Informationsfreiheit und politische Filmkontrolle: Ein Beitrag zur Konkretisierung von Art. 5 Grundgesetz [1 ed.] 9783428422722, 9783428022724

Citation preview

Schriften zum Öffentlichen Recht Band 81

Informationsfreiheit und politische Filmkontrolle Ein Beitrag zur Konkretisierung von Art. 5 Grundgesetz

Von

Werner Wohland

Duncker & Humblot · Berlin

WERNER

WOHLAND

Informationsfreiheit und politische Filmkontrolle

Schriften zum öffentlichen Band 81

Recht

Informationsfreiheit und politische Filmkontrolle E i n Beitrag zur Konkretisierung von Art. 5 Grundgesetz

Von

Dr. Werner Wohland

D U N C K E R

&

H U M B L O T / B E R L I N

Gedruckt m i t Unterstützung der Stiftung Volkswagenwerk

Alle Rechte vorbehalten © 1968 Duncker & Humblot, Berlin 41 Gedruckt 1968 bei Buchdruckerei Bruno Luck, Berlin 65 Printed in Germany

Dem Andenken meines Vaters Professor

Emil Wohland

und meiner Mutter in Dankbarkeit gewidmet

Vorwort Die vorliegende Arbeit wurde von der juristischen Fakultät der U n i versität München als Dissertation angenommen. Das Manuskript habe ich am 15. September 1967 abgeschlossen. Später veröffentlichte Rechtsprechung und Literatur konnte nur mehr vereinzelt berücksichtigt werden. Z u dem Filmförderungsgesetz des Bundes vom 22. Dezember 1967 (BGBl I S. 1352) ist Stellung genommen. Meinem verehrten Lehrer, Herrn Professor Dr. Lerche, möchte ich an dieser Stelle für die vielfache Förderung danken, die er m i r hat zuteil werden lassen. Der Stiftung Volkswagenwerk danke ich für die großzügige Unterstützung bei der Drucklegung der Arbeit. Mein Dank gilt auch Herrn Ministerialrat a. D. Dr. Broermann für die Aufnahme der Arbeit i n sein Verlagsprogramm. München, i m März 1968 Werner Wohland

Inhaltsverzeichnis Einleitung I. Gegenstand u n d G r u n d der Untersuchung

17

I I . Die Erscheinungsformen der Filmkontrolle

21

I I I . Was heißt politische Filmkontrolle?

25

I V . Der Gang der Untersuchung

27 Erster

Teil

Das Grundrecht der Informationsfreiheit Erster Abschnitt Allgemeine

Betrachtungen

zur Informationsfreiheit

§ 1. Wesen u n d geschichtliche Grundlagen der Informationsfreiheit I. Allgemeines 1. Der Kommunikationsprozeß 2. Die Massenkommunikation 3. Die W i r k u n g der Massenkommunikation I I . Die geistesgeschichtlichen Wurzeln der Informationsfreiheit als T e i l der Meinungsfreiheit 1. Ansätze bei der Gewissens- u n d Glaubensfreiheit 2. Ansätze bei der Presse- u n d Zensurfreiheit I I I . Die Entwicklung der Meinungsfreiheit zum Recht 1. Die außerdeutsche Entwicklung 2. Die Entwicklung i n Deutschland § 2. Die internationale Anerkennung der Informationsfreiheit I . Internationale Bemühungen bis zur U N O I I . Die Bestrebungen der U N O 1. Die Resolution der Generalversammlung v o m 14.12.1946 . . 2. Die Staatenkonferenz über Informationsfreiheit i n Genf 1948 3. Die Allgemeine E r k l ä r u n g der Menschenrechte von 1948 u n d die Menschenrechtsstatute v o n 1966 4. Bemühungen internationaler Organisationen außerhalb der UNO I I I . Die Europäische Menschenrechtskonvention 1. Die Stellung der M R K i n der deutschen Rechtsordnung 2. I n h a l t u n d Reichweite v o n A r t . 10 M R K 3. Das Verhältnis v o n A r t . 10 M R K zu A r t . 5 G G

28 28 30 31 33 35 36 37 39 40 41 43 44 45 45 46 52 53 54 55 57 62

nsverzeichnis

10

§ 3. Die Aufnahme der Informationsfreiheit kriegsverfassungen

i n die deutschen Nach-

62

I. Die Informationsfreiheit i n den Verfassungen der deutschen Länder 62 1. Die Informationsfreiheit i n den Verfassungsurkunden der Länder 63 2. Die Bedeutung der Informationsfreiheit i n den Länderverfassungen 64 I I . Der parlamentarische Werdegang des A r t . 5 Abs. 1 u n d 2 G G 1. Der E n t w u r f von Herrenchiemsee 2. Die Beratungen des Parlamentarischen Rats

64 65 65

Zweiter Abschnitt Die Informationsfreiheit

im Bonner Grundgesetz

§ 4. Die Konkretisierung des A r t . 5 Abs. 1 u n d 2 GG I. Aufgabe u n d Methode I I . Die Typen der Informationsfreiheit III.

Der Typus der politischen Informationsfreiheit 1. Informationsfreiheit u n d politische Mitbestimmung 2. Der demokratische Meinungs- u n d Willensbildungsprozeß 3. Die F u n k t i o n der öffentlichen Meinung 4. Die politische Informationsfreiheit als Grundrecht

69 69 71 72 73 73 77 81

§ 5. Der I n h a l t der politischen Informationsfreiheit (I): Die negative Abgrenzung des Schutzbereichs durch „allgemeine Gesetze" i m Sinne des A r t . 5 Abs. 2 G G 84 I. Der Vorbehalt der „allgemeinen Gesetze" 1. Die mittelbare Grundrechtsprägung durch „allgemeine Gesetze" 2. Die unmittelbare Grundrechtsprägung durch „allgemeine Gesetze" 3. Die Verfassung als L e i t b i l d der Grundrechtsprägung

85 87 87 94

I I . Der Gesetzesbegriff i m Vorbehalt der „allgemeinen Gesetze" 102 III.

Der Vorbehalt der „allgemeinen Gesetze", dargestellt an einem Beispiel der Praxis 1. Das Problem: Die Staatsschutzbestimmungen (insb. §93 StGB) u n d die Informationsfreiheit 2. Die Lösung: Die Auswirkungen der Informationsfreiheit auf die Reichweite von §93 StGB 3. Die Folgerungen: 4 Thesen zur Informationsfreiheit i m geteilten Deutschland

110

§ 6. Der I n h a l t der politischen Informationsfreiheit (II): Der positive Schutzbereich des A r t . 5 Abs. 1 G G I. Der Schutzbereich der allgemein zugänglichen Quellen 1. Der Begriff der „Quelle" 2. Der Begriff der „allgemeinen Zugänglichkeit" I I . Der geschützte Tätigkeitsbereich 1. Die Informationsfreiheit als negatives Freiheitsrecht

112 112 113 115 120 120

103 104 106

nsverzeichnis

III.

11

2. Der Begriff des „Sichunterrichtens" 3. Die „negative" Informationsfreiheit

122 123

Der geschützte 1. Die Geltung 2. Die Geltung 3. Die Geltung 4. Die Geltung

124 124 125 127 130

Personenkreis f ü r Ausländer f ü r juristische Personen f ü r Minderjährige f ü r sog. besondere Gewaltverhältnisse

§ 7. Die Informationsfreiheit i m Normengefüge des A r t . 5 G G ; insbesondere: Informationsfreiheit u n d Zensurverbot 131 I. Die Rechtsnatur des Zensurverbots

132

I I . Der I n h a l t des Zensurverbots

133

§ 8. Zusammenfassung

138 Zweiter Teil

Die politische Filmkontrolle in Deutschland und ihre Vereinbarkeit mit dem Grundrecht der Informationsfreiheit § 9. Die Entwicklung der politischen Filmkontrolle i n Deutschland I. Die vier Phasen der deutschen Filmkontrolle 1. Die Filmkontrolle als Polizeimaßnahme (bis 1918) 2. Das Reichslichtspielgesetz von 1920 3. Das Reichslichtspielgesetz von 1934 4. Die Filmkontrolle i m Nachkriegsdeutschland

140 140 141 143 147 149

I I . Die Analyse der deutschen Filmkontrolle

150

§10. Die politische Filmeinfuhrkontrolle I. Die gesetzliche Regelung der Filmeinfuhrkontrolle 1. Die Kontrolle nach § 5 V e r b r G 2. Das Zusammenwirken von § 5 V e r b r G m i t den Bestimmungen des Filmaußenhandels

153 153 154 161

I I . Die Praxis der Filmeinfuhrkontrolle 169 1. Die Entwicklung des Interministeriellen Ausschusses bei der Filmeinfuhrkontrolle 170 2. Die Spruchpraxis der Filmeinfuhrkontrolle 177 III.

Filmeinfuhrkontrolle u n d Informationsfreiheit 1. Das materielle Einfuhrverbot nach § 5 Abs. 1 V e r b r G 2. Das Überwachungsverfahren nach §5 Abs. 2 V e r b r G

§ 11. Die politische Filmkontrolle i m Rahmen der Selbstkontrolle der Filmwirtschaft (FSK)

sog.

Freiwilligen 189

I. Der Tätigkeitsbereich der F S K 1. Organisation u n d Prüfverfahren 2. Die Prüfmaßstäbe 3. Die Spruchpraxis I I . F S K u n d öffentliche Gewalt 1. Der FSK-Gründungsvertrag 2. Der Verzicht der alliierten Militärregierungen Übung der Filmzensur gegenüber der F S K

185 185 188

190 190 193 194

auf

204 204 Aus-^ 208

nsverzeichnis

12

3. Die Beteiligung von Vertretern der öffentlichen H a n d i n den Prüfgremien der F S K 4. Die Verbindung der Filmkontrolle f ü r Erwachsene m i t der Jugendprüfung 5. Die Möglichkeit einer staatlichen Aufsicht über die F S K 6. Die eigene Lösung: Die F S K als öffentliche Gewalt i m Sinne des A r t . 19 Abs. 4 GG III.

209 211 212 214

F S K u n d Informationsfreiheit 217 1. Die politischen Kontrolltatbestände 218 2. Legitimation der F S K - T ä t i g k e i t durch Grundrechtsverzicht? 218

§ 12. Weitere Fälle politischer Filmkontrolle I. Die politische Filmkontrolle i m Wege der Filmförderung 1. Die Filmbewertungsstelle der Länder (FBW) 2. Die Filmförderungsanstalt (FFA) 3. Weitere Filmförderungsmaßnahmen

220 220 221 231 236

I I . Die politische Filmkontrolle i m Wege negativer Maßnahmen 1. Die Beschlagnahme durch den Strafrichter 2. Ordnungsbehördliche Aufführverbote

240 240 241

Dritter

staatlicher

Teil

Politische Filmkontrolle und Rechtsschutz Vorbemerkung

246

§ 13. Filmkontrolle u n d Rechtsweggarantie nach A r t . 19 Abs. 4 G G I. Filmkontrolle u n d öffentliche Gewalt I I . Filmkontrolle u n d Rechtsverletzung § 14. Die gerichtliche Nachprüfung von Filmkontrollmaßnahmen I. Filmkontrolle u n d Rechtsweg I I . Filmkontrolle u n d Verfahrensart

Literaturverzeichnis

247 247 254 256 256 258

264

Verzeichnis der besprochenen F i l m e * Alexander N j e w s k i Aus der Heimat der Bessarabien-Deutschen (U) Bis 5 M i n u t e n nach 12 Bundeswehr i m Jahre 1958 Burgenland (U) Deutschland 1933 (U) Deutschland 1938/39 (U) Die Diktatoren * U bezeichnet Unterrichtsfilme

118 130 242 130 130 129 129 202

nsverzeichnis Dokumente zur neuesten Geschichte (U) Der stille Don Ehrentag der Deutschen Armee u n d Marine Die Eingeschlossenen v o n A l t o n a Erzählung meiner M u t t e r Die Frauen des Herren S Gefahr aus dem D u n k e l Der Heilbrunnen Herbstübung des Heeres 1958 (U) H i t l e r rüstet (U) Hitlers Ü b e r f a l l auf Europa (U) Das höhere Prinzip I m Westen nichts Neues Inspiration I n zwei Stunden durch die Sowjetunion J u d Süß Die Jungfrauenquelle Kommando 52 (Kongo-Müller) Kreuzweg der Freiheit Der lachende M a n n (Kongo-Müller) Léon Morin, Prêtre Les Cousins Das L i e d aus dem Gebirge L u d w i g Erhard — Porträt eines Staatsmanns Mensch u n d Technik i n der Bundeswehr (U) Die M u t t e r M u t t e r Johanna v o n den Engeln Montmartre N u l l U h r 10 Nacht u n d Nebel Notizen aus dem A l t m ü h l t a l Ohne Gnade ist die Nacht Panzerkreuzer Potemkin Rom, offene Stadt Das tapfere Schneiderlein Schwalbe am Spieß Das Schweigen Der Stahlhelmtag i n H a m b u r g Sterne Stresemann Die Sünderin Der Untertan U r l a u b auf Ehrenwort Urlaub von der Stange 491 Die vier Tage v o n Neapel Die Wechsler i m Tempel Wen kümmert's? W i r Kellerkinder Der Zaunkönig Zehn Jahre Erfolg (Vietnam)

13 129 184 145 195 184 203 203 184 130 129 129 178 144 184 202 240 241 181 203 178 24 24 181 239 130 184 184 192 239 223 192 180 203 184 224 241 146 224 236 241 184 24 24 241 202 199 203 24 123 181

Abkürzungsverzeichnis Allgemeines Landrecht f ü r die Preußischen Staaten, gültig ab 1.6.1794 Archiv des öffentlichen Rechts Außenwirtschaftsgesetz Außenwirtschaftsverordnung Aktenzeichen Abendzeitung, München Bundesamt f ü r gewerbliche Wirtschaft, F r a n k f u r t am M a i n Bereinigte Sammlung des Bayerischen Landesrechts Bayerisches Polizeiaufgabengesetz Bayerische Verwaltungsblätter Bayerischer Verfassungsgerichtshof Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Der Betriebsberater Bürgerliches Gesetzbuch Bundesgesetzblatt T e i l I , Bundesgerichtshof Entscheidungen des B G H Entscheidungen des B G H Bonner Kommentar zum Bundestag

Teil I I i n Strafsachen i n Zivilsachen GG

Bundesverfassungsgericht Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts Gesetz über das B V e r f G Bundesverwaltungsgericht Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts Juristische Dissertation Die öffentliche V e r w a l t u n g Deutsches Verwaltungsblatt Evangelisches Staatslexikon, hrsg. v o n Hermann Kunst u n d Siegfried Grundmann i n Verbindung m i t W i l h e l m Schneemelcher u n d Roman Herzog, 1966 Fernmeldeanlagengesetz Filmförderungsanstalt Filmförderungsgesetz Festgabe Filmkritik

Abkürzungsverzeichnis

15

FN FSK FuR GBl GG GMB1

= = = = = =

GR

= „Die Grundrechte", Handbuch der Theorie u n d Praxis der Grundrechte, hrsg. von Bettermann, Neumann, Nipperdey u n d Scheuner (Band, Halbband, Seite) = Gesetz- u n d Verordnungsblatt = Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen = Handbuch des Deutschen Staatsrechts, hrsg. von Anschütz u n d Thoma = Hessischer Verwaltungsgerichtshof = Informationsfreiheit = Interministerieller Ausschuß f ü r Ost/West-Filmfragen; früher: Interministerieller Filmprüfungsausschuß = Jahrbuch des öffentlichen Rechts = Gesetz zum Schutze der Jugend i n der Öffentlichkeit = Juristische Schulung = Juristische Wochenschrift = Juristenzeitung = Kammergericht = Landgericht = Landesverwaltungsgericht = Grundgesetz, Kommentar von Maunz u n d Dürig

GVB1 GWB HdBdDStR HessVGH IF IMA JöR JSchöG JuS JW JZ KG LG LVG M-D

Fußnote Freiwillige Selbstkontrolle der Filmwirtschaft F i l m u n d Recht Gesetzblatt Grundgesetz Gemeinsames Ministerialblatt der Bundesministerien

MDR v. M - K

= Monatsschrift f ü r Deutsches Recht = Das Bonner Grundgesetz, Kommentar von Klein

MMMO

= Staats- u n d Verwaltungrecht i n Bayern, hrsg. von Mang, Maunz, Mayer u n d Obermayer, 2. Aufl. 1964

MRK

= Europäische Menschenrechtskonvention

NJW

= Neue Juristische Wochenschrift

OLG

=

OP

= Oberprüfstelle B e r l i n nach dem R L G

OVG

=

v.Mangoldt-

Oberlandesgericht Oberverwaltungsgericht

PrOVG

= Preußisches Oberverwaltungsgericht

PrOVGE

= Entscheidungen des Preußischen O V G

RGBl

=

RLG

=

Reichsgesetzblatt Reichslichtspielgesetz

RNr.

=

Randnummer

Sp.

= Spalte

SPIO

= Spitzenorganisation der Deutschen Filmwirtschaft

StGB

= Strafgesetzbuch

Abkürzungsverzeichnis

16 StPO

=

Strafprozeßordnung

sz

=

Süddeutsche Zeitung, München

UFITA VA VerbrG

A r c h i v f ü r Urheber-, F i l m - , F u n k - u n d Theaterrecht Verwaltungsakt = = Gesetz zur Überwachung strafrechtlicher u n d anderer Verbringungsverbote v. 24. 5.1961

Verf. VG VGH VO VOB1 VVDStRL VwGO WRV ZPO ZZP

=

= =

Verfassung Verwaltungsgericht

Verwaltungsgerichtshof Verordnimg = Verordnungsblatt = Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer = Verwaltungsgerichtsordnung =

=

=

Weimarer Reichsverfassung Zivilprozeßordnung

=

Zeitschrift f ü r Zivilprozeß

=

Einleitung I n der folgenden Abhandlung soll von Informationsfreiheit und politischer Filmkontrolle die Rede sein. M i t der Konfrontation von Freiheit des Bürgers und Kontrolle des Staates ist eine der staatsrechtlichen Grundfragen aufgeworfen, wie sich nämlich die Sphären von Individuum und Staat zueinander verhalten. Da beide Sphären i m modernen, auf „Daseinsvorsorge" 1 ausgerichteten Gemeinwesen i n zunehmendem Maße verknüpft sind, ist es überholt, dem Wunschbild einer schrankenlosen Freiheit des Bürgers vom Staat nachzueilen. Die Aufgabe ist vielmehr, den Widerstreit von Freiheit und Kontrolle als solchen aufzulösen und beide Kategorien i n den synthetischen Begriff des demokratischen Rechtsstaats einzufügen 2 . Das ist eine durchaus juristische Aufgabe: die Lösung erfordert jedoch neben den traditionell juristischen Arbeitsmitteln das volle Engagement für die rechtsstaatliche Demokratie als die verbindliche Staats- und Lebensform der deutschen Nachkriegsordnung. I. Gegenstand und Grund der Untersuchung Die Arbeit w i l l die politische Filmkontrolle i n der Bundesrepublik Deutschland anhand der grundrechtlich verbürgten Informationsfreiheit des Art. 5 Abs. 1 S. 1 des Grundgesetzes untersuchen. Damit ist eine neue Fragestellung formuliert 3 , und zwar hinsichtlich des Gegenstandes 1 Der Begriff der Daseinsvorsorge ist insbesondere von Forsthoff herausgearbeitet worden, z.B. i n : Rechtsstaat i m Wandel, 1964, S.27ff. u n d 111 ff. Vgl. auch Klein , EStL Sp. 269 ff. Problematisch ist i m H i n b l i c k auf den Untersuchungsgegenstand die sog. immaterielle Daseinsvorsorge, bei der die Tendenz besteht, daß die staatlicherseits herrschenden Vorstellungen A l l g e meingut werden, u n d dadurch das demokratische Prinzip gefährdet w i r d . Das ist die Gefahr der „ E l i m i n a t i o n von A l t e r n a t i v e n i m industriellen Maßstab, einerseits durch Verbot, Zensur, Staatsmonopol auf alle Produktionsm i t t e l der Bewußtseins-Industrie, andererseits durch »Selbstkontrolle' u n d ökonomischen Druck", w i e die spitze Feder des Literaten Enzensberger formuliert; vgl. Einzelheiten I, 1966, S. 14. 2 Die Aufgabenstellung ist nicht auf den nationalen Rechtsbereich beschränkt. Vgl. Roger Fisher , The Constitutional Right of Freedom of Speech, i n : Talks on American L a w , hrsg. v o n Harold J. Berman, N e w York, 1961, S. 85 f. 3 Die konkrete Fragestellung ist i m juristischen Schrifttum kurz angesprochen bei Lerche , EStL Sp. 785 sowie i n den Aufsätzen von Rehbinder i n DVB1 1965,550 u n d FuR 1963, Nr. 11, S . 2 f f . u n d 1967,47; vgl. auch Groß , DVB1 1964,307. 2 Wohland

18

Einleitung

u n d des Maßstabes der verfassungsrechtlichen P r ü f u n g . D e r Gegenstand b e s c h r ä n k t sich a u f die politische K o n t r o l l e des F i l m s u n d l ä ß t demnach sittliche, religiöse oder ästhetische K r i t e r i e n außer B e t r a c h t . D e r P r ü fungsmaßstab v e r l ä ß t die g e w o h n t e n F r a g e s t e l l u n g e n , die sich a n F i l m f r e i h e i t 4 , Z e n s u r v e r b o t 6 , Jugendschutz 6 , K u n s t b e g r i f f 7 , P e r s ö n l i c h k e i t s recht8 u n d Polizeifestigkeit 9 orientieren 10. Die A r b e i t w i l l den „ K o n s u m e n t e n " der F i l m i n d u s t r i e , d e n „ M e i n u n g s n e h m e r " , i n seiner Rechtsp o s i t i o n gegenüber S t a a t u n d a n d e r e n K o n t r o l l i n s t a n z e n i n d e n M i t t e l p u n k t der U n t e r s u c h u n g r ü c k e n u n d zugleich die große — w e n n auch n i c h t i m m e r v o l l e r k a n n t e 1 1 — B e d e u t u n g des G r u n d r e c h t s der I n f o r m a t i o n s f r e i h e i t darstellen. D e r v o l l e S i n n dieses i n d i v i d u e l l e n G r u n d rechts w i r d sich f r e i l i c h erst i n d e r Gesamtschau d e r V e r f a s s u n g als politischer G r u n d o r d n u n g zeigen. D i e F r a g e s t e l l u n g ist i n m e h r f a c h e r H i n s i c h t a k t u e l l . Seit d e m V o r lagebeschluß des V e r w a l t u n g s g e r i c h t s i n F r a n k f u r t a m M a i n v o m 22. 5 . 1 9 6 7 1 2 h a t sich das Bundesverfassungsgericht m i t d e n G r u n d l a g e n der p o l i t i s c h e n F i l m k o n t r o l l e gegenüber den sog. Ostblockstaaten zu 4 Vgl. v. Hartlieb i n U F I T A 20 (1955), 129 ff. 5 Noltenius, Die Freiwillige Selbstkontrolle der Filmwirtschaft und das Zensurverbot des Grundgesetzes, 1958; Knapp , Die Zulässigkeit der F i l m zensur u n d ihre Ausübung durch die FSK, 1955; v. Hartlieb, Grundgesetz, Filmzensur u n d Selbstkontrolle, 1959; jeweils m i t weiteren Nachweisen zu der k a u m zu übersehenden L i t e r a t u r der Weimarer Zeit. « Kalb, Der Jugendschutz bei F i l m u n d Fernsehen, 1962. 7 Erbel, I n h a l t u n d Auswirkungen der verfassungsrechtlichen Kunstfreiheitsgarantie, 1966; Ropertz, Die Freiheit der K u n s t nach dem Grundgesetz, 1963; Schäuble, Rechtsprobleme staatlicher Kunstförderung, 1965. Z u r A b grenzung zwischen K u n s t u n d IF, s. unten § 611. 8 v. Hartlieb, F i l m u n d Persönlichkeitsschutz, i n : Persönlichkeitsschutz u n d Meinungsfreiheit, hrsg. von Löffler, 1959, S. 11—25 m i t weiteren Nachweisen. fl Füchtenbusch, Die Möglichkeiten polizeilichen Handelns i m Rahmen von A r t i k e l 5 Absatz I u n d I I des Grundgesetzes, 1961; Kemper, Pressefreiheit u n d Polizei, 1964; vgl. auch Walter Schmidt, JZ 1967,151. 10 Es ist bemerkenswert, daß sich rechtliche Fragestellungen häufig wiederholen. Ist einmal bei einer Materie ein bestimmter Weg eingeschlagen, so w i r d dieser bei der folgenden Diskussion selten verlassen. Das hängt z.T. auch damit zusammen, daß sich die Rechtswissenschaft als praktische Wissenschaft an aktuellen Fällen der Rechtsprechung orientiert. So erklärt sich auch, daß von den sog. Massenmedien (Presse, Rundfunk u n d Film) bisher der Film a m wenigsten i m Hinblick auf A r t . 5 G G behandelt wurde, da i m Zusammenhang m i t den Vorgängen u m die „Deutschland-Fernsehen-GmbH" die Probleme des Rundfunks u n d bei der „Spiegel"-Affäre das Presse recht i m Vordergrund standen. Beide Fälle haben auch das B V e r f G beschäftigt; vgl. BVerfGE 12,205 (Fernseh-Urteü) u n d BVerfG 5.8.1966 i n N J W 1966, 1603 (Spiegel-Urteil). Vgl. Groß DVB1 1964,307. Seit neuestem hat sich das BVerfG auch m i t dem Massenmedium F i l m zu befassen; s. unten A n m . 12. 11 Spanner betont i n seinen Ausführungen vor dem B V e r f G i m Fernsehstreit zu Recht, daß die I F nicht unterschätzt oder übersehen werden dürfe; vgl. Fernsehstreit I I , 215; s. auch unten § 11. 12 V G F r a n k f u r t am Main, Beschluß v o m 22.5.1967, Az I I / l —1118/66; der

Einleitung

19

befassen. Das BVerfG w i r d entscheiden, ob die Vorschriften der §§ 5 ff. VerbrG v. 24. 5.1961 13 und die i n Vollzug des Gesetzes geübte Praxis der Behörden m i t dem Grundgesetz, insbesondere auch m i t dem Grundrecht der Informationsfreiheit, vereinbar sind. Damit nähert sich eine jahrelang offene Frage ihrer verbindlichen Klärung. Mehrfach wurde hervorgehoben, daß das Vorspiel des Verfahrens nicht gerade für ein starkes Bewußtsein der Rechtsstaatlichkeit i n der deutschen Nachkriegsdemokratie spricht. Obwohl ein Ausschuß verschiedener Bundesministerien i n Bonn seit 1954 i m Wege des devisenrechtlichen Einfuhrverfahrens „Ostfilme" prüft, obwohl erst 1961 für diese Prüfung m i t den §§ 5 ff. VerbrG eine nicht zweifelsfreie Rechtsgrundlage geschaffen wurde (in der ein ministerieller Ausschuß überdies nicht erwähnt ist), obwohl etwa die Namen der Ausschußmitglieder nicht bekanntgegeben werden, hat sich die deutsche Filmwirtschaft nicht bereit gefunden, einen Musterprozeß zu führen und damit eine Nachprüfung durch das BVerfG zu ermöglichen 14 . Gleichfalls hat man vergeblich auf die Initiative einer Landesregierung oder einer anderen nach A r t . 93 Abs. 1 Nr. 2 GG zur Normenkontrolle berechtigten Stelle gewartet 1 6 . Ein „einfacher" Bürger und ein Filmklub faßten schließlich den Mut, das zuständige Verwaltungsgericht anzurufen 16 , um damit auf die „verfassungsrechtliche Dämmerzone" 17 der politischen Einfuhrkontrolle volles Licht zu werfen 1 8 . Auch gegen die Tätigkeit der sog. Freiwilligen Selbstkontrolle der Filmwirtschaft (FSK) w i r d seit kurzem ein gerichtliches Vorgehen Beschluß ist bisher — soweit ersichtlich — nicht veröffentlicht, Auszüge finden sich bei Heldmann i n : „Vorgänge" 1967,241. Das Normenkontrollverfahren ist beim B V e r f G unter dem A z 1 B v L 13/67 anhängig. I n der M i t t e i l u n g des B V e r f G an den Verfasser v o m 13.7.1967, A z A R 1596/67 heißt es: „ I n dieser Sache w u r d e u.a. der Bundesregierung Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben. Es ist nicht zu erwarten, daß noch i n diesem Jahr (1967) eine Entscheidung ergehen w i r d . " I n der weiteren M i t t e i l u n g des BVerfG an den Verfasser v o m 22.1.1968, Az A R 1596/67, heißt es: „ W a n n i n dem Verfahren 1 B v L 13/67 eine Entscheidung ergehen w i r d , k a n n zur Zeit noch nicht beurteilt werden. Die Bundesregierung hat sich i n der Sache unter dem 18.10.1967 geäußert. Die angeschriebenen Länderregierungen haben keine Stellung genommen." 13 Dazu ausführlich unten § 10. 14 Vgl. Ule, DVB1 1965, 552 u n d Rehbinder , FuR 1967,47. 15 Ule , DVB1 1965, 552. 16 Fälle „Kommando 52" u n d „Der lachende Mann", die beide die T ä t i g keit der sog. weißen Söldner i m Kongo betreffen. Vgl. oben A n m . 12; i m einzelnen s. unten § 10 I I 2 (Beispiel 4). 1 7 Lerche, EStL Sp. 787. 18 Die Zulässigkeit der politischen Filmeinfuhrkontrolle wurde i n der Öffentlichkeit — besonders auf die Anregung der Filmjournalisten Thiel und Nettelbeck — diskutiert. Der Deutsche Bundestag hat sich mehrere Male damit befaßt — zuletzt i n der Plenarsitzung v o m 8. 6.1967; s. unten § 10 I I 1. Die Kultusministerkonferenz u n d der Deutsche Bundesrat haben noch keine Veranlassimg gesehen, sich m i t der Filmeinfuhrkontrolle zu befassen, wie aus den entsprechenden Mitteilungen an den Verfasser hervorgeht. 2*

20

Einleitung

v o r b e r e i t e t , das sich gegen d e n „ E n t z u g v o n I n f o r m a t i o n e n " d u r c h diese K o n t r o l l i n s t a n z w e n d e t 1 9 . D e m g e g e n ü b e r ist der „ M u s t e r p r o z e ß " gegen die d r i t t e bedeutsame F i l m k o n t r o l l s t e l l e i n der B u n d e s r e p u b l i k , die F i l m b e w e r t u n g s s t e l l e d e r L ä n d e r i n W i e s b a d e n ( F B W ) , d u r c h die E n t s c h e i d u n g des Hessischen V e r w a l t u n g s g e r i c h t s h o f s v o m 13. 6.1967 abgeschlossen, nachdem das V e r f a h r e n seit 1961 a l l e v e r w a l t u n g s g e r i c h t l i c h e n I n s t a n z e n bis h i n a u f z u m B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t d u r c h l a u f e n h a t t e 2 0 . Z u l e t z t h a t der Bundesgesetzgeber d u r c h das u m s t r i t t e n e F i l m f ö r d e r u n g s g e s e t z v o m 22.12.1967 ( B G B l I S. 1352) eine w e i t e r e I n s t a n z z u r B e g u t a c h t u n g v o n F i l m e n geschaffen. D i e A k t u a l i t ä t der A r b e i t bezieht sich auch a u f die p o l i t i s c h e n E n t spannungstendenzen i m O s t - W e s t - V e r h ä l t n i s , das d i e zeitgeschichtliche K u l i s s e des T h e m a s a b g i b t 2 1 . F ü h l b a r ist dies insbesondere i m Bereich der K u l t u r p o l i t i k , der auch das F i l m w e s e n insgesamt zugeordnet w e r den kann. Z u m Beispiel spricht sich der zweite Jahresbericht 1967 über die Tätigkeit der K u l t u r a b t e i l u n g des Auswärtigen A m t s der Bundesregierung f ü r eine Intensivierung der Beziehungen zu Osteuropa aus, wobei dem kulturellen i» Vgl. die Pressemitteilung „Verfassungsklage gegen die FSK?" i n SZ Nr. 173 v. 21.7.1967, S. 17. Diese M i t t e i l u n g steht i m Zusammenhang m i t dem FSK-Verbot des Films „Die Wechsler i m Tempel"; darüber ausführlich unten § 11 I 3 (Beispiel 2). Vgl. auch SZ Nr. 296 v. 12.12.1967, S. 3. 20 U r t e i l des HessVGH v o m 13.6.1967 — Az OS I I 69/66, veröffentlicht i n F B W - I n f o r m a t i o n Nr. 4 v. 31.7.1967 Beilage 1. Die Entscheidung des B V e r w G v. 28.1.1966 ist veröffentlicht i n N J W 1966,1286; i n der Zeitschrift JuS w i r d demnächst eine Rezension von Sieghart Ott erscheinen, die dem Verfasser i m Manuskript zugänglich gemacht wurde. Dörffeldt meint zwar i n seiner A n m e r k u n g zum U r t e i l des HessVGH v o m 13.6.1967, die rechtswissenschaftliche Diskussion über die F B W sei m i t dem Abschluß des Musterprozesses beendet (vgl. F B W - I n f o r m a t i o n Nr. 4 v. 31.7.1967 Beilage 1, S. 28), der genannte Aufsatz v o n Ott hält jedoch die Tätigkeit der F B W für mater i e l l verfassungswidrig u n d setzt damit die Diskussion fort. Näheres unten §12 I 1. 21 Die Handhabung des Rechts bleibt v o n politischen Richtungsänderungen nicht unbeeinflußt. Es ist irrig, die Tätigkeit des Richters — u n d i m besonderen Maße des Verfassungsrichters — i n der bloßen technischen Handhabung eines Gesetzeswerks zu sehen. Die Konkretisierung u n d Fortbildung des Rechts sind zugleich „politische" Aufgaben der Rechtsprechung, die aus dem Zusammenhang einer „Gesamtpolitik" des Staates nicht gelöst werden können. Damit k a n n natürlich nicht die tagespolitische Abhängigkeit der Rechtsprechung gemeint sein. Das rechtstechnische Prinzip der Gewaltenteilung darf aber gegenüber der Notwendigkeit eines einheitlichen (demokratisch legitimierten) Staatsführungswillens i n politischen Grundsatzfragen nicht vorrangig sein. L o r d Atkin sagt i m F a l l „The Arantzazu Mendi" (1939): „ O u r State cannot speak w i t h t w o voices i n such a matter, the judiciary saying one thing, the executive another"; zit. nach Treviranus, Außenpolitik i m demokratischen Rechtsstaat, 1966, S. 31. F ü r das politische Strafrecht und die Staatsschutzbestimmungen i m allgemeinen k a n n die Außenpolitik der Bundesregierung nicht ohne Einfluß sein. Vgl. z. B. das bemerkenswerte U r t e i l des L G H a m b u r g v o m 27.10.1966 zum Bezug v o n SED-Zeitungen i n N J W 1967,582; dazu u n d zugleich zur Reform des politischen Straf rechts unten § 5 III.

Einleitung Austausch i m Rahmen der Ostpolitik der Bundesregierung eine bedeutende Rolle zukomme. Wörtlich f ü h r t dabei der Bundesminister des Auswärtigen Brandt aus: „ D e m K a l t e n K r i e g entsprach die kulturelle Isolation, der E n t spannungspolitik entspricht die Wiederaufnahme traditioneller u n d die Schaffung neuer kultureller K o n t a k t e 2 2 . "

Freilich kann es nicht zweifelhaft sein, daß die politische Filmkontrolle i m Rahmen dieser kulturpolitischen Bemühungen zwar eine vergleichsweise geringe Rolle spielt, aber dennoch zur atmosphärischen Lage beitragen kann. Ganz allgemein gesehen ist die politische F i l m kontrolle i n der Staatspraxis der Bundesrepublik ein staatsrechtliches „Randproblem". Es ist jedoch ein Vorzug (wie auch ein Prüfstein) des modernen Verfassungsstaates westlicher Prägung, daß die Prinzipien der freiheitlich-demokratischen Grundordnung Ausschließlichkeit beanspruchen und auch „Randprobleme" nicht aussparen. II. Die Erscheinungsformen der Filmkontrolle Die Erscheinungsformen der politischen Filmkontrolle setzen bei der verschiedenartigen Qualifizierung des Films an 2 3 . Der F i l m ist zunächst ein bedeutender Meinungsträger, und i n dieser Eigenschaft ist er Gegenstand der unmittelbaren Filmkontrolle, sofern nämlich sein Inhalt oder seine Wirkung betroffen sind. Kontrollmöglichkeiten ergeben sich aber auch in mittelbarer (aber deshalb nicht weniger effektiver) Weise, wenn man den F i l m als internationale Handelsware oder kostspieliges Industrieprodukt ansieht 24 ; insofern ist der F i l m Wirtschafts- und Steuerobjekt. Alle drei Bezugspunkte wurden gewählt, um auf Herstellung, Vertrieb und Vorführung von Filmen Einfluß zu nehmen. Die folgende Übersicht gibt 10 Tatbestände der Filmkontrolle i n der Bundesrepublik: 1. Filmeinfuhrkontrolle Das Bundesamt für gewerbliche Wirtschaft i n Frankfurt am Main (BAW) prüft i n Zusammenarbeit mit einem interministeriellen Aus22

Vgl. SZ Nr. 153 v. 28.6.1967, S. 5. I n der Arbeit soll der F i l m i n seiner publizistischen F u n k t i o n angesprochen werden, d . h . als „ M e d i u m des gesellschaftlichen Zwiegesprächs unter bestimmten zeitbedingten Gegebenheiten"; so Pleyer, S. 10. A u f diese F u n k t i o n stellt auch die „politische Filmkontrolle" ab. 24 > Die Herstellungskosten eines Spielfilms liegen i n Deutschland bei über einer M i l l i o n D M . Schon daraus w i r d klar, daß die Filmwirtschaft i n erster L i n i e daran interessiert ist, den F i l m ohne Risiko finanziell auszuwerten. Sie akzeptiert deshalb Kontrollmaßnahmen, sofern sich diese dem wirtschaftlichen Verwertungsablauf anpassen, d . h . insbesondere eine schnelle u n d zentralisierte Zensur. 23

Einleitung

22

schuß von Bundesministerien (IMA) jeden aus einem Ostblockstaat oder der DDR 2 5 eingeführten Film, ob er nach § 5 Abs. 1 VerbrG 2 6 ein zur Einfuhr nicht zugelassenes „Propagandamittel gegen die freiheitlichdemokratische Grundordnung oder gegen den Gedanken der Völkerverständigung" darstellt. Das gleiche B A W erteilt auch die Genehmigungen für den Erwerb von Filmvorführrechten ausländischer Streifen; solche Genehmigungen können nach § 17 S. 1 A W G i. V. m. § 48 A W V 2 7 verweigert werden, u m der einheimischen Filmwirtschaft ausreichende Verwertungsmöglichkeiten auf dem inneren M a r k t zu erhalten.

2. Freiwillige

Selbstkontrolle

(FSK)

Die FSK prüft jeden — inländischen wie ausländischen — Film, bevor er in der Bundesrepublik öffentlich aufgeführt werden darf. Die FSK soll u. a. verhindern, daß der F i l m „negative Einflüsse auf . . . politischem Gebiet ausübt" 2 8 . Sie hat dabei die Möglichkeit, den F i l m überhaupt nicht oder nur m i t Schnittauflagen freizugeben. Dies sind die Grundsätze für die sog. allgemeine Freigabe des Films für Erwachsene. Unabhängig davon prüft die FSK auch, ab welchen Altersstufen der F i l m für Kinder und Jugendliche zugänglich sein soll (sog. Jugendprüfung) .

3. Filmbewertungsstelle

(FBW)

Die FBW entscheidet als gemeinsame Einrichtung der Länder über die Erteilung von vergnügungssteuerermäßigenden Prädikaten („wertvoll" und „besonders wertvoll") 2 9 . Die FBW kann ein Prädikat von Schnittauflagen abhängig machen. Bei Kurz- und Kulturfilmen führt die Verweigerung des Prädikats regelmäßig dazu, daß der F i l m nicht gewerblich ausgewertet werden kann, da er von den deutschen Filmtheatern nicht i n das Beiprogramm aufgenommen wird. 25 Die Bezeichnung „ D D R " w i r d hier w i e bei Maunz, Deutsches Staatsrecht, 13. Aufl., S. 11 verstanden. 26 VerbrG v. 24.5.1961; Einzelheiten unten § 10 I 1. 27 A W G v. 28.4.1961, A W V v. 22.8.1961; Einzelheiten unten § 10 I 2. 28 „Grundsätze der F S K " , i n der Fassung des Beschlusses der K u l t u s ministerkonferenz der deutschen Länder v o m 4./5.12.1959 sub A I. Einzelheiten unten §11. 29 Verwaltungsvereinbarung der Länder der Bundesrepublik Deutschland über die Filmbewertungsstelle Wiesbaden i n der Neufassung v o m 20.9.1957. Einzelheiten unten §12 I 1.

Einleitung 4. Filmförderungsanstalt

(FFA)

Nach dem Filmförderungsgesetz des Bundes vom 22.12.1967 wurde die F F A als bundesunmittelbare Anstalt i n Berlin errichtet. Die FFA soll den Sparten der deutschen Filmwirtschaft finanzielle Förderung zukommen lassen, wobei jedoch u. a. solche Filme ausgeschlossen sind, die „gegen die Verfassung und die Gesetze verstoßen" 30 . 5. Filmförderung

der Bundesregierung

Die Bundesregierung hat i n den letzten Jahren dem deutschen F i l m verschiedenartige Hilfen zuteil werden lassen, z. B. Ausfallbürgschaften, Prämien und Preise. Dazu kommt die Förderung bei sog. Filmfestivals i m nationalen und internationalen Bereich. M i t den Förderungen können politische Auflagen verbunden werden 3 1 . 6. Gerichtliche

Filmverbote

Obgleich sich regelmäßig mehrere Kontrollinstanzen m i t der Prüfung des Films vor der öffentlichen Aufführung befassen, ist es nicht ausgeschlossen, daß strafrichterliche Beschlagnahmen und „Unbrauchbarmachungen" stattfinden. Rechtsgrundlage ist dabei das StGB und die strafrechtlichen Nebengesetze32. 7. Polizeiliche

Filmverbote

Bei Störungen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung sind auch ordnungs- und polizeibehördliche Vorführungsverbote möglich, wobei sich die Rechtsgrundlage aus den Länderpolizeigesetzen ergibt 3 3 . 8. Staatswochenschau Die Bundesregierung besitzt seit 1965 die Anteilsmajorität der „Deutschen Wochenschau GmbH", die die beiden einzigen deutschen Wochenschauen (neben der französischen „Blick i n die Welt" und der amerikanischen „Fox- Tönende Wochenschau") publiziert. Die Bundesregierung hat wesentlichen personellen Einfluß auf den Beirat der GmbH, der zur Beratung der Wochenschauredaktionen dient 3 4 . so 3i 3a 33 34

§ 7 Abs. 9 FilmförderungsG (FFG) v. 22.12.1967; vgl. unten § 12 I 2. Einzelheiten unten § 12 I 3 a)—d). Einzelheiten unten § 12 I I 1. Einzelheiten unten § 12 I I 2. Einzelheiten unten § 12 I 3 e).

Einleitung

24

9. Kirchliche

„Nebenzensur"

D i e Evangelische u n d K a t h o l i s c h e K i r c h e geben l a u f e n d i n eigenen Filminformationsdiensten ihre wertende Stellungnahme zu einzelnen a k t u e l l e n F i l m e n ab, die d e n F i l m b e s u c h der G l ä u b i g e n beeinflussen sollen35.

10. Branchenzensur

und wirtschaftlicher

Machtmißbrauch

F i l m v e r l e i h - u n d P r o d u k t i o n s u n t e r n e h m e n beeinflussen g e l e g e n t l i c h — w i e Beispiele z e i g e n 3 6 — die H e r s t e l l u n g eines F i l m s , daß dieser p o l i t i s c h o p p o r t u n gestaltet w i r d . D a n e b e n besteht die M ö g l i c h k e i t , daß f i n a n z k r ä f t i g e W i r t s c h a f t s u n t e r n e h m e n die gesamten U r h e b e r r e c h t e eines F i l m s v o n der V e r l e i h f i r m a a u f k a u f e n , u m a u f diese Weise die V e r ö f f e n t l i c h i m g des Streifens, die i h n e n u n l i e b s a m w ä r e , z u v e r hindern36. Diese s t i c h w o r t a r t i g e U b e r s i c h t zeigt, a u f welche Weise — a l t e r n a t i v oder k u m u l a t i v — a u f d e n F i l m E i n f l u ß g e n o m m e n w e r d e n k a n n . O b w o h l die 10 T a t b e s t ä n d e noch n i c h t e i n m a l erschöpfend s i n d 3 7 , h a t sich doch e i n ganzes N e t z v o n K o n t r o l l i n s t a n z e n gezeigt. A u s d e n 35 Einzelheiten unten A n m . 40. 30 Thiel F K 1964,67 bietet dazu instruktive Beispiele: 1. Z u r Branchenzensur: 1955 drehte der Regisseur Liebeneiner den F i l m „ U r l a u b auf Ehrenwort", dessen Handlung i n B e r l i n gegen Ende des Krieges spielt. Die Verleihfirma verlangte, es dürfen keine Ruinen gezeigt werden, auch Angriffe auf H i t l e r u n d die „Partei" hätten zu unterbleiben. A l s Liebeneiner protestierte, wurde i h m ein T e i l der Gage vorenthalten, den er gerichtlich einklagen mußte. Häufig werden auch ausländische F i l m e durch die Verleiher den deutschen Verhältnissen „angepaßt", vgl. Thiel, a.a.O., S.72. Aus dem F i l m „Léon Morin, Prêtre" v o n Jean-Pierre Melleville schnitt der Verleih alle Szenen heraus, i n denen der Hintergrund des Geschehens, nämlich die Zeit der deutschen Besetzung Frankreichs, sichtbar w u r d e ; vgl. Patalas F K 1963,354 u n d Hack „ F r a n k f u r t e r Hefte" 1964, S. 850. Patalas, Freiheit, S. 103, berichtet von Retuschen, die bei der Synchronisation ausländischer Filme vorgenommen werden, z. B. bei dem französischen Streifen „Les Cousins", w o aus einem jungen Juden ein Ungar u n d aus seinen Erinnerungen an K Z Foltern solche an den stalinistischen Terror wurden. Die „Macht" der Filmwirtschaft zeigt sich auch darin, daß z.B. der Kabarettist Wolfgang Neuß f ü r seinen politisch-satirischen F i l m „ W i r K e l l e r kinder" keinen Produzenten finden konnte; vgl. Schmieding, S. 148. 2. Z u m wirtschaftlichen Machtmißbrauch: 1960 drehte der Produzent Walter K r ü t t n e r den F i l m „ U r l a u b von der Stange", der den Massentourismus satirisch analysiert. Als die Stadt Ruhpolding u n d ein Unternehmen der Großtouristik m i t einer Klage wegen Geschäftsschädigung drohten, wurde der F i l m v o m Verleih m i t allen Rechten an das Touristikunternehmen verkauft, w o er n u n i m Tresor liegt. Vgl. Hack, a.a.O., S. 850 u n d „Der Spiegel" Nr. 43/1960, S. 74/75. 37 Außer Betracht bleiben muß der staatliche Einfluß i m pädagogischen

Einleitung Reihen der Filmkritiker ist dazu die Ansicht vertreten worden, daß es fast ausgeschlossen sei, daß „ein Kinozuschauer i n der Bundesrepublik einen F i l m . . . ungekürzt, unverfälscht und überdies frühzeitig zu Gesicht" 88 bekomme. Dieser „Kontrollmechanismus" 3 9 ist jedoch i m einzelnen rechtlich unterschiedlich ausgestaltet. Es würde den Rahmen dieser Untersuchung sprengen, wollte man alle Tatbestände ausführlich erörtern. Bei der öffentlich-rechtlichen Themenstellung müssen zunächst die Akte der Branchenzensur der Filmwirtschaft ausscheiden. Ebenso können die A k t e der kirchlichen F i l m k r i t i k nicht weiter verfolgt werden, da sie einerseits eine gesonderte Problematik i m Verhältnis von Kirche zu Staat aufwerfen, andererseits i m Sinne der Themafrage m i t dem Grundrecht der Informationsfreiheit offensichtlich vereinbar sind 40 . Die übrigen genannten Tatbestände werden i n gebotener Kürze behandelt. Nur die Tatbestände der Einfuhrkontrolle (BAW/IMA) und der Freiwilligen Selbstkontrolle (FSK) müssen ausführlich erörtert werden, da sie i m besonderen Maße rechtliche Probleme i m Sinne der Fragestellung aufwerfen. III. Was heißt politische Filmkontrolle? Vorweg ist zu klären, was unter politischer Filmkontrolle zu verstehen ist. Wenn von „Filmkontrolle" gesprochen wird, so soll damit bewußt ein weitgespannter Ausdruck gewählt werden, der Maßnahmen der (präventiven) Filmzensur, der repressiven Eingriffe und der Leistungsverwaltung umfaßt 4 1 . Filmkontrolle bezeichnet damit jede Einflußnahme des Staates oder anderer amtlicher Kontrollinstanzen auf Herstellung, Vertrieb und Vorführung von Filmen. Bereich, w i e z.B. bei Filmakademien. M a n könnte auch an die parallel gelagerten Fälle der modernen Dokumentationsdramaturgie u n d i n diesem Zusammenhang an die Spielplangestaltung sog. Staatstheater u n d staatlich geförderter Bühnen denken. Vgl. dazu Erbel, S. 187, sowie Schäuble , S. 68 u. 229 ff.; zum „Stellvertreter"-Fall s. unten § 12 I I 2. 38 Patalas , Freiheit, S. 104, u n d „Vorgänge" 1965,501. 3» Patalas , „Vorgänge" 1965,499. 40 M i t der Problematik der kirchlichen Filmarbeit beschäftigen sich die Urteile des O L G Düsseldorf v. 3.3.1953 — 4 U 364/52 u n d des O L G München v. 10.8.1955 — 6 U 663/55. Beide Urteile sind — soweit ersichtlich — nicht veröffentlicht; zum U r t e i l des O L G Düsseldorf s. Kalb, S. 298 ff. Besonders die Filmarbeit der Katholischen Kirche ist v o n Seiten der F i l m wirtschaft heftig kritisiert worden. A m 25.4.1954 faßte der Verband der Filmverleiher einen einstimmigen Beschluß gegen die „Nebenzensur" des K a t h . Filmdienstes; Einzelheiten bei Kalb, S. 304. Vgl. auch F. M. Bonnet, Die Grenzen weltanschaulicher Zensur i n F u R 1959 Nr. 11, S. 6—10 u n d Hans Dieter Roos, Über die F i l m k r i t i k der Kirchen, „Vorgänge" 1965,230. 41 Roeber, FuR 1962 Nr. 4, S. 2 spricht v o n Kontroll-„tendenzen", da nicht jede Kontrolle den Charakter einer verbotenen Zensur habe. Hier w i r d das W o r t „ K o n t r o l l e " i n einem neutralen S i n n gebraucht, aus dem noch nicht geschlossen werden kann, daß die Maßnahme verfassungswidrig ist.

26

Einleitung

Schwieriger ist die Umgrenzung des Begriffs „politisch". Negativ w i r d man jede Einflußnahme außerhalb von sittlichen oder religiösen Kriterien als politische Kontrolle bezeichnen können, nachdem es z. B. die Aufgabe der FSK ist, negative Einflüsse auf „moralischem, religiösem und politischem Gebiet" 4 2 zu verhindern. Diese Trias findet sich — wie sich zeigen w i r d 4 3 — auch i n anderen Filmkontrollvorschriften des nationalen und internationalen Bereichs, so daß man bei der relativen Geschlossenheit der sittlichen und religiösen Prüfmaßstäbe die „sonstigen" Kriterien der politischen Filmkontrolle zurechnen kann. Der Begriff des „Politischen" w i r d i m folgenden auch außerhalb der Wortverbindung m i t der Filmkontrolle Verwendung finden. Das „Politische" w i r d dabei stets i n einem weiteren Sinn als Gesamtbezug auf das Gemeinwesen, also auf Staat und Gesellschaft, verstanden 44 . I n ähnlicher Weise legt die Rechtsprechung etwa den Begriff der „politischen Tätigkeit" i n § 6 des Ausländergesetzes vom 28.4.1965 45 aus. So führt z. B. das OVG Münster i n seinem Beschluß vom 27. 7.1965 aus: „Politische Tätigkeit ist i m weitesten Sinne jede Handlung, die die Schaffung oder Erhaltung bestimmter gesellschaftlicher Einrichtungen u n d Daseinsformen bezweckt. Sie reicht dem Gegenstand nach von der M i t w i r k u n g an der Gestaltung zwischenstaatlicher Beziehungen bis zur W a h r nehmung innerstaatlicher Gruppeninteressen u n d bewegt sich hierbei nicht nur im Bereich der Staatspolitik , sondern umfaßt ebenso jedes auf die Änderung oder Bewahrung wirtschaftlicher, sozialer oder k u l t u r e l l e r V e r hältnisse gerichtetes Verhalten 4 «."

Für die Filmkontrolle steht fest, daß hier die Prüfmaßstäbe über den rein staatspolitischen Bereich hinausgehen und auch den gesellschaftlich-sozialen Bereich mitumfassen. Es findet sich der typische Öffentlichkeitsbezug, i n dem der „homo politicus" zu Staat und Gesellschaft steht. Soweit i m Laufe der Arbeit nichts Gegenteiliges erwähnt ist, kann davon ausgegangen werden, daß das „Politische" i n diesem weiteren Sinn verstanden wird. « „Grundsätze des F S K " ; vgl. oben Anm.28. « Vgl. unten § 2 I I 2 b), § 12 I 3. 44 Der Begriff des Politischen ist v o m griechischen „politeia" abgeleitet u n d bezeichnet d a m i t die „Lebensform einer Gemeinschaft" u n d die A n t e i l nahme des einzelnen an der „polis", dem geordneten Gemeinwesen; vgl. Besson, E S t L Sp. 1547. Diese fundamentale Bedeutung ist auch heute noch nutzbar zu machen, w e n n m a n das Politische i m „menschlichen Gemeinschaftsleben u n d seiner Gestaltung" sieht; vgl. Grewe i n Kaufmann-FG, S. 70 F N 10. I n einem engeren Sinn sind politische Angelegenheiten n u r solche, welche unmittelbar den Staat betreffen. F ü r die vorliegende Untersuchung ist stets v o m weiteren Sinn des Politischen auszugehen. 45 B G B l 1965 I S. 353. 46 O V G Münster N J W 1966,316 f. Die Hervorhebungen i m Z i t a t stammen v o m Verfasser; dies ist auch i m folgenden stets der Fall.

Einleitung IV. Der Gang der Untersuchung Die Abhandlung gliedert sich i n drei Teile. Der erste Teil befaßt sich mit dem Grundrecht der Informationsfreiheit, nämlich dem Wesen, den historischen Grundlagen, der internationalen Anerkennung und der Ausgestaltung i m Normengefüge des Art. 5 GG. Besondere Bedeutung w i r d dabei der Funktion des Grundrechts i m Hinblick auf den freien Meinungsbildungsprozeß zukommen. Dogmatischer Schwerpunkt w i r d die Interdependenz der ersten beiden Absätze des A r t . 5 GG sein. Der zweite Teil behandelt neben der Entwicklung der politischen Filmkontrolle i n Deutschland die Hauptfrage der Untersuchung: die Vereinbarkeit der politischen Filmkontrolle m i t der Informationsfreiheit. Das erfordert auch eingehende Erörterungen, inwieweit heute eine politische Kontrolle des Films i n der Bundesrepublik praktiziert wird. Beispiele werden das illustrieren. Der dritte Teil erörtert schließlich, ob die Informationsfreiheit i m Hinblick auf die politische Filmkontrolle justitiabel ist, d. h. ob und auf welche Weise die Maßnahmen der politischen Filmkontrolle anhand der Informationsfreiheit durch staatliche Gerichte überprüft werden können.

Erster

Teil

Das Grundrecht der Informationsfreiheit Erster

Abschnitt

Allgemeine Betrachtungen zur Informationsfreiheit § 1. Wesen und geschichtliche Grundlagen der Informationsfreiheit I. Allgemeines Die Informationsfreiheit (im folgenden abgekürzt: IF) ist als selbständiges Rechtsinstitut erst vor gut 20 Jahren unter dieser Bezeichnung hervorgetreten und hat demgemäß erst nach dem Kriege i n die Verfassungstexte Aufnahme gefunden 1 . Obwohl das Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland die I F als eigenes Recht i m Grundrechtsteil ausgestaltet hat 2 , fehlt bislang eine monographische Untersuchung über dieses Grundrecht. Auch die Judikatur hat nur wenig Gelegenheit gefunden, die I F in der (verfassungs-)gerichtlichen Praxis zu erproben 3 . Die Anwendung hat dann aber auch zu einigermaßen erstaunlichen Ergebnissen geführt: So hat z. B. nach dem Beschluß des B V e r f G v o m 19.2.1965 ein Untersuchungshäftling das Recht auf Information durch ein eigenes Batteriegerät m i t Kopfhörern 4 . Nach Ansicht des L G Hamburg i m Beschluß v o m 27.10.1966 spricht das Recht des Bürgers auf freie Information gegen die Einziehung von Zeitungen aus der D D R 5 . 1 Z u den Verfassungen der deutschen Länder s. unten § 3 1 ; zur internationalen Anerkennung s. unten §2. 2 A r t . 5 Abs. 1 S. 1 2. Halbsatz G G : „Jeder hat das R e c h t , . . . sich aus allgemein zugänglichen Quellen ungehindert zu unterrichten." Z u m parlamentarischen Werdegang dieser Vorschrift s. unten § 3 I I . 3 Eine typische Zusammenstellung findet sich bei Giese - Schunk - Winkler, Verfassungsrechtsprechung i n der Bundesrepublik Deutschland, Loseblattsammlung i n 12 Ordnern, zu A r t . 5 GG. Es ist ganz allgemein interessant, daß zu einigen Grundrechten w i e z. B. A r t . 8 oder A r t . 10 GG keine Rechtsprechung des BVerfG vorliegt. Zur I F liegen n u r wenige Entscheidungen vor. 4 BVerfGE 15, 293. s N J W 1967,582 ff. D a m i t änderte das Gericht seine langjährige Recht-

§ 1. Wesen und geschichtliche Grundlagen der Informationsfreiheit

29

Auf diese und andere Entscheidungen w i r d noch einzugehen sein. Hier ist zunächst die Feststellung wichtig, daß es — auch heute noch — fast wie eine „Neuentdeckung" anmutet, wenn ein Gericht eine i n der Praxis häufig angewandte Gesetzesvorschrift, wie i n den vorgenannten Fällen § 119 Abs. 3 StPO oder § 93 StGB, an dem Grundrecht der I F mißt. Dabei sind alle Grundrechte nach A r t . 1 Abs. 3 GG für die Gesetzgebung, die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung unmittelbar geltendes Verfassungsrecht, und das gilt selbstverständlich auch für die IF. So findet man hier eine bemerkenswerte Ausnahme von dem faszinierenden Prozeß, i n dem seit Kriegsende die Wertentscheidungen der Grundrechte die gesamte Rechtsordnung durchdringen. Wenn auch die Bezeichnung der I F als selbständiges Recht relativ neu ist, so gehört doch die Freiheit, sich zu allen Wissensquellen Zugang zu verschaffen, zu den Grundlagen der geistigen Existenz des Menschen, i m weiteren Sinne also zur allgemeinen Denk- und Geistesfreiheit 6 . Das gesamte menschliche Dasein besteht i n einem Austausch von Gedanken und Empfindungen, in einer ständigen Wechselwirkung zwischen geistig ansprechbaren Individuen 7 . Das i n der Gemeinschaft lebende intellektuelle Einzelwesen bedarf der Kommunikation, u m sich geistig zu entfalten 8 . M i t der Bezeichnung Kommunikation ist ein Zentralbegriff angesprochen, der immer häufiger i n der juristischen Literatur auftaucht und der dem Wissenschaftszweig der Kommunikationsforschung 9 den Namen gegeben hat. Einige Ergebnisse dieser empirischen, vorwiegend i m Grenzgebiet von Soziologie, Psychologie und Politologie angesiedelten Forschung sind auch für eine rechtsnormative Diskussion nicht zu entbehren. Wie könnten Inhalt und Ausmaß des Grundrechts der I F erfaßt werden, ohne z. B. zu wissen, wie sich der Kommunikationsprozeß zusammensetzt, wie sich Einzel- und Massenkommunikation zueinander verhalten (Strukturanalyse) und schließlich, welchen Einfluß die Massenkommunikationsmittel auf den Menschen haben (Wirkungsanalyse)? sprechung zu den §§86, 93 StGB, nach denen DDR-Zeitungen regelmäßig eingezogen wurden. Einzelheiten unten §5111. 6 Vgl. v. M - K Aran. I I 4 zu A r t . 5 GG; Wernicke i n B K A r n I I 2 a und 3 a zu A r t . 5 GG formuliert „Freiheit geistiger Wirksamkeit". 7 Vgl. Reisnecker, S. 13. 8 I n Anlehnung an Coing , Grundzüge der Rechtsphilosophie, 1950, S. 175. fl Grundlegend: Schramm , Grundfragen der Kommunikationsforschung, 1964; Maletzke, Grundbegriffe der Massenkommunikation, 1964; Wildenmann - Kalteilexter , Funktionen der Massenmedien, 1965. Der Wissenschaftszweig der Kommunikationsforschung (communication research) hat eine ziemlich technische Sprache entwickelt, was auch Lerche , Werbefernsehen, S. 10, beklagt.

30

1. Teil: Das Grundrecht der Informationsfreiheit 1. Der

Kommunikationsprozeß

I n der einfachsten Form, der Zwei-Personen-Gruppe, bestimmen drei Grundfaktoren den Kommunikations Vorgang: ein Kommunikator (Meinungsgeber), d. h. eine Person, die etwas aussagt, eine Aussage (Meinung, Information) und ein Empfänger (Meinungsnehmer, Rezipient), d. h. eine Person, die das Ausgesagte aufnimmt 1 0 . Das Kommunikationsfeld ist aufzufassen als das Bezugssystem zwischen diesen drei Grundfaktoren, zu denen noch als vierter Faktor das Verbreitungsmittel der Aussage, das Medium, kommen kann. Das ist eine schematische Vereinfachung des Kommunikationsprozesses, die den komplexen Vorgängen i m Rahmen sozialer Feldbeziehungen natürlich nicht gerecht werden kann 1 1 . Immerhin ist es nützlich, sich i m Vorgriff auf rechtliche Gestaltungsformen der beiden Grundstrukturen des Kommunikationsprozesses bewußt zu werden. A m Beginn des Kommunikationsprozesses steht die Intention des Menschen, sich zu äußern und dem Mitmenschen etwas mitzuteilen, was dann gewissermaßen m i t der „Produktion" der Aussage v e r w i r k licht wird. Die erste Grundstruktur der Kommunikation ist also die Meinungsäußerung. Die Aussage bewirkt bei demjenigen, der sie wahrnimmt, einen Vorgang, den man als Umkehrung der Produktion des Aussagenden auffassen kann. I n einer A r t „Reproduktion" setzt der Empfänger die Aussage i n eigenes Verhalten um, wobei bestimmte Gedanken, Vorstellungen, Emotionen aktiviert werden. Die zweite Grundstruktur der Kommunikation ist demnach der Meinungsempfang, also das Sichunterrichten (Informierung) 1 2 . Ansatzpunkt für die I F ist die Grundstruktur des Meinungsempfangs und nicht die der Meinungsäußerung. Daraus erhellt, daß die I F typisch „reproduktive" Verhaltungsweisen der Kommunikation erfaßt und damit i m Gegensatz zur Meinungsäußerungsfreiheit deutlich „introvertiert" ist. Wenn man dennoch von aktiver I F spricht, so meint man damit den Vorgang, sich die Kenntnisnahme einer bestimmten Information zu verschaffen; die Grundstruktur des Meinungsempfangs w i r d dadurch nicht verändert. Bei der passiven I F läßt man demgegenüber die Information „auf sich zukommen", um sie dann freilich auch wahrzunehmen 13 . 10 Schramm, S. 16; Maletzke, S. 26 ff.; Eberhard - Meyn E S t L Sp. 1286. 11 Maletzke, S. 27. 12 I n Anlehnung an die Terminologie von Maletzke, S. 26 ff. 13 Die Unterscheidung zwischen aktiver u n d passiver I F kehrt auch i n einigen gesetzlichen Formulierungen wieder. Vgl. z. B. die UNO-Declaration, die die Tätigkeiten „ t o seek" u n d „ t o receive information" unterscheidet; Einzelheiten unten §2 I I 3. Anders, aber wenig brauchbar ist die Termino-

§ 1. Wesen und geschichtliche Grundlagen der Informationsfreiheit 2. Die

31

Massenkommunikation

I n einem Gemeinwesen vollzieht sich die Kommunikation — bildlich gesprochen — durch ein weitverzweigtes Netz und lange Ketten von Meinungsgebern und Empfängern. Dies ist sozusagen eine quantitative Erweiterung der Kommunikation innerhalb der Zwei-Personen-Gruppe. Einen qualitativen Unterschied zu dieser Einzelkommunikation stellt jedoch die Massenkommunikation dar, bei der „Aussagen ohne begrenzte und personell definierte Empfängerschaft durch technische Verbreitungsmittel (Medien) bei räumlicher oder zeitlicher oder raumzeitlicher Distanz zwischen den Kommunikationspartnern ohne Rollenwechsel zwischen Aussagenden und Aufnehmenden vermittelt werden" 1 4 . Diese Kollektivverbreitungen werden i m allgemeinen Sprachgebrauch als „Massenkommunikationsmittel" oder „Massenmedien" bezeichnet 15 , d. h. üblicherweise Presse, Rundfunk, Fernsehen und Film. Charakteristisch ist dabei die vielfache und gleichzeitige („massenhafte" 16 ) Übermittlung von Informationen an ein disperses Publikum 1 7 , ferner, daß kein persönlicher Kontakt zwischen Kommunikator und Empfänger gegeben ist, so daß die „Rückkoppl u n g " 1 8 der Informationen an den Meinungsgeber viel seltener ist als bei der interpersonalen Kommunikation. Man ist deshalb versucht, i n überspitzter Formulierung die Einzelkommunikation als Dialog und die Massenkommunikation als Monolog zu bezeichnen. Damit w i r d illustriert, daß i n dem Prozeß der Massenkommunikation eine ungleich größere Zahl von Meinungsnehmern als Meinungsgeber vorhanden ist. Projiziert man dies auf rechtliche Gestaltungsformen, so ergibt sich, daß etwa das Recht auf freie Meinungsäußerung allein den rechtlichen Gehalt des Prozesses der Massenkommunikation nicht erschöpft Für den Konsumenten der Massenmedien liegt der Schwerpunkt der rechtlichen Gestaltung i n der Sphäre des Meinungsemp/anps und zwar einmal i n der ungehinderten Informationsaufnahme und zum anderen logie von Kemper, S. 33/34, der als aktive Presse-IF das Recht bezeichnet, andere zu informieren; diese Vorgänge ordnet m a n besser der Äußerungsfreiheit (Pressefreiheit) zu. 14 Maletzke, S. 35. Kritisch zu dieser Begriffsbildung Klaus v. Bismarck i n „Die Z e i t " Nr. 33 v. 12. 8.1966, S. 26. Vgl. Wildenmann - Kaltefleiter, S. 7. iß Das Wort „Masse" ist i n der Wortverbindung m i t K o m m u n i k a t i o n nicht i m Sinne einer k u l t u r k r i t i s c h pessimistischen Wertung — etwa w i e die „Vermassung" i m „Massenzeitalter" — zu verstehen. " Maletzke , S. 33. 18 Schramm, S. 23; Maletzke, S. 27. Das W o r t Rückkopplung (feedback) ist der K y b e r n e t i k entnommen u n d bezeichnet die Steuerung eines Systems durch Wiedereinschalten seiner Arbeitsergebnisse. Die Kommunikationsforschung bedient sich solcher Begriffe, u m die komplexen Vorgänge i m Kommunikationsfeld adäquat zu erfassen.

32

1. Teil: Das Grundrecht der Informationsfreiheit

i n der freien Wahl des Informationsmittels, u m die Einseitigkeit der Massenkommunikation zu relativieren. Freiheit des Meinungsempfangs ist aber nichts anderes als IF. Sieht man auf die Ausgestaltungen der Verfassungstexte, so überwiegen die Garantien der Meinungsäußerungen gegenüber denen des Meinungsempfangs bei weitem. Das erklärt sich daraus, daß die Massenkommunikation ihre überragende Bedeutung erst i n diesem Jahrhundert erlangt hat und die Verfassungstexte zum großen Teil vor dieser Zeit konzipiert wurden. Darauf w i r d noch später einzugehen sein. Heute kann es jedenfalls nicht befriedigen, wenn die I F häufig als bloßer Annex zur Äußerungsfreiheit angesehen wird. Für den vielberufenen „Mann auf der Straße" geht es mehr darum, Informationen und fremde Meinungen zu empfangen, d. h. sich zu informieren und daraus eine eigene Meinung zu bilden, als diese Meinung selbst zu äußern. Den Vorgang der Meinungsäußerung übernehmen i m Bereich der Massenkommunikation die quantitativ beschränkten „opinion leaders" (Meinungsführer) 19 . Die aufgezeigte sachliche Beziehung zwischen I F und Massenkommunikation ist von größter Bedeutung. Die Technik hat nämlich nicht nur die Massenmedien selbst geschaffen, sondern auch die Möglichkeiten ihrer Behinderung i m inner- und außerstaatlichen Bereich. Das ist ein weiterer wesentlicher Unterschied zwischen Einzel- und Massenkommunikation. Gerade w e i l i m Bereich der Massenkommunikation Behinderungen und Eingriffe technisch möglich und verhältnismäßig einfach zu bewerkstelligen sind, dabei aber bei der unbegrenzten Empfängerschaft große Wirkungen entfalten können, liegt hier der eigentliche Aufgabenbereich der IF. I m Hinblick auf technische Behinderungen denke m a n n u r an den sog. Ätherkrieg, i n dem die Staaten durch Störsender den Empfang von I n f o r mationen bestimmter, ihnen unerwünscht oder gefährlich erscheinender Auslandssender unmöglich zu machen versuchen. Dieses Ergebnis k a n n auch dadurch erreicht werden, daß die technischen Voraussetzungen für den Empfang von Auslandssendern absichtlich nicht geschaffen werden: einmal durch die staatlich gelenkte Produktion leistungsschwacher Rundfunkgeräte, deren Empfang auf Sendungen aus der näheren Umgebung beschränkt ist; zum anderen durch die Einrichtung eines Drahtfunks, der die Hörer n u r m i t ganz bestimmten, von staatlichen Kontrollstellen ausgewählten Programmen versorgt 2 0 .

Neben technischen Möglichkeiten der Behinderung des Empfangs von Massenmedien stehen auch rechtliche zur Verfügung, die unter 1« Vgl. Schmitt DVB1 1966,167 und Lerche EStL Sp. 785. 20 Rudolf, S. 256; zur völkerrechtlichen Problematik s. Spanner, Fernsehstreit I, 384 ff.

§ 1. Wesen und geschichtliche Grundlagen der Informationsfreiheit

33

dem Sammelbegriff der Zensur 2 1 zusammengefaßt werden können. Durch Zensurmaßnahmen kann der Staat den Informationsempfang kontrollieren und gegebenenfalls beschränken. Als typische rechtliche Behinderungsmaßnahme kann etwa das Verbot des Abhörens ausländischer Sender genannt werden, das i n Deutschland durch die Verordnung über außerordentliche Rundfunkmaßnahmen vom 1. 9. 1939 angeordnet wurde 2 2 . Die wichtigste rechtliche Behinderung ist heute die Filmkontrolle , die i n dieser Abhandlung ausführlich erörtert werden w i r d . Es ist ohne weiteres ersichtlich, daß die genannten technischen wie rechtlichen Behinderungen des Informationsempfangs von dem Recht der Äußerungsfreiheit nicht erfaßt werden. Die wichtige Aufgabe der Sicherung des Informationsempfangs kann n u r die I F erfüllen. 3. Die Wirkung

der

Massenkommunikation

Die soziologischen Auswirkungen der Massenkommunikation auf die Gesellschaft und den einzelnen Menschen können hier nicht ausführlich dargestellt werden 2 3 . Z w e i Bemerkungen sind aber für den Untersuchungsgegenstand bedeutsam: a) Zunächst darf man annehmen, daß die Massenmedien die K o m munikationsdichte erhöhen 24 . Die Massenmedien erweitern den Erfahrungsbereich des Menschen, was auf das soziale und staatsbürgerliche Verhalten nicht ohne Einfluß bleiben kann. So tragen sie etwa zur Überschaubarkeit des Regierungsprozesses i n demokratischen Staaten bei 2 5 . Die Welt ist durch die Nachrichtentechnik nicht n u r „kleiner" geworden, sondern durch die Entwicklung der Informationsmittel zu einer gesellschaftlich und politisch relevanten Kommunikationseinheit gewachsen. b) Die Auswirkungen der Massenmedien dürfen allerdings nicht überschätzt werden, jedenfalls i m Bereich der Staaten westlicher Prägung. Der Einfluß der Massenmedien endet am „ K e r n der Persön2i Der Begriff Zensur ist hier nicht i m rechtstechnischen Sinn wie i n der Wortverbindung Zensurverbot (i. S. d. Art. 5 Abs. 1 S. 3 GG) gebraucht. 2a R G B l 1939 I S. 1683. 23 Zahlreiche Hinweise finden sich bei Schramm und Wildenmann - Kalte fleiter, passim. 24 Wildenmann - Kaltefleiter, S. 9. 25 Vgl. Wildenmann - Kaltefleiter, S. 9 und das i n F N 2 angegebene Zitat: „This is communication's golden age. I t is therefore tempting and easy to assume that we have solved at last one of the major problems of a democratic society — how to desseminate effectively facts relevant to the considered judgement of the sovereign people." 3 Wohland

34

1. Teil: Das Grundrecht der Informationsfreiheit

lichkeit, die aus der Fülle des täglich angebotenen Stoffes das auswählt, was ihrem Wesen entspricht und dort abschaltet, wo ihr Wesensfremdes begegnet" 26 . Jeder Mensch unterliegt ja zahlreichen anderen Einflüssen (wie z. B. durch Familien- oder Gruppenzugehörigkeit), und diese Einflüsse wirken auch beim Informationsempfang. Sie bestimmen weitgehend, was von solchen Kommunikationen behalten wird, wie die Aussagen gedeutet werden und welche Auswirkungen sie letztlich auf den Menschen haben 27 . Wie die Kommunikationsforschung berichtet 28 , zeigen Beobachtungen und Experimente, daß z.B. „propagandistische Aussagen regelmäßig nur dann vom Empfänger übernommen werden, wenn sie i n derselben Richtung liegen wie die bereits vorhandenen Meinungen und Ansichten". Widersprechen dagegen die Aussagen den vorhandenen Meinungen, so entsteht die sog. kognitive Dissonanz 29 , d.h. der Meinungsempfänger „pflegt i n dieser Situation entweder die Aussage abzulehnen oder ihren Sinn so zu interpretieren, daß er zu den vorhandenen Ansichten paßt" 3 0 . Es sind auch oft Fälle anzutreffen, i n denen bei dem Versuch, die Meinungen zu beeinflussen, gerade das Gegenteil von dem erreicht wird, was der Meinungsgeber m i t seiner Aussage erreichen wollte; diese Fälle faßt man treffend unter dem Begriff „Bummerang-Effekt" zusammen 31 . Besonders i m Bereich des Films werden die W i r k u n g e n auf den Z u schauer oftmals überschätzt. Dabei w i r d „ e i n einziger F i l m . . . k a u m die bestehenden Einstellungen des einzelnen Mitglieds des Publikums v e r ändern k ö n n e n " 3 2 . Die heutige Kommunikationsforschung distanziert sich deutlich von den sog. Filmgefahren, vor denen das P u b l i k u m geschützt werden soll. Diese falsch kalkulierte Wirkungsanalyse hat stets zur Rechtfertigung einer Filmkontrolle, für Jugendliche w i e Erwachsene, dienen müssen 3 3 . Es ist n u r folgerichtig, daß diese Rechtfertigung i m Lichte neuerer Forschungen überprüft w i r d , so daß Filmgefahren u n d Filmkontrolle adäquat aufeinander abgestimmt werden können. Ansatzpunkte sind i n dieser 20 Löf fier, öffentliche Meinimg, S. 24. 27 Maletzke, S. 60. 28 Schramm, S. 90; Maletzke, S. 60. Neuere Forschungen haben auch ergeben, daß das menschliche Gehirn pro Sekunde n u r eine Informationsmenge von 16 b i t aufnehmen kann, w o v o n n u r etwa 0,7 b i t i m Gedächtnis behalten werden. Das ist ein Dreiundzwanzigstel der erhaltenen Information. So der Pressebericht „ I n f o r m a t i o n u n d Manipulation" i n SZ Nr. 287 v. 1.12. 1967. 29 Maletzke, S. 45. so Maletzke, S. 45. si Maletzke, S. 62. sa Schramm, S. 88. sa Vgl. z. B. Schubert, Das Filmrecht des NS-Staates, 1939, S. 2 " . . . k a n n der F i l m vermöge seiner Eindringlichkeit verheerende Wirkungen äußern." Der angebliche Suggestiveffekt der Filmwerbung, der sich der Verbraucher nicht entziehen könne, diente zur Begründung des generellen Ausschlusses des Films von der Heilmittelwerbimg; vgl. Lerche, Werbung, S. 56/57.

§ 1. Wesen und geschichtliche Grundlagen der Informationsfreiheit

35

Richtung schon vorhanden. M a n weiß heute, daß dem filmgewohnten erwachsenen Menschen mehr „zugemutet" werden kann, als m a n vor 20 Jahren f ü r möglich gehalten hat. I n der Freigabepraxis der F S K u n d den Filmdiensten der Kirchen läßt sich ein solcher Wandel deutlich sehen 34 .

Damit steht fest, daß die typischen Wirkungen der Massenkommunikation bestätigender N a t u r 3 5 sind. Dieses Ergebnis w i r d nicht ohne Bedeutung bleiben für die Themafrage, die Maßnahmen der politischen Filmkontrolle am Maßstab der I F messen w i l l . Es wurde schon dargelegt, daß die Bezeichnung I F noch keine drei Jahrzehnte alt ist; ebenso ist das Massenmedium F i l m erst vor sechs bis sieben Jahrzehnten i n Erscheinung getreten. Das Problem „ I F und F i l m " ist damit zwar unmittelbar ein solches des 20. Jahrhunderts, es lagert aber auf einem breiten Fundament allgemeiner und rechtshistorischer Vorgänge, die i m folgenden aufgezeigt werden sollen. II. Die geistesgeschichtlichen Wurzeln der Informationsfreiheit als Teil der Meinungsfreiheit Die Vorstellung, daß es jedermann jederzeit überall freistehe, I n formationen zu suchen und zu empfangen und dabei vom Staat und anderen Kräften nicht behindert zu sein, wurde nicht erst i n diesem Jahrhundert geboren. W i r können zwei rechtshistorische Entwicklungslinien verfolgen, die sich freilich oft gegenseitig berühren oder überschneiden. Wenn man heute etwa i n Anlehnung an Ridder die „klassische" der „öffentlichen" Meinungsfreiheit gegenüberstellt 36 , so sieht man die Wurzeln dieser Zweispurigkeit schon i n der Geschichte vorgezeichnet. Da ist einmal die Gewissens- und Gedankenfreiheit des Menschen als Individuum (d. h.: innere Meinungsfreiheit), zum anderen die auf Mitbestimmung i m Gemeinwesen gerichtete Freiheit der Presse und der politischen Betätigung (d.h.: äußere Meinungsfreiheit). Beide Wurzeln sind freiheitliches Ideengut und stehen damit i m Konflikt zu solchen Kräften, die die bisher anerkannten Wahrheiten und Dogmen gegen jeden Widerstand erhalten und die überkommene Ordnung bewahren möchten. So ist der Kampf u m die Meinungsfreiheit ein Kampf gegen die geistige und politische Bevormundung, u m es moderner auszudrücken: gegen den erzwungenen geistigen und politischen Konformismus 3 7 . 34 Everschor, S. 99. Z u r Freigabepraxis der F S K vgl. SZ Nr. 296 v. 12.12. 1967, S.3. 33 Schramm , S. 90. 36 Ridder GR I I , 243 ff., 249. I m folgenden ist Meinungsfreiheit als Sammelbegriff verstanden, der Äußerungsfreiheit, Pressefreiheit u n d I F umfaßt. Meinungsfreiheit ist also gleich Kommunikationsfreiheit. 37 Scheuner, V V D S t R L 22, 5 spricht v o m „weltanschaulichen" Dogmatismus auch i n säkular-politischer Form.

3*

. T e i l : Das Grundrecht der Informationsfreiheit

36

1. Ansätze

bei der Gewissens-

und

Glaubensfreiheit

D i e I d e e der M e i n u n g s f r e i h e i t e n t z ü n d e t e sich a u f d e m G e b i e t des r e l i g i ö s e n Glaubens. Die Entwicklung k a n n hier n u r i n groben Zügen dargestellt werden. Die ersten Ansätze finden sich schon i n den Erörterungen der Patristik über die Zulässigkeit gewaltsamer Bekehrungen zum Christentum. Augustinus hob hervor, niemand dürfe zu einem erheuchelten Bekenntnis für die christliche Religion gezwungen werden, w e n n auch die staatlichen Autoritäten gegen Heiden dann einschreiten müßten, w e n n die christliche pax publica gefährdet sei 3 8 . I m hohen Mittelalter waren diese Gedanken nicht mehr wirksam. Thomas von Aquin w a r der Auffassung, daß jedermann zum Bekenntnis des christlichen Glaubens gezwungen werden konnte, der die christlichen Lehren abwies 3 9 . Gegen die Ketzer wurde m i t den schärfsten Strafen vorgegangen. Die Durchsetzung der Glaubens- u n d Bekenntnisfreiheit begann erst i m Laufe der Neuzeit. Die Reformatoren Luther und Calvin sprachen sich zwar gegen jeden weltlichen Zwang i n Gewissensfragen aus, doch standen sie noch auf dem Boden der Vorstellung einer einheitlichen Christenheit, i n der die weltliche Gewalt die äußere Ausübung der reinen Lehre — d. h. nach Auffassung der Reformatoren, der protestantischen Lehre — notfalls m i t Gewalt durchsetzen mußte. Der Grundsatz der Toleranz i n Glaubensfragen w a r den Reformatoren noch v ö l l i g f r e m d 4 0 . I m m e r h i n erkannten sie dem einzelnen — freilich noch innerhalb des Bekenntnisses — die Befugnis zu eigener Glaubensbildung zu, vor allem eigener Auslegung der Heiligen Schrift 4 1 . I m engen Zusammenhang damit steht die Befugnis, sich zu seinem i n eigener Auslegung gewonnenen Glauben auch offen zu bekennen. Erst allmählich bildet sich ein Recht auf Duldung religiöser Minderheiten u n d ein Recht zum Ü b e r t r i t t i n ein anderes Bekenntnis. Durch die Philosophen der Aufklärungszeit w i r d die religiöse Bekenntnisfreiheit „zu der Freiheit, i n einem religiösen indifferenten Staat auch nichtchristliche religiöse oder gar atheistische Gedanken zu vertreten, erweitert"42. D i e M e i n u n g s f r e i h e i t ist d a m i t e i n P r o d u k t d e r s ä k u l a r i s i e r t e n Gewissens« u n d G l a u b e n s b e k e n n t n i s f r e i h e i t . nicht

etwa

in

der

allgemeinen

F r e i l i c h s i n d diese Rechte

Meinungsfreiheit

aufgegangen.

Sie

h a b e n — v o r a l l e m auch g e g e n ü b e r d e r n u n d a r z u s t e l l e n d e n z w e i t e n W u r z e l der M e i n u n g s f r e i h e i t — eine eigenständige E n t w i c k l u n g

ge-

n o m m e n 4 3 , die h i e r n i c h t w e i t e r v e r f o l g t w e r d e n k a n n .

38 Rudolf, S. 257; Hamel, Die Bekenntnisfreiheit, i n : Zeitschrift f ü r gesamte Staatswissenschaft, Bd. 109 (1953), S.54ff. 3 » Hamel (wie A n m . 38), S. 60. 4 ° Rudolf, S. 258. 4 * Vgl. Rothenbücher, W D S t R L 4,12. 4 2 Rudolf, S. 258.

die

43 Schon lange vor der Meinungsfreiheit w u r d e n sie v o m Staat anerkannt u n d gewährleistet; vgl. §§ 1—14, I I , 11 A L R .

§ 1. Wesen u n d geschichtliche Grundlagen der Informationsfreiheit

37

2. Ansätze bei der Presse - und Zensurfreiheit Nicht nur religiöse und weltanschauliche Strömungen beeinflußten die Entwicklung der Meinungsfreiheit. Wesentlich trug dazu die Erfindung des Buchdrucks (um das Jahr 1450) bei, die i n der Tat revolutionierend wirkte. M i t dem Buchdruck wurde es möglich, einen bestimmten Gedanken i n kurzer Zeit einer Vielzahl von Personen mitzuteilen und i h m somit eine zuvor nicht gekannte dynamische Wirksamkeit zu verleihen 4 4 . Waren der Rede durch Raum und Zeit natürliche Grenzen gesetzt, so konnten diese nunmehr durch das vervielfältigte Wort mühelos überwunden werden. Es war die Geburtsstunde der Massenkommunikation: der Übergang vom „Hofsänger" einer kleinen privilegierten Gesellschaftsschicht zur Buch- und Zeitungspresse für die breite Bevölkerung, aus der sich jedermann i n Wort und B i l d über alle Vorgänge unterrichten konnte 4 5 . Die Erfindung Gutenbergs fiel i n eine Zeitepoche, i n der die mittelalterliche Ordnung ins Wanken geriet: neue soziale und politische Ideen wurden geboren, der einheitliche Glaube wurde erschüttert, die Natur- und Geisteswissenschaften schufen neue Erkenntnisse. Durch den Buchdruck konnten diese Ideen einem breiten Publikum mitgeteilt werden, und die Sicherung des „Konformismus" geriet i n Gefahr 46 . Schon kurze Zeit nach der Erfindung wurden besondere kirchliche und staatliche Maßnahmen getroffen, die gegen die ungehinderte Unterrichtung aus Druckschriften gerichtet waren. Die Kirche hatte sich bislang m i t der nachträglichen Verfolgung ketzerischer Schriften begnügt. Nach Erfindung des Buchdrucks verbot sie den Druck u n d die Verbreitung von Druckschriften ohne vorher erteilte bischöfliche Approbation 4 7 . Dieser censura ecclesiastica schloß sich bald das D e u t sche Reich an. Daraus entwickelte sich über die Reichsabschiede v o n N ü r n berg 1524, Speyer 1529 u n d Augsburg 1530 das eigentliche Zensurgesetz, das i n der Reichspolizeiordnung v o m 15. 7.1548 Tit. 34 seinen Niederschlag fand. Dabei ist interessant, daß sich der Nürnberger Reichsabschied n u r gegen Schmähschriften gegen die Stellung von Kaiser u n d Fürsten richtete, also n u r eine politische Zensur einführte. Z u einem generellen Verbot des

44

Koppert, S. 8; Rothenbücher , W D S t R L 4,14; Reisnecker , S. 21. a Wildenmann - Kaltefleiter, S. 8. Von Presse i m heutigen Sinn k a n n man aber erst seit der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts sprechen. 46 Vgl. etwa die 1509 erschienene satirische Flugschrift des Erasmus m i t dem T i t e l „laus stultitiae", i n der die Mißstände innerhalb der Kirche scharf kritisiert wurden; auch Luthers 95 Thesen fanden als Flugschriften weite Verbreitung. Vgl. Reisnecker , S. 21. 47 Reisnecker, S. 22. Die päpstliche Bulle „ I n t e r multíplices", verbot 1515 bei Geldstrafe u n d E x k o m m u n i k a t i o n den Druck v o n Schriften vor der Approbation durch die Bischöfe. Die Zensurordnungen einiger Bischöfe datieren schon von 1469 an; vgl. Kemper, S. 13 F N 1. 4

38

1. Teil: Das Grundrecht der Informationsfreiheit

Buchdrucks w i e i n Frankreich 4 8 oder einem Index verbotener Schriften 4 9 k a m es i m Deutschen Reich nicht.

Gegen die Zensur der Buch- und Zeitschriftenpresse richtete sich der Kampf u m die Pressefreiheit, bei der Miltons Streitschrift „Areopagitica, a speech for the liberty of unlicensed printing to The Parliament of England" (1644) grundlegende Bedeutung erlangte® 0. Der lange Kampf um die Pressefreiheit war zugleich ein solcher u m die Meinungsfreiheit und i m besonderen um die freie Unterrichtung durch die Presse. Pressefreiheit ist also i n einem viel weiteren Sinn als i n der heute geltenden Bedeutung aufzufassen. Sie ist nicht bloß das Standesrecht der Drucker, sondern die Garantie für den ungehinderten Gedankenaustausch i m allgemeinen, d. h. sie schließt das für die Untersuchung einschlägige Informationsrecht des Bürgers m i t ein, ohne daß dies besonders zum Ausdruck gekommen ist. Die Pressefreiheit stellt ebenso wie die erwähnte Glaubensbekenntnisfreiheit einen wesentlichen Teil der heute umfassend verstandenen Meinungsfreiheit dar, ohne daß beide „Teilrechte" i m gleichen Verhältnis zum „Gesamtrecht" stehen. Die Glaubensbekenntnisfreiheit beschränkt sich auf eine bestimmte Thematik der Meinungsäußerung. Die Pressefreiheit kennt eine solche inhaltliche Beschränkung nicht, sondern schützt ein bestimmtes Verbreitungsmittel und damit allgemein die A r t und Weise einer Meinungsäußerung 51 . Die Pressefreiheit ist auch Grundlage der „Freiheit der offenen und kritischen Erörterung der öffentlichen Angelegenheiten" 52 . Das hat besonders Scheuner 53 hervorgehoben. I n England brach sich i m 18. Jahrhundert — wenn auch unter erheblichen Widerständen 54 — die Vorstellung Bahn, „daß i n der politischen Auseinandersetzung die Opposition eine legale und sogar i m Wettbewerb des politischen Kampfes nützliche Erscheinung sein könne" 5 5 . Diese Vorstellung ist 48 i n Frankreich verbot Franz I. i m E d i k t v o n 1535 schlechthin den Druck v o n Schriften bei Strafe des Todes durch den Strang. Vgl. Kemper, S. 14 u n d Reisnecker, S. 22. 49 Der Index der Katholischen Kirche wurde 1557 n a d i dem K o n z i l von Trient eingeführt; vgl. Kemper, S. 14. so Als Faksimile-Druck: Columbia, N e w York, 1927. si Koppert, S. 9/10. M Scheuner, W D S t R L 22,3. 53 W D S t R L 22, 3 f. 54 Noch 1704 sprach Cief Justice Holt i n Tutchin's Case: „ I f people should not be called to account for possessing the people w i t h an i l l opinion of the government, no government can subsist. For i t is very necessary for all governments that the people should have a good opinion of it." Zit. nach Scheuner V V D S t R L 22,4. 55 Scheuner, V V D S t R L 22,4.

§ 1. Wesen und geschichtliche Grundlagen der Informationsfreiheit

39

für die politische Funktion der Meinungsfreiheit, die noch ausführlich zu behandeln sein wird, von entscheidender Bedeutung. Glaubte man bisher, jede K r i t i k an der Staatsführung fernhalten zu müssen, da sie dem Gemeinwesen schade, so geht die neue Vorstellung geradezu von der Notwendigkeit einer dauernden K r i t i k an der Staatsführung aus und institutionalisiert sie i n der parlamentarischen Opposition. Damit w i r d die Grundlage für den Wert der freien öffentlichen Meinung geschaffen, die heute für eine freiheitliche demokratische Ordnung konstituierend ist. III. Die Entwicklung der Meinungsfreiheit zum Recht Wenn bisher von den geistesgeschichtlichen Grundlagen der I F als Teil der Meinungsfreiheit gesprochen wurde, so war damit noch nicht eine geschützte Position i m Sinne eines subjektiven Rechts gemeint. Eine solche Begriffsbildung ist dem Mittelalter und der angehenden Neuzeit noch fremd 5 6 . Der Gedanke, daß dem Menschen i n seiner Natur begründete Hechte zustehen, taucht zuerst bei Locke (1632—1704) auf 5 7 . Freilich erscheinen diese Rechte i n der Form objektiver Rechtssätze, die der Staatsgewalt absolute Schranken ziehen, ohne daß dem einzelnen ein individueller Rechtsanspruch auf Einhaltung dieser Schranken zugestanden wird. Erst bei Blackstone (1723—1780) begegnen w i r subjektiven Rechten des einzelnen Individuums. Seine große Konzeption kommt i n folgenden Worten zum Ausdruck: "The liberty of the press is indeed essential to the nature of a free state: but this consists i n laying no previous restraints upon publication . . . Every freeman has an undoubted right to lay w h a t sentiments he pleases before the public: to forbid this, is to destroy the freedom of the press: but i f he publishes w h a t is improper, mischievous, or illegal, he must take the consequence of his o w n temerity . . . 5 8 . "

Hier finden w i r zum ersten M a l ausgesprochen, daß die Pressefreiheit (im weiteren Sinn verstanden) als fundamentaler Bestandteil eines freiheitlichen Staatswesens geschützt wird, das ohne eine freie öffentliche Meinung nicht bestehen kann 5 9 . Daraus folgt, daß die Pressefreiheit nicht allein wegen der individuellen Freiheit der Gedankenäußerung gesichert wird, obwohl das durchaus eine der beiden ßfl Z u m folgenden: Kemper, S. 13ff.; Koppert, S. 11 ff.; Reisnecker, S. 17 ff. 57 i n „ T w o Treatises of Government", 1690; vgl. Reisnecker, S. 23. 58 Zit. nach: The Constitution of the U n i t e d States of America, Analysis and Interpretation, 88th Congress, 1st session, Document No. 39, Washington 1964, S. 863; vgl. auch Scheuner, Fernsehstreit 1,333. 59 Nach der Ansicht von Jefferson konnte es ohne Meinungsfreiheit u n d ohne die Freiheit der Mittel, sie i n der Öffentlichkeit auszudrücken keine politische Freiheit geben. Vgl. Scheuner, Fernsehstreit 1,333 F N 70.

40

1. Teil: Das Grundrecht der Informationsfreiheit

geistesgeschichtlichen Wurzeln der Meinungsfreiheit darstellt. W i r finden zudem die Garantie einer subjektiven Rechtsposition des B ü r gers gegenüber dem Staat, wie sie sich auch i n den ersten Verfassungstexten niederschlägt. Hier ist zunächst die außerdeutsche und dann die deutsche Entwicklung m i t wenigen Strichen zu skizzieren.

1. Die außerdeutsche

Entwicklung

Eine Positivierung des Rechts auf Meinungsfreiheit fand erstmals i n den „ b i l l of rights" der nordamerikanischen Kolonien statt, die ein System vorstaatlicher 6 0 Freiheitsrechte entwickelten, das auch das Recht der Meinungsfreiheit, oft i n der Form der Pressefreiheit, enthielt. Eine entsprechende Bestimmung weist bereits die Pennsylvanische Verfassung von 1761 auf, wenn es dort heißt, „that the people have a right to freedom of speech and of w r i t i n g and publishing their sentiments" 6 1 . Section 12 der „ b i l l of rights" von Virginia aus dem Jahre 1776 enthält die klassische Garantie der Pressefreiheit: " T h a t the freedom of the press is one of the greatest bulwarks of liberty and can never be restrained but by despotic government 6 2 ."

Die Verfassungen der anderen nordamerikanischen Staaten enthalten ähnliche Formulierungen. Die Unionsverfassung von 1787 enthielt selbst keine Grundrechtserklärung. Erst 1791 wurden dieser Verfassung i n zehn Zusatzartikeln („amendments") Grundrechte hinzugefügt. Für das Recht der Meinungsfreiheit ist i m ersten Zusatzartikel bestimmt: "Congress shall make no l a w . . . abridging the freedom of speech and of the press . . .63."

Die Ideen dieser Verfassungen hatten auf das Staatsdenken des europäischen Kontinents einen nachhaltigen Einfluß. Der geeignete Nährboden fand sich i n der von der Aufklärung bestimmten Ideenwelt der französischen Revolution. I n der Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen vom 28. August 1789 heißt es i n A r t . 11: " L a libre communication des pensées et des opinions est u n des droits les plus précieux de l'homme . . , 6 4 . "

Damit wurde eine allgemeine Kommunikationsfreiheit gewährleistet, die sowohl die Freiheit der Meinungsäußerung wie diejenige so i n den nordamerikanischen Kolonien waren i m wahrsten Sinne des Wortes die Menschen vor dem Staate da. 61 Zitiert nach Koppert, S. 14. 6a Zitiert nach Reisnecker, S. 25. 63 Z i t i e r t nach dem i n A n m . 58 genannten Werk 64 Zitiert nach Rudolf, S.259.

§ 1. Wesen u n d geschichtliche Grundlagen der Informationsfreiheit

41

des M e i n u n g s e m p f a n g s u m f a ß t e 6 5 . F r e i l i c h t r a t i n F r a n k r e i c h m i t d e m W i e d e r a u f l e b e n d e r M o n a r c h i e eine E n t w i c k l u n g ein, die a n die S t e l l e der v o r s t a a t l i c h e n Menschenrechte l e d i g l i c h v o m S t a a t g e w ä h r t e u n d d a h e r j e d e r z e i t b e s c h r ä n k b a r e oder e n t z i e h b a r e Rechte setzte 6 6 . D e n noch e n t h a l t e n v i e l e V e r f a s s u n g e n des außerdeutschen E u r o p a G r u n d rechtssätze nach d e m V o r b i l d d e r französischen E r k l ä r u n g v o n 1789 6 7 .

2. Die Entwicklung

in

Deutschland

I n Deutschland k a m die Idee der Meinungsfreiheit lange Zeit nicht z u r G e l t u n g . D i e a m e r i k a n i s c h e n „ b i l l of r i g h t s " w u r d e n k a u m b e achtet. U n t e r der H e r r s c h a f t des A b s o l u t i s m u s des 18. J a h r h u n d e r t s w u r d e die Pressezensur sehr s t r e n g g e h a n d h a b t . A u c h i n P r e u ß e n w u r d e t r o t z des b e k a n n t e n A u s s p r u c h s F r i e d r i c h des Großen, „ d a ß Gazetten, w e n n sie interessant sein sollen, n i c h t genieret sein d ü r f e n " 6 8 , die Z e n s u r keineswegs aufgehoben. I n Deutschland w a r sog. konstruktive K r i t i k des einzelnen an öffentlichen Mißständen erlaubt, freilich n u r gegenüber den zuständigen Stellen. Typisch etwa §156 Tit. 20 T e i l I I des Preußischen Allgemeinen Landrechts von 1794: „Jeder gute Untertan zeige Mängel des öffentlichen Wesens der Obrigkeit an, mache aber davon kein Geräusch i m P u b l i k u m 6 9 . " Diese Denkweise ist auch heute noch nicht überwunden 7 0 . Damals w u r d e n die Beschränkungen der Meinungsfreiheit als nicht besonders drückend empfunden, w e i l weite Kreise des deutschen Volkes an politischen Fragen nicht interessiert w a r e n 7 1 . Z w a r w u r d e n a c h d e n B e f r e i u n g s k r i e g e n d u r c h A r t . 18 d e r B u n d e s a k t e v o n 1815 d i e V e r w i r k l i c h u n g der Pressefreiheit z u r A u f g a b e e r k l ä r t 7 2 , g l e i c h w o h l aber nach d e n K a r l s b a d e r K o n f e r e n z e n d u r c h das «fl Vgl. Lerche, EStL Sp. 786. 66 Koppert, S. 16 F N 3; Reisnecker, S. 27 ff. Vgl. etwa die heute i m GG zu findende Formulierung, daß die „allgemeinen Gesetze" die Schranken der Kommunikationsrechte darstellen. 67 Vorbildlich ist die belgische Verfassung v. 7.2.1831, die später einen nachhaltigen Einfluß auf die deutsche Verfassungsgesetzgebung ausübte. A r t . 14 formuliert: „ L a presse est libre; la censure ne pourra jamais être établie . . . L a liberté des cultes . . . ainsi que la liberté de manifester ses opinions en tout manière sont garanties" ; zitiert nach Reisnecker , S. 31 F N 2. 68 Der Ausspruch v o n 1740 bezog sich auf den lokalen, nicht auf den politischen T e i l der Zeitungen. Aber selbst diese eng begrenzte Zensurfreiheit wurde durch ein Dekret aus dem Jahre 1743 wieder aufgehoben. Vgl. Koppert, S. 17 F N 2 . 69 Z i t i e r t nach Reisnecker, S. 29 F N 5. 70 Vgl. etwa den Bericht v o n Flach i n SZ v. 1.3.1967 über die K r i t i k fähigkeit u n d K r i t i k v e r t r ä g l i c h k e i t i n der Bundesrepublik. Flach setzt sich auch m i t dem Begriff der sog. konstruktiven K r i t i k auseinander. 71 Koppert, S. 17; Reisnecker, S. 29. 72 Reisnecker, S.30. So sicherte z.B. Bayern i n seiner Verfassung v. 26. 5.1818 i n T i t e l I V , § 11 „die Freiheit der Presse u n d des Buchhandels . . . nach den Bestimmungen des hierüber erlassenen besonderen Ediktes".

42

1. Teil: Das Grundrecht der Informationsfreiheit

Bundespreßgesetz vom 20. 9.1819 die präventive Zensur der Presse von Bundes wegen vorgeschrieben und i n kleinlicher Weise praktiziert 7 3 . Erst die Märzrevolution von 1848 brachte einen Umschwung. Der Paulskirchenentwurf sah zum ersten M a l i n der deutschen Geschichte ein für alle Deutschen einheitlich geltendes Grundrecht der Meinungsfreiheit i n § 143 vor: „Jeder Deutsche hat das Recht, durch Wort, Schrift, Druck oder bildliche Darstellung seine Meinung zu äußern. Die Pressefreiheit darf unter keinen Umständen u n d i n keiner Weise durch vorbeugende Maßregeln, namentlich Zensur, Konzessionen, Sicherheitsbestellungen, Staatsauflagen, Beschränkungen der Druckereien oder des Buchhandels, Postverbote oder andere Hemmungen des freien Verkehrs beschränkt, suspendiert oder aufgehoben werden 7 4 ."

Die Pressefreiheit wurde damit durch die Hervorhebung ausführlicher Kautelen gegen staatliche Eingriffe einem besonderen Schutz unterstellt, der der zunehmend erkannten Bedeutung der Pressefreiheit für die öffentliche Meinungsbildung Rechnung trug 7 5 . Trotz des Scheiterns der Revolution erwies sich die Postulierung der Grundrechte nicht als bedeutungslos. Sie wurden teilweise i n die Landesverfassungen aufgenommen. Freilich war die so gewährte „Freiheit" durch einfache Gesetze jederzeit und beliebig beschränkbar, so daß sie viel von ihrem Menschenrechtswert einbüßte und schließlich nur noch eine Anerkennung des Grundsatzes der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung enthielt 7 6 . Bei der Reichsverfassung von 1871 verzichtete man gänzlich auf Grundrechtsverbürgungen und gewährleistete die Pressefreiheit nur i n einem einfachen Reichsgesetz von 1874. Andere Gebiete der Meinungsbildung blieben ohne reichsrechtliche Regelung und standen wie z. B. das Theater unter der Aufsicht der Polizeibehörden 77 . Neben der Presse entstanden i m 19. und 20. Jahrhundert weitere Informationsmittel mit „Massencharakter" wie Rundfunk und Film. Der F i l m entstand Ende des 19. Jahrhunderts als „laufendes B i l d " 7 8 . Aus dem Kinematographen-Panoptikum entwickelte sich ein künst73 Rudolf, S. 259. 74 Reisnecker, S. 31. 73 Koppert, S. 19. 76 Koppert, S. 20. 77 Koppert, S. 21; Einzelheiten unten § 911. Dieser unvollkommene Rechtszustand wurde erst am 12.11.1918 — a m Tage nach der Beendigung des Ersten Weltkriegs — geändert; s. unten § 912. Die Zensur wurde für alle Verbreitungsmittel aufgehoben. I n A r t . 118 Abs. 2 W R V hieß es allerdings: „Eine Zensur findet nicht statt, doch können f ü r Lichtspiele durch Gesetz abweichende Bestimmungen getroffen werden." 78 Die Grunderkenntnis f ü r die Entwicklung der Filmtechnik w a r die von

§2. Die internationale Anerkennung der Informationsfreiheit lerisches Ausdrucksmittel und politisches Informationsorgan wirkungsvollen optisch-akustischen Aussagen (Tonfilm) 79 .

43 mit

I n den ersten Jahrzehnten des 20. Jahrhunderts ergab sich die Notwendigkeit, die neuen Informationsmittel i n den Schutzbereich der Meinungsfreiheit (z. B. des Zensurverbots) einzubeziehen. Nach dieser quantitativen Ausdehnung fand einige Jahrzehnte später auch eine qualitative Erweiterung statt, indem der Meinungsäußerungs- und Pressefreiheit n u n m e h r e i n selbständiges

Recht des freien

Meinungs-

empfangs hinzugefügt wurde 8 0 . Unmittelbarer Anlaß zur Aufnahme der I F i n die Texte der Nachkriegsverfassungen waren die Erfahrungen mit der totalitären Staatspraxis des Nationalsozialismus 81 . Einen großen Einfluß hatten auch die Bemühungen auf internationaler Ebene, den Informationsfluß über die nationalen Grenzen hinaus aufrechtzuerhalten. Man kann sogar sagen, daß die I F als selbständiges Recht zuerst i m internationalen Bereich anerkannt war und erst später i n die nationalen Rechtsordnungen übernommen wurde. Es lohnt daher, i m folgenden die internationale Anerkennung der I F darzustellen, zumal sich i n direkter wie indirekter Weise mancher Einfluß auf das geltende deutsche Verfassungsrecht zeigt.

§ 2. Die internationale Anerkennung der Informationsfreiheit Seit Informationen schnell und ohne technische Schwierigkeiten auch außerhalb des eigenen Staates gesammelt werden können, bestehen Bemühungen, die I F auf internationaler Ebene rechtlich zu sichern 1 . Dem entspricht die Entwicklung der Weltpolitik mit globaler d'Arcy 1750 i n Frankreich gemachte Entdeckung, daß das B i l d eines leuchtenden Kreises entsteht, w e n n m a n ein an einem dünnen D r a h t befestigtes Stück glühende Kohle schnell genug i m Kreis schwingt. Die Trägheit der Sehempfindung läßt den Eindruck des bewegten glühenden Punktes nachwirken, so daß der Eindruck eines Kreisbogens entsteht. Schnell genug aufeinanderfolgende Einzelbilder gehen also v o m Standpunkt des Betrachters aus ineinander über u n d erscheinen als bewegte Bilder. Ersetzt man die grafischen Darstellungen durch Fotografien, so erreicht m a n eine größere Lebensnähe. Das technische Problem bestand i m wesentlichen n u r noch darin, eine genügende Z a h l dicht aufeinanderfolgender Einzelbilder herzustellen u n d einen Projektionsapparat zu schaffen, u m die Bilder einem größeren P u b l i k u m vorzuführen. Die ersten öffentlichen Projektionsvorführungen veranstalteten die Gebrüder Skaldanowsky 1895 i m Berliner W i n t e r garten und zur selben Zeit die Gebrüder Lumière i n Paris. So: Kalb, S. 60; vgl. auch „Film-Rundfunk-Fernsehen", Fischer-Lexikon Bd. 9, S. 133. 79 Vgl. Kalb, S. 60 ff. so Rudolf, S. 259. ei Ridder GR I I , 275. 1 Grundlegend Rudolf, S. 262 ff. u n d die Monographie von Eek, Freedom of Information as a Project of International Legislation, 1953.

44

1. Teil: Das Grundrecht der Informationsfreiheit

Interdependenz, i n die heute alle Nationen — auch die jungen Staatsbildungen i n Asien, Afrika und Südamerika — einbezogen werden. Es ist ohne weiteres ersichtlich, daß die Reichweite der I F am Ende der 60er Jahre dieses Jahrhunderts über diejenige der Pressefreiheit des 19. Jahrhunderts weit hinausgeht 2 . Diese Entwicklung kann i m internationalen Bereich Schritt für Schritt verfolgt werden. I. Internationale Bemühungen bis zur UNO Ansatzpunkt für internationale Maßnahmen war die Zeitungs- und Zeitschriftenpresse, die u m die Jahrhundertwende das einzig effektive Massenkommunikationsmittel darstellte. Internationale Journalistenvereinigungen bemühten sich, den Nachrichtenaustausch über die Staatsgrenzen hinweg zu erleichtern 3 , wie z. B. die 1894 gegründete „Union Internationale des Associations de Presse" 4 . Dadurch wurde die Diskussion u m die I F auch i n die offiziellen internationalen Gremien hineingetragen. Als erste offizielle internationale Organisation befaßte sich der Völkerbund mit dem Informationsaustausch. 1927 wurden Maßnahmen für eine schnellere und billigere Übermittlung von Pressenachrichten geprüft, doch schon bald wurden auch andere Massenmedien i n die Beratungen einbezogen. So kam es zum Abschluß eines Abkommens über den internationalen Verkehr mit Kulturfilmen und einer internationalen Konvention über den Gebrauch des Rundfunks i m Dienste des Friedens 5 . I n diesem Zusammenhang sind auch die vom Völkerbund angeregten Bemühungen der internationalen Frauenverbände u m eine Vereinheitlichung der Filmzensur und der Jugendprüfung bei Filmen zu nennen 6 . Die i n mehreren Sprachen erscheinende Zeitschrift „Internationale Lehrfilmschau" brachte laufend Berichte über die Zensurgesetze der ganzen Welt. Bei dem Versuch einer Angleichung der nationalen Zensurgesetze (Harmonisation des principes et des methods de la Censure) empfahl die Völkerbundskonferenz der Frauenverbände, zwischen der Erwachsenenzensur und der Jugendprüfung zu unterscheiden und künstlerische Filme zu respektieren 7 . Durch das Ende des Völkerbundes konnten diese wirkungsvollen Bestrebungen nicht fortgeführt werden. Sie sind auch — i n der spezi2 Eek, S. 12: „Freedom of information in the 20th Century is undoubtedly something different from freedom of the press in the 19th Century." a Rudolf, S. 262. 4 Rudolf, S. 262. 5 Rudolf, S. 263 F N 27. e Kalb, S. 81. t Kalb, S. 82.

§ 2. Die internationale Anerkennung der Informationsfreiheit

45

fischen Beziehung zum Jugendschutz — nicht wieder aufgenommen worden 8 . Während des Zweiten Weltkriegs wurde i m Hinblick auf die Mißachtung der Menschenrechte i n den totalitären Staaten auf alliierter Seite der Ruf nach einem generellen Schutz der Menschenrechte auf internationaler Ebene erhoben 9 . Der amerikanische Präsident Roosevelt verkündete i n seiner Botschaft an den Kongreß vom 6.1.1941 die Grundsätze einer künftigen, auf die Freiheit des Menschen gegründeten Welt. Dabei führte er als erstes der vier entscheidenden Freiheitsrechte (Menschenrechte) die Meinungsfreiheit an und ließ die Freiheit religiöser Betätigung, die Freiheit von Not und schließlich die Freiheit von Furcht folgen 10 . Durch die „Atlantic Charta" vom 24. 9.1941 wurde der Schutz der Menschenrechte auch als Kriegsziel proklamiert 1 1 . Dies alles fand seine Verwirklichung i n der Charta der Vereinten Nationen vom 26. 6.1945, nach der besonders die Generalversammlung und der Wirtschafts- und Sozialrat die Aufgabe hatten, sich m i t Fragen der Anerkennung der Menschenrechte zu befassen 12. So wurden nach dem verheerenden Krieg die internationalen Arbeiten zur Sicherung der I F wieder aufgenommen. II. Die Bestrebungen der UNO 1. Die Resolution

der Generalversammlung

vom

14.12.1946

Die Generalversammlung der Vereinten Nationen erkannte die Bedeutung der I F als Menschenrecht und verabschiedete dazu die Resolution vom 14.12.1946, i n der es heißt: "Freedom of Information is a fundamental human right and is the touchstone of a l l the freedoms to which the United Nations is consecrated. Freedom of Information implies the right to gather , transmit and publish news anywhere and everywhere w i t h o u t fetters. As such i t is an essential factor i n any serious effort to promote the peace and progress i n the world. Freedom of Information requires as an indispensable element the willingness and capacity to employ its privileges w i t h o u t abuse. I t res Kalb, S. 82. 9 Rudolf, S. 263. i° Reisnecker, S. 38. 11 Reisnecker, S. 43 F N 2. Vgl. die Deklaration der alliierten Mächte vom 1.1.1942: „ . . . to preserve human rights and justice i n their o w n lands as w e l l as i n other lands"; zit. nach Rudolf, S.263 FN29. 12 Rudolf, S. 263 u n d insb. F N 30.

46

1. Teil: Das Grundrecht der Informationsfreiheit

quires as a basic discipline the moral capacity obligation to seek the facts w i t h o u t prejudice and to spread knowledge w i t h o u t malicious intent. Understanding and co-operation among nations are impossible w i t h o u t an alert and sound w o r l d opinion, which, i n turn, is w h o l l y dependent upon freedom of i n f o r m a t i o n 1 3 . "

Die I F w i r d hier i n einem umfassenden Sinn verstanden, der sogar die Äußerungsfreiheit m i t einschließt, jedoch die Freiheit des Meinungsempfangs an erster Stelle erwähnt. Damit soll der gesamte Kommunikationsprozeß i n den rechtlichen Schutz einbezogen werden. I n dieser umfassenden Bedeutung definiert auch Brunet die I F als „ . . . le droit pour chacun, de chercher, de recevoir, de transmettre des informations et des opinions sous quelque forme que ce soit et sans i m m i x t i o n de personne 1 4 ."

Bedeutsam ist auch hier, daß sich die I F auf alle Informationsmittel bezieht und nicht etwa einige Medien ausgeklammert werden. Brunet sagt auch klar, was die eigentliche Aufgabe der I F ist, nämlich die Garantie der ungehinderten Kommunikation zwischen Meinungsgeber und Empfänger, ohne daß sich dazwischen „Meinungsfilter" schieben. 2. Die Staatenkonferenz

über Informationsfreiheit

in Genf 1948

Die hervorragende Bedeutung der I F gerade nach Beendigung des Krieges zeigt auch die allein zu diesem Zweck nach Genf einberufene Staatenkonferenz, die vom 23. 3.1948 bis zum 21. 4.1948 tagte 1 5 . a) I m Januar 1946 wurde von der UNO-Delegation der Philippinen die Einberufung einer Staatenkonferenz über die I F vorgeschlagen 16 . Das Ziel der Arbeiten sollte die Sicherung der Meinungsverbreitung durch Presse, Rundfunk und F i l m sein 17 und — wie es der britische Vertreter formulierte — „to promote the widest and freest possible exchange of incoming and outgoing news, without government censorship i n time of peace" 18 . Die Generalversammlung der UNO griff den Vorschlag auf der Sitzung vom 14. 12. 194619 auf und beauftragte den Wirtschafts- und Sozialrat der UNO mit den Vorbereitungen. A m 23.3.1948 trat die Konferenz unter Beteiligung von 57 Staaten in 13

Z i t nach Rudolf, S. 260 Zit. nach Rudolf, S. 260. 15 Die Monographie v o n Eek (wie A n m . 1) ist ganz dieser Konferenz gewidmet; vgl. auch Rudolf, S. 263 ff. iß Rudolf, S. 263. 17 Die Einbeziehung v o n Rundfunk u n d F i l m regte der kanadische Vertreter an, was allgemein gebilligt wurde. Vgl. Rudolf, S. 263 F N 32. Zit. nach Rudolf, S.263. i» Rudolf, S. 264. 14

§ 2. Die internationale Anerkennung der Informationsfreiheit

47

Genf zusammen. Sie verabschiedete eine Reihe von Resolutionen. So wurde z. B. durch die Resolution Nr. 13 eine Zensur zur Behinderung der I F abgelehnt: " T h e United Nations Conference on Freedom of Information solemnly condems the use i n peace-time of censorship which restricts or controls freedom of i n f o r m a t i o n . . 2 0 . "

Es wurden außerdem Entwürfe für drei Konventionen ausgearbeitet, u. a. auch die auf einen britischen Vorschlag zurückgehende „Draft Convention on Freedom of Information" 2 1 . b) I m Mittelpunkt der Diskussion über diesen Konventionsentwurf stand die Frage der Reichweite der IF, d. h. also der Schranken, die der I F etwa durch die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung oder den Staatsschutz gesetzt werden 2 2 . Die Arbeiten der Konferenz waren darauf gerichtet, die Schranken der I F für alle Vertragsstaaten gleichmäßig festzulegen. Die formale Anerkennung eines Menschenrechts auf internationaler Ebene erachtete man als wenig sinnvoll, solange diesem Recht nicht von allen beteiligten Staaten der gleiche Inhalt zugeschrieben werde 2 3 . aa) Der Konventionsentwurf Staaten i n A r t . 1 lit. a

verpflichtet

die

vertragschließenden

" . . . (to) secure to its o w n nationals, and to such of the nationals of every other Contracting State as are l a w f u l l y w i t h i n its territory, freedom to seek, receive and i m p a r t w i t h o u t governmental interference and regardless of frontiers information and opinions orally, i n w r i t i n g or i n print, i n the form of art or by d u l y licensed visual or auditory devices 2 4 ."

Der Entwurf verbietet den vertragschließenden Staaten i n Art. 1 lit. b " . . . (to) regulate or control the use or availability of any of the means of communication . . . on political or personal grounds or on the basis of race, sex, language or r e l i g i o n 2 5 . "

Abgesehen von der völkerrechtlichen Bedeutung dieser Bestimmungen 2 6 zeigt sich, daß die politische Kontrolle der Massenmedien an die 2

« Zit. nach Rudolf, S. 265. * Näheres bei Rudolf, S. 264 u n d i m Anhang von Eek. 22 Das ist auch die Hauptfrage des heutigen deutschen Verfassungsrechts; vgl. A r t . 5 Abs. 1 u n d 2 GG, Einzelheiten unten § 5 1 u. I I I sowie § 12 I I 2. 2 3 Rudolf, S. 271. 24 Zit. nach Eek, S. 157 u n d Rudolf, S. 272. 25 Zit. nach Eek, S. 157 u n d Rudolf, S. 273. 26 Neuartig ist, daß der Konventionsentwurf die Staaten verpflichtet, ein Recht nicht n u r den Staatsangehörigen der anderen Vertragsstaaten, sondern auch ihren eigenen zu gewähren. Vgl. Rudolf, S. 272. 2

48

1. Teil: Das Grundrecht der Informationsfreiheit

erste Stelle der Verbotstatbestände gestellt wurde. Die positive Gewährleistung trennt klar zwischen Meinungsempfang und Meinungsäußerung, und innerhalb des Meinungsempfanges wieder zwischen der aktiven und passiven IF. Sie gibt das Recht, sich auch aus ausländischen Quellen zu unterrichten. Sie schließt ferner alle Massenmedien i n den Schutz der I F ein, wobei sich der Vorbehalt für technische Empfangsgeräte (einschließlich der Filmtheater) nicht auf eine Kontrolle des Inhalts der Kommunikation bezieht. bb) Art. 2 des Konventionsentwurfs enthält die Einschränkungen der durch Art. 1 gewährleisteten IF. Die Diskussion der Konferenzteilnehmer entzündete sich vor allem an dem Ausmaß der Beschränkungen, denen die Ausübung der I F unterliegen sollte. Diese Frage ist die Crux aller Garantien der Meinungsfreiheit, und es w i r d sich zeigen, daß sie auch i m geltenden deutschen Verfassungsrecht von größter Bedeutung ist 2 7 . Aus den Erörterungen der Genfer Staatenkonferenz seien fünf wichtige Fragenkomplexe herausgegriffen, die auch für die Diskussion nationaler Rechtsgestaltungen nutzbar zu machen sind. (1) Generalklausel oder Enumerationsprinzip? A u f der Konferenz bestand Einigkeit, daß irgendwelche Beschränkungen der I F notwendig seien. Die amerikanische Delegation trat entsprechend der i m anglo-amerikanischen Rechtskreis vertretenen Abneigung gegen Kodifikationen für eine Generalklausel ein und schlug dafür folgenden Text vor: " . . . that freedom of expression may be l i m i t e d only to protect the rights of others and the freedom, welfare, and security of a l l 2 8 . "

Dieser Vorschlag wurde von der Konferenzmehrheit abgelehnt, da er willkürlichen Einschränkungen Tür und Tor öffnen könne; jeder Staat könne die Generalklausel zu seinen Gunsten auslegen und damit die I F immer mehr einschränken 29 . Dazu kommt die allgemeine Erfahrung, daß eine Generalklausel, u m konkrete Ergebnisse zu liefern, eine mehrjährige Gerichtspraxis voraussetzt, wie sie i m internationalen Bereich nur schwer zu erreichen ist 3 0 . Soll die Konvention nämlich praktisch anwendbar sein, so müssen Inhalt und Reichweite der I F aus ihr unmittelbar entnommen werden können. Eek sagt treffend: 27 Ausführlich unten § 51. 28 Zit. nach Rudolf, S. 278 F N 115. 29 Rudolf, S. 279. so Eek, S. 94. Die Generalklausel des A r t . 5 Abs. 2 GG zeigt deutlich die Schwierigkeiten, die erst durch eine langjährige Rechtsprechimg (z. T.) überwunden werden konnten. Vgl. unten § 512.

§ 2. Die internationale Anerkennung der Informationsfreiheit

49

"The 'general clause' w o u l d transform the instrument f r o m a legally binding inter-governmental agreement into a declaration of principle of debatable values 1 ."

So wurden die Beschränkungen der I F i m Entwurf enumerativ, d. h. abschließend und erschöpfend, aufgezählt. Kein Vertragsstaat darf neue Beschränkungen hinzufügen, wobei die Staaten selbstverständlich nicht gehalten sind, die aufgezählten Beschränkungen auch tatsächlich i n die nationalen Rechtsordnungen aufzunehmen. Es entspricht dem Wesen des Enumerativsystems, daß die Tatbestände mit dem Ziel der Vollständigkeit konzipiert sind. Insgesamt sollte die I F zehn tatbestandsmäßig festgelegten Beschränkungen unterliegen. Die Gegenstände, die nicht den Schutz der I F genießen, lassen sich stichwortartig zusammenfassen 32 : Angelegenheiten der nationalen Sicherheit; hochverräterische Äußerungen; Aufreizung zu kriminellen Handlungen; obszöne oder jugendgefährdende Äußerungen; Äußerungen, die Gerichtsverfahren stören können; Äußerungen, die Urheberrechte verletzen können; Beleidigungen; Geheimnisverrat; Betrug; und schließlich: völkerverhetzende Äußerungen. Drei Tatbestände zielen auf politische Kriterien ab. Sie werden i m folgenden näher betrachtet. (2) Die Tatbestände der politischen Kontrolle Drei Tatbestände des A r t . 2 des Konventionsentwurfs lassen sich dem Begriff der „politischen Kontrolle" zuordnen. Die erste Beschränkung betrifft „matters which must remain secret i n the interest of national safety" 3 3 , also Angelegenheiten vertraulich verkehrender Staatsorgane, die i m Interesse des Schutzes staatlicher Existenz geheimgehalten werden müssen (qualifizierter Geheimnisschutz) 34 . Später wurde jedoch diese Fassung erheblich erweitert und mit der Formel „ w i t h regard to the protection of national security" 3 5 zu einem allgemeinen Staatsschutz-Vorbehalt entwickelt, der deutliche Konturen vermissen läßt. Ein weiterer Tatbestand betrifft „expressions which incite persons to alter by violence the system of government or which promote disorder" 3 6 , also hochverräterische Äußerungen, die darauf abzielen, die bestehende staatliche Ordnung durch Gewalt zu ändern. Lediglich für eine Änderung werbende Äußerungen, die auf Gewaltanwendung verzichten, also sog. propagandistische Äußerungen, werden von dem Tatbestand nicht erfaßt. si 32 33 34 33 36

Eek, S. 95. Aufzählung nach Rudolf, S.278. Zit. nach Eek, S. 158/159. Vgl. dazu f ü r das deutsche Recht Lerche, EStL Sp. 786. Eek, S. 158/159. Zit. nach Eek, S. 158/159.

4 Wohland

50

.Teil: Das Grundrecht der Informationsfreiheit

Propagandapublikationen werden jedoch von dem dritten der „politischen" Tatbestände des Art. 2 des Konventionsentwurfs erfaßt, der sich gegen die „ . . . systematic diffusion of deliberately false or distorted reports which undermine friendly relations between peoples and States" wendet 3 7 , also gegen sog. völkerverhetzende Äußerungen. Die Genfer Konferenz nahm diesen von der indischen Delegation angeregten Verbotstatbestand zunächst i n die Konvention auf, später wurde jedoch die Klausel ersatzlos gestrichen 38 . Dieses Vorgehen wurde damit begründet, daß die Klausel allzu leicht als Vorwand dienen könne, u m ausländische Publikationen vorschnell aus dem Verkehr zu ziehen 39 . Man erkannte so klar die Grenzen, bis zu welchem Ausmaß die Freiheit durch Maßnahmen der Unfreiheit aufrechterhalten werden kann, ohne Gefahr zu laufen, daß damit die Freiheit selbst zu stark beschnitten wird. (3) Die „clearly defined by law"-Klausel A r t . 2 sieht weiterhin vor, daß die I F nur solchen Beschränkungen unterliegen soll, die vom Gesetz klar bestimmt sind. Dieser Grundsatz gilt für alle zehn Beschränkungsmotive. Darin liegt eine doppelte Schutzfunktion: einmal anerkennt die Formel den rechtsstaatlichen Grundsatz, daß ein Eingriff i n die I F nur durch ein Gesetz, also nicht durch Maßnahmen der Verwaltung ohne gesetzliche Grundlage, erfolgen darf (Gesetzeserfordernis); zum anderen w i r d durch die Bezeichnung „clearly" dem nationalen Gesetzgeber die Verpflichtung auferlegt, die Beschränkungen der I F möglichst k l a r und für den Bürger erkennbar zu umschreiben (Bestimmtheitsgrundsatz) 40 . (4) Die „applied i n accordance w i t h the law"-Klausel Als weiteres Erfordernis für die Beschränkungen der I F wurde 1951 dem A r t . 2 eine Rechtsschutzklausel hinzugefügt 41 . Diese Klausel w i r d dahingehend interpretiert, daß bei der Einschränkung der I F i n Zweifelsfällen die nationalen Gerichte entscheiden sollen 42 . Diese Auslegung, die an eine allgemeine Rechtsschutzgarantie gegen Maßnahmen der öffentlichen Gewalt erinnert 4 3 , ist von Eek angegriffen worden. 37 Eek, S. 160. * 8 Rudolf, S. 278. Vgl. auch die Formulierung i n § 5 Abs. 1 S. 1 VerbrG, abgedruckt unten §1011. 3» Rudolf, S. 278/279. Z u r bedenklichen Verwaltungspraxis zu § 5 Abs. 1 S. 1 VerbrG s. unten § 1011 d u n d § 10 I I 2 Beispiel 1. 40 Eek, S. 88; Rudolf, S. 276. 41 Eek f S. 89. 42 Rudolf, S. 277 F N 109. 43 Vgl. i m deutschen Recht A r t . 19 Abs. 4 GG; zur Auslegung dieser V o r schrift s. unten §13.

§ 2. Die internationale Anerkennung der Informationsfreiheit

51

Nach seiner Ansicht bedeutet die Klausel, daß der Internationale Gerichtshof angerufen werden könne, wenn der Vertragsstaat die I F des Klagenden über die Einschränkungen des A r t . 2 der Konvention hinaus verletzt habe 44 . Die Frage k a n n hier nicht abschließend erörtert werden. Es ist jedoch anzunehmen, daß die erste Auslegung — also gegen Eek — die richtige ist. Auch Bourquin 45 ist dieser Auffassung. Er hebt hervor, daß der Richter bei der Anwendung des die I F einschränkenden Gesetzes z.B. i m Falle eines Mißbrauchs durch die Presse die F u n k t i o n i n Betracht ziehen sollte, die der Presse i n einer demokratischen Staatsordnung zukommt. Daraus erhellt, daß letztlich der Richter u n d nicht der Gesetzgeber über die Reichweite der I F entscheiden soll. Diese Vorstellung hat auch i n der Spruchpraxis des B V e r f G Bedeutung erlangt 4 6 . Z u r Auslegung der Rechtsschutzklausel des A r t . 2 ist noch zu bemerken, daß auch die von Eek vorgeschlagene A n rufung des I G H ein wünschenswertes Auslegungsergebnis ist. I m (regionalen) Geltungsbereich der Europäischen Menschenrechtskonvention ist es m i t der Beschwerdebefugnis zum Europäischen Gerichtshof f ü r Menschenrechte verwirklicht worden47.

(5) Die „necessary"-Klausel Schließlich ist i n A r t . 2 noch die Klausel aufgenommen worden, daß Einschränkungen nur zulässig sind, wenn sie wegen der i n A r t . 2 selbst genannten Eingriffsmotive notwendig sind 4 8 . Auch dieses Prinzip ist ein rechtsstaatlicher Grundsatz, nämlich der des Übermaßverbots 49 i n Gestalt des Erforderlichkeitsgrundsatzes, wonach jeweils nur das zur Zweckerreichung gerade noch notwendige, also das mildeste M i t t e l eingesetzt werden darf 6 0 . c) Die Konvention über die I F ist bedauerlicherweise ein Entwurf geblieben. Das hängt vorwiegend m i t dem ideologischen Gegensatz zwischen den Staaten westlicher Prägung und denen des sog. Ostblocks zusammen 51 . Nach sozialistischer Auffassung soll jede Berichterstattung den Zielen der Arbeiterklasse dienen, was sich ohne Kontrolle regelmäßig nicht verwirklichen läßt 5 2 . Nach „westlicher" Auffassung 44 Eek, S. 89. « Vgl. Rudolf, S. 280 F N 125 a. 4 ® Vgl. unten § 512. 4 ? Vgl. unten § 2 I I I 1 b). 4 ® Rudolf, S. 277. 4 » I n Anlehnung an die Terminologie von Lerche, Übermaß, S. 21 u n d GR IV/1, 464. 50 Kritisch dazu Eek, S. 90, der diesen Grundsatz als nicht justitiabel ansieht; die Ermessensentscheidung des nationalen Gesetzgebers könne v o m Internationalen Gerichthof nicht nachgeprüft werden. Vgl. dazu die Spruchpraxis der Straßburger Instanzen zur Europäischen M R K unten § 2 I I I 2 a) bb). 51 Rudolf, S. 287/288. ß2 Rudolf, S. 277.

4«

52

1. Teil: Das Grundrecht der Informationsfreiheit

sollen dagegen die Informationsmittel nicht auf ein bestimmtes Ziel ausgerichtet und von staatlicher Kontrolle frei sein. So w i r d deutlich, daß i m Zeichen dieses ideologischen Gegensatzes allgemeingültige Grundlagen für eine weltumspannende I F kaum gefunden werden können. Das sollte aber nicht daran hindern, zumindest i m Westen soweit wie möglich dem Bürger die I F zu gewähren, i m besonderen auch gegenüber Publikationen des Ostblocks. Die Bemühungen der UNO um die überstaatliche Sicherung der I F können noch nicht abschließend gewürdigt werden, da die internationalen Bestrebungen fortgesetzt werden. Die Konvention über das Internationale Berichtigungsrecht von 1952 ist immerhin bis zum 31.12.1962 von sieben Staaten ratifiziert worden und damit i n Kraft getreten 53 . Der Konventionsentwurf über die I F bleibt auf der Tagesordnung der UNO 5 4 , für eine weltweite Anerkennung besteht aber wenig Optimismus 5 5 . Dennoch sind die internationalen Bemühungen um die I F nicht ohne Einfluß geblieben. Die Auswirkungen auf die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte, die Europäische Menschenrechtskonvention und die nationalen Verfassungswerke sind erwiesen; sie werden i m folgenden dargestellt. Zudem ist die Grundproblematik der I F durch die internationalen Erörterungen sehr gründlich behandelt worden. Die gewonnenen Erkenntnisse haben damit auch wissenschaftlichen Wert und können als internationale „Standards" zur Auslegung des nationalen Rechts m i t herangezogen werden 5 6 . 3. Die Allgemeine

Erklärung

der Menschenrechte

und die Menschenrechtsstatute

von 1948

von 1966

Die Generalversammlung der UNO hat i m A r t . 19 der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte vom 10.12.1948 folgenden Grundsatz niedergelegt: "Everyone has the right to freedom of opinion and expression; this r i g h t includes freedom to hold opinions w i t h o u t interference and to seek, receive and i m p a r t information and ideas through any media and regardless of frontiers67." 53 McDougal GR 1/1, 514 F N 53. 54 McDougal GR 1/1,514 F N 55. 55 Professor Ernest Hamburger, der lange Jahre als Beamter der UNO das Jahrbuch f ü r Menschenrechte redigierte, erklärte dem Verfasser am 19. 6.1967, daß die Chancen z. Zt. als w e n i g günstig zu bezeichnen seien. 5« Vgl. unten § 5 1 3 a) bb). 57 Zit. nach Eek, Anhang 1.

§2. Die internationale Anerkennung der Informationsfreiheit

53

A r t i k e l 19 betont die Eigenständigkeit der IF, wenn er das Recht gewährt, ohne Rücksicht auf Landesgrenzen mit jedem beliebigen M i t t e l (d. h. allen Massenmedien) Nachrichten und Ideen „einzuholen" (gemeint ist der Bereich der aktiven IF) oder zu empfangen. A l l e r dings kommt der Allgemeinen Erklärung keine rechtlich bindende W i r k u n g zu, da sie kein völkerrechtlicher Vertrag ist, sondern eine bloße Empfehlung, die nicht den Wert eines „legal instrument" besitzt 5 8 . Demnach kann sie auch nicht als „allgemeine" Regel des Völkerrechts, etwa i m Sinne des A r t . 25 GG, i n Betracht kommen 5 9 . Freilich soll damit die richtungsweisende Bedeutung der Erklärung nicht unterschätzt werden, die ihr als internationaler „Moralkodex" zukommt. Die I F ist auch i n dem „Draft International Covenant on C i v i l and Political Rights" aufgenommen 60 . Dieses internationale Gesetzgebungswerk ist 1966 von der Vollversammlung der UNO verabschiedet worden 61 , um die rechtliche Bindung der Staaten an die Menschenrechte (einschließlich der IF) zu erreichen. Problematisch ist neben der materiell-rechtlichen Anerkennung der Menschenrechte auch die verfahrensmäßige Durchsetzung der Vertragsverpflichtungen der Unterzeichnerstaaten. Nach den Menschenrechtsstatuten von 1966 soll i n Durchbrechung traditioneller Völkerrechtsgrundsätze jedes Individuum die Verletzung von Menschenrechten vor einem internationalen Grem i u m der UNO rügen können 6 2 . 4. Bemühungen internationaler

Organisationen

außerhalb der UNO

Neben den Vereinten Nationen bemühen sich auch andere Organisationen auf internationaler Ebene u m die weltweite Durchsetzung der IF. a) Von den Specialized Agencies der UNO leistet die UNESCO auf dem Gebiet der freien Information wertvolle Arbeit. Hier kann zum Beispiel das „Abkommen über die Erleichterung einer internationalen Verbreitung von akustischem und optischem Material von erzieherischem, wissenschaftlichem und kulturellem Charakter" von 1950 genannt werden 6 3 . I m übrigen befassen sich auch der Weltpostverein und die Internationale Fernmeldeunion (ITU) mit Fragen der I F 6 4 . 58 M - D RNr. 57 zu A r t . 1 GG (allgemeine Meinung). 59 v. M - K A n m . I I I 3 c zu A r t 25 GG, S. 678 m i t weiteren Nachweisen. 60 McDougal GR 1/1, 516 ff. 61 McDougal GR 1/1, 529. 6a McDougal GR 1/1, 529; vgl. auch A r t . 25 M R K . 63 Eek, S. 60. 64 Nachweise bei Rudolf, S. 270.

54

1. Teil: Das Grundrecht der Informationsfreiheit

b) Daneben sind die internationalen Berufsverbände der Journalisten sowie anderer an Presse, Rundfunk und F i l m interessierter Gruppen bemüht, den internationalen Fluß der Informationsmittel zu fördern. Besonders ist hier das Internationale Presse-Institut i n Zürich (IPI) zu nennen, dem Pressevertreter zahlreicher Staaten angehören. 1951 gegründet, verfolgt es mit großer Sorgfalt jeden Verstoß gegen die Pressefreiheit und veröffentlicht laufend Berichte. Die Jahresberichte 65 zeigen wie ein Seismograph die Entwicklung der demokratischen Regierungspraxis i n den einzelnen Ländern an 6 6 . Dabei kann man regelmäßig davon ausgehen, daß bei Beschränkungen der Pressefreiheit auch andere Massenmedien betroffen sind. Mögen Vereinigungen wie das I P I auch keine rechtlichen Einflußmöglichkeiten haben, so ist ihre Bedeutung für die Sicherung der I F dennoch nicht zu übersehen; die Bloßstellung vor dem internationalen Forum w i r d kein Staat ohne weiteres hinnehmen. c) I n diesem Zusammenhang kann auch die Lehre der Katholischen Kirche nach dem Konzilsdekret „De instrumentis communicationis socialis" erwähnt werden. I n dem Dekret, das am 4.12.1963 durch Papst Paul V I . i n K r a f t gesetzt wurde, heißt es: „Der Mensch lebt heute i n w e l t w e i t e n Bezügen u n d hat einen Anspruch auf Information über alle Ereignisse u n d Entwicklungen, unter deren Einfluß er steht. Dieses Recht ist ein Grundrecht der Gesellschaft. Eine Vorenthaltung oder ein zwangsweiser Eingriff des Staates u n d anderer Institutionen sowie eine Verfälschung u n d Verdrehung von Informationen ist demnach ein Unrechtsakt. Der Staat hat vielmehr die Aufgabe, das Recht des Menschen auf Information zu schützen 6 7 ."

III. Die Europäische Menschenrechtskonvention Die bereits erwähnte 6 8 Konvention der UNO über die I F hat wenigstens i n einem regionalen Bereich den Rang eines geltenden Rechts erlangt. Die vom Europarat ausgearbeitete und am 4.11.1950 i n Rom von dreizehn europäischen Staaten angenommene „Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten" (im folgenden kurz: MRK) bestimmt i n ihrem A r t . 10 Abs. 1: es Rudolf, S. 271; Paulitsch, S. 15. 66 Z u m Jahresbericht f ü r 1966 vgl. SZ v. 4.1.1967. 67 Zit. nach Rainer Keller, E i n Ja zu den Massenmedien, i n : „ F i l m - F u n k Fernsehen, Kurzinformationen f ü r den Erzieher", Januar und Februar 1964, Beilage zum Verbandsorgan „Der Katholische Erzieher". 68 Oben sub 112.

§ 2. Die internationale Anerkennung der Informationsfreiheit

55

„Jeder hat Anspruch auf freie Meinungsäußerung. Dieses Hecht schließt die Freiheit der Meinung u n d die Freiheit zum Empfang u n d zur M i t teilung von Nachrichten oder Ideen ohne Eingriffe öffentlicher Behörden u n d ohne Rücksicht auf Landesgrenzen ein. Dieser A r t i k e l schließt nicht aus, daß die Staaten Rundfunk-, Lichtspiel- oder Fersehunternehmen einem Genehmigungsverfahren unterwerfen 6 9 ."

Dieser Wortlaut entspricht der UNO-Konvention und der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte der UNO. Freilich darf A r t . 10 Abs. 1 M R K nicht für sich allein gelesen werden; die zulässigen Einschränkungen des Absatz 1 sind i m Absatz 2 dieses Artikels angeführt. Diese Einschränkungen gehen über diejenigen der UNO-Konvention hinaus. Nur so fanden sich die Staaten des Europarats überhaupt bereit, die M R K anzunehmen. Bei denselben starken Verbürgungen wie i n der UNO-Konvention wäre die Gewährleistung der Meinungsfreiheit durch A r t . 10 M R K möglicherweise gescheitert. Für die Beschränkungen der Meinungsfreiheit (also auch der IF) bestimmt A r t . 10 Abs. 2 MRK: „ D a die Ausübung dieser Freiheiten Pflichten u n d Verantwortung m i t sich bringt, k a n n sie bestimmten, v o m Gesetz vorgesehenen Formvorschriften, Bedingungen, Einschränkungen oder Strafdrohungen unterworfen werden, w i e sie v o m Gesetz vorgeschrieben u n d i n einer demokratischen Gesellschaft i m Interesse der nationalen Sicherheit, der Aufrechterhaltung der Ordnung u n d der Verbrechensverhütung, des Schutzes der Gesundheit u n d der Moral, des Schutzes des guten Rufes oder der Rechte anderer, u m die Verbreitung von vertraulichen Nachrichten zu verhindern oder das Ansehen u n d die Unparteilichkeit der Rechtsprechung zu gewährleisten, unentbehrlich sind 7 0 ."

Bevor Inhalt und Reichweite der Rechtsverbürgung untersucht werden, ist die Stellung der M R K i n der deutschen Rechtsordnung zu klären. 2. Die Stellung

der MRK in der deutschen Rechtsordnung

Da die Bundesrepublik Deutschland durch Gesetz vom 7. 8. 195271 der Konvention beigetreten ist, fragt es sich, welche Position die M R K i m Verhältnis zum Grundgesetz und einfachen Bundesrecht einnimmt und welche Rechtsbehelfe gegen die Verletzung der M R K zur Verfügung stehen. a) Die Konvention ist als völkerrechtlicher Vertrag durch das Zustimmungsgesetz vom 7. 8.1952 gemäß A r t . 59 Abs. 2 GG innerstaatlich w Zit. nach Partsch GR 1/1,432. ™ Zit. nach Partsch GR 1/1, 432. ™ B G B l 1952 I I S. 685.

56

1. Teil: Das Grundrecht der Informationsfreiheit

für vollziehbar erklärt worden und nimmt demnach grundsätzlich den Rang eines einfachen Bundesgesetzes ein. Man hat versucht, den Grundrechten i n der Konvention innerstaatlichen Verfassungsrang zukommen zu lassen. Echterhölter 72 hat die Ansicht vertreten, daß die Freiheitsrechte der M R K als Konkretisierungen der i n A r t . 1 Abs. 2 GG erwähnten „unverletzlichen und unveräußerlichen Menschenrechte" Verfassungsrang besitzen. Demgegenüber hat Partsch 73 mit Recht darauf hingewiesen, daß erst i m Absatz 3 des Art. 1 GG gesagt ist, woran die Gesetzgebung gebunden ist: das sind nur die nachfolgenden Grundrechte, nicht aber die zuvor beschworenen Menschenrechte. Auch der Versuch, den materiellrechtlichen Bestimmungen der Konvention den Charakter von „allgemeinen" Regeln des Völkerrechts i m Sinne des A r t . 25 GG beizulegen, ist gescheitert 74 . Dieses Ergebnis ist allerdings wenig befriedigend 75 ; denn das Ziel der Konvention kann nur dann v o l l erreicht werden, wenn die Konventionsstaaten nicht nur völkerrechtlich, sondern auch innerstaatlich — quasi staatsrechtlich — an die M R K gebunden sind 7 6 . Nach der h. M. sind die Vertragsstaaten der M R K unbeschadet völkerrechtlicher Sanktionen aber grundsätzlich i n der Lage, der Konvention widersprechendes Recht zu setzen, das die innerstaatlichen Rechtsanwendungsorgane — Gerichte und Verwaltungsbehörden — zunächst anzuwenden hätten 7 7 . Freilich w i r d dieser Grundsatz durch die Erkenntnis gemildert, daß Gesetze i m Zweifel so auszulegen sind, daß sie den völkerrechtlichen Verträgen nicht widersprechen 78 . Das w i r d der M R K besonders i m Hinblick auf A r t . 5 Abs. 1 und 2 GG einen gewissen Einfluß über den innerstaatlichen Rang hinaus sichern. Damit steht i n Einklang mit der Rechtsprechung und der herrschenden Lehre fest: Die Konvention ist i n der Bundesrepublik innerstaatliches, also unmittelbar bindendes Recht m i t grundsätzlich schlichtem Gesetzesrang 72 Echterhölter, Die M R K i m Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung, J Z 1955,689 ff. 73 Partsch GR 1/1,282. 74 v. M - K A n m . I I I 3 c zu A r t . 25 GG, S. 677 m i t weiteren Nachweisen, vgl. auch Partsch GR 1/1,281. 75 So auch Partsch GR 1/1,283 F N 150. 7fl Partsch GR 1/1,283. 77 Partsch GR 1/1,283. Er bemerkt treffend, daß streng genommen ein Zweifel an der Übereinstimmung dieser neuen Gesetze m i t der M R K in foro domestico nicht nachprüfbar wäre, dafür stünden allein die Straßburger Instanzen zur Verfügung. Vgl. aber weiter i m T e x t u n d Walter D Ö V 1966, 381. 78 Walter D Ö V 1966,381.

§ 2. Die internationale Anerkennung der Informationsfreiheit

57

geworden. Das vor ihrem Inkrafttreten 7 9 erlassene Recht der gleichen oder einer niedrigeren Stufe 8 0 w i r d daher von der Konvention „überlagert" 8 1 , mit der Folge, daß der M R K widersprechendes Recht nicht mehr oder zumindest nur nach den Grundsätzen „konventionskonformer Auslegung" angewandt werden darf. Nach dem Inkrafttreten der Konvention erlassenes Recht der gleichen 82 oder höheren Stufe kann „innerstaatlich" nicht gegen die Konvention verstoßen, wohl aber gegen ein „konventionskonform" ausgelegtes innerstaatliches Grundrecht entsprechender A r t , soweit dieses elastisch genug ist, die Aussage der M R K i n sich aufzunehmen 83 . b) Die Vorschriften der M R K können nicht als Grundlage einer Verfassungsbeschwerde zum BVerfG 8 4 dienen, da die Konvention eben keinen Verfassungsrang besitzt und i n den enumerativ aufgezählten Rechten des §90 BVerfGG nicht enthalten ist 8 5 . Das BVerfG kann freilich i m Verfahren der Verfassungsbeschwerde den Einfluß der Konvention auf Grundrechte und einfaches Gesetzesrecht berücksichtigen. Dabei ist es eine durchaus legitime Aufgabe des BVerfG, wie Walter überzeugend dargelegt hat, „die Bundesrepublik vor dem Vorwurf völkerrechtswidrigen Verhaltens zu bewahren" 8 6 . Dies ist i m Wege der Auslegung ohne Uberdehnung von Zuständigkeiten möglich. Von den innerstaatlichen Rechtsbehelfen ist die völkerrechtliche Menschenrechtsbeschwerde nach Art. 25 M R K zu unterscheiden, m i t der sich die Europäische Kommission für Menschenrechte und der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte zu befassen haben. Beide Institutionen haben ihren Sitz i n Straßburg 87 . 2. Inhalt und Reichweite von Art. 10 MRK Die Konvention hat i n A r t . 10 die Meinungsfreiheit ausgestaltet und zwar i n Anlehnung an die Vorarbeiten der Genfer Staatenkonferenz 79 Maßgeblicher Zeitpunkt ist das D a t u m des völkerrechtlichen I n k r a f t tretens der Konvention, also der 3.9.1953. Vgl. Partsch GR 1/1,284 FN154. 80 Also: Bundesverordnungsrecht, Satzungsrecht der Bundeskörperschaften, sowie Landesrecht jeder Kategorie einschl. Landesverfassungsrecht. 81 Partsch GR 1/1,283. sa Also insbesondere einfache Bundesgesetze, w i e z. B. das V e r b r G v. 24.5.1961. Der Ehrengerichtshof f ü r Rechtsanwälte beim B G H hat i n der Entscheidung v. 20.7.1964 i n N J W 1964,2119 allerdings auch die B R A O v. 1.8.1959 a m Maßstab der M R K geprüft u n d n u r darauf hingewiesen, die B R A O sei „übrigens später als die Konvention erlassen u n d i n K r a f t getreten"; vgl. Partsch GR 1/1,283 FN152. 83 Walter, D Ö V 1966,381. 84 Das gleiche g i l t f ü r die Verfassungsbeschwerde nach A r t . 120 der Bayerischen Verfassung; vgl. B a y V e r f G H 28.1.1963, B a y V B l 1963,351. 85 B V e r f G 18.11.1954 i n BVerfGE 4,110 (111). so Walter, D Ö V 1966,381. 87 Z u Verfahrensfragen usw. vgl. Golsong, Das Rechtsschutzsystem der Europäischen Menschenrechtskonvention, 1958.

58

1. Teil: Das Grundrecht der Informationsfreiheit

und der weiteren Bemühungen der UNO. Für die Reichweite der Rechtsverbürgung entscheidet das Ausmaß der zulässigen Einschränkungen. Die positive Ausgestaltung des Rechts ist demgegenüber erst i n zweiter Linie bedeutsam. a) Der Katalog der Einschränkungen der Meinungsfreiheit ist i n A r t . 10 Abs. 2 M R K sehr weit gefaßt und gegenüber den präzisen Formulierungen des Konventionsentwurfs der Genfer Staatenkonferenz vergröbert 8 8 . Partsch hat m i t Recht behauptet, daß der Katalog der Eingriffsmotive „durch seine Länge und den Gebrauch schwer gegeneinander abgrenzbarer Begriffe erschreckt" 89 . Das gilt etwa für die Ausdrücke „nationale Sicherheit", „territoriale Unversehrtheit" und „öffentliche Sicherheit", wobei die Differenzierungen von „security, sécurité" und „safety, sûreté" der maßgebenden englischen und französischen Texte i n der amtlichen deutschen Übersetzung m i t dem einheitlichen Wort „Sicherheit" nicht erkennbar sind. Ähnlich w i r d i m deutschen Text die „Aufrechterhaltung der Ordnung" als Eingriffsmotiv bezeichnet, während es i m amtlichen Text „prevention of disorder" und „défense de Tordre" heißt. Es handelt sich also gerade nicht um die „Aufrechterhaltung der Ordnung", sondern u m die „Bekämpfung der Unordnung" 9 0 . Abgesehen von diesen sprachlichen Schwierigkeiten, gibt es für politische Kontrollmaßnahmen bei den einzelnen Eingriffsmotiven keine festen Konturen. Man könnte deshalb aus A r t . 10 Abs. 2 M R K entnehmen, daß Maßnahmen des Staatsschutzes ohne weiteres den Vorrang vor dem Recht der Meinungsfreiheit haben. So ist auch an dem Eingriffskatalog des Art. 10 Abs. 2 M R K scharfe K r i t i k geübt worden 9 1 . Dabei w i r d übersehen, daß die Eingriffsmotive nicht isoliert zu betrachten sind, sondern nur i n Verbindung m i t den folgenden Grundsätzen angewendet werden dürfen. aa) Zunächst müssen die Eingriffe vom Gesetz vorgeschrieben sein ( „ a s . . . prescribed by law/prévues par la loi"), d. h. auch nach den Erfordernissen des Bestimmtheitsgrundsatzes gedeckt sein. Ob Gesetz hier nur i m formellen Sinn als Parlamentsgesetz oder i m materiellen Sinn aufzufassen ist, ist nicht eindeutig. Nach Ansicht des Obersten Gerichtshofs der Niederlande i n der Entscheidung vom 25.6.1963 92 88 Partch GR 1/1,437. 8» Partsch GR 1,1,438. 90 Partsch GR 1/1, 438 F N 687. Nachweise bei Partsch GR 1/1,438. 92 Entscheidung d. Höge Raad v. 25.6.1963 N J 1964 Nr. 239, S. 595, Z u sammenfassung i n englischer Sprache Nederlandse Tijdschrift 1964, S. 300; dazu Partsch GR 1/1,430 F N 658.

§ 2. Die internationale Anerkennung der Informationsfreiheit

59

sind alle Rechtsquellen „Gesetz" i m Sinne des Art. 10 Abs. 2 MRK, die i n Übereinstimmung mit der Rechtsordnung von untergeordneten Organen erlassen wurden. Dem w i r d — i n Einklang mit entsprechenden Grundsätzen des deutschen Rechts 93 — zu folgen sein. bb) Bei den Einschränkungen muß es sich überdies u m notwendige Maßnahmen handeln. W i r finden also hier wieder — wie bei dem Konventionsentwurf der UNO — den rechtsstaatlichen Grundsatz des Übermaßverbots 94 . Strittig ist insbesondere, inwieweit dieser Grundsatz justitiabel ist. Die Streitsache „de Becker" 9 5 hat den Straßburger Instanzen Gelegenheit gegeben, darzutun, ob der Grundsatz der Erforderlichkeit i n das freie Ermessen des nationalen Gesetzgebers gestellt ist oder ob dieses Ermessen vom Gericht nachgeprüft werden kann. Die Kommission hat für sich i n Anspruch genommen, die Notwendigkeit jeder Einschränkung selbständig zu überprüfen und zwar nicht i n abstrakter Würdigung, sondern „sowohl i m Verhältnis zu der Tat, welche Anlaß zu der Einschränkung gab, wie auch zu der allgemeinen Situation i m Zeitpunkte der Nachprüfung" 9 6 . Den Vertragsstaaten w i r d dabei ein gewisser Entscheidungsspielraum zugebilligt. I n diesem Zusammenhang w i r d auch auf A r t . 18 M R K hingewiesen, wonach die gestatteten Einschränkungen „nicht für andere Zwecke als die vorgesehenen angewandt werden" dürfen 9 7 . Zusammenfassend sagt die Kommission i n einer anderen Sache: „ . . . la Commission est très certainement compétente pour apprécier . . . , si Tingérence de l'autorité publique dans l'exercise d u droit . . . garanti par l ' A r t i c l e 10 r e m p l i t les conditions définies au par. 2 dudit A r t i c l e ; . . . que l ' A r t i c l e 10 laisse aux Etats Contractants une certaine marge d'appréciation pour déterminer les limites d u droit . . . ; que le contrôle de la Commission doit toutefois porter tant sur l'étendue des limites q u i ne doivent pas dépasser la marge d'appréciation laissée aux Etats, que sur le b u t de ces limites car, aux termes de l ' A r t i c l e 18 de la Convention . .

cc) I n Abweichung von der UNO-Konvention nennt A r t . 10 Abs. 2 M R K auch den Maßstab für die Anwendung der Notwendigkeitsklausel, nämlich die „Ordnung einer demokratischen Gesellschaft" 99 . Diese Demokratie-Klausel ist von großer Bedeutung, denn sie läßt Einschränkungen der Meinungsfreiheit nur zur Sicherung einer freiheitlichen demokratischen Ordnung zu, die wiederum durch den freien 93 Vgl. unten § 5 I I . 94 Vgl. oben A n m . 49. 95 Dazu ausführlich Partsch GR 1/1, 439 ff. 96 Vgl. Partsch GR 1/1,440/441. 97 Vgl. Partsch GR 1/1, 303/304. 98 Entscheidung der Kommission v. 5.8.1960 über Beschwerde Nr. 753/60; zit. nach Partsch GR 1/1,441 FN698. 99 Partsch GR 1/1,438.

60

1. Teil: Das Grundrecht der Informationsfreiheit

Meinungsbildungsprozeß und die Anerkennung einer freien öffentlichen Meinung charakterisiert wird. Diese Ausrichtung auf die Demokratie zeigt nicht nur die (abstrakte) Funktion der Rechte der Meinungsfreiheit für das staatliche Leben, sondern gibt auch ein starkes (rechtsaktuelles) Korrektiv für die wenig präzisen Eingriffsmotive des A r t . 10 Abs. 2 MRK. M i t der Demokratie-Klausel w i r d gleichzeitig der Gedanke gesellschaftlicher Pluralität anerkannt: an die Stelle der autoritären Kontrolle der Meinungsbildung t r i t t das staatlich unbehinderte Wechselspiel der gesellschaftlichen Kräfte, das dem „Meinungsnehmer" erst die politische Mitbestimmung ermöglicht. dd) I m Rahmen der Einschränkungen ist auch noch die Frage zu erörtern, ob Art. 10 M R K ein Zensurverbot enthält. Diese Frage ist zwar mittelbar i n Absatz 1 Satz 3 des A r t . 10 M R K angesprochen, gehört aber aus systematischen Gründen zu den i m übrigen i n Absatz 2 normierten Einschränkungen der i n Absatz 1 Satz 1 und 2 positiv gewährten Rechte der Meinungsfreiheit. Nach allgemeiner Meinung enthält A r t . 10 M R K kein dem A r t . 5 Abs. 1 S. 3 GG entsprechendes Zensurverbot; der Genehmigungsvorbehalt des A r t . 10 Abs. 1 S. 3 M R K (z. B. Genehmigungspflicht für Lichtspielunternehmen) bezieht sich nur auf die Genehmigung für eine Betriebsaufnahme 100 . Bemerkenswert ist noch, daß Art. 10 M R K zur rechtlich vollständigen Erfassung des Kommunikationsprozesses nicht auf den herkömmlichen Begriff der Zensur zurückgreift, sondern allein die Rechtsinstitute der Äußerungsfreiheit und I F verwendet. Damit indiziert die M R K als modernes Gesetzgebungswerk auch die Lösung für das i m nationalen Rechtsbereich vorhandene Konkurrenzproblem von Zensurverbot und IF; das neue Rechtsinstitut der I F übernimmt die früher dem Zensurverbot unterschobenen materiellen Garantien; gerade i m deutschen Verfassungsrecht zwingt diese Funktionsnachfolge zu erheblichen Konsequenzen 101 . I m folgenden soll nun die positive Ausgestaltung der I F durch A r t . 10 M R K dargelegt werden. b) Art. 10 M R K läßt i m Gegensatz zur UNO-Konvention und der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte die aktive I F unerwähnt („ . . . to seek i n f o r m a t i o n . . . " ) . Partsch weist darauf hin, daß dies bewußt geschehen sei: das zeige auch die Formulierung eines Einschränkungsmotivs in A r t . 10 Abs. 2 MRK, wo die „Verbreitung" von vertraulichen Nachrichten verhindert werden soll; enthielte Abs. 1 100 v g l . partsch GR 1/1,436 u n d besonders FN679 zum Gutachten von H. F. Panhuys über die Reklamesendungen des kommerziellen Fernsehens f ü r die Onafhankelijke Televisie Exploitatie Maatschiappij N.V. 1962. 101 Vgl. unten §7.

§ 2. Die internationale Anerkennung der Informationsfreiheit

61

auch eine Garantie für die aktive IF, so wären diese Nachrichten auch gegen eine „Ausforschung" zu schützen gewesen 102 . Dieses Argument überzeugt nicht ganz; denn die I F ist ihrer Natur nach ein negatives Abwehrrecht, das keine positiven Leistungsansprüche gegen den Staat auf Lieferung einer bestimmten Information — am allerwenigsten: einer vertraulichen Mitteilung eines Staatsorgans — gewährt. Die Frage des Geheimnisschutzes kann hier nicht weiter verfolgt werden 1 0 3 . Die Konvention schützt einheitlich den Empfang von „Nachrichten und Ideen" und unterscheidet damit nicht zwischen Meinung, Berichterstattung, Wissenschaft und Kunst 1 0 4 . Demnach werden z. B. Filme aller A r t wie Spielfilme, Dokumentarfilme usw. rechtlich gleich bewertet, ohne die fragwürdigen Unterscheidungen von Meinung und Berichterstattung, Kunst oder Nichtkunst usw. vornehmen zu müssen 105 . Die Garantie betrifft ausdrücklich behördliche Eingriffe 1 0 6 . Die I F w i r d ohne Rücksicht auf Landesgrenzen gewährt, so daß Sondergesetze gegen ausländische Informationsmittel unzulässig sind. Das hat z. B. Bedeutung für den Filmaußenhandel, der gesetzlich der inländischen Produktion genügende Auswertungsmöglichkeiten sichern w i l l und damit die Einfuhr ausländischer Filme beschränkt. Sofern sich solche Maßnahmen i n der bloß wirtschaftlichen Sphäre halten, werden sie m i t Art. 10 M R K i n Einklang stehen; freilich darf eine wirtschaftliche Regelung nicht nur als Vorwand dienen, u m eine Selektion der Filme nach dem Inhalt durch staatliche Stellen vorzunehmen. Obwohl Art. 10 M R K als Europäerrecht ausgestaltet ist, schafft A r t . 16 M R K für die politische Betätigung von Ausländern eine Ausnahme. Der Aufenthaltsstaat kann durch diese Vorschrift die politische Tätigkeit von Ausländern unter Kontrolle halten. Partsch hat zutreffend darauf hingewiesen, daß nicht jede Betätigung der Meinungsfreiheit „ohne Rücksicht auf die Landesgrenzen" als politische Tätigkeit i m Sinne von A r t . 16 M R K anzusehen sei; der Begriff der politischen Betätigung sei vielmehr eng zu fassen, wobei Art. 16 M R K nicht als „Instrument zur Abschnürung des allgemeinen geistigen Lebens eines Vertragsstaates von dem anderer Länder" benutzt werden dürfe 1 0 7 . loa Partsch GR 1/1,434. 103 vgl. Partsch GR 1/1, 434 f. 104

Anders das deutsche Recht; vgl. aber unten § 6 11. loa F ü r das deutsche Recht vgl. unten § 611. los Das streift das Problem der sog. D r i t t w i r k u n g , hier noch m i t völkerrechtlichen Aspekten angereichert. V g l .Partsch GR 1/1,297. F ü r die M R K ist es h. M., daß die Konvention n u r für die Vertragsstaaten Verpflichtungen begründet. Dem entspricht auch das Rechtsschutzsystem, das nach A r t . 25 M R K n u r Beschwerden gegen Staaten zuläßt. Beschwerden, die gegen eine nicht-staatliche Stelle gerichtet sind, sind demnach unzulässig.

107 Partsch GR 1/1, 313.

62

1. Teil: Das Grundrecht der Informationsfreiheit 3. Das Verhältnis

von Art

10 MRK zu Art

5 GG

Fragt man abschließend nach dem Verhältnis der Vorschriften des A r t . 10 M R K und des A r t . 5 GG, so zeigt sich schon nach dem Wortlaut, daß beide nicht deckungsgleich sind. Sieht man von der verschiedenen Ranghöhe der Vorschriften innerhalb der deutschen Rechtsordnung ab, so reicht i n mancher Weise A r t . 10 M R K weiter als A r t . 5 GG. Vor allem die „Notwendigkeits"Klausel und die „Demokratie"-Klausel schaffen gegenüber dem Schrankenvorbehalt des A r t . 5 Abs. 2 GG weiterreichende materielle Rechtsverbürgungen. Es ist deshalb unzutreffend, wenn oft angenommen wird, A r t . 10 M R K reiche nicht weiter als A r t . 5 GG 1 0 8 . Die Anerkennung der I F i m internationalen Bereich hat dazu geführt, daß die I F als selbständiges Grundrecht i n einige Nachkriegsverfassungen aufgenommen wurde. Die Entwicklung i n Deutschland — i n den einzelnen Ländern wie i m Bund — soll nun i m einzelnen dargestellt werden. § 3. Die Aufnahme der Informationsfreiheit i n die deutschen Nachkriegsverfassungen Die folgende Darstellung der deutschen Nachkriegsverfassungen beschränkt sich auf den Bereich der Bundesrepublik Deutschland. A u f die Verfassungen der Länder der sowjetisch-besetzten Zone 1 und die Verfassung der DDR 2 kann hier nicht eingegangen werden. I. Die Informationsfreiheit in den Verfassungen der deutschen Länder Nach den Exzessen staatlicher Macht wärend des Nationalsozialismus kehrte nach dem Zusammenbruch wieder die Besinnung auf die Grundrechte zurück. Zum Aufbau einer neuen 3 staatlichen Ordnung kam es nach 1945 zuerst wieder auf Länderebene. Die ersten Verfassungen wurden i n den Ländern der amerikanischen und französischen Besatzungszonen geschaffen. Den Grundrechtskatalogen dieser Verfassungen, i n denen stets das Recht der Meinungsfreiheit enthalten los So unzutreffend z. B. B G H 28. 2.1964 i n N J W 1964,1144 (1146), Paulitsch, S. 14, Kuhn, S. 2. Richtig: Partsch GR 1/1,483 u n d Walter DÖV 1966, 381. Die genannte BGH-Entscheidung w i r d noch aus einem anderen Aspekt f ü r den Untersuchungsgegenstand einschlägig sein; vgl. unten § 5 I I I . 1 Vgl. dazu Reisnecker, S. 39 F N 2. Dazu ausführlich Reisnecker, S. 42. 3 Damit ist noch nicht die Frage entschieden, ob die Rechtsnachfolgerin des Deutschen Reichs ist. 2

Bundesrepublik

§ 3. Die Informationsfreiheit in den deutschen Verfassungen

63

war, wurde besondere Bedeutung zugemessen. Neuartig i n der deutschen Verfassungsgeschichte war die ausdrückliche Gewährung der I F i m Rahmen der Meinungsfreiheit 4 . Diese gesonderte Verbürgung der I F ist als Reaktion auf die Informationsbeschränkungen i m Dritten Reich anzusehen, die auch zu einer weitgehenden Abschließung gegenüber dem Ausland geführt hatten 5 . Die neue gesellschaftliche und staatliche Ordnung sollte dem Einfluß des ausländischen Geisteslebens offenstehen. I. Die Informationsfreiheit

in den Verfassungsurkunden

der

Länder

Die erste deutsche Verfassungsurkunde, die die I F expressis verbis erwähnt, ist die Verfassung des ehemaligen Landes WürttembergBaden vom 23.11.1946. A r t . 11 dieser Verfassung bringt das m i t folgenden Worten zum Ausdruck: „Jedermann hat das Recht, innerhalb der Schranken des für alle geltenden Gesetzes seine Meinung . . . frei zu äußern, solange er die durch die Verfassung gewährte Freiheit nicht durch Mißbrauch dieses Rechts bedroht oder verletzt. Jedermann hat das Recht, sich über die Meinungen anderer frei zu unterrichten. Die Kenntnisnahme von Mitteilungen, die f ü r die Öffentlichkeit bestimmt sind, darf nicht verwehrt werden 6 ."

A r t . 112 Abs. 2 der Bayerischen Verfassung vom 2.12.1946 7 erklärt lediglich Beschränkungen des Rundfunkempfangs sowie des Bezugs von Druckerzeugnissen für unzulässig. E i n allgemeines, d. h. nicht auf besondere Informationsmittel beschränktes, Informationssammlungsrecht enthält aber A r t . 13 der Hessischen Verfassung vom 1.12.1946 8 : „Jedermann hat das Recht, sich auf allen Gebieten des Wissens u n d der Erfahrung sowie über die Meinung anderer durch den Bezug von Druckerzeugnissen, das Abhören von Rundfunksendern oder auf sonstige Weise frei zu unterrichten."

Die I F ist auch i n anderen Länderverfassungen gewährleistet 9 . I m Gebiet der britischen Besatzungszone verzögerte sich die Verfassungs4 s fl 7

Reisnecker, S. 40; Ridder GR I I , 275. Ridder GR I I , 275; Löffler N J W 1964,2277. Z i t . nach Rudolf, S. 260. BayBS I , S. 3. 8 GVB1 S. 229; dazu Sternberger, S. 54. 9 Vgl. A r t . 10 Abs. 2 S. 3 u. 4 der Verfassimg des ehemaligen Landes Baden v. 19.5.1947 (Reg. Bl. S. 129); A r t 10 der Verfassung v o n RheinlandPfalz v. 18.5.1947 (VoBl S. 209); A r t . 15 Abs. 5 der Verfassung der Freien Hansestadt Bremen v. 21.10.1947 (GBl S. 251) u n d A r t . 8 Abs. 2 der Verfassung von Berlin v. 1.9.1950 (VOB1 S. 433). Aus den Ländern WürttembergBaden, Baden u n d Württemberg-Hohenzollern wurde am 25.4.1952 das L a n d Baden-Württemberg neu gegründet. Die neu geschaffene Verfassung dieses Landes v o m 11.11.1953 (GBl S. 173) verweist i n ihrem A r t . 2 Abs. 1 lediglich auf die Grundrechte des Grundgesetzes u n d erklärt diese zu i h r e m Bestandteil.

64

1. Teil: Das Grundrecht der Informationsfreiheit

gesetzgebung, da sich das überbetonte Streben nach örtlicher Selbstverwaltung hemmend auswirkte. Eigene Verfassungen erhielten die Länder der britischen Zone erst, nachdem das Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland 10 bereits geschaffen war, so daß von der Aufnahme eines besonderen Grundrechtskataloges abgesehen wurde 1 1 . 2. Die Bedeutung

der Informationsfreiheit

in den

Länderverfassungen

Bei den genannten Länderverfassungen kommt die starke Bedeutung der Meinungsfreiheit und insbesondere die der I F zum Ausdruck. Verschiedentlich ist auch das Bestreben erkennbar, die Freiheit der Unterrichtung möglichst ohne Vorbehalte zu garantieren; häufig wurde allerdings auch auf die Weimarer Formel des Vorbehalts der „allgemeinen" Gesetze zurückgegriffen 12 . Die Grundrechtsverbürgungen der Länderverfassungen haben stark auf die Konzipierung des Grundgesetzes eingewirkt, wie gleich zu zeigen sein wird. Sie haben aber auch nach Erlaß der Verfassung des Bundes ihre Bedeutung nicht verloren. Nach A r t . 142 GG bleiben Grundrechtsbestimmungen der Länder i n Kraft, soweit sie i n Übereinstimmung m i t den Grundrechtsartikeln des GG Grundrechte gewährleisten. Die Ländergrundrechte müssen deshalb i n ihrer inhaltlichen Ausgestaltung das „verfassungsrechtliche M i n i m u m " der Bundesgrundrechte erreichen. So gesehen, bestehen die Gewährung der I F i n Bund und Ländern nebeneinander und geben dem Bürger die nicht selten benutzte Gelegenheit, wegen der gleichen Sache die Verfassungsgerichte des Bundes und der Länder anzurufen. II. Der parlamentarische Werdegang des Art. 5 Abs. 1 und 2 GG Nachdem i n den deutschen Ländern wieder staatliches Leben erwacht war, einigten sich die Westalliierten auf der Londoner Konferenz i m Frühjahr 1948, zur Schaffung einer Verfassung für die drei deutschen Westzonen eine Nationalversammlung einzuberufen 13 . So Grundgesetz f ü r die Bundesrepublik Deutschland v o m 23. 5.1949 (BGBl S. 1). Die Verfassungen f ü r Schleswig-Holstein v o m 13.12.1949 (GVB11950 S. 3), f ü r Niedersachsen v o m 13.4.1951 (GVB1 S. 103) sowie f ü r die Freie Hansestadt H a m b u r g v o m 6.6.1952 (GVB1 S. 117) enthalten demnach keinen Grundrechtskatalog. A r t . 4 der Verfassimg des Landes Nordrhein-Westfalen v o m 28.6.1950 (GVB1 S. 127) erklärt lediglich die Übernahme der Grundrechte des Grundgesetzes. Vgl. Reisnecker, S. 40 F N 1. 12 Reisnecker, S. 40. 13 Reisnecker, S. 41.

§ 3. Die Informationsfreiheit in den deutschen Verfassungen

65

kam es zur Ausarbeitung eines Verfassungsentwurfs durch den auf Herrenchiemsee vom 10. bis 25. 8.1948 tagenden Verfassungskonvent. Der Entwurf von Herrenchiemsee bildete die Grundlage für die Beratungen des Parlamentarischen Rates, die am 1. 9.1948 begannen und am 8. 5.1949 abgeschlossen wurden 1 4 . 1. Der Entwurf

von

Herrenchiemsee

A u f dem Verfassungskonvent wurde die Meinungsfreiheit i n A n lehnung an Art. 112 der Bayerischen Verfassung i m A r t . 7 geregelt: „Jeder hat das Recht, seine Meinung frei u n d öffentlich zu äußern u n d sich über die Meinung anderer zu unterrichten. Beschränkungen des Rundfunkempfangs u n d des Bezugs von Druckerzeugnissen sind unzulässig. . . Eine Zensur ist unstatthaft 1 5 ." 2. Die Beratungen

des Parlamentarischen

Rats

Während der Beratungen des Parlamentarischen Rats wurde der A r t . 7 des Herrenchiemseer Entwurfs mehrfach umgestaltet. Die Änderungen können hier nicht i m einzelnen dargestellt werden 1 6 , die Beratungen sind aber für den Untersuchungsgegenstand i n drei Punkten von Bedeutung. a) I m Parlamentarischen Rat war man sich bewußt, m i t der I F ein neues und selbständiges Grundrecht i n die Verfassung aufzunehmen. Dieses Grundrecht sollte gegenüber der einschränkenden Formulierung des Art. 7 des Entwurfs (Rundfunk und Druckerzeugnisse) möglichst umfassend gewährt werden, so daß man die Formulierung der „allgemein zugänglichen Quellen" wählte. Der Berichterstatter, der Abgeordnete und spätere Bundespräsident Heuss, führte aus, daß der Ausdruck „allgemein zugängliche Quellen" umfassend aufzufassen sei, also auch ausländische Publikationen einschließe 17 . Besondere Bedeutung für die Beratungen über die I F erlangte die Eingabe der „Aktionsgruppe Heidelberg" 1 8 , die i n einem Schreiben 14

JöR 1, Einleitung. Auszugsweise zit. nach JöR 1, 79. iß Die Entwicklung ist ausführlich dargestellt i n JöR 1, 79—89 jeweils m i t weiteren Nachweisen. 17 JöR 1,80. 18 Vgl. Sternberger, S. 41—64. Die Aktionsgruppe tagte a m 26.11.48 i n Heidelberg über das Thema „Die Z u k u n f t der deutschen Presse". Der K o m mission, die auch die Eingabe an den Parlamentarischen Rat formulierte, gehörten an: Knappstein, Kogon, Sternberger u n d Walz. Bei dieser Tagung wurde die grundlegende Bedeutung der I F v o l l erkannt; vgl. i m einzelnen Sternberger, S. 54 u. 62. 15

5 Wohland

66

1. Teil: Das Grundrecht der Informationsfreiheit

vom 27. 11.1948 an den Vorsitzenden des Grundsatzausschusses des Parlamentarischen Rats, den Abgeordneten v. Mangoldt, folgende Formulierung der I F vorschlug: „Jedermann hat die Freiheit, sich aus allen Informationsquellen unterrichten . . . 1 9 . "

zu

Zur Begründung ist i n dem Schreiben ausgeführt, daß dem i n allen Verfassungen — auch denen der deutschen Länder — verankerten traditionellen Grundrecht der freien Meinungsäußerung ein Grundrecht der I F zur Seite treten müsse, wie es i n Ansätzen schon i n einigen Länderverfassungen — z. B. A r t . 13 der Hessischen Verfassung 20 — erkennbar sei; erst die Unterrichtung, und zwar die stetige und möglichst umfassende Unterrichtung, erlaube es dem Bürger, sich eine eigene Meinung zu bilden. Der Einfluß dieser Eingabe ist unverkennbar. Zwar wurde das spezielle Anliegen der Aktionsgruppe nach einem grundrechtlich verbürgten Auskunftsrecht für die Presse gegenüber Behörden nicht erreicht 21 , aber durch die Eingabe wurde die Funktion der I F für die demokratische Ordnung erkannt, was i n einer entsprechend allgemeinen Formulierung der I F i n Abweichung vom Herrenchiemseer Entwurf zum Ausdruck kam 2 1 . So betonte etwa der Abgeordnete Löwenthal, daß die „Verbreitung von Nachrichten und Kommentaren für die Demokratie unverzichtbar" sei 22 . b) Obwohl die I F umfassend konzipiert war, wurde sie vom Parlamentarischen Rat dennoch i n keinen direkten Zusammenhang zum Massenmedium F i l m gebracht. Das läßt sich vor allem damit erklären, daß die „Aktionsgruppe Heidelberg" den F i l m nicht i n ihre Überlegungen einbezog, sondern nur den (zweifellos bedeutsamsten) presserechtlichen Aspekt betonte. Der F i l m wurde nur i m Zusammenhang m i t dem Zensurverbot behandelt. Der Abgeordnete Heuss sagte, man sei sich klar darüber, daß beim F i l m eine gewisse Zensur unerläßlich sei 23 . I n diesem Zusammenhang wurde auf eine Selbstkontrolle des Films hingewiesen, die eine staatliche Zensur überflüssig machen 19 Zit. nach Sternberger, S. 61. Es folgen Ausführungen über das Recht der Presse u n d des Rundfunks, von Behörden Auskünfte zu verlangen. Dieser zweite K o m p l e x der Eingabe k a n n hier nicht behandelt werden; vgl. aber unten §411. 20 s. oben I I . Vgl. Sternberger, S. 62 zum Schreiben, das v. Mangoldt am 6.12.1948 an die Aktionsgruppe richtete: eine presserechtliche Spezialregelung könne nicht i n den T e x t der Verfassung aufgenommen werden, ohne den Rahmen des Grundrechtskatalogs zu sprengen, v. Mangoldt geht zwar auf die grundsätzliche Bedeutimg der I F i n dem Schreiben nicht ein, die endgültige Fassung des A r t . 5 Abs. 1 GG zeigt aber, daß die Eingabe der Aktionsgruppe insofern Erfolg hatte. 2a JöR 1, 85. 23 Vgl. JöR 1,80 Mitte.

§ 3. Die Informationsfreiheit in den deutschen Verfassungen

67

sollte 24 . Der Abgeordnete Thoma betonte i n einer „kritischen Würdigung" 2 5 , es sei eine dringliche politische Notwendigkeit, die Meinungsfreiheit einzuschränken, um die Demokratie gegen eine erneute Unterwühlung durch eine zügellose anti-demokratische Agitation zu schützen; auf eine Vorzensur des Films könne nicht verzichtet werden, beim Rundfunk liege sie i n der Natur der Sache, andererseits müßte eine Vorzensur der Presse, des Theaters und der öffentlichen Vorträge mit klarer Entschiedenheit ausgeschlossen werden. Eine Begründung für die unterschiedliche rechtliche Bewertung der einzelnen Informationsmittel wurde nicht gegeben, sieht man von der öffentlich-rechtlichen Ausgestaltung des Rundfunkwesens ab. Die Beratungen zeigen, daß die Abgeordneten beim F i l m nicht die politische Gefährlichkeit der Massenbeeinflussung diskutierten, sondern die Filmzensur i m Sinne der Jugendprüfung und des Schutzes vor sittlichen Gefahren 26 . Die rechtliche Sonderbewertung des Films gegenüber anderen Informationsmitteln kann auch auf A r t . 118 WRV zurückgeführt werden, der den F i l m von dem allgemeinen Zensurverbot ausdrücklich ausnahm. Letztlich ergibt sich nicht m i t voller Sicherheit, ob sich die Abgeordneten des Parlamentarischen Rats für oder gegen eine Filmkontrolle aussprachen. Der Wortlaut i n der Schlußfassung des A r t . 5 GG stellt jedoch den F i l m den anderen Informationsmitteln gleich 27 und spricht bei der I F nur einheitlich von „allgemein zugänglichen Quellen". c) Bei der Frage der Einschränkbarkeit der Rechte des Art. 5 Abs. 1 GG wurde eine enumerative Aufzählung der Eingriffsmotive überhaupt nicht erwogen, wie es etwa nach den Beratungen der Genfer Staatenkonferenz hätte erwartet werden können 2 8 . Man griff vielmehr wieder auf die wenig präzise Weimarer Generalklausel der „allgemeinen Gesetze" zurück und wollte damit einen Mißbrauch der Meinungsfreiheit verhindern, wobei man vor allem an die „Strafgesetze" als die für alle geltenden Gesetze dachte 29 . Es ist zu bedauern, daß die Frage der Grenzen der Meinungsfreiheit nicht ausführlicher behandelt wurde. Auch hier hätte die Genfer Konferenz wertvolle Anregungen vermitteln können. So ließ man die schwierige Frage des Verhältnisses von Grundrecht und Gesetzgeber m i t der Übernahme des Weimarer 24 Heinrich Kleinschmidt, Die Freiheit der Berichterstattung durch Rundf u n k u n d Füm, Diss. Göttingen 1957, S. 51. 29 JöR 1,81. 26 Vgl. etwa die Ausführungen des Abgeordneten Heuss i n JöR 1,80. 27 Vgl. die späteren Bemühungen von v. Mangoldt u n d Knapp, eine staatliche Film(vor)zensur m i t den Formulierungen des GG zu vereinbaren; dazu unten §711. 28 Vgl. oben § 2 I I 2 b). 29 Vgl. JöR 1,87 Mitte. 5*

1. Teil: Das Grundrecht der Informationsfreiheit

68

„status quo" i m wesentlichen ungeklärt und schuf damit das schwierigste Problem für die Konkretisierung der Hechte der Meinungsfreiheit. Bemerkenswert ist i n diesem Zusammenhang die diskutierte Rechtsschutzklausel. Ansatzpunkt war dabei die Erörterung über den Mißbrauch der Rechte der Meinungsfreiheit. Der Abgeordnete v. Mangoldt Z 0 wies auf einen schweizerischen Formulierungsvorschlag hin, wonach der Richter die Ahndung jedes Mißbrauchs der Meinungsfreiheit vorzunehmen habe. So schlug man folgende Ergänzung i m Grundrechtstext vor: „Wegen Mißbrauchs dieser Rechte durch Presse, Rundfunk u n d F i l m darf n u r i m Rahmen der gesetzlichen Vorschriften über Presse, Rundfunk u n d F i l m eingeschritten werden. Die Entscheidung erfolgt i m gerichtlichen Verfahren 3 1 ."

M i t dieser Vorschrift wollte man die Einschränkung der Meinungsfreiheit nicht der Exekutive überlassen, sondern sie der rechtsprechenden Gewalt übertragen. Hier zeigt sich eine klare Parallele zu den Bemühungen der UNO-Konvention 3 2 . Das kostbare Gut der Meinungsfreiheit sollte demnach durch eine doppelte Garantie geschützt werden: durch die parlamentarische Grundlage des Eingriffsgesetzes und die richterliche Unabhängigkeit bei der Entscheidung i m Einzelfall. Dabei war die Rechtsschutzklausel so konzipiert, daß i n dem gerichtlichen Verfahren überhaupt erst zu entscheiden gewesen wäre, ob ein Mißbrauch der Meinungsfreiheit vorliegt, der einen Eingriff rechtfertigt. Demgegenüber wurde i n den Beratungen ausgeführt, es „müsse die Möglichkeit gegeben werden, schon vor einer gerichtlichen Entscheidung z. B. bei der Aufführung eines die Jugend gefährdenden Films die Aufführung zu verbieten; gegen eine solche Verfügung sei ohnehin der Rechtsweg gemäß A r t . 19 Abs. 4 GG offen" 3 3 . So wurde die Rechtsschutzklausel i m A r t . 5 ersatzlos gestrichen. Man w i r d aber die Bemühungen des Verfassungsgesetzgebers anerkennen müssen, auf jeden Fall — wenn auch nachträglich — die Gerichte über die Grenzen des Grundrechts der Meinungsfreiheit entscheiden und das gesetzgeberische Ermessen bei der „Schrankenfestsetzung" nicht ungebunden zu lassen. Das BVerfG hat die Funktion der Rechtsprechung i m Normengefüge des Art. 5 GG wohl erkannt und eindrucksvoll formuliert, wie noch zu zeigen sein w i r d 3 4 . 30 JöR 31 JÖR 32 Vgl. 33 JöR 34 Vgl.

1,83 Mitte. 1,83. oben § 2 I I 2 b) bb) (4). 1, 87. unten § 512.

§ 4. Die Konkretisierung des Art. 5 Abs. 1 und 2 GG

69

Die Schlußfassung des A r t . 5 GG lautet i n den Absätzen 1 und 2: „Jeder hat das Recht, seine Meinung i n Wort, Schrift u n d B i l d frei zu äußern u n d zu verbreiten, und sich aus allgemein zugänglichen Quellen ungehindert zu unterrichten. Die Pressefreiheit u n d die Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk u n d F i l m werden gewährleistet. Eine Zensur findet nicht statt. Diese Rechte finden ihre Schranken i n den Vorschriften der allgemeinen Gesetze, den gesetzlichen Bestimmungen zum Schutze der Jugend u n d i n dem Recht der persönlichen Ehre."

Zweiter

Abschnitt

Die Informationsfreiheit im Bonner Grundgesetz § 4. Die Konkretisierung des Art. 5 Abs. 1 und 2 GG I. Aufgabe und Methode Die Gewährleistung der I F durch A r t . 5 GG ist i m ersten Kapitel des Grundgesetzes m i t der Titelüberschrift „Die Grundrechte" vorgenommen. Damit ist das Problem der Auslegung der I F ein solches der Grundrechtsauslegung i m allgemeinen. Die Auslegung von Grundrechten unterscheidet sich zwangsläufig von derjenigen einer „gewöhnlichen" Kodifikation; der Grundrechtstext ist allgemein und knapp gehalten und enthält viele ausfüllungsbedürftige unbestimmte Rechtsbegriffe, und zwar bei Festlegung des positiven Schutzbereichs wie bei den sog. Gesetzesvorbehalten des Grundrechts. Die „Auslegung" muß daher — spitz formuliert — mehr Sinn gebung als Sinn deutung sein 1 . Die Grundrechte sind zwar normativ „Gegebenes", zu allererst aber „Aufgegebenes" 2 : erst die aktuelle Anwendung konkretisiert den Sinngehalt und die „Wirklichkeit" der Grundrechtsnorm 3 . Damit ist die Aufgabe gestellt, aber noch nicht die Methode zur Lösung bestimmt. Ein Ansatzpunkt kann für die Grundrechtskonkretisierung die Begriffs- und Systembildung der Rechtsordnung und Rechtswissenschaft sein, wie sie vom methodologischen Schrifttum er-

1 Hans Huber GR 1/1,209; vgl. auch Scheuner W D S t R L 22,60. 2

Graf v. Pestalozza, S. 427.

3 Graf v. Pestalozza, S. 427/428. Allgemein zur Konkretisierung s. K a r l Engisch, Die Idee der Konkretisierung i n Recht u n d Rechtswissenschaft unserer Zeit, 1953.

70

1. Teil: Das Grundrecht der Informationsfreiheit

klärt werden 4 . Die Begriffsbildung beruht auf einer Kette verschiedener Begriffe mit unterschiedlicher Abstraktionshöhe. Das hat besonders Larenz beschrieben: nach dem Prinzip, daß je größer der Umfang (Anwendungsbereich) desto geringer der Inhalt des Begriffs wird, vermag der abstrakte Begriff von dem vollen Sinn der Rechtsinstitute um so weniger i n sich aufzunehmen, je größer die Abstraktionshöhe ist; mit fortschreitender Abstraktionshöhe der Begriffe n i m m t daher die Sinnentleerung zu 5 . Bei der Aussage des A r t . 5 Abs. 1 S. 1 GG über die I F ist eine beachtliche Abstraktionshöhe erreicht. Das hierin garantierte „Recht, sich aus allgemein zugänglichen Quellen ungehindert zu unterrichten" ist z. B. weniger anschaulich als A r t . 13 der Hessischen Verfassung 6 , ganz abgesehen von den kernigen Formulierungen der amerikanischen „ b i l l of rights" 7 . Man w i r d diese Abstraktionshöhe i n der Grundrechtsformulierung der I F nicht durch begriffliche Operationen allein meistern können. Abstrakte Definitionen — nach dem Muster: was heißt Quelle?, was heißt allgemein zugänglich?, was heißt allgemeine Gesetze? — werden reine Begriffsarithmetik bleiben. Methodisch ist es vielmehr geboten, die Abstraktionshöhe der I F durch Typenbildung zu reduzieren. Typus ist dabei ein Musterbild, ein Repräsentant für ein Allgemeines m i t den wesentlichen Zügen einer konkreten Erscheinung 8 . Der Typus ist Allgemeines und zugleich Spezifisches; er stellt sozusagen eine Mittelstellung zwischen dem abstrakten allgemeinen Begriff und dem Lebenssachverhalt her und verbindet beide Sphären 9 . Typus meint deshalb auch nicht den „Lebenstypus", sondern den „rechtlichen Strukturtypus" als „ein auf die Realität des Rechtslebens bezogenes Sinngebilde" 1 0 . Ein abstrakter Begriff w i r d definiert, d. h. durch eine erschöpfende Angabe von Merkmalen begrenzt. Ein Typus kann dagegen nur durch Aufzeigen seiner Einzelzüge gerade i n ihrem sinnvollen Zusammenhang beschrieben werden und ist so zwangsläufig „offen" für weitere Sinnzusammenhänge (was 4 Die folgenden — notwendig knappen — Überlegungen lehnen sich w e i t gehend an die Untersuchungen von Larenz, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, 1960, an. Diese Methodenlehre beschränkt sich zwar i m wesentlichen auf den zivilrechtlichen Bereich, die Grundgedanken können aber m i t großem Gewinn f ü r die Grundrechtsauslegung herangezogen werden. Z u r Begriffsu n d Systembildung Larenz, S. 322 ff. s Larenz, S. 329. « Abgedruckt oben § 311. 7 Vgl. oben § 1 I I I 1. ß Rudolf Eisler, Wörterbuch der philosophischen Begriffe, 4. Aufl., 3. Band, 1930, S. 282. » Engisch (wie A n m . 3), S. 259; Larenz, S. 339. I n Anlehnung an Larenz, S. 342.

§4. Die Konkretisierung des Art. 5 Abs. 1 und 2 GG

71

bei einer geschlossenen Begriffsdecke nicht möglich wäre) 1 1 . Dem Typus kommt ein beachtlicher Erkenntniswert zu: er ist i n der Lage, rechtliche Sinnzusammenhänge bewußt zu machen 12 . Bildlich ausgedrückt gewinnt man durch typologische Denkweise eine neue Dimension: die juristische Gedankenarbeit ist nicht mehr auf die (vertikalen) Begriffsketten beschränkt, vielmehr sucht der offene Typus (um i m Bilde zu bleiben: horizontale) Impulse außerhalb dieser Begriffspyramide. Der Typus ist demnach ein funktionales Interpretations(d. h. Sinngebungs-) Element. Bei der Grundrechtskonkretisierung kann der Erkenntniswert des Typus nutzbar gemacht werden. Daraus folgt z. B., daß Grundrechte nicht isoliert für sich, d. h. i n bloßer sog. logisch-systematischer Interpretation, sondern i n Verbindung mit anderen Verfassungsgehalten ausgelegt werden können; also zum Beispiel auch i m Zusammenhang m i t Vorschriften des organisatorischen Teils des Grundgesetzes. Gerade, w e i l auch ein Grundrecht mehrere Strukturtypen aufweisen kann (nicht: muß), sind die Typen i n der Lage, innerhalb des Grundrechts verschiedenartige Sinnzusammenhänge aufzudecken. Diese methodologischen Ergebnisse sind nun bei der I F des Grundgesetzes anzuwenden. II. Die Typen der Informationsfreiheit Fächert man die I F typologisch auf, so erkennt man z. B. die pädagogische, die journalistische und die politische I F 1 3 . Alle diese Typen sind Repräsentanten der I F i m Sinne des A r t . 5 Abs. 1 S. 1 GG, aber erst die typenmäßige Differenzierung läßt auch ihren Eigenwert eru Larenz, S.343. 12 Larenz, S. 349; die typologische Denkweise orientiert sich an der „ N a t u r der Sache". 13 M a n könnte auch an einen „allgemeinen" Typus der I F denken u n d diesen etwa bei A r t 1 Abs. 1 G G anlagern, w i e es Reisnecker, S. 267, f ü r die Meinungsfreiheit schlechthin getan hat. Indes ist der Erkenntniswert gering. Allenfalls ließe sich von einem „Resttypus" sprechen, der dem einzelnen das unerläßliche M i n i m u m an „sittlich notwendiger Lebensluft" garantiert, w i e Smend i n W D S t R L 4,50 formuliert hat; vgl. auch Hesse, S. 149. — Neuerdings hat Lerche, Werbung, S. 12, 18, 80 ff., den Versuch unternommen, entgegen der traditionellen Lehre auch die kommerzielle Werbung als Kommunikationsinstrument anzusehen u n d i n den G r u n d rechtsbereich des A r t . 5 Abs. 1 G G einzubeziehen. Die (informative) Werbung dient vor allem dem Verbraucher zur Unterrichtung u n d erhält auf diese Weise die i n einem wettbewerbsorientierten Marktsystem erforderliche Transparenz. E i n Typus der kommerziellen, insb. der (ge-)werblichen IF, der etwa zur Sicherung der Markttransparenz m i t Blick auf A r t . 12 und 14 GG zu bestimmen wäre, bestätigt, w i e „funktionskomplex" das Grundrecht gesehen werden muß; vgl. Ridder f öffentl. Aufgabe, S. 16. Der wirtschaftlichkommunikative Bereich steht indes außerhalb der Fragestellung u n d k a n n nicht weiter verfolgt werden.

72

1. Teil: Das Grundrecht der Informationsfreiheit

kennen. Greift man z. B. die pädagogische I F heraus — wie es Maheu u getan hat — so zeigt sich ein Recht auf Bildung, d. h. das Recht auf Zugang zu allen Wissensquellen m i t (Aus-) Bildungscharakter. Für diesen Typus w i r d man wesentliche Aussagen der A r t . 6 und 7 GG verwerten können. Ein weiterer Typus ist etwa die journalistische IF, die dem Auskunftsrecht der Presse gegenüber Behörden entspricht 16 . Ansatzpunkte werden sich hierfür bei der Pressefreiheit ergeben: gerade aus der Funktion der Presse i m demokratischen Staat w i r d hier die jounalistische I F einen anderen Umfang beanspruchen können als eine nicht durch den (unmittelbaren) Öffentlichkeitsbezug qualifizierte I F 1 6 . Die Abhandlung muß sich jedoch auf den politischen Typus der I F konzentrieren.

I I I . Der Typus der politischen Informationsfreiheit Als Haupttypus der I F kann derjenige der politischen I F angesprochen werden, der die Funktion der I F für den freien politischen Meinungsbildungsprozeß darlegt. Der Prozeß der freien politischen Meinungsbildung ist Wesenselement für die demokratische Staatsordnung. Diese Funktion ist heute vielfach anerkannt, wenn man von den politischen Rechten der Meinungsfreiheit spricht. Lerche nennt eine spezifische „staatsbezogene Funktion" der Kommunikationsrechte 17 . Besonders eindringlich schildert Scheuner die politische Funktion der Meinungsfreiheit, wenn er sagt, daß die politischen Grundrechte „ i n einem besonderen Maß mit Verfassungsstruktur und Staatsauffassung verknüpft sind und ihren vollen Sinn daher nur von dem Blick auf die Bedeutung einer freien Meinungsbildung für das Staatsleben gewinnen" 1 8 . Die vorliegende Arbeit ist diesem von Scheuner formulierten Ziel gewidmet. Sie bemüht sich, den angesprochenen Funktionszusammenhang durch die typologische Fixierung besonders deutlich zu machen. 14 Maheu, René, Das Informationsrecht u n d das Recht der freien Meinungsäußerung, i n : „ U m die E r k l ä r u n g der Menschenrechte", m i t einer Einführung v o n Jacques Maritain, 1951, S. 288. is Löf fier N J W 1964,2278; Thiele DVB1 1963, 905; Paulitsch, S. 42/46. 18 Lerche, EStL Sp. 1603. Vgl. dazu einige Pressegesetze der Länder w i e §4 Abs. 1 B a y P r G v. 3.10.1949 (BayBS I S. 310) u n d § 4 Abs. 4 des bad.württembergischen Gesetzes über die Presse v. 14.1.1964 (GBl S. 11). Z u den Modalitäten des Auskunftsrechts vgl. B V e r w G 25.3.1966 i n DVB1 1966, 575. 17 Lerche GR IV/1,465 u n d Werbung, S. 84. is Scheuner W D S t R L 22,2 u n d 92.

§ 4. Die Konkretisierung des Art. 5 Abs. 1 und 2 GG 1. Informationsfreiheit

und politische

73

Mitbestimmung

Ansatzpunkt für die Beschreibung des Typus der politischen I F ist die politische M i t w i r k u n g des Bürgers am demokratischen Staatsleben, die kurz als politische Mitbestimmung bezeichnet werden kann. Danach nehmen alle Bürger gleichberechtigt an der politischen Willensbildung teil. Der einzelne Staatsbürger, der insbesondere als Wähler m i t seiner Stimme über die staatliche Führung entscheidet, muß deshalb jederzeit i n der Lage sein, sich über das politische Geschehen i m In- und Ausland so umfassend und zuverlässig wie möglich zu unterrichten 19 . Erst durch die Information w i r d der Bürger i n der Lage sein, sich eine eigene politische Meinung zu bilden; denn diese erfordert eine umfassende Vergleichs- und Abwägungsbasis 20 . Das BVerfG sagt dazu i m „Spieger-Urteil vom 5. 8.1966: „Soll der Bürger politische Entscheidungen treffen, muß er umfassend informiert sein, aber auch die Meinungen kennen u n d gegenseitig abwägen können, die andere sich gebildet haben 2 1 ."

Das BVerfG hat mehrfach 22 den Funktionszusammenhang zwischen den Grundrechten des Art. 5 Abs. 1 GG und der freiheitlich-demokratischen Staatsordnung i n der Bundesrepublik dargelegt. Es hat ausgesprochen, daß die Grundrechte der Meinungsfreiheit für die freiheitliche Demokratie „schlechthin konstituierend" sind 2 3 . Damit ist schon angedeutet, daß sich das Gericht nicht mit der Sicherung der individuellen Rechtsstellung des Bürgers begnügt. Es sieht eine wesentliche Funktion der Rechte des A r t . 5 Abs. 1 GG darin, daß der freie und offene Meinungs- und Willensbildungsprozeß als solcher garantiert w i r d 2 4 . 2. Der demokratische

Meinungs-

und

Willensbildungsprozeß

Den demokratischen Meinungs- und Willensbildungsprozeß i m Strukturgefüge des Grundgesetzes hat das BVerfG i m Urteil über die Parteienfinanzierung vom 19. 7.1966 25 analysiert. Das BVerfG führt aus: i» Löffler, Der Verfassungsauftrag der Presse — Modellfall „Der Spiegel", 1963, S. 3; vgl. auch Hesse, S. 150. 2 ° Schmitt DVB1 1966,167 r. 21 N J W 1966, 1604 r. 22 BVerfGE 7,198 (208) „ L ü t h " - U r t e ü ; BVerfGE 5,85 (134, 199, 206 f.) K P D U r t e i l ; BVerfGE 12,205 (259 ff.) Fernseh-Urteil; BVerfG 19.7.1966 i n N J W 1966, 1499 ff. Parteienfinanzierungs-Urteil. 23 Vgl. insb. das K P D - U r t e i l des BVerfG (wie A n m . 22). 24 BVerfGE 8,104 (112); vgl. auch BVerfG 19.7.1966 i n N J W 1966,1499 ff. (1502 r). 2 ® N J W 1966,1499 ff.

74

1. T e i l : Das Grundrecht der Informationsfreiheit „ I n einem demokratischen Staatswesen muß sich insbesondere die Willensbildung des Volkes frei, offen u n d unreglementiert vollziehen . . . Willensbildung des Volkes u n d B i l d u n g des staatlichen Willens durch seine verfaßten Organe müssen unterschieden werden. V o n dieser U n t e r scheidung geht auch das G G aus. Es handelt i n A r t . 21 Abs. 1 G G von der Willensbildung des Volkes, i n A r t . 20 Abs. 2 G G von der B i l d u n g des Staatswillens (BVerfGE 8, 104; 113). N u r dann, w e n n das V o l k als V e r fassungs- u n d Kreationsorgan durch Wahlen u n d Abstimmungen selbst die Staatsgewalt ausübt (Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG), fällt die Äußerung des Volkswillens m i t der B i l d u n g des Staatswillens zusammen . . . Das V o l k bringt jedoch seinen politischen W i l l e n nicht n u r durch Wahlen u n d Abstimmungen zum Ausdruck. Das Recht des Bürgers auf Teilhabe an der politischen Willensbildung äußert sich nicht n u r i n der Stimmabgabe bei Wahlen, sondern auch i n der ständigen Einflußnahme auf den Prozeß der politischen Meinungsbildung, der B i l d u n g der »öffentlichen Meinung' . . . Willensbildung des Volkes u n d staatliche Willensbildung sind auf vielfältige Weise miteinander verschränkt. I n einer Demokratie muß sich diese Willensbildung aber v o m V o l k zu den Staatsorganen, nicht umgekehrt von den Staatsorganen zum V o l k hin, vollziehen . . . Das bedeutet, daß es den Staatsorganen grundsätzlich verwehrt ist, sich i n bezug auf den Prozeß der Meinungs- u n d Willensbildung des Volkes zu betätigen, daß dieser Prozeß also grundsätzlich ,staatsfrei' bleiben muß. E i n w i r k u n g e n . . . auf diesen Prozeß sind n u r dann m i t dem demokratischen Grundsatz der freien u n d offen Meinungs- u n d Willensbildung v o m V o l k zu den Staatsorganen vereinbar, w e n n sie durch einen besonderen, sie verfassungsrechtlich legitimierenden G r u n d gerechtfertigt w e r den können 2 6 ."

Diese beachtenswerte K o n z e p t i o n 2 7 des B V e r f G P u n k t e n f ü r die U n t e r s u c h u n g n u t z b a r z u m a c h e n :

ist

in

mehreren

a) M i t d e m g r u n d s ä t z l i c h e n V e r b o t des s t a a t l i c h e n E i n w i r k e n s a u f d e n M e i n u n g s b i l d u n g s p r o z e ß des V o l k e s 2 8 ist p r a k t i s c h schon das V e r b o t einer p o l i t i s c h e n K o n t r o l l e d e r M a s s e n m e d i e n ausgesprochen, ohne daß dies aus einer I n t e r p r e t a t i o n des A r t . 5 G G h ä t t e g e f o l g e r t w e r d e n müssen. Dieses E r g e b n i s k a n n jedoch n i c h t überraschen, w e n n m a n — w i e schon d a r g e l e g t 2 9 — das k o r r e s p o n d i e r e n d e V e r h ä l t n i s v o n 2« N J W 1966, 1499 ff. (15031). 27 Das U r t e i l ist z. T. kritisch aufgenommen worden, wobei sich die K r i t i k i m wesentlichen gegen die (hier nicht einschlägige) Qualifizierung der p o l i t i schen Parteien als „Wahlvorbereitungsorgane" richtet; vgl. Häberle JuS 1967, 64 u n d Hesse, S. 73. 28 Der v o m B V e r f G vertretene Dualismus von Staat u n d V o l k ist u m s t r i t ten; vgl. Häberle JuS 1967,64. Allgemein zum Dualismus der Kategorien „Staat" u n d „Gesellschaft" Ehmke i n Smend-FG 1962, S. 24; Ehmke w i l l diesen Dualismus überwinden, übersieht aber nicht, daß eine derartige A r g u mentation i n Deutschland vor 1945 dem totalen Staat Vorschub geleistet hat, so daß hier größte Vorsicht geboten ist. Die Gefahr, daß die Gesellschaft als „autonom" verstanden werden könnte, ist demgegenüber geringer. Vgl. unten 3. zur Integrationsfunktion der Massenmedien. 2 » Vgl. oben § 1 I I I .

§ 4. Die Konkretisierung des Art. 5 Abs. 1 und 2 GG

75

Staatsform und Meinungsfreiheit berücksichtigt. Es liegt i m Wesen der Demokratie begründet, daß die staatliche Einflußnahme — wie z. B. bei der politischen Filmkontrolle — grundsätzlich unstatthaft ist. Dam i t sind jedoch die grundrechtlichen Verbürgungen des A r t . 5 GG nicht überflüssig geworden. Die materiellen Grundrechte der Meinungsfreiheit und das Zensurverbot werden ja nicht nur für (im weitesten Sinn verstanden) politische, sondern auch unpolitische Beiträge zu gelten haben, was sich aus dem demokratischen Prinzip nicht ohne weiteres folgern läßt; man denke nur an „sittliche" Kontrollmaßnahmen. Zum anderen sind die Hechte der Meinungsfreiheit als subjektiv-öffentliche Rechte nach A r t . 19 Abs. 4 GG auch justitiabel — und darüber hinaus m i t dem Schutz besonderer „Verfassungsbeschwerden" ausgestattet —, was bei dem nur objektiven Grundsatz der staatsfreien Willensbildung des Volkes nicht der Fall wäre 3 0 . M i t der Konzeption des BVerfG ist auch die Beziehung zwischen Grundrecht und Staatsorganisation, insbesondere zwischen Art. 5 und A r t . 21 GG, hergestellt. Beide Kategorien stehen — wie schon die Erörterungen über den Typus als Interpretationselement gezeigt haben 3 1 — nicht beziehungslos nebeneinander, sondern w i r k e n (funktional) zusammen. Es w i r d sich später zeigen, daß aus dem Sinnzusammenhang zwischen Art. 5 und A r t . 21 GG ganz konkrete Folgerungen für die Reichweite des A r t . 5 gezogen werden können 32 . Für die typologische Erfassung der politischen I F ist das zwingend. b) Der Grundsatz, daß die politische Meinungsbildung des Volkes staatsfrei sein muß, w i r d allerdings vom BVerfG nicht ohne Einschränkungen aufgestellt. Das Gericht läßt Ausnahmen zu, soweit sie durch einen „besonderen, sie verfassungsrechtlich legitimierenden Grund" gerechtfertigt werden können. Staatliche Einwirkungen sind dabei i n positiver und negativer Hinsicht denkbar. aa) Das BVerfG behandelt als positive Einwirkung die „sogenannte Öffentlichkeitsarbeit" des Staates, soweit der Staat unter Verwendung aller Massenmedien der Öffentlichkeit seine Politik, seine Maßnahmen und Vorhaben sowie die künftig zu lösenden Fragen darlegt und erläutert 3 3 . Eine solche positive Einwirkung hält das BVerfG i m Hinblick auf Art. 5 GG für „unbedenklich" 3 4 . Freilich ist eine gewisse Skepsis des Gerichts unverkennbar, die sich schon i n der Titulierung Sieht m a n von der i m „Elfes"-Urteil der BVerfGE 6, 32 ff. gegebenen Auslegung des Begriffs der „verfassungsmäßigen Ordnung" des A r t . 2 Abs. 1 G G ab, die offensichtlich die enumerative Aufzählung i n § 90 Abs. 1 BVerfGG sprengt. 31 Vgl. oben §41. 32 Vgl. unten § 5 1 3 b). 33 N J W 1966,1503 r. 34 N J W 1966,1503 r.

76

1. Teil: Das Grundrecht der Informationsfreiheit

— „sogenannte" Öffentlichkeitsarbeit — zeigt. I n der Tat ist das W o r t „Öffentlichkeitsarbeit" — manchmal auch „public relations" u n d besonders treffend „Meinungspflege" genannt — nichts anderes als ein neutraler Ersatz für den Terminus Propaganda 35. Dieser Ausdruck w i r d i n der Kommunikationsforschung häufig angewandt u n d zwar i m Sinne einer Werbung für Ideen i m politischen, wirtschaftlichen oder einem anderen öffentlichkeitsbezogenen Bereich. N u r durch die einseitige, totalitäre Propaganda i m Dienste bestimmter Ideologien und insbesondere durch den Mißbrauch der Propagandamittel durch Nationalsozialismus und Kommunismus ist das W o r t heute stark i n Mißkredit geraten 3 6 . Dabei ist die Propaganda — w i e das B V e r f G sagt — verfassungsrechtlich legitimiert, wenn sie sich auf die Darlegung und Erläuterung der P o l i t i k beschränkt und — w i e man annehmen muß — auch den Urheber der „Information" erkennen läßt. Ja man w i r d sogar i m demokratischen Staatswesen auf eine gewisse staatliche Propaganda nicht verzichten können 3 7 . Dabei ist der entscheidende Unterschied zwischen totalitärer und demokratischer Propaganda zu beachten: dort die einseitig staatliche Orientierung ohne Duldung von Meinungsgegensätzen; hier die staatliche Propaganda neben der vielfältigen und oft widerspruchsvollen Propaganda der verschiedenen Interessengruppen u n d sonstigen K r ä f t e der pluralistischen Gesellschaft 38 . I n der Demokratie werden diese Konflikte hingenommen 3 9 u n d einer rationalen Lösung zugeführt. Dahrendorf bezeichnet das demokratische System als „Regierung durch K o n f l i k t " 4 0 . M i t dieser Konzeption des B V e r f G w i r d die schwer faßbare Materie der staatlichen Propaganda i n das Verfassungssystem des demokratischen Rechtsstaats eingegliedert. Durch einen Regel-AusnahmeMechanismus bürdet das B V e r f G insofern dem Staat die „Beweislast" auf, ob ein staatliches E i n w i r k e n auf den freien Prozeß der politischen Meinungsbildung verfassungsrechtlich legitimiert ist 4 1 . Unter diesen Gesichtspunkten werden etwa die staatlichen Maßnahmen der meinungspflegenden Filmförderung zu sehen sein. bb) Bei der beispielhaften Aufzählung von staatlichen E i n w i r k u n g e n auf den politischen Meinungsbildungsprozeß hat das B V e r f G die 35 Maletzke, S. 43, vgl. auch Lerche, Werbung, S. 11 f. 3« Maletzke, S.43. 37 Vgl. Leisner, Öffentlichkeitsarbeit der Regierung i m Rechtsstaat, 1966, S. 82 ff., 121; Häberle JuS 1967,69. 38 i n Anlehnung an Maletzke, S. 43/44. 39 Darin liegt der Unterschied zu totalitären Staaten, bei denen alles „gut" laufen muß. 40 Zit. nach Meyn, S. 6. 41 Diese Überlegungen finden sich auch i n der Spruchpraxis des U.S. Supreme Court; vgl. Eike v. Hippel N J W 1967,541 m i t weiteren Nachweisen.

§ 4. Die Konkretisierung des Art. 5 Abs. 1 und 2 GG

77

negativen Eingriffe nicht erwähnt; damit meint man solche Maßnahmen des Staates, die einen publizistischen Beitrag dem politischen Meinungsbildungsprozeß entziehen oder i h n der Öffentlichkeit n u r verändert zugänglich machen, also eine Information oder ein Informationsmittel präventiv oder repressiv ausschalten. Auch für solche E i n w i r k u n g e n der Kontrolle oder Zensur (im allgemeinen Sprachgebrauch) muß es — deutet man die Ausführungen des B V e r f G richtig — einen legitimierenden verfassungsrechtlichen G r u n d geben. W i r befinden uns hierbei (im Gegensatz zu den positiven Einwirkungen) auf dem gesicherten Boden staatlicher Eingriffsverwaltung, für die etwa durch die Grundsätze der Gesetzmäßigkeit der V e r w a l t u n g oder des Übermaßverbots handliche Begrenzungskriterien zur Verfügung stehen. Die große Konzeption des B V e r f G besteht darin, daß sie alle — positive w i e negative — E i n w i r k u n g e n auf den politischen Meinungsbildungsprozeß erfaßt und f ü r alle Maßnahmen dieser A r t eine verfassungsrechtliche Legitimation fordert. Das w i r d für alle staatlichen E i n w i r k u n g e n der genannten A r t rechtliche Konsequenzen zur Folge haben. I m besonderen etwa auch für die Kernfrage des A r t . 5 GG, was unter den „allgemeinen Gesetzen" zu verstehen ist, die nach A r t . 5 Abs. 2 GG die Schranken der Grundrechte der Meinungsfreiheit bestimmen. Bevor jedoch diese eigentliche Interpretation des A r t . 5 GG angegangen w i r d , ist noch der Typus der politischen I F durch Beschreibung eines weiteren Merkmals zu ergänzen. Der freie politische Meinungsbildungsprozeß kann nicht allein negativ durch die „Staatsfreiheit" gekennzeichnet werden, er ist auch positiv durch den Bezug auf das Schutzobjekt, nämlich die „öffentliche Meinung", zu charakterisieren 4 2 . I m Anschluß daran ist zu fragen, w i e sich die typologische Erfassung der I F auf die Grundrechtsstruktur a u s w i r k t 4 3 .

3. Die Funktion

der öffentlichen

Meinung

Die F u n k t i o n der Meinungsfreiheit liegt darin, daß sie die öffentliche Meinung begründet, fördert und erhält — wie Schmitt 44 treffend formuliert hat. So „amorph u n d k o m p l e x " 4 5 der Begriff der öffentlichen Meinung auch sein mag, so darf sein I n h a l t dennoch nicht der 42

I m folgenden sub 3. I m folgenden sub 4. 44 DVB1 1966,169. Nach Abschluß des Manuskripts ist das Werk von Heinrich Scholler, „Person und Öffentlichkeit", 1967, erschienen. Darin w i r d zur Funktion der öffentlichen Meinung ausführlich Stellung genommen (a.a.O., S. 75 ff., S. 95 ff.); ein direkter Bezug zur I F w i r d aber nicht hergestellt. I n eine Auseinandersetzung m i t Scholler k a n n hier nicht mehr eingetreten werden. 49 Lerche, Werbefernsehen, S. 9 und Werbung, S. 78. 43

78

1. Teil: Das Grundrecht der Informationsfreiheit

empirischen Soziologie allein überlassen werden. Gerade eine typologische Betrachtungsweise kann auf seine Relevanz für die rechtsnormative „Auslegung" der I F nicht verzichten, wenngleich typologisches Denken keine Definition der öffentlichen Meinung erfordert, sondern sich m i t der bloßen inhaltlichen Beschreibung begnügt. I m Anschluß an die Untersuchungen von Arndt 46 ist die öffentliche Meinung die „qualitativ-konstitutionelle Meinung" i m freiheitlichdemokratischen Staat, dem eine politisch freie Gesellschaft gegenübersteht 4 7 . Dabei sind dem Begriff des „öffentlichen" vier Aspekte abzugewinnen. (1) Die Meinung ist als erstes öffentlich wegen ihres Gegenstandes, also der Fragen von öffentlichem, d. h. allgemeinem, Interesse; das sind solche vorwiegend von politischem (im weitesten Sinne verstanden), also nicht nur von staatserheblichem Interesse. (2) Die Meinung ist als zweites öffentlich, w e i l sie sich m i t Fragen eines Staatswesens m i t Öffentlichkeitscharakter befaßt. Gegenüber dem ersten Aspekt ist dieser F a l l ein gesondertes K r i t e r i u m , w e i l es sich zwar auch m i t dem Gegenstand, zugleich jedoch m i t dem Adressaten der öffentlichen Meinung befaßt. Letztlich liegt diesem Aspekt der axiomatische Glaube an die segensreiche W i r k u n g der Publizität der Staatsgeschäfte zugrunde 4 8 , nach der Formulierung von Smend ein gewisser „Öffentlichkeitsoptimismus" 4 9 . (3) Die Meinung ist als drittes öffentlich, w e i l sie offen ist. Damit ist gemeint, daß die E i n w i r k u n g auf die öffentliche Meinung und i h r Empfang jedermann zugänglich sind. M a n kann auch an ein räumliches „Offensein" denken, also etwa an eine europäische oder sogar eine Weltmeinung. (4) Die Meinung ist schließlich als viertes öffentlich, da sie — besonders m i t Hilfe der Massenmedien — veröffentlicht wird. Diese Beziehung zwischen öffentlicher Meinung und Massenmedien ist für den Untersuchungsgegenstand besonders wichtig, da sie die M i t t l e r f u n k 46 Begriff u n d Wesen der öffentlichen Meinung, i n : Die öffentliche Meinung, hrsg. von Löffler, 1962, S. 1—19. 47 Z u m Dualismus von Gesellschaft und Staat s. oben Anm. 28. 4 8 I m Hinblick auf die öffentliche Meinimg hat Löffler, Die öffentliche Meinung, S. 20 festgestellt, es handle sich „ u m einen nicht beweisbaren Glaubenssatz der Demokratie, daß sich i m freien Geisteskampf der Meinungen am Ende das Richtige und Vernünftige durchsetzen werde; ohne diese Überzeugung erschiene das demokratische Grundprinzip, die Entscheidung über das Schicksal des Staatsganzen der jeweiligen Mehrheit anzuvertrauen, als geradezu halsbrecherische Kühnheit". 4® Vgl. Schmitt DVB1 1966,169.

§ 4. Die Konkretisierung des Art. 5 Abs. 1 und 2 GG

79

tion der Massenmedien zwischen dem einzelnen Bürger und der öffentlichen Meinung (und dem gesamten Meinungsbildungsprozeß) darlegt. Die Massenkommunikationsmittel erschöpfen sich jedoch nicht i n der Funktion als bloße „Medien" der öffentlichen Meinung; sie sind zugleich „Faktor" der öffentlichen Meinung. Diese Doppelfunktion hat auch das B V e r f G i m „Spiegel"-Urteil v o m 6. 8.1966 50 betont. A u f die Presse bezogen meint das Gericht, daß sich i n i h r die öffentliche Meinung „ a r t i k u l i e r t " ; zugleich sei sie „orientierende K r a f t " i n der öffentlichen Diskussion. Damit ist treffend der Sinnzusammenhang zwischen den Massenmedien u n d der öffentlichen Meinung dargestellt. Ging die Untersuchung bisher v o n der öffentlichen Meinung aus u n d legte u. a. die „Veröffentlichungsfunktion" der Masseninformationsmittel dar (Funktion als „ M e d i u m " der öffentlichen Meinung), so ist n u n von den Masseninformationsmitteln auszugehen u n d ihre „orientierende K r a f t " f ü r den Meinungsbildungsprozeß (Funktion als „ F a k t o r " der öffentlichen M e i nung) zu untersuchen.

Die Massenkommunikationsmittel haben i m Prozeß der öffentlichen Meinung i m wesentlichen drei Funktionen: die Informations-, die K r i t i k - und die Integrationsfunktion 6 1 . Die Informationsfunktion dient dazu, das Zeitgeschehen, insbesondere den Regierungsprozeß, überschaubar zu machen. Dies kann nicht nur i n Form von „objektiven" Berichten, sondern auch mittels wertender Äußerungen oder sogar Beiträgen mit unterhaltendem oder künstlerischem Charakter geschehen52. Daneben t r i t t die KritiJcfunktion, die dem einzelnen Massenkommunikationsmittel — freilich i n unterschiedlichem Maß — die Gelegenheit gibt, etwaige Mißstände i m demokratischen Staat aufzuspüren und anzuprangern, oder sogar politische oder gesellschaftliche Alternativen zu entwickeln 5 3 . Zur K r i t i k f u n k t i o n der Massenmedien (die sich zu einer Kontrollfunktion entwickeln kann) sagt Meyn: „Ohne scharfäugige Wächter wie die Massenmedien, die . . . u. a. zur Einbringung von parlamentarischen Anfragen und zur Einsetzung von Untersuchungsausschüssen anregen, liefe die Demokratie Gefahr, der K o r r u p t i o n oder der bürokratischen W i l l k ü r zu erliegen. Wenn Beamte aus falsch verstandener Rücksicht auf ihre Vorgesetzten u n d Politiker aus Furcht vor der Reaktion der Wähler Mißstände m i t dem Mantel der Nächstenliebe zudecken möchten, dann muß es Sache der Presse sein, sich zu Wort zu melden. Wo zarte Töne überhört werden, scheint es manchm a l geradezu geboten zu sein, daß die Presse eine sensationelle Aufmachung für die Berichterstattung über Korruptionsfälle wählt. Nicht die Presse, N J W 1966,1604 r. I n Anlehnung an Meyn, S. 6 f. m z . B. ein politisches Kabarett, eine politische K a r i k a t u r . m Meyn, S. 7; Hesse, S. 64. 51

80

1. Teil: Das Grundrecht der Informationsfreiheit

die Mißstände aufdeckt, schadet — w i e so oft behauptet — dem Ansehen der Bundesrepublik (in diesem Zusammenhang heißt es dann häufig: ,Das eigene Nest ist beschmutzt worden!'), sondern allein diejenigen, die f ü r solche Mißstände die Verantwortung tragen» 4 ."

Schließlich ist als drittes — weniger als zusätzliches, vielmehr als synthetisches Element — die Integrationsfunktion zu erwähnen 5 5 . Die Massenmedien stellen i n der freiheitlichen Demokratie ein ständiges „Verbindungsorgan zwischen dem Volk und seinen gewählten Vertretern i n Parlament und Regierung" dar, wie das BVerfG treffend i m „Spiegel"-Urteil vom 6. 8.1966 56 sagt. Die Massenmedien unterrichten nicht nur den Bürger über die Politik des Staates. Sie tragen auch die öffentliche Meinung „an die politisch handelnden Staatsorgane heran, die auf diese Weise ihre Entscheidungen auch i n Einzelfragen der Tagespolitik ständig am Maßstab der i m Volk tatsächlich vertretenen Auffassungen messen können" 5 7 . W i r sehen also einen zweispurigen Fluß von Informationen und Ideen und zwar i n jeweils entgegengesetzter Richtung; diese Mittlerfunktion der Massenmedien enthält also einen „politischen Einigungseffekt" 5 8 . Bei Darlegung dieser Funktionen der Massenmedien darf nicht verkannt werden, daß eine freie politische Meinungs- u n d Willensbildung erhebliche Anforderungen an Staat, Bürger und Massenmedien stellt. I n der deutschen Nachkriegsdemokratie mußte zunächst eine A r t demokratische Bewußtseinsbildung vorausgehen 5 9 , die allerdings noch nicht die letzte Festigkeit u n d Reife erlangt hat, wie sie i n traditionell demokratischen Nationen vorherrscht. Gerade dieser Umstand erfordert es, m i t besonderer Präzision das demokratische Prinzip m i t seiner A u s w i r k u n g auf die freie politische K o m m u n i k a t i o n zu beachten u n d die grundgesetzliche Ordnung nicht anzutasten. Die Rechtsprechung des B V e r f G hat dazu — w i e gezeigt — einen hervorragenden u n d aus der deutschen Staatspraxis nicht mehr wegzudenkenden Beitrag geleistet.

Faßt man die i m Typus der politischen I F aufgezeigten Funktionsmerkmale und Sinnzusammenhänge zusammen, so ergibt sich: Der Typus setzt bei der politischen Mitbestimmung des einzelnen Bürgers an, er sieht jedoch die Mitbestimmung des einzelnen m i t der Garantie eines freien Prozesses der politischen Meinungs- und W i l lensbildung verknüpft. Dieser Prozeß charakterisiert sich (positiv) durch die Anerkennung einer öffentlichen Meinung als orientierender K r a f t und der insoweit wirkenden Informations-, K r i t i k - und InteMeyn, S.7. 53 Schmitt DVB1 1966,169. 50 N J W 1966,1604. ®7 BVerfG N J W 1966,1604. ss Schmitt DVB1 1966,169 u n d insb. F N 108. 5» Vgl. den Diskussionsbeitrag von Justizminister Dr. Haussmann, i n : Die öffentliche Meinung, hrsg. v o n Löffler, 1962, S. 58.

§ 4. Die Konkretisierung des Art. 5 Abs. 1 und 2 GG

81

grationsfunktionen der Massenmedien. Er kennzeichnet sich (negativ) durch die grundsätzliche Staatsfreiheit und das Erfordernis besonderer verfassungsrechtlicher Legitimation für staatliche Einwirkungen. Daraus folgt, daß die politische I F die genannten Funktionen der Massenmedien i n einem grundsätzlich staatsfreien politischen Meinungs- und Willensbildungsprozeß individualbezogen sichert.

4. Die politische Informationsfreiheit

als Grundrecht

Der Typus der I F läßt einen Wandel i m allgemeinen Verständnis der Grundrechte offenbar werden. a) Die Staatsrechtslehre des 19. u n d des beginnenden 20. Jahrhunderts sah die Meinungsfreiheit als Grundrecht des „status negativus" an, also als einen Abwehranspruch des einzelnen gegen den Staat 6 0 . Die verbürgte Freiheit w a r nach Carl Schmitt 81 die „Freiheit vom Staat" i m Sinne eines „unpolitischen bürgerlichen Individualismus" 6 2 , d . h . des „bourgeoisen Rechtsstaats" 63 . V o r allem Smend 6 4 hat darauf hingewiesen, daß die Kommunikationsgrundrechte über die bloße historisch angestammte A b w e h r f u n k t i o n hinausgehen: der demokratische Staat brauche den verantwortungsbewußten Bürger, der von seinen Grundrechten nicht n u r negatorisch Gebrauch mache, sondern sie benütze, u m am öffentlichen (d.h. politischen, i m weiteren Sinn verstanden) Leben A n t e i l zu nehmen. Smend 65 spricht dabei treffend v o m „status politicus" als dem Standesrecht des Bürgers i m demokratischen Staat u n d legt damit w i e beim Typus der „politischen" I F den Funktionszusammenhang von Kommunikationsgrundrecht u n d demokratischer Staatsordnung dar. D a m i t steht fest, daß die F u n k t i o n der IE1 nicht eine „Freiheit vom Staat", sondern eine „Freiheit i m Staat" sein muß 6 6 . Der Begriff des Staates ist dabei i m Sinne eines demokratisch verfaßten Gemeinwesens zu verstehen, also nicht i n der Bedeutung, die er etwa i n der Wortprägung des „staatsfreien Meinungsbildungsprozesses" h a t 6 7 . 60 Ridder GR 11,244; Noltenius, S. 90 F N 7 iL 8. ei HdBdDStR I I , 591. 62 Smend, Bürger u n d Bourgeois, i n : Staatsrechtliche Abhandlungen, S. 314. 63 Smend (wie Anm. 62); vgl. auch Noltenius, S. 91. 64 W D S t R L 4,44 ff. u n d i n weiteren Abhandlungen, zusammengestellt bei Noltenius, S. 91 F N 14. 68 Staatsrechtliche Abhandlungen, S. 316. 66 Smend (wie Anm. 65); Scheuner V V D S t R L 22,20 spricht von der lebendigen Anteilnahme am Ganzen, von Mitgestaltung u n d Mitverantwortung. 67 Vgl. oben sub 2. 6 Wohland

82

1. Teil: Das Grundrecht der Informationsfreiheit

Man kann diesen Gedankengang noch weiterführen und die Funktion der Grundrechte i n der Demokratie i m allgemeinen erörtern. Die historische Frontstellung zwischen Bürger und souveräner Obrigkeit mußte theoretisch i n dem Augenblick ihren Sinn verlieren, i n dem die Souveränität des Volkes selbst begründet wurde. Thiel 68 sagt dazu: „Der Souverän konnte dem Volke nicht mehr das M a u l verbieten, wenn er selbst das V o l k war."

Es ist klar, daß diese Identitätsvorstellung die Funktion von Grundrechten, die etwa auch gegenüber dem Gesetzgeber wirksam werden, schwerlich erklären kann, j a i n puristischer Konsequenz die Grundrechte überhaupt für überflüssig erklären muß 6 9 . Hier liegt auch die Wurzel jener Vorstellungen, die heute ein Grundrecht allzu unbesehen zur Disposition des Gesetzgebers stellen, da dieser ja als erster Repräsentant des Volkes der beste Garant für die Interessen der Bürger sei. Die Auswirkungen dieser Ansicht werden bei der Frage nach den grundrechtsbeschränkenden „allgemeinen" Gesetzen des A r t . 5 Abs. 2 GG sichtbar werden. A n dieser Stelle genügt der Hinweis, daß das Modell der Identität von Regierten und Regierenden m i t größter Vorsicht zu verwenden ist 7 0 . Das souveräne Volk „regiert" ja lediglich durch Repräsentanten, die durchaus i n der Lage sind, das Volk durch Gesetze und Vollzugsakte zu „bevormunden". Auf ein „demokratisches Mißtrauen" ist deshalb auch gegenüber Repräsentanten des Volkes nicht zu verzichten. b) Vor diesem Hintergrund soll nun der rechtliche Standort der politischen I F bestimmt werden. Besonders Ridder hat dazu die Doppeldeutigkeit der Meinungsfreiheit i n A r t . 5 GG betont 7 1 . Nach seiner Ansicht handelt es sich einmal u m ein „klassisches" individuelles Freiheitsrecht, zum anderen um den Schutz der „öffentlichen" Meinungsfreiheit. M i t dem letzteren beschreibt Ridder Elemente des offenen politischen Meinungsprozesses, wie sie bereits bei dem Typus der politischen I F dargestellt wurden. Nach seiner Auffassung w i r d die „öffentliche" Meinungsfreiheit nicht um der freien Entfaltung der Persönlichkeit willen, sondern als „reflexartiger Schutz" unter der Zielrichtung des A r t . 21 GG gewährleistet. Er w i l l damit nur der klassischen Meinungsfreiheit Grundrechtsqualität i m Sinne eines subjekes F K 1964,70. 69 Die Identitätsvorstellung wurde i n der marxistischen Theorie weiterentwickelt u n d dient weitgehend zur Begründung der „Volksdemokratie" als Staatsform ohne Gewaltenteilung, Grundrechte u n d verfassungsrechtliche Machtkontrolle. 7 ° Vgl. oben Anm.28. n Ridder GR I I , 265.

§ 4. Die Konkretisierung des Art. 5 Abs. 1 und 2 GG

83

tiven öffentlichen Rechts zugestehen und die „öffentliche" Meinungsfreiheit ganz bei der objektiven Rechtsnorm des A r t . 21 GG ansiedeln, die lediglich Rechtsreflexe zum Schutz des Bürgers bereithält 7 2 . Es ist das Verdienst Ridders, den Sinnzusammenhang zwischen A r t . 5 und A r t . 21 GG als erster gesehen und aus dieser funktionalen Beziehung auch rechtsdogmatische Folgerungen gezogen zu haben 73 . Auch die Unterscheidung einer spezifischen öffentlichen — hier politisch genannten — Funktion der Meinungsfreiheit ist wertvoll 7 4 . Freilich w i r d man nicht so weit gehen dürfen, von dem politischen Grundrecht der Meinungsfreiheit einen bloßen Rechtsreflex übrigzulassen 75 . Scheuner bemerkt zu Recht, daß bei einer solchen Betrachtungsweise „das Moment individueller Berechtigung ohne Not zu sehr zurückgestellt ist" 7 6 . Es ist auch schwer verständlich, weshalb ein Bürger i m Bereich der politischen Kommunikation nur als „Medium" des öffentlichen Meinungsbildungsprozesses behandelt wird, dem nur der vage Reflex des A r t . 21 GG zugute kommen soll, während i h m i m Bereich der nicht-politischen Kommunikation der volle Grundrechtsschutz zusteht. Bei der von Ridder vorgenommenen Aufspaltung des A r t . 5 GG und der Verlagerung eines „öffentlichen" Teils nach A r t . 21 GG handelt es sich damit u m eine Verobjektivierung des Grundrechts der Meinungsfreiheit, die letztlich dem Recht seinen „Rechts"-charakter raubt und einen unbrauchbaren Torso zurückläßt 77 . Wenn auch zwischen A r t . 5 und A r t . 21 GG höchst wirksame Sinnzusammenhänge bestehen, so bedarf es dennoch keiner teilweisen Verlagerung oder anderer dogmatischer Operationen am Grundrechtsgefüge: die typenmäßige Auffächerung des einen Grundrechts (wie hier m i t dem Typus der politischen IF) sichert den Funktionszusammenhang (wie hier mit dem Prozeß freier Meinungsbildung), ohne die Subjektivität des Grundrechts aufgeben zu müssen. Der Typus der politischen I F zeigt so den Zusammenhang zwischen Kommunikationsgrundrecht und den Funktionen der Massenmedien i m freien politischen Meinungsbildungsprozeß i m Sinne des Art. 21 GG 72 Ridder GR I I , 289. Es erscheint nicht ausgeschlossen, daß hier Identitätsvorstellungen g e w i r k t haben; deutlich etwa die Bezugnahme auf die „salus rei publicae". 73 Das hebt auch Scheuner, Fernsehstreit I, S. 334 hervor. 74 a. A . Noltenius, S. 95, die es nicht f ü r zulässig hält, beide Komponenten des einheitlichen Grundrechts zu trennen. Die hier vertretene Lösung verm i t t e l t zwischen den Lösungen von Ridder u n d Noltenius. 75 Insoweit ist die K r i t i k von Noltenius (wie A n m . 77) berechtigt. 70 Scheuner, Fernsehstreit I, S. 334. 77 Vgl. Scholler, Die Freiheit des Gewissens, 1958, S. 107, der von der Subjektivität der Grundrechte als deren „articulus stantis et cadentis" spricht. 6*

84

1. Teil: Das Grundrecht der Informationsfreiheit

auf. Diese Erkenntnis ermöglicht es, daß Grundrecht der I F nun mit seinen verfassungsgesetzlichen Merkmalen i n A r t . 5 Abs. 1 und 2 GG zu konkretisieren. § 5. Der Inhalt der politischen Informationsfreiheit (I): Die negative Abgrenzung des Schutzbereichs durch „allgemeine Gesetze" im Sinne des Art. 5 Abs. 2 GG Für die Konkretisierung des Inhalts der politischen I F stehen i m Gefüge des A r t . 5 GG zwei Ansatzpunkte zur Verfügung: die positive Fixierung i m Absatz 1 Satz 1 („Jeder hat das Recht, . . . sich aus allgemein zugänglichen Quellen ungehindert zu unterrichten") und die negative Abgrenzung i n Absatz 2 („Diese Rechte [also auch die IF] finden ihre Schranken i n den Vorschriften der allgemeinen Gesetze . . . " ) . Die Formulierung der beiden Absätze zeigt — wie Fechner zu Recht bemerkt — eine „beunruhigende Spannung", die „aus dem Widerspruch zwischen Garantie und Nichtrealisierbarkeit der Grundrechte hervorgeht" 1 . Dies ist bei A r t . 5 GG besonders auffällig, da die Feststellung des Rechts und die Möglichkeiten seiner Beschränkung i n getrennten Absätzen erfolgt. Hier erweckt die Selbständigkeit des ersten Absatzes die Illusion der uneingeschränkten Geltung, die dann beim Lesen des zweiten Absatzes herb enttäuscht w i r d 2 . Das ist freilich keine Besonderheit des Grundgesetzes. W i r finden selbständige Einschränkungsvorschriften wie schon erwähnt 8 z. B. i n A r t . 2 des UNO-Konventionsentwurfs über die I F und Art. 10 Abs. 2 MRK. Hier zeigt sich eine gewisse „Zwielichtigkeit" 4 der Grundrechtsverbürgungen, der sich auch das Grundgesetz nicht entziehen konnte. Nach dem Gesagten w i r d klar, daß die Grundrechtseffektivität der I F wesentlich von der Reichweite der „allgemeinen Gesetze" abhängt. Hier ist rechtstechnisch letztlich der Ort, wo die Konflikte zwischen I F und staatlicher Kontrolle entschieden werden müssen. Es empfiehlt sich daher, zunächst die Bedeutung des Gesetzesvorbehalts nach A r t . 5 Abs. 2 GG zu klären 5 . Erst wenn damit das Wirkungsfeld der I F „von 1

Fechner, Die soziologische Grenze der Grundrechte, 1954, S. 1—4. a Fechner (wie A n m . 1). » Vgl. oben § 2 I I 2 b u. I I I 2 a. 4 v. M - K , S. 121. 5 M i t der Schranke des A r t . 5 Abs. 2 GG w i r d das verfassungsrechtliche Verhältnis der Rechte des A r t . 5 Abs. 1 GG zu irgendwelchen konkurrierenden Rechtsgütern, gleich welcher A r t , abschließend geregelt. Vgl. dazu Böttcher, S. 90. D a m i t steht auch fest, daß eine „allgemeine" Vorbehaltsschranke aus A r t . 2 Abs. 1 GG nicht anzuerkennen ist, da sonst die Theorie der abgestuften Gesetzesvorbehalte ohne S i n n wäre.

§ 5. Die negative Abgrenzung des Schutzbereichs

85

außen" abgesteckt ist 6 , lassen sich — quasi „innerhalb" des Feldes — die Merkmale der ungehinderten Unterrichtung aus allgemein zugänglichen Quellen punktuell bestimmen 7 . I. Der Vorbehalt der „allgemeinen Gesetze" Schon i n der Weimarer Verfassung w a r durch A r t . 118 das klassische Recht der freien Meinungsäußerung nur „innerhalb der Schranken der allgemeinen Gesetze" gewährt. Obwohl das Erfordernis der „Allgemeinheit" nur durch ein Redaktionsversehen i n den Weimarer Verfassungstext aufgenommen wurde 8 , sprach man dem Erfordernis eine besondere Bedeutung zu 9 . Es ist deshalb nicht anzunehmen, daß der Grundgesetzgeber, dem dieser Sachverhalt zweifellos bekannt war, das Redaktionsversehen wiederholt hat 1 0 . Freilich ist die Auslegung des Begriffs der allgemeinen Gesetze wie schon i n der Weimarer Zeit lebhaft umstritten. Dabei geht es i m wesentlichen um den Sinn des Wortes „allgemein" 1 1 . Auch das B V e r f G hat bisher nicht vermocht, eine allgemein akzeptierte Formel über die Bedeutung der „allgemeinen Gesetze" zu liefern 1 2 . Dies hat seinen G r u n d allein i n der S t r u k t u r dieses v o m Grundgesetzgeber v e r wendeten Begriffs u n d nicht etwa darin, daß das Gericht die Bedeutung des „Allgemeinen" verkannt hätte. Die Diskussion w a r einige Zeit erstarrt 1 8 , sie ist aber durch die kritischen Stellungnahmen von Lerche 14 u n d Bettermann1® zur Rechtsprechung des B V e r f G 1 6 neu aufgelebt, aber nicht durch B i l d u n g einer „herrschenden Meinung" abgeschlossen worden. Zuletzt hat Böttcher 17 den Stand der Entwicklung dargelegt, so daß sich die vorliegende A r b e i t auf diese Untersuchung stützen k a n n ; es w i r d sich jedoch erweisen, daß die Ergebnisse von Böttcher noch einer Ergänzung bedürfen.

Bei der Begrenzung des Grundrechts der I F durch die „allgemeinen Gesetze" w i r d das Strukturverhältnis von Grundrecht und Gesetzgeber angesprochen, wie es in den verschiedenen Formen der „Gesetzesvorbehalte" ausgestaltet ist. Bei dem Vorbehalt des A r t . 5 Abs. 2 GG wer• Dies w i r d i m vorliegenden § 5 der A r b e i t getan. s. dazu § 6 der Arbeit. 8 Vgl. Rothenbücher W D S t R L 4,18; Ridder GR I I , 281. ® Freilich wurde i m Hinblick auf die Entstehungsgeschichte auch die A n sicht vertreten, daß dem W o r t „allgemein" jede Bedeutung abzusprechen sei. So: Jellinek W D S t R L 4,83 u n d J W 1921,1058 m i t weiteren Nachweisen. 10 Obwohl die Aufnahme der Weimarer Klausel i n den G G - T e x t nicht Gegenstand ausführlicher Debatten w a r ; vgl. oben § 3 I I 2 c. 11 Der Gesetzesbegriff w i r d weiter unten sub I I behandelt. 12 Wittig B a y V B l 1967,110 F N 13. " Vgl. Böttcher, S. 91 F N 127. 14 GR IV/1,473 ff. u n d Übermaß, S. 112. is JZ 1964, 601 ff. 10 Grundlegend das „ L ü t h " - U r t e i l i n BVerfGE 7,198 ff. 17 Die politische Treupflicht der Beamten u n d Soldaten u n d die G r u n d rechte der Kommunikation, 1967, S. 90—115. 7

86

1. Teil: Das Grundrecht der Informationsfreiheit

den die Schranken der I F durch „allgemeine" legislative Maßnahmen des einfachen Gesetzgebers bestimmt, so daß das Grundrecht seine Ausprägung erst durch die genannten Gesetze erhält. Die Bedeutung des „Allgemeinen" sieht nun Lerche darin, daß die Verfassung zur Gestaltung des grundrechtlichen Bezirks des A r t . 5 Abs. 1 GG ein i n andere Zielrichtung gehendes gesetzgeberisches Normieren verwendet 1 8 . Nach Ansicht Lerches gelingt dies rechtstechnisch durch die Verweisung auf (verfassungs-)externe Normengefüge, die durch den Gesetzgeber ohne Blickrichtung auf das Grundrecht des A r t . 5 GG aufgebaut werden. Das „Profil" dieser externen Normen bezeichnet dann automatisch — also mittelbar — die Grenzen der IF. So spricht Lerche von „mittelbarer Grundrechtsprägung" durch den Gesetzgeber. Die Richtigkeit dieser These läßt sich damit zeigen, daß m a n Beispiele von gesetzlichen Vorschriften nennt, die ohne spezifischen Bezug auf die I F des A r t . 5 GG erlassen wurden, die aber dennoch dem Informationsrecht eine Schranke setzen. Hans Schneiderhat eine Reihe solcher Beispiele genannt. E t w a die Bestimmungen zum Schutz der Sonn- u n d Feiertage, wodurch u. a. auch die Postzustellung von Zeitungen u n d anderen Druckpublikationen eingeschränkt w i r d ; Anordnungen über Stromsperren aus technischen Gründen, durch welche u. a. auch der Rundfunkempfang i n M i t leidenschaft gezogen w i r d ; oder Devisenvorschriften, die es einem Inlandsbewohner nicht gestatten, Geldbeträge ins Ausland zu überweisen, weswegen er eine ausländische Zeitschrift nicht mehr abonnieren kann. M i t derartigen Bestimmungen prägt der Gesetzgeber die Reichweite der I F auf „mittelbare" Weise.

Freilich w i r d durch die mittelbare Grundrechtsprägung der Rechtsgehalt des „Allgemeinen" nicht erschöpft. Damit werden nämlich die Fälle der unmittelbaren Grundrechtsprägung durch den Gesetzgeber nicht erfaßt, also alle die Fälle, i n denen der Gesetzgeber eine Norm m i t Blickrichtung auf das Grundrecht der I F erläßt. Diese gezielte Grundrechtsprägung muß auch zu den „allgemeinen" Gesetzen gerechnet werden, wobei schon jetzt deutlich wird, daß rein formal schwerlich bestimmt werden kann, wann ein unmittelbar grundrechtsprägendes Gesetz zulässig ist oder nicht; denn man w i r d von vornherein eine Auslegung nach dem „Alles-oder-Nichts-Prinzip", d.h. also: alle Gesetze, auch die unmittelbar grundrechtsprägenden, sind „allgemeine" Gesetze (im Ergebnis: ein allgemeiner Gesetzesvorbehalt), oder: unmittelbar grundrechtsprägende Gesetze sind ausnahmslos keine „allgemeinen" Gesetze (im Ergebnis: ein praktisch gesetzesfestes Grundrecht), nicht befürworten können. Hier gilt es — wie so oft — einen Weg i n der Mitte zu finden. 18 Lerche, Übermaß, S. 112 u n d GR IV/1,474. Fernsehstreit I, S. 450.

§ 5. Die negative Abgrenzung des Schutzbereichs

87

Beispiele f ü r die unmittelbare Grundrechtsprägung liefert der U n t e r suchungsgegenstand. Wenn nach § 5 V e r b r G etwa untersagt ist, einen F i l m m i t Propagandacharakter i n die Bundesrepublik einzuführen, so ist m i t dieser Regelung auf die I F „ u n m i t t e l b a r " Bezug genommen. — M a n w i r d daher i m folgenden von der Doppelstruktur der „allgemeinen" Gesetze ausgehen müssen.

1. Die mittelbare

Grundrechtsprägung

durch „allgemeine

Gesetze"

I m Bereich der mittelbaren Grundrechtsprägung werden — nach der Terminologie Lerches 20 — „reflexive" Gesetze ohne weiteres als zulässige „allgemeine" Gesetze i m Sinne des A r t . 5 Abs. 2 GG zu gelten haben. Reflexive Gesetze sind dabei solche, die die Berührung des grundrechtlichen Rechtsguts (der Meinungsfreiheit) als notwendige Nebenwirkung hinnehmen, um eine m i t der Meinungsfreiheit nicht zusammenhängende Materie zu regeln. Dabei w i r d es weniger auf den Willen des Gesetzgebers als auf den normativen Gesamtbefund und die i n i h m erkennbare Zielrichtung legislativer Tätigkeit ankommen. Lerche 21 meint, daß auch reflexive Gesetze „gewichtige Einbrüche i n das Grundrechtsgefüge" m i t sich bringen können; ist dabei das „Ausmaß dieser reflexiven Berührung einem unzulässigen direkten Eingriff i n das Rechtsgut (des Art. 5 GG) gleichzuachten", so soll das „allgemeine" Gesetz als unzulässig zu betrachten sein. Diese Sperre „eingriffsgleicher Reflexe" macht deutlich, daß eigentlich der Bereich der mittelbaren Grundrechtsprägung verlassen ist; denn i m Falle eines gewichtigen Einbruchs i n das Gefüge des A r t . 5 GG handelt es sich eben nicht mehr um ein Gesetz, das eine m i t der Meinungsfreiheit nicht zusammenhängende Materie regelt 2 2 .

2. Die

unmittelbare

Grundrechtsprägung

durch

„allgemeine

Gesetze"

I m Bereich der unmittelbaren Grundrechtsprägung liegen die eigentlichen Probleme des „Allgemeinen"; nämlich: wie weit kann der Gesetzgeber mit dem Grundrecht der Meinungsfreiheit (insbesondere der IF) disponieren? Obwohl bisher eine Unterscheidung nach mittelbarer und unmittelbarer Grundrechtsprägung i m Rahmen des A r t . 5 GG nicht vorgenommen wurde, können doch die i n der Rechtsprechung und Literatur vertretenen Ansichten zum Gesamtkomplex der allgemeiner Gesetze verwertet werden; denn die verfassungsrechtlich umstrittenen Gesetze liegen in der Regel i m Bereich der unmittelbaren Grundrechts20 GR IV/1,474. 21 GR IV/1, 473 u n d 476; vgl. auch Lerche, Werbung, S. 108. 22 Vgl. Böttcher, S. 108.

88

1. T e i l : Das Grundrecht der Informationsfreiheit

p r ä g u n g , so daß m a n sich b i s h e r — ohne sich dessen b e w u ß t gewesen z u sein — m e i s t i n diesem B e r e i c h bewegte. Es l i e g e n f o r m e l l e u n d m a t e r i e l l e Auslegungsversuche v o r . a) D i e formelle B e t r a c h t u n g s w e i s e geht v o n d e m Gegensatz „ l e x specialis — l e x generalis" a u s 2 3 . E i n Gesetz ist nach dieser A n s i c h t n i c h t „ a l l g e m e i n " u n d d a m i t auch n i c h t Schranke der K o m m u n i k a t i o n s grundrechte, w e n n „es sich gegen diese G r u n d r e c h t e als solche r i c h t e t " 2 4 . A u f eine k u r z e F o r m e l gebracht s i n d — nach Häntzschel — solche Gesetze „ a l l g e m e i n e " , die „ n i c h t Sonderrecht gegen die M e i n u n g s f r e i h e i t e n t h a l t e n " 2 5 . I n l e t z t e r K o n s e q u e n z f o r m a l e r L o g i k sieht m a n den i n n e r e n G r u n d der „ a l l g e m e i n e n Gesetze" i m Gleichheitssatz, d . h . i n d e m Verfassungsgebot, die Gesetze g l e i c h m ä ß i g gegen j e d e r m a n n a n z u w e n d e n . So h e i ß t es e t w a b e i Kemper: „ A r t . 5 G G gewährleistet nicht eine unbeschränkte sondern gleiche Behandlung für diejenigen, die die Meinungsfreiheit ausüben. Eine Beeinträchtigung der ist nicht ausgeschlossen, sondern n u r eine gesonderte Ausübung der Grundrechte des A r t . 5 Abs. 1 G G 2 6 . " U n d Bettermann

Meinungsfreiheit, Grundrechte der Meinungsfreiheit Behandlung bei

formuliert:

„Die Freiheitsbeschränkungen, die i n allgemeinen Gesetzen enthalten sind, beschränken von Verfassungs wegen auch die Freiheiten des A r t . 5 Abs. 1 GG. Was »allgemein' verboten ist, das ist auch i m Bereich des A r t . 5 Abs. 1 . . . untersagt. E i n Eingriff, der dem Staat allgemein erlaubt ist, der ist auch i m Bereich des A r t . 5 Abs. 1 zulässig 2 7 ." D a m i t geht nach diesen M e i n u n g e n jede m i t A r t . 3 G G v e r e i n b a r e „ l e x generalis" d e n G r u n d r e c h t e n des A r t . 5 A b s . 1 G G v o r u n d A r t . 5 A b s . 2 G G b i l d e t e i n e n schlichten G e s e t z e s v o r b e h a l t 2 8 . Der Versuch, die (zulässigen) allgemeinen Gesetze m i t H i l f e des Gleichheitssatzes von (unzulässigen) Sondergesetzen zu trennen, hat eine deutliche Parallele i m Recht des Vermögensschutzes. Hierbei geht es insbesondere u m 23 Kemper, S. 63. Neuerdings sieht Copió, S. 29 die rechtsbegriffliche S t r u k t u r der „allgemeinen Gesetze" i n der Verknüpfung einer Eingriffsgewähr für allgemein anerkannte soziale Präferenzen u n d einer Eingriffssperre f ü r gruppenkontroverse Sonderinteressen. 24 Nachweise bei Kemper, S. 63 F N 31; vgl. auch Ridder GR 11,282. 2 s Zit. nach v. M - K , S. 250. 26 Kemper, S. 65. 27 Bettermann JZ 1964,6031. 2 » Wie Schmitt JZ 1967,154 r. bemerkt, w ü r d e eine solche Auslegung zur Rechtslage nach der Preußischen Verfassung v. 31.1.1850 zurückführen, die — abgesehen v o m Zensurverbot — die Presse unter einen einfachen Gesetzes vorbehält stellte; dabei tauchte auch zum ersten M a l der Begriff der „allgemeinen" (Straf-)Gesetze auf. Es ist schwer vorstellbar, daß die über hundertjährige Entwicklung zum freiheitlich-demokratischen Rechtsstaat hier keine Änderung herbeigeführt hätte.

§ 5. Die negative Abgrenzung des Schutzbereichs

89

die Abgrenzung zwischen Enteignung u n d Sozialpflichtiger Eigentumsbindung. Der B G H 2 9 sieht hier m i t seiner „Sonderopfertheorie" das Wesen der Enteignung gerade i n der Verletzung des Gleichheitssatzes. Die Bedenklichkeit dieser These 3 0 liegt auf der Hand, wenn etwa ein Gesetz u n m i t t e l bar die Eigentumssphäre berührt. Mag es i n einem solchen F a l l noch sozialpolitisch angängig sein, eine Enteignungsentschädigung nach dem Motto „geteiltes Leid ist halbes L e i d " zu versagen, so n i m m t die generell angeordnete Einschränkung der Freiheiten des A r t . 5 Abs. 1 GG dieser Maßnahme keineswegs den Unrechtsgehalt; i m Gegenteil: je genereller die Freiheiten des A r t . 5 GG eingeschränkt werden, desto schwerer wiegt der Freiheitsverlust.

So kann das Gleichheitsgebot nicht als ausreichende Interpretationsgrundlage für den Begriff der „allgemeinen Gesetze" i n Betracht kommen. Eine solche Auslegung muß schon deshalb verdächtig erscheinen, da sie auf die Funktion des Kommunikationsgrundrechts — die etwa durch typologische Auffächerung erkennbar wäre — nicht eingeht. Hier sind jedoch Differenzierungen notwendig, die eben m i t der „stumpfen Waffe des Gleichheitssatzes" nicht herausgearbeitet werden können 3 1 . Z u r „Sonderrechtsklausel" hat schon Scheuner bemerkt, daß m i t dem Gegensatz „generell-speziell" nichts anzufangen sei 32 . Nach wie vor gilt hier die Feststellung Smends, der Fehler dieser Auslegungsversuche liege darin, „daß sie die i n Frage stehenden Worte formallogisch aus sich heraus auszulegen versuchen, indem sie fragen, w o r i n die Besonderheit liege, die durch das Erfordernis der Allgemeinheit der grundrechtsbeschränkenden Gesetze ausgeschlossen werden soll" 3 3 . Die formelle Auslegung hat sich somit als unzureichend erwiesen 34 . b) Die materiellen Auslegungsversuche unterscheiden nicht (negativ) bestimmte „besondere" Gesetze als verfassungswidrig, sondern arbeiten statt dessen (positiv) den Verfassungsvorrang der Meinungsfreiheit i m Verhältnis zu den sie begrenzenden Gesetzen heraus. Grundlegend hat dazu Smend 35 dargelegt, daß es sich bei der Allgemeinheit der Gesetze u m die „materiale Allgemeinheit der Aufklärung" handle; allgemeine Gesetze seien Normen von solch „allgemeiner Geltung", daß sie 29 Vgl. etwa die Entscheidung des Großen Zivilsenats i n B G H Z 6,270 (278). Inzwischen ist durch die Klausel der sog. Situationsgebundenheit eine gewisse Modifikation der Rspr. des B G H eingetreten. so Das B V e r w G sieht i n st. Rspr. das Wesen der Enteignung i n dem materiellen Moment der Schwere und Tragweite des Eingriffs; vgl. BVerwGE 5,143 (145). 31 Lerche GR IV/1,463 sagt treffend, das Gleichheitsgebot sei heute allein nicht mehr imstande, dem so grundsätzlich veränderten Erscheinungsbild gesetzgeberischen Wirkens und Formens gerecht zu werden. 32 Scheuner W D S t R L 22, 80/81. 33 Zit. nach Schmidt JZ 1967,1541. 34 i m Ergebnis ebenso: Böttcher, S. 111. 35 W D S t R L 4, 51.

90

1. Teil: Das Grundrecht der Informationsfreiheit

auch gegenüber den Kommunikationsgrundrechten beachtet werden müßten 3 6 . Ein Gesetz ist damit nur dann allgemein und Schranke der Meinungsfreiheit, wenn die Rechtsgüter der Allgemeinheit den Vorrang vor dem Rechtsgut der Meinungsfreiheit verdienen. Somit w i r d eine Abwägung zwischen dem Rechtsgut der Meinungsfreiheit und demjenigen Rechtsgut, das durch das einfache Gesetz geschützt wird, erforderlich 37 . Diese auf Smend zurückgehenden Grundsätze hat auch das BVerfG i m bekannten „ L ü t h " - U r t e i l vom 15.1.1958 übernommen und dabei zum Verhältnis von Grundrecht und „allgemeinen Gesetzen" ausgeführt: „Die allgemeinen Gesetze* müssen i n ihrer das Grundrecht beschränkenden W i r k u n g ihrerseits i m Lichte der Bedeutung dieses Grundrechts gesehen u n d so interpretiert werden, daß der besondere Wertgehalt dieses Rechts, der i n der freiheitlichen Demokratie zu einer grundsätzlichen V e r m u t u n g für die Freiheit der Rede i n allen Bereichen, namentlich aber i m öffentlichen Leben führen muß, gewahrt bleibt. Die gegenseitige Beziehung zwischen Grundrecht u n d allgemeinem Gesetz ist also nicht als einseitige Beschränkung der Geltungskraft des Grundrechts durch die »allgemeinen Gesetze' aufzufassen; es findet vielmehr eine Wechselwirkung statt i n dem Sinn, daß die »allgemeinen Gesetze' zwar dem Wortlaut nach dem Grundrecht Schranken setzen, ihrerseits aber aus der Erkenntnis der wertsetzenden Bedeutung dieses Grundrechts i m freiheitlichen demokratischen Staat ausgelegt u n d so i n ihrer das Grundrecht beschränkenden W i r k u n g selbst wieder eingeschränkt werden müssen 3 8 ."

Das BVerfG hat diese Wechselwirkungstheorie auf mehrere Einzelrechte der Meinungsfreiheit angewandt 39 , so daß die Ausdehnung auf die I F keinen Bedenken begegnet. Die Bedeutung dieser Theorie liegt darin, daß m i t ihr der typologische Sinnzusammenhang zwischen I F und freiheitlich demokratischer Staatsordnung aufgezeigt w i r d ; das verhindert zugleich, daß schlichte Gesetze die gehobene Ebene des Verfassungsrechts „überwuchern" 4 0 . I n der Sache selbst ist nach Ansicht des BVerfG ein Eingriff i n die Rechte der Meinungsfreiheit zum Schutze eines anderen Rechtsguts nicht zulässig, soweit die Meinungsfreiheit vor diesem anderen Rechtsgut den Vorrang verdient. Freilich weicht das BVerfG im Lüth-Urteil v o n der Smendschen Grundlage insofern ab, als es zur Feststellung, ob

i m Einzelfall ein „allgemeines Gesetz" vorliegt, eine Abwägung zwi36 Smend (wie Anm. 35) u. Kaufmann V V D S t R L 4, 81. 37 Vgl. Scheuner V V D S t R L 22,81; Häberle, S.31ff. 38 BVerfGE 7,198 (208/209). 39 Vgl. f ü r die Pressefreiheit: BVerfG 5.8.1966 N J W 1966,1605; für die I F : BVerfG 19. 2.1963 N J W 1963, 755. Vgl. auch v. Gerkan M D R 1967, 91. 40 Vgl. den Diskussionsbeitrag Ridders i n V V D S t R L 22,174.

§ 5. Die negative Abgrenzung des Schutzbereichs

91

sehen den Interessen der jeweils Beteiligten und nicht einen Wertvergleich zweier Normierungen vornimmt. Die Problematik des L ü t h Urteils liegt aber zum Teil i n der — notwendig individualbezogenen — Sphäre des Zivilrechts begründet. Bemerkenswert ist noch, daß das BVerfG die Wechselwirkungstheorie nicht auf die Auslegung des „allgemeinen Gesetzes" beschränkt, sondern auf diese Weise über die grundsätzliche Qualität der Norm als „allgemeines Gesetz" entscheidet. War dies nach dem Lüth-Urteil und weiteren Entscheidungen des Gerichts noch zweifelhaft, so hat das BVerfG i n der Entscheidung vom 4. 4.1967 41 die Qualifizierung einer gesetzlichen Vorschrift als „allgemeines Gesetz" i m Hinblick auf die Rechte des Art. 5 Abs. 1 GG abgelehnt. Für die durch die Wechselwirkungstheorie implizierte Güterabwägung entstehen zwei Fragenkomplexe: aa) Zunächst fragt sich, von wem die Güterabwägung vorgenommen werden soll. Die K r i t i k e r der Rechtsprechung des BVerfG meinen, daß mit dem Prinzip der Abwägung die Bestimmung der Grundrechtsschranken auf den Richter verlagert werde, was nur zu einer Problemverschiebung, nicht aber zur Lösung selbst führe 4 2 . Insbesondere hat Lerche darauf hingewiesen, daß auf diese Weise der Charakter des „Allgemeinen" i n Frage gestellt sei und aus einem Gesetzesvorbehalt ein „Urteilsvorbehalt" werde 4 3 . Die K r i t i k ist insofern berechtigt, als „sie die Güterabwägung i m ganz konkreten Einzelfall auf recht unsicherem Boden m i t schwer voraussehbaren Folgen"44 anprangert. Insbesondere Lerche geht es darum, die Tätigkeit des BVerfG vorhersehbar zu machen, dem Staatsbürger Rechtssicherheit u n d dem einfachen Gesetzgeber einen berechenbaren Spielraum freier I n i t i a t i v e zu g e b e n d Deutliche Parallelen finden sich bei der Auslegung des A r t . 10 Abs. 2 M R K ; w i e schon erwähnt, nehmen die Straßburger Instanzen für sich die Befugnis i n Anspruch, die gesetzgeberische Bestimmung der Grundrechtseinschränkung zu überprüfen. Die Frage der Maßstäbe der Güterabwägung ist jedoch von der hier allein entscheidenden Frage des zuständigen Organs der Güterabwägung zu trennen.

Die Lösung w i r d zwei Gesichtspunkte zu berücksichtigen haben. Zunächst das bereits erwähnte demokratische Mißtrauen gegenüber dem Gesetzgeber. Nach klassischer Auffassung ist der Gesetzgeber zwar der N J W 1967,976; soweit ersichtlich w a r dies das erste Mal, daß das B V e r f G einem Gesetz den Charakter eines „allgemeinen Gesetzes" i m Sinne des A r t . 5 Abs. 2 GG abgesprochen hat. 42 Graf v. Pestalozza, S.447; vgl. auch Wittig B a y V B l 1967,111. 43 Lerche, Übermaß, S. 150 u n d EStL Sp. 1606. 44 Lerche, EStL Sp. 1606. 45 Vgl. auch Böttcher, S. 111.

92

1. Teil: Das Grundrecht der Informationsfreiheit

Treuhänder des Volkswillens, dem — bei der ohne weiteres unterstellten freiheitlichen Tendenz des Parlaments — die Schrankenziehung der Grundrechte überlassen bleiben darf. Diese Vorstellung ist aber seit geraumer Zeit ins Wanken geraten 46 . Das Grundgesetz geht davon aus, daß der Staat und sein Parlament zwar „Gesetze" erlassen können, daß dieser Staat und seine Gesetze jedoch unter dem „Recht" der Verfassung und insbesondere der Grundrechte stehen 47 . Dazu kommt — und das ist der zweite Gesichtspunkt für die Lösung —, daß das Grundgesetz einen lückenlosen Gerichtsschutz und eine effektive Verfassungsgerichtsbarkeit errichtet hat. Damit kommt das Bemühen zum Ausdruck, der „Wahrung materieller Gehalte" vor den „formalen Strukturen" (des Rechtsstaats i m traditionellen Sinne) den Vorrang einzuräumen 4 8 . Die Konzeption, daß letztlich der Richter den Geltungsbereich der G r u n d rechtsnorm abstecken soll, findet sich i n vielen Rechtsordnungen des nationalen u n d internationalen Bereichs. M a n denke n u r an die Rechtsschutzklausel des UNO-Konventionsentwurfs über die I F oder die Rechtsprechung der Straßburger Instanzen zu A r t . 10 Abs. 2 M R K . Das beste Beispiel bietet die amerikanische Rechtsordnung. Die amerikanische Bundesverfassung beschränkt sich bei der Garantie von Grundrechten gegenüber der öffentlichen Gewalt auf sehr pauschal gefaßte Verbote w i e z. B. beim ersten „ a m e n d m e n t " 4 9 . Dadurch liegt die Konkretisierungsbedürftigkeit auf der Hand, u n d diese Aufgabe ist von vornherein v o l l der Rechtsprechung des Supreme Court zugewiesen w o r d e n ^ . Eine Aufgabe, die n u r durch wertende Betrachtung gelöst werden konnte. Auch der Parlamentarische Rat w a r zunächst geneigt, jeden Mißbrauch der grundsätzlich unbeschränkten M e i nungsfreiheit durch Gerichte feststellen zu lassen 51 . Insoweit hat er bei A r t . 5 G G eine Ausnahme von dem ansonsten befolgten System der abgestuften Gesetzesvorbehalte erwogen. Diese Ausnahme k a n n — obgleich die Rechtsschutzklausel nicht i n die Schlußfassung übernommen w u r d e — die Konkretisierungsaufgabe der Rechtsprechung zu den „allgemeinen Gesetzen" indizieren.

Man w i r d sagen können, daß es zunächst Aufgabe des Gesetzgebers ist, i m Bereich der unmittelbaren Grundrechtsprägung eine Abwägung der genannten A r t vorzunehmen. Diese Abwägungspflicht ist m i t dem Verfassungsauftrag der Grundrechtsprägung unlöslich verbunden. Die Beurteilung des Gesetzgebers unterliegt jedoch der vollen Nachprüfung 4fl Peter Schneider, Die Grenzen der freien Meinungsäußerung i n : „Recht i n Ost u n d West", 1957, 144. 47 M - D RNr. 103 zu A r t . 1 Abs. 3 GG. Der Wandel von Weimar zu Bonn läßt sich auf die anschauliche Formel Krügers bringen: „Früher Grundrechte n u r i m Rahmen der Gesetze, heute Gesetze n u r i m Rahmen der G r u n d rechte." Vgl. M - D RNr. 104 zu A r t . 1 Abs. 3 GG. 48 Böttcher, S. 111. 49 Abgedruckt oben § 1 I I I 1. so Eike v. Hippel N J W 1967, 539. 5 1 Vgl. oben § 3 I I 2 c).

§ 5. Die negative Abgrenzung des Schutzbereichs

93

der Rechtsprechung, insbesondere des B V e r f G . E i n e grobe G ü t e r a b w ä g u n g w i r d d a m i t v o m Gesetzgeber selbst v o r g e n o m m e n , w ä h r e n d d e m B V e r f G die F e i n a b s t i m m u n g o b l i e g t . Aus der S t r u k t u r der beiden Staatsgewalten folgert jedoch, daß der Richter — auch der Verfassungsrichter — nicht neues Recht setzen kann. Die F u n k t i o n des B V e r f G ist die einer „clearing"-Stelle, die als H ü t e r der Verfassung eine Kontrollaufgabe über die Gesetzgebung ausübt. Die Fragestellung k a n n nicht lauten: was ist nach Ansicht des B V e r f G wünschenswert f ü r die Demokratie?, sondern n u r : verstößt die gesetzgeberische Gestaltung gegen das Grundgesetz? — Letztlich ist es eine Frage des Vertrauens 5 2 , von w e m m a n erwartet, daß er ein angemessenes Verhältnis zwischen Meinungsfreiheit u n d kollidierenden Rechtsgütern findet: von der Rechtsprechung (BVerfG) oder der Legislative. Die gesetzlichen Regelungen — gerade der politischen Filmkontrolle — können nicht ermutigen, dieses „Vertrauensv o t u m " dem Gesetzgeber zu erteilen. bb) W e i t e r f r a g t sich, nach w e l c h e m Maßstab die G ü t e r a b w ä g u n g v o r g e n o m m e n w e r d e n soll. D i e anzustellende A b w ä g u n g als solche ist n u r eine methodische F o r m e l , die erst d u r c h die B e i z i e h u n g v o n z w e i V e r g l e i c h s w e r t e n u n d e i n e m W e r t u n g s m a ß s t a b p r a k t i s c h e Ergebnisse liefern kann. Dabei w i r d bei methodologischer K r i t i k an der Güterabw ä g u n g dieser entscheidende d r i t t e F a k t o r d e r A b w ä g u n g s p r o z e d u r n i c h t g e w ü r d i g t 5 3 . F r e i l i c h ist zuzugeben, daß d i e eigentliche A u f g a b e erst nach A n e r k e n n u n g des A b w ä g u n g s e r f o r d e r n i s s e s b e g i n n t 5 4 . Zuletzt hat Eike v. Hippel zu dem Problem der Wertmaßstäbe Stellung genommen u n d dabei nützliche Parallelen zur amerikanischen Spruchpraxis gezogen 55 . Nach seiner Ansicht sind die bisherigen Versuche der Güterabwägungen zu wenig differenziert u n d können deshalb nicht der Vielfalt denkbarer Fallkonstellationen gerecht werden. Freilich w i r d es selbst auf G r u n d verfeinerter Ausarbeitungen n u r bedingt möglich sein, absolut zuverlässige Rangabstufungen festzulegen. „Soweit sich noch keine hinreichend breit gefächerte, nach typischen (!) Tatbeständen differenzierte Kasuistik ausgebildet hat, lassen sich f ü r die Wertung n u r gewisse Richtlinien u n d Gesichtspunkte geben, deren Zusammenspiel dann über das Ergebnis i m Einzelfall entscheidet 5 5 ." I n der Tatsache, daß m i t der Abwägung Differenzierungen möglich u n d nötig sind, liegt zugleich die Größe u n d die Schwäche dieser Methode begründet. Zugleich verweist v. Hippel auf die typologische Betrachtung, die hier orientierend w i r k e n kann. A u s g a n g s p u n k t m u ß die F e s t s t e l l u n g sein, daß die W e r t i g k e i t

der

G r u n d r e c h t e u n d der sie begrenzenden Rechtsgüter a l l e i n v o n d e r V e r as Böttcher, S. 112. 53 Graf v.Pestalozza, S. 448 meint, das Prinzip der Güterabwägung laufe auf einen Zirkelschluß hinaus: Die Güterkollision sei so zu lösen, daß das höherwertige Gut sich durchsetze; Kennzeichen der Höherwertigkeit sei aber die von der Rechtsordnung garantierte bessere Durchsetzbarkeit. Kritisch zur Güterabwägung i m allgemeinen die bei Eike v. Hippel N J W 1967, 541 F N 30 genannte Literatur. 54 Häberle, S. 32. 55 Eike v. Hippel N J W 1967,541 r.

94

I.Teil: Das Grundrecht der Informationsfreiheit

fassungsebene aus zu bestimmen ist 5 6 . Dabei muß die Auffassung des BVerfG modifiziert werden, die eine Abwägung auf Grund der konkreten Fallumstände — quasi rechtsschöpferisch, d.h. ohne Bindung an generelle Abwägungsrichtlinien — vornehmen w i l l . Hier ist wieder die K r i t i k Lerches aufzugreifen. I m Anschluß an i h n w i r d man sagen können, daß ein mit der Meinungsfreiheit kollidierendes Rechtsgut nur dann den Vorrang vor dieser hat, wenn es zur „fixierten Verfassungssubstanz" gehört 57 , d. h. wenn es zu den von der Verfassung anerkannten Grundwerten gehört 58 , die einen Vorrang vor dem i m Lichte des freien demokratischen Meinungsprozesses gesehenen Rechtsguts der Meinungsfreiheit beanspruchen. Die Aussage über die Bedeutung des Rechtsguts der Meinungsfreiheit läßt sich noch durch typologische Betrachtung — etwa der politischen I F — präzisieren und durch die Richtlinien des A r t . 10 Abs. 2 M R K „völkerrechtskonform" verfestigen. So zeigt sich, daß die grundrechtsprägende Kraft des einfachen Gesetzgebers dann zurücktreten muß, wenn die Verfassung selbst prägende Kräfte entfaltet. Diese verfassungseigenen Kräfte sind i m folgenden darzulegen.

3. Die Verfassung

als Leitbild

der

Grundrechtsprägung

Für die „allgemeinen Gesetze" i m Sinne des Art. 5 Abs. 2 GG wurde eine Doppelstruktur festgestellt: einmal die reflexiven Gesetze, die von der Legislative ohne Blick auf die Meinungsfreiheit erlassen werden (mittelbare Grundrechtsprägung); zum anderen Gesetze, die eine mit der Meinungsfreiheit unmittelbar zusammenhängende Materie regeln (unmittelbare Grundrechtsprägung). Für den Bereich der mittelbaren Grundrechtsprägung hält die Verfassung keine Richtlinien bereit. Reflexive Gesetze legitimieren sich schlicht aus dem Vorbehalt „allgemeiner Gesetze" i n Art. 5 Abs. 2 GG. Lerche hat dargelegt, daß i n diesem Bereich der Gesetzgeber freien Spielraum hat, also nicht etwa (formell) an das Zitiergebot des A r t . 19 Abs. 1 S. 2 GG oder (materiell) an die Grundsätze des Übermaßverbots gebunden ist 5 9 . I m übrigen liegt das Individualisierungsverbot des Art. 19 Abs. 1 S. 1 GG schon i m Wesen des reflexiven Gesetzes begründet 6 0 . sa Häberle, S. 32. 57 Lerche GR I V / l , 475. 58 Böttcher, S. 107. 59 Lerche, Übermaß, S. 149. 60

Lerche GR IV/l,475.

§ 5. Die negative Abgrenzung des Schutzbereichs

95

Anders i m Bereich der unmittelbaren Grundrechtsprägung, also der direkten Konfrontation von Grundrecht und Gesetz. Hier hat die Verfassung Vorkehrungen getroffen, und zwar allgemeine für das Verhältnis „Meinungsfreiheit und Gesetz" und besondere für das Verhältnis „politische I F und Gesetz". a) Die allgemeinen Richtlinien der Verfassung werden bei A r t . 19 Abs. 1 GG und der Ausstrahlungskraft des A r t . 10 Abs. 2 M R K ansetzen. aa) Die Allgemeinheit des Adressatenkreises des unmittelbar grundrechtsprägenden Gesetzes w i r d sich aus A r t . 19 Abs. 1 S. 1 GG ergeben. Diese Vorschrift spricht zwar von einem das Grundrecht „einschränkenden" Gesetz, der Sinn der Vorschrift ist aber auch i m Bereich der unmittelbaren Grundrechtsprägung — zumindest entsprechend — anwendbar. Hier ist nicht der Ort, die „Schranken"-Vorstellung der Grundrechtsverbürgungen zu diskutieren. Es ist etwa darauf hingewiesen worden, daß es nach den Gesetzen der Logik „Schranken" der Grundrechte, die von einem absolut feststehenden Grundrechtskern ausgehen, nicht g i b t 6 1 . Es ist v i e l mehr so, daß der I n h a l t der Grundrechte erst durch die gesetzgeberischen Maßnahmen konkretisiert w i r d 6 2 . Deshalb spricht m a n besser von „ G r u n d rechtsprägung", w i e es Lerche für die mittelbare Grundrechtsprägung t u t 6 3 . Auch die Vorschrift des A r t . 19 Abs. 2 GG geht offenbar von der SchrankenVorstellung aus: soweit sie dies formal versucht, ist sie i m Rahmen des A r t . 5 G G unbrauchbar, da materiale Wertungen notwendig sind; w i l l m a n aber derartige Wertungen i m Rahmen des A r t . 19 Abs. 2 G G durchführen, so ist die Vorschrift überflüssig, da hierfür die Verfassung m i t den „allgemeinen Gesetzen" des A r t . 5 Abs. 2 GG eine abschließende Regelung getroffen h a t 6 4 . A r t . 19 Abs. 2 G G ist damit — jedenfalls i n bezug auf die Kommunikationsgrundrechte — eine Verfassungsnorm deklaratorischer A r t , wie insbesondere Häberle ausführlich begründet h a t 6 5 .

Das Zitiergebot des Art. 19 Abs. 1 S. 2 GG hat den Sinn, daß sich der Gesetzgeber Rechenschaft darüber gibt, wenn er ein Grundrecht „einschränkt". Aber auch wenn ein Grundrecht zur Konkretisierung erst der gesetzlichen Prägung bedarf, ist das Zitiergebot sinnvoll 6 6 . Bei der unmittelbaren Prägung der Meinungsfreiheit muß der Gesetzgeber darauf achten, daß das mit der Meinungsfreiheit kollidierende Rechtsgut den Vorrang vor dieser hat; sähe man von dem Zitiergebot ab, so würde der Gesetzgeber möglicherweise auf diese Güterabwägung verzichten. 61 62 63 64 65 66

v. M - K , S. 122. v. M - K , S. 122 u n d Häberle, S. 222. Lerche, Übermaß, S. 112 u. Werbung, S. 105. Böttcher, S. 90 u n d 113. Häberle, S. 234. a . A . BVerfGE 13,122; vgl. Leibholz - Rinck R N r . 3 zu A r t . 19 GG.

96

1. Teil: Das Grundrecht der Informationsfreiheit

N i m m t man zum Beispiel das Einfuhrverbot von Propagandafilmen nach § 5 VerbrG, so zeigt die parlamentarische Behandlung dieses Gesetzes, daß es vielfach als außenwirtschaftliche Regelung angesehen w u r d e 6 7 . Dennoch ist es eindeutig kein reflexives Gesetz, da es die Versorgung der Bevölkerung m i t „Meinungsträgem" aus dem Ausland unmittelbar regelt, also die Ber ü h r u n g der Meinungsfreiheit nicht n u r eine Nebenwirkung darstellt. Durch die Befolgung des Zitiergebots hätte sich der Gesetzgeber darüber K l a r h e i t verschaffen müssen, ob das Rechtsgut des Schutzes vor Propagandafilmen demjenigen der I F verfassungsrechtlich vorgeht. — Dieses Beispiel macht deutlich, daß das Zitiergebot des A r t . 19 Abs. 1 S. 1 G G auch f ü r die u n mittelbare Grundrechtsprägung des A r t . 5 G G unentbehrlich i s t 6 8 .

bb) Es wurde bereits festgestellt, daß innerstaatliches Recht — also auch die Grundrechte — i m Zweifel so auszulegen ist, daß es völkerrechtlichen Verträgen nicht widerspricht 6 9 . Bei der Europäischen Menschenrechtskonvention handelt es sich u m einen völkerrechtlichen Vertrag, so daß der MRK, obwohl sie an sich nur den Rang eines einfachen Bundesgesetzes besitzt, ein gewisser Einfluß selbst auf das Verfassungsrecht möglich ist. Gerade die generalklauselartig weite Fassung des Vorbehalts der „allgemeinen Gesetze" i n A r t . 5 Abs. 2 GG ist „elastisch" genug 70 , den Inhalt von A r t . 10 M R K i n das Grundrecht der Meinungsfreiheit hineinzuinterpretieren, ohne daß dem Wortlaut des Grundgesetzes Gewalt angetan wird. Das gilt vor allem für die „Notwendigkeits"- und „Demokratie"-Klausel. Danach sind gesetzgeberische Maßnahmen i m Hinblick auf die Meinungsfreiheit nur zulässig, wenn sie „ i n einer demokratischen Gesellschaft i m Interesse der nationalen Sicherheit . . . unentbehrlich sind". Die M R K statuiert also positiv das Gebot des verhältnismäßig geringsten Eingriffs. Die amtliche deutsche Übersetzung geht durch den Gebrauch des Wortes „unentbehrlich" über die authentische englische und französische Fassung („necessary"/„mesures nécessaires") noch hinaus 71 . Des weiteren w i r d der gesetzgeberische Spielraum dadurch eingeengt, daß die Maßnahmen zur Sicherung der demokratischen Ordnung vorgenommen werden müssen 72 . Neben diese allgemeinen Vorkehrungen treten noch besondere, die sich aus der typologischen Differenzierung — hier: der politischen I F — ergeben. b) Besondere Richtlinien enthält das Grundgesetz für die politische IF. Diese sind i m Rahmen der Güterabwägung bei den „allgemeinen" 67 Das zeigt die parlamentarische Verbindung m i t dem A W G ; vgl. unten § 1012 u. I I 1 c). 68 So auch Rehbinder DVB1 1965, 551. Vgl. oben § 2 I I I 1. 70 Walter D Ö V 1966, 381. 71 Walter D Ö V 1966,380. 72 Einzelheiten oben § 2 I I I 2 a) cc).

§ 5. Die negative Abgrenzung des Schutzbereichs

97

Gesetzen des A r t . 5 Abs. 2 GG zu berücksichtigen. Die politische I F sichert die Informations- und K r i t i k f u n k t i o n der Massenmedien i m politischen Prozeß. Nach dem demokratischen Prinzip ist dieser Prozeß weltanschaulich neutral und steht für die unterschiedlichen politischen Richtungen offen 73 . So sucht das Grundgesetz auch politische Alternativen zu gewährleisten, steht also m i t diesem „Offensein" i m Gegensatz zu allen „geschlossenen Systemen" 73 . Nach einer Formulierung von Hesse „läßt die demokratische Ordnung des Grundgesetzes konkurrierende politische Anschauungen, die i m politischen Prozeß verwirklicht werden sollen, nicht nur zu, sondern setzt sie sogar voraus" 7 3 . Die Verfassung verbietet es mithin, daß politische Anschauungen durch „allgemeine Gesetze" privilegiert oder benachteiligt werden. Der offene politische Meinungsbildungsprozeß darf durch ein Gesetz nicht i n Richtung auf eine politische Meinung beeinflußt werden. Das V G Frankfurt am Main sagt i m Beschluß vom 22. 5.1967 sehr klar: „Jedes Gesetz, das eine Stabilisierung vorhandener politischer M e i n u n gen i n einer pluralistischen Demokratie bezweckt, k a n n nicht mehr als allgemeines Gesetz i m Sinne des A r t . 5 Abs. 2 G G angesehen werden, denn gerade dadurch w ü r d e sich das demokratische Prinzip selbst aufheben 7 4 ."

Für die I F folgert daraus, daß die politischen Aussagen von Massenmedien staatlichen Eingriffen grundsätzlich nicht zugänglich sein dürfen; daß also insbesondere politische Manipulationen i m Sinne der Regierungspolitik unzulässig sind. Solche Maßnahmen würden das Grundrecht der politischen I F unzulässig einschränken, da das „ M a x i mum an Einsatzpunkten i m öffentlichen Meinungsprozeß" 75 nicht mehr gewährleistet wäre. Freilich läßt sich aus dem Gesagten nicht entnehmen, daß ein der politischen I F vorrangiges Rechtsgut von Verfassungs wegen nicht denkbar wäre. I n der Theorie des BVerfG zum politischen Meinungs- und Willensbildungsprozeß 76 heißt es nur, daß dieser Prozeß grundsätzlich staatsfrei bleiben müsse. Das Gericht selbst läßt bei besonderer verfassungsrechtlicher Legitimation staatliche Einwirkungen zu, denen jedoch nach der „Beweislastregel" Ausnahmecharakter zukommt. Noch präzisere Richtlinien hält die Verfassung für das Rangverhältnis zwischen politischer I F und den Staatsschutzbestimmungen zur Abwehr von politischem Propagandamaterial bereit. Diese Frage ist für den Untersuchungsgegenstand bedeutsam, so daß sie eingehend erörtert werden muß. ™ Hesse, S. 64. 74

V G F r a n k f u r t a m Main, Beschluß v. 22.5.1967, A z II/l—1118/66; vgl. oben Einleitung sub I . ™ Ridder GR I I , 275. 7 « Vgl. oben § 4 I I I 2. 7 Wohland

98

1. Teil: Das Grundrecht der Informationsfreiheit

Die Frage der Abwägung von Staatsschutz u n d politischer I F beschränkt sich auf den Bereich der Massenmedien, also i m wesentlichen auf staatsgefährdende Propaganda durch die Massenmedien. K o n k r e t geht es also darum, ob der Bürger — unter Berufung auf die I F — berechtigt ist, zum Beispiel einen F i l m anzusehen, der f ü r die P o l i t i k der Ostblockstaaten w i r b t u n d die P o l i t i k der Bundesregierung angreift.

Zunächst kann es nicht zweifelhaft sein, daß der Staatsschutz i m allgemeinen zu den verfassungsrechtlich anerkannten Rechtsgütern i m Sinne einer „streitbaren Demokratie" 7 7 gehört. Die Neutralität der Demokratie darf nicht mit einem „Relativismus" gleichgesetzt werden 7 8 , der die Existenz der freiheitlichen Ordnung als solche aufs Spiel setzt. Ebenso wie eine freiheitliche Demokratie nicht ohne freie politische Kommunikation bestehen kann, kann sie ohne Staatsschutz leben 79 . Beide Rechtsgüter sind von der Verfassung von vornherein mitgedacht, so daß der eigentliche Gehalt beider Rechtswerte i m Konfliktsfall nur aus ihrer gegenseitigen Zuordnung ermittelt werden kann. Hierin liegt die vom BVerfG beobachtete Wechselwirkung. Freilich verändern sich beide zunächst als feste Bezugspunkte gedachte Rechtsgüter, indem sie sich wechselseitig beeinflussen. Häberle sagt treffend, daß das Grundrecht i n der jeweiligen Konfliktssituation gleichsam „neu" entsteht 80 . Bei dieser Methode der Güterabwägung ist davor zu warnen, die konkurrierenden Rechtsgüter i m Verhältnis einer strengen Uber- und Unterordnung zu sehen. So kann nicht einfach der Rechtswert des Staatsschutzes vor Propagandamaterial gegen den Rechtswert der politischen I F durch alle Informationsmittel ausgespielt werden. Das Maß der gegenseitigen Einflußnahme muß die Verfassung selbst festlegen. Zur verfassungskräftigen Konfliktsschlichtung bietet sich die Grundnorm der politischen Willensbildung i m demokratischen Staat, A r t . 21 GG, an 8 1 . Der Sinnzusammenhang der politischen I F m i t den Grundsätzen des Art. 21 GG ist bereits aufgezeigt worden. Er ergänzt die Theorie des BVerfG zur grundsätzlichen „Staatsfreiheit" des politischen Meinungsbildungsprozesses. Als erster hat Ridder die Brücke von Art. 5 zu A r t . 21 GG geschlagen. Er sagt: „ W e n n bei der Anerkennung der modernen mittelbar-plebiszitären Demokratie durch A r t . 21 GG von Verfassungs wegen auch n u r die politischen 7? BVerfGE 5,85 (139). 78 Hesse, S. 64. 79 Jeschek, Pressefreiheit u n d militärisches Staatsgeheimnis, 1964, S. 12. so Häberle, S. 35. 8i A r t . 18 GG bildet ebenfalls einen Maßstab f ü r die politische K o m m u n i kation, die den K a m p f gegen die freiheitlich-demokratische Grundordnung anstrebt. Freilich ist n u r der Mißbrauch im Einzelfall betroffen, so daß A r t . 21 G G als Maßstab f ü r den grundrechtsprägenden Gesetzgeber näher liegt. I n der Sache ergibt sich daraus k a u m ein Unterschied.

§ 5. Die negative Abgrenzung des Schutzbereichs

99

Parteien als Faktoren der politischen Willensbildung des Volkes ausdrücklich genannt u n d verfassungsrechtlich legalisiert werden, so muß doch dieses Ausgreifen des Verfassungsrechts i n den vordem extrakonstitutionellen Raum politischer Willensbildung gleichzeitig auch die Fülle der übrigen hierhin gehörenden früher extrakonstitutionellen Faktoren i n einer ganz bestimmten Weise einbeziehen. Diesen Schluß legt übrigens schon eine reine Wortinterpretation nahe: Die politischen Parteien w i r k e n nach dieser Vorschrift bei der politischen Willensbildung des Volkes »mit4. , M i t ' - w i r k e n also logischerweise auch noch andere K r ä f t e , . . . die das Grundgesetz als legitim akzeptiert 8 2 ."

Diesen Mitfaktoren kann die „öffentliche Meinung i n politicis" 8 3 zugerechnet werden, insbesondere die Beiträge der Massenmedien zur politischen Kommunikation. Diese gegenüber Weimar neue Konzeption des Grundgesetzes enthält eine zweifache Aussage: einmal w i l l das Grundgesetz die Freiheit aller Faktoren der politischen Meinungs- und Willensbildung gewährleisten; zum anderen w i l l es aber alle diese Kräfte — gerade um der Erhaltung der Freiheit willen — an die demokratische Grundordnung der Verfassung binden 8 4 . Diese Bindung präzisiert das Grundgesetz i n A r t . 21 Abs. 2 S. 1 GG (negativ) dadurch, daß es allen Kräften (1) zur Beeinträchtigung der freiheitlich demokratischen Grundordnung oder (2) zur Gefährung des Bestandes der Bundesrepublik den Schutz der Verfassung verweigert und damit die Berufung auf Grundrechte verhindert. Diese beiden Kriterien bilden für die Kommunikationsgrundrechte verfassungsunmittelbare Schranken. Die Verfassung selbst gibt also dem staatsschützenden „allgemeinen Gesetz" ein gewisses Operationsfeld, das freilich bei einem über die beiden Kriterien hinausgehenden Staatsschutz i n den verfassungsrechtlich versperrten Wirkungsbereich der Meinungsfreiheit stößt. Das BVerfG hatte i n der „Spiegel"-Entscheidung v o m 5. 8.1966 über die dem Untersuchungsgegenstand parallel gelagerte Frage der Güterabwägung zwischen dem Grundrecht der Pressefreiheit u n d den staatsschützenden StGB-Vorschriften über den Landesverrat (§§ 99,100 StGB) zu befinden 8 5 . Dabei hat das B V e r f G ausgeführt: „Der Schutz des Bestandes der Bundesrepublik Deutschland . . . gerät m i t der Pressefreiheit i n K o n f l i k t 8 6 . Dieser K o n f l i k t k a n n nicht von v o r n herein u n d allgemein m i t der Begründung gegen die Pressefreiheit entschieden werden, diese habe den Bestand der Bundesrepublik Deutschland zur notwendigen Voraussetzung u n d gehe m i t dessen Verlust auch selbst zugrunde. Denn unter dem Bestand der Bundesrepublik Deutschland, den es zu schützen u n d zu erhalten gibt, ist nicht n u r i h r organisa82

Ridder GR I I , 255. Ridder GR I I , 256. 84 I n Anlehnung an Ridder (wie A n m . 83). 85 N J W 1966,1605. 86 Es handelt sich i m konkreten F a l l u m die Strafrechtsnormen über den Landesverrat, §§99, 100 StGB. 83

7*

100

1. T e i l : Das Grundrecht der Informationsfreiheit

torisches Gefüge, sondern auch ihre freiheitliche demokratische G r u n d ordnung zu verstehen. Dieser ist es eigen, daß die Staatsgeschäfte . . . zwar von den hierfür zuständigen staatlichen Organen geführt werden, aber der ständigen K r i t i k oder B i l l i g u n g des Volkes unterstehen. Aus dieser Sicht sind die Notwendigkeit der militärischen Geheimhalt u n g i m Interesse der Staatssicherheit u n d die Pressefreiheit keine sich ausschließenden Gegensätze. Beide sind vielmehr durch das höhere Ziel, den Bestand der Bundesrepublik Deutschland — i m recht verstandenen Sinn — zu sichern, einander zugeordnet. I m Blick auf dieses Z i e l sind daher Konflikte zwischen beiden Staatsnotwendigkeiten zu lösen®7." Diese G e d a n k e n a u f d i e G ü t e r a b w ä g u n g zwischen p o l i t i s c h e r I F u n d d e r staatsschützenden A b w e h r v o n P r o p a g a n d a m a t e r i a l a n z u w e n d e n , begegnet k e i n e n B e d e n k e n . Es zeigt sich somit, daß beide Rechtswerte k e i n e sich ausschließenden Gegensätze darstellen. B e i d e s i n d i n der g e m e i n s a m e n A u s r i c h t u n g a u f die S i c h e r u n g d e r f r e i h e i t l i c h e n D e m o k r a t i e v e r b u n d e n . So gesehen, i s t d i e s t r e i t b a r e A b w e h r der D e m o k r a t i e gegenüber t o t a l i t ä t e r P r o p a g a n d a n i c h t Selbstzweck. D e r Staatsschutz e r h ä l t seine d e m o k r a t i s c h e L e g i t i m a t i o n a l l e i n dadurch, daß er der Aufrechterhaltung der freiheitlich-rechtsstaatlichen Ordnung d i e n t 8 8 . D i e „ B e w e i s l a s t r e g e l " des B V e r f G l ä ß t auch d e u t l i c h d e n A u s n a h m e c h a r a k t e r e r k e n n e n , w e n n M a ß n a h m e n d e r U n f r e i h e i t die F r e i h e i t v e r t e i d i g e n sollen. Die Reichweite der „Streitbarkeit" der Demokratie hat das B V e r f G i m K P D - U r t e i l v o m 17.8.1956 b e s t i m m t 8 9 . F ü r die Auslegung des A r t . 21 Abs. 2 GG folgert das BVerfG, daß eine politische Partei nicht schon dann verfassungswidrig sei, w e n n sie die Grundsätze der freiheitlichen Demokratie nicht anerkenne u n d ihnen andere entgegensetze. Es müsse vielmehr eine aktive kämpferische H a l t u n g gegenüber der freiheitlichen Grundordnung bestehen. Die Partei müsse planvoll das Funktionieren der freiheitlichen Grundordnung beeinträchtigen u n d i m weiteren Verlauf diese selbst beseitigen wollen. A r t . 21 Abs. 2 GG verfolge nicht bereits eine politische Gesinnung 9 0 . Da A r t . 21 G G — w i e gezeigt — nicht n u r auf politische Parteien, sondern auch entsprechend auf die Beiträge der Massenmedien zum politischen Prozeß A n w e n d u n g findet, können die Ausführungen des K P D Urteils auch f ü r die politische K o m m u n i k a t i o n nutzbar gemacht werden.

87 Das B V e r f G wägt die konkreten Gefahren, die der Sicherheit des L a n des aus der Veröffentlichimg erwachsen können, gegenüber dem Bedürfnis, über wichtige Vorgänge auch auf dem Gebiete der Verteidigungspolitik unterrichtet zu werden, ab. Abschließend meint das BVerfG (NJW 1966, 1605 r.), daß A r t . 5 Abs. 1 GG bei der Auslegung der Strafvorschriften über den Landesverrat einen „grundsätzlich einschränkenden Einfluß" ausübe. 88 v. Gerhan M D R 1967,92; vgl. auch Carlo Schmid, Information, S.75. s» BVerfGE 5, 85 ff. 90 BVerfGE 5,141; vgl. Böttcher, S. 47. Neuerdings w i r d die Frage der Neuoder Wiederzulassung der K P D diskutiert. Vgl. einerseits Ridder, K P D - V e r bot, 1966, andererseits Heinemann i n J Z 1967, 425; zu Ridder auch die Rezension von Barnert i n SZ Nr. 168 v. 15./16.7.1967, S. 76.

§ 5. Die negative Abgrenzung des Schutzbereichs

101

Damit ist die Kommunikation von Nachrichten oder Ideen, die nicht auf dem Boden freiheitlicher Demokratie stehen, sondern sich kritisch m i t dieser auseinandersetzen, ebenso gewährleistet wie die Kommunikation aller sonstigen politischen Auffassungen 91 . Dieser für alle Rechte der Meinungsfreiheit geltende Grundsatz kann i n besonderem Maße für die (politische) I F herangezogen werden, da diese ihrem Wesen nach introvertiert ist 9 2 . Die Grenze der Grundrechtsgarantie ist erst da erreicht, wo i n der betreffenden Information eine auf Beeinträchtigung der freiheitlichen Grundordnimg gerichtete Tätigkeit erkennbar ist. Das ist dann der Fall, wenn die Publikation selbst eine ernste und akute Gefahr für die freiheitliche demokratische Ordnung bedeutet. Das Problem hat i n den Vereinigten Staaten eine breite Diskussion hervorgerufen 9 3 . Nach der ständigen Rechtsprechung des U.S. Supreme Court können zwar Handlungen, die sich gegen den Bestand der verfassungsmäßigen Ordnung richten, durch Strafgesetze verboten werden. Äußerungen dagegen dürfen, auch w e n n sie nach I n h a l t u n d Intention einen A n g r i f f auf die verfassungsmäßige Ordnung darstellen, n u r i m Ausnahmefall u n t e r drückt werden, denn freedom of speech u n d freedom of the press sind f ü r die Sicherung des Fortbestandes eines freiheitlich-demokratischen Staates nicht weniger wesentlich als die A b w e h r staatsgefährdender („seditious") A k t i o n e n u n d Äußerungen 9 4 . E i n solcher Ausnahmefall liegt nicht vor, w e n n die revolutionären Äußerungen der staatlichen Grundordnung oder der Gesellschaftsstruktur auf demokratischem Wege durch Überzeugung der Mehrheit der Bürger erreicht werden sollen 9 5 . Die gegnerischen Bestrebungen müssen schon eine „clear and present danger" b i l d e n 9 6 , also eine ernste u n d akute Gefahr f ü r die freiheitliche Ordnimg.

I m Anschluß an die Formeln amerikanischer Gerichte kann somit gesagt werden: Staatsgefährdende Äußerungen (Propagandaschriften, Propagandafilme etc.) verlieren den Schutz der Kommunikationsgrundrechte erst dann, wenn sie unter den äußeren Gegebenheiten der jeweiligen Situat i o n die verfassungsmäßige O r d n u n g akut u n d konkret gefährden. Das

Nichteinverständnis m i t der freiheitlichen Grundordnung (oder etwa m i t der offiziellen Regierungspolitik) ist noch nicht genügend, die Publikation zu unterdrücken. Der Staatsschutzvorbehalt ist auf Ausnahmefälle zu beschränken und darf nicht zu einer „Manipulation" 91

I n Anlehnung an Böttcher, S. 47/48. Vgl. oben § 11. 93 Vgl. Großmann JöR 10 (1961), 223 ff. 94 Großmann JöR 10,224 FN287. 95 Großmann JöR 10,224. 96 Vgl. Scheuner W D S t R L 22, 83. Vgl. auch die bei Scheuner u n d Großmann (wie A n m . 94) angegebene Rechtsprechung. Grundlegend ist die E n t scheidung des U.S. Supreme Court v. 4.6.1951 i n der Sache Dennis v. U n i t e d States 341 US 494; vgl. auch Copiä, S. 203 F N 7 m i t weiteren Nachweisen. 92

102

1. Teil: Das Grundrecht der Informationsfreiheit

politischer Anschauungen führen 9 7 . V o n der I F aus betrachtet, hat jeder Bürger das grundrechtlich verbürgte Recht, jedes politische Informationsmittel (des Inlands oder Auslands) ohne staatliche Behinderung zu benutzen, es sei denn, das Informationsmittel (die Information) stelle eine akute u n d konkrete Gefahr für die freiheitlich demokratische Grundordnung i n der Bundesrepublik Deutschland dar. Damit steht fest, daß nach dem Grundgesetz die Auseinandersetzung der Meinungen und Ideen grundsätzlich frei sein muß, und, daß jeder das Recht hat, sich aus jeder zugänglichen 98 Informationsquelle ohne jegliche staatliche Behinderung zu unterrichten, und weiter, daß der Staat auf die politischen Beiträge der Massenmedien nicht einwirken darf, so daß Beiträge der Öffentlichkeit entzogen oder verändert zugänglich gemacht werden. Diese Leitsätze hält die Verfassung für die unmittelbare Grundrechtsprägung durch „allgemeine Gesetze" i m Sinne des A r t . 5 Abs. 2 GG bereit. Dadurch gewinnt die Güterabwägungsformel des B V e r f G an Festigkeit, was den Bestrebungen Lerches 99 entgegenkommt; zugleich w i r d klar, daß der Sinn des „Allgemeinen" n u r durch Wertentscheidungen zu ermitteln i s t 1 0 0 . II. Der Gesetzesbegriff im Vorbehalt der „allgemeinen Gesetze" Fraglich ist noch, wie der Begriff der Gesetze i m Vorbehalt der „ a l l gemeinen Gesetze" des A r t . 5 Abs. 2 GG aufzufassen ist. Dieses Problem ist gegenüber dem der Konkretisierung des Wortes „allgemein" von vergleichsweise geringer Bedeutung. „Gesetz" k a n n verstanden werden i m formellen u n d i m materiellen Sinn. Gesetz i m formellen Sinn ist dabei das Parlamentsgesetz, Gesetz i m materiellen Sinn jeder abstrakte u n d generelle Rechtssatz unabhängig von der Qualität seines Urhebers (also auch Verordnungen, Satzungen usw.). Bei der unmittelbaren Grundrechtsprägung kann n u r ein Gesetz i m formellen Sinn i n Betracht kommen, da eine gezielte Ausgestaltung des Inhalts der Kommunikationsgrundrechte durch die normsetzende V e r w a l t u n g m i t der Grundrechtsidee nicht vereinbar wäre. Lerche 101 macht bei Begründung seiner Ansicht, daß n u r formelle 9 ? Böttcher, S. 47/48 und S. 109/110. Wie Schmitt DVB1 1966, 170 sagt, genießen nicht n u r „Linientreue", sondern auch „Andersgläubige" Meinungsfreiheit. 98 Vgl. A r t . 5 Abs. 1 S. 1 GG; dazu unten § 61. 99 Vgl. Lerche, Übermaß, S. 150 und EStL Sp. 1606. 100 v g l . Böttcher, S. 111. 101 GR IV/1,462.

§ 5. Die negative Abgrenzung des Schutzbereichs

103

Gesetze als Instrument der Grundrechtseinschränkung zulässig sind, darauf aufmerksam, daß die (unmittelbare) Grundrechtsprägung i m Kern sogar „materielles Verfassungsrecht" schaffe, so daß der „Staatsführungsgehalt" 1 0 2 der Normen ein Parlamentsgesetz erfordere. Allerdings w i r d man mit Lerche das formelle Gesetz hier i m Sinne des „noch konkretisierungsfähigen, nur sachentscheidenden Gesetzes" verstehen 103 . Dadurch w i r d ermöglicht, daß „ i m Einzelfall der unmittelbare Vollzug der Grundrechtsbegrenzung durch Ausführungsakte untergesetzlichen Ranges erfolgt, wenn nur die sachliche Entscheidung beim Gesetzgeber verbleibt" 1 0 3 ; die gesetzliche Rahmenermächtigung nach Art. 80 Abs. 1 S. 2 GG reicht dazu aber nicht aus. I m Bereich der mittelbaren Grundrechtsprägung w i r d man allerdings (reflexive) Gesetze i m materiellen Sinn genügen lassen, da hier keine direkte Konfrontation zwischen Gesetz und Grundrecht erfolgt 1 0 4 . Auf die Qualifikation des Gesetzes als Bundes- oder Landesrecht kommt es bei den „allgemeinen Gesetzen" nicht an. Die Zuständigkeiten sind dem Kompetenzkatalog der Art. 70 ff. GG zu entnehmen. I I I . Der Vorbehalt der „allgemeinen Gesetze", dargestellt an einem Beispiel der Praxis Die gefundenen Ergebnisse zur Konkretisierung des Vorbehalts der „allgemeinen Gesetze" des A r t . 5 Abs. 2 GG sollen nun an einem Beispiel der Praxis illustriert werden. I m folgenden Fall handelt es sich um eine Kollision der politischen I F mit einer Vorschrift des politischen Straf rechts (Staatsschutz). Dem Fall liegt der Beschluß des Landgerichts Hamburg vom 27.10.1966 105 zugrunde. Das L G hatte die Frage zu entscheiden, ob eine ostdeutsche SED-Zeitung nach §§98 Abs. 2, 86, 93 StGB der Einziehung unterliegt. Leitsatzmäßig sagt das L G unter Aufgabe seiner früheren Rechtsprechung, daß überwiegende Gründe gegen die Einziehung von SED-Zeitungen sprechen, nämlich „insbesondere das Recht des Bürgers auf freie Information und das Interesse des Staates, zur geistigen Auseinandersetzung mit dem Kommunismus fähig zu bleiben". Die Entscheidung ist in einigen Punkten bemerkenswert und erläutert die bisherige gerichtliche Praxis i m Umgang mit „allgemeinen Gesetzen" nach A r t . 5 Abs. 2 GG. ioa Vgl. Ridder D Ö V 1957, 511. ioa Lerche GR IV/1,462. 104 v g l . Reisnecker, S. 173 u n d insb. die i n F N 4 angeführte L i t e r a t u r ; s. auch Kemper, S. 67/68. Richtig ist, daß es bei der Auslegung des A r t . 5 Abs. 2 G G i n erster L i n i e u m den Inhalt, weniger u m den Urheber der Gesetze geht loa N J W 1967,582 ff.; zustimmend v.Gerkan M D R 1967,91. Der F a l l ging auch durch die Tagespresse; vgl. SZ v. 26./27.11.1966.

104

1. Teil: Das Grundrecht der Informationsfreiheit 2. Das Problem:

Die Staatsschutzbestimmungen und die

(insb. §93

StGB)

Informationsfreiheit

Rechtsgrundlage der Einziehung sind die §§ 98 Abs. 2, 86, 93 StGB. Danach können staatsgefährdende 106 Publikationen, deren Verbreitung eine erhebliche Gefährdung der verfassungsmäßigen Ordnung m i t sich bringt, eingezogen werden. Es ist ohne weiteres ersichtlich, daß eine solche Einziehung die I F unmittelbar betrifft, da m i t der rechtskräftigen Einziehung diese Publikation als Informationsmittel des Bürgers ausscheidet. Es w i r d ja nicht nur ein einzelnes Exemplar eingezogen, sondern die jeweils greifbare Auflagenzahl. Verfassungsrechtlich stellt sich damit die Frage, ob die genannten Vorschriften des StGB „allgemeine Gesetze" nach A r t . 5 Abs. 2 GG darstellen, und nur, wenn man diese Frage bejaht, kann an eine Anwendung der Vorschriften gedacht werden. Das L G Hamburg hat diese klar auf der Hand liegende Frage jedoch nicht gestellt. Es hat immerhin ausgeführt, daß der Richter „auf alle gegen die Einziehung sprechenden Umstände, insbesondere auch auf ein berechtigtes Unterrichtungsbedürfnis der Öffentlichkeit abwägend Bedacht nehmen soll". M i t dem „Unterrichtungsbedürfnis der Öffentlichkeit" meint das Gericht w o h l die IF. Diese Konfrontation der Einziehungsvorschriften des StGB m i t dem Grundrecht der I F ist praktisch eine juristische Neuentdeckung trotz der jahrelangen Anwendung des § 93 StGB. Gerichtliche Entscheidungen, i n denen das Bedürfnis für die Einziehung mit der grundrechtlichen I F i n Beziehung gesetzt wird, fehlen 1 0 7 , lediglich i n dem U r t e i l des B G H vom 28.2.1964 w i r d ausgesprochen, daß der Tatrichter „u. a. auch auf ein berechtigtes Unterrichtungsbedürfnis (Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG) Rücksicht nehmen kann, soweit dies nach A r t und Inhalt der Schrift ohne erhebliche Gefährdung der verfassungsmäßigen Ordnung geschehen k a n n " 1 0 8 . Ist diese Bemerkung des B G H i m Rahmen der Urteilsbegründung nur beiläufig gefallen, so rückt das L G Hamburg das Unterrichtungsbedürfnis i n den Mittelpunkt seiner Überlegungen und kommt dabei auch zu dem Ergebnis, daß SED-Zeitungen nicht eingezogen werden dürfen. So sehr die „Entdeckung" der I F durch das L G Hamburg zu begrüßen ist, so müssen doch gegen das methodische Vorgehen des Gerichts Bedenken erhoben werden. Das L G Hamburg stellt zunächst bei Anwen106 Also solche, „durch deren I n h a l t Bestrebungen herbeigeführt oder gefördert werden sollen, die darauf gerichtet sind, den Bestand der Bundesrepublik Deutschland zu beeinträchtigen oder zur Unterdrückung der demokratischen Freiheit einen der i n §88 StGB bezeichneten Verfassungsgrundsätze zu beseitigen, außer Geltung zu setzen oder zu untergraben". Die V o r schrift des § 93 S t G B wurde durch das 1. S t Ä G v. 30. 8.1951 (BGBl I S. 739) i n das StGB aufgenommen. 107 Vgl. v. Gerkan M D R 1967,92. loa B G H S t 19, 249 = N J W 1964,1144.

§ 5. Die negative Abgrenzung des Schutzbereichs

105

dung der genannten Vorschriften fest, daß SED-Zeitungen keine erhebliche Gefahr für die freiheitliche demokratische Ordnung darstellen. Damit wäre an sich der Fall entschieden gewesen. Indessen hat das Gericht zusätzlich aus Art. 5 Abs. 1 GG (und aus wohlerwogenem Staatsinteresse) gefolgert, daß auch verfassungsrechtliche Gründe gegen die Einziehung sprechen. Das Gericht ist freilich darauf bedacht, die angezogenen StGB-Bestimmungen nicht „auszuhöhlen", da es seine Entscheidung ausdrücklich nur auf SED-Zeitungen beschränkt wissen w i l l . Die methodischen Bedenken gehen nun dahin, die Bedeutung des A r t . 5 Abs. 2 G G übersehen zu haben: das Gericht wendet lediglich A r t . 5 Abs. 1 GG bei der Subsumtion des Falles unter die Vorschriften der §§ 86 ff. StGB an, ohne zu prüfen, ob die StGB-Vorschriften überhaupt zulässige „allgemeine Gesetze" i m Sinne des Art. 5 Abs. 2 GG sind. Methodisch sind aber zwei Fragen zu trennen. Erstens: Sind die Vorschriften der §§ 86 ff. StGB m i t A r t . 5 Abs. 1 und 2 GG vereinbar, bzw. was folgt aus der Konfrontation der Strafbestimmungen m i t Art. 5 GG? Zweitens: Sind i m Einzelfall die tatbestandsmäßigen Voraussetzungen der §§ 86 ff. StGB gegeben? Das L G Hamburg bewegt sich auf einer A r t Zwischenebene, indem es anscheinend von der Verfassungsmäßigkeit der §§ 86 ff. StGB ausgeht, jedoch ostdeutsche SED-Zeitungen generell von diesen Beschränkungen ausgenommen wissen w i l l . Damit w i r d die Rechtsanwendung des Gesetzes zum Teil für verfassungsw i d r i g erklärt, nachdem das L G Hamburg die SED-Zeitungen auf Grund des A r t . 5 Abs. 1 GG von der Einziehung ausschließt. Eine solche quantitative Maßnahme muß jedoch auch qualitativ auf den Bestand des Gesetzes selbst einwirken. Die Erklärung für die methodische Unsicherheit liegt einmal i n der bislang ungeklärten Struktur des Art. 5 Abs. 1 u. 2 GG, zum anderen aber auch i n den Auswirkungen der wenig befriedigenden BGH-Rechtsprechung. Nur beiläufig w i l l der B G H — wie erwähnt — die I F berücksichtigen. Er w i l l dies damit rechtfertigen, daß Schriften, die der Information oder Dokumentation dienen, kaum jemals den Tatbestand des § 93 StGB erfüllen werden. Ohne allzu sehr der Auslegung des Art. 5 Abs. 1 GG vorzugreifen 109 , muß schon an dieser Stelle der Fehlvorstellung (der offenbar auch der B G H folgt) entschieden entgegengetreten werden, daß sich die I F nur auf Informationen i m Sinne sachlicher Tatsachenmitteilungen (Dokumentationen) beschränkt. Die I F umfaßt vielmehr Aussagen jeglicher A r t , also auch Meinungen und Ideen, i m politischen Bereich auch politische Pamphlete und Propagandaschriften. I m übrigen sieht der B G H i n der I F des A r t . 5 GG nur einen gegen die Einziehung sprechenden „Umstand", der bei der Rechts10

« Vgl. unten § 6 1 1 .

106

1. Teil: Das Grundrecht der Informationsfreiheit

anwendung i m Einzelfall angezogen werden kann (d.h., nicht muß). Demgegenüber ist mit v. Gerkan 110 davon auszugehen, daß es nicht dem Ermessen des Gerichts überlassen sein kann, ob es auf ein Informationsbedürfnis Rücksicht nehmen w i l l ; vielmehr ist das Gericht zu einer Beachtung des Grundrechts der I F verpflichtet Das L G Hamburg ist offensichtlich bemüht, einen offenen Bruch m i t der BGH-Rechtsprechung zu vermeiden. I m Ergebnis gelingt dem Gericht dennoch die durch Art. 5 GG gebotene Liberalisierung der bisherigen Rechtsprechung.

2. Die Lösung: Die Auswirkungen auf die Reichweite

der

Informationsfreiheit

des § 93 StGB

Eine dogmatisch saubere Lösung w i r d man nur finden, wenn man zunächst erkennt, daß die I F durch die Strafbestimmungen der §§ 86 ff. StGB unmittelbar berührt wird. Neben den mehr verfahrensrechtlichen Regeln der §§ 86 und 98 Abs. 2 StGB w i r d durch die materielle Hauptnorm des § 93 StGB u. a. die Verbreitung und Einfuhr staatsgefährdender Schriften untersagt. Das sind Publikationen, deren Inhalt staatsgefährdende Bestrebungen auslösen oder unterstützen soll, also z.B. Schriften oder Filme mit verfassungsfeindlicher Zielsetzung gegen die Bundesrepublik Deutschland 111 . Für den subjektiven Straftatbestand genügt bedingter Vorsatz ohne verfassungsfeindliche Absicht, d. h. der die Publikationen Einführende ist auch dann nach § 93 StGB strafbar, wenn er zwar nicht weiß, es aber dennoch für möglich hält, daß der Inhalt der Publikation verfassungsfeindlich ist 1 1 2 . Freilich ist die Tat nicht rechtswidrig 1 1 3 , wenn der „Täter" eine sog. Unbedenklichkeitserklärung der Staatsanwaltschaft besitzt; m i t einer solchen Bescheini" o M D R 1967, 92. 111 Schwarz - Dreher, Strafgesetzbuch, 29. A u f l . (1967), A n m . 2 zu § 93 StGB. 112 Kritisch zur praktischen Anwendung des §93 StGB Willms i n N J W 1965,2177: Wer etwa i n politischen Schriften Auffassungen vorbrachte, die auch von kommunistischer Seite aufgestellt wurden, w i e z. B. Anerkennung der Oder-Neiße-Grenze, konnte sich dem Verdacht eines Vergehens nach § 93 StGB aussetzen. Vgl. auch den mitgeteilten F a l l der Einfuhr v o n SEDZeitungen i n „Die Zeit" Nr. 42 v. 16.10.1964. I n der Entscheidung v o m 14.1.1964 entwickelt der B G H (s. B G H S t 19,221 = N J W 1964,673 = JZ 1964, 426 m i t zust. A n m . von v. Weber) einen — der Strafrechtsdogmatik bisher unbekannten — Rechtfertigungsgrund des Handelns i n verfassungsnützlicher Absicht; Copió, S. 238 kritisiert m i t Recht, daß sich der B G H auf unbefriedigende Detailkorrekturen (vgl. auch die oben Anm. 108 zit. Entscheidung) beschränkt, anstatt die Vorschrift des §93 StGB auf ihre Vereinbarkeit m i t der Verfassung (insb. dem Grundrecht der IF) zu überprüfen. 113 Eigentlich müßte f ü r ein solches „sozialadäquates" Verhalten schon die Tatbestandsmäßigkeit u n d nicht erst die Rechtswidrigkeit der Handlung entfallen; vgl. Wittig B a y V B l 1967,113 FN38.

§ 5. Die negative Abgrenzung des Schutzbereichs

107

gung, die an einen kleinen Kreis interessierter Behörden, Institute und Privatpersonen ausgegeben w i r d 1 1 4 , können insbesondere Tages- und Wochenzeitungen aus der DDR bezogen werden. Es fragt sich nun, ob die Vorschrift des § 93 StGB ein „allgemeines Gesetz" i m Sinne des Art. 5 Abs. 2 GG ist. T r i t t man in die Abwägungsprozedur ein, so stehen sich die Rechtsgüter der freien politischen Kommunikation und der Abwehr staatsgefährdender Publikationen gegenüber. Für diese Abwägung gibt die Verfassung — wie gezeigt — präzise Richtlinien: staatsgefährdende Publikationen verlieren erst dann den Schutz der Kommunikationsgrundrechte, wenn sie die verfassungsmäßige Ordnung akut und konkret gefährden; d.h., die Gefahr für die verfassungsmäßige Ordnung muß von der Publikation selbst ausgehen. So kann § 93 StGB nur insoweit angewendet werden, als er Publikationen betrifft, die den Bestand der Bundesrepublik gefährden. Nach dem Wortlaut setzt § 93 u. a. nur voraus, daß durch den Inhalt der Schrift usw. verfassungsfeindliche Bestrebungen herbeigeführt oder gefördert werden sollen. Der B G H hat dieses Tatbestandsmerkmal restriktiv interpretiert und verlangt, daß die Schrift eine verfassungsfeindliche Zielsetzung aufweise; es genüge nicht, daß sie lediglich geeignet sei, verfassungsfeindliche Bestrebungen zu fördern 1 1 5 . Durch diese Auslegung wurde der Straftatbestand des § 93 StGB so entschärft, daß aus diesem Grunde vom Bundestag das VerbrG erlassen wurde 1 1 6 . Freilich geht die hier vertretene Restriktion i n der Auslegung des § 93 StGB noch über die Interpretation des B G H hinaus, da die verfassungsfeindliche Zielsetzung der Publikation noch zusätzlich den Bestand der Bundesrepublik konkret gefährden muß. Eine solche Auslegung ist durch das Grundrecht der politischen I F geboten. Die Grundrechte sind nun i m Verhältnis zum einfachen Gesetzgeber nicht nur „Prüfungsnormen", sondern zugleich auch „Sachnormen" 117 . Während das Grundrecht als Prüfungsnorm über die Verfassungsmäßigkeit oder Verfassungswidrigkeit des einfachen Gesetzes bestimmt, dient das Grundrecht als Sachnorm zur Inhaltsbestimmung und sogar als Inhaltskorrektiv einfacher Gesetze. Letzteres bildet die Grundlage der sog. verfassungskonformen Auslegung. Danach u * Meyn, S. 17. Z u r Praxis der Unbedenklichkeitsbescheinigungen vgl. den i n „Vorgänge" 1963,344 mitgeteilten Fall. Das Verwaltungsgericht K ö l n entschied, daß der Bezug v o n staatsgefährdenden Schriften „ a l l e i n zum Zwecke der Selbstlektüre" nicht verboten sei. Iis B G H S t 19,249 = N J W 1964, 1144; vgl. Willms N J W 1965, 1457. Ii« Vgl. unten § 10 I I 1 c). Ii 7 Hesse, S. 32.

108

1. Teil: Das Grundrecht der Informationsfreiheit

ist ein Gesetz nicht verfassungswidrig, wenn eine Auslegung möglich ist, die i m Einklang m i t dem Grundgesetz steht und das Gesetz bei dieser Auslegung sinnvoll bleibt 1 1 8 . Nach dieser Rechtsprechung des BVerfG ist i m Zweifel eine verfassungskonforme Auslegung des Gesetzes geboten. Freilich darf eine solche korrektive Auslegung nicht zu dem „gesetzgeberischen Ziel" i n Widerspruch treten 1 1 9 . Legt man diese Grundsätze zugrunde, so ergibt sich, daß § 93 StGB zwar dem Wortlaut nach über den verfassungsrechtlich zulässigen Rahmen des Staatsschutzes vor Propagandamaterial hinausgeht, daß aber der gesetzliche Gesamtbefund auf den (verfassungsrechtlich legitimierten) Bestandsschutz der Bundesrepublik angelegt ist. Somit ist eine verfassungskonforme Reduktion möglich 1 2 0 . Die rechtliche Reduktion kann nicht darüber hinwegtäuschen, daß die so ausgelegte Vorschrift des § 93 StGB tatsächlich sehr selten angewendet werden kann. Denn normalerweise werden von einer „staatsgefährdenden" Publikation w o h l Propagandawirkungen, aber kaum bestandsbedrohende Wirkungen ausgehen 120a . Die hier vertretene Auslegung führt also weitgehend zu einer „de facto"-Unanwendbarkeit des § 93 StGB. Dies kann freilich nicht überraschen, wenn man berücksichtigt, daß i n den gegenwärtig laufenden Beratungen über eine Reform des politischen Strafrechts i n der Bundesrepublik eine ersatzlose Streichung des § 93 StGB diskutiert wird. Diese Diskussion ist i m folgenden kurz zu skizzieren. "B so die st. Rspr. des B V e r f G ; vgl. B V e r f G E 2,266 Leitsatz 4. " 9 BVerfGE 2,266 (283). 120 Copié hält dagegen §93 StGB f ü r verfassungswidrig. E r sagt (S.239): „Das Grundgesetz w i l l zwar die Möglichkeit eröffnen, gefährliche verfassungsfeindliche K r ä f t e aus dem politischen Entscheidungsprozeß auszuschalten, schirmt aber den politischen Meinungsprozeß v o n allen obrigkeitlichen Interventionen ab (Art. 5 Abs. 2 GG). Eine N o r m w i e § 93, der die Aufgabe zugedacht ist, verkörperte Meinungskundgaben statt wegen eines etwaigen Verstoßes gegen allgemeines Strafrecht allein wegen ihrer inhaltlichen politischen Tendenz generell zu eliminieren, liegt nicht mehr i m Rahmen zulässiger Staatsschutzgesetzgebung." Nach der hier vertretenen Ansicht ist eine differenzierende Betrachtung geboten: während §93 StGB verfassungskonform reduziert werden kann, ist das z. B. bei § 5 Abs. 1 VerbrG nicht mehr möglich; vgl. unten §101111. v.Gerkan M D R 1967,92 erkennt zwar die allgemeine Bedeutung der I F f ü r §93 StGB, schreckt aber letztlich vor den verfassungsrechtlichen K o n sequenzen zurück. Ä h n l i c h w i e die Entscheidung des L G H a m b u r g (wie A n m . 105) w i l l er die Anwendung der I F auf den Einzelfall beschränken. i2oa Die hier vertretene Ansicht w ü r d e die Spruchspraxis zu §93 StGB erheblich ändern.. Typisch f ü r die bisherige Rechtsprechung (insb. der U n t e r gerichte) ist etwa der i n der BGH-Entscheidung i n JZ 1963,404 sub 2. genannte Fall, wonach die landgerichtliche Strafkammer die Schriften schon deshalb für verfassungsfeindlich i m Sinne des §93 StGB ansah, „ w e i l sie für das i n der SBZ herrschende Gewalt- u n d Willkürsystem würben".

§ 5. Die negative Abgrenzung des Schutzbereichs

109

Für die Reform des politischen Strafrechts 121 liegen Entwürfe der SPD-Bundestagsfraktion von Dezember 1965 122 und der Bundesregierung vom Sommer 1966 123 vor. (Die gegenwärtige Bundesregierung der großen Koalition vertritt jedoch eher die Vorschläge des SPD-Entwurfs als die des früheren Regierungsentwurfs 124 .) Nach dem SPD-Entwurf ist die ersatzlose Streichung des § 93 StGB vorgesehen. Der Regierungsentwurf vom Sommer 1966 w i l l demgegenüber an der Vorschrift festhalten, doch soll die Strafbarkeit künftig insoweit eingeschränkt werden, als „der Täter durch die Tat selbst staatsgefährdende Bestrebungen verfolgt, wodurch die Verbreitung kommunistischen Schrifttums zum Zwecke der Information sowie das unbedachte Handeln politisch indifferenter Einzelner von vornherein ausgeschlossen w i r d " 1 2 9 . Die Entscheidung für oder gegen die ersatzlose Streichung des § 93 StGB ist i m Sonderausschuß „Strafrecht" des Deutschen Bundestags noch nicht gefallen, sie ist aber i n der nächsten Zeit zu erwarten. I n der juristischen Diskussion zur Reform des politischen Strafrechts w i r d darauf hingewiesen, daß es nicht nötig sei, den Bürger „vor jedem kommunistischen Windhauch zu schützen", daß die Bundesrepublik vielmehr ein größeres Vertrauen i n die Mündigkeit des Bürgers setzen solle 1 2 0 . Andererseits w i r d gefordert, das Einfuhrverbot als politisches „Druckmittel" i m Verhältnis zur DDR zu benützen, u m der Presse der Bundesrepublik „den Zugang nach Mitteldeutschland zu öffnen" 1 2 7 . Diese Ansicht hat insbesondere Willms 128 vertreten. Nach seiner A u f fassung könnten sozialistische Zeitungen u n d Zeitschriften v o n der Bevölkerung der Bundesrepublik „ v e r k r a f t e t " werden. Er sagt: „ W e n n es n u r darum ginge, könnten w i r w o h l auf alle Vorkehrungen verzichten; denn jene Druckerzeugnisse w ü r d e n allein schon wegen ihrer Langeweile u n d Öde bei uns wenig Gegenliebe finden." E r w i l l das Einfuhrverbot jedoch als politisches „ D r u c k m i t t e l " nicht ohne Gegenleistung der D D R aufgeben.

Diese Ansicht würde letztlich dazu führen, daß sich „der Freiheitspegel der Staaten auf das Land mit dem geringsten Maß an Freiheit einpendelte", wie Baumann129 bemerkt. Das Ziel der Bundesrepublik kann aber nur sein, aus der Verpflichtung der Vergangenheit vor den 121 Die Reform des rechtsform getrennt Ö.StÄG vorgesehen. 122 BT-Drucksache 123 BT-Drucksache 124

politischen Strafrechts w i r d von der allgemeinen Strafdurchgeführt. Eine Novellierung ist i m Rahmen des V/102. V/898.

So die M i t t e i l u n g der SPD-Bundestagsfraktion v. 8. 8.1967 an den V e r fasser ( A K V I I ) . !23 z i t . nach Jeschek JZ 1967,8. i2fl Baumann JZ 1966, 333. 12? Willms N J W 1965, 2179. !28 N J W 1965,2179. 129 JZ 1966, 333.

110

1. Teil: Das Grundrecht der Informationsfreiheit

Augen der Welt i n Deutschland eine freiheitliche demokratische Ordnung zu verwirklichen und zu bewahren. 3. Die Folgerungen: 4 Thesen zur Informationsfreiheit im geteilten Deutschland

Abschließend sollen noch vier bemerkenswerte Thesen aus dem Beschluß des L G Hamburg 1 3 0 erwähnt werden, die zur Illustration der Problematik des § 93 StGB i n Deutschland beitragen können. a) Nach Ansicht des Gerichts droht der Bundesrepublik und ihrer freiheitlichen demokratischen Ordnung durch die freie Einfuhr und den Vertrieb von kommunistischen Zeitungen aus der DDR keine Gefahr. Eine gewisse, allerdings nicht bedeutende Gefährdung könnte jedoch nicht ausgeschlossen werden, wenn die Einziehung von DDRZeitungen allgemein unterbliebe. Das Gericht sieht dabei drei Ansatzpunkte. Zunächst würden sich die Mitglieder und Helfer der i n der Bundesrepublik illegalen K P D durch die Lektüre solcher Zeitungen i n ihrer Loyalität zur Partei bestärkt fühlen. Ferner bliebe eine gewisse Propagandawirkimg für Neugierige und schließlich eine Beeinträchtigung der Staatsautorität. Das Gericht meint jedoch selbst, daß die Propagandawirkung nicht sehr hoch einzuschätzen sei. „ I n aller Regel dürfte die Neugier derer, denen ein tieferes politisches Verständnis fehlt, alsbald der Enttäuschung u n d E r nüchterung weichen, w e i l die SED-Zeitungen zwar nicht m i t A b w e r t u n g u n d Verdammung der westdeutschen Zustände sparen, jedoch fast niemals Tatsachen mitteilen, aus denen ein solches U r t e i l gerechtfertigt werden k ö n n t e 1 3 1 . " Bei Menschen m i t ernsthaftem politischem Interesse an SEDZeitungen w i r d die staatsfeindliche Absicht der SED noch weniger zum Ziel führen. I m übrigen sind auch die Beschimpfungen, m i t denen die K o m m u nisten die Bundesrepublik u n d ihre Ordnung bedenken, nach den Erfahrungen bis zum K P D - V e r b o t i m August 1956 nicht geeignet, die A u t o r i t ä t des Staates u n d seiner Organe ernsthaft zu schmälern. M a n k a n n ergänzend bemerken, daß kommunistische Propaganda häufig einen sog. BumerangE f f e k t 1 3 2 erzielen w i r d , daß sie also das Gegenteil v o n dem erreicht, was sie m i t der Publikation erreichen wollte.

b) I m Hinblick auf die I F sieht es das Gericht als unzulässig an, wenn dem Bürger allgemein die Möglichkeit verschlossen bleibe, sich durch Lektüre kommunistischer Zeitungen aus erster Hand ein Urteil über den politischen Standpunkt und die Argumentationsweise der ostdeutschen Kommunisten zu bilden. Den DDR-Publikationen komme ein gewisser Informationswert 130 N J W 1967,582 ff. 13 1 N J W 1967, 5841. 132 Vgl. oben § l l s u b 3 b ) .

zu, der v o r allem bei der Auseinanderset-

§ 5. Die negative Abgrenzung des Schutzbereichs

111

zung m i t dem Kommunismus nutzbar zu machen sei. Dazu stellt das Gericht fest, „daß die i n Westdeutschland verbreitete geistige E n t haltsamkeit, was eine einigermaßen gediegene Auseinandersetzung m i t dem Kommunismus anlangt, auf lange Sicht eine Gefährdung der freiheitlichen demokratischen Grundordnung nach sich zu ziehen d r o h t " 1 3 3 . Dem w i r d man zustimmen können. Dem Bürger kann i n einer freiheitlichen Demokratie eine Konfrontation m i t verfassungsfeindlichen Meinungsäußerungen weder verwehrt noch erspart werden 1 3 4 . Würde die Staatsschutzpraxis dazu führen, daß eine Auseinandersetzung m i t totalitärem Gedankengut unterbliebe, so würde diese „Sterilität" des politischen K l i m a s gerade die geistigen Abwehrkräfte lähmen, deren die Demokratie zur Uberwindung totalitärer Ideologien bedarf. „Die K r a f t der freiheitlichen Demokratie würde gerade dort verkümmern, wo sie sich i n erster L i n i e bewähren soll 1 3 4 ." So ist es nach Ansicht des L G Hamburg i m „wohlverstandenen Staatsinteresse", daß die westdeutschen Bürger ausreichende Kenntnisse über „ d i e kommunistische Seite" haben 1 3 5 . Zusätzlich meint das Gericht, daß die Verbreitung von SED-Zeitungen auch dazu dienen könne, den Zusammenhalt der Deutschen i n beiden Teilen zu fördern oder doch der fortschreitenden Entfremdung entgegenzuwirken. c) Die Praxis der sog. Unbedenklichkeitsbescheinigungen ist nach Ansicht des L G Hamburg besonders fragwürdig. Damit werde nämlich die Ausübung des Grundrechts der I F von einer behördlichen Genehmigung abhängig gemacht. Der Bürger habe aber ein Recht auf freie Information, das nicht von der behördlichen Bewertung seines Informationsinteresses oder der Unbedenklichkeit seiner Person abhänge. d) Schließlich stellt nach Ansicht des Gerichts die Hinnahme von DDR-Zeitungen i m Bundesgebiet keine „unvertretbare Vorleistung an die kommunistische Seite" dar, „ w e i l etwa deren Neigung, i n einen Zeitungsaustausch m i t Westdeutschland einzutreten, u m so mehr schwinden würde, je billiger sie zu ihrem Ziele käme, i n der Bundesrepublik kommunistische Propaganda zu treiben". Hierzu hat das L G Hamburg überzeugend ausgeführt, daß es i n der D u l d u n g ostdeutscher SED-Zeitungen keine „Konzession" an die Gegenseite sehe, die einer Kompensation bedürfe; der „Verzicht" auf die Einziehung werde durch „den Respekt vor dem Recht des Bürgers auf freie Information" begründet. Nach einem 1966 von der Bundesregierung vorgelegten E n t w u r f für ein „Gesetz zur Erleichterung des innerdeutschen Vertriebs von Druckerzeug133 N J W 1967, 585 r. 134 v. Gerkan M D R 1967, 92. 135 N J W 1967,5851.

112

1. Teil: Das Grundrecht der Informationsfreiheit

nissen" ist sie ermächtigt, durch Rechtsverordnung die E i n f u h r von Presseerzeugnissen aus der DDR m i t der W i r k u n g zuzulassen, daß deren Vertrieb nicht gegen § 93 StGB verstößt 1 3 6 . Die Bundesregierung w i l l jedoch die E i n fuhr von SED-Publikationen n u r dann zulassen, wenn dafür i m Austausch westdeutsche Zeitungen i n der DDR vertrieben werden können. Es g i l t demnach w e i t e r h i n §93 StGB. Das Einfuhrverbot w i r d jedoch durch die neuere Rechtsprechung — w i e das Beispiel des L G H a m b u r g zeigt — liberal gehandhabt. Nach der hier vertretenen Ansicht ist dabei noch mehr als bisher auf das Grundrecht der I F zu achten.

Letztlich ist das Vertrauen i n die Stabilität der Demokratie entscheidend: je größer das Vertrauen ist, desto weniger w i r d man dazu neigen, den Staat auf Kosten eines so wichtigen Grundrechts wie der I F zu schützen. M i t der Garantie von Freiheitsrechten müssen Risiken i n Kauf genommen werden, wenn die Freiheit Realität bleiben soll. U m „perfektionistischer Sekurität" 1 3 7 w i l l e n dürfen diese Risiken nicht ausgeschaltet werden.

§ 6. Der Inhalt der politischen Informationsfreiheit (II): Der positive Schutzbereich des Art. 5 Abs. 1 GG Die positive Ausgestaltung der I F i n A r t . 5 Abs. 1 GG sagt i n wenigen Worten: „Jeder hat das Recht, . . . sich aus allgemein zugänglichen Quellen ungehindert zu unterrichten". Dem Wortlaut folgend lassen sich drei rechtliche Fragenkomplexe trennen: der geschützte Personenkreis („jeder"); die geschützte Tätigkeit (ungehinderte Unterrichtung) und das Schutzobjekt („allgemein zugängliche Quellen").

I. Der Sdiutzbereich der allgemein zugänglichen Quellen Als Besonderheit des deutschen Verfassungsrechts 1 ist die I F auf „allgemein zugängliche Quellen" beschränkt. A r t . 1 Abs. 1 des UNOKonventionsentwurfs oder A r t . 10 M R K sehen eine derartige Begrenzung nicht vor 2 . Indessen führt das i n der Sache nicht zu einer M i n derung der grundrechtlichen Position. wa Vgl. Meyn, S. 17. Evers JZ 1963,405. Wie stark das Vertrauen des Grundgesetzes i n die politische Urteilskraft der Bevölkerung ist, geht schon daraus hervor, daß die I F auch i m Status des Wehrdienstes u n d bemerkenswerterweise sogar während des akuten Verteidigungszustandes erhalten bleibt; so Lerche EStL Sp. 787. 1 Das betont Lerche EStL Sp. 786. a Vgl. oben § 2 I I u n d I I I .

§ 6. Der positive Schutzbereich des Art. 5 Abs. 1 GG 1. Der Begriff

der

113

„Quelle"

Als Quellen sind alle herkömmlichen und üblichen Informationsm i t t e l über Meinungen und Tatsachen 3 zu verstehen, i m Bereich der politischen I F also alle Medien zur Verbreitung politischer Nachrichten und Ideen. Wichtig ist, daß die I F die Aussagen jeglicher A r t umfaßt, so daß etwa ein besonderer Informations-„wert" i m Sinne sachlicher oder gar wissenschaftlicher Dokumentation nicht erforderlich ist 4 . Quellen sind alle Massenkommunikationsmittel, wie z.B. Presse (einschließlich Druckschriftenpublikation und Buchpresse), Kundfunk, Film, aber auch öffentliche Bibliotheken und Archive 5 . Der Funktionszusammenhang zwischen Massenkommunikation und I F wurde schon hervorgehoben 6 . Für die Auslegung von A r t . 5 GG folgt daraus, daß alle Massenmedien i n den Schutzbereich der I F einbezogen werden müssen, da sie i m öffentlichen Meinungsprozeß wichtige Funktionen übernehmen. Beim F i l m ist fraglich, ob er als „Meinungsäußerung" anzusehen ist und w i e sich die Kunstgarantie zu dem gesetzlichen Merkmal der „Quelle" verhält. a) Die Frage, ob der Begriff der Quelle dem der Meinung der Äußerungsfreiheit des A r t . 5 Abs. 1 S. 1 GG entspricht, ist von einiger Bedeutung. Nach weitverbreiteter Ansicht schützt nämlich die Meinungsäußerungsfreiheit n u r „Stellungnahmen grundsätzlicher A r t , die irgendwie allgemein gültig sein wollen", also n u r Äußerungen, die eine „geistige W i r k u n g " auf die U m w e l t haben 7 . Auch das BVerfG w i l l den Schutz der Äußerungsfreiheit auf Gegenstände von „allgemeiner Bedeutung und ernstem Gehalt" beschränkt wissen 8 . So fragw ü r d i g diese Beschränkung schon bei der Äußerungsfreiheit ist 9 , so kann sie auf keinen Fall auf die I F übertragen werden 1 0 . Entscheidend ist, daß der Wortlaut der I F die Aussagen (der Massenmedien) als ' Bei der I F ist der Streit über den Schutzbereich (d. h., ob n u r Meinungen oder auch Tatsachen dazugehören), w i e er bei der Äußerungsfreiheit herrschte, gar nicht erst entstanden; vgl. etwa schon die Formulierung i n A r t . 7 des Entwurfs v o n Herrenchiemsee, abgedruckt oben § 3 I I 1. Vgl. auch Reisnecker, S.47ff. 4 Dazu schon oben § 5 I I I 1; vgl. Carlo Schmid, Information, S. 77. ß Allgemeine Meinung, vgl. z. B. v. M - K , S. 242 u n d Löf fier N J W 1964, 2277. fl Vgl. oben § 1 1 sub 2. 7 Vgl. Rothenbücher W D S t R L 4,16 u. 42; Carl Schmitt, Verfassungslehre, S. 167 ; v. M - K , S. 238. « BVerfGE 7,198 (219). 9 Kritisch Lerche, Werbung, S. 77 ff. u n d Noltenius, S. 109 f.; vgl. auch Hoffmann JuS 1967,393. 10 So aber — ohne weitere Begründung — Kuhn, S. 153. 8 Wohl and

114

1. Teil: Das Grundrecht der Informationsfreiheit

solche zugänglich macht und keine Differenzierungen nach dem Wert der Aussage vornimmt. Gerade die W a h l des Wortes „Quelle" i m A r t . 5 Abs. 1 GG deutet auf die nicht-inhaltsbezogene Gewährleistung des Mediums Presse, F i l m usw. hin. Damit werden wertvolle ebenso wie belanglose Meinungsäußerungen vom Schutz der I F erfaßt. Selbst dann, wenn Filminhalte nicht als „Meinungen" i n der rationalistischen Bedeutung des Wortes angesehen werden können, werden sie als Beitrag zum öffentlichen Meinungsprozeß geschützt 11 . Dieser Prozeß w i r d eben gestört, wenn eine Aussage, die zur Veröffentlichung bestimmt ist, wegen ihres Inhalts der Öffentlichkeit nicht zugänglich gemacht w i r d und somit als Informationsquelle ausscheidet. Dabei können z. B. auch Filme, die nicht (unmittelbar) politische oder sozialkritische Themen behandeln, einen deutlichen Einfluß auf den öffentlichen Meinungsbildungsprozeß ausüben 12 . b) Es fragt sich noch, ob die Qualifizierung des (Spiel-) Films als Kunst i m Sinne des A r t . 5 Abs. 3 GG den „Quellen"-Charakter i m Sinne des A r t . 5 Abs. 1 G G verändert. Das B V e r w G hat i n der bekannten „Sünderin"-Entscheidung vom 21.12.1954 13 dargelegt, daß jeder Spielfilm ein Erzeugnis der Kunst sei, der eine frei erdachte Handlung wiedergebe und zu den i n i h m dargestellten Vorgängen nicht selbst Stellung nehme. Diese Begriffsbestimmung ist durchweg auf berechtigte K r i t i k gestoßen 14 . Die Frage ist letztlich allein für die Schrankenproblematik bedeutsam. Als A u s w i r k u n g des Kunstprivilegs w i r d nämlich allgemein angenommen, daß Erzeugnisse der Kunst nicht dem „Schranken"-Vorbehalt des A r t . 5 Abs. 2 GG unterliegen 1 5 . Knies 16 hat neuerdings dieses Kunstprivileg zu Recht als fragwürdig bezeichnet. Die Unterscheidung von Kunst und Meinung, von Kunst und Nichtkunst ist nur schwer zu treffen und i m Grunde auch überflüssig, da für eine Publikation m i t Kunstqualität die Schranken der K o m m u n i kationsgrundrechte aus der Generalklausel des A r t . 2 GG oder einer allgemeinen Immanenzklausel hergeleitet werden müssen. So ist es n u r sachgerecht, daß auch Kunsterzeugnisse unter die Garantie des A r t . 5 Abs. 1 und 2 GG fallen 1 7 . Für den Bereich der I F ist das offenu Noltenius, S. 112. 12 Noltenius, S. 112. 13 B V e r w G E 1,303. Der erkennende 1. Senat des B V e r w G hat aber erklärt, daß er seine Meinung nicht mehr i m vollen Umfang aufrechterhalte; vgl. B V e r w G 12.1.1966, N J W 1966,2374. Das Problem k a n n hier nicht vertieft werden. 14 Vgl. statt aller: Erbel, S. 4 m i t weiteren Nachweisen. 15 BVerwGE 1, 303; vgl. auch Hamann A n m . 13 zu A r t . 5 GG. Das BVerfG hat sich zum Kunstprivileg noch nicht geäußert. 10 EStL Sp. 1200; vgl. neuerdings Knies, Schranken der Kunstfreiheit als verfassungsrechtliches Problem, 1967. 17 Lerche, Werbung, S. 91 u n d Knies (wie Anm. 16).

§ 6. Der positive Schutzbereich des Art. 5 Abs. 1 GG

115

sichtlich, da das Grundgesetz bei der Garantie freier Information nicht nach dem künstlerischen Gehalt der Aussage differenziert. Es wäre auch völlig unverständlich, weshalb ein — nach der Definition des BVerwG — künstlerisches Filmprodukt dem Bürger eher zugänglich sein sollte als ein Werk moderner Dokumentationsdramaturgie oder bloßer Dokumentation ohne Kunstqualität. Damit steht fest, daß alle Beiträge der Massenmedien und insbesondere des Films — ob m i t oder ohne geistige Wirkung, ob Kunst oder Nichtkunst — als „Quelle" i m Sinne des Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG anzusehen sind und damit dem Schutz der I F unterliegen. 2. Der Begriff

der „allgemeinen

Zugänglichkeif'

Der Begriff der „allgemeinen Zugänglichkeit" der Informationsquellen enthält eine bloße immanente Grundrechtsschranke 18 . Das heißt, daß die I F gemäß ihrer „immanenten Teleologie" 19 auch ohne ausdrückliche Nennung dieser Einschränkung auf allgemein zugängliche Quellen beschränkt sein müßte. M i t der „allgemeinen Zugänglichkeit" ist zweierlei gemeint. Einmal der Bezug auf die Allgemeinheit: die I F erstreckt sich nicht auf solche Informationen, die nicht an die Allgemeinheit (sondern an einen umgrenzbaren Personenkreis) gerichtet sind, wie etwa private Äußerungen zwischen Einzelpersonen — i m besonderen Maße, wenn berufliche Geheimhaltungspflichten bestehen wie bei Ärzten, Rechtsanwälten usw. — oder vertrauliche Mitteilungen zwischen Staatsorganen 20 . Die Zugänglichkeit bedeutet zum anderen die nach A r t des Nachrichtenmittels übliche Empfangsmodalität. Dabei w i l l die I F das tatsächliche (technische) „Wie" der Zugänglichkeit nicht beeinflussen. Die Tatsache etwa, daß die Zeitung, mit deren Hilfe man sich über das Zeitgeschehen informieren will, erst gekauft oder entliehen werden muß, oder daß für die Benutzung von Bibliotheken oft ein Entgelt zu entrichten ist, nimmt diesen Informationsquellen nicht das Prädikat der allgemeinen Zugänglichkeit i m Sinne des A r t . 5 GG 2 1 . Entsprechendes gilt selbstverständlich für das Eintrittsgeld eines Filmtheaterbesuchers. Die Standardformel der Lehre lautet i m Anschluß an Ridder: Die I F gewährleistet die Unterrichtung aus „bisher, üblicherweise und zusätzlich demnächst m i t 18 Vgl. v. M - K , S. 242. i» Larenz, S. 296 spricht von „teleologischer Reduktion". 20 Lerche, EStL Sp. 786; vgl. Carlo Schmid, Information, S. 73 f. zu dem Problemkreis I F u n d Intimsphäre. 21 v. M - K , S. 242; Maunz, Deutsches Staatsrecht, § 14 I V 3 b; Ridder GR 11,275; Reisnecker, S. 64. 8»

116

1. Teil: Das Grundrecht der Informationsfreiheit

der Weiterentwicklung der Technik und der Lebensgewohnheiten" allgemein zugänglichen Quellen 22 . Der ausländische Ursprung einer Information ändert an der allgemeinen Zugänglichkeit nichts; jeder hat das (nach der deutschen Verfassung verbürgte) Recht, sich aus einer Publikation aus einem noch so entfernten Land zu unterrichten, soweit er tatsächlich i n der Lage ist, die Publikation zur Kenntnis zu nehmen. Damit steht — i m Anschluß an die Formulierung von Lerche 23 — fest, daß Äußerungen, die an die Allgemeinheit gerichtet und entsprechend technisch abgegeben sind, auch allgemein zugänglich sind, und zwar i m Sinne der üblichen Empfangsmodalitäten. Die allgemeine Zugänglichkeit hängt also nur von der A r t der Abgabe der Information ab und unterliegt nicht staatlicher, insbesondere gesetzgeberischer Verfügung 2 4 . Diese zutreffende Ansicht ist freilich nicht unbestritten. Nach Hamann25 ergibt sich der Charakter einer Informationsmöglichkeit als allgemein zugänglicher Quelle aus den einschlägigen Gesetzen. Auch Dürig 26 entnimmt die Allgemeinzugänglichkeit den bestehenden Vorschriften des öffentlichen und bürgerlichen Rechts und sieht deshalb die I F als unter einem allgemeinen Gesetzesvorbehalt stehend an. Bei einer solchen Auslegung würde der Schutz der I F praktisch gegenstandslos werden, da dann der Staat auf alle Informationsmittel qua Reglementierung der Zugänglichkeit Einfluß nehmen könnte 2 7 . Auch rechtsdogmatisch läßt sich ein Gesetzesvorbehalt i n A r t . 5 Abs. 1 S. 1 G G nicht halten. Setzt man nämlich „allgemein zugänglich" gleich „rechtlich allgemein zugänglich", so beinhaltet die Schranke der allgemeinen Zugänglichkeit nichts anderes als die Schranke der „allgemeinen Gesetze" des A r t . 5 Abs. 2 GG. Weit schwerwiegendere Folgen als den Makel der gezeigten Tautologie würde der Umstand hervorrufen, das sorgfältig ermittelte System der mittelbaren und unmittelbaren Grundrechtsprägung durch einen vergröbernden (allgemeinen) Gesetzesvorbehalt der Relativierung auszusetzen. Diese Folge läßt sich nur vermeiden, wenn man unter allgemein zugänglichen Quellen nur einen Sammelbegriff für die verschiedenen Medien der Massenkommunikation versteht 28 . Rechtliche Einwirkungen auf den freien Umlauf der m Ridder GR I I , 275. 23 EStL Sp. 786. 24 Lerche, EStL Sp. 786. 23 A n m . C 5 zu A r t . 5 GG. 26 AöR 81,139; vgl. dazu Reisnecker, S. 64 F N 1. Die Ansicht v o n Maunz (s. Anm. 21) ist nicht eindeutig: er m i ß t die Beschränkungen der allgemeinen Zugänglichkeit a m Gleichheitsgebot, w i l l aber i m m e r h i n spezielle staatliche Beschränkungen nicht zulassen. 27 Vgl. Lerche, EStL Sp. 786. 28 Dies entspricht dem Bemühen, die Verfassung selbst begriffsfest zu

§ 6. Der positive Schutzbereich des A r t . 5 Abs. 1 GG

117

I n f o r m a t i o n s m i t t e l s i n d n u r d u r c h „ a l l g e m e i n e Gesetze" i m S i n n e des A r t . 5 Abs. 2 G G möglich. D i e Z u g ä n g l i c h k e i t i m A r t . 5 A b s . 1 G G bez i e h t sich n u r a u f die tatsächliche Z u g ä n g l i c h k e i t der Massenmedien. Die Annahme etwa, daß unter § 93 StGB fallende Publikationen, die der Einziehung unterliegen, nicht zu den allgemein zugänglichen Quellen zählen, m i t der Konsequenz, daß dann die Einziehung gar nicht die grundrechtliche I F berührt, ist falsch 2». Erst wenn die Publikation auf Grund des verfassungskonform interpretierten §93 rechtskräftig eingezogen ist, verliert sie die Eigenschaft als „allgemein zugängliche Quelle", w e i l sie eben tatsächlich nicht vorhanden ist. I n einem solchen Umstand muß auch die aktive I F ihre Schranken finden. Es empfiehlt sich, die gefundenen Ergebnisse a n p r a k t i s c h e n B e i spielen z u erproben. D a z u seien typische F a l l g r u p p e n aus d e m Rundfunkrecht herausgegriffen: (1) Es besteht E i n i g k e i t darüber, daß der R u n d f u n k z u den a l l g e m e i n zugänglichen I n f o r m a t i o n s q u e l l e n des A r t . 5 G G zählt, aus denen sich j e d e r m a n n u n g e h i n d e r t u n t e r r i c h t e n darf. Z u m H a l t e n eines R u n d f u n k g e r ä t s ist jedoch nach d e m geltenden Recht eine sog. R u n d f u n k genehmigung e r f o r d e r l i c h 3 0 , da jedes R a d i o g e r ä t eine R u n d f u n k empfangsanlage i m Sinne des § 2 des Gesetzes ü b e r F e r n m e l d e a n l a g e n ( F A G ) v o m 1 4 . 1 . 1 9 2 8 3 1 d a r s t e l l t . Nach § 2 F A G „ k a n n " die G e n e h m i g u n g u n t e r b e s t i m m t e n B e d i n g u n g e n „ v e r l i e h e n " w e r d e n . D i e Deutsche Bundespost e n t n i m m t d e m W o r t l a u t dieser V o r s c h r i f t ( „ k a n n " ) , daß e i n Rechtsanspruch des B ü r g e r s auf G e n e h m i g u n g seines R u n d f u n k geräts n i c h t b e s t e h t 3 2 . Ipsen 33 h a t demgegenüber die Z u l ä s s i g k e i t einer solchen G e n e h m i g u n g generell v e r n e i n t , da jede F o r m v o r b e h a l t e n e r staatlicher M i t w i r k u n g der f r e i e n I n f o r m a t i o n nach A r t . 5 Abs. 1 G G machen. Durch den Begriff der „allgemeinen Gesetze" des A r t . 5 Abs. 2 GG werden schon genügend außerkonstitutionelle Elemente i n den Wirkungsbereich der I F eingefügt. Vgl. i m allgemeinen Leisner, V o n der Verfassungsmäßigkeit der Gesetze zur Gesetzmäßigkeit der Verfassung, 1964, m i t weiteren Nachweisen. 2 » So auch v. Gerkan M D R 1967,91. 3° Z u r Rundfunkgenehmigung i m einzelnen: Schneider, Fernsehstreit I, S. 448 f.; Spanner, Fernsehstreit I, S.365. R G B l I S. 8. sa Vgl. Spanner und Schneider (wie Anm. 30). Die v o n der Deutschen Bundespost verwendeten Formblätter haben folgenden T e x t : „ . . . w i r d hierm i t unter den nachstehenden Auflagen die Genehmigung erteilt, einen Rundfunkempfänger zu errichten u n d zu betreiben." Die Auflagen betreffen —' abgesehen von den allgemeinen Bestimmungen über das Erlöschen der Genehmigung — ausschließlich technische Gesichtspunkte (Änderung der Empfangsanlage, Frequenzwechsel, Z u t r i t t für Postbeamte zu den Anlagen oder Antennen, usw.). Über die Praxis des Funkstörungsmeßdienstes s. den Bericht i n SZ Nr. 177 v. 26.7.1967, S. 19. Z u r allgemeinen Problematik: Kratzer B a y V B l 1967,246. 33 Die Rundfunkgebühr, 1953, S. 23 f.

118

1. Teil: Das Grundrecht der Informationsfreiheit

widerspreche. Dabei hat Ipsen allerdings nicht geprüft, ob § 2 F A G als „allgemeines Gesetz" i. S. d. A r t . 5 Abs. 2 GG anzusehen ist. M a n w i r d dies i m Ergebnis bejahen müssen, da § 2 F A G zur Sicherung des ungestörten Empfangs anderer Rundfunkteilnehmer f ü r die Inbetriebnahme des Geräts die notwendigen technischen Bedingungen (also nicht etwa Bedingungen, die m i t der politischen Gesinnung des Rundfunkteilnehmers zusammenhängen) anordnet 3 4 . W i r befinden uns hier i m Bereich der mittelbaren Grundrechtsprägung, da die Informationszufuhr keine unmittelbare Regelung erfährt. Das Gesetz befaßt sich lediglich m i t dem störungsfreien Rundfunkempfang, so daß es gegenüber der I F ein n u r reflexives Gesetz darstellt 3 5 . Freilich w i r d man aus allgemeinen rechtsstaatlichen Erwägungen fordern müssen, daß jedermann einen Rechtsanspruch auf Erteilung einer Rundfunkgenehmigung hat, sofern er nur die technischen Bedingungen nach § 2 F A G e r f ü l l t 3 6 . (2) I m Rundfunkrecht sind noch andere Problemkreise i m Hinblick auf die I F weitgehend ungeklärt; sie können hier n u r kurz angesprochen werden. I n der Rundfunk- und Fernseh gebühr 37 liegt an sich keine unzulässige Beeinträchtigung der IF. Etwas anderes wäre es, wenn die Gebühren auf G r u n d der Rundfunkgesetze (Art. 5 Abs. 2 GG!) derartig erhöht würden, daß die Erlangung und Beibehaltung einer Empfangsgenehmigung f ü r weite Bevölkerungskreise unerschwinglich wären 3 8 . Bei der Pfändung von Rundfunk- und Fernsehgeräten ist — was von den Gerichten häufig übersehen w i r d 3 9 — die I F ebenfalls zu beachten 40 . Besondere Bedeutung haben die Eingriffe i n das Sendeprogramm des Rundfunks, wobei zu berücksichtigen ist, daß hier der Staat zugleich technischer M i t t l e r und Kontrollinstanz ist 4 1 . Lerche 42 meint zwar, die I F erfasse nicht solche Informationsquellen, bei denen die erforderliche 34 Schneider, Fernsehstreit 1,448. 33 So auch Schneider, Fernsehstreit I, 449/450. 3« Vgl. Herrmann in AöR 90 (1965), S. 286,331. 37 Allgemein dazu Lerche, Werbefernsehen, S. 25 ff. 38 Schneider, Fernsehstreit 1,452; Füchtenbusch, S. 17. Vgl. auch B a y V G H 24.11.1966 i n B a y V B l 1967,65; das Gericht weist zutreffend darauf hin, daß nach den Rundfunkgesetzen — i n Bayern z. B. A r t . 14 Abs. 1 S. 5 RundfunkG i. d. F. v. 22.12.1959 (GVB1 S. 314) — bei besonderer Bedürftigkeit sogar ein Erlaß der Rundfunkgebühren vorgesehen ist. Z u r Zuständigkeit f ü r den Erlaß B a y V G H 23.2.1967 i n B a y V B l 1967,244. 3» F ü r Rundfunkgeräte s. die bei Ridder GR I I , 275 FN110 angeführte Rechtsprechung; f ü r Fernsehgeräte: K G 26.4.65 i n N J W 1965,1387. 40 Ridder GR I I , 275. 41 A u f die Rundfunkorganisation k a n n hier nicht eingegangen werden. Vgl. neuerdings Jank, Die Rundfunkanstalten der Länder und des Bundes, 1967. 4a Lerche, EStL Sp. 786.

§ 6. Der positive Schutzbereich des Art. 5 Abs. 1 GG

119

technische Allgemeinzugänglichkeit erst durch staatliches Mitwirken (d. h. Tun, nicht Verwehren) erreicht werden könne. Der Staat darf aber wegen Art. 5 GG keine Informationsselektion vornehmen, indem er einseitig nur bestimmten Meinungen den Rundfunk als Medium eröffnet oder durch Informationsentzug das Sendeprogramm beeinflußt 43 . Dazu einige Beispiele: Bei der Übertragung der Leichtathletik-Europameisterschaften aus Budapest i m Sommer 1966 schaltete das Deutsche Fernsehen die Tonübertragung während des Abspielens der DDR-Hymne ab. Dieser Sachverhalt war Gegenstand der Rundfunkratssitzung des Bayerischen Rundfunks vom 13.10.1966. Dabei führte das Rundfunkratmitglied Müller-Meiningen aus, er sehe i n der Maßnahme ein Zeichen der „ U n sicherheit". „Dem Abschalten unserer Nationalhymne drüben sollte man sich i m umgekehrten Falle hier nicht anschließen; dadurch nehme weder der Alleinvertretungsanspruch der Bundesregierung Schaden noch werde jemand zum Kommunismus bekehrt 4 4 ." Die Frage ist politisch umstritten; rechtlich jedenfalls sollte man berücksichtigen, daß jedermann Rundfunksender aus dem Osten ohne jede Behinderung hören darf. A m 29.12.1965 wurde die 17. Folge der zeitkritisch-satirischen Fernsehsendereihe „Hallo Nachbarn" vom stellvertretenden Intendanten des Norddeutschen Rundfunks vom Programm kurzfristig abgesetzt. Der Programmbeirat des Senders billigte später dieses Vorgehen. I m einzelnen wurden u. a. beanstandet Szenen einer Vietnam-Geschichte („Die Freiheitsglocke nach Amerika zurückschicken") und einer Glosse über den deutschen Fußballsport der Bundesliga 45 . Nach dem am 13. 7.1966 gesendeten Fernsehprogramm „Die Pharisäer proben den Aufstand" des Münchener Literarischen Kabaretts „Lach- und Schießgesellschaft" teilte der Vorsitzende des Fernseh- und Richtlinienausschusses des Bayerischen Rundfunks als Vertreter der Kirche dem Rundfunkrat am 13.10.1966 mit, daß der Bayer. Rundfunk künftig keine sog. Live-Sendungen des Kabaretts ausstrahlen werde. Als Begründung wurde angegeben, das Kabarett habe i n der genann43 I m „Fernseh"-Urteil v o m 28.2.1961 sagt das BVerfG, A r t . 5 GG verlange, daß der Rundfunk weder dem Staat noch einer gesellschaftlichen Gruppe ausgeliefert werde; i m Rundfunkprogramm müssen alle gesellschaftlichen K r ä f t e zu Wort kommen. Vgl. BVerfGE 12,205 (261 ff.). 44 Vgl. Protokoll der 260. Sitzung des Rundfunkrats des Bayerischen Rundfunks v. 13.10.1966, S. 16. 45 Meyn, S. 86; SZ 1./2.1.1966 „ W i r b e l u m abgesetzte Fernsehsendung", ferner SZ v. 7.1. u n d 12.1.1966; A Z 30.12. u n d 31.12.1965 „Angst v o r der Satire"; Theo Sommer, „Gute Nacht, Nachbarn" i n „Die Zeit" Nr. 2 v. 7.1.1966.

120

1. Teil: Das Grundrecht der Informationsfreiheit

ten Sendung „den Papst nicht geziemend behandelt und Bundespräsident Lübke mit beleidigenden Äußerungen bedacht"; deshalb lasse man nur mehr Bandaufnahmen zu 4 6 . Das Kabarett war nicht bereit, diese zur Präventivkontrolle eingeführte Maßnahme 47 zu akzeptieren. Die föderalistische Rundfunkstruktur ermöglichte es jedoch, daß der Südfunk Stuttgart i m Frühjahr 1967 wieder eine Live-Sendung des Kabaretts ausstrahlte. I n diesen Fällen hat sich der Rundfunk als staatliche Kontrollinstanz (nach dem allgemeinen Sprachgebrauch: als Zensurinstanz) betätigt, indem er die genannten Beiträge dem öffentlichen Meinungsprozeß entzogen, bzw. Vorkehrungen für ein solches Verhalten getroffen hat. Hier muß stets das Grundrecht der I F beachtet werden, das ein staatliches Eingreifen i n den öffentlichen Meinungsprozeß grundsätzlich verbietet. Die I F gewährt zwar dem Bürger keinen Anspruch auf eine bestimmte Programmgestaltung des Rundfunks 4 8 , verbietet jedoch staatliche (meinungskorrektive) Eingriffe i n das Sendeprogramm 49 . II. Der geschützte Tätigkeitsbereich Nach der Formulierung des A r t . 5 Abs. 1 GG hat jeder das Recht, sich „ungehindert zu unterrichten".

1. Die Informationsfreiheit

als negatives

Freiheitsrecht

Die I F schützt das ungehinderte Sichunterrichten des Bürgers aus allen Informationsmitteln und bringt damit zum Ausdruck, daß dem Staat die Behinderung des freien Umlaufs der Informationsmittel nicht 46

Vgl. Protokoll der 260. Sitzung des Rundfunkrats des Bayerischen Rundfunks v. 13.10.1966, Anlage 2, S. 4; A Z v. 15./16.10. u n d 18.10.1966. 47 I n dem Protokoll (s. A n m . 46) heißt es: „Trotz vorheriger Absprache hat die Lach- u n d Schießgesellschaft die erwähnten Stellen gebracht. Der Bayerische Rundfunk sah sich, abgesehen v o n den notwendigen Entschuldigungen, gezwungen, die Zusammenarbeit m i t der Lach- u n d Schießgesellschaft auf eine andere Basis zu stellen, u n d u. a. von der live-Sendung zu kontrollierbaren Bandaufnahmen überzugehen." 48 Maunz, B a y V B l 1957, 9; Lerche, Werbefernsehen, S. 27. 49 Vgl. den Vortrag v o n Müller - Meiningen j r . anläßlich der 250. Sitzung des Rundfunkrats des Bayerischen Rundfunks v o m 18.6.1965 m i t dem T i t e l „ I s t die Rundfunkfreiheit i n Gefahr?" (als Manuskript vervielfältigt). I m verbändemäßig gegliederten Rundfunkratsystein sieht er gewisse Gefahren i m Hinblick auf die geforderte „ O b j e k t i v i t ä t " u n d „Neutralität" des Sendeprogramms. „Zunehmende Indifferenz durch Verödimg der K r i t i k , durch Austreibimg des freien, kritischen, unruhigen, zur rechten Zeit oppositionellen Geistes, ohne den eine lebendige u n d lebensfähige Demokratie nicht denkbar ist" (a.a.O., S. 6). Eine ähnliche Problematik, w i e sie der Verbänderundfunk darstellt, w i r d später bei der Organisation der F S K sichtbar werden.

§ 6. Der positive Schutzbereich des Art. 5 Abs. 1 GG

121

erlaubt ist. Hierin charakterisiert sich die I F als negatives Freiheitsrecht, das keine positive Leistungen gewähren kann. Damit ist aber nur die rechtstechnische Ausgestaltung i m Sinne der beiden klassischen Anspruchsarten gemeint. Trotz dieser negativen Ausgestaltung hat die I F — wie schon gezeigt — i m demkratischen Staat eine positive Funktion, da sie die Voraussetzung für die politische Mitbestimmung des Bürgers schafft und zugleich die elementare Bedeutung der öffentlichen Meinung i m demokratischen Staat anerkennt. Die Beispiele aus dem Rundfunkrecht haben schon gezeigt, daß ein m i t der I F unvereinbares „Behindern" des Informationsflusses auch i n der Form der (verdeckten) Nichtgewährung eines positiven Tuns geschehen kann. M i t dem Versagen eines echten Leistungsanspruchs aus der Garantie des Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG entfallen auch alle staatlichen Pflichten zur Auskunftserteilung, Akteneinsicht usw. 6 0 . Daß bei dem Typus der journalistischen I F 5 1 und der Auslegung der Pressefreiheit Modalitäten möglich und erforderlich sind, zeigt die vielfältige Aussagekraft der IF, die eben nur durch die typologische Auffächerung bewältigt werden kann. Es wäre eine Uberdehnung, aus der I F etwa schließen zu wollen, daß es einen Anspruch des Bürgers auf politische Information i m Einzelfall gäbe. Natürlich ist der Prozeß der demokratischen Meinungs- und Willensbildung nur denkbar, wenn der einzelne Bürger über politische Vorgänge unterrichtet ist. Dabei entzieht sich der direkte Durchgriff des Bürgers zum politischen Führungsorgan grundrechtlicher Gestaltungsformen, schon allein wegen des Mangels notwendiger Konturen. Etwa an die Klage eines Bürgers gegen einen Minister auf Information über ein politisches Thema zu denken, erscheint abwegig. Das Grundrechtssystem beschränkt sich auf den Schutz der Funktionen der gleichsam auf mittlerer Ebene (zwischen Staat und Bürger) operierenden Massenmedien. Diese Vorstellung findet man auch i m „Spiegel"-Urteil des BVerfG 5 2 , wo es über die Presse heißt, daß sie „als ständiges Verbindungsorgan... zwischen dem Volk und seinen gewählten Vertretern i n Parlament und Regierung" stehe. Die grundrechtlich verbürgte Position des Bürgers beschränkt sich darauf, daß der Staat die Massenmedien nicht behindert. Wenn man daher — i n bewußt konstruktiver Vergröberung — das Verhältnis zwischen Staat, Bürger und Massenmedium als Dreiecksverhältnis sieht, so w i r k t die I F i m Verhältnis Bürger zum Staat (negativ) i n der Weise, daß der Staat den 60 Z u r Auskunftserteilung: oben §411; zur Akteneinsicht vgl. Perschel JuS 1966,235 F N 55. ei Vgl. oben § 4 A n m . 15/16. 52 N J W 1966,1604.

122

1. Teil: Das Grundrecht der Informationsfreiheit

Informationsfluß zwischen Massenmedium und Bürger grundsätzlich unbeeinflußt läßt. Bei dieser Konstruktion vertraut das Grundgesetz den Schutz der Massenmedien nicht den spezifischen Rechten der Presse-, Film- und Rundfunkfreiheit 5 3 allein an, sondern gewährt i m Sinne einer gerechtfertigten Zweispurigkeit jedem einzelnen Bürger die elementare Unterrichtungsfreiheit gegen staatliche Einflüsse auf den Meinungsbildungsprozeß. Diese Konstruktion schränkt die Bewegungsfähigkeit des demokratischen Staates nicht zu sehr ein, da es der Bürger mit seiner I F nicht durchsetzen kann, daß der Staat bestimmte Informationen an die Massenmedien oder den Bürger selbst liefert; der Staat kann freilich nicht verhindern, daß die Massenmedien die staatliche Informationspolitik kritisieren 5 4 . 2. D e r Begriff

des

„Sichunterrichtens"

Von der eben erörterten Frage, ob die I F einen positiven Leistungsanspruch gewährt, ist die Problematik zu trennen, ob die I F i n A r t . 5 Abs. 1 GG die Befugnis zum aktiven oder bloß passiven Sichunterrichten verleiht. Hier ist die Sphäre des Grundrecht-,»Berechtigten" — also des Bürgers —, dort diejenige des Grundrecht-,,Verpflichteten" — also des Staates — angesprochen. a) Der Grundrechtstext gibt m i t dem Wort „sich unterrichten" keinen Hinweis darauf, daß das Grundgesetz zwischen den Rechten, sich Informationen durch aktives Handeln zu verschaffen, und Informationen schlicht entgegenzunehmen, differenziert 5 5 . Dadurch unterscheidet es sich von der MRK, die i m A r t . 10 Abs. 1 M R K den Grund53 Die Wortbildung „Rundfunkfreiheit" ist bei der öffentlich-rechtlichen Ausgestaltung des Rundfunkwesens nicht zweifelsfrei; vgl. unten A n m . 69. Die eigentliche (materielle) Sicherung der Funktionen des Rundfunks i m Meinungsprozeß übernimmt i m Bürger-Staat-Verhältnis die I F ; insoweit liegt also — ähnlich w i e beim Zensurverbot — eine Funktionsnachfolge durch die I F vor. Bei einer solchen Auslegung gewährleistet die Rundfunkfreiheit lediglich ein den Sendeanstalten zustehendes (formelles) Selbstverwaltungsrecht, das der kommunalen Autonomie (vgl. A r t . 28 Abs. 2 GG) vergleichbar ist. 54 Vgl. Carlo Schmid, Information, S. 79: „Demokratie steht u n d f ä l l t m i t dem M u t der Regierungen, dem Volke die Wahrheit zu sagen, v o r allem aber sich der K r i t i k ihres eigenen Verhaltens zu stellen u n d rückhaltlos darzutun, w a r u m sie so u n d nicht anders gehandelt haben. Wo eine Regierung dies nicht tut, ist sie verantwortlich dafür, daß durch Gerüchte oder durch übertreibende Pressenachrichten u n d Kommentare Unruhe ins V o l k getragen w i r d . . . M a n sollte begreifen lernen, daß die Zeiten vorbei sind, da m a n Regierungskunst gleichsetzen durfte m i t der Fähigkeit des Geheimhaltens u n d der Beherrschung der dazugehörigen Tediniken. Nicht die ,arcana' machen heute die K r a f t einer Regierung aus, sondern das V e r trauen, das sie i m V o l k genießt." 5fl Z u den Begriffen vgl. oben § 11.

§ 6. Der positive Schutzbereich des Art. 5 Abs. 1 GG

123

rechtsschutz auf die passive I F beschränkt. Man w i r d deshalb davon ausgehen können, daß die aktive I F vom Grundrechtsschutz des A r t . 5 GG mitumfaßt ist. Freilich gibt auch die aktive I F nur einen (negativen) Abwehranspruch, wobei dieses „Suchen" einer bestimmten Information vom Staat nicht behindert werden darf. b) I m „Sichunterrichten" liegt auch eine gewisse Dauerfunktion mitbegründet, so daß nicht nur der Vorgang der einmaligen Kenntnisnahme eines Informationsmittels, sondern auch — soweit technisch möglich — die Inbesitznahme und der Besitz m i t dem Zweck der wiederholten Kenntnisnahme geschützt sind. Das ist auch dafür bedeutsam, daß nicht nur präventive Maßnahmen, sondern auch repressive Vorgänge gegen Massenmedien den Schutzbereich der I F betreffen.

3. Die „negative"

Informationsfreiheit

Die I F schützt ihrem Wortlaut nach nur ein positives Tun, nämlich das Sichunterrichten. Die Kehrseite dieses Rechts, sich gegenüber aufgezwungenen staatlichen Informationen zu verschließen, ist vom Grundrechtstext des A r t . 5 Abs. 1 GG an sich nicht gedeckt, gehört aber zum Wesen freier Kommunikation. Zur Illustration des Problems ein Beispiel aus dem demokratischen Rechtsstaat zu finden, ist kaum möglich. Man muß daher auf die totalitäre Staatspraxis zurückgreifen. Eine einschlägige Regelung enthält etwa der Runderlaß des Reichsministers des Innern vom 11. 6.1933 betreffend die Pflicht des Beamten zur Lektüre der NS-Presse außerhalb des Dienstes 56 . Der Staat beschränkt sich hier nicht darauf, für die Kommunikation des einzelnen bestimmte Verbote zu erlassen, sondern für Propagandazwecke gewisse Kommunikations geböte aufzustellen 57 . Ansätze dieser staatlichen Betätigung wurden schon bei Erörterung der Öffentlichkeitsarbeit der Regierung sichtbar 58 . Der wichtige Unterschied zwischen Öffentlichkeitsarbeit und Kommunikationsgebot besteht jedoch darin, daß Kommunikationsformen einerseits bloß „angeregt", andererseits «« Böttcher, S. 146 F N 7 0 ; vgl. auch Böttcher, S.42 F N 3 6 ziur Disziplinarordnung i n der DDR v. 10. 3.1955. I n der Bundesrepublik darf Beamten etwa eine Dienstlektüre vorgeschrieben werden; ähnlich ist es auch bei anderen sog. besonderen Gewaltverhältnissen: z . B . Schullektüre, zugelassene H i l f s m i t t e l für Staatsprüfungen. Auch das — pflichtgemäße — Lesen von Gesetzblättern w i r d m a n unter Hinweis auf diese (negative) I F nicht umgehen können, denn bekanntlich schützt Unkenntnis (des Gesetzes) nicht vor Strafe. 57 Böttcher, S.43. "

Vgl. oben § 4 I I I 2 b) aa).

124

1. Teil: Das Grundrecht der Informationsfreiheit

aber „erzwungen" werden 5 9 . Offensichtlich verstößt eine A r t „Pflichtlektüre" gegen das Grundrecht freier Information, das ja auch die Berechtigimg einschließt, die Wahl des Informationsmittels selbst vorzunehmen. I m Anschluß an die Figur der „negativen Koalitionsfreiheit" hat Lerche 60 die „negative Meinungsfreiheit" entwickelt, der auch die negative I F entspricht. Diese übernimmt den gleichsam „spiegelbildlichen" Schutz gegenüber den genannten Aktivitätspflichten. Die negative I F sichert die freie Kommunikation i m Sinne „frei entstehender" Kommunikation 6 1 . III. Der geschützte Personenkreis Nach dem Wortlaut des A r t . 5 Abs. 1 GG hat „jeder" das Grundrecht der IF. 1. Die Geltung

für

Ausländer

Nachdem A r t . 118 WRV das Recht der freien Meinungsäußerung nur deutschen Staatsbürgern zusprach, entnimmt die allgemeine Meinung dem Wortlaut des A r t . 5 Abs. 1 GG, daß die I F ein Menschenrecht darstellt. Damit soll weniger ein vorstaatlicher oder naturrechtlicher Gehalt anerkannt werden 6 2 , vielmehr sollen auch Ausländer i n den personalen Schutzbereich der I F einbezogen werden. Das w i r d bei dem Typus der politischen I F nicht ohne weiteres anzunehmen sein, da Personen, die nicht die deutsche Staatsangehörigkeit 63 besitzen, dem „politischen V o l k " i m Sinne des A r t . 21 GG nicht angehören. Ridder w i l l deshalb i m Bereich der von i h m titulierten „öffentlichen Meinungsfreiheit" Ausländern nicht den gleichen Schutz wie Deutschen zubilligen 6 4 . Indessen ist diese Aussage zu allgemein gehalten; hier rächt sich der Versuch, die öffentliche Meinungsfreiheit ohne personalen Bezug zu lassen und die I F der Äußerungsfreiheit schematisch gleichzustellen. Denn i m Bereich der I F läßt sich eine gesonderte Behandlung von Ausländern kaum ermöglichen, ohne i n die Substanz der I F des politischen Volkes einzugreifen. Es liegt i m Wesen dieses 59 I n Anlehnung an die Terminologie Lerches GR IV/1,484. 60 GR IV/1,483. 61 Lerche GR IV/1,484. 62 Dazu Füchtenbusch, S. 4 F N 6 ; es ist nicht recht ersichtlich, w a r u m Füchtenbusch gerade die I F von dem (von i h m behaupteten) naturrechtlichen Charakter der Rechte der Meinungsfreiheit ausnehmen w i l l . 63 i m Gegensatz zu deutschen Staatsangehörigen u n d Personen m i t dem Status nach A r t . 116 Abs. 1 GG. 64 Ridder GR I I , 269.

§ 6. Der positive Schutzbereich des Art. 5 Abs. 1 GG

125

Rechts, daß Eingriffe i n den Informationsfluß einen generalisierenden Effekt haben, d. h. daß Eingriffe i n Publikationen nicht nur die I F des Eigentümers oder Gewahrsamsinhabers treffen, sondern die I F aller potentiellen Leser, Zuschauer usw. berühren. Richtet sich z. B. eine Maßnahme gegen einen ausländischen Filmimporteur, der einen F i l m nach Deutschland einführen möchte, so bedeutet das Einfuhrverbot, daß der F i l m allen Staatsbürgern vorenthalten w i r d . Andererseits erscheint es schon technisch als undurchführbar, zu gewissen Informationsmitteln n u r deutschen Staatsbürgern Zugang zu verschaffen und Ausländer auszuschließen. Den Ausländern k o m m t somit (gewissermaßen als Reflex) die politische I F der deutschen Staatsbürger zugute. Dabei muß berücksichtigt werden, daß die I F stets i m Vorfeld politischer Betätigung bleibt. So kann aus der Tatsache, daß der Nationalität des Grundrechtsträgers bei der I F keine Bedeutung zukommt, nicht geschlossen werden, daß sich Ausländer i n gleicher Weise w i e Deutsche i n der Bundesrepublik (aktiv) politisch betätigen dürfen; bei der I F geht es n u r darum, daß sie sich genauso wie Deutsche informieren können. Die politische Tätigkeit von Ausländern kann nach A r t . 16 M R K ausdrücklich eingeschränkt werden. V o n dieser Befugnis hat etwa der Bundesgesetzgeber i m § 6 des Ausländergesetzes vom 28.4.196565 Gebrauch gemacht. Danach kann die politische Betätigung von Ausländern beschränkt werden, wenn dies „erhebliche Belange der Bundesrepublik" erfordern. Diese bedenklich weite Fassung 6 6 darf nicht verhindern, daß Ausländer grundsätzlich an allen Freiheiten teilhaben sollen, die der demokratische Rechtsstaat bietet.

2. Die Geltung

für juristische

Personen

Neben natürlichen Personen können nach A r t . 19 Abs. 3 GG auch juristische Personen Träger von Grundrechten sein, soweit diese „ i h r e m Wesen nach" auf juristische Personen anwendbar sind. Damit sollen — wie Dürig 67 bemerkt — soziale Kollektive nicht zu eigenständigen oder womöglich sogar vorrangigen Wertgrößen angehoben werden; wenn das Grundgesetz als fortschrittliche Verfassung die j u ristische Person zum Träger (gewisser) Grundrechte avancieren lasse, so durchaus i n dem Bewußtsein, daß das W i r k e n der juristischen Person eigentlich auf das Handeln und den W i l l e n der dahinter stehenden Einzelmenschen zurückzuführen sei. Schlagwortartig spricht Dürig von der „Persönlichkeitsentfaltung i n Gemeinschaft" 68 . F ü r die Reichweite 65 es 67 68

B G B l I S. 353; vgl. auch oben Einleitung sub I I I . Klinkhardt DVB1 1965,467 (470). M - D RNr. 1 zu A r t 19 Abs. 3 GG. M - D RNr. 2 zu A r t . 19 Abs. 3 GG.

126

1. Teil: Das Grundrecht der Informationsfreiheit

des A r t . 19 Abs. 3 GG ist heute geklärt, daß unter juristischen Personen auch solche zivilrechtlich 6 9 ausgestalteten Vereinigungen zu verstehen sind, denen zwar die allgemeine Rechtsfähigkeit fehlt, die aber i m Rechtsverkehr weitgehend verselbständigt sind 7 0 . Ungeklärt ist indes die Frage, ob das Grundrecht der I F seinem „Wesen" nach auf juristische Personen anwendbar ist. Vielfach werden die Einzelrechte des A r t . 5 Abs. 1 GG ohne weitere Differenzierung den juristischen Personen zugestanden. Häufig findet man dabei die Formulierung, daß der Anwendbarkeit „keine Bedenken" entgegenstehen 71 . Demgegenüber ist jedoch für jedes einzelne Grundrecht der Meinungsfreiheit zu prüfen, ob es nur „individuell" oder darüber hinaus auch „korporativ" betätigt werden kann 7 2 . Die Anwendbarkeit der Presse- und Filmfreiheit auf juristische Personen kann bejaht werden, soweit es sich um die Wiedergabe von Tatsachen und Meinungen handelt; diese Rechte erhalten ihre Bedeutung gerade dadurch, daß man sie auf die Presse- und Filmunternehmen als solche ausdehnt 73 . Anders jedoch bei der IF, die die Zugänglichkeit zu allen Unterrichtungsquellen i m Hinblick auf die Meinungsbildung des Bürgers gewährleistet. Die Funktion der I F i m demokratischen Staat liegt zwar i n der Anerkennung der öffentlichen Meinung und der Sicherung der Massenmedien; die rechtliche Gestaltung der I F ist aber individualbezogen. Die I F betrifft die Empfängerseite der Kommunikation und beschränkt sich damit auf „reproduktive" 7 4 Vorgänge des menschlichen Geistes, die zur Bildung einer eigenen Meinung anregen sollen. Die geistige Aufnahme des gedanklichen Inhalts von Informationen ist aber nur einzelnen Menschen möglich, nicht einer Personengruppe als solcher oder gar einer juristischen Person ohne personales Substrat 75 . Scheidet somit eine korporative Betätigung der I F aus, so können sich auch nur natürliche Personen auf dieses Grundrecht berufen. Hinsichtlich der (politischen) I F müssen noch die politischen Parteien untersucht werden. Sie werden zuweilen als Grundrechtsträger Der Staat selbst u n d andere Körperschaften des öffentlichen Rechts kommen als Grundrechtsträger nicht i n Betracht, da die „öffentliche Gewalt" nicht zugleich Verpflichteter u n d Berechtigter der Grundrechte sein kann; ausführlich M - D RNr. 8 u. 9 zu A r t . 19 Abs. 3 GG. 70 Vgl. M - D RNr. 55 bis 58 zu A r t . 19 Abs. 3 GG; grundrechtsfähig sind etwa nichtrechtsfähige Vereine, OHG, usw. 71 M - D RNr. 53 zu A r t . 19 Abs. 3 GG; v. M - K , S.237; zutreffend auf die Äußerungsfreiheit beschränkt bei Spanner, Fernsehstreit 1,362. 72 Nach der Terminologie v o n M - D RNr. 52 zu A r t . 19 Abs. 3 GG. 73 Ausdrücklich: BVerfG 4.4.1967 N J W 1967,976 ff. 74 Vgl. oben § 11. 7s Vgl. Reisnecker, S. 90.

§ 6. Der positive Schutzbereich des Art. 5 Abs. 1 GG

127

bezeichnet, da sie ihr Recht zur M i t w i r k u n g bei der politischen W i l lensbildung aus A r t . 21 GG nur dann v o l l ausüben könnten, wenn ihnen die Rechte aus A r t . 5 Abs. 1 GG zugestanden würden 7 6 . Für die I F kann dies jedoch nicht gelten. Soweit die Parteien als bürgerlichrechtliche Vereinigungen angesprochen sind, gelten die bereits für die juristischen Personen i m allgemeinen genannten Regeln. Ist jedoch der politisch-institutionelle Status 7 7 der Parteien betroffen, so sind sie ohnehin der Grundrechtssphäre entwachsen und den anderen Verfassungsorganen gleichgestellt 78 .

3. Die Geltung

für

Minderjährige

Das Grundrecht der I F steht auch grundsätzlich allen Minderjährigen zu, wobei i m Anschluß an Dürig zwischen der Grundrechts-„Fähigkeit" und der Grundrechts-„Mündigkeit" zu unterscheiden ist 7 9 . Letztere liegt vor, wenn natürliche Personen die Grundrechte selbständig ausüben dürfen. Grundrechtsfähig ist dagegen jede rechtsfähige natürliche Person. I m Rahmen dieser Arbeit kann nicht auf die z. T. schwierige Problematik der Stellung des Minderjährigen zu den Grundrechten eingegangen werden. I m Anschluß an die Untersuchungen von K u h n 8 0 sollen aber einige Fallgruppen — entsprechend den verschiedenen Statusverhältnissen des Minderjährigen — herausgegriffen werden. a) Die Eltern des Minderjährigen werden aus erzieherischen Gründen für ihre Kinder verschiedene Informationen oder Informationsmittel ausschließen oder vorschreiben wollen. Soweit sich dies auf das Niveau des Informationsmittels und die Reife des Kindes bezieht, werden dagegen aus A r t . 5 keine Bedenken bestehen. § 1626 BGB w i r d insofern als „allgemeines Gesetz" i m Sinne des Art. 5 Abs. 2 GG gelten. Die Einschränkungen des Grundrechts der I F durch die elterliche Gewalt sind jedoch inhaltlich begrenzt auf die Pflege und Erziehung des Kindes (Art. 6 Abs. 2 GG). Die (immanente) Grundrechtsschranke der „familienrechtlichen Grundrechtsmündigkeit" 8 1 des Minderjährigen w i r d jedoch überschritten, wenn die Eltern — wenn auch aus erzieherischen Motiven — den Minderjährigen von wichtigen Gebieten der 76 v. M - K , S. 237; neuerdings — ohne Begründung — auch Hoff mann JuS 1967,393. 77 M - D RNr. 59 zu A r t . 19 Abs. 3 GG. 78 Das w i r d bei der jeweils einschlägigen Verfahrensart deutlich: einerseits Verfassungsbeschwerde nach §90 BVerfGG, andererseits Organstreit nach A r t . 93 Abs. 1 Nr. 1 GG. 79 M - D RNr. 20 zu A r t . 19 Abs. 3 GG. so Kuhn, Grundrechte und Minderjährigkeit, 1965. 8i Kuhn, S. 281.

128

1. Teil: Das Grundrecht der Informationsfreiheit

Kommunikation (z. B. dem politischen Bereich) völlig abschneiden. Der objektive Gehalt des Begriffs der „Erziehung" i n A r t . 6 Abs. 2 GG kann nur aus dem Menschenbild des Grundgesetzes gewonnen werden, das nach der Rechtsprechung des BVerfG von der „Gemeinschaftsbezogenheit der Person" 8 2 geprägt wird. I n diesem Sinne formuliert auch § 1 des Jugendwohlfahrtgesetzes vom 11. 8.1961 83 : „Jedes deutsche K i n d hat ein Recht auf Erziehung z u r . . . gesellschaftlichen Tüchtigkeit". Auch daraus w i r d man folgern können, daß der Minderjährige durch die Eltern nicht von gemeinschaftsbezogenen Einflüssen der Massenkommunikation ausgeschlossen werden darf 8 4 . b) I m allgemeinen Jugendrecht 85 ergibt sich eine Einschränkung der I F einmal aus den §§ 5, 6 des Gesetzes zum Schutze der Jugend i n der Öffentlichkeit (JSchöG) vom 27. 7.1957 86 und den §§ 3 ff. des Gesetzes über die Verbreitung jugendgefährdender Schriften (SchmSchuG) vom 29. 4.1961 87 . Von besonderer Bedeutung ist hier die Vorschrift des § 6 JSchöG, der den Besuch von Minderjährigen i n Filmveranstaltungen regelt. Minderjährigen darf die Anwesenheit bei öffentlichen Filmveranstaltungen nur gestattet werden, wenn die Filme zur Vorführung vor Minderjährigen der jeweiligen Altersstufe „freigegeben" sind. Dabei werden die Filme jeweils ab sechs, zwölf, sechzehn oder achtzehn Jahren freigegeben. Das Recht der Freigabe und der entsprechenden Kennzeichnung der Filme steht den obersten Landesbehörden zu. U m eine einheitliche Handhabung der Jugendprüfung beim F i l m sa BVerfGE 4,7 (15). 83 B G B l I S. 1206. 84 Der Rechtsschutz gegen unzulässige Grundrechtseinschränkungen durch die elterliche Gewalt ist besonders schwierig. Der Schutz des M i n d e r j ä h r i gen darf nicht bei der körperlichen Integrität (§§ 169 ff. StGB) haltmachen, sondern muß auch die geistige Entwicklung miteinschließen. Ansatzpunkt f ü r eine befriedigende Lösung w i r d § 1666 B G B sein; vgl. Kuhn, S. 118. 85 M a n spricht hier v o m allgemeinen staatlichen Gewaltverhältnis, dem jeder Jugendliche unterworfen ist, u n d trennt davon die besonderen staatlichen Gewaltverhältnisse des Schülers, Studenten u n d öffentlichen Erziehungsunterworfenen. A k t u e l l e Probleme werfen etwa die Vertriebsverbote f ü r private Studentenzeitungen auf dem Gelände der Universitäten auf, z.B. für die Hamburger Studentenzeitung „ K o n k r e t " . Dazu Kuhn, S. 247 FN425: Die Anstaltsgewalt der Universität k a n n die I F der Studenten nicht ohne weiteres beschränken; freilich rechtfertigt die (äußere) Ordnung i m Universitätsgelände gewisse Eingriffe, nicht jedoch die bloße Tatsache, daß die Universitätsbehörden m i t dem I n h a l t der Zeitung nicht übereinstimmen. Hier darf die regelmäßig i m besonderen Maße politisch ausgerichtete I F des Studenten nicht außer acht gelassen werden. 8fl B G B l I S. 1058; dazu Kuhn, S. 152 ff. u n d Kalb, S. 89 ff. 87 B G B l I S. 497; nach Lerche, Werbung, S. 110, verstößt das i n §5 Abs. 2 des Gesetzes verfügte Verbot, f ü r jugendgefährdende Schriften überhaupt zu werben, i n seiner Generalität gegen das Erwachsenenrecht aus A r t . 5 Abs. 1 GG (also insb. die IF).

§ 6. Der positive Schutzbereich des A r t . 5 Abs. 1 G G

129

z u g e w ä h r l e i s t e n , h a b e n d i e L ä n d e r jedoch d i e F r e i w i l l i g e S e l b s t k o n t r o l l e d e r F i l m w i r t s c h a f t ( F S K ) b e a u f t r a g t , d i e E i n s t u f u n g der F i l m e v o r z u n e h m e n 8 8 . D i e j u g e n d b e s c h r ä n k e n d e n V o r s c h r i f t e n w e r d e n sich d a b e i a u f die S p e z i a l e r m ä c h t i g u n g des A r t . 5 A b s . 2 G G s t ü t z e n k ö n n e n . W e n n sich auch d i e V e r b o t s n o r m des § 6 J S c h ö G , n u r b e s t i m m t e F i l m e b e i der A n w e s e n h e i t v o n J u g e n d l i c h e n v o r z u f ü h r e n , a n d i e F i l m t h e a t e r b e s i t z e r — also a n D r i t t e — w e n d e t 8 9 , so w i r d doch d u r c h diese B e s c h r ä n k u n g d i e I F des M i n d e r j ä h r i g e n e i n g e s c h r ä n k t 9 0 . A u f die „allgemeine Freigabe" der FSK, die rechtlich von der Jugendprüfung getrennt ist, w i r d später ausführlich eingegangen; dann ist auch das Verhältnis von Jugendprüfung u n d allgemeiner Freigabe für Erwachsene darzustellen 9 1 . Wie umstritten schon die Jugendprüfung der F S K ist, zeigt die Freigabepraxis bei Unterrichtsfilmen. Grundsätzlich sind zwar Unterrichtsveranstaltungen keine öffentlichen Filmveranstaltungen, so daß Unterrichtsfilme nicht unter §6 JSchöG fallen u n d damit keiner F S K Prüfung bedürfen. Diese Filme werden aber z.T. i m Rahmen der Jugendpflege u n d Erwachsenenbildung öffentlich vorgeführt, so daß sie die F S K Kontrolle durchlaufen müssen. Einzelne Entscheidungen der eigens gebildeten FSK-Sonderkommission f ü r Unterrichtsfilme aus dem Jahre 1962 sind von der Presse heftig kritisiert w o r d e n 9 2 , so daß manche F i l m e von den regulären F S K - G r e m i e n erneut überprüft werden mußten. Nach dem „Sonderwochenbericht Nr. 1 a der F S K v o m 25.3.1966, herausgegeben v o m Niedersächsischen Kultusminister als federführender Stelle der Arbeitsgemeinschaft der Obersten Landesjugendbehörden" 9 3 ergibt sich folgendes Bild: Die Filme „Dokumente zur neuesten Geschichte: Politische Reden 1930 bis 1932" 94 , „Hitlers Überfall auf Europa" 9 ^ u n d andere m i t Themen über die Zeitgeschichte befaßten Filme sind erst ab sechzehn Jahren freigegeben. D a ss Vgl. unten §11114. 89

Vgl. §§ 13, 14 JSchöG. Kuhn, S. 155. Das w i r f t interessante Rechtsschutzprobleme auf: Was k a n n der Minderjährige gegen die ungerechtfertigte Einstufung von F i l m e n nach § 6 Abs. 4 JSchöG tun? Dazu Kuhn, S. 155; vgl. auch unten §§ 13, 14 zu allgemeinen Rechtsschutzfragen. si Vgl. unten § 11 I I 4/5. 9 2 Vgl. Meyn, S. 98. 93 Die Schrift ist dem Verfasser freundlicherweise v o m I n s t i t u t f ü r F i l m und B i l d i n Wissenschaft u n d Unterricht, München, zur Verfügung gestellt worden. Das I n s t i t u t bemerkt dazu i m Schreiben v o m 6.7.1967 an den V e r fasser: „Die Sonderkommission hat einige Filme geprüft, die v o m I n s t i t u t für F i l m u n d B i l d nicht endgültig veröffentlicht w u r d e n u n d zur K r i t i k an die Landesbildstellen geschickt wurden, damit sie den Kultusministerien vorgelegt werden können. Diese Filme sind also f ü r den allgemeinen V e r leih durch das I n s t i t u t gar nicht freigegeben worden u n d müßten eigentlich als Arbeitskopien gelten. Dabei handelt es sich u m folgende i m Sonderwochenbericht aufgeführten Filme: »Deutschland 1933', »Deutschland 1938/39', ,Hitler rüstet'." 94 Prüf-Nr. 34 160, 9 Minuten. 90

9

* Prüf-Nr. 34 179, 17 Minuten.

9 Wohland

130

1. Teil: Das Grundrecht der Informationsfreiheit

gegen sind die F i l m e „Bundeswehr i m Jahre 1958" 96 , „Herbstübung des Heeres 1958"9? u n d „Mensch u n d Technik i n der B u n d e s w e h r ^ ab sechs Jahren zugelassen. Kritisch ist auch aufgenommen worden, daß die während des D r i t t e n Reichs gedrehten sog. B l u t - u n d Bodenfilme wie „ A u s der Heimat der Bessarabien-Deutschen"9& u n d „ B u r g e n l a n d " 1 0 0 vor Jugendlichen ab sechs Jahren vorgeführt werden k ö n n e n 1 0 1 .

4. Die Geltung

für sog. besondere

Gewaltverhältnisse

Die personale Reichweite der I F durchdringt auch die sog. besonderen Gewaltverhältnisse. Bedenkt man dabei, daß schon i m „allgemeinen" Gewaltverhältnis zwischen Bürger und Staat erhebliche Konfliktssituationen i m Hinblick auf die I F und die mit dieser kollidierenden Rechtswerte entstehen können, so muß dies i m verstärkten Maße gelten, wenn der Grundrechtsträger einer „besonderen" staatlichen Gewalt ausgesetzt ist. Ohne das Problem hier vertiefen zu können 1 0 2 , ist anhand des Beschlusses des BVerfG vom 19. 2.1963 103 die Reichweite der I F bei Untersuchungshäftlingen zu behandeln. Dabei hatte das BVerfG die Frage zu entscheiden, ob einem Untersuchungshäftling das Recht auf Information durch Rundfunkempfang (Batteriegerät mit Kopfhörern) zusteht; verfassungsrechtlich formuliert, ob § 119 Abs. 3 StPO 1 0 4 als „allgemeines Gesetz" i m Sinne des A r t . 5 Abs. 2 GG anzusehen ist, bzw. ob sich bei der Auslegung der strafprozessualen Vorschrift durch das Grundrecht der I F Besonderheiten ergeben. Das BVerfG charakterisiert den Rundfunk zutreffend als allgemein zugängliche Quelle i m Sinne des A r t . 5 Abs. 1 GG, aus der sich jedermann ungehindert unterrichten dürfe. Dieses Grundrecht werde für U-Häftlinge durch das besondere Gewaltenverhältnis nicht aufgehoben; es könne aber Beschränkungen — wie z. B. durch § 119 Abs. 3 StPO — erfahren. Nach Ansicht des BVerfG stellt diese Vorschrift der StPO ein „allgemeines Gesetz" nach Art. 5 Abs. 2 GG dar, das jedoch nach der Wechselwirkungstheorie i m Lichte der I F ausgelegt werden müsse. Daraus folgert das BVerfG, daß jeder U-Häftling einen grundrechtlich geschützten Rechtsanspruch auf Rundfunkempfang habe, sofern nicht 90 P r ü f - N r . H 101, 50 Minuten. 97 P r ü f - N r . H 120, 50 Minuten. 98 Prüf-Nr. H138, 24 Minuten. 99 Prüf-Nr. 34 175, 12 Minuten. 100 P r ü f - N r . 34178, 15 Minuten. 101

Vgl. Meyn, S. 98. Vgl. Reisnecker, S. 196; Kuhn, S. 156 ff.; Ingo v.Münch, Freie Meinungsäußerung u n d besonderes Gewaltverhältnis, Diss. F r a n k f u r t 1957. loa N J W 1963, 755. W4 Damals noch: §116 Abs. 2 StPO. 102

§ 7. Informationsfreiheit und Zensurverbot

131

konkrete Anstaltserfordernisse entgegenstehen. Die bisherige Regelung nach der Vollzugsordnung für die U-Haft, wonach für den Rundfunkempfang eine Ausnahmegenehmigimg erforderlich war, ist demnach mit der I F nicht vereinbar. Bemerkenswert ist noch, daß der Rundfunkempfang nicht etwa deshalb ausgeschlossen werden darf, weil dem U - H ä f t l i n g das Halten von Tageszeitungen und anderen Druckpublikationen freisteht; denn die I F gewährleistet auch die eigene Entscheidung darüber, aus welchen Quellen man sich informieren w i l l . Damit w i r d ein wichtiger Grundsatz dargelegt, daß nämlich die Einflußnahme auf ein Massenmedium nicht damit gerechtfertigt werden kann, daß bei einem anderen kein Eingriff vorgenommen werde, so daß letzten Endes kein Informationsverlust zu beklagen sei. So zeigt die I F auch hier ihre vielfältige Aussagekraft. § 7. Die Informationsfreiheit i m Normengefüge des A r t . 5 GG; insbesondere: Informationsfreiheit und Zensurverbot Nachdem die Reichweite der I F durch positive und negative Grenzziehung festgelegt ist, fragt sich, i n welchem Verhältnis die anderen Rechte des A r t . 5 Abs. 1 GG zur I F stehen. Zur Meinungsäwßerungfsfreiheit wurde bereits ein korrespondierendes, wenn auch nicht kongruentes Verhältnis aufgezeigt. Hierzu ist die Ansicht vertreten worden, daß sich für die I F eine Schranke insoweit ergibt, als die Informationsmittel ihrerseits die Schranken der Äußerungsfreiheit überwinden müssen, bevor sie i n den Wirkungsbereich der I F gelangen 1 . Dieses „zeitliche Gefälle" vermittelt jedoch ein falsches Bild. Die I F erfaßt schon die Information, wenn sie tatsächlich empfangen werden kann. Dies gilt z. B. für eine Fernsehsendung, die als „Konserve" vorliegt und nach erfolgter Ankündigung gesendet werden soll; damit ist sie schon eine Informationsquelle, auch wenn sie schon (oder: noch) Präventivmaßnahmen ausgesetzt ist. Äußerungsfreiheit und I F setzen deshalb am gleichen Kommunikationsvorgang an, freilich unter verschiedenen Gesichtspunkten. Die Presse- und Filmfreiheit haben mit der I F die Schutzfunktion (nämlich die Sicherung der Massenmedien i m öffentlichen Meinungsprozeß) gemeinsam, doch beschränkt sich der personelle Schutz der i Füchtenbusch, S. 15. Aus anderer Blickrichtung meint Lerche GR IV/1,469, A r t . 5 Abs. 1 GG schütze auch die Freiheit, den Partner der K o m m u n i k a t i o n zu wählen, da jede Meinungsäußerung resonanzbezogen sei. Das könnte dahin mißverstanden werden, daß die genannte Befugnis der Äußerungsfreiheit angehöre u n d die I F insoweit überflüssig mache; eine solche Betrachtungsweise wäre aber i m Bereich der Massenkommunikation unbefriedigend. Vgl. oben §11. 9*

132

1. Teil: Das Grundrecht der Informationsfreiheit

Presse- und Filmfreiheit auf die i n diesen Unternehmen Tätigen (einschließlich der Unternehmen als solche). I n sachlicher Hinsicht ist andererseits die Presse- und Filmfreiheit nicht auf „allgemein zugängliche Quellen" beschränkt. W i r sehen also, daß der Kommunikationsprozeß durch die Hauptgrundrechte der Äußerungsfreiheit und IF, ergänzt durch Spezialgrundrechte wie Presse- und Filmfreiheit, vollständig rechtlich erfaßt wird. Zu diesen materiellen Rechten der Meinungsfreiheit t r i t t durch A r t . 5 Abs. 1 S. 3 GG eine zusätzliche Garantie: das Zensurverbot. I. Die Rechtsnatur des Zensurverbots Nach dem Wortlaut des A r t . 5 Abs. 1 S. 3 GG „findet eine Zensur nicht statt". Schon diese von den übrigen Kommunikationsgrundrechten abweichende Formulierung läßt vermuten, daß hier kein neuer Bereich der Meinungsfreiheit geschützt werden soll, sondern daß — gewissermaßen als zusätzliche negative Garantie — die Zensur als eine bestimmte (neben anderen Arten mögliche) Beschränkung der Meinungsfreiheit verfassungskräftig eliminiert werden soll. Wie Kemper treffend sagt, enthält das Zensurverbot kein neues Schutzobjekt, sondern ergänzt die Freiheiten des Art. 5 Abs. 1 GG u m ein wichtiges Schutz mittel 2. Daraus läßt sich zweierlei folgern. Zum einen, daß die materiellen Rechte des Art. 5 Abs. 1 S. I und 2 GG — also auch das materielle Recht der I F — durch die formelle Zensurfreiheit ergänzt werden, daß also m. a. W. zu der materiellen I F die Verfahrensgarantie des Zensurverbots hinzutritt. Zum anderen ergibt sich, daß das Zensurverbot systematisch nicht zu den materiellen Kommunikationsrechten des A r t . 5 Abs. 1 GG gehört, sondern zu den negativen Begrenzungen dieser Rechte i n A r t . 5 Abs. 2 GG 3 . A u f diese Weise w i r d der irreführende Wortlaut des A r t . 5 Abs. 2 GG korrigiert, wonach alle i n Abs. 1 gewährleisteten Rechte — also scheinbar auch die Zensurfreiheit — ihre Schranken i n den Vorschriften der „allgemeinen Gesetze" usw. finden. I n Wirklichkeit w i r d das Zensur verbot durch die allgemeinen Gesetze nicht eingeschränkt. I m Gegenteil: das Zensurverbot schränkt vielmehr seinerseits die allgemeinen Gesetze ein 4 , und zwar i n einer spezifisch verfahrensrechtlichen Weise, so daß bei der Grundrechtsprägung durch den einfachen Gesetzgeber auf jeden Fall ein Zensur-,,Verfahren" vermieden werden muß. Sind die allgemeinen 2 Kemper, S. 73. 3 Kemper, S. 74; so auch Lerche, EStL Sp. 1604, w e n n er das Zensurverbot neben den „allgemeinen Gesetzen" unter dem Übertitel „Schranken der Pressefreiheit" behandelt. 4 Kemper, S. 74 F N 20 m i t Nachweisen.

§ 7. Informationsfreiheit und Zensurverbot

133

Gesetze eine Schranke für die IF, so ist das Zensurverbot sozusagen eine besondere Schranke für die allgemeine Schranke 6 . Damit stellt sich das Zensurverbot als nicht durch Gesetz einschränkbare, m i t h i n absolute Verfahrensgarantie dar 6 . II. Der Inhalt des Zensurverbots Es besteht heute Einigkeit, daß sich die Zensurfreiheit auf jede A r t der Meinungsäußerung bezieht, so daß auch der F i l m durch das Grundgesetz m i t einem strikten Zensurverbot ausgestattet ist 7 . Der zu Beginn der 50er Jahre unternommene Versuch 8 , das Zensurverbot einschränkend zu interpretieren, so daß es sich beim F i l m nur auf Wochenschauen und Dokumentarfilme, nicht aber auf sog. Spielfilme bezieht, ist gescheitert. Der Hinweis auf die Entstehungsgeschichte des Grundgesetzes, wonach einige Abgeordnete auf die Spielfilmzensur nicht verzichten wollten 9 , überzeugt schon deswegen nicht, weil die entsprechenden Anregungen der Abgeordneten nicht i n den endgültigen Text des Grundgesetzes aufgenommen wurden. I m übrigen ist es auch bei der gezeigten Funktion des Zensurverbots und seiner systematischen Stellung i m Normengefüge des A r t . 5 GG ausgeschlossen, das Zensurverbot etwa nur auf die Rechte des Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG zu beziehen. Damit steht fest, daß Informationen jeglicher A r t , also auch Filme, unter das Zensurverbot fallen. Das verbotene Zensurverfahren enthält nach der die herrschende Meinung zusammenfassenden Definition von Noltenius vier charakteristische Elemente: „1. ein generelles Verbot, Meinungsäußerungen ohne besondere Erlaubnis einer Zensurstelle der Öffentlichkeit zugänglich zu machen; s Weshalb auch Stern, „Der Politologe", Sommer 1963, S. 5 (10) treffend von einer „Schranken-Schranke" spricht. 0 So auch Scheuner, W D S t R L 22,99 Leitsatz 21 c. Dieses absolute Zensurverbot w i r d durch eine „Jugendprüfimg" nicht beeinträchtigt, da es hier lediglich u m die Festsetzung v o n Altersgrenzen geht; vgl. auch K a l b , S. 38 u n d Noltenius, S. 134. t Heute allgemeine Meinung: Scheuner, W D S t R L 22,11; v. M - K S. 246; Ridder GR I I , 280 u n d JZ 1960,420; Lerche, EStL Sp. 1604; Castberg, Freedom of Speech i n the West, S. 365 ff. m i t rechtsvergleichenden Hinweisen. 8 v. Mangoldt i n der 1. Auflage seines GG-Kommentars, A n m . 1 zu A r t . 5 G G u n d i h m folgend Knapp, S. 31. I m allgemeinen n i m m t m a n heute eine Einteilung i n die Kategorien „Dokumentarfilme", „ K u l t u r f i l m e " u n d „Spielfilme" nicht mehr vor; vgl. dazu Dörffeldt i n F B W - I n f o r m a t i o n Nr. 3 v. 13.6.1967, S. 22: Die Filmproduktionen der letzten Jahre mischen die F i l m kategorien immer mehr, die K u l t u r f i l m e m i t Spielhandlung, die Spielfilme m i t dokumentarischem Einschlag gewinnen mehr an Bedeutung. Dörffeldt, a.a.O., schlägt vor, n u r mehr die Filme nach Lang- u n d K u r z f i l m e n unterzuteilen. » Vgl. oben § 3 I I 2 b).

134

1. Teil: Das Grundrecht der Informationsfreiheit

2. das Gebot, Meinungsäußerungen vor der Veröffentlichung der Zensurstelle vorzulegen; 3. die Erlaubnis der Zensurstelle zur Veröffentlichung, wenn (der I n h a l t der) Meinungsäußerung den Zensurgrundsätzen nicht widerspricht, i m anderen Falle das Verbot der Veröffentlichung (oder eines Teils der Meinungsäußerung); 4. die Möglichkeit, Gebote u n d Verbote der Zensurstelle m i t m i t t e l n durchzusetzen 10 ."

Zwangs-

Daraus läßt sich für den Inhalt des Zensurverbots dreierlei entnehmen. (1) Das Zensurverfahren i m nur auf den (geistigen) Inhalt nicht Genehmigungsverfahren richten, die durch Form und stehen können.

Sinne des A r t . 5 Abs. 1 GG bezieht sich der Informationen und schließt deshalb aus, die sich lediglich gegen Gefahren Medium der Meinungsäußerungen ent-

Wenn zum Beispiel 1 1 das Abwerfen von Flugblättern aus Luftfahrzeugen wegen der besonderen Verkehrsgefährlichkeit von einer Zulassung abhängig gemacht w i r d , so ist dadurch A r t . 5 Abs. 1 S. 3 G G nicht verletzt, auch w e n n die Verbreitung (einschließlich des Empfangs) dieser Flugschriften bis zur Genehmigung behindert w i r d . Das gleiche gilt, w e n n etwa v o r der Vorführung eines Films das F i l m m a t e r i a l daraufhin überprüft w i r d , ob die aus Gründen der Feuergefährlichkeit vorgeschriebenen Sicherheitsfilme nach dem Bundesgesetz v o m 11. 6.1957 1 * verwendet werden.

M i t Hecht hat man hier von einer „unechten Zensur" 1 3 gesprochen, da sich die Genehmigungsverfahren nicht auf den Inhalt der Information beziehen. Ebenso stellen bloße Anzeige- und Vorlagepflichten keine Zensur dar; zwar ist hier die Vorlage vor der Veröffentlichung geboten, jedoch w i r d die Veröffentlichung nicht von einer Erlaubnis aufgrund der Vorlage abhängig gemacht 14 . Freilich ist die Gefahr nicht zu verkennen, daß durch Vorschieben solcher zensurneutraler Motive eine echte Zensur ermöglicht werden kann 1 5 . (2) Das Zensurverbot des A r t . 5 G G b e t r i f f t n u r die sog. Vorzensur,

d. h. alle Kontrollmaßnahmen m i t den genannten vier Merkmalen, die vor der Veröffentlichung auf die Information einwirken. Das zeigt sich schon darin, daß das dargestellte Zensurverfahren typischerweise i n der Rechtsfigur des Verbots m i t Erlaubnis-„vor"-behalt ausgestaltet 10

Noltenius, S. 106. Beispiel nach Füchtenbusch, S. 39 F N 89. " B G B l I S. 604/605. ia Füchtenbusch, S. 39. " v. M - K S. 247; Lerche, EStL Sp. 1604; vgl. auch B a y V e r f G H 18.2.1952 i n D Ö V 1952,524. is Lerche, EStL Sp. 1605. 11

§ 7. Informationsfreiheit und Zensurverbot

135

ist, wobei der vorbeugende Charakter der Maßnahme deutlich wird. Die Zensur dient der „präventiven Kontrolle des Geisteslebens" 16 , und von dieser Beschränkung w i l l das Zensurverbot die Ausübung der Grundrechte des A r t . 5 Abs. 1 S. 1 und 2 GG befreien. Das ist i m Ergebnis auch die Ansicht der Rechtsprechung 17 und herrschenden Lehre 1 8 . Demgegenüber ist die Auffassung vertreten worden, daß auch eine Nachzensur vom Zensurverbot erfaßt werde 1 9 . Unter Nachzensur versteht man die Kontroll- und Repressivmaßnahmen, die erst nach der Veröffentlichung einer Aussage einsetzen. Zur Begründung dieser Ansicht w i r d geltend gemacht, daß sich der Unterschied von Vor- und Nachzensur logisch auf eine Sekunde — nämlich den Augenblick der Veröffentlichung — reduzieren lasse, so daß das Zensurverbot (wenn es auf die Vorzensur beschränkt bleibt) lediglich „als eine Norm für die zeitliche Reihenfolge und den Zeitpunkt der Zensurübung" erscheint 20 . Indessen kommt es gerade auf diese logische Sekunde an. M i t dem Zeitpunkt der Veröffentlichung überwindet die Meinungsäußerung ihre besondere Empfindlichkeit i n „statu nascendi" und gew i n n t ihre endgültige und unwiderrufliche Gestalt. Erst dann verläßt sie das Internum eines — etwa filmtechnischen — Produktionsvorgangs, t r i t t i n die Außenwelt und w i r d ein Beitrag i m öffentlichen Meinungsprozeß, der den „allgemeinen Gesetzen" des A r t . 5 Abs. 2 GG unterliegt. Daraus folgt zum Beispiel, daß die Vorführung eines Films, der sich als „unzüchtig" i m Sinne des § 184 Abs. 1 Nr. 1 StGB (Art. 5 Abs. 2 GG!) qualifiziert, nach der Veröffentlichung durch den Strafrichter verboten werden kann, während es offensichtlich gegen das Zensurverbot verstößt, wenn m a n etwa jeden Produzenten oder Verleiher zwingen wollte, eine Kopie oder das Manuskript des Films zur Prüfung, ob der F i l m derartige Szenen enthält, vor der öffentlichen Vorführung einer Behörde vorzulegen.

Daraus erhellt, daß die Begriffe Vor- und Nachzensur wesensverschieden sind. Sie verdienen auch rechtlich eine unterschiedliche Behandlung. Das Verbot der Zensur ist allein auf die Präventivkontrolle m i t den vier genannten Merkmalen des Verbots m i t Erlaubnisvorbehalt beschränkt und darf überhaupt nicht angetastet werden, während alle anderen Kontrollmaßnahmen — einschließlich der Nachzensur — dann zulässig sind, wenn sie sich auf „allgemeine Gesetze" nach A r t . 5 Abs. 2 GG i m Sinne der dargelegten Wertung stützen. i« Kemper, S. 75. 17 B V e r w G E 1,303 u n d weitere Nachweise bei Berthold-v. Hartlieb, S. 236; u n k l a r die FBW-Entscheidung des B V e r w G v. 28.1.1966 i n N J W 1966,1286. 18 v. M - K S.247; Scheuner, W D S t R L 22,11; Lerche, EStL Sp. 1604; Spanner, Fernsehstreit 1,364; Seidl - Hohenveldern, S. 198; Ridder GR I I , 280. 19 Hamann A n m . C 9 und Wernicke B K A n m . U l f . jeweils zu A r t . 5 G G ; Maunz § 1 4 I V 3 c letzter Absatz; Noltenius, S. 108; v. Hartlieb, S. 67. 20 Noltenius, S. 108.

136

1. Teil: Das Grundrecht der Informationsfreiheit

(3) Der hier vertretene Zensurbegriff trägt formellen Charakter, da er sich lediglich als Garantie gegen ein bestimmtes Verwaltungsverfahren darstellt und damit wesentlich von den materiellen Verbürgungen der Kommunikationsgrundrechte des A r t . 5 Abs. 1 S. 1 und 2 GG unterscheidet. Gerade deshalb erweist sich das Zensurverbot als wichtige Ergänzung zur IF. Das Recht auf freie Information aus allen Wissensquellen sichert i m Rahmen der „allgemeinen Gesetze" die F u n k t i o n der Massenmedien gegen staatliche Beeinflussung. Dabei sind staatliche Maßnahmen zum Schutz vorrangiger Rechtswerte durchaus zulässig, ausgenommen allein das (als Verbot m i t Erlaubnisvorbehalt ausgestaltete) Zensurverfahren. Z u m Teil w i r d das Zensurverbot jedoch nicht — w i e hier — i n einem formellen, sondern i n einem materiellen Sinn verstanden. Insbesondere Noltenius 21 hat — gestützt auf die Untersuchung von Zimmereimer 22 — den Versuch unternommen, die Zensur i m Sinne des A r t . 5 Abs. 1 S. 3 GG zu definieren als „jede Beeinflussung der öffentlichen Meinung, dergestalt, daß ein möglicher Beitrag zur Meinungsbildung der Öffentlichkeit durch eine intervenierende Instanz entzogen oder verändert zugänglich gemacht w i r d " 2 3 . So verstanden, richtet sich das Zensurverbot gegen jeden materiell unzulässigen Eingriff i n die Meinungsfreiheit, ohne Unterschied, ob dieser präventiv oder repressiv durchgeführt w i r d . Was materiell unzulässig ist, leiten die Vertreter des materiellen Zensurbegriffs aus dem Verhältnis von Meinungsfreiheit u n d „allgemeinen Gesetzen" nach A r t . 5 Abs. 2 GG ab 2 4 . So sind dann verbotene Eingriffe Zensur, und Zensur ist nach A r t . 5 Abs. 1 S. 3 GG verboten. Kuhn sagt m i t Recht, daß m i t einer derartigen petitio p r i n c i p i i das Zensurverbot des Grundgesetzes i m Grunde eine überflüssige Vorschrift sei 2 5 . Der Fehler des materiellen Zensurbegriffs liegt vordergründig darin, daß die Frage der Schranken der Meinungsfreiheit unnötig i n die Bestimmung des A r t . 5 Abs. 1 S. 3 GG eingebaut w i r d . Der entscheidende Fehler von Noltenius ist es jedoch, die I F u n d deren 21 Noltenius, S. 106 ff. 22 Die Filmzensur, 1934, S. 19. 23 Noltenius, S. 107/108; i h r folgend: O L G Frankfurt i n N J W 1963,112; v. Hartlieb, S. 37; Katholnigg N J W 1963,892 (893), freilich m i t der Maßgabe, daß er — obwohl dem materiellen Zensurbegriff folgend — A r t . 5 Abs. 1 S. 3 GG auf die Vorzensur beschränkt wissen w i l l . 24 Noltenius versucht zwar, zwischen den Verboten k r a f t materiellen Zensurverbots (S. 107/108) u n d k r a f t „allgemeiner Gesetze" (S. 138) einen qualitativen Unterschied zu konstruieren, v. Hartlieb, S. 33 ff. hat jedoch nachgewiesen, daß sich ein solcher Unterschied nicht halten läßt. Freilich folgt auch er dem materiellen Zensurbegriff und definiert: „Zensur ist alles, was die freie Meinungsäußerung stärker behindert . . . als erlaubt ist." Was erlaubt ist, entnimmt er der Rechtsprechung des BVerfG. Nach dieser Auslegung ist das Zensurverbot i m Grunde überflüssig. 25 Kuhn, S. 199. Mißverständlich ist die Bemerkung bei Ridder GR I I , 280,

§ 7. Informationsfreiheit und Zensurverbot

137

Funktion i m freien Meinungsprozeß übersehen zu haben 26 . Sie entnimmt dem Zensurverbot (durch unnötiges Zerreißen der Bande zu verwaltungserprobten Formeln) eine materielle Aussage, die eben sachgerechter die I F zu liefern vermag. Bei einem solchen Vorgehen kann es nicht verwundern, daß die wahre Bedeutung des Zensurverbots nicht zum Vorschein kommt 2 7 . Wenn Noltenius etwa zur Begründung ihrer These historisch argumentiert, „daß sich der Kampf gegen die Zensur nicht i n jenen heftigen Formen abgespielt hätte, wenn ausschließlich der Zeitpunkt der Zensurübung Gegenstand des Streites gewesen wäre" 2 8 , so übersieht sie, daß dieser historische Kampf um die Zensurfreiheit gleichsam ein solcher u m die Meinungsfreiheit schlechthin war. Wenn dieser historische Kampf heute zu dem ausbalancierten und differenzierten Normengefüge des A r t . 5 GG geführt hat, so ist dessen verfassungsrechtliche Subtilität und Effektivität zu respektieren 29 . Der vermeintlich rechtsstaatliche Auslegungsversuch von Noltenius ist i m Grunde ein Fehlgriff. Der „materielle" Zensurbegriff ist daher als verfassungsrechtlicher Wildwuchs zu eliminieren 3 0 . So bleibt es dabei, daß gegenüber den materiellen Hechten des A r t . 5 Abs. 1 GG — also auch der I F — dem Zensurverbot nur formeller Charakter zukommt. Innerhalb des Normengefüges des A r t . 5 GG fallen die Wertentscheidungen insbesondere bei der verfassungsrechtlichen das Zensurverbot sei eine „unterstreichende Verbesonderung". Kuhn, a.a.O., F N 205 zieht daraus den Schluß, daß Ridder das Zensurverbot f ü r eine überflüssige Vorschrift halte. Ridder w i l l jedoch seine Aussage nicht auf das Problem formeller oder materieller Zensurbetätigung (Vor- oder Nachzensur) bezogen wissen, sondern i n bezug auf den Funktionszusammenhang zwischen Staatsform u n d politischer Meinungsbildung. Ridder w i l l sagen, daß der freiheitlichen demokratischen Staatsform eine staatsfreie politische Meinungsbildung entspricht u n d daß das von A r t . 5 Abs. 1 S. 3 G G n u r mehr u n t e r strichen w i r d ; er spricht sozusagen das Verhältnis von A r t 5 zu A r t . 21 G G an, nicht jedoch dasjenige von A r t . 5 Abs. 1 zu A r t . 5 Abs. 2 GG. 2« Noltenius erwähnt die I F bedauerlicherweise m i t keinem Wort. 27 Kritisch auch Scheuner, W D S t R L 22,11 F N 32 u. 79: „Versuche, einen weiten »materiellen 4 Zensurbegriff zu bilden, der alle Beeinflussungen der freien Meinungsbildung umfaßt u n d v o m zeitlichen Vorgehen der Maßnahme absieht, lösen einen k l a r umrissenen u n d besonders geschützten Bereich der Freiheit auf, u m an seine Stelle eine vage Forderung zu setzen, die i n der Verfassung keine Stütze findet." 28 S. 109. 2» I n dem Sinne, daß heute ein anderes Recht die Schutzfunktion übern i m m t , die früher das Zensurverbot innehatte. Diese Funktionsnachfolge auf die I F ist schon an anderer Stelle beobachtet worden; vgl. oben § 2 I I I 2 a) dd) (Zensurverbot) u n d § 6 A n m . 53 (Rundfunkfreiheit). Das Grundgesetz hat einige Neu- u n d Umwertungen vorgenommen; die Auslegung hat dies zu berücksichtigen. 30 Bei der K r i t i k an Noltenius ist nicht zu vergessen, daß ihre Arbeit wesentlich dazu beigetragen hat, eine Diskussion über die Filmkontrolle der F S K zu entfachen. Die K r i t i k beschränkt sich hier auf den rechtsdogmatischen Bereich.

138

1. Teil: Das Grundrecht der Informationsfreiheit

Behandlung der „allgemeinen Gesetze" des Art. 5 Abs. 2 GG. Hier liegt der wahre Prüfstein der Kommunikationsgrundrechte für die Demokratie als Staats- und Lebensform.

§8. Zusammenfassung I n den vorangegangenen Paragraphen 4 bis 7 der Arbeit wurde die Ausgestaltung der I F i m Bonner Grundgesetz erörtert, wie sie i m typologischen Sinnzusammenhang mit dem freien politischen Meinungsprozeß die politischen Funktionen der Massenmedien individualrechtlich sichert. Bevor nun i m zweiten Teil der Untersuchung die Praxis der politischen Filmkontrolle i n der Bundesrepublik am Grundrecht der I F gemessen wird, ist der Prüfungsmaßstab noch einmal zusammenzufassen. 1. Die I F des A r t . 5 Abs. 1 S. 1 GG gibt jedermann den Abwehranspruch gegen den Staat, daß der Staat auf die Massenkommunikationsmittel — wie z. B. Presse, F i l m und andere allgemein zugängliche Quellen — nicht einwirkt, insbesondere a) nicht eine Informationsquelle als solche verbietet, oder b) die Kenntnisnahme bestimmter Nachrichten oder Meinungen wegen ihres Inhalts für die Allgemeinheit untersagt, oder c) diese Informationen der Öffentlichkeit nur verändert oder verspätet zugänglich macht. 2. Ausgenommen sind staatliche Maßnahmen aufgrund von „allgemeinen Gesetzen" i m Sinne des Art. 5 Abs. 2 GG, für deren Vorliegen ein Doppeltest gilt: a) allgemeine Gesetze sind einmal reflexive Gesetze, d. h. solche, die die Berührung mit der I F als notwendige Nebenwirkung dulden, um eine mit der I F nicht unmittelbar zusammenhängende Materie zu regeln; b) allgemeine Gesetze sind auch solche die I F unmittelbar prägenden Gesetze, die Rechtsgüter schützen, die vor der I F und deren Funktion für den freien öffentlichen Meinungsbildungsprozeß den verfassungsrechtlichen Vorrang besitzen. Dabei ist insbesondere das Rechtsgut der freien politischen Kommunikation nur dann nicht vorrangig, wenn durch die betreffende Publikation selbst eine akute und konkrete Gefahr für den Bestand der Bundesrepublik Deutschland, d.h. für die freiheitliche demokratische Grundordnung, begründet wird. Die „allgemeinen Gesetze" müssen auch i m

§8. Zusammenfassung

139

Hinblick auf die Verwirklichung einer demokratischen Staats- und Lebensordnung notwendig sein. Politisch unerwünschte Publikationen oder bloße Propaganda (ohne konkrete Gefährdung der freiheitlichen demokratischen Ordnung) dürfen staatlicherseits nicht behindert werden. 3. A u f jeden Fall sind auch Maßnahmen aufgrund von „allgemeinen Gesetzen" unzulässig, wenn sie ein verbotenes Zensurverfahren (Verbot m i t Erlaubnisvorbehalt) darstellen.

Zweiter

Teil

Die politische Filmkontrolle in Deutschland und ihre Vereinbarkeit mit dem Grundrecht der Informationsfreiheit § 9. Die Entwicklung der politischen Filmkontrolle in Deutschland W i l l man das Ausmaß der heute i n der Bundesrepublik praktizierten Filmkontrolle — besonders auf politischem Gebiet — verstehen, so muß man die wenige Jahrzehnte zurückreichende Entwicklung betrachten. Es w i r d sich zeigen, daß man eine kontinuierliche Linie vom heutigen Stand der Kontrollorganisation und Prüfgrundsätze bis zum Beginn der Kinematographenzensur ziehen kann. Eine gewiß folgenschwere Feststellung, wenn man bedenkt, daß sich Staatsform und politische Filmkontrolle gegenseitig anpassen und die Entwicklung vom Kaiserreich über die Weimarer Demokratie und die Zeit des Nationalsozialismus zum Bonner Staat reicht 1 . I. Die vier Phasen der deutschen Filmkontrolle Die sieben Jahrzehnte seit den ersten kommerziellen Filmvorführungen i m Jahre 1895 lassen sich entsprechend der staatlichen Struktur in Deutschland i n vier Phasen einteilen. Die folgende Darstellung kann — vor allem für die Entwicklung der ersten Jahrzehnte — auf die U n t e r s u c h u n g e n v o n Hellwig 2,

Noltenius

3

u n d Zimmereimer

4

zurück-

greifen, wobei hier der Schwerpunkt auf die tatsächliche Zensurpraxis und nicht auf die Organisationen der Kontrollinstanzen gelegt werden soll. 1 M a n denkt dabei an die oft zitierten Aussprüche v o n Otto Mayer „ V e r fassungsrecht vergeht, Verwaltungsrecht besteht" (Vorwort zur 3. Auflage, Deutsches Verwaltungsrecht, I. Band, 1923, Nachdruck 1961) u n d Fritz Werner „Verwaltungsrecht ist konkretisiertes Verfassungsrecht" (vgl. DVB1 1959, 527). Hier begegnen sich zwei entgegengesetzte Rechtsauffassungen. Die folgenden §§ der Arbeit werden zeigen, welche Auffassung f ü r das geltende deutsche Verfassungsrecht maßgeblich ist. 2 Die Filmzensur, 1914.

3 Die F S K u n d das Zensurverbot des Grundgesetzes, 1958. 4 Die Filmzensur, 1934.

§ 9. Die Entwicklung der politischen Filmkontrolle i n Deutschland 1. Die Filmkontrolle

als Polizeimaßnahme

141

(bis 1918)

I n den Anfängen der Kinematographie wurde die Filmzensur durch Maßnahmen des allgemeinen Polizeirechts ausgeübt, wobei sich die Praxis weitgehend der Theaterzensur anschloß. a) Die Polizeizensur des Theaters vor 1848 hatte wohlfahrtspolizeilichen Charakter und sollte die „GesinnungsVerschlechterung der Untertanen" verhindern 6 . Nach Inkrafttreten der konstitutionellen Verfassungen mit ihren Zensurverboten wurde die Theaterzensur i n eine sicherheitspolizeiliche Maßnahme umgewandelt, wobei aber das rechtstechnische Aufführungsverbot mit Erlaubnisvorbehalt bestehen blieb 6 und nur die materiellen Prüfgrundsätze der polizeilichen Generalklausel entnommen wurden. Vorbild war dafür § 10 I I 17 ALR, der es als das A m t der Polizei bezeichnete, „die nötigen Anstalten zur Erhaltung der öffentlichen Ruhe, Sicherheit und Ordnung und zur Abwendung der dem Publiko oder einzelnen Mitgliedern desselben bevorstehenden Gefahr zu treffen". Die Regelung der Filmzensur i m einzelnen erfolgte durch Polizeiverordnungen 7 für größere oder kleinere Gebiete, wobei sich unter den drei hauptsächlich genannten Zensurkriterien neben der sittlichen und religiösen auch die politische Filmkontrolle befand 8 . Gleichzeitig machte sich eine gewisse Zentralisierung der Zensur bemerkbar, weil die kommerziellen Filmhersteller von Beginn ihrer Tätigkeit an lediglich daran interessiert waren, die Störungen des Verleihgeschäfts durch die örtlichen Polizeibehörden zu vermeiden. Es ist für die weitere Entwicklung der Filmkontrolle von entscheidender Bedeutung, daß sich die Filmwirtschaft nicht gegen die Filmzensur als solche, sondern nur gegen einzelne geschäftsschädigende Maßnahmen — vor allem auf lokaler Ebene — wandte und von sich aus die Zensur beim Polizeipräsidenten i n Berlin faktisch zentralisierte 9 . b) U m die Abkehr von der wohlfahrtspolizeilichen Zensur des Vormärz formal zu dokumentieren, entwickelte die Kontrollpraxis — gefördert durch die Rechtsprechung, insbesondere des Preußischen Oberverwaltungsgerichts 10 — die Unterscheidung zwischen (unzus Noltenius, S. 32 ff. m i t weiteren Nachweisen. 0 Das P r O V G stellte die Übereinstimmimg der Theaterzensur m i t A r t . 27 der preußischen Verfassungsurkunde ausdrücklich fest. Vgl. Noltenius, S. 39, S. 40. 7 Kalb, S. 63. s I n Dresden bestimmte die Polizeiverordnung v. 8.5.1909 i n §7: „ V o n der öffentlichen Vorführung sind alle Bilder ausgeschlossen, die geeignet sind, i n sittlicher, religiöser oder politischer Beziehung Anstoß zu erregen . . " Vgl. Noltenius, S. 5. a Noltenius, S.7; Hellwig, S.32. Noltenius, S. 40 m i t Nachweisen.

142

. eil

e politische Filmkontrolle in Deutschland

lässiger) Inhaltszensur und (zulässiger) Wirkungszensur. Bei der Prüfung einer Theateraufführung oder eines Films stellte man demgemäß nicht auf den Inhalt, sondern auf die vermutliche Wirkung ab, die das Stück auf den Betrachter ausübte. Über Freigabe oder Verbot entschied der Umstand, ob durch die Wirkung des Stücks auf die Zuschauer eine Gefahr für die polizeilich zu schützenden Rechtsgüter hervorgerufen wurde 1 1 . Noltenius hat jedoch überzeugend nachgewiesen, daß sich die angeblich sicherheitspolizeiliche Wirkungszensur von der Übung der wohlfahrtspolizeilichen Inhaltszensur vor 1848 nicht wesentlich unterschied 12 . Nach ihrer Ansicht ist auch die Wirkungszensur nur auf dem Hintergrund eines Kodex bestimmter Ansichten denkbar, die als Bestandteile der öffentlichen „Ordnung" anerkannt werden. M i t der Zensur — i n welcher Form auch immer — w i l l man die diesem Kodex widersprechenden Ansichten der öffentlichen Diskussion entziehen. Treffend sagt Noltenius: „Die Zensurmaßnahmen (der Polizei) dienen nicht der Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit u n d Ordnung durch die Beseitigung oder V e r hütung der f ü r ein geordnetes Zusammenleben unerträglichen Reibungsmöglichkeiten, sondern der Aufrechterhaltung eines bestimmten staatserhaltenden Weltbildes. D a m i t überschreiten sie jedoch die durch den negativen Polizeibegriff vorgezeichneten Eingriffsmöglichkeiten und unterscheiden sich prinzipiell nicht mehr von den Zensurmaßnahmen des Polizeistaates vormärzlicher P r ä g u n g " . "

Auch den Zeitgenossen ist diese unhaltbare Praxis klargeworden. Stahl erkannte i n der Zensur eine politische 14 , und nicht eine polizeiliche (weder i m wohlfahrts- noch i m sicherheitspolizeilichen Sinne) Maßnahme, wenn er sagt: „Die Bedeutung der Zensur d a r f . . . nicht darin gesucht werden, Schutz gegen die A g i t a t i o n u n d gegen den A n g r i f f auf die Fundamente der bestehenden Ordnung zu g e w ä h r e n . . . Daher muß i n jeder Hinsicht die Vertretung jeder politischen Ansicht u n d jedes Urteils über die täglichen Ereignisse u n d Maßregeln frei sein, abgehalten soll n u r werden die leidenschaftliche Aufregung u n d die U n e h r e r b i e t u n g . . M . "

c) Freilich darf bei aller K r i t i k an der Tatsache, die Zensur von Theater und F i l m als polizeiliche Maßnahme der Gefahrenabwehr zu konstruieren, nicht vergessen werden, daß gegen die einzelnen Polizeimaßnahmen die Verwaltungsgerichte angerufen werden konnten. Besonders das Preußische OVG hat hier oftmals als Korrektiv gewirkt und das eine oder andere Aufführungsverbot — etwa für Wedekinds n Kalb, S. 64. 12 S. 38 ff. 13 S. 80. Christliche Rechts- u n d Staatslehre, Band I I 2, 3. A u f l . 1856, S. 507.

§ 9. Die Entwicklung der politischen Filmkontrolle in Deutschland

143

„Frühlingserwachen" 1 5 — wieder aufgehoben. Als Beispiel für politische (zeitgeschichtliche) Zensur kann das Verbot des Lustspiels „Die Fahnen des Kommerzienrats" angeführt werden, das das Preußische OVG 1 6 i m Ergebnis allerdings bestätigt hat. Das Theaterstück schildert die Ereignisse des Jahres 1866 i m weifischen Sinn u n d kritisiert die H a l t u n g Bismarcks. Nach Ansicht des P r O V G ist das Lustspiel „ . . . unzweifelhaft ein Tendenzstück, welches auf eine Verherrlichung des Weifenhauses u n d auf eine Verunglimpfung der Hohenzollerndynastie hinausläuft . . Z u m Aufführungsverbot erklärt das P r O V G : „ . . . das polizeiliche Vorgehen (muß) aus dem Grunde f ü r gerechtfertigt erachtet werden, w e i l das Stück ausgesprochenermaßen die Absicht verfolgt, die Ereignisse des Jahres 1866 als einen Rechtsbruch darzustellen u n d die Führer aus jener Zeit, deren Andenken dem deutschen Volke teuer u n d heilig ist, herabzuwürdigen."

Hier zeigt sich, daß das Aufführungsverbot gegen die i m Stück vertretenen zeitgeschichtlichen (politischen) Meinungen gerichtet ist, „die nicht i n die historische Konzeption des Siegerstaates von 1866 passen" 17 . Damit sollen die Bürger vor den „Gefahren" des Stücks bewahrt bleiben, die darin zu sehen sind, „daß die Mitglieder der staatlichen Gemeinschaft zur psychologischen Entwertung von staatserhaltenden Gemeinschaftsgütern gedrängt werden" 1 8 . Man w i l l also den Bürger vor „innerlichen Nachteilen" 1 9 schützen, nicht aber die Gefährdung der äußeren Ordnung beseitigen. 2. Das Reichslichtspielgesetz

von 1920

I m Gegensatz zu den Vorentwürfen zur Weimarer Reichsverfassung, die ein generelles Zensurverbot ohne Vorbehalt vorsahen, räumte A r t . 118 Abs. 2 W R V 2 0 der Lichtspielzensur einen ausdrücklichen Gesetzesvorbehalt ein, aufgrund dessen am 12. 5.1920 das (erste) Reichslichtspielgesetz (RLG) erlassen wurde. a) Die Organisation der Filmzensur wurde durch zwei Prüfstellen i n München und Berlin, sowie die als Rechtsmittelinstanz eingerichtete Oberprüfstelle (OP) Berlin, nunmehr zentral und einheitlich vorgenommen. Die Prüfstellen waren Verwaltungsbehörden und entschieden i n einer Besetzung von fünf Mitgliedern, nämlich einem beamteten 15 ifl 17 18 1»

Noltenius, S. 59. P r V B l 30,172 ff.; zitiert nach Noltenius, S.57f. Noltenius, S. 58. Zimmereimer, S. 14. Zimmereimer, S. 16. 20 Vgl. oben § 1 A n m . 77; zur Entstehungsgeschichte von A r t . 118 W R V s. Kalb, S. 68 ff.

144

. eil

e politische Filmkontrolle in Deutschland

Vorsitzenden und vier Beisitzern aus dem Kreis von Filmwirtschaft, Kunst, Wissenschaft und Jugendwohlfahrt. Über die Beschwerde (z. B. des Antragstellers) gegen eine Entscheidung der Prüfstellen entschied die OP i n Berlin. Obwohl sich die Entscheidungen der Prüfstellen als Verwaltungsakte darstellten, war der Bescheid der OP endgültig, da mangels verwaltungsgerichtlicher Generalklausel kein Rechtsweg gegeben war 2 1 . Nach § 1 Abs. 1 R L G 1920 durften nur solche Filme öffentlich vorgeführt werden, die von den amtlichen Prüfstellen zugelassen waren. Die Zuwiderhandlung war durch das R L G 1920 unter empfindliche Strafen gestellt. b) Die Prüfgrundsätze lassen die staatspolitische Interessenwaltung erkennen. Nach § 1 Abs. 2 RLG 1920 war die Zulassung eines Bildstreifens zu versagen, „ . . . wenn die Prüfung ergibt, daß die Vorführung des Bildstreifens geeignet ist, lebenswichtige Interessen des Staates oder die öffentliche Sicherheit u n d Ordnung zu gefährden, das religiöse Empfinden zu verletzen, verrohend oder entsittlichend zu wirken, das deutsche Ansehen oder die Beziehungen Deutschlands zu auswärtigen Staaten zu gefährden 2 2 ."

Drei Verbotstatbestände bilden typische politische Kontrollkriterien: die Gefährdung des deutschen Ansehens, die Gefährdung der Beziehungen Deutschlands zu auswärtigen Staaten und die Gefährdung lebenswichtiger Interessen des Staates. Diese drei Verbotstatbestände sind i m einzelnen zu erörtern 2 3 . aa) Eine „Gefährdung des deutschen Ansehens" wurde angenommen, „wenn ein Bildstreifen nach Inhalt oder Tendenz gegen die nationale Ehre verstößt oder durch wahrheitswidrige Darstellung deutscher Vorgänge das deutsche Ansehen herabwürdigt" 2 4 . Damit hatte „der Gesetzgeber auf das berechtigte Vaterlandsgefühl Rücksicht nehmen wollen" 2 5 . Unter Anwendung dieses Verbotstatbestandes ist der bekannte F i l m „ I m Westen nichts Neues" durch die Entscheidung der OP v o m 11.12.1930 verboten worden. Z u r Begründung ist u.a. ausgeführt: „Eine so ausgesprochen einseitige Darstellung, die die ganze Kraßheit des Krieges u n d seine menschlichen Schwächen n u r u n d ausschließlich 21 Vgl. K G J W 1922,1221. 22 Zit. nach dem Kommentar von Ernst Seeger z u m R L G ; Seeger w a r als Ministerialrat i m Reichsministerium des I n n e r n zugleich Leiter der Film-Oberprüfstelle i n Berlin. 23 Noltenius, S. 67 n i m m t die politische Zensur ausdrücklich von ihren Erörterungen aus. 2 * Seeger, S. 63. 25 Seeger, S. 63 m i t weiteren Nachweisen.

§ 9. Die Entwicklung der politischen Filmkontrolle i n Deutschland

145

auf deutscher Seite sucht u n d findet u n d jedes ethische Moment auf deutscher Seite bewußt vermissen läßt, w i r d v o n weitesten Volkskreisen, die Kriegsteilnehmer gewesen sind, ohne Rücksicht auf ihre Parteizugehörigkeit als Verhöhnung empfunden. Eine solche Darstellung w i r d dem Gefühlsleben einer Generation des deutschen Volkes, die i n diesem K r i e g gelitten u n d i h r Leben gelassen hat, so wenig gerecht, daß es verständlich erscheint, wenn sie laute Proteste auslöst. Insoweit befindet sich die OP i n Ubereinstimmung m i t dem Gutachten des Sachverständigen des Reichswehrministeriums. Die OP hat sich auch die Auffassung des Sachverständigen des Reichsministeriums des I n n e r n zu eigen gemacht, daß der v o r liegende Bildstreifen nicht der F i l m des Krieges, sondern der F i l m der deutschen Niederlage ist. Diese findet erkennbar i n der bildhaften Wiedergabe des ausgehungerten Volkes u n d des erschöpften, unzureichend ausgerüsteten u n d aus K i n d e r n zusammengesetzten Ersatzes ihren A u s druck . . . M i t der Würde eines Volkes wäre es nicht vereinbar, w e n n es seine eigene Niederlage, noch dazu verfilmt durch eine ausländische H e r stellerfirma, sich vorspielen ließe 2 6 ." Neben der generalklauselartigen Weite des Verbotstatbestandes „Gefährdung des deutschen Ansehens" fällt besonders die Zuziehung von Sachverständigen der Reichsministerien f ü r das Prüfungsverfahren auf. Neben dem W e h r - u n d Innenministerium wurde auch häufig das Auswärtige A m t eingeschaltet 27 . Diese ministeriellen Gutachter, von derem V o t u m aus v e r ständlichen Gründen k a u m abgewichen wurde, sind i n mancher Hinsicht als Vorläufer des sog. Interministeriellen Filmprüfungsausschusses anzusehen, der seit 1954 i n der Bundesrepublik an der politischen F i l m k o n t r o l l e gegenüber Ostfilmen m i t w i r k t 2 8 . bb) D e r V e r b o t s t a t b e s t a n d d e r „ G e f ä h r d u n g der Beziehungen Deutschlands z u a u s w ä r t i g e n S t a a t e n " h a t t e z u r V o r a u s s e t z u n g , daß d i p l o m a t i s c h e B e z i e h u n g e n z u d e m b e t r e f f e n d e n S t a a t tatsächlich b e s t a n d e n u n d d i e G e f ä h r d u n g eine solche p o l i t i s c h e r (also n i c h t e t w a : k u l t u r e l l e r , religiöser) A r t w a r 2 9 . D e r Z w e c k dieses V e r b o t s w a r es, „ u n n ö t i g e S t ö r u n g s q u e l l e n f ü r das V e r h ä l t n i s des D e u t s c h e n Reichs zu befreundeten Staaten zu v e r m e i d e n " 3 0 . Eine Gefährdimg der Bez i e h u n g e n w a r d e m n a c h auch „ b e i D a r s t e l l u n g w a h r e r Tatsachen" denkbar30. E i n gutes Beispiel f ü r die Abhängigkeit dieses Prüf-„Grundsatzes" von der tagespolitischen Lage ist die Spruchpraxis der Prüfstellen zu den F i l m e n über die sog. politischen Verbände, die nach A r t . 177, 178 des Versailler F r i e densvertrages verschiedenen Beschränkungen unterworfen w a r e n 3 1 . So w u r den etwa Streifen w i e „Ehrentag der Deutschen Armee u n d Marine i n Nürnberg am 27.—29. A p r i l 1926" durch die OP i n Übereinstimmung m i t dem Sachverständigen des Auswärtigen A m t s verboten, „da die Darstellung 26 p r ü f - N r . 1254; zitiert nach Seeger, S. 68. ? Vgl. Seeger, S. 63. 28 Vgl. unten § 10 I I . 29 Seeger, S. 68/72. so Schubert, S.7. 3i Vgl. das Reichsgesetz v. 22. 3.1921 (RGBl I. 235). 2

10 Wohland

146

.

eil

e politische Filmkontrolle i n Deutschland

v o n Verbänden, die i n militärischen Bewegungsformen vorgeführt werden, als außenpolitisch unerwünscht" bezeichnet w u r d e 3 2 . Gelegentlich der P r ü fung des Films „ D e r Stahlhelmtag i n Hamburg" erklärte der Sachverständige des Auswärtigen Amts, daß aufgrund der Veränderung der außenpolitischen Lage gegen die Darstellung von sog. Stahlhelmverbänden n u n mehr keine Bedenken bestünden, worauf auch die OP i n der Entscheidung v o m 30.6.1928 33 das Vorliegen des Verbotsgrundes der Gefährdung auswärtiger Beziehungen verneinte. cc) D e r V e r b o t s g r u n d d e r „ G e f ä h r d u n g l e b e n s w i c h t i g e r I n t e r e s s e n des Staates" w u r d e 1931 aus p o l i t i s c h e n E r w ä g u n g e n e i n g e f ü h r t . E r s o l l t e solche F i l m e t r e f f e n , „ d i e a u f d i e gesamte seelische u n d geistige H a l t u n g d e r B e v ö l k e r u n g zersetzend w i r k e n " 8 4 . Die OP verbot am 22.9.1932 35 zum Beispiel Reklamephotos, auf denen der Reichspräsident v. Hindenburg als General i n der Schlacht v o n Tannenberg durch einen Schauspieler dargestellt wurde. Die OP führte dazu aus, „daß diese Darstellung der historischen Persönlichkeit des H e r r n Reichspräsidenten u n d des Siegers von Tannenberg i n keiner Weise gerecht w i r d , d i e s e . . . vielmehr verzerrt u n d entwürdigt. Die damit gegebene Herabsetzung der Person des amtierenden Reichspräsidenten erfüllt den gesetzlichen Verbotstatbestand der Gefährdung lebenswichtiger Interessen des Staates, der durch den v o m ganzen deutschen Volke gewählten Präsidenten repräsentiert wird" 3 «. D i e g e n a n n t e n B e i s p i e l e zeigen, daß es d e n P r ü f s t e l l e n b e i d e r p o l i tischen F i l m k o n t r o l l e u m d i e „ A u f r e c h t e r h a l t u n g d e r G e s i n n u n g s t ü c h t i g k e i t " g i n g 3 7 . W i e Noltenius sagt, „ w i r d d i e Z u l ä s s i g k e i t d e r D a r s t e l l u n g l e t z t l i c h a n e i n e m K o d e x g e i s t i g e r I n h a l t e gemessen, d e r b e s t i m m t e Ansichten enthält, die nicht zur Diskussion gestellt — u n d das h e i ß t , i n Z w e i f e l gezogen — w e r d e n d ü r f e n , w ä h r e n d a n d e r e der E r ö r t e r u n g f r e i g e g e b e n w e r d e n " 3 8 . Es k a n n n i c h t v e r w u n d e r n , daß d i e 32 P r ü f - N r . 1073; z i t nach Noltenius, S.65 FN86. 33 P r ü f - N r . 603. 34 Seeger, S. 13/14. 3fl Zit. nach Noltenius, S.66 FN87. 36 Dieser F a l l hat eine gewisse Parallele i n der Auseinandersetzung u m die Bühnendekoration f ü r Sternheims Schauspiel „Bürger Schippel" bei den Ruhrfestspielen 1967 i n Recklinghausen. Das Bühnenbild bestand aus einer weißen Kunststoffrückwand m i t reliefartig hervortretenden Porträts des Bundespräsidenten Lübke. Das Verbot des Aufsichtsrats der Ruhrfestspiele, die Porträts zu verwenden, w i r d als rein „politisch" bezeichnet; zur Begründung w i r d angeführt, „daß die Einbeziehung des Porträts des amtierenden Bundespräsidenten i n eine Spielhandlung, die zum wesentlichen T e i l die gesellschaftskritische Darstellung des Spießbürgertums zum I n h a l t habe, eine Herabsetzung der Amtswürde des Bundespräsidenten u n d damit des Ansehens der Bundesrepublik bedeute". Vgl. Nürnberger Nachrichten Nr. 155 V. 7. 7.1967, S. 8. s? Noltenius, S. 70. 38 Noltenius, S. 78. Auch Wirklichkeitstreue ist k e i n unbedingter Zulassungsgrund. Vgl. i n diesem Zusammenhang auch O V G Lüneburg N J W 1953,237, das v o n „unwerthafter W i r k l i c h k e i t " spricht.

§ 9. Die Entwicklung der politischen Filmkontrolle in Deutschland

147

politische Zensurpraxis nach der nationalsozialistischen Machtergreifung noch verschärft wurde, nachdem alle Publikationsmittel — also auch der F i l m — i m Sinne des neuen Kurses durch das von Goebbels geführte „Reichsministerium für Volksaufklärung und Propaganda" gelenkt wurden. 3. Das Reichslichtspielgesetz

von 1934

Während sich bisher die Filmkontrolle i m wesentlichen auf negative Eingriffe (Filmverbote) beschränkte, stellte der nationalsozialistische Staat die Filmproduktion bewußt i n den Dienst seiner Propaganda und arbeitete somit „positiv" am F i l m mit. König beschreibt die neue Konzeption wie folgt: „ D i e i m (neu erlassenen) Reichslichtspielgesetz v o m 16.2.1934 festgelegte staatliche F i l m z e n s u r . . . v e r f o l g t . . . nicht mehr hauptsächlich den Zweck, Gefahren abzuwenden, die durch Kenntnisnahme (von) Meinungs-, Gedanken« u n d Tatsachenäußerung der Allgemeinheit drohen. Der nationalsozialistische Staat treibt aktive K u l t u r p o l i t i k u n d sieht daher die A u f gabe der Filmzensur i n der tatkräftigen Förderung deutscher K u l t u r u n d politischer Staatsinteressen, ausgerichtet nach den Grundsätzen nationalsozialistischer Weltanschauung u n d Staatsauffassung. Diese Tätigkeit des Staates ist nicht mehr vorwiegend polizeilicher, sondern geistig-kultureller Natur. Die moderne Filmzensur erhält dadurch, daß sie u n m i t t e l b a r auf Kulturgebiete e i n w i r k t , den Charakter eines K u l t u r - oder K u l t u r a u f sichtsrechts . . .3®."

a) Organisationsmäßig gelang diese aktive K u l t u r p o l i t i k durch Schaffung einer „Reichsfilmkammer", der alle i n der Filmwirtschaft Tätigen angehören mußten 4 0 . Erst durch die Aufnahme i n die Reichsfilmkammer wurde die Befugnis erlangt, sich innerhalb des Reichsgebiets i m Filmwesen zu betätigen. Die aktive Tätigkeit der Reichsfilmkammer zeigt sich z.B. darin, daß die Filmmanuskripte schon vor Beginn der Dreharbeiten beim „Reichsfilmdramaturgen" eingereicht wurden, dessen gesetzlich festgelegte Aufgabe u. a. darin bestand, „rechtzeitig (zu) verhindern, daß Stoffe behandelt werden, die dem 39 Zit. nach Noltenius, S. 82; weiter heißt es i n dem Z i t a t : „Sie (die F i l m industrie) darf . . . weder der staatlichen politischen Propaganda entgegenarbeiten, noch politisch u n d weltanschaulich absolut neutrale F i l m e hersellen. Der F i l m muß heute auf jedem Gebiet . . . nationalsozialistischen Geist atmen." 40 Das Gesetz v. 14.6.1933 (RGBl I S. 483) schuf eine vorläufige F i l m k a m m e r ; vgl. Zimmereimer, S. 150. Durch Reichsgesetz über die Reichsk u l t u r k a m m e r v. 22. 9.1933 (RGBl I 659) w u r d e n 7 einzelne K a m m e r n gebildet (u.a. die Reichsfilmkammer) u n d zur Reichskulturkammer vereinigt. Der Reichsminister f ü r Volksaufklärung u n d Propaganda w u r d e ermächtigt, zur Durchführung dieses Gesetzes Rechtsverordnungen u n d allgemeine V e r waltungsvorschriften zu erlassen. I m einzelnen vgl. Schubert, S. 14 ff.

148

. eil

e politische Filmkontrolle in Deutschland

Geist der Zeit zuwiderlaufen" 4 1 . Durch die Zwangsmitgliedschaft i n der Filmkammer und die Amtstätigkeit des Filmdramaturgen der Kammer wurde eine Kontrollzensur für deutsche Filme weitgehend überflüssig, da praktisch nur mehr „den nationalsozialistischen Geist atmende" 4 2 Filme hergestellt werden konnten. b) Der Verbotskatalog (für ausländische Filme) des R L G 1934 wurde gegenüber dem ersten R L G von 1920 u m den Tatbestand der „Verletzung des nationalsozialistischen Empfindens" erweitert 4 3 . Unter der Geltung des neuen Gesetzes wurden die Entscheidungen der (nur noch i n Berlin tätigen) Zensurstelle geheimgehalten, so daß Beispiele nicht angeführt werden können. Ohne Zweifel waren jedoch die Zensurentscheidungen einseitig an der nationalsozialistischen Ideologie ausgerichtet. Dieser Zensurpraxis setzte der Zusammenbruch i m Jahre 1945 ein Ende. Das R L G 1934 wurde zwar offiziell erst durch A r t . 1 des Kontrollratsgesetzes Nr. 60 vom 19.12.1947 aufgehoben, seit der Besetzung Deutschlands jedoch nicht mehr angewandt. c) Als Exkurs ist noch kurz auf die Filmbewertung einzugehen, die durch Verleihung von Prädikaten den Filmen vergnügungssteuerliche Vorteile schafft. Während der Weimarer Zeit und den Jahren 1933 bis 1945 war die Filmbewertung i n mannigfacher Weise mit der F i l m zensur verknüpft 4 4 . Die nach dem R L G 1920 errichteten Filmprüfstellen i n Berlin und München stellten — wie erwähnt — Prüfbescheinigungen aus, aufgrund derer die Gemeinden berechtigt waren, die Vergnügungssteuersätze bis zur Hälfte zu ermäßigen. Durch die Reform des Vergnügungssteuerrechts von 192645 wurde bestimmt, daß die von den Prüfstellen als künstlerisch oder volksbildend wertvoll anerkannten Filme zwingend i n den Genuß von Steuervorteilen kamen. 1933 wurden die Prädikate u m den Begriff „staatspolitisch wertvoll" erweitert und das R L G 1934 bestimmte m i t der Filmprüfstelle i n Berlin die alleinige Instanz, die gleichzeitig über die Freigabe und über die steuerliche Einstufung zu entscheiden hatte. Dieser enge organisatorische Zusammenhang zwischen Filmzensur und Filmbewertung ist auch heute noch nicht ganz überwunden 4 6 . 41 § 2 Ziff. 5 R L G 1934. 42 König, zit. nach Noltenius, S. 82. 43 Vgl. Schubert, S. 6; damit wollte m a n gegen jeden geistigen A n g r i f f auf die weltanschaulichen u n d ideenmäßigen Grundlagen u n d die Symbole des Nationalsozialismus vorgehen, auch w e n n sich der A n g r i f f „hinter der Maske der Ironie verbirgt". 44 Ausführlich Dorffeldt i n F B W - I n f o r m a t i o n Nr. 3 v. 13. 6.1967, S. 19. 45 Vgl. Dorff eldt (wie A n m . 44) F N 99. 46 F B W und F S K sind i m gleichen Gebäude untergebracht und halten auch gemeinsame Prüf Sitzungen ab; vgl. SZ Nr. 296 v. 12.12.1967.

§9. Die Entwicklung der politischen Filmkontrolle i n Deutschland 4. Die Filmkontrolle

im

149

Nachkriegsdeutschland

Nach dem Kriegsende wurde die Filmprüfung von den Militärregierungen nach ausschließlich politischen und militärischen Gesichtspunkten vorgenommen 47 . Schon die Präambel des Militärregierungsgesetzes (MRG) Nr. 191 vom 12. 5.1945 48 macht deutlich, daß die Kontrolle des gesamten Filmschaffens „zwecks Gewährleistung der Sicherheit der Alliierten Streitkräfte i n Deutschland und zwecks Erfüllung der Aufgaben des Obersten Befehlshabers" durchgeführt wurde. Durch das MRG Nr. 191 wurde jegliche Filmtätigkeit, d. h. Herstellung, Verleih und Vorführung von Filmen, verboten. N u r aufgrund der Nachrichtenkontrollvorschrift Nr. 1 vom 12.5.1945 49 konnten filmwirtschaftliche Tätigkeiten m i t einer Sondererlaubnis der M i l i t ä r regierung vorgenommen werden. So mußte jede Person, die öffentliche Filmvorführungen veranstalten wollte, bei der entsprechenden Dienststelle der Militärregierung registriert sein und eine Genehmigung dieser Dienststelle besitzen. Jeder, der Filme herstellen oder verleihen wollte, mußte eine von der Nachrichtenkontrollbehörde ausgestellte Lizenz für diese Tätigkeit haben. Ferner durfte kein F i l m ohne einen von der Nachrichtenkontrollbehörde verliehenen Filmzensurtitel vorgeführt werden. Nach den Prüfmaßstäben wurde die Vorführung aller Filme verboten, „die ehemals nationalsozialistische oder verwandte völkische Gedanken" förderten, d.h. Streifen, die faschistisches oder undemokratisches Gedankengut (z. B. Pangermanismus, Rassenhaß) enthielten 50 . Den deutschen Behörden war jedes Einwirken untersagt. I m J u l i 1949 leisteten die Militärregierungen auf diese Zensurbefugnis Verzicht, nachdem die sog. Freiwillige Selbstkontrolle der F i l m w i r t schaft (FSK) ihre Prüftätigkeit aufgenommen hatte. A m 20.8.1951 wurde die Filmbewertungsstelle der Länder (FBW) errichtet. Der Interministerielle Filmprüfungsausschuß für Ostfilme nahm am 16. 6.1954 seine Arbeit auf, wobei durch das sog. Verbringungsgesetz vom 24. 5. 1961 das Bundesamt für die gewerbliche Wirtschaft zur Ausgangsbehörde des Prüfverfahrens bestimmt wurde. I n der Folgezeit wurden i n der Bundesrepublik i m Rahmen der Filmpolitik des Bundes und der Länder eine Reihe von Maßnahmen auf dem Gebiet des Filmwesens geschaffen, zuletzt durch das Filmförderungsgesetz des Bundes vom 22.12.1967, wonach eine bundesunmittelbare Filmförderungsanstalt 47 Kalb, S. 90; Heldmann - Ott, S. 5 ff. 48 Veröffentlicht i n „ M i l i t a r y Government Gazette", Issue A v. 1.6.1946; genauer Wortlaut bei Pleyer, S. 382. 49 Ebenso veröffentlicht w i e M R G Nr. 191 (vgl. A n m . 48). 50 Heldmann - Ott, S. 20; Pleyer, S. 25.

150

. eil

e politische Filmkontrolle in Deutschland

(FFA) i n Berlin errichtet wurde. Bevor auf diese Institutionen i m einzelnen eingegangen w i r d 5 1 , ist die gezeigte Entwicklung der Filmkontrolle i n Deutschland i n den vier Phasen zu analysieren. I m Rahmen dieser Untersuchung k a n n ein Überblick über die Filmzensur i m Ausland nicht gegeben werden. Hinweise enthalten das Handbuch v o n Berthold - v. Hartlieb52 u n d die Beiträge i m 2. Halbband des 1. Bandes des Handbuchs „Die Grundrechte", herausgegeben von Bettermann, Neumann, Nipperdey 5 3 .

II. Die Analyse der deutschen Filmkontrolle Die Entwicklung der Filmkontrolle i n Deutschland (unter besonderer Berücksichtigung der politischen Filmzensur) zeigt, daß einige Merkmale der Zensur immer wieder erscheinen, sei es i m formellen Kontrollverfahren, sei es bei den materiellen Prüfgrundsätzen. Greift man einige Merkmale heraus, so ergibt sich: Erstens zeigen die Prüfkriterien, daß sich die politischen Zensurmaßstäbe i m großen und ganzen 54 nicht verändert haben. M i t der Zensur sollen keine polizeilichen Gefahren abgewehrt, sondern die Bevölkerung vor negativen innerlichen Gefahren — nämlich denen der Gesinnungsverschlechterung — bewahrt werden. I m besonderen geht es u m die Abwehr der „psychologischen Entwertung staatserhaltender Gemeinschaftsgüter" 55 . Keine Staatsform i n Deutschland — vom Kaiserreich bis zum Bonner Staat — hat darauf verzichtet, den F i l m „ i n den Dienst der bestehenden Ordnung" 5 6 zu stellen. 51 Ausführlich werden die Filmeinfuhrkontrolle i n § 10 u n d die F S K i n § 11 der Arbeit behandelt; zur F B W vgl. § 12 I 1, zur F F A § 12 I 2. «2 S. 204 ff.; vgl. auch K a l b , S. 308 ff. 63 z u Frankreich: Duverger - Sfez, S. 595; zu Italien: Calamandrei - Barile, S. 767; zu Großbritannien: Mackenzie - Street, S. 845; zu den U S A : Carr, S. 923. Z u r Rechtslage i n den Vereinigten Staaten vgl. auch die Entscheidung des U.S. Supreme Court i n Sachen Ronald Freemann v. State of Maryland, zit. bei Adam FuR 1965, 91. Besonders markant die „dissenting opinion" von Richter Douglas: „ . . . w e n n das Verlagswesen, die Kirchenkanzel, die öffentliche Diskussion frei v o n Zensur ist, muß das gleiche Prinzip auch auf Theater u n d F i l m angewendet werden. Ich würde jede F o r m u n d jeden Typus der Zensur beenden . . . " ; zit. nach „Filmecho-Filmwoche" v. 20.3. 1965. I n den U S A besteht k e i n selbständiges Zensurverbot, u n d das erste „amendment" stammt aus der Zeit v o n 1791; vgl. oben §11111. Es w i r d erwartet, daß i n allernächster Zeit auch der F i l m i m vollen Umfang i n den Schutzbereich des ersten „amendment" einbezogen w i r d . Vgl. auch Mueller, i n : Löffler, Selbstkontrolle, S.30ff.

54 Sieht man von der Zeit des Nationalsozialismus ab. 55 Zimmereimer, S. 14 u. 16. 56 Formulierung i m Anschluß an Carl Schmitt, Verfassungslehre, S. 168.

§ 9. Die Entwicklung der politischen Filmkontrolle in Deutschland

151

Zweitens stellt die Filmzensur eine typisch zentralisierte Organisationsform dar, die vom Polizeipräsidium i n Berlin über die Prüfstellen nach dem RLG 1920/1934 bis zum Schloß Biebrich/Wiesbaden unserer Tage reicht. Diese Zentralisierung entspricht dem gemeinsamen Wunsch von Kontrollinstitution und Filmwirtschaft. Drittens zeigt sich eine gewisse Abhängigkeit der Prüfgremien von obersten Staatsbehörden, vor allem i m Bereich der politischen Zensur. W i r finden eine mehr oder weniger starke Einflußnahme bei den Sachverständigen der Reichsministerien nach dem RLG 1920, bei der politischen Weisungsgebundenheit der Reichsfilmkammer, und i n gewissem Maße auch bei dem Bonner Interministeriellen Filmprüfungsausschuß. Schließlich zeigt sich viertens eine gewisse Tendenz, die Entscheidungen der Filmkontrolle der Öffentlichkeit vorzuenthalten und so — vor allem bei der politischen Zensur — den Mantel des Geheimnisvollen über die Kontrolltätigkeit zu ziehen. Die Praxis der Prüfstellen nach dem RLG 1920 ist hier eine positive Ausnahme 57 . Neben all diesen rechtlichen Aspekten muß auch die mehr soziologische Frage interessant erscheinen, wie die deutsche Bevölkerung zu dem Institut der Filmzensur eingestellt ist. Erhebungen aus der Zeit vor 1945 sind — soweit ersichtlich — nicht vorhanden. Für die Bundesrepublik stehen zwei Umfragen, nämlich aus den Jahren 1952 und 1965, zur Verfügung. (1) 1952 führte das Institut für Publizistik an der Universität M ü n ster unter Leitung von Professor Hagemann i m Bereich von NordrheinWestfalen eine Umfrage zum Komplex „Filmkontrolle und Meinungsfreiheit" durch 58 . Die Testfrage lautete: „Halten Sie eine Kontrolle des Films (Filmzensur) für notwendig oder nicht?" A u f diese Frage antworteten i n Orten

mit ja

bis 5000 Einwohner

67 °/o

17 °/o

m i t mehr als 100 000 Einwohnern

64 °/o

27 °/o

9

i m Schnitt also

65,6 °/o

24,6 °/o

9,8 °/o

m i t nein unbestimmt 16 °/o °/o

F ü r die besonders untersuchten Personenmerkmale w i e Wohnsitz i n den verschiedenen Ortsgrößen, Geschlecht, A l t e r , Konfession u n d Beruf ergibt sich bei der Beantwortung der Frage ein deutliches Meinungsgefälle. I m Verhältnis von Bejahung u n d Ablehnung senkt sich das Meinungsgefälle (a) v o n der Kleinstadt zur Großstadt, (b) v o n Frauen zu Männern, (c) v o n j u n g (weniger als 20 Jahre) u n d alt (über 50) zu den m i t t l e r e n Altersklassen, (d) von K a t h o l i k e n zu Protestanten, u n d (e) von Beamten zu Arbeitern. 67 Vgl. unten § 1313. 58 Vgl. „ K u l t u r a r b e i t " (KA), 1952, 124—126.

.

eil

e politische Filmkontrolle i n Deutschland

So groß der Seltenheitswert dieser Umfrageergebnisse ist, so muß doch an der Fragestellung selbst K r i t i k geübt werden. Das betrifft vor allem die undifferenzierte Bezeichnung „Filmzensur", die z.B. die Jugendprüfung, die sittliche Kontrolle u n d die politische Zensur einschließt. Da die meisten der Befragten ihre positive H a l t u n g zur Filmkontrolle m i t dem Vorhandensein von (sittlich) „schlechten" F i l m e n begründeten, liegt die V e r m u t u n g nahe, daß die wenigsten i n diesem Zusammenhang an eine politische Zensur dachten. Ferner zeigt das Umfrageergebnis nicht, ob die Befragten eine (sittliche) Kontrolle n u r f ü r Jugendliche oder auch f ü r Erwachsene befürworteten. Soweit ersichtlich, argumentierte k e i n Befragter m i t Blick auf das Grundgesetz. Die vorgebrachten Argumente lauteten typischerweise: „ W i r w o l l e n keine Bevormundung!" u n d „ W i r wollen die Entscheidung selbst fällen!". (2) D i e 1965 v o m Godesberger I n s t i t u t f ü r a n g e w a n d t e Sozialwissenschaft i n der ganzen B u n d e s r e p u b l i k v e r a n s t a l t e t e U m f r a g e b e t r a f n i c h t die F i l m z e n s u r i m a l l g e m e i n e n , sondern die E i n s t e l l u n g z u d e n Z i e l e n der A k t i o n „Saubere L e i n w a n d " . Die A k t i o n „Saubere L e i n w a n d " t r a t i n den Jahren 1964/65 als U n t e r schriftensammlung hervor, die das Ziel hatte, die A u f f ü h r u n g von „ u n moralischen u n d sittengefährdenden" F i l m e n durch staatliche E i n w i r k u n g zu verhindern59. Sie betraf also n u r die sittliche F i l m k o n t r o l l e u n d ließ die politische Filmzensur v ö l l i g außer Betracht. Die A k t i o n kritisierte die bestehende Prüfpraxis i n der Bundesrepublik, insbesondere die A r b e i t der F S K u n d forderte die Ablösung der F S K durch eine (voll-)staatliche Zensurinstanz 6 0 . D i e r e p r ä s e n t a t i v e M e i n u n g s u m f r a g e e r g a b 6 1 , daß 70 °/o a l l e r B ü r g e r der B u n d e s r e p u b l i k ü b e r die Z i e l e der A k t i o n i n f o r m i e r t w a r e n . I n s gesamt u n t e r s t ü t z t e n 3 6 % die Z i e l e d e r A k t i o n , 50 °/o sprachen sich dagegen aus u n d 1 4 % b l i e b e n unentschieden. A u c h dieses E r g e b n i s l i e f e r t k e i n e A n t w o r t a u f die Frage, w i e der B ü r g e r der B u n d e s r e p u b l i k z u der F i l m z e n s u r e i n g e s t e l l t i s t ; d e n n m a n w i r d d i e A b l e h n u n g der Z i e l e der A k t i o n n i c h t ohne w e i t e r e s m i t der F r e i h e i t v o n j e g l i c h e r Z e n s u r gleichsetzen d ü r f e n . I m m e r h i n i s t bedeutsam, daß r u n d e i n D r i t t e l d e r B e f r a g t e n eine strengere H a n d h a b u n g d e r (sittlichen) F i l m z e n s u r b e f ü r w o r t e n u n d organisatorisch eine Staatszensur — e t w a nach A r t des R L G v o n 1920 — wünschen. M i t Everschor w i r d m a n dazu sagen k ö n n e n : „Manchen Bürgern unseres Staates scheinen (die heute i n der Bundesrepublik bestehenden) Zensur- u n d Beurteilungsgremien nicht mehr zu genügen. Der Ruf nach dem Staat ist wieder laut geworden. A l l z u leicht 69 Vgl. SZ 8.2.1965 u n d „ F i l m b l ä t t e r " Nr. 20 v. 22. 5.1965. 60 Vgl. Passauer Bistumsblatt: „ W i r meinen, es wäre endlich an der Zeit, daß der Staat diese Kontrolle selbst i n die H a n d n i m m t " ; vgl. „Vorgänge" 1965,259. ei „Vorgänge" 1965, 542.

§ 10. Die politische Filmeinfuhrkontrolle

153

w i r d dabei übersehen, daß eine demokratische Ordnung die Grenzen freiheitlicher Garantien innerhalb des verfassungsmäßigen Rahmens selbst abstecken muß, daß jede Einmischung der Obrigkeit notwendig zu einer Beschneidung dieser Freiheit u n d damit zu einem Eingriff i n die demokratische Grundordnung w i r d . Verbände u n d Gruppen, die der Ansicht sind, es müsse durch staatliche Reglementierung ihrer Meinung über Recht u n d M o r a l zum Durchbruch verholfen werden, sollten sich überdies befragen, ob eine solche zwangsweise autoritäre Durchsetzung der pluralistischen Gesellschaft zugemutet werden kann. Nicht i m Ruf nach dem Staat sollte sich der U n m u t an der Praxis vorhandener demokratischer Einrichtungen kundtun, sondern i n der sachlichen u n d sachkundigen Auseinandersetzung m i t diesen Stellen. Nicht der Ruf nach rigoroserer Zensur k a n n das Niveau des Filmangebots retten, sondern n u r die bewußte Entscheidung des Publikums an der Kinokasse 6 2 ."

A u f dem gezeigten soziologischen Hintergrund sollen nunmehr die einzelnen Tatbestände der politischen Filmkontrolle i n der Bundesrepublik untersucht werden. Dabei sind stets zwei Fragen von besonderem Interesse: einmal, wie die politische Filmkontrolle i m Einzelfall ausgestaltet, und zum anderen, ob sie m i t dem Grundrecht der I F und dessen Funktion für den freien Meinungsprozeß vereinbar ist. § 10. Die politische Filmeinfuhrkontrolle Die politische Filmein/uTirkontrolle setzt gesetzgeberisch bei dem F i l m als internationalem Handelsobjekt an, ohne jedoch die Chance des Durchgriffs zum F i l m als „Meinungsträger" zu versäumen. I m Laufe der Zeit hat sich hier ein ganzes Netz von Vorschriften entwickelt, die für den Bürger kaum mehr zu überschauen sind. Dazu kommt eine nicht immer gesetzeskonforme Verwaltungspraxis. Es w i r d sich zeigen, daß die punktuelle Behandlung einer einzigen Vorschrift i m Hinblick auf A r t . 5 GG nicht ausreicht. Die schwerlich zufällige Interdependenz der Einfuhrvorschriften zwingt dazu, die Gesamtkonzeption der Filmeinfuhrkontrolle zu erfassen 1. I. Die gesetzliche Regelung der Filmeinfuhrkontrolle Die Filmeinfuhrkontrolle bestimmt sich nach §§ 5 ff. des „Gesetzes zur Überwachung strafrechtlicher und anderer Verbringungsverbote" vom 24. 5.1961 2 (im folgenden: VerbrG) i n Verbindung mit der Durch62

Everschor, S. 117/118. 1 Dies w i r d auch f ü r das B V e r f G gelten, das z. Zt. über die Verfassungsmäßigkeit der politischen Filmeinfuhrkontrolle zu entscheiden hat; vgl. oben Einleitung sub I. 2 B G B l 1961 I S. 607.

.

eil

e politische Filmkontrolle i n Deutschland

f ü h r u n g s v e r o r d n u n g v o m 1 2 . 1 0 . 6 1 3 . B e i d e V o r s c h r i f t e n g e l t e n seit 1.9. 1961. Z u m gleichen Z e i t p u n k t s i n d auch die B e s t i m m u n g e n i n K r a f t getreten, die das a u ß e n w i r t s c h a f t l i c h e G e n e h m i g u n g s v e r f a h r e n b e i der E i n f u h r ausländischer F i l m e regeln. D a f ü r g e l t e n § 17 des A u ß e n w i r t schaftsgesetzes ( A W G ) v o m 28. 4.1961 4 u n d § 48 d e r V e r o r d n u n g z u r D u r c h f ü h r u n g des A W G ( A W V ) v o m 22. 8.1961 6 i n d e r a m t l i c h e n N e u fassung v o m 20.12.1966 6 . F i l m e aus d e r D D R u n t e r l i e g e n jedoch n i c h t d e m A W G , da dieses n u r f ü r f r e m d e W i r t s c h a f t s g e b i e t e u n d n i c h t f ü r d e n I n t e r z o n e n h a n d e l g i l t . F ü r D D R - F i l m e s i n d noch d i e D e v i s e n bewirtschaftungsgesetze d e r M i l i t ä r r e g i e r u n g e n a n w e n d b a r 7 . D e m n a c h stehen z w e i gesetzlich verschieden geregelte außenwirtschaftliche Verf a h r e n d e m e i n h e i t l i c h e n Kontrollverfahren nach d e m V e r b r G gegenü b e r 8 . Diese V e r f a h r e n s i n d i m f o l g e n d e n darzustellen.

1. Die Kontrolle

nach §5 VerbrG

D i e V o r s c h r i f t des § 5 V e r b r G h a t folgende Fassung: „(1) Es ist verboten, Filme, die nach ihrem I n h a l t dazu geeignet sind, als Propagandamittel gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung oder gegen den Gedanken der Völkerverständigung zu wirken, i n den räumlichen Geltungsbereich dieses Gesetzes zu verbringen, soweit dies dem Zwecke der Verbreitung dient. Dieses Verbot steht der Abfertigung durch die Zolldienststelle nicht entgegen. (2) Wer F i l m e i n den räumlichen Geltungsbereich dieses Gesetzes verbringt, hat eine Kopie dieses Filmes dem Bundesamt für gewerbliche Wirtschaft innerhalb einer Woche nach dem Verbringen vorzulegen. Durch Rechtsverordnung der Bundesregierung k a n n bestimmt werden, daß F i l m e aus bestimmten Ländern der Vorlagepflicht nicht unterliegen. (3) Strafrechtliche E i n f u h r - u n d Verbringungsverbote sowie die §§ 1 bis 4 (des VerbrG) bleiben unberührt. (4) Ist ein F i l m entgegen dem Verbot nach Abs. 1 i n den räumlichen Geltungsbereich dieses Gesetzes verbracht worden, so stellt das Bundesamt für gewerbliche Wirtschaft den Verstoß gegen dieses Verbot unverzüglich fest u n d fordert den Verbringenden auf, die i n den räumlichen Geltungsbereich dieses Gesetzes verbrachten Kopien des Filmes auszuhändigen. Die Verpflichtung zur Aushändigung entfällt, wenn der V e r bringende nachweist, daß er die Kopien wieder aus dem räumlichen Geltungsbereich dieses Gesetzes entfernt oder vernichtet hat. Soweit der 3 4 5 ß

B G B l 1961 I S. 1873. B G B l 1961 I S. 481. B G B l 1961 I S. 1381. B G B l 1967 I S. 1. 7 Darüber unten sub 2 b). s Ursprünglich sollte der jetzige § 17 A W G einen zweiten Absatz erhalten, der die Regelung der §§5 ff. VerbrG umfassen sollte; vgl. unten § 1 0 I I l c ) .

§ 10. Die politische Filmeinfuhrkontrolle

155

Verbringende Kopien nicht mehr besitzt, sind diese Vorschriften auf den Besitzer entsprechend anzuwenden."

Diese — etwas umständlich formulierte — Vorschrift zerfällt i n drei Komplexe: erstens i n das materielle Einfuhrverbot für Propagandafilme (Abs. 1), das zweitens durch das Feststellungsverfahren (Abs. 4) und drittens durch das Vorlageverfahren (Abs. 2) gesichert werden soll. I m übrigen w i r d das materielle Einfuhrverbot — unbeschadet der Klausel des Abs. 1 S. 2 — durch den ausdrücklichen Hinweis des Abs. 3 auch durch andere Uberwachungsverfahren gesichert, die i n ihrer Bedeutung hinter den Verfahren der Absätze 2 und 4 zurückbleiben und hier nicht weiter verfolgt werden können 9 . a) Die Überwachung des materiellen Einfuhrverbots für Propagandafilme ist durch die Absätze 2 und 4 des § 5 VerbrG ausdrücklich dem Bundesamt für die gewerbliche Wirtschaft i n Frankfurt am Main (im folgenden: BAW) übertragen, das bereits durch Gesetz vom 9.10.1954 10 als obere Bundesbehörde innerhalb der Wirtschaftsverwaltung errichtet wurde. Betrachtet man den staatsschützenden Zweck des § 5 VerbrG, so ist klar, daß die dem B A W damit übertragenen Aufgaben das Gebiet der Wirtschaftsverwaltung übersteigen. Es kann deshalb nicht verwundern, daß neben dem B A W noch andere Gremien i n das Überwachungsverfahren nach § 5 Abs. 2 und 4 VerbrG eingeschaltet wurden. Auf Anfrage hat das B A W i n der Stellungnahme vom 28. 7.1967 11 ausgeführt: „ D i e Festsetzung nach §5 Abs. 4 V e r b r G treffen Angehörige des B u n desamtes nach Besichtigung der Filme. I n grundsätzlichen oder Zweifelsfällen w i r d , wie allgemein üblich, eine Weisung des dienstaufsichtführenden Ministeriums, hier des Bundeswirtschaftsministeriums, eingeholt. Nach der allgemeinen Geschäftsordnung f ü r die Bundesministerien hört das Bundeswirtschaftsministerium vor Erteilung der Weisung die an der " Abgesehen v o n staatsanwaltschaftlichen Ermittlungsverfahren i n Vollzug des §93 StGB sind insbesondere die §§ 1 bis 4 V e r b r G anwendbar; vgl. Wagner, S. 15. Das bedeutet, daß auch die Hauptzollämter sowie die Behörden der Bundespost u n d Bundesbahn die Verbringung eines Films zu verhindern haben, w e n n sich tatsächliche Anhaltspunkte f ü r den Verdacht einer Zuwiderhandlung gegen ein E i n f u h r - oder Verbreitungsverbot ergeben; so Wagner, S. 15. V o n dieser Pflicht zum Einschreiten werden die Z o l l dienststellen durch das Abfertigungsprivileg des § 5 Abs. 1 S. 2 VerbrG nicht befreit; so Wagner, S. 15. § 5 Abs. 1 S.2 V e r b r G soll n u r klarstellen, daß die die Abfertigung vornehmenden Zollbeamten nicht verpflichtet sind, die Einhaltung des Einfuhrverbots f ü r Propagandafilme zu kontrollieren. Die Zolldienststellen brauchen sich also den F i l m nicht vorführen zu lassen, gewinnen sie jedoch auch ohne nähere Prüfung den Verdacht, daß es sich u m einen F i l m nach § 5 Abs. 1 S. 1 VerbrG handeln könnte, so haben sie aufgrund der §§ 1 bis 4 VerbrG einzuschreiten; so Wagner, S. 13. B G B l 1954 I S. 281. i i Schreiben des B A W v o m 28.7.1967 an den Verfasser, Az I I 3 — 20966/67.

.

eil

e politische Filmkontrolle i n Deutschland

Sache interessierten Ministerien; hier Innenministerium, Justizminister i u m , Gesamtdeutsches Ministerium, Auswärtiges A m t . Die Koordinierung der Weisung erfolgt i n einer sog. Hessortbesprechung, i n der Vertreter der genannten Ministerien anwesend sind u n d ihre Stellungnahmen abgeben, da ein schriftliches Verfahren i n diesem F a l l zu langwierig u n d unrationell wäre. Diese Ressortbesprechung geistert i n den zahllosen meist unsachlichen u n d tendenziösen Zeitungsberichten als »Interministerieller Filmausschuß' um, der angeblich die Entscheidungen t r i f f t oder dem B A W Weisungen gibt. Das Bundesamt k a n n w i e jede Oberbehörde gegen die Weisung der vorgesetzten Dienststelle, hier des Bundeswirtschaftsministeriums, Gegenvorstellungen erheben u n d sachlich begründen. Dies hat es auch schon m i t Erfolg getan 1 2 ." Diese Darstellung entspricht dem gegenwärtig praktizierten — u n d m i t §5 Abs. 4 V e r b r G durchaus konformen — Verfahren. Die später darzustellende E n t w i c k l u n g 1 3 der Filmeinfuhrkontrolle i n der Praxis w i r d jedoch zeigen, daß nicht i m m e r das Filmkontrollverfahren i n dieser Weise gehandhabt wurde. Das zeigt sich schon an der Tatsache, daß bis zum F r ü h j a h r 1966 die zu prüfenden F i l m e an den „Verein zur Förderung der Wiedervereinigung Deutschlands" i n Bonn geschickt werden mußten 1 4 . Auch spricht der offizielle Kommentar zum V e r b r G v o n Wagner davon, daß das B A W i m Verfahren nach § 5 Abs. 4 V e r b r G „durch einen interministeriellen Ausschuß beraten" werde 1 5 . b) I m Feststellungsverfahren n a c h § 5 A b s . 4 V e r b r G p r ü f t das B A W , o b d e r F i l m seinem I n h a l t n a c h gegen das E i n f u h r v e r b o t des A b s . 1 verstößt. W i r d das b e j a h t , so h a t das B A W die V e r b r e i t u n g des F i l m s z u v e r h i n d e r n 1 6 . Z u diesem Z w e c k f o r d e r t es d e n V e r b r i n g e n d e n (gen a u e r : d e n V e r b r a c h t h a b e n d e n ) auf, die e i n g e f ü h r t e n K o p i e n a n das B A W einzureichen. D i e P f l i c h t z u r A u s h ä n d i g u n g d e r K o p i e n e n t f ä l l t n u r dann, w e n n der V e r b r i n g e n d e e n t w e d e r d i e F i l m e w i e d e r i n das U r s p r u n g s l a n d zurückschafft oder sie v e r n i c h t e t 1 7 . D e r V e r b r i n g e n d e h a t i n s o f e r n e i n W a h l r e c h t . D i e A u f f o r d e r u n g des B A W z u r A u s h ä n d i g u n g der e i n g e f ü h r t e n K o p i e n ist e i n V e r w a l t u n g s a k t , d e r d e r v e r w a l t u n g s g e r i c h t l i c h e n G e n e r a l k l a u s e l des § 40 V w G O u n t e r l i e g t u n d demgemäß v o n d e m V e r b r i n g e n d e n n a c h e r f o l g l o s e m W i d e r s p r u c h s v e r f a h r e n v o r d e m V e r w a l t u n g s g e r i c h t F r a n k f u r t a m M a i n angefochten werden kann. 12 Das B A W (wie A n m . 11) fügt hinzu, daß es i n diesem Zusammenhang keine Zahlen nennen möchte. Vgl. die A u s k u n f t des damaligen Bundeswirtschaftsministers Schmücker v o r dem Deutschen Bundestag am 23.10.1963 (BT-Drucksache IV/1575); auszugsweise abgedruckt unten § 1 0 I I l d ) . 13 Unten sub I I . 14 Vgl. Frankfurter Rundschau v. 23.4.1966. is Wagner, S. 15. 16 So Wagner, S. 16. Daß auch die Vorführung zu verhindern ist, geht aus § 5 Abs. 4 V e r b r G unmittelbar nicht hervor. 17 A n den Nachweis sind strenge Anforderungen zu stellen; vgl. Wagner, S. 16.

§ 10. Die politische Filmeinfuhrkontrolle

157

Bei dem Verfahren nach § 5 Abs. 4 VerbrG ist bemerkenswert, daß die Verwertung und Vorführung eines Films bis zur Feststellung des B A W unbehelligt bleibt 1 8 . I n der Stellungnahme des B A W v o m 28.7.1967 heißt es dazu: „Der V e r bringer eines Films k a n n . . . den F i l m verbreiten, solange das Bundesamt i m Sinne des § 5 Abs. 4 keine Entscheidung getroffen hat." Damit ist freilich nicht geklärt, ob der F i l m noch nach Erlaß des Feststellungsbescheids, aber v o r dem T e r m i n der geforderten Aushändigung der Kopien an das B A W vorgeführt werden darf. Die Stellungnahme des B A W v o m 28. 7.1967 scheint gegen diese Ansicht zu sprechen, aus § 5 V e r b r G läßt sich dies aber nicht ableiten. Abgesehen von strafrechtlichen Maßnahmen 1 9 w i r d nach § 6 V e r b r G n u r der Ungehorsam gegenüber der Aufforderung zur A u s händigung der Filmkopien m i t Geldbuße belegt. Bleibt die Vorführung i m Rahmen der i m Aushändigungsbescheid gesetzten Frist, so dürfte sie m i t dem V e r b r G vereinbar sein.

Der Feststellungsbescheid ist die einzige Rechtsfolge eines Verstoßes gegen das Einfuhrverbot des § 5 Abs. 1 VerbrG; eine Strafbewehrung ist nicht vorgesehen. Davon zu unterscheiden ist der Fall, daß das Einfuhrverbot selbst nicht auf § 5 Abs. 1 VerbrG, sondern auf einer strafbewehrten Vorschrift — etwa § 93 StGB — beruht. A u f diese Variante kommt es aber i n diesem Zusammenhang nicht an. Daß jeder Film, der gegen das Einfuhrverbot des § 5 Abs. 1 VerbrG verstößt, durch das B A W nach § 5 Abs. 4 VerbrG festgestellt werden kann, ist der Zweck der Vorlagepilicht nach § 5 Abs. 2 VerbrG. c) Die Vorlagepflicht nach § 5 Abs. 2 VerbrG bezieht sich nicht nur auf die nach Abs. 1 S. 1 inhibierten Filme, sondern auf alle Filme, die i n den räumlichen Geltungsbereich des VerbrG verbracht werden 2 0 . Damit ist gemeint, daß Filme jeglicher A r t , also auch unpolitischen Inhalts wie reine Unterhaltungsfilme, Kulturfilme usw. dem B A W vorzulegen sind. Unter F i l m ist dabei der „von der Filmindustrie hergestellte, belichtete bzw. bespielte F i l m " zu verstehen, so daß Abzüge oder Reproduktionen einer Einzelaufnahme nicht darunter fallen 2 1 . Die Vorlagepflicht setzt jedoch voraus, daß der F i l m verbreitet, d.h. einem größeren Personenkreis zugänglich gemacht werden soll 2 2 . Filme, die lediglich vor einem geschlossenen Kreis — etwa eines Parlamentsausschusses — vorgeführt werden sollen, fallen nicht unter das E i n f u h r verbot, da sie nicht dem Zwecke der Verbreitung dienen. Sie brauchen daher auch nicht vorgelegt zu werden. Insofern n i m m t die allgemeine Meinung eine w Kohlhaas Anm. 4 zu § 5 VerbrG; Wagner, S. 16. i» Dazu Wagner, S. 15. 2° Wagner, S. 14. 21 Vgl. Kohlhaas A n m . 1 zu §5 VerbrG; Wagner, S. 12, der aber betont, daß bei Einzelaufnahmen, etc. ein Einschreiten nach §§ 1—4 V e r b r G geboten ist. 22 Kohlhaas A n m . 1/2 zu § 5 VerbrG.

.

eil

e politische Filmkontrolle i n Deutschland

teleologische Reduktion des §5 Abs. 2 V e r b r G vor. Dagegen genügt zur Verbreitung des Films die Versendung an einen Einzelempfänger, „ w e n n dieser — etwa aus politischen oder wirtschaftlichen Gründen — den F i l m seinen Bekannten, Gesinnungsfreunden oder K u n d e n zugänglich machen w i l l oder w e n n der Verbringende m i t einer solchen Verwendung rechnen m u ß " 2 3 . Die Fälle, daß ein F i l m damit nicht zum Zwecke der Verbreitung eingeführt w i r d , sind nach dieser Auslegung äußerst selten. Nach Wagner w i r d der F i l m auch dann zur Verbreitung eingeführt, w e n n der Verbringende den F i l m einem D r i t t e n weitergeben w i l l , da er sich damit der Kontrolle u n d Verfügung über den F i l m begibt u n d die etwaige Verbreitung durch den D r i t t e n nicht hindern k a n n 2 4 . Die Vorlagepflicht ist i m übrigen davon unabhängig, ob der F i l m n u r i n einer einzigen Kopie oder i n mehreren Exemplaren eingeführt w i r d . N a c h d e m W o r t l a u t des § 5 A b s . 1 V e r b r G müssen die e i n g e f ü h r ten F i l m e unabhängig v o m Ursprungsland dem B A W vorgelegt w e r den. D i e B u n d e s r e g i e r u n g i s t jedoch n a c h § 5 A b s . 2 S. 2 V e r b r G e r m ä c h t i g t w o r d e n , d u r c h R e c h t s v e r o r d n u n g F i l m e aus b e s t i m m t e n L ä n d e r n v o n d e r V o r l a g e p f l i c h t z u befreien. D a v o n h a t die B u n d e s r e g i e r u n g d u r c h die V e r o r d n u n g v o m 1 2 . 1 0 . 1 9 6 1 2 5 G e b r a u c h gemacht, i n d e m sie a l l e F i l m e , „ w e n n i h r U r s p r u n g s l a n d i n d e n L ä n d e r l i s t e n A oder B der A n l a g e n z u m A W G verzeichnet i s t " , v o n der V o r l a g e p f l i c h t befreite. D a m i t s i n d v o n der V o r l a g e p f l i c h t r u n d 140 S t a a t e n — rechtstechnisch gesehen — „ b e f r e i t " , w ä h r e n d F i l m e aus d e n u n g e f ä h r 15 sog. O s t b l o c k staaten d e m B A W z u r P r ü f u n g v o r g e l e g t w e r d e n müssen. Es ist bemerkenswert, daß das V e r b r G am 24. 5.1961 u n d die Verordnung der Bundesregierung am 12.10.1961 erlassen wurden, daß aber beide V o r schriften m i t W i r k u n g v o m 1.9.1961 i n K r a f t gesetzt wurden. Z u diesem T e r m i n sind auch die (später zu behandelnden) Bestimmungen des A W G i n K r a f t getreten. — Durch die V O der Bundesregierung wurde die v o m V e r b r G vorgesehene Rechtslage grundlegend geändert. Zielt das V e r b r G nach dem Wortlaut des § 5 Abs. 1 S. 1 u n d Abs. 2 S. 1 V e r b r G auf die A b w e h r antidemokratischer, also z. B. auch faschistischer Filme (aus welchen Ländern auch immer), so w i r d die Wirkungsmöglichkeit dieser Abwehrvorschriften nach Erlaß der V O durch die Bundesregierung n u r mehr auf Filme aus den Ostblockländern, also i m wesentlichen sozialistische u n d kommunistische F i l m e beschränkt. Es ist aber rechtsstaatlich bedenklich, daß der Verordnungsgeber einen derartigen Bedeutungswandel bei einem Parlamentsgesetz h e r v o r r u f t 2 6 . Daran kann auch nichts die Tatsache ändern, daß zwischen 23

Wagner, S. 13. Wagner, S. 14. 25 Dazu oben A n m . 3. Die Verordnung lautet i n i h r e m § 1: „Filme, die i n den räumlichen Geltungsbereich . . . verbracht werden, unterliegen nicht der i n § 5 Abs. 2 S. 1 des Gesetzes bestimmten Vorlagepflicht, w e n n i h r U r sprungsland i n den Länderlisten A oder B der Anlagen zum A W G . . . v e r zeichnet ist . . . " Bemerkenswert ist, daß diese Verordnung n u r aus einer (rechtstechnischen) Verweisung besteht. 26 Die Ermächtigungsvorschrift gibt keine objektiv faßbaren Richtlinien, durch die das Ermessen der Exekutive eingeschränkt w i r d ; damit ist — w i e Ule DVB1 1965,556 bemerkt — die A u s w a h l der Länder i n das freie Ermessen der Bundesregierung gestellt, was i m Hinblick auf A r t . 80 Abs. 1 S. 2 GG erheblichen Bedenken begegnet. 24

§ 10. Die politische Filmeinfuhrkontrolle

159

dem Erlaß des V e r b r G am 24. 5.1961 u n d dem Erlaß der V O am 12.10.1961 die Bundestagswahl 1961 abgehalten wurde. I m Schrifttum ist die Ansicht vertreten worden, daß die Bundesregierung m i t dem V e r b r G von Anfang an die Beschränkung auf Ostfilme beabsichtigt h a t t e " . F ü r diese Ansicht spricht die Rechtslage nach den Devisenbewirtschaftungsvorschriften 2 8 , die durch das VerbrG n u r bestätigt werden sollte.

Damit zeigt sich die Regelung des § 5 VerbrG i n doppelter Hinsicht als lex imperfecta. Das materielle Einfuhrverbot des § 5 Abs. 1 ist zwar m i t genereller Wirkung ausgesprochen, zum einen sind aber (qualitativ) die Folgen für einen Verstoß gegen das Einfuhrverbot auf die i n § 5 Abs. 4 VerbrG genannten beschränkt, zum anderen sind (quantitativ) nur Ostfilme der Vorlagepflicht unterworfen. Freilich w i r d diese „unvollkommene" Vorschrift des § 5 VerbrG i n vielfältiger Weise durch die Bestimmungen des Filmaußenhandels ergänzt. Bevor dies dargelegt wird, sind jedoch noch die Prüfmaßstäbe der Filmeinfuhrkontrolle nach § 5 VerbrG zu untersuchen. d) Als Prüfmaßstäbe der Filmeinfuhrkontrolle durch das B A W gelten nach § 5 Abs. 1 S. 1 VerbrG zwei politische Kontrollkriterien. Das Einfuhrverbot t r i f f t einmal Propagandamittel gegen die (innenpolitische) freiheitliche demokratische Grundordnung und zum anderen Propagandamittel gegen den (quasi: außenpolitischen) Gedanken der Völkerverständigung. Beide Prüfkriterien sind i n der Geschichte der deutschen Filmzensur nicht neu. Sie entsprechen i m wesentlichen den Merkmalen der „Gefährdung lebenswichtiger Interessen des Staates" und der „Gefährdung der Beziehungen Deutschlands zu auswärtigen Staaten", wie sie i n der Zensurtätigkeit nach dem RLG 1920 verwendet wurden 2 9 . Nach einer Weisung des Bundeswirtschaftsministeriums 30 an das B A W sind die beiden Prüfkriterien restriktiv zu interpretieren. aa) Der erste Verbotstatbestand betrifft „Filme, die nach ihrem Inhalt geeignet sind, als Propagandamittel gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung zu wirken". Bemerkenswert sind die wenig scharfen Konturen der i n dem Tatbestand verwendeten Begriffe, wie z.B. „Propagandamittel", „nach ihrem Inhalt geeignet", „zu wirken". Diese wenig präzise Formulierung läßt es ohne weiteres zu, daß nicht nur Filme betroffen werden, die die verfassungsmäßige Grundordnung bekämpfen, sondern auch solche, die sich lediglich mit bestehenden oder historischen Gegebenheiten auseinandersetzen, die aber geeignet sind, 27 So Rehbinder FuR 1967,48; vgl. auch Drück i n „ F r a n k f u r t e r Rundschau" v. 21.10.1966 u n d Thiel i n „Das Argument" Heft 27, November 1963, S. 15. 28 Vgl. Schulz RNr. 11 zu A r t . 17 A W G . 2 » Vgl. oben § 912. so Das ergibt sich aus der Stellungnahme des B A W v o m 28.7.1967 an den Verfasser (vgl. Anm. 11).

. eil

e politische Filmkontrolle in Deutschland

beim Bürger politisch unerwünschte Reaktionen hervorzurufen. Nach Ule ist schon eine Meinungsäußerung, die die bestehende Ordnung k r i tisiert und andere Ordnungen positiv bewertet, geeignet, als Propagandamittel gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung zu wirken 3 1 . A u f Filme dieser (gemäßigten) A r t zielt jedoch das VerbrG ab. Nach der amtlichen Begründung der Bundesregierung 32 soll § 5 VerbrG solche Filme inhibieren, „die i n offener oder versteckter Form für eine unfreiheitliche oder undemokratische Staats- oder Gesellschaftsform werben". Nach Wagner t r i f f t dies auf Filme zu, die z.B. „ein totalitäres Herrschaftssystem verherrlichen und mittelbar dessen Überlegenheit über eine freiheitlich-demokratische Regierungsform darzutun bemüht sind" 3 3 . Nach seiner Ansicht braucht ein F i l m i. S. d. § 5 VerbrG die freiheitliche Grundordnung selbst und immittelbar gar nicht anzugreifen; es genüge vielmehr, daß der F i l m als Propagandamittel wirksam sei. Wagner führt dabei zutreffend aus, daß solchen Filmen m i t den Strafbestimmungen allein nicht beizukommen sei, w e i l diese Bestimmungen — man denke an § 93 StGB — tatbestandsmäßig das offene Bekämpfen der verfassungsmäßigen Ordnung erfordern; während die Strafvorschriften voraussetzen, daß der F i l m zu verfassungsfeindlichen Zwecken bestimmt sei, genüge es für das Einfuhrverbot nach § 5 Abs. 1 VerbrG, „daß die Filme zur Zersetzung geeignet" seien. Damit w i r d klar, daß § 5 VerbrG alle die Filme treffen w i l l , die von den Strafbestimmungen nicht (mehr) erfaßt werden, die also die Verfassungsordnung der Bundesrepublik nicht bekämpfen, sondern lediglich kritisieren, oder für eine andere Ordnung werben. § 5 Abs. 1 VerbrG w i l l solche Filme ausschalten, die — nach der Formulierung v o n Kohlhaas M

— zur politischen

Beeinflussung

geeignet sind, u n d z w a r

— wie man i m Hinblick auf die Praxis i n Vollzug des VerbrG hinzufügen muß — i m Sinne der Staats- und Gesellschaftsordnung der Ostblockländer. bb) Der zweite Verbotstatbestand betrifft Filme, die sich als „Propagandamittel gegen den Gedanken der Völkerverständigung" eignen. Nach einer Weisung des Bundeswirtschaftsministeriums an das B A W soll dieser Tatbestand ebenso wie die A r t . 9 und 26 Abs. 1 GG „der Friedenssicherung gegen militärische, aggressive, expansionistische oder den Krieg verherrlichende Tendenzen dienen" 3 5 . Dieses Prüfsi Ule, DVB1 1965, 555. sa Vgl. Bundesrats-Drucksache 191/59, S. 245. 33 Wagner, S. 13. 3 * Anm. 1 zu § 5 VerbrG. 35 Vgl. oben A n m . 11.

§ 10. Die politische Filmeinfuhrkontrolle

161

kriterium ähnelt der Klausel i m UNO-Konventionsentwurf über die IF, die sich gegen „völkerverhetzende Äußerungen" wendet. Wie schon erwähnt, wurde diese Klausel von der UNO-Konferenz später ersatzlos gestrichen, da sie allzu leicht als Vorwand dienen könnte, ausländische Publikationen vorschnell aus dem Verkehr zu ziehen. Der Gesetzgeber des VerbrG hat diese Gefahr anscheinend nicht gesehen. Die Verwaltungspraxis w i r d aber zeigen, daß die Anwendung der „Völkerverhetzungs"-Klausel nicht immer bedenkenfrei ist. 2. Das Zusammenwirken mit den Bestimmungen

des

von § 5 VerbrG Filmaußenhandels

Das Prüfverfahren des B A W i n Vollzug des §5 VerbrG darf nicht isoliert betrachtet werden, da es eng m i t dem außenwirtschaftlichen Genehmigungsverfahren bei der Filmeinfuhr verknüpft ist. Dieses Genehmigungsverfahren ist für die Filmeinfuhr aus dem Ausland und aus der DDR getrennt geregelt. a) Nach § 17 A W G können Rechtsgeschäfte über den Erwerb von Vorführrechten an Filmen von Ausländern beschränkt werden, „ u m der Filmwirtschaft des Wirtschaftsgebiets ausreichende Auswertungsmöglichkeiten auf dem inneren M a r k t zu erhalten". Die Beschränkungen sind allerdings nur zulässig, „wenn ohne sie ein erheblicher Schaden für die F i l m w i r t s c h a f t . . . e i n t r i t t . . . und wenn dieser Schaden i m Interesse der Allgemeinheit abgewendet werden muß". I n Ausführung dieser Vorschrift macht § 48 A W V den Erwerb von Vorführrechten an Spielfilmen i m Außenwirtschaftsverkehr von einer Genehmigung abhängig, wenn der F i l m i n der Bundesrepublik i n deutscher Sprache vorgeführt werden soll. Für die Erteilung der Genehmigung ist das B A W zuständig 36 , also die gleiche Behörde, die das Prüfverfahren nach § 5 VerbrG durchführt. Nach § 17 A W G und § 48 A W V sind Einfuhrbeschränkungen zum Schutz der deutschen Filmwirtschaft vor ausländischer Konkurrenz auf dem Binnenmarkt möglich. Der ausländische F i l m soll ferngehalten werden, um der inländischen Produktion einen gewissen Marktanteil zu erhalten, der i h r ausreichende Auswertungsergebnisse sichert. Zur Rechtfertigung der genannten Bestimmungen verweist der Regierungsentwurf 3 7 auf die ungünstige Ausgangssituation der deutschen Filmwirtschaft nach dem Kriege, auf die verminderten Auswertungs30 Nach § 1 Abs. 1 Nr. 2 der Verordnung zur Regelung v o n Zuständigkeiten i m Außenwirtschaftsverkehr ( B G B l 1961 I S. 1554); vgl. Groß, DVB1 1964, 308 r. 37 Vgl. Sieg - Fahning - Kölling, S. 160/161.

11 W o h l a n d

162

. eil

e politische Filmkontrolle in Deutschland

möglichkeiten i m räumlich reduzierten Hoheitsgebiet und die Exporthemmnisse. Dazu komme noch der Rechtsgedanke des § 6 AWG, der wettbewerbsverfälschenden Maßnahmen des Auslandes entgegentreten w i l l ; dies gelte besonders für die Filmwirtschaften i n einigen Ländern, i n denen die nationale Filmindustrie staatlicherseits durch Subventionen und andere Hilfen unterstützt werde 3 8 . Freilich hat der Gesetzgeber angeordnet, daß Restriktionen nur i m Interesse der Allgemeinheit zulässig sind, und so ein gewisses Korrektiv geschaffen, daß nicht filmwirtschaftliche Gesichtspunkte allein bei der Einfuhrgenehmigung entscheiden. Die Gesamtkonzeption der beschränkten Filmeinfuhr ist auf K r i t i k gestoßen. So heißt es i m K o m m e n t a r v o n Sieg-Fahning-Kölling: „ A u f f ä l l i g u n d bedenklich an der Bestimmung (des § 17 AWG) erscheint die Einseitigkeit, m i t der das Problem der Reglementierung der F i l m einfuhr ausschließlich unter wirtschaftlichen Kategorien gesehen w i r d , so, als handele es sich u m beliebig auswechselbare Wirtschaftsgüter. Die kulturelle F u n k t i o n des Films vor allem i m zwischenstaatlichen K u l t u r austausch w i r d m i t keinem W o r t erwähnt. Das Informationsinteresse der Öffentlichkeit an künstlerischen Leistungen des Auslands muß aber auch gegenüber den materiellen Interessen an der Erhaltung einer eigenen Inlandsproduktion ins Gewicht fallen. Es wäre unerträglich, w e n n die Bundesrepublik v o n diesem Zweig des internationalen Kulturlebens allein m i t Rücksicht auf wirtschaftliche Schwierigkeiten der Inlandshersteller ausgeschlossen werden k ö n n t e 3 9 . "

aa) Für das außenwirtschaftliche Genehmigungsverfahren einzelnen:

gilt

im

(1) Die Beschränkungen des § 17 A W G erfassen nur die urheberrechtliche Seite des Filmimportgeschäfts 40 . Das Vorführrecht i m Sinne dieser Vorschrift ist ein Bestandteil des Filmurheberrechts. Damit gehören auch § 17 A W G und § 48 A W V i n den Bereich des außenwirtschaftlichen Dienstleistungsverkehrs, nicht also des Warenverkehrs. So ist auch die Einfuhr des Filmmaterials als solches (Kopie) nach § 32 Abs. 1 Nr. 2 A W V genehmigungsfrei, die Importfirma darf aber ohne den Erwerb der Vorführrechte am F i l m die Kopie nicht verwerten. Bei der Formulierung „Erwerb von Vorführrechten" 4 1 ist fraglich, ob n u r die ausschließliche Lizenz (Übertragung des Werknutzungsrechts als absolute 38 Schulz RNr. 1 zu § 17 A W G . 39 Sieg - Fahning - Kölling, S. 161. Sie weisen darauf hin, daß die unbestritten schwierige Situation der deutschen Filmwirtschaft vor allem auf Mangel an international anerkannter künstlerischer Potenz u n d auf die Konkurrenz des Fernsehens zurückzuführen sei. Vgl. auch Kohlhaas zu A r t . 17 A W G . 40 Schulz RNr. 6 zu A r t . 17 A W G .

4! Dazu ausführlich

Sieg

- Fahning

- Kölling,

S. 162 ff.

§ 10. Die politische Filmeinfuhrkontrolle

163

Befugnis m i t Abwehrrechten gegenüber Dritten) oder auch die sog. einfache Lizenz (bloße Wiedergabegestattung ohne absolutes Verbreitungsrecht) gemeint ist — m i t anderen Worten, also n u r die quasi dingliche Teilrechtsübertragung oder auch die bloße schuldrechtliche Verpflichtung. Die Frage hat praktische Bedeutung f ü r direkte Filmvorführverträge (also typische einfache Lizenzen) zwischen einer ausländischen Verleihfirma u n d einem inländischen Filmvorführer, z.B. einem F i l m c l u b oder einer F i l m k u n s t bühne. N u r w e n n m a n m i t der h. M . 4 2 auch i n diesem F a l l eine gegenständlich beschränkte Übertragung des Filmurheberrechts annimmt, liegt ein Rechts-„Erwerb" u n d somit eine Beschränkungsmöglichkeit durch das B A W vor. (2) D e r V e r o r d n u n g s g e b e r h a t d u r c h § 48 A W V das G e n e h m i g u n g s v e r f a h r e n a u f Rechtsgeschäfte ü b e r solche F i l m e beschränkt, die i n der B u n d e s r e p u b l i k i n deutscher Sprache v o r g e f ü h r t w e r d e n sollen. E i n e w e i t e r e E i n s c h r ä n k u n g b e t r i f f t die F i l m k a t e g o r i e n . W a r nach d e r u r s p r ü n g l i c h e n Fassung des § 48 A W V k e i n e D i f f e r e n z i e r u n g der F i l m a r t e n (also: Spiel-, D o k u m e n t ä r - , K u l t u r - , W e r b e - u n d Z e i c h e n t r i c k f i l m e 4 3 ) f ü r d i e G e n e h m i g u n g s p f l i c h t vorgesehen, so s i n d j e t z t n u r noch L i z e n z v e r t r ä g e ü b e r Spielfilme genehmigungspflichtig. Diese Regelung überrascht auf den ersten Blick, da sie zu der Annahme verleitet, daß z.B. Dokumentarfilme aus den osteuropäischen Staaten ohne staatliche Behinderung eingeführt werden können. Die Neufassung des § 48 A W V ist aber n u r auf dem H i n t e r g r u n d der früheren Regelung nach den Devisenbewirtschaftungsgesetzen u n d des einschlägigen §5 V e r b r G verständlich. V o r dem I n k r a f t t r e t e n von A W G u n d A W V w a r die F i l m einfuhr durch Besatzungsrecht u n d den Runderlaß des Bundeswirtschaftsministeriums Nr. 23/58 44 geregelt. Danach bedurften einer Genehmigung u. a. der Erwerb von Rechten an Spielfilmen von Devisenausländern, sowie der Erwerb von Rechten an belichteten F i l m e n aller A r t aus kommunistischen Ursprungsländern. Diese Ausdehnung der Filmkategorien auf Dokumentarfilme, usw. w a r vermutlich weniger aus wirtschaftlichen, als aus staatspolitischen Gründen vorgenommen worden (Staatsschutz zur A b w e h r von Propaganda). Nachdem n u n das V e r b r G die Aufgaben des Staatsschutzes bei der F i l m e i n f u h r übernahm, w a r das w e i t e r h i n durch § 48 A W V vorgesehene außenwirtschaftliche Genehmigungsverfahren f ü r Dokumentarfilme, usw. überflüssig geworden, so daß es ersatzlos gestrichen werden konnte. Die staatspolitische K o n t r o l l e aller Ostblockfilme w i r d nach § 5 V e r b r G vorgenommen, während die „filmwirtschaftliche" K o n t r o l l e der allein i n t e r essierenden Spielfilme f ü r alle Länder (einschließlich der Ostblockstaaten) nach § 17 A W G u n d § 48 A W V gehandhabt w i r d . Das außenwirtschaftliche Verfahren stellt daher auf eine bestimmte (wirtschaftlich bedeutsame) F i l m kategorie ab, während das Überwachungsverfahren F i l m e bestimmter U r sprungsländer (Ostblock) ohne Differenzierung der Filmkategorie erfaßt.

42

Sieg - Fahning - Kölling (wie A n m . 41) m i t Nachweisen zum urheberrechtlichen Schrifttum. 4 » Schulz RNr. 5 zu A r t . 17 A W G . 44 Vgl. Bundesanzeiger v. 14. 6.1958, z. T. abgedruckt bei Schulz RNr. 10 zu A r t . 17 A W G .

Ii*

164

. eil

e politische Filmkontrolle in Deutschland

(3) § 48 A W V ist auch insofern gegenüber der ursprünglichen Fassung abgeändert worden, als sich diese Verordnungsnorm jetzt auch ausdrücklich auf die Ermächtigungsvorschrift des § 6 Abs. 2 A W G stützt. Durch § 6 Abs. 2 A W G können Rechtsgeschäfte i m Außenwirtschaftsverkehr auch beschränkt werden, „ u m Auswirkungen von i n fremden Wirtschaftsgebieten herrschenden, m i t der freiheitlichen Ordnung der Bundesrepublik Deutschland nicht übereinstimmenden Verhältnissen auf das Wirtschaftsgebiet vorzubeugen oder entgegenzuwirken". Danach sind also Retorsionsmaßnahmen gegen Störungen aus Ostblockstaaten möglich, wobei fraglich ist, ob diese Störungen rein wirtschaftlicher A r t sein müssen oder auch solche politischer A r t sein können. N i m m t m a n letzteres a n 4 6 , so sind H a n delsbeschränkungen auch als Repressalien gegen politische Maßnahmen, w i e z. B. Rückführung von Gefangenen u n d Freizügigkeit deutscher Auslandsvertretungen zulässig. Beschränkungen gerade auf dem Gebiet der F i l m e i n f u h r sind dabei i m Hinblick auf den F i l m als Meinungs- und K u l t u r t r ä g e r nicht ohne Bedenken 4 6 .

(4) Ob für das Genehmigungsverfahren nach § 48 A W V eine Besichtigung des Films durch das B A W erforderlich ist, ist umstritten. Das B A W selbst erklärt dazu i n der Stellungnahme vom 28.7.1967: „ I m Zusammenhang m i t diesen Genehmigungen (nämlich nach § 17 A W G u n d §48 A W V ) ist der I n h a l t eines Filmes unbeachtlich. E r w i r d auch nicht geprüft. Wenn eine F i r m a einen A n t r a g . . . stellt, bevor sie die entsprechende Filmkopie verbringt, w i r d die Genehmigung v o m Bundesamt — w e n n die Voraussetzungen nach A W G gegeben sind — e r t e i l t 4 7 . " Diese Ansicht w i r d bestätigt durch die Gestaltung des Antragsformulars, dessen Fragenkatalog 4 8 keine Angaben zum I n h a l t des Films verlangt. Demgegenüber ist i n der L i t e r a t u r die Ansicht vertreten w o r d e n 4 9 , daß eine inhaltliche Prüfung des Films unumgänglich sei, w e n n ermittelt w e r den solle, ob ein ähnliches oder entsprechendes Filmerzeugnis der deutschen Filmindustrie vorhanden sei. Groß 50 beruft sich dabei auf die E r k l ä r u n g des Bundesministers für Wirtschaft v o m 1.2.1957, i n der es heißt: „ B e i der Erteilung dieser Genehmigung (nach den Devisenbewirtschaftungsvorschriften) sind wirtschaftliche, insbesondere handelspolitische Gesichtspunkte zu berücksichtigen, die eine Besichtigung des Filmes erforderlich machensi." Z u r Zeit dieser E r k l ä r u n g w a r jedoch die F i l m e i n f u h r noch nicht i n das wirtschaftliche Genehmigungsverfahren u n d das staatspolitische 4

« Vgl. Sieg - Fahning - Kölling zu § 6 A W G . Wie w e i t solche Maßnahmen gehen können, zeigen Pressemitteilungen, wonach die Filmzensurbehörde i n Marokko alle französischen F i l m e verbot, i n denen Darsteller m i t w i r k t e n , die während der Nahostkrise (im J u n i 1967) f ü r Israel demonstriert hatten; vgl. Filmreport Nr. 12/67 v. 21.6.1967. 47 Vgl. oben A n m . 11. 48 Abgedruckt bei Schulz RNr. 4 zu § 48 A W V . 49 Groß, DVB1 1964,308 u n d i h m folgend Rehbinder, DVB1 1965, 550 f.; beide halten die Regelung des §48 A W V f ü r eine unzulässige Vorzensur, ohne daß die Wirksamkeit des § 17 A W G davon berührt würde. Aus den i m T e x t gegebenen Gründen w i r d sich diese Ansicht k a u m vertreten lassen. ß® DVB1 1964, 308. ei Vgl. unten sub I I 1 b). 46

§ 10. Die politische Filmeinfuhrkontrolle

165

Uberwachungsverfahren aufgespalten. Die Devisenbewirtschaftungsvorschriften w u r d e n einheitlich f ü r die Kontrolle der F i l m e i n f u h r — also auch f ü r die politische Zensur — benutzt. Ob zu Recht oder zu Unrecht k a n n an dieser Stelle dahinstehen, jedenfalls ist die E r k l ä r u n g des Bundesministers f ü r Wirtschaft nicht isoliert auf den wirtschaftlichen T e i l des Kontrollverfahrens zu beziehen. Heute w i r d die politische K o n t r o l l e allein nach dem Verfahren gemäß §5 V e r b r G vorgenommen.

bb) Damit steht als Zwischenbilanz fest: Im

Rahmen

des

Genehmigungsverfahrens

nach

§§ 17 A W G

und

48 A W V hat das B A W keine legale Möglichkeit, einen Genehmigungsantrag zum Erwerb von Vorführrechten an ausländischen Spielfilmen m i t der Begründung zu versagen, daß der F i l m noch nicht dem B A W vorgelegen habe. Freilich ist die Vorführung eines Spielfilms ohne solche Genehmigung eine Ordnungswidrigkeit 5 2 , die m i t einer erheblichen Geldbuße geahndet werden kann. Das Genehmigungsverfahren entscheidet also darüber, ob ein ausländischer Spielfilm i n der Bundesrepublik öffentlich vorgeführt werden darf. Davon zu unterscheiden ist das Vorlage-

und Feststellungsverfahren

nach § 5 VerbrG. Dieses

betrifft nur die Zulässigkeit der Einfuhr von Filmkopien aus Ostblockländern (einschl. DDR). Das B A W entscheidet i n diesem Verfahren auf Grund einer sorgfältigen inhaltlichen Prüfung, ob der Ostfilm i n die Bundesrepublik verbracht werden darf. Über die Frage der Berechtigung zur öffentlichen Vorführung w i r d i m VerbrG-Verfahren unmittelbar nicht entschieden. Demnach läßt sich folgender F a l l konstruieren: I m p o r t e u r I. e r w i r b t Vorführungsrechte an einem Ostfilm u n d erhält v o m B A W die Genehmigung nach §§ 17 A W G , 48 A W V , ohne daß die Kopie dem B A W vorgelegen hat. Dem I. steht damit die rechtliche Vorführungsbefugnis des Films i n der Bundesrepublik zu. N u n verbringt I. den Ostfilm m i t mehreren Kopien i n die Bundesrepublik u n d t r i t t m i t einer Kopie i n das Vorlage- u n d Feststellungsverfahren nach § 5 V e r b r G ein. Daraufhin stellt das B A W fest, daß der Ostfilm als Propagandamittel einen der beiden Verbotstatbestände des § 5 Abs. 1 S. 1 V e r b r G erfüllt, u n d fordert I. zur Aushändigung oder Ausfuhr des Films auf. Bei dieser (theoretischen) Fallgestaltung hätte I. die Möglichkeit gehabt, während des laufenden Vorlage- u n d Feststellungsverfahrens eine zusätzlich eingeführte Filmkopie öffentlich vorzuführen, ohne daran durch die Bestimmungen von A W G , A W V oder V e r b r G gehindert zu sein. Der F a l l zeigt, daß die Vorführung des Films (theoretisch) nicht v o n der Tätigkeit des B A W i m Verfahren nach § 5 V e r b r G abhängig ist.

Vergegenwärtigt man sich die typischen Merkmale des von A r t . 5 Abs. 1 S. 3 GG verbotenen Zensurverfahrens 53 und vergleicht diese m i t dem Verfahrensablauf bei der Einfuhr eines ausländischen Films, so ergibt sich — i n schematischer Vereinfachung — folgende Übersicht: 52 §§ 71 Abs. 1 Nr. 5, 48 A W V i. V. m. § 33 Abs. 5 A W G . ss V g l oben § 7 I I .

. eil

e politische Filmkontrolle in Deutschland

Generelles Verbot, F i l m e ohne Erlaubnis der Öffentlichkeit zugänglich zu machen

Verfahren A W G / A W V , das n u r Spielfilme erfaßt, die i n deutscher Sprache laufen

Gebot, F i l m v o r V o r f ü h r u n g v o r zulegen

Verfahren VerbrG, auf beschränkt

Erlaubnis zur Veröffentlichung nach Inhaltsprüfung

fehlt i n beiden V e r f a h r e n ' 4

Zwangsdurchsetzung

i n beiden Verfahren«®

Ostfilme

D i e Ü b e r s i c h t zeigt, daß die Vorführung von Spielfilmen zwar genehmigungspflichtig ist, aber ohne inhaltliche Prüfung des Films erfolgt; daß jedoch die Verbringung von Filmen (aus bestimmten Ländern) in die Bundesrepublik nur nach einer inhaltlichen Prüfung des

Films

zulässig ist

N i m m t m a n die beiden V e r f a h r e n zusammen, so

ergänzen sie sich gegenseitig. N u n hat nach der Stellungnahme des B A W vom 28. 7.1967 56 das Bundeswirtschaftsministerium eine Weisung erlassen, i n der es heißt: „Das Verfahren nach dem VerbrG ist gesondert durchzuführen und i n keiner Weise mit den Genehmigungen nach § 17 AWG, § 48 A W V . . . zu koppeln". Es fragt sich jedoch, inwieweit dies bei zwei Verfahren möglich ist, die von der gleichen Behörde durchgeführt werden (nämlich dem BAW) und die auch inhaltlich aufeinander abgestimmt sind. cc) Der Versuch, die beiden Verfahren zu trennen, kann i m Ergebnis nicht befriedigen. Durch die Verfahrenstrennung soll offensichtlich vermieden werden, daß die Vorführung eines Films i n der Bundesrepublik von einer behördlichen Genehmigung aufgrund inhaltlicher Prüfung abhängig gemacht w i r d ; denn das wäre unzweifelhaft ein Fall der nach A r t . 5 Abs. 1 S. 3 GG verbotenen Vorzensur. So nimmt man es i n Kauf, daß der verbrachte F i l m (theoretisch) während des Uberwachungsverfahrens nach dem VerbrG öffentlich vorgeführt werden kann. Mag die rechtliche Kopula zwischen Filmprüfung und Veröffentlichungsbefugnis auch fehlen, rein tatsächlich ist eine starke Interdependenz vorhanden. Das zeigt sich an vier Punkten. Erstens bildet eine außerhalb der beiden Verfahren liegende K r a f t eine wirkungsvolle Kopula: das politische Straf recht. Durch das Ver54 E i n Vorführrecht k a n n ohne Erlaubnis nicht erworben werden, die Erlaubnis ist aber nicht v o n einer inhaltlichen Prüfung abhängig. Nach dem VerbrG-Verfahren w i r d der F i l m zwar inhaltlich geprüft, ohne daß davon die Vorführberechtigung abhängig wäre. 55 M i t Geldbuße belegt sind die Vorführungen eines Films ohne Erlaubnis nach A W G / A W V - V e r f a h r e n u n d die Verbringung eines Films (aus bestimmten Staaten) ohne inhaltliche Prüfung i m VerbrG-Verfahren. 5« Vgl. oben A n m . 11.

§ 10. Die politische Filmeinfuhrkontrolle

167

fahren nach § 5 VerbrG werden — wie § 5 Abs. 3 VerbrG ausdrücklich hervorhebt — die strafrechtlichen Bestimmungen nicht berührt. So setzt sich z. B. jeder, der einen Ostfilm i n die Bundesrepublik einführt und während des Überwachungsverfahrens nach dem VerbrG vor einem mehr oder weniger geschlossenen Kreis vorführt, dem Verdacht eines Verstoßes gegen § 93 StGB aus und muß m i t einem entsprechenden Ermittlungsverfahren rechnen 67 . Hinzu kommt als zweites die Prüftätigkeit der FSK, die — obwohl i n AWG, A W V und VerbrG nicht erwähnt — praktisch jeden ausländischen (und inländischen) F i l m inhaltlich prüft, bevor er zur öffentlichen Vorführung freigegeben wird. Bei einer gewerblichen Auswertung des ausländischen Films kann daher die i n die Bundesrepublik verbrachte Zweitkopie während des Feststellungsverfahrens nach § 5 VerbrG nicht vorgeführt werden, da aus terminlichen Gründen die FSK-Prüfung nicht i n der verbleibenden kurzen Zeit durchgeführt werden kann. Zwar bestehen organisatorisch zwischen B A W und FSK bei der Filmeinfuhrkontrolle keine unmittelbaren Beziehungen. Die FSK erhält aber von den Entscheidungen des B A W i n Vollzug des § 5 Abs. 4 VerbrG Kenntnis 5 8 , so daß angenommen werden kann, daß die FSK erst dann ihre Prüftätigkeit aufnehmen wird, wenn das Verfahren beim B A W abgeschlossen ist. Nach der Prüfung der Filme durch das B A W werden diese direkt an die Firmen zurückgegeben. Die FSK-Prüfung erfolgt dann aufgrund eines besonderen Antrags der jeweiligen Verleihfirma. Als drittes kann festgestellt werden, daß die beiden Verfahren (also einmal nach AWG/AWV, zum anderen nach VerbrG) beim B A W regelmäßig gleichzeitig anhängig sein dürften. Für diesen Fall ist anzunehmen, daß beide Verfahren auch zum gleichen Zeitpunkt beschieden werden. Bei dieser Konstellation begeht der Importeur eine Ordnungswidrigkeit nach § 71 Abs. 1 Nr. 5 A W V , wenn er den F i l m vor dem Endbescheid des Überwachungsverfahrens nach § 5 Abs. 2 und 4 VerbrG vorführt. Für den Fall des gleichzeitigen Ablaufs der beiden Verfahren dürfte die angeordnete Trennung schon aus verwaltungsökonomischen Gründen kaum zu befolgen sein. So w i r d auch i n der Praxis verfahren. Vgl. den F a l l „Der lachende M a n n " (dazu unten sub I I 2) u n d das dabei von der Staatsanwaltschaft K a r l s ruhe durchgeführte Ermittlungsverfahren wegen des Verdachts der V e r breitung staatsgefährdender Abbildungen (§93 StGB) u n d des Verdachts der Agententätigkeit (§100d Abs. 2 StGB); das Verfahren w a r unter dem Az 25 Js 585/66 anhängig, wurde jedoch nach §170 Abs. 2 StPO eingestellt. Vgl. dazu den Beschluß des V G F r a n k f u r t a m M a i n v. 22.5.1967 A z I I / l 1118/66, S.3. «8 So die Stellungnahme des B A W (s. A n m . 11); ebenso das Schreiben der F S K an den Verfasser v. 31.7.1967 Az 3er/FV.

. eil

e politische Filmkontrolle in Deutschland

Schließlich stimmt viertens auch die praktische Zielrichtung der beiden Verfahren überein. Zwar ist formal gesehen nur das VerbrGVerfahren auf die Ostblockländer ausgerichtet, letztlich kann aber auch das außenwirtschaftliche Genehmigungsverfahren nur gegenüber diesen Ländern wirksam werden. Der Kommentar von Sieg-FahningKölling sagt dazu: „Die praktische Bedeutung der Bestimmung (des § 17 AWG) sollte nicht überschätzt werden. Gerade gegenüber den großen Filmnationen, die seit langem auf dem deutschen M a r k t dominieren, lassen sich Beschränkungen k a u m durchsetzen, entweder w e i l — w i e gegenüber den U S A — handelsvertraglich-politische Bindungen entgegenstehen oder w e i l — gegenüber Frankreich u n d I t a l i e n — i m Rahmen der E W G dafür k e i n Platz bleibt. Tatsächliches Gewicht können die Beschränkungen daher n u r gegenüber dem Ostblock gewinnen 5 9 ."

Die Gesamtkonzeption von VerbrG und A W G / A W V ist damit auf eine gewisse Abschirmung der Bundesrepublik gegenüber Filmen aus Osteuropa und den anderen Ländern der sozialistischen Welt gerichtet, wobei bewußt auf eine Auseinandersetzung m i t der Staats- und Gesellschaftsordnung dieser Länder verzichtet wird. Auch für das Verhältnis zum anderen Teil Deutschlands t r i f f t das zu; hierfür gelten besondere Vorschriften, die i m folgenden darzustellen sind. b) Die Einfuhr von Filmen aus der DDR fällt nicht unter die Bestimmungen des AWG, da die sowjetisch-besetzte Zone Deutschlands nach § 4 Abs. 1 Nr. 2 A W G kein fremdes Wirtschaftsgebiet darstellt. Der sog. Interzonenhandel zwischen den Währungsgebieten DM-West und DM-Ost ist weder reiner Außenhandel, d. h. Handel m i t Angehörigen fremder Staaten, noch reiner Binnenhandel. Die Rechtsgrundlage des Interzonenhandels bilden die alliierten Devisenbewirtschaftungsgesetze 60 . Für die Filmeinfuhr bestimmt A r t . 1 1 d des M i l i t ä r regierungsgesetzes Nr. 53, das seit 8.5.1945 i n K r a f t ist 6 1 , daß ein Rechtsgeschäft über die Vorführrechte an einem F i l m aus der sowjetisch-besetzten Zone der Genehmigung bedarf. Ebenso unterliegt das Verbringen von Filmen i n das Bundesgebiet wie die Verbringung jeder sonstigen Ware dem Genehmigungsvorbehalt der Devisenbewirtschaftungsgesetze. N i m m t man noch das VerbrG-Verfahren hinzu, das auch für die Filmeinfuhr aus der DDR gilt, so können bei der Filmeinfuhr aus der DDR drei verschiedene Verfahren unterschieden 59 Sieg - Fahning - Kölling, S. 16. Z u den EWG-Richtlinien s. Schulz RNr. 6 zu §48 A W V . Z u r 2. EWG-Richtlinie v. 13.5.1965 s. U F I T A 44,107 ff. I m Allgemeinen Z o l l - u n d Handelabkommen G A T T v. 30.10.1947 (Anlage I zu B G B l 1951 I I ) sind i n A r t . I V Sondervorschriften f ü r die Kontingentierung für K i n o f i l m e getroffen. 60 Vgl. B V e r f G 16. 2.1965 N J W 1965, 741. 61 Vgl. Groß, DVB1 1964, 308.

§ 10. Die politische Filmeinfuhrkontrolle

169

werden: das Verfahren über die Bezugsgenehmigung, das Verfahren über die Genehmigung für den Erwerb gewerblicher Vorführrechte und schließlich das Verfahren nach § 5 VerbrG. Zu den Bezugsgenehmigungen ist zu sagen, daß sie unabhängig von einer späteren Besichtigung des Films nach § 5 VerbrG von den zuständigen Länderbehörden 62 erteilt werden. Nach der Stellungnahme des B A W vom 28. 7.1967 63 kommt es allerdings sehr häufig vor, „daß die Firmen selbst i n ihrem Antrag angeben, daß sie die Filmkopie nur zum Zwecke der Vorlage beim Bundesamt nach dem Verbringungsverbotsgesetz aus der Zone beziehen wollen; dann w i r d diese Beschränkung wunschgemäß i n die Bezugsgenehmigung aufgenommen". Aber auch ohne besonderen Antrag w i r d ansonsten die Bezugsgenehmigung unter der „Auflage" erteilt, den betreffenden F i l m nach § 5 Abs. 2 VerbrG dem B A W innerhalb einer Woche nach dem Verbringen vorzulegen. Hinsichtlich der Genehmigung für den Erwerb gewerblicher Vorführrechte von Filmen aus der DDR ist der Runderlaß Nr. 55 vom 23.2.1957 i n der Fassung der 3. Anordnung vom 24.1.1964 64 maßgeblich. Für die Erteilung der Genehmigung ist das B A W zuständig. Ansonsten ergeben sich zu der entsprechenden außenwirtschaftlichen Genehmigung keine Unterschiede 65 . Das gleiche gilt für das Überwachungsverfahren nach § 5 VerbrG. I m ganzen gesehen ergeben sich also bei der Filmeinfuhrkontrolle bei Streifen aus der DDR keine wesentlichen Unterschiede zur Kontrolle bei Filmen aus den Ostblockstaaten. Freilich besteht ein rechtlich bedeutsamer Unterschied noch insofern, als das Genehmigungsverfahren bei der Einfuhr sowjetzonaler Filme auf Besatzungsrecht beruht. Dieses steht nach A r t . 1 Abs. 1 des Überleitungsvertrages vom 26. 5.1952 66 zur Disposition des deutschen Gesetzgebers, bleibt jedoch bis zur Aufhebung durch den Gesetzgeber i n K r a f t und muß, selbst wenn es mit dem Grundgesetz nicht v o l l i n Einklang steht, für eine gewisse Übergangszeit hingenommen werden 6 7 . II. Die Praxis der Filmeinfuhrkontrolle Wendet man den Blick von den Kontrollvorschriften zur Kontrollpraxis, so stößt man auf den Namen eines Prüfgremiums, der weder 62 Vgl. § 7 der 1. Interzonenhandels-DVO, Neufassung v. 22.8.1958 i n Bundesanzeiger Nr. 175 v. 12. 9.1958. 63 s. A n m . 11. 64 Bundesanzeiger Nr. 19 v. 29.1.1964. 63 Vgl. Groß, DVB1 1964,308. 66 i n der Fassung der Bekanntmachung v. 30.3.1955 ( B G B l I I S. 405). 67 Vgl. BVerfGE 12,281 ff.; B V e r f G i n N J W 1963, 947 ff. (948) u n d Groß, DVB1 1964,309.

. eil

e politische Filmkontrolle in Deutschland

i m A W G / A W V noch i m VerbrG noch i n den Devisenbewirtschaftungsgesetzen erwähnt w i r d : den „Interministeriellen Ausschuß für OstWest-Filmfragen" (im folgenden: IMA), früher auch „Interministerieller Filmprüfungsausschuß" 68 genannt. Die Tätigkeit des Ausschusses ist neuerdings wesentlich eingeschränkt worden 6 9 , er hat jedoch unbestritten vor und nach Erlaß des Verbringungsgesetzes von 1961 bei der politischen Filmeinfuhrkontrolle die entscheidende Holle gespielt. Es lohnt sich daher, bevor an Beispielen die Praxis der Einfuhrkontrolle illustriert wird, die Entwicklung des I M A und die öffentliche K r i t i k an dieser Einrichtung darzustellen. 1. Die Entwicklung bei der

des Interministeriellen

Ausschusses

Filmeinfuhrkontrolle

Die Entwicklung des I M A ist bisher noch nicht i n der juristischen Literatur behandelt worden 7 0 . Da der I M A selbst keine aktive Informationspolitik betrieben hat 7 1 , muß man i m wesentlichen auf Pressemitteilungen und die Protokolle der Bonner parlamentarischen Gremien zurückgreifen. a) Der I M A nahm seine Tätigkeit am 16. 6.1954 72 auf Betreiben des Verfassungsschutzamtes auf 7 3 . Er setzte sich aus Vertretern von sechs Bundesministerien zusammen, nämlich: Wirtschaft, Inneres, Justiz, es Vgl. BT-Druchsache v. 23.10.1963 IV/1575 S. 1; vgl. unten sub 1 d. 6» Vgl. Stellungnahme des Parlamentarischen Staatssekretärs i m Bundesinnenministerium, Benda, i m Deutschen Bundestag v o m 8.6.1967; dazu unten sub I I 1 e). Vgl. auch „Der Spiegel" Nr. 24/1967, S. 70. 70 Manche Autoren nehmen den Ausschuß nicht zur Kenntnis, w i e z.B. Groß i n DVB1 1964,307 ff. Die außer juristische L i t e r a t u r hat sich mehrfach m i t dem Ausschuß beschäftigt, so besonders Thiel, Zensur aus dem H i n t e r halt — w i e lange noch?, i n „Die Zeit" v. 30. 8.1963, S. 9 ff. u n d i n F K 1964, 67 ff. Vgl. auch die Berichte i n der Neuen Züricher Zeitung — Fernausgabe Nr. 67 v. 9.3.1963 u n d i n „Vorgänge" 1963,111. I n der juristischen L i t e r a t u r hat sich v o r allem Rehbinder, DVB1 1965,550 u n d FuR Nr. 11/1963, sowie FuR 1967,47 ff. m i t dem I M A beschäftigt; vgl. auch Ule, DVB1 1965,552. 71 Rehbinder FuR 1967,47 schreibt: „ I n der T a t läßt es keinen sehr schmeichelhaften Rückschluß auf das »demokratische Bewußtsein 4 unserer Behörden zu, w e n n m a n sieht, w i e die zuständigen Beamten die schon seit längerer Zeit vorgebrachten Angriffe auf ihre Tätigkeit bisher ignorierten u n d jeder öffentlichen Auseinandersetzung — w i e dem Verfasser bekannt geworden ist — absichtsvoll aus dem Wege gehen." Das B A W (s. A n m . 11) hat jedoch auf Bitte des Verfassers eine ausführliche, auf alle Fragen eingehende Stellungnahme abgegeben. Z u r Informationspolitik des Ausschusses selbst vgl. Thiel i n „Die Zeit" 30. 8.1963, w o berichtet w i r d , daß eine Fernsehsendung über den I M A nicht ermöglicht wurde. 72 „Filmecho-Filmwoche" Nr. 76 v. 21.9.1963; der Arbeitsbeginn des I M A w a r lange Zeit nicht bekannt, vgl. Thiel i n „Die Zeit" v. 30. 8.1963. 73 Thiel i n „Die Zeit" v. 30. 8.1963.

§ 10. Die politische Filmeinfuhrkontrolle

171

Gesamtdeutsche Fragen, Auswärtiges A m t und Presse- und Informationsamt. Die zuletzt genannte Behörde dürfte dem Ausschuß seit einiger Zeit nicht mehr angehören. Immerhin wurde sie vom Bundesminister für Wirtschaft in seiner Erklärung vor dem Deutschen Bundestag am 1. 2.1957 74 ausdrücklich genannt. Neuerdings 75 w i r d diese Behörde i m Zusammenhang m i t dem I M A nicht mehr erwähnt. Die genaue personelle Zusammensetzung des I M A ist nicht bekannt; man weiß nur, daß der Ausschuß von einem Beamten des Bundeswirtschaftsministeriums geleitet w i r d 7 6 . Der Ausschuß erinnert i n vielem an die Gutachtertätigkeit der Sachverständigen aus den Reichsministerien i m Rahmen der F i l m zensur nach dem R L G von 192077. Neuartig ist nur die Bildung des I M A als Beschlußkollegium, das über die beratende Funktion hinaus i n vielen Fällen selbständig über die Zulassung von Filmen aus Ostblockstaaten entscheidet 78 . b) Zum ersten M a l wurde der Ausschuß i n der Sitzung des Deutschen Bundestags vom 1. 2.1957 79 öffentlich erwähnt. Der Abgeordnete Wienand fragte die Bundesregierung nach der Tätigkeit des I M A : „ A u f welche gesetzlichen Grundlagen stützt sich der »Interministerielle Filmausschuß'? Wie ist die Zusammensetzung des Ausschusses, u n d welche Aufgaben u n d Kompetenzen besitzt er?"

I n seiner A n t w o r t wies der damalige Bundesminister für Wirtschaft, Erhard,

zunächst

auf

die devisenrechtliche

Genehmigung h i n

und

führte dann weiter aus: „Die Genehmigung zur E i n f u h r muß stets dann versagt werden, w e n n der i n das Bundesgebiet zu verbringende F i l m verfassungsfeindliche T e n denzen verkörpert, deren Verfolgung durch § 93 des Strafgesetzbuchs unter Strafe gestellt ist. Gerade bei F i l m e n aus den angegebenen Herkunftsgebieten ist m i t Tendenzen zu rechnen, die durch das U r t e i l des Bundesverfassungsgerichts v o m 17. 8.1956 für verfassungswidrig erklärt worden sind. Die m i t dem Genehmigungsverfahren befaßten Beamten w ü r d e n 74 S. unten A n m . 79. 75 Vgl. die Stellungnahme des B A W v o m 28.7.1967 (wie A n m . 11), abgedruckt oben sub I I a ) ; vgl. auch „Der Spiegel" Nr. 24/1967, S. 70. 7fl Thiel i n „Die Zeit" v. 30.8.1963. 77 Vgl. oben § 9 I 2. 78 Die Stellungnahme des B A W (s. A n m . 11) zur gegenwärtigen V e r w a l tungspraxis schränkt dies ein; vgl. aber die A u s k u n f t des damaligen Bundeswirtschaftsministers Schmücker am 23.10.1963 vor dem Deutschen Bundestag, BT-Drucksache IV/1575, S. 1/2. 79 Protokolle des Deutschen Bundestages, 2. Wahlperiode, 189. Sitzung v. 1.2.1957, S. 10748 B.

172

. eil

e politische Filmkontrolle in Deutschland

daher fortgesetzt einem Vergehen nach § 93 des Strafgesetzbuchs Vorschub leisten u n d sich selbst der Gefahr einer strafrechtlichen Verfolgung aussetzen, falls sie den Bezug der F i l m e unbesehen genehmigen würden. Deshalb muß v o r der Erteilung der Bezugsgenehmigung die erforderliche K l a r h e i t über die Unbedenklichkeit des Filmes durch dessen Besichtigung herbeigeführt werden. U m jede Einseitigkeit der Beurteilung auszuschließen, lassen sich die zuständigen Referate meines Hauses hierbei durch ein Sachverständigengremium beraten, das als interministerieller F i l m prüfungsausschuß bezeichnet w i r d . "

Die Annahme des Bundeswirtschaftsministers, daß sich der Zollbeamte, der die devisenrechtliche Genehmigung erteilt, der Gefahr einer Strafverfolgung nach § 93 StGB aussetzen würde, falls nicht eine „Überprüfung" stattfände, ist eine offensichtliche Zweckkonstruktion und kann die Tätigkeit des I M A nicht rechtfertigen. I m übrigen ist schon die Prämisse der Konstruktion zweifelhaft. E i n Beamter, der über Devisenfragen entscheidet und den Filminhalt nicht kennt, macht sich auch dann nicht einer strafrechtlich relevanten Beteiligung schuldig, wenn der F i l m dem Tatbestand des § 93 StGB entspräche — ganz abgesehen vom Mangel des subjektiven Tatbestandes 80 . § 93 StGB ist auch nicht — wie gezeigt 81 — eine absolute Norm, sondern w i r d von der Ausstrahlungskraft der Kommunikationsgrundrechte erfaßt und auf seine verfassungsrechtlich zulässige Funktion reduziert. Freilich wurde die „Beamtenschutz"-Konstruktion als materielle Rechtsgrundlage für die Prüftätigkeit noch weiterhin vertreten 8 2 . I m Laufe der Zeit erkannte man jedoch, „daß die einschlägigen gesetzlichen Bestimmungen nicht ausreichen", wie Staatssekretär Westrick 1958 vor dem Deutschen Bundestag formulierte 8 3 . c) Bei den Beratungen zum A W G wurde seit 1959 die Möglichkeit einer Sonderregelung zum Schutz vor Propagandafilmen aus dem Ostblock erörtert. Der Regierungsentwurf zum A W G enthielt i n § 16 Abs. 2 ein besonderes Einfuhrverbot für Filme, die als Propagandamittel mit staatsgefährdender Wirkung abgewehrt werden sollten. so Vgl. Rehbinder FuR Nr. 11/1963, S. 2 ff. 8i Vgl. oben § 5 I I I . 8a So i n einer Stellungnahme des Bundeswirtschaftsministeriums 1957 an die Berliner Zeitschrift „ F i l m b l ä t t e r " : „Der f ü r die Erteilung dieser Genehmigung verantwortliche Beamte ist auf die Verfassung vereidigt. Er würde sich strafrechtlichen Konsequenzen aussetzen, w e n n er Genehmigungen f ü r Filme gäbe, die verfassungsfeindliche Tendenzen verfolgen. U m diese Gefahr . . . zu reduzieren, läßt sich der alleinverantwortliche Beamte des Bundeswirtschaftsministeriums von Kollegen aus anderen Ministerien beraten. Der Ausschuß hat demnach keinen eigenen Rechtscharakter. Es gibt auch keine Mehrheitsentscheide, dem verantwortlichen Referenten steht es frei, sich nach der Meinung seiner Kollegen zu richten oder nicht." Zit. nach Thiel i n „Die Zeit" v. 30.8.1963. 83 Vgl. Thiel i n „Die Zeit" v. 30. 8.1963.

§ 10. Die politische Filmeinfuhrkontrolle

173

Zur Überwachung war nach § 25 des Entwurfs ein eigenes Verfahren vorgesehen 84 . Diese Bestimmungen wurden jedoch später aus dem Entwurf herausgenommen und i n das eigens konzipierte VerbrG übernommen, weil der Außenhandelsausschuß (in Übereinstimmung m i t dem Ausschuß für Gesamtdeutsche und Berliner Fragen) zur Auffassung kam, daß das Einfuhrverbot für Propagandafilme keine typische wirtschaftsrechtliche Norm darstelle und deshalb nicht i n das AWG, sondern i n ein besonderes Gesetz mit Staatsschutzcharakter gehöre 85 . Von Seiten der Bundesregierung wurde die Notwendigkeit, aus Gründen des Staatsschutzes ein neues und selbständiges Einfuhrverbot auszusprechen, damit begründet, daß der B G H die einschlägige Schutznorm des § 93 StGB über verfassungsfeindliche Publikationen zu eng auslege; der B G H fordere nämlich eine unmittelbare Bekämpfung der freiheitlich-demokratischen Grundordnung der Bundesrepublik, während es beim VerbrG darauf ankomme, schon eine mittelbare Untergrabung durch Schilderung negativer Zustände i m Westen zu verhüten 8 6 . Damit ist der Zweck des VerbrG klargelegt, wie er sich auch aus der objektiven Auslegung ergeben hat. Das VerbrG w i l l i n den bisher vom § 93 StGB nicht erfaßten Vorbereich stoßen und die politisch unerwünschte Beeinflussung aus dem Osten ausschalten. Die K r i t i k an diesem Vorhaben blieb nicht aus. So heißt es i m „Evangelischen Filmbeobachter" vom 17.10.1959: „ W i r finden, daß, zumindest bis auf den heutigen Tag, die Bundesbürokratie die E i n f u h r von F i l m e n ,östlicher' H e r k u n f t sehr übel u n d undemokratisch kontrollierte. Das Üble u n d Undemokratische liegt noch gar nicht i m einzelnen Fall, sondern i n der Mißachtung des Grundgesetzes. Das Ärgerlichste an der Geschichte ist die Arroganz u n d die Verlogenheit, m i t der man die »politisch Naiven' Demokratie spielen läßt, die F S K als demokratische Mustereinrichtung j o v i a l streichelt u n d lobt, i n den Bonner Ministerien aber einen einzigen u n d noch dazu anonymen M a n n genehmigen u n d verbieten läßt, was i h m gerade richtig scheint. Wenn diese ,Beratungen' des Interministeriellen Ausschusses, w e n n die Bevormundung durch § 16 Abs. 2 des Außenwirtschaftsgesetzes rechtens sind oder werden, dann ist das Grundgesetz ein Fetzen Papier 8 ?."

Trotz dieser Polemik i m außerparlamentarischen Raum verzichtete das Plenum des Bundestags darauf, bei den Schlußberatungen zum VerbrG die Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes näher zu untersuchen. Die zweite und dritte Lesung des VerbrG fanden i n der Sitzung vom 84 Jetzt § 5 Abs. 2 u. 4 VerbrG. 83 Schulz, RNr. 3 zu § 17 A W G m i t Nachweisen. 8fl So der Vertreter des Bundesministers des I n n e r n vor dem Rechtsausschuß des Deutschen Bundestags, z i t nach Rehbinder FuR 1967,48. st „Evangelischer Filmbeobachter" 1959, S. 510 m i t Bezugnahme auf die Stellungnahme des Bundeswirtschaftsministeriums, die i n Anm.82 erwähnt ist.

174

.

eil

e politische Filmkontrolle i n Deutschland

8. 2.1961 s t a t t 8 8 , i n der d e r R e g i e r u n g s e n t w u r f aus Drucksache III/2387 gegen eine einzige E n t h a l t u n g — also auch m i t d e n S t i m m e n der O p p o s i t i o n — a n g e n o m m e n w u r d e . D e r A b g e o r d n e t e Wittrock 69 f ü h r t e z w a r aus, daß i h m § 5 V e r b r G „ i n verfassungsrechtlicher H i n s i c h t e i n i g e n K u m m e r " bereite, das P l e n u m schloß sich aber m i t seinem V o t u m dieser A u f f a s s u n g n i c h t an. D e r A b g e o r d n e t e Lohr 90 n a h m z u m Ü b e r w a c h u n g s v e r f a h r e n des § 5 V e r b r G S t e l l u n g u n d sagte dabei: „Das Bundesamt für gewerbliche Wirtschaft, das letztlich die Entscheidung über die Zulassung oder Ablehnung des Imports eines Filmes ausspricht, stützt sich i n seiner Entscheidung auf ein V o t u m eines interministeriellen Ausschusses. Dieser ist nicht irgendein ,anonymes Gremium', . . . Ich b i n der Auffassung, daß dieser Ausschuß seit 1954 sehr positive Arbeit geleistet hat. Er hat nämlich über 1200 Filmimportanträge bereits entschieden u n d dabei 90 abgelehnt. Ich b i n deshalb der Meinung, daß man sich i m Entscheidungsverfahren auf das Status-quo-Verfahren stützen sollte. Das Bundesamt für gewerbliche Wirtschaft stützt sich i n seiner Entscheidung auf den interministeriellen Ausschuß, der sich i n der Vergangenheit . . . v o l l bewährt hat." d) D u r c h das V e r b r G v o m 24.5.1961 e r h i e l t die politische F i l m e i n f u h r k o n t r o l l e eine gesetzliche G r u n d l a g e . F r e i l i c h w u r d e der I M A i m V e r b r G n i c h t e r w ä h n t , o b w o h l er nach w i e v o r — w i e sich zeigen w i r d — alle Ostfilme p r ü f t e 9 1 . A n g e r e g t d u r c h die A u s f ü h r u n g e n des F i l m j o u r n a l i s t e n T h i e l 9 2 brachte die S P D - F r a k t i o n — als d a m a l i g e O p p o s i t i o n s p a r t e i — a m 8.10.1963 i m Deutschen B u n d e s t a g eine k l e i n e A n f r a g e (Drucksache IV/1504) ein, die a m 23.10.1963 v o m d a m a l i g e n B u n d e s m i n i s t e r f ü r W i r t s c h a f t , Schmücker, b e a n t w o r t e t w u r d e ( D r u c k sache IV/1575). Auszugsweise seien w i c h t i g e Passagen g e n a n n t : „ W i r fragen die Bundesregierung: 1. Nach welcher Verfahrensordnung arbeitet der Interministerielle P r ü fungsausschuß? . . . ss Protokolle des Deutschen Bundestags, 3. Wahlperiode, 142. Sitzung v. 8.2.1961, S. 8107—8109; dazu noch die Anlagen 16 u. 17 (Umdruck 758 und 759 neu) auf S. 8115. 8» Wie Anm. 88, S. 8107 D. 00 Wie A n m . 88, S. 8109 A , B. 01 Das ist auch nicht verwunderlich, nachdem das Parlament das „Statusquo-Verfahren" beibehalten wollte. 92 „Die Zeit" 1963, Ausgabe v. 30.8.1963, S. 9 ff. Die Bundesregierung bezeichnete den Aufsatz als unsachlich u n d ungerechtfertigt, vgl. „FilmechoFilmwoche" Nr. 76 v. 21.9.1963. Sie wies darauf hin, daß die Filmeinfuhrkontrolle auf einer einwandfreien Rechtsgrundlage —1 dem §5 V e r b r G — beruhe, die von allen Parteien des Deutschen Bundestages befürwortet worden sei; dem I M A seien die Namen der Importeure u n d die sonstigen Firmenverhältnisse nicht bekannt, und i m übrigen unterliege die Tätigkeit nach §5 VerbrG i m vollen Umfang der Verwaltungsgerichtsbarkeit, wobei noch i n keinem einzigen Falle ein Verwaltungsgericht angerufen worden sei. Vgl. auch „Vorgänge" 1963,344.

§ 10. Die politische Filmeinfuhrkontrolle

175

5. Gab es Fälle, i n denen der . . . Ausschuß die Freigabe des Films von bestimmten Schnitten abhängig machte? . . . " „Die Kleine Anfrage . . . beantworte ich namens der Bundesregierung w i e folgt: 1. . . . I m Hinblick auf die besondere rechtliche u n d politische Bedeutung, die jeder Entscheidung zukommt, durch die die Verbreitung eines Filmes verhindert w i r d , habe ich das Bundesamt angewiesen, derartige E n t scheidungen n u r i m Einvernehmen m i t den zuständigen Heferaten meines Hauses zu treffen. U m jede Einseitigkeit der Beurteilung auszuschließen, lassen sich diese Referate hierbei durch ein Sachverständigengremium beraten, das früher interministerieller Filmprüfungsausschuß genannt wurde, heute als interministerieller Ausschuß f ü r Ost/ West-Filmfragen bezeichnet w i r d . . . Die Aufgaben des Ausschusses sind ... auch nach Erlaß des Gesetzes von 24.5.1961 (VerbrG) die gleichen geblieben. — Da die E i n f u h r der . . . F i l m e i n besonderem Maße auch die Geschäftsbereiche anderer Bundesminister berührt, dient der Ausschuß zugleich der nach der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesregierung vorgeschriebenen A b s t i m m u n g zwischen den beteiligten Bundesressorts. I m Hinblick auf die Vorschriften dieser Geschäftsordnung ist eine besondere Verfahrensordnung f ü r den Ausschuß nicht aufgestellt worden u n d auch sachlich entbehrlich . . . 5. I n ca. 10 Fällen ist m a n nach Beratung i m Ausschuß zu der Auffassung gelangt, daß die Verbreitung des Films dann nicht gegen § 5 V e r b r G . . . verstoßen würde, falls einzelne Bilder entfernt oder einzelne Sätze des Begleittextes gestrichen würden. So wurde z. B. vorgeschlagen, die Bezeichnung »Deutsche Demokratische Republik 4 wegzulassen oder die unter fremder V e r w a l t u n g stehenden deutschen Ostgebiete nicht als »polnische' oder »russische' Gebiete zu bezeichnen." e) D a m i t w a r f r e i l i c h die D i s k u s s i o n u m G r u n d l a g e u n d P r a x i s der politischen F i l m e i n f u h r k o n t r o l l e i n der Bundesrepublik nicht v e r s t u m m t 9 3 . V e r m u t l i c h i m Zusammenhang m i t dem Ostzonenfilm über d e n sog. K o n g o - M ü l l e r w u r d e 1967 die T h e m a t i k w i e d e r i m Deutschen B u n d e s t a g b e h a n d e l t . I n der 94. P l e n a r s i t z u n g des 5. D e u t s c h e n B u n d e s tages v o m 16. 2 . 1 9 6 7 9 4 f r a g t e der A b g e o r d n e t e Kahn-Ackermann: „ W a n n beabsichtigt die Bundesregierung, die i m . . . (VerbrG) enthaltenen Zensurbestimmungen f ü r i n kommunistischen Staaten hergestellten F ü m e aufzuheben?" D e r Staatssekretär i m B u n d e s m i n i s t e r i u m des I n n e r n , Gumbel, legte i n seiner A n t w o r t 9 5 zunächst dar, daß m a n b e i der verfassungsrecht93

Vgl. z. B. das „Scholastika"-Gespräch i n München u n d die Pressemitteilungen darüber i n SZ u n d A Z v. 2.3.1964. Nach einer M i t t e i l u n g der „ F r a n k furter Rundschau" v. 30. 6.1966, S. 6, hat die Frankfurter SPD die hessische Landesregierung aufgefordert, gegen die verfassungswidrige Zensurausübung des B A W u n d I M A Klage beim B V e r f G zu erheben. 94 Protokolle des Deutschen Bundestags, 5. Wahlperiode, 94. Sitzung v. 16. 2. 1967, S. 4289 D. 95 Wie A n m . 94, S. 4290 A, B.

. eil

e politische Filmkontrolle in Deutschland

liehen Problematik das materielle Einfuhrverbot des § 5 Abs. 1 VerbrG u n d das Überwachungsverfahren des § 5 Abs. 2 V e r b r G unterscheiden müsse; ob das materielle Einfuhrverbot aufzuheben sei, obliege dem Gesetzgeber. Z u m I M A führte der Staatssekretär aus, er „hatte noch nicht die Gelegenheit, i n irgendeiner A r t u n d Weise von dem Ausschuß . . . Kenntnis zu nehmen" 9 6 . A u f Anregung einiger Abgeordneten sicherte er jedoch eine verfassungsrechtliche Überprüfung des § 5 VerbrG zu. I n der 112. Plenarsitzung des 5. Deutschen Bundestags vom 8. 6.1967 97 berichtete der Parlamentarische Staatssekretär beim Bundesminister des Innern, Benda, über das Ergebnis der Prüfung: „ . . . der interministerielle Ausschuß f ü r die Zulassung von Ostfilmen besteht nicht mehr. Die Überprüfung obliegt dem Bundesamt f ü r gewerbliche Wirtschaft, das diese Aufgabe grundsätzlich i n eigener Verantwortung wahrnimmt. Lediglich i n den sehr seltenen Fällen, i n denen das Bundesamt . . . Zweifel hat, ob der Verbotstatbestand erfüllt ist, legt es den F i l m dem Bundesminister für Wirtschaft (!) als der vorgesetzten Behörde vor. I n diesen Fällen begutachtet der Bundesminister für Wirtschaft den Film, wobei er den beteiligten Ressorts Gelegenheit gibt, sich zu einzelnen Sachfragen zu äußern. I n F o r m einer Ausschußberatung, wie es früher der F a l l war, geschieht dies nicht mehr . . . Die Überprüfung hat ergeben, daß die Vorschriften des Überwachungsgesetzes (VerbrG), soweit sie die Filmüberwachung betreffen 9 8 , m i t dem Grundgesetz vereinbar sind . . . " . "

Durch die sehr klaren Ausführungen des parlamentarischen Staatssekretärs Benda ist demnach die H a l t u n g der Bundesregierung zur Filmeinfuhrkontrolle dahingehend aufzufassen, daß sie zwar an §§ 5 ff. VerbrG festhalten w i l l , aber die Entscheidungsbefugnis über ein Einfuhrverbot grundsätzlich dem B A W belassen möchte. Freilich soll „ i n seltenen Fällen" auf die Äußerung verschiedener Bundesministerien nicht verzichtet werden. I m Ergebnis w i r d so die Verfahrenspraxis bundesministerieller Weisungen auf ein gesetzeskonformes (VerbrG) Maß beschränkt und dem geheimnisumwitterten I M A weitgehend der Boden entzogen. 9Q Wie Anm. 94, S.4290C. 97 Protokolle des Deutschen Bundestags, 5. Wahlperiode, 112. Sitzung v. 8.6.1967, S. 5359/5360. I n der Zwischenzeit hatte das V G Frankfurt am M a i n am 22.5.1967 die Vorschrift des § 5 VerbrG f ü r verfassungswidrig erklärt und deshalb das BVerfG angerufen. Inzwischen w a r auch die Praxis der Filmeinfuhrkontrolle großzügiger geworden, vgl. Stettner F K M a i 1967 und „Der Spiegel" Nr. 24/1967 v. 5.6.1967, S. 70. 98 Daraus könnte geschlossen werden, daß die Bundesregierung die §§ 1 bis 4 VerbrG f ü r verfassungswidrig hält. 99 Die Stellungnahme von Benda (vgl. Anm. 97) ist bis jetzt die rechtlich fundierteste, die vor dem Deutschen Bundestag abgegeben wurde. Nach Benda stellt § 5 Abs. 1 VerbrG eine reine Verbotsnorm dar, die als „allgemeines Gesetz" i m Sinne des A r t 5 Abs. 2 G G aufzufassen sei; dazu unten sub I I I .

§ 10. Die politische Filmeinfuhrkontrolle 2. Die Spruchpraxis

177

der Filmeinfuhrkontrolle

Nachdem klargeworden ist, daß i n der Vergangenheit die Tätigkeit von I M A und B A W bei der politischen Filmeinfuhrkontrolle nicht scharf getrennt werden können, ist nun die Praxis — beide Gremien als Einheit genommen — anhand von Beispielen zu untersuchen. Die Gesamtzahl der verbotenen Filme ist als solche nicht genau bekannt. Meyn 100 spricht davon, daß der I M A bis zum 31.1.1963 für insgesamt 116 Filme die Einfuhr untersagte, nachdem er am 16. 6.1954 seine Tätigkeit aufgenommen hat. Dem entspricht etwa die Angabe bei L o h r 1 0 1 , daß der I M A bis 8.2.1961 90 Filme abgelehnt habe. Nach der Erklärung des Bundesministers für Wirtschaft vor dem Deutschen Bundestag 1 0 2 w a r der I M A i n der Zeit vom 1.1.1961 bis 7.10.1963 i n insgesamt 19 Fällen der Ansicht, daß die Einfuhr gegen das VerbrG verstieße. A u f Anfrage teilt der Bundesminister des Innern i n der Stellungnahme vom 3. 7.1967 m i t 1 0 3 , daß i n der Zeit vom 1.10.1963 bis zum 31.3.1967 beim B A W i n 12 Fällen festgestellt wurde, daß die Verbringung gegen das VerbrG verstieße 104 . M a n w i r d nach diesem Zahlenmaterial davon ausgehen dürfen, daß seit 1954 durch Entscheidungen des I M A / B A W ungefähr 130 Filme i n die Bundesrepublik nicht eingeführt werden durften. Dabei ist zu berücksichtigen, daß jährlich etwa 400 Filme aufgrund des VerbrG zur Prüfung vorgelegt werden. Obwohl gegen die Bescheide nach § 5 Abs. 4 VerbrG Widerspruch und Klage zum Verwaltungsgericht Frankfurt am M a i n möglich sind, wurde bisher nur gegen zwei Feststellungsbescheide des B A W Widerspruch und Klage erhoben 1 0 5 . Das erste Verfahren befindet sich i n der Berufungsinstanz beim V G H i n Kassel, nachdem das Frankfurter Verwaltungsgericht den negativen Feststellungsbescheid des B A W i m großen und ganzen bestätigt hat106. Das zweite Verfahren betrifft den F i l m „Kommando 52" (Kongo-Müller) und ist zur Zeit noch beim V G Frankfurt anhängig 1 0 7 . Dieser Fall steht 100 Meyn, S. 97 ohne nähere Quellenangabe. Vgl. oben Anm. 87/90. 102 BT-Drucksache IV/1575, S. 2 v. 23.10.1963. Dazu kommen noch die Fälle, i n denen einzelne Bilder oder Sätze des Begleittextes entfernt werden mußten. Der Bundesminister spricht davon, daß i n diesen 19 Fällen, „der Vertreter meines Hauses ebenso wie die übrigen Mitglieder des Ausschusses" einen Verstoß gegen § 5 Abs. 1 VerbrG annahmen. Man w i r d nicht annehmen dürfen, daß es darüber hinaus noch Filme gibt, die lediglich vom B A W abgelehnt wurden. Damit w i r d bestätigt, daß die Einfuhrverbote alle vom Ausschuß selbst verfügt wurden. i°3 Gesch. Z. V I A 1 — 614 481—2/1 I I v. 3. 7.1967. im Dem Schreiben ist hinzugefügt, daß jedoch ein F i l m nach nochmaliger Prüfung später freigegeben worden sei. i ° 5 So die BAW-Stellungnahme v. 28.7.1967 (wie Anm. 11). i°fl Urteil v. 15. 6.1966 Az. I I 2—204/66. i° 7 Az. I I / l — 913/66. 101

1

Wohland

178

. eil

e politische Filmkontrolle in Deutschland

i n einem engen sachlichen u n d verfahrensmäßigen Verhältnis zu der Streitsache u m den F i l m „Der lachende M a n n " (Kongo-Müller). Hierbei geht es nicht u m einen Feststellungsbescheid des B A W , sondern u m die Durchsetzung der Vorlagepflicht nach §5 Abs. 2 VerbrG, nachdem sich der V e r bringende geweigert hat, den F i l m dem B A W vorzulegen. I n diesem V e r fahren hat das V G F r a n k f u r t i m Beschluß v o m 22. 5.1967 1 0 8 die Verfassungsmäßigkeit des § 5 V e r b r G verneint u n d deshalb die Sache gemäß A r t . 100 G G dem B V e r f G vorgelegt. Es ist klar, daß der Vorlagebeschluß i n Sachen „ D e r lachende M a n n " auch das Verfahren über den F i l m „Kommando 52" beeinflußt 1 «».

Offiziell werden die Entscheidungen des I M A und des B A W nicht veröffentlicht. I n der ersten Zeit der Spruchpraxis wurde auch von einer Begründung der Entscheidung abgesehen 110 . Die folgenden Beispiele stützen sich auf Pressemitteilungen, zum geringen Teil auch auf dem Verfasser zugängliches Aktenmaterial aus den erwähnten anhängigen verwaltungsgerichtlichen Streitverfahren. Beispiel 1: „Das höhere P r i n z i p " 1 1 1 . A m 3.1.1963 verbot der I M A die E i n f u h r des international bekannten tschechoslowakischen Films „Das höhere Prinzip" von J i r i K r e j c i k u n d gab Az. I I / l — 1118/66; vgl. Einleitung, A n m . 12. Obwohl das V G F r a n k f u r t a m M a i n i n dieser Sache nicht das BVerfG angerufen hat. Beide Fälle sind nicht deckungsgleich. Durch Bescheid v. 30. 9.1966 bzw. 31.10.1966 hat das B A W den Verbringer aufgefordert, eine Kopie des Films „Der lachende M a n n " vorzulegen; m i t der zuletzt genannten Verfügung drohte das B A W zugleich ein Zwangsgeld i n Höhe v o n 1.000 D M an f ü r den Fall, daß i h m die Kopie nicht bis zum 9.11.1966 zugegangen sei. Der Widerspruch des Verbringenden blieb erfolglos. Der Widerspruchsbescheid des B A W v. 15.11.1966 ordnete zugleich die sofortige Vollziehung der Verfügung v. 31.10.1966 an. Durch Beschluß des V G F r a n k f u r t am M a i n v. 23.12.1966 Az. I I / l —1117/66 wurde die aufschiebende W i r k u n g der A n fechtungsklage v. 1.12.1966 (s. A n m . 108) gegen die BAW-Verfügungen v. 31.10.1966 bzw. 15.11.1966 wiederhergestellt, freilich unter der Auflage, „den F i l m . . . bis zur Entscheidung dieses Gerichts i n der Hauptsache, weder öffentlich zu zeigen noch durch Inserate, Flugblätter oder ähnliche E i n ladungen zum Besuch einer Veranstaltung aufzufordern, i n welcher der F i l m gezeigt werden soll". Die gegen diesen Beschluß eingelegte Beschwerde wurde durch Beschluß des HessVGH v. 15.3.1967 Az. V T H 61/67 zurückgewiesen. Gegen die genannten Verfügungen des B A W u n d die Beschlüsse des V G F r a n k f u r t u n d des HessVGH hat der Verbringende am 5.4.1967 Verfassungsbeschwerde zum BVerfG erhoben, die unter d e m Az. 1 B v R 291/67 läuft, w i e sich aus der M i t t e i l u n g des BVerfG v. 13.7.1967 A R 1956/67 ergibt. I n dieser Sache hat sich die Bundesregierung unter dem 27.8.1967 geäußert, w i e das B V e r f G i m Schreiben v o m 22.1.1968 an den Verfasser m i t t e i l t (Az. A R 1956/67). W a n n über die Verfassungsbeschwerde entschieden w i r d , k a n n nach Ansicht des BVerfG noch nicht beurteilt werden. 109

110 Die Standardformel lautete: „Der H e r r Bundesminister f ü r Wirtschaft hat das Bundesamt f ü r gewerbliche Wirtschaft unterrichtet, daß (folgt F i l m titel) f ü r die gewerbliche Auswertung i n der Bundesrepublik Deutschland u n d Westberlin nicht geeignet ist." Zit. nach Thiel, „Die Zeit" 30.8.1963. Deutlich w i r d hier die Vermischimg der (außenwirtschaftlichen) Genehmigung zum Erwerb v o n Filmvorführrechten u n d der (staatspolitischen) F i l m einfuhrkontrolle. 111 Quellen: Meyn, S.97; Erbel, S.205; Thiel i n „ D i e Zeit" v. 30.8.1963;

§ 10. Die politische Filmeinfuhrkontrolle

179

den F i l m erst am 16.2.1965 — also nach zwei Jahren — frei. Der F i l m schildert — nach den Angaben v o n ThieV™ — die Repressalien der deutschen Besatzungsmacht i n der Tschechoslowakei nach dem A t t e n t a t auf Heydrich. E i n alter Gymnasiallehrer, der stets die Meinung vertreten hatte, das höhere Prinzip der Menschlichkeit werde sich am Ende gegen das Böse durchsetzen, der aber nicht bereit gewesen war, sich persönlich zu engagieren, sieht sich i n einen Gewissenskonflikt gestürzt, als drei seiner Schüler wegen eines Ulks von der SS arretiert werden. Durch ein Gespräch m i t dem SS-Kommandanten versucht er, sie vor der Hinrichtung zu retten, aber ohne Erfolg. Daraufhin erklärt der Professor seinen Schülern, daß er den Tyrannenmord f ü r politisch gerechtfertigt halte. Der F i l m k r i t i k e r Gregor hat den Streifen einen „der differenziertesten F i l m e über die deutsche Besatzung . . . w e i t über dem Durchschnitt jener Filme, i n denen der W i d e r stand gegen Hitlerdeutschland zum Klischee erniedrigt w i r d " g e n a n n t 1 1 3 . Nach Ansicht des I M A stellt der F i l m „das Zusammenleben von Deutschen u n d Tschechen i n ungünstigem Licht dar u n d gefährdet damit die Aussöhnung der Völker u n d das Ansehen der B u n d e s r e p u b l i k " 1 1 4 , er sei „deutschfeindlich u n d i m H i n b l i c k auf das Zusammenleben der V ö l k e r d e s t r u k t i v " 1 1 5 . M a n k a n n also annehmen, daß das Einfuhrverbot auf den Verbotstatbestand des „Propagandamittels gegen Völkerverständigung" i n § 5 Abs. 1 S. 1 V e r b r G gestützt wurde. Dieses U r t e i l des I M A stieß i n der Öffentlichkeit auf K r i t i k , nachdem i n dem F i l m lediglich die Taten der SS i n der Stadt Lidice während des Weltkriegs dargestellt werden u n d m i t keinem Wort auf das Nachkriegsdeutschland hingewiesen w i r d . Nach zweijährigem Verbot wurde der F i l m schließlich freigegeben u n d auch v o m Deutschen Fernsehen ausgestrahlt 11 ». Das Beispiel spricht die schwierige Problematik der „antideutschen" F i l m e an. König sagt dazu: „ . . . w i r i n Deutschland w o l l e n u n d müssen, möglichst unverfälscht alle kritischen Tendenzen, auch u n d besonders, w e n n sie auf dem »völkerverbindenden Band' namens F i l m weitergetragen werden, kennen u n d diskutieren können. Verschnittene Fassungen — sozusagen f ü r die deutschen Augen u n d Ohren gefällig aufbereitet — führen u m so mehr zur V e r dummung, w e n n i m Ausland dann die ,harte' Fassung, m i t einer vielleicht richtigen, vielleicht falschen K r i t i k an unserem Land, unserer Vergangenheit durch die Kinos läuft . . . Unsere Empfindlichkeit reagiert doch n u r logisch, wenn w i r i m I n l a n d alle Meinungen tolerieren, Zerrbilder allenfalls belächeln oder verwerfen . . . 1 1 7 . " Politisch gesehen, w i r d das Bemühen, die Darstellung nationalsozialistischer Gewalttaten als „antideutsche F i l m e " zu werten, i m Ausland auf wenig V e r Ungureit i n „Die Zeit" v. 7.8.1964 u. 2.4.1965; Presseinformation der H u m a nistischen U n i o n v. 5. 3.1965. " 2 „Die Zeit" 1963, 30. 8.1963, S. 9. 113 Zit. nach Ungureit i n „Die Zeit" v. 7.8.1964. 114 Zit. nach Meyn, S. 97. 115 Zit. nach Presseinformation der Humanistischen U n i o n v. 5.3.1965. M Ungureit i n „Die Zeit v. 2.4.1965 meint, der F i l m sei n u r deshalb freigegeben worden, w e i l m i t einer Verwaltungsklage i m Falle der A b l e h nung gedroht wurde. 117 „ F i l m b l ä t t e r " Nr. 51 v. 12.12.1964. 12*

. eil

e politische Filmkontrolle in Deutschland

ständnis stoßen. Rechtlich gesehen zeigt sich, wie w e i t der Verbotstatbestand des „Propagandamittels gegen die Völkerverständigung" ausgelegt werden k a n n und daß ein derart motiviertes Einfuhrverbot m i t einem w o h l v e r standenen Staatsschutz n u r mehr wenig gemein hat. Beispiel 2: „Alexander N j e w s k i " 1 1 8 . I m Jahre 1963 befaßte sich der I M A m i t dem 1937/38 gedrehten F i l m „Alexander N j e w s k i " des russischen Regisseurs Eisenstein. Der F i l m schildert „die Greueltaten der Ordensritter u n d den A b w e h r k a m p f des Großfürsten von Nowgorod" 1 1 » i m 13. Jahrhundert. Obwohl der Regisseur seinerzeit die K a m p f m o r a l der Roten Armee stärken wollte, gilt der F i l m heute vor allem wegen seiner großräumig konzipierten Schlachtszenen auf dem zugefrorenen Peipus-See als „Klassiker" der Filmgeschichte. Nach Pressemitteilungen w u r d e der F i l m i n der Bundesrepublik f ü r die öffentliche Vorführung nicht freigegeben u n d für Filmseminare u n d andere interne Veranstaltungen von 111 auf 78 Spielminuten verkürzt, was vom I M A m i t der „Deutschfeindlichkeit" des Streifens begründet wurde. Nach Beobachterberichten wurde der F i l m f ü r die interne Vorführung so sinnentstellend verkürzt, daß aus dem deutschfeindlichen ein antikommunistischer F i l m wurde: „Der Großfürst erscheint hier als Angreifer, denn erst m i t seinem A u f r u f zur Verteidigung setzt die (gekürzte) deutsche Fassung ein u n d die Ordensritter sind plötzlich seine Opfer. Sämtliche (im Original gezeigten) Greueltaten (der Ordensritter) sind sorgsam herausgeschnitten — etwa die Szene, i n der die Ritter russische K i n d e r segnen u n d dann ins Feuer werfen 1 *).« Diese Veränderungen der filmischen Aussage durch Schnitte ist ein bemerkenswertes M e r k m a l des Massenmediums F i l m , da man annehmen könnte, daß objektive Bilder nicht „lügen" können, i n welcher Reihenfolge sie auch immer zusammengesetzt seien. Everschor hat sich ausführlich dem Phänomen der Bildlüge durch Montageschnitte g e w i d m e t 1 2 1 . E i n berühmtes Beispiel ist dafür Eisensteins F i l m „Panzerkreuzer Potemkim". E i n skandinavischer Filmverleiher verlegte die bekannte Exekutionsszene v o m Anfang des Films an dessen Ende u n d verkehrte damit den Sinn des Filmes i n sein Gegenteil. Der Filmhistoriker Balazs sagt dazu: „Es gab demnach zwar eine Meuterei an Bord, aber die Offiziere machten wieder Ordnung u n d die Schuldigen empfingen ihre gerechte Strafe. Dies zur vollen Zufriedenheit der damaligen skandinavischen Zensur! So wurde aus dem revolutionärsten F i l m der Filmgeschichte ein gegenrevolutionärer, ohne daß es notwendig gewesen wäre, die Bilder oder die Beschriftung zu verändern 1 2 2 ." Das zeigt ganz allgemein die Möglichkeiten der Filmkontrolle, eine filmische Aussage zu manipulieren. Z u dem konkreten F i l m „Alexander 118

Quellen: Thiel i n „ D i e Zeit" v. 30.8.1963; Nettelbeck i n „Die Zeit" v. 24.5.1963, S. 9; Delling i n SZ v. 15./16./17.6.1963; Erbel, S.205. 119 So Nettelbeck, w i e A n m . 118. 129 121 122

Zit. nach Nettelbeck,-wie A n m . 118. Everschor, S. 95 ff. Zit. nach Everschor, S. 95.

§ 10. Die politische Filmeinfuhrkontrolle

181

N j e w s k i " möchte m a n meinen, daß ein F i l m , der 30 Jahre alt ist u n d seine Thematik aus dem 13. Jahrhundert bezieht, heute sine ira et studio betrachtet werden sollte. F ü r einen derartigen Filmklassiker werden sich vermutlich nur wenige Filmliebhaber interessieren, die das Sujet nicht unter dem Gesichtspunkt der Verständigung des deutschen u n d russischen Volkes betrachten dürften. Beispiel 3: „Der Z a u n k ö n i g " 1 2 3 . Der I M A verbot 1963 die Vorführung des nordvietnamesischen K u r z f i l m s „Der Zaunkönig" während der 1. Asiatischen Filmwoche i n Frankfurt. Nach Pressemitteilungen schildert der Streifen eine Episode aus den K ä m p f e n des Vietcong. Die Tochter eines Fischers, der sich dem Vietcong angeschlossen hat, k o m m t bei den Kämpfen ums Leben. Das Mädchen liebt einen Zaunkönig, was dem F i l m den Namen gibt. Bei dem Einfuhrverbot wurde für die Beratung des I M A i m Jahre 1963 auch ein diplomatischer Vertreter Südvietnams zur gutachtlichen Stellungnahme beigezogen. Z w e i Jahre später, f ü r die 2. Asiatische Filmwoche 1965 i n Frankfurt, wurde der F i l m jedoch freigegeben. Dazwischen liegt auch der Wechsel i n der politischen Staatsform Südvietnams. Das Beispiel zeigt — w i e schon an anderen Stellen beobachtet — die tagespolitische Abhängigkeit der Entscheidungen der politischen Filmkontrolle. Demgegenüber ist festzustellen, daß m i t derartigen Maßnahmen i n das Grundrecht der I F der Bürger eingegriffen w i r d , was n u r aus einem besonderen verfassungsrechtlich legitimierten Grund, nämlich dem Schutz der Demokratie, zulässig ist. B e i der 3. Asiatischen Filmwoche v o m 22. bis 29.10.1967 i n F r a n k f u r t sind keine Maßnahmen der politischen F i l m k o n t r o l l e bekanntgeworden. Beispiel 4: „Kommando 52" ( K o n g o - M ü l l e r ) 1 2 4 . Der F i l m c l u b „ F i l m f o r u m Jugendfilmwerk München" verbrachte zu Beginn des Jahres 1966 den i n der D D R hergestellten D o k u m e n t a r f i l m „ K o m mando 52" i n die Bundesrepublik, u m i h n den Clubmitgliedern vorzuführen. Das F i l m f o r u m erhielt am 2.2.1966 v o m Bayer. Staatsministerium f ü r W i r t schaft u n d Verkehr eine Bezugsgenehmigung m i t der „Auflage", die Kopie nach § 5 Abs. 2 V e r b r G innerhalb einer Woche nach dem Verbringen dem B A W 1 2 5 vorzulegen. Das F i l m f o r u m k a m dieser Aufforderung nach u n d legte den F i l m dem B A W zur Prüfung vor. I m Prüfungsbescheid des B A W v o m 27. 4.1966 1 2 8 heißt es: „ I n dem F i l m werden die i n dem »Kommando 52* kämpfenden Männer — vornehmlich Deutsche — als Mörder hingestellt u n d ausdrücklich auch 123 Quellen: Ungureit i n „Die Z e i t " v. 2.4.1965, S. 16; „Vorgänge" 1963,278. Gleichzeitig fielen die Filme „Das L i e d aus dem Gebirge" (über völkische Minderheiten i n Gebirgsgegenden Nordvietnams) u n d „ Z e h n Jahre Erfolg der Demokratischen Republik Vietnam" unter das Einfuhrverbot; vgl. Ungureit, a.a.O. u n d F K M a i 1963. 124 Dazu Heldmann i n „Vorgänge" 1967,241 ff. (Juli 1967); „Der Spiegel" Nr. 24/1967 v. 5.6.1967, S. 70/71; „Frankfurter Rundschau" v. 23.5.1967, S.5; A Z v. 7.7.1966, S. 6. Vgl. auch zum zeitgeschichtlichen Hintergrund Otto Köhler, K o n g o - M ü l l e r oder Die Freiheit, die w i r verteidigen, 1966; das Werk enthält Szenenfotos u n d Begleittexte des verbotenen Films. 125 Bezugsgenehmigung Nr. S 220073. 12 0 Gesch.-Nr. I I 3 — 20 006/66; teilweise abgedruckt bei Heldmann in „Vorgänge" 1967,241 ff.

. eil

e politische Filmkontrolle in Deutschland

so bezeichnet. N u r sie begehen i n dem F i l m Greueltaten, nicht die andere Seite. I n die L i n i e der »Mörder 4 w i r d der damalige kongolesische Ministerpräsident eingereiht, der dann i m F i l m , nachdem er eben so charakterisiert worden ist, gemeinsam m i t dem Bundespräsidenten, Vertretern der Kirchen i n Deutschland u n d i m Kongo . . . gezeigt w i r d . A l l e Vertreter der Bundesrepublik empfangen den »Mörder 4 , den Präsidenten des Kongo, i n betont freundlicher Weise. I m engsten Zusammenhang m i t diesen B i l d e r n werden Mordszenen, die die Tätigkeit des v o m Ministerpräsidenten gedeckten »Kommandos 524 wiedergeben, gezeigt. So muß bei dem unbefangenen Zuschauer der Eindruck entstehen, daß der Bundespräsident, die V e r treter der Kirchen u n d der Öffentlichkeit sich weitgehend m i t den »Mördern 4 einlassen u n d sie sogar decken, zumindest i n Kenntnis u m diese Mordtaten m i t dem Präsidenten der Kongo-Republik freundschaftlichen K o n t a k t pflegen. Die i n dem F i l m hergestellte Verbindung zwischen angeblichen Mördern u n d den Repräsentanten der Bundesrepublik bedeutet einen propagandistischen A n g r i f f auf diese Repräsentanten u n d dam i t auf die demokratischen Einrichtungen, auf denen weitgehend die Bundesrepublik beruht. Außerdem e r f ü l l t der I n h a l t des Films auch den Tatbestand der V ö l k e r verhetzung. Die Bundesrepublik unterhält diplomatische Beziehungen zu der Kongo-Republik, deren damaliger Repräsentant i n dem F i l m i n V e r bindung m i t schrecklichen Mordtaten gebracht w i r d . Diese Darstellung des Repräsentanten eines Staates, der m i t der Bundesrepublik diplomatische Beziehungen unterhält, w i r k t gegen den Gedanken der V ö l k e r verständigung. Sie ist geeignet, ein Spannungsverhältnis zwischen der Bundesrepublik u n d dem Kongo zu schaffen. 44 Das betroffene F i l m f o r u m erhob gegen diesen Bescheid Widerspruch. I m Widerspruchsbescheid des B A W v o m 10. 8.1966 1 2 7 heißt es u.a.: „Das Bundesamt k o m m t bei einer Überprüfung zu dem Ergebnis, daß der . . . vorgelegte (Film) . . . zwar nicht als Propagandamittel gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung, aber doch gegen den Gedanken der Völkerverständigung zu w i r k e n geeignet ist. Der F i l m respektiert nicht die Souveränität der Republik Kongo, eines von der Bundesrepublik Deutschland anerkannten Staates, indem er ihren Repräsentanten, den Präsidenten Tschombe angreift u n d i h n als Mörder qualifiziert. Dabei k o m m t es nicht darauf an, ob der angegriffene Repräsentant diese F u n k t i o n heute noch ausübt oder nicht. F ü r eine verfassungsrechtliche Ü b e r p r ü f u n g 1 2 8 der gesetzlichen G r u n d lagen des Feststellungsbescheides bietet das Widerspruchsverfahren keinen Raum. 44 Gegen diesen Bescheid hat das F i l m f o r u m Klage vor dem V G F r a n k f u r t am M a i n erhoben 1 2 9 . I n dem parallel laufenden Verfahren i n Sachen „Der lachende Mann 4 4 (Kongo-Müller) hat das V G F r a n k f u r t die Vorschrift des § 5 V e r b r G für verfassungswidrig angesehen u n d die Sache zur Entscheidung 127

Gesch.-Nr. 13 — 135 5. Diese Ansicht ist i m H i n b l i c k auf A r t . 1 Abs. 3 G G bedenklich. Z u m allgemeinen Problem der „Normenkontrolle 4 4 durch die V e r w a l t u n g vgl. Weides JuS 1964,113 r.; Stich JuS 1964, 336 F N 22 m i t Nachweisen; Hoffmann J Z 1961,193. Vgl. auch BVerfG 21. 2.1961 i n J Z 1961,256 u n d JuS 1961, 200. 129 Klage v. 13.9.1966; Az. I I / l — 913/66. 128

§ 10. Die politische Filmeinfuhrkontrolle

183

dem B V e r f G vorgelegt 1 3 0 . F ü r das Verfahren i n Sachen „Kommando 52" ist dieser Vorlagebeschluß gleichfalls der vorläufige Verfahrensabschluß 1 3 1 . Der F i l m „Kommando 52" zeigt i n W o r t u n d B i l d 1 3 2 den K a m p f der sog. weißen Söldner i m Kongo. E i n wesentlicher T e i l der gezeigten Bilder u n d Texte sind durch Presse- u n d Buchveröffentlichungen i n der Bundesrepublik schon bekannt geworden. Einen besonderen Bezug erhielt die Tätigkeit der Söldner durch die Beteiligung des deutschen Staatsbürgers Siegfried M ü l l e r (genannt: Kongo-Müller), der i n einem F i l m i n t e r v i e w unter Alkoholeinfluß die i m Kongo unter seinem Kommando verübten Greueltaten schilderte u n d m i t der Verteidigung der „westlichen Freiheit" rechtfertigte. Dadurch wurde aus der Person des K o n g o - M ü l l e r eine F i g u r der Zeitgeschichte, über die eine Auseinandersetzung lohnend gewesen wäre. F r e i lich haben die D D R - F i l m e „ D e r lachende M a n n " u n d „Kommando 52" die zeitgeschichtlich wertvolle Dokumentation über die Tätigkeit der weißen Söldner u n d insbesondere des K o n g o - M ü l l e r m i t einem propagandistischen A n g r i f f auf Persönlichkeiten der Bundesrepublik verknüpft. Rechtlich fragt sich jedoch allein, ob das Einfuhrverbot zum Schutz der deutschen Demokratie notwendig ist. F ü r den Tatbestand der „Völkerverhetzung" w i r d m a n berücksichtigen müssen, daß der F i l m i n erster L i n i e die T ä t i g k e i t der Söldner anprangert, also keineswegs „militärische, aggressive, expansionistische oder den K r i e g verherrlichende Tendenzen" 1 3 3 aufweist. Die D a r stellung des früheren Ministerpräsidenten Tschombe als Befürworter der Taten der weißen Söldner k a n n allein nicht die Verbotswirkung auslösen, da die Verständigung der Bundesrepublik u n d der Republik Kongo nicht Gegenstand des Films ist u n d m a n überdies zu bedenken hat, daß der Kongo jetzt durch die politischen Gegner Tschombes repräsentiert w i r d . Die „innenpolitische" Propagandawirkung t r i f f t die freundschaftlichen Beziehungen zwischen Tschombe u n d Vertretern der deutschen Öffentlichkeit, nachdem Tschombe als Befürworter v o n Gewaltmaßnahmen dargestellt w i r d . Der F i l m k r i t i s i e r t damit diese Beziehungen, ohne jedoch damit eine verfassungsfeindliche oder anti-demokratische Zielsetzung zu verfolgen; es handelt sich also u m typische Propaganda, die jedoch nicht gegen die freiheitlich-demokratische Grundordnung i m Sinne des § 5 V e r b r G gerichtet ist134. 130

Beschluß v. 22. 5.1967 Az. I I / l —1118/66. Das V G F r a n k f u r t am M a i n hat am 15. 6.1967 angeregt, das Ruhen des Verfahrens bis zur Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts i n der Sache I I / l —1118/66 zu beantragen. Vgl. allgemein zu dieser Verfahrenssituation B a y O b L G 20. 9.1966 N J W 1967,110. 132 Wobei kommentierende Texte gegenüber den Äußerungen der Akteure zurücktreten; vgl. Heldmann i n „Vorgänge" 1967,241 ff. 131

133

Vgl. oben § 10 I 1 d) bb). A m 20.2.1968 w u r d e der F i l m „Der lachende M a n n " (der m i t dem hier besprochenen F i l m „Kommando 52" fast inhaltsgleich ist) vor Studenten der Technischen Hochschule München vorgeführt. Der informative T e i l des Films (Interview m i t Siegfried M ü l l e r u n d Dokumentation über die militärischen A k t i o n e n der sog. weißen Söldner) fand das Interesse der Zuschauer, die zwei eingeblendeten Propagandaszenen („Massenschlächter" Tschombe v e r steht sich gut m i t Bundespräsident L ü b k e ; das Goethe-Institut i n Leopoldv i l l e als Instrument der „konspirativen" Bonner Außenpolitik) wurden als solche erkannt u n d lösten i m A u d i t o r i u m Heiterkeit aus. (Wir sehen also typische Merkmale des schon erwähnten Bumerang-Effekts.) I n der auf die 134

184

. eil

e politische Filmkontrolle in Deutschland

Weitere Beispiele der Tätigkeit von I M A / B A W könnten angeführt werden: So wurde der sowjetische F i l m „Der stille Don" nach dem Roman von Scholochow n u r zu einem D r i t t e l freigegeben 1 3 5 . Den polnischen Streifen „ M u t t e r Johanna von den Engeln" bekam die Öffentlichkeit erst m i t erheblicher Verspätung zu sehen 1 3 6 . Die H e i n r i c h - M a n n - V e r f i l m u n g „Der U n t e r tan" wurde einige Jahre zurückgehalten 1 3 7 u n d auch die Einfuhr des D E F A Märchenfilms „Das tapfere Schneiderlein" ging nicht ohne Schwierigkeiten vonstatten 1 3 8 . Das g i l t auch für die sowjetischen F i l m e „ D i e M u t t e r " u n d „Erzählung meiner M u t t e r " 1 3 » , den ungarischen Streifen „Der H e i l b r u n n e n " 1 4 0 u n d den tschechoslowakischen F i l m „ I n s p i r a t i o n " 1 4 1 .

I m folgenden soll nun geprüft werden, ob die politische Filmeinfuhrkontrolle m i t dem Grundrecht der I F vereinbar ist. Andere verfassungsrechtliche Bedenken können hier nicht behandelt werden, z.B. die Frage der Bundeskompetenz für das VerbrG 1 4 2 . Vorführung folgenden Diskussion über den F i l m bestand Einigkeit darüber, daß die wenigen (und deutlich aussonderbaren) Propagandaszenen ein V o r führverbot nicht rechtfertigten. 13

s Thiel i n „Die Zeit v. 30.8.1963. 136 Der F i l m w u r d e später v o n der F S K freigegeben u n d erhielt von der F B W das Prädikat „besonders w e r t v o l l " . Der „Katholische Filmdienst" hat den F i l m m i t Note 4 eingestuft, d . h . „abzulehnen, da geeignet, christliche Grundanschauungen zu verletzen"; er spricht v o n einem „religionsfeindlichen Tendenzfilm aus Polen", vgl. „Die Zeit" v. 19.6.1964. Vgl. auch Nettelbeck i n „Die Zeit" v. 30.4.1965; Stuttgarter Zeitung v. 10.3.1964; sowie die Einzelheiten i n A Z v. 13./14.1. u n d 16.4.1962 „Die Filmzensoren von Bonn". 137 138

Schmieding, S. 155. Thiel i n „Die Zeit" v. 30.8.1963.

139 A Z v. 24./25.3.1962 m i t dem Kommentar: „Selbst w e n n dieses Gesetz (d. h. VerbrG) juristisch i n Ordnung sein sollte, dann ist eben i n diesem Staate etwas nicht i n Ordnimg." 149 A Z v. 20.2.1963 „Der Bonner Zensoren-Streich". 141 Vgl. Kuhlbrodt F K 1965, 430 „ M i t der Zensur leben?" 142 Verfassungsrechtlich umstritten ist die Bundeskompetenz f ü r das VerbrG. Nach Ansicht des B A W i n der Stellungnahme v. 28.7.1967 (s. A n m . 11) ergibt sich die Bundeszuständigkeit aus A r t . 73 Nr. 5 GG m i t den Tatbeständen „Warenverkehr m i t dem Ausland" u n d „Freizügigkeit des Warenverkehrs". Diese Ansicht ist nicht unbedenklich, da § 5 VerbrG nicht außenwirtschaftliche Belange, sondern solche des Staatsschutzes regelt. Allenfalls ließe sich eine Rahmenkompetenz des Bundes nach A r t . 75 Nr. 2 GG bejahen, wobei aber § 5 VerbrG keinen „Rahmencharakter" erkennen läßt. Vgl. den Beschluß des V G F r a n k f u r t a m M a i n v. 22.5.1967 (s. A n m . 108), das § 5 VerbrG auch aus diesem Grunde f ü r verfassungswidrig h ä l t ; ebenso Rehbinder FuR 1967, 50. Die Frage braucht hier nicht entschieden zu werden. I m m e r h i n ist zu bedenken, daß der Gesetzgeber unter drei Aspekten die Materie „ F i l m " regeln kann: kulturpolitische, staatspolitische (bes. Ost-West-Gegensatz) u n d w i r t schaftspolitische Interessen w i r k e n oft zusammen, so daß es verfassungsrechtlich zulässig sein muß, die Regelung bei einem Aspekt anzusetzen, ohne die anderen Aspekte als Regelungsmotive aufzugeben. So wichtig die Kompetenzfrage i m Bundesstaat auch ist, letztlich ist es nicht entscheidend, ob der B u n d oder einzelnen Länder Filmkontrollgesetze erlassen dürfen, sondern ob solche Gesetze überhaupt (materiell) verfassungsrechtlich zulässig sind.

§ 10. Die politische Filmeinfuhrkontrolle

185

III. Filmeinfuhrkontrolle und Informationsfreiheit Der Prüfungsmaßstab der I F kann bei der politischen Filmkontrolle i n dreifacher Weise ansetzen: bei dem materiellen Einfuhrverbot für Propagandafilme nach § 5 Abs. 1 VerbrG, bei dem dazu eingerichteten Überwachungsverfahren nach § 5 Abs. 2 u. 4 VerbrG und schließlich bei der Spruchpraxis i m Einzelfall. Dabei ist auf den jeweils folgenden Ansatzpunkt nur dann einzugehen, wenn der vorhergehende m i t der grundrechtlichen I F vereinbar ist.

1. Das materielle

Einfuhrverbot

nach §5 Abs.l

VerbrG

Zweck des § 5 Abs. 1 VerbrG ist es, zu verhindern, daß i n der Bundesrepublik Filme vorgeführt werden, die zur politischen Beeinflussung i m Sinne der Staats- und Gesellschaftsordnung der Ostblockländer geeignet sind, die also — ohne Angriff auf die freiheitliche Grundordnung i n der Bundesrepublik — z.B. Zustände i m Westen negativ darstellen, ohne zugleich staatsgefährdenden Charakter anzunehmen 143 . Damit w i r d durch diese Vorschrift untersagt, bestimmte Nachrichten oder Meinungen wegen ihres Inhalts zur Kenntnis zu nehmen. Gerade dagegen ist aber der grundrechtliche Abwehranspruch der I F nach Art. 5 Abs. 1 GG gerichtet 144 . Eine Einschränkung ist nur durch „allgemeine Gesetze" i m Sinne des A r t . 5 Abs. 2 GG möglich, es fragt sich also, ob § 5 Abs. 1 VerbrG ein solches allgemeines Gesetz darstellt. Diese rechtliche Kernfrage der politischen Filmeinfuhrkontrolle wurde i n der öffentlichen Diskussion lange Zeit nicht erkannt. Vordergründig wurde zumeist nur das Überwachungsverfahren m i t der Vorlagepflicht erörtert, ohne das dahinter stehende materielle Verbringungsverbot zu sehen. Dies erklärt sich damit, daß die materielle Garantie der I F häufig übersehen und die Bedeutung des Zensurverbots i n A r t . 5 Abs. 1 S. 3 GG falsch eingeschätzt werden. Die Trennung von materiellem Einfuhrverbot und formellem Überwachungsverfahren wurde z. B. klar gesehen von Staatssekretär Gumbel i n der Erklärung vom 16. 2.1967 vor dem Deutschen Bundestag 145 . I m übrigen zeigt die parlamentarische Diskussion, daß das Interesse der Abgeordneten mehr dem (sekundären) Überwachungsverfahren als dem (primären) Einfuhrverbot galt. Die hier formulierte Kernfrage hat der Parlamenta143 v g l . oben § 10 I 1 d). 144 Vgl. oben § 8. i « Vgl. oben § 10 I I 1 e).

186

. eil

e politische Filmkontrolle in Deutschland

rische Staatssekretär Benda i n seiner Erklärung vor dem Deutschen Bundestag vom 8. 6.1967 146 erkannt, wenn er sagt: „§ 5 Abs. 1 S. 1 (VerbrG) . . . ist eine sogenannte reine Verbotsnorm. Sie verstößt nicht gegen das Zensurverbot . . . des Grundgesetzes . . . Das Recht der freien Meinungsäußerung nach A r t . 5 Abs. 1 S. 1 des Grundgesetzes w i r d durch § 5 Abs. 1 V e r b r G nicht unzulässig eingeschränkt, da die Freiheit der Meinungsäußerung unter dem Vorbehalt der allgemeinen Gesetze steht u n d die Vorschrift des § 5 Abs. 1 V e r b r G ein allgemeines Gesetz i m Sinne des A r t . 5 Abs. 2 des Grundgesetzes ist."

Eine Begründung für diese Ansicht ist von Benda allerdings nicht vorgetragen worden. I m übrigen ist bemerkenswert, daß auch Benda die I F nicht als Prüfungsmaßstab heranzieht, wobei allerdings nicht ausgeschlossen ist, daß er „Meinungsäußerung" i m Sinne von „allgemeiner Meinungsfreiheit" — also einschl. der I F — verwendet hat. Immerhin geht durch eine solche vergröbernde Betrachtungsweise der spezifische Gehalt der I F für die politische Kommunikation verloren. § 5 Abs. 1 VerbrG ist zunächst kein bloß reflexives Gesetz, w e i l es die Informationszufuhr von Propagandafilmen unmittelbar regelt. Also fragt sich, ob § 5 Abs. 1 VerbrG i n seinem normativen Gesamtbefund Rechtsgüter schützt, die vor der I F und deren Funktion für den freien öffentlichen Meinungsbildungsprozeß den verfassungsrechtlichen Vorrang besitzen. Das V G Frankfurt am Main hat sich bisher als einziges deutsches Gericht m i t dieser Frage beschäftigt 147 . Das Gericht nimmt dabei den materiellen Test der Güterabwägung vor, wie er soeben als Frage formuliert wurde. Vorweg unterwirft das Gericht den § 5 Abs. 1 VerbrG dem Sonderrechtstest und folgert dabei eine unzulässige Diskriminierung der sozialistischen bzw. kommunistischen Gesellschaftsauffassung 1 4 8 , indem es auf die beschränkte Vorlagepflicht nach § 5 Abs. 2 S. 2 VerbrG hinweist. Der Schluß von der adressatenmäßig beschränkten Verfahrenspflicht auf die Unwirksamkeit des materiellen Einfuhrverbots ist jedoch nicht bedenkenfrei. Den Schwerpunkt des Beschlusses bildet freilich die materielle Güterabwägung. Für die Güterabwägung zwischen dem Rechtsgut der freien politischen Kommunikation und dem Staatsschutz zur Abwehr von Propagandamaterial wurde schon festgestellt, daß das Rechtsgut der I F nur dann nicht vorrangig ist, wenn durch die Publikation selbst eine akute i4fl Protokolle des Deutschen Bundestags, 5. Wahlperiode, 112. Sitzung v. 8. 6.1967, S. 5359 D. Vgl. oben A n m . 108. 148 So auch Rehbinder DVB1 1965, 551.

§ 10. Die politische Filmeinfuhrkontrolle

187

und konkrete Gefahr für den Bestand der Bundesrepublik Deutschland, d. h. für die freiheitlich demokratische Grundordnung, begründet wird. Daraus folgt, daß ein Einfuhrverbot für Propagandafilme nur insoweit mit A r t . 5 GG vereinbart ist, als diese Propagandafilme die freiheitliche demokratische Grundordnung selbst und unmittelbar angreifen und eine Gefahr für den Bestand der Bundesrepublik bilden. § 5 Abs. 1 VerbrG w i l l durchaus auch diese Gefahren beseitigen. Die Regelung dieser Vorschrift erfaßt aber einen viel größeren Kreis von Publikationen als dies mit A r t . 5 GG vereinbar ist. Wie gezeigt wurde, ist es gerade der Zweck des § 5 Abs. 1 VerbrG, den Staatsschutz über die Schutzzone des § 93 StGB hinaus auszudehnen, u m auch politisch unerwünschte Filme m i t bloß werbendem Charakter (Propagandafilme) auszuschalten. Dieser Gesetzeszweck kollidiert m i t dem Grundrecht der IF, das jedem Bürger die Befugnis gibt, jedes politische Informationsmittel (des In- oder Auslands) zu benutzen, es sei denn, das Informationsmittel selbst stelle eine akute und konkrete Gefahr für die freiheitliche demokratische Grundordnung dar. § 5 VerbrG setzt m i t dem Staatsschutz schon i n einem früheren Stadium an und dringt damit i n den verfassungsrechtlich garantierten eingriffsfreien Vorbereich der politischen Meinungsbildung ein. I n der Stellungnahme des B A W vom 28. 7.1967 149 heißt es dazu: „Es ist nicht zu bestreiten, daß die Sicherung der demokratischen Grundordnung und der Existenz der Bundesrepublik überhaupt einen Vorrang vor anderen Grundrechten haben, d. h. diese anderen Grundrechte müssen den ersten insofern weichen, als durch deren Ausübung die freiheitlich demokratische Grundordnung oder die Existenz der Bundesrepublik gefährdet würde." Dem kann i m Grunde zugestimmt werden. Entscheidend ist aber, daß die Ausübung der I F tatsächlich für die demokratische Grundordnung eine Gefährdung darstellt, d.h., daß die Publikation selbst eine akute und konkrete Gefahr bedeutet. Diese verfassungsrechtlich legitime Grenze der Grundrechtsausübung w i r d jedoch vom § 5 VerbrG gerade nicht eingehalten, da diese Vorschrift bewußt auf die Tatsache der Staatsgefährdung verzichtet und insbesondere die von § 93 StGB nicht erfaßten Publikationen ohne staatsgefährdenden Charakter treffen w i l l . Bei dem dargelegten gesetzgeberischen Ziel, das m i t der objektiven Auslegung des § 5 Abs. 1 VerbrG übereinstimmt, ist eine verfassungskonforme Auslegung nicht zulässig; denn sie würde zur ratio legis i n Widerspruch treten, also eine Interpretation „contra legem", nicht aber „praeter legem" darstellen. Damit steht fest, daß § 5 Abs. 1 VerbrG mit i4fl Vgl. oben A n m . 11.

188

. eil

e politische Filmkontrolle in Deutschland

dem Grundrecht der IF des Art 5 GG nicht vereinbar fassungswidriges Gesetz nichtig ist 1 5 0 . 2. Das Überwachungsverfahren

ist, also als ver-

nach § 5 Abs. 2 VerbrG

Da das materielle Einfuhrverbot für Propagandafilme verfassungswidrig ist, ist gleichfalls dem dazu eingerichteten Uberwachungsverfahren nach § 5 Abs. 2 und 4 VerbrG der Boden entzogen, mag das Verfahren für sich genommen eine verbotene (Vor-)Zensur sein oder nicht. Damit zeigt sich, daß es sich lohnt, m i t dem materiellen Grundrecht der I F bei dem materiellen Einfuhrverbot anzusetzen und nicht etwa bei dem Uberwachungsverfahren. Nimmt man nämlich an, daß das Uberwachungsverfahren eine unzulässige Zensur darstellt, so ist m i t dieser Feststellung noch nicht das materielle Einfuhrverbot beseitigt. Es wäre durchaus denkbar, für den Verstoß gegen § 5 Abs. 1 VerbrG eine andere als die jetzt allein i n Abs. 4 bestimmte Rechtsfolge festzusetzen und somit die „lex imperfecta" des Abs. 1 vollkommener zu machen. Nur als Exkurs kann gesagt werden, daß das Überwachungsverfahren mit seiner Vorlagepflicht nach § 5 Abs. 2 VerbrG weitgehend einer Präventivkontrolle gleichkommt. Freilich ist die Vorführung eines Films nur faktisch, nicht rechtlich von der inhaltlichen Prüfung durch das B A W abhängig. Das genügt nach Ansicht des V G Frankfurt am Main 1 5 1 , um eine verbotene Vorzensur nach Art. 5 Abs. 1 S. 3 GG anzunehmen. Auch Lerche neigt dieser Auffassung zu 1 5 2 . Sachgerechter dürfte es sein, das Zensurverbot nur für ein Verbot mit Erlaubnisvorbehalt anzuwenden und „faktische" Zensurtatbestände unter die I m Ergebnis ebenso: Rehbinder DVB1 1965,550 ff., FuR Nr. 11/1963, S. 2 ff. u n d 1967,47 ff.; Ule DVB1 1965,552; Herbst DVB1 1964,471 F N 6; Erbel, S. 207 (der allerdings n u r § 5 Abs. 2 V e r b r G am Maßstab des Zensurverbots mißt); w o h l auch Ellwein, S.74f., 429; Beschluß des V G Frankfurt am M a i n v. 22. 5.1967 (vgl. A n m . 108). Verfassungsgemäß w i r d § 5 VerbrG angesehen von der Bundesregierung (vgl. Benda w i e i n A n m . 146), ferner von Kohlhaas A n m . 1 zu § 5 VerbrG, Wagner, S. 16/17 u n d Groß DVB1 1964, 307. Das B A W (vgl. Anm. 11) teilt ferner m i t , daß auf Anregung des B A W vor etwa 11/2 Jahren die Frage i n einer Hausarbeit bei Professor Dr. Jänicke an der Universität F r a n k f u r t a m M a i n behandelt u n d i m wesentlichen i n dem v o m B A W vertretenen Sinn entschieden wurde. ist Vgl. oben A n m . 108. 15a Lerche, EStL Sp. 1605. Dazu kommen selbstverständlich alle Vertreter des sog. materiellen Zensurbegriffs (vgl. oben § 7 I I ) , f ü r die aber eine „Umgehung" des Zensurverbots nicht vorliegt, sondern das Zensurverbot unmittelbar A n w e n d i m g findet. Vgl. z. B. Katholnigg i n U F I T A 38 (1962), 25 ff. (37 f.). Das B V e r w G äußert sich i n seinem F B W - U r t e i l v. 28.1.1966 (NJW 1966,1286) widerspruchsvoll: einerseits scheint es dem materiellen Zensurbegriff zu folgen, andererseits spricht es von „Umgehung", vgl. dazu auch Katholnigg N J W 1966,1575.

§ 11. Die politische Filmkontrolle im Rahmen der FSK

189

materiellen Grundrechte des Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG zu subsumieren; denn man w i r d allein aus der Tatsache, daß ein Kontrollverfahren nicht unter Art. 5 Abs. 1 S. 3 GG fällt, noch nicht (positiv) schließen können, daß es dann verfassungsmäßig wäre. Freilich w i r d regelmäßig ein mehr oder weniger präventiv wirkendes Verfahren auch i n Vollzug eines materiell gültigen Gesetzes einem repressiven weichen müssen. Hier gilt jedoch die (elastische) Regel, daß alle Maßnahmen des Staates, die auf die politische Kommunikation einwirken, i m Hinblick auf die Verwirklichung demokratischer Staats- und Lebensordnung notwendig sein müssen (Ubermaßverbot). I m Ergebnis w i r d man daher auch das (isolierte) Uberwachungsverfahren nach § 5 Abs. 2 und 4 VerbrG als mit der I F unvereinbar und damit als verfassungswidrig ansehen müssen. Was schließlich die Verwaltungspraxis i m Einzelfall anbetrifft, so zeigen die angeführten Beispiele kein befriedigendes Ergebnis. Die Auswirkungen der Weisung des Bundesminister für Wirtschaft an das BAW, die Verbotstatbestände restriktiv zu interpretieren 1 5 3 , waren bei den gezeigten Beispielen nicht i m gewünschten Umfang zu erkennen. Die Verfassungswidrigkeit des § 5 VerbrG dürfte die Bundesregierung vor keine größeren Probleme i n der Informationspolitik stellen. Die politische Filmeinfuhrkontrolle scheint durchaus entbehrlich zu sein. Das Nichteinverständnis mit gewissen Filmen kann die Bundesregierung durch Presseerklärungen usw. kundtun. I m übrigen scheint es Sache verantwortlicher Filmverleiher zu sein, Streifen provokatorischen Inhalts nicht zu verbreiten, wofür sich ohnehin kaum ein Publikum finden dürfte. Die politische Filmeinfuhrkontrolle nach § 5 VerbrG entspricht nicht dem freiheitlich-demokratischen Charakter der Bundesrepublik Deutschland. Die ersatzlose Streichung der §§ 5 ff. VerbrG — durch Spruch des BVerfG oder einen A k t des Gesetzgebers — beseitigt einen „Schönheitsfehler" 154 i n unserer Rechtsordnung. § 11. Die politische Filmkontrolle i m Rahmen der sog. Freiwilligen Selbstkontrolle der Filmwirtschaft (FSK) Richtete sich die eben dargestellte Tätigkeit der Filmeinfuhrkontrolle durch B A W und I M A nur gegen Filme, die nicht in der Bundesrepublik hergestellt werden, so prüft die sog. Freiwillige Selbstkontrolle der isa Vgl. oben § 101 1 d). 154 So der Abgeordnete Kahn-Ackermann i n der 94. Sitzung des Deutschen Bundestags v. 16.2.1967, Protokolle des Deutschen Bundestags, 5. W a h l periode, 94. Sitzung v. 16. 2.1967, S. 4291 A.

190

2. Teil: Die politische Filmkontrolle in Deutschland

Filmwirtschaft alle für die öffentliche Vorführung i m Bundesgebiet vorgesehenen Streifen, also unabhängig von ihrem Ursprungsland. Für die Filme, die durch die Einfuhrkontrolle nicht beanstandet wurden, ist die FSK damit der zweite Filter, den der Meinungsträger F i l m passieren muß. I. Der Tätigkeitsbereich der FSK Die i n der Spitzenorganisation der Filmwirtschaft e. V. (offiziell abgekürzt: SPIO) zusammengefaßten Verbände der Filmproduzenten, -Verleiher, -theaterbesitzer und der technischen Betriebe haben 1949 aufgrund einer Vereinbarung m i t den Kultusministern der deutschen Länder eine „Freiwillige Selbstkontrolle" gegründet. Diese Vereinbarung w i r d i m folgenden als FSK-Vertrag bezeichnet. Die Aufgaben und Befugnisse der FSK sind i n den „Grundsätzen der F S K " 1 niedergelegt, wozu noch Ausführungsbestimmungen und eine Verfahrensordnung ergangen sind 2 . Die Arbeit der FSK i m allgemeinen ist schon einige Male Gegenstand wissenschaftlicher Erörterungen gewesen, und es sei besonders auf die Untersuchungen von Knapp 3, Noltenius 4 und v. Hartlieb 5 verwiesen 6 . Es genügt daher, die allgemeine Organisation und Prüftätigkeit der FSK m i t wenigen Strichen zu skizzieren. Freilich ist die Rechtsnatur der FSK bei der Prüftätigkeit von Filmen (Erwachsenenprüfung) bisher nicht befriedigend gelöst und der Gesichtspunkt der politischen Kontrolle überhaupt nicht behandelt worden. 1. Organisation

und Prüfverfahren

Die FSK ist eine Abteilung der SPIO und damit — organisationsrechtlich gesehen — ein Sonderorgan nach § 30 BGB dieses eingetragenen Vereins (nach bürgerlichem Recht). Die FSK ist daher als Institution von der Existenz der SPIO abhängig 7 . 1 Abgedruckt bei Löffler, Selbstkontrolle, Anhang. Die letzte Neuregelung ist zwischen den „ F S K - P a r t n e r n " am 24.1.1967 vereinbart worden u n d bet r i f f t erweiterte Berufungsmöglichkeiten der überstimmten Minderheiten i n den Prüfausschüssen. Diese Regelung soll bis zur nächsten Sitzimg des „Aussprachegremiums", mindestens aber bis zum 31.12.1967 gelten. Vgl. dazu M e r k b l a t t der F S K F 2. 2 Vgl. Noltenius, S. 10 ff. 3 Die Zulässigkeit der Filmzensur u n d ihre Ausübung durch die FSK, Frankfurter Diss. 1955. 4 Die F S K u n d das Zensurverbot des Grundgesetzes, Diss. Göttingen 1958. 5 Grundgesetz, Filmzensur u n d Selbstkontrolle, 1959. 6 Vgl. ferner: Erbel, S. 193—202; Meyn, S. 97—99; Schäuble, S. 188—194; Seidl - Hohenveldern, S. 191 ff. 7 I n Kreisen der Filmwirtschaft verlautet, daß die F S K die beste Bestandsgarantie f ü r die SPIO selbst bildet.

§ 11. Die politische Filmkontrolle im Rahmen der FSK

191

a) Die FSK besitzt für die „allgemeine Filmfreigabe" für Erwachsene8 einen Instanzenzug von drei Ausschüssen, nämlich Arbeits-, Haupt- und Rechtsausschuß. Der Arbeitsausschuß besteht aus 8 M i t gliedern, von denen je vier der Filmwirtschaft und der öffentlichen Hand (und zwar je ein Vertreter des Bundes, der Länder, der Kirchen und des Bundesjugendringes) angehören. Dem Hauptausschuß gehören 15 Mitglieder an, und zwar werden 7 von der öffentlichen Hand (je zwei Vertreter des Bundes, der Länder, der Kirchen und ein Vertreter des Bundesjugendringes), 7 weitere von der Filmwirtschaft und der Vorsitzende von der Filmwirtschaft i m Einvernehmen m i t der öffentlichen Hand bestellt. Der Rechtsausschuß entscheidet i n der Besetzung von 5 Mitgliedern, welche die Befähigung zum Richteramt haben und entweder planmäßige Richter oder Professoren des Rechts sein müssen 9 . b) Gegenstand der FSK-Prüftätigkeit sind alle deutschen und ausländischen Filme, die i n der Bundesrepublik öffentlich vorgeführt werden sollen 10 . Das Prüf verfahren

läuft etwa so ab:

Der Antragsteller (das ist meist der Verleiher, es kann aber auch ein Produzent oder Theaterbesitzer sein) übersendet der FSK eine Kopie des Films und einen entsprechenden Prüfantrag. I n dem Formular des Prüfantrags (Fassung vom 1.1.1967) heißt es u. a. 1 1 : „ W i r verpflichten uns, a) während der Dauer des Prüfverfahrens bis zu seinem vollständigen Abschluß (einschl. Berufungsinstanzen) über A b l a u f u n d Zwischenergebnisse keine Veröffentlichungen vorzunehmen, zu veranlassen oder Auskünfte an Außenstehende zu erteilen; b) den F i l m . . . erst nach erfolgter Freigabe i n der freigegebenen Fassung dem jeweiligen Veranstalter zur Verfügung zu stellen sowie erst nach Aushändigung einer Freigabebescheinigung an jeden Veranstalter öffentlich vorführen zu lassen u n d auch Tradeshows, Pressevorführunrungen o. ä. erst nach erfolgter Freigabe zu veranstalten . . . Die »Grundsätze der FSK 4 . . . sowie die hierauf gestützten Entscheidungen der F S K erkennen w i r als f ü r uns verpflichtend an. F ü r den F a l l einer i m Uberwachungsverfahren festgestellten schuldhaften Zuwiderhandlung gegen die i m Vorstehenden übernommenen V e r 8 Z u r Jugendprüfung vgl. oben § 6 I I I 3 b). Näheres i n den „Grundsätzen" der F S K ; vgl. auch Noltenius, S. 22. 10 Ausgenommen sind reine Unterrichtsfilme (s. aber oben §6 I I I 3 b) u n d Amateurfilme, die ohne Entgelt u n d nicht i n öffentlichen V o r f ü h rungen gezeigt werden. 11 Dem Verfasser freundlicherweise von der F S K zur Verfügung gestellt. 9

192

2. Teil: Die politische Filmkontrolle in Deutschland

pflichtungen unterwerfen w i r uns einer Überwachungsausschuß . . . festsetzt."

Konventionalstrafe,

die

der

Uber den Prüfantrag entscheidet der Arbeitsausschuß. Seine Entscheidung lautet entweder auf Freigabe schlechthin oder auf Freigabe unter Vorbehalt (d.h. der Vornahme bestimmter Änderungen wie Szenenschnitte oder Manuskriptänderungen) oder auf Nichtfreigabe zur öffentlichen Vorführung 1 2 . Gegen diese Entscheidung kann i m Falle einer Beschwer des Antragstellers Berufung an den Hauptausschuß und gegen dessen Entscheidung weitere Berufung an den Rechtsausschuß erhoben werden. Diese Rechtsmittel können auch von den überstimmten Minderheiten der Mitglieder unterinstanzlicher Prüfausschüsse der FSK eingelegt werden 1 3 . Die Kosten des Prüfverfahrens 14 hat auf jeden Fall der Antragsteller zu bezahlen, für die Inanspruchnahme der Berufungsinstanzen fallen jedoch keine weiteren Kosten an. Die Bindung des Antragstellers an die Entscheidungen der FSK w i r d durch die Klauseln des Prüfantrags sowie die allgemeine Vereinbarung der Spartenverbände der Filmwirtschaft erreicht, keinen von der FSK ungeprüften F i l m zu verleihen oder vorzuführen. E i n von der SPIO eingesetzter „Überwachungsausschuß", der sich rechtlich als Schiedsgericht i m Sinne des § 1025 ZPO darstellt, sorgt dafür, daß die Entscheidungen der FSK befolgt werden. Der Ausschuß kann erhebliche Geldbußen verhängen, wozu noch die Ahndungsmaßnahmen der Spartenverbände der Filmwirtschaft kommen, wie z. B. die Liefersperre. Soweit ersichtlich, sind n u r zwei schwerwiegende Verstöße gegen F S K Entscheidungen bekanntgeworden 1 ». Beide Fälle, die F i l m e „ M o n t m a r t r e N u l l U h r 10" u n d „Ohne Gnade ist die Nacht" betrafen allerdings n u r sittliche Prüfkriterien. Die F i l m e waren von der F S K f ü r Erwachsene m i t Schnittauf lagen freigegeben worden, jedoch von der Verleihfirma i n einer freizügigeren Fassung verbreitet worden. Bei dem durchgeführten Strafverfahren nach § 184 StGB w u r d e eine Geldstrafe von 2.000 D M auferlegt. Die Geldbuße i m FSK-eigenen „Überwachungsverfahren" belief sich dagegen auf 10.000 D M 1 * .

Es ist praktisch ausgeschlossen, daß die FSK-Kontrolle durch einen nicht den Spartenverbänden der SPIO angehörenden „Außenseiter" 12

E i n Muster einer Freigabebescheinigung ist abgedruckt unten sub 114. NolteniuSy S. 26; Erbel, S. 195; zur erweiterten Berufungsmöglidikeit s. oben Anm. 1. 14 F ü r Spielfilme 1,41 D M je Filmmeter; Mitglieder des Verbandes deutscher F i l m - u n d Fernsehproduzenten e.V. oder des Verbandes der F i l m verleiher e.V. zahlen dagegen n u r 0,76 D M j e Filmmeter. Eine rechtlich nicht unbedenkliche Differenzierung, was jedoch hier nicht vertieft werden kann. « Vgl. Kalb, S. 130 F N 97. iß Kalb, S. 130 F N 97; A Z v. 31. 5.1961 „ K r u m m e s Geschäft m i t Nackedeis". 13

§ 11. Die politische Filmkontrolle im Rahmen der FSK

193

umgangen wird, etwa, daß von der FSK nicht geprüfte Filme verliehen oder i n gewerblicher Auswertung öffentlich vorgeführt werden. E i n Filmtheaterbesitzer müßte i n einem solchen Fall mit einer totalen Liefersperre seitens aller i m Filmverleiherverband zusammengefaßten Verleiher rechnen, und einem Verleiher ungeprüfter Filme würde eine Abnahmesperre seitens der organisierten Filmtheaterbesitzer drohen 17 . Wie Noltenius sagt, basiert der gegenseitige Druck der verschiedenen Sparten letzten Endes auf dem Interesse der F i l m w i r t schaft an der Erhaltung der FSK als Prüfstelle 1 8 . Aus geschäftlichen Gründen unterwirft sich die Filmwirtschaft einem fast lückenlosen Kontrollsystem. Bei den hohen Investitionen i n das Wirtschaftsprodukt F i l m ist das Geschäftsrisiko geringer, wenn eine zentrale Begutachtungsstelle m i t Vertretern der öffentlichen Hand und der eigenen Branche einen Teil dieses Risikos abnimmt 1 9 . Dabei kann die F i l m wirtschaft davon ausgehen, daß ein Film, der die Prüfgremien der FSK passiert, i n Ruhe geschäftlich ausgewertet werden kann 2 0 . So ist die FSK von der Filmwirtschaft grundsätzlich anerkannt; allerdings w i r d das „Zensurkartell" 2 1 der FSK von einigen künstlerisch und politisch engagierten Produzenten heftig angegriffen 22 . Die Eigenschaft des Films als Wirtschaftsprodukt und Meinungsträger liefert reichlichen Konfliktsstoff 2 3 , der auch juristische Untersuchungen bestimmt. 2. Die Prüfmaßstäbe Der Zweck der FSK ist nach der Präambel der „Grundsätze" die Verhinderung des Mißbrauchs der verfassungsrechtlich gewährleisteten Meinungs- und Redefreiheit zum Schaden der Allgemeinheit. So heißt es dann unter Buchstabe A „Inhalt der Selbstkontrolle": „Aufgabe der F S K ist es, zu verhindern, daß der F i l m — der i n erster L i n i e Unterhaltungsmittel ist, k u l t u r e l l e u n d erzieherische Aufgaben erfüllen soll u n d einen maßgebenden Einfluß auf die Masse der Bevölkerung hat — negative Einflüsse auf moralischem, religiösem u n d politischem Gebiet ausübt. Es soll kein F i l m hergestellt, verliehen u n d öffentlich vorgeführt w e r den, der gegen die nachstehenden Richtlinien verstößt: 17

Erbel, S. 195; Kalb, S. 127 ff. Noltenius, S.31; vgl. auch Patalas, Freiheit, S. 100. 10 Cron, Selbstkontrolle, S. 4. 2° Vgl. aber unten § 12 I I ; es ist k e i n einziger F a l l bekannt, i n dem ein v o n der F S K freigegebener F i l m i n der freigegebenen Fassung rechtskräftig beschlagnahmt worden wäre. 21 Vgl. „ F i l m b l ä t t e r " Nr. 37 v. 5.9.1964 u n d Nr. 39 v. 19. 9.1964. 22 Vgl. SZ Nr. 296 v. 12.12.1967, S. 3; vgl. auch die i m Zusammenhang m i t den Beispielen unten sub 3 genannte Literatur. 23 Vgl. oben § 10 A n m . 142 am Ende. 18

13 W o h l a n d

194

2. Teil: Die politische Filmkontrolle in Deutschland

K e i n F i l m soll Themen, Handlungen oder Situationen darstellen, die geeignet sind a) das sittliche oder religiöse Empfinden zu verletzen, entsittlichend oder verrohend zu w i r k e n ; b) antidemokratische (nationalsozialistische, bolschewistische u. ä.), m i l i taristische, imperialistische, nationalistische oder rassenhetzerische Tendenzen zu fördern; c) die verfassungsmäßigen u n d rechtsstaatlichen Grundlagen des deutschen Volkes i n seiner Gesamtheit u n d i n seinen Ländern zu gefährden oder herabzuwürdigen; e) durch ausgesprochen propagandistische oder tendenziöse Beleuchtung geschichtliche Tatsachen zu verfälschen; die veränderte Darstellung geschichtlicher Vorgänge i m Sinne der notwendigen Freiheit künstlerischen Gestaltens w i r d hiervon nicht berührt. Entscheidend f ü r die Anwendung dieser Bestimmung ist die W i r k u n g der unter a) bis e) genannten Darstellungen, nicht deren I n h a l t oder die Darstellung als soldie 2 4 ."

Diesen Prüfgrundsätzen sind i n den „Ausführungsbestimmungen" kurze, kommentarähnliche Erläuterungen beigegeben, die sich vielfach an die unter dem R L G 1920 durch die OP entwickelten Prinzipien anlehnen. Die materiellen Prüfgrundsätze der Filmkontrolle der FSK haben also schon formal eine große Ähnlichkeit m i t denen nach dem R L G 1920. Von besonderem Interesse sind die Prüfmaßstäbe von b) bis e), die i m folgenden als spezifische politische

Kontrolltatbestände

anhand der Spruchpraxis der FSK näher darzustellen sind. 3. Die Spruchpraxis Die Spruchpraxis der FSK ist nicht einfach zu überblicken, da die Gründe der FSK-Entscheidungen und die negativen Freigabebescheide nicht veröffentlicht werden. Der Antragsteller erhält zwar, wenn sein F i l m nicht freigegeben wird, einen m i t Gründen versehenen schriftlichen Bescheid 25 . Nach einer Vereinbarung zwischen der FSK und den Verbänden der SPIO haben sich jedoch die als Antragsteller i n erster Linie i n Betracht kommenden Angehörigen der Filmwirtschaft verpflichtet, die Begründungen der Prüfentscheide vertraulich zu behandeln 2 6 . Entsprechende Presseveröffentlichungen sind deshalb meist auf Indiskretionen zurückzuführen. A u f derartige Veröffentlichungen kann aber hier nicht verzichtet werden, da anderes Material nicht zur Verfügung steht. 24

Z u r Veröffentlichung der „Grundsätze", vgl. A n m . 1. 5 Noltenius, S. 28. 26 Das gilt auch f ü r die Behörden, denen die FSK-Entscheidungen mitge2

§ 11. Die politische Filmkontrolle im Rahmen der FSK

195

Wieviele F i l m e insgesamt von der F S K nicht freigegeben wurden, steht nicht fest. A u f eine entsprechende Anfrage teilte die V e r w a l t u n g der F S K dazu folgendes m i t 2 7 : „Die Frage nach der Z a h l der i m Ganzen nicht freigegebenen Filme oder der Filme, die n u r m i t Schnittauflagen freigegeben sind, ist nicht ohne weiteres zu beantworten. Eine A n t w o r t hätte auch n u r bedingten Aussagewert, da ein F i l m . . . ,in wesentlich geänderter Form 4 oder ,bei wesentlich geänderten Umständen' (!) ohne Fristbindung u n d sogar wiederholt zu erneuter Prüfung eingereicht werden kann. V o n dieser Möglichkeit w i r d verständlicherweise reger Gebrauch gemacht. Da der A n t r a g auf Neuprüfung nicht an eine Frist gebunden ist, k a n n ein F i l m , der v i e l leicht bereits vor mehreren Jahren nicht oder n u r m i t Einschränkung freigegeben ist, heute der F S K i n wesentlich geänderter Fassung vorgelegt u n d i n dieser Form freigegeben werden. Aus diesen Gründen ist auch eine Stat i s t i k hierüber fast unmöglich, zum mindesten sehr umständlich." Diese Stellungnahme befriedigt nicht, da die anderen Kontrollinstanzen (wie B A W / I M A oder FBW) vor ähnlichen technischen Problemen bei der statistischen Dokumentation stehen, aber dennoch eine solche vorlegen 2 8 . I m folgenden werden Beispiele der F S K - P r ü f t ä t i g k e i t behandelt. Insbesondere Beispiel 1 u n d 2 w u r d e n i n der Öffentlichkeit heftig diskutiert. Beispiel 1: „ D i e Eingeschlossenen von A l t o n a " 2 9 . Der von V i t t o r i a de Sica nach einem Bühnenstück von Jean Paul Sartre gedrehte F i l m „Die Eingeschlossenen von A l t o n a " , der polemische Angriffe auf die Gesellschaftsordnung der Bundesrepublik enthält, w u r d e durch die Entscheidung des Arbeitsausschusses der F S K von 25.1.1963 30 zur öffentlichen Vorführung vor Erwachsenen n u r unter einigen Schnittauflagen freigegeben. I n dem Prüfbescheid heißt es u.a.: „ . . . i n der Textstelle ,Glaubst Du, ich schätze wonach Vater strebt? Und ich bewundere Flick, Krupp und Vater? jedesmal wenn ich einen MercedesBenz sehe, rieche ich den Gestank eines Gasofens' müßten die Namen Flick, K r u p p u n d Mercedes-Benz entfernt werden. Der Ausschuß w a r der Auffassung, es sei nicht tragbar, Namen . . . , die heute i n der ganzen W e l t durch eindrucksvolle Leistungen auch i n den unterentwickelten Ländern teilt werden. Einige Entscheidungen sind freilich i m Handbuch v o n Berthold v. Hartlieb, S. 252 ff. angeführt, was Noltenius, S. 87 übersieht. Die B i t t e des Verfassers nach Details aus gewissen — auch bei Berthold - v. Hartlieb zitierten — F i l m e n politischen Inhalts wurde von der F S K abschlägig beschieden. I m Schreiben v o m 31.7.1967 A z 3 e r / F V heißt es: „ D i e Entscheidungen sind vertraulich u n d werden nicht veröffentlicht. Sie werden lediglich den antragstellenden F i l m f i r m e n mitgeteilt. W i r müssen anheim stellen, sich an diese zu wenden (soweit sie noch existieren)." 27 Schreiben v. 31. 7.1967 an den Verfasser — 3er/FV. 28 Vgl. zur F B W unten § 1 2 I l b ) c c ) ; zur Statistik v o n B A W / I M A oben § 10 I I 2. 2 » Quellen: Hack, S. 705ff.; Meyn, S.98; Nettelbeck i n „Die Z e i t " v. 7. 5.1965, S. 19; Roos i n SZ v. 21.10.1963; der L e i t a r t i k e l „ E i n Nein zu jeder Zensur!" i n „Evangelischer Filmbeobachter" v. 5.10.1963; Stuttgarter Nachrichten v. 16.11.1963; vgl. auch die Berichte von Peters i n A Z v. 11.9.1963 „Wer schützt uns vor der FSK?" sowie v. 19./20. u n d 22.10.1963 „Politische Zensur"; F K 1963,449. so P r ü f - N r . 29653; vgl. Hack, S.706. 13*

196

2. Teil: Die politische Filmkontrolle in Deutschland

hochangesehen seien u n d einen guten K l a n g hätten, i n die fatale Assoziat i o n zu den unmenschlichen u n d verbrecherischen Geschehnissen der NaziZeit zu bringen. Der Prüfungsausschuß habe keineswegs die Absicht, die wohlgemeinte Tendenz des Films zu inhibieren, die darin bestehe, A b rechnung m i t der Vergangenheit zu treiben; es habe aber nichts m i t der »Bewältigung der Vergangenheit' zu tun, einzelne Namen hervorzuheben u n d zu diffamieren, zumal der symbolhaft aufgezogene F i l m m i t derartigen personalen A n g r i f f e n sich realistischer Einzelheiten i n unnötig verletzender u n d schädigender Weise bediene, ohne daß dies durch überzeugende O b j e k t i v i t ä t berechtigt sei . . . Der Tatbestand, daß hier n u r einzelne Namen aufgegriffen u n d andere ausgeklammert seien, sei geeignet, i m Sinne der FSK-Grundsätze . . . e) ,durch tendenziöse Beleuchtung geschichtliche Tatsachen zu verfälschen'. Auch könne m a n sich hier nicht etwa auf die durch das Grundgesetz garantierten Grundrechte der Meinungs-, Informations- u n d auch der Kunstfreiheit berufen, da auch ihnen durch die grundgesetzlich geschützten Rechte anderer Grenzen gezogen seien, w e n n diese verletzt würden. Es komme hinzu, . . . daß diese Textpassage sich nicht abhebe von dem ostzonalen Jargon kommunistischer Hetzparolen, die etwa zum Ausdruck brächten, solche u n d ähnliche Namen, die sich am Weltkrieg schuldig gemacht hätten, säßen heute wieder i n höchsten u n d einflußreichsten Positionen Westdeutschlands, führen W o h l standswagen u n d seien dieselben, die i n der Nazizeit Menschen umgebracht hätten31." Nach den Ausführungsbestimmungen der F S K soll der Verbotstatbestand e) die propagandistische oder tendenziöse Beleuchtung geschichtlicher V o r gänge verhindern, welche als Tatsachen geschildert werden. Der Tatbestand ist demnach n u r anwendbar, w e n n sich der F i l m ausdrücklich auf bestimmte geschichtliche Ereignisse bezieht. Eine „Verfälschung" liegt aber nicht vor, wenn der F i l m keinen Anspruch auf eine historische Darstellung erhebt 3 2 . Der vorliegende F i l m t e x t w i l l offensichtlich nicht die Beteiligung der genannten deutschen Unternehmen an der P o l i t i k des Nationalsozialismus als „historische Tatsache" aussprechen. Insofern ist es müßig, w i e es die F S K t u t 3 3 , bei der tatsächlichen Beteiligung der F i r m e n zu differenzieren. Hier w i r d vielmehr eine Automarke als Sinnbild des deutschen Nachkriegswohlstands „dem Gasofen als Symbol der grauenhaften Vergangenheit" 3 4 gegenübergestellt, u n d m i t dieser lockeren Assoziation eine bestimmte — sehr subjektive u n d kritische — Meinung zum Ausdruck gebracht, über deren Wert oder U n w e r t hier nicht zu befinden ist; über den auch nicht die F S K beim Tatbestand e) zu befinden hat. A n diese Meinung sind nicht A n forderungen einer „überzeugenden O b j e k t i v i t ä t " 3 » zu stellen; es sind auch nicht „Gegenwerte" 3 « zur Neutralisierung dieser Meinung zu verlangen 3! Auszugsweise zitiert nach Hack, S. 706. 32 Berthold - v. Hartlieb, S. 271/272. 33 Nachweise bei Hack, S. 706. 34 Hack, S. 706. 35 Vgl. den oben abgedruckten Prüfbescheid. 36 Diese „Theorie der Gegenwerte" hatte die OP zum R L G 1920 entwickelt. Danach können Darstellungen, die an sich verbotswürdig erscheinen, zugelassen werden, wenn der F i l m zugleich Darstellungen enthält, durch die die W i r k u n g der mißbilligten Stellen aufgehoben w i r d ; vgl. Noltenius, S. 71; Zimmereimer, S. 107.

§ 11. Die politische Filmkontrolle im Rahmen der FSK

197

etwa i m Sinne der FSK-Argumentation, daß die genannten F i r m e n heute bei den unterentwickelten Ländern angesehen seien. Der Arbeitsausschuß n i m m t eine A r t Güterabwägung zwischen den K o m munikationsgrundrechten (einschließlich der IF!) u n d den grundgesetzlich geschützten Rechten anderer vor, wobei letztere den Vorrang haben sollen. Dabei ist aber nicht erkennbar, wieso diese Abwägung i m Rahmen des Verbotstatbestands der „geschichtlichen Verfälschung" relevant ist. Etwas anderes wäre es, w e n n als M o t i v der Schnittauflage die Vermeidung geschäftschädigender Wirkungen gälte. Einen solchen Verbotstatbestand findet man jedoch i n den FSK-Grundsätzen nicht 3 ?. Schließlich ist die Parallele zur kommunistischen Propaganda wenig geeignet, die präzise Subsumtion unter einen Verbotstatbestand zu ersetzen. M a n hat allerdings bei einer kritischen Würdigung des FSK-Bescheids zu berücksichtigen, daß die E n t scheidung des Ausschusses zur Veröffentlichung nicht vorgesehen war. I n dem Prüfbescheid der F S K v o m 25.1.1963 heißt es weiter: „ . . . ist die Textstelle zu entfernen ,Wir haben Kanonen und Butter. Und Soldaten. Und morgen die Bombe', oder gegebenenfalls durch einen unverfänglichen T e x t zu ersetzen. — Die Assoziation zur nazistischen Terminologie, so urteilte der Ausschuß, sei so aufdringlich, daß sie geeignet sei, gemäß den Grundsätzen (zu) b) nationalsozialistische u n d auch nationalistische Tendenzen zu fördern. Einerseits erinnere das an nazistische Hybris bekannten Ausmaßes, andererseits komme d a r i n nationalistische Aufgeblasenheit zum Ausdruck i n dem Sinne, ,was w i r schon wieder alles geleistet hätten'. Hierbei müsse auch von der Überlegung ausgegangen werden, daß der einfache Durchschnittsbesucher nicht relativiere, sondern diese plakative tendenziöse Formulierung, die ebenso ostzonalen Sendern entnommen sein könnte, k r i t i k l o s u n d als unwiderlegbar übernehme, zumal sie von dem großartigen u n d überzeugend w i r k e n d e n Schauspieler Frederic March ausgesprochen werde. — Zudem seien die Worte auch geeignet, gemäß den Grundsätzen . . . d) ,die verfassungsmäßigen Grundlagen des deutschen Volkes herabzuwürdigen', da i m Grunde das Aufstellen der Bundeswehr ironisiert u n d indirekt abgelehnt werde 3 8 ." Nach den „Ausführungsbestimmungen" liegt eine Förderung nationalsozialistischer Tendenzen nach Tatbestand b) vor, w e n n der F i l m eine propagandistische W i r k u n g i m Sinne der NS-Ideologie erzeugt. Die bloße Darstellung von Vorgängen oder Gedankengängen, w i e sie zur Zeit des D r i t t e n Reichs i n Erscheinung getreten sind, soll ein Verbot noch nicht rechtfertigen 3 9 . Nach Ansicht des Ausschusses genügt jedoch die bloße Assoziation zur NS-Ideologie, was schwerlich m i t den Ausführungsbestimmungen zu vereinbaren ist. Nicht ohne Bedenken ist auch die (allzu häufige) Bezugnahme auf die Ostzonenpropaganda: es ist nicht recht ersichtlich, wieso eine „tendenziöse Formulierung, die ebenso ostzonalen Sendern entnommen 37 Der Hinweis auf die Auslandskontakte der F i r m e n geht überdies da die FSK-Entscheidungen n u r auf das Gebiet der Bundesrepublik Westberlin beschränkt sind; die Auslandswirkung eines Films k a n n gerade nicht beeinflußt werden. I m übrigen w i r d m a n die Wahrung Firmeninteressen den F i r m e n selbst anvertrauen. 38 Zit. nach Hack, S. 707. 39 Berthold - v. Hartlieb, S. 268.

fehl, und also der

198

2. Teil: Die politische Filmkontrolle in Deutschland

sein könnte" nationalsozialistische Tendenzen fördern soll 4 0 . Ebenso läßt sich aus dem Text „ U n d Soldaten. U n d morgen die Bombe" schwerlich entnehmen, daß die Aufstellung der Bundeswehr ironisiert u n d i n d i r e k t abgelehnt w ü r d e 4 i . Es w i r d keine erkennbare K r i t i k an der Bundeswehr als der gesetzlich verankerten Streitmacht der Bundesrepublik geübt, so daß auch nicht die verfassungsmäßigen Grundlagen des Bundes herabgewürdigt werden 4 2 . Die Entscheidung der F S K hat erhebliche K r i t i k i n der Öffentlichkeit ausgelöst. So schreibt der „Evangelische Filmbeobachter" i n ungewohnter Schärfe: „Der Bundesbürger, nach Ansicht der F S K v ö l l i g unmündig, ein H o h l kopf, der n u r sterilisierte Nahrung verträgt, wurde also wieder einmal der Möglichkeit beraubt, sich selbst zu informieren, eine eigene Meinung zu bilden. I n dem Augenblick aber, w o sich die F S K politische Zensurbefugnisse anmaßt, gehört sie genauso vor das T r i b u n a l der Öffentlichkeit w i e alle anderen, die sich an unserer Verfassung vergehen 4 8 ." I n anderen Kommentaren heißt es, der Bürger bekomme n u r das zu sehen, was „bedenklich unbedenklich" s e i 4 4 ; u n d : „Es geht nicht darum, ,Die Eingeschlossenen 4 zu verteidigen, als vielmehr den deutschen Kinogänger vor der Anmaßung einer politischen Zensur zu schützen 4 5 ." Großen Bedenken begegnet insbesondere die Auffassung der FSK, daß der „einfache Durchschnittsbürger" durch die F S K i n seiner Unmündigkeit zu schützen sei, da er nicht „relativiere", sondern „ k r i t i k l o s " übernehme 4 6 . Die Diagnose wirkt hier zugleich als Therapie. I m Schutz der F i l m k o n t r o l l e bleibt der Staatsbürger unmündig, w e n n m a n i h m die bloße Möglichkeit n i m m t , politisch kritische F ü m e zu sehen u n d auch selbst darüber zu u r t e i len. So ist die U n m ü n d i g k e i t der G r u n d f ü r die Bevormundung u n d die Bevormundung der G r u n d f ü r die Unmündigkeit. Der Literat Enzensbergern sagt i n seiner Bestandsaufnahme zum Kommunikationsprozeß: „ A n die Stelle des Urteils, das n u r der Öffentlichkeit zusteht, t r i t t das Vor-Urteil der wenigen Auguren, die darüber bestimmen, was ,geht' u n d was ,nicht geht 4 ." Begriffe w i e „ U n m ü n d i g k e i t " oder „Bevormundung" passen nicht i n den freien u n d offenen Prozeß der politischen K o m m u n i k a t i o n , den die V e r 4 ° Vgl. Nettelbeck u n d Hack (wie i n A n m . 29). Bemerkenswert ist, daß bei allen der i m Prüfbescheid verfügten (vier) Schnittauflagen eine Parallele zur kommunistischen Propaganda gesehen w i r d , auch w e n n es sich u m die verschiedensten Prüfmaßstäbe handelt; das spricht dafür, daß die F S K Prüfer ein großes Gewicht auf die Generalklausel der Grundsätze legen, wonach die F S K „negative Einflüsse auf politischem Gebiet" verhindern soll. « Hack f S. 708. 42 Z u r weiteren Interpretation der verbotenen Textstelle vgl. Hack, S. 708. 43 Evangelischer Filmbeobachter 5.10.1963 (Folge 40), S. 486. 44 A Z v. 22.10.1963. « Thiel, F K 1964, 68/69. 46 Der Prüfbescheid v. 25.1.1963 ist oben auszugsweise abgedruckt, vgl. A n m . 38. 47 Gratisangst u n d Gratismut, i n : Einzelheiten, 1962, S. 188; zit. nach Hack, S. 851.

§ 11. Die politische Filmkontrolle im Rahmen der FSK

199

fassung gewährleistet. Nach dem Grundgesetz sind die Bürger der Bundesrepublik mündig, sich m i t zeitgeschichtlichen u n d politischen Problemen kritisch zu beschäftigen: einer politischen Vor-Beurteilung m i t verbindlichem Charakter fehlt die verfassungsrechtliche Legitimation. Beispiel 2: „Die Wechsler i m T e m p e l " 4 8 . Durch die Entscheidung des Rechtsausschusses der F S K v o m 26.2.1966 w u r d e der 1 5 - M i n u t e n - K u r z f i l m „Die Wechsler i m Tempel" nicht zur öffentlichen Vorführung freigegeben. Der F i l m , der den Mißbrauch der Religion zu Machtzwecken angreift, wurde wegen „tendenziöser Verfälschung geschichtlicher Tatsachen" — T a t bestand e) — u n d wegen „Verletzung religiösen Empfindens" — Tatbestand a) — verboten. Dabei steht der Verbotsgrund der „GeschichtsVerfälschung" m i t Bezug auf heutige Verhältnisse gegenüber rein religiösen P r ü f k r i t e r i e n i m Vordergrund, so daß auch hier von einer „politischen" Kontrolle gesprochen werden kann. Die Informationsbroschüre der Produktionsfirma charakterisiert den F i l m wie folgt: „Die Entfremdung der Kirche u n d ,christlicher Politik 4 von der Lehre Christi, die grausame Verfälschung seiner Idee von vielen, die seinen Namen i m Munde führen, ist Thema des Films. E r zeigt, daß die »Wechsler i m Tempel' nicht n u r unter den Kaufleuten von Jerusalem zu finden sind. Z u allen Zeiten haben Menschen den Geist, der ihnen unbequem war, unterdrückt, zu allen Zeiten haben Menschen Kriege geführt, gequält, gefoltert und getötet. Daß dies vielfach i m Namen Christi geschah u n d noch geschehen könnte u n d die Öffentlichkeit sich weigert, i n vollem U m fang Notiz davon zu nehmen, ist erschreckend. U m der Gefahr eines Mißverständnisses zu begegnen, hat der F i l m folgenden Vorspann: Nicht die Kirche als Trägerin christlichen Geistes ist gemeint; gemeint sind die Wechsler u n d falschen Propheten u n d jene, die i m Tempel Gottes irdische Macht suchen, u n d jene, die irdische Macht i m Namen Christi mißbrauchen 4 ®." Der F i l m konfrontiert nach Dokumentarfilmart Christusworte m i t historischen u n d zeitgeschichtlichen Ereignissen, u m den Machtmißbrauch der Kirche nachzuweisen Nach Beobachterberichten hat der F i l m zwar „die Brisanz von Hochhuths Stellvertreter" 5 0 , seine Tendenz sei jedoch versöhnlich, da er zur Toleranz auffordere 5 1 . 48 Quellen: „Die Wechsler i m Tempel", Programmbroschüre der F i l m produktion m i t F i l m t e x t u n d Dokumentation über das FSK-Verfahren (als Manuskript vervielfältigt); Achterfeld i n „ D e r Stern" Nr. 16 v. 17.4.1966, S. 170/171; Klaus Hebecker, F S K : Was christlich ist, bestimmen w i r , i n : Deutsches Panorama, Nr. 5/1966, S. 88/89; „Der Spiegel" Nr. 15/1966 v. 4.4. 1966, S. 172/173; Filmtelegramm Nr. 13/1966 v. 29.3.1966 „Opposition i n n e r halb der Kirche unterdrückt"; F i l m b l ä t t e r Nr. 12 v. 26.3.1966; SZ 4.3.1966; A Z 20.1.1967 „ F i l m zum Kurzfilmfestival nach Tours eingeladen". Vgl. auch Rechtsgutachten von Heldmann u n d Ott über die Anfechtbarkeit v o n E n t scheidungen der F S K v. 23. 5.1966 (unveröffentlicht). 49 Vgl. „Die Wechsler i m Tempel", Programmbroschüre (wie A n m . 48). 59 Hebecker zit. i n „Der Spiegel" Nr. 15/1966 v. 4. 4.1966, S. 172/173. 51 Achterfeld i n „Der Stern" Nr. 16 v. 17.4.1966, S. 170/171.

200

2. Teil: Die politische Filmkontrolle in Deutschland

Verfahrensmäßig ist bemerkenswert, daß der F i l m alle drei FSK-Instanzen durchlaufen hat u n d von den verschiedenen Gremien höchst unterschiedlich beurteilt wurde. Zunächst gab der Arbeitsausschuß der F S K den F i l m zur öffentlichen Vorführung nicht frei. A u f die Berufung des Antragstellers u n d der überstimmten Minderheit der Erstinstanz hob der Hauptausschuß der F S K die Erstentscheidung auf. Der Hechtsausschuß stellte auf die weitere Berufung der überstimmten Minderheit des Hauptausschusses das F i l mverbot wieder her. Die am 26. 2.1966 v o m Rechtsausschuß gegebene Begründung lautet i n i h r e m vollen W o r t l a u t : „Der F i l m verfälscht geschichtliche Tatsachen durch ausgesprochen tendenziöse Beleuchtung (FSK-Grundsätze . . . e). Die einzelnen i m F i l m gezeigten historischen Fakten sind zwar überwiegend, w e n n auch nicht durchweg, wahr. Sie werden aber fast immer aus dem geschichtlichen Zusammenhang herausgelöst u n d geben damit kein der inneren Wahrheit der geschichtlichen Vorgänge entsprechendes Bild. Wenn es auch zutrifft, daß geschichtliche Ereignisse, die an Vorgänge, w i e Inquisition, Ketzerverfolgung u n d ähnliches, anknüpfen, m i t der Kirche unmittelbar i n Beziehung gebracht werden müssen, so k a n n dies keinesfalls von Geschehnissen u n d Ereignissen gesagt werden, die der Zeitgeschichte angehören, w i e Bücherverbrennung, Auschwitz, Hiroshima, Vietnam. Die A u s w a h l u n d Gegenüberstellung, verbunden m i t der Außerachtlassung der inneren Wahrheit, ist nach der Überzeugung des Rechtsausschusses gezielt. Die m i t Bedacht gewählte A r t der Darstellung bew i r k t ein falsches Gesamtbild der Kirche. Diese W i r k u n g w i r d auch nicht dadurch i n Frage gestellt, daß es sich nach dem Vorbringen des A n t r a g stellers n u r u m einen Ausschnitt aus dem geschichtlichen Geschehen handelt; auch der »Vortitel* schwächt diese W i r k u n g nicht ab. Der F i l m ist auch geeignet das religiöse Empfinden zu verletzen (FSKGrundsätze . . .a). Diese W i r k u n g ergibt sich schon aus der oben dargelegten tendenziösen Verfälschung des Gesamtbildes der Kirche. Sie f ü h r t zu einem verletzenden A n g r i f f auf ein beim K a t h o l i k e n vorhandenes Bedürfnis nach Geborgenheit i n seiner Kirche, der er trotz Kenntnis ihrer Schwächen u n d Fehler anhängt 5 2 ." Das Filmverbot w a r auch seitens der Kirchen selbst umstritten. Der F i l m beauftragte der Evangelischen Kirche i n Deutschland übte an dem Verbot K r i t i k : hier habe jemand engagiert nach der christlichen Botschaft gefragt u n d verbittert festgestellt, daß die Kirchen „seit jeher ihren H e r r n verleugnet haben"; „ w i r nehmen den F i l m ernst, w e i l er ernst gemeint ist u n d w i r allerlei G r u n d haben, uns angesprochen zu fühlen u n d uns an die Brust zu schlagen" 5 3 . Demgegenüber nannte der Filmbeauftragte der Katholischen Kirche das Filmverbot gerecht u n d sprach von einem „Pamphlet", das geschichtliche Tatsachen verfälsche 5 4 . M a n k a n n dieser Dokumentation entnehmen, daß das von dem F i l m angesprochene Thema ein sog. gesellschaftliches u n d politisches Tabu darstellt. 52

Prüf Sitzung v. 26.2.1966 — P r ü f - N r . 35 220; der Bescheid ist zit. nach Programmbroschüre (wie A n m . 48). 53 Evangelischer Filmbeobachter, Nr. 29 v. 16. 7.1966, S. 473. 54 Evangelischer Filmbeobachter (wie A n m . 53), S. 470.

§ 11. Die politische Filmkontrolle im Rahmen der FSK

201

Nach der (verbindlichen) Ansicht der F S K ist zur Zeit die Darstellung des Themas i m F i l m unerwünscht; u n d die Öffentlichkeit soll von der Thematik nicht Kenntnis nehmen. Noltenius 55 hat die B i l d u n g solcher Tabus aus der S t r u k t u r der F S K als „pluralistisch nebenstaatliche Zensurinstanz" erklärt. Die Mitglieder der Prüfausschüsse werden regelmäßig als Vertreter bestimmter G r u p pen i n die Prüfgremien entsandt, u n d m a n erwartet v o n ihnen, daß sie die Interessen der Gruppen vertreten, auch w e n n die Prüfer formell unabhängig sind. D a m i t erhält das Kontrollverfahren der F S K gewisse Züge eines „Clearingverfahrens" 5 6 . Die B i l d u n g von Tabus w i r d i m Wege „der Kompromisse u n d gegenseitigen Zugeständnisse der Prüfer" ermöglicht; die konkreten Ergebnisse liegen dann auf der „Ebene der allseitigen U n a n stößigkeit" 5 7 . Durch Teilnahme von Kirchenvertretern an den Prüfsitzungen ü b t die F S K i n den die Kirche betreffenden Fragen eine schärfere K o n t r o l l e aus als dies etwa unter der Geltung des R L G von 1920 der F a l l war. So hat z. B. die OP i n der Entscheidung v o m 7.2.1925 die Darstellung des I n q u i s i tionsverfahrens u n d der Hexenverfolgung i m F i l m f ü r zulässig e r k l ä r t 5 8 . Ganz allgemein gesehen fragt es sich, w i e etwa die Legitimation der V e r treter des Bundesjugendrings oder der Kirchen bei der F i l m k o n t r o l l e für Erwachsene begründet werden kann, wenn man z. B. die politische F i l m kontrolle i n Betracht zieht. Die Kirchen w i r k e n hier über ihren geistlichen A u f t r a g hinausgehend i n dem weltlich-politischen Bereich u n d können sich daher auf ihren privilegierten staatskirchenrechtlichen Status nicht berufen 5 9 . Die Kirchen haben sich daher gleichberechtigt neben anderen gesellschaftlichen Gruppierungen einzuordnen. Hesse sagt dazu t r e f f e n d 6 0 : „Das demokratische Gemeinwesen öffnet sich zwar dem kirchlichen Einfluß, aber es r ä u m t den Kirchen keine Sonderstellung ein." Eine solche (beschränkte) Position i m gesellschaftlich-politischen R a u m hat auch die Kirche selbst anerkannt, w e n n sie sich zur Pluralismusformel bekennt 6 1 . Die weitere Konsequenz wäre dann, daß — die Konzeption einer verfassungsrechtlich zulässigen pluralistischen Filmkontrolle zugrunde gelegt — i n den F i l m kontrollausschüssen ebenso w i e i n den ähnlichen Gremien des R u n d f u n k rats, usw. auch andere Gruppierungen vertreten sein müßten 6 2 . A n dieser Stelle geht es nicht darum, konkrete Lösungen vorzuschlagen, sondern das anscheinend unbekannte Legitimationsproblem als solches aufzuzeigen. 55 Noltenius, S. 128ff.; vgl. auch Patalas, K o n t r o l l i e r t der F i l m sich selbst?, i n : „Vorgänge" 1965,499. 56 Noltenius, S. 129/130. 57 Noltenius 3 S. 129 unter Bezugnahme auf Werner Weber i n : Der R u n d f u n k i m politischen u n d geistigen Raum des Volkes, herausgegeben v o m NWDR, 1952, S. 63 ff. 58 Seeger, S. 35. 59 Hesse, E S t L Sp. 923. 60 Hesse, EStL Sp. 923. 61 Vgl. die Ausführungen von Prälat Bernhard Hanssler, zit. i n „Vorgänge" 1964,195; Hanssler sieht i m Ökumenismus eine Parallele zur Pluralismusformel. 62 Vgl. z. B. A r t . 35 der Bayerischen Verfassung zur Zusammensetzung des Bayerischen Senats.

202

2. Teil: Die politische Filmkontrolle in Deutschland

Beispiel 3: „Die vier Tage von Neapel" 6 3 . Der F i l m schildert Greueltaten deutscher Soldaten während der letzten Kriegshandlungen i n Neapel. I m FSK-Verfahren hat erst der Rechtsausschuß den F i l m freigegeben, freilich unter der Auflage, daß dem F i l m folgender Titelvorspann vorangestellt w i r d : „Dieser F i l m ist keine historisch getreue Wiedergabe der letzten Kriegshandlungen i n Neapel . . , 6 4 . " Die allgemeine Problematik sog. anti-deutscher Filme wurde schon angesprochen 65 , sie dürfte jedoch k a u m m i t F i l m verboten zu lösen sein. Der Vorschlag des Rechtsausschusses dürfte — abgesehen von der rechtlichen Problematik — Zustimmung finden. Beispiel 4: „Die D i k t a t o r e n " 6 6 . Der Dokumentarfilm von Eugen Kogon behandelt das Leben der Politiker Castro, Chruschtschow, Franco, Gomulka, Mao, Nasser u n d Tito. Die F S K schnitt unter Hinweis auf Verbotstatbestand c), d. h. der Gefährdung der Beziehungen Deutschlands zu auswärtigen Staaten, eine Sequenz aus dem F i l m heraus, i n der der spanische Staatschef Franco „nachteilig dargestellt" ist. Die Bildfolge schildert die m i t großem P r u n k vollzogene Hochzeit der Tochter Francos. Der Sprechtext der Sequenz lautet: „ M i t strengem P r u n k umgibt sich Generalissimus Franco: die Hochzeit der Tochter zwang, was Rang u n d Namen hatte, ins Gefolge des Caudillo. Solche Feste sind eine Augenweide der Völker . . . 6 7 . " Die Entscheidung zeigt die Grundproblematik dieses „klassischen" Zensurmaßstabs. E i n F i l m k a n n eigentlich n u r dann die Beziehungen zu einem anderen Staat gefährden, w e n n die politische Repräsentanz des ( F i l m herstellungs- oder Vorführ-)Staates den I n h a l t des Streifens b i l l i g t oder keine nach der nationalen Verfassug zulässigen Schritte unternimmt, u m gegen den F i l m Stellung zu nehmen. Bei einer Staatszensur — oder einer halbstaatlichen „Selbstkontrolle" — w ü r d e die Freigabe eines solchen Films als B i l l i g u n g seines Inhalts aufgefaßt werden. Das bloße Vorhandensein einer staatlichen Filmzensur w ü r d e aus politischen Gründen den Staat zwingen, solchen F i l m e n sein placet zu verweigern. Gibt es jedoch keine staatliche Filmzensur — i n welcher F o r m auch i m m e r —, so können derartige Probleme gar nicht erst entstehen. Beispiel 5: „ I n zwei Stunden durch die S o w j e t u n i o n " 6 8 . 1961 lehnten der Arbeits- u n d Hauptausschuß der F S K die Freigabe des sowjetischen Dokumentarfilms ab. I n der Begründung heißt es: 63 Quellen: Filmtelegramm Nr. 24/63 v. 15.10.1963; A Z 13.11.1963; SZ 6.12.1962; „Die Zeit" v. 24.1.1964; „Vorgänge" 1963,277; vgl. auch Everschor, S. 112/113. Nach M i t t e i l u n g der „Vorgänge" 1963, 277 ist der F i l m i m Auswärtigen A m t „vorgeprüft" worden. 64 A Z 13.11.1963. 65 Bei Erörterung des Verbots für „Das höhere Prinzip", vgl. oben § 10 I I 2 Beispiel 1. 66 Quellen: Schmieding, S. 147; „Die W e l t " Nr. 75 v. 29.3.1961, S.6; F K 1961,225. „Die W e l t " (wie A n m . 66). 68 Quellen: Meyn, S. 98; F K 1961,66 „Russische Wälder — staatsgefährdend?"

§ 11. Die politische Filmkontrolle im Rahmen der FSK

203

„Der grundlegende Unterschied . . . liegt darin, daß der vorliegende F i l m nicht aus einem L a n d der freien Welt stammt, sondern eben die UdSSR zeigt, ein Land, das sich als Vorkämpfer des Kommunismus preist . . . 6 9 . " Der Rechtsausschuß schloß sich freilich der Begründung nicht an. I m Endbescheid heißt es: „ . . . (Der Rechtsausschuß) ist m i t Entschiedenheit anderer Auffassung als die Vorinstanz. W o h l läßt der F i l m die Absicht durchblicken, das ganze Leben zu glätten u n d zu beschönigen, aber das ist n u r u n v o l l k o m men gelungen . . . M i t Entschiedenheit ist es die Meinung des Rechtsausschusses, daß Demokratie u n d Freiheit einen solchen F i l m vertragen müssen, w e n n nicht, tragen sie ihren Namen zu Unrecht 7 0 ." Beispiel 6: „Gefahr aus dem D u n k e l " 7 1 . Der englische Spielfilm handelt von der k r i m i n e l l e n Tätigkeit einer neonazistischen Geheimorganisation i n Berlin. F ü r die deutsche Fassung hat die F S K alle Hinweise auf den ideologischen Hintergrund der Organisation entfernen lassen, „so daß Besucher leicht vermuten können, es handle sich u m eine linksradikale Terrorbewegung" 7 *. Das zeigt die schon e r w ä h n t e n 7 3 Möglichkeiten der Filmkontrolle, durch Schnittauflagen die filmische A u s sage v ö l l i g zu verändern. Aus der weiteren umstrittenen Spruchpraxis der F S K können i m Hinblick auf politische Zensurkriterien die Filme „ W e n k ü m m e r t ' s ? " 7 4 , „Kreuzweg der F r e i h e i t " 7 5 , „Die Frauen des Herren S." 7 « u n d „Rom, offene S t a d t " 7 7 genannt werden.

Nachdem die Prüftätigkeit der FSK anhand von Beispielen der Praxis erläutert wurde, ist nun zu fragen, ob diese Tätigkeit m i t dem Grundrecht der I F zu vereinbaren ist. Vorweg ist aber zu klären, ob die Grundrechte überhaupt auf die Kontrollinstanz der FSK angewendet werden können. ö® Meyn, S. 98. F K 1961,66. 71 Vgl. SZ 25. /26. 2.1967. 72 SZ (wie A n m . 71). 73 Bei Erörterung des Verbots f ü r „Alexander N j e w s k i " , vgl. oben § 10 I I 2 Beispiel 2. 74 Der K u r z f i l m schildert die Situation eines algerischen Emigranten i n Paris am Ende der 50er Jahre. Die F S K verbot die öffentliche Aufführung, u m nicht das politische Verhältnis zu Frankreich zu belasten; vgl. F K 1961,1 „Politische Zensur". Auch hier zeigt sich die (tages)politische Abhängigkeit der Zensurentscheidung. 75 Vgl. Tagesspiegel B e r l i n v. 28.11.1951. 76 Der F i l m wurde wegen einiger politische Glossen nicht freigegeben; das deutsche V o l k sei noch nicht reif genug, solchen H u m o r zu vertragen. So: Märkisches Volksblatt, Iserlohn, v. 4. 8.1951. 77 Der erste sog. neorealistische F i l m des bekannten Regisseurs Rossellini zeigt Szenen über Gewalttaten deutscher Truppen, vgl. Die Neue Zeitung v. 28.10.1950. 70

204

2. Teil: Die politische Filmkontrolle in Deutschland II. FSK und öffentliche Gewalt

Als Organisation hat die FSK privatrechtlichen Charakter, da sie das Sonderorgan eines privatrechtlich ausgestalteten Vereins ist 7 8 . Das schließt jedoch nicht aus, daß sie hoheitliche Funktionen ausübt, da ihre Tätigkeit offensichtlich über den Rahmen einer privaten Organisation hinausgeht. Sie entscheidet nämlich m i t dem Anspruch der Allgemeinverbindlichkeit — d. h. also nicht nur für SPIO-Verbändemitglieder und andere Angehörige der Filmwirtschaft, sondern zugleich m i t Auswirkungen für jeden einzelnen Bürger — darüber, welcher F i l m i n welcher Fassung öffentlich i n der Bundesrepublik vorgeführt werden darf. Ansatzpunkte dafür, daß die FSK hoheitliche Funktionen ausübt, ergeben sich i n fünffacher Hinsicht. 2. Der FSK-Gründungsvertrag Die FSK wurde durch Vereinbarung zwischen den Vertretern der Filmwirtschaft und den Kultusministern der Länder gegründet 79 . I m allgemeinen spricht man dabei von den sog. FSK-Partnern 8 0 , deren Kreis sich jedoch i m Laufe der Zeit erweiterte 8 1 . I n den ersten Nachkriegsjahren — lange vor Beratung und Inkrafttreten des Grundgesetzes — hatten zunächst die Länder und die Filmwirtschaft unabhängig voneinander begonnen, sich mit Fragen der Filmkontrolle zu befassen. Die Filmwirtschaft dachte dabei an eine Übernahme der Branchenzensur nach A r t des amerikanischen „Production Code", wobei das Bemühen von Anfang an auf eine staatliche Anerkennung dieser Branchenzensur gerichtet w a r 8 2 . Von Seiten der Länder entstand eine Kommission zur Erörterung der „Gefährdung der Jugend durch den F i l m " 8 3 , die von vornherein einer reinen Branchenzensur mißtrauisch gegenüberstand. Direkte Verhandlungen der FSK-Partner fanden zum 78 Vgl. oben sub 11. 7» Berthold - v. Hartlieb, S. 226; Noltenius, S . U . 80 So auch das Sekretariat der ständigen Konferenz der Kultusminister der Länder i m Schreiben v o m 31.5.1967 an den Verfasser, Az I C - Tgb. Nr. 6.104/67, w o r i n es heißt: „Die Länder s i n d . . . an der F S K i n verschiedener F o r m beteiligt. Insbesondere berufen sie Vertreter f ü r die Ausschüsse der F S K u n d pflegen gemeinsam m i t Vertretern des Bundes, der Religionsgemeinschaften u n d der Jugendbehörden u n d Jugendorganisationen einen Erfahrungsaustausch über die Angelegenheiten der F S K m i t der Spitzenorganisation der F i l mWirtschaft (SPIO). I n der Regel findet einmal i m Jahr eine ganztägige Sitzung der eben aufgeführten Partner i n der F S K statt." 81 Wie die Aufzählung i n A n m . 80 beweist. 82 Die Filmwirtschaft wollte unter allen Umständen vermeiden, daß die F i l m k o n t r o l l e auf Länderebene — d. h. nicht zentral — durchgeführt wurde. Vgl. Noltenius, S. 21 ff. 83 Noltenius, S. 12; vgl. auch Keim K A 1949,194 ff.

§ 11. Die politische Filmkontrolle im Rahmen der FSK

205

ersten M a l am 5. und 6. 5.1948 statt. Von diesem Zeitpunkt bis zum Beginn der FSK-Tätigkeit am 15. 7.1949 verhandelten die FSK-Partner über die Gestaltung der zukünftigen Filmkontrolle: dabei ging es weniger u m die Zensurmaßstäbe, über die eine rasche Einigung erzielt werden konnte, als vielmehr u m die Organisation der künftigen deutschen Filmzensur, insbesondere u m das Ausmaß der Beteiligung der öffentlichen Hand an der „Selbstkontrolle" 8 4 . A u f der Konferenz der Kultusminister vom 20./21. 4.1948 i n Kempfenhausen wurde beschlossen, „eine i m Einvernehmen und i n Zusammenarbeit mit ihnen (d. h. den Kultusministern) von den filmwirtschaftlichen Verbänden bei der Spitzenorganisation der Filmwirtschaft (SPIO) errichtete Prüfungsstelle anzuerkennen" 8S. I m Protokoll dieser Konferenz heißt es 86 : „Die westdeutschen Kultusminister haben i n Kempfenhausen der Selbstkontrolle des Films i n dieser vorgesehenen (d.h. nach den F S K - G r u n d sätzen) Form nachdrücklich zugestimmt."

So kam es zu einer Einigung auf der Basis der schon erwähnten „FSK-Grundsätze" 8 7 . Der Vereinbarung 88 sind zunächst die Kirchen und die zentralen Jugendorganisationen und später der Bund „beigetreten" 8 9 . Die rechtliche Beurteilung dieser Vereinbarung (kurz: FSKVertrag) ist umstritten. a) Giese vertritt i n einem unveröffentlichten Gutachten über die „Grenzen ortspolizeilicher Zuständigkeit gegenüber freigegebenen Filmen" (1952)90 die Ansicht, daß der FSK-Vertrag eine „rechtssetzende 84 Noltenius, S. 13. 85 So der W o r t l a u t bei Berthold - v. Hartlieb, S. 227. 86 Bayerischer Staatsanzeiger Nr. 17 v. 29.4.1949. 87 Z u r Veröffentlichung vgl. A n m . 1. 88 Aus Kreisen der Filmwirtschaft verlautet, daß eine Vertragsurkunde bestehen soll. Der T e r m i n der Vereinbarung muß zwischen dem 21.4. u n d dem 15.7.1949 liegen. 89 Berthold - v. Hartlieb, S. 227; zum B e i t r i t t des Bundes, der auf Wunsch der Filmwirtschaft erfolgte, s. unten sub3. 90 Das Gutachten ist z. T. wiedergegeben bei Berthold - v. Hartlieb, S. 233 u n d bei Noltenius, S. 120 ff. I m M i t t e l p u n k t des Gutachtens stand die Frage (im Zusammenhang m i t dem Polizeiverbot des Films „ D i e Sünderin"; dazu unten § 12 I I 2), ob der F S K allein ein Filmprüfungsrecht zustehe. Die ganze Konzeption der F S K wäre j a f ü r die nach Rechtssicherheit strebende F i l m wirtschaft wenig sinnvoll, w e n n Polizeibehörden neben der F S K eine lokale Zensur ausübten. Diesen Bedenken k o m m t Giese entgegen, w e n n er „die F i l m p r ü f u n g i n die ausschließliche Zuständigkeit der F S K fallen läßt". Das Ergebnis konnte der Filmwirtschaft u n d der F S K w i l l k o m m e n sein. Freilich mußte die Begründung des Ergebnisses, daß die F S K hoheitliche Gewalt ausübe u n d so kein Platz für eine Polizeizensur sei, letzten Endes die ganze K o n s t r u k t i o n der F S K i n Frage stellen, w e n n nämlich die Grundrechte des A r t . 5 Abs. 1 GG nunmehr gegen die (hoheitlich handelnde) F S K angewendet werden. Giese w i l l dem entgehen, w e n n er sagt, daß die Tätigkeit der F S K grundrechtlich nicht zu erfassen sei, da „der Inhaber des Grundrechts selbst vorsorglich vorbeugende Maßnahmen treffe" (zit. nach Noltenius, S. 122). Dabei ist freilich die I F übersehen; dazu unten sub I I I .

206

2. Teil: Die politische Filmkontrolle in Deutschland

Vereinbarung" zwischen öffentlicher Hand und Filmwirtschaft und damit materielles Hecht darstelle 91 . Die ständige Konferenz der K u l tusminister sei „zur gesamten Hand" für die Länder tätig geworden und habe auf die FSK die i n das Kulturressort der Länder fallenden Hoheitsrechte übertragen 92 . Er spricht dabei von „Delegation" staatlicher Hoheitsrechte, nachdem ein entsprechender Wille zur Übertragung dieser Hoheitsrechte durch die gemeinsame Formulierung der „Grundsätze der FSK" durch Filmwirtschaft und Ländervertreter gehörig zum Ausdruck gebracht worden sei 93 . Das übertragene Hoheitsrecht qualifiziert Giese als „immaterielle Daseinsvorsorge" und weist es dem Bereich der „sozial-kulturellen öffentlichen Pflege" zu 9 4 . b) Dagegen sieht Peters i n einem gleichfalls unveröffentlichten Gutachten „Über die Stellung der F S K " (1953)95, das sich jedoch entgegen der weiten Themenformulierung nur m i t der Jugendprüfung der FSK (vgl. § 6 JSchöG) befaßt, i n der FSK eine rein privatrechtliche Organisation ohne obrigkeitliche Gewalt 9 6 . I m Bereich der Jugendprüfung sieht er keine Delegation, sondern ein „Mandat" der Länder an die FSK, für die obersten Landesbehörden die Kennzeichnung der Filme (nach entsprechenden Altersstufen) 97 vorzunehmen. Demnach bleiben nach seiner Ansicht, die heute für die Jugendprüfung allgemein anerkannt ist 9 8 , die Länder für die Jugendprüfungsentscheidungen der FSK politisch und rechtlich verantwortlich. c) Auch Noltenius 99 geht von einer privaten Zensurtätigkeit der FSK aus. Nach ihrer Auffassung hätte die der FSK übertragene hoheitliche Befugnis nur die staatliche Zensurbefugnis sein können; da jedoch ein solches staatliches Hoheitsrecht nicht existiere, könne es — nach dem Grundsatz „nemo plus iuris transferre potest quam ipse habet" — auch nicht übertragen worden sein 1 0 0 . I m übrigen wollten auch die Ländervertreter für sich kein Zensurrecht in Anspruch nehmen und damit auch nicht übertragen 1 0 1 . 9i Vgl. Noltenius, S. 121. «2 Vgl. Noltenius, S. 122. 93 Vgl. Noltenius, S. 123; kritisch dazu Quaritsch DVB1 19-59, 486. 94 Dem schließt sich weitgehend Knapp an, der das übertragene Hoheitsrecht als „Zensurrecht" i m Sinne des A r t . 5 Abs. I S. 3 G G bezeichnet, wobei nach seiner unzutreffenden (dazu oben § 7 I I am Anfang) Ansicht das Zensurverbot nicht die Filmzensur erfaßt. 95 Vgl. Noltenius, S. 136 f. 96 Vgl. Kalb, S. 140 f. 97 Vgl. oben § 6 I I I 3 b) u n d unten sub 4. 98 So auch die FSK-Stellungnahme v. 31. 7. 1967 (s. A n m . 27). 99 Noltenius, S. 123. Noltenius, S. 124. Noltenius, S. 124.

§ 11. Die politische Filmkontrolle im Rahmen der (FSK)

207

d) Zuletzt haben Heldmann und Ott i n einem unveröffentlichten Gutachten vom 23. 5.1966 über „Die Anfechtbarkeit von Entscheidungen der FSK" die Ansicht vertreten, daß die FSK hoheitliche Funktionen ausübe, nachdem i h r Zensurbefugnisse übertragen worden seien 102 . I m FSK-Vertrag sehen sie einen zur Übertragung von Hoheitsrechten ausreichenden öffentlich-rechtlichen Vertrag und orientieren sich bei der Stellung der FSK an der Rechtsfigur des „beliehenen Unternehmers" 1 0 3 . Die Zensurbefugnisse konnten nach ihrer Ansicht auch übertragen werden, da sie traditionell zu den Staatsaufgaben gehören, wie die Geschichte der deutschen Filmzensur beweise 104 . I m Ergebnis folgern Heldmann und Ott daraus, daß die FSK ein Subjekt öffentlicher Verwaltung sei und damit echte Verwaltungsakte setzen könne 1 0 5 . e) Nach diesem Uberblick über die i m Schrifttum vertretenen Meinungen konzentriert sich das Interesse nunmehr auf zwei Fragenkreise: einmal auf die Qualifikation des zu übertragenden Hoheitsrechts und zum anderen auf die rechtliche Bewertung des Übertragungsaktes. Zunächst ist davon auszugehen, daß das übertragene Hoheitsrecht nur ein Filmkontrollrecht sein konnte 1 0 6 . Freilich kann man nicht wie 107 Noltenius aus dem Zensurverbot des A r t . 5 Abs. 1 S. 3 GG auf die Nichtübertragungsfähigkeit des Filmkontrollrechts i m allgemeinen schließen. Zum einen ist nämlich das Grundgesetz während der Verhandlungen der FSK-Partner noch gar nicht i n K r a f t gewesen, und zum anderen erfaßt das Zensurverbot des Grundgesetzes nur das Verbot der Vorzensur i n der typischen Ausgestaltung des Verbots mit Erlaubnisvorbehalt 1 0 8 . Danach konnte also das materielle Filmkontrollrecht als umfassender Begriff jeglicher Einflußnahme (in präventiver und repressiver Form) übertragen werden, wobei man i m Hinblick auf Art. 5 Abs. 1 S. 3 GG i m Wege verfassungskonformer Auslegung den Teilbereich verbotener Präventivkontrolle aussondern könnte. Zum Übertragungsakt selbst ist jedoch zu sagen, daß der von einigen Autoren 1 0 9 behauptete Wille der Kultusminister der Länder zur Übertragung hoheitlicher Befugnisse sehr zweifelhaft ist 1 1 0 . Es war eher die 102 i°3 104 105 106 107 108 109 ho

Heldmann - Ott, S. 31 u. 50. S. 28 ff. s. 29. s. 30/32. I n Übereinstimmung m i t Noltenius, S. 123. Noltenius, S. 123. Vgl. oben § 7 I I . Giese, Heldmann - Ott u n d Knapp. Vgl. Noltenius, S. 123 u n d Ridder JZ 1960,421.

208

2. Teil: Die politische Filmkontrolle in Deutschland

Absicht der beteiligten öffentlichen Rechtsträger, die als private Institution mit staatlicher Beteiligung errichtete FSK anzuerkennen und auf eigene Kontrollinstanzen (z. B. für die Jugendprüfung) zu verzichten. Hier begegnen w i r einem rechtlichen Phänomen, das sich nicht i n das Prokrustesbett der Delegation von Hoheitsrechten einordnen läßt. Nur i n Verbindung m i t anderen Aspekten w i r d sich später die Stellung der FSK zur Staatsorganisation zeigen, so daß aus dem FSKVertrag allein die Funktion der FSK noch nicht hinreichend verdeutlicht wird.

2. Der Verzicht der alliierten der Filmzensur

Militärregierungen

auf

Ausübung

gegenüber der FSK

Die Errichtung der FSK ist i n mancher Hinsicht von den Besatzungsbehörden beeinflußt, die nach Kriegsende die Filmzensur nach politischen und militärischen Gesichtspunkten handhabten und die B i l dung einer „Selbstkontrolleinrichtung" nach amerikanischem oder englischem Muster anregten. Die Amerikanische Militärregierung forderte den Arbeitsbeginn der FSK zum 15. 7.1949 und teilte mit, daß sie am gleichen Tag ihre Zensurtätigkeit einstellen werde 1 1 1 . I n einer Rundverfügung vom 28. 7. 1949 gab die Britische Militärregierung allen i n ihrer Zone lizensierten Filmherstellern und Filmverleihern bekannt, daß „ m i t der Errichtung der Selbstkontrolle der deutschen Filmindustrie am 18. 7.1949 . . . Filme zur Vorführung i n der britischen Zone zukünftig nicht mehr der Zensur durch die britische Militärregierung unterworfen" seien 112 . A m 28. 9.1949 fand i n Wiesbaden-Biebrich, dem Sitz der FSK, ein Festakt statt, auf dem die „Übergabe" der Kontrollbefugnisse von den Besatzungsbehörden auf die FSK offiziell bekanntgegeben wurde. I n der dpa-Meldung, die über Fernschreiber übermittelt wurde, heißt es u. a. 1 1 3 : „Die F S K übernahm am M i t t w o c h offiziell die Kontrollbefugnis für deutsche u n d ausländische Filme. I n einem feierlichen A k t i m Schloß Biebrich bei Wiesbaden traten die drei westlichen Besatzungsmächte dieses Recht an die deutsche Filmwirtschaft ab. Als Vertreter der A H K übert r u g Brigadier W i l l i a m Crowe, der Chef der Informationsabteilung der britischen Hohen Kommission, die bisher von den A l l i i e r t e n ausgeübte F i l m k o n t r o l l e auf die deutsche Filmwirtschaft..

m Heldmann - Ott, S. 12. 112 Noltenius, S. 22. na dpa-Meldung Nr. 92 v. 28. 9.1949.

§ 11. Die politische Filmkontrolle im Rahmen der FSK

209

Ähnliche Formulierungen finden sich auch i n anderen Veröffentlichungen der Tagespresse 114 . I n diesen Veröffentlichungen w i r d von einer „Rechtsübertragung" gesprochen. I n keiner der zugänglichen Quellen w i r d jedoch gesagt, Rechte welcher A r t von den Besatzungsmächten auf die FSK übertragen wurden und wie dieser Übertragungsakt zu qualifizieren ist 1 1 5 . Bisher haben sich nur Heldmann und Ott ausführlich mit diesen Fragen beschäftigt und überzeugend dargelegt, daß die Alliierten keine Zensurbefugnisse (des Besatzungsrechts) auf die FSK i m Rechtssinne übertragen wollten 1 1 6 . Der „Übertragungsakt" vom 28. 9.1949 kann nur die Bedeutung einer tatsächlichen Übernahme der Filmkontrollfunktionen durch deutsche Stellen haben 1 1 7 . Die genannten Verlautbarungen der Amerikanischen und Britischen Militärregierung — solche der Französischen scheinen zu fehlen 1 1 8 —, wonach diese am 15. bzw. 18. 7.1949 ihre Zensurtätigkeit einstellten, sind als Verzicht auf die ausschließlich zur Sicherung ihrer Streitkräfte betriebene politische und militärische Zensur aufzufassen. Die Besatzungsmächte verzichteten rechtswirksam auf die von ihnen als Okkupanten Deutschlands (originär) begründeten Rechte der Besatzungszensur und nicht auf irgendwie geartete deutsche Hoheitsrechte 119 . Die FSK handelt damit nicht aufgrund hoheitlicher Gewalt der ehemaligen Besatzungsmächte. 3. Die Beteiligung

von Vertretern

in den Prüfgremien

der öffentlichen

Hand

der FSK

Für die Prüftätigkeit der FSK ist die ständige Beteiligung von Vertretern der öffentlichen Hand i n den Prüfgremien charakteristisch. Diese Beteiligung ist z. T. zahlenmäßig stärker als i n den Prüfkammern nach dem R L G von 1920. Schon daraus erhellt, wie fragwürdig die betont als Gegensatz zur Staatszensur gewählte Bezeichnung „ Selbst"-Kontrolle ist 1 2 0 . Ursprünglich war zwar eine leichte Mehrheit der Vertreter der Filmwirtschaft vorgesehen, bei der Reorganisation der FSK am 1. 8. 114 Vgl. Frankfurter Rundschau Nr. 228 v. 30.9.1949; Die Neue Zeitung Nr. 155 v. 29. 9.1949. Vgl. auch Keim K A 1949,194. 115 Auch der Übertragungszeitpunkt ist s t r i t t i g : 15.7. oder 18.7. oder 28. 9.1949. Bemerkenswert ist auch, daß zwischen diesen Daten am 21. 9.1949 das Besatzungsstatut i n K r a f t getreten ist. Dazu Heldmann - Ott, S. 21. uö Heldmann - Ott, S. 23—25. 117 Heldmann - Ott, S. 25. us Noltenius, S. 22 F N 56. 119 Heldmann - Ott, S. 25. 120 Noltenius, S. 127; Cron, Selbstkontrolle, S. 5.

14 W o h l a n d

210

2. Teil: Die politische Filmkontrolle in Deutschland

1951 wurde jedoch die paritätische Vertretung der öffentlichen Hand vereinbart und die Rechtsmitteleinlegung durch die öffentliche Hand erleichtert 1 2 1 . Trotz der Aufteilung i n Vertreter von Bund, Ländern, Kirchen und Bundes jugendring stellt die „öffentliche Hand" i n den FSK-Prüfgremien eine mehr oder weniger geschlossene Einheit dar, da diese Vertreter zum überwiegenden Teil durch das federführende Kultusministerium bzw. den Generalsekretär der Ständigen Konferenz der Kultusminister bestellt werden 1 2 2 . Durch diese starke Beteiligung der öffentlichen Hand ist das bei der Gründung der FSK angestrebte Ziel, den Staat aus der Filmzensur auszuschließen, nicht verwirklicht worden. So ist es sehr bedenklich, daß die FSK sich weiterhin als „Freiwillige Selbstkontrolle der Filmwirtschaft" bezeichnet, obwohl sie weder „ f r e i w i l l i g " 1 2 3 noch eine „Selbst"-Kontrolle ist 1 2 4 . Die öffentliche Meinung hat jedoch an dieser irreführenden Bezeichnung niemals ernsthafte K r i t i k geübt 1 2 5 . Auch setzen die Anerkennungen für die FSK gerade an der Tatsache der freiwilligen Selbstbeschränkung der Filmwirtschaft an. So heißt es etwa i n der Grußbotschaft des Bundespräsidenten anläßlich des fünfjährigen Bestehens der FSK: „ . . . habe ich die Schaffung der Freiwilligen Selbstkontrolle der F i l m wirtschaft sehr begrüßt. I n allen diesen Institutionen, die auf freier Beratung u n d Entscheidung beruhen, sehe ich eine große K r a f t der Selbstdisziplinierung, die sich den Rahmen der Freiheit gegenüber dem Staat zu wahren bemüht bleibt. Das, was von der Selbstkontrolle eingeleitet wurde, scheint m i r von grundsätzlicher Wichtigkeit zu sein u n d w i l l sich j a auch w o h l i n benachbarte Gebiete, w i e etwa die Presse, ausdehnen. Ich würde darin, i n der Stärkung der Eigenverantwortung i m unbefangenen Austausch von Meinungen u n d Urteilen, einen G e w i n n sehen 1 2 6 » 1 2 7 ."

Die öffentliche Hand hat sich nicht m i t der Entsendung von Vertretern i n die Prüfgremien der FSK begnügt. Sie hat auch auf die Prüftätigkeit i m Einzelfall Einfluß genommen. 121

Keim K A 1952, 6. Noltenius, S. 24. 123 v g l . oben sub I I b ) am Ende. 124 Vgl. R u t h A . Inglis, Freedom of the Movies, Chicago 1947, S. 38: „ . . . I t is one t h i n g for producers to agree to delegate their i n d i v i d u a l responsibilities w i t h regard to content to a staff of specialists employed for the purpose; i t is another to force everybody else i n the same industry to comply. This can hardly be called 'voluntary'." Zit. nach Noltenius , S. 126. 125 F ü r die ersten 7 Jahre der F S K : Noltenius , S. 1; f ü r die folgenden 6 Jahre: Kalb, S. 151 F N 78. Eine gewisse K r i t i k hat die F S K durch die A k t i o n „Saubere L e i n w a n d " (dazu oben § 9 I I ) erfahren, freilich i m Sinne einer Verschärfung der Spruchpraxis. Die Bezeichnung selbst w a r nicht betroffen. Cron, Selbstkontrolle, S. 5 meint, es sei unverständlich, daß sich die F S K als „Selbstkontrolle" bezeichnet. 126 Zit. nach Noltenius, S. 1. 127 z u weiteren Anerkennungen vgl. Kalb, S. 151 F N 78. 122

§ 11. Die politische Filmkontrolle i m Rahmen der F S K

211

Während des v o m 15. bis 18.1.1951 laufenden Prüfverfahrens über den Spielfilm „Die Sünderin" w u r d e am 17.1.1951 von dem damaligen Generalsekretär der Ständigen Kultusministerkonferenz ein Eilbrief an den Präsidenten des Hauptausschusses der F S K gerichtet. I n dem Schreiben wurde das Verfahren vor dem erstinstanzlichen Arbeitsausschuß kritisiert u n d i m Hinblick auf den F i l m die Ansicht geäußert, daß dieser „entsittlichend" sei 1 2 8 . M a n könnte darin eine unmittelbare Einflußnahme auf die F S K Spruchtätigkeit sehen. Freilich ist nicht bekannt, ob sich solche Vorfälle i n der Folgezeit wiederholt haben. A n d e r e r s e i t s e n t s p r i c h t es durchaus d e m W u n s c h d e r F i l m w i r t schaft, daß d i e ö f f e n t l i c h e H a n d d e n F S K - E n t s c h e i d u n g e n A u t o r i t ä t verschafft. So h e i ß t es e t w a i n d e m „ B e r i c h t u n d B e s c h l u ß p r o t o k o l l ü b e r d i e B e s p r e c h u n g z w i s c h e n d e n V e r t r e t e r n der S t ä n d i g e n K u l t u s m i n i s t e r k o n f e r e n z , d e n F i l m b e a u f t r a g t e n d e r evangelischen u n d k a tholischen Kirche u n d V e r t r e t e r n der F i l m w i r t s c h a f t a m 29.1.1951 i n Wiesbaden": „Die Filmwirtschaft bittet u m Unterstützung der öffentlichen H a n d gegen Übergriffe staatlicher u n d sonstiger Stellen bei Vorführung von Filmen, die von der F S K freigegeben sind. Die Kultusminister nehmen hiervon Kenntnis u n d bitten alle derartigen Vorkommnisse unverzüglich dem Generalsekretariat bzw. dem K u l t u s m i n i s t e r i u m zu m e l d e n 1 2 9 . " So w a r es auch d i e F i l m w i r t s c h a f t selbst, d i e eine B e t e i l i g u n g v o n V e r t r e t e r n des Bundes i n d e n F S K - A u s s c h ü s s e n anregte. D a z u h e i ß t es i n d e r E n t s c h l i e ß u n g des S P I O - V o r s t a n d e s v o m 2 5 . 1 . 1 9 5 1 1 3 0 : „Der Vorstand v e r t r i t t die Auffassung, daß es zukünftig, nicht zuletzt auf die Funktionen des Bundesbürgschaftsausschusses, v o r allem aber auch aus verfassungsrechtlichen Gründen (?) unerläßlich notwendig sei, Vertreter des Bundes i n die Prüfausschüsse der F S K als ehrenamtliche Beisitzer hineinzuziehen 1 3 1 ." I n s g e s a m t zeigt sich e i n s t a r k e r organisatorischer E i n f l u ß s t a a t l i c h e r S t e l l e n a u f d i e F S K - T ä t i g k e i t , der v o n d e r F i l m w i r t s c h a f t auch b e f ü r w o r t e t w i r d . D i e s e r staatliche E i n f l u ß m u ß sich auch a u f die Rechtsn a t u r der F S K auswirken. 4. Die Verbindung mit

der Filmkontrolle für der Jugendprüfung

Erwachsene

Des w e i t e r e n i s t d i e a l l g e m e i n e P r ü f t ä t i g k e i t der F S K f ü r E r w a c h sene eng m i t d e r a u f gesetzlicher G r u n d l a g e b e r u h e n d e n Jugendprü128 Bericht u n d Beschlußprotokoll über die Besprechung zwischen den Vertretern der Ständigen Kultusministerkonferenz, den Filmbeauftragten der evangelischen u n d katholischen Kirche u n d Vertretern der Filmwirtschaft am 29.1.1951 i n Wiesbaden (unveröffentlicht). 129 Bericht u n d Beschlußprotokoll (wie A n m . 128). 139 Protokoll über die Entschließung des SPIO-Vorstands v. 25.1.1951 (unveröffentlicht). i3i Die Bundeskompetenz ist hierfür nicht eindeutig. 4*

2. Teil: Die politische Filmkontrolle in Deutschland

212

jung verknüpft. Schon oben wurde festgestellt, daß sich die obersten Länderbehörden nach § 6 JSchöG für die Kennzeichnung und Festlegung der verschiedenen Altersstufen der FSK bedienen 132 . Dazu heißt es i n der „Ergänzung der Grundsätze der FSK i m Hinblick auf das Gesetz zum Schutze der Jugend i n der Öffentlichkeit i n der Fassung vom 27. J u l i 1957 (BGBl. I S. 1058)" unter § 1: „ D i e Obersten Landesbehörden sind nach § 6 Abs. 4 S. 1 JSchöG zuständig f ü r die Entscheidung über die Freigabe eines Films zur V o r führung vor K i n d e r n u n d Jugendlichen u n d dessen entsprechende K e n n zeichnung. Sie bedienen sich hierbei der Prüftätigkeit der Ausschüsse der F S K als gutachterlicher Grundlage (Jugendprüfung). Die von der F S K ab 1.10.1957 geprüften u n d für die Freigabe zur Vorführung vor K i n d e r n u n d Jugendlichen benannten F i l m e gelten als von den Obersten Landesbehörden freigegeben u n d entsprechend §6 Abs. 4 gekennzeichnet. I m übrigen bleiben die Befugnisse der Ländern gem. § 6 Abs. 4 unberührt. Die f ü r die genannten Filme v o n der F S K ausgestellten Freigabebescheinigungen tragen die jeweils i n Betracht kommende Kennzeichnung 1 3 3 ."

Stümmer lu nimmt zu Recht an, daß diese Vereinbarung über die Jugendprüfung auch bei der allgemeinen Freigabe die Monopolstellung der FSK sichert. Dafür spricht auch, daß die FSK bei den „allgemeinen" Freigabebescheinigungen auf die Rechtsgrundlage der Jugendprüfung Bezug nimmt. Eine „allgemeine Freigabebescheinigung" lautet i m Auszug: „ Freigabebescheinigung Der F i l m ,X.' ist unter diesem T i t e l zur öffentlichen Vorführung freigegeben. Der F i l m ist gemäß § 6 JschöG i n der Fassung v o m 27. J u l i 1957 geprüft u n d gekennzeichnet m i t freigegeben ab 18 (achtzehn) Jahren. Dieser F i l m gilt als von den obersten Landesbehörden gekennzeichnet 1 3 5 ."

5. Die Möglichkeit

einer staatlichen Aufsicht über die FSK

Schließlich hat man diese Verbindung zwischen Jugend-Prüfung und allgemeiner Freigabe auch genutzt, u m ein staatliches Aufsichtsrecht über die FSK zu konstruieren 1 3 6 . Zunächst wurde dieser Gedanke 132

Vgl. oben § 6 I I I 3 b). Fassung v. 1.2.1963. 13 * B a y V B l 1959,106. iss vgl. Fritho A Z v. 14.3.1966: „So identifiziert sich die F S K m i t der A u t o r i t ä t von Staat u n d Kirche." 133

136 U m noch zusätzliche Einwirkungsmöglichkeiten der F i l m k o n t r o l l e zu schaffen.

§ 11. Die politische Filmkontrolle i m Rahmen der F S K n u r als rechtspolitische F o r d e r u n g f o r m u l i e r t , so e t w a v o n Keim Jahre 1952137:

213 im

„ W e n n die F S K . . . die Jugendeignungsprüfung durchführen soll, dann muß sie auf G r u n d von § 6 JSchöG von den Ländern anerkannt werden . . . Nach den bisherigen Erfahrungen k a n n eine solche Anerkennung n u r unter bestimmten Voraussetzungen erfolgen: Dauernde Überprüfungsmöglichkeit der A r b e i t der F S K durch ein Kuratorium, d. h. ein Gremium, das praktisch bisher i m m e r schon die Verhandlungen über die Gestaltung der F S K geführt h a t 1 3 8 . " Besonders Stümmer 139 h a t sich e i n g e h e n d m i t ü b e r d i e F S K - T ä t i g k e i t beschäftigt. E r m e i n t :

der

Rechtsaufsicht

„Die Rechtsaufsicht des Staates über die F S K ergibt sich aus der i n § 6 Abs. 4 JSchöG festgelegten Aufgabe der obersten Landesbehörde, die von der F S K ab achtzehn Jahren freigegebenen F i l m e zu kennzeichnen. Diese Kennzeichnung ist keine formale Aufgabe. Andernfalls hätte sie der Bundesgesetzgeber nicht ausdrücklich der obersten Landesbehörde vorbehalten. E r w o l l t e also die oberste Landesbehörde an irgendeiner Stelle des Prüfverfahrens eingeschaltet wissen, damit sie i m Einzelfall nachprüfen kann, daß die verfassungsrechtlichen Grundsätze, i n deren Rahmen die F S K ihre Tätigkeit ausübt, nicht verletzt werden. Der Staat übt damit über die Tätigkeit der FSK eine Rechtsaufsicht a u s 1 4 0 . " „So ist es auch Aufgabe des Staates, Grenzüberschreitungen der F S K Tätigkeit zu verhüten, . . . bei § 6 Abs. 4 JSchöG (handelt es sich) u m ein besonderes Prüfungsrecht des Staates . . . Er muß die Kennzeichnung eines Films ablehnen, w e n n er der Auffassung ist, daß die Freigabe des Films gegen Verfassungsgrundsätze verstößt. Es handelt sich dabei u m eine F o r m der Nachzensur 1* 1." D e m g e g e n ü b e r h a t K a l b 1 4 2 z u Recht d a r a u f h i n g e w i e s e n , daß d e r F i l m j u g e n d s c h u t z n u r Personen b i s z u 18 J a h r e n erfaßt, so daß eine V o r p r ü f u n g f ü r d i e A l t e r s k l a s s e ab 18 J a h r e n n i c h t s t a t t f i n d e t 1 4 8 . D e r Bundesgesetzgeber h a t d i e sachlich r i c h t i g e r e B e z e i c h n u n g „ V e r b o t e n f ü r J u g e n d l i c h e u n t e r 18 J a h r e n " aus psychologischen G r ü n d e n n i c h t g e w ä h l t , u m n i c h t d a d u r c h z u r Ü b e r t r e t u n g des V e r b o t e s a n z u r e i z e n 1 4 4 . Diese schiefe B e z e i c h n u n g k a n n als das k l e i n e r e Ü b e l bestehen b l e i ben, es i s t jedoch n i c h t a n g ä n g i g , aus diesem (gerechtfertigten) F o r m u l i e r u n g s f e h l e r des Gesetzgebers eine a l l g e m e i n e staatliche F i l m zensur f ü r E r w a c h s e n e a b z u l e i t e n . D a m i t w ä r e auch d e r F S K d i e 137

K A 1952,6. Keim K A 1952,6; vgl. auch oben Anm. 80. 139 B a y V B l 1959,107 u n d DVB1 1960,80. 149 Stümmer, B a y V B l 1959,107. 141 Stümmer, DVB1 1960, 80. i « Kalb, S. 98 F N 55. 143 Die Formulierung der Freigabebescheinigung ist hierzu ungenau. 138

144

Kalb, S. 98 F N 55.

214

2. Teil: Die politische Filmkontrolle in Deutschland

Eigenschaft als „Selbstkontrolle" endgültig genommen und der Unterschied zur Staatszensur völlig verwischt. 6. Die eigene Lösung: Die FSK als öffentliche im Sinne des Art 19 Abs. 4 GG

Gewalt

Nachdem fünf verschiedene Aspekte der FSK-Tätigkeit gezeigt w u r den, die auf eine über den privatrechtlichen Rahmen hinausgehende Funktion deuten, fragt sich nun, wie die Spruchtätigkeit der FSK rechtlich zu qualifizieren ist. Cron spricht von der FSK als einer „halbstaatlichen Einrichtung", die sich der Rechtsform einer öffentlichrechtlichen Institution annähere 145 . I m der offiziellen Haltung der Filmwirtschaft nahestehenden Handbuch von Berthold - v. Hartlieb heißt es: „(Es) ist besonders beachtlich, daß die Grundsätze der F S K den gesetzlichen Zensurbestimmungen anderer Länder u n d der deutschen Vergangenheit (Reichslichtspielgesetz) angeglichen sind, die paritätische Besetzung der Ausschüsse einen weitgehenden Einfluß der öffentlichen H a n d sichert, eine justizförmige Gestaltung des Verfahrens Platz greift und durch ein Vertragsnetz die allgemeine Verbindlichkeit u n d eine wirksame Exekutive gewährleistet sind, was alles die F S K stark einer normalen, auf gesetzlicher Grundlage basierenden Zensurbehörde a n n ä h e r t 1 4 6 . "

Bei der FSK handelt es sich u m eine Machtstruktur, die — wie gezeigt wurde — vom staatlichen Einfluß i n tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht erfaßt wird. Die Tätigkeit der FSK w i r d i m allgemeinen und i n jedem Einzelfall von der öffentlichen Hand „sanktioniert" und nur durch diese Sanktion besitzt eine Prüfentscheidung die gewünschte Autorität. Eine FSK-Entscheidung gegen den Willen der öffentlichen Hand erscheint — m i t oder ohne Rechtsaufsicht i m technischen Sinne — undenkbar. So schreiben Berthold - v. Hartlieb: „ I n laufenden Konferenzen zwischen Vertretern der Filmwirtschaft einerseits u n d Vertretern der staatlichen Stellen andererseits . . . findet ein Erfahrungsaustausch über die praktische Bewährung der G r u n d sätze statt, der bei gegenseitigem Einvernehmen zu Änderungen u n d Ergänzungen dieser Grundsätze führen kann. — Die bisherige Praxis der F S K hat die ihren Initiatoren vorschwebende Allgemeingültigkeit u n d Ausschließlichkeit auf dem Gebiet der F i l m p r ü f u n g bestätigt. Die F S K konnte während ihrer bisherigen Tätigkeit eine totale Erfassung aller in der Bundesrepublik öffentlich vorgeführten Filme u n d eine vollständige Anerkennung ihrer Entscheidungen erreichen 1 4 7 ." 145 Cron, Selbstkontrolle, S. 5; Dorffeldt, F B W - I n f o r m a t i o n Nr. 1 v. 19.1. 1968 spricht von einer „quasi-öffentlichen Institution". 146 Berthold - v. Hartlieb, S. 244. 147 Berthold - v. Hartlieb, S. 227/228.

§ 11. Die politische Filmkontrolle im Rahmen der FSK

215

Die FSK hat damit ein faktisches Prüfungsmonopol 148 , sie kann den Prozeß der Kommunikation zwischen Filmschöpfern und dem Filmpublikum umfassend und tiefgreifend regulieren. Für das Verhältnis des Staates zur FSK folgert daraus, daß der Staat einen Teil des von ihm traditionell i n Anspruch genommenen Filmkontrollrechts aus der unmittelbaren Staatsverwaltung ausgegliedert hat und sich nunmehr auf einen (zumindest) mittelbaren Einfluß beschränkt. Freilich ist das Filmkontrollrecht nicht vollständig ausgegliedert worden. Das zeigen schon die Tätigkeitsbereiche der Filmeinfuhrkontrolle durch B A W und I M A sowie der Filmbewertung durch die F B W 1 4 9 . W i l l man die Ausgliederung des Filmkontrollrechts zugunsten der FSK rechtlich erfassen, so bietet sich dafür zunächst das Rechtsinstitut des „beliehenen Verbandes" an. Darunter versteht man eine natürliche oder juristische Person des Privatrechts, die m i t bestimmten Hoheitsrechten gegenüber dem Bürger betraut („beliehen") worden ist 1 5 0 . Herzog hat den „beliehenen Verbänden" eine öffentlichrechtliche Teilrechtsfähigkeit zugebilligt, da sie i n ihrem Aufgabengebiet der mittelbaren Staatsverwaltung angehören 151 . Der bisher verwendete Begriff des „beliehenen Unternehmers" ist dabei irreführend, da auch Erscheinungen außerhalb ökonomischer Betätigungen unter den genannten Sammelbegriff fallen 1 5 2 . Die Beleihung des Verbandes kann durch öffentlich-rechtlichen Vertrag erfolgen 153 , typischerweise basiert sie jedoch auf gesetzlicher Grundlage (Delegation). Eine direkte Delegation von staatlichen Hoheitsrechten auf die FSK haben Giese und Heldmann-Ott angenommen 154 . Dazu wurde schon ausgeführt, daß ein entsprechender Delegationswille der staatlichen FSK-Partner schwerlich ermittelt werden kann. Damit ist jedoch noch nicht endgültig entschieden, daß die FSK-Tätigkeit privatrechtlich zu qualifizieren ist. Es empfiehlt sich nämlich, auf die Untersuchungen von Conrad über „Freiheitsrechte und Arbeitsverfassung" zurückzugreifen 1 5 5 . Wie dieser überzeugend dargelegt hat, erweist es sich als erforderlich, neben der Delegation eine zweite Kategorie staatlicher 148 Erbel, S. 195. 149 Z u B A W / I M A oben § 101; zur F B W unten § 1211. ißo Herzog, E S t L Sp. 145. Das B V e r w G hat i m U r t e i l v. 18.10.1963 i n E 17,41 ausgesprochen, daß eine staatlich „anerkannte" Privatschule hoheitliche Funktionen ähnlich der eines beliehenen Verbandes ausübe. D a m i t ist ein der F S K - P r ü f t ä t i g k e i t ähnlicher Tatbestand angesprochen. 151 Herzog, E S t L Sp. 145/146. 152 Herzog, E S t L Sp. 145. iss Wol//, Verwaltungsrecht, 2. Band (1962), S. 306. 154 Vgl. oben sub I I 1. 155 Conrad, Freiheitsrechte u n d Arbeitsverfassung, 1965.

216

2. Teil: Die politische Filmkontrolle in Deutschland

Machtverleihung zu erkennen, und zwar „ i n der bloßen Ermöglichung von Herrschaft ohne direkte Übertragung, jedoch i n öffentlicher Funkt i o n " 1 5 6 . So läßt sich z. B. die überlassene Normsetzungsgewalt der Sozialpartner der Arbeitsverfassung sachgerechter erklären als mit der Delegationsthese 157 . I n diesem Zusammenhang ist auch an Institutionen zu denken wie Max-Planck-Gesellschaft e.V. und Deutsches Rotes Kreuz e.V. sowie an die Träger deutscher Kulturarbeit i m Ausland 1 5 8 . Diese Rechtsgedanken sind auch für die FSK nutzbar zu machen. Vordergründig gesehen beteiligt sich der Staat an dem privatrechtlichen Verein der F S K 1 5 9 , das entscheidende K r i t e r i u m bei der FSK-Tätigkeit ist jedoch, daß der Staat i m Hinblick auf die Akte der Privatorganisation FSK auf die Ausübung eines eigenen Filmkontrollrechts verzichtet und die Akte der FSK „sanktioniert" 1 6 0 . Er regelt also negativ das Filmkontrollrecht, indem er selbst auf die Ausübung von Kontrollbefugnissen verzichtet und die FSK für sich operieren läßt. Der Staat bleibt dennoch der „Herr" der Filmkontrolle, w e i l er als FSK-Partner i n einer A r t Rechtsaufsicht die grundsätzliche Entwicklung der Spruchpraxis überwacht und überdies für den Einzelfall der Filmprüfung in den Ausschüssen vertreten ist. Treffend für die staatliche Abhängigkeit der FSK ist die Bemerkung von Keim aus dem Jahre 1952: „Die anläßlich der B i l l i g u n g der Grundsätze der F S K von der Kultusministerkonferenz angesetzte Probezeit hat . . . die F S K bis jetzt nicht bestanden 1 6 1 ."

Man kann deshalb (in bewußter Vergröberung) annehmen, daß nicht etwa einige Vertreter des Staates bei der freiwilligen Branchenzensur der Filmindustrie mitwirken, sondern daß einige Vertreter der Filmwirtschaft bei einer i m Grunde staatlichen Filmkontrolle beteiligt sind und als Aushängeschild für die sog. Freiwillige Selbstkontrolle dienen. Damit dürfte genügend klargestellt sein, daß die FSK eine hoheitliche Funktion ausübt. Es kann jedoch dahingestellt bleiben, ob man die FSK-Tätigkeit ganz dem öffentlichen Recht zuordnet — wie es Giese und Heldmann-Ott t u n 1 6 2 — oder die Filmprüfung als Teil des sog. 156

Conrad (wie A n m . 155), S. 80. 157 Conrad (wie A n m . 155), S. 81. 158 M i t der bloßen Unterscheidung v o n öffentlicher u n d öffentlich-rechtlicher F u n k t i o n w i r d man das Problem nicht bewältigen können. I n diesem Grenzbereich ist noch vieles ungeklärt. Z u den oben genannten Institutionen vgl. Badura, E S t L Sp. 238. Noltenius, S. 123/124 läßt es bei dieser Erkenntnis bewenden. 160 Diesen Ausdruck verwendet Keim K A 1949,194. 161 Keim K A 1952, 5. 162 Vgl. oben sub I I 1.

§ 11. Die politische Filmkontrolle im Rahmen der FSK

217

Verwaltungsprivatrechts 1 6 3 ansieht. Unter letzterem versteht man den durch öffentlichrechtliche Grundsätze modifizierten Teil des Privatrechts, dessen sich Hoheitsträger zur unmittelbaren Erfüllung öffentlicher Aufgaben bedienen 164 . So bewältigt die neuere Lehre die Gemengelage von (materiell) öffentlicher Zweckverfolgung und (formal) privatrechtlichen Gestaltungen und stellt zugleich sicher, daß die „Flucht" in das Privatrecht nicht zu einem Grundrechtsverlust des Bürgers führt. Anerkanntermaßen finden nämlich auch i m Verwaltungsprivatrecht die Grundrechte unmittelbar Anwendung, so daß es nicht des Umwegs über die sog. D r i t t w i r k u n g der Grundrechte bedarf, die i m Grunde ganz andere Aufgaben zu erfüllen hat 1 6 5 . Damit steht fest, daß die Prüftätigkeit der FSK bei der „allgemeinen Freigabe" — qualifiziert man sie als Verwaltungsprivatrecht oder als öffentliches Recht — auf jeden Fall an den Kommunikationsrechten des A r t . 5 GG gemessen werden kann. N u r so kann verhindert werden, daß sich die „FSK-Partner" auf Kosten des Bürgers (und seiner grundrechtlich verbürgten IF) einigen. I m Ergebnis übt daher die FSK „öffentliche Gewalt" im Sinne des Art 19 Abs. 4 GG aus, was auch für die Rechtsschutzfrage bedeutsam ist. I m folgenden ist nun zu prüfen, ob die FSK mit dem Grundrecht der I F 1 6 6 vereinbar ist. III. FSK und Informationsfreiheit Der Grundrechtstest des A r t . 5 Abs. 1 S. 1 GG kann bei der FSK i n dreifacher Weise ansetzen: einmal bei den materiellen Verbotsbestimmungen, daß Filme m i t einem gewissen Inhalt nicht öffentlich vorgeführt werden dürfen, zweitens bei dem Uberprüfungsverfahren und schließlich bei der Spruchpraxis i m Einzelfall. Dabei ergibt sich bei der FSK (gegenüber der Kontrolle durch B A W / I M A ) die Besonderheit, daß als „allgemeines Gesetz" i m Sinne des A r t . 5 Abs. 2 GG der mehrfach 163 Der Begriff ist v o n Wolff geprägt worden; vgl. dazu ausführlich Wertenbruch u n d Schaumann JuS 1961,105 ff. 164 So Wertenbruch JuS 1961,110. 165 Nämlich die Generalklauseln des Privatrechts durch die Wertordnung der Grundrechte zu konkretisieren; vgl. Hesse, S. 138 ff. Über die D r i t t w i r k u n g der Grundrechte w o l l e n allerdings Groß, DVB1 1964,309 u n d Erbel, S. 198 die F S K - T ä t i g k e i t an A r t . 5 G G binden. 166 Prüfungsmaßstab könnte auch § 1 G W B sein, w e n n m a n die F S K als Kartell ansieht. Das O L G F r a n k f u r t hat dies i n der Entscheidung v. 12.11. 1962 i n N J W 1963,112 (113) m i t der zutreffenden Begründung verneint, daß die F S K keine wirtschaftlichen, sondern „ideologische Ziele" verfolge; ähnlich auch Seidl - Hohenveldern, S. 199. Bleibt aber die Frage, ob m i t dieser Feststellung allein schon über die Zulässigkeit eines geistigen Kartells entschieden ist; nach der hier vertretenen Auffassung verbietet sich dies wegen der Kommunikationsgrundrechte des A r t . 5 GG, insb. wegen der I F .

218

2. Teil: Die politische Filmkontrolle in Deutschland

bestätigte (negative) staatliche A k t der Kultusministerkonferenz der Länder aufzufassen ist, wonach die Prüfentscheidungen der FSK auf der Basis der erarbeiteten „Grundsätze" sanktioniert werden. Es ist aber unbedenklich, i m folgenden die „Grundsätze der FSK" — gewissermaßen als normativen Teil der genannten negativen Regelung — wie ein „allgemeines Gesetz" i m Sinne des A r t . 5 Abs. 2 GG aufzufassen. 1. Die politischen

Kontrolltatbestände

Nach den „FSK-Grundsätzen" 1 6 7 soll die FSK verhindern, daß der F i l m auf die Masse der Bevölkerung negative Einflüsse auf politischem Gebiet ausübt, wobei die einzelnen Verbotstatbestände i m Lichte dieser Gesamtkonzeption gesehen werden müssen 168 . Damit soll also die Kenntnisnahme bestimmter Nachrichten oder Meinungen wegen ihres Inhalts für die Allgemeinheit untersagt werden. Gerade dagegen ist der Abwehranspruch der grundrechtlichen I F gerichtet. Insbesondere dürfen politisch unerwünschte Filme oder bloße Propagandafilme (ohne konkrete Gefährdung der freiheitlich demokratischen Ordnung i n der Bundesrepublik) nicht behindert werden. Rechtlich gesehen ergeben sich hier deutliche Parallelen zum Einfuhrverbot des § 5 Abs. 1 VerbrG 1 6 9 , nur daß bei der FSK noch deutlicher ausgesprochen ist, die politische Gesinnungstüchtigkeit des Bürgers aufrechtzuerhalten, wobei die Zielsetzung des Schutzes der Demokratie i n den Hintergrund t r i t t . Die FSK soll nicht den Bestand der Bundesrepublik gegen unmittelbare Gefährdung verteidigen, sie soll vielmehr eine gewisse Selektion von politischen „Gereimtheiten" und „Ungereimtheiten" 1 7 0 vornehmen. Eine solche normative Gesamtwirkung läßt sich nicht verfassungskonform auf den „Demokratieschutz" reduzieren. Die materiellen Verbotsbestimmungen der „FSK-Grundsätze" zur politischen FilmkoniroUe sind damit verfassungswidrig und nichtig. Dadurch ist zugleich dem Überwachungsverfahren der Boden entzogen, so daß Überlegungen, ob die FSK-Prüfung außerdem gegen das Zensurverbot des A r t . 5 Abs. 1 S. 3 GG verstoße, überflüssig sind. 2. Legitimation

der FSK-Tätigkeit

durch Grundrechtsverzicht?

Einige Autoren gehen zwar von der hier vertretenen Ansicht aus, daß die FSK-Tätigkeit i n den Kommunikationsprozeß eingreift. Sie 168 169 17° FSK

Abgedruckt oben s u b I 2 . w i e es auch die Praxis tut, vgl. A n m . 40. Vgl. oben § 1011 d). So die „Katholische Filmkorrespondenz" zum 15jährigen Bestehen der i m J u l i 1964, Sonderdruck aus „Filmecho-Filmwoche".

§ 11. Die politische Filmkontrolle im Rahmen der FSK

219

nehmen jedoch keinen Verstoß gegen A r t . 5 Abs. 1 GG an, weil sich die Grundrechtsträger der FSK freiwillig unterwerfen 1 7 1 . Typisch ist dazu etwa die Äußerung von Erbel 172: „Der von den Maßnahmen der F S K rechtlich betroffene Personenkreis hat dadurch, daß er sich der F S K unterstellt, f r e i w i l l i g u n d von v o r n herein insoweit auf die Ausübung seiner Grundrechte selbst verzichtet, als die Eingriffsbefugnisse der F S K reichen. A n der Wirksamkeit dieses Verzichtes, der gleichsam der Selbstüberwachung der Einhaltung der verfassungsrechtlichen Freiheitsschranken . . . dient, k a n n nicht gezweifelt werden."

Abgesehen davon, daß der Verzicht auf Grundrechte nicht ohne weiteres zulässig sein dürfte 1 7 3 , ist die Prämisse der Argumentation unzutreffend. Rechtlich betroffen sind nämlich bei den FSK-Maßnahmen i n erster Linie die Bürger als potentielle Filmbesucher, denen die Möglichkeit der Information durch einen auf Allgemeinverbindlichkeit abzielenden A k t 1 7 4 genommen wird. Erst i n zweiter Linie ist die F i l m freiheit der Verleiher und Filmproduzenten berührt. Ein negativer FSK-Bescheid verletzt das Informationsrecht jedes einzelnen Bürgers, da jeder Bürger einen grundrechtlich verbürgten Abwehranspruch hat, daß staatlicherseits (und dazu gehört auch die staatliche Sanktionierung der FSK-Tätigkeit) auf die Massenmedien nicht eingewirkt wird. Selbst wenn man also einen Verzicht des Filmverleihers auf sein Grundrecht der Filmfreiheit i m FSK-Verfahren annähme, würde durch diesen Verzicht nicht die Verletzung der Grundrechte der Bürger geheilt werden. Auch demoskopisch ermittelte „Grundrechtsverzichte" eines repräsentativen Bevölkerungsdurchschnitts könnten daran nichts ändern. Hier zeigen sich deutlich die Auswirkungen, daß das Grundgesetz — wie schon dargelegt — den Schutz der Massenmedien nicht den spezifischen Rechten der Pressefreiheit, Filmfreiheit usw. allein anvertraut, sondern i m Sinne einer gerechtfertigten Zweispurigkeit jedem einzelnen Bürger die elementare Unterrichtungsfreiheit gegen staatliche Einflüsse auf den Meinungsbildungsprozeß gewährt. Die FSK-Tätigkeit bleibt daher verfassungswidrig 175 . 171 Erbel, S. 198; Giese, Gutachten, S. 25, zit. nach Noltenius, S. 131; Groß, DVB1 1964,309. 172 Erbel, S. 198. 173 Vgl. Maunz, Deutsches Staatsrecht, 13. Auflage, 1964, § 1 5 I V , S. 123; Kuhn, S. 46. 174 Dazu oben sub I I 6. 175 Z u diesem Ergebnis kommen auch Noltenius, S. 132 u n d Heldmann Ott, S. 31. Dagegen halten die F S K - T ä t i g k e i t f ü r verfassungsmäßig: O L G F r a n k f u r t 12.11.1962 N J W 1963,112; Scheuner, V V D S t R L 22,11 F N 3 2 ; Seidl Hohenveldern, S. 199; Berthold - v. Hartlieb, S. 244; v. Hartlieb, S. 67. Nicht eindeutig: Ridder GR I I , 280 u n d JZ 1960, 421. Regelmäßig w i r d von den Autoren freilich das Grundrecht der I F übersehen.

220

2. Teil: Die politische Filmkontrolle in Deutschland

Dieses Ergebnis w i r d nur für die politische Filmkontrolle der FSK Geltung beanspruchen können. Sittliche und religiöse Maßstäbe — also Verbotstatbestand a) der „FSK-Grundsätze" — sind vom Untersuchungsgegenstand nicht erfaßt. Damit ist selbstverständlich nicht gesagt, daß diese Prüfmaßstäbe verfassungsrechtlich unbedenklich wären. Sie fallen nur nicht, da sie nicht dem Typus der politischen I F zugeordnet werden, i n den Rahmen dieser Untersuchung. Es besteht keine Veranlassung, aus der Tatsache der Verfassungswidrigkeit der politischen Kontrolltatbestände auf die Verfassungswidrigkeit der ganzen FSK-Organisation zu schließen. Die eigentliche Aufgabe der FSK liegt auf dem Gebiet des Jugendschutzes, und dabei findet auch die Beteiligung von Vertretern der Kirchen und des Bundes jugendrings ihre Legitimation. Es wäre verfassungsrechtlich wie verfassungspolitisch wünschenswert, wenn sich die FSK auf diese Aufgabe konzentrieren und die „allgemeine Freigabe" (auch auf sittlichem und religiösem Gebiet) ersatzlos streichen würde. Dann bliebe der FSK allein die Jugendprüfung, mit der weiteren Konsequenz, daß Filme, die keinen Anspruch auf Vorführung vor Jugendlichen unter 18 Jahren erheben, der FSK überhaupt nicht vorzulegen wären. Die Jugendprüfung würde sich auf die Festlegung der Altersgrenzen beschränken und korrektive Maßnahmen wie Schnittauflagen wären nicht mehr zulässig 176 . So gesehen würde die FSK i n den Rahmen der freiheitlichen Verfassung der Bundesrepublik passen. § 12. Weitere Fälle politischer Filmkontrolle Wurden i n den vergangenen Paragraphen der Arbeit die politischen Kontrollinstanzen von B A W / I M A und FSK ausführlich gewürdigt, so können die weiteren Fälle politischer Filmkontrolle nur kurz behandelt werden. Dabei empfiehlt es sich, positive Maßnahmen (Filmförderung) und solche negativer A r t zu trennen. I. Die politische Filmkontrolle im Wege der Filmförderung Staatliche Einwirkungsmöglichkeiten der Filmförderung ergeben sich i m Rahmen der Tätigkeiten der Filmbewertungsstelle, der neuerrichteten Filmförderungsanstalt, sowie bei weiteren Förderungsmaß176 i m Anschluß an Roger i n F i l m b l ä t t e r Nr. 34 v. 15. 8.1964 ( „ G i b t es eine Alternative?"). Der Vorschlag würde allerdings einen effektiven Jugendschutz voraussetzen (etwa eine rigorose K o n t r o l l e der Altersgrenzen beim Besuch von Filmtheatern; Kontrolle der Außen-Werbung f ü r reine Erwachsenenfilme).

§12. Weitere Fälle politischer Filmkontrolle

221

nahmen i n Form von Filmprämien und -preisen und der Unterstützung bei Filmfestivals. I n diesem Zusammenhang kann auch das Problem der sog. Staatswochenschau behandelt werden. 1. Die Filmbewertungsstelle

der Länder (FBW)

I m Gegensatz zu der „halbamtlichen" FSK, die organisatorisch mit der Standesvertretung der Filmwirtschaft verbunden ist, stellt die FBW eine durch Verwaltungsvereinbarung der Länder gegründete „voll"-hoheitliche Institution dar, die seit 1951 qualitätsvollen Filmen auf Antrag ein Prädikat erteilt und damit steuerliche Vergünstigungen verschafft 1 . Das Prädikat hat neuerdings auch Bedeutung für die Förderungsmaßnahmen nach dem Filmförderungsgesetz vom 22.12. 1967. a) Nach der Präambel der zur Zeit die Rechtsgrundlage der FBW bildenden „Verwaltungsvereinbarung über die Filmbewertungsstelle Wiesbaden" vom 20. 9.1957 2 hat die FBW die Aufgabe, einheitliche Unterlagen für die steuerliche Behandlung von Filmen zu schaffen und den guten F i l m zu fördern. Dem entspricht die FBW, indem sie auf entsprechenden Antrag die Filme der verschiedenen Kategorien 3 durch besondere Ausschüsse begutachten läßt und ihnen gegebenenfalls die Prädikate „wertvoll" und „besonders wertvoll" erteilt. Die Prädikatisierung des Films bewirkt aufgrund der Vergnügungssteuer1 Verwaltungsvereinbarung v. 20.8.1951. Allgemein zur F B W : Dörffeldt „ Z u m juristischen Aspekt der F B W " i n : F B W - I n f o r m a t i o n Nr. 3 v. 13.6. 1967 (zugleich veröffentlicht i n Band 49 der U F I T A ) ; Schäuble, S. 240 ff.; Erbel, S. 202/203; Kalb, S. 131; Katholnigg, U F I T A 38 (1962), 25 ff.; Roellenbleg, Die Rechtsstellung der Filmbewertungsstelle Wiesbaden, Diss. München 1963 (vorwiegend zur Einfügung der F B W i n bundesstaatliche Organisationsformen). 2 U F I T A 27 (1959), 352 ff. ( = Beschluß der Kultusministerkonferenz v. 8./9. 3.1956). Die F B W gehört zum Geschäftsbereich des Hessischen Ministers f ü r Erziehung u n d Volksbildung u n d untersteht seiner Dienstaufsicht. Der HessVGH hat i n der Entscheidung v. 13.6.1967 (veröffentlicht i n F B W Information Nr. 4 v. 31. 7.1967) ausgeführt: „Die Verwaltungsvereinbarung der Länder über die F B W ist rechtsgültig; sie bedurfte u n d bedarf nicht der Ratifizierung durch die Länderparlamente. V o n allen oder mehreren Ländern gemeinsam errichtete Einrichtungen beeinträchtigen nicht die Grundlagen der bundesstaatlichen Ordnung, sofern sich solche Einrichtungen i m Rahmen der ausschließlichen Kompetenzen der Länder halten. Die Länder waren und sind auch berechtigt, ihre Kompetenzen gemeinsam i n der F o r m wahrnehmen zu lassen, daß sie sich intern an der Verwaltungseinrichtung eines Landes beteiligen, die nach außen allein i n Erscheinung t r i t t . " So die thesenartige Zusammenfassung des Urteils durch Dörffeldt in FBW-Information Nr. 4, S. 28. Das U r t e i l des HessVGH stimmt m i t der Entscheidung des B V e r w G v. 28.1.1966 i n N J W 1966, 1286 ff. überein. 3 A u f Spezialprobleme k a n n hier nicht eingegangen werden; vgl. Dörffeldt i n FuR 1965,127 ff.

222

2. Teil: Die politische Filmkontrolle in Deutschland

gesetze der Länder eine Ermäßigung oder totale Befreiung bei der Vergnügungssteuer, wobei der Umfang der Steuerermäßigung i n den einzelnen Ländern unterschiedlich geregelt ist 4 . Dabei ist zu beachten, daß ein Prädikat für einen Kurzfilm (Beiprogrammfilm, regelmäßig Kulturfilm) eine steuerermäßigende Wirkung für das laufende Gesamtprogramm des Kinos (einschließlich Hauptfilm) hat, so daß Kurzfilme oft nur wegen ihrer steuerermäßigenden Wirkung vorgeführt werden 5 . Nach den einschlägigen Verfahrensvorschriften der FBW 6 nehmen beratende Ausschüsse i n einem Zweiinstanzenzug die Begutachtung der Filme vor. Über die Erteilung eines Prädikats entscheidet der fünfköpfige „Bewertungsausschuß". Gegen dessen Entscheidung kann der siebenköpfige „Hauptausschuß" angerufen werden, der innerhalb des FBW-Verfahrens endgültig entscheidet. Die ehrenamtlich tätigen Mitglieder der Ausschüsse werden von den Kultusministern der Länder berufen. Sie sind bei der Begutachtung nicht an die Weisungen des sie entsendenden Landes gebunden, sondern rechtlich unabhängig. Die Voraussetzungen für die Prädikatisierung „wertvoll" und „besonders wertvoll" sind nur sehr unbestimmt formuliert. Das einfache Prädikat „wertvoll" verlangt einen Film, der „eine wesentliche Entsprechung von Inhalt und Form erkennen läßt und dessen Einzelmerkmalen eine überdurchschnittliche ästhetische Bedeutung zukommt" 7 . Darüber hinaus muß der F i l m verschiedene Gestaltungsvoraussetzungen erfüllen, u. a. auch solche „nach dem Stoff" des Films, wie z. B. „Originalität, Bedeutung, Wahrheit, künstlerische Gestaltung i n Zusammenhang m i t den sittlichen Grundlagen der K u l t u r " 8 . Es fehlen also die bei anderen Kontrollinstanzen vorhandenen typischen Maßstäbe der politischen Kontrolle. Ansatzpunkte könnten freilich die Klauseln über die „Gestaltung i n Zusammenhang mit den sittlichen Grundlagen der K u l t u r " und über die „Wahrheit" des Stoffes bilden. 4 Dorffeldt (wie A n m . 1), S.2; Kalb, S. 131; Schäuble, S. 74 F N 5 5 (Aufzählung aller Vergnügungssteuergesetze). Die Steuerermäßigung ist abhängig von der Filmkategorie u n d der A r t des Prädikats u n d schwankt bei einem Basissteuersatz v o n regelmäßig 10 °/o des Bruttoumsatzes des L i c h t spieltheaters zwischen 4 °/o des Umsatzes (also 40 °/o der Steuerschuld) u n d völliger Steuerbefreiung. Vgl. etwa A r t . 10 des Bayer. Vergnügungssteuergesetzes v. 22. 4. 1965 (GVB1 S. 72). 5 Dorff eldt (wie A n m . 1), S. 2. 6 „Verfahrensordnung für die Ausschüsse der FBW" v. 6.12.1963; v e r öffentlicht i n U F I T A 41 (1964), 313 u n d F B W - I n f o r m a t i o n Nr. 6 v. 20.12.1963, S. 3 ff. „Geschäftsordnung der FBW" v o m gleichen Tage; veröffentlicht i n U F I T A 41 (1964), 320 u n d F B W - I n f o r m a t i o n Nr. 6 v. 20.12.1963, S. 11 ff. 7 § 12 Abs. 2 der Verfahrensordnung v. 6.12.1963 (wie i n Anm. 6). I n Abs. 3 der Vorschrift heißt es: „ M i t dem Prädikat »Besonders w e r t v o l l ' ist ein F i l m auszuzeichnen, der Übereinstimmung von I n h a l t u n d F o r m aufweist u n d dem i m ganzen überragende ästhetische Bedeutung zukommt." e § 8 Abs. 1 lit. a) der Verfahrensordnung v. 6.12.1963.

§ 12. Weitere Fälle politischer Filmkontrolle

223

Nach Keim ist die Sittlichkeits-Klausel „aufgrund der vielfachen K r i t i k , die aus weltanschaulich gebundenen und Erzieherkreisen kam, aufgenommen worden, „ u m einer rein ästhetischen Betrachtung vorzubauen und die sittlichen Maßstäbe hier mitzuverankern" 9 . Das deutet auf ausschließlich sittliche und moralische Prüfkriterien hin. Freilich läßt sich ein politischer Bezug gewinnen, wenn man i m Anschluß an die Auslegung der „entsittlichenden Wirkung" des Films auch die „Erschütterung der Staatsautorität und damit die Erzeugung einer negativen Einstellung zum Staat beim Durchschnittsbesucher" miteinbezieht 1 0 . I m allgemeinen w i r d die Sittlichkeits-Klausel jedoch i m Sinne einer „moralischen Gemeinverträglichkeit" 1 1 verstanden werden und dabei sollte es auch bewenden 12 . Der andere Ansatzpunkt für eine politische Kontrolle wäre die Wahrheitsklausel. Aber auch hier läge eine Überdehnung des Prüfmaßstabs vor, wollte man damit politisch unliebsame K r i t i k ausschalten. Zur Frage der Wahrheit einer Publikation hat Rothenbücher 13 schon 1925 Stellung genommen. Er sagt: „Es gibt k e i n Recht des Staates, eine Meinung n u r deshalb zu u n t e r drücken, w e i l sie nicht die wahre sei . . . 1 4 . "

Insgesamt bleibt daher nur eine schmale Basis für eine politische Kontrolle der FBW. Wendet man sich der Spruchpraxis der FBW zu, so zeigt sich allerdings, daß auch politische Kriterien bei der Begutachtung der Filme eine Rolle spielen. Da ablehnende FBW-Entscheidungen nicht veröffentlicht werden 1 5 , können Beispiele der Spruchpraxis nur Pressemitteilungen entnommen werden. Beispiel 1: „Notizen aus dem A l t m ü h l t a l " 1 6 . Die F B W lehnte die Prädikatisierung des 1961 hergestellten K u r z f i l m s ab, der sich gesellschaftkritisch m i t der Lage i n einem „unterentwickelten" bayerischen Landstrich beschäftigte. I n der Begründung heißt es 1 7 : „Der Ausschuß ist der Meinung, daß durch die besondere Machart des Films, vor allem aber durch den ironischen schnoddrigen Kommentar • K e i m , Kommentar zur Verfahrens- u n d Geschäftsordnung der F B W , i n F B W - I n f o r m a t i o n Nr. 2 v. 19.6.1964, S. 9; vgl. auch Schäuble , S. 245. 10 Vgl. die Spruchpraxis des Arbeitsausschusses der FSK, zit. bei Berthold v. Hartlieb, S. 271. 11 Schäuble, S. 245 nennt die Klausel einen typischen Zensurgesichtspunkt. 12 Sonst w ü r d e n sittliche u n d politische K o n t r o l l k r i t e r i e n vermischt w e r den. 13 V V D S t R L 4, 9 f. 14 Rothenbücher, V V D S t R L 4, 9. is Einzelheiten vgl. unten § 1313. 16 Quellen: Meyn, S. 100; Thiel F K 1964,71; Roos i n SZ v. 17.7.1961; vgl. auch F K 1961,274; Patalas, Freiheit, S. 99. " Meyn, S. 100.

224

2. Teil: Die politische Filmkontrolle in Deutschland

einige Gesetze menschlichen Taktes verletzt w u r d e n . . . Es ist auffällig, daß die Produzenten des Films sich m i t ihrer beißenden, m i t u n t e r gar bösartigen K r i t i k ausgerechnet auf Menschen stürzen, die m a n als Stiefkinder des Fortschritts u n d des Wirtschaftswunders bezeichnen k a n n . . Ferner w i r d dem F i l m v o m Bewertungsausschuß vorgeworfen, daß er — allerdings „ m i t einem winzigen, v o m P u b l i k u m fast durchwegs überhörten, ironischen Hinweis" 1 » — gegen die Bundeswehr Stellung n i m m t u n d daß er die gräflichen Schloßbesitzer aus dem Geschlecht der Pappenheimer „schonungslos dem Spott des F i l m p u b l i k u m s preisgebe" 1 9 . Der angerufene Hauptausschuß distanzierte sich i m m e r h i n von dem Standpunkt, daß eine kritische Auseinandersetzung m i t Schwächen der soziologischen S t r u k t u r der Bundesrepublik nicht lohne oder nicht wünschenswert sei 2 0 . Dennoch konnte sich der Ausschuß nicht entschließen, dem F i l m ein Prädikat zu erteilen, u n d zwar „aus Gründen des Taktes u n d der Menschlichkeit"21. Die F i l m k r i t i k e r Thiel u n d Roos meinen nach Besichtigung des Streifens, daß es sich i m K e r n u m eine politische Zensur handelte 2 2 . Sie prangern dabei die deutsche F i l m k o n t r o l l p r a x i s an, die den „leisesten Anflug von K r i t i k für staatsgefährdend u n d zersetzend" halte. I n diesem Zusammenhang w i r d das W o r t „Zensur" freilich nicht i n einem technischen Sinne verstanden. Filme, die kein Prädikat erhalten, können trotzdem öffentlich vorgeführt werden. Die Entscheidung der F B W hat aber f ü r Kurzfilme eine besondere Bedeutung. Da nichtprädikatisierte K u r z f i l m e n u r v o n wenigen Verleihern i n ihren Beiprogrammen geführt werden (keine steuerermäßigende W i r k u n g für das Gesamtprogramm!), gelangen Kurzfilme meistens n u r dann zur öffentlichen Vorführung, w e n n die F B W ein positives U r t e i l f ä l l t 2 3 . Beispiel 2: „Schwalbe a m Spieß" 2 4 . Wie sich die Versagung eines Prädikats f ü r einen K u r z f i l m auswirken kann, zeigt das Beispiel des von Grzimek gedrehten Streifens „Schwalbe am Spieß", der den Vogelmord i n I t a l i e n verurteilt. Vermutlich waren außenpolitische Gründe f ü r die FBW-Entscheidung verantwortlich. Jedenfalls konnte der F i l m i n keinem Lichtspieltheater der Bundesrepublik v o r geführt werden 2 5 . Beispiel 3: „Sterne" 2 6 . Bei diesem F i l m wurde die Prädikatserteilung von einer Schnittauflage abhängig gemacht. Die F B W forderte die Verleihfirma auf, den Schluß des 18 Roos i n SZ v. 17.7.1961. Zit. nach Roos (wie A n m . 18). 20 Vgl. Roos (wie A n m . 18). 21 Patalas i n „Vorgänge" 1965,500 berichtet, daß die Prädikatsverweigerung durch das Verwaltungsgericht aufgehoben wurde. Vgl. Patalas, Freiheit, S 99. 22 Thiel F K 1964,71; Roos i n SZ v. 17.7.1961. 23 Meyn, S. 99. 24 Meyn, S. 99/100. 25 Meyn, S. 100. 26 Quellen: T h i e l F K 1964,71; Patalas, Freiheit, S. 99 u n d „Vorgänge" 1965, 500; vgl. auch F K 1960,252. 19

§ 12. Weitere Fälle politischer Filmkontrolle

225

Spielfilms zu entfernen. D a r i n n i m m t ein deutscher Soldat, der von der Vernichtung der Juden während des Weltkriegs erfährt, zu einer bulgarischen Widerstandsgruppe K o n t a k t auf.

b) Die rechtliche Beurteilung der FBW-Tätigkeit muß davon ausgehen, daß die FBW eine Behörde ist und die Prüfbescheide Verwaltungsakte darstellen. Das wurde zum ersten Male ausdrücklich i n den Urteilen des BVerwG vom 28.1.1966 27 festgestellt. Verdeutlicht ist diese Feststellung i n der Entscheidung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 13. 6.1967 28 , wo es heißt: „ D i e F B W ist nach der A r t i h r e r Errichtung, nach i h r e m organisatorischem Einbau i n den Geschäftsbereich des Hess. Kultusministeriums u n d nach ihrer Zusammensetzung eine staatliche Institution, eine Behörde, w e i l sie m i t Aufgaben öffentlicher V e r w a l t u n g betraut ist. I h r e auf Steuervergünstigung u n d Förderung des guten Films gerichtete Tätigkeit ist als schlichte Hoheitsverwaltung zu qualifizieren. Die v o n der F B W vorgenommenen Filmbewertungen sind danach hoheitliche Regelungen von Einzelfällen m i t unmittelbaren Rechtswirkungen, nämlich Entstehung oder Nichtentstehung eines steuerlichen Vergünstigungsanspruchs, deshalb (feststellende) Verwaltungsakte . . . , die der verwaltungsgerichtlichen K o n t r o l l e unterliegen 2 9 ."

Damit steht fest, daß die FBW-Tätigkeit am Grundrecht der I F gemessen werden kann. Dafür bieten sich wiederum drei Ansatzpunkte: die Grundlage der steuerermäßigenden Wirkung i n den Vergnügungssteuergesetzen der Länder; das FBW-Verfahren als solches und schließlich die Spruchpraxis i n Einzelfällen. aa) Keim hat überzeugend dargelegt, daß primär die Vergnügungssteuergesetze als Grundlage der FBW-Tätigkeit auf ihre Vereinbarkeit m i t A r t . 5 GG überprüft werden müssen 30 . Diese Gesetze lassen ein Einwirken des Staates auf das Massenmedium F i l m erkennen, indem die prädikatisierten Filme bevorzugt werden, und zwar i n doppelter Hinsicht: die Prädikatisierung verschafft einmal dem F i l m ein besonderes Werbemittel 3 1 und erhöht außerdem — durch Steuerermäßigung — sein Einspielergebnis 32 . Die nichtprädikatisierten Filme erleiden i m selben Umfang Nachteile, was auf die Vorführmöglichkeit des Films und damit — mittelbar — auf die Informationsmöglichkeit des Bürgers zurückwirkt. 27 N J W 1966,1286 m i t A n m . v. Katholnigg i n N J W 1966,1574; demnächst w i r d eine kritische Besprechung von Ott i n JuS erscheinen. 28 HessVGH, U r t e i l v. 13.6.1967 - Az OS I I 69/66, i m vollen W o r t l a u t abgedrucht i n F B W - I n f o r m a t i o n Nr. 4 v. 31.7. 67, Beilage 1. 29 HessVGH (wie A n m . 28), S. 9/10. 30 Keim, F B W - I n f o r m a t i o n Nr. 3 v. 15. 7.1966, S. 21. 31 Beckmann, Haben w i r eine Filmzensur?, i n : „Zeitwende. Die Neue Furche" 1959,793. 32 Schäuble, S. 240. 15 W o h l a n d

226

2. Teil: Die politische Filmkontrolle in Deutschland

Die rechtspolitischen Grundlagen der Filmprädikatisierung sind nicht eindeutig. Beckmann meint, die öffentliche Hand „schenke" etwas der Filmwirtschaft 3 3 . Kritisch meint Schmieding dazu, daß der Staat mit der Vergnügungssteuer für Filmvorführungen überhaupt eine ungerechtfertigte Steuer erhebe, so daß die Steuerermäßigung oder -befreiung nicht als Geschenk zu betrachten sei 34 . Seit 1948 wurde die Filmwirtschaft immerhin m i t 1,7 Milliarden D M Vergnügungssteuer belastet 35 . Für eine verfassungsrechtliche Untersuchung geht es allein u m die Tatsache, daß durch die Prädikatisierung gewisse Filme bevorzugt und durch die Versagung des Prädikats andere benachteiligt werden. Diese Differenzierung muß sich auf den Informations-„Markt" auswirken. Hier setzt das BVerwG i n der „FBW"-Entscheidung vom 28.1.1966 an und führt aus: „Die Ausgestaltung des Vergnügungssteuerrechts darf nicht dazu führen, daß ein F i l m aus steuerrechtlichen Erwägungen nicht einmal die Chance hat, aufgeführt zu w e r d e n . . . 3 « . E i n Verstoß (dagegen) könnte darin zu erblicken sein, daß durch die Ausgestaltung des Vergnügungssteuerrechts faktisch die V o r f ü h r u n g eines K u l t u r f i l m s erheblich erschwert w i r d . (Ein Verstoß) wäre nicht n u r zu bejahen, w e n n die Vergnügungssteuer etwa nach A r t einer Erdrosselungssteuer ausgestaltet wäre, so daß die V e r sagung des Prädikats die A u f f ü h r u n g des Films wirtschaftlich unmöglich macht, (sondern) bereits dann anzunehmen, w e n n nach verständigen w i r t schaftlichen Erwägungen ein nicht m i t einem Prädikat versehener D o k u mentär- oder K u l t u r f i l m ohne Rücksicht auf gewisse Schwankungen der Marktlage k a u m aufgeführt werden k ö n n t e 3 7 . "

Diese Feststellung des Gerichts zielt auf Kurzfilme ab, für die i n der Tat die wirtschaftlichen Konsequenzen aus der Versagung eines Prädikats andere sind als für Langfilme. Freilich kann man nicht allgemein behaupten, daß Kurzfilme nur dann wirtschaftlich verwertbar und damit öffentlich vorführbar seien, wenn sie prädikatisiert seien. Vor allem Dorffeldt 38 hat dies überzeugend widerlegt. Es gibt nämlich eine Reihe von Verwertungsarten von Kurzfilmen, auf die ein etwa33

Beckmann (wie A n m . 31), S. 795. Schmieding, S. 154. 3 ® SPIO-Stellungnahme z u m E n t w u r f des Filmförderungsgesetzes (dazu unten sub 2) v. M a i 1967 (genaues D a t u m fehlt), sog. Gelbe Stellungnahme. 3 fl Das B V e r w G geht w o h l v o n dem materiellen Zensiurverbot aus (dazu oben § 7 I I ) , spricht aber dann wenig konsequent von der „Umgehung" des Zensurverbots. Richtiger Ansicht nach ist auf die F B W - T ä t i g k e i t das Zensurverbot gar nicht anwendbar, da eine Vorzensur offensichtlich ausscheidet; die Ansicht des B V e r w G k a n n aber f ü r die Reichweite der materiellen Kommunikationsgrundrechte herangezogen werden. 37 N J W 1966,1287/1288. 38 F B W - I n f o r m a t i o n Nr. 3 v. 13.6.1967, S.24ff.; vgl. auch HessVGH (wie A n m . 28), S. 14.

§ 12. Weitere Fälle politischer Filmkontrolle

227

iges FBW-Prädikat keinen Einfluß hat. Man spricht dann vom sog. nichtgewerblichen Verleih, der z.B. Filme für Erziehungsinstitute, Filmclubs oder industrielle Filmdienste umfaßt 3 9 . Aber auch i m gewerblichen Verleih — also bei der Vorführung i n Lichtspieltheatern — ist das Prädikat des Beiprogrammfilms dann unerheblich, wenn der Hauptfilm seinerseits prädikatisiert wurde 4 0 . Fragt man nach dem Sinn der Kurzfilmprädikatisierung, so kann man m i t Dorffeldt 41 feststellen, daß das Steuersystem den Filmverleiher und Theaterbesitzer gerade zum Erwerb und zur Vorführung von Kurzfilmen anreizen soll. Die Vergnügungssteuergesetzgebung schafft damit zusätzliche Vorführ- und damit Informationsmöglichkeiten für eine bestimmte Filmkategorie. Dorff eldt* 2 sagt dazu: „Die Ausgestaltung des Vergnügungssteuerrechts f ü h r t nicht dazu, daß ,ein F i l m aus steuerrechtlichen Gründen nicht einmal die Chance hat, aufgeführt zu werden 4 (so: das B V e r w G 4 3 ) , sie f ü h r t i m Gegenteil dazu, daß wenigstens einigen — den prädikatisierten — Kurzfilmen eine solche Chance erst eröffnet w i r d . "

Eine Behinderung der I F kann nicht darin liegen, daß ein Anreiz für zusätzliche Informationsquellen geschaffen wird. Eine gewisse ungleiche wirtschaftliche Auswirkung auf die einzelnen Steuerschuldner und ihre Wettbewerbslage ist bei Steuergesetzen unvermeidbar. Eine Steuer, die i n jeder Hinsicht wettbewerbsneutral wäre, ist kaum denkbar. Diesen Grundsätzen des BVerfG — zuletzt ausgesprochen i m Urteil vom 20.12.1966 44 — hat sich auch der HessVGH i n der erwähnten Grundsatzentscheidung angeschlossen46. Der HessVGH meint auch, daß nicht-prädikatisierte Filme dem normalen Steuersatz unterliegen, also keine Erhöhung des Steuersatzes stattfinde; andererseits könne auch ein Prädikat nicht verhindern, daß ein F i l m i m gewerblichen Verleih nicht abzusetzen sei 46 . Ein anderes Ergebnis als die mit A r t . 5 Abs. 1 GG übereinstimmende Vergnügungssteuergesetzgebung müßte jedes Verfahren, das über den Weg der Steuerermäßigung gute Filme fördern w i l l , zum Scheitern verurteilen 4 7 . Eine solche Konsequenz w i l l offenbar auch das BVerwG nicht ziehen 48 , u m nicht die staatliche K u l 39 Dorff eldt i n F B W - I n f o r m a t i o n lieb FuR 1966,144. 40 Dorff eldt i n F B W - I n f o r m a t i o n 41 Dorff eldt (wie A n m . 40). 42 Dorff eldt (wie A n m . 40). 43 N J W 1966,1286. 44 B V e r f G DÖV 1967,164. 45 HessVGH (wie A n m . 28), S. 15. 46 HessVGH (wie A n m . 28), S. 15. 47 Vgl. die Entscheidung des V G zit. bei Dorff eldt F B W - I n f o r m a t i o n 48 N J W 1966,1288. 1

Nr. 3 v. 13. 6.1967, S. 25; so auch v. HartNr. 3 v. 13. 6.1967, S. 25.

Wiesbaden v. 13.12.1962 A z 1/2 - 224/62, Nr. 3 v. 13. 6.1967, S. 20.

228

2. Teil: Die politische Filmkontrolle in Deutschland

turpolitik bei der Filmförderung zu sehr einzuengen. Ansonsten müßten — wie Keim dargelegt hat 4 9 — alle Filme ohne Rücksicht auf ihre Qualität unterschiedslos prädikatisiert werden und die Regelung wäre sinnlos. Der Grundsatz der Bevorzugung des qualitätsvollen Films durch steuerliche Vorteile ist mit A r t . 5 Abs. 1 GG durchaus vereinbar. Die Vergnügungssteuergesetze werden damit als „allgemeine Gesetze" i m Sinne des A r t . 5 Abs. 2 GG anzusehen sein. Fraglich ist noch, ob durch die Vergnügungssteuergesetzgebung eine mittelbare oder unmittelbare Grundrechtsprägung stattfindet 50 . Regelungsmaterie ist an sich nicht die Behinderung der Informationszufuhr, sondern die positive Kulturförderung. Dieses gesetzgeberische Ziel kann aber nicht ohne eine gewisse (notwendige) Nebenwirkung auf die I F erreicht werden. Man w i r d daher die Vergnügungssteuergesetzgebung als solche der mittelbaren Grundrechtsprägung (der IF) zuordnen können. Freilich ist dadurch nicht ausgeschlossen, daß i m Rahmen dieser zulässigen Grundrechtsprägung bei Vollzug des Gesetzes — also i m FBW-Verfahren bei der Begutachtung i m Einzelfall — gegen das Grundrecht der I F verstoßen wird. Dies ist i m folgenden zu untersuchen. bb) Das FBW-Verfahren als solches stellt zunächst keine Zensur i m Sinne des A r t . 5 Abs. 1 S. 3 GG dar. Es besteht weder ein Gebot, Filme vor der ersten Vorführung der FBW vorzulegen, noch ein Verbot, Filme ohne Prüfungsvermerk oder Prädikatsvotum der FBW öffentlich vorzuführen. Damit w i r d also die öffentliche Vorführung der Filme durch die FBW-Prüfung nicht abhängig gemacht, zumal ja auch die FBW nur auf entsprechenden Antrag tätig werden kann, und dieser i n der Praxis oft erst gestellt wird, wenn die öffentliche Vorführung der Filme angelaufen ist. I n vielen Fällen (besonders bei Langfilmen) verzichtet man überhaupt auf einen FBW-Antrag. Es ist auch die überwiegende Ansicht von Rechtsprechung und Literatur, daß die FBW keine Zensur ausübt 51 . Eine andere Frage ist jedoch, ob die FBW bei der Prädikatisierung i n irgendeiner Form die öffentliche Meinung zu beeinflussen sucht, also aktiv auf das Massenmedium F i l m einwirkt. Dazu hat der HessVGH i n der Entscheidung vom 13. 6.1967 ausgeführt: « K e i m , F B W - I n f o r m a t i o n Nr. 3 v. 15.7.1966. 60 Z u diesen Begriffen vgl. oben § 51. « HessVGH (wie A n m . 28), S. 15; Dorff eldt, F B W - I n f o r m a t i o n Nr. 3 v. 13. 6.1967, S. 20 m i t weiteren Nachweisen. Wieso Roellenbleg (wie A n m . 1), S. 143 von verbotener Vorzensur sprechen kann, ist schwer verständlich. Neuerdings k o m m t Ott i n einem demnächst zu veröffentlichenden A r t i k e l i n JuS unter Zugrundelegung des materiellen Zensurbegriffs zu dem Ergebnis, daß die F B W - T ä t i g k e i t gegen A r t . 5 Abs. 1 S. 3 G G verstößt.

§ 12. Weitere Fälle politischer Filmkontrolle

229

„ . . . durch die F B W w i r d weder der I n h a l t der i m F i l m geäußerten Meinung noch der Gegenstand der Berichterstattung einer korrektiven Kritik unterzogen, sondern ausschließlich die dargebotene künstlerische Gestaltung einer Bewertung zugänglich gemacht, u n d zwar auf I n i t i a t i v e u n d i m Interesse der antragstellenden Hersteller u n d Verleiher 5 2 ."

Die positive Aussage des HessVGH ist bedenklich eng gefaßt, da es einen „guten" F i l m auch außerhalb des künstlerisch ausgeprägten Films geben kann. Das Prädikat „wertvoll" muß nicht unbedingt „künstlerisch wertvoll" bedeuten, außer man setzt den Begriff der „ K u n s t " der technisch-handwerklichen Fertigkeit gleich, daß dem I n halt des Films auch die Form der Aussage entspricht. Es ist bemerkenswert, daß die Verfahrensordnung der FBW bei der Normierung der Voraussetzungen für eine Prädikatisierung das Wort „künstlerisch" vermeidet und sich m i t den verschiedenen Gestaltungskriterien des Films begnügt. Es besteht daher keine Veranlassung auf den überdies schwer zu fassenden Begriff der „Kunst" einzugehen 53 , wie überhaupt die positiven Prädikatisierungskriterien außerhalb des Untersuchungsgegenstands liegen. Hier interessieren vielmehr die auf den Filminhalt bezogenen negativen Prüfkriterien, die der HessVGH i n dem eben zitierten Urteil als „korrektive K r i t i k " bezeichnet. Damit ist gemeint, daß die FBW nicht solchen an sich prädikatswürdigen F i l men die Anerkennimg versagen darf, deren Aussage dem Staat — insbesondere, w e i l politisch unerwünscht — nicht „genehm" 5 4 ist. Hier zeigt sich deutlich die Ausstrahlungskraft der grundrechtlichen IF, auch wenn der HessVGH dies nicht zu bemerken scheint 55 . Die I F verwehrt es dem Staat — und insoweit w i r d das FBW-Verfahren mit seinem allzu großen Ermessensspielraum verfassungskonform reduziert —, daß die FBW als Behörde „an meinungsbildende Faktoren i n den zu begutachtenden Filmen anknüpft", wie Katholnigg formuliert hat 5 6 . Dorffeldt mahnt die FBW-Ausschüsse, i n dieser Hinsicht „äußerste Abstinenz" zu wahren 5 7 . Dazu dürfte auch die Möglichkeit unbeschränkter verwaltungsgerichtlicher Kontrolle beitragen. Damit steht fest, daß das FBW-Verfahren grundsätzlich mit der IF vereinbar ist, daß es aber nicht zur Meinungskontrolle mißbraucht werden darf. Hier findet die staatliche K u l t u r p o l i t i k deutliche Schranken, nämlich — wie das BVerwG sagt — dort, wo die Kulturförderung „auf Erwägungen 52

HessVGH (wie A n m . 28), S. 13. Dazu ausführlich Erbel, S. 1 ff. 54 Dorff eldt, F B W - I n f o r m a t i o n Nr. 3 v. 13. 6.1967, S. 25. 55 Die Überlegungen des HessVGH bleiben (leider) i m Rahmen des Zensurverbots stecken. M Katholnigg, U F I T A 38 (1962), S. 40. 53

5

7 Dorff eldt, F B W - I n f o r m a t i o n Nr. 3 v. 13. 6.1967, S. 26.

230

2. T e i l : Die politische Filmkontrolle i n Deutschland

beruht, die m i t sind"58.

den Grundrechten

der Verfassung

nicht

vereinbar

U n t e r diesen A s p e k t e n ist es besonders b e d e n k l i c h , w e n n d i e P r ä d i k a t i s i e r u n g eines F i l m s v o n Auflagen ( A b ä n d e r u n g e n i n B i l d u n d Ton) a b h ä n g i g gemacht w i r d . Das ist h ä u f i g d a n n d e r F a l l , w e n n d e r F i l m Szenen e n t h ä l t , d i e — w i e Erbel m e i n t — „ b e i e i n e r a m t l i c h e n A u s zeichnung nicht i n K a u f genommen w e r d e n k ö n n e n " 5 9 . K e i m sagt i n seinem Kommentar zur FBW-Verfahrensordnung, daß sich das Erfordernis v o n Auflagen aus der Praxis ergeben habe 6 0 . Nach der V e r fahrensordnung „können die Ausschüsse das Verfahren aussetzen, w e n n der F i l m nach Änderung m i t Wahrscheinlichkeit ein Prädikat erhalten k ö n n t e " 6 1 . Diese Regelung betrifft an sich n u r die verfahrensmäßige Aussetzung u n d gibt keine Grundlage f ü r materielle Änderungsauflagen. Die ständige Praxis geht jedoch von der Zulässigkeit solcher Auflagen aus. Nach der Ansicht von Erbel ist die Auflagen-Klausel wegen der „politischen Verantwortung des Staates" notwendig 6 2 . E r fährt fort: „(Die Klausel) sollte daher auch n u r gegenüber dem künstlerischen F i l m m i t weltanschaulich-politischem Gehalt angewendet werden, u n d zwar insoweit, als dieser Darstellungen enthält, welche den grundlegenden politischen Ordnungsvorstellungen unserer Verfassung zuwiderlaufen. Denn m i t solchen Darstellungen k a n n u n d darf der Staat sich naturgemäß nicht durch Förderung identifizieren." Erbel verteidigt damit das „ k o r r e k t i v e " Einschreiten des Staates, soweit es an meinungsbildende Faktoren anknüpft, u n d zielt i n eine Richtung, die der staatlichen K u l t u r p o l i t i k aus verfassungsrechtlichen Gründen gerade nicht zugänglich ist. I m übrigen dürften, nachdem die F i l m e die Kontrollinstanzen von B A W / I M A u n d F S K überwunden haben, Meinungskorrektive i n dem von Erbel behaupteten Sinn k a u m mehr nötig sein. M a n k a n n auch schwerlich w i e Erbel von einer „Identifizierung" des Staates m i t den filmischen Aussagen sprechen, w e n n jährlich Tausende von F i l m m e t e r n die F B W passieren. cc) Daß die F B W k e i n e k o r r e k t i v e K r i t i k a n F i l m e n ü b e n d a r f , m u ß auch i m E i n z e l f a l l beachtet w e r d e n . Jede F B W - P r ü f u n g l i e g t i m E i n flußbereich des A r t . 5 G G ; j e d e m P r ü f e r sollte b e w u ß t sein, daß er m i t m e i n u n g s k o r r e k t i v e n S c h n i t t a u f l a g e n oder ä h n l i c h e n M a ß n a h m e n i n d i e I F jedes e i n z e l n e n B ü r g e r s e i n g r e i f t . L e t z t l i c h stehen auch d i e Verwaltungsgerichte zur Verfügung, u m die Spruchpraxis der F B W i n d e n verfassungsrechtlichen G r e n z e n z u h a l t e n . W i e schon e r w ä h n t w e r d e n d i e n e g a t i v e n F B W - E n t s c h e i d u n g e n n i c h t v e r ö f f e n t l i c h t , i m m e r h i n g i b t die F B W u m f a n g r e i c h e s statistisches M a t e r i a l heraus, b e i d e m auch — i m Gegensatz z u r F S K — d i e negat i v e n E n t s c h e i d u n g e n z a h l e n m ä ß i g erfaßt sind. 58 B V e r w G N J W 1966,1288. w Erbel, S. 203. 60 Keim, F B W - I n f o r m a t i o n Nr. 2 v. 19. 6.1964, S. 14. 61 §15 der Verfahrensordnung v. 6.12.1963; vgl. dazu oben A n m . 6. es Erbel, S. 203.

§ 12. Weitere Fälle politischer Filmkontrolle

231

Die Jahresstatistik von 1966 und 1967 ergibt folgendes B i l d 6 3 : Spielfilme

1967

1966

Vorgelegen „Besonders w e r t v o l l " „Wertvoll" k e i n Prädikat

135 19 63 53

= 100% = 14 % = 47% = 39%

499 49 277 173

= = = =

Kurzfilme

116 21 54 41

= = = =

427 48 265 114

= = = =

1967

1966

Vorgelegen „Besonders w e r t v o l l " „Wertvoll" kein Prädikat

2. Die Filmförderungsanstalt

100% 18 % 47% 35%

100% 9 % 56% 35 %

100% 11% 62% 27%

(FFA)

Die Filmförderungsanstalt mit Sitz i n Berlin (FFA) ist die jüngste öffentliche Filminstitution i n der Bundesrepublik. Sie wurde aufgrund des am 1.1.1968 i n K r a f t getretenen „Gesetzes über Maßnahmen zur Förderung des deutschen Films" vom 22.12.1967 64 — kurz: Filmförderungsgesetz (FFG) — errichtet. Der Entwurf zum FFG wurde am 15. 3.1967 i m Bundestag eingebracht. Nach heftigen Diskussionen i m parlamentarischen und außerparlamentarischen Raum verabschiedete der Bundestag am 1.12.1967 das Gesetz 68 . Trotz erheblicher verfassungsrechtlicher Bedenken, die sich insbesondere auf die Bundeskompetenz zum Erlaß des FFG bezogen, konnte sich der Deutsche Bundesrat nicht entschließen, nach A r t . 77 Abs. 2 GG den Vermittlungsausschuß anzurufen 66 . Damit ist zwar das FFG förmlich i n K r a f t getreten. Deshalb braucht man sich aber nicht der Ansicht Dörffeldts anzuschließen, daß nunmehr Ausführungen darüber, ob das Gesetz den verfassungsrechtlich richtigen Weg beschreite, nur noch von theoretischem Interesse seien 67 . Es ist nämlich zu erwarten, daß sich inner63 Zit. nach F B W - I n f o r m a t i o n Nr. 1 v. 19.1.1968 Anlage, S. 1 ff. 64 B G B l 1967 I S. 1352 ff. 65 Über Beratung u n d Verabschiedung des F F G ausführlich Caspary F u R 1968,53 ff. Das F F G w u r d e v o m Bundestag a m 1.12.1967 m i t 258 Stimmen (12 Gegenstimmen u n d 12 Enthaltungen) angenommen; vgl. Protokolle des Deutschen Bundestags, 5. Wahlperiode, 139. Sitzung v. 1.12.1967, S. 7030/ 7034. Der Schlußbericht des federführenden Bundestagsausschusses f ü r W i s senschaft, K u l t u r p o l i t i k u n d Publizistik ist zusammen m i t der endgültigen Fassung des Gesetzentwurfs dargestellt i n BT-Drucksache V/2290; der ursprüngliche E n t w u r f ist enthalten i n BT-Drucksache V/1545. Z u dem nicht realisierten E n t w u r f eines „Gesetzes über Maßnahmen auf dem Gebiet der deutschen Filmwirtschaft" v. 29.3.1963, sog. Martin-Gesetz (BT-Drucksachen IV/1172 u n d IV/2324), vgl. Erbel, S.203; dieser Entwurf, der große Ähnlichkeit m i t dem F F G hat, scheiterte u . a . an der K o n t r o l l klausel, die dem jetzigen § 7 Abs. 9 entspricht. «6 Vgl. Caspary FuR 1968,58/59. 87 Dorffeldt i n F B W - I n f o r m a t i o n Nr. 1 v. 19.1.1968, S. 2.

232

2. Teil: Die politische Filmkontrolle in Deutschland

halb kürzester Frist die Gerichte und insbesondere die Verfassungsgerichte mit dem FFG beschäftigen werden. a) Die Filmförderungsanstalt hat die Aufgabe, die Qualität des deutschen Films auf breiter Grundlage zu steigern und insbesondere den guten Unterhaltungsfilm zu fördern. Nach dem FFG soll dies durch die finanzielle Förderung der deutschen F i l m Wirtschaft, insbesondere der Filmproduktion erreicht werden. Die Förderung der Produzenten programmfüllender Filme erfolgt i n der Weise, daß dem Hersteller eines Films — des sog. Referenzfilms —, der innerhalb von zwei Jahren nach seiner Erstaufführung i m Inland ein Einspielergebnis von mindestens 500 000,— D M erzielt hat, ein Grundförderungsbetrag von 150 000,— D M gewährt w i r d 6 8 . Für bestimmte Arten von Referenzfilmen, wie von der FBW prädikatisierte Filme sowie sog. gute Unterhaltungsfilme, w i r d außerdem ein Zusatzbetrag gezahlt. Die Besonderheit des FFG liegt i m folgenden: Die den Filmproduzenten zufließenden Förderungshilfen sind zweckgebunden für die Herstellung eines neuen programmfüllenden Films (des sog. geförderten Films) zu verwenden; die Förderungshilfen sind zurückzuzahlen, wenn der mit ihrer Hilfe hergestellte F i l m das sittliche oder religiöse Gefühl verletzt oder gegen Verfassung und Gesetze verstößt 69 . Über diese Kontrollklausel w i r d noch ausführlich zu sprechen sein. U m die erforderlichen Förderungsmittel zu beschaffen, w i r d auf jede entgeltliche Filmvorführung i m Inland eine Abgabe i n Höhe von 0,10 D M (für Aktualitätenkinos nur 0,05 DM) je Eintrittskarte, der sog. Filmgroschen, erhoben Diese öffentlich-rechtliche Ausgleichsabgabe ist von den Filmtheaterbesitzern aufzubringen. Man erwartet auf diese Weise ein jährliches Aufkommen von ca. 30 Millionen D M 7 0 . Das wichtigste Organ der F F A ist der Verwaltungsrat, der aus 29 Mitgliedern besteht, und zwar aus 15 Vertretern der öffentlichen Hand und aus 14 Vertretern der Filmwirtschaft 7 1 . Die 15 Vertreter der öffentlichen Hand verteilen sich auf 5 Bundestagsabgeordnete, 3 M i t glieder des Bundesrats, 3 Vertreter der Bundesregierung, je ein katholischer und evangelischer Filmbeauftragter, sowie je ein Vertreter der Arbeitsgemeinschaft der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten Deutschlands (ARD) und des Zweiten Deutschen Fernsehens 72 . Ent«8 Dorffeldt

(wie A r n 67), S. 4; vgl. § 8 Abs. 1 FFG.

§ 7 Abs. 9 (sog. Kontrollklausel) i . V . m . §11 Abs. 1 Nr. 1 FFG. 70 Rechtsgrundlage f ü r die Ausgleichsabgabe ist § 15 F F G ; vgl. dazu Dorffeldt (wie Anm.67), S.3. 71 §§4, 6 FFG. 72 Die Besetzung des Verwaltungsrats i n personeller Hinsicht ergibt sich aus der Zusammenstellung bei Caspary FuR 1968,60.

§ 12. Weitere Fälle politischer Filmkontrolle

233

gegen dem ursprünglichen Entwurf sind Repräsentanten der bereits existierenden Filminstitutionen (FSK/FBW) nicht vertreten. Die weitere Organisation und das Förderungsverfahren können hier nicht dargestellt werden. Das Gesetz hat — schon vor seinem Erlaß — starke K r i t i k erfahren, vor allem, weil nur der finanziell erfolgreiche F i l m Unterstützung erhalte und der für ein anspruchsvolles Publikum gedrehte F i l m von der Förderung weitgehend ausgeschlossen bleibe 73 . So sehen junge Filmproduzenten i m Gesetz eine einseitige Unterstützung der etablierten Filmindustrie, da das FFG weniger auf die Qualität des Films als auf den finanziellen Erfolg abstelle. Aus Protest gegen diese einseitig wirtschaftliche Konzeption (zugleich aber wegen der Kontrollklausel) hat die „Arbeitsgemeinschaft Neuer Deutscher Spielfilmproduzenten" bekanntgegeben, daß sie die ihr zustehenden zwei Verwaltungsratssitze nicht einnehmen werde 7 4 . Besondere Bedeutung für den Untersuchungsgegenstand hat die schon mehrfach erwähnte Kontrollklausel, die i n der Diskussion um den Entwurf zum FFG meist als „Sitten"-Klausel bezeichnet ist. Dam i t w i r d man aber dem „politischen" Teil der Klausel, die insgesamt wieder auf die bewährte Trias der Kontrolltatbestände zurückgreift, nicht gerecht. Die Klausel des § 7 Abs. 9 FFG lautet: „ Z u fördern sind n u r solche Filme, die nicht gegen die Verfassung u n d die Gesetze verstoßen oder das sittliche u n d religiöse Gefühl verletzen." Die Kontrollklausel w a r die umstrittenste Vorschrift des Gesetzentwurfs. Die Klausel w a r Gegenstand der öffentlichen Informationssitzung des Bundestagsausschusses f ü r Wissenschaft, K u l t u r p o l i t i k u n d Publizistik v o m 11. 5.1967 75 . Bei diesem sog. Hearing waren die Ansichten über die Klausel geteilt. Befürwortet w u r d e die Klausel von dem FSK-Repräsentanten (Uberwachungsausschuß) u n d von dem Katholischen u n d Evangelischen F i l m beauftragten 7 6 . Abgelehnt wurde die Klausel etwa v o m Vertreter der F i l m journalisten; zur Begründung w u r d e vorgetragen, daß die A u f f ü h r u n g v o n Filmen, die gegen die Verfassung u n d die Gesetze verstießen, schon „durch 73 Vgl. z.B. SZ v. 12./13.11.1966 „Opposition gegen Filmhilfegesetz"; Strobel i n SZ v. 24. 2.1967, S. 18: „Alles was jetzt i m neuen deutschen F i l m entsteht, ist ohne die Filmwirtschaft, ist gegen die Filmwirtschaft entstanden." Vgl. die kritische Zusammenfassung bei Jenny i n SZ v. 11./12.2.1967, S. 75 „ M u t t i s K i n o soll leben": „Das Gesetz h i l f t nicht dem F i l m , sondern der Industrie." 74 Caspary FuR 1968,59 m i t weiteren Nachweisen. 7 * Vgl. Stenografisches Protokoll, 42. Sitzung, öffentliche Informationssitzung des Ausschusses für Wissenschaft, K u l t u r p o l i t i k u n d Publizistik v. 11. 5.1967; einziger P u n k t der Tagesordnung: A n h ö r u n g v o n Sachverständigen zum FFG. 76 Stenografisches Protokoll (wie Anm. 75), S. 15, 37, 39.

234

2. Teil: Die politische Filmkontrolle in Deutschland

die Rechtsprechung" verhindert w e r d e " . E i n T e i l der Filmwirtschaft wandte sich zwar gegen die „Sittenklausel" i m engeren Sinn, nicht aber gegen den „politischen T e i l " der Kontrollklausel. Auch die Eingabe der Humanistischen U n i o n v o m 18.10.1967 an den federführenden Bundestagsausschuß beschränkte sich auf den „mittelbaren Zensureffekt" der religiösen u n d sittlichen P r ü f k r i t e r i e n 7 8 . V o n besonderem Interesse ist die Stellungnahme des Evangelischen F i l m beauftragten, der zu Recht eine gewisse Ähnlichkeit der Kontrollklausel m i t den FSK-Grundsätzen feststellt 7 9 . Da die F S K jedoch „als private Einricht u n g gegebenenfalls unabhängig v o m Gesetzgeber ihre Tätigkeit einstellen kann, ist eine gesetzliche Regelung der ethischen Voraussetzungen . . . zweckm ä ß i g " 8 9 . D a m i t w i r d f ü r den F a l l der Einstellung der F S K - T ä t i g k e i t i m Rahmen der sog. allgemeinen Freigabe, f ü r die religiöse u n d sittliche Zensur eine Ersatzorganisation geschaffen. Solange die F S K noch besteht, könnte bei Teilidentität der Kontrollmaßstäbe durch § 7 Abs. 9 F F G eine A r t Rechtsaufsicht der F F A über die F S K geschaffen werden; treffend spricht Wolf daher von der F F A als einer „Superaufsichtsbehörde" 8 1 . Zuletzt hat der Filmreferent i m Bundeswirtschaftsministerium die Ansicht vertreten, daß auf die Bestimmung des § 7 Abs. 9 F F G nicht verzichtet w e r den konnte: „ D i e Freigabe eines Films durch die F S K reicht nicht aus. Die F S K k a n n nach ihrer Satzung nicht darüber entscheiden, ob einem H e r steller eine Förderungshilfe f ü r einen neuen F i l m zuteil w i r d 8 2 . " Diese A r gumentation bleibt den Nachweis f ü r die rechtspolitische Notwendigkeit der Kontrollklausel schuldig: es ist zwar richtig, daß die F S K nicht über F ö r derungsmaßnahmen entscheidet u n d diese Maßnahmen der neuen F F A zugewiesen sind, daraus ergibt sich jedoch noch nicht, daß das Förderungsverfahren m i t einer FSK-ähnlichen Prüfung des Films verbunden werden muß. Die Bedeutung der Teilidentität der Kontrollmaßstäbe v o n F S K u n d F F A w i r d i n der Praxis sichtbar werden.

b) M i t der unnötig weiten Fassung ist die Vorschrift des § 7 Abs. 9 FFG („gegen die Verfassung", „gegen die Gesetze") geeignet, als Rechtsgrundlage für eine allgemeine Einwirkung des Staates auf den F i l m als bedeutsames Massenmedium zu dienen und damit mit dem Grundrecht der I F i n Konflikt zu geraten. Der F i l m k r i t i k e r Jenny entw i r f t ein bedenkliches B i l d von der (künftigen) Tätigkeit der FFA, wenn er sagt: „ D a m i t w i r d unsanft ein sanfter Druck ausgeübt — u m von Meinungszensur nicht zu sprechen —, denn dieser Gummiparagraph (§ 7 Abs. 9 FFG) erlaubt es der Anstalt mühelos, jeden i h r — aus welchen Gründen auch immer — ungenehmen F i l m von der Förderung auszuschließen u n d seinen 77 Stenografisches Protokoll (wie A n m . 75), S. 32. 78 Vgl. die M i t t e i l u n g i n FuR 1967,280. 7 9 Stenografisches Protokoll (wie A n m . 75), S. 37; vgl. auch „Evangelischer Filmbeobachter" Nr. 25 v. 24.6.1967. 80 „Evangelischer Filmbeobachter" Nr. 25 v. 24. 6.1967, S. 322. öi Wolf, „Evangelischer Filmbeobachter" Nr. 18 v. 6.5.1967, S. 234. 82 Schüßler FuR 1968,84 (März 1968).

§ 12. Weitere Fälle politischer Filmkontrolle

235

Produzenten konkurrenzunfähig zu machen. Sogar f ü r den Fall, daß ein Produzent Förderungsprämien i n einen „unbequemen" F i l m investiert, ist gesorgt: Die Anstalt k a n n m i t Berufung auf diesen Paragraphen . . . jederzeit ihre Zuschüsse zurückverlangen. Also — Zweck der Ü b u n g — w i r d w o h l niemand mehr ein kühnes Bild, ein freches W o r t riskieren 8 3 ."

Die Frage, ob § 7 Abs. 9 FFG als „allgemeines Gesetz" i m Sinne des A r t . 5 Abs. 2 GG anzusehen ist, kann m i t Blick auf die ähnliche Konzeption der Filmförderung durch Steuerermäßigung beantwortet werden: hier wie dort ist das Prinzip der Filmförderung m i t dem Grundrecht der I F vereinbar 8 4 , aber hier wie dort besteht die Gefahr der „korrektiven K r i t i k " , die m i t (unzulässigen) Meinungsmanipulationen verbunden werden kann. Leider hat sich der Gesetzgeber mit einer durch die Rechtsprechung zu findenden verfassungskonformen Reduzierung zufriedengegeben. Besser wäre es gewesen, i m FFG selbst festzulegen, daß die F F A keine politische Filmkontrolle ausüben dürfe, so daß die Informations- und K r i t i k f u n k t i o n des Massenmediums F i l m ohne jeden Zweifel gewährleistet wären. Durch Schaffung der FFA hat der Gesetzgeber die Zahl der öffentlichen Gremien noch erhöht, die sich i n irgendeiner A r t und Weise m i t dem F i l m beschäftigen und so die Möglichkeit haben, auf den F i l m Einfluß zu nehmen und den Kommunikationsprozeß zu filtern. Theoretisch kann damit ein F i l m fünf verschiedene Kontrollinstanzen durchlaufen, nämlich BAW, I M A , FSK, FBW und FFA. Die Vorstellung etwa, ein Presseorgan würde einer solchen Prüfkette unterworfen sein, wäre undenkbar. FBW und FFA sind zwar von der Konzeption her m i t der grundrechtlichen I F vereinbar, aber nur das Bewußtsein der Verantwortlichen, durch Maßnahmen der „Filmförderung" elementare Grundrechtspositionen zu berühren, kann die Spruchpraxis von verfassungswidrigen „Meinungskorrektiven" abhalten. I n ähnlicher Weise hat sich der Filmreferent i m Bundeswirtschaftsministerium geäußert 85 . Nach seiner Ansicht liefe eine leichtfertige Anwendung des § 7 Abs. 9 FFG auch Gefahr, von den Gerichten als verfassungswidrige Zensurausübung aufgehoben zu werden 8 5 . Eine verfassungskonforme Auslegung, die insbesondere die Funktion der IF beachtet, ist für § 7 Abs. 9 FFG dringend geboten . I n der öffentlichen Diskussion ist die Anstalt bereits als „ B i m d e s f i l m k a m m e r " angesprochen worden 8 6 . Dam i t wurde eine gedankliche Verbindung aufgezeigt, die m i t der freiheitlich-demokratischen Ordnung der Bundesrepublik nicht vereinbar wäre. 83 Jenny SZ Nr. 36 v. 11./12.2.1967, S. 75 (SZ-Filmseite): „ M u t t i s soll leben!" sub 9. 4 8 Vgl. oben sub 1 b. 8ß Schüßler FuR 1968, 84 (März 1968). 86 Strohel i n SZ 24.2.1967, S. 18.

Kino

236

2. T e i l : Die politische Filmkontrolle i n Deutschland 3. Weitere

Filmförderungsmaßnahmen

D u r c h das F i l m f ö r d e r u n g s g e s e t z s o l l e n d i e j ä h r l i c h v o m Deutschen Bundestag zur V e r f ü g u n g gestellten Haushaltsmittel f ü r Qualitätsbez e i c h n u n g e n i m B e r e i c h des F i l m s n i c h t überflüssig w e r d e n 8 7 . A u c h die d a r ü b e r h i n a u s g e w ä h r t e n F ö r d e r u n g e n w e r d e n d u r c h das neue F F G nicht hinfällig. E i n Überblick w i r d die V i e l f a l t der staatlichen Förder u n g s m a ß n a h m e n zeigen, d i e aber auch a u f d i e I F des B ü r g e r s z u r ü c k w i r k e n können. a) V o n 1950 b i s 1956 f ö r d e r t e d e r B u n d d e n F i l m d u r c h A u s f a l l b ü r g s c h a f t e n 8 8 . D a b e i ü b e r n a h m d i e B u n d e s r e p u b l i k n a c h P r ü f u n g des Drehbuchs, d e r B e s e t z u n g u n d des K o s t e n p l a n s f ü r einzelne F i l m e B ü r g s c h a f t e n , d i e a u f j e d e n F a l l d i e H e r s t e l l u n g s k o s t e n des F i l m s deckten. A u f diese W e i s e „ k o n t r o l l i e r t e d e r B u n d 50 P r o z e n t d e r d e u t schen S p i e l f i l m p r o d u k t i o n " 8 9 u n d n a h m b e i d e r B e w i l l i g u n g v o n B ü r g schaften auch gewisse p o l i t i s c h e A u f l a g e n v o r . Beispiel:

„Stresemann" 9 0 .

1956 machte der B u n d die Bürgschaft f ü r den F i l m „Stresemann" von mehreren Auflagen abhängig, worauf L u d w i g Berger von der Regie zurücktrat. Dabei bemerkte Berger, daß m a n i n Bonn der Meinung sei, daß die Finanzierung eines Films der Regierung das Recht gebe, ohne Rücksicht auf historische Wahrheit u n d ihre künstlerische Gestaltung zu bestimmen, was gesagt u n d was nicht gesagt werden dürfe. Dieser direkte politische Einfluß über die Bürgschaftsaktionen w u r d e auch von einigen K u l t u r p o l i t i k e r n befürwortet. Der Bayerische Kultusminister sagte am 27.10.1952, nach dem „Versagen" der F S K müsse der Staat seinen Einfluß auf den F i l m mehr als bisher geltend machen 9 1 . Der Minister forderte die Einführung einer staatlichen F i l m zensur f ü r den Fall, daß ein Versuch, auf dem Wege über die Bürgschaftserteilung auf die F i l m p r o d u k t i o n Einfluß zu nehmen, nicht zu dem gewünschten Erfolg führe. Der Bundesminister f ü r Familienfragen forderte am 1.2.1954, bei „ k ü n f t i g e n Bundesbürgschaften nicht mehr wirtschaftliche, sondern staatspolitische Gesichtspunkte i n den Vordergrund zu stellen" 9 2 . 87

Vgl. Caspary FuR 1968,43. Vgl. Protokolle des Deutschen Bundestags, 1. Wahlperiode, Sitzung v. 31.3.1950, S. 2120 u n d Drucksachen 1/418 u n d 1/775. Die gesetzliche G r u n d lage bildete das „Gesetz über die Übernahme von Sicherheitsleistungen u n d Gewährleistungen zur Förderung der deutschen Wirtschaft" v. 21.7.1951 ( B G B l I S. 471); später das Zweite Gesetz v. 9.6.1953 ( B G B l I S.380). — A u f die Bürgschaftsaktionen der Länder k a n n hier nicht eingegangen w e r den. 89 Meyn, S. 94; vgl. auch Schäuble, S. 75. 99 Meyn, S. 95. Vgl. „Hamburger Anzeiger" v. 27.10.1952. 92 Vgl. „Neue Ruhr-Zeitung", Essen v. 1.2.1954. 88

§ 12. Weitere Fälle politischer Filmkontrolle

237

1956 wurde die allgemeine Filmförderung des Bundes von Bürgschaften auf das Prämiensystem umgestellt.

b) Seit 1956 beherrscht das Prämiensystem die F i l m p o l i t i k des Bundes. 1956 führte er K u l t u r - und Dokumentarfilmprämien ein, 1961 folgten Spielfilmprämien und 1962 schließlich Drehbuchprämien 9 3 . I n dem „Erlaß über die Förderung des deutschen Films" des Bundesministers des Innern vom 1. 9.1967 94 heißt es, die zu fördernden Objekte müssen „angemessene Rücksicht auf die von der Verfassung geschützten Werte, die Gesetze und auf das religiöse und sittliche Empfinden nehmen", und dürfen nicht „politische Propaganda- und Tendenzfilme" sein 95 . Diese Kontrollklausel w a r am 8.11.1967 Gegenstand eingehender Diskussionen i m Deutschen Bundestag, wobei der Parlamentarische Staatssekretär beim Bundesminister des Innern, Benda, die Fragen einer Reihe von Abgeordneten beantwortete 9 6 . Benda bezeichnete die Klausel als „Selbstverständlichkeit"; man könne nicht behaupten, daß der Staat aus verfassungsrechtlichen Gründen gezwungen sei, Haushaltsmittel für Filme zu geben, deren Hersteller nicht einmal bereit sind, eine angemessene Rücksicht auf die i m Grundgesetz verankerten Werte zu nehmen 9 7 . Zunächst ist nicht weiter verwunderlich, daß man wieder auf die Trias der Filmkontrollmaßstäbe politischer, sittlicher und religiöser A r t stößt. Für den Begriff der „Propagandafilme" w i r d aus den K o m munikationsgrundrechten zu folgern sein, daß eine bestimmte weltanschauliche oder Meinungstendenz einen F i l m noch nicht zum Propagandafilm macht 9 8 . Sind — wie erwähnt — negative staatliche Maßnahmen gegen Propagandafilme (ohne konkrete und akute Gefährdung der freiheitlich-demokratischen Ordnung der Bundesrepublik) unzulässig, so ist bei Maßnahmen der positiven Filmförderung ein weniger strenger Maßstab anzulegen. Dabei ist einerseits zu berücksichtigen, inwieweit sich bei der konkreten Förderungsart der Staat m i t der filmischen Aussage identifizieren muß (z. B. bei Förderungen m i t Auszeichnungscharakter, die eine starke Selektion erfordern); zum anderen 93 Vgl. (auch zum folgenden) Caspary, Die Förderung des deutschen Films durch den Bundesminister des Innern, FuR 1968,42 ff. « 4 Der Erlaß v o m 1. 9.1967 trägt das Az III-7-346 811/2 u n d ist veröffentlicht i m Gemeinsamen Ministerialblatt der Bundesregierung Nr. 24 v. 22.9. 1967, S. 434. Er t r i t t an die Stelle des Erlasses über die Vergabe von K u l t u r filmprämien v. 12. 8.1965 (GMB1 S. 264) u n d über die Vergabe von Spielfilmprämien v. 30.11.1964 (GMB1 1965 S. 28).

9

5 Zit. nach Caspary (wie Anm. 93), S. 44.

96

Vgl. Protokolle des Deutschen Bundestags, 5. Wahlperiode, 131. Sitzung v. 8.11.1967, S. 6622/6625.

97 Vgl. Caspary (wie Anm. 93), S. 44. 98 Schäuble, S. 236/237.

238

2. Teil: Die politische Filmkontrolle in Deutschland

ist aber zu bedenken, ob durch die Ablehnung einer Förderung nicht ein irgendwie gearteter Informationsverlust eintreten kann (z. B. bei rein wirtschaftlich konzipierten Förderungen, die dem allgemeinen Subventionsrecht unterliegen). So gesehen ergibt sich ein abgestuftes System der Zulässigkeit von staatlicher „korrektiver K r i t i k " bei Förderungsmaßnahmen: für die Gewährung von Filmprämien w i r d man i m Gegensatz zur (rechtstechnisch i m steuerlichen Bereich tätigen) Filmbewertung kein striktes Verbot der korrektiven K r i t i k verlangen. Der hier vertretene Standpunkt kommt i m Ergebnis der Ansicht von Benda nahe. c) Neben der allgemeinen Filmförderung (bis 1956 durch Bürgschaften, nach 1956 durch Prämien) w i r d vom Bundesminister des Innern jährlich der „Deutsche F i l mpreis" verliehen. Der Deutsche Filmpreis wurde 1951 zum ersten Male verliehen". Die Situation, i n der sich der deutsche F i l m damals befand, w i r d dadurch deutlich, daß das Preisgericht einen preiswürdigen inländischen Spielfilm nicht finden konnte". Seither ist der Deutsche Filmpreis fast jedes Jahr vergeben worden. I n den Erlassen des Bundesministers des Innern 1 0 0 finden sich — wie schon bei den Filmprämien gezeigt — die Klauseln, daß bestimmte Filme an der Auswahl nicht teilnehmen. Insofern ergeben sich zu den Filmprämien keine Unterschiede. Eine Ausnahme besteht darin, daß der Deutsche Filmpreis eine gewisse Publizität des Gewinners zur Folge hat, während die Prämienvergabe dem Publikum nicht bekanntgemacht wird. Diese öffentliche Ehrung des Preisträgers und die Beschränkung auf Spitzenleistungen macht die Parallele zur Verleihung von Orden und Ehrenzeichen deutlich, die an der Grenze zwischen Rechts- und „Gnaden"-Akt liegt 1 0 1 . Hier w i r d das Grundrecht der I F die schwächste Ausstrahlungskraft besitzen und den Staat nicht daran hindern können, nur solche Filme auszuzeichnen, m i t deren Inhalt er durchwegs einverstanden ist. d) I n diesem Zusammenhang kann auch die Filmförderung bei sog. Filmfestivals erörtert werden. Zwischen 1954 u n d 1964 hat die Bundesrepublik offiziell 150 Festivals m i t Spielfilmen u n d langen Dokumentarfilmen beschickt 1 0 2 . Besondere U n t e r »9 Schäuble, S. 76. 100 „Erlaß über die Förderung des deutschen F i l m s " v o m 1.9.1967 (wie A n m . 94). Dadurch ist außer K r a f t gesetzt worden der Erlaß über den Deutschen Filmpreis v. 30.11.1964 - I I I 7 - 346 811/1, veröffentlicht i n U F I T A 44 (1965), 100 ff. 101 Vgl. Rust, E S t L Sp.1410; zum Gnadenakt allgemein vgl. B a y V e r f G H 6.12.1965 i n B a y V B l 1966, 90. 102 „Evangelischer Filmbeobachter" v. 19.2.1966.

§ 12. Weitere Fälle politischer Filmkontrolle

239

103

Stützung erfuhren dabei die Filmfestspiele i n B e r l i n u n d die Internationalen Kurzfilmtage i n Oberhausen. Bei der letztgenannten Veranstaltung k a m es 1965 zu einer öffentlich diskutierten Auseinandersetzung, als der Bundesminister des I n n e r n wegen der dominierenden Beteiligung osteuropäischer Staaten einen i n Aussicht gestellten Bundeszuschuß verweigerte 1 0 4 . I m internationalen Bereich ist etwa bekannt geworden, daß auf dem Festival v o n Cannes 1956 das Auswärtige A m t die A u f f ü h r u n g des f r a n zösischen Films „Nacht u n d Nebel", der grauenvolle Dokumentationsszenen aus deutschen Konzentrationslagern enthielt, v e r h i n d e r t e 1 0 5 . Diese Fälle sind juristisch n u r schwer zu fassen, da sie schon i n den Bereich der Öffentlichkeitsarbeit der Regierung überwechseln. Freilich w i r d hier das Grundrecht der I F eine liberale Informationspolitik indizieren 1 0 6 . e) Schließlich i s t e r w ä h n e n s w e r t , daß d i e B u n d e s r e g i e r u n g seit 1965 d i e A n t e i l s m a j o r i t ä t d e r D e u t s c h e n Wochenschau G m b H , also d e r „UFA-Wochenschau" u n d der „Zeitlupe", besitzt107. I n der Öffentlichk e i t i s t a n d e m r e g i e r u n g s t r e u e n K u r s dieser „ S t a a t s w o c h e n s c h a u " K r i t i k geübt worden, was hier i m einzelnen nicht verfolgt werden kann108. R e c h t l i c h i s t interessant, daß das G r u n d r e c h t d e r I F i m B e r e i c h des F i l m s b i s h e r n u r m i t d e r Wochenschau i n Z u s a m m e n h a n g gebracht wurde. Z w a r w u r d e zu B e g i n n der F S K - T ä t i g k e i t die Vorlagepflicht auch f ü r d i e Wochenschauen d i s k u t i e r t 1 0 9 , d i e Wochenschaufirmen b e r i e f e n sich jedoch m i t E r f o l g a u f d e n U m s t a n d , daß Wochenschauen n i c h t als F i l m e , s o n d e r n als N a c h r i c h t e n m a t e r i a l anzusehen seien, f ü r das d i e f r e i e I n f o r m a t i o n u n e i n g e s c h r ä n k t g e l t e 1 1 0 . Sogar der Gesichtsp u n k t des Jugendschutzes k o n n t e n i c h t P l a t z greifen, w a s n i c h t e i n m a l u n b e d e n k l i c h ist. D i e g e n a n n t e U n t e r s c h e i d u n g v o n F i l m u n d N a c h r i c h t e n m i t t e l i s t i n dieser F o r m u n h a l t b a r , da auch F i l m e N a c h r i c h t e n 103 I m Bundeshaushalt 1967 waren 0,55 M i l l . D M als Zuschuß f ü r die Berliner Filmfestspiele vorgesehen; vgl. „Rheinischer M e r k u r " , 1. Ausgabe Febr. 1967, S. 15. Insgesamt standen i m Haushalt des Bundesinnenministeriums f ü r 1967 vier M ü l i o n e n D M zur Filmförderung bereit. 104 v g l . SZ v. 24.2., 27./2Ö. 2., 5.3. u. 28.5.1965; A Z v. 9.9.1965. 10 5 Thiel F K 1964, 70. 106 I n den Bereich reiner Öffentlichkeitsarbeit fällt etwa die Produktion eines Films w i e „ L u d w i g E r h a r d — Porträt eines Staatsmanns". Das Presseu n d Informationsamt der Bundesregierung hat die A u s k u n f t v o r dem Deutschen Bundestag darüber verweigert, aus welchem T i t e l des Bundeshaushalts der F i l m finanziert w u r d e ; vgl. SZ v. 8.9.1965. Meyn, S. 96. los Meyn, S. 96; Engelmann, Vorhang auf f ü r Bonns tönende Wochenschau, i n : „Deutsches Panorama" Nr. 4/1966, S. 35—39, b r i n g t einzelne Beispiele; vgl. auch Enzensberger, Scherbenwelt: Die Anatomie einer Wochenschau, i n : Einzelheiten 1,1966, S. 106 ff. 109 vgl. Memorandum der SPIO zu den schwebenden Fragen der F S K v. 3.3.1951, unveröffentlicht; zit. nach Kalb, S. 271. 110 Becker, Kirche u n d F i l m , 1954, Mai-Ausgabe, S. 4; vgl. auch die bei K a l b , S. 271 F N 1 3 angegebene Literatur.

240

2. Teil: Die politische Filmkontrolle in Deutschland

mittel sein können. I m übrigen hat die Untersuchung gezeigt, daß alle Filmarten (insbesondere auch Spielfilme) dem Grundrecht der I F unterliegen und daß diese Feststellung zu erheblichen rechtlichen Konsequenzen zwingt.

II. Die politische Filmkontrolle im Wege negativer staatlicher Maßnahmen Nach den Maßnahmen der positiven Filmförderung sollen nun noch zwei staatliche Maßnahmen „negativer" A r t behandelt werden: die strafrichterliche Beschlagnahme eines Films und das ordnungsbehördliche (polizeiliche) Einschreiten.

1. Die Beschlagnahme durch den Strafrichter I n der Regel werden Filme, die das FSK-Verfahren (und evtl. noch das BAW/IMA-Verfahren) hinter sich gebracht haben, keiner weiteren Beschränkung durch die öffentliche Gewalt unterliegen. Es ist jedoch ein Fall bekannt geworden, daß ein Film, der von der FSK zur öffentlichen Vorführung freigegeben war und sogar von der FBW das Prädikat „wertvoll" erhielt, auf Betreiben der Staatsanwaltschaft vom Strafrichter beschlagnahmt wurde. Allerdings liegt der Fall i m Bereich der sittlichen Zensur, ein Parallelfall der politischen Zensur hat — soweit ersichtlich 11 1 — nicht stattgefunden.

i n Die strafrichterliche Einziehung des Films „ J u d Süß" ist insofern anders gelagert, als dieser Maßnahme nicht eine F S K - oder F B W - P r ü f u n g vorausgegangen war. Der B G H hat i m U r t e i l v. 25. 7.1963 N J W 1963,2034 ausgeführt, daß der nationalsozialistische F i l m „ J u d Süß" verfassungsfeindlich i m Sinne des §93 StGB sei, da er die Diffamierung einer Bevölkerungsgruppe fordere. Diese Ausführungen begegnen insofern Bedenken, als der B G H diese Beurteilung zu abstrakt u n d zu wenig gegenwartsbezogen v o r n i m m t . Es besteht zwar k e i n Zweifel daran, daß der F i l m „typisch nationalsozialistische Hetze zum Zwecke der rassischen D i s k r i m i n i e r u n g u n d Rechtfertigung des Vernichtungskampfes gegen die Juden" darstellt, ein F i l m verbot rechtfertigt sich aber nach §93 StGB erst dann, w e n n der F i l m eine akute und konkrete Gefahr f ü r die demokratische Ordnung der Bundesrepublik bedeutet. Das wäre etwa der Fall, w e n n die Vorführung des Films auf der Großveranstaltung einer rechtsradikalen Organisation geplant wäre. I m übrigen dürfte der F i l m heute als Dokumentation über die Propagandap o l i t i k des D r i t t e n Reichs gelten; der zeitgeschichtliche Wert des Streifens dürfte die nicht v ö l l i g auszuschließende Förderung antisemitischer Tendenzen bei weitem übertreffen. Diese Ausführungen gelten n u r f ü r §93 StGB und lassen etwa den Beleidigungstatbestand des § 185 StGB (einschließlich dessen verfassungsfester Verankerung i n A r t . 5 Abs. 2 GG) außer Betracht. Vgl. auch das U r t e i l des L G Karlsruhe v. 19.1.1967 i n FuR 1968,60 f. zu einer weiteren Einziehung des Films „ J u d Süß".

§ 12. Weitere Fälle politischer Filmkontrolle

241

Beispiel: „Die Jungfrauenquelle" 1 1 2 . Bei dem schwedischen F i l m wurde auf Betreiben der Staatsanwaltschaft beim Landgericht München I 1 1 3 durch Beschluß des Amtsgerichts München — Strafgericht — v o m 16.9. i 9 6 0 1 1 4 die Beschlagnahme einer Vergewaltigungsszene angeordnet. Rechtsgrundlage w a r dafür § 94 StPO i. V. m. §§ 184 Abs. 1 Ziff. 1,41 StGB. A u f Beschwerde hob die 4. Strafkammer des L a n d gerichts München I 1 1 ® den Beschlagnahmebeschluß des Amtsgerichts auf, nachdem die K a m m e r nach Besichtigung des Films das Vorliegen der T a t bestandsmerkmale des § 184 StGB verneint hatte. Wichtig ist i n diesem Zusammenhang die grundsätzlich bestehende Möglichkeit des Strafrichters, eine Beschlagnahme auch nach der FSK-Freigabe anzuordnen, obwohl es bei dem Verantwortlichen der Verleih- oder H e r stellerfirma nach dem F S K - V o t u m am Vorsatz u n d Unrechtsbewußtsein fehlen dürfte, so daß die Vorführung an sich keine strafbare Handlung (etwa i m Sinne des § 184 StGB) wäre. Die „Unbrauchbarmachung" nach § 41 StGB erfordert nur, daß die A b b i l d u n g nach ihrem I n h a l t — also objektiv — strafbar ist. Eine Beschlagnahme des Films setzt daher nicht die Bestrafung irgendeines Täters voraus 11 «. Diese Grundsätze gelten f ü r alle Straftatbestände, wobei f ü r die politische F i l m k o n t r o l l e insbesondere die §§93, 98, 86 StGB i n Betracht kommen. I n w i e w e i t dabei diese Strafgesetze durch das Grundrecht der I F verfassungskonform reduziert werden, wurde f ü r die Hauptnorm des § 93 StGB bereits dargelegt 1 1 7 .

2. Ordnungsbehördliche

Aufführverböte

Ä h n l i c h w i e d i e s t r a f r i c h t e r l i c h e n B e s c h l a g n a h m e n w e r d e n auch d i e o r d n u n g s b e h ö r d l i c h e n A u f f ü h r v e r b o t e f ü r F i l m e seltene A u s n a h m e n b l e i b e n . Z u ö r t l i c h e n P o l i z e i v e r b o t e n k a m es i n d e r B u n d e s r e p u b l i k n u r bei den F i l m e n „Die Sünderin" 118, „Das Schweigen"119 u n d „491"120, d i e a l l e s i t t l i c h e n K r i t e r i e n b e t r a f e n u n d ausnahmslos v o n den V e r w a l t u n g s g e r i c h t e n als r e c h t s w i d r i g e V e r b o t e aufgehoben w u r d e n . P o l i tischen C h a r a k t e r t r u g dagegen das k u r z f r i s t i g e V e r b o t eines F i l m s d u r c h d i e I n n e n m i n i s t e r d e r L ä n d e r , das d u r c h d i e P o l i z e i b e h ö r d e n vollzogen wurde. Der F a l l ist i m folgenden näher zu behandeln. 112

Vgl. Roeber FuR Nr. 4/1962, S.7; Siegert FuR Nr. 2/1961, S.2; Paulig FuR Nr. 8/1961, S. 5 ff. 113 Az 10 c Js 3523/60. 114 Az 3 Gs 47/60. Az I V Qs 138/60. 116 Paulig FuR Nr. 8/1961, S. 7/8. 117 Vgl. oben § 5 I I I 3. 118 Eine Gesamtdokumentation zur Wiederaufführung des Films ist veröffentlicht i n „ F i l m r e p o r t " Nr. 12/1967 v. 21.6.1967. Vgl. auch Berthold v. Hartlieb, S.228 u n d S. 236. 119 v g l . OVG Koblenz 24.3.1966 i n DVB1 1966,576; Erbel, S. 195. 120 v g l . V G München Nr. V I I 7239/64 i n FuR Nr. 11/1964, S. 17 f.; Erbel, S. 199; „Vorgänge" 1965,46. 1

Wohland

242

2. Teil: Die politische Filmkontrolle in Deutschland

Beispiel: „Bis 5 M i n u t e n nach 12" 1 2 1 . Der Dokumentarfilm, der a m 13.11.1953 uraufgeführt wurde, schüdert „die letzten 25 Jahre des deutschen Schicksals" 1 2 2 , zusammengestellt aus dokumentarischem deutschem u n d ausländischem Bildmaterial u n d bisher u n veröffentlichten Privataufnahmen der engsten Umgebung der politischen Größen des D r i t t e n Reichs. Die Vorführung des Films wurde durch die Innenminister der Länder verboten. Das Ordnungsamt der Stadt Düsseldorf ordnete darauf am 23.11.1953 die sofortige Vollziehung des Filmverbots an 12 3. Die Begründung zu diesem Vorgehen wurde vermutlich m i t der zu diesem Zeitpunkt noch als untragbar empfundenen direkten Konfrontation der Bürger der Bundesrepublik m i t den Geschehnissen des D r i t t e n Reichs gegeben. Nach Beobachterberichten bot der F i l m keine Auseinandersetzung m i t dem Nationalsozialismus, sondern begnügte sich m i t „ I l l u s t r i e r t e n - J o u r n a l i s m u s " 1 2 4 . Der „Evangelische Filmbeobachter" schrieb am 14.1.1954 über den F i l m : „Jedermann weiß, daß w i r Deutschen heute noch nicht i n der Lage sind, m i t unserer jüngsten Geschichte so abzurechnen, w i e w i r es eines Tages noch t u n müssen. D a r u m sind alle Versuche i n dieser Richtung von v o r n herein a n f e c h t b a r . . . Nichts haben w i r so gerne u n d schnell vergessen, wie eben jene 12 Jahre unter H i t l e r . . . M a n (?) hätte diesen F i l m , als er fertig war, nicht verbieten, m a n hätte bereits seine Entstehung verhindern sollen, jedenfalls so lange, bis w i r die Unsicherheit gegenüber der Deut u n g unseres eigenen Schicksals überwunden h a b e n . . . 1 2 V Die einzige verwaltungsgerichtliche Entscheidung, die zu diesem F i l m verbot ergangen ist, ist der Beschluß des L V G Düsseldorf v o m 5.12.1953 1 2 6 , durch welchen die sofortige Vollziehung des durch Verfügung des Oberstadtdirektors der Stadt Düsseldorf angeordneten Verbots dieses Films aufgehoben wurde. Der I n h a l t des Beschlusses ist i m Handbuch von Berthold v. Hartlieb mitgeteilt: „(Das Gericht hat) ausgeführt, daß es sich bei dem F i l m u m einen D o k u mentarfilm handele, zu dessen bildlicher Darstellung i n W o r t u n d Schrift erläuternd Stellung genommen werde u n d auf den deshalb der Schutz des A r t . 5 GG i n vollem Umfang Anwendung finden müsse, wobei dieser Schutz freilich seine Schranken i n den allgemeinen Gesetzen u n d damit auch i m § 14 P V G finde. I n seinen weiteren Ausführungen stellt das Gericht fest, daß i m vorliegenden F a l l die Voraussetzungen für eine Gefährdung der öffentlichen Sicherheit u n d damit eine Anwendung des § 14 P V G nicht gegeben wären, da der F i l m keine Verherrlichung des Nationalsozialismus bringe, sondern ausgesprochen anti-nationalsozialistische Ten121

Quellen: Berthold - v. Hartlieb, S. 238; „Evangelischer Filmbeobachter" v. 14.1.1954, S. 26; „Katholischer Filmdienst" v. 20.11.1953; „Illustrierte Filmbühne" Nr. 2181. 122 „Illustrierte Filmbühne" Nr. 2181. 123 vgl. Berthold - v. Hartlieb, S. 238. 124

„Katholischer Filmdienst" v. 20.11.1953.

12

® „Evangelischer Filmbeobachter" v. 14.1.1954, S. 26.

12 ® L V G Düsseldorf Beschluß v. 5.12.1953, Az 10 L 20/53; zit. nach Berthold - v. Hartlieb, S. 238 F N 1.

§ 12. Weitere Fälle politischer Filmkontrolle

243

denzen habe. Es w i r d ferner eingegangen auf die Möglichkeit, daß der F i l m außenpolitische Nachteile für die Bundesrepublik herbeiführen könne, hierzu jedoch erklärt, daß der § 14 P V G seinem Wortlaut u n d Sinn nach lediglich eine Handhabe zur Abwendung der i m I n l a n d drohenden Gefahren gebe u n d deshalb bei Gefährdung der außenpolitischen Beziehungen nicht herangezogen werden k ö n n e 1 2 7 . "

Durch den Beschluß des L V G Düsseldorf w i r d die Grundfrage aufgeworfen, ob die polizeiliche Generalklausel ein „allgemeines Gesetz" i m Sinne des Art. 5 Abs. 2 GG darstellt, mit anderen Worten, ob das Grundrecht der I F bei Störung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung eingeschränkt werden kann. Diese Frage nach dem fundamentalen Verhältnis der Grundrechte zur öffentlichen Ordnung ist bewußt i m Sinne der traditionellen Betrachtungsweise gestellt, wonach Grundrecht und öffentliche Ordnung einen Gegensatz bilden. Methodisch fragt man nach dieser Ansicht zunächst, ob eine bestimmte Tätigkeit gegen die öffentliche Ordnung verstößt, d. h. gegen „die Gesamtheit jener ungeschriebenen Regeln für das Verhalten des einzelnen i n der Öffentlichkeit, deren Beachtung nach den jeweils herrschenden A n schauungen als unerläßliche Voraussetzung eines geordneten staatsbürgerlichen Gemeinschaftslebens betrachtet w i r d " 1 2 8 ; erst anschließend prüft man, ob diese Tätigkeit durch die grundrechtliche Freiheitsgewährleistung gedeckt w i r d 1 2 9 . Neuerer Erkenntnis entspricht es jedoch, die Grundrechte von vornherein i n den Begriff der öffentlichen Ordnung einzufügen. Die Grundrechte stehen der öffentlichen Ordnung nicht gegenüber , sondern sind selbst deren Bestandteil 130. Diese Überwindung der klassischen Antinomie i m Sinne einer synthetischen Betrachtungsweise zwingt zu erheblichen Konsequenzen. Böckenförde bringt den illustrativen „Stellvertreter"-Fall 1 3 1 , der zwar das Aufführverbot eines Theaterstückes betrifft, aber unbesehen auf eine Filmvorführung übertragen werden kann 1 3 2 . I n der Stadt X ist durch eine Privatorganisation die Gastspielaufführung des Schauspiels „Der Stellvertreter" von Hochhuth geplant. I n der überwiegend katholischen Stadt kündigen katholische Verbände Demonstrationen an; es könne nicht hingenommen werden, heißt es, daß i n der Stadt X , die eine christliche Stadt sei, das Andenken des verstorbenen Papstes Pius X I I . 127

Berthold - v. Hartlieb , S. 238. » Nach der Definition des B a y V e r f G H i n der Entscheidung v. 13.10.1951 i n der Amtlichen Sammlung Bd. 4, S. 194 ff. (205). 129 v g l . Böckenförde JuS 1966,367. 12

139

Böckenförde JuS 1966,367 m i t weiteren Nachweisen. Böckenförde JuS 1966,359 ff. 132 Die moderne Dokumentationsdramaturgie hat das Theater aus der Abgeschlossenheit der „moralischen A n s t a l t " befreit u n d es dem öffentlichen Meinungsbildungsprozeß geöffnet; vgl. oben Einleitung A n m . 37. 131

16«

244

2. Teil: Die politische Filmkontrolle in Deutschland

herabgesetzt werde. Der Bürgermeister v o n X erläßt daraufhin — nach erfolglosen Schlichtungsversuchen — ein sofort vollziehbares ordnungsbehördliches Aufführverbot, w e i l das Stück die religiösen Gefühle der überwiegend katholischen Bevölkerung verletze u n d erhebliche U n r u h e n und Störungen zu erwarten seien. I m K e r n handelt es sich bei dem Aufführverbot u m eine politische K o n trollmaßnahme, da es i m wesentlichen u m die zeitgeschichtliche Auseinandersetzung über die Stellung des Papstes u n d der Kirche während des W e l t kriegs geht. Auswirkungen ergeben sich auch f ü r das religiöse Empfinden. Die rechtliche Hauptfrage ist nun, ob das grundrechtliche Informationsrecht des Bürgers, das Theaterstück „Der Stellvertreter" zu besuchen, durch eine hoheitliche Maßnahme — wie sie die Verbotsverfügung des Bürgermeisters darstellt — eingeschränkt werden kann. F ü r die Verbotsverfügung bieten sich zwei Ansatzpunkte an: einmal die A u f f ü h r u n g des Stückes als solche (Inhalt des Stückes) u n d zum anderen die Auswirkungen der A u f führung (Demonstrationen u n d Störaktionen). Nach dem Gesagten gehört das Grundrecht der I F zu den Bestandteilen der öffentlichen Ordnung, also zu den Hegeln eines geordneten Gemeinschaftslebens; solche Regeln sind so verfassungskonform zu bestimmen, daß sie m i t der I F vereinbar sind. Die Anschauungen eines überwiegenden Bevölkerungsteils über ein politisches oder zeitgeschichtliches Problem sind also unbeachtlich, w e n n diese Vorstellungen Rechtsgütern widersprechen, die i n den Grundrechten der Verfassung anerkannt sind. Zugespitzt formuliert, hat der „Außenseiter" das Recht, seine I F auszuüben, w e n n auch der I n h a l t der Information von den Anschauungen der Mehrheit abweicht. Es ist gerade das M e r k m a l der freiheitlichen Demokratie, daß ein gewisser Bereich der Freiheitsgewährung — also besonders die Grundrechte — einer Einschränkung durch Majoritätsvotum nicht zugänglich ist. H i e r zeigt sich nochmals, w i e falsch es wäre, den Begriff der „allgemeinen Gesetze" i n n u r formallogischer Weise fassen zu w o l l e n 1 3 3 . Der Grundsatz freier K o m m u n i kation beinhaltet somit auch ein Toleranzgebot f ü r die Majorität, die K o m m u n i k a t i o n der M i n o r i t ä t nicht zu behindern. Somit würde etwa von den K a t h o l i k e n der Stadt X zu verlangen sein, daß sie den Besuch anderer Bevölkerungsteile i m Theater nicht behindern, wobei ihnen das Recht, gegen das Stück zu protestieren u n d zu demonstrieren, i m vollen Maße zusteht. Daraus folgt, daß der Bürgermeister von X nicht rechtlich befugt ist, das Theaterstück wegen seines Inhalts zu verbieten, auch w e n n es den Anschauungen der Mehrheit der Bevölkerung widerspricht 1 3 4 . Der zweite Ansatzpunkt der Verbotsverfügung k a n n sein, daß durch die A u f f ü h r u n g störende Demonstrationen usw. veranlaßt werden können. Hier handelt es sich nicht mehr u m eine „innere", sondern u m eine „äußere" Gefahr für die öffentliche Ordnung i m Sinne des Polizeirechts. Die Z u schauer des Stückes halten sich i m Rahmen ihrer IF. Sie können deshalb 133

Vgl. dazu oben § 5 12. a. A. w o h l L V G Rheinland-Pfalz i n D Ö V 1952,664 ff., w o es heißt: „Bei der Prüfung der Frage, ob etwas gegen die öffentliche Ordnung verstößt, ist, w i e auch sonst, das M i l i e u von großer Bedeutung. So w i r d i n einem überwiegend katholischen Landesteil m i t streng kirchlicher Bevölkerung manches als Störung der öffentlichen Ordnung zu erachten sein, was i n einem anderen M i l i e u unbedenklich ist." 134

§12. Weitere Fälle politischer Filmkontrolle

245

135

nicht Störer i m Sinne des Polizeirechts s e i n . Das Theaterstück u n d die Zuschauer sind zwar die „Veranlasser" der Unruhen, sie können aber — da sie rechtmäßig handeln — dafür nicht verantwortlich gemacht werden. Störer sind vielmehr die gegen die A u f f ü h r u n g Protestierenden, die — durch das Ausmaß der Unruhen — i h r Demonstrationsrecht überschreiten. F ü r eine derartige Rechtslage hat schon das P r O V G i m bekannten „ H e r m a n n schlacht"-Urteil 1 3 6 ausgeführt, es sei „grundsätzlich Aufgabe der Polizei, die an sich rechtlich nicht zu beanstandende A u f f ü h r u n g des Stückes zu schützen u n d gegen die ungesetzliche Störung einzuschreiten". Allenfalls ließe sich eine Maßnahme gegen die Zuschauer oder ein Aufführungsverbot unter dem Gesichtspunkt eines polizeilichen Notstands v e r t r e t e n 1 3 7 , w e n n etwa — auch nach Einsatz von polizeilicher Verstärkung — die Maßnahmen gegen die Störer nicht ausreichen. Der Weg des geringeren Widerstandes gibt freilich keine Rechtfertigung, die I F einzuschränken. D a m i t steht fest, daß eine eigentliche F i l m k o n t r o l l e , d i e sich a u f I n h a l t u n d W i r k u n g des F i l m s bezieht, d u r c h d i e O r d n u n g s b e h ö r d e n n i c h t ausgeübt w e r d e n d a r f . Das Recht d e r P o l i z e i z u m E i n s c h r e i t e n wegen der V e r l e t z u n g der „äußeren" O r d n u n g bleibt davon unberührt. A b e r auch h i e r m u ß d i e P o l i z e i t ä t i g k e i t i n erster L i n i e d a r a u f g e r i c h t e t sein, d i e A u s ü b u n g d e r I F z u e r m ö g l i c h e n , n i c h t aber dieses G r u n d r e c h t einzuschränken.

135

Vgl. Schnur , DVB1 1962,1 ff. 136 PrOVGE 78,277 u n d auszugsweise zitiert bei Böckenförde 3661. 137 Vgl. z. B. A r t . 12 BayPAG.

JuS 1966,

Dritter

Teil

Politische Filmkontrolle und Rechtsschutz Vorbemerkung I m zweiten Teil der Arbeit wurde dargelegt, daß die I F des Bürgers auf vielfältige Weise die geübte politische Filmkontrolle beeinflußt. M i t dieser materiellrechtlichen Feststellung hat es aber noch nicht sein Bewenden. Der Entwicklung und Ausstrahlungskraft der Grundrechte steht ein Rechtsschutzverfahren zur Seite, i n dem die Grundrechte gegen Maßnahmen der Gesetzgebung und Verwaltung durchgesetzt werden können. Demnach ist i m folgenden zu untersuchen, wie der Bürger im Hinblick auf sein Grundrecht der IF gegen Akte der politischen Filmkontrolle vorgehen kann, also welche Verfahrensmöglichkeiten sich ihm bieten, wenn ein F i l m aus politischen Gründen i n der Bundesrepublik nicht öffentlich vorgeführt werden darf. I n der so formulierten Fragestellung liegen zwei verfahrensrechtliche Einschränkungen, und zwar i n personeller und sachlicher Beziehung. Einmal bleibt die Frage ausgeklammert, wie die Filmwirtschaft gegen die Kontrollmaßnahmen vorgehen kann 1 ; es geht i m folgenden nur um den Rechtsschutz des Bürgers. Zum anderen werden nicht die Rechtsbehelfe gegen die formellgesetzlichen Grundlagen der politischen Filmkontrolle behandelt. Hier käme etwa die Rechtssatz-Verfassungsbeschwerde zum BVerfG i n Betracht, freilich nur i n den engen verfahrensmäßigen Voraussetzungen der §§ 90 ff. BVerfGG 2 . Beleuchtet werden nur die Verbote und Aufführungsbeschränkungen für einzelne Filme, d.h. also die Anwendung der i m zweiten Teil der Arbeit ge1 Nach allgemeiner Meinung k o m m t gegen A k t e des B A W die Anfechtungsklage, gegen A k t e der F B W die Verpflichtungsklage jeweils zu den V e r waltungsgerichten i n Betracht, §42 V w G O . Bei der F S K ist die Rechtslage nicht eindeutig: Nach der Ansicht v o n Berthold - v. Hartlieb, S. 250 sind f ü r die allgemeine Freigabe die ordentlichen Gerichte u n d f ü r die Jugendprüfung die Verwaltungsgerichte zuständig; Heldmann - Ott meinen dagegen i n ihrem Rechtsgutachten, S. 32, daß auch f ü r die Anfechtung der K o n t r o l l a k t e bei der allgemeinen Freigabe (für Erwachsene) die Verwaltungsgerichte zuständig seien. Da eine Belehrung über die Anfechtung von FSK-Entscheidungen regelmäßig unterbleibt, ist die Einlegung eines Widerspruchs — nach M e i nung von Heldmann u n d Ott — innerhalb eines Jahres seit Zustellung oder Eröffnung der FSK-Entscheidung zulässig; vgl. §58 Abs. 2 VwGO. 2 Vgl. insbesondere § 93 Abs. 2 BVerfGG.

§ 13. Filmkontrolle und Rechtsweggarantie nach Art. 19 Abs. 4 GG

247

zeigten Kontrollmaßstäbe i m jeweiligen Kontrollverfahren vor BAW/ I M A , FSK und FBW 3 . Damit ist nicht ausgeschlossen, daß i m Rahmen der gerichtlichen Überprüfung des Einzelverbots die gesamte Organisation der jeweiligen Kontrollinstanz verfassungsrechtlich überprüft und gegebenenfalls — wie hier z. T. vertreten — für verfassungsw i d r i g angesehen w i r d 4 . Da diese verfahrensrechtliche „Nebenwirkung" keine besonderen prozessualen Probleme aufwirft, braucht sie nicht weiter verfolgt zu werden. Das Kernproblem ist i m folgenden, ob und wie der Bürger i m Hinblick auf seine grundrechtliche I F die Akte der politischen Filmkontrolle gerichtlich angreifen kann. M i t der Aufteilung i n das „Ob" und das „Wie" ist schon das Programm der folgenden Paragraphen der Arbeit umschrieben. § 13. Filmkontrolle und Rechtsweggarantie nach Art. 19 Abs. 4 GG Die bereits angesprochene Interdependenz von materiellem und formellem Recht zeigt sich insb. darin, daß das Prozeßrecht weitgehend verfassungsrechtlich determiniert ist 5 . Das prozessuale „Leitbild" des Grundgesetzes w i r d primär von Art. 19 Abs. 4 GG geprägt. Danach steht jedem, der durch die öffentliche Gewalt i n seinen Rechten verletzt wird, der Rechtsweg offen. I n dieser Vorschrift liegt eine Grundentscheidung der Verfassung, i n der sich das ganze dem Grundgesetz zugrundeliegende Verhältnis von Bürger zu Staat verfahrensrechtlich widerspiegelt 6 . Für die Fragestellung der Arbeit ergeben sich zwei wichtige Probleme: Sind die Maßnahmen der Filmkontrolle gegenüber dem Bürger als „öffentliche Gewalt" nach Art. 19 Abs. 4 GG anzusehen? — und: Stellen die Akte der Filmkontrolle i m Hinblick auf die I F eine Verletzung eigener Rechte des Bürgers dar? I. Filmkontrolle und öffentliche Gewalt Die „öffentliche Gewalt", gegen die sich die Rechtsweggarantie des Art. 19 Abs. 4 S. 1 GO richtet, ist „die staatliche Gewalt i n Bund und Ländern und die vom Staat abgeleitete oder anerkannte Gewalt" 7 . 3 Die anderen Tatbestände der F i l m k o n t r o l l e treten gegenüber den genannten drei Instanzen an Bedeutung zurück. 4 Eventuell erst i m Vorlage verfahren nach A r t . 100 GG, wie i m F a l l „Der lachende M a n n " (Kongo-Müller); vgl. oben § 10 I I 2, Beispiel 2. 5 Obermayer, DVB1 1965, 625. 6 M - D RNr. 1 zu A r t . 19 Abs. 4 GG. 7 Ule, E S t L Sp. 1777.

248

3. Teil: Politische Filmkontrolle und Hechtsschutz 1. Der Begriff

der öffentlichen

Gewalt

Aus dieser begrifflichen Bestimmung folgt zunächst, daß die Akte von B A W und FBW öffentliche Gewalt darstellen, da diese Institutionen staatliche Behörden sind. Aber auch die Tätigkeit der FSK stellt — wie gezeigt 8 — die Ausübung von öffentlicher Gewalt dar, da sie die Funktion eines beliehenen Verbandes hat. Dabei ist unerheblich, daß das B A W i n die Behördenorganisation des Bundes, die FBW dagegen in den Länderbereich fällt. Bei der FSK dürfte eine A r t Mischverwaltung vorliegen m i t deutlicher Annäherung zum Länderbereich. 2. Die Einordnung

der

Filmkontrollmaßnahmen

Die „öffentliche Gewalt" kann i n einem gewaltenteiligen Rechtsstaat als Gesetzgebung, Vollziehung und Rechtsprechung 9 i n Erscheinung treten. Die Zuordnung von einzelnen staatlichen Maßnahmen zu diesen Kategorien darf die Staatsgewalten nicht i n einem formellen, sondern nur in einem materiellen Sinne auffassen. Das bedeutet, daß es auf die Qualität der Maßnahme als solche und nicht entscheidend auf den Träger der Maßnahme ankommt. I m besonderen geht es hier um die Abgrenzung von Einzelakt und Norm, also zwischen Vollziehung (Verwaltung) und Gesetzgebung — jeweils i m materiellen Sinne 1 0 verstanden. Diese Unterscheidung prägt das gesamte geltende Rechtsschutzsystem, was sich auch auf Art. 19 Abs. 4 GG auswirkt 1 1 . a) Die Akte der Filmkontrolle werden von Verwaltungsorganen erlassen. Das besagt jedoch noch nicht, daß diese Maßnahmen auch Einzelakte und insbesondere Verwaltungsakte i m technischen Sinne darstellen. Für einen Verwaltungsakt ist gegenüber einem A k t der Rechtssetzung charakteristisch, daß er sich nur an bestimmte Adressaten wendet, die in ihrer Individualität festgelegt sind 12 . Demgegenüber kenn8

Vgl. oben § 11 I I 6 am Ende. Die Rechtsprechung k a n n i m folgenden ausscheiden, da sie eindeutig nicht zur öffentlichen Gewalt i m Sinne des A r t . 19 Abs. 4 G G zählt; nach dem fast klassischen Ausspruch bei M - D RNr. 17 zu A r t . 19 Abs. 4 G G gewährt A r t . 19 Abs. 4 G G Schutz durch den Richter, nicht gegen den Richter. Hauptbeispiel dieser materiellen Zuordnung ist die Normsetzung durch die Verwaltung, vgl. A r t . 80 GG. Grundlegend zur Abgrenzimg von Einzelakt u n d N o r m ist die A r b e i t von Volkmar, Allgemeiner Rechtssatz u n d Einzelakt, 1962; Volkmar w i l l diese Abgrenzung rein begrifflich vornehmen, was nicht unbedenklich ist. 11 I m Grunde könnte an dieser Stelle die rechtliche Qualifizierung der F i l m k o n t r o l l a k t e dahinstehen, wenn m a n auch die materielle Gesetzgebung als „öffentliche Gewalt" i m Sinne des A r t . 19 Abs. 4 G G betrachtet. Es ist aber sachgerecht, schon hier die Rechtsnatur der Filmkontrollmaßnahmen zu klären. 12 Obermayer i n M M M O , S. 172. 9

§ 13. Filmkontrolle und Rechtsweggarantie nach Art. 19 Abs. 4 GG

249

zeichnet sich eine Norm als allgemein-verbindliche Anordnung, die eine unbestimmte Anzahl von Personen betrifft 1 3 . Freilich gibt es auch staatliche Akte, die i m Hinblick auf ihre zweifache Rechtserheblichkeit — nämlich: einem bestimmten und einem unbestimmten Adressatenkreis — eine Doppelnatur aufweisen, die also zugleich mit der unmittelbaren Regelung eines Einzelfalls auch normative Wirkung entfalten. Eine solche Doppelnatur weisen z. B. die kommunalen Statusund Gebietsänderungen 14 , die Umstufungen von Straßen 15 und einige Maßnahmen nach dem Naturschutzgesetz 16 auf. Diese Fälle können auf das Kulturverwaltungsrecht ohne Bedenken übertragen werden. Die Filmkontrolle zeichnet sich nämlich dadurch aus, daß sie sich zwar (formell) an den Filmhersteller oder -Verleiher wendet, i n ihrer Konzeption aber (materiell) darauf abzielt, die Allgemeinheit — also jeden einzelnen Bürger — vor negativen Einflüssen zu bewahren. Dies ist kein nur tatsächliches Betroffensein, sondern eine gezielte Beeinflussung der grundrechtlichen I F jedes Bürgers 17 . Dem kann man nicht entgegenhalten, daß die Filmkontrollmaßnahme ein einzelnes konkretes Vorkommnis, nämlich die spezifischen Inhaltsoder Wirkungsgefahren des Films, regelt 18 . Damit wäre jede brauch13

I n Anlehnung an die Formulierung des A r t . 13 BayPAG. Vgl. A r t . 9 Abs. 2 der Bayerischen Verfassung u n d A r t . 5 Abs. 3 u n d 11 der Bayerischen Gemeindeordnung, sowie A r t . 12 u n d 17 Abs. 2 der Hessischen Gemeindeordnung. Z u m ganzen Obermayer M M M O , S. 176 u. 323, sowie i n B a y V B l 1958,69. Das B V e r w G sieht i m U r t e i l v. 20.3.1964 i n B a y V B l 1964,402 die kommunale Gebietsänderung n u r als V A gegenüber der betreffenden Gemeinde an; treffend demgegenüber die K r i t i k von Masson i n B a y V B l 1964,403, daß das B V e r w G den Rechtsgehalt der Gebietsänderungen nicht v o l l ausschöpfe. Vgl. auch B a y V G H 29.10.1964 i n B a y V B l 1965,59, der von einem „Hoheitsakt sui generis" spricht, der beim Typendualismus des Rechtsschutzsystems jedoch als V A zu qualifizieren sei; kritisch dazu Masson, B a y V B l 1965,64. Vgl. zum ganzen auch Volkmar, S. 192 ff. iß Dazu Schotthöf er, B a y V B l 1963,339 ff. (341). i» Vgl. Sening, B a y V B l 1963,301. 17 Das w i r d f ü r alle Maßnahmen zu gelten haben, die aufgrund nicht n u r reflexiver Gesetze i m Sinne des A r t . 5 Abs. 2 G G ergehen. A u f das Bewußtsein des Eingriffs w i r d es nicht ankommen, ebenso auf die — selbstverständlich — fehlende Adressierung. A u f letzteres w i l l aber offenbar Volkmar, S. 211 abstellen. Nach seiner Ansicht ist ein Filmverbot ein „ k o n kret-genereller" A k t , w e n n es an eine unbestimmte Z a h l von Personen gerichtet ist. Er fügt allerdings hinzu: „ D e r gleiche Erfolg läßt sich auch dadurch erreichen, daß der Hersteller- oder Verleihfirma verboten ist, den F i l m i n den Verkehr zu bringen; bei diesem Verfahren wäre das Verbot . . . als V A anzusprechen." Gerade darin liegt eben das Bedenkliche: f ü r die rechtliche Qualifizierung der Filmkontrollmaßnahme k a n n es nicht auf die Ausgestaltung des Kontrollverfahrens, sondern n u r auf die materielle Betroffenheit ankommen. A n anderer Stelle w i l l Volkmar (S. 199) allerdings eine gewisse Doppelstruktur gelten lassen. 14

18 Vgl. B V e r w G 28.2.1961, DVB1 1961, 444 f. (sog. Endiviensalat-Fall): E i n

250

3. Teil: Politische Filmkontrolle und

echtsschutz

bare Abgrenzung zwischen Norm und Verwaltungsakt hinfällig 1 9 . Es läßt sich daher feststellen, daß die Filmkontrollmaßnahmen i n ihren Auswirkungen eine materielle Doppelnatur aufweisen. Sie sind gegenüber dem antragstellenden Filmhersteller usw. ein Einzelakt und zugleich gegenüber jedem Bürger (also: jedermann) ein allgemein-verbindlicher A k t der Rechtsetzung. Freilich w i r f t diese Doppelnatur verfahrensrechtliche Schwierigkeiten auf, da die Zweispurigkeit des prozessualen Vorgehens gegen Einzelakte und Normen nach dem herrschenden Rechtsschutzsystem kaum zu überbrücken ist. Man denke nur an den E i n t r i t t der Unanfechtbarkeit, die A r t der Anfechtung und die Maßgeblichkeit (Rechtskraft) der gerichtlichen Entscheidung 20 . Man w i r d daher i m Anschluß an Obermayer den Normcharakter i n den Vordergrund stellen müssen, da dieser die Einzelaktswirkung mit einschließt und so die doppelte materielle Rechtserheblichkeit der Filmkontrollakte bewältigt 2 1 . Verfahrensrechtlich liegt damit auch gegenüber dem Antragsteller ein Rechtssetzungsakt vor, auch wenn die Filmkontrollmaßnahme nach der bisherigen Praxis lediglich als Einzelakt ausgestaltet ist 2 2 . M i t diesen Überlegungen w i r d die Primärfunktion der Filmkontrollakte deutlich. Es zeigt sich, daß es auf das Einzelverhältnis zwischen Prüfstelle und Filmhersteller nicht entscheidend ankommen kann, sondern nur auf das Verhältnis der Prüfstelle zum Bürger. Die bisherige — einseitige — Berücksichtigung des Einzelaktverhältnisses hat die wahre Rechtsproblematik nur verschleiert. So w i r d auch verständlich, warum die Filmwirtschaft bisher gegen die Kontrollmaßnahmen von B A W / I M A und FSK keine gerichtlichen Schritte unternommen hat; die in ihren Rechten durch die Kontrollmaßnahmen primär Betroffenen finden sich nämlich außerhalb des Antragsverfahrens. Die verfahrensrechtliche Reduktion der Filmkontrollakte auf den Normcharakter besagt nicht, daß der Bürger und der antragstellende Handelsverbot f ü r Endiviensalat ist eine Rechtsnorm u n d kein V A , auch w e n n das Verbot n u r wegen der konkret entstandenen Seuchengefahr ergeht. Nach der Terminologie von Volkmar (S. 259) läge hier ein sog. k o n kret-genereller A k t vor, f ü r den Volkmar aber offenbar keinen N o r m charakter annehmen w i l l . 19 Obermayer M M M O , S. 173. 20 Vgl. Sening, B a y V B l 1963,301 bes. 303. 21 Obermayer M M M O , S. 176; vgl. auch Spanner, B a y V B l 1964,308 u n d Sening, B a y V B l 1963,301; zu den Filmkontrollmaßnahmen nach § 6 Abs. 4 JSchöG: Kuhn, S. 155. 22 Vgl. etwa den Wortlaut einer FSK-Entscheidung, vollständig abgedruckt bei Hack, S. 705 ff.

§ 13. Filmkontrolle und Rechtsweggarantie nach Art. 19 Abs. 4 GG

251

Filmhersteller notwendigerweise i n denselben Rechten betroffen sein müssen. Es ist unerheblich, daß beim Antragsteller zusätzlich zur (allgemeinen) I F auch noch das spezifische Grundrecht der „Filmfreiheit" verletzt sein kann 2 3 . Die bisherigen Versuche, m i t dem Grundrecht der Filmfreiheit allein die Filmkontrollakte zu erfassen, haben sich als wenig erfolgreich erwiesen. Es ist deshalb geboten, die wahre Natur der Filmkontrollmaßnahmen als allgemein-verbindliche Rechtsetzungsakte und die einschlägige Steuerungsnorm des Grundgesetzes — das Grundrecht der I F — deutlich herauszustellen. b) Steht damit der (verfahrensrechtliche) Rechtsnormcharakter der Filmkontrollakte fest, so ist nun zu fragen, ob derartige Akte der Rechtsetzung unter den Begriff der öffentlichen Gewalt des A r t . 19 Abs. 4 S. 1 GG fallen. Hier stößt man auf eine der klassischen Streitfragen der Grundgesetzauslegung. Die verschiedenartige Beantwortung der Frage i m Spiegel der herrschenden Meinung macht die Fortbildung des Verfassungsrechts deutlich. I m ersten Jahrzehnt der Geltung des Grundgesetzes ging — entgegen dem Votum weniger Autoren 2 4 — die h. M. davon aus, daß die Rechtsetzung vom Begriff der „öffentlichen Gewalt" auszunehmen sei 25 und nur Verwaltungsakte i m technischen Sinne 2 6 i n Betracht kämen. Seit der 1961 veröffentlichten Abhandlung von Bettermann 27 nimmt die h. M. an, daß A r t . 19 Abs. 4 GG auch einen Rechtsschutz gegen Rechtsetzungsakte gewährleiste 28 , zumindest insoweit, als die Verwaltung unmittelbar wirkende Rechtsnormen erlasse 29 . U m solche Akte, die also nicht eines eigenen Vollzugsakts zur W i r k samkeit gegenüber dem Bürger bedürfen, handelt es sich bei den Filmkontrollmaßnahmen. Sie nehmen dem Bürger unmittelbar die Möglichkeit, einen m i t einem Vorführverbot belegten F i l m zu sehen. Man kann somit als Zwischenergebnis feststellen, daß die Filmkontrollmaßnahmen gegenüber dem Bürger Rechtsetzungsakte darstellen und als solche „öffentliche Gewalt" i m Sinne des Art. 19 Abs. 4 S. 1 GG sind. 23

Vgl. B V e r w G 20. 3.1964, B a y V B l 1964,402 (403).

24

Nachweise bei M - D RNr. 18 zu A r t . 19 Abs. 4 G G ; vgl. auch Lerche, Rechtsweg F N 331, u n d DVB1 1954, 627 Anm. 18. 25

Obermayer, DVB1 1965,625 schildert die Entwicklung dieser Rechtsfrage.

26

Vgl. W D S t R L 8,107.

27 Bettermann, Z u r Verfassungsbeschwerde gegen Gesetze u n d zum Rechtsschutz des Bürgers gegen Rechtssetzungsakte der öffentlichen Gewalt, AöR 86, 129 ff. (152 ff.). 28 Bettermann (wie Anm. 27). Praktisch entwertet Bettermann seine These, w e n n er dem Bürger grundsätzlich n u r den A n g r i f f gegen Rechtsanwendungsakte eröffnet; vgl. Bettermann, S. 169 u n d dazu Bachof, AöR 86,187 ff. 29

Obermayer,

DVB1 1965,628.

252

3. Teil: Politische Filmkontrolle und 3. Die Bekanntmachungsform

der

echtsschutz

Filmkontrollmaßnahmen

Als Exkurs ist noch darauf einzugehen, ob sich für die Filmkontrollmaßnahmen aus dem Rechtsnormcharakter auch außerhalb der gerichtlichen Nachprüfbarkeit Folgerungen ergeben. Von besonderem Interesse ist hier die Bekanntmachungsform der Kontrollmaßnahmen. Es ist unbestritten, daß dem Einzelakt die Einzeleröffnung, dem Rechtsetzungsakt aber die öffentliche Bekanntmachung entspricht 30 . Eine Rechtsnorm muß dabei i n einer Weise publiziert werden, daß den betroffenen Rechtsträgern eine Kenntnisnahme von ihrem Inhalt ermöglicht wird. Für Rechtsverordnungen — insbesondere wenn sie strafbewehrt sind — steht etwa eine förmliche Veröffentlichung i n sog. Gesetz- und Verordnungsblättern zur Verfügung 3 1 . Daneben gibt es auch andere Publikationsorgane. Das gilt insbesondere für die genannten Akte m i t Doppelnatur 3 2 : Status- und Gebietsänderungen werden z. B. i m Staatsanzeiger bekanntgemacht 33 , Naturschutzmaßnahmen z. T. i n ein „Naturschutzbuch" eingetragen 34 , und Straßenumstufungen i n einem „Amtsblatt" bekanntgegeben 35 . Man sollte deshalb auch bei den Filmkontrollmaßnahmen eine öffentliche Bekanntmachung erwarten. Das ist jedoch nicht der Fall. I n der Bundesrepublik w i r d die Öffentlichkeit über die Spruchpraxis der Filmkontrolle, insbesondere über negative Maßnahmen, wie Filmverbote, Schnittauflagen usw. nicht offiziell unterrichtet. Für die Tätigkeit von B A W / I M A ist das offensichtlich, nachdem die Kontrolltätigkeit jahrelang als solche nicht einmal bekannt war 3 6 . Bei der FBW werden zwar die positiven Bewertungsergebnisse veröffentlicht: die Liste der prädikatisierten Filme erscheint regelmäßig nach jeder Bewertungssitzung; außerdem werden i n jährlich erscheinenden Broschüren mit dem Titel „Besonders wertvoll — Langfilme" und „Besonders wertvoll — Kurzfilme" die Entscheidungsgründe veröffentlicht. Die negativen Ergebnisse, d. h. die Liste der Filme, denen ein Prädikat verweigert wurde, werden aber „nur den mit der FBW befaßten Behörden bekanntgegeben, da eine weitergehende Publikation sich unter Umständen für den betreffenden Antragsteller geschäftsschädigend so Schotthöf er, B a y V B l 1963, 343. 31 Vgl. z. B. A r t . 59 des Bayerischen Landesstraf- u n d Verordnungsgesetzes v. 17.11.1956. 32 Vgl. oben sub2a). 33 Vgl. A r t . 14 Abs. 1 der Bayerischen Gemeindeordnung v. 25.1.1952: „Änderungen sind i m Bayerischen Staatsanzeiger bekanntzugeben." 34 § 12 des Reichsnaturschutzgesetzes v. 31.10.1935 (RGBl I S. 1275). 35 § 2 Abs. 6 F S t r G u n d A r t . 7 Abs. 4 BayStrWG, u n d dazu Schotthöf er, B a y V B l 1963,342. 36 Vgl. oben § 10 I I .

§ 13. Filmkontrolle und Rechtsweggarantie nach Art. 19 Abs. 4 GG

253

auswirken könnte" 3 7 . Nach einer anderen Stellungnahme eines FBWVertreters ist eine „anonyme Zensur" deshalb nötig, da Millionenbeträge involviert seien 38 . Bei der FSK schließlich sind „die Entscheidungen vertraulich und werden nicht veröffentlicht" 3 9 , was von der juristischen 40 und außerjuristischen 41 Literatur heftig kritikiert worden ist. I n diesem Zusammenhang ist es interessant zu wissen, daß die Beratungen der Filmoberprüfstelle nach dem RLG 1920 zwar auch vertraulich waren, die Entscheidungsgründe und -ergebnisse aber regelmäßig veröffentlicht wurden 4 2 . Die Prüfergebnisse vom 12. 5.1920 bis 31.12.1921 wurden z.B. i m Auftrag des Reichsministers des Innern zusammengefaßt veröffentlicht. Seit 1.10.1921 wurden die Ergebnisse i m „Deutschen Reichsanzeiger" bekanntgegeben. Die zuletzt genannte Praxis deutet schon darauf hin, wie auch i n der Bundesrepublik die Filmkontrollakte bekanntgegeben werden müßten, etwa i m „Bundesanzeiger" oder einem anderen offiziellen Publikationsorgan. Es wäre auch wünschenswert, wenn die Gründe der Entscheidungen anhand der Prüfmaßstäbe veröffentlicht würden; das gleiche gilt für die Besetzung der Prüfungsausschüsse 43. Das Publikationserfordernis ist i m Grunde die selbstverständliche Folge des allgemeinverbindlichen Charakters der Filmkontrollmaßnahmen: zielt die Filmkontrolle auf die Rechtsposition eines jeden Bürgers, so gebietet es das demokratisch-rechtsstaatliche Prinzip, die Maßnahme dem Bürger auch bekanntzugeben. Die aufgezeigten Vorschläge können sich dabei an bewährte Publikationsformen anschließen. Auf diese Weise kann es gelingen, rechtsstaatliche „Durchsichtigkeit" 4 4 i n die Filmkontrolle zu bringen und den einzelnen Verfahren den Geheimnischarakter zu nehmen. 37 So die Stellungnahme der F B W an den Verfasser v. 4.7.1967 Az 0/8.15.1. I m m e r h i n gibt die F B W eine Gesamtstatistik heraus. Sie ist v o n allen drei Kontrollinstanzen (BAW, F S K u n d FBW) die informationsfreudigste; das k a n n nicht verwundern, da gegen ihre Tätigkeit die geringsten verfassungsrechtlichen Bedenken bestehen. 38 Beckmann, Haben w i r eine Filmzensur?, i n : „Zeitwende. Die Neue Furche", 1959, 798. 39 Vgl. oben § 1113. 40 Noltenius, S. 127; Kalb, S. 153. Ridder J Z 1960,420 spricht v o m „Mangel" fehlender Publizität. Quaritsch, DVB1 1959,486 sieht i n der fehlenden Veröffentlichung der FSK-Entscheidungen einen Rückfall i n vorkonstitutionelles Denken: das Zensurverbot dürfe nicht darin umgangen werden, daß daraus eine „Zensurerlaubnis unter Ausschluß der Öffentlichkeit" werde. 41 Ungureit F K 1963,353 u n d Hack, S. 790. 42 Ludwigs, S. 61. 43 Vgl. Kalb, S. 154. 44 Lerche, EStL Sp. 787.

254

3. Teil: Politische Filmkontrolle und

echtsschutz

II. Filmkontrolle und Rechtsverletzung Die Filmkontrollakte sind nur dann nach Art. 19 Abs. 4 S. 1 GG gerichtlich angreifbar, wenn eine Beeinträchtigung von subjektiven Rechten des Bürgers durch die öffentliche Gewalt vorliegt und es sich um die eigenen Rechte des Bürgers handelt. 1. Als Recht kommt hauptsächlich das Grundrecht der I F nach Art. 5 GG i n Betracht, das durch Filmkontrollmaßnahmen beeinträchtigt und unter Umständen auch verletzt werden kann. Die Funktion dieses Grundrechts wurde gerade darin gesehen, daß der Staat auf die Massenmedien nicht korrektiv einwirken darf. Filmkontrollmaßnahmen fallen deshalb ohne weiteres i n den Schutzbereich der IF. Bei der Filmkontrolle zeigt sich auch das typische Subordinationsverhältnis, in dem der Bürger zum Staat und anderen Trägern öffentlicher Gewalt steht. Daß dieses allgemeine Subordinationsverhältnis durch die rechtliche Ausstrahlungskraft der Grundrechte beherrscht wird, bedarf keines besonderen Nachweises. 2. Geschützt w i r d nach A r t . 19 Abs. 4 S. 1 GG nur die Verletzung eigener Rechte durch die öffentliche Gewalt, nachdem der Wortlaut vom Betroffensein i n „seinen" Rechten spricht. Damit sollen insbesondere die sog. Popularklagen ausgeschlossen werden, bei denen jemand nicht seine eigenen Rechte verfolgt, sondern als Sachwalter Dritter oder der Allgemeinheit auftritt 4 5 . Für die Anwendbarkeit des A r t . 19 Abs. 4 S. 1 GG genügt aber, daß der angefochtene A k t zumindest auch i n die geschützte Rechtssphäre des Betroffenen eingreift. Es ist weder erforderlich, daß der Beschwerdeführer allein betroffen wird, noch, daß der angefochtene A k t an ihn förmlich adressiert wurde. Problematisch ist dies alles insbesondere bei der gerichtlichen A n fechtung von Rechtsetzungsakten. Hier w i r d ein spezifisches Rechtsschutzbedürfnis für eine unmittelbare Klage gegen einen Rechtssatz verlangt. I m allgemeinen verneint man ein solches Rechtsschutzbedürfnis, da dem Normbetroffenen zugemutet werden könne, die „Normanwendung" abzuwarten. Diese Theorie Bettermanns 46, der sich die h. M. weitgehend angeschlossen hat 4 7 , ist jedoch einseitig an vollzugsfähigen Normen ausgerichtet und erfaßt nicht die Fälle, i n denen sich der Bürger gegen einen Rechtsetzungsakt wendet, der unmittelbare Rechtswirkungen auf seine Rechtssphäre auslöst (Rechtsverletzung ex lege) und keinen Vollzugsakt zuläßt. Gerade so sind aber die Filmkontrollmaßnahmen zu charakterisieren. W i r d z.B. eine bestimmte 45 Statt aller: M - D RNr.38 zu A r t . 19 Abs. 4 GG. 46 Betterman, AöR 86,169; vgl. auch M - D RNr. 18 zu A r t . 19 Abs. 4 GG. 47 Nachweise bei M - D RNr. 18 zu A r t . 19 Abs. 4 GG.

§ 13. Filmkontrolle und Rechtsweggarantie nach Art. 19 Abs. 4 GG

255

Schnittauflage erteilt, so w i r k t diese unmittelbar gegen den Bürger, da er diesen Teil des Films nicht i n öffentlicher Vorführung betrachten darf. I n Fällen solcher A r t nähert sich der verfassungsrechtlich gewährte Rechtsschutz der Popularklage, weil durch eine Filmkontrollmaßnahme gleichzeitig die Informationsgrundrechte einer quantitativ großen Menschenmenge betroffen sind, die möglicherweise alle gegen die Maßnahme gerichtliche Schritte unternehmen. Parallelfälle sind durchaus denkbar, so z.B. bei einer Wahlgesetzgebung, durch die das Wahlgrundrecht des A r t . 38 GG verletzt würde. Da A r t . 38 GG i m Katalog des § 90 BVerfGG genannt ist, könnte jeder Grundrechtsträger (also die gesamte wahlberechtigte Bevölkerung) gerichtlich gegen den A k t vorgehen. Ebenso wie die I F gehört auch das Wahlgrundrecht zum „status politicus" des Bürgers: die Beschränkungen der Individualrechte zur politischen Mitbestimmung bedingen aus der Natur der Sache einen der Popularklage (nomen est omen) ähnlichen Rechtsschutz. Die auf der Hand liegende Gefahr der „Uberschwemmung" der Gerichte mit Klagen gegen Filmkontrollmaßnahmen aus dem Populargrundrecht der I F ist rein theoretisch. Einmal zeigt das Beispiel des Art. 98 S. 4 der Bayerischen Verfassung, der ausdrücklich eine Popularklage gegen bayerische Gesetze zuläßt, daß der Bayerische Verfassungsgerichtshof unter der „Last" der Klagen keineswegs funktionsunfähig geworden ist. Zum anderen bietet schon die bloße Möglichkeit der gerichtlichen Anfechtung die Gewähr, daß die F i l m kontrollinstanzen m i t größerer Präzision als bisher arbeiten, so daß sich Klagen häufig erübrigen werden; w i r d doch m i t dem Individualrechtsschutz zugleich die Kontrolle der Verwaltung erreicht 48 . Ein Sonderproblem ergibt sich bei der FSK. Hier ist von Seiten der Filmwirtschaft der Versuch unternommen worden, die Tätigkeit des Rechtsausschusses der FSK mit der Rechtsprechung staatlicher Gerichte gleichzusetzen. I m Handbuch von Berthold-v. Hartlieb heißt es dazu: „ B e i einer etwaigen Überprüfung der Entscheidungen der F S K durch d i e . . . Gerichte, die sich bisher noch i n keinem F a l l ergeben hat, w i r d aber von diesen Gerichten zu berücksichtigen sein, daß die F S K i n letzter Instanz einen aus Juristen bestehenden Prüfungsausschuß besitzt. Sie hat damit sozusagen die Überprüfung durch die Gerichte bereits i n ihre eigene V e r w a l t u n g eingebaut. Da es sich bei den Juristen der F S K u m prüferfahrene Richter u n d Rechtsprofessoren handelt, dürfte es k a u m angängig sein, deren Entscheidungen durch nicht prüferfahrene M i t g l i e der . . . sachlich überprüfen zu lassen, w e i l insofern kein Rechtsschutzbedürfnis vorhanden i s t 4 9 . "

4

» Vgl. Luke JuS 1967,1 ff.

49

Berthold - v. Hartlieb,

S. 250.

256

3. Teil: Politische Filmkontrolle und Hechtsschutz

Dieser Ansicht kann man schlicht entgegenhalten, daß sie dem Grundgesetz widerspricht 5 0 . Ein förmliches Gerichtsverfahren unterscheidet sich wesentlich von einer FSK-Prüfung durch den Rechtsausschuß, man denke nur an die Auswahl der Richter, den Grundsatz der Öffentlichkeit des Verfahrens und die prozessualen Leitvorstellungen der Verfassung i n den Art. 92, 97, 101 und 103 GG. Es ist auch kaum zu erwarten, daß ein FSK-Spruchkörper die Verfassungswidrigkeit seiner eigenen Tätigkeit aussprechen würde. Damit steht fest, daß nach Art. 19 Abs. 4 S. 1 GG jedem Bürger mit der Behauptung, durch eine Filmkontrollmaßnahme i n seinem Grundrecht der I F verletzt zu sein, der Rechtsweg offensteht. Damit ist die Frage nach dem „Ob" des Rechtsschutzes positiv beantwortet, so daß jetzt noch die Frage nach dem „Wie" des Rechtsschutzes geklärt werden muß. § 14. Die gerichtliche Nachprüfung von Filmkontrollmaßnahmen M i t der Anwendbarkeit des A r t . 19 Abs. 4 S. 1 GG auf Filmkontrollakte i m Hinblick auf das Grundrecht des Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG (IF) steht fest, daß jedem Bürger gegen Kontrollmaßnahmen der „Rechtsweg" offensteht. I. Filmkontrolle und Rechtsweg Rechtsweg i m Sinne des A r t . 19 Abs. 4 S. 1 GG ist der „Gerichtsweg" 1 , also der Weg zu den staatlichen Gerichten. Diese Vorschrift der Verfassung garantiert dem Bürger nur den allgemeinen Zugang zu den Gerichten, sie läßt aber offen, welcher Rechtsweg i m einzelnen zu beschreiten ist. Jedoch ist i n A r t . 19 Abs. 4 S. 2 GG festgelegt, daß die ordentlichen Gerichte zuständig sind, sofern eine andere Zuständigkeit nicht begründet ist. Die „andere Zuständigkeit" hat demnach gegenüber dem ordentlichen Rechtsweg den Vorrang 2 . Es w i r d sich i m folgenden zeigen, daß beim Vorgehen gegen Filmkontrollakte der Verwaltungsgerichtsweg nach § 40 VwGO gegeben ist, so daß auf die Subsidiärzuständigkeit des Art. 19 Abs. 4 S. 2 GG nicht zurückgegriffen werden muß. Ebenso ist kein „Verfassungsgerichtsweg" gegeben. 1. Richtiger Ansicht nach können die Verfassungsgerichte des Bundes und der Länder keine „andere Zuständigkeit" i m Sinne des Art. 19 5

o Ebenso: Kalb, S. 149; Ridder JZ 1960,421. 1 M - D RNr.39 zu A r t . 19 Abs. 4 GG; Lerche GR TV/1,513. 2 M - D RNr. 52 zu A r t . 19 Abs. 4 GG.

§ 14. Die gerichtliche Nachprüfung von Filmkontrollmaßnahmen

257

A b s . 4 S. 2 G G b e g r ü n d e n 3 , da diese anders als die a l l g e m e i n e n G e r i c h t e eine spezifische F u n k t i o n e n u m e r a t i v festgelegter A u f g a b e n z . B . i m Grenzbereich v o n Recht u n d P o l i t i k u n d i m Grundrechtsschutz z u e r f ü l l e n h a b e n 4 . Das P r o b l e m e i n e r K o n k u r r e n z s t e l l t sich insbesondere i m H i n b l i c k a u f die Verfassungsbeschwerde nach §§ 90 ff. B V e r f G G , i n F o r m der Rechtssatzverfassungsbeschwerde 5 . Diese k a n n n u r die „ u l t i m a r a t i o " i m Rechtsschutzsystem sein 6 . Sie k a n n d a h e r erst d a n n z u r A n w e n d u n g k o m m e n , w e n n der Rechtsschutz d u r c h a l l g e m e i n e G e r i c h t e auch ü b e r die S u b s i d i a r i t ä t s k l a u s e l des A r t . 19 A b s . 4 S. 2 G G erschöpft ist. Es ist auch d u r c h nichts geboten, h i e r zwischen E i n z e l a k t e n u n d u n m i t t e l b a r w i r k e n d e n N o r m e n z u unterscheiden, besonders w e n n l e t z t e r e d u r c h die V e r w a l t u n g gesetzt w e r d e n 7 . Renck f o r m u l i e r t treffend folgenden Grundsatz: „ A r t . 19 Abs. 4 G G bedeutet Rechtsschutz durch den Richter, die §§ 90 ff. B V e r f G G bedeuten Grundrechtsschutz durch den Verfassungsrichter — gegebenenfalls auch gegen den Instanzrichter 8 ." A r t . 19 A b s . 4 S. 2 G G schließt d a m i t d e n „ V e r f a s s u n g s g e r i c h t s w e g " als „ a n d e r e Z u s t ä n d i g k e i t " aus. E r b i e t e t auch k e i n e G r u n d l a g e f ü r eine u n m i t t e l b a r e Verfassungsbeschwerde. 2. F ü r die v o r l i e g e n d e Rechtswegfrage ist entscheidend, daß z u r K o n t r o l l e v o n H o h e i t s a k t e n der V e r w a l t u n g s b e h ö r d e n b u n d e s e i n h e i t l i c h 3 So allgemein: BVerfGE 1,344 u. die L i t e r a t u r bei M - D RNr. 54 zu A r t . 19 Abs. 4 G G ; Renck JuS 1966, 277. A . A. ist Dürig bei M - D a.a.O., wobei er f r e i lich die hier allein einschlägige Verfassungsbeschwerde nach §§ 90 ff. B V e r f G G nicht zu den „anderen Zuständigkeiten" rechnet, da die Verfassungsbeschwerde die Erschöpfung des Rechtswegs — also auch des nach A r t . 19 Abs. 4 S. 2 GG subsidiären — voraussetzt. Vgl. auch Obermayer, DVB1 1965, 632. 4 Vgl. etwa die Richterauswahl f ü r die Verfassungsgerichte. « Vgl. besonders § 93 Abs. 2 BVerfGG. ® So: Maunz - Sigloch - Schmidt - Bleibtreu - Klein, BVerfGG, RNr. 15 ff. zu § 90 BVerfGG. 7 E i n materieller Unterschied der beiden A k t e i m Hinblick auf die Rechtssckiutzwürdigkeit ist nicht zu erkennen. I m Grunde handelt es sich u m die Konkurrrenz einer gegenseitigen Subsidiarität: einerseits ist der Rechtsweg n u r gegeben, w e n n eine andere Zuständigkeit nicht gegeben ist (Art. 19 Abs. 4 S. 2 GG); andererseits setzt die Verfassungsbeschwerde voraus, daß der Rechtsweg erschöpft ist (§90 Abs. 2 BVerfGG). Die w o h l h. M . löst diese K o n kurrenz f ü r Einzelakte u n d Normen i n verschiedener Weise: f ü r Einzelakte soll die Verfassungsbeschwerde erst zulässig sein,wenn auch der Rechtsweg über A r t . 19 Abs. 4 S. 2 G G erschöpft ist; f ü r Normen öffnet sich dagegen der Rechtsweg nach A r t . 19 Abs. 4 S. 2 GG (oder eine erweiterte Verfahrensart i m Rahmen des A r t . 19 Abs. 4 S. 1 GG) erst, w e n n keine Anfechtungsmöglichkeit i m Wege der Verfassungsbeschwerde (oder eines sonstigen Rechtsbehelfs zu den Verfassungsgerichten) besteht. Die hier vertretene Ansicht versucht, diese Unterscheidung i m Sinne eines einheitlichen Rechtsschutzsystems, w i e es A r t . 19 Ab. 4 G G offenbar vorschwebt, zu überwinden. a Renck JuS 1966,277. 17 W o h l a n d

258

3. Teil: Politische Filmkontrolle und

echtsschutz

eine eigene Verwaltungsgerichtsbarkeit geschaffen wurde, die i n der Generalklausel des § 40 VwGO den Verwaltungsrechtsweg „ i n allen öffentlichrechtlichen Streitigkeiten nichtverfassungsrechtlicher A r t " für gegeben ansieht. Das Merkmal einer „nichtverfassungsrechtlichen" Streitigkeit ist bei Filmkontrollmaßnahmen m i t Normcharakter ohne weiteres erfüllt. Die Uberprüfung von Rechtsetzungsakten der Verwaltung generell der Verfassungsgerichtsbarkeit zuzuordnen 9 , ist durch nichts veranlaßt. Solchen Normen kommt auch nicht „der Rang und das Prädikat einer demokratischen Mehrheitsentscheidung" zu wie Parlamentsgesetzen 10 . Somit kann auch nicht der Gedanke eines „contempt of parliament" durchgreifen 11 . Positiv liegt bei der Filmkontrolle das typische Subordinationsverhältnis zwischen Verwaltung und Bürger vor, das vom Verhältnis der Uber- und Unterordnung gekennzeichnet ist. Somit ist nach § 40 VwGO der Verwaltungsrechtsweg gegeben, so daß die verfassungsrechtlich gewährleistete Nachprüfung der Filmkontrollmaßnahmen zur Entscheidungskompetenz der Verwaltungsgerichte gehört 12 . IL Filmkontrolle und Verfahrensart M i t der Bestimmung des Verwaltungsrechtswegs für die Anfechtung von Filmkontrollakten durch den Bürger ist der verfassungsrechtlich durch A r t . 19 Abs. 4 GG gewährleistete Rechtsschutz noch nicht erschöpft. M i t der weiteren Frage nach der Verfahrensart stellt sich die grundsätzliche Problematik des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes gegen Rechtsetzungsakte. Diese Problematik ist i n neuerer Zeit von der Rechtsprechung 13 und dem Schrifttum 1 4 mehrfach behandelt worden und braucht deshalb nur kurz dargestellt zu werden. 1. Für die Verfahrensart, i n der Filmkontrollmaßnahmen verwaltungsgerichtlich nachgeprüft werden können, kommen theoretisch mehrere Möglichkeiten i n Betracht: die Feststellungsklage nach § 43 VwGO, das Normenkontrollverfahren nach §47 VwGO sowie eine atypische • So z. B. B G H i n Verwaltungsrechtsprechung Bd. 9, Nr. 16, S. 70. io Vgl. Stern, JuS 1963,70. " Bettermann AöR 86,156. 12 So ausdrücklich Kuhn, S. 155. 13 B V e r w G 27.11.1964, D Ö V 1965,169 u n d dazu die kritische A n m e r k u n g von Renck i n JuS 1966,273 ff.; Bad. W ü r t t . V G H 3.12.1965 i n DVB1 1966, 408 ff. 14 I n der L i t e r a t u r vgl.: Obermayer, DVB1 1965,625ff.; Renck, D Ö V 1964, 1 ff.; Bachof, D Ö V 1964,9 ff. u n d die Fall-Lösung v o n Stern i n JuS 1963, 68 ff.

§ 14. Die gerichtliche Nachprüfung von Filmkontrollmaßnahmen

259

Klage i n Anlehnung an das verwaltungsgerichtliche Normenkontrollverfahren. Schließlich w i r d die Ansicht vertreten, es sei überhaupt keine passende Verfahrensart gegeben. a) Die zuletzt genannte Ansicht w i r d i m Kern vom BVerwG i n dessen Entscheidung vom 27.11.1964 15 geteilt, wenn das Gericht ausführt, A r t . 19 Abs. 4 G G gewährleiste den Rechtsweg nur innerhalb der bestehenden Verfahrensordnungen. Die hier allein einschlägige VwGO sieht eine prinzipale 1 6 Normenkontrolle nur i n § 47 VwGO vor, die sich lediglich auf landesrechtliche Normen bezieht, so daß etwa Filmkontrollmaßnahmen des Bundesrechts — wie z. B. von B A W / I M A — nicht überprüft werden könnten. Dazu kommt, daß nach der h. M. die Bundesgrundrechte, also auch die grundgesetzliche IF, bei der verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle als Prütungsmaßstab ausscheiden17. I m übrigen ist auch das Verfahren nach § 47 VwGO nicht obligatorisch, sondern steht hinsichtlich der Frage, ob ein solches Verfahren überhaupt eingerichtet werden soll, zur Disposition des Landesgesetzgebers 18 . Immerhin hat das Land Hessen von der Ermächtigung des § 47 VwGO Gebrauch gemacht und ein Normenkontrollverfahren gegen landesrechtliche Normen beim HessVGH eingerichtet, so daß die Maßnahmen der i m Bereich dieses Landes gelegenen Institutionen FSK und FBW angegriffen werden könnten. Die ganze Konzeption der vom BVerwG vertretenen Ansicht w i r d jedoch der verfassungsrechtlichen Bedeutung des A r t . 19 Abs. 4 GG nicht gerecht. Hier kann insbesondere auf die Überlegungen von Bachof zurückgegriffen werden, der sagt: „ A r t . 19 Abs. 4 GG garantiert i m Rahmen seiner sachlichen R e i c h w e i t e . . . nicht n u r den Rechtsweg schlechthin, er f ü h r t auch nicht n u r den ordentlichen Rechtsweg subsidiär bei Fehlen des Verwaltungsrechtsweges ein, sondern er erweitert auch den Verwaltungsrechtsweg selbst, u n d zwar iß B V e r w G 27.11.1964, D Ö V 1965,169. 16 Z u r Terminologie vgl. Renck, JuS 1966,273 F N 1 ; der hier verwendete Begriff der prinzipalen Normenkontrolle stammt v o n Bettermann, ZZP 72,34 f. 17 A u f g r u n d der verfassungsgerichtlichen Vorbehaltsklausel i n §47 V w G O ; vgl. statt aller Eyermann - Fröhler, V w G O , 4. A u f l . 1965, RNr. 8 zu § 17 V w G O u n d Herzog, B a y V B l 1961,372. Neuerdings hat das O V G Lüneburg am 14.6. 1966 i n DVB1 1966,760 entschieden, daß i m Verfahren nach § 47 V w G O die angegriffene Rechtsvorschrift auch am Maßstab der Grundrechtsbestimmungen des G G nachgeprüft werden k a n n ; das k o m m t der v o n Bachof i n AöR 86,193 erhobenen K r i t i k an der Fassung des § 47 V w G O entgegen. I m Grunde sind beim verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutz gegen Normen noch viele Fragen ungeklärt; vgl. Renck, JuS 1967,545. 18 Bedauerlicherweise haben noch nicht alle Länder von der Ermächtigung des §47 V w G O Gebrauch gemacht; aus dieser Tatsache ergeben sich schwierige Rechtsschutzprobleme; vgl. Renck, JuS 1966, 273 ff.; s. auch unten sub c. 17*

260

3. Teil: Politische Filmkontrolle und

echtsschutz

dort, wo derselbe... an sich gegeben, aber i n seiner Ausgestaltung u n vollständig geblieben i s t 1 9 . "

Dieser „Lückenfüllungs"-Funktion w i r d die Ansicht des BVerwG nicht gerecht. Das BVerwG stützt sich zwar auf die Rechtsprechung des BVerfG, das einmal ausgeführt hat, A r t . 19 Abs. 4 GG gewährleiste den Rechtsweg nur i m Rahmen der jeweils geltenden Prozeßordnungen 20 . Wie jedoch Renck nachgewiesen hat 2 1 , ist dieser Ausspruch des BVerfG i n einem viel engeren Sinn zu verstehen. Das BVerfG meint nämlich damit nur, daß die Anrufung der Gerichte nach der Verfassungsrechtslage von der Beobachtung bestimmter formeller Voraussetzungen, etwa von Fristen und anderen Förmlichkeiten, abhängig gemacht werden dürfe. Das ist aber etwas ganz anderes als die Ansicht, die gerichtliche Durchsetzung von Individualrechten gegenüber der öffentlichen Gew a l t sei nicht möglich, wenn die Prozeßordnung kein passendes Verfahren bereitstelle. Insgesamt gesehen ermöglicht die umfassende Rechtsschutzgarantie des A r t . 19 Abs. 4 G G zum ersten den „Rechtsweg" zur Verteidigung der subjektiven öffentlichen Rechte, insbesondere der Grundrechte. Die verfassungsrechtliche Gewährleistung bleibt aber dabei nicht stehen, sondern stellt zum zweiten wegen der notwendigen Effektivität des Rechtsschutzes22 die passende Verfahrensart zur Verfügung, wenn das jeweils anzuwendende Verfahrensgesetz — also hier die VwGO — kein entsprechendes Verfahren bereithält 2 3 . Somit ist es nicht möglich, den Rechtsschutz mit der Begründung zu versagen, es liege eine „klare und gewollte Lücke i m Rechtsschutzsystem" 24 vor. Das Problem ist eigentlich nicht, ob eine Lücke besteht oder nicht, sondern wie diese Lücke kraft verfassungsrechtlichen Auftrags geschlossen werden kann. b) Obermayer 25 greift auf § 47 VwGO als das „gesetzliche Modell" für die Nachprüfung verwaltungsrechtlicher Normen zurück und erhebt über Art. 19 Abs. 4 GG die Verfahrensart nach § 47 VwGO auch i n solchen Ländern zum geltenden Recht, i n denen der Landesgesetzgeber von der Ermächtigung des § 47 VwGO bislang keinen Gebrauch gemacht hat. Er meint: „ I n den Ländern, die von der Ermächtigung des § 47 V w G O keinen Gebrauch gemacht haben, ist f ü r die Überprüfung verwaltungsrechtlicher 19 Zit. nach M - D RNr. 60 zu A r t . 19 Abs. 4 GG. 20 BVerfGE 10, 267 f. 21 Renck, JuS 1966, 276. 22 Vgl. M - D RNr. 12 zu A r t . 19 Abs. 4 GG. 23 Renck, JuS 1966,276. 24 So aber Lerche i n : Staatsbürger u n d Staatsgewalt, Bd. I I , 1963, S. 81; kritisch dazu Renck f D Ö V 1964, 657. 25 DVB1 1965, 632 u n d E S t L Sp. 1776.

§14. Die gerichtliche Nachprüfung von Filmkontrollmaßnahmen

261

Vorschriften i m Range unter dem Landesgesetz das Oberverwaltungsgericht zuständig. F ü r die Rechtskontrolle bundesrechtlicher Verwaltungsrechtsnormen k o m m t aus der N a t u r der Sache heraus n u r die Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts i n Betracht 2 6 ."

Ähnlich dieser Ansicht meint Stern, daß die Verwaltungsgerichte auch außerhalb der Begrenzung auf landesrechtliche Gesetze zur Entscheidung über Normenkontrollanträge berufen seien, da A r t . 19 Abs. 4 GG gleichsam eine solche verfassungskonforme Auslegung erzwinge 2 7 . Stern w i l l aber i m Gegensatz zu Obermayer das Oberverwaltungsgericht (VGH) 2 8 auch über Bundesrecht als Prüiungsgegenstand entscheiden lassen. Damit ist noch nicht das Problem der verfassungsgerichtlichen Vorbehaltsklausel i n § 47 VwGO ausgeräumt, die nach der h. M. das Bundesverfassungsrecht als Prüfungsmaßstab ausschließt 29 . Sollte aber A r t . 5 GG und damit das Grundrecht der I F als Prüfungsmaßstab ausscheiden, so bestünden gegen die Praktibilität einer Nachprüfung von Filmkontrollmaßnahmen i n einem solchen Verfahren berechtigte Bedenken. c) Die K r i t i k an der „erweiterten Auslegung" des § 47 VwGO setzt Renck 30 zutreffend bei der zweifelhaften Gleichsetzung von Normenkontrolle und Rechtsschutz gegen Normen an; ein effektiver Individualrechtsschutz — also die ratio des A r t . 19 Abs. 4 GG — könne gegen „legislatives Unrecht" auch außerhalb der verfahrensrechtlichen Form der Normenkontrolle, freilich ohne allgemein-verbindliche Wirkung, bewirkt werden. Dafür bietet sich die Verfahrensform der Feststellungsklage an. Renck weist besonders auf die negative Feststellungsklage hin, die auf die gerichtliche Feststellung gerichtet sei, „daß zwischen den Parteien kein Rechtsverhältnis besteht, das die beklagte Partei m i t der Rechtsmacht ausstattet, deren sie sich berühmt" 3 1 . Diesen Weg haben auch verschiedene Gerichte wie das V G Stuttgart 3 2 oder der Baden-Württembergische Verwaltungsgerichtshof 33 gewiesen. Als 2