zakłada ona identyczność aktu oraz identyczność procedury. Ponadto trzeba pamiętać, że orzeczenia Trybunału stwierdzające nieważność aktu prawnego przyjęte w trybie art. 263 TFUE mają charakter erga omnes, wiążą one zatem każdy sąd krajowy.

683

Kolejna kwestia wymagająca wyjaśnienia to, czy sądy krajowe mogą orzekać o nieważności aktu prawa Unii, innymi słowy – czy doktryna acte clair ma zastosowanie. Zaprzecza temu wyrok w sprawie 314/85 Foto-Frost, w której firma Foto-Frost zwróciła się o uchylenie decyzji władz celnych opartej na decyzji Komisji, która zdaniem firmy była niezgodna z prawem. Trybunał podkreślił konieczność zapewnienia jednolitości stosowania prawa, a także jego spójności. Ponieważ art. 173 TEWG przyznaje Trybunałowi wyłączną właściwość w zakresie stwierdzania nieważności aktu instytucji wspólnotowej, spójność systemu wymaga, aby uprawnienie do orzekania o nieważności tego aktu, jeśli jest ona podnoszona przed sądem krajowym, było zarezerwowane również wyłącznie dla Trybunału. W związku z tym sądy krajowe, od których orzeczenia przysługuje odwołanie, mogą badać ważność aktów wspólnotowych, a jeśli nie uznają za uzasadnione zgłaszanych przez strony zarzutów dotyczących ich nieważności, mogą odrzucić te zarzuty, stwierdzając, że akt prawny jest w pełni ważny. Działając w ten sposób, nie podważają bowiem istnienia aktu wspólnotowego. Natomiast sądy krajowe nie mają prawa orzekać o nieważności aktów wydawanych przez instytucje wspólnotowe38.

36

Sprawa C-188/92 TWD Textilwerke przeciwko Niemcom, Zb.Orz. 1994, s. I-833. Sprawa 66/80 SpA International Chemical Corporation przeciwko Amministrazione delle fi nanze dello Stato, Zb.Orz. 1981, s. 1191. 38 Sprawa 314/85 Foto-Frost przeciwko Hauptzollamt Lübeck-Ost, Zb.Orz. 1987, s. 4199, pkt 14 i 15. 37

www.lexisnexis.pl

6. Pytania dotyczące ważności aktów prawa wtórnego

427

Trybunał dopuścił jednak pewne modyfi kacje powyższej zasady, pod pewnymi warunkami, w przypadku postępowania w przedmiocie środka tymczasowego. W sprawach połączonych C-143/88 i C-92/89 Zuckerfabrik 39 Trybunał uznał, że spójność systemu tymczasowej ochrony prawnej wymaga, aby sąd krajowy mógł orzec o zawieszeniu wykonania krajowego aktu administracyjnego wydanego na podstawie rozporządzenia wspólnotowego, którego legalność jest kwestionowana. Taka możliwość istnieje w przypadku skargi o stwierdzenie nieważności (ówczesny art. 185 TEWG, obecnie art. 278 TFUE). Ponadto w sprawie C-213/89 Factortame40, dotyczącej zgodności ustawy krajowej z prawem wspólnotowym, Trybunał uznał, powołując się na skuteczność art. 177, że sąd krajowy, który przedłożył Trybunałowi pytania prejudycjalne dotyczące wykładni, w celu uzyskania możliwości rozstrzygnięcia kwestii zgodności powinien mieć możliwość zarządzenia środków tymczasowych oraz zawieszenia wykonania zaskarżonej ustawy krajowej do czasu wydania orzeczenia zgodnie z wykładnią dokonaną w trybie art. 177. „Ochrona tymczasowa, którą prawo wspólnotowe zapewnia jednostkom w postępowaniach przed sądami krajowymi, nie może się różnić w zależności od tego, czy kwestionują one zgodność przepisów prawa krajowego z prawem wspólnotowym, czy też ważność aktów wspólnotowych prawa pochodnego, ponieważ w obu przypadkach podstawą zarzutu jest samo prawo wspólnotowe” 41.

684

Trybunał dodał jednak, że sąd krajowy może zawiesić wykonanie aktu krajowego wydanego na podstawie aktu wspólnotowego wyłącznie jeśli: 1) sąd ten ma poważne wątpliwości co do ważności aktu wspólnotowego, a w przypadku gdy Trybunał nie rozpatrywał jeszcze kwestii ważności zaskarżonego aktu – jeśli sam zwróci się do niego w tej kwestii, 2) sprawa ma pilny charakter, a skarżącemu zagraża poważna i nieodwracalna szkoda, 3) sąd ten należycie rozważy interes Wspólnoty.

685

Nota informacyjna TS (2011/C 160/01) „15. O ile sądy krajowe mogą odrzucać podnoszone w postępowaniach przed nimi zarzuty nieważności, to stwierdzenie nieważności aktu instytucji, organu lub jednostki organizacyjnej Unii należy do wyłącznej właściwości Trybunału. 16. Każdy sąd krajowy, który poweźmie wątpliwości co do ważności takiego aktu musi zatem skierować do Trybunału pytanie, wskazując powody, dla których uważa, że może on być dotknięty nieważnością. 17. Jednakże, jeśli sąd krajowy ma poważne wątpliwości co do ważności aktu instytucji, organu lub jednostki organizacyjnej Unii, na podstawie którego został przyjęty akt prawa krajowego, może w drodze wyjątku zawiesić tymczasowo stosowanie tego aktu prawa krajowego lub podjąć inne środki tymczasowe w odniesieniu do tego aktu. Musi on zatem skierować do Trybunału pytanie dotyczące ważności, wskazując powody, dla których uważa, że akt ten jest dotknięty nieważnością”.

39 Sprawy połączone C-143/88 i C-92/89 Zuckerfabrik Süderdithmarschen AG przeciwko Hauptzollamt Itzehoe i Zuckerfabrik Soest GmbH przeciwko Hauptzollamt Paderborn, Zb.Orz. 1991, s. I-415. 40 Sprawa C-213/89 The Queen przeciwko Secretary of State for Transport, ex parte: Factortame Ltd i in., Zb.Orz. 1990, s. I-2433. 41 Sprawy połączone C-143/88 i C-92/89, pkt 20.

428

XVII. Odesłanie prejudycjalne

7. Skutki orzeczenia prejudycjalnego 7. Skutki orzeczenia prejudycjalnego

686

Orzeczenie prejudycjalne wiąże sąd krajowy w sprawie, w której sąd zwrócił się z pytaniem do Trybunału, jak również inne sądy rozpatrujące tę sprawę w toku instancji. Nie ma znaczenia, czy przedmiotem orzeczenia jest wykładnia czy ważność aktu prawnego Unii. W przypadku orzeczenia o nieważności aktu przyjętego przez instytucję, organ lub jednostkę organizacyjną, zgodnie z art. 266 TFUE, jest ona zobowiązana do podjęcia środków, które zapewnią wykonanie wyroku Trybunału Sprawiedliwości. Orzeczenie, podobnie jak w przypadku skargi odszkodowawczej, nie skutkuje erga omnes. Praktyczne znaczenie orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości jest w rzeczywistości znacznie większe, w szczególności w związku z doktryną acte eclairé. Orzeczenie interpretujące prawo Unii stosowane jest do stosunku prawnego powstałego przed wydaniem orzeczenia, ma zatem skutek retroaktywny. W pewnych wyjątkowych przypadkach Trybunał jednak ogranicza skutki swoich orzeczeń.

687

Uczynił tak po raz pierwszy w słynnej sprawie 43/75 Defrenne 42, obawiając się poważnych konsekwencji fi nansowych uznania zasady równej płacy dla kobiet i mężczyzn za normę bezpośrednio stosowaną. W orzeczeniu w sprawie Defrenne Trybunał ograniczył skuteczność interpretacji nadanej ówczesnemu art. 119 TEWG w ten sposób, że odnosiła się ona do Defrenne i wszystkich tych, którzy zdążyli już wnieść podobne roszczenia do sądów krajowych oraz do sytuacji przyszłych. Między innymi w polskiej sprawie C-313/05 Brzeziński, dotyczącej podatku akcyzowego na samochody sprowadzane z innych państw członkowskich, Trybunał wyjaśnił, że jedynie w wyjątkowych przypadkach: „stosując ogólną zasadę pewności prawa leżącą u podstaw wspólnotowego porządku prawnego, może uznać, że należy ograniczyć ze skutkiem dla wszystkich zainteresowanych możliwość powoływania się na zinterpretowany przez niego przepis celem podważenia stosunków prawnych zawartych w dobrej wierze. Aby tego rodzaju ograniczenie mogło mieć miejsce, winny zostać spełnione dwie istotne przesłanki, mianowicie dobra wiara zainteresowanych i ryzyko poważnych konsekwencji [...]. Konkretnie Trybunał uciekał się do tego rozwiązania jedynie w bardzo szczególnych okolicznościach, po pierwsze, gdy istniało ryzyko poważnych reperkusji fi nansowych ze względu, między innymi, na znaczną liczbę stosunków prawnych nawiązanych w dobrej wierze na podstawie uregulowania uważanego za skuteczne i obowiązujące, po drugie, gdy okazywało się, iż osoby prywatne oraz władze krajowe skłoniły się do zachowań niezgodnych z uregulowaniami wspólnotowymi ze względu na istnienie obiektywnej i istotnej niepewności odnośnie do zakresu przepisów wspólnotowych, do której to niepewności przyczyniło się ewentualnie również takie samo zachowanie innych państw członkowskich bądź Komisji [...]. Ponadto zgodnie z utrwalonym orzecznictwem konsekwencje fi nansowe, jakie mogłyby wyniknąć dla państwa członkowskiego z wyroku wydanego w trybie prejudycjalnym, nie stanowią same w sobie uzasadnienia dla ograniczenia skutków tego wyroku w czasie [...]”43.

42 Sprawa 43/75 Gabrielle Defrenne przeciwko Société anonyme belge de navigation aérienne Sabena, Zb.Orz. 1976, s. 455. 43 Sprawa C-313/05 Maciej Brzeziński przeciwko Dyrektorowi Izby Celnej w Warszawie, Zb.Orz. 2007, s. I-513, pkt 56–58, zob. też cytowane tam orzecznictwo.

www.lexisnexis.pl

7. Skutki orzeczenia prejudycjalnego

429

Literatura uzupełniająca Craig P., De Burca G., Preliminary rulings, w: EU Law: Text, Cases and Materials, Oxford 2011. Hartley T.C., The Foundations of European Union Law, Oxford 2010. Kaszubski M., Kontrola legalności bezczynności aktów instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii Europejskiej, w: A. Wyrozumska (red.), System ochrony prawnej w Unii Europejskiej, Warszawa 2010. Kenig-Witkowska M.M. (red.), Prawo instytucjonalne Unii Europejskiej, Warszawa 2011. Lenaerts K., Arts D., Bray R. (red.), Procedural Law of the European Union, London 2006. Skomerska-Muchowska I., Pytania prejudycjalne sądów krajowych, w: A. Wyrozumska (red.), System ochrony prawnej w Unii Europejskiej, Warszawa 2010. Szpunar M., Komentarz do artykułu 267 TFUE, w: A. Wróbel (red.), Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Komentarz, Warszawa 2012, t. III.

Zagadnienia egzaminacyjne 1. Jaka jest funkcja odesłania prejudycjalnego i jakie są jej konsekwencje dla procedury? 2. Dlaczego sąd arbitrażowy powołany przez strony sporu nie jest sądem dla prawa Unii? 3. Dlaczego teoria konkretna jest bardziej przydatna aniżeli teoria abstrakcyjna do określenia, który sąd ma obowiązek zwrócenia się z pytaniem prejudycjalnym? 4. Jakich aktów może dotyczyć pytanie sądu krajowego? 5. Dlaczego pojęcie aktu podlegającego kontroli różni się w zależności od trybu postępowania przed TSUE (por. np. skargę o stwierdzenie nieważności)? 6. Kiedy powstaje obowiązek sądu krajowego zwrócenia się z pytaniem prejudycjalnym? 7. W jakich sytuacjach i dlaczego sąd krajowy może oprzeć się na utrwalonym orzecznictwie TSUE i sam dokonać wykładni prawa Unii? 8. Kiedy wykładnia prawa Unii jest tak oczywista, że sąd krajowy nie musi zadawać pytania TS? 9. Jakie są odmienności odesłania dotyczącego ważności aktu prawa Unii? 10. Jaki jest skutek orzeczenia wydanego w trybie prejudycjalnym? 11. Jaka jest różnica między stwierdzeniem nieważności aktu w trybie art. 263 TFUE i skutkami orzeczenia prejudycjalnego dotyczącego ważności aktu prawa Unii?

Rozdział XVIII

Opinia o zgodności umowy międzynarodowej z Traktatami XVIII. Opinia o zgodności umowy międzynarodowej z Traktatami XVIII. Opinia o zgodności umowy międzynarodowej z Traktatami

688

Trybunał Sprawiedliwości UE sprawuje również kontrolę prewencyjną legalności w trybie niespornym. Zgodnie z art. 218 ust. 11 TFUE (poprzednio art. 300 ust. 6 TWE): „Państwo Członkowskie, Parlament Europejski, Rada lub Komisja mogą uzyskać opinię Trybunału Sprawiedliwości w sprawie zgodności przewidywanej umowy z Traktatami. W przypadku negatywnej opinii Trybunału, przewidywana umowa nie może wejść w życie, chyba że nastąpi jej zmiana lub rewizja Traktatów”.

689

Kwestie szczegółowe procedury regulują art. 107 i 108 Regulaminu postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości z 19 czerwca 1991 r. (wielokrotnie zmienianego, ostatnio w 2011 r.). W ramach tej procedury Trybunał kontroluje zgodność z Traktatami umów międzynarodowych, które zamierza zawrzeć Unia, włączając w to tzw. umowy mieszane1.

690

Kontrola dotyczy zarówno merytorycznej treści umowy, jak i kompetencji Unii lub jej instytucji do jej zawarcia.

691

Na przykład w opinii 1/082 wniosek dotyczył dzielonego lub wyłącznego charakteru kompetencji Wspólnoty Europejskiej oraz odpowiedniej podstawy prawnej, na której należy się oprzeć w celu zawarcia z określonymi członkami Światowej Organizacji Handlu (WTO) porozumień mających za przedmiot zmiany list szczegółowych zobowiązań Wspólnoty i jej państw członkowskich zgodnie z Układem ogólnym w sprawie handlu usługami (GATS). W opinii 1/033 Trybunał orzekł, że zawarcie nowej konwencji z Lugano o jurysdykcji, uznawaniu orzeczeń sądowych oraz ich wykonywaniu w sprawach cywilnych i handlowych, w wersji przedstawionej we wniosku o wydanie opinii, należy w całości do wyłącznej kompetencji Wspólnoty Europejskiej.

1 Zob. np. opinia 1/94 z 15 listopada 1994 r. dotycząca dopuszczalności zawarcia porozumienia ustanawiającego WTO, Zb.Orz. 1994, s. I-5267. 2 Opinia 1/08 z 30 listopada 2009 r., Zb.Orz. 2009, s. I-11129. 3 Opinia 1/03 z 7 lutego 2006 r., Zb.Orz. 2006, s. I-1145.

XVIII. Opinia o zgodności umowy międzynarodowej z Traktatami

431

Trybunał rzadko orzeka w tym trybie – do 2012 r. wydał 18 opinii. Jedną z ważniejszych była opinia 2/94 4, w której Trybunał stwierdził, że Wspólnota nie ma kompetencji do przystąpienia do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Jedną zaś z ostatnich jest opinia 1/09 z 8 marca 2011 r. (niepubl.). Trybunał uznał w niej, że projekt porozumienia ustanawiającego jednolity system rozstrzygania sporów patentowych – Europejski i wspólnotowy sąd patentowy – jest niezgodny z Traktatami. Takie stwierdzenie Trybunału powoduje konieczność renegocjowania umowy (tak dzieje się najczęściej). Możliwa jest także zmiana Traktatów, ewentualnie Unia odstępuje od zawarcia umowy.

Literatura uzupełniająca Craig P., De Burca G., The role of the ECJ in EU international relations, w: EU Law: Text, Cases, and Materials, Oxford 2011, s. 351 i n. Hartley T.C., The Foundations of European Union Law, Oxford 2010. Kenig-Witkowska M.M. (red.), Prawo instytucjonalne Unii Europejskiej, Warszawa 2011. Lenaerts K., Arts D., Bray R. (red.), Procedural law of the European Union, London 2006. Niedźwiedź M., Komentarz do artykułu 218 TFUE, w: A. Wróbel (red.), Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Komentarz, Warszawa 2012, t. II.

Zagadnienia egzaminacyjne 1. Czy przedmiotem opinii jest jedynie zgodność treści przewidywanej umowy międzynarodowej z prawem Unii? 2. Czy opinia wydana w trybie art. 218 ust. 11 TFUE jest wiążąca?

4

Opinia 2/94 z 28 marca 1996 r., Zb.Orz. 1996, s. 1759.

692

Część piąta PRAWNE ASPEKTY CZŁONKOSTWA POLSKI W UNII EUROPEJSKIEJ

Rozdział XIX

Prawne aspekty akcesu Polski do UE XIX. Prawne aspekty akcesu Polski do UE 1. Strategia akcesu Polski do UE

1. Strategia akcesu Polski do UE 1.1. Uwagi wstępne Kalendarium przystąpienia Polski do Unii Europejskiej 1988 r. – nawiązanie stosunków dyplomatycznych między Polską a Wspólnotami Europejskimi 1989 r. – ustanowienie polskiego przedstawicielstwa w Brukseli przy Wspólnotach Europejskich 1989 r. – podpisanie Umowy między Polską a EWG w sprawie handlu oraz współpracy handlowej i gospodarczej 1991 r. – podpisanie układu stowarzyszeniowego („Układu Europejskiego”), który wszedł w życie w 1994 r. 1993 r. – podjęcie przez Radę Europejską UE decyzji o możliwości rozszerzenia UE oraz sprecyzowanie tzw. kryteriów kopenhaskich 1994 r. – przedłożenie przez Polskę wniosku o członkostwo w Unii Europejskiej 1998 r. – rozpoczęcie negocjacji akcesyjnych 2002 r. – zakończenie negocjacji akcesyjnych (Kopenhaga) 16 kwietnia 2003 r. – podpisanie w Atenach Traktatu akcesyjnego

693

436

XIX. Prawne aspekty akcesu Polski do UE

1 maja 2004 r. – wejście w życie Traktatu akcesyjnego; Polska staje się członkiem Unii Europejskiej 2011 r. (druga połowa) – Polska sprawuje Prezydencję w Radzie UE 694

U progu przemian ustrojowych pojawiły się pierwsze przesłanki unormowania stosunków między Polską a ówczesnymi Wspólnotami Europejskimi. We wrześniu 1988 r. nawiązano stosunki dyplomatyczne, w konsekwencji czego w lipcu 1989 r. otwarto polskie przedstawicielstwo w Brukseli przy Wspólnotach. 19 września 1989 r. między Polską a ówczesną Europejską Wspólnotą Gospodarczą została podpisana Umowa w sprawie handlu oraz współpracy handlowej i gospodarczej, która znosiła najistotniejsze bariery we współpracy gospodarczej. Zasadniczy przełom dokonał się jednak dopiero po rozpoczęciu transformacji ustrojowej i utworzeniu we wrześniu 1989 r. rządu Tadeusza Mazowieckiego z Ministrem Spraw Zagranicznych Krzysztofem Skubiszewskim. Jednym z zasadniczych celów tego rządu było przeorientowanie polskiej polityki zagranicznej, w tym uzyskanie przez Polskę członkostwa w ówczesnych Wspólnotach Europejskich. Wyrazem tego było rozpoczęcie negocjacji nad układem stowarzyszeniowym, które zaowocowały podpisaniem układu 16 grudnia 1991 r.; wszedł on w życie 1 lutego 1994 r., a umowa przejściowa (Interim Agreement) – liberalizująca handel – w marcu 1992 r. (układ stowarzyszeniowy nosił nazwę – „Układ Europejski”). W ramach układu stowarzyszeniowego działały instytucje stowarzyszenia: Rada Stowarzyszenia, Komitet Stowarzyszenia i Parlamentarny Komitet Stowarzyszenia. Układ i instytucje stowarzyszenia odegrały istotną rolę w dostosowaniu prawa polskiego do standardów wspólnotowych (unijnych). Po rozpoczęciu negocjacji akcesyjnych proces dostosowawczy koordynowany był w większym stopniu w ich ramach.

695

Na szerszy, polityczny kontekst tego układu wskazuje poniższe przemówienie ówczesnego Ministra Spraw Zagranicznych Krzysztofa Skubiszewskiego.

Z przemówienia Ministra Spraw Zagranicznych, Krzysztofa Skubiszewskiego, 21 maja 1992 r. w Sejmie, w związku z uchwalaniem ustawy zezwalającej na ratyfikowanie Układu Europejskiego „Dyskutując o naszych związkach ze Wspólnotą, mówimy przede wszystkim o sprawach gospodarczych. Pamiętajmy jednak, że istota tych związków dotyczy sfery politycznej naszego szeroko pojętego bezpieczeństwa. Dzisiejsze związki ze Wspólnotą i jutrzejsze do niej wejście przesądza o stabilizacji naszego bezpieczeństwa. Wspólnota była bowiem od początku, i nadal pozostaje, przedsięwzięciem politycznym. Nasze stowarzyszenie, nasze dążenie do członkostwa ma przede wszystkim charakter polityczny. Chodzi nam o to, podobnie jak to miało miejsce w przypadku Grecji, Hiszpanii i Portugalii, aby raz na zawsze oddalić od nas widmo totalitaryzmu oraz zapewnić przyszłość demokracji w naszym kraju. Dzięki traktatom, które legły u podstaw Wspólnoty, dzięki swojej działalności, Wspólnoty są dzisiaj, obok Stanów Zjednoczonych, bastionem demokracji na świecie.

www.lexisnexis.pl

1. Strategia akcesu Polski do UE

437

Z drugiej strony idzie o zapewnienie naszemu krajowi bezpiecznego miejsca w Europie. Cel ten jest dla nas ważniejszy niż dla krajów, które są dzisiaj członkami Wspólnoty. Nie trzeba przypominać, że w ciągu dwóch ostatnich stuleci zagrożone były nie tylko granice Polski, nie tylko jej niepodległość, ale zagrożone było istnienie narodu. Stowarzyszenie ze Wspólnotą będzie dla nas gwarancją, podobnie jak dla innych krajów członkowskich, nie tylko rozwoju gospodarczego i społecznego, przede wszystkim będzie gwarancją zachowania i promieniowania naszej egzystencji narodowej”1. 1

1.2. Ramy polityczno-prawne po stronie UE Polska ubiegała się już o członkostwo w Unii Europejskiej (po jej ustanowieniu na mocy Traktatu z Maastricht) i stosownie do procedury określonej w ówczesnym art. O TUE (obecnie art. 49 TUE)2. Niezależnie jednak od samej procedury formalnej zasadniczą przesłanką było podjęcie przez ówczesne państwa członkowskie UE decyzji co do rozszerzenia Unii. Decyzję taką podjęła Rada Europejska podczas spotkania w Kopenhadze (21– 22 czerwca 1993 r.), precyzując jednocześnie w swoich konkluzjach przesłanki przystąpienia, znane jako kryteria kopenhaskie. Fragmenty deklaracji kopenhaskiej „Państwa stowarzyszone Europy Środkowej i Wschodniej, które wyrażą taką chęć, zostaną członkami Unii. Państwa te zostaną przyjęte do Unii, gdy tylko będą w stanie wypełnić obowiązki wynikające z członkostwa, poprzez spełnienie odpowiednich warunków politycznych i gospodarczych. Członkostwo w Unii wymaga: – osiągnięcia przez państwo kandydujące stabilności w dziedzinie instytucji gwarantujących demokrację, praworządność, respektowanie praw człowieka oraz poszanowanie i ochronę mniejszości; – istnienie sprawnej gospodarki rynkowej oraz możliwości sprostania naciskowi konkurencji i sił rynkowych funkcjonujących wewnątrz Unii; – zdolności do wywiązywania się z zobowiązań wynikających z członkostwa, w szczególności z realizacji celów unii politycznej, gospodarczej i monetarnej. Zdolność Unii do przyjęcia nowych członków przy jednoczesnym zachowaniu tempa integracji europejskiej jest również ważnym czynnikiem, leżącym w ogólnie pojętym interesie zarówno Unii, jak i państw kandydujących do członkostwa”.

1 K. Skubiszewski, Polityka zagraniczna i odzyskanie niepodległości. Przemówienia, oświadczenia, wywiady 1989–1993, Warszawa 1997, s. 225–226. 2 Szczegółowo rozdział II pkt 5.

696

438 697

XIX. Prawne aspekty akcesu Polski do UE

Podczas spotkania w Essen (w grudniu 1994 r.) Rada Europejska przyjęła strategię rozszerzenia. Natomiast podczas spotkania w Madrycie (grudzień 1995 r.) Rada Europejska postanowiła wszcząć procedurę akcesu m.in. w stosunku do Polski. Konsekwencją było przedłożenie w 1997 r. przez Komisję Europejską opinii (avis) w sprawie Polski (wraz w projektem programu Agenda 2000, którego celem było odpowiednie dostosowanie unijnej perspektywy finansowej – program ten został przyjęty w 1999 r.). Nieco wcześniej, w 1995 r., Komisja Europejska przedłożyła Białą Księgę w sprawie przygotowania państw stowarzyszonych Europy Środkowej i Wschodniej do integracji z jednolitym rynkiem UE, która stała się ważnym punktem odniesienia w procesie dostosowania prawa polskiego. Podczas spotkania w Luksemburgu (w grudniu 1997 r.) Rada Europejska postanowiła nadać status kandydata i wszcząć negocjacje akcesyjne z pierwszą grupą państw (tzw. grupą luksemburską), w tym z Polską. Negocjacje rozpoczęły się w marcu 1998 r. – najpierw w ramach przeglądu prawa (tzw. screeningu), a następnie (od jesieni 1998 r.) w sprawach merytorycznych (ustalenie zgodności prawa polskiego ze standardami rynku wewnętrznego, względnie uzgodnienie okresów derogacyjnych). Podczas spotkania Rady Europejskiej w Helsinkach (w grudniu 1999 r.) postanowiono rozszerzyć grupę państw kandydujących do członkostwa (tzw. grupa helsińska) oraz sprecyzowano strategię rozszerzenia. Finalizacja negocjacji akcesyjnych nastąpiła w 2002 r., a ich wynik został potwierdzony przez Radę Europejską podczas spotkania w Kopenhadze (w grudniu 2002 r.). Podstawą dla decyzji Rady Europejskiej były – sporządzane od jesieni 1998 r. przez Komisję Europejską – specjalne dokumenty: raporty o postępie (w procesie dostosowawczym) poszczególnych państw kandydujących oraz towarzyszące im propozycje strategii rozszerzenia.

1.3. Ramy polityczno-prawne po stronie Polski 698

Negocjacje nad układem stowarzyszeniowym prowadził ze strony Polski specjalnie ustanowiony Pełnomocnik do Spraw Integracji Europejskiej i Pomocy Zagranicznej. 8 kwietnia 1994 r. Polska przedłożyła wniosek o członkostwo w Unii Europejskiej. W konsekwencji decyzji po stronie unijnej w sprawie rozszerzenia Unii w Polsce tworzono urzędy i struktury mające prowadzić negocjacje akcesyjne oraz czuwać nad procesem dostosowawczym polskiego prawa i gospodarki do wymogów wspólnotowego rynku wewnętrznego. Przez cały czas w negocjacjach uczestniczyło Ministerstwo Spraw Zagranicznych – kolejni Ministrowie Spraw Zagranicznych przewodniczyli spotkaniom Akcesyjnej Konferencji Międzyrządowej, formalnie najwyższemu gremium negocjacji akcesyjnych: • w 1996 r. utworzono Komitet Integracji Europejskiej i wspierający go Urząd Komitetu Integracji Europejskiej (UKIE);

www.lexisnexis.pl

439

1. Strategia akcesu Polski do UE

• w 1997 r. przedłożono Narodową Strategię Integracji; • w 1997 r. powołano Międzyresortowy Zespół do Spraw Przygotowania Negocjacji Akcesyjnych z Unią Europejską; • w 1997 r. utworzono również urząd Pełnomocnika Rządu do Spraw Negocjacji o Członkostwo Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej (Główny Negocjator); • od 1998 r. program dostosowawczy był ujmowany w stale aktualizowanym dokumencie – Narodowym Programie Przygotowania do Członkostwa w Unii Europejskiej. Negocjacje akcesyjne rozpoczęły się w marcu 1998 r. i trwały do grudnia 2002 r. w 30 obszarach negocjacyjnych, przy czym niektóre z nich były podzielone na dziedziny szczegółowe.

699

1.4. Finalizacja procesu akcesyjnego Negocjacje akcesyjne sfinalizowano (zamknięto „pakiet negocjacyjny”) na najwyższym szczeblu podczas międzyrządowej konferencji akcesyjnej poprzedzającej spotkanie Rady Europejskiej w Kopenhadze (w grudniu 2002 r.). Na czele delegacji polskiej stał ówczesny premier Leszek Miller, a Ministrem Spraw Zagranicznych był Włodzimierz Cimoszewicz. Podczas tego spotkania zamknięto negocjacje akcesyjne z 10 państwami kandydującymi (w tym z Polską), ustalono datę podpisania Traktatu akcesyjnego na 16 kwietnia 2003 r. w Atenach (podczas Prezydencji Grecji) oraz zakładany dzień akcesu na 1 maja 2004 r. Po zamknięciu „pakietu negocjacyjnego” komitet draftingowy (z udziałem przedstawicieli Polski) sformułował ostateczne postanowienia Traktatu akcesyjnego. Stosownie do procedury akcesu, przed podjęciem jednomyślnej decyzji przez Radę UE (co w odniesieniu do Polski nastąpiło 14 kwietnia 2003 r.), Rada zasięgnęła opinii Komisji Europejskiej (tzw. avis définitif) – Komisja przedłożyła taką opinię 19 lutego 2003 r., a zgodę na akces musiał wyrazić Parlament Europejski, co uczynił 9 kwietnia 2003 r. Zgodnie z planem Traktat akcesyjny został podpisany 16 kwietnia 2003 r. w Atenach (podczas prezydencji Grecji).

Pro memoria Podczas negocjacji akcesyjnych Zespołem do Spraw Polski (w Komisji) kierowała Francoise Gaundenzi, na czele DG ELARG stał dyrektor generalny Eneko Landaburu, a dyrekcja podlegała komisarzowi do spraw rozszerzenia Günterowi Verheugenowi. Podczas negocjacji akcesyjnych ministrami spraw zagranicznych byli kolejno: Bronisław Geremek, Władysław Bartoszewski i Włodzimierz Cimoszewicz; głównymi negocjatorami: Jan Kułakowski i Jan Truszczyński.

700

440

XIX. Prawne aspekty akcesu Polski do UE

2. Traktat akcesyjny

2. Traktat akcesyjny

2.1. Zawarcie Traktatu akcesyjnego 701

Traktat akcesyjny dotyczył 10 państw, w tym Polski. Po jego wejściu w życie 1 maja 2004 r. liczba państw członkowskich zwiększyła się z 15 do 25. Bułgaria i Rumunia przystąpiły do UE 1 stycznia 2007 r. i – tym samym – liczba państw członkowskich sięgnęła 27. W dniu 9 grudnia 2011 r., podczas Prezydencji Polski w Radzie UE, został podpisany traktat akcesyjny z Chorwacją. Ma on wejść w życie w połowie 2013 r. Chorwacja stanie się wówczas 28 państwem członkowskim Unii. Traktat akcesyjny, który objął Polskę, został podpisany 16 kwietnia 2003 r. w Atenach. Rada Ministrów Rzeczypospolitej Polskiej zaakceptowała projekt Traktatu o przystąpieniu do Unii Europejskiej 8 kwietnia 2003 r. Jednocześnie Prezes Rady Ministrów oraz Minister Spraw Zagranicznych zostali upoważnieni (w trybie art. 10 ustawy z 14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodowych) do podpisania Traktatu.

702

Procedura ratyfikacyjna Traktatu akcesyjnego przebiegała na podstawie art. 90 Konstytucji RP3. Prezes Rady Ministrów powiadomił o podpisaniu Traktatu Marszałka Sejmu, przesyłając mu niezwłocznie po tym fakcie tekst Traktatu z załącznikami. Następnego dnia, 17 kwietnia 2003 r., Sejm (na podstawie art. 90 ust. 4 Konstytucji RP) podjął uchwałę w sprawie wyboru trybu referendalnego w odniesieniu do wyrażenia zgody na ratyfikowanie przez Prezydenta RP Traktatu oraz drugą uchwałę, na mocy której zarządzono dwudniowe referendum i ustalono pytanie referendalne. Referendum odbyło się w dniach 7–8 czerwca 2003 r. W referendum wzięła udział więcej niż połowa uprawnionych do głosowania (58,85%), a więc było ono wiążące. Ponad połowa głosujących (77,45%) wypowiedziała się za członkostwem Polski w Unii. Tym samym Prezydent RP został upoważniony do ratyfikowania Traktatu o przystąpieniu do Unii Europejskiej – aktu tego dokonał 23 lipca 2003 r. 1 maja 2004 r. Traktat wszedł w życie i Polska stała się państwem członkowskim Unii Europejskiej.

2.2. Charakter prawny i struktura Traktatu akcesyjnego 2.2.1. Podstawa prawna przystąpienia do UE 703

Wraz z wejściem w życie TUE (Traktatu z Maastricht) ówczesny art. O, a obecnie art. 49 TUE, ustanowił jednolitą podstawę prawną przyjęcia państwa do Unii Europejskiej. Poprzednio bowiem warunki przyjęcia nowego państwa członkowskiego

3

Zob. szczegółowo rozdział następny.

www.lexisnexis.pl

2. Traktat akcesyjny

441

określone w poszczególnych traktatach ustanawiających Wspólnoty były zróżnicowane: przystąpienie do Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali (EWWiS) odbywało się na podstawie decyzji Rady, natomiast przystąpienie do pozostałych dwóch Wspólnot – na mocy umowy międzynarodowej. Stało się to powodem stosunkowo skomplikowanej struktury dokumentów akcesyjnych. Należy bowiem mieć na względzie to, że od wejścia w życie Traktatu fuzyjnego (1 lipca 1967 r.) Wspólnoty dysponowały jednolitą strukturą instytucjonalną. Konieczne więc stało się zagwarantowanie spójności warunków przystąpienia nowego państwa członkowskiego. W tym celu w sposób szczególny ujednolicono dokumenty akcesyjne. Umowa międzynarodowa, stanowiąca podstawę przyjęcia państwa do Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej (EWG) i Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej (EWEA), oraz decyzja Rady, stanowiąca podstawę przyjęcia państwa do Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali, miały – mimo różnego charakteru prawnego – zwięzłe, prawie identyczne brzmienie (ograniczały się do trzech artykułów dotyczących przystąpienia państwa do danej Wspólnoty oraz wejścia w życie odpowiednio – umowy lub decyzji Rady). Warunki uzyskania członkostwa i dostosowanie traktatów o EWG, EWEA i EWWiS były regulowane w odrębnym dokumencie – Akcie o warunkach przystąpienia – do którego odwoływały się zarówno umowa międzynarodowa, jak i decyzja Rady. Deklaracje polityczne związane z przystąpieniem były natomiast ujmowane w Akcie końcowym.

704

Po wejściu w życie TUE (i tym samym ustanowieniu jednolitej podstawy prawnej przystąpienia) tego rodzaju struktura dokumentów akcesyjnych straciła uzasadnienie. Mimo to w dokumentach akcesyjnych Austrii, Finlandii i Szwecji, które to państwa uzyskały członkostwo 1 stycznia 1995 r., została utrzymana tradycyjna struktura – kierowano się względami „pamięci instytucjonalnej” i porównywalności dokumentów. Dokumenty akcesyjne obejmowały: traktat dotyczący przystąpienia (tzw. traktat akcesyjny sensu stricto), akt dotyczący warunków przystąpienia (stanowi on wraz z wyżej wymienionym traktatem – traktat akcesyjny sensu largo) i akt końcowy (zawierający przede wszystkim protokoły i deklaracje).

2.3. Struktura dokumentów akcesyjnych dotyczących Polski Struktura dokumentów akcesyjnych dotyczących rozszerzenia Unii Europejskiej w dniu 1 maja 2004 r. odpowiadała wcześniejszej praktyce i objęła trzy główne elementy: 1) Traktat dotyczący przystąpienia do Unii Europejskiej (Traktat akcesyjny sensu stricto): dokument zwięzły, złożony z preambuły i trzech artykułów. Jego znaczenie prawne sprowadzało się do ustanowienia członkostwa m.in. Polski w Unii Europejskiej w dniu wejścia w życie Traktatu. Pełna nazwa Traktatu ma następujące brzmienie: Traktat pomiędzy Królestwem Belgii, Królestwem Danii, Republiką Federalną Niemiec, Republiką Grecką, Królestwem Hiszpanii, Republiką Francuską, Irlandią, Republiką Włoską, Wielkim Księstwem Luksemburga, Królestwem Niderlandów, Republiką Austrii, Republiką Portugalską, Republiką Finlandii, Królestwem

705

442

XIX. Prawne aspekty akcesu Polski do UE

Szwecji, Zjednoczonym Królestwem Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej (Państwami Członkowskimi Unii Europejskiej) a Republiką Czeską, Republiką Estońską, Republiką Cypryjską, Republiką Łotewską, Republiką Litewską, Republiką Węgierską, Republiką Malty, Rzecząpospolitą Polską, Republiką Słowenii, Republiką Słowacką dotyczący przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii, Republiki Słowackiej do Unii Europejskiej; 2) Akt dotyczący warunków przystąpienia do Unii Europejskiej oraz dostosowań w Traktatach stanowiących podstawę Unii (stanowiący wraz z Traktatem o przystąpieniu tzw. traktat akcesyjny sensu largo). Stosownie do postanowień art. 1 ust. 2 Traktatu o przystąpieniu Akt stanowi jego „integralną część”, a tym samym należy do prawa pierwotnego Unii Europejskiej; do Aktu jest dołączonych 18 załączników i 10 protokołów, które – stosownie do jego art. 60 – stanowią „integralną część” Aktu, należą więc również do prawa pierwotnego. Akt ten wraz z załączonymi dokumentami regulował instytucjonalne warunki członkostwa nowych państw, dostosowania niezbędne w prawie pierwotnym i pochodnym oraz okresy przejściowe (tzw. okresy derogacyjne). Pełna nazwa Aktu ma następujące brzmienie: Akt dotyczący warunków przystąpienia do Unii Europejskiej Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej oraz dostosowań w Traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej; 3) Akt końcowy: zawierał on 44 deklaracje („starych” i „nowych” państw członkowskich w różnych zestawieniach lub deklaracje indywidualne) o charakterze politycznym, które mogą mieć znaczenie prawne przy interpretacji Traktatu.

2.4. Podstawowe regulacje Traktatu akcesyjnego dotyczące Polski 706

W art. 2 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia przede wszystkim potwierdzono fundamentalną zasadę, że „nowe” państwa członkowskie od dnia przystąpienia „są związane postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot”, czyli całym prawem pierwotnym i stanowionym w UE z wyjątkiem obszarów określonych w regulacjach derogacyjnych. Artykuł ten potwierdzał również, że „postanowienia te są stosowane w nowych Państwach Członkowskich zgodnie z warunkami określonymi w tych Traktatach i w niniejszym akcie”, co oznaczało przede wszystkim jednoznaczne potwierdzenie skutku bezpośredniego i pierwszeństwa prawa wspólnotowego (obecnie unijnego) wobec prawa krajowego państw przystępujących.

707

Najistotniejsze regulacje Traktatu akcesyjnego dotyczyły następujących kwestii: 1) Polska zobowiązała się do przestrzegania całego acquis Schengen: wejście do strefy Schengen nie podlegało negocjacjom, należało jednak spełnić wiele warunków dostosowawczych; po ich spełnieniu Polska weszła w grudniu 2007 r. do strefy Schengen;

www.lexisnexis.pl

2. Traktat akcesyjny

443

2) Polska stała się od dnia uzyskania członkostwa w UE również członkiem Unii Gospodarczej i Walutowej objętym derogacją, tj. nienależącym jeszcze do strefy euro; dla „zdjęcia” derogacji konieczne jest spełnienie tzw. kryteriów konwergencyjnych; obecny kryzys finansowy w strefie euro przyczynił się do przesunięcia daty wejścia Polski do strefy euro; 3) Traktat dokonał niezbędnych zmian instytucjonalnych w Unii Europejskiej, tj. głównie nowej alokacji miejsc (przede wszystkim w Parlamencie Europejskim, sądach unijnych, Komitecie Regionów i Komitecie Ekonomiczno-Społecznym) oraz zmian procedury podejmowania decyzji w Radzie UE; podstawą odnośnych regulacji stały się postanowienia Traktatu z Nicei, który „przygotował” Unię od strony instytucjonalnej do „dużego” rozszerzenia; Traktat akcesyjny w pewnym zakresie skorygował „pakiet nicejski”: Traktat z Nicei wprowadził zasadę „jedno państwo – jeden komisarz”, natomiast na podstawie Traktatu akcesyjnego zasada ta zaczęła działań dopiero od listopada 2004 r., tj. od czasu nominacji nowego składu Komisji Europejskiej; do listopada 2004 r. komisarze z nowych państw członkowskich działali jako komisarze bez teki, przydzieleni do komisarzy nominowanych uprzednio. Akcesja do UE 1 stycznia 2007 r. Bułgarii i Rumunii uruchomiła klauzulę zawartą w „pakiecie nicejskim”, która nakazywała zmniejszenie liczby komisarzy w stosunku do liczby państw członkowskich po osiągnięciu przez Unię Europejską stanu 27 państw członkowskich, tj. od 1 listopada 2009 r. Dopiero Traktat z Lizbony przesunął moment decyzji w tej sprawie do końca 2014 r., otwierając również możliwość zachowania obecnej zasady, stosownie do której każde z państw desygnuje komisarza (wyjątek dotyczy państwa, którego obywatelem jest Wysoki Przedstawiciel do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa) – tym samym Traktat z Lizbony przyczynił się do zażegnania istotnego problemu instytucjonalnego. Jeśli chodzi o Parlament Europejski, to ze względu na regularne wybory, które odbyły się w czerwcu 2004 r., do czasu ukonstytuowania się Parlamentu Europejskiego w lipcu 2004 r. „nowe” państwa członkowskie były reprezentowane (przez nieco ponad dwa miesiące) przez delegatów z parlamentów narodowych. Istotne modyfikacje dotyczyły również alokacji miejsc w Parlamencie Europejskim w legislaturze 2004–2009 ze względu na to, że Traktat z Nicei rozdzielał miejsca pomiędzy 27 państw członkowskich, tymczasem Bułgaria i Rumunia przystąpiły do Unii dopiero 1 stycznia 2007 r. Miejsca należne obu tym państwom zostały rozdzielone między państwa członkowskie – Polska miała więc w czasie tej legislatury 54 miejsca, o cztery więcej, niż przewidywał „pakiet nicejski” (na mocy Traktatu z Lizbony od wyborów w 2014 r. Polska ma 51 miejsc w Parlamencie Europejskim). 4) Traktat akcesyjny dokonał niezbędnych dostosowań w dziedzinie wspólnotowego (obecnie unijnego) prawa pochodnego. Dostosowania te objęły dwie zasadnicze dziedziny: po pierwsze, tzw. dostosowania techniczne (bardzo obszerne) dotyczyły wszelkich zmian w aktach prawa pochodnego, które były niezbędne ze względu na przyjęcie nowych państw członkowskich; po drugie – uzgodnione w toku negocjacji akcesyjnych środki przejściowe (znane też jako okresy przejściowe lub okresy derogacyjne); dotyczyły one bądź wszystkich państw przystępujących (horyzontalne środki przejściowe), bądź miały charakter indywidualnych środków przejściowych,

444

XIX. Prawne aspekty akcesu Polski do UE

dotyczących konkretnych nowych państw członkowskich. Uzgodnienia dotyczące okresów derogacyjnych w odniesieniu do Polski zostały zamieszczone w Załączniku XII do Aktu dotyczącego warunków przystąpienia; W odniesieniu do Polski uzgodniono wiele okresów derogacyjnych. Dotyczyły one (po części nadal obowiązują): swobody przepływu osób (swobody przepływu pracowników najemnych i uznawania kwalifikacji, zwłaszcza w dziedzinie zawodów medycznych), swobody przepływu kapitału (nabywania w Polsce nieruchomości przez obywateli z innych państw członkowskich). Liczne okresy derogacyjne uzgodniono w dziedzinach Wspólnej Polityki Rolnej (płatności bezpośrednie i wymagania fitosanitarne), prawa spółek, polityki konkurencji (środki pomocy publicznej), polityki podatkowej, energii, ochrony środowiska, transportu. Najbardziej znane, ze względu na kontekst polityczny, są dwa okresy derogacyjne. 1. Okres przejściowy dotyczący swobody przepływu pracowników najemnych, wprowadzony pod naciskiem niektórych „starych” państw członkowskich (zwłaszcza Niemiec i Austrii). Określany był symbolem „2–3–2”, gdyż ówczesne „stare” państwa członkowskie mogły utrzymać bariery migracyjne w ciągu dwóch lat po przystąpieniu (niektóre z nich, jak Wielka Brytania, w ogóle nie skorzystały z okresu derogacyjnego, uwalniając od początku rynek pracy dla obywateli polskich). Po tym okresie i sporządzeniu przez Komisję stosownego raportu o sytuacji na rynkach pracy państwa mogły przedłużyć okres derogacji na dalsze trzy lata. Po pięciu latach Komisja ponowie sporządzała raport, „stare” państwa członkowskie mogły przedłużyć okres derogacji jedynie na kolejne dwa lata, uzasadniając to sytuacją na swoich rynkach pracy. Po siedmiu latach okres derogacyjny wygasał: nastąpiło to 1 maja 2011 r. (do końca derogację utrzymały Niemcy i Austria). 2. Okres derogacyjny dotyczący nabywania nieruchomości w Polsce przez obywateli pozostałych państw członkowskich, wprowadzony pod naciskiem Polski ze względów politycznych (obawy przed wykupem ziemi, głównie przez obywateli niemieckich), polegający na utrzymaniu obowiązku otrzymania zgody na zakup nieruchomości (jak generalnie w przypadku cudzoziemców). Okres ten wynosił pięć lat w stosunku do tzw. drugich rezydencji (domów letniskowych) oraz 12 lat w stosunku do nieruchomości rolnych; okres derogacyjny był ujęty elastycznie i zawierał wiele wyjątków. Jeśli chodzi o nabywanie nieruchomości rolnych, to podstawowym wyjątkiem jest skrócenie tego okresu w stosunku do obywateli innych państw członkowskich Unii, którzy na zasadzie samozatrudnienia prowadzą działalność rolniczą i dzierżawią ziemię. Zastosowano przy tym specyficzne zróżnicowanie – na Ziemiach Zachodnich i Północnych Polski (byłych wschodnich obszarach Rzeszy Niemieckiej, przejętych przez Polskę na mocy Umowy Poczdamskiej) ziemię można nabyć po okresie siedmiu lat dzierżawy, na pozostałym terytorium Polski – po trzech latach dzierżawy. 5) Traktat (Akt dotyczący warunków przystąpienia) zawierał też tzw. ogólną klauzulę ochronną oraz specjalne klauzule ochronne ustanowione na wypadek niewypełnienia przez nowe państwo członkowskie zobowiązań podjętych w ramach negocjacji akcesyjnych. Ogólna klauzula ochronna, tradycyjnie występująca w traktatach akcesyjnych, umożliwia podjęcie działań ochronnych w przypadku pojawienia się

www.lexisnexis.pl

2. Traktat akcesyjny

445

w ciągu trzech lat od akcesji trudności gospodarczych w danym państwie członkowskim. Działania ochronne mogą być podejmowane przez Komisję na wniosek „starych” i „nowych” państw członkowskich. Specjalne klauzule ochronne pojawiły się natomiast po raz pierwszy w Traktacie akcesyjnym dotyczącym rozszerzenia 1 maja 2004 r. Dotyczyły one dwóch obszarów: po pierwsze, naruszenia funkcjonowania rynku wewnętrznego na skutek niewywiązywania się ze zobowiązań akcesyjnych przez nowe państwo członkowskie. Odwołanie się do niej mogłoby prowadzić nawet do zawieszenia działania odnośnych sektorów rynku wewnętrznego w stosunku do danego nowego państwa członkowskiego. Po drugie – chodziło o analogiczne naruszenia w dziedzinie Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości UE – mogła ona prowadzić do podobnych konsekwencji w tej dziedzinie w stosunku do nowych państw członkowskich. W przypadku państw przyjętych 1 maja 2004 r. nie było potrzeby skorzystania z powyższych klauzul bezpieczeństwa. Specjalne klauzule ochronne zostały umieszczone w Traktacie akcesyjnym dotyczącym Bułgarii i Rumunii. Ze względu na znacznie słabsze przygotowanie tych państw do członkostwa (w stosunku do grupy państw przyjętych 1 maja 2004 r.) klauzule te zostały zaostrzone. Komisja ustanowiła specjalną procedurę wstępnego monitorowania obydwu państw w dziedzinach objętych klauzulami (ang. benchmarking procedure). W przypadku tych państw klauzule te zostały wykorzystane.

2.5. Zasadnicze problemy interpretacyjne dotyczące postanowień Traktatu akcesyjnego Interpretacja postanowień Traktatu akcesyjnego (oraz wyniki negocjacji akcesyjnych) powodowały różnego rodzaju problemy. Problem, który dotknął wiele nowych państw członkowskich, związany był z tłumaczeniem aktów wspólnotowych (unijnych) acquis na język urzędowy danego państwa. Stosownie do postanowień Aktu dotyczącego warunków przystąpienia (art. 58) teksty aktów acquis w językach urzędowych nowych państw członkowskich (w tym w języku polskim) „są od dnia przystąpienia tekstami autentycznymi [podkreśl. – J.B.] na tych samych warunkach co teksty sporządzone w obecnych jedenastu językach”. W nowych państwach członkowskich (w tym w Polsce) powstało wiele problemów związanych z tym, że nie wszystkie akty wspólnotowego prawa pochodnego zostały na czas opublikowane w języku danego państwa. Na ten temat wypowiedział się Trybunału Sprawiedliwości w wyroku z 11 grudnia 2007 r. w sprawie C-161/06 Skoma-Lux sro. Trybunał stwierdził, że, co prawda, sytuacja taka nie prowadzi do nieważności wspólnotowego aktu prawa pochodnego, ale „sprzeciwia się temu, aby można było powołać się na obowiązki zawarte w przepisach wspólnotowych, które nie zostały opublikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej w języku nowego państwa członkowskiego, jeżeli język ten jest językiem urzędowym Unii Europejskiej, wobec jednostek w tym państwie, nawet jeżeli mogły one zapoznać się z tymi przepisami przy użyciu innych środków”.

708

446 709

XIX. Prawne aspekty akcesu Polski do UE

Inne problemy, które odnosiły się jedynie do Polski i znalazły finalizację w postępowaniu przed Trybunałem Sprawiedliwości, dotyczyły: 1) uznania kwalifikacji pielęgniarek, zwłaszcza dyplomów pielęgniarskich szkół średnich – po stronie unijnej wzbraniano się przed zrównaniem ich z licencjatami. Kwestia ta była szczególnie aktualna podczas negocjacji akcesyjnych oraz odnoszono ją również do postanowień Traktatu akcesyjnego. Ostatecznie sprawa znalazła finał w wyroku Trybunału Sprawiedliwości z 18 lipca 2007 r. w sprawie C-460/05 Polska przeciwko Parlamentowi Europejskiemu i Radzie UE (formalnie Polska skarżyła postanowienia dyrektywy 2005/36/WE w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych przejmujące stosowne regulacje Traktatu akcesyjnego). Trybunał argumentację strony polskiej odrzucił; 2) rozszerzenia uzgodnionych derogacji w stosunku do płatności bezpośrednich (stopniowe dochodzenie przez polskich rolników do poziomu płatności przysługujących rolnikom ze „starych” państw członkowskich) na nowe produkty w toku reformy WPR w latach 2003–2004 (po podpisaniu Traktatu akcesyjnego, lecz przed jego wejściem w życie). Polska uważała, że płatności w stosunku do nowych kategorii produktów rolnych nie powinny być objęte powyższym systemem i skierowała skargę do Trybunału Sprawiedliwości o zbadanie legalności aktów unijnych wprowadzających reformę. W wyroku z 23 października 2007 r. w sprawie C-273/04 Polska przeciwko Radzie UE (system phasing-in) Trybunał nie podzielił argumentów strony polskiej; 3) przedłużenia możliwości sprzedaży w Polsce tzw. leków generycznych (do 2008 r., o ile znajdowały się w sprzedaży w Polsce przed datą akcesu); dodatkowym problemem stały się niejasności w sporządzeniu listy takich leków. Kwestie te były przedmiotem wyroku Trybunału Sprawiedliwości z 22 grudnia 2010 r. w sprawie C-385/08 Komisja przeciwko Polsce (leki generyczne); 4) rozporządzeń wydanych przez Komisję w celu wykonania postanowień Traktatu akcesyjnego regulujących zakaz gromadzenia nadmiernych zapasów towarów rolnych oraz cukrowych w związku z akcesem do Unii. Polska oceniała, że odnośne rozporządzenia Komisji są nieproporcjonalne i dyskryminujące. Sąd Pierwszej Instancji (obecnie Sąd UE) odrzucił argumentację Polski – w wyroku z 10 czerwca 2009 r. w sprawie T-257/04 w odniesieniu do produktów rolnych oraz w wyroku z 10 czerwca 2009 r. w sprawie T-258/04 w stosunku do towarów cukrowych skargi oddalił (w tym drugim przypadku ze względu na przekroczenie terminu). Polska odwołała się od tych wyroków do Trybunału Sprawiedliwości. W wyroku z 26 czerwca 2012 r. (sprawa C-335/09 P) Trybunał Sprawiedliwości podzielił stanowisko Sądu UE w sprawie towarów rolnych, natomiast w wyroku z 26 czerwca 2012 r. (sprawa C-336/09 P) skierował sprawę towarów cukrowych do ponownego rozpoznania do Sądu UE, nie podzielając oceny Sądu, że została ona wniesiona z naruszeniem terminu.

Literatura uzupełniająca Barcz J., Austria w Unii Europejskiej. Problemy prawne w procesie akcesyjnym, Opole 2001. Barcz J. (red.), Bułgaria i Rumunia w Unii Europejskiej. Aspekty polityczne, prawne i ekonomiczne procesu akcesyjnego, Warszawa 2009. Barcz J. (red.), Prawne aspekty członkostwa Polski w Unii Europejskiej, Warszawa 2012.

www.lexisnexis.pl

2. Traktat akcesyjny

447

Biernat S., Dudzik S., Niedźwiedź M. (red.), Przystąpienie Polski do Unii Europejskiej. Traktat akcesyjny i jego skutki, Kraków 2003. Czapliński W. (red.), Poland’s Way to the European Union. Legal Aspects, Warsaw 2002. Konstytucyjno-ustrojowe i prawne aspekty przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Dokumenty i materiały (2003–2005), wybór i wstęp R. Chruściak, Warszawa 2005. Kuźniar R. (red.), Krzysztof Skubiszewski – dyplomata i mąż stanu, Warszawa 2011. Ludlow P., The Making of the New Europe. The European Councils in Brussels and Copenhagen 2002, Brussels 2004. Michoński A., Przystąpienie Polski do Unii Europejskiej. Negocjacje akcesyjne. Zestaw dokumentów, Warszawa 2006. Referendum ogólnokrajowe w sprawie przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej – 8 czerwca 2003 r. Wybrane dokumenty, Warszawa 2003. Trzeciak S., Gra o Europę. Negocjacje akcesyjne Polski z Unią Europejską, Warszawa 2010.

Zagadnienia egzaminacyjne 1. Dlaczego decyzja w sprawie uzyskania członkostwa w Unii Europejskiej była jednym z filarów reorientacji polskiej polityki zagranicznej w toku transformacji ustrojowej po 1989 r.? 2. Na tle procedury akcesyjnej (art. 49 TUE) omów zasadnicze etapy procesu akcesji Polski do Unii Europejskiej. 3. Jakie podstawowe urzędy ustanowiono w Polsce w związku z ubieganiem się o członkostwo w Unii Europejskiej? 4. Omów strukturę Traktatu akcesyjnego dotyczącego Polski (na tle kształtowania się podstawy prawnej przyjęcia nowego państwa członkowskiego do Unii Europejskiej). 5. Jakie zasadnicze kwestie regulują traktaty akcesyjne? Omów ten problem, odwołując się do regulacji Traktatu akcesyjnego dotyczącego Polski. 6. Jakie zasadnicze problemy prawne wystąpiły w toku interpretacji Traktatu akcesyjnego dotyczącego Polski? 7. Omów procedurę ratyfikacji Traktatu akcesyjnego dotyczącego Polski w świetle problemów związanych z interpretacją postanowień art. 90 Konstytucji RP.

Rozdział XX

Konstytucyjne podstawy członkostwa Polski w UE XX. Konstytucyjne podstawy członkostwa Polski w UE 1. Uwagi wstępne

1. Uwagi wstępne 710

Przyjęcie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r. miało miejsce w czasie, kiedy cel Polski nakierowany na członkostwo w Unii Europejskiej był jednoznacznie określony i realizowany w praktyce. Z tego powodu w Konstytucji znalazło się wiele ważnych postanowień, które antycypowały przynależność w Unii (choć mogą się one odnosić również do członkostwa Polski w innych organizacjach międzynarodowych). Do najistotniejszych postanowień Konstytucji RP należy zaliczyć art. 9 (zobowiązujący Polskę do przestrzegania wiążącego ją prawa międzynarodowego), art. 90 (dotyczący formuły wyrażania zgody na umowę międzynarodową, na mocy której Polska powierza organizacji międzynarodowej „kompetencje organów władzy państwowej w niektórych sprawach” ) i art. 91 (regulujący relacje między polskim prawem krajowym a prawem międzynarodowym i prawem organizacji międzynarodowej). Już w warunkach członkostwa wymienione postanowienia Konstytucji RP stały się przedmiotem interpretacji w orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego, z których najistotniejszy jest wyrok z 11 maja 2005 r. W wyroku tym Trybunał potwierdził zgodność z Konstytucją RP Traktatu akcesyjnego, na mocy którego Polska przystąpiła do Unii Europejskiej.

711

Najistotniejsze orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego dotyczące członkostwa Polski w Unii Europejskiej 1. Wyrok z 27 kwietnia 2005 r. (P. 1/05, OTK-A 2005, nr 4, poz. 42) w sprawie transpozycji decyzji ramowej w sprawie europejskiego nakazu aresztowania. 2. Wyrok z 11 maja 2005 r. (K. 18/04, OTK-A 2005, nr 5, poz. 49) w sprawie konstytucyjności Traktatu akcesyjnego.

2. Konstytucyjny akt integracyjny

449

3. Postanowienie z 19 grudnia 2006 r. (P. 37/05, OTK-A 2006, nr 11, poz. 177) w sprawie pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie dotyczącego akcyzy na samochody używane. 4. Wyrok z 18 lutego 2009 r. (Kp 3/08, OTK-A 2009, nr 2, poz. 9) dotyczący uznania przez Polskę jurysdykcji Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w III filarze UE. 5. Postanowienie z 20 maja 2009 r. (Kpt 2/08, OTK-A 2009, nr 5, poz. 78) w sprawie sporu kompetencyjnego dotyczącego określenia centralnego konstytucyjnego organu państwa, który uprawniony jest do reprezentowania Polski w posiedzeniach Rady Europejskiej UE. 6. Wyrok z 24 listopada 2010 r. (K 32/09, OTK-A 2010, nr 9, poz. 108) w sprawie konstytucyjności Traktatu z Lizbony. 7. Wyrok z 16 listopada 2011 r. (K 45/09) w sprawie badania konstytucyjności unijnego prawa pochodnego.

2. Konstytucyjny akt integracyjny 2. Konstytucyjny akt integracyjny

Przystąpienie do Unii Europejskiej oraz członkostwo w niej stanowią wielkie wyzwania ustrojowe, wymagające istotnych dostosowań ustrojowych w państwie przystępującym, zagwarantowania efektywności prawa unijnego oraz sprawności w udziale w procesie decyzyjnym w UE. Przygotowując się do członkostwa w Unii, Polska wprowadziła do Konstytucji z 1997 r. stosunkowo spójny system przepisów mających na celu zagwarantowanie legitymacji demokratycznej samej decyzji o przystąpieniu i późniejszym decyzjom zmieniającym podstawy traktatowe działania Unii oraz stosowania prawa unijnego w polskim porządku prawnym. Stąd też przepisy Konstytucji RP odnoszące się do członkostwa Polski w Unii Europejskiej można określić jako „konstytucyjny akt integracyjny”.

712

Ze względu na kompleksowy charakter wyzwań związanych z członkostwem w UE wymagają one spójnej, systematycznej i całościowej wykładni, nakierowanej na zagwarantowanie efektywnego członkostwa w Polski w Unii. Owo „przychylne”, „prointegracyjne” nastawienie Konstytucji RP do procesu integracji europejskiej zostało uznane za zasadę konstytucyjną jeszcze przed akcesem Polski do Unii Europejskiej. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 27 maja 2003 r. (K 11/03, OTK-A 2003, nr 5, poz. 43) w sprawie konstytucyjności ustawy o referendum ogólnokrajowym podkreślił: „[...] wykładnia obowiązującego ustawodawstwa powinna uwzględniać konstytucyjną zasadę przychylności procesowi integracji europejskiej i współpracy między państwami (por. Preambuła oraz art. 9 Konstytucji). Konstytucyjnie poprawne i preferowane jest takie interpretowanie prawa, które służy realizacji wskazanej zasady konstytucyjnej” (pkt 16 uzasadnienia).

713

450 714

XX. Konstytucyjne podstawy członkostwa Polski w UE

Postanowienia Konstytucji RP dotyczące członkostwa Polski w Unii Europejskiej – ów konstytucyjny akt integracyjny – obejmują trzy główne elementy: 1) decyzję Polski o powierzeniu Unii Europejskiej określonych kompetencji organów władzy państwowej – decyzja taka jest niezbędnym warunkiem akcesji do Unii (zawarcia traktatu akcesyjnego), a następnie dokonania wszelkich zmian w zakresie jej kompetencji (rewizji traktatów stanowiących podstawę Unii Europejskiej); 2) określenie zakresu kompetencji organów władzy państwowej powierzanych Unii Europejskiej – zakres ten musi odpowiadać acquis unijnemu w chwili akcesji, po czym jest zmieniany w toku rewizji traktatów stanowiących podstawę Unii Europejskiej; 3) postanowienia dotyczące implikacji akcesji do Unii Europejskiej i dalszego powierzania jej kompetencji organów władzy państwowej – wiąże się to zwłaszcza z obowiązkiem otwarcia krajowego porządku prawnego na akty prawa unijnego, przeprowadzenia zmian ustrojowych gwarantujących efektywny udział w unijnym procesie decyzyjnym oraz zagwarantowanie praw obywateli Unii. W niniejszym rozdziale zostały przedstawione problemy związane z: podjęciem przez Polskę decyzji w sprawie powierzenia kompetencji Unii Europejskiej, zapewnieniem jej legitymacji demokratycznej oraz zakresem przedmiotowym takiej decyzji. Problem zapewnienia efektywności prawu Unii Europejskiej w polskim krajowym porządku prawnym jest natomiast przedmiotem następnego rozdziału.

3. Decyzja Polski w sprawie powierzenia UE kompetencji organów władzy państwowej w niektórych sprawach

3. Decyzja Polski w sprawie powierzenia UE kompetencji organów władzy państwowej...

3.1. Konstytucyjna podstawa podjęcia decyzji 715

Twórcy polskiej Konstytucji z 1997 r. wzięli pod uwagę problemy konstytucyjne, jakie występowały w przeszłości w państwach członkowskich Wspólnot, i ustanowili jednoznaczne postanowienia w Konstytucji (art. 90 ust. 1), które upoważniają Polskę do podjęcia decyzji w sprawie przekazania „organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu kompetencji organów władzy państwowej w niektórych sprawach”. Są to postanowienia fundamentalne z punktu widzenia suwerenności państwa: wskazują bowiem na to, że – na podstawie własnej Konstytucji – państwo podejmuje decyzję w sprawie przystąpienia do Unii Europejskiej, względnie (już w warunkach członkostwa) rozszerzenia jej kompetencji. Stwierdzając zgodność z Konstytucją RP Traktatu dotyczącego przystąpienia Polski do Unii Europejskiej, Trybunał Konstytucyjny podkreślił w wyroku z 11 maja 2005 r. (K 18/04): „[...] proces integracji europejskiej związany z przekazywaniem kompetencji w niektórych sprawach organom wspólnotowym (unijnym) ma oparcie w samej Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Mechanizm przystąpienia Rzeczypospolitej do Unii Europejskiej znajduje wyraźną podstawę prawną w regulacjach konstytucyjnych” (pkt 7 uzasadnienia).

www.lexisnexis.pl

3. Decyzja Polski w sprawie powierzenia UE kompetencji organów władzy państwowej...

451

Artykuł 90 ust. 1 Konstytucji, jeśli chodzi o Unię Europejską: 1) był podstawą prawną decyzji Polski w sprawie przystąpienia do Unii Europejskiej (zawarcia Traktatu akcesyjnego); 2) stanowi obecnie (w warunkach członkostwa Polski w Unii Europejskiej) podstawę prawną do podjęcia decyzji w sprawie wyrażenia zgody na zmiany zakresu kompetencji Unii Europejskiej (w wyniku zawarcia kolejnych traktatów rewizyjnych).

716

Artykuł 90 ust. 1 Konstytucji RP nie odnosi się do kwestii wypowiedzenia umowy, na mocy której następuje przeniesienie kompetencji organów władzy państwowej na organizację międzynarodową. Ustawa o umowach międzynarodowych wskazuje, że w takim przypadku zgoda miałaby być wyrażona w drodze ustawy zwykłej. Rozwiązanie takie jest słusznie krytykowane.

3.2. Pojęcie „organizacja międzynarodowa lub organ międzynarodowy” Należy sprecyzować, na jaki podmiot mogą zostać przeniesione kompetencje organów władzy państwowej. Artykuł 90 ust. 1 Konstytucji RP wskazuje na „organizację międzynarodową lub organ międzynarodowy”. Pojęcia te są elastyczne i odpowiadają praktyce konstytucyjnej innych państw członkowskich posługujących się w podobnym kontekście co najmniej kilkunastoma terminami.

717

Zasadniczo można stwierdzić, że: 1) artykuł 90 ust. 1 Konstytucji RP nie ogranicza kręgu wchodzących w grę organizacji lub organów (mogą to być organizacje uniwersalne lub regionalne, grupujące kilkanaście lub kilka państw); 2) nie jest zakreślony przedmiot działania danej organizacji; 3) „przekazanie” będzie dotyczyć organizacji międzynarodowej mającej podmiotowość międzynarodowoprawną; art. 90 ust. 1 Konstytucji RP nie uzależnia jednak możliwości „przekazania” od określonego statusu prawnego danego podmiotu – może to być instytucja międzynarodowa niestanowiąca organizacji międzynarodowej w ścisłym znaczeniu, lecz wyposażona przez państwa w określone kompetencje (np. międzynarodowy organ sądowy). W toku postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym o zbadanie konstytucyjności Traktatu akcesyjnego pojawił się zarzut, że dawne Wspólnoty były określane jako „organizacje ponadnarodowe”, natomiast art. 90 ust. 1 Konstytucji RP nie wymienia takiej kategorii wśród podmiotów, którym Polska może powierzyć kompetencje organów władzy państwowej. Skarżący pominęli jednak, że pojęcie „organizacji ponadnarodowej” należy do pojęć teorii prawa międzynarodowego i odnosi się do organizacji międzynarodowej wykazującej się specyficznymi cechami (m.in. uprawnieniem do przyjmowania aktów prawnych wywołujących skutek bezpośredni). Nie zmienia to jednak ich charakteru prawnego jako organizacji międzynarodowych w rozumieniu prawa międzynarodowego.

718

452

XX. Konstytucyjne podstawy członkostwa Polski w UE

W wyroku z 11 maja 2005 r. (K 18/04) Trybunał Konstytucyjny słusznie stwierdził: „[...] traktaty ustanawiające Wspólnoty Europejskie oraz Unię (jak też akty stanowionego prawa pochodnego) nie posługują się pojęciem «organizacji ponadnarodowej». Wprawdzie nazwy własne organizacji, o których mowa w art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 3 Konstytucji, nie zostały konstytucyjnie sprecyzowane, niemniej konstytucyjne kryteria takich organizacji spełniają aktualnie – w odniesieniu do członkostwa Rzeczypospolitej Polskiej – tylko Wspólnoty i Unia Europejska. W tym stanie rzeczy pozbawione uzasadnienia są zarzuty wnioskodawców o przekazaniu zaskarżonymi postanowieniami Traktatu akcesyjnego i Aktu dotyczącego warunków przystąpienia kompetencji na rzecz organizacji nieprzewidzianej w art. 90 ust. 1 oraz o uznaniu pierwszeństwa prawa stanowionego w ramach organizacji niewskazanej w art. 91 ust. 3 Konstytucji – przed prawem krajowym. Dlatego też teza zawarta we wniosku złożonym 19 kwietnia 2004 r. o «włączeniu państwa i narodu polskiego w system organizacji ponadnarodowej, jaką jest Unia Europejska», oparta jest na niemającym dostatecznych przesłanek prawnych rozróżnieniu organizacji «ponadnarodowych» i «międzynarodowych». Nie znajduje ono oparcia ani w prawie międzynarodowym, ani też w postanowieniach Traktatu akcesyjnego i Aktu dotyczącego warunków przystąpienia. Na marginesie odnotować należy, iż w doktrynie prawa międzynarodowego publicznego i w orzecznictwie prawnomiędzynarodowym podmiotowość prawnomiędzynarodową przypisuje się Wspólnotom Europejskim. Podmiotowość Unii Europejskiej nie jest, jak dotychczas, w pełni i we wszystkich aspektach ostatecznie ukształtowana” (pkt 8.5 uzasadnienia).

3.3. Legitymacja demokratyczna podjęcia decyzji 3.3.1. Pojęcie ratyfikacji i procedury ratyfikacyjne 719

Ratyfikacja jest najbardziej uroczystym aktem związania się przez państwo umową międzynarodową. W Polsce umowy międzynarodowe ratyfikuje Prezydent RP (art. 133 ust. 1 pkt 1 Konstytucji RP). Z punktu widzenia procedury przedłożenia Prezydentowi RP umowy międzynarodowej wymagającej ratyfikacji można wyróżnić: 1) tzw. dużą ratyfikację – mowa jest o niej w art. 89 ust. 1 Konstytucji RP, który uzależnia ratyfikowanie przez Prezydenta RP danej umowy od uprzedniej zgody wyrażonej w drodze ustawy, o ile przedmiot umowy dotyczy spraw ściśle wyliczonych; 2) tzw. małą ratyfikację – mowa jest o niej w art. 89 ust. 2 Konstytucji RP; dotyczy sytuacji, gdy ze względu na przedmiot umowy międzynarodowej nie jest konieczne uprzednie wyrażenie zgody na jej ratyfikowanie w drodze ustawy (przedłożenie umowy do ratyfikacji Prezydentowi RP wymaga wówczas uprzedniego powiadomienia Sejmu);

www.lexisnexis.pl

3. Decyzja Polski w sprawie powierzenia UE kompetencji organów władzy państwowej...

453

3) specyficzną procedurę ratyfikacyjną – dotyczy ona umów międzynarodowych objętych art. 90 ust. 1 Konstytucji RP, na mocy których ma nastąpić powierzenie kompetencji organów władzy państwowej organizacji międzynarodowej; ta specyfika jest uzasadniona wymogiem szczególnej legitymacji demokratycznej dla decyzji podejmowanej w imieniu państwa polskiego, prowadzącej do związania się tego rodzaju umowami.

3.3.2. Wyrażenie zgody na ratyfikację umowy międzynarodowej na podstawie art. 90 Konstytucji RP Prezydent RP może ratyfikować umowę międzynarodową objętą postanowieniami art. 90 ust. 1 Konstytucji RP, o ile uzyskał zgodę wyrażoną alternatywnie: 1) w drodze ustawy uchwalonej przez Sejm większością dwóch trzecich głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów oraz przez Senat większością dwóch trzecich głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby senatorów (art. 90 ust. 2 Konstytucji RP); 2) w wyniku referendum ogólnokrajowego przeprowadzonego zgodnie z art. 125 Konstytucji (art. 90 ust. 3 Konstytucji RP); referendum upoważnia Prezydenta RP do ratyfikacji, jeżeli jest wiążące (musi wziąć w nim udział więcej niż 50% uprawnionych do głosowania) i rozstrzygające (większość ważnie oddanych głosów musi być za ratyfikowaniem umowy); procedurę przeprowadzania takiego referendum określa ustawa z 14 marca 2003 r. o referendum ogólnokrajowym.

720

W wyroku z 11 maja 2005 r. (K 18/04) Trybunał Konstytucyjny podkreślił: „Ustawy upoważniające do ratyfikacji umowy międzynarodowej są uchwalane przy zachowaniu stosownych wymagań proceduralnych przy podejmowaniu decyzji przez Sejm i Senat. Wymagania te w zakresie objętym regulacją art. 90 ust. 1–2 Konstytucji (w odniesieniu do umów o przekazaniu kompetencji organów władzy publicznej) są znacznie podwyższone w porównaniu do wymagań dotyczących ratyfikacji, o której mowa w art. 89 Konstytucji. Sejm i Senat funkcjonują w tym zakresie jako organy reprezentujące Naród – suwerena, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 4 ust. 2 Konstytucji. Bezpośrednie odwołanie się do suwerennej decyzji Narodu występuje jeszcze intensywniej w przypadku przeprowadzenia referendum ogólnokrajowego, upoważniającego do ratyfikacji umowy międzynarodowej o przekazaniu kompetencji organów władzy w niektórych sprawach (art. 90 ust. 3–4 Konstytucji)” (pkt 4.3 uzasadnienia). O wyborze jednej z powyższych możliwości decyduje Sejm, który podejmuje uchwałę bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów (art. 90 ust. 4 Konstytucji). Samo referendum mogą natomiast zarządzić Sejm lub Prezydent RP za zgodą Senatu (art. 71 ust. 1 ustawy o referendum ogólnokrajowym).

721

454

1

XX. Konstytucyjne podstawy członkostwa Polski w UE

Nie ulegało wątpliwości, że procedura określona w art. 90 Konstytucji RP musiała być zastosowana do Traktatu akcesyjnego (na mocy którego Polska stała się członkiem Unii Europejskiej)1. Ma ona, rzecz jasna, zastosowanie również do traktatów rewizyjnych, zmieniających traktaty stanowiące Unię, o ile pociągają one za sobą zmiany w powierzeniu „kompetencji organów władzy państwowej” Unii Europejskiej. W tym trybie miał być w Polsce ratyfi kowany Traktat konstytucyjny, w takim też trybie ratyfikowany został Traktat z Lizbony, przy czym Sejm podjął w tym przypadku uchwałę o wyrażeniu zgody na jego ratyfikację w drodze ustawy. Natomiast tzw. protokół hiszpański – traktat rewizyjny, na mocy którego wprowadzono wcześniej nową alokację miejsc w Parlamencie Europejskim (ustaloną w Traktacie Lizbony) – został ratyfikowany po wyrażeniu zgody w drodze ustawy na podstawie art. 89 ust. 1 Konstytucji RP (ponieważ nie pociągała ona za sobą powierzenia Unii nowych kompetencji).

3.3.2.1. Wyrażenie zgody w drodze ustawy na ratyfikowanie umowy międzynarodowej 722

Wymóg szczególnej legitymacji demokratycznej znajduje w tym przypadku wyraz w ostrych wymogach uchwalenia takiej ustawy – zarówno w przypadku Sejmu, jak i Senatu wymagana jest większość dwóch trzecich głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów względnie senatorów (o ile w grę wchodzi powierzenie organizacji międzynarodowej nowych kompetencji, czyli zastosowanie ma art. 90 ust. 1 Konstytucji RP). W przypadkach wyliczonych w art. 89 ust. 1 Konstytucji RP wystarczająca jest ustawa zwykła. Procedura uchwalenia takiej ustawy charakteryzuje się następującymi specyficznymi cechami: 1) inicjatywę ustawodawczą ma w takim przypadku jedynie rząd (on bowiem zawiera umowy międzynarodowe, tj. negocjuje je i podpisuje); 2) treść ustawy ograniczona jest do formuły wyrażenia zgody na ratyfikowanie danej umowy międzynarodowej; nie jest więc możliwe zgłaszanie do niej poprawek, zwłaszcza jeżeli ingerowałyby one w tekst wynegocjowanej i podpisanej umowy; 3) ustawa, o której mowa w art. 90 ust. 2 Konstytucji RP, nie może być rozpatrywana w trybie pilnym (art. 123 Konstytucji RP), w takim trybie nie mogą być bowiem rozpatrywane m.in. ustawy regulujące „ustrój i właściwość władz publicznych”. Przywołana specyfika procedury uchwalania ustawy upoważniającej Prezydenta RP do ratyfikowania umowy międzynarodowej (objętej art. 90 ust. 1 Konstytucji RP) nie budziła wątpliwości w doktrynie. Jak wspomniano, drogę ustawową wyrażenia zgody wybrał Sejm w stosunku do ratyfikowania przez Prezydenta RP Traktatu 1

Szczegółowo w rozdziale XIX.

www.lexisnexis.pl

4. Granice powierzenia kompetencji UE

455

z Lizbony. W dniu 25 lutego 2008 r. rząd przedłożył projekt stosownej ustawy. Problem pojawił się w związku z tym, że w toku gorącej dyskusji okołoratyfikacyjnej własne projekty ustaw przedłożyli zarówno opozycyjna partia Prawo i Sprawiedliwość (12 marca 2008 r.), jak i ówczesny Prezydent RP (17 marca 2008 r.). Obydwa te projekty ingerowały w treść Traktatu z Lizbony. Ostatecznie podstawą uchwalonej ustawy upoważniającej Prezydenta RP do ratyfikowania Traktatu z Lizbony stał się projekt rządowy. Można więc utrzymywać, że praktyka poparła dotychczasowe poglądy doktryny dotyczące wyłączności inicjatywy rządu w tej mierze oraz ograniczonego (do upoważnienia) zakresu przedmiotowego takiej ustawy.

3.3.2.2. Wyrażenie zgody w drodze referendum ogólnokrajowego na ratyfikowanie umowy Wymóg szczególnej legitymacji demokratycznej znajduje wyraz przede wszystkim w możliwości rozpisania referendum ogólnokrajowego (art. 90 ust. 3 Konstytucji RP) w sprawie wyrażenia zgody na ratyfikowanie umowy międzynarodowej objętej art. 90 ust. 1 Konstytucji. Jak wskazano uprzednio, referendum takie przeprowadzane jest zgodnie z art. 125 Konstytucji RP (art. 90 ust. 3 Konstytucji RP). Oznacza to, że referendum upoważnia Prezydenta RP do ratyfikacji, jeżeli jest wiążące (musi wziąć w nim udział więcej niż 50% uprawnionych do głosowania) i rozstrzygające (większość ważnie oddanych głosów musi być za ratyfikowaniem umowy). W takim trybie – jak już wspomniano – został ratyfikowany Traktat akcesyjny, na mocy którego Polska uzyskała członkostwo w Unii Europejskiej.

723

Najpoważniejszą słabością przywołanej procedury jest ustanowienie progu udziału (powyżej 50% uprawnionych do głosowania) dla wiążącego charakteru referendum: dopiero wynik pozytywny osiągnięty w takiej sytuacji upoważnia Prezydenta do ratyfikowania umowy objętej procedurą określoną w art. 90 Konstytucji RP. Postuluje się w doktrynie, aby również w tej dziedzinie obowiązywała procedura właściwa dla zatwierdzenia zmiany Konstytucji RP, tj. aby decydowała większość biorących udział w referendum. Innym istotnym problemem jest to, że Konstytucja RP nie precyzuje (ani w art. 90, ani w art. 91) rangi umów międzynarodowych ratyfi kowanych za uprzednią zgodą wyrażoną w referendum ogólnokrajowym w krajowym porządku prawnym.

4. Granice powierzenia kompetencji UE 4. Granice powierzenia kompetencji UE

Określenie zakresu kompetencji organów władzy państwowej powierzanych Unii Europejskiej jest z konstytucyjnoprawnego punktu widzenia problemem centralnym, oddziałującym na obowiązek zagwarantowania efektywności prawa UE w krajowym porządku prawnym. Problem ten obejmuje dwie zasadnicze kwestie:

724

456

XX. Konstytucyjne podstawy członkostwa Polski w UE

1) zakresu przedmiotowego powierzanych kompetencji organów władzy państwowej na rzecz organizacji międzynarodowej; 2) klauzul imitacyjnych, tj. konstytucyjnych ram, w których to przekazanie może nastąpić i których nie można przekroczyć przy podejmowaniu decyzji na mocy art. 90 ust. 1 Konstytucji RP.

4.1. Zakres przedmiotowy kompetencji powierzanych 725

Jeśli chodzi o pierwszy problem, to w art. 90 ust. 1 Konstytucji RP mowa jest ogólnie o „kompetencjach organów władzy państwowej w niektórych sprawach”. Nie dokonano jednak sprecyzowania, o jakie sprawy chodzi. Jest to podejście zasadne, pozwalające zachować przy podejmowaniu decyzji stosowną elastyczność. Zważmy bowiem na to, że wraz z przystąpieniem do UE Polska zobowiązała się do przestrzegania całości acquis unijnego, a więc dla zakresu przekazania miarodajne było prawo UE istniejące w momencie przystępowania do Unii, następnie zmieniane kolejnymi traktatami rewizyjnymi. Decyzja podejmowana na mocy art. 90 ust. 1 Konstytucji RP pozwala więc powierzać Unii Europejskiej stosowne dziedziny władzy ustawodawczej, władzy wykonawczej i władzy sądowniczej (art. 10 ust. 1 Konstytucji RP), przy czym przekazanie nie musi być równoważne w tym znaczeniu, że objęcie powierzeniem określonej dziedziny władzy wykonawczej musiałoby pociągać za sobą konieczność przekazania stosownej dziedziny władzy wykonawczej i sądowniczej. Również w tej mierze konieczna jest elastyczność wynikająca z zakresu zobowiązań, które Polska musi przyjąć w związku z przystąpieniem do danej organizacji międzynarodowej. W przypadku akcesji do Unii Europejskiej zakres przekazywanych kompetencji był podyktowany zakresem acquis unijnego.

4.2. Klauzule limitacyjne 726

Jeśli natomiast chodzi o drugi problem, to ramy konstytucyjne zakresu powierzania kompetencji organów władzy państwowej wynikają przede wszystkim z niezmiernie istotnego stwierdzenia, że przekazanie może dotyczyć „niektórych spraw”. Oznacza to, że na podstawie art. 90 ust. 1 Konstytucji RP nie można przekazać „całości spraw” kompetencji organów władzy państwowej, co prowadziłoby do upadku państwa. W wyroku z 11 maja 2005 r. (K 18/04) Trybunał Konstytucyjny słusznie podkreślił, że: „wskazane tu unormowania nie mogą posłużyć do przekazania kompetencji w zakresie, który powodowałby, iż Rzeczpospolita Polska nie może funkcjonować jako państwo suwerenne i demokratyczne” (pkt 4.5 uzasadnienia). Kontrola dochowania tego wymogu spełniana jest w drodze zaostrzonych warunków wyrażenia zgody na ratyfikowanie stosownej umowy międzynarodowej oraz – w ostateczności – w drodze badania konstytucyjności takiej umowy przez Trybunał Konstytucyjny.

www.lexisnexis.pl

4. Granice powierzenia kompetencji UE

457

Konstytucja RP nie zawiera natomiast postanowień, które expressis verbis wyłączałyby określone materie spod możliwości powierzenia ich organizacji międzynarodowej. Tego rodzaju klauzule imitacyjne sprecyzował Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 24 listopada 2010 r. (K 32/09, OTK-A 2010, nr 9, poz. 108) w sprawie konstytucyjności Traktatu z Lizbony. Trybunał Konstytucyjny określił w tym wyroku art. 90 Konstytucji RP jako „normatywną kotwicę suwerenności”. Konstytucyjne granice powierzenia przez Polskę kompetencji Unii Europejskiej (klauzule imitacyjne) wytyczają – według Trybunału – czynniki określające „tożsamość konstytucyjną” Polski: poszanowanie zasad polskiej państwowości, demokracji, zasady państwa prawnego, zasady sprawiedliwości społecznej, zasad określających podstawy ustroju gospodarczego, zapewnienie ochrony godności człowieka oraz praw i wolności konstytucyjnych, zasady pomocniczości. Nie oznacza to – podkreślił Trybunał – że Konstytucja RP zakazuje powierzania kompetencji organów władzy państwowej organizacjom międzynarodowym. Podstawą konstytucyjną takiego powierzenia jest art. 90 Konstytucji RP. Trybunał odniósł się w tym kontekście do relacji między suwerennością państwa a jego udziałem w stosunkach międzynarodowych, przypominając: „zaciąganie zobowiązań międzynarodowych i ich wykonywanie nie prowadzi do utraty lub ograniczenia suwerenności państwa, ale jest jej potwierdzeniem, a przynależność do struktur europejskich nie stanowi w istocie ograniczenia suwerenności państwowej, lecz jest jej wyrazem”. Następnie Trybunał podkreślił, że powierzenie kompetencji na rzecz organizacji międzynarodowej jest dopuszczalne przy przestrzeganiu powyższych czynników składających się na „tożsamość konstytucyjną Polski”, stojących na straży tożsamości narodowej i suwerenności Polski. Gwarantują to – z jednej strony – mechanizmy konstytucyjne: art. 90 Konstytucji RP, a także: „udział polskiej demokratycznej reprezentacji i organów państwa polskiego we wpływaniu na treść prawa unijnego, jego uchwalenie oraz osiągnięcie skuteczności w Polsce”, z drugiej zaś – zbieżność aksjologiczna między polską Konstytucją a Unią Europejską: „Podstawą pełnej tożsamości aksjologicznej jest identyczność inspiracji aksjologicznej Unii i Rzeczypospolitej potwierdzona w preambule do Traktatu o Unii Europejskiej i preambule do Konstytucji, identyczność przywiązania do zasad wolności i demokracji, praw człowieka i podstawowych wolności oraz praw socjalnych, a także dążenie do umocnienia demokratycznego charakteru i skuteczności działania instytucji. Część prawa Unii jako zasady ogólne prawa stanowią prawa podstawowe, zagwarantowane w europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, które znajdują odzwierciedlenie w Konstytucji”.

727

458

XX. Konstytucyjne podstawy członkostwa Polski w UE

5. Problem nowelizacji Konstytucji RP w związku z członkostwem Polski w UE

5. Problem nowelizacji Konstytucji RP w związku z członkostwem Polski w UE

5.1. Zakres problemu 728

Dyskusja nad potrzebą zmiany Konstytucji RP z 1997 r. w związku z członkostwem w UE znacznie uprzedziła akces Polski do Unii. Zwolennicy takiego dostosowania Konstytucji odwoływali się przede wszystkim do doświadczeń „starych” państw członkowskich, głównie państw przystępujących do Wspólnot, a następnie Unii Europejskiej, w których z reguły tego rodzaju dostosowania były dokonywane z myślą o podniesieniu efektywności działania państwa w strukturach integracyjnych. Nie chodziło więc o krytykę postanowień Konstytucji z 1997 r., której regulacje w dziedzinie nastawienia Polski do prawa międzynarodowego i udziału w relacjach międzynarodowych zasadnie oceniane są jako solidne i nowoczesne, lecz o lepsze sprostanie nowym wyzwaniom, związanym z bezpośrednim udziałem Polski w procesach integracyjnych, które w połowie lat 90. mogły być brane pod uwagę przez ustrojodawcę jedynie częściowo. Rzecz bowiem w tym, że członkostwo państwa w Unii Europejskiej stanowi wielkie wyzwanie ustrojowe, oddziałujące na zasadnicze sfery władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej. Nie ogranicza się ono w żadnym przypadku jedynie do konieczności powierzenia określonych kompetencji organów władzy państwowej na rzecz Unii Europejskiej, lecz wymaga również wewnętrznych dostosowań ustrojowych, które podniosłyby sprawność państwa w takim zakresie, aby mogło ono uczestniczyć w pełni w procesie współzależności z Unią (postulat budowy sprawnego państwa nabiera w procesach integracyjnych szczególnego znaczenia)2.

729

Wobec sytuacji wewnątrzpolitycznej, która po uzyskaniu przez Polskę członkostwa w Unii Europejskiej nie sprzyjała uchwaleniu kompleksowej nowelizacji Konstytucji, najpilniejsze problemy rozwiązane zostały w sposób trojaki: 1) wiele istotnych spraw, z którymi nie można było zwlekać, zostało uregulowanych w tzw. ustawach okołoakcesyjnych3;

2

Zob. rozdział I. Do ustaw okołoakcesyjnych należą: ustawa z 14 marca 2003 r. o referendum ogólnokrajowym (Dz.U. Nr 57, poz. 507 ze zm.), ustawa z 23 stycznia 2004 r. – Ordynacja wyborcza do Parlamentu Europejskiego (zapewniająca transpozycję dyrektywy 93/109/WE) (Dz.U. Nr 25, poz. 219 ze zm.; obecnie uchylona), ustawa z 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz niektórych innych ustaw (zapewniająca transpozycję dyrektywy 94/80/WE) (Dz.U. Nr 102, poz. 1055) – zastąpione obecnie Kodeksem wyborczym; ustawa z 6 maja 2005 r. o Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego oraz o przedstawicielach Rzeczypospolitej Polskiej w Komitecie Regionów Unii Europejskiej (Dz.U. Nr 90, poz. 759), ustawa z 8 października 2010 r. o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej (która zastąpiła ustawę z 11 marca 2004 r.) (Dz.U. Nr 213, poz. 1395). 3

www.lexisnexis.pl

5. Problem nowelizacji Konstytucji RP w związku z członkostwem Polski w UE

459

2) wątpliwości konstytucyjnoprawne związane z aktem przystąpienia do Unii Europejskiej (konstytucyjność Traktatu akcesyjnego) zostały zinterpretowane przede wszystkim w powoływanym już wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2005 r. (K 18/04); przy okazji Trybunał wyjaśnił wiele innych kwestii konstytucyjnoprawnych o kluczowym znaczeniu dla członkostwa Polski w UE; 3) w niektórych dziedzinach członkostwo w Unii Europejskiej wymusiło dokonanie w Konstytucji RP zmian ad hoc, gdyż w innym przypadku groziłyby Polsce poważne konsekwencje; w 2006 r. dokonano nowelizacji art. 55 ust. 1 Konstytucji RP w celu zapewnienia właściwej transpozycji decyzji ramowej w sprawie europejskiego nakazu aresztowania (ENA), gdyż w przeciwnym przypadku Polska nie miałaby szans na wejście do strefy Schengen.

5.2. Identyfikacja zasadniczych problemów W toku dyskusji zidentyfi kowano wiele problemów, które powinny zostać uwzględnione w przypadku nowelizacji Konstytucji RP, przy czym – jak wspomniano – wskazywano zgodnie, że najlepszym rozwiązaniem byłoby wprowadzenie do Konstytucji RP odrębnego rozdziału dotyczącego członkostwa Polski w Unii Europejskiej. Rozważane problemy mają różny ciężar gatunkowy: od tych o charakterze strukturalnym przez dotyczące wykonania prawa unijnego po korektę niejasności i uchybień legislacyjnych.

730

5.2.1. Problemy o charakterze strukturalnym Poza postulowanym wprowadzeniem do Konstytucji RP zasad współpracy rządu z Sejmem, Senatem i organami samorządu terytorialnego należałoby wskazać na następujące kwestie. 1. Do najpoważniejszych problemów należy zaliczyć rozważenie nowelizacji art. 90 ust. 3 Konstytucji RP (zawierającego odesłanie do art. 125 Konstytucji RP w sprawie wyrażenia zgody na ratyfikację umowy międzynarodowej wskazanej w art. 90 ust. 1 w drodze referendum ogólnokrajowego). Chodzi o odstąpienie od wymaganego progu (powyżej 50% uprawnionych do głosowania) dla wiążącego charakteru referendum i ustanowienie kryterium analogicznego do wskazanego w art. 235 ust. 6 Konstytucji RP (referendum zatwierdzające zmianę konstytucji, tzw. referendum zatwierdzające). Referendum byłoby wiążące i rozstrzygające, jeżeli za upoważnieniem na ratyfikację opowiedziałaby się większość głosujących. Za taką nowelizacją przemawiają trzy istotne argumenty: 1) nie jest jasne, z jakich względów reżim wyrażania zgody na ratyfikację umowy międzynarodowej objętej art. 90 ust. 1 Konstytucji RP miałby być mocniejszy niż formuła wyrażania zgody na zmianę najważniejszych przepisów Konstytucji – w pełni uzasadnione byłoby wprowadzenie formuły identycznej; 2) wobec pasywności wyborców obecne rozwiązanie stwarza niejasną sytuację polityczną: istotą systemu demokratycznego powinien być natomiast aktywny udział obywateli w podejmowaniu najważniejszych decyzji – dlaczego więc podjęcie

731

460

XX. Konstytucyjne podstawy członkostwa Polski w UE

decyzji w najistotniejszych sprawach ustrojowych ma pozostawać w ręku grupy obywateli pasywnych, względnie niezainteresowanych tymi sprawami; 3) pasywność wyborcy polskiego może sprawić, że – wyłącznie ze względu na formalne bariery – Polska nie będzie w stanie ratyfikować kolejnych traktatów rewizyjnych zmieniających traktaty stanowiące podstawę Unii Europejskiej. 2. Kolejnymi problemami, które wymagałyby nowelizacji Konstytucji z 1997 r., są kwestie związane z prawem wyborczym. Z jednej strony chodziłoby o dodanie postanowień dotyczących praw wyborczych do Parlamentu Europejskiego. Co prawda, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 31 maja 2004 r. (K 15/04, OTK-A 2004, nr 5, poz. 47) stwierdził konstytucyjność ustawy z 23 stycznia 2004 r., m.in. transponującej dyrektywę 93/109/WE, niemniej jednak stan obecny pozostawia istotne wątpliwości co do prawidłowości transpozycji tej dyrektywy: powinna ona co do zasady być transponowana do prawa krajowego tak, jak gdyby ustawodawca regulował problem krajowy. W Polsce zasady prawa wyborczego są regulowane w Konstytucji, szczegóły zaś w ustawie (Kodeksie wyborczym). Wniosek z tego jest jednoznaczny: zasady prawa wyborczego do Parlamentu Europejskiego powinny być regulowane w Konstytucji (w art. 62, względnie w nowym rozdziale dotyczącym członkostwa Polski w UE), a szczegółowe regulacje w ustawie – Kodeksie wyborczym. Chodzi również o nowelizację art. 62 ust. 1 Konstytucji w zakresie wyraźnego przyznania obywatelom Unii obywatelom innych państw członkowskich Unii Europejskiej czynnego i biernego prawa wyborczego do organów samorządu terytorialnego (wykonanie art. 20 ust. 2 TFUE i dyrektywy 94/80/WE). Również w tym przypadku Trybunał Konstytucyjny uznał (pośrednio) konstytucyjność ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz niektórych innych ustaw (pkt 18.2 uzasadnienia wyroku z 11 maja 2005 r., K 18/04). Niemniej jednak także w tym przypadku działają argumenty przywołane uprzednio. Dodatkowo należy uwzględnić, że art. 62 ust. 1 Konstytucji RP stanowi w tym kontekście wyłącznie o „obywatelach polskich”, wypełnianie zatem luki w tak istotnej sprawie w drodze interpretacji Trybunału Konstytucyjnego pozostawia niedosyt.

5.2.2. Umocnienie efektywności prawa unijnego w polskim porządku prawnym 732

W dyskusji koncentrowano się w szczególności na nowelizacji art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, którego postanowienia ograniczają możliwość wydawania rozporządzeń wykonawczych. Doświadczenia innych państw członkowskich wskazują, że zazwyczaj – zwłaszcza w przypadku dyrektyw unijnych, które podlegają częstym zmianom – głównym sposobem gwarantującym skuteczną transpozycję takich dyrektyw przed ustalonym terminem jest sięgnięcie do wydawania rozporządzeń wykonawczych. Należy przy tym wziąć pod uwagę, że z punktu widzenia prawa unijnego państwo członkowskie UE nie może się powoływać m.in. na procedury stanowienia prawa krajowego w celu uzasadnienia zaniedbań w transpozycji dyrektywy.

www.lexisnexis.pl

5. Problem nowelizacji Konstytucji RP w związku z członkostwem Polski w UE

461

5.2.3. Niejasności w obecnie obowiązujących postanowieniach Konstytucji RP Rozważane są przede wszystkim dwie zasadnicze kwestie. 1. Pierwsza odnosi się do postanowień art. 90 ust. 1 Konstytucji. Stanowi on jedynie o związaniu się przez Polskę stosowną umową międzynarodową, brak w nim natomiast wyraźnego odwołania do trybu wyrażania zgody na wypowiedzenie takiej umowy i ewentualne wystąpienie z organizacji międzynarodowej. Artykuł 89 ust. 1 Konstytucji RP zawiera odpowiednie postanowienia dotyczące wypowiedzenia umowy międzynarodowej, natomiast art. 90 ust. 1 został w tej mierze uzupełniony postanowieniami ustawy z 14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodowych. Stwierdza ona w art. 22 ust. 2, że przedłożenie Prezydentowi RP do wypowiedzenia m.in. umowy zawartej w trybie art. 90 ust. 1 wymaga „zgody wyrażonej w ustawie” (zwykłej). Rozwiązanie takie budzi zastrzeżenia: 1) z punktu widzenia techniki legislacyjnej: na mocy ustawy uzupełniane są ważne postanowienia Konstytucji RP; 2) nie jest jasne, dlaczego wyrażenie zgody na wypowiedzenie tak istotnej ustrojowo umowy międzynarodowej ma przebiegać w „słabszym” reżimie prawnym (mowa jest jedynie o ustawie zwykłej) niż w przypadku zawarcia takiej umowy; postulat wymogu actus contrarius w takim przypadku jest w pełni uzasadniony: jeżeli ratyfikowanie umowy w sprawie akcesu do UE wymagało referendum ogólnokrajowego, to podjęcie decyzji w wystąpieniu powinno był legitymowane analogicznie. 2. Druga kwestia dotyczy rangi w sferze wewnątrzpaństwowej umów międzynarodowych ratyfi kowanych przez Prezydenta RP za uprzednią zgodą wyrażoną w drodze referendum ogólnokrajowego. Postanowienia art. 91 Konstytucji RP nie odnoszą się do tej kwestii: art. 91 ust. 2 dotyczy rangi umów międzynarodowych ratyfi kowanych za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie. Mimo pewnych wątpliwości Trybunał Konstytucyjny na podstawie art. 188 pkt 1 Konstytucji RP ma właściwość do kontroli konstytucyjności również umów międzynarodowych, na których ratyfikację wyraził zgodę suweren w drodze referendum ogólnokrajowego. Potwierdził to Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 11 maja 2005 r. (K 18/04), w którym odwołał się również do stanowiska wyrażanego w doktrynie (pkt 1.2 i 1.3 uzasadnienia). Niemniej jednak Trybunał Konstytucyjny słusznie podkreślił wagę wyrażenia zgody na ratyfi kację Traktatu akcesyjnego przez Prezydenta RP na mocy decyzji samego suwerena – narodu (pkt 3.3 akapit pierwszy uzasadnienia). Prezentowany zwykle w doktrynie tok rozumowania, że między art. 90 i art. 91 Konstytucji RP zachodzi tak ścisły związek, iż umowa wskazana w art. 90 (w przypadku wyrażenia zgody na jej ratyfi kację w drodze referendum ogólnokrajowego) powinna mieć taką samą rangę jak każda umowa, na której ratyfi kację wyrażono zgodę w drodze ustawy (art. 90 ust. 2), nie do końca przekonuje.

733

462

XX. Konstytucyjne podstawy członkostwa Polski w UE

5.3. Nowe okoliczności: wejście w życie Traktatu z Lizbony i perspektywa wejścia Polski do strefy euro 5.3.1. Nowe wyzwania związane z wejście w życie Traktatu z Lizbony 734

Traktat z Lizbony wprowadził wiele fundamentalnych reform ustrojowych, które umocniły spójność Unii Europejskiej i przyczyniają się do podniesienia efektywności jej działania. Podjęte w tym Traktacie decyzje są nakierowane również na umocnienie legitymacji demokratycznej Unii. Reformom tym musi odpowiadać właściwe dostosowanie mechanizmów krajowych, zapewniających solidny wpływ państwa członkowskiego w unijnym procesie decyzyjnym oraz efektywne wykonywanie prawa unijnego. Paralelnie państwa członkowskie powinny uwzględnić możliwości stworzone na mocy Traktatu z Lizbony, nakierowane na umocnienie legitymacji demokratycznej Unii. Nowe wyzwania wynikają z następujących najistotniejszych reform Unii Europejskiej, wprowadzonych na mocy Traktatu z Lizbony: 1) z likwidacji trzyfilarowej struktury Unii Europejskiej i jej przekształcenia w spójną organizację międzynarodową, będącą następcą prawnym Wspólnoty Europejskiej (art. 1 akapit trzeci TUE); w wyniku tego przekształcenia w całej nowej Unii obowiązuje co do zasady dawny reżim wspólnotowy (obecny – unijny); ma to konsekwencje przede wszystkim w trzech dziedzinach: w nowym procesie decyzyjnym prowadzącym do uchwalenia aktów unijnego prawa pochodnego; umocnionej efektywności prawa unijnego w sferze krajowej państw członkowskich; wzmocnieniu nadzoru unijnego nad wykonaniem prawa UE przez państwa członkowskie; 2) ze zmian w procesie decyzyjnym, przy czym zasadnicze znaczenie ma wprowadzenie bardziej elastycznej formuły podejmowania przez Radę Europejską i Radę UE decyzji większością kwalifikowaną oraz zwiększenie liczby obszarów objętych kompetencją Unii, w których formuła taka jest stosowana; udział w takim procesie wymaga podniesienia sprawności administracji krajowej biorącej udział w unijnym procesie decyzyjnym oraz podniesienia legitymacji demokratycznej kreowania stanowiska państwa w sprawach UE; 3) z umocnienienia wymogu efektywności prawa unijnego na szczeblu krajowym, co wynika przede wszystkim z rozszerzenia „reżimu unijnego” (dawnego – wspólnotowego) na całą Unię; co prawda do Traktatów stanowiących podstawę UE nie wprowadzono postanowień zawierających expressis verbis zasady pierwszeństwa prawa unijnego wobec prawa krajowego, niemniej zostało potwierdzone (deklaracja nr 17), że jej dotychczasowa treść, znajdująca umocowanie w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości, zostaje zachowana; istotna zmiana wynika jednak z tego, że uprzednio zasada pierwszeństwa działała jedynie w I filarze UE (wspólnotowym), po wejściu natomiast Traktatu z Lizbony w życie działa w obszarze całej Unii (z pewnymi ograniczeniami we WPZiB);

www.lexisnexis.pl

5. Problem nowelizacji Konstytucji RP w związku z członkostwem Polski w UE

463

4) z wprowadzenia do traktatów postanowień (nawiązujących do orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości) umacniających efektywność prawa unijnego: w art. 19 ust. 1 TUE stwierdza się, że „Państwa Członkowskie ustanawiają środki zaskarżenia niezbędne do zapewnienia skutecznej ochrony sądowej w dziedzinach objętych prawem Unii”, a art. 291 ust. 1 TFUE potwierdza zobowiązanie państw członkowskich do podejmowania „wszelkich środków prawa krajowego niezbędnych do wprowadzenia w życie prawnie wiążących aktów Unii”; 5) w zakresie wzmocnienia nadzoru unijnego nad wykonaniem prawa UE przez państwa członkowskie – ze zmodyfikowania ważnych postępowań przez sądami unijnymi; postępowanie w sprawie naruszenia przez państwo członkowskie prawa unijnego (art. 258 TFUE) zostało uproszczone w tzw. drugim etapie (tj. jeżeli państwo nie wykonuje wyroku TSUE stwierdzającego naruszenie przez nie prawa unijnego) – art. 260 ust. 2 TFUE; wprowadzono również możliwość (art. 260 ust. 3 TFUE) nakładania sankcji finansowych na państwa członkowskie, które nie zapewniają prawidłowej transpozycji dyrektyw, już w pierwszym postępowaniu przez TSUE (uprzednio było to możliwe dopiero wtedy, gdy państwo nie wykonywało wyroku potwierdzającego naruszenie); 6) z umocnienia ochrony praw podstawowych w Unii Europejskiej, które znalazło wyraz w dwóch zasadniczych decyzjach (art. 6 TUE): nadaniu charakteru prawnego Karcie Praw Podstawowych UE i przystąpieniu Unii do EKPC; towarzyszy temu działalność prawotwórcza UE w tej dziedzinie (przede wszystkim dyrektywy antydyskryminacyjne) oraz wzmożony nadzór nad ich transpozycją ze strony TSUE; 7) z umocnienia roli parlamentów narodowych w sprawach UE (zagwarantowanej w traktatach i protokołach), z czego wynika konieczność radykalnej modyfikacji krajowych mechanizmów kreowania decyzji państwa w sprawach UE oraz z wprowadzenia nowych metod rewizji postanowień traktatów stanowiących podstawę UE (procedur kładek) – uproszczonej procedury zmiany oraz procedur kładek ad hoc, w ramach których decyzje o zmianie ściśle określonych postanowień podejmuje jednomyślnie Rada Europejska, ewentualnie Rada UE. Last but not least, wspólnym mianownikiem wprowadzonych reform jest potrzeba konstytucyjnego doprecyzowania relacji między suwerennością państwową a członkostwem w Unii Europejskiej, łącznie z ewentualnym zakreśleniem konstytucyjnych ram w celu powierzenia Unii kompetencji władz państwowych i sprecyzowania wspólnego systemu aksjologii.

735

5.4. Perspektywa wejścia Polski do strefy euro Okolicznością, którą należy również brać pod uwagę, programując nowelizację Konstytucji RP, jest perspektywa wejścia Polski do strefy euro. Na mocy Traktatu akcesyjnego, przystępując do Unii Europejskiej, Polska stała się również członkiem Unii Gospodarczej i Walutowej. Niemniej jest ona członkiem UGiW objętym derogacją (art. 4 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia w powiązaniu z dawnym art. 122 TWE, obecnie – art. 140 TFUE i art. 139 TFUE), co oznacza, że nie należy do strefy euro (wspólnego pieniądza). Zmiana statusu w ramach UGiW i wejście do strefy euro

736

464

XX. Konstytucyjne podstawy członkostwa Polski w UE

przebiegają według procedury obecnego art. 140 TFUE. Zakłada ona konieczność spełnienia ekonomicznych kryteriów konwergencyjnych, nie przewiduje natomiast jakichkolwiek dodatkowych działań formalnych (procedury quasi-ratyfikacyjnej) po stronie państwa członkowskiego UGiW objętego derogacją. W związku z wejściem do strefy euro pojawiły się w dyskusjach politycznych w Polsce pomysły przeprowadzenia referendum ogólnokrajowego w tej sprawie. W tym kontekście należy przede wszystkim przypomnieć, że Polska związała się Traktatem akcesyjnym w trybie art. 90 Konstytucji RP, a ratyfikacja tego Traktatu przez Prezydenta RP nastąpiła po wyrażeniu zgody w drodze referendum ogólnokrajowego, mającego charakter wiążący i rozstrzygający. Zgodę na związanie się Traktatem akcesyjnym – w tym na procedurę określoną w ówczesnym art. 122 TWE (obecnie art. 140 TFUE) – wyraził więc naród, suweren. 737

Niezależnie jednak od powyższego problemu należy zauważyć, że proces przejścia ze stanu derogacji do pełnego członkostwa w UGiW staje się coraz trudniejszy. Powodowane jest to bez wątpienia dotychczasowymi doświadczeniami z państwami, które zostały przyjęte do strefy euro, mimo że nie spełniały kryteriów konwergencji, względnie deklarowana gotowość nie została solidnie zweryfikowana (głównie przypadek Grecji), spotęgowanymi kryzysem finansowym w ramach państw strefy euro. Znajduje to wyraz w rygorystycznej weryfikacji spełnienia kryteriów konwergencji (o czym przekonała się Litwa) oraz we wprowadzeniu nowych elementów do procedury: rodzaj „zaproszenia” ze strony państw strefy euro (wprowadzonego na mocy Traktatu z Lizbony), które musi obecnie poprzedzić decyzję Rady UE w sprawie uchylenia derogacji. Nowe, istotne przesłanki pojawiły się w kontekście działań nakierowanych na przezwyciężenie kryzysu finansowego. Są to przesłanki merytoryczne, uzupełniające kryteria konwergencyjne. Należy do nich bez wątpienia program umocnienia konkurencyjności państw członkowskich UE, zawarty w Pakcie Euro Plus. Są to również wymogi formalne, do których należy zwłaszcza konieczność przystąpienia państwa objętego derogacją do Traktatu ustanawiającego Europejski Mechanizm Stabilności najpóźniej wraz z wejściem do strefy euro. Polska podpisała również 2 marca 2012 r. Traktat o unii fiskalnej, który będzie w pełnym zakresie stosowany w odniesieniu do niej wraz z wejściem do strefy euro.

738

Wejście do strefy euro przez Polskę będzie wymagało nowelizacji Konstytucji i wielu ustaw, zwłaszcza ustawy o Narodowym Banku Polskim. Wymóg ten związany jest z koniecznością przeprowadzenia przez państwo wchodzące do strefy euro tzw. konwergencji prawnej, nakierowanej głównie na umocnienie niezależności narodowego banku centralnego. Najpóźniej więc z chwilą wejścia do strefy euro muszą zostać zmienione następujące przepisy Konstytucji RP: art. 227 (ust. 1 – określający cele NBP i emisję pieniądza, ust. 6 dotyczący kompetencji Rady Polityki Pieniężnej), art. 203 ust. 1 (dotyczący kompetencji NIK – w odniesieniu do NBP), art. 198 ust. 1 (krąg podmiotów, które mogą ponosić odpowiedzialność przez Trybunałem Stanu i z którego należy włączyć Prezesa NBP), a także art. 103 ust. 1 oraz art. 144 ust. 3 pkt 25.

www.lexisnexis.pl

5. Problem nowelizacji Konstytucji RP w związku z członkostwem Polski w UE

465

5.5. Przebieg prac nad rozdziałem unijnym Konstytucji RP Niezbędne pilne dostosowania do reform wprowadzonych na mocy Traktatu z Lizbony, jeśli chodzi o współpracę między parlamentem a rządem, zostały uwzględnione w nowej ustawie kooperacyjnej – uchwalonej 8 października 2010 r. ustawie o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej4, która zastąpiła poprzednią ustawę w tej dziedzinie z 11 marca 2004 r. Paralelnie Trybunał Konstytucyjny orzekł w wyroku z 24 listopada 2010 r. (K 32/09, OTK-A 2010, nr 9, poz. 108) o konstytucyjności Traktatu z Lizbony, wskazując jednocześnie na zakres wyzwań konstytucyjnoprawnych związanych z jego wejściem w życie.

739

Rozpoczęły się też prace eksperckie nad ewentualną nowelizacją Konstytucji RP. 17 grudnia 2009 r. ówczesny Marszałek Sejmu, Bronisław Komorowski, powołał zespół, złożony z ekspertów z dziedziny prawa UE i prawa konstytucyjnego, którego zadaniem było przedłożenie stosownych propozycji. 30 czerwca 2010 r. zespół przedłożył „Projekt ustawy o zmianie Konstytucji wraz z uzasadnieniem”5 (dalej: projekt akademicki). Zawierał on propozycje: 1) dokonania koniecznych zmian w Konstytucji RP w związku z wejściem Polski do strefy euro; 2) wprowadzenia do Konstytucji RP odrębnego rozdziału „Członkostwo Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej”.

740

Nieco wcześniej, na przełomie 2008/2009 r., działał nieformalny zespół ekspertów pod kierunkiem ministra Michała Boniego, który zajmował się jedynie jednym aspektem nowelizacji Konstytucji RP związanym z wejściem Polski do strefy euro. Według ówczesnego planu rządowego Polska miała bowiem wejść do strefy euro w 2012 r.6. Termin ten stał się nieaktualny w związku ze światowym kryzysem gospodarczym, a następnie kryzysem finansowym państw strefy euro, niemniej przygotowane materiały odegrały pewną rolę w obradach zespołu naukowego.

741

Należy również przypomnieć, że projekt szerszych zmian systemowych w Konstytucji RP przedstawił 21 listopada 2009 r. Prezes Rady Ministrów Donald Tusk. Odwoływały się one do listu trzech byłych Prezesów Trybunału Konstytucyjnego – Marka Safjana, Jerzego Stępnia i Andrzeja Zolla – z 5 lutego 2009 r. oraz do projektu przedłożonego 3 września 2009 r. przez konwersatorium „Doświadczenie i Przyszłość”. Zmiany zaproponowane przez premiera, a następnie uszczegółowione przez grupę ekspertów, dotyczyły szerszych zmian systemowych (m.in. relacji między organami władzy, zwłaszcza wykonawczej, pozycji i zakresu kompetencji Prezydenta RP, sposobu wyboru Prezydenta RP oraz organizacji Sejmu i Senatu). Wskazano, co prawda, na

4

Dz.U. Nr 213, poz. 1395. Radziewicz P. (red.), Zmiany w Konstytucji RP dotyczące członkostwa Polski w Unii Europejskiej. Dokumenty z prac zespołu powołanego przez Marszałka Sejmu, Warszawa 2010. 6 Por. Ministerstwo Finansów, Mapa drogowa przyjęcia euro przez Polskę. Materiał informacyjny, Warszawa, październik 2008. 5

466

XX. Konstytucyjne podstawy członkostwa Polski w UE

konieczność dostosowania Konstytucji RP do reform wprowadzonych w Unii na mocy Traktatu z Lizbony, nie sprecyzowano jednak zakresu koniecznych dostosowań7. 742

12 listopada 2010 r. Prezydent RP Bronisław Komorowski przedłożył Marszałkowi Sejmu Grzegorzowi Schetynie „Projekt ustawy o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej”, którego treść w znaczniej mierze zasadzała się na wspomnianym wyżej projekcie akademickim. 15 grudnia 2010 r. Marszałek Sejmu skierował projekt Prezydenta RP do powołanej w tej sprawie Komisji Nadzwyczajnej (na której czele stanął poseł Jarosław Gowin). 5 stycznia 2011 r. do tej samej Komisji Nadzwyczajnej Marszałek Sejmu skierował również projekt poselski (Prawa i Sprawiedliwości). Komisja Nadzwyczajna obradowała podczas posiedzeń w dniach: 5 stycznia, 2 lutego, 27 kwietnia i 8 czerwca 2011 r. 27 maja 2011 r. Podkomisja Nadzwyczajna przyjęła projekt „Ustawy o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej”8, który następnie został – po wprowadzeniu niewielkich usprawnień legislacyjnych – przyjęty jednogłośnie podczas posiedzenia Komisji Nadzwyczajnej 14 lipca 2011 r.9.

743

Projekt ten był jeszcze przed upływem kadencji (pod koniec sierpnia i we wrześniu 2011 r.) Sejmu kilkakrotnie przedmiotem dyskusji i zgłaszanych poprawek (odrzucanych)10 oraz kontrowersji politycznych (projekt np. nie uwzględniał zmian w Konstytucji związanych z wejściem Polski do strefy euro). Po wyborach jesienią 2011 r. dotychczas do tej kwestii – w nowej kadencji Sejmu – nie powrócono.

Bez wątpienia projekt ten stanowi ważny etap prac nad uwzględnieniem w Konstytucji RP wyzwań związanych w członkostwem w Unii Europejskiej. W projektach wyjściowych (w projekcie akademickim, w projekcie Prezydenta RP i w projekcie PiS) oraz podczas dyskusji zostały zidentyfi kowane najważniejsze problemy. Prace Komisji Nadzwyczajnej – z jednej strony – wskazały na granice kompromisu politycznego, jakie partie polityczne skłonne byłyby przyjąć w tej dziedzinie, z drugiej zaś – przedłożony projekt daje asumpt do dalszych rozważań: dotyczy to zarówno postanowień zawartych w projekcie, jak i spraw, które zostały w nim pominięte, a wymagają dalszej dyskusji. Bez wątpienia natomiast wielomiesięczne dyskusje podczas prac Komisji Nadzwyczajnej pozwoliły na lepsze poznanie przez polityków materii oraz zakresu wyzwań stojących przez Polską w związku z wejściem w życie Traktatu z Lizbony. Ważnym doświadczeniem poznawczym jest też sprawowanie przez Polskę Prezydencji w Radzie UE w drugiej połowie 2011 r.

7 Por. Raport dotyczący projektu zmian w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa, 7 stycznia 2010 r. 8 Sejm RP, VI kadencja, Druki nr 3598 i 3687 z 27 maja 2011 r. 9 Sejm RP, VI kadencja, Druk nr 4450 z 14 lipca 2011 r. 10 Por. Dodatkowe sprawozdanie Komisji Nadzwyczajnej do rozpatrzenia projektów ustaw o zmianie Konstytucji RP, Warszawa, 30 sierpnia 2011 r., Sejm RP, VI kadencja, Druk nr 4450-A.

www.lexisnexis.pl

5. Problem nowelizacji Konstytucji RP w związku z członkostwem Polski w UE

467

Jeśli chodzi o problemy, które zostały pominięte w projekcie, to bez wątpienia na pierwszy plan wysuwa się kwestia przygotowania stosownych zmian w Konstytucji RP związanych z przyszłym wejściem do strefy euro (są one solidnie zidentyfikowane). Pominięcie tej dziedziny, mimo że formalnie rozdzielnej w stosunku do rozdziału unijnego, jest niedobrym sygnałem politycznym i może dawać asumpt do targów w zupełnie innych sprawach w przyszłości (gdy kwestia wejścia Polski do strefy euro stanie na porządku dziennym). Obecny proces zarządzania kryzysem finansowym w Unii oraz ograniczone możliwości partycypacji w tym procesie decyzyjnym polskiej Prezydencji (ze względu na to, że nie należy ona do strefy euro) wskazują jednoznacznie – z jednej strony – na koncentrowanie się unijnego procesu decyzyjnego w strefie euro, z drugiej zaś – na niezbędność określenia jednoznacznej perspektywy w polskiej polityce europejskiej co do dołączenia do strefy euro (uchwalenie stosownej zmiany Konstytucji RP byłoby istotnym sygnałem). Jest to ważnym warunkiem zajęcia przez Polskę mocnego miejsca w unijnym procesie decyzyjnym. Jeśli chodzi natomiast o propozycje zawarte w projekcie Komisji Nadzwyczajnej, to ich charakter jest zróżnicowany. W większości przypadków wymagają one dalszego rozważenia i udoskonalenia, przy czym nie wydaje się, aby nie było możliwe osiągnięcie kompromisu politycznego w tych sprawach. W niektórych dziedzinach chodzi raczej o określenie właściwego miejsca do ich regulacji – zasady w Konstytucji RP, szczegóły w ustawach: legitymacja dla decyzji podejmowanych w ramach procedur kładek czy sprecyzowanie krajowych procedur wykonywania przez Sejm i Senat kompetencji zagwarantowanych w traktatach stanowiących podstawę UE. W kilku istotnych dziedzinach chodzi o ujednolicenie i zapewnienie spójności poszczególnych procedur: relacja między rygorami legitymacji demokratycznej w przypadku wyrażania zgody na powierzenie kompetencji organizacji międzynarodowej innej niż UE, powierzenie dalszych kompetencji Unii na mocy traktatu rewizyjnego i na mocy decyzji podjętej w ramach procedury kładki oraz decyzji w sprawie wystąpienia Polski z Unii (w tym związania się stosowną umową międzynarodową). Ważną decyzją o politycznym charakterze będzie natomiast określenie rygorów wyrażenia zgody w powyższych przypadkach (formuła uchwalenia ustawy, względnie przeprowadzenia referendum). Zdobyte doświadczenie praktyczne, główny nurt dyskusji w doktrynie oraz wymogi spójności procedur konstytucyjnych wskazują na to, że należałoby dążyć do rygorów analogicznych jak w przypadku zmiany Konstytucji. Również przy próbach redefiniowania kompetencji organów władzy państwowej w sprawach UE należy mieć na względzie zwłaszcza efektywność działania Polski w unijnym procesie decyzyjnym. Stąd nowe regulacje nie powinny w żadnym razie osłabiać głównej roli Rady Ministrów w zarządzaniu sprawami UE.

Literatura uzupełniająca Barcz J. (red.), Czy zmieniać konstytucję? Ustrojowo-konstytucyjne aspekty przystąpienia Polski do Unii Europejskiej, Warszawa 2002. Barcz J. (red.), Prawne aspekty członkostwa Polski w Unii Europejskiej, Warszawa 2012. Barcz J., Traktat z Lizbony. Wybrane aspekty prawne działań implementacyjnych, Warszawa 2012.

468

XX. Konstytucyjne podstawy członkostwa Polski w UE

Barcz J. (red.), Ustrojowe dostosowanie Polski do członkostwa w UE, Warszawa 2003. Chruściak R., Ratyfikacja Traktatu z Lizbony. Spory polityczne i prawne, Warszawa 2010. Jaskiernia J., Projekt klauzuli integracyjnej do Konstytucji RP, „Państwo i Prawo” 2011, nr 1. Kolarska-Bobińska L. (red.), Co warto, co należy zmienić? Poprawa jakości demokracji w Polsce, Warszawa 2008. Kolarska-Bobińska L. (red.), Nowe metody zarządzania w państwach Unii Europejskiej, Warszawa 2009. Kubuj K., Wawrzyniak J. (red.), Europeizacja konstytucji państw Unii Europejskiej, Warszawa 2011. Kustra A., „Euronowelizacja” w projektach ustaw o zmianie Konstytucji RP. Próba oceny, „Przegląd Sejmowy” 2011, nr 3. Łętowska E., Multicentryczność współczesnego systemu prawa i jej konsekwencje, „Państwo i Prawo” 2005, nr 4. Maciąg Z. (red.), Stosowanie Konstytucji RP z 1997 roku. Doświadczenia i perspektywy, Kraków 2006. Referendum ogólnokrajowe w sprawie przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej – 8 czerwca 2003 r. Wybrane dokumenty, Warszawa 2003. Wójtowicz K. (red.), Otwarcie Konstytucji RP na prawo międzynarodowe i procesy integracyjne, Warszawa 2006. Wójtowicz K., Zachowanie tożsamości konstytucyjnej państwa polskiego w ramach UE – uwagi na tle wyroku TK z 24.11.2010 r. (K 32/09), „Europejski Przegląd Sądowy” 2011, nr 11. Radziewicz P. (red.), Zmiany w Konstytucji RP dotyczące członkostwa Polski w Unii Europejskiej, Dokumenty z prac zespołu naukowego powołanego przez Marszałka Sejmu, Warszawa 2010. Zubik M., Projekt ustawy o zmianie Konstytucji RP posłów klubu parlamentarnego Platformy Obywatelskiej (Druk nr 2989, Sejm VI kadencji), „Przegląd Sejmowy” 2011, nr 3.

Zagadnienia egzaminacyjne 1. Omów postanowienia Konstytucji RP mające zasadnicze znaczenie w kontekście członkostwa Polski w Unii Europejskiej. 2. Dlaczego ważne jest ustanowienie w Konstytucji RP podstawy konstytucyjnej członkostwa Polski w Unii Europejskiej? 3. Na tle procedur ratyfikacji omów procedurę ratyfikacji umowy międzynarodowej, na podstawie której Polska powierza określone kompetencje organizacji międzynarodowej. 4. W czym przejawia się specyfika ustawy wyrażającej zgodę na ratyfikowanie przez Prezydenta RP umowy międzynarodowej? 5. Jak przebiega procedura wyrażenia zgody w drodze referendum ogólnokrajowego na ratyfikowanie przez Prezydenta RP umowy międzynarodowej? Jakie problemy wywołują obecnie obowiązujące postanowienia Konstytucji RP w tej dziedzinie? 6. Omów problem tzw. klauzul limitacyjnych w kontekście postanowień art. 90 ust. 1 Konstytucji RP. 7. Jakie główne problemy związane z członkostwem Polski w Unii Europejskiej wymagałyby uregulowania w toku nowelizacji Konstytucji RP? 8. Dlaczego po wejściu w życie Traktatu z Lizbony problem nowelizacji Konstytucji RP nabrał szczególnego znaczenia? 9. Omów przebieg dotychczasowych dyskusji i prac nad nowelizacją Konstytucji RP związaną z członkostwem Polski w Unii Europejskiej.

www.lexisnexis.pl

Rozdział XXI

Zapewnianie efektywności prawu UE w Polsce XXI. Zapewnianie efektywności prawu UE w Polsce 1. Bezpośrednie stosowanie prawa pierwotnego UE

1. Bezpośrednie stosowanie prawa pierwotnego UE 1.1. Podstawy prawne Polska związana jest prawem UE od 1 maja 2004 r. na mocy Traktatu akcesyjnego z 16 kwietnia 2003 r.1. Zgodnie z art. 1 Traktatu stała się członkiem Unii oraz stroną Traktatów stanowiących podstawę Unii, zmienionych i uzupełnionych (a więc wszystkich Traktatów założycielskich TWE, TEWEA, TUE). Artykuł 1 Traktatu akcesyjnego z 2003 r. stwierdza, że Czechy, Estonia, Cypr, Łotwa, Litwa, Węgry, Malta, Polska, Słowenia i Słowacja „stają się niniejszym członkami Unii Europejskiej i stronami Traktatów stanowiących podstawę Unii, zmienionych i uzupełnionych”. Warunki przyjęcia i wynikające z niego dostosowania w Traktatach założycielskich są przedmiotem Aktu dotyczącego warunków przystąpienia oraz dostosowań w traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej. Akt jest integralną częścią Traktatu akcesyjnego. Artykuł 2 Aktu stwierdza, że Polska jest związana nie tylko Traktatami założycielskimi, ale także aktami instytucji – rozporządzeniami, dyrektywami, decyzjami itp. – przyjętymi przed dniem przystąpienia (z ewentualnymi dostosowaniami

1

Dz.U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864 ze zm.

744

470

XXI. Zapewnianie efektywności prawu UE w Polsce

określonymi w Akcie). Kolejne przepisy Aktu uściślają zasady i zakres związania innymi aktami składającymi się na system prawa Unii. „Od dnia przystąpienia nowe Państwa Członkowskie są związane postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny przed dniem przystąpienia; postanowienia te są stosowane w nowych Państwach Członkowskich zgodnie z warunkami określonymi w tych Traktatach i w niniejszym akcie” (art. 2 Aktu przystąpienia). 745

Traktat akcesyjny i jego integralne części stanowią z punktu widzenia prawa polskiego ratyfikowaną umowę międzynarodową. Do ratyfikacji Traktatu zastosowano art. 90 Konstytucji RP, klauzulę, którą do Konstytucji z 1997 r. wprowadzono właśnie w związku z antycypowanym członkostwem w UE. Traktat został ratyfikowany przez Prezydenta za zgodą wyrażoną w ogólnokrajowym referendum. Polska związana jest także umowami zmieniającymi Traktaty założycielskie, zawartymi po dniu przystąpienia, a więc Traktatem o przystąpieniu Bułgarii i Rumunii do UE z 2005 r. (ratyfikowanym w trybie art. 89 ust. 1), przede wszystkim zaś Traktatem z Lizbony z 2007 r. Przepisy Traktatu akcesyjnego zachowały jednak swoją moc prawną w zakresie nieuregulowanym przepisami Traktatu z Lizbony. Traktat z Lizbony, w odróżnieniu od Traktatu o przystąpieniu z 2003 r., został przez Polskę ratyfikowany w trybie art. 90 ust. 2, tj. za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie. Przypomnijmy, że Traktat z Lizbony wszedł w życie 1 grudnia 2009 r. Dla uproszczenia Traktaty te będziemy dalej nazywać Traktatami założycielskimi. Artykuł 90 Konstytucji RP: „1. Rzeczpospolita Polska może na podstawie umowy międzynarodowej przekazać organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu kompetencje organów władzy państwowej w niektórych sprawach. 2. Ustawa wyrażająca zgodę na ratyfikację umowy międzynarodowej, o której mowa w ust. 1, jest uchwalana przez Sejm większością 2/3 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów oraz przez Senat większością 2/3 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby senatorów. 3. Wyrażenie zgody na ratyfikację takiej umowy może być uchwalone w referendum ogólnokrajowym zgodnie z przepisem art. 125. 4. Uchwałę w sprawie wyboru trybu wyrażenia zgody na ratyfikację podejmuje Sejm bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów”. Artykuł 90 Konstytucji RP nie określa szczegółowych zasad stosowania umów przekazujących kompetencje władzy państwowej w niektórych sprawach, ratyfikowanych na podstawie ust. 2 i 3. Stosują się do nich ogólne zasady odnoszące się do umów ratyfikowanych, zawarte w art. 9, 87, w szczególności w art. 91 Konstytucji RP. Umowa ratyfikowana jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa polskiego. Może być bezpośrednio stosowana, jeżeli została ogłoszona w Dzienniku Ustaw

www.lexisnexis.pl

1. Bezpośrednie stosowanie prawa pierwotnego UE

471

i o ile nie wymaga wydania przepisów wykonawczych. Jeśli umowa była ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie, zgodnie z art. 91 ust. 2 Konstytucji RP ma pierwszeństwo w stosunku do ustawy. Artykuł 91 ust. 2 Konstytucji RP odnosi się zatem wyraźnie do umów zawieranych w trybie art. 90 ust. 2, nie wspomina natomiast o umowach zawieranych w trybie referendum (art. 90 ust. 3 Konstytucji RP). Artykuł 8 ust. 1 Konstytucji RP: „Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej”. Artykuł 9 Konstytucji RP: „Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego”. Artykuł 87 ust. 1 Konstytucji RP: „Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia”. Artykuł 91 ust. 1 i 2 Konstytucji RP: „Ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy. Umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da pogodzić się z umową”. Zasady bezpośredniego stosowania Traktatów wynikają nie tylko z prawa polskiego, lecz także z prawa Unii. Polska jako członek Unii jest związana całym dorobkiem prawnym Unii, w tym zasadami dotyczącymi bezpośredniego stosowania/bezpośredniej skuteczności wypracowanymi przez Trybunał Sprawiedliwości UE. Można przyjąć, że generalnie zasady te są zbieżne z zasadami wypracowanymi w polskiej praktyce sądowej w odniesieniu do stosowania umów międzynarodowych w prawie krajowym (norma musi być jasna, bezwarunkowa, zupełna). W zakresie kognicji TSUE polskie organy stosujące prawo nie mogą jednak samodzielnie decydować o tym, które normy Traktatów mają charakter samowykonalny, tj. czy nadają się do bezpośredniego stosowania. Wyłączną kompetencję do interpretacji Traktatów ma Trybunał Sprawiedliwości [w zakresie swojej kognicji i z zastrzeżeniem dopuszczalnych wyjątków, gdy sprawa interpretacji jest oczywista (acte clair) lub sprawa była już wyjaśniona przez Trybunał (acte eclairé)]. Z prawa Unii wynika prymat stosowania zarówno prawa pierwotnego, jak i prawa pochodzącego od instytucji Unii w stosunku do wszelkich norm prawa krajowego, w tym także w stosunku do Konstytucji. Kwestia prymatu nie jest więc w pełni uregulowana w Konstytucji, ustawa zasadnicza nie wskazuje bowiem, aby normy prawa pierwotnego lub wtórnego mogły mieć pierwszeństwo przed Konstytucją. Projekt konstytucji przewidywał początkowo odpowiednią klauzulę kolizyjną, która traktowała wyraźnie o pierwszeństwie prawa organizacji „w wypadku kolizji z normami prawa krajowego”, co oznaczało, że prawo organizacji miało pierwszeństwo także przed konstytucją. Później jednak przepis ten celowo zmieniono po to, aby z jego zakresu wyłączyć konstytucję. Co więcej, art. 91

746

472

XXI. Zapewnianie efektywności prawu UE w Polsce

ust. 2 Konstytucji RP pomija traktat ratyfi kowany za zgodą wyrażoną w referendum ogólnokrajowym. 747

Pierwszeństwo prawa pierwotnego w stosunku do ustawy nie budzi jednak wątpliwości; tym bardziej traktat ratyfikowany w trudniejszej procedurze niż procedura określona w art. 90 ust. 2 i mający silniejszą legitymację demokratyczną ma pierwszeństwo przed ustawą, zwłaszcza że tryb określony w art. 90 ust. 2 i tryb określony w ust. 3 tego artykułu są trybami alternatywnymi. Potwierdza to orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2005 r. w sprawie Traktatu o przystąpieniu do UE2. Trybunał jednakowo potraktował całą kategorię umów o przekazaniu kompetencji organów władzy państwowej „w niektórych sprawach”. Widoczne jest to m.in. w sformułowaniu, w którym nawiązuje do zagwarantowanego w art. 91 ust. 2 Konstytucji RP pierwszeństwa stosowania „umów międzynarodowych, ratyfikowanych na podstawie upoważnienia ustawowego lub podjętego w trybie ogólnokrajowego referendum upoważniającego (zgodnie z art. 90 ust. 3), w tym: umów o przekazaniu kompetencji «w niektórych sprawach» – przed postanowieniami ustaw niedających się współstosować [...]”3. We wspomnianym orzeczeniu Trybunał Konstytucyjny nie odróżnił sytuacji umowy ratyfikowanej w trybie referendum i przyjął a priori, że zajmują one takie samo miejsce jak umowy ratyfikowane w trybie art. 90 ust. 2, bez jakichkolwiek wyjaśnień. Na gruncie Konstytucji z 1997 r. takie rozwiązanie jest uzasadnione i wydaje się oczywiste. Trudniej jest z „wyinterpretowaniem prymatu” w stosunku do Konstytucji, zgodnie bowiem z art. 8 Konstytucji RP Konstytucja stanowi najwyższe prawo RP (wrócimy do tego problemu w pkt. 2.2.).

1.2. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 19 grudnia 2006 r. w sprawie podatku akcyzowego na samochody używane 748

Mimo rozwiązań konstytucyjnych jasno wskazujących, że ratyfikowane umowy międzynarodowe są stosowane w Polsce bezpośrednio, w praktyce związanej z prawem Unii wystąpiły problemy. Wyjaśniło je postanowienie Trybunału Konstytucyjnego (P 37/05)4 w sprawie dotyczącej kolizji normy ustawowej z ówczesnym art. 90 TWE (obecnie art. 110 TFUE) zakazującym dyskryminacyjnego opodatkowania importu. Ustawa z 2004 r. wymagała od rejestrującego samochód używany, sprowadzony do Polski z innego państwa członkowskiego Unii, opłacenia podatku akcyzowego, którego wysokość zależała od pojemności silnika, wieku pojazdu itp. Organy administracyjne, do których podatnicy wnieśli skargi, powołując się na sprzeczność ustawy z ówczesnym art. 90 TWE, twierdziły na ogół, że dopóki ustawa jest w mocy, dopóty nie mogą zastosować Traktatu. W jednej z tego typu spraw 2 3 4

K 18/04, OTK ZU 2005, nr 5A, poz. 49. Pkt 4.2. orzeczenia. OTK ZU 2006, nr 11A, poz. 177.

www.lexisnexis.pl

1. Bezpośrednie stosowanie prawa pierwotnego UE

473

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwrócił się do Trybunału Sprawiedliwości z pytaniem prejudycjalnym dotyczącym interpretacji art. 90 TWE. W sprawie C-313/05 Brzeziński5 Trybunał w Luksemburgu wyjaśnił, że art. 90 TWE wyklucza nakładanie podatku w sposób określony w powyższej ustawie. Podatek płacony od podobnych pojazdów krajowych był znacznie niższy niż podatek od pojazdów sprowadzanych z zagranicy. Inny sąd, WSA w Olsztynie, zachował się inaczej niż sąd warszawski i skierował pytanie prawne do polskiego Trybunału Konstytucyjnego – pytając dość przewrotnie, czy art. 80 ustawy o podatku akcyzowym z 2004 r. zgodny jest z art. 90 TWE, i przez to z art. 91 Konstytucji RP6. Powoływał się przy tym na fakt, że ustawa nakładająca podatek akcyzowy jest przecież, tak długo jak nie zostanie uchylona, ciągle obowiązującym prawem i powinna być stosowana dopóty, dopóki nie pozbawi jej skuteczności Trybunał Konstytucyjny lub ustawodawca. Z perspektywy prawa wspólnotowego (a obecnie prawa Unii) wątpliwość ta należy do klasyki i dawno została wyjaśniona – była przecież przedmiotem jednego z wczesnych rozstrzygnięć Trybunału Sprawiedliwości w sprawie 106/77 Simmenthal7. W sprawie tej podobne pytanie zadał Trybunałowi sąd włoski, co było o tyle zrozumiałe, że dotyczyło systemu prawnego państwa, które inaczej niż obecnie Polska nie stosowało umów międzynarodowych bezpośrednio (państwa tzw. dualistycznego). Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego odnosiło się do ówczesnego prawa wspólnotowego, obecnie trzeba je odnosić do prawa Unii po 1 grudnia 2009 r. Trybunał Konstytucyjny potwierdził: 1) obowiązek sądu bezpośredniego stosowania prawa wspólnotowego; 2) brak konieczności zwracania się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniami prawnymi dotyczącymi zgodności prawa krajowego z prawem wspólnotowym czy czekania na uchylenie bądź zmianę ustawy przez ustawodawcę; 3) prymat prawa wspólnotowego w stosunku do ustawy. Trybunał Konstytucyjny konkludował, że pytanie sądu olsztyńskiego dotyczy w istocie stosowania prawa, a nie kwestii zgodności ustawy z Konstytucją RP, stąd umorzył postępowanie ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia. Wyjaśniając swoją decyzję, Trybunał zauważył, że art. 9 Konstytucji RP odnosi się także do prawa wspólnotowego (porządku autonomicznego, opartego genetycznie na prawie międzynarodowym) i wraz z art. 10 TWE (zasada lojalnej współpracy, obecnie art. 4 ust. 3 TUE) tworzy ogólne zobowiązanie Polski do przestrzegania prawa międzynarodowego i prawa wspólnotowego. Zobowiązanie to konkretyzuje – w odniesieniu do organów władzy sądowniczej – norma kolizyjna z art. 91 ust. 2 Konstytucji RP. „Stąd też – wbrew 5

LexPolonica nr 1122136. Sąd w Olsztynie zwrócił się do TK z pytaniem, „czy art. 80 ustawy z dnia 23 stycznia 2004 r. o podatku akcyzowym (Dz.U. Nr 29, poz. 257 ze zm.), jest zgodny z art. 90 zdanie pierwsze Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską stwierdzającym, że żadne Państwo Członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych Państw Członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe, i, w związku z tym, z art. 91 Konstytucji określającym, iż umowa międzynarodowa ratyfi kowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową”. 7 LexPolonica nr 1150954. 6

474

XXI. Zapewnianie efektywności prawu UE w Polsce

stanowisku pytającego sądu – sądy krajowe mają też prawo i obowiązek odmówienia zastosowania normy krajowej, jeżeli koliduje ona z normami prawa wspólnotowego. Sąd krajowy nie orzeka w takim wypadku o uchyleniu normy prawa krajowego, lecz tylko odmawia jej zastosowania w takim zakresie, w jakim jest on obowiązany do dania pierwszeństwa normie prawa wspólnotowego. Przedmiotowy akt prawny nie jest dotknięty nieważnością, obowiązuje i jest stosowany w zakresie nieobjętym przedmiotowym i czasowym obowiązywaniem regulacji wspólnotowej” (pkt III. 4.2. uzasadnienia wyroku). Innymi słowy, zgodnie z art. 91 ust. 2 Konstytucji RP w przypadku kolizji między normą międzynarodową (w tym wspólnotową) a normą krajową sąd ma obowiązek niestosowania normy prawa krajowego (bez potrzeby jej uchylania), a zastosowania normy prawa międzynarodowego (wspólnotowego). Trybunał słusznie przypomina, że istnienie kolizji między normą międzynarodową (wspólnotową) a normą krajową sąd stwierdza samodzielnie. Jeśli ma wątpliwości co do treści normy wspólnotowej, zwraca się z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości, a nie do Trybunału Konstytucyjnego, albowiem ten sąd został „w sensie funkcjonalnym” włączony do systemu sądowniczego państwa członkowskiego po to, aby dbać o efektywność i jednolitość stosowania prawa wspólnotowego, podczas gdy TK strzeże konstytucji państwa i działa w jej ramach. „O tym, czy ustawa koliduje z prawem wspólnotowym, rozstrzygać będą bowiem Sąd Najwyższy, sądy administracyjne i sądy powszechne, a o tym, co znaczą normy prawa wspólnotowego, rozstrzygać będzie ETS, wydając orzeczenia wstępne” (pkt III. 4.2. uzasadnienia wyroku). Głównym celem tego mechanizmu jest stosowanie prawa wspólnotowego jako części prawa polskiego. Trybunał wskazał również, że sąd powinien: „jeśli nie jest możliwe bezpośrednie zastosowanie normy prawa wspólnotowego – szukać możliwości wykładni prawa krajowego w zgodzie z prawem wspólnotowym. W wypadku pojawienia się wątpliwości interpretacyjnych na tle prawa wspólnotowego, sąd krajowy powinien zwrócić się do Trybunału Sprawiedliwości z pytaniem prejudycjalnym w tej kwestii” (pkt II uzasadnienia wyroku).

2. Bezpośrednie stosowanie i prymat prawa pochodnego UE 2. Bezpośrednie stosowanie i prymat prawa pochodnego UE

749

Prawo pochodzące od instytucji Unii stosowane jest w Polsce bezpośrednio na podstawie art. 91 ust. 3 Konstytucji RP. Artykuł 91 ust. 3 Konstytucji RP: „Jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami”. Przepis ten odnosi się obecnie do Traktatu z Lizbony, a ściśle dwóch Traktatów: TUE i TFUE, są to bowiem umowy konstytuujące organizację międzynarodową – Unię Europejską. Bezpośrednie stosowanie prawa pochodnego, choć nie jest wyraźnie wskazane

www.lexisnexis.pl

2. Bezpośrednie stosowanie i prymat prawa pochodnego UE

475

w Traktatach8, wynika z Traktatu, zgodnie z interpretacją Traktatów dokonaną przez Trybunał Sprawiedliwości. Artykuł 91 ust. 3 Konstytucji ma również zastosowanie do Traktatu o przystąpieniu z 2003 r., choć Traktat ten nie konstytuuje żadnej organizacji międzynarodowej, dotyczy natomiast członkostwa Polski w organizacji międzynarodowej. Niemniej, na mocy Traktatu o przystąpieniu Polska związana została traktatami konstytuującymi Wspólnoty Europejskie i Unię Europejską9. Ponadto trzeba zauważyć, że w przypadku prawa Unii mamy do czynienia nie z pojedynczym traktatem, lecz nadal ze skomplikowanym systemem traktatowym. Pamiętajmy, że obecnie na szeroko pojęte prawo Unii składają się nie tylko TUE czy TFUE, ale także Traktat o ustanowieniu Europejskiej Wspólnoty Atomowej i inne traktaty (m.in. przepisy traktatów o przystąpieniu, które jeszcze nie utraciły swojej mocy, np. określające stosowane okresy przejściowe). Artykuł 91 ust. 3 Konstytucji RP zapewnia bezpośrednie stosowanie i prymat prawa pochodnego Unii w stosunku do ustaw.

2.1. Prymat prawa UE w stosunku do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej 2.1.1. Akceptacja prymatu w stosunku do konstytucji przez inne państwa członkowskie – na przykładzie Niemiec Z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości wynika prymat obecnego prawa Unii w stosunku do całego prawa krajowego. Trybunał oparł go na autonomicznym charakterze ówczesnego prawa wspólnotowego i zasadzie efektywności, pośrednio na zasadzie lojalnej współpracy (ówczesny art. 10 TWE, obecnie art. 4 ust. 3 TUE). 8 Z wyjątkiem rozporządzeń, o których bezpośrednim stosowaniu wzmiankuje, tak jak poprzednio art. 249 TWE, art. 288 TFUE. 9 Jeśli przyjąć, że UE przed 1 grudnia 2009 r. nie byłą organizacją międzynarodową, art. 91 ust. 3 Konstytucji RP nie dotyczył prawa przyjmowanego w fi larach II i III. Jednakże, jeśli przyjmiemy, że UE była organizacją międzynarodową (przypomnijmy, iż taka konkluzja była równie uprawniona), powstawało pytanie, czy art. 91 ust. 3 Konstytucji RP odnosił się do tych aktów fi larów II i III, które mogłyby być stosowane bezpośrednio (vide ówczesny art. 34 TUE, który wykluczał np. bezpośrednie stosowanie decyzji ramowych). Można ponadto zauważyć, że skutek bezpośredni aktów obu fi larów nie wynikał w ogóle z Traktatu. A zatem akty te mogły być stosowane bezpośrednio jako źródła prawa polskiego, ale na innej podstawie prawnej niż art. 91 ust. 3 Konstytucji RP. Powtórzmy, że prawo UE nie wymagało, aby akty przyjmowane w fi larach II i III (wspólne stanowiska, decyzje, decyzje ramowe itd.) były stosowane bezpośrednio, pozostawiając, co do zasady (nie dotyczy to np. decyzji ramowych), sposób ich implementacji prawu krajowemu. Konstytucja RP nie zawiera innego przepisu odnoszącego się do stosowania uchwał organizacji i organów międzynarodowych w prawie polskim. W praktyce uchwały te są stosowane w różny sposób: przez recepcję do prawa krajowego (w akcie implementacyjnym), przez odesłanie w akcie prawa krajowego do uchwały, a także bezpośrednio – przy przyjęciu założenia, że upoważnia do ich stosowania fakt ratyfi kowania umowy międzynarodowej ustanawiającej organizację lub organ międzynarodowy. W ten sposób były np. stosowane niektóre decyzje Rady Stowarzyszenia (Rada nie była organizacją międzynarodową).

750

476

XXI. Zapewnianie efektywności prawu UE w Polsce

Przypomnijmy, że w orzeczeniu w sprawie 6/64 Costa przeciwko E.N.E.L.10 Trybunał zauważył, że „ze względu na specyficzny charakter prawa stanowionego przez Traktat i wypływającego z niezależnego źródła, żadne normy prawa wewnętrznego nie mogą mieć przed nim pierwszeństwa, aby nie pozbawiać go jego charakteru prawa wspólnotowego i nie podważać podstaw prawnych samej Wspólnoty”. Potwierdza to orzeczenie w sprawie C-285/98 Tanja Kreil11, z którego wynikało, że norma konstytucji niemieckiej zezwalająca na zatrudnianie kobiet w armii tylko na stanowiskach niezwiązanych z użyciem broni była sprzeczna z dyrektywą 76/207/EWG dotyczącą równego traktowania mężczyzn i kobiet w dostępie do zatrudnienia, szkolenia zawodowego, awansu i warunków pracy12. Po tym orzeczeniu przepis konstytucji został zmieniony. Sądy konstytucyjne państw członkowskich przyjmują prymat prawa Unii nad konstytucją, jednakże z pewnymi ograniczeniami (do wyjątków należy np. Holandia), i poszukują dla niego upoważnienia w krajowej konstytucji. Najbardziej znane są zastrzeżenia niemieckiego Federalnego Sądu Konstytucyjnego. W 1974 r. w tzw. orzeczeniu Solange I FSK stwierdził, że pierwszeństwo wspólnotowych aktów prawa pochodnego nie będzie uznawane bezwarunkowo. Akty te będą podlegać kontroli FSK co do ich zgodności z prawami podstawowymi gwarantowanymi przez niemiecką konstytucję, „tak długo jak” Wspólnota nie wypracuje własnych gwarancji ochrony praw podstawowych. Rozumowanie FSK opierało się na art. 24 niemieckiej konstytucji, który zezwala na przekazanie kompetencji na rzecz organizacji międzynarodowej. Jednocześnie konstytucja normuje prawa podstawowe jednostki. Nie mogą one zostać naruszone przez organizację międzynarodową, albowiem przekazanie nie może obejmować prawa do naruszenia praw podstawowych jednostki. Postanowienia FSK w sprawie Solange I (BVerfGE 37, s. 271 i n.): 1) pierwszeństwo wspólnotowych aktów prawnych nie będzie uznawane bezwarunkowo; 2) kontrola co do zgodności z prawami podstawowymi gwarantowanymi przez niemiecką ustawę zasadniczą ma miejsce „tak długo jak” (solange, stąd obiegowa nazwa orzeczenia) Wspólnota nie wypracuje własnych gwarancji ochrony praw podstawowych. W 1986 r. w orzeczeniu Solange II FSK uznał wspólnotowy system ochrony praw podstawowych za odpowiadający standardom niemieckiej konstytucji. Republika Federalna Niemiec będzie uznawać pełne pierwszeństwo stosowania prawa wspólnotowego „tak długo jak” (solange) obecna sytuacja będzie się utrzymywać (orzeczenie Solange II). W 1993 r. w sprawie ratyfikacji Traktatu z Maastricht (Brunner i inni przeciwko TUE) FSK uznał, że Traktat z Maastricht jest zgodny z niemiecką konstytucją i może być ratyfikowany. Podkreślił jednak, że to nie instytucje, lecz państwa członkowskie wyznaczają zakres integracji, są „panami Traktatu” (Herren der Verträge). 10 11 12

LexPolonica nr 1149674. LexPolonica nr 368856. Dz.Urz. WE 1976 L 39/40.

www.lexisnexis.pl

2. Bezpośrednie stosowanie i prymat prawa pochodnego UE

477

Instytucje korzystają tylko z kompetencji powierzonych, nie mogą określać własnych kompetencji, nie mają tzw. Komptenz-Komptenez (tzw. metakompetencje/ kompetencje-kompetencji). FSK może zatem kontrolować, czy instytucje nie przekroczyły kompetencji. Oznaczało to, że Trybunał Sprawiedliwości nie ma w tych kwestiach „ostatniego słowa”. Postanowienia FSK w sprawie Traktatu z Maastricht: 1) państwa członkowskie są „panami Traktatu”, 2) akty instytucji WE lub orzeczenia TS wykraczające poza kompetencje WE nie będą miały w RFN mocy wiążącej, 3) Trybunał Sprawiedliwości nie jest w tych sprawach samodzielnie sądem „ostatniego słowa”. W 2000 r. w sprawie dotyczącej regulacji rynku bananów FSK przypomniał swój warunek akceptacji prymatu prawa wspólnotowego, jednocześnie wprowadził znaczące utrudnienie. Skarżący musi bowiem najpierw udowodnić, że ochrona gwarantowana przez prawo wspólnotowe jest niewystarczająca. Skarga dotycząca naruszenia praw podstawowych przez wspólnotowe prawo pochodne jest niedopuszczalna, jeśli w jej uzasadnieniu nie wykaże się, że prawo WE łącznie z orzecznictwem TS znalazło się poniżej wymaganego standardu, określonego w orzeczeniu Solange I (Sprawa regulacji rynku bananów 2000/orzeczenie 2BvL 1/97). W ten sposób, w uproszczeniu, FSK przyjął, że upoważnienie dla stosowania prawa WE/UE w prawie krajowym wynika z konstytucji, z przepisów pozwalających na przekazanie kompetencji na rzecz organizacji międzynarodowej, a dalej z faktu ratyfikacji umowy międzynarodowej, w tym przypadku TWE czy TUE (tj. wyrażenia zgody na związanie się umową) przez państwo. Ratyfikacja legitymizuje związanie prawem WE/UE w płaszczyźnie prawa krajowego i jest swego rodzaju „mostem” (bridge) pomiędzy systemem prawa Unii a systemem prawa krajowego, przy czym umowy międzynarodowe ratyfikowane przez państwo określają zakres, w jakim organizacja została wyposażona w kompetencje niezbędne do wykonywania jej zadań. Rola sądu konstytucyjnego polega na kontrolowaniu, czy zachowane są warunki przekazania kompetencji na rzecz organizacji międzynarodowej (a więc warunki ratyfikacji) – nienaruszanie praw podstawowych jednostki określonych w konstytucji oraz nienaruszanie przyznanych kompetencji (działanie w granicach kompetencji). Stąd rola trybunału konstytucyjnego określana jest w doktrynie jako „strażnika mostu” (bridge keeper). Federalny Sąd Konstytucyjny i inne sądy niemieckie akceptują prymat norm prawa WE: 1) nie na podstawie prawa wspólnotowego, lecz art. 24 konstytucji (obecnie art. 25), 2) jeśli nie są one sprzeczne z niemiecką konstytucją (prawami podstawowymi) i jeśli instytucje, przyjmując te normy, nie przekroczyły granic swoich kompetencji. Ostatnie orzecznictwo pokazuje jednak, że sądy niemieckie będą korzystały z tej kompetencji tylko w wyjątkowych wypadkach, gdy instytucja Unii w sposób oczywisty

751

478

XXI. Zapewnianie efektywności prawu UE w Polsce

wykroczy poza kompetencje przyznane Traktatem lub jeśli akt prawa Unii narusza konstytucyjne prawa podstawowe w sposób oczywisty i odbiegający od ogólnego standardu ochrony. Jeśli norma lub zasada konstytucyjna ma swój odpowiednik w prawie Unii (np. zasada równego traktowania/niedyskryminacji), w przypadku sporu przed sądem krajowym FSK odrzuci skargę i wskaże Trybunał Sprawiedliwości jako sąd właściwy. Nie wystarcza, że zakres ochrony w konstytucji i prawie Unii nie są identyczne lub że w pojedynczym przypadku nie istnieje ochrona ze strony prawa Unii. 752

Orzeczenie FSK w sprawie ratyfikacji Traktatu z Lizbony z 30 czerwca 2009 r.13 wydaje się nie zmieniać powyższych konkluzji, jest bowiem mocno osadzone we wcześniejszych rozstrzygnięciach tego sądu w kwestiach europejskich. FSK dokonał oceny relacji między państwem niemieckim a Unią w kontekście unormowań Traktatu z Lizbony. W wyroku sędziowie podkreślili otwartość niemieckiej ustawy zasadniczej na integrację europejską i w zasadzie nie dopatrzyli się w postanowieniach Traktatu z Lizbony zagrożenia dla niemieckiej państwowości. Traktat otwiera wprawdzie nowy etap integracji, jednak wyposażona w osobowość prawną Unia pozostaje nadal związkiem suwerennych państw (Staatenverbund), a nie federacją, zgodnie z koncepcją wyrażoną w wyroku dotyczącym ratyfikacji traktatu z Maastricht z 1993 r. Gwarancję utrzymania przez państwa członkowskie pozycji „panów Traktatu” stanowi zasada powierzenia kompetencji, a postanowienia Traktatu lizbońskiego nie przyznają Unii prawa samodzielnego rozszerzania zakresu swoich kompetencji. Federalny Sąd Konstytucyjny podkreślił, że ustawa zasadnicza nie upoważnia organów działających w imieniu Niemiec do wyrzeczenia się prawa do samostanowienia w postaci międzynarodowoprawnej suwerenności państwa. Ewentualne przekształcenie w przyszłości Unii Europejskiej w federację wymagałoby zatem jej bezpośredniej legitymizacji przez naród niemiecki i przyjęcia nowej niemieckiej konstytucji. Federalny Sąd Konstytucyjny podtrzymał stanowisko, że przy zachowaniu zasady kompetencji powierzonych decydująca jest legitymacja demokratyczna Unii, dokonująca się poprzez parlamenty narodowe wyłaniane w bezpośrednich i równych wyborach. Parlamentowi Europejskiemu przypisana została jedynie uzupełniająca rola reprezentacji narodów państw członkowskich, a nie europejskiego demos. Wyrok podkreśla wymóg zachowania proporcji między kompetencjami unijnymi i państwowymi, mimo postępów integracji państwa członkowskie muszą zachować możliwość politycznego kształtowania stosunków gospodarczych, kulturalnych i społecznych na własnym terytorium. Niedopuszczalne byłoby takie przekształcenie organizacji władzy państwowej, które prowadziłoby do pozbawienia Bundestagu zadań o istotnym znaczeniu politycznym. Dotyczy to dziedzin kształtujących warunki życia obywateli, a także rozstrzygnięć politycznych w szczególny sposób uwarunkowanych kulturalnie, historycznie czy językowo (m.in. obywatelstwo, monopol na użycie siły, prawo karne, polityka budżetowa, kształtowanie systemu edukacji, stosunków rodzinnych, relacji ze wspólnotami religijnymi). Traktatowe normy kompetencyjne wymagają w tym zakresie ścisłej wykładni. 13 Ocenie FSK podlegały trzy ustawy przyjęte w związku z ratyfi kacją Traktatu z Lizbony: ustawa ratyfi kacyjna, ustawa zmieniająca konstytucję oraz ustawa o poszerzeniu i wzmocnieniu praw Bundestagu i Bundesratu w sprawach Unii Europejskiej (tzw. ustawa towarzysząca – Begleitgesetz), niemniej FSK badał również zgodność samego Traktatu z niemiecką ustawą zasadniczą.

www.lexisnexis.pl

2. Bezpośrednie stosowanie i prymat prawa pochodnego UE

479

Gdy chodzi o prymat prawa Unii w stosunku do prawa krajowego14, wyrok podkreśla, że deklaracja nr 17 dołączona do Traktatu z Lizbony oznacza, że Niemcy nie uznają absolutnego pierwszeństwa stosowania prawa Unii (byłoby ono nie do pogodzenia z konstytucją), lecz jedynie potwierdzają sytuację prawną taką, jaka wynika z interpertacji dokonanej poprzednio przez FSK. Prymat prawa Unii jest skuteczny w zakresie kompetencji Unii. O tym jednak, która norma przeważa, może orzekać nie tylko Trybunał Sprawiedliwości, ale i FSK. Jest to konsekwencją faktu, że Unia nie jest federacją (gdyby tak było, prymat byłby bezwględny15) oraz że prymat w płaszczyźnie prawa krajowego wynika z ratyfikacji Traktatu (upoważnienia konstytucyjnego). Sędziowie zastrzegli zatem prawo FSK do kontroli aktów prawnych Unii w skrajnych niejako sytuacjach: w zakresie przestrzegania podziału kompetencji i zasady pomocniczości oraz zachowania „nienaruszalnego rdzenia niemieckiej tożsamości konstytucyjnej”16. Co należy do owego nienaruszalnego rdzenia, wynika pośrednio i tylko w ogólnych zarysach z innych części wyroku (w skrócie wskazaliśmy wyżej, m.in. system edukacji, stosunki rodzinne, relacje ze wspólnotami religijnymi).

753

Nowe elementy w orzeczeniu FSK w sprawie ratyfikacji Traktatu z Lizbony – zastrzeżenie kontroli aktów prawnych Unii w odniesieniu do zachowania: 1) zasady pomocniczości; 2) „nienaruszalnej istoty konstytucyjnej identyczności”.

2.1.2. Konstytucyjny pluralizm Wspominaliśmy wcześniej o XIX-wiecznej koncepcji monizmu. Relacja między prawem WE/UE a prawem państw członkowskich opisywana jest współcześnie nie tylko w tych kategoriach. Przykładowo N. MacCormick w książce Questioning Sovereignty z 1999 r. charakteryzuje ją jako „pluralizm prawny podporządkowany prawu międzynarodowemu” (legal pluralism under international law), do którego zastosowanie ma norma pacta sunt servanda. Autor ten podkreśla przy tym, że systemy prawne są obecnie raczej pluralistyczne aniżeli monistyczne, i raczej interaktywne aniżeli uporządkowane hierarchiczne. Z kolei P. Kirchof, były sędzia FSK i jeden z głównych autorów konstrukcji orzeczenia FSK w sprawie Traktatu z Maastricht, w późniejszym artykule, przyjmując bardziej pluralistyczną wizję, stwierdza, że konflikty istniejące między prawem krajowym a prawem WE/UE mogą być rozwiązane nie przez hierarchiczne podporządkowanie i derogowanie norm, lecz wzajemne poszanowanie i współpracę. „Wymierzanie sprawied-

14

Zob. pkt 331 i n. orzeczenia. Tak byłoby także, zdaniem FSK, gdyby przyjęte zostało sformułowanie proponowane przez Traktat ustanawiający konstytucję dla Europy. 16 Ponieważ prymat wynika z upoważnienia konstytucyjnego (ratyfi kacji Traktatu), wartości wskazane w art. 2 TUE w przypadku konfliktu między normami prawa krajowego i prawa Unii nie mogą mieć pierwszeństwa przed „konstytucyjną identycznością państw członkowskich”, która jest chroniona w oparciu o art. 4 ust. 1 zd. 1 TUE, a konstytucyjnie poprzez kontrolę identyczności dokonywaną na podstawie art. 23 ust. 1 zd. 3 w zw. z art. 79 ust. 3 ustawy zasadniczej (pkt 332 orzeczenia). 15

754

480

XXI. Zapewnianie efektywności prawu UE w Polsce

liwości oznacza tworzenie kultury środka, równowagi, współpracy, a nie dominacji, podporządkowania i odrzucania”17. Trybunał Sprawiedliwości UE ma monistyczną wizję relacji między prawem Unii a prawem krajowym. Niektóre sądy krajowe i doktryna postrzegają ją w kategoriach pluralizmu konstytucyjnego.

2.2. Stanowisko polskiego Trybunału Konstytucyjnego 2.2.1. Orzeczenie z 11 maja 2005 r. w sprawie Traktatu akcesyjnego 755

Stanowisko polskiego Trybunału Konstytucyjnego opiera się z jednej strony na pluralistycznej wizji relacji między prawem WE/UE, z drugiej strony zaś bliskie jest stanowisku FSK. W orzeczeniu z 11 maja 2005 r. (K 18/04)18 dotyczącym zgodności Traktatu o przystąpieniu do UE oraz art. 234 TWE z Konstytucją RP Trybunał stwierdził, że: „Konstytucja, w następstwie regulacji zawartych w art. 9, art. 87 ust. 1 oraz w art. 90–91, uznaje [...] wieloskładnikową strukturę unormowań obowiązujących na terytorium RP [...]”. „Na terenie Polski współobowiązują więc podsystemy regulacji prawnych, pochodzące z różnych centrów prawodawczych. Winny one koegzystować na zasadzie obopólnie przyjaznej wykładni i kooperatywnego współstosowania. Okoliczność ta w innej perspektywie ukazuje potencjalną kolizję norm oraz pierwszeństwo jednego z wyróżnionych podsystemów” (pkt 2.2. uzasadnienia). Trybunał stwierdził dalej, że: „Sama koncepcja i model prawa europejskiego stworzyły nową sytuację, w której obowiązują obok siebie autonomiczne porządki prawne. Ich wzajemne oddziaływanie nie może być opisane w pełni za pomocą tradycyjnych koncepcji monizmu i dualizmu w układzie: prawo wewnętrzne – prawo międzynarodowe. Występowanie względnej autonomii porządków prawnych, opartych na własnych wewnętrznych zasadach hierarchicznych, nie oznacza braku wzajemnego oddziaływania. Nie eliminuje też możliwości wystąpienia kolizji między regulacjami prawa wspólnotowego a postanowieniami Konstytucji. Ta ostatnia sytuacja wystąpiłaby wówczas, gdyby miało dojść do nieusuwalnej sprzeczności pomiędzy normą Konstytucji a normą prawa wspólnotowego i to sprzeczności, której nie można eliminować przy zastosowaniu wykładni respektującej względną autonomię prawa europejskiego i prawa krajowego. Sytuacji takiej wykluczyć nie można, ale może ona – z uwagi na wspomnianą już wspólność założeń i wartości – pojawić się wyjątkowo” (pkt 6.3. uzasadnienia).

17 The Balance of Powers between National and European Institutions, „European Law Journal” 1999, nr 5, s. 227–228 oraz 241. 18 OTK ZU 2005, nr 5A, poz. 49.

www.lexisnexis.pl

2. Bezpośrednie stosowanie i prymat prawa pochodnego UE

481

Jeśli zatem dojdzie do sprzeczności między podsystemami, „art. 8 ust. 1 Konstytucji jednoznacznie gwarantuje postanowieniom Konstytucji status «najwyższego prawa Rzeczypospolitej Polskiej»” (pkt 2.1. uzasadnienia). „Konstytucja pozostaje zatem – z racji swej szczególnej mocy – «prawem najwyższym Rzeczypospolitej Polskiej» w stosunku do wszystkich wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych. Dotyczy to także ratyfikowanych umów międzynarodowych o przekazaniu kompetencji «w niektórych sprawach». Z racji wynikającej z art. 8 ust. 1 Konstytucji nadrzędności mocy prawnej korzysta ona na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z pierwszeństwa obowiązywania i stosowania” (pkt 4.2. uzasadnienia). Mówiąc w dalszej części orzeczenia o kolizji między normami, Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że w takim przypadku konieczna byłaby ewentualnie zmiana konstytucji lub nawet wystąpienie z UE. Wskazał przy tym, wzorując się wyraźnie m.in. na orzeczeniach FSK, że uznanie prymatu prawa WE/UE dotyczy regulacji, które: 1) nie kolidują z normą konstytucyjną, w szczególności z prawami i wolnościami jednostki chronionymi w Konstytucji RP, 2) wydane zostały w granicach przyznanych instytucjom kompetencji. „6.4. Taka sprzeczność nie może być w polskim systemie prawnym w żadnym razie rozwiązywana przez uznanie nadrzędności normy wspólnotowej w relacji do normy konstytucyjnej. Nie mogłaby też prowadzić do utraty mocy obowiązującej normy konstytucyjnej i zastąpienia jej normą wspólnotową ani do ograniczenia zakresu stosowania tej normy do obszaru, który nie został objęty regulacją prawa wspólnotowego. W takiej sytuacji do polskiego ustawodawcy należałoby podjęcie decyzji albo o zmianie Konstytucji, albo o spowodowaniu zmian w regulacjach wspólnotowych, albo – ostatecznie – decyzji o wystąpieniu z Unii Europejskiej. Decyzję tę winien podjąć suweren, którym jest Naród Polski, lub organ władzy państwowej, który w zgodzie z Konstytucją może Naród reprezentować. Normy Konstytucji w dziedzinie praw i wolności jednostki wyznaczają minimalny i nieprzekraczalny próg, który nie może ulec obniżeniu ani zakwestionowaniu na skutek wprowadzenia regulacji wspólnotowych. Konstytucja pełni w tym zakresie swą rolę gwarancyjną, z punktu widzenia ochrony praw i wolności w niej wyraźnie określonych, i to w stosunku do wszystkich podmiotów czynnych w sferze jej stosowania. Wykładnia «przyjazna dla prawa europejskiego» ma swoje granice. W żadnej sytuacji nie może ona prowadzić do rezultatów sprzecznych z wyraźnym brzmieniem norm konstytucyjnych i niemożliwych do uzgodnienia z minimum funkcji gwarancyjnych, realizowanych przez Konstytucję. Trybunał Konstytucyjny nie uznaje więc możliwości zakwestionowania mocy obowiązującej normy konstytucyjnej przez sam fakt wprowadzenia do systemu prawa europejskiego sprzecznej z nią regulacji wspólnotowej [...].

482

XXI. Zapewnianie efektywności prawu UE w Polsce

10.2. [...] Państwa członkowskie zachowują prawo do oceny, czy prawodawcze organy wspólnotowe (unijne), wydając określony akt (przepis prawa), działały w ramach kompetencji przekazanych i czy wykonywały swe uprawnienia zgodnie z zasadami subsydiarności i proporcjonalności. Przekroczenie tych ram powoduje, że wydane poza nimi akty (przepisy) nie są objęte zasadą pierwszeństwa prawa wspólnotowego” (fragmenty uzasadnienia wyroku z 11 maja 2005 r., K 18/04).

2.2.2. Orzeczenie z 27 kwietnia 2005 r. w sprawie Europejskiego Nakazu Aresztowania 756

Wizję wieloskładnikowego systemu prawnego opartego na prymacie Konstytucji RP zawartą w orzeczeniu z 11 maja 2005 r. dopełniają tezy wcześniejszego orzeczenia Trybunału w sprawie implementacji europejskiego nakazu aresztowania (P 1/05)19. Trybunał stwierdził w nim niekonstytucyjność art. 607t ust. 1 k.p.k., implementującego decyzję ramową w sprawie ENA (aktu III fi laru UE), jako postanowienia sprzecznego z zakazem ekstradycji obywatela polskiego ujętym w art. 55 ust. 1 Konstytucji RP. Ponieważ jednak niezwłoczne (z dniem ogłoszenia orzeczenia) wyeliminowanie kwestionowanego w pytaniu prawnym przepisu prowadziłoby do naruszenia wiążących Polskę zobowiązań międzynarodowych (a więc i naruszenia art. 9 Konstytucji RP), Trybunał postanowił skorzystać z kompetencji uregulowanej w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP i utrzymał przez 18 miesięcy moc obowiązującą zakwestionowanego przepisu20. „W sytuacji gdy utrata mocy obowiązującej przez przepis uznany za niekonstytucyjny mogłaby spowodować naruszenie międzynarodowych zobowiązań Rzeczypospolitej Polskiej” – stwierdził Trybunał – „instytucja przedłużania okresu jego stosowania nabiera więc znaczenia w sferze zobowiązań międzynarodowych państwa. Korzystanie z niej jest rozwiązaniem zapewniającym (do czasu, gdy zostaną usunięte sprzeczności w wewnętrznym porządku prawnym) wywiązywanie się przez Polskę z przyjętych przez nią zobowiązań” (pkt 5.3. uzasadnienia).

757

Instytucja odroczenia „jest czasowo określonym wyjątkiem od zasady hierarchicznej zgodności systemu prawnego i zasady nadrzędności Konstytucji, wyraźnie dopuszczonym przez samego ustrojodawcę. Oczywiście o występowaniu takich wyjątków in concreto decyduje Trybunał Konstytucyjny, określając w odniesieniu do poszczególnych przepisów objętych kontrolą termin utraty mocy obowiązującej. Każde tego rodzaju postanowienie poprzedzone musi być wyważeniem wartości, których 19

OTK ZU 2005, nr 4A, poz. 42. Punkt 5.4. uzasadnienia: „Odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej art. 607t § 1 k.p.k. ma ten skutek, że w okresie 18 miesięcy od ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego przepis ten (o ile wcześniej nie zostanie uchylony bądź zmieniony przez ustawodawcę), mimo, że obalone w stosunku do niego zostało domniemanie konstytucyjności, winien być stosowany przez wymiar sprawiedliwości. Sądy polskie nie mogą więc odmawiać przekazania obywateli polskich ściganych ENA”. 20

www.lexisnexis.pl

2. Bezpośrednie stosowanie i prymat prawa pochodnego UE

483

naruszenie stanowić będzie dające się przewidzieć następstwo przedłużonego stosowania niekonstytucyjnych przepisów, w stosunku do wartości chronionych odroczeniem wejścia w życie skutków wyroku. Nie ulega wątpliwości, że Trybunał Konstytucyjny winien kierować się zwłaszcza dbałością o zabezpieczenie konstytucyjnych praw i wolności jednostek” (pkt 5.1. uzasadnienia). Zaistniała sytuacja spowodowała zmianę Konstytucji (przed upływem 18 miesięcy), polegającą w szczególności na dodaniu do art. 55 nowych ust. 2 i 321.

2.2.3. Orzeczenie z 24 listopada 2010 r. w sprawie zgodności niektórych przepisów Traktatu z Lizbony oraz deklaracji nr 17 odnoszącej się do pierwszeństwa z polską konstytucją (sprawa K 32/09) Stwierdzenia zawarte w poprzednich orzeczeniach zostały potwierdzone w wyroku dotyczącym Traktatu z Lizbony, w którym Trybunał rozpatrywał m.in. zarzuty dotyczące kompetencji organów UE w świetle nowych mechanizmów decyzyjnych i procedur zmian traktatów. W postępowaniu przed Trybunałem grupa senatorów uważała, że stosowanie tych mechanizmów prowadzi do blankietowej kompetencji Unii do rozszerzenia swojej kompetencji z naruszeniem procedur przewidzianych w polskim prawie. W rezultacie następuje przekroczenie konstytucyjnych warunków przenoszenia suwerennych praw państwa polskiego na Unię, a w konsekwencji naruszenie art. 8 ust. 1 i art. 90 ust. 1 Konstytucji. Trybunał takiego naruszenia jednak nie stwierdził. W uzasadnieniu szeroko odwołał się do orzeczenia w sprawie Traktatu Akcesyjnego (K 18/04), potwierdzając tezy (wska21 Artykuł 55 Konstytucji brzmiał: „1. Ekstradycja obywatela polskiego jest zakazana. 2. Zakazana jest ekstradycja osoby podejrzanej o popełnienie bez użycia przemocy przestępstwa z przyczyn politycznych. 3. W sprawie dopuszczalności ekstradycji orzeka sąd”. Obecnie art. 55 Konstytucji RP brzmi: „1. Ekstradycja obywatela polskiego jest zakazana, z wyjątkiem przypadków określonych w ust. 2 i 3. 2. Ekstradycja obywatela polskiego może być dokonana na wniosek innego państwa lub sądowego organu międzynarodowego, jeżeli możliwość taka wynika z ratyfi kowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy międzynarodowej lub ustawy wykonującej akt prawa stanowionego przez organizację międzynarodową, której Rzeczpospolita Polska jest członkiem, pod warunkiem że czyn objęty wnioskiem o ekstradycję: 1) został popełniony poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, oraz 2) stanowił przestępstwo według prawa Rzeczypospolitej Polskiej lub stanowiłby przestępstwo według prawa Rzeczypospolitej Polskiej w razie popełnienia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zarówno w czasie jego popełnienia, jak i w chwili złożenia wniosku. 3. Nie wymaga spełnienia warunków określonych w ust. 2 pkt 1 i 2 ekstradycja mająca nastąpić na wniosek sądowego organu międzynarodowego powołanego na podstawie ratyfi kowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy międzynarodowej, w związku z objętą jurysdykcją tego organu zbrodnią ludobójstwa, zbrodnią przeciwko ludzkości, zbrodnią wojenną lub zbrodnią agresji. 4. Ekstradycja jest zakazana, jeżeli dotyczy osoby podejrzanej o popełnienie bez użycia przemocy przestępstwa z przyczyn politycznych lub jej dokonanie będzie naruszać wolności i prawa człowieka i obywatela. 5. W sprawie dopuszczalności ekstradycji orzeka sąd”.

758

484

XXI. Zapewnianie efektywności prawu UE w Polsce

zane wyżej) dotyczące m.in. prymatu i nadrzędnej roli konstytucji, w tym zwłaszcza przekonanie, że istnieje ścisły związek zasady nadrzędności Konstytucji z suwerennością państwa (pkt 1.3.). Wychodząc z takiego założenia, Trybunał dokonał oceny zgodności kwestionowanych norm traktatowych z konstytucyjnymi zasadami odnoszącymi się do stanu suwerenności w warunkach integracji europejskiej. Szeroko także odniósł się do orzeczeń sądów konstytucyjnych innych państw członkowskich, opierając się w znacznym stopniu na orzeczeniu niemieckiego FSK. Po pierwsze, Trybunał wywiódł z Konstytucji zasadę zachowania suwerenności w procesie integracji europejskiej. Podkreślił, że: „Przystąpienie do Unii Europejskiej i związane z tym przekazanie kompetencji nie oznacza wyzbycia się suwerenności na rzecz Unii Europejskiej. Granicę transferu kompetencji wyznacza wskazana w preambule do ustawy zasadniczej suwerenność państwa jako wartość narodowa, a stosowanie Konstytucji – w tym również w odniesieniu do dziedziny integracji europejskiej – powinno odpowiadać znaczeniu, które wstęp do ustawy zasadniczej przypisuje odzyskaniu suwerenności rozumianej jako możliwość stanowienia o losie Polski. Preambuła determinuje sposób wykładni postanowień Konstytucji RP dotyczących niepodległości i suwerenności państwa oraz suwerenności Narodu (art. 4, art. 5 i art. 8, a także 104 ust. 1, art. 126 ust. 2 i art. 130 Konstytucji), a zarazem postanowień znajdujących zastosowanie do członkostwa w Unii Europejskiej (art. 9, art. 90 i art. 91 Konstytucji), co pozwala Trybunałowi Konstytucyjnemu orzekającemu w niniejszej sprawie wyprowadzić z postanowień Konstytucji zasadę zachowania suwerenności w procesie integracji europejskiej. Podstawą sformułowania tego rodzaju zasady są zarówno artykułowany tekst Konstytucji, jak i postanowienia preambuły potwierdzające wartość suwerennego i demokratycznego stanowienia o losie Ojczyzny” (pkt 2.2.). Po drugie, Trybunał przyjął, że zachowanie pierwszeństwa Konstytucji w warunkach integracji europejskiej musi być uznane za równoznaczne z zachowaniem suwerenności państwa (pkt 1.3.). Suwerenność podlega jednak zmianom we współczesnym świecie związanym z demokratyzacją procesów decyzyjnych w państwie, wzrostem roli prawa międzynarodowego, rozwojem procesów instytucjonalizacji stosunków międzynarodowych, globalizacją, a także integracją europejską. Członkostwo Polski w UE oparte na ratyfikowanej umowie międzynarodowej przyjętej w trybie art. 90 Konstytucji nie oznacza utraty ani ograniczenia suwerenności państwa, lecz jest jej wyrazem. Artykuł 90 formułuje niezbędne warunki, stanowi „normatywną kotwicę suwerenności”, gdyż wyznacza granicę przekazania kompetencji na rzecz Unii. Stanowią ją czynniki określające tożsamość konstytucyjną Rzeczypospolitej, takie jak poszanowanie zasad polskiej państwowości, demokracji, zasady państwa prawnego, zasady sprawiedliwości społecznej, zasad określających podstawy ustroju gospodarczego, zapewnienie ochrony godności człowieka i praw oraz wolności konstytucyjnych. Przekazanie kompetencji jest więc dopuszczalne jako niezagrażające tożsamości narodu i suwerenności tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza konstytucyjnych podstaw państwa. Regułę tę uznaje co do zasady prawo pierwotne UE. Ocenę i kontrolę poszanowania tej reguły zapewnia kontrola konstytucyjności przekazania, dokonywana przez kontrolę konstytucyjności aktów decydujących o przekazaniu, a także przez ocenę mechanizmu zapewniającego (również w prawie wewnętrznym) udział polskiej demokratycznej re-

www.lexisnexis.pl

2. Bezpośrednie stosowanie i prymat prawa pochodnego UE

485

prezentacji i organów polskiego państwa we wpływaniu na treść prawa unijnego, jego uchwalenie oraz osiągnięcie skuteczności w Polsce. W orzeczeniu w sprawie Traktatu z Lizbony Trybunał w następujący sposób określił obecny stan integracji: „Z punktu widzenia wpływu procesów integracyjnych na zakres suwerenności, porządek prawny Unii Europejskiej, na tle prawa stanowionego przez organizacje międzynarodowe, wyróżnia szerszy zakres kompetencji Unii w porównaniu z innymi organizacjami międzynarodowymi, wiążący charakter znacznej części prawa unijnego, bezpośredni skutek prawa unijnego w stosunkach wewnętrznych państw członkowskich. Trybunał Konstytucyjny podziela wyrażony w doktrynie pogląd, że w sferze kompetencji przekazanych państwa zrzekły się uprawnienia do podejmowania autonomicznych działań prawodawczych w stosunkach wewnętrznych i międzynarodowych, co jednak nie prowadzi do trwałego ograniczenia suwerennych praw tych państw, ponieważ przekazanie kompetencji nie jest nieodwracalne, a relacje między kompetencjami wyłącznymi i konkurencyjnymi mają charakter dynamiczny”. „Państwa Członkowskie przyjęły jedynie zobowiązanie do wspólnego wykonywania funkcji państwowych w dziedzinach objętych współpracą i dopóki utrzymają pełną zdolność do określania form wykonywania funkcji państwowych, współistotną kompetencji do «określania własnych kompetencji», pozostaną w świetle prawa międzynarodowego podmiotami suwerennymi. Między Państwami Członkowskimi Unii Europejskiej zachodzą skomplikowane procesy wzajemnych zależności, związane z powierzeniem przez nie Unii części kompetencji organów władzy państwowej. Państwa te pozostają jednak podmiotami procesu integracji, zachowują «kompetencję kompetencji», a modelem integracji europejskiej pozostaje forma organizacji międzynarodowej. W przekonaniu Trybunału Konstytucyjnego zaciąganie zobowiązań międzynarodowych i ich wykonywanie nie prowadzi do utraty lub ograniczenia suwerenności państwa, ale jest jej potwierdzeniem, a przynależność do struktur europejskich nie stanowi w istocie ograniczenia suwerenności państwowej, lecz jest jej wyrazem” (pkt 2.1.). Po przeprowadzeniu szczegółowej analizy, Trybunał Konstytucyjny uznał za zgodne z art. 8 ust. 1 oraz art. 90 ust. 1 Konstytucji: zwykłą procedurę zmiany Traktatu (art. 48 ust. 2–5 TUE), uproszczoną procedurę zmiany Traktatu (art. 48 ust. 6–7 TUE), klauzulę elastyczności (art. 352 TFUE). Trybunał podkreślił, że procedury te wynikają z doświadczeń towarzyszących integracji europejskiej i stanowią przesłankę efektywnego funkcjonowania Unii, a ponadto zawierają różnego rodzaju gwarancje poszanowania suwerenności członków Unii, która funkcjonuje jako organizacja międzynarodowa (a nie państwo federalne). Koncepcja Unii Europejskiej, która znalazła wyraz w Traktacie z Lizbony, ma na celu respektowanie zasady zachowania suwerenności w procesie integracji, jak też poszanowanie zasady przychylności wobec procesu integracji europejskiej i współpracy między państwami. Znajduje to potwierdzenie w pełnej tożsamości wartości i celów Unii określonych w Traktacie z Lizbony oraz wartości i celów Rzeczypospolitej określonych w Konstytucji RP, a także w sprecyzowaniu zasad podziału kompetencji między Unią a jej państwami członkowskimi.

759

486

XXI. Zapewnianie efektywności prawu UE w Polsce

2.2.4. Orzeczenie z 16 listopada 2011 r. (SK 45/09) dotyczące konstytucyjności rozporządzenia UE 760

W 2011 r. w trybie skargi konstytucyjnej Trybunał Konstytucyjny po raz pierwszy kontrolował bezpośrednio zgodność z Konstytucją norm unijnego prawa pochodnego. Trybunał rozstrzygnął najpierw kwestię dopuszczalności skargi konstytucyjnej, a następnie kwestię jej merytorycznej zasadności. Ze względu na tę nową sytuację Trybunał zdecydował o szczegółowym zbadaniu zarzutów, porównując zaskarżoną regulację unijną z powołanymi przez skarżącą wzorcami konstytucyjnymi. Zgodnie z art. 41 zd. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 44/2001 z 22 grudnia 2000 r. w sprawie jurysdykcji i uznawania orzeczeń sądowych oraz ich wykonywania w sprawach cywilnych i handlowych, dłużnik nie może składać oświadczeń w pierwszym stadium postępowania o stwierdzenie wykonalności orzeczenia sądu zagranicznego. Postępowanie to w pierwszej instancji toczy się bez udziału dłużnika. W skardze konstytucyjnej skarżąca zarzuciła temu proceduralnemu rozwiązaniu naruszenie prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji w sprawie stwierdzenia wykonalności na terenie Rzeczypospolitej Polskiej orzeczenia sądu zagranicznego, które zapadło przeciwko skarżącej. Dwa podstawowe zarzuty sformułowane przez skarżącą dotyczyły naruszenia prawa do wysłuchania oraz prawa do jawnego postępowania sądowego rozumianego w kontekście uczestnictwa strony w czynnościach procesowych. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 16 listopada 2011 r. zawiera obszerną wypowiedź na temat możliwości badania w trybie skargi konstytucyjnej konstytucyjności aktów prawa Unii. Przypomnijmy, że problem ten jest niezwykle delikatny, w opinii TSUE ma on wyłączną kompetencję do oceny legalności aktów prawa Unii, a zasadą ustrojową UE jest zasada pierwszeństwa prawa Unii wobec prawa państw członkowskich. Trybunał Konstytucyjny potwierdził swoją kognicję, wskazując autonomiczny charakter procedury określonej w art. 79 Konstytucji (przedmiotem skargi może być ustawa lub inny akt normatywny) oraz to, iż pojęcie „aktu normatywnego” obejmuje po spełnieniu dalszych warunków – akt wydany przez organ organizacji międzynarodowej, której członkiem jest Rzeczpospolita Polska, w szczególności rozporządzenie UE, które zawiera normy, na podstawie których sąd lub organ administracji publicznej orzeka ostatecznie o wolnościach lub prawach albo o obowiązkach jednostek, określonych w Konstytucji. Z art. 91 ust. 3 Konstytucji wynika pierwszeństwo norm rozporządzeń UE w przypadku kolizji z ustawami. Konstytucja zachowuje natomiast nadrzędność i pierwszeństwo wobec wszystkich aktów prawnych obowiązujących w polskim porządku konstytucyjnym, w tym także prawa Unii. Taka pozycja Konstytucji wynika z art. 8 ust. 1 Konstytucji i została potwierdzona w dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Wobec pozycji Konstytucji jako najwyższego prawa Rzeczypospolitej dopuszczalne jest zatem badanie zgodności z nią norm rozporządzeń UE. Trybunał jednak podkreślił konieczność rozróżnienia odmiennych ról Trybunału Konstytucyjnego oraz Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. O zgodności rozporządzeń UE z Traktatami decyduje ostatecznie TSUE, a o zgodności z Konstytucją – Trybunał Konstytucyjny. Trybunał Konstytucyjny ma strzec Konstytucji będącej

www.lexisnexis.pl

2. Bezpośrednie stosowanie i prymat prawa pochodnego UE

487

zgodnie z art. 8 ust. 1 najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej. Jest on w zobowiązany do takiego pojmowania swej pozycji, że w sprawach zasadniczych, o wymiarze konstytucyjno -ustrojowym zachowa pozycję „sądu ostatniego słowa”. Na tym tle może dojść potencjalnie do kolizji pomiędzy rozstrzygnięciami Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Sprawiedliwości. Konieczne jest zatem zachowanie należytej ostrożności i powściągliwości. Prawo Unii obowiązuje we wszystkich państwach członkowskich Unii. Jedną z zasad ustrojowych prawa unijnego jest zasada lojalnej współpracy przewidziana w art. 4 ust. 3 TUE. Trudne do pogodzenia z tą zasadą byłoby przyznanie poszczególnym państwom kompetencji do decydowania o pozbawieniu mocy obowiązującej norm prawa unijnego. Z kolei w myśl art. 4 ust. 2 TUE Unia szanuje tożsamość narodową jej państw członkowskich nierozerwalnie związaną z ich podstawowymi strukturami politycznymi i konstytucyjnymi. W opinii Trybunału, wyrażonej już we wcześniejszych orzeczeniach, wszelkie sprzeczności powinny być eliminowane przy zastosowaniu wykładni respektującej względną autonomię prawa europejskiego i prawa krajowego. Wykładnia ta powinna być ponadto oparta na założeniu wzajemnej lojalności pomiędzy instytucjami unijnymi a państwami członkowskimi. Założenie to generuje – po stronie Trybunału Sprawiedliwości – powinność przychylności dla krajowych systemów prawnych, po stronie zaś państw członkowskich – powinność najwyższego standardu respektowania norm unijnych. Trybunał podkreślił także, że dokonywana przez niego kontrola musi być traktowana jako niezależna, ale też subsydiarna wobec kompetencji TSUE. Polska, przystępując do UE, zaaprobowała kompetencje do ostatecznej interpretacji prawa Unii i zapewnienia jednolitości tej interpretacji we wszystkich państwach członkowskich, jak również wyłączność decydowania o zgodności aktów prawa pochodnego z Traktatami i ogólnymi zasadami prawa Unii. W orzeczeniu z 2011 r. Trybunał Konstytucyjny podkreślił subsydiarny charakter swojej kognicji i konieczność unikania konfliktów jurysdykcyjnych: „Rzeczpospolita Polska, zaaprobowała ponadto podział funkcji co do kontroli aktów prawnych (por. cyt. powyżej wyrok K 18/04, a także wyrok z 18 lutego 2009 r., Kp 3/08, OTK-A 2009, nr 2, poz. 9). Wynikiem tego podziału funkcji jest przypisanie TSUE kompetencji do ostatecznej interpretacji prawa unijnego i zapewnienia jednolitości jego stosowania we wszystkich państwach członkowskich, jak również wyłączność ostatecznego decydowania o zgodności aktów prawa pochodnego z traktatami i ogólnymi zasadami prawa unijnego. W takim kontekście należy rozpatrywać subsydiarny charakter kompetencji Trybunału Konstytucyjnego do badania zgodności z Konstytucją prawa unijnego. Przed orzeczeniem o niezgodności aktu prawa pochodnego z Konstytucją należy się upewnić co do treści norm unijnego prawa pochodnego, które są przedmiotem kontroli. Służyć temu może wystąpienie do Trybunału Sprawiedliwości z pytaniem prejudycjalnym na podstawie art. 267 TFUE w kwestii interpretacji lub ważności przepisów budzących wątpliwości. Analogiczny pogląd wyraził niemiecki Federalny Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 6 lipca 2010 r. w sprawie Honeywell (sygn. 2 BvR 2661/06). W następstwie orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości może się okazać, że treść kwestionowanej normy unijnej jest zgodna z Konstytucją. Inną możliwością jest to, że

761

488

XXI. Zapewnianie efektywności prawu UE w Polsce

Trybunał Sprawiedliwości orzeknie o niezgodności zaskarżonego przepisu z unijnym prawem pierwotnym. W przedstawionych sytuacjach orzekanie przez Trybunał Konstytucyjny byłoby zbędne. Wprawdzie oba trybunały mają różny zakres jurysdykcji, to jednak ze względu na podobieństwo wartości znajdujących wyraz w Konstytucji i traktatach (por. część III, pkt 2.10), istnieje duże prawdopodobieństwo, że ocena Trybunału Sprawiedliwości będzie podobna do oceny Trybunału Konstytucyjnego”. 762

Trybunał rozważył także skutki swojego ewentualnego wyroku o niezgodności z Konstytucją norm prawa pochodnego Unii (pkt 2.7.). Zauważył, że w przypadku aktów prawa polskiego skutkiem takim jest utrata mocy obowiązującej norm niezgodnych z Konstytucją (art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji). Organy polskie nie mogą jednak decydować o mocy obowiązującej aktów prawa Unii. Konsekwencją orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego byłoby tylko pozbawienie aktów prawa Unii możliwości stosowania przez organy polskie i wywierania skutków prawnych w Polsce, a więc zawieszenie stosowania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej niezgodnych z Konstytucją norm prawa Unii. Sytuacja taka oznaczałaby naruszenie obowiązków państwa członkowskiego i zasady lojalnej współpracy. Orzeczenie o niezgodności prawa Unii z Konstytucją powinno mieć zatem charakter ultima ratio i wystąpić jedynie wówczas, kiedy zawiodłyby wszystkie inne sposoby rozstrzygnięcia konfliktu z normami należącymi do unijnego porządku prawnego. Trybunał przypomniał w tym miejscu orzeczenie w sprawie Traktatu akcesyjnego (K 18/04), w którym wskazał, że w sytuacjach tego rodzaju istnieją trzy możliwości reakcji Polski na wystąpienie niezgodności między Konstytucją a prawem Unii: dokonanie zmian w Konstytucji lub akcie prawnym Unii bądź też w ostateczności (w wyjątkowych przypadkach najcięższego i nieusuwalnego konfliktu między podstawami porządku konstytucyjnego RP a prawem Unii) – wystąpienie z Unii. W orzeczeniu z 2011 r. Trybunał podkreślił, że „(...) po orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności określonych norm unijnego prawa pochodnego z Konstytucją należałoby niezwłocznie podjąć działania mające na celu usunięcie tego stanu. Konstytucyjna zasada przychylności Rzeczypospolitej dla integracji europejskiej i traktatowa zasada lojalności państw członkowskich wobec Unii wymagają, aby skutki orzeczenia Trybunału zostały odroczone stosownie do art. 190 ust. 3 Konstytucji. Analogiczny pogląd wyraził już Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 27 kwietnia 2005 r. dotyczącym europejskiego nakazu aresztowania (P 1/05, OTK-A 2005, nr 4, poz. 42). We wskazanym wyroku Trybunał Konstytucyjny odroczył utratę mocy obowiązującej ustawy implementującej prawo unijne, powołując się w szczególności na konstytucyjny obowiązek przestrzegania przez Polskę wiążącego ją prawa międzynarodowego, a także łączącą Polskę i pozostałe państwa członkowskie Unii Europejskiej wspólnotę zasad ustrojowych, zapewniających prawidłowy wymiar sprawiedliwości” (pkt 2.7.).

763

Co do zarzutów skarżącej, Trybunał dokładnie je przeanalizował i uznał, że kwestionowany przepis rozporządzenia nie narusza prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) ani równości stron w postępowaniu sądowym (art. 32 ust. 1 w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji).

www.lexisnexis.pl

2. Bezpośrednie stosowanie i prymat prawa pochodnego UE

489

Warto jednak jeszcze zwrócić uwagę na pkt 8 orzeczenia dotyczący ogólnie kontroli wstępnej dopuszczalności skargi konstytucyjnej w razie kwestionowania zgodności aktów pochodnego prawa unijnego z Konstytucją i nawiązujący do orzeczenia FSK w sprawie Solange II oraz orzecznictwa ETPC. Trybunał Konstytucyjny wyraźnie wskazał, że przyjmuje analogiczne podejście do kontroli zgodności konstytucyjności prawa Unii w Polsce. Wynika ono ze szczególnej pozycji prawa Unii w prawie krajowym: „W wyroku dotyczącym traktatu z Lizbony (K 32/09) Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że Traktat ten korzysta ze szczególnej pozycji w porządku prawnym Rzeczypospolitej Polskiej, wpływającej na sposób badania jego zgodności z Konstytucją. Traktat z Lizbony został ratyfikowany przez Prezydenta RP za zgodą udzieloną w ustawie uchwalonej stosownie do wymagań określonych w art. 90 Konstytucji. Dokonując ratyfikacji traktatu, Prezydent RP, jako zobowiązany do czuwania nad przestrzeganiem Konstytucji, dał wyraz swojemu przekonaniu o zgodności ratyfikowanego aktu z ustawą zasadniczą. Oparte na powyższych podstawach domniemanie konstytucyjności traktatu może być obalone jedynie po ustaleniu, że nie istnieje taka interpretacja traktatu i taka interpretacja Konstytucji, które pozwalają stwierdzić zgodność postanowień traktatowych z Konstytucją. Analogiczne podejście do badania zgodności z Konstytucją dotyczy także aktów instytucji unijnych. Akty pochodzące sprzed akcesji zostały przejęte na mocy traktatu akcesyjnego do polskiego porządku prawnego z dniem przystąpienia naszego państwa do Unii Europejskiej (...). Późniejsze akty prawne zostały wydane już w czasie polskiego członkostwa w Unii, z reguły przy współudziale przedstawicieli właściwych organów polskich. Dalszym uzasadnieniem dla przyjęcia szczególnej pozycji unijnego prawa pochodnego, analogicznie do podejścia prezentowanego przez inne sądy konstytucyjne, są przedstawione już wyżej racje: szczególna ranga praw podstawowych w unijnym porządku prawnym, konstytucyjna zasada przychylności dla integracji europejskiej oraz zasada lojalności państw członkowskich wobec Unii” (pkt 8.4.). Zaakceptowanie szczególnej pozycji prawa Unii w prawie krajowym ma swoje konsekwencje proceduralne. Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji korzystanie ze skargi konstytucyjnej jest dopuszczalne na zasadach określonych w ustawie. Artykuł 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym nakłada na skarżącego m.in. obowiązek wskazania sposobu, w jaki kwestionowane w skardze unormowania naruszyły przysługujące mu konstytucyjne prawa lub wolności. „W razie wniesienia skargi konstytucyjnej, w której kwestionowana jest zgodność aktu pochodnego prawa unijnego z Konstytucją, wykonanie powyższego obowiązku nabiera kwalifi kowanego charakteru. Od skarżącego należy wówczas wymagać, aby wskazując, na czym polega naruszenie jego wolności lub praw, czyli przedstawiając argumenty przemawiające za merytoryczną niezgodnością unormowań stanowiących przedmiot skargi z przepisami Konstytucji, równocześnie należycie uprawdopodobnił, że kwestionowany akt pochodnego prawa unijnego istotnie obniża poziom ochrony praw i wolności w porównaniu z tym, który gwarantuje Konstytucja. Uprawdopodobnienie to jest koniecznym składnikiem wymagania dokładnego wykazania sposobu naruszenia wolności lub praw” (pkt 8.5.).

764

490

XXI. Zapewnianie efektywności prawu UE w Polsce

3. Podsumowanie 3. Podsumowanie

765

Pierwszeństwo stosowania prawa Unii w stosunku do prawa polskiego wynika, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, nie z prawa Unii, lecz z art. 8, 9, 87 i 91 Konstytucji RP. Jest bezsporne, gdy chodzi o sprzeczność z ustawą. Co do sprzeczności z Konstytucją RP Polski Trybunał Konstytucyjny zajął początkowo bardziej radykalne stanowisko (orzeczenie w sprawie Traktatu Akcesyjnego), aniżeli niemiecki FSK, uznając w zasadzie bezwzględny prymat Konstytucji RP wobec prawa Unii (na podstawie art. 8 Konstytucji RP) i odrzucając w przypadku kolizji możliwość niezastosowania normy Konstytucji, a zastosowania prawa Unii, nawet w sytuacji gdy norma wchodzi w zakres kompetencji Unii i jest zgodna z prawami podstawowymi chronionymi przez polską Konstytucję. Jednakże już orzeczenie w sprawie Europejskiego Nakazu Aresztowania pokazuje przychylność Trybunału wobec prawa Unii i chęć zapewnienia efektywności zobowiązaniom wynikającym z tego prawa przez zastosowanie instytucji odroczenia uchylenia niekonstytucyjnej normy krajowej implementującej normę unijną. W świetle cytowanych wyżej orzeczeń, sądem „ostatniego słowa” jest polski Trybunał Konstytucyjny, a nie Trybunał Sprawiedliwości UE. Orzeczenia w sprawie Traktatu z Lizbony oraz orzeczenie z 2011 r. dotyczące możliwości kontroli konstytucyjności aktów prawa pochodnego Unii potwierdzają wcześniejsze orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, jednocześnie nawiązują do orzeczeń sądów konstytucyjnych innych państw członkowskich, w szczególności niemieckiego FSK. Podkreślają mocno legalność uczestnictwa Polski w Unii, konieczność respektowania obowiązków przyjętych na mocy Traktatów, w tym zasady lojalnej współpracy, i absolutną wyjątkowość konfliktu między normą prawa Unii a Konstytucją. Możliwość bezpośredniego kwestionowania aktów prawa pochodnego w trybie skargi konstytucyjnej, choć zaakceptowana przez Trybunał Konstytucyjny, została mocno ograniczona. Skarżący musi nie tylko wskazać argumenty przemawiające za merytoryczną niezgodnością unormowań stanowiących przedmiot skargi z przepisami Konstytucji, ale równocześnie należycie uprawdopodobnić, że kwestionowany akt pochodnego prawa unijnego istotnie obniża poziom ochrony praw i wolności w porównaniu z tym, który gwarantuje Konstytucja. Nawet w sytuacji, w której Trybunał Konstytucyjny stwierdziłby niezgodność aktu prawnego Unii z Konstytucją, jego stosowanie powinno być przedłużone zgodnie z art. 190 ust. 3 Konstytucji, dając tym samym czas na ewentualne dostosowania.

Literatura uzupełniająca Barcz J., Traktat z Lizbony, Wybrane aspekty prawne działań implementacyjnych, Warszawa 2012. Barcz J. (red.), Efektywność prawa wspólnotowego w Polsce, wybrane problemy, Warszawa 2005. Barcz J., Biernat S., Czapliński W., Wyrozumska A., Glosy dotyczące wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2005 r., „Kwartalnik Prawa Publicznego” 2005, nr 4. Kranz J., Tło prawne dyskusji nad reformą ustrojową Unii Europejskiej, Kraków–Warszawa 2007.

www.lexisnexis.pl

3. Podsumowanie

491

Wójtowicz K. (red.), Otwarcie Konstytucji RP na prawo międzynarodowe i procesy integracyjne, Warszawa 2006. Wójtowicz K., Konstytucja RP a członkostwo w UE, w: Prawo Unii Europejskiej. Zagadnienia systemowe, red. J. Barcz, Warszawa 2006. Wyrozumska A., Umowy międzynarodowe, teoria i praktyka, Warszawa 2006.

Zagadnienia egzaminacyjne 1. W jaki sposób Polska związana była TWE i TUE przed 1 grudnia 2007 r.? 2. Na czym polega pluralizm konstytucyjny, a na czym – monistyczna wizja Trybunału Sprawiedliwości UE? 3. Na podstawie których przepisów Konstytucji RP jest w Polsce bezpośrednio stosowane pierwotne prawo Unii? 4. Na podstawie których przepisów Konstytucji RP jest w Polsce bezpośrednio stosowane pochodne prawo Unii? 5. Z jakiego przepisu Konstytucji RP można wyprowadzić obowiązek zgodnej interpretacji prawa polskiego z prawem Unii? 6. Jakie znaczenie ma orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w sprawie podatku akcyzowego? 7. Czym różni się stanowisko niemieckiego FSK dotyczące prymatu prawa Unii od stanowiska polskiego Trybunału Konstytucyjnego? 8. Jakie znaczenie dla stosowania prawa Unii w Polsce ma orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w sprawie Europejskiego Nakazu Aresztowania? 9. Czy Traktat z Lizbony zmienia stosowanie zasady prymatu prawa Unii w Polsce? 10. Czy Trybunał Konstytucyjny może badać zgodność aktu prawnego Unii z prawami podstawowymi chronionymi przez Konstytucję RP?

Skorowidz* Skorowidz Skorowidz

A Agencje 166, 267, 275 – definicja 247 – finansowanie 254 – funkcje 249 – rodzaje 247–249 – sposób działania 252, 253 – struktura 251, 252 Akty – konstytucyjne 306, 309, 311, 312 – – konstytucyjny akt integracyjny 712, 714 – normatywne 20, 182, 636 – powiązane – – akty przedstawicieli 351 – – umowy między państwami członkowskimi 349, 350 – wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa 353, 356 patrz też: Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa – – akty prawne 359 – – cele 352 – – decyzje 353, 358 – – działania Rady Europejskiej 354, 356, 358 – – kompetencje Trybunału Sprawiedliwości UE 355, 356 – – umowy międzynarodowe 359 – – właściwość Trybunału Sprawiedliwości UE 354 – współpraca policyjna i sądowa patrz: Przestrzeń Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości) – – akty prawne dawnego III filaru 361 – – – decyzje 361 – – – decyzje ramowe 361

*

– – – umowy międzynarodowe państw członkowskich 362 – – – umowy międzynarodowe UE 362 – – – wspólne stanowiska 361

B Bank Centralny patrz: Europejski Bank Centralny Bank Inwestycyjny patrz: Europejski Bank Inwestycyjny

C COREPER (Komitet Stałych Przedstawicieli) 109, 157

D Deficyt demokratyczny 103 Działania zewnętrzne Unii Europejskiej 66, 67, 69

E Eurogrupa 294 Europejski Bank Centralny (EBC) 64, 95, 108, 109, 119, 145, 201, 283, 290, 343, 388, 542, 544, 553, 606 – funkcje 282, 288 – struktura wewnętrzna 285–287 – – Rada Ogólna 287 – – Rada Prezesów 285 – – Zarząd 124, 286

Numery w skorowidzu odpowiadają numerom bocznym.

494

Skorowidz

Europejski Bank Inwestycyjny (EBI) 105, 109, 124, 201, 227, 296, 325, 388 – funkcje 296, 301 – struktura wewnętrzna 297 – – Komitet Zarządzający 300 – – Rada Dyrektorów 299 – – Rada Gubernatorów 298 Europejskie Organy Nadzoru Finansowego 295 Europejskie partie polityczne 106, 107, 131 Europejski Nakaz Aresztowania (ENA) 729, 756, 765 Europejski System Banków Centralnych (ESBC) 145, 201, 282, 285, 288

F Federalizm 15, 17, 20 patrz też: Koncepcja federalizmu

I Incydentalna kontrola legalności aktów 597–599 Incydentalny horyzontalny skutek dyrektyw 427, 428 Integracja negatywna 2 Integracja pozytywna 2

J Jednolity Akt Europejski 27, 84, 98, 110, 121, 195, 204, 256, 308 patrz też: Traktat z Maastricht

K Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej 23, 27, 366, 458–466 Klauzule limitacyjne patrz: Polska w Unii Europejskiej Komisja Europejska (KE) 12, 14, 170, 201, 225, 263, 290, 324, 324, 327–329, 335, 346, 385, 386, 391, 510, 536, 544, 606 – funkcje 180 – – decyzyjne 182 – – kontrolne 181 – – międzynarodowe 185 – – wykonawcze 184 – procedury 179, 183 – skład i status członków 171 – – dymisja 174 – – immunitet 175 – – powołanie 173 – – przywileje 175 – – rezygnacja 174

– struktura i organizacja pracy 176 – – Dyrekcje Generalne 178 – – Sekretariat Generalny 177 – – służby horyzontalne 178 Komitet Ekonomiczno-Finansowy 289 – funkcje 291 – organizacja pracy 292 – podstawa działania 289 – skład 290 – struktura 292, 293 Komitet Ekonomiczno-Społeczny 27, 109 – funkcje 225, 236 – skład i status członków 124, 226 – – kadencja 226 – – mandat 227 – – zasady i tryb wyłaniania polskich kandydatów 228 – struktura i organizacja pracy 229, 235 – – Grupy Pracodawców 232, 233 – – Grupy Pracowników 232, 233 – – inne podmioty społeczno-ekonomiczne (trzecia grupa) 232, 233 – – Prezydium 229 – – przewodniczący 229, 335 – – sekcje specjalistyczne 230, 231 – – sekcje wyspecjalizowane 230 – – sekretariat 234 – – Zgromadzenie 229 Komitet Regionów 85, 109, 166, 227, 553 – funkcje 245 – podstawy działania 237 – skład i status członków 238 – – mandat 239 – – zasady i tryb wyłaniania kandydatów na przedstawicieli Polski 240 – struktura i organizacja pracy 241, 245 – – delegacja krajowa 243 – – komisje 242 – – Prezydium 241 – – Przewodniczący 241 – – Sekretariat Generalny 244 – – Zgromadzenie Plenarne 241, 244 Komitet Stałych Przedstawicieli patrz: COREPER Kompleksowa współzależność integracyjna 3, 14 Koncepcja federalizmu 1, 2, 15, 17, 20 Koncepcja funkcjonalizmu 2 Koncepcja kompleksowej współzależności integracyjnej 3, 21, 23, 24 – – po stronie państw członkowskich 22, 23, 728 – – po stronie UE 23 – – w dziedzinie bezpośredniej współzależności 23 Koncepcja konfederalizmu 1, 2 Koncepcja multicentryczności systemu prawa 20

www.lexisnexis.pl

495

Skorowidz Koncepcja neofunkcjonalizmu 2 Koncepcja „ponadnarodowości deliberatywnej” 20 Koncepcja stopienia/połączenia 20 Koncepcja systemu wielopoziomowego 20 Koncepcja zarządzania wielopoziomowego 20 Konfederalizm 1, 2, 15 patrz też: Koncepcja konfederalizmu Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności 479–482 – kryterium ekwiwalentnej ochrony 475 – skargi przeciwko państwom członkowskim 474 – skargi przeciwko Unii Europejskiej 476, 477

M Metoda schengeńska 5, 15, 45, 367, 381 Modele współzależności 19 patrz też: Współzależność

N NGOs 6 patrz też: Organizacje pozarządowe

O Obiektywny skutek dyrektyw 429 Ochrona praw podstawowych w UE 444–453 patrz też: Unia Europejska – zasady Odesłanie prejudycjalne 650, 651, 655, 656, 661, 662, 680, 686 Odpowiedzialność odszkodowawcza państwa członkowskiego za naruszenie prawa UE 337, 437, 676, 686 – odpowiedzialność za akty administracyjne i inne naruszenia 434, 435 – odpowiedzialność za akty prawodawcze 431, 432 – odpowiedzialność za brak transpozycji dyrektywy 430 – odpowiedzialność za orzeczenia sądowe 436 Opinia o zgodności umowy międzynarodowej z Traktatami 688–690 Organizacje międzypaństwowe (międzynarodowe) 6, 7, 8, 10, 13, 21, 25 Organizacje pozarządowe 6, 228, 232

P Parlament Europejski (PE) 105, 108, 120, 121, 173, 263, 272, 328, 380, 391 – funkcje 138 – – budżetowe 141 – – kontrolne (kontroli politycznej) 142

– – – komisje śledcze 143 – – – możliwość zgłoszenia wotum nieufności wobec Komisji Europejskiej 146 – – – możliwość złożenia skargi do Trybunału Sprawiedliwości UE 147 – – – petycje 142 – – – pytania pisemne i ustne 144 – – – sprawozdania 142 – – kreacyjne 148 – – międzynarodowe 149 – – prawodawcze 139, 140 – skład i status członków 122 – – kadencja 123 – – mandat posła do PE 124, 124 – struktura wewnętrzna i organizacja pracy 121, 137 – – grupy polityczne 129, 130, 131 – – – Europejscy Konserwatyści i Reformatorzy 130 – – – Grupa Europa Wolności i Demokracji 130 – – – Grupa Europejskiej Partii Ludowej 130 – – – Grupa Porozumienia Liberałów i Demokratów na Rzecz Europy 130 – – – Grupa Postępowego Sojuszu Socjalistów i Demokratów 130 – – – Grupa Zielonych / Wolne Przymierze Europejskie 130 – – – Konfederacyjna Grupa Zjednoczonej Lewicy Europejskiej 130 – – komisje parlamentarne 132 – – – komisje specjalne 135 – – – komisje stałe 133 – – – tymczasowe komisje śledcze 134 – – konferencja przewodniczących 127 – – konferencja przewodniczących komisji 128 – – kwestorzy 126 – – organizacja pracy 137 – – prezydium 126 – – przewodniczący 126 – – zasady przeprowadzania wyborów do Parlamentu Europejskiego w Polsce 121 Polityki wspólne i polityki unijne 56–58 Polska w Unii Europejskiej 693 – bezpośrednie stosowanie prawa pierwotnego UE 744–747 patrz też: Prawo pierwotne – bezpośrednie stosowanie i prymat prawa pochodnego UE 749 patrz też: Prawo pochodne – kalendarium przystąpienia RP do UE 693 – konstytucyjne podstawy członkostwa Polski w UE 710–714 – – klauzule limitacyjne 726–727 – kryteria kopenhaskie 696 – prymat prawa UE w stosunku do Konstytucji RP 750

496

Skorowidz

– Traktat akcesyjny 701–709 – – charakter prawny 703–704 – – podstawowe regulacje dotyczące Polski 706–707 – – ratyfikacja 719–722 – – referendum ogólnokrajowe 723 – – zawarcie 701–702 – wejście do strefy Schengen 707 Ponadnarodowość deliberatywna patrz: Koncepcja „ponadnarodowości deliberatywnej” Postanowienia horyzontalne 33 Prawo pierwotne 165, 302–306, 308, 309, 445 – bezpośrednie stosowanie prawa pierwotnego UE 312, 408, 411, 744 patrz też: Źródła prawa UE Prawo pochodne 14, 303, 315, 324, 327, 385, 655, 707 – bezpośrednie stosowanie i prymat prawa pochodnego UE w Polsce 749 – podpisywanie aktów prawa pochodnego 395 – publikacja aktów prawa pochodnego 396 – stanowienie aktów nieustawodawczych 390 – – stanowienie aktów delegowanych 391 – – stanowienie aktów wykonawczych – komitologia 392 – stanowienie aktów ustawodawczych 387 – wejście w życie aktów prawa pochodnego 397 patrz też: Prawo wtórne Prawo stanowione 303, 387, 443 patrz też: Prawo wtórne Prawo wtórne 303, 306, 309, 316, 680 – akty delegowane 327, 328 – akty ustawodawcze 325 – akty wykonawcze 329 – formy aktów 330 – – decyzja 338–340 – – dyrektywa 333, 334, 337 – – rozporządzenie 331, 332 – inne akty 341 – – nieformalne 351, 347, 348 – – opinie 341, 342, 345 – – porozumienia międzyinstytucjonalne 341, 346 – – zalecenia 341, 342, 343 patrz też: Prawo pochodne Proces globalizacji 24, 25 Przestrzeń Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości 29, 270–272

R Rada Europejska 108, 112 – funkcje 119 – organizacja pracy 115 – – regulamin 116 – – Sekretariat Generalny Rady Europejskiej 117 – podejmowanie decyzji 117, 118

– – – –

skład 111, 114 – przewodniczący Komisji 111 – przewodniczący Rady 113, 117 – szefowie państw (rządów państw członkowskich) 111 – – wysoki przedstawiciel Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa 111 Rada (Rada Unii Europejskiej) 152 – funkcje Rady 163 – – kontrolne 168 – – kreacyjne 166 – – – mianowanie członków niektórych instytucji i organów 166 – – – prawo określania liczby członków niektórych instytucji i organów 166 – – – prawo tworzenia organów i urzędów 166 – – – zatwierdzanie regulaminów 166 – – międzynarodowe – – – prawo do rewizji traktatów założycielskich 169 – – – prawo do zawierania umów międzynarodowych 169 – – prawodawcze 164 – – – pośrednie prawo inicjatywy legislacyjnej 164 – – – prawo modyfikowania niektórych przepisów prawa pierwotnego 165 – organizacja pracy 162 – – głosowanie 158, 162 – – jednomyślność 158, 162 – – kryterium ludnościowe 158, 159 – – nowy system większości kwalifikowanej 160, 161 – – system większości kwalifikowanej 158, 159, 161 – podejmowanie decyzji – – formuła nicejska 158 – – formuła podwójnej większości 161 – – formuła większości kwalifikowanej 161 – – formuła z Joaniny 160, 161 – – głosy ważone 158 – skład i status członków 153 – struktura wewnętrzna 154, 155 – – COREPER (Komitet Stałych Przedstawicieli) 157 – – Prezydencja 155 – – Sekretariat Generalny 157 Rynek wewnętrzny Unii Europejskiej 29, 48, 51, – swoboda przepływu kapitału 54 – swoboda przepływu osób 52 – – swoboda przepływu pracowników najemnych 52 – – swoboda przedsiębiorczości 52 – swoboda przepływu towarów 51 – swoboda świadczenia usług 53

www.lexisnexis.pl

497

Skorowidz Rzecznik Praw Obywatelskich 150, 151 Roszczenia oparte na prawie Unii Europejskiej 438, 439, 499, 500 – prawo do odszkodowania 438 – prawo do tymczasowego środka zabezpieczającego powództwo 438 – prawo do zwrotu opłaty/cła/podatku pobranych niezgodnie z prawem wspólnotowym 438 – sprawy wnoszone do Trybunału Sprawiedliwości UE 501 – – postępowanie niesporne 501 – – – badanie zgodności umowy międzynarodowej z Traktatami 502, 688–692 – – – postępowanie w związku z pytaniami prejudycjalnymi (postępowanie prejudycjalne) 502, 650–654 – – postępowanie sporne – skargi 501 – – – skarga na bezczynność Unii 502, 603–605 – – – skarga na niewywiązywanie się państwa członkowskiego z zobowiązań 502, 507–509 – – – skarga o stwierdzenie nieważności aktu UE 502, 541–543 – – – skarga odszkodowawcza przeciwko Unii 502, 627, 628 – środek ochrony prawnej 438, 439

– – rozpoznawanie skarg wniesionych przeciwko orzeczeniom sądów wyspecjalizowanych 208 – – rozpoznawanie w sprawach wniesionych na mocy klauzuli arbitrażowej 207 patrz też: Trybunał Sprawiedliwości UE Sądy wyspecjalizowane 210 – – Sąd do spraw Służby Publicznej Unii Europejskiej 212, 213 Skarga na bezczynność 603, 604, 606–608, 612, 613, 617, 622, 623, 626 Skarga odszkodowawcza 627, 629, 631, 636 ,639, 643, 645, 649 Skarga o stwierdzenie nieważności 541, 542, 553–559, 566, 567, 577, 583–586, 588, 590–592, 597 Skargi przeciwko państwu członkowskiemu z tytułu uchybienia zobowiązaniom 507–510, 513–516, 521, 528, 536 System Informacyjny Schengen (SIS) 275 System ochrony prawnej UE 507–509 patrz też: Skargi przeciwko państwu członkowskiemu z tytułu uchybienia zobowiązaniom; Skarga o stwierdzenie nieważności; Skarga na bezczynność; Skarga odszkodowawcza; Odesłanie prejudycjalne; Opinia o zgodności umowy międzynarodowej z traktatami

S

T

Sąd (dawniej Sąd Pierwszej Instancji) 204 – odwołanie od orzeczeń Sądu 208 – postępowanie 214 – – koszty postępowania 223 – – procedura pisemna 215, 216 – – procedura ustna 215 – – reprezentacja 218, 219 – – rozprawa jawna i opinia rzecznika generalnego 221 – – sprawozdanie na rozprawę 220 – – system językowy 224 – – środki przygotowawcze 220 – – wszczęcie postępowania 216 – – wyroki 222 – skład i status członków 205, 212 – struktura wewnętrzna 206 – – prezes 206 – – sekretarz 206 – właściwość 207 – – rozpoznawanie pytań prejudycjalnych 209 – – rozpoznawanie skarg wniesionych przez podmioty indywidualne 207 – – rozpoznawanie skarg wnoszonych przez państwo członkowskie 207 – – rozpoznawanie skarg odszkodowawczych przeciwko UE 207

Teoria komunikacyjna 2 Traktat konstytucyjny 1, 5, 6, 59, 77, 259, 267, 312, 365, 367, 368, 377, 381, 400, 401, 414, 476, 721 patrz też: Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) 27, 31, 33, 39, 76, 78, 80, 205, 290, 302, 352, 364, 365, 415 Traktat o fuzji 27 Traktat o Unii Europejskiej (TUE) 8, 9, 27, 32, 37, 180, 302, 364, 365 patrz też: Traktat z Maastricht Traktat o unii fiskalnej 65 Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy 27, 365, 414 patrz też: Traktat konstytucyjny Traktaty 26, 27, 31, 37, 38, 41, 42, 47, 63, 75, 79, 89, 145, 302, 303, 306, 308–310, 314–317, 364, 380, 458, 459, 461, 551, 745 Traktaty rewizyjne 27, 40, 256, 364, 365, 367, 368, 369, 725 Traktaty stanowiące podstawę Unii Europejskiej 31, 38, 41, 42, 47, 303, 364 – procedury przyjęcia traktatów rewizyjnych 367 – – modyfikacja traktatów 368

498

Skorowidz

– – zwykła procedura zmiany 368, 377 – – uproszczona procedura zmiany – procedura „kładki” 371–377 – procedura zawierania Traktatów akcesyjnych 380 Traktaty założycielskie 83, 98, 103, 169, 192, 303, 308, 364, 461, 706, 744, 745 Traktat z Amsterdamu 10, 27, 29, 41, 45, 84, 87, 101, 104, 255, 264, 266, 270, 278, 380, 377, 445 Traktat z Lizbony 1, 3, 4, 6, 8, 10, 11, 13, 15, 16, 27, 30, 31, 33, 34, 39, 41, 42, 44, 48–50, 58, 64, 66, 69, 70, 72, 75, 85, 88, 95, 99, 104, 105, 113, 122, 158, 160, 171, 204, 210, 259, 261, 264, 271, 280, 302, 312, 316, 324, 326, 335, 346, 349, 359, 363–365, 367, 380, 382, 383, 386, 394, 401, 414, 446, 464, 506, 530, 534, 734, 739 Traktat z Maastricht 8, 27, 28, 52, 63, 86, 104, 139, 150, 164, 186, 237, 282, 308, 447, 529, 696, 703 patrz też: Jednolity Akt Europejski Traktat z Nicei 27, 41, 69, 116, 122, 158, 160, 210, 256, 308, 369, 398–401, 458, 707 Trybunał Obrachunkowy 64, 95, 108, 186 – funkcje 192 – – kontrola legalności i prawidłowości dochodów i wydatków 192–194 – skład i status członków 187–189 – struktura i organizacja pracy 190 – – grupy kontroli 191 – – komitety 191 – – Prezes 190, 191 – – sekretarz generalny 191 Trybunał Sprawiedliwości UE 71, 95, 195, 202 – skład i status członków196 – – immunitet jurysdykcyjny 198 – – rzecznicy generalni 196 – – sędziowie 196, 197 – struktura wewnętrzna 199 – – izby 199 – – prezes 199 – – sekretariat 200 – – sekretarz 200 – – wielka izba 199 – właściwość 201, 202

U Umowy międzynarodowe UE 67, 69, 303, 306, 359 – kompetencje do zawarcia umowy 315, 318 – opinia o zgodności umowy międzynarodowej z Traktatami 688, 689 – procedura zawierania umów 383, 384

– skutki prawne zawartych umów 321, 423 – umowy mieszane 322 Unia Europejska 11, 12 – cele 35 – charakter prawny 8 – członkostwo 22, 36–37, 380, 693, 696 – – proces rozszerzenia 36 – – rozszerzenie składu (przyjęcie nowego państwa członkowskiego) 37 – – wykluczenie 40, 41 – – wystąpienie 38 – – – dobrowolne wystąpienie 39 – – – faktyczne samowolne wystąpienie 38 – – – jednostronne wystąpienie 38 – – zawieszenie w prawach państwa członkowskiego 41 – struktura 28, 36 – ustanowienie 31 – wspólne wartości 34 – zakres przedmiotowy traktatów stanowiących podstawę UE 32 – zakres terytorialny obowiązywania traktatów 47 – zasady 71, 72 patrz też: Zasada efektywności; Zasada lojalnej współpracy; Zasada poszanowania godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego oraz poszanowania praw człowieka; Zasada poszanowania równości i tożsamości narodowej państw członkowskich; Zasada przyznania kompetencji; Zasada równowagi instytucjonalnej Unia Gospodarcza i Walutowa 63, 64, 282–295 patrz też: Europejski Bank Centralny; Komitet Ekonomiczno-Finansowy; Eurogrupa; Europejskie Organy Nadzoru Finansowego

W WPBiO patrz: Wspólna Polityka Bezpieczeństwa i Obrony WPZiB patrz: Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa Wspólna Polityka Bezpieczeństwa i Obrony (WPBiO) 46, 49, 69, 256–258, 261, 263, 264, 267 Wspólne reguły konkurencji Unii Europejskiej 59, 61, 62 Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa (WPZiB) 255, 256 – systemy instytucjonalne 262 – – agencje i inne struktury 267 – – – Athena 268 – – – Centrum Operacyjne Unii Europejskiej 268 – – – Centrum Satelitarne Unii Europejskiej 267

www.lexisnexis.pl

499

Skorowidz – – – Europejska Agencja Obrony 267 – – – Instytut Unii Europejskiej Studiów nad Bezpieczeństwem 267 – – Europejska Służba Działań Zewnętrznych 264, 265 – – inne organy sui generis – – – jednostka planowania strategicznego i wczesnego ostrzegania 266 – – – Komitet do spraw Cywilnych Aspektów Zarządzania Kryzysowego 266 – – – Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa 266 – – – Komitet Wojskowy 266 – – – korespondenci europejscy 266 – – – specjalni przedstawiciele 266 – – – Sztab Wojskowy 266 – – instytucje UE 263 – – – Komisja Europejska 263 – – – Parlament Europejski 263 – – – Rada Europejska 263 – – – Rada Unii Europejskiej 263 – – – Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej 263 – – Wysoki Przedstawiciel Unii Europejskiej do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa 264, 265 – – procedura podejmowania decyzji 269 – – rozwój instytucjonalny 256–261 – – reformy merytoryczne 261 Współzależność 2, 3, 18, 20, 728 Wyłączne kompetencje państw członkowskich 89, 90

Z Zasada skutku bezpośredniego patrz: Zasada bezpośredniego stosowania Zasada bezpośredniego stosowania – autonomia prawa Unii Europejskiej 403–406 – – koncepcja dualistyczna 404 – – koncepcja monistyczna 404 – bezpośredni skutek decyzji 416 – bezpośredni skutek dyrektyw 418 – – brak skutku horyzontalnego dyrektyw 421 – – pojęcie państwa 422 – – skutek wertykalny 418, 419 – bezpośredni skutek rozporządzeń 415 – bezpośredni skutek umów zawartych przez Unię Europejską 423 – kryteria bezpośredniego stosowania/bezpośredniej skuteczności normy 407 – skutek bezpośredni wertykalny i horyzontalny 409, 410 – zasada pierwszeństwa prawa Unii Europejskiej 411, 414 Zasada efektywności 94

Zasada lojalnej współpracy 91–93 Zasada poszanowania godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego oraz poszanowania praw człowieka – tożsamość europejska 97, 98 – zasada demokracji 101–104 – – rola parlamentów narodowych 107 – – zasada pluralizmu politycznego 106 – – zasada społeczeństwa obywatelskiego 106 – zasada poszanowania godności osoby ludzkiej 99 – zasada poszanowania państwa prawnego 97, 98 – zasada poszanowania wolności 100 patrz też: Ochrona praw podstawowych w UE Zasada niedyskryminacji (równości) 483–486 Zasada nieretroakcji 491–493 Zasada ochrony uprawnionego oczekiwania (ochrony zaufania) 494–497 Zasada pewności prawa 488–490 Zasada poszanowania praw podstawowych – – przystąpienie do konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności 34, 446, 474, 476, 478 – – – skargi przeciwko państwom członkowskim 96, 97 – – – skargi przeciwko Unii Europejskiej 98, 99 patrz też: Ochrona praw podstawowych w UE; Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej Zasada poszanowania równości i tożsamości narodowej państw członkowskich 87, 88 Zasada pośredniego stosowania 425, 426 Zasada przyznania kompetencji 73 – wybór właściwej podstawy prawnej 74 – – kompetencje dodatkowe 75, 76 – – kompetencje domniemane/dorozumiane 75 – – kompetencje ogólne 75 – – kompetencje wyraźne 75 – zasady podziału kompetencji – – kompetencje dzielone 78, 79, 80 – – kompetencje koordynacyjne 81 – – kompetencje uzupełniające 81 – – kompetencje wspierające 81 – – kompetencje wyłączne Unii Europejskiej 77 – – ograniczanie kompetencji Unii Europejskiej 83 – – – zasada pomocniczości (subsydiarności) 17, 84, 85 – – – zasada proporcjonalności 86 – – zasada pierwszeństwa prawa Unii Europejskiej a podział kompetencji 82 Zasada równowagi instytucjonalnej 95, 96 Zasada skutku pośredniego patrz: Zasada pośredniego stosowania Zasady prawa 313, 425, 463 – źródła zasad ogólnych prawa 314

500

Skorowidz

Ź Źródła prawa UE 305, 306 – akty powiązane z prawem UE 349, 350 – akty wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa 352–360 – akty w zakresie współpracy policyjnej i sądowej przyjęte przed 1 grudnia 2009 r. 361, 362 – prawo pierwotne 302, 303, 308 – – akty konstytucyjne Rady lub Rady Europejskiej 311, 312 – – ogólne zasady prawa – – traktaty 310

– prawo wtórne 324 – – akty o charakterze ustawodawczym, delegującym, wykonawczym 324–329 – – inne akty 341 – – podstawowe formy aktów instytucji 330 – umowy międzynarodowe 315–320 – – kompetencje do zawarcia umowy międzynarodowej 315 – – skutki prawne zawartych umów 321 – – umowy mieszane 322, 323

www.lexisnexis.pl