Handbuch Politikberatung (German Edition) 353114250X, 9783531142500

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Svenja Falk · Dieter Rehfeld Andrea Römmele · Martin Thunert (Hrsg.) Handbuch Politikberatung

Svenja Falk · Dieter Rehfeld Andrea Römmele · Martin Thunert (Hrsg.)

Handbuch Politikberatung

Bibliografische Information Der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über abrufbar.

1. Auflage September 2006 Alle Rechte vorbehalten © VS Verlag für Sozialwissenschaften | GWV Fachverlage GmbH, Wiesbaden 2006 Lektorat: Frank Schindler Der VS Verlag für Sozialwissenschaften ist ein Unternehmen von Springer Science+Business Media. www.vs-verlag.de Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung außerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verlags unzulässig und strafbar. Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Die Wiedergabe von Gebrauchsnamen, Handelsnamen, Warenbezeichnungen usw. in diesem Werk berechtigt auch ohne besondere Kennzeichnung nicht zu der Annahme, dass solche Namen im Sinne der Warenzeichen- und Markenschutz-Gesetzgebung als frei zu betrachten wären und daher von jedermann benutzt werden dürften. Umschlaggestaltung: KünkelLopka Medienentwicklung, Heidelberg Druck und buchbinderische Verarbeitung: MercedesDruck, Berlin Gedruckt auf säurefreiem und chlorfrei gebleichtem Papier Printed in Germany ISBN-10 3-531-14250-X ISBN-13 978-3-531-14250-0

Inhaltsverzeichnis Inhaltsverzeichnis

Svenja Falk / Dieter Rehfeld / Andrea Römmele / Martin Thunert Einführung: Politikberatung – Themen, Fragestellungen, Begriffsdimensionen, Konzepte, Akteure, Institutionen und Politikfelder....................................................... 11

Teil I: Theoretische Grundlagen und Zugangsweisen zum Thema Politikberatung Dieter Rehfeld Einführung: Theoretische Grundlagen und Zugangsweisen zum Thema Politikberatung .............................................................................................................. 23 Klaus Lompe Traditionelle Modelle der Politikberatung .................................................................... 25 Peter Weingart Erst denken, dann handeln? Wissenschaftliche Politikberatung aus der Perspektive der Wissens(chaft)soziologie..................................................................... 35 Renate Martinsen / Dieter Rehfeld Von der Aufklärung über Defizite zur reflexiven Aufklärung? .................................... 45 Rainer Fretschner / Josef Hilbert Soziologie und Politikberatung – Anmerkungen zu einem spannungsreichen Verhältnis ...................................................................................................................... 59 Susanne Cassel Politikberatung aus wirtschaftswissenschaftlicher Sicht............................................... 73 Marion G. Müller Politikberatung aus kommunikationswissenschaftlicher Perspektive ........................... 88 Bernd Rebe Politikberatung aus juristischer Sicht – Zugleich ein wissenschaftskritischer Beitrag zu einigen Voraussetzungen erfolgreicher Beratungsdiskurse ......................... 96 Birgit Verworn / Bernhard Hausberg Politikberatung aus natur- und ingenieurwissenschaftlicher Sicht.............................. 106

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Julia Lepperhoff Politikberatung aus Sicht der Geschlechterforschung................................................. 116 Uwe Jens Politikberatung und demokratische Legitimität .......................................................... 126 Renate Martinsen Partizipative Politikberatung – der Bürger als Experte ............................................... 138 Claus Leggewie Deliberative Demokratie – Von der Politik- zur Gesellschaftsberatung (und zurück) ................................................................................................................ 152 Manuela Glaab / Almut Metz Politikberatung und Öffentlichkeit.............................................................................. 161

Teil II: Ressourcen und Akteure der Politikberatung Svenja Falk / Andrea Römmele Einführung: Ressourcen und Akteure der Politikberatung.......................................... 173 Karl-Rudolf Korte Politikberatung von innen: Beratung der Regierungszentralen-Bund......................... 175 Michael Eilfort Fraktionen und Ausschüsse......................................................................................... 189 Thomas von Winter Die Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages..................................... 198 Sven T. Siefken Expertenkommissionen der Bundesregierung............................................................. 215 Andrea Beck Die zweite Reihe im Zentrum der Macht: Politikberatung durch Fraktionsreferentinnen und wissenschaftliche Mitarbeiter in Abgeordnetenbüros ..... 228 Frank Priess Spitzenakteure der Parteien......................................................................................... 241 Andreas Stucke Der Wissenschaftsrat................................................................................................... 248

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Josef Braml Wissenschaftliche Politikberatung durch Think Tanks............................................... 255 Manfred Mai Verbände und Politikberatung..................................................................................... 268 Carolin Welzel Politikberatung durch Stiftungen ................................................................................ 275 Holger Bill / Svenja Falk Unternehmensberatungen in der Politikberatung ........................................................ 290 Louis Perron Internationale Wahlkampfberatung............................................................................. 300 Peter Radunski Public Affairs als Politikberatung ............................................................................... 315 Thomas Leif Medien und Politikberatung – kommunizierende und konkurrierende Röhren .......... 322 Peter Lösche Lobbyismus als spezifische Form der Politikberatung................................................ 334 Fritz Plasser Selbstverständnis strategischer Politikberater ............................................................. 343 Ansgar Strätling Der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung ................................................................................................................ 353 Albrecht Zunker Stiftung Wissenschaft und Politik: Die Neu-Berlinerin .............................................. 363 Sven T. Siefken Die Arbeit der so genannten Hartz-Kommission und ihre Rolle im politischen Prozess ........................................................................................................................ 374 Bert Rürup / Heinrich Tiemann Praxisorientierte Politikberatung am Beispiel der Kommission für die Nachhaltigkeit in der Finanzierung der Sozialen Sicherungssysteme (RürupKommission)............................................................................................................... 390 Hans J. Kleinsteuber Die Enquetekommission des Deutschen Bundestags zu „Zukunft der Medien“ 1996-1998. Ein Bericht aus der Sachverständigen-Perspektive.................................. 400

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Teil III: Politikberatungsprozesse auf verschiedenen Handlungsebenen und in ausgewählten Politikfeldern Martin Thunert Politikberatungsprozesse auf verschiedenen Handlungsebenen, in ausgewählten Politikfeldern und nationalen Kontexten..................................................................... 417 Werner Eichhorst / Ole Wintermann Politikberatung in der Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik................................ 419 Falko Brede Politikberatung in der Gesundheitspolitik................................................................... 437 Ralf Tils Politikberatung in der Umweltpolitik.......................................................................... 449 Katja Patzwaldt / Kai Buchholz Politikberatung in der Forschungs- und Technologiepolitik ....................................... 460 Karin Esch / André Menke / Sybille Stöbe-Blossey Bildung und Erziehung im Strukturwandel – Herausforderungen für eine sozialwissenschaftliche Beratung................................................................................ 472 Alexander Bogner Politikberatung im Politikfeld der Biopolitik.............................................................. 483 Harald Wilkoszewski Politikberatung im Bereich Demografischer Wandel ................................................. 496 Christian Büger Das Auswärtige Amt auf dem Weg zu einer neuen Beratungskultur? Der Dialog zwischen externem Fachwissen und Politik im Feld der Außenpolitik....................... 509 Klaus Segbers Politikberatung: Deutsche Außenpolitik ..................................................................... 523 Thomas Beer Politikberatung in der Sicherheitspolitik..................................................................... 536 Marc Schattenmann / Stefanie Steuber Aus- und Fortbildung für Politikberatung ................................................................... 546

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Teil IV: Politikberatung International Josef Braml Politikberatung amerikanischer Think Tanks.............................................................. 563 Andreas Lederer / Gerald Neugschwandtner „Das funktioniert hier alles ein bisserl anders“ – Politikberatung in Österreich......... 576 Axel Murswieck Politikberatung in Frankreich...................................................................................... 590 Martin Thunert Politikberatung in Großbritannien............................................................................... 599 Autorinnen und Autoren .......................................................................................... 619 Register ...................................................................................................................... 623

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Einführung: Politikberatung – Themen, Fragestellungen, Begriffsdimensionen, Konzepte, Akteure, Institutionen und Politikfelder Einführung

Politikberatung – neue Themen und Fragstellungen Seit der zweiten Hälfte der 90er Jahre des 20. Jahrhunderts ist die Frage nach der angemessenen Politikberatung wieder Thema geworden – sowohl in den Sozialwissenschaften als auch in der breiteren Öffentlichkeit (vgl. u.a. publizistisch Grunenberg 2001, Albers/Hollstein 2003, wissenschaftlich Leschke/Pies 2005, Priddat/Theurl 2004, Fisch/Rudloff 2004, Thunert 2004, Jens/Romahn 2002, Kümmel 2002, Heinrichs 2002, Renn 1999). Gleichzeitig wird deutlich, dass eine Politikberatung, die sich lediglich auf das Formulieren wissenschaftlicher Fachkenntnisse versteht, in der politischen Praxis zum Scheitern verurteilt ist (dazu u.a. Priddat/Theurl 2004, Thunert 2003, Dagger et al. 2004). Der neue Nachfrageschub nach einer Politikberatung, die nicht nur wissenschaftliche Erkenntnisse in die Praxis transferieren, sondern gleichzeitig Orientierung vermitteln und politische Handlungsperspektiven aufzeigen soll, hat mehrere Ursachen:

Komplexitätszuwachs Neuartige Herausforderungen konfrontieren die Problemlösungsfähigkeit von Staat und Gesellschaft. Der Komplexitätszuwachs der Probleme stellt Anforderungen an die politischen Entscheider und ihre traditionellen Helfer in Administration und Verwaltung, mit denen sie ohne Hilfe von außen scheinbar kaum zurechtkommen.

Verbreiterung des Spektrums von Beratungsnehmern und Beratungsgebern sowie die Diversifizierung der Beratungsformen Regierungen und Parlamente sind heute nach wie vor vorrangige, aber längst nicht mehr die einzigen Nachfrager nach politikbezogener Beratung. Gleichzeitig hat sich das Akteursspektrum der Beratungsanbieter gegenüber den 60er und 70er Jahren deutlich verbreitert. Parallel dazu vervielfältigten sich die Beratungsformen, zur klassischen direkten Politiker- und Regierungsberatung trat die indirekte Gesellschaftsberatung über öffentliche Foren und Medien. Im Zuge von europäischer Integration und Globalisierung ist die Politikberatung dabei, aus dem nationalstaatlichen Rahmen auszubrechen. Auf theoretischer Ebene spricht vieles dafür, dass sich Politikberatung mit den

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traditionellen Modellen des Dezisionismus, der Technokratie und des Pragmatismus alleine nicht mehr angemessen analysieren lässt.

Veränderte Formen der Produktion und der Verbreitung politisch relevanten Wissens Universitäten und/oder wissenschaftliche Akademien haben ihr Monopol bei der Produktion politisch relevanten Wissens verloren. Neue Orte, an denen politisch relevantes Wissen geschaffen und zum Teil in eine für Laien verständlichere Sprache übersetzt und verbreitet wird, sind anwendungs- und praxisorientierte Forschungszentren, Regierungsbehörden, Industrielaboratorien, Think-Tanks und nicht zuletzt kommerzielle Beratungsbüros. Anders als das an Universitäten geschaffene Akademiewissen, sind die Fachdisziplinen nicht mehr die primären Ordnungs- und Orientierungsrahmen des politisch relevanten Wissens. Gegenstandsbereiche politisch relevanten Wissens werden oft transdisziplinär definiert, im Vordergrund stehen häufig Problemlösung und spezifische Anwendungskontexte. Die Qualitätskontrolle politisch relevanten Wissens erfolgt immer häufiger in Abwendung von den, aus einzelnen Fachdisziplinen heraus, entwickelten Kriterien. Anwendungskontexte bestimmen die Qualitätskriterien und die Qualitätskontrolle ebenso sehr wie traditionell akademische Formen der Qualitätskontrolle wie peer review. Die Kriterien für angemessene – im Sinne von politisch relevanter – Forschung erwachsen immer stärker aus dem sozialen, politischen und ökonomischen Anwendungskontext. Die Kriterien für das, was nach fachdisziplinären Kriterien gute Forschung ist und welche Art von Wissen als politisch relevant und angemessen gelten kann, weichen somit immer stärker voneinander ab.

Selbstverständniswandel der Politikberatung: Orientierungshilfe statt Planungseuphorie? In der Bundesrepublik Deutschland gehörten externe Beratungsgremien unterschiedlicher Art schon immer zur Grundausstattung des politischen Inventars. Beratende Beiräte der Ministerien mit gesetzlichem Dauerauftrag existieren seit Jahrzehnten und der Einsatz von Sonderbeauftragten an sich ist nichts Neues. Verändert haben sich indes weniger die Zahl dieser Gremien und der im Beratungsgeschäft tätigen Akteure, als die Art ihrer Anbindung an Politik und Öffentlichkeit sowie insbesondere das ihnen zu Grunde liegende Verständnis von Politikberatung. In den 60er und 70er Jahren war wissenschaftliche Politikberatung von einer optimistischen Vorstellung über die technische Plan- und Steuerbarkeit von Politik motiviert. Heute wird die Nachfrage nach wissenschaftlich gestützter Beratung in erster Linie von der Unsicherheit angesichts neuartiger Problemlagen, sowie durch erhöhten Problem- und Zeitdruck ausgelöst. Von daher reicht auch die wiederholt in den Beiträgen dieses Handbuchs aufgegriffene Unterscheidung von Habermas (1968) zwischen dem „dezisionistischen“, „technokratischen“ und „pragmatischen“ Beratungsmodell nicht mehr aus, um die aktuellen Entwicklungen angemessen zu erfassen. Diese Unterscheidung ist stark vom wissenschaftlichen bzw. wissenschaftstheoretischen Diskurs geprägt. Im politischen Alltagsgeschäft werden sich jedoch nur wenige der gegenwärtigen Probleme bzw. Aufgaben einem dieser Typen klar zuordnen lassen. So wird in jüngerer Zeit deutlich,

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dass es zur Lösung gesellschaftlicher Probleme nicht ausreicht, Expertenwissen und politisches Verhandlungsgeschick einfach zu addieren – der Erfolg oder Misserfolg wissenschaftlicher Politikberatung scheint von komplexeren Ursache-Wirkungsbeziehungen abzuhängen und ist daher zunehmend von einer engeren Interaktion zwischen Politik und Wissenschaft abhängig. Es geht weniger um das Einbringen neuer wissenschaftlicher Ergebnisse in den politischen Prozess, sondern um die Nutzung wissenschaftlicher Expertise für die Prozessoptimierung, wie Taylor u.a. am Beispiel ihrer Erfahrung mit der Evaluierung strukturpolitischer Programme herausgearbeitet haben. Sie stellen fest, dass „formative evaluation requires dialogue with a wide range of actors – not only to understand programming process but also to directly engage those actors who are best able to initiate and implement change. To ensure this, the process of participating in evaluation, and the associated interaction, refection and learning, should be seen as being as important as the final evaluation report. The evaluation process should facilitate discussion, self-discovery and self-diagnosis among programme partners. Under this model, much of the benefit of the study will already have been derived before the final report is issued“ (Taylor/Bachtler/Polverari 2001: 353). Das im Rahmen der Evaluierung gewonnene Wissen ist stark in einen laufenden Arbeitsprozess eingebettet, als Wissen ist es nur für diesen einen Fall relevant und es ist zwangsläufig, dass sich seitens der Wissenschaft zunehmend Skepsis gegenüber der wissenschaftlichen Relevanz derartiger Evaluierungen abzeichnet. Dieses Beispiel verdeutlicht, dass sich nicht allein der Umfang wissenschaftlicher Politikberatung geändert hat, sondern auch deren Charakter. Hier sind ohne Zweifel Bezüge zum wissenschaftssoziologischen Diskurs vorhanden, der sich immer stärker auch um die Bedeutung nicht-wissenschaftlichen Wissens (Modus 2) und dessen Verbindung zum wissenschaftlichen Wissen (Modus1) dreht (vgl. Gibbons u.a. 1994, Nowotny 1999, Rehfeld 2004) und der ebenfalls in verschiedenen Beiträgen dieses Handbuchs aufgegriffen wird. Wie damit seitens der Wissenschaft umgegangen wird, darüber besteht keineswegs Einigkeit. Eine Möglichkeit bietet ein stark zurückhaltender Umgang mit Anforderungen an Politikberatung zugunsten einer konsequenten Orientierung an der Grundlagenforschung. Politikberatung wäre dann die immer wieder (etwa durch sonst nicht möglichen Feld- und Datenzugang) zu begründende Ausnahmesituation (vgl. das Vorwort in Benz u.a. 1992). Eine kontinuierliche Ausweitung und Professionalisierung der Beratung wäre, angesichts immer knapper werdender Budgets, eine andere Möglichkeit, die aber eine wesentlich stärkere Reflexion der Beratungstätigkeit wie auch der Rückkopplung, des mit der Beratung gewonnenen Wissens, in die disziplinäre wissenschaftliche Diskussion erfordert (vgl. Rehfeld 2004).

Politikberatung – Begriffe und Zugänge Politikberatung ist ein Untersuchungsgegenstand mit beträchtlicher Variationsbreite und -tiefe. Verstand man unter Politikberatung über Jahrhunderte das Einflüstern in die Ohren der Mächtigen durch Höflinge, Einzelberater, Hofnarren und Stabsmitarbeiter (vgl. Böhret 2004), so war in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts mit Politikberatung primär das institutionalisierte Liefern wissenschaftlicher Informationen an politisch Handelnde gemeint (vgl. Krevert 1993, Fisch/Rudloff 2004, Murswieck 1994).

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Mittlerweile hat der Begriff – nicht nur unter Fachleuten – eine weitere Ausweitung und Ausdifferenzierung in mehrfacher Hinsicht erfahren. Umgangssprachlich und in den Massenmedien wird der Terminus Politikberatung höchst freizügig verwendet und droht zu einem Allerweltsbegriff zu verkommen. Insbesondere bei den im Umfeld der operativen Politik Tätigen geht die Trennschärfe zwischen den Begriffen Lobbying, Public Affairs und Politikberatung häufig verloren. Mitunter vermengen sich auch die Begriffe Politikberatung und Politikvermittlung (vgl Bender 2004; Leif/Speth 2003). In den Medien und in der politischen Kommunikation gelten all jene Akteure, die Parteien und Kandidaten bei Wahlen, Kampagnen oder der Werbung für politische Programme sowie in der Regierungskommunikation und im politischen Marketing beraten, als Politikberater (vgl. u.a. Althaus/Meier 2004; Karp/Zolleis 2004; Kreyher 2004). Das gleiche gilt für Umfrage- und Kommunikationsexperten, für Spin Doktoren und selbst für Mäzene und Stiftungen. Wieder andere verstehen unter Politikberatung die eher technische Beratung von Verwaltung und Einrichtungen der öffentlichen Hand bei der Umsetzung von Entscheidungen durch kommerzielle Akteure wie Management Consultants. Mit dem Umzug von Bonn nach Berlin boomt – so scheint es – der „Neue Markt“ für Politikberatung; hier tummeln sich neben den bekannten Beratungshäusern, Stiftungen und Think Tanks auch eine Reihe junger Agenturen, die den Schwerpunkt ihres Angebots auf Politikberatung, Public Affairs und/oder Lobbying legen. Angebote zur Politikberatung gibt es bereits seit Gründung der Bundesrepublik Deutschland (vgl. Böhret 1995: 203-221), allerdings scheint es sich hier um qualitativ unterschiedliche Beratungsangebote und auch andere Anbieter, kurz – um einen anderen Markt zu handeln (vgl Schuster 2005). Eine systematische Bestandsaufnahme dieser sich neu herausbildenden Beratungsszene steht bis heute aus, und diese Lücke kann auch dieses Handbuch nicht füllen. Interessant wären industriesoziologische oder organisationswissenschaftliche Untersuchungen, die diese neue Szene in ihrer wirtschaftlichen Bedeutung, Vernetzungen und ihren Organisationsstrukturen untersuchen. Hierbei bietet es sich durchaus an, auf die Diskussion um Outsourcing bzw. Unternehmensnetzwerke zurückzugreifen, da in dieser Diskussion, wie auch in der wissenschaftstheoretischen Diskussion, die Frage der Kommunikation zwischen unterschiedlichen Akteuren und die damit verbundenen Transaktionskosten eine zentrale Rolle spielten (vgl. Coase 1988, Kogut/Shan/Walker 1993, Williamson 1981). Doch auch in der wissenschaftlichen Debatte hat der Begriff eine weitere Ausdifferenzierung erfahren: in jüngster Zeit wird die Unterscheidung in Politiker- und Regierungsberatung einerseits, Öffentlichkeits- und Gesellschaftsberatung andererseits insbesondere in wirtschaftspolitischen Abhandlungen heftig diskutiert (u.a. bei Cassel 2001 und Priddat/Theurl 2004). Letztere Beratungsphilosophie sucht nicht das Ohr der Entscheider, sondern betreibt die Aufklärung der breiten Öffentlichkeit über Handlungsoptionen. Obwohl die umgangssprachliche Verwendung des Begriffs Politikberatung mehr Verwirrung als Klarheit stiftet, ist sie aufgrund der Komplexität, Vielschichtigkeit und Verästelung der Materie nicht wirklich überraschend (vgl. Albers/Hollstein 2003). Die Beratungswissenschaft, als deren Teil sich das vorliegende Handbuch versteht, versucht einerseits, dieser Beliebigkeit in der Begriffsverwendung ein Stück weit entgegen

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zu wirken, andererseits soll nicht der fälschliche Eindruck entstehen, als sei der Variantenreichtum der Materie in knappen Sätzen verbindlich zu definieren. Politikberatung ist und bleibt keine durch Approbationsordnungen oder Staatsexamina geregelte Tätigkeit, Politikberater ist keine geschützte Berufsbezeichnung. Professionalisierungstendenzen sind in Teilbereichen der Politikberatung – bei Political Consultants und den Politikmanagern stark, bei der Gemeinde der wissenschaftlich gestützten PolicyBerater eher schwach – ausgeprägt. Daher wird sich vorerst keine völlig eindeutige und alle Beratungsdimensionen umfassende Begriffsdefinition finden lassen, auf die sich die gesamte Branche, Wissenschaft, Medien und Öffentlichkeit festlegen können. Trotz des Verzichts auf definitorische Eindeutigkeit möchte das Handbuch dazu beitragen, den schillernden Begriff ‚Politikberatung’ zu systematisieren (vgl. Wewer 2003). Dazu ist es zunächst notwendig, an den drei gängigen Dimensionen des modernen Politikbegriffs – Polity (Form), Politics (Prozess) und Policy (Inhalt) – anzusetzen. Analytisch lassen sich somit drei Ebenen der Politikberatung unterscheiden: Die erste Ebene betrifft die Beratung der materiellen Politik. Als policy advice wird im Englischen meist die von wissenschaftlichen Experten gestützte Beratung im Bereich der materiellen Politik (Politikinhalte in unterschiedlichen Politikfeldern) bezeichnet. Bei der zweite Ebene handelt es sich um die Beratung der Prozesspolitik. Bei political consulting handelt es sich um die meist kommunikativ-strategische Beratung im Bereich des politischen Prozesses bei Wahlkämpfen und Volksabstimmungen, aber auch beim ‚Verkauf’ von politischen Sachthemen und der Durchsetzung von Politikempfehlungen. Die dritte Ebene, die Polity-Beratung, d.h. Konsultation bei der institutionellen Gestaltung von Gemeinwesen, gehört nicht zum Alltagsgeschäft von Politikberatung, sie findet zumeist nur in konkreten historischen Umbruchsituationen statt. Verfassungsreformen und Wahlrechtsänderungen gehören in der Regel nicht zum Alltagsgeschäft der Beratung, sind aber, sofern sie stattfinden, eine Domäne der wissenschaftlichen Politikberatung und hochkarätiger Kommissionen. Obgleich in der politischen Praxis die Grenzen zwischen den drei Beratungsebenen und Politikdimensionen – insbesondere zwischen policy advice und political consulting verwischen, wollen wir analytisch an dieser Differenzierung festhalten. Bei der wissenschaftlich gestützten Beratung der materiellen Politik, als auch z.T. bei der Prozessberatung lassen sich zudem die Stadien des Policy-Zyklus unterscheiden. Beratung findet zwar zu allen Stufen des Zyklus (Problemidentifikation, AgendaSetting, Politikauswahl, Entscheidungsfindung, Umsetzung, Implementation und Evaluierung) statt, dennoch unterscheiden sich Akteure, Foren, Strategien und Inhalte von Beratungsprozessen je nach Stadium z.T. erheblich. Es gibt geschlossene und offene Beratungsformen, Beratung nach Aufforderung oder auf Eigeninitiative. Die Funktion von politisch relevantem Wissen variiert häufig mit dem Stadium des politischen Gestaltungsprozesses. Zu unterscheiden ist zunächst die Vermittlung von Sachwissen, d.h. deskriptive und erklärende Aussagen, von der Vermittlung von Normativwissen, d.h. die Abgabe von subjektiv gefärbten Empfehlungen und Warnungen. Ebenfalls zu einem modernen Verständnis von Politikberatung gehört der Entwurf von Zukunftsszenarien, um frühzeitig Entwicklungstendenzen aufzuzeigen und politische Handlungsspielräume auszuloten. Schließlich unterscheidet die Beratungsforschung unterschiedliche Modelle der Interaktion zwischen Beratenden und Beratenen, Beratungsgebern und Beratungsneh-

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mern. Neben der klassischen Unterscheidung in dezisionistische, technokratische und pragmatische Modelle der Politikberatung, modellieren Netzwerkansätze der politischen Entscheidungsfindung die Rolle von externen Beratern und Experten im Rahmen u.a. von epistemischen Gemeinden, advocacy coalitions, Diskurskoalitionen usw.1

Ziele und Vorgehensweise des Handbuchs Das Handbuch erhebt den Anspruch, die für eine Einzelperson kaum noch überschaubare Theorie und Praxis der Politikberatung – vornehmlich in Deutschland, aber auch auf internationaler und transnational vergleichender Ebene – eher exemplarisch als enzyklopädisch auszuleuchten, Beratungstheorien und Beratungskonzepte vorzustellen, nach Akteuren und Beratungsformen zu differenzieren, unterschiedliche Ebenen der Beratung zu klassifizieren sowie Selbstverständnis und Strategien einzelner Beratungsakteure zu erläutern. Wir gehen ferner davon aus, dass Politikberatung selbst dann, wenn man sich auf eine breite Begriffsdefinition verständigen könnte, in unterschiedlichen Politikfeldern unterschiedlichen Logiken folgt, dass man z.B. für den Beratungserfolg unterschiedliche Kriterien anwendet, die sich nicht automatisch auf alle anderen Politikfeldern übertragen lassen. Das Handbuch ist in vier Hauptteile untergliedert. Im ersten Hauptteil stehen unterschiedliche wissenschaftstheoretische Zugänge zu Politikberatung aus der Sicht wichtiger beratungsrelevanter Disziplinen im Vordergrund, daneben die aus politikwissenschaftlicher Perspektive zentralen Fragen der Legitimation, Öffentlichkeit und Partizipation. Der zweite Teil differenziert Beratungsakteure und Beratungsebenen nach „Politikberatung von innen“ und „Politikberatung von außen“. Die Teile III und IV widmen sich der Beratung in ausgewählten Politikfeldern und Handlungsebenen; sie thematisieren die Ausbildungssituation und stellen Politikberatungslandschaften in ausgewählten westlichen Staaten vor. Jedem Hauptteil ist ein kurzes Einleitungskapitel vorangestellt. Das Handbuch möchte zuallererst ‚dichte Beschreibungen’ liefern. Obgleich es keine Enzyklopädie des Gegenstandsbereichs „Politikberatung“ in all seinen Facetten darstellt, soll es auch die Funktion eines Nachschlagewerks erfüllen. Gleichzeitig erhebt das Buch den Anspruch, an einigen Stellen über Deskription hinausgehen. Insbesondere die Frage, ob Politikberatung mit ihren unterschiedlichen Akteuren und Foren bei den Resultaten politischer Prozesse einen Unterschied macht, wird in den Beiträgen angesprochen. Erwartungsgemäß wird die Frage, ob Politikberatung generell, und spezifische Akteure und Foren der Konsultation im Besonderen, einen Unterschied machen, von unterschiedlichen Forschungsperspektiven der Sozialwissenschaften unterschiedlich beantwortet werden: Handlungstheoretische Ansätze, bei denen die Interessenmaximierung der an Politik beteiligten Akteure im Vordergrund steht, räumen den politikberatenden Akteuren in der Regel keine eigenständige Wirkungskraft ein, beschäftigen sich aber zunehmend 1

Die Herausgeber hatten alle Autorinnen und Autoren des Handbuches gebeten, sich beim Verfassen ihrer Beiträge grob an diesen und anderen Differenzierungen von ‚Politikberatung’ zu orientieren, ohne jedoch in Einzelfällen zensierend und strukturierend einzugreifen.

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damit, wie effizient die politikberatenden Strukturen sind. Effizienz bezieht sich hier zumeist auf die Leistungsfähigkeit der zielgruppengerechten Beratung und deren institutionelle Verankerung. Politik-relevantes Wissen ist oft klar an Interessen gebunden (vgl. Mause/Heine 2003, Busch 2000). Für den institutionalistischen Forschungsansatz erfolgt politischer Wandel in der Regel innerhalb eines engen Korsetts der Pfadabhängigkeit. Frühere politische Grundsatzentscheidungen bilden hier den Rahmen für künftigen Politikwandel. Es wird sich zeigen, ob Beratung aus institutionalistischer Sicht nur innerhalb der bekannten Pfade stattfindet und Sinn macht, oder ob Beratung zur Überwindung von Pfadabhängigkeit beitragen kann (vgl. Wewer 2003). Ein dritter Forschungsansatz, der entweder als konstruktivistisch oder ideenorientiert bezeichnet werden kann, räumt Ideen – und damit auch deren Urhebern und Verbreitern – mehr eigenständige Erklärungskraft bei der Analyse von Politikprozessen und Politikergebnissen ein, als jeder andere Forschungsansatz. Politikbezogenes Wissen kann hier Kausalrelevanz beanspruchen, auch wenn es nicht direkt an definierbare Interessen gekoppelt ist oder sich nicht vollständig innerhalb eines institutionellen Pfadkorridors bewegt (vgl. u.a. Braun und Busch 1999, Braun 1998). Als Herausgeber stehen wir einseitigen, etwa rein handlungsrational, rein strukturalistisch-institutionell oder rein konstruktivistisch orientierten Betrachtungen von Politikberatung skeptisch gegenüber. Daher finden sich in den Beiträgen unterschiedliche Deutungen der untersuchten Beratungsakteure oder Beratungsprozesse. Politikberatung vollzieht sich – wie Politik überhaupt – im Kontext von Interessen, Institutionen und Ideen. Politikberater sind wie ihre Auftraggeber und Adressaten häufig von Eigeninteressen bestimmt oder sind sogar Anhängsel organisierter Interessen – aber sie sind es nicht nur. Politikberatung in unterschiedlichen institutionellen Kontexten kann zu unterschiedlichen Ergebnissen führen – sowohl was die Inhalte der Beratung, als auch was die Form und die Effizienz der Beratung angeht. Die institutionelle Ordnung der Politikberatung trägt nicht zuletzt dazu bei, dass Politikberatung trotz des nicht zu leugnenden Eigeninteresses aller Beteiligten – einschließlich der Berater selbst – zu gemeinwohl-kompatiblen Ergebnissen führen kann. Schließlich sind Politikberater Produzenten, Träger und Vermittler von Ideen, die nicht selten der Interessenformulierung individueller und kollektiver Akteure vorausgehen oder zumindest auf diese einwirken. Das Handbuch Politikberatung ist ein Projekt der „Ad-hoc Gruppe Politikberatung“ in der Deutschen Vereinigung für Politische Wissenschaft. Die Herausgeber sind Sprecher der Gruppe und nicht wenige Autorinnen und Autoren arbeiten aktiv in der Gruppe mit oder gehören ihrem Umfeld an. Die „Ad-hoc Gruppe Politikberatung“ gründete sich im September 2003 während des Jahreskongresses der Deutschen Vereinigung für Politische Wissenschaft in Mainz. Weitere Informationen zu Aktivitäten der Gruppe erhalten Sie unter folgender Adresse: http://www.politikberatung-dvpw.de

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Literatur Albers, M./Hollenstein, M., 2003: Die ratlose Republik, in: Welt am Sonntag, 27.7.2003. Althaus, M./Meier, D. (Hg.), 2004: Politikberatung: Praxis und Grenzen. Münster. Bender, G. et al, 2004: Handbuch des deutschen Lobbyisten. Frankfurt. Benz, A./Scharpf, F. W./Zintl, R., 1992: Horizontale Politikverflechtung. Zur Theorie von Verhandlungssystemen. Frankfurt/New York. Böhret, C., 2004: „Hofnarren, Denkfabriken, Politik-Coach: Chancen und Schwierigkeiten der Politikberatung damals und heute“, in: Fisch, S./Rudloff, W. (Hg.), Experten und Politik: Wissenschaftliche Politikberatung in geschichtlicher Perspektive. Berlin, 369-380. Böhret, C., 1995: Vom Hofnarren zum Politik-Coach. Zum Wiederaufstieg der persönlichen Beratung des Politikers, in: Böhret, C./Nowack, M. (Hrsg): Gesellschaftlich denken – kommunal handeln. Mainz, 203-221. Braun, D./Busch, A. (Hg.), 1999: Public Policy and Political Ideas. Cheltenham, UK. Braun, D., 1998: „Der Einfluss von Ideen und Überzeugungssystemen auf die politische Problemlösung“, in: Politische Vierteljahresschrift 39 (1998), 797-818. Busch, A., 2000: „Durch Wandel Annäherung? Politische Ideen und Rational Choice“, in: Zeitschrift für Politikwissenschaft 10 (2000), 999-1014. Cassel, S., 2001: Politikberatung und Politikerberatung: eine institutionenökonomische Analyse der wissenschaftlichen Beratung der Wirtschaftspolitik. Bern/Stuttgart/Wien. Coase, R. H., 1988: The firm, the market, and the law. London. Dagger, S./Greiner, C./Leinert, K./Meliß, N./Menzel, A. (Hg.), 2004: Politikberatung in Deutschland. Praxis und Perspektiven. Wiesbaden. Fisch, S./Rudloff, W. (Hg.), 2004: Experten und Politik: Wissenschaftliche Politikberatung in geschichtlicher Perspektive. Berlin. Gibbons, M. u.a., 1994: The New Production of Knowledge. The Dynamics of Science and Research in Comtemporary Societies. London u.a. Grunenberg, N., 2001: „Einflüstern, steuern, manipulieren. In der Hauptstadt boomt das Geschäft der Besserwisser, in: Die Zeit, 5.7.2001. Habermas, J., 1968: Technik und Wissenschaft als Ideologie. Frankfurt/M. Habermas, J., 1969: „Verwissenschaftlichte Politik und öffentliche Meinung“, in: ders.: Technik und Wissenschaft als „Ideologie“. Frankfurt/M., 120-145. Heinrichs, H., 2002: Politikberatung in der Wissensgesellschaft. Eine Analyse umweltpolitischer Beratungssysteme. Wiesbaden. Jens, U./Romahn, H. (Hg.), 2002: Der Einfluss der Wissenschaft auf die Politik. Marburg. Kalupner, S., 2000: Das Stiftungswesen im politischen Diskurs 1983-2000: Eine Evaluationsstudie zur Reform des Stiftungsrechts und zur Rolle der Politikberatung in diesem Prozess. Berlin. Karp, M./Zolleis, U. (Hg.), 2004: Politisches Marketing. Münster. Kogut, B./Shan, W./Walker, G., 1993: Knowledge in the network and the networks as knowledge. The structuration of new industries, in: Grabher, G. (Hg.) The embedded firm. On the socioeconomics of industrial networks. London/New York, 67-94. Krevert, P., 1993: Funktionswandel der wissenschaftlichen Politikberatung in der Bundesrepublik Deutschland. Münster/Hamburg. Kreyher, V. (Hrsg), 2004: Handbuch Politisches Marketing. Baden-Baden. Kümmel, G. (Hg.), 2002: Wissenschaft, Politik und Politikberatung. Erkundungen zu einem schwierigen Verhältnis. Strausberg: Sozialwissenschaftliches Institut der Bundeswehr. Leif, T./Speth R., 2003: Die stille Macht. Wiesabden. Leschke, M./Pies, I. (Hg.), 2005: Wissenschaftliche Politikberatung. Theorien, Konzepte, Institutionen. Stuttgart. Mause, K./Heine, K., 2003: „Ökonomische Analysen wissenschaftlicher Politikberatung“, in: Politische Vierteljahresschrift (PVS), 44 (2003), 395-440.

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Einführung

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Teil I: Theoretische Grundlagen und Zugangsweisen zum Thema Politikberatung

Einführung: Theoretische Grundlagen und Zugangsweisen zum Thema Politikberatung

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Einführung: Theoretische Grundlagen und Zugangsweisen zum Thema Politikberatung

Der erste Teil des Handbuchs stellt die theoretischen Grundlagen der Politikberatung dar. Am Anfang stehen zwei übergreifende Beiträge: einer zur traditionellen Diskussion um wissenschaftliche Politikberatung, einen zu den wissen(schafts)theoretischen Grundlagen. Daran schließen sich Beiträge aus der Sicht unterschiedlicher Disziplinen an. Den Abschluss bilden Beiträge, die sich auf politikwissenschaftliche Kernfragen beziehen, die mit der Politikberatung zusammen hängen: Öffentlichkeit, Legitimation und Partizipation. Die Beiträge zeigen durchaus spezifische disziplinäre Fragestellungen und Hintergründe, setzen aber auch individuelle Akzente, die sich aus den Erfahrungen der jeweiligen Autoren bzw. Autorinnen ergeben. Ungeachtet der unterschiedlichen Erfahrungshintergründe und Zugänge zeigen sich in den Beiträgen durchaus Gemeinsamkeiten. Wissenschaft und Politik werden als zwei getrennte Welten bzw. Systeme mit einer jeweils spezifischen Logik verstanden, die sich daraus ergebenden Kommunikationsprobleme sind zwangsläufig. Von daher werden fast durchgehend Beratungsmodelle als erfolgsversprechend angesehen, die auf eine kontinuierliche, immer wieder Rückgekoppelte Interaktion setzen, egal ob diese Modelle nun iterativ, diskursiv oder pragmatisch bzw. pragmatistisch genannt werden. Bezugspunkt der Beiträge bilden überwiegend, wenn auch oft implizit, die herausragenden und medienwirksamen Formen der wissenschaftlichen Politikberatung: Kommission und grundlegende Gutachten. Daneben wird der Politikerberatung zunehmend Aufmerksamkeit gewidmet. Wenig Beachtung finden in den Beiträgen die alltäglichen Formen wissenschaftlicher Politikberatung wie Technikfolgenabschätzung oder Evaluierung, wobei hier die Sicht der Technik- und Ingenieurwissenschaften eine Ausnahme bildet. Neben diesen Gemeinsamkeiten gibt es, angesichts der disziplinären Vielfalt, durchaus auch Unterschiede bzw. Fragen, die einer weiteren Diskussion bedürfen. Dies betrifft zum einen die Frage, ob es sich bei den mit wissenschaftlicher Politikberatung verbundenen Problemen um individuell oder institutionell zu lösende Probleme handelt. Während in den meisten Beiträgen wiederum der spezifisch Erfahrungshintergrund die individuelle Problemwahrnehmung in den Mittelpunkt stellt, wird vor allem in der wirtschaftswissenschaftlichen Sicht ein stärkeres Gewicht auf institutionelle Faktoren gelegt und auch aus der Perspektive der Ingenieur- und Technikwissenschaften stellen sich Fragen einer stärkeren Institutionalisierung vor allem in Form einer Professionalisierung, ein Aspekt, der am Ende dieses Handbuchs vertieft wird.

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In den meisten Beiträgen wird undiskutiert vorausgesetzt, dass Wissenschaft in der Lage ist, einen deutlichen Beitrag zur Steigerung der Rationalität und auch zur Legitimation von Politik zu leisten. Dass dies angesichts der disziplinären Spezialisierung bei gleichzeitig steigender Komplexität der Probleme keineswegs selbstverständlich ist, wird in dem Beitrag aus rechtswissenschaftlicher Sicht am stärksten in Frage gestellt. Hiermit ist auch die Frage nach den unterschiedlichen Produktionsformen und Charakteren von Wissen angesprochen, die in verschiedenen Beiträgen unter dem Stichwort „Modus1“ und „Modus2“ diskutiert wird. Wenn es richtig ist, dass im Beratungsprozess produziertes Wissen immer stärker orts-, zeit- und problemgebunden und von entsprechend begrenzter Relevanz ist, dann werden die Grenzen zwischen wissenschaftlicher Politikberatung und allgemeiner Politikberatung immer enger, umgekehrt das wissenschaftliche Interesse an Politikberatung fraglich. Gerade mit dieser Entgrenzung, mit der Ausweitung von Wissensproduktion in alle gesellschaftlichen Bereiche stellen sich auch aus theoretischer Sicht künftig zentrale Fragen, für deren Diskussion allerdings, dies zeigen die Beiträge auch, Disziplinen übergreifend eine solide gemeinsame Ausgangsbasis vorhanden ist.

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Traditionelle Modelle der Politikberatung

Grundfragen der wissenschaftlichen Politikberatung Bei der Politikberatung im weitesten Sinne geht es vor allem um das Einbringen von „Sachverstand“ in den politischen Prozess. „Sachverständige“ (Experten) für die Lieferung von (wissenschaftlichen) Informationen findet man auf sehr unterschiedlichen Ebenen unserer großorganisatorisch strukturierten Gesellschaft: im Parlament, in der Administration, in den Interessenverbänden und vor allem in der Wissenschaft. Unter wissenschaftlicher Beratung der Politik im weiteren Sinne kann man die Beratung durch Personen verstehen, die wissenschaftliche Methoden und Denkweisen anzuwenden verstehen, im engeren Sinne die meist institutionalisierte Beratung in unterschiedlichen Formen durch diejenigen, die hauptberuflich in der Forschung stehen und auf Grund (neuer) wissenschaftlicher Erkenntnisse politische Instanzen beraten. Hier geht es um Begegnungsformen von zwei Aktionssystemen, die einander immer mehr durchdringen, prinzipiell aber durch unterschiedliche „Logiken“ und Wirkungsimperative gekennzeichnet sind, und deren Mitglieder meist von unterschiedlichen Rollenerwartungen bzw. Rollenverhalten bestimmt werden. Während das politische Handlungssystem in seiner demokratisch pluralistischen Form durch Begriffe wie Konflikt, Interesse, Macht, Konsens und letztlich Mehrheitsentscheidung gekennzeichnet ist, setzt das Wissenschaftssystem vor allem auf Erkenntnisfortschritt über „Wahrheitssuche“. Obgleich es immer schon unterschiedliche Kooperationsformen zwischen „Geist“ und „Macht“ gegeben hat und es auch unmittelbar nach 1945 zum Beispiel in der Bundesrepublik ein großes Interesse an wissenschaftlicher Politikberatung nicht zuletzt auf der polity-Ebene gab (Weisser 1967), kam es erst in den sechziger Jahren zu einer intensiven Grundsatzdiskussion über die Beziehungen von Wissenschaft und Politik, über die Fragen, ob Berater politische Macht haben, gesellschaftliche Praxis sich verwissenschaftlichen lässt oder Wissenschaft durch Beratung politisiert wird. Die Antworten auf die aufgeworfenen Fragen: Kann Wissenschaft der Politik raten? Darf sie raten? Soll sie raten? Welcher Art sollen die Ratschläge sein und wie soll der Beratungsprozess organisiert (institutionalisiert) werden? haben die empirisch-theoretische Diskussion über wissenschaftliche Politikberatung bis heute nachhaltig mitgeprägt. Hat sich im Verlauf der Diskussion bzw. angesichts der realen Praxis die Sicht der Notwendigkeit und Möglichkeit wissenschaftlicher Beratung für die Akteure beider Seiten weitestgehend durchgesetzt, bleiben Antworten auf die Frage nach der Legitimation, der Art der Institutionalisierung der Politikberatung und vor allem die nach der Art der Ratschläge insbesondere in der wissenschaftlichen Diskussion bis heute kontrovers. Gab und gibt es einen wachsenden objektiven Bedarf an wissenschaftlicher Beratung nicht zuletzt angesichts der zunehmenden Kompliziertheit, Vielgestaltigkeit und der

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damit verbundenen Organisierungsbedürftigkeit unserer gesellschaftspolitischen Systeme, so wurde auch die Abhängigkeit unserer Zivilisation von Forschung und Technik immer deutlicher sichtbar und die Tatsache, dass Wissenschaft und Technik zu Faktoren geworden sind, die in entscheidender Weise überkommene Formen des Gleichgewichts und der Stabilität, konventionelle Formen der Herrschafts- und Machtausübung in Frage stellen. Und neue Dimensionen erhielten die Fragen nach den Beziehungen von Wissenschaft und Politik so auch angesichts des Anwachsens von Risikopotenzialen, die nicht zuletzt oft auch Ergebnisse wissenschaftlichen Handelns sind (Lompe 1991, Weingart 2001). Die Anforderungen, die die Gesellschaft und die politische Praxis angesichts dieser Entwicklung an die Wissenschaft gestellt haben, führten zur Intensivierung der Grundlagenforschung und der Vermehrung praktisch verwertbaren Wissens in allen Wissenschaftszweigen. In der Wissenschaft selbst entbrannte darauf eine lebhafte Diskussion über die grundsätzliche Funktion, die die Wissenschaft bei der Gestaltung der gesellschaftlichen Praxis haben kann und soll. Das heißt: die Fragen nach dem Können, Sollen und Dürfen wissenschaftlicher Raterteilung werden im Lichte konkreter Erfahrungen mit der, sich enorm ausbreitenden, Praxis der Politikberatung auf allen Ebenen und mit Bezug zu unterschiedlichen Wissenschaftsprogrammen, die das jeweilige Vorgehen des einzelnen Wissenschaftlers bestimmen, immer wieder problematisiert. Die jeweiligen Wissenschaftsprogramme unterscheiden sich dabei nicht allein in Forschungsgebieten und -methoden, sondern auch in Fragen der politischen und moralischen Implikationen wissenschaftlicher Betätigung. So stellt sich auch heute noch unter diesen Gesichtspunkten die Frage, welche Art von wissenschaftlichen Ratschlägen zu einer Steigerung der „Rationalität“ des politischen Entscheidungsprozesses beitragen kann und soll, eine Frage, über die vor allen Dingen in den sechziger und siebziger Jahren eine intensive theoretische Debatte entbrannte.

Traditionelle Modelle wissenschaftlicher Politikberatung – Kritik und Weiterentwicklung Ausgehend von der Sichtweise von den „zwei Welten“ der Handlungssysteme mit unterschiedlichen Logiken führte diese Diskussion zum Entwurf unterschiedlicher Politikberatungsmodelle. Traditionell unterscheidet man zwischen einem dezisionistischen, technokratischen und pragmatistischen Beratungsmodell (Habermas 1963, Lompe 1966/1972), deren verschiedene Dimensionen starken Einfluss auf die Grundsatzdiskussion des Spannungsverhältnisses von Wissenschaft und Politik in den folgenden Dekaden bis heute hatten (Schuon 1972, Flohr 1975, Meißner 1980, Euchner u.a. 1993, Krevert 1993, Böhret 1997, Weingart 2001, Cassel 2004, Zinterer 2004). Die Praxis der Kooperation von Wissenschaft und Politik ist notwendig von wechselseitigen Abhängigkeiten geprägt, die immer wieder Fragen nach der Abgrenzung, wie auch nach der Zuordnung der beiden Bereiche aufwerfen. In den Modellen sind sowohl Elemente der Beschreibung der praktizierten Formen der Kommunikation von Wissenschaft und Politik wie auch Vorstellungen über das wünschenswerte Verhältnis enthalten. In ihnen spiegeln sich nicht nur unterschiedliche Wissenschaftsauffassungen, sondern auch unterschiedliche Auffassungen über Politik und die zu Grunde gelegte

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Konfliktstruktur der Gesellschaft wieder. Die frühe theoretische Diskussion, nicht zuletzt im Kontext des „Positivismusstreites“ stehend, war dabei keine Flucht vor der Wirklichkeit, sondern hat die Reflexion über Möglichkeiten und Grenzen wissenschaftlicher Beiträge zur Politik, über die unterschiedlichen Auffassungen praxisrelevanten Wissens und über die Frage nach der Trennbarkeit der politischen von der wissenschaftlichen Funktion und der Rangordnung zwischen diesen Funktionen bis heute befruchtet. Sie hat auch eine Zahl von Hypothesen für die empirische Forschung der konkreten Kooperationsbeziehungen geliefert. Die kritische Auseinandersetzung mit den Modellen hat den Blick auf die zentralen Probleme der Politikberatung und adäquatere Lösungsansätze in dem sensiblen Beziehungsgeflecht unter gewandelten Geschichtsbedingungen eröffnet. Die einzelnen Denkschemata sind in der Praxis nie rein verwirklicht worden. Technokratisches und dezisionistisches Modell stellen als „reine Typen“ Extreme im Spannungsfeld zwischen Wissenschaft und Politik dar, wobei beide als lineare Konzepte definiert sind. Zudem stellen sie die beiden Seiten des Legitimationsdilemmas dar, in dem sich Politiker und ihre wissenschaftlichen Experten in modernen pluralistischen Demokratien befinden. In einzelnen Elementen können sich die drei Modelle überschneiden. In der Literatur sind auch Lösungsvorschläge für die Gestaltung wissenschaftlicher Politikberatung entwickelt worden, die Mischformen dieser drei Typen darstellen (vgl. Lompe 1966/1972: 28ff.). Im technokratischen Modell kommt es zu einer eindeutigen Überordnung von Wissenschaft und Technik gegenüber der Politik. Das Zeitalter der technisch-wissenschaftlichen Zivilisation wird unter anderem dadurch gekennzeichnet, dass in der künstlich geschaffenen Umwelt des Menschen Sachgesetzlichkeiten und Sachzwänge den ursprünglichen Naturzwang ersetzen. Die neue Welt ist wissenschaftlich begründet, die auch inhaltlich durch die Wissenschaft bestimmte Zivilisation hängt ganz und gar vom Funktionieren von Wissenschaft und Technik ab. Bei dieser Konstellation treten an die Stelle der politischen Normen und Gesetze die Sachgesetzlichkeiten, „die nicht als politische Entscheidungen setzbar und als Gesinnungs- und Weltanschauungsnormen verstehbar sind“ (Schelsky 1965: 453). Der Politiker wird hier letztlich zum Vollzugsorgan einer wissenschaftlich-technischen Intelligenz, die unter konkreten Umständen den Sachzwang der vorhandenen Techniken und Steuerungsvorschriften zur Verfügung stellt. Entscheidungen der Politiker werden zunehmend fiktiv, da immer mehr konvergierende Ergebnisse wissenschaftlicher Forschung und technischer Entwicklung den Spielraum politischer Entscheidungen einengen. Zwar fallen die Gutachten der Wissenschaftler in bestimmten Fragen weiterhin verschieden aus, „bei optimal entwickelten wissenschaftlichen und technischen Kenntnissen müssten jedoch auch über die gleiche Sachlage verschiedene Fachleute oder Fachgremien zu der gleichen Lösung, dem „best-one-way“ gelangen und das hieße: je besser die Technik und Wissenschaft um so geringer der Spielraum politischer Entscheidungen“ (Schelsky 1965: 458). Für den einsichtigen Politiker bleibt nur noch die „sachgerechte Entscheidung“. Politik löst sich in Sachzwänge auf und wird auf die Exekution, der von der Wissenschaft festgestellten Notwendigkeiten, technischer Entwicklungen reduziert. Der Sachzwang der technisch-wissenschaftlichen Mittel enthebt auch von Sinnfragen nach dem Wesen des Staates. Politik im Sinne der normativen Willensbildung fällt aus diesem Raum prinzipiell heraus, sie sinkt auf den Rang eines Hilfsmittels für die Unvollkommenheit des technischen Staates. Das wissenschaftlich-technische Argument setzt sich

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unideologisch durch, es wirkt unterhalb jeder Ideologie und eliminiert die Entscheidungsebenen, die früher von Ideologien getragen wurden. Wird im technokratischen Modell, dessen Tradition auf Bacon zurückverfolgt werden kann, der Politiker völlig abhängig von den wissenschaftlichen Experten, verliert Politik letztlich ihre Eigenständigkeit, ist eine Trennbarkeit der beiden Systeme nicht möglich, so setzt das dezisionistische Modell zunächst eine klare Abgrenzbarkeit der beiden Bereiche voraus. In den scharf voneinander trennbaren Systemen gelten unterschiedliche Gesetzmäßigkeiten. Die Wissenschaft liefert hier der Politik die wertfreie Information, das technische Wissen, der Politiker fällt daraufhin die Entscheidungen, er allein ist der Wertende, der Folgernde. Die Wissenschaft steht also in dieser Kooperation mit der Politik in einem Auftragsverhältnis, bei der die Politik tendenziell der Wissenschaft übergeordnet ist. Was die Wissenschaftsauffassung betrifft, so kommt dem dezisionistischen Modell die Wissenschaftslehre des Neopositivismus recht nahe (vgl. ausf. Lompe 1966/ 1972: 43ff.), die als Aufgabe der Wissenschaft allein die Beschreibung des Verhaltens der Gegenstände ihres Objektbereiches und deren Erklärung und Prognose ansieht. Unter praktischen Gesichtspunkten ist die Möglichkeit der Prognose der dominierende Aspekt. Die prognostische Verwendung wissenschaftlicher Theorien soll die Grundlage erfolgreichen Handelns sein. Orientiert an Max Webers Wissenschaftsideal der Wertfreiheit geht man davon aus, dass nur den Politikern die Kompetenz zu Werturteilen zugesprochen wird, nicht jedoch den Wissenschaftlern, die nur dazu beitragen können, die jeweiligen Ziele effizient zu erreichen. In der Literatur geht man davon aus, dass ungeachtet aller Kritik die beiden linearen Beratungsmodelle auch heute noch die Wahrnehmung des Beratungsprozesses unter Politikern und Beratern dominieren (vgl. Weingart 2001: 139). Das technokratische Modell wird grundsätzlich von den wissenschaftlich immanenten und seinen legitimatorischen Voraussetzungen her kritisiert (vgl. Habermas 1963, Lompe 1966/1972). Was die Sachzwangthese betrifft, so kann nicht in Zweifel gezogen werden, dass die wissenschaftlich-technische Zivilisation bestimmten Sachgesetzlichkeiten unterliegt, die in gewisser Weise zwingend sind. Zwingend aber dennoch nur mit Einschränkung, weil es sich nicht um positive Determination, sondern um die Unausweichlichkeit von Konsequenzen im Falle der Nichtbeachtung bestimmter Zivilisationserfordernisse handelt. Es gibt eine Vielzahl von ihnen, die strukturell in unserer künstlich gemachten Welt angelegt sind, in dem Sinne, dass ihre Nichtbeachtung einschneidende Konsequenzen für das jeweils gewollte soziale System haben kann. Es bedarf jedoch immer besonderer Anstrengungen, um die „unausweichlichen“ Notwendigkeiten zu entlarven und gegebenenfalls zu überwinden. Die sogenannten Sachgesetzlichkeiten sind meist wieder auf fundamentale Wertentscheidungen zurückführbar, und sei es auch nur auf die Entscheidung, solche „Sachzwänge“ als Imperative für bestimmte Bereiche des sozialen Lebens anzuerkennen. Die Sachgesetzlichkeiten stellen auf jeden Fall nicht Ziele, sondern Bedingungen für das politische Handeln dar. Für eine konsequente Politik scheiden etwa eine Reihe spekulativer Möglichkeiten des Handelns aus, wenn die Forschung ihre Undurchführbarkeit oder logische Inkonsequenzen nachweisen kann. Das heißt, dass die politische Phantasie und Kreativität immer mehr an Kenntnisse der wissenschaftlich-technologischen Entwicklung gebunden ist. Die beste Lösung politischer Entscheidungen lässt sich aber nicht ausrechnen. Die Wissenschaft kann keine

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unumstößlichen Rezepte liefern. Durch wissenschaftliche Einsichten werden die Entscheidungen der Politiker nicht unbedingt einfacher oder gar fiktiv, sondern oft schwieriger, weil die Entscheidungssituation klarer und differenzierter dargestellt werden kann, nicht zuletzt weil hier oft unterschiedliche wissenschaftliche Gutachten miteinander konkurrieren. Oft ist ein gegebenes Problem auf verschiedene Weise lösbar, häufig weisen Funktionen mehrere Optima auf. Diese „Demokratisierung“ des Expertenwissens in Folge des Prozesses von Gutachten und Gegengutachten vermindert auch die oft diskutierte Illegimität wissenschaftlichen Einflusses auf demokratische Politik einerseits und politisiert die wissenschaftliche Politikberatung andererseits (Lompe 1991, Weingart 2001). Die Dynamik der gesellschaftlichen und der wissenschaftlichen Entwicklung lässt auf jeden Fall den Zustand, in dem die optimal entwickelten Kenntnisse den „best-oneway“ politischer Entscheidungen zeigen, als einen utopischen Fluchtpunkt des Denkens erscheinen. Auch bei allen wissenschaftlichen Lösungsvorschlägen, die etwa auf konvergierenden Ergebnissen verschiedener wissenschaftlicher Disziplinen aufbauen, spielen neben exakten Berechnungen, Wertungen, Wahlakte und Vermutungen der einzelnen Forscher mit unterschiedlichen gesellschaftspolitischen Standorten eine wichtige Rolle, so dass auch nur ein Teil der wissenschaftlichen Produktion jeweils Wissen ist, der andere Teil neues Unwissen. Außerdem hat jeder Ratschlag Voraussetzungen, die sich nicht rein fachlich gewinnen lassen, sondern auf Entscheidungen der Gesinnung beruhen. Interessenkonflikte sind auch durch eine optimale Entwicklung der Wissenschaft nicht ausschaltbar oder quasi gleichsam objektivierbar. Die Konsequenz einer Verflüchtigung der Politik in der technokratischen Konzeption ist die Verflüchtigung der Demokratie. In letzter Konsequenz wären solche Konzepte überhaupt nur um den Preis der parlamentarischen Demokratie realisierbar. Im dezisionistischen Modell führt die Trennung der Funktionen von Sachverständigen und Politikern in letzter Konsequenz dazu, dass die Wissenschaft zum Dienstleistungsgewerbe einer wie auch immer gearteten Politik wird. Es wird daher darauf hingewiesen, dass diese Form der Kooperation zur Vermittlung einer Rationalität der Mittelwahl führe, die mit einer erklärten Irrationalität der Stellungnahmen zu Werten, Zielen und Bedürfnissen einhergehe (Habermas 1963). Natürlich ist im Blick auf die Legitimationsdimension klar, dass, wenn man sich nicht über die grundsätzlichen Unterschiede im Handlungssystem von Wissenschaftlern und Politikern hinwegtäuschen will, die Entscheidung letztlich beim Politiker bleiben muss, dem der Wissenschaftler das Risiko der abschließenden Entscheidung nicht abnehmen kann und darf. Die jeweilige Entscheidung ist aber kein einmaliger punktueller Akt einer Person oder eines Gremiums, sondern eine Gemeinschaftsaufgabe, ein komplizierter Prozess, bei dem auch vom Wissenschaftler wie von den Experten der Verwaltung eine Fülle von Entscheidungsakten vollzogen werden, bevor überhaupt Handlungsmöglichkeiten formuliert werden. Das zeigt, dass wissenschaftliches Wissen sich offenbar nicht so eindeutig von Werturteilen trennen lässt, wie das im dezisionistischen, aber auch in gewisser Weise im technokratischen Beratungsmodell unterstellt wird (vgl. Lompe 1966/1972). Die Relation zwischen Wissen und Entscheiden stellt sich viel komplexer dar. Sie wirft Fragen der Art und Weise auf, wie Probleme gestellt werden, welches Wissen für ihre Lösungen zur Verfügung stehen, welchen Grad an Verlässlichkeit und damit auch welchen Grad an Zustimmungsfähigkeit dieses Wissen hat, welchen Interpretationsspiel-

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raum es erlaubt, wie viele Antworten auf das gestellte Problem es zulässt und in welcher Beziehung das Wissen zu Grundanliegen und politischen Interessen, das heißt zu dem jeweiligen Bedeutungskontext, steht (Weingart 2001: 144, Lompe 1966/1972: 153ff., Weisser 1963: 20ff.). Es liegt auf der Hand, dass im normativ geprägten politischen Geschäft Fakten immer unter normativ geprägten Relevanzgesichtspunkten interpretiert werden. Im Rahmen des dezisionistischen Modells geht man zudem irrtümlich davon aus, dass sich die wissenschaftlichen Berater, anders als etwa die Akteure im Markt, nicht eigeninteressiert verhalten (Cassel 2004: 18, Weingart 2001: 146ff.). Die Annahmen einer linearen Beziehung zwischen Wissenschaft und Politik werden auch dadurch in Frage gestellt, dass die Wissenschaftler nicht nur bei der Definition von Problemen beteiligt sind, zu denen sie dann Antworten geben sollen, sondern auch Selbstinitiativen zu einer Verwissenschaftlichung der Politik ergreifen, wenn von ihnen Probleme wahrgenommen werden. So hat es oft in der Geschichte Situationen gegeben, in denen neuartige Verhältnisse das Bedürfnis nach neuen Konzeptionen wecken, Forscher dies spüren und den Praktikern bewusst wird, dass von ihnen benutzte überkommene Denkschemata nicht ausreichen. In diesem Stadium sind Wissenschaftler nicht selten aus der Stellung von Interpreten zu Trägern neuer Ideen geworden. Wissenschaftliche Beratung kann zum Beispiel etwa auch im Bündnis mit oppositionellen Kräften, die sich formieren, weil das herrschende Regime versagt, zur Führung werden. Ein solcher Prozess vollzog sich im Raume der heutigen Bundesrepublik, als unmittelbar nach dem Zusammenbruch des nationalsozialistischen Regimes die politische Praxis gegenüber vielen prinzipiellen Fragen zunächst noch des geistigen Kompass entbehrte und nur wenige Politiker überragenden Formats mit voller Klarheit die neuen Gestaltungsaufgaben erkannten (vgl. Weisser 1967). Gerade auf der PolityEbene, bei der Erstellung von Ordnungskonzeptionen hat wissenschaftliche Beratung hier eine zentrale Funktion gehabt. Das galt später zum Beispiel auch für viele Gestaltungskonzepte in der modernen Risikogesellschaft (Technikfolgenabschätzungs-, Umweltverträglichkeits-, Nachhaltigkeits-, Sozialverträglichkeitskonzepte) (Lompe 1991, Weingart 2001). Alle diese Sachverhalte zeigen, dass wissenschaftliche Politikberatung nicht sinnvoll als linearer Prozess, einseitiger Informationsvorgang zwischen Auftragsgeber und Beauftragten verstanden werden kann, sondern nur als permanente Kommunikation mit Rückkopplungsmechanismen, die eine wechselseitige Abhängigkeit bewirken. Hier besonders liegen die Intentionen des pragmatistischen Modells der Politikberatung (Habermas 1963, Lompe 1966/1972). In Erkenntnis der wechselseitigen Abhängigkeit beider Funktionen wird hier die nur partiell mögliche Trennung zum Handlungsrahmen. An die Stelle der strengen Trennung zwischen den Funktionen des Beraters und des Politikers tritt also ein kritisches Wechselverhältnis, durch das beide Bereiche, derjenige der Wert- und Zielorientierung und derjenige des empirischen Wissens, der wissenschaftlich angeleiteten Diskussion zugänglich gemacht und dadurch substantiell verändert werden soll. Angestrebt wird eine wechselseitige Kommunikation, bei der einerseits die Wissenschaftler die Politiker beraten und umgekehrt die Politiker die Wissenschaftler nach Bedürfnissen der Praxis beauftragen. Dabei sind dann die Wissenschaftler auch an der Formulierung der ihnen gestellten Probleme beteiligt und nehmen je nach Art der Probleme nicht zuletzt Einfluss auf die Konzipierung, die Ab-

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leitung von Handlungsalternativen, die Ausarbeitung konkreter Maßnahmen und die Umsetzungsstrategien. Das pragmatistische Modell zielt vor allem auch auf eine fruchtbare Lösung der institutionellen Probleme der Beratung ab und basiert auf einer langfristigen Zusammenarbeit in einer Wechselbeziehung zwischen Beratern, politischen Institutionen und der Öffentlichkeit (Legitimationsfunktion), bei der beide Seiten voneinander lernen und sich gegenseitig belehren. Dabei liegt auf der Hand, dass sich einerseits für den Wissenschaftler, sobald er mit allen ihm zur Verfügung stehenden Methoden gesellschaftliche Entwicklungsaspekte analysiert, Sachfragen der Beratung so eng mit Bewertungsfragen verbindet, dass er praktisch die Gedankengänge des Politikers mit vollziehen muss. Andererseits muss dieser die vom Wissenschaftler erarbeiteten Handlungsmöglichkeiten verstehen lernen, wenn er adäquate Fragen stellen und kompetente Antworten geben will. Der Lernprozess richtet sich dabei nicht nur auf das, was der Politiker politisch kann, sondern auf das, was er will und soll. Das heißt, am Anfang jeder sinnvollen Beratung der Politik steht ein Übersetzungsproblem besonderer Art, das über die sprachliche Ebene hinausgeht, die Interpretation, die intellektuelle Klärung des politisch Gewollten (Weisser 1963). Autoren sehen in der Lösung dieses Problems eine der wichtigsten Voraussetzungen für eine erfolgreiche Beratung; denn gerade heute bedarf der Politiker öfter als früher der Hilfe der Wissenschaft, wenn er sich angesichts komplizierter, gesellschaftlicher Probleme von langfristiger Bedeutung darüber klar werden muss, was er eigentlich will. Es hat eine Reihe von Versuchen der Weiterentwicklung des pragmatistischen Modells gegeben, die auch darauf abzielen, die eher idealistischen Elemente des Modells realitätsnäher zu gestalten (vgl. Böhret 1997). Weingart (2001: 150) entwickelt ein „rekursives“ Modell der Politikberatung, indem die lineare Kette „Problemwahrnehmung – Expertenrat – politische Entscheidung“ durch eine rekursive Schleife ersetzt werden soll. Idealtypisch bezieht es sich auf die Stadien: 1. 2. 3. 4.

„Wahrnehmung eines Problems, das sowohl von der Wissenschaft, als auch aus dem Politikbereich kommen kann. Im politischen Prozess wird es auf der Grundlage politischer Relevanzkriterien transformiert. Als ein politisches Programm der Förderung weiterer Forschung zur Klärung des ursprünglichen Problems wird es an die Wissenschaft zurückgespielt. Die scientific-comunity führt ihrerseits die entsprechenden Forschungen durch, deren Ergebnisse die Grundlagen für die kontinuierliche Anpassung der ursprünglichen Problemwahrnehmung sind.“

Dieses Konzept kann ebenso wie das von Krevert (1993: 289ff.) entwickelte „Kommunikative Modell der wissenschaftlichen Politik- und Öffentlichkeitsberatung“ in die Grundkonzeption bzw. Logik des pragmatistischen Modells eingeordnet werden. Letzteres geht davon aus, dass das Kooperationsfeld sich aus Akteuren aus Wissenschaft, Politik und Öffentlichkeit zusammensetzt, wobei alle drei Gruppen heterogen zusammengesetzt werden. Der Kooperationsprozess soll öffentlich sein. Alle beteiligten Akteure sollen an der Problemdefinition, der Auswahl bzw. Eingrenzung der Beratungsund Untersuchungsgegenstände, der Gestaltung der internen und externen Arbeitsab-

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läufe, der Erarbeitung von Vorschlägen, Stellungnahmen und Berichten sowie an der öffentlichen Präsentation der Beratungsergebnisse beteiligt sein, wobei es vor allem um die Erarbeitung von alternativen politischen Initiativen geht.

Traditionelle Beratungsmodelle und die bundesrepublikanische Praxis In der Bundesrepublik hat sich ein umfassendes System wissenschaftlicher Politikberatung auf allen Ebenen des politischen Systems entwickelt (vgl. schon Friedrich 1970, Lompe 1987 sowie Krevert 1993 und die weiteren Beiträge in diesem Band), dessen umfassende Evaluierung noch aussteht1. Welche Rolle die traditionellen linearen Modelle dabei in der Wahrnehmung bei den Teilnehmern des Beratungsprozesses immer noch haben, lässt sich an vielen Beispielen demonstrieren, wobei sich die Praxis der Politikberatung oft in einem Zwischenbereich von dezisionistischer Instrumentalisierung der Wissenschaft und technokratischer Indienstnahme der Politik bewegt. Während Cassel zum Beispiel davon ausgeht, dass die instrumentelle Vorstellung der traditionellen Theorie der Wirtschaftspolitik genau dem dezisionistischen Modell entspricht (Cassel 2004: 14), finden sich im Konzept und der Praxis des Sachverständigenrates zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, an dessen Tätigkeit gerade die Fragen nach den Beziehungen zwischen Wissenschaft und Politik immer wieder von neuem aktualisiert werden, Elemente aller drei traditionellen Politikberatungsmodelle. Er spielt zunächst insofern eine besondere Rolle im Beratungssystem der Bundesrepublik, als er das erste bedeutsame Gremium ist, das eine von den sonstigen Staatsinstanzen unabhängige Meinungsbildungsfunktion wahrnimmt. Im Gesetzesauftrag ist über die wirtschaftspolitisch verantwortlichen Instanzen hinaus die gesamte Öffentlichkeit zum Adressaten und damit gleichsam zum Auftraggeber der gutachterlichen Tätigkeit dieses Gremiums gemacht worden. Elemente des pragmatistischen Beratungsmodells werden hier sichtbar. Bei der Einsetzung des Gremiums spielte neben anderen auch das Motiv eine Rolle, wissenschaftliche Unterstützung für die Konsensbildung und den Interessenausgleich vor allem im Bereich des Verteilungskampfes zwischen Arbeitgebern und Gewerkschaften zu erhalten2. Der Text des Gesetzes über 1

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Unzweifelhaft zeigen aber seit langem Erfahrungen, die immer wieder bestätigt werden, dass es neben fruchtbaren Symbiosen von Wissenschaft und Politik Enttäuschungen auf beiden Seiten gibt (Lompe 1987). Wissenschaftler resignieren oft, weil ihre Ergebnisse nicht beachtet und nur als Feigenblatt für eine darunter laufende widersprüchliche Praxis benutzt werden oder es zu anderen Formen des Missbrauchs mit der Wissenschaft kommt. Es wird beklagt, dass wissenschaftliche Empfehlungen oft zum politischen Alibi degenerieren oder nicht selten nur veröffentlicht werden, wenn ihr Inhalt gerade die gewünschte politische Linie untermauert, wobei auch nicht übersehen werden kann, dass sich nicht selten Wissenschaftler bereit finden, auf der Basis konventionalistischer Strategien solche Formen der Unterstützung zu gewähren. Unzufriedenheiten auf der Seite der Ratempfänger basieren unter anderem auf Problemen der Fachsprachen von Experten, unterschiedlicher Informationskapazität, manchen Fehldiagnosen und -prognosen und vor allem dem Sachverhalt, dass fachwissenschaftliche Ratschläge bestimmte Fragen aus dem politischen Gesamtzusammenhang abstrahieren und meist nicht der Tatsache Rechnung tragen, dass der Spezialisierungsprozess von Wissenschaft und Praxis nicht gleichartig verläuft. In der Praxis der wissenschaftlichen Beratung übernehmen Wissenschaftler über die Lieferung von Informationen und Sachverstand, die beim Ratsuchenden nicht ausreichend vorhanden sind, hinaus oft auch Initiativ-, Koordinierungs- und Legitimationsfunktionen, die Funktion der Konfliktentschärfung und Neutralisie-

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die Bildung des Sachverständigenrates ist ohne Zweifel durch das dezisionistische Beratungsmodell geprägt. Der Rat wird auf einen feststehenden Zielkatalog verpflichtet und mit einem Empfehlungsverbot ausgestattet, welches „Empfehlungen für bestimmte wirtschafts- und sozialpolitische Maßnahmen“ (§2 GBSVR) verbietet. In der praktischen Begutachtung wird jedoch auch hier deutlich, wie schwer eine Trennungslinie zwischen dem Aufzeigen von Wegen der Vermeidung, von Fehlentwicklungen im ökonomischen Prozess und konkreten Empfehlungen zu ziehen ist (zuletzt zusammenfassend Strätling 2001). In der Praxis enthalten die Wenn-Dann-Aussagen des Gremiums praktisch immer Empfehlungen, was zum Beispiel an der jeweiligen Hierarchisierung der als gleichwertig vorgegebenen Ziele oder der Orientierung am status quo der gesellschaftlichen Vermögens- und Einkommensverteilung in den Gutachten deutlich wird. Auch von beteiligten Akteuren wird so das Empfehlungsverbot als hochproblematisch, wenn nicht als „unsinnig“ (Franz 2000: 66), angesehen. Eine Analyse der Gutachten zeigt darüber hinaus, dass die Beratung durch den Sachverständigenrat, wenngleich formal nach dem dezisionistischen Modell konzipiert, inhaltlich deutliche technokratische Züge aufweist (vgl. Neumann 1973, Hickel 1995, Strätling 2001). Dies ist deshalb von besonderer Bedeutung, weil in der jüngeren Zeit, in der „neoliberalen Phase“, die Gutachten des Sachverständigenrates bevorzugt auch als Filtermechanismus zur Abwehr von Ansprüchen und Forderungen der Bürger an das politische System wirken. Seit langem wird von der Mehrheit der Gutachter dieses Gremiums Lohnzurückhaltung oder -senkung, Reduzierung von Sozialleistungen, Senkung der Staatquote, Entlastung der Unternehmen von Steuern und Sozialbeiträgen als alternativlose Problemlösungsstrategie, als „best-one-way“ zur Lösung der sozioökonomischen Probleme in der globalisierten Ökonomie definiert und damit auch der Mainstream politischer Handlungsstrategien bestimmt. Überhaupt machen sich mit Blick auf die grundsätzlichen Gestaltungsmöglichkeiten demokratischer Politik unter den Bedingungen einer globalisierten Ökonomie immer mehr Formen von Sachzwangideologien entsprechend der Gedankenwelt des technokratischen Modells breit. Wissenschaftliche Experten versuchen zunehmend der Politik die Ohnmacht insbesondere nationalstaatlichen Handelns zu belegen. Das heißt: Die Lust an Sachzwangszenarien, die die unwiderrufbare Weltmarktherrschaft über die Politik, nicht selten das Ende demokratischer Politik schlechthin, propagieren, steigt und wird in vielen Sachverständigenkommissionen festgeschrieben. Dabei haben intellektuell gezimmerte Modelle mit der technokratischen Perspektive einer sachnotwendigen Weltmarktherrschaft über die Politik meist die Eigenschaft, das schlechte Gewissen zu beruhigen, das die intellektuellen Konstrukteure ob ihrer Macht- und Tatenlosigkeit haben, gleichzeitig aber ihr Selbstwertgefühl zu steigern, da sie sich in den Kreis derer aufgenommen fühlen, die wissen, was sowieso kommt und nicht zu ändern ist.

rung bzw. die der Herstellung eines allgemeinen Konsenses zwischen Interessengruppen und wissenschaftlichen Richtungen oder der Öffentlichkeit (vgl. schon Flohr 1975: 76ff., Lompe 1991: 95ff.).

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Klaus Lompe

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Wissenschaftliche Politikberatung aus der Perspektive der Wissens(chaft)soziologie

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Peter Weingart

Erst denken, dann handeln? Wissenschaftliche Politikberatung aus der Perspektive der Wissens(chaft)soziologie Wissenschaftliche Politikberatung aus der Perspektive der Wissens(chaft)soziologie

Wissen und Entscheiden Die Devise, der zufolge es besser sei, erst nachzudenken und dann zu handeln, warnt vor Unbedachtheiten und soll deren Kosten vermeiden. Diese sprichwörtliche Devise, in der die aufklärerische Überzeugung der Möglichkeit rationalisierbaren Handelns kommuniziert wird, ist für die individuelle Alltagspraxis ebenso plausibel und unbestreitbar wie einfach. Merkwürdigerweise scheint sie sich der Übertragung auf die Ebene politischen Handelns zu widersetzen. Wenn es darum geht, dass Regierende und Parlamente sich, bevor sie eine Entscheidung treffen, zunächst der Voraussetzungen und der möglichen Folgen dieser Entscheidung vergewissern, scheint sie nicht zu gelten. Politiker lassen sich zwar gern beraten, aber sie haben ein ambivalentes Verhältnis zu dem Wissen, das Berater ihnen offerieren. Für sie besteht ein Dilemma zwischen sachlich gebotenen und demokratisch vertretbaren Entscheidungen. Was demokratisch vertretbar ist, können sie kraft ihrer Rolle als gewählte Repräsentanten selbst sagen, was sachlich geboten ist, müssen sie sich von Beratern sagen lassen. Hören sie nur auf diese, verlieren sie möglicherweise die Stimmen ihrer Wähler, folgen sie nur den Interessen jener, entsprechen ihre Entscheidungen vielleicht nicht dem Stand des Wissens. Traditionellerweise wird wissenschaftliche Politikberatung aus der Perspektive der Politikwissenschaften betrachtet. Aus dieser Perspektive geraten die Probleme der organisatorischen Eingliederung wissenschaftlicher Berater in das politische System in den Blick (u.a. von Beyme 1997; Murswieck (Hg.) 1994). Insbesondere geht es um Fragen der institutionellen Verortung der Berater und um das Verhältnis ihrer (mangelnden) Legitimität zu ihrem faktischen Einfluss. Die Inhalte der Beratung, ihre innere Dynamik sowie die aus ihr hervorgehenden Entscheidungen haben in der Politikwissenschaft offenbar nur ein vergleichsweise geringes Interesse gefunden. Die Gründe dafür liegen, so die Vermutung, in dem blinden Fleck der Politikwissenschaften gegenüber dem Begriff des Wissens und seiner soziologischen Bedeutung. Eine wissenssoziologische Perspektive vermag neue Einsichten auf das Phänomen Politikberatung zu liefern. Der Blick auf das Wissen erschließt Beratungsprozesse als Kommunikation, deren Gegenstand spezifische Formen des Wissens sind. Zunächst geht es um wissenschaftliches Wissen. Wissenschaftliches Wissen hat (in der Regel) einen höheren Sicherheitsgrad als Alltagswissen, es hat deshalb eine höhere Reputation als andere Wissensformen. Wissenschaftliches, und im weiteren Sinn systematisches, d.h. formalisiertes und

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professionelles Wissen (das nicht identisch mit wissenschaftlichem Wissen ist, aber sich mit ihm überschneidet), unterliegt anderen Bedingungen der Produktion und der Sicherung seiner Geltung. Die Produktion dieses Wissens verweist auf formale Ausbildungsgänge und deren Zertifizierung sowie auf methodisch angeleitete Recherche und Forschung und deren selbstbezügliche Qualitätssicherung (peer review). Das heißt: Im Unterschied zu Alltagswissen ist systematisches Wissen hochgradig institutionalisiert und organisiert. Es ist nicht beliebig opportunistischen Situationsdeutungen zu unterwerfen und auch nicht ohne gute Gründe zu bestreiten. Selbst die Kritik an Defiziten des wissenschaftlichen Wissens (an dessen Unsicherheit oder der Hinweis auf Nichtwissen) rechtfertigt sich durch den Verweis auf wissenschaftliche Evidenz und Analyse. Es wird von Kommunikationsgemeinschaften entwickelt und getragen, die zwar kein politisches Mandat haben, deren Einfluss sich aber aus der Kraft ihrer Argumente ergibt. Gemäß der bestehenden Wissensordnung wird vor allem dem naturwissenschaftlichen Wissen zugetraut, in allen technischen Fragen gegenüber Erfahrungswissen überlegene Antworten zu geben. Deshalb wird ihm, wenn immer es um regulatorische Probleme geht, eine größere Autorität zugeschrieben als anderen Wissensformen. Aufgrund dessen kann es zugleich auch als Legitimationsressource für politische Entscheidungen dienen, nicht dagegen, wenn es sich um distributive und normative Probleme handelt. Die Perspektive, aus der Wissen dem Entscheiden entgegengesetzt wird, ist eine differenzierungstheoretische. Politische Entscheidungsprozesse sind offen gegenüber politischer Beteiligung. Die Produktion wissenschaftlichen Wissens folgt anderen Rationalitäten und Funktionslogiken als demokratische Entscheidungs- und Legitimationsprozesse. Die bekannte systemtheoretische Unterscheidung ist die zwischen dem Funktionssystem der Politik, das an Macht(erhalt) orientiert ist, und dem der Wissenschaft, in dem es um Wahrheit geht. Noch einfacher gesagt handelt es sich um den Konflikt zwischen Wissen und Macht. Dieser Konflikt ist unauflöslich und prinzipieller Natur. Die Berücksichtigung von Interessen und Werten und die Suche nach Kompromissen (politische Führung), stehen in einem Spannungsverhältnis zur Rationalität von Entscheidungen, die auf gesichertem Wissen beruhen. Die Bedeutung der wissenschaftlichen Politikberatung ergibt sich aus dem Umstand, dass politische Macht, insbesondere in modernen Demokratien, auf einer doppelten Legitimation beruht: Auf der Delegation der Macht durch Wahl und auf der Rationalität politischer Entscheidungen durch den Bezug auf gesichertes und in der Wissenschaft konsentiertes Wissen. Eine politische Entscheidung ist demokratisch legitimiert, wenn sie in dem wohlverstandenen und artikulierten Interesse der potentiell Betroffenen liegt. Gemäß dem demokratischen Legitimierungsgebot gilt es, politische Beteiligung zu gewährleisten. Damit die Entscheidungen von demokratisch repräsentativen Institutionen politisch legitimiert sind, müssen sie aber außerdem auch noch rational, im Sinne des besten wissenschaftlichen Wissens, zum Wohl der Betroffenen getroffen sein. Entscheidungen, die offenkundig gesichertem Wissen zuwiderlaufen, haben keine Aussicht auf öffentliche Akzeptanz. Wissenschaftliches Wissen gewinnt in dem Maß an legitimierender Kraft, in dem es sicherer und verlässlicher wird. Der Grund liegt in der festen Institutionalisierung der wissenschaftlichen Wissensproduktion in Universitäten und Forschungsinstituten

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sowie in Forschungseinrichtungen des Staates oder der Industrie, die nach denselben epistemischen Prinzipien operieren. Wissenschaftliches Wissen hat für die Politik eine doppelte Funktion. Einerseits begründet es Entscheidungen, indem mit seiner Hilfe Probleme gelöst werden. Andererseits ist es eine Legitimationsressource, es vermag Entscheidungen zu legitimieren. Die Legitimationsfunktion ist jedoch ambivalent: Wissen birgt immer auch das Risiko, zukünftige oder vergangene Entscheidungen zu de- legitimieren, wenn diese im Widerspruch zum oder in Unkenntnis vorhandenen Wissens stehen. Das impliziert, dass Politik in einem gewissen Umfang von der Entwicklungsdynamik dieses Wissens abhängig wird. Die fortgesetzte Entwicklung wissenschaftlichen Wissens irritiert die Politik dauerhaft und vor allem unberechenbar. Wenn morgen als wissenschaftlich gesichert gilt, dass der Klimawandel anthropogene Ursachen hat, muss sich die Politik dazu verhalten, ob sie will oder nicht. Andernfalls läuft sie Gefahr, der Ignorierung begründeter Warnungen bezichtigt zu werden. Politik kann sich aber auch nicht von wissenschaftlich begründeter Expertise abhängig machen, da dann die Experten aufgrund ihres speziellen Wissens faktisch die Entscheidungsmacht erlangen würden, zu der sie jedoch nicht durch demokratische Wahl legitimiert sind. Dies ist das Gespenst einer Technokratisierung der Politik, der die öffentliche Zustimmung fehlt und die Gefahr läuft, zugunsten vermeintlich rationaler Lösungen die Interessen der Betroffenen nicht zu berücksichtigen. Für die Politik ergibt sich aus dieser Konstellation das Dilemma zwischen den beiden Legitimitätsressourcen, die nicht miteinander vermittelt werden können. Aus der Perspektive der Politik erscheint das Dilemma als ein Konflikt zwischen der Legitimation durch Delegation (Repräsentation) und dem sachlich gebotenen, politisch aber nicht legitimierten Einfluss wissenschaftlicher Berater (Experten). Habermas (1966) hat mit der Konzipierung eines pragmatistischen Beratungsmodells eine idealtypische Vermittlung des Dilemmas vorgezeichnet, in dem Werte und wissenschaftlich-technisches Wissen durch iterative Kommunikationen aufeinander bezogen werden. Idealtypisch ist es insofern, als es eine herrschaftsfreie Kommunikation unterstellt, in der Interessen und Werte durch neue wissenschaftlich-technische Optionen aufgehoben und neutralisiert werden, diese zugleich aber auch prägen können. Theoretisch unterstreicht das Modell den Konflikt zwischen beiden Legitimationsformen, insofern es die legitimatorischen Defizite sowohl der einen, als auch der anderen identifiziert. Die empirische Beobachtung liefert vielfältige Belege für die Existenz einzelner Elemente bzw. Varianten dieses Modells, die aber alle zeigen, dass es keine wirkliche Vermittlung des Dilemmas gibt, sondern dass die Grenze zwischen den beiden Legitimationsformen erhalten bleibt. Die realen Formen der Politikberatung, vor allem die Strategien der Politik im Umgang mit Wissen in Beratungskontexten, lassen sich als Versuche interpretieren, den Konflikt zwischen ihnen zu bewältigen, d.h., des Dilemmas Herr zu werden. Das wissenschaftssoziologische Interesse richtet sich deshalb unter anderem auf diese Strategien. Politik hat zum Beispiel die Möglichkeit, sich der wissenschaftlichen Beratung gegenüber opportunistisch zu verhalten. Das heißt, sie kann dem Legitimationsdilemma zu entkommen versuchen, indem sie sich strategisch gegenüber dem Wissen verhält. Wissen, das der vorherrschenden politischen Überzeugung entspricht, wird für die anstehenden Entscheidungen zugelassen, solches, das ihr entgegensteht, wird

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ignoriert. Berater, die den eigenen Überzeugungen nahe stehen, werden ins Vertrauen gezogen, kritische hingegen, ungeachtet ihrer Expertise, bleiben ungehört. Solch opportunistischer Umgang unterliegt selbstverständlich dem Risiko, auf falsches Wissen bzw. auf zweitklassige Experten zu setzen und dann doch in die Legitimitätsfalle zu geraten. Das Verhältnis der Politik zu entscheidungsrelevantem Wissen wird auch noch durch andere Bedingungen kompliziert. Wissenschaftler publizieren ihre Forschungsergebnisse, zum Teil auch durchaus in propagandistischer Absicht, und sie bringen damit die Medien ins Spiel. Die Medien verbreiten und interpretieren das Wissen nach ihren eigenen Relevanzkritierien. Durch die selektive Verbreitung und Kommentierung von Wissen spielen sie eine wichtige Rolle im Hinblick auf die legitimatorische Funktion des Wissens. Öffentlichkeit bzw. Geheimhaltung des Wissens, das in Beratungsprozessen oder in der offenen Kommunikation zum Tragen kommt, sind folglich ein wichtiger Aspekt des strategischen Umgangs der Politik mit Wissen. Im Zusammenhang mit der Öffentlichkeit des Wissens steht ein weiterer Aspekt: Weil Wissen eine strategische Bedeutung im politischen Machtkampf haben kann, versuchen alle Parteien, Verbände und NGOs sich das aus ihrer Perspektive relevante Wissen zu beschaffen und zu kontrollieren. Die Wahl (und der Ausschluss) von Beratern wird von allen Seiten nach politischen Opportunitätsgesichtspunkten vorgenommen. Die Politik ist also bestrebt, die Kontrolle über die Fragestellungen, über die Wissensbereiche (Disziplinen), die für die Beantwortung der Fragen angesprochen werden, über die Auswahl der Experten, über Öffentlichkeit oder Geheimhaltung zu gewinnen und damit letztlich die Unabhängigkeit ihrer Entscheidungen zu sichern. Für die Berater als Sachverwalter des Wissens geht es grundsätzlich darum, die Richtigkeit ihres Wissens zu vertreten und dafür Aufmerksamkeit zu erlangen. Die professionelle Unabhängigkeit als Wissenschaftler und/oder Berater zwingt sie dazu. Experten und Gegenexperten streiten miteinander darüber, wessen Wissen das neuere und besser begründete, welche Interpretation des Wissens die der anstehenden Entscheidung angemessene ist. Wissenschaftler wehren sich gegen den opportunistischen Umgang mit Wissen, ihnen widerstrebt auch die kalkulierte Geheimhaltung oder Öffentlichkeit, denn Öffentlichkeit ist ein Prinzip wissenschaftlicher Kommunikation, das der Qualitätssicherung dient, aus der wissenschaftliches Wissen seine Autorität gewinnt. Schließlich sind sie auch gegen die Intervention von außen in ihre eigenen Selektionsentscheidungen, weil sie die Infragestellung ihrer eigenen Qualitätskriterien implizieren. Vor diesem Hintergrund ist es plausibel, die Beziehung zwischen Politikern und Beratern, die einen eigenständigen Wissenskanon vertreten, als eine Konflikt- bzw. Machtkommunikation zu verstehen, deren Gegenstand die Definitionsmacht im Hinblick auf anstehende politische Entscheidungen ist. Definitionsmacht kann sich von dem Anspruch auf die Anerkennung einzelner Forschungsergebnisse über die Festlegung ‚angemessener Lösungen’ bis zur Festlegung politischer Topoi erstrecken. Aus dieser Perspektive lassen sich die unterschiedlichen Ausgestaltungen von Beratungsprozessen sowie die institutionelle Vielfalt der Politikberatung verstehen. Aus der Sicht der Wissens- und Wissenschaftssoziologie ist die entscheidende Frage, wie in den einzelnen Arrangements die Kontrolle über das Wissen geregelt ist, das in den Beratungsprozess eingehen soll: Welcher Typ von Wissen ist gefragt, wie werden die Berater

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ausgewählt, welchen Wissensfeldern gehören sie an, von welchen Einrichtungen der Wissensproduktion (Universitäten, Forschungsinstitute, private think-tanks, Verbände, NGOs, Wirtschaftsunternehmen usw.) kommen sie, wie werden die Beratungsergebnisse präsentiert (als Empfehlungen oder als Faktenberichte) und wie werden sie weiter verwendet (öffentlich oder vertraulich)? Alle diese Bedingungen haben einen Einfluss auf den Verlauf der Beratungsprozesse und auf das Gewicht der Stimme der Experten.

Wissenskonzeptionen und Beratungskonstellationen Die traditionellen Beratungsmodelle beruhen auf einem positivistischen Wissensverständnis und einer entsprechend linearen Konzeption der Beziehung zwischen Wissen und Entscheiden. Diesem Verständnis zufolge formuliert die Politik die Fragen, und die Wissenschaftler beantworten sie. Es sei hinzugefügt, dass die weitaus überwiegende Mehrheit der Politiker nach wie vor dieses Verständnis von Wissen und seiner Funktion für die Politik hat (Boehmer-Christiansen 1995, 199). Eine weitere dazugehörige Annahme ist die, dass das infrage stehende Wissen ‚objektiv’ gesichert und eindeutig ist. Diese Konzeptionen spiegeln noch die Rolle der Physiker nach dem 2. Weltkrieg wieder, die in den erstmals formal institutionalisierten Beratungsfunktionen innerhalb der amerikanischen Administration hauptsächlich in Fragen der Militärtechnologie und der Nuklearenergie zu Rate gezogen wurden (Price 1967, Lakoff 1966). Zugleich war auch der epistemologische Diskurs zu jener Zeit von einer kritischrationalistischen Wissenschaftsauffassung dominiert. Diese Konstellation hat sich jedoch grundlegend verändert. Mit der relativistischen bzw. ‚konstruktivistischen’ Wende sind Aspekte des Wissens aufgedeckt worden, die bis dahin gar nicht beachtet wurden und die ein wesentlich komplexeres Verhältnis zwischen Politik und Wissenschaft und damit auch ein komplexeres Bild der Politikberatung eröffnen. Politikberatung findet in sehr unterschiedlichen Politikfeldern statt und bezieht sich infolgedessen auf sehr unterschiedliche Wissensgebiete und Disziplinen. Im Bereich der Gesundheitspolitik oder in den klassischen Regulierungsfeldern (Technische Sicherheit, Strahlenschutz, Luftreinhaltung u.ä.) ist naturwissenschaftliches Wissen für Routineentscheidungen gefragt. Auch diese Entscheidungen sind keinesfalls frei von Wertpräferenzen und Interessen. Sie sind also jederzeit politisierbar, wie einschlägige Beispiele zeigen (Mcfarlane 2003). Aber der Grad des Konsens in den jeweiligen ‚scientific communities’ ist in den meisten Fällen vergleichsweise hoch, so dass es seltener zu grundlegenden Expertenkonflikten und dadurch zu Politisierungen der Beratungsprozesse kommt. Der höhere Konsens verleiht dem Wissen die Aura von Eindeutigkeit und Unbestreitbarkeit und den Experten damit größere Autorität. Das ist anders in Politikbereichen, in denen der Gegenstand in die Zuständigkeit der Sozialwissenschaften fällt und es um programmatische Entscheidungen geht (Arbeitsmarkt, Wirtschaft, Soziale Sicherheit). In diesen Bereichen ist das relevante Wissen zu einem weit geringeren Grad in den entsprechenden Gemeinschaften konsentiert. Die Wert- und Interessenbezüge der involvierten Entscheidungen (u.a. soziale Gerechtigkeit, Besitzstandswahrung) reichen weit in weltanschauliche Deutungssysteme hinein, und sie lassen sich infolgedessen leichter politisieren.

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Gegenüber den ursprünglich am Exaktheitsideal der Physik orientierten Wissenskonzepten hat sich die Aufmerksamkeit inzwischen auf die Aspekte gerichtet, die üblicherweise mit den ‚weichen Wissenschaften’ in Verbindung gebracht werden: Unsicherheit des Wissens, Kontextgebundenheit, interpretative Flexibilität, Nichtwissen. Sie werden jetzt nicht mehr ausschließlich mit den Sozialwissenschaften assoziiert, sondern auch für die Naturwissenschaften entdeckt, seitdem der Expertenstreit bzw. die Politisierung von Problemen auch in den naturwissenschaftlichen Beratungskontexten zu einem ‚normalen’ Ereignis geworden ist. Die Unsicherheit und das Nichtwissen erweisen sich als Eigenschaften des Beratungsprozesses, insofern es sich um relationale Aspekte des Wissens handelt: Sie entstehen aus dem Verhältnis von Erwartungen an die Sicherheit von Wissen und den möglichen Antworten. Die Erwartungen an die Sicherheit von Aussagen werden immer weiter gesteigert, die möglichen Einwände gegen unbekannte und unberechenbare Folgen von Technologien oder Verfahren werden immer umfassender, mit dem Resultat, dass die wahrgenommene Unsicherheit des Wissens ebenso wie der Bereich des prinzipiellen Nichtwissens immer größer werden (Japp 1997). Beratungsprozesse sind aus dieser Perspektive Aushandlungsprozesse, in denen es zwischen Experten und Entscheidern um die Angemessenheit des Wissens im Hinblick auf Entscheidungsprobleme geht. Dieser Sachverhalt lässt sich auch als ein Aspekt der Kontextbindung des Wissens anführen. Mit dem Verweis auf die Kontextbindung wird die Universalität wissenschaftlichen Wissens bestritten (Knorr-Cetina 1984). Tatsächlich ist jedoch bestreitbar, ob die Bedingungen der Wissensproduktion prinzipiell Generalisierungen verhindern (van den Daele 1996). Der Rekurs auf wissenschaftliches Wissen in der Kritik dieses Wissens zeigt, dass es jeder Seite erstrebenswert erscheint, sich über ‚bloße Meinungen’ hinauszubewegen und den sichereren Boden verallgemeinerbaren und nachprüfbaren Wissens zu erreichen. Fruchtbarer ist das Konzept der Kontextbindung im Bezug auf den Umstand, dass Wissen, das in Beratungsprozessen kommuniziert wird, unausweichlich in einem Interpretations- und Bewertungskontext steht. Die traditionelle dezisionistische Vorstellung, dass die Berater sich auf die Präsentation von Fakten zu einem Problem beschränken, hält den Erfahrungen in konkreten Beratungskontexten nicht stand. Das in Beratungsprozessen kommunizierte Wissen wird von allen Seiten interpretiert und bewertet. Aus diesem Grund wird auch die Rolle des Beraters von der des Wissenschaftlers unterschieden. Die an den Berater gerichteten Fragen fallen selten mit den disziplinären Kompetenzen zusammen. Der Berater kann sich nicht auf die Präsentation von Fakten beschränken, sondern er muss deren Bewertung immer mitliefern und die Grenzen seiner Expertise überschreiten (Peters, Barker 1993; Nowotny 2003). Aus demselben Grund ist es aber auch plausibel, den Typus des kommunizierten Wissens in Beratungsprozessen von dem, in wissenschaftlichen Kontexten kommunizierten Wissen, zu unterscheiden. Für den beratenden Wissenstypus bietet es sich an, von Expertise zu sprechen. Expertise ist die auf Entscheidungsprobleme orientierte, zweckgerichtete Wissensaufbereitung, die meistens die Form der kurzfristigen Recherche zum Stand des Wissens und der Implikationen für das infrage stehende Problem annimmt, im Unterschied zur angewandten Forschung, die auf die Aufklärung politisch relevanter Sachprobleme gerichtet ist und noch klarer im Unterschied zur akademischen Forschung, die am Erkenntnisgewinn orientiert ist. Die Recherche als Form der

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Erkenntnisproduktion entwickelt eigene Methoden, die sich von denen der Wissenschaft unterscheiden. Deshalb gelten für die Erstellung von Expertise nicht allein und nicht einmal in erster Linie wissenschaftliche Maßstäbe, sondern sie ist eingebunden in Verhandlungen über Ziele und Umfang, Stellenwert und Publizität der Expertise. Daraus ergeben sich spezifische Probleme der Verlässlichkeit und Glaubwürdigkeit des Expertenwissens ebenso wie der Qualifikation der Experten. Expertise unterliegt überdies besonderen kommunikativen Strategien der Darstellung und Positionierung.1 Das gesamte Spektrum des Wissens, das in der Politikberatung kommuniziert wird, reicht also von sehr spezifischem wissenschaftlichen Wissen, das zum Teil auf eigens für den Beratungszweck eingerichteten Versuchsreihen beruht, bis hin zu vielfältigen Formen der Expertise, d.h. auf politische Probleme hin interpretierten Wissens, das sowohl wissenschaftlichen als auch außerwissenschaftlichen Ursprungs sein kann, sich auf spezielle Erfahrungsbereiche bezieht. Das Interesse der Politik und zugleich ihr Dilemma bestehen nun darin, einerseits Zugang zu möglichst verlässlichem und eindeutigem Wissen zu erhalten, um Entscheidungsrisiken zu mindern und Entscheidungen zu legitimieren. Andererseits hat sie ein Interesse an mehrdeutigem, offenem und interessiertem Wissen, um politische Entscheidungsspielräume zu wahren und die Gefahr der Delegitimierung zu kontrollieren. Im ersten Fall ist der Bezug in der Regel das renommierte Wissen angesehener Wissenschaftler. Im zweiten Fall rekurriert die Politik auf die jeweiligen ihr programmatisch nahe stehenden Experten, deren Rat jedoch leicht als ‚interessiert’ und folglich nicht neutral wahrgenommen werden kann. Dieses Dilemma, in dem Politik, je nach Entscheidungssituation, zu gegensätzlichen Optionen greifen kann, markiert wiederum die grundsätzliche Differenz zwischen Wissen und Entscheiden. Eine Annahme, die es zu überprüfen gilt, ist, dass die zu beobachtende Expansion der Politikberatung vor allem in Richtung ‚interessierten Wissens’ geht. Beispielhaft für diese Entwicklung ist unter anderem die Entstehung ideologisch orientierter ‚think tanks’ in den USA, aber auch die wachsende Bedeutung der Experten im Dienste von NGOs, durch die Experten immer mehr zu ‚Advokaten’ werden (Stone, Denham, Garnett 1998; Andrew Rich 2004).

Institutionelle Formen der Beratung: Autonomie der Beratung oder ihre politischen Kontrolle Die Situationen, in denen sich Politiker für die eine oder die andere Option – unabhängige, wissenschaftsnahe oder ‚interessierte’, d.h. abhängige Beratung – entscheiden, variieren offensichtlich. Kontinuierliche Regulierungsaufgaben werden üblicherweise auf gesetzlicher Grundlage errichteten Kommissionen übertragen, die unabhängig sind, deren Mitglieder anerkannte Wissenschaftler sind, deren Rat gehört werden muss und nicht ohne weiteres übergangen werden kann (z.B. Strahlenschutzkommission, Zentrale Kommission für Biologische Sicherheit). Die Politik kann dennoch auf dem Gesetzgebungsweg Einfluss auf die Aufgabenstellung und auf die personelle Zusammensetzung nehmen, soweit diese nicht ebenfalls gesetzlich geregelt sind. Wer als anerkannter 1

„Expertise: Epistemische, institutionelle und normative Dimensionen des Wissens in Beratungs- und Entscheidungskontexten“, Exposé eines Forschungsprojekts, IWT, Ms. 2004.

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Experte gilt, wird weitgehend durch die jeweiligen Fachgemeinschaften bestimmt und lässt sich gegen deren Einschätzung nur schwer von politischer Seite bestimmen. Die Formen der ad hoc Beratung am anderen Ende des Spektrums unterliegen hingegen einem sehr viel direkteren Einfluss der Politik. Hier ist die Politik viel freier, Experten aus der Wissenschaft durch solche zu ergänzen, die von außerhalb der Wissenschaft kommen (z.B. die Hartz-Kommission und der Nationale Ethikrat). Außerdem ist sie in der Verwendung (Umsetzung oder Ignorieren) der Empfehlungen frei, es sei denn, sie legt sich selbst fest. Entsprechend dem Verständnis der Politikberatung als einer potentiell konfliktträchtigen Machtkommunikation zwischen wahrheitsorientierten Experten und machtorientierten Entscheidern (s.o.) lassen sich die unterschiedlichen institutionellen Konfigurationen der Politikberatung auf einem Kontinuum ansiedeln, das von hoher Autonomie der Berater am einen Ende, bis zu deren politischer Abhängigkeit am anderen Ende reicht. Parallel dazu wird man am einen Ende Vertreter der institutionalisierten Wissenschaft als die anerkannte Instanz der Wissensproduktion finden, am anderen hingegen einen größeren Anteil von Beratern, die aus der Politik selbst oder aus ihr nahe stehenden Korporationen stammen, und dementsprechend findet sich am einen Ende ein höheres Maß an Kontrolle der personellen Besetzung, der Verbreitung der Empfehlungen bzw. der Expertise und ihrer Interpretation durch wissenschaftliche Fachgemeinschaften, am anderen eine stärkere Kontrolle durch die Politik. Die unterschiedlichen institutionellen Arrangements lassen sich als Reflex unterschiedlicher Konstellationen zwischen Wissen und Politik im zeitlichen Verlauf deuten. Die Zeit nach dem 2. Weltkrieg bis in die 1970er Jahre ist durch eine Verwissenschaftlichung der Politik charakterisiert. Die wissenschaftliche Politikberatung wird – sieht man einmal von den schon seit dem späten 19. Jahrhundert bestehenden Regulierungsorganen ab – formell in vielen Regierungssystemen institutionalisiert. Das vorherrschende Verständnis des kommunizierten Wissens entspricht dem der Naturwissenschaften. Eine zweite Phase, die etwa ab Mitte der 1970er Jahre bis Anfang der 1990er reicht, ist durch eine Politisierung der Wissenschaft gekennzeichnet. Die Unsicherheit des Wissens im Zusammenhang mit der Risikoeinschätzung der Kernenergie führt zu divergierenden Expertenurteilen und zu einer Inanspruchnahme wissenschaftlicher Expertise durch Bürgerinitiativen und Interessengruppen. Damit wird die politische Interessenvertretung auf die Expertise selbst ausgedehnt mit der Folge der De-Legitimierung der Expertise. Eine dritte Phase seit Beginn der 1990er Jahre ist durch die zumindest programmatische Demokratisierung der Politikberatung gekennzeichnet. In den Arrangements der Politikberatung vollzieht sich derzeit eine Verschiebung von der Legitimation durch Wissen hin zu einer stärkeren Legitimation durch Partizipation (Saretzki 1997; EK 2000; Abels 2003a). Die Erwartung richtet sich u.a. auf einen Legitimationsgewinn gegenüber dem als technokratisch wahrgenommenen Experteneinfluss durch die Beteiligung von Laien am Beratungsprozess. Gemäß dem partizipatorischen Modell werden plebiszitäre oder deliberative Verfahren, vorwiegend Konsensus-Konferenzen oder Planungszellen, eingerichtet, die interessierte Laien und Experten in diskursiven Prozessen zusammenbringen (vgl. Baron 1997; Bellucci et al. 2002). Die Problematik partizipatorischer Verfahren besteht vor allem darin, dass das

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von den ’Laien’ in den Beratungsprozess eingebrachte Wissen als ’unsachgemäß’ oder als Wissen ’geringerer Verlässlichkeit’ erachtet wird.2 Dies ist wahrscheinlich der Grund für die auf die USA zutreffende Beobachtung, dass es dort einen breiteren Rückschwung zu einem technokratischen Modell der ’Governance’ gibt (Jasanoff 2003: 158). Eine zweite Variante demokratisierter Politikberatung ist das korporatistische Modell der Politikberatung. Repräsentanten der jeweils in Frage kommenden Interessengruppen werden in die Beratungsgremien eingebunden oder aber die Experten von den jeweiligen Interessengruppen bestimmt (vgl. Baron 1997: 148ff.). Auf diese Weise ist der Einbezug von Interessen gewährleistet, aber um den Preis, dass das von den Gremienmitgliedern repräsentierte Wissen als parteiliches Wissen gesehen wird. Die erstrebte Demokratisierung der Politikberatung markiert eine weitere Variante der unterschiedlichen Arrangements, in denen die Grenze zwischen Wissen und Entscheiden, zwischen Wissenschaft und Politik, gezogen wird. Es handelt sich um eine neue Form der ‚Gouvernementalität’, mit der versucht wird, den Widerspruch zwischen einer demokratisierten Gesellschaft von Laien und einer elitären Gruppe von Wissenschaftlern und Experten dadurch einzuebnen, dass ‚wir alle’ für politische Entscheidungen unter Unsicherheit verantwortlich (gemacht) werden: Wissenschaftler, Politiker und Laien gleichermaßen sind ‚als Bürger’ gefragt. In dieser Eigenschaft werden sie angehalten, ihre je spezifischen Werte und Interessen, aber auch ihr je spezifisches Wissen auf das Gemeinwohl auszurichten und eine tragfähige Lösung zu finden. Jede so gefundene Entscheidung gilt aber nur ‚bis auf weiteres’, nämlich so lange, bis der aktuelle Stand des Wissens oder der geänderte Wertekanon eine Wiederaufnahme nahelegen. Da die Vorteile des Denkens vor dem Handeln unaufhebbar sind, geht es letztlich darum, für diejenigen, die des Denkens besonders fähig scheinen, Vertrauen zu schaffen – durch Einbeziehung aller in eine gemeinsame Verantwortung.3

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Radaelli (2002) drückt diesen Sachverhalt als ‚trade-offs’ zwischen beiden Legitimationsformen aus. Zum Zusammenhang von neo-liberaler Gouvernementalität, Verantwortung und Vertrauen s. Maasen, Kaiser 2005.

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Von der Aufklärung über Defizite zur reflexiven Aufklärung?

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Renate Martinsen / Dieter Rehfeld

Von der Aufklärung über Defizite zur reflexiven Aufklärung? Politikberatung aus politikwissenschaftlicher Perspektive

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„Wozu Politikwissenschaft?“1

Gesellschaftliche Selbstzweifel sind das Signum der Moderne. Diese aufgeklärte Mentalitätslage fördert die Nachfrage nach Politikberatung. Sie nährt aber zugleich immer wieder Zweifel, ob der professionelle Rat an die Politik auch in der adäquaten Form erfolgt. So wird die anhaltende Konjunktur der Politikberatung seit Mitte der 90er Jahre begleitet von einer sich rasch ausbreitenden „Beratungsforschung“, welche Geschichte, Modelle, Institutionalisierungsformen, Funktionen, Strategien, Beratungsfelder usw. des institutionalisierten Lieferns von Informationen in den politischen Bereich aus wissenschaftlicher Perspektive analysiert. Politikwissenschaft als die Disziplin, welche sich mit „Politik“, d.h. der Frage nach dem Zustandekommen von kollektiv verbindlichen Entscheidungen befasst, ist von ihrer Gegenstandsbestimmung her die genuine Disziplin, die berufen scheint, profunde Analysen zum Phänomen „Politikberatung“ zu liefern. Auch Weingart (idB) geht offenbar von einer bisherigen (zumindest quantitativen) Sonderstellung des Fachs aus: „Traditionellerweise wird wissenschaftliche Politikberatung aus der Perspektive der Politikwissenschaften betrachtet.“ Indes macht der empirische Befund evident, dass sich die auf dem Feld der wissenschaftlichen Expertise beobachtbare, disziplinäre Konkurrenz auch auf der Ebene der Forschung über Beratung wieder findet – hier indes insbesondere mit sozialwissenschaftlicher Schwerpunktsetzung. Wie lässt sich nun das Spezifikum der politikwissenschaftlichen Perspektive innerhalb des Kranzes von gesellschaftswissenschaftlichen Herangehensweisen bei der Analyse des Beratungswesens charakterisieren? In der einschlägigen Literatur zur Politikberatung finden sich kaum unmittelbare Antworten auf diese Fragestellung. Die gängige Redensart von den „Zwei Welten“, die in diesem Terrain „aufeinander prallen“, zielt ab auf die gesellschaftlichen Funktionssysteme „Wissenschaft“ und „Politik“ (Kümmel 2002b) – bei der Zuordnung von jeweils eigenen Rationalitäten zu diesen Sphären (Wahrheit vs. Macht) wird indes keine Differenzierung innerhalb der wissenschaftlichen Subdisziplinen vorgenommen.2 Reflexionen zur Politikberatung von Poli1 2

So bereits der Titel eines von Leggewie (1994a) herausgegebenen Sammelbandes. Natürlich gibt es innerhalb der Politikwissenschaft (wie auch bei den anderen sozialwissenschaftlichen Disziplinen) unterschiedliche Theorieansätze, bei denen jeweils andere „Weltbilder“ leitend sind. So konfrontiert Priddat (2002) bei seiner Analyse von Politikberatung aus ökonomischer Sicht scheinbar die unterschiedlichen Logiken von Macht- und Wirtschaftswelt („Politik ist nicht Ökonomie“; 2002: 71). Bei genauerer Betrachtung geht es auch hier indes zentral um die Frage der Beziehung zwischen Wissenschaft und Po-

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tologInnen werden in deren Selbsteinschätzung – auch vom Sprachduktus her – ganz überwiegend in die allgemeine Kategorie „Sozialwissenschaften“ rubriziert. Da das Distinkte der Disziplin sich auch nicht in einer genuin eigenen, d.h. von Gesellschaftstheorie unabhängigen, Theoriebildung ausmachen lässt, muss die Beantwortung der gestellten Frage auf einem Umweg erfolgen. Die Aufgabenstellung erfordert somit zunächst eine kurze Standortbestimmung der Politikwissenschaft. Wozu also Politikwissenschaft? Auf dem Hintergrund ihrer Entstehungsgeschichte nach dem Zweiten Weltkrieg präsentierte sich die politikwissenschaftliche Disziplin weithin als „Demokratiewissenschaft“ – allerdings lässt die Konzentration auf Institutionenanalyse und Policyforschung seit den 80er Jahren einen anderen Schwerpunkt deutlicher hervortreten, nämlich das Selbstverständnis der Disziplin als Wissenschaft von der „Steuerung der Gesellschaft und ihrer Teilsysteme durch die Politik“ (Beyme 1991: 24; vgl. auch Noetzel/Brodocz 1996).3 In solchen politikwissenschaftlichen Standortbestimmungen wird der Fokus von Politik als Steuerungshandeln bestimmt. Charakteristisch für das Selbstverständnis von PolitologInnen ist aber offensichtlich eine, aus diesem Befund abgeleitete, doppelte Aufgabenstellung: es geht darum, sowohl einen theoretischen Input als auch einen praxeologischen Beitrag zur Gesellschaftssteuerung zu leisten: „Politikwissenschaftler in ihrer praxisorientierten Selbstselektion“ werden zur Fächerwahl dadurch motiviert, dass sie „etwas bewegen wollen“ (Beyme 1994: 32). Die These lautet also, dass sich die politikwissenschaftlichen Beiträge zur Politikberatung, im Vergleich mit den Nachbarwissenschaften, durch ein besonderes Näheverhältnis zum Analysegegenstand auszeichnen. Politikwissenschaft bezieht ihre Rechtfertigung auch aus ihrem Selbstverständnis als Steuerungswissenschaft mittels Beratung der politischen Praxis. Mit anderen Worten: Zwischen Politikwissenschaft und Politikberatung besteht ein Verhältnis der „Wahlverwandtschaft“ – die Beratungsfrage hat für die Legitimation der Politologie eine konstitutive Bedeutung. Ein Näheverhältnis beinhaltet gleichermaßen Chancen und Risiken. Wer über Politikberatung forscht, ist zumeist auch im Beratungsgeschäft tätig. Der Vorteil dieser Konstellation liegt im privilegierten Wissenszugang, die Gefahr in einer möglichen „Betriebsblindheit“. Schreibt man der Politikwissenschaft, im Anschluss an Leggewie (1994b: IX), aufgrund ihres gesellschaftsbezogenen Gestaltungs- und Reformwillens darüber hinaus eine besondere Befähigung zur Generierung von Innovationen zu („Wissenschaft vom Neuen“), so stellt sich die Frage, wie sich diese durch Ratgebung vermittelte, disziplinprägende Suche nach „dem Neuen“ näher bestimmen lässt. Die einschlägige politikwissenschaftliche Literatur weist idR einen Referenzbezug zu einem handlungstheoretischen Beratungskonzept auf („Was“-Fragen) – indes lassen sich auf dem Hintergrund sozio-struktureller Transformationsprozesse gewisse Erosionserscheinungen des etablierten wissenschaftlichen Politikberatungsmodells feststellen. Erste Konturen eines alternativen konstruktivistischen Beratungskonzepts, das auch für die Politikwissen-

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litik – nur werden die politischen Geschehnisse bei dem von Priddat verwandten politökonomischen Erklärungsansatz unter Heranziehung eines bestimmten „Weltbildes“ (nämlich des Marktmodells) erläutert. In moderner Terminologie ist häufig von „Governance“ die Rede – so auch der Titel eines von Benz (2004) herausgegebenen politikwissenschaftlichen Lehrbuchs, in dem „neue“ Steuerungsmodi vorgestellt werden sollen, welche das „Regieren in komplexen Regelsystemen“ (so der Untertitel des Bandes) reflektieren.

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schaft fruchtbar gemacht werden könnte, zeichnen sich ab: die Reformulierung leitender Fragen im „Wie“-Modus zeugt vom Wechsel des referenziellen Frames.

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Klassisches Beratungsmodell: „Probleme lösen“ (Beobachtung erster Ordnung)

In den vergangenen Jahrzehnten hat sich über verschiedene disziplinäre Grenzen hinaus eine Bewegung ausgebreitet, die unter der Formel „Konstruktivismus“ eine Reihe wissenssoziologisch informierter Theorieansätze subsumiert. Die Politologie ist den dadurch ausgelösten Debatten in Nachbarschaftsdisziplinen wie Soziologie oder Kulturwissenschaften überwiegend mit Ignoranz oder Skepsis begegnet.4 Fragen nach Bedingungen und Grenzen ihrer Erkenntnisse gehören offensichtlich nicht zu den bevorzugten Anliegen eines Fachs, das sich als dezidiert praxisnah versteht. Von Beyme interpretiert das epistemologische Desinteresse nachgerade als disziplinäre Tugend: die Politikwissenschaft zeichne sich im sozialwissenschaftlichen Ensemble dadurch aus, dass sie „relativ wenig theoriebeladen sei“ (1996: 598). Metatheorie wird somit in einem inversen Wechselverhältnis zur Nützlichkeit verortet – die Aufgabenbestimmung der Politikwissenschaft, der Politik auch mit Rat (und Tat) zur Seite zu stehen, munitioniert solchermaßen die Marginalisierung erkenntnistheoretischer Fragestellungen als „Selbstreflexivitätsgeschwätz“ (ebd.: 602). Der Anwendungs- bzw. Verwendungsbezug des Wissens steht im hegemonialen politikwissenschaftlichen Verständnis im Zentrum des Forschungsinteresses. Im historischen Rückblick lässt sich eine Transformation der Diskurse über das Verhältnis von Wissenschaft und Praxis beobachten: die ehemalige Diskussion über „mögliche Praxen“, die auf dem Konzept einer (deduktiven) Anwendung von vorgängig erzielten Erkenntnissen beruhte (Defizit-Modell), wurde seit Mitte der 70er Jahre abgelöst von der Debatte über die „Bewältigung einer tatsächlichen Praxis“, die auf Transfer- und Transformationskonzepte fokussierte (Bonß 2003: 42). Die Vorstellung der frühen (lineraren) Politikberatungsmodelle, die davon ausgingen, dass einschlägige Experten die politischen Eliten über Defizite „aufklären“ und dieses Wissen sich dann in Politik und Gesellschaft ausbreitet, wird nun problematisiert: grundlegende Annahme der „Two-Communities-These“ ist, dass Wissenschaftler und politische Praktiker sich in unterschiedlichen Welten bewegen, die je eigenen Logiken folgen. Die damit angeschnittene Problematik des Verhältnisses der „Zwei Welten“ wird in einem richtungsweisenden Beitrag von Habermas (1969) aufgegriffen und in der Präsentation von drei idealtypischen Modellen der Politikberatung komprimiert: sowohl das „dezisionistische“ Modell, das von der Dominanz des politischen Entscheidungsträgers ausgeht, der sich des Wissens der Experten instrumentell bedient, als auch 4

So urteilen etwa Noetzel/ Brodocz: „die Politikwissenschaft hat sich nicht konstruktivistisch geöffnet, sondern alle Reduzierungen ihrer ontologischen Aussagen abgewehrt“ (1996: 55). Mittlerweile ist in der Teildisziplin der Internationalen Beziehungen die Rezeption einer sog. „moderaten“ Form von Konstruktivismus verbreitet, in der dem Konstruktivismus jedoch der Status einer eigenen Schule abgesprochen wird (vgl. Risse 2003). Die Implementation konstruktivistischer Versatzstücke in etablierte Theorieansätze liefert einen Hinweis darauf, dass die fortgesetzten Abwehrversuche gegenwärtig offensichtlich unter kognitiv erschwerten Bedingungen stattfinden.

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das „technokratische“ Modell, das von der Überordnung des wissenschaftlich-technischen Sachverstands ausgeht, dessen Direktiven der Politiker letztlich bloß noch zu exekutieren hat, gehen aus von einer strikten Trennung zwischen wissenschaftlichem Sachverstand und Politik – die Interaktion zwischen beiden Sphären wird jeweils unilinear vorgestellt (wenn auch jeweils mit anderen Vorzeichen). Demgegenüber entwickelt Habermas ein synthetisierendes, „pragmatistisches“ Modell, welches davon ausgeht, dass politische Entscheidungen in einem iterativen Prozess zwischen Entscheidern und Experten zustande kommen (zur Kritik siehe Martinsen i. E.). Die sozialwissenschaftliche Relevanz, der von Habermas eingeführten BeratungsTypologie, besteht indes nicht nur in wissenschaftshistorischer Hinsicht, d.h. in der Weiterentwicklung des damaligen Diskussionsstandes, sondern sie ist eine durchaus aktuelle: Bis in die Gegenwart verzeichnet diese Deutungsvorgabe strukturprägende Kraft für die politikwissenschaftliche Diskussion zur Politikberatung,5 wobei die Aufmerksamkeit insbesondere dem pragmatistischen Modell und der Idee vom erforderlichen „Übersetzungsprozess zwischen Wissenschaft und Politik“ (Habermas 1969: 137) gilt. Die verwandte Metaphorik in den gegenwärtigen Diskursen variiert: „Übersetzen“, „Verquicken“, „Verschmelzen“, „Brücken schlagen“ usw. – stets wird in solchen Konzepten indes die Vorstellung der Dekodierung einer fremden Botschaft in Anschlag gebracht. Die Hoffnung auf Verständigung speist sich dabei aus der Leitidee, dass es zwischen den beiden fremden Welten ein vermittelndes „Drittes“ gibt, das eine authentische Form des gegenseitigen kommunikativen Erkennens ermöglicht. Dieses Deutungsmuster bildet die essentielle Grundlage für die Anschlussfähigkeit der Beratungskonzepte an die politikwissenschaftlichen Steuerungsdiskurse. Das vorherrschende Verständnis von „Steuerung“ in der Politologie ist handlungstheoretisch geprägt: Der Begriff zielt ab auf politische Interventionen von außen in bestimmte Gesellschaftsbereiche, um eine intentionale Zustandsveränderung herbeizuführen (für einen Überblick zur Steuerungsdiskussion vgl. Martinsen 1992; Lange/Braun 2000). Auch wenn die akteurszentrierten Steuerungsmodelle mittlerweile elaborierter sind als Ende der 80er/Anfang der 90er Jahre (Stichwort „Netzwerksteuerung“) bleibt der Kerngedanke der Möglichkeit einer externen, zielgerichteten Steuerung durch die Politik erhalten. Ausgegangen wird von einem (vorgegebenen) Problem in einem gesellschaftlichen Bereich; mittels einer kausal-linearen Steuerungskette soll der defizitäre Ausgangszustand vom steuernden Akteur in den gewünschten Zielzustandes überführt werden (vgl. etwa Mayntz 1987). Der politische Problembearbeitungsprozess lässt sich solchermaßen darstellen in Form eines Netzwerkes von abhängigen und unabhängigen Variablen, zwischen denen kausale Bezüge hergestellt werden können – das hierin zu Grunde gelegte, am naturwissenschaftlichen Ideal orientierte Wissenschaftsverständnis wird auch als „positivistisch“ bezeichnet. Nach Noetzel/Brodocz (1996: 61) zeichnet sich die politikwissenschaftliche Unterscheidung durch Asymmetrie aus (Steuerungsrealität vs. Steuerungsnorm) – diese asymmetrisierende Funktion resultiere aus der „unangenehm-angenehmen Nähe“ der Politikwissenschaft zur Politik. Bei den Funktionsbeschreibungen der Politikberatung aus politikwissenschaftlicher Perspektive spielt der politische Wille einer Gestaltung der gesellschaftlichen 5

Eine Bezugnahme auf die von Habermas Ende der 60er Jahre in die Diskussion eingebrachten Modelle findet sich beispielsweise bei Krevert 1993; Wollmann 1996; Kevenhörster 1997; Thunert 2001; Weingart 2001; Kümmel 2002; Lompe idB).

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Umwelt erkennbar eine zentrale Rolle (vergleiche etwa Mayntz 1994; Wollmann 1996; Kümmel 2002b). Das in den Sozialwissenschaften mittlerweile zum etablierten Erkenntnisstand gehörende Theorem einer gesellschaftlichen Ausdifferenzierung von unterschiedlichen Funktionssystemen mit je eigener Rationalität erfordert für die Fortschreibung des klassischen Steuerungskonzeptes ein „Zwischenglied“, welches die Annahme eines Kausalnexus zwischen den unterschiedlichen Sphären trotz ihrer Eigensinnigkeit zu plausibilisieren vermag. Die im pragmatistischen Politikberatungsmodell lancierte Vorstellung einer möglichen authentischen „Übersetzung“ der fremden Sprachen unterschiedlicher Welten stellt diese Funktionserfüllung in Aussicht – dies wäre zugleich eine mögliche Erklärung für die anhaltende Popularität des Modells von Habermas (trotz der bisweilen konstatierten „idealistischen“ Elemente desselben). Um die „Übersetzungsaufgabe“ zu bewältigen, die sich für die Politik beim zielgerichteten Gestalten anderer „eigensinniger“ gesellschaftlicher Funktionssysteme stellt, sind die Entscheider verstärkt auf (politikwissenschaftliche) Experten angewiesen. Kompetente Politikberater in diesem Sinne verfügen über die Qualitäten eines „wissenschaftspolitischen Dolmetschers“ (so bereits Müller-Rommel 1984: 38f.), der in verschiedenen Sprachspielen versiert ist – und insbesondere auch den Machtcode beherrscht. Die politikwissenschaftliche Befassung mit Politikberatung erfolgt auf der Basis des klassischen Steuerungsmodells aus einer Perspektive der Beobachtung erster Ebene: Die Politikwissenschaft adaptiert „in Antizipation der politischen Brauchbarkeit ihrer Theorien und Ergebnisse“ (Lange/Braun 2000: 70) ihre Sichtweise an die Logik des politischen Systems. In der Tat können die politikwissenschaftlichen BeraterInnen hier einen Kompetenzvorsprung gegenüber konkurrierenden Experten reklamieren, da die Erforschung „politischer Vernunft“ ihre ureigenste Domäne darstellt. Das Aufklärungskonzept, das dem klassischen, rekursiv angelegten Politikberatungsmodell zugrunde liegt, ist (gegenüber dem unilinearen „Defizit“-Modell expertokratischer Spielart) erkennbar voraussetzungsvoller geworden: Die politikwissenschaftlichen Experten können ihr Problemlösungswissen demnach nur noch in die Politik einschleusen, indem sie ein anderes Sprachspiel „lernen“, um einerseits die Erwartungen der politischen Akteure adäquat zu begreifen und andererseits ihr Wissen so zu codieren, dass es in der Politik auf aufnehmende Strukturen trifft. Der Anspruch bleibt indes bestehen, überlegene Antworten auf „Was“-Fragen zu liefern, d.h. die Politik zu beraten durch inhaltlich „richtige“ Empfehlungen – und auf diese Weise zu einer Rationalisierung der Politik beizutragen. Durch die Einbindung der Beratungssituation in den Kontext von politischen Willensbildungs- und Entscheidungsprozessen nähert sich der wissenschaftliche Experte der Rolle eines „Mitentscheiders“ (vgl. Mayntz 1994 zur Rolle von Experten in Netzwerken), d.h. er übernimmt politische Funktionen bzw. agiert „als ob“ er Politiker wäre. Dieses „Switchen“ des Sachverstandes zwischen politischem und wissenschaftlichem System bildet den Hintergrund für die politikwissenschaftliche Legitimitätsdiskussion, die sich auf dem Hintergrund der gegenwärtigen Konjunktur des Beratungswesens entwickelt hat (vgl. Jens idB). Es geht dabei um die Frage, ob der wissenschaftliche Experte, der kein demokratisches Mandat besitzt, befugt ist, politische Entscheidungen substanziell zu beeinflussen. In der Regel wird diese normative Frage durch

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Zugrundelegung einer Output-Perspektive (Fokussierung auf gemeinwohldienliche Wohlfahrtsoptimierungseffekte) entschärft.6 Trotz des konstatierten Reflexivierungsschubs wird in der Literatur zur Politikberatung ein Subtext prozessiert, der immer wieder Kritik an der Beratungsforschung zum Ausdruck bringt. So gelangt etwa Rudloff (2004: 198) zu dem bilanzierenden Urteil: „Wissenschaftliche Politikberatung hat den politischen Prozess nicht etwa rationaler, konsensualer und eindeutiger werden lassen.“ Offensichtlich zeitigen die Beratungsaktivitäten „paradoxe“ Resultate für die Politik: In ihrer Informationsfunktion werden sie zunehmend unentbehrlicher, in ihrer Legitimationsfunktion aber fragwürdig durch eine Entwicklung, die als „Politisierung der Wissenschaft“ etikettiert wird. Denn der mittlerweile zur politischen Tagesordnung gehörende „Streit der Experten“ schwächt das Vertrauen der Öffentlichkeit in die Wissenschaft (vgl. hierzu auch Weingart 2003). Es ist davon auszugehen, dass das klassische akteurszentrierte Beratungsmodell, das der Politisierung des (politikwissenschaftlichen) Beraters Vorschub leistet, kaum Ansatzpunkte bietet, solche Paradoxien aufzulösen. Einigkeit herrscht in der sozialwissenschaftlichen Debatte offensichtlich über die Notwendigkeit, den „naiven“ Aufklärungsstil des unilinear-technokratischen Modells zu verabschieden. In der Forderung nach einer Weiterentwicklung des Aufklärungsgedankens lassen sich indes zwei unterschiedliche Formen ausmachen. Die akteurszentrierte Fraktion favorisiert den – weiter oben vorgestellten – „Korrekturansatz“, der eine abgewandelte Form des überlieferten Defizit-Modells (und seiner Annahme eines Rationalitätsgefälles zwischen Wissenschaft und Politik) vorstellt: Auch wenn weithin postuliert wird, die Wissenschaft liefere nur ein „anderes“ und kein „besseres“ Wissen für die politische Praxis, so werden die Konsequenzen aus dieser Einsicht nur halbherzig gezogen; denn leitend ist weiterhin der Gedanke, dass die „Rezepte“ der Wissenschaft in der Lage wären, die Politik „rationaler“ zu machen. Darüber hinaus gibt es indes vereinzelt auch Stimmen, die für einen „Paradigmenwechsel“ plädieren, d.h. die Forderung nach anderen „Frames“ in die Debatte einbringen.

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Konstruktivistisches Beratungsmodell: „Kontingenzen erhalten“ (Beobachtung zweiter Ordnung)

Auf dem Hintergrund eines Wandels des zentralen gesellschaftlichen Strukturierungsprinzips von hierarchischer zu funktionaler Differenzierung wird das Denken in Kategorien einer zweiwertigen Vernunft problematisiert. Die Wahrnehmung von Wissenschaft und Technik hat sich auch in breiten Kreisen der Bevölkerung dahingehend verschoben, dass der einst mit diesen konstitutiven Mechanismen der Moderne verbundene lineare Fortschrittsglaube von der Vorstellung abgelöst wurde, Modernisierung sei von einer grundlegenden Ambivalenz geprägt (Stichwort: „Risikogesellschaft“). In der Wissenschaft ist die Rede von der Herauskristallisierung einer „neuen Wissensordnung“ (Spinner 1994), in der das klassische „gesellschaftsenthobene“ Ideal einer wertfreien und universell gültigen Forschung von einem Wissenschaftsverständnis überla6

Die alternative Fokussierung auf die Input-Perspektive (Partizipation) führt zur „Forderung nach Demokratisierung von Expertise“ – zur „Partizipativen Politikberatung“ siehe auch Martinsen (idB).

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gert wird, das sich anschickt, die unhintergehbare Kontextgebundenheit von Wissen in seine Selbstbeschreibungen aufzunehmen. Die Forderungen nach einer „Reflexiven Aufklärung“ bzw. einer „Zweiten Moderne“ sind Ausdruck einer selbstreflexiven Wende in den Sozialwissenschaften, die ihre eigenen Theorieprämissen auf den Prüfstand zu stellen beginnen – damit werden die gedanklichen Räume erweitert zur Verarbeitung von Phänomenen wie „Ambivalenzen“, „Heterologien“, „Paradoxien“ usw. In der Konsequenz einer solchen Aufklärung über die Aufklärung können die Sozialwissenschaften die Grenzen des Wissens nicht mehr als externe Schranken konzeptualisieren, sondern sie müssen vielmehr versuchen, diese als inhärente Beschränkungen in die eigene Theoriebildung einzubeziehen. Seit den späten 80er Jahren gewinnen im Zuge dieses verstärkten Rufs nach Reflexivierung der Erkenntnisse „konstruktivistische“ Ansätze in den Sozialwissenschaften an Zulauf, die davon ausgehen, dass die Wirklichkeit sich nicht im unmittelbaren wissenschaflichen Zugriff erschließen lässt. Unser Begreifen von Realität vollzieht sich demnach auf der Basis unterschiedlicher sozialer „Konstruktionen“, die durch differente Bilder der Welt angeleitet werden. Solche Einsichten bezeichnen das Heraufziehen einer „post-positivistischen“ Ära, d.h. eine erkenntnistheoretische Epoche nach dem Positivismus. Der Wahrheitsbegriff als wissenschaftlicher Zentralbegriff bedarf unter diesen Vorzeichen eines neuen Framings. Zahlreiche Missverständnisse in sozialwissenschaftlichen Kontroversen zum Konstruktivismus sind letztlich darauf zurückzuführen, dass die Referenzebene von Begrifflichkeiten nicht beachtet wird – und somit Leitbegriffe in konstruktivistischen Ansätzen aus einer klassischen Warte kritisiert werden, d.h. ohne die semantische Reorganisation der Termini zu berücksichtigen. Nach der konstruktivistischen „Entzauberung“ wahrer Aussagen kann man mit Foucault (1985: 22) nun die Frage aufwerfen: „nach alledem, wozu Wahrheit?“. Wenn es keine privilegierten kontextenthobenen Fixpunkte zur Generierung von Wissen mehr gibt, sondern nur noch kontingente Beobachtungsperspektiven in der Welt, so verschieben sich die grundlegenden Parameter für „Wahrheitspolitik“. Denn in bestimmten historisch-kulturellen Gesellschaften werden bestimmte Erkenntnis-Diskurse als „wahr“ akzeptiert – und andere nicht. Dieses Phänomen gerät in den Fokus wissenssoziologischer Analysen. Um etablierte Wahrheiten solchermaßen zu problematisieren, bedarf es einer „Beobachtung von Beobachtung“ d.h.: erst mit Hilfe von Kriterien „zweiter Ordnung“ kann man klären, welche Begriffsfestlegungen welche Folgen haben. Alles Erkennen ist im erkenntnistheoretischen Konstruktivismus (vgl. hierzu Luhmann 1997: 1120ff.) gebunden an den Gebrauch von Unterscheidungen. Der Beobachter erster Ordnung beobachtet die Welt in einer „Nische“ („was ist?“); der Beobachter zweiter Ordnung beobachtet mithilfe welcher Unterscheidung das Welterkennen in der Nische erfolgt („wie wird erkannt?“) – die operativ verwendete Unterscheidung bezeichnet dabei den „blinden Fleck“ jeder Art von Beobachtung. Mit anderen Worten: wenn man den „allwissenden Erzähler“ konsequent verabschiedet, gibt es keine „richtige“ Beschreibung der Gesellschaft bzw. der Politik als einem ihrer Teilsysteme mehr. Entgegen einem verbreiteten kognitiven Vorurteil folgt hieraus keinesfalls notwendig eine „Beliebigkeit“ von Wahrheitsaussagen – der Vorwurf des „Relativismus“ macht überhaupt nur Sinn auf dem Hintergrund der klassischen Annahmen eines transzenden-

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ten Referenzpunktes, der universelle Gültigkeit zu reklamieren vermag (prominente Kandidaten waren z.B. Gott, Natur, Vernunft)7. Da jeder Beobachtungsstandpunkt der Welt immanent ist, stellt die Welt somit als Ganzes eine unfassbare Entität dar. Anstelle substanzieller Merkmalsvorgaben von wissenschaftlicher Seite treten im Modus der Beobachtung zweiter Ordnung kontingente Forschungsprogramme (als „gleichsam auszuprobierende Selbstfestlegungen“), die unentbehrlich, aber auswechselbar sind (Luhmann 1997: 34). Welche Konsequenzen leiten sich aus der „konstruktivistischen Wende“ für die Konzeptualisierung einer Beratung ab, die epistemologisch mit der aufgestuften Kultur der Erkenntnis Schritt halten möchte? Für die ratgebende Wissenschaft kann es zunächst einmal nicht darum gehen, die Wahrheit zu ermitteln und in Handlungsanweisungen an die Politik zu operationalisieren; vielmehr liegt der erkenntnistheoretische Fokus nun auf den sozialen Erzeugungsregeln von Wahrheit und auf der Ermittlung der politischen Folgen, die es hat, mit bestimmten „Wissensbrillen“ die Welt zu beobachten. In der Unterbelichtung der Reflektion auf den Begriff des Wissens vermutet Weingart (idB) den „blinden Fleck der Politikwissenschaften“ bei der Analyse wissenschaftlicher Politikberatung. Gibt es Gründe für diese epistemologische Abstinenz, die im Selbstverständnis der Disziplin ihre Rechtfertigung finden? Offensichtlich gelten metatheoretische Fragen selbst da, wo erkenntnistheoretische Diskurselemente den Filter der Aufmerksamkeit passiert haben, aus politikwissenschaftlicher Perspektive als vernachlässigbar, denn – so wird argumentiert (Daele 1996)8 – die Einsicht in die Grenzen des Wissens sei allenfalls von „philosophischer“ Bedeutung, auf der politischpraktischen Ebene aber „irrelevant“. Auch anderenorts wird disziplinär hierarchisiert: Philosophie sowie Wissenschaftssoziologie gelten als prädestiniert für die Beschäftigung mit Methoden und Modi der Erkenntnisgewinnung – demgegenüber besitze die Metatheorie „für die Sozialwissenschaften im allgemeinen und die Politikwissenschaft im speziellen ... lediglich eine instrumentelle Funktion“ (Spindler/Schieder 2003: 19; Hervorh. durch R.M./D.R.). Sofern die Politikwissenschaft also dem für die Disziplin konstitutiven Nützlichkeitsimperativ Folge leistet, wäre es nicht ihr Geschäft, die Epistemologie als Selbstzweck zu betreiben, sondern diese auch in ihren Konsequenzen für die politische Beratungspraxis zu reflektieren. Hieraus wird in der Regel eine Zurückstufung des Status konstruktivistischer Analysen für die Politikwissenschaft abgeleitet. Auf den zweiten Blick wird indes ersichtlich, dass gerade die Politikwissenschaft im Besonderen dazu aufgerufen ist, sich mit den Deutungsangeboten sozialwissenschaftlicher und öffentlicher Diskurse zu befassen: die sinnstiftenden Prämissen, die in 7

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Modernisierte Varianten der Suche nach einem beobachtungsunabhängigen Fixpunkt sind bestrebt mittels prozeduralistischer Verfahrenskonstruktion einen Standpunkt „jenseits“ der Gesellschaft zu fingieren (z.B. Rawls’ „original position“ oder Habermas’ „ideale Sprechsituation“) – solche Versuche einer vernünftigen „Letztbegründung“ werfen indes erhebliche Folgeprobleme auf, so z.B. das „Transferproblem“, d.h. die Frage nach der Plausibilität einer Übertragung der unter Laborbedingungen konstruierten Normen in die gesellschaftliche Realität; oder das „Problem des blinden Flecks“ – denn wie soll die Abstraktion von allen gesellschaftlichen Kontextbedingungen gelingen, wenn wir ja nicht sehen können, was wir nicht sehen? Diese Fundstelle verdeutlicht, dass die Charakterisierung „aus politikwissenschaftlicher Perspektive“ nicht ausschließlich an das Kriterium der institutionellen Zugehörigkeit zur Disziplin festzumachen ist. Auch SoziologInnen, die sich das praxeologische Selbstverständnis der Politikwissenschaft dezidiert zu eigen machen, können unter diese Formel subsumiert werden.

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Wirklichkeitsentwürfe eingehen, haben politisch-praktische Konsequenzen. Diese Einsicht wird zunehmend bedeutsamer angesichts der Zentralität von Wissen in der sog. „Wissensgesellschaft“. Beispielsweise ist die Deutungsrivalität in der bioethischen Debatte solchermaßen zu explizieren als politischer Kampf um die Interpretation von Natur (vgl. Martinsen 2004: 73-118) – je nach Rekurs auf unterschiedliche Leitdifferenzen werden von den beteiligten Diskursfraktionen alternative politisch-gesellschaftliche Folgen verschiedener Szenarien abgeleitet und über öffentliche Medien sowie Ethikräte in den politischen Raum eingebracht. Begriffsarbeit ist keine bloß akademische Angelegenheit. Wenn die traditionelle Ideologiekritik mit ihrer Strategie der Entlarvung von Irrtümern bzw. falschem Bewusstsein durch den Einzug aller externen Kritikstandpunkte „zahnlos“ geworden ist, so eröffnet sich hier ein neues Terrain für die Weiterentwicklung von „Kritischer Theorie“ unter post-klassischen Vorzeichen: Der Kampf um Definitionsmacht ist eine essentiell politische Frage. Darum bedarf es einer politologischen Aufklärung, welche die in politische Diskurse eingelagerten ordnungsstiftenden Deutungsleistungen zum Gegenstand der politologischen Analyse macht. Wie könnte nun ein konstruktivistisches Politikberatungsmodell aussehen? Auch Luhmann konzediert, dass zwar die Skepsis gegenüber dem unilinearen technokratischen Anwendungskonzept nahezu zum wissenschaftlichen Allgemeingut geworden sei – „(a)ndererseits fehlt eine klare Alternativkonzeption“ (Luhmann 2000: 393). Versucht man zunächst der Frage nachzugehen, wie das Verhältnis von unterschiedlichen Subsystemen (wie z.B. Wissenschaft und Politik) im Rahmen systemtheoretischer Denkvoraussetzungen reformuliert werden kann, so stößt man auf die Theoriefigur der „strukturellen Kopplung“, welche das Problem der wechselseitigen Angewiesenheit und Störung von eigensinnigen, funktional ausdifferenzierten Systemen aufgreift (vgl. ebd.: 372-406). Ausgegangen wird hierbei bekanntlich von der operativen Geschlossenheit von funktional ausdifferenzierten Systemen in modernen Gesellschaften, welche durch komplexitätsreduzierende Zugrundelegung eines je spezifischen binären Codes bei der Beobachtung ihrer Umwelt ihre Systemgrenze stabilisieren – alle Umweltdaten werden vom System danach selektiert, ob sie anschlussfähig sind an die Eigenlogik des Systems. Die entscheidende Frage ist nun, wie sich auf der Grundlage dieser Denkvoraussetzungen der Umweltbezug der Systeme herstellen lässt. Denn die Systeme sind auch aus autopoietischer Sicht keineswegs „fensterlose“ Monaden. Die Adaptierung sinnbasierter Systeme an ihre Umwelt erfolgt demnach über Kopplungen an andere Systeme, welche die systeminternen kognitiven Prozesse lediglich „irritieren“ können – die Festlegung eines künftigen Systemzustandes durch Fremdsteuerung hingegen ist nicht möglich. Ein Kernmissverständnis in der Rezeption der Systemtheorie beruht häufig darauf, dass die Ausdifferenzierung von operativer und kognitiver Ebene nicht beachtet wird. Das systemtheoretische Kopplungskonzept wurde weiter ausdifferenziert von Gunther Teubner (1995), der eine Typologie struktureller Kopplungen entwickelt, die sich nach Dauer, Intensität, Richtung, Qualität, Institutionalisierung, Akzeptanz und inhaltlichen Richtungsangaben unterscheiden. Die Wahrscheinlichkeit von Steuerungserfolgen steigt demnach, wenn es zur co-evolutionären Herausbildung von „Bindungsinstitutionen“ zwischen Subsystemen kommt.

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Der Vorstellung einer zielgerichteten externen Steuerung der Politik fehlt demnach die Geschäftgrundlage. Plausibilisierbar sind indes Konzepte einer indirekten „Kontextsteuerung“, d.h. das politische System kann beispielsweise versuchen, durch spezielle Arbeitslosenprogramme Steuerungsimpulse an das Wirtschaftssystem zu adressieren und Anreize setzen, welche die Wahrscheinlichkeit der Beachtung erhöhen – wie das ökonomische System dieses Datenmaterial intern jedoch neu formatiert, lässt sich von außen nicht determinieren. Zwischensystemische Kopplungen können sich in Handlungssystemen institutionalisieren – Formen der Politikberatung als hybride Sozialgebilde können als eine solche kognitive Plattform interpretiert werden, auf die von unterschiedlichen Seiten (Politik, Wissenschaft) auf andere Weise – jeweils hochselektiv – zugegriffen werden kann. Nicht die Idee einer „Vermischung“ oder authentisch gemeinten „Übersetzung“ der differenten Wahrnehmungsweisen von Politik und Wissenschaft ist bei dieser Konzeption der „Begegnung“ pluraler Rationalitäten leitend; vielmehr geht es um die Rekonstruktion der fremden Wissensbestände im jeweils eigenen Sinnhorizont. Wie beim Gesellschaftsspiel „Chinese whisper“ kommt es in einem rekursiven Prozess zwischen den Systemen zu kreativen Mehrfachlektüren – dabei werden bei diesen Übersetzungsvorgängen sukzessive Veränderungen des Wissensbestandes prozessiert: Auf diese Weise wird das Inkommensurable kommensurabel gemacht (Teubner 1996: 211).9 Die Irritationen der Umwelt haben somit für Systeme eine Doppelfunktion: Sie sind nicht nur störend, sondern auch stützend, da sie Ressourcen für den systeminternen Strukturaufbau bereitstellen. Anregungspotential für konstruktivistische Politikberatungsmodelle findet sich in systemischen Beratungstheorien, wie sie in der Psychotherapie bzw. in der Organisationsberatung entwickelt wurden. Die Dynamik der Interaktionsprozesse im Systemverbund lässt sich als wechselseitige Irritation der Systeme vorstellen: „Konstruktion des Gegenstandes und Vorschläge zu dessen Änderungen (dienen) zugleich der Therapie und der Diagnose“ (Luhmann 2000: 393). Nicht extern gehärtetes Wissen wird hier den Klienten überbracht. Die Beratung erscheint vielmehr um so gelungener, je eher es gelingt, in einem kreativ-transitorischen Vorgang in actu auf die Erfahrungen mit der „fremden Welt“ zu reagieren und neue anschlussfähige Beobachtungsperspektiven einzubringen, die zugleich andere Empfehlungen vorbereiten. Auf diese Weise lassen sich Aspekte der Realität sichtbar machen, die durch die Raster habitualisierter Wahrnehmungsweisen fallen. Politikberatung als Beobachtung zweiter Ordnung hätte dann aus politikwissenschaftlicher Perspektive zunächst die Aufgabe, die politischen Beobachter daraufhin zu beobachten, mit welchen Unterscheidungen zu welchen Zwecken jeweils gearbeitet wird. Darüber hinaus gehend könnte sich die neue Nützlichkeit der Politikwissenschaft im Skizzieren von Alternativoptionen im Rahmen eines diskursiven Beratungsszenarios erweisen, das sich an die skizzierte Konzeption struktureller Kopplung von Systemen anlehnt. Anders als das klassische Beratungsmodell wird hier nicht von ex ante definierten Problemen ausgegangen – vielmehr werden nun gerade scheinbare Eviden9

Teubner (1996) verwendet in seiner rechtssoziologischen Analyse auch das drastische Bild von einer „Versklavung“ fremder Rationalitäten für die eigenen Systemzwecke – damit soll die systemtheoretische Konzeption von Diskurspluralität abgegrenzt werden von herkömmlichen Vorstellungen eines konsensorientierten „fairen“ Diskursverfahrens zwischen unterschiedlichen Parteien à la Habermas.

Von der Aufklärung über Defizite zur reflexiven Aufklärung?

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zen problematisiert und die Verfügbarkeit funktional äquivalenter Möglichkeiten sichtbar gemacht. Die ratgebende Anleitung zu anderen Beobachtungen muss dabei die „Pfadabhängigkeit“ der Systementwicklung, d.h. die Abhängigkeit von vergangenen systemischen Vorleistungen, in Rechnung stellen. Korrekturen lassen sich durch Politikberatung insbesondere auf der Ebene der „Erwartungserwartungen“ erzielen, die Interaktionen (vor-)strukturieren und sich in hegemonialen Wirklichkeitsentwürfen sedimentieren. Deshalb müsse vor der Beratung „die notwendige Erkenntnis über die Strukturdetermination der Handlungen ... der beratenen Institution“ stehen – so Brodocz/Noetzel (2002: 213), die hierin die „Möglichkeit eines Strukturwandels“ erblicken, der sich gerade aus der Reversibilität von Erwartungen über Erwartungen ableitet. Auch Weller sieht im Einbezug einer konstruktivistischen Perspektive in die Politikberatung einen möglichen „Beitrag zur Bereicherung des Wirklichkeitsbildes der Politik“ (2004: 119) – PolitikwissenschaftlerInnen in der Rolle von Moderatoren legitimieren sich solchermaßen „über den Reflexionsgrad im Diskurs verschiedener Wirklichkeitskonstruktionen“ (ebd.: 120). „Erhalt von Kontingenz“ durch die Anerkennung unterschiedlicher Wahrheitshorizonte müsste solchermaßen die Losung einer reflexiven Politikberatungspraxis lauten.

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Politologische Aufklärung?

Politikberatung aus politikwissenschaftlicher Perspektive vollzieht sich größtenteils als voraussetzungsvoller gewordene Aufklärung über Defizite der politischen Praxis („Rationalisierungsanliegen“), d.h. aus einer Perspektive der Beobachtung erster Ordnung. Demgegenüber finden sich in den politikwissenschaftlichen Diskursen über Politikberatung allenfalls Spurenelemente einer reflexiven Beratungsperspektive. Erforderlich wäre in diesem Sinne eine politologische Aufklärung, welche die Grenzen des eigenen Wissens in die Theoriebildung inkorporiert. Klassische akteurszentrierte Politikberatungsmodelle haben in diesem Rahmen einer politikwissenschaftlichen Beobachtung zweiter Ordnung einen instrumentellen Nutzen, da sie empirisches Material bereitstellen, anhand dessen sich studieren lässt, wie in der politischen Welt beobachtet wird. Die Ausarbeitung eines konstruktivistischen Politikberatungsmodells erscheint perspektivenreich (Brodocz/Noetzel 2002: 214): Zum einen ließen sich so Wissensbestände erschließen, die nicht an die tagespolitische Konjunktur von Themen gekoppelt sind; zum anderen „eröffnet sich hier der Politikwissenschaft ein Forschungsfeld, das noch so gut wie kaum beackert ist“. Das Privileg der wissenschaftlichen Wissensproduktion gegenüber anderen Formen der Wissenserzeugung besteht in der weitgehenden Handlungsentlastung. Aus einer konstruktivistischen Perspektive hat Politik ihre unhintergehbar eigene Rationalität – die spezifische Leistung von Politikberatung besteht dann in der Erhöhung der Responsivität des Politischen durch die Bereitstellung von Irritationspotential und alternativer Deutungskompetenz. Aber möchte sich die Politik überhaupt „irritieren“ lassen? Erstrebt sie nicht vielmehr die Bestätigung und wissenschaftliche Unterfütterung von ideologisch vorgefertigten Ansichten bzw. die möglichst umstandslose Bereitstellung von Rezept-Empfehlungen? Zu dieser immer wieder aufgeworfenen Frage gibt es in den politikwissenschaftlichen Debatten durchaus kontroverse Meinungen.

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Renate Martinsen / Dieter Rehfeld

„Politikberatung“ ist indes nicht misszuverstehen als kompakte Entität, sondern sie siedelt sich an auf einem Spektrum mit den Polen Politiknähe (problemorientierte Expertise) und Wissenschaftsnähe (akademische Forschung) in Form unterschiedlicher hybrider Sozialformationen – entsprechend ist auch in concreto von einer Pluralität von Beratungsmodellen auszugehen. Die Frage, ob die ratsuchende Politik eher an substanziellen Empfehlungen für anstehende Probleme oder an der Eröffnung alternativer Deutungsoptionen interessiert sei, ist sicherlich in hohem Grade kontextbezogen zu beantworten, d.h. sie dürfte abhängig sein von konkreten institutionellen Beratungssettings sowie von der Dynamik des sozio-strukturellen Wandels. Folgende Einschätzung erscheint innerhalb dieses Deutungsrahmens als plausibel: Solange habitualisierte Deutungsmuster „funktionieren“, wird eher auf klassisches Beratungswissen zurückgegriffen werden. Wenn sich indes im Zuge massiver, gesellschaftlicher Umbrüche die tradierten Sichtweisen nicht mehr bewähren und kognitiven Verunsicherungen Platz machen, steigt die Nachfrage nach konstruktivistischen Beratungsangeboten – denn diese sind eher kompatibel mit den Anforderungen an politisches Handeln in „turbulenten Umwelten“. In doppelter Weise ist hier die Politikwissenschaft besonders gefragt: Zum einen ist der Kampf um Deutungsmacht in der Wissensgesellschaft eine eminent politische Angelegenheit, zum anderen ist die Disziplin aufgrund ihrer exquisiten Kenntnisse des Gegenstands „Politik“ besonders befugt für diese anspruchsvolle Aufgabe. Abbildung 1: Idealtypische Darstellung der beiden politikwissenschaftlichen Politikberatungsmodelle klassisches Modell Selbstverständnis Beobachtungsebene Funktion von Politikberatung Charakter des Wissens Fokus der Aufklärung 2-Welten-Verhältnis Theorie-Praxis-Bezug

handlungsorientiert (positivistisch) 1. Ebene

konstruktivistisches Modell reflexiv orientiert (post-positivistisch) 2. Ebene

Probleme lösen

Kontingenzen erhalten

operatives Wissen Lernangebot Dekodierung steuern

Deutungswissen Grenzen des Wissens Rekonstruktion irritieren

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Von der Aufklärung über Defizite zur reflexiven Aufklärung?

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Soziologie und Politikberatung

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Rainer Fretschner / Josef Hilbert

Soziologie und Politikberatung – Anmerkungen zu einem spannungsreichen Verhältnis Soziologie und Politikberatung

1

Einführung

Politikberatung hat Konjunktur. Doch nicht nur diese, Beratung schlechthin scheint sich zu einem ubiquitären Phänomen in der modernen, funktional differenzierten Gesellschaft entwickelt zu haben. Wie es Fuchs/Mahler treffend formulieren: „Die moderne Gesellschaft erzeugt in einem hohen Maße das Phänomen der Beratung. Zumindest in den Kern- und Schlüsselzonen funktionaler Differenzierung wird kaum jemand den Beratungsangeboten entkommen, die von Ernährungs- und Gesundheitsberatung über Klimakteriumsproblemberatung für Männer in den Endvierzigern, von Ehe- über Partnerschaftsberatung bis hin zu Unternehmens- und Politikberatung reichen und insofern längst reflexiv geworden sind, als die Beratung ihrerseits beraten werden kann durch eigens dafür installierte Beraterberatungen. (...) Unter diesen Bedingungen läßt sich die moderne Gesellschaft, wenn man auf summarische Kennzeichnungen Wert legt, als Beratungsgesellschaft beschreiben.“ (Fuchs/Mahler 2000: 349)

In nahezu allen gesellschaftlichen Teilsystemen – von der Politik über die Wirtschaft bis hin zum Gesundheitssystem – steigt die Nachfrage nach wissenschaftlicher Expertise als Grundlage für Entscheidungen über Gesetzesvorlagen, Investitionsvorhaben oder die Neuorganisation von organisatorischen Abläufen. Neben die Notwendigkeit, sich wissenschaftliche Reputation (die sich vor allem durch die Publikation von Forschungsergebnissen und die Anerkennung durch die scientific community erzielen lässt) zu erarbeiten, tritt die Neigung von Wissenschaftlern, sich öffentliche Aufmerksamkeit durch Politikberatung und die damit einhergehende, massenmediale Berichterstattung zu schaffen. Mit dem vorliegenden Beitrag wird die Absicht verfolgt, den Beitrag der Soziologie zur wissenschaftlichen Politikberatung zu skizzieren. Dabei wird zuerst auf die Frage eingegangen, was aus einer soziologischen Perspektive unter Beratung zu verstehen ist, wobei sowohl systemtheoretische als auch akteurstheoretische Ansätze herangezogen werden. In Abschnitt 2 wird auf die spezifischen Alleinstellungsmerkmale der Soziologie hingewiesen, die es rechtfertigen, dass sich diese Disziplin auch in der Politikberatung ein neues Betätigungsfeld jenseits des akademischen Feldes erschließt. In Abschnitt 3 wird der Strukturwandel der Wissenschaft skizziert, der auch Auswirkungen auf die wissenschaftliche Politikberatung hat und der unter dem Stichwort Modus 2-Forschung derzeit (kontrovers) diskutiert wird. In Abschnitt 4 schließlich stehen sog. Denkfabriken und think tanks als institutionalisierte Formen der wissenschaftlichen Politikberatung im Mittelpunkt.

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Was ist Beratung? Anmerkungen aus differenzierungstheoretischer Perspektive

Was ist unter differenzierungstheoretischer Perspektive unter Beratung zu verstehen? Beratung stellt zuallererst eine spezifische Form der Intervention in soziale Kontexte dar. Dies lässt sich sowohl systemtheoretisch als auch akteurstheoretisch begründen. Aus einer systemtheoretischen Perspektive bilden Beratungssysteme eine Form der strukturellen Kopplung zwischen dem beratenden System (in diesem Falle der Wissenschaft) und dem beratenen System (in diesem Falle der Politik) dar. Strukturelle Kopplungen führen zu einer Verstetigung und Verdichtung der Kommunikation, ohne dabei jedoch die Systemgrenzen der beteiligten Systeme aufzulösen und deren Leitcodierungen außer Kraft zu setzen. Es entstehen gewissermaßen „Drittsysteme“ (Fuchs 1999), die ebenso wie die zugrundeliegenden Ausgangssysteme selbstreferentiell geschlossen und autopoietisch operieren, also nur selektive Umweltzugänge nach eigenen Relevanzgesichtspunkten erlauben. Das Wissenschaftssystem operiert nach wie vor gemäß der eigenen Funktionslogik, d.h. es ist an der Produktion von (neuem) Wissen interessiert und richtet seine Kommunikation an der binären Unterscheidung wahr / nicht wahr aus. Das Politiksystem hingegen erfüllt die gesellschaftliche Funktion der Produktion kollektiv verbindlicher Entscheidungen und orientiert seine Kommunikation an der binären Unterscheidung Macht / Nicht-Macht. Die Systemtheorie unterscheidet in diesem Zusammenhang zwischen unterschiedlichen, symbolisch generalisierten Kommunikationsmedien, die in diesen Teilsystemen zum Einsatz kommen. Während im politischen System Kommunikation im Medium der Wahrheit erfolgt (wissenschaftliche Aussagen also als wahr oder nicht-wahr akzeptiert oder zurückgewiesen werden können), dirigiert das Medium Macht die Kommunikation im politischen System. Wissenschaftliche Aussagen werden hier also darauf hin überprüft, ob sie dem eigenen Machterhalt dienen bzw. mehrheitsfähig sind oder ob sie eine Gefährdung der eigenen, überlegenen Position darstellen. Aus einer akteurstheoretischen Perspektive entstehen Beratungssysteme auf der Grundlage spezifischer Akteurskonstellationen (Schimank 2000), wobei die beteiligten Akteure unterschiedliche Handlungsrationalitäten und Erwartungshaltungen in die Beratungssituation einbringen. Während politische Akteure in erster Linie an der Legitimation von Entscheidungen interessiert sind, verfolgen wissenschaftliche Akteure in erster Linie wissenschaftliche Erkenntnisinteressen, um durch die Publikation von neuen Forschungsergebnissen ihre wissenschaftliche Reputation zu steigern. Auch in Beratungskonstellationen, die als institutionalisiertes Zusammentreffen des homo politicus sowie des homo academicus bezeichnet werden können, lässt sich keine Deckungsgleichheit der zugrundeliegenden Interessen erzielen. Eine weitere Verkomplizierung der Akteurskonstellationen ergeben sich durch partizipative bzw. dialogische Konzepte der wissenschaftlichen Beratung, die eine Einbeziehung weiterer Akteure aus der Wirtschaft, der Zivilgesellschaft oder den Massenmedien in den Beratungsprozess anstreben. Diese Konstellation lässt sich vereinfachend wie folgt darstellen:

Soziologie und Politikberatung

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Wissenschaft

Wirtschaft

Politik

Zivilgesellschaft / Öffentlichkeit

Die funktionalen Teilbereiche Wissenschaft, Politik, Wirtschaft und Zivilgesellschaft, die je eigene Selbststeuerungsmechanismen einsetzen, bilden den Rahmen für die divergierenden Handlungsorientierungen der in Beratungsprozessen beteiligten Akteure. In Anschluss an Ortwinn Renn (1999: 533) lassen sich vier zentrale Steuerungsmechanismen unterscheiden, die in Beratungsprozessen abgestimmt und kompatibilisisert werden müssen, da sie politische Entscheidungsprozesse direkt oder indirekt beeinflussen: ƒ ƒ ƒ ƒ

Wissen: In der Wissenschaft stehen Theorien und methodische Regeln im Mittelpunkt, mit deren Hilfe wahre Aussagen von falschen Aussagen unterschieden werden können. Geld: Die Wirtschaft unterliegt dem Marktmechanismus. Entscheidungen werden nach einem individuellen Kosten/Nutzen-Kalkül auf der Basis individueller Präferenzen und Zahlungsbereitschaften getroffen. Macht: Die Grundlage für politische Entscheidungen bilden prozedurale Verfahren von Abstimmungen und Normenkontrolle. Konsens: Im sozialen System der Zivilgesellschaft schließlich werden Entscheidungen auf der Basis einer diskursiven Verständigung über unterschiedliche Standpunkte getroffen, wobei der Konsens und der Ausgleich der unterschiedlichen Interessen im Mittelpunkt stehen.

So unterschiedlich beide Erklärungsansätze im Einzelnen auch sein mögen, so betonen sie doch beide die strukturell bedingten Schwierigkeiten einer gelingenden Beratung. Während die Systemtheorie die funktionale Differenzierung von Teilsystemen als Erklärung heranzieht, betont die Akteurstheorie die divergierenden Interessen und auseinanderlaufenden Handlungsrationalitäten der beteiligten Akteure. Beide Erklärungsansätze treffen sich jedoch in der Einschätzung – die auch der gesunde Menschenverstand nahe legt – dass es sich bei Beratungsprozessen um eine spezifische Form der Kommunikation handelt (vgl. Pongratz 2000: 56), um eine Kommunikationsform, die für den Auftraggeber der Beratung – in diesem Falle der Politik – aufschiebende Funktion

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hat. In den Phasen der Beratung werden eben keine politischen Entscheidungen getroffen, es entsteht ein temporärer Freiraum für die Entscheidungsvorbereitung und die dafür notwendige Legitimationsbeschaffung (vgl. Fuchs/Mahler 2000). Aus der Diskrepanz der Handlungsrationalitäten und Funktionslogiken speist sich der spezifische Opportunismus (Weingart) der politischen Entscheidungsträger in Bezug auf das Wissen und die Expertise, die in Beratungsprozessen produziert und kommuniziert werden. Die Auswahl jener Beratungsergebnisse, die zur Grundlage politischer Entscheidungen herangezogen werden, unterliegen ausschließlich politischen (und administrativen) Machtkalkülen – und eben nicht wissenschaftlichen (und wissenschaftlich begründbaren) Wahrheitskriterien. Aus einer differenzierungstheoretischen Perspektive ist man geneigt zu sagen: Das ist auch gut so, denn das Gegenteil würde das Prinzip der funktionalen Differenzierung von Politik und Wissenschaft aushöhlen und die auf diesem Prinzip basierenden Leistungs- und Effizienzsteigerungen der Funktionssysteme Wissenschaft und Politik nivellieren. Die akteurstheoretische Perspektive hat an dieser Stelle den Vorteil, dass Beratungsprozesse leichter als Dienstleistungsprozesse in den Blick kommen. An welche Adressaten richten sich sozialwissenschaftlichen Beratungsleistungen? In der Tat lässt sich Beratung als eine Dienstleistung beschreiben, die sich sowohl auf individuelle Akteure (Personen) als auch auf korporative Akteure (Organisationen) bezieht. Ein Blick in die Dienstleistungstheorie kann hier weiterhelfen: Wie bei allen Dienstleistungen werden auch die Beratungsleistungen in Koproduktion von Dienstleistungsgeber und Dienstleistungsnehmer uno actu produziert. Dies macht die Synchronisierung der binären Codes durch strukturelle Kopplung im Interaktionssystem „Beratung“ erforderlich. Man könnte in akteurstheoretischer Terminologie auch von der Notwendigkeit einer Übersetzung der unterschiedlichen Sprachspiele von Wissenschaft und Politik in der Dienstleistung sprechen. Diese Übersetzungsarbeit ist Voraussetzung, um überhaupt zu gemeinsamen Beratungsergebnissen zu kommen. Die Konsequenzen für die wissenschaftliche Politikberatung liegen auf der Hand. Beratung kann unter diesen Voraussetzungen nicht mehr als ein linearer Vorgang aufgefasst werden, der nach dem Motto: Politiker fragen, Wissenschaftler antworten, funktioniert. Wissen – und dies gilt in besonderem Maße für sozialwissenschaftliches Wissen – unterliegt einer Transformation, wenn es seinen Entstehungskontext verlässt. Dies gilt auch und gerade für wissenschaftliche Beratungsprozesse: „Denn die Kontexte der Produktion und der Nutzung von Wissen sind andere und unterschiedliche, wie uns neuere Theorien der Wissensproduktion und -verwendung zeigen: Wissen muss zumindest transferiert und transformiert, übersetzt werden, bevor es genutzt werden kann.“ (Kiener/Schanne 1999: 449)

Die Wissenschaft kann in Beratungskonstellationen jedoch nur die eigenen Leistungen kontrollieren, nicht jedoch die Art und Weise, wie das beratene System mit dem gewonnen Wissen umgeht. Der Erfolg oder Misserfolg der Beratung hängt also nicht allein von den Kompetenzen des Dienstleisters (d.h. in diesem Falle: der Wissenschaft) ab, sondern auch von der Aufnahme- und Verarbeitungskapazität des politischen Systems. Aus diesem Grund gewinnen neue Strategien in der Beratung an Boden, die den Kunden fest in das Beratungsgeschehen einzubinden vermögen: Aktivierende For-

Soziologie und Politikberatung

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schung, aktive Moderation, Empowerment, Supervision, Hilfe zur Selbsthilfe. Ziel aller dieser Maßnahmen ist die Steigerung der Reflexions- und Handlungskompetenz der Kunden.

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Was können Soziologen, was nur Soziologen können?

Das durchaus lukrative Geschäft der wissenschaftlichen Politikberatung ist ein hart umgekämpftes Feld, auf dem viele Disziplinen und Professionen um Aufträge konkurrieren. In vielen Politikfeldern werden zunehmend auch sozialwissenschaftliche und soziologische Beratungsleistungen nachgefragt. Es stellt sich deshalb die Frage nach den spezifischen Leistungen der Soziologie bzw. nach dem Alleinstellungsmerkmal soziologischer Beratung. Mit anderen Worten: Was können Soziologen, was nur Soziologen können? Einige Schlaglichter: ƒ

ƒ

Durch die Identifizierung und Beschreibung gesellschaftlicher Entwicklungstrends und deren Verdichtung zu soziologischen Zeitdiagnosen produziert die Soziologie Orientierungswissen, das nicht nur von politischen Entscheidungsträgern rezipiert wird, sondern auch von Vertretern aus allen anderen gesellschaftlichen Teilbereichen wie der Wirtschaft (als Beitrag zur Marktforschung) oder den Massenmedien (zur Skandalisierung oder Moralisierung). Einige Beispiele: Die Sozialstrukturforschung beschreibt und prognostiziert die sozio-demographische Entwicklung und stellt ihre Auswirkungen für die Senioren- und Gesundheitswirtschaft, den Bildungssektor oder den Arbeitsmarkt dar. Die Wirtschafts- und Innovationsforschung erforscht die Entwicklung neuer Technologiefelder, analysiert und beschreibt die Entstehung neuer Wirtschaftscluster und Kompetenzfelder. Dabei stehen die Erfolgsvoraussetzungen für den Technologie- und Wissenstransfer von der Wissenschaft in die Wirtschaft im Vordergrund. Mit dem Individualisierungstheorem werden aktuelle gesellschaftliche Entwicklungstendenzen wie die steigende Frauenerwerbstätigkeit, die Herausbildung neuer sozialer Netzwerke oder der gesellschaftliche Wertewandel beschreibbar. Diese Entwicklungstendenzen beinhalten neben den Chancen auch Risiken, deren politische Bearbeitung kaum ohne wissenschaftliche Beratung und Begleitung erfolgreich sein kann. Die Interaktions- und Kommunikationstheorie ist originärer Bestandteil der Sozialwissenschaften, insbesondere der Sozialpsychologie und der Soziologie. Die unterschiedlichen Formen der Interaktion (z.B. Kooperation, Konflikt, Wettbewerb) und Kommunikation (z.B. strategisches und kommunikatives Handeln, symbolisch generalisierte Kommunikation) sind Gegenstand der soziologischen Theoriebildung. Diese Fragestellungen sind mitnichten nur von theoretischem Interesse, sondern schlagen sich in politisch relevanten Fragestellungen nieder, wie beispielsweise in der Analyse der Kommunikationsstrukturen zwischen Kunden und Dienstleistern im Bereich der personenbezogenen Interaktionsarbeit (das Arzt/Patienten-Verhältnis in der Gesundheitswirtschaft oder das Lehrer/Schüler-Verhältnis im Erziehungssystem). Die Analyse von strukturellen Kommunikationsproblemen als Ausgangspunkte für defizitäre Kooperationsbeziehungen zwischen Universitäten und kleinen und mittleren Betrieben stellt ein zentrales Aufgabengebiet

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der Regional- und Innovationsforschung dar und die Ergebnisse werden von kommunalen und regionalen Wirtschaftsförderungen in zunehmendem Maße eingefordert bzw. nachgefragt. Im Mittelpunkt gesellschaftstheoretischer Analysen stehen Fragen der gesellschaftlichen Differenzierung und Integration. Die Theorie funktionaler Differenzierung hat die Frage der gesellschaftlichen Arbeitsteilung radikalisiert und in der systemtheoretischen Variante auf die Frage zuspitzt, wie sich die selbstreferentiellen gesellschaftlichen Teilsysteme integrieren und koordinieren lassen. Hier zeigt sich die selbstreflexive Dimension soziologischer Beratung besonders deutlich, denn die Soziologie ist wie keine andere Disziplin dazu befähigt, die Grenzen der eigenen Gestaltungskraft zu erkennen und entsprechende Konsequenzen daraus zu ziehen. So ist es nicht verwunderlich, dass es gerade sozialwissenschaftliche Forschungs- und Beratungsinstitute sind, die neue Wege in Forschung und Beratung beschreiten, sei es durch Formen der paradoxen Intervention, durch den Einsatz von Aktivierungs- und Empowermentstrategien oder die Verknüpfung von Forschung, Moderation und begleitender Umsetzung. Die soziologische Steuerungs- und Interventionstheorie betont die Schwierigkeiten einer direkten, hierarchischen, politischen Steuerung. Die Komplexität gesellschaftlicher Prozesse sowie die Intransparenz spezifischer Akteurskonstellationen erordert ein neues Steuerungsinstrumentarium, das auf Verhandlungssysteme setzt und die Kooperation der beteiligten Akteure voraussetzt. Die Soziologie kann in Verhandlungssystemen eine moderierende und aktivierende Rolle übernehmen, da sie die Ursachen für die Sprach- und Verständigungsbarrieren zwischen den Akteuren verstehen und erklären sowie deren Selbstreflexionsfähigkeit stärken kann.

Aber: Die eingeschränkte Prognosefähigkeit der Sozialwissenschaften und der multiparadigmatische Zustand der Soziologie erschweren eine zielgerichtete, direkte Beratung und Intervention. Die Beratungsleistungen können sich hier ebenfalls nur auf moderierende, aktivierende oder gutachterliche Leistungen beschränken. Gesetzesaussagen über zukünftige Entwicklungen sind und bleiben ausgeschlossen. Die Ursachen hierfür liegen in folgenden Punkten: ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ

Komplexität bei den vermuteten Ursache/Wirkungsketten; Existenz genuin stochastischer Prozesse in Wirtschaft und Gesellschaft; Nicht-Linearitäten in physischen Wirkungszusammenhängen (Ökologie); Nichtvorhersehbarkeit singulärer Ereignisse; Schwierigkeit, langfristige Veränderungen (Wertewandel, Zeitgeistveränderungen) vorherzusagen.

Mit dem Instrumentarium der Szenarienmodelle lassen sich zwar unterschiedliche Entwicklungspfade beschreiben, die unter Angabe der unterschiedlichen Rahmenbedingungen Aussagen über wahrscheinliche Entwicklungsverläufe möglich machen (also Orientierungswissen bereitstellen). Welches Szenario der zukünftig eintretenden Entwicklung am nächsten kommt, lässt sich wissenschaftlich jedoch nicht ableiten oder begründen. Es lässt sich also zusammenfassend sagen: Die Soziologie ist sehr wohl in der Lage, gesellschaftliche Zustände und Entwicklungen zu beschreiben und zu analy-

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sieren, Orientierungswissen bereitzustellen und die Umsetzung von Forschungsergebnissen aktivierend und moderierend zu begleiten. Es bestehen jedoch dem Gegenstand geschuldete Schwierigkeiten, zukünftige Entwicklungen verlässlich zu prognostizieren und entsprechende Handlungsempfehlungen an politische Entscheidungsträger auszusprechen.

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Strukturwandel der Forschung – aktivierende Beratung als ein neues Leistungsprofil der Soziologie

Bereits in der Schrift „Die postindustrielle Gesellschaft“, die als ein frühes Grundlagenwerk zur Entwicklung der modernen Dienstleistungs- und Wissensgesellschaft betrachtet werden kann, macht der amerikanische Soziologe Daniel Bell (1985) auf die wachsende Bedeutung wissensbasierter Dienstleistungen wie Forschung, Entwicklung und Beratung aufmerksam. Aus differenzierungstheoretischer Perspektive erfordert dies freilich eine engere Kopplung von Wissenschaft und Politik, die nicht voraussetzungslos ist. Wie Peter Weingart in seinen jüngsten Schriften argumentiert, lässt sich derzeit eine Verstetigung und Intensivierung der strukturellen Kopplung und die dadurch ermöglichte Ko-Evolution von Wissenschaft, Politik, Wirtschaft und Massemedien beobachten (vgl. Weingart 2001; 2003). Mit der Verwissenschaftlichung der Politik (durch Beratung) geht jedoch auf der anderen Seite eine Politisierung der Wissenschaft einher, die sich u.a. darin äußert, dass politische Entscheidungen sich dadurch legitimieren müssen, dass in wissenschaftliche Forschungs- und Beratungsprozesse neben den Entscheidern auch die Betroffenen einbezogen werden und Beratung dadurch partizipatorische und dialogische Formen annimmt. Der Strukturwandel der Wissenschaft wird in der wissenschaftstheoretischen und wissenschaftssoziologischen Debatte unter den Stichworten Mode 2-Forschung (Gibbons et al 1994), postnormal science (Funtowic/Ravetz 2001) oder triple helix-Modell der Wissenschaft (Etzkowitz/Leydesdorff 2003) verhandelt. Die aktuelle Debatte nimmt den Gedanken der Dienstleistungsorientierung der Forschung in radikalisierter Form wieder auf: „Forschung soll nicht nur gesichertes Wissen für die Gesellschaft bereitstellen, sondern auch zur Lösung von gesellschaftlichen Problemen durch die Produktion neuen Wissens beitragen“ (Bechmann/Beck 2003: 1). In anderen Worten: Die fremdreferentiellen Leistungsbezüge treten in den Vordergrund, da sich die Forschungs und Entwicklungsaktivitäten zunehmend an den externen Bedürfnissen und Anforderungen der „Abnehmersysteme“ orientieren (vgl. Fretschner/Hilbert 2004) Bereits zu Beginn der 90er Jahre hat ein internationales Autorenteam um Helga Nowotny und Michael Gibbons auf den grundlegenden Umbau des Forschungs- und Wissenschaftssystems hingewiesen, der einen neuen Modus der reflexiven Wissensproduktion erzwingt. Die Modus 2-Forschung „(…) is characterised by a constant flow back and forth between the fundamental and the applied, between the theoretical and the practical. Mode 2 is characterised by a shift away from the search for fundamental principles towards modes of enquiry oriented towards contextualised results” (Gibbons et al. 1994: 9). Forschungsaktivitäten im Modus 2 weisen folgende Kennzeichen auf:

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Anwendungsorientierte Wissensproduktion: Die Wissensproduktion erfolgt in Ausrichtung auf die konkreten Bedürfnisse und Problemlagen der Anwendersysteme, die in die Formulierung der Problemstellung eingebunden werden: „Such knowledge is intended to be useful to someone whether in industry or government, or society more generally and this imperative is present from the beginning“ (ebd.: 4). Aspekte der Beratung gehen schon in den Forschungsprozess ein, dies umfasst sowohl die Formulierung von Forschungsfragen, die Auswahl von Methoden und Instrumenten als auch die Umsetzung der Forschungsergebnisse. Transdiziplinarität: Die Ausrichtung an den konkreten Problemstellungen der Anwendersysteme macht eine Überwindung kognitiv-disziplinärer Grenzen erforderlich und erzwingt eine enge Kooperation über die Fachgrenzen der Disziplinen hinaus: „In Mode 2 the shape of the final solution will normally be beyond that of any single contribution discipline. It will be transdisciplinary“ (ebd.: 4). Wissenschaftliche Beratung kann nur problembezogen, d.h. transdisziplinär erfolgen, denn gesellschaftliche Problemlagen, die einer politischen Bearbeitung unterworfen werden, fügen sich in der Regel nicht den Grenzen der wissenschaftlichen Disziplinen, sondern erfordern eine disziplinenübergreifende Zusammenarbeit. Institutionelle Heterogenität: Neben den Universitäten als den klassischen Institutionen der Wissensproduktion etablieren sich zahlreiche weitere Einrichtungen und Unternehmen. Das Spektrum reicht hier von außeruniversitären Forschungseinrichtungen bis hin zu Beratungsunternehmen und Denkfabriken: „An increase in the number of potential sites where knowledge can be created; no longer universities and colleges, but non-university institutes, research centres, government agencies, industrial laboratories, think tanks, consultancies, in their interaction” (ebd.: 6). „Social accountability“ und Reflexivität: Die Verschränkung von Forschungs- und Anwendungskontexten erhöht das Problembewusstsein der beteiligten Akteure und sensibilisiert diese für die gesellschaftlichen und politischen Folgen der Wissensproduktion: „Contrary to what one might expect, working in the context of application increases the sensitivity of scientists and technologists to the broader implications of what they are doing. Operating in Mode 2 makes all participants more reflexive“ (ebd.: 7). Die Verschränkung und Vernetzung von Forschungsund Anwendungskontexten ist eine Grundvoraussetzung für gelingende Beratungsdienstleistungen, denn die Erfahrung lehrt, dass die bloße Produktion von Gutachten und Expertisen eine Umsetzung und Diffusion der Forschungs- und Beratungsergebnisse nicht sicherstellen kann. Nachfrageorientierte Qualitätskontrolle: Während sich die akademische (Grundlagen-)Forschung überwiegend an den Qualitätskriterien der scientific community orientiert und durch peer review kontrollieren lässt, gehen in die Qualitätskontrolle der Modus 2-Forschung auch außerwissenschaftliche Kriterien ein: „In Mode 2 additional criteria are added through the context of application which now incorporates a diverse range of intellectual interests as well as other social, economic or political ones“ (ebd.: 8).

Die Unterscheidung von Modus 1 und Modus 2 hat in erster Linie heuristische Funktion: „The aim of introducing the two modes is essentially heuristic in that they clarify

Soziologie und Politikberatung

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the similarities and differences between the attributes of each and help us understand and explain trends that can be observed in all modern societies. The emergence of Mode 2 (...) is profound and calls into question the adequacy of familiar knowledge producing institutions, whether universities, government research establishments, or corporate laboratories“ (Gibbons et al. 1994: 1). Die neuen Formen der Wissensproduktion lassen sich in idealtypischer Form gegenüberstellen: Mode 1

Mode 2

Problembezug in den akademischen Interessen der Disziplin

Problembezug im Anwendungskontext

disziplinär

transdisziplinär

Institutionelle Homogenität

Institutionelle Heterogenität (Forschungszentren, Industrielabore, Think Tanks, Denkfabriken, Beratungsunternehmen)

hierarchische Organisation (veränderungsresistent)

heterarchische Organisation (transient)

Qualitätskontrolle durch peer review

Qualitätskontrolle: „social accountability“

Quelle: Gibbons et al. 1994

Die neue Form der Wissensproduktion, so lässt sich zusammenfassen, zeichnet sich durch ihre Dienstleistungsorientierung aus. Dieser Dienstleistungsanspruch der Modus 2 Forschung kommt in folgendem Zitat zum Ausdruck, das den Nützlichkeitsaspekt, also den fremdreferentiellen Bezug der Forschung, betont: „Such knowledge is intended to be useful to someone whether in industry or government, or society more generally and this imperative is present from the beginning.“ (Gibbons et al. 1994: 4).

Die neuen Formen der wissenschaftlichen Wissensproduktion bewirken eine Umkehrung des traditionellen Praxisverständnisses der Wissenschaft. Während letzteres davon ausgeht, dass Wissen die Voraussetzung für Handeln ist (Wissen als Ressource), geht die MODUS 2-Forschung davon aus, dass vornehmlich Handeln Wissen produziert, die Forschung mithin darauf angewiesen ist, in konkreten Handlungskontexten (und dies kann auch in Beratungskontexten sein) neues Wissen zu generieren. Diese Entwicklung ist jedoch nicht gänzlich unproblematisch, denn selbst wenn aus den verschiedenen Praxiskontexten und Politikfeldern der Ruf nach einer stärkeren Dienstleistungsorientierung der Wissenschaft zu vernehmen ist, ist eine hinreichende Differenzierung von Problemlösungskontexten und argumentativen Kontexten notwendig, um die Leistungsfähigkeit der Wissenschaft zu erhalten. Die Entwicklung der MODUS 2-Forschung lässt sich deshalb als eine Reaktion auf das Scheitern dezisionistischer Wissenschaftsmodelle sowie linearer Modelle des Wissens- und Technologietransfers interpretieren. Die Folge ist, dass die Wissenschaft über ihre Dienstleistungsfunktionen wieder stärker in die Gesellschaft integriert wird.

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„Der gegenwärtig laufende Übergang von der Industriegesellschaft zur Wissensgesellschaft zerbricht das Monopol des Wissenschaftssystems auf die Erzeugung und Verwaltung von Expertise und treibt die Wissenschaftler von ihrem Elfenbeinturm auf einen Marktplatz, auf dem nicht phantastische Ideen gehandelt werden, sondern überzeugende Innovationen“ (Willke 1998: 161). Mit diesem Zitat bringt Helmut Willke die neue Orientierung der Wissenschaft auf den Punkt: Weniger die gesellschaftliche Funktion der Wissensproduktion im Dienste des Erkenntnisfortschritts, als vielmehr die Leistungserbringung im Sinne einer Bereitstellung sozialer und technischer Innovationen für die anderen gesellschaftlichen Funktionsbereiche, zeichnen die Leistungsfähigkeit des Wissenschaftssystems bzw. das Selbstverständnis der Wissenschaftler aus. Die sich damit abzeichnende kognitiveepistemische und institutionelle Differenzierung von MODUS 1-Forschung und MODUS 2-Forschung erweist sich jedoch als problematisch, denn die wechselseitige Abhängigkeit beider Formen der Wissensproduktion verbietet die Vernachlässigung einer der beiden Komponenten. Erodiert der akademische Kern (MODUS 1-Forschung), entstehen auch Gefährdungen für die neuen Bereiche (MODUS 2), da grundlegende Ordnungs- und Strukturierungsleistungen nicht mehr erbracht werden. Und umgekehrt: Nehmen die neuen Bereiche der Wissensproduktion (MODUS 2) ihre Irritations- und Innovationsfunktion nicht mehr wahr, besteht die Gefahr, dass im akademischen Kern (MODUS 1) praxisrelevante und zukunftsträchtige Themen nicht ausreichend oder zeitnah bearbeitet werden: „Indem Forschung zunehmend in Wirtschaft, Politik und Kultur nachgefragt wird und in diesen Systemen Leistungen übernimmt, gewinnt der Verwendungskontext wissenschaftlichen Wissens an Bedeutung. (...) Wenn Entdeckung- und Rechtfertigungskontext zusammenfallen, dann ist auch Forschung nicht mehr allein in der Lage, das Wissen und seine Verwendungsweisen (Expertise) mit Hilfe seiner eigenen Qualitätsstandards und Evaluationsmechanismen (wie beipsielsweise peer review) zu kontrollieren. Mit der Kontextualisierung von Forschung verändert sich auch ihr Legitimationsmodus“ (Bechmann/Beck 2003: 1).

Mit der Modus 2-Forschung wird jedoch auch die traditionelle Unterscheidung von Grundlagenforschung und Anwendungsforschung relativiert. Bechmann/Beck (2003: 5) schlagen vor, diese neue Form der Wissensproduktion als „problemorientiert“ zu beschreiben. Eine solchermaßen problemorientierte Wissenschaft steht zum einen vor der Herausforderung, wissenschaftsfremde Zielvorstellungen und Relevanzkriterien in ihre Strukturen einzugliedern und mit ihren Theorien und Methoden abzusichern. Zum anderen muss die problemorientierte Forschung gesellschaftliche Probleme in wissenschaftliche Probleme und Fragestellungen übersetzen und ihre Bearbeitung interdisziplinär oder gar transdisziplinär organisieren.

5

Institutionelle Konsequenzen: Vom unaufhaltsamen Aufstieg der think tanks in der Politikberatung

Neben den klassischen Institutionen der Wissensproduktion – den Universitäten und Forschungsinstituten – differenzieren sich im Zuge des Strukturwandels der Wissenschaft zur Modus 2-Forschung neue Institutionen heraus. Hierzu zählen auch soge-

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nannte Think Tanks bzw. Denkfabriken, deren Aufgaben und Ziele in erster Linie in der wissenschaftlichen Politikberatung liegen. Think Tanks lassen sich mit Thunert folgendermaßen definieren: „Think Tanks oder Denkfabriken sind privat oder öffentlich finanzierte praxisorientierte Forschungsinstitute, zu deren Hauptaufgaben die wissenschaftlich fundierte, häufig interdisziplinär angelegte Untersuchung und Kommentierung eines breiten Spektrums politisch relevanter Themen und Vorhaben gehört. Als Think Tank kann ein Forschungs- und Beratungsinstitut dann gelten, wenn es den Anspruch besitzt, den öffentlichen Handlungs- und Entscheidungsprozess mitzugestalten, ganz gleich auf welcher Ebene oder in welcher Phase des Politikfindungszyklus“ (Thunert 1999: 10).

Die Funktion von Denkfabriken als wissenschaftlichen Ideenlieferanten liegt in der Bereitstellung von mittel- und längerfristigen Zukunftsbildern für politische Entscheidungsträger. „Think Tanks verfügen über eine gründlichere und längerfristige Sichtweise, als dies der höheren Verwaltung möglich ist. Der Entwurf von mittelfristigen Zukunftsbildern erfordert einen unternehmerischen und kommunikativen Wissenschaftlertypus, der Vision mit Detailwissen verbinden kann“ (Thunert 1999: 13). Es bestehen zahlreiche Unterschiede zwischen den einzelnen Denkfabriken: „Some think tanks are ‚academic‘ in style, focused on research, geared to university interests and to building the knowledge base of society; others are more routinely engaged in advocacy and the marketing of ideas whether in simplified policy-relevant form or in soundbites for the media“ (Stone/Garnett 1998: 2f.). In den 60er und 70er Jahren wurde der Begriff der Think Tanks zur Etikettierung von praxisorientierten Forschungsinstitutionen eingesetzt. Noch Mitte der 70er Jahre orientierten sich die Think Tanks in ihrer Arbeitsweise und ihrem wissenschaftlichen Selbstverständnis an den akademischen Standards, waren jedoch schon damals stärker als die Hochschulen auf die Anforderungen ihrer außeruniversitären Adressaten eingestellt. Der Typus der akademischen Denkfabrik ist in Deutschland nach wie vor stark vertreten. Ende der 90er Jahre existierten in Westeuropa rund 500 Think Tanks; ca. 100 davon in Großbritannien und etwa 80 in der Bundesrepublik. Die bundesdeutsche Institutslandschaft ist seither geprägt durch: ƒ ƒ ƒ ƒ

Die Dezentralisierung der Standorte und eine im internationalen Vergleich geringe Konzentration der Think Tanks in der Hauptstadt; Die Dominanz staatlicher Finanzierung und einem bislang geringen Engagement von privaten Stiftungen; Das Primat der Wissenschaftlichkeit vor anderen Leistungskriterien wie Medienpräsenz, Politiknähe etc.; Eine thematische Konzentration auf die Bereiche Wirtschafts- und Arbeitsmarktpolitik bei einem gleichzeitigen Mangel an politikfeldübergreifenden und interdisziplinär zusammengesetzten Forschungsgruppen.

Denkfabriken haben sich in der Vergangenheit als „Vorreiter bei der Perfektionierung einer zielgruppengerechten Vermarktung ihrer Produkte und Stellungnahmen“ (Thunert 1999: 13) erwiesen. Zu den wichtigsten Zielgruppen der Denkfabriken zählen neben anderen Forschungsinstituten und Universitäten vor allem Vertreter der Politik

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(Abgeordnete, Fraktionen und Gremien des Deutschen Bundestages, die Ministerialbürokratie des Bundes, politische Parteien), aber auch Printmedien, Wirtschaftsunternehmen, Gewerkschaften und Arbeitgeberorganisationen sowie Nicht-Regierungsorganisationen. Aus dieser Charakterisierung wird deutlich, dass sich Think Tanks an der Schnittstelle von Wissenschaft, Öffentlichkeit und staatlicher Politik befinden. Ebenfalls in Anlehnung an Thunert (1999: 11) lassen sich vier Funktionstypen entlang der Kriterien Finanzierung, Themensetzung und Produkte unterscheiden: Typologie deutscher Think Tanks Finanzierung TYP 1: Öffentliche Akademische Finanzierung; Think Tanks (Beispiele: RWI; SWP; Stiftungen C.A.P.; DGAP)

Themensetzung

Hauptprodukte

Wissenschaftliche Forschungsgremien; Monographien; Wissenschaftler Fachaufsätze; Analysen

TYP 2: Auftragsforschung (Beispiele: Prognos; ISA)

Öffentliche FinanAuftraggeber zierung; Wirtschaft

TYP 3: Einzelpersonen; Advokatische Unternehmen; Think Tanks (Beispiele: IWG-Bonn; Stiftungen Öko-Institut) TYP 4: Interessennahe Think Tanks (Beispiele: Politische Stiftungen; WSI; IW)

Institutsleitung

Steuermittel; Agenda der Mutterorganisation Mutterorganisation

Abschlußberichte; Evaluationen

Kürzere Analysen; Positionspapiere

Tagungsberichte; Hintergrundpapiere; Kommissionsberichte

Quelle: Thunert 1999; leichte Modifizierungen

Think tanks stellen institutionalisierte Formen der Politikberatung dar. Sie unterstützen politische Entscheidungsträger mit Informationen und Wissen und bilden dafür spezifische Kommunikationsformen aus, die an den traditionellen Orten der Wissensproduktion – den Universitäten und Forschungsinstituten – nur schwer zu etablieren sind. Aufgrund der steigenden Notwendigkeit im Wissenschaftssystem, auch Drittmittel einzuwerben, richten sich zahlreiche Forschungseinrichtungen auf die neuen Herausforderungen ein und versuchen, ebenfalls im weiter wachsenden Markt der Politikberatung Fuß zu fassen. Dabei kommt es zu einer Vermengung von anwendungsbezogener Forschung und Beratungstätigkeiten, die den oben genannten Kriterien der Modus 2Forschung entspricht.

Soziologie und Politikberatung

6

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Schlussbemerkung

Politikberatung hat Konjunktur. Dies hat auch die Soziologie erkannt, denn sie stellt sich mit der Professionalisierung und der Aneignung von Beratungskompetenz in zunehmendem Maße auf Tätigkeitsfelder jenseits der klassischen akademischen Karrierewege ein. Wenngleich das dominante Tätigkeitsfeld der Soziologinnen und Soziologen nach wie vor die Organisations- und Unternehmensberatung zu sein scheint, ist unübersehbar, dass soziologisches Wissen und Beratungskompetenzen in verstärktem Maße auch in der Politikberatung nachgefragt werden. Die Professionalisierung der Soziologie (in Richtung Beratungskompetenz) erscheint durchaus sinnvoll, wenn man davon auszugehen hat, dass schon heute der überwiegende Anteil der Sozialwissenschaftler und Soziologen in anwendungsbezogenen Zusammenhängen tätig ist (vgl. Latniak/Wilkesmann 2005). Die Professionalisierungsdebatte ist in der Soziologie in vollem Gange und erhält mit den neuen Bachelor- und Master-Abschlüssen ein neues Gewicht. Wenn sich die Soziologie auf ihre Kernkompetenzen besinnt und neben einer grundlegenden Vermittlung soziologischer Theorien und Methoden auch die Ausbildung basaler Kenntnisse in Techniken der Beratung, Moderation und Präsentation weiter ausbaut, kann sie auch zukünftig für die Politikberatung äußerst wertvoll sein.

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Rainer Fretschner / Josef Hilbert

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Politikberatung aus wirtschaftswissenschaftlicher Sicht

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Susanne Cassel

Politikberatung aus wirtschaftswissenschaftlicher Sicht* Politikberatung aus wirtschaftswissenschaftlicher Sicht

Politikberatung als Thema wirtschaftswissenschaftlicher Forschung Das Thema wissenschafliche Politikberatung steht in regelmäßigen Abständen auf der wirtschaftswissenschaftlichen Forschungsagenda. In den 1950er und 1960er Jahren waren Wirtschaftswissenschaftler genauso wie Politiker davon überzeugt, die Wirtschaft lasse sich umfassend steuern und damit in die jeweils gewünschte Richtung bewegen. Diese Überzeugung wurde durch theoretische Konzepte wie das der keynesianisch inspirierten Globalsteuerung genährt. Der darin zum Ausdruck kommende „Machbarkeitsoptimismus“ verhalf auch der wirtschaftspolitischen Beratung zu einer Hochkonjunktur, und so war wissenschaftliche Politikberatung in dieser Zeit nicht nur in der praktischen Wirtschaftspolitik gefragt, sondern auch Gegenstand der wissenschaftlichen Auseinandersetzung.1 Dabei kreiste die wissenschaftliche Diskussion vor allem um die methodologische Frage nach Möglichkeiten und Grenzen der Werturteilsfreiheit. Es wurde intensiv darüber diskutiert, wie scharf die Trennung zwischen wissenschaftlicher Erkenntnis und politischer Entscheidung zu ziehen sei. In den 1970er bis 1990er Jahren war Politikberatung kaum ein Thema wirtschaftswissenschaftlicher Fachdiskussionen. In der Literatur aus dieser Zeit finden sich lediglich Berichte von Wissenschaftlern, die als Politikberater tätig waren und ihre Erfahrungen mit der praktischen Politikberatung wiedergeben. Erst seit einigen Jahren erlebt das Thema Politikberatung als Forschungsgegenstand der Wirtschaftswissenschaft eine Renaissance. Dabei geht es meist um institutionenökonomische Fragestellungen. So wird beispielsweise untersucht, wie die Strukturen des Beratungsprozesses verbessert werden können, um Beratung wirksamer zu machen. Im Mittelpunkt stehen dabei die Anreizstrukturen in Wissenschaft und Politik.2 Im Folgenden wird die wissenschaftliche Auseinandersetzung mit dem Thema Politikberatung in der Wirtschaftswissenschaft nachgezeichnet.3 Dabei ist festzuhalten, dass das Analyseobjekt in den wirtschaftswissenschaftlichen Betrachtungen zum Thema Politikberatung in der Regel speziell die wirtschaftspolitische Beratung ist. Dies ist * 1

2 3

Im folgenden Beitrag vertritt die Autorin ihre persönliche Auffassung. Der Verein für Socialpolitik, die größte Vereinigung von Wirtschaftswissenschaftlern im deutschsprachigen Raum, befasste sich allein in den 1960er Jahren zweimal, 1962 und 1967, mit dem Thema Politikberatung. Siehe Beckerath/Giersch (1963) und Schneider (1968). Siehe z.B. Frey/Kirchgässner (1994); Wulffen (1996); Apolte/Wilke (1998); Weizsäcker (1999); Franz (2000); Cassel (2001); Pitlik (2001); Wagner/Wiegard (2001); Priddat/Theurl (2004); Leschke/Pies (2005). Eine Literaturübersicht zu ökonomischen Analysen wissenschaftlicher Politikberatung findet sich in Mause/Heine (2003).

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Susanne Cassel

damit zu erklären, dass einerseits wirtschaftspolitische Beratung eine prominente Form der wissenschaftlichen Politikberatung darstellt und andererseits Wirtschaftswissenschaftler naturgemäß in ihrer eigenen Disziplin über größeres Wissen und mehr praktische Erfahrung verfügen als in fachfremden Bereichen, wie beispielsweise der technologischen oder naturwissenschaftlichen Politikberatung. Nachfolgend wird daher die wirtschaftswissenschaftliche Sicht zum Thema Politikberatung am Beispiel der Beratung im Bereich der Wirtschaftspolitik erläutert. Dabei geht es auch darum, welchen Beitrag die Ökonomik zur Verbesserung der Beratung der wirtschaftspolitischen Praxis leisten kann. Zunächst wird das Beratungsverständnis der traditionellen Theorie der Wirtschaftspolitik dargestellt (Abschnitt 2). In Abschnitt 3 wird diesem „alten“ Beratungsverständnis das „neue“ Beratungsverständnis der Institutionenökonomik gegenübergestellt. Dabei werden die Anreizstrukturen auf der Anbieter- und Nachfragerseite des Marktes für wissenschaftliche Politikberatung analysiert und Politik- und Politikerberatung als zwei unterschiedliche Beratungskonzepte kontrastiert. In Abschnitt 4 werden Grenzen der wissenschaftlichen Beratung der Politik aufgezeigt.

Politikberatung aus Sicht der traditionellen Theorie der Wirtschaftspolitik Das Politik- und Beratungsverständnis Die traditionelle Theorie der Wirtschaftspolitik fußt auf dem Denken in den Kategorien von Zielen, Mitteln und Trägern. Rationale Wirtschaftspolitik ist aus dieser Sicht eine Politik, die „planmäßig auf die Verwirklichung eines umfassenden, wohldurchdachten und in sich ausgewogenen Zielsystems gerichtet ist und dabei den höchsten Erfolgsgrad erreicht, der unter den jeweiligen Umständen möglich ist“4. Die politischen Entscheidungsträger müssen nach dieser Definition zunächst ein in sich widerspruchsfreies, Zielsystem entwerfen, das möglichst alle gesamtgesellschaftlich anzustrebenden Ziele enthält. Im Anschluss daran müssen die, zur optimalen Erreichung der vorgegebenen Ziele, am besten geeigneten Mittel identifiziert und diese im politischen Prozess umgesetzt werden. Wirtschaftspolitisches Handeln reduziert sich nach diesem Verständnis auf ein Optimierungsproblem: Mit welchen Mitteln können die vorgegebenen Ziele am effizientesten erreicht werden? Der traditionellen Theorie der Wirtschaftspolitik liegt ein „kognitivistischer Ansatz“ zugrunde: Er geht davon aus, dass in wirtschaftspolitischen Fragen Wahrheit in dem Sinne existiert, dass für alle wirtschaftswissenschaftlichen Probleme objektiv richtige und eindeutige Lösungen vorhanden sind.5 Politik wird dementsprechend als ein Prozess aufgefasst, in dem die Wissenschaftler lediglich die wahren UrsacheWirkungs-Zusammenhänge aufdecken und die Politiker diese durch geeignete Maßnahmen realisieren müssen. „Gute“ Politik ist nach diesem Verständnis eine Politik, die die als sachgerecht identifizierten Lösungen umsetzt, und nicht eine Politik, die die Wünsche und Interessen der Bürger möglichst gut berücksichtigt. 4 5

Giersch (1961), S. 22. Vgl. Wulffen (1996), S. 36.

Politikberatung aus wirtschaftswissenschaftlicher Sicht

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Die Auffassungen darüber, wo die Grenzen wissenschaftlicher Beratung liegen, gehen in der traditionellen Theorie der Wirtschaftspolitik auseinander. Kern dieser in den 1950er und 1960er Jahren geführten Kontroverse ist die Frage nach der Trennung zwischen wissenschaftlicher Erkenntnis und politischer Entscheidung. Als allgemein anerkannte Konzeption der Theorie der Wirtschaftspolitik hat sich hierbei der Instrumentalismus durchgesetzt.6 Er basiert auf der strikten Trennung zwischen Wert- und Sachaussagen. Nach dieser Auffassung ist es alleinige Aufgabe der Wissenschaft, werturteilsfrei nach Erkenntnis zu suchen und diese bei der Erarbeitung von Problemlösungen anzuwenden. Aufgabe der Politik ist es dagegen, Entscheidungen zu treffen, wobei notwendigerweise Werturteile zu fällen sind. Die wissenschaftliche Beratung der Politik ist darauf zu beschränken, eine Analyse der Mittel vorzunehmen, die geeignet erscheinen, die von der Politik vorgegebenen Ziele zu erreichen. Auf der Ebene der Ziele kann der wertfrei handelnde Wissenschaftler lediglich gegebene Ziele konkretisieren und mögliche Beziehungen zwischen verschiedenen Zielen analysieren.7 Als Beurteilungskriterium dient dem Wissenschaftler allein die ökonomische Effizienz. Dem instrumentalistischen Denkansatz in der traditionellen Theorie der Wirtschaftspolitik entspricht das dezisionistische Beratungsmodell, das durch eine strikte Aufgabentrennung zwischen Politikern als Entscheidenden und Wissenschaftlern als Informierenden charakterisiert ist.8 Das Beratungsverständnis der traditionellen Theorie der Wirtschaftspolitik ist in Abbildung 1 verdeutlicht. Abbildung 1: Das Beratungsverständnis der traditionellen Theorie der Wirtschaftspolitik Ziele der Wirtschaftspolitik Mittel der Wirtschaftspolitik Träger der Wirtschaftspolitik Entscheidungen über das Zielsystem Entscheidungen über den Mitteleinsatz

Wissenschaftliche Berater Analyse der Zielbeziehungen Analyse von Ziel-Mittel-Beziehungen Quelle: Cassel (2001), S. 16. 6 7 8

Eine umfassende kritische Würdigung des Instrumentalismus findet sich bei Homann (1980). Vgl. Homann (1980), S. 68. Nach Habermas (1964) werden das dezisionistische, das technokratische und das pragmatistische Beratungsmodell unterschieden. Siehe dazu den Beitrag von Klaus Lompe in diesem Band.

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Susanne Cassel

Das Politik- und Beratungsverständnis der traditionellen Theorie der Wirtschaftspolitik ist insbesondere aus zwei Gründen nicht mit der Realität vereinbar: Einerseits werden weitreichende Annahmen bezüglich der vorhandenen Wissensbasis getroffen und andererseits sind die unterstellten Verhaltensannahmen zu idealistisch. So wird angenommen, dass das notwendige Wissen vorhanden ist, um ein vollständiges, widerspruchsfreies Zielsystem aufzustellen und die zur Zielerreichung jeweils geeigneten Mittel abzuleiten. Insbesondere wird angenommen, dass sich sowohl die politischen Entscheidungsträger als auch die wissenschaftlichen Berater als perfekte Agenten der Bürger verhalten und keine Eigeninteressen verfolgen. Der Politiker wird als wohlwollender Diktator modelliert, der danach strebt, die gesamtgesellschaftliche Wohlfahrt zu maximieren. Den Wissenschaftlern wird unterstellt, sie unterbreiteten nur solche Vorschläge, deren Umsetzung gemeinwohlförderlich ist.

Die kognitiven Grenzen rationaler Wirtschaftspolitik In der Realität zeigt sich, dass das vorhandene Wissen sehr viel begrenzter ist, als von der traditionellen Theorie der Wirtschaftspolitik angenommen wird. So stößt die ökonomische Problemlösungsfähigkeit an Grenzen, wenn es darum geht, sämtliche Möglichkeiten zur Verwirklichung vorgegebener Ziele sowie deren mögliche Neben- und Fernwirkungen gegeneinander abzuwägen. Die kognitiven Fähigkeiten der Ökonomen reichen kaum aus, um ein in sich konsistentes, widerspruchsfreies und hinreichend operationalisiertes Zielsystem aufzustellen. Auch ist zu berücksichtigen, dass das zur Aufstellung eines Zielsystems und zur Ableitung von geeigeneten Maßnahmen notwendige Wissen möglicherweise (noch) nicht existiert oder nur mit hohen Kosten beschafft und verarbeitet werden kann. Nicht in jedem Fall sind die zur Ableitung der optimalen Mittel notwendigen theoretischen Zusammenhänge ausreichend erforscht, und häufig genug sind die Forschungsergebnisse widersprüchlich oder nicht hinreichend empirisch gesichert. Das bedeutet, dass oftmals die theoretische Basis gar nicht vorhanden ist, um optimale Politikempfehlungen abzuleiten. Berücksichtigt man, dass menschliches Handeln unter Ungewissheit und konstitutionellem Wissensmangel erfolgt, muss man von dem Modell der strikten Ziel-Mittel-Rationalität abrücken. Die insbesondere der Konzeption der Globalsteuerung zugrunde liegende Annahme der Steuerbarkeit ökonomischer Prozesse sowie die weitreichenden Wissensannahmen der traditionellen Theorie der Wirtschaftspolitik insgesamt wurden insbesondere von Friedrich August von Hayek immer wieder kritisiert. Er argumentiert, dass das dezentral in einer Gesellschaft vorhandene Wissen in der Regel nicht zentralisierbar und das ständig neu entstehende Wissen nicht modellmäßig erfassbar sei. Außerdem seien die Anpassungsreaktionen der Wirtschaftssubjekte im vorhinein nicht bekannt. Ökonomische und gesellschaftspolitische Prozesse seien zu komplex, als dass man sie wie eine Maschine steuern könnte. Versuche einer solchen planmäßigen Steuerung kämen daher einer „Anmaßung von Wissen“ gleich.9

9

Siehe Hayek (1945; 1975).

Politikberatung aus wirtschaftswissenschaftlicher Sicht

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Das Beratungsdilemma in der traditionellen Theorie der Wirtschaftspolitik Die Realität zeigt, dass auch die Verhaltensannahmen der traditionellen Theorie der Wirtschaftspolitik nicht zutreffen. Würden sich Politiker und wissenschaftliche Berater tatsächlich wie perfekte Agenten der Bürger verhalten, wären mit der wissenschaftlichen Beratung kaum Probleme verbunden. Die Politiker würden versuchen, die besten Berater zu engagieren, das heißt solche, die ihnen diejenigen Maßnahmen vorschlagen, von denen man annehmen kann, dass sie das Gemeinwohl am besten fördern. Sie würden die von den Beratern vorgeschlagenen Maßnahmen ohne Einschränkung umsetzen und hätten außerdem ein Interesse daran, die Umsetzung der Maßnahmen zu kontrollieren und ihren Erfolgsgrad zu messen. Und die wissenschaftlichen Berater würden ihrerseits genau die Maßnahmen vorschlagen, die aus der theoretischen Analyse als optimal hervorgehen („dezisionistisches Beratungsmodell“). Die Beobachtung der Beratungspraxis legt dagegen den Schluss nahe, dass Politiker häufig die Beratungsvorschläge der Wissenschaftler ignorieren oder den wissenschaftlichen Rat lediglich zur Legitimation bereits getroffener Politikentscheidungen nutzen. Aus Sicht der traditionellen Theorie der Wirtschaftspolitik ergibt sich daraus ein Dilemma, denn ein solches Verhalten ist für sie irrational. Ihr Anspruch, dass wissenschaftliche Beratung zu einer rationalen Wirtschaftspolitik beiträgt, kann damit nicht oder nur sehr bedingt erfüllt werden. Dieses Beratungsdilemma der traditionellen Theorie der Wirtschaftspolitik löst sich auf, wenn man statt von wohlmeinenden Politikern und Beratern von eigeninteressierten Akteuren ausgeht, wie es die Neue Politische Ökonomie oder Public ChoiceTheorie10 tut. Wendet man das in der Ökonomik gängige Verhaltensmodell eigeninteressierten Handelns (homo oeconomicus) auch auf die politischen Entscheidungsträger an, stellt sich ihr Verhalten nämlich gänzlich anders dar: Unterstellt man ihnen, dass sie vorrangig daran interessiert sind, gewählt bzw. wiedergewählt zu werden und ihr Ansehen zu steigern, handeln sie durchaus zweckmäßig, wenn sie Beratungsvorschläge, die in der Regel auf die Realisierung gesamtwirtschaftlicher Effizienz abzielen, zugunsten von Maßnahmen ignorieren, die bestimmte Wählergruppen privilegieren und damit ihre (Wieder-)Wahlchancen erhöhen. Politiker missachten zwar oftmals das Kriterium der ökonomischen Effizienz, in bezug auf die Restriktionen des politischen Prozesses verhalten sie sich jedoch völlig rational. Auch von den Beratern kann nicht ohne weiteres angenommen werden, dass sie lediglich Interesse daran haben, Ratschläge zu geben, die die gesellschaftliche Wohlfahrt jeweils am besten fördern, denn auch sie handeln eigeninteressiert. Für sie dürfte sowohl die Erhöhung ihres Einkommens durch die Beratungstätigkeit als auch die Steigerung ihrer wissenschaftlichen Reputation durch ihre Tätigkeit als Einzelberater oder als Mitglied in einem angesehenen Beratungsgremium eine Rolle spielen.

10

Forschungsgegenstand der Public Choice-Theorie ist die ökonomische Analyse politischer Entscheidungsprozesse. Grundlegende Arbeiten der Public Choice-Theorie sind Downs (1957); Buchanan/Tullock (1962); Olson (1965); Niskanen (1971). Einen umfassenden Überblick bietet Mueller (2003).

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Politikberatung aus institutionenökonomischer Sicht11 Die Institutionenökonomik betont die Bedeutung von Institutionen für das wirtschaftliche Geschehen.12 Im Mittelpunkt institutionenökonomischer Analysen stehen daher die Anreizwirkungen, die von unterschiedlichen institutionellen Arrangements ausgehen (Institutions-matter-Argument). Misst man der in der Institutionenökonomik gängigen Annahme eigeninteressierten Verhaltens aller Akteure einen höheren Erklärungsgehalt zu als der in der traditionellen Theorie der Wirtschaftspolitik üblichen Annahme wohlmeinenden Handelns, eröffnet sich eine völlig neue Problemsicht. Denn es geht dann bei der wissenschaftlichen Beratung nicht mehr vorrangig darum, die geeignetsten Maßnahmen zur Realisierung vorgegebener Ziele zu ermitteln. Es stellt sich vielmehr die Frage nach einer geeigneten – das heißt einer das eigeninteressierte Verhalten der beteiligten Akteure in eine gesellschaftlich wünschenswerte Richtung lenkenden – institutionellen Ausgestaltung des Politik- und Beratungsprozesses. Die wissenschaftliche Politikberatung wird damit selbst zum Forschungsobjekt. Zentral für die Analyse sind die Bedingungen des politischen Prozesses und die Anreize der am Beratungsprozess Beteiligten.

Das Angebot an wissenschaftlicher Politikberatung Anbieter wissenschaftlicher Politikberatung sind insbesondere Hochschullehrer, die nebenberuflich einer Beratungstätigkeit, entweder in institutionalisierter Form, z.B. in Beratungsgremien, oder in nicht institutionalisierter Form, indem sie sich in der Öffentlichkeit zu Wort melden oder Einzelberatung anbieten, nachgehen. Ihr Hauptbetätigungsfeld und ihre Haupteinkommensquelle liegen im Wissenschaftsprozess. Insoweit sich die wissenschaftlichen Berater aktiv an der Forschung beteiligen und daran interessiert sind, Reputation bei ihren Fachkollegen zu erwerben, spielen die Anreizmechanismen des Wissenschaftsprozesses eine entscheidende Rolle für das Verhalten der wissenschaftlichen Berater. Daneben wirkt sich auch die institutionelle Ausgestaltung des Beratungsprozesses selbst darauf aus, wie die Beratungsleistungen aussehen und welche Personen als Anbieter von Politikberatung auftreten. In der Ökonomik als Sozialwissenschaft geht es darum, beobachtbare gesellschaftliche Phänomene zu analysieren und zu erklären. Im Wissenschaftsprozess wird neues Wissen erzeugt sowie bestehendes Wissen überprüft. Der Prozess wird durch den Publikationswettbewerb und die gegenseitige Kontrolle der Wissenschaftler gesteuert (Idee der überprüfbaren Erkenntnis). Erfolgskriterium ist in erster Linie die Reputation, die der Wissenschaftler bei den Fachkollegen erlangen kann, etwa durch Publikation von Aufsätzen in renommierten Fachzeitschriften oder von vielzitierten Monographien sowie durch Präsentation von Forschungsergebnissen auf anerkannten Fachtagungen. Um Reputation zu erlangen oder zu steigern, ist es unter den heute in der Wirtschaftswissenschaft geltenden Bedingungen – zunehmende modelltheoretische Behandlung ökonomischer Probleme und starke Mathematisierung – notwendig, mit möglichst originellen und meist sehr abstrakten Forschungsideen aufzufallen. Wirtschafts11 12

Siehe hierzu ausführlich Cassel (2001), S. 63-128. Ein umfassender Überblick über die Institutionenökonomik findet sich z.B. in Richter/Furubotn (1996).

Politikberatung aus wirtschaftswissenschaftlicher Sicht

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politische Relevanz spielt dabei eine weniger wichtige Rolle, denn wirtschaftspolitisch relevante Forschung, die meist darin besteht, theoretische Erkenntnisse auf reale Gegebenheiten anzuwenden, ist unter den Wissenschaftlern weniger hoch angesehen. Für einen Ökonomen, der nach wissenschaftlicher Reputation strebt, ist es daher wenig reizvoll, sich mit Anwendungsproblemen zu beschäftigen.13 Aufgrund dieser Anreizstruktur finden sich im Wissenschaftsprozess vor allem solche Wissenschaftler, deren komparative Vorteile darin liegen, modelltheoretisch und stark mathematisch ausgerichtet zu arbeiten. Stärker auf die angewandte Ökonomik ausgerichtete Wissenschaftler haben aufgrund dieses Ausleseprozesses wesentlich schlechtere Karrierechancen im Wissenschaftsprozess. Dadurch kommt es zu einer immer stärkeren Abkoppelung der wissenschaftsinternen Erfolgskriterien von den Kriterien zur Lösung praktischer wirtschaftspolitischer Probleme. Im Beratungsprozess wird das in der Wissenschaft generierte Wissen für die Wirtschaftspolitik nutzbar gemacht. Da in der Regel für ein bestimmtes wirtschaftspolitisches Problem nicht nur eine Lösung existiert, konkurrieren unterschiedliche Beratungsangebote miteinander. Gesteuert wird der Beratungsprozess durch den Wettbewerb zwischen den Beratern um Beratungsaufträge sowie die Kritik an den Ratschlägen durch die Fachkollegen. Neben der wissenschaftlichen Qualifikation sind vor allem persönliche Kompetenzen des Beraters entscheidend für dessen Erfolg. Dabei sind insbesondere die Fähigkeit, in der Öffentlichkeit Wirkung zu erzielen und komplexe Sachverhalte in einfacher Sprache darzustellen, sowie Vermarktungsgeschick wichtig. Um eine gute Beratungsqualität zu sichern, ist eine enge Rückkoppelung zwischen dem Wissenschafts- und dem Beratungsprozess notwendig. Denn nur in diesem Fall muss ein Berater, der unseriös arbeitet, mit einem Reputationsverlust bei seinen Fachkollegen rechnen. Diese Verzahnung von Wissenschafts- und Beratungsprozess sorgt dafür, dass eigeninteressiertes Verhalten der Berater nicht zu wissenschaftlich nicht begründeten Lösungsvorschlägen führt. In dem Maße, in dem sich die wissenschaftsinternen Erfolgskriterien von den Erfolgskriterien im Beratungsprozess abkoppeln und Berater zunehmend weniger aus dem wissenschaftlichen Bereich rekrutiert werden, geht die Qualitätssicherungsfunktion der Rückkoppelung zwischen Wissenschaft und Beratung verloren. Je unwichtiger es für einen Berater ist, Reputation im Wissenschaftsprozess zu haben, desto größer ist die Gefahr, dass die Seriosität der Beratung leidet. Dies kann auch dazu führen, dass wissenschaftlich anerkannte Wissenschaftler immer weniger bereit sind, Beratung anzubieten, da sie um ihre Reputation fürchten müssen, wenn sie mit umstrittenen Politikempfehlungen in Verbindung gebracht werden.

Die Nachfrage nach wissenschaftlicher Politikberatung Die Beratungsnachfrage der politischen Entscheidungsträger Beratungsnachfrager im politischen Prozess sind sowohl die Legislative als auch die Exekutive mit der ihr angeschlossenen staatlichen Ministerialbürokratie. Die Bera13

Vgl. Frey/Kirchgässner (1994), S. 458.

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tungsnachfrage der politischen Entscheidungsträger ist wesentlich von den Anreizstrukturen des politischen Prozesses geprägt. Politische Prozesse zeichnen sich in Demokratien typischerweise durch das „Prinzipal-Agent-Problem“ und das „Rent-Seeking-Problem“ aus. Das Prinzipal-Agent-Problem ergibt sich daraus, dass es den Wählern aufgrund der asymmetrisch verteilten Informationen nur bedingt möglich ist, die Politiker, die als ihre Agenten handeln, zu kontrollieren: Die Wähler haben vergleichsweise wenig Informationen, um die Entscheidungen der Politiker zu beurteilen. Darüber hinaus haben sie kaum Sanktionsmöglichkeiten, denn sie können lediglich in den periodisch stattfindenden Wahlen ihre politischen Präferenzen wirkungsvoll äußern. Dabei ist es ihnen zudem nur möglich, gesamte Politikbündel zu bewerten. Auf einzelne politische Entscheidungen haben sie praktisch keinen Einfluss. Für die politischen Entscheidungsträger ergibt sich daraus ein diskretionärer Handlungsspielraum, den sie dazu nutzen können, ihre eigenen Ziele zu verfolgen.14 Das Rent-Seeking-Problem ergibt sich aus den Anreizen demokratischer, politischer Systeme in Zusammenhang mit der unterschiedlichen Organisierbarkeit von gesellschaftlichen Interessen. So sind Gruppen mit spezifischen Interessen, wie z.B. Arbeitgeber oder Arbeitnehmer einer bestimmten Branche, wesentlich leichter organisierbar als Gruppen, deren Mitglieder sehr heterogene Interessen verfolgen (z.B. Konsumenten oder Steuerzahler).15 Hat der Gesetzgeber die Macht, bestimmten gesellschaftlichen Gruppen Privilegien zu gewähren, wird er zur Zielscheibe organisierter Gruppeninteressen, die versuchen, für ihre Mitglieder Privilegien zu Lasten der Allgemeinheit zu erlangen. Während gut organisierte Gruppen mit Wahlstimmenentzug drohen, wenn ihren Forderungen nicht stattgegeben wird, kann die breite, nicht organisierte Bevölkerung keine kollektiven Sanktionen glaubwürdig androhen. Aus diesem Grund ist es für Politiker oft vorteilhafter, Partikularinteressen zu befriedigen und sich dadurch die Unterstützung wichtiger Wählergruppen zu sichern, als Maßnahmen umzusetzen, die im Interesse der Allgemeinheit liegen. Das Prinzipal-Agent-Problem und das Rent-Seeking-Problem sind zwar auf unterschiedliche Ursachen im politischen Prozess zurückzuführen, hängen in ihren Wirkungen jedoch eng zusammen. Während sich das Prinzipal-Agent-Problem in dem Maße verringert, wie der Wissensstand der Bürger über die Handlungen der politischen Entscheidungsträger zunimmt, haben diese auch dann noch einen Anreiz, gut organisierte Gruppen privilegiert zu behandeln, wenn die Bürger die für sie negativen Konsequenzen aus der Privilegienvergabe völlig durchschauen. Denn die negativ Betroffenen, die in der Regel eine große, heterogene Gruppe bilden, können sich – auch wenn jeder einzelne weiß, dass er geschädigt wird – nicht oder nur unter Schwierigkeiten organisieren, um ihre Interessen durchzusetzen. Ohne eine effektive Vertretung ihrer Interessen haben auch gut informierte Bürger nur wenig Möglichkeiten, die von ihnen gewählten Agenten zu kontrollieren. Die politischen Entscheidungsträger werden den sich ihnen eröffnenden diskretionären Handlungsspielraum zur Erreichung ihrer eigenen Ziele möglichst gut zu nutzen 14 15

Eine umfassende Darstellung der Determinanten dieses Handlungsspielraums findet sich bei Schaper (1984). Olson (1965) erklärt in seiner „Theorie des kollektiven Handelns“, warum sich kleine Gruppen mit spezifischen Interessen leichter organisieren lassen als große Gruppen mit heterogenen Interessen.

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suchen. Ihre Beratungsnachfrage zielt daher insbesondere darauf ab, wie sie ihre eigenen Ziele unter der Nebenbedingung der Wiederwahl erreichen können. Dazu benötigen sie einerseits Informationen über die Präferenzen der Wähler, da sie diese nicht völlig unbeachtet lassen können; andererseits benötigen sie Informationen über Ursache-Wirkungs-Zusammenhänge sowie darüber, wie sich verschiedene Maßnahmen auf ihre eigenen Ziele und auf die Erfüllung der Wählerpräferenzen auswirken.

Die Beratungsnachfrage der Bürger Neben den politischen Entscheidungsträgern stellen die Öffentlichkeit bzw. die Wähler sowie Interessengruppen und Parteien eine weitere wichtige Nachfragergruppe für Politikberatung dar. Für die Bürger sind die von den Beratern angebotenen Ratschläge zu wirtschaftspolitischen Maßnahmen ein Kollektivgut, da der einzelne die Kosten für diese Ratschläge tragen müsste, die Erträge aber allen Bürgern zugute kämen. Der Einzelne hat also kaum einen Anreiz, solche Beratungsleistungen entgeltlich nachzufragen. Darüber hinaus muss über Reformmaßnahmen in einer Demokratie kollektiv entschieden werden. Bei einer hinreichend großen Anzahl von Wählern ist der Einfluss des einzelnen Wählers auf das Wahlergebnis verschwindend gering. Daher verhält er sich rational, wenn er sich vor einer Wahl nicht über die Wahlalternativen informiert.16 Obwohl es für die Bürger insgesamt vorteilhaft wäre, wenn alle Wähler gut informiert wären, ist es für den einzelnen rational, seine Informationskosten möglichst gering zu halten und sich auf Kosten der anderen als Trittbrettfahrer zu verhalten. Obwohl die Anreize zur Informationsaufnahme bei den Bürgern also gering sind, sind die Wähler trotzdem in gewissem Umfang über die Wahlalternativen informiert. Denn einerseits gibt es in jeder Gesellschaft einen freien Informationsfluss, der beispielsweise von Parteien oder Interessengruppen sowie von Wissenschaftlern oder Unternehmen gespeist und über die Medien an eine breite Öffentlichkeit übermittelt wird. Durch ihn erhalten die Bürger auch Informationen über politische und wirtschaftliche Zusammenhänge. Und andererseits ist das Informiertsein für viele Bürger auch unabhängig von ihrem Einfluss auf den Wahlausgang nutzenstiftend, etwa um an der gesellschaftlichen Diskussion als kompetenter Gesprächspartner teilnehmen zu können, oder weil dies als „Bürgerpflicht“ angesehen wird. Es ist daher davon auszugehen, dass die Wähler in gewissem Umfang bereit sind, Informationen über Wahlalternativen nachzufragen. Dabei dürften sie vor allem an Informationen über die allgemeinen Auswirkungen der zur Wahl stehenden Alternativen und die Art und Weise, in der sie davon betroffen sein könnten, interessiert sein.

Politikberatung und Politikerberatung Könnte man – wie es in der traditionellen Theorie der Wirtschaftspolitik geschieht – davon ausgehen, dass sich die politischen Entscheidungsträger wie perfekte Agenten der Bürger verhalten und jeweils genau die Maßnahmen umsetzen, von denen man erwarten kann, dass sie den Interessen der Bürger entsprechen, wären die Ratschläge 16

Downs (1957) hat für dieses Verhalten den Begriff der „rationalen Ignoranz“ geprägt.

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an die politischen Entscheidungsträger und diejenigen an die Bürger deckungsgleich. Aufgrund der Anreizbedingungen des politischen Prozesses handeln Politiker jedoch nicht als perfekte Agenten ihrer Bürger, denn sie verfolgen auch eigene Interessen, die denen der Bürger zuwiderlaufen können. Die Beratung der Wissenschaftler beinhaltet in der Regel „gemeinwohlorientierte“ Informationen über die allgemeinen Wirkungszusammenhänge alternativer wirtschaftspolitischer Maßnahmen. Da die Beratungsvorschläge am Kriterium der ökonomischen Effizienz ausgerichtet sind, adressieren sie das verallgemeinerbare konstitutionelle Interesse der Wähler. Die Beratung zeigt Wege auf, wie die gemeinsame Besserstellung der Bürger erreicht werden kann. Politiker sind an solchen Ratschlägen jedoch aufgrund der bereits erläuterten Anreizbedingungen oftmals weniger interessiert. Denn würden sie diese Ratschläge umsetzen, die häufig kurzfristig für bestimmte Wählergruppen Nachteile mit sich bringen und erst längerfristig mit positiven Effekten verbunden sind, dürfte dies in vielen Fällen ihre Wiederwahl gefährden. Politische Entscheidungsträger werden daher die Vorschläge der Berater nur selektiv nutzen. So sind die Ratschläge oft hilfreich, um die eigene Argumentation im Hinblick auf ihre persönlichen Ziele zu untermauern und zu „objektivieren“ (strategische Funktion) sowie bereits getroffene Maßnahmen zu legitimieren (Legitimationsfunktion). Beratung, die diese Zusammenhänge nicht berücksichtigt, kann man als „naive Politikberatung“ bezeichnen.17 Eine „realistische Politikberatung“ berücksichtigt dagegen die Funktionsbedingungen des politischen Prozesses. Bei ihr geht es nicht nur um die Beratung der machthabenden Politiker. „Es geht auch darum, dem Publikum, der öffentlichen Meinung einen Maßstab an die Hand zu geben, mit dem die Entscheidungen der Politik beurteilt werden können.“18 Während die Interessen der Politiker typischerweise darauf gerichtet sind, Macht, Prestige und Einkommen unter der Nebenbedingung der Wiederwahl zu realisieren, beziehen sich die konsensfähigen Interessen der Bürger darauf, eine gemeinsame Besserstellung durch kollektives Handeln zu erreichen. Daher bedeutet die Tatsache, dass die politischen Entscheidungsträger die ökonomisch rationalen Ratschläge nicht umsetzen, nicht ohne weiteres, dass diese Maßnahmen von der Mehrheit der Bürger nicht gewünscht werden. Aufgrund der Interessendivergenz sind Politiker und Bürger als zwei unterschiedliche Adressatengruppen von Beratung anzusehen, denen sinnvollerweise nicht derselbe Ratschlag erteilt werden sollte. Dementsprechend können zwei Arten wissenschaftlicher Beratung unterschieden werden: Politikberatung (als Bürgerberatung) und Politikerberatung. Genau um diese Unterscheidung geht es, wenn davon gesprochen wird, dass ein Konflikt zwischen ökonomischer und politischer Rationalität existiere.19 Die folgende Abbildung gibt das institutionenökonomische Beratungsverständnis wieder.

17 18 19

Vgl. Weizsäcker (1999), S. 144. Weizsäcker (1999), S. 145. Siehe auch Krupp (1995), S. 310, und Mause/Heine (2003), S. 401f. Siehe z.B. den von Streit herausgegebenen Band „Wirtschaftspolitik zwischen ökonomischer und politischer Rationalität“, Streit (1988).

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Abbildung 2: Das institutionenökonomische Beratungsverständnis Politiker Politikerberatung

Wissenschaftliche Berater

Konkurrenz um Einfluss

Interessengruppen und andere Einflussträger

Politikberatung Medien

Bürger Quelle: Cassel (2001), S. 116.

Politikberatung Beratung im Sinne der Politikberatung hat zum Ziel, den Bürgern Ratschläge darüber zu erteilen, wie sie ihre gemeinsamen Interessen umsetzen können. Aufgrund der bereits dargestellten Rational-Ignorance-Problematik ist es wichtig, dass die Beratungsangebote für die Bürger möglichst kostengünstig sind. Dazu gehört nicht nur, dass die Informationsaufnahme selbst nur mit geringen Kosten verbunden ist, sondern auch, dass die Informationsverarbeitung und -überprüfung für den einzelnen Bürger kostengünstig sein sollte. Um in der Öffentlichkeit wahrgenommen zu werden, ist eine starke öffentliche Präsenz der Politikberatung notwendig. Die Ratschläge müssen darüber hinaus allgemein verständlich und prägnant formuliert sein. Dies gilt insbesondere angesichts der Tatsache, dass gut organisierte Interessengruppen ihre Argumente meist sehr medienwirksam in der öffentlichen Diskussion vorbringen. Politikberatung kann als Gegengewicht zu diesen, an Partikularinteressen orientierten, Argumenten dienen. Um dem konstitutionellen Wissensmangel am besten gerecht werden zu können, sollte die Politikberatung wettbewerblich organisiert sein. Dadurch wird sichergestellt, dass neues Wissen über Problemlösungen entdeckt, konkurrierende Lösungen öffentlich diskutiert und falsche Lösungen zurückgewiesen werden können. Eine Vielzahl von Beratungsanbietern erlaubt es den Nachfragern, zwischen verschiedenen Angeboten auszuwählen. Dies ist wichtig, weil in der Regel aufgrund konkurrierender Ziele

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und Theorien mehrere Lösungen für ein wirtschaftspolitisches Problem existieren. Der Wettbewerb zwischen Beratungsanbietern wirkt darüber hinaus als Kontrollmechanismus. So kann verhindert werden, dass unseriöse Berater mit ihren Politikempfehlungen längerfristig am Markt bleiben. Um ihre Kritikfunktion gegenüber der Politik wahrnehmen zu können, sollten die Berater unabhängig sein, und zwar sowohl in finanzieller als auch in personeller Hinsicht. Auf diese Weise ist gewährleistet, dass auch neue, kreative Lösungen erdacht und in die öffentliche Diskussion eingebracht werden.

Politikerberatung Politikerberatung zielt darauf ab, unmittelbar die politischen Entscheidungsträger zu beraten, ohne dabei die Funktionsweise des politischen Prozesses außer Acht zu lassen. Die Durchsetzungschancen alternativer Vorschläge bei der Beratung zu berücksichtigen, heißt jedoch nicht, sich den Interessen der Politiker völlig unterzuordnen. Politiker dürften die Umsetzung der ihnen empfohlenen Maßnahmen nur dann ernsthaft erwägen, wenn sie ihren Beratern vertrauen. Institutionell kann ein solches Vertrauensverhältnis zwischen Politikern und Beratern dadurch erzeugt werden, dass Politiker selbst darüber entscheiden, von wem sie beraten werden möchten. Bei der Auswahl der Berater dürfte für den Politiker neben der fachlichen Qualifikation insbesondere die Werthaltung des Beraters von Interesse sein. So kann er sicherstellen, dass seine Ziele mit denen seiner Berater mehr oder weniger übereinstimmen. Um dieses Vertrauensverhältnis nicht zu gefährden, sollten sich die Berater auf die Rolle eines professionellen internen Beraters beschränken und nicht ständig mit ihren Konzepten und Kommentaren im Rampenlicht der Öffentlichkeit stehen. Damit eine hohe Beratungsqualität gewährleistet und verhindert wird, dass die Berater einseitig politische Interessen zu Lasten wissenschaftlicher Seriosität verfolgen, sollten die Berater lediglich befristet beschäftigt werden. So bleiben die Berater eng an den Wissenschaftsprozess gebunden und werden sich auf wissenschaftlich fundierte Beratung beschränken, um nicht ihre Reputation im Wissenschaftsprozess zu verlieren.

Grenzen wissenschaftlicher Beratung der Politik Die wirtschaftswissenschaftliche Auseinandersetzung mit dem Thema wissenschaftliche Beratung der Politik steht seit einigen Jahren in Deutschland wieder auf der Forschungsagenda. Dabei gilt die in den 1950er und 1960er Jahren vorherrschende, traditionelle Theorie der Wirtschaftspolitik aufgrund ihrer unrealistischen Verhaltensannahmen und ihrer Bezugnahme auf das Vorhandensein eines weitreichenden Lenkungswissens als weitgehend überholt. Die aktuelle wirtschaftswissenschaftliche Forschung zu diesem Thema basiert meist auf dem Modell der Neuen Politischen Ökonomie oder auf dem institutionenökonomischen Ansatz und führt die Ergebnisse des Beratungsprozesses auf die dem Beratungs- sowie dem Politikprozess zugrunde liegenden Regeln zurück. Systematisch nicht zufriedenstellende Ergebnisse der Politikberatung sind daher durch Änderungen des entsprechenden institutionellen Rahmens zu korrigieren.

Politikberatung aus wirtschaftswissenschaftlicher Sicht

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Die Analyse des Marktes für wissenschaftliche Beratung hat gezeigt, dass aufgrund der Funktionsbedingungen des politischen Prozesses sowohl Bedarf an Politikberatung besteht, die die Öffentlichkeit über alternative Politikoptionen mit ihren theoretischen und normativen Implikationen aufklärt, als auch an Politikerberatung, die die politische Umsetzbarkeit von Reformoptionen stärker berücksichtigt. Es wurde argumentiert, dass eine klare institutionelle Trennung von Politik- und Politikerberatung dazu beitragen kann, dass wissenschaftliche Erkenntnisse stärker in die Politik einfließen und damit die Politik selbst dem Rationalitätspostulat ein gutes Stück näher gebracht werden kann. Politikberatung und Politikerberatung schließen sich dabei nicht gegenseitig aus, sondern sind vielmehr als komplementäre Modelle der Beratung zu betrachten, die ihre Wirksamkeit auf unterschiedliche Weise entfalten. Während die Politikberatung versucht, auf dem „Umweg“ über die Öffentlichkeit auf die Politik einzuwirken, ist die Politikerberatung direkt auf die politischen Entscheidungsträger ausgerichtet. Da Politiker nicht wie perfekte Agenten der Bürger handeln, ist Politikerberatung nicht ausreichend, um eine Politik zu gewährleisten, die die Interessen der Gesamtheit der Bürger berücksichtigt. Zusätzlich dazu ist der Weg über die Beratung der Öffentlichkeit, im Sinne einer Information über alternative Politikoptionen, zu gehen. Es ist zu erwarten, dass durch die hier vorgeschlagene institutionelle Trennung zwischen Politik- und Politikerberatung die Erfolgsaussichten der wissenschaftlichen Beratung der Politik steigen, da die Einflussmöglichkeiten der Berater besser ausgenutzt würden. Allerdings sind möglichen Effizienzsteigerungen der wissenschaftlichen Beratung der Politik sowohl von der Angebots- als auch von der Nachfrageseite auch Grenzen gesetzt. Ganz allgemein gilt für die Anbieter wissenschaftlicher Politikberatung, dass sie sich mit ihren Ratschlägen der Konkurrenz von Interessengruppen, Parteien und nicht zuletzt kommerziellen Beratungsanbietern stellen müssen. Dabei kennen sie genauso wenig wie andere Mitglieder der Gesellschaft die jeweils optimale Lösung für ein Problem. Die Einflussmöglichkeiten wissenschaftlicher Berater sind auch begrenzt durch die Geschwindigkeit, mit der wissenschaftlicher Fortschritt entsteht. Dies um so mehr, wenn – wie dies in der Ökonomik der Fall ist – die Anreizbedingungen im Wissenschaftsprozess dazu führen, dass immer weniger Erklärungsmodelle entwickelt werden, die als Grundlage für eine wissenschaftliche Beratung der Politik geeignet sind. Speziell für die wirtschaftswissenschaftliche Politikberatung gilt darüber hinaus, dass die theoretische Aufarbeitung des Themas noch nicht abgeschlossen ist. Während sich die ökonomische Theorie der Politik bzw. Neue Politische Ökonomie mit dem Ziel, politisches Handeln mit Hilfe des ökonomischen Instrumentariums zu erklären, in der Wirtschaftswissenschaft als Theorieansatz voll etabliert hat, steckt die ökonomische Theorie der Volkswirtschaftslehre bzw. der Ökonomik noch in den Kinderschuhen. Eine systematische Analyse der Frage nach der Wirkung wirtschaftswissenschaftlicher Politikberatung auf politische Entscheidungen und die gesellschaftliche Wohlfahrt steht noch aus.20 Auch empirisch belastbare Aussagen zur Wirkungsweise und zum Einfluss wirtschaftswissenschaftlicher Beratung sind kaum vorhanden. Die wissenschaftliche Behandlung des Themas Politikberatung basiert vielmehr vor allem auf

20

Vgl. Frey (2000).

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anekdotischer Evidenz, wie sie z.B. von aktuellen oder ehemaligen Mitgliedern von Beratungsgremien überliefert ist oder aus Umfragen unter Ökonomen resultiert.21 Auf der Nachfrageseite hängt der Erfolg wissenschaftlicher Politikberatung nicht zuletzt davon ab, wie groß die Bereitschaft und die intellektuellen Voraussetzungen der Bürger sind, die Ratschläge der Berater zu diskutieren und Druck auf die politischen Entscheidungsträger auszuüben. Eine adressatenfreundliche Aufarbeitung und Präsentation der Beratung durch die Anbieter sind notwendige, aber nicht hinreichende Bedingungen für den Beratungserfolg. Eine öffentlichkeitsorientierte Politikberatung setzt mündige Bürger voraus, die die notwendigen Grundkenntnisse in den betreffenden Politikbereichen sowie in den jeweiligen Fachdisziplinen besitzen. Inwieweit die wissenschaftliche Beratung tatsächlich auf breite Akzeptanz in der Bevölkerung stößt, hängt insbesondere davon ab, wie gut sie sich gegen die „Beratung“ durch die Interessengruppen durchsetzen und ideologische Barrieren überwinden kann. In der Öffentlichkeit wird die ökonomische Methode für die Lösung von Problemen, die nur mittelbar dem wirtschaftlichen Bereich zuzuordnen sind, vielfach als ungeeignet abgelehnt. Reformvorschläge von Ökonomen für das Gesundheitswesen werden beispielsweise häufig als Maßnahmen wahrgenommen, die lediglich darauf abzielen, Kosten zu senken und soziale Leistungen ohne Rücksicht auf medizinische oder ethische Belange abzubauen.22 Auch wenn wissenschaftliche Erkenntnis und wissenschaftliche Beratung aus den genannten Gründen an Grenzen stoßen, so sind sie dennoch in modernen Gesellschaften mit ihren hochkomplexen wirtschaftlichen, gesellschaftlichen und technischen Strukturen unabdingbar. Aber gerade weil wissenschaftliche Berater nur einen begrenzten Einfluss auf politische Entscheidungen ausüben können, ist es um so wichtiger, dass sie die bestehenden Einflussmöglichkeiten optimal nutzen. Aus wirtschaftswissenschaftlicher Sicht spielt dabei das Design der Beratungsinstitutionen eine entscheidende Rolle.

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Eine der wenigen Umfragen zu Angebot von und Nachfrage nach Politikberatung sowie zu den institutionellen Strukturen der Politikberatung in Europa enthält Wyplosz (1999). Vgl. Oberender/Fleischmann (2003), S. 205. Zu einer recht pessimistischen Einschätzung zum Einfluss wirtschaftswissenschaftlicher Öffentlichkeitsberatung siehe Pitlik (2001), S. 67f.

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Politikberatung aus kommunikationswissenschaftlicher Perspektive

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Historischer Abriss

„Beratung“ kommt von „Rat geben“. Diese kommunikative Tätigkeit kann bis in die Antike zurückverfolgt werden und ist so alt wie die Politik selbst (vgl. Fisch/Rudloff 2004). Etymologisch wird das Verb „raten“, „beraten“ im Althochdeutschen um 800 n. Chr. geläufig und bedeutete schon damals, jemandem etwas empfehlen, „das Richtige durch Überlegen herauszufinden“ (Etymologisches Wörterbuch des Deutschen 2003: 1086). Begriffsgeschichtlich steht die eher passive Beratungstätigkeit mit der aktiven Politik in enger Verbindung, da das Ratgeben häufig mit dem Wort „Tat“ assoziiert wird: „Mit Rat und Tat helfen: mit allen, einem zur Verfügung stehenden Mitteln helfen. Die Zwillingsformel ‚Rat und Tat’ meint eigentlich, mit materiellen und immateriellen Gütern zu Hilfe kommen. Denn ‚Rat’ war früher alles, was dem leiblichen Leben diente: Hausrat, Vorrat, Geräte, im Gegensatz zu Unrat’ i.S.v. Schaden, Verlust“ (Röhrich 1992, 2: 1227). Historisch gesehen sind damit die immateriellen mit den materiellen Aspekten der Politikberatung untrennbar verbunden. In der Darstellung männlicher Berater wurde das Ratgeben visuell meist durch das Attribut eines Buches symbolisiert (vgl. Hennis 2000: 167f.). Mittlerweile haben Laptop und Mobiltelefon das gebundene Papier als optische Signaturen des Beraterberufes ersetzt. Klassische Politikberatung ist ein interpersoneller Kommunikationsakt, der zwischen Berater und Ratsuchendem stattfindet. In der Gegenwart hat sich dieses Prinzip der Politikberatung nicht grundlegend gewandelt. Die Kommunikationsmittel und die Kommunikationskanäle, die in der Politikberatung eingesetzt werden, sind jedoch wesentlich erweitert worden. Politikberatung im Sinn von „Buon Consiglio“ ist Teil jeder Regierungsführung, ob monarchisch, diktatorisch, theokratisch oder demokratisch. Das Phänomen der Politikberatung und die Figur des „Politikberaters“ tritt also unabhängig vom spezifischen Regierungssystem auf. Allerdings ist die professionelle Politikberatung, um die es hier geht, ein Phänomen komplexer, pluralistischer Demokratien, in denen der Wettstreit um Interessen, Ideen und Problemlösungen in einem häufig konfrontativen, jedoch grundsätzlich friedlichen und offenen Kommunikationsprozess ausgetragen wird, in welchem die Öffentlichkeit und die öffentliche Meinung eine zentrale Rolle spielen. Unter demokratischen Vorzeichen kann die Entstehung unabhängiger Politikberater bis in das frühe 19. Jahrhundert zurückverfolgt werden (vgl. Müller 1997: 136f.). John H. Euton beispielsweise verfasste bereits in den 1820er Jahren für den Demokratischen Präsidentschaftskandidaten Andrew Jackson eine Wahlkampfbiografie (Dinkin 1989:

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41-43). Der erste Politikberater, der einen amerikanischen Präsidentschaftskandidaten über einen gesamten Wahlkampf hin beratend begleitete, war vermutlich Josiah S. Johnston, der den Kandidaten der Whig-Partei, Henry Clay, 1844 betreute (ebd.). In den USA setzte eine Professionalisierung, verstanden als Herausbildung eines selbständigen, politikberatenden Berufsstandes, früher als in anderen Ländern ein. Als wegweisend kann dabei der Präsidentschaftswahlkampf 1952 gelten, in dem zum ersten Mal auch Fernsehwerbespots eingesetzt wurden („Eisenhower answers America“). Für dieses neue Werbeformat wurden Spezialisten aus der kommerziellen Werbeindustrie rekrutiert. Während das Prinzip der Politikberatung unabhängig von der Regierungsform ist, hat umgekehrt das Regierungssystem sehr wohl einen prägenden Einfluss auf Formen und Funktionen der Politikberatung. Das präsidentielle Regierungssystem der USA ist in seiner gegenwärtigen Erscheinungsform kandidatenzentriert. Das heißt, Personen und nicht Parteien werden gewählt und die Kandidaten sind selbst für die Finanzierung ihrer Kampagnen sowie für die Einstellung ihrer Wahlkampfberater verantwortlich. In den parlamentarischen Systemen Europas ist die Wahlkampfkultur und damit auch die Struktur der Wahlkampfberatung wesentlich stärker auf Parteien fixiert. In der Regel sind hier Parteien oder andere Organisationen und nicht Kandidaten die Auftraggeber für Beratungsverträge. Neben der traditionellen Politikberatung im Wahlkampf findet in der Gegenwart Politikberatung auf vielen Ebenen statt, durch Einzelpersonen ebenso wie durch Institutionen, die, sofern sie sich auf die Politikberatung spezialisiert haben, als „Think Tanks“ („Denkfabriken“) bezeichnet werden (vgl. Murswieck (Hg.) 1994; Gellner 1994; Stone/Denham/Garnett 1998; Thunert 2001; Stone/Denham 2004; Dagger 2004). Eine Auswirkung dieser Professionalisierung ist, dass guter politischer Rat teuer geworden ist. Dabei sollte Professionalisierung hier nicht im umgangssprachlichen Sinn verstanden werden, sondern im Sinn von „Verberuflichung“, das heißt, dass es eine Zunahme von Politikberatern gibt, die die Beratung der Politik hauptberuflich ausüben und in Berufsverbänden organisiert sind (vgl. Althaus 1998). Bereits 1969 wurde die amerikanische Berufsvereinigung der Politikberater gegründet, die American Association of Political Consultants (AAPC), die nach eigenen Angaben im Jahr 2005 mehr als 1.100 Mitglieder zählte, welche in den ca. 50.000 jährlich in den USA stattfindenden Wahlen – vom Bürgermeister über die zweijährigen Repräsentantenhauswahlen bis zu den alle vier Jahren stattfindenden Präsidentschaftswahlen – beratend tätig sind. Auch auf europäischer Ebene haben sich die Politikberater seit 1997 in der Society of European Affairs Professionals (SEAP) organisiert. Die SEAP hatte 2005 insgesamt 148 Mitglieder. Und in Deutschland besteht seit Mai 2002 die degepol e.V. (Deutsche Gesellschaft für Politikberatung e.V.) mit 90 Individualmitgliedern im Jahr 2005. Die Mehrzahl der politischen Berater ist auf dem Feld der Wahlkampfkommunikation tätig. Dennoch kann ein wachsender Trend zur Ausdifferenzierung der Politikberatung beobachtet werden und eine Zunahme auf dem Gebiet der sogenannten „issue advocacy“, bei der es nicht um die Wahl von Personen geht, sondern um themenspezifische Kampagnen, die von Politikberatern begleitet werden (vgl. Röttger 2001a). Allen Politikberatern ist jedoch gemein, dass ihr Berufsfeld ein kommunikatives ist, und dies in doppelter Hinsicht: Zum einen ist das Arbeitsinstrument und die Beratungsleistung per se kommunikativ. Zum anderen handelt es sich bei der beraten-

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den Dienstleistung um eine strategische, eine zielgerichtete Kommunikation, die auf eine veränderte kommunikative Vermittlung von Politikinhalten abzielt. Politikberater nutzen damit kommunikative Instrumente, um auf andere Kommunikationsbereiche positiv im Sinne ihres Auftrages einzuwirken. Aus kommunikationswissenschaftlicher Perspektive können dementsprechend zwei Zugänge zum Thema „Politikberatung“ unterschieden werden: Erstens ein theoretischer, der eine kommunikationswissenschaftliche Analyse mit sozialwissenschaftlicher Kritik der Politikberatung verbindet. Hier liegen von kommunikations- und medienwissenschaftlicher Seite vor allem Studien auf dem Gebiet der Public Relations (PR) vor (vgl. Röttger 2001, 2001a, 2004). Zweitens, ein praktischer Zugang, der Kommunikationswissenschaft als politikberatende Disziplin thematisiert. Hierbei geht es um die Beratung politischer Entscheidungsträger durch Publizistik-, Medien- und Kommunikationswissenschaftler, etwa auf dem Gebiet der Medien- und Kommunikationspolitik.

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Kommunikationswissenschaft als Politik beratende Disziplin

Frühe Erfahrungen auf dem Gebiet der Politikberatung (Jarren 1991) geben eher Anlass zur Zurückhaltung, wenn es um die stärkere Einbindung der Kommunikationswissenschaft in die Politikberatung geht. Die Gefahr liegt hier in dem Versuch politischer Akteure, die Wissenschaft zu instrumentalisieren, sie nicht wahrlich um Rat zu ersuchen, sondern vielmehr von ihr lediglich das „Alibi“ (Mayntz 1994: 17) oder den akademischen Segen zu bereits gefällten Vorentscheidungen zu erwarten. So kam Otfried Jarren (1991: 102) zu dem Schluss: „Eine wissenschaftliche Politikberatung, die dem politisch-administrativen System vorrangig und offenkundig der Legitimationsbeschaffung dient und tendenziell weniger dem Interessenund Konfliktausgleich in der Gesellschaft und der Informationsbeschaffung sowie der allgemeinen Aufklärung, birgt erhebliche Gefahren für die beteiligte Wissenschaft“.

Umgekehrt liegt jedoch in der Praxisnähe auch eine Chance für die Kommunikationswissenschaft, die durch ihre eigenen Erfahrungen und die damit verbundenen Informationskanäle Zugang zu den Strukturen und Funktionsweisen wissenschaftlicher Politikberatung gewinnt, die ihr bei einem Verlust der Praxistätigkeit verschlossen blieben. Die berechtigte Warnung vor einem Verlust der wissenschaftlich neutralen Position macht deutlich, dass auf dem Gebiet der Politikberatung zwei Typen klar voneinander unterschieden werden müssen: Wissenschaftliche Politikberatung einerseits, kommerzielle Politikberatung andererseits. Unabhängig von der wissenschaftlichen Gutachter- und Sachverständigentätigkeit hat sich in den westlichen Regierungssystemen zu Ende des 20. Jahrhunderts ein professionelles, kommerzielles Beraternetzwerk entwickelt, das in den einzelnen Ländern unterschiedlich stark ausgeprägt ist, das jedoch getrennt von der gelegentlichen und eher ad hoc stattfindenden wissenschaftlichen Beratertätigkeit gesehen werden muss. Für beide Typen der Politikberatung gelten unterschiedliche Kommunikationsformen und Kommunikationsinstrumente sowie anderslautende ethische Grundsätze.

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Kommunikationswissenschaftliche Analyse der Politikberatung

3.1 Funktionen der Politikberatung In Hinblick auf die wissenschaftliche Politikberatung kann Otfried Jarrens in Abschnitt 2 zitierte Warnung auch als normative Forderung interpretiert werden. Demzufolge sollte wissenschaftliche Politikberatung primär drei Funktionen erfüllen, die im Zentrum des Beratungsprozesses stehen: ƒ ƒ ƒ

Unabhängige Informationsgewinnung. Förderung des gesellschaftlichen Interessen- und Konfliktausgleichs, indem Interessenlagen transparent und damit verhandelbar gemacht werden. Förderung der öffentlichen Aufklärung über eine Problemlage bzw. einen Sachverhalt.

Diese Aufzählung macht deutlich, dass es bei wissenschaftlicher Politikberatung vor allem um das Gemeinwohl bzw. um die Wahrung das öffentlichen Interesses geht. Hingegen steht in der kommerziellen Politikberatung – unabhängig von den gemeinwohlorientierten Verlautbarungen auf den Webseiten der Berufsvereinigungen – vor allem das privatwirtschaftliche Interessenverhältnis zwischen Auftraggeber und Politikberater im Vordergrund. Die Ziele, Funktionen und ethischen Grenzen von kommerzieller Politikberatung werden in den Ethikkodizes der berufsständischen Vereinigungen offensichtlich (vgl. Abschnitt 4.). Dabei ist mit der Gegenüberstellung von wissenschaftlicher und kommerzieller Politikberatung keine Wertung der beiden Typen verbunden. Vielmehr wird hier lediglich auf die beiden Politikberatungstypen zugrundeliegenden unterschiedlichen Prinzipien, Ziele, Formen und Funktionen hingewiesen. Wissenschaftliche Politikberatung ist gemeinwohlorientiert, kommerzielle Politikberatung ist am Auftraggeberinteresse orientiert.

3.2 Auftraggeber und Adressaten von Politikberatung Im Rahmen der wissenschaftlichen Politikberatung sind Auftraggeber und Adressat der Beratungsleistung meist identisch. Ein typisches Beispiel sind hier Gutachten, die im Auftrag eines Bundestagsausschusses angefertigt werden und die der Unterrichtung eben dieses auftraggebenden Ausschusses dienen. In der kommerziellen Politikberatung richtet sich die erbrachte Dienstleistung meist an Dritte, also nicht primär an den Auftraggeber selbst, sondern an bestimmte Zielgruppen, an die Öffentlichkeit im Allgemeinen oder an Journalisten und die Medien im Besonderen. Das Ziel kommerzieller Politikberatung ist häufig die Beeinflussung der öffentlichen Meinung. Von wenigen Ausnahmen abgesehen ist damit das Auftraggeberverhältnis bei der kommerziellen Politikberatung anders strukturiert als bei der wissenschaftlichen Variante. Wird der Bereich der Parteienwerbung (vgl. Müller 1999, 2002) unter die kommerzielle Politikberatung subsumiert, dann sind etwa die Beratungsleistungen hinsichtlich der Gestaltung von Wahlplakaten oder von Fernsehwahlspots Dienstleistungen,

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deren Kommunikationsabsicht auf die Medien und das Publikum und nicht primär auf den Auftraggeber abzielen. Die Auftraggeberstrukturen im deutschen Wahlkampf unterscheiden sich maßgeblich vom amerikanischen Pendant. Während in den USA Wahlkämpfe kandidatenzentriert sind, das heißt Einzelpersonen als Auftraggeber für Politikberater in Erscheinung treten, sind die Auftraggeber im Bundestagswahlkampf immer noch die Parteien und nicht einzelne Kandidaten. Dieser Umstand erklärt auch, warum die Branche in den kandidatenzentrierten USA sehr viel stärker expandiert als in der parteienzentrierten Bundesrepublik: Die Anzahl der Auftraggeber, aber auch die Anzahl der Wahlen ist in Deutschland schlicht geringer als in den Vereinigten Staaten von Amerika.

3.3 Formen der Politikberatung Zunächst muss hier die Politikberatung von der Politikerberatung unterschieden werden. Mit zunehmender Professionalisierung des politischen Kommunikationsprozesses in hochentwickelten komplexen Mehrebenensystemen steigen auch die Anforderungen an das Erscheinungsbild des Politikers bzw. der Politikerin. Mediengewandtes Auftreten und telegenes Aussehen werden zumindest für diejenigen Politiker der Exekutive, die als Minister oder Regierungschefs im täglichen Rampenlicht stehen, immer wichtiger. Der Umfang des persönlichen PR-Dienstleistungssektors, etwa in Form von TVcoaching, ist kaum untersucht und wird deshalb nicht Gegenstand weiterer Ausführungen sein. Hier fehlen bislang empirische Studien, die Umfang und Art der jeweiligen Beratungsleistung erfassen. Im Wahlkampf vermischen sich persönliche und inhaltliche Momente der Politikberatung. Hier werden neben professionellen Beratern, die meist selbst eine längere Parteikarriere hinter sich haben, auch professionelle Werbe- und PR-Firmen hinzugezogen, deren primäres Geschäft nicht die Politik, sondern kommerzielle Aufträge sind.

3.4 Instrumente der Politikberatung Die Instrumente der wissenschaftlichen Politikberatung unterscheiden sich von denen kommerzieller Politikberatung. Die drei Hauptinstrumente wissenschaftlicher Politikberatung sind: ƒ ƒ ƒ

Gutachten Beiräte Anhörungen

Charakteristisch für diese drei Instrumente ist, dass sich die Kommunikationsleistung an denselben Personenkreis richtet, der die Gutachten angefordert, die Beiräte eingesetzt oder die Anhörungen anberaumt hat. Kommunikation ist hier im wesentlichen Expertenkommunikation, die diesen engeren Kreis nicht verläßt und lediglich über die journalistische Verarbeitung Teil der breiteren öffentlichen Kommunikation wird.

Politikberatung aus kommunikationswissenschaftlicher Perspektive

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Die Instrumente der kommerziellen Politikberatung können folgendermaßen zusammengefasst werden, wobei die Liste keinesfalls abschließend ist: ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ

Eventmarketing Public Relations/Kommunikationskonzepte Politische Werbung Agenda-setting Fundraising Datenerhebung/Meinungsumfragen

Vier der sechs oben aufgelisteten Instrumente der Politikberatung tragen englische Namen und dies aus gutem Grund. Der amerikanische Wahlkampf und besonders das Wahlrecht in Einerwahlkreisen, die nach der Wahl von dem Gewählten repräsentiert werden möchten, hat zu einer ungleich größeren Ausdifferenzierung der politischen Kommunikation in den USA geführt als dies in parlamentarischen Systemen der Fall ist, in denen viele der Beratungstätigkeiten innerhalb der Parteiorganisationen durchgeführt werden. Trotz weiterhin starken Parteieneinflusses ist seit den 1990er Jahren auch in parlamentarischen Regierungssystemen ein verstärkter „Amerikanisierungstrend“ (vgl. Radunski 1996) zu beobachten, der mit einer Verselbständigung bestimmter Sparten der Wahlkampfkommunikation einhergeht. Noch ist im deutschen Wahlkampf jedoch keine berufliche Verselbständigung etwa des Spendeneintreibers (Fundraiser) oder des die Kampagne ständig begleitenden Umfrageberaters (Pollster) zu beobachten.

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Ethik und Politikberatung

Wissenschaftliche Politikberatung ist wenig professionalisiert, das heißt die Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler, die auf diesem Feld tätig sind, haben sich bislang in keinem eigenen Verband organisiert, da sie die Politikberatung meist nebenberuflich ausüben. Anders verhält es sich mit den kommerziellen Politikberatern, die in den USA sowie auf europäischer Ebene eigenständige Berufsverbände mit spezifischen Ethikkodizes haben. Während der Kodex der American Association of Political Consultants (AAPC) in Form eines persönlichen Bekenntnisses des einzelnen Mitgliedes abgefasst ist, und insgesamt neun Punkte enthält, ist der Code of Conduct der Europäischen Politikberaterorganisation SEAP speziell in Hinblick auf die EU-Institutionen und die dafür spezifischen Verhaltensweisen zugeschnitten. Auch die Deutsche Gesellschaft für Poltitikberatung hat sich einen Verhaltenskodex gegeben. Alle drei Kodizes sind in ihren Kernelementen vergleichbar. Laut degepol haben Politikberaterinnen und Politikberater eine Vermittlungsfunktion zwischen Wirtschaft, Politik und Öffentlichkeit. Dabei muss sowohl das Auftraggeberinteresse gewahrt werden, aber auch das Gemeinwohl darf laut Ethikkodex nicht aus dem Auge verloren werden. Sieben ethische Prinzipien werden im degepol-Verhaltenskodex aufgeführt, der nach dem Vorbild der AAPC, der SEAP und der britischen Association of Professional Political Consultants (APPC) entwickelt wurde:

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ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ

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Wahrhaftigkeit Diskretion Keine finanziellen Anreize Keine Diskriminierung Respekt Klare Trennung zwischen Beraterberuf und politischen Ämtern Keine Berufsschädigung

Die Politikberater verpflichten sich zur wahrheitsgemäßen Information der Pressevertreter, aber auch der Öffentlichkeit sowie der Wahrung der ihnen im Auftragsverhältnis anvertrauten Informationen. Die weiteren Prinzipien sollen der Bestechlichkeit und Korruption vorbeugen und jegliche rassistische, sexistische oder auf andere Weise diskriminierende Kommunikationsform im Rahmen des Beratungsauftrages unterbinden sowie eine Vermischung der beruflichen Tätigkeit mit politischen Ämtern verhindern und allgemein einer Berufsschädigung vorbeugen. Ein Prinzip, das im deutschen Ethikkodex fehlt, ist das Prinzip der Transparenz und Offenheit, das im Kodex der SEAP an zweiter Stelle rangiert. Hier wird deutlich, dass möglicherweise in der SEAP eine andere Gruppe von Politikberatern organisiert ist als in den amerikanischen und den deutschen Verbänden. Von den drei aufgeführten Berufsorganisationen sieht lediglich die SEAP in ihrer neuesten Version des Ethikkodexes vom Mai 2005 Sanktionen gegen Mitglieder vor, die den Verhaltenskodex verletzen.

Literatur AAPC (American Association of Political Consultants): Code of Ethics 25.04.05 Althaus, M., 1998: Wahlkampf als Beruf. Die Professionalisierung der Political Consultants in den USA. Frankfurt a. M. u.a. Dagger, S. (Hg.), 2004: Politikberatung in Deutschland: Praxis und Perspektiven. Degepol e.V. (Deutsche Gesellschaft für Politikberatung), 2003: Was ist Politikberatung? Redaktion: J. Keinath. Berlin. DEGEPOL (Deutsche Gesellschaft für Politikberatung): Verhaltenskodex 25.04.05 Dinkin, R. J., 1989: Campaigning in America: a history of election practices. New York u.a.. Etymologisches Wörterbuch des Deutschen, 2003, 6. Aufl., erarbeitet unter der Leitung von W. Pfeifer. München. Fisch, S./Rudloff, W. (Hg.), 2004: Experten und Politik: Wissenschaftliche Politikberatung in geschichtlicher Perspektive. Berlin. Gellner, W., 1994: Politikberatung durch nichtstaatliche Akteure – Typen, Funktionen, Strategien, in: Murswieck, A. (Hg.), 175-192. Hennis, W., 2000: Rat und Beratung im modernen Staat, in: Hennis, W.: Politikwissenschaft und politisches Denken. Tübingen, 161-176. Jarren, O., 1991: Kommunikationswissenschaftliche Politikberatung: Legitimationsbeschaffung statt Aufklärung?, in: Roß, D./Wilke, J. (Hg.): Umbruch in der Medienlandschaft: Beziehungen zwischen Wissenschaft, Politik. München, 101-108.

Politikberatung aus kommunikationswissenschaftlicher Perspektive

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Jarren, O., 1998: Medienpolitische Kommunikation, in: Jarren/Sarcinelli/Saxer (Hg.), 616-629. Jarren, O./Sarcinelli, U./Saxer, U. (Hg.), 1998: Politische Kommunikation in der demokratischen Gesellschaft. Ein Handbuch. Opladen/Wiesbaden. Mayntz, R., 1994: Politikberatung und politische Entscheidungsstrukturen: Zu den Voraussetzungen des Politikberatungsmodells, in: Murswieck, A. (Hg.), 17-29. Müller, M. G., 1997: Politische Bildstrategien im amerikanischen Präsidentschaftswahlkampf 18281996. Berlin. Murswieck, A. (Hg.), 1994: Regieren und Politikberatung. Opladen. Radunski, P., 1996: Politisches Kommunikationsmanagement. Die Amerikanisierung der Wahlkämpfe, in: Bertelsmann Stiftung (Hg.): Politik überzeugend vermitteln. Wahlkampfstrategien in Deutschland und den USA. Gütersloh, 33-52. Röhrich, L., 1992: Das große Lexikon der sprichwörtlichen Redensarten. 3 Bde. Freiburg u.a. Röttger, U. (Hg.), 2001: PR-Kampagnen: Über die Inszenierung von Öffentlichkeit. 2. überarb. u. erg. Aufl. Wiesbaden. Röttger, U. (Hg.), 2001a: Issues-Management: Theoretische Konzepte und praktische Umsetzung. Eine Bestandsaufnahme. Wiesbaden. Röttger, U. (Hg.), 2004: Theorien der Public Relations: Grundlagen und Perspektiven der PR-Forschung. Wiesbaden. SEAP (Society of European Affairs Professionals: Code of Conduct 25.04.05. Stone, D./Denham, A. (Hg.), 2004: Think tank traditions: Policy research and the Politics of Ideas. Manchester u.a. Stone, D./Denham, A./Garnett, M. (Hg.), 1998: Think Tanks across Nations: A Comparative Approach. Manchester. Thunert, M., 2001: Politikberatung in der Bundesrepublik Deutschland seit 1949, in: Willems, U. (Hg.): Demokratie und Politik in der Bundesrepublik. Opladen, 223-242.

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Politikberatung aus juristischer Sicht – Zugleich ein wissenschaftskritischer Beitrag zu einigen Voraussetzungen erfolgreicher Beratungsdiskurse Politikberatung aus juristischer Sicht

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Worauf die „juristische Sicht“ gerichtet ist

„Politikberatung aus juristischer Sicht“ kann einmal denkbare juristische Aspekte im Verhältnis von Beratendem und Beratenem meinen. In diesem Zusammenhang könnten z.B. Fragen des der Beratung zugrunde liegenden Rechtsverhältnisses erörtert werden, das i.d.R. durch einen Dienst- oder Werkvertrag begründet wird. Hierbei könnten Fragen des Inhalts, Umfangs und der Umsetzungsreife der Beratungsleistung, Fragen der Ausgewogenheit von Leistung und Gegenleistung sowie Probleme der Leistungsstörung, der Mängelhaftung oder der positiven Vertragsverletzung erörtert werden. In diesem Sinn behandeln wir das Thema nicht. Vielmehr beziehen wir die „juristische Sicht“ auf das, unter wissenschaftlicher Beratung von politischen Organen, hervorzubringende Ergebnis politischer Entscheidungen, nämlich in erster Linie auf die Gesetzgebung, aber auch auf andere Rechtsakte. Solche in normative Form gegossene Ergebnisse politischen Entscheidens unterscheiden sich von anderen politischen Handlungsformen grundlegend durch a. b. c.

die besondere Qualität ihrer Verbindlichkeit, ihre Unausweichlichkeit für die adressierten Rechtsunterworfenen, und durch die i.d.R. lange Dauer ihrer Geltung.

Zu a): Die besondere Qualität der Verbindlichkeit von Ergebnissen politischen Entscheidens in Rechtsform kommt in ihrer Textmanifestation, ihrer Zuweisung von Rechten oder Pflichten und ihrer regelmäßigen Einklagbarkeit zum Ausdruck. Anders als politisch-programmatische Willensbekundungen, Appelle oder sonstige statements, die auch schnell modifiziert oder widerrufen werden können oder aber nicht weniger schnell in Vergessenheit geraten (können), schafft die Verbindlichkeit von Normativentscheidungen typischerweise eine besondere Betroffenheit der Rechtsadressaten – sei sie nun positiv-berechtigender oder negativ-verpflichtender Art. Darüber hinaus aktivieren solche Normativakte i.d.R. professionelle Berater oder Rechtsdurchsetzungsgehilfen, die durch ihre professionelle Befasstheit mit dem jeweiligen Thema sowohl ein materielles Eigeninteresse hieran haben, wie auch typischerweise ihr Ruf und die Anerkennung ihrer Professionalität mit der Art der Behandlung (Interpretation und Durchsetzung) der jeweiligen Normativakte verbunden ist. Dies gilt sowohl für die (internen)

Politikberatung aus juristischer Sicht

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Rechtsstäbe von Unternehmen, Verbänden und sonstigen Organisationen wie für die (externen) Berater und Rechtswahrer. Zu b): Während politisch-programmatische Deklamationen zwar eine gewisse Interessen-, Hoffnungs- oder Ablehnungsbetroffenheit auslösen können, die mit Achselzucken abgetan oder mit Biertischeifer folgenlos erörtert werden kann, ist der Normativakt – soweit es nicht um paranormative Programmsätze geht, die allerdings rapide im Zunehmen sind – für den adressierten Rechtsunterworfenen verbindlich und kann in die eine oder die andere Richtung für ihn höchst folgenreich sein. Soweit es nicht um bloße Rechteverleihung geht, von der der adressierte Rechtsunterworfene nach Belieben Gebrauch machen kann, sondern um Handlungsermächtigungen für Behörden, wird der Normativakt für den Rechtsunterworfenen sogar unausweichlich: Dann betrifft ihn das Ergebnis einer bestimmten policy direkt und konkret. Zu c): Normativakte unterscheiden sich von sonstigen Akten der politischen Entscheidung auch durch die Dauer ihrer Geltung. „Was schert mich mein Geschwätz von gestern“ als Adenauer-Maxime politischen Verhaltens gilt hier nicht. Vielmehr müssen sich die rechtsgebärenden Instanzen – i.d.R. die Parlamente – nicht nur an dem festhalten lassen, was sie „gestern“ in Gesetzesform entschieden haben, sondern können auch nach Jahr und Tag noch hierfür verantwortlich gemacht werden. Ein besonders markantes Beispiel hierfür ist die (gesetzliche) Einführung der bruttolohnbezogenen Rentenformel durch die christlich-liberale Regierung unter Konrad Adenauer, auf die nicht wenige den großen Wahlerfolg der CDU/CSU von 1957 maßgeblich und die Probleme der Rentenfinanzierung in der Gegenwart nicht unmaßgeblich zurückführen. Freilich lässt sich nicht übersehen, dass der Gesetzgeber der rasanten sozialen, wirtschaftlichen und technologischen Entwicklung auf einem Flickenteppich von Maßnahmegesetzen hinterher hinkt und oft genug nicht mehr gesagt werden kann, welche Partei oder Parteienkonstellation für die Einfügung des einen oder anderen Flickens und/ oder seiner besonderen Einfärbung verantwortlich ist. Es ist auch unbestreitbar, dass unsere Parlamente bei der Mehrzahl ihrer Gesetzgebungsakte mit der Novellierung relativ junger Gesetze befasst ist (was zu einer kritischen Sicht ihrer Geltungsdauer nötigt), aber dennoch haben Normativakte, jedenfalls in der Regel, eine wesentlich längere Lebenszeit als sonstige Akte politischen Entscheidens. Hieraus folgt für den policy advice „aus juristischer Sicht“ ein besonders hoher Anspruch an die Qualität der Beratung im Hinblick auf die skizzierten Besonderheiten dieses Politikfeldes.

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Wissenschaft und Politik: Wo liegt das Hauptproblem?

In einem „Handbuch für Politikberatung“ darf man davon ausgehen, dass Politikberatung, zumal wissenschaftliche Politikberatung (es sind ja auch Beraterinnen und Berater aus anderen Erfahrungs- und Kenntnisbereichen denkbar!), als ein prinzipiell hilfreicher und produktiver Tatbestand gesehen wird. Bei genauerem Hinsehen wird jedoch deutlich, dass wissenschaftliche Politikberatung diese Attribute nur unter bestimmten Voraussetzungen verdient. Mit diesen Voraussetzungen wollen wir uns im Folgenden auseinandersetzen. Sie sind durch die Stichworte Komplexität und Spezialis-

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tentum – Disparität der vorrangigen Erkenntnis – Handlungsorientierung und Realisierungshindernisse für wissenschaftlich aufgeklärte Politik gekennzeichnet. Bevor wir diese Bewährungsfelder wissenschaftlicher Politikberatung dem Versuch einer kritischen Analyse unterziehen, müssen wir einige prinzipielle Vorfragen abklären. Grundlage des Konzepts wissenschaftlicher Politikberatung ist ja die Annahme, dass die Wissenschaft der Politik ein erweitertes Orientierungsfeld eröffnen, aufgeklärte(re) Ziele oder jedenfalls deren Schärfung nahe bringen und über die Folgen und die Folgen-Folgen politischer Entscheidungen begründete Information liefern könne. Allgemeiner gefasst kann man von der Annahme sprechen, dass Wissenschaft der Politik erweiterte und besser begründete Handlungsoptionen eröffnen kann. Aber: Ist diese Annahme generell zutreffend? Jenseits und oberhalb der unten zu 4) noch näher zu behandelnden Disparität der vorrangigen Erkenntnis- und Handlungsorientierungen von Wissenschaft und Politik, geht es doch vorrangig um die Frage, wie sich der Wirklichkeitsbezug beider Erfahrungsbereiche darstellt und welche Bedeutung eine etwaige Unterschiedlichkeit in diesem Punkt für die Erfolgsmöglichkeiten wissenschaftlicher Politikberatung darstellt. Adolf Arndt, der unvergessene „Kronjurist“ der Sozialdemokraten, hat Politik als Aufgabe bezeichnet, „eine Weise der Wirklichkeit, die geschichtliche Wirklichkeit, die geschichtliche Lage, zeitgerecht zu klären.“1 Und wenn Christian Meier feststellt, dass „gerade in den letzten Jahren in Deutschland der Sinn für das Politische parallel zu mannigfachen Politisierungen zunehmend am Verkümmern“2 sei und wenn damit der Wirklichkeitsverlust das Zentraldefizit politischer Orientierungen und politischen Handelns ist, so muss doch gefragt werden, ob Wissenschaft – empirisch oder theoretisch betrieben – diesem Notstand der Politik abhelfen kann. Und hier darf man sehr skeptisch sein: Zum einen, weil Wissenschaft Wirklichkeit segmentiert, sei es im Labor oder sei es in den speziellen Fragestellungen der (mehr) empirisch arbeitenden Politik- oder Sozialwissenschaften oder sei es in der Abgehobenheit ihrer (mehr) theoretisch orientierten Zweige. Es ist wohl ein großer Irrtum, davon auszugehen, dass empirisch oder theoretisch gefundene Aussagen der Wissenschaft quasi ohne weiteres als aufklärend-orientierende Versatzstücke für die Politikberatung genommen werden können. Vielmehr reichen zwei aus unterschiedlichen Gründen in Sachen Wirklichkeitserkenntnisse Sehbehinderte bei der wissenschaftlichen Politikberatung einander die Hand und man kann nur darauf hoffen, dass die jeweiligen Sehbehinderungen sich nicht zu völliger Blindheit aufschaukeln, sondern der eine dort, wo für den anderen ein schwarzer Fleck existiert, eine realitätsverbundene Sichtweise einbringen kann. Das bedeutet, dass Wissenschaft sich bei dem schweren Geschäft der Politikberatung in Bescheidenheit und selbstkritischer Reflexion ihrer der Politik beizusteuernden Einsichten zu üben hat. Nur ausnahmsweise werden wissenschaftliche Besitzstände eins zu eins in die Politikberatung einbringbar sein; vielmehr wird typischerweise eine reflexive Umformung und Zurichtung wissenschaftlicher Erkenntnisse für die Verwendbarkeit zu politischem Handeln erforderlich sein. Und schon gar nicht sollte man wissenschaftliche Politikberatung als Einbahnstrasse verstehen: Vielmehr muss die Wissenschaft sich zunächst einmal durch die Politik hinsichtlich der Fragestellungen 1 2

Adolf Arndt, Geist der Politik, S. 11. Christian Meier, Die Entstehung des Politischen bei den Griechen, S. 14.

Politikberatung aus juristischer Sicht

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und der real existierenden Probleme belehren lassen, muss ein Austauschverhältnis, ein Diskurs zwischen beiden hergestellt werden.3 Nicht von ungefähr versauern hunderte, wenn nicht tausende von zum Teil zu teuer bezahlten Gutachten in den Panzerschränken der Ministerien und Staatskanzleien, weil eine vorgegebene Fragestellung von den Beratenden ohne diskursive Rückkopplung behandelt worden und deshalb weitgehend unbrauchbar geblieben ist.

3

Komplexität und Spezialistentum

Zwei weitere Hindernisse erfolgreicher wissenschaftlicher Politikberatung liegen in der typischen Komplexität der politisch zu behandelnden Probleme, bei gleichzeitig ausgeprägtem Spezialistentum auf Seiten sowohl der beratenden Wissenschaftler wie der zu beratenden Politiker. Letztere sind aber oft gar keine wirklichen Spezialisten für das jeweilige Feld (etwa „Hochschulpolitik“), sondern sind vom verantwortlichen Minister oder vom Fraktionsvorstand – nicht selten unter Überwindung hinhaltenden Widerstands bei den Betroffenen – mit einem bestimmten Aufgabenfeld betraut worden. Dort arbeiten sie sich mehr schlecht als recht ein, werden dann aber bald als „Experten“ für das jeweilige Gebiet in der Öffentlichkeit hofiert und können sich der Verführung durch dieses mediale Adelsprädikat nicht mehr entziehen. Im Schnitt wird es etwas anders bei den beratenden Wissenschaftlern aussehen: Durch Studium, einschlägige Forschungen und Veröffentlichungen haben sie eine Spezialkompetenz für – ja was denn? –, also sagen wir: für eine Untersparte einer Teilsparte ihres Faches erworben. Die politischen Gestaltungsaufgaben liegen oft quer hierzu, erfordern eine viel umfassendere Kompetenz und etwas, was der Wissenschaftsspezialist in der Regel nicht hat: reflektierte Erfahrung. Er (oder sie) wird also dazu neigen, im Umkreis seiner Spezialkompetenz die Orientierungen, Ziele oder Lösungen einer politischen Gestaltungsaufgabe zu suchen. Im übrigen verlässt er sich genauso auf sein „Judiz“ (um das Wort Urteilsdezisionismus oder gar Vor-Urteil zu vermeiden) wie der fachliche Laie, nur mit einem folgenreichen Unterschied: Er gilt auch in den Sparten seines Faches als wissenschaftlich kompetent, in denen er es gar nicht ist. Noch problematischer wird die Geschichte, wenn man ein typisches Komplexitätsproblem in Rechnung stellt: Eine Entscheidung auf einem Gebiet hat oft Folgen auf nicht beachteten Nachbargebieten, von denen wieder weitere Folgen auf anderen Gebieten ausgelöst werden. Ein Beispiel ist die Diskussion um die angeblich erforderliche Verlängerung der Lebensarbeitszeit, wo doch jedes Unternehmen ausweislich der oft praktizierten Frühverrentungen froh ist, einen Mitarbeiter spätestens mit der Erreichung des Rentenalters los zu werden. Gleiches gilt für Ämter und öffentliche Einrichtungen anderer Art: Mit jeder „Freisetzung“, Versetzung, Pensionierung wird der jeweilige Haushalt entlastet oder es wird eine Stelle für hoffnungsvollen Nachwuchs frei. Die Lebensarbeitszeitdiskussion unter dem Blickwinkel der Verbesserung der Standortbedingungen ist Folge einer ideologisch verengten Leistungsdiskussion. In Wahrheit geht es um eine Verringerung der Lohn-Stückkosten, die aber auf andere Weise erreicht werden muss. 3

Klaus Lompe, Wissenschaftliche Beratung der Politik, passim.

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Hieraus folgt: Wissenschaftliche Politikberater müssen sich der disziplinenbedingten Verengung ihrer Sichtweisen, Erkenntnisse und Fragestellungen bewusst sein. Sie müssen die Tatsache reflektieren, dass die Wissenschaftsentwicklung heute in zwei vordergründig entgegengesetzte Richtungen verläuft: Auf der einen Seite schreitet die Spezialisierung in immer neuere Unterdisziplinen und auch nach der Methodenwahl segmentierte Teilgebiete fort, auf der anderen Seite entstehen neue Wissenschaftsdisziplinen typischerweise in den Überschneidungszonen „klassischer Disziplinen“, wie etwa Computational Science in Engineering, Kommunikationswissenschaften, Nanotechnik oder Materialwissenschaften. Schon die heute disziplinär voll anerkannte Informatik hat sich vor über drei Jahrzehnten aus einer Zusammenschau von Elektrotechnik, Physik und Mathematik gebildet. Gleiches gilt für die moderne Forschung insbesondere im Grenzgebiet von Bio- und Ingenieurwissenschaften (wie: Bio-Informatik, Biotechnologie oder Bio-Verfahrenstechnik). Auch hier ist die Forschung in Fragestellung, Methodenwahl und Laboranordnung auf produktive Synergien bisher aparter Fächer angewiesen. Vollends wird die Notwendigkeit disziplinenübergreifender Orientierung in der Wissenschaft deutlich, wenn man den Ruf nach ethischer Orientierung in der Molekularbiologie, der Medizin oder im Zusammenhang mit Tierversuchen vernimmt oder die gesellschaftlichen Folgen der Umsetzung von Erkenntnissen der Natur- und Ingenieurwissenschaften schon in das Verantwortungskalkül des Forschers einbezieht. Die wenigen Beispiele mögen zeigen, dass nur die fächerübergreifende Sichtweise hochkarätiger Forschung die Chance hat, für die Politik hilfreich zu sein: Wissenschaftliche Politikberatung muss deshalb beginnen mit einer selbstkritischen Selbstreflexion ihres Vermögens und einem hohen Anspruch an die fächerübergreifende Orientierung ihrer Fragestellungen.

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Disparität der vorrangigen Erkenntnis- und Handlungsorientierungen

Wissenschaftliche Politikberatung muss darüber hinaus der Tatsache Rechnung tragen, dass die leitenden Erkenntnis- und Handlungsorientierungen in der Wissenschaft einerseits und der Politik andererseits fast völlig unterschiedlich sind und dass hieraus weitere Probleme für erfolgreiche Politikberatung aus den Zitadellen der Wissenschaft heraus folgen. Wissenschaft ist auf zweckfreie Wahrheitssuche ausgerichtet, Politik auf die Erlangung oder Bewahrung (vorübergehend) abgesicherter Positionen, die Macht, Einkommen, Einfluss und Selbstbestätigung vermitteln. Ein Konzept wissenschaftlicher Politikberatung, das in idealisierender Weise ein Zusammenwirken von wissenschaftlichem Berater und beratenem Politiker zur gestaltenden Lösung von Sachproblemen zum Leitbild hat, greift an der Unterschiedlichkeit dieser Orientierungen vorbei. Politik sucht nur ausnahmsweise um wissenschaftliche Politikberatung nach, um eine optimale Lösung von Sachproblemen zu gewinnen. Politik kooperiert mit Wissenschaft nur ausnahmsweise aus einer solchen sachbezogenen Primärmotivation. Vielmehr fragt Politik nach wissenschaftlicher Beratung typischerweise völlig aus einer Sekundärmotivation oder jedenfalls in einer Weise, die primär durch eine Sekundärmotivation unterfüttert ist. Und diese Sekundärmotivationen, oder wichtiger: diese Sekundärmotiva-

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tion lauten etwa: Mit welchem Thema kann ich die agenda setting-Initiative übernehmen? Wie kann ich eine Politik, die ich ohnehin verfolgen will, am besten „verkaufen“? Welche Politik hilft mir am ehesten, eine Mehrheit und damit die Regierungsverantwortung zu gewinnen? Mit welcher Politik erreiche ich einen optimalen Ausgleich zwischen konkurrierenden vested interests, deren Haltung für mich oder meine Partei von Bedeutung ist? Das bedeutet, dass in der Regel gar nicht die eigentliche wissenschaftliche Fachkompetenz gefragt ist, sondern die Politik fragt aus politischer Sekundärmotivation nach wissenschaftlichen Sekundärkenntnissen. Im Vordergrund steht das Verlangen nach Legitimationshilfe für anderweitig entschiedene Politik, nicht aber der Ruf nach Aufklärungs- und Orientierungshilfe für das Finden der „richtigen“, sachorientierten Politik. Damit ist aber im Grunde gar nicht der wissenschaftliche Spezialist gefragt, der doch das Erwartungsbild des Wissenschaftlers in der Öffentlichkeit prägt. Gefragt ist vielmehr ein ganz anderer Typus von „Wissenschaftler“, der in der Wirklichkeit sehr rar ist: der hochreflektierte Kenner (irgend)einer Disziplin, oder mit anderen Worten: der philosophische Wissenschaftler. Bei der wissenschaftlichen Politikberatung in Sachen Gesetzgebung muss aber notwendig noch eine juristische Kompetenz hinzukommen: Der Beratende muss mit den regulativen Grundideen, den Zielsetzungen und dem System der Aufgreifkriterien einer (neu zu schaffenden oder zu reformierenden) Materie und mit ihren regulativen Verzahnungen innerhalb der jeweiligen Materie und mit Komplementärmaterien vertraut sein. Zu möglichst genauen Kenntnissen der Binnenwelt einer Materie muss er ihre Außenwelt im Sinne ihres regulativen Zusammenspiels mit solchen Rechtsmaterien bedenken, die ergänzend, zu der von ihm beratend behandelten Materie, die zu verändernden Sozialkomplexe und Pflichte-Rechte-Beziehungen regeln. Nicht selten führt nämlich eine Änderung, der in den Änderungsfokus genommenen Materie, gar nicht zu den gewünschten Änderungszielen, weil die invarianten Komplementärmaterien dies verhindern. Als Beispiel mag die Regelung der Hochschulangelegenheiten im Gebiet von (eigentlichem) Hochschulrecht, Personalrecht, Haushaltsrecht und Mitbestimmungs- bzw. Personalvertretungsrecht gelten. Hochschulpolitiker denken fast ausschließlich in Kategorien des (eigentlichen) Hochschulrechts. Angestrebte Veränderungen des Hochschulwesens veranlassen sie zu immer neuen Novellierungen oder gar Neufassungen der Landeshochschulgesetze. Dabei ist es relativ gleichgültig, welche wie benannten Gremien welche Kompetenzen haben und mit welchen Stimmgewichtungen die einzelnen Statusgruppen an der Entscheidungsbildung mitwirken: Solange die Immobilisierung der Hochschulen durch das Dienst-, Haushalts- und Personalvertretungsrecht fortbesteht, ändern Änderungen der Hochschulgesetze wenig. Ja, man kann mit Fug und Recht fragen, ob denn im Wege der Änderung gesetzlicher Vorgaben überhaupt Grundlegendes an der Leistungsfähigkeit des Hochschulwesens geändert werden kann. Ihre Weltgeltung hatten die deutschen Universitäten im 19. und beginnenden 20. Jahrhundert, als es Landeshochschulgesetze überhaupt noch nicht gab. Und in der Tat verhält es sich wohl mit dem Wirken des wissenschaftlichen Leistungsethos wie mit dem Geist im Johannes-Evangelium (3, 7/8): Wie der Wind bläst er, wo er will. Das bedeu-

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tet, dass nicht nur Effektivität, sondern Sinnhaftigkeit einer rechtlichen Regelung überhaupt auf dem Prüfstand stehen. Damit sind wir bei einem Thema, das einen großen Problemkomplex für sich darstellt und das wir im Zusammenhang mit wissenschaftlicher Politikberatung nur streifen können: Notwendigkeit und Perspektiven der Deregulierung.4 Wissenschaftliche Politikberatung hat im Zusammenhang mit Gesetzgebungsberatung nicht nur Orientierung zur Um- und Neuregulierung zu geben, sondern auch immer Möglichkeiten der Deregulierung ins Auge zu fassen, wobei Verfahren der Selbstregulierung, der Entbürokratisierung, der „Regulierten Selbstregulierung“ sowie der Koregulierung anstelle einer konventionellen Normregulierung zu erwägen sind.5

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Realisierungshindernisse für wissenschaftlich aufgeklärte Politiken

Aber selbst wenn die skizzierten Hindernisse für erfolgreiche Politikberatung im Einzelfall überwunden sein sollten und beratene Politik und beratende Wissenschaft sich auf einer weitgehend durch Sachargumente bestimmten Ebene getroffen und geeinigt haben sollten, bleiben für die Umsetzung einer solchen sachlich-zielorientierten Politik typischerweise noch zwei Haupthindernisse: Dominante Erwartungshaltungen, die durch die veröffentlichte Meinung produziert worden sind und quer liegende Bestrebungen der vested interests. Das Bundesverfassungsgericht hat die in Art. 5 GG gewährleistete Kommunikationsfreiheit deshalb als „schlechthin konstituierend“ für den demokratischen Meinungsbildungsprozess bezeichnet6, weil es der demokratietheoretischen Vorstellung huldigt, dass freie individuelle Meinungsäußerung und das Wirken von Presse und Rundfunk als Medium und Faktor in der öffentlichen Meinungsbildung einen öffentlichen Diskurszusammenhang konstituieren, der zur Problemerhellung im vorparlamentarischen Raum beiträgt. Dies ist auch ganz sicher so zutreffend – aber doch nicht die ganze Wahrheit. Oftmals werden Probleme im öffentlichen Diskurs auch verkürzt oder einseitig behandelt und es werden allgemeine Erwartungshaltungen geweckt, die der Komplexität einer Problematik nicht gerecht werden. Politik muss dann den Mut zur Enttäuschung solcher einseitigen Erwartungshaltungen haben, das sachlich-zielorientiert für richtig Befundene auch gegen solche widerstreitenden Erwartungen durchsetzen. Auch hierbei kann ihr wissenschaftliche Politikberatung helfen, indem sie Erklärungen und auch in der Vergröberung publizistischer Darstellung nachvollziehbare Begründungen für die „richtige“ Politik liefert. Verantwortungsvolle Politikberatung kann also nicht nach fire and forget verfahren, sondern muss die Akzeptanzebene von Politik mit in ihr Beratungskalkül stellen. Wissenschaft ist damit nicht nur im Verhältnis zur Politik gefragt, sondern auch im Verhältnis von Politik zur politikbetroffenen Bürgerschaft. Damit erweist sich „wissenschaftliche Politikberatung“ erneut als multipolarer Diskursprozess, nicht aber als festgelegte Einbahnstrasse. 4 5 6

hierzu neuerdings Gerrit Maaß, Das gemeinschaftliche und deutsche Lebensmittelrecht im Spannungsverhältnis von Regulierung und Deregulierung, Diss. Braunschweig 2005. Zu den einzelnen Formen der Deregulierung Maaß, wie Fu. 4, S. 163 ff.. BVerfGE 7, 198 (205) – Lüth – u. wiederholt

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Diese Aufgabe, einer gefundenen Politik zur Akzeptanz zu verhelfen, ist eine Aufgabe, der im Rahmen wissenschaftlicher Politikberatung eine mindestens so große Bedeutung zukommt wie der Beratung bei der Formulierung einer Politik. Diese Einsicht wird von politischer wie von der Seite der beratenden Wissenschaft schmählich ignoriert – ignoriert auch mit der Folge sich auftürmender Akzeptanzhindernisse und eines weiteren Verlustes von Bürgervertrauen in die Politik. Hierzu trägt ja nicht nur erwartungswidrige, in den Augen (eines substanziellen Teils) der Bürger „falsche“ Politik bei, sondern auch unverstandene Politik. Ein Beispiel ist die Implementation von „Hartz IV“. Mit der – weiterreichenden – „Agenda 2010“ hatte die Regierung ja nicht nur die Abgeordneten der großen regierungstragenden Partei überrascht, nicht nur die Gewerkschaften vor den Kopf gestoßen, sondern auch bei den betroffenen Bürgern ein so hohes Maß an Ablehnung ausgelöst, dass sich Wut und Widerstand in neuen Montagsdemonstrationen Luft machten: Die Regierung hatte ihre Politik dem Bürger nicht verständlich gemacht. Mit dem Unterlassen von Politikerklärung begibt sich eine Regierung auch der Chance, die Richtigkeit einer Politik einer sehr ernsthaften Überprüfung zu unterziehen: Wenn eine Politik nicht mit (letztlicher) Akzeptanz erklärt werden kann, kann an dieser Politik auch etwas nicht stimmen. So könnte es auch bei „Hartz IV“ sein: Es könnte sich deshalb um eine nicht erklärbare Politik handeln, weil sie „nicht zielführend“ ist. Ob in einer (Wirtschafts-)Gesellschaft Arbeitslosigkeit herrscht und wie hoch die Arbeitslosenquote ist, hängt davon ab, wieviele Arbeitsplätze für Arbeitsuchende vorhanden sind, nicht aber davon, welche sozialstaatlichen Subsistenzmittel Arbeitssuchende erhalten, die keinen Arbeitsplatz finden. Die Vorstellung, man könne durch eine Absenkung des Sozialleistungsniveaus Intensität und Erfolgsquote der Arbeitsplatzsuche erhöhen, geht doppelt in die Irre: Zum einen betrifft eine solche Strategie nicht die große Mehrheit unter den Arbeitslosen, die ja wirklich lieber heute als morgen wieder arbeiten wollen, zum anderen macht sie auf den sehr viel kleineren Kreis derjenigen, die nicht wieder in ein steuer- und sozialabgabenpflichtiges Arbeitsverhältnis einsteigen wollen, keinen Eindruck. Dies schon deshalb nicht, weil hier die Hartz IV-Bezüge mindestens so hoch liegen wie die sonst fällige Sozialhilfe, also keine wirtschaftliche Anreizfunktion vorhanden ist. Zum anderen ist die Einrichtung im Zustand der Arbeitslosigkeit hier typischerweise durch Wahrnehmung von Gelegenheitsjobs „BAT“ und sonstige Zerstreuungen so weit fortgeschritten, dass der Gedanke an die Wiederaufnahme einer regulären Vollzeitstelle sich dort immer weiter verflüchtigt. Nimmt man nun noch die zwischen Bund und Kommunen abzustimmende Zusammenlegung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe und die unglückliche Umorganisation und Umbenennung der Bundesanstalt in Bundesagentur für Arbeit hinzu, die ja eine massive organisatorische Selbstbefassung des Nürnberger Kolosses mit sich selbst ausgelöst und damit für die Arbeitsvermittlungsaktivitäten eher negative Folgen hat, hinzu, so kann es nicht verwundern, dass durch Hartz IV nicht nur kein Arbeitsloser wieder in Lohn und Brot gekommen, sondern im Gegenteil die Zahl der Arbeitslosen im Januar/ Februar 2005 steil nach oben gegangen ist. Freilich muss man sich auch fragen, ob bei Hartz IV wirklich eine wissenschaftliche Politikberatung stattgefunden hat oder ob nicht, in einem mehr aleatorischen Zugriffsverfahren, in erster Linie beratungswillige Zuträger aus Beziehungskreisen politischer Entscheidungsträger ausgewählt worden sind.

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Bleibt das zweite Umsetzungsproblem: Die Überwindung entgegenstehender Verbandsmacht; bei der augenblicklichen rot-grünen Regierungsverantwortung in erster Linie die Gewerkschaften bei ihrem schweren Gang in die „Gesellschaft des Weniger“.7 Das Problem liegt hier darin, dass auch mit tausend guten Argumenten der endgültige Abschied von der Zuwachsverteilungsgesellschaft nicht plausibel gemacht werden kann. Politikberatung scheint hier an das Ende ihrer Möglichkeiten gekommen zu sein. Dabei ist hier „nur“ ein Paradigmenwechsel vonnöten, der allerdings auch einen Wechsel der zuständigen Disziplinen einschließt: Die empirisch orientierte Ökonomie ist nun endgültig als Zuträgerwissenschaft positioniert, während Sozialwissenschaften, Sozialpsychologie, Geschichtstheorie und Philosophie zunehmend das Feld beherrschen (müssen). Dies wird deutlich an der Standortdebatte. In Deutschland wird sie insbesondere von neoliberaler Seite fast ausschließlich in (vorwiegend angebotsorientierten) Wirtschafts- und Arbeitsmarktkategorien geführt.8 In Amerika dagegen wird diese Debatte als zivilisations- und kulturkritischer Grundsatzdiskurs geführt9, was allerdings auch den Zerfall der public mind in zwei Lager widerspiegelt, die bei uns nicht in dieser eindeutigen Gegensatzpaarung ausgeprägt ist: Da ist zum einen das Lager von politischen Neokonservativen im Verein mit einem fundamentalen Evangelikalismus und den Stimmen von big business, auf der anderen Seite steht die intellektuelle Elite des Landes Schulter an Schulter mit den späten Bannerträgern des New Deal und den Repräsentanten von Kultur und urbanem liberalism. Nach meiner Auffassung wird das weiter gespannte Problemspektrum der amerikanischen Diskussion auch den vordergründig wirtschaftlichen Problemen eher gerecht als die ökonomische Engführung des deutschen Standortdiskurses. Verfolgt man die deutsche Debatte, die gern auf dem vermeintlich unangreifbaren Kothurn empirischer Daten einhergeschritten kommt, so wird zweierlei deutlich: Problembehaftet sind schon die Erhebungsmodi dieser Daten, aber noch problematischer ist ihre Interpretation. Bei genauerem Hinsehen erweist sich nicht selten, wie rissig dies scheinbar solide Fundament eines unaufgeklärten Empirismus ist: Man kann fast jede gewünschte Einschätzung mit Zahlen belegen, man muss sie nur entsprechend zurichten. Ist man bereit, dieser Einschätzung zu folgen, so zeigt sich die Bedeutung der umgreifenden Wissenschaften und um so weniger wird man den scheinbaren Präzisionen fachwissenschaftlich-ökonomischer Wissenschaften eine zu hohe Bedeutung beimessen. Damit zeigt sich aber auch unter diesem Gesichtspunkt eine Bedeutungs- und Kompetenzverschiebung wissenschaftlicher Politikberatung hin zu den entsprechenden Wissenschaftszweigen.

7 8 9

Ulrich Beck, SZ v. 03.02.05. Hans-Werner Sinn, Ist Deutschland noch zu retten?, Berlin 2004; Peter Bofinger, Wir sind besser als wir glauben, München 2004; Gabor Steingart, Deutschland. Der Abstieg eines Superstars, Tübingen 2004. Adrian Kreye, Vor uns die Finsternis, SZ v. 31.01.05, S. 11 unter Hinweis auf Jared Diamond, Chalmers Johnson und Jane Jacobs.

Politikberatung aus juristischer Sicht

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Fazit: Sowohl von der Wissenschaftsentwicklung her wie auch von der Art der politisch zu behandelnden Probleme unterliegt die wissenschaftliche Politikberatung fundamentalem Wandel in Richtung auf einen offenen Diskurs, der von der Formulierung bis zur Akzeptanzhilfe von Politik reicht und in dem die umfassenden Wissenschaften, wie insbesondere die Geistes- und Sozialwissenschaften, eine immer größere Bedeutung gewinnen (müssen). Unabhängig von der zur Beratung gefragten Disziplin ist auf Seiten der beratenden Wissenschaft ein hohes Maß an selbstkritischer Reflexion der Bedingungen gefordert, unter denen der Beratungsdiskurs Erfolge zeigen kann.

Literatur Arndt, A., 1965: Geist der Politik. Reden. Berlin. Beck, U.: Die Gesellschaft des Weniger. Arbeitslosigkeit, Hartz IV: ein Land steigt ab, in: Süddeutsche Zeitung Nr. 27 v. 3. Februar 2005, 15. Bofinger, P., 2004: Wir sind besser als wir glauben. München. Diamond, J., 2005: Collapse – How Societies Choose To Faile or Succeed. New York. Jacobs, J., 2004: Dark Age Ahead. New York. Johnson, C., 2004: The Sorrows of Empire. Militarism, Secrecy, and the End of the Republic. New York. Kreye, A.: Vor uns die Finsternis. Lauter Apokalypsen: Amerikanische Publizisten kehren um, in: Süddeutsche Zeitung Nr. 24 v. 31.01.2005, 11. Lompe, K., 1972: Wissenschaftliche Beratung der Politik, 2. Aufl. Göttingen. Maaß, G., 2005: Das gemeinschaftliche und deutsche Lebensmittelrecht im Spannungsfeld von Regulierung und Deregulierung, Diss. Braunschweig. Meier, C., 1980: Die Entstehung des Politischen bei den Griechen. Frankfurt a.M. Rebe, B., 1995: Denkerkundungen. Reden wider die Vordergründigkeit. Hildesheim. Rebe, B., 2002: Medienrecht als Paradigma „modernen“ Rechts?, in: Recht im Wandel seines sozialen und technologischen Umfeldes. Festschrift für Manfred Rehbinder, hrsg. von Becker, J./Hilty, R. M./Stöckli, J.-F./Würtenberger, T. München/ Bern, 321 ff. Sinn, H.-W., 2004: Ist Deutschland noch zu retten?. 7., aktualisierte Aufl. Berlin. Steingart, G., 2004: Deutschland. Der Abstieg eines Superstars, 14. Aufl. Tübingen.

Birgit Verworn / Bernhard Hausberg

Politikberatung aus natur- und ingenieurwissenschaftlicher Sicht

Politikberatung aus natur- und ingenieurwissenschaftlicher Sicht

Einführung In modernen Gesellschaften wird die Bedeutung von naturwissenschaftlichem und technischem Wissen für die Politik immer größer. Die Natur- und Ingenieurwissenschaften haben einen zunehmenden Einfluss auf zentrale politische Aufgaben. Gleichzeitig ist der Wissensbestand für die Politik nicht mehr überschaubar und es besteht Beratungsbedarf. Die Frage, wie Wissensbestände der Politik am besten zugänglich gemacht werden können, ist nicht eindeutig zu beantworten. Die Beziehungen zwischen der Politik und den beratenden Naturwissenschaftlern/-innen und Ingenieuren/innen sind komplex und spannungsreich. Während Politikberatung traditionell eher aus der Sicht anderer Disziplinen wie den Sozial- oder Politikwissenschaften betrachtet wurde, wird seit einigen Jahren die Diskussion von den Natur- und Ingenieurwissenschaften aufgegriffen. Gründe hierfür liegen zunächst im technischen Wandel selbst, der Potenzial für neue Produkte und Dienstleistungen liefert, in mehreren Krisen wie beispielsweise der BSE-Krise, aber auch in dem zunehmenden Bewusstsein dafür, dass auch naturwissenschaftliche und technische Informationen oft nur vorläufig und mit großer Unsicherheit behaftet sind. Dies steht in Konflikt mit dem Bedürfnis der Politik nach eindeutigen Ratschlägen und Auskünften. Schließlich berühren naturwissenschaftliche und technische Fragestellungen häufig ethische, soziale, rechtliche, ökonomische und ökologische Themen wie beispielsweise die Forschung an embryonalen Stammzellen. Dies führt wiederum zur Betrachtung von natur- und ingenieurwissenschaftlicher Politikberatung aus ökonomischer, ökologischer oder sozialwissenschaftlicher Sicht.1 Somit mag in diesem Beitrag eine natur- und ingenieurwissenschaftliche Sicht auf Politikberatung diskutiert werden, in der Durchführung ist jedoch ein interdisziplinärer Ansatz zu favorisieren. Ein wichtiger Bezugspunkt bei der Diskussion natur- und ingenieurwissenschaftlicher Politikberatung ist die öffentliche Akzeptanz von Technik.2 Während in den 1950er- und 1960er-Jahren noch weitgehend gesellschaftlicher Konsens über die positive Bedeutung von Wissenschaft und Technik bestand, stehen wissenschaftlichtechnische Innovationen und deren staatliche Förderung seit Beginn der 1970er-Jahre

1 2

Beispiele hierfür sind die Betrachtungen von Technikfolgenforschung aus ökonomischer bzw. ökologischer Sicht von Miegel (1992) bzw. Haber und Halbritter (1992). Die Begriffe Technik und Technologie werden in diesem Beitrag nicht differenziert und synonym verwendet.

Politikberatung aus natur- und ingenieurwissenschaftlicher Sicht

107

zunehmend in der Kritik. Dies hat Auswirkungen auf die Politikberatung, bei der die Einbindung der Öffentlichkeit eine immer größere Bedeutung gewinnt. Des Weiteren stellt sich die Frage, wie den Natur- und Ingenieurwissenschaften Methoden und Instrumente zur Verfügung gestellt werden können, mit denen sie ihre Verantwortung erkennen und wahrnehmen können, sich in den politischen Diskurs einzubringen. Ihre Aufgabe ist es, die Themenfelder der Zukunft frühzeitig zu benennen und sowohl Chancen als auch Risiken zu kommunizieren. Wissenschaftliche Politikberatung3 wird nicht nur in der Bundesrepublik, sondern auch auf europäischer Ebene diskutiert. Im Auftrag der EU wurden mehrere vergleichende Studien durchgeführt, die die wissenschaftliche Beratungsstruktur im politischen Prozess verschiedener europäischer Staaten analysiert. Es wurden erhebliche Unterschiede im Dialog zwischen politischen Entscheidungsträgern und Beratern festgestellt (Glynn et al. 2001, S. 6; Zweck et al. 2002, S. 59f.). Anhand zweier Fallstudien – dem Einsatz embryonaler Stammzellen in der Forschung und den gesundheitlichen Folgen der elektromagnetischen Strahlung, die von Mobiltelefonen ausgeht – analysieren Glynn et al. Beratungsprozesse in unterschiedlichen Staaten. Aus der Studie resultiert eine Typologisierung von Politikberatung anhand der Dimensionen (ebd., S. 7): ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ

Art, in der die Beratung initiiert wird, Status und Dauerhaftigkeit, Handlungsspielraum, Breite des Aufgabenbereichs, Ausmaß der Beratung, Zusammenfassung vorhandener oder Initiierung neuer Forschungsergebnisse, Grad an Offenheit und Transparenz und Aufbau.

Trotz der eingeräumten Schwächen der vorgeschlagenen Dimensionen (ebd., S. 7) liefern sie einen Eindruck darüber, welche Vielfalt wissenschaftlicher Politikberatung existiert.4 Neben der Vielfalt auf der Angebotsseite existiert ebenfalls unterschiedliche Nachfrage auf regionaler Ebene, Länder- und Bundesebene (Braml et al. 1997, S. VIII). In der Bundesrepublik sind sowohl Regierung als auch Parlament Nachfrager politischer Beratungsleistungen, was Konsequenzen für den Bedarf und somit einzusetzende Methoden und Instrumente der Beratung hat. Bei der Beratung des Parlaments wird z.B. die Einbeziehung der Öffentlichkeit eine große Rolle spielen. Eine zentrale Herausforderung für die Politikberatung ist hierbei, sich an zwei Polen gleichzeitig zu orientieren: Zum einen an der Forschung mit den entsprechenden wissenschaftlichen Methoden und Grundsätzen, zum anderen an der Reduzierung komplexer Informationen und deren Kondensierung in Handlungsempfehlungen für die Politik, welche unter Umständen mit erheblicher Unsicherheit belastet sein können. Dies erfordert Transparenz über die Vorgehensweise und einen kontinuierlichen Dialog 3 4

Der Begriff wissenschaftliche Politikberatung wird in diesem Beitrag in Abgrenzung zu interessensgeleiteter Politikberatung z.B. durch Lobbyisten und Verbände verwendet. Einen weiteren Einblick in die Vielfalt von Politikberatung liefert eine Aufstellung von 61 Instituten der politikberatenden Forschung des Verein Deutscher Ingenieure (Hausberg et al. 1997).

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Birgit Verworn / Bernhard Hausberg

zwischen Politikberatung und Politik während des gesamten Prozesses der Beratung (Braml et al. 1997, S. XI und XIII). Im folgenden Abschnitt werden typische Tätigkeitsfelder natur- und ingenieurwissenschaftlicher Politikberatung in verschiedenen Stufen des Beratungsprozesses aufgezeigt. Abschnitt 3 enthält ein abschließendes Fazit.

Tätigkeitsfelder der natur- und ingenieurwissenschaftlichen Politikberatung Gemäß der Unterteilung des Politikbegriffs in die drei Ebenen policy advice, political consulting und polity (siehe einleitenden Beitrag zu diesem Handbuch), umfasst Politikberatung aus natur- und ingenieurwissenschaftlicher Sicht vorwiegend die ersteren Beiden. Policy advice umfasst hierbei die Beratung durch Natur- und Ingenieurwissenschaften im Bereich der materiellen Politik, wobei die Inhalte in verschiedene Politikfelder einfließen können. Beratung findet in allen Stufen von der Problemidentifikation, Entscheidungsfindung über die Umsetzung bis zur Evaluierung statt. Auf der Ebene des political consulting werden die Kommunikation politischer Sachthemen und die Durchsetzung von Politikempfehlungen unterstützt. Hierzu zählen die Förderung der Akzeptanz neuer Technologien, neuer Produkte und neuer Dienstleitungen in der Gesellschaft. Die Ebenen sind teilweise schwer zu differenzieren, z. B. greifen die Einschätzung der Akzeptanz verschiedener Anwendungen neuer Technologien und die Bereitstellung sachgerechter Informationen für eine öffentliche Diskussion ineinander über. Die im Folgenden beschriebenen Tätigkeitsfelder – Technikbewertung, Evaluation, Technikkommunikation, Forschungs- und Innovationsmarketing – stellen nur einen Auszug natur- und ingenieurwissenschaftlicher Tätigkeitsfelder dar und erheben keinen Anspruch auf Vollständigkeit. Es wurden Tätigkeitsfelder ausgewählt, anhand derer aktuelle Trends und Herausforderungen wissenschaftlicher Politikberatung deutlich werden.

Technikbewertung Technikbewertung bedeutet gemäß der VDI-Richtlinie 3780: „das planmäßige, systematische, organisierte Vorgehen, das: - den Stand der Technik und ihrer Entwicklungsmöglichkeiten analysiert, - unmittelbare und mittelbare technische, wirtschaftliche, gesundheitliche, ökologische, humane, soziale und andere Folgen dieser Technik und möglicher Alternativen abschätzt, - aufgrund definierter Ziele und Werte diese Folgen beurteilt oder auch andere wünschenswerte Entwicklungen fordert, - Handlungs- und Gestaltungsmöglichkeiten daraus herleitet und ausarbeitet, so dass begründete Entscheidungen ermöglicht und ggf. durch geeignete Institutionen getroffen und verwirklicht werden können.“

Politikberatung aus natur- und ingenieurwissenschaftlicher Sicht

109

Zusammengefasst umfasst Technikbewertung somit die vier Phasen Definition und Strukturierung des Problems, Folgenabschätzung, Bewertung und Entscheidung. Hierbei kommen Werte in zweifacher Weise zu Geltung: ƒ ƒ

innerhalb der allgemeinen gesellschaftlich-kulturellen Rahmenbedingungen und als individuelle Orientierungsgesichtspunkte für Präferenzen.

Abbildung 1 stellt die Entwicklung und Auswahl technischer Möglichkeiten unter dem Einfluss allgemeiner Rahmenbedingungen und individueller Dispositionen dar. Um eine möglichst rationale Bewertung von Technologien zu ermöglichen, müssen die zugrunde liegenden Wertauffassungen transparent gemacht werden. Abbildung 1: Entwicklung und Auswahl technischer Möglichkeiten (Quelle: VDI-Richtlinie 3780)

Allgemeine Rahmenbedingungen

Ziele

Konzipieren

Wertesysteme

Restriktionen

Denkbare technische Möglichkeiten

Eingrenzen Präzisieren

Individuelle Disposition

Präferenzen

Machbare technische Möglichkeiten

Bewerten Entscheiden Realisieren

Technische Wirklichkeit

Technikbewertung ist ein übergeordneter Begriff für Aktivitäten wie Technologiefrüherkennung, Technologiemonitoring und Technikfolgenabschätzung. Die Begriffe werden hierbei in der Literatur uneinheitlich und teilweise synonym verwendet. Wir beschränken uns im Folgenden auf Technologiefrüherkennung und Technikfolgenabschätzung im Auftrag politischer Akteure (in Abgrenzung zu Unternehmungen).5 Ziel der Technikbewertung insgesamt ist es, frühzeitig wahrscheinliche Folgen technischer oder zumindest technisch beeinflusster gesellschaftlicher Entwicklungen aufzuzeigen. Unterschieden werden zwei Vorgehensweisen: Die „bottom up“ bzw. „technology 5

Die Begriffsvielfalt und uneinheitliche Verwendung im Bereich der Unternehmungen diskutieren Bürgel et al. (2002), S. 23.

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Birgit Verworn / Bernhard Hausberg

push“ Vorgehensweise geht von natur- und ingenieurwissenschaftlichen Erkenntnissen aus. Beim „top down“ bzw. „market pull“ Ansatz werden dagegen naturwissenschaftliche und technische Lösungsansätze für vorhandene Probleme und Bedürfnisse gesucht (BMFT 1989, S. 11; Zweck 1999, S. 161). Bei Technologiefrüherkennung oder auch Technologiefrühaufklärung bzw. Frühwarnung liegt der Schwerpunkt auf dem möglichst frühzeitigen Erkennen von technischen Entwicklungen. Dies wird im Zuge der Globalisierung sowohl auf der nationalen als auch der betrieblichen Ebene zunehmend zu einem strategischen Wettbewerbsvorteil. So werden z. B. im Auftrag des BMBF (Bundesministerium für Bildung und Forschung) Technologieanalysen durchgeführt, um aussichtsreiche Technologieansätze frühzeitig zu ermitteln und durch geeignete Maßnahmen voranzutreiben. Beispiele hierfür sind Analysen zur Festkörperionik oder zur Biophotonik.6 Eine mögliche Anwendung von Ergebnissen der Festkörperionik ist die Brennstoffzelle. Biophotonik ist die Grundlage Optischer Technologien. Technikfolgenabschätzung umfasst das Abwägen von Chancen und Risken und Erarbeiten von Orientierungswissen sowie Entscheidungshilfen für eine verantwortliche Gestaltung von Technik. Sie ist ein Instrument für die Auswahl der jeweils bestgeprüften technischen Alternative innerhalb politischen Handlungsspielraums (BMFT 1989, S. 5). Beispiele für Organisationsformen von Politikberatung sind das 1990 eingerichtete Büro für Technikfolgen-Abschätzung (TAB) beim Deutschen Bundestag und der Projektträger Innovations- und Technikanalysen (ITA) für das Bundesministerium für Bildung und Forschung (BMBF).7 Auftraggeber des TAB ist der Ausschuss für Bildung, Forschung und Technikfolgenabschätzung des Deutschen Bundestages, welcher über die Arbeitsschwerpunkte des TAB entscheidet. Die wissenschaftliche Verantwortung liegt beim Leiter des TAB. Die Ergebnisse der Technikfolgenabschätzung werden in Form von Arbeitsberichten veröffentlicht.8 Im Rahmen von ITA fördert das BMBF interdisziplinär angelegte Studien über Innovationspotenziale und technologische Entwicklung, die sich aus der Integration unterschiedlicher Forschungsdisziplinen und Branchen ergeben. Diese Studien werden über Ausschreibungsverfahren vergeben und von verschiedenen Instituten und Organisationen durchgeführt.9 Die Ergebnisse der Studien werden ebenfalls publiziert.10 In den letzten Jahrzehnten haben Überlegungen an Bedeutung gewonnen, wie die Öffentlichkeit in die Technikfolgenabschätzung eingebunden werden kann. Die Einsicht, dass Technikfolgenabschätzung auf die Einbeziehung der Wertorientierung und Interessen gesellschaftlicher Gruppen angewiesen ist, hat zu partizipativen und Stake6 7 8

9 10

Studien Nr. 31(1999) und 36 (2001), Zukünftige Technologien Consulting VDI Technologiezentrum GmbH. Siehe www.tab.fzk.de bzw. www.innovationsanalysen.de. Beispiele für TAB-Arbeitsberichte: Nr. 68 Risikoabschätzung und Nachzulassungs-Monitoring transgener Pflanzen; Nr. 92 Nanotechnologie; Nr. 93 Biometrie und Ausweisdokumente – Leistungsfähigkeit, politische Rahmenbedingungen, rechtliche Ausgestaltung. Zur Diskussion der Anschlussfähigkeit der ITA an die gesellschaftlichen Teilsysteme Wissenschaft, Politik und Wirtschaft vgl. Malanowski et al. (2003). Beispiele hierfür sind Studien zu Innovationspotenzialen der Nanotechnologie durch die VDI Technologiezentrum GmbH, des Institutes für ökologische Wirtschaftsforschung GmbH und der Aachener Gesellschaft für Innovation und Technologietransfer GmbH (www.innovationsanalysen.de/de/ bericht.html, abgerufen am 22.02.2005).

Politikberatung aus natur- und ingenieurwissenschaftlicher Sicht

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holder-Verfahren geführt (Hennen et al. 2004, S. 4f.).11 Hintergrund solcher Bemühungen sind aktuelle Diskussionen zu Themen wie der sog. Wissensgesellschaft oder ethischen Fragen der Biomedizin (Gendiagnostik, Fortpflanzungsmedizin, therapeutisches Klonen). Das Methodenspektrum, das im Rahmen der Technikfolgenabschätzung zum Einsatz kommt, ist vielfältig. Beispiele sind Delphi-Expertenbefragung, Trendextrapolation und Szenario-Technik. Aus der Technikfolgenabschätzung resultieren Handlungsempfehlungen zur Unterstützung erfolgsversprechender Technologien. Diese fließen in Förderprogramme, z. B. zur Weiterentwicklung der Biotechnologie, Nanotechnologie oder Optischen Technologien, ein. Deutschland hat sich auf vielen Anwendungsfeldern der Optischen Technologien zum Weltmarktführer entwickelt. Neben der Unterstützung bei der Ausrichtung und Gestaltung von Fördermaßnahmen kann natur- und ingenieurwissenschaftlicher Politikberatung bei der Evaluation der Wirkung dieser Maßnahmen unterstützen.

Evaluation von Forschungs-, Innovations- und Technologiefördermaßnahmen Evaluation ist die systematische Untersuchung des Nutzen oder Wertes eines Gegenstandes (DeGEval-Standards 2001, S. 3). In der Regel wird eine Evaluation von politischen Maßnahmen eher durch wirtschafts- und sozialwissenschaftliche Disziplinen durchgeführt. Handelt es sich bei den Gegenständen der Evaluation jedoch um Forschungs-, Innovations- und Technologiefördermaßnahmen, kommen die Natur und Ingenieurwissenschaften ins Spiel.12 Ziele von Forschungs-, Innovations- und Technologiefördermaßnahmen sind die Förderung von Zukunftstechnologien, die für den Standort Deutschland von besonderer Bedeutung sind (z. B. Nanotechnologie, Optische Technologien) und die Beeinflussung von Technologieentwicklung hinsichtlich bestimmter, gesellschaftlich relevanter Ziele wie Umweltschutz oder Gesundheitsschutz (Sabisch et al. 1998, S. 31). In Abhängigkeit vom Zeitpunkt der Evaluation wird zwischen ex-ante, begleitender und ex-post Evaluation von Fördermaßnahmen differenziert. Eine ex-ante Evaluation geht der Frage nach, welcher Handlungsbedarf besteht und grenzt an die Technikbewertung an. Eine begleitende Evaluation soll durch eine geeignete Steuerung und Weiterentwicklung von noch offenen Programmteilen den Erfolg der Fördermaßnahmen maximieren.13 Nach Durchführung von Fördermaßnahmen (ex-post) können sie hinsichtlich der erreichten Ziele, ihrer Effizienz und ihrer Wirkungen evaluiert werden (BMWA 2004, S. 4f.; Sabisch et al. 1998, S. 41f.). In der Praxis sind häufig Mischformen anzutreffen.14 Die Messung und Bewertung über den gesamten Lebenszyklus einer 11 12 13 14

In Dänemark, den Niederlanden und der Schweiz sind partizipative Verfahren weiter verbreitet als in der Bundesrepublik (Hennen et al. 2004, S. 6). Die Deutsche Gesellschaft für Evaluation beschreibt Anforderungsprofile an Evaluatorinnen und Evaluatoren und leitet Empfehlungen für die Aus- und Weiterbildung ab: DeGEval 2004. Zur begleitenden bzw. prozessorientierten Evaluation vgl. Manske et al. (2002). Beispiele für die Evaluation von Fördermaßnahmen finden sich bei Kuhlmann et al. (1995) und Sabisch et al. (1998).

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Birgit Verworn / Bernhard Hausberg

Fördermaßnahme ist aufgrund der Komplexität der betrachteten Systeme, der teilweise eher geringen Wirkungen auf Zielgrößen, indirekten Effekten und Nebeneffekten mit erheblichen Schwierigkeiten behaftet (Kuhlmann, S. 148; Sabisch et al. 1998, S. 46f.). Hierzu und auch zur Definition von Zielgrößen und -indikatoren können Naturwissenschaftler und Ingenieure wichtige Beiträge leisten.15 Die Deutsche Gesellschaft für Evaluation (DeGEval) fordert vier grundlegende Eigenschaften von Evaluationen: Nützlichkeit, Durchführbarkeit, Fairness und Genauigkeit:16 ƒ ƒ ƒ ƒ

Die Nützlichkeitsstandards sollen sicherstellen, dass die Evaluation sich an den geklärten Evaluationszwecken sowie am Informationsbedarf der vorgesehenen Nutzer und Nutzerinnen ausrichtet. Die Durchführbarkeitsstandards sollen sicherstellen, dass eine Evaluation realistisch, gut durchdacht, diplomatisch und kostenbewusst geplant und ausgeführt wird. Die Fairnessstandards sollen sicherstellen, dass in einer Evaluation respektvoll und fair mit den betroffenen Personen und Gruppen umgegangen wird. Die Genauigkeitsstandards sollen sicherstellen, dass eine Evaluation gültige Informationen und Ergebnisse zu dem jeweiligen Evaluationsgegenstand und den Evaluationsfragestellungen hervor bringt und vermittelt.

Die letzten beiden Abschnitte haben das zentrale Tätigkeitsfeld der natur- und ingenieurwissenschaftlichen Politikberatung – Technikbewertung – sowie ein Tätigkeitsfeld, dass von der Einbindung von Naturwissenschaftlern und Ingenieuren profitieren kann – Evaluation – beschrieben. Im letzten Abschnitt sollen weitere Tätigkeitsfelder kurz zusammengefasst werden.

Technikkommunikation, Forschungs- und Innovationsmarketing Neben der Evaluation können Naturwissenschaftler/-innen und Ingenieure/-innen interdisziplinäre Teams für Technikkommunikation, Forschungs- und Innovationsmarketing bereichern. Wie bereits in der Einleitung dargelegt, nimmt die Öffentlichkeit einen immer größeren Anteil an technologiepolitischen Fragestellungen. Hieraus resultiert ein Bedarf an möglichst rationalen und verständlich dargestellten Informationen über neue Technologien und Innovationen. Über die Bereitstellungen von Informationen hinaus können Maßnahmen zur Technikkommunikation und zum Forschungs- und Innovationsmarketing zur Initiierung und Pflege von Kooperationen und Netzwerken dienen. Politische Akteure von regionaler Ebene bis zur EU setzen hierbei zunehmend auf das Internet und E-Mail als Kommunikationsmedien.

15

16

Die Schwierigkeit der Entwicklung geeigneter Zielgrößen und insbesondere Indikatoren wird z. B. durch die vielfältigen Beiträge anlässlich der siebten internationalen Konferenzen zu „Science and Technology Indicators“ 2002 deutlich (Fraunhofer-Institut für Systemtechnik und Innovationsforschung (ISI) 2002). Vgl. Standards für Evaluation vorgelegt von der Deutschen Gesellschaft für Evaluation, Anlage 1 zur Beschlussvorlage des Vorstandes, Mitgliederversammlung 2001.

Politikberatung aus natur- und ingenieurwissenschaftlicher Sicht

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Das Bundesministerium für Bildung und Forschung (BMBF) hat z. B. in den vergangenen zwei Jahrzehnten mehrere Initiativen ins Leben gerufen, die eine Vielzahl von Informationen bereitstellen und Kommunikation unterstützen. Zwei Beispiele hierfür sind die BMBF-Initiativen internationale-kooperation.de und kompetenznetze.de. internationale-kooperation.de ist ein Wegweiser für internationale Zusammenarbeit in Forschung und Bildung und eine Kommunikationsplattform für Informations- und Kooperationssuchende aus dem In- und Ausland. Es ist ein Instrument für die Vernetzung von deutschen Regierungsstellen, Wissenschafts-, Mittler- und Wirtschaftsorganisationen. Mit kompetenznetze.de wird die Attraktivität des Innovationsstandortes Deutschland international sichtbar und in seiner Anziehungskraft unterstützt. kompetenznetze.de ermöglicht den international wettbewerbsfähigsten und leistungsstärksten Kompetenznetzens Deutschlands eine gemeinsame, mehrsprachige Präsentation ihrer Stärken und Leistungen. Die Kompetenznetze vertreten wiederum ihre Innovationsfelder gegenüber der Politik, so dass ein Austauschprozess entsteht. Da Informationsplattformen dieser Art auf natur- und ingenieurwissenschaftliche Erkenntnisse zurückgreifen und auch deren Betrieb technische Kenntnisse erfordert, liegt hierin ein weiteres Tätigkeitsfeld.17

Fazit Politikberatung mit natur- bzw. ingenieurwissenschaftlichen Schwerpunkten bzw. Partizipation ist vielfältig, involviert unterschiedliche Handlungsträger und bedient sich unterschiedlicher Methoden und Prozesse. Somit gibt es im eigentlichen Sinne keine Politikberatung aus natur- und ingenieurwissenschaftlicher Sicht. In diesem Beitrag konnten nur einige Aspekte und Tätigkeitsfelder andiskutiert werden, um zu einer Auseinandersetzung mit dem Themenfeld anzuregen. Dennoch lassen sich einige Trends feststellen: ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ

17

die Bedeutung von naturwissenschaftlichem und technischem Wissen für die Politik nimmt zu, die Natur- und Ingenieurwissenschaften sind dazu aufgefordert und mit entsprechenden Möglichkeiten auszustatten, sich in den politischen Diskurs einzubringen, im Zuge der Globalisierung ist die Früherkennung innovativer Technologien ein internationaler Wettbewerbsvorteil, die Öffentlichkeit spielt im Diskurs mit Politik und Wissenschaft eine immer größere Rolle, somit kommt auch der Kommunikation sowohl zwischen unterschiedlichen Akteursgruppen als auch von Forschungsergebnissen und Innovationen eine steigende Bedeutung zu.

Die Geschäftsstelle der BMBF-Initiative kompetenznetze.de setzt sich z. B. aus einem interdisziplinären Team mit Mitarbeitern/-innen der Volks- und Betriebswirtschaftslehre, Soziologie, Ingenieurwissenschaften, Physik und Biologie zusammen (vgl. http://www.vdi.de/vdi/organisation/schnellauswahl/ techno/arbeitsgebiete/grundsatzfragen/04649/index.php, abgerufen am 22.02.2005).

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Birgit Verworn / Bernhard Hausberg

Abschließend sei erneut betont, dass Politikberatung bezüglich naturwissenschaftlicher und technischer Themenstellungen einen interdisziplinären Ansatz und Sichtweisen anderer Disziplinen erfordern. Aufgrund der Komplexität und der Verflechtung der unterschiedlichen Einflussgrößen sind außertechnische Werte einzubeziehen und eine Zusammenarbeit verschiedener Disziplinen anzustreben, um die Potenziale wissenschaftlicher Erkenntnisse optimal zu nutzen und unerwünschten Wirkungen und Nebenwirkungen entgegenzuwirken.

Literatur Bundesministerium für Forschung und Technologie (BMFT) (Hg.), 1989: Memorandum zur Technikfolgenabschätzung. Bonn. Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit (BMWA) (Hg.), 2004: Evaluation staatlicher Interventionen aus Auftraggebersicht, BMWA-Dokumentation Nr. 542. Berlin. Bürgel, H. D./Reger, G./Ackel-Zakour, R., 2002: Technologie-Früherkennung in multinationalen Unternehmen, in: Möhrle, M. G. et al. (Hg.): Technologie-Roadmapping – Zukunftsstrategien für Technologieunternehmen. Berlin u. a.. Braml, J./Schubert, H.: Prospektive Deutschlands – Stand und Entwicklung politkbezogener Forschung in der Bundesrepublik Deutschland, in: Hausberg, B./Rummel, R. (Hg.): Prospektive Deutschlands, 2. Aufl., Stiftung Wissenschaft und Politik und Verein Deutscher Ingenieure, 1997, VII-XV. Deutsche Gesellschaft für Evaluation (DeGEval) (Hg.), 2004: Empfehlungen für die Aus- und Weiterbildung in der Evaluation – Anforderungsprofile an Evaluatorinnen und Evaluatoren. Alfter. Fraunhofer-Institut für Systemtechnik und Innovationsforschung (ISI) (Hg.), 2002: Seventh International S&T Indicator Conference 2002 – The Challenge of Measuring Knowledge Structures in Science and technology. Stuttgart. Glynn, S./Flanagan, K./Keenan, M., 2001: Science and Governance: Describing and Typifying the Scientific Advice Structure in the Policy Making Process – a Multi-National Study. An ESTO Project Report Prepared for the European Commission. Haber, W./Halbritter, G., 1992: Technikfolgenforschung aus ökologischer Sicht, in: VDI Technologiezentrum, Physikalische Technologien (Hg.): Aspekte und Perspektiven der Technikfolgenforschung. Düsseldorf, 52-58. Hausberg, B./Rummel, R. (Hg.), 1997: Prospektive Deutschlands, 2. Aufl., Stiftung Wissenschaft und Politik und Verein Deutscher Ingenieure. Hennen, L./Petermann, T./Scherz, C., 2004: Partizipative Verfahren der Technikfolgen-Abschätzung und parlamentarische Politikberatung – Neue Formen der Kommunikation zwischen Wissenschaft, Politik und Öffentlichkeit. Arbeitsbericht Nr. 96 des Büros für TechnikfolgenAbschätzung beim Deutschen Bundestag (TAB). Karlsruhe. Kuhlmann, S., 2001: Der Arbeitskreis „Evaluation von Forschungs-, Technologie und Innovationspolitik“ in der DeGEval, in: DeGEval (Hg.): Evaluation – Reformmotor oder Reformbremse? Köln, 147-153. Kuhlmann, S./Holland, D., 1995: Evaluation von Technologiepolitik in Deutschland – Konzepte, Anwendungen, Perspektiven. Heidelberg. Malanowski, N./Reuscher, G./Seiler, P./Zweck, A., 2003: Die Anschlussfähigkeit von Innovationsund Technikanalyse (ITA) – Illusion oder Realität?, in: Technikfolgenabschätzung – Theorie und Praxis 12. Jg., Nr. 2, 159-165. Manske, F./Moon, Y./Ruth, K. et al., 2002: Ein prozess- und akteursorientiertes Evaluationsverfahren als Reflexionsmedium und Selbststeuerungsinstrument für Innovationsprozesse, in: Zeitschrift für Evaluation, Nr. 2, 245-263.

Politikberatung aus natur- und ingenieurwissenschaftlicher Sicht

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Miegel, M., 1992: Technikfolgenforschung aus ökonomischer Sicht, in: VDI Technologiezentrum, Physikalische Technologien (Hg.): Aspekte und Perspektiven der Technikfolgenforschung. Düsseldorf, 48-51. Sabisch, H./Esswein, W./Meißner, D./Wylegalla, J., 1998: Quantifizierung und Messung des Erfolges von Technologieförderprogrammen. Studie im Auftrag des Sächsischen Rechnungshofs. Dresden. Zweck, A., 1999: Technologiefrüherkennung – Ein Instrument zwischen Technikfolgenabschätzung und Technologiemanagement, in: Bröckler, S. et al. (Hg.): Handbuch der TechnikfolgenAbschätzung. Berlin, 155-164. Zweck, A./Holtmannspötter, D., 2002: Monitoring – Technology Forecasting Activities in Europe. ESTO Project Report. Düsseldorf.

Julia Lepperhoff

Politikberatung aus Sicht der Geschlechterforschung1 Politikberatung aus Sicht der Geschlechterforschung

Die Geschlechterforschung untersucht die gesellschaftliche Prägung und den Wandel von Geschlechterverhältnissen sowie umgekehrt auch die geschlechtliche Verfasstheit von Gesellschaft. Aus politikwissenschaftlicher Perspektive steht dabei vor allem die geschlechtliche Formierung von Politik und politischen Institutionen im Mittelpunkt. Vor diesem Hintergrund hat sich die (politikwissenschaftliche) Geschlechterforschung auch mit Politikberatung befasst und dabei vor allem drei Dimensionen dieses komplexen Themenfeldes fokussiert. Erstens wird die Repräsentation von Frauen in diesem Bereich untersucht (vgl. Abels/Leitner 1997). Spiegelbildlich zur Vertretung von Frauen in der Politik sind Frauen auch in der Politikberatung nach wie vor in geringerem Umfang als Männer vertreten.2 Als Ursachen hierfür können neben sozialisationsvermittelten Gründen (Geschlechterrollen) in erster Linie Barrieren innerhalb des politischen und des wissenschaftlichen Systems ausgemacht werden (vgl. Hardmeier 2004). Vor allem die Rekrutierungsmuster für PolitikberaterInnen sowie die hohe Bedeutung von Elitennetzwerken in Politik und Wissenschaft sind als zentrale Hürden für einen verbesserten Zugang von Frauen zur Politikberatung zu nennen.3 Zweitens wird die Konzentration von Politikberaterinnen in bestimmten Politikbereichen und -inhalten zum Gegenstand der Geschlechterforschung (vgl. z.B. Döge 1999). Dabei stehen Frauen in der Regel für so genannte 'weiche' Themen (z.B. Frauen, Jugend, Gesundheit) wohingegen die 'harten' Themen (Wirtschaft und Finanzen, innere und äußere Sicherheit etc.) in der Politikberatung mehrheitlich von Männern repräsentiert werden. Damit einher geht eine Hierarchisierung der Policies (vgl. Hoecker 1995) und somit auch der Expertise, in der die weiblich kodierten Inhalte eher zur politischen Peripherie und die männlich kodierten Themen zum Kernbereich politischer Macht 1 2

3

Für wichtige Hinweise danke ich Dr. Gabriele Abels von der Universität Bielefeld. Die jüngsten Zahlen (2001) für die Gremien im Einflussbereich des Bundes zeigen, dass der Frauenanteil lediglich bei 15,9 Prozentpunkten lag. Trotz einer wachsenden Mitgliedschaft von Frauen in den letzten Jahren waren in immerhin 21,4 Prozent der Gremien überhaupt keine Frauen vertreten, und nur in 3,1 Prozent der Gremien stellten Frauen mehr als 50 Prozent der Mitglieder (vgl. BT-Drucksache 14/9210). Unter Bezugnahme auf Bourdieu (2004) kann davon ausgegangen werden, dass die vorherrschenden Rekrutierungsmuster von Machteliten eine soziale Homogenität der ausgewählten Gruppe hervorbringen. Aus Geschlechterperspektive betrachtet wird gefolgert, dass diese Homogenität nicht nur Merkmale wie die soziale Herkunft, sondern auch das Geschlecht der rekrutierten Personen umfasst und damit zu Schließungsprozessen gegenüber Frauen führt (vgl. für die Wissenschaft z.B. Zimmermann; vgl. für die Politik z.B. Hardmeier 2004). Ob es demzufolge einer „kritischen Masse“ von Frauen bedürfe, ab der eine Öffnung für diese Gruppe erst einsetzen kann, ist umstritten. Für die Politikberatung dürften Schließungseffekte jedoch ebenso wie die Wirkung von Netzwerken gemäß dem Matthäus-Effekt („Wer hat, dem wird gegeben.“) zutreffend sein. Daneben existieren weitere nicht-fachbezogene Faktoren für die Passfähigkeit von Politikberatenden: Auch der in Verhandlungsdemokratien bedeutsame Aspekt des politischen Interessenausgleichs und damit die parteipolitische Bindung der Beratenden ist von großem Gewicht (vgl. Nuscheler 2002; Pregernig 2003).

Politikberatung aus Sicht der Geschlechterforschung

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gehören. Geschlechtsbezogene Politikberatung ist somit sowohl hinsichtlich ihrer finanziellen Ressourcen und der medialen Responsivität als auch mit Blick auf ihre machtpolitische Position bislang eher randständig geblieben. Drittens richten sich die Analysen der Geschlechterforschung auf den so genannten Androzentrismus der Politik(beratung). Kern der Kritik ist, dass dem Zusammenwirken von Geschlecht und Politik bei der Produktion und Vermittlung von politikrelevantem Wissen im Allgemeinen keine Bedeutung beigemessen wird. Vielmehr wird von einem geschlechtsneutralen politischen System ausgegangen, in dem die männerdominierten Strukturen als Norm und Frauen als das Besondere interpretiert werden. Daraus resultiert, dass geschlechtsbezogene Policies in der Politikberatung lediglich als 'Extrathema' behandelt und auf spezifische Ressorts wie die Frauenpolitik begrenzt werden. Dieser additiven Logik von Policies stellt die Geschlechterforschung ein Konzept von „Vergeschlechtlichung“ gegenüber, gemäß dem Geschlecht als Strukturkategorie über die unmittelbaren Geschlechterverhältnisse hinausgehend, auch Wirkungen auf die gesellschaftlichen und politischen Verhältnisse insgesamt hat. In der Politikberatung macht sich dies auch bei der Setzung und Definition von Themen sowie bei politischen Empfehlungen bemerkbar. Vor dem Hintergrund dieser kritischen Auseinandersetzung hat sich Politikberatung in den letzten zwanzig Jahren nach und nach auch in der Geschlechterforschung etabliert. Im Vergleich zur us-amerikanischen und skandinavischen Tradition, in der geschlechts- und gleichstellungsbezogene Politikberatung einen höheren Stellenwert besitzt (vgl. Esch 1997; Jung 1997), steht die Entwicklung geschlechtsbezogener Politikberatung in der Bundesrepublik jedoch noch am Anfang. In ihrer Selbstdefinition versteht sie sich zumeist sogar gar nicht explizit als Politikberatung. Geschlechtsbezogene Politikberatung ist dabei durch einige Besonderheiten charakterisiert, die sich aus den theoretischen und methodologischen Prämissen der Geschlechterforschung ableiten lassen. Dabei handelt es sich um (1) das spezifische Wissenschaft-Praxis-Verhältnis und die normative Orientierung in der Geschlechterforschung, (2) die Orientierung an diskursiven und partizipativen Theorieansätzen, (3) den erweiterten Politikbegriff sowie (4) die Dominanz der fachlichen über die strategischkommunikative Beratung. In diesem Zusammenhang sollen schließlich (5) aktuelle Strategien geschlechtsbezogener Beratung skizziert werden.

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Wissenschaft-Praxis-Verhältnis und normative Orientierung

Die Diskussion um das Verhältnis von Wissenschaft und Politik begleitet die Geschlechterforschung seit ihren Anfängen. Hintergrund ist, dass in der Bundesrepublik zwischen Frauenforschung und Frauenbewegung historisch eine enge Verbindung bestand, die in der Folge zu einer kontinuierlichen Auseinandersetzung über die Beziehung zwischen Forschung und Praxis geführt hat. So fand die Mobilisierung der Neuen Frauenbewegung, die seit den 1970er Jahren die Selbstbestimmung von Frauen und ihre Gleichstellung in allen gesellschaftlichen Bereichen auf die politische Agenda setzte, auch an den Hochschulen ihren Niederschlag: Ziel der neu entstandenen Frauenforschung war es, Frauen sowohl als Forscherinnen als auch als 'Forschungsobjekt' in die Wissenschaft zu integrieren und die be-

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hauptete Geschlechtsneutralität der Wissenschaft herauszufordern. Zugleich bestand aber auch das dezidiert politische Anliegen, Wissen für die (emanzipatorische) Praxis der Frauenbewegung zu generieren. Bis in die 1980er Jahre wird daher zu Recht von der „Dominanz des Politischen“ (Holland-Cunz 2004, 14) innerhalb der Frauenforschung gesprochen. Angesichts der Professionalisierung und Institutionalisierung der Frauenforschung, die sich in den 1980er Jahren zur Geschlechterforschung4 weiter entwickelte, wandelte sich jedoch auch das wissenschaftliche Selbstverständnis. Der Blick richtete sich nun verstärkt auf die unterschiedlichen Ansprüche, Logiken und Praktiken beider Bereiche und stellte nicht länger eine unmittelbare Verbindungslinie von Theorie und Praxis her. Auch machte die feministische Wissenschaftskritik in der Tradition kritischer Wissenschaft darauf aufmerksam, dass Forschung – trotz der Verpflichtung auf 'Wahrheit' und 'Objektivität' – nicht wertfrei sein kann und durch die Perspektive der Forschenden geprägt wird. Aber nicht nur die Forschung, auch die Frauenbewegung durchlief einen Institutionalisierungsprozess, der mit dem von anderen neuen sozialen Bewegungen vergleichbar ist. Mit der Etablierung von Frauen- und Gleichstellungspolitik auf allen politischen Ebenen entstand erstmals ein Politikfeld, in dem seither auch geschlechtsbezogene wissenschaftliche Expertise nachgefragt wird. In Anbetracht dieser Entwicklung besteht gegenwärtig ein nach wie vor nicht konfliktfreies, aber doch nicht mehr durch eine Seite dominiertes Verhältnis von Geschlechterforschung und Geschlechterpolitik, was allgemeinen wissenschaftssoziologischen Befunden zur zunehmenden Koppelung von Wissenschaft und Politik durchaus entspricht (vgl. Weingart 2001). Der gemeinsame Bezugspunkt besteht vor allem auf der Ebene der normativen Orientierung: Dabei ist die Parteinahme für 'Frauen als homogene Gruppe' dem erkenntnisleitenden Interesse am Abbau von Hierarchien im Geschlechterverhältnis in allen gesellschaftlichen Sphären gewichen (vgl. Eichler 1991). Geschlechterforschung versteht sich somit als kritisch-normative Wissenschaft, die Hand in Hand mit empirischer Beschreibung und Analyse geht (vgl. Dackweiler 2004). Konkret übersetzt bedeutet dies, dass als übergreifendes Ziel von Politikberatung im Bereich der praxisorientierten Geschlechterforschung der Abbau geschlechtlicher Ungleichheiten entsprechend des gesetzlichen Gleichstellungsauftrages (Art. 3 Abs. 2 GG) zu bestimmen ist. Vor dem Hintergrund dieser Debatten grenzt sich die theoretische Zugangsweise der Geschlechterforschung zur Politikberatung von Modellen ab, die politischen Normen und Werten nur einen untergeordneten Stellenwert in der Beratung einräumen. Mit Bezugnahme auf die vielfach diskutierten Modelle von Habermas (1976; Kevenhörster 2000) zum Verhältnis von Wissenschaft und Politik gilt dies sowohl für technokratische Modelle, die die Sachlogik wissenschaftlicher Expertise der politischen Logik der Entscheidungsfindung überordnen und einem weitgehend technisch-funktionalen Verständnis von Politikberatung folgen, als auch für eine Indienstnahme der wissenschaftliche Beratung durch die Politik im Sinne eines dezisionistischen Modells. Konzepte geschlechtsbezogener Politikberatung lassen sich am ehesten durch das pragmatische Modell von Habermas beschreiben, das ein dialogisches Verhältnis zwi4

Im Unterschied zur Frauenforschung wird in der Geschlechterforschung eine vergleichende Perspektive eingenommen, in der das Geschlechterverhältnis als relationale Beziehung in den Mittelpunkt der Analyse rückt (vgl. Krause 2003).

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schen Wissenschaft und Praxis etabliert und auf der Basis eines rationalen, kritischen Diskurses zu politischen Entscheidungen kommen soll. Im Sinne dieses deliberativen Ansatzes wird in der geschlechtsbezogenen Politikberatung die Trennung von politischen Wertentscheidungen einerseits und beratendem Sachverstand andererseits abgelehnt. Denn auch der Experte bzw. die Expertin generiert das Wissen vor dem Hintergrund (be-)wertender Annahmen über wünschenswerte Politiken. Erforderlich ist stattdessen vielmehr die explizite Sichtbarmachung des eigenen normativen Standpunkts bei gleichzeitiger Orientierung an wissenschaftlichen Standards der Erkenntnisgewinnung.

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Orientierung an diskursiven und partizipativen Ansätzen

Vor diesem Hintergrund ist Politikberatung in der Geschlechterforschung stärker diskursiven und partizipativen Ansätzen verpflichtet, die trotz unterschiedlicher Funktionslogiken und Zeithorizonte von Wissenschaft und Politik die zunehmende Interdependenz von Wissenschaft und (politischer) Praxis in den Blick rücken. Hintergrund ist die Annahme, dass angesichts wachsender Komplexität in modernen Gesellschaften auf der einen Seite eine zunehmende Verwissenschaftlichung aller gesellschaftlichen Bereiche und damit auch der Politik stattfindet und sich auf der anderen Seite eine zunehmende Projekt- und Anwendungsorientierung der Wissenschaft (Stichwort: Modus II) vollzieht. Diese komplementäre Perspektive auf Wissenschaft und Praxis entspricht der ausdrücklichen Praxisorientierung der Geschlechterforschung. So setzt Beratung aus Sicht der Geschlechterforschung in der Regel bewusst auf eine breite Beteiligung der betroffenen AkteurInnen (vgl. Andresen 2005). Diese stärkere Beteiligung der politischen Praxis an Forschung und Beratung setzt nicht nur am nachträglichen Transfer von wissenschaftlichen Erkenntnissen in die Praxis an, sondern bezieht die politisch Handelnden bereits bei der Konzeption des Forschungs- bzw. Beratungsdesigns ein. Der Forschungs- und Beratungsprozess wird damit als eine soziale Beziehung begriffen, die dialogisch und kooperativ zu strukturieren ist (vgl. Lepperhoff/Scheele 2004; Stöbe-Blossey 2004). Über eine stärkere Beteiligung der politischen Praxis am Erkenntnisprozess sollen in der Tradition der Handlungs- bzw. Aktionsforschung nicht nur Problemlösungen entwickelt, sondern auch Handlungskompetenzen erweitert und innovative Reform-Initiativen in der Politik angestoßen werden. Dabei bezieht sich geschlechtsbezogene Politikberatung auch auf neue Formen der sozialwissenschaftlichen Organisationsberatung, die Forschung, Beratung und Umsetzung integriert, um Kommunikationsproblemen zwischen Wissenschaft und Praxis einerseits und den Umsetzungsbarrieren von Reformkonzepten in politischen Institutionen andererseits zu begegnen (vgl. Andresen 2005). Schließlich erfolgt geschlechtsbezogene Beratung auch mit theoretischen Rückgriffen auf die aus dem US-amerikanischen Raum stammende Policy-Forschung. Diese hat sich durch ihr ursprüngliches Selbstverständnis als Demokratiewissenschaft, die einen Beitrag zur Rationalisierung von Politik leisten soll, sowohl in der Politikfeldanalyse als auch in der Politikberatung etabliert. Vor allem ihr anwendungsorientierter Ansatz hat zur Nutzung in geschlechtsbezogenen Beratungskontexten beigetragen, wobei die Geschlechterforschung insbesondere auf diskursiv und partizipativ ausge-

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richtete Weiterentwicklungen der Policy-Forschung Bezug genommen hat (vgl. Behning/Sauer 2005). Dabei steht nicht nur die Rolle des Politikberatenden (PolicyAnalytikerInnen) zwischen Wissenschaft und Politik im analytischen Zentrum, sondern darüber hinaus auch eine Neudefinition von Policy-Analyse als Argumentationsanalyse, die für eine Demokratisierung von Wissenschaft-Praxis-Kooperationen und Beratungsarbeit nutzbar gemacht werden kann (vgl. Fischer 1993; Saretzki 2003). Politikberatende stellen in diesem Verständnis Deutungsmuster zur Interpretation der kontextbezogenen und von den politischen AkteurInnen definierten Problemlage bereit.

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Erweiterter Politikbegriff

Ein weiteres Merkmal der Geschlechterforschung, das das Verständnis von Politikberatung prägt, ist ein weiter Politikbegriff, der nicht auf das nationalstaatliche Institutionen-Setting sowie auf parteien- oder verbandsförmige Vermittlungsstrukturen im intermediären System begrenzt ist. Jenseits dessen umfasst der erweiterte Politikbegriff der Geschlechterforschung auch politisches Handeln, dass aus zivilgesellschaftlichen Aktivitäten (z.B. Runde Tische) einerseits und aus supranationalen und internationalen Politikkontexten (z.B. UN-Frauenkonferenzen) andererseits hervorgeht. In diesem Zusammenhang gelten verhandlungsdemokratische Netzwerke (Governance), in denen staatliche AkteurInnen zusammen mit gesellschaftlichen AkteurInnen Politik betreiben, als innovative Formen der Entscheidungsvorbereitung und -findung. Insbesondere auf internationaler Ebene hat sich auf der Basis von Global Governance die Teilhabe und der Einfluss von Frauenorganisationen intensiviert. Inwieweit damit nachhaltige Chancen auf ein höheres Maß an Partizipation und Geschlechtergerechtigkeit in der Politik verknüpft sind, ist in der Geschlechterforschung allerdings umstritten. Aber auch die Analyse der (national-)staatlich-politischen Sphäre hat sich ausdifferenziert. Die traditionelle Staatsferne der Geschlechterforschung, die staatliche Akteure als homogenes System patriarchaler Unterdrückung konzipierte, gehört der Vergangenheit an. Spätestens mit der Hinwendung zur Policy-Forschung, die auf der „Abkehr von der Vorstellung einer zentralen politischen Bühne, eines einheitlichen politischen Prozesses“ (Windhoff-Héritier 1985, 1) basiert, hat sich auch die Geschlechterforschung einem Politikverständnis verschrieben, in dem Politik als eine dynamische (und nicht als statische) Größe verstanden wird. Politik 'geschieht' nicht, sondern wird von handelnden AkteurInnen gemacht. Dementsprechend wird auch der Staat als ein Set heterogener politischer AkteurInnen konzipiert, die durch Verhandlungsprozesse in interaktive, aber zugleich hierarchisch strukturierte Beziehungen eingebunden sind. Aus dieser Entwicklung resultiert, dass der Geschlechterforschung ein weiter Begriff von Politikberatung zugrunde liegt. Das institutionalisierte Liefern (wissenschaftlicher) Informationen an politische AkteurInnen bezieht sich also nicht nur auf die Mitwirkung der Forschung an der politisch-administrativen Entscheidungsfindung, sondern bezieht ausdrücklich die Beratung nicht-staatlicher AkteurInnen wie z.B. von Nicht-Regierungsorganisationen ein. Darüber hinaus betont Politikberatung in der Geschlechterforschung die Komplexität und Offenheit von politischen Prozessen, die durch die Handlungsorientierung der geschlechtsbezogenen Politikberatung abgebildet werden soll.

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Dominanz der fachlichen Beratung

Dass in der Geschlechterforschung geschlechtsbezogene Beratung oftmals nicht explizit als Politikberatung definiert wird, lässt sich auch darauf zurückführen, dass Geschlechterforschung sich bislang vor allem auf die fachliche Beratung (policy advice) konzentriert hat. So liegt der Schwerpunkt der Aktivitäten nach wie vor im Bereich der auftragsbezogenen Forschung, mit der wissenschaftliche Beratung für die Vorbereitung, Umsetzung und Evaluation geschlechterpolitischer Entscheidungen geliefert werden soll. Schwerpunkte liegen neben der rechtswissenschaftlichen Beratung vor allem in den klassischen 'Frauen-Policies' wie Familie, Frauenerwerbsarbeit und Soziales, in den letzten Jahren aber auch zunehmend im Bereich der Entwicklungszusammenarbeit und der Internationalen Beziehungen. Die strategisch-kommunikative Beratung (political advice), die 'Entscheidungswissen' für politisch handelnde AkteurInnen liefert, ist hingegen in der Geschlechterforschung kaum verbreitet. Dieses Phänomen stellt mithin ein generelles Merkmal der wissenschaftlichen Beratungslandschaft in der Bundesrepublik dar (vgl. Thunert 2003), erhält aber in der Geschlechterforschung eine spezifische Dimension. So ist geschlechtsbezogene Politikberatung vor dem Hintergrund des weiten Politikverständnisses der Geschlechterforschung und einer Präferenz für beteiligungsorientierte Ansätze nicht auf (prominente) Einzelakteure in der Politik fokussiert, wie sie in der personenbezogenen Beratung im politischen Entscheidungszentrum im Wortsinn 'von Mann zu Mann' stattfindet (vgl. Grunenberg 2001). Vielmehr folgt die geschlechtsbezogene Politikberatung vorrangig solchen Ansätzen, die Einfluss auf die Strukturen politischer Institutionen und politischen Handelns zu nehmen suchen (Gender Mainstreaming), die sich jedoch in ihrer Logik und in ihrem Zeithorizont der Wahrnehmung durch Medien und Tagespolitik weitgehend entziehen. Zudem unterliegt die politische Kommunikation in der geschlechtsbezogenen Politikberatung einigen Besonderheiten des Themenbereiches. Erstens ist die 'Geschlechterfrage' gemeinhin äußerst polarisiert, da die Relevanz und Reichweite des Themas politisch sehr umstritten ist. Dabei bestehen sowohl in der Wissenschaft als auch in der Politik ganz unterschiedliche Deutungen darüber, welcher Stellenwert dem Gender-Issue zukommt, was unmittelbare Konsequenzen für die nachrangige Platzierung auf der politischen Agenda nach sich zieht. Zweitens ist die 'Geschlechterfrage' ein Thema mit unmittelbarem, alltagsweltlichen Erfahrungsgehalt und daher einer hohen emotionalen Besetzung. Zugespitzt gesprochen besitzen alle politischen AkteurInnen ein „Geschlechter-Wissen“ (vgl. Dölling 2003), das Annahmen über die Verfasstheit von Geschlecht und Geschlechterbeziehungen beinhaltet, das aber mittels geschlechtsbezogener (wissenschaftlicher) Beratung aufgrund seiner alltagsweltlichen Grundlagen nur vergleichsweise schwer beeinflussbar ist. Drittens sind geschlechtsbezogene Problemstellungen in der praktischen Politik in der Regel mit einer Neuverteilung von Ressourcen und Repräsentationsanteilen verbunden. Damit ist die politische Beratung in Geschlechterfragen auch immer eine Auseinandersetzung über Interessenund Verteilungsfragen, die vor allem Beratungskompetenzen zur Moderation von konflikthaften Entscheidungsprozessen erforderlich macht. Neben der wissenschaftlichen und der strategisch-kommunikativen Politikberatung wird mitunter auch die politische Interessenvertretung durch frauen- und ge-

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schlechterpolitische Organisationen und Netzwerke als Politikberatung gefasst. Ob diese Definition angesichts der primär auf „Selbstrepräsentanz“ zielenden Aktivitäten gerechtfertigt ist, ist allerdings umstritten (vgl. zum „Lobbying“ Dagger et al. 2004; Speth 2004). Nichtsdestotrotz sind diverse geschlechtsbezogene Nichtregierungsorganisationen und Netzwerke tätig, um den frauen- und geschlechterpolitischen Einfluss in der Politik zu verstärken. Dabei handelt es sich sowohl um die direkte Einflussnahme auf Gesetzgebungsverfahren und die Regierungspolitik als auch um die längerfristige Begleitung von politischen Prozessen. Hierzu gehört neben der Erstellung von Schattenberichten und alternativen Stellungnahmen insbesondere die Durchführung von Konferenzen, über die der Dialog zwischen Geschlechterforschung und entscheidungsrelevanten AkteurInnen aus der Politik organisiert wird. In diesem Feld ist auch die Arbeit partei- und interessengebundener Think Tanks einzuordnen (vgl. Gellner 1995). Zu nennen sind hier vor allem das Feministische Institut der Heinrich-Böll-Stiftung, das schwerpunktmäßig zu den Themen Internationale Frauenbewegung und Gender Mainstreaming arbeitet, aber auch einzelne RepräsentantInnen aus etablierten Think Tanks im links-liberalen Spektrum (z.B. Wirtschafts- und Sozialwissenschaftliches Institut der Hans-Böckler-Stiftung, Friedrich-Ebert-Stiftung), die geschlechterpolitische Themen vertreten. Schließlich bestehen verschiedene Netzwerke, Institute und Akademien, die – meist durch Mentoringprogramme und Stipendien – den weiblichen Nachwuchs in Politik und Wissenschaft fördern wollen (z.B. Europäische Akademie für Frauen in Politik und Wirtschaft). Insgesamt übernimmt die geschlechtsbezogene Politikberatung zumeist eine indirekte Aufklärungsfunktion. Sie soll die Politik mit neuen Informationen versorgen, damit diese Probleme anders wahrnehmen, bewerten und schließlich entscheiden kann. Inwieweit mit der Beauftragung von ExpertInnen bisweilen auch legitimatorische Zwecke verbunden sind, lässt sich nur vermuten, da gerade Gleichstellungspolitik oftmals auf der deklamatorischen Ebene verharrt. Nur selten treten in Deutschland geschlechtsbezogene PolitikberaterInnen als eigenständige politische AkteurInnen in Erscheinung, die im Sinne von „Ideenagenturen“ eine eigene politische Agenda verfolgen, neu anstehende Themen identifizieren und Einfluss auf sie nehmen.

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Strategien geschlechtsbezogener Politikberatung

Zur Realisierung der gleichstellungspolitischen Ziele geschlechtsbezogener Politikberatung dominierte bis Mitte der 1990er Jahre die Strategie der Frauenförderung, die von unterschiedlichen Lebensrealitäten und Chancen der Geschlechter ausgeht und versucht, mit Instrumenten wie Gleichstellungsrichtlinien, Frauenförderplänen etc. die Interessen von Frauen zu befördern und ihren Anteil an den politischen Eliten zu erhöhen. Damit verbunden war und ist vor allem eine umfangreiche, rechtswissenschaftliche Beratung über Chancen und Grenzen solcher Instrumente. Da Frauenförderung allein nicht zu einer nachhaltigen Realisierung faktischer Gleichberechtigung geführt hat, wird diese Strategie seit Ende der 1990er Jahre zunehmend durch die Strategie des Gender Mainstreaming ergänzt bzw. teilweise sogar abgelöst. Im Rahmen der 4. Weltfrauenkonferenz in Peking im Jahre 1995 wurde Gender Mainstreaming zunächst als politische Strategie für die Arbeit der Vereinten Nationen

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verankert. Auf der EU-Ebene wurde 1999 mit dem Amsterdamer Vertrag eine gesetzliche Verpflichtung für alle Mitgliedstaaten zur Umsetzung von Gender Mainstreaming etabliert. Dabei soll diese Strategie insbesondere für alle staatlichen AkteurInnen Anwendung finden. „Gender Mainstreaming besteht in der (Re-)Organisation, Verbesserung, Entwicklung und Evaluierung politischer Prozesse mit dem Ziel, eine geschlechterbezogene Sichtweise in alle politische Konzepte auf allen Ebenen und in allen Phasen durch alle an politischen Entscheidungen beteiligte Akteure und Akteurinnen einzubeziehen (Europarat 1998).

Mit der Konjunktur des Gender-Mainstreaming-Ansatzes hat auch die geschlechtsbezogene Politikberatung einen Aufschwung erfahren. Die Information und Diskussion mit politischen AkteurInnen über das Konzept sowie die Beratung von Verwaltungen und Organisationen zur Umsetzung von Gender Mainstreaming gehören gegenwärtig zu den Schwerpunkten politikberatender Tätigkeit im Bereich der Geschlechterforschung. Dabei lassen sich drei wesentliche Kennzeichen der Gender-MainstreamingStrategie benennen, die ihrerseits auch auf die Form der Politikberatung zurückwirken. Erstens macht Gender Mainstreaming das Frauenthema zum Geschlechterthema und fragt nach Veränderungsperspektiven für Frauen und Männer. Diskriminierungsstrukturen werden nicht mehr eindimensional als Frauenproblem, sondern als beide Geschlechter betreffendes gesellschaftliches Problem thematisiert. Zweitens verlässt Gleichstellungspolitik mit der Strategie des Gender Mainstreaming ihre 'Nische'. Gender Mainstreaming ist eine Top-Down-Strategie, mit der die Platzierung des Gender-Issue nicht mehr allein über die Frauen- und Gleichstellungsbeauftragte erfolgt, sondern über die Spitze der Institution oder Organisation. Damit wird das Bewusstsein dafür geschärft, dass für geschlechtergerechtes Handeln in der Politik systematische Steuerung und Gender Kompetenz notwendig sind. Dies wiederum erhöht auch die Akzeptanz externer Beratung. Drittens behandelt Gender Mainstreaming Geschlechter- und Gleichstellungspolitik als Querschnittsthema. Fragen der Geschlechtergleichheit sollen auf allen Ebenen und in allen Bereichen Eingang erhalten. Dies bedeutet, dass Gender Mainstreaming von der lokalen bis zur nationalstaatlichen Ebene sowie in allen inhaltlichen Bereichen wirken sollte. Vor diesem Hintergrund werden mit Unterstützung von PolitikberaterInnen Umsetzungsstrategien für unterschiedliche Policy-Bereiche entwickelt. Auf der Ebene wissenschaftlicher, geschlechtsbezogener Politikberatung wird in der Regel zunächst Wissen zur Ausgangslage in Verwaltungen und Organisationen generiert. Dabei wird insbesondere die Verteilung von Ressourcen auf beide Geschlechter in den Blick genommen. Diese „Gender Statistics“ schaffen nicht nur die Grundlage einer angemessenen Gleichstellungspolitik, sondern stellen hinterher ein wichtiges Kriterium zur Messung des Gleichstellungs- und (damit auch) Beratungserfolgs dar. Nachdem in vielen Politikfeldern die Daten nicht geschlechtsspezifisch ausgewiesen waren, sind in diesem Bereich im letzten Jahrzehnt beachtliche Erfolge erzielt worden. Das Wissen über die geschlechtliche Verteilung von Ressourcen und Chancen hat sich innerhalb kürzester Zeit enorm erweitert. Als Prototyp für politikberatende Einrichtungen im Bereich Gender Mainstreaming ist derzeit das GenderKompetenzZentrum an der Humboldt Universität zu Berlin

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zu nennen, das vom Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend gefördert wird und als anwendungsorientierte Forschungseinrichtung zu charakterisieren ist. Dieses Zentrum unterstützt politische AkteurInnen bei der Umsetzung von Gender Mainstreaming und bietet ein breites Beratungsspektrum an. Darüber hinaus agieren zahlreiche weitere Einrichtungen in der Organisationsberatung, die mit ihren Trainings zum Erwerb von Gender Kompetenz und zur Sensibilisierung von politischen MultiplikatorInnen in den letzten fünf Jahren großen Zulauf erhalten haben (vgl. Netzwerk Gender Training 2004). Ob allerdings mit Instrumenten wie der geschlechtsdifferenzierten Folgenabschätzung von politischen Maßnahmen, Gender Budgets, Gender-Mainstreaming-Modellprojekten und dialogischen Verfahren mehr Geschlechtergerechtigkeit im verwaltungsbezogenen und politischen Handeln erreicht werden kann oder ob der Gender-Mainstreaming-Boom ähnlich der Planungs- und Beratungseuphorie der 1970er Jahre in Ernüchterung münden wird, ist derzeitig noch nicht abschließend zu beantworten. Von Bedeutung ist es jedoch sicherlich, die Bedeutung der Politikvermittlung zunehmend in das Blickfeld der geschlechtsbezogenen Beratung zu rücken, um ihre machtpolitische und öffentlichkeitsbezogene Resonanz zu verstärken.

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Politikberatung und demokratische Legitimität Politikberatung und demokratische Legitimität

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Einführung

In neueren Untersuchungen wird zwischen „Politik- und der Politikerberatung“ unterschieden.1) Politikberatung ist öffentlichkeitsbezogen und will zur Aufklärung der Bürger/innen beitragen, damit sie ihre Interessen besser erkennen und bei Wahlen vertreten können. Diese Politikberatung wird gerne unter dem Deckmantel der „Gemeinwohlorientierung“ dargestellt, ist aber keinesfalls immer frei von Werturteilen und den Vorstellungen bestimmter Interessengruppen. Solange diese Art der Beratung aber in der Öffentlichkeit stattfindet, braucht ihre Legitimität wohl nicht hinterfragt zu werden. Es gibt eher zu wenig und nicht zu viel Aufklärung der Öffentlichkeit über gesellschaftspolitische und insbesondere ökonomische Zusammenhänge. Man muss sich nur immer ihres begrenzten Wahrheitsgehalts bewusst sein. Schwieriger wird es bei der Politikerberatung. Politikerberatung, wenn sie effektiv sein soll, muss die berechtigten Eigeninteressen der Politiker ins Kalkül ziehen. Sie wollen Wahlen gewinnen und wiedergewählt werden; sie wollen in ihren Parteien Karriere machen und lukrative Regierungsposten übernehmen. Deshalb ist es für sie häufig unmöglich, neuere wissenschaftliche Erkenntnisse sofort aufzugreifen und zu vertreten. Diese Politikerberatung hat es schon immer gegeben, wird immer wieder versucht und vollzieht sich häufig nicht in der Öffentlichkeit. Doch um diese Politikerberatung geht es hier. Der Politiker in der Demokratie zieht seine Legitimität als Entscheidungsträger aus einem Wahlakt oder wiederholten Wahlen. Politiker müssen sich deshalb ihren Wählern gegenüber verantwortlich fühlen, sind aber bekanntlich nach dem Grundgesetz „Vertreter des ganzen Volkes, an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen“ (Art. 38 Abs.1). Hieraus können sich für den Berater und vor allem dem beratenen Politiker Konflikte ergeben. Insbesondere wollen wir der Frage nachgehen, ob die Beratung der Politiker durch eine Fülle von Personen, Gremien und Räten aller Art der geforderten, notwendigen „demokratische Legitimität“ entspricht. Hier sollen nicht die „Beratungen“ von Ministern, Ministerialbeamten und Politikern durch die Interessenvertreter verschiedener gesellschaftlicher Gruppen behandelt werden. Über diese Lobbyarbeit ließe sich viel berichten. Gewählte Mandatsträger werden ununterbrochen „beraten“, sei es in den Wahlkreisen, wo einzelne Bürger/innen oder Unternehmen und Institutionen ihnen ihre aktuelle Interessenlage vortragen, sei es am Parlamentssitz, wo die verschiedenen Interessenvertreter um Gesprächstermine bitten oder zu einem Treffen einladen. Hier lässt sich überall „unanständige“ Einflussnahme wittern, aber abstellen kann man sie nicht. Sie ist unproblematisch, wenn es mehr qualifizierte Politiker gäbe, die anhand von festen, sichtbaren Grundsät-

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zen und Ordnungsprinzipien bestimmte Leitideen in der Politik verfolgen. Wenn z.B. der zuständige Wirtschaftsminister Gespräche mit den Chefs der Energiekonzerne führt, oder der Kanzler mit den Pharmakonzernen verhandelt, findet Beratung statt. Dennoch wird man diese Gespräche nicht verhindern wollen und sie können durchaus, wenn die Politiker sich wirklich an dem sog. „Gemeinwohl“ orientieren, zur Faktenaufarbeitung und nachhaltigen Urteilsfindung beitragen. Hier geht es vielmehr um die bekannten Institutionen, die in der Bundesrepublik Deutschland Politikerberatung betreiben und die Frage, wie weit sie für diese Aufgabe über demokratische Legitimität verfügen.

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Demokratische Legitimität und Politikerberatung

Ch. Starck2) unterscheidet noch zwischen grundrechtlicher und demokratischer Legitimität des Staates. Aber die grundrechtliche und demokratische Freiheitsidee haben sich seit langem gemeinsam als Legitimationsgrundlage bei uns durchgesetzt und beide sind eng miteinander verwoben. So hängt z.B. die Selbstbestimmung des Volkes verständlicherweise von der Selbstbestimmung der Mitglieder des Volkes ab. Für diese muss deshalb freie Kommunikation gewährt werden, aber auch Schutz vor willkürlicher Verhaftung. Es geht zum einen also um die Bindung des Herrschers durch Verträge oder das Grundgesetz und zum anderen um die Freiheitssicherung des der Herrschaft Unterworfenen. Dies sind zwei Seiten einer Medaille. Der Medaille, die wir landläufig als demokratische Freiheitsidee oder aus der Sicht des Handelnden als demokratische Legitimität bezeichnen. Im Folgenden sollen nur die Legitimitätsaspekte des deutschen Grundgesetzes kurz angesprochen werden, die für eine Politikerberatung von Bedeutung sein könnten.

a) Gewaltenteilung In Art 1 Abs. 3 des Grundgesetzes heißt es, dass Gesetzgebung, vollziehende Gewalt und Rechtsprechung an die Grundrechte als unmittelbar geltendes Recht gebunden sind. Hierdurch kommt die Gewaltenteilung im Verfassungsstaat zum Ausdruck. Diese Gewaltenteilung kann vor dem Bundesverfassungsgericht durch das Normenkontrollverfahren unter dem Gesichtspunkt der Gewährleistung der Grundrechte stets überprüft werden. Es kann sich aber auch durch Politikerberatung das Machtverhältnis zwischen den Gewalten in der Demokratie erheblich verschieben. Meines Erachtens besitzt bereits die Exekutive einen fundierten Informationsvorsprung vor der legislativen Gewalt, so dass erhebliche Abhängigkeiten bestehen. Dieser Vorsprung wird noch erweitert, durch intensive Vergabe von Beratungsaufträgen durch die Ministerialbürokratie an renommierte Wissenschaftler, Beratungsunternehmen und Institute verschiedener Art. Es besteht also eine große Informationsasymmetrie zwischen der gesetzgebenden und der ausführenden Gewalt. Hier kann die demokratische Legitimität verletzt werden. Sie wird zumindest dann verletzt, wenn Gutachten der Berater in der Schublade der Ministerialbeamten bleiben und nicht umgehend dem Parlament zur Verfügung gestellt und veröffentlicht werden. Es gibt ferner Politiker die gleichzeitig als Politikberater tätig sind (Wissenschaftler, Rechtsanwälte,

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Consultants u.a.). Bei ihnen wäre der normale Einfluss eines Politikers in bestimmten Fragen deutlich gesteigert und vor allem besteht die Gefahr aus dieser Verbindung finanzielle Vorteile zu ziehen.

b) Wahlen als demokratischer Grundakt Die Wahlen (Art. 38 Abs.1 GG: allgemein, unmittelbar, frei, gleich und geheim) müssen nach unserer Verfassung als Grundakt der demokratischen Legitimation angesehen werden. Sie verlangen deshalb nach einem Urteil des Bundesverfassungsgericht, dass die Regierung, „die durch die politische Tätigkeit ohnehin starke Wirkungen auf die Meinungs- und Willensbildung der Wähler entfaltet,“3) keine weiteren Vorteile für sich in Anspruch nimmt. Nur wenn das der Fall ist, haben Wahlen für die Mehrheit eine legitimierende Funktion. Es ist jedoch anzunehmen, dass die Politiker- und Regierungsberatung, insbesondere durch über- oder zwischenparteilichen Kommissionen unter Beachtung vieler etablierter Interessengruppen, die öffentliche Meinungsbildung noch zu Gunsten der Regierung verstärkt. Tendenziell besteht außerdem die Gefahr, dass die demokratisch legitimierten Politiker von den Beratern verschiedener Art beeinflusst oder gar gelenkt werden. Man hat in der Politik längst die unterstützende Funktion von Kommissionsbildungen, verbunden mit kräftiger Öffentlichkeitsarbeit, erkannt. Die Hartz-Kommission der Regierung, deren Ergebnisse 1 : 1 übernommen werden sollten, sind ein Beispiel dafür. Auf diese Weise werden dem interessenorientierten Handeln der Regierung gewissermaßen höhere wissenschaftliche oder „Experten“ – Weihen verliehen, gegen die jede weitere Kritik sehr schwer fällt, wenn nicht unmöglich ist.

c) Das Mehrheitsprinzip Die demokratische Legitimität ist ferner in dem Mehrheitsprinzip des Grundgesetz verankert, das in Art. 42 Abs. 2 u.a.m. seinen Ausdruck findet. Zum Schutze der Grundrechte der Bürger ist das „Mehrheitsprinzip“ allerdings begrenzt worden. Gegen Mehrheitsentscheidungen und auch gegen andere Entscheidungen staatlicher Stellen steht jedem grundsätzlich der Rechtsweg vor unabhängigen Gerichten oder dem Bundesverfassungsgericht offen. In einem Urteil hat das Bundesverfassungsgericht die „legitimierende Kraft“ des Mehrheitsprinzips wie folgt formuliert: „Nur wenn die Mehrheit aus einem freien, offenen, regelmäßig zu erneuernden Meinungs- und Willensbildungsprozess, an dem grundsätzlich alle wahlmündigen Bürger zu gleichen Rechten teilhaben können, hervorgegangen ist, wenn sie bei ihren Entscheidungen das je und je zu bestimmende Gemeinwohl im Auge hat, insbesondere auch die Rechte der Minderheit beachtet und ihre Interessen mitberücksichtigt, ihr zumal nicht die rechtlichen Chancen nimmt oder verkürzt, zur Mehrheit von morgen zu werden, kann die Entscheidung der Mehrheit bei Ausübung von Staatsgewalt als Wille der Gesamtheit gelten und nach der Idee der freien Selbstbestimmung aller Bürger Verpflichtungskraft für alle entfalten.“4) Durch Politikerberatung könnten durchaus Gruppeninteressen stärker zum Tragen kommen und das „Gemeinwohl“ missachtet werden. Nahezu jede Interessenvertretung versteckt sich in unserer Demokratie unter dem Deckmantel des Gemeinwohls. Ob das

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immer der Fall ist, könnte wiederum nur durch eine detaillierte Einzelfallprüfung analysiert werden. Das setzt häufig voraus, dass zu erstattene Gutachten u.U. Gegengutachten eingeholt werden müssen. Wir sind – so scheint es – auf dem Wege in eine „Gutachterrepublik“. Ob durch Politikerberatung ferner die „rechtliche Chance genommen oder verkürzt wird“, zur Mehrheit zu werden, ist nicht ganz von der Hand zu weisen, insbesondere, da die Regierung dieses Instrument wesentlich leichter und umfangreicher einsetzen kann als die Opposition.

d) Freie Meinungsäußerung Ferner gehört die freie Meinungsäußerung nach unserem Grundgesetz zum wesentlichen Bestand der demokratischen Freiheitsidee. Das Bundesverfassungsgericht urteilt, dass das Grundrecht der freien Meinungsäußerung „schlechthin konstituierend“ für eine freiheitlich – demokratische Staatsordnung ist.5) Es schafft erst die Voraussetzung für die ständige geistige Auseinandersetzung, den Kampf der Meinungen, der das Wesenselement jeder Demokratie ist. Die Aussage gilt u.a. auch aufgrund ständiger Rechtsprechung des Verfassungsgerichts für die Presse-, Versammlungs-, Vereinigungs- und Informationsfreiheit. Diese menschenrechtlich begründete Meinungsäußerungs- und Pressefreiheit, bezieht sich gleichermaßen auf alle Gegenstände über die gesprochen oder berichtet wird. Die Menschenrechte als Kommunikationsgrundrechte sollen ferner eine Privilegierung politischer Äußerungen gegenüber Äußerungen anderer Art unterbinden. Ob nun das stark ausgeweitete Beratungswesen für Politiker und Entscheidungsträger der Ministerialbürokratie zur Beschränkung der Kommunikationsfreiheit führt, ist schwer zu beantworten. Es besteht durchaus die Gefahr, dass auch dieses Grundrecht durch eine „asymmetrische Informationsverteilung“ eingeschränkt oder gar aufgehoben wird. Politiker und insbesondere die Exekutive haben durch das „Einkaufen“ von Sachverstand häufig einen Informationsvorsprung, so dass ein „Kampf der Meinungen“ kaum noch möglich oder zumindest erheblich erschwert ist. Es kommt hinzu, dass Menschen, die meistens Recht haben, sich einbilden, dass sie immer im Recht sind. Dieses Problem kann ein wenig vermindert werden, wenn jedwede Art von Beratung, die aus öffentlichen Mitteln finanziert worden ist, in allgemein zugänglichen Quellen umgehend allen Interessierten öffentlich zugänglich gemacht wird.

e) Die Privilegierung der Parteien Nach Art. 21 Abs. 1 wirken die Parteien bei der „politischen Willensbildung des Volkes“ mit und ihre „innere Ordnung“ muss demokratischen Grundsätzen entsprechen. Diese Bestimmung ist eine demokratiestaatliche Ausformung der allgemeinen Vereinigungsfreiheit. Für die Parteien gelten besondere Privilegien und besondere Pflichten.6) Der Zweck der Parteien wurde vom höchsten Gericht darin gesehen, dass sie vornehmlich durch Beteiligung an den Wahlen, an der politischen Willensbildung des Volkes mitwirken. Sie nehmen also eine Mittlerstellung zwischen den Bürgern und den Staatsorganen ein. Aus Art. 21 Abs. 1 S. 3 und 4 folgt, dass der Willensbildungsprozess in den Parteien offen sein muss und dass sie über die Herkunft und Verwendung ihrer Mittel sowie über ihr Vermögen öffentlich Rechenschaft ablegen müssen.

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Damit unvereinbar scheint eigentlich auch die Bezahlung von Sachverständigengutachten durch den Staat für parteipolitische Zwecke. Zumindest erscheint es zweifelhaft, ob die Regierung Beratungsgremien finanzieren kann, von denen man im voraus weiß, dass ihre Ergebnisse einseitig einer bestimmten Partei von Nutzen sind. Auch die erforderliche „innerparteiliche Demokratie“ kann durch Gutachten, die einseitig bestimmte Gruppen unterstützen, negativ tangiert werden.

f) Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus Elementaren Ausdruck findet die demokratische Legitimität und Freiheitsidee in Art 20 Abs. 2 indem es heißt: „Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus. Sie wird vom Volke in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt.“ In dem Begriff „Volk“ soll u.a. nach Doering7) und Isensee8) zum Ausdruck kommen, dass nur Deutsche das Wahlrecht zu den Volksvertretungen zukommt. Auf unser Thema bezogen, lässt sich daraus schließen, dass es eine zwingende Bindungswirkung von Sachverständigenvoten in unserer Demokratie nicht geben kann. Das Rechtsetzungsmonopol kommt im Verfassungssystem der Bundesrepublik nur den demokratisch legitimierten Staatsorganen zu. Es besteht aber tendenziell, durch spezielle und immer detailliertere Politikerberatung, die Gefahr, dass dieses „Letztentscheidungsrecht“ der Politik durch technisch-wissenschaftliche Gutachtertätigkeit den Politikern entgleitet. Doch zu dieser qualitativen Veränderung der Demokratie in eine „Technokratie“ darf es auf keinem Fall kommen.9) Soweit der allgemeine Überblick, wie durch Gutachtertätigkeit und Politikerberatung durch Wissenschaft und Technik möglicherweise die demokratische Legitimität unseres Staates unterhöhlt, negativ berührt und verletzt werden kann. Wenden wir uns nun einigen Beispielen zu, die in der jüngeren Vergangenheit Anlass waren, über die demokratische Legitimität des politischen Beratungswesens verstärkt nachzudenken.

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Ausgewählte Beispiele der Politikerberatung

Die tagtägliche Einflussnahme bei Politikern durch Interessenvertreter hatten wir in diesem Beitrag ausgeklammert. Hier geht es vielmehr um die in der Öffentlichkeit bekannte Politikerberatung durch eingesetzte, berufene Dienste, Gremien und Sachverständigenräte oder durch das sonstige Beratungswesen. Diese Beratung richtet sich nicht an Einzelne, sondern an Politiker-Gruppen oder -Institutionen. Wir werden einige von ihnen exemplarisch darstellen, von denen wir annehmen, dass sie Einfluss auf die Politikgestaltung haben. Dabei scheint sich in den letzten Jahren ein Trend abzuzeichnen, dass gerade Institutionen mit geringer „demokratischer Legitimität“ immer mehr Einfluss auf die Politik gewinnen. Andererseits steckt die wissenschaftliche Beratung ebenfalls in einer Art „Legitimationskrise“. Sie scheint an Glaubwürdigkeit und damit an Bedeutung zu verlieren, weil sie durch die Beratungsfunktion abhängig wird von Politik, Wirtschaft und Medien.10) Die sog. „Technischen Ausschüsse“, die meistens durch eine Rechtsverordnung ins Leben gerufen werden und die zur Konkretisierung unbestimmter Rechtsbegriffe,

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vor allem im Umwelt- und Technikrecht dienen, werden hier nicht behandelt. Sie haben zwar hohe Bindungswirkung, aber dienen kaum der Politikerberatung.

a) Der Wissenschaftsrat Einen wichtigen Anstoß zu diesem Thema gab u.a. ein Urteil des Bundesverfassungsgericht vom 10.3. 1992 über den Art. 38 Abs. 1 des Einigungsvertrages. Dieser Artikel im Einigungsvertrag vom 31.8.1990 zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der DDR bestimmt, dass die Ergebnisse der Evaluation der Institute der Akademie der Wissenschaften der DDR durch den Wissenschaftsrat nur noch „umgesetzt werden sollen“.11) In dem Urteil heißt es, „dass über die Weiterführung und neue Zuordnung der Forschungseinrichtungen vernünftigerweise nur aufgrund einer wissenschaftlichen Begutachtung entschieden werden konnte“.12) Damit hat gewissermaßen der Wissenschaftsrat vom Bundesverfassungsgericht bestätigt bekommen, dass er in dieser Sache unfehlbar sein soll. Diese Bund-Länder-Institution aufgrund des Art. 91 b des Grundgesetzes ist mit anerkannten Wissenschaftlern und Personen des öffentlichen Lebens besetzt. Von den 32 Mitgliedern werden 24 von den bestehenden Wissenschaftsinstitutionen, wie MPG, DFG und HRK u.a. vorgeschlagen und nur 8 auf gemeinsamen Vorschlag der Regierungen berufen. Ihre Legitimation bekommen sie aus der endgültigen Berufung durch den Bundespräsidenten. Die Stellungnahmen des Wissenschaftsrates haben zweifellos eine „außerordentlich hohe faktische Bindungswirkung“.13) Ihr großes Ansehen resultiert auch aus der unmittelbaren Verbindung über eine Verwaltungskommission, besetzt mit den höchsten politischen Beamten von Bund und Ländern in diesem Bereich und der fachlichen Autorität ihrer Mitglieder. Die Evaluation von wissenschaftlichen Einrichtungen in der Bundesrepublik durch den Wissenschaftsrat ist für die Evaluierten immer ein „besorgniserregendes“ Unterfangen. Dieser Rat spricht zwar auch nur Empfehlungen aus, aber die werden im Allgemeinen ohne große Diskussion in den politisch verantwortlichen Gremien voll umgesetzt. Im Falle des Einigungsvertrages spricht Vierhaus sogar von einer „antizipierten Umsetzungsgarantie“.14) Selbst im Normalfall der Bewertung von Wissenschaftseinrichtungen über die weiteren Finanzierungen, die von Bund und Ländern gefördert werden, ist die Bindungswirkung der Vorschläge ganz erheblich. So hat das HWWA in Hamburg die, durch den Wissenschaftsrat beschlossene, Einstellung der Förderung geradezu im vorauseilenden Gehorsam akzeptiert. Dennoch werden letztlich Kürzungen oder Erhöhungen der Ausgaben für diese Zwecke immer noch durch den Haushaltsausschuss des Bundes- und/oder des entsprechenden Landtages beschlossen. Wenn die Politiker in diesem Fall ihren Gestaltungsspielraum nicht nutzen, liegt es an der etablierten Macht der Exekutive, die durch die Gutachten noch verstärkt wird. Die Abgeordneten, die Legislative, haben dieser wissenschaftlich-argumentativen Übermacht einfach nichts entgegen zu setzen. So haben die Gutachten und Stellungnahmen des Wissenschaftsrates sich den Ruf erworben, dass ihre Empfehlungen akzeptiert werden müssen und unumstößlich sind. Der Wissenschaftsrat arbeitet mehr oder weniger im Verborgenen und beeinträchtigt das Prinzip der Gewaltenteilung. Seine Vorschläge müssten der öffentlichen Kritik stärker zugäng-

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lich sein und es sollten seine bisherige Zusammensetzung und Arbeitsweise überprüft werden.

b) Der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung Der Sachverständigenrat (SVR) wurde aufgrund eines Gesetzes vom 14.8.1963 (Bundesgesetzblatt I S. 685) gebildet. Er besteht aus 5 Mitgliedern (§ 1 Abs.2), „die über besondere wirtschaftswissenschaftliche Kenntnisse und volkswirtschaftliche Erfahrungen verfügen müssen“ (sog. 5 Weisen). Die Mitglieder des Rates sind im allgemeinen Hochschullehrer und sie werden auf Vorschlag der Bundesregierung durch den Bundespräsidenten berufen. (§ 7) „Der Sachverständigenrat soll Fehlentwicklungen und Möglichkeiten zu deren Vermeidung oder deren Beseitigung aufzeigen, jedoch keine Empfehlungen für bestimmte wirtschafts- und sozialpolitische Maßnahmen aussprechen“ (§ 2 Abs.2. S. 4)15) Der Sachverständigenrat hat am Anfang unter dem Vorsitzenden H. Giersch bis zu Beginn der 70ger Jahre sehr stark eine keynesianisch geprägte, nachfrageorientierte Wirtschaftspolitik vertreten. Unter dem Vorsitz von N. Kloten vollzog er dann einen Paradigmenwechsel und propagierte die angebotsorientierte Wirtschaftspolitik entsprechend der neoklassischen Wirtschaftstheorie. Der Rat hat gemäß der herrschenden Wirtschaftstheorie sowohl Politik- als auch Politikerberatung betrieben. Seine Ratschläge richteten sich an die politisch Handelnden und an die Öffentlichkeit zugleich. Im Allgemeinen hat es längere Zeit gedauert, bis seine gut durchdachten, gesamtwirtschaftlich orientierten Vorschläge auf die politische Agenda kamen und z.T. umgesetzt wurden. Er wollte nie die Restriktionen, denen Politiker gegenüberstehen mit ins ökonomische Kalkül einbeziehen. Für ihn waren die Deduktionen gemäß der herrschenden Theorien richtig oder falsch und die richtigen Empfehlungen galt es „ohne Wenn und Aber“ gegenüber der Politik und der Öffentlichkeit zu vertreten. Dadurch ist ihm häufig der Vorwurf der Wirklichkeits- und Politikferne gemacht worden. Heute werden weitere ökonomische Theorien, wie die Neue Politische Ökonomie (NPÖ) und damit zusammenhängend die Neue Institutionenökonomie (NIÖ) oder die Evolutorische Wirtschaftstheorie, als eigenständige Theorien, immer nachdrücklicher vertreten. Auch deshalb erscheint die bisherige Vorgehensweise Öffentlichkeit und die Politiker gleichzeitig wirksam zu beraten, nicht mehr effektiv zu sein.16) Wir müssen und wir können die neuen theoretischen Erkenntnisse der NPÖ in den Empfehlungen gegenüber Politikern beachten und dennoch zu ordnungspolitisch vertretbaren Ergebnissen kommen.17) Damit sich dann aber der Rat in der Öffentlichkeit nicht anders ausdrücken muss als gegenüber den Politikern, sollte er sich auf die Politikerberatung konzentrieren. Seine jährlichen Gutachten werden in der Öffentlichkeit sowieso nur mit den Prognosen über die gesamtwirtschaftliche Entwicklung zur Kenntnis genommen und diese Prognosen haben sich – um es vorsichtig auszudrücken – nicht immer als richtig erwiesen. Dieser Sachverständigenrat ist geradezu ein Vorbild dafür, wie außenstehende Beratungsgremien durch Gesetzgebung und Empfehlungsverbot demokratisch legitimiert werden können. Seine gesetzliche Grundlage basiert aber weitgehend auf der Keynes´schen Wirtschaftstheorie, die zur Zeit seiner Gründung die herrschende Lehre dar-

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stellte. Seine Gutachten haben leider im Laufe der Jahre an Ansehen und Bedeutung verloren. Deshalb wäre eine Konkretisierung der Aufgaben und des Auftrages des Rates angebracht. Er könnte noch wirksamer als bisher die gesetzgebende Institutionen bei der Verwirklichung einer rationalen, nachhaltigen, gesamtwirtschaftlichen Wirtschaftspolitik unterstützen.

c) Die Enquete-Kommissionen Enquete-Kommissionen werden gemäß § 56 Geschäftsordnung des Bundestages „zur Vorbereitung von Entscheidungen über umfangreiche und bedeutsame Sachkomplexe“ eingesetzt. Sie werden mit Abgeordneten aller Fraktionen im ungefähren Verhältnis zur Fraktionsstärke und einer meist gleichen Anzahl von Sachverständigen besetzt. Der Vorschlag für die Berufung der „ständigen“ Sachverständigen obliegt den Fraktionen, auf Vorschlag der Sprecher der Fraktionen in der Enquetekommission. Alle Mitglieder werden schließlich vom Bundestagspräsidenten berufen. Es gelangen meistens nur den Fraktionen bekannte und genehme Wissenschaftler in die Kommissionen. Die EnqueteKommissionen sind keine Ausschüsse oder Organe des Bundestages. Sie weisen durch ihre Besetzung eine große Politiknähe auf. Das Ansehen dieser Kommissionen ist wegen der häufig langen Beratungsdauer und der Kompromißhaftigkeit ihrer Ergebnisse nicht besonders groß. In der Öffentlichkeit werden die Ergebnisse nur dann zur Kenntnis genommen, wenn sie zwischen den Parteien lange strittig diskutiert und im Schlussbericht als Minderheits- und Mehrheitsmeinung festgehalten werden. Dennoch tragen Enquetekommissionen zur Versachlichung von grundsätzlichen Meinungsunterschieden zwischen den Parteien bei und sind für die beteiligten Politiker und möglicherweise für die Sachverständigen eine – allerdings zeitaufwendige – „Lehrveranstaltung“. Da in diesen Gremien gewählte Abgeordnete und letztlich vom Bundestagspräsidenten berufene Experten vertreten sind, ist ihre demokratische Legitimität hoch einzuschätzen. Sie stärken außerdem die Position des Parlaments gegenüber der Exekutive. Ihre Handlungsvorschläge in den Schlussberichten werden entweder als gemeinsame Empfehlungen oder als Mehrheits- und Minderheitsmeinung dem Bundestag zur Kenntnis gebracht. Es kommt im Parlament zur Aussprache und gegebenenfalls zur Abstimmung über die Empfehlungen der Kommission. Grundsatzstreitigkeiten, die von den politischen Parteien zur Profilierung in der Öffentlichkeit benötigt werden, können durch Enquetekommissionen nicht aus der Welt geschaffen werden. Das schwächt ihr Ansehen; denn die Öffentlichkeit erwartet auf eine klare Fragestellung eine eindeutige Antwort, die nicht immer gegeben wird. Eine wichtige Enquete-Kommission zum Problem der „Technikfolgenabschätzung“ kam 1986 zu dem einvernehmlichen Ergebnis ein ständiges Gremium für diese Zwecke einzurichten.18) Es dauerte danach aber noch etwa 10 Jahre bis die entsprechende Beratungsmöglichkeiten durch die Geschäftsordnung beim Deutschen Bundestag etabliert waren. Die jüngste Enquete-Kommission zum Thema „Globalisierung der Weltwirtschaft“ wurde 1999 ins Leben gerufen und hat 2002 ihren Abschlussbericht vorgelegt. Diese Untersuchung unter E.U. von Weizsäcker als Vorsitzender, hat ein wenig zur Versachlichung der Diskussion über die Globalisierung in Öffentlichkeit und Parlament beigetragen.

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d) Kommerzielle Beratung durch privatwirtschaftliche Beratungsgesellschaften (Roland Berger, Mc Kinsey u. a.) Hierbei handelt es sich um erwerbsmäßig betriebene, interessengebundenen Beratung durch privatwirtschaftliche Beratungsgesellschaften. Diese Unternehmen beraten sowohl Wirtschaftsunternehmen und Branchen als auch Politiker und Parteien. Das muss nicht unbedingt zur Überschneidung von Interessen führen; aber es ist durchaus möglich, dass die Politiker von diesen privatwirtschaftlichen Beratungsunternehmen aus der Interessensicht eines Konzerns oder einer Branche beraten werden. Das wäre dann eine Art „etablierter Lobbyarbeit“. Wenn die Chefs dieser Beratungsgesellschaften dann noch in Kommissionen Sitz und Stimme haben, die von der Regierung oder dem Parlament eingesetzt wurden, um Lösungsvorschläge zu bestimmten gesamtgesellschaftlichen Problemen zu entwickeln, müssen erhebliche Bedenken aufkommen. Sie haben sich aber z.T. – durch ihr Auftreten in der Öffentlichkeit – den Ruf erworben, dass sie die ökonomischen Probleme unserer Zeit besser beurteilen können, als die herkömmlichen, oben erwähnten Beratungsinstitutionen. Richtig ist daran, dass sie sicherlich über gute betriebswirtschaftliche Kenntnisse verfügen und in unserer Zeit einige, aber nicht alle gesamtwirtschaftliche Probleme, strukturelle betriebliche Ursachen haben. Auf der Tagung des Vereins für Socialpolitik 2003 in Zürich wurde vom Staatssekretär des Bundeswirtschaftsministerium die Meinung vertreten, dass „sein Haus“ aus der Beratung durch die großen privatwirtschaftlichen Beratungsgesellschaften mehr Nutzen zieht, als durch die übliche wirtschaftswissenschaftliche Beratung der herkömmlichen Institutionen. Gutachten, zu speziellen oder grundsätzlichen Problemen, werden von bestimmten Referaten der Ministerien – für viel Geld – regelmäßig an diese kommerziellen Beratungsgesellschaften vergeben. Dabei werden die bekannten wirtschaftswissenschaftlichen Forschungsinstitute (DIW, Ifo, IfW) nicht völlig außer Acht gelassen. Welche Motive für die Auftragsvergabe bestimmend sind, wird allgemein nicht zu beantworten sein. Aber in der Aussage des Staatssekretärs, die oben angedeutet wurde, kommt die Missachtung der Wirtschaftswissenschaften und die Präferenz des Ministeriums für die erwerbsmäßige Begutachtung zum Ausdruck. Die Ministerien haben sich bei der Vergabe an bestimmte Richtlinien zu halten und die zur Verfügung gestellten Finanzmittel werden von Zeit zu Zeit vom Fach- und Haushaltsauschuss überprüft. Über die Themen und Fragestellungen der Gutachten entscheiden die Ministerien jeweils selbst. Das steigert ihre Fachkompetenz und es ist keinesfalls immer selbstverständlich, dass die Gutachten, sobald sie vorliegen, von den Ministerien der Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden. Somit wird die Macht der Exekutive durch diese freie Vergabe von Gutachten gesteigert, während diese Beratungsgesellschaften über keinerlei demokratische Legitimität verfügen.

e) Der Einfluss gemeinnützige Stiftungen Die verschiedenen Stiftungen in der Bundesrepublik stehen nicht im Fokus der Diskussion über Politikerberatung und dennoch haben sie erheblichen Einfluss und sollen hier kurz angesprochen werden. Im Rahmen unseres Themas ist zu unterscheiden, zwischen den parteinahen Stiftungen und privatrechtlichen Stiftungen, die häufig aus großen

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Privatvermögen hervorgegangen sind. Zu der ersten Kategorie gehören u.a. die Friedrich-Ebert- oder die Konrad-Adenauer-Stiftung, die weitgehend vom Staat finanziert werden und jeweils an eine Partei gebunden sind. Sie finanzieren sich zu einem geringeren Teil durch Spenden, für die sie aufgrund ihrer Gemeinnützigkeit Spendenquittungen ausstellen können. Die privatrechtlichen Stiftungen, die aus einem privaten Vermögen entstanden sind, finanzieren sich im allgemeinen aus den Erträgen dieses Vermögens und privaten Spenden aus der Wirtschaft (Beispiele: Bertelsmann-, VWStiftung). Sie stehen also der Wirtschaft, insbesondere den Konzernen und der Großwirtschaft nahe. Der mittelständischen Wirtschaft können nur wenige unbedeutende Stiftungen zugerechnet werden. Die parteinahen Stiftungen haben alle Forschungsabteilungen mit deren Hilfe sie für „ihre“ Partei über wichtige grundsätzliche Probleme sowohl Politik- als auch Politikerberatung betreiben. Ihre Analysen haben gerne den „Anstrich“ der Wissenschaftlichkeit und sind dennoch meistens parteipolitisch eingefärbt. In ihren Entscheidungsgremien sitzen verdiente und altgediente Parteifunktionäre; unter den Mitarbeitern finden sich häufig hochqualifizierte, gut ausgebildete wissenschaftliche Kräfte. Diese Stiftungen stärken ganz erheblich den Einfluss der etablierten Parteien; denn neu zu gründende Parteien verfügen nicht über derartige „Hilfstruppen“. Sie werden nur teilweise und mittelbar, durch gewählte Politiker in ihren Gremien demokratisch kontrolliert, und die Finanzen unterliegen der Ausgabenkontrolle durch den Bundesrechnungshof und dem Fach- und Haushaltsausschuss. Da alle im Bundestag vertretenen Parteien jetzt über derartige Stiftungen verfügen, besteht hier eine Art Interessenkartell, das dafür sorgt, dass die Ausgaben für alle eher erhöht und nicht etwa im Detail kontrolliert werden. Das Aufgabenprogramm der großen konzernnahen Stiftungen ist vielfältig; sie betätigen sich u.a. im Bereich der Wissenschaftsförderung. Hier interessiert jedoch nur ihr Engagement in der Politik und Politikerberatung. Wegen ihrer relativen Politikferne, die auch gewollt ist, behandeln sie häufig langfristige Grundsatzfragen, wie z.B. Probleme der demographischen Entwicklung, der Life-science, insbesondere der Gentechnologie oder der Globalisierung der Wirtschaft. Sie greifen damit nicht in das kurzfristige Politikgeschehen ein, sondern wollen eher grundsätzliche, politische Weichenstellungen beeinflussen. Größere Einflussnahme erfolgt über die Besetzung der entsprechenden Gremien, als da sind: Vorstände, Beiräte, Kuratorien u.a.m. In diese Gremien werden gerne genehme, bekannte Politiker berufen und altgediente, angesehene Wissenschaftler. So werden Verbindungen und Beziehungen geknüpft, die nicht unmittelbar aber doch von Zeit zu Zeit von Nutzen sein können. Diese Stiftungen arbeiten nach dem geltenden Stiftungsrecht und unterliegen, mit ihren Bilanzen wegen der Gemeinnützigkeit, einer intensiveren Prüfung durch das Finanzamt. Ihre demokratische Legitimität ist eher gering; und ihre Aktivitäten zielen eher darauf ab, die Privilegierung der Privilegierten zu verstärken.

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Schlussbemerkungen

Wir haben zu Beginn mehrere Prinzipien dargelegt, die Wesensbestanteile einer Demokratie sind. Demokratie aus dem Griechischen übersetzt heißt bekanntlich „ Volksherr-

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schaft“; aber schon die Griechen zur Zeit von Perikles wussten, dass nicht das Volk herrscht, sondern ihre Repräsentanten.19) Auf unsere Demokratie bezogen sind das die Parteien, Politiker und die von ihnen ausgewählten Minister und ihre Ministerialbeamten. Sie möchten stets, einmal an der Macht, immer ihre Macht behalten. Dazu kann ebenfalls die Politikerberatung beitragen. Den Griechen ging es primär darum, jede Art von „Tyrannis“ zu verhindern. Insofern funktioniert auch unsere Demokratie noch recht gut. Neue Regierungen werden – wie wir meinen – meistens nicht etwa aufgrund guter Konzepte gewählt, sondern alte, im Amt befindliche Regierungen werden abgewählt, wenn das Volk den Eindruck hat, dass sie ihre Aufgaben schlecht gemacht haben. Dass dieser Mechanismus der Abwahl funktioniert, darauf gilt es besonders zu achten. In diesem Zusammenhang ist vor allem das in unserer Verfassung verankerte Prinzip der Privilegierung der Parteien diskussionswürdig. Wir haben an verschiedenen Stellen drauf hingewiesen, dass durch Politikerberatung der Einfluss der Parteien weiter gestärkt werden kann. Indem z.B. die Parteien entscheidenden Einfluss auf die Besetzung der Richterpositionen an den höchsten deutschen Gerichten haben, wird dadurch zusätzlich das Legitimitätsprinzip der Gewaltenteilung elementar verletzt. Der Drang der Parteien nach immer mehr Macht ist ungebrochen. Um diese Macht zu beschränken, ist nicht primär die Politikerberatung das Problem, sondern in erster Linie das Proporz- oder Verhältniswahlrecht. Es ermöglicht, die ihnen genehmen Abgeordneten zu bestimmen und gewählte Politiker bei eigenständigem, abweichenden Verhalten zu disziplinieren. Deshalb plädieren wir für ein Direktwahlsystem, wie es sich in alten Demokratien, wie der USA und England bewährt hat. Um den Einfluss der Parteien zu vermindern, gilt es hier zunächst anzusetzen. Die Beratungsgremien verschiedener Art sind verständlicherweise sehr daran interessiert mit ihren Ergebnissen Einfluss auf die Politiker zu gewinnen. Wenn dies in Form von wissenschaftlich vorgetragenen Empfehlungen geschieht, ist dagegen wenig einzuwenden. Dann bleibt die Letztentscheidung bei den demokratisch legitimierten Politikern. Aber es besteht die Gefahr, dass entweder die Politiker der Einflussnahme der Berater nicht gewachsen sind, oder, dass die Berater selbst von der Politik für ihre Interessen instrumentalisiert werden. Beide Tendenzen sind vorhanden und sehr ernst zu nehmen. Das der Bundestag nur noch eine „Ratifikationsinstanz“ und durch die Politikberatung entmachtet sei, kann aber (noch) nicht behauptet werden. Einen Machtverlust und eine Verlagerung der Aufgaben hat der Bundestag viel eher durch die Globalisierung der Wirtschaft und der damit verbundenen Politik zu verzeichnen. Fritz W. Scharpf meint 1998 sinngemäß: Durch die Internationalisierung der Politik, durch die Etablierung transnationaler politischer Beratungsforen, Verhandlungsrunden und Entscheidungsgremien enteilt die Politik dem legitimitätsstiftenden Volkssouverän und kehrt als Fremdherrschaft in den Nationalstaat zurück. Aber dieses Problem stand hier ebenfalls nicht zur Diskussion.20 Eine offene, demokratische Gesellschaft ist ständig in Gefahr, von Interessengruppen für ihre Zwecke missbraucht zu werden. Deshalb ist jederzeit darauf zu achten, dass die errungenen freiheitlichen Grundsätze der Demokratie unbedingt erhalten bleiben. Durch Politikerberatung könnte die Exekutive einen weiteren Informationsvorsprung vor der Legislative erwerben. Wissen und Informationen, zum richtigen Zeitpunkt eingesetzt, stellen einen erheblichen Machtfaktor dar. Es ist wichtig, dass in das Gewirr der ständig zunehmenden, vielgestaltigen Politikerberatung mehr Transparenz

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gebracht wird. Durch Politikerberatung kommt es immer wieder zu Informationsasymmetrien, die in einem demokratischen System der „checks and balances“ möglichst vermieden werden sollten. Die unverzügliche Veröffentlichung von Gutachten für die Politikerberatung wäre deshalb zumindest erforderlich. Generell lässt sich feststellen, dass Politik- und Politikerberatung in den letzten Jahren erheblich zugenommen haben. Dabei zeichnet sich ein Trend ab – vom Sachverständigenrat zu Roland Berger, – der deutlich von einer demokratisch legitimierten zu einer weitgehend unlegitimierten Politikerberatung verläuft. Er verläuft ferner von einer wissenschaftlich-theoretischen begründeten Politikerberatung zu einer eher pragmatischen Beratung, die an praktischen Fallbeispielen orientiert ist. Dies ist ebenfalls eine gefährliche Entwicklung. Mit dem Entstehen einer Wissensgesellschaft hat die Nachfrage der Politiker nach Beratung aber notwendigerweise zugenommen. Damit ist auch der Einfluss von Interessengruppen verschiedenster Art auf die Politiker gewachsen. Als ersten Schritt benötigten wir zumindest ein Art „Verhaltenskodex für Politikberatung“, um zu verhindern, dass die demokratischen Freiheitsrechte unseres Grundgesetzes weiter ausgehöhlt werden.

Anmerkungen und Literatur 1) Vgl. Klaus F. Zimmermann (Hrsg.) Neue Entwicklungen in der Wirtschaftswissenschaft, Heidelberg 2002, S. 512 und Susanne Cassel, Politikberatung und Politikerberatung, 2. Aufl., Bern . Stuttgart . Wien, 2004, S 10 ff 2) vgl. Christian Starck, Grundrechtliche und demokratische Freiheitsidee, in Isensee/Kirchhof (Hrsg.) Demokratische Willensbildung – Die Staatsorgane des Bundes, Heidelberg, 1989 S 3 – 27 3) a.a.O. S 19 4) BVerfGE 44, 125 (142) 5) BVerfGE 7,198 (208) 6) Ch. Starck, a.a.O. S. 24 7) Karl Doering, Die staatsrechtliche Stellung der Ausländer in der Bundesrepublik Deutschland, in: VVDStRL 32/7, 1974, 35f 8) Josef Isensee, Grundrechte und Demokratie, Bonner Akademische Reden, Bd. 53, 1981, S 93 ff 9) Vgl. Vierhaus, Hans-Peter, Sachverstand als 4. Gewalt, in: Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht, 1993, Heft 1, S 36 ff 10) Peter Weingart, Die Stunde der Wahrheit, Velbrück Wissenschaft 2001 11) Vierhaus a.a.O. S 36 12) BVerfGE v.10.3. 92; NJW 1992, 1373 13) Vierhaus a.a.O. S 37 14) Vierhaus a.a.O. S 37 f 15) Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, 40 Jahre Sachverständigenrat 1963 – 2003, Wiesbaden 2003 16) Susanne Cassel a.a.O. S 236 ff 17) Bert Rürup, Kilian Bizer, Der Sachverständigenrat und sein Einfluss auf die Politik, in: Uwe Jens, Hajo Romahn (Hrsg), Der Einfluss der Wissenschaft auf die Politik, Marburg 2002, S 71 18) Vierhaus a.a.O. S 39 19) Vgl. Karl R. Popper, Alle Menschen sind Philosophen, München 2002, S 214 ff. 20) vgl. Wolfgang Kersting, Demokratische Integrität und demokratische Legitimität unter den Bedingungen der Globalisierung, Transit – Europäische Revue, Jan. 2005

Renate Martinsen

Partizipative Politikberatung – der Bürger als Experte Partizipative Politikberatung – der Bürger als Experte

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Gesellschaftliche Transformationsprozesse und Pluralisierung von Expertise

Partizipative Politikberatung stellt einen Spezialfall von politischer Deliberation vor – diese beinhaltet zunächst einmal in einem ganz allgemeinen Sinne die argumentative Auseinandersetzung über Probleme, Zielvorstellungen und Handlungsperspektiven konkreter Politiken, um „gemeinwohlverträgliche“ Lösungsoptionen zwischen unterschiedlichen Positionen auszuloten. Etymologisch verweist der Begriff der „Deliberation“ auf die Sinngehalte „Abwägen“ und „Beratschlagung“ – die auf „Begründungen“ fokussierende deliberative Entscheidungsfindung hebt sich hiermit grundsätzlich ab vom politischen Modus der Dezision, bei dem der (mit Willkürcharakter behaftete) Akt der Entscheidungssetzung im Vordergrund steht (vgl. Lösch 2005). Im Regelfall finden diese kollektiven Erörterungen von politischen Issues zwischen den gewählten MandatsträgerInnen statt. Gegenwärtig wird das Deliberationskonzept indes zunehmend über den Raum des politisch-administrativen Systems hinaus ausgeweitet und auf die zivilgesellschaftliche Sphäre bezogen: In diesem weiten Wortsinn zielt es ab auf politische Kommunikationsprozesse unter Einbezug der Bürger und Bürgerinnen. In dem Maße wie diese bürgerschaftlich akzentuierte Variante von Deliberation in den Aufmerksamkeitsfokus von Repräsentanten des politischen Systems – sei es aus der Beobachter- oder gar Teilnehmerperspektive – gerät, vermag sie sich als neue Form der Politikberatung zu etablieren. Wenn Partizipation als Teilhabe am Politischen verstanden wird, so lässt sich die Funktion partizipativer Politikberatung von zwei Referenzgrößen aus bestimmen: Einerseits repräsentiert sie aus der Perspektive der engagierten BürgerInnen (bzw. einer partizipatorischen Demokratietheorie) einen Eigenwert, andererseits erfüllt sie aus Sicht des etablierten Politiksystems (bzw. einer empirischen Demokratietheorie) einen instrumentellen Zweck. Der Leitgedanke einer Verbindung von Partizipation und Politikberatung ist folgender: Die Bürger als Experten ihrer lokalen Welten bringen ihr Spezial- und Sonderwissen ein und tragen damit zur Erhöhung der Responsivität des politischen Systems bei. Die Entwicklung solch neuer kommunikativer Politikformen geht mit dem Anspruch auf Rationalisierung und Demokratisierung der politischen Entscheidungsfindung in hochkomplexen westlichen Gesellschaften einher. Das steigende Interesse an partizipationsorientierten Deliberationsvorstellungen korreliert mit dem Befund einer Konjunktur der programmatischen Suche nach einer Neubestimmung des Verhältnisses von Wissenschaft, Politik und Öffentlichkeit. Beispielhaft lässt sich hier auf den thematischen Schwerpunkt „Bürger und Staat in der Wissensgesellschaft“ im 6. EU-Rahmenprogramm für Forschung und Entwicklung

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verweisen (vgl. zu weiteren Initiativen in diese Richtung Hennen u.a. 2004). In Wissenschaft und Politik ist gegenwärtig – zumindest auf der Ebene der Absichtserklärungen – ein Trend zur Öffnung des politischen Beratungsgeschehens in Richtung Öffentlichkeitsorientierung erkennbar. Der Bürger ist bei dieser Trendwende in einer doppelten Weise angesprochen: nicht nur als Adressat wissenschaftlicher Beratungstätigkeit (von der Politikberatung zur „Gesellschaftsberatung“; Mayntz 1994), sondern auch als Akteur der politischen Beratung (vom wissenschaftlichen Experten zum BürgerExperten). Bezüglich des Phänomens „Politikberatung“ lässt sich insgesamt eine Pluralisierung von Expertise feststellen, die sich auch in der Ausdifferenzierung unterschiedlicher Institutionalisierungsformen und Beratungsformate widerspiegelt. Anfang der 90er Jahre wird in der Beratungsforschung der Bundesrepublik ein deutlicher „Funktionswandel der Politikberatung“ (vgl. Krevert 1993: 204f.) konstatiert: Die Rolle der Politikberatung besteht demnach nicht mehr hauptsächlich in der Bereitstellung von Informationen für die Regierung; vielmehr rückt auch das Parlament zunehmend in den Fokus der Beratungstätigkeit und zugleich wird den aktiven politischen Funktionen der Beratung zunehmende Relevanz zugemessen – so geht es nun beispielsweise verstärkt um die Erarbeitung von politischen Alternativen, die Vorbereitung des politischen Konsenses sowie die Aufklärung der Öffentlichkeit. Die beschriebenen Trends im politischen Beratungssystem sind eingebettet in weitreichende sozio-strukturelle Transformationsprozesse, welche sowohl die zentral in die „wissenschaftliche Politikberatung“ involvierten Funktionssysteme „Wissenschaft“ und „Politik“ als auch ihr gegenseitiges Verhältnis zueinander essentiell tangieren. Erst die nähere Betrachtung dieser gesellschaftlichen Wandlungsprozesse vermag die Genesis partizipativer Politikberatung zu plausibilisieren. Die gesellschaftstheoretische Grundprämisse, welche die Hintergrundfolie dieser politologischen Skizzierung liefert, besagt, dass sich in der gegenwärtigen Entwicklungsphase der westlichen Gesellschaften eine vierte soziale Ordnungsform etabliert. Empirische Befunde erhärten die These, dass die bis dato historisch vorangegangenen, dominanten sozialen Differenzierungsformen „segmentär“, „hierarchisch“, „funktional“ nun von einem sozialen Strukturierungsprinzip überlagert werden, welches durch die Prinzipien „Fragmentierung“ und „Vernetzung“ charakterisiert ist (vgl. Rammert 2004). In dieser neuen Stufe der Moderne spielen offensichtlich Wissensfaktoren einen herausgehobenen Stellenwert. Der enorme Zuwachs an Komplexität, der diese – auch als „Wissensgesellschaft“ bezeichnete – soziale Formation der Spätmoderne kennzeichnet, konfrontiert die verschiedenen gesellschaftlichen Teilsysteme mit neuen Herausforderungen, die sich zunächst insbesondere in Form verschiedener Krisensymptome bemerkbar machen. Der epochale Wandel des Wissenschaftssystems, über den in der einschlägigen Literatur weitgehend Konsens besteht, verzeichnet zwei Seiten, die häufig unter den Schlagworten „Vergesellschaftung der Wissenschaft“ sowie „Verwissenschaftlichung der Gesellschaft“ firmieren. In der Perspektive einer Vergesellschaftung und insbesondere Politisierung der Wissenschaft wird darauf fokussiert, dass im Zuge des rasanten technischen Fortschritts und der damit einhergehenden Erweiterung der Grenzen des Machbaren insbesondere auch die Abhängigkeit der politischen Akteure vom Expertenwissen professioneller Berater ansteigt. Dabei bildet sich in der Öffentlichkeit zu-

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nehmend eine ambivalente Wahrnehmung der gewachsenen Relevanz der Wissenschaft heraus: sie gilt als Produzent von zentralen sozialen Ressourcen und Risiken. Im sozialwissenschaftlichen „Risikodiskurs“ (vgl. etwa Blanke 1990) wird die ehemals angenommene Option auf eine zunehmende Berechenbarkeit und Beherrschbarkeit der Welt durch eine neue Betrachtungsweise ersetzt: Nicht-Wissen gilt nicht mehr als vorläufiger, defizienter Modus der Wissensgewinnung, sondern vielmehr als konstitutives Merkmal der Wissensgewinnung. Mit dem Anwachsen der Wissensbestände eröffnen sich demnach jeweils neue Horizonte des Nicht-Wissen – eine solche „Entzauberung“ der (Heils-)Funktion von Wissenschaft, die in der Absorption von Unsicherheit bestand, beinhaltet ganz offensichtlich Politisierungspotentiale. Zum zweiten wird unter der Formel „Vergesellschaftung der Wissenschaft“ auf eine veränderte Wissenschaftsproduktion aufmerksam gemacht, die durch folgende Kriterien zu charakterisieren sei: anwendungs- und nutzenbezogen, transdisziplinär, in evaluativer Hinsicht abhängig von externen (insbesondere politischen und ökonomischen) Kriterien sowie gesellschaftlich rechenschaftspflichtig (vgl. Gibbons et al.: 1994). Die wachsende Relevanz und Folgenträchtigkeit der Wissenschaft sowie ihre fortschreitende soziale Einbettung führen zu einer Veränderung der Legitimationsbedingungen der Wissenschaft sowie des Status von Experten. Die allseits konstatierte „Krise der Experten“ resultiert aus dem Erodieren einer klassischen Funktion wissenschaftlicher Expertise, die in der De-Politisierung von gesellschaftlichen Konflikten durch das Bereitstellen von „neutralem“, invariantem und kontextfreiem Wissen besteht (Spinner 1994). Diese Entwicklung fördert die Skepsis gegenüber autoritativen Deutungsangeboten von Experten in der Öffentlichkeit – eine Skepsis, die auch durch die Beobachtung gestützt wird, dass sich zu jeder Expertise auch die entsprechende Gegenexpertise finden lässt. Wissenschaftliches Spezialwissen reicht offensichtlich nicht aus zur Erstellung von Expertisen, da sich diese durch einen „Problembezug“ auszeichnen, d.h. die Identifikation und Bewertung von komplexen gesellschaftlichen Problemlagen voraussetzen. Die programmatische Forderung nach einer „Demokratisierung von Expertise“ (vgl. hierzu Saretzki 1997a), die von Bürgergruppen und sozialen Bewegungen auf die politische Agenda gesetzt wurde, zielt darauf ab, den prekären Umgang mit Nicht-Wissen in entscheidungsnahen Situationen nicht einem exklusiven Expertenzirkel zu überlassen, sondern ihn vielmehr in die Strukturen und Prozesse einer sozial erweiterten Form der Politikberatung zu überführen. Die Chancen einer institutionellen Umsetzung dieses externen sozialen Demokratisierungsdrucks, wie er im Zuge der Politisierung der Expertenrolle entstanden ist, hängen indes auch ab von der internen Reformbereitschaft im politischen System. Die verbreitete politologische Redeweise vom „Wandel der Staatlichkeit“ verweist auf die Grenzen der Handlungsfähigkeit des – nach innen wie außen – souveränen, hierarchischen Nationalstaats zu Beginn des neuen Jahrtausends. Diverse Krisenerscheinungen, die sich im Einzelnen als Steuerungs-, Effektivitäts- und Legitimationsprobleme beschreiben lassen, befördern die Suche nach innovativen Lösungsansätzen im Politischen. Zur Bezeichnung der sich herauskristallisierenden neuen Staatsformation firmiert im aktuellen politologischen Diskurs insbesondere der Begriff „kooperativer Staat“ (Ritter 1979), der auf die Herausbildung nicht-hierarchischer Policy-Netzwerke zwischen Staat und Gesellschaft verweisen soll. Im Zuge der strukturellen gesellschaftlichen Ausdifferenzierung sieht sich der Nationalstaat demnach zur Erfüllung seiner

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öffentlichen Aufgaben immer stärker genötigt, auf verstreute soziale Ressourcen zurückzugreifen – um den Preis seiner zunehmenden Verflechtung in Verhandlungssysteme mit gesellschaftlichen Akteuren. Die These vom kooperativen Staatshandeln sollte nicht dahingehend missverstanden werden, dass damit zum Ausdruck gebracht werden soll, dass nun alle sozialen Akteure „gleichberechtigt“ miteinander kommunizieren. Schließlich verbleibt im Notfall die „Entscheidungsgewalt“ weiterhin beim Staat – und diese latente Hintergrundoption stellt ein Strukturierungselement der sozial erweiterten Deliberationsprozesse mit politischem Horizont dar. Vielmehr soll die Formel vom „kooperativen Staat“ zum Ausdruck bringen, dass von einer Abflachung des hierarchischen Staatsmodells auszugehen sei, in Richtung eines bevorzugt indirekt ansetzenden, verstärkt horizontal koordinierenden und auch sozial komplexer angelegten Staatshandelns. Das Experimentieren mit Formen einer partizipativen Politikberatung lässt sich somit als Versuch interpretieren, auf signifikante Strukturprobleme der Spätmoderne zu reagieren: auf die sich abzeichnenden Grenzen von klassisch-akademischer Wissensproduktion einerseits sowie von Steuerungs- und Legitimationsstrategien hierarchisch-politischer Politikformen andererseits. Eine besondere Virulenz gewinnt die kritische Hinterfragung der Rolle der klassischen Expertise insbesondere bei der Frage nach der sozio-politischen Gestaltung der wissenschaftlich-technologischen Entwicklungsdynamik. Das mittlerweile geläufige Schlagwort von der „Risikogesellschaft“ (Beck 1986), das auf paradoxe Auswirkungen moderner Großtechnologien fokussiert und lineare Fortschrittskonzepte problematisiert, liefert ein augenfälliges Indiz für die gewandelte Ausgangslage, bei der die öffentliche Aufmerksamkeit für Technik- und Umweltfragen vom Rand ins Zentrum der Gesellschaft vorgerückt ist. Das Heraufziehen der Konturen einer sog. „Wissensgesellschaft“, in der die Wissenserzeugung primär in sozial heterogenen und disziplinär verteilten Kontexten („Netzwerken“) stattfindet, führte zu der Forderung, diesen Wandel in neuen Formen der „Wissenspolitik“ (Stehr 2003) in Rechnung zu stellen. Es geht letztlich um die Frage einer öffentlichkeitsorientierten Neuadjustierung des Interaktionssystems zwischen Wissenschaft und Politik – hierbei spielen in exemplarischen Fällen einzusetzende Formen einer partizipativen Politikberatung, die hier auch als neue kommunikative Politikmodelle bezeichnet werden, eine wichtige Rolle.

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Neue kommunikative Politikmodelle

Am Schnittpunkt der beschriebenen Wandlungsprozesse von Wissensordnung und Staatshandeln in der Spätmoderne zu verorten sind die neuen kommunikativen Politikmodelle (Mediationen, Planungszellen, Konsensuskonferenzen, Diskursverfahren u.a.), die bevorzugt bei wissenschaftlich-technisch geprägten Problemlagen zum Einsatz gelangen. Die Entwicklung dieser deliberativen Politikformen stellt eine Weiterentwicklung der herkömmlichen Politikberatung in Form institutionalisierter Expertise (insbesondere auch in Form von klassischer Technikfolgenabschätzung) dar. Inzwischen hat sich national und international (z.B. USA, Niederlande, Großbritannien, Dänemark, Schweiz, Österreich) eine Vielzahl von temporär institutionalisierten Politikformen herausgebildet, die via Argumentation und Verhandlung darauf ausgerichtet

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sind, neue Formen der Konfliktregulierung bzw. -vermeidung im Hinblick auf unterschiedliche Konflikttypen (graduell vs. fundamental, lokal vs. global, punktuell vs. langfristig) zu erproben und dabei unterschiedliche Akteursgruppen (fallweise: wissenschaftliche Experten unterschiedlicher Disziplinen, gesellschaftliche InteressenvertreterInnen, (betroffene) Laien, Bürgergruppen, Verwaltungsfachleute, PolitikerInnen) einzubeziehen. Insofern lassen sich die neuen kommunikativen Politikmodelle auch als Varianten von Netzwerken konzeptualisieren, nämlich als temporäre, issuebezogene Policy-Netzwerke (vgl. Krohn 1997; Feindt 2001a). Die Erweiterung des Akteursspektrums in solchermaßen „integrativ“ ausgerichteten Konzeptionen von informierter politisch-gesellschaftlicher Entscheidungsfindung soll der Selektivität von Wissensbeständen entgegenwirken und auch das erfahrungsbasierte Wissen von Bürger und Laien einbeziehen, um so die Legitimität der wissenschaftlichen Expertise in interessen- und wertepluralistischen Gesellschaften zu erhöhen. In diesen neuen politischen Kommunikationsarenen wird darauf gesetzt, den kollektiven Willensbildungs- und Entscheidungs(findungs)prozess insbesondere auf deliberativem Wege voranzubringen: d.h. mittels der beiden Kommunikationsmodi, „Argumentieren“ und „Verhandeln“. Je nach Schwerpunktsetzung der neuen Politikmodelle unterscheidet man deshalb auch vereinfachend „Diskursverfahren“ im weiten Wortsinn (primär auf die Förderung von Verständigungsprozessen hin ausgerichtet) und „Verhandlungsverfahren“ (zuvorderst auf das Erzielen einer verbindlichen Einigung hin orientiert) (vgl. hierzu Saretzki 1995). In den neuen „kooperativen“ Formen der Politikberatung, in denen der Gedanke einer alternativen (d.h. nicht gerichtlich ausgetragenen) Konfliktregulierung eine wichtige Rolle spielt, wird auf organisierte Kommunikationsprozesse gesetzt, um kollektive Entscheidungen in umstrittenen wissens- und technikbasierten Policyfeldern auf eine breitere soziale und kognitive Basis zu stellen. Dabei werden von Protagonisten der neuen Beratungsforen insbesondere die Rationalitätsvorteile der kommunikativen Interaktion unter Anwesenden herausgestellt1 – gegenüber der massenmedialen Kommunikation mit ihrem Verlautbarungsstil erzeugen demnach die „Runden Tische“ strukturelle Zwänge in Richtung eines Kommunikationsstils, der auf Argumentation und Begründung ausgerichtet ist (Döbert 1997). Die Charakterisierung dieser kommunikativen Politikinstrumente als „neu“ soll verdeutlichen, dass es auch zuvor bereits politische Beteiligungsformen gab, die unterschiedliche Modi bereitstellen, die BürgerInnen in politischen Streitfragen auch zwischen den Wahlakten „zu Wort kommen zu lassen“. Unter die „herkömmlichen“ partizipativen Politikformen rubrizieren lassen sich z.B. das Institut der öffentlichen Anhörung (Bora 1999), Beratungsgremien mit „gemischter“ Besetzung aus Laien und Experten (Saretzki 1997a) oder Experten-Anwälte im Rahmen einer „partizipatorischen Policy-Analyse“ (Fischer 2003). Diese kommunikativen Beteiligungsformen weisen indes insofern eine vertikale Grundstruktur auf, als sie sich überwiegend an der klassischen Vorstellung einer Gegenüberstellung von Bürger und Staat orientieren. Alemann/Strünk (1999) gelangen in ihrer Bestandsaufnahme von politischen Beteiligungsformen zu der Einschätzung, dass die „alten“ Grenzen zwischen den klassischen Insti1

Der sozialwissenschaftliche Diskurs über den „kooperativen Diskurs“ als neuem Politikberatungsmuster trägt häufig advokatorische Züge, da anwendungsorientierte Sozialforschung und Aufbau politikwissenschaftlicher Beratungsagenturen häufig in Personalunion durchgeführt werden.

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tutionen der Interessenvermittlung und neuen Beteiligungsformen sowie zwischen diversen „Dichotomien der Partizipation“ (z.B. repräsentativ vs. plebiszitär, direkt vs. indirekt, formell vs. informell) sich gegenwärtig in einem Erosionsprozess befinden. Die „neuen“ kommunikativen Partizipationsformen weisen demgegenüber in ihrer stärker horizontal ausgerichteten Grundstruktur über die herkömmlichen Unterscheidungskategorien der empirischen Partizipationsforschung hinaus – sie sind auf dem Hintergrund der beschriebenen Transformationsprozesse im wissenschaftlichen und politischen System (Forderung nach „Demokratisierung von Expertise“ sowie Herausbildung einer „kooperativen Staatstätigkeit“) zu verorten. Empirische Untersuchungen (z.B. Benz 1997) belegen zudem, dass sich auch auf Seiten der zivilen Protestbewegungen wesentliche organisatorische Veränderungsprozesse konstatieren lassen: Waren in den frühen Phasen der Bürgerinitiativen deren interne Strukturen noch stark auf Protest gegen Verwaltungsentscheidungen ausgerichtet, so lässt sich in der späteren Entwicklungsphase eine innerorganisatorische Umstrukturierung feststellen, die eine Bereitschaft zur Kooperation mit der staatlichen Seite erkennen lässt. Mittlerweile lässt sich die Entwicklung zahlreicher experimenteller Verfahrensvorschläge beobachten, die Designs für neue Formen kommunikativer Bürgerbeteiligung jenseits der klassischen Entgegensetzungen der Partizipationsliteratur vorstellen (zum Variantenreichtum vergleiche Feindt 2001b). Im Folgenden sollen die vier wichtigsten Grundtypen2 einer, in diesem Sinne, partizipativen Politikberatung vorgestellt werden, die überwiegend von der öffentlichen Hand finanziert werden: (1) Mediation (Beispielfall: Sanierungskonflikt) Unter „Mediation“ versteht man ein kommunikatives Verfahren zur Konfliktvermittlung zwischen Interessengruppen unter Hinzuziehung einer „neutralen“ dritten Instanz. Die Wiederbelebung der an sich lange tradierten Idee einer drittvermittelten Konfliktregulierung erlebte in den USA seit den 70er Jahren insbesondere im Bereich Umweltpolitik einen großen Aufschwung – mittlerweile wurde das Verfahren in zahlreiche Länder exportiert, u.a. auch in die Bundesrepublik (vgl. hierzu Saretzki 1997b; Grunwald 2002; für einen Überblick über weltweite Bürgerkonferenzen zwischen 19872002 vergleiche Joss 2003: 21-23). Wesentliche Charakteristika von Mediationsverfahren sind die freiwillige Teilnahme von Vertretern der betroffenen Interessengruppen, die überwiegend einen positionsorientierten (auf latenten Anreiz- und Drohgesten aufruhenden) Verhandlungsstil pflegen sowie die Gestaltung und Überwachung der Verfahrensregeln durch einen unabhängigen Konfliktmittler („Mediator“), dem indes keine schiedsrichterliche Entscheidungskompetenz zukommt. Vorrangiges Ziel ist die Suche einer, für alle eigeninteressierten Beteiligten vor Ort akzeptablen (Kompromiss-)Lösung, welche häufig auch die Gewährung von kompensatorischen Leistungen einschließt. Die Beteiligten verpflichten sich selbst in Form einer schriftlichen Vereinbarung. Die Öffentlichkeit bleibt im Rahmen eines solchen Konfliktvermittlungsansatzes ausgeschlossen. Zwar spielt Expertise bei Mediationsverfahren eine wichtige Rolle, sie wird indes eher als Ressource im Verhandlungsprozess betrachtet denn als Gegenstand der kom2

Für eine ausführlichere Darstellung vergleiche Martinsen 2005.

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munikativen Verfahren selbst. Mediationen werden deshalb auch als partizipative Alternativen zu herkömmlichen Verwaltungsverfahren betrachtet. Demgegenüber lassen sich die im Weiteren vorzustellenden kommunikativen Foren eher als partizipative Alternativen zu traditionellen Expertengremien interpretieren (so auch die Einschätzung von Saretzki 1997a). (2) Planungszelle (Beispielfall: Gestaltung eines Bahnhofviertels) Der Grundgedanke der von Peter Dienel in den 70er Jahren entwickelten „Planungszelle“ (Gruppe von ca. 25 Teilnehmern) besteht darin, Gutachten bei öffentlichen Problemlagen nicht von Experten, sondern vielmehr von unvoreingenommenen Laien anfertigen zu lassen. Die Laien in der Rolle von „Anwälten des Gemeinwohls“ finden sich dabei für einen gewissen Zeitraum (4 Tage bis 3 Wochen) zusammen und werden in dieser Zeit von der öffentlichen Hand vergütet (vgl. hierzu Dienel 1971, 2002). Dieses partizipative Politikinstrument wurde zunächst in der kommunalpolitischen Planung erprobt, später fand es dann auch bei anderen (bevorzugt lokalen) Problemlagen, vor allem im umwelt- und technologiepolitischen Bereich im In- und Ausland Anwendung. Kennzeichnend für Planungszellen ist die – Interessenneutralität verbürgende – Zufallsauswahl der Laienplaner durch Losentscheid, die Organisation der Arbeitsabläufe durch einen „neutralen“ Moderator sowie das Prinzip „learning-by-doing“. Die Aneignung von Kompetenzen durch die Laien erfolgt auf der Basis strukturierter Informationsangebote (insbesondere Bereitstellung schriftlicher Infos, Expertenvorträge, „Hearings“ mit Betroffenen, Ortstermine sowie Kleingruppenarbeit). Zielsetzung ist die Erstellung eines schriftlichen „Bürgergutachtens, das Analysen und Voten für Problemlösungsvorschläge enthält – die Ergebnisse sollen über Medien und Veranstaltungen an die Öffentlichkeit vermittelt werden. Die Konsensus-Konferenz zählt wie auch die Planungszelle zum Partizipationsmodell der „Bürger-Juries“, doch gibt es kennzeichnende Unterschiede zwischen den beiden partizipativen Beratungsinstrumenten, insbesondere differiert der Rekrutierungsmodus sowie der genuine Anwendungsbereich. (3) Konsensuskonferenzen (Beispielfall: „Gendiagnostik“) Die Idee der „Konsensuskonferenzen“ geht zurück auf amerikanische Vorläuferkonzepte (insbesondere das Modell eines Wissenschaftsgerichtshofs), die schrittweise in Richtung von Bürger-Komitees ausgebaut wurden (vgl. hierzu Durant 1994; Fischer 2003). Die ersten Konsensuskonferenzen (bestückt mit jeweils 10-15 Laien und Experten), bei denen insbesondere wissenschaftlich-technische Kontroversen nach dem Muster eines Gerichtsverfahrens unter dem „Richtervorsitz“ von BürgerInnen ausgetragen wurden, fanden in den späten 80er Jahren zunächst in Dänemark statt – bevor das Modell auch in zahlreichen anderen Ländern Anwendung fand (z.B. Niederlande, Großbritannien, Schweiz, Bundesrepublik). Konsensuskonferenzen konstituieren sich aus einer Kombination von erklärter Selbstauswahl (Zeitungsinserate bieten interessierten Laien die Möglichkeit, sich zu melden) und – am Kriterium Repräsentativität orientierter – Fremdauswahl (nach Alter, Geschlecht, Bildungsgrad, Berufsgruppe). Vertreter von Betroffenen- und Interessengruppen („stakeholder“) sind dabei nicht zugelassen. Hier wird – anders als bei den bisher besprochenen Politikinstrumenten – weniger auf kleinräumig angelegte Konflikte bzw. Planungsvorhaben fokussiert, als vielmehr auf gesell-

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schaftliche Fundamentalkonflikte und Zukunftsfragen – es geht wesentlich darum, die öffentliche Partizipation bei der Bewertung neuer Technologien zu verbessern sowie die Urteilskompetenz zu ent-professionalisieren. Ein essentielles Kennzeichen für den „partizipativen“ Charakter der Konsensuskonferenzen ist deshalb auch die Rolle der Experten als bloße „Zeugen“, die von den Laien zur Sache befragt werden – der anschließenden Herausarbeitung der normativen Prämissen unterschiedlicher Expertenurteile soll bei Konsensuskonferenzen hohe Relevanz zukommen. Die Stellungsnahme in Form eines schriftlichen Abschlussberichts ist an ein möglichst großes Publikum gerichtet, aber auch während des Ablaufs der Konferenzen wird die Öffentlichkeit bereits involviert. (4) Diskursverfahren (wird bei allen bisher thematisierten Konflikttypen eingesetzt) Der Kerngedanke des Diskursverfahrens besteht darin, in einem auf Argumentation und Begründung fokussierten, partizipativen Verfahren unter gleichberechtigten Anwesenden divergierende Wahrnehmungs- und Handlungsperspektiven miteinander zu vermitteln. Ein hoher Stellenwert kommt der sozial und sachlich repräsentativen Besetzung der kommunikativen Foren zu. Steht die Erzielung eines Ergebnisses im Vordergrund des Verfahrens, dann gilt die rationale Rekonstruktion möglichst aller zum anstehenden Problemfall vorfindbaren Pro- und Contra-Argumente als charakteristisch – diese sollen anschließend so strukturiert werden, dass sie in Form einer begründeten „Synthese“ abbildbar sind. Im Unterschied zu den Partizipationsansätzen der „BürgerJuries“ handelt es sich hier um ein „stake-holder“-Modell, sodass in Diskursverfahren typischerweise mit Mischformen der Kommunikationsmodi „Argumentieren“ und „Verhandeln“ zu rechnen ist. Anders wiederum als in Mediationsverfahren, in denen gleichfalls Betroffene und Interessengruppen als zentrale kommunikative Akteure vertreten sind, wird den Diskursteilnehmern indes im sozialwissenschaftlichen „Diskurs zum Diskurs“ idR eine „Gemeinwohlorientierung“ abverlangt. Die diskursiven Abläufe werden durch – im Einzelnen festgelegte bzw. auszuhandelnde – methodische (Gesprächs-)Regeln kanalisiert und durch einen Moderator gemanagt. Zentrales Ziel ist die „Versachlichung“ (und damit Entschärfung) von Konflikten – durch die Präsenz möglichst umfassender Wissensbestände sollen etwaige Einseitigkeiten in der Problemsicht ausgeglichen und virulente Werte in einer Zielhierarchie geordnet werden. Zwischenzeitlich wurden zahlreiche „Diskursdesigns“ entwickelt (vgl. z.B. Daele 1997; Renn/Webler 1997; Feindt 1996), die sich bezüglich Entstehungskontext, Zielsetzung, Teilnehmerrekrutierung, Verfahrensregeln usw. unterscheiden – Diskursverfahren gelten daher als besonders „flexibles“ Politikinstrument.

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Probleme und Perspektiven

Der vielerorts erhoffte Zugewinn an gesellschaftlicher Reflexivität durch neue partizipative Kommunikationsformen in der fortgeschrittenen Moderne dürfte sich indes nicht automatisch einstellen, sondern bleibt voraussetzungsvoll, d.h. gebunden an eine angemessene, politisch-gesellschaftliche Kontextualisierung der pluralen Beratungsformen in der Wissensgesellschaft. Im Folgenden werden drei Problemkomplexe (Demo-

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kratie-, Status-, Komplexitätsfrage) erörtert, die in der Literatur zur partizipativen Politikberatung eine zentrale Rolle spielen. (1) Demokratiefrage Demokratie ist in der hochkomplexen Wissensgesellschaft nicht nur ein normatives Gebot, sondern auch ein funktionales Erfordernis: Zwischen Demokratisierung und Verwissenschaftlichung besteht insofern ein Verhältnis der „Wahlverwandtschaft“ (vgl. in diesem Sinne auch Weingart 2001: 30f.). Zwar können die neuen kommunikativen Politikformen zur Verbesserung der Demokratiequalität beitragen – doch ist dies keineswegs zwingend der Fall (sofern man das Demokratiekriterium nicht auf eine rein quantitative Dimension, d.h. die bloße Beteiligung von „mehr“ Akteuren, reduziert). Bei einer differenzierten Beurteilung ist zu berücksichtigen, dass Demokratie ein mehrdimensionales Phänomen darstellt – dabei lässt sich feststellen, dass unterschiedliche (partizipatorische, deliberative, empirische) demokratietheoretische Ansätze auf jeweils andere dominante Zielgrößen (Beteiligung, Vernunft, System) sowie Demokratiedimensionen (Input-, Throughput-, Outputdimension) rekurrieren – und dadurch auch zu jeweils distinkten Einschätzungen des Demokratiebeitrags von „Runden Tischen“ gelangen (vgl. hierzu ausführlich Martinsen 2005). Ein erster Einwand aus der Perspektive einer komplexen Demokratietheorie bezieht sich darauf, dass „Partizipation“ nicht mit Demokratie gleichgesetzt werden kann – neben dem Aspekt der authentischen Beteiligung gilt auch der Gesichtspunkt der wohlfahrtsoptimierenden Effizienz als gemeinwohl-relevant (vgl. Wiesenthal 1989). Dieser Problematik wird andernorts versucht durch Kombinationsmodelle Rechnung zu tragen – so stellt beispielsweise das von Peter de Leon (1993) entwickelte „Policy-Polling“ ein gestuftes Verfahren dar, bei dem die teilweise gegenläufigen Anforderungen von erweiterter sozialer Repräsentativität und sachlicher Problemlösungskompetenz miteinander kombiniert werden sollen. Ein zweiter zentraler Kritikpunkt setzt an beim Postulat der Gewährleistung von Öffentlichkeit – politische Entscheidungen in demokratischen Gemeinwesen sollen demnach gewissen normativen Anforderungen einer funktionierenden Öffentlichkeit (Berechenbarkeit, Egalität, Transparenz) Genüge leisten. Die informelle Note der „Runden Tische“ kollidiert mit diesen essentiellen Prinzipien eines demokratischen Willensbildungsprozesses. Deshalb besteht die Gefahr einer Externalisierung von „Kosten“ durch die an den kommunikativen Foren beteiligten Interessengruppen zu Lasten von „Dritten“, die nicht in die kooperativen Beratungen involviert sind. Der Vorwurf, dass auch partizipative Politiknetzwerke einen selektiven und intransparenten Politikstil befördern, lässt sich relativieren durch den Verweis auf Befunde der empirischen Netzwerkforschung, die belegen, dass real existierende Entscheidungsprozesse in allen Phasen des Policy-Zyklus ohnehin bereits durch eine Vielzahl „außerkonstitutioneller“ privater und öffentlicher Akteure beeinflusst sind (vgl. Schneider 1999). Wie die weiter oben erfolgte Vorstellung zentraler Charakteristika der wichtigsten kommunikativen Politikmodelle bereits nahe legt, ist die Frage nach demokratiebezogenen Chancen und Risiken der Runden Tische differenziert zu betrachten. Am demokratietheoretisch unbedenklichsten erscheinen hier die gemeinwohlorientierten „Bürger-Juries“ (Planungszellen, Konsensuskonferenzen) aufgrund ihres interessenneutralisierenden Rekrutierungsmodus; hier muss eher die Möglichkeit einer Instrumentalisie-

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rung von Bürgerbeteiligung im Rahmen eines „symbolischen“ Politikstils mitbedacht werden. Mediationsverfahren benötigen eine Reihe von Zusatzbedingungen (vgl. Jansen 1998), um für Umweltbewegungen eine attraktive Option darzustellen, da die Selbstbindung in kommunikativen Foren einen Verzicht auf die „Ressource“ Mobilisierung von Öffentlichkeit impliziert; außerdem kann die Gefahr einer Externalisierung von Kosten durch die beteiligten Streitparteien zu Lasten „Dritter“ letztlich nur eingedämmt werden. Diskursverfahren erscheinen aufgrund der Verquickung inkompatibler Logiken (Gemeinwohlorientierung bei „stakeholder“-Beteiligung) als eher prekäres Politikinstrument; zudem erschwert die häufig gepriesene Variabilität in der Ausgestaltung der Diskurs-Designs eine valide demokratietheoretische Beurteilung, da hierzu die Berücksichtigung der konkreten Verfahrensmodalitäten unabdingbar wäre. (2) Status-Frage Wie ein roter Faden durchzieht die Literatur zur partizipativen Politikberatung die Frage nach der Verbindlichkeit der kommunikativ erzielten Ergebnisse (vgl. für viele Hennen 2003). Die sozialwissenschaftliche Diskussion, welche den Aspekt der Anbindung der gesellschaftlichen Kommunikationsprozesse an die politischen Entscheidungsverfahren problematisiert, bewegt sich dabei zwischen den Kritikpolen mangelnder Bindungskraft einerseits sowie illegitimer Verbindlichkeit andererseits. Die Legitimität kollektiv geltender Entscheidungen in demokratischen Gesellschaften beruht auf der Einhaltung bestimmter Verfahrensregeln – im Bedarfsfalle kann fehlender (gesellschaftlicher) Konsens auch durch (staatlichen) Zwang ersetzt werden, da im Regelfall alle die friedensstiftende Funktion der demokratischen Verfahren als wünschenswert erachten. Da die Akteure in den kommunikativen Beratungsforen über kein demokratisches Mandat verfügen, wird die Frage einer Anerkennung der kommunikativ erzielten Konsense zum neuralgischen Punkt. Einerseits würde ein lediglich unverbindlicher Status der kommunikativ erzielten Konsense auf die Dauer zur allseitigen Frustration von involvierten Akteursgruppen (und insbesondere der Laien-Experten) führen, die bei solchen kommunikativen Verfahren Zeit und Energie investieren. Andererseits entspricht es nicht demokratischen Gepflogenheiten, dass mehr oder weniger willkürlich ausgewählte Personengruppen ohne demokratische Legitimation politische Entscheidungen fällen, die dann kollektive Geltung für alle reklamieren. Diese zentral angesiedelte Frage nach der Verbindlichkeit der neuen kommunikativen Politikmodelle lässt sich auffächern in zwei Problemaspekte. Zunächst ist festzuhalten, dass die externe soziale Zustimmung zu den kommunikativ erzielten Lösungen nicht verpflichtend eingefordert werden kann, sondern vielmehr auf freiwilliger Basis erfolgen muss – oder die gesellschaftliche Akzeptanz muss als nicht gegeben betrachtet werden. Der Transfer der im kommunikativen Beratungssystem getroffenen Übereinkünfte in den gesellschaftlichen Raum (insbesondere zu „Betroffenen“) außerhalb der Kommunikationsarenen bleibt prekär. Hieran anknüpfend wird in der Beratungsforschung kontrovers diskutiert, ob das Problem der sozialen Akzeptanz entschärft werden könnte durch die rechtliche Formalisierung der gesellschaftlichen Kommunikationsverfahren. Die Protagonisten einer solchen Aufwertung von gesellschaftlichen Deliberationsveranstaltungen plädieren für eine Anbindung an den politisch-rechtlichen Entscheidungsprozess (vgl. etwa Schmalz-Bruns 1995). Kritiker halten dem entgegen, dass damit gerade die – zum regulären politischen Procedere komplementären – Vor-

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teile der neuen kommunikativen Verfahren verspielt würden, da diese konstitutiv an die relative politische Entscheidungsferne geknüpft seien (z.B. Schneider 1999). Die dilemmatische Grundkonstellation in der Statusfrage der partizipativen Verfahren zwischen demotivierender Irrelevanz und irregulärer bzw. kontraproduktiver Bedeutsamkeit lässt sich teilweise entschärfen: So ist darauf zu verweisen, dass im politischen Beratungsprozesses politische Entscheidungen und gesellschaftliche Deliberationen sich nicht in einem punktuellen Akt erschöpfen, sondern sich vielmehr in rekursiven Schleifen fortschreiben (können). Schließlich ist bei der adäquaten Beurteilung der Statusfrage der politologische Betrachtungsfokus auszuweiten und das komplexe Zusammenspiel zwischen repräsentativen, direktdemokratischen und kooperativen Formen von Demokratie zu berücksichtigen (vgl. Benz 1997). (3) Komplexitätsfrage Im Kontext der Diskussion um die partizipativen Beratungsformen findet sich immer wieder die Auffassung vertreten, gegenwärtig vollziehe sich ein Prozess der „Entdifferenzierung“ zwischen gesellschaftlichen Sphären – im Rahmen eines solchen gesellschaftstheoretischen Interpretationsmusters wird dann von einer Erosion der Grenzen zwischen politischem und wissenschaftlichem System bzw. zwischen Experten- und Laienwissen ausgegangen. Demgegenüber wurde hier als leitende Deutungsfolie auf die Herausbildung einer neuen („vierten“) sozialen Ordnungsform verwiesen: Die Formierung hybrider Sozialkonfigurationen erfolgt demnach auf der Basis einer bereits weitgehend erfolgten Ausdifferenzierung von Funktionssystemen mit je eigener Rationalität in den westlichen Gesellschaften. In anderen Worten: Der privilegierte Status des wissenschaftlichen Wissens sowie der professionalisierten Politik wird durch die Herausbildung pluraler Expertise- und Politikformen nicht berührt (ähnlich Weingart 2003). Vielmehr werden die primären Logiken von Funktionssystemen mit anderen sozialen Rationalitäten als Sekundärcodierungen überformt – die spätmodernen Gesellschaften sind somit durch einen enormen Komplexitätszuwachs gekennzeichnet. Deliberationsverfahren werden in der einschlägigen Literatur zumeist aus einer handlungstheoretischen Warte unter der Leitfrage der gesellschaftlichen Integrationsfähigkeit diskutiert. In einer solchen Sichtweise geht es vor allem darum, zu „vernünftigen“ Entscheidungen zu kommen. Die empirischen Äußerungen der BürgerInnen werden in einen diskursiven Lernprozess eingespeist: Dabei sollen sich die unterschiedlichen Interessen und Werte von Akteursgruppen im Rahmen eines am Maßstab der Vernunft orientierten Verständigungsvorgangs miteinander vermitteln. In einem diskurstheoretischen Framing (wie es prototypisch von Jürgen Habermas 1992 entwickelt wurde) müssen sich Deliberationen, um Verständigungsleistungen zu erbringen, auf die Form eines – Machtungleichheiten neutralisierenden – „Diskurses“ zubewegen, d.h. Aussagen müssen mit verallgemeinerungsfähigen Gründen gerechtfertigt werden, eine Bezugnahme auf die Beiträge anderer Diskursteilnehmer ist ebenso unerlässlich wie die Zielsetzung einer gemeinsamen Konsenssuche. Es geht bei einer solchen „Regierung durch Diskussion“ (Feindt 2001a) um die Idee einer durch (das kontra-faktische Element) „Begründung“ regulierten sozialen Praxis. Diese Deutungsfolie wirft allerdings das Problem der Vermengung von Faktizität und Normativität bei real ablaufenden deliberativen Verfahren auf.

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Konstruktive Perspektiven partizipativer Politikberatung lassen sich indes auch auf der Basis eines differenzierungstheoretischen Ansatzes plausibilisieren (vgl. hierzu beispielsweise den systemtheoretischen Beitrag von Japp 1997). Hierbei wird davon ausgegangen, dass angesichts basal divergierender, gesellschaftlicher Selbstbeschreibungen in der Spätmoderne der hegemoniale akteurszentrierte Interessenansatz zu kurz greift – die unterschiedlichen funktionalen Rationalitäten können in ausdifferenzierten Gesellschaften nicht mehr in einem übergreifenden inhaltlichen Konsens als Ergebnis von Deliberationsveranstaltungen integriert werden. Aus der Perspektive eines sozialwissenschaftlichen Beobachters (Beobachtung zweiter Ordnung) ist – von Ausnahmefällen abgesehen – allenfalls von einem „Konsenskonstrukt“ auszugehen,3 das die TeilnehmerInnen der „Runden Tische“ im Hinblick auf eine bestimmte Problemlage erschaffen – und auf das sie im Rahmen ihrer divergenten Eigenlogiken jeweils unterschiedlich zugreifen. Konsensfiktionen sind erforderlich als einschränkendes Kriterium, damit die „eigensinnig“ strukturierten Kommunikationsprozesse in den partizipatorischen Foren nicht „leer laufen“. Die TeilnehmerInnen an den Runden Tischen binden sich nur vorläufig und unter Widerrufsvorbehalt. Es geht in diesem Sinne nicht um das Auffinden „endgültiger“ Lösungen, sondern darum, tragfähige Übereinkünfte in konfliktiven Konstellationen zu gewinnen. Der „kreative“ Gewinn partizipativer Politikberatung liegt dann insbesondere im Hervorbringen anschlussfähiger Wahrnehmungs- und Lösungsoptionen.

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3

Die „Gemeinwohl“-Formel eignet sich insofern als Wegweiser zur Suche von konstruktiven „Verträglichkeitsstiftungen“ im Rahmen „Runder Tische“, als ihre zentrale Funktionsbestimmung gerade in ihrer Uneindeutigkeit liegt. Dabei können die an den kommunikativen Verfahren beteiligten AkteurInnen durchaus davon ausgehen, dass die Zielsetzung nicht die Schaffung eines formalen Konsenskonstruktes, sondern das Finden eines inhaltlichen Konsenses sei (Beobachtung erster Ebene).

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Renate Martinsen

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Claus Leggewie

Deliberative Demokratie – Von der Politik- zur Gesellschaftsberatung (und zurück) Deliberative Demokratie

„Fürst, beschließe nichts, bis wir zusammen Rat gehalten“ (Schiller, Die Piccolomini 2,7)

Problemaufriss Zur Jahreswende 2005 machte das Bonmot die Runde, die Zusammenlegung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe (Hartz IV) sei „Dosenpfand plus Lkw-Maut in Potenz“. Die rot-grüne Bundesregierung stand im Ruf, serienweise handwerkliche Fehler zu begehen und damit nicht nur ihre Mehrheit, sondern auch die für Demokratien wichtige „Output-Legitimation“ zu riskieren, die sich an der Effizienz und Effektivität von Regierungshandeln bemisst. Bei den genannten Großprojekten haben nicht nur die Entscheider in Regierung und Verwaltung schlecht abgeschnitten, sondern vor allem auch die angeheuerten Politikberater. Gemeint ist nicht der auch in Beraterkreisen für dubios gehaltene PR-Berater Hunziger, der eine seltsame, aber anscheinend breit gestreute und übliche Beziehungspflege betrieben hat (exit Rudolf Scharping und Cem Özdemir), sondern hoch angesehene Beratungsunternehmen wie WMP und Roland Berger. Der mit Verve und Aplomb angetretene Arbeitsmarktreformer Florian Gerster stürzte über Beraterverträge, die nicht ordentlich ausgeschrieben worden waren, aber im Dunkel blieb, welche Dimensionen die regulär zustande gekommenen Beratungsdienstleistungen hatten, wie ihre genaue Aufgabenstellung lautete, was ihre Ergebnisse waren und wie diese angesichts der schweren Pannen evaluiert worden sind. Sind sie das überhaupt? Da genaue Fakten kaum zugänglich sind, möchte ich einige allgemeine Überlegungen zum Verhältnis von ratloser Politik und politisierten Beratern anstellen. Das grundsätzliche Manko besteht darin, dass Politikberatung an der konventionellen Gegenüberstellung von Politik und Beratung festhält und scheitern muss, weil sie damit unhintergehbare Postulate partizipativer bzw. deliberativer Demokratie unterläuft. Mein an der jüngeren Debatte zur „Neu-Rahmung öffentlicher Politik“i orientierter Vorschlag ist deshalb, auf klassische Modelle deliberativer Politik zurückzugreifen und diese an Experimenten deliberativer Demokratie zu aktualisieren, die durch den Einsatz digitaler Informations- und Kommunikationstechnologien erleichtert werden.

Deliberative Demokratie

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Was heißt noch einmal: Beratung? Untersucht man das an den genannten Beispielen illustrierte Beratungsversagen, fällt auf, dass man nach gegenwärtigem Kenntnisstand schwer sagen kann, worin es überhaupt bestanden haben soll. Bekannt sind zum einen technische Pannen, vor allem bei der Datenverarbeitung und -übertragung, die man auf einen Mangel an sachlichfachlichen Kenntnissen (altmodisch: Ingenieurwissen) zurückführen kann. Eine weitere Dimension ist kommunikativer Natur, vor allem bei den unglücklichen Nomenklaturen (Hartz I-IV, Ich-AG’s etc.), die auf einen Mangel an sprachlicher Kompetenz und Sensibilität zurückgehen. Die umfassendste Problematik besteht aber darin, dass man mit „technischen“ Maßnahmen Reformen anvisiert, deren Zielsetzungen nicht klar benannt sind und deren Sinn Bürgern wie Betroffenen verschlossen bleibt. Geht es etwa bei „Hartz IV“ um die Wiederherstellung von Vollbeschäftigung durch besseren Vermittlungsservice – oder um die Durchsetzung einer neuen Arbeitsmoral und Arbeitsordnung nach dem Motto „Fördern und fordern“? Je nach Defizitanalyse hätte man es mit jeweils unterschiedlichen Beratungsanforderungen zu tun, und angesichts des affirmativen und selbstreferentiellen Jargons der konventionellen Politikberatung ist es angebracht, noch einmal nach Wesen und Ziel von Beratung überhaupt zu fragen. Wilhelm Hennis, der Nestor der deutschen Politikwissenschaft, gab schon vor Jahrzehnten in einem Kontext, der dem heutigen gleicht, Antworten, die durchaus aktuell sind. Der Jahresversammlung des Deutschen Vereins für öffentliche und private Fürsorge legte er 1962 nahe, über den Tellerrand der täglichen Beratungspraxis hinauszublicken und die eigene Tätigkeit an der „Bedeutung des Beratungs- und Deliberationsprinzip für die abendländische politische Tradition“ zu messen. Politik, verstanden als Teil einer allgemeinen praktischen Ethik, besteht „in der Erwägung dessen, was zu tun ist“.ii In der Tradition der praktischen Philosophie von Platon und Aristoteles wird der Mensch als ein ratbedürftiges Wesen bezeichnet: „Der phronimos, der kluge, einsichtige, in den Fragen des praktischen Tuns weise Mensch, ist wesentlich gekennzeichnet durch seine euboulia, d.h. die Fähigkeit, sich in den Fragen, die das menschliche Leben stellt, verständig zu orientieren, sich in alternativen Situationen auszukennen.“ (ebda., S. 164). Politische Institutionen wurden folglich als Ratsversammlungen eingerichtet und verstanden, die Herrschern „buon consiglio“ gaben, bis sich dem sowohl der moderne Individualismus wie das Institut der Mehrheitsentscheidung entgegensetzten und im 19. Jahrhundert beratende in beschließende Versammlungen umgewandelt wurden, also ein Paradigmenwechsel von der Deliberation zur Dezision erfolgte. Wenn eine „Garantie der reichlichen Erwägung und Besonnenheit“ (Gneist) nicht mehr gegeben ist, lautet Hennis Schlussfolgerung: „Rat und Beratung, fundamentale Probleme allen menschlichen Lebens, sind in der modernen Gesellschaft ortlos geworden“ (ebda, S. 176). Er konfrontierte diese Diagnose mit der Anfang der 1960er Jahre schon erkennbaren Beratungs- und Therapiewelle und mit der Ubiquität von Dienstleistungen etwa in der Steuer- und Betriebsberatung und folgerte, dies sei entweder Pseudoberatung (weil der Therapeut davor zurückschrecke, dem „ratlos Ratssuchenden seinen eigenen Rat zu geben“) oder einfaches Rezepturwissen. Kann man Hennis bei der Einschätzung der ratlosen Politik folgen, so ist mittlerweile seine Annahme, im Bereich des Herstellens und Produzierens sei Beratung „mas-

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senhaft und völlig unproblematisch“, ebenfalls fraglich geworden. Auch solche „sachlich-fachliche“ Expertise wird in der „Risikogesellschaft“ stets durch Gegenexpertise gekontert, weshalb auch bei scheinbar einfachen Agenden des „Herstellens und Produzierens“ das Bedürfnis des Gesetzgebers nach klaren Vorgaben (oder Fakten, Fakten, Fakten) massiv enttäuscht wird. Bei aller versicherungsmathematischen Expertise ist es eben nicht einfach, die adäquate Rentenformel zu errechnen, und noch erheblich schwieriger, damit verbundene Einschnitte in Besitzstände als Reform zu kommunizieren und Einzelmaßnahmen in eine allgemeine soziale Entwicklung einzuordnen. Die jüngsten „Pannen“ zeigen also an, dass Präzision und Sicherheit von Beratern generell nicht mehr zu bekommen ist. Sie verlegen sich deswegen darauf, politische Akteure in der Kommunikation solcher Risiken und Unwägbarkeiten zu beraten, also als spin doctors tätig zu werden, womit sie, wie zahlreiche Affären zeigen, ebenso Schwierigkeiten bekommen. Der Handlungsverzicht staatlich-administrativer Organe ist im Rahmen von Entstaatlichung und Schuldenkrise genauso schwer zu vermitteln wie der globalisierungsbedingte Verlust an Handlungsmöglichkeiten durch die Abgabe politisch-hoheitlicher Aufgaben an para-politische und private Akteure, hier vor allem der transnationalen Unternehmen und Regime. Auch in diesem Bereich, der Netzwerkbildung zwischen Politik und Wirtschaft, tummeln sich Legionen von Beratern, aber es ist wiederum zweifelhaft, ob sie auf diesem Feld noch als originäre Berater von Politik auftreten und wie sie den Geruch des Lobbyismus und Klientelismus, ja der Korruption vermeiden können.iii Betrachtet man diese Entwicklungen nicht als vermeidbare Fehler der ominösen „schwarze Schafe“, sondern als Ausdruck struktureller Probleme von Politik, ist es konsequent, die verlorene Komponente – Beratung als Deliberation – wieder aufzugreifen und sie zugleich aus ihrem aristokratischen Rahmen herauszulösen. Wir sind damit im weiten Feld der „Gesellschaftsberatung“ und beim Thema „Demokratisierung von Expertise“.

Die argumentative Wende: Gesellschaftsberatung In der Wissenschaft wie in der Beratungsbranche selbst ist die Forderung laut geworden, von der Politik- auf Gesellschaftsberatung umzustellen.iv Das klingt einleuchtend, allerdings ist die Gesellschaft kein Akteur und kommt als Adressat von Beratung schwerlich in Betracht. Man kann (eventuell) das „Ohr der Macht“ erreichen und Berufspolitikern Ratschläge erteilen, aber was sollte analog das „Ohr der Gesellschaft“ sein? Sobald gesellschaftliche Akteure (neu-deutsch: NGO-VertreterInnen) als Einzelne oder Gruppen Beratung nachfragen, kommt eine Variante von klassischer Politikberatung an (bisher) unübliche Adressaten in Betracht, ohne dass sich automatisch der positivistische resp. expertokratische Bias klassischer Politik-Beratung verändert. Dieser ist auch in der „Zunft“ ausdrücklich kritisiert worden, aber die meisten Berater verfahren weiter nach dem Muster, dass die Gesellschaft Rat sucht und Berater das entsprechende Datenmaterial, das technische Know-how und das Problemlösungswissen bereitstellen, nunmehr der „Zivilgesellschaft“. Genauso sind im Übrigen die Erwartungshaltungen auf der anderen Seite, insbesondere in neokorporatistischen Verhandlungssystemen, in denen „die Gesellschaft“ als gut organisierte Interessenvertre-

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tung mit ihrer Expertise aufwartet und diese je nach Machtproporz in den Verhandlungsprozess einspeist. Beratung wird in der Regel weiterhin als hierarchisches, arkanes und spezialistisches Muster der Fremdaufklärung gedacht, nicht als öffentliche Beratung und Selbstaufklärung. Es ist freilich nicht damit getan, im Umkehrschluss die hierarchische Relation zwischen Experten und Gesellschaft einfach umzudrehen, indem nun „lokales Wissen“ der sozialen Peripherie prämiert und manageriale Kompetenzen des politischen Zentrums degradiert werden. Mit diesem anarchischen Modell können komplexe, oft dilemmatische Entscheidungsprobleme ebenso wenig bearbeitet werden, vor allem, wenn Berater in eine Advokatenrolle schlüpfen und die Trennlinie zwischen Aktion und Beratung ebenso schwammig wird wie in den oben behandelten Klientelverhältnissen. Gleichwohl haben sich in den vergangenen Jahrzehnten neue Formen und Transfermuster externen Sachverstandes ergeben. Man nehme als Beispiele Einrichtungen wie den Wissenschaftlichen Beirat der globalisierungskritischen Bewegung Attac, die sich als grenzüberschreitende Volksbildungsbewegung betätigt und alternatives Wirtschafswissen in die gesellschaftliche Debatte einspeist, oder auf der anderen Seite die „Initiative Neue Soziale Marktwirtschaft“, die in entgegengesetzter Absicht wirkt. Zu nennen ist hier vor allem der umweltpolitische Sektor, in dem eine ganze Reihe von „Öko-Instituten“ oder Einrichtungen wie Foodwatch Gegenexpertise zu den regierungs- und verwaltungsnahen Beiräten verbreiten; zu nennen ist auch die politisierte Verbraucherberatung, die Themen wie „Agrarwende“, „Energiewende“ oder „Verkehrswende“ traktiert und dabei oft in einer prekären Doppelrolle agiert. Zum einen sind sie als Alternativsachverständige längst auch in Entscheidungsgremien vorgedrungen, zum anderen mobilisieren sie über (elektronische) Medien die kritische Öffentlichkeit, die dann über konventionelle und unkonventionelle Formen der politischen Beteiligung „Druck macht“ und auf Entscheidungszentren einwirkt. Ein geläufiges Urteil besagt, im Internet finde man nur Müll; aber der gewiefte Umgang mit Suchmaschinen erlaubt eine neue Kartierung von Weltnissen, „wikis“ setzen kollaborative, sich wechselseitig korrigierende und anspornende Aufschreibprozesse frei. Fachblogs, eine Spielart der ins Kraut geschossenen Web-Journale, ermöglichen die dezentrale Verständigung auf höchstem Niveau, virtuelle Bürgerkonferenzen knacken den Arkanbereich der Technikfolgenabschätzung für den gut informierten Bürger, auch Podcasts, eine neue Form des interaktiven Rundfunks, sind als Mittel politischer Kommunikation einsetzbar. Dass solche Möglichkeiten bisher nur wenige intensiv nutzen, sollte kein Grund sein, ihnen zu misstrauen. Der kritische Aktivbürger ist zu jeder Zeit der Demokratiegeschichte eine rare Spezies gewesen, heute kann er die Türsteher der Parteien und Massenmedien aber leichter umgehen.v Damit wandelt sich der „Geist“, in dem Beratung betrieben wird. Politikberatung wird durch die Einbeziehung neuer Akteure und die Anwendung neuer Beratungsformate in einer Weise neu gerahmt, die auch wieder deliberative Politik erlaubt. Sie geht von der Beobachtung aus, dass moderne Gesellschaften unter dem Druck wissenschaftlich-technischer Entwicklungen in ethisch-moralisch brisante, aporetische Entscheidungszwänge geraten sind, auf die es keine einfachen, allein auf „sachlich-fachliches“ Wissen gestützte Antworten gibt. Da aber im politischen Prozess gleichwohl (Kompromiss-)Entscheidungen verlangt sind, bedarf es der möglichst intensiven und breiten

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Beratschlagung durch die „Gesellschaft“, die wieder in Gestalt von Interessengruppen, Gegenexperten und Medien auftritt. Die Dynamik eines solchen Versuches der Konsensfindung soll gleich noch an einem Beispiel verdeutlicht werden, zunächst soll aber noch die Bedeutung von Argumenten in politischen Entscheidungs- und Verhandlungsprozessen herausgestrichen werden, die als „argumentative Wende“ in der politischen Planung und Politik-Analyse markiert worden istvi. Argumentieren zeichnet sich (im Verhältnis zu anderen Sprechakten) dadurch aus, dass es auf Werte bezogen ist und behauptende, feststellende, vermutende, fragende und folgernde Elemente aufweist. Tatsachen werden weniger bewiesen als behauptet, dafür werden Gründe angeführt, für die man Zustimmung hofft und andernfalls Widersprüche zurückweist, womöglich auch Schwächen des eigenen Arguments einräumt oder Argumente zurücknimmt. Ziel der Argumentation ist also nicht die Durchsetzung einer Forderung (wie im Verhandlungsprozess), sondern die idealerweise allein auf die Kraft des (eigenen und anderen!) Arguments gestützte Urteilsbildung und Konsensfindung, wozu auch die Feststellung eines fortgesetzten Dissenses gehören kann.vii Bezogen auf politische Konfliktsituationen signalisiert die argumentative Wende, dass Entscheidungen nicht allein (und eher weniger) auf Richtig/Falsch-Unterscheidungen im Sinne einer logisch-empirischen Deduktion beruhen als darauf, wie in pluralistischen Gesellschaften die Evidenz von Daten/Informationen in praktischen Argumentationsketten verwendet wird, in denen Meinungen, Werte und Standpunkte maßgeblich sind und nicht nur „Fachleute“ mit intellektuell-analytischer Stringenz überzeugt werden sollen, sondern die Zustimmung von „Laien“ zu Handlungszielen eingeholt werden muss. Es liegt auf der Hand, dass dazu eine andere Form der Politikanalyse erforderlich wird, die den politischen Prozess nicht allein als Machtspiel und als Aushandlung von Interessengegensätzen, sondern auch als „Sprachspiel“ mit interpretativen Methoden betrachtet. Dvora Yanow hat in diesem Zusammenhang sehr plastisch formuliert „How Does a Policy Mean?“viii, eine Übung, zu der konventionelle Politikanalyse und -beratung in der Regel wenig beizutragen hat und bisher kaum das notwendige methodische Gespür besitzt. Kulturwissenschaftliche Methoden der interpretativen Politikforschung sollten also auch das Beratungswesen erreichen, da sich das „Setting“ der Ratgebung in dieser Perspektive beträchtlich verändert. Der Berater oder die Expertin generiert nicht nur verifizierbare Datensätze für eine rationale Politik, sondern konfrontiert Entscheider mit der Debatte konkurrierender empirischer und moralischer Argumente und trägt dafür Sorge, dass alle interessierten Parteien eines Meinungsstreites in einer strukturierten und ausbalancierten Debatte vertreten sind und Gehör finden. Politikberatung tendiert in einem solchen Rahmen stärker zu Arrangements und Methoden der Konfliktmoderation und -mediation, achtet mit anderen Worten mindestens ebenso viel auf prozedurale wie inhaltliche Aspekte von politischer Entscheidungsbildung. Fischer hat dazu ein fünfstufiges Verfahren skizziert, das Verbindungen herstellt zwischen a) empirischen Daten, b) normativen Annahmen, die unser Verstehen der sozialen Lebenswelt strukturieren, c) interpretativen Urteilen, die in der Sammlung von Daten bedeutsam sind, d) den besonderen Umständen eines situationalen Kontextes, in dem Daten generiert und Vorschriften angewandt werden, und e) den spezifischen Schlussfolgerungen.ix

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Deliberative Politik, diskursive Politikanalyse Damit liegt die Skizze einer „post-positivistischen“ und „post-dezisionistischen“ Politik vor, die auch und gerade bei zentralen Weichenstellungen auf diskursive Entscheidungsfindung und Konsensbildung (bzw. Konfliktbearbeitung) setzt. Sie tut dies nicht allein, um formalen Ansprüchen einer partizipativen Demokratie zu genügen oder in einem platten Sinne „Akzeptanz“ zu schaffen, indem nach Art der Public Relations „darüber geredet wird“. Vielmehr setzt dieser Perspektiv- und Paradigmenwandel auf den erhofften, zum Teil auch belegbaren Effekt einer genuinen Demokratisierung von Expertise, die zweierlei behauptet: Politisch-moralische Streitfälle können nicht durch Facheliten entschieden werden, und öffentliche Deliberation ist der Weg zu qualitativ besseren Entscheidungen. Jedermanns-Expertise wird nicht eingeholt, um eine problematische Entscheidung in der „öffentlichen Meinung“ einzubetten, sondern weil die Betroffenen-Perspektive Urteilskraft stärkt und eine „bessere Politik“ ermöglicht.x Interessanterweise gilt dies gerade für hochbrisante Agenden, in welchen „Fragen von Leben und Tod“ im Zentrum stehen, wie ich an dem folgenden, nicht-trivialen Beispiel erläutern möchte.xi Im März 2004 legte eine aus zwölf Personen bestehende Bürgerkonferenz nach mehrwöchiger Beratung und der Einholung von Expertise von Philosophen, Theologen, Juristen und Politikern zum Thema Stammzellforschung ein 17seitiges Bürgervotum vor. Es empfiehlt, die Herstellung von Embryonen und die Spende von Eizellen auf Forschungszwecke zu beschränken und lehnt therapeutisches Klonen zur Gewinnung von Stammzellenlinien mehrheitlich ab. Das Gremium nahm damit eine ähnlich zurückhaltende Position ein wie diverse Beratungen und Beratungsgremien des deutschen Bundestages, war aber restriktiver als der vom Kanzleramt eingerichtete Nationale Ethikrat und prominente Sprecher der Rechts- und Wissenschaftspolitik aus der Bundesregierung und den Parteien. Das Votum, das eine der wichtigsten bio- und medizinethnischen Fragen behandelt, aber auch wirtschafts- und forschungspolitische Grundsatzentscheidungen betrifft, soll nicht inhaltlich diskutiert, sondern als Beispiel einer deliberativen Ratgebung herangezogen werden, und zwar im Unterschied zu den Fachbeiräten, die Exekutive, Ministerialbürokratie und Parlament zu dieser Frage regelmäßig konsultieren und denen ein konventionelles Beratungsverhältnis zugrunde liegt. Wodurch unterscheidet sich diese Deliberation? Angeregt wurde sie von einer thematisch einschlägigen Großforschungseinrichtung (Max-Delbrück-Centrum für molekulare Medizin, MDC), deren Leiter (Detlef Ganten) dem Nationalen Ethikrat angehört, konkret veranlasst wurde sie durch eine am MDC angesiedelte Arbeitsgemeinschaft Bioethik und Wissenschaftskommunikation, zusammen mit dem Bundesministerium für Bildung und Forschung und dem Forschungszentrum Jülich. 14.000 zufällig ausgewählte Bürger aus Berlin und kleineren Städten Brandenburgs wurden angeschrieben, 500 erklärten ihre Bereitschaft, an dem Projekt mitzuwirken. Wie sich diese Rückmeldungen sozio-demografisch auszeichnen, ist nicht belegt, es wurden aber nach solchen Aspekten (Alter, Geschlecht, Wohnort) 20 Bürger ausgelost, die an der an drei verlängerten Wochenenden angesetzten Bürgerkonferenz teilnahmen. Im Bürgervotum heißt es: „Für die Bürger standen rein private Interessen und Beweggründe hinter der Teilnahme“, womit gemeint ist, dass sie nicht professionell involviert, sondern in ihrer Freizeit tätig waren und dafür lediglich eine Aufwandsent-

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schädigung erhielten, womit das im klassischen Sinne „öffentliche“ Tun der Gruppe kaum zum Vorschein kommt. Gemeint ist damit nicht: Medienöffentlich, also eine in Rundfunk oder Fernsehen übertragene oder in Zeitungen dokumentierte Laien-Diskussion zur Stammzellforschung, sondern eine intensive, am Ende auf „12 gut informierte Bürger“ begrenzte Debatte hinter verschlossenen Türen, die freilich öffentlich wurde durch ihre Publikation, ohne den Anspruch, damit ein irgendwie repräsentatives Meinungsbild der deutschen Bürger abzugeben oder den letzten wissenschaftlichen Stand darzulegen. Dieser wurde an zwei Wochenenden durch „13 Experten ausgewählt aus einer Liste von Fachleuten“ eingeholt, wobei hier insbesondere die Fragestellung aus der Sicht verschiedener Disziplinen erörtert wurde, „ab welchem Zeitpunkt der Embryo ein Mensch ist“. Bekanntlich gibt es dazu in der Medizin, Rechtssprechung, Theologie, praktischen Ethik etc. vielfältige und kontroverse Standpunkte, die sich auch im Bürgervotum nicht homogenisieren ließen, sondern in gestaffelte Voten eingingen. Nutzen und Risiken der Stammzellforschung sind jedem Einsichtigen, der die unterschiedlichen Standpunkte konsultiert und diese vor dem Hintergrund einer pluralen und kontroversen Meinungsbildung reflektiert, bewusst, ein eindeutiges Votum ist also nur spontan-gefühlsmäßig oder vor dem Hintergrund einer starken moralischen Überzeugung („Lebensschutz“, Utilitarismus) möglich. Was bringt eine solche Diskussion, wie unterscheidet sie sich von parlamentarischen Anhörungen, Ratschlägen an die Exekutive oder medienöffentlichen Debatten? Die dem Votum vorangegangene Debatte zeigt, dass es nicht um Fachberatung (hier durch fachkundige Bürger) der Öffentlichkeit oder Politik von außen geht, sondern um die argumentative Selbstberatung einer ausgewählten Gruppe von „gut informierten Bürgern“, die in „Fragen von Leben und Tod“ ungeachtet der Rechtslage und vor dem Hintergrund einer suggestiven, von ökonomischen Standort-Gesichtspunkten geleiteten Forschung (und Forschungspolitik) ohnehin zu eigenen Handlungsentscheidungen kommen muss. Fachleute (i.e. Mediziner, Lebenswissenschaftler, Moraltheologen, Ethikräte etc.) können ihnen ohnehin existenzielle Entscheidungen nicht abnehmen, eine auf argumentative Politik ausgerichtete Beratung kann ihnen aber Risiko-Szenarien entwickeln und Entscheidungen erleichtern, während die gegebene Expertenkultur gerade in diesen Grenzfragen mit suggestiven, ultimativen und alternativlos wirkenden „Ratschlägen“ operiert. Was hier am Beispiel der Stammzellforschung demonstriert wurde, gilt für mittlerweile fast alle Politikbereiche, die von unterschiedlichen und kumulativen Risikolagen affiziert sind. Umso wichtiger ist zu betonen, dass diesem Typ von Ratschlägen auch in der politischen Praxis westlicher Demokratien nicht der notwendige Respekt erwiesen wird – und zwar zum Schaden nicht nur der auf partizipativem Wege erreichten „Input-Legitimation“, sondern auch auf Kosten der Effizienz und Effektivität politischen und administrativen Handelns, das sich dafür heillose Wertkonflikte und endlose Rechtstreitigkeiten einhandelt.

Kommunikation unter Abwesenden Nur zwei knappe Überlegungen sollen diesen Beitrag abschließen und Folgen für die Politik-Analyse wie die Politikberatung aufzeigen. Zum einen sind die meisten Forma-

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te deliberativer Politik auf „Kommunikation unter Anwesenden“, das heißt: auf Versammlungs- und Präsenzöffentlichkeiten gepolt, doch neue Informations- und Kommunikationtechnologien erlauben Kommunikation auch unter Abwesenden, und zwar ganz im Sinne der skizzierten Argumentationspraxis. Argumentation wird hier sogar in annähernd idealer Weise möglich, insofern es im anonymen Setting eines InternetForums tatsächlich um das „reine“ Argument geht (und nicht um die Person, die es vorträgt). Andererseits fehlt dadurch exakt das Element von Obligation und Verbindlichkeit, also jene „Verpflichtungen…, die eine Gruppe von Personen auf Argumentation und die Einhaltung der argumentativ getroffenen Entscheidungen festlegt“.xii Auch das hat zum anderen Folgen für das Beraterwesen. BeraterInnen müssen sich stärker als Übersetzer und Interpreten verstehen und trainieren, sie können je nach Situation auch in der Advokatenrolle als „boundary worker“ auftreten, in dem hier skizzierten Setting aber noch mehr als „Kommunikationsdesigner“ und „Ermöglicher“ (facilitator) von Argumentation und als Mediatoren einer kontroversen, tendenziell unabschließbaren Debatte, an der sich eine zunehmend enervierte, aber auch selbstbewusster gewordene Gruppe kritischer Bürger beteiligt. Die Möglichkeit direkter Kommunikation (many-to-many) in den interaktiven Kommunikationsformaten „neuer Medien“ erlaubt es, Politikberater und Experten als Gatekeeper zu umgehen. Wie „digitale Öffentlichkeit“ professionelle Beratung unterstützen und partizipatorisch ausrichten kann, ist bisher noch kaum erörtert worden. Zwischen „offenen“ Internet-Foren und stärker fokussierter Elitenkommunikation liegt hier ein großes Experimentierfeld, kollaboratives Wissensmanagement, das bisher für wissenschaftsinterne Expertenkommunikation entwickelt wurde, kann für die Autokonsultation der kritischen Bürgerschaft adaptiert werden.xiii

Anmerkungen und Literatur i

ii iii

iv v

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Nach Frank Fischer, Reframing Public Policy. Discursive Politics and Deliberative Practices, Oxford – New York 2003, vgl. auch Claus Leggewie, Deliberative Demokratie, Regierung durch Diskussion – Steuerung politischer Entscheidungen durch Kommunikationsakte? Gutachten für den Deutschen Bundestag (TAB), Berlin 2005. Hennis, W.: Rat und Beratung im modernen Staat (1963), in: Ders., Politikwissenschaft und politisches Denken. Tübingen 2000, 161-176, hier 196. Dazu selbstkritisch Hartmut Bäumer, Beraterbranche: Selbstkontrolle nötig, politik & kommunikation, März 2004 und der „Verhaltenskodex“ der DeGePol unter http://www.degepol.de/ verhalten.php sowie weitere Verhaltensregeln unter http://www.dipa-potsdam.org/ forschungpublikationen/aufsaetze/verhaltensregeln/ Beispiel: Gesellschaftsberatung durch die deutschen Akademien der Wissenschaften, idw-Mitteilung vom 10.11.2003 Abels, G./Bora, A: Public participation, stakeholders and expertise: Multi-actor spaces in the governance of biotechnology. Bielefeld University 2005, dies: Demokratische Technikbewertung. Bielefed 2004. Fischer, F./Forester, J., 1993: The Argumentative Turn in Policy Analysis and Planning. Durham NC

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Claus Leggewie

Näheres bei Katharina Holzinger, Verhandeln statt Argumentieren oder Verhandeln durch Argumentieren, in. PVS H.3, 2001, S. 414-446, bes. S. 420f. und Frank Nullmeier, Methodenfragen einer kulturwissenschaftlichen Politologie, in: Jaeger/Straub (Hg.) Handbuch Kulturwissenschaften, Bd. 2, Stuttgart 2004, S. 486ff. Yanow, D.: How does a policy mean? Interpreting policy and organizational actions. Washington, DC. 1996 und dies, Conducting interpretive policy analysis. Newbury Park/CA 2000. Fischer, F. a.a.O. 191 ff. und Hajer, M. A./Wagenaar, H. (Hg.): Deliberative Policy Analysis. Cambridge 2003. Eine ganze Fülle von Beispielen deliberativer Beratungseinrichtungen gibt Thomas Saretzki, Demokratisierung von Expertise? Zur politischen Dynamik der Wissensgesellschaft, in: Ansgar Klein/Rainer Schmalz-Bruns (Hg.), Politische Beteiligung und Bürgerengagement in Deutschland, Baden-Baden 1997, S. 277-313. Daten nach der Dokumentation AG Bioethik und Wissenschaftskommunikation am MDC, Bürgerkonferenz Stammzellenforschung Bürgervotum März 2004, Berlin-Jülich o.J., vgl. auch das ähnlich gelagerte Modellprojekt der Bürgerkonferenz am Deutschen Hygiene-Museum Dresden 2001, dazu Silke Schicktanz/Jörg Naumann (Hg.) Bürgerkonferenz: Streitfall Gendiagnostik, Opladen 2003; Silke Schicktanz: Bürger als Experten! http://www.gesellschaftsberatung. info/pdf/schicktanz/buergerkonferenz. Hurrelmann, A./Liebsch, K./Nullmeier, F. 2002: Wie ist argumentative Entscheidungsfindung möglich? Deliberation in Versammlungen und Internetforen, in: Leviathan Bd. 30, H. 4, 544564. Dazu jetzt Christoph Bieber/Claus Leggewie (Hg.) Interaktivität. Ein transdisziplinärer Schlüsselbegriff, Frankfurt am Main 2004, S. 329ff., dies., Demokratie 2.0. Wie tragen neue Medien zur demokratischen Erneuerung bei?, in: Claus Offe (Hg.): Demokratisierung der Demokratie. Diagnosen und Reformvorschläge, Frankfurt/Main-New York (Campus), 124-151 sowie Claus Leggewie, Von der elektronischen zur interaktiven Demokratie: Das Internet für demokratische Eliten, in: Klumpp, D. u.a,. (Hg.): next generation information society? Notwendigkeit einer Neuorientierung, Mössingen-Thalheim 2003, 115-128. Näheres unter www.gesellschaftsberatung.info

Manuela Glaab / Almut Metz

Politikberatung und Öffentlichkeit Politikberatung und Öffentlichkeit

Einführung Politikberatung ist kein neues Phänomen (Fisch, Rudloff 2004). Beobachtbar ist jedoch ein wachsender Beratungsbedarf und eine zunehmende Nachfrage von Politikberatung einerseits und damit einhergehend eine Professionalisierungstendenz der Branche andererseits. Gewandelt haben sich dementsprechend auch die Beratungsverhältnisse und -formen. Dominierte in Deutschland lange Zeit die wissenschaftliche, in Beratungsgremien institutionalisierte Politikberatung, so bedient sich die Politik heute vielfach ad hoc berufener, gemischt besetzter Expertenkommissionen. Das Spektrum professioneller Politikberatung erstreckt sich inzwischen von Denkfabriken nach amerikanischem Vorbild (Thunert 2003) über Public Affairs-Agenturen bis hin zum individuellen Coaching (Althaus 2004). Politikberatung übernimmt neben „klassischen“ Analyse- und Beratungsfunktionen zunehmend auch „informelle“ Kommunikationsfunktionen (Jaehrling 1999). Von einer „neuen Unübersichtlichkeit“ (Meister 2004) der Politikberatung ist bereits die Rede. Die Ursachen des steigenden Beratungsbedarfs sind vielfältiger Natur und resultieren aus dem wachsenden Problemdruck, der auf der Politik lastet, bei gleichzeitig schwindenden Entscheidungsressourcen. Im Kern geht es darum, staatliche Steuerungsfähigkeit zu optimieren oder zumindest Handlungsfähigkeit zu demonstrieren. Der Grad der Öffentlichkeit von Politikberatung ist unterschiedlich stark ausgeprägt. Politikberatung findet sowohl in der Öffentlichkeit als auch unter deren Ausschluss statt. Es gibt Formen der Politikberatung, die bewusst als Medienereignis inszeniert werden, aber auch die vertrauliche Beratung unter vier Augen. Seit Anfang der achtziger Jahre wird grundsätzlich eine zunehmende Öffentlichkeitsorientierung der Politikberatung konstatiert (Krevert 1993). Ausschlaggebend hierfür war zunächst der wissenschaftlich-technologische und gesellschaftliche Wandel, mit dem ein wachsender Aufklärungsbedarf insbesondere in kontroversen Politikfeldern (Energie, Umwelt, Technikfolgenabschätzung etc.) einherging. Unter den Bedingungen der so genannten „Mediendemokratie“ hat die Bedeutung des Faktors Öffentlichkeit im Bereich der Politikberatung noch zugenommen. Dies gilt nicht nur für die Inanspruchnahme medialer Kommunikationsinstrumente durch die Politikberatung, sondern auch für deren Aufmerksamkeitswert in der Medienöffentlichkeit. Auffällig ist dabei der teilweise Ansehensverlust von Politikberatung. Schillernde Figuren der Beraterszene1 machten in jüngster Zeit ebenso Negativschlagzeilen 1

Jochen Bittner, 2002, „Kontaktkleber für Geld und Macht. Brauchen Sie einen Minister? Einen Kardinal? Einen Manager? Fragen Sie Moritz Hunzinger“, in: Die Zeit 31/2002.

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wie die Offenlegung einer – in Zeiten knapper Kassen besonders brisant – als exzessiv wahrgenommenen Inanspruchnahme hoch dotierter externer Beratungsleistungen.2 Aufgeladen durch die Medienberichterstattung hat diese Skandalisierung von Politikberatung das Potenzial, die Beteiligten erheblich in öffentliche Erklärungsnot zu bringen und sogar politische Karrieren zu torpedieren. Sowohl der Begriff der Politikberatung als auch der Öffentlichkeitsbegriff sind äußerst vielschichtig. Darüber hinaus ist empirisches Material, das eine systematische Auswertung der öffentlichen Meinung zum Thema Politikberatung zulässt, bis jetzt nur in Ansätzen vorhanden (etwa Bentele, Seidenglanz 2004, zum Image der PR-Branche). Inwieweit die tagespolitische Skandalisierung zu einem nachhaltigen Ansehensverlust führt, muss daher vorerst offen bleiben. Der vorliegende Beitrag beschäftigt sich aus einer theoretischen Perspektive mit den funktionalen Zusammenhängen von Politikberatung und Öffentlichkeit. Es geht zunächst darum, die unterschiedlichen Funktionen von Öffentlichkeit für die Politikberatung aufzuzeigen. Wenn in einem nächsten Schritt Formen der Politikberatung hinsichtlich ihres Grades der Öffentlichkeit untersucht werden, dann werden aus demokratietheoretischer, aber auch aus praxisorientierter Perspektive Defizite von Politikberatung hinsichtlich der Erfüllung ihrer Öffentlichkeitsfunktionen sichtbar.

Konzeptionelle Grundlagen Öffentlichkeitsbegriff und Modelle „verwissenschaftlichter Politik“ Demokratische Herrschaft ist zustimmungsabhängig und damit öffentlich begründungs- und rechenschaftspflichtig. Öffentlichkeit bildet daher ein Kernelement der demokratischen Kontrolle jeder Staatstätigkeit. Öffentlichkeit ist die Sphäre, in der sich die öffentliche Meinungsbildung vollzieht. Diese ist weder gleichzusetzen mit der von den Demoskopen in Umfragen ermittelten „öffentlichen Meinung“ noch mit der von der Massenmedien verbreiteten „veröffentlichten Meinung“. Dennoch tragen beide Komponenten maßgeblich zur politischen Öffentlichkeit bei, insofern als sie Transparenz herstellen, Diskursivität über Themen, Meinungen und Überzeugungen ermöglichen, und Orientierung im Meinungsspektrum bieten. Die politische Öffentlichkeit besitzt einen „Doppelcharakter“: Der politische Wille des Volkes manifestiert sich in ihr nicht automatisch, sondern ist in modernen, funktional ausdifferenzierten Demokratien Produkt eines Kommunikationsprozesses, in dem die Massenmedien als Vermittlungsinstanz eine Schlüsselrolle neben anderen Meinungsträgern übernehmen (Sarcinelli 2003a). Als Sprachrohr zwischen Politik, Wirtschaft und Gesellschaft haben Medien einen zentralen Anteil an der Herstellung von Öffentlichkeit. Dabei sind sie aber weit mehr als nur Mittler. Die Eigengesetzlichkeiten der Medienberichterstattung bestimmen vielmehr maßgeblich die Konstruktion von Realität. Durch Nachrichtenselektion und Simplifizierung wird Komplexität redu2

Siehe etwa die umstrittenen Beratungsaufträge des ehemaligen niedersächsischen Ministerpräsidenten Sigmar Gabriel oder die ohne Ausschreibung vergebenen Beratungsaufträge der Bundesagentur für Arbeit unter Florian Gerster; vgl. Steffen Dagger u.a. (Hg.), 2004, Politikberatung in Deutschland. Praxis und Perspektiven, Wiesbaden: Verlag für Sozialwissenschaften, hier: Einleitung, S. 12-13.

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ziert. Damit übernehmen die Massenmedien eine Übersetzungsleistung, beeinflussen durch Agenda-Setting, Priming und Framing aber auch den Themenhaushalt und die Wahrnehmung von Politik. Dem Verhältnis von Politik und Öffentlichkeit, oft gleichgesetzt mit „öffentlicher Meinung“, widmet sich eine ganze Reihe theoretischer Ansätze, die jeweils unterschiedliche Aspekte akzentuieren, wie auch bislang keine verbindliche, trennscharfe Definition des Begriffs der „öffentlichen Meinung“ existiert. Diese lässt sich begreifen als „soziale Haut“ (sozial-psychologischer Ansatz), als ein von Aufmerksamkeitsregeln bestimmtes Konstrukt (systemtheoretischer Ansatz), als kritische Instanz gegenüber politischer Herrschaft (radikaldemokratisch-kommunikationstheoretischer Ansatz) oder als Wechselspiel von „aktiver“ und „passiver“ Öffentlichkeit (liberaldemokratischer Ansatz) (Sarcinelli 2003b). Hinsichtlich des im Folgenden noch näher zu beleuchtenden funktionalen Zusammenhangs von Öffentlichkeit und Politikberatung ist von Bedeutung, dass es „die“ Öffentlichkeit als Adressat von oder Teilhaber an Politikberatung nicht gibt. In diesem Sinne wird Öffentlichkeit verstanden als ein „wilder Komplex“ aus segmentierten, teilweise vernetzten Teilöffentlichkeiten, die einen grenzenlosen Kommunikationsraum bilden (Habermas zit. nach Eriksen 2004), in dem Politik wie auch Politikberatung agieren. In der wissenschaftlichen Debatte geht es seit Habermas insbesondere um eine theoretische Bestimmung des schwierigen Verhältnisses von Wissenschaft und Politik. In seiner Analyse des Beziehungsgeflechts von Politik, Politikberatung und Öffentlichkeit in Massendemokratien unterscheidet er drei Modelle „verwissenschaftlichter Politik“ (Habermas 1964): 1.

2.

3.

Im dezisionistischen Modell, demzufolge sich die politische Praxis zwar des technischen oder bürokratischen Sachverstandes bedient, aber letztlich wertgebundene und machtorientierte Entscheidungen zu treffen hat, kommt der Öffentlichkeit des „Staatsbürgerpublikums“ einzig die Funktion zu, die politische Führung durch den Wahlakt zu legitimieren. Die demokratische Willenbildung bezieht sich somit lediglich auf die Akklamation, d.h. die Besetzung von Positionen und die Zuweisung von Entscheidungsbefugnis, nicht um Richtlinien für künftige Entscheidungen. Diese bleiben den auf Zeit herrschenden und zur Entscheidung berufenen politischen Eliten vorbehalten. Dagegen erscheint die Politik im technokratischen Modell als Vollzugsorgan von Sachzwängen. Politische Herrschaft wird demnach reduziert auf den effizienten Einsatz verfügbarer Techniken anhand sachlich gebotener, auf wissenschaftlicher Analyse und Planung basierender Strategien. Im Zentrum steht somit die Rationalisierung politischer Herrschaft. Die politische Öffentlichkeit könnte demzufolge allenfalls über die fachliche Qualifikation des zu bestellenden Personals befinden, doch wird die demokratische Willensbildung letztlich gegenstandslos. Das pragmatische Modell hingegen hebt die Trennung zwischen den Funktionen des Sachverständigen und des Politikers auf. Vielmehr besteht ein kritisches Wechselverhältnis von Beratung und Beauftragung. Einerseits wird die Entwicklung neuer Techniken und Strategien durch explizite, an Wertesysteme und Interessen gebundene Bedürfnisse gesteuert. Andererseits werden die in den Werte-

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systemen abgebildeten gesellschaftlichen Interessen anhand der technischen Möglichkeiten und strategischen Mittel stets neu überprüft. Dabei handelt es sich notwendigerweise um einen rückgekoppelten Kommunikationsprozess mit der politischen Öffentlichkeit. Zwar kommt es dabei nicht nur zu Übersetzungsproblemen zwischen Wissenschaft und praktischer Politik, sondern auch bei der öffentlichen Diskussion im „Staatsbürgerpublikum“. Dennoch kann Rationalität nur dann erreicht werden, wenn bei der Übersetzung technischen Wissens und Könnens in praktische Antworten – orientiert an der konkreten Lage und den vorhandenen Interpretationen – eine wechselseitige Aufklärung in öffentlichen Diskussionen stattfindet. Diese Modelle unterscheiden sich hinsichtlich der Rolle, die sie der Öffentlichkeit im Beratungsprozess zuweisen. Im dezisionistischen Modell steht die demokratische Legitimation durch das „Staatsbürgerpublikum“ im Vordergrund, allerdings lediglich hinsichtlich der Einsetzung des politischen Personals. Richtungsvorgaben und die konkrete Ausgestaltung der Politik bleiben den politischen Entscheidungsträgern überlassen. Effizienz im Sinne eines sachgerechten Einsatzes verfügbarer Techniken ist prägend für das technokratische Modell. Öffentlichkeit spielt in diesem Modell insofern eine untergeordnete Rolle, als Politik lediglich für eine möglichst rationale Reaktion auf Sachzwänge Sorge tragen muss. Im pragmatischen Modell ist die Rolle der Öffentlichkeit am stärksten ausgeprägt. Hier wird die Teilhabe der diskursiven, informierten Öffentlichkeit betont, durch die Politik überhaupt erst rationalisiert und legitimiert wird.

Der funktionale Zusammenhang von Öffentlichkeit und Politikberatung Habermas’ Modelle verweisen auf unterschiedliche Funktionsbestimmungen von Öffentlichkeit im Bereich der Politikberatung. Aus demokratietheoretischer Sicht kann Öffentlichkeit die Legitimation von Politikberatung sowohl aus der Input- als auch aus der Output-Perspektive erhöhen. Nur wenn der Beratungsprozess transparent gestaltet wird, kann die Öffentlichkeit kontrollierend auf diesen einwirken. Fehlentwicklungen können so leichter aufgedeckt oder vermieden werden (Kontrollfunktion). Weil sie eine kritische Auseinandersetzung mit Beratungsinhalten ermöglicht, kann Öffentlichkeit zudem die Intensität und Qualität von Politikberatung verbessern (Innovationsfunktion). Öffentlichkeit von Politikberatung kann außerdem dazu beitragen, divergierende Problemlösungsansätze zu integrieren und die Akzeptanz von Politikberatung als Teil moderner Politikgestaltung zu erhöhen (Integrationsfunktion). Folgt man einem partizipatorischen Demokratieverständnis, so wird darüber hinaus die aktive Teilhabe der Öffentlichkeit am Prozess der Politikberatung und somit an der Politikformulierung betont (Partizipationsfunktion). Eine institutionenökonomische Perspektive stellt hingegen Effizienzgewinne durch Politikberatung in den Vordergrund. Anreizbedingungen, Kosten-Nutzen-Kalküle und die Delegation von Verantwortung sind hierfür ausschlaggebend. Diskursive Verfahren der Politikberatung erscheinen aus dieser Perspektive als zu zeitaufwendig und kostenintensiv. Neuere Ansätze (Meister 2004) verweisen allerdings darauf, dass eine Einbeziehung von Öffentlichkeit in den Beratungsprozess unter bestimmten Voraussetzungen durchaus rational im ökonomischen Sinne sein kann, weil die Integration von zi-

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vilgesellschaftlichen Akteuren nicht nur schlafende Potenziale wecken, sondern auch eine langfristig nachhaltigere Politik ermöglichen könnte. Effizienzgewinne lassen sich schließlich dadurch erzielen, dass die Öffentlichkeit von Politikberatung den Handlungskorridor sowohl auf der Policy-Ebene (problemadäquate Lösungen) als auch auf der Politics-Ebene (Konsensbeschaffung) erweitern kann. Bei der Funktionsbestimmung von Öffentlichkeit aus der Beratungsperspektive kommt es zunächst darauf an, ob überhaupt ein Interesse an der Einbeziehung der Öffentlichkeit besteht. Auch die Politik spielt hier eine wichtige Rolle, da sie als Auftraggeberin von Politikberatung den Grad der Öffentlichkeit mitbestimmt. Grundsätzlich kann sich Politikberatung unter einem „Schleier der Nichtöffentlichkeit“ (von Beyme, zit. nach Krevert 1993) vollziehen, wenn weder Berater noch Politik einen Mehrwert durch Öffentlichkeit sehen. Die Öffentlichkeit kann aber auch gezielt ausgeschlossen werden. Ebenso kann jedoch Öffentlichkeit ein wesentlicher Bestandteil von Politikberatung sein, wobei zwischen passiver Teilnahme (Öffentlichkeit als Adressat/ergebnisorientiert) und aktiver Partizipation (Öffentlichkeit als Gestalter/prozessorientiert) unterschieden werden kann. Als Adressat von Politikberatung ist Öffentlichkeit insbesondere dann relevant, wenn Politikberatung sich qua Selbstverständnis im Bereich von Sinngebung und Deutungsmustern engagiert, Informationsvermittlung an eine breite Öffentlichkeit als Teil ihres Aufgabenprofils sieht oder das Ziel des Agenda-Settings verfolgt. Politikberatung zielt außerdem auf die Öffentlichkeit, wenn sie sich mit den kommunikativen Aspekten von Politik befasst (Kommunikationsberatung, Kampagnenberatung, Medienberatung) oder wenn es darum geht, die Akzeptanz von Politikinhalten und Strategiekonzepten vorab auszuloten (Demoskopie, Fokusgruppen). In der Mediendemokratie kann der Grad der Öffentlichkeit auch zum Relevanzindikator für die Beratungsinhalte werden. Zudem kann die Offenlegung von Instrumenten und Beratungsinhalten dazu beitragen, die Seriosität der Beratung zu unterstreichen. Öffentlichkeit kann aber auch in den Prozess der Beratung als solches einbezogen werden, etwa wenn die Politik als Auftraggeberin von Politikberatung gezielt auf die Öffentlichkeit des Beratungsprozesses setzt, um Politikblockaden zu überwinden oder um den politischen Druck auf andere Entscheidungsträger zu erhöhen. Eine zentrale Funktion kommt der Öffentlichkeit zu, wenn es darum geht, problemadäquate Lösungen durch die Integration von divergierenden Meinungen zu produzieren und damit die Akzeptanz und Stabilität von Politik zu erhöhen (partizipative Politikberatung).

Erscheinungsformen von Politikberatung und Öffentlichkeit In Anlehnung an diese konzeptionellen Vorüberlegungen lassen sich die empirischen Erscheinungsformen von Politikberatung hinsichtlich ihres Grades und der Art der Einbeziehung von Öffentlichkeit systematisieren. Auch hier wird zwischen öffentlicher und nicht-öffentlicher Politikberatung unterschieden. Als Unterkategorie öffentlicher Politikberatung wird darüber hinaus hinsichtlich der Rolle der Öffentlichkeit (Öffentlichkeit/Adressat oder Öffentlichkeit/Gestalter) differenziert. Inwieweit die Politikberatung den Öffentlichkeitsfunktionen gerecht wird, gilt es zu problematisieren.

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Nicht-öffentliche Politikberatung Nicht-öffentliche Politikberatung kann zunächst auf einer bewussten Entscheidung der Akteure beruhen. Ein gezielter Ausschluss der Öffentlichkeit liegt etwa dann im Interesse der Akteure, wenn vertrauliche und brisante Inhalte Gegenstand der Beratungen sind, oder wenn die Beratung grundsätzlich nicht öffentlich thematisiert werden soll, etwa im Kontext von Einzel- und Imageberatung („Politikerberatung“, Coaching) oder Strategieberatung. Voraussetzung ist, dass sowohl Politik als auch Beratung das Interesse an Nicht-Öffentlichkeit teilen, Stillschweigen vereinbaren und aufrechterhalten können. Dies ist in der Mediengesellschaft nicht immer möglich: Medien greifen Beratungszusammenhänge auf und tragen sie in den öffentlichen Raum. Politikberatung kann sich aber auch mehr oder weniger unbewusst jenseits der Öffentlichkeit abspielen. Im Bereich der wissenschaftlichen Expertiseberatung klassischer Ausprägung wurde dem Faktor Öffentlichkeit lange Zeit kaum Aufmerksamkeit geschenkt. Dies ändert sich jedoch zunehmend, weil auch die Wissenschaft Beratungsinhalte gezielt öffentlichkeitstauglich aufbereitet und publik macht, etwa um sich im Wettstreit mit konkurrierenden Einrichtungen zu positionieren. Dieses „going public“ wissenschaftlicher Politikberatung impliziert eine zunehmende Einstellung auf die Aufmerksamkeitsregeln von Öffentlichkeit und kann so auch zu Lasten der Beratungsinhalte gehen, zumal wenn öffentliche Resonanz zum Maßstab für die Qualität der Beratung wird. Grundsätzliches Problem nicht-öffentlicher Politikberatung ist, dass sie dem Selbstverständnis demokratischer Entscheidungsfindung widerspricht (Weidenfeld, Turek, 2003). Gleichwohl ist Politikberatung vielfach von Intransparenz gekennzeichnet: Die Öffentlichkeit hat oftmals weder Kenntnis von der Tatsache, dass beraten wird, noch von den Auswahlverfahren, mit denen Experten eingesetzt werden, noch von den entstehenden Kosten, noch von der Qualität der Beratungsinhalte. Hinzu kommt, dass systematische Analysen der Wirksamkeit von Beratung fehlen und die Ergebnisveröffentlichung der Entscheidung der Auftraggeber überlassen bleibt. So fehlt der Öffentlichkeit jede Möglichkeit der Kontrolle. Wenn auch nicht immer die Inhalte der Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden können, so sollte die Politik doch zumindest verpflichtet sein, die Inanspruchnahme von Beratung offen zu legen. Darüber hinaus ist zu berücksichtigen, dass Politik keineswegs von den gewählten Volksvertretern allein gemacht wird, sondern zunehmend von demokratisch nicht legitimierten Experten („Beraterrepublik“) mitgestaltet wird, die ihrerseits Eigeninteressen in den Beratungsprozess einfließen lassen können. Besonders problematisch erscheint dies, wenn Politikberatung zu exekutivlastig wird, und die Parlamente als die gewählten Volksvertretungen nicht mehr hinreichend in die politische Entscheidungsfindung eingebunden werden. Diese Verlagerung der politischen Entscheidungsprozesse durch eine Inflation von Beraterrunden („Kommissionitis“) gerät zunehmend in die Kritik (von Blumenthal 2003).

Öffentlichkeitsadressierte Politikberatung Ansätze für eine zunehmende Öffentlichkeitsorientierung der Politikberatung lassen sich zum einen im Bereich der Parlamentsberatung ausmachen (Krevert 1993). Enquê-

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te-Kommissionen verstehen sich heute nicht mehr primär als Beratungsinstitutionen des Bundestags, sondern richten sich insbesondere in kontroversen Politikfeldern von gesamtgesellschaftlicher Tragweite auch und gerade an die Öffentlichkeit, um eine Aufklärungs- und Partizipationsfunktion zu übernehmen („Öffentlichkeitsberatung“). Daneben hat sich im Zuge des gesellschaftlichen und technologischen Wandels ein eigenes Teilsystem unabhängiger Politikberatung herausgebildet. Aufgrund des wachsenden Beratungsbedarfs treten insbesondere in wissenschaftlich-technologischen Politikfeldern (Energie, Umwelt, Verbraucherschutz u.ä.) Bürgerinitiativen und andere Gruppierungen beispielsweise als Auftraggeber von „Gegengutachten“ in Erscheinung. Auch sie wollen explizit eine Aufklärungs- und Partizipationsfunktion übernehmen. Zum Tragen kommen hier die Teilfunktionen Kontrolle und Kritik von Regierung, Parlament und anderen entscheidungsrelevanten Akteuren, die Entwicklung von politischen Initiativen, Konzepten und Alternativen und nicht zuletzt die Legitimation der jeweiligen Interessen und Aktivitäten. Aber auch im Bereich der Regierungsberatung hat die Bedeutung öffentlichkeitsadressierter Politikberatung zugenommen, ablesbar an der wachsenden Zahl von Expertenkommissionen. Ständige Einrichtungen oder ad-hoc eingesetzte Sachverständigenräte (z.B. Zuwanderungskommission) treten zunehmend öffentlich in Erscheinung. Sie dienen nicht nur der sachlichen Entscheidungsvorbereitung, sondern auch der Konsensbeschaffung. Die Expertisen und Empfehlungen erlangen umso größere Relevanz im Entscheidungsprozess, je breiter sie in der Öffentlichkeit thematisiert werden. Darüber hinaus können der Informationsstand und die Akzeptanz in der Bevölkerung erhöht werden. Der Faktor Öffentlichkeit verleiht diesen unabhängigen Gremien zwar ein größeres Gewicht, gleichzeitig laufen diese jedoch Gefahr, auf rein symbolische Politik reduziert zu werden. Ebenso bewegen sich Think Tanks und Stiftungen auch in Deutschland in wachsendem Maße im öffentlichen Raum. Als Ideenagenturen (Gellner 1995) schaffen sie einen „Markt der Handlungsalternativen“ (Zöller 1997) mit explizitem Wettbewerbscharakter des öffentlichen Diskurses; auf diese Weise soll der Erkenntnisfortschritt gefördert werden. Gleichzeitig birgt die öffentliche Expertenkontroverse jedoch generell die Gefahr, dass das vermeintliche „Wahrheitsmonopol“ der Wissenschaft – zumindest in den Augen von Teilen der Öffentlichkeit – unterminiert und so die Glaubwürdigkeit von wissenschaftlicher Beratung ausgehöhlt wird (Weingart 2001; Wentzel 1998). Eine eigene Variante öffentlichkeitsadressierter Politikberatung liegt im Bereich von Public Affairs, einer Branche, die sich in Deutschland seit einigen Jahren zusehends ausdifferenziert und professionalisiert. Public Affairs verstehen als Teil ihres Aufgabenprofils nicht nur die Verbesserung der Kommunikation zwischen Wirtschaft und Politik, sondern setzen auch und gerade auf die gezielte Adressierung von Öffentlichkeit (Lianos 2003). Diese wird zur Verstärkung der Auftraggeberinteressen gegenüber der Politik instrumentalisiert.3 Politikberatung, die sich an die Öffentlichkeit richtet, hat es mit einem komplexen Adressaten zu tun. Der Zugang zur Öffentlichkeit und damit die Beeinflussung der öffentlichen Meinung ist durch die Entwicklung zur Mediengesellschaft zugleich ein3

Zum Thema Public Affairs siehe auch den Beitrag von Peter Radunski in diesem Band.

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facher (Programmexpansion und -diversifizierung, Neue Medien/IuK-Technologien) wie auch schwieriger (Informationsflut, „Kampf um Nachrichtenwert“ und Aufmerksamkeit, segmentiertes Publikum) geworden. Wenn Politikberatung daher auf Öffentlichkeit abzielt, muss sie zielgruppengerechte Produkte bereitstellen, und auf die Übersetzungsmöglichkeiten durch die Medien zurückgreifen. Auch die Instrumente und Methoden der Meinungsforschung (Zielgruppenorientierung) haben deshalb an Bedeutung gewonnen. Dabei muss sich die Politik bewusst sein, dass Öffentlichkeit von Politikberatung im Zeitalter der Massenmedien auch nicht intendierte Nebenfolgen haben kann: Die Mediengesellschaft kann eine Demokratie in den Zustand eines permanenten „Kommunikationsstresses“ (Sarcinelli 2003a) versetzen. Hinzu kommt, dass die Politik öffentliche Beratung instrumentalisieren kann, um Handlungsdruck zu erzeugen. In diesen Fällen steht nicht der Erkenntnisgewinn im Sinne einer rationalisierten Politik, sondern die Durchsetzbarkeit und Legitimation der eigenen politischen Entscheidungen im Vordergrund. Beratung erfüllt dabei lediglich eine „Alibi-Funktion“ (Külp 1992) oder wird schlicht zum Instrument „theatralischer Inszenierung“ (Meyer 2003) von Politik.

Partizipative Politikberatung Im Modell partizipativer Politikberatung ist der Grad der Öffentlichkeit vergleichsweise am höchsten. Zielsetzung ist nicht in erster Linie die Generierung von Expertenwissen wie in der wissenschaftlichen Politikberatung, sondern die Förderung von Engagement, politischer Mitverantwortung und die Integration divergierender Meinungen (Meister 2004). Partizipative Politikberatung kann daher nicht nur dazu beitragen, ein konsensfähiges konstitutionelles Interesse der Allgemeinheit zu identifizieren (Cassel 1998), sondern weit darüber hinaus die Zivilgesellschaft in die Politik eines Gemeinwesens aktiv einbeziehen. Partizipative Politikberatung wird auch als Reaktion auf die Krise der klassischen Politikberatung gedeutet. So erfolgt Wissenserzeugung verstärkt in sozial heterogenen und disziplinär erweiterten Kontexten, so genannten „Netzwerken“.4 Bisher ist partizipative Beratung jedoch in der Praxis eher als Sonderfall zu sehen, zumindest wenn man unter dem Begriff der Partizipation eine „Beteiligung übers Reden hinaus“ (Fänderl 2005) versteht. Wenn überhaupt sind nur Teile der Öffentlichkeit beteiligt und die Grenze zur Professionalisierung dieser Gruppierungen hin zu eigenen Formen von Politikberatung ist fließend.

Schlussfolgerungen Politikberatung in vielfältigsten Varianten hat aufgrund der wachsenden Komplexität politischer Problemlagen und Entscheidungsprozeduren zugenommen und bewegt sich darüber hinaus zunehmend in der Öffentlichkeit. Je nach Interessenlage von Politik auf 4

Siehe ausführlicher den Beitrag zum Thema partizipative Politikberatung von Renate Martinsen in diesem Band.

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der einen und Beratungsakteuren auf der anderen Seite ist der Grad der Adressierung von Öffentlichkeit bzw. deren Einbeziehung in die Beratungskontexte jedoch sehr unterschiedlich. Dies wirft nicht nur aus demokratietheoretischer Sicht Probleme auf, sondern auch im Hinblick auf die Frage, inwieweit eine von der Öffentlichkeit abgekoppelte Beratung überhaupt nachhaltige Problemlösungsstrategien entwickeln kann. Gerade grundlegende Strukturreformen in Zeiten von Globalisierung und Mehrebenenpolitik scheinen weder ohne die Zuhilfenahme von externen Beratungskapazitäten noch ohne die Beteiligung von Öffentlichkeit denkbar. Öffentlichkeit kann die Durchsetzung zukunftsfähiger Reformmaßnahmen, die im „konsensfähigen Interesse der Allgemeinheit“ (Cassel 1998) liegen, fördern. Dieser Aspekt sollte jedoch nicht überbewertet werden, denn die Einbeziehung von Öffentlichkeit kann eine effiziente Politik auch behindern. Während die Komplexität der Inhalte zunimmt, ist aufgrund der ständig wechselnder Themenzyklen ein schnelles Reaktionsvermögen und politische Entscheidungsfähigkeit gefordert. Es ist daher sehr stark kontextabhängig, ob eine Beteiligung der Öffentlichkeit an der Politikgestaltung effektiv organisiert werden kann. Wenn sich andererseits etablierte Beratungsstrukturen jenseits der Öffentlichkeit festigen, besteht die Gefahr, dass sich Politikberatung nur noch in „Wiederholungsschleifen“ bewegt. Wesentlich schwerer hingegen wiegt das Legitimationsdefizit von Politikberatung: Diese spielt sich immer noch zu selten in der Öffentlichkeit ab, es sei denn, die Öffentlichkeit erfüllt eine Druck- oder Inszenierungsfunktion und wird hierzu gezielt adressiert. Zu Recht stellt der Bürger heute zunehmend die Frage, von wem er regiert wird. Die Politik sollte dieser Entwicklung Rechnung tragen, sich offen zum wachsenden Beratungsbedarf bekennen und gegenüber der Öffentlichkeit für größtmögliche Transparenz sorgen.

Literatur Althaus, M. (Hg.), 2004: Politikberatung: Praxis und Grenzen, Public Affairs und Politikmanagement, Band 2. Münster. Bentele, G./Seidenglanz, R., 2004: Das Image der Image-Macher. Eine repräsentative Studie zum Image der PR-Branche in der Bevölkerung und eine Journalistenbefragung. Institut für Kommunikations- und Medienwissenschaft, Universität Leipzig. Blumenthal, J. von, 2003: Auswanderung aus den Verfassungsinstitutionen. Kommissionen und Konsensrunden, APuZ B43/2003, 9-15. Cassel, S., 22004: Politikberatung und Politikerberatung: Eine institutionenökonomische Analyse der wissenschaftlichen Beratung der Wirtschaftspolitik. Bern/Stuttgart/Wien. Cassel, S., 1998: Direkte Demokratie, Bürgerpräferenzen und die Rolle von Politikberatung, in: Renner, A./Hinterberger, F. (Hg.), Zukunftsfähigkeit und Neoliberalismus – Zur Vereinbarkeit von Umweltschutz und Wettbewerbswirtschaft. Baden-Baden, 465-483. Dagger, S. u.a. (Hg.), 2004: Politikberatung in Deutschland. Praxis und Perspektiven. Wiesbaden. Eriksen, E. O., 2004: Conceptualizing European Public Spheres: General, Segmented and Strong Publics. ARENA Working Paper 3/04. Fänderl, W. (Hg.), 2005: Beteiligung übers Reden hinaus – Gemeinsinn-Werkstatt: Materialien zur Entwicklung von Netzwerken. Gütersloh.

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Fisch, S./Rudloff, W. (Hg.), 2004: Experten und Politik: Wissenschaftliche Politikberatung in geschichtlicher Perspektive. Schriftenreihe der Hochschule Speyer, Bd. 168. Berlin. Gellner, W., 1995: Ideenagenturen für Politik und Öffentlichkeit. Think Tanks in den USA und in Deutschland. Opladen. Glaab, M./Kießling, A., 2001: Legitimation und Partizipation, in: Korte, K.-R./Weidenfeld, W. (Hg.): Deutschland-Trendbuch. Fakten und Orientierungen. Opladen, 571-611. Habermas, J., 1964: Verwissenschaftlichte Politik und öffentliche Meinung, in: Reich, R. (Hg.): Humanität und politische Verantwortung. Erlenbach/Zürich, 54-73. Jaehrling, K., 1999: Der Einsatz wissenschaftlicher Beratung zur Strukturierung der politischen Kommunikation – eine „informelle Funktion“ am Beispiel der Wehrpflichtdebatte, in: ZParl 3/1999, 686-699. Krevert, P., 1993: Funktionswandel der wissenschaftlichen Politikberatung in der Bundesrepublik Deutschland: Entwicklungslinien, Probleme und Perspektiven im Kooperationsfeld von Politik, Wissenschaft und Öffentlichkeit. Münster/Hamburg. Külp, B., 1992: Zur These der Alibifunktion politikwissenschaftlicher Beratung, in: Mäding, H./ Sell, F. L./Zohlnhöfer, W. (Hg.): Die Wirtschaftswissenschaft im Dienste der Politikberatung – Grundsatzfragen und Anwendungsbereiche, Theodor Dams zum 70. Geburtstag. Berlin, 53-66. Lianos, M., 2003: „Letzte Ausfahrt Mitte“. Public Affairs: Das Spiel der Agenturen in Berlin, politik&kommunikation. September 2003, 16-22. Meister, H.-P., 2004: Diskursive Politikgestaltung: Von der „Beraterrepublik“ zum Dialog. APuZ B14/2004, 31-38. Meyer, T., 2003: Die Theatralik der Politik in der Mediendemokratie. APuZ B53/2003, 12-19. Sarcinelli, U., 2003a: Demokratie unter Kommunikationsstress? Das parlamentarische Regierungssystem in der Mediengesellschaft. APuZ B43/2003, 39-46. Sarcinelli, U., 2003b: Öffentliche Meinung, in: Andersen, U./Woyke, W. (Hg.): Handwörterbuch des politischen Systems. Opladen, 439-446. Thunert, M., 2003: Think Tanks in Deutschland – Berater der Politik? APuZ B51/2003, 30-38. Weidenfeld, W./Turek, J., 2003: Schlüsselfertige Beratung: Eine Frage der Kommunikation. politik& kommunikation, Ausgabe 04 März 2003, 6-7. Weingart, P., 2001: Die Stunde der Wahrheit? Zum Verhältnis der Wissenschaft zu Politik, Wirtschaft und Medien in der Wissensgesellschaft. Weilerswist. Wentzel, D., 1998: Politischer Wettbewerb in der Informationsgesellschaft: Medien als Einflussträger und Kontrollinstanz der Wirtschaftspolitik?, in: Cassel, D. (Hg.): 50 Jahre soziale Marktwirtschaft – Ordnungstheoretische Grundlagen, Realisierungsprobleme und Zukunftsperspektiven einer wirtschaftspolitischen Konzeption (Schriften zu Ordnungsfragen der Wirtschaft, Bd. 57). Stuttgart, 711-740. Zöllner, M., 1998: Innovative Allianzen: Was können Wissenschaft und Stiftungen – angesichts des „Reformstaus“ – für die politische Öffentlichkeit und die Bürgerorientierung leisten – und was nicht?, in: Hilterhaus, F./Scholz, R. (Hg.): Rechtstaat – Finanzverfassung – Globalisierung: Neue Balance zwischen Staat und Bürger. Symposium der Hanns-Martin-Schleyer-Stiftung, 10.12. Dezember 1997 in Berlin. Berlin, 185-192.

Teil II: Ressourcen und Akteure der Politikberatung

Svenja Falk / Andrea Römmele

Einführung: Ressourcen und Akteure der Politikberatung

Einführung: Ressourcen und Akteure der Politikberatung

Teil II des vorliegenden Handbuches stellt die unterschiedlichen Akteure sowie unterschiedliche Perspektiven der Politikberatung ins Zentrum. Grob unterscheiden wir hier die Beratung von innen und von außen. Übergreifende Darstellungen von politikberatenden Institutionen unterschiedlicher Provenienz werden ergänzt durch Einzeldarstellungen unterschiedlicher Akteure, die sich nach dem Grad der Verflechtung mit den politischen Institutionen, ihren jeweiligen Beratungsangeboten sowie ihrer jeweiligen Marktförmigkeit unterscheiden lassen. In diesem Kaleidoskop politikberatender Akteure wird nicht nur der Facettenreichtum von Politikberatung in der Bundesrepublik deutlich, sondern auch die Komplexität einer mehr und mehr netzwerkförmig verfassten Governance. Insgesamt unterteilt sich dieser Teil des Handbuches in vier Schritte. In einem ersten Schritt ist das Augenmerk auf die Politikberatung von innen gerichtet – das heißt Beratung, die in den jeweiligen Institutionen bzw. Organen unseres politischen Systems selbst stattfindet, innerhalb der Apparate institutionalisiert und finanziert wird. So beleuchtet der erste Beitrag denn auch die Regierungszentrale, in welchem das Politikmanagement des Bundeskanzleramtes, die Koordination der Exekutive genauer beleuchtet wird. Welche Form von Politikberatung, welche Akteure stehen hierbei im Vordergrund? Desweiteren folgt in diesem Abschnitt die Parlamentsberatung mit vier Beiträgen, die theoretisch fundiert und empirisch gehaltvoll (häufig auch durch langjährige Beobachtung oder eigene Erfahrung der Autoren) unterschiedliche Facetten der legislativen Beratung aufzeigen. Als Beispiel einer Bund-LänderEinrichtung geht der Wissenschaftsrat in unsere Darstellung ein. Der Wissenschaftsrat ist nicht zuletzt deswegen ein sehr ungewöhnlicher Fall einer Bund-Länder-Einrichtung, da er bei der immer wieder anschwellenden Kritik an den Blockadeeffekten des kooperativen Föderalismus in Deutschland als Institution nie in Frage gestellt wurde. Parlamentsberatung umfasst ein breites Spektrum von Beratungsformen: Vorgestellt werden hier Kommissionen mit externen Experten, in den Ressorts fest institutionalisierte Sachverständigenräte sowie die Beratung über Fraktionsmitarbeiter. In einem zweiten Schritt ist das Interesse auf die Politikberatung von außen durch wissenschaftliche Institutionen und private Anbieter gerichtet. Diese kann durch ganz unterschiedliche Akteure erfolgen. Beratungshäuser, abhängige und unabhängige Institute, wissenschaftliche Akademien, Verbände und NGO’s u. v. m. sind hier zu nennen. Einige hiervon werden hier vorgestellt – ihre Arbeitsweise, ihre Einflussmöglichkeiten, ihre Aufgaben sowie ihr Selbstverständnis. Die in diesem Abschnitt vorgestellten Akteure sind größtenteils nicht marktförmig, d.h. sie bieten ihre Dienstleistung nicht in kommerzieller Weise auf einem Markt für Politikberatung an. Vielmehr geht es im

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Svenja Falk / Andrea Römmele

Wesentlichen um Interessenvertretung, um die Vorbereitung politischer Experten oder um gezielte kommunikative Beeinflussung der Öffentlichkeit. Einige der Akteure sind bereits seit oder vor der Gründung der Bundesrepublik politikberatend tätig, andere wie etwa die unabhängigen Stiftungen haben dieses Feld unter zunehmender Ablösung eines eher karikativen oder kulturellen Mäzenatentums für sich entdeckt. Auch unterscheiden sie sich im Grad der Verflechtung mit dem politischen System. Während Mitglieder von Expertengremien auf Basis ihrer Expertise durch das parlamentarische System berufen werden und in deren Auftrag eine bestimmte Aufgabe in einem definierten Zeitrahmen zu erledigen haben, wählen etwa die unabhängigen Stiftungen wie etwa die Bertelmann Stiftung ihre Agenda selbst. Kommerzielle Beratungshäuser sind ebenfalls erst jüngst in dem Politikberatungsmarkt eingetreten. Als einen dritten Akteur in der Politikberatung identifiziert dieser Teil des Handbuches Berater, die nicht Institutionen und Akteure, sondern den politischen Prozess begleiten und den Prozess beraten – als political consulting. Meist handelt es sich hierbei um kommunikativ-strategische Beratung im Bereich des politischen Prozesses bei Wahlkämpfen und Volksabstimmungen, aber auch beim andauernden „Vermarkten“ von Sachthemen und der Durchsetzung von Politikempfehlungen über die Massenmedien. Akteure in diesem Bereich sind neben Wahlkampfberatern vor allem die Medien sowie die Lobbyisten. Zunehmend finden sich auch Public Affairs Agenturen, die diese Dienstleistungen für politische Akteure und Institutionen, vor allem aber Unternehmen anbieten. Agenda-setting, Issue Management oder Image Management sind Dienstleistungsangeboten aus dieser jungen Agenturszene, die sich zwischen strategischer Beratung, Marketing, PR und Lobbyismus verorten lässt. In diesem Bereich ist die kommerzielle Verflechtung zwischen Nachfrage (politische Institutionen, Unternehmen) und den Anbietern am höchsten. In einem vierten des Handbuches stehen Einzel- und Selbstdarstellungen ausgewählter Akteure unterschiedlicher Provenienz im Zentrum. Kommissionen und Stiftungen berichten über ihr Selbstverständnis, ihre Erfahrungen und vor allem ihre Einschätzung zu der institutionellen Reichweite ihres Beratungsangebots.

Karl-Rudolf Korte

Politikberatung von innen: Beratung der Regierungszentralen-Bund

Politikberatung von innen: Beratung der Regierungszentralen- Bund

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Politikberatung und Politikmanagement

Beim Politikmanagement einer Regierungszentrale dreht es sich um die Steuerungsfähigkeit der wichtigen politischen Akteure (Kanzler, Bundesminister, Fraktion etc.) und gleichzeitig um die Steuerbarkeit des politischen Systems (Gang der Gesetzgebung, Koordination der politischen Institutionen mit Veto-Macht etc.). Dabei sind stets Sachund Machtfragen ineinander verwoben.1 Immer vermischen sich sachliche Überlegungen mit machtpolitischen Absichten und persönlichen Profilierungssüchten. Nur wer damit von Beginn an kalkulierend-intentional rechnet, kann Politikmanagement aktiv betreiben: Das ist der Stoff der Politik und gleichzeitig damit das Rohmaterial für eine Politikberatung in einer Regierungszentrale. Die Politikfähigkeit der Berater ist ausschlaggebend für ihre Qualität, dabei kommt es gerade darauf an, Verständnis und Kenntnis der Verwobenheit von Sach- und Machtfragen zu besitzen. Die jeweiligen Entscheidungen des Politikmanagements, das Tun und Lassen der Regierungen, sind abhängig von den Informationsgrundlagen der Regierenden. So wird die politische Lageanalyse in der Regierungszentrale zum Fundament jedweder Regierungssteuerung. Dies setzt einen sich permanent verändernden Informationsfluss voraus. Information gilt als Machtressource gerade in Regierungszentralen. An der Spitze der Informationspyramide soll idealtypisch der Kanzler stehen. Die Informationen sind gefiltert und selektiert durch die hausinternen Prozesse. Rund zwei Drittel der Nachrichten, die den Bundeskanzler täglich erreichen, sind öffentlicher Natur. Die Exklusivität solcher Informationen liegt nicht im Inhalt der Nachricht, sondern in der Frühzeitigkeit, in der Schnelligkeit ihres Zugangs.2 Wenn die Informationen so wichtig sind als Grundlage einer politischen Lageeinschätzung, dann stellt sich die Frage nach dem Webmuster einer Lageanalyse und Problemdeutung. Nach welchen Kriterien erstellt ein politischer Spitzenakteur eine Risikoeinschätzung? Damit rückt die Thematik des Informationsund Kommunikationsmanagements ins Zentrum des Regierens und der Politikberatung.

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Grundsätzlich zum Politikmanagement und der Regierungssteuerung vgl. Karl-Rudolf Korte/Manuel Fröhlich, Politik und Regieren in Deutschland, Paderborn u.a. (UTB) 2004. So Michael Mertes (nach Informationen von Eduard Ackermann), Bundeskanzleramt und Bundespresseamt. Das Informations- und Kommunikationsmanagement der Regierungszentrale, in: Gerhard Hirscher/KarlRudolf Korte (Hg.), Information und Entscheidung. Kommunikationsmanagement der politischen Führung, Wiesbaden 2003, S. 62.

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Das Bundeskanzleramt ist das Drehkreuz des Kanzler-, Ressort-, Kollegial-, Partei- und Koalitionsprinzips.3 Von hier aus erfolgen die Koordination der Exekutive, die immerhin rund 25.000 Beamte und Angestellte in den Bundesministerien und Bundesbehörden umfassen. Das Kanzleramt ist ein Sekretariat der Bundesregierung. Gleichzeitig stellt es gegenüber den Ressorts kein „Überministerium“ dar. Das Kanzleramt hat kein Weisungsrecht gegenüber den Fachministerien.4 Diejenigen Chefs des Kanzleramtes, die nicht beamtete Staatssekretäre waren, sondern der Bundesregierung angehörten, titulierten sich stets als „Bundesminister für besondere Aufgaben“, ohne Portefeuille. Im Verhältnis zum Bundestag und zum Bundesrat hat das Kanzleramt die gleichberechtigte Kompetenz der Einbringung von Gesetzentwürfen gemäß Art. 76 GG. Für die Zuleitung dieser Gesetzesentwürfe der Bundesregierung ist das Kanzleramt zuständig. Der Organisationsplan erschließt weitere Tätigkeitsfelder des Bundeskanzleramtes. Im Kanzleramt arbeiten zurzeit etwa fünfhundert Personen. Jeder politische Machtwechsel5 hatte personalpolitische Konsequenzen6. Zu einer sichtbaren Ausweitung und Partei-Politisierung des Personalbestandes kam es unter dem Kanzleramtschef Horst Ehmke (SPD) (1969-1972) in der ersten Amtszeit von Bundeskanzler Brandt. Von der Aufstockung des Personalbestandes um beinahe 100 Prozent erhoffte sich Ehmke eine striktere Planungsmöglichkeit des Regierens. Eine personelle Ausweitung setzte auch im Zuge der deutschen Einheit sowie nach dem Machtwechsel von 1998 ein. Das Kanzleramt gliedert sich in einen Leitungsbereich und sogenannte Arbeitsebenen.7 Zum Leitungsbereich gehören neben dem Bundeskanzler, die jeweiligen Staatsminister beim Bundeskanzler sowie die ihnen zugeordneten Leitungsstäbe und persönlichen Büros. Die Leitung des Bundeskanzleramtes nimmt der Chef des Bundeskanzleramtes im Schnittpunkt von Verwaltung und Politik wahr. An seinem Aufgabenbereich kann man die Doppelfunktion des Kanzleramtes ablesen: Zentrale und Sekretariat der Bundesregierung und des Kabinetts sowie gleichzeitig Behörde des Bundeskanzlers. Die § 16 und 21 der Geschäftsordnung der Bundesregierung beschreiben die Aufgaben des Chefs des Bundeskanzleramtes. Dieser nimmt damit eine wichtige Schlüsselstellung ein: Er bereitet die Kabinettsitzungen vor, an denen er auch selber teilnimmt. Er setzt die Tagesordnung fest; Beschlussfassung und Durchführung der Regierungsarbeit hat der Chef des Kanzleramtes zu organisieren. Er ist für die Gesamtkoordinierung der Aufgabenerledigung zuständig und eine Art Frühwarnsystem für den Bundeskanzler: Je mehr der Chef des Bundeskanzleramtes auch in der Partei und in der Fraktion verankert ist, desto eher kann er den Bundeskanzler rechtzeitig darüber informieren, wann Themen politisch brisant werden und akuter Entscheidungsbedarf be3 4

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Vgl. dazu Korte/Fröhlich, Politik und Regieren, S. 71-101. Volker Busse, Bundeskanzleramt und Bundesregierung, 3. Aufl. Heidelberg 2001, S. 53ff; ausführlich Thomas Knoll, Das Bonner Bundeskanzleramt. Organisation und Funktionen von 1949-1999, Wiesbaden 2004. Dazu Gerhard Hirscher/Karl-Rudolf Korte (Hg.), Aufstieg und Fall von Regierungen. Machterwerb und Machterosion in westlichen Demokratien, München 2001. So Klaus König, Der Regierungsapparat bei der Regierungsbildung nach Wahlen, in: Derlien, HansUlrich/Murswieck, Axel (Hg.), Regieren nach Wahlen, Opladen 2001, S. 15-38. Karl-Rudolf Korte, Deutschlandpolitik in Helmut Kohls Kanzlerschaft. Regierungsstil und Entscheidungen, Stuttgart 1998, S. 31ff; ausführlich Knoll, Das Bonner Bundeskanzleramt a.a.O.

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steht. Kanzler Kohl rekrutierte nach 1984 systematisch die Ersten Parlamentarischen Geschäftsführer der Unionsfraktion im Deutschen Bundestag (Schäuble, Seiters, Bohl) für das Amt des Kanzleramtschef. Kanzler Schröder besetzte dagegen mit Bodo Hombach und ab 1999 Frank-Walter Steinmeier diese Position mit Nicht-Parlamentariern. Auf welcher Informationsgrundlage – als wesentlicher Bestandteil der Politikberatung – entscheidet nun die Leitung in einer Regierungszentrale? Wie gestalten die handelnden Spitzenakteure das entscheidende Informationsmanagement? Welchen Anteile haben dabei personale, administrative (politische Verwaltungsführung), systemische Faktoren? Die systemischen Faktoren des deutschen Regierungssystems verweisen vor allem auf das Strukturmerkmal der verhandelnden Wettbewerbsdemokratie: Eine Vielzahl von sogenannten Nebenregierungen mit Veto-Potential müssen bei Entscheidungsprozessen berücksichtigt werden. Hinzu kommen die unterschiedlichen Handlungs- und Entscheidungslogiken von Kanzler-, Parteien-, Koalitions- oder Mediendemokratie, denen Spitzenakteure je nach Publikum oder Problemlage entsprechen müssen.8 Die administrativen Faktoren beziehen sich auf die verschiedenen Arten von bürokratischer Rationalität.9 Gemeint ist der Einfluss auf die Regierungssteuerung, der sich auf die Zuarbeit der Ministerialbürokratie im Bundeskanzleramt, der politischen Verwaltung bezieht.10 Mit politischer Verwaltungsführung ist auch gleichzeitig der gesamte Prozess einer politischen Verwaltung mit kodifizierten Regeln und Richtlinien, hierarchischen Kompetenzstrukturen, geregelter Arbeitsteilung und exakt definierten Verfahrensweisen für die Erfüllung der öffentlichen Aufgaben gemeint.11 Den Alltag bestimmten dabei Routineabläufe, in welche die Spitzenakteure nur selten persönlich eingebunden sind. Ob und in welchem Ausmaß sich der politische Spitzenakteur überhaupt auf Vorschläge „seines Apparates“ einlässt oder diese nur eine Entscheidungsgrundlage neben anderen bewertet, wird weiter unten problematisiert. Die Möglichkeiten der Einflussnahme nehmen zu, wenn man den Grad der Politisierung der Führungsebene innerhalb der Bürokratie mit einbezieht. Man kann feststellen: Je stärker die Besetzung dieser Führungsebene – also z.B. die Abteilungsleiter im Bundeskanzleramt – politischem Zugriff unterliegen, desto geringer ist das Potenzial für bürokratische Verselbständigung und Beeinflussung politischer Entscheidungen durch bürokratisches Management.12 Für unseren Kontext bleibt wichtig, dass Regierungsbürokratien einen nicht zu unterschätzenden Einfluss auf die Entscheidungsfindung der Regierungszentrale ausüben können. Der Einfluss ist sicherlich am Größten im Bereich der Routineabläufe und am Geringsten in der tagespolitischen Programmgestaltung. Regierungssteuerung ist somit 8 9

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Vgl. Karl-Rudolf Korte, Regieren, in: Ders./Werner Weidenfeld, Werner (Hg.), Deutschland Trend Buch. Fakten und Orientierungen, Opladen 2001, S. 515-546. Vgl. Dieter Grunow/ Michael Felder, Michael, Das administrative Kommunikationsmanagement. Von der Implementations- zur Entscheidungsvorbereitung, in: Hirscher/Korte (Hg.): Information und Entscheidung, Wiesbaden 2003, S. 29-51. Vgl. Klaus-Eckart Gebauer, Zur Optimierung von Koordination und Planung in einer Regierungszentrale, in: Verwaltungs-Archiv, 1994, H.4, S. 485-521. Vgl. Dieter Grunow, Bürokratietheoretische Ansätze, in: Dieter Nohlen (Hg.), Lexikon der Politik, Bd. 2 Politikwissenschaftliche Methoden, München 1994, S. 59-63 Vgl. Hans-Ulrich Derlien, The Politicization of Bureaucracies in Historical and Comparative Perspektive, in: B. Guy Peters/Bert A. Rockman (Hg.): Agenda for Excellence 2. Administering the State, Chatham 1996, S. 149-162.

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in Abhängigkeit von den formalisierten, administrativen Prozessen des Informationsmanagements zu bewerten, die als Politikberatung von innen bezeichnet werden sollen. Wie sich jedoch der Spitzenakteur (personaler Faktor) auf diese formalisierten Wege der Informationsverarbeitung – von innen – eines „Hauses“ (dem Kanzleramt) einlässt, ist von seinem persönlichen Führungsstil abhängig. Das Beziehungsfeld zwischen Information durch Politikberatung und Entscheidung ist somit auch auf den Faktor des handelnden Akteurs zuzuspitzen.13 Die Entscheidungsvorbereitung lebt vom Einfluss der personalen Faktoren. Für das Informationsmanagement an der Spitze des Kanzleramtes sind Machtmakler mit beratender Vermittlungsmacht unverzichtbar. Für die Optimierung des Informationsmanagements ist nicht die Selektion der Informationsflut oder die Organisation des „Hauses“ entscheidend, sondern vorrangig die Arbeitsteilung zwischen Spitzenakteur und Makler. Für die Politikfelder, somit auf die Inhalte einer Regierung, haben die Personen mit Maklermacht großen Einfluss. Dieser liegt weit über der aus dem Organigramm (dem Organisationsschema) ersichtlichen Stellung des Maklers. Politikberatung von innen orientiert sich somit an den Profilen der Machtmakler in einer Regierungszentrale.

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Informationsmanagement als Teil der Politikberatung

Welcher Art ist die sogenannte Politikberatung von innen, die zur Entscheidungsvorbereitung gehören kann? Bedeutsam sind die folgenden sieben Beratungsformen: ƒ ƒ

ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ

Die formale Zuarbeit der Planungsabteilung und die Vorbereitung in der Exekutive bzw. Verwaltung (Organisationskreislauf); Informelle Netzwerke zur Zielfindung (Die Hierarchien in Parteien und die Seilschaften werden nicht nach formellen politischen Kategorien gebildet, sondern kommen durch Sympathien, durch die informellen Formen der Kommunikation zustande, wobei dies im Beratungsfall durchaus auch mit Sachkompetenz kompatibel sein kann); Runde Tische oder Bündnisse auf Zeit (formell-institutionell, mit den Tarifpartnern oder Interessengruppen und Verbänden); Persönliche Berater und Vertraute innerhalb oder außerhalb der Exekutive; Das parteipolitisches Umfeld (Gremien, Flügel, Machtzirkel); Die Medien als Seismograph, als Coacher und Agendasetter (mit vertrauten Journalisten werden Argumentationsketten auf ihre Wirksamkeit getestet); Wissenschaftliche Expertisen (kann formell angefordert werden als Politikberatung von außen).

Das Informationsmanagement ist wichtig für den Spitzenakteur, weil Information zu seiner zentralen Machtressource gehört. Die Information kann sich sowohl auf die Policies beziehen – im Sinne einer problemlösenden Argumentationskette – als auch auf herrschaftssichernde Indikatoren: Welchen machtpolitische Stellenwert hat die 13

Überblick dazu auch im internationalen Vergleich bei Gerhard Hirscher/Karl-Rudolf Korte (Hg.), Information und Entscheidung. Kommunikationsstrategien der politischen Führung, Wiesbaden 2003.

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Information, wer ist dafür, wer dagegen? Die Maxime lautet: Nicht wie man Entscheidungen trifft, sondern wie man sie machterhaltend vorbereitet, ist wichtig. Sachfragen sind mit Machtfragen immer verbunden. Zielpunkt sollte aus Sicht der Machtakteurs sein, die Vielfalt an Informationen bis zum Spitzenakteur durchlässig zu halten. Nur wer sich langfristig die Unabhängigkeit sichert, alternative Beratungsquellen zur Entscheidungsvorbereitung nutzen zu können, kann die Ressource Information zur Machtstabilisierung einsetzen. Politische Macht bedeutet immer auch Entscheidungsalternativen zu haben. Alternative Beratungsquellen neben den aufbereiteten schriftlichen und mündlichen Vorgängen der eigenen Verwaltung können persönliche Berater ebenso sein, wie Telefonate mit wichtigen Parteimitgliedern. Auch gilt es wieder die Sachrationalität der geplanten Maßnahme mit der politischen Vermittlungs- und Durchsetzungsrationalität steuernd abzuwägen. Politische Macht hat hierbei eine stark kommunikative Komponente.14 Sie ist in jeder Minute von politischen Konstellationen abhängig, weniger von Über- und Unterordnung in Amts- oder Parteihierarchien. Wer ein wichtiges Amt erhält, muss sich als Machtjongleur täglich Macht durch Führung und Einflusssicherung erarbeiten. Einfluss wird durch Kommunikation gesichert. Macht zu besitzen, bedeutet heute Kontaktstellen zu haben, Netzwerke zu pflegen. Politikberatung innerhalb des Kanzleramtes muss von diesen Prämissen ausgehen und konstatieren, dass es für den Bundeskanzler, wie für alle Spitzenakteure tendenziell darum geht, möglichst keine Entscheidungen oder doch sehr wenige Entscheidungen zu treffen, um sich Optionen offen zu halten. Abstrakt kann man sich dieses permanent ablaufende Informationsmanagement als Teil der Politikberatung von innen in einem dreistufigen Strategieprozess vorstellen: ƒ ƒ ƒ

Informations- und Ideengewinnung (Problemdefinition, Risikoeinschätzung, Lageanalyse); Informations- und Ideenauswertung bzw. Verarbeitung (Wie kommuniziere ich wann das Problem?); Informationsinterpretation (Zuweisung der Information durch die Suche nach Sach- und Machtkoalitionen).

Konkret hat das formelle und informelle Informationsmanagement aus Sicht des Spitzenakteurs darüber hinaus folgende konkrete Gründe: Es gilt einen „geistigen Fitnesskurs“ zu absolvieren: Sachkenntnisse, Argumentationsmuster und Gegenpositionen müssen genauso angeeignet werden, wie der Stand der Willensbildung und organisatorische Details. Gleichzeitig wird ein möglicher Mitsteuerungsbedarf geprüft. Stets werden Informationen gewichtet und selektiert. Die Gewichtung und Selektion der Informationen erfolgt in erster Linie nach politischer Rationalität: Täglich müssen Mehrheiten geschmiedet und die Wiederwahl gesichert werden. Das heißt, Sachverhalte und Probleme werden auf ihre Brisanz, ihre Koppelung zu anderen Themen und vor allem nach persönlichem Schaden oder Nutzen bewertet.

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Zum kommunikativen Machtbegriff vgl. Manuel Fröhlich, Dag Hammarskjöld und die Vereinten Nationen, Paderborn u.a.2002, S. 95-99.

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Herrschaftswissen wird fragmentiert: Unterschiedliche Netzwerke kann man nutzen a) formalisierte Dienstwege vom Chef des Kanzleramtes über die Abteilungsleiter bis hin zu den Referaten oder b) ad-hoc-Gruppen, die zur Problemerarbeitung querschnitthaft d.h. ressortübergreifend gebildet werden. So erfolgt eine Inklusion bzw. Exklusion von wissenden Personen. Zudem muss das Prestigebedürfnis der „Höflinge“ befriedigt werden: Alle sollen das Gefühl haben, an der Entscheidungsvorbereitung beteiligt zu sein. So kann sich die Rivalität im Haus (dem Ministerium, dem Kanzleramt) oder zwischen den Ressorts austoben („Spielwiese“)15. Bekannt sind beispielsweise die Rivalitäten zwischen dem Auswärtigen Amt und der auswärtigen Fachabteilung des Kanzleramtes, obwohl viele der Beamten ursprünglich aus dem Auswärtigen Amt entstammen. Entscheidend bleibt zu klären, wo die Informationen wann zusammenlaufen. Idealtypisch bündeln sich die Informationen beim Spitzenakteur, dem Bundeskanzler (Informationspyramide). Faktisch erfolgt dies in der Regel und zum überwiegenden Teil vermittelt über Personen mit Maklermacht, im unmittelbaren Umfeld des Spitzenakteurs. Das können sein: Pressesprecher, Regierungssprecher, Büroleiter, Abteilungsleiter, Amtschefs, Planungschefs. Um ein Beispiel zu geben, was konkret die Arbeit von Machtmaklern kennzeichnet, soll eine Äußerung von Wolfgang Schäuble (CDU) aus dem Jahre 1996 herangezogen werden. Schäuble war als enger Vertrauter von Bundeskanzler Helmut Kohl von 1984 bis 1989 Chef des Bundeskanzleramtes, danach bis 1991 Bundesinnenminister bevor er Vorsitzender der CDU/CSU Bundestagsfraktion wurde. Das Zusammenspiel zwischen Kohl und Schäuble galt über viele Jahre als vorbildlich, weil es geräuschlos und effizient ablief. Schäuble besaß gegenüber Bundeskanzler Kohl Maklermacht: „Wir (gemeint sind Schäuble und Kohl; d. Verf.) haben ja eigentlich immer ein sehr enges Vertrauensverhältnis gehabt, d. h. er hat mich weitgehend machen lassen. Aber natürlich im Rahmen der Grundrichtung. Und die Grundrichtung war deswegen auch nicht problematisch, da ich aus heutiger Sicht – aber mit dem Vorbehalt der Erinnerung – sagen würde, ich habe von Anfang an im Grunde das Prinzip haben können: ich mache das schon richtig, so wie er es wollen würde, wenn er es wüsste. Deswegen haben wir da nie irgendwelche grundsätzlichen Probleme gehabt Ich habe ihn informiert, meistens im Gespräch, ob nun in seinem Büro oder im Bungalow (gemeint war der Bonner Kanzler-Bungalow; d. Verf.). Bei ihm ist auch wichtig, man muss ein Gefühl dafür haben, wann er mit was belästig werden will und mit was nicht. Er darf aber nie das Gefühl haben, dass man ihn hintergeht oder ihm etwas verheimlicht. Das hat er bei mir nie gehabt und nie haben müssen. Und natürlich haben wir über manche Fragen gesprochen, wobei für ihn wichtig war, dass da die Linie klar war, dann musste darüber nicht so viel Abstimmung passieren...Im Nachhinein würde ein normaler Mensch das aber nicht glauben können, denn wie gesagt, so furchtbar viel haben wir uns da nicht abgestimmt. Aber was er wissen musste, hat er gewusst, und wenn er mehr gewusst hätte, wäre alles so gemacht worden, wie er es gewollt hätte, weil das dem so entsprach.“16

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Vgl. Michael Mertes, Führen, Koordinieren, Strippen ziehen. Das Kanzleramt als des Kanzlers Amt, in: Karl-Rudolf Korte/Gerhard Hirscher (Hg.): Darstellungspolitik oder Entscheidungspolitik? Über den Wandel von Politikstilen in westlichen Demokratien, München 2000, S. 62-84. Zit. n. Karl-Rudolf Korte, Deutschlandpolitik in Helmut Kohls Kanzlerschaft – Regierungsstil und Entscheidungen 1982-1989, Stuttgart 1998, S.210f.

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Kohls Informationsmanagement lief maßgeblich über den Chef des Kanzleramtes. Anders handhabt es auch nicht Kanzler Schröder mit Frank-Walter Steinmeier, dem derzeitigen Chef des Kanzleramtes. Um die tägliche Arbeit zu koordinieren, pflegten alle Kanzler eine morgendliche Lagebesprechung („Morgenlage“) anzusetzen.17 Diese Lagebesprechung ist primär kein Entscheidungsgremium, sondern eine Informationsrunde. Sie ist ausschließlich auf den Kanzler bezogen. Der persönliche Charakter dieser Besprechungsrunde dominiert. Die Lage dient der Einordnung und Interpretation der politischen Tagessituation: Welches Thema liegt wie an? Wie brisant ist die Problematik, dass sich die Lage damit bereits beschäftigen muss? In diesem Kreis werden allerdings Entscheidungen vorgezeichnet. Denn durch die Selektion der Informationen ist der Filter geschaffen, um die gesellschaftliche Konstruktion der Wirklichkeit, die Realitätswahrnehmung der Kanzler in diesem Augenblick, zu konstituieren. Jede Neueinschätzung der Lage durch die Beteiligten bedeutet bereits eine Entscheidung. An die Stelle der sogenannte „Kleinen Lage“ („Kleeblatt“)18 bei Kanzler Helmut Schmidt, trat bei Kanzler Kohl die Morgenlage mit veränderter Funktion. Jeden Morgen saßen um 8.30 Uhr im Arbeitszimmer des Kanzlers zusammen: ƒ ƒ ƒ ƒ

der Chef der Bundeskanzleramtes die jeweiligen Staatsminister des Kanzleramtes der Leiter der Abteilung 2 Außenpolitik die persönliche Referentin des Kanzlers

Drei bis vier Öffentlichkeitsarbeiter: Abteilungsleiter 5 „Kommunikation und Dokumentation“, der Chef des Presse- und Informationsamtes und zusätzlich der ChefRedenschreiber. Häufig auch der Leiter der Abteilung Inland des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung. In der Regel eröffnete Eduard Ackermann (später Andreas Fritzenkötter), Kohls Pressemann, mit einem Überblick über die Presselandschaft die Runde. Kohl verteilte nach dem Pressevortrag Aufträge an die Teilnehmer. Mit dem Regierungssprecher klärte er Verlautbarungen des Tages ab. Termine und weitere Aufgabenverteilungen wurden koordiniert. Festzuhalten bleibt, dass sich die Morgenlage aus engen persönlichen Vertrauten von Kohl zusammensetzte. Die Morgenlage war nach administrativen Gesichtspunkten heterogen. Staatsminister, Abteilungsleiter, Gruppenleiter saßen zu einer Informationsbesprechung zusammen. Normalerweise trafen sich die Beamten nur auf hierarchisch gleichen Ebenen, also nur Abteilungsleiter, nur Gruppenleiter usw.. Die Morgenlage erfüllt bei Kanzler Gerhard Schröder ganz ähnliche Aufgaben. Ein kleiner ausgewählter Kreis trifft sich dreimal wöchentlich. Mit dabei waren von Beginn an in der Regel außer dem Kanzler:19 17

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Vgl. auch nachfolgend zur Organisation beim Kohl ebenda, S.27ff.; Volke Busse, Volker, Bundeskanzleramt und Bundesregierung, Heidelberg 2001, S. 122; auch Jürgen Gros, Politikgestaltung im Machtdreieck Partei, Fraktion, Regierung, Berlin 1998. Täglich mit fast 20 Personen; Kleeblatt: einmal in der Woche mit Chef des Kanzleramtes und Chef des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung, dem Staatsminister im Kanzleramt und dem Kanzler selbst. Vgl. zur Regierungsorganisation unter Kanzler Schröder: Chatrin Vorrink, Die Führungsstile der Bundeskanzler Willy Brandt und Gerhard Schröder im Vergleich, Köln 2001 (Magisterarbeit, http://www.karl-

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ƒ ƒ ƒ ƒ

Karl-Rudolf Korte

der Chef des Kanzleramtes der Regierungssprecher die Leiterin des Kanzlerbüros der Staatsminister im Kanzleramt

aber auch der SPD Fraktionsvorsitzende und der SPD Generalsekretär. Daneben existiert ein sogenannter „Steinmeier-Kreis“. Schröder setzt verstärkt auf Niedersachsen in seiner näheren Umgebung.20 Zum „Steinmeier-Kreis“ gehören außer dem Chef des Kanzleramtes folgende Personen, die regelmäßig teilnehmen: Schröders Büroleiterin Krampitz, Regierungssprecher Anda und dessen Stellvertreter Steg (der schon in Hannover zu Schröders Vertrauten gehörte und in Schröders ersten Legislaturperiode im Kanzleramt auch als Chef-Redenschreiber fungierte) sowie bis zu seinem Tode im Herbst 2004 des Kanzlers Kommunikationsberater Reinhard Hesse. Nur ein Ministerium ist in der Regel im „Steinmeier-Kreis“ vertreten: das von Wirtschaftsminister Clement. Dessen Planungschef Cordes gehört in der Regel mit zu dem Zirkel.21 Die Aufgabe dieser informellen Kreise und Lagebesprechungen besteht darin, sich ein Bild von der politischen Lage zu machen und Reaktionsmuster – der SteinmeierKreis erarbeitet auch Strategieentwürfe – daraufhin zu entwickeln. Führen, Koordinieren, Strippenziehen verdichtet sich als Aufgabenstellung in solchen handverlesenen Informationsrunden. Gerade die Arbeitsweise des Leitungsbereichs ist wesentlich geprägt durch den wöchentlichen wiederkehrenden Arbeitsrhythmus von Parlament und Regierung.22

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Politikberatung durch Machtmakler

Das Informationsmanagement als wesentlichen Teil der Politikberatung wird maßgeblich durch die Personen im Umfeld des Kanzlers mit sogenannter Maklermacht, der beratenden Vermittlungsmacht, strukturiert. Es muss jedoch keineswegs immer der Behördenchef sein, der über Maklermacht verfügt. Sie personifizieren die Politikberatung von innen in einer Regierungszentrale. Das Aufgabentableau solcher Personen mit Maklermacht ist differenziert:

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rudolf-korte.de/Mag_Vorrink.pdf ); Sybille Krause-Burger, Wie Gerhard Schröder regiert. Beobachtungen im Zentrum der Macht, Stuttgart 2000, S.34; Karl-Rudolf Korte, Das System Schröder. Wie der Kanzler das Netzwerk seiner Macht knüpft, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 25. Oktober 1999; Mertes, Bundeskanzleramt und Bundespresseamt. Das Informations- und Kommunikationsmanagement der Regierungszentrale, in: Hirscher/Korte: (Hg.) Information und Entscheidung, Wiesbaden 2003; Axel Murswieck, Des Kanzlers Macht. Zum Regierungsstil Gerhard Schröders, in: Egle, Christoph u.a. (Hg.): Das rot-grüne Projekt. Eine Bilanz der Regierung Schröder 1998-2002, Wiesbaden 2003, S. 117-135; Ludger Helms, Gerhard Schröder und die Entwicklung der deutschen Kanzlerschaft, in: Zeitschrift für Politikwissenschaft, H.11 2001, S. 1497-1517; auch Korte, Regieren , in: Deutschland-Trendbuch a.a.O. Zum Beratungsumfeld von Gerhard Schröder vgl. Kay Müller/Franz Walter, Graue Eminanzen der Macht. Küchenkabinette in der deutschen Kanzlerdemokratie von Adenauer bis Schröder, Wiesbaden 2004, S. 168ff. Vgl. Eckhart Lohse, Strategie ohne Festlegung, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 4. Januar 2003. Vgl. Busse, Kanzleramt, S.123.

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Reziprozität: Das Verhältnis der Personen mit Maklermacht zu ihrem Chef besteht in einer wechselseitigen Vermittlung der verabredeten Information mit dem, und Weitergabe der aufgenommenen Informationen während des Vermittlungsprozesses, an den Chef. Der Spitzenakteur beauftragt den Vermittler eine spezifische Aufgabe in seinem Sinne zu erbringen. Sonderstatus: Personen mit Maklermacht haben eine exzeptionelle Stellung innerhalb der Organisation oder des Apparates, ohne dass diese in jedem Fall vom Organigramm formal abgeleitet werden könnte. Unter Umständen haben die Machtmakler sogar eine geringe positionale Autorität. Das können z.B. Gruppenleiter aus einer Fach-Abteilung sein, zu dem der Spitzenakteur ein vertrauensvolles Verhältnis aufgebaut hat. Kanzler Kohl favorisierte Lagerunden, in denen nicht nur die Spitzen der Leitungsebene mit am Tisch saßen. Kanzler Schmidt hielt sich eher an die Hierarchien des Hauses. Schröder räumt diesen Sonderstatus personenbezogen den „Hannoveranern“ ein. Abgeleitete Autorität: Personen mit Maklermacht besitzen eine vom Spitzenakteur ableitete Autorität. Neben der Beherrschung des bürokratischen Apparates ist ihre Entscheidungsmacht von der Führungsstärke des Spitzenakteurs abhängig. Bei einem personenzentrierten Regierungsstil wird vor allem die Nähe und der direkte Zugang zum Spitzenakteur ihre wichtigste Machtressource. Die Autorität des Maklers hängt keineswegs mit formeller Weisungsbefugnis zusammen, sondern aus der faktischen Nähe zum Regierungschef, zum Fraktionsvorsitzenden, zum Ministerpräsidenten etc. Die Makler haben unangemeldet permanenten Zugang zum Chef. Ihre Büros sind deshalb auch häufig in räumlicher Nähe zum Machtakteur: In Bonn im Kanzlerflügel, in Berlin auf dem gleichen Stockwerk. Informationsvorsprung und Krisen-Sensor: Machtmakler zeichnet die situationsadäquate Flexibilität ihres Einsatzgebietes und eine elastische Interpretation von Handlungsabläufen aus. Sie selektieren wichtige Themen von unwichtigen und entscheiden, welche Sachverhalte und Informationen zu einem bestimmten Zeitpunkt auf dem Tisch ihres Spitzenakteurs landen. Hierbei ist die erfahrungsgesättigte persönliche Einschätzung von Priorität wichtig. Die kurzen Informationsgespräche akzentuieren zumeist einen wichtigen Aspekt, der sich aus der politischen Brisanz ableiten lässt. Bei der Gewichtung lässt sich der Makler jedoch auch von ganz persönlichen Sympathien, Antipathien, Themenkenntnissen und persönlichem Interesse leiten. Wenn ein Ressortminister den Chef des Kanzleramtes oder der Staatskanzlei nicht sensibel einbindet, landen die Ressortwünsche eher ans Ende der Tagesordnung. Chef der Netzwerke: Personen mit Maklermacht sind ein Knotenpunkt von Gesinnungsgemeinschaften, anderer Chef-Netzwerker aus den Ressorts oder den Parteien bzw. „alter Kameraden“. In jedem Fall sind sie Knotenpunkt der informalen Organisation von Arbeits-, Kom-

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munikations- und Herrschaftsstrukturen. Machtmakler besitzen vor allem Vermittlungsmacht, was ihnen informale Mitsteuerung ermöglicht. Vermittlungsmacht bedeutet aber nur teilweise auch Entscheidungsmacht, aber gerade deshalb verfügen sie über große Informationsressourcen. Solche Mitsteuerungsbeziehungen sind immer Machtbeziehungen. Machtmakler sind „Türöffner“, aber auch „Türschließer“ für alle, die Teil des Netzwerks werden wollen. Vertrauensvorsprung/Maklerprovision: Machtmakler haben ein über lange Jahre gewachsenes Vertrauensverhältnis zu ihrem Spitzenakteur. Mit ihm zusammen bilden sie ein „Paar“, das sich durch reziproke Tauschverhältnisse und wechselseitige Vertrauensübertragung auszeichnet. Sie sind ein zweckorientiertes Erfolgsduo, manchmal sogar eine Schicksalsgemeinschaft: Sie durchlaufen gemeinsame politische Stationen. Karrieresprünge des Spitzenakteurs ziehen Karrieresprünge des Machtmaklers nach sich und sind sein „Erfolgshonorar“ bzw. die „Maklerprovision“. Den machtpolitischen Rückhalt, den so eine Regierungszentrale bieten kann, gerade wenn die Verortung in der Partei brüchig ist, wie bei Kanzler Schmidt oder auch teilweise bei Schröder, sicherten die jeweiligen Chefs des Kanzleramtes ab. Als zeitgeschichtlich wichtige Paare sind zu nennen: AdenauerGlobke, Brandt-Ehmke, Schmidt-Schüler, Kohl-Schäuble und Schröder-Steinmeier.23 Kalkulierte Selbstkasteiung: Die Person mit Maklermacht sollte in der Regel keine eigenen politischen Ambitionen hegen. Scheu vor allzu viel Öffentlichkeit ist ebenso hilfreich wie die Bereitschaft zu Entbehrungen auf Zeit. Chefkoordinatoren mit Maklermacht wissen „wo gezielt zu schweigen ist, wo kommuniziert werden muss, was zu tun ist, um Besprochenes oder Notwendiges umzusetzen, wo Verbündete gesucht, Gegengeschäfte angeboten und Enttäuschte zumindest verbal aufgefangen werden müssen.“ So etwas „bedarf einer festen Vertrauensbasis, eingespielter Abläufe und genauer Kenntnis des handelnden Politikers“24. Wer diese kalkulierte Selbstkasteiung nicht beherzt, wie es für Bodo Hombach, den ersten Kanzleramtschef unter Kanzler Schröder zutraf, stört die Steuerungsprozesse und überdehnt seine Maklermacht. Schon nach wenigen Monaten schied deshalb Hombach aus. Vermittler der Botschaft des Herrn: Machtmakler dienen als „Sprachrohr“ ihres Herrn oder ihrer Herrin. Sie müssen immer und überall als Ansprechpartner bereit stehen. Gleichzeitig betreiben sie Informationsmanagement als Informationsselektion und minimieren das Risiko von Indiskretionen. Denn wer gute Darstellungspolitik betreiben möchte, muss die dafür benötigten Informationen unter seine Kontrolle bringen. Nur Diskretion sichert Interpretationshoheit – vor allem die Souveränität, den Zeitpunkt der Veröffentlichung einer brisanten Information selber bestimmen zu können. So geschah es beispielsweise beim „Green-Card23 24

Vgl. Franz Walter/Kay Müller, Die Chefs des Kanzleramtes. Stille Elite in der Schaltzentrale des parlamentarischen Systems, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen 2002, H. 33, S. 474-501. Michael Eilfort, Politische Führung in der CDU/CSU-Bundestagsfraktion. Beratung und Information des Fraktionsvorsitzenden, in: Hirscher/Korte (Hg.): Information und Entscheidung, Wiesbaden 2003 i.E.

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Coup“.25 Die komplexe Zuwanderungs- und Asyldiskussion konnte damals durch Schröder auf eine ökonomische Standortfrage offensiv reduziert werden. Die Makler hatten nicht nur die Inszenierung, sondern auch die Interpretationslinie vorgegeben. Die Informationsselektion gegenüber den Medien erfolgt jedoch nicht nach objektiven Rationalitätskriterien, sondern nach persönlicher Rationalität. Machtmakler managen die Wissenden. Sparring-Partner: Personen mit Maklermacht sind auch Trainingspartner für den Argumentationsschlagabtausch. Hier kann sich der Spitzenakteur argumentationstechnisch fit machen, ohne dass dieses Üben öffentlich wird. Die Härte des wechselseitigen Austausches ist dabei grenzenlos. Dies geschieht häufig bei langen gemeinsamen Dienstreisen. Koordination: Machtmakler sind der Dreh- und Angelpunkt im Policy-Zirkel. Ohne ihre Beteiligung, ohne ihren „Segen“ und ihre Kenntnisnahme läuft nichts. Durch ihre Mitsteuerung beeinflussen sie politische Inhalte und die Herstellung von verbindlichen Entscheidungen im Allgemeinen. Sie sind Haupt-Netzwerker und betreiben Koordination als Informationsmanagement. Dabei bedeutet die Gewichtung der alltäglichen Informationsflut nicht automatisch Komplexitätsreduktion. Zuweilen muss die Komplexität von Sachverhalten auch ausgehalten oder ihr potentieller Mehrwert bei der Entscheidungsfindung geöffnet und erschlossen werden. Koordination bedeutet auch die konzeptionelle Beteiligung von politischen Akteuren und die prozeduale Abstimmung im Entscheidungsprozess. Die eigenverantwortliche Koordinierung der Linie ist von der Teilhabe am politischen Informationsfluss geprägt. So kommt dem Makler und seinem Stab nicht nur lenkende, sondern auch motivierende Bedeutung zu. Durch seine Koordinationsfunktion trägt er zur Entlastung der formalen Handlungsebene bei. Beispiel: Bevor Kanzler Schröder offiziell eine neue Kommission für Strukturreformen in der Sozial- und Arbeitsmarktpolitik vorschlägt und das Kanzleramt zur Umsetzung dieser Entscheidung veranlasst, hat Steinmeier längst in Abstimmung mit den zuständigen Ressorts und der Fraktionsspitze (meist mit dem 1. Parlamentarischen Geschäftsführer Wilhelm Schmidt) sondiert, wer die Kommission leiten soll und – nach dem Ausschlussmodell – wer auf keinen Fall Mitglied werden sollte. Personifiziertes Frühwarnsystem: Zu den wichtigsten Aufgaben der Makler gehört effektives Konfliktmanagement. Dazu bedienen sich Personen mit Maklermacht häufig der „Geheimdiplomatie“. Insbesondere sogenannte „Vorfeldmethoden“ kommen hier zur Anwendung: Telefondiplomatie, Begegnungen mit wichtigen Akteuren, die Inszenierung von Pseudo-Ereignissen, das Arrangieren von Infotainment, das Streuen von gezielten Indiskretionen usw.. Machtmakler besitzen ein hohes Störpotential für politische Gegner oder Rivalen. Für ihren Spitzenakteur hingegen betreiben sie Konfliktprävention und sind eine Schnittstelle für politische Brisanz. Besondere Aufmerksamkeit musste Gerhard Schröder 1998 gegenüber seinem Parteivorsitzenden und Finanzminister Lafontaine aufbringen. Das pro25

Dazu Hans-Jörg Hennecke, Die dritte Republik, München 2003, S. 184-188.

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grammatische und machtpolitisch gleichgewichtige Duo („Innovation und Gerechtigkeit“) war für den Wahlerfolg 1998 wichtig, jedoch störend für die Regierungsarbeit. Schröder musste frühzeitige Gegenmachtbildung betreiben und Lafontaine isolieren, um mit seiner Richtlinienkompetenz zu punkten. Das konnte nicht am Kabinettstisch passieren, sondern subtil im Vorfeld. Hombach gelang es mit „Geheimdiplomatie“, viele Initiativen des Finanzministers vorzeitig zu veröffentlichen und ihn so allmählich ins politische Abseits zu drängen. Abschirmung und Karitative Funktionen: Der Makler schirmt seinen Herrn oder seine Herrin gegenüber Dritten ab, vor allem auch gegenüber dem eigenen Haus (Ministerium, Kanzleramt, Parteizentrale etc.). Nach langen Arbeitstagen muss er sich auch als Seelentröster oder, wenn es sich dramatisch zuspitzt, als Blitzableiter für den angestauten Unmut seines Spitzenakteurs betätigen. Gerade solche Abschirmungsversuche machen den Makler nicht besonders populär im eigenen Hause.

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Chancen und Risiken einer Politikberatung von innen

Es gibt keinen fest zu lokalisierenden Ort, keine spezielle Arbeitseinheit im Kanzleramt, der für die Politikberatung per se des Kanzlers zuständig wäre. Wichtiger ist die Frage, ob das Informations- und Kommunikationsmanagement der Regierungszentrale qualitativ und funktional auf die Spitze ausgerichtet ist. Das Ausmaß der Maklermacht, die Einflussmessung, ist abhängig von der Persönlichkeit des Spitzenakteurs und von seinem Politikverständnis bzw. seinem Führungsstil.26 Dabei kann ein klientelistischer/ personenzentrierter von einem legalistischen/positionsorientierten Politikstil unterschieden werden. Der Einfluss des Maklers ist bei dem erstgenannten Führungsstil sicherlich größer als bei einem Spitzenakteur, der sich primär auf die Zuarbeit aus „seinem Hause“ bezieht. Hierbei werden die formalisierten offiziellen Informationswege eine größere Rolle spielen. Kanzler Kohl war deutlich personenzentrierter ausgerichtet als Kanzler Schmidt, der sich auch angesichts rudimentärer Parteimacht (er war als Kanzler kein Parteivorsitzender), primär auf das Kanzleramt und positionsorientiert auf die Leitungsebene für sein Informationsmanagement einließ. Schröder wiederum neigt eher dem klientelistischen Modell zu. Frühwarnsysteme, an denen die Makler großen Anteil haben, funktionieren in der Regel auf der Höhe des Machterwerbs. Maklermacht ist aber keinesfalls pannenfrei. Die Kritik am wechselhaften Entscheidungskurs der Bundesregierung, an den vielen Pannen im Umfeld der Reformgesetzgebung hat auch immer wieder auf Missmanagement („Regierungschaos“)27 im Kanzleramt abgehoben. Offenbar hat die Leitungsebene die Komplexität des Reformprozesses zeitlich und inhaltlich falsch eingeschätzt. Das Fehlervermeidungssystem funktionierte nicht auf dem Prozess zwischen Ressort26

27

Vgl. Bodo Benzner, Ministerialbürokratie und Interessengruppen, Baden-Baden 1989; Hans-Georg Merz, Regierungshandeln im Lichte einer Befragung deutscher Bundesminister, in: Udo Kempf/Hans-Georg Merz (Hg.), Kanzler und Minister 1949-1998. Biografisches Lexikon der deutschen Bundesregierungen, Wiesbaden 2001, S. 36-81. Der Kanzler-Flüsterer, in: Stern Nr. 29/2004. S. 50f.

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abstimmungen, Expertenanhörungen und den Ausschussberatungen. Die Koordinationsbürokratie lief sich heiß. Die Überforderung der Regierungszentrale hing auch damit zusammen, dass häufig die feinabstimmenden Beratungsprozeduren abgekürzt wurden oder die Spitzen der deutschen Politik einen Kompromiss unter sich aushandelten, ohne Beisein der zuständigen Beamten.28 Hier wurde also ganz konkret auf Politikberatung sowohl von außen als von innen verzichtet. Die Informationsgrundlage als Grundlage der Politikberatung der Spitzenakteure ist äußerst komplex. Schnelligkeit charakterisiert den Informationsweg. Die Entscheidung selbst ist in Abhängigkeit von der Informationslage zu setzen. Je höher die politische Brisanz desto eher wird sich der Spitzenakteurs selbst damit befassen. Welche Informationen er von wem und auf welchem Wege an sich heranlässt, wie er sie gewichtet, ist kennzeichnend für den jeweiligen Regierungs- bzw. Führungsstil. Für die Gewichtung der Anteile von personalen, systemischen und administrativen Faktoren des Informationsmanagements gilt das ebenfalls. Systemisch bedingt, hat die Leitungsebene im Kanzleramt schnellsten und umfassendsten Informationszugang. Die politische Verwaltung liefert organisationsspezifisch und weitgehend unabhängig von den jeweiligen Leitungsebenen die Informationen. Letztlich hängt es am Duo – Chef und Makler – welches Gewicht der Spitzenakteur den personalen Netzwerken zur Lageanalyse beimisst. Schreiten die Prozesse der Informalisierung und der Personalisierung des Regierungshandelns als unabhängiges Informationsmanagement voran, verlieren die formalisierten Prozesse der Ministerial- und Regierungsbürokratie an Einfluss. Insofern zeigt auch dieser Ausschnitt aus dem Regierungshandeln, starke Tendenzen einer Zentralisierung auf die Exekutive Spitze. Die Analysen zum Politikmanagements und zur Politikberatung von innen lassen kein anderes Ergebnis zu: Eine zunehmende Zentralisierung von Macht und Verantwortung bei der Spitze der Exekutive, bis hin zu Formen der Präsidentialisierung („Chefsachen-Mythos“ und „going public“). Dies ist kein ausschließlich deutscher Befund, sondern trifft auf viele westliche Demokratien zu29. Zur Kehrseite der Gouvernementalisierung der Gesetzgebung und dem damit einhergehenden exekutiv-kooperativem Politikstil gehört die schleichende Entmachtung der Parlamente. Gestaltungsmacht ist zeitgleich dem Bundesverfassungsgericht, den Runden Tischen und Kommissionen („Räterepublik“), den neokorporatistischen-verbändestaatlichen Formen der Politik, der Darstellungspolitik und nicht zuletzt eben auch den Personen mit Maklermacht zugewachsen. Demokratietheoretisch stimmt das bedenklich, wenn immer mehr „Erwählte“ anstatt der „Gewählten“ an Einfluss im Bereich der Politikberatung gewinnen. Nur Parlamentarismus ist in der Demokratie schließlich ein Verfahren zur Beteiligung aller. Da Regieren aber immer kommunikationsabhängiger und verflochtener im Sinne eines Interdependenzmanagements daherkommt, nehmen potentiell Prozesse der Informalisierung sowie zeitgleich das Gewicht von Maklern zu. Ihr Einfluss besteht eben nicht nur, wie gezeigt werden sollte, in der Informationsaufbereitung, sondern auch in der Informationsinterpretation, was einer politikberatenden inhaltlichen Politikausrichtung gleichkommt. 28 29

dazu Elisabeth Niejahr: Handwerk hat doppelten Boden, in: Die Zeit v. 9.6.2004 Nr. 25, S. 3. Vgl. Ludger Helms, Presidents, Prime Ministers and Chancellors, Houndmills 2005.

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Damit sind alternative Entscheidungsstrukturen in der unmittelbaren Nähe der Spitzenakteure durch Personen mit Maklermacht geschaffen worden. Die Vitalität der Spitzenakteure im Umgang mit diesem Mix aus formalisierten und informalisierten Informationswegen ist machtsichernd elementar und demokratietheoretisch zwingend. Verkümmern die Informationswege oder wird daraus nur noch „Hofberichterstattung“, dann ist auch die Entscheidungsfindung davon betroffen. Die Entscheidungselite wird zahlenmäßig immer ein kleiner Kreis und durch persönliche Loyalität zum Spitzenakteur charakterisierbar sein. All diese Prozesse der Informationsbeschaffung und Selektion bis hin zur Entscheidungsfindung laufen im Regierungsalltag permanent und pausenlos ab. Das soll der Problemlösung ebenso dienen, wie der Machtabsicherung: Frühzeitige Information sichert Gefolgschaft (Mitwisser einbinden und beschäftigen), nachlässige, unvollständige, positiv-gefärbte Informationen wecken schnell Widerstände. Trotz der Dominanz von Machtmaklern im Politikmanagement von Spitzenpolitikern legt die politische Elite großen Wert auf Unabhängigkeit bei der Informationsgewinnung, denn scheinbare Unangreifbarkeit lebt vom Mythos der nicht vorhandenen Transparenz. So ist auch die Rolle der Politikberatung von innen einzuordnen: wichtig, aber möglichst unsichtbar.

Michael Eilfort

Fraktionen und Ausschüsse Fraktionen und Ausschüsse

Die Inhaber von Führungsämtern in den Fraktionen und Ausschüssen des Deutschen Bundestages und der Landtage, letztlich ein Stück weit die meisten ihre Mitglieder, gehören zum politischen Spitzenpersonal der Republik. Wenige Ämter und Funktionen sind thematisch so breit angelegt und vielschichtig, verlangen so viele Fähigkeiten in einem strukturell besonders schwierigen Umfeld: Nirgendwo dürfte konstruktives Mitwirken anderer so sehr Voraussetzung für Erfolg und gleichzeitig so wenig zu erzwingen sein. Wenige andere Führungskräfte in einer Großorganisation müssen einkalkulieren, dass annähernd jeder Zwischenschritt in fast jedem Entscheidungsprozess genauso wie ein nachlässig formulierter Brief oder ein unbedachter Halbsatz in der Öffentlichkeit bekannt und diskutiert wird. Das Parlament insgesamt und seine Akteure oder Organisationseinheiten wie Fraktionen und Ausschüsse sollten eigentlich der Ort schlechthin sein, an dem Politikberatung stattfindet. Tatsächlich haben sich hier, wie in vielen anderen Bereichen, die Gewichte hin zur Exekutive, mit Abstrichen hin zu den die Exekutive tragenden Fraktionen verschoben: Für externe Politikberatung oder je nachdem auch Lobbyarbeit aus Wissenschaft, Wirtschaft, Verbänden, gesellschaftlichen Institutionen und Organisationen scheint die Exekutive in Bund und Ländern am interessantesten, weil sie dort eher die Möglichkeit der Umsetzung ihrer Anregungen sehen. Die Ansprache von Regierungsfraktionen ist im Regelfall schon ein Umweg zum Ziel. Der Versuch, in Parlaments-Ausschüssen zu beratende Vorlagen noch zu verändern, kommt eher zu spät, erfordert meistens erhöhten Aufwand und sorgt für übergroßes Aufsehen. Natürlich suchen auch Fraktionen externe Beratung, die Ergebnisoffenheit ist dabei zumeist jedoch begrenzter Art. Jeder Abgeordnete ist schon in seinem Wahlkreis, Kreis-, Bezirks- oder Landesverband natürlich mit (Partei-)Freunden sowie lokalen Honoratioren und Meinungsbildnern vernetzt. Sie sind seine lokalen oder regionalen Seismographen und eine Art persönlicher Politikberater. Darüber hinaus pflegen Parlamentarier in der Regel je nach inhaltlichen Schwerpunkten eher punktuell meist auch mit führenden Wirtschaftskräften, Wissenschaftlern, Künstlern und Vertretern z.B. aus Kirchen, Verbänden und Gewerkschaften den Austausch. Schon da aber gilt tendenziell das Gleiche wie für viele Kommissionen und Expertenanhörungen z.B. in den Ausschüssen: Sie werden situativ genutzt und sind meist auch mit der Erwartung öffentlicher Inszenierung bereits gefestigter Meinungen verbunden. Derartige Politikberatung ist zu oft wenig umfassend und schon gar nicht ergebnisoffen – sie soll eher die Offenheit des Beratenen demonstrieren und Versatzstücke für die eigene Argumentation liefern. Das Quasimonopol kontinuierlicher Politikberatung in deutschen Parlamenten liegt vor allem bei den Mitarbeitern der Fraktionen, des weiteren bei den Mitarbeitern

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der Abgeordneten und der Parlamentsverwaltungen, also auch der Ausschüsse. Da die Letztgenannten an anderer Stelle im Mittelpunkt stehen, liegt der Schwerpunkt dieses Beitrags bei den Mitarbeitern der Fraktionen. Sie verschärfen noch das in der Zusammensetzung der deutschen Parlamente anzutreffende Übergewicht des Öffentlichen Dienstes, da sie diesem während ihrer Beratungstätigkeit und im Regelfall „lebenslänglich“ angehören: Viele Mitarbeiter sind „geliehene Beamte“, die Erfahrungen aus Ministerien oder anderen Verwaltungseinheiten mitbringen und später dorthin zurückkehren. Ein stetiger und in beide Richtungen erfolgender Wechsel von Personal z.B. zwischen Wirtschaft oder Wissenschaft und der Tätigkeit im Politik-Umfeld wie in den Vereinigten Staaten findet auch bei den Angestellten nicht statt, dem steht schon das Tarifkorsett des Öffentlichen Dienstes entgegen. Kurz: Der persönliche Erfahrungshorizont derjenigen, die (parlamentarische) Politik regelmäßig beraten, ist mit allen Vor- wie Nachteilen fast ausschließlich der des Öffentlichen Dienstes. Auch wenn dessen Angehörige keine existentiellen Sorgen haben müssen: Die Leistungskontrolle in der Politikberatung findet laufend wie in mehrjährigen Intervallen durch Wahlen statt. Aufstieg und damit auch materielle Verbesserungen erfolgen nur durch die Begleitung des Aufstiegs von Politikern. Der Leistungsanreiz liegt – ungeachtet anderer hehrer Motivationslagen – im politischen Erfolg des Beratenen, bei Mitarbeitern von Fraktionen, also Fraktionsvorsitzende, ihrer Stellvertreter, parlamentarischer Geschäftsführer und Arbeitsgruppen(sprecher). Dieser Erfolg wiederum ist umso eher erreichbar, je vernetzter verbeamtete oder angestellte Politikberater denken können. Fachexpertise schadet nicht, wird aber zum Hindernis, wenn sie allein die Qualifikation ausmacht. Entscheidend ist die Mischung: Politisches Gespür und ein Gefühl für die Notwendigkeiten der Kommunikation gehören ebenso dazu wie die Fähigkeit, Inhalte und sachliche Notwendigkeiten schnell erfassen und den politischen Nutzen oder Schaden der Beschäftigung damit bewerten zu können.

Vorbedingungen parlamentarischer Politikberatung Mittels politischer Führung als Inszenierung vermeintlicher Aktivität oder dem Politiksubstitut symbolischer Handlungen kann sich ein Regierungschef oder in abgestufter Weise ein Parteivorsitzender längere Zeit als erfolgreich darstellen. Spitzen von Parlamentsfraktionen bestehen auf diese bequeme Weise langfristig nicht. Die Beschränkung auf pragmatische Moderation hilft wenig, weil z.B. Fraktionsvorsitzende, anders als Regierungschefs oder Regierungsmitglieder, kaum Gelegenheit haben, repräsentative Termine wahrzunehmen: Präsidiale Posen bei der Eröffnung von Museen oder Messen entfallen ebenso weitgehend wie demonstrative Betroffenheit beim Besuch von Flut- und anderen Opfern. Leistungsschauen staatlicher Investitionstätigkeit sind wie Zeiten menschlicher Schicksalsschläge Stunden der Exekutive. Für die in der Mediengesellschaft so wichtigen Bilder fehlen damit die Anlässe. Zweitens: Fraktion kommt vom lateinischen „frangere“ gleich „brechen“. Die Führungskräfte der Fraktionen stehen nur für einen „Bruchteil“ des Parlaments und damit für den in der deutschen politischen Kultur nach wie vor eher negativ besetzten „Streit“. Anders als ein Bundeskanzler letztlich aller Deutschen verkörpern sie schon grundsätzlich nicht das Ganze und haben in mehrfacher Hinsicht wenig Anlaß, konsen-

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sual aufzutreten. In der Parlamentsberichterstattung werden sie von den Medien desto eher zitiert, je aggressiver sie den politischen Gegner angehen. Schließlich, drittens, haben Fraktionen geringere Erfolgschancen, über ein ganz wesentliches Kriterium politischer Führung mitzubestimmen – die politische Agenda. Bundestagsfraktionen beispielsweise sind in annähernd 20 Sitzungswochen im Jahr gezwungen, laufend zu Gesetzentwürfen, zu Anträgen, Anfragen, aktuellen Debatten Stellung zu beziehen, auf andere Positionen einzugehen sowie eigene zu formulieren und einzubringen. Sie müssen im Regelfall all dies leisten , ohne ihrerseits die Abläufe zu kontrollieren, in politischen Prozessen Entscheidungsreife selbst zu definieren und die Souveränität über den eigenen Kalender zu besitzen. Das Übergewicht bzw. die Dominanz der Exekutive im Gesetzgebungsprozess ist hinreichend belegt. Hierarchien und Arbeitsteilungen innerhalb von Fraktionen beruhen auf Gegenseitigkeit. Die Stellvertretenden Vorsitzenden beispielsweise in den Bundestagsfraktionen von SPD und CDU/CSU koordinieren das Wirken der Arbeitsgruppen ihres Bereiches und tragen zur Umsetzung der von ihnen größtenteils mitbeschlossenen Vorgehensweisen und Positionen bei, auf der anderen Seite vertreten sie die Ansichten und Interessen der entsprechenden Arbeitsgruppen im engsten Führungskreis, dem geschäftsführenden Fraktionsvorstand – das eine kann auf lange Sicht ohne vorzeigbare Ergebnisse beim anderen nicht erfolgreich sein. Auch für die inhaltliche Aufgabentrennung gilt: Wer sich ohne Zuständigkeit auf anderen Fachgebieten öffentlich tummelt oder in internen Sitzungen über die Maßen einmischt, muss seinerseits eher damit rechnen, dass Kollegen bei ihm „wildern“. Wer sich von der Fraktionsführung in die Pflicht nehmen lässt, wird umso mehr erwarten, dass diese ihren Verpflichtungen nachkommt. Im Sinne der Effizienz, Geschlossenheit und Spezialisierung sind der Selbstverwirklichung der Abgeordneten zweifellos Grenzen gesetzt. Deshalb auch ist der Fraktionsvorstand eher eine intern vermittelnde als beschließende und nach außen wirkende Instanz. Im Vorstand werden die unterschiedlichen Interessen innerhalb der Fraktion durch dessen Zusammensetzung repräsentiert und eingebunden, während die Fraktionssitzungen am Ende der Ablaufkette interner Gremiensitzungen vor allem der Legitimation bereits weitgehend vorgeprägter Entscheidungen dienen. Die Strukturen und Spezialisierungen in einer Bundestagsfraktion beruhen letztlich auf freiwilliger Selbstbeschränkung unter Gleichen und formal unabhängigen Mitgliedern. Dazu kommen informale Verhaltensregeln, die entweder aus Einsicht oder aus Interesse am Fortkommen innerhalb der Gruppe Akzeptanz finden. Beispiele sind die Normen, der Fraktion keinen Schaden zuzufügen und Loyalität gegenüber der eigenen Fraktionsführung und den Kollegen an den Tag zu legen. Dennoch fühlen sich Abgeordnete letztlich für alles zuständig und leisten einen bedeutenden Anteil ihres Engagements nicht zur Mehrung des Glanzes der Fraktionsführung, sondern zur Mehrung des eigenen Ansehens. Dies kann man ihnen auch schwerlich verdenken, denn ein Abgeordneter, der nicht an seine Wiederwahl und damit auch an sein Profil und seine Medienpräsenz denkt, hat eigentlich seinen Beruf bzw. seine Berufung verfehlt. Jeder Berater muss also ein Gespür für die richtige Mischung aus Inszenierung des Beratenen und dessen Einordnung in das größere Ganze haben.

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Ohne Geschlossenheit kaum Politikfähigkeit Das größere Ganze wirkt vor allem dann, wenn es eine erkennbare Einheit bildet: Geschlossenheit ist ein vorrangiges operatives Ziel von Fraktionen und zugleich eine Grundprämisse erfolgreichen politischen Wirkens. Dies gilt vor allem in Deutschland angesichts der auf Konsens und Harmonie fixierten politischen Kultur. In einer Regierungsfraktion ist Geschlossenheit zwingend, weil ohne sie schlicht die eigene Regierung abhanden kommen kann, in einer Oppositionsfraktion, weil unabhängig von allen inhaltlichen Fragen nur über die Wahrnehmung als geschlossen auch die Einschätzung als regierungsfähig erfolgt. Eine der größten Herausforderungen für eine Fraktionsspitze und ihre Berater ist darum diejenige, alle Andenker, Überdenker, Zu-Kurz-Denker, Nachdenker, Schnelldenker, Querdenker und Bedenker bzw. Bedenkenträger unter einen Hut zu bringen. Geschlossenheit lässt sich nur durch eine enge Einbindung herstellen wie durchhalten. Interne Politikberatung muss stets beachten, dass sehr oft die Form mehr als der Inhalt zählt bzw. über dessen Akzeptanz entscheidet. Inhalte sind nur unter Wahrung bestimmter Formen zu vermitteln oder durchzusetzen. Deshalb kann z.B. die Bedeutung der Einbindung aller relevanten Akteure in Kommunikations- und Entscheidungsprozesse nicht überschätzt werden. Dabei sollte im Zweifel nicht wie auch immer objektivierte, sondern subjektiv empfundene Relevanz Auswahlkriterium sein – trotz allen zusätzlichen und in der Sache auf den ersten Blick nicht notwendigen Aufwands. Aber frühzeitige und vorrangige Information sichert eben Gefolgschaft, nachlässiger und unvollständiger Informationsfluss dagegen politische Widerstände. Vor allem an diejenigen, die in Führungsverantwortung stehen, also an Stellvertretende Vorsitzende, Parlamentarische Geschäftsführer, Arbeits- und Landesgruppenvorsitzende sollten wichtige Informationen schnell und regelmäßig fließen. Als Mitwisser sind sie so früh eingebunden, als Funktionsträger gleichzeitig respektiert und als Verantwortungsträger zur werbenden Weitergabe in den entsprechenden Arbeitsbereichen angehalten. Wer dagegen aus der Zeitung von einer neuen Initiative in seinem Arbeits- oder Verantwortungsbereich erfährt, wird sehr leicht und schnell inhaltliche Bedenken dagegen finden. Auch da, wo eine politische Führung einmal einen „Testballon“, eine neue Idee oder Position, in die Öffentlichkeit lanciert, ist es hilfreich, wenn die zuständigen Fachleute in der eigenen Fraktion vorab informiert sind – schon um zu verhindern, dass sie als erste gegen den Vorstoß öffentlich Stellung beziehen. Letztlich erfährt ohnehin grundsätzlich jeder alles. Information sickert unweigerlich im Schneeballsystem: Vertraulich teilt es der Politiker einzelnen Kollegen oder Beratern mit, die wiederum sprechen mit zwei, drei anderen im Vertrauen, die wiederum... – am Ende ist immer noch viel Vertrauen da, aber die Vertraulichkeit weg. Die Frage ist also nur, wann und durch wen der einzelne zu seinem Wissen gelangt. Information als Ware wird vom Empfänger aber nur dann als wertvoll erachtet, wenn sie als neu, relevant und möglichst exklusiv wahrgenommen und wenn sie von höherer Stelle übermittelt wird. Besonders bei strittigen Themen sichert Information durch die enge Fraktionsführung und deren Berater mindestens öffentliches Stillhalten, wenn nicht inhaltliche Zustimmung. Nur gelegentlich kann im Sinne der Durchsetzungs- und Vermittlungsrationalität auch das gegenteilige Vorgehen sinnvoll sein: Nämlich in der Informationskette den zu übergehen, der als „potentielles Leck“ und dafür bekannt ist,

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ihm inhaltlich nicht genehme oder persönlich nicht dienliche Überlegungen frühzeitig durchsickern zu lassen, um sie durch mitunter bestelltes, empörtes Protestgeheul von Interessenvertretern oder Parteifreunden zu „verbrennen“.

Interne Kommunikation Der Informationsfluss zwischen Fraktionsführung und Fraktionsmitgliedern sollte gewährleisten, dass beide Seiten keine Überraschungen erleben und zentrale Informationen weder den Medien entnehmen noch durch öffentlichen Zuruf erfahren müssen. Für führende Verantwortliche in der Fraktion ist es wenig erfreulich, angereichten Tickermeldungen entnehmen zu müssen, was der eine oder andere Kollege öffentlich gegen den Strich gebürstet hat – natürlich in Umgehung der Fraktionspressestelle, um in der persönlichen medialen Entfaltung keinesfalls im Vorfeld behindert zu werden. Höchst unangenehm wird es aber dann, wenn ihnen bei öffentlichen Veranstaltungen oder Fernsehdiskussionen die Aussagen der eigenen Kollegen, die sie vor laufender Kamera kaum als notorische Querulanten oder inhaltlich Ahnungslose abtun können und wollen, als Querschläger um die Ohren fliegen. Umgekehrt ist für Abgeordnete nichts unliebsamer, als mehrheitlich beschlossene und vermeintlich noch gültige Fraktionspositionen – womöglich gegen die eigene Überzeugung oder starke Zweifel – im Wahlkreis beim politischen Bericht im Gaststättenhinterzimmer zu verteidigen und dann von später eingetroffenen Zuhörern, die noch die Tagesschau gesehen haben, eines Besseren über den neuesten Schwenk der Führung belehrt zu werden. Fraktionsspitzen müssen immer das operative Anliegen im Auge haben, dass der einzelne Abgeordnete gut „rüberkommen“, also „bella figura“ abgeben kann. Die Bürger im Wahlkreis gehen davon aus, dass „ihr“ Abgeordneter an wichtigen Berliner Entscheidungen maßgeblich beteiligt ist und einen Informationsvorsprung besitzt. Gut beratene Fraktionsspitzen räumen ihm Profilierungschancen ein oder vermittelt diese sogar. Ungeschickt wäre sie dagegen, erschienen insbesondere direkt gewählte „Könige des Wahlkreises“ zugleich als „Könige ohne Land“ in Berlin, weil sie über längere Zeiträume hinweg für ihre Heimat nichts Sichtbares erreichen oder im Parlament weder durch herausgehobene Funktionen noch durch fernsehwirksame Debatten-Redezeit auffallen. Müssen sich Abgeordnete in den Wahlkreisen dann zusätzlich für magere Leistungen ihrer Fraktionsführung rechtfertigen oder gar beschimpfen lassen, kehren sie insbesondere nach mehreren sitzungsfreien Wochen in Folge zuweilen „geladen“ nach Berlin zurück. Drohenden Gewittern in der folgenden Fraktionssitzung sollte jede Führung zuvorzukommen suchen. Klar ist: Die Identifikation des einzelnen Abgeordneten mit der Fraktionsführung und seine Bereitschaft, gelegentlich zurückzustecken, sind umso größer, je besser das Bild ist, das diese Führung in der Öffentlichkeit und den Medien abgibt. Wie alle Menschen wollen Parlamentarier lieber zu einer starken Mannschaft gehören als einer „Verlierertruppe“ zugerechnet werden. In ersterer suchen sie die Nähe zur Führung, im zweiten Fall finden Absetzbewegungen statt, die die Dynamik von Zerfallsprozessen politischer Autorität ihrerseits beschleunigen. Fraktionsspitzen müssen deshalb auch selbst „bella figura“ abgeben und mit Hilfe ihrer Berater im Rahmen des Informati-

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onsmanagements bzw. der Selbstdarstellung immer auf die Vermittlung folgender Botschaften zielen – mindestens nach innen, am besten auch nach außen: Erstens Souveränität: Man wirkt aktiv, doch entspannt, locker und nie gehetzt. Man hat alles im Griff, keine Überraschungen zu fürchten und ein stringentes Gesamtkonzept, in das sich alle Handlungen und Beschlüsse einfügen. Zweitens Erfolg: Musterbeispiel für eine von der Faktenlage losgelöste, gelungene Selbstdarstellung als „erfolgreich“ war der Kanzlerkandidat Schröder mit „seinem“ Aufschwung im Sommer 1998 bereits vor der Bundestagswahl. Drittens Unterstützung: Streitige inhaltliche Positionen lassen sich mit fühlbarem Rückhalt breiter gesellschaftlicher Gruppen leichter geschlossen durchhalten als unter dem Eindruck gesellschaftlicher Isolierung, die bei den unsicheren Mitkantonisten schnell zu Selbstzweifeln führt. Wortmeldungen im entsprechenden Sinn zu ermutigen und andere zu relativieren, ist eine wichtige Leistung auch der politischen Berater. Schließlich, viertens, Maß und Mitte: Wer seine Position als maßvoll und ausgleichend, seine Person als in der politischen Mitte verankert darzustellen vermag, hat in einer auf Konsens fixierten Gesellschaft wie der deutschen schon fast gewonnen. Gelegentlich gehören dann auch inszenierte Konflikte im eigenen Lager oder die irreführende Etikettierung anderer als „extrem“ zur erfolgreichen Vermittlung einer angeblichen eigenen Mittlerposition.

Der rote Faden muss erkennbar sein Ein weiteres, sowohl für eine Regierungs- wie für eine Oppositionsfraktion höchst anspruchsvolles operatives Ziel ist die Erkennbarkeit des roten Fadens, das politische Gesamtkonzept als Dach aller Einzelmaßnahmen. Beiden Seiten fällt dies aus unterschiedlichen Gründen nicht leicht: Die Regierungsfraktionen vermögen nur begrenzt selbst zu agieren und müssen oft der eingebauten Tendenz zu exekutivem Pragmatismus – man könnte auch von Durchwursteln sprechen – folgen. Die Oppositionsfraktionen dagegen verlieren sich häufig in einem Wirrwarr vermeintlich folgenloser Einzelforderungen ihrer schwer zu disziplinierenden „Warlords“ auf einzelnen Politikfeldern. Was aber ist prioritär, und was nicht – und zwar aus der Sicht der Gesamtfraktion? Was bietet Chancen, wo liegen nur Risiken? Wo kann bei Nichthandeln der größte Schaden entstehen, wo liegen beim Handeln die größten Aussichten? Wo versucht man, die Regierung zu stellen oder die Opposition vorzuführen, wo wirbelt man besser keinen Staub auf, weil die entsprechenden Themen eher in den eigenen Reihen als beim politischen Gegner Unruhe stiften? Wie kann man die Schwächen der anderen Seite im Parlament sichtbar machen? Welche Redner gehen dies auf welchen Feldern an? Beispielsweise sollte der Vorsitzende der Oppositionsfraktion auf den Bundeskanzler antworten und sich nicht in Rededuellen mit der zweiten Reihe aus der oder den Regierungsfraktionen verschleißen. Welche Auftritte von Mitgliedern der Fraktionsführung sind überhaupt sinnvoll, welche nicht, wem ermöglicht man außerhalb des Führungskreises Präsenz im Plenum insbesondere zu Fernsehübertragungszeiten? Mit welchen Gesprächspartnern sind den Zeitaufwand rechtfertigende Ergebnisse zu erreichen, Anregungen zu erzielen oder ist zumindest Beachtung bei den entsprechenden Zielgruppen zu finden? Wo können Ereignisse geschaffen, Themen gesetzt, Begriffe transportiert werden? Wo ist, vor allem, inhaltliche Profilierung möglich und Unter-

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scheidbarkeit vom politischen Gegner? Die Mitarbeiter von Fraktionen sind mit solchen Fragestellungen mindestens genauso beschäftigt wie mit den jeweiligen inhaltlichen Themen. „Bella figura“ mit und an der Spitze einer politischen Einheit wie einer Bundestagsfraktion dürfte – ungeachtet aller Leistungen der „Verkaufsabteilung“ – auf längere Sicht nur abzugeben sein, wenn diese Einheit in ihrem Auftreten und ihren Botschaften den Eindruck innerer Konsistenz und Widerspruchsfreiheit vermittelt. Die „große Linie“ muss festgelegt und dabei auch definiert werden, was überhaupt zur „großen Linie“ gehört oder wo eine Führung dagegen ohne Ansehensverlust „Fünfe gerade sein“ lassen kann. Im Sinne von „corporate identity“ muss eine Fraktion nach außen ein möglichst rundes Bild abgeben – daraufhin ist jede Rückkopplung, sei es in Medien, Umfragen oder Bürgerbriefen, zu prüfen. Abweichende Einzelmeinungen oder Kleinstgruppen allzu offensichtlicher Interessenvertreter sind hierbei weitaus weniger schädlich als der Eindruck der Lagerbildung. Grundsätzlich sollten bestehende „Beschlusslagen“ der Fraktion und Zusagen der Fraktionsführung nicht im Widerspruch zu Verlautbarungen aus der Fraktion oder neuen Initiativen stehen – es sei denn, die entsprechende Ausgangslage hat sich deutlich und auch für die Öffentlichkeit oder zumindest für betroffene Interessengruppen erkennbar verändert. Genauso gilt es, für ein stimmiges Gesamtbild all der parlamentarischen Initiativen und anderer Beiträge zu sorgen, die aus den fleißigen wie auf ihre Profilierung bedachten Arbeitseinheiten der Fraktion normalerweise über einen geregelten „Dienstweg“ an die Führung gelangen. Diejenigen, deren Aktivitäten denen anderer oder den Anliegen der Mehrheit der Fraktion bzw. des Bundeskabinetts widersprechen und sich nicht in ein angestrebtes Gesamtbild fügen, müssten diskret-gesichtswahrend ersucht werden, ihre Vorstellungen früh genug zurückzuziehen, um offenen Dissens zu vermeiden. In diesem Sinn erweist es sich auch als vorteilhaft, wenn die entsprechenden Informationen oder Warnzeichen eine Fraktionsführung früher erreichen als die Medien.

Kritikfähigkeit sichern, Begriffe besetzen Zentrale Aufgaben von Fraktionsspitzen und damit ihrer Berater ranken sich natürlich um den Begriff Information. Es gilt, die heutzutage unvermeidliche Informationsflut zu kanalisieren, was in der Regel eine strenge Selektion und Reduktion von Redundanz wie Komplexität bedeutet. Effiziente Berater von Spitzenpolitikern in steter Zeitnot halten einen Großteil des Posteingangs von ihnen fern, kanalisieren die Flut von Termin- und Presseanfragen und vermögen es zugleich, meist komplizierte Sachverhalte in kurzen Vermerken samt Beschlussempfehlung oder Handlungsvorschlag zusammenzufassen. Daneben sollte es ihnen gelingen, informelle Informationskanäle offen zu halten: Die in der Fraktion zusammenarbeitenden Abgeordneten müssen ihre politische Führung nicht nur erreichen können, sondern dürfen auch eine faire Berücksichtigung und bezüglich all ihrer Initiativen, Eingaben und Anliegen rasche Reaktionen erwarten. Daneben muss bei aller Terminhetze Gelegenheit bleiben für weiterführende Warnungen und hinterfragende Kritik. Das klingt banal, ist es aber nicht: Eine der größten

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Gefahren für Spitzenpolitiker und eines der deutlichsten Merkmale von „Machtsystemen“ jenseits ihres Zenits ist das Fehlen offen-kritischer Beratung, oft ausgetauscht gegen ein eher ergeben-beflissenes und tendenziell abschottendes Umfeld. Fraktionsspitzen laufen zwar anders als Bundeskanzler oder Minister durch die Zwänge des Ablaufs von Sitzungswochen, die ständigen Begegnungen in den Gremien und im Plenum wenig Gefahr, eine Bunkermentalität zu entwickeln oder autistische Züge erkennen zu lassen. Gleichwohl sind auch sie nicht vor den üblichen Gefahren der Hoffahrt und der Versuchung der Vermeidung kognitiver Dissonanz, sprich, der Ausblendung unangenehmer Tatsachen, gefeit: Wer etwas von ihnen will, sagt, was vermeintlich „ankommt“ – bezüglich der eigenen wie anderer Personen. Derart interessengeleitete Zustimmung sollte sich nicht zur Wahrnehmung allgemeiner Gefolgschaft oder verzerrter Einschätzungen verdichten können. Damit ist auch der Übergang von der eingehenden Information zur Kommunikation nach innen oder außen markiert. Schnelligkeit ist Trumpf im politischen Alltag. Wer als erster reagiert, „läuft“ in den Medien mit seiner Definition von Begriffen und Sachverhalten. Also besser heute eine gute als morgen eine sehr gute Lösung, Idee oder Formulierung. So geht es neben der Diskussion und Beschlussfassung in den Sachfragen und der direkten Kommunikation von Ergebnissen durch die Fraktionsführung auch darum, die Mehrheit der jeweils fachlich nicht spezialisierten Kollegen mit prägnanten Beispielen und Darstellungen der Inhalte für die Auseinandersetzung mit dem politischen Gegner in den Wahlkreisen oder andernorts zu wappnen und alle mit treffenden Informationen über diesen politischen Gegner zu versorgen. Vor allem anderen müssen dabei „Sprachregelungen“ an die Abgeordneten und in die Wahlkreise kommuniziert werden. Zur Herausforderung gewinnender Kommunikation gehört daneben die Fehlerbzw. Problemprävention. Antizipation ex negativo erfordert, in unlogischen Kategorien vorauszudenken. Gute Politikberater müssen in der Lage sein, sozusagen wie ein falsch gepolter Schachcomputer vorzugehen: Welchem meist mehr oder weniger unverfänglichen Sachverhalt könnte ein um jeden Preis an Schlagzeilen interessierter Journalist einen entsprechenden „Dreh geben“? Welche rein zeitlich bedingte Terminabsage oder welche Nichtteilnahme an einer Sitzung kann als Politikum gedeutet werden? Welchen Satz könnte ein politischer Gegner aus dem Zusammenhang reißen und gegen seinen Autor richten? Welcher inhaltliche Beschluß oder taktische Winkelzug ist im Zeitalter der 10-Sekunden-Botschaft „nicht kommunizierbar“ und bietet womöglich noch „Verhetzungspotential“? Beispiel für beides sind immer wieder angedachte Kürzungen in sozialen Sicherungssystemen zur langfristigen Sicherung eben dieser Systeme – der erste Aspekt löst stets konkrete Angstreflexe aus, der zweite ist nicht greif- und damit schwer vermittelbar. Nicht nur aus diesem Grund kann intelligente Beratung und dann politische Führung durchaus in der Vermeidung oder zumindest Hinauszögerung jeder Schriftlichkeit bestehen. Interne Diskussionspapiere pflegen nämlich schnell „Füsse“ zu bekommen und in die Presse zu diffundieren. Dies wiederum vermag für ein öffentliches Echo zu sorgen, das die weitere Diskussion in Form ihrer Unterbindung antizipiert, worin im Regelfall genau das Interesse der „undichten Stelle“ liegt. Deshalb können selbst Führungsgremien zuweilen nur in quasi überfallartigem Vorgehen auf neue Wege geführt werden, weil dann niemandem Gelegenheit bleibt zu dem in der deutschen Veto-

Fraktionen und Ausschüsse

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Gesellschaft meist noch von verständigem Wohlwollen begleiteten Aufbau von Verteidigungsstellungen gegen Veränderungen jeder Art. Dieses Beispiel wie ein nicht unbeträchtlicher Teil der geschilderten Rahmenbedingungen politischer Führung einer Bundestagsfraktion vermittelt ein Stück weit den gleichen Eindruck wie die Lektüre eines Gesundheitsratgebers: Angesichts all der potentiellen Störungen und Schwierigkeiten, die da beschrieben werden, fragt sich der deprimierte Leser schnell, wie ein menschlicher Organismus überhaupt „einwandfrei“ funktionieren kann. Und doch scheint das Wunder oft der Regelfall zu sein. Fraktionsführungen im Deutschen Bundestag dürften demnach tendenziell bei der Umsetzung zumindest der nach innen gerichteten operativen Ziele keine allzu schlechte Arbeit leisten und ein hohes Maß an Professionalität an den Tag legen. Die in erster Linie durch Mitarbeiter erfolgende Politikberatung in deutschen Parlamenten ist wohl besser als ihr Ruf. Nur den mit den Eigengesetzlichkeiten des Politik- und Parlamentsbetriebs vertrauten Mitarbeitern gelingt es, die für Politiker überlebenswichtige „vernetzte“ Beratung zu leisten, also neben inhaltlichen Argumenten auch die genauso bedeutenden Aspekte der politischen Machbarkeit (Finanzierung, Zustimmung in den Fraktionen bzw. im Parlament, Vermittlung nach außen) in die Entscheidungsfindung miteinzubeziehen. Die Forschung auch in Deutschland hat sich jahrzehntelang für Politikberatung in den Parlamenten kaum interessiert, meist nur und immer wieder die Parlamentarier selbst und formale Elemente der Parlamentstätigkeit in ihr Blickfeld genommen oder Politikinhalte klassifiziert. Erst in den letzten Jahren wurde etwas mehr auf die sowohl interessanteren wie auch schwerer zu fassenden informellen Abläufe abgehoben, ebenso auf die „menschlichen Faktoren“, die eben genauso oft wie die „reinen“ inhaltlichen Argumente den Ausschlag für die eine oder andere Entscheidung geben. Dieser Beitrag ist auch als Aufruf zu vertiefenden Untersuchungen auf diesen Gebieten zu verstehen!

Literatur Blumenthal, J. von, 2001: Amtsträger in der Parteiendemokratie. Wiesbaden. Hirscher, G./Korte, K.-R. (Hg.), 2003: Information und Entscheidung. Kommunikationsmanagement der politischen Führung. Wiesbaden. Kranenpohl, U./Oberreuter, H./Sebaldt, M. (Hg.), 2001: Der Deutsche Bundestag im Wandel. Ergebnisse neuerer Parlamentarismusforschung. Wiesbaden. Schüttemeyer, S., 1998: Fraktionen im Deutschen Bundestag 1949-1997. Empirische Befunde und theoretische Folgerungen. Opladen.

Thomas von Winter

Die Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages Die Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages

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Einleitung

Wissenschaftliche Dienste in Parlamenten bilden eine institutionelle Antwort der Legislative auf die, mit der Ausdehnung der Staatstätigkeit verbundene, wachsende informationelle Überlegenheit der Exekutive. Ihre Aufgabe besteht darin, die Parlamentarier bei der Bewältigung eines ständig steigenden Informationsvolumens zu unterstützen und damit ein Gegengewicht zu dem konzentrierten Sachverstand der Ministerialbürokratie zu bilden. Wissenschaftliche Dienste erfüllen somit die Funktion eines Hilfsmittels bei der Bewältigung der parlamentarischen Kontrollfunktion.1 Die Sorge, dass die Legislative ohne ausreichenden eigenen Sachverstand gegenüber der Exekutive immer mehr ins Hintertreffen geraten könnte, ist auch historisch das zentrale Argument der Befürworter eines Wissenschaftlichen Dienstes im Deutschen Bundestag gewesen.2 Umgekehrt wird in neuerer Zeit im Zusammenhang mit Überlegungen zur Stärkung der parlamentarischen Institutionen gegenüber der Informationsmacht der Regierung häufig auch ein Ausbau der Politik beratenden wissenschaftlichen Einrichtungen gefordert.3 Die Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages sind ein parlamentarisches Beratungs- und Hilfsorgan, das sowohl den einzelnen Abgeordneten als auch dem Bundestag in seiner Gesamtheit für die Beschaffung und Aufbereitung von Informationen zur Verfügung steht. Sie suchen, ordnen und bewerten fachspezifisches Wissen mit dem Ziel, den Parlamentariern wissenschaftliche Entscheidungsgrundlagen in Form von Daten, Fakten und Analysen zu liefern.4 Als Organisationseinheit stehen die Wissenschaftlichen Dienste damit im Spannungsfeld von Politik, Wissenschaft und Verwaltung. Ihre Aufgabe und ihre Arbeitsweise sind zwar ganz auf die Funktionen des Bundestages und damit auf das politische Handeln der Parlamentarier ausgerichtet, sie müssen sich der politischen Parteinahme aber enthalten. Die Wissenschaftlichen Dienste sind als Abteilung der Bundestagsverwaltung Bestandteil einer hierarchisch strukturierten obersten Bundesbehörde, sie haben aber eher den Charakter einer parlamentarischen Serviceeinrichtung als einer Verwaltungseinheit. Schließlich orientieren die Wissenschaftlichen Dienste sich an wissenschaftlichen Befunden und Standards,

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Vgl. Hartmeier 1980, S. 6; Hahn 1988, S. 4, 10. Vgl. Dietz/Hahn 1989, S. 66, 109. Vgl. The Theory and Practice 2004, S. 6 f. Vgl. Zeh 1993, S. 63; Schick/Hahn 1991, S. 2; Voss 1983, S. 53; Steffani 1989, S. 1338.

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betreiben selbst aber keine wissenschaftliche Forschung, sondern erbringen eine an der Praxis der parlamentarischen Arbeit orientierte Vermittlungsleistung.5 Die Leistung der Wissenschaftlichen Dienste besteht darin, dem Parlament in relativ kurzen Fristen spezifische, so nirgendwo anders erhältliche Informationen und Analysen zur Verfügung zu stellen. Sie konkurrieren dabei aber mit anderen Anbietern wie persönlichen Mitarbeitern, Fraktionsmitarbeitern, Universitäten, Forschungseinrichtungen, Parteizentralen, Ministerien, Interessenverbänden u. a., die ebenfalls wichtige Informationsquellen für Parlamentarier darstellen. Die Wissenschaftlichen Dienste sind somit nur ein Element in einem pluralistischen Gefüge von Politik beratenden Institutionen und Organisationen, auf die die Parlamentarier in Ausübung ihres Mandates zurückgreifen können. Die grundlegende Aufgabe der Wissenschaftlichen Dienste besteht darin, sich in diesem Umfeld zu behaupten und sich dem Wandel der Nachfrage, wie er sich aus einem sich verändernden Informationsverhalten der Abgeordneten, aber auch aufgrund neuer gesellschaftlicher und politischer Problemlagen ergibt, anzupassen. Die Effektivität der Wissenschaftlichen Dienste als Politikberater des Deutschen Bundestages hängt vor allem von drei Faktoren ab: 1. den Organisationsstrukturen, 2. dem Rollenverständnis und 3. dem Produktangebot. An dieser Dreiteilung orientiert sich auch die folgende Darstellung. Im ersten Abschnitt geht es um die Entstehung und Entwicklung der Wissenschaftlichen Dienste als Organisationseinheit der Bundestagsverwaltung sowie um die interne Organisationsstruktur und Arbeitsteilung. Der zweite Abschnitt behandelt die Frage, wie die Wissenschaftlichen Dienste ihre Rolle im Spannungsfeld von Wissenschaft und Politik definieren und welche Arbeitsweisen sie praktizieren. Der dritte Abschnitt widmet sich schließlich dem Verhältnis von Angebot und Nachfrage, d. h. der Entwicklung von Art und Zahl der Anfragen aus dem Parlament in Relation zur personellen Ausstattung der Wissenschaftlichen Dienste sowie zur Zahl und Qualität der Produkte.

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Die Wissenschaftlichen Dienste als Organisationseinheit der Bundestagsverwaltung: Differenzierung und Spezialisierung

Erste Initiativen, einen wissenschaftlichen Fachdienst als Teil der Bundestagsverwaltung zu etablieren, gingen Anfang der fünfziger Jahre vom Parlament aus. Eine Reihe von Abgeordneten, die sich am Vorbild des Legislative Reference Service, von dessen Leistungen für den amerikanischen Kongress sie sich bei einer USA-Reise ein Bild hatten machen können, orientierten, setzten sich für die Einrichtung einer ähnlichen Verwaltungseinheit auch im Deutschen Bundestag ein. Offensichtlich inspiriert vom Konzept der „Senior Specialists“ dachte man dabei zunächst an die Schaffung eines kleinen Stabes von hoch qualifizierten Wissenschaftlern.6 Die Initiatoren scheiterten jedoch an einer Abgeordnetenmehrheit, die einen Gesetzgebungshilfsdienst nach dem Muster des US-Kongresses im parlamentarischen System der Bundesrepublik für überflüssig hielt und die Bedenken gegen eine vermeintlich ausufernde Bundestagsbürokra-

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Vgl. auch Voss 1983, S. 33, 52 f. Vgl. Dietz/Hahn 1989, S. 57 f., 61-63.

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tie äußerte.7 Auch in einem zweiten Anlauf im Jahre 1954 gelang es den Befürwortern, die ein zunehmendes Gefälle zwischen der Informationsmacht der Ministerien und der fehlenden Beratungskapazität der Abgeordneten beklagten, nicht sich durchzusetzen. Die Vielfalt der damals von Befürwortern wie Gegnern ins Spiel gebrachten Begriffe macht dabei deutlich, dass man sich über die spezifische Funktion, die einem wissenschaftlichen Fachdienst in dem noch jungen bundesdeutschen Parlamentarismus würde zukommen können, noch nicht wirklich im Klaren war. Um dem aber ganz offensichtlich steigenden Informationsbedarf der Abgeordneten Rechnung zu tragen, verständigte man sich immerhin darauf, den Fraktionen Zuschüsse für die Einstellung von Fraktionsassistenten zu bewilligen.8 Zwar ging auch danach die Diskussion unter den Abgeordneten über eine informationelle Unterstützung weiter, zu parlamentarischen Initiativen für die Einrichtung eines wissenschaftlichen Fachdienstes ist es jedoch nicht mehr gekommen. Maßgebend für die weitere Entwicklung von Informationskapazitäten des Bundestages wurden nun vielmehr verwaltungsinterne Debatten und Entscheidungen.9 Nominell verfügt die Bundestagsverwaltung bereits seit ihrer Entstehung im Jahre 1949 über einen Wissenschaftlichen Dienst. Denn ausgehend von der dreiteiligen Verwaltungsgliederung des Parlamentarischen Rates wurde neben den beiden Hauptabteilungen „Verwaltung“ und „Parlamentsdienst“ auch eine Hauptabteilung „Wissenschaftlicher Dienst“ eingerichtet. Dieser fasste jedoch lediglich die traditionellen Parlamentsdienste Bibliothek, Archiv und Parlamentsregister zusammen und verfügte anfänglich nur über 16 Mitarbeiter.10 Außerdem waren die Ausschussdienste der Hauptabteilung „Parlamentsdienst“ zugeordnet und blieben so trotz sachlicher Nähe zu den Wissenschaftlichen Diensten von diesen organisatorisch getrennt.11 Versuche der Bundestagsverwaltung, neben der Bibliothek einen wissenschaftlichen Fachdienst zu etablieren, scheiterten zunächst an internen Widerständen. Bedingt durch den steigenden Informations- und Beratungsbedarf der Abgeordneten sah man sich jedoch veranlasst, entsprechende Kapazitäten im Bereich der Bibliothek bereitzustellen. Daraus hat sich dann seit Mitte der fünfziger Jahre der Wissenschaftliche Fachdienst faktisch entwickelt.12 Aber erst im Jahre 1964 wurde im Zuge der organisatorischen Ausdifferenzierung in der Hauptabteilung III ein Referat „Dokumentation“ geschaffen, das als Keimzelle der Wissenschaftlichen Dienste gilt.13 Die Wissenschaftlichen Dienste sind somit nicht durch einen bewussten Gründungsakt, sondern eher sukzessive durch allmähliche Ausdifferenzierung spezieller Funktionen in der Bundestagsverwaltung entstanden. Die weitere Entwicklung der Wissenschaftlichen Dienste stand im Zeichen von organisatorischen Umstrukturierungen. Die weiter zunehmende Informationsmacht der 7

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13

Vgl. Dietz/Hahn 1989, S. 69 f. Erstaunlich ist aus heutiger Sicht, dass die Auffassung, eine gut ausgestattete Bibliothek und ein Archiv reichten als Informationsbasis des Parlaments aus, auch von hohen Beamten der Bundestagsverwaltung geteilt wurde. Vgl. Dietz/Hahn 1989, S. 70, 75. Vgl. Dietz/Hahn 1989, S. 80 f., 86, 90, 93. Vgl. Dietz/Hahn 1989, S. 100. Vgl. Schindler 1999, S. 3403, 3428. Vgl. Backhaus-Maul 1990, S. 21. Vgl. Dietz/Hahn 1989, S. 100, 104. Auch die Wissenschaftlichen Dienste anderer Parlamente haben sich in der Regel in der Bibliothek oder aus den bestehenden Bibliotheken heraus entwickelt. In den angelsächsischen Ländern sind die Wissenschaftlichen Dienste, dem US-amerikanischen Vorbild folgend, bis heute Bestandteile der Parlamentsbibliotheken. Vgl. Hahn 1988, S. 9 f. Vgl. Dietz/Hahn 1989, S. 94, 114 f.

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Ministerialbürokratie einerseits und die wachsende Akzeptanz und Wertschätzung von wissenschaftlicher Hintergrundinformation durch die Abgeordneten andererseits, mündeten Mitte 1970 in eine Reform, in deren Zentrum die Zusammenlegung der neu geschaffenen Fachdienste mit den Ausschussdiensten stand. Die Wissenschaftlichen Dienste sollten dadurch näher an die Tagespolitik und den parlamentarischen Entscheidungsprozess herangeführt werden. Die gewünschte Effektivierung der Arbeit der Wissenschaftlichen Dienste ist mit diesem Akt der Entdifferenzierung jedoch nicht erreicht worden. Zwar konnten nun Doppelarbeit und Koordinationsprobleme zwischen Fachdienst und Ausschussdienst vermieden und die bestehenden Kapazitäten, die bis dahin durch Einzelanfragen der Abgeordneten weitgehend absorbiert worden waren, stärker auf die zentralen politischen Themen der Ausschüsse fokussiert werden. Zugleich bestand aber die Tendenz, dass sich die nunmehr vergrößerten Organisationseinheiten zu Domänen der Ausschussvorsitzenden entwickelten.14 Da die Ausschusssekretariate eher eine organisatorische, insbesondere an den Abläufen der Gesetzesberatung orientierte Funktion erfüllen, konnten sich die Gutachtergruppen kaum mehr auf ihre eigentliche Aufgabe, die fachliche Beratung der Parlamentarier und Parlamentsgremien, konzentrieren.15 Das neue Organisationsmodell wurde daher bereits nach fünf Jahren wieder aufgegeben. Die in Fachbereichen zusammengefassten, so genannten Gutachtergruppen, sind seitdem organisatorisch selbständig und stehen mit den Ausschussdiensten nur in losem fachlichem Kontakt.16 Bestand hatte die Reform jedoch insofern, als seitdem alle im weitesten Sinne wissenschaftlich arbeitenden Organisationseinheiten in der Hauptabteilung „Wissenschaftliche Dienste“ zusammengefasst sind.17 Heute verteilen sich die etwa 500 Mitarbeiter der Abteilung Wissenschaftliche Dienste auf vier verschiedene Funktionsbereiche: 1. die Wissenschaftliche Dokumentation mit der Bibliothek, dem Parlamentsarchiv, dem Sach- und Sprechregister sowie dem Referat „Geschichte, Zeitgeschichte und Politik“ (Fachbereich XI), 2. den Bereich Petitionen und Eingaben, 3. die Wissenschaftlichen Fachbereiche mit derzeit 10 Fachreferaten sowie 4. die Sekretariate der ständigen Ausschüsse, der Untersuchungsausschüsse und Enquete-Kommissionen.18 Die Verwaltungsgliederung ist mit dieser funktionalen Differenzierung jedoch nur teilweise identisch. Während die Bereiche Dokumentation und Petitionen jeweils eine Unterabteilung bilden, sind die Fachbereiche und Sekretariate organisatorisch verbunden, aus verwaltungspraktischen Gründen aber in zwei Unterabteilungen, den 1. und den 2. Wissenschaftlichen Fachdienst, untergliedert. Im Rückblick betrachtet hat sich das seit 1975 geltende Organisationsmodell des Wissenschaftlichen Fachdienstes bewährt. Dies gilt insbesondere für die Entscheidung, Fachbereiche und Sekretariate wieder in eigenständige Referate zu untergliedern, sie zugleich aber unter dem gemeinsamen Dach von Unterabteilungen zu vereinigen. Die Selbständigkeit der Fachbereiche trägt ihrer Aufgabe Rechnung, den Bundestag, seine Gremien und auch die einzelnen Abgeordne14 15 16 17

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Vgl. Dietz/Hahn 1989, S. 199-123; Kabel 1969, S. 133. Vgl. Steffani 1989, S. 1341; Schick/Hahn 2000, S. 29 f. Vgl. Dietz/Hahn 1989, S. 125; vgl. insgesamt auch Schick/Hahn 1991, S. 14; Bitz 1998, S. 75. Vgl. Backhaus-Maul 1990, S. 22 f. Mit Wirkung zum 21. September 1989 wurden für die Organisationseinheiten der Bundestagsverwaltung neue Bezeichnungen eingeführt: die Bezeichnung “Abteilung” für die bisherigen „Hauptabteilungen“ und die Bezeichnung „Unterabteilung“ für die bisherigen „Abteilungen“. Vgl. Schindler 1999, S. 3407. Vgl. Schick/Hahn 2000, S. 11-25.

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ten mit spezifischen Informationsangeboten zu versorgen, die je nach Bedarf stärker an der Tagesaktualität orientiert oder auch allgemeiner und grundlegender Natur sein können.19 Ein durchgängiges Kennzeichen der Entwicklung des Wissenschaftlichen Fachdienstes von der Reform 1970 bis in die Gegenwart ist eine organisatorische Differenzierung und Spezialisierung, die einerseits auf politische Entwicklungen wie die Entstehung neuer Politikfelder und andererseits auf verwaltungsinterne Rationalisierungprozesse zurückzuführen ist. Zunächst ist die Zahl der Fachbereiche zwischen 1970 und 1989 von sechs auf elf gestiegen. Dafür ist in einem Falle – beim Referat „Zeitgeschichte und allgemeine Politik“ – eine Umgruppierung zwischen Abteilungen, in allen anderen Fällen aber die Einrichtung von Gutachtergruppen für neue Themenfelder verantwortlich. Nach 1989 sind dann noch einmal zwei Fachbereiche, nämlich „Europa“ und „Kultur und Medien“, hinzugekommen.20 Weitere Veränderungen betrafen die Arbeitsteilung zwischen den verschiedenen Organisationseinheiten innerhalb der Wissenschaftlichen Dienste. Ein steigender Arbeitsanfall bei begrenzten personellen Kapazitäten machte eine stärkere Spezialisierung auf bestimmte Aufgaben, aber auch eine weitere Ausdifferenzierung von Funktionsbereichen notwendig. Dabei orientierte man sich an der aus dem angelsächsischen Bereich bekannten Aufgliederung der Zuständigkeiten in die Funktionsbereiche Reference, Research und Bibliographie21, die bis dahin in der Bundestagsverwaltung nicht streng getrennt gewesen waren. Bis in die sechziger Jahre waren die Experten, die die Bibliothek für die Erledigung von Fachaufträgen aus dem Parlament eingestellt hatte, auch mit rein bibliothekarischen Aufgaben betraut, und auch nach der Einrichtung des Wissenschaftlichen Dienstes im Jahre 1964 blieb die Arbeitsteilung zwischen dem neuen „Referat Dokumentation“ und der Bibliothek unscharf. Während ein Teil der Reference-Aufgaben in der Bibliothek verblieb, war der wissenschaftliche Fachdienst weiterhin für die Sachkatalogisierung zuständig. Dies führte dazu, dass Recherchen und andere Reference-Tätigkeiten je nach dem, wo der Auftrag einging, in der Bibliothek oder im wissenschaftlichen Fachdienst erledigt wurden. Erst im Zuge der Organisationsreform von 1970 und der personellen Ausweitung des höheren Biliotheksdienstes wurde die bibliothekarische Sacherschließung vollständig vom Wissenschaftlichen Dienst auf die Bibliothek übertragen.22 Überlegungen in den neunziger Jahren, das frühere Verfahren wieder aufzunehmen und die Arbeit von Fachbereichen und Bibliothek stärker zu verschränken, wurden nach kurzem Probelauf nicht weiter verfolgt. Das Ziel, den jeweiligen Spezialisten einen für die eigene Arbeit nützlichen Einblick in Vorgänge der anderen Organisationseinheit zu verschaffen, ließ sich nicht realisieren, weil die Spezialisierung in beiden Bereichen so weit vorangeschritten war, dass sich die Effizienz der Arbeit insgesamt verminderte. Die nach einjährigem Probelauf im Jahre 1997 erfolgte Einrichtung der so genannten „Hotline W“ als zentrale Auftragsannahmestelle hat in zweifacher Hinsicht zu einer weiteren erheblichen Rationalisierung der Arbeit der Wissenschaftlichen Dienste geführt. Zum einen ist die Klärung der Frage nach der fachlichen Zuständigkeit für eine bestimmte Anfrage nun von den Abgeordneten bzw. ihren Büros auf die Verwaltung 19 20 21 22

Vgl. auch The Theory and Practice 2004, S. 1; Robinson 2002, S. 15. Vgl. Schindler 1999, S. 3405-3409, 3431 f.; Dietz/Hahn 1989, S. 127. Vgl. Hahn 1988, S. 12 ff.; Backhaus-Maul 1990, S. 52. Vgl. Dietz/Hahn 1989, S. 111-118.

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übergegangen. Primärer Ansprechpartner der Abgeordneten ist nunmehr die Hotline, die auf allen, derzeit verfügbaren, kommunikationstechnischen Wegen erreicht werden kann, die in Kommunikation mit den Auftraggebern die Zielrichtung von Aufträgen vorklärt und diese vor allem an die zuständigen Fachbereiche, aber auch an andere Organisationseinheiten weiterleitet. Zum anderen verfügt die Hotline über eine Reihe von Mitarbeitern, die auf die Nutzung von Informationsangeboten im Internet und in kommerziellen Datenbanken spezialisiert sind. Ihre Aufgabe besteht darin, eilige Aufträge mit Reference-Charakter in kurzer Zeit zu erledigen. Da die neue Einrichtung rasch eine hohe Akzeptanz bei den Parlamentariern fand, musste der Personalbestand bald aufgestockt werden. Mittlerweile wird etwa ein Drittel aller Aufträge innerhalb weniger Stunden von den Mitarbeitern der Hotline erledigt. Dadurch können sich die Fachbereiche wiederum stärker auf ihren Kernbereich, die Erledigung von ResearchAufgaben, konzentrieren.23 Insgesamt betrachtet fällt an der Entwicklung des Wissenschaftlichen Fachdienstes auf, dass die Differenzierungs- und Rationalisierungsprozesse seit den siebziger Jahren nicht mit einer wesentlichen quantitativen Ausdehnung einhergegangen sind. Das Sachgebiet jedes der zwölf Fachbereiche ist daher weit gespannt und entspricht in den meisten Fällen den Aufgabenfeldern mehrerer Fachausschüsse und damit mehrerer Bundesministerien. Trotz gewisser Spezialisierung hat jeder Fachgutachter ein sehr weites Themenfeld abzudecken.24 Dies mag angesichts des ursprünglichen Ziels, durch Einrichtung eines Wissenschaftlichen Fachdienstes die Kontrollfunktion des Parlaments gegenüber der Exekutive zu stärken, erstaunen. Man hätte eher erwartet, dass der Wissenschaftliche Dienst parallel zur Ministerialbürokratie sozusagen mit gewachsen wäre. Offenbar gab es aber im Bundestag keine Bestrebungen, den Wissenschaftlichen Dienst zu einer „Gegenbürokratie“ auszuweiten. Dies mag zunächst daran liegen, dass in dem parlamentarischen Regierungssystem der Bundesrepublik mit seiner engen Verbindung zwischen Regierung und Koalitionsfraktionen bei der Parlamentsmehrheit an einem „Gesetzgebungshilfsdienst“, wie ihn andere Parlamente kennen, kein Bedarf besteht. Aber auch die Opposition verfügt über eine Vielzahl von Informationsquellen, unter denen die Wissenschaftlichen Dienste nur ein Segment bilden. Unter diesen Gegebenheiten haben sich die Wissenschaftlichen Dienste auf die spezielle Aufgabe konzentriert, entscheidungsrelevante Informationen, die an anderer Stelle erzeugt worden sind, zusammenzutragen und an das Parlament weiterzuvermitteln.25

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Politikberatung durch eine Behörde: Die Funktion der Wissenschaftlichen Dienste

Zusammenfassende Charakterisierungen des Aufgabenspektrums der Wissenschaftlichen Dienste verweisen oft auf ihre Funktion einer Brücke zwischen wissenschaftlichem Arbeiten und politischem Entscheiden.26 Als Mittler zwischen der Welt der Ideen 23 24 25 26

Vgl. Schick/Hahn 2000, S. 12. Vgl. auch Schick/Hahn 1991, S. 15. Vgl. auch Zeh 1976, S. 177. Vgl. Schick/Hahn 2000, S. 37, 39.

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und der Welt des Handelns27 sollen sie Probleme lösen, die beim Transfer von Wissen aus dem Wissenschaftssystem in das politische System entstehen. Nach den Erkenntnissen der Systemtheorie resultieren diese Probleme daraus, dass Politik und Wissenschaft autopoietische Systeme darstellen, die nicht direkt miteinander kommunizieren, sondern sich allenfalls gegenseitig „irritieren“ können. Um gleichwohl eine Anpassung dieser Systeme an Umweltbedingungen gewährleisten zu können, bedarf es so genannter struktureller Kopplungen, die auf die Aufnahme von Signalen aus bestimmten anderen Systemen spezialisiert sind. Sie tragen damit der Tatsache Rechnung, dass mit der funktionalen Differenzierung die wechselseitige Angewiesenheit und das gegenseitige Störpotential der Systeme zunimmt. Strukturelle Kopplungen garantieren daher die operative Geschlossenheit von Systemen bei gleichzeitiger Umweltabhängigkeit. Dies gilt auch für das Verhältnis von Wissenschaft und Politik. Da wissenschaftliche Erkenntnisse nicht unmittelbar in politisches Handeln umgesetzt werden können, bedarf es der Politikberatung als einer Form der strukturellen Kopplung. Als autopoietisches System trifft die Politik jedoch autonome Entscheidungen darüber, ob sie wissenschaftlich gesichertes Wissen übernehmen will oder nicht. Auch Politikberatung ist daher lediglich in der Lage, wissenschaftliches Wissen auf eine Weise in die Politik einzubringen, die „Irritationen“ auslöst, sie kann aber keine wissenschaftliche Fundierung politischen Handelns generell garantieren.28 Politikberatung bleibt immer auch den funktionalen Anforderungen des politischen Systems unterworfen. Dies trifft insbesondere für Wissenschaftliche Dienste zu, die die Politikberatung ja als Teil der Verwaltung sozusagen aus dem politischen System heraus vornehmen. Als strukturelle Kopplungen müssen Wissenschaftliche Dienste immer wieder reflektieren, wie die unterschiedlichen Systemlogiken in Einklang gebracht werden können. Daraus resultiert quasi ein permanenter Reformbedarf. Die Wissenschaftlichen Dienste müssen sich thematisch und inhaltlich an den Bedarf der Politik anpassen, ohne ihre wissenschaftliche Orientierung aufzugeben. Um nicht als praxisfern und rein akademisch zu gelten, müssen Auswahl von Themen, Darstellung von Sachverhalten, Verweise auf Forschungsergebnisse und Theorien auf den politischen Entscheidungsprozess bezogen und damit für die politisch Handelnden unmittelbar verwertbar sein. Zu große Politiknähe verwischt jedoch die Differenz der Wissenschaftlichen Dienste zu anderen Hilfsorganen, insbesondere den Fraktionsdiensten, und untergräbt damit ihre Legitimation als spezifische Institution der Politikberatung. Die Nähe zur Politik birgt auch das Risiko, dass die wissenschaftliche Objektivität der Produkte in Frage gestellt wird. Vor allem bei der Bearbeitung politisch brisanter Themen geraten die Wissenschaftlichen Dienste leicht in Gefahr, in den Strudel der politischen Auseinandersetzung gezogen zu werden. Selbst wissenschaftlich solide begründete Positionen können als einseitige politische Stellungnahme gedeutet werden.29 Die Wissenschaftlichen Dienste müssen daher darauf bedacht sein, nicht vom politischen System aufgesogen zu werden. Dies setzt zu allererst Unabhängigkeit voraus, d. h. die Befugnis, Themen frei wählen, Informationsbedürfnisse antizipieren und

27 28 29

Vgl. Robinson 2002, S. 15. Vgl. Luhmann 2000, S. 373 f., 382, 393 f. Vgl. auch Dexheimer 1978, S. 306 f.

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Produkte nach eigenen Maßstäben gestalten zu können.30 Zudem wird gelegentlich darüber nachgedacht, ob effektive Funktionserfüllung nicht eine stärkere Verwissenschaftlichung der Wissenschaftlichen Dienste erfordert. In diese Richtung zielen etwa Reformvorschläge, die auf eine enge Verzahnung mit der akademischen Forschung abzielen. Maßnahmen wie eigene wissenschaftliche Publikationen, formalisierte Verfahren zur Qualitätssicherung der Produkte und die Einstellung von akademisch renommiertem Personal sollen die Politikberatung forschungsnäher gestalten und damit objektivieren.31 Bei solchen und auch weitergehenden Vorschlägen ist jedoch immer zu bedenken, ob sich die Wissenschaftlichen Dienste damit nicht zu sehr einer Forschungslogik unterwerfen, die sie der Sphäre politischen Handelns entfremden würde. Denn die Funktionalität der Wissenschaftlichen Dienste kann nicht nur mit der wissenschaftlichen Qualität ihrer Produkte begründet werden. Ihre Leistung besteht weniger im Transfer des neuesten Forschungsstandes in den politischen Raum, als vielmehr darin, aus der Fülle des akademischen Wissens praxis- und entscheidungsrelevante Elemente herauszufiltern. Insofern wäre auch eine Verwissenschaftlichung der Wissenschaftlichen Dienste eine einseitige Auflösung ihrer zwar spannungsreichen, aber zugleich identitätsbestimmenden doppelten Anbindung an Wissenschaft und Politik. Aus dieser grundlegenden Funktion ergeben sich auch die Anforderungen an die konkreten Vermittlungsleistungen der Wissenschaftlichen Dienste. Abgeleitet von dem Ziel, die eigenständige politische Willensbildung des Parlamentes zu unterstützen, d. h. ein Gegengewicht zur Informationsmacht sowohl der Regierung als auch der Interessengruppen zu bilden32, wurde ihnen ursprünglich ein sehr weites Spektrum von Aufgaben zugewiesen. Ihre Leistungen sollten dazu beitragen, die Arbeit des Parlaments in drei Bereichen effektiver zu machen: bei der Gesetzgebung, bei der Kontrolle der Regierung und gegenüber der Öffentlichkeit.33 Es wurde aber bald deutlich, dass die Wissenschaftlichen Dienste im Hinblick auf den ersten Aufgabenbereich nur eine untergeordnete Rolle spielen können. Die begrenzten fachlichen Ressourcen und der Grundsatz der politischen Neutralität haben der Entwicklung zu einem echten Gesetzgebungshilfsdienst, der Gesetzentwürfe erarbeitet oder prüft, entgegengestanden. Im Gesetzgebungsverfahren wenden sich die Abgeordneten in erster Linie an die Fachreferenten der Ministerialverwaltung oder an ihre Fraktionshilfsdienste, weniger jedoch an die Wissenschaftlichen Dienste.34 Allerdings trägt das durch sie bereitgestellte Wissen im Einzelfall durchaus dazu bei, die Gesetzgebungsarbeit zu fördern und zu erleichtern.35 Eine entsprechend begrenzte, aber durchaus spürbare Wirkung wird man den Wissenschaftlichen Diensten auch im Hinblick auf die beiden anderen Parlamentsfunktionen zubilligen können. Zwar lässt sich der Einfluss von Informationen auf parlamen30

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Vgl. auch Schick/Hahn 1991, S. 25. Eine Gewähr für diese Unabhängigkeit bietet den Wissenschaftlichen Diensten der Behördencharakter der Bundestagsverwaltung. Sie stellt zwar aufgrund ihrer engen Verflechtung mit der Politik einen Sonderfall der Verwaltung dar, weisungsberechtigt gegenüber den Mitarbeitern sind jedoch nur deren Vorgesetzte. Die Aufgabe, Serviceleistungen für das Parlament zu erbringen, wird von der gesamten Institution, vermittelt über den Präsidenten Bundestages, der zugleich als Spitze der Bundestagsverwaltung fungiert, erfüllt, sie begründet aber keine Vorgesetztenfunktion der einzelnen Parlamentarier. Vgl. Bitz 1998, S. 62, 64. Vgl. auch Bitz 1998, S. 108; Hahn 1988, S. 22 f. Vgl. Schick/Hahn 2000, S. 5. Vgl. Kabel 1969, S. 129. Vgl. Busch 1991, S. 34 f.; Zeh 1976, S. 180. Vgl. Schick/Hahn 2000, S. 38.

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tarische Entscheidungen schwer messen, die zunehmende Wissensabhängigkeit der Politik erfordert jedoch Institutionen, die relativ rasch wissenschaftliche Erkenntnisse für den politischen Entscheidungsprozess aufarbeiten können. Sofern die Wissenschaftlichen Dienste dies leisten, tragen sie zur Versachlichung der politischen Auseinandersetzung und damit mittelbar auch zur Legitimation parlamentarischer Entscheidungen bei.36 Bei der Ausübung ihrer Funktion richten sich die Wissenschaftlichen Dienste nach formellen und informellen Arbeitsgrundsätzen, in denen sich das besondere Verhältnis zwischen ihren Mitarbeitern und den Servicenehmern im Parlament ausdrückt. Aussagen, die von den Wissenschaftlichen Diensten getroffen werden, sollen parteipolitisch neutral, sachlich und objektiv sein. Bei Fakten und umfassenderen Beschreibungen kommt es auf sachliche Richtigkeit und gründliche Recherche, bei der Wiedergabe von Wertungen auf Ausgewogenheit an. Eigene Wertungen der Mitarbeiter sollen nur mit Zurückhaltung vorgenommen und als solche kenntlich gemacht werden. Dies dient auch dem Zweck, dass Produkte der Wissenschaftlichen Dienste über den Auftraggeber hinaus, nach Möglichkeit auch für andere Interessenten verwendbar sein sollen.37 Generell benötigen Abgeordnete knappe, aber zugleich umfassende, auch den politischen und gesellschaftlichen Gesamtzusammenhang berücksichtigende Darstellungen und Analysen. Auch Aufträge mit komplexem Charakter müssen oft in kurzen Fristen in einer für die Parlamentarier gut handhabbaren Form erledigt werden. Das Informationsangebot der Wissenschaftlichen Dienste ist entsprechend vielfältig und reicht von der telefonischen Beratung über Literaturrecherchen und Materialsammlungen bis hin zu umfänglichen Problemdarstellungen und Hintergrundanalysen.38 Das Vorgehen bei der Erstellung dieser Produkte ist insofern wissenschaftlich, als das wissenschaftliche Wissen auf seinem neuesten Stand zur Kenntnis genommen und mit wissenschaftlichen Methoden aufbereitet wird. Eigene Forschungsleistungen erbringen die Wissenschaftlichen Dienste lediglich in Ausnahmefällen, wenn sich aus der parlamentarischen Praxis heraus Fragestellungen ergeben, die in der Wissenschaft noch nicht ausreichend bearbeitet worden sind.39 Politikberatung im Sinne der Vermittlung von Sach- und in beschränktem Umfang auch von Normativwissen ist eine Leistung, die die Abteilung Wissenschaftliche Dienste in ihrer Gesamtheit erbringt. Die verschiedenen Unterabteilungen und Referate erfüllen dabei spezifische Funktionen, die von den Parlamentariern direkt genutzt werden können, die zugleich aber auch Bestandteile eines arbeitsteiligen Zusammenhanges in der Verwaltung bilden. Zuständig für Literatur, Daten, Fakten und Quellen ist vor allem die Unterabteilung Wissenschaftliche Dokumentation, aber auch das Referat Pressedokumentation in der Unterabteilung Parlamentarische Information. Die Bibliothek, das Parlamentsarchiv, das Sach- und Sprechregister und die Pressedokumentation ermöglichen mit ihren aktuellen und hoch differenzierten Erschließungssystemen, die über das Intranet des Deutschen Bundestages verfügbar sind, einen raschen Zugang zu Informationen aus der wissenschaftlichen Literatur, aus dem Bundestag sowie aus der Presse. Darüber hinaus stellt die Bibliothek auch eigene Informationsangebote mit 36 37 38 39

Vgl. auch Robinson 2002, S. 9. Vgl. Schick/Hahn 2000, S. 9-11. Vgl. Schick/Hahn 2000, S. 26 f. Vgl. auch Backhaus-Maul 1990, S. 30 f.; Schick/Hahn 1991, S. 23 f.; Zeh 1976, S. 173.

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Reference-Charakter bereit.40 Das breite Literatur- und Quellenangebot aus dem Bereich Dokumentation ist zugleich die wichtigste Arbeitsgrundlage für die Fachbereiche, deren Schwerpunkt im Bereich der Research-Funktion liegt. Sie besitzen damit die Möglichkeit, gezielt auf die zeitlichen und inhaltlichen Präferenzen der Abgeordneten einzugehen und zugleich Informationsangebote zu Themen zu unterbreiten, die von übergreifendem, für den Bundestag insgesamt oder einzelne seiner Gremien relevantem Interesse sind. Die Ausschusssekretariate haben demgegenüber eher eine Managementfunktion. Ihnen obliegt die Vorbereitung und Auswertung von Ausschusssitzungen, die Unterstützung des Ausschussvorsitzenden, aber auch der Fraktionen sowie die Bündelung und Umsetzung von Informationen zur Gesetzesberatung aus dem Parlament, den Ministerien und von den gesellschaftlichen Gruppen.41 Aufgrund der unterschiedlichen Ausrichtung ist die Zusammenarbeit zwischen Ausschusssekretariaten und Fachbereichen eher lose; sie kommt allenfalls punktuell und anlassbezogen zustande. Insgesamt betrachtet besteht die spezifische Politikberatung der Wissenschaftlichen Dienste fast ausschließlich im so genannten policy advice, während das policy consulting den Mitarbeitern der Abgeordneten und den Fraktionsassistenten überlassen bleibt. Dies erklärt auch, weshalb sie seit den siebziger Jahren kaum ausgeweitet worden sind. Als Wissensmanager sind sie wenig geeignet, zu einer „Gegenbürokratie“ des Parlamentes zur Ministerialverwaltung ausgebaut zu werden. Das bereits in den siebziger Jahren formulierte und nach wie vor überzeugende Argument dagegen lautet, dass die Menge des entscheidungsrelevanten Wissens, das im Wesentlichen von der Ministerialverwaltung, den Interessenverbänden und der Wissenschaft produziert werde, nicht beliebig vermehrbar sei. Es komme vielmehr darauf an, dieses Wissen dort abzurufen und es auf seine Entscheidungsrelevanz für den Bundestag zu überprüfen. Eine Vergrößerung der Wissenschaftlichen Dienste führe allenfalls zum Aufbau von Parallelstrukturen, nicht unbedingt aber zur Verbesserung der Informationslage der Abgeordneten.42 Steigende Anforderungen bei mittlerweile sogar sinkendem Personalbestand machen es jedoch erforderlich, die vorhandenen Ressourcen so zu bündeln, dass sie das Parlament in seinen Funktionen optimal unterstützen. Dies wirft vor allem die Frage auf, an welche Ebene des Parlaments das Serviceangebot der Wissenschaftlichen Dienste sich primär richten soll. Es wird weiter unten zu diskutieren sein, inwieweit eine veränderte Bedarfslage der Parlamentarier auch eine Umorientierung der Wissenschaftlichen Dienste erfordert.

4

Die Wissenschaftlichen Dienste als Serviceanbieter: Nachfrage und Angebot

Traditionell wird die Arbeit der Wissenschaftlichen Dienste in hohem Maße bestimmt von den Aufträgen der einzelnen Abgeordneten.43 Art und Umfang des Informationsbedarfs der Parlamentarier ist dabei außerordentlich vielfältig. Er reicht von einfachen 40 41 42 43

Vgl. Schick/Hahn 1991, S. 8 ff.; Schick/Hahn 2000, S. 12 ff. Vgl. auch Dexheimer 1978, S. 216, 375; Voss 1983, S. 38; Schick/Hahn 1991, S. 19 f. Vgl. Zeh 1976, S. 177. Vgl. Backhaus-Maul 1990, S. 25.

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Sachfragen wie etwa nach der Geltung bestimmter gesetzlicher Regelungen bis hin zu komplexen Themen, die nur durch umfangreiche Analysen zu bearbeiten sind.44 Im Regelfall sind Abgeordnete allerdings an Produkten interessiert, die ihnen eine rasche Orientierung und Meinungsbildung ermöglichen. Eine große Zahl von Anfragen bezieht sich auf grundlegendes Wissen zu einem Sachproblem. Den Abgeordneten ist daher oft mit Materialsammlungen, synoptischen Darstellungen oder bibliographischen Hinweisen eher gedient, als mit umfassenden Ausarbeitungen auf breiter wissenschaftlicher Grundlage.45 Dies verlangt eine Arbeitsweise, die äußerst flexibel auf die Wünsche der Abgeordneten reagiert, sowie die Fähigkeit, sich rasch in unterschiedlichste Sachzusammenhänge einzuarbeiten. Maßgebend für die Auftragsbearbeitung ist dabei, dass alle Parlamentarier gleich zu behandeln sind und Aufträge daher nach Eingang und nicht etwa nach der Hierarchieposition des Abgeordneten bearbeitet werden.46 Der typische Auftraggeber der Wissenschaftlichen Dienste ist weder Hinterbänkler noch Fraktionsvorsitzender, sondern ein in der Ausschussarbeit engagierter Parlamentarier, der zu bestimmten Sachproblemen einen spezifischen Informationsbedarf hat, der nicht von seinen persönlichen Mitarbeitern und seinem politischen Umfeld abgedeckt werden kann.47 Der Umfang der Nachfrage nach Informationen aus den Wissenschaftlichen Diensten lässt sich nur schwer quantifizieren. Wenn man allein die Zahl der jährlichen Eingänge zugrunde legt, ist auf einen längeren Zeitraum hin betrachtet ein durchschnittliches Niveau von etwa 2000 Aufträgen zu verzeichnen. Allerdings unterliegt die Zahl der Aufträge pro Kalenderjahr großen Schwankungen, die vor allem mit dem Wahlzyklus zu tun haben. Die Tiefpunkte liegen meist in Wahljahren, wenn die Abgeordneten ihre Aktivitäten auf die Wahlkreise konzentrieren, danach steigt die Zahl der Anfragen langsam an und erreicht dann im zweiten und dritten Jahr der Wahlperiode ihren Höhepunkt. Aufgrund des höchst unterschiedlichen Anspruchsniveaus der Anfragen sind diese Daten jedoch nur begrenzt aussagefähig. Demgegenüber lässt sich mit ziemlicher Sicherheit sagen, dass der Kreis der Nutzer der Wissenschaftlichen Dienste größer geworden ist. So ergab eine statistische Auswertung von Daten über die Beanspruchung der Wissenschaftlichen Dienste in den siebziger Jahren das Resultat, dass ein Drittel der Abgeordneten die Dienste überhaupt nicht und die überwiegende Mehrzahl nur sporadisch in Anspruch nahm. Als intensive Nutzer wurden lediglich drei Prozent der Abgeordneten identifiziert. Die Mehrzahl der Anfragen kam zudem eher von einfachen Abgeordneten als von Funktionsträgern.48 Heute liegt der Anteil der Nutzer der Wissenschaftlichen Dienste unter den Abgeordneten bei etwa 80 Prozent, wenn man die Anfragen eines Kalenderjahres zugrunde legt, Schätzungen zufolge ist auf mittlere Sicht sogar von einem noch höheren Anteil auszugehen. Außerdem findet man unter den Nutzern eine erhebliche Zahl von Funktionsträgern. Zugleich hat sich die Zahl der potentiellen Nachfrager erheblich erhöht. Zwar ist auch die Zahl der Abgeordneten nach der deutschen Einheit größer geworden, wichtiger aber ist die Ent-

44 45 46 47 48

Vgl. Zeh 1993, S. 69. Vgl. Busch 1991, S. 34; Voss 1983, S. 49. Vgl. auch The Theory and Practice 2004, S. 10 f. Vgl. Zeh 1984, S. 338. Vgl. Dexheimer 1978, S. 376 f.

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wicklung bei den persönlichen Mitarbeitern und den Fraktionsangestellten, deren Zahl sich seit den siebziger Jahren vervielfacht hat.49 Im Unterschied zu den parteinahen Politikberatungskapazitäten sind die Wissenschaftlichen Dienste kaum ausgeweitet worden. Die Zahl der Mitarbeiter des höheren Dienstes in den Fachbereichen ist vom Beginn der siebziger bis zur Mitte der neunziger Jahre nur leicht von 39 auf 56 gestiegen und stagniert seitdem.50 Es kommt hinzu, dass die Fachbereiche insgesamt als Personalreservoir der Bundestagsverwaltung dienen, aus dem bei Bedarf Mitarbeiter für die Ausschusssekretariate, vor allem aber für nicht ständige Gremien wie Enquete-Kommissionen und Untersuchungsausschüsse abgezogen werden. Eine gewisse Kontinuität ist gleichwohl gewährleistet. Während ein Teil der Mitarbeiter, vor allem Juristen, meist nur wenige Jahre in den Wissenschaftlichen Diensten tätig ist, verbringen andere einen großen Teil ihres Berufslebens in den Fachbereichen. Wegen der großen Themenbreite der Anfragen und der begrenzten Personalkapazität fungieren jedoch alle Mitarbeiter mehr oder minder als Generalisten in ihrem Fachgebiet. Eine Spezialisierung findet nur in wenigen Fällen, bei sehr langer Zugehörigkeit zu einem Fachbereich statt.51 Um hier zu größerer Kontinuität zu gelangen, hat es immer wieder Überlegungen gegeben, einen Stamm von Spezialisten mit besonders hoher fachlicher Qualifikation zu etablieren.52 Dabei ging es auch darum, das Renommee der Wissenschaftlichen Dienste zu steigern und Mitarbeitern mit einer stark fachwissenschaftlichen Orientierung Aufstiegsmöglichkeiten zu bieten. Konkret wurde daran gedacht, nach dem Vorbild des US-amerikanischen Congressional Research Service die Position von so genannten „Senior Specialists“ einzuführen53, die für die Erledigung besonders anspruchsvoller und umfangreicher Aufgaben zuständig wären. Die grundlegende Aufgabe der Wissenschaftlichen Dienste als Informationsservice besteht darin, Nachfrage und Angebot zusammenzubringen. Dies ist weniger selbstverständlich als es scheint. Denn mit jeder Wahlperiode kommen neue Abgeordnete ins Parlament, die sich in den ersten Monaten mit einer Fülle von Einrichtungen und Serviceangeboten vertraut machen müssen. Um möglichst rasch und effektiv wahrgenommen zu werden, müssen die Produkte der Wissenschaftlichen Dienste daher leicht zugänglich und unmittelbar nutzbar sein.54 Dies war bis weit in die neunziger Jahre hinein, als man noch mit einem recht schwerfälligen, an Verwaltungsabläufen orientierten System der Auftragsvergabe operierte, nicht gegeben.55 Erst mit der Einrichtung der „Hotline W“ im Jahre 1997 wurde eine Einrichtung geschaffen, die als zentrale Auftragsannahmestelle gut wahrnehmbar ist und zugleich eine rasche Auftragserledigung garantiert. Allerdings sind damit nicht alle Kommunikationsprobleme gelöst worden. Meist gelangt der Auftrag über einen längeren Kommunikationsweg – vom 49 50

51 52 53 54 55

Vgl. Backhaus-Maul 1990, S. 60 f. Vgl. auch Dietz/Hahn 1989, S. 127. Was die fachliche Ausrichtung der Gutachter anbelangt, hat sich bereits in den achtziger Jahren ein spezifisches Profil entwickelt, das bis heute Bestand hat. Das Personal besteht etwa zur Hälfte aus Juristen, die andere Hälfte verteilt sich auf Politologen, Historiker und Wirtschaftswissenschaftler, auch einige wenige Naturwissenschaftler sind darunter. Vgl. auch Zeh 1984, S. 337. Vgl. auch Voss 1983, S. 48; Backhaus-Maul 1990, S. 33. Vgl. auch Dietz/Hahn 1989, S. 62 f. Vgl. auch Backhaus-Maul 1990, S. 55; Hahn 1988, S. 20, 31. Vgl. Robinson 2002, S. 25. Vgl. auch Voss 1983, S. 46.

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Abgeordneten über seinen Mitarbeiter bis zur Hotline und dem Fachbereichsleiter – zum Bearbeiter. In vielen Fällen sind die Anfragen auch nicht sehr spezifisch formuliert. Daher ist in der Regel noch einmal eine direkte Rückkoppelung zwischen Abgeordneten- oder Fraktionsmitarbeiter und dem Gutachter nötig, um Zielrichtung und Umfang des Auftrages zu klären.56 Im Unterschied zur Kommunikation über die Fragestellung findet ein Feed-back des Auftraggebers, ob die erbrachte Leistung auch tatsächlich den konkreten Informationsbedarf abgedeckt hat, aber bis heute nur selten statt. Entsprechende Informationen wären aber notwendig, um etwa zu klären, weshalb die Wissenschaftlichen Dienste von manchen Abgeordneten häufig, von anderen aber selten oder überhaupt nicht in Anspruch genommen werden und um Strategien zu entwickeln, wie die Wahrnehmung des Serviceangebots der Wissenschaftlichen Dienste noch gesteigert werden könnte. Zur Deckung des vielfältigen Informationsbedarfs der Parlamentarier haben die Wissenschaftlichen Dienste ein differenziertes Produktangebot entwickelt. Sein grundlegendes Merkmal ist die Unterteilung in Auftragsarbeiten und aktive Information, d. h. solche Produkte, die von den Fachbereichen auf eigene Initiative hin erstellt werden. Die Form der Bearbeitung von Aufträgen aus den Abgeordnetenbüros umfasst bereits seit Einrichtung der Wissenschaftlichen Dienste ein weites Spektrum und reicht von der telefonischen Auskunft über die Erstellung von Materialsammlungen aus Dokumenten und Publikationen bis hin zu schriftlichen Ausarbeitungen unterschiedlichsten Umfangs.57 Dagegen beschränkte sich die Aktive Information in den ersten 20 Jahren des Wissenschaftlichen Dienstes auf nur ein Produkt, die so genannten „Materialien“. Erst Ende der achtziger Jahre vollzog man eine Abkehr von der bloß nachfrageorientierten Arbeitsweise und weitete die Palette auf neue Produkte wie den „Aktuellen Begriff“, die „Aktuelle Gerichtsentscheidung“ und den „Info-Brief“ aus.58 Der Grundgedanke war dabei, dass wichtige politische Ereignisse oder Gesetzvorhaben einen allgemeinen Informationsbedarf auslösen, der von den Fachbereichen erkannt und durch spezifische Produktformen abgedeckt werden soll. Die Zahl der aus eigener Initiative erstellten Produkte ist ebenso wie die Zahl der Aufträge von Jahr zu Jahr großen Schwankungen unterworfen. Langfristig kann man jedoch eine Zunahme der Aktiven Information feststellen. In den Jahren 2002 und 2003 hatten die auf eigene Initiative erstellten Arbeiten einen Anteil an allen Produkten von weit mehr als einem Zehntel. Zur Aktiven Information werden aber nicht nur Produkte, sondern auch Informationsangebote gezählt. Zu den wichtigsten gehört die Erstellung der Auswahlverzeichnisse von Auftragsarbeiten. Auf diesem Wege werden die ursprünglich nur für den einzelnen Abgeordneten erstellten Ausarbeitungen nach Ablauf einer einmonatigen Frist auch allen übrigen Abgeordneten zur Verfügung gestellt. Dieses Angebot trifft auf eine anhaltend große Nachfrage. Von den mehreren Dutzend Ausarbeitungen, die in den Auswahlverzeichnissen erscheinen, werden jährlich mehrere Tausend Exemplare angefordert.59

56 57 58 59

Vgl. auch Schick/Hahn 1991, S. 4. Vgl. auch Schick/Hahn 1991, S. 15. Vgl. Schindler 1999, S. 3434 f.; Schick/Hahn 2000, S. 28 f.; Schick/Hahn 1991, S. 17 f.; Dietz/Hahn 1989, S. 128 f. Vgl. Schick/Hahn 2000, S. 28.

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Im Zuge der informationstechnischen Revolution sind die Wissenschaftlichen Dienste einem starken Veränderungsdruck ausgesetzt gewesen, der gleichzeitig die Nachfrage- und die Angebotsseite betraf. Die lange Zeit typische Konzentration der Fachbereiche auf verwaltungsinterne Informationsressourcen60 wurde seit Mitte der neunziger Jahre sukzessive überwunden. Zwar sind die Bundestagsbibliothek, die Pressedokumentation und das Sach- und Sprechregister nach wie vor wichtige Quellen für die Arbeit der Wissenschaftlichen Dienste, die mittlerweile ebenso wie viele Informationen aus den Ministerien direkt über das Intranet zugänglich sind, aber es stehen nun via Internet auch neue und umfassende Recherchemöglichkeiten zur Verfügung. So hat etwa die „Hotline W“ in ihrer Eigenschaft als Research-Zentrum Zugang zu über 3000 nationalen und internationalen Datenbanken. Die neuen Recherchemöglichkeiten stellen die Wissenschaftlichen Dienste aber vor zuvor unbekannte Probleme. Die Nutzung der Informationstechnik führt zu einer Informationsüberflutung, derer die Wissenschaftlichen Dienste nur durch starke Selektion Herr werden können. Entscheidend aber ist die veränderte Nachfrage. Eine neue Generation von Abgeordneten und Abgeordnetenmitarbeitern ist mit der neuen Technik selbst gut vertraut und daher in der Lage sich viele Informationen auf direktem Wege zu beschaffen. Außerdem erwarten sie von den Wissenschaftlichen Diensten, dass auch komplexe Informationen nun in kürzester Zeit beschafft werden können. Auf die zunehmende Konkurrenz und den steigenden Erwartungsdruck haben die Wissenschaftlichen Dienste mit neuen elektronischen Informationsangeboten reagiert. Seit Januar 2003 werden Produkte der Aktiven Information sowie ausgewählte Ausarbeitungen in das Intranet und z. T. auch in das Internet eingestellt. Dies erleichtert den Zugang für Nutzer innerhalb und außerhalb des Parlaments und gibt den Wissenschaftlichen Diensten die Möglichkeit, anhand der Zahl der Zugriffe die Nachfrage nach ihren Produkten zu überprüfen. Hinzu kommen Produktinnovationen wie die Präsentation von Dossiers, eine Zusammenstellung bereits existierender Arbeiten und Dokumente zu aktuellen Themen des Bundestages. Außerdem gibt es mit der Datenbank „Cora“ ein verwaltungsinternes Sacherschließungssystem, in dem alle Produkte der Wissenschaftlichen Dienste erfasst sind. All diese Angebote sind geeignet, das Profil der Wissenschaftlichen Dienste zu schärfen, indem sie qualitätsgeprüfte Alternativen zum Internetangebot bereitstellen, die politisch neutral und genau auf den Bedarf des Bundestages ausgerichtet sind. Tatsächlich hat sich durch die Präsentation in den neuen Medien die Nachfrage nach Produkten der Wissenschaftlichen Dienste bereits nach kurzer Zeit sprunghaft erhöht. Um effektiv im Sinne der parlamentarischen Willensbildung zu sein, müssen die Wissenschaftlichen Dienste ihre knappen Ressourcen in ausgewogener Weise auf ihre verschiedenen Zielgruppen verteilen. Mit dem parallelen Angebot von auftragsbezogenen und eigeninitiierten Produkten versuchen sie sicher zu stellen, dass sowohl die Anfrage des einzelnen Abgeordneten mit ihren, sich aus dem individuellen Mandat ergebenden Besonderheiten beantwortet als auch der Informationsbedarf des Bundestages insgesamt und seiner Gremien befriedigt werden kann. Bei dauerhaft knappen Personalressourcen und angespannter Auftragslage geraten die beiden Ziele jedoch in Konflikt. Da Aufträge der Abgeordneten Vorrang bei der Bearbeitung haben, kann die Aktive Information ins Hintertreffen geraten. Ältere Schätzungen, wonach mehr als 90 60

Vgl. Backhaus-Maul 1990, S. 29, 36 f.

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Prozent der Produkte für einzelne Abgeordnete, aber weit weniger als 10 Prozent für die Ausschüsse erstellt werden61, dürften in etwa auch heute noch zutreffen. Auch wurde schon in den sechziger Jahren beklagt, dass die Gutachter mit Aufträgen der einzelnen Abgeordneten überlastet seien und dass über die isolierte Bearbeitung von Einzelthemen der Blick für die übergreifenden, mit der Gesetzgebung zusammenhängenden Themen verloren zu gehen drohe.62 Diese Strukturen wurden aber, gerade auch vor dem Hintergrund der 1975 rückgängig gemachten Integration von Fachbereichen und Ausschusssekretariaten, bis heute beibehalten. Mit der zunehmenden Gesetzgebungstätigkeit des Parlaments und der damit verbundenen weiteren Aufwertung der Ausschüsse erscheint dies jedoch nicht mehr zeitgemäß. Die Wissenschaftlichen Dienste haben durch die Ausrichtung auf Einzelaufträge notwendigerweise ein eher diffuses Leistungsprofil entwickelt, mit dem sie in Zeiten zunehmender inner- und außerparlamentarischer Konkurrenz sowie knapper werdender Haushaltsmittel unter Legitimationsdruck geraten.63 Es wäre daher gut vorstellbar, die Aktive Information aufzuwerten, indem man sie thematisch enger mit der Agenda des Parlaments und insbesondere der Ausschüsse verknüpft.64 Während Aktuelle Begriffe und Info-Briefe bisher eine Art Nebenprodukt der Fachbereiche darstellen, dessen Angebotsmenge von den Ideen und den Arbeitskapazitäten der Gutachter und der Leiter der Fachbereiche abhängt, könnte man künftig durch eine engere Kooperation der Fachbereiche mit den Ausschusssekretariaten zu einer mittelfristigen Arbeitsplanung gelangen. Durch die stärkere Ausrichtung der Aktiven Information am Bedarf des Parlaments ließe sich auch rechtfertigen, dass deren Realisierung Vorrang vor der Erledigung von Einzelaufträgen hätte. Damit würde die Aufgabe der Wissenschaftlichen Dienste verdeutlicht, zur Unterstützung der Funktionen des Parlamentes in seiner Gesamtheit beizutragen.65

5

Fazit

In der Gesamtheit der Politik beratenden Einrichtungen repräsentieren die Wissenschaftlichen Dienste des deutschen Bundestages ein wichtiges, aber zugleich begrenztes Segment. Sie sind eine – angesichts des weit gespannten Themenspektrums keinesfalls große – Politik beratende Verwaltungseinheit, die unter einem permanenten parlamentsinternen und -externen Anpassungsdruck steht. Sie müssen sich verwaltungsextern gegen die Konkurrenz von Interessenverbänden, Forschungsinstituten und professionellen Politikberatern behaupten und sehen sich parlamentsintern konfrontiert mit den seit Jahrzehnten größer gewordenen Stäben von Fraktions- und Abgeordnetenmitarbeitern. Die Stärken der Wissenschaftlichen Dienste kommen vor allem dann zum Tragen, wenn es um Hintergrundinformationen und Themen jenseits der politischen 61 62 63 64 65

Vgl. Zeh 1984, S. 339; Hartmeier 1980, S. 140. Vgl. Dietz/Hahn 1989, S. 121. Vgl. auch Robinson 2002, S. 25. Viele andere Parlamente westlicher Länder haben in neuerer Zeit eine solche Umorientierung vollzogen. Vgl. Robinson 2002, S. 5, 15. Dadurch würde man in gewisser Weise die Entwicklung des Congressional Research Service in den USA nachvollziehen, der schon seit 1970 und sogar durch Gesetz verpflichtet ist, den Ausschüssen gegenüber den einzelnen Abgeordneten bei der Auftragsbearbeitung Priorität einzuräumen. Vgl. Hahn 1988, S. 29; Backhaus-Maul 1990, S. 51; Robinson 2002, S. 25.

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Tagesaktualität geht. Daher werden die Serviceleistungen der Wissenschaftlichen Dienste auch meist am Anfang eines politischen Meinungs- und Willensbildungsprozesses in Anspruch genommen. Dabei zeigen sich auch die Vorteile gegenüber einer parlamentsexternen Politikberatung. Durch die direkte Kommunikation der Abgeordneten bzw. Abgeordnetenmitarbeiter mit dem zuständigen Gutachter und dessen Vertrautheit mit dem parlamentarischen Geschehen ist er in der Lage, rasch auf die oft sehr speziellen Wünsche der Abgeordneten zu reagieren und aus der immer größeren Fülle des Wissensangebotes die relevanten parlamentsbezogenen Informationen herauszufiltern. Außerdem weisen die Wissenschaftlichen Dienste anders als externe Politik beratende Institutionen auch eine große organisationsstrukturelle Flexibilität auf. Ob es sich um die Etablierung neuer Politikfelder oder um gestiegene Erwartungen bezüglich der Geschwindigkeit der Auftragserledigung handelt, in solchen Fällen hat die Verwaltung meist zeitnah mit der Schaffung neuer oder der Umstrukturierung bestehender Organisationseinheiten reagiert. Der Gang über die Brücke zwischen Wissenschaft und Politik erweist sich als Balanceakt, bei dem die Wissenschaftlichen Dienste ständig in der Gefahr stehen, entweder für politisch irrelevant, weil zu akademisch, oder für wissenschaftlich substanzlos, weil zu politiknah, gehalten zu werden. Die Aufbereitung von wissenschaftlichem Wissen für die parlamentarische Praxis bleibt jedoch zugleich die spezifische Leistung der Wissenschaftlichen Dienste, die kaum von anderen Einrichtungen übernommen werden könnte. Deren Bedeutung nimmt sogar in dem Maße zu, wie die Wissensabhängigkeit der Politik steigt. Da politische Entscheidungen heute kaum mehr ohne Bezug auf wissenschaftliche Expertise legitimiert werden können, bedarf es einer speziellen Einrichtung, die das Überangebot auch an gegensätzlichen wissenschaftlichen Erkenntnissen aus der intimen Kenntnis des parlamentarischen Geschehens heraus für die Abgeordneten aufarbeitet, ordnet und auf seine politische Entscheidungsrelevanz hin überprüft. Dies ist effektiv nur möglich, wenn die Wissenschaftlichen Dienste personell mit einer Mischung aus professionellen Rechercheuren, Spezialisten für zentrale Themenfelder und einer Vielzahl von Generalisten mit hoher analytischer Kompetenz und großer Erfahrung im wissenschaftlichen Arbeiten ausgestattet sind. Nur wenn die Wissenschaftlichen Dienste auch in der Wissenschaft über eine gewisse Reputation verfügen, werden sie im Parlament als Übersetzer wissenschaftlicher Erkenntnisse in die Politik ernst genommen. Umgekehrt können sie durch ihre an der parlamentarischen Agenda orientierten Produkte und deren Präsentation in den modernen Kommunikationsmedien deutlich machen, dass ihre Produkte der Unterstützung von parlamentarischen Funktionen dienen. Intranet und Internet bieten ihnen dabei die Chance, wissenschaftliches Wissen, Parlamentsdokumente und Presseerzeugnisse umfassend und rasch zu Erzeugnissen angewandter Wissenschaft zu verarbeiten und den Parlamentariern zugleich unmittelbar zugänglich zu machen.

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Literatur Backhaus-Maul, H., 1990: Die Organisation der Wissensvermittlung beim Deutschen Bundestag. Am Beispiel der Wissenschaftlichen Dienste, in: Petermann, T. (Hg.): Das wohlberatene Parlament. Orte und Prozesse der Politikberatung. Bonn, 19-63. Bitz, F., 1998: Die Parlamentarischen Hilfsdienste. Diplomarbeit. Bonn. Busch, E., 1991: Parlamentarische Kontrolle. Ausgestaltung und Wirkung, 4. überarb. Aufl. Heidelberg/Hamburg. Dexheimer, W. F., 1978: Professional Staffs in the West German Parliament. Dissertation. Indiana University. Dietz, W./Hahn, G., 1989: Zur Geschichte der Bibliothek und des Wissenschaftlichen Dienstes des Deutschen Bundestages. Arbeitsgemeinschaft der Parlaments- und Behördenbibliotheken. Arbeitshefte, Nr. 43, Dezember. München. Hahn, G., 1988: Möglichkeiten und Grenzen wissenschaftlicher Politikberatung in Parlamenten. Konfliktfelder fachlicher Analyse und politischen Handelns. Wissenschaftliche Information im US-Kongress und die amerikanische Policy-Analysis-Debatte der siebziger Jahre. Bonn (Unveröffentlichtes Manuskript). Hartmeier, R., 1980: Der Parlamentarische Hilfsdienst in den USA, in Großbritannien und in der Bundesrepublik Deutschland. Magisterarbeit. Bonn. Kabel, R., 1969: Gutachterzentrale oder Gegenbürokratie? Die wissenschaftliche Abteilung des Bundestages, in: Der Bundestag von innen gesehen, hrsg. von Hübner, E./Oberreuter, H./Rausch, H. München, 127-134 Luhmann, N., 2000: Die Politik der Gesellschaft, hrsg. von Kieserling, A. Frankfurt a. M. Robinson, W. H., 2002: Knowledge & Power. The Essential Connection between Research and the Work of Legislation. Brussels. Schick, R./Hahn, G., 1991: Die Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages: Dokumentation, Fachinformation, Ausschussassistenz, Petitionen. Arbeitsgemeinschaft der Parlaments- und Behördenbibliotheken, Mitteilungen, Nr. 70, Juli. München, 1-27. Schick, R./Hahn, G., 2000: Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages. Berlin. Schindler, P., 1999: Datenhandbuch zur Geschichte des Deutschen Bundestages 1949 biis 1999. Gesamtausgabe in drei Bänden, Band III. Baden-Baden. Steffani, W., 1989: Formen, Verfahren und Wirkungen der parlamentarischen Kontrolle, in: Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland. Ein Handbuch, hrsg. von Schneider, H.-P./ Zeh, W. Berlin/New York, 1325-1368. The Theory and Practice of Developing Parliamentary Research and Information Services: The Experience of Australia, Commonwealth of Australia 2004. Voss, E. A., 1983: Parlamentarische Dienste. Die Bundestagsverwaltung. Heidelberg/Hamburg. Zeh, W., 1976: Die Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages – ein Gesetzgebungshilfsdienst?, in: Rödig, J. (Hg.): Studien zu einer Theorie der Gesetzgebung. Berlin, 173-187. Zeh, W., 1984: Hilfsdienste im Deutschen Bundestag – Beratung durch Gutachterdienste, in: Schäffer, H./Triffterer, O. (Hg.): Rationalisierung der Gesetzgebung. Baden-Baden, 337-340. Zeh, W., 1993: Dienste zur Unterstützung von Abgeordneten, in: Der Deutsche Bundestag, hrsg. vom Referat Öffetnlichkeitsarbeit des Deutschen Bundestages. Bonn, 63-79.

Sven T. Siefken

Expertenkommissionen der Bundesregierung Expertenkommissionen der Bundesregierung

Die Zehn Gebote Gottes sind deshalb so klar und verständlich, weil sie ohne Mitwirkung einer Sachverständigenkommission zustande gekommen sind. Charles de Gaulle Die Welt wäre heut noch nicht fertig, wenn man bei ihrer Erschaffung eine Kommission eingesetzt hätte. George Bernard Shaw

Über die Tätigkeit von Expertenkommissionen gibt es eine Vielzahl von Bewertungen, Vermutungen und umfassende Kritik aus verschiedenen politischen Lagern. Doch was für die Beschäftigung mit Expertenkommissionen in den Vereinigten Staaten von Amerika festgestellt wurde, gilt auch für die Bundesrepublik: „Scholars rarely specify exactly which kind of commission they are examining, leading to some confusion and at times to conclusions that may be premature“ (Zegart 2004: 368). Dieser Beitrag soll einen Weg aufzeigen, um auch in Deutschland zu fundierten wissenschaftlichen Erkenntnissen über die Arbeit von Expertenkommissionen zu gelangen und erste Ergebnisse vorstellen.

Definition und Typologie Allgemein bezeichnet der Begriff Kommission ein formal eingesetztes Gremium, dem vorübergehend Verantwortung für eine Aufgabe übertragen wird. Eine Expertenkommission hat speziellere Eigenschaften: (1) Sie wird mit dem Auftrag eingesetzt, zu einer mehr oder minder genau vorgegebenen Fragestellung beratend Stellung zu nehmen. (2) Sie besteht aus Personen mit unterschiedlichen fachlichen Hintergründen, die verschiedenen gesellschaftlich-politischen Bereichen entstammen. Dabei umfasst der Expertenbegriff nicht nur wissenschaftliche Sachverständige, sondern auch Fachleute aus dem Alltagsgeschäft und Vertreter von Interessengruppen. Zur Unterscheidung von anderen Expertengremien kann man sich vor allem an der Dauer der Einsetzung und der personellen Besetzung orientieren.1 Dementsprechend sind nicht als Expertenkommission zu bezeichnen: zeitlich unbegrenzt berufene Gremien von Sachverständigen (Räte, Beiräte); Gruppen, auf die formale Entscheidungskompetenzen delegiert werden oder deren Mitglieder schwerpunktmäßig einem gesell1

vgl. Siefken (2003: 496), ähnlich auch bei Zegart (2004: 369), die drei Anforderungen an Kommissionen stellt: (1) Einsetzug ad hoc (zeitlich begrenzt mit klar umrissener Aufgabe), (2) Offizielle Berufung (durch Präsident, Verwaltung oder Kongress), (3) Arbeit zumindest teilweise außerhalb der Regierung (mindestens drei Mitglieder von denen einer als Privatperson und nicht ex-officio berufen ist).

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schaftlich-politischen Funktionsbereich entstammen, beispielsweise der Verwaltung (Arbeitsgruppen, Arbeitskreise), politischen Parteien (Parteikommissionen) oder der Parlamente (Enquete-Kommissionen). Für die wissenschaftliche Betrachtung ist eine Klassifizierung hilfreich, doch weder politische noch publizistische Praxis halten sich an die Begriffstrennung. Denn bei der Namensgebung können symbolische und taktische Interessen eine gewichtige Rolle spielen. Auch in Zukunft wird also gelten, dass der Name eines Gremiums keinerlei Schlussfolgerung über dessen Arbeitsweise oder Aufgaben zulässt (Brohm 1987: 213). Um Expertenkommissionen zu typologisieren, muss daher nicht ihr Name, sondern ihre Arbeitsweise näher untersucht werden. Die pauschale, kriterienlose Unterscheidung in Konsensrunden auf der einen und wissenschaftliche Expertenkommissionen auf der anderen Seite (so Blumenthal 2003: 9; Tils/Bornemann 2004: 44) ist nicht trennscharf und überdies nur schwer zu operationalisieren. Besser kann eine Einordnung anhand von drei Variablen erfolgen: (1) der Struktur als tripartistisches oder unabhängiges Gremium, (2) dem vorherrschenden Kommunikationsmodus (Argumentieren oder Verhandeln) und (3) dem Policy-Typus als kognitives oder distributives Problem (Heisele 2002: 38). Zu beachten sind zudem Unterschiede in der externen Mitsteuerung und der Handlungstransparenz, sowie die längerfristigen materiellen Wirkungen auf das jeweilige Politikfeld und die symbolische Nutzung im politischen Prozess (Burkhardt 2005: 24ff.). Allerdings kann die Zuordnung zum Teil erst während und nach der Arbeit der jeweiligen Kommission stattfinden, ist teilweise auf qualitative Einschätzungen angewiesen und mithin nur schwer zu verallgemeinern. Während ihrer Arbeit können Expertenkommissionen durchaus Wandlungen unterliegen. Es ist nicht unmöglich, dass eine Kommission unbemerkt die Arbeit aufnimmt, aber mit großer öffentlicher Beachtung ihre Ergebnisse präsentiert2; genauso kann das Gegenteil der Fall sein. Im Rückblick versuchen allerdings politisch Handelnde wie journalistische Beobachter nicht selten, Vorgänge zu rationalisieren, die sich pfadabhängig aus bestimmten äußeren Situationen ergeben haben. Daraus folgt, dass in der wissenschaftlichen Betrachtung, neben dem Ergebnis auch der Verlauf der Arbeit einzelner Expertenkommissionen anhand unterschiedlicher Quellen zu untersuchen ist.

Die gefühlte „Kommissionitis“ der Schröder-Regierung Beobachter diagnostizierten in der ersten Legislaturperiode der Schröder-Regierung einen neuen Stil der Politik. Neben einer starken Medienorientierung wurde die Konsenssuche außerhalb formaler Gremien – wie beispielsweise der Parlamentsausschüsse – als zentral dargestellt. Anekdotisch begründet war bald eine verbreitete „Kommissionitis“ (Leggewie 2000; Ramsauer 2000; Leersch 2001) in der „Berliner Räterepublik“ (N.N. 2001; Prantl 2001; Fuchs 2002; Heinze 2002), indem man ein halbes Dutzend von seit 1998 gegründeten Expertenkommissionen aufzählte.3 2 3

So beispielsweise im Verlauf des Jahres 2002 bei der Kommission für Moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt („Hartz-Kommission“), vgl. Siefken i.d.B. Genannt werden z.B.: Kommission Verkehrsinfrastrukturfinanzierung („Pällmann-Kommission“); Unabhängige Kommission „Zuwanderung“ („Süssmuth-Kommission“); Kommission Gemeinsame Sicherheit und

Expertenkommissionen der Bundesregierung

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Eine offizielle Statistik zur Entwicklung von Expertenkommissionen existiert in Deutschland nicht. Seit 1994 muss die Bundesregierung immerhin in jeder Legislaturperiode einen Bericht über „den Anteil von Frauen in wesentlichen Gremien im Einflussbereich des Bundes“ vorlegen4. Auf das Gender Mainstreaming abgestellt, ist er die einzige, regelmäßig erscheinende regierungsamtliche Übersicht, die jedoch nicht zwischen ad-hoc und langfristig eingesetzten Gremien unterscheidet und mit einer Reihe methodischer Schwächen behaftet ist (Siefken 2003: 486). Im Jahr 1990 wurden dort 189 Beiräte und Expertenkommissionen mit insgesamt 3.414 Mitgliedern ausgewiesen, 1998 waren 127 Gremien mit 2.964 Mitgliedern aufgenommen, 2002 waren es 125 mit 2.668 Mitgliedern. Die Zahl der Expertengremien ist also weitaus größer als allgemein bekannt; für eine Inflation der Gremien während der Schröder-Regierung spricht der Gremienbericht jedoch nicht. Abbildung 1: Expertenkommissionen und Beiräte in Deutschland 1962-2002

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Zukunft der Bundeswehr („Weizsäcker-Kommission“); Internationale Expertenkommission Historische Mitte Berlin („Schlossplatz-Kommission“); Regierungskommission Corporate Governance („Baums-Kommission“); Kommission für Moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt („Hartz-Kommission“); Kommission für die Nachhaltigkeit in der Finanzierung der Sozialen Sicherungssysteme („Rürup-Kommission“). § 9 des Bundesgremienbesetzungsgesetz vom 24. Juni1994 – BGBl. I, S. 1413.

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Auch die längerfristige Betrachtung deutet darauf hin, dass die Zahl der Expertengremien ihren Höhepunkt lange überschritten hat (Abbildung 1). Allerdings sind die aus verschiedenen Quellen zusammengetragenen Daten mit Unsicherheit behaftet und dementsprechend vorsichtig zu interpretieren5. Versuche, eine gesicherte Gesamterhebung aller existierenden Expertengremien der Bundesregierung vorzunehmen, sind bislang stets gescheitert (Dreitzel 1966: 296; Brohm 1987: 223; Murswieck 1994: 108; Unkelbach 2001: 17). Selbst die Bundesregierung weist in der Beantwortung parlamentarischer Anfragen im Jahr 2004 darauf hin, dass Informationen über die Einsetzung von Expertengremien nicht zentral vorhanden sind, sondern manuell aus den Ressorts zusammengetragen werden müssen, wobei Unterlagen teilweise bereits nach fünf Jahren vernichtet würden. Trotz dieser Einschränkungen ist festzuhalten, dass – während der Eindruck vorherrscht, es gebe so viele Beratungsgremien wie nie zuvor – die verfügbaren Zahlen auf eine real rückläufige Entwicklung hindeuten. Für dieses Auseinanderklaffen von Wahrnehmung und Realität sind verschiedene Erklärungen denkbar: ƒ

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Der Einsatz von Expertengremien mag zwar quantitativ rückläufig sein, kann sich jedoch in der Qualität verändert haben. Dafür spricht eine Vervierfachung seit 1969 der für die Gremienarbeit im Bundeshaushalt bereitgestellten Mittel auf 15,5 Mio. DM im Jahr 1999 (Unkelbach 2001: 12). 2003 wurden allein 10,91 Mio. Euro (entspricht 21,3 Mio. DM) für die Arbeit von Beiräten eingesetzt. Expertenkommissionen werden zum Teil mit eigenen Budgets ausgestattet: Im Jahr 2001 wurden für die Süssmuth-Kommission 3,5 Millionen DM Bundesmittel angesetzt, für die Hartz- und die Rürup-Kommission wurden jeweils eine Million Euro eingeplant, die Expertenkommission Finanzierung Lebenslangen Lernens hatte knapp 1,3 Mio. Euro zur Verfügung und die Wehrstrukturreform-Kommission war mit knapp 1,4 Mio. Euro ausgestattet. Möglicherweise werden Expertengremien gegenwärtig mit politisch brisanteren Fragestellungen betraut als zuvor. So ist für die „Sachverständigenkommission über eine Untersuchung von Maßnahmen zur Verbesserung der Verkehrsverhältnisse der Gemeinden“ (eingesetzt 1968) eine geringere öffentliche Beachtung zu erwarten als für Gremien, die Vorschläge zum Umbau grundlegender Politikfelder wie des Arbeitsmarktes, der Zuwanderungspolitik oder der Sozialen Sicherungssysteme erarbeiten. Die Veränderungen der zu betrachtenden Politiktypen kann eine erhöhte Beachtung nach sich ziehen. Denkbar ist eine stärkere Instrumentalisierung von Expertenkommissionen, die gezielter in die Öffentlichkeit getragen und taktisch genutzt werden. Dafür sprechen im Fernsehen übertragene Abschlussveranstaltungen6 und eigens gestaltete Internet-Auftritte7. Dies geht konform mit der Beobachtung, dass Politikberatung Vgl. Quellen sind: Wissenschaftliche Arbeiten, Erhebungen des Bundesrechnungshofs, Schätzungen des Bundes der Steuerzahler, Stellungnahmen der Bundesregierung gegenüber dem Deutschen Bundestag; ausführliche Nachweise bei Siefken (2003: 484-490). So im Juli 2001 für die Süssmuth-Kommission und im August 2002 für die Hartz-Kommission. Vgl. z.B. Rürup-Kommission, www.soziale-sicherungssysteme.de (Zugriff am 20. März 2005); Schlossplatz-Kommission, www.schlossplatz-berlin.de (Zugriff am 20. März 2005); Expertenkommission Lebenslanges Lernen, http://www.lifelonglearning.de (Zugriff am 20. März 2005); letzerer wurde inzwischen abgeschaltet.

Expertenkommissionen der Bundesregierung

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seit den 1980er Jahren zunehmend Öffentlichkeitsfunktionen übernimmt (Krevert 1993: 267; Thunert 1999: 232ff.).8 Besondere Beachtung finden Expertenkommissionen womöglich auch deshalb, weil sie zu dem Interpretationsmuster von Gerhard Schröder als „Konsenskanzler“ passen. Strategen von SPD und aus der Bundesregierung haben gezielt versucht, diese Bewertung zu verbreiteten (vgl. z.B. Steinmeier 2001: 265; Müntefering 2002) und als „Markenzeichen“ (Murswieck 2003: 119) zu etablieren. Die öffentliche Aufmerksamkeit für Expertenkommissionen wurde so zusätzlich verstärkt (Kropp 2003: 339).

Die angeführten Gründe für den wahrgenommenen Bedeutungszuwachs von Expertengremien lassen sich nur mit großem Aufwand auf ihre Erklärungskraft prüfen. Eindeutig zu belegen ist aber, dass sich die Medienberichterstattung über Expertenkommissionen in den vergangenen zehn Jahren deutlich verändert hat. Eine Inhaltsanalyse von drei großen deutschen Tageszeitungen zeigt, dass die Zahl der Berichte über Expertenkommissionen nach 1998 zunächst sprunghaft angestiegen und seit 2003 wieder rückläufig ist (Abbildung 2).9 Das deutet darauf hin, dass nicht zuletzt ein Medienereignis mit regelrechter Themenkonjunktur vorliegt. Die Verwendung identischer Wortschöpfungen wie „Räterepublik“ oder „Kommissionitis“ deutet überdies auf medieninterne Agenda-SettingEffekte hin. Im Ergebnis der verfügbaren lückenhaften Daten zur Beschreibung von Expertenkommissionen kann festgehalten werden: (1) Expertengremien sind kein neues Phänomen der Regierung Schröder. Ihre absolute Zahl ist in den vergangenen Jahren nicht angestiegen, sondern rückläufig. (2) Auf eine Veränderung der Arbeitsweise von Expertengremien deuten gestiegene finanzielle Ressourcen hin. (3) Die öffentliche Beachtung für die Tätigkeit von Expertenkommissionen ist in den vergangenen Jahren gewachsen. Für eine tiefer gehende, historische Analyse der Entwicklung von Expertenkommissionen sind die Datengrundlagen nicht vorhanden. Fragen nach einer veränderten Besetzung oder einer thematischen Verschiebung der Untersuchungsgegenstände können im Rückblick nur für den Einzelfall beantwortet werden. Für die Vereinigten Staaten von Amerika wurde erst mit Verabschiedung des Federal Advisory Committee Act von 1972 die Grundlage für eine systematische Untersuchung von Expertenkommissionen geschaffen (Petracca 1986: 83). Die gesetzlich erforderlichen Bundesgremienberichte können, aufgrund der dezentralen und uneinheitlichen Erhebung, in ihrer heutigen Form keine verlässliche Datengrundlage bieten.

8 9

Abweichend stellt Cassel in ihrer umfassenden Studie für die Expertengremien in der Wirtschaftspolitik jedoch fest, dass hier die breite Öffentlichkeit kaum adressiert und erreicht wird (Cassel 2001: 161). Methodische Schwächen der zugrunde liegenden einfachen Inhaltsanalyse sind zu beachten, so dass die ermittelten Zahlen mit Vorsicht zu interpretieren sind. Beispielsweise werden auf diesem Wege nicht nur Kommissionen der Bundesregierung, sondern auch Kommissionen der Bundesländer und anderer Organisationen erfasst. Weitere Schwachstellen ausführlich bei Siefken (2003: 490f.).

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Abbildung 2: Medienberichte über Expertenkommissionen in deutschen Tageszeitungen 1995-200410

Bei allen begrifflichen Unschärfen und datenbezogenen Unsicherheiten sind die eigentlich relevanten Fragestellungen im Blick zu halten. Denn es geht nicht nur darum, empirisch nachzuzeichnen, was politische Akteure tun, sondern auch zu analysieren, warum sie dies tun und aufzuzeigen, welche Konsequenzen daraus folgen (Dye 1976). Probleme bei der Behandlung der ersten Frage wurden ausführlich dargestellt, Ansatzpunkte zur Beantwortung der weiteren Fragen folgen.

Gründe für die Einsetzung von Expertenkommissionen Vielfältig sind die Motive, externen Sachverstand für die politische Entscheidungsfindung nutzbar zu machen: Im Zuge der Informationsrevolution in der „post-industriellen Gesellschaft“ (Bell 1996) steigt das verfügbare Wissen kontinuierlich; zeitgleich wird modernen Gesellschaften ein genereller Komplexitätszuwachs attestiert, der nicht zuletzt mit dem Bewusstsein um die möglichen „Nebenwirkungen“ politischer Entscheidungen auf andere gesellschaftliche Bereiche zusammenhängt und sich in einer Verlängerung kausaler Wirkungsketten und der Querlage von Problemen zur traditionellen Ressortordnung der Bundesverwaltung widerspiegelt. Expertenkommissionen stellen sicher ein wichtiges Instrument für die Einbeziehung externen Sachverstandes in die politische Entscheidungsfindung dar (Gebauer 1998: 465). Der erhöhte Informationsbedarf alleine bietet jedoch keine ausreichende 10

Datenbasis: Inhaltsanalyse der genannten Tageszeitungen. Es ist jeweils die Anzahl der Artikel mit Volltextfundstelle „Expertenkommission“ angegeben. Quellen: LexisNexis, Welt.de Archiv.

Expertenkommissionen der Bundesregierung

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Erklärung für die Einsetzung von Expertenkommissionen. Schließlich wird fachliches Wissen seit jeher durch direkte persönliche Kontakte von Politik und intellektuellen Beratern vermittelt (Bleek 2001: 393; Rauschenbach 2004: 295) und auch auf anderem Wege in die politische Entscheidungsfindung eingebunden, z.B. durch eine hochqualifizierte Ministerialbürokratie oder die Vergabe von Gutachtenaufträgen an Wissenschaftler und kommerzielle Beratungsfirmen. Es muss also für die Arbeit von Expertenkommissionen noch weitere Gründe geben. Expertenkommissionen werden zusätzlich als ein Element der „Verhandlungsdemokratie“ angesehen (Benz 1998; Czerwick 1999; Czada 2000). Hier – so die These – ist es möglich, Vorverhandlungen zwischen den relevanten gesellschaftlichen Kräften zu führen. Je nach Politikfeld können Vertreter von Wirtschaft, Wissenschaft, der Sozialpartner, Kirchen, Verbänden und Vereinen berufen werden und so die spätere Diskussion in der Öffentlichkeit beschleunigen. Kanzleramtschef Frank Walter Steinmeier argumentiert entsprechend: Expertengremien „dienen der Verständigung über den Sachverhalt, der Formulierung von Zielvorstellungen und der Einigung auf bestimmte Lösungskorridore“ (Steinmeier 2001: 266). Expertenkommissionen sind nach diesem Verständnis nicht als unabhängige Politikberater mit einem wissenschaftlichen Wahrheitsanspruch tätig, sondern sie wirken als Konsensrunden zur Vorstrukturierung politischer Entscheidungen. Wie verhandlungsdemokratische Systeme generell als brauchbar zur Überwindung von Politikblockaden gelten (Czerwick 1999: 431), werden gerade die Expertenkommissionen als geeignet angesehen, um grundsätzliche Reformen in etablierten Politikfeldern herbeizuführen. So formuliert Rolf G. Heinze, der zeitweise enger Berater des Kanzleramtes war, dass sämtliche Konsensgremien der Schröder-Regierung „unter einer Modernisierungsprämisse“ (Heinze 2002: 172) stünden. Sie bieten die Möglichkeit für effektive Impulse „jenseits der traditionellen ideologischen Gräben“ (Steinmeier 2001: 265). Durch ihre geringe Größe von meist unter 20 Mitgliedern, die Nichtöffentlichkeit der Sitzungen und die projektartige Arbeitsweise mit einem vorgegebenen Abschlusstermin kann sich in den Kommissionen eine Eigendynamik entwickeln, die weitreichende Ergebnisse schafft. So wird ihr Einsatz auch damit begründet, dass sie es ermöglichen können, Bewegung in fest gefügte Politikfelder zu bringen und grundsätzliche Reformen anzustoßen. Sie werden dann also nicht als Verhandlungsgremien angesehen, die fertige Abstimmungen treffen, sondern dienen als Beschleuniger oder Impulsgeber für politische Reformprozesse. Bei den dargestellten Gründen für die Einsetzung von Expertengremien wird ein hohes Maß an Rationalität und Planbarkeit impliziert. In der komplexen Wirklichkeit der Politik ist die Möglichkeit eines solch langfristigen Handelns häufig beschränkt. Politische Akteure haben jedoch stets noch weitere Interessen neben der abstrakten „Problemlösung“.11 Aus diesem Grund sind auch die kurzfristigen taktischen Gründe für die Einsetzung von Expertenkommissionen zu beachten. Beispielsweise können Expertenkommissionen eingesetzt werden, um die eigene Position argumentativ zu stärken. Inhaltlich lassen sich – anders als bei Gutachten 11

So stellt Trampusch ein „Scheitern der Politikwissenschaft“ an der Untersuchung des Bündnisses für Arbeit fest, weil an die Analyse in weiten Teilen eine reine Problemlösungs-Perspektive angelegt wurde, während „interessen- und machtpolitische Kalküle der Akteure“ selten erklärt und überprüft würden (Trampusch 2004: 549f.).

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kommerzieller Beratungsfirmen – die Ergebnisse von Expertenkommissionen aufgrund des Status ihrer Mitglieder, der finanziellen Unabhängigkeit und der größeren öffentlichen Beachtung nur schwer durch den Auftraggeber steuern. Als Ansatzpunkt wird in der Regel die personelle Besetzung von Expertenkommissionen angesehen, was die teilweise heftigen Diskussionen über ihre Zusammensetzung erklärt. Zugleich verliert aber eine Expertenkommission, die offensichtlich politisch besetzt ist, an Glaubwürdigkeit und Durchsetzungskraft. Schließlich ist die Symbolik zu berücksichtigen: Die Neu-Einsetzung einer Expertenkommission ermöglicht es, politische Handlungsfähigkeit zu inszenieren und zugleich ein Thema vorübergehend von der aktuellen Tagesordnung zu nehmen – denn so lange die Kommission tagt, kann stets darauf verwiesen werden, man wolle zunächst die Empfehlungen der Fachleute abwarten. Somit können Expertenkommissionen zum Zwecke des Agenda Cutting eingesetzt werden (Leif 2001: 8; Brettschneider 2002: 42). Ihre Symbolkraft kann so stark sein, dass allein durch die Einsetzung einer Expertenkommission ein Thema als erledigt angesehen wird – dann wird die „Beobachtung des Problems schon für eine Art Lösung gehalten“ (Beyme 1997: 163). Umgekehrt wird neben dieser „Schließung“ auch die „Öffnung von Kommunikations- und Entscheidungsspielräumen“ mit Hilfe von Expertenkommissionen festgestellt (Murswieck 2003: 125). So können bestimmte Themen gezielt auch gegen den Widerstand einflussreicher Akteure auf die politische Agenda gesetzt werden. Prinzipiell erscheint es unmöglich, einen der vorgestellten Gründe allgemein für alle Expertenkommissionen festzuhalten. Sie sind unterschiedlich konzipiert und, ihnen sind verschiedene Funktionen zugedacht (Kropp 2003: 339). In Fallstudien zeigt sich, dass einzelne Kommissionen parallel mehrere Funktionen und Wirkungsweisen ausüben (Burkhardt 2005: 82). Die detaillierte Untersuchung einzelner Gremien deutet überdies darauf hin, dass sich auch im Laufe der Arbeit einzelner Expertenkommissionen immer wieder Veränderungen ergeben – insofern greift selbst die Zuschreibung einer Funktion je Kommission zu kurz.

Ergebnisse und Folgen der Arbeit von Expertenkommissionen Nach umfassender mehrmonatiger, manchmal mehrjähriger Arbeit legen Expertenkommissionen ihre konkreten Empfehlungen in der Regel in Form eines ausformulierten Abschlussberichtes vor. Ergebnisse werden dann von der Regierung in den regulären politischen Prozess eingespeist, d.h. je nach Entscheidungskompetenz in die parlamentarische Beratung oder in die Umsetzung durch die Ministerialverwaltung gegeben. Die Abschlussberichte von Expertenkommissionen werden zu Informationszwecken oft vollständig publiziert und meist auch im Internet bereitgestellt. In früheren Jahren wurden Ergebnisse ausgewählter Expertenkommissionen als formale Berichte der Bundesregierung an den Bundestag in den Parlamentsdrucksachen veröffentlicht. Da Expertenkommissionen weder Gesetzesentwürfe noch Rechtsverordnungen verfassen, bedarf es durch die Regierung immer noch weiterer Präzisierungen. Politikwissenschaftlich ist nicht nur die Frage nach dem Abschlussbericht einer Kommission (output) interessant, sondern vor allem nach deren materiellen Folgen im betroffenen Politikfeld (outcome). Für die politische Auseinandersetzung genutzt, aber

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aus wissenschaftlicher Sicht ungeeignet als Erfolgsmaßstab ist der prozentuale Anteil der umgesetzten Vorschläge.12 Eine fundierte Bewertung ist nur in aufwändigen Entscheidungsprozessanalysen durchzuführen. Verschiedene Forschungsprojekte befassen sich gegenwärtig unter anderem mit der Arbeit von Expertenkommissionen und ihren materiellen Folgen für das jeweilige Politikfeld, so z.B. für die Zuwanderungskommission (Zinterer 2004; Schneider 2006), für die Hartz-Kommission (Fleckenstein 2007), für die Rürup-Kommission (Brede 2005) und vergleichend für verschiedene Kommissionen (Siefken 2006).13 Neben den inhaltlichen Veränderungen in den Politikfeldern (policies) sind für die Beurteilung der Arbeit von Expertenkommissionen auch Veränderungen des politischen Prozesses (politics) und der politischen Strukturen (polity) relevant. In Bezug auf den Prozess knüpfen Kritiker an der Funktion von Expertenkommissionen als einer neuen Arena der politischen Verhandlung an. Sie sprechen von einer „Präponderanz des Kanzlers“, der den „gesammelten Sachverstand der Republik auf die Gesellschaft niederprasseln lasse“, um seine Ziele durchzusetzen.14 Demnach sind Expertenkommissionen eine Machtressource im politischen Prozess, die von der Regierung taktisch eingesetzt wird. Voraussetzung einer solchen Nutzung ist, dass die inhaltlichen Ergebnisse steuer- oder zumindest vorhersehbar sind. Weitergehend wird argumentiert, dass aus der Nutzung dieser Ressource Veränderungen der politischen Strukturen resultieren. So werden Expertenkommissionen als Indiz für eine anhaltende Informalisierung politischer Prozesse (Ruffert 2002: 1149) und eine Auswanderung der Politik aus den Institutionen angeführt (Blumenthal 2003). Das Parlament werde durch sie strukturell entmachtet (Adam 2001; Kißler 2001: 570) und zu einer bloßen „Ratifikationsinstanz“ für bereits andernorts gefällte Entscheidungen degradiert (Papier 2003); eine solche Verlagerung von „Grundsatzentscheidungen“ in Sachverständigengremien trage zur „Entparlamentarisierung der Demokratie“ bei (Kirchhof 2004: 365). Nicht nur die Gestaltung der politischen Entscheidungsfindung ist aus dieser Sicht verfassungsrechtlich problematisch, sondern auch die inhaltlichen Politik-Ergebnisse würden verzerrt, weil sie nur die Interessen der in den jeweiligen Expertenkommissionen vertretenen „Inhaber von Vetopositionen“ (Grimm 2001: 12) berücksichtigen. Wie dargestellt, bleibt allerdings das Letztentscheidungsrecht des Parlamentes in jedem Fall erhalten, so dass der Einsetzung politikberatender Gremien auch formaljuristische Unbedenklichkeit attestiert wurde (Schröder 2001: 2145). Die Kritik richtet sich daher nicht auf die formale Entscheidung, sondern auf die faktische Vorentscheidung außerhalb des Parlamentes: „Rechtsverbindliche und politische Entscheidung fallen auseinander“ (Ruffert 2002: 1149). Vorsichtiger wird von einem symbolischen

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Für die Wehrstruktur-Kommission sieht Kommissionsmitglied Theo Sommer eine Umsetzung von 90 Prozent der Vorschläge, Verteidigungsminister Scharping sprach von 80 Prozent. In der detaillierteren Untersuchung zeigt sich jedoch, dass „die wenigen … nicht akzeptierten …Empfehlungen gerade zu den zentralen Punkten der Bundeswehrreform“ (Werkner 2002: 61f.) zu zählen sind. Für die Hartz-Kommission wird in einer ausführlichen Zwischenbilanz zwei Jahre nach der Berichtsvorlage festgehalten, es seien gut zwei Drittel der Vorschläge bereits umgesetzt oder befänden sich in der Vorbereitung (Jann/Schmid 2004: 17). Weitere Informationen zu dem Forschungsprojekt unter www.expertenkommissionen.de. Heinz Riesenhuber auf einer Veranstaltung der Deutschen Vereinigung für Parlamentsfragen, Beirätedemokratie. Kommissionen und Räte: Chancen oder Risiken für den Parlamentarismus?, Berlin 2001.

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Bedeutungsverlust des Parlaments gesprochen, indem ihm die „legislative Diskurshoheit“ entzogen wird (Tils/Bornemann 2004: 46). Die These von der faktischen Entmachtung des Parlamentes durch Expertenkommissionen ist empirisch nicht belegt. Als „Härtetest“ wurde die Frage formuliert, inwieweit durch Expertenkommissionen „die Entscheidungsautonomie der politischen Akteure begrenzt wird“ (Murswieck 2003: 122). Genauere Untersuchungen müssen die Entscheidungsprozesse in einzelnen Politikfeldern nachzeichnen – eine solche Studie für die Wohnungsbaupolitik verdeutlicht, dass die vielfältigen Netzwerke und Verknüpfungen der Fachpolitiker des Parlamentes mit der Ministerialbürokratie schon während der Kommissionsarbeit eine breite, aber informelle Einbindung der Parlamentarier schaffen (Kropp 2002: 450). Für die Zuwanderungskommission wurde festgestellt, dass sie keine eigenständige politikgestaltende Rolle spielen konnte (Zinterer 2004: 319) und dass es „von Anfang an nicht gelang, die von Kanzler Schröder erhoffte konsensuelle Konzertierung der Zuwanderungsgesetzgebung zu bewerkstelligen“ (Sebaldt 2004: 193). Auch die Weizsäcker-Kommission zur Bundeswehrreform wird als insgesamt nicht erfolgreich angesehen; da zentrale Empfehlungen „quer zu den Erwartungen der Auftraggeber“ lagen, wurden sie nicht in die politische Umsetzung gebracht (Werkner 2002: 64). Im Rückblick auf die prominenten Beratungsgremien der 14. Legislaturperiode stellt Murswieck fest: „In keinem Fall … haben diese Kommissionen die autonome Gestaltungs- und Entscheidungskompetenz des zuständigen Ressorts beeinflusst“ (Murswieck 2003: 125). Auch die These, dass Expertenkommissionen zu einer Informalisierung politischer Entscheidungen beitragen, wird hinterfragt (Schneider 2004: 16). Dass verschiedene gesellschaftliche Akteure auch durch strategisches Handeln im Rahmen des Korporatismus und durch Lobbying auf die politische Entscheidungsfindung Einfluss nehmen, ist keine neue Erkenntnis. Expertenkommissionen und Beiräte können, im Sinne des Meso- oder Makrokorporatismus, als eine formalisierte Arena für Aushandlungsprozesse zwischen den gesellschaftlichen Gruppen, Wissenschaft und Politik angesehen werden. Somit übernehmen Kommissionen die Aufgabe der Politikvorbereitung, die sonst in „cozy triangles of experts and interest groups“ stattfindet (Jann 2004: 4); ihre Einrichtung wird als Beleg für eine stetige Institutionalisierung im Verhältnis von externen Forschern und Praktikern der Politik angeführt (Thunert 1999: 237). Im Ergebnis hält Werner Jann fest: „Government by commission has made policy making less informal. It is now much more open to public scrutiny and debate” (Jann 2004: 10). Dabei sind zwar in der Regel die Prozesse nicht transparent, zumindest wird auf diesem Weg aber ein gemeinsames Ergebnis in Form des Abschlussberichtes klar dokumentiert – und führt im Anschluss zu wiederum formalen öffentlichen Stellungnahmen anderer Akteure. Auch dieser positive Blick auf die Arbeit von Expertengremien ist wissenschaftlich bislang nicht systematisch begründet oder überprüft worden.

Fazit und Ausblick Expertenkommissionen der Bundesregierung sind nicht nur ein Instrument zur Vermittlung sachverständigen Wissens an die politischen Entscheidungsträger, sondern sie können eine Vielzahl anderer Funktionen übernehmen. Neben der Vorverhandlung

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zwischen verschiedenen gesellschaftlichen Akteuren zur Beschleunigung der späteren Diskussion können sie eingesetzt werden, um Reformen in fest gefügten Politikfeldern zu ermöglichen. Auch die taktische Nutzung zur Durchsetzung kurzfristiger Ziele und zur Einflussnahme auf die politische Agenda ist denkbar. Aus dieser Vielzahl kann eine allgemeine Funktion, die alle Expertenkommissionen wahrnehmen, nicht abgeleitet werden. Vielmehr ist von einer komplexen Vermischung verschiedener Funktionen und Intentionen auszugehen, und die vorherrschende Funktion einer Kommission kann sich im Verlauf ihrer Arbeit durchaus verändern. Der bloße Verweis auf die Besonderheiten des historischen Einzelfalls ist jedoch wenig originell und aus politikwissenschaftlicher Sicht auch nicht zufrieden stellend. Vorschläge für vereinheitlichte Begrifflichkeiten und für die Typologisierung von Expertenkommissionen sind viel versprechende Ansätze für die Untersuchung. Die ausführliche Analyse der Arbeit verschiedener Expertenkommissionen kann eine Grundlage für weitergehende Verallgemeinerungen darstellen. Auf diesem Weg wird die Politikwissenschaft einen fundierten Beitrag zur Beantwortung der Frage leisten können, ob Expertenkommissionen einen besonderen Beitrag zur Lösung der anstehenden Probleme leisten können – oder ob sie selbst Teil der Probleme sind.

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Die zweite Reihe im Zentrum der Macht: Politikberatung durch Fraktionsreferentinnen und wissenschaftliche Mitarbeiter in Abgeordnetenbüros1 Die zweite Reihe im Zentrum der Macht

Die zweite Reihe im Zentrum der Macht Sie sitzen im Zentrum der Macht: Fraktionsreferentinnen und wissenschaftliche Mitarbeiter in Abgeordnetenbüros arbeiten in den Parlamentsgebäuden inmitten der gewählten Volksvertreter und sind hautnah und äußerst aktiv dabei, wenn Politik gemacht wird. Selbstverständlich stehen die gewählten Volksvertreterinnen und -vertreter stets in der ersten Reihe. Ihnen allein obliegen die politischen Entscheidungen und im Plenarsaal ist kein Mitarbeiter zugelassen. Aber hinter den Abgeordneten, in der zweiten Reihe findet man die Fraktionsreferentinnen und wissenschaftlichen Mitarbeiter. Ganz konkret und nicht nur bildlich ist dies beispielsweise in Fraktions- und Ausschusssitzungen der Fall. Dort sitzen oft die Fraktionsreferentinnen hinter den Abgeordneten, stets parat für eine eilige Nachfrage. Die Fraktionsreferentinnen begleiten die Abgeordneten auch zu diversen Sitzungen und Gesprächen, die zum parlamentarischen Alltag gehören, und die Abgeordnetenmitarbeiter sind bei vielen individuellen Terminen ihrer Chefs mit dabei. Diese zweite Reihe in der Politik steht bislang nicht im Mittelpunkt von Forschung und Literatur zur Politikberatung in Deutschland. Es liegen fast keine speziellen Untersuchungen und Abhandlungen hierzu vor. Dieser Beitrag soll einen Einblick geben in Anforderungsprofile, Aufgaben und Einfluss dieser Politikberater, basierend auf den mehrjährigen Erfahrungen einer wissenschaftlichen Referentin bei der FDP-Bundestagsfraktion in der Rolle der Opposition. Die folgenden Beschreibungen und Analysen können zwangsläufig nicht repräsentativ sein – und die in diesem Beruf unerlässliche Loyalität und Geheimhaltungspflicht gebieten, dass sie auch nicht völlig umfassend und detailliert sein können. Doch, wenn Sie sich für die Rolle der zweiten Reihe im Politikprozess und Machtgefüge interessieren, wenn Sie besser mit diesen Akteuren zusammenarbeiten oder wenn Sie wissen möchten, ob diese Tätigkeit für Sie das Richtige sein könnte, dann könnten die folgenden Seiten dazu hilfreich sein.

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Die Positionen von Fraktionsreferenten sind selbstverständlich ebenso wie die der wissenschaftlichen Mitarbeiter in Abgeordnetenbüros und die der Volksvertreter von Männern und Frauen besetzt. Einzig zur besseren Lesbarkeit des Textes wird im Folgenden meist jeweils nur entweder die männliche oder weibliche Sprachform verwendet.

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Die zwei Unterstützungssysteme für Abgeordnete: Die Unterschiede zwischen Fraktionsreferentinnen und wissenschaftlichen Mitarbeitern in Abgeordnetenbüros Fraktionsreferentinnen und persönliche wissenschaftliche Mitarbeiter der Abgeordneten sind zentrale Akteure der professionalisierten internen politischen Beratung. Sie bilden wichtige Unterstützungssysteme für die Arbeit der Abgeordneten. Sie arbeiten im selben Umfeld und eng zusammen. Aber ihre grundsätzlichen Funktionen sind sehr unterschiedlich: Eine Fraktionsreferentin berät als Expertin für ein oder mehrere Politikfelder umfassend und wissenschaftlich fundiert ihre gesamte Fraktion in diesem Zuständigkeitsbereich. Der Beratungsschwerpunkt liegt darin, die Mitglieder der Fraktion zur materiellen Politik zu beraten. Fraktionsreferentinnen sind also vor allem Policy-Advisor. Darüber hinaus wird von ihnen aber auch eine Beratung zur Gestaltung des Politikprozesses, der Politics, gefordert. Die Geschäftsverteilung grenzt sich innerhalb des Kollegenkreises durch die jeweilige Verantwortung für bestimmte Politikbereiche ab. Man ist etwa Referentin für Gesundheitspolitik, Referentin für Arbeitsmarktpolitik, Referent für Sozialpolitik und dergleichen. In der FDP-Bundestagsfraktion sind die Zuständigkeiten für sämtliche in der Arbeit des Bundestages abzudeckenden Themen dieser einen Ebene der Referentinnen zugeordnet. Es gibt nicht mehrere Referentinnen, die für dasselbe Politikfeld verantwortlich sind und auch keine zusätzliche Ebene, die fachlich zuständig ist. Dies gilt auch, wenn einzelne Referentinnen die Themenpalette eines gesamten Bundestagsausschusses oder Bundesministeriums abzudecken haben. Alle Mitglieder der Fraktion haben in den jeweiligen Politikfeldern auf Arbeitsebene diese eine Ansprechpartnerin, die sie berät. Im eigenen Politikfeld reicht der Aufgabenbereich der Referentin über die Politikberatung im engen Sinne noch hinaus: Sie wirkt als Managerin an der Organisation der politischen Prozesse mit, indem sie beispielsweise Anhörungen vorbereitet, Verfahren mit Ausschüssen abstimmt oder fraktions-übergreifende Zusammenarbeit koordiniert. Die fachliche und organisatorische Verantwortung einer Fraktionsreferentin ist also enorm hoch – und sie trägt diese Verantwortung allein. Da ist es verständlich und sinnvoll, dass alle Tage, für die die Abgeordneten eine Präsenzpflicht im Bundestag haben, auch für Referentinnen mit Anwesenheitspflicht und Urlaubssperre belegt sind. Eine Fraktionsreferentin ist auf Arbeitsebene die eine fachliche Beraterin und Unterstützerin für alle Abgeordneten. Die Tätigkeit der persönlichen Mitarbeiter der Abgeordneten wird individuell vom Arbeitgeber bestimmt. Während die Funktion der Fraktionsreferentin dem eben gezeigten Muster entspricht, kann die Funktion eines persönlichen wissenschaftlichen Mitarbeiters so viele Ausprägungen annehmen, wie es Abgeordnete gibt. Die Funktion ist daher schwerer generell zu fassen. Dies ergibt sich daraus, dass jede Abgeordnete und jeder Abgeordnete selbst über die Verwendung des im Bundestag seit 1969 gezahlten Pauschalbetrages entscheidet. Die Mittel werden in unterschiedlicher persönlicher Gewichtung für Schreib-, Bürokräfte, Sekretäre, Sachbearbeiterinnen und eben auch wissenschaftliche Mitarbeiter verwendet. Welche Aufgaben der persönliche Mitarbeiter jeweils erfüllen soll, legt der Abgeordnete fest. Er oder sie entscheidet, welche Form von Unterstützung mit diesem selbst organisierten System dazu gekauft werden soll. Der eine will eher eine Assistentin, die vor allem das persönliche Büro- und Zeitmana-

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gement inclusive Gästebetreuung übernimmt. Angesichts der Vielfalt und Masse der in einem Abgeordnetenbüro zu bewältigenden Vorgänge ist dies eine anspruchsvolle und aufwändige Tätigkeit. Allerdings hat solch ein Aufgabenzuschnitt wenig mit politischer Beratung zu tun. Die andere Abgeordnete legt dagegen größten Wert auf eine zusätzliche und exklusive politische Beratung. Dabei ist im Regelfall dieser Beratungsauftrag, den ein Abgeordneter seinem eigenen Mitarbeiter stellt, anders als der, den die Fraktionsreferentin erfüllt. Der Schwerpunkt der Beratungsaufgabe der persönlichen Mitarbeiter liegt meist im strategisch-kommunikativen Bereich der Politics. Der Abgeordnete will in der Regel vom eigenen Mitarbeiter eher Ratschläge dazu, wie er seine persönlichen politischen Ziele besser fördern und seine eigene Position und Person öffentlichkeitswirksam darstellen kann. Allerdings gibt es durchaus auch persönliche wissenschaftliche Mitarbeiter, die von den organisatorischen Aufgaben weitgehend frei gestellt sind und als Spezialisten für bestimmte Politikfelder ihren Abgeordneten beraten. Ob die Abgeordneten die wissenschaftlichen Kräfte mehr für die Managementoder die Berater-Aufgaben nutzen, entscheiden sie nach ihren eigenen Präferenzen. Häufig ist der wissenschaftliche Mitarbeiter gleichzeitig politischer Berater und Leiter des Abgeordnetenbüros. Er ist dann quasi „einer für alles“, was an Aufgaben in einem Abgeordnetenbüro anfällt.

Was man braucht um ins Zentrum der Macht zu kommen, ohne gewählt zu werden: Anforderungsprofile für Fraktionsreferentinnen und wissenschaftliche Mitarbeiter in Abgeordnetenbüros Welche Eigenschaften, Kenntnisse und Erfahrungen man braucht, um an die politische Macht zu kommen, um zur Vertreterin oder zum Vertreter des Volkes gewählt zu werden, ist an anderer Stelle vielfach untersucht und diskutiert worden. Um in die „zweite Reihe“ der Politik zu gelangen, als zentrales Rad in den Unterstützungssystemen der Abgeordneten, muss man folgende Anforderungsprofile erfüllen: Sowohl von den Fraktionsreferentinnen als auch wissenschaftlichen Mitarbeitern in Abgeordnetenbüros werden hohe persönliche und methodische Kompetenzen verlangt. Die Komplexität der politischen Aufgaben und der Problem- und Zeitdruck sind groß im parlamentarischen Bereich. Die Mitarbeiter müssen auch bei hoher Arbeitsbelastung und gleichzeitiger Dringlichkeit ihre vielfältigen Aufgaben in der richtigen Prioritätenfolge und entsprechend ihrer Verantwortung mit Sorgfalt und Zuverlässigkeit erfüllen können. Dazu sind ein gutes persönliches Zeitmanagement und eine versierte Arbeitsorganisation sowie Stressresistenz nötig. Ausgeprägte kommunikative Kompetenzen sind für die Beratungsaufgaben in beiden Funktionen von zentraler Bedeutung. Wichtig sind auch analytische Fähigkeiten, die es einem ermöglichen, sich schnell in wechselnde Themen und Fragestellungen einzuarbeiten und ein gutes wissenschaftliches Textverständnis. Unentbehrlich sind ein systematisches Herangehen an Aufgabenstellungen, gute Kenntnisse von Recherchemöglichkeiten und schriftliches und mündliches Formulierungsgeschick. Zum zentralen Handwerkszeug gehört das fachliche Wissen über die Regeln, nach denen in den Parlamenten gehandelt wird, also über die Geschäftsordnungen des Parlamentes, der Ausschüsse und der Fraktion. Wenn es auch für Geschäftsordnungsfra-

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gen meist Spezialisten gibt, sollten doch die Fraktionsreferentinnen und Mitarbeiter der Abgeordneten die Klaviatur der Rechte und Handlungsmöglichkeiten für Abgeordnete und Fraktionen kennen, damit sie dazu beraten können, wie und wo am besten die Musik im politischen Prozess gespielt wird. Selbstverständlich reicht es dabei nicht, die formalen Regeln zu kennen – es bedarf auch des Verständnisses über die ungeschriebenen Regeln der politischen Arbeit und der Macht. Von den persönlichen Mitarbeitern werden solche taktischen und strategischen Kompetenzen oft besonders gefordert, weil sie ihre Abgeordneten verstärkt beraten zu Fragen der Vermittlung und Durchsetzung persönlicher politischer Ziele, sei es innerhalb der Fraktion oder der Partei, in Kooperation mit anderen Abgeordneten, mit der Exekutive oder Interessenvertretern oder auch speziell im Wahlkreis. An dieser Stelle hören die Gemeinsamkeiten im Anforderungsprofil der beiden Funktionen in der Regel auf. Denn bei Fraktionsreferentinnen ist schwerpunktmäßig eine andere Facette der fachlichen Kompetenz entscheidend. Sie benötigen das umfassende Expertenwissen für das jeweilige Politikfeld oder die Politikfelder, für die sie zuständig sind. Dazu müssen sie vertraut sein mit den gesetzlichen Regelungen und Programmen des Politikfeldes, und zwar nicht nur auf nationaler, sondern zunehmend auch auf EU-Ebene. Nötig sind darüber hinaus Kenntnisse des Forschungs- und Diskussionsstandes im Themengebiet sowie Erkenntnisse zur Praxis der Umsetzung der rechtlichen Regelungen und politischen Programme. Entsprechend dieser zwar ähnlichen, aber doch erkennbar unterschiedlichen Anforderungsprofile ist zu beobachten, dass Fraktions- und Abgeordnetenmitarbeiter verschiedene berufliche Hintergründe aufweisen. Für die Abgeordnetenmitarbeiter liegt dazu eine aufschlussreiche empirische Studie vor2: Stephan Bröchler und Helmut Elbers führten im Jahr 2000 am Institut für Politikwissenschaft der FernUniversität Hagen eine repräsentative Befragung von Hochschulabsolventen als wissenschaftliche Mitarbeiter von Abgeordneten des Deutschen Bundestages durch. Ihre Studie gibt fundierte Einblicke in den Werdegang und die Arbeit dieser persönlichen Mitarbeiter von Mitgliedern des Bundestages (MdB): Die meisten persönlichen wissenschaftlichen Mitarbeiter von MdB üben diese Funktion als Berufseinstieg nach einem sozial-, geistes- oder rechtswissenschaftlichen Studienabschluss aus. Die Tätigkeit als Abgeordneten-Mitarbeiter ist in der Regel als berufliche Durchgangsstation gedacht. Dies ergibt sich nicht zuletzt, weil die Arbeitsverträge längstens für die Dauer der Wahlperiode abgeschlossen werden. Zwar behält ein Abgeordneter im Falle seiner Wiederwahl eine bewährte Kraft gern – aber zunächst einmal muss der Mitarbeiter seine berufliche Zukunft im Rhythmus der Wahlen und mit der Ungewissheit des Wähler- und Arbeitgeberwillens planen. Die meisten Abgeordneten-Mitarbeiter streben für die Zeit danach eine anspruchsvolle Funktion an, in der sie aus Wirtschaft, Verbänden, Parteien oder Verwaltung heraus weiter das politische Leben mit gestalten. Für die Fraktionsreferentinnen liegt leider eine entsprechende empirische Studie nicht vor. Die eigenen Beobachtungen und die Sachlogik sprechen aber für folgendes Muster: Da die Fraktionsreferentinnen vor allem eine Spezialistenrolle in bestimmten Politikfeldern zu erfüllen haben, werden sie in der Regel aufgrund dieses Expertenwis2

Vgl. Bröchler, Stephan und Elbers, Helmut: Hochschulabsolventen als Mitarbeiter des Parlamentes: Politikberater oder Bürohilfskräfte; Ergebnisse einer internetgestützten Befragung der persönlichen wissenschaftlichen Mitarbeitre der Abgeordneten des Deutschen Bundestages. Hagen, 2001

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sens rekrutiert. Bei ihnen liegen normalerweise fachliche Kompetenzen und Erfahrungen vor, die über den Studienabschluss deutlich hinausreichen. Sie sind in der Regel keine Berufseinsteiger, sondern ausgewiesene, erfahrene Expertinnen. Durchaus üblich ist, dass sie aus Fachministerien oder von Fachverbänden und anderen Nicht-Regierungsorganisationen für eine Tätigkeit in der Fraktion beurlaubt werden oder von dort zur Fraktion wechseln. Andere kommen beispielsweise aus der Forschung in eine Fraktion. Da auch die Fraktionsreferentinnen befristet für die Dauer der Wahlperiode beschäftigt sind, entfällt bei denjenigen, die dafür andernorts beurlaubt sind, das Risiko durch eine Wahl vielleicht den Arbeitsplatz zu verlieren.

Als Beraterin „Eine für alle“: Die Aufgaben einer Fraktionsreferentin Die Fraktionsreferentinnen beraten umfassend zu allen Fragen, die ihre jeweiligen Politikfelder betreffen und wirken an der Organisation der damit zusammenhängenden Prozesse und Verfahren mit. Dabei sind die Hierarchien, in denen sich die Referentinnen bewegen, innerhalb der Fraktion, im Vergleich zu vielen anderen Organisationen sehr flach. Die Referentinnen unterstehen selbstverständlich dem Fraktionsvorsitzenden. Vorgesetztenfunktionen nehmen in der Regel auch parlamentarische Geschäftsführer und Leiter der Fraktionsbüros wahr. Die Referentin ist entsprechend ihrer fachlichen Verantwortung einem – fachpolitisch definierten – Arbeitskreis und seinem jeweiligen Vorsitzenden zugeordnet. Gefragt ist die Fraktionsreferentin aber grundsätzlich von allen Mitgliedern der Fraktion. Es sind zwar schwerpunktmäßig die jeweiligen fachpolitischen Sprecherinnen und Sprecher der Fraktion, die ihre Expertise in Anspruch nehmen, doch auch Fraktionsvorsitzende und Fraktionsvorstand, sowie alle anderen Mitglieder der Fraktion, wann immer sie den Sachverstand aus diesem Politikfeld benötigen. Gerade angesichts des öffentlichen Anspruchs an Abgeordnete, Generalist zu allen politischen Themen zu sein – und Spezialist für ihr bestimmtes eigenes Thema, ist es durchaus so, dass potentiell jeder Abgeordnete zu praktisch jedem politischen Thema dann und wann Beratungsbedarf hat. Für eine öffentliche Veranstaltung lässt sich etwa auch eine Verteidigungspolitikerin zur Umweltpolitik vom Fachreferenten briefen. Die Fraktionsreferentin ist als Beraterin tatsächlich „eine für alle“. Für wie viele Politikfelder sie verantwortlich ist, hängt zum Teil davon ab, wie viel Mittel insgesamt der Fraktion für das Personal zur Verfügung stehen. Tendenziell müssen in kleinen Fraktionen die Referentinnen eine breitere Themenpalette abdecken. Gerade weil es keine starren, behördenähnlichen Organisations- und Stellenpläne gibt, ist die Verteilung der Ressource Personal nicht zuletzt auch ein Aushandlungsprozess. Die Aufgaben von Referentinnen innerhalb ihres jeweiligen Zuständigkeitsbereichs für bestimmte Politikfelder umfassen die folgende Palette von der inhaltlichen bis zur strategischen Politikberatung: In der Bundestagsfraktion müssen sämtliche parlamentarische Initiativen der anderen Fraktionen, der Bundesregierung, des Bundesrates und vielfach auch von Seiten der EU analysiert, aufbereitet und bewertet werden. Für alle Vorlagen, zu denen die Abgeordneten votieren müssen, gilt es, auf Referentenebene eine Empfehlung für ein solches Votum zu erarbeiten. Diese Empfehlungen werden üblicherweise in Arbeitsgruppen und -kreisen diskutiert, die sich nach Politikfeld(gruppen) aus Mitgliedern der

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Fraktion zusammensetzen und deren Sitzungen die Referentinnen begleiten. Die Voten zu den Initiativen der politischen Konkurrenz werden im Ergebnis dieser Diskussionen – und gegebenenfalls erst nach Debatten in der gesamten Fraktion – von den Abgeordneten beziehungsweise der Fraktion festgelegt. Beispielsweise ein Gesetzentwurf einer anderen Fraktion zur Änderung des Kinder- und Jugendhilfegesetzes würde bei der FDP von der Fachreferentin für die Sitzung der AG Familienpolitik aufbereitet und dort vorbesprochen. Gegebenenfalls würden Änderungsanträge oder ein Entschließungsantrag zu dem Gesetzentwurf erarbeitet. Anschließend würden der Gesetzentwurf und eigene Initiativen dazu, im Arbeitskreis für Sozial- und Gesellschaftspolitik behandelt, voraussichtlich gemeinsam beziehungsweise in Abstimmung mit den Arbeitskreisen, die das Thema etwa aus kommunal- und bildungspolitischer Sicht mit beraten. Schließlich würde der Vorgang zur Entscheidung in die gesamte Fraktion gebracht. Dort würden solche Vorgänge unterschiedlich stark in der Diskussion vertieft – je nachdem wie sehr das Thema über die Fachpolitiken hinaus von allgemeinem Interesse ist. Angesichts der sehr großen Zahl von parlamentarischen Vorlagen ist allein die Bearbeitung dieser Vorgänge, die sozusagen von den politischen Mitbewerbern verfasst werden, sehr zeit- und energieaufwändig. Die Begleitung von Gesetzesinitiativen anderer ist insgesamt ein umfassender Prozess, der von der Erstbeurteilung über die Vorbereitung von Anhörungen in den Ausschüssen, die Auswertung der Ergebnisse bis hin zur Formulierung von Änderungsanträgen oder Entschließungsanträgen dazu reicht. In einer Sitzungswoche sind oft über ein Dutzend parlamentarische Initiativen der anderen Fraktionen oder der Regierung oder des Bundesrates federführend zu behandeln, wobei der Themenbreite keine Grenzen gesetzt sind. Es ist ja gerade das spannende am politischen Mitbewerber, dass er Aspekte eines Politikfeldes aufgreift, die man selbst so nicht unbedingt gesehen hätte – oder die in der eigenen Prioritätensetzung und aufgrund von Kapazitätsengpässen eher hinten an stehen. Während man sich selbst etwa um Fragen des Arbeitsschutzes für Jugendliche in Deutschland kümmert, deckt vielleicht jemand anders durchaus interessante Probleme von Kinderarbeit in Indien für den deutschen Importmarkt auf. Sich mit den unerwarteten Initiativen der anderen Fraktionen kurzfristig, aber fachlich fundiert auseinander zu setzen, erfordert viel Flexibilität und die Fähigkeit, sich stets schnell in neue Problemstellungen hineinzudenken. Ein Schwerpunkt der Tätigkeit der Referentin liegt in der Erarbeitung eigener Initiativen und Aktivitäten. Dazu gehört die Umsetzung der von der Partei beschlossenen Programmatik in der Fraktion. Dabei sind für die Referentin die Handlungsnotwendigkeiten und auch die Richtung klar. Arbeiten dieser Art und die Mitarbeit an der strategischen Positionierung der Fraktion sind regelmäßig, mit wechselnder Intensität zu verrichten. Die Mitarbeit der Referentin auf diesem Gebiet wird von der politischen Ebene meist dezidiert angefordert. Zur Konkretisierung des eigenen Konzeptes gehört im Vorfeld in der Regel die Bilanzierung der bisherigen Aktivitäten der Fraktion in dem Politikfeld – und der vergleichende und bewertende Blick auf die Programme der politischen Mitbewerber. Ein solcher Arbeitsauftrag könnte lauten: Welche Konzepte zur finanziellen Familienförderung haben wir bislang und wie sind das Familiengeldkonzept der Unionsfraktion sowie weitere Konzepte der anderen Fraktionen/ Parteien zu beurteilen? Wie könnten und sollten wir vor diesem politischen Hintergrund und

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nach dem Stand der wissenschaftlichen Diskussion unsere bisherigen Konzepte dazu weiterentwickeln? Diese strategisch-inhaltliche Arbeit einer Fraktion ist naturgemäß verknüpft mit der eigenen Partei und deren Fachgremien. Wichtig ist allerdings, dass die Fraktionsreferentinnen nicht für die Partei selbst arbeiten dürfen, weil dies eine unzulässige Unterstützung der Partei aus Mitteln der Fraktion darstellen würde. Häufig findet auch eine Kommunikation und gegebenenfalls Koordination mit Fraktionen der eigenen Partei in den Landesparlamenten statt. Vor allem bei dieser grundsätzlichen konzeptionellen Arbeit – aber in vielen Fällen auch bei politischen Einzelfragen – ist es üblich, dass über den fraktions- und partei-internen Sachverstand hinaus, externe Berater einbezogen werden. Wissenschaftler und Vertreter von relevanten gesellschaftlichen Gruppen werden um ihre Stellungnahmen gebeten, sei es in internen Gesprächen oder auch in größeren Fraktions-Anhörungen. Ebenso wie die strategisch-konzeptionelle Arbeit bestimmen konkrete politische Einzelthemen den Arbeitsalltag der Fraktionsreferentin. Angesichts begrenzter Kapazitäten und Handlungsmöglichkeiten stellt sich hinsichtlich eigener Initiativen und Aktivitäten stets die Frage der Auswahl eines konkreten Themas. Die Beratungstätigkeit der Fraktionsreferentin setzt in der Regel schon in diesem ersten Schritt des Politikprozesses, der Problemidentifikation, ein. Zum Teil geht diese Initiative von der Referentin aus. Aus der Auswertung von Medien, Fachliteratur, und der Diskurse mit Wissenschaft, Verbänden, anderen Parteien und Gesellschaft ergeben sich Anregungen oder gar Zwänge für eigenes Handeln. Es kann ein Bürgerbrief, eine wissenschaftliche Abhandlung, eine Radioreportage, die Stellungnahme eines Verbandes oder eigene Kreativität sein, die die wissenschaftliche Mitarbeiterin auf die Idee bringt, dass zu einem bestimmten Problem ein Kommentar oder Lösungsvorschlag von der eigenen Fraktion vorgelegt werden sollte oder müsste. Der Brief einer allein erziehenden Mutter oder von Großeltern, die kein Umgangsrecht mit ihren Enkeln haben, kann eine Initiative im Familienrecht anregen. Ein Rechnungshofbericht kann einen Gesetzentwurf zum Bürokratieabbau in einem Verwaltungsverfahren auslösen, ein Bericht von AmnestyInternational einen Antrag zur Bekämpfung von Zwangsprostitution. Die Fokussierung auf ein Thema, das als relevant für die eigene Fraktion eingeschätzt wird, bedeutet aber gleichzeitig die Ausblendung anderer Sachfragen. Mit dem Vorschlag der Fraktionsreferentin, sich eines Themas anzunehmen, hat sie also eine erste politische Vor-Auswahl getroffen. Dass ein bestimmtes Problem letztlich aufgegriffen wird, sei es auf ausdrücklichen Wunsch des Abgeordneten oder Vorschlag der Referentin, ist in jedem Fall eine Entscheidung auf der politischen Ebene. Nächste Aufgabe der Referentin ist dann, eine Vorabschätzung der Handlungsalternativen auszuarbeiten –sofern hierzu nicht schon konkrete politische Vorgaben gemacht sind. Meist geht es aber darum, das Problemfeld darzustellen, sowie mögliche Maßnahmen und ihre jeweiligen, zu erwartenden Wirkungen. Die Mitarbeiterin soll als Policy-Advisor eine fundierte deskriptive, erklärende Wissensvermittlung anstreben. Objektivität und möglichst umfassende, lückenlose, fachkundige Bearbeitung der Sachfrage sind die Ziele dieser Beratungstätigkeit. Die Fraktionsreferentin ist grundsätzlich nicht dazu da, politische Entscheidungen zu treffen und nur einen einzigen Lösungsweg für ein Problem zu unterbreiten. Vielmehr geht es um eine wissenschaftliche, zunächst neutrale Darstellung von Alternativen und deren jeweiliger Konsequenzen. Wissenschaftler wie Praktiker wissen freilich, dass völli-

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ge Objektivität ebenso Wunschdenken bleiben wird wie völlige Durchdringung komplexer politischer Probleme – vor allem unter dem hohen Zeitdruck des politischen Alltags. So wird sich auch die Fraktionsreferentin diesen Zielen stets nur mehr oder weniger annähern. Im Übrigen ist sie ohnehin gefordert, die Handlungsoptionen zu bewerten und in den politischen Kontext einzuordnen. Spätestens an dieser Stelle ist eine reine neutrale Wissenschaftlichkeit nicht zu erwarten. Die Handlungsalternativen werden vor dem Hintergrund eigener fachlicher Einschätzung, aber auch vor dem Hintergrund der bisherigen politischen Linie der Fraktion oder Partei betrachtet. Die fundamentale Ausrichtung und das Selbstverständnis, frühere Grundsatzentscheidungen etc. lassen sowohl das Problem als auch Lösungswege in einem spezifischen Licht erscheinen. Nicht jede wissenschaftlich schlüssige Handlungsalternative kommt im Rahmen etwa einer „liberalen“ Linie ernsthaft in Frage. Für die – aus Sicht der Fraktion – denkbaren Optionen sind Pros und Contras sorgfältig abzuwägen. Die Wirkungen und Nebenwirkungen der möglichen Maßnahme nicht nur auf das Problem selbst, sondern auch auf andere gesellschaftliche Bereiche und die eigenen politischen Ziele sind zu diskutieren. Dieser Schritt im politischen Prozess ist als zentrale Zuarbeit von der Fraktionsreferentin zu leisten. Daran schließt sich die politische Diskussion zu all diesen Aspekten an. Die Ausarbeitung der Referentin ist eine Grundlage für diese fachliche Auseinandersetzung. Diese findet oft nicht nur zwischen der federführend zuständigen Referentin und den betreffenden Abgeordneten statt, sondern gemeinsam mit anderen Mitgliedern der Fraktion und des Arbeitsstabes, die von dem Thema fachlich berührt sind. Die Fachreferentin gibt also ihre Expertise nicht nur punktuell ab und ist dann aus dem folgenden Verfahren entlassen. Vielmehr ist sie in der Regel in den weiteren Prozess zur Formulierung der materiellen Politik eingebunden und betreut diesen auch organisatorisch. Die Entscheidung für die eine oder andere politische Problemlösung ist wiederum den Abgeordneten vorbehalten. Die weitere Frage, die sich im Politikprozess stellt, ist, in welcher Form ein politisches Thema aufgegriffen werden soll, also welche Politics sinnvoll sind. Es ist genauso üblich, dass Abgeordnete ganz klare Vorstellungen formulieren wie auch, dass Referentinnen eigene Ideen geben. Diese strategisch-kommunikativen Politikfragen sind ein weiterer wichtiger Teil der Beratungsaufgabe der Fraktionsreferentin. Um den politisch klugen Weg erkennen zu können, muss man wissen, welche parlamentarischen Handlungsmöglichkeiten in Frage kommen und für welche Ziele sie geeignet sind. Es geht in diesem Bereich der Politics-Beratung also um die schon beschriebene Beherrschung des Handwerkszeugs, der Klaviatur möglicher Mittel. Es muss taktisch entschieden werden, wann man mündliche und schriftliche Fragen, Kleine und Große Anfragen, Anträge, Entschließungsanträge, Änderungsanträge stellt oder Gesetzesentwürfe einbringt. Man muss darüber hinaus einschätzen können, wie der politische und gesellschaftliche Diskussionsstand und die politische Konstellation zu einem Thema sind. Nur dann weiß man, wie die eigenen Ziele in dieser Situation befördert werden können. Dabei sind die formalen parlamentarischen Initiativwege genauso zu betrachten wie beispielsweise Pressearbeit etc. Besetzt man das politische Problemfeld am besten mit einer Kleinen Anfrage und versucht, dies der Presse nahe zu bringen? Oder ist ein Antrag eines politischen Konkurrenten zu erwarten – und daher ein eigener angebracht, um das Thema zu besetzen? Kann man die eigene politische Lösung in einen ausgereiften Gesetzentwurf gießen und dazu eine öffentlichkeitswirksame Expertenanhörung

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veranstalten? Dies sind beispielhafte Fragen, die in diesem Beratungsprozess zu beantworten sind. Allerdings ist zu beachten, dass die Oppositionsfraktionen im Gegensatz zu den Regierungsfraktionen von der fachlichen Unterstützung der Bundesministerin im Regelfall nicht profitieren können. Hilfreich kann bei einzelnen Vorhaben sein, wenn in einem Landesministerium unter Leitung der eigenen Partei ähnliche Aktivitäten geplant oder in Arbeit sind. Dann kann eine Bundestagsfraktion durchaus Entwürfe aus dem Landesministerium oder Teile davon übernehmen. Es kommt auch vor, dass Gesetzentwürfe, die von einem Land im Bundesrat eingebracht werden, parallel von der entsprechenden Fraktion im Bundestagtag eingebracht werden. Aus der Opposition heraus können ansonsten manche komplexen Initiativen – wie umfassende Artikelgesetze, die weitreichender Gesetzesfolgenberechnungen bedürfen, schwerlich erarbeitet werden. Als Einzelperson Formulierungsvorschläge für Gesetze samt Begründung zu erarbeiten ist daher eine der besonders anspruchsvollen Aufgaben einer Fraktionsreferentin. Am Ende dieser Prozesse muss die Entscheidung sowohl zum „Was“ als auch zum „Wie“ fallen und die konkrete politische Programmbildung erfolgen. Sie ist – wie in allen Beratungsprozessen – der Ebene der Beratenen vorbehalten. Fraktionsreferentinnen sind wichtige sachverständige Ratgeber und legen mit ihrer Expertise eine der Grundlagen für die Entscheidung der Volksvertreter – aber sie treffen die Entscheidungen nicht selbst. Die politische Verantwortung liegt bei den Mitgliedern der Fraktion. Die wissenschaftlichen Mitarbeiter haben naturgemäß eine Stabsstellenfunktion. Neben diesen zentralen Aufgaben der Fraktionsreferenten, den gesamten Prozess der politischen Entscheidungsfindung und die taktische und strategische Ausrichtung beratend zu begleiten, sind andere Aufgaben zu bewältigen: Dazu gehören etwa die inhaltliche und organisatorische Vorbereitung von Anhörungen, Symposien und Kongressen der Fraktion. Die Referentin führt als Begleitung des Abgeordneten oder auch alleine Gespräche mit Betroffenen und Beteiligten in politischen Fragen, mit Wissenschaftlern und Interessenvertretern. Nicht zuletzt zählt zu ihren Aufgaben das Entwerfen von Reden, Artikeln, Pressemeldungen, Sprechzetteln für Veranstaltungen, Fragenkatalogen für Anhörungen und dergleichen. Es mögen wenige die zweite Reihe der Fraktionsreferentinnen kennen, aber eine von ihr mit entworfene Bundestagsrede, einen von ihr für den Abgeordneten erarbeiteten Artikel hat man vielleicht schon gehört oder gelesen. All dies gehört zur Funktion der „einen für alle“, auch wenn es nicht Kernstück politischer Beratung ist.

Einer für alles, was der Abgeordnete benötigt: Die Aufgaben eines wissenschaftlichen Mitarbeiters im Abgeordnetenbüro Dieser Aufgabenbereich lässt sich dank der Ergebnisse der repräsentativen Studie von Stephan Bröchler und Helmut Elbers3 zusammengefasst beschreiben: Die persönlichen Mitarbeiter stellen für Abgeordnete vor allem eine Kommunikations- und Informati3

Vgl. Bröchler, Stephan und Elbers, Helmut: Hochschulabsolventen als Mitarbeiter des Parlamentes: Politikberater oder Bürohilfskräfte; Ergebnisse einer internetgestützten Befragung der persönlichen wissenschaftlichen Mitarbeitre der Abgeordneten des Deutschen Bundestages. Hagen, 2001.

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ons-Schnittstelle dar, die den Abgeordneten mit den Politiknetzwerken verbindet, seine Wahlkreis- und Öffentlichkeitsarbeit unterstützt und relevante Informationen aufbereitet aus Medien (Printmedien, Internet, Funk, Fernsehen), Fraktion, Partei, Verbänden, Wissenschaft und Parlamentsdiensten. Diese Aufgaben der politischen Kommunikation und Koordination sowie die Aufgaben der Büroleitung/des Sekretariates bestimmen der Arbeitsalltag der Abgeordneten-Referenten sehr stark. Darüber hinaus sind die Mitarbeiter aber auch „Ideengeber“, die im Rahmen eigener Freiräume selbständig und kreativ konzeptionell arbeiten. Laut der Befragung sind häufige Tätigkeiten, Sitzungen inhaltlich vorzubereiten, auch Reden und Manuskripte zu entwerfen oder zu redigieren. Zum Teil vertreten die Mitarbeiter ihre Abgeordneten auf Sitzungen und Veranstaltungen, auf denen nicht zwingend der Volksvertreter, gefragt ist, oder bei Besuchergruppen. Ein Teil der Abgeordneten-Referenten sind darüber hinaus, auch nach meinen eigenen Beobachtungen, in die gezeigten Prozesse von der politischen Problemidentifikation bis hin zur Programmbildung involviert. Allerdings variiert der Grad, in dem sie sich in die materielle Politikbildung einbringen können und sollen, sehr stark. Wie schon gezeigt, liegt es ganz in der Entscheidung des Abgeordneten, den Arbeitsplatz für den eigenen wissenschaftlichen Mitarbeiter zu definieren. So kommen Bröchler und Elbers insgesamt zu der Bewertung: „Zwar verfügen die Mitarbeiter sowohl über einen universitären Abschluss als auch über den Zugang zu ihren Abgeordneten, dennoch stellen sie keine wissenschaftlichen Berater dar. (...) Die wissenschaftlichen Mitarbeiter sind mittlerweile zu einem selbstverständlichen Teil des Abgeordnetenbüros geworden und treten den Parlamentariern nicht mehr in einer eigens inszenierten Beratungssituation als Experten gegenüber. Ebenso wenig lassen sich die wissenschaftlichen Mitarbeiter aufgrund der hohen Anforderungen an ihre Arbeit auf die Tätigkeit der Bürohilfen reduzieren.“ 4 In den Fällen, in denen ein Abgeordneter seinen wissenschaftlichen Mitarbeiter aufgrund seiner fachpolitischen Expertise rekrutiert und eingesetzt hat, kann diese Einschätzung wohl nicht gelten. Im Regelfall jedoch dürfte hier die stärkste Unterscheidung zwischen dem typischen wissenschaftlichen Mitarbeiter im Abgeordnetenbüro und in der Fraktion deutlich werden. Denn letztere haben, obwohl sie in abhängiger Tätigkeit und von innen heraus agieren, ganz klar die Funktion von wissenschaftlichen politischen Beratern.

Der Einfluss von Fraktionsreferentinnen und wissenschaftlichen Mitarbeitern in Abgeordnetenbüros Der Einfluss der zweiten Reihe in der Politik ist gewiss nicht unerheblich, auch wenn er der Öffentlichkeit so selten bewusst ist. Die Frage nach dem Grad des Einflusses der Fraktionsreferentinnen und wissenschaftlichen Mitarbeiter muss differenziert gestellt werden: Geht es um Einfluss auf die Personen der Parlamentarier, auf die Entscheidungsfindung der Abgeordneten und der Fraktionen, der Parteien oder des Parlamentes? Oder soll gar ihre Wirkung auf die politische Wirklichkeit, die Umsetzung von Gesetzen und Programmen und noch darüber hinaus, deren gesellschaftlicher Erfolg betrachtet werden? Misst man den Erfolg ihrer Arbeit daran, ob sie mit ihren Analysen 4

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und Empfehlungen bei ihren Arbeitgebern überzeugen oder daran, ob sich ihre Vorschläge bewähren, wenn sie umgesetzt werden? Diese Fragen zeigen, dass man nicht einfach sagen kann, der Einfluss und die Wirkung von wissenschaftlichen Mitarbeitern in Abgeordnetenbüros und Fraktion ist groß oder klein. Echte, belastbare Macht kommt den wissenschaftlichen Referenten jedenfalls nicht zu. Wie Christian Schuster in einem Spiegel Online Artikel vom 03. Januar 2005 schreibt, sind die wissenschaftlichen Mitarbeiter der Bundestagsabgeordneten „nah dran an der Macht – ohne selbst welche zu haben.“ Ohne Einfluss sind sie aber nicht. Die Studie von Bröchler und Elbers ergab, dass bei den Abgeordneten-Mitarbeitern die Hälfte der Befragten ihre Rolle als moderat-aktiv einschätzt und angibt, die Entscheidungen des Abgeordneten zu beeinflussen. Die persönlichen Mitarbeiter der Abgeordneten haben eine Vertrauensstellung inne und insbesondere zu Fragen des taktischen und strategischen Vorgehens innerhalb des politischen Umfeldes legen die Abgeordneten auf deren Einschätzung wert. Während die Fraktionsreferentin eben der Fraktion verpflichtet ist, soll der persönliche Mitarbeiter seinem Chef helfen, sich auch innerhalb der Konkurrenz in Fraktion, Partei und Wahlkreis zu profilieren. Dieser deutliche Einfluss im Bereich der Politics-Beratung wirkt sich wiederum auch aus auf die materielle Politik des Abgeordneten. Denn er wird gegebenenfalls manche politische Konzepte und Forderungen – vielleicht entgegen dem fachlichen Rat des wissenschaftlichen Fraktionsmitarbeiters – aus ganz persönlichen, nicht unbedingt in der Fraktion geteilten, Erwägungen aufgreifen oder verwerfen. Wenn beispielsweise in einer Fraktion zwei Mitglieder um die Vorherrschaft zu einem Themenfeld konkurrieren, kann die Fraktionsreferentin nicht helfen, weil sie beide gleichermaßen nach bestem Wissen zu beraten hat. In solchen Situationen spielen aber die Abgeordneten-Mitarbeiter eine wichtige Rolle. Nicht zuletzt auf ihren Rat hin vertritt der Abgeordnete in solchen Situationen gegebenenfalls bestimmte politische Ziele, um seine Linie durch zu setzten. Insgesamt zeigt sich also, dass die wissenschaftlichen Mitarbeiter der Abgeordneten auf jeden Fall deren Politics beeinflussen und zum Teil auch die Policy, die Politikinhalte, mit prägen. Wie stark wiederum ihr jeweiliger Einfluss auf ihren Abgeordneten letztlich die weitere politische Wirklichkeit mit prägt, hängt entscheidend von der Machtstellung des jeweiligen Abgeordneten ab. Auf jeden Fall sind die persönlichen Mitarbeiter durch ihren, auf maximal die Dauer der Legislaturperiode, befristeten Arbeitsvertrag an den Parlamentarier gebunden und empfinden dies laut der Befragung mehrheitlich als belastende Unsicherheit und Abhängigkeit. Das offene Wort, das ein Berater sprechen sollte, wird daher wohl in manchen Situationen nur sehr eingeschränkt gesprochen. Hier liegen Grenzen des Einflusses der persönlichen Mitarbeiter. Dennoch ist laut der Studie ihre Arbeitszufriedenheit angesichts der vielseitigen und interessanten Tätigkeit insgesamt ausgeprägt und die eigenen Vorstellungen über den weiteren Berufsweg sind bei den meisten von Optimismus gekennzeichnet. Die Fraktionsreferentin ist ebenfalls machtarm, aber einflussreich. Bei ihr ist vor allem ihr Beitrag zur Auswahl und Formulierung der politischen Programme, Forderungen und Stellungnahmen bedeutsam. Sie prägt zweifellos die Sachpolitik ihrer Fraktion in ihren Zuständigkeitsbereichen je nach Konstellation mehr oder weniger stark mit. Obwohl sie, wie oben erwähnt, selbst keine Entscheidungen trifft, liefert sie doch wichtige Grundlagen für die politischen Entscheidungen von Abgeordneten und – anders als die persönlichen Abgeordnetenmitarbeiter – unmittelbar auch für die Fraktion

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als Ganzes. Ihr Einfluss erstreckt sich naturgemäß nicht nur auf einen einzelnen Abgeordneten, sondern beinhaltet eine fachliche Prägung der Arbeit der Fraktion im jeweiligen politischen Verantwortungsbereich. Ob dieser Einfluss von Fraktionsmitarbeitern in der Opposition oder in Regierungsbeteiligung größer ist, kann unterschiedlich gesehen werden: Sind Fraktionsreferenten für eine Oppositionsfraktion tätig, müssen sie damit leben, dass die von ihnen erarbeiteten parlamentarischen Initiativen meist aufgrund der Mehrheitsverhältnisse letztlich abgelehnt werden und keine gesetzgeberische Wirkung entfalten. Änderungsanträge zu Gesetzen oder Anträge, zu denen weitgehender politischer Konsens herrscht, haben am ehesten die Chance, auch von der Regierungskoalition bejaht zu werden. Zu gesellschaftspolitischen Themen gelingt es immer wieder, dass nicht zuletzt dank der Bemühungen von Fraktionsreferenten fraktionsübergreifende Initiativen zum Beispiel zur Au-pair-Problematik, zum Jugendaustausch, zu Hilfen für Demenzkranke und vieles mehr erarbeitet und verabschiedet werden. Auch im Rahmen von Verfahren des Vermittlungsausschusses im Bundesrat haben die Fraktionsreferenten durch ihre intensive Zuarbeit immer wieder Gelegenheit politische Entscheidungen mit zu prägen. Am Ende des langen Ringens um ein Zuwanderungsgesetz etwa können sicher nicht nur einige Abgeordnete der Opposition ihre Ideen und Formulierungen im Gesetz wieder finden, sondern auch Fraktionsreferentinnen. Insgesamt ist aber die Wirkung des Fraktionsreferenten in der Opposition im Bereich der Gesetzgebung eingeschränkt. Allerdings kann eine Oppositionsfraktion es sich eher erlauben, auch provokante und visionäre Initiativen einzubringen und damit öffentliche Aufmerksamkeit und Zustimmung zu erreichen. Für die Regierungsfraktionen kann dagegen der oft so hilfreiche gute Draht in die Ministerien auch eine Bremse sein, die genau solche öffentlichkeitswirksamen Sonderwege verhindert. Regierungsfraktionen und Ministerien arbeiten selbstverständlich zusammen. Bei einer Fraktionsreferentin aus der Regierungskoalition tritt die Aufgabe, die Initiativen für die eigene Fraktion zu entwerfen, deutlich in den Hintergrund. Sie ist dafür stärker als Vermittlerin und Prozessbegleiterin gefragt als in der Oppositionsfraktion. Ihre Funktion als Koordinatorin zwischen den Koalitionspartnern und zwischen Fraktion und Ministerien hat dann ein deutliches Gewicht. Schon bevor eine parlamentarische Initiative das offizielle Licht der Welt erblickt, arbeitet die Fraktionsreferentin mit daran, dass Regierung und Regierungsfraktionen an einem Strang ziehen – und gleichzeitig das Profil der eigenen Fraktion innerhalb der Koalition sichtbar ist. Wie sehr eine Fraktionsreferentin gemeinsam mit dem Abgeordneten dabei eine eigene Linie verfolgen kann, hängt von den Konstellationen und Kräfteverhältnissen in Koalition und Regierung zusammen. Letztlich ist der Einflussbereich der Fraktionsreferentin vom Machtgefüge zwischen den beteiligten Akteuren abhängig. Die FDP-Bundestagsfraktion macht eine Parteimitgliedschaft nicht zur Einstellungsvoraussetzung für Fraktionsreferenten. Dem Vernehmen nach sind andernorts die Karrierechancen dagegen eher von Parteibüchern abhängig. Allerdings sind bei den Liberalen durchaus manche Fraktionsreferenten und wissenschaftlichen Mitarbeiter in Abgeordnetenbüros selbst in der FDP oder ihren Vorfeldorganisationen Mitglied. Zum Teil sind sie dann in unterschiedlicher Form und auf unterschiedlichen Ebenen in politische Prozesse eingebunden. Die Mitgliedschaft in einem Landesverband der Liberalen Frauen kann beispielsweise für die Arbeit einer frauenpolitischen Fraktionsreferentin bereichernd sein – und umgekehrt. Allerdings ist darauf zu achten, dass ein eigenes

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parteipolitisches Engagement nicht zu Interessenskonflikten mit der Arbeit führt. So mancher Fraktionsreferent tritt irgendwann später von der zweiten Reihe im Zentrum der Macht in die erste Reihe. Manche Fraktionsreferentinnen legen aber auch Wert darauf, ihre gewisse Unabhängigkeit als wissenschaftliche Beraterinnen dadurch zu stärken, dass sie keine zu enge Verflechtung in die Interessensgefüge der Partei verfolgen. Sie sagen sich vielleicht auch: Abgeordnete werden und in der ersten Reihe stehen, möchten sie gar nicht. Und eines ist vielen Fraktionsreferenten in der zweiten Reihe klar: Eine spannendere Position für die politische Beratung gibt es kaum: Keiner ist näher an den Volksvertretern, keiner berät sie kontinuierlicher und kann so lange und intensiv wirken. Keiner ist dauernd so mitten im Zentrum der Macht, umgeben von der anregenden, herausfordernden Atmosphäre eines Parlamentes – außer den Politikern selbst.

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Spitzenakteure der Parteien Spitzenakteure der Parteien

Will man die Beratung analysieren, die Spitzenakteure politischer Parteien in Anspruch nehmen, stößt man sofort auf ein Abgrenzungsproblem: Nur die wenigsten von ihnen nämlich sind „nur“ als Parteiexponenten wahrzunehmen: Oft sind sie gleichzeitig Mitglieder oder sogar Chefs von Regierungen, denen erhebliche Beamtenapparate und hausinterner Sachverstand zur Verfügung stehen, über den chronisch unterfinanzierte Parteien in ihrer eigenen Organisationsstruktur oder auch in den Stäben von Fraktionen nie und nimmer gebieten können. Dies ist ja nicht umsonst einer der Nachteile, die gerade Oppositionsparteien im politischen Wettbewerb zu bewältigen haben. Ihn können sie, gerade wenn es um konkrete Gesetzesvorhaben und weitreichende Vorschläge geht, nur dadurch kompensieren, dass zum Beispiel die bundespolitische Minderheit auf Landes- und Kommunalebene Regierungsverantwortung trägt und den dortigen Sachverstand nutzen kann. Angesichts zunehmender Komplexität allerdings dürfte es heute nirgendwo möglich und sinnvoll sein, alle entscheidungsrelevanten Informationsressourcen im eigenen Hause zu versammeln. Think Tanks, Beratungsfirmen, Anwaltskanzleien und andere externe Spezialisten springen in die Bresche. Sogar der akademische Bereich hat vielerorts die „Phobie gegen Praxisnähe” (Eberhard Sandschneider) abgelegt und konkurriert munter mit. Outsourcing heißt auch in den Parteien vielerorts das Gebot der Stunde. Nicht immer zur Freude der Inhouse-Crew, die Chefs gern auch schon einmal gegen Einflüsterungen von außen abzuschotten versuchen, was dort dann als Beratungsresistenz ankommt. Dies muss allerdings nicht zwangsläufig so sein, wie der Einsatz von Beratern gerade in jüngster Zeit auf unterschiedlichsten Ebenen gezeigt hat. Auch sind die zu bearbeitenden Probleme, für die heute externe Beratung eingekauft wird, von ebenso unterschiedlicher Qualität wie die Berater selbst. Nicht selten findet sich – in Politik wie in Unternehmen – ein Abschieben der Verantwortung, wenn entscheidungsunfrohe Chefs mit Verweis auf McKinsey Unpopuläres durchdrücken und Gutachten nur als Bestätigung des längst Beschlossenen und als richtig Erkannten benötigen. Spitzenakteure politischer Parteien jedenfalls nehmen auf all den Feldern Beratung in Anspruch, die hier bereits in unterschiedlichen Kapiteln beschrieben wurden. Und natürlich treten dabei auch all die Probleme auf, die bei Beratung von Politikern generell gelten: Die praxisferne, rein wissenschaftlicher Beratung, die spezifischen Machtinteressen von Politik und ihre gelegentliche Kollision mit dem an sich als richtig Erkannten, der Stress von Entscheidungen unter hohem zeitlichen Druck, die Pressionen der als Beratung getarnten Einflüsterungen von Lobbygruppen und ähnliches mehr. Es geht um unterschiedliche Ebenen der Politikberatung, um Zielfestlegung und Positionierung, um Wissenserweiterung und Faktensuche, um Durchsetzung und Wiederwahlchancen. Gerade im letzteren Bereich sind Helfer gefragt, die in Szenarien

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denken, die Untiefen deutscher Entscheidungswege kennen und zu umschiffen wissen, dabei zudem klare Handlungsalternativen aufzeigen, ganz im Sinne der von Helmuth Becker zitierten Beraterkritik eines früheren amerikanischen Senators: „To them, everything is grey; I want black and white. I want to nail our oponent. I want to rip his head off. I want answers, and I want them now.“ (Becker 2004: 403) Dies ist glaubwürdig nur dann möglich, wenn sich der Berater mit dem Beratenen und seinen Zielen identifiziert – und sei es auf Zeit. Neutralen, distanzierten und wertfreien Rat kann es hier nicht geben. Gefährlich wird es, wenn sich Spitzenpolitiker in Küchenkabinetten nur mit Jasagern umgeben, die lediglich zu antizipieren versuchen, was Chef oder Chefin ohnehin denken oder hören wollen. Dabei soll durchaus nicht außer acht bleiben, dass gerade Spitzenpolitiker, die rund um die Uhr unter Stress und Beobachtung stehen, in ihrer Umgebung eine gewisse Harmonie brauchen, die Bestätigung durch das Umfeld einschließt. Starke Führungspersönlichkeiten allerdings – dafür gibt es Beispiele genug – haben in der Regel keine Probleme damit, auch starke, widerspruchsfähige Berater um sich zu versammeln. Dies heißt nicht, dass dies über eine gesamte politische Karriere hinweg so bleiben muss. Die Gefahr, gerade bei politischen Erfolgen „abzuheben“ und sich selbst für unbesiegbar zu halten, scheint mit der Zeit zu wachsen. Da wird Kritik auch von engen Mitarbeitern und Wegbegleitern nicht selten als Majestätsbeleidigung oder – schlimmer noch – als ferngesteuerte Intrige interpretiert. So verderben dann auch wirklich Große leicht den eigenen Abgang – Exempel wird jeder bei einigem Nachdenken in fast allen regionalen Kapitalen ebenso finden wie in der Bundeshauptstadt. Für jede der genannten Ebenen finden sich unterschiedliche Berater, ganz so, wie es die Chefin der baden-württembergischen SPD, Ute Vogt formuliert: „Persönliche Ziele und Wünsche bespreche ich mit Freunden (die entgegen aller Vorurteile auch in der Politik zu finden sind). Allgemeine politische Einschätzungen, Ideen und Innovationen diskutiere ich mit politischen Vertrauten. Einschätzungen zu Terminen, Geschehnissen und die Aufbereitung und Vorbereitung von Informationen bespreche ich mit Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern oder beauftrage sie damit.“ (Vogt 2004: 34) Erfahrene Kommunikationsstrategen und Medienprofis schließt sie dabei ausdrücklich ein, zum Beispiel, wenn es um Wahlkämpfe geht. Und das war auch schon immer so, wie etwa ein Blick zurück in die Erinnerungen Konrad Adenauers leicht deutlich macht. „Ich habe“, sagt denn auch seine politische Enkelin Angela Merkel, „es in all meinen politischen Aufgaben immer so empfunden: Beratung muss so angelegt sein, dass sie meine eigene Erkenntnis als Politikerin ermöglicht und unterstützt, nicht aber an ihre Stelle tritt.“ (Merkel 2004: 21)

Vertrauen in Vertraute Spannend ist in diesem Geflecht immer die Frage nach dem Einfluss. Die Grundvoraussetzungen dafür sind immer dieselben: Nähe und Vertrauen! Und schon ist man in der unmittelbaren Umgebung der Spitzenpolitiker, bei Ehe- und Lebenspartnern, in ihren Büros und Pressestellen, bei Freunden aus den unterschiedlichsten Bereichen und Erfahrungswelten, im Wahlkreis, im persönlichen Stab. Hier versammeln sich langjährige Vertraute, die den Weg nach oben nicht selten jahrzehntelang mitgemacht haben,

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die zum Teil geradezu zum alter ego des Chefs oder der Chefin geworden sind. Oft können sie – ein Paradebeispiel unter mehreren dafür ist das Verhältnis des hessischen Regierungssprechers Dirk Metz zu Ministerpräsident Roland Koch – ohne Rücksprache zitierfähig deren Ansichten wiedergeben, ihr bewährtes Urteilsvermögen hilft gerade bei der Einschätzung kniffliger Situationen und Entscheidungen, die – jenseits aller Inhalte – immer auch etwas mit Macht zu tun haben. Ihr dauerhafter Zugang unterscheidet sie von all denen, die sich nach einem kurzen Informationsgespräch über ihr Spezialgebiet, einem Anruf zu einer spezifischen Frage oder der Teilnahme an einer Kommissionssitzung bereits eitel als „Berater“ gerieren. Natürlich sind muntere Trendforscher oder erfolgreiche Bestsellerautoren auch für Politikerinnen und Politiker attraktive Gesprächspartner – zu Beratern allerdings werden sie dadurch ebenso wenig oder viel wie der kluge Friseur, Taxifahrer oder Fitness-Trainer, die der Besatzung des Raumschiffes „Hauptstadt“ dann und wann Volkes Stimme ersetzen. Erfolg hat im Wettbewerb der Interessen und im Kampf um die begrenzte Aufmerksamkeit der Entscheider auch heute schon meist nur der, der die inhaltlichen Strategien mit ihrer Durchsetzung und der medialen Umsetzung zu verbinden weiss. „Das Marketing der Ideen ist ... mindestens so wichtig geworden, wie die Ideen selbst”, meint nicht nur Winand Gellner (Gellner 1995: 117). Gerhard Hirscher und KarlRudolf Korte ergänzen: „Politische Führung ist ... häufig mehr pragmatische Moderation als hierarchische Steuerung. Der Erfolg einer Problemlösungsstrategie ist daher in einem kaum zu überschätzenden Maße von einer erfolgreichen Kommunikationsstrategie abhängig: Politikmanagement ist in erster Linie Kommunikationsmanagement.” (Hircher/Korte 2003: 8)

Der Einfluss der Partei-Insider Hinzu kommt als Basiskompetenz der Berater die intime Kenntnis der eigenen Partei, ihrer Strukturen, ihrer Akteure, ihrer Entscheidungsabläufe. Trotz aller Personalisierung im modernen Politikgeschäft entscheidet zumindest in Deutschland die Partei bzw. die Koalition, wer erfolgreich regieren und agieren kann. In der Öffentlichkeit höchst populäre Figuren wie Ludwig Erhardt, Willy Brandt und Helmut Schmidt scheiterten gerade hier, während ein in den Medien lange unterschätzter Helmut Kohl mit 16 Jahren Kanzleramt einen einsamen Rekord aufstellte. In kritischen Momenten, so die Lehre daraus, müssen die eigenen Reihen stehen, nicht die fast täglich gemessenen Umfragewerte und der Platz auf der Liste der zehn beliebtesten Politiker. Hier ist das Geschick der Spitzenleute gefragt, aber auch die Parteiorganisation, auf die sie nicht zuletzt mit der Benennung von Generalsekretären entscheidend Einfluss nehmen. Diese gehören dann im günstigsten Falle in den aller engsten Beraterkreis des oder der Vorsitzenden, mit einem vielfältigen Aufgabenspektrum, dessen Bandbreite mit den beiden Begriffen General und Sekretär nur ansatzweise beschrieben ist. Viele Nachwuchstalente kommen erst gar nicht ganz nach oben, weil sie diesen Teil des politischen Pflichtenheftes vernachlässigen und meinen, den eigenen Kreisverband zugunsten von überregionaler Medienpräsenz übergehen zu können: Ein schwerer Fehler, der sich dann in schlechter Listenplatzierung beim nächsten Parteitag und dem Verlust des Mandats – immer noch die Voraussetzung der meisten Karrieren

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– niederschlägt. Wer erinnert sich zum Beispiel noch an den jungen und hoffnungsvollen Bundestagsabgeordneten Stefan Schwarz aus Rheinland-Pfalz, der sich vor allem für Menschenrechte in Bosnien während des Balkankonflikts einsetzte, damit kurzfristig zu nationaler Bekanntheit aufstieg, sich zu Hause aber sagen lassen musste, er habe seinen Wahlkreis schließlich nicht in Sarajewo. Auch Blütenträume bereits Prominenter welken häufig im Innenleben der Partei. Zum Beratungsumfeld gehören je nach Bedarf auch die zahlreichen Kommissionen und Gremien, die sich Spitzenpolitiker der Parteien beratend zur Seite stellen: Natürlich spielt die Erarbeitung von Konzepten und Inhalten, die Versammlung möglichst umfangreichen Sachverstands dabei eine zentrale Rolle, mindestens so wichtig aber ist das Zeichen, das damit nach innen und außen gesetzt wird: Seht her, mich beraten die besten Leute, seht her, ich binde alle relevanten Gruppen und Personen angemessen ein. Gleichzeitig wird dabei das machtpolitische Ziel erreicht, Widerstände zu neutralisieren und Gefolgschaft für ein einmal erzieltes Ergebnis zu mobilisieren. Auch hier sind kluge Spitzenkräfte oft eher die Moderatoren eines Prozesses, dessen Ergebnis sie sich zu eigen machen, als diejenigen, die sich selbst für inhaltliche Positionen mit dem Gewicht ihres Amtes in die Bresche schlagen. Zu groß ist in diesem Falle die Gefahr, in Sachauseinandersetzungen unterschiedlichster Flügel und Interessen beschädigt zu werden. Als Anschauungsmaterial mag der Kampf um die Gesundheitsreform innerhalb der CDU/CSU Ende 2004 genügen.

Frühwarnsystem Think Tank Natürlich nutzen Spitzenpolitiker auch die Ressourcen und Frühwarnsysteme, die Think Tanks, wissenschaftliche Institute, Sachverständigengremien, Gesellschaften und Stiftungen anbieten: Auf neutralem Gelände lässt sich unverbindlich mit Versuchsballons experimentieren, lassen sich interessante Gesprächskonstellationen zusammenführen, kann deutlich werden, „was geht und was nicht“. Naturgemäß liegen deren Stärken nicht im politischen Tagesgeschäft. Befreundete Journalisten eignen sich ebenfalls für diese Zwecke – allerdings hat die zwischenzeitliche Entfremdung vieler politischer Spitzenkräfte und ihrer journalistischen Wegbegleiter auch die Grenzen dieses berufsbedingten Spannungsverhältnisses deutlich gemacht – insbesondere, wenn es sich auf beiden Seiten um Profis handelt. Journalisten kommen über die tägliche Medienauswertung indirekt ohnehin beratend wieder ins Spiel: Die Medienresonanz gilt allemal als Test dafür, was durchsetzbar ist und welches Thema man trotz augenscheinlicher Wichtigkeit lieber ganz schnell wieder fallen lässt. Das vorher intensiv versucht wird, über eigene „Hintergrundgespräche“ oder den Einsatz diverser spin doctors den Medienoutput mitzubestimmen, gehört in diesem „hochgradig selbstreferentiellen System“ (Mertes 2003: 64) zum Spiel. An dieser Stelle lohnt sich, parteispezifisch auf das outsourcing-Thema und den Einkauf externer Professionalität zurückzukommen. Nicht immer nämlich überwiegt der Nutzwert die Kollateralschäden, die im Selbstbewusstsein der Partei und ihrer hauptamtlichen Apparate angerichtet werden. Viel Fingerspitzengefühl nicht zuletzt des Beratenen ist nötig, um aus Internen und Externen ein schlagkräftiges Team zu formen. Dies wird dann einer harten Belastungsprobe unterzogen, wenn die Externen

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dazu neigen, selbst vorn auf der Bühne stehen zu wollen, ein Fall, der bei den Internen eher selten vorkommt: Wenn etwa Medien- und Strategieberater zur Erhöhung ihres Marktwertes keine Zweifel daran lassen, wem denn die Entwicklung eines grauen Ministers zum Medienstar oder eines hölzernen Kandidaten zum gewandten TalkshowPlauderer zu verdanken sind, wird es einerseits für den Spitzenpolitiker eng: Will er wirklich als Marionette an den Strippen eines Beratungsprofis erscheinen – zumal, wenn dieser seinen Einfluss nur medial stark überhöht hat und sich Pannen weniger gern zurechnen lässt als glanzvoll gelungene Inszenierungen? Gleichzeitig aber wird der inner circle nervös, besonders dann, wenn die Ratschläge demoskopie-basiert auf kurzfristige Wirkung zielen und nicht zum Grundverständnis der Partei zu passen scheinen. Noch nämlich – hier besteht ein eklatanter Unterschied zur vielzitierten Consultant-Wirklichkeit der USA – definieren gerade viele Hauptamtliche – von aus Überzeugung für Inhalte und Werte beigetretenen Parteimitgliedern ganz zu schweigen – ihre Loyalität erst in Richtung Partei und dann in Richtung Kandidaten- oder Führungspersönlichkeit. Nicht ausgeschlossen freilich, dass sich auch dies künftig ändert: Da etwa, wo Kandidaten selbst per persönlichem Fundraising die Kriegskasse füllen, bestehen sie natürlich auch darauf, sich das eigene Team ausschließlich nach eigenem gusto zusammenzustellen und haben dabei, im Gegensatz auch zu deutschen Parteivorsitzenden, absolut freie Hand.

Imageberatung und Demoskopie Eine Sonderstellung an der Schnittstelle zwischen innen und außen kommt seit jeher den Meinungsforschern zu. Auf sie und ihre Analysen kann kein Spitzenpolitiker, kann keine Partei verzichten, zumal es fast immer irgendwo in Deutschland Wahlen zu gewinnen gilt. Neben die fachliche Expertise treten auch hier oft langjährige Vertrauensverhältnisse, politische Grundübereinstimmungen oder ein Personalaustausch, der frühere Partei- und Regierungsmitarbeiter ins Beratungs- und Strategiegeschäft geführt hat. Als Musterbeispiel kann hier immer noch Allensbach-Gründerin Elisabeth NoelleNeumann dienen, die insbesondere Helmut Kohl über Jahrzehnte strategisch-demoskopisch begleitete. Der Fall ist auch signifikant dafür, dass bei aller Kompetenz solche Beziehungen mit persönlicher „Chemie“ und Vertrauen zu tun haben und nicht ohne weiteres auf Nachfolger übergehen oder dauerhaft bei einem Institut verbleiben. Auch ein Mix unterschiedlicher Datenproduzenten und -deuter gilt manchen auf Bundes- und Landesebene inzwischen als Erfolgsgeheimnis, das Abhängigkeiten und den politischen Tunnelblick vermeiden hilft. Keinem Spitzenpolitiker ist natürlich sein Image in der Öffentlichkeit egal, und hier kommt, gerade in der Mediengesellschaft, die schillernde Kommunikationsberatung ins Spiel. Welche Sumpfblüten dies allerdings treiben kann, illustriert der Fall Hunzinger/Scharping: Auf viele Unzulänglichkeiten der Branche hat er ein grelles Licht geworfen. Allein die Zuordnungen, unter denen der alerte Agenturchef in den Medien auftaucht, belegen die Konfusion: PR-Berater, Imageberater, Public-AffairsManager, Lobbyist, Spin Doctor, Vermarktungsprofi, Kontaktmakler, Nachrichtenhändler, Networker – und das ist nur eine kleine Auswahl. Eine Repräsentativumfrage des Leipziger Medienwissenschaftlers Günter Bentele im Auftrag der Deutschen Pub-

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lic Relations Gesellschaft (DPRG) beweist zudem, dass der Branche zwar ein hoher Bekanntheitsgrad, hohe gesellschaftliche Relevanz und hohe Professionalität zugesprochen wird, gleichzeitig aber zweifelhafte ethische Standards (Bentele/Seidenglanz 2004). Das Image als hochbezahlte Sektkelch-Halter und begnadete Small-Talker ist immer präsent, der alte Bonmot: „Sagt meiner Mutter nicht, dass ich in der PR tätig bin, sie glaubt ich sei Piano-Spieler im Nachtclub”, scheint nichts an vorurteilsbehafteter Gültigkeit verloren zu haben. Besonders dann nicht, wenn sich Exponenten der Branche bemühen, diese Vorurteile hochzuhalten. Die Debatte in der Branche selbst ist bezeichnend: War Moritz Hunzinger nun ihr schwarzes Schaf oder gar kein Schaf, wie manche meinen, da sein Tun unter dem klassischen PR-Begriff – Management von Kommunikationsprozessen zwischen einer Organisation und ihrer Umwelt – einfach nicht zu fassen ist? Für SWR- Chefreporter Thomas Leif ist der Fall klar: „Moritz Hunzinger, der selbst vor den Generalsekretären der großen Parteien damit strunzt, es ohne Abitur zum Multi-Millionär gebracht zu haben, repräsentiert ... lediglich die vulgär-aggressive Fassung des ziemlich durchschnittlichen PR-Beraters. Er verkauft seinen Kunden Luftschlösser, weil diese ihr Geld gerne gegen (mehr) Anerkennung in der Öffentlichkeit tauschen möchten. Er führt Rüstungslobbyisten mit rüstungsfreundlichen Entscheidungsträgern zusammen. Das ist Alltagsgeschäft aller Lobbyisten rund um den Berliner Reichstag. Dass Hunzinger bei der Ausübung seiner Geschäfte nicht zimperlich agiert und den gesamten Instrumenten-Koffer der Szene nutzt, ist auch nicht besonders bemerkenswert.” (Leif 2003: 45)

Dienstleister Agentur Die Branche allerdings auf die Huntzingers zu reduzieren, führt nicht weiter. Sicher sind politische Spitzenkräfte und ihre Parteien gut beraten, Agenturkooperationen einzugehen und die Verbindung möglichst so eng zu gestalten, dass keine Informationsund Reibungsverluste entstehen und die PR-Profis wirklich ihren Part als „Seismograph und Kompass“ spielen können. Ein Problem dabei ist, dass der Kreis auf Politik spezialisierter Berater und Agenturen in Deutschland sehr überschaubar ist. Von Politik allein kann in Deutschland angesichts kleinster Etats gerade unterhalb der Bundesebene keine Firma leben und nicht selten sehen Klienten aus Wirtschaft und öffentlicher Verwaltung die Parteinähe von Agenturen eher ungern. Politiker und ihr hauptamtlicher Parteiapparat reagieren umgekehrt allergisch, wenn ihnen Agenturen junge, im Politikgeschäft unerfahrene Berater andienen, die zwar das Vokabular modernen campaignings mit all seinen Amerikanismen aus dem Effeff beherrschen, deren Vorschläge aber auf das heftigste mit der Wirklichkeit einer real existierenden deutschen Partei in der Fläche kollidieren. Erst langsam verbreitert sich das Spektrum, neue Spieler treten bei allen Parteien an die Seite erprobter Schlachtrösser – selbst die lange PR-kritischen Grünen haben mit den Goldenen Hirschen eine Kreativschmiede an der Seite, über die sich Spitzenkräfte wie Claudia Roth geradezu hymnisch äußern. Konstruktionen wie bei der CDU, wo eine Vertreterin der Agentur McCannErickson im Konrad-AdenauerHaus mit eigenem Büro ständig präsent und damit am Puls der Parteiführung ist, sind ebenso hilfreich, wenn es um die Akkumulation politische Kampagnenerfahrung geht.

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Wie eng dabei richtig und falsch zusammenliegen können, beschreibt einer der Chefs der Kreativschmiede Scholz & Friends, Sebastian Turner, am Beispiel des vielbelachten Schlurfi-Gangs des früheren sachsen-anhaltinischen Ministerpräsidenten Höppner: „Höppner wurde mit gleichem Gang zweimal gewählt, daran liegt es nicht. Sein siegreicher Gegner steht auch nicht im Verdacht, auf die Titelseite von `Men´s Health´ zu kommen. Für den Inhalt – die Regierung Höppner hat das Land nicht vom Tabellenende wegführen können – wurden vielmehr visuelle Zeichen gesucht. Hätte Höppner großen Erfolg als Ministerpräsident gehabt, wäre Schlurfen jetzt Kult.“ (Turner 2002) Ohne die richtigen Inhalte, reale Ergebnisse und ohne klaren Kurs geht es offenbar auf Dauer nirgendwo: weder in der Politik noch in der Wirtschaft. Hinzutreten muss die erfahrungsgesättigte Bescheidenheit, die sowohl Politikern wie Beratern gut tut. „Beratung“, so Birger P. Pridatt realistisch, „ist für die beratene Politik Meinung. Und zwar Meinung unter anderen Meinungen.“(Priddatt / Theurl 2004: 71) Man kann ihr folgen oder auch nicht – den Rang einer exakten Wissenschaft strebt gerade Politik nicht an. Gute Beratung leistet ihren Beitrag zu politischen Erfolgen, andere Faktoren aber kommen immer hinzu: „Politische Erfolge haben oft mit Glück, mit Zufall und mit Instinkt zu tun“, formuliert die frühere Gesundheitsministerin Andrea Fischer. Sie hat absolut Recht – und Spitzenpolitiker wissen das auch.

Literatur Ahrens, R/Knödler-Bunte, E. (Hg.), 2003: Die Affäre Hunzinger. Berlin. Becker, H., 2004: Einheit von Politikberatung und –vermittlung, in: Kreyher: 401-411. Bentele, G./Seidenglanz, R., 2004: Das Image der Image-Macher – Eine repräsentative Studie zum Image der PR-Branche in der Bevölkerung und eine Journalistenbefragung. Leipzig: Leipziger Skripten für Public Relations und Kommunikationsmanagement Nr. 7. Dagger, S./Greiner, C./Leinert, K./Meliß, N./Menzel, A. (Hg.), 2004: Politikberatung in Deutschland – Praxis und Perspektiven. Wiesbaden. Gellner, W., 1995: Ideenagenturen für Politik und Öffentlichkeit – Think Tanks in den USA und in Deutschland. Opladen. Hirscher, G./Korte, K.-R. (Hg.), 2003: Information und Entscheidung – Kommunikationsmanagement der politischen Führung. Wiesbaden. Kreyher, V. J. (Hg.), 2004: Handbuch Politisches Marketing. Baden-Baden. Leif, T.,: Der V-Mann der PR-Branche – Moritz Hunzinger hat einem zwielichtigen Gewerbe ein Gesicht gegeben, in: Ahrens/Knödler-Bunte 2003: 45-52. Merkel, A., 2004: Die Notwendigkeit zu entscheiden reicht weiter als die Möglichkeit zu erkennen, in: Dagger u.a.: Politikberatung in Deutschland. Wiesbaden, 21-29. Mertes, M: Bundeskanzleramt und Bundespresseamt – Das Informations- und Kommunikationsmanagement der Regierungszentrale, in: Hirscher/Korte 2003, 52-78. Priddat, B. P./Theurl, T. (Hg.), 2004: Risiken der Politikberatung – Der Fall der Ökonomen. BadenBaden. Turner, S.: In der Wahlkampftechnik können die Amerikaner von uns lernen. Interview mit dem Spiegel, 2.5.2002. Vogt, U., 2004: „Nichts genaues weiß man nicht“ – Politikberatung aus den Erfahrungen der Praxis, in: Dagger u.a.: Politikberatung in Deutschland. Wiesbaden, 30-36.

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Der Wissenschaftsrat Der Wissenschaftsrat

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Ein außergewöhnlicher Fall von Politikberatung

Als Institution der Politikberatung ist der Wissenschaftsrat in mehrfacher Hinsicht ein unwahrscheinlicher Fall. Gegründet 1957 von Bund und Ländern, ist der Wissenschaftsrat das älteste wissenschaftspolitische Beratungsgremium dieser Art in Europa. Es hat die Amtszeit von inzwischen (2006) acht unterschiedlichen Bundesregierungen und einer Vielzahl von Landesregierungen beratend begleitet, und das, obwohl das Verwaltungsabkommen über den Wissenschaftsrat, das die Fortsetzung seiner Arbeit sichert, im Turnus von 5 Jahren durch den Bund und alle 16 Länder neu unterzeichnet werden muss. Der Wissenschaftsrat ist damit der seltene Fall einer Bund-LänderEinrichtung, die bei der immer wieder anschwellenden Kritik an den Blockadeeffekten des kooperativen Föderalismus in Deutschland, als Institution nicht in Frage gestellt worden ist. Das ist umso bemerkenswerter, als Struktur, Arbeitsweise und Verfahren des Wissenschaftsrates einer austarierten und nicht einfach herstellbaren Balance zwischen den drei Akteursgruppen Bund, Ländern und Wissenschaft folgen. Denn die wissenschaftspolitischen Empfehlungen des Wissenschaftsrates müssen eine Mehrheit von 2/3 aller Mitglieder der Vollversammlung finden, wobei vorab die „Wissenschaftliche Kommission des Wissenschaftsrates“ (bestehend aus 24 vom Bundespräsidenten ad personam berufenen Wissenschaftlern und 8 Repräsentanten des öffentlichen Lebens) und die „Verwaltungskommission“ (bestehend aus 22 Mitgliedern von Bund und Ländern, die gemeinsam 32 Stimmen führen) einer Empfehlung ebenfalls mit 2/3Mehrheit zustimmen müssen (vgl. Schaubild 1). Damit werden nicht nur hohe Konsenserwartungen gesetzt, da keine der Akteursgruppen die jeweils andere einfach überstimmen kann; es wird auch der seltene Typus eines gemischten Beratungsgremiums etabliert, bei dem die primären Adressaten der Beratung (Bund und Länder) selbst an allen Stufen des Beratungsprozesses mitwirken. Unter diesen Voraussetzungen mag überraschen, dass der „Hybrid“ Wissenschaftsrat in der ganz überwiegenden Mehrzahl der Fälle seine Empfehlungen ohne größere Konflikte mit großer Mehrheit verabschiedet und diese Empfehlungen zu einem großen Teil schließlich auch umgesetzt werden.1

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Ausführlich zu Aufbau und Struktur des Wissenschaftsrates vgl. Röhl 1994 und Benz 1996;

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Schaubild 1: Aufbau des Wissenschaftsrates

Die Aufgabe des Wissenschaftsrates ist mit einer reinen Beratungsfunktion aber nur unzureichend beschrieben. Der Wissenschaftsrat ist nicht nur Akteur in dem Sinne, dass er Empfehlungen verabschiedet und diese an Bund, Länder und Wissenschaft adressiert; er ist gleichzeitig Arena, in der sich die wichtigen Akteure der Wissenschaftspolitik in Deutschland treffen, um sich über Weichenstellungen der deutschen Wissenschaftspolitik abzustimmen. Er ist eine „intermediäre Organisation“ der Wissenschaftspolitik (vgl. Braun 1997), die die Funktion erfüllt, die unterschiedlichen Interessen von Wissenschaft und Politik bzw. Bund und Ländern zu vermitteln und das Handeln dieser Akteursgruppen mit zu koordinieren. Um zu verdeutlichen, wie der Wissenschaftsrat im wissenschaftspolitischen Netzwerk der Bundesrepublik verankert ist, werden im Folgenden die wesentlichen Phasen seiner Tätigkeit beschrieben.

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Der Wissenschaftsrat in der deutschen Wissenschaftspolitik

Wiederaufbau Die Gründung des Wissenschaftsrates 1957 war Ergebnis einer spezifischen Akteurkonstellation in der Wissenschaftspolitik, die sich nach 1945 ergeben hatte.2 Diese war 2

Vgl. Stamm 1980; Stucke 1993.

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gekennzeichnet durch den Wiederaufbau der Universitäten in der Hoheit der Länder, die zunehmende Bedeutung der außeruniversitären Forschung und, nachdem Deutschland seine staatliche Souveränität weitgehend wiedererlangt hatte, den Eintritt des Bundes in die Forschungsförderung durch Gründung des Bundesministeriums für Atomfragen (1955). Schon bald ergab sich damit eine Interessenkonstellation, die eine unabhängige Vermittlungsagentur nahe legte. Denn die Länder verfügten zwar über die verfassungsrechtlich zugesprochenen Kompetenzen in Fragen von Wissenschaft und Forschung, aber immer weniger über die Ressourcen, um die wachsenden Bedürfnisse der Wissenschaft zu befriedigen. Der Bund wiederum war erfolgreich (zunächst mit der Atomforschung) in die Domäne der Wissenschaftsförderung eingebrochen und verfügte aufgrund günstiger Umstände zwar über die erforderlichen finanziellen Ressourcen, um seine Rolle als Wissenschaftsförderer zu erweitern, nicht aber über die ausreichenden verfassungsrechtlichen Kompetenzen. Die Wissenschaftsorganisationen schließlich (hier vor allem Max-Planck-Gesellschaft und Deutsche Forschungsgemeinschaft als Förderorganisation) benötigten die Mittel des Bundes, um ihre Pläne zu verwirklichen und waren insofern an einer dauerhaften Beteiligung des Bundes an der Wissenschaftsförderung interessiert. In dieser Situation entstand der Wissenschaftsrat, der sich zu einem Forum entwickelte, die Interessen der Länder (Wahrung der Kulturhoheit), des Bundes (Domänenerweiterung in der Wissenschaftspolitik) und der Wissenschaft (Steigerung der Ressourcen für Wissenschaft und Forschung) zu vermitteln. Diese Ausgangskonstellation ist im Prinzip bis heute wirksam und erklärt wesentlich das Handeln des Wissenschaftsrates wie anderer wissenschaftspolitischer Akteure. Entsprechend dem zwischen Bund und Ländern geschlossenen Verwaltungsabkommen über den Wissenschaftsrat von 1957 sollte dieser in dieser ersten Gründungsphase: ƒ ƒ ƒ

einen Gesamtplan für die Förderung der Wissenschaften erarbeiten und hierbei die Pläne des Bundes und der Länder aufeinander abstimmen, jährlich ein Dringlichkeitsprogramm aufstellen, Empfehlungen für die Verwendung derjenigen Mittel geben, die in den Haushaltsplänen des Bundes und der Länder für die Förderung der Wissenschaft verfügbar sind (Art. 2 Verwaltungsabkommen).

Faktisch unterstützte der Wissenschaftsrat in der Wiederaufbauphase der deutschen Wissenschaft vor allem die Verteilung von Bundes- und Landesmitteln auf Hochschulen und außeruniversitäre Forschungseinrichtungen.

Wachstum Parallel mit der Etablierung des Wissenschaftsrates begann eine Phase des Wachstums des deutschen Wissenschaftssystems, die bis etwa 1975 andauerte. Während dieser Zeit stieg die Zahl der Universitäten von 75 auf 130. Zudem wurden 136 neue Fachhochschulen im Bundesgebiet gegründet. Die entsprechenden Planungen sowie baulichen und infrastrukturellen Investitionen basierten ganz wesentlich auf Empfehlungen des Wissenschaftsrates. Ab 1969 geschah dieses auf der Grundlage des neu in das Grundgesetz aufgenommenen Artikels 91a, der die gemeinschaftliche Finanzierung des Hochschulbaus durch Bund und Länder regelte und dem Wissenschaftsrat die zentrale

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Beratungsrolle in diesem Verfahren zuwies. Gleichzeitig verabschiedete der Wissenschaftsrat eine Reihe von Strukturempfehlungen, wie die zur „Neuordnung des Studiums an wissenschaftlichen Hochschulen bis 1970“ (1966), die Vorschläge für eine stärkere Differenzierung zwischen berufsbefähigendem Studium und wissenschaftlichen Aufbaustudien enthielt. Die Wachstumsphase gestaltete sich, was die Expansion des Wissenschaftssystems betraf, wenig konfliktreich, da die Forderung einer massiven Investition in Wissenschaft und Forschung politisch unbestritten war3 und die Finanzsituation „Nicht-Nullsummenspiele“ und damit die weitgehende Befriedigung der Bedarfe und Wünsche der Wissenschaft ermöglichte.

Stagnation Diese Situation änderte sich ab Mitte der 70er Jahre dahingehend, dass die fiskalische Krise des Staates Wachstum wie vordem nicht mehr gestattete. Gleichzeitig gab es erste – allerdings wenig erfolgreiche – Versuche zur Reform und Optimierung des Wissenschaftssystem. Der Wissenschaftsrat beteiligte sich daran mit Strukturempfehlungen etwa zur „Forschung und zum Mitteleinsatz in den Hochschulen“ (1979) zu „Aufgaben und Stellung der Fachhochschulen“ (1981) oder zum „Wettbewerb im deutschen Hochschulsystem“ (1985). Gleichzeitig wurde der Wissenschaftsrat zum ersten Mal als Evaluator tätig, indem er zwischen 1979 und 1985 auf Bitten von Bund und Ländern sämtliche (damals 46) Institute der Blauen Liste evaluierte. Daraus ergaben sich jedoch nur geringe Effekte, auch zur Umverteilung von Ressourcen ist es praktisch nicht gekommen. Ohne Zweifel war das hohe Maß an Politikverflechtung zwischen Bund und Ländern, verbunden mit dem Einstimmigkeitsprinzip bei wichtigen Entscheidungen in der entsprechenden Bund-Länder-Kommission einer der Gründe dafür, dass Systemreformen erschwert wurden. Der Wissenschaftsrat, der beide Akteurgruppen inkorporiert, war unter diesen Voraussetzungen in seinem Einfluss beschränkt.

Evaluation und Reform Durch die deutsche Einheit 1989 erfuhr der Wissenschaftsrat einen anhaltenden Bedeutungszuwachs. Im Zuge der durch den Einigungsvertrag geregelten Überführung des ostdeutschen in das gesamtdeutsche Wissenschaftssystems wurde der Wissenschaftsrat beauftragt, die außeruniversitäre Forschung der ehemaligen DDR zu evaluieren und Empfehlungen für eine Integration in das gesamtdeutsche Wissenschaftssystem abzugeben.4 Diese Empfehlungen wurden weitgehend durch die Politik umgesetzt. Der Empfehlungsrahmen des Wissenschaftsrates war dabei insofern gesetzt, als es auf der Basis des Einigungsvertrages um die „Einpassung“ der positiv evaluierten Einrichtungen in die gesamtdeutsche Forschungslandschaft gehen sollte. Eigene neue oder modifizierte ostdeutsche Strukturen sollten ausdrücklich nicht entstehen. Außerdem erarbeitete der Wissenschaftsrat Empfehlungen zur künftigen Struktur der Hochschullandschaft in den neuen Ländern und im Ostteil von Berlin, die Grundlage für die Erneuerung der bestehenden Hochschulen sowie Hochschulneugründungen in den neuen Län3 4

Erinnert sei an die bis heute bekannten Topoi der „technologischen Lücke“ bzw. der „Bildungskatastrophe“. Vgl. zu diesem Prozeß Mayntz 1994.

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dern wurden. Der relativ große Einfluss dieser Empfehlungen ist auch der besonderen historischen Situation geschuldet, in der die Politik schnell und mit ausreichender Legitimation entscheiden mußte und in der es zur Einbeziehung des Wissenschaftsrates und einer weitgehenden Umsetzung seiner Empfehlungen keine Alternative gab. Die Evaluationen in Ostdeutschland waren in der Folge der Start für vielfältige Evaluationen in West- bzw. Gesamtdeutschland in den 90er Jahren, die der Wissenschaftsrat durchführte. So evaluierte der Wissenschaftsrat zwischen 1995 und 2000 erneut alle (jetzt 82) Blaue-Liste-Institute; dieses Mal – nicht zuletzt vor dem Hintergrund der folgenreichen Evaluationen im Rahmen der deutschen Einigung – mit signifikanten Effekten auch in Westdeutschland: In neun Fällen empfahl der Wissenschaftsrat die Beendigung der gemeinsamen Förderung durch Bund und Länder. Außerdem erarbeitete der Wissenschaftsrat eine Systemevaluation der Helmholtz-Gemeinschaft Deutscher Forschungszentren (HGF), die Grundlage für eine stärker wettbewerbsorientierte Vergabe der Fördermittel für die Großforschung war. Die 90er Jahre bis heute sind auch eine Zeit der Reform und Restrukturierung des Wissenschaftssystems, die wesentlich durch das Ziel motiviert ist, internationale Entwicklungen aufzugreifen. Der Wissenschaftsrat hat diesen Prozess zum Beispiel durch seine Empfehlungen zur Einführung von Bachelor- und Masterabschlüssen an deutschen Hochschulen (2000), zur Förderung des wissenschaftlichen Nachwuchses (2001) oder zur Reform der Doktorandenausbildung (2002) begleitet. Weitere Aktivitäten, wie die Empfehlungen zu Rankings im Wissenschaftssystem (2005) und die maßgebliche Beteiligung an der Konzipierung und Umsetzung der „Exzellenzinitiative“ des Bundes und der Länder (Beginn 2005) haben ebenfalls das Ziel, die Forschung vor allem an den Hochschulen in Deutschland international konkurrenzfähiger und sichtbarer zu machen. Der Wissenschaftsrat spielt in diesem Zusammenhang zunehmend die Rolle eines Initiators und Moderators institutionellen Wandels in der Wissenschaft.

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Einfluss

Will man den Einfluss der Beratung durch den Wissenschaftsrat auf die Wissenschaftspolitik beurteilen, ist zunächst an die eingangs beschriebene, hybride Organisationsform zu erinnern, die den Wissenschaftsrat kennzeichnet. Systematisch kann man die Frage stellen, was diesen besonderen Typus der integrierten (Bund, Länder und Wissenschaft zusammenführenden) Beratung gegenüber anderen Formen der Beratung auszeichnet, wie zum Beispiel Formen der individuellen Beratung durch einzelne Wissenschaftler, Beratung durch temporär arbeitende Expertenkommissionen, „Räte“ von Ministerien oder die Beratung durch wissenschaftliche Organisationen (zum Beispiel Akademien). Allen diesen Formen ist gemeinsam, dass sie eine klare Trennung von Beratern und Adressaten der Beratung vorsehen. Auf der einen Seite stehen Wissenschaftler und andere Experten, die Vorschläge erarbeiten, auf der anderen Seite Politiker, Ministerien, Parlament usw., die die Ergebnisse der Beratung entgegennehmen und sich in der Regel frei fühlen, den Empfehlungen zu folgen oder auch nicht. Beratung und

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Entscheidung sind sachlich, zeitlich und sozial entkoppelt.5 Derartige Beratungsformen dürften auch in der Wissenschaftspolitik dominieren, etwa wenn das Forschungsministerium einzelne Wissenschaftler beauftragt oder Beratungsgremien bildet, um sich bei der Entwicklung neuer Gesetze oder neuer Forschungsprogramme beraten zu lassen oder der Bundeskanzler, wie geschehen, einen „Nationalen Ethikrat“ ins Leben ruft, um Hinweise für den weiteren Umgang mit der Stammzellenforschung zu erhalten. Dadurch, dass die Empfehlungen des Wissenschaftsrates gemeinsam und „auf gleicher Augenhöhe“ von Vertretern der Wissenschaft sowie Bund und Ländern erarbeitet werden, ist eine hohe Umsetzungswahrscheinlichkeit gegeben, da die Beteiligung der Entscheider an der Beratung zwar nicht de jure aber de facto eine gewisse Selbstbindung darstellt. Zugleich ist damit aber auch eine Vorabselektion möglicher Empfehlungen bereits im Beratungsprozess verbunden, da die hohen Konsenserfordernisse einer 2/3-Mehrheit kontroversen Themen bzw. Empfehlungen wenig Durchsetzungschancen eröffnen. Dieses schränkt die mögliche Rolle des Wissenschaftsrates als einem Akteur für „agenda-setting“ im Wissenschaftssystem ein, zumindest wenn Themen und Reformvorschläge parteipolitisch und/oder zwischen den Akteuren (Bund, Länder und Wissenschaft) hoch umstritten sind. So hat sich der Wissenschaftsrat als Gesamtgremium in der Vergangenheit weder für noch gegen Studiengebühren klar äußern können. Einfluss hängt neben der strukturellen Verortung des Beratungsgremiums im politischen System von einer Reihe weiterer Faktoren ab, die auf den Beratungsprozess als einen Interaktionsprozess verweisen. Auf der Anbieterseite spielt sicherlich auch die Qualität der Beratung eine Rolle, die nicht nur die Neuheit der Empfehlungen, sondern auch deren Komplexität und Anwendbarkeit umfaßt. Auf der Nachfrageseite sind es vor allem die aktuellen Interessen, Erwartungen und Handlungserfordernisse der Adressaten, die darüber entscheiden, wie relevant und einflußreich Beratung werden kann. Im Hinblick auf die Interaktion zwischen Beratern und Adressaten dürfte ein weiteres wichtiges Moment in der strategischen Handlungsfähigkeit der Berater sowie der „Einfädelung“ regelmäßiger Kontakte zu den Adressaten liegen. Schließlich spielen auch adäquate Vermittlungsformen (Mediennutzung, Stil, „timing“, follow-up-Aktivitäten usw.) eine nicht zu unterschätzende Rolle. Für den Wissenschaftsrat hat sich insbesondere der Faktor der Interessen bzw. des Handlungsdrucks der staatlichen Exekutive als relevant dafür erwiesen, inwieweit er mit seinen Empfehlungen Einfluss gewinnen kann. Immer dann, wenn die Politik eine für sie aktuell wichtige Entscheidungsfrage an den Wissenschaftsrat adressiert, zu deren Beantwortung faktisch keine gleichwerte Beratungsalternative existiert, ist eine hohe Wahrscheinlichkeit gegeben, dass die Empfehlungen des Wissenschaftsrates politisch aufgegriffen werden. Dieses war bei der Umsetzung der Empfehlungen zur deutschen Einheit in der Wissenschaft der Fall und ist es auch oftmals bei institutionellen Evaluationen. Bei konzeptionellen Stellungnahmen etwa zu einzelnen Forschungsfeldern, wie der Energie- oder Materialforschung, oder bei Empfehlungen zur Reform der Doktorandenausbildung, ist eine unmittelbare Umsetzung weniger wahrscheinlich, da diese Empfehlungen vielschichtiger und oftmals auch langfristiger angelegt sind und 5

Das schließt nicht aus, dass es vor und während des Beratungsprozesses zu intensiven, oftmals informellen, Interaktionen zwischen Beratern und Adressaten kommt. Alle diese Beratungsformen halten jedoch an der Fiktion fest, dass Beratung und Entscheidung strikt getrennt sind.

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sich an eine größere Zahl möglicher Adressaten richten. Auch ist ex post schwerer einzuschätzen, welchen Anteil die Beratung des Wissenschaftsrates an Entwicklungen hat, deren Effekte sich erst mittel- und langfristig zeigen. Dabei ist außerdem zu berücksichtigen, dass Empfehlungen häufig die Interessen der großen Wissenschaftsorganisationen (DFG, MPG, HGF, FhG usw.) berühren, bei denen es sich um handlungsund konfliktfähige Akteure handelt, die die Implementation von Empfehlungen wesentlich mitbestimmen. Die künftige Handlungsfähigkeit des Wissenschaftsrates wird vor allem davon abhängen, ob es weiterhin gelingt, die im Wissenschaftsrat inkorporierte Balance zwischen Bund und Ländern auf der einen und Wissenschaft und Politik auf der anderen Seite zu erhalten. Die Chancen dafür sind gegeben, da alle beteiligten Akteurgruppen bislang von der Kooperation im Wissenschaftsrat profitiert haben und weiterhin profitieren können. Ohne diese Kooperation wären Wachstum und Ausdifferenzierung des Wissenschaftssystems in Deutschland in dieser Breite und Größenordnung in der Vergangenheit nicht möglich gewesen. Die Wissenschaftspolitik im und durch den Wissenschaftsrat ist insofern auch ein Beispiel für den Nutzen des kooperativen Föderalismus in Deutschland.

Literatur Benz, W., 1996: Der Wissenschaftsrat, in: Flämig, C./Kimmich, O./Krüger, H. u.a. (Hg.): Handbuch des Wissenschaftsrechts, Band 2. Berlin/Heidelberg/New York, 1667-1689. Braun, D., 1997: Die politische Steuerung der Wissenschaft. Ein Beitrag zum „kooperativen Staat“. Frankfurt am Main/New York. Mayntz, R. unter Mitarbeit von Wolf, H.-G., 1994: Deutsche Forschung im Einigungsprozeß. Die Transformation der Akademie der Wissenschaften der DDR 1989 bis 1992. Frankfurt am Main/ New York. Röhl, H. C., 1994: Der Wissenschaftsrat. Kooperation zwischen Wissenschaft, Bund und Ländern und ihre rechtlichen Determinanten. Baden-Baden. Stamm, T, 1980: Zwischen Staat und Selbstverwaltung. Die deutsche Forschung im Wiederaufbau 1945-1965. Köln. Stucke, A., 1993: Institutionalisierung der Forschungspolitik. Entstehung, Entwicklung und Steuerungsprobleme des Bundesforschungsministeriums. Frankfurt am Main/New York. Die Veröffentlichungen des Wissenschaftsrates sind, teils als Volltexte, verfügbar unter www.wissenschaftsrat.de

Josef Braml

Wissenschaftliche Politikberatung durch Think Tanks Wissenschaftliche Politikberatung durch Think Tanks

Unter den gemeinnützigen Organisationen des „Dritten Sektors“ haben anwendungsorientierte Institute der Politikforschung – sogenannte Think Tanks – eine wichtige Position im politischen Willensbildungsprozeß. Angesichts des immer härter werdenden Wettbewerbs um zunehmend knapper werdender (staatlicher) Finanzmittel und die Aufmerksamkeit der politischen Entscheidungsträger sind Think Tanks gefordert, ihre Rolle (neu) zu bestimmen.

Think Tanks – ein aktueller Gegenstand Think Tanks sind seit einigen Jahren Thema sowohl der akademischen als auch der politischen Debatte. Insbesondere Altbundespräsident Roman Herzog hat während seiner Amtszeit wissenschaftliche Politikberatung mehrfach thematisiert und dabei meist kritisch angesprochen. Anläßlich der „Wiedereröffnung“ des Hotels Adlon am 26. April 1997 trug das Staatsoberhaupt der Bundesrepublik seine „Lektionen aus der deutschen Vergangenheit und Visionen für Deutschlands Zukunft“ vor (Herzog 1997: 96). In dieser vielbeachteten Rede, die Anregungen für dynamischen Wandel beim Übergang ins 21. Jahrhundert enthielt und in der Forderung gipfelte, „es muß ein Ruck durch Deutschland gehen“, hat Herzog auch auf die Bedeutung von Think Tanks hingewiesen. Da Herzogs Amtszeit durch sein unablässiges Bemühen geprägt war, Deutschlands intellektuellen „Gedankenstau“ durch neue Ideen und Visionen aufzulösen, verwundert es nicht, daß Think Tanks – von Winand Gellner der deutschen Politik und (Fach)Öffentlichkeit als „Ideenagenturen“ vorgestellt (Gellner 1995) – immer wieder Gegenstand seiner Überlegungen bildeten. Erst mit der Wiedervereinigung wurden Think Tanks und ihre Expertisen stärker ins Blickfeld von akademischen Diskussionen und politischen Entscheidungsträgern gerückt. Der Wissenschaftsrat beurteilte die ostdeutschen Institute und sprach Empfehlungen zu Förderungsmöglichkeiten im gesamtdeutschen Kontext aus. Daneben wurden die westdeutschen Institute der „Blauen Liste“/Wissenschaftsgemeinschaft Gottfried Wilhelm Leibniz e.V. (WGL) einer Begutachtung unterzogen – zum Teil mit weitreichenden Konsequenzen. Zwei etablierte Organisationen, das HWWA in Hamburg und das ifo Institut in München, traf die Evaluation besonders hart, da die Gutachter des Wissenschaftsrates die staatliche Förderungswürdigkeit der Institute in Frage gestellt hatten. Nur durch massive Intervention der jeweiligen Landesregierungen konnte das Damoklesschwert abgewendet werden. So sind zwar die beiden Institute nicht von der deutschen Forschungslandschaft verschwunden, mußten jedoch enorme Einschränkungen in ihrer staatlichen Finanzierung hinnehmen und ihre Organisations-

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Josef Braml

struktur und Arbeitsweise grundlegend ändern. Wie aus zahlreichen Experteninterviews deutlich wird, hatten die für die betroffenen Institute traumatischen Ereignisse Signalwirkung für die gesamte Zunft der wissenschaftlichen Politikberatung und lösten eine breite Diskussion über die Rolle von Think Tanks und ihre Bewertung durch den Wissenschaftsrat aus. Das Thema erhielt zusätzliche Brisanz, da die Neuordnung der deutschen Politikberatungslandschaft zeitlich mit einer öffentlichen Finanzknappheit – bedingt von der allgemeinen wirtschaftlichen Rezession und den besonderen Herausforderungen im Zuge der deutschen Wiedervereinigung – zusammenfiel. Vor diesem Hintergrund wurde der effizientere Einsatz von knapper werdenden, staatlichen Mitteln zur zentralen Frage. Das brachte im November 2003 einmal mehr die Haushaltspolitiker auf den Plan. Der Deutsche Bundestag forderte schließlich die Bundesregierung auf, die gesamte Ressortforschung des Bundes „aufgabenkritisch“ zu überprüfen. Davon betroffen sind auch Think Tanks wie die Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP), die zwar keine Ressortforschungseinrichtungen sind, aber aus öffentlichen Mitteln finanziert werden. Think Tanks eignen sich hierbei gut als Zielscheibe der Kritik: Während ihre üppigen staatlichen Zuwendungen weithin bekannt sind und von den Medien oftmals kritisch kommentiert werden, sind ihre wissenschaftlich fundierten Expertisen und Dienstleistungen für politische Entscheidungsträger der Öffentlichkeit weniger vertraut. Angesichts zunehmend engerer, staatlicher Finanzierungsspielräume sind Think Tanks umso mehr gefordert, ihre Raison d’être zu behaupten, indem sie ihre Rolle (neu) definieren und zum Ausdruck bringen. In dieser Situation wird gerne das amerikanische Vorbild bemüht und die Tradition des amerikanischen Pragmatismus als Referenzrahmen herangezogen. Die entscheidende Frage: „Warum ist in Amerika Politikberatung selbstverständlich, während sie bei uns als Luxus gilt?“ stellte Roman Herzog in seinem Vortrag bei der SWP. (Herzog 1996: 25). Als Ursachen wurden genannt die „Kurzatmigkeit“ der deutschen Tagespolitik auf der einen Seite und das „Problem der Umsetzung“ von Erkenntnissen der deutschen Wissenschaft auf der anderen. Doch auch in den Vereinigten Staaten ist – ungeachtet der ihnen zugebilligten Vorbildfunktion – nicht alles Gold, was glänzt: „Es ist offensichtlich, daß in den vergangenen Jahrzehnten grundlegende Veränderungen der Eigenschaften und Arbeitsweisen von Think Tanks stattgefunden haben, was sich in einer Politisierung der Beratung amerikanischer Politik widerspiegelt. In den ersten Jahrzehnten bis zur Mitte des 20. Jahrhunderts wurden Think Tanks allgemein als objektive und sehr glaubwürdige Produzenten von Expertisen für politische Akteure angesehen. In der heutigen, viel dichter besiedelten Think-Tank-Landschaft werden sie zunehmend zu streitsüchtigen Advokaten in balkanisierten Debatten über politische Richtungsentscheidungen, oder werden zumindest so wahrgenommen.“ (Rich/Weaver 1998: 250).

Anders ausgedrückt, mit der stärkeren Betonung der Konkurrenz auf den sogenannten Marktplätzen für Ideen und für finanzielle Ressourcen haben sich auch die Kommuni-

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kations- bzw. Finanzierungsmittel und -wege amerikanischer Think Tanks grundlegend verändert.1

Marktplätze für finanzielle Ressourcen und für Ideen Eine empirische Analyse des jeweiligen Verhältnisses zwischen dem Marktplatz für finanzielle Ressourcen und dem Marktplatz für Ideen2 ermöglicht es aufzuzeigen und zu erklären, inwiefern bzw. warum Think Tanks unterschiedliche Mittel und Wege nutzen, um bestmöglich in ihrem spezifischen Marktkontext zu operieren und auf diesen Einfluß zu nehmen. Unter institutionellen Gesichtspunkten erscheint das Verhältnis zwischen Think-Tank-Ressourcen und ihrem Output, graphisch vereinfacht, wie in Abbildung 1 dargestellt. Abbildung 1: Verhältnis zwischen dem Marktplatz für Ressourcen und dem Marktplatz für Ideen

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In Deutschland führt die überwiegend öffentliche/staatliche Finanzierung in der Regel zu einem „privaten“, eliteorientierten Output; die hauptsächlich private Finanzierung in den USA hingegen zeigt tendenziell einen zivilgesellschaftlich orientierten Output, der einer breiteren Öffentlichkeit „zugänglicher“ ist.

Nicht zuletzt das asymmetrische Verhältnis zwischen der überwiegenden Staatsfinanzierung deutscher Think Tanks und ihrer tendenziell privaten bzw. vertraulichen Be1 2

Für eine ausführlichere Darstellung siehe den Handbuch-Beitrag „Politikberatung amerikanischer Think Tanks“, S. 563. Diese für die vorliegende Analyse grundlegende Unterscheidung wurde von James McGann und R. Kent Weaver vorgeschlagen: „Damit Think Tanks ihre Aufgabe erfüllen können, den politischen Entscheidungsprozeß zu bereichern, müssen sie auf zwei unterschiedlichen Märkten operieren: auf einem Finanzmarkt und auf einem Markt für politische Beratung. Manchmal überlappen sich diese Märkte. [...] Häufiger jedoch sind Sponsor und Adressat der Politikberatung nicht identisch.“ (McGann/Weaver 2000b: 13).

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ziehung zum politischen Entscheidungsprozeß liefert häufig Anlaß zur Kritik. Die vorliegende Untersuchung will einen Beitrag dazu leisten, dieses Verhältnis zu erklären, um die unterschiedlichen Mittel und Wege zu verstehen, welche Think Tanks nutzen, um bestmöglich in ihrem spezifischen Marktkontext zu operieren und auf diesen Einfluß zu nehmen.

Tatsächlicher Einfluß versus Einfluß des wahrgenommenen Einflusses Wissenschaftliche Beobachter und Praktiker stimmen darin überein, daß es sehr schwierig ist, den wirklichen Einfluß von Think Tanks zu ermessen. Für R. Kent Weaver „ist es genuin schwierig, den Einfluß zu beurteilen, den Think Tanks einzeln oder generell auf den legislativen Entscheidungsprozeß ausüben; die meisten Belege dafür sind eher anekdotenhaft. Es ist schwierig, den Ursprung von Ideen mit Sicherheit nachzuweisen, weil der legislative Prozeß meistens sehr langwierig ist und eine Vermengung verschiedener Vorschläge beinhaltet. Erfolgreiche Vorschläge haben viele Väter; Mißerfolge sind Waisen. Es ist noch schwieriger, den Einfluß eines Think Tank im Vergleich zu einem anderen zu bestimmen, weil die verschiedenen Mittel und Wege der politischen Einflußnahme nicht miteinander vergleichbar sind, sowohl hinsichtlich der Art des Einflusses als auch was den Zeitrahmen angeht, in dem sich das Wirken von Think Tanks erwartungsgemäß manifestieren könnte.“ (Weaver 1995: 1959).

Winand Gellner wiederum verweist auf Gespräche, die er im Frühjahr/Sommer 1990 in Berkeley, Kalifornien mit Nelson Polsby führte. Dabei habe Polsby deutlich gemacht, „daß er es für zwecklos halte, nach direkten Auswirkungen von Think-Tank-Aktivitäten zu fragen. Solche Fragen könne nur stellen, wer die Komplexität des politischen Prozesses nicht in Rechnung stelle. In Einzelfällen, ‘case studies’ eben, seien Nachweise durchaus möglich, systematisch überzeugende Erklärungen wohl eine Illusion.“ (Gellner 1995: 22).

Demnach erscheint es ergiebiger, den wirklichen Einfluß von Think Tanks fallweise nachzuzeichnen. Während einige Fallstudien diese Forschungslücke bereits schließen helfen,3 bleibt ein weiteres Forschungsdesiderat bestehen: eine Antwort auf die Frage nach wahrnehmungsbedingten Auswirkungen auf Verhalten und Organisationsmuster von Think Tanks, die Einfluß anstreben und ihn auch demonstrieren wollen. Dieser Beitrag widmet sich darum vornehmlich der Aufgabe, zu verdeutlichen, wie der Einfluss des wahrgenommenen Einflusses systematisch erklärt werden kann. Denn nicht minder wichtig als der eigentliche, „wahre“ Einfluß, den ein Think Tank ausübt, ist der tatsächlich perzipierte Einfluß, der die spezifischen Chancen auf den Marktplätzen für

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Winand Gellner führt folgende Arbeiten im deutschen Sprachraum an, die sich um empirische Nachweise bemühen: Müller 1988; Timm 1989; Küntzel 1992. Eine aktuelle, sehr detaillierte und umfangreiche wissenssoziologische Analyse des Einflusses von Experten und Wissensproduzenten auf die amerikanische Rüstungspolitik leistete Kubbig 2004. Ebenso für den amerikanischen Kontext erarbeitete Andrew Rich ausführliche Fallstudien zum Einfluß von Think Tanks in der Gesundheits- und Telekommunikationspolitik: Rich 1999, 2004.

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Ideen und Finanzierung bestimmt und damit eine Wirkung auf das Organisationsverhalten der verschiedenen Think-Tank-Typen in beiden Ländern zeitigt.

Praxisorientierte Forschungsperspektive Was verursacht die unterschiedlichen Organisationsstrukturen von Think Tanks, und inwiefern beeinflussen die jeweiligen Faktoren das Verhalten von Think Tanks? Zugegeben, es gibt offensichtlich bisher keine zwingend logische Methode, anhand derer man neue Ideen und Fragen formulieren könnte (Popper 1968: 32); dennoch können neben persönlichen Präferenzen mindestens zwei weitere Kriterien als forschungsleitender Maßstab herangezogen werden: Zum einen soll ein Forschungsprojekt versuchen, eine Frage zu beantworten, die auch in der „realen“ Welt von Interesse ist, und zum anderen soll die Beantwortung dieser Frage dazu beitragen, eine Lücke in der Forschung zu schließen (Shively 1990; King/Keohane/Verba 1994: 15). Nicht zuletzt aufgrund der Aktualität der Frage forschungsbasierter Politikberatung in der politischen Öffentlichkeit ist das Thema Think Tanks auch Gegenstand der akademischen Diskussion geworden. Von wenigen empirischen Untersuchungen abgesehen (Gellner 1995; Thunert 1997, 2003), hat es jedoch noch nicht die Aufmerksamkeit erhalten, die in Anbetracht der gesellschaftlichen Relevanz geboten erscheint. Zwar kann die angelsächsische Foschung weitaus mehr empirische Ergebnisse aufweisen, doch bleibt auch hier die „pluralistische Sichtweise“4 vorwiegend auf Erfahrungen in den USA beschränkt (McGann 1995; Rich 1999, 2004). Think-Tank-Ressourcen standen im Mittelpunkt einiger nationaler Studien, die die Dynamik des amerikanischen „Marktplatzes der Ideen“ zu erklären versuchten (Rich/Weaver 1998; Rich 1999, 2004); bislang gibt es jedoch keinen systematischen Ansatz, um diese Wirkungszusammenhänge in ländervergleichender Perspektive aufzuzeigen.5 Es erschien daher ratsam, ein Modell zu konzipieren, anhand dessen die unterschiedlichen Umwelteinwirkungen sichtbar gemacht werden können, um das arttypische (spezifische) Verhalten von Think Tanks zu bestimmen. Damit wird zugleich auch eine Warte gewonnen, von der aus die „Politisierung des amerikanischen Marktplatzes der Ideen“ (Rich/Weaver 1998) analytisch betrachtet werden kann. Dieser Forschungsansatz leuchtet dementsprechend auch einen Hintergrund aus, vor dem die spezifische Verankerung und Orientierung deutscher Think Tanks deutlich werden. Fallstudien ermöglichen es, eine systematische Analyse von Think-Tank-Verhaltensmustern zu konzipieren. Freilich stellt das folgende „Modell“ notwendigerweise nur eine vereinfachte Sicht des zu analysierenden Gegenstandes dar, war doch das Augenmerk der Untersuchung auf einige relevante Aspekte der Realität von Think Tanks gerichtet, wie sie von Managern und Vertretern deutscher und amerikanischer

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Für grundlegende Beiträge aus der pluralistischen Forschungsperspektive siehe Weaver 1989; Abelson 1992; McGann 1995; Gellner 1995; Stone 1996; Thunert 1997, 2003; Stone et al. 1998; Rich/Weaver 1998; McGann/Weaver 2000a; Rich 2004; Braml 2004. Für eine Besprechung alternativer Ansätze siehe Gellner 1994: 37-45; Stone 1996: 26-37; Braml 2004: 42-44. Für ländervergleichende deskriptive Arbeiten siehe Stone et al. 1998 sowie McGann/Weaver 2000a.

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Think Tanks perzipiert wird. Das Modell bzw. Forschungskonzept der Analyse basiert auf zwei Grundhypothesen:6 1. 2.

Obschon Anzeichen einer Internationalisierung auszumachen sind, bleiben amerikanische und deutsche Think Tanks jeweils mit ihrer nationalen Umwelt und deren Spezifika verwoben. Selbst wenn keine ländervergleichende Perspektive gewählt, sondern nur ein spezifischer nationaler Kontext genauer betrachtet wird, kann man erkennen, daß in beiden Ländern verschiedene Think-Tank-Typen jeweils unterschiedliche Segmente auf dem finanziellen und dem politischen Marktplatz besetzen.

Implikationen der „Pfadabhängigkeit“ Gelingt es nicht, die zwei Hauptargumente zu widerlegen, haben die angenommenen Sachverhalte gravierende Implikationen für die Wahlmöglichkeiten (choices) von Think Tanks. Während Think Tanks fortwährend dem äußeren Druck ausgesetzt sind, sich zu verändern, um bestmöglich in ihrem spezifischen Marktkontext zu operieren und auf diesen Einfluß zu nehmen, stoßen sie wegen der spezifischen Verwobenheit mit ihrer Umwelt doch bald an gewisse Grenzen, was die Art und Richtung einer strategischen Umorientierung angeht. In der Tat gelingt es Think Tanks, einzelne Elemente und erfolgreiche Strategien anderer Organisationen nachzuahmen; gleichzeitig beschränkt jedoch die charakteristische Bindung von Think Tanks an ihre Umwelt auch ihre spezifischen Optionen und ihren Manövrierraum. R. Kent Weaver und James MacGann haben sieben (national wie auch regional/global wirkende) Umweltfaktoren identifiziert, welche die „Opportunitätsstruktur“ (opportunity structure) bestimmen. Dementsprechend werden als unabhängige/erklärende Variablen angenommen: der (1) institutionelle, (2) rechtliche, (3) finanzielle, (4) arbeitsmarktspezifische, (5) technologie-/medienspezifische, (6) intellektuelle/kulturelle, und (7) zunehmend wettbewerbsorientierte Think-Tank-Kontext (McGann und Weaver 2000b: 13-21). Diese Faktoren wirken über mehr oder weniger sicht- und meßbare (interdependente) intermediäre Variablen, die in ihrer spezifischen Kombination einen ausgeprägten und bestimmbaren Einfluß auf das „Wachstum“ und auf das organisatorische, strategische sowie das Rollenverhalten von Think Tanks ausüben. Die intermediären erklärenden Variablen sind (1) die finanziellen Ressourcen, (2) die personellen Ressourcen/ 6

Zur Verifizierung der vorgestellten Thesen mit quantitativen und qualitativen Daten wurden folgende Methoden angewendet: teilnehmende Beobachtung, quantitative(r) Survey/Umfrage und umfangreiche Experteninterviews. Ein teilnehmendes „soaking and poking“ (Richard Fenno) ermöglichten zwei Praktika bei der Brookings Institution, die Projektassistenz bei der Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP), die Tätigkeit als Ausschußmitarbeiter eines Abgeordneten im amerikanischen Kongreß im Rahmen des Congressional Fellowship Program der American Political Science Association, ein weiterer Gastaufenthalt bei der Brookings Institution und schließlich die Tätigkeit als Consultant der Weltbank. Zudem wurde ein quantitativer Survey mit ca. 210 Variablen an die Leiter von 305 amerikanischen und 123 deutschen Think Tanks versandt, wovon 64 bzw. 53 Fragebögen ausgefüllt wurden – Samples, die sich als ausreichend repräsentativ erwiesen haben, um fundierte statistische Auswertungen vorzunehmen. Außer der quantitativen Erhebung wurden 41 Experteninterviews mit Repräsentanten der prominentesten Think Tanks in beiden Ländern durchgeführt. Für ausführlichere Informationen siehe Braml 2004: 37-42.

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das Humankapital und (3) das Markenzeichen/die Identität (brand identity) eines Think Tank. Wenn es gilt, das Verhalten von Think Tanks zu deuten, sind finanzielle Ressourcen ein zentraler Orientierungspunkt für den Beobachter. Think Tanks verfügen neben diesen auch über personelle Ressourcen und kultivieren ihr Markenzeichen bzw. ihre Identität. Freilich gibt es wohl ebenso viele individuelle Identitäten wie Think Tanks; dennoch ist es möglich, anhand bestimmter Merkmale eine Kategorisierung vorzunehmen, die mit der Typologie von R. Kent Weaver und James McGann korrespondiert: (1) akademische Think Tanks (academic or universities without students), (2) auf Vertragsbasis forschende (contract research), (3) advokatische (advocacy) und (4) parteiische (i.e.S. von „party“). (Weaver 1989: 563-569; McGann/Weaver 2000b: 6-12).7 Weaver und McGann argumentieren, daß unter den von ihnen definierten Idealtypen jeweils zwei eine „Familienähnlichkeit“ aufweisen: Einmal die advokatischen und parteiischen Institute, zum anderen die akademischen und auf Vertragsbasis forschenden Think Tanks (McGann/Weaver 2000b: 7). Zur Operationalisierung des Konzepts der Think-Tank-Familien bzw. -Typen ist es hilfreich, individuelle Markenzeichen/ Identitäten von Think Tanks zu identifizieren.8 Tabelle 1: Think-Tank-Typen, Familien und Markenzeichen/Identitäten

Familien Typen

Politisch/ideologisch identifizierbar (id) advokatisch

parteiisch

Politisch/ideologisch nicht identifizierbar (nicht id) akademisch

auf Vertragsbasis forschend

Markenzeichen (einzelner Think Tanks)

Das typische Markenzeichen ist nicht unmittelbar meß- bzw. quantifizierbar, stellt aber die wohl wichtigste langfristige Ressource dar, wenn es darum geht, mit anderen Organisationen um Finanzmittel, Humankapital und Ideen zu konkurrieren. Das Markenzeichen eines Think Tank ist die kritischste Ressource, weil sie ausschlaggebend ist für die Art seiner finanziellen und personellen Ressourcen. In ihrer charakteristischen Kombination haben diese drei Ressourcen einen spezifischen Einfluß auf das Organisationsverhalten eines Think Tank. Abbildung 2 illustriert das Zusammenwirken der drei intermediären Faktoren, die ihrerseits wiederum von den oben erwähnten sieben („unabhängigen“ bzw. „erklärenden“) Umwelt/Kontextvariablen abhängen.

7

8

Winand Gellner verwendet eine ähnliche Typologie, die an Weavers Kategorien angelehnt ist: (1) „Universitäten ohne Studenten“, (1a) „Institute mit breitem Themenspektrum“, (1b) „Institute mit engerem Themenspektrum“, (2) „interessenorientierte Ideenagenturen“, und (3) „interessengebundene Ideenagenturen“. (Gellner 1995). Andrew Rich verwendet ebenfalls die Typologie von R. Kent Weaver: „universities without students“, „contract researchers“, und „advocacy tanks“. Vgl. Rich/Weaver 1998; Rich 1999, 2004. Für eine ausführlichere Besprechung und Operationalisierung siehe Braml 2004: 291-315.

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Abbildung 2: Analytischer Blick in einen Think Tank & Innenansichten eines Think Tank

Kerninhalte des Begriffs „Think Tank“ Begriffe sind Vorstellungsinhalte, die kulturell verschieden sein können. Verfolgt man den etymologischen Entwicklungsprozeß eines Begriffes wie „Think Tank“, so wird deutlich, daß die jeweilige Konnotation eines Begriffes von der außersprachlichen Realität, das heißt vom historischen Kontext und der vorherrschenden Wahrnehmung innerhalb eines sozialen Systems abhängt. Dies impliziert, daß die inhaltliche Ausprägung eines Begriffes nicht stabil ist und auch nicht ohne weiteres von einer Epoche in eine andere oder von einem Kulturraum in einen anderen transferiert werden kann. Dennoch erscheint der Versuch legitim, bestimmte längerfristig stabile und in verschiedenen Kulturräumen gültige strukturelle Merkmale zu definieren, um eine vergleichende Perspektive anzulegen. R. Kent Weaver und James McGann haben eine allgemeine Definition vorgeschlagen, deren Kerninhalte den besonderen Gegebenheiten des jeweiligen kulturellen Kontextes angepaßt werden können. Demnach sind Think Tanks Organisationen des Dritten Sektors,9 welche ƒ ƒ

in rechtlicher Hinsicht einen Gemeinnützigkeitsstatus genießen, vom zentralen politischen Entscheidungssystem „unabhängig“ sind,

9

Think Tanks sind einerseits nicht Teil der institutionalisierten Staatlichkeit; sie gehören andererseits auch nicht zum privatwirtschaftlichen Sektor. In freiheitlich verfaßten pluralistischen Gesellschaften operieren Think Tanks als intermediäre Organisationen zwischen dem staatlichen und dem privaten im sogenannten Dritten Sektor. (Vgl. McGann/Weaver 2000b).

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ƒ

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und deren erklärte Zielsetzung es ist, auf den politischen Entscheidungsprozeß Einfluß zu nehmen, indem sie mehrere, für sie charakteristische Rollen ausüben.

Diese flexible Definition ist besonders brauchbar für vergleichende Analysen, denn je nach nationalem Kontext können Think Tanks entweder mehr mit dem zentralen politischen Entscheidungssystem verbunden oder stärker im privaten Sektor verwurzelt sein. Zudem kann sich die jeweilige Anbindung im Laufe der Zeit verändern. Während die Definition von Think Tanks ein breites Spektrum – vom privaten Sektor bis hin zum politischen Entscheidungssystem im engeren Sinne – umspannt, ermöglicht sie gleichzeitig auch Abgrenzungen. An den beiden Endpunkten des Kontinuums schließt die Definition einerseits Organisationen aus, welche privatrechtlich organisiert sind und keinen Gemeinnützigkeitsstatus geltend machen können; andererseits gelten auch Organisationen nicht als Think Tanks, die einen integralen Teil des zentralen politischen Entscheidungssystems darstellen bzw. allgemein als von diesem nicht ausreichend unabhängig wahrgenommen werden.

Rolleninhalte von Think Tanks Vor dem Hintergrund der Kerndefinition ist es möglich, eine Arbeitsdefinition zu konzipieren, um Think Tanks spezifischer zu charakterisieren. Im vorliegenden Analyserahmen werden Think Tanks grundsätzlich als Organisationen verstanden, welche zwischen der Zivilgesellschaft und dem zentralen politischen Entscheidungssystem vermitteln. Think Tanks sind zivilgesellschaftliche Aggregate (Organisationen) von homines mediatorici, welche wichtige Kommunikationsrollen erfüllen, um einen (wahrgenommenen) Einfluß auf die Politikgestaltung auszuüben. Indem sie versuchen, die Effizienz ihrer Kommunikationsbeiträge zu optimieren, fördern sie die lebenswichtige Kommunikation in einer Freien Demokratischen Grundordnung – einem Gesellschaftsmodell, bei dem Gemeinwohl und Politikinhalte nicht a priori festgelegt sind, sondern politischer Konsens verstanden wird als Ergebnis eines fortwährenden Kommunikationsprozesses, der die verschiedenen Interessen und Ideen im demokratischen Wettstreit vermittelt. Diese abstrakte Definition kann konkreter gefaßt werden, indem aufgezeigt wird, wie Think Tanks in ihrer spezifischen Umwelt operieren; denn um die Effizienz ihrer Kommunikationsbeiträge zu steigern, müssen Think Tanks versuchen, folgende Rollen optimal wahrzunehmen: 1. Rolle der politikrelevanten Forschung: Ein Think Tank ist gut beraten, einen sowohl wichtigen als auch unterscheidbaren Kommunikationsbeitrag zu leisten; das heißt, ein Think Tank sucht sich mit Hilfe von Beiträgen, die auf eigenen oder synthetisierten wissenschaftlichen Expertisen beruhen, von anderen Organisationen und konkurrierenden Think Tanks abzugrenzen, und nicht zuletzt damit auch einen (wahrgenommenen) Einfluß auf die Politikgestaltung auszuüben. 2. Rolle der Transmission und Interpretation: Dafür ist es notwendig, daß die Kommunikation über private oder öffentliche Kanäle wirksam wird, daß also eine Interpretation und Transmission in politische Entscheidungen erfolgt.

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Josef Braml

3. Konvokationsrolle, Netzwerksrolle, Rekrutierungsrolle und Elitentransferrolle: Wegen der spezifischen Beschaffenheit der Kommunikationskanäle – Stichwort „Gatekeeper“ – sind Think Tanks oftmals genötigt, ihre eigenen Kommunikationsforen und -netzwerke zu etablieren sowie Emissäre für ihre Expertisen zu rekrutieren, auszubilden und in die politische Welt zu senden. Diese drei Hauptrollen bilden die Orientierungspunkte für den analytischen Rahmen für eine systematische Untersuchung. Der so eingestellte Fokus sollte zum einen trennscharf genug sein, um „Think Tanks“ von anderen Organisationen zu unterscheiden, und zum anderen genügend Flexibilität erlauben, um typische Merkmale effektiv kommunizierender Think Tanks in verschiedenen Ländern zu identifizieren. Im Ergebnis erweist sich der kommunikative Rollenansatz als operabel und erlaubt es, Think Tanks von anderen Organisationen – Interessengruppen, Universitäten, Elitennetzwerken, nicht-operativen Stiftungen, politischen Consultants, privaten Consulting-Firmen – sowie von staatlichen Beratungseinheiten bzw. wissenschaftlichen Hilfsdiensten abzugrenzen. Außerdem eignet sich der Rollenansatz, um nationale Unterschiede, zum Beispiel zwischen amerikanischen und deutschen Think Tanks empirisch aufzuzeigen: Abbildung 3: Rollenwahrnehmung deutscher und amerikanischer Think Tanks (n = 115, 63 USA, 52 BRD)

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Konvokation, Networking, Elitentransfer und -rekrutierung (Rolle 3) sowie Transmission und Interpretation politikrelevanter Forschung (Rolle 2) werden in den USA im Vergleich zur Bundesrepublik als wichtiger eingestuft. Hingegen legen die Repräsentanten deutscher Think Tanks – mit der großen Ausnahme, der Produktion originärer Politikfeldanalysen – im Allgemeinen mehr Wert auf ihre Forschungsrolle (Rolle 1) als ihre amerikanischen Kollegen. Diese signifikanten Unterschiede in der Rollenwahrnehmung reflektieren spezifische Umwelteinflüsse deutscher und amerikanischer Think Tanks.10

Methode des kommunikativen Rollenansatzes Zur Analyse des unterschiedlichen Organisationsverhaltens bzw. der Strategien von Think Tanks erweist sich dieser kommunikative Rollenansatz als brauchbare Methode. Um die Untersuchung zu systematisieren, wird außerdem ein Analyserahmen erstellt, der es ermöglicht, charakteristische Aspekte von Kommunikationsbeziehungen zwischen Individuen, Organisationen und Institutionen kenntlich zu machen. In seiner Untersuchung der Kommunikation von Think Tanks mit ihren Zielgruppen hat R. Kent Weaver verschiedene „potentielle Einflußwege oder -kanäle“ (potential avenues or channels of influence) unterschieden, deren Gehalt und Einflußpotential von wirksamen „gatekeeping“-Mechanismen abhängig sind.11 Jeder dieser potentiellen Einflußwege kann anhand von zwei kombinierbaren diskreten Variablen operationalisiert werden, nämlich der Art des Zugangs/potentiellen Einflusses und der Art der Sichtbarkeit, um kenntlich zu machen, ob ein Think Tank mit politischen Entscheidungsträgern direkt oder indirekt kommuniziert bzw. ob dies in vertraulicher/privater Weise geschieht oder öffentlich. Tabelle 2: Charakteristika verschiedener potentieller Einflußwege/-kanäle Potentieller Einflußkanal

Art des Zugangs & potentieller Einfluß

Art der Sichtbarkeit

Allgemeine Pädagogik

Mittelbar

Öffentlich

Formaler Zugang

Unmittelbar

Öffentlich/Privat

Informeller Zugang

Unmittelbar

Privat

Politisches Mandat/Amt

Unmittelbar

Privat/Öffentlich

Die Unterscheidungen, welche die einzelnen potentiellen Einflußwege charakterisieren, sind insofern relevant, als sie zum einen Aufschluß geben über die verschiedenen „gatekeeping“-Mechanismen, zum anderen Implikationen haben für die methodische Vorgehensweise. R. Kent Weaver differenziert zwischen „anterior gatekeeping“-Mecha10 11

Für eine ausführlichere Analyse mit quantitativen und qualitativen Daten siehe Braml 2004. Die englischsprachigen Bezeichnungen von R. Kent Weaver lauten: „public education channel“, „formal access“, „informal access“ und „government service“. (Weaver, unv. Manuskript: 21).

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Josef Braml

nismen, welche Anzahl, Art und Inhalt der gesendeten Mitteilungen beeinflussen, und „ex post facto gatekeeping“-Mechanismen, die nach dem Senden einer Mitteilung wirksam werden und bestimmen, ob eine Mitteilung rezipiert wird und Eingang ins Kalkül politischer Entscheidungen findet (Weaver, unv. Manuskript: 21). Eine Analyse der erstgenannten Mechanismen verlangt, Gatekeeper öffentlicher Kanäle, zum Beispiel Journalisten bzw. Herausgeber verschiedener Medien näher zu betrachten – aus der Sicht von Think-Tank-Akteuren, die auf diese angewiesen sind. Wird hingegen der Analysefokus auf den inneren Politikbereich gerichtet, wird im (wahrgenommenen) Verhalten von Gatekeepern privater Kanäle – zentralen politischen Entscheidungsträgern also – die zweite Art von Gatekeeping erkennbar. Nicht zuletzt bietet eine Untersuchung der verschiedenen Kommunikationskanäle Einsichten in methodische Möglichkeiten und Grenzen, zumal einige Kanäle, vor allem private, schwieriger zu beobachten bzw. zu messen sind als andere, öffentlich zugänglichere Kommunikationswege: „Einige dieser Kanäle zu messen, insbesondere die informellen, ist praktisch unmöglich. Möglich ist jedoch, zumindest Näherungswerte der allgemeinen pädagogischen Kanäle und der formalen Zugangswege zu gewinnen, die in etwa mit verschiedenen Organisationen vergleichbar sind.“ (Weaver, unv. Manuskript: 21).

Insofern haben die besonderen Charakteristika der verschiedenen Kommunikationskanäle auch Implikationen für die Methode, um das Wirken von Think Tanks zu analysieren. Wenn es also keine optimale Warte gibt, von der aus der „wahre“ Einfluß von Think Tanks ermessen werden könnte, erscheint eine pragmatische Vorgehensweise – das heißt möglichst viele „second best“-Wahrnehmungen aus der Sicht der betroffenen Akteure zu sammeln – vielversprechender, um ein möglichst „realistisches“ Bild der Think-Tank-Landschaft verschiedener Länder und Kontinente zu skizzieren. Indem das strategische Verhalten von Think Tanks unter Berücksichtigung ihrer Umweltwahrnehmungen erklärt wird, eröffnet sich schließlich auch eine Perspektive, die Einsichten in institutionalisierende Prozesse individueller und organisatorischer Verhaltensreproduktion ermöglicht – um so den Einfluß des wahrgenommenen Einflusses zu taxieren.

Literatur Alle amerikanischen Quellen wurden vom Autor übersetzt, wenn nicht anders gekennzeichnet. Abelson, D. E., 1992: A New Channel of Influence. American Think Tanks and the News Media, in: Queen’s Quarterly 99 (4): 849-872. Braml, J., 2004: Think Tanks versus „Denkfabriken“? U.S. and German Policy Research Institutes‘ Coping with and Influencing Their Environments; mit einer deutschen Zusammenfassung: Strategien, Management und Organisation politikorientierter Forschungsinstitute. Baden-Baden. Gellner, W., 1995: Ideenagenturen für Politik und Öffentlichkeit. Think Tanks in den USA und in Deutschland. Opladen. Herzog, R., 1997: Germany’s Future. Moving Into the 21st Century. Rede des Bundespräsidenten anläßlich der Eröffnung des Hotel Adlon am 26.4.1997, in: Herzog, R. (Hg.): Lessons from the Past – Visions for the Future. Washington, DC.

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Manfred Mai

Verbände und Politikberatung

Verbände als Akteure im politischen System Verbände gehören zu den wichtigsten Akteuren der Politik. Von den Parteien unterscheiden sie sich nur darin, dass sie nicht zu Wahlen antreten. Die historische Genese und gesellschaftlichen Funktionen von Parteien und Verbänden sind sehr ähnlich (von Alemann 1987: 145 ff.; Schmid 1993; Reutter/Rütters 2001). Beide verdanken ihre Entstehung gesellschaftlichen Differenzierungsprozessen und sind zugleich Ausdruck der Moderne und der Demokratie. Nur in Regimen, wo die Vielfalt von Interessen anerkannt und rechtlich geschützt wird, kann sich eine pluralistische Parteien- und Verbändevielfalt entfalten. In der modernen Gesellschaft gibt es für die abstrakte Konstruktion des volonté générale keinen Platz, umso mehr für eine organische Vielfalt von organisierten Interessen. Erst im Wettbewerb dieser Interessen – ob in Parteien oder Verbänden organisiert – konstituiert sich Demokratie. „Die Aufdeckung der dialektischen Spannung zwischen Interessenrepräsentation und volonté générale, das niemals endende Bemühen, mittels freier und offener Auseinandersetzungen einen Ausgleich zwischen diesen beiden Prinzipien herzustellen, bildet eines der kennzeichnenden Merkmale der ‚westlichen Demokratien‘. (Fraenkel 1968: 40) Insbesondere nach den Erfahrungen in der Weimarer Republik wurden in der Politikwissenschaft bis in die 1980 Jahre das Wirken und die Herrschaft der Verbände eher kritisch gesehen. Statt, wie Ernst Fraenkel, in den Verbänden positive Elemente im Prozess der Demokratisierung im Nachkriegsdeutschland und – angesichts der damals noch lebendigen Erinnerung an den Faschismus – Bollwerke gegen totalitäre Einheitsideologien zu erkennen, sah nicht nur die Politikwissenschaft in den Verbänden überwiegend egoistische Vertreter gut organisierter und organisierbarer Interessen, deren Legitimität eher fragwürdig schien (von Alemann/Heinze 1981: 44). Dennoch, und dies markiert in der Politikwissenschaft den Perpektivenwechsel vom traditionellen Korporatismus zum Neokorporatismus, seien die Verbände zentrale Akteure in der Verhandlungsdemokratie, die mit ihrer Fähigkeit zur Politikformulierung, Problemverarbeitung, Konsensfindung und Implementation einen wesentlichen Beitrag zur Regierbarkeit moderner Gesellschaften leisten (Mayntz 1992; Czada/Schmidt 1993; Czada 1994; Streeck 1994; Zimmer/Weßels 2001), auch und gerade in schwierig zu regulierenden Politikfeldern wie etwa der Gesundheitspolitik (Gerlinger 2002; Döhler 2003).

Verbände und Politikberatung

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Verbände als Träger von Sachverstand In der Verbändeforschung dominieren zumeist die Aspekte der Interessenbündelung und -artikulation sowie die der Problemlösungskapazität in Verhandlungssystemen. Beides beruht auf der Verankerung der Verbände in einem Politikbereich und ihrer Fähigkeit, ihre Klientel auf Ziele zu verpflichten, die in Verhandlungssystemen mit dem Staat oder anderen Akteuren vereinbart wurden. Darüber hinaus verfügen Verbände über ein hohes Maß an Sachverstand in einem konkreten Politikfeld. Aus diesem Grund sind sie für Parlament und Regierung auch willkommene Politikberater. Vereine und Verbände – beide Begriffe sind mehr oder weniger synonym – sind im 19. Jahrhundert nicht nur entlang der gesellschaftlichen „cleavages“ und soziokultureller Grenzen entstanden, sondern wurden auch von bestimmten Berufsgruppen gegründet: Ärzte, Ingenieure, Architekten, Anwälte, Chemiker u. v. a. m. (Burchardt 1981; Lundgreen 1981; Stichweh 1994: 278 ff). Insbesondere die akademisch ausgebildeten Berufsgruppen in den Bereichen Naturwissenschaft, Medizin und Technik, die durch Vereinsgründungen ihre Interessen an der Kontrolle ihrer Ausbildung und Berufsausübung durchsetzen wollten, verfügen über ein hohes Potenzial an wissenschaftlichem Sachverstand. Die Politik ist auf diese Expertise umso mehr angewiesen, als es gerade diese Professionen sind, die beim Strukturwandel der Gesellschaft eine zentrale Rolle spielen und in zentralen Bereichen an der Erzeugung von Kollektivgütern – Umweltqualität, technische Sicherheit, Gesundheit – beteiligt sind. Mit der Industrialisierung entstand ein zunehmender Bedarf an politischer Gestaltung – von der Wirtschaftsförderung und Industriepolitik bis zur Regulierung der Berufsbildung sowie des Umwelt- und Arbeitsschutzes. Diese neuen Staatsaufgaben konnten nur erfüllt werden, wenn der Sachverstand dieser Professionen der Politik zur Verfügung stand. Das geschah zum einen durch die Einstellung von Experten in die öffentliche Verwaltung (Friedrich 1970: 32 ff), die weitgehend durch das Juristenmonopol geprägt war und gerade im naturwissenschaftlichen und technischen Bereich erhebliche Kompetenzdefizite hatte. Eine andere, ergänzende Möglichkeit bestand darin, den verbandlich organisierten Sachverstand in Form von Beiräten o. ä. für die Aufgaben der Gesetzgebung, Regulierung und Implementation einzubinden. Damit werden Verbände kraft ihrer fachlichen und organisatorischen Kompetenz faktisch zum verlängerten Arm der Exekutive – allerdings: ohne Mandat. Die einzigen Grundlagen ihrer Legitimation sind die in Gesetzen und Verordnungen geregelten und damit legitimierten Verfahren ihrer Beteiligung. Aus politikwissenschaftlicher Sicht ergeben sich daraus Fragen nach der Effizienz und der Legitimation korporatistischer Arrangements. Während die Effizienz verbandlicher Mitwirkung als Staatsentlastung überwiegend anerkannt wird (Brennecke 1996), gibt es demokratietheoretisch begründete Zweifel an der Legitimation dieser im Bereich der technischen Überwachung und des Immissionsschutzes üblichen Praxis.1 (Wolf 1988) Die Politik steht damit vor einem Dilemma: Soll sie aus Gründen der Effizienz die Expertise von Verbänden nutzen aber damit in Kauf nehmen, dass neben dem Sachverstand auch interessierte Wertungen einfließen, die eigentlich nur der Politik und den Gerichten zustehen? Oder soll die Politik aus Gründen der Legitimation auf 1

Helmut Voelzkow (1996) spricht in diesem Zusammenhang von "privaten Regierungen".

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Manfred Mai

die Expertise von Verbänden verzichten und damit auf ihr Potenzial an Expertise und Implementationskompetenz?

Genese und sozialer Kontext von Sachkompetenz Es gehört zum Selbstverständnis von Verbänden, dass sie ihre Expertise Parlament und Regierung anbieten, um sich in den für ihre Klientel relevanten Politikfeldern und issues einzubringen. Verbände verstehen sich auch als Think Tanks und damit als Politikberater. Dabei wird das Motiv der uneigennützigen Beratung im Dienste des Gemeinwohls mit dem eigentlichen Verbandszweck – die Interessenvertretung – überlagert. Einen reinen, von allen Interessen befreiten Sachverstand kann es nur als theoretisches Konstrukt geben, da er immer an einen personalen oder institutionellen Träger gebunden ist. Sachverstand kann nur in der Auseinandersetzung mit einer konkreten Problemstellung etwa im Rahmen eines Forschungsprojekts erworben werden und ist damit immer in kulturelle, soziale, politische und wissenschaftliche Kontexte eingebettet. Dieser Kontext kann z. B. ein Industrieforschungskomplex oder ein neues soziales Problemfeld sein. Damit werden immer auch Werthaltungen, Interessen und Loyalitäten geprägt. Verbände gehören auch zu diesen möglichen Kontexten: Sie sind an der Erzeugung der Expertise durch interne Fachausschüsse und -tagungen aktiv beteiligt und sorgen für die interessengeleitete Aufbereitung dieser Expertise. Die so aufbereiteten Fakten müssen deshalb nicht falsch sein. Aber ihre relative Bedeutung für ein Politikfeld kann durchaus interessengeleitet konstruiert werden. Politische Institutionen, die mangels eigener Daten gern auf die Expertisen von Verbänden etwa im Vorfeld der Gesetzgebung zurückgreifen, sollten dies wissen. Da der Sachverstand nicht von seinen Trägern getrennt werden kann, besteht bei der Politikberatung von Experten aus Verbänden immer das Risiko, dass sie die Expertise mit Wertungen vermischt ist. Was z. B. als „Stand von Wissenschaft und Technik“ gelten soll und damit als „unbestimmter Rechtsbegriff“ Teil von Verwaltungsvorschriften wird, ist damit fast immer ein Konstrukt aus mehreren Faktoren, wobei die wirtschaftlichen Bewertungen die wichtigsten sind. Der Abwägungsprozess zwischen dem Stand der Technik und der Wirtschaftlichkeit seiner Anwendung etwa beim Immissionsschutz ist aber nicht die Aufgabe der sachverständigen Verbände. Die Bestimmung des Risikos, das etwa bei der Genehmigung bestimmter Technologien als zumutbar gilt, ist ein genuin politischer Abwägungsprozess, den auch nur die Politik und kein Verband verantworten kann. Die Alternative, dass der Staat einen alternativen Sachverstand generiert, ist in der Regel mit hohen Kosten verbunden. Die Ressource Sachverstand, die die Politik bei der Gesetzgebung, Regulierung und Implementation benötigt, ist bei Verbänden reichlich vorhanden. Darin besteht ihre eigentliche Stärke als Politikberater: Sie können aus nahezu jedem Politikbereich Parlament und Regierung Experten zur Verfügung stellen und intern eine Vorklärung strittiger Sachverhalte leisten. Für viele Experten besteht der Vorteil einer verbandsinternen und somit nur vor einer Fachöffentlichkeit ausgetragenen Kontroverse darin, dass sie zunächst nicht den Eindruck einer in sich uneinigen Gemeinschaft vermitteln (Mai 2001: 139 ff.), wie dies bei den öffentlich ausgetragenen „Gutachterschlachten“ zwischen Experten und Gegenexperten gelegentlich der Fall ist.

Verbände und Politikberatung

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Dennoch sind die Verbände bemüht, möglichst wenig von den fachinternen Kontroversen nach außen dringen zu lassen, da dies ihrem Image als kompetente Politikberater abträglich ist.

Verbände als Expertenpool Der Status als Experte wird durch die teilweise jahrzehntelange Beschäftigung auf einem speziellen Fachgebiet oder in Forschungsprojekten erworben. In vielen Bereichen, die für die politische Regulierung wichtig sind, ist das nur bei einer engen Verflechtung zwischen Wirtschaft, dem wichtigsten Kontext für, und Wissenschaft möglich. Damit werden alle Experten eines bestimmten Gebiets zu einer globalen scientific community, die sich untereinander zumindest über die Publikationen kennt. Auch wenn viele Experten keinem Verband angehören, so sind sie als Teil eines Expertennetzwerks zumindest virtuell mit Fachverbänden verbunden. Die Organisation und Pflege der wissenschaftlichen Kommunikation gehört zu den wichtigsten Verbandszielen und gerade deshalb treten viele Wissenschaftler wissenschaftlichen und/oder Berufsverbänden bei. Ihre Motive für den Beitritt sind die Teilnahme am organisierten wissenschaftlichen Austausch und nicht zuletzt die Sicherung ihres Status als Wissenschaftler. Die Nähe einzelner Wissenschaften und ihrer Verbände zur Wirtschaft ist sehr unterschiedlich. Sie ist z. B. bei der Deutschen Vereinigung für politische Wissenschaft (DVPW) geringer als etwa bei der Gesellschaft Deutscher Chemiker (GDCh) oder beim Verband Deutscher Elektrotechniker (VDE). Verbände aus dem Bereich der Wissenschaft sind für die Verbändelandschaft eher untypisch und spielen auch in der Korporatismusforschung kaum eine Rolle. Dennoch sind sie in der Politikberatung fest etabliert, weil einen maßgeblichen Einfluss auf die Gesetzgebung und Regulierung z. B. in den Bereichen der Umwelt- und Immissionsschutzpolitik haben. So werden die „Regeln der Technik“ als „unbestimmte Rechtsbegriffe“ in den einschlägigen Rechtsgebieten überwiegend von technisch-wissenschaftlichen Verbänden erstellt (Brennecke 1996; Voelzkow 1996). Anders sieht es bei Verbänden aus, die sich nicht in erster Linie als wissenschaftliche verstehen, sondern als Vertreter bestimmter Berufs- oder Statusgruppen wie etwa der Deutsche Bauernverband oder der Marburger Bund. Auch sie sind aufgrund ihres Potenzials an Expertise quasi natürliche Politikberater. Hinzu kommt, dass vor allem die organisierten Interessen der Sozialpartner in den Prozessen der Zielfindung weit mehr in die Politik eingebunden sind, als technisch-wissenschaftliche Verbände, die sich eher als unpolitisch verstehen. Die Verbände und Organisationen der Arbeitnehmer und Arbeitgeber z. B. sind zwar primär keine Sachverständigenorganisationen. Aber sie verfügen über beachtliche Ressourcen an Expertise in den Bereichen Wirtschaft, Arbeit und Soziales. Ihre Einbindung in die Strukturen des politisch-administrativen Systems ist mehr oder weniger institutionalisiert und geht weit über ihren eigentlichen Zuständigkeitsbereich hinaus. Bei Gesetzesvorhaben nicht nur aus den Bereichen Arbeit, Wirtschaft und Soziales sind die Vertreter der Gewerkschaften und die der Wirtschaft (Arbeitgeberverbände, Industrie- und Handelskammern u. a.) fast immer beteiligt. Dabei geht es nicht nur um

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Fragen der Ziel- und Konsensbildung, sondern immer auch um Politikberatung. Bei Anhörungen in den Parlamenten oder der Regierung zu bestimmten Sachfragen (z. B. bei der Novellierung von Gesetzen) werden die Verbände der Sozialpartner fast immer beteiligt und aufgefordert, Sachverständige zu benennen. Diese müssen nicht unbedingt aus ihren Reihen kommen – aber es wird erwartet, dass die von ihnen benannten Experten ihre Position vertreten. Gewerkschaften und Industrieverbände verfügen auch über beachtliche wissenschaftliche Kapazitäten durch ihnen nahestehende oder eigene Institute sowie Stiftungen. Durch eine ausgewogene Einladung von Verbänden versucht die Politik, zumindest das politische Spektrum des interessengeleiteten Sachverstands auszuloten und bei ihrer Meinungsbildung zu berücksichtigen. Es wird also seitens der Politik anerkannt, dass man zwar nicht die reine Wahrheit über eine zu klärende Sachfrage erhält, aber dafür wertvolle Hilfen bei der Konsensbildung und Implementation geplanter Maßnahmen. Der Strukturwandel der Gesellschaft zeigt sich auch in der Entstehung neuer und in der geänderten Relevanz bestehender Verbände: Je mehr die gesellschaftliche Bedeutung von Migration, Kultur, Freizeit, Sport und Medien zunimmt, umso mehr besteht in diesen Bereichen ein politischer Gestaltungsbedarf und umso wichtiger werden auch die Verbände in diesen Politikfeldern. Entscheidend für die Entstehung eines spezifischen Sachverstands ist bei allen Verbänden die Verwurzelung in einem gesellschaftlichen Teilbereich, der sich zu einem Politikfeld verfestigt. Verbände sind wegen dieser Nähe zu bestimmten Milieus daher auch Indikatoren für gesellschaftliche Veränderungen und neue Konfliktlinien. Das zeigt etwa die gestiegene Bedeutung von NGOs (Non-Governmental Organizations), die im Prinzip auch Verbände sind und in den für sie typischen Politikfeldern – z. B. „Eine-Welt-Politik“, Migration, Umwelt – auch an der Politikformulierung beteiligt sind. NGO sind Verbände mit dem Anspruch, die Interessen derjenigen zu vertreten, die sonst keine Vertretung haben (Frantz/Zimmer 2002). Sie sind in der Regel länderübergreifend aktiv und „gleichzeitig ein Symptom der Globalisierung wie auch eine Antwort auf sie.“ (Heins 2002: 9) Wie alle anderen Verbände verfügen auch NGO über einen spezifischen Sachverstand, den sie in politische Beratungs- und Entscheidungskontexte einbringen.

Formelle und informelle Beziehungen zwischen Verbänden und Politik Verbände und Politik sind auf vielfältige Weise miteinander verbunden. Neben den formellen Schnittstellen wie Beiräte, Anhörungen und Kommissionen gibt es vor allem informelle Beziehungen, die für beide Seiten wichtig sind. So werden offizielle Anlässe regelmäßig auch dazu genutzt, Stimmungen und Personalia zu erfahren. Gerade Gespräche am Rande offizieller Begegnungen eignen sich dafür Probleme anzusprechen, die niemals auf die offizielle Agenda kämen. Dem Austausch von Auffassungen folgt oft der Austausch von Personal: Nicht selten wechseln Verbandsfunktionäre in die Exekutive oder in das Parlament und umgekehrt übernehmen (pensionierte) Beamte oder (ehemalige) Abgeordnete Funktionen in Verbänden. Es gibt Politikbereiche, in denen nicht erkennbar ist, ob sich ein Verband eine Unterabteilung in einem Ministerium „hält“ oder die Exekutive einen Verband für ihre Ziele nutzt. Der Vorteil dieses

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engen Austausches besteht in den buchstäblich kurzen Dienstwegen: Die Akteure auf beiden Seiten kennen sich seit langem und haben trotz unterschiedlicher Positionen ein ähnliches Problemverständnis entwickelt. Das kann in vielen Fällen Missverständnisse vermeiden und pragmatische Lösungen fördern helfen, zumal dann, wenn in den Arbeitskreisen der Fraktionen ebenfalls einschlägige Experten sitzen. Derartige Fachbruderschaften über Partei- und Institutionengrenzen hinweg führen aber auch dazu, dass andere Politikkonzepte und alternative Lösungswege kaum eine Chance haben. Der Sachverstand derartiger Fachbruderschaften ist damit immer in ein bestimmtes Arrangement zwischen Regierung und Verbänden eingebunden. Was die Politik durch die Einbindung von Verbänden an Sachkompetenz und damit an Gestaltungsfähigkeit gewinnt, verliert sie an Transparenz und Offenheit für andere Lösungen. Vom Sachverstand eines Verbandes abhängig zu sein kann für die Politik auch bedeuten, von den Zielen organisierter Interessen nicht ganz unabhängig zu sein.2 Ein „alternativer“, verbandsfreier Sachverstand ist für die Politik nur zu haben, wenn sie eigene Kompetenzen in einem bestimmten Politikfeld aufbaut. Aber dieser Preis muss bei zentralen Politikfeldern von der Politik gezahlt werden, wenn sie nicht zum Erfüllungsgehilfen von Verbandsinteressen werden will. Die Versuchung, sich diese Kosten zu sparen, ist bei der Situation der öffentlichen Haushalte sehr groß. Zwar müssen auch die Verbände sparen. Aber sie haben über ihr Potenzial an Ehrenamtlichen immer noch die Möglichkeit, bestimmte Vorschläge zur Gestaltung eines Politikfeldes auszuarbeiten, auf die die Politik – Legislative wie Exekutive – umso bereitwilliger zurückgreift, als sie derartige Ressourcen nicht hat und professionelle Institutionen der Politikberatung teuer sind. Die Asymmetrie bei der Verteilung des Sachverstands zwischen Politik und Verbänden ist in den einzelnen Politikfeldern sehr unterschiedlich. Nicht immer ist die Politik dabei unterlegen. Aber in Politikfeldern wie z. B. Medien, Umwelt, Technologie, deren Dynamik wesentlich von technisch-wissenschaftlichen und ökonomischen Faktoren abhängt, ist diese Asymmetrie besonders groß (Mai 1999). Verbände werden auch in Zukunft auf allen Politikfeldern und -ebenen als Politikberater tätig sein. Ihre Expertise ist dabei umso willkommener, als sie zugleich Erfüllungsgehilfen und Konsensbeschaffer sind. Das unterscheidet sie von professionellen Politikberatern u. a. Think Tanks, mit denen sie immer konkurrieren werden.

2

So sind z. B. die Modellrechnungen und Szenarien von Verbänden Quellen, auf die Fachbeamte und Abgeordnete immer gern zurückgreifen. Es ist bei derartigen Handreichungen kaum zu erwarten, dass der jeweilige Verband dabei seine eigene Rolle in dem betreffenden Politikfeld herunterspielt oder die Interessen seiner Klientel vergisst. So dürfte etwa eine Expertise des „Bundesverbandes Deutscher Banken“ zum Thema Privatisierung der Rente anders aussehen als die Expertise zum gleichen Thema vonseiten des „Verbandes Deutscher Rentenversicherungsträger“. Je mehr sich die Politik auf eine dieser Quellen stützt, umso mehr übernimmt sie auch die Prämissen, Modellannahmen und sonstigen „Rahmungen“ des jeweiligen Verbandes. Weil staatlichen Stellen oft die Ressourcen fehlen, eigene Modellrechnungen oder Szenarien zu erstellen, werden die verbandlichen Quellen zur Diskussionsgrundlage im politischen Prozess und mangels verfügbarer Alternativen kann so eine (informelle) Abhängigkeit von der zudem noch unentgeltlichen Dienstleistung des Verbandes entstehen.

274

Manfred Mai

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Carolin Welzel

Politikberatung durch Stiftungen

In der praktischen Politikberatung haben Stiftungen in Deutschland bis vor etwa zehn Jahren keine herausragende Rolle gespielt. Allerdings deutet einiges darauf hin, dass sich dies zu ändern beginnt. Stiftungen entdecken sich zunehmend als politikberatende Akteure selbst und bauen seitdem ihre Wirkungssphäre stetig aus. Auch die wissenschaftliche Auseinandersetzung mit der aufkommenden Beratungstätigkeit von Stiftungen markiert den Anfang eines eigenen Forschungszweiges. Die Beweggründe für das Ausgreifen von Stiftungen in der Politikberatung werden noch im Einzelnen zu erörtern sein. Zunächst aber soll die Einordnung in bzw. Abgrenzung zum übrigen Feld der Non-Profit Akteure in der Politikberatung Gegenstand der Überlegungen sein und die Frage diskutiert werden, welche spezifische Rolle die Stiftungen als politische Berater wahrnehmen.

Politikberatung durch Stiftungen: Definition und Abgrenzung „Stiftung“ ist zunächst ein juristischer1 und sozialwissenschaftlicher Sammelbegriff, der sehr allgemein die Rechtsform und den Auftrag einer Organisation beschreibt und die Widmung eines Vermögens zur Erfüllung des vom Stifter gesetzten Zweckes meint. (vgl. H. Hof 2003: 765 ff.) Eine Vielzahl von Stiftungstypen, sowohl juristisch als auch organisatorisch, ist hier subsumiert: Die Palette reicht von der selbstständigen oder unselbstständigen, privaten oder öffentlichen bis zur Familien- oder Unternehmerträgerstiftung. Im Sinne der systematischen Typologisierung wird im Folgenden von der selbstständigen, gemeinnützigen Stiftung bürgerlichen oder öffentlichen Rechts die Rede sein, außer Acht gelassen bzw. in anderen Beiträgen abgedeckt werden beispielsweise die Stiftungen, die als eingetragener Verein (e.V.) organisiert sind2 oder Stiftungen & Co.KG. Gemein ist allen Stiftungen ein bestimmtes Gerüst von Merkmalen, nämlich ein bestimmter Stiftungszweck, ein Stiftungsvermögen und eine Stiftungsorganisation. Da es hier um die Stiftungen als Akteure der Politikberatung geht, rücken Stiftungen in den Hintergrund, deren Stiftungszweck und Aufgabenstellung diese Rolle nicht vorsieht bzw. sie auch von einer Entwicklung in diese Richtung ausschließt. Organisationen also, die reine Förderzwecke in ihren Statuten stehen haben, die Gruppe der Anstaltsstiftungen und Funktionsträgerstiftungen, können und wollen keine Politikbera1 2

Festgelegt durch die Novelle von §§ 80 ff. BGB von 2002. Beispiele für die Stiftung e.V. sind die meisten Stiftungen der politischen Parteien, beispielsweise die Friedrich-Ebert-Stiftung e.V.

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Carolin Welzel

tung im engeren Sinne leisten.3 Förderstiftungen unterstützen womöglich Projekte, die auf eine Beratung von Politik abzielen, ihr Einfluss auf die Inhalte und Verbreitungsformen ist allerdings nur mittelbar. Im Zusammenhang mit dem Thema der Politikberatung interessant sind vor allem die operativen Stiftungen, die ihre Erträge nicht an Dritte weiterleiten, sondern gemäß ihrer Satzung eine eigenständige Entwicklung und Vermittlung von Inhalten verfolgen. Hinzu kommt einschränkend, dass für eine sichtbar auf gesellschaftliche Veränderungen zielende Tätigkeit ein gewisses Finanzvolumen vorausgesetzt werden muss, dass von Experten auf mindestens eine Million Euro Jahresetat beziffert wird. (W. Schmidt 2003: 90) In Deutschland sind die bekanntesten operativen Stiftungen bürgerlichen Rechts die Körber, Töpfer und die Bertelsmann Stiftung, die Stiftung Wissenschaft und Politik sowie in Teilen die Hertie und Bosch Stiftung.4 In der Familie der öffentlichrechtlichen Stiftungen sind die Stiftung Entwicklung und Frieden5 und das Deutsche Überseeinstitut6 zu benennen, all diese operativen, gemeinnützigen Stiftungen lassen sich im weiteren Sinne als politikberatend charakterisieren. Die Trennung in bürgerliche und öffentlich-rechtliche Stiftungen ist nicht nur formal juristisch angezeigt, auch mit Blick auf das Feld der Politikberatung stellt sie eine sinnvolle Unterscheidung dar, denn sowohl der satzungsmäßig verbriefte Auftrag als auch die Selbstsicht weichen hier deutlich voneinander ab. Stiftungen können also nach ihren Rechtsformen unterschieden werden und leiten ihr jeweiliges Tätigkeitsprofil aus ihrer Satzung ab. Mit Blick auf das Thema Politikberatung lässt sich neben diesen beiden Faktoren noch ein terminologischer Abgleich vornehmen, bei der die politikberatende Stiftung in ihrem Verhältnis zum Begriff des Think Tanks beleuchtet wird. Think Tanks – Denkfabriken oder Ideenagenturen wie sie auch umschrieben werden – sind staatlich unabhängige Non-Profit Organisationen, die forschend, kommunizierend und „netzwerkend“ Einfluss auf den Prozess der Policyentwicklung nehmen und im Unterschied zur klassischen Stiftung nicht über eigenes Kapital verfügen müssen. Operativen Stiftungen, die sich gesellschaftspolitischen Themen widmen, sind also auch Think Tanks, der Begriff Think Tank kann aber auch auf verschiedene andere Organisationsformen in der Politikberatung zu treffen. Es gibt in Deutschland Stiftungen, die sich tendenziell als Think Tank definieren würden, andere identifzieren sich (noch) nicht mit diesem vor allem in den USA stark vertretenen Typus der politikberatenden Einrichtung. 7

3

4 5 6 7

Die Förderstiftung unterstützt die Tätigkeit anderer finanziell, die Anstaltsstiftung betreibt eine Einrichtung, z.B. einen Kindergarten oder ein Museum, die Funktionsträgerstiftung erfüllte einen genau festgeschriebenen Aufgabenbereich, wie es beispielsweise die Stiftung Warentest mit der Prüfung von Produkten erledigt. Vgl. Anheier, Helmut. Das Stiftungswesen in Deutschland: Eine Bestandsaufnahme in Zahlen. in: Handbuch Stiftungen, Hg. Bertelsmann Stiftung, Gabler, Wiesbaden 2003. Die Hertie Stiftung und die Bosch Stiftung sind sowohl Förder- als auch operative Stiftungen und geben in ihren Grundsätzen an, je nach Sachlage eher fördernd oder operativ tätig zu werden. Träger sind die Bundesländer Nordrhein-Westfalen, Berlin, Brandenburg und Sachsen. Das DÜI wird zu gleichen Teilen aus Bundesmitteln (Auswärtiges Amt) und von der Stadt Hamburg finanziert. Zu Think Tanks in der Politikberatung siehe den Aufsatz von Josef Braml in diesem Band. Zu Think Tanks allgemein vgl. J.G. Mc.Gann und K. Weaver (1995); J. Braml (2004); D. Florian (2004)

Politikberatung durch Stiftungen

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Abbildung 1: Übersicht der wichtigsten operativen Stiftungen in Deutschland Stiftung

Rechtsform

Stifter/ Anbindung

Bertelsmann Stiftung

Stiftung bürgerlichen Rechts

Gegründet von Reinhard 1977 Mohn, die Stiftung hält 57,6% der Anteile der Bertelsmann AG 92% des Stammkapitals 1964 der Robert Bosch GmbH gehören der Stiftung

Robert Bosch Stiftung Stiftung bürgerlichen Rechts GmbH Körber Stiftung

Stiftung bürgerlichen Rechts

Gemeinnützige Hertie Stiftung

Stiftung bürgerlichen Rechts

Quandt Stiftung

Stiftung bürgerlichen Rechts

Stiftung Wissenschaft und Politik Stiftung deutsches Übersee Institut

Stiftung bürgerlichen Rechts Stiftung bürgerlichen Rechts

Stiftung Entwicklung und Frieden

Stiftung bürgerlichen Rechts

Hessische Stiftung Friedens- und Konfliktforschung Stiftung Marktwirtschaft

Stiftung öffentlichen Rechts Stiftung bürgerlichen Rechts

Gründungsdatum

Zentrale Themen

Getragen von Bund und der Freien und Hansestadt Hamburg zu gleichen Teilen

1964

Getragen von den Bundesländern NRW, Berlin, Sachsen und Brandenburg Getragen von der hessischen Landesregierung

1986

Forschungsinstitute zu politischen und wirtschaftlichen Entwicklungen in Afrika, Asien, Lateinamerika Global Governance Themen z.B. Erweitertes Europa, Transatlantische Beziehungen, Krisenprävention Frieden, Demokratie, Abrüstung

Getragen von verschiedenen Spendern, Unternehmen und Privatpersonen

1982

Bildung, Gesundheit, Unternehmenskultur, Internationale Verständigung, Kommunen und Regionen Völkerverständigung, Gesundheit, Bildung und Wissenschaft in der Gesellschaft Von Kurt A. Körber 1959 (1981 Gesprächskreise zur Intergegründet, alleinige ZusamnationalenVerständigung, Anteilseigenerin der menfühWettbewerbe zur DeutKörber AG ist die Stif- rung mit schen Geschichte und tung Hauni Transatlantischem AusStiftung) tausch Keine Unternehmens1974 Neurowissenschaften, bindung mehr seit 1998, Europäische Integration, ursprünglich von Georg Erziehung zur Demokratie Karg, Inhaber der Hertie Warenhaus GmbH gegründet Stiftung der Altana AG 1980 Gesprächskreise zu Gesellim Namen ihres ersten schaft und Politik, Trialog Vorstandsvorsitzendender Kulturen Herbert Quandts gegründet Getragen vom Bund 1962 Internationale Politik und Sicherheit

1970

Wirtschaftstehmen, Steuer, Arbeitsmarkt

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Carolin Welzel

Aufgabenprofil und Aktionsradius politikberatender Stiftungen Was aber genau macht eine Stiftung nun zu einem Akteur der Politikberatung? Und welche Ebenen der Politik werden dabei ins Visier genommen? Prinzipiell bestimmt der Auftrag, den sich die Stiftung selber in ihrer Satzung gibt auch den Aktionsradius, den sie im Rahmen der politischen Beratungstätigkeit ausfüllt, wobei hier veränderte Akzente, die sich im Laufe der Stiftungsgeschichte ergeben, selbstverständlich sind. Im Zentrum der Tätigkeit stehen vor allem politische Inhalte, also Policyanalysen und -zielformulierungen mit Anspruch auf Umsetzbarkeit im Gegensatz zur oft eher deskriptiv-analytischen Policyarbeit der Wissenschaft. Aber auch Politics, also die strukturellen Aspekte des Politischen und Polity und damit die Prozess- und Verfahrensebene rücken ins Blickfeld der Stiftungsarbeit. Die gängigen Definitionen von Politikberatung verbinden das Sammeln oder Herstellen von Informationen, ihre Diffusion an politische Akteure und die Unterstützung bzw. Orientierung bei Entscheidungen. (s. z.B. W.H. Reinicke 1996) Diese Eigenschaften treffen zwar auch für operative Stiftungen in der Politikberatung zu, bilden aber noch nicht die spezifische Palette von Merkmalen ab, die eine eigenständige Betrachtung von operativen Stiftungen als Politikberater notwendig macht. Ein sinnvoller Ansatz, um zu einem Defintionsrahmen für die Tätigkeit politikberatender Stiftungen zu gelangen, findet sich bei Josef Braml in Anlehnung an Weaver und McGann. Zwar steht hier der übergeordnete Begriff des Think Tanks vor der Klammer, da dieser aber auch für die operative Stiftung als Spezialform in der ThinkTank-Familie Gültigkeit besitzt, scheint es legitim, diesen auf den Betrachtungsgegenstand Stiftung zu transponieren. Braml erkennt eine Reihe von Rollen, die Think Tanks ausüben, um den Policyprozess zu beeinflussen und die sich zu einer Definition zusammenfügen. (vgl. J. Braml 2004: 51f.)8 Zu dem Rollenprofil gehören folgende Aktivitäten: ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ

8

Forschung zu politischen Problemstellungen, die sich im Rahmen des gewählten Themenfeldes der Stiftung ergeben, den Universitäten nicht unähnlich, Verbreitung der Forschungsergebnisse allerdings in prägnanterer, anwendungsorientierter Form, als dies bei Universitäten der Fall ist, und verschiedene Forschungsquellen kompilierend, Analyse und Generierung von Problemstellung in Form von Agenda Setting, Artikulation einer bestimmten Position in der Öffentlichkeit, Vermittlung zwischen offizieller politischer Sphäre und anderen gesellschaftlichen Akteuren, auch der breiten Öffentlichkeit, Ratgeber für die offizielle Politik zu aktuellen Fragestellungen, Beratung hinsichtlich geplanter oder existierender Regierungsvorhaben, Etablierung von Netzwerken, die ein Forum der Debatte für zentrale Anspruchsgruppen der jeweiligen Problemfelder bieten,

Braml differenziert hier die von Gellner identifizierten vier Kernaufgaben von Think Tanks: Generierung von Ideen, Publikation und Verbreitung dieser Ideen, Bildung von Netzwerken und Transformation von Eliten. Vgl. W. Gellner (1995) 23 ff.

Politikberatung durch Stiftungen

ƒ

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Bereitstellung von politischem oder administrativem Personal bzw. Auffangbecken für ehemalige Akteure aus Politik und Verwaltung.

Wie nah die operativen Stiftungen bei der Ausübung dieser Rollen an der Regierung oder aber an anderen Akteuren angesiedelt sind, variiert und hängt natürlich auch mit dem jeweiligen rechtlichen Status und Auftrag zusammen. Privatrechtliche Stiftungen weisen eine größere Politikferne auf als öffentlich-rechtliche, operative Stiftungen, die sich über Bundesmittel zumindest teilweise finanzieren und meist von der Bundesregierung ins Leben gerufen wurden, um Beratungsdienstleistungen zu übernehmen. Gibt es über die Rollenzuweisungen, die für Think Tanks insgesamt gelten auch noch spezifische Verfahren und Vorgehensweisen, die sich bei den operativen Stiftungen ausmachen lassen? Mit Blick auf die existierende operative Stiftungsarbeit lassen sich zwei Rollen ergänzen, die das Portfolio komplettieren: ƒ ƒ

Implementierung von Erkenntnissen aus der wissenschaftlichen, kommunizierenden, netzwerkenden Arbeit im Rahmen von Modellprojekten mit dem Ziel des Roll outs in die Fläche Evaluation der Ergebnisse und Justierung der Vorschläge auf Basis der Evaluationsergebnisse9

Die Verbindung aus wissenschaftlichem Informations- und Orientierungsangebot verknüpft mit aktiven Kommunikations-, Netzwerk- und Marketingstrategien charakterisiert also die politikberatende Stiftung. Im Gegensatz zu reinen Forschungsinstitutionen, Lobby- oder Advocacygruppen, die jeweils nur Ausschnitte der möglichen Aktivitätenpalette anwenden, arbeiten Stiftungen weitgehend aus eigener finanzieller Kraft im Rahmen ihrer Satzung mit einer Kombination aus Methoden auf politische und gesellschaftliche Veränderungen hin. Auf Grundlage dieser Definition soll im Folgenden beleuchtet werden, welche Rahmenbedingungen zur eingangs erwähnten verstärkten Hinwendung von Stiftungen zur Politikberatung geführt haben und wie die Beratungsarbeit konkret aussieht.

Überlegungen zu Konjunktur politikberatender Stiftungen Warum spielen operative Stiftungen in der Politikberatung überhaupt eine Rolle? Gibt es mit den professionellen Beratern, den parteinahen Stiftungen10, den Gremien und Kommissionen nicht ausreichend beratendes Personal auf dem politischen Parkett? Die zunehmende Beachtung und Bedeutungen von Stiftungen auf diesem Gebiet, lassen darauf schließen, dass Veränderungen im politischen Gefüge die Entwicklung von 9

10

Wie bereits Braml angemerkt hat, müssen nicht alle Rollen von einem Akteur erfüllt werden, damit dieser in das Raster der Think Tanks gehört. Dies trifft auch für die operativen Stiftungen zu, die nicht alle durch die praktische Implementierung von Lösungsvorschlägen gekennzeichnet sind, die im Gegensatz zu rein wissenschaftlichen und kommerziellen Beratern aber alle eine gewisse Tendenz zur praktischen Umsetzbarkeit ihrer Lösungen aufweisen. Parteinahe Stiftungen wie z.B. die Konrade Adenauer Stiftung werden hier nicht behandelt, da sie durch ihre Rechtsform „eingetragener Verein“ strenggenommen keine Stiftungen sind.

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Carolin Welzel

Stiftungen hin zu politischen Beratern begünstigt haben. Für diese These spricht, dass der Zeitpunkt der Gründung und die Phasen des Ausbaus bei den operativen Stiftungen in gewissen zeitlichen Wellen und im Zusammenhang mit Veränderungen der politischen Großwetterlage erfolgten. In Deutschland war beispielsweise eine erste Ära von Gründungen nach dem Zweiten Weltkrieg zu verzeichnen. Die operativen Stiftungen bürgerlichen Rechts wurden meist in den späten 1970er Jahren, also in der Post-`68 Ära gegründet und der Ausbau, was die Budgets und Mitarbeiterzahl aber auch die Reichweite und den Einfluss der Arbeit anbetraf, erfolgte nach dem Ende des OstWest-Konflikts ab Mitte der 1990er Jahre. Insgesamt hat die Zahl der Gründung von Stiftungen kontinuierlich zugenommen, wobei die Förderstiftungen den größten Anteil ausmachen, die operativen- und Mischstiftungen ungefähr ein gutes Drittel der Stiftungen insgesamt stellen.11 Diese Tendenz geht mit einem Bedeutungszuwachs der Think Tank Landschaft in der Bundesrepublik insgesamt einher. (M. Thunert 2003: 36) Seit dem Ende des Ost-West Konfliktes und mit Zunahme der Globalisierung von Wirtschaft, Gesellschaft und Politik stellen sich den Gesellschaften weltweit Orientierungsfragen, bei deren Beantwortung andere Akteurskonstellationen als in früheren Epochen gefragt sind. Territoriale Ordnung, nationale Bestrebungen, globale Wirtschaftsprozesse, konkurrierende wirtschaftliche und soziale Systeme, religiöse und ethnische Konflikte, Staatsgründung und -versagen haben zu einer Verunsicherung der Gesellschaften auch und gerade in Europa geführt und deutlich werden lassen, dass bisher etablierte Koalitionen der Problemlösung nicht mehr angemessen auf die Herausforderungen reagieren können. Eine veränderte Form der Governance, die auf eine Integration verschiedenster, gesellschaftlich relevanter Akteure auch jenseits nationalstaatlicher Ordnung abzielt, ist ein Lösungsweg, der derzeit vieldiskutiert und teilweise erprobt wird. Die Gestaltung dieses tiefgreifenden Wandels von den etablierten politischen Eliten alleine zu erwarten, führt sicherlich nicht zum Ziel. Zum einen widerspricht dies ja gerade der Aufforderung nach gemeinsamer Bewältigung der Aufgaben, zum anderen würde eine solche Initiative gewissermaßen eine Selbstentmachtung bedeuten, zu der Eliten in der Regel wenig Neigung verspüren. Das notwendige gesellschaftliche Innovationspotential kann unter diesen Umständen also nicht von den etablierten politischen Kreisen alleine ausgehen, sie „brauchen immer den Anstoß von außen und die Unterstützung nicht staatlicher Instanzen, um Verfahren und Methoden zur Wiedergewinnung ihrer Flexibilität und Effizienz zu erkennen und einzusetzen.“ (W. Weidenfeld u. J. Janning 2003: 188) Die Konjunktur der operativen Stiftungen in der Politikberatung könnte sich aus dieser umrissenen Konstellation ableiten. In Zeiten, die wie erwähnt Chancen für neue Akteure und Akteurskonstellationen zur Lösung von Problemen bieten, ist die Fähigkeit von operativen Stiftungen gefragt, Input für gesellschaftliche Innovationsprozesse jenseits des Mainstreams aber passgenau für politische Realitäten zu leisten. Als relativ unabhängige Instanzen haben sie die Möglichkeit, neue Fragen zu stellen, Lösungsvorschläge zu erarbeiten und Initiativen für Konstellationen und Koalitionen anzustoßen. Nicht immer müssen sie dazu selber wissenschaftlich forschend tätig werden, oft be11

Die Statistik des deutschen Stiftungswesens wird vom Maecenata Institut und vom Bundesverband Deutscher Stiftungen unternommen. Zu einer Übersicht H. Anheie (2003) S. 45 ff.

Politikberatung durch Stiftungen

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steht die Leistung der Stiftungen in der Anregung, Übersetzung, Komplexitätsreduktion oder Vernetzung von wissenschaftlichen Inhalten. Der Reformbedarf für das 21. Jahrhundert liegt vor allem im Bereich der „Problemlösungs-Software“, also bei den sozialen Techniken und politischen Verfahren zur Gestaltung: „Anstelle von nationalstaatliche verhafteten, im hierarchisch-dirigistischen Denken verwurzelten, zentralistisch und bürokratisch ausgeübten Vorgehensweisen werden vermehrt Verfahren benötigt, die evolutionär vernetzend, auf selbstorganisierende, individuell selbstbestimmende und fallbezogen flexible Art und Weise funktionieren.“ (R.D. Fuhrmann 2003: 39) Operative Stiftungen haben anders als viele andere Akteure der Politikberatung keine finanziellen Interessen und keine strikte ideologische Bindung, sondern im Gegenteil, den Freiraum und die Mittel, sich ganz auf die Problemlösung zu konzentrieren. Dabei geht die operative Stiftung wie oben erwähnt oft noch einen Schritt weiter als andere Akteure der wissenschaftlichen Non-Profit Politikberatung: Sie kooperiert mit anderen relevanten Kräften, erprobt die Erfolgsaussichten ihres Konzeptes, führt eventuell Modellversuche durch und evaluiert die Ergebnisse. Dieser pragmatische Ansatz der Politikberatung trifft auf einen erhöhten Bedarf an griffigen, konkreten Konzepten auf Seiten der Politik, die unter zunehmendem Reaktions- und Kommunikationsdruck steht und mit akademisch-theoretischen Lösungsvorschlägen oftmals überfordert ist. Darüberhinaus entspricht die stärkere Integration von Organisationen aus Wirtschaft und Zivilgesellschaft in der Politik dem skizzierten veränderten Governance Modell. Die traditionelle Form der wissenschaftlichen Politikberatung wie sie durch Beiräte und Forschungsaufträge an Institute und auch Stiftungen seit der Gründung der Bundesrepublik erfolgte, bedient nur noch in eingeschränktem Maße die Bedürfnisse des politischen Prozesses. Nicht nur, dass die akademischen Ratschläge oft mit den Machtrationalitäten, Konsenszwängen, Kostenrestriktionen und Strukturen der Politik kollidieren (vgl. R. Mayntz 1994: 19), auch die wissenschaftliche Expertise selbst wird zunehmend als Instrument von kontroverser politischer Auseinandersetzung gesehen und nicht mehr als per se „wahre“ Erkenntnis. Die in Deutschland als Politikberater noch relativ neuen operativen Stiftungen können vor diesem Hintergrund noch an Bedeutung und Einfluss gewinnen. Zum einen dienen sie als Mittler zwischen Wissenschaft und Politik indem sie auf Forschungsergebnisse zurückgreifen oder diese selber in Auftrag geben, zum anderen erheben sie nicht den Anspruch auf wissenschaftliche Neutralität, sondern geben auf Grundlage der Stiftungssatzung und im Rahmen ihrer Empfehlungen oft klar an, welches gesellschaftliche Leitbild angestrebt wird, erleichtern somit die Zuordnung der Beratungsinhalte. Hinzu kommt, dass sie die Adressatenansprache ihrer Beratungstätigkeit ausgeweitet haben und neben den traditionellen politischen Eliten auf Grundlage eines ausgeweiteten Politikverständnisses auch auf andere gesellschaftliche Eliten, beispielsweise aus der Verwaltung, Wirtschaft oder Bildung zugehen und diese miteinander vernetzen. So sind diese Stiftungen, zu ihnen gehören die eingangs zitierten wie Bosch-, Körber-, Hertie- oder Bertelsmann Stiftung oft eher als Gesellschaftsberater aktiv, arbeiten nicht nur an der Veränderung politischer Inhalte und Strukturen im engeren Sinne, sondern an gesellschaftlichen Fragestellungen und Aufgabenverteilungen.

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Entwicklungslinien: Von Policy zu Practice Die Entwicklung weg von rein wissenschaftlicher Arbeit, die meist durch finanzielle Förderungen realisiert wurde, hin zur Erarbeitung pragmatischen Lösungsvorschlägen, der Ansprache von Eliten aller gesellschaftlichen Bereiche und einer Vermittlungsposition zwischen Wissenschaft, Massenmedien und Entscheidern hat in der deutschen Stiftungslandschaft vergleichsweise spät begonnen. Exemplarisch soll an zwei Vertretern des deutschen Stiftungswesens diskutiert werden, welche Beweggründe zu einer operativen, politikberatenden Ausrichtung geführt haben. Die beiden Beispiele stehen dabei für unterschiedliche Aggregatzustände der Entwicklung, die Bertelsmann Stiftung ist eine vollständig operativ arbeitende und somit beratende Stiftung, die Bosch Stiftung eine klassische Förderstiftung auf dem Weg zum operativen Beratungsgeschäft. In beiden Fällen waren Veränderungen in der internen Organisation der Anstoß für eine verstärkt strategische Ausrichtung in der Beratungstätigkeit. Doch ohne die veränderte gesellschaftliche und politische Situation der 1990er Jahre wäre die Entwicklung wohl jeweils weitaus weniger deutlich ausgefallen. Die Bertelsmann Stiftung wurde vor rund 25 Jahren von Reinhard Mohn gegründet und war insofern ein einzigartig visionäres Projekt, als dass sie, von Anfang an aus privaten Mitteln finanziert, operativ gesellschaftlich tätig wurde. Damit war sie eine der ersten operativen Stiftungen in Deutschland, die aus privaten Mitteln gespeist wurde. Gemäß dem Motto des Gründers und langjährigem Bertelsmann-Chefs Reinhard Mohn „Wir tun es selbst“ wurden pragmatische Lösungen für gesellschaftliche Probleme vor allem im Bildungswesen oder der kommunalen Verwaltung gesucht und in kleinen Modellprojekten auf ihre Praxistauglichkeit hin erprobt. Dieser Ansatz entsprach der Überzeugung von Reinhard Mohn, der die Mechanismen des wirtschaftlichen Erfolgs auf andere Sektoren übertragen sehen wollte. Einige der Projekte der Stiftung beispielsweise im Gesundheitsbereich hingen auch direkt mit den Interessen der Gründerfamilie zusammen. Politikberatend war man in dieser Phase, da die Modellprojekte oft in Kooperation mit Kommunen oder Länderministerien durchgeführt wurden. Nachdem sich Reinhard Mohn um 1999/2000 aus der Stiftungsarbeit aus Altersgründen zurückzog, setzte eine Veränderung der Arbeitsweise ein. Mitarbeiter, die den Übergang von der stark auf die Person des Gründers zugeschnittenen Stiftungsarbeit hin zu einer strategischen Ausrichtung miterlebt haben, attestieren der Bertelsmann Stiftung einen nun deutlichen Willen zur strategischen Einflussnahme auf die inhaltliche und strukturelle Gestaltung verschiedener Politikfelder. Der Personalisierung folgt allmählich die Professionalisierung, die sich nicht zuletzt in der Erarbeitung eines gesellschaftlichen Leitbildes seit 2004 niederschläg,t mit dessen Hilfe die Projektarbeit der Stiftung auf einheitliche Ziele zurückführbar werden soll. Die Beratungsarbeit zeigt sich nun vermehrt durch Kooperationen mit Bundesministerien, gezielte Medienarbeit und das Veröffentlichen von Positionspapieren. Der Wille zur Sichtbarkeit in der Öffentlichkeit und die Bereitschaft, auf Vorschläge von außen, beispielsweise von Führungspersönlichkeiten aus Wirtschaft und Politik hin tätig zu werden, sind gestiegen. Die Robert-Bosch Stiftung hat diesen Prozess noch vor sich. Allerdings ist sie deutlich auf dem Weg zu einer operativen Stiftung, ein Umstand, der mit einem Wech-

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sel an der Spitze der Stiftung im Jahr 2003 zusammenhängt.12 Dieser Umbau geht nicht ohne Diskussionen vor sich und wird intern als „Kampf der Generationen“ beschrieben. Doch die operative Möglichkeit wird zunehmend als Chance begriffen, gesellschaftliche Veränderungsprozesse über Parteigrenzen hinweg zu gestalten. Noch sieht man sich bei der Bosch Stiftung als politikfern, allerdings werden in der Praxis bereits Gespräche mit relevanten Ministerien oder auch dem Kanzleramt geführt, um mögliche Projekte auszuloten. Diese Entwicklung hängt neben dem Führungswechsel sicher auch mit den veränderten gesellschaftlichen Rahmenbedingungen zusammen. Der traditionelle Förderfokus im Bereich der internationalen Verständigung bietet nach dem Ende des Ost-West Konfliktes, der Erweiterung der europäischen Union und der zunehmenden Internationalisierung von Bedrohungen, z.B. durch Terrorismus verstärkt operative Chance für Akteure jenseits der gewählten und verwaltenden Eliten. Diesem Trend hin zur operativen Arbeit sind auch andere Stiftungen gefolgt, zu nennen sind hier vor allem die Hertie Stiftung und auch einige Unternehmensstiftungen. So hat die Deutsche Bank ihre verschiedenen Stiftungen unter dem Dach der Deutschen Bank Stiftung zusammengefasst, möglicherweise ein erster strategischer Schritt auf dem Weg zur beratenden Stiftung.

Stiftungen als Politikberater – Ohne Auftrag, under cover? Die beiden skizzierten Beispiele deuten zwar an, wohin die Reise im deutschen Stiftungswesen gehen kann und welche Rahmenbedingungen den Umbau motivieren, allerdings bleibt weiterhin zu klären, in welcher Form die Beratung erfolgt und welchen Mechanismen sie gehorcht. Die Stiftungen in Deutschland, die zum Kreis der politikberatenden Akteure gezählt werden können, weil sie sich über die Gestaltung bestimmter Themenfeldern und die Konsequenzen von politischem Handeln auf diesen Gebieten Gedanken machen, Expertisen veröffentlichen und Diskussionen anstoßen, wählen in der Regel nicht das Etikett Politikberatung, um ihre Tätigkeit zu beschreiben. Stattdessen nennen sie sich „Reformmotoren“, umschreiben ihre politikberatende Tätigkeit mit dem Auftrag „Probleme unserer Gesellschaft und der internationalen Gemeinschaft bewusst zu machen und Lösungsvorschläge anzuregen“ (http://www.stiftung.koerber.de/allgemeines/profil/ index.html 2005) und positionieren sich möglichst weitab vom Tagesgeschäft in dem sie „abseits politischer Interessen sinnvollen Neuerungen zum Durchbruch (…) verhelfen und langfristig Perspektiven auf(…)zeigen“ (http://www.hertie-stiftung.de/index. php?c=1 2005) wollen. Woher rührt diese Distanz, vielleicht Vorsicht, gegenüber der politischen Sphäre? Warum betonen diese Stiftungen ihren allgemeinen gesellschaftlichen Auftrag obwohl sie oft sogar sehr engen Kontakt in die politische Szene unterhalten? Im Kern hat dies damit zu tun, das Politikberatung meist mit Einflussnahme assoziiert wird. Es gibt zwar die Einschätzung, dass die nicht-ideologisch gebundenen operativen Stiftungen ähnlich der wissenschaftlichen Institute als unabhängige Partner ein Mittel gegen die „Kurzatmigkeit der Politik“ (Roman Herzog zit. nach J. Braml 2004: 12

Interview mit Josef Krieg, Leiter der Kommunikationsabteilung der Bosch Stiftung im April 2005.

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28) darstellen, nicht an Aufträge gebunden sind und deshalb objektive Vorschläge erarbeiten. Doch warum unternehmen sie diese Anstrengung? Vor allem die aus privaten Geldern finanzierten Stiftungen müssen, so eine häufige Annahme, von mehr als altruistische Beweggründen getrieben sein. Der Wille zur Einflussnahme und somit auch eine bestimmte Agenda, der die Arbeit folgt, wird unterstellt und das Wort „Politikberatung“ erhält in diesem Zusammenhang eine ähnlich pejorative Note wie der Ausdruck „Lobbying“.13 Dass der jeweilige Input sich oft in der Komplexität des politischen Prozesses verliert und der Einfluss daher so schwer messbar ist, erhöht das Verdachtsmoment noch zusätzlich. Vor diesem Hintergrund ist es verständlich, dass viele der Stiftungen, die nach den gängigen Definitionen Politikberatung ohne direkten, pekuniären Auftrag betreiben ihre Rolle schon aus Imagegründen anders umschreiben.14 Bei den, aus öffentlichen Geldern finanzierten Stiftungen, wie der Stiftung Wissenschaft und Politik, ist die Lage hingegen eindeutig. Ungefähr 90 Prozent des Etats bestehen aus Bundesmitteln und die Erarbeitung von wissenschaftlicher, auf Beratung zielender Expertise ist der Existenzgrund dieser Institutionen. Die stärker mischfinanzierten oder komplett privat getragenen Stiftungen hingegen müssen offensichtlich ab einer gewissen Größe auf ihren gemeinnützigen Auftrag verweisen und sich objektiv oder vermittelnd gerieren, gerade weil sie keine öffentlichen Gelder für ihre Tätigkeit erhalten. Dies gilt in besonderem Maße für alle Stiftungen, die mit Unternehmen assoziierbar sind, und hier ist wohl auch der Grund dafür zu suchen, warum keine dieser Unternehmens(nahen)stiftungen ihre Arbeit auf einem Politikfeld betreibt, das zum Kerngeschäft des Konzerns gehört. (vgl. R.G. Strachwitz 2003: 633)

Formen der beratenden Stiftungsarbeit Einfluss nehmen aber auch diese Stiftungen. Zum Teil wird ihre Unterstützung indirekt von der Politik erbeten, zum Teil bieten sie ihre Expertise auch aktiv an. Oft ist auch gar nicht die regierende politische Klasse die primäre Zielgruppe der Aktivitäten, sondern diese zielen vielmehr auf eine, oben bereits erwähnte gesellschaftliche Beratung, deren Bestreben es mitunter sogar ist, Lösungsvorschläge jenseits von staatlicher und politischer Intervention aufzuzeigen. Die Formen, in denen sich die gesellschaftlich beratende Arbeit der Stiftungen Ausdruck verleihen, sind vielfältig und richten sich nach den oben aufgeführten Aktivitäten, die eine Rollendefinition der Stiftungen erlaubt. Konkret lassen sich folgende klassische Formate nennen: Publikationen in Buch- oder Broschürenform – zunehmend auch im Internet -Interviews und Artikel, Kongresse, Symposien und Gesprächkreise, Mitarbeit in Gremien auf allen politischen Ebenen, Modellinitiativen, Wettbewerbe, 13 14

Siehe hierzu beispielsweise die Darstellung des Einflusses der Bertelsmann Stiftung in: Thomas Schuler (2004): Die Mohns. Vom Provinzbuchhändler zum Weltkonzern. Es handelt sich bei dieser Skepsis gegenüber operativen Stiftungen keineswegs um eine deutsche Eigenart. In anderen Industrieländern wie Österreich, Finnland oder Japan gibt es nur sehr wenige Stiftungen und Neugründungen werden kritisch beobachtet, da sie als undemokratische oder neoliberale Gebilde eingeschätzt werden. Selbst im Stifterland USA hat es in der Vergangenheit Untersuchungen zur inneren Verfasstheit und äußeren Einflussnahme von Stiftungen gegeben. S. H. Anheier und A. Appel (2004).

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Kampagnen und Preise. Oft werden mehrere dieser Instrumente um ein inhaltliches Anliegen herum gruppiert, teilweise in Kooperation mit Partner, mit deren Unterstützung die Wirkung der Aktivitäten verstärkt werden soll. Im Vergleich der Formate wird deutlich, dass die hauptsächlich staatlich finanzierten operativen Stiftungen wie die Stifung Wissenschaft und Politik ihren Schwerpunkt auf wissenschaftliche Expertise und zielgruppengenaue Kommunikation dieser Expertise setzen. Die privaten Stiftungen hingegen müssen sich in einer größeren Variation der Formate üben, um die Aufmerksamkeit der anvisierten Zielgruppen zu gewinnen. Wettbewerbe können hier eine gute Gelegenheit bieten, wissenschaftliche Grundlagen mit einer praktischen Ausrichtung und Publizität zu verbinden. So führt die Körber Stiftung regelmäßig Ideenwettbewerbe beispielsweise zu transatlantischen Themen durch. Gleichzeitig ist sie in verschiedenen Netzwerken rund um das Thema der deutsch-amerikanischen Beziehungen aktiv, die teilweise in Regierungskreise hineinreichen. Einen Schritt weiter geht die Bertelsmann Stiftung mit ihrem Integrationswettbewerb, bei dem 2005 erstmals vier deutsche Kommunen ausgezeichnet wurden: Das Projekt wird direkt in Kooperation mit dem Innenministerium durchgeführt, die Preise werden vom Innenminister verliehen. Ein weiteres beliebtes Format der operativen Stiftungstätigkeit sind Dialog- und Begegnungsprojekte, bei denen häufig sehr elitäre Kreise aus Politik, Wirtschaft und Wissenschaft miteinander in Kontakt treten. Die jährlichen Tagungen der Alfred Herrhausen Gesellschaft (jetzt Deutsche Bank Stiftung), die Sinclair-Haus-Gespräche der Herbert-Quandt-Stiftung oder der Salzburger Trilog der Bertelsmann Stiftung sind Beispiel für diese Form der Vermittlung von Ideen an sehr einflussreiche Entscheider. Modell- und Umsetzungsprojekte stellen gegenwärtig noch einen relativ kleinen Anteil der Stiftungsarbeit dar, können aber im Sinne einer sehr anschaulich vermittelten Politikpraxis durchaus bei Entscheidern Wirkung entfalten. Das Programm „Beruf und Familie“ der Hertie Stiftung wird vom Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend unterstützt und bietet beispielsweise mit einem Audit Beruf und Familie konkrete Unterstützung für Unternehmen an. Die Bertelsmann Stiftung hat mit ihren zahlreichen Umsetzungprojekten auf kommunaler Ebene in den 90er Jahren die Reform der Verwaltungsstrukturen vorangetrieben. In keinem der zitierten Beispiele ist ein Auftrag von Seiten der Politik erteilt worden, die Initiativen und ihre Vorschläge finden bei den angepeilten Entscheidern aus Politik und Gesellschaft dennoch Gehör. Die Gründe hierfür sind vielfältig. Teilweise ist wohl tatsächlich der klingende Name der Stiftung und der mit ihr verbundenen Personen ein Faktor, auch die finanziellen Möglichkeiten, die insbesondere die großen Stiftungen mitbringen, mögen für staatliche Akteure mit leeren Kassen ein willkommener Anreiz sein. Ausschlaggebend dürften jedoch die gesellschaftlichen Konstellationen sein, die zu einem Bedeutungszuwachs insbesondere der privat finanzierten Stiftungen geführt haben: In den Bereichen „in denen politische Steuerungsmöglichkeiten, und speziell die Möglichkeiten regulativer Politik bzw. der Leistungserbringung in unmittelbarer staatlicher Regie verfassungsmäßig beschränkt sind“ (R. Mayntz 1994: 20) bieten Stiftungen die Chance auf einen Perspektivwechsel, innovative Lösungsmodelle und eine stärker auf gesellschaftliche Kooperation ausgerichtete Ansprache unterschiedlichster relevanter Zielgruppen.

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Vertreter gesellschaftlicher (Gegen)Modelle – Stiftungen in Deutschland und USA Im Mittelpunkt der hier angestellten Überlegungen steht die deutsche Stiftungslandschaft, ihre quantitative und qualitative Transformation hinsichtlich einer beratenden Funktion in Interaktion mit Veränderungen der politischen Landschaft in Deutschland. Abschließend soll jedoch mit Hilfe eines kurzen Blicks auf die Stiftungslandschaft in den USA diskutiert werden, ob die langsam aber doch stetig wachsende Bedeutung beratender Stiftungen in Deutschland auf eine „Amerikanisierung“ der Verhältnisse schließen lässt. Nicht nur die Zahl der Stiftungen hat in Deutschland seit der Wiedervereinigung zugenommen, auch ihr Wille, sichtbar und wirkungsvoll auf gesellschaftliche Themen, Akteure und Strukturen einzuwirken, ist gestiegen. Im europäischen Vergleich ist Deutschland seit Mitte der 1990er Jahre sicherlich quantitativ führend auf diesem Gebiet. Dennoch steht die Bundesrepublik nicht zur zahlenmäßig sondern, wie verschiedene Experten immer wieder betonen, auch qualitativ hinter den US-Institutionen zurück. (vgl. z.B. M. Thunert 2003: 34) Dies ist vor allem der Unterschiedlichkeit der politischen Systeme und damit einem andersartigen gesellschaftlichen Bedarf geschuldet. Quantitativ fordert ein präsidentielles Regierungssystem gänzlich andere Beratungsstrukturen als eine parlamentarische Demokratie, aber auch qualitativ schlägt sich die Abwesenheit von miteinander verflochtenen sektoralen Akteuren nieder.(vgl. W. Gellner 1995: 21) Die oft deutliche ideologische oder advokatische Färbung der großen beratenden Institutionen in den USA ergibt sich aus den vergleichsweise schwachen Positionen der Parteien und Verbände. Oft waren gerade Stiftungen in den USA Auslöser von gesellschaftskritischen Debatten und Veränderungen beispielsweise auf den Feldern der Minderheitenpolitik oder Frauenfragen. (vgl. W. Schmidt 2003: 89-103) In Deutschland haben bislang Parteien und Gewerkschaften diese Funktion übernommen, allerdings spricht nicht zuletzt die wachsende Bedeutung operativer Stiftungen dafür, dass im Zuge eines Bedeutungsverlustes dieser Akteure neue Korrektive und Konstellationen gefragt sind. Vor diesem Hintergrund ist auch der allmähliche Anstieg von kleineren privaten und Bürgerstiftungen in Deutschland zu sehen. Allerdings trennen uns hier noch Welten: In den Vereinigten Staaten ist die Tradition der kleinen, teilweise operativen, teilweise reinen „Donor Service Organisations“ (vgl. V. Then u. K. Timmer 2003: 250) zur Lösung lokaler Probleme ungebrochen, in Deutschland stehen wir hier erst an einem verhaltenden Anfang. Eine weitere deutsche Eigenheit ist die Konzentration der meisten großen operativen Stiftungen auf die deutsche Gesellschaft und hier besonders auf die Wirtschaftsund Sozialpolitik. Europäische und internationale Themen werden oft der amerikanischen Konkurrenz überlassen. Ebenso schwach ausgeprägt ist der Ansatz zur innovativen Querschnittsforschung über etablierte Fachgrenzen hinweg. Gerade in Bezug auf die bereits angesprochene erforderliche Vorreiterfunktion von Stiftungen besteht Nachholbedarf: Die Arbeit der Stiftungen orientiert sich oft an den Strukturen der Ministerialbürokratie und reproduziert so lediglich deren Defizite im Bereich des vernetzen Denkens ohne einen dringend benötigten Mehrwert für praktische Problemlösung zu schaffen. (vgl. M. Thunert 2003: 33)

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Dies hängt damit zusammen, dass die Auffassung dessen, was Demokratie ausmacht, recht unterschiedlich ausgeprägt ist. In den USA mit ihrer marktorientierten Vorstellung ist es völlig akzeptiert, dass der „war of ideas“ über Stiftungen und Think Tanks und damit über letztlich elitäre Intermediäre ausgefochten wird. Diese Player gelten als Teil des gesellschaftlichen, demokratischen Systems (vgl. D. E. Abelson 1995: 96) und bringen sich entsprechend ihrer Möglichkeiten ein. Zudem ist die Fluktuation zwischen politischen Apparat und Think-Tank-Personal sehr hoch. In Deutschland wird immer wieder Kritik laut, dass politischer Einfluss durch Stiftungen nicht demokratisch legitimiert sei und letztlich die Stiftungen selbst elitäre, undemokratische Gebilde darstellten. (Vgl. H. Anheier u. A. Appel 2004: 8ff.) Noch ist die deutsche Stiftungslandschaft sowohl quantitativ als auch qualitativ im Sinne einer operativen Beratung von Politik und Gesellschaft weit von Entwicklungen in den USA entfernt. Allerdings lassen sich einige Trends erkennen, die meist in Zusammenhang mit einem gesellschaftlichen Wandel insgesamt, teilweise nach USVorbild, zusammenhängen. Der Bedarf nach neuen Governance-Strukturen, die Institutionen der Zivilgesellschaft und Wirtschaft stärker integrieren, macht derzeit unter dem Stichwort „Corporate Social Responsibiltiy“ auch in Deutschland Schule. Das zunehmend geforderte „Mehr“ an Verantwortung für diese Gruppen verleiht sich immer häufiger in der Gründung von Unternehmens- und Bürgerstiftungen Ausdruck. Einfluss auf gesellschaftliche und politische Entwicklungen als lohnende Kehrseite der Verantwortungsübernahme könnte auch bedeuten, dass diese Stiftungen stärker operativ tätig werden.15

Schlussbetrachtung Auch wenn mancherorts polemisch das Gegenteil behauptet wird16: Die Stiftungsszenerie in Deutschland ist in den vergangenen zehn Jahren deutlich in Bewegung geraten. Nicht nur, dass die Gründungen von Stiftungen insgesamt zugenommen haben, die großen operativen Stiftungen sind sichtbar als beratende Institutionen in die Öffentlichkeit getreten und ehemalig Förderstiftungen befinden sich auf dem Weg zum Ausbau eines operativen Profils. Ob die veränderten Rahmenbedingungen in Politik und Gesellschaft der Entwicklung Vorschub geleistet haben oder aber die Stiftungen aktiv an der Gestaltung des Wandels mitgearbeitet haben ist letztlich eine schwer zu beantwortende „Henne-Ei“-Frage. Ganz sicher ist es für Unternehmen in den letzten Jahren steuerlich aber auch aus Imagegründen ratsam, Stiftungen zu gründen. Der Trend zu mehr gesellschaftlicher Verantwortung (Corporate Social Responsibility oder Corporate Citizenship) von Unternehmen hat in der angelsächsischen Welt ihren Ausgang genommen und findet auch in Deutschland zunehmend mehr Beachtung. Deutlich ist: Gerade in Bezug auf eine stärker operative, pragmatische Ausrichtung auf Beratung durch Stiftungen lassen sich Tendenzen erkennen, die den amerikanischen Pendants nicht unähnlich sind. Vor allem die zahlenmäßig wenigen aber zu15 16

Zu Corporate Social Responsibiltiy/Corporate Citizenship z.B. einführend: A. Habisch (2003), mit Schwerpunkt auf den Unternehmensaspekt: Eberhard v. Kuehnheim Stiftung/Zeit-Stiftung (Hg.) (2004) So z.B. The Economist, September 4th 2004, S. 29.

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nehmend einflussreichen privat finanzierten Stiftungen wie die Bosch-, Körber, Hertieoder Bertelsmann Stiftung mischen sich unter die anderen Berater und versuchen mit den Argumenten der Unabhängigkeit, Praxisorientierung und Innovationsfähigkeit zu punkten. Eine Politikberatung im direkten Sinne ist allerdings hierzulande auf Grund des politischen Systems, das von Parteien, Verbänden und einer einflussreichen Ministerialbürokratie bestimmt wird, immer noch relativ schwierig. Auch kulturell verhindert eine ausgeprägte Skepsis hinsichtlich möglicher Einflussnahme privat finanzierter Initiativen so manche direkte Kooperation. Gleichzeitig deutet der andauernde Reformbedarf der Systeme hierzulande und die nicht abebbenden Debatten über ein zukunftsfähiges Gesellschafts- und Wirtschaftsmodell darauf hin, dass Veränderungs- und Kooperationsbedarf besteht. Die operativ ausgerichteten Stiftungen reagieren auf diese eigentlich widersprüchliche Konstellation, in dem sie sich zunehmend auf Gesellschaftsberatung konzentrieren. Die Politik bleibt nicht außen vor aber je nach Aufgabengebiet wird mit Gewerkschaften, Wirtschaftsverbänden, Umweltgruppen, Schulen oder Bürgermeistern zusammen gearbeitet. Die Frage ist, ob mit dieser indirekten Beratung bereits ein neuartiges System der Governance vorweggenommen wird, indem der Umbau des deutschen Gesellschaftssystems gleichermaßen subkutan und mehrschichtig betrieben wird oder aber die Stiftungen letztlich nicht effizient und nachdrücklich genug agieren und sich auf Nebenschauplätzen tummeln. Die steigende Dynamik auf dem Markt der Politikberatung, insbesondere auf dem Non-Profit Sektor der Think Tanks legt nahe, dass die etablierten operativen Stiftungen ihr Potential noch nicht ausschöpfen. Der Innovationsdruck, der auf der deutschen Gesellschaft insgesamt lastet, betrifft auch die Stiftungen, wobei Druck in jedem Fall auch als positive Aufforderung zur Gestaltung zu verstehen ist. Auch die Zukunft der wachsenden kleineren Bürger- und kommunalen Stiftungen ist noch unklar. Das stete wenn auch langsame Wachstum auf diesem Gebiet deutet darauf hin, dass auch auf lokaler Ebene ein Wandel eingesetzt hat, der weniger staatliche Zuständigkeit und mehr Bürgergesellschaft bedeutet. Ob diese Stiftungen sich dann auch politisch beratend betätigen werden, wird noch zu sehen sein. Und schließlich ist vor dem Hintergrund der abnehmenden Möglichkeiten des Staates auch die Rolle der staatlich finanzierten, beratenden Stiftungen unklar. Der Prozess der Auslese und Aufgabenkonzentration der seit der Wiedervereinigung eingesetzt hat, dürfte auch hier noch nicht abgeschlossen sein. All dies zeigt, dass die Geschichte der politikberatenden Stiftungen in Deutschland gerade erst beginnt und hier auch auf wissenschaftlichem Gebiet in den kommenden Jahren viele Entwicklungen zu analysieren und Fragestellungen zu bearbeiten sein werden.

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Literatur Abelson, D. E., 1995: From Policy Research to Political Advocacy: The changing Role of Think Tanks in American Politics, in: Canadian Review of American Studies, Vol. 25, Nr. 1. 1995. 93126. Anheier, H., 2003: Das Stiftungswesen in Deutschland. Eine Bestandsaufnahme in Zahlen, in: Bertelsmann Stiftung, 43-86. Anheier, H./Appel, A., 2004: Stiftungen in der Bürgergesellschaft. Grundlegende Fragen zu Möglichkeiten und Grenzen, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, B 14., 8-15 Bertelsmann Stiftung (Hg.), 2003: Handbuch Stiftungen. Wiesbaden. Braml, J., 2004: Think Tanks versus „Denkfabriken? US and German Policy Research Institutes coping with and influencing their environments. Baden-Baden. Erhard von Kuehnheim Stiftung/Zeit Stiftung Ebelin und Gerd Bucerius (Hg.), 2004: Verantwortung übernehmen. Leipzig. Florian, D., 2004: Benchmarking Think Tanks, in: http://www. Thinktankdirectory.org/downloads/ 041010-dfo-benchmarking.pdf. Fuhrmann, R. D., 2003: Der Bedarf liegt anderswo, in: politische ökologie 84, 39-41. Gellner, W., 1995: Ideenagenturen für Politik und Öffentlichkeit. Think Tanks in den USA und Deutschland. Opladen. Habisch, A., 2003: Corporate Citizenship. Gesellschaftliches Engagement von Unternehmen in Deutschland. Berlin/Heidelberg. Hof, H., 2003: Zur Typologie der Stiftung, in: Bertelsmann Stiftung, 765-796. Mayntz, R., 1994: Politikberatung und politische Entscheidungsstrukturen, in: Murswieck, 17-30. Mc.Gann, J. G./Weaver, K., 2000: Think Tanks and Civil Society. Catalysts for Ideas and Action. New Brunswick, NJ/London. Murswieck, A. (Hg.), 1994: Regieren und Politikberatung. Opladen. Reinicke, W. H., 1996: Lotensendienste für die Politik. Think Tanks – Amerikanische Erfahrungen und Perspektiven für Deutschland. Gütersloh. Schmidt, W., 2003: Stiftungen als Innovationsagenturen und Wohltäter der Gesellschaft, in: Bertelsmann Stifung, 87-126. Strachwitz, R. Graf, 2003: Strategische Optionen für Stifter – Überlegungen zu einer intensiven Philanthropie, in: Bertelsmann Stiftung, 629-648. The Economist, 2004: Pennies for their thoughts. September 4th. Then, V./Timmer, K., 2003: Innovative Stiftungsformen – Investitionen in das Gemeinwohl, in: Bertelsmann Stiftung, 247-272. Thunert, M., 2003: Think Tanks in Deutschland – Berater der Politik?, in: Aus Politik und Zeitgeschichte B51., 30-38. Weidenfeld, W./Janning, J., 2003: Stiftung und Politikberatung, in: Bertelsmann Stiftung, 185-204.

Holger Bill / Svenja Falk

Unternehmensberatungen in der Politikberatung

Wachstumsmarkt Politikberatung? Politische Beratung öffentlicher Institutionen und Akteure wird durch eine Vielzahl öffentlicher und privater Akteure angeboten: Neben den verwaltungsinternen Angeboten durch beispielsweise Grundsatz- oder Planungsreferate, Beiräte oder Fraktionsstäbe spielen externe Anbieter wie etwa Forschungseinrichtungen, Stiftungen, Verbände und Meinungsforschungsinstitute sowie Public Affairs Agenturen eine zentrale Rolle. Unternehmensberatungen haben dieses umfangreiche und heterogene Anbietersegment erst vor wenigen Jahren ergänzt und sind dabei – trotz ihres immer noch verschwindend geringen Anteils am Markt für Politikberatung – in das Zentrum öffentlicher Aufmerksamkeit gerückt. Das öffentliche Zeugnis ist kritisch bis vernichtend: Da spricht der Bonner Generalanzeiger vom „diskreten Charme der Machtflüsterer“1, die Frankfurter Allgemeine titelt, das sich durch „die Auswüchse des Beratungswesens die Demokratie sich zunehmend als handlungsunfähig erweist“2. Die Vorwürfe gehen von einer „Aushebelung“ demokratischer Entscheidungsprozesse durch Absprachen unter Ausschluss der Öffentlichkeit über das Unterlaufen rechtlich vorgegebener Prozesse, wie beispielsweise des Vergaberechts bis hin zu Korruptions- und Bestechungsvorwürfen. Vermeintliche oder tatsächliche Skandale wie der Vorwurf an das Bundesverteidigungsministerium, seit dem Regierungswechsel 1998 rund eine halbe Milliarde Euro für Beraterverträge aufgewandt zu haben oder der ohne Ausschreibung vergebenen PR Auftrag durch den ehemaligen Chef der Bundesagentur für Arbeit Florian Gerster seien hier ebenso genannt, wie die zahlreichen Skandale um den schillernden Frankfurter PR- Berater Moritz Hunzinger. Im Zuge dieser öffentlichen Debatten entsteht der Eindruck, in der Beratung öffentlicher Einrichtungen würde es sich grundsätzlich um Politikberatung handeln. Auch ist die Einschätzung des Einflusses von Beratungshäusern in der Politikberatung sehr groß gerechnet, das Interesse besonders der großen Beratungshäuser an diesem Geschäftsfeld augenscheinlich überschätzt. Wir sind der Auffassung, dass sich eher junge Public Affairs Agenturen kommerziell in diesem Feld positionieren. Diese Agenturen sind anders als Beratungshäuser zwischen den Bereichen Marketing, PR, Lobbying und strategischer Kommunikationsberatung anzusiedeln. Unsere These ist, dass die Ursache für die gestiegene Bedeutung von Politikberatung für Unternehmensberater vielmehr in der veränderten Geschäftsanbahnung, Kundenacquise und -pflege liegt. Hinzu kommt, das vor allem börsennotierte Unternehmen 1 2

Bonner Generalanzeiger, 7. Februar 2004 Frankfurter Allgemeine Zeitung, 23. Februar 2004

Unternehmensberatungen in der Politikberatung

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mehr und mehr zu öffentlichen Akteuren werden, die auf gute Beziehungen zu politischen Entscheidungsträgern angewiesen sind. Zusätzlich veranlasst der schwindende Einfluss der Verbände viele Unternehmen, die Vertretung der Unternehmensinteressen in die eigenen Hände zu nehmen. Nach dem Prinzip, das eine Hand die andere wäscht, werden pro bono Beratungsleistungen erbracht, damit das Unternehmen in seine Interessen berührenden politischen Entscheidungen gehört wird. In unserem Beitrag möchten wir nach einer Definition von Politikberatung und einer kurzen Quantifizierung des Marktes – als Vertreter der Zunft – die Beratungsfelder vorstellen, in denen Unternehmensberater in öffentlicher Verwaltung und Politik beratend tätig sind. Wir möchten zeigen, womit Berater klassischerweise ihr Geld verdienen, wo die Schnittstellen zwischen herkömmliche Beratung der öffentlichen Hand und Politikberatung liegen. Schließlich möchten wir an Beispielen zeigen, wie spezifische Formen der Politikberatung zur Positionierung von Unternehmen genutzt werden. Wir schließen mit einem Ausblick, der nicht nur die Chancen von Politikberatung in Deutschland beleuchtet, sondern auch Hypothesen zur Marktentwicklung im öffentlichen Sektor enthält.

Guter Rat ist umsonst oder was Politikberatung von Verwaltungsberatung unterscheidet Wir unterscheiden Politikberatung von herkömmlicher Beratung wie folgt: Politikberatung findet vor oder während einer politischen Entscheidungsfindung mit dem Ziel, Politikziele zu entwickeln, Entscheidungsträger und Interessengruppen einzubinden sowie Politikformulierung zu straffen und zu professionalisieren. Im Anschluss an die Entscheidungsfindung tragen Politikberatungs- oder besser Public Affairs Agenturen dazu bei, eine Entscheidung kommunikativ zu vermarkten. Beratung der öffentlichen Verwaltung dagegen findet vorrangig in den „operativen Einheiten“ der Politik, nämlich den nachgeordneten Behörden statt und zwar nachdem die Entscheidungen gefallen sind. Wissenschaftlich formuliert betrifft diese Policyberatung die Beratung in der materiellen Politik (Politikinhalte in unterschiedlichen Politikfeldern). Verwaltungsberatung dagegen ist sui generis die operationale Umsetzung von politischen Entscheidungen. Auch bei strategischer Beratung geht es im Wesentlichen um die strategische Definition der Prozesse und operativen Schritte, um das Ziel einer bereits definierten politischen Entscheidung zu erreichen.

Wieviel gibt die öffentliche Hand für Beratung aus? Allein gemessen an dem Volumen des finanziellen Aufwands handelt es sich bei dem Großteil der Beratungsleistungen um IT, Prozess- oder Implementierungsaufträge, in der Beratungshäuser durch öffentlichen Auftraggeber ausgeschriebene und definierte Aufträge umsetzen. Umsätze in diesen Bereichen werden differenziert in Managementberatung und IT Beratung erfasst. Laut dem Branchenverband Bund Deutscher

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Unternehmensberater BDU sind in 2004 rund 1 Milliarde € für Managementberatung3 im öffentlichen Sektor ausgegeben worden, insgesamt wurden in Deutschland 12,3 Milliarden € (0,57% des Bruttoinlandsproduktes) für Managementberatung ausgegeben. Nach dem Analysten Pierre Audoin Conseil PAC wurden 3,7 Milliarden € für ITBeratung4 der öffentlichen Verwaltung ausgegeben. Dies ist etwa ein Zehntel von dem, was in Deutschland insgesamt für IT Beratung ausgegeben wird: Über alle Industrien hinweg wurden insgesamt über 30 Milliarden € aufgewandt. Eine aktuelle Untersuchung von Andrea Römmele und Svenja Falk (2005, i.E.) zeigt, das im Vergleich auf Bundesebene in den Jahren 1998-2003 lediglich rund 9 Millionen € für kommerzielle Politikberatung ausgegeben worden sind5. Natürlich korrreliert die Höhe der aufgewandten Mittel nicht unbedingt mit dem Einfluss und der Wirkung von Politikberatung – aber als Geschäftsfeld ist es für Beratungen nur dann attraktiv, wenn es mittelbar oder unmittelbar zur Erhöhung des Umsatzes beiträgt. Die Erschließung und der Ausbau eines Geschäftsbereich innerhalb eines Unternehmens ist ein ausgesprochen ressourcenintensives Unterfangen, verlangt in der Regel die Vorlage eines bis auf die fünfte Stelle nach dem Komma ausgerechneten business cases durch die unternehmerischen Antragsteller und natürlich den unternehmerischen Glauben an einen return on investment. Von daher haben bis dato die großen Beratungshäuser in Deutschland aus nachvollziehbaren Gründen davon abgesehen, umfangreich in diesen Bereich zu investieren. Trotzdem wird Politikberatung immer bedeutsamer, jedoch nicht als Geschäftsfeld, in dem exorbitante Umsatzzuwächse zu erwarten sind. Eine systematische Erfassung aller für Beratung aufgewandten Mittel gibt es nicht. Parallel zu denen die Geschichte der Bundesrepublik begleitenden periodisch aufflammenden Diskussionen über die „Beraterrepublik“ hat die jeweilige Opposition von der amtierenden Regierung über Kleine Anfragen Offenlegung über vergebene Beratungsaufträge verlangt oder der Bundesrechnungshof wandte sich ausgelöst durch öffentliche Diskussionen dem Thema zu. Die in diversen Anfragen, Bundesrechnungshof – oder Haushaltsausschussberichten aufgeführten Angaben sind auch nur sehr eingeschränkt vergleichbar, weil jeweils unterschiedliche Formen der internen und externen Beratung einbezogen wurden. Die Erfassung der marktförmigen Beratung über Beratungshäuser, Agenturen und wissenschaftliche Einrichtungen wird ausschliesslich über Kleine Anfragen abgedeckt – dies jedoch erst neuerdings und wahrscheinlich auch eher lückenhaft. Das Ausbleiben dieser Fliegenbeinzählerei ist mehr als nur ein statistisches Defizit. Nicht nur, dass Transparenz in Richtung der Öffentlichkeit lediglich in redu3 4 5

Umfasst Strategieberatung, Organisationsberatung, IT-Beratung und Services sowie Human Ressources Beratung. Die IT Beratung enthält lediglich den Management Beratungsteil, etwa die IT Strategie. Umfasst IT Systeme, Software, Projektdienstleistungen und Outsourcing Traditionell ist mit Politikberatung das institutionalisierte Liefern wissenschaftlicher Information an politische Akteure gemeint. Mittlerweile hat der Begriff allerdings eine Ausweitung und Ausdifferenzierung erfahren. Hilfreich ist hierbei die systematische Differenzierung des modernen Politikbegriffes in Polity (Form), Politics (Prozess), und Inhalt (Policy). Policyberatung betrifft die Beratung in der materiellen Politik (Politikinhalte in unterschiedlichen Politikfeldern). Im Englischen spricht man hier von policy advice. Beratung der Prozesse oder politics ist im weitesten Sinne das, was als political consulting verstanden wird. Hierbei handelt es sich vor allem um kommunikativ-strategische Beratung im Bereich des politischen Prozesses. Polity-Beratung, d.h. die Konsultation bei der institutionellen Gestaltung des politischen Systems, ist in der Regel nur in historischen Umbruchsituationen gefragt (Verfassungsreformen, Wahlrechtsänderungen) und gehört nicht zum Alltagsgeschäft der Politikberatung.

Unternehmensberatungen in der Politikberatung

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ziertem Masse vorhanden sind, Doppelarbeiten und das wiederholten Erfinden des Rades sind bei diesem Umfang an Wissensteilung unausweichlich. Wir können angesichts der Datenlage und der Vielzahl der Akteure auf allen Ebenen des föderalen Systems also nicht mit Gewissheit sagen, ob früher weniger beraten wurde als heute. Nur in einigen wenigen Fällen können wir nachvollziehen, welche Mittel für welche Beratungsleistungen aufgewandt wurden. Hier eine relativ umfassende Darstellung der Beratungsaufträge, die das Land Berlin seit 2001 vergeben hat6. Seit Amtsantritt der rot-roten Koalition Ende 2001 in Berlin haben Senat und Bezirke Aufträge im Umfang von insgesamt 35 Millionen Euro vergeben. 500.000 Euro wurden an ein Beratungshaus gezahlt, um die Berliner Polizei in die Verwaltungsreform einzubeziehen. Um das Polizei-Computersystem Poliks einzuführen, bekamen verschiedene Software-Firmen über 700.000 Euro. Um den Konsortialvertrag der Berliner Wasserbetriebe ändern zu können, bekamen eine Rechtsanwaltskanzlei 297.000 Euro. Für die Hilfe bei der Bewältigung der Krise der Bankgesellschaft zahlte Berlin an eine Kanzlei 7,8 Millionen Euro. Die gleiche Kanzlei analysierte für 57.600 Euro die Folgen des Landesverfassungsgerichtsurteils gegen die rotrote Haushaltspolitik. Das Rechtsgutachten eines Frankfurter Professors über Berlins extreme Haushaltsnotlage kostete 34.800 Euro, der folgende Schriftsatz für das Bundesverfassungsgericht 11.600 Euro. Ein Strategieberatungshaus nahm für den Aufbau des zentralen Stellenpools für überzählige Mitarbeiter für drei Aufträge zusammen 394.000 Euro. Ein Strategie – Beratungshaus ermittelte für 232.000 Euro die finanziellen Folgen des Expertengutachtens zur Zukunft der Berliner Hochschulmedizin. Der Vorsitzende der Expertenkommission erhielt ein Honorar von 150.000 Euro. Ein deutsches Beratungshaus entwarf für 534.000 Euro die betriebswirtschaftliche Neuordnung des Landesschulamtes. Die Beratung für das Sanierungs- und Privatisierungskonzept der Bankgesellschaft schlug mit 13 Millionen Euro zu Buche, insgesamt 10,4 Millionen Euro wurden für ein Datenverarbeitungsverfahren aufgewandt.

Beratungsfelder im öffentlichen Sektor Kommerzielle Beratungshäuser sind in folgenden Beratungsfeldern aktiv: 1. 2. 3. 4. 5. 6.

Verwaltungsmodernisierung Strategische Neuausrichtung öffentlicher Einrichtungen Gutachten Politische Kommissionsarbeit Pro Bono Aktivitäten Persönliche Beratung

Während über die Beratungsfelder 1 bis 3 Umsätze generiert werden, dienen die unter 4 bis 6 genannten Bereiche der Positionierung des Unternehmens in der Öffentlichkeit, der Kundenacquise und -pflege sowie dem Aufbau eines Multiplikatorennetzes, über die das Unternehmen in einer Vielzahl von Netzwerken positioniert ist. 6

Vgl. Berliner Morgenpost, 22.11.2004

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Betrachten wir also zunächst, in welchen öffentlichen Bereichen Beratungshäuser ihre Dienstleistungen anbieten und welche Aufgaben typischerweise erfüllt werden.

1. Verwaltungsmodernisierung In der Prozess- und IT Beratung der öffentlichen Hand handelt es sich im wesentlichen um Verwaltungsoptimierung mit dem Ziel Kostensenkung bei gleichzeitiger Effizienzsteigerung zu realisieren. An einem durch das Beratungshaus Accenture durchgeführten Projekt im Auftrag des Hessischen Ministeriums der Finanzen, der Einführung von Shared Services im Fachlichen Hessischen Competence Center für Neue Verwaltungssteuerung möchten wir dies kurz darstellen. Aufgrund der finanziellen Restriktionen der öffentlichen Haushalte wurden Transparenz bezüglich Kosten und Leistungen sowie schlankere Organisationsstrukturen verlangt. Die Ausgangslage vor Beginn des Großprojektes zeichnete sich durch vorwiegend dezentral und uneinheitlich organisierte Prozesse im Beschaffungs- und Rechnungs- bzw. Haushaltswesen aus. Der grundlegende Gedanke zur Umsetzung der Neuen Verwaltungssteuerung in Hessen ist verbunden mit einem Wechsel von der Kameralistik zu einem kaufmännischen Rechnungswesen. Dieser Wechsel geht einher mit einer grundlegenden Neuorientierung der Aufgabenverteilung im Rechnungswesen. Der Shared Service Gedanke spielt dabei eine entscheidende Rolle. Tätigkeiten mit hohem Wiederholungsgrad werden genauso wie Spezialistenwissen gebündelt und allen Dienststellen der Landesverwaltung wirtschaftlich sowie auf einem erstklassigen Leistungsniveau zur Verfügung gestellt. Praktisch heisst das, das nicht jede Kommune über eine separate Buchhaltungs- und Finanzabteilung verfügt, sondern das diese Dienstleistungen geografisch zentralisiert und standardisiert über eine zentrale Stelle angeboten werden. Im Rahmen des Änderungsprozesses wurde zunächst eine Geschäftsprozessmodellierung für alle im Rechnungswesen relevanten Bereiche unter Beteiligung aller Ministerien durchgeführt. Das Ergebnis war ein einheitliches und landesweit gültiges Referenzmodell auf Basis der Funktionalitäten von SAP R/3. Außerdem wurde ein Großteil der Aufgaben dem neu zu gründenden Shared Service Center zugeordnet. Der Aufbau des Shared Service Center erfolgte innerhalb der Hessischen Finanzverwaltung auf Grundlage privatwirtschaftlicher Strukturen und Erfahrungen. Die wichtigsten Säulen des F-HCC sind ƒ ƒ ƒ ƒ

Geschäftsprozessmodell mit Rollen, Kompetenzen, Organisationsstrukturen Dienstleistungskatalog mit Service Level Agreements (SLA) Kosten-/Preismodell auf Grundlage privatwirtschaftlicher Benchmarks Balanced Scorecard zur Steuerung der wichtigsten Kennzahlen.

Seit 2001 arbeitet das F-HCC produktiv. Inzwischen sind fast alle 800 Dienststellen des Landes Hessen angebunden. Mit dem F-HCC wurde auf Länderebene das erste Finanzdienstleistungszentrum nach dem Shared Service Gedanken etabliert. Die Ziele Erstklassigkeit und Wirtschaftlichkeit wurden erreicht und zeigen sich z.B. in einer stets hohen internen Kundenzufriedenheit, die regelmässig abgefragt wird. Das F-HCC erfasst und bucht z.Zt. jährlich ca. 80.000 Rechnungen zentral für die Hessische Landesverwaltung und wickelt ein Zahlungsvolumen von 1,4 Mrd.Euro für Sach- sowie 2,4 Mrd. Euro für Personalausgaben ab.

Unternehmensberatungen in der Politikberatung

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2. Strategische Neuausrichtung öffentlicher Einrichtungen Beginnend mit der Privatisierung ehemaliger Staatsbetriebe wie der Lufthansa, Deutschen Post oder Deutschen Bahn haben Beratungshäuser in großem Umfang seit Anfang der neunziger Jahre zur Neupositionierung der Unternehmen beigetragen. Alle der genannten Unternehmen sind heute erfolgreich und sind lebendiges Beispiel dafür, das behäbige Staatsbetriebe in kürzester Zeit fit und flexibel im Wettbewerb agieren können. Derzeit wird dies – auch unter Beteiligung von Beratungshäusern – im öffentlichen Personennahverkehr (ÖPNV), in der Wasser – oder Entsorgungswirtschaft umgesetzt. An dem Umbau der Bundesagentur für Arbeit oder der Bundeswehr waren ebenso selbstverständlich Beratungshäuser beteiligt wie an umfangreichen Modernisierungsmassnahmen im Gesundheitswesen. Im wesentlichen geht es darum, Institutionen nach betriebswirtschaftlichen Kriterien zu führen und zu steuern – angesichts der desolaten Haushaltslage ein wichtiges Unterfangen. Warum helfen hier Beratungshäuser und nicht die zahlreichen, mit hochqualifizierten Experten ausgestatteten Forschungsinstitute? Die Dynamik der Globalisierung und der daraus resultierende schnelle Durchlauf von Leitfiguren, Leitideen und eben auch Problemen hat deutlich werden lassen, das die Wissenschaft bisweilen zu langsam und zu theoretisch ist, um rasche Lösungsvorschläge für politische, soziale oder wirtschaftliche Problemlagen anzubieten. Hinzu kommt, dass die Wissenschaft ein von der Wirklichkeit zunehmend entkoppeltes internes Bewertungssystems entwickelt hat, in dem Forschungsschwerpunkte und Anerkennungssysteme hochgradig selbst referentiell geworden sind. Dies sind die Hauptgründe, dass die Wissenschaft als strategischer Berater zunehmend von den Unternehmensberatungen bedrängt wird. Wirtschaftssekretär Alfred Tacke, bis 2004 Staatssekretär im Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie bringt es – ausgerechnet auf einer Jahrestagung des ehrwürdigen Vereins für Socialpolitik – despektierlich auf den Punkt: „ Wir fragen derzeit lieber Unternehmensberater wie McKinsey oder Berger, wenn wir schnell ein Politikkonzept brauchen.“ 3. Gutachten Gutachten haben eine große Bedeutung im Prozess der politischen Entscheidungsfindung. Wissenschaftliche Politikberatung wird vor allem im Format des Gutachtens erbracht. Die Untersuchung von Falk und Römmele zeigt, das für wissenschaftliche Politikberatung auf Bundesebene von 1998 bis 2003 über 63 Millionen € ausgegeben worden sind. Die Themen sind vielfältig und verlangen unterschiedlichste Expertise des Gutachters: So gab das BMBF die „Analyse des Marktpotentials für orbitales Servicing von Satelliten II“ mit einem Volumen von über 300.000 € ebenso in Auftrag, wie ein Evaluierungskonzept für den Förderschwerpunkt „Sozialökologische Forschung“ mit einem Volumen von 8000 €. Im BMWA wurde zum Thema „Absatzpotentiale für heimische Produkte aus Nadelstarkholz auf den nationalen und internationalen Märkten“ mit einem Volumen von knapp über 100.000 € ebenso gegutachtet, wie zur „Einführung von Tourismussatellitensystemen in Deutschland“ mit einem Volu-

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men von 72.000 €7. Schon die kurze Auflistung zeigt, dass die notwendige Expertise zur Bearbeitung dieser unterschiedlichen Fragen kaum in einem Hause vorhanden ist. Gutachten werden von daher vorrangig durch wissenschaftliche Institute und Einrichtungen erbracht. Zwar bewerben sich auch Unternehmensberatungen um die Erstellung von Gutachten. Eine Reihe von kleinen Beratungshäusern insbesondere im Bereich der Organisationsberatung hat sich auf diese Dienstleistung spezialisiert. Insgesamt jedoch ist das Angebot dieser Dienstleistung für große Beratungshäuser als zentrales Angebot an den Markt nur in Einzelfällen attraktiv. Im Zuge des Aufbaus von Kundenbeziehungen ist die Erstellung eines Gutachtens ein mögliches Eintrittstor, als Vorbereitung zu Gesprächen über ein „großes Thema“ eine ideale Möglichkeit, Expertise und Know How des Unternehmens zu präsentieren.

4. Mitarbeit in Expertenkommissionen Unternehmensberater sind aus Expertenkommissionen nicht mehr wegzudenken. Ob Hartz-, Rürup- oder Herzogkommission, die Initiative zu Bürokratieabbau in Bayern oder die am Bundeskanzleramt angesiedelte Initiative „Partner für Innovation“ – alle visiblen, zukunftsorientierten Kommissionen in Deutschland nutzen Berater Know How und Expertise. Wir möchten dies kurz am Beispiel der Hartz Kommission zeigen. Die im Januar 2002, kurz vor Ende der ersten Legislaturperiode der rot-grünen Koalition unter Schröder, einberufene Expertenkommission unter Leitung des ehemaligen VW Vorstandes Peter Hartz sollte Vorschläge für „Moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt“ erarbeiten. Hintergrund war, über eine Reform von Arbeitsmarktpolitik und -verwaltung das drängenste Problem der Schröder – Regierung zu adressieren: die im internationalen Vergleich kontinuierlich hohe Arbeitslosigkeit. Neben Vertretern aus Politik, Industrie und Wissenschaft wurden auch drei Vertreter von Unternehmensberatungen in die Kommission berufen. Die Mitlieder im einzelnen: ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ

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Dr. Peter Hartz, Volkswagen AG, Personalvorstand Dr. Norbert Bensel Bahn AG, Personalvorstand Dr. Jobst Fiedler, Roland Berger Strategy Consultants, Partner Heinz Fischer, Deutsche Bank AG, Abteilungsleiter Personal Peter Gasse, IG-Metall Nordrhein-Westfalen, Bezirksleiter Prof. Dr. Werner Jann Universität Potsdam, Professor für Verwaltungswissenschaft und Organisation Dr. Peter Kraljic, McKinsey & Company Düsseldorf, Direktor Isolde Kunkel-Weber, Verdi, Mitglied des Bundesvorstands Klaus Luft, Market Access for Technology Services GmbH, Geschäftsführer Harald Schartau Minister für Arbeit und Soziales, Qualifikation und Technologie des Landes Nordrhein-Westfalen Wilhelm Schickler Bundesanstalt für Arbeit, Präsident des Landesarbeitsamts Hessen

Alle Gutachten sind der Kleinen Anfrage 15/2762 der Abgeordneten Dagmar Wöhrl, Karl-Josef Laumann sowie weitere Abgeordneter zu „Vergabepraxis und Kosten externer Beratung der Bundesregierung“ entnommen

Unternehmensberatungen in der Politikberatung

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Hanns-Eberhard Schleyer Zentralverband des Deutschen Handwerks, Generalsekretär Prof. Dr. Günther Schmid Wissenschaftszentrum für Sozialforschung Berlin Wolfgang Tiefensee Stadt Leipzig, Oberbürgermeister Eggert Voscherau BASF AG, Mitglied des Vorstands

Nach insgesamt 9 Plenarsitzungen und zahlreichen Teilsitzungen wurde durch die Kommission ein Bericht erarbeitet, der am 16. August 2002 durch Peter Hartz an Bundeskanzler Schröder übergeben wurde. Viele, aber nicht alle, der durch die Kommission erarbeiteten Vorschläge sind umgesetzt worden. Laut der beiden in der Kommission vertretenen Wissenschaftler stellte sich dies wie folgt dar: „Gut ein Drittel ist weitgehend und in teilweise veränderter Form umgesetzt worden; ein weiteres Drittel ist intensiv vorbereitet und wird in absehbarer Zeit zur Umsetzung und Wirkung kommen“8. Was das letzte Drittel anbelangte, waren die Wissenschaftler eher skeptisch. Die Aufwände für Kommissionen lassen sich mittlerweile gut nachvollziehen. Die Kosten für externen Sachverstand (Sachverständige) werden über die Haushalte der jeweiligen Ministerien budgetiert und sind im Vergleich zu den heute üblichen Beraterhonoraren am Markt als eher niedrig einzuschätzen. So beliefen sich die Kosten für die Hartz-Kommission auf 630.000 €, die Rürup-Kommission schlug mit 1.000.000 € zu Buche. Honorare werden in den seltensten Fällen gezahlt, lediglich Aufwandsentschädigung in Form von Reise- und Übernachtungskosten werden erstattet. Dennoch ist die Mitarbeit für externe Sachverständige aus Industrie und Beratung sehr attraktiv; sie können Kontakte und Vertrauen aufbauen, können schnell Themen erfassen, die Positionen einzelner Akteure nachvollziehen und sich implizit auch als Dienstleister empfehlen. So wurde es in der Öffentlichkeit als fragwürdig angesehen, das einer der Geschäftsführer aus dem Hause Roland Berger gleichzeitig in der Hartz Kommission verpflichtet war und den Auftrag für den strategischen Umbau der Bundesanstalt erhielt. Für die Auftraggeber ist das Hinzuziehen von Beratern attraktiv, weil diese über nicht nur über ein breit gespanntes Multiplikatorennetzwerk, sondern vor allem über umfassendes Methoden Know How verfügen. Beispielsweise sind Balanced Scorecard, Benchmarking oder Performance Management Ansätze häufig von Beratungshäusern in öffentliche Institutionen eingebracht worden. Zudem führt die Tatsache, das Beratungshäuser in zahlreichen Ländern und unterschiedlichen Industrien tätig sind, zu einer erweiterten Perspektive in der Betrachtung von Problemen, die bei der schwierigsten Herausforderung – nämlich der smarten Reduktion von Komplexität – sehr hilfreich sein kann.

5. Pro Bono Aktivitäten Unternehmensberatungen sind mittlerweile in umfangreichen Masse in pro bono oder Corporate Social Responsibility (CSR) Aktivitäten engagiert. Unternehmen werden mehr und mehr zu öffentlichen Akteuren, die Grenzen zwischen Gesellschaft und Wirtschaft sind erheblich durchlässiger geworden, als sie noch bis vor wenigen Jahren waren. Im Jahr 2001 riefen McKinsey & Company, stern und T-Online die Online8

Zitiert nach Siefken, Sven: Die Arbeit der sogennannte Hart-Kommission und ihre Rolle im politischen Prozess, in diesem Band

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Holger Bill / Svenja Falk

Umfrage „Perspektive Deutschland“ ins Leben, 2004 fand sie als Gemeinschaftsinitiative von McKinsey, stern, ZDF und AOL statt. McKinsey konnte Richard von Weizsäcker als Schirmherren gewinnen, weitere Partner sind das Wochenmagazin stern, sowie das ZDF und AOL. Wissenschaftliche Partner von Perspektive-Deutschland bei der konzeptionellen Begleitung der Studie, der Formulierung des Fragebogens sowie der Auswertung der Ergebnisse sind Prof. Jutta Allmendinger (Universität München), Prof. Axel Börsch-Supan (Universität Mannheim), Prof. Thiess Büttner (Universität München), Prof. Hans Gersbach (Universität Heidelberg), Prof. Klaus Schmidt (Universität München) und Prof. Joachim Winter (Universität München) sowie Nobelpreisträger Prof. Daniel McFadden (University of California, Berkeley). Weitere Mitglieder des Beirats sind Klaus Dierkes (Vorstandsvorsitzender der Wolfsburg AG), Dr. Gerhard Langemeyer (Oberbürgermeister von Dortmund) und Dr. Klaus von Dohnanyi (ehemaliger Regierender Bürgermeister der Freien und Hansestadt Hamburg). Perspektive Deutschland ging 2001 zum ersten Mal online. Damals beteiligten sich rund 170.000 Menschen, ein Jahr später nahmen mit 365.000 Teilnehmern fast doppelt so viele Bürgerinnen und Bürger teil. In 2003 konnten 450.000 Menschen für die Teilnahme gewonnen werden, in 2004 waren es 511.000. Damit ist „Perspektive Deutschland“ die umfassenste Umfrage seit der Volkszählung. Die Umfrage zielt darauf, ein umfassendes Meinungsbild der Bürgerinnen und Bürger zu sammeln und dies in den Reformprozess in Deutschland einzuspeisen. Die Mission dieses Unterfangens wird durch den Schirmherren über seine Aufforderung zur Teilnahmen an der fünften Welle auf der Website der Initiative deutlich gemacht: „Deutschland befindet sich mitten in einem tief greifenden Reformprozess. Veränderungen sind unumgänglich, damit wir auch in Zukunft in Deutschland verantwortlich leben können. Erfolgreich aber können Reformmaßnahmen nur dann sein, wenn sie von den Menschen mitgetragen werden. Die Initiative Perspektive-Deutschland, die nun zum fünften Mal startet, will Meinungen und Wertungen der Menschen bündeln und in die politische Diskussion um die Zukunft unseres Landes einbringen. Ich appelliere an alle, die ein Interesse an der Mitgestaltung unseres Gemeinwesens haben, an dieser Erhebung teilzunehmen.“

Schon die oben genannte Liste der Unterstützer und akademischen Berater zeigt, dass die Perspektive ideal für den Aufbau von Multiplikatorennetzwerken geeignet ist. Über die Aktualität der an die Reformdebatte angebundenen Fragestellung gelingt es, die beteiligten Unternehmen als innovative und zukunftsorientierte corporate citizens darzustellen. Für die beteiligten Medienhäuser über den exklusiven Zugriff auf die Untersuchungsergebnisse eine interessante Berichterstattung gesichert.

6. Persönliche Beratung Persönliche Beratung findet in der Regel unter Ausschluss der Öffentlichkeit statt. Ein auf Vertrauen und häufig auch Freundschaft beruhender Ratschlag in einer wichtigen strategischen Entscheidung, einer brisanten Personalie oder der persönlichen Positionierung– in Wirtschaft, Wissenschaft und Politik ist das persönliche Netzwerk ein nicht zu unterschätzender Pool wirklich einflussreicher Beratung. Dieses Netzwerk ist in keinster Weise kommerziell und beruht in hohem Masse auf persönlichen Beziehungen. Natürlich wird in der „Berliner Republik“ durch ambitionierte Karrieristen oder

Unternehmensberatungen in der Politikberatung

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auch Lobbyisten versucht, diese Netzwerke auf Gegenseitigkeit systematisch aufzubauen und diese auch öffentlich stattfinden zu lassen. Das gelingt unserer Auffassung nach nur in begrenztem Masse. In der „Netzwerkrepublik“ ist neben diesen systematisch hergestellten Beziehungsnetzen eine neue Form exklusiver informelle Beziehungsnetzwerke entstanden, die außerhalb des öffentlichen networkens stattfindet.

Schnittstellen zwischen Politikberatung und Verwaltungsberatung Wo fängt Politikberatung an und wo hört sie auf? Schon die oben aufgeführten Beispiele zeigen, dass die Grenzziehung schwer fällt. Dies hat gute Gründe, denn Politikberatung als homogenes Serviceangebot eines klar identifizierbaren Anbietersegments gibt es nicht. Vielmehr sind – wie die oben aufgeführten Beispiele zeigen – Beratungshäuser politikberatend aktiv, um die Marke im Markt zu positionieren, Kundenbeziehungen zu entwickeln und Multiplikatorennetze aufzubauen. Dabei beraten sie Entscheidungsträger und die Öffentlichkeit – gefragt und ungefragt wie das Beispiel „Perspektive Deutschland“ zeigt. Politikberatung ist ein Bestandteil des Beratungsgeschäfts insgesamt geworden und findet vorrangig vor der operationalen Umsetzung einer politischen Entscheidung statt.

Fazit – Chancen für Politikberater in Deutschland Die oben genannten Ausführungen machen deutlich, dass Politikberatung kein Geschäftsfeld mit einem beeindruckenden Marktwachstum werden wird. Zuwächse liegen vielmehr im Bereich Public Affairs, an der Schnittstelle zwischen Marketing, PR, Lobbying und strategischer Kommunikationsberatung. Wir vermuten, das im Feld „Government Relations“ Zuwächse zu erwarten sind, denn Unternehmen sind mehr und mehr dazu übergegangen, ihre Interessenvertretung aus den Händen der Verbände in die eigenen zu nehmen. Aber auch für Beratungshäuser haben diese Entwicklungen Folgen: Ihre öffentlichen Repräsentanten und Mitarbeiter sind und werden zunehmend zu öffentlichen Figuren, die Grenzen zwischen Wirtschaft und Politik verschwimmen. Dies ist eine sehr erfreuliche Entwicklung, vielleicht sehen wir in Deutschland bald ähnliche „Grenzgänger“ wie den ehemaligen Arbeitsminister Robert Reich, der selbstverständlich zwischen Wirtschaft, Politik und Wissenschaft gewechselt hat.

Louis Perron

Internationale Wahlkampfberatung Internationale Wahlkampfberatung

„Jeden Monat war ich eine Woche in Paris und traf mich mit dem französischen Präsidenten zum Lunch im Elysée Palast. Das nenne ich eine Erfahrung!” Joseph Napolitan, internationaler Wahlkampfberater

Die Verbreitung internationaler Wahlkampfberatung Mit viel Getöse und unter der weltweiten Aufmerksamkeit von politisch interessierten Beobachtern ist im Jahr 2004 die Wahlschlacht zwischen John F. Kerry und George W. Bush zu Ende gegangen. Alle blickten auf die Winkelzüge der Berater, die selbst zum Medienereignis aufstiegen. Weit weniger Leute wissen dagegen, dass amerikanische (und eine handvoll europäische) Politikberater auch zunehmend im Ausland tätig sind. Diese neue, globale Variante der Wahlkampfberatung will dieses Kapitel aufgreifen. Heutzutage gibt es rund 7.000 politische Consultants in den Vereinigten Staaten und um die 3.000 Firmen, die in der Politikberatung tätig sind (Johnson 2001; Plasser 2002: 48). In Bezug auf die Definition von Politikberatung im ersten Kapitel dieses Bandes, handelt es sich bei diesen Politikberatern fast ausschließlich um professionelle Wahlkampfberater. Sie werden von Kandidaten angeheuert, die sich um Ämter auf kommunaler, bundesstaatlicher und nationaler Ebene bewerben, sowie von politischen Parteien oder Interessengruppen. Die erbrachten Dienstleistungen umfassen Kampagnenstrategie, Meinungsforschung, Werbung, aber auch Gegnerbeobachtung, Dialogmarketing und Fundraising. Im Zuge der weltweiten Ausbreitung der Demokratie spielen diese international ausgerichteten US-Berater zunehmend in Wahlkampagnen Asiens, Lateinamerikas und Afrikas eine Rolle. US-amerikanische Politprofis werden von ausländischen Kunden gerne eingestellt, weil sie unschätzbare Erfahrungen im wahrscheinlich härtesten Wahlkampf der Welt mitbringen. Obwohl internationale Wahlkampfberatung eine eher junge Form der Politikberatung darstellt, ist sie bereits ein Phänomen, das stetig zunimmt. In der Tat ist das Ausmaß der Beteiligung US-amerikanischer Berater an ausländischen Wahlkampagnen beeindruckend. Es existieren wahrscheinlich nur wenige Länder mit intensiven, finanziell gut ausgestatteten Wahlkämpfen, an denen nicht bereits ein ausländischer Berater in irgendeiner Form beteiligt war. Obwohl die US-Berater nicht das Monopol auf internationale Wahlkampfberatung besitzen, beherrschen sie dennoch das Feld. In aller Welt sind die Macher in der Politik von den amerikanischen Wahlkämpfen fasziniert (siehe auch Perron 2004; Perron 2004a). Den Ergebnissen einer weltweiten Umfrage folgend, dem Global Political Consultancy

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Survey, befand Plasser (2002), dass Kampagnenmanager in der ganzen Welt die USKampagnen mit grossem Interesse verfolgen. Es ist daher wenig überraschend, wenn Gurevitch und Blumler (1990) in einer Analyse der weltweiten Medienberichterstattung zum Fazit gelangen, dass in vielen Ländern über amerikanische Kampagnen fast genauso stark berichtet wird, wie über die jeweils nationalen Wahlkämpfe. Ohne Frage steigert dies die Nachfrage nach amerikanischen Wahlkampfrezepten. Hierin liegt auch der Grund, warum sich dieses Kapitel fast ausschließlich mit US-Beratern im Ausland beschäftigt. Konkret haben wir für diesen Beitrag persönliche Interviews mit 20 der führenden international tätigen Wahlkampfberatern der USA durchgeführt. In welchen Ländern sind Amerikanische Berater tätig? Was ist der Umfang der grenzüberschreitenden Wahlkampfberatung? Welche Dienstleistungen bieten die Berater an? Welche Lehren ziehen sie aus erfolgreichen (und nicht erfolgreichen) internationalen Einsätzen? Dieses Kapitel soll Antworten auf diese Fragen liefern und zudem auch die Märkte der Zukunft diskutieren. Zusammengenommen waren die befragten Berater in mehr als 70 Ländern auf allen Kontinenten im Einsatz. Abbildung 1 zeigt Lateinamerika als den Ort mit der höchsten Beteiligung von US-Beratern (für eine Fallstudie diesbezüglich siehe zum Beispiel Carvalho 2000). Andere Studien zur internationalen Politikberatung, wie der oben erwähnte Global Political Consultancy Survey von Fritz Plasser (2002) und die Studie über internationale Wahlkampfberatung von Bowler und Farrell (2000) bestätigen dieses Ergebnis (siehe auch Farrell 1998). Abbildung 1: Zahl der US-Berater mit Kampagnenerfahrungen in Lateinamerika

Quelle: Interviews mit 20 im Ausland tätigen US-Beratern.

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Louis Perron

Innerhalb Lateinamerikas stellt Venezuela das Land dar, in dem mit Abstand die meisten der befragten US-Berater tätig waren. Dem erfahrenen internationalen Berater Joseph Napolitan (zitiert in Faucheux 1993) nach setzte die verstärkte Beteiligung amerikanischer Berater im Venezuelanischen Wahlkampf Anfang der 1970er Jahre ein. Napolitan witzelt, dass es während einiger Wahlen in Venezuela möglich gewesen wäre, ein Treffen der US-Branchenvereinigung American Association of Political Consultants auf der Veranda des Tamanaco Hotel in Caracas einzuberaumen. Warum sind aber gerade in Venezuela so viele US-Berater? Das politische System Venezuelas vereint verschiedene Faktoren, die den Einsatz ausländischer Beratungsexpertise begünstigen. Die öffentliche Meinung ist volatil, die Parteien sind logistisch schwach aufgestellt und die Wahlen selbst sind stark auf Kandidatenduelle ausgerichtet. Im Gegensatz zu anderen Ländern wird Kandidaten in Venezuela Werbezeit im Fernsehen erlaubt – eine Möglichkeit, von der sie ausgiebigst Gebrauch machen. Schätzungen zufolge ist Venezuela weltweit das Land mit den höchsten Pro-Kopf Ausgaben für politische Werbung (Njaim 1999). Schlussendlich stehen Venezuela wichtige Einnahmen aus dem Ölgeschäft zur Verfügung, mit denen man die Dienstleistungen ausländischer Berater bezahlen kann. Abbildung 2 zeigt klar, dass weitaus weniger der befragten US-Berater in Asien tätig waren als in Ländern Lateinamerikas. Abbildung 2: Zahl der US-Berater mit Kampagnenerfahrungen in Asien

Quelle: Interviews mit 20 im Ausland tätigen US-Beratern

Wenn man sich Asien näher betrachtet, haben die meisten befragten Berater in den Philippinen gearbeitet. Joseph Napolitan war dabei der erste amerikanische Politikberater (im modernen Sinne des Wortes), der im Wahlkampf der Philippinen tätig war. Sein Einsatz dort markiert wahrscheinlich gleichzeitig den Beginn der modernen internatio-

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nalen Wahlkampfberatung. Im Jahre 1969 stellte Präsident Ferdinand Marcos Joseph Napolitan ein, der vorher schon für die Präsidenten Kennedy und Johnson in den Vereinigten Staaten arbeitete. Zusammen mit Robert Squier möbelte Napolitan das Image von Marcos auf und unterstützte die Kampagne in Fragen der Gesamtstrategie. Da wenige Menschen außerhalb von Manila einen Fernseher besaßen, wurde Radio das bestimmende Kommunikationsmittel. Das Wahlkampfteam besorgte sich zudem fünfzehn Lastwagen, bestückte sie mit Leinwänden und Projektoren und fuhr von Dorf zu Dorf. In Europa stellt sich der Markt anders und vor allem weniger transparent dar. Aber trotz relativ starker und gut organisierter Parteien haben amerikanische Berater auch hier Arbeit gefunden. Hank Sheinkopf, ein Berater aus New York, hat beispielsweise Kampagnenerfahrung in Deutschland. Rick Ridder, der ehemalige Präsident der International Association of Political Consultants hat in Spanien und für die Liberal Democrats in Großbritannien gearbeitet. Auch Osteuropa offeriert Möglichkeiten. Peter Fenn, ein politischer Berater und Werber aus Washington DC, beispielsweise hat in Lettland, Ungarn und Rumänien gearbeitet. Wenn Amerikaner in der alten Welt arbeiten, dann geschieht dies weitaus vorsichtiger als beispielsweise in Lateinamerika, wo sich Politiker gern mit dem Einsatz von ausländischen Beratern brüsten. Joseph Napolitan bemerkte einmal süffisant, dass britische Politiker „eine Heidenangst davor haben, den Eindruck zu vermitteln, sie könnten etwas von Leuten aus dem selben Geschäft aus anderen Ländern lernen” (zitiert in Faucheux 1993). Laut Johnson (unpubliziertes Manuskript) wurde der Medienberater Robert Squier wie ein Geheimagent behandelt, als er für den spanischen Premier Adolfo Suarez arbeitete. „Squier wurde vom Hotel abgeholt, irgendwo in einen abgeschotteten, fensterlosen Raum geschafft, die Presseschau in die Hand gedrückt und aufgetragen, Kampagnen- und Medienempfehlungen abzugeben. Dann wurde er wieder ins Hotel gebracht”, schreibt Johnson. Während den französischen Präsidentschaftswahlen 1974 arbeitete der amerikanische Berater Joseph Napolitan für den amtierenden Präsidenten Valery Giscard d’Estaing. Nur eine handvoll Leute wusste um Napolitans Engagement. Rückblickend urteilt er, dass, wäre die Tatsache an die Öffentlichkeit gelangt, dass ein amerikanischer Berater dem französischen Präsidenten zuflüstert, dies den Wahlausgang möglicherweise verändert hätte (siehe auch Napolitan 1989). Viele internationale Berater spezialisieren sich auf bestimmte geographische Regionen. Phil Noble, ein Berater aus South Carolina, ist zum Beispiel der aktivste amerikanische Consultant in Europa. So nahm er an Wahlkämpfen in Großbritannien, Deutschland, Schweden, den Niederlanden, Italien, Malta, Griechenland, der Tschechischen Republik, der Slowakei und Estland teil (Gwin 1998). Andere, wie Ralph Murphine, spezialisieren sich auf Lateinamerika. Murphine steht der Beratungsfirma Murphine, Elgarresta, Escalante in Miami vor, die Büros in verschiedenen lateinamerikanischen Städten unterhält. Murphine spricht fließend Spanisch und besitzt eine Wohnung in Quito, der Hauptstadt Ecuadors. In ihrer Untersuchung internationaler Politikberatung erläutern Bowler und Farell (2000: 163) detailliert die Faktoren, die der Entscheidung der Berater für eine besondere Region zugrunde liegen. Die Autoren kommen zum Schluss, das Berater solchen Regionen den Vorzug geben, die sich in geographischer Nähe befinden oder zu denen historische Verbindungen bestehen. Zu-

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sätzlich entscheiden sich Berater auch vorwiegend in solchen Ländern zu arbeiten, in die aufgrund von Entwicklungshilfe bereits Kontakte bestehen. Politische Berater arbeiten nicht nur im Ausland, mittlerweile existieren sogar einige transnationale Beratungsunternehmen. James Carville und Stan Greenberg, die bekannten Berater des ehemaligen US-Präsidenten Bill Clinton, gründeten zusammen mit dem britischen Labour-Berater Philip Gould die NOP Research Group mit Büros in London, Paris, Stockholm und Tel Aviv (Gwin 1998). Stan Greenbergs Unternehmen Greenberg Rosner Quinlan Research Inc. war für Gerhard Schröder in Deutschland tätig, für Tony Blair in Großbritannien, Nelson Mandela in Südafrika und der Olivenbaumkoalition in Italien.1 Weiter betreute die Firma auch Klienten in Argentinien, Österreich, Bosnien, Bolivien, Kolumbien, Honduras, Peru, Polen und Serbien. Zusammen mit James Carville engagierten sie sich im mexikanischen Präsidentschaftswahlkampf im Jahre 2000 und waren an der Wahl von Ehud Barak in Israel beteiligt. Clintons ehemaliger Meinungsforscher Mark J. Penn von Penn, Schoen and Berland Associates Inc. verhalf fünfzehn (!) ausländischen Präsidenten und Premierministern zum Amt, zuletzt in Thailand.2 Die beiden „Branchenführer” der Meinungsforschung, Penn Schoen and Berland, und der Medienberatung Squier/Knapp & Ochs, gründeten zusammen das Unternehmen Latin American Campaigns, Inc. Bereits im April 1993 konnte die neue Firma drei südamerikanische Präsidentschaftswahlen in seinem Portfolio vorweisen. Republikanische Berater und Strategen stehen dem in nichts nach. Der berühmte Bush-Stratege Karl Rove flog über den Atlantik, um die moderate Sammlungspartei Schwedens zu beraten (Green 2005). Auch Richard Davis, ehemaliger Kampagnen-Manager für John McCain während dessen Präsidentschaftskandidatur im Jahre 2000, hat ausgiebigst Wahlkämpfe in der ganzen Welt bestritten, darunter in den Philippinen, Argentinien und in Osteuropa.

Woher stammen internationale Wahlkampfberater? Wie eingangs des Kapitels schon erwähnt, besitzen US-Berater keineswegs ein Monopol auf die internationale Beratung. Der Spanier José Luis Sanchis hat beispielsweise in ganz Lateinamerika gearbeitet. Der französischer Berater Jacques Séquéla war oft in Osteuropa, Afrika und Lateinamerika beratend tätig. Der Berater des ehemaligen französischen Präsidenten François Mitterrand und jetziger Vizepräsident der Werbeagentur Havas widmete seiner internationalen Beratertätigkeit bereits zwei Bücher (Séguéla 1992; Séguéla 2000). Darin erwähnt Séguéla beispielsweise ein amüsante Anekdote in Bezug zu seiner Arbeit für den russischen Präsidenten Boris Jelzin. Nach der Präsentation des Kampagnekonzepts fragte Jelzin Séguéla wie viel er (Séguéla) ihm zahlen würde, wenn er (Jelzin) in seiner eigenen Fernsehwerbung auftreten würde. Zu weiteren internationalen Kunden Séguélas gehören Ricardo Lagos, Präsident von Chile, und der Ex-Präsident Polens, Lech Walesa. Er arbeitet auch in Ungarn und Österreich, wo er die erste, personalisierte Kampagne der Alpenrepublik für den damals amtierenden Kanzler Frantz Vranitzky ersonn. Über Vranitzky kam auch der Kontakt Séguélas zu 1 2

Offizielle Unternehmenswebseite, www.greenbergresearch.com, Stand 28. November 2003. Offizielle Unternehmenswebseite, www.psbsurveys.com, Stand 28. November 2003.

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einem weiteren zukünftigen Klienten zustande: Janez Drnovesk, dem damaligen Premierminister Sloweniens. In Israel, trat Séguéla für Ehud Barak in den Ring, zusammen mit den Amerikanern Bob Shrum, Stan Greenberg und James Carville. Nach (oder trotz) intensiven internen Debatten zwischen Franzosen und Amerikanern über die richtige Strategie des Wahlkampfs gewann Barak am Ende. Auch andere französische Berater arbeiten für ausländische Auftraggeber. Besonders oft optimieren sie das Image afrikanischer Politiker und sorgen für positive Berichterstattung über sie in den französischen Medien. Der französische Berater François Blanchard sprach dies in einem Interview für Radio France International klar aus. Früher verkaufte er Stoffe und Geschirr, heute verkaufe er eben afrikanische Präsidenten.3 Auch der Franzose Thierry Saussez und sein Unternehmen Images & Stratégie waren schon in Afrika aktiv, unter anderem im Kongo, in Togo und an der Elfenbeinküste. Im Jahre 1998 rührte die Hälfte seiner Einnahmen aus dem Auslandsgeschäft (Champin 2003). Auch die Deutschen stehen auf dem internationalen Parkett nicht hinten an. Ein gutes Beispiel hierfür ist der langjährige SPD-Wahlkampfstratege Harry Walter. Der 76-jährige hat unter anderem auch in Costa Rica, der Türkei, Israel und Oesterreich gearbeitet (Leyendecker 2005). Aber auch Professor Coordt von Mannstein, ein Berater mit Sitz in Solingen und Berlin, der dem ehemaligen deutschen Kanzler Helmut Kohl während seiner sechzehnjährigen Amtszeit zur Seite stand, ist international aktiv. Neben seiner Beratertätigkeit in knapp 50 Wahlkämpfen in Deutschland war von Mannstein auch für die konservative Partei in Österreich und in Russland aktiv. Auch betreffend dem Know-how moderner Kampagnentechniken können amerikanische Berater kein Monopol für sich reklamieren. In einer Fallstudie der Kampagne der SPD im Jahr 1998 zeigt Holtz-Bacha (2002), dass sich Deutsche Kampagnen beispielsweise professionalisieren (für diesen Punkt siehe auch Machnig 1999). Sogar der oben erwähnte U.S. Berater Phil Noble (2002) konstatiert, dass die Amerikaner von ihren Kollegen im Ausland durchaus lernen können. Beispielsweise sei die Nutzung von SMS in Ländern wie Großbritannien und Japan viel weiter fortgeschritten als in den USA. Auch seien spanische, italienische und französische Berater in der Entwicklung von visuellen und graphischen Elementen des Kampagnenmaterials und der Kandidatenbilder bewanderter. 1968 gründeten Joseph Napolitan und der französische Berater Michel Bongrand – der sich oft in afrikanischen Wahlkämpfen engagierte – die International Association of Political Consultants, der heute mehr als 100 weltweit tätige Berater angehören (Bongrand 1993; Gwin 1998). Die Organisation stellt ein internationales Netzwerk dar und bietet den Beratern eine Plattform, sich über ihre weltweiten Erfahrungen auszutauschen. Auch die American Association of Political Consultants hat eine internationale Dimension und vergibt einen speziellen Preis für das beste internationale Kampagnenteam. Im Jahr 2005 ging dieser Preis an die Beratungsfirma Aristotle für deren Einsatz für den neu gewählten Ukrainischen Präsidenten Viktor Yushchenko. Nichtsdestotrotz ist die Tatsache unbezweifelt, dass den US-Beratern eine Führungsrolle innerhalb des Feldes der internationaler Politikberatung zufällt. In der Inter3

Das Interview wurde am 30. November 1998 gesendet und zitiert in: Champin, Christophe, Thierry, Vincent, Les Obscures Relations Franco-Africains. Veröffentlichung auf www.maxpages.com, Stand 14. April 2003.

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national Association of Political Consultants stammt über die Hälfte derjenigen Mitglieder, die bereits außerhalb ihres Heimatlandes gearbeitet haben, aus den Vereinigten Staaten (Bowler 2000: 162). Dies ist nicht zuletzt der hohen Zahl von Wahlen in den USA geschuldet. Während in einigen Nationen Jahre bis zur nächsten Wahl vergehen können, gibt es in den USA 513.200 öffentlich gewählte Amtsträger und über 1 Million Wahlgänge in jedem Vier-Jahres-Zyklus (Johnson 2001a:xiii). Obwohl bei weitem nicht jede Kampagne einen Berater anheuert, erfuhren in den letzten Jahren vor allem auch lokale Kampagnen einen Professionalisierungsschub. So enthält beispielsweise die Kundenliste von Greenberg Rosner Quinlan Research neben Bill Clinton, Al Gore, Joe Lieberman und verschiedenen anderen Senatoren, auch einen Kommunalbeamten und einen land commissioner in Texas.4 Es stellt daher keine Überraschung dar, dass viele Techniken des modernen Campaigning ihren Ursprung in den USA haben. Gleiches gilt auch für die Meinungsforschung. So sieht Warren (2003: 257) den Grund für die hohe Nachfrage Amerikanischer Demoskopen im Ausland in deren Ruf, die bestausgebildeten und erfahrensten Experten zu sein.

Die Grenzen und die Probleme der internationalen Wahlkampfberatung Dennoch darf man die Grenzen internationaler Wahlkampfberatung nicht aus den Augen verlieren. Gemäss Gary Nordlinger, einem Berater aus Alexandria, VA, welcher selbst auf allen fünf Kontinenten gearbeitet hat, verdient nur gerade Joseph Napolitan den Großteil seines Einkommens im Ausland. In seiner Erhebung mit 24 führenden internationalen Wahlkampfberatern kam Plasser (2002: 56) zum Ergebnis, dass für mehr als die Hälfte von ihnen, internationale Aufträge gerade mal ein Viertel ihres jährlichen Einkommens ausmachten. Nur vier der 24 befragten Berater bezogen mehr als die Hälfte ihrer Einnahmen aus internationalen Projekten. Zu einem ähnlichen Befund betreffend Grenzen des internationalen Campaignings kommen auch Bowler und Farrell (2000: 166) in Ihrer Studie über internationale Wahlkampfberatung: Ein Drittel der von Ihnen befragten Berater war nur bei ein bis vier internationalen Wahlkämpfen involviert. Diverse Autoren haben diskutiert, dass das Image und die Rolle Amerikanischer Wahlkampfberater im eigenen Land umstritten ist (Basham 1991; Levine 1994; Lichter and Noyes 1996; Thurber 1999; Thurber 2000; Panagopoulos 2003). Es ist deshalb nicht erstaunlich, dass Ihre Aktivitäten im Ausland zumindest von einem Teil der Öffentlichkeit kritisch betrachtet werden. Nicht selten führt der Einsatz ausländischer Berater zu Kritik und Protesten. Colvin (1993) berichtet beispielsweise, wie ein Team Amerikanischer Berater um den ehemaligen Clinton Berater James Carville, den Führer der Neuen Demokratischen Partei, Mistotakis, von einem gegen den Gegner Papandreou, gerichteten Fernsehspot überzeugte. Ein paar Wochen vor der Wahl gab Carville Mistotakis eine „kühle Analyse“ der Situation. „Das Griechische Volk versteht nicht, was Sie zu sagen haben und es bleibt keine Zeit, alles zu erklären“ soll Carville 4

Offizielle Webseite von Greenberg Quinlan Rosner Research, www.greenbergresearch.com, Stand 16. Dezember 2003.

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gesagt haben (zitiert in Colvin). „Sie müssen darüber sprechen wie Papandreou abgewirtschaftet hat.“ Die Kampagne produzierte dann negative Fernsehspots, welche vor allem die angeschlagene Gesundheit von Papandreou aufgriffen. Die Angriffe haben die Umfrageresultate von Mitsotakis zwar verbessert, aber ein Teil der Bevölkerung war skandalisiert. Eine Griechische Zeitung publizierte ein Foto der Wahlkampfzentrale mit dem Titel „Hier machen die Amerikaner Ihre dreckigen Tricks“. Eine mysteriöse Gruppe namens Cobra drohte Carville mit einem Anschlag, welcher dann bewacht werde musste. Dies ist bei weitem nicht das einzige Beispiel. Die Involvierung eines Amerikanischen Wahlkampfberaters machte auch (negative) Schlagzeilen in Schweden (Gwin 1998), Mexiko (Monsivais 2000; Stevenson 2000) und Oesterreich (Greenberg 2001). Als der oben erwähnte Wahlkampfexperte Stan Greenberg in Oesterreich tätig war, prangerte Rechstaussen Jörg Haider Greenbergs Engagement vehement an. Greenbergs Kandidat triumphierte trotzdem in den Wahlen. Angesichts dieser Beispiele ist es zentral, dass ein ausländischer Wahlkampfberater im Hintergrund bleibt, keine Eigen-PR betreibt und mit den lokalen Teams eng zusammenarbeitet (Perron 2004b; Perron 2004c). Noch untransparenter als das Ausmaß ist der Erfolg der internationalen Wahlkampfberatung. Oft wird dieser einfach daran „gemessen“, ob der beratene Kandidat die Wahl gewonnen oder verloren hat. Obwohl Praktiker wie Akademiker diesen Gradmesser nutzen, ist diese Operationalisierung fragwürdig. Ein Kandidat kann trotz des Einsatzes eines Beraters gewinnen. Und ein Kandidat kann seinen Stimmanteil durch die Beratung eines Experten verbessern und dennoch die Wahl verlieren. Während in der Literatur dieses Problem bis jetzt ungelöst ist, kann in der Praxis manchmal Insiderwissen weiterhelfen. So zollten Experten und Kenner beispielsweise den Verantwortlichen der John-Edwards-Kampagne während den Präsidentschafts-Vorwahlen in den USA im Jahr 2004 hohen Respekt, obwohl ihr Kandidat die Vorwahlen verloren hat. In den Fällen, in denen ausländische Berater nicht erfolgreich sind, ist dies meist auf fehlende Sensibilisierung gegenüber kulturellen Unterschieden zurückzuführen. In der Tat unterscheiden sich politische Systeme und Kulturen, und daraus folgend auch die Wahlkämpfe, erheblich von Land zu Land. Was in Amerika funktioniert kann nicht eins zu eins auf eine andere politische Kultur übertragen werden (Perron 2004d). Zuzüglich der unterschiedlichen Kultur und dem unterschiedlichen politischen System stehen den Beratern manchmal auch schlicht und einfach technologische und logistische Hindernisse im Weg (siehe zum Beispiel Kwasi 1999). Einige der befragten Berater scheinen dies aber nicht so zu sehen, sei es aus mangelnder Sensibilität oder übertriebenem Geschäftssinn. Einer der befragten Berater meinte beispielsweise, das einzige Problem sei gewesen, dass es so viel Spass gemacht habe und er am liebsten dort hätte bleiben wollen. Plasser (2002) kommt im Global Political Consultancy Survey zu einem ähnlichen Schluss betreffend der mangelnden interkulturellen Sensitivität Amerikanischer Berater. Er untersuchte unter anderem auch die Zufriedenheit politischer Stäbe in Asien und Lateinamerika, die kürzlich mit Amerikanischen Beratern zusammengearbeitet haben. Dabei fand er heraus, dass der Hauptgrund für eine mögliche Unzufriedenheit darin lag, dass es die US-Berater versäumten die kulturellen Mentalitäten und örtlichen Probleme in ihre Überlegungen und Handlungen mit einzubeziehen. „Man bemängelt die Uninformiertheit (‘informiert sich über Hintergründe erst auf dem

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Flug’)”, heißt es bei Plasser (2002:66), „und das fehlende Wissen um die politischen Systeme und die historischen Wurzeln der Wahlen in anderen Ländern, deren Dynamik, ja sogar deren aktuellen Themen.” Der einheimische Markt an Wahlkampfberatern setzt zudem dem internationalen Geschäft eine natürliche Grenze. Gerade in Lateinamerika ist dieser einheimische Markt während den letzten Jahren beachtlich gewachsen (siehe zum Beispiel Espíndola 2002). Dies ist auch einer der Gründe, warum die internationale Wahlkampfberatung in Lateinamerika (zumindest auf nationaler Ebene) weniger Wachstumspotential hat als in der Vergangenheit. So können lateinamerikanische Politikberater heute beispielsweise auf ein eigenes Fachmagazin, das Marketing Politico: Campanas & Gobierno, zurückgreifen und sind in einem eigenen Verband organisiert (Associacion Latinoamericana de Consultores Politicos (ALACOP)). Gegründet wurde der ALACOP von Lateinamerikas berühmtesten Berater, Felipe Noguera, der bereits Kampagnenteams in Ländern wie El Salvador, Brasilien, Panama, Guatemala, Nikaragua, Ecuador und Nigeria beriet (siehe auch Noguera 1990; Hooper 1993). Mittlerweile haben sich akademische Ausbildungsprogramme zum politischen Marketing an verschiedenen Universitäten Argentiniens, Mexicos und Brasiliens etabliert (Martinez-Pandiani 2000). Nach Angaben von Priess (2000) organisiert ein Spezialprogramm der Konrad-Adenauer-Stiftung in Buenos Aires unter dem Titel Medios de Communicacion y Democracia en Americana Latina Konferenzen, vergibt Forschungsgelder und publiziert die vierteljährliche Zeitschrift Contribuciones, die sich ganz den aktuellen Trends des politischen Marketings Lateinamerikas widmet. Einige Länder wie beispielsweise Brasilien verfügen sogar über einen eigenen Fachverband, den Accociacao Brasileira dos Consultores Politicos (ABCOP). In Asien wo sich bisher nur wenige Unternehmen ausschließlich auf die Wahlkampfberatung spezialisiert haben, stellt sich die Situation etwas anders dar (Plasser 2002: 256). Im Vergleich zu den USA oder Lateinamerika existieren hier noch wenig Netzwerke wie eigene Magazine, Fachverbände oder Studiengänge (Xiong 2003). Eine asiatische Vereinigung der politischen Berater wurde erst kürzlich ins Leben gerufen. Die Graduate School of Business der De La Salle University und das Asian Institute for Journalism and Communication in Manila, Philippinen, gehören zu den wenigen Universitäten, welche ein Seminar in politischem Marketing offerieren. Dennoch gibt es auch in Ostasien moderne Kampagnen. Der ehemalige Präsident der Philippinen, Joseph Estrada, war für seine herausragenden, professionellen und teuren Wahlkampagnen bekannt (Rigoberto 1993; Rigoberto 1998). Im Jahr vor den Wahlen verbrachte er mindestens drei Tage pro Woche außerhalb Manilas im Straßenwahlkampf. Sein Wahlkampfteam umfasste 100 Angestellte und verteilte im ganzen Land über 2.000 Videokassetten mit einem Porträt über den Kandidaten. Traub-Merz (2001) schätzt die Kosten seiner Kampagne auf 100 Million US-Dollar. Ähnliches gilt für andere Länder Asiens. High-tech Kampagneninstrumente wie das Internet spielen zum Beispiel in Südkorea eine gewichtige Rolle (Pons 2004). In Thailand startete Premierminister Thaksin Shinawatra eine professionelle Kampagne, die zu seiner Erdrutsch-Wiederwahl im Februar 2005 führte.

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Die Hauptaufgabe eines Beraters aus dem Ausland Ein ausländischer Berater kann – und soll – die Kampagne nicht leiten. Joseph Napolitan (zitiert in Gwin 1998), der schon für neun (!) Staatshäupter im Ausland arbeitete, sieht die Hauptaufgabe des Beraters darin, Ratschläge und frische Ideen bereitzustellen. Viele der von uns befragten Berater beschrieben ihre Rolle als die des „Beraters der Berater“. Ihre Stärke liege im Know-how der modernen Techniken des Campaignings und der Vermittlung von Erfahrungen aus Wahlkämpfen im Ausland. Als Beispiel für diese Auffassung von internationaler Beratung sei die Herangehensweise von Rob Allyn genannt. Der Medienberater aus Dallas war in den mexikanischen Präsidentschaftswahlkampf im Jahre 2000 involviert. Allyn begann seinen Einsatz für Vicente Fox mit einem sechsstündigen Seminar über modernes Campaigning. „Es war ein historischer Rundumschlag der politischen Werbung von Eisenhower bis Lyndon B. Johnsons berüchtigtem ‚daisy‘ Spot, von Reagans ‚Morning in America‘ bis Clintons Bustour”, berichtet Allyn (2000:30). „Ich erzählte von spin control, dem Carville War room, Umfragen und Fokusgruppen. Ich malte eine message matrix und erläuterte, wie wir antizipieren, was sie über uns sagen, was wir über uns sagen, was wir über sie sagen und was sie über sich sagen werden.” Abbildung 3 zeigt, dass Umfragen, Botschafts- und Strategie-Entwicklung und Fokusgruppenforschung zu den Dienstleistungen amerikanischer Berater gehören, die am stärksten nachgefragt werden. In Bezug auf die Meinungsforschung sind die befragten Berater am häufigsten bei der Erstellung des Fragebogens für Aussagen- und Gegenaussagentests involviert. Ausländische Berater sind auch sehr stark an Werbekampagnen und in der Medienbetreuung beteiligt. Besonders in Ländern mit begrenztem Zugang zu kommerziellem Fernsehen, erweisen sich Medientraining und Debattenvorbereitung als Kernpunkte der Beratertätigkeit. Bisher bestätigen unsere Ergebnisse die Befunde der von Plasser (2002) durchgeführten Global Political Consultancy Survey, insbesondere den Aspekt der Schwerpunktlegung auf die durch Meinungsforschung gestützte Entwicklung von Botschaften. Es scheint, dass die Entwicklung von Botschaften, diejenige Kampagnentechnik ist, die international am einfachsten übertragen werden kann. Egal ob jemand für den Posten des Sheriffs in Tennessee kandidiert, Präsident von Venezuela werden will oder conseil régional in der französischen Region Poitou-Charentes, eine Kampagne muss den Wählern einen Grund geben, warum er für diesen Kandidaten und nicht für den anderen stimmen soll. Professionell genutzte Umfragen und Fokusgruppen können in diesem Prozess extrem hilfreich sein.

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Abbildung 3: Tätigkeitsbereich internationaler Wahlkampfberater

Quelle: Persönliche Interviews mit 20 internationalen Politikberatern

„Ich habe mittlerweile auf allen sechs Kontinenten gearbeitet, und die eine Sache, die überall funktioniert, ist die Entwicklung von Botschaften auf Grundlage von Umfrageforschung”, sagt Gary Nordlinger, der oben erwähnte Berater aus Alexandria, Virginia. Und Plasser (2002:63) bestätigt, dass „es wahrscheinlich die zentrale und oft schwierigste Aufgabe eines Beraters ist, seinen Kandidaten davon zu überzeugen, sich im Wahlkampf auf ein bis zwei zentrale Botschaften zu beschränken”. In der Tat erweist sich das Konzept der message politics für viele Politiker im Ausland als völliges Neuland. Wahlkampfteams verbringen oft Stunden damit, über die richtige Farbe eines Kampagnenlogos zu diskutieren. Oft genug aber nehmen sie sich nicht die nötige Zeit um einen einzigen Absatz zu Papier zu bringen, der erklärt, warum man für diesen und nicht für den anderen Kandidaten stimmen sollte. James Carville’s Erfahrung ist, dass beispielsweise lateinamerikanische Politiker am liebsten über sich selbst erzählen wollen. „Ich versuche sie dann dazu zu bringen, über die Dinge zu sprechen, die den durchschnittlichen Wähler wirklich interessieren”. Joseph Napolitan erging es ähnlich. „Die meisten Kandidaten wollen in ihrer Werbung möglichst viel Bildmaterial, in dem sie Reden halten und ihnen die Menschen zujubeln”. Während einer Beratung für eine Kampagne auf den Philippinen konnte ich mich persönlich von der Kraft der message politics überzeugen. Das Erste, was ich anregte, war eine eigene, professionelle Erhebung. Es zeigte sich, dass die Menschen im Wahlkreis das Thema Drogen als wichtigstes Problem erachteten. Hieraus entwickelten wir eine Botschaft, die das vorhandene Engagement des Kandidaten für Sport und Jugend nutzte, um ihn als Kämpfer für Drogenprävention darzustellen. Mein Kandidat gewann zur Überraschung nicht weniger Beobachter.

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Die Zukunft der internationalen Politikberatung Zusammenfassend können wir festhalten, dass das Ausmass der internationalen Wahlkampfberatung beeindruckend ist. Einfach formuliert, gibt es heute überall dort ausländische Berater, wo es auch kompetitive und gut finanzierte Wahlen gibt. Wie oben erwähnt, war es in der Vergangenheit Lateinamerika, wo das Geschäft der internationalen Wahlkampfberatung am meisten florierte. Dabei waren die ausländischen (meistens U.S.) Berater vor allem im mehr wissenschaftlichen Teil der Kampagne involviert, also der Umfrageforschung, der Strategieentwicklung und der Erarbeitung der Kernbotschaften. Trotz den oben erwähnten Grenzen der internationalen Wahlkampfberatung (mangelnde Sensibilität gegenüber der lokalen politischen Kultur, ein wachsender einheimischer Markt von Wahlkampfberatern) wird das Geschäft weiter wachen. Mit dem Blick in die Zukunft schätzt Joseph Napolitan, dass vor allem Wahlkampfberatungen in Afrika, Osteuropa und Asien ein wachsendes Geschäft sein werden (zitiert in Faucheux 1993). Dr. Chang-Hwan Kim (in Innes 1992) von der Beratungsfirma Alliance Research Consultants in Seoul, glaubt sogar, dass der südostasiatische Markt für amerikanische Berater in einigen Jahren der größte sein wird. Der Republikanische Berater John McLaughlin sieht unter anderem auch Canada und Isarael als Märkte mit Wachstumspotential (Green 2005). Hingegen sieht Napolitan wenige Möglichkeiten in Westeuropa, da Parteien hier immer noch sehr stark sind und sich weiterhin (berechtigterweise oder nicht) überzeugt zeigen, auf externe Expertise verzichten zu können. Hingegen zeigen europäische Politikberater ein verstärktes Interesse an ausländischen Aufträgen. Die Tatsache, dass sich Kampagnen weltweit immer mehr angleichen, wird das Betätigungsfeld kontinuierlich wachsen lassen (für diesen Punkt siehe auch Swanson and Mancini 1996; Maarek 1997; Baines 1999; Onkvisit 1999; Plasser 1999; Kamps 2000). Roberto Izzurieta, Direktor der lateinamerikanischen Projekte an der Graduate School of Political Management der George Washington University, zeigt sich überzeugt, dass das internationale Geschäftsfeld für US-Berater besonders auf lokalem Level wachsen wird. Sabatini (2003) zeigt in einer Studie, dass sich momentan in Lateinamerika eine stille Revolution auf Kommunalebene vollzieht, besonders in Peru, Kolumbien, Venezuela und Bolivien. Tausende Bürgermeister- und Gouverneurswahlen haben an politischem Gewicht gewonnen. Folgerichtig professionalisieren sich die Kampagnen und werden zunehmend kostenintensiver. In der Tat impliziert die Direktwahl von Bürgermeistern und Gouverneuren eine bisher wenig wahrgenommene Verschiebung der finanziellen Ressourcen auf die lokale Ebene. Somit besitzen örtliche Führungspersönlichkeiten zunehmend ihre ganz eigene Unterstützerbasis, unabhängig von nationalen Partei-Eliten. Dies führt zur weiteren Korrosion der Parteimacht, da der Aufstieg der Amtsträger vor Ort vom Votum der Wähler abhängt anstatt vom Wohlwollen der nationalen Führungsebene der Partei. Erfolgreich gewählte und wiedergewählte Bürgermeister und Gouverneure können so für höhere nationale Ämter kandidieren, ohne auf das Patronat der nationalen Parteibosse angewiesen zu sein. Dieser Trend eröffnet heimischen wie auch ausländischen Wahlkampfberatern neue Möglichkeiten der Betätigung. Eine analoge Entwicklung fand vor einiger Zeit in den USA statt. Einige Beobachter halten diese Professionalisierung von kommunalen Kampagnen sogar für eine der wichtigsten Entwicklungen in den USA der letzten Jahre. Es

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erscheint als sehr wahrscheinlich, dass sich dieser Trend auch in Lateinamerika durchsetzen wird, da der Wahlkampf dort ähnlich personalisiert wie in den USA ausgerichtet ist. Dies würde die Chancen des Einsatzes von ausländischen Beratern noch weiter erhöhen (für diesen Punkt siehe auch Waisbord 1997).

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Peter Radunski

Public Affairs als Politikberatung Public Affairs als Politikberatung

Public Affairs (PA) ist ein neues Feld der Politikberatung. Es liegt im Trend. Nationale Probleme werden in Zeiten der Europäisierung und Globalisierung immer stärker internationalisiert. Aber auch, weil Unternehmen immer stärker in gesellschaftliche und politische Prozesse eingebunden werden und sich in der Öffentlichkeit über ihre Produktions- und Dienstleistungen hinaus im Mainstream des Commonsence behaupten müssen. Natürlich gibt es unterschiedliche Definitionsansätze für den Begriff „Public Affairs“. Hier wird Public Affairs als ein strategisches Management zur Beeinflussung von Entscheidungsprozessen an der Schnittstelle zur Politik, Wirtschaft und Gesellschaft verstanden, dessen Instrumente wissenschaftliche Analysen, Themen- und Wissensmanagement, Lobbying, Public Relations, politische Kommunikation und Werbung sind. Public Affairs vereint diese Instrumente, sie sind das Dach für die genannten Aktivitäten. Adressaten des Public Affairs-Management sind Parlamente, Regierungen sowie Verwaltungen in Europa, im Bund und in den Ländern und Kommunen, Institutionen und Verbänden, sowie alle Medien in der Öffentlichkeit. Vermittelt werden Unternehmensmeinungen und -Interessen, die den politischen Bereich betreffen. Zwei Ziele verbinden sich mit Public Affairs-Beratung: 1. 2.

Die Verbesserung des allgemeinen wirtschaftlichen Klimas durch die Beeinflussung von Politik und Öffentlichkeit Die Begrenzung negativer Auswirkungen in Politik und Öffentlichkeit (z. B. Gesetzgebung, öffentliche Verbotsdiskussionen)

Public Affairs-Beratung will durch öffentliches und direkt-persönliches Werben für die Positionen eines Unternehmens ein Klima erzeugen, das für die Interessen des Unternehmens günstig ist, also Rückenwind für Unternehmensziele schaffen. Positionen, die oft in der kommunalen über die landesregionale bis hin zur nationalen und europäische Ebene durchgesetzt werden müssen, brauchen eine starke Öffentlichkeit, die mit diskreter und direkter Lobbyingarbeit nicht mehr herzustellen ist, weil Hunderte ja Tausende von Entscheidungsträgern angesprochen werden müssen. „Da eine europäische Öffentlichkeit mit Ausnahme einer Elite, die am ehesten über ein Medium wie die britische Ausgabe der Financial Times erreicht wird, nach wie vor nicht existent ist, werden solche Public Affairs-Maßnahmen, die wie das stra-

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tegische Issue-Management eine starke öffentliche Komponente haben, den nationalen Public Affairs-Büros internationaler Unternehmen übertragen.“ 1 Public Affairs entstehen im Dreieck von Analyse, Strategie und Kommunikation. Die analytischen Aufgaben reichen von Beobachtungen und Berichten bis zu wissenschaftlichen Studien. Ein zusammenfassendes Bench-Marketing ist Grundlage für jede Strategie von Public Affairs, die dann erst Ziele und Instrumente festlegt, wobei der Schwerpunkt natürlich auf allen Arten der Kommunikation liegt. Aufmerksamkeit ist ein knappes Gut – so knapp wie Zeit und Geld. Deshalb muss die Public Affairs-Konzeption ihre Instrumente darauf abstellen, dass Unternehmenspositionen in der Öffentlichkeit aufmerksam registriert werden. Zurecht sprechen Fachleute von Public-Perception-Management, um die Wahrnehmung des Unternehmens und seiner Interessen zu gewährleisten. Die Wahrnehmung ist heute längst nicht mehr durch Produkte und Dienstleistungen allein bestimmt. Öffentliche Wirksamkeit wird ebenso durch politische, kulturelle und soziale Aktivitäten erreicht. Hieran ist gut zu erkennen, dass PA eine moderne, ja sympathisch atmosphärische Form der Unternehmenskommunikation geworden ist, die das direkte, oft skandalisierte Lobbying ablöst und in eine Gesamtkonzeption einordnet. Die Agenturen wären ihre Aufträge nicht wert, hätten sie nicht erkannt, wie sie das Negativ-Image von Lobbying auflösen oder verhünnen können. Die intelligente, kommunikative Antwort heißt Public Affairs. Public Affairs ist heute ein neues, wachsendes Feld der Politikberatung. Sie werden von Politikberatern in Berufs- und Wirtschaftsverbänden, politischen und sozialen Bewegungen, Bürgerinitiativen, NGO’s, speziellen Agenturen und Unternehmensrepräsentanzen geleistet. Ohne Zweifel wächst die Notwendigkeit und der Bedarf qualifizierter Public Affairs-Beratung. Wer sich in der vielfältigen Mediengesellschaft und der globalisierten Wirtschaftsgesellschaft behaupten will, d. h. wer Aufmerksamkeit für seine Anliegen, Botschaften und Interessen sucht, braucht strategisch und professionell umgesetzte PA-Maßnahmen. Das Schlüsselprinzip heißt Professionalität. Wer bringt diese Profession für Public Affairs mit? „Junge Spezialisten“ und „alte Haudegen“2 sagt zugespitzt Axel Wallrabenstein, Chef von Publicis PR Berlin, und fasst damit zusammen, wie Public Affairs-Teams heute aussehen. Die PA-Manager kommen von Universitäten, Werbe-, PR- und anderen Agenturen, sowie aus der Politik. Da die ehemaligen Politiker meist die bekanntesten im Public Affairs-Gewerbe sind, wird fälschlicherweise oft angenommen, sie seien auch deren wichtigste Berater. So sind sie oft die Zugpferde für Kundenaufträge. Aber es ist wohl kein Staatsgeheimnis, dass Politiker nicht unbedingt Strategen für Kommunikation und Fachleute für spezielle Sachthemen sind. Was sie mitbringen, sind eigene Netzwerke und vor allem auch die Kenntnisse der Netzwerke von politischen Entscheidungsträgern. Im Team aber müssen sie unbedingt von Fachspezialisten und Kommunikationsprofis zu einer erfolgreichen Public Affairs-Beratung begleitet werden. 1 2

Wigan Salazar: Global oder Lokal? Trends der internationalen Public Affairs-Beratung Seite 55 in S. Dagger, C. Greiner, K. Leinert, N. Meliß, A. Menzel (Hg.) Politikberatung in Deutschland, Wiesbaden 2004 Axel Wallrabenstein: Neue Agenturen, neue Services, Public Affairs-Boomtown Berlin, Seite 435 in: Marco Althaus und Vito Cecere (Hg.). Kampagne!2 Neue Strategien für Wahlkampf, PR und Lobbying. Münster Hamburg London 2003

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Den jungen Public Affairs-Beratern, die von den Universitäten kommen, wird sehr viel abverlangt: Fachstudium, analytische Fähigkeiten (z. B. statistische Methoden) und schließlich den Einblick bzw. die Erfahrung in politische Prozesse. Politikwissenschaft ist nur eine gute Voraussetzung, auch Jura und Wirtschaftwissenschaften bilden eine gute Grundlage für Public Affairs-Management. Vor allem aber muss das Studium praxisbezogen oder -begleitend sein: Praktika in Brüssel, Washington, Berlin, Mitarbeit in politischen Parteien oder öffentlichen Institutionen, Volontariate in Agenturen. Vielleicht ist eine Arbeit in Unternehmen, Banken, oder Verbänden generell sogar ratsam, bevor die komplexe Arbeit im Public Affairs-Bereich aufgenommen wird. Allerdings gilt auch hier Grundweisheit aller Berufsberatung: Ohne ein Training on the Job wird niemand ein guter Public Affairs-Berater. Der beste Weg in die Public Affairs-Branche wird wohl das PostgraduiertenStudium sein, wie es das deutsche Institut für Public Affairs Potsdam-Berlin (DIPA) ab Ende 2005 anbieten wird. Dieser Master-Studiengang steht Beruftstätigen als Abendstudium zur Verfügung. Damit können qualifizierte Public Affairs-Berater auch in Deutschland ausgebildet werden, was in den letzten Jahren vor allem besonders in den USA möglich war. Wenn hier erst ein Standart der Berufsausbildung für Public Affairs gesetzt werden kann, wird die Branche sich in ihren Ansprüchen, die heute noch sehr unterschiedlich sind, darauf einstellen und das latente Nachwuchsproblem wohl lösen können. Schon heute – das ist eine wichtige Ergänzung zur Qualifikation der Public Affairs-Berater – sucht die junge Generation, in der seit 2002 bestehenden Deutschen Gesellschaft für Politikberatung (degepol), nach Kriterien für das Berufsethos in der Public Affairs. Bei der großen Bedeutung von Public Affairs wird es ein entscheidender Beitrag zur Weiterentwicklung der demokratischen Gesellschaft und ihrer politischen Kultur sein, wenn die Professionalität der Public Affairs-Beratung nicht nur nach Qualität sondern auch unter ethischen Aspekten definiert wird. Die Entwicklung und Effizienz der Public Affairs in Deutschland und Europa wird entscheidend von ihrer Legitimität geprägt, die sie vor andauernder Skandalisierung bewahrt. Gegenwärtig gibt es keinen Politikbereich mehr, der nicht von Public Affairs durchdrungen wird. Das öffentliche Interesse ist so gewachsen, die journalistische Aufmerksamkeit so intensiv geworden, dass die Public Affairs-Bemühungen einem gut informierten Publikum heute schon sehr präsent sind. Public Affairs sind zum öffentlichen Teil der wirtschaftspolitischen Diskussion und Entscheidungsprozesse geworden. Dabei treten drei Arbeitsfelder der Public Affairs besonders hervor: 1. Der Gesetzgebungsprozess, an dem sich Public Affairs verhindernd oder fördern beteiligt. Man muss sich immer wieder vergegenwärtigen, dass die Interessenten nicht nur eigene Anliegen im Gesetz vertreten sehen wollen, sondern auch interesseneinschränkende Gesetze zu verhindern trachten. Die großen Anstrengungen der großen Automobilhersteller, insbesondere von VW, gegen die steuerliche Förderung des Dieselrußfilters, führte zur breiten öffentlichen Diskussion. Auch beim Gesetz für erneuerbare Energien kamen durch öffentliche Auseinandersetzung neuartige Fragenstellungen auf, wie die ökonomischen Interessen hinter umweltfreundlichen Forderungen oder die Preisgestaltung in der Energiewirtschaft. Unter PA-Gesichtspunkten fasziniert der Kampf der Lufthansa gegen die Mehrwertsteuer bei grenzüberschreitenden Flügen. Ein

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Dauerbrenner ist das Anknüpfen der Zigarettenindustrie gegen die laufenden Verbotswellen, die heute eine breite gesellschaftliche Diskussion über die Lebensgewohnheiten in unserem Land darstellen. Auch die existentielle Betroffenheit der deutschen Pharmaindustrie bei der praktischen Ausgestaltung ihrer wirtschaftlichen Rahmenbedingungen zeigt, dass tiefgehende gesellschaftliche Diskussionen in diesen scheinbar praktischen Fragen stecken. Das alles sind typische Einsatzfelder von Public Affairs. 2. Unternehmerische Gründe wie Firmenaufkäufe und Firmenstrukturen. Beispielgebend ist hier der Kampf des VW-Konzerns zur Erhaltung des VW-Gesetztes von 1960, das dem Land Niedersachsen mit 18% zum größten Einzelaktionär gemacht hat und grundsätzlich keine Anteile über 20% der Stimmrechte erlaubt. So ist das bedeutende deutsche Unternehmen gegen feindliche Übernahme geschützt, was die EU-Kommission seit langem für wettbewerbswidrig hält, aber bisher nicht ändern konnte. ƒ ƒ

Hier findet eine große nationale und internationale Diskussion und Machtprobe statt: Public Affairs at it’s best. Ein wesentlicher Zug der neuen Public Affairs wird deutlich: Es geht um ein öffentliches Klima, das zur Erreichung der Ziele des Auftraggebers erzeugt wird.

Die öffentliche Meinung mitzuprägen, gar Meinungsführer in einer Debatte zu werden, dass sind für Interessenvertretungen heute gleichwertige Belange wie Kontakte in Parlament und Regierung. „Ausführliche Case-Studies wie die „Stop the clock“-Tarifkampagne von AOL zur Flat-Rate oder die Klimaschutzkampagne der internationalen Wirtschaft belegen das.“3 3. Krisenkommunikation der besonderen Art. Ein viel beachteter Sonderfall, der Schule machen könnte, war die öffentliche Debatte über Dioxin im Ei. Hier stritten die Eierproduzenten gegeneinander vor der Grünen Woche in Berlin, wer das Thema DioxinEi aufgebracht habe und mit welchem Interesse. Da sich auch die Landwirtschaftsminister einmischten, waren die klassischen Fronten der Käfighalter gegen die Freilandhalter von Hühnern wieder aufgebrochen. Ob hier qualifizierte Public Affairs-Beratung fehlte, oder bewusst zum Streit und zur Provokation eingesetzt wurde, ist offen. Schnell aber wurde allen Beteiligten deutlich, dass sie sich selbst Schaden zugefügt hatten und über neue Public Affairs-Kampagnen nachdenken werden müssen. Schon die skizzierten Politikfelder der Public Affairs zeigen, wie vielfältig die Aufgaben und damit die angewendeten Methoden sein können. Mit den persönlichen Kontakten, der diskreten und verdeckten Kommunikation und der Zuspitzung auf Partikularinteressen durch alte Lobbyisten ist es nicht mehr getan. Und Geldzahlungen wie unangemessenen Incentives für Politiker und Beamte dürften als riskante Methode bald weitgehend ausfallen. Interessenvertretung ist ein öffentliches Geschäft. Die Nähe der Interessenvertreter zum Kanzler, zu Ministern oder Spitzenbeamten bleibt kaum lange geheim. Sie muss offensiv öffentlich behandelt werden. Wer Kompetenz hat und sie 3

Gregor Schönborn (Hg.) Dagmar Wiebusch, Public Affairs Agenda- Politikkommunikation als Erfolgfaktor, Seite 93ff, Neuwied-Kriftel 2002

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durch Studien, Analysen, Zahlenmaterial und Gesetzesvorschläge dokumentieren kann, muss die öffentliche Aufspürung seiner Interessenvertretung nicht scheuen. Qualifizierte Argumentation scheut nicht das Licht der Öffentlichkeit, sondern sucht die öffentliche Beachtung. Direkte und öffentliche Kommunikation zwischen Interessenten und Politik bilden eine inhaltliche Einheit, die auf vielen wegen und mit vielen Instrumenten der Public Affairs umgesetzt werden. Inhalte, die durch öffentliche Diskussion Karriere gemacht haben, werden in die gesetzliche Arbeit glaubwürdig einfließen können. Das Know-how des Public Affairs-Beraters umfasst viele Instrumente und Methoden. Zunächst geht es um seine eigenen Chancen und seine Wirksamkeit. Wie kommt er überhaupt an die Politik heran? Neben seinen schon vorhandenen Kontaktnetzwerken geht es für den PA-Profi darum, Politiker auf sich aufmerksam und an seinen Angeboten interessiert zu machen. Angeboten werden Botschaften, Informationspapiere und Einladungen. Nur wenn der Politiker für sich selbst ein Interesse sieht, wird er auf die Public Affairs-Bemühungen eingehen. Dabei geht es vorrangig um Informationen, die ihm bei seiner politischen Arbeit helfen. Bei der Durchführung einer Public Affairs-Aufgabe werden vielen Instrumente angewendet. Die berühmten Parlamentarischen Abende gehören ebenso dazu, wie Politische Salons, Roundtables, Workshops und Kongresse. Dem gehen aber alle erdenklichen Instrumente vom Monitoring bis zur Studie voraus. Der konzeptgerechte Einsatz der Instrumente bei einem Public Affairs-Auftrag wird für jeden Kunden maßgeschneidert, alle Ressourcen des Kunden werden mobilisiert. Der VW-Vorstandschef und Peter Hartz ein ständige Gesprächspartner des Kanzlers. Ebenso steht der niedersächsische Ministerpräsident immer für die Anliegen von VW zur Verfügung. So können sich die Public Affairs-Bemühungen von VW um diese Top-Beziehungen entwickeln. Als Politikberatung ist Public Affairs immer eine Gradwanderung zwischen Diskretion und Transparenz. Erfahrungen zeigen, dass die Transparenz vorrangig ist, Geheimniskrämerei schadet oft, wenn Dinge später öffentlich diskreditiert werden. Wer ständiger Player im Public Affairs sein will, scheut die Öffentlichkeit nicht. Ein interessanter Ansatz für die Gewinnung öffentlicher Aufmerksamkeit ist eine Diskussion von Prominenten, die von außerhalb des Interessenbereiches kommen. So diskutierten Bischof Wolfgang Huber und der Zukunftsforscher Matthias Horx auf Einladung von Microsoft im Museum für Kommunikation in Berlin. Diese Art Öffentlichkeit, wie sie die Bertelsmann AG und andere Großkonzerne in Berlin immer wieder pflegen, führt Entscheider und Interessenten zu zwanglosen Gesprächen zusammen. Die Hauptstadt Berlin bietet Public Affairs in action. Mit dem Umzug von Parlament und Regierung nach Berlin hat die Hauptstadtatmosphäre sich zum genius loci für Public Affairs entwickelt. Berlin bringt einen neuen politischen Stil hervor, weil sich hier – was lange in der deutschen Politik vermisst wurde – die Eliten aus Politik, Wirtschaft, Wissenschaft, Kultur und Gesellschaft begegnen. Ein neues Klima des intensiven Dialogs zwischen den führenden und einflussreichen Eliten ist entstanden. Diese Klima umfasst sowohl den Gedankenaustausch der Eliten als auch die Einbeziehung der Medien. In dieser neuen Atmosphäre ist der Boden für das Aufblühen von Public Affairs bereitet.

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„Zu den Funktionen einer großen Hauptstadt hat immer die gehört, nicht nur die Arena von Entscheidungen zu sein, sondern der erste Ort der öffentlichen Meinung eines Landes und die Börse, an der politische und gesellschaftliche Ideen gehandelt und bewertet werden und wo die Eliten des Landes sich messen.“ 4 Im hauptstädtischen Dialog reichen die Instrumente des Lobbyings nicht mehr aus. Hier muss die Botschaft öffentlich sein und Interessen und Meinungen können ohne weitgefächerte Kommunikationsangebote des Public Affairs-Management nicht vermittelt werden. Wie in Washington D.C. oder in der europäischen Hauptstadt Brüssel, wo PA-Angebote selbstverständlich sind, hat das deutsche Public Affairs-Management seinen Ort gefunden. Der Spaziergänger entdeckt heute viele Repräsentanzen großer Firmen in Berlin. Daimler Crysler, BASF, Deutsche Bahn, Telekom, Coca-Cola, Siemens, die großen Banken und praktisch alle Verbände vertreten hier direkt ihre Public Affairs. Gut 120 Unternehmensvertretungen gibt es. Dazu kommen etwa 40 Public Affairs-Agenturen und etwa die gleiche Anzahl von Anwaltskanzleien, die in Public Affairs tätig sind. Public Affairs ist also eine wichtige Dienstleistungsbranche in Berlin geworden, die schon einige tausend Mitarbeiter beschäftigt. Das Mekka der Public Affairs bleibt Brüssel mit seinen fünfzehntausend Interessenvertretern, weil der größte Teil der Gesetzte auch in Deutschland eine europäische Komponente hat, von den EURichtlinien ganz zu schweigen. ƒ ƒ

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Der europäische Zusammenhang mit der deutschen Politik bringt Berlin auch ins europäische Spiel. Wer erfolgreich arbeiten will, muss in Berlin und Brüssel Public Affairs machen. Das gleiche gilt bei internationalen Projekten für Washington D.C., sodass international aufgestellte Agenturen ihr Netzwerk von Berlin bis Washington einsetzen können. Die Internationalität der Public Affairs vernetzt Berlin, Brüssel und Washington. Die Tendenz zum internationalen Networking in der Public Affairs gehört zu den neuen Entwicklungen. Ebenso wird immer deutlicher, wie der Parlamentseinfluss ab- und die Regierungskompetenz bei der Politikgestaltung zunimmt.

Die Bereitschaft der Regierungen, mit der externen Kompetenz von Public AffairsBeratern zusammen zu arbeiten, wird immer selbstverständlicher. Im Bereich der Public Affairs entsteht den Verbänden von zwei Seiten her eine handfeste Konkurrenz. Zum einen entscheiden sich Unternehmen immer häufiger zur Selbstrepräsentanz, zum anderen haben Public Affairs-Agenturen Renommé und Kompentenz erworben, die für die Wahrnehmung wichtiger Interessen oder für ein aktuelles Krisenmanagement nützlicher sind als die Verbände. Selbstverständlich gibt es viele Fälle guter Kooperation zwischen Verbänden und PA-Agenturen. Aber die neue Tendenz der direkten Zusammenarbeit von Unternehmen und Public Affairs-Experten ist nicht zu übersehen. Es wird in der Zukunft interessant zu beobachten sein, wie weit die Verbände ihre Position als Interessenvertreter erhalten können, oder ob sie weiteres Terrain an Unternehmen und PA-Agenturen verlieren werden. Diese neuen und sich abzeichnenden Tendenzen weisen die Public Affairs als Wachstumsbranche im Dienstleistungssektor aus. 4

Johannes Gross: Begründung der Berliner Republik, Seite 92. Stuttgart 1954

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Public Affairs ist keine Mode sondern eine Zukunftsbranche der modernen Politikberatung.

Literatur Althaus, M. (Hg.), 2001: Kampagne!. Neue Strategien im Wahlkampf, PR und Lobbying. Münster/ Hamburg/London. Althaus, M. (Hg.), 2003: Kampagne! 2. Neue Strategien im Wahlkampf, PR und Lobbying. Münster/ Hamburg/London. Althaus, M./ Meier, D. (Hg.), 2004: Politikberatung: Praxis und Grenzen. Münster. Dagger, S./Greiner, C./Leinert, K./Meliß, N./Menzel, A. (Hg), 2004: Politikberatung in Deutschland, Wiesbaden 2004. Deutsches Institut für Public Affairs (DIPA) Studien- und Kompetenzzentrum Potsdam-Berlin 2004. Schönborn, G. (Hg.)/Wiebusch, D., 2002: Public Affairs-Agenda- Politikkommunikation als Erfolgfaktor. Neuwied-Kriftel.

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Medien und Politikberatung – kommunizierende und konkurrierende Röhren Medien und Politikberatung

Die Rollenverteilung der „Gewalten“ in der Demokratie hat sich in den vergangenen Jahren grundlegend geändert. Parallel zum Einflussverlust der Parlamente wächst der Einfluss der Medien als Mit-Gestalter der Politik. Viele Medien entwickeln sich vom beobachtenden Kritiker hin zum gestaltenden Kampagnenmacher. Sichtbar wurde dieser Prozess beim Einsatz zahlreicher Verlage gegen die Rechtschreib-Reform. Wichtige Medien haben sich im Geist dieser Gestaltungsrolle zusammengeschlossen und koordinieren – jenseits früherer ideologischer Unterschiede – gemeinsame Medienauftritte: Dies war so beim Protest gegen den Ausschluss eines Bild-Reporters bei Kanzler-Reisen; bei der Debatte um die Kürzung und Veränderung von Politiker-Interviews; das koordinierte Auftreten bei der Bewertung des sogenannten „Caroline-Urteils“ belegt ebenfalls diesen Trend. Günter Bannas hat „Sieben Jahre Dramatisierung“ in der Berliner Republik bilanziert und die Rolle der Medien in Berlin („härter, aggressiver, aufregender“ als Bonn) gekennzeichnet: „Die Medienwelt hat die ersten Jahre in Berlin genossen, geprägt und befördert. Sie schaute auf die Personen und am liebsten auf Duelle. Sie schuf eine eigene Wirklichkeit, in der nicht mehr die Inhalte der Politik, sondern deren Präsentation entscheidend sein sollten. Wie nie zuvor in der Geschichte der Bundesrepublik war nicht das „Was“, sondern das „Wie“ zum Maßstab der Bewertung geworden.“ (FAZ, 25.8.2005) Die hier skizzierte Verzahnung von Politik und Kommunikation ist in Großbritannien jedoch viel weiter fortgeschritten als in der sogenannten Berliner Republik. Eine der drei wesentlichen politischen Steuerungsinstrumente von Tony Blair ist neben der Machtzentrierung und der Informalisierung von Entscheidungsstrukturen, die Professionalisierung der Kommunikation. Während das Kabinett immer unwichtiger wird, steigt der Einfluss der Kommunikationsabteilung in der Downing Street Nr. 10. Wöchentlich tagt die Planungsrunde, welche die zentralen Botschaften festlegt. Für zwei Monate im voraus wird jeder Tag der politischen Agenda hier durchdacht und im Detail geplant. Die gesamte Planung unterliegt einem Prinzip: Politisches Handeln und die stets eingebundene politische Kommunikation soll von den gleichen Personen durchgeführt werden. Eigentlich sollte dieses Prinzip der „kommunikativen Durchdringung der Politik“ auch von der Regierung Schröder übernommen werden. Doch dazu kam es nie. Im Juni 2003 forderte Regierungssprecher Bela Anda alle Ministerien auf, für „politisch wichtige Vorhaben“ gleichzeitig auch umfassende Kommunikationskonzepte vorzulegen. „Spätestens vier Wochen vor der geplanten Kabinettsbefassung“ will der Regierungssprecher die kommunikative Durchdringung eines neuen Themas kontrollieren. Kommunikative Ziele und Problemlagen sollen definiert und die Kernbot-

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schaften für Medien und Zielgruppen vorbereitet werden. Runderlasse wollen künftige Prozesse gestalten, die politische Praxis der Ministerien hinkt aber den Soll-Vorschriften hinterher (vgl. Der Spiegel, 28.6.2003). Nicht nur Insider im Bundeskanzleramt räumen ein, dass diese Zielsetzung nie Praxis wurde. Im Gegenteil: Die Kommunikation um die Hartz-Reformen illustriert eine gewisse Kommunikations-Inkompetenz, mit der sich Deutschland grundlegend von Großbritannien unterscheidet. Auch die politische Konkurrenz kennt ihr kommunikatives Dilemma. 120.000 Euro lässt sich die CDU/CSU-Fraktionschefin Angela Merkel ihre persönliche Politikberatung kosten. Dabei greift sie auf Vertraute des früheren Bundeskanzlers Helmut Kohl zurück, die heute für die Politikberatungsfirma dimap consult tätig sind. Zu den Gesellschaftern der Tochterfirma des Meinungsforschungsinstituts dimap gehören der frühere KohlBerater und Journalist Michael Mertes, Kohls früherer Experte für politische Werbung im Bundespresseamt, Klaus Gotto und Herbert Müller, der als Generalsekretär der hessischen CDU Kochs „Anti-Ausländer-Kampagne“ erfolgreich steuerte. Das erfahrene Trio soll für die Unionsfraktion die Reformbereitschaft ermitteln und daraus eine „strategische Analyse“ ermitteln. Doch dieser Beratungsvertrag war im Sommer 2003 selbst in der Fraktionsspitze umstritten, weil Frau Merkel intern einen strikten Sparkurs verordnete und personelle Ressourcen in der Fraktion abgebaut hatte. Wenn im politischen Betrieb Beratungs-Budgets zur Debatte stehen, sind Konflikte meist vorprogrammiert. Denn hier geht es um den Zugriff auf wichtige Ressourcen. Diese Erfahrung musste auch Hans Eichels persönlicher Berater Klaus-Peter SchmidtDeguelle machen, der mit Unterbrechungen seit 1999 Eichels kommunikativen Auftritt plant und begleitet. Der Journalist, der an bis zu 10 Tagen im Monat für ein Honorar von 510 Euro am Tag, den Finanzminister kommunikativ berät, muss sich nun gegen die Angriffe des Bundesrechnungshofes wehren. Denn die Bonner Beamten unterstellen in ihrem Prüfbericht, dass sich die fachliche Beratung für den Finanzminister und den SPD-Politiker nicht trennen ließe. Außerdem werde nicht begründet, warum Schmidt-Deguelles Beratertätigkeit nicht von dem hauseigenen Personal wahrgenommen werden könnte. Schließlich verfüge das Finanzministerium insgesamt über 22 Mitarbeiter im Pressereferat. Wo die CDU „Genossenfilz“ und „Missbrauch von Steuergeldern“ wittert, sieht Eichels Berater die pure Notwendigkeit. In einem der ganz seltenen Schlüsseltexte aus der Feder eines Praktikers reflektiert der Medienberater kühn und klar: „Die Mitarbeiter in den Pressestellen der Ministerien haben meist keine journalistische Erfahrung, die Ausstattung der Öffentlichkeitsarbeit mit Ressourcen ist z.T. völlig unzulänglich. Hier wird an der falschen Stelle Zurückhaltung geübt.“ (Schmidt-Deguelle, 2002: 108). Über die Jahre wurde das Qualifikations-Profil von Regierungs- und Ministeriumssprechern auf Bundes- und Landesebene immer weiter abgeschliffen und in der Tendenz zu einem reagierenden Dienstleistungsberuf umgeprägt. Disziplinierte Vermittlung von Ergebnissen statt kommunikative Vermittlung von politischen Grundlinien und Prozessen – dieser Trend prägt das Berufsprofil der professionellen Kommunikatoren nicht nur in Berlin. Der frühere Fernsehjournalist, der auch in den Diensten von Sabine Christiansens TV-Produktionsfirma TV21 steht, lässt die Schreibtisch-Illusionen vieler Medienwissenschaftler zum meist mystifizierten Thema gleich platzen: „Deutschland ist in Sachen Medienberatung der Politik eine Entwicklungsland.“ „Noch ist Spindoctoring und

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Medienberatung in Deutschland die Ausnahme.“ Und: „Das Diktat der Medien bestimmt das politische Kommunikationsgeschäft.“ Die nüchterne Realität des Spindoctoring scheint zudem in der Praxis begrenzter auszufallen, als sich manche Autoren – so zu sagen befreit von den Zwängen der empirischen Realität – vorstellen. „Eine gezielte Themensteuerung ist unter diesen Bedingungen (Anm.: immense Informationsverflachung in den Medien und Anonymität der politischen Entscheidungsprozesse) nur eingeschränkt möglich.“ Ein Grund für diesen sehr begrenzten Handlungshorizont und ein „Risiko der Kommunikationssteuerung“ eines Medienberaters liegt – so Schmidt-Deguelle – „in der Konkurrenz zwischen den einzelnen Regierungsstellen.“

Gedämpfte Medienmacht Auch Fritz Kuhn hält eine strategische Steuerung der Öffentlichkeit nur ausnahmsweise für möglich. „Diese Möglichkeit ist durch eine Vielzahl von einschränkenden Bedingungen sehr reduziert.“ (Kuhn, 2002: 97). „Diese Einschränkungen haben mit Ressourcen, mit Personen, mit Glaubwürdigkeitsfragen und mit Veränderungen in der Umwelt der Parteien zu tun.“ Für Fritz Kuhn gibt es vier Bedingungen, die eine erfolgreiche Kommunikation ermöglichen können. Dazu gehören Verständlichkeit, Relevanz, Glaubwürdigkeit und Unterhaltsamkeit. Damit dieser Vierklang sich voll entfalten kann, müssen alle vier Faktoren in eine durchdachte, langfristig angelegte Kommunikationsstrategie eingebettet sein. Dass es solche Strategien in den Parteien aber nicht gibt, bezweifelt kaum ein Praktiker. Der grüne „Allround-Politiker“, dessen Ehrgeiz viele Grüne in die Verzweiflung treibt, hat die Möglichkeiten der medialen Steuerung – aus der Sicht eines Politikers im Machtzentrum – in ein vielsagendes Bild gepackt. „Man sitzt auf einem Baumstamm, der in einem Hochwasser oder gar in einem reißenden Fluss treibt, und stellt sich die Frage: kannst du den steuern?“ Kuhns Antwort: „Man kann vieles eben nicht steuern, man ist allen möglichen Zufälligkeiten, Strömungen und Widrigkeiten des Flusses ausgesetzt. Aber zu sagen, man hätte selbst keinen Einfluss darauf, ob man durchkommt oder herunterfällt, wäre auch ignorant. Eine falsche Bewegung und man liegt im Wasser. Es gibt ein paar stabilisierende Bewegungen, die man gemeinhin als Steuerung ausgibt, wenn man durchgekommen ist.“ (ebd.: 97). Kuhns politisches Bild, mit dem er den politischen Prozess der Berliner Republik als „reißenden Fluss“ und den Politiker „auf einem Baumstamm“ beschreibt, sagt mehr über die Beratungsfähigkeit und die möglichen Rahmenbedingungen von politischer Beratung aus, als viele von der nüchternen Realität abgekoppelten „Consultant-Texte“. Welche Grunderkenntnis kann man aus dem Erfahrungswissen der beiden zitierten Akteure ableiten? Wer selbst die Steuerungsmöglichkeit von Öffentlichkeit – als zentraler Ressource im politischen Geschäft – als gering kalkuliert, wird die Chancen von politischer Beratung in der Praxis entsprechend justieren und nicht ins Zentrum seiner Aktivitäten rücken. Wenn eine erfolgreiche Steuerung der Öffentlichkeit faktisch nicht vorgenommen werden kann, werden die investierten Beratungsressourcen folglich eng begrenzt sein. Den Medien im politischen Beratungsprozess kommt so eine Rand- und Sonderrolle zu.

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Fritz Kuhn betont eher die Ohnmacht der Politik, spricht nur indirekt von der Macht der Medien. Eine führende Figur in der Union, Friedrich Merz, formuliert pointiert. Der Sonntags-Talk-Show „Christiansen“ misst der „Dauergast“ der Sendung mehr Wirkung zu, als den üblichen Parlamentsdebatten. Auch unter FDP-Politikern steht der Auftritt bei Christiansen – und die Konkurrenz um die interne Platzierung – ganz oben auf der Prioritätenliste. Auch andere Politiker weichen in ihren Einschätzungen bezogen auf die Medienmacht vom mainstream der Publizistik ab. Skeptisch über die Reichweite der Medien-Macht im politischen Tagesgeschäft zeigte sich auch der CDU-Spitzenpolitiker Roland Koch beim 11. hessischen Unternehmertag im Oktober 2002. „Koch spricht den Medien Macht ab“ titelte die Allgemeine Zeitung Mainz. „Wahlen werden nach wie vor durch die Summe von Multiplikatoren entschieden und nicht ausschließlich durch Medien,“ so Koch. Öffentliches Thema werde nur, was den Bürger interessiere und betreffe und nicht das, was die Medien als Thema setzen würden.1 Auch SPD-Fraktionschef Franz Müntefering glaubt, dass die Medienmacht in der Politikberichterstattung überschätzt werde. An Pfingsten 2003 bilanzierte der SPDPolitiker in Mainz: „Ich glaube nicht, dass die Kirchs und die Springers dieses Land beherrschen können.“ Diese vorsichtige Einschätzung hat sich auch im Sommer 2005, nach Bekanntwerden der Springer Fusion mit der PROSieben/Sat 1-Gruppe nicht grundlegend geändert. Zersplitterung der Öffentlichkeit in viele Teilöffentlichkeiten und die gleichzeitige Monopolbildung von Medien – diese nüchterne Realität haben viele Politiker noch nicht wahrgenommen. Der Grund: Medienpolitik und Medienvermittlung sind auf deren Tages-Agenda „Randfragen“. Statt der Kategorie der MedienMacht betont Müntefering etwa die zentrale Bedeutung des Vertrauens in eine politische Persönlichkeit und die daraus abgeleitete Resonanz in den Medien. Aus diesen Einschätzungen zentraler politischer Akteure lässt sich eine wichtige Erkenntnis ableiten. Öffentlichkeitssteuerung steht auf Grund der ihr anhaftenden Unberechenbarkeit und ihres begrenzten Einflusses nicht ganz oben auf der Skala der politischen Prioritäten. Daraus ergibt sich die bereits von den zitierten Akteuren diagnostizierte Sondersituation für die mediale Beratung. Sie hat nach wie vor Ausnahmecharakter und erfolgt vor allem indirekt durch die detaillierte Auswertung der Leitmedien durch Politiker und ihre Mitarbeiter. Die Lektüre der täglichen Pressespiegel hat eine größere Bedeutung als die „klassischen Beratungsprozesse“ mit Profis aus den Medien. Andreas Fritzenkötter, lange Jahre Berater von Ex-Kanzler Kohl formuliert sein Erfahrungswissen aus der Machtzentrale pointiert und selbstbewusst: „Jeder Politiker ist nur so gut wie seine Berater.“ Eine Lagebewertung, die viele Politiker sicher nicht akzeptieren würden. Träfe Fritzenkötters Analyse zu, wäre es schlecht um die Politik in Deutschland bestellt. Denn folgt man den vorliegenden empirischen Studien und den Auskünften von wichtigen Spitzenbeamten in Bund und Ländern, werden die für die Beratung und die politische Analyse zuständigen Abteilungen und Stabsstellen etwa der Staatskanzleien seit Jahren zunehmend ausgedünnt. Die entsprechende Abteilung

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Kochs Rede ist als Redemanuskript nicht verfügbar; die zuständige Pressestelle wollte es jedenfalls nicht übermitteln.

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im Bundeskanzleramt wurde sogar aufgelöst, die Beratungsaufgaben in andere Referate verlagert.2 Die Berater selbst klagen über die grassierende Beratungsunfähigkeit der politischen Klasse. Selbst wenn ein Ministerpräsident oder ein Minister etwa von einer neuen Idee oder einer weitreichenden Initiative überzeugt worden sei, werde dieser Impuls oft in der Praxis nicht implementiert oder nur halbherzig umgesetzt. Die Flut der Gutachten, die von Ministerien Jahr für Jahr bestellt werden, belegt zudem den oft zweifelhaften Nutzen der teuren Papierproduktion. Die jeweilige Opposition fragt in regelmäßigen Abständen nach Sinn und Funktion der „wissenschaftlichen Ratschläge“. Die Antworten nähren die Zweifel am praktischen Nutzen der Gutachten-Maschinerie, die seit Jahren auf Hochtouren läuft. Der Rechnungshof hat nicht nur die zehn Beratertage von Eichel-Berater Schmidt-Deguelle im Visier; die Behörde untersuchte auch die wuchernde Berater-Praxis in Bund und Ländern. Oft seien die Gutachten nur Selbstzweck, um komplizierte Entscheidungen hinauszuschieben oder konkurrierende Politikentwürfe auszugrenzen. Zwei Drittel der eingekauften Erkenntnisse könne die Ministerialbürokratie ohnehin selbst produzieren, der Rest sei oft überflüssig. Aus den wenigen brauchbaren und innovativen Gutachten würden nur selten politische Konzepte abgeleitet. Der oft passiv-administrative Umgang mit den „formalen“ Gutachten im politischen Betrieb steht stellvertretend für die Haltung vieler Politiker mit politischen Beratern insgesamt.3 Der Adressat der Beratung hat zudem in der Regel das Bedürfnis absoluter Vertraulichkeit, weil die Wahrnehmung eines Beratungs-Mandats immer noch als Zeichen der Schwäche und nicht der Stärke interpretiert wird. Aus diesem Grund diffundieren viele Politiker ihre Beratungs-Infrastruktur. Statt die Berater etwa in den Staatskanzleien zu versammeln, weichen sie auf Einzelpersonen in den Fachressorts aus oder suchen den Rat von Experten im vertrauten, nicht öffentlichen Raum. Zusammenfassend lässt sich also feststellen, dass die Kultur der wirksamen und sinnvollen Beratung in Deutschland noch unterentwickelt ist und systematische politische Beratung im hektischen politischen Betrieb nur eine nachgeordnete Rolle spielt. Für das Feld der Medien gilt diese These in Potenz.

Stichwortgeber und Stimmungs-Transporteure – Welche Rolle bleibt den Medien in diesem Szenario? Die Durchführung von Medien-Kampagnen – im Angriff und der Verteidigung – gehören zunehmend zum Kerngeschäft von „Public Affairs Beratern“. „Es wird ja viel über die Medien gespielt“, sagt Wigan Salazar von der Agentur Publicis Public Affairs, die unter anderem den Wahlkampf der Berliner CDU betreut hat. Der Umgang mit den

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vgl. Gerd Mielke im Themenheft des Forschungsjournals Neue Soziale Bewegungen, Nr. 3/1999 – Ratlose Politiker – Hilflose Berater, (Lucius Verlag, Stuttgart). Ausführlich wird die nicht veröffentlichte Studie des Bundesrechnungshofes in dem Buch „Der BeraterKomplex des Autors“ (erscheint 2006) dargelegt.

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Medien und die Verschmelzung von Journalismus, PR, Werbung zu einem Konglomerat von „politischer Kommunikation“ gehören zum Handwerk der Consultants.4 Nur in den aller seltensten Fällen werden Medienvertreter außerhalb solcher, aus dem Kraut schießenden Agenturen, aber direkt in den Beratungsprozess eingebunden. Dies kann bei langjährigen und engen persönlichen Beziehungen zwischen Spitzenpolitikern und Journalisten gelegentlich vorkommen. Dieser Zustand ist jedoch die seltene Ausnahme. Wenn Joschka Fischer einen pensionierten, sehr erfahrenen Spiegel-Redakteur zeitweise zu seinem persönlichen Berater macht, werden solche individuellen Beziehungen sogar formalisiert. Oft sollen solche Berater die Stimmung in der unübersichtlichen Berliner Politikmaschine aufnehmen und möglichst treffsicher kommunizieren. Was denken die Journalisten, welche Gerüchte wabern durch die Schluchten rund um die Friedrichstrasse, welcher Politiker wird mit welchem Marktwert taxiert? Joschka Fischer war bekannt für diese Art der „Journalistischen Meinungs-Inspektion“. Was gerade im meinungsbildenden Kern der journalistischen Klasse in Berlin besprochen und verhandelt wurde, war für ihn von besonderem Interesse.5 Frühwarnsysteme, Konflikt-Fernmelder und Atmosphären-Diagnostiker werden immer gebraucht. Wolfgang Clement vertraut ebenfalls auf das Urteil eines Journalisten aus der „alten Spiegel-Garde“. Er nutzt vertraute Journalisten in kleinen Runden als Sparrings-Partner, die ungeschminkt und subjektiv Konflikte aussprechen und die „Kollegen-Stimmung“ transportieren sollen. In solchen Runden können die Vertrauten ihre Positionen und ihre Konzeptionen freimütig präsentieren. Diese informelle Runde soll sogar einen höheren Rang für die praktische Tagespolitik haben, als die offiziellen mit der Ministeriumsspitze. Auch andere Spitzenpolitiker nutzen solche Runden. Sie finden allerdings selten statt. Die Einladungen zu den zahllosen Hintergrundkreisen können ebenfalls Informations-Foren sein. Die Politiker nehmen nun Witterung auf, hören zu, und versuchen so die aktuelle politische Stimmung zu inhalieren. Oft lassen sie „Luftballons steigen“, um das Spektrum der Reaktionen zu neuen Vorschlägen zu testen. Journalisten haben bei solchen Treffen einen Beobachtungs-Zugang jenseits der vorgestanzten Worthülsen in den sterilen Räumen der Bundespressekonferenz. Doch solche direkten Begegnungen zwischen Politik und Medien sterben langsam aus, auch weil viele Journalisten „nur die Papiere mit den news haben wollen“, sich aber „nicht mehr die Zeit für Hintergrundgespräche nehmen“. So die Klage eines früheren FDPWirtschaftsministers, der – wie viele in der politischen Klasse – einen gravierenden Substanzverlust der politischen Berichterstattung in Berlin ausgemacht hat. Die Klagen über den Kompetenzverlust des politischen Journalismus – jenseits der wenigen Qualitätsmedien – nehmen in den vergangenen Jahren stetig zu. Führende Politiker gehen in dieser Situation dazu über, enge Kontakte zu einzelnen, ihnen vertrauten Journalisten zu pflegen. Aus solchen Konstellationen soll eine „win-win-Situation“ geschmiedet werden. Der Politiker Horst Seehofer bekommt einen privilegierten Medienzugang. Die Kommunikationspartner – etwa ein ZDF Magazin – können sich auf berechenbare Exklusivität stützen. 4 5

vgl. FAZ, 14.6.2003 – Vitamin B ist ihr Kapital, Die Berliner Republik hat mit dem Berater für Public Affairs ein neues Berufsbild hervorgebracht. vgl. Elisabeth Niehahr/Rainer Pörtner, Joschka Fischers Pollenflug, Wie Politik wirklich funktioniert, Frankfurt 2002, Seite 69ff

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Der informelle Austausch am Rande von Hintergrundgesprächen, Parteitagen oder Pressefesten ist vielleicht die häufigste Alltags-Scharnierstelle zwischen Medien und Politik. Zunehmend wird eine weitere Variante der persönlichen Begegnung zwischen den sonst getrennten Welten organisiert. Ausgewählte Journalisten erhalten die Einladung, an internen politischen Beratungsprozessen als Beobachter teilzunehmen. Die Hessische Landesregierung lud beispielsweise einige Journalisten zur internen Ergebnis-Debatte der Studie „Zur Neuen Familienpolitik“ ein. Der rheinland-pfälzische Ministerpräsident Kurt Beck tat dies kürzlich bei der Diskussion über die Weiterentwicklung der Bildungspolitik in Berlin. Journalisten beraten die Politik bei solchen Anlässen nicht. Es werden aber besondere Nischen der Nähe erzeugt, die eine besondere Vertraulichkeit zulassen. Seltene Gelegenheiten den sonst versperrten Maschinenraum der Politik zu besichtigen, Politiker im Diskurs mit ihren Beratern zu erleben und daraus Schlüsse für die journalistische Reflexion zu ziehen. In einem konkurrierenden Medienmarkt, der nach dem Motiv „more of the same“ arbeitet, werden künftig solch exklusive Zugänge an Bedeutung gewinnen. Dies wird dazu führen, dass es nach der Phase des Konzepts der „Masse“ künftig wieder eine stärkere Selektion des AkteursZugangs geben wird. Viel wichtiger und wahrscheinlich wirksamer ist der „Beratungs“-Einfluss auf dem Umweg über die Veröffentlichungen der Medien; denn Medienberichte sind die entscheidende Referenzgröße für Politiksteuerung, der Resonanzboden für die präsentierten Ideen oder anvisierten Gesetzesvorschläge. Diese Informationsquellen und Wahrnehmungsfilter gewinnen an Bedeutung, weil die klassischen Bezugsquellen von Information – nämlich direkte Berater, die Parteieliten, die Parteibasis weiter an Bedeutung verlieren und nur noch reduziert für die Einschätzung des aktuellen politischen Prozesses genutzt werden. In Morgenrunden der politischen Büros werden die Medienpräsenz und Resonanz eines Themas, die jeweilige Wertung, die tonality etc. oft zunächst definiert. Das heißt: Die Medien – wahrgenommen über Pressespiegel und die Auswertung der elektronischen Medien – konstruieren Wirklichkeit für die Politiker, die nur selten über direkten Quellenzugang zu Ereignissen und Entwicklungen verfügen. Die Medienresonanz der wichtigen Blätter und Agenturen nach der Platzierung der Hartz-Kommission in den Medien war zentraler Indikator, wie die SPD mit diesem Thema im Wahlkampf umgehen würde. Das heißt: Medienresonanz beeinflusst zumindest die Intensität mit der ein „neues“ Thema behandelt wird. Zu diesem Zweck führte der frühere Bundesgeschäftsführer der SPD ein „Hintergrundgespräch“ mit der Redaktion der „Financial Times“ in Berlin. Sicher auch, um die Stimmung und die Chancenstruktur des neuen Themas aufzunehmen. Weil die eigenen Bewertungskriterien immer brüchiger werden, es immer viele Meinungen zu einem Thema gibt, werden die Medien als „Stimmungsbarometer“ immer wichtiger, als Ergänzung zur Demoskopie und den Erkenntnissen aus Focus-Gruppen. Sie beraten also vor allem indirekt, indem sie Folien zur Beurteilung bestimmter Themen liefern. Politische Akteure nutzen die Stimmen der Medien deshalb immer häufiger im täglichen Meinungskampf. In den deutschen Machtetagen gilt die geheime Regel, dass Initiativen und Projekte nicht existieren, wenn sie nicht in den Medien gespiegelt werden. Laurenz Meyer, Ex-CDU Generalsekretär, kritisierte die kurzatmige Mediengesellschaft. Er bemängelte, dass die Bürger ihre Informationen über politische

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Zusammenhänge fast ausschließlich über die elektronischen Medien bezögen. Für ihn sei fraglich, ob komplexe Themen in 30 Sekunden langen TV-Beiträgen zusammengefasst werden könnten. „Was im Fernsehen nicht vorkommt, gibt es nicht“, bilanzierte Meyer auf dem ökumenischen Kirchentag Ende Mai 2003 in Berlin. Auf Grund dieser Einschätzung – die lagerübergreifend zu hören ist – wird Politik zunehmend bereits in der Ideenphase auf ihre Medienwirkung hin taxiert und akzentuiert. Daraus kommt den Medien ein besonderer Einfluss zu; zugespitzt könnte man sagen: Die Medien filtern in diesem Prozess der Selektion vorab, entscheiden welches Thema „funktionieren“ könnte und was nicht ankommt. Der Wunsch der Medien nach Vereinfachung, Komplexitätsreduzierung und Unterhaltung überträgt sich folglich auf die Tagesordnung der Politik. Aus diesen Selektionsmechanismen entstehen AgendaSetting und Agenda-Cutting Prozesse. Klaus-Peter Schmidt-Deguelle hat diesen Mechanismus perfektioniert, in dem er die Bild-Zeitung vorab mit „Exklusiv-Informationen“ über anvisierte Steueränderungen fütterte. Nach der Veröffentlichung überprüfte er die Intensität und das Ausmaß der Reaktionen. Diese Informationen galten dann als „Pretest“ für die potenzielle Wirkung eines Vorschlags, der sich noch in der Abklärungsphase befand. In den Medien hat sich das Grundverständnis der „Personalisierung“ bei der Berichterstattung festgesetzt. Gleichzeitig gibt es selbst in politischen Magazinen eine Tendenz auf sogenannte „Politik-Politik-Themen“ zu verzichten. Auf diese beiden Linien reagiert die Politik, in dem sie – desillusioniert – zunehmend „weiche“ Themen anbietet, die stets mit dem Angebot der „Personalisierung“ kombiniert und den Medien angeboten werden.

Sondersituation Wahlkampf In der Mediendemokratie werden Medienwahlkämpfe ausgetragen; die Medienwirkung bestimmt die Schlachtordnung. Die „Stoiber-light“-Fassung, also die Verabschiedung von den Klischees eines harten „law and order“ Politikers, wurde für die Medien 2002 inszeniert um eine indirekte Wirkung auf die SPD-Anhänger und Sympathisanten auszuüben. Die Platzierung des Unions-Kanzlerkandidaten in der „Mitte“ der Gesellschaft wurde über die unionsnahen Medien „intensiv gespielt“, mit einem eindeutigen Ziel: Die SPD-Strategen sollten in ihren Planspielen gestört und die Mobilisierung potenzieller SPD-Wähler erschwert werden. Da die Mobilisierung des eigenen Klientels über Sieg und Niederlage entscheidet, war die mediale Inszenierung des Kandidaten ein zentraler Baustein des Unions-Wahlkampfes. Die Medien wirkten bei diesem Projekt als Transporteure und als „Rückkoppler“ der anvisierten Stimmung. Der beliebte Einsatz von „Regionalkonferenzen“ – von Union und SPD jeweils in turbulenten Krisenzeiten eingesetzt – hat medial adressiert, eine ähnliche Funktion. Die im August 2005 kontrovers geführte Debatte über die Gestaltung der Fernseh-Duelle illustriert die beschriebene Tendenz. Ein weiterer indirekter Einfluss kommt den Medien zu, auch wenn dieser in der Parteien- und Kommunikationsforschung noch weitgehend unterbelichtet ist. Die Medien bestimmen indirekt auch die Kandidaten-Rekrutierung von der Kommune bis hin zum Kanzleramt mit. „Medientauglichkeit“ und Telegenität wird zunehmend zum entscheidenden Faktor für die Auswahl und Vermittlungsfähigkeit eines Kandidaten. Me-

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diale Akzeptanz, gutes Aussehen und klare Botschaften sind dann wichtiger, als ein Rucksack voller Ideen, Fachkenntnis, Lebenserfahrung, Belastbarkeit und Durchsetzungsfähigkeit. Roger de Weck schrieb in der Frankfurter Allgemeinen Zeitung: „Unter den Journalisten finden sich mehr Populisten als unter Politikern.“ Folglich finden populistische Stimmungswellen durchaus ihre Resonanz in den Medien, besonders auffällig ist diese Tendenz bei Entscheidungen über Personen und bei der Berichterstattung über emotionalisierende und polarisierende Themen. Auch ungewöhnliche Formen der Verschmelzung von Journalismus und Politik werden gelegentlich beobachtet. Zunehmend legen die Medien den Politiker sogenannte „quotes“ – also Zitate – vor, die sie mit ihrem Namen belegen können oder nicht. Nachweislich wird dies von Boulevardzeitungen praktiziert. Ein prominenter Parteienforscher beschwerte sich kürzlich darüber, dass ein Magazinautor eines renommierten ZDF-Magazins schon mit fertigem Statement bei ihm auftauchte und seine Einschätzung nur noch aufzeichnen wollte. Wirksame Beratung setzt Kompetenz und intensives politisches Interesse voraus: Beides fehlt aber weitgehend bei den Akteuren im kurzatmigen Mediengeschäft. Journalisten, mit Weit- und vor allem Durchblick sterben zunehmend aus; stattdessen wächst ein Heer von Mediendiensleistern und Producern heran, die Politik nur noch als relativ langweilige roadshow begreifen; sie wünschen sich mehr action, Abwechslung, Dramatik und Spannung in der gut geölten Politikmaschine der Berliner Republik. Sogar ein anerkannter Leitartikler der Süddeutschen Zeitung hat diese verbreitete Stimmung nach der Bundestagswahl 2002 im Wochenendmagazin der SZ protokolliert. Eine dritte Spezies wächst zudem explosionsartig heran: Die PR-Journalisten; sie wissen wo man Informationsblockaden setzt, wie man Bilder produziert, Kampagnen anzettelt, soundbites vorbereitet und die Schlachtordnung der Definitionsmacht festlegt. Denn im politischen Geschäft geht es im Wesentlichen um Deutungsmacht zu einem bestimmten Thema. Bei der Konstruktion von Deutungsmacht arbeiten zunehmend kommerziell agierende Akteure im Auftrag von Parteien, Verbänden und Ministerien. Diese Gruppe der PR-Agenten und politischen Consultants hat faktisch beratenden Einfluss auf die Politik, weil sie das Repertoire der Tricks und Fouls kennen, mit denen Journalisten „angefüttert“ werden und Politiker sich die Schneisen durch den Mediendschungel schlagen können.

Beratung durch Nähe – die Grammatik einer Austauschbeziehung Natürlich gibt es auch einen wechselseitigen „Beratungsprozess“ durch Nähe. Wenn die SPD-Wahlkampfzentrale Kampa 2002 ihre Strategiepapiere am liebsten über Michael Inacker in der FAZ-Sonntagszeitung veröffentlichen lässt, wenn Susanne Höll von der SZ zufällig das CDU-Programm am Tag der SPD-Programmpräsentation auf Seite Eins veröffentlicht, sind sicher Beratungs- und Abstimmungsprozesse vorausgegangen. Gesteuerte Exklusivität gehört zur Normalität in den Austauschbeziehungen von Medien und Politik. Medienberichte mit einem bestimmten „timing“ sollen das Tempo eines Themas bremsen oder beschleunigen. Politische Berater funktionalisieren in diesem Sinne einzelne, einflussreiche Medienvertreter. Auch über andere „Kommunikations-Formate“ werden Beratungssituationen hergestellt. Hauptjob der Feindbeob-

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achter auf Parteitagen ist es etwa, die relevanten Journalisten über ihre Sicht der Dinge einzustimmen. Ergänzend gibt es „Hintergrund-Gespräche“ mit den entsprechenden Botschaften und fast täglich intensive Telefonate mit den wichtigsten Journalisten der Hauptstadt. Das heißt: Die einflussreichsten Journalisten (gemessen nach Auflage / Reichweite und Meinungsführerschaft-Potenzial) und die sogenannten „Watcher“ einer bestimmten Partei befinden sich in einem dauernden, wechselseitigen Austauschprozess. Um Spuren der Nähe zu verwischen, wird gelegentlich mit wichtigen Magazinen sogar eine Negativ-Geschichte über einen bedeutenden Informanten vereinbart, um die Quelle mittelfristig nicht zu gefährden und der Skepsis von Kollegen bereits im Vorfeld zu begegnen. Die Intensität mit der in Hessischen Ministerien (im Fall des NPD-Verbots) mit Hilfe des Bundeskriminalamtes nach undichten Stellen gesucht wurde, beweist, wie gefährlich der ungesteuerte Informationsfluss in der politischen Administration eingeschätzt wird. Wer freitags nachmittags zu Frank Walter Steinmeier zur beratenden Information ins Kanzleramt eingeladen wird, um die Ereignisse der nächsten Woche zu besprechen, befindet sich gewollt oder ungewollt in einem beratenden Prozess, in dem Meinungen und Positionen vertraulich ausgetauscht werden. Wer die Vertraulichkeit verletzt, wird zu solchen Treffen sicher nicht mehr eingeladen. Dies gilt generell für relevante „Hintergrundgespräche“. Nähe und Distanz zwischen Politik und Medien bewegt sich also in einem dauernden Pendelzustand des Gebens und Nehmens. Auch mit Hilfe „gesteuerter Exklusivität“ (z.B. die Ergebnisse der Hartz-Kommission in einem Spiegel-Titel) entstehen faktisch Beratungssituationen. Denn bestimmte mediale Schlüsselfiguren erhalten aus Ministerien oder dem Sicherheitsapparat nur dann wertvolle Informationen, wenn sie sich strikt an die vereinbarten Spielregeln halten. Über die gemeinsamen Projekte wird natürlich intensiv kommuniziert. Auch hier entfalten sich Beratungsprozesse, weil die Informationen in einer vertraulichen Sphäre vermittelt werden. Am deutlichsten sind die Auswirkungen solcher „Beratungen“ bei den sogenannten Geheimdienst-Experten wie des ZDF, der ARD, der SZ, des Spiegel und von Focus zu besichtigen. Was und Wie eine Geschichte veröffentlicht werden kann und soll, ist Ergebnis eines Verhandlungsprozesses. Manchmal entwickeln sich so auch Beratungs-Freundschaften, die aber individuellen Charakter haben und gelegentlich auch der Karriereförderung dienen. Auch Sympathie zwischen Politikern und Journalisten, die Teilnahme an internen Konferenzen, die Gewährung von längeren Interviews, das Mitreisen im Ausland, das Einweisen in wirklichen Hintergrundgesprächen – all diese Arbeitsprozesse ermöglichen einen Beratungs-Diskurs über aktuelle Fragen nach dem Motto: Was kommt an, welche Themen werden wichtig, was lässt sich (nicht mehr) vermitteln? Im Dialog ist der wechselseitige Austausch zwischen Politik und Medien kein ungewöhnlicher Vorgang. Rund um den früheren Gesundheitsminister Horst Seehofer und den neuen SPD-MdB Prof. Dr. Karl Lauterbach hat sich ein neuer Hintergrund-Arbeitskreis für sozialpolitisch interessierte Journalisten in Berlin etabliert, der den Austausch zwischen Politik und Medien genuin zur Aufgabe gemacht hat. Ein Novum in der Etablierung formaler Austauschbeziehungen. Die Journalisten-Rituale rund um den CDU-Spenden-Untersuchungsausschuss sind typisch für die Grauzone zwischen Informationsaustausch und beratender Kom-

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munikation. Streng getrennt nach Politiker und Journalisten-Lagern, traf man sich regelmäßig vor den Sitzungen, um alle Details zu besprechen und Unterlagen auszutauschen. Besonders amüsant: Bestimmte Politiker entwickelten ein intensives Arbeitsverhältnis zu verschiedenen Journalisten einer bestimmten Redaktion. Daraus ergab sich gelegentlich die groteske Situation, dass Mitglieder einer Redaktion zum Teil über konkurrierende Informationen verfügten, die jeweils an unterschiedliche Politiker-Informanten gebunden waren. Das Ergebnis war eindeutig: Je näher Journalisten an den beratenden Informanten waren, umso besser und ausführlicher war ihre Berichterstattung. Dieses Prinzip hatte sich schon wenige Jahre später inflationiert. In der sogenannten Visa-Affäre bediente die Opposition die Journalisten freiwillig und extensiv mit riesigen Kopie-Konvoluten. Anschließend konnten viele Journalisten sogar mit dem Etikett des Investigativen auftreten. Die aufgeregte Berichterstattung wurde in diesem Fall perfekt von Beratern der CDU/CSU und FDP inszeniert. Nach den öffentlichen Befragungen der handelnden Politiker brach die Berichterstattung abrupt ab.6 In vielfältig gestaffelten Beratungsprozessen – informell und sehr selten formell – geht es also oft um „bestellte Wahrheiten“, die verpackt als „exklusive“ Informationen und Hintergrund-Erläuterung den fiebrigen Medienmarkt inspirieren sollen. Bei der Visa-Affäre war diese Tendenz detailliert zu besichtigen. Wenn es um den viel strapazierten Begriff des „spin doctoring“ geht, dann muss abschließend festgestellt werden, dass die Medien selbst heute den wichtigsten spin produzieren. Ein grandioses Fallbeispiel war der Artikel „Angela Scharping – Wie die CDU einen peinlichen Fehler der Kandidaten vertuschte“ am 3.8.2005 in der SZ auf Seite Eins in einem Kasten. Nach diesem prominent platzierten und originell verpackten Beitrag sprang die Berichterstattungs-Maschine an. Die SZ war hier spin-doctor. Amtierende Regierungssprecher haben – bezogen auf diesen Fall – eingeräumt, dass sie mit ihren Möglichkeiten der Kommunikation keine vergleichbare publizistische Wirkung erzielen könnten. Ihre einzige Chance: Sie müssen relevante Medien als Impulsgeber für ihre Themen Gewinnen. Dies sei aber – so die glaubwürdige Aussage mehrerer handelnder Akteure – in der Berliner Medienpraxis nicht möglich. Zusammenfassend grundiert dieses Fallbeispiel den generellen Befund: Journalisten beraten fast nie offiziell aus der Position formal definierter Rollen, aber häufig indirekt mit ihren Publikationen und Analysen. Sie sind wie Igel; sie suchen die Wärme der Informanten und kugeln sich dann wieder ein; später fahren die Profis aber wieder die Stacheln aus. Profis auf der Gegenseite reagieren dann nicht selten mit Respekt – und Distanz.

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vgl. das verspätete Argumentations-Papier der Grünen Bundestagsfraktion zur Visa-Affaire. „Versuch der Skandalisierung“, FR, 26.2.2005

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Literatur Berlinpolis/Vodafone (Hg.), 2005: Kann die Demokratie die Medien überleben? Zum Verhältnis von Medien und Politik. Berlin. Marx, S., 2004: Boulevard Schröder, Boulevard Blair. Warum Spin Doctors nicht tot zu kriegen sind?, in: MainzerMedienDisput. Mainz: 210-218. Nullmeier, F./Saretzki, T. (Hg.), 2002: Jenseits des Regierungs-Alltags, Strategiefähigkeit politischer Parteien. Frankfurt.

Peter Lösche

Lobbyismus als spezifische Form der Politikberatung Lobbyismus als spezifische Form der Politikberatung

Was ist Lobbyismus? Begriffliche Klärung Lobbyismus stellt eine spezifische Form der Politikberatung dar. Von Seiten der Beratenden ist sie interessengeleitet. Der eigentliche Kern, der Lobbyismus ausmacht, ist vor allem und zuerst Informationsvermittlung, die auf großer sachlicher Kompetenz basiert und sich in den letzten Jahrzehnten zunehmend professionalisiert hat. Doch haftet dem Begriff „Lobbyismus“ insbesondere in Deutschland etwas Anrüchiges an, wird mit heimlicher und illegitimer Macht starker Interessen assoziiert, wird unter den Verdacht von Patronage und Korruption gestellt (Leif/Speth 2003a: 24). Aus diesem Grund hat der Berliner Lobbyist eines global agierenden Konzerns angeregt, anstelle von „Lobbyismus“ treffender den Begriff „Politikberatung“ zu verwenden (Leif 2003: 144). Der Begriff „Lobbyismus“ geht ursprünglich zurück auf die vor dem Plenarsaal eines Parlaments gelegene Wandelhalle, eben die Lobby, in der Vertreter von Unternehmen, Interessengruppen und anderen Organisationen (nämlich die Lobbyisten) die Parlamentarier anzusprechen vermochten, um sie entsprechend der von ihnen repräsentierten Interessen zu beeinflussen und zu überzeugen. Im übertragenen Sinn wird dann heute unter Lobbyismus die Beeinflussung von primär staatlichen Repräsentanten, von der Kommune bis zur nationalen und europäischen Ebene, verstanden, um im eigenen partikularen Interesse die Gesetzgebung bzw. die Durchführung, die Implementation, der Gesetze, in wenigen Fällen auch Personalentscheidungen, mit zu gestalten. Mithin bezeichnet „Lobbyismus“ ein elementares, legitimes Mittel in einer Demokratie (Leif/ Speth 2003: 24). Lobbyisten richten sich also primär „an den Staat“, an Mitglieder der Legislative und Exekutive sowie deren Mitarbeiter auf allen Ebenen des politischen Systems. Historisch könnte argumentiert werden, dass je intensiver und extensiver der staatliche Eingriff in Wirtschaft und Gesellschaft stattfindet, die Zahl der Lobbyisten umso mehr steigt. Anders formuliert: Je differenzierter und komplexer ein Sozialstaat, umso ausgeklügelter, geschickter und auch professioneller agieren die Lobbyisten bei ihrer politikberatenden und zugleich interessenvermittelnden und -durchsetzenden Tätigkeit. Jedoch ist vor Verallgemeinerungen zu warnen, denn Lobbying findet immer situativ, in einem bestimmten ökonomischen, sozialen, politischen und kulturellen Kontext zu einem konkreten historischen Zeitpunkt statt. Wer über Lobbyismus schreibt, muss zugleich von Interessengruppen sprechen, denn sie sind dessen Ausgangs- und Mittelpunkt. Lobbying geht ursprünglich und bis heute primär von Verbänden aus. Doch ähnlich wie der Begriff „Lobbyismus“ ist der des „Verbandes“ bzw. der der „Interessengruppe“ in den Sozialwissenschaften umstritten, wird unpräzis und nicht einheitlich verwandt. Synonym werden Kategorien benutzt

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wie Interessenverbände, Interessenorganisationen, pressure groups und Lobby (Alemann 1989: 29). Sehr allgemein kann „Verband“ als auf Dauer angelegte Vereinigung bezeichnet werden, die sich darum bemüht, staatliche Entscheidungen in ihrem Sinn zu beeinflussen (Schütt-Wetschky 1997: 9). Nach verschiedenen Indikatoren unterschieden können als Verband solche Vereinigungen bezeichnet werden, die (1) dauerhaft organisiert sind; (2) auf freiwilliger Mitgliedschaft basierende Zusammenschlüsse wirtschaftlicher, gesellschaftlicher und kultureller Gruppen darstellen; (3) nach außen gemeinsame Interessen artikulieren und damit direkt oder indirekt politische Willensbildungs- und Entscheidungsprozesse beeinflussen; (4) nach innen die divergierenden Interessen ihrer Mitglieder koordinieren und zusammenfassen (Nohlen/Schultze 2002: 380; Triesch/Ockenfels 1995: 21). Ähnlich wie Parteien aggregieren, artikulieren und vermitteln Verbände Interessen. Sie gehören zu den zwischen Gesellschaft, Wirtschaft und Staat positionierten sog. intermediären Organisationen. Anders als Parteien sind Verbände jedoch nicht direkt an der Auswahl der politischen Elite beteiligt, und sie nehmen nicht an Wahlen mit eigenen Kandidaten teil. Gleichwohl können Interessengruppen indirekt versuchen, den Nominierungsprozess für Mitglieder der Parlamente oder der Exekutive in ihrem Interesse mit zu bestimmen. Lobbyismus und Verbände gehören zusammen wie Kolben und Zylinder, wenn auch heute nicht nur Verbände als Lobbyisten auftreten. Politikberatung durch Lobbyisten bezieht sich auf alle Stadien, die ein Gesetzentwurf (oder auch der Entwurf einer Verordnung) durchläuft, vom Agenda Setting bis zur Evaluation über Referentenentwurf, Kabinettsvorlage, parlamentarischer Beratung in Ausschüssen, Fraktionen und Plenum sowie Unterzeichnung der Vorlage. Lobbyisten sind mithin Akteure (auf der Ebene von „politics“), die im Rahmen bestimmter formeller, aber auch informeller Institutionen („polity“) bestimmte Inhalte („policies“) oder auch Personen durchsetzen oder verhindern wollen. Dabei ist der Lobbyismus ständigen Veränderungen unterworfen, die wiederum gesellschaftlichem, ökonomischem, politischem und kulturellem Wandel geschuldet sind. Momentan scheint der Lobbyismus und damit verbunden die Art und Weise der Politikberatung eine Phase des Umbruchs zu durchlaufen. Verbände und Lobbyisten werden konfrontiert mit der Globalisierung, der europäischen Integration, mit massivem technologischem Strukturwandel sowie mit Individualisierung und Pluralisierung der Lebensverhältnisse (Burgmer 2003: 33ff.).

Die Akteure Am Anfang des Lobbyismus und seiner spezifischen Art der Politikberatung stehen die Verbände. Ursprünglich sind sie die eigentlichen Akteure und bis heute stehen sie – trotz erheblicher Veränderung der Lobbyistenlandschaft – im Mittelpunkt. Je nachdem wie der Verbandsbegriff gefasst wird (ob z. B. lokale Vereine eingeschlossen werden oder nicht) agieren in den nationalen Hauptstädten, in Brüssel, aber selbst in den Hauptstädten der Bundesländer Tausende von Verbandsvertretern. Um die Vielfalt der Verbände einordnen zu können, wird in der sozialwissenschaftlichen Literatur das typologisierende Verfahren verwandt. So können Verbände danach unterschieden werden (1) welche Art von Interessen sie vertreten; (2) wie sie

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organisiert sind; (3) in welchen Handlungsfeldern sie agieren. Die Unterteilung nach Aktionsbereichen ist am häufigsten zu finden, etwa so: 1. 2. 3. 4. 5.

Verbände im Wirtschafts- und Arbeitsbereich (Unternehmer-, Selbständigen- und Berufsverbände, Gewerkschaften). Verbände im sozialen Bereich (Wohlfahrtsverbände, Selbsthilfegruppen). Verbände im Bereich von Freizeit und Erholung (Sportvereine und -verbände, Hobbyvereine). Verbände im Bereich von Religion, Kultur und Wissenschaft (Kirchen, wissenschaftliche Vereinigungen, Kunstvereine). Verbände in gesellschaftlichen und gesellschaftspolitischen Querschnittbereichen, in der amerikanischen Verbandsliteratur als Public Interest Groups bezeichnet (so Vereinigungen für Umwelt, Frieden, Frauenemanzipation, Amnesty International). (Weber 1977: 74ff.; Reutter 2002: 83ff.; Naßmacher 1999: 74f.).

Neben die Verbände sind in den letzten zwei Jahrzehnten neue lobbyistische Akteure getreten, nämlich Rechtsanwaltskanzleien, klassische Unternehmensberatungen, neu entstandene Agenturen für Public Affairs sowie freie Berater (darunter frühere Minister und Staatssekretäre). Diese nehmen heute für sich explizit in Anspruch, Politikberatung zu betreiben. Große international agierende Firmen für Politikberatung und politische Kommunikation haben sich in jüngster Zeit entwickelt, die u. a. dem Lobbyismus nachgehen. Ein Beispiel ist Hill & Knowlton, ein Unternehmen mit 57 Büros in 32 Ländern in Asien, Nordamerika und Europa (Lahusen/Jauß 2001: 141). Zu den neueren Entwicklungen im Lobbyismus gehört auch, dass Großkorporationen und transnationale Konzerne ihre Interessen zunehmend in die eigene Hand nehmen und sich nicht mehr allein durch Verbände vertreten lassen. Im nationalen wie internationalen Wettbewerb sind diese Unternehmen primär an ihren spezifischen, partikularen Interessen orientiert und lassen sich nicht völlig in kollektive Standesinteressen einbinden. So etwa nehmen die Spannungen zwischen Großwirtschaft und mittelständischer Wirtschaft in Unternehmensverbänden zu. Die Manager der Großkorporationen haben – so im Berlin der rot-grünen Koalition – unmittelbaren Zugang zum wirtschaftsfreundlichen Kanzler, der im Unterschied zum gescheiterten „Bündnis für Arbeit“ zum „Innovationsgipfel“ nicht nur Vertreter von Verbänden, sondern individuelle Manager wie Pierer und Ricke eingeladen hat (Hoppe 2004: 18). Viele Großunternehmen haben nach dem Umzug von Bundesregierung, Bundestag und Bundesrat nach Berlin dort Lobbybüros neu eröffnet. Mehr als 80 Unternehmen traten 2004 mit eigenen Repräsentanten in der Hauptstadt auf (Hoppe, 2004: 18). Informelle Lobbyzirkel sind in Berlin entstanden, so das „Kollegium“, das etwa 40 Vertreter von Großkorporationen umfasst. Ein schleichender Einflussverlust der traditionellen Spitzenverbände zu Gunsten neuer lobbyistischer und politikberatender Strukturen hat sich vollzogen. Dabei erfüllen die Spitzenverbände nach wie vor die Aufgabe der Aggregierung divergierender Interessen ihrer Mitglieder, während die neuen lobbyistischen Akteure lediglich Teilfunktionen der klassischen Verbände wahrnehmen (Burgmer 2004: 37ff.). Die Lobbylandschaft hat sich auch dadurch grundlegend verändert, dass NichtRegierungsorganisationen, insbesondere die Public Interest Groups, nach ihrem eige-

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nen Anspruch „Experten und Vertreter des Gemeinwohls“, eine zunehmend große Rolle spielen und auch international agieren wie Attac. Ein ganz neuer Typus von Lobbyorganisation ist mit Greenpeace entstanden, ein einflussreicher, finanzstarker, transnationaler politischer Akteur, der wie ein Privatunternehmen organisiert ist (Lietzmann 2000: 261ff.). Schließlich werden die Veränderungen des Lobbyismus auch daran erkennbar, dass nicht mehr nur die „Körperschaften des öffentlichen Rechts“, wie die kommunalen Spitzenverbände (u. a. Deutscher Städtetag, Deutscher Landkreistag), dem Lobbygeschäft nachgehen, sondern auch einzelne Gemeinden, Städte, Landkreise, Bundesländer. Die Zahl der Lobbyisten hat sich in den letzten Jahrzehnten vervielfacht. So haben sich in der Lobbyliste des Bundestages 1973 635 Interessenvertreter registrieren lassen, 1985 1.226, 1995 1.538 und 2004 1.833 (Hoppe 2004: 18). In Brüssel gab es 1991 bei der Europäischen Union 3.000 registrierte Interessengruppen bzw. Beratungsbüros (die sog. Consultancies) sowie über 10.000 registrierte Lobbyisten. Anfang des 21. Jahrhunderts soll die Zahl der de facto Interessenvertreter bei über 30.000 liegen. Gerade im Dienstleistungsbereich ist die Zahl der Interessengruppen und Lobbyisten enorm gestiegen. Darin spiegelt sich die zunehmende ausdifferenzierte Vielfalt der gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Interessen, die kaum noch unter das Dach weniger Zentralverbände zu bringen sind. Und genau in der Heterogenisierung und Spezialisierung der Interessen liegt die wichtigste Ursache für die Veränderungen in der Verbändelandschaft und im Lobbyismus. Hinzu kommt die Fokussierung auf die Institutionen der Europäischen Union in Brüssel: So nehmen etwa 80 % aller in Deutschland verabschiedeten Gesetze ihren Ausgangspunkt in der europäischen Hauptstadt. Mit dieser Entwicklung geht die Professionalisierung des Lobbyismus und der Lobbyisten einher. „Interessenvermittlung“ und „Interessenvertretung“ scheint sich als eigenständiges Berufsfeld zu etablieren. Formale und informelle Qualifikationen werden gefordert, einheitliche Ausbildungsgänge und Karrieremuster bilden sich heraus (Lahusen/Jauß 2001: 197f.). Für vier Aufgaben werden künftige Lobbyisten primär geschult: (1) Informationsbeschaffung; (2) Analyse relevanter Zusammenhänge und Entscheidungsprozesse; (3) Planung und Erarbeitung von Lobby-Strategien; (4) konkrete Kontaktaufnahme und Beeinflussung von am Entscheidungsprozess Beteiligter (Lahusen/Jauß 2001: 197f.).

Die Adressaten des Lobbyismus Es liegt auf der Hand: Adressat des Lobbyismus sind jene staatlichen Institutionen und auch nicht-staatlichen Organisationen, die am Entscheidungsprozess in jenem Politikfeld beteiligt sind, in dem die jeweiligen partikularen Interessen der Lobbyisten verortet sind. Es kann dabei um Gesetzentwürfe, um Entwürfe für Verordnungen oder andere rechtliche Regelungen gehen, aber auch um Personalentscheidungen. Dabei gibt es eine Hierarchie der Adressaten, die in den Fokus lobbyistischer Bemühungen genommen werden, eine Rangordnung, die den Außenstehenden überraschen mag. Am wichtigsten für lobbyistische Kontakte und Einflussanstrengungen ist die Ministerialbürokratie. In deren Referaten werden die Gesetzentwürfe gefertigt. Haben diese einmal das Referat verlassen, sind sie nur noch schwer zu ändern. Selbst Bera-

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tungen in den Ausschüssen des Parlaments oder öffentliche Anhörungen führen nur selten zur Revision von Entwürfen. Für Lobbyisten gilt also, tunlichst frühzeitig auf den politischen Willensbildungsprozess einzuwirken, möglichst bevor ein Referentenentwurf formuliert wird. Die rechtliche Handhabe, so früh zu intervenieren und bereits am Anfang des Gesetzgebungsprozesses politisch zu beraten, gibt die gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien, nach der bei der Vorbereitung von Gesetzen die „Vertretungen der beteiligten Fachkreise oder Verbände unterrichtet und um Überlassung von Unterlagen gebeten werden, sowie Gelegenheit zur Stellungnahme erhalten“ können. Lobbyisten und Ministerialbeamte halten oft über Jahrzehnte im gegenseitigen Interesse engen Kontakt. Sie haben häufig die gleiche Herkunft und Ausbildung, sind Mitglied in den gleichen Organisationen (Rudzio 2000: 97 ff.; Reutter 2001: 93f.). Und es trifft wohl zu, was ein führender Berliner Lobbyist geäußert hat: „Wir beobachten einen Bedeutungsverlust des Parlaments und eine Stärkung der Exekutive und der Ministerialbürokratie. Immer häufiger werden zudem Regierungskommissionen eingesetzt, die politische Entscheidungen vorbereiten...“ („Der Lobbyist“ 2003: 183). Mit deutlichem Abstand folgen als relevante Kontaktadressen für Lobbyisten parlamentarische Gremien, hier vor allem die Fachausschüsse, aber auch die auf bestimmte Politikbereiche spezialisierten Arbeitskreise und Arbeitsgruppen der Fraktionen. Die politische Leitung der Ressorts, also Minister und Staatssekretäre, sind für Lobbyisten unter bestimmten Bedingungen ebenfalls von großem Interesse. Hingegen sind Parteizentralen, der Bundesrat und das Kanzleramt nur von sekundärer Bedeutung (Sebaldt 1997: 375ff.). Von größter Relevanz für die praktische Arbeit der Lobbyisten ist wiederum ihr Verhältnis zu anderen Organisationen, die im gleichen oder einem benachbarten Politikfeld operieren. Entweder man konkurriert mit diesen um Mitglieder, Macht, Einfluss und Zugang zur Politik oder man kooperiert, zieht am gleichen Strang, bildet Ad-hoc-Koalitionen, um erfolgversprechender die eigenen Interessen in den politischen Willensbildungsprozess einzubringen. Schließlich: Die Medien und die „Öffentlichkeit“ sind Ziele lobbyistischer Mühen. „Öffentlichkeitsarbeit“ wird nicht nur groß geschrieben, sondern sie ist immer mehr professionalisiert worden. „Meinungspflege“ bereitet den Boden für erfolgreiche Interessendurchsetzung. Das eigene, partikulare Interesse wird dabei häufig mit dem Anspruch, das Gemeinwohl und allgemein akzeptierte Werte zu vertreten, kaschiert (Rudzio 2000: 103). In den Worten des Generalsekretärs des Wirtschaftsrates der CDU e.V.: „Ohne Medienmacht ist auch wirtschaftliches Interesse heute nicht mehr ausreichend wahrnehmbar. Wer schweigt, verliert. Wer nicht ausreichend und wirkungsmächtig kommuniziert, ist isoliert. Wer nicht gesehen wird, wird nicht gehört; wer nicht gehört wird, bleibt wirkungslos. Was nicht „öffentlich“ ist, existiert nicht“ (von Voss 2002: 7). In der Tat ist „die Wirtschaft“ geschickt in ihrer Öffentlichkeitsarbeit, die Instrumente des Politik-Marketings und der Kampagnenpolitik werden beherrscht. So etwa werden konkrete ökonomische Interessen hinter sogenannten Bürgerbewegungen verborgen. Beispiele sind angebliche Bürgerinitiativen wie der „Bürgerkonvent“, die „Initiative Neue Soziale Marktwirtschaft“, „Deutschland packts an“ und „Marke Deutschland“ (Leif/Speth 2003b: 354ff.).

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Methoden des Lobbying Lobbyisten wollen nachhaltig, auf einen längeren Zeitraum angelegt, die politische Willensbildung in dem für sie relevanten Politikfeld beeinflussen. Dies kann auf dreierlei Art erfolgen, nämlich durch Überzeugen, durch Verhandeln und durch Ausüben von Druck (Schütt-Wetschky 1997: 9, 11f.). Der wichtigste Stoff, aus dem erfolgreicher Lobbyismus gemacht ist, kann mit den Stichworten Informationen, Kompetenz, Expertise, Glaubwürdigkeit, Zuverlässigkeit, politische Erfahrung umschrieben werden. Es geht gerade nicht darum, den Gesprächs- und Verhandlungspartner zu überrumpeln, ihn gar mit Geld oder anderen Vergünstigungen gefügig zu machen, sondern es geht um Überzeugen, Argumentieren, Informieren, Kooperieren und Koordinieren, kurz: Es geht um solide, kompetente, inhaltsreiche Politikberatung. Dabei darf der Lobbyist keineswegs so tun, als hätte er keine Interessen, als vertrete er das Gemeinwohl. Vielmehr kommt es darauf an, Interessen zu begründen, sie wenigstens plausibel zu machen. Der Lobbyist muss sich in der politischen Praxis sehr gut auskennen, über eigene politische Erfahrungen verfügen. Dabei kann zwischen politikberatenden Lobbyisten und seinen Kontaktpartnern – einem Ministerialbeamten, einem Parlamentarier oder einem Parlamentsmitarbeiter – ein enges, ja fast symbiotisches Verhältnis entstehen, das so weit gehen kann, dass ein Ressort um Hilfe bei der Formulierung eines Gesetzestextes oder Beantwortung spezifischer inhaltlicher Fragen bittet. Insgesamt verläuft der Alltag des Lobbyisten aber eher unspektakulär, eher hinter den Kulissen, nicht im Scheinwerferlicht der Medien (Leif 2003: 144ff.). Lobbyist und Ansprechpartner sind zuweilen gegenseitig aufeinander angewiesen, man hängt von den Informationen des anderen ab. Deswegen ist theoretisch vom Lobbyismus als von einem Tauschgeschäft gesprochen worden. Man begegnet sich als Partner, nicht als Bittsteller (Sebaldt 1997: 242ff., 374). Regelmäßige Kontaktpflege, gegenseitiger Zugang sind wesentlich. Nicht zuletzt dazu dienen parlamentarische Abende, die die Verbände veranstalten, gemeinsame Essen oder Vortragsveranstaltungen. Sie bieten Gesprächsmöglichkeiten. Natürlich: Nicht nur durch lobbyistische Politikberatung wird der politische Willensbildungsprozess beeinflusst, auch durch verschiedene Formen des Drucks. Verbände oder Unternehmen mobilisieren die Öffentlichkeit, früher durch – wenig wirksame – Massenpetitionen an das Parlament, heute durch ausgeklügelte raffinierte PR-Kampagnen. Man versucht die politischen Parteien für sich günstig zu stimmen, indem an sie Spenden oder geldwerte Leistungen fließen. Gedroht werden kann damit, beim nächsten Wahlkampf einzugreifen, den Parteien Stimmen vorzuenthalten, nämlich die der eigenen Mitglieder. Die personelle Durchdringung des Parlaments mit Verbandsvertretern war in der Vergangenheit ein anderes Mittel, Einfluss zu gewinnen. So überwogen in den ersten Jahrzehnten der Geschichte der Bundesrepublik im Bundestagsausschuss für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten die Vertreter der Landwirtschaft, im Ausschuss für Arbeit und Sozialordnung die Gewerkschafter, im Ausschuss für Wirtschaft die Vertreter von Unternehmensverbänden und Gewerkschaften. Heute hat die Verbandsfärbung des Parlaments erheblich nachgelassen, ein Indiz für die fundamentale Veränderung und Professionalisierung des Lobbyismus und der Politik (Trampusch 2004).

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Offenkundig ist Verband nicht gleich Verband, Lobbyist nicht gleich Lobbyist. Vielmehr ist die Durchsetzungsfähigkeit, also der tatsächliche Einfluss auf die politische Willensbildung höchst verschieden. Sie hängt von der jeweiligen Artikulations-, Organisations- und Mobilisierungsfähigkeit und damit von der Konfliktfähigkeit einer Lobbyorganisation ab, nämlich von deren Mitgliederzahl, der Organisationsdichte, der Professionalität der Verbands- oder Unternehmensbürokratie, von den finanziellen Ressourcen. Konkret: Wie ernst ist die Streikdrohung einer Gewerkschaft angesichts von 10 % Arbeitslosigkeit? Oder: Welch „starke“ Position hat ein Unternehmen, das darauf „hinzuweisen“ vermag, seinen Standort ins Ausland zu verlagern, wenn bestimmte Forderungen nicht erfüllt werden? Kurz: Es gibt nicht nur „starke“ und „schwache“ Verbände und Lobbyisten, sondern die hier benutzten Kategorien sind schwammig – und sie verändern sich im historischen Ablauf aufgrund sozialen, ökonomischen, politischen und kulturellen Wandels.

Transparenz Lobbyismus als Politikberatung ist ein relevanter, ja zentraler Faktor im politischen Willensbildungsprozess. Je verschieden nach unterschiedlicher Durchsetzungsfähigkeit prägen Verbände und andere Lobbyisten die Gesetzgebung, die Verordnungen, andere rechtlichen Regelungen und Personalentscheidungen. Allerdings: Die Macht „des Lobbyismus“ wird in Deutschland überschätzt, zur „Allmacht der Verbände“ mystifiziert. Das hat mehrere Gründe: (1) Im Gesetzgebungsprozess geht es um Macht und Geld, häufig um viel Geld. Da sind zuweilen alle Mittel recht – bis hin zur Korruption. (2) Die Transparenz des Lobbying ist nicht gegeben. Die Gefahr besteht durchaus, dass der Parlamentarismus durch zu enge Kooperation der Ministerialbürokratie mit den Lobbyisten ausgehöhlt wird. (3) Ähnlich wie beim Anti-Parteienaffekt werden Verbände und Lobbyismus vorurteilsgeladen von vornherein negativ bewertet, ihre Tätigkeit widerspricht dem Harmoniebedürfnis und der Konfliktscheu, die sich in der politischen Kultur der Bundesrepublik bis heute erhalten haben. Für die deutsche politische Kultur verheerend sind jedoch nicht Korruption, illegale Geldspenden an Parteien oder Manipulationen (obwohl es sie gibt), sondern das Gerücht, das Vorurteil über „die Verbände“, „die Lobbyisten“, „die bestechlichen Politiker“. Was lässt sich dagegen tun? Eigentlich nur eins: Kontrolle, Transparenz, Offenlegung. Das beginnt mit einem Verhaltenskodex, einem „code of conduct“, in den ethische Prinzipien einfließen. So gehören zum erfolgreichen Lobbyisten Kompetenz, Glaubwürdigkeit, Seriosität, Diskretion und Verschwiegenheit, aber eben auch Fairness und Ablehnung jeglicher illegitimer, erst Recht illegaler Beeinflussung der politischen Willensbildung. In den Bundesministerien wird allerdings keine Notwendigkeit gesehen, einen Verhaltenskodex zu formulieren, an den die Beteiligten sich zu halten haben (Skowronek 2003: 373). Immerhin: Das Europäische Parlament hat einen „code of conduct“ eingeführt, der von Lobbyisten – so etwa dem Berufsverband der Public Affairs Practioners – weitgehend übernommen worden ist. Unter Brüsseler Lobbyisten konnte eine gemeinsame

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Ethik ausgemacht werden, die sich vor allem an der Demokratieverträglichkeit des eigenen Handelns orientiert (Lahusen/Jauß 2001: 134, 198). Außer dieser (ethischen) Selbstkontrolle könnte gezielte Außenkontrolle zu Transparenz und Demystifizierung des Lobbyismus beitragen. Immerhin existiert die „Lobbyliste“ des Bundestages, in die allerdings nur Verbände, nicht aber Unternehmen, Vereine oder mit Lobbyismus befasste Rechtsanwaltskanzleien oder Public AffairsFirmen aufgenommen werden. Nach dem Abgeordnetengesetz und der Geschäftsordnung des Bundestages müssen seit 1972 die Tätigkeit der Abgeordneten in Leitungsund Kontrollgremien von Unternehmen, Anstalten öffentlichen Rechts und von Verbänden im Handbuch des Bundestages veröffentlicht werden. Zudem haben Parlamentarier Nebeneinkünfte zu deklarieren, die seit 2005 auch – gestuft – zu veröffentlichen sind. Weitergehende Offenlegungsbestimmungen sind denkbar, die sich nicht zuletzt am Vorbild der Vereinigten Staaten orientieren könnten, etwa: (1) Die Tätigkeit von Abgeordneten in Aufsichts-, Verwaltungs- und Beiräten, ihre Funktionen in Verbänden, ihre Berater- und Interessenvertretertätigkeiten sowie die genaue Summe der Einkünfte daraus sind zu veröffentlichen. (2) Der „Drehtüreffekt“ ist – etwa in einem Lobbygesetz – zu untersagen, dass nämlich ein Abgeordneter, Minister, Staatssekretär oder hoher Ministerialbeamter nach seinem Ausscheiden sofort als Lobbyist im gleichen Politikbereich weiterarbeitet, in dem er vorher tätig war. Eine Art Schamfrist von 2 bis 4 Jahren wäre angebracht. (3) In einem solchen Gesetz könnte auch festgelegt werden, dass alle Lobbyisten registriert und verpflichtet werden, dem Bundestagspräsidenten halbjährlich darüber zu berichten, mit welchem Ziel (etwa Nennung eines bestimmten Gesetzentwurfs) und mit welchem finanziellen Aufwand sie ihrer Tätigkeit nachgehen. Auch diese Informationen wären zu publizieren. Diese Art der Offenlegung könnte erheblich zur Transparenz beitragen, wäre eine Einladung an Journalisten, detailliert nachzurecherchieren. Dann bestände eine Chance, Lobbyismus zu demystifizieren und seinen eigentlichen Kern bloßzulegen, nämlich kompetente und notwendige Politikberatung zu betreiben.

Literatur Alemann, U. von, 1989: Organisierte Interessen in der Bundesrepublik, 2. Auflage. Opladen. Burgmer, I. M., 2003: Lobbyverbände unter Anpassungsdruck, in: Leif, T./Speth, R. (Hg.): Die stille Macht. Der Lobbyismus in Deutschland. Wiesbaden. „Der Lobbyist will politische Entscheidungen beeinflussen“. Fragen an Lobbyisten, 2003, in: Leif, T./ Speth, R. (Hg.): Die stille Macht. Der Lobbyismus in Deutschland. Wiesbaden. Hoppe, A., 2004: Die Wettstreiter, in: politik & kommunikation, Ausgabe 17 (Juni 2004). Lahusen, C./Jauß, C., 2001: Lobbying als Beruf. Interessengruppen in der Europäischen Union. Baden-Baden. Leif, T, 2003: „Lobbyismus ist Politikberatung.“ Interview mit Karlheinz Maldaner, in: Ders/Speth, R. (Hg.): Die stille Macht. Lobbyismus in Deutschland. Wiesbaden. Leif, T./Speth, R., 2003b: Lobby-Kampagnen. Zur Kolonisierung der Öffentlichkeit, in: Dies. (Hg.): Die stille Macht. Der Lobbyismus in Deutschland. Wiesbaden.

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Leif, T./Speth, R., 2003a: Lobbyismus in Deutschland, in: Forschungsjournal Neue Soziale Bewegungen, Jg. 16, Heft 3, 24-36. Lietzmann, H. J., 2000: „Greenpeace“ als politischer Akteur, in: Willems, U./Winter, T. von (Hg.): Politische Repräsentation schwacher Interessen. Opladen. Nassmacher, H., 1998: Politikwissenschaft. München/Wien. Nohlen, D./Schultze, R.-O. (Hg.), 2002: Lexikon der Politikwissenschaft. Theorien, Methoden, Begriffe, 2. Auflage. München. Reutter, W., 2001: Deutschland, in: Ders./Rütters, P. (Hg.): Verbände und Verbandssysteme in Westeuropa. Opladen. Rudzio, W., 2000: Das politische System der Bundesrepublik Deutschland, 5. Auflage. Opladen. Schütt-Wetschky, E., 1997: Interessenverbände und Staat. Darmstadt. Sebaldt, M., 1997: Organisierter Pluralismus. Kräftefeld, Selbstverständnis und politische Arbeit deutscher Interessengruppen. Wiesbaden. Skowronek, A., 2003: Bloß nichts Verbindliches. Das Zusammenspiel von Ministerien und Lobbyisten, in: Leif, T./Speth, R. (Hg.): Die stille Macht. Der Lobbyismus in Deutschland. Wiesbaden. Trampusch, C., 2004: Von Verbänden zu Parteien. Der Elitenwechsel in der Sozialpolitik (MPIfG Discussion Paper 04/3). Köln. Triesch, G./Ockenfels, W., 1995: Interessenverbände in Deutschland. Ihr Einfluss in Politik, Wirtschaft und Gesellschaft. München. Von Voss, R., 2002: Globale Probleme – Regionale Interessenverbände? Ist das Verbändesystem für die internationale Verflechtung gerüstet? Eröffnungsvortrag, 6. Deutscher Verbändekongress am 7. November 2002. Berlin (Manuskript). Weber, J., 1977: Die Interessengruppen im politischen System der Bundesrepublik Deutschland. Stuttgart u.a.

Fritz Plasser

Selbstverständnis strategischer Politikberater Selbstverständnis strategischer Politikberater

Ausgehend von den Vereinigten Staaten, in denen es derzeit rund 2.500 politische Beratungsfirmen gibt, die sich auf Strategieberatung, Medien- und Kommunikationsberatung, politische Werbung, Meinungsforschung, direct mail, Fundraising, Wählermobilisierung, Organisationsmanagement, Internet Services und Web Campaigning spezialisiert haben, ist die strategische Politikberatung seit den achtziger Jahren in Lateinamerika, Westeuropa und mit zeitlicher Verzögerung auch in Osteuropa zu einer Wachstumsbranche geworden (Althaus 1998, 2002; Dulio 2004; Farrell 2002; Johnson 2001; Plasser 2003a; Thurber und Nelson 2000). Das empirische Wissen über den professionellen Hintergrund und die Rollendefinitionen der Mitglieder dieser neuen Machtelite war aber bis vor kurzem selbst in den Vereinigten Staaten nur kursorisch. Eine Erhebung bei 505 Mitgliedern der amerikanischen Politikberatungsbranche, die im Jahre 1999 als Teil eines langfristigen Forschungsprojekts des Center for Congressional and Presidential Studies an der American University durchgeführt wurde, gestattet erste Einblicke in ihren professionellen Hintergrund. Die wichtigsten von Thurber und Nelson (2000) zusammengefassten Ergebnisse sind: ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ

ƒ

1

ungefähr die Hälfte beschreiben ihre vorrangige Rolle als generelle Wahlkampfberater oder general strategists, gefolgt von Medienberatern (16 Prozent) und politischen Meinungsforschern (15 Prozent); eine große Mehrheit (78 Prozent) berät sowohl kommerzielle als auch politische Auftraggeber;1 39 Prozent sagen, dass ihre Firmen nur für die Demokraten arbeiten, 30 Prozent nur für die Republikaner und 30 Prozent geben an, für beide Parteien zu arbeiten; die durchschnittliche Anzahl der Angestellten beträgt während einer Wahlkampfphase 16 Personen und während einer Zwischenperiode 11 Personen; amerikanische Politikberater sind in erster Linie männliche Weiße (77 Prozent), im Durchschnitt 46 Jahre alt, überwiegend Akademiker (90 Prozent), mit einem durchschnittlichen Jahreseinkommen von $102.000, wobei jeder Fünfte ein aus seiner Beratungstätigkeit stammendes Einkommen von $200.000 und mehr angibt; und Parteiorganisationen bilden die hauptsächliche Trainingsbasis für amerikanische Politikberater. Mehr als die Hälfte hatte bereits für einen gewählten Amtsinhaber auf nationaler, staatlicher oder lokaler Ebene gearbeitet oder für ein nationales, staatliches oder lokales Parteikomitee. Seit den neunziger Jahren sind die Grenzen zwischen political consulting und corporate consulting fließend geworden.

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Ausdifferenzierung und Professionalisierung strategischer Politik- und Wahlkampfberatung (Althaus und Meier 2004; Kamps 2005; Tenscher 2003) lassen sich auch an der Proliferation einschlägiger Berufsvereinigungen, universitären und postgradualen Ausbildungs- und Qualifikationsprogrammen (Althaus 2003; Meier 2003; Meier und Miller 2004), Berufsleitbildern, professionellen Standards und Ethik-Codes (Althaus 2004) nachzeichnen, wie sich insgesamt eine fortschreitende Internationalisierung (Bowler und Farrell 2000; Farrell, Kolodny und Medvic 2001) bzw. transnationale Globalisierung der strategischen Beratungsszene abzeichnet (Plasser 2003a). Abbildung 1: Transnationale und regionale Plattformen und Berufsverbände Plattform GründungsMitglieder Ethik-Code jahr International Association of Political 1968 ~ 100 Nein Consultants (IAPC) American Association of Political 1969 ~ 1.100 a) Ja Consultants (AAPC) Associacao Brasileira de Consultores 1991 ~ 90 Nein Politicos (ABCOP) Association of Professional Political 1994 ~ 32 b) Ja Consultants (APPC) (Großbritannien) European Association of Political Con1996 ~ 65 Nein sultants (EAPC) Associacion Latinoamericana de 1996 ~ 60 Nein Consultores Politicos (ALACOP) Associazione Italiana Consulenti 1999 ~ 50 Nein Politici (AICP) Deutsche Gesellschaft für Politikbera2002 ~ 42 Ja tung e.V. (degepol) a) Zu den individuellen Mitgliedern kommen noch ca. 600 Firmenmitgliedschaften. b) Als Mitglieder werden nur Beratungsunternehmen akzeptiert. Mitgliederstand: Herbst 2004.

Im Vergleich zur Situation in den Vereinigten Staaten sind die Kommunikationskanäle in Europa aber fragmentiert, eher informell und stärker an ideologischen Strömungen ausgerichtet. Auf ähnliche Weise ist auch der Markt für strategische Beratungsleistungen durch Parteiloyalitäten und den politischen Hintergrund der externen Konsulenten segmentiert. Das trifft teilweise auch auf die Erlangung professioneller Qualifikationen zu. Ein nationales parteienübergreifendes Wahlkampf-Trainingsseminar – wie jenes, das von Campaigns & Elections mehrmals pro Jahr für Kandidaten, Berater und Parteimanager der republikanischen und demokratischen Partei angeboten wird – wäre derzeit in Westeuropa undenkbar. Das praktische politische Marketing-Know-how in Westeuropa entwickelt sich innerhalb relativ geschlossener ideologischer Lager von konservativen oder sozialdemokratischen Parteien (Plasser, Scheucher und Senft 1999: 101–104).

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Westeuropa unterscheidet sich von den Vereinigten Staaten auch darin, dass es erst in Ansätzen spezialisierte Universitätslehrgänge für das Studium des politischen Managements gibt. Bis jetzt werden an den europäischen Universitäten noch keine Programme wie das der Graduate School of Political Management (GSPM) an der George Washington University in Washington, DC, das Campaign Management Program an der New York University, das Master of Applied Politics Program an der University of Akron u.a. angeboten. Nur wenige Universitätsinstitute befassen sich intensiv mit der Praxis des politischen Marketing und professionellen Politikberatung. Erst in den letzten Jahren wurden in Berlin, Potsdam, Erfurt, Bremen, Brüssel und Paris postgraduale Akademien und akademische Ausbildungsprogramme für Politikberatung und Public Affairs Management gegründet.2 Aber trotz der defizitären Situation universitärer Ausbildung und Qualifikation stellen die meisten europäischen Berater und Parteimanager sehr hohe Ansprüche an einen professionellen Politikberater. An der Spitze dieser Liste von Anforderungen stehen dabei die Kenntnis der neuesten amerikanischen Kampagneliteratur und regelmäßige Beobachtungen der Wahlkämpfe in den Vereinigten Staaten. In Ermangelung einer tragfähigen europäischen Definition der politischen Beratungsprofession sucht die Mehrheit europäischer Berater und politischer Manager in den Vereinigten Staaten nach einem passenden Rollenmodell (Plasser, Scheucher und Senft 1999: 103). Ein Vergleich des institutionellen Hintergrunds politischen Wettbewerbs in Australien, Lateinamerika, Europa und Asien mit dem institutionellen Kontext, in dem Politikberater in den Vereinigten Staaten operieren, gibt nur wenige Hinweise auf Ähnlichkeiten. Politischer Wettbewerb und Wahlkämpfe in den USA sind kandidatenzentriert, stark beeinflusst von Kapital und Medien und hochprofessionelle, von den Kandidaten weitgehend autonom gesteuerte Marketingoperationen. In den meisten Ländern außerhalb der Vereinigten Staaten folgen Kampagnen eher dem traditionellen Modell: Sie sind parteienzentriert und arbeitsintensiv, sie erhalten kostenlose Fernsehzeiten, werden öffentlich gefördert und vorrangig von Parteiangestellten geplant und von Parteistäben koordiniert. Dabei stellen kandidatenzentrierte im Vergleich mit parteienzentrierten Wahlkampfstilen nur ein wesentliches Unterscheidungsmerkmal dar. Andere besonders wichtige Kontextfaktoren der politischen Beratungspraxis sind nach Plasser (2003a: 108–109): ƒ ƒ ƒ

2

das Wahlsystem (z.B. Mehrheitswahlsysteme versus Verhältniswahlsysteme, die Dichte des Wahlzyklus, Kandidaten- oder Parteiwahlen); das System der Parteienkonkurrenz (z.B. die Anzahl der Parteiaktivisten, die Fähigkeit der Organisation, ihre Parteianhänger zu mobilisieren, Mitglieder- oder Wählerparteien); die gesetzlichen Bestimmungen für Wahlkampagnen (z.B. öffentliche versus private Kampagnenfinanzierung, Ausgabenbeschränkungen, Zugang zum Werbefern-

An der Universität Erfurt wird ein „Master of Public Policy“ angeboten. An der Hochschule Bremen gibt es einen Internationalen Studiengang Politikmanagement und in Berlin und Potsdam bietet das neu gegründete Deutsche Institut für Public Affairs professionelle Qualifikationsprogramme an.

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sehen, zeitliche Begrenzungen für offizielle Wahlkämpfe, Nominierung der Kandidaten, Vorwahlen); der Professionalisierungsgrad der Politikberatung (Professionalität des Wahlkampfmanagements, Kampagnenexpertise und der Einsatz externer Politikberater); das Mediensystem (z.B. öffentliche versus duale bzw. private Mediensysteme, Differenzierung des Mediensystems, Kanalvielfalt, Fragmentierung der politischen Öffentlichkeit, Grad der Medienkonkurrenz); die nationale politische Kultur (z.B. homogene versus fragmentierte Kulturen, hierarchische versus kompetitive politische Kulturen, Grad des Vertrauens in den politischen Prozess, politische Involvierung, Gesellschaften mit hoher oder niedriger Wahlbeteiligung); die politische Kommunikationskultur (professionelles Selbstverständnis des politischen Journalismus, Nähe versus Distanz in den Beziehungen Politik und Medien, Grad der wechselseitigen Verflechtungen und Abhängigkeiten); der Modernisierungsgrad der Gesellschaft (z.B. Grad der gesellschaftlichen Differenzierung, Lebensstile, sozioökonomische Mobilität).

Im Lichte dieser Kriterien unterscheidet sich die Situation des politischen Wettbewerbs in der Mehrheit der Wahldemokratien weltweit substanziell von jener in den Vereinigten Staaten, was sich konsequenterweise auch in unterschiedlichen Berufsverständnissen und Rollenbildern der Politikberater niederschlägt (Plasser 2003a). Die Daten des Global Political Consultancy Survey, einer weltweiten Befragung von 592 Kampagnenmanagern und Politikberatern aus 45 Ländern, die zwischen 1998 und 2000 durchgeführt wurde, gestatten Einblicke in das professionelle Selbstverständnis der Politikberater und Kampagnemanager und ermöglichen eine typologische Unterscheidung unterschiedlicher Zugänge und Orientierungen (vgl. Plasser 2003a). So erbrachte eine Typologie der Bewertungen der Erfolgsfaktoren einer Kampagne zwei unterschiedliche Typen strategischer Beratungszugänge. Wahlkampfmanager, die zum ersten Typ zählen, wurden als parteizentrierte „Politik-Verkäufer“ bezeichnet, während Angehörige des zweiten Types als nachfrageorientierte „Message-Marketers“ charakterisiert wurden. Politikverkäufer konzentrieren sich bei ihrer Beratungstätigkeit auf eine starke und effiziente Parteiorganisation und programmatische Positionen der Parteien, während sie gleichzeitig auch die Bedeutung der Persönlichkeit der Kandidaten hervorheben. Für parteizentrierte Politik-Verkäuferist das Erfolgsgeheimnis einer Kampagne das Produkt von parteienbezogenen Faktoren. Die politische Agenda einer Partei steht für sie auch dann im Vordergrund, wenn sie sich auf die kommunikative Rolle ihrer Spitzenkandidaten konzentrieren, die als Chefkommunikatoren betrachtet werden, die die Parteipositionen repräsentieren und die zentralen Wahlkampfbotschaften kommunizieren. Demgegenüber konzentrieren sich nachfrageorientierte „Message-Marketers“ auf die strategische Positionierung ihrer Kandidaten und die Entwicklung von Botschaften, die an die Erwartungen spezieller Zielgruppen appellieren, und betonen ungleich stärker die Wichtigkeit der zentralen Wahlkampfbotschaft. Unverkennbar neigen MessageMarketers dazu, Kampagnen als politische Marketingoperationen zu definieren, in denen die strategische Positionierung und Zielgruppenansprache essentielle Erfolgsbe-

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dingungen darstellen. Message-Marketers konzentrieren sich auch stärker auf die Verfügbarkeit finanzieller Ressourcen und bewerten die Rolle externer Berater und Kampagnenexperten als weitaus wichtiger als partei- und organisationszentrierte Wahlkämpfer. Die beiden Typen von professionellen Rollendefinitionen unterscheiden sich auch deutlich in ihren Einschätzungen parteienbezogener Kampagnenfaktoren. Message-Marketers sind parteidistanter und bezweifeln den Stellenwert einer starken Parteiorganisation für den Kampagnenerfolg. 60 Prozent der in 45 Ländern befragten Politikberater operieren als parteizentrierte „Politik-Verkäufer“. 40 Prozent entsprechen dem stärker von der politischen Marketinglogik geprägten nachfrageorientierten „Message-Marketer“. Tabelle 1 zeigt die Verteilung dieser zwei unterschiedlichen Stile professioneller Rollendefinitionen in ausgewählten Regionen. Weltweit kann in sieben von zehn Regionen die Mehrheit der Wahlkampfexperten als parteienzentrierte „Politik-Verkäufer“ klassifiziert werden. Obwohl die Wahlkampfmanager in unterschiedlichen Medienumwelten tätig und durch unterschiedliche institutionelle Arrangements und kulturelle Traditionen geprägt sind, teilen sie einen gemeinsamen Bezugspunkt: ihren parteienzentrierten Zugang zu Wahlkampfstrategien. Bei den Kampagnenmanagern aus Lateinamerika entdeckten wir eine ausgewogene Verteilung zwischen „Selling“- bzw. „Marketing“-Orientierungen. Offensichtlich folgt die Hälfte lateinamerikanischer consultores politicos einem eher traditionellen, parteien- und organisationszentrierten Ansatz, während die andere Hälfte bei ihrer Beurteilung wichtiger Wahlkampffaktoren bereits unverkennbar von der Logik des „marketing politico“ beeinflusst ist. Auch die Mehrheit russischer Wahlkampfexperten präferiert einen politischen Marketingzugang. Schwache Parteiorganisationen, Konzentration auf starke Führungspersönlichkeiten und ein diffuser Wählermarkt begünstigen einen technokratischen Ansatz bei der Mobilisierung desillusionierter, weitgehend parteienungebundener Wähler. Tabelle 1:

Professionelle Beratungsstile nach Regionen (in Prozent)

Politikmanager klassifiziert als ... Indien Ostasien Australien, Neuseeland Südafrika Westeuropa Ost-Mitteleuropa andere GUS-Staaten Lateinamerika Russland Vereinigte Staaten

parteizentrierte „Politik-Verkäufer“ (N = 319) 97 84 79 77 73 72 67 50 41 15

nachfrageorientierte „Message-Marketers“ (N = 217) 3 16 21 23 27 29 33 50 59 85

Quelle: Global Political Consultancy Survey (1998–2000).

Amerikanische Politikberater stehen dem Typus der Message-Marketers am nächsten. 85 Prozent der amerikanischen Politikberater zeichnen sich durch Konzentration auf die

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strategische Entwicklung von Botschaften, sorgfältige Marktsegmentation und zielgruppengerichtete Aktivitäten aus. Insgesamt sind über 40 Prozent der befragten Wahlkampfmanager, die als politische Marketers klassifiziert wurden, amerikanische Politikberater, während nur fünf Prozent der parteizentrierten „Politik-Verkäufer“ aus den Vereinigten Staaten kommen. Daten des Global Political Consultancy Survey bieten Hinweise, dass sich der Schwerpunkt der modernen Wahlkampfstrategien auch bei Politikberatern aus den traditionell parteienzentrierten Wettbewerbskulturen Deutschlands, Österreichs oder Italiens in Richtung kandidaten- und Botschaftszentrierter Faktoren verlagert. Diese Umschichtung scheint bei Politikberatern mit einer starken Affinität zum US-Rollenmodell der modernen Wahlkampfführung noch stärker ausgeprägt zu sein. Obwohl nur eine Minderheit der Wahlkampfexperten außerhalb der Vereinigten Staaten als nachfrageorientierte Message-Marketers eingestuft werden können, sollten wir nicht davon ausgehen, dass der parteienzentrierte Zugang zu Kampagnenstrategien gegenüber dem fortgeschrittenen Professionalismus, wie er durch den amerikanischen Wahlkampfstil repräsentiert wird, auf Dauer resistent bleibt. Spannungsfelder zwischen diesen unterschiedlichen Ansätzen können nicht nur in den Vereinigten Staaten beobachtet werden, sondern auch in den westeuropäischen Wahlkampfhauptquartieren, wenn organisationsfixierte Parteifunktionäre mit den strategischen Empfehlungen von parteiexternen Marketingberatern konfrontiert werden. Mit Blick auf die unterschiedlichen strategischen Orientierungen parteiinterner und -externer Wahlkampfexperten ist davon auszugehen, dass die fortschreitende Professionalisierung des Kampagnenmanagements gegen traditionelle parteienzentrierte Wahlkampfstile arbeitet. Bei Gegenüberstellung ausgewählter Kernkomponenten von Wahlkampfstrategien fanden wir konträre Perspektiven von parteizentrierten „PolitikVerkäufern“ und wählerorientierten Politik-Marketers. „Politik-Verkäufer“ tendieren dazu, ihre Kampagnenstrategie auf die nationale Parteiorganisation und auf die Mobilisierungskraft starker Parteiorganisationen zu fokussieren, wobei sie zentral koordinierte Wahlkampfpraktiken bevorzugen. Zielgruppenorientierte Marketers von Politik konzentrieren sich hingegen vor allem auf die verfügbaren finanziellen Ressourcen und auf die zentrale Wahlkampfbotschaft, die auf der Basis von Marktsegmentationen und den Erwartungen von Wählerzielgruppen formuliert wird, und betrachten traditionelle, parteienbezogene Kampagnenfaktoren für eine professionelle Wahlkampfführung unter strategischen Gesichtspunkten als weniger relevant, was im amerikanischen Präsidentschaftswahlkampf 2004 zu erheblichen Spannungen zwischen Parteimanagern und externen consultants führte. Setzten die Parteimanager vorrangig auf großflächige Mobilisierungskampagnen, persönliche Wählerkontakte und direct marketing, präferierten die externen Konsulenten aufwändige Werbekampagnen im Fernsehen. Im Endergebnis war der amerikanische Präsidentschaftswahlkampf sowohl der bislang aufwändigste Mobilisierungswahlkampf (ground war) wie der bislang kostenintensivste Fernsehwerbewahlkampf (air war).3

3

Für die Ausstrahlung von rund 1,9 Millionen 30-Sekunden-Spots wurden im US-Wahljahr 2004 1,6 Milliarden Dollar ausgegeben. Für direkte Wählerkontakte und Wählermobilisierung haben die nationalen Parteizentralen und die ihnen nahe stehenden Vorfeldorganisationen rund 450 Millionen Dollar ausgegeben.

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Eine zweite Clusteranalyse, die sich auf die Beurteilung der Wichtigkeit verschiedener Massenmedien für Werbestrategien abstützt, ergab drei professionelle Orientierungstypen: Respondenten des ersten Clusters konnten als Mobilisierer charakterisiert werden. Obwohl sie die Einflusskraft des Fernsehens schätzen, fokussieren ihre Kommunikationsstrategien auch auf das Radio und traditionelle Formen der politischen Werbung wie Straßenplakate und Massenveranstaltungen. Der zweite Typ konnte als auf TV-Präsenz fixierte Wahlkämpfer beschrieben werden. Diese Gruppe von Kampagnenmanagern ist weitaus stärker fernsehzentriert und dabei insbesondere vom Potenzial dieses Mediums, ein Massenpublikum zu erreichen, beeindruckt. Zusätzlich werden das Radio und Werbung in den Tageszeitungen als effiziente Kommunikationskanäle für die Verbreitung der zentralen Kampagnenbotschaften betrachtet. TVFixierte nutzen punktuell auch die traditionellen Formen politischer Werbestrategien, wenn auch in signifikant geringerem Maße als Mobilisierer. Generell tendieren aber TV-Fixierte dazu, direct mail-Kampagnen wirksamer als Straßenplakate und Massenveranstaltungen einzustufen. Der dritte Cluster scheint einen professionell fortgeschrittenen Stil der Wahlkampfführung zu repräsentieren. Wahlkampfexperten, die diesem Typus zugeordnet wurden, wurden als Zielgruppen-Marketers definiert. Trotz ihrer Zentrierung auf bezahlte Fernsehwerbekampagnen, als effizienteste Form der Wahlkampfkommunikation, bewerten sie auch zielgruppengerichtete Kommunikationsformen wie direct mail als unverzichtbare Medien ihrer Werbestrategien. Das Internet, als neues Medium der Kommunikation via E-mail und banner ads, wird von Zielgruppen-Marketers als enorm wirkungsvolles Instrument angesehen. Traditionelle Werbekanäle wie Insertionskampagnen in den Printmedien, großflächige Plakatkampagnen und Massenveranstaltungen zur Wählermobilisierung gelten bei ihnen hingegen als eine Verschwendung von Geld und Energie. Insgesamt konnten 30 Prozent der weltweit befragten Politikberater als Moblisierer, 50 Prozent als TV-Fixierte und 20 Prozent als ZielgruppenMarketers klassifiziert werden. Tabelle 2 zeigt die regionenpezifische Verteilung der unterschiedlichen Zugänge und die Bedeutung der massenmedialen Werbestrategien für diese drei verschiedenen Typen von professionellen Politikberatern. Tabelle 2:

Professionelle Beratungsstile nach Regionen (in Prozent)

Politikmanager klassifiziert als ...

Mobilisierer (N = 156)

Indien 68 Russland 53 andere GUS-Staaten 50 Südafrika 50 Lateinamerika 50 Ost-Mitteleuropa 48 Ostasien 24 Westeuropa 15 Australien, Neuseeland 8 Vereinigte Staaten 4 Quelle: Global Political Consultancy Survey (1998–2000).

TV-Fixierte (N = 255) 32 43 39 50 45 47 73 74 64 19

ZielgruppenMarketers (N = 109) 0 4 11 0 5 5 3 11 28 77

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Die Daten bieten Hinweise für eine Kombination von traditionellen und modernen Stilen politischer Kommunikation in den meisten untersuchten Regionen. Westeuropäische Politikberater unterscheiden sich deutlich vom modus operandi amerikanischer political consultants. Zwei Drittel konnten als TV-Fixierte klassifiziert werden, die an das Massenpublikum appellieren und versuchen, die Reichweite ihrer Wahlkampfbotschaften zu optimieren. Die amerikanischen Politikberater präferieren hingegen eine postmoderne strategische Kommunikationslogik. Drei von vier befragten US-Politikberatern konnten als Zielgruppen-Marketers eingestuft werden. Konfrontiert mit einer Vielfalt von Nachrichtenkanälen, „media clutter“ und dem abnehmenden Grenznutzen aufwändiger Werbekampagnen in den großen nationalen Networks haben sie ihren Schwerpunkt in Richtung segmentierter Werbekampagnen in den lokalen Kabelkanälen, zielgruppengerichteter direct marketing-Aktivitäten und auf das Potenzial des Internets verlegt. Auf den ersten Blick scheint die Verteilung der unterschiedlichen politischen Kommunikationsstile bei Wahlkampfexperten den Modernisierungsgrad der Mediensysteme in den betreffenden Regionen zu reflektieren. Aber mit Ausnahme von Indien, wo die Medienrevolution der Wahlkämpfe erst kürzlich begonnen hat, und Südafrika stellt das Fernsehen heutzutage in allen anderen Regionen das dominierende Medium dar. Wir sollten daher erwarten, dass lateinamerikanische Wahlkampfmanager ihre Kommunikationsstrategien wie ihre westeuropäischen und ostasiatischen Kollegen vorrangig auf das Fernsehen ausrichten. Tatsächlich wurde aber die Hälfte der befragten lateinamerikanischen Kampagnenmanager als Mobilisierer klassifiziert, die sich weiterhin auf traditionelle Formen der Wahlkampfkommunikation stützen. Das Gleiche gilt für russische oder osteuropäische Kampagnenmanager, die ebenfalls in fernsehgesättigten Kommunikationsumwelten operieren. Deutsche und österreichische Politikund Wahlkampfmanager wiederum verstehen sich mehrheitlich als parteizentrierte „Politik-Verkäufer“ und betrachten das Fernsehen als zentrales Leitmedium strategischer Selbstpräsentation und Kommunikation. Obwohl sie erkennbar vom amerikanischen role model beeinflusst sind und jeder Zweite in den vergangenen Jahren direkte Kontakte mit amerikanischen Politikberatern hatte, orientiert sich ihr professionelles Selbstverständnis an den institutionellen Spielregeln eines parteienzentrierten Wettbewerbs. Wie sehr institutionelle und regulative Faktoren den politischen Wettbewerb wie die strategische Beratungspraxis prägen, zeigt sich bei einem transatlantischen Vergleich professioneller Rollenbilder der Politikberater. Die Daten des Global Political Consultancy Survey zeigen, dass die Politikberater und Wahlkampfmanager außerhalb der Vereinigten Staaten mehr professionelle Gemeinsamkeiten aufweisen, als wir erwartet hätten. Generell sind die Unterschiede zwischen den Rollendefinitionen der Berater außerhalb der Vereinigten Staaten weit weniger stark ausgeprägt als ihre Distanz zum professionellen Stil amerikanischer Politikberater. Amerikanische political consultants präferieren einen marketingorientierten, parteidistanten Kampagnenstil, während die Wahlkampfexperten außerhalb der Vereinigten Staaten mehrheitlich einen parteienzentrierten „selling approach“ vertreten. Konnten 87 Prozent der amerikanischen Politikberater als zielgruppenorientierte Marketers klassifiziert werden, definieren sich 73 Prozent der befragten westeuropäischen Kampagnenmanager als parteizentrierte „Politik-Verkäufer“. Das professionelle Rollenverständnis deutscher und öster-

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reichischer Wahlkampfmanager deckt sich dabei weitgehend mit den professionellen Orientierungen ihrer westeuropäischen Kollegen, wie sich insgesamt trotz unverkennbarer Amerikanisierungstendenzen der europäische Beratungsstil noch immer substanziell und deutlich von den professionellen Rollenbildern amerikanischer Politikberater unterscheidet (Plasser 2003b). Tabelle 3:

Professionelle Beratungsstile in den USA und in Westeuropa

Politikmanager klassifiziert als ... parteizentrierte „Politik-Verkäufer“ nachfrageorientierte „Message-Marketers“ Mobilisierer TV-Fixierte Zielgruppen-Marketers

USA (N = 105) 15

Westeuropa (N = 122) 73

Deutschland (N = 32) 73

Österreich (N = 31) 67

85

27

27

33

100 %

100 %

100 %

100 %

4 19 77 100 %

15 74 11 100 %

9 74 17 100 %

23 73 4 100 %

Quelle: Global Political Consultancy Survey (1998–2000).

Literatur Althaus, M., 1998: Wahlkampf als Beruf. Die Professionalisierung der Political Consultants in den USA. Frankfurt a.M. Althaus. M./Meier, D. (Hg.), 2004: Politikberatung: Praxis und Grenzen. Münster. Althaus, M., 2001: West Point for Politics. Die Akademisierung des politischen Managements, in: Althaus, M. (Hg.): Kampagne! Neue Strategien für Wahlkampf, PR und Lobbying. Münster, 226-247. Althaus, M., 2002: Professionalismus im Werden: Amerikas Wahlkampfberater im Wahljahr 2000, in: Schatz, H./Rössler, P./Nieland, J.-U. (Hg.): Politische Akteure in der Mediendemokratie. Wiesbaden, 79-99. Althaus, M., 2004: Grauzone Berufsethik: Professionelle Standards für Politikberatung zwischen Räsonieren und Regulieren, in: Althaus, M./Meier, D. (Hg.): Politikberatung: Praxis und Grenzen. Münster, 157-210. Bowler, S./Farrell, D. M., 2000: The Internationalization of Campaign Consultancy, in: Thurber, J. A./Nelson, C. J. (eds.): Campaign Warriors. Political Consultants in Elections. Washington DC, 153-174. Dulio, D. A., 2004: For Better or Worse? How Political Consultants are Changing Elections in the United States. Albany. Farrell, D. M., 2002: Modernisierung westeuropäischer Parteien: Ideenkampf auf dem Markt der USPolitik?, in: Machnig, M. (Hg.): Politik – Medien – Wähler. Opladen, 71-96. Farrell, D. M./Kolodny, R./Medvic, S., 2001: Parties and Campaign Professionals in a Digital Age. The Harvard International Journal of Press/Politics 6 (4), 11-30. Hirscher, G./Korte, K.-R. (Hg.), 2003: Information und Entscheidung. Kommunikationsmanagement der politischen Führung. Wiesbaden.

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Johnson, D. W., 2001: No Place for Amateurs. How Political Consultants Are Reshaping American Democracy. London/New York. Kamps, K., 2005: Politisches Kommunikationsmanagement. Grundlagen und Tendenzen einer Professionalisierung moderner Politikvermittlung. Wiesbaden. Meier, D., 2003: Professionalisierung der Politikberatung: Plattform für ein neues Berufsfeld, in: Althaus, M./Cecere, V. (Hg.): Kampagne! 2. Neue Strategien für Wahlkampf, PR und Lobbying. Münster, 436-447. Meier, D./Miller, C., 2004: Die neue Politikberatergeneration in Berlin und Brüssel, in: Kreyher, V. J. (Hg): Handbuch Politisches Marketing. Baden-Baden, 413-426. Plasser, F., 2000: American Campaign Techniques Worldwide. The Harvard International Journal of Press/Politics 5 (4), 33-54. Plasser, F., 2001: Parties’ Diminishing Relevance for Campaign Professionals. The Harvard International Journal of Press/Politics 6 (4), 44-59. Plasser, F., 2003a: Globalisierung der Wahlkämpfe. Praktiken der Campaign Professionals im weltweiten Vergleich. Wien. Plasser, F., 2003b: Vom Selling zum Marketing von Politik. Wahlkämpfe im Zeichen des politischen Marketings, in: Sarcinelli, U./Tenscher, J. (Hg.): Machtdarstellung und Darstellungsmacht. Baden-Baden, 237-248. Plasser, F./Scheucher, C./Senft, C., 1999: Is There a European Style of Political Marketing? A Survey of Political Managers and Consultants, in: Newman, B. I. (ed.): Handbook of Political Marketing. Thousand Oaks, 89-112. Radunski, P., 2002: Die Zukunft des Political Consultings – Politische Berater in Deutschland, in: Machnig, M. (Hg.): Politik – Medien – Wähler. Opladen, 207-213. Shea, D. M./Burton, M. J., 2001: Campaign Craft. The Strategies, Tactics, and Art of Political Campaign Management. Westport CT. Tenscher, J., 2003: Professionalisierung der Politikvermittlung? Politikvermittlungsexperten im Spannungsfeld von Politik und Massenmedien. Wiesbaden. Thurber, J. A./Nelson, C. J. (eds.), 2000: Campaign Warriors. Political Consultants in Elections. Washington DC.

Ansgar Strätling

Der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung

Aufgaben und organisatorische Einbindung des Sachverständigenrats zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung Mit der erstmaligen Berufung seiner Mitglieder wurde zum 14. Februar 1964 der „Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung“ gegründet. Dessen Zusammensetzung, Aufgaben, und Stellung sind im „Gesetz über die Bildung eines Sachverständigenrates zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung“ vom 14. August 1963 geregelt. Demnach besteht der Sachverständigenrat aus fünf Mitgliedern, welche über besondere wirtschaftswissenschaftliche Kenntnisse und Erfahrungen verfügen müssen, jedoch nicht in einem Dienstverhältnis zu Arbeitnehmer- oder Arbeitgeberorganisationen wie auch zu öffentlichen Körperschaften mit Ausnahme von Hochschulen und wirtschafts- und sozialwissenschaftlichen Instituten stehen dürfen. Die Mitglieder des Rates werden durch den Bundespräsidenten auf Vorschlag der Bundesregierung für eine Amtszeit von fünf Jahren berufen, eine einmalige Wiederberufung ist hierbei zulässig. Bei der Besetzung hat sich etabliert, dass das Vorschlagsrecht für jeweils ein Mitglied des Rates an die Arbeitnehmer- und Arbeitgeberorganisationen delegiert wird. Dem Sachverständigenrat kommt die Aufgabe zu, die gesamtwirtschaftliche Entwicklung periodisch zu begutachten und somit zur „Erleichterung der Urteilsbildung bei allen wirtschaftspolitisch verantwortlichen Instanzen sowie in der Öffentlichkeit beizutragen“1 Hierbei bilden die jeweils zum 15.11. vorgelegten Jahresgutachten die zentrale Leistung des Rates. Darüber hinaus kann der Rat unterjährig Sondergutachten herausgeben, sofern er dieses auf Basis seines Auftrages für nötig hält. Schließlich kann er auch von der Bundesregierung zur Abfassung von Sondergutachten beauftragt werden, was allerdings im inzwischen 41-jährigen Bestehen des Rates erst einmal vorgekommen ist. Von besonderer Bedeutung ist hierbei die Regelung, dass der Rat seine Gutachten selbst herausgibt. Die Gliederung der Jahresgutachten ist dem Rat durch das Gesetz weitgehend vorgegeben: Dieser solle die jeweilige gesamtwirtschaftliche Lage und deren absehbare Entwicklung darstellen, und darauf aufbauend untersuchen, wie im Rahmen der marktwirtschaftlichen Ordnung folgende Ziele simultan erreicht werden können:

1

§ 1 Abs. 1 GBSVR.

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ƒ ƒ ƒ ƒ

Ansgar Strätling

Stabilität des Preisniveaus, hoher Beschäftigungsstand, außenwirtschaftliches Gleichgewicht, sowie stetiges und angemessenes Wachstum.

Als gesamtwirtschaftlicher Referenzzustand wird somit eine Konstellation vorgegeben, die offenbar einem makroökonomischen Modell gleichgewichtigen Wachstums entliehen ist. Eine hinreichende Spezifikation der Ziele wird hierbei vom Gesetz nicht vorgegeben. Es obliegt somit dem Rat, hier definitorisch tätig zu werden. Als fortwährender Streitpunkt der Ratstätigkeit hat sich überdies der zusätzliche Auftrag aus § 2 GBSVR, die Bildung und Verteilung von Einkommen und Vermögen zu thematisieren, erwiesen. Hier finden wir eine im deutschen Rechtssystem weitgehend unübliche „Soll“-Bestimmung, deren Bedeutung gerade von den gewerkschaftsseitig vorgeschlagenen Ratsmitgliedern häufig zum Anlass von Kontroversen geworden ist.

Einordnung des Auftrages in gängige Beratungsmodelle Bezüglich von Anlass und Ergebnis der Beratungstätigkeit können folgende gängige Modelle von einander unterschieden werden2: Bezüglich des Anlasses ist zu unterscheiden zwischen dauerhafter – und ad-hoc-Beratung. Als Ergebnis von Beratungsleistungen sind überdies typischerweise zu unterscheiden: ƒ

ƒ

ƒ

Gutachtenerstellung: Hier fertigt der Berater auf Basis des Status-Quo-Zustandes und klar umrissener Beratungsziele einen konzeptionellen Entwurf. Die Ergebnisverantwortung liegt beim Berater, eine Umsetzungsverantwortung ist hierin jedoch nicht eingeschlossen. Dieses Modell findet häufig bei Voruntersuchungen oder Machbarkeitsstudien Anwendung, mit der Konsequenz, dass die Umsetzung des Ergebnisses im Ermessen des Auftraggebers liegt. Prozessberatung: Hierbei werden Berater und Zu-Beratende gemeinschaftlich tätig und verfolgen ein inhaltliches Gestaltungsziel. Die Rolle des Beraters kann hierbei inhaltlich blind im Sinne eines Projektmanagements bis hin zu einer alleinig inhaltlich-konzeptionellen Beratung gefasst sein. Häufig basiert eine derartige Beratung auf entsprechenden Gutachten. Evaluationen: Hier greift der Berater nicht gestaltend ein, sondern erhält allein den Auftrag, auf Basis vorgegebener Ziele die Maßnahmen des zu Evaluierenden zu beurteilen.

Durch die Errichtung des Sachverständigenrates mit dem Auftrag periodischer Begutachtung wird eine dauerhafte Beratungsinstitution geschaffen. Darüber hinaus können zwar Auftragsgutachten ad hoc durch die Bundesregierung angefordert werden, dieser Fall ist aber nicht prägend für die Arbeit des Rates. Das Beratungsergebnis des Sachverständigenrates findet in Gutachten seinen Niederschlag. Mit Ausnahme gesetzlich eingeforderter Stellungnahmen insbesondere des Bundeswirtschaftsministeriums ist 2

In Anlehnung an Zimmermann 2004, S. 29f.

Der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung

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somit keine systematische Feedback-Schleife zwischen Beratern und politisch verantwortlichen Adressaten hergestellt. Hieraus ergibt sich zugleich, dass die Wirksamkeit des Beraters nicht im Ansatz zum Erfolgskriterium der Beratung wird. Diesem Beratungsgremium aus Ökonomen wird somit nicht abverlangt, sich auf die andersartige Systemrationalität der Politik einzulassen. Es wird somit typischerweise Gutachtenberatung betrieben, wobei an einigen Stellen durchaus Evaluationsperspektiven ohne expliziten Auftrag eingenommen werden. Bezüglich der organisatorischen Einbindung der Berater respektive Experten sind überdies verschiedene gängige Modelle zu unterscheiden: ƒ

ƒ

ƒ

ƒ

3

Experten/Berater in der Linienorganisation: In diesem Fall wird versucht, Sachverstand im täglichen operativen Geschäft verfügbar zu machen, sodass Expertise und Umsetzung untrennbar mit einander verbunden sind. Beispiele hierfür sind die Besetzung von Führungspositionen in Behörden und staatlichen bzw. überstaatlichen Einrichtungen (z.B. Ministerien und deren Referate, Bundesbank, EU-Kommission, IWF oder Weltbank) durch Experten. In diesem Fall wird Beratungsbedarf vermindert, nicht aber überflüssig. Es ergibt sich häufig als Erfordernis, den blinden Fleck von Organisationen mit Hilfe von Beratern erschließbar und somit gestaltbar zu machen. Allein hierdurch ist zu begründen, dass hochqualifizierte Manager in vielen Fällen die Leistungen von bisweilen offensichtlich geringer qualifizierten Beratern in Anspruch nehmen. Experten/Berater in Stäben: In diesem Fall werden in Organisationen Beratungsbzw. Expertenstäbe aufgebaut. In diesem Fall ist die Umsetzungsnähe der Beratung in erheblichem Maße gegeben, zugleich besteht aber die Gefahr, durch die Einbettung in die Organisation das Potential des Querdenkens zu vermindern. Beispiele hierfür sind der wissenschaftliche Beirat im Bundesministerium für Wirtschaft oder auch das US-amerikanischen Pendant zum Sachverständigenrat, das Council of Economic Advisers. Externe Berater mit direktem Auftrag: In diesem Fall wird eine Beratungsinstitution direkt durch die betreffende, exekutive oder legislative Stelle beauftragt. Dieses ist das typische Betätigungsfeld kommerzieller oder gemeinnütziger Beratungsinstitutionen im Sinne von Gutachtertätigkeit, Prozessberatung und Evaluationsvorhaben. Ebenso fallen die als Hartz- oder Rürup-Kommissionen bezeichneten Gremien hierunter. In dieser Konstellation werden die Grenzen der Selbstreflexion überschritten, zugleich aber ist die gutachterliche Unabhängigkeit dem gängigen Pauschalvorwurf der Gefälligkeitsbegutachtung ausgesetzt. Externe Berater mit indirektem Auftrag: Hier wird eine externe Beratungsinstitution nicht durch die betreffende exekutive oder legislative Stelle, sondern durch Dritte beauftragt3. Dieser Auftrag kann durch vorgesetzte Stellen oder auch – wie beim Sachverständigenrat – durch gesetzliche Regelungen ausgesprochen sein. Die Unabhängigkeit wird hierbei weitgehend durch die Trennung von Begutachtungsobjekt bzw. -subjekt und Auftraggeber in höchstem Maße realisiert, zugleich besteht jedoch die Gefahr, dass die Wirksamkeit hieraus entstehender Beratungsleistungen nur gering ausgeprägt bleibt. Von der weit verbreiteten Praxis, Begutachtung ohne Auftrag durchzuführen, wird hier abgesehen.

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Ansgar Strätling

Mit der Institutionalisierung des Sachverständigenrates zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung wird kein unmittelbares Verhältnis zu dessen Adressaten, insbesondere den wirtschaftspolitisch verantwortlichen Instanzen implementiert. Die Notwendigkeit einer umfassenden Beschäftigung mit der, diese Instanzen prägende politische Systemrationalität ist somit nicht Teil der Auftragsgrundlage. Hierin besteht ein generelles Risiko bezüglich des Wirksamkeitspotentials des Rates. In diesem Punkt ist dieser auch mehr oder minder vergleichbaren Beratungsinstitutionen, wie dem USamerikanischen Council of Economic Advisers, wissenschaftlichen Beiräten und beauftragten Expertengremien wie z.B. der sogenannten Hartz- und Rürup-Komissionen naturgemäß unterlegen. Der Auftrag des Sachverständigenrates ist überdies weitgehend im Sinne des modernistischen Dezisionismusmodells in der Beschreibung Habermas´ zu charakterisieren.4 Demnach wird allein den politischen Akteuren die Kompetenz zugesprochen, Werturteile im Sinne der Ausformulierung von Gestaltungszielen zu treffen. Den wissenschaftlichen Beratern kommt hingegen die Rolle zu, auf Basis dieser Ziele und unter Anwendung bewährter explikativer Theorien einen effizienten Weg zur Zielerreichung aufzuzeigen.5 Dieses Modell besteht als Analogie zu der zumindest etymologischen Grundlegung der Ökonomik bei Aristoteles, welche dieser als Hilfsdisziplin zur Ethik und Politik etabliert. Als einziges originär-immanentes Werturteil der Ökonomik ist somit das Effizienzgebot zu nennen, welches in den Formulierungen des Rationalprinzip und der Definition der Pareto-Effizienz seinen Niederschlag findet. Ökonomische Politikberatung ist somit dem Wesen nach auf die Bereitstellung von entscheidungslogischen Verfahren sowie von fundierten Entscheidungsgrundlagen reduziert. In diesem Zusammenhang ist das gesetzlich fixierte Verbot des Sachverständigenrats, Empfehlungen für bestimmte wirtschafts- und sozialpolitische Maßnahmen auszusprechen6, zu verstehen. Mit der Formulierung einer Empfehlung würde eine gedankliche Vorwegnahme der politischen Entscheidung geschehen. Dieser Gesetzespassus wird vielfach als nicht einhaltbar oder unsinnig eingeordnet7, nach dem dezisionistischen Modell wäre auch die definitive Vorgabe von Zielen und ggf. Rahmenbedingungen eine hinreichende Grundlage für politische Entscheidungen. Tatsächlich stellt sich dieser Gesetzespassus in der Praxis vor allem als eine Formulierungsanforderung dar. So ist es in der Beratungspraxis durchaus gängig, alternative Entscheidungen mit ihren Folgen darzustellen, selbst wenn eine Entscheidungsalternative als einzig geeignet erscheint. Der ökonomische Politikberater spürt somit seine entscheidungsbezogene Impotenz wie auch seine moralische Kontingenz. Gleichwohl muss ihm – wie auch seinen Adressaten – klar sein, dass das Diktum der Werturteilsfreiheit, insbesondere in der Anwendung volkswirtschaftlicher Modelle, nicht durchgängig umsetzbar erscheint. Modelle verfügen über einen Minimalbestand an latentem, wertendem Apriori, die den axiomatischen Rahmen des Modells bilden. Allein die im Sprachgebrauch auszuma-

4 5 6 7

Vgl. hierzu Strätling 2001, S. 17. Vgl. zum Aktor – Berater – Modell Brinkmann 1997, S. 142 ff. § 2 des Gesetzes zur Bildung eines Sachverständigenrats zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung. Vgl. z.B. Franz 2000, S. 66.

Der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung

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chenden Konnotationen der Gleichgewichtsmetaphorik sind hierfür ein Beispiel.8 Für die Beratungspraxis auch des Sachverständigenrats bedeutet dieses, dass die Werturteilsfreiheit stets als Maxime gilt, diese aber niemals idealtypisch umsetzbar ist, sodass als weitere Anforderung an die Berater die umfassende Selbstreflexion, im Sinne von Dekonstruktion der eigenen Argumentationszusammenhänge und -grundlagen gestellt werden muss.

Die Ergebnisse der Begutachtung durch den Sachverständigenrat In den sechziger Jahren ist die Begutachtungstätigkeit des Rates weitgehend zuverlässig als „keynesianisch“ zu bezeichnen. Als Referenzmodell dient hierbei der Keynesianismus in der Formulierung der Samuelsonschen Synthese: Die gesamtwirtschaftliche Entwicklung verläuft hierbei wegen kurzfristiger Entscheidungshorizonte der Wirtschaftssubjekte sowie wegen Zeitverzögerungen in Anpassungsprozessen nicht in einem gleichgewichtigen Wachstumsprozess, sondern Zustände der Unter- und Überbeschäftigung mit zeitweise erhöhter Preissteigerungsneigung wechseln sich systematisch ab. Hierbei wird das gesamtwirtschaftliche System in einem weitgehend konsistenten Gesamtmodell erfasst.9 Ins Zentrum der Begutachtung des Sachverständigenrates rücken wirtschafts- und finanzpolitische Instrumente, welche die gesamtwirtschaftlichen Schwankungen zu überwinden versprechen und somit die Transformation im Sinne des Einschwenkens auf einen gleichgewichtigen Wachstumspfad in der Beschreibung der neoklassischen Wachstumstheorie ermöglichen sollen: der konjunkturneutrale Haushaltsansatz, die Konzepte der konjunkturneutralen Aufwertung und der potentialorientierten Kreditpolitik, das Konzept der kostenniveauneutralen Lohnerhöhung sowie die konzertierte Aktion. Gerade in diesen Konzepten offenbart sich die Adaption der Samuelsonschen Synthese, da diese keine Archetypen aus dem policy-Baukasten des Keynesianismus sind. Die Aussage, dass die erste Phase der Ratstätigkeit als keynesianisch zu beurteilen sei, beinhaltet letztlich eine Verdrehung von Ursache und Wirkung. Mehr noch ist begründbar, dass der Sachverständigenrat gerade deshalb gegründet wurde, weil der Keynesianismus bereits als herrschende Lehrmeinung rezipiert wurde. Im Gegensatz zu den eher ordnungspolitisch geprägten fünfziger Jahren erfordert die keynesianische Weltsicht umfangreichen wirtschaftlichen Sachverstand innerhalb der staatlichen Institutionen, da von Höhe und Struktur der Etats maßgebliche Wirkungen auf die wirtschaftliche Entwicklung erwartet werden. Diese Sichtweise findet ihre (optimistische) Manifestierung in Walter Hellers Monografie „Das Zeitalter des Ökonomen“10, indem er in den Ökonomen einen Idealtypus des staatlichen Bediensteten erblickt. Für ein Vorauslaufen der herrschenden Lehrmeinung gegenüber der Institutionalisierung des 8

9 10

Auch das Kriterium der Pareto-Effizienz ist keineswegs unkritisch. Hier wird implizit (wertend) vorausgesetzt, dass die Bewertung von Nutzen oder Kaufkraft im Rahmen einer absoluten Skalierung vollzogen wird. Wird hingegen die relative Kaufkraft oder ein relativer Nutzen zur Messgröße – wie es häufig in Verteilungsdebatten, z.B. bezüglich der Lohnquote geschieht, so wird die Anwendung der Kriterien von ParetoEffizienz höchst problematisch. Vgl. Strätling 2001, S. 25 ff. Heller 1968.

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Ansgar Strätling

Sachverständigenrates spricht überdies bereits die inhaltliche Formulierung der Begutachtungsziele im Gesetz. Bereits hier scheint ein Modell gleichgewichtigen Wachstums als prägende Referenz zu Grunde gelegen haben. Bezeichnend ist zudem, dass mit der Aufnahme der vier Zieldimensionen der Referenzzustand aus Sicht der Theorie hinreichend definiert ist, sodass vom Rat zumindest in dieser Phase kein weiterer Freiheitsgrad gesehen wird. Es gibt somit auf Basis seines Auftrags nur eine first-best-Lösung. Letztlich ist hiermit zugleich ausgesagt, dass keine Möglichkeit gesehen wird, zusätzliche Zielsetzungen in die Begutachtung mit aufzunehmen, sodass der Sachverständigenrat somit über den Gesetzestext hinaus von den aktuell wirksamen, politischen Akteuren und Themen weitgehend abgekoppelt ist, was seine Legitimation auf Dauer stets in Frage zu stellen droht. Der Siegeszug des Monetarismus zu Beginn der siebziger Jahre findet nachhaltig Niederschlag in den Gutachten des Rates. So wird in dieser Zeit die geldpolitische Analyse einschließlich darauf aufbauender, geldpolitischer Konzepte vollständig von der realwirtschaftlichen Analyse und Politik getrennt. Die axiomatisch widersprüchlichen Theoriegebäude des Keynesianismus und des Monetarismus werden somit gleichzeitig vertreten, indem ausschließende thematische Kompetenzburgen errichtet werden. Hier findet sich somit eine erste massive Inkonsistenz in der Argumentation des Rates, die zumindest unterschwellig bis heute in den Jahresgutachten zum Ausdruck kommt. Mit dem Auftreten des ersten Ölpreisschocks als exogenem Schock hatte sich die realwirtschaftliche Lage ab 1973 grundlegend geändert, was sich in einer rasch aufgebauten Sockelarbeitslosigkeit äußerte. An dieser Stelle erschienen dem Sachverständigenrat die Analysen und Konzepte des Keynesianismus nicht mehr ausreichend, sodass zunehmend eine angebotsorientierte Analyse in den Jahresgutachten entstand.11 Als gesamtwirtschaftliche Schlüsselgröße wurden jetzt die Investitionen ausgemacht, die ursprüngliche Betrachtung dieser Größen im Rahmen der keynesianischen Investitionsfunktion wurde zunehmend durch partialanalytische Analysen der neoklassischen Investitionstheorie ergänzt. Letztlich geschah hierdurch ein paradigmatischer Wechsel, wobei dem Keynesianismus jedoch nicht abschließend abgeschworen wurde. Die Gutachten wurden somit zunehmend zu einem Konglomerat verschiedenster theoretischer Ansätze. War zunächst die angebotsorientierte Analyse auf Basis von Fristigkeitsdifferenzierungen in ein keynesianisches Grundgerüst eingliederbar, so wurde spätestens im Jahresgutachten 1983/84 mit einer vom Ratsmitglied Ernst Helmstädter eingebrachten Schumpeter-Rezeption eine weitere axiomatisch unvereinbare Theorie inkorporiert.12 Das Investitionsverhalten wurde hier somit mit deutlich abweichenden Annahmen erklärt. Als besonders brisant ist hierbei heraus zu stellen, dass eine Schumpeter-Rezeption offensichtlich ein klarer Verstoß gegen den gesetzlichen Auftrag des Sachverständigenrates darstellt, da der Referenzzustand des gleichgewichtigen Wachstums in diesem Modell unbegründbar ist. Ab Mitte der achtziger Jahre kommt in den Jahresgutachten des Rates zunehmend zum Ausdruck, dass speziell im Bereich des Arbeitsmarktes keynesianische Erklärungsansätze zu konjunktureller Arbeitslosigkeit wie auch die Diagnose einer allgemeinen Wachstumsschwäche im Stile der Angebotsökonomik für die Erklärung der 11 12

Vgl. Strätling 2001, S. 111 ff. Vgl. Strätling 2001, S. 153 ff.

Der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung

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wirtschaftlichen Entwicklung nicht mehr als hinreichend angesehen wurden. Die seit den achtziger Jahren zunehmende theoretische Ausdifferenzierung der Arbeitsmarktökonomik fand hier auch in den Analysen des Sachverständigenrates ihren Niederschlag. Theoretische Ansätze unterschiedlicher Grundlegung, wie z.B. Segmentationstheorien, Humankapitalmodelle, Mismatch- Qeru- und Hysteresis-Ansätze finden ihren Platz. Mit der Inkorporierung dieser Argumente wird zumindest für das Themenfeld „Arbeitslosigkeit“ eine einheitliche Axiomatik endgültig aufgegeben. Zur Erklärung der wirtschaftlichen Realität wird hier offensichtlich kein umfassendes Modell mehr als angemessen erkannt, die theoretischen Einzelmodelle finden metaphorisch in die Jahresgutachten, die Ansätze von Modellhaftigkeit werden schließlich in eine plausible Erzählung überführt. An wesentlichen Stellen kommt beim Rat sogar eine grundsätzliche Bereitschaft zum Ausdruck, sich mit second-best-Lösungen zu befassen.13 Aus Sicht der formalisierten Volkswirtschaftslehre ist eine Analyse der Argumentationen des Sachverständigenrates durchgängig als ernüchternd zu bezeichnen. Die zahlreichen Modelle mit höchsten formalen Ansprüchen und ihren erstaunlichsten Theoremen werden in dessen Geschäft der Politikberatung nur in Form metaphorischer Elemente untergebracht und zur Begründung von Tendenzaussagen benutzt. Zur Verwendung als umfassende Ableitungszusammenhänge in dezisionistischen Politikberatungsmodellen scheinen offenbar die meisten Modelle nicht geeignet zu sein. An einer Stelle14 wendet sich der Rat sogar gegen die Anwendung ökonometrischer Verfahren mit der Pointe, dass die „intuitiv“ genannten Verfahren insgesamt überlegen wären. Die festgestellten axiomatischen Inkonsistenzen stellen in der Tat einen formalen Mangel der Gutachtertätigkeit des Sachverständigenrates dar, was jedoch nicht notwendigerweise als Mangel des Expertengremiums angesehen werden muss, sondern auf die, von der Wissenschaft bereit gestellten Grundlagen gewendet werden kann. Gleichwohl steht hiermit nicht in Abrede, dass der Sachverständigenrat in großem Maße brauchbare Informationen für das politische Geschäft zur Verfügung stellt und gestellt hat. Hier wäre allein zu fragen, ob durch die weitest gehende Ausblendung der politischen Rahmenbedingungen und der weit verbreiteten Weigerung, second-bestLösungen einzubringen, nicht bezüglich der Wirksamkeit suboptimale Beratungsleistungen erbracht wurden.

Überlegungen zur Wirksamkeit des Sachverständigenrates Auswirkungen auf die Politik Zur Wirksamkeit des Sachverständigenrates auf die politischen Entscheidungsträger kann sicherlich keine einheitliche Aussage getroffen werden. Der Rat hatte sicherlich in den sechziger Jahren – speziell als Partner von Karl Schiller auf der Seite der Bundesregierung – seine Glanzzeit. Hier ist eine starke Wirksamkeit festzustellen wie auch im Folgenden beim Zusammenbruch des Systems von Bretton Woods und der dadurch zum wesentlichen Thema gewordenen geldpolitischen Ausrichtung der Bundesbank. 13 14

Vgl. hierzu Strätling 2001, S. 191 ff. JG 1975/76, Zf. 243.

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Ansgar Strätling

Außerdem hatte der Rat im Zuge des Regierungswechsels von 1982 sicherlich eine weitere Sternstunde der Wirksamkeit. In den letzten Jahren ist hingegen zu vermerken, dass der Rat im politischen Raum zunehmend an Bedeutung verliert. Konkurrierende Institutionen der Politikberatung, wie Beratungsunternehmen und vor allem ad hoc eingesetzte Kommissionen zu politischen Einzelbereichen haben die Marktführerschaft des Sachverständigenrates aufgehoben und zeitweise ist sogar der Eindruck eines Nischendaseins zu begründen, wenn Bundesregierung und Opposition jeweils unwidersprochen die Erörterungen der Jahresgutachten als pauschale Bestätigung Ihrer Arbeit einordnen.15 Ein Grund dürfte tatsächlich darin liegen, dass die im Angelsächsischen übliche Trennung von „Policy“ und „Politics“, als Trennung von technokratischen und demokratischen Aspekten politischer Gestaltung, vom Sachverständigenrat nicht ausreichend Berücksichtigung findet.16 Um seine Analysen auch im Bereich der Politics nachhaltig unterzubringen, ist es ggf. erforderlich, auf Basis des demokratischen Meinungsbildes auch second-best-Konzepte anzubieten. Priddat17 ist sicher zuzustimmen, dass im politischen Raum die Sachverständigenmeinung als eine Meinung unter Vielen ankommt, werden jedoch in der Begutachtung bestehende Meinungsbilder und somit relevante Alternativen nach einheitlichem Muster und klaren Kriterien behandelt und abgewogen, so besteht die Möglichkeit, die Begründungsfelder Policy und Politics in einer nicht überzeichneten Dominanz der einen oder anderen Seite zusammenwirken zu lassen. Vermutlich liegt gerade in dieser Offenheit für die Rahmenbedingungen der Politics der derzeitige komparative Vorteil von Auftragsgutachtern.

Auswirkungen auf die Öffentlichkeit Der Sachverständigenrat hat explizit den Auftrag, zur politischen Meinungsbildung in der Öffentlichkeit beizutragen. Dieses äußert sich allein in der gesetzlichen Vorgabe, dass der Rat seine Gutachten selber zu publizieren habe. Hiermit eröffnet sich ein zweites Feld der Wirksamkeit. Neben der Beratungsfunktion sind somit zumindest Rudimente einer demokratischen Kontrollfunktion zu erkennen. Die Beratungsfunktion hingegen wird zugleich dadurch ausgebaut, dass von unabhängiger Seite anstehende Veränderungen begleitet werden. In diesem Zusammenhang verweist Priddat18 darauf, dass jede Erfolg versprechende Reform große Erzählungen benötigt. Diese Erzählungen können durch Beratung auch in Form von Medienpolitik geschaffen und verbreitet werden. Hier wäre sogar von Vorteil, dass der Sachverständigenrat im Kern nicht Modellrechnungen und deduktive Systeme, sondern – bewusst pointiert ausgedrückt – eine Erzählwerkstatt betreibt. Die öffentliche Wahrnehmung des Sachverständigenrates verläuft durchaus parallel zu dessen Wirkintensität im politischen Bereich. In dessen Glanzzeiten bis in die achtziger Jahre hinein waren die Gutachtenpräsentationen ein Ereignis, das ein anhal15

16 17 18

Es dürfte ein Faktum sein, dass die Nennung des Sachverständigenrats in den Plenumsprotokollen des Bundestages seit seiner Gründung erheblich rückläufig ist, während die Nennungen alternativer Politikberater, aktuell vor allem die sogenannten „Hartz-“ und „Rürup-Komissionen“, nahezu exponentiell steigen. Vgl. dazu Rürup/Bizer 2002, S. 60. Priddat 2004, S. 73. Priddat 2004, S. 82.

Der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung

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tendes Presseecho nach sich gezogen hat. In den letzten Jahren waren hingegen die Rückzugsbewegungen auch im Presseecho nachzuvollziehen. Von der Gutachtenpräsentation wird weiterhin Notiz genommen, die medientechnische Reaktion äußert sich nun aber vor allem in der Darstellung der angenommenen Prognosewerte für Wirtschaftswachstum und Arbeitslosenzahl. Der Sachverständigenrat wird somit in der öffentlichen Wahrnehmung mehr und mehr zu einem weiteren Konjunkturforschungsinstitut, wobei in diesem Zusammenhang ein Konkurrenzverhältnis zu den Präsentationen der großen Forschungsinstitute besteht. In dieser Konkurrenz ist der Sachverständigenrat systematisch unterlegen, da im Gegensatz zu den Forschungsinstituten seine Ressourcen im Wesentlichen nicht auf Prognosetätigkeiten ausgerichtet sind und die Prognoseergebnisse letztlich nur ein Kuppelprodukt seiner Tätigkeit ausmachen. Überdies verfügt der Rat allein deshalb über einen Wettbewerbsnachteil, da die sechs Wirtschaftsforschungsinstitute in einer gemeinsamen Pressekonferenz bereits einige Wochen zuvor ihre Ergebnisse darstellen. Zum Zeitpunkt der Präsentation der Jahresgutachten sind die Schlagzeilen somit schon verbraucht. Der Weg kann somit nur darin bestehen, die Zahlenschau hintanzustellen und stattdessen die inhaltliche Diskussion in den Vordergrund zu stellen. Auch zu seinen Glanzzeiten hatte der Sachverständigenrat niemals seine Kernkompetenz in zuverlässigen Konjunkturprognosen, sondern vielmehr in der theoretischen Durchdringung der Realität und dem Entwurf innovativer politischer Programme.

Auswirkungen auf die Volkswirtschaftslehre Die Politikberatung ist speziell in den Sozialwissenschaften keine (lästige) Zusatzoder Pflichtaufgabe, sondern eine Königsdisziplin. Letztlich legitimiert sich die Sozialwissenschaft genau durch die Ableitung von Handlungskonzepten, um gesellschaftliche und wirtschaftliche Problem- oder Gestaltungsfelder erfolgreich zu bestellen. Die moralische Kontingenz des Wirtschaftswissenschaftlers im politischen Raum ist somit nicht notwendigerweise als Zynismus zu deuten. Eine derartige Hochachtung der Politikberatung ist in der Besetzung des Sachverständigenrates in den vergangenen über vierzig Jahren durchaus zum Ausdruck gekommen. In noch stärkerem Maße ist beispielsweise in den Vereinigten Staaten ein Commitment für politische oder politikberatende Funktionen zu spüren. Positionen im Regierungsapparat wie auch in internationalen Organisationen werden regelmäßig mit höchst etablierten Forschern der renommierten Universitäten besetzt. Somit ist mit Rürup/Bizer19 der Aussage von Wolfgang Franz zu widersprechen, dass mit der Tätigkeit im Sachverständigenrat auf einen Teil des beruflichen Lebensinhalts im akademischen Bereich verzichtet werden müsse.20 Ganz im Gegenteil bleibt es Verpflichtung, seine Disziplin nicht allein in internationalen Hörsälen, Fachjournals und Spezialistenzirkeln, sondern auch in der gestaltenden Anwendung zu betreiben. Diese Tätigkeit übt ein wesentliches Korrektiv für die Forschungstätigkeit aus, indem hier explizit zum Ausdruck kommt, ob die theoretischen Gebilde zur Erklärung der unmittelbaren Realität taugen. Der institutionalisierten Politikberatung kommt somit eine wesentliche Brü19 20

Rürup / Bizer 2002, S. 62. Franz 2000, S. 54.

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ckenfunktion zwischen Politik und Wissenschaft, vor allem aber auch zwischen Praxis und Wissenschaft zu. Ein starker Sachverständigenrat ist somit auch die beste Versicherung gegen eine Fortentwicklung der Ökonomik zu einem selbstreferentiellen System. Die Wahrnehmung des Sachverständigenrates im gesellschaftlichen Subsystem Wirtschaftswissenschaft läuft durchaus parallel zur dessen Wahrnehmung im politischen Raum und der Öffentlichkeit. Die Anzahl von Diskussionsbeiträgen zu seiner Tätigkeit ist deutlich gesunken, Kolumnen zu den Jahresgutachten in Fachzeitschriften wurden eingestellt. Der Rat ist allerdings weiterhin hochkarätig besetzt und die Vorschläge für Neumitglieder finden auch noch ein entsprechendes Echo. Gleichwohl ist festzustellen, dass in einer Zeit, zu der eine Veröffentlichung in den Top-five-Journals mehr Reputation versprechen als die Berufung in den Sachverständigenrat, das Anreizsystem der Ökonomik offenbar grundlegend gestört ist und somit Marktversagen konstatiert werden muss.

Fazit Der Sachverständigenrat betreibt keine Politikberatung im Sinne normaler oder auch modernistischer Wissenschaft. Zudem wird er in der Wahrnehmung zunehmend bedeutungsloser. Er macht sich dadurch aber keineswegs überflüssig. Je unauffälliger der Rat wird, desto wichtiger wird sein Fortbestehen. Es mag zwar passieren, dass ihm zeitweise andere Institutionen den Rang ablaufen, sein besonderer Auftrag, eine Brücke zwischen Wissenschaft und Politik zu bilden und dadurch zur Versachlichung der Politik beizutragen – wie auch ggf. zur Praxisorientierung der Wissenschaft – macht ihn zu einer unersetzlichen Instanz. Gleichwohl steht es in seinem Vermögen, seine Wahrnehmung und auch Wirksamkeit auf ein befriedigendes Maß zu erhöhen.

Literatur Brinkmann, G., 1997: Analytische Wissenschaftstheorie, 3. Aufl. München. Franz, W., 2000: Wirtschaftspolitische Beratung: Reminiszenzen und Reflexion, in: Perspektiven der Wirtschaftspolitik. Bd. 1, S. 53-71. Heller, W. W., 1968: Das Zeitalter des Ökonomen. Tübingen. Priddat, B. P., 2004: Ökonomik und Politikberatung: zwei Formen des Wissens, in: Priddat, B. P./ Theurl, T. (Hg.): Risiken der Politikberatung. Baden-Baden, 71-88. Rürup, B./Bizer, K., 2002: Der Sachverständigenrat und sein Einfluss auf die Politik, in: Jens, U./Romahn, H. (Hg.): Der Einfluss der Wissenschaft auf die Politik. Marburg, 59-73. Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung: Jahresgutachten 1975/76, „Vor dem Aufschwung“, Stuttgart: 1975. Strätling, A., 2001: Sachverständiger Rat im Wandel. Marburg. Zimmermann, H., 2004: Politikberatung durch Ökonomen, in: Priddat, B. P./Theurl, T. (Hg.): Risiken der Politikberatung. Baden-Baden, 20-34.

Albrecht Zunker

Stiftung Wissenschaft und Politik: Die Neu-Berlinerin

Die Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP) – eine private Gründung des Jahres 1962 – ist ein Kind des Kalten Krieges. Sie teilt diese Elternschaft mit einer ganzen Reihe von außen- und sicherheitspolitischen Instituten rund um die Welt. Aber der Kalte Krieg ist Geschichte. Deutsche und europäische Außen- und Sicherheitspolitik stehen in der veränderten Welt vor neuartigen Aufgaben und Herausforderungen. Und diese grundlegende Veränderung konnte natürlich nicht ohne Konsequenzen für eine politikbezogene Forschungseinrichtung bleiben, die auf diesem Politikfeld ihre hauptsächlichen Dialogpartner in Parlament und Regierung hat. Doch kann man die Feststellung von Bundeskanzler Schröder vor dem Auswärtigen Ausschuss aufnehmen: „Was brauche ich denn die, ich habe doch den Steiner“1 und fragen: Warum werden wissenschaftliche, im Zwischenfeld von universitärer Wissenschaft und Politik arbeitende außeruniversitäre Institute im Bereich der Außen-/ Sicherheits-/ und Internationalen Politik weiterhin gebraucht? Was können und müssen sie in der heutigen Welt leisten? Antworten darauf werden im Folgenden nur angedeutet. Denn hier ist die Aufgabe gestellt, die Institution SWP am Leitfaden von vier Fragen vorzustellen: (1) Was waren die Anlässe der Gründung? Mit welchen Erwartungen und welcher Agenda war sie verbunden? (2) Welchem Konzept folgt(e) der Institutsaufbau? (3) Wie kam es Ende der 90er Jahre zur „neuen“ SWP? (4) Was hat Bestand, was ist neu?

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Anlässe der Gründung, Erwartungen, Funktionen

Zur Elternschaft nur wenige, erinnernde Sätze: Der Katastrophe des II. Weltkrieges folgte die Teilung Europas und Deutschlands in Ost und West, die globale Konkurrenz von Sowjetunion und Vereinigten Staaten als Führungsmächte ihrer Allianzen NATO und Warschauer Pakt – und auf beiden Seiten die Entwicklung einer neuen militärischen Machtdimension: die Entwicklung großer Nuklearwaffenpotentiale. Die Verfügung über diese Waffen, die in eine die Welt zerstörende Katastrophe führen konnten (und können), blockierte in den 50er Jahren und bis zum Anfang der 60er Jahre jede Möglichkeit politischer Konfliktregelung, denn der Umgang mit dem politikverändernden Charakter dieser Waffen musste von der Politik erst gelernt werden. Dann setzte sich langsam bei beiden Antagonisten der Gedanke durch, das fragile Gleichgewicht des Schreckens durch zunächst eher technische, dann kooperative Rüstungskontrolle zu 1

Unter dieser Überschrift: Markus Wehner, in: FAZ v. 19. August 1999, S. 3; u.a. auch Thomas Schmid, Ist guter Rat teuer?, in: Die Welt v. 18. August 1999.

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Albrecht Zunker

stabilisieren. Diese Entwicklung der Supermachtbeziehungen war Alarmsignal für die deutsche Politik. War die Außenpolitik der Bundesrepublik in den 50er Jahren vorrangig auf die Wahrung von Rechtspositionen (Alleinvertretungsanspruch, Viermächteverantwortung für Berlin) gerichtet, bei gleichzeitigem Vorrang der Westintegration (NATO, EWG) vor deutsch-deutscher Annäherung mit dem Fernziel der Vereinigung, sah sie sich nun vor der Aufgabe, dafür Sorge zu tragen, dass deutsche Interessen nicht im Bilateralismus der Supermächte untergingen.2 Aus der Befürchtung, die deutsche Teilung werde zementiert, notiert der CDU-Politiker Heinrich Krone 1963 in seinem Tagebuch: „Wir sind Opfer der amerikanischen Entspannungspolitik“.3 Das war sehr zugespitzt formuliert, zeigt aber, dass sich deutsche Politik, wollte sie nicht Opfer werden, darauf einstellen musste, mit der Komplexität von Abrüstung und Rüstungskontrolle umzugehen und in Wahrnehmung deutscher Interessen ihre Positionen zu bestimmen und zur Geltung zu bringen. Um das tun zu können, galt es die Regierungsapparatur auszubauen und zu modernisieren. Nach langer Diskussion und angetrieben vom Parlament wurde unter anderem das Amt des Abrüstungsbeauftragten der Bundesregierung im Rahmen des Auswärtigen Amts geschaffen.4 Damit verbunden war der Beschluss von Bundestag und Bundesregierung, zur wissenschaftlichen Mitwirkung „eine unabhängige Forschungsstelle für Fragen der Strategie, der Abrüstung und der Rüstungskontrolle sowie verwandter Gebiete“ zu fördern und als deren Nukleus die bereits bestehende SWP zu nutzen,5 die nun zu einem „institutionellen Zuwendungsempfänger“ aus dem Etat des Bundeskanzleramtes wurde. Wissenschaftliche Mitwirkung fasst die Erwartungen, genauer die Funktionen politikbezogener Forschung zusammen: Generell geht es um die wissenschaftliche – oft alle erforderlichen Disziplinen einbeziehende – Analyse komplexer Sachverhalte, die auf der Agenda der Politik stehen oder absehbar stehen werden. Die Klärung dieser Komplexität6 umreißt das von wissenschaftlicher Mitwirkung Erwartete – damals wie 2

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Vgl. zur Gründungsgeschichte den K.R. (= Klaus Ritter) gezeichneten „Exkurs“: Politikbezogene Forschung als Aufgabe: Anmerkungen zu Entstehung, Organisation und Tätigkeit der Stiftung Wissenschaft und Politik, in: Stiftung Wissenschaft und Politik (Hg.), Polarität und Interdependenz. Beiträge zu Fragen der Internationalen Politik (Internationale Politik und Sicherheit, Bd. 1), Baden-Baden 1978, S. 447 ff. Heinrich Krone, Tagebücher, Zweiter Band: 1961 -1966, bearbeitet von Hans-Otto Kleinmann (Forschungen und Quellen zur Zeitgeschichte im Auftrag der Konrad-Adenauer-Stiftung, Band 44), Düsseldorf 2003, Eintrag 5.8.1963, S. 206. Vgl. Helga Haftendorn, Der Abrüstungsbeauftragte. Zur Organisation der Abrüstungspolitik in der Bundesrepublik Deutschland, in PVS, 13. Jg., Heft 1, 1972, S. 2 ff., und dies., Abrüstungs- und Entspannungspolitik zwischen Sicherheitsbefriedung und Friedenssicherung, Düsseldorf 1974, S. 79 ff. Deutscher Bundestag, 4. Wahlperiode, 157. Sitzung, 21. Jan. 1965, Beschlussfassung zu Drs. IV/2936, S. 7764, und Drs. V/612 v. 11.Mai 1966. Auf die besondere Komplexität von Außenpolitik, die wissenschaftliche Mitwirkung erforderlich macht, wird natürlich schon in früheren Jahrzehnten abgehoben. Werner Link begründet sie mit der „internen Fundamentaldemokratisierung und infolge der z.B. globalen Verflechtung der Staaten und Gesellschaften“ (Werner Link, Außenpolitische Forschung im Spannungsfeld zwischen Praxisbezug, Praxisrechtfertigung und Praxiskritik, in: PVS, Sonderheft 9, 1978, S. 484 ff.). Für Daniel Frei macht sie Außenpolitik zum „logische(n) Ort der Politikberatung“; Daniel Frei, Möglichkeiten und Grenzen wissenschaftlicher Unterstützung des außenpolitischen Entscheidungsprozesses, in: Urs Andermatt, Judit Garamvölgyi (Hg.), Innen- und Außenpolitik. Primat oder Interdependenz?, Bern und Stuttgart 1980, S. 444. Neuerdings: Manfred Mols, Politikberatung im außenpolitischen Entscheidungsprozeß, in: Wolf-Dieter Eberwein und Karl Kaiser (Hg.), Deutschlands neue Außenpolitik, Band 4: Institutionen und Ressourcen, München 1998, S. 253. – Zu Notwendigkeit und Nutzen wiss. Expertise in der Bürokratie immer noch lesenswert: (Staatssekretär a. D.)

Stiftung Wissenschaft und Politik: Die Neu-Berlinerin

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heute: Politik und Diplomatie sind durch das Aufzeigen von „wenn – dann“ – Beziehungen, von problembestimmenden Faktoren, Konsequenzen verschiedener Handlungsmöglichkeiten usw. zu sensibilisieren, auf sich abzeichnende Problementwicklungen hinzuweisen; Arbeitsergebnisse sind nicht nur in den Bereich der Politik, sondern auch in die Fachwelt und in geeigneten Fällen darüber hinaus in die Öffentlichkeit zu transportieren.7 Aber die heutige Welt ist nicht mehr in die Ordnungsstruktur des Kalten Krieges gepresst, ist vielmehr von neuer Unübersichtlichkeit, von zunehmender Komplexität geprägt. Zurückgedämmte Konflikte brechen auf, neue Konfliktpotentiale und Stabilitätsgefährdungen werden sichtbar. Begriffe – wie „Dritte Welt“ –, die einst einen gewissen Orientierungswert hatten, laufen leer. Dieses alles zusammengenommen führt zur Konsequenz, dass sich in Politik und Administration der Bedarf an außen- und sicherheitspolitischer Expertise nicht vermindert, aber deutlich verändert hat: Von der Entwicklung neuer Erklärungsmuster und -konzepte in einem wichtigen Aktionsfeld der Außenpolitik bis zur Einordnung regionaler Einzelentwicklungen in größere – historische, innenpolitische, wirtschaftliche, kulturelle – Zusammenhänge. Das heißt kurz gesagt, die Forschungsagenda war und ist neu auszurichten: Was sind jetzt die wichtigen und richtigen Fragen, auf die nützliche Antworten zu finden sind? Schon die Frage nach den deutschen und europäischen Interessen und Chancen, Aufgaben und Verantwortlichkeiten im heutigen internationalen Umfeld ist komplexer geworden. Zielt Politik zum Beispiel auf Multilateralismus, bedeutet das eben nicht nur von der eigenen Öffentlichkeit mitgetragene Positionsbestimmungen zu treffen und gegebenenfalls Partner zu finden, sondern auch Antworten auf Fragen nach eigenen Beiträgen (diplomatisch, wirtschaftlich, militärisch) zu geben.

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Grundkonzept des Institutsaufbaus

Mit seiner Entscheidung zur Förderung der SWP wollte der Bund nicht nur Geldgeber sein, sondern die Geschicke der gemeinnützigen Stiftung bürgerlichen Rechts und ihres Forschungsinstituts mitbestimmen. Die – seinerzeit drei, heute fünf – Bundestagsfraktionen erhielten das Recht, aus ihrer Mitte je einen Abgeordneten in den Stiftungsrat zu entsenden, die Bundesregierung erhielt 6 (heute: 8) Sitze, die restlichen 8 (heute: 9) Sitze waren Vertretern der Wissenschaft, Wirtschaft und des öffentlichen Lebens vorbehalten. Den Präsidenten und einen Stellvertreter stellt die „private Bank“, der weitere stellvertretende Präsident ist immer der Chef des Bundeskanzleramtes, bei dem auch das Vorschlagsrecht für die weiteren Regierungsvertreter liegt.8 Da alle wichtigen Fragen – wie vor allem die Bestellung des Vorstandes, des Institutsdirektors und seines Stellvertreters – einer Zweidrittelmehrheit bedürfen, ist für positive Beschlüsse ein Zusammenwirken dieser drei „Bänke“ geboten. Dem Vorstand, der die SWP nach außen vertritt und gegenüber dem Stiftungsrat Berichtspflichten hat, gehören der Institutsdirektor ex officio und zwei ehrenamtliche Mitglieder – traditionell Universitäts-

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Berndt von Staden, Wissenschaftliche Politikberatung in der außenpolitischen Praxis, in: Europa-Archiv, Folge 12/1986, S. 359 ff. Zu Funktionen außenpolitischer Beratung s. Manfred Mols (Anm. 6), S. 254 ff., mit weiteren Verweisen. Die aktuelle Liste der personellen Besetzung der Stiftungsorgane findet sich auf der homepage der SWP (www.swp-berlin.org).

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professoren – an. Unter diesem Rechtsdach wurde das – zuvor in minimaler Größe betriebene – Forschungsinstitut aufgebaut. Denkt man an die, in dem Bundestagsbeschluss aufgeführten Begriffe von Strategie bis Rüstungskontrolle zurück, hätte man vermuten können, dass der Forschungsansatz eng darauf begrenzt und in dieser Begrenzung den Aufbau des Instituts bestimmte. Aber Gründungsdirektor Klaus Ritter folgte einer weiter ausgreifenden Konzeption und fand dafür Unterstützung in Stiftungsrat und Vorstand. Sie wurde in der Wissenschaft erst viele Jahre später sozusagen entdeckt und mit dem Begriff „erweiterte Sicherheit“ belegt. Nicht nur die Ost-West-Relation unter den Gesichtspunkten Strategieentwicklung, Rüstungskontrolle und -technologie, sondern auch die Untersuchung außenpolitisch relevanter Entwicklungen in Ost und West, in den außereuropäischen Regionen und die Entwicklung von Wirtschaftsbeziehungen wurden einbezogen und, wo geboten, interdisziplinär besetzt.9 Heute ist der Forschungsbereich des Instituts in acht Gruppen gegliedert, die hier nur genannt, aber nicht mit ihren Forschungsprofilen im einzelnen vorgestellt werden sollen:10 EU-Integration, EU-Außenbeziehungen, Sicherheitspolitik, Amerika, Russland/GUS, Naher Osten und Afrika, Asien, Globale Fragen. Zwischen ihnen sind keine unüberschreitbaren Grenzen gezogen, vielmehr setzt manches Projekt gruppenübergreifende Zusammenarbeit voraus. Natürlich kann ein Vorhaben auch die Heranziehung von externer Expertise, die Mitwirkung von in- oder ausländischen Wissenschaftlern erfordern. Und noch ein Strukturelement ist zu nennen, das sich bald neben dem Forschungsbereich zum zweiten „Standbein“ im Leistungskatalog des Instituts entwickelte: Der Aufbau einer Fachinformationsabteilung. Sie hat zwei Aufgaben. Natürlich – und zuerst zu nennen – die Informationssammlung und -auswertung von Fachliteratur, sogenannter Grauer Literatur und von Pressematerial für den Forschungsbereich. Dann aber auch unter Nutzung dieser Materialbasis die Entwicklung eigener Informationsprodukte auf Anfrage oder in Eigeninitiative für „Kunden“ in Parlament und Regierung. Das reicht von der einfachen Literaturrecherche bis zu aktuellen Dokumentationen, die je nach Fragestellung mit einem auswertenden Vorspann oder anderen die Transparenz der Materialien erhöhenden Hilfestellungen versehen sind.11 Eines der Instrumente dazu ist der seit 1978 aufgebaute Fachinformationsverbund „Internationale Beziehungen und Länderkunde“, in dem elf deutsche Institute nach gleichen Methoden und einem einheitlichen Thesaurus Literatur erfassen, auswerten und in eine gemeinsame Datenbank für die Nutzung durch die beteiligten Institute eingeben.12 So entstand die auf ihrem Gebiet größte Literaturdatenbank in Europa.13 9 10 11 12

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Vgl. Klaus Ritter (Anm. 2), S. 454. Die Forschungsprofile der Forschungsgruppen sind der homepage zu entnehmen. Es werden jährlich zwei- bis dreihundert Literaturrecherchen und Dokumentationen vorgelegt. Beteiligt sind: Deutsches Übersee-Institut (DÜI, Hamburg), FU Berlin (Otto-Suhr-Institut), Hessische Stiftung Friedens- und Konfliktforschung (HSFK, Frankfurt/M.), Institut für Auslandsbeziehungen (ifa, Stuttgart), Institut Friedensforschung und Sicherheitspolitik (IFSH, Hamburg), Südost-Institut (SOI, München), SWP, Bonn International Center for Conversion (BICC, Bonn), Deutsch-Französisches Institut (dfi, Ludwigsburg), Deutsche Gesellschaft für Auswärtige Politik (DGAP, Berlin), European Center for Minority Issues (ECMI, Flensburg). Bis einschließlich 2005 rund 700.000 Literaturnachweise.Online-Nutzung bei den kommerziellen Hosts: Dialog DataStar und GBI the contentmachine; online im deutschen Bibliothekssystem: KVK Karlsruher Virtueller Katalog (http://www.ubka.uni-karlsruhe.de/hylib/iblk).

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Die Neuordnung Ende der 90er Jahre

Der Auflösungsprozess des sowjetischen Herrschaftssystems Anfang der 90er Jahre ließ in deutschen Amtsstuben die Meinung aufkommen, jetzt sei aus der politikbegleitenden Forschung eine Friedensdividende durch Abbau der bisherigen Forschungs- und Expertisekapazitäten zu ziehen. In einer Denkschrift an den Bundeskanzler legten Mitte 1992 fünf Institute dar, dass deutsche Politik es im Osten nun mit 26 Staaten (statt 8) zu tun habe und genau das Gegenteil, nämlich Ausbau statt Abbau geboten sei.14 Dieser Vorstoß blieb ohne jeden Erfolg. Vielmehr schwelte die Vermutung weiter, hier könne durch Konzentration von Forschungsaktivitäten erheblich gespart werden. Die sich dann jahrelang hinziehende Debatte über die Neuordnung der politikbezogenen Forschung in Deutschland begann mit einem mit dem Bundesfinanzministerium (BMF) abgestimmten Schreiben des Staatssekretärs im Auswärtigen Amt (AA) vom 12. Juli 1994. Darin wurde die Präsidentin des Bundesrechnungshofes in ihrer Eigenschaft als Bundesbeauftragte für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung gebeten zu prüfen, ob die Förderung von Forschungseinrichtungen auf dem Gebiet der aufgrund historischer Vorbelastung so unglücklich benannten „Ostforschung“ und der Osteuropa-Gesellschaften aus dem Etat des AA besser „koordiniert und gestrafft“ – also: abgebaut – werden könne. Auf Veranlassung des BMF sollten auch andere Institute, die aus anderen Etats gefördert wurden, einbezogen werden, darunter die SWP (Etat Bundeskanzleramt), das Bundesinstitut für ostwissenschaftliche und internationale Studien (BIOst, Köln – Etat Bundesinnenministerium) und das Institut für Ostrecht (München, Etat Bundesjustizministerium). Ob Hintergrund dieser Beauftragung die Auffassung war, dass nach dem Zusammenbruch von Warschauer Pakt, Sowjetunion, Rat für gegenseitige Wirtschaftshilfe etc. keine breitere Befassung mit den Staaten dieses Raumes mehr nötig sei oder Etat-Nöte oder andere Erwägungen den Ausschlag gaben, kann hier offen bleiben. Eine Maßgabe hieß jedenfalls: Vermeidung von „DoppelForschung“ – in Verkennung der Bedeutung von Argumentations- und Positionsvielfalt in der Wissenschaft und den Leistungsanreiz durch Wettbewerb. Die Empfehlungen des schließlich, im August 1996 vorgelegten Gutachtens15, stießen jedenfalls bei den in die Untersuchung einbezogenen Einrichtungen auf deutliche Kritik, weil – um nur einen Punkt zu nennen – aus der erhobenen empirischen Grundlage der OsteuropaAktivitäten der Institute in 1993/94 – viel zu weit gehende Schlussfolgerungen gezogen wurden. Aber der Hauptvorschlag des Gutachtens – die dort so genannte „große Lösung“16 – war nun in die Welt gesetzt: Der Vorschlag, die Ebenhausener SWP, das Kölner BIOst17 und das Münchner Südost- Institut (SOI)18 in Berlin zusammenzulegen. 14 15

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17 18

Unveröff. Denkschrift v. BIOst, DGAP, HSFK, IFSH, SWP, Der Zusammenbruch des Sozialistischen Systems als Herausforderung für die politikbegleitende Forschung in Deutschland, 2. Juni 1992. Die Präsidentin des Bundesrechnungshofes als Beauftragte für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung, Gutachten über die Koordinierung und Rationalisierung der Aktivitäten des Bundes im Bereich der Ostforschung, im August 1996, Az. II 1 – 3027/94. Teil 1, S. 36 u. 38; die tatsächlich umgesetzte Lösung war noch radikaler: Nicht zwei Institute unter einem (auch Rechts-) Dach und gemeinsamen Servicebereich (Bibliothek, Verwaltung etc.), sondern Verschmelzung in einem Institut. Zur Geschichte des BIOst: Heinz Brahm, Ein Blick zurück auf das Bundesinstitut für ostwissenschaftliche und internationale Studien in Köln, i.E. (Zeitschrift Osteuropa). Das Südost-Institut, Rechtsträger ist die 1930 von Bayern gegründete Stiftung für wissenschaftliche Südosteuropaforschung, hatte zwei Abteilungen, “Geschichte der Länder Südosteuropas“ und „Gegenwartsfor-

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Neun Monate vor der Vorlage des BRH-Gutachtens hatte auf Veranlassung des Bundeskanzleramtes das BMF die Arthur Andersen Managementberatung GmbH mit einer Untersuchung zur „Optimierung der Wirtschaftlichkeit bei der Stiftung Wissenschaft und Politik“ beauftragt, die ihren Bericht Ende September 1996 vorlegte.19 Diese betriebswirtschaftliche Sicht führte u. a. zu der Feststellung, dass die SWP über drei Dutzend „Produkte“ herstellt: Von der internationalen Konferenz über die Schriftprodukte bis zur Nachwuchsausbildung. Ihre im Ganzen durchweg positive Bewertung unterstrich aber die Empfehlung des BRH zu einem Standortwechsel von Ebenhausen nach Berlin. Suche nach Einsparungsmöglichkeiten, Hinausschieben von Entscheidungen (u.a. zur vorgeschlagenen Einbeziehung europäischer Länder in den deutschen Fachinformationsverbund) und Erwägungen im Blick auf die, im Frühjahr 1998 neu zu entscheidende Frage der Neubesetzung der Institutsleitung in Ebenhausen wurden als Prüfungsanlässe vermutet.20 Schließlich forderte der Haushaltsausschuss des Bundestages im Frühjahr 1997 die Bundesregierung auf, einen Bericht über ihre „Überlegungen zur Neuorganisation der bundesgeförderten politikberatenden Forschung auf dem Gebiet der Außen- und Sicherheitspolitik“ vorzulegen. Dazu wurde unter Beteiligung der Bundestagsfraktionen eine Interministerielle Arbeitsgruppe (IMA) unter Leitung des Staatsministers im Bundeskanzleramt, Schmidbauer, gebildet. Sie beriet in 14 Sitzungen, auch unter mehrfacher Anhörung der Institute und der Beiziehung zweier externer Gutachter und legte – nach einem Zwischenbericht Ende Mai – dem Hauhaltsauschuss im September 1997 ihren Endbericht vor.21 Das Ergebnis der vielen Gespräche, Stellungnahmen und Einzelbeschlüsse in der IMA, im Stiftungsrat der SWP und im Direktorium des BIOst besagte, das Rechtsdach der Stiftung zu erhalten und darunter ihr bisheriges „Forschungsinstitut für Internationale Politik und Sicherheit“ und das BIOst in einem neuen Institut, dem „Deutschen Institut für Internationale Politik und Sicherheit“, in Berlin zu „verschmelzen“. Die Faustformel unter finanziellem Aspekt hieß: „alte“ SWP plus BIOst minus zwanzig Prozent. Das führte in nachfolgenden Verhandlungen zu einem Stellenplan mit 146,5 Mitarbeitern. Er konnte bislang aufgrund des Fehlens entsprechender Etatmittel nicht voll ausgefüllt werden. Im Frühjahr 1998 schien alles klar zu sein: Jetzt kam es darauf an, den Umzug zu bewerkstelligen. Ein Berliner Standort wurde gefunden, die Villa Borsig in Tegel. Bis dato Sitz der „Deutschen Stiftung für Entwicklung“ (DSE), die nach Bonn wechseln sollte, aber nicht wollte. Herrichtung und Erweiterung der Bauten wurde geplant, eine erste Gruppe von SWP-Mitarbeitern dort installiert. Im Januar 2000 hieß es aus dem Bundeskanzleramt: Es kann losgehen, die DSE ist endgültig entmietet! – und dann im Juni: April, April! Haushaltsmittel für

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schung“. Die letztgenannte Abteilung wurde mit rund 1 Mio. DM vom Bund finanziert und hatte die Aufgabe über aktuelle Entwicklungen in Politik, Wirtschaft, Kultur und Gesellschaft der Staaten Südosteuropas praxisbezogen zu arbeiten. Sie wurde in die Berliner SWP einbezogen. Die Untersuchung hatte drei Aufgaben: Organisationsuntersuchung, Untersuchung des Fachinformationsverbundes „Internationale Politik und Länderkunde“, Konzeption einer Kosten- und Leistungsrechnung für die SWP. Die zehnjährige Amtszeit als Vorstandsvorsitzender und Institutsdirektor von Prof. Dr. Michael Stürmer lief zum 1.4.1998 aus. Sein Nachfolger wurde bis Ende September 2005 Dr. Christoph Bertram. Ihm folgte PD Dr. Volker Perther. Bernd Schmidbauer, MdB, Staatsminister beim Bundeskanzler, Bericht über den aktuellen Stand der Überlegungen zur Neuorganisation der bundesgeförderten politikberatenden Forschung auf dem Gebiet der Außen- und Sicherheitspolitik v. 8. September 1997 (unveröffentlicht).

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die erheblichen Aufwendungen zur Herrichtung des Anwesens und für den Umzug (einschließlich der Kosten der Sozialpläne) könnten nicht bereitgestellt werden. Alle Planung wurde Makulatur. Schließlich wurde ein anderes, geeignetes und ehrwürdiges Gebäude22 gefunden und im Frühherbst 2000 sicherte der neue Chef des Bundeskanzleramtes, Dr. Frank Walter Steinmeier, zu, dass er alles in seiner Macht Stehende tun werde, damit der Umzug von Köln und Ebenhausen Ende 2000 stattfinden könne. Und er hielt Wort! Allerdings musste die SWP zusagen, die Umzugs- und Sozialplankosten von 7 Mio. DM bis zum Jahr 2006 wieder einzusparen. Eine Frage blieb allerdings bis zur buchstäblich letzten Minute unentschieden: Wird die „Gegenwartsbezogene Abteilung“ des Südost-Instituts, München, in die Integration einbezogen oder bleibt sie Bayern erhalten? Die bayerische Regierung versuchte bis zum letzten Moment, über die Entwicklung eines Gegenkonzeptes23 – die Zusammenfassung aller, in Bayern beheimateten, wissenschaftlichen Ost- und Südosteuropa-Aktivitäten unter einem Dach – dieses aus dem Etat des AA finanzierte Teilstück des Südost-Instituts in Bayern zu halten. Gleichzeitig sah sie sich nicht in der Lage, die Finanzierung wenigstens zu einem überwiegenden Teil zu übernehmen. Auf der Seite des Bundes gab es aber kein Interesse, durch Bundesmittel auch bayerische Außenaktivitäten unterstützt zu sehen. Bis über die Mitte Dezember 2000 schwebten die Mitarbeiter dieser Abteilung des Instituts in Ungewissheit. Dann hieß es: Dienstantritt bei der SWP in Berlin am 2. Januar 2001.

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Was hat Bestand, was ist neu?

Natürlich nutzte der Stiftungsrat den Übergang nach Berlin in Abstimmung mit der IMA auch dazu, die in ihren Grundzügen seit 1964 (Jahr des Beitritts des Bundes zur SWP) unveränderte Satzung und Geschäftsordnung der Erfahrung aus fast dreieinhalb Jahrzehnten anzupassen. Zwei wesentliche Punkte sind hervorzuheben: Zum einen wurde das Arbeitsfeld der Stiftung klarer bestimmt und die Beteiligung der Bundestagsfraktionen am Stiftungsrat, die zuvor nur durch einen Briefwechsel zwischen dem AA und den Fraktionen geregelt war, in die Satzung übernommen. Zum anderen ist nun die Zielrichtung der Arbeit der SWP zum ersten Mal förmlich mit dem Begriff „Politikberatung“ belegt worden – ein Begriff, den die Gründungsväter nicht verwendet hatten – wohl, weil darin für sie der unhaltbare Anspruch eines „Besserwissens“24 mitklang. Ihnen war sehr bewusst, dass praxisbezogene Wissenschaft durch nichts legitimiert ist, der Politik zu sagen, was sie zu tun oder zu lassen hat, und dass wissen22

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Es wurde am Beginn des 20. Jhdts. für das „Kaiserliche Aufsichtsamt für Privatversicherung“ am Ludwigkirchplatz, Berlin-Wilmersdorf, gebaut und war bis zum Spätherbst 2000 Sitz des Bundesaufsichtsamtes für das Versicherungswesen, das nach Bonn umzog. Geplant war 8 Institute und Osteuropagesellschaften in den Gebäuden der „alten“ SWP in Ebenhausen zusammenzulegen; vgl. Kurt Faltlhauser – seinerzeit Staatsminister in der bayerische. Staatskanzlei –, Morgen ist auch ein Land. Eine neue bayerische Denkfabrik, in: Süddeutsche Zeitung, 16. April 1998, S. 15. 2002 wurde die Liegenschaft vom Bund an den Träger eines Gymnasiums verkauft. Doch ist diese Planung Bayerns noch nicht erledigt; sie soll in späterer Zeit wohl in Regensburg realisiert werden. Im Übrigen tummeln sich auf dem Feld der Politikberatung viele Anbieter, nicht nur praxisorientiert arbeitende Institute; vom Verf. etwas näher ausgeführt in: Wissenschaftliche Expertise und Politikberatung auf dem Gebiet der Internationalen Beziehungen, in: Japanisch-Deutsches Zentrum Berlin (Hg.), Forschung und Lehre im Fach Internationale Beziehungen, Reihe 1, Bd. 25, Januar 1995, S. 123 ff.

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schaftliche Befassung mit einer Frage, die auf der Agenda der Politik steht oder absehbar stehen wird, nur ein, allerdings ein wichtiges Element im komplexen Entscheidungsgang der Politik ist.25 Berlin bedeutete für alle – die umzugsbereiten 66 Ebenhausener, die 22 Kölner und die sieben vom Münchner Südost-Institut – eine große Herausforderung: Alle fanden sich in einem neuen Umfeld, im neuen Institut und in der Bundeshauptstadt wieder. Alle mussten sich auf ein verändertes Mitarbeiterumfeld einstellen, die Kölner und Münchner zusätzlich auf veränderte interne Abläufe und Regelungen wie die, bei der SWP bewährten Verfahren der internen Begutachtung von Arbeiten, den halbjährlichen Arbeitsplan, die interne Diskussion begonnener Arbeiten im Forscherforum aller wissenschaftlichen Mitarbeiter usw. Und die hinzugekommenen Wissenschaftler – die einen mehr, die anderen weniger – mussten sich darauf einstellen, den Fokus ihrer Forschung neu zu justieren. Kurz gesagt: Zur landeskundlichen Perspektive und Expertise kam nun eine leitende, übergeordnete Frage hinzu: Was bedeutet denn diese oder jene Entwicklung z. B. in einem osteuropäischen Land oder einer Region für deutsche und/oder europäische Außen- und Sicherheitspolitik? Im Großen und Ganzen gelang die interne Integration – auch durch das Hinzukommen neuer Mitarbeiter – schnell und erfolgreich. Und sie musste es auch: Die von beiden Seiten betriebene Aufnahme des Dialogs mit der Politik, der das Institut nun räumlich nahe gerückt war, mit der Berliner Fachwelt, den Botschaften, den Medien und die natürlich fortgeführte, internationale Zusammenarbeit stellten sehr schnell Arbeitsansprüche, die für ein Träumen von einem vermeintlich besseren „Früher“ keinen Raum ließen.26 Heute gibt es rund 130 Mitarbeiter, davon etwa 45 Wissenschaftler im Forschungsbereich und gut 30 Kräfte im Bereich Fachinformation, dazu Forschungs- und Büroassistenzen. Um diesen „Kern“ von SWP-Mitarbeitern legt sich ein flexibler „Mantel“:27 Vom BMVg abgeordnete Offiziere und – leider noch Ausnahme – Beamte des AA, von durch Drittmittel finanzierten Projektmitarbeitern, in- und ausländischen Gastwissenschaftlern, einigen Stipendiaten und Praktikanten. Von den rund 180 Arbeitsplätzen bleibt selten einer mehrere Wochen unbesetzt.

Was hat sich gegenüber der „alten“ SWP nicht verändert? Am wichtigsten: Die Unabhängigkeit der wissenschaftlichen Arbeit. Sie ist trotz der Nähe der Politik und zur Politik in den nun schon fast fünf Berliner Jahren – wie schon zuvor – nie tangiert worden. Das betrifft auch die Freiheit von direkter Auftragsforschung. Keine Fraktion, kein Ressort hat je versucht, den Forschungsbereich – womöglich noch verbunden mit dem Angebot einer Projektfinanzierung – auf eine konkrete Fragestellung zu verpflichten. Die Forschungsplanung liegt weiterhin beim Institut, das einen auf zwei Jahre angelegten weit gefassten „Orientierungsrahmen der Forschung“ entwirft, mit Vertretern der Fraktionen und Ressorts diskutiert und schließlich dem 25

26 27

§ 2 –Zweck – der Satzung lautet nun: „Zweck der Stiftung ist es, im Benehmen mit dem Deutschen Bundestag und der Bundesregierung wissenschaftliche Untersuchungen auf den Gebieten der internationalen Politik sowie der Außen- und Sicherheitspolitik mit dem Ziel der Politikberatung auf der Grundlage unabhängiger wissenschaftlicher Forschung durchzuführen und in geeigneten Fällen zu veröffentlichen.“ Insgesamt gab es in 2004 302 SWP-Veranstaltungen, darunter 18 Fachkonferenzen und 222 Kolloquien. Angaben zu den Mitarbeitern und eine Organisationsübersicht sind auf der homepage zu finden.

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Stiftungsrat zur Beratung und Beschlussfassung vorlegt.28 Innerhalb dieses Rahmens, der natürlich auch Raum für aktuelle Entwicklungen lässt, entwickelt jeder Wissenschaftler zunächst seine individuelle Arbeitsplanung. Sie wird intern in den Forschungsgruppen und mit der Institutsleitung, die sie zu genehmigen hat, beraten. Im halbjährlichen Rhythmus befasst sich die Institutsleitung mit dem so entstehenden Gesamtarbeitsplan, um in nachfolgenden Gesprächen mit einzelnen Wissenschaftlern oder der jeweiligen Forschungsgruppe oder bei gruppenübergreifenden Projekten mit den Beteiligten Unklarheiten, Unausgewogenheiten, Fragen zeitlicher Abfolge von Arbeiten etc. auszuräumen. Die Vorstellung, dass die Politik der Wissenschaft ausformulierte, abgegrenzte Fragen herüberreicht, die dann dort abzuarbeiten sind, trifft – jedenfalls im Forschungsfeld der SWP – nicht die Realität. Manche Themen – wie z.B. die kritische Begleitung der Beratungen zur Europäischen Verfassung – liegen auf der Hand, andere sind durch den politischen Kalender – Gipfelgespräche, EU-/NATO-Rats-Tagungen, internationale Politikkonferenzen – bestimmt. Ausgangspunkt mancher Arbeitsvorhaben ist der Dialog mit Abgeordneten oder Ressortvertretern. Sie werden zum Beispiel angestoßen in Besprechungsrunden und Kolloquien, wo es heißen kann: „Dem müsste man einmal genauer nachgehen“. Die konkrete Themenschöpfung, die Entwicklung der Fragestellung und ihre Abgrenzung, das erbringt nicht der Austausch mit der Praxis, sondern das zu leisten, ist Aufgabe der Wissenschaft. Unabhängigkeit der Forschungsarbeit bedarf institutioneller Sicherungen, aber von zentraler Bedeutung ist, dass der einzelne Wissenschaftler die Unabhängigkeit seines sachbezogenen Urteils wahrt. Zum Bewährten gehören auch die Rechts- und Organisationsform der Stiftung; hinsichtlich der Administration die Anbindung an das Bundeskanzleramt – und nicht an das AA oder BMVg. Dann auch die interne Gliederung des Instituts in die Bereiche Forschung, Fachinformation und Service (Forschungs-, Konferenzsekretariat, IT-Referat, Verwaltung) schließlich die gemeinsame Beratung von Institutsangelegenheiten zwischen Institutsleitung, den Leitern der Forschungsgruppen, den zwei anderen Bereichsleitern, und natürlich: die Wahrnehmung von Mitbestimmungsrechten durch den Betriebsrat. Durch den Stiftungsrat wurden in 2003 (Forschungsbereich) und 2004 (Fachinformationsbereich) zwei externe Evaluierungen veranlasst, um von außen bewerten zu lassen, ob das Institut aufgabengerecht arbeitet – mit durchaus positivem Ergebnis.29 Die Arbeitsbeziehungen der SWP zu den politischen Institutionen – das betrifft vor allem die Administration – haben sich seit den ersten Jahren ihrer Existenz deutlich verändert. Um die Entwicklung in einem großen Wort zusammenzufassen: Es gab über die Zeit gesehen einen Prozess der „Demokratisierung der Außenpolitik“: Sie muss sich heute durchgängig öffentlicher Debatte und Kontrolle stellen, nach innenpolitischer Akzeptanz suchen – auch für die Kompromisse und Rücksichtnahmen auf internationale Mitspieler, beides in außenpolitischen Entscheidungen fast der Regelfall. Auch das gehört zur besonderen Komplexität dieses Politikfeldes. Sie durch wissenschaftliche Mitwirkung, also durch Veröffentlichungen, Medienbeiträge usw. zu ver28 29

Auch dieser Zwei-Jahresplan ist auf der homepage einzusehen. Die Ergebnisse einer nachfolgenden Evaluierung durch den Wissenschaftsrat im Sommer 2005 liegen noch nicht vor.

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mitteln, erhöht den Spielraum und die Akzeptanz der Außen- und Sicherheitspolitik und ist ihr damit heute prinzipiell willkommen. Dazu gab es eine Entwicklung, die für die SWP schon in den letzten Jahren der Bonner Außenpolitik, aber sehr verstärkt in Berlin spürbar wurde. Ein Mitglied des Stiftungsrats fasste sie in das Diktum: „Wir leben im Zeitalter der Vermündlichung der Politik!“30 Vieles, was einst in schriftlicher Form vorgebracht werden musste – Bürokratie arbeitete vorrangig mit „Vorlagen“ –, wird heute in Ad-hoc-Gesprächsrunden, in Kolloquien, am Rande externer Veranstaltungen, bei denen man diesen Abgeordneten und jenen Beamten trifft, „erledigt“. Das allerdings unter Beachtung der Grundregel gebotener Vertraulichkeit. Gleichwohl bleiben Studien und andere Papiere wichtig. Zum einen sind sie Anstoß für Kolloquien und Dialog, zum anderen sind sie für den Wissenschaftler unverzichtbar zur systematischen Durchdringung eines Problemkomplexes, zur Abwägung der Argumente in der Begründung eines Urteils in der Sache. Und schließlich beziehen Wissenschaftler ihre Autorität aus dem Bestehen im Wettbewerb des wissenschaftlichen Diskurs’. Aber auch die Schriftprodukte mussten dieser Entwicklung angepasst werden, die Devise heißt hier: So klar und knapp wie möglich – und das ist harte Arbeit! SWPPapiere zu aktuellen Ereignissen oder Problementwicklungen („SWP-Aktuell“) umfassen nicht mehr als vier, maximal acht Druckseiten und sind auch in elektronischer Form verfügbar. SWP-Studien, die früher durchaus in Längen von 200 und mehr Seiten vorgelegt wurden, gelten heute schon mit mehr als 40 Seiten als „unzumutbar“ und ihre Kernpunkte sollten auf zwei Druckseiten zu erfassen sein, so dass der Adressat nach ihrer Lektüre wissen kann, ob er die nähere Ausführung ganz oder in Teilen lesen sollte oder gar müsste.31 Etwas anderes sind natürlich die weiterhin sehr wichtigen Fachveröffentlichungen, also Zeitschriftenaufsätze, Beiträge zu Sammelwerken oder Monographien.32 Wichtig nicht allein aufgrund des Profilierungsinteresses eines Wissenschaftlers, sondern vor allem, weil das „Standing“ des Instituts und seiner Wissenschaftler in Fachöffentlichkeit und Politik in positiver Beziehung steht. Kann man also den Schluss ziehen: alles in Ordnung? Trotz aller damit verbundener, aber doch überwundener Probleme war der Umzug und die Formierung der „neuen“ SWP für ihr Überleben unabdingbar. Und darüber hinaus? Natürlich bleibt der

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Prof. Dr. Peter Graf Kielmansegg, Mitglied des Stiftungsrats von 1984 bis Ende 2002. Aktuelle SWP-Arbeiten sind – zum Teil auch im Volltext und ausdruckbar – auf der homepage verzeichnet. In 2004 wurden 110 SWP-Studien und SWP-Aktuell (davon 44 auch in englischer Sprache) erarbeitet. Hinzu kamen 25 andere SWP-Arbeiten und vier SWP-Nomos-Bände. Außer den vier Nomos-Bänden wurden in 2004 weitere 15 Monographien veröffentlicht; hinzukamen 99 Buchbeiträge, 69 Zeitschriftenaufsätze und 124 Beiträge in Print-Medien. – In den beiden von der SWP seit 1978 bzw. 1980 herausgegebenen Schriftenreihen „Internationale Politik und Sicherheit“ und „Aktuelle Materialien zur Internationalen Politik“ (beide: Nomos Verlag, Baden-Baden) erschienen bis Ende 2004 140 Bände. Darunter auch eine für das hier angesprochene Themenfeld interessante, vergleichende Monographie: Josef Braml, Think Tanks versus „Denkfabriken“? U.S. and German Policy Research Institutes´ Coping with and Influencing Their Environments, mit einer deutschen Zusammenfassung: Strategien, Management und Organisation politikorientierter Forschungsinstitute (Aktuelle Materialien zur Internationalen Politik, Band 68), Baden-Baden 2004.

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Dauerkampf um den Etat, Stellen und Drittmittel,33 der Notwendiges und manches Wünschenswerte nicht zum Zuge kommen lässt. Darunter ist das Dringlichste die Sorge um den wissenschaftlichen Nachwuchs und seine praxisbezogene Ausbildung. Hier gibt es immer noch nur die sehr begrenzt erreichbare Förderung durch die wissenschaftsfördernden Stiftungen und wenige Sponsoren. Aber es gibt keine wesentliche Hilfe durch den Bund – mit dem Argument: Ausbildung ist Ländersache – und überhaupt keine Hilfe durch die Länder – mit dem Argument: Außen- und Sicherheitspolitik sind Bundesaufgaben. Die gewachsene und reklamierte Verantwortung Deutschlands in der internationalen Politik sollte hier zu einer Korrektur führen. Ein zweiter, schon die Gründer bewegender Wunsch: Verstärkter personeller Austausch zwischen Ressorts und SWP, also einerseits Forschungsaufenthalte z.B. von AA-Mitarbeitern zur Aufarbeitung von Arbeitserfahrungen in internationalen Stäben oder zur Vorbereitung auf neue Aufgaben, andererseits Kennenlernen der Arbeitspraxis in Ressorts durch zeitbegrenzte Mitarbeit von Wissenschaftlern. Der Erfolg, der schon viele Jahre geübten Praxis der Mitarbeit von jeweils drei Offizieren im Institut, spricht ganz eindeutig dafür und der Standort Berlin sollte diese Mobilität erleichtern. Die Frage nach Leistung und Wirksamkeit von Politikberatung wurde im Wesentlichen nur in einigen Zahlen und durch die Beschreibung der Institution SWP angedeutet.34 Sie anders aufzunehmen, würde verlangen, Maßstäbe unter Einbeziehung aller am politischen Prozess Beteiligten zu bestimmen. Und da hätte man sich im Ergebnis – bei aller Betonung der Wichtigkeit der Aufgaben – vor Überschätzung zu hüten und Bescheidenheit zu üben.

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Die Bundeszuwendung beträgt für 2005 9,68 Mio. € (Bundeshaushalt: Einzelplan 04, Kapitel 02). Abhängig von der Erfolgsquote bei Drittmittelanträgen kommen rund 10% p.a. hinzu. Dazu vom Verf. etwas ausführlicher: Selbstverständnis und Wirksamkeit externer Politikberatung, in: Axel Murswieck (Hg.), Regieren und Politikberatung, Opladen 1994, S. 193 ff.

Sven T. Siefken

Die Arbeit der so genannten Hartz-Kommission und ihre Rolle im politischen Prozess

Kurz vor Ende der ersten Amtszeit der Bundesregierung Gerhard Schröders wurde im Januar 2002 eine Expertenkommission berufen, um Vorschläge für „Moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt“ zu entwickeln. Dieses Gremium unter der Leitung von Peter Hartz, Vorstandsmitglied der Volkswagen AG, fand breite öffentliche Beachtung. Aufbauend auf seinem Bericht wurden mehrere Gesetzespakete verabschiedet, die als „Hartz I“ bis „Hartz IV“ weitreichende Veränderungen in der deutschen Arbeitsmarktund Beschäftigungspolitik einleiteten. Um einen Überblick über Einsetzung, Arbeitsweise und Folgen dieses Gremiums zu geben, werden hier nicht die Inhalte der Politik diskutiert (Policy), sondern die Entscheidungsfindung in der Kommission, ihre Bedeutung im Wahlkampf 2002 (Politics) und im politischen Institutionengefüge (Polity) dargestellt.1

Ursachen, Agenda-Setting und Anlass Die Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik ist in Deutschland ein seit Jahrzehnten unbestrittenes Aufgabenfeld staatlichen Handelns. Auch im Wahljahr 1998 war die Arbeitslosigkeit als wichtigste Sachfrage angesehen worden, wobei in der Wählerwahrnehmung die SPD einen klaren Kompetenzvorsprung vor der CDU/CSU genoss (Gabriel/Brettschneider 1998: 27f.). In seiner ersten Regierungserklärung versprach Bundeskanzler Gerhard Schröder im Herbst 1998: „Wir wollen uns jederzeit – nicht erst in vier Jahren – daran messen lassen, in welchem Maße wir zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit beitragen“. Dementsprechend wurden zu Beginn der 14. Wahlperiode des Deutschen Bundestages zügig verschiedene arbeitsmarktpolitische Programme umgesetzt und das Bündnis für Arbeit mit Vertretern der Regierung, der Gewerkschaften und der Arbeitgeberverbände neu aufgelegt. Ein Rückgang der Arbeitslosigkeit in den Jahren 1999 und 2000 stellte sich bald als vorübergehende Entwicklung heraus. Dennoch herrschte in der Arbeitsmarktpolitik „weitgehender Stillstand“, der als „Stagnation im Verhandlungslabyrinth“ des Bündnisses für Arbeit interpretiert worden ist (Blancke/Schmid 2003: 220, 223). Mit der Steuer- und Rentenpolitik hatte die Regierung neue Schwerpunkte gesetzt. Erst Ende 2001 wurden mit dem „Job-Aqtiv-Gesetz“ weitere Veränderungen im Politikfeld angestoßen, doch Beobachter rechneten danach, 1

Grundlage des Aufsatzes sind Erkenntnisse des Verfassers aus seinem Dissertationsprojekt an der MartinLuther-Universität Halle-Wittenberg, dessen Ergebnisse voraussichtlich im Jahr 2006 veröffentlicht werden. Weitere Informationen im Internet unter http://www.expertenkommissionen.de.

Die Arbeit der so genannten Hartz-Kommission und ihre Rolle im politischen Prozess

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angesichts des bevorstehenden Wahljahres 2002, mit keinen weiteren Maßnahmen,2 was der damalige Parlamentarische Staatssekretär im Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung bestätigt3: „Alle, die Sie gefragt hätten aus den Fraktionen, aus den Fraktionsführungen, aus der Bundesregierung, ob man irgendwo arbeitsmarktpolitisch noch was anfasst in diesem Dreivierteljahr, hätten Ihnen gesagt: ‘Sie sind wohl verrückt’“ (Andres 2003: 159). Doch überraschend wurde die Arbeitsmarktpolitik Anfang 2002 wieder aktuell: Der Bundesrechnungshof hatte Ungereimtheiten an die Öffentlichkeit gebracht, die auf eine gezielte Verzerrung der Statistik in den Arbeitsämtern hindeuteten. Schnell weitete sich das Thema zum „Vermittlungsskandal“ aus, in dessen Verlauf Rücktrittsforderungen gegen den Präsidenten der Bundesanstalt für Arbeit (BA), Bernhard Jagoda, und gegen Bundesarbeitsminister Walter Riester gerichtet wurden. Von den beteiligten Akteuren wurden unterschiedliche Reaktionen erwogen: ƒ

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Die BA plante, durch eine eigene, um externen Sachverstand ergänzte Arbeitsgruppe Vorschläge für organisatorische Verbesserungen erstellen zu lassen. Kanzleramt und Ministerium befürchteten allerdings, dass die langjährig in dem Politikfeld etablierten Akteure als „Teil des Problems“ nicht zu einer weitreichenden Lösung beitragen würden (Interviews4). Der Minister wollte zunächst eigene Vorschläge präsentieren und somit den Vermittlungsskandal als „Policy Window“ (Kingdon 1984: 174) für zuvor nicht durchsetzbare Reformen nutzen. Allerdings war das Kanzleramt besorgt, dass man sich auf „ein paar statistisch-organisatorische Verbesserungen“ beschränken würde (Interview). Auch wird berichtet, dass taktisch eine zeitliche Trennung von der laufenden Skandalberichterstattung angestrebt wurde. Schließlich verkündete die Bundesregierung einen „Zweistufenplan für kundenund wettbewerbsorientierte Dienstleistungen am Arbeitsmarkt“, der erstens ein Paket von Sofortmaßnahmen vorsah, zweitens sollte eine Expertenkommission Konzepte für den künftigen Aufgabenzuschnitt und die Organisationsstruktur der Bundesanstalt entwickeln.

Die Einrichtung dieser Kommission „Moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt“ war nicht von langer Hand geplant, sondern war eine kurzfristige Reaktion auf den „Vermittlungsskandal“. Er fungierte als „Focusing Event“ (Kingdon 1984: 100), aktualisierte das zu diesem Zeitpunkt latente Thema der Arbeitslosigkeit und erzeugte politischen Handlungsdruck. Durch die Einsetzung der Kommission konnte die Bundesregierung

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Ausgewertet wurde die Berichterstattung in Spiegel, Zeit, Frankfurter Allgemeine Zeitung, Süddeutsche Zeitung, Frankfurter Rundschau, tageszeitung, Tagesspiegel, Phoenix. Detaillierte Nachweise der Fundstellen werden hier aus Platzgründen nicht vorgenommen, finden sich aber in der Dissertationsschrift. Der besseren Lesbarkeit halber wird im Folgenden das Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung nur als „Ministerium“ bezeichnet. Der Verfasser hat eine Reihe von Experteninterviews mit Mitgliedern der Kommission, deren Mitarbeitern, Vertretern des Kanzleramtes, des Bundesministeriums und mit Mitgliedern des Deutschen Bundestages durchgeführt. Den Gesprächspartnern wurde Vertraulichkeit zugesichert, Informationen aus diesen Gesprächen werden hier ohne nähere Quellenangaben als „Interview“ zitiert. Eine Auflistung aller Interviewpartner erfolgt in der Gesamtveröffentlichung, vgl. FN.1.

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kurzfristig reagieren und das sich bietende „Policy Window“ für grundlegende Veränderungen längerfristig offen halten.

Besetzung und Einrichtung der Kommission Die Mitglieder der einzusetzenden Expertenkommission wurden unter Leitung des Kanzleramtes gemeinsam mit dem Arbeitsministerium ausgewählt. Für den Vorsitz stand frühzeitig der Personalvorstand der Volkswagen AG, Peter Hartz, fest, der selbst weitere Mitglieder empfahl. So wurde innerhalb von nur wenigen Tagen eine Liste von Kandidaten erarbeitet, die Minister Walter Riester persönlich um Mitarbeit in der Kommission bat. Ein Mitglied berichtet, er habe sofort zugesagt, „weil mir klar war, dass das eine der entscheidenden Reformkommissionen sein wird“ (Interview). Fast alle angefragten Personen waren zur Teilnahme bereit, und schnell war die Kommission vollständig besetzt. Tabelle 1:

Mitglieder der Kommission Moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt

Dr. Peter Hartz Dr. Norbert Bensel Dr. Jobst Fiedler Heinz Fischer Peter Gasse Prof. Dr. Werner Jann Dr. Peter Kraljic Isolde Kunkel-Weber Klaus Luft Harald Schartau Wilhelm Schickler Hanns-Eberhard Schleyer Prof. Dr. Günther Schmid Wolfgang Tiefensee Eggert Voscherau

Volkswagen AG, Personalvorstand Bahn AG, Personalvorstand Roland Berger Strategy Consultants, Partner Deutsche Bank AG, Abteilungsleiter Personal IG-Metall Nordrhein-Westfalen, Bezirksleiter Universität Potsdam, Professor für Verwaltungswissenschaft und Organisation McKinsey & Company Düsseldorf, Direktor Verdi, Mitglied des Bundesvorstands Market Access for Technology Services GmbH, Geschäftsführer Minister für Arbeit und Soziales, Qualifikation und Technologie des Landes Nordrhein-Westfalen Bundesanstalt für Arbeit, Präsident des Landesarbeitsamts Hessen Zentralverband des Deutschen Handwerks, Generalsekretär Wissenschaftszentrum für Sozialforschung Berlin Stadt Leipzig, Oberbürgermeister BASF AG, Mitglied des Vorstands

Ein Blick auf die Mitglieder macht deutlich, dass die Hartz-Kommission kein – wie für das Politikfeld sonst üblich – drittelparitätisch besetztes Gremium war. Vielmehr saßen Manager von Wirtschaftsunternehmen (vier Mitglieder) und Unternehmensberater (drei Mitglieder) an einem Tisch mit Politikern (zwei Mitglieder), Wissenschaftlern (zwei Mitglieder), Gewerkschafts- (zwei Mitglieder) und Arbeitgebervertretern (ein Mitglied) sowie einem Vertreter der BA. Ein Mitarbeiter des Kanzleramtes beschreibt: „Das waren zwar … keine Outsider in Bezug auf das Beschäftigungssystem, aber immerhin Outsider im Vergleich zu den bislang dort agierenden Verbänden“ (Ramge 2003: 65). Ihre Parteizugehörigkeiten lassen sich nicht vollständig ermitteln, aber „es kann wohl kaum von einer SPD-Lastigkeit ausgegangen werden“ (Hartwich 2003a: 129). Dies betonte bei der Berichtsübergabe auch der Bundeskanzler ausdrücklich.

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Die Einsetzung der Hartz-Kommission wurde in der Öffentlichkeit zunächst lediglich als Teil des Zweistufenplans bekannt gemacht. Über Konflikte anlässlich der Besetzung wurde in den Medien kaum berichtet, obwohl einige Vertreter von Arbeitgebern und Gewerkschaften „mit Gewalt in die Kommission wollten“ (Interview). Als am 6. März 2002 die konstituierende Sitzung stattfand, begleitete das Ministerium dies nur mit einer, in trockener Verwaltungssprache verfassten Pressemitteilung, die Medienresonanz auf diese Veranstaltung blieb schwach. Dass zur Einsetzung der HartzKommission nur wenig öffentliche Aufmerksamkeit vorhanden war, wird im Nachhinein als bewusste Entscheidung dargestellt, um die inhaltlichen Ergebnisse abzuwarten (Interview). Vor dem Hintergrund der geringen Medienaufmerksamkeit, die auf die zurückhaltende „Verkaufsstrategie“ der Regierung zurückzuführen ist, bleibt festzuhalten, dass die Hartz-Kommission zum Zeitpunkt ihrer Konstituierung offenbar nicht als ein Instrument symbolischer Politik konzipiert war. Schließlich kann Symbolkraft nur dann entfaltet werden, wenn eine entsprechende öffentliche Beachtung existiert oder künstlich erzeugt wird. Von einer medienwirksamen Einsetzung kann im Fall der HartzKommission jedoch keine Rede sein.

Arbeit der Hartz-Kommission In insgesamt neun Plenar-Sitzungen und zahlreichen Teilsitzungen erarbeitete die Kommission einen umfassenden Bericht. Zunächst verlagerte sich die Arbeit in fünf Teilprojekte5; ab Mitte Juni 2002 stand dann die Redaktion des Abschlussberichtes im Vordergrund. Doch die Kommissionsarbeit war bei Weitem kein geradliniger Prozess der rationalisierten Problemlösung und verlief anders, als in der politisch-administrativen Gremienarbeit üblich, wie im Folgenden geschildert wird.

Organisation und Spielregeln Frühzeitig wurde „eine Art Geschäftsordnung“ (Weimar 2004: 50) verabschiedet, die allerdings im Verlauf der Arbeit keine Bedeutung hatte; wichtiger wurden informelle „Spielregeln“. ƒ

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Von zentraler Bedeutung war die Festlegung, dass die Kommissionsmitglieder keine Informationen an die Öffentlichkeit geben würden. Obwohl sie von Journalisten „dauernd angerufen wurden“ (Interview), hielten sich die Mitglieder in den ersten vier Monaten an diese Verabredung, und dementsprechend gab es bis in den Juni 2002 so gut wie keine Medienberichte über die Kommissionsarbeit (Abbildung 1). Entscheidungen wurden einvernehmlich getroffen. Nur einmal – bei der endgültigen Verabschiedung des Berichtes – wurde per Handzeichen abgestimmt. Nicht Teilprojekt I: Arbeitsvermittlung/Berufsberatung; TP II: Lohnersatzleistungen und Sozialhilfe; Kindergeld; TP III Arbeitsmarktpolitische Maßnahmen und Arbeitsmarktforschung; TP IV: Personal, Steuerung und Organisation; TP V: Attraktivität für Kunden und Mitarbeiter/-innen; Kommunikation.

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nur unterblieben formale Mehrheitsentscheidungen, es wurden auch keine „Meinungsbilder“ erstellt, die oftmals genutzt werden, um Entscheidungsprozesse in der politischen Gremienarbeit zu beschleunigen (Meier 2003: 134). Frühzeitig stand das Ziel fest, ein gemeinsames Ergebnis ohne Minderheitenvoten vorzulegen – so forderte ein Mitglied Ende April 2002, eine „Kampfabstimmung der Kommission über den Bericht solle von vornherein vermieden werden“ (Weimar 2004: 52). Diese Einstimmigkeit – oder genauer: Einmütigkeit6 – wurde zu keinem Zeitpunkt explizit beschlossen, und gegen Ende der Kommissionsarbeit war zwischenzeitlich ein Minderheitsvotum angedroht, das aber schließlich nicht abgegeben wurde.

Abbildung 1: Medienberichte zur Hartz-Kommission7

Die wenig formalisierte Verfahrensweise beschränkte die Einflussmöglichkeiten der einzelnen Mitglieder. Durch den fehlenden Zugang zur Öffentlichkeit konnte kein Druck von außen aufgebaut werden, um eigene Positionen in der Kommission durchzusetzen. Aufgrund der einvernehmlichen Vorgehensweise mussten abweichende Meinungen stets aktiv ausgesprochen und argumentativ begründet werden. Dies kann in Gruppenprozessen dazu führen, dass sich in Einzelfragen jeweils Minderheiten mit 6

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Es kann nicht von der strikten Anwendung der „Einstimmigkeitsregel“ gesprochen werden, da keine formalen Abstimmungen erfolgten. Entscheidungen wurden vielmehr einmütig getroffen, vgl. zum Unterschied von Einstimmigkeit und Einmütigkeit Sartori (1992: 229). Eigene Darstellung; Datenbasis: Inhaltsanalyse von Frankfurter Allgemeine Zeitung und Süddeutsche Zeitung. Gezählt wurden diejenigen Artikel, die sich mit der Hartz-Kommission befassen oder die Volltextfundstelle „Hartz-Kommission“ aufweisen. Quelle: Lexis-Nexis.

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starken Interessen gegen weniger intensive Mehrheiten durchsetzen. Im Ergebnis hat das Verfahren dazu geführt, so berichten Gesprächspartner übereinstimmend, dass im Abschlussbericht Vorschläge enthalten sind, für die es bei formaler Abstimmung in der Kommission keine Mehrheit gegeben hätte.

Öffentliche Beachtung Der Hartz-Kommission wurde im Gesamtblick viel öffentliche Aufmerksamkeit zuteil. Sie betraf jedoch nur das letzte Drittel der Kommissionsarbeit. Den Startschuss dafür gab Peter Hartz selbst, als er Redakteuren des „Spiegel“ – ohne Wissen der Kommission – exklusiv seine Vorschläge vorstellte, die zu einer Titelgeschichte als „Radikal-Kur gegen Arbeitslosigkeit“ verarbeitet wurden. Seitdem tagte die Kommission „praktisch in der Öffentlichkeit“ (Schmid 2003a: 78), denn politische Akteure und andere Mitglieder der Kommission nahmen laufend Stellung. Dass die Journalisten sich in den ersten vier Monaten nicht nur zurückgehalten, sondern selbst die Arbeit der Kommission kaum verfolgt hatten, wird aus der späteren, fehlerhaften Beschreibung der Kommissionsarbeit deutlich. Der skizzierte Verlauf der Berichterstattung zeigt, dass es durch die Selbstbeschränkung der Kommissionsmitglieder gelang, die Aufmerksamkeit zu steuern: Die öffentliche Diskussion über die Kommissionsarbeit fand erst statt, nachdem konkrete Vorschläge vorlagen.

Arbeitsatmosphäre und Kommissionskultur Insgesamt herrschte in der Kommission eine wenig konfliktgeladene Stimmung. Ein Beobachter schildert die Arbeitsatmosphäre: „Die Sitzungen selbst waren immer staatstragend. Da hat man von der Verantwortung für das deutsche Volk gesprochen, von der Wichtigkeit des Problems, von der Notwendigkeit, gemeinsam auf seine Entscheidungen zu kommen“ (Interview). Selbst zu Zeitpunkten, als Beobachter ein „Kippen“ der Kommission voraussahen, kam es zu keiner Eskalation. Kommissionsmitglied Isolde Kunkel-Weber zeigt sich im Rückblick in einem Zeitungsinterview fasziniert, wie gut und mit welcher Wertschätzung Menschen zusammengearbeitet haben, „die im richtigen Leben eine klassische Feindhaltung einnehmen“. Auch andere Gesprächspartner machen ihre durchweg positive Einschätzung deutlich (Interviews). Wichtig für diese Arbeitsatmosphäre war das gemeinsame Selbstverständnis der Mitglieder: Es seien alle „da wirklich mit viel Herzblut ’rangegangen“ (Interview), weil sie es als übergeordnete Aufgabe ansahen, einen Beitrag zum Abbau der Arbeitslosigkeit zu leisten: Diese gemeinsame Orientierung war seit Einsetzung der Kommission vorhanden, dementsprechend schlug Peter Hartz in der Sitzung am 29. April 2002 vor, den Auftrag der Kommission erheblich auszuweiten: Ziel sollte nicht mehr nur die Erarbeitung von Empfehlungen für den Umbau der BA, sondern die „Rückführung der Arbeitslosigkeit auf das volkswirtschaftliche Niveau der Vollbeschäftigung“ sein (Weimar 2004: 51). Zwar herrschte über deren Realisierbarkeit keine Einigkeit in der Kommission und es wurde kein formeller Beschluss gefasst (ibid.), doch das Ziel „Abbau der Arbeitslosigkeit“ wurde in der Kommission mehrfach genutzt, um zu gemeinsamen Positionen zu finden: „Wenn wir wieder drohten, uns in ideologischen Schützengräben zu verbarrikadieren, dann hat [Hartz] immer gesagt […]: Leute, überlegt euch, was

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unser Ziel ist. Unser Ziel ist, die Arbeitslosen von der Straße zu holen“ (Interview). Die Kommission setzte sich selbst einen nicht kontroversen Auftrag als höheres Ziel. Trotz der in ihr angelegten Konflikte entwickelten die Mitgleider der Kommission so ein starkes WWir-Gefühl“. Diese Kommissionsidentität erwuchs zudem aus dem Negativbeispiel des Bündnisses für Arbeit, das bereits seit Anfang 2001 in der Publizistik als „Bündnis für Stillstand“ oder „Bündnis der Lustlosen“ kritisiert wurde (Heinze 2003: 157). Die Abwendung des angedrohten Minderheitenvotums beispielsweise gelang durch einen solchen emotionalen Appell: Da erhebt sich der BASF-Personalvorstand Eggert Voscherau, der öffentlich kein einziges Mal in Erscheinung getreten war. Ganz ruhig beginnt der 58-Jährige zu erzählen, wie er sich seinerzeit den Fernsehbericht über die letzte Sitzung des Bündnisses für Arbeit angeschaut habe. Wie da der Gewerkschaftschef Schulte und der Arbeitgeberpräsident Hundt nebeneinander saßen. Zusammengekommen wegen dieses existentiellen Themas Arbeitslosigkeit. „Aber die haben nur aufeinander geschossen.“ Voscherau wird laut: „Auf so einen Mist habe ich keine Lust.“ Als er davon redet, dass man bei der Arbeitslosigkeit mal an die Menschen denken müsse, zittert seine Stimme. Einen Moment ist es ganz still. Dann klatschen sie im Stein-Saal, zum ersten Mal überhaupt. Das ist die Einigung“.8

Wenngleich die Hartz-Kommission nicht durch durchgängig gemeinsame inhaltliche Grundauffassungen ihrer Mitglieder gekennzeichnet war (Fleckenstein 2004: 668), wurde die Arbeit von einer starken „Corporate Identity“ getragen, die zu einer hohen Identifikation der Mitglieder mit ihrer Kommission führte.

Entscheidungsfindung zwischen Verhandeln und Argumentieren Für die Untersuchung der Entscheidungsfindung in Expertengremien sind die idealtypischen Kommunikationsmodi von „Argumentieren“ und „Verhandeln“ vorgeschlagen worden (Heisele 2002: 38; Sebaldt 2004: 190).9 Doch Mitglieder und Mitarbeiter der Hartz-Kommission weisen ausdrücklich darauf hin, dass von einem ausgehandelten Konsens nicht gesprochen werden kann: Offene Verhandlungen innerhalb der Kommission hat es nicht gegeben. Verschiedene Beobachter vermuten, dass Peter Hartz in Vier- oder Sechs-Augen-Gesprächen Verabredungen getroffen und „Mund-zu-Mund Beatmung jedes einzelnen Kommissionsmitgliedes gemacht“ habe. Andere verweisen darauf, dass Tauschgeschäfte – z.B. zwischen den Sozialpartnern – nur implizit getätigt wurden und Einigungen eher Folge eines gemeinsamen Lernprozesses waren (Interviews). Hartz selbst erklärte in einem Zeitungsinterview, seine Herangehensweise sei es gewesen, „die heiligen Kühe der einzelnen gesellschaftlichen Gruppen nicht [zu] schlachten, sondern auf eine neue Weide [zu] führen“. Damit verweist er auf die Veränderung von Problemwahrnehmungen durch Moderation. Auch „Argumentieren“ beschreibt jedoch die Entscheidungsfindung in der Kommission unzureichend. Umfas8

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Vgl. Alexander Hagelüken: „Maßanzüge für Arbeitslose. Wie smarte Manager und handfeste Gewerkschafter in der Hartz-Kommission doch noch zueinander fanden“. In: Süddeutsche Zeitung vom 16. August 2002, S. 3. Vgl. die Konzeptualisierung von Argumentieren und Verhandeln bei (Saretzki 1996: 23, 33).

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sende Problemdefinitionen, Ursachenanalysen und die Abwägung von Lösungsalternativen wurden nicht vorgenommen (Weimar 2004: 88f.); die zunächst etablierte Strukturierung der Arbeit in Teilprojekte findet sich im Abschlussbericht nicht wieder, deren ausformulierte Ergebnisse sind nicht einmal offiziell veröffentlicht worden.10 Kommissionsmitglied Günther Schmid spricht im Rückblick von einer „meisterhaft moderierten anarchischen Organisation“ (Schmid 2003a: 79), andere Gesprächspartner beschreiben eine bisweilen „chaotische“ und „unstrukturierte“ Arbeitsweise (Interviews). Ein wichtiger Weg zur Herstellung von Einigkeit war, dass viele Details gerade nicht „bis zum Ende diskutiert“ wurden, „um ausuferndes Konfliktpotenzial zu verhindern“ (Fleckenstein 2004: 659). Die Vorgehensweise während der Schlussredaktion des Berichtes verdeutlicht dies: Die Kommissionsmitglieder erhielten mehrmals wöchentlich den letzten Stand des Entwurfes mit der Bitte um Kommentierung. In den Sitzungen wurden dann aber keine Formulierungen abgestimmt, sondern allgemein der „Puls der Kommission“ gefühlt: „Ist diese Position mehrheitsfähig, gibt es jeweils einen größeren Teil, der sich dagegen nicht wehren wird?“ (Interview). Die Mitglieder konnten ansprechen, womit sie überhaupt nicht einverstanden waren, es wurde jedoch nicht versucht, eine abschließende Klärung herbeizuführen, sondern entsprechende Textpassagen wurden zurückgestellt und überarbeitet. Dies verstärkte den Effekt der nicht angewandten Mehrheitsregel: Nur intensive Kritik wurde geäußert. „Wir haben ja im Prinzip auch bei bestimmten Sachen den Mund gehalten […], von denen wir nicht so überzeugt waren, weil es war klar, das ist konsensfähig, das machen wir jetzt nicht wieder auf“ (Interview). Zugleich wurden die vielfältigen „Steckenpferde“ der einzelnen Mitglieder berücksichtigt, „bis hin zur Präambel, die (im letzten Moment eingefügt) in einer Art salvatorischer Generalklausel dem ‚Gender Mainstreaming’ Genüge tat“ (Schmid 2003a: 78). Weder ein transparentes Verfahren noch klare Verhandlungen und auch nicht das Überzeugen durch bessere Argumente beschreiben die interne Arbeit der Hartz-Kommission ausreichend. Dabei sahen sich die Beteiligten vor allem in der Funktion des Impulsgebers und hatten weder den Anspruch, entscheidungsreife Gesetzentwürfe vorzulegen, noch das Selbstverständnis, eine abstrakte, wissenschaftlich fundierte „Wahrheit“ zu formulieren.

Mitarbeiter und externe Mitsteuerungsversuche In der Kommission selbst hatten der Minister und sein Parlamentarischer Staatssekretär Gastrecht, waren jedoch keine normalen Mitglieder. Entsprechend selten besuchten sie die Sitzungen. Für eine inhaltliche Einflussnahme blieb ein indirekter Weg: Beim Ministerium wurde – wie bei der Einsetzung von Expertenkommissionen üblich – eine Geschäftsstelle eingerichtet, die der Kommission zuarbeiten sollte und mit Beschäftigten des Ministeriums und der BA besetzt war. Zusätzlich baute Peter Hartz einen Stab von eigens eingestellten Beratern und Volkswagen-Mitarbeitern auf, die erst im Nachhinein zum Teil durch die Bundesregie10

Die Berichte der Teilprojekte wurden im Juni 2002 an die Frankfurter Allgemeine Zeitung lanciert und sind weiterhin im Internet an verschiedenen Stellen verfügbar; in der CD-ROM mit Begleitmaterial zum Abschlussbericht sind sie hingegen nicht enthalten. Vgl. „Drastischer Einschnitt in das Arbeitslosengeld“. In: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 21. Juni 2002, S. 13.

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rung finanziert wurden. Auch andere Mitglieder stellten zum Teil erhebliche Personalressourcen bereit. Wesentliche Zuarbeit leistete die Bertelsmann-Stiftung mit einem internationalen Vergleich der Reform von Arbeitsverwaltungen. Der Versuch, eine enge Zusammenarbeit dieser Parallelstrukturen aus persönlichen Stäben und Geschäftsstelle zu schaffen, misslang. Im Verlauf der Arbeit nahm die Bedeutung der Geschäftsstelle immer weiter ab; die „zentrale konzeptionelle Steuerung“ (Fleckenstein 2004: 653) und die redaktionelle Erstellung des Abschlussberichtes erfolgte schließlich durch den Stab des Vorsitzenden. Neben „atmosphärischen Problemen“ wird die Entfremdung von Beteiligten darauf zurückgeführt, dass aus der Geschäftsstelle heraus versucht wurde, inhaltlich im Detail Einfluss zu nehmen (Interview). Gegen Ende der Kommissionsarbeit lieferte das Ministerium verstärkt fachliche Hinweise – zum Beispiel Beschreibungen der aktuellen Rechtslage oder europarechtlicher Vorgaben. Doch bezüglich der großen Linie gab es ohnehin keine ausgearbeiteten Entwürfe „in den Schubladen“ des Ministeriums. Aufgrund der zügigen Vorlage der Gesetzesentwürfe nach der Bundestagswahl 2002 vermutet Meßerschmidt (2004: 343), dass während der Kommissionsarbeit Reformvorschläge im Ministerium „detailliert ausgearbeitet“ lagerten. Hartwich (2003b: 162) hingegen sieht im Aufbau der verabschiedeten Gesetze Hinweise für ein „überstürztes“ Handeln, was auf mangelnde Vorbereitung hindeute. Auch in der Untersuchung inhaltlichen Policy-Lernens wird deutlich, dass die Kommission „nicht einfach nur Reformvorschläge aus den ‚Schubladen’ des Kanzleramtes bzw. des Arbeitsministeriums kopiert“ hat (Fleckenstein 2004: 667). Gesprächspartner weisen darauf hin, dass im Ministerium nach dem Job-Aqtiv-Gesetz der „Köcher leer“ war und dass hausintern lange unklar blieb, welche Rolle das Ministerium gegenüber der Kommission einnehmen sollte (Interviews). Allerdings wird darauf hingewiesen, dass für die Zusammenlegung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe (HartzIV), die Kommission nur Legitimierungsfunktion für eine bereits gefällte Entscheidung hatte (Burkhardt 2005: 53). Der Bundeskanzler selbst und der Chef des Kanzleramtes trafen sich mehrfach mit Peter Hartz zu vertraulichen Gesprächen, in denen auch grundsätzliche Fragen, wie beispielsweise die Ausweitung des Auftrags, abgestimmt wurden; über einen formalen Zugang zur Kommission verfügte das Kanzleramt jedoch nicht. In Form der Regierungsfraktionen wurde das Parlament nur am Rande über die laufende Arbeit der Kommission informiert. Zwar hatte mit dem parlamentarischen Staatssekretär ein Mitglied des Deutschen Bundestages Gastrecht in der Kommission, er informierte auch frühzeitig eine Facharbeitsgruppe aus den Koalitionsfraktionen, deren „maßgebliche Vertreter“ sich auch mit Peter Hartz zu einem Gesprächstermin trafen (Interviews). Eine darüber hinausgehende systematische inhaltliche Einbindung von Parlamentariern, beispielsweise der Fachleute im Ausschuss für Arbeit und Sozialordnung, fand jedoch nicht statt. Einflussversuchen des Ministeriums wirkte die Kommission durch eine starke Ausweitung ihrer eigenen Arbeitskapazitäten entgegen. Leitentscheidungen waren zwar mit dem Kanzleramt informell abgestimmt, doch insgesamt ist die Kommission sehr unabhängig von Regierung und Verwaltung vorgegangen. Auch das Parlament war in die Kommissionsarbeit nicht eingebunden. Allerdings eröffnete die Hartz-Kom-

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mission einzelnen Wirtschaftsunternehmen eine deutliche Einflusschance, allen voran den Beratungsfirmen, die später am Umbau der Bundesanstalt für Arbeit mitwirkten.

Vorlage des Berichtes und Reaktionen Am 16. August 2002 übergab Peter Hartz zunächst im Kanzleramt den Bericht seiner Kommission an Gerhard Schröder. Vor 600 geladenen Gästen aus Politik, Wirtschaft und Medien wurden anschließend im repräsentativen Gebäude des Französischen Doms am Berliner Gendarmenmarkt die Inhalte ausführlich vorgestellt.

Inhalt und Form des Berichtes Auf 343 Seiten werden im Abschlussbericht in 13 „Innovationsmodulen“ arbeitsmarktpolitische Maßnahmen und eine strategische Ausrichtung für die Bundesanstalt für Arbeit dargestellt.11 Weitgehend umgangssprachlich verfasst, ist der Bericht unter Verwendung vieler Metaphern im Jargon kommerzieller Managementberater formuliert und nutzt zahlreiche Wortschöpfungen, deren bekannteste, die „Ich-AG“, schnelle Verbreitung fand und zum „Unwort des Jahres“ 2002 gekürt wurde.12 Der Aufbau des Berichtes spiegelt den dargestellten inkrementalistischen Entstehungsprozess wider. So kann kaum von einem logisch gegliederten Gesamtkonzept gesprochen werden. Eher ist der Bericht – in den Worten eines Kommissionsmitglieds – ein „von der Kommission hart erarbeitetes, von Hartz wohl geordnetes, aber zum Teil doch ziemlich zufälliges Puzzle heterogener Reformvorschläge“ (Schmid 2003a: 79). Unter Mitwirkung von Werbe- und Designagenturen wurde die graphische Gestaltung vorgenommen; ein abschließendes professionelles Lektorat hat hingegen offenbar nicht stattgefunden, worauf zahlreiche Flüchtigkeitsfehler hindeuten. Deutlich ist, dass in der Abschlussredaktion erhöhter Wert auf ein äußerlich ansprechendes Erscheinungsbild gelegt wurde. Als primäre Zielgruppe waren offensichtlich nicht die Fachleute der Arbeitsmarktpolitik vorgesehen – geschweige denn ein wissenschaftliches Fachpublikum –, sondern eine breitere Gruppe aus politischen Entscheidungsträgern, Öffentlichkeit und Medien.

Reaktionen auf die Vorschläge und den Bericht Der feierliche Rahmen der Ergebnispräsentation und die Reaktionen darauf sind vor dem Hintergrund der nur fünf Wochen später stattfindenden Bundestagswahl zu betrachten. Durch die medienwirksame Berichtsübergabe an zwei Orten nacheinander – vormittags im Kanzleramt, später im Französischen Dom – war es den Medien möglich, die Materie des Berichtes vielfältig zu „bebildern“. Peter Hartz hatte vorweg versprochen: „Wir werden Ihnen einen sehr schönen Bericht mit schönen Bildern präsentieren – und mit schönen Inhalten“. Vor dem Hintergrund des Wahlkampfes sind auch 11 12

Für eine inhaltliche Zusammenfassung der Vorschläge siehe den Bericht der Hartz-Kommission, der ein 15seitiges „Summary“ enthält (Hartz/al. 2002: 19-34). Vgl. auch Schmid (2003b). Vgl. zum Sprachstil des Berichts die Kritik bei Hengsbach (2002: 141f.).

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die Reaktionen von Oppositionspolitikern zu verstehen, die die Einladung zur Ergebnispräsentation demonstrativ ausschlugen. Getreu der Wahlkampftaktik der „Rapid Response“ hielten am Tag der Berichtsveröffentlichung CDU und DGB eigene Pressekonferenzen ab, um Position zu beziehen. Rein zeitlich blieb dem Kanzleramt aufgrund des nahen Wahltermins kaum anderes übrig als eine klare Entscheidung für oder gegen die Vorschläge der Kommission zu treffen (Interview). Schon im Juli 2002 hatte der Bundeskanzler angedeutet, es komme darauf an, „dass das Konzept auch in seiner Gesamtheit begriffen wird – und dass sich nicht jeder das herauspickt, was seinen Interessen und Forderungen entspricht“. In der Schlussphase des Wahlkampfes verwendete der Kanzler dann die weithin bekannt gewordene Formulierung, er selbst wolle dafür sorgen, dass das Konzept „eins zu eins“ umgesetzt werde. Indem er sich vollständig hinter den Bericht der Kommission stellte, nahm der Kanzler eine positive und eindeutige Position ein. Im Nachhinein wurde so der Versuch unternommen, die Hartz-Kommission im Sinne eines Verhandlungssystems zu deuten, dessen Ergebnisse keiner weiteren Diskussion bedürften. Kommissionsmitglieder äußern sich über die angestrebte „eins zu eins“-Umsetzung vor dem Hintergrund der im Bericht enthaltenen „Löcher und Ambivalenzen“ verwundert (Schmid 2003a: 79). Die Oppositionsparteien hingegen fanden lange keine klare Antwort auf die HartzKommission und ihren Bericht, was auch daran gelegen haben dürfte, dass inhaltlich viele Vorschläge ihren Forderungen entsprachen (Hartwich 2003b: 166). So reagierten Unionspolitiker nach den ersten Veröffentlichungen zum Teil widersprüchlich und konnten sich lange auf keine einheitliche Position verständigen. Nach einer Diskussionsphase, während der deutliche Kritik an einzelnen Vorschlägen geäußert worden war, formulierten die Gewerkschaftsspitzen generelle Unterstützung. Innerhalb der Gewerkschaften wurde jedoch heftige Kritik geübt.13

Bedeutung des Berichtes im Bundestagswahlkampf 2002 Zeitgleich mit der Berichtsvorlage setzte sich Mitte August 2002 ein neues Thema an die Spitze der Agenda der deutschen Innenpolitik: das Hochwasser im Osten Deutschlands. Anhaltende Regenfälle hatten viele Flüsse über die Ufer treten lassen und zu ersten Dammbrüchen geführt. Inhaltsanalysen zeigen, dass in der Medienberichterstattung das Thema Arbeitslosigkeit „buchstäblich von der Tagesordnung ‘gespült’“ wurde (Brettschneider 2002: 42); in Bevölkerungsumfragen verlor es ebenfalls reziprok zum Bedeutungszuwachs des Hochwassers (Hilmer 2003: 191). Vor diesem Hintergrund wird die Hartz-Kommission in der Rückschau nicht als zentrale Ursache des „kaum für möglich gehaltenen Stimmungsumschwungs“ (Hilmer 2003: 190) in den letzten Wochen vor der Bundestagswahl angesehen: Vielmehr gelten das Hochwasser und die Irak-Frage als wahlentscheidende Themen. Angesichts der hohen Arbeitslosenzahlen – und der bei Amtsantritt 1998 gegebenen Versprechen des Bundeskanzlers – kann es auch nicht Interesse der SPD gewesen sein, dieses Thema zu einer zentralen Frage des Wahlkampfes zu machen, denn den 13

Vgl. Wendl (2002: 139f.) und weitere Beiträge in demselben Sammelband; vgl. Kurz-Scherf/Scheele (2002) und weitere Beiträge in demselben Heft.

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Unionsparteien wurde diesmal eine deutlich höhere Kompetenz für die Sicherung vorhandener und die Schaffung neuer Arbeitsplätze zugeschrieben (Brettschneider 2002: 40; Roth 2003: 44). Die breite öffentliche Diskussion nach Vorlage der ersten Entwürfe des Kommissionsvorsitzenden führte jedoch kurzfristig zu einem Anstieg der wahrgenommenen Wirtschaftskompetenz auf Seiten der Wähler von SPD und Bündnis 90/ Grüne (Schoen 2004: 33, 38f.).14 Der strategische Wahlkampf-Nutzen der Hartz-Vorschläge lag vor allem in der Dethematisierung: Erstens wurde durch die öffentliche Diskussion der ersten Vorschläge des Kommissionsvorsitzenden im Juni 2002 das Thema Bildungspolitik an den Rand gedrängt („Agenda Cutting“), das seit Veröffentlichung der PISA-Studie im Frühwahlkampf ausführlich diskutiert worden und für die Koalitionsfraktionen eher von Nachteil war (Brettschneider 2002: 41f.). Zweitens stellten die Hartz-Vorschläge und ihre angekündigte Umsetzung ein Maßnahmenpaket dar, das die Regierung gegen den Vorwurf der Untätigkeit in diesem Politikfeld immunisierte. Ein Mitarbeiter der SPD-Wahlkampagne beschreibt den Versuch, „die Defensive in der Wirtschafts- und Arbeitsmarktpolitik mit einer Mischung aus Leistungsbilanz und Reformperspektiven“ zu überwinden (Helle 2003: 34). Der Wahlkampfleiter der Unionsparteien bestätigt, dass es nach der Vorlage des Hartz-Berichtes für die Oppositionsparteien weniger attraktiv wurde, die Arbeitslosigkeit zu thematisieren, die zuvor ein zentrales Wahlkampfthema dargestellt hatte (Spreng 2003: 64). Verstärkt wurde dieser Effekt durch die mangelnde strategische und inhaltliche Reaktion der Oppositionsparteien auf die Vorlage der Hartz-Vorschläge. Aus juristischer Sicht wird argumentiert, dass die Berichtsvorlage so kurz vor der Bundestagswahl verfassungsrechtlich zu beanstanden sei: „Bundeskanzler und Minister, die Vorhaben für die nächste Legislaturperiode vorstellen und sich dabei auf Regierungskommissionen berufen, handeln nicht als Amtsträger, sondern als Wahlkämpfer“ (Meßerschmidt 2004: 350). In politikwissenschaftlicher Betrachtung kann diese Frage nicht geklärt werden, wenngleich darauf hinzuweisen ist, dass einigen grundsätzlichen Annahmen des Autors widersprochen werden muss.15 Insgesamt kann in der ex-post Analyse festgehalten werden, dass die Hartz-Vorschläge für den Wahlkampf 2002 eine bedeutende Rolle gespielt haben, allerdings nicht dadurch, dass sie selbst zum Gegenstand des Wahlkampfes wurden, sondern vielmehr, indem sie daran mitwirkten, das Verhältnis der Themen zu verschieben. Doch wahlentscheidende Bedeutung hatte die Hartz-Kommission nicht.

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Schoen interpretiert seine Daten allerdings anders und sieht nur einen geringen Beitrag des Hartz-Konzepts auf die wahrgenommene Wirtschaftskompetenz. Dies liegt daran, dass Schoen als Referenzzeitpunkt die Präsentation des Berichtes am 16. August 2002 wählt (Schoen 2004: 34); die öffentliche Diskussion jedoch hat sich – wie oben dargestellt – schon lange zuvor abgespielt, nämlich nach Veröffentlichung der ersten Vorschläge des Kommissionsvorsitzenden am 24. Juni 2000 im „Spiegel“. In der Folgewoche zeigt sich ein deutlicher Zuwachs der Bedeutung der Wirtschaftskompetenz auf die Wahlabsicht, der sich allerdings langfristig nicht halten kann. Besonders bezieht sich das auf die Argumente, dass die Hartz-Kommission eine wahlentscheidende Rolle gespielt habe (Meßerschmidt 2004: 331); dass die Kommission bereits mit dem Ziel der Beeinflussung des Wahlkampfes eingesetzt worden war (ibid.: 340), dass ihre inhaltlichen Ergebnisse in den „Schreibtischen der Ministerien“ bereits ausgearbeitet vorlagen (ibid.: 343). Auch gibt es eine Reihe von Kommissionen, die sogar über den Wechsel von Legislaturperioden hinaus tagten.

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Umsetzung der Empfehlungen Schon eine gute Woche nach der gewonnenen Wahl machte die Bundesregierung bekannt, dass sie die Realisierung der Hartz-Vorschläge in vier Gesetzespaketen plane, die sich nach der Zustimmungserfordernis im Bundesrat – in dem die Unionsparteien eine klare Mehrheit hatten – unterschieden. Auch im Koalitionsvertrag war festgehalten, dass „die Vorschläge der Hartz-Kommission schnellstmöglich Punkt für Punkt umzusetzen“ seien. Das Erste und Zweite Gesetz wurden schon im Dezember 2002 verabschiedet und traten zum Januar 2003, in Kraft, das Dritte und Vierte Gesetz wurden kurz vor Weihnachten 2003 nach einem viel beachteten Vermittlungsverfahren zwischen Bundestag und Bundesrat verabschiedet. Eine entscheidende Umsetzungsregelung („Optionsgesetz“) konnte nach einem weiteren Vermittlungsverfahren erst im Sommer 2004 beschlossen werden. Deutlich ist, dass die parlamentarischen Verhandlungsprozesse über die Umsetzung der Hartz-Vorschläge einen langen Zeitraum von bis zu zwei Jahren in Anspruch genommen haben, in dem Interessenunterschiede innerhalb der Regierungsparteien, zwischen Regierung und Opposition und zwischen Bundestag und Bundesrat ausgeglichen werden mussten. Gerade die Zusammenlegung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe durch „Hartz IV“ fand massive öffentliche Beachtung. Nicht nur mit Blick auf Dauer und Komplexität des abgelaufenen Gesetzgebungsprozesses, sondern auch auf die inhaltlichen Vorschläge der Kommission ist von einer einfachen Ratifizierung nicht auszugehen, und im Rückblick wird von einer „eins zu eins“-Umsetzung kaum mehr gesprochen. Die beiden Wissenschaftler in der HartzKommission resümieren zwei Jahre nach der Kommissionsarbeit in Bezug auf die vorgeschlagenen 13 Module: „Gut ein Drittel ist weitgehend und in teilweise veränderter Form umgesetzt worden; ein weiteres gutes Drittel ist intensiv vorbereitet und wird in absehbarer Zeit zur Umsetzung und zur Wirkung kommen“. Ein knappes Drittel aber werde „voraussichtlich nicht oder in anderer Form verwirklicht“ (Jann/Schmid 2004: 17). Für eine fundierte Analyse der Umsetzung sind jedoch weitergehende Fragen zu stellen, die nur durch detaillierte Politikfeldstudien beantwortet werden können; die bloße quantifizierende Bewertung greift zu kurz, da sie der Komplexität des Gegenstandes nicht gerecht wird (vgl. Siefken i.d.B.). Eine ebenfalls an die Politikberatung durch Expertenkommissionen zu stellende Frage ist, ob sie eine materiell „gute“ Politik empfehlen. Sehr aufwendige wissenschaftliche Evaluationen können Effektivät und Effizienz von Veränderungen untersuchen; eine interessante Besonderheit im Falle der Hartz-Gesetze ist, dass auf Anforderung des Deutschen Bundestages derzeit umfassende Evaluationsprojekte durchgeführt werden.

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Die Rolle der Hartz-Kommission im politischen Prozess In der detaillierten Beschäftigung mit der Hartz-Kommission wird deutlich, dass ein eindimensionaler Blickwinkel dem Gegenstand nicht gerecht wird.16 Insbesondere ist die im Laufe der Arbeit mehrfach veränderte Funktion der Kommission zu betonen. Entgegen vieler Vermutungen und allgemeiner Einschätzungen beschränkt sich die Öffentlichkeitsfunktion der Kommission auf das letzte Drittel ihrer Arbeit; bei der Einsetzung ging es der Bundesregierung offenbar vorrangig darum, die aus dem „Vermittlungsskandal“ folgende Reformgelegenheit zu nutzen. Ein Instrument der symbolischen Politik war die Hartz-Kommission bei ihrer Einsetzung nicht. Das inhaltliche Ergebnis wurde durch eine wenig geradlinige und hochgradig informelle Verfahrensweise erstellt, Steuerungsversuche des Ministeriums wurden abgewehrt, wobei die Nutzung eigener Arbeitsstäbe eine wichtige Rolle spielte. Die rein argumentative Stärkung bereits vorhandener Positionen – die so genannte „Feigenblattfunktion“ (Brohm 1987: 220) von Politikberatung – kann daher nicht für die HartzKommission gelten. Ausdrücklich wurden in der Kommission keine fertigen Lösungen ausgehandelt, ebenso wenig wurde lernorientiert argumentiert. Die Schaffung einer starken Identifikation, die Moderationsleistung des Vorsitzenden und die spezifische Art der Entscheidungsfindung ermöglichten die Vorlage eines gemeinsamen Abschlussberichtes ohne Minderheitenvoten. Als eine Verhandlungsarena von Akteuren mit gesellschaftlichen Vetopositionen hat die Kommission nicht fungiert. Die Medienaufmerksamkeit wurde durch Selbstbeschränkung aller Mitglieder gesteuert. Erst nachdem ausformulierte Vorschläge vorlagen, wurde die Öffentlichkeit einbezogen. Die Oppositionsparteien reagierten darauf unentschlossen und strategielos, ihre Akteure konnten lange nicht eindeutig und einheitlich Stellung beziehen. Mit Hilfe der Hartz-Kommission wurde die Themenagenda im Bundestagswahlkampf verschoben, für die Oppositionsparteien verlor die Arbeitsmarktpolitik als Wahlkampf-Thema an Attraktivität. Insofern wurden die Vorschläge der Hartz-Kommission nicht zum „Agenda-Setting“, sondern zum „Agenda-Cutting“ genutzt. Trotz der Ankündigung des Bundeskanzlers im Wahlkampf, die Vorschläge der Kommission „eins zu eins“ umzusetzen, nahm der parlamentarische Prozess einen langen Zeitraum in Anspruch. Ohne Zweifel führte der Impuls, der von der Kommission ausging, zu weitreichenden Veränderungen des Politikfeldes; inwieweit dies stets Veränderungen zum Guten waren, kann nur der langfristige Rückblick zeigen.

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Vgl. auch die Schlussfolgerung in einer Fallstudie, dass die Bedeutung der Hartz-Kommission in einem „Mix der Funktions- und Wirkungsweisen“ liege: sie habe gleichzeitig neue Ideen hervorgebracht, vorhandene Ideen kombiniert, sie zu konsensfähigen Politikempfehlungen verarbeitet und zudem für die Vermittlung an die relevanten politischen Entscheidungsträger gesorgt (Burkhardt 2005: 53).

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Sven T. Siefken

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Prof. Dr. Bert Rürup / Heinrich Tiemann

Praxisorientierte Politikberatung am Beispiel der Kommission für die Nachhaltigkeit in der Finanzierung der Sozialen Sicherungssysteme (Rürup-Kommission) Praxisorientierte Politikberatung am Beispiel der Kommission ...

Vorbemerkung Kommissionen als Instrument der Politikberatung sind nicht neu. Sie sind jedoch gerade in jüngster Zeit verstärkt in das Bewusstsein der Politik und der Öffentlichkeit gerückt. Dies ist Grund genug, sich mit diesem Instrument der Politikberatung intensiver zu befassen. Zum Thema drängen sich aus politikwissenschaftlicher Sicht zwangsläufig verschiedene Fragen auf: Welche Vorteile bieten Kommissionen gegenüber anderen Formen der Politikberatung bzw. dem gängigen politischen Meinungsbildungsprozess? Wann sind Kommissionen als Instrument der Politikberatung besonders sinnvoll? Welche Bedeutung hat die Zusammensetzung einer Kommission? Welchen Einfluss hat das mediale Umfeld auf die Arbeit der Kommission und das Kommissionsergebnis? Welche Wirkungen haben Kommissionen ihrerseits auf den demokratischen Entscheidungsprozess? Lassen sich mit Kommissionen Paradigmenwechsel in der Politik leichter vermitteln? Diese Fragen stellen nur einen Ausschnitt möglicher Fragestellungen dar. Ihnen soll am Beispiel der Kommission für die Nachhaltigkeit in der Finanzierung der Sozialen Sicherungssysteme nachgegangen werden. Doch zunächst einige Bemerkungen vorab zur Aufgabe einer Kommission. Um zu verdeutlichen, was unter Politik und darauf aufbauend unter Politikberatung zu verstehen ist, betrachten wir sinnvoller Weise die im Angelsächsischen übliche Trias von Polity, Policy und Politics. Während Polity das institutionelle Normengefüge und den sich hieraus ergebenden Rahmen für staatliches Handelns beschreibt, stellt Policy auf die materiellen, sachlichen Politikinhalte ab, die wie z. B. in der Wirtschafts-, Sozial-, oder Umweltpolitik zur Lösung von Problemen herangezogen werden. Mit Politics schließlich bezeichnet man die mehr oder weniger konflikthaften Prozesse der Verhandlung und Konsensfindung bei der politischen Gestaltung. Wissenschaftliche Gutachter bzw. Politikberater sind primär einer rationalen Politik im Sinne von Policy verpflichtet. Sie dürfen allerdings nicht aus den Augen verlieren, dass ein Problem nicht schon durch eine theoretisch abgeleitete Strategieentwicklung, sondern immer erst mit deren Durch- und Umsetzung gelöst werden kann. Politikberatung beinhaltet deshalb neben der Strategieentwicklung immer auch das Mitdenken ihrer Umsetzung, also das, was unter Politics verstanden wird.

Praxisorientierte Politikberatung am Beispiel der Kommission ...

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Kommissionen haben damit die Aufgabe, nationale und internationale Erfahrungen zur Lösung eines Problems zu sichten und eine konsistente Strategie zur Lösung des vorgegebenen Problems zu entwickeln, was der „Policy-Rationalität“ entspricht. Dabei müssen sie auch „unbequeme“ Wahrheiten formulieren und aussprechen dürfen. Schließlich sollen sie dem politischen Entscheidungsträger einen zeitlichen Spielraum für die Umsetzung eröffnen. Dies vorausgeschickt, lassen sich Kommissionen als Instrument der Politikberatung unterteilen in ƒ ƒ

Expertenkommissionen und Kommissionen, die auch – möglicherweise sogar mehrheitlich – aus Vertretern der organisierten Interessen bestehen.

Letztere haben zusätzlich noch die Aufgabe, durch die Antizipation von Konflikten und das Ausloten von Kompromissen innerhalb der Kommission den politischen Entscheidungsprozess zu beschleunigen. D.h. sie dienen auch der „Politics-Rationalität“. Im Folgenden wird nun versucht, Hinweise für die Beantwortung einiger der anfangs aufgeworfenen Fragen am Beispiel der Kommission für die Nachhaltigkeit in der Finanzierung der Sozialen Sicherungssysteme zu geben – der so genannten RürupKommission1. Neben der Kommission „Moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt“, der nach ihrem Vorsitzenden Peter Hartz so genannten „Hartz-Kommission“, dürfte die Rürup-Kommission im Hinblick auf ihre öffentliche Beachtung das markanteste und bekannteste Beispiel für Politikberatung durch eine Kommission aus der jüngeren Zeit sein.

1

Zur Einsetzung der Kommission

Anhaltende Finanzprobleme im Bereich der sozialen Sicherungssysteme, insbesondere in der gesetzlichen Renten- und Krankenversicherung, ließen einen weiteren Anstieg der Sozialversicherungsbeiträge und damit der Lohnnebenkosten befürchten. Hinzu kamen neuere Projektionen der demografischen Entwicklung in den kommenden Jahrzehnten, die zusätzlich deutlichen Handlungsbedarf in der langfristigen Finanzierung der sozialen Sicherungssysteme erkennen ließen. Mit Blick auf die Hartz-Kommission kamen kurz nach der Bundestagswahl Ende September 2002 erste Überlegungen auf, auch eine Kommission zur Finanzierung der sozialen Sicherungssysteme zu bilden. Die Bundesministerin für Gesundheit und Soziale Sicherung, Ulla Schmidt, die infolge der Neuordnung der Ressortzuschnitte nach der Wahl neben der gesetzlichen Krankenversicherung nunmehr auch für die gesetzliche Rentenversicherung und die soziale Pflegeversicherung zuständig wurde, hat diese Überlegungen rasch aufgegrif1

Zum Teil zeitlich parallel leitete Bert Rürup noch die „Sachverständigenkommission zur Neuordnung der steuerrechtlichen Behandlung von Altersvorsorgeaufwendungen und Altersbezügen“, die Bundesfinanzminister Hans Eichel unmittelbar nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts zur Rentenbesteuerung vom 6. März 2002 berufen hatte. Auch diese Kommission wurde hin und wieder als Rürup-Kommission bezeichnet. Allgemein hat sich jedoch in der Öffentlichkeit die Bezeichnung Rürup-Kommission als Kurzbezeichnung der Kommission für die Nachhaltigkeit in der Finanzierung der Sozialen Sicherungssysteme etabliert, so dass diese Kurzbezeichnung im Weiteren verwendet wird.

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Prof. Dr. Bert Rürup / Heinrich Tiemann

fen. Am 12. November 2002 wurde vom Bundesministerium für Gesundheit und Soziale Sicherung die Bildung einer Kommission für die Nachhaltigkeit in der Finanzierung der Sozialen Sicherungssysteme angekündigt2. Im Unterschied zur Hartz-Kommission wurde die Rürup-Kommission von der zuständigen Ressortministerin eingesetzt und damit institutionell an das Bundesministerium für Gesundheit und Soziale Sicherung angekoppelt, das auch die Kommissions-Geschäftsstelle einrichtete.

2

Die Aufgabe der Kommission

Bereits in der 14. Legislaturperiode wurden in der Rentenpolitik zentrale Weichen für den Aufbau einer ergänzenden kapitalgedeckten Altersvorsorge gestellt, um die Alterssicherung zukunftssicher und bezahlbar zu machen. Außerdem waren grundlegende Strukturverbesserungen im Gesundheitswesen für das Jahr 2003 angekündigt, die vor allem auf Qualität, Wettbewerb, Effizienz und Transparenz auf der Leistungsseite setzten. Zugleich wurde betont, dass die Alterung der Bevölkerung und grundlegende Veränderungen der Erwerbsbiografien die Systeme der Sozialen Sicherung auch längerfristig vor schwierige Herausforderungen stellen. Eingebettet in diesen Kontext lautete der Auftrag der Rürup-Kommission: „Vorschläge für eine nachhaltige Finanzierung und Weiterentwicklung der Sozialversicherung zu entwickeln. Insbesondere muss es darum gehen, die langfristige Finanzierung der sozialstaatlichen Sicherungsziele und die Generationengerechtigkeit zu gewährleisten sowie die Systeme zukunftsfest zu machen.“3 Deutliches Primat bei der Erfüllung des Kommissionsauftrags hatte die Abwendung, des infolge der absehbaren demografischen Entwicklung, befürchteten Anstiegs der Beitragssätze, damit auch in Zukunft die sozialen Sicherungssysteme bezahlbar bleiben und die Arbeitskosten nicht noch weiter steigen. Der Fokus lag also auf der langfristigen Perspektive, wobei sich der Kommissionsauftrag auf die gesetzliche Renten- und Krankenversicherung sowie die soziale Pflegeversicherung konzentrierte. Dem widerspricht nicht, dass die Arbeit der Kommission auch einen Beitrag zur Bewältigung der aktuellen Finanzprobleme in den Sozialsystemen leisten sollte. Um beschäftigungswirksame Impulse zu geben, sollten Wege dargestellt werden, wie die Lohnnebenkosten gesenkt werden können. Damit war im Auftrag explizit in erster Linie die Einnahmenseite angesprochen. Der Kommissionsauftrag bezog sich im Selbstverständnis der Kommission aber auch auf die Ausgabenseite. Der Auftrag an die Kommission lautete ähnlich dem an die Enquete-Kommission des Deutschen Bundestages „Demographischer Wandel – Herausforderungen unserer älter werdenden Gesellschaft an den Einzelnen und die Politik“ ergangenen; er war aber keineswegs identisch. Die Aufgabe der Enquete-Kommission war es, die Folgen des demografischen Wandels für verschiedene Bereiche der Gesellschaft zu untersuchen und Handlungsempfehlungen für die Politik zu entwickeln. Im Vordergrund dieser Untersuchung standen die Themen Wirtschaft und Arbeit, Pflege, Gesundheit, soziale Dienste und die sozialen Sicherungssysteme sowie Migration und Integration. Die 2 3

Vgl. Bundesministerium für Gesundheit und Soziale Sicherung: Kommission für die Nachhaltigkeit in der Finanzierung der Sozialen Sicherungssysteme, Pressemitteilung Nr. 179 vom 12. November 2002. Vgl. Bundesministerium für Gesundheit und Soziale Sicherung: Kommission für die Nachhaltigkeit in der Finanzierung der Sozialen Sicherungssysteme, Pressemitteilung Nr. 179 vom 12. November 2002.

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Empfehlungen der Enquete-Kommission bestanden in Prüfaufträgen und in der Formulierung eines noch zu befriedigenden Forschungsbedarfs. Ihre Handlungsempfehlungen waren hinsichtlich ihrer fiskalischen Folgen und hinsichtlich ihrer Wirkungen auf die Lohnnebenkosten allerdings nicht durchgerechnet. Der Auftrag der Rürup-Kommission war dagegen thematisch enger, gleichzeitig aber auch präziser und umsetzungsorientierter gefasst. Zudem sollte sie konkrete politische Handlungsoptionen formulieren. Damit unterschied sich ihr Auftrag klar von dem der Enquete-Kommission.4

3

Die Auswahl der Kommissionsmitglieder

Die Zusammensetzung einer Kommission ist mitentscheidend für das spätere Kommissionsergebnis. In welche Richtung eine Kommission arbeitet und welche Konflikte während der Kommissionsarbeit auftreten können, wird wesentlich auch durch ihre Zusammensetzung geprägt. Die Mitglieder der Kommission unter dem Vorsitz von Bert Rürup wurden am 21. November 2002 der Öffentlichkeit vorgestellt5. Insgesamt umfasste die Kommission 26 Mitglieder und kann damit für eine Kommission, die einen spezifizierten und praxisorientierten Auftrag hat, als umfangreich bezeichnet werden. Zum Vergleich: Die Hartz-Kommission bestand aus 15 Mitgliedern. Ähnlich wie bei der Hartz-Kommission setzte sich auch die Rürup-Kommission aus Vertretern der Wirtschaft, der Gewerkschaften, aus Praktikern der öffentlichen Verwaltung und aus Wissenschaftlern zusammen. Die Zielvorstellung bei der Besetzung der Kommission war es, durch die Einbeziehung von Praktikern und Persönlichkeiten des öffentlichen Lebens neben wissenschaftlichen Experten möglichst die Breite des gesellschaftlichen Meinungsbildes zu berücksichtigen und so Konflikte sowie mögliche Kompromisslinien zu antizipieren. Denn gewünscht waren praxisorientierte Handlungsempfehlungen, die trotz der schwierigen Problematik auf möglichst breite Akzeptanz bei den organisierten Interessen und damit auch in der Bevölkerung stoßen und somit den politischen Entscheidungsprozeß beschleunigen sollten. An der Zusammensetzung der Kommission hatte es öffentliche Kritik gegeben. Die Kassenärztliche Bundesvereinigung z.B. nannte es einen Skandal, dass sie keinen Vertreter entsenden durfte6. Bei der Kommission sollte es sich nicht um ein Gremium aus Verbandsvertretern handeln. Denn die Vielfalt der Verbandslandschaft im Bereich der sozialen Sicherung wäre nicht abbildbar gewesen. Einige Mitglieder der Kommmission kamen zwar aus Verbänden und Gewerkschaften, berufen wurden sie jedoch nicht wegen ihrer beruflichen Funktion; sie wurden als Persönlichkeiten ausgewählt. Dies macht auch die Geschäftsordnung der Kommission deutlich, wonach die Zugehörigkeit zur Kommission ein persönliches Ehrenamt war, das eine Vertretung aus4 5

6

Heinrich Tiemann, schriftliche Antwort vom 27.11.2002 auf die Fragen des MdB Hans-Joachim Otto, Drucksache des Deutschen Bundestages 15/116 vom 29.11.2002, S. 32f. Bundesministerium für Gesundheit und Soziale Sicherung: Ulla Schmidt setzt Kommission für die Nachhaltigkeit in der Finanzierung der Sozialen Sicherungssysteme ein, Pressemitteilung Nr. 183 vom 21. November 2002. Rürup-Kommission trifft sich zur ersten Sitzung, Die Welt, 13.12.2002.

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Prof. Dr. Bert Rürup / Heinrich Tiemann

schloss. Es war den Kommissionsmitgliedern lediglich erlaubt, zur Unterstützung einen Begleiter mit in die Arbeitsgruppen zu nehmen und bei Abwesenheit einen Beobachter zu entsenden, damit ein kontinuierlicher Informationsstand über den Diskussionsverlauf gewährleistet blieb. Das Stimm- und Rederecht blieb den Kommissionsmitgliedern vorbehalten, und zu den Plenumssitzungen der Kommission waren weder Begleiter noch – bei Abwesenheit des Kommissionsmitglieds – Beobachter zugelassen. Dass bei einem heterogenen 26-köpfigen Gremium die Konsensfindung schwierig sein würde, war von Anfang an klar. Durch die Möglichkeit abweichende Positionen in Form von Minderheitenvoten im Bericht der Kommission7 deutlich zu machen, wurde aber eine Brücke geschaffen, die es schließlich allen Mitgliedern ermöglichte, dem Kommissionsbericht und seinen Empfehlungen zuzustimmen.

4

Die Arbeitsweise der Kommission

Die konstituierende Sitzung der Kommission fand am 13. Dezember 2002 statt. Auf dieser Sitzung wurde festgelegt, dass aus arbeitsökonomischen Gründen vier Arbeitsgruppen gebildet werden: Je eine Arbeitsgruppe für die Renten-, Kranken- und Pflegeversicherung sowie eine so genannte Querschnitts-Arbeitsgruppe. Letztere sollte die ökonomischen und demografischen Grundannahmen für spätere Berechnungsgrundlagen, den Aspekt der Geschlechtergerechtigkeit und die Schnittstellenprobleme der, in den anderen Arbeitsgruppen entwickelten Vorschläge behandeln. Aufgrund der zeitlichen Restriktionen und des unterschiedlichen Tempos, in dem die Arbeitsgruppen vorankamen, zeigte sich in der praktischen Arbeit jedoch schnell, dass es effektiver war, diese Querschnittsarbeit direkt im Plenum wahrzunehmen. Bereits das Hearing am 20. Februar 2003 zur demografischen Entwicklung und zur Arbeitsmarktentwicklung, das die Grundlage für die spätere Festlegung der langfristigen ökonomischen und demografischen Grundannahmen bildete, wurde im Plenum abgehalten. De facto waren deshalb nur die fachlich orientierten Arbeitsgruppen für die Kommissionsarbeit von Relevanz. Der Hauptteil der Arbeit wurde in den Arbeitsgruppen geleistet. Dort wurden die Empfehlungen vorbereitet, die dann in den Plenarsitzungen der Kommission diskutiert und beschlossen wurden. Jedem Kommissionsmitglied war freigestellt, in welchen Arbeitsgruppen es mitarbeiten wollte. Tatsächlich nahmen die meisten Kommissionsmitglieder an mehreren Arbeitsgruppen teil, so dass diese teilweise personell stark besetzt waren und im Fall der Arbeitsgruppe Krankenversicherung weitgehend dem Plenum entsprachen. Jede Arbeitsgruppe hatte zwei Moderatoren, die von den Mitgliedern der Arbeitsgruppen gewählt wurden. Durch die Wahl von zwei Moderatoren wurde von vorneherein eine einseitige Moderation verhindert. Ziel war es, ergebnisoffen zu beraten. Die Entscheidung, die Arbeitsgruppen durch zwei Moderatoren leiten zu lassen, hat wesentlich zur Vertrauensbildung und zur Konsensfindung in den Beratungen beigetragen. 7

Bundesministerium für Gesundheit und Soziale Sicherung (Hg.): Nachhaltigkeit in der Finanzierung der Sozialen Sicherungssysteme, Bericht der Kommission, Berlin, August 2003.

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5

395

Das zeitliche Umfeld

Politik ist schnelllebig. Damit muss auch Politikberatung rechnen, will sie ihre Aufgabe erfüllen. Dies zeigte sich auch bei der Arbeit der Kommission. Obwohl sich der Kommissionsauftrag auf die langfristige Finanzierung der sozialen Sicherungssysteme bezog, standen die Beratungen seitens der Politik unter einem erheblichen zeitlichen Druck. Ursprünglich wollte die Kommission ihre Empfehlungen im Herbst 2003 vorlegen. Tatsächlich wurden der Bericht und die Empfehlungen bereits am 28. August 2003 an Bundesministerin Ulla Schmidt übergeben, also deutlich früher als geplant. Wie eng der zeitliche Rahmen der Kommission dabei gesteckt war, wird deutlich, wenn man sich vor Augen führt, dass die Beratungen zwischen dem 23. Januar 2003, dem Tag der ersten Arbeitsgruppensitzungen, und dem 27. Juni 2003, dem Tag der letzten Beschlüsse im Plenum, stattfanden. In diesem Zeitraum von rund fünf Monaten fanden insgesamt 22 Arbeitsgruppensitzungen und drei Plenarsitzungen statt. Auch wenn manche Sitzungen parallel stattfanden, wird doch deutlich, welchen umfangreichen Einsatz das Beratungsmandat abverlangte. Der zeitliche Druck, unter dem die Arbeit stand, zeigte sich besonders deutlich im Bereich der Krankenversicherung. Bereits im Kommissionsauftrag war angekündigt, dass die Bundesregierung im Jahr 2003 eine Gesundheitsreform plane. Die Kommission war daher bemüht, in diesem Bereich möglichst frühzeitig Empfehlungen vorzulegen. Daher wurden hier die Beratungen forciert. Bereits am 9. April 2003 wurde von der Arbeitsgruppe Krankenversicherung ein Zwei-Stufen-Plan für die gesetzliche Krankenversicherung beschlossen, das so genannte Y-Modell. Die erste Stufe, der Stamm des Y-Modells, beinhaltete als kurzfristige Maßnahmen Empfehlungen zur Senkung der Beitragssätze und damit der Lohnnebenkosten. Die zweite Stufe, die Äste des Y-Modells, umfasste zwei Alternativen für einen Umbau der Finanzbasis der gesetzlichen Krankenversicherung. Angedacht war, die erste Stufe direkt in den laufenden Reformprozess zu integrieren, während für die zweite Stufe eine langfristige Umsetzungsperspektive im laufenden Jahrzehnt empfohlen wurde.

6

Das mediale Umfeld

In der Vergangenheit stand keine Kommission so im Interesse der Aufmerksamkeit der Bürger und im Blickfeld der Medien wie die Rürup-Kommission. Bereits in der Entstehungsphase der Kommission waren die Zeitungen und Nachrichten voll mit Berichten über sie. Bevor überhaupt die erste Arbeitsgruppensitzung stattfand, wurden Meinungsäußerungen einzelner Kommissionsmitglieder bereits zu Empfehlungen der Kommission hochstilisiert, in den Medien breit diskutiert und kritisiert. Von interessierten Bürgern wurden mehrere hundert Schreiben mit Vorschlägen und Meinungsäußerungen an die Kommission gerichtet. Die mediale Präsenz erzeugte einen erheblichen Druck, der unbestritten die Kommissionsarbeit auch belastete. Einzelne Reformvorschläge wurden bereits im Vorfeld öffentlich als nicht umsetzungswürdig bezeichnet. Die Medien versuchten, indirekt auf die Beratungen der Kommission Einfluss zu nehmen. Wie stark dieser Druck war, wird auch darin deutlich, dass Ende März 2003 Bundesministerin Ulla Schmidt einen Appell

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Prof. Dr. Bert Rürup / Heinrich Tiemann

an die Öffentlichkeit richtete: „Meine Erwartung: Der Rürup-Kommission die Chance zur ruhigen, konzentrierten und zielorientierten Arbeit zu geben“8. Erst in der späteren Arbeitsphase der Kommission, als die Beschlüsse für die Kranken- und Rentenversicherung schon auf dem Tisch lagen, ließ die mediale Aufmerksamkeit nach, was wohl auch daran lag, dass die behandelte soziale Pflegeversicherung nicht auf dieselbe öffentliche Resonanz stieß wie die Kranken- und Rentenversicherung. Dass es zu diesem medialen Druck kam, ist auch auf das Verhalten einzelner Kommissionsmitglieder zurückzuführen. Die Geschäftsordnung der Kommission sah vor, dass Erklärungen für die Kommission vom Vorsitzenden abgegeben werden. Im Interesse eines ruhigeren Arbeitens der Kommission hätte dies bedeutet, dass sich die Kommissionsmitglieder während der schwierigen Beratungen gegenüber den Medien stark zurücknehmen, um keine Irritationen in der Öffentlichkeit – aber auch innerhalb der Kommission – auszulösen. Diese notwendige Selbstbeschränkung wurde nicht von allen Kommissionsmitgliedern in der gebotenen Disziplin aufgebracht.

7

Die Politikempfehlungen und ihre Umsetzung durch die Politik

Ein Maßstab für erfolgreiche Politikberatung ist sicherlich der Grad, inwieweit die Empfehlungen an die Politik in der Praxis auch verwirklicht werden. Bereits zur konstituierenden Sitzung wurde die Frage aufgeworfen, ob die für die Hartz-Kommission verlautbarte „eins zu eins“-Umsetzung auch für die Empfehlungen der Rürup-Kommission gelten werde. Es wäre aber vermessen, den Erfolg einer Kommission ausschließlich am Realisierungsgrad ihrer Empfehlungen messen zu wollen. Immerhin hatte die Rürup-Kommission auch zahlreiche Reformoptionen beraten, die sie letztlich verwarf. In ihrem Bericht hat die Kommission die Gründe für die jeweilige Ablehnung ausführlich dargelegt und so für die Politik eine wichtige Beurteilungsgrundlage geschaffen. Die zentralen Reformempfehlungen der Kommission im Bereich der gesetzlichen Rentenversicherung beinhalten, die Rentenanpassungsformel um einen Nachhaltigkeitsfaktor zu ergänzen und das gesetzliche Renteneintrittsalter anzuheben. Der Nachhaltigkeitsfaktor, mit dem die Rentenanpassungsformel stärker an die Einnahmeentwicklung und die demografische Entwicklung gekoppelt wird, wurde 2004 mit dem Rentenversicherungs-Nachhaltigkeitsgesetz in die Rentenanpassungsformel eingebaut. Die Kommissionsempfehlung sah ab 2011 eine schrittweise Anhebung des gesetzlichen Renteneintrittsalters von derzeit 65 Jahren um einen Monat pro Jahr vor, bis im Jahr 2035 eine neue Regelaltersgrenze von 67 Jahren erreicht wäre. Diese Anhebung des gesetzlichen Rentenalters wurde nicht umgesetzt. Der Hauptgrund dafür liegt in der aktuell hohen Arbeitslosigkeit älterer Arbeitnehmer. Daher soll zunächst im Jahr 2008 in einem Bericht der Bundesregierung dargestellt werden, wie sich die Rahmenbedingungen für eine Anhebung der Regelaltersgrenze bis dahin entwickelt haben. Eine Entscheidung zur Umsetzung der Kommissions-Empfehlung wäre dann zu gegebener Zeit möglich und steht auch weiterhin auf der politischen Agenda.

8

Vgl. Bundesministerium für Gesundheit und Soziale Sicherung, Pressemitteilung Nr. 56 vom 28. März 2003.

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Für die Finanzierung der gesetzlichen Krankenversicherung schlug die Kommission – wie bereits oben erwähnt – zwei alternative Modelle vor: Die Bürgerversicherung und das Gesundheitsprämienmodell. Beide Vorschläge sind in sich geschlossene Konzepte, denen gemeinsam ist, dass sie alle Einkommensarten zur Finanzierung der Gesundheitskosten sowie des sozialen Ausgleichs heranziehen. Deutliche Unterschiede gibt es jedoch in der relativen Gewichtung der Ziele Wachstums- und Beschäftigungsverträglichkeit einerseits und der Einkommensumverteilung andererseits. Die Kommission empfahl der Politik, möglichst rasch eine Grundsatzentscheidung zwischen den beiden Finanzierungsalternativen zu treffen. Dass sich die Kommission nicht auf eine der beiden Alternativen einigen konnte, rührt daher, dass keines der beiden Konzepte eine deutliche Mehrheit fand. Grundsätzlich hätte zwar auch eine knappe Mehrheitsentscheidung herbeigeführt werden können, da die Geschäftsordnung der Kommission vorsah, dass bei Stimmengleichheit die Stimme des Vorsitzenden den Ausschlag gibt. Praktisch wäre allerdings damit wenig gewonnen worden. Immerhin ist mit einer Entscheidung für eine der beiden Finanzierungsalternativen ein Paradigmenwechsel in der Finanzierung der gesetzlichen Krankenversicherung verbunden. Dies macht die Grundsatzentscheidung so schwierig. Bei beiden Konzepten besteht zudem noch erheblicher Diskussionsbedarf zu vielfältigen Rechts- und Sachfragen. Es ist auch ein Erfolg der Arbeit der Kommission, dass die Kontroversen zugespitzt wurden und nun in Wissenschaft, Politik und Öffentlichkeit verstärkt geführt werden können. Die Empfehlungen der Kommission im Bereich der sozialen Pflegeversicherung umfassen sowohl die Ausgaben- als auch die Einnahmenseite. Auf der Ausgabenseite betreffen sie die Dynamisierung der Pflegeleistungen, um den realen Versicherungsschutz auf Dauer zu sichern, Leistungsverbesserungen für Demenzkranke und die finanzielle Gleichstellung der ambulanten und der stationären Pflege. Die finanzielle Tragfähigkeit in der Pflegeversicherung bei einem stabilen, paritätisch finanzierten Beitragssatz von 1,7 % soll einnahmeseitig durch einen Ausgleichsbeitrag der Älteren und einen Vorsorgebeitrag der Jüngeren zur individuellen Kapitaldeckung ab 2010 gewährleistet werden. Mit diesem Vorschlag hat die Kommission ein innovatives Konzept zur Diskussion gestellt, das eine gleichmäßige Lastenverteilung auf alle Generationen eröffnet. Während politisch weitgehende Einigkeit über die Notwendigkeit einer Dynamisierung der Leistungen und der Verbesserung der Leistungen für Demenzkranke besteht, bleiben die Empfehlung der Kommission zur Einnahmeseite bisher weitgehend unbeachtet. Dies mag auch damit zusammenhängen, dass durch ihren Vorschlag die Rentner spürbar mehr belastet würden. Die Bundesregierung will im Rahmen einer breiten Diskussion über die Alterung der Gesellschaft ein Konzept zur Weiterentwicklung der Pflegeversicherung vorlegen9.

9

Vgl. Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit: Jahreswirtschaftsbericht 2005, Den Aufschwung stärken – Strukturen verbessern, Berlin, 2005,Tz. 23.

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8

Prof. Dr. Bert Rürup / Heinrich Tiemann

Schlussfolgerungen

Die Rürup-Kommission ist ein interessantes und beachtenswertes Praxisbeispiel für eine der „Policy-Rationalität“ verpflichtete Politikberatung. Die Ergebnisse der Kommission zeigen, dass Kommissionen ein sinnvolles Instrument sind, um neue, theoriegeleitete Lösungsansätze zu suchen, die im Rahmen des gängigen politischen Meinungsbildungsprozesses wahrscheinlich so nicht entstehen würden. Gerade wenn es darauf ankommt schwierigere Problembereiche anzugehen und größere Entscheidungsprozesse politisch vorzubereiten, können Kommissionen eine hilfreiche Unterstützung für die Politik sein. Dazu ist erforderlich, dass es weder Denkverbote noch Denkvorgaben gibt. Bundesministerin Ulla Schmidt hat dies während der konstituierenden Sitzung der Rürup-Kommission denn auch ausdrücklich betont10. Voraussetzung ist allerdings, dass Kommissionen in Ruhe und zielorientiert arbeiten können. Eine zu starke Medienpräsenz sowie Vor- und Paralleldiskussionen in den Medien zu der Frage, was erlaubt ist und was nicht, sind hinderlich. Selbstverständlich kann im Medienzeitalter die Berichterstattung über politisch wichtige Kommissionen nicht einfach außen vor gehalten werden. Gerade bei dem so wichtigen Thema der Sozialen Sicherungssysteme, das im Prinzip jeden Bürger betrifft, ist das öffentliche Interesse besonders groß. Innovative Vorschläge benötigen einen freien Diskussionsprozess. Dabei ist es nicht hilfreich, wenn jeder Denkansatz bereits in der Öffentlichkeit zerredet wird. Für eine erfolgreiche Politikberatung ist es daher wichtig, den Kommissionen einen möglichst störungsfreien Arbeitsrahmen zu ermöglichen. Vertraulichkeit bei der Arbeit ist wichtig. Was die Auswahl von Kommissionsmitgliedern anbelangt, so hat sich eine Zusammensetzung aus erfahrenen Persönlichkeiten sowohl bei der Hartz- als auch bei der Rürup-Kommission bewährt. Selbstverständlich hängt die Zusammensetzung einer Kommission entscheidend auch vom Politikfeld und dem zu lösenden Problem ab. Geht es um diffizile Detailfragen, ist ein Fachexpertengremium eher gefragt als bei Fragen und Antworten auf gravierende gesellschaftliche Umbrüche. Gerade wenn es um Lösungsansätze geht, die einen Paradigmenwechsel in der Politik einfordern, ist ein breites Meinungsspektrum innerhalb der Kommission hilfreich, damit die Ergebnisse anschließend in Politik und Öffentlichkeit auf breitere Akzeptanz stoßen können. Berücksichtigt man diesen Aspekt, wird die Beratungstätigkeit einer Kommission von der „Policy-Rationalität“ hin zur „Politics-Rationalität“ erweitert. Eine politikwissenschaftlich interessante Fragestellung ist, inwieweit durch Kommissionen der demokratische Entscheidungsprozess umgangen wird. Im Zusammenhang mit der Hartz-Kommission wurde regierungsseitig immer wieder betont, dass die Empfehlungen „eins zu eins“ umgesetzt würden. Auch bei der Rürup-Kommission wurde, wie erwähnt, bereits zu Beginn ihrer Arbeit die Frage nach der „eins zu einsUmsetzung“ ihrer Empfehlungen gestellt. Dies würde bedeuten, dass die demokratisch gewählten Entscheidungsträger, also die Parlamentarier, eigentlich keinen maßgebli-

10

Vgl. Hauptsache solidarisch, Rheinische Post vom 14.12.2002.

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chen Einfluss mehr auf die Umsetzung nehmen können. Die Legislative würde zum technokratischen Vollzugsorgan, ohne selbst noch politisch entscheiden zu können11. Aus den Erfahrungen mit der Kommission für die Nachhaltigkeit in der Finanzierung der Sozialen Sicherungssysteme können auch hierzu Erkenntnisse gewonnen werden. Sie zeigen, dass eine derartige Gefahr nicht besteht. Die Empfehlungen wurden von den politischen Entscheidungsträgern sehr differenziert und bewusst aufgenommen. Während einige Empfehlungen direkt umgesetzt wurden, wurden andere erst einmal für eine detaillierte inhaltliche Diskussion zurückgestellt. Einige Anregungen werden möglicherweise überhaupt nicht mehr aufgegriffen. Ein Umsetzungsautomatismus, der den demokratischen Meinungsbildungsprozess untergraben könnte, fand nicht statt. Parlament und Regierung haben weiterhin das Heft der freien politischen Entscheidung in der Hand.

11

Vgl. Göttrick Wewer: Politikberatung und Politikgestaltung. In: Klaus Schubert/Nils Bandelow: Lehrbuch der Politikfeldanalyse, München u. Wien 2003, S. 365.

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Die Enquetekommission des Deutschen Bundestags zu „Zukunft der Medien“ 1996-1998. Ein Bericht aus der Sachverständigen-Perspektive Die Enquetekommission des Deutschen Bundestags ...

Es ist sicherlich ein besonderes Ereignis, wenn ein Wissenschaftler die Chance erhält, als Sachverständiger an einer Enquete-Kommission (nachfolgend EK) des Deutschen Bundestags mitzuarbeiten. Ich wurde von der Bundestagspräsidentin eingeladen, an der Arbeit der Kommission teilzunehmen, die sich Anfang 1996 konstitutierte und zu dem etwas sperrigen Thema tätig war: Zukunft der Medien in Wirtschaft und Gesellschaft – Deutschlands Weg in die Informationsgesellschaft. Sie arbeitete gut zweieinhalb Jahre intensiv und legte in dieser Zeit neben dem eigentlichen Abschlußbericht einen Zwischenbericht und eine ganze Reihe spezieller Studien dem Bundestag und der Öffentlichkeit vor. Hintergrund dieser Sachverständigentätigkeit war, dass ich seit vielen Jahren unterschiedliche Organisationen – Gewerkschaften, Journalistenverbände, Parteien – im Bereich der Medienpolitik berate. So war ich anfangs der 90er Jahre eingeladen worden, an der Medienkommission der Partei Bündnis90/Die Grünen teilzunehmen; ein Gremium, das schon vor Jahren seine Arbeit einstellte. Dort arbeitete ich mit mehreren Politikern zusammen, die seinerzeit auf dem Weg zur Prominenz waren, darunter die spätere Fraktionsvorsitzende Christa Sager und deren Vorgänger und dem späteren Staatssekretär Rezzo Schlauch. Als die Grünen die Einrichtung einer EK zu Medien im Bundestag vorschlugen und die Sozialdemokraten mitzogen, stiegen auch die anderen Parteien ein und die Kommission wurde konstituiert. Den Grünen stand ein parlamentarischer Sitz zu, sowie das Recht, einen Sachverständigen vorzuschlagen. Rezzo Schlauch übernahm das parlamentarische Mandat, und ich wurde informell gefragt, ob ich als Sachverständiger mitarbeiten wolle. Das klang interessant und erschien als willkommene Abwechslung neben der universitären Routine. So stimmte ich gern zu, zumal ich den unkonventionellen, ja oft hemdsärmeligen Stil schätzte, der die Binnenkommunikation bei den Grünen auszeichnete. Mit Rezzo Schlauch hatte ich bereits beste Erfahrungen gemacht, sodass ich mir unseren Auftritt im Tandem gut vorstellen konnte.

Zum Beginn der Arbeit Die Präsidentin des Bundestags Rita Süssmuth sprach Ende 1995 die formelle Einladung aus, als Sachverständiger an der Enquete-Kommission teilzunehmen. Gleichzeitig wurde ich über die Modalitäten der Teilnahme informiert und mit ersten Unterlagen

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versorgt. Dazu zählten die Geschäftsordnung des Bundstages, die seit 1969 die Einrichtung von EKen vorsieht (§ 56 GO.BT) und ergänzende Beschlüsse des Parlaments. Aus den Unterlagen ging hervor, dass Sachverständige bei der Arbeit in jeder Hinsicht den Parlamentariern in Rechten und Pflichten gleichgestellt sind. Es hatte bis inkl. der 13. Wahlperiode (1994-1998) bereits 26 EKen gegeben, sodass Einsetzung und Arbeitsweise erprobten Routinen folgten. Zur Vorbereitung meiner Mitarbeit machte ich mich in der wenigen Literatur kundig, die es über diese Institution gibt. Da fanden sich einerseits faktisch orientierte Darstellungen, die sich auf Verfahrensweisen und Schwerpunkte im Kontext der Parlamentsarbeit konzentrierten. (zum heutigen Stand: Ismayr 2000: 413-428) Zum anderen kamen einige Darstellungen aus der Feder von Autoren, die zuvor selbst für EKen gearbeitet hatten, z. B. im Sekretariat, aber nicht selbst Sachverständige waren; ein Sachverhalt, den Ralf Altenhof in seiner Studie kritisiert. (Altenhof 2002: 343-345) Den Rahmenbedingungen entsprechend, zeichnen sie ein neutrales oder eher positives Bild der Kommissions-Tätigkeit. Über Fakten-Mitteilungen hinaus waren sie von begrenztem Wert, weil die Akteurs-Perspektive kaum entwickelt war. (Wie unten berichtet wird, ist wegen der Nicht-Öffentlichkeit eine teilnehmende Beobachtung nicht möglich, ich halte dies für ein ernsthaftes Defizit in der sowieso wenig entwickelten EKForschung.) Die einzige mir bekannte Ausnahme stellte der Jurist und Hamburger Universitätskollege (und späterer Verfassungsrichter) Wolfgang Hoffmann-Riem dar, der mehrfach und eher skeptisch über seine Eindrücke in der EK zu „Neue Informations- und Kommunikationstechniken“ (1981-1983) geschrieben hatte, die seinerzeit im Streit endete und keinen zusammenhängenden Abschlussbericht vorlegte. Er führte dies vor allem auf die parteipolitische Hegemonie innerhalb der EK zurück, die den Sachverständigen nicht die Chance ließ, nach ihren wissenschaftlichen Vorgaben am Gegenstand zu arbeiten. Sein Rat erwies sich als außerordentlich wertvoll; ich machte letztlich ganz ähnliche Erfahrungen. Die Präsidentin des Bundestags lud die Mitglieder der Kommission im Januar 1996 nach Bonn zum Beginn der Arbeit ein. In einer kleinen Feierstunde wurde gleichzeitig die Homepage des Deutschen Bundestags (www.bundestag.de) gelauncht, was schon unterstrich, dass unsere Arbeit auch PR-Interessen bedienen sollte. Das Parlament konnte damit seine Technikbeflissenheit und Zukunftsorientierung unterstreichen. In ihrer Eröffnungsansprache empfahl uns die Präsidentin, unsere Arbeit so weit wie möglich in die Öffentlichkeit zu tragen.

Die institutionellen Rahmenbedingungen der Kommissionsarbeit In der 13. Wahlperiode nahmen vier EKen ihre Arbeit auf, die nach einem einheitlichen Schema ausgestattet waren. Sie bestanden aus jeweils elf stimmberechtigten Parlamentariern (und ihren Stellvertretern) sowie elf stimmberechtigten Sachverständigen (ohne Vertretung). In der parteipolitischen Zusammensetzung spiegelten sich die seinerzeitigen Mehrheitsverhältnisse des Bundestags wieder: CDU/CSU 5 Vertreter, FDP 1, was der Regierungskoalition die Mehrheit sicherte, SPD 4, Grüne 1. Die PDS stellte ein nicht stimmberechtigtes Mitglied. Der Kommissionsvorsitz wurde nach demselben

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Proporzverfahren, das auch für den Vorsitz von Bundestags-Ausschüssen gilt, entschieden; in diesem Fall übernahm ein SPD-MdB diese Funktion. Der EK wurde von der Bundestagsverwaltung ein wissenschaftliches Sekretariat zugeordnet, dessen Leiter das Vertrauen der Partei des Vorsitzenden genießt; dazu kamen fünf wissenschaftliche Mitarbeiter, deren Positionen öffentlich (in der Wochenzeitschrift Die Zeit) ausgeschrieben worden waren. Der Kommission standen weitere Ressourcen zur Verfügung, dazu zählten Geldmittel für die Vergabe von Forschungsaufträgen (nach Sparauflagen faktisch etwa 140.000 € p. a.), die Möglichkeit Experten einzuladen, öffentliche Hearings durchzuführen, interessierende Forschungseinrichtungen und Unternehmen zu besuchen und internationale Exkursionen durchzuführen. Diese Rahmenbedingungen erschienen uns Sachverständigen großzügig und vielversprechend, gegenüber den universitären Arbeitsbedingungen stellten sie sich geradezu paradiesisch dar.

Die Einsetzung der EK Parlamentarische Arbeit besteht aus Kompromissen und Absprachen. Zu Beginn einer jeden Wahlperiode wird die Einrichtung von deutlich mehr als vier EKen vorgeschlagen. Letztlich werden in Aushandlungsprozessen die Aufgabenstellungen und die jeweiligen parteipolitischen Zuordnungen des Vorsitzenden festgelegt. Diese Aushandlungsprozesse lassen sich anhand der entsprechenden Protokolle und Beschlüsse durchaus nachvollziehen (was eine lohnende Aufgabe für eine politikwissenschaftliche Fallstudie wäre). Unsere EK hatte ihren Ausgang in Anregungen aus der grünen Partei, die vor allem – in Abwehr von drohenden „Deregulierungen“ aus der Regierungskoalition – medienpolitische Fragen zum Gegenstand der Enquete-Arbeit machen wollte. Die Sozialdemokraten übernahmen dieses Anliegen, dachten dabei aber eher an Neue Medien und ihre wirtschaftliche Bedeutung. Die Regierungsparteien hatten an dieser Thematik weniger Interesse (überließen deshalb wohl auch der SPD den Vorsitz), wollten gleichwohl sichergestellt wissen, dass ihre aktuelle Medien- und IuK-Politik durch die EK nicht durchkreuzt würde. Ihre Zielrichtung ging eher dahin, aktive Medienpolitik zu meiden und Technologiepolitik in den Vordergrund zu stellen. Allgemein gilt, dass Oppositionsparteien eher an aktiven EKen interessiert sind, weil sie sich damit Zugang zu aktuellen Informationen und zu den Ressourcen der Bundesbürokratie versprechen. Vertreter der Regierungskoalition werden dagegen allzu forsche Initiativen zu bremsen suchen, da sie die Zuarbeit der Bürokratie allein für sich nutzen wollen. Die Spitzenpolitiker in der Regierung erwarten von ihren Kommissionsvertretern, dass keine „Querschüsse“ aus den EKen erfolgen und ihre Arbeit berechenbar bleibt. Üblich ist, dass die jeweilige Programmatik der großen Parteien CDU/CSU und SPD in spezifische Symbolformulierungen übertragen wird; so beschworen die Koalitionsparteien eher die „großen Chancen“ für den Wirtschaftsstandort Deutschland, während das SPD-gesteuerte Sekretariat davon sprach, „diese Chancen zu nutzen und gleichzeitig die Risiken zu beherrschen“. (im Detail dazu Kleinsteuber 2000: 279-283) Eine differenzierte Analyse des parlamentarischen Entscheidungsprozesses würde unterstreichen, dass der Arbeitsauftrag des Bundestags an die EK alles andere als klar

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formuliert war, eher ging es um einen bunten Strauß von Stichworten, die sich mitunter sogar widersprachen und über verschiedene Stationen der vorbereitenden Abstimmungen gesammelt worden waren. Am Beispiel des Themas Medienkonzentration haben wir an anderer Stelle analysiert, wie verwinkelt die resultierenden Entscheidungsprozesse verliefen. (Kleinsteuber/Rosenbach 1997)

Zur Organisation der Arbeit Zur Koordinierung der Arbeit etablierten die beiden großen Parteien jeweils Arbeitsgruppen, die ihre Parlamentarier, die von ihnen benannten Sachverständigen und die zuständigen Mitarbeiter aus ihren Büros und der Fraktion umfasste. Zumindest bei der SPD wurde auch die parteinahe Friedrich-Ebert-Stiftung einbezogen. Gemeinsam bereiteten sie sich auf die Sitzungen vor. Anders sah dies naturgemäß bei den kleinen Parteien, den Grünen, FDP und PDS aus. Im Fall der grünen Partei trafen wir uns informell vor oder nach dem üblichen Montags-Termin der EK im Büro von MdB Rezzo Schlauch (oder auch zum Essen im Bonner Presseclub) und besprachen das weitere Vorgehen mit oft wechselnder Besetzung, darunter Schlauch, sein sehr aktiver Stellvertreter MdB Dr. Manuel Kiper, deren parlamentarische MitarbeiterInnen und die medienpolitische Referentin der grünen Fraktion. Offensichtlich ist, dass gegenüber diesem Teamwork der Sachverständige gegenüber dem parlamentarischen Personal als Einzelkämpfer antritt und damit strukturell in der Minderheit steht. Insgesamt erwies sich die Kommunikation als nicht einfach, weil die Abgeordneten wegen anderer Verpflichtungen zeitlich sehr in Anspruch genommen und oft nicht präsent waren, der kontinuierliche Kontakt lief vor allem über ihre Mitarbeiter. Die beiden Parlamentarier pflegten dabei in der EK sehr unterschiedliche Kommunikationsstile: Schlauch – der während unserer Arbeit u. a. für das Bürgermeisteramt in Stuttgart kandidierte und dort beachtliche Wahlergebnisse einfuhr – pflegte laute, fast polternde Auftritte und verschaffte sich damit Respekt in der Kommission. Kiper dagegen, der sich als ausgesprochener Kenner der Materie erwies, lieferte eher fein ziselierte Analysen ab, die naturgemäß weniger Beachtung fanden.

Die faktischen Rahmenbedingungen Den Darstellungen von Hoffmann-Riem hatte ich entnommen, dass seiner Erfahrung nach die Parlamentarier mit allen verfügbaren Mitteln versuchten, die Arbeit der gesamten Kommission unter ihrer Kontrolle zu halten. (Hoffmann-Riem 1988: 378ff) Diese Beobachtung kann ich in jedem Detail bestätigen. Bereits mit dem Beginn der Arbeit wurde klar, dass die Parlamentarier die Agenda bestimmten, dazu auch das Sekretariat nutzten und die Sachverständigen vor allem als Gäste betrachtet und behandelt wurden. Wir trafen uns in der Regel Montags in Bonn (zu einem Zeitpunkt, da die Parlamentarier mit anderen Terminen noch nicht überlastet sind) in Räumen, die ansonsten der Ausschussarbeit des Parlaments dienten. Die Parlamentarier bewegten sich also auf vertrautem Grund und folgten ihren alltäglichen Routinen. Sie saßen nach Parteizugehörigkeit sortiert beisammen, hinter ihnen die Mitarbeiter aus ihrem Büro, die ihnen

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mitunter einen Sprechzettel vorbereitet hatten und für Nachfragen zur Verfügung standen. Die Sachverständigen setzten sich verständlicherweise zu „ihren“ Abgeordneten, um den Arbeitszusammenhang nicht zu verlieren. Die Kommunikation der Sachverständigen untereinander wurde dadurch enorm erschwert, aber ohne diese Zuordnung wären sie (als parteiunabhängige Experten) aus allen Kommunikationszusammenhängen herausgefallen. Die beschriebene Hegemonie der Parlamentarier setzte sich an vielen Fronten fort. Die vom Bundestag öffentlich ausgeschriebenen Wissenschaftler-Stellen (s. o.) trafen verständlicherweise auf großes Interesse unserer Universitätsabsolventen. Etwa 700 Bewerbungen sollen eingegangen sein. Ich hatte die Vorstellung, dass wir Sachverständigen, die ja wissenschaftlich deutlich näher an der Thematik lagen als die Abgeordneten, bei der Einstellung beteiligt würden. Stattdessen wurden uns die bereits beschäftigten Personen vorgestellt. Es war unverkennbar, dass sie allein von den Parlamentariern und nach ihren Vorgaben ausgesucht worden waren, so fanden sich frühere Mitarbeiter von ihnen darunter, oder auch frühere Fraktionsmitarbeiter, ebenso war eine proportionale Verteilung auf die großen Parteien unverkennbar. Wissenschaftliche Kriterien der Auswahl standen erkennbar nicht im Vordergrund. Auch die Arbeitsagenda der Kommission folgte politischen Vorgaben. Dabei wurden einige Reizvokabeln eliminiert und eine spezifische Chronologie der Arbeit festgelegt. Den Parlamentariern war nur zu gut in Erinnerung, dass eine frühere EK zu einem ähnlichen Thema 1981-1983 angetreten und gescheitert war. Den Abgeordneten schien es sinnvoll, zuerst die als besonders konfliktbehaftet eingeschätzten, aktuellen medienpolitischen Fragen zu bearbeiten und in einem Zwischenbericht darzustellen. (EnqueteKommission 1997) Die Befassung mit den Neuen Medien, die als sehr viel konsensualer perzipiert wurde, sollte auf die zweite Phase verschoben werden. (Enquete-Kommission 1998) Mit Einschlag dieser Strategie sollte gesichert werden, dass die begonnene Arbeit in jedem Fall zu einem positiven Abschluss führte. Genau so geschah es auch.

Zur Öffentlichkeit der Arbeit Die Sitzungen der Kommission waren entsprechend der Geschäftsordnung des Bundestags nicht öffentlich, allerdings war eine Zahl von Personen weit höher als die der Parlamentarier und Sachverständigen zusammengenommen im Raum, darunter Mitarbeiter der Parlamentarier, Vertreter des Sekretariats, Entsandte von Ministerien, aber auch interessierte Externe, die den Vorsitzenden um Teilnahme gebeten hatten. Dem Wissenschaftler, der sich theoretisch mit Öffentlichkeit und Vertraulichkeit beschäftigt hat, wird deutlich, dass diese Kategorien angesichts der Praxis wenig Bedeutung haben: Tatsächlich tagt die Kommission in einer Sphäre der Semi-Öffentlichkeit mit dem Vorsitzenden als eine Art „Gatekeeper“. Mitunter konnten fünfzig und mehr Anwesende gezählt werden, was bedeutet, dass die große Mehrzahl nicht zu den Mandatsträgern gehörte. Ich sah oft neue Gesichter, ohne sie einordnen zu können. Einmal erbat ich Teilnahmerecht für einen interessierten amerikanischen Doktoranden, was problemlos gewährt wurde.

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Unter den gegebenen Bedingungen vermag ich nicht zu verstehen, dass man die letzte Konsequenz scheut und die Sitzungen der EKen nicht prinzipiell öffentlich ansetzt. Dies würde an der Arbeit wenig ändern, denn Vertraulichkeit ist in Anbetracht der Größe und Unterschiedlichkeit der Teilnehmer derzeit in keiner Weise gegeben. Umgekehrt wurden (und werden) Sitzungsabläufe und Entscheidungsgänge außerhalb des Kommissions-Plenums in einem, hinter verschlossenen Türen tagenden Obleutegremium vorbereitet (s. u.), dessen vertrauliche Arbeitsweise gesichert ist.

Der Wissenschaftler in einer EK Die Arbeit einer EK ist für einen beteiligten Wissenschaftler immer faszinierend. Vieles, was man sich theoretisch erarbeitet hat, wird hier auf politischer Bühne nachvollzogen. Eingebettet in manche Privilegien, wie sie auch Parlamentarier genießen, wurde ein wenig an der „großen Politik“ partizipiert. Hochrangige Minister besuchten die Kommission und nahmen sich Zeit für Vorträge mit einem sonst nicht üblichen Grad an Offenheit, führende Wirtschaftsvertreter luden sie in ihre Unternehmen, Chefs großer Forschungseinrichtungen betätigten sich als rührende Gastgeber. In von uns angesetzten Hearings warben Spitzenrepräsentanten aus Wirtschaft und Wissenschaft um das Gehör der Kommissionsmitglieder. (Dabei konnte ich einzelnen Kollegen vermitteln, dass sie auf meinen Vorschlag hin eingeladen worden waren. Das erhöht kollegiale Achtung.) Normale Universitäten spielten übrigens im Arsenal der EK-Reisen keine Rolle; man erhielt den Eindruck, dass sie in ihrer Schlichtheit den Repräsentationsbedürfnissen der Politiker nicht entsprachen. Auf einer Exkursion in die USA wurden wir u. a. als Gast des deutschen Botschafters begrüßt, sprachen mit führenden Repräsentanten der US-Administration, wurden von Top-Repräsentanten ausgewählter Silicon Valley-Unternehmen durch ihre Anlagen geführt. Jenseits dieses Feuerwerks großartiger Eindrücke stellte sich aber auch eine eigentümliche Grundstimmung eigener Machtlosigkeit ein, man fühlte sich mitunter weniger als Partner der Politik, sondern eher als Staffage der Politiker, die letztlich die Agenda bestimmten. Und dafür gab es gute Gründe.

Die informelle Leitung der EK: Das Obleutegremium Während der regelmäßigen Sitzungen in Bonn konnte ich beobachten, dass in Sitzungen der Kommission fast niemals über anstehende Fragen abgestimmt wurde. Da waren hohe Gäste eingeladen, Forschungsaufträge vergeben und Hearings angesetzt worden, ohne dass dies in der Kommission thematisiert, geschweige denn beschlossen worden wäre. Wenn alles gut ging, wurde in der Kommission über diesbezügliche Entscheidungen informiert, mitunter wurden wir vor vollendete Tatsachen gestellt. Mehr als einmal wurde ich von Kollegen über die Vergabe von Forschungsaufträgen angesprochen (Warum fördert ihr ausgerechnet den Kollegen X?), wovon ich nie zuvor gehört hatte. Absprachen fanden offensichtlich an anderer Stelle statt. Erst allmählich begriff ich, dass hinter der Arbeit der Kommission eine Struktur wirksam war, die alle

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zentralen Entscheidungen an sich zog und vorab fällte. Dies geschah im Obleutegremium, von dessen Existenz uns nie Mitteilung gemacht worden war. Alle Ausschüsse des Deutschen Bundestages werden in ihrer Arbeit von einem Obleutegremium begleitet, in dem benannte Vertreter aller Fraktionen (die Obleute) die Sitzungen vorbereiten. Diese Einrichtungen arbeiten informell, sind in Geschäftsordnungen nicht vorgesehen, zählen aber als „Koordinationsgremien der Fraktionen“ (Ismayr 2000: 140) zu den alltäglichen parlamentarischen Routinen. Erst auf nachdrückliches Befragen erfuhr ich, dass ein derartiges Obleutegremium auch für unsere Kommission existierte, sich zwischen den Sitzungen auf Einladung, aber informell (meist in einem Restaurant) traf und nicht nur die anstehenden Sitzungen besprach, sondern in unserem Namen auch Entscheidungen fällte. Zu den Sitzungen der Obleute war das Sekretariat der Kommission geladen, das Protokoll führte. Als ich mein Befremden bekundete, bot der Vorsitzende der Kommission als Kompromiss an, wenigstens allen Mitgliedern der Kommission das Beschlussprotokoll zukommen zu lassen. Dabei konnte ich das erste Mal ermessen, in welchem Umfang uns dieses Obleutegremium Grundsatzentscheidungen entzogen hatte. Inzwischen war bereits ein Jahr der Kommissions-Arbeit verflossen. Auf meine Kritik hin beharrte der Vorsitzende der Kommission darauf, dass dieses Prozedere parlamentarischem Usus entspreche. Ich versuchte, mich beim Direktor des Sekretariats der Kommission und schließlich bei der Bundestagsverwaltung kundig zu machen und erhielt eher ausweichende Auskunft. Es gebe sicherlich unterschiedliche Verfahrensweisen, aber letztlich gestalteten die Parlamentarier autonom die Verfahren in ihrem Umfeld. Ich reklamierte einen Verstoß gegen die eigenen, uns zu Beginn der Arbeit mitgeteilten Regeln, sah eine Diskriminierung der Sachverständigen und reichte schriftliche Beschwerde ein. Während einige Abgeordnete dies nachvollziehen konnten, hatte ich beim Vorsitzenden der Kommission keine Chance mit dieser Einlassung. Dies werde hier so praktiziert und ich könne ja über den Obmann meiner Partei partizipieren, also z. B. Vorschläge für Forschungsprojekte oder Experten einreichen. Die Krux dabei war, dass nur die großen Parteien die Kapazitäten haben, dieses Gremium regelmäßig zu beschicken, Vertreter der kleinen Parteien waren wegen Personalmangel oft nicht präsent. Aus dem Studium der Protokolle ergab sich, dass Vertreter der beiden großen Parteien wesentliche Energie darauf verwandten, die Ressourcen der Kommission (Mitarbeiterstellen, Forschungsaufträge, Experteneinladungen) nach Proporz unter sich aufzuteilen. Im Ergebnis sicherte das Obleuteprinzip eine fast vollständige Kontrolle der Arbeit unserer Kommission in großer Koalition. Meine Kritik an diesem Verfahren verschlechterte verständlicherweise mein Verhältnis zum Vorsitzenden und dem Sekretariat. Andere Sachverständige sahen die Lage ähnlich, wünschten mir Erfolg, blieben aber passiv, vor allem wohl, um ihren Kontakt zum Präsidium nicht zu gefährden. Mein Nachbohren führte schließlich zum Zerwürfnis mit dem Vorsitzenden. Mir wurde vorgehalten, dass ich Gast des Bundestags sei und mich an die Regeln zu halten habe. Um dem Nachdruck zu geben, wurde mir verdeutlicht, dass ich nicht länger mit Unterstützung in anderen Fragen rechnen dürfe. Tatsächlich wurde ein von mir dem Obleutegremium vorgeschlagenes Forschungsprojekt (zur Digitalisierung der Medien) dort nicht weiter verfolgt und durch Nichtbearbeitung zum Scheitern gebracht. Dies wurde durch die herrschende Intransparenz begüns-

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tigt. Ich ging wohl nicht falsch in der Annahme, dass ich damit für meine Sperrigkeit abgestraft wurde. Bei aller berechtigter Kritik musste ich auch berücksichtigen, dass nicht die Vertreter der Grünen insgesamt in Mitleidenschaft gezogen und von relevanten Entscheidungsprozessen ausgeschlossen wurden. Bis zum Abschluss der Kommissionsarbeit wurde das Prozedere nicht geändert. Allerdings wollte ich diese Deformation unserer Kommissionsarbeit nicht kampflos hinnehmen. Meine inzwischen schriftlich beim Vorsitzenden der EK vorgelegte und ausführlich begründete Beschwerde zitierte Grundsatzbeschlüsse des Bundestags. Ich bezog mich dabei auf die, uns zu Beginn zugeleitete Arbeitsunterlage 13/1 zu Allgemeinen Kommissionsangelegenheiten/Verfahrensfragen, die mehrfach hervorhebt, dass „alle Kommissionsmitglieder (...) das gleiche Stimm- und Antragsrecht“ haben und „die Gleichberechtigung aller Mitglieder“ besteht. (Schreiben v. 12. Juni 1998) Sie wurde lakonisch kurz vom Vorsitzenden beantwortet, wobei er seine Praxis verteidigte: „Es war jederzeit begründet davon auszugehen, dass nach den Sitzungen der Obleute die Vertreter der jeweiligen Fraktionen die benannten Berichterstatter der Expertengruppen informierten und insofern vorausgesetzt werden muss, das kein grundsätzlich entscheidungserheblicher Widerspruch besteht, wenn er nicht in der Kommissionssitzung vorgetragen wird.“ (Schreiben v. 10. Juli 1998) Ich entschied, angesichts des nahen Endes, die Arbeit der Kommission nicht weiter zu belasten und erst nach Abschluss eine formale Beschwerde beim Präsidium des Bundestags einzulegen.

Protest bei der Spitze des Bundestages und Wiederherstellung der Sachverständigen-Parität Diese Beschwerde richtete sich an den neuen, nach den Wahlen von 1998 von der SPD gestellten Präsidenten des Hauses Wolfgang Thierse (Schreiben v. 1. März 1999), der mir mitteilte, dass er sie dem zuständigen Ausschuss für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung weitergeleitet habe. (Schreiben v. 1. Juni 1999) Darauf hörte ich lange Zeit nichts aus dem Parlament und hatte Sorge, dass meine Einlassung untergegangen war. Um das zu verhindern, kritisierte ich publizistisch die monierte Praxis und sorgte dafür, dass diese Artikel den Bundestag erreichten. (Kleinsteuber 1998, 1999) Seinerzeit stand das Hohe Haus unter mehrfachem Skandalverdacht, u. a. wegen dubioser Reisefinanzierungen. Den Verantwortlichen war klar, dass ich den Nachweis erringen konnte, dass Stellen- und Geldzuweisungen in erheblicher Höhe in Hinterzimmern von Restaurants und durch einzelne Parlamentarier beschlossen und ohne weitere Kontrolle ausgeführt wurden. Mir ging es dabei nicht darum, dem Ruf des Parlaments als Institution zu schaden, aber ein Mindestmaß für transparente Entscheidungsprozesse sollte gesichert werden. Gleichwohl war ich erstaunt, als mir brieflich mitgeteilt wurde, dass sich der Geschäftsordnungsausschuss des Bundestags ausführlich mit meiner Beschwerde auseinandergesetzt habe. Der Vorsitzende informierte mich darüber, dass der Ausschuss nach Prüfung des Falls neue Auslegungsentscheidungen verabschiedet habe, die letztlich die vorgegebenen und von mir eingeforderten Regelungen bestätigten. Darin heißt es u. a. (1) „Die Mitglieder von Enquete-Kommissionen besitzen ... die gleiche Rechtsstellung und zwar gleichgültig ob sie als Sachverständige oder als Vertreter der Frakti-

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onen ... berufen worden sind.“ Und weiter: (3) „Die Mitglieder von Obleutebesprechungen dürfen keine Entscheidungen an Stelle der Enquete-Kommission treffen.“ (Schreiben v. 24. Nov. 1999) Weitere Detailvorschriften machen deutlich, dass die von mir monierte Praxis kritisiert und zukünftige Kommissionen auf ein transparentes Entscheidungsprozedere festgelegt wurden. Erkundigungen haben ergeben, dass sich spätere EKen tatsächlich an diese Vorgaben gehalten haben. Retrospektiv gesehen, meine ich, dass hier ein doppeltes Problem vorlag. Von der strukturellen Seite her sehen die Abgeordneten die Ressourcen des Bundestags als ihre „Beute“ und wollen möglichst exklusiv darüber verfügen können. Jede mit eigenen Leuten besetzte Stelle und jeder Zugriff auf Haushaltsmittel stärkt die eigene Position. Sachverständige mit ihrem externen Status erscheinen hier wie Fremdkörper und werden deswegen immer Schwierigkeiten haben, gleichberechtigt bei Entscheidungen beteiligt zu sein. Umso wichtiger ist aber, dass ihre Gleichbehandlung vom Bundestag garantiert wird. Gleichwohl bestand in dieser Kommission auch von der personellen Seite her das Problem eines Vorsitzenden, der die Geschäfte sehr selbst- und machtbewusst führte. Er wurde nach der „rot-grünen“ Wende Staatssekretär in einem großen Ministerium, zuständig für Fragen der Informationsgesellschaft (also zu einem Politikfeld ganz nahe an der Thematik der Kommission). Einige Jahre später verließ er die Politik und ging in die Unternehmensberatung. Es ist wohl nicht ganz falsch davon auszugehen, dass der sehr autoritäre Stil der Kommissionsführung mit den beruflichen Ambitionen des Vorsitzenden zu tun hatte und keinesfalls dem Bundestag als Ganzem angelastet werden sollte.

Der Stellenwert der Sachverständigen Die bisherigen Ausführungen könnten den Eindruck vermitteln, dass Sachverständige sich nicht aus den festen Bindungen der Politik zu lösen vermochten, ja vor allem zur Kulisse eines politischen Beratungstheaters degradiert wurden. So ist es nicht. Zuerst einmal sind immer wir die Kenner der Materie, die Experten, denen gegenüber Politiker und auch das Sekretariat eher die Position von Generalisten einnehmen. In vielen Einzelfragen ist man auf unseren Rat angewiesen, weil wir die wissenschaftliche Szene und das Spektrum möglicher Experten deutlich besser kennen. Je weiter die Arbeit unserer EK voranging, umso geringer wirkten sich die politisch gezogenen Barrieren zwischen den Sachverständigen aus: Einfach weil wir uns mit den Spielregeln vertraut gemacht hatten und untereinander abstimmen konnten, wenn über politische Grenzen hinweg Gemeinsamkeiten bestanden. Wir hatten gelernt, dass wir – wie auch sonst im parlamentarischen Betrieb – für politische Einflussnahme Allianzen bilden mussten. So ging von den Experten in einer damals konkreten, politischen Entscheidungssituation eine Positionsnahme aus, der sich schließlich auch alle Politiker anschlossen und die sich gegen die restriktive Kryptopolitik des damaligen Innenministers Manfred Kanther (CDU) wandte. In einer von uns maßgeblich vorbereiteten, öffentlichen Anhörung kritisierten Sprecher der Wirtschaft nahezu unisono die geplante Übernahme amerikanischer Regelungen durch das Innenministerium. Zu dem Thema entstand auch der vierte Zwischenbericht der EK. Darin wurde parteiübergreifend empfohlen, dass aus Gründen des Datenschutzes alle Hemmnisse abzubauen sind, die eine breite Nutzung

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von Verschlüsselungssoftware verhindern. Ähnliche Ausführungen fanden sich auch im Schlussbericht. (Enquete-Kommission 1998a) Letztlich verständigte man sich einvernehmlich (also inkl. CDU/CSU) auf eine Stellungnahme, die auf deutliche Distanz zum CDU-geführten Innenministerium ging. (Neymanns 2001: 141-148) Auch bei der Abfassung des Abschlussberichts wurde uns Sachverständigen deutlich, dass wir unentbehrlich waren. Wir fanden uns zur Formulierung von Textfragmenten bereit, während es dem Sekretariat oblag, unsere Texte, darunter Mehrheitspositionen und Sondervoten, zu einem geschlossenen Bericht zusammenfassen. Dies geschah in großer Eile, wobei zugesagte Textfragmente nicht angeliefert wurden oder nicht verwertbar waren. Wer in dieser Situation etwas Vorzeigbares vorlegte, hatte deshalb eine gute Chance, auch in den Bericht aufgenommen zu werden. Ich legte längere Passagen über die technischen Zukunftstrends vor, die eigentlich für das „grüne“ Sondervotum vorgesehen waren. Sie fanden sich nach Entscheid des Sekretariats mangels alternativen Materials unversehens im offiziellen Abschlussbericht wieder. (Enquete-Kommission 1998: 64-87) So bestritt ein „grüner“ Außenseiter, dem immer wieder Technikabneigung unterstellt wurde, wesentliche Aussagen über technische Entwicklungsperspektiven im Bereich der Neuen Medien. Nolens volens schrieb ich faktisch am von CDU/CSU und FDP verantworteten Mehrheitsbericht mit.

Und die Reichweite? Über die Bedeutung des von der EK erstellten Materials sollte man sich allerdings keine Illusionen machen. Der Bundestag stand bereits kurz vor der Auflösung, als unser Abschlußbericht in einer kurzen Aussprache übergeben wurde. Der in den Wahlen von 1998 neu beschickte Bundestag verfügte über eine „rot-grüne“ Mehrheit und setzte sich für seine Arbeit ganz andere Prioritäten. Vorschläge, die wir in unserem „rotgrünen“ Sondervotum unterbreitet hatten, wurden von der neuen Bundesregierung weitgehend ignoriert. So hatten wir als Reaktion auf die technische Konvergenz eine Konvergenz der Kommunikationsregulierung angemahnt, weil „die Einhaltung integrierter medienspezifischer Regelungen im föderalen Deutschland besser koordiniert werden könnte“ (Enquete-Kommission 1998: 290) Die Errichtung eines gemeinsamen Kommunikationsrates von Bund und Ländern wird erwähnt, wobei auch offene Fragen und Probleme angesprochen werden. Aufgabe der EK wäre es gewesen, sich über die Ausgestaltung konkrete Gedanken zu machen. Ein, wie ich auch heute noch meine, zukunftsfester Vorschlag. Er ist nach dem Wechsel zur „rot-grünen“ ‚Regierung 1998 niemals ernsthaft in die Politikplanung aufgenommen worden, sodass bis heute eine nicht mehr zeitgemäße regulative Zweiteilung zwischen Rundfunk (Länder) und Telekommunikation (Bund) praktiziert wird. Soweit ich Reaktionen auf unsere Kommissionsarbeit verfolgen konnte, kamen sie nicht aus dem parlamentarischen, sondern vor allem aus dem wissenschaftlichen Bereich. Während ich unser schriftliches Kommissions-Werk als bestenfalls durchschnittlich einschätzte, erhielt ich zumeist positive Reaktionen aus dem Kollegenkreis. Insbesondere der Zwischen- und der Abschlussbericht gäben, so hieß es, einen strukturierten Überblick zum Stand der alten und neuen Medien in Deutschland; Sondervoten unterstrichen dabei, welche Handlungsoptionen in der Politik diskutiert wurden.

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Diese Beobachtung ist insofern von Bedeutung, da der Sachverständige, obwohl er in einem politisch geprägten Umfeld operiert hatte, seine wissenschaftlichen Erträge vor allem vor Fachkollegen rechtfertigen muss. Deshalb sollte er sich auch niemals unbesehen auf die politische Agenda festlegen lassen, er muss sein Votum letztlich in der „Academic Community“ verantworten können.

Fazit Würde ich einem Kollegen empfehlen, das Angebot anzunehmen, als Sachverständiger in einer EK zu arbeiten? Selbstverständlich, denn in der Summe gibt es mehrere positive Seiten. Bei den Themen, die der Arbeit von EK zugrunde liegen, bekennt sich die Politik zu ihrer Verantwortung, Zukunftsfragen lösen zu müssen. Zumindest der Teil der Parlamentarier, der sich in gesellschaftlicher Verantwortung sieht, sucht folglich den Kontakt zu den Wissenschaftlern und tauscht sich mit ihnen aus. Das durchaus nicht immer falsche Bild von der professionellen Politik, die sich im „Raumschiff“ bewege, muss dahingehend ergänzt werden, dass via EK auf Zeit eine ganz andere Spezies Mensch in dieses Raumschiff zum Dialog eingeladen wird. Auch den Wissenschaftlern tut es gut, auf den Boden politischer Realitäten gezogen zu werden; sie erhalten eine realistische Einsicht in den parlamentarischen Prozess, von dessen Funktionieren die Leistungsfähigkeit unseres politischen Systems abhängt. Dem Sachverständigen kann ich nur empfehlen, sich seiner Rechte gewiss zu sein, selbstbewusst aufzutreten und sich nicht von „Hinterbänkler-Machiavellisten“ aus dem Parlament an den Rand der Kommissionsarbeit drängen zu lassen. Wie in dem hier geschilderten Fall müssen notfalls die Selbstheilungskräfte aktiviert werden, wie sie in der komplexen Organisation Bundestag angelegt sind. Von Anbeginn hätte ich mir mehr Transparenz in der Arbeit der EK gewünscht. Die Ermahnung der Bundestagspräsidentin zur Einführung, möglichst viel in der Öffentlichkeit zu agieren, wurde ignoriert. Die Geheimniskrämerei um das Obleutegremium erwies sich nur als Spitze des Eisbergs. In vielen anderen Staaten finden Sitzungen der Ausschüsse des Parlaments in der Öffentlichkeit statt, ähnliches gilt für die Kommissionsarbeit. Ich kann keinen Grund erkennen, warum EKen regelhaft hinter verschlossenen Türen arbeiten sollten. In einer typischen Sitzung würden selbst unter Bedingungen der Öffentlichkeit nur einige wenige Menschen mehr in Raum präsent sein. Aber darunter könnten Multiplikatoren sein, Journalisten etwa, die fragwürdiges Handeln anprangern oder Wissenschaftler, die über teilnehmende Beobachtung diesen Bereich parlamentarischer Tätigkeit analysieren könnten. Manche Praktiken wären öffentlich einfach nicht mehr durchsetzbar. So traf ich auf die eigentümliche Praxis, dass Abstimmungen falsch protokolliert wurden, weil zufällig eine „rot-grüne“ Mehrheit im Raum saß. Der Vorsitzende sicherte damit der parlamentarischen Mehrheit in der Kommission ihren „Mehrheitsbericht“. Unter Bedingungen der Öffentlichkeit wäre hier ein heilsamer Druck auf die Parlamentarier entstanden, ihre Präsenzpflichten ernster zu nehmen. Es ist diese innerparlamentarische Intransparenz, die letztlich Politiker in dem Gefühl bestärkt, mit allerlei „Mauscheleien“ über die Runden zu kommen.

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Die Sachverständigen sollten ihre Position selbstbewusst verteidigen. Wie wäre es, wenn sie sich von Anbeginn verbünden und nur dann bereit sind, in die Sacharbeit einzutreten, wenn bestimmte Grundlinien (Gleichberechtigung, Transparenz, Unabhängigkeit) beachtet werden? Frühere Sachverständige könnten ihre nachrückenden Kollegen „coachen“, etwa im Rahmen eines vom Bundestag angebotenen Vorbereitungsseminars oder auch über die politischen Stiftungen. Ich stehe gern dafür bereit.

Zehn Verhaltensregeln möchte ich abschließend einem potentiellen Sachverständigen auf den Weg geben. (1) Achten Sie darauf, dass das parlamentarische Prozedere eingehalten und Sie fair behandelt werden: Politiker neigen dazu, die dort festgelegte Gleichbehandlung beider Seiten zu Ihrem Nutzen umzudeuten. Das Präsidium des Parlaments steht im Konfliktfall auf Ihrer Seite und schützt Ihre Rechte. (2) Die höchstmögliche Transparenz aller Verfahren sollte eingefordert und praktiziert werden. Die Öffentlichkeit hat einen Anspruch darauf zu erfahren, woran die Kommission mit welchen Fragestellungen, Verfahrensschritten und Ergebnissen arbeitet. Auch dient Öffentlichkeit dazu, parteipolitische Manöver zu erschweren. Schließlich beklagten die Politiker immer wieder das mangelnde Interesse der (medialen) Öffentlichkeit, sahen aber nicht, dass sie selbst dafür mitverantwortlich sind. (3) Sie sind von einer Fraktion vorgeschlagen und damit quasi entsandt worden. Wehren Sie sich gleichwohl gegen parteipolitische Einvernahme. Sie werden mit parteipolitischen Manövern konfrontiert sein, die mit der Tagespolitik zu tun haben und wissenschaftlich nicht begründbar sind. Es ist im Interesse der Bürger und letztlich auch in dem der Politiker, die Arbeit der EK den alltagspolitischen Routinen zu entziehen. (4) Trotz der parlamentarischen Umgebung sind Sie der fachkundige Sachverständige, die beteiligten Politiker dagegen fast immer Generalisten. Machen Sie dies der politischen Seite deutlich und bestehen Sie auf wissenschaftliche Kompetenz und Qualität. Es nutzt niemandem, wenn politisch Verantwortliche nach mangelhafter Information und von falschen Voraussetzungen ausgehend voreilige Entscheidungen fällen. (5) Vertreten Sie ihre Positionen offensiv und lassen Sie sich nicht von der eindrucksvollen Kulisse eines Parlaments beeindrucken. Vielfach werden Ihnen die Politiker – ohne dies zuzugestehen – dankbar sein. Den Politikern ist bewusst, dass sie zwar viel professioneller in der Öffentlichkeit zu agieren vermögen, aber gleichzeitig von den Gegenständen oft wenig wissen. (6) Suchen Sie Verbündete, wenn Sie in die Minderheit zu geraten drohen. Aus dem Schmieden von handlungsfähigen Mehrheiten besteht jede Politik, und Politiker werden diese Signale verstehen. Sie werden immer auch Gegner derer finden, die meinen, sich als Hegemon gerieren und das Geschehen in der Kommission bestimmen zu müssen.

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Hans J. Kleinsteuber

(7) Unterschätzen Sie nicht die Macht des Sekretariats. Hier werden letztlich die schriftlichen Vorlagen verfasst und dessen Mitarbeiter sind immer dankbar für kluge Argumente. Im Bündnis mit ihm lassen sich auch parteipolitische Blockaden umgehen. (8) Lassen Sie sich nicht von den zahlreichen Privilegien beeindrucken, die sich Politiker geschaffen haben und in deren Genuss Sie kommen werden. In wenigen Jahren wird auch für Sie der nüchterne Alltag wieder einkehren. (9) Behalten Sie eine kritisch-ironische Distanz zu den Kollegen, seien es Sachverständigen oder Politiker. Sie sind alle nur Menschen und verfolgen mit je unterschiedlichen Mitteln ihre ehrgeizigen Ziele. Im politischen Umfeld sind Zweckbündnisse wichtiger als Freundschaften. (10) Vergessen Sie nie, dass die Politiker in der nächsten Legislaturperiode vielleicht nicht mehr im Parlament sitzen oder ganz andere Ressorts vertreten. Dann sind die Erträge dieser Kommission für sie politischer „Schnee von gestern“. Für die Empfehlungen aus der Enquete-Kommission werden im Zweifelsfall viel eher die beteiligten Wissenschaftler verantwortlich gemacht, die über einen ganz anderen, viel dauerhafteren Zeithorizont verfügen. Stellen Sie sicher, dass sie sich mit den Analysen und Vorschlägen auch nach Jahren noch identifizieren können.

Literatur Altenhof, R., 2002: Die Enquete-Kommissionen des Deutschen Bundestages. Wiesbaden. Enquete-Kommission, 1997: Meinungsfreiheit – Meinungsvielfalt – Wettbewerb. Rundfunkbegriff und Regulierungsbedarf bei den Neuen Medien. Bonn. Enquete-Kommission, 1998: Schlussbericht zum Thema Deutschlands Weg in die Informationsgesellschaft. Bonn (auch: Drs. 13/1104). Enquete-Kommission, 1998a: Sicherheit und Schutz im Netz. Vierter Zwischenbericht. Bonn. Hoffmann-Riem, W., 1988: Sachverstand: Verwendungstauglich? Eine Fallanalyse zur Politikberatung im Rahmen der Enquete-Kommission „Neue Informations- und Kommunikationstechniken“, in: Grimm, D./Maihofer, W. (Hg.): Gesetzgebungstheorie und Rechtspolitik. Opladen, 350-402. Hoffmann-Riem, W., 1988a: Schleichwege zur Nicht-Entscheidung. Fallanalyse zum Scheitern der Enquete-Kommission „Neue Informations- und Kommunikationstechniken“, in: Politische Vierteljahresschrift 1, 58-84. Ismayr, W., 2000: Der Deutsche Bundestag. Opladen. Jansen, M., 1998: Gähnende Leere auf den Stühlen der Volksvertreter, in: Frankfurter Rundschau. 19.3. Kleinsteuber, H. J., 2000: Technikberatung in der Demokratie. Die Enquete-Kommission des Deutschen Bundestages zu „Zukunft der Medien“. Ein Erfahrungsbericht, in: Martinsen, R. Simonis, G. (Hg.): Demokratie und Technik. (K)eine Wahlverwandtschaft? Opladen, 271-303. Kleinsteuber, H. J., 1999: „Wir waren oft Staffage in einer Kungelrunde“, in: VDI-Nachrichten v. 19. Nov. (Interview). Kleinsteuber, H. J., 1998: Bonn und die elektronische Demokratie. In: Mitbestimmung, Nr. 12, 54-56.

Die Enquetekommission des Deutschen Bundestags ...

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Kleinsteuber, H. J./Rosenbach, M., 1997: Vertauschte Rollen, verkehrte Welt. Die Enquete-Kommission des Deutschen Bundestages Zukunft der Medien zur Konzentration, in: Medien-Journal 2, 48-59. Neymanns, H., 2001: Verschlüsselung im Internet. Frankfurt.

Teil III: Politikberatungsprozesse auf verschiedenen Handlungsebenen und in ausgewählten Politikfeldern

Martin Thunert

Politikberatungsprozesse auf verschiedenen Handlungsebenen, in ausgewählten Politikfeldern und nationalen Kontexten

Die dritten und vierten Handbuchteile untersuchen die Strukturen, Akteure und Foren der Politikberatung exemplarisch anhand ausgewählter Politikfelder, auf verschiedenen Handlungsebenen und in unterschiedlichen nationalen Kontexten. Zudem wird die Frage diskutiert, ob und welche Ausbildungswege es für das Berufsfeld Politikberatung gibt und geben kann.

Politikberatung in ausgewählten Politikfeldern Aus Platzgründen ist es nicht möglich, die Beratungsinfrastruktur sämtlicher relevanter Politikfelder zu untersuchen. In keinem anderen Politikfeld wird seit Jahren so umfassend, heftig und kontrovers über Erfolgschancen und Wirkung(slosigkeit) von Politikberatung debattiert wie in der Wirtschaftspolitik. Dies betrifft sowohl die innerwissenschaftliche Debatte als auch die öffentliche Diskussion. Diese Debatten über wirtschaftspolitische Beratung auch nur annähend nachzuzeichnen, sprengt den Rahmen einer kurzen Politikfeldanalyse, wird aber an anderer Stelle des Handbuchs (vgl. u.a. die Beiträge von Susanne Cassel und Ansgar Strätling in diesem Band) geleistet und hier anhand der Arbeitsmarkt – und Beschäftigungspolitik für einen Teilbereich der Wirtschaftspolitik vertieft. Gleichzeitig gibt es Politikfelder, über deren Beratungsstrukturen und Beratungsdebatten noch relativ wenig bekannt ist. Dazu gehören u.a. die Forschungs- und Technologiepolitik, die Bildungspolitik, die Gesundheitspolitik oder selbst die Umweltpolitik. In keinem anderen Politikfeld ist die Bedeutung der Bundesrepublik Deutschland seit dem Ende des Kalten Krieges so starken Veränderungen ausgesetzt wie in der Außen- und Sicherheitspolitik. Dies spricht für eine multiperspektivische Betrachtung dieses Politikfelds. Die Beiträge zeigen zunächst in unterschiedlicher Ausprägung, welche Besonderheiten, die für die Organisation und die Wirkung von Politikberatung relevant sind, das jeweilige Politikfeld auszeichnen. Die wesentlichen Akteure der Politikberatung des jeweiligen Politikfeldes werden vorgestellt. Die Akteurskonstellation unterscheiden sich von Politikfeld zu Politikfeld und umfassen sowohl „innere“ Beratungsinstanzen wie Planungsstäbe, wissenschaftliche Beiräte, Sachverständigenräte, interministerielle Arbeitsgruppen, persönliche Mitarbeiter, Küchenkabinette usw. als auch „externe“ Beratungsanbieter wie Expertenkommissionen, operative und politische Stiftungen, Think Tanks und andere politikbezogene Forschungseinrichtungen sowie Einzelexper-

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Martin Thunert

ten und Universitätsprofessoren. Die Beiträge zeigen, dass die Relevanz der einzelnen Beratungsakteure durchaus von Politikfeld zu Politikfeld variiert. Die Beiträge gehen weiterhin der Frage nach, wo die Chancen, aber auch die Grenzen für die Einflussnahme interner und externer Politikberater und Experten im jeweiligen Politikfeld liegen. Die Beratungsformen, aber auch die Beratungsintensität in den ausgewählten Politikfeldern hängt durchaus von den spezifischen Herausforderungen ab, mit denen sich das jeweilige Politikfeld konfrontiert sieht. Somit sind die Schwierigkeiten, mit denen sich politikfeld-bezogene Beratung auseinandersetzen muss, nicht identisch. Einheitliche Empfehlungen zur Verbesserung der Zusammenarbeit zwischen politischen Entscheidern und Politikberatern kann es Politikfeld-übergreifend nur auf hohem Abstraktionsniveau geben. Ähnliches gilt für Vorschläge zur Verbesserung der Legitimität von Politikfeld-bezogener Beratung.

Politikberatung in unterschiedlichen nationalen Kontexten Das Handbuch Politikberatung befasst sich vornehmlich mit den Strukturen, Akteurskonstellation sowie den Debatten über Politikberatung in der Bundesrepublik Deutschland. Im vierten Teil wirft das Handbuch indes einen kurzen und kursorischen Blick über den deutschen Tellerrand hinaus, auf die Beratungslandschaft in einigen europäischen Nachbarländern sowie in den USA. An den Beispielen aus westeuropäischen Staaten und den USA wird zweierlei deutlich: Einerseits nahmen sowohl das Angebot als auch die Nachfrage nach kommunikativer und wissenschaftlicher Politikberatung im letzten Viertel des 20. Jahrhunderts deutlich zu. Andererseits bleiben der Markt für Politikberatung und die Gelegenheitsstrukturen für Beratungsakteure sehr deutlich von institutionellen und politisch-kulturellen Faktoren abhängig, so dass trotz gemeinsamer, länderübergreifender Herausforderungen an die Politik und vergleichbarer Entwicklungslinien bei einigen Beratungsakteuren wie Think Tanks und Political Consultants vor allzu pauschalen Konvergenzdiagnosen hinsichtlich der Beratungslandschaften in den industrialisierten Staaten des Westens gewarnt werden muss. Zwar mögen sich die Beratungslandschaften und Beratungstechniken aufgrund von Globalisierung und Europäisierung annähern, die Dynamik der Beratungsprozesse weist noch immer beachtliche landesspezifische Unterschiede auf, da sich das Institutionengefüge und die politischen Kulturen oftmals erstaunlich homogenisierungsresistent zeigen. Nicht nur in Österreich ist daher, im Vergleich zu Deutschland, alles ein bisserl anders.

Werner Eichhorst / Ole Wintermann

Politikberatung in der Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik

Herausforderungen in der Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik Die Entwicklung auf dem Arbeitsmarkt und der demographische Wandel geben Anlass zu Überlegungen, welche Rolle wissenschaftliche Politikberatung bei der Gestaltung von Entscheidungen im Bereich der Arbeitsmarkt-, Beschäftigungs- und Sozialpolitik spielen kann und sollte, um institutionelle Reformen voranzutreiben, die zur Bewältigung dieser grundlegenden Herausforderungen beitragen. Obwohl Arbeitsmarkt und Demographie seit Jahren im Fokus der öffentlichen Diskussion stehen, konnten diese Problemstellungen in Deutschland bislang nicht effektiv im Zuge der politischen Entscheidungsfindung geregelt werden. So war die Entwicklung der Arbeitslosigkeit in Deutschland seit Beginn der 70er Jahre des 20. Jahrhunderts bis Ende des Jahrhunderts von einem ungünstigen und zudem bemerkenswert konstanten Verlauf gekennzeichnet. Ebenso ist die demographische Entwicklung seit langem absehbar, ohne dass dies zu effektiven politischen Antworten geführt hätte. Dies ist umso verwunderlicher, als dass in anderen Ländern hohe Arbeitslosigkeit erfolgreich vermindert und der demographische Handlungsbedarf bewältigt werden konnte, nicht jedoch hierzulande, obgleich Deutschland über eine gut ausgebaute wissenschaftliche Forschung und Politikberatung in diesen Politikbereichen verfügt. Wenn aber ein gewisser Unterschied in der Entwicklung des Arbeitsmarktes im internationalen Vergleich zu erkennen ist, bliebe zu fragen, wie dieser Unterschied ansonsten zu erklären ist. Es ist davon auszugehen, dass konjunkturelle Entwicklungen und institutionelle Regelungen für diese Differenzen verantwortlich zeichnen. Institutionelle Regeln wiederum sind Ergebnisse politischer Entscheidungsprozesse. Der folgende Text beschäftigt sich daher mit der Frage, inwiefern Politikberatung insbesondere in Deutschland – dies aber im Vergleich zu den USA, den Niederlanden und Schweden – den politischen Willensbildungs- und schließlich Entscheidungsprozess in der Vergangenheit überhaupt tatsächlich beeinflussen konnte, wie diese Ergebnisse in der Politik zu identifizieren sind und welche Implikationen diese Rolle der Politikberatung für die zukünftig auftretenden, demographischen Herausforderungen auf dem Arbeitsmarkt haben wird. Wie lässt sich dieses Paradoxon erklären? Institutionelle Regelungen und politische Handlungsstrategien bestimmen neben den gesamtwirtschaftlichen Rahmenbedingungen Niveau und Struktur von Arbeitslosigkeit und Beschäftigung. Gleichzeitig nehmen sie Einfluss auf die demographische Entwicklung. Beschäftigungspolitik und Poli-

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Werner Eichhorst / Ole Wintermann

tikstrategien zum Umgang mit dem demographischen Wandel sind daher zum einen eng miteinander zusammenhängende Bereiche, da günstige Bedingungen auf dem Arbeitsmarkt die Bewältigung des demographischen Wandels erleichtern und andererseits eine ineffektive Behandlung der demographischen Entwicklung den Arbeitsmarkt belastet. Zum anderen handelt es sich hierbei um Politikbereiche, die zahlreiche Felder staatlicher Aktivität umfassen. Politische Strategien und institutionelle Regelungen sind das Ergebnis politischer Entscheidungsprozesse (Scharpf 2000, Hemerijck/Schludi 2000). Somit ist zu fragen, inwiefern wissenschaftlich fundierte Politikberatung den politischen Willensbildungs- und Entscheidungsprozess beeinflussen kann und wie empirische Erfahrungen mit der Politikberatung in Deutschland und ausgewählten anderen Staaten ausfallen. Schließlich ist zu klären, welche Implikationen dies für die Rolle der Politikberatung für die zukünftigen demographischen Herausforderungen und die Entwicklungen auf dem Arbeitsmarkt haben kann. Die These, welche unsere Analyse leitet, geht davon aus, dass nicht jede Form, sondern nur wirkungsfähige wissenschaftliche Politikberatung zur Verminderung des strukturellen Handlungsbedarfs auf dem Arbeitsmarkt und bei der demographischen Entwicklung beitragen kann. Die Herausforderungen, die sich durch den demographischen Wandel im Politikfeld der Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik ergeben, sind hierbei besonders geeignet, die Effektivität von Politikberatung zu hinterfragen. Wie ist dies zu begründen? Die demographischen Herausforderungen sind in ihrem Umfang, ihren Wechselwirkungen mit den Arbeitsmärkten und in ihren quantitativen und qualitativen Auswirkungen hinlänglich bekannt. Im Gegensatz zu plötzlich auftretenden Verwerfungen konnten quantitative Analysen frühzeitig durchgeführt werden, welche ausreichende Planungssicherheit mit Blick auf anstehende politische Entscheidungen bieten. Des Weiteren handelt es sich um perspektivische Herausforderungen, die nicht nur absehbar sind, sondern zudem im Zuge einer prospektiven Politik langfristig geregelt werden können. Schließlich handelt es sich bei den demographischen Herausforderungen um so komplexe Zusammenhänge, dass gerade auch in der perspektivischen Betrachtung über einen Zeitraum von 50 Jahren eine parteipolitische Verortung der Lösungs- und Handlungskonzepte oder der ihnen zugrunde liegenden, normativen Ziele kaum realistisch erscheinen würde. Damit aber sind der demographische Wandel und seine Auswirkungen auf den Arbeitsmarkt ein Stück weit den partei- und tagespolitischen Diskussionen entzogen. Transparenz der Problemlage, Langfristigkeit der Wirkungen und die Dominanz von Sach- über Parteipolitik sind Voraussetzungen, die einer effizienten Problemlösung eigentlich Vorschub leisten sollten. Bei Betrachtung der politischen und öffentlichen Diskussion wird aber dem gegenüber deutlich, dass eine solche bisher nicht erkennbar ist. Der Grund hierfür liegt zu einem Teil im mangelnden, aktuell erfahrbaren Problemdruck, der mit diesen Herausforderungen auf mittlere Sicht verbunden sein wird. Gerade die Langfristigkeit der Betrachtung erschwert es den politischen Akteuren zurzeit, politisch unpopuläre Maßnahmen bereits heute zu treffen und Missfallen der gegenwärtigen Wahlbevölkerung auf sich zu ziehen. Durchaus vergleichbar ist die Frage nach der politischen Durchsetzbarkeit institutioneller Reformen in der Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik. Auch hier fallen die Zeithorizonte von Kosten und Erträgen der Beibehaltung des Status Quo bzw. von

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Veränderungen auseinander. Strukturelle Reformen, die mittel- und langfristig zur substantiellen Verminderung der Arbeitslosigkeit geeignet sind, bedeuten durchaus kurzfristige Einbußen. Zudem sind die Kosten und Erträge zwischen verschiedenen sozialen Gruppen unterschiedlich verteilt. Von daher stehen politische Entscheidungen über strukturelle Reformen des Arbeitsmarktes im Spannungsverhältnis zwischen kurzfristiger und langfristiger Orientierung.

Bedingungen wirksamer Politikberatung im Bereich Arbeitsmarkt und Beschäftigung Gerade in Zeiten wirtschaftlicher und gesellschaftlicher Umbrüche bedarf es der rechtzeitigen und effektiven Anpassung an sich verändernde Rahmenbedingungen. Wissenschaftlicher Politikberatung fällt in diesem Zusammenhang die Funktion zu, den Abstand zwischen politischen Entscheidungen und zukunftsfähigen Entwicklungspfaden zu minimieren und somit angemessene Problemlösungen jenseits etablierter Konfliktlinien zu erleichtern. Dem stehen jedoch institutionelle und akteursspezifische Hemmnisse entgegen. Dies wiegt umso schwerer, als dass gerade in Zeiten restriktiver Sozialund Finanzpolitik wissenschaftliche Politikberatung die Aufgabe übernehmen könnte, auf die Chancen von Arbeitsmarktaußenseitern und künftiger Generationen hinzuweisen, um damit kurzfristig unpopuläre politische Entscheidungen legitimieren zu können, die für manche Gruppen zunächst Einbußen bedeuten. Auf diese Weise könnte dem Problem der Verdrängung langfristig nachteiliger Konsequenzen politischen (Nicht-)Handelns begegnet werden. Dies ist ausgesprochen wichtig, da „credit claiming“ für expansive Politik einer anderen Logik folgt als „blaim avoidance“ in Zeiten restriktiver Maßnahmen (Pierson 1994). Die Voraussetzungen für die Wirksamkeit von Politikberatung im Bereich der Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik werden in der Literatur umfangreich diskutiert (Gellner 1995, Renn 1999, Funk 2000). Effektive Beratung stellt bestimmte Anforderungen an die Anbieter und das Angebot von Politikberatung, an ihre Adressaten und die Vermittlung zwischen beiden. Was die Anbieterseite angeht, so kann generell davon ausgegangen werden, dass wissenschaftliche Expertise darauf ausgerichtet ist, UrsacheWirkungs-Beziehungen theoretisch und empirisch zu klären. Dies geschieht problemund nicht ergebnisorientiert. Für die praktische Politik wird Forschung dann interessant, wenn bestimmte Sachverhalte als Probleme angesehen werden und die erforschten Ursache-Wirkungs-Beziehungen Hinweise auf mögliche Ansatzpunkte für politisches Gestalten geben können. Der praxisrelevante und zugleich prospektive Aspekt wissenschaftlicher Analyse liegt darin, frühzeitig auf Problemlagen aufmerksam zu machen, die Unsicherheit über Ursache-Wirkungs-Relationen bei den politischen Akteuren zu vermindern und die erwartbaren Effekte alternativer Entscheidungsoptionen abzuschätzen. Voraussetzung dafür, dass aus wissenschaftlicher Expertise ein effektives Angebot an Politikberatung werden kann, sind folgende Aspekte: Zunächst muss ein hinreichender, wenn auch nicht vollkommener Konsens der Experten über wirtschaftliche und gesellschaftliche Problemlagen, deren Ursachen und Möglichkeiten zu ihrer Behebung vorhanden sein. Trotz der Vieldeutigkeit der Empirie und der Ungewissheit von Aussagen über die Effekte von Reformen muss zumindest

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eine gewisse Eindeutigkeit und Klarheit des Expertenurteils erkennbar sein. Politikberatende Wissenschaft muss in der Lage sein, auf der Grundlage des verfügbaren Wissens glaubwürdige „Schätzurteile“ über nicht vollkommen gesicherte Ursache-Wirkungs-Beziehungen zu formulieren. Des Weiteren müssen Handlungsempfehlungen, die auf wissenschaftlicher Grundlage formuliert werden, nicht nur zur Problemlösung geeignet sein, sondern aus Sicht der praktischen Politik auch diskutierbar und politisch anschlussfähig sein (Beckmann 2005). Will wissenschaftliche Politikberatung wirksam sein, so muss sie einerseits die institutionelle Pfadabhängigkeit vom Status Quo der Wirtschafts- und Sozialpolitik als Ausgangsbasis anerkennen (Pierson 2000). Andererseits müssen die Handlungsempfehlungen so formuliert werden, dass sie nicht nur ökonomisch sinnvoll, sondern auch politisch umsetzbar sind. Reformkonzepte müssen sowohl von den politischen Akteuren als auch von der Öffentlichkeit aufgenommen werden können (Cassel 2004). Wenig Wirksamkeit wird man von wissenschaftlicher Expertise erwarten können, die stark modelltheoretisch vorgeht, den institutionellen Bestand nicht als Ausgangssituation anerkennt und politisch nicht anschlussfähige Reformempfehlungen abgibt. Beratungsorientierte Wissenschaft muss also in der Lage sein, sich den, aus wissenschaftlicher Sicht als „Zumutungen“ erscheinenden Zwängen zur Vereinfachung und zur Berücksichtigung von institutionellen und politischen Restriktionen zu stellen. Bezüglich der Nachfragerseite von Politikberatung ist zunächst zu klären, welche Interessenlagen bei den Adressaten vorhanden sind. Hierbei ist es nützlich, bezüglich der Adressaten zwischen der Politikberatung für die Öffentlichkeit und der Politikerberatung, also der Beratung einzelner Politiker oder korporativer Akteure, zu unterscheiden (Cassel 2004). Politikberatung für die Öffentlichkeit zielt darauf ab, über die Mitwirkung am öffentlichen Diskurs auf Problemlagen, Erklärungsfaktoren und mögliche Problemlösungen aufmerksam zu machen und damit die letztlich handelnden Akteure zu beeinflussen. Soll sie wirksam werden, so muss sie in der Art der Kommunikation für die breite oder zumindest die politisch interessierte Öffentlichkeit anschlussfähig sein. Insofern muss sie in der Lage sein, innerhalb des öffentlichen Diskurses Aufmerksamkeit zu erlangen und sich auch mit dem in der Bevölkerung vorhandenen Bestand an ökonomischem Wissen und den Interessenlagen bestimmter sozialer Gruppen auseinander zu setzen; mittelbar nimmt sie damit auch auf Entscheidungsträger Einfluss (Zimmermann 2004). Politikberatung für die Öffentlichkeit wird wenig Einfluss haben, wenn nicht auch die politischen Akteure durch wissenschaftliche Expertise direkt oder indirekt beeinflusst werden. Einzelne Politiker, aber auch Regierungen und Opposition, Ministerien und andere korporative Akteure konkurrieren um Machtpositionen im Entscheidungssystem. Politikberatung muss, will sie von politischen Akteuren beachtet werden, zur Mehrheitsbeschaffung oder zur Legitimation von Entscheidungen dienen können; inwieweit Beratung zur tatsächlichen Problemlösung beiträgt, ist aus dieser Sicht zunächst nachrangig und muss nicht unbedingt mit den anderen beiden Aspekten zusammenfallen. Nur wenn diese Voraussetzungen erfüllt sind, wird das Motiv der Wiederwahl und der Legitimation von Entscheidungen möglicherweise mit einer tatsächlichen Problemlösung in Einklang stehen. Eine wichtige Voraussetzung für die Wirksamkeit von Politikberatung aus dem wissenschaftlichen Bereich ist die Offenheit der Entscheidungsträger für Beratung.

Politikberatung in der Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik

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Diese hängt nicht zuletzt davon ab, inwieweit Exekutive und Legislative und die sie tragenden Ministerialbürokratien und Parteien Kapazitäten zur Entwicklung eigener Handlungsstrategien entwickelt haben. Je größer solche Kapazitäten sind, umso schwerer hat es wissenschaftlicher Rat von außen; auf der anderen Seite können solche Kapazitäten wissenschaftliche Beratung leichter rezipieren. Die Offenheit der Entscheidungsträger steht aber auch in einem gewissen Spannungsverhältnis zum Ziel der Wiederwahl. So ist es ganz entscheidend, dass eine Kultur der Fehlertoleranz existiert. Politikern muss das Recht auf das Eingestehen vergangener Fehler eingeräumt werden. Erst wenn den Akteuren hiermit signalisiert wird, dass Abweichungen von vergangenen Politikpfaden nicht per se mit der Abwahl bestraft werden, kann von deren Seite aus über tatsächliche Veränderungen nachgedacht werden (Visser/Hemerijck 1997). Der Aspekt der Offenheit muss hierbei jedoch ausdifferenziert werden. Erstens ist dies der Aspekt, die Offenheit für Änderungen in Bezug auf vergangene Politikpfade gegenüber dem Wähler zu rechtfertigen. Zweitens handelt es sich um die Notwendigkeit, die Flexibilität des politischen und letztlich parteiprogrammatischen Entwicklungspfades auch gegenüber der eigenen Partei rechtfertigen zu müssen. Parteien und politische Entscheider müssen demnach eine ausreichende Bereitschaft zu programmatischer Flexibilität aufweisen (Wintermann 2005b). Ein weiterer Faktor ist die personelle Durchlässigkeit zwischen dem wissenschaftlichen und dem politischen System. Je weniger ausdifferenziert die jeweiligen Karrierepfade, umso leichter wird eine inhaltliche Vermittlung auch über personellen Austausch gelingen können. Wissenschaftliche Beratungsgremien können einen weiteren Vermittlungskanal zwischen wirtschafts- und sozialwissenschaftlicher Expertise und praktischer Politik darstellen. Die tatsächliche Berücksichtigung wissenschaftlicher Beratung im politischen System hängt also davon ab, inwieweit eine oder mehrere von vier Bedingungen gegeben sind: 1) 2) 3) 4)

die personelle Durchlässigkeit der Schnittstelle von Politik und Wissenschaft; die formelle Institutionalisierung von wissenschaftlicher Beratung im Willensbildungs- und Entscheidungsprozess; ein öffentlicher Druck, der die Missachtung von anerkanntem wissenschaftlichen Rat verhindert oder umgekehrt bei Beachtung nicht umgehend bestraft; eine positive Fehlerkultur und damit die Offenheit der politischen und administrativen Akteure gegenüber inhalticher Reorientierung.

Politikberatung steht vor der Herausforderung, eine Brücke zwischen wissenschaftlicher Expertise auf der einen Seite und praktischer Politik auf der anderen Seite zu schlagen. Letztlich wird sich das Spannungsverhältnis zwischen ökonomischer und politischer Rationalität, von Problemlösungsorientierung auf der einen Seite und Wahlund Wiederwahlinteressen auf der anderen nie ganz auflösen lassen. Gleichwohl kann Politikberatung dann in einer problemorientierten Politikformulierung wirksam und „realitätseffizient“ werden, wenn ihre Analysen und Reformkonzepte die Restriktionen und Anreizstrukturen des politischen Handelns berücksichtigen und wenn die politischen Akteure diese Beratungsleistungen in ihre Entscheidungen aufnehmen können (Funk 2000, Renn 1999). Geeignete Vermittlungsstrukturen zwischen Wissenschaft

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und Politik sind hierbei eine wichtige Voraussetzung. Wirksame Politikberatung setzt also eine wissenschaftlich informierte, aber für Restriktionen des politischen Geschäfts sensible Angebotsseite, eine für solchen Rat offene Nachfragerseite und geeignete Vermittlungsstrukturen voraus.

Beratung der Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik in Deutschland Anbieter von Politikberatung in Deutschland Deutschland besitzt im Bereich der Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik eine im internationalen Vergleich bemerkenswert pluralistische und dicht besetzte Landschaft wissenschaftlicher Forschungs- und Beratungseinrichtungen (Gellner 1995, Cassel 2004, Thunert 2001, 2003). Hierbei lassen sich verschiedene Kategorien von Anbietern angewandter Forschung und Beratung unterscheiden, die im Folgenden kurz dargestellt werden. Dabei bleibt der bedeutende Faktor informeller Kontakte zwischen Anbietern und Adressaten von Beratung ebenso ausgeklammert wie die Rolle einzelner „Beratungssolisten“.

Die wissenschaftlichen Beiräte An erster Stelle sind die dauerhaft eingerichteten wissenschaftlichen Beiräte bei den Ministerien zu nennen, hier insbesondere der „Wissenschaftliche Beirat beim Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit“ und der „Wissenschaftliche Beirat beim Bundesministerium der Finanzen“. Beide sind mit Hochschullehrern besetzt und erarbeiten auf eigene Initiative hin Gutachten zu ausgewählten Fragestellungen. Daneben ist auf gesetzlicher Grundlage im Jahr 1963 der „Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftliche Entwicklung“ geschaffen worden. Er ist mit fünf Hochschullehrern der Wirtschaftswissenschaften besetzt und hat zur Aufgabe, die wirtschaftliche Entwicklung in Deutschland zu analysieren und die Urteilsbildung bei den volkswirtschaftlichen Entscheidungsträgern zu informieren. Er legt jeweils im Herbst sein Jahresgutachten vor, auf das die Bundesregierung in ihrem Jahreswirtschaftsbericht einzugehen hat. Darüber hinaus kann er auch Sondergutachten anfertigen (Franz 2000, Wiegard 2005, Cassel 2004).

Die wissenschaftlichen Forschungsinstitute Neben den wissenschaftlichen Beiräten sind die staatlich finanzierten wirtschafts- und sozialwissenschaftlichen Forschungsinstitute zu nennen. Sechs von ihnen nehmen eine führende Stellung ein: das „Deutsche Institut für Wirtschaftsforschung“ (DIW) in Berlin, das „Institut für Wirtschaftsforschung“ (ifo) in München, das „Rheinisch-Westfälische Institut für Wirtschaftsforschung“ (RWI) in Essen, das „Institut für Wirtschaftsforschung Halle“ (IWH), das „Hamburgische Welt-Wirtschafts-Archiv“ (HWWA) und das „Institut für Weltwirtschaft“ (IfW) an der Universität Kiel. Diese Institute sind Mitglieder der „Wissenschaftsgemeinschaft Gottfried Wilhelm Leibniz“ („Blaue Liste“) und werden je zur Hälfte von Bund und Ländern finanziert; sie müssen sich in regel-

Politikberatung in der Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik

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mäßigen Abständen einer Evaluation durch den Wissenschaftsrat unterziehen. Ein negatives Votum kann den teilweisen oder vollständigen Verlust der öffentlichen Finanzierung bedeuten, wie dies beim HWWA geschehen ist, welches nun als privat finanziertes „Hamburgisches WeltWirtschaftsInstitut“ (HWWI) fortgeführt wird. An seine Stelle in der Gruppe der sechs führenden Institute tritt das „Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung“ (ZEW) in Mannheim. Die Institute treten durch die Vorlage halbjährlicher Prognosen zur wirtschaftlichen Entwicklung (Frühjahrs- und Herbstgutachten) hervor. Neben der staatlichen Grundförderung spielt für sie Auftragsforschung für öffentliche Stellen eine wichtige Rolle. Den Forschungsinstituten ist eine starke Orientierung an wissenschaftlichen Kriterien und an den Anreizen des Wissenschaftssystems eigen. Dies gilt auch für sozialwissenschaftliche Forschungsinstitute wie das „Wissenschaftszentrum Berlin“ (WZB) oder das Kölner Max-Planck-Institut für Gesellschaftsforschung, wenngleich einzelne ihrer Direktoren, als Mitglieder von beratenden Kommissionen, zeitweise stark in der Politikberatung engagiert waren. Diese Institute werden durch eine Reihe weiteren Forschungseinrichtungen ergänzt. Hierzu gehören das „Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung“ (IAB), welches der Bundesagentur für Arbeit in Nürnberg und damit mittelbar dem Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit angegliedert ist und auf gesetzlicher Grundlage Wirkungsforschung in der Arbeitsmarktpolitik betreibt und vielfältige wissenschaftliche Analysen zum Arbeitsmarkt vorlegt. Daneben sind die aus Mitteln der Arbeitgeberverbände und Gewerkschaften finanzierten Forschungsinstitute zu nennen, die weniger akademisch ausgerichtet sind als andere Institute, sondern stärker wissenschaftliche Argumente für ihre jeweiligen Träger nutzbar zu machen versuchen und somit eine ausgeprägtere Anwendungs- und Medienorientierung aufweisen. Dies gilt für das arbeitgebernahe „Institut der Deutschen Wirtschaft“ (IW) in Köln und das gewerkschaftliche „Wirtschafts- und Sozialwissenschaftliche Institut (WSI) der Hans Böckler Stiftung in Düsseldorf, welches zuletzt durch das „Institut für Makroökonomie und Konjunkturforschung“ ergänzt wurde. Schließlich wird sowohl grundlagenbezogene als auch anwendungsorientierte Arbeitsmarktforschung auch vom „Forschungsinstitut zur Zukunft der Arbeit“ (IZA) in Bonn betrieben, das von der Deutschen Post getragen wird.

Private „think tanks“ Den zahlreichen Forschungsinstituten stehen private „think tanks“ gegenüber, die angesichts der Tatsache, dass die Beratungslandschaft bereits mit den staatlich finanzierten Institutionen besetzt ist, in Deutschland im Gegensatz zu den USA eine weniger zentrale Rolle einnehmen. Dies gilt für kleinere, liberal geprägte Einrichtungen wie das „Institut für Wirtschaft und Gesellschaft“ (IWG) in Bonn, das „Frankfurter Institut/ Stiftung Marktwirtschaft“ oder das Freiburger „Walter Eucken Institut“. Eine Sonderrolle nimmt die „Bertelsmann Stiftung“ als unabhängige operative Stiftung ein, welche anstrebt, die „Marktlücke“ zwischen Wissenschaft und Politik zu besetzen. Allen „think tanks“ ist gemein, dass sie zwar auf wissenschaftlicher Analyse aufbauen, jedoch stärker als die wissenschaftlichen Institute und Beiräte strategisch an Reformkonzepten arbeiten und diese mit medialem Einsatz vermitteln möchten. Eine Besonderheit der Bertelsmann Stiftung liegt in ihrer intensiven Vernetzung sowohl mit der wissen-

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schaftlichen als auch der politisch-praktischen Seite. „think tank“-Charakter für die politischen Parteien haben die ihnen jeweils nahe stehenden Stiftungen, die überwiegend mit Mitteln der öffentlichen Parteienfinanzierung finanziert werden.

Expertenkommissionen Jenseits der etablierten Beiräte, der wissenschaftlichen Forschungsinstitute und der weltanschaulich ausgerichteten Institute und Stiftungen findet die Beratung von politischen Entscheidungsträgern in erheblichem und über die Jahre zunehmendem Maße mittels Expertenkommissionen statt, die für eine bestimmte Zeit von Regierung oder Parlament eingesetzt werden, um ausgewählte Problemlagen gezielt zu untersuchen und Lösungskonzepte zu entwickeln, die explizit für die Umsetzung in praktische Politik vorgesehen sind. Kommissionen dieser Art arbeiten nachfrageorientiert. Beispiele für solche Kommissionen sind verschiedene Enquetekommissionen des Bundestages und, mit besonderer Relevanz für die hier behandelte Thematik, die „Arbeitsgruppe Benchmarking“ des Bündnisses für Arbeit, Ausbildung und Wettbewerbsfähigkeit (1998-2001), die Hartz-Kommission von Februar bis August 2002 (Kommission ‚Moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt’) und die Rürup-Kommission (Kommission ‚Nachhaltigkeit in der Finanzierung der Sozialen Sicherungssysteme’) von November 2002 bis August 2003. Diese Kommissionen stellen ein Instrument dar, mit dem die rot-grüne Bundesregierung in stärkerem Maße als ihre Vorgängerin umfassendere Reformkonzepte entwickeln ließ (Wintermann 2005a). Sie schuf damit Beratungsstrukturen, welche die etablierten Forschungsinstitute und Beiräte zeitweise ergänzten und auch ein Stück weit verdrängten. Von ihrer Zusammensetzung her sind diese Gremien stärker mit Praktikern und Sozialwissenschaftlern besetzt als die wirtschaftswissenschaftlichen Beiräte. Damit einher geht eine stärker pragmatische Ausrichtung ihrer Ratschläge. Auch wurde diese Arbeit in höherem Maße von der medialen Öffentlichkeit begleitet.

Adressaten der Beratung Die Adressaten der wissenschaftlichen Politikberatung sind ebenso vielfältig wie ihre Anbieter. Traditionell ist in Deutschland die Öffentlichkeit nur in geringem Ausmaß Adressat der wirtschafts- und sozialpolitischen Beratung (Cassel 2004). Zwar wird die Arbeit wissenschaftlicher Berater auch in der Öffentlichkeit rezipiert, doch ist die Arbeit der Beiräte, Kommissionen und Forschungsinstitute im Grunde als Politikerberatung konzipiert. Hier ist zwischen Ministerien auf Bundes- und Länderebene, den legislativen Organen wie Bundestag und Länderparlamenten sowie Parteien und Verbänden zu unterscheiden. Diese sind Adressaten der regelmäßig vorliegenden, wissenschaftlichen Gutachten und die bedeutendsten Auftraggeber von Forschungsarbeiten über Drittmittel, welche von den Forschungsinstituten durchgeführt werden. Die Öffentlichkeit spielt als Adressat aber eine zunehmend wichtigere Rolle, insofern als sie zur medialen Vermittlung wissenschaftlicher Erkenntnisse und politischer Handlungsempfehlungen genutzt wird. Gleichzeitig ist darauf hinzuweisen, dass Verbände und Parteien, aber auch die Ministerien in Deutschland über bedeutenden „internen“ Sachverstand gerade im Be-

Politikberatung in der Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik

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reich der Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik verfügen. Die Ministerien besitzen Grundsatz- und Planungsabteilungen auf der einen Seite und differenzierte Fachabteilungen auf der anderen Seite. Ähnliche Strukturen finden sich auch bei den größeren Interessenverbänden der Unternehmen bzw. der Arbeitgeber und den Gewerkschaften. Einige Ministerien verfügen darüber hinaus über größere Apparate für die anwendungsorientierte wissenschaftliche Analyse im Rahmen der Ressortforschung, während die Verbände und Gewerkschaften, aber auch die Parteien jeweils auf ihnen nahe stehende Forschungsinstitute und Stiftungen zurückgreifen können. Parteien, Verbänden und Ministerien besitzen damit jeweils unmittelbar mit ihnen verbundene Analyse- und Beratungskapazitäten, welche neben die Angebote der „externen“ wissenschaftlichen Beratung treten und diese zu einem gewissen Grad „filtern“ können. Ausgebaute eigene oder angegliederte Beratungs- und Forschungsstrukturen können die Aufnahmekapazität der Entscheider für wissenschaftliche Expertise erhöhen, diese aber auch durch eigene, möglicherweise politisch-strategisch besser nutzbare Angebote verdrängen.

Erfahrungen mit Beratungsprozessen in der Beschäftigungspolitik Wie kann nun die Aufnahme von wissenschaftlicher Politikberatung durch ihre Adressaten in Deutschland im Bereich der Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik bewertet werden? Mittlerweile liegen umfangreiche Erfahrungen mit den verschiedenen Ansätzen der Politikberatung durch Beiräte, Forschungsinstitute, „think tanks“ und Expertenkommissionen vor. Grundsätzlich bleibt festzuhalten, dass die Adressaten, zum einen Regierung und Ministerialbürokratie, zum anderen Parteien und Parlament wissenschaftliche Expertise regelmäßig nur selektiv rezipieren. Die praktische Wirtschafts- und Sozialpolitik in Deutschland hat im Allgemeinen nur ein punktuelles Interesse an den angebotenen Beratungsleistungen der Beiräte und Sachverständigenräte, die in der Regel die politischen Restriktionen nicht berücksichtigen. Gleichwohl können langfristig Analysen und Konzepte der wissenschaftlichen Politikberatung in die Arbeit der Stäbe von Parteien und Ministerien einfließen. Ein Grund dafür kann sein, dass die Parteien und Ministerien und die mit ihnen in engem Kontakt stehenden Interessenverbände sich gegenüber externem, wissenschaftlichem Rat abschotten und eigene Strategien formulieren und verfolgen. Dies hat damit zu tun, dass professionelle Karrieren in Parteien, Ministerien und Verbänden auf der einen Seite und in der Wissenschaft auf der anderen Seite sich wechselseitig nahezu ausschließen und die personelle Durchlässigkeit zwischen akademischer und beratender Wissenschaft sowie praktischer Politik sehr begrenzt ist. Quereinstiege und Wechsel zwischen den verschiedenen Säulen sind kaum möglich. Damit geht eine geringe inhaltliche Durchlässigkeit einher. Ein weiteres Problem liegt darin, dass das verflochtene politische System mit seinen ausgeprägten Konsenszwängen die Durchsetzung von Sachlösungen erschwert und Berufspolitiker, die erfolgreich agieren möchten, eher eine taktisch orientierte Kurzfristpolitik betreiben, bei der sehr viele, nur selten sachlich angelegte Kompromisse formuliert werden müssen. Föderale Verflechtungen allein sind nur institutionell bedingte, notwendige Voraussetzungen für den Aufbau eines „Reformstaus“ trotz besseren Wissens um die Notwendigkeit von Reformen. Hinrei-

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chende Bedingung ist die Existenz politische Akteure, die sich diese Struktur für parteipolitische Strategien zunutze machen. Von besonderer Relevanz waren in den letzten Jahren die Beratungsleistungen der Expertenkommissionen. Die „Arbeitsgruppe Benchmarking“ im Bündnis für Arbeit sollte auf der Grundlage einer gemeinsam anerkannten Analyse von Problemlagen und Handlungsoptionen eine Agenda für dreiseitig abgestimmte Reformschritte von Regierung und Sozialpartnern entwerfen. Dies ist jedoch trotz entsprechender wissenschaftlicher Studien (Eichhorst/Profit/Thode 2001) an den Widerständen in den Verbänden und der strategischen Schwäche der Bundesregierung gescheitert. Während das korporatistische Arrangement des Bündnisses für Arbeit dauerhaft blockiert war und deshalb auch für die „Arbeitsgruppe Benchmarking“ wenig Ansatzpunkte bot (Eichhorst 2002, Heinze/Streeck 2003), wird die Arbeit der Hartz-Kommission als durchaus bemerkenswerte Erfolgsgeschichte wahrgenommen. Die pluralistisch besetzte Hartz-Kommission konnte von verschiedenen günstigen Umständen profitieren, welche sich nicht leicht wiederholen lassen (Fleckenstein 2004, Schmid 2003): Zum einen wurde sie in einer Situation einberufen, welche nach dem „Vermittlungsskandal“ in der damaligen Bundesanstalt für Arbeit im Vorfeld des Wahlkampfes für die Bundestagswahl 2002 die Gelegenheit bot, ein umfassendes Bündel von Maßnahmen zur Reform der Arbeitsmarktpolitik und darüber hinaus auch zur partiellen Reform des Arbeitsmarktes insgesamt vorzulegen, an das sich die Regierung aus wahltaktischen Gründen auch binden musste. Damit war die Ankündigung verbunden, die Vorschläge der Hartz-Kommission nahezu vollständig umzusetzen. Zum anderen begünstigte die pluralistische Zusammensetzung aus Politikern, Wissenschaftlern, Verbandsvertretern sowie Unternehmern und Unternehmensberatern die Entwicklung eines in Terminologie und Ausgestaltung „innovativen“ Gesamtkonzeptes. Die untergeordnete Rolle der Vertreter von Arbeitgebern und Gewerkschaften erleichterte die Einigung ebenso wie die Aussparung politisch kontroverser Streitfragen, die jedoch bei der Implementation in Gestalt der vier Hartz-Gesetze wieder aktuell wurden (Streeck/Hassel 2003, Streeck/Trampusch 2005). Der Konsens innerhalb der Hartz-Kommission war damit ein wichtiger Faktor für die vergleichsweise hohe Wirksamkeit dieser Expertenkommission – im Gegensatz etwa zum Dissens, der innerhalb der Rürup-Kommission über die Ausgestaltung der Gesundheitspolitik entstand. Wie die anderen Beratungsgremien unterliegen aber auch die Expertenkommissionen der politischen Logik ihrer Adressaten, was sich in der Umformung und „Verwässerung“ ihrer Vorschläge im Gesetzgebungsprozess niederschlägt. Immerhin gelang es einer pluralistisch organisierten Kommission aus Wissenschaftlern, Praktikern und Verbandsvertretern wie der Hartz-Kommission in einem besonderen Gelegenheitsfenster, ein größeres Maß an Kreativität in ein korporatistisch organisiertes Politikfeld wie die Arbeitsmarktpolitik einzubringen als dies bei früheren Reformversuchen gelungen war. Die Arbeit der Enquete-Kommission des Deutschen Bundestages zum demographischen Wandel, die sich nahezu über ein ganzes Jahrzehnt hinweg erstreckte, war hingegen von inhaltlicher Feinarbeit geprägt, erhielt jedoch – wahrscheinlich auch aufgrund der Prospektivität des Themas – kaum öffentliche oder politische Unterstützung. Damit aber konnte die Kommission ihre perspektivisch ausgerichtete Grundsatzarbeit nicht in den politischen Willensbildungsprozess einspeisen (Wintermann 2005a).

Politikberatung in der Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik

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Der Überblick über die Entwicklung der beschäftigungs- und sozialpolitischen Beratung in Deutschland zeigt einerseits in kurzer Sicht eine selektive und überwiegend politisch-strategische Rezeption von wissenschaftlichen Erkenntnissen, ohne dass längerfristige Effekte ausgeschlossen werden können. Daneben weist die Erfahrung der letzten Jahre darauf hin, dass bedeutende Beiträge zur Politikberatung vermehrt von befristeten Expertenkommissionen erbracht werden. Diese können helfen, interessenpolitische Blockaden aufzulösen und Widerstände gegen Reformen zu neutralisieren, indem sie die Selbstbindung der Regierung an Kommissionsvorschläge erlauben (Dyson 2005). Dies gelingt aber nur, wenn die Expertenkommissionen eine zentrale Funktion mit einem klar definierten Auftrag und Zeitfenster übernehmen können und darüber hinaus die öffentliche Diskussion parallel zur Beratung der Entscheidungsakteure intensiviert wird. Wesentliche Impulse für strukturelle Reformen sind in Deutschland eher von den Expertenkommissionen, als von den anderen Anbietern von Beratungsleistungen ausgegangen.

Erfahrungen aus dem Ausland Niederlande Im Gegensatz zu Deutschland zeichnen sich die Niederlande durch eine stärkere Berücksichtigung unabhängigen wissenschaftlichen Sachverstands in der Wirtschafts- und Sozialpolitik aus. Das hat zum einen mit einer ausgeprägten Vernetzung und Vertrauenskultur zwischen den Akteuren zu tun, die auch eine größere personelle Durchlässigkeit begünstigt, zum anderen aber auch mit einem für Sachlösungen günstigen Pragmatismus, der in der niederländischen Politik vorherrscht. Jenseits dieser Voraussetzungen weisen die Niederlande auch spezifische Merkmale auf der Angebotsseite der Politikberatung auf (den Butter/Mosch 2003, Visser/Hemerijck 1997). Im Zentrum ökonomischer Forschung für Zwecke der Politikberatung steht in den Niederlanden das „Centraal Planbüro“ (CPB, „Zentrales Planbüro“ bzw. „Netherlands Bureau for Policy Analysis“). Das CPB besitzt eine gewisse Monopolstellung für ökonomische Analysen, da es als einziges Forschungsinstitut die Modellbildung für die niederländische Volkswirtschaft vorangetrieben und perfektioniert hat. Das CPB ist, obwohl formal dem Wirtschaftsministerium zugeordnet, von der Regierung unabhängig und verfügt über ein hohes Maß an Reputation und Glaubwürdigkeit. Es arbeitet primär empirisch und enthält sich unmittelbar politisch-normativer Empfehlungen. Das CPB publiziert in jedem Frühjahr einen „Central Economic Plan“ zur wirtschaftlichen Entwicklung in den Niederlanden und anderen Staaten mit Prognosen für das laufende Jahr, die im „Macroeconomic Outlook“, welcher im Herbst erscheint, korrigiert und für das nächste Jahr weitergeführt werden. Der „Outlook“ stellt die Basis für den Haushaltsplan der Regierung dar, welcher gleichzeitig vorgelegt wird. Die Prognosen des CPB beeinflussen auch die Lohnverhandlungen zwischen den Tarifpartnern. Neben seiner Funktion auf dem Gebiet ökonomischer Prognosen schätzt das CPB im Auftrag der Regierung und anderer Akteure die Effekte politischer Entscheidungen ab und ist darin mit einem „Rechnungshof ex ante“ vergleichbar. Das CPB beurteilt auch die Wahlprogramme der Parteien vor den Parlamentswahlen, was erhebliche öf-

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fentliche Beachtung findet und die Einigung in Koalitionsvereinbarungen auf vom CPB positiv eingeschätzte Maßnahmen erleichtert. Da die Parteien ihre Konzepte im Vorfeld mit dem CPB abstimmen, um ein positives Votum der Ökonomen zu erlangen, sorgt dies für eine Konvergenz der wirtschafts- und sozialpolitischen Programme und stärkt so den Pragmatismus in der niederländischen Wirtschafts- und Sozialpolitik. Das CPB hat hinsichtlich seiner Methoden, seines Zugriffs auf amtliche Daten und der Schnelligkeit seiner Expertise in den Niederlanden keine Konkurrenz. Es verfügt über kurze Wege zu den Entscheidern in den Ministerien. So bestehen zahlreiche formelle und informelle Kontakte zu Ministerien, Wissenschaft, Sozialpartnern, was einem intensiven Dialog zwischen den in Deutschland stärker getrennten Sphären förderlich ist. Neben dem CPB sind die bi- und tripartistischen Beratungsorgane der niederländischen Sozialpartnerschaft zu nennen. Die von den Arbeitgebern und den Gewerkschaften getragene und paritätisch besetzte „Stiftung der Arbeit“ („Stichting van de Arbeid“, STAR) erlaubt eine offene und pragmatische Diskussion der Sozialpartner jenseits der Tarifpolitik. In der STAR werden gemeinsame Erklärungen entwickelt, Anfragen der Regierung und des Parlaments bearbeitet und regelmäßige Konsultationen mit der Regierung durchgeführt. Die STAR dient der intensiven und fortgesetzten Diskussion zwischen den Tarifpartnern, was in dieser Form in Deutschland nicht institutionalisiert ist. Für die Gestaltung der Politik wichtiger ist aber der „Sociaal-Economische Raad“ („Sozialökonomische Rat“, SER), welcher neben den Arbeitgeberverbänden und den Gewerkschaften eine dritte Gruppe von Unabhängigen umfasst, die von der Krone berufen werden. Dabei handelt es sich um Professoren, Politiker, den Zentralbankpräsidenten und den Direktor des CPB. Auch die einzelnen Arbeitsgruppen innerhalb des SER sind tripartistisch zusammengesetzt, wobei Ministerialbeamte als Beobachter fungieren. Die unabhängigen Mitglieder des Rates tragen zur Vermittlung wissenschaftlicher Erkenntnisse in den SER und zur Konsensbildung zwischen den im Rat vertretenen Gruppen bei. Der SER diskutiert über Regierungsvorhaben und gilt als wichtigstes Beratungsgremium auf dem Feld der Wirtschafts- und Sozialpolitik. Gibt der SER einstimmige Erklärungen ab, so hat dies gewichtigen Einfluss auf die Regierung; nur selten wird sie eine solche Stellungnahme ignorieren können. Bis 1994 war die Regierung verpflichtet, bei Gesetzesvorhaben den SER zu konsultieren. Die Abschaffung dieser Anhörungspflicht, welche mit der Schwerfälligkeit mancher Beratungen im SER begründet wurde, hat den SER aber eher gestärkt als geschwächt, insofern nun noch intensivere Bemühungen um Konsensfindung und größere Aktivität des Rates zu beobachten sind. Neben dem CPB und den sozialpartnerschaftlichen Einrichtungen SER und STAR ist der interdisziplinär zusammengesetzte „Wissenschaftliche Rat für Regierungspolitik“ (WRR) zu nennen. Der WRR, erst 1972 gegründet, ist jünger als die anderen Einrichtungen, die in der Nachkriegszeit entstanden. Dennoch hat er seitdem großes Ansehen erlangen können, indem er auf langfristige Perspektiven und Handlungsoptionen hingewiesen hat, welche von den anderen Gremien nicht thematisiert wurden. Insgesamt ist für die Niederlande eine starke Vernetzung der praktischen Politik mit den Beratungsgremien und der Wissenschaft kennzeichnend. Regelmäßige formelle und informelle Konsultationen fördern nicht nur gegenseitiges Vertrauen, sondern auch die

Politikberatung in der Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik

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Diffusion wissenschaftlicher Expertise und pragmatisch ausgerichteter Handlungsempfehlungen in den politischen Raum hinein.

Schweden Auch Schweden weist im Vergleich zu Deutschland effektivere Vermittlungskanäle zwischen Wirtschafts- und Sozialforschung auf der einen Seite und praktischer Wirtschafts- und Sozialpolitik auf der anderen auf (Olsson 1993, Lindbeck 2002, Benner/ Vad 2000, Palme/Wennemo 1998, Jochem 2003, Jahn 2003). Die Reform des schwedischen Sozialstaates in den neunziger Jahren schlug sich zum Ende des Jahrzehnts in der Halbierung der Arbeitslosigkeit und der Erzielung eines ausgeglichenen Staatshaushaltes nieder (Wintermann 2005b). Als wichtige Erklärungsfaktoren sind sowohl die Schnittstelle zwischen Angebot und Nachfrage nach Politikberatung zur Erzielung einer normativen Flexibilität der Politikgestaltung als auch die Schnittstelle zwischen Parlament und Regierung anzuführen. Die Ausgestaltung dieser Schnittstellen erlaubt Gesetzgebungsprozesse, die stärker als in Deutschland wissenschaftliche Expertise einbeziehen. Hierbei war für Schweden die Flexibilität kennzeichnend, die sich sowohl durch die Gestaltung des parlamentarischen Systems ergab als auch in der jeweiligen Regierungsprogrammatik zum Ausdruck kam. Die durch die schwedischen Regierungen im Verlaufe der 90er Jahre und auch danach unabhängig von den jeweiligen Parteiprogrammen zum Ausdruck gekommene Flexibilität ist nur auf Basis einer beständigen ausführlichen Begleitung der politischen Entscheidungen durch Expertenwissen denkbar. Hierbei hat sich gezeigt, dass Schweden über effektivere Vermittlungskanäle zwischen Wirtschafts- und Sozialforschung auf der einen Seite und praktischer Wirtschafts- und Sozialpolitik auf der anderen Seite verfügt. Die Verknüpfungen zwischen Politik, Verwaltung und Wissenschaft sind durch zahlreiche institutionalisierte und personalisierte Überschneidungen gekennzeichnet. Als die bedeutendsten Institutionen gelten die Regierungskommissionen, die sich eben nicht nur mit der Abarbeitung eines Aufgabenkatalogs beschäftigen, sondern auch grundsätzliche Debatten über die Zukunft des Wohlfahrtsstaates führen (Jahn 2003). Die personelle Mitgliedschaft von national bekannten Professoren in diesen Kommissionen sowie die grundsätzliche Möglichkeit der Erarbeitung erster wissenschaftlicher Meriten durch Nachwuchswissenschaftler auf der einen Seite sowie die finanzielle Unterfütterung des Wissenschaftsbetriebs, der in der Arbeit etlicher sozialwissenschaftlicher Institute zum Ausdruck kommt, bestätigen eher die Vermutung, dass auf eine starke Verflechtung des Wissenschaftsbetriebes und der Ebene der politischen Entscheider geschlossen werden kann. Zu den Institutionen mit einer starken personellen und bzw. oder finanziellen Verflechtung zählen das CEFOS („Centrum för forskning om offentlig sektor“; Forschung über die Effizienz des öffentlichen Sektors) an der Universität Göteborg, das Institut für Zukunftsstudien („Institut för Framtidsstudier“; Forschung unter anderem über die demographische Herausforderung), das SOFI-Institut („Institutet for social forskning“; Forschung über wohlfahrtsstaatliche Grundsatzfragen), das Institut für die Erforschung des Arbeitslebens („Arbetslivsinstitut“) sowie weitere politikberatende Universitätsfakultäten (Göteborg, Uppsala und Lund). Schließlich ist das Institut für arbeitsmarktpo-

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litische Evaluation („Institutet för arbetsmarktpolitisk utvärdering, IFAU“) zu nennen, welches dem Industrie- und Arbeitsministerium zugeordnet ist und in dessen Auftrag Studien zur Evaluation arbeitsmarktpolitischer Maßnahmen erstellt. Ergänzt wird diese Forschungslandschaft durch verschiedene nationale Wissenschaftsräte, deren Aufgabe die Koordination der Forschung sowie deren finanzielle Ausstattung ist, und denen damit eine nicht zu unterschätzende Steuerungsfunktion in der schwedischen Wissenschaftslandschaft zukommt. Als bedeutendster Wissenschaftsrat kann der Forschungsrat für Arbeitsleben und Sozialwissenschaft („Forskningsråd för arbetsliv och socialvetenskap“, FAS) genannt werden, dem eine zentrale Bedeutung bei der Steuerung und dem Einsatz der Ressourcen zukommt. Der Erfolg dieser einerseits wissenschaftsbasierten, andererseits aber pragmatisch angewandten Politikberatung führt in der aktuellen gesellschaftspolitischen Diskussion jedoch zu verstärkter Kritik (T. Wintermann, 2005). Diese richtet sich gerade gegen den relativ wertfreien Pragmatismus, der damit in der Politik zum Ausdruck kommt. Die öffentliche Diskussion konzentriert sich daher zurzeit auf die perspektivische Frage nach der wertebasierten Heimat des schwedischen Wohlfahrtsstaates. Damit stellt sich für die Diskussion um die Effizienz politischer Steuerung auch die Frage, welches die Elemente einer an einem gesellschaftlichen Leitbild orientierten, politischen Entscheidungsfindung sein könnten.

USA Im Gegensatz zu Deutschland zeichnen sich die USA (Cassel 2004, Gellner 1995, McGann/Weaver 2000) durch eine vielfältige Landschaft gemeinnütziger und unabhängiger „think tanks“ aus, welche jenseits der universitären oder außeruniversitären Wirtschafts- und Sozialforschung politikrelevante Recherchen betreiben und damit unmittelbar den öffentlichen Diskurs und mittelbar auch die Entscheidungsträger beeinflussen. Da sie überwiegend durch private Spenden, Stiftungen und Zuwendungen finanziert werden, sind sie von staatlicher Grundfinanzierung und Drittmitteln weniger abhängig als die deutschen Forschungsinstitute. Dies gilt vor allem für die etablierten „Universität ohne Studenten“ wie die „Brookings Institution“, das „American Enterprise Institute“, das „Urban Institute“ und die jüngeren, stärker interessenorientierten oder weltanschaulichen „think tanks“ wie die konservative „Heritage Foundation“ oder das liberale „Cato Institute“, weniger aber für die staatlich finanzierten Auftragsforschungseinrichtungen, z.B. die „RAND Corporation“, die in der Nachkriegszeit entstanden sind. Über diese Wellen von Neugründungen mit jeweils unterschiedlichen Schwerpunkten und Arbeitsweisen hinweg, lässt sich jedoch als Merkmal der Politikberatung in den USA die, im Vergleich zu Deutschland starke Orientierung an der Öffentlichkeit identifizieren, was auch der Mobilisierung von Ressourcen privater Zuwendungsgeber dient. Die Stärke amerikanischer „think tanks“ wird überwiegend in der frühzeitigen Erkennung und Thematisierung von politischen Problemlagen, in der Übersetzung von wissenschaftlichen Erkenntnissen in anwendbare Politikoptionen und der Prüfung von Reformkonzepten aus dem politischen Prozess gesehen. Zudem erleichtert die wesentlich größere personelle Durchlässigkeit zwischen den „think tanks“, der akademischen Wissenschaft und der praktischen Politik die Wirksamkeit von Politik- und Politikerbe-

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ratung. Gerade die intensivere Vermischung der Sphären von Wissenschaft und Politik ist für den Transfer von politisch relevantem Wissen in die Praxis förderlich. Die wichtige Funktion der privaten „think tanks“ im politischen Prozess hat auch mit der im Vergleich zu Deutschland geringeren programmatischen Kompetenz der politischen Parteien und der Ministerialbürokratie, der strikteren Trennung von Präsident und Kongress und dem Fehlen staatlich finanzierter Forschungsinstitute zu tun, während von privater Seite mehr Mittel in Form von Spenden und Stiftungen als in Deutschland aufgebracht werden. Gleichzeitig ist in den USA eine deutliche Trennung von Politiker- und Politikberatung zu beobachten. Politikerberatung im Bereich der Wirtschaftspolitik ist in den USA vor allem Angelegenheit des „Council of Economic Advisers“ statt, der – im Gegensatz zum deutschen Sachverständigenrat – organisatorisch und räumlich unmittelbar beim Präsidenten angesiedelt ist und diesem auch kurzfristig und diskret Rat erteilen kann (Cassel 2004, Wiegard 2005).

Fazit Der Vergleich der deutschen Politikberatung mit den Niederlanden, den USA und Schweden zeigt trotz der Vielfalt und beachtlicher Ressourcen einige Defizite der wirtschafts- und sozialpolitischen Beratung in Deutschland auf. Hierfür sind folgende Faktoren verantwortlich: 1) 2) 3) 4)

die geringe personelle Durchlässigkeit von Wissenschafts- und politischadministrativem Sektor, die eine ausgeprägte Abgeschlossenheit des ökonomischen bzw. des politischen Denkens begünstigt, die geringe formale und praktische Institutionalisierung einer wissenschaftlichen und zugleich auf die politischen Rationalitäten Bezug nehmenden Politikberatung in der Entscheidungsfindung, die Vernachlässigung einer wissenschaftlichen Politikberatung für die Öffentlichkeit, um durch die Intensivierung der öffentlichen Debatte über Reformen in Wirtschafts- und Sozialpolitik die politischen Akteure zu mobilisieren und die mangelnde Bereitschaft der politischen Akteure, sich unter Beachtung der wissenschaftlichen Expertise von tradierten programmatischen Entwicklungspfaden loszusagen.

Vor diesem Hintergrund sind mehrere Ansätze denkbar, um die Effektivität der Politikberatung in wirtschaftlichen und sozialpolitischen Fragen in Deutschland zu steigern. Politikberatung in der Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik könnte zunächst davon profitieren, wenn eine eigenständige Professionalisierung jenseits der akademischen Wissenschaft und partei- oder verbandspolitischer Karrieren stattfinden würde. Gerade angesichts der Tatsache, dass die personelle Durchlässigkeit zwischen politischem und wissenschaftlichem System in Deutschland sehr begrenzt ist und dies auf mittlere Sicht kaum zu ändern ist, würde es Sinn machen, ähnlich wie in den USA einen eigenständigen Sektor mit spezifischen Qualifikationen und Anreizsystemen aufzubauen. Das stärkere Engagement der Forschungsinstitute und der privaten „think tanks“ auf diesem Gebiet deutet eine entsprechende Entwicklung an. Politikberatung

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als „Übersetzung“ von wissenschaftlicher Erkenntnis in praxisrelevante Informationen könnte dann, im Zweifelsfall auch jenseits wissenschaftsimmanenter Anreize, gleichzeitig lösungsorientiert und politisch-strategisch betrieben werden. Dabei müsste der etablierte institutionelle Status Quo und die sich daraus ableitbaren Interessenlagen als Ausgangsbasis für Reformüberlegungen ernst genommen werden. Auf dieser Basis können Reformempfehlungen entwickelt werden, welche die partei- und verbandspolitischen Interessen strategisch in die Gestaltung und die zeitliche Abfolge von Reformen einbeziehen und zugleich einer sachorientierten Problemlösung verpflichtet bleiben. Als Alternative zum Aufbau einer „dritten Säule“ der Politikberatung zwischen akademischer Wissenschaft und praktischer Politik bietet sich die stärkere Institutionalisierung des Einflusses wissenschaftlicher Beratung in den Entscheidungsfindungsprozess nach niederländischem oder schwedischem Vorbild an. Der Erfolg der Beratungstätigkeit steigt mit der Bindung der Kommissionsarbeit an einen Auftrag, ohne von vornherein auf ein Ergebnis festgelegt zu werden. Der Auftrag muss Zeitraum der Tätigkeit, Operationalisierung der politischen Fragestellung und die eindeutige Klärung der Verantwortlichkeiten beinhalten. Ist diese klare Auftragsvergabe nicht gegeben, so besteht die Gefahr, dass die Ergebnisse der Kommissionsarbeit als zu unverbindlich betrachtet werden, da sie in keiner Weise an den politischen Entscheidungsprozess anschlussfähig sind. Beispiel hierfür ist die Arbeit der Enquete-Kommission des Deutschen Bundestages zum demographischen Wandel, welche einerseits ein umfangreiches Werk zum Thema vorgelegt hat, andererseits aber mit ihren Ergebnissen in keiner Weise Eingang in die Gesetzgebung gefunden hat. Der schwedische Fall zeigt, wie ein System problemorientiert arbeitender Expertenkommissionen zur effektiven Berücksichtigung wissenschaftlicher Expertise führt, wenn intensive öffentliche Aufmerksamkeit die Vernachlässigung dieser Erkenntnisse in der praktischen Politik verhindert. In den Niederlanden steht das CPB für eine ökonomisch fundierte Bewertung von Reformkonzepten, die dank der engen Vernetzung von Wissenschaft, Regierungsapparat und Sozialpartnern Eingang in die praktische Politik findet. Möglicherweise könnte auch der deutsche Sachverständigenrat nach dem Vorbild des amerikanischen „Council of Economic Advisors“ stärker in die Regierungsarbeit eingebunden werden. Die Einrichtung befristeter Kommissionen mit dem expliziten Auftrag zur Formulierung politisch nutzbarer Empfehlungen, wie dies bei der Hartz-Kommission oder der Rürup-Kommission der Fall war, weist in diese Richtung. Die größten Potenziale zur Berücksichtigung wissenschaftlicher Expertise ergeben sich bei Anhörungsprozessen, wenn deren Institutionalisierung allgemein akzeptiert ist und in der öffentlichen Diskussion einen verpflichtenden Stellenwert erreicht. Als Beispiele einer solchermaßen akzeptierten wissenschaftlichen Politikberatung seien hier das schwedische System der königlichen Kommissionen und das niederländische CPB genannt. Ein in seiner Funktion reformierter Sachverständigenrat könnte hierbei gleichsam als Anwalt des Wählers gegenüber der Politik auftreten (Leschke 2005). Damit könnte die Bereitschaft der politischen Akteure zu Abweichungen von tradierten Politik- und Programmpfaden erhöht werden. Wird dann auch noch pragmatisch nutzbarer Rat mit einer öffentlichen Diskussion über Kosten und Erträge von (Nicht)Reformen verbunden, so lässt sich damit am ehesten die Reformfähigkeit des politischen Systems insgesamt erhöhen, welche erforderlich ist, um die anstehenden und ungelös-

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Falko Brede

Politikberatung in der Gesundheitspolitik

In der wissenschaftlichen Analyse der Reform wohlfahrtsstaatlicher Regime gelten Gesundheitssysteme als besonders reformresistent und als in ihrem Entwicklungsprozess stark pfadabhängig. Gleichzeitig unterliegen die Gesundheitssysteme aller westlichen Industrienationen jedoch aufgrund des demographischen Wandels, steigender Ansprüche in der Bevölkerung, der Ausweitung des medizinischen Therapiespektrums und der Ausdifferenzierung der Versorgungsformen und -angebote einem steigenden Veränderungsdruck. Zur Vorbereitung und Begleitung von gesundheitspolitischen Reformmaßnahmen haben die politischen Entscheidungsträger daher in den vergangenen Jahren vermehrt auf wissenschaftliche Beratungsleistungen zurückgegriffen. Die Tatsache, dass sich die Gesundheitsversorgung zu einem großen und wachsenden Wirtschaftssektor entwickelt hat, trägt ebenfalls dazu bei, dass zur Fundierung politischer Entscheidung vermehrt auf wissenschaftliche Beratungsangebote zurückgegriffen wird. Gesundheitspolitische Beratung dient in erster Linie dazu, die politische Steuerungsfähigkeit zu erhöhen und Sachentscheidungen zu fundieren. Negativ gewendet kann die Hinzuziehung von externem Sachverstand allerdings auch dazu dienen, die Verantwortung für unpopuläre Entscheidungen auf Dritte abzuschieben und durch den Verweis auf vermeintliche Sachzwänge Kritik an politischen Maßnahmen abzuwenden (vgl. Siefken 2003). Da in den vergangenen Jahren Gesundheitspolitik vielfach darauf abzielte, die Ausgabenentwicklung zu begrenzen, stieg auch die legitimatorische Bedeutung, welche einer vermeintlich „neutralen“ wissenschaftlichen Beratung in diesem Politikfeld zukommt. Angesichts der breit gefächerten gesundheitspolitischen Beratungslandschaft kann im Folgenden nur beispielhaft auf einige Einrichtungen und Institute eingegangen werden, die (wissenschaftliche) Beratungsleistungen im Politikfeld Gesundheit anbieten. Im Zentrum der folgenden Darstellung steht hierbei die unmittelbar bei Bundesregierung und Bundestag angesiedelte Expertenberatung. In diesem Beitrag soll zunächst einführend auf einige der Grundfragen und Probleme in der wissenschaftlichen Beratung der Gesundheitspolitik eingegangen werden (1.1). Im Anschluss hieran wird auf gesundheitspolitische Beratungsprozesse auf Seiten der Bundesregierung (1.2) und im Rahmen der parlamentarischen Arbeit (1.3) einzugehen sein. Der vierte Abschnitt befasst sich mit gesundheitspolitischen Beratungsleistungen von Interessengruppen und Think Tanks (1.4). Abschließend wird auf die Perspektiven der wissenschaftlichen Beratung im Politikfeld Gesundheit einzugehen sein (1.5).

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Grundfragen und Probleme wissenschaftlicher Beratung der Gesundheitspolitik Gesundheitspolitische Fragestellungen werden in Deutschland nicht nur in den Gesundheitswissenschaften, welche in den vergangenen Jahren stark an Bedeutung gewonnen haben, sondern auch in anderen Disziplinen intensiv diskutiert. So befassen sich etwa Juristen mit Fragen des Krankenversicherungsrechts, Soziologen mit Fragen des Arzt-Patient-Verhältnisses und Politologen mit Problemen der staatlichen Steuerungsfähigkeit im Politikfeld Gesundheit. Der interdisziplinäre Charakter gesundheitspolitischer Fragen wird auch anhand der Tatsache deutlich, dass sich nicht nur rein auf Fragen der Gesundheitspolitik ausgerichtete Beratungseinrichtungen mit diesem Themengebiet befassen und Stellungnahmen zur Reform der Gesundheitspolitik abgeben. So hat sich beispielsweise der auf volkswirtschaftliche Fragen spezialisierte Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (SVRBgE) wiederholt unter dem übergreifenden Thema „volkswirtschaftliche Gesamtsituation“ (und Entwicklung der Lohnnebenkosten) zur Reform des Gesundheitssystems geäußert und entsprechende Empfehlungen abgegeben. Auch die großen deutschen Wirtschaftsforschungsinstitute beziehen regelmäßig Stellung zu Themen aus dem Bereich der Gesundheitspolitik. Spätestens seit Ende der 1970er Jahren ist es zu einem stetigen Ausbau gesundheitspolitischer Beratungsangebote auf Seiten der Politik und der Interessengruppen (etwa durch die Einrichtung wissenschaftlicher Beraterstäbe) gekommen (vgl. Wasem 1998). Diese Entwicklung hing eng zusammen mit der Ausdifferenzierung der wissenschaftlichen Bearbeitung gesundheitsbezogener Fragestellungen etwa im Rahmen der Pflegewissenschaft oder der Gesundheitsökonomie. Aber auch der steigende Ausgabendruck, der häufig mit dem Begriff der „Kostenexplosion“ umschrieben wird, trug dazu bei, dass vermehrt Experten mit der Suche nach Einsparpotentialen und Effizienzreserven beauftragt wurden. Gesundheitspolitische Beratung findet hierbei in Deutschland sowohl auf Bundes-, als auch auf Länder- und auf kommunaler Ebene statt. Allerdings unterscheiden sich die Beratungsleistungen stark in der Breite der zugrunde liegenden Fragestellung: sie erstrecken sich von kleinräumigen Themen wie etwa der Behandlungsqualität bei bestimmten Erkrankungen oder der Schaffung von Anreizen zur Optimierung der Arbeitsabläufe in einem Krankenhaus bis hin zu Fragen einer umfassenden Strukturreform der Finanzierungsgrundlagen der Gesundheitsversorgung. Beratungsleistungen in der Gesundheitspolitik haben hierbei insofern einen besonderen Charakter, als viele der Daten und Fakten, welche für die Beratung der politischen Entscheidungsträger zwingend erforderlich sind, bei den Krankenkassen, Ärzteverbänden und Krankenhäusern vorliegen. Insofern steht bereits die Erhebung der Datengrundlagen für gesundheitspolitische Beratungsleistungen ganz im Zeichen der von komplexen Selbstverwaltungsstrukturen geprägten Systematik des bundesdeutschen Gesundheitssystems. Auch die Umsetzung von Empfehlungen beratender Gremien in diesem Politikfeld wird stark von diesen neokorporatistischen Strukturen beeinflusst.

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Gesundheitspolitische Beratung der Bundesregierung Das Bundesministerium für Gesundheit (BMG) nutzt regelmäßig wissenschaftliche Beratungsleistungen zur Unterstützung der eigenen Arbeit. So werden beispielsweise Einzelgutachten und Studienaufträge vergeben sowie Experten angehört. Des Weiteren erfolgt politische Beratung beim BMG im Rahmen der Arbeit diverser Beiräte wie beispielsweise des Gemeinsamen Wissenschaftlichen Beirates, der das BMG in allen Wissenschafts- und Forschungsfragen berät. Außerdem sind beim BMG der Nationale AIDS-Beirat, der Ärztliche Sachverständigenbeirat, der Beirat für Orthopädietechnik, der Beirat für die Teilhabe behinderter Menschen sowie der Sozialbeirat angesiedelt (Deutscher Bundestag 2004: 31f). Zum Geschäftsbereich des BMG gehören ferner eine Reihe von nachgeordneten Instituten und Einrichtungen, welche neben Steuerungsleistungen auch politische Beratungsleitungen erbringen. Hierzu gehören das Bundesinstitut für Arzneimittel und Medizinprodukte (BfArM), das Deutsche Institut für medizinische Dokumentation und Information (DIMDI), das Paul-Ehrlich-Institut – Bundesamt für Sera und Impfstoffe (PEI), das Robert-Koch-Institut – Bundesinstitut für Infektionskrankheiten und nicht übertragbare Krankheiten (RKI) und die Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung (BZgA). Ein gesondertes Beratungsgebiet stellt die Analyse von Therapien sowie von Arzneimitteln dar. Mit dem neu gegründeten Institut für Qualität und Wirtschaftlichkeit im Gesundheitswesen (IQWiG) wurde am 1. Juni 2004 zum ersten Mal ein Gremium institutionalisiert, welches in diesem äußerst vielschichtigen Themengebiet Beratungsleistungen erbringt. Formal wurde das IQWiG als private Stiftung mit Sitz in Köln eingerichtet. Seine Beratungsleistungen erbringt das IQWiG im Auftrag des BMG oder des Gemeinsamen Bundesausschusses (G-BA). Der G-BA ist ein gemeinsames Gremium der Selbstverwaltung (Ärzte, Krankenkassen, Krankenhäuser), dem unter Beteiligung von Patientenvertretern die Konkretisierung des Inhalts des Leistungskataloges der GKV obliegt. Da es sich bei der Gesundheitspolitik um ein hoch komplexes Problemfeld handelt, hat die Bundesregierung in der Vergangenheit wiederholt in Ergänzung zur Ressortberatung auf ad hoc eingerichtete, (wissenschaftliche) Beratungsgremien zurückgegriffen, um die eigene gesundheitspolitische Steuerungsfähigkeit zu erhöhen und gesetzgeberische Maßnahmen in diesem Politikfeld vorzubereiten. Im April 1964 setzte die Bundesregierung mit der Sozialenquête-Kommission hierzu erstmals ein mit Wissenschaftlern besetztes Beratungsgremium ein, welches eine umfassende Analyse des Systems der Sozialversicherungen erarbeiten sollte. Die beteiligten Wissenschaftler sollten den Reformbedarf in den einzelnen Sozialversicherungszweigen darstellen und denkbare Lösungswege aufzeigen. Die Sozialenquête-Kommission lässt sich nach der Kategorisierung von Thunert als ein Paradebeispiel für die „enge Verflechtung des politisch-administrativen Bereichs mit einzelnen Fachwissenschaften (und Fachwissenschaftlern, F.B.)“ (Thunert 2004: 396) in der Frühphase der wissenschaftlichen Beratung in der Bundesrepublik anführen. In ihrem Abschlussbericht verzichtete die Kommission jedoch darauf, zu Fachfragen der Gesundheitspolitik Stellung zu nehmen, obwohl die Notwendigkeit grundlegender gesundheitspolitischer Reformen angesichts des Scheiterns der Reform-

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pläne von Sozialminister Blank offensichtlich war (vgl. Manow 1997). Stattdessen beschrieb das Gremium das GKV-System als ein „Gefüge von imponierender Geschlossenheit und innerer Konsequenz“ (Sozialenquête-Kommission 1966: 198) und lehnte folglich strukturelle Reformen ab. Bereits wenige Jahre später begann sich die bundesdeutsche gesundheitspolitische Debatte angesichts wachsender gesamtwirtschaftlicher Probleme stärker dem Problem der „Kostenexplosion“ im Gesundheitswesen zuzuwenden. Spätestens seit der Ölkrise von 1973/74 rückten so Kostendämpfungs- und Ausgabensenkungsmaßnahmen in das Blickfeld der Politik und damit auch der (gesundheits-)politischen Beratung. Angesichts der zentralen Bedeutung, welche die Selbstverwaltung in der Ausgestaltung der bundesdeutschen Gesundheitspolitik spielt, entschieden sich die politischen Entscheidungsträger nach mehreren gescheiterten Versuchen, über gesetzliche Regelungen den steigenden Kostendruck abzusenken, für die Einrichtung der Konzertierten Aktion im Gesundheitswesen (KAiG). Über die KAiG sollten alle gesundheitspolitischen Akteure auf eine „einnahmeorientierte Ausgabenpolitik“ eingeschworen und so langfristig die Ausgabenentwicklung in der Gesundheitsversorgung begrenzt werden (vgl. Lehmbruch 2000; Henke 1988). Die KAiG war hierbei weniger ein politikberatendes Gremium, sondern vielmehr ein neokorporatistisches Aushandlungsforum unter Moderation der Politik. Allerdings wurde durch die Einrichtung des Sachverständigenrates für die Konzertierte Aktion im Gesundheitswesen (SVR Gesundheit) der KAiG ein mit Wissenschaftlern besetztes Beratungsgremium beigeordnet, welches in den folgenden Jahren einen erheblichen Einfluss auf die bundesdeutsche Gesundheitspolitik ausüben sollte. Interessanterweise entwickelte sich mit der sinkenden Bedeutung der KAiG (insbesondere nach dem Scheitern des Gesundheits-Reformgesetzes von 1988) über die Jahre das zuständige Bundesministerium zum eigentlichen Adressaten der Empfehlungen des SVR Gesundheit. Das als Sachverständigenrat für die Konzertierte Aktion im Gesundheitswesen Ende 1985 eingerichtete und seit 2004 in Sachverständigenrat zur Begutachtung der Entwicklung im Gesundheitswesen umbenannte Gremium, welches ursprünglich für die Beratungen in der KAiG wissenschaftlich fundierte Entscheidungsgrundlagen erarbeiten sollte, kann als das derzeit einflussreichste, institutionalisierte wissenschaftliche Beratungsgremium im Politikfeld Gesundheit in Deutschland bezeichnet werden. Die Besetzung des SVR Gesundheit erfolgt durch das BMG. Im Gegensatz zu vergleichbaren ständigen Beratungsgremien der Bundesregierung zeichnet sich der SVR Gesundheit durch eine interdisziplinäre Besetzung aus, womit der Besetzungsmodus die Vielschichtigkeit des zu bearbeitenden Themenfeldes widerspiegelt. Nicht zuletzt aufgrund des Entstehungszusammenhangs des SVR Gesundheit finden vor Neuberufungen Gespräche zwischen den großen Interessengruppen und der Leitungsebene des BMG statt. Häufig werden hierbei bereits konkrete Personalvorschläge unterbreitet und diskutiert. In der Vergangenheit diente die Berufung von neuen Sachverständigen in das Gremium auch dazu, inhaltlich neue Schwerpunkte für die Arbeit des SVR zu setzen. So kann beispielsweise die Berufung von Professor Rolf Rosenbrock durch Bundesministerin Andrea Fischer dahingehend interpretiert werden, dass so die Rolle der Prävention in der Arbeit des SVR gestärkt werden sollte. Selbstverständlich spielen auch parteipolitische Affinitäten bei Besetzungsentscheidungen eine Rolle,

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wobei sich der SVR selbst als unabhängiges Expertengremium versteht und das Gremium seine Unabhängigkeit wiederholt nutzte, um auch unpopuläre Reformempfehlungen zu formulieren. Mit seinen Gutachten hat der SVR Gesundheit in der Vergangenheit mehrfach nicht nur die Rolle eines „Stichwortgebers“ für die politischen Entscheidungsträger erfüllt, sondern auch eine Vielzahl von gesundheitspolitischen Entscheidungen vorbereitet und fundiert. Insbesondere durch seine Gutachtenreihe zum Thema „Über-, Unterund Fehlversorgung“ (vgl. Sachverständigenrat für die Konzertierte Aktion im Gesundheitswesen 2002) im deutschen Gesundheitswesen prägte der SVR die weiteren gesundheitspolitischen Reformdebatten nachhaltig. Auch die stärkere Bedeutung von Präventionsmaßnahmen sowie der Notwendigkeit einer Verbesserung der Versorgungsqualität im deutschen Gesundheitswesen geht maßgeblich auf den SVR Gesundheit zurück. Dem SVR ist es gelungen, die Qualität seiner Gutachten über die Jahre konsequent zu steigern. Während die ersten Gutachten noch eher den Charakter von Zusammenfassungen der Diskussionen im SVR besaßen, haben die Veröffentlichungen des Gremiums inzwischen einen auch nach wissenschaftlichen Standards hohes Niveau erreicht. Insofern kann man davon sprechen, dass im Rahmen der Arbeit des SVR Gesundheit ein Lernprozess stattgefunden hat, der sich in einer schrittweisen Verbesserung der Qualität der Beratungsleistungen niederschlug. Die Veröffentlichung der Gutachten des SVR Gesundheit erfolgt sowohl als Bundestagsdrucksache als auch als Verlagspublikation. Außerdem wird regelmäßig eine Kurzfassung der Gutachten erstellt, um die Ergebnisse der Arbeit des SVR einer breiteren Öffentlichkeit bekannt zu machen. Der Erfolg der Beratungsarbeit des SVR Gesundheit wird auch daran deutlich, dass das Gremium die Abschaffung des eigentlichen Adressaten seiner Gutachten (der KAiG) zum 1. Januar 2004 „überlebte“. Im Anschluss an die Arbeit der Kommission Moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt (Hartz-Kommission), entschloss sich die Bundesregierung nach ihrem Wahlsieg 2002, auch die notwendigen Reformen der Finanzierungsstrukturen in den Sozialversicherungszweigen Krankheit, Pflege und Rente durch eine problemorientierte Expertenkommission vorbereiten zu lassen (vgl. den Beitrag von Siefken in diesem Band). Bereits anhand der Besetzung des Gremiums wurde deutlich, dass die Suche nach gesamtgesellschaftlich konsensfähigen Reformansätzen ein wichtiger Aspekt der Kommissionsberatungen sein sollte. Die Kommission für die Reform der Finanzierung der sozialen Sicherungssysteme (Rürup-Kommission) entwickelte sich jedoch entgegen der Hoffnungen der politischen Entscheidungsträger zur umstrittensten, von der Regierung Schröder eingesetzten Expertenkommission. In ihrem Zwischenbericht zur Reform der Finanzierung der Krankenversicherung vom 9. April 2003 entwickelte das Gremium in Anbetracht der Schwierigkeiten, zu einer einheitlichen Reformempfehlung zu kommen, eine kurzfristig angelegte Maßnahmenliste sowie zwei langfristig angelegte Reformalternativen (Gesundheitsprämie / Bürgerversicherung). Im Abschlussbericht der Kommission (Kommission Nachhaltigkeit in der Finanzierung der Sozialen Sicherungssysteme 2003) wurden die auch als „Y-Modell“ umschriebenen Reformvorschläge noch einmal ausführlicher dargestellt. In der Öffentlichkeit stieß die Entwicklung von zwei Reformalternativen durch das Gremium allerdings auf breite Kritik. In Reaktion auf diese Kritik wies der Vorsitzende

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der Kommission, Professor Bert Rürup, darauf hin, dass die Frage, für welches der beiden Reformmodelle sich die politischen Akteure letztendlich entscheiden sollten, nicht wissenschaftlich, sondern nur politisch beantwortet werden könne. Obwohl die Arbeit der Rürup-Kommission zumeist als gescheitert bewertet wird, so gelang es dem Gremium doch, die folgenden gesundheitspolitischen Debatten durch die Gegenüberstellung der Reformoptionen Gesundheitsprämie / Bürgerversicherung nachhaltig zu prägen.

Gesundheitspolitische Beratung im Bundestag Auch der Bundestag griff in der Vergangenheit wiederholt auf gesundheitspolitische Beratungsleistungen zur Unterstützung seiner parlamentarischen Arbeit zurück. So beschloss der Bundestag im Juni 1987 die Einsetzung einer hälftig mit Wissenschaftlern und Parlamentariern besetzten Enquete-Kommission zum Thema Strukturreform der gesetzlichen Krankenversicherung. Allerdings erfolgte die Einsetzung des Gremiums auf Antrag der oppositionellen SPD, die über die Enquete die gesundheitspolitische Arbeit der Bundesregierung (und hierbei insbesondere die Ausgestaltung des Gesundheits-Reformgesetzes) beeinflussen wollte (vgl. Rosenbrock 1990). Entsprechend intensiv wurde über die Einsetzung des Gremiums zwischen Regierung und Opposition gestritten. Letztendlich konnte die Kommission weder mit ihrem Zwischen- noch mit ihrem Abschlussbericht die Arbeit der Bundesregierung nachhaltig beeinflussen. Auch wenn die Resonanz auf den Abschlussbericht der Enquete in der Öffentlichkeit und auf Seiten der Interessengruppen tendenziell negativ ausfiel (vgl. Reiners 1990), so verdeutlichten die Kommissionsergebnisse doch, dass eine „Große Koalition“ für eine strukturelle Reform des Systems der GKV möglich war. Insofern kann man davon sprechen, dass das Gremium den späteren „Kompromiss von Lahnstein“ (vgl. Manow 1994) mit vorbereitete. Welchen konkreten Einfluss die Beratungsleistungen der Enquete jedoch auf das aus diesem Kompromiss hervorgegangene Gesundheits-Strukturgesetz hatten, wird uneinheitlich bewertet. Im März 2000 beschloss der Bundestag erneut die Einsetzung einer EnqueteKommission, welche sich auch mit gesundheitspolitischen Fragen auseinandersetzen sollte. Die Kommission Recht und Ethik der modernen Medizin (Deutscher Bundestag 2002) befasste sich hierbei in erster Linie mit ethischen Fragen der Gesundheitsversorgung (Beispiel: Grenzen der medizinischen Versorgung). Auch die Nachfolgerkommission Ethik und Recht der modernen Medizin diskutierte ab 2002 in erster Linie Fragen der Regulierung der wissenschaftlichen Forschung und der Verwendung von neuen Verfahren und Technologien in der Medizin (vgl. Brede 2005). Gleichwohl gehören die beiden Enquete-Kommissionen zur Gruppe gesundheitspolitischer Beratungsgremien, da sie sich etwa mit Fragen der Verteilungsgerechtigkeit in der Gesundheitsversorgung, dem Arzt-Patient-Verhältnis, mit Patientenrechten und der Regulierung von Organspenden befassten. Mit Fragen der Allokation knapper Ressourcen in der Gesundheitsversorgung befasste sich insbesondere die Enquete-Kommission Ethik und Recht der modernen Medizin. Zwar gelang es der Kommission aufgrund der vorzeitigen Aufösung des Bundestages am 21. Jui 2005 nicht, Empfehlungen zu diesem The-

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mengebiet zu entwickeln; allerdings verdeutlichte das Gremium mit seinem Abschlussbericht die großen Defizite, welche in der bundesdeutschen Debatte über die Grundlagen der Verteilung knapper Ressourcen im Gesundheitswesen bestehen.

Gesundheitspolitische Beratung durch Interessengruppen und Think Tanks Neben der soeben dargestellten, bei Bundesregierung und Bundestag angesiedelten wissenschaftlichen Beratung, findet in der Gesundheitspolitik auch eine kontinuierliche Beratung durch Vertreter von Interessengruppen statt. Da die Gesundheitspolitik wie kaum ein anderes Politikfeld von neokorporatistischen Strukturen und Aushandlungsmustern geprägt ist, versucht eine vergleichsweise große Zahl von Akteuren regelmäßig Einfluss auf die politischen Entscheidungsträger auszuüben. Neben der „klassischen“ Interessenpolitik wird hierbei auch versucht, über wissenschaftlich fundierte Beratungsleistungen die Ausgestaltung der bundesdeutschen Gesundheitspolitik zu beeinflussen. Die Bedeutung von Beratungsleistungen durch Interessengruppen lässt sich insbesondere anhand der Debatten über die Einführung sowie die Reform des Risikostrukturausgleichs (RSA) in der GKV nachweisen. Neben der Vergabe von Aufträgen für Gutachten durch das zuständige Bundesministerium beteiligten sich mehrere Interessenverbände (so etwa der Verband der Angestellten-Krankenkassen) mit eigenen Gutachten an den Diskussionen. Auch die Einführung von neuen Versorgungsstrukturen (etwa von Disease-Management-Programmen) wurde in den vergangenen Jahren von extensiven Beratungsprozessen begleitet. Eine besondere Rolle in der gesundheitspolitischen Beratung durch Interessengruppen spielt das bereits 1976 gegründete Wissenschaftliche Institut der Ortskrankenkassen (WIdO). Das WIdO bearbeitet in erster Linie Problemkomplexe in der gesetzlichen Krankenversicherung und versucht hier, wissenschaftliche Erkenntnisse in anwendungsorientierte Ergebnisse für die Arbeit der AOKen umzuwandeln. Durch seine Arbeit trägt das WIdO aber selbstverständlich auch dazu bei, die Vertretung der Interessen der AOKen gegenüber den politischen Entscheidungsträgern wissenschaftlich zu fundieren. Über einen wissenschaftlichen Beirat soll hierbei die Verbindung zur universitären Wissenschaft gehalten werden. Der Erfolg und der Einfluss des WIdO wird unter anderem daran deutlich, dass sich der Verband der privaten Krankenversicherungen Ende 2004 zur Einrichtung eines eigenen wissenschaftlichen Instituts entschloss. In einer ersten Analyse befasste sich das Institut mit der Einnahmesituation der GKV, was bereits darauf hindeutet, dass diese Einrichtung (ebenso wie das WIdO) nicht nur die konkrete Arbeit der privaten Krankenversicherungen wissenschaftlich begleiten, sondern darüber hinaus auch politische Beratungs- und Überzeugungsarbeit leisten soll. Hintergrund der Einrichtung des Wissenschaftlichen Instituts der PKV (WIP) war laut dem Leiter des Instituts der Versuch, ein „analytisches Gegengewicht“ (Weber zit. nach: Ärztezeitung 2004) zu schaffen, da viele PKV-spezifische Fragestellungen in der gesundheitspolitischen Debatte keine hinreichende Beachtung finden würden.

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Die beiden Beispiele WIdO und WIP verdeutlichen, dass es kaum möglich ist, in der Gesundheitspolitik zwischen wissenschaftlicher Unterstützung der Arbeit eines Verbandes oder einer Krankenversicherung und interessenpolitischer Einflussnahme über Gutachten und Analysen trennscharf zu differenzieren. So stellen beispielsweise der Bundesverband der Pharmazeutischen Industrie e.V. (BPI) und der Verband Forschender Arzneimittelhersteller e.V. (VFA) den politischen Entscheidungsträger regelmäßig über Gutachten und Stellungnahmen Beratungsleistungen zur Verfügung. Hiermit tragen die Verbände zu einer effizienteren politischen Entscheidungsfindung bei; gleichzeitig betreiben sie jedoch auch unmittelbar Interessenpolitik. Der Einfluss von gesundheitspolitischen Experten aus den Reihen der Interessengruppen wird noch gesteigert durch die Tatsache, dass sich viele Gesundheitspolitiker einen eigenen „Beratungszirkel“ (Kirschner 1999) schaffen, zu dem – je nach parteipolitischen Präferenzen – etwa Verbandsvertreter oder einem Interessenverband nahe stehende Wissenschaftler zählen können. Über diese stark personalisierte Form der Beratung gelingt es einigen Beratern, einen überdurchschnittlichen Einfluss auf gesundheitspolitische Entscheidungsprozesse auszuüben. Neben der interessenbezogenen, gesundheitspolitischen Beratung existieren in Deutschland eine Reihe von unabhängigen wissenschaftlichen Forschungseinrichtungen, Think Tanks und Stiftungen, die gesundheitspolitische Beratungsleistungen erbringen. Hierzu gehört etwa das 1975 gegründete Fritz-Beske-Institut für Gesundheits-System-Forschung Kiel. Dieses Institut hat wiederholt durch Gutachten und Studien insbesondere die Debatte über die Leistungsfähigkeit des bundesdeutschen Gesundheitssystems im internationalen Vergleich angeregt. Das Institut versteht sich hierbei explizit als eine Einrichtung der Politikberatung. Seit 1983 ist das Kieler Institut ein WHO Collaborating Centre for Public Policy Research. Trotz dieser engen Kooperation mit der WHO hat das Institut in der Vergangenheit durchaus auch kritische Analysen der Arbeit dieser internationalen Organisation vorgelegt. Vor allem die Kritik an dem Gesundheitssysteme-Ranking im World Health Report 2000 der WHO (vgl. Beske/Drabinski/Zöllner 2004) traf hierbei auf ein großes öffentliches Interesse. Aber auch durch die Aktivitäten einzelner Wissenschaftler rücken von Zeit zu Zeit Forschungseinrichtungen in das Blickfeld der deutschen Gesundheitspolitik. Dies gilt etwa für das Institut für Gesundheitsökonomie und Klinische Epidemiologie der Universität Köln. Durch die Arbeit des Leiters des Instituts, Professor Karl W. Lauterbach, hat diese Einrichtung über die universitäre Arbeit hinaus im Bereich der gesundheitspolitischen Beratung in Deutschland eine nicht unerhebliche Bedeutung erlangen können (vgl. Niejahr 2002). Ein Blick auf die gesundheitspolitische Beratungslandschaft in Deutschland wäre nicht komplett, wenn man die politischen Stiftungen außer Acht lassen würde (vgl. auch den Beitrag von Welzel in diesem Band). Ebenso wie in anderen Politikfeldern spielen die parteinahen Stiftungen auch in der gesundheitspolitischen Beratung eine nicht unbedeutende Rolle. Insbesondere im Vorfeld von gesundheitspolitischen Reformprojekten begleiten die Stiftungen mit Veranstaltungen und Gutachten die Arbeit der politischen Entscheidungsträger. Beispielhaft sei an dieser Stelle etwa auf das Gutachten „Weichenstellungen für die Zukunft – Elemente einer neuen Gesundheitspolitik“ (Glaeske/Lauterbach/Rürup/Wasem 2001) verwiesen, welches im Auftrag der Friedrich-Ebert-Stiftung erstellt, im Dezember 2001 im Rahmen einer Tagung vorge-

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stellt wurde und als Grundlage für die spätere Gesundheitsreform der Bundesregierung Schröder gilt.

Perspektiven der Politikberatung in der Gesundheitspolitik Zur Fortentwicklung des deutschen Gesundheitssystems sind angesichts der Komplexität der Problemstelllungen in der Gesundheitspolitik und der besonders vielschichtigen Akteurskonstellationen in diesem Politikfeld die Entscheidungsträger auf die Unterstützung von wissenschaftlichen Beratern und Beratungseinrichtungen zwingend angewiesen. Insbesondere seit der zweiten Hälfte der 1970er Jahre ist daher die Nachfrage nach Beratungsleistungen in der bundesdeutschen Gesundheitspolitik kontinuierlich gestiegen. Die Einführung des allgemeinen Krankenkassenwettbewerbs und die flankierende Einführung des RSA erhöhte in den 1990er Jahren die Komplexität der Prozesse und Wechselwirkungen im Gesundheitswesen noch weiter, was sich auch in einem gesteigerten Bedarf an wissenschaftlichen Beratungsleistungen niederschlug. Die Ausweitung der Therapieformen und des Leistungsspektrums der Krankenkassen trägt ebenfalls dazu bei, dass die politischen Entscheidungsträger vermehrt wissenschaftliche Beratungsleistungen anfordern, um die Steuerungsfähigkeit der Politik zu erhöhen und die Problemangemessenheit staatlichen Handelns zu verbessern. Hierbei erfolgen gesundheitspolitische Beratungsleistungen zumeist in Kooperation mit Vertretern der Selbstverwaltung sowie der großen Interessengruppen. Dies hängt insbesondere damit zusammen, dass viele der gesundheitspolitischen Experten in der Selbstverwaltung tätig sind und über ihre Arbeit ein umfassendes (praktisches) Wissen hinsichtlich der Abläufe und Vorgänge im System der Gesundheitsversorgung erlangt haben. Durch die Fortschritte etwa in der Medizintechnologie und der pharmazeutischen Forschung wird sich die Notwendigkeit wissenschaftlicher Beratungsleistungen zur Fundierung gesundheitspolitischer Entscheidungen in Zukunft noch weiter erhöhen. Hinsichtlich der zukünftigen Ausgestaltung gesundheitspolitischer Beratung in Deutschland ist jedoch die Frage zu stellen, ob es langfristig und für grundlegende Fragestellungen ausreichend ist, wenn Beratung lediglich auf Expertenebene unter Beteiligung von Vertretern der Interessengruppen stattfindet, da Diskussionen über Reformen der gesundheitlichen Versorgung im Vergleich zu anderen Politikfeldern auf ein überdurchschnittliches öffentliches Interesse stoßen. Dies hängt vor allem damit zusammen, dass, während Bürgerinnen und Bürger etwa von Reformen in der Umweltoder Energiepolitik zumeist nur mittelbar betroffen sind, sie von Entwicklungen in der Gesundheitspolitik (als Versicherte, Patienten und Steuerzahler) meist unmittelbar betroffen sind. In anderen westlichen Industrienationen wie etwa in Kanada (vgl. Maxwell/Rosell/Forest 2003) oder Schweden (vgl. Preusker 2004) hat es daher bereits Bemühungen gegeben, auch die interessierte Öffentlichkeit an den Beratungen von Expertengremien über die Zukunft des jeweiligen Gesundheitsversorgungssystems zu beteiligen. Solange in erster Linie kleinräumige Beratung stattfindet, die darauf abzielt, die Effizienz der bestehenden Versorgungsstrukturen zu verbessern und hier Defizite aufzuzeigen (wie etwa im Rahmen der Arbeit des SVR Gesundheit), mag ein begrenzter

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Öffentlichkeitsbezug ausreichend sein. Wenn jedoch grundlegende, die Prinzipien des Versorgungssystems tangierende Fragen – wie etwa jüngst im Fall der Rürup-Kommission – diskutiert werden, ohne dass die Beratungsprozesse transparent gestaltet werden und die interessierte Öffentlichkeit die Chance erhält, sich in die Beratungen einzubringen, wird technokratische Expertenberatung im Politikfeld Gesundheit auf Kritik stoßen. Stärker partizipativ ausgerichtete Beratungsinstrumente in der Gesundheitspolitik könnten hier Abhilfe schaffen (vgl. auch Hennen/Petermann/Scherz 2004) und ein Blick auf die best practices hinsichtlich der Nutzung von Politikberatungsinstrumenten in anderen Wohlfahrtsstaaten könnte hierzu erfolgversprechende Anregungen bieten (vgl. etwa Schultze/Zinterer 1999).

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Ralf Tils

Politikberatung in der Umweltpolitik

Umweltpolitik ist heute in Deutschland ein profiliertes Politikfeld mit besonderen Aufgaben, institutionellen Arrangements, Akteurkonstellationen und Problembearbeitungsmustern. Die Akteure der Umweltpolitik begegnen spezifischen inhaltlichen Problemen, deren Erfassung, Bearbeitung und Lösung sich immer wieder als sehr voraussetzungsvoll erweist. Die Interaktionsbeziehungen der Akteure dieses Feldes weisen Spezifika auf, die sich nicht zuletzt aus der Genese des Ökologiethemas als öffentlich politisiertem Problemzusammenhang erklären. Politikberatung in der Umweltpolitik ist von diesen Besonderheiten mit geprägt worden. Aufgrund der komplexen Eigenart von Umweltproblemen benötigen umweltpolitische Berater für ihre Beratungsleistung zumeist wissenschaftliche Erkenntnisse. Deswegen tritt die Politikberatung in der Umweltpolitik regelmäßig als wissenschaftlich fundierte Beratung in Erscheinung. Die wissenschaftliche Beschäftigung mit Umweltfragen erfolgt multidisziplinär. Ökologische Probleme lassen sich in ihren Zusammenhängen zunächst mit Hilfe der Naturwissenschaften (z.B. Biologie, Chemie, Physik, Medizin, Geologie) und Ingenieurwissenschaften (z.B. Verfahrenstechnik, Wasserbau, Energietechnik, Entsorgungs- und Verwertungstechnik) erschließen, erfordern aber bei den weitergehenden Fragen nach dem Faktor Mensch als Verursacher problematischer Umweltwirkungen und möglichen umweltpolitischen Lösungsvorschlägen ein breites Disziplinspektrum der Sozialwissenschaften (z.B. Politikwissenschaft, Ökonomie, Soziologie, Recht, Psychologie) (vgl. Huber 2001: 163-167). Das Verhältnis von wissenschaftlicher Beratung und Politik im Bereich des Umweltschutzes ist ambivalent: Einerseits sind die umweltpolitischen Akteure auf wissenschaftlich gestützte Beratung angewiesen, um die vorhandenen Umweltprobleme zu verstehen sowie angemessene Lösungsvorschläge dafür entwickeln und umsetzen zu können. Andererseits hat die „Leistungsbilanz“ wissenschaftlicher Politikberatung gerade in diesem Politikfeld erheblich zur Ernüchterung beigetragen: Zum einen in der allgemeinen Einschätzung der Möglichkeiten rationaler Politik mit Hilfe wissenschaftlicher Expertise, zum anderen bei den Beratern selbst. In diesem Beitrag werden zunächst einige spezifische Probleme wissenschaftlicher Politikberatung der Umweltpolitik angesprochen (1.1), anschließend wichtige Akteure umweltpolitischer Beratung vorgestellt (1.2). Der dritte Abschnitt beschäftigt sich mit Möglichkeiten und Grenzen der Politikberatung in der Umweltpolitik (1.3). Am Ende steht der Versuch, Hinweise für eine Optimierung der umweltpolitischen Beratung zu geben (1.4).

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Probleme wissenschaftlicher Beratung der Umweltpolitik Wissenschaftliche Berater im Bereich des Umweltschutzes sind mit einer Vielzahl besonderer Schwierigkeiten konfrontiert. Grundlegende Probleme in sachlicher Hinsicht und im Verhältnis Berater-Beratende ergeben sich in der Komplexitäts-, Wissensund Legitimationsdimension. Umweltfragen sind mit Komplexitätsproblemen verbunden, weil ihnen regelmäßig ein komplexes Kausalmodell relevanter Einflussfaktoren zugrunde liegt (z.B. Klimawandel, Verlust an biologischer Vielfalt, Ressourcenübernutzung). Es handelt sich dann um zeitlich, räumlich und sozial entgrenzte Probleme, die durch interdependente Effekte geprägt sind, bei denen die Beziehungen zwischen Ursache und Wirkung zeitverzögert ablaufen und die politische und soziale Räume überschreiten. Derart erhöhte Schwierigkeiten bei der Erfassung und Erklärung von Umweltproblemen führen zu einem – auch wissenschaftlich nicht einfach zu behebendem – unzureichenden Wissen (vgl. Funtowicz/Ravetz 1990). Wissensprobleme treten als unsicheres Wissen, nicht-wissenschaftliches Wissen und Nicht-Wissen in Erscheinung, ohne dass begründete Hoffnung bestünde, es handele sich nur um ein vorübergehendes Phänomen des noch Nicht-Wissens, noch nichtwissenschaftlichen Wissens bzw. noch unsicheren Wissens (Bonß 2004: 42). Umweltwissenschaftliche Expertisen und daraus folgende Standards tragen wegen, der mit ihnen verbundenen kognitiven Unsicherheiten, immer auch Werturteile und damit normative Überzeugungen in sich (vgl. Mayntz 1990). Die Grenzen des Expertenwissens ergeben sich aber nicht nur aus kognitiven Unsicherheiten. Sie beginnen bereits mit dem Bewertungsvorgang, der aus einem „Sachverhalt“ mit Hilfe einer Soll-Ist-Betrachtung ein politisch relevantes „Problem“ werden lässt, setzen sich mit der Notwendigkeit einer Kontextualisierung des systematischen Wissens der Fachdisziplin für die Bearbeitung des politischen Problems fort und führen schließlich zum Erfordernis einer problembezogenen, interdisziplinären Wissensintegration, für die die Berater regelmäßig keine besondere Qualifikation aufweisen und deswegen ihre eigenen Kompetenzgrenzen überschreiten (Saretzki 1997: 281-283). Alle diese Einschränkungen einer gesicherten, sachlichen Rationalität tragen zur abnehmenden Fähigkeit der wissenschaftlichen Politikberatung bei, eine ihrer wesentlichen Funktionen erfüllen zu können: die als umweltpolitischer Legitimationsbeschaffer (Müller 1994: 49-51). Legitimationsprobleme klassischer Umweltexpertise haben den Ruf verstärkt, bei Umweltkontroversen nach alternativen Vermittlungsformen zu suchen, die angesichts der „begrenzten“ Experten mit Hilfe der Einbeziehung des Wissens, der Werte und Interessen anderer Beteiligter zu einer verbesserten Entscheidungsgrundlage beitragen sollen (Saretzki 1997: 288-308; vgl. auch SRU 2002: 102-122). Partizipatorische Ansprüche im Kontext umweltpolitischer Beratungsprozesse werden vor allem auf drei Argumente gestützt: Erstens hätten die elitären Wissenschaftler ihr Expertisen zu oft an den etablierten Interessen ausgerichtet, zweitens machten die Umweltprobleme als „wicked problems“, bei der die Probleme und ihre Lösung umstritten seien, eine Zusammenarbeit zwischen Bürgern und Experten notwendig und drittens setze die erfolgreiche Implementation umweltpolitischer Maßnahmen regelmäßig „local knowledge“ voraus (Fischer 2000, 2003).

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Diese Phänomene führen zu einer Doppelbewegung in der Beziehung von Wissenschaft und Politik im Bereich des Umweltschutzes: Wir erleben zugleich eine zunehmende Verwissenschaftlichung der Politik und eine verstärkte Politisierung der Wissenschaft. Erweist sich die Umweltpolitik auf der einen Seite ohne wissenschaftlich fundierte Expertise kaum als handlungsfähig, so führen auf der anderen Seite ungesichertes Wissen und Expertendissens zur Reklamation eigener (nicht-wissenschaftlicher) politischer und gesellschaftlicher Kompetenz in Fragen des Schutzes der natürlichen Lebensgrundlagen (Weingart 2001).

Akteure der Politikberatung in der Umweltpolitik Im internationalen Vergleich ist Deutschland ein Nachzügler bei der Nutzung wissenschaftlicher Expertise für die Gestaltung von Politik (Metzler 2004). Inzwischen kommt der wissenschaftlichen Beratung in der Umweltpolitik jedoch große Bedeutung zu. Das Spektrum möglicher Formen umweltpolitischer Politikberatung ist denkbar weit: sie kann etwa mündlich oder schriftlich, formell oder informell, institutionalisiert oder nicht-institutionalisiert, regelmäßig oder unregelmäßig, angefragt oder ungefragt erfolgen. Die folgende Darstellung wichtiger Akteure der umweltpolitischen Beratung konzentriert sich auf institutionalisierte Formen der Beratung in Deutschland. Im Zentrum stehen zentrale exekutive und legislative Abnehmer sowie staatliche und gesellschaftliche Produzenten wissenschaftlicher Beratungsleistungen. Anders als bei der Umweltberatung (vgl. Michelsen 1997) sind die primären Adressaten wissenschaftlicher Umweltpolitikberatung Akteure des politisch-administrativen Systems. Auf der Ebene der bundespolitischen Exekutive verfügt die Bundesregierung, und dabei insbesondere das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (BMU), selbst über eine Vielzahl ständiger wissenschaftlicher Einrichtungen zur beratenden Unterstützung der eigenen umweltpolitischen Tätigkeit. Neben den drei Bundesämtern, dem Umweltbundesamt (Gründung 1974), dem Bundesamt für Strahlenschutz (1989) und dem Bundesamt für Naturschutz (1993), gehören dazu weitere unabhängige Gremien: z.B. der Rat von Sachverständigen für Umweltfragen (SRU, gegründet 1972), der Wissenschaftliche Beirat der Bundesregierung Globale Umweltveränderungen (WBGU, 1992), die Reaktorsicherheitskommission (RSK, 1958), die Strahlenschutzkommission (SSK, 1972), die Störfall-Kommission (SFK, 1992), der Technische Ausschuss für Anlagensicherheit (TAA, 1992) oder der Wissenschaftliche Beirat Bodenschutz (1999). Der Bundestag als Legislativorgan versucht dem Informationsgefälle gegenüber der Exekutive und damit seiner Abhängigkeit vom Sachverstand und den Vorlagen der Administration entgegenzuwirken, indem er sich ebenfalls in Umweltfragen beraten lässt. Die seit 1969 bestehende Möglichkeit, für umfangreichere und bedeutsame Themenfelder Enquete-Kommissionen einzusetzen, wurde insbesondere im Bereich umweltrelevanter Fragestellungen intensiv genutzt. Prominente Beispiele dafür sind die Enquete-Kommissionen „Zukünftige Kernenergiepolitik“ (7./8. Legislaturperiode), „Chancen und Risiken der Gentechnologie“ (10.), „Schutz der Erdatmosphäre“

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(11./12.), „Schutz des Menschen und der Umwelt“ (12./13.) und „Nachhaltige Energieversorgung“ (14.) (vgl. auch Vierecke 1995; Altenhof 2002). Daneben unterstützen die Fachbereiche der Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages die Abgeordneten bei ihrer Arbeit durch Fachinformationen, Analysen und gutachterliche Stellungnahmen (vgl. Backhaus-Maul 1990). Auch die Einrichtung des „Büro für Technikfolgenabschätzung“ (TAB) ist Ausdruck des Bemühens beim Bundestag, für die Entscheidungsfindung in umweltrelevanten Sektoren auf „eigene“ wissenschaftliche Expertise zurückgreifen zu können. Das 1990 gegründete TAB soll zur Verbesserung der Informationsgrundlagen forschungs- und technologiebezogener Beratungs- und Entscheidungsprozesse im Bundestag beitragen (vgl. Hennen/Petermann/Scherz 2004). Neben diesen institutionalisierten Formen umweltpolitischer Beratung ist eine umfangreiche „Landschaft“ von staatlichen bzw. gesellschaftlichen Organisationen, Gremien und Netzwerken entstanden, die auf unterschiedlichen Wegen wissenschaftliche Expertise für die Umweltpolitik bereitstellen. Dazu gehören in erster Linie Think Tanks. d.h. privat oder öffentlich finanzierte, praxisorientierte Forschungsinstitute, die wissenschaftlich fundiert praxisrelevante Fragestellungen behandeln und dabei praktisch anschlussfähige Ergebnisse erzielen wollen (Thunert 2003: 31). Zu den bedeutsamsten umweltbezogenen Think Tanks in Deutschland gehören das Öko-Institut Freiburg (weitere Standorte: Darmstadt, Berlin), das Institut für sozial-ökologische Forschung (ISOE) in Frankfurt a.M., die Forschungsstelle für Umweltpolitik (FFU) in Berlin, das Potsdam-Institut für Klimafolgenforschung (PIK), das Institut für Energie und Umwelt (IFEU) in Heidelberg, das Wuppertal-Institut für Klima, Umwelt, Energie, das Fraunhofer Institut für Systemtechnik und Innovationsforschung (ISI) und das Institut für Technikfolgenabschätzung und Systemanalyse (ITAS) in Karlsruhe, das Umwelt- und Prognose-Institut (UPI) in Heidelberg und das Institut für ökologische Wirtschaftsforschung (IÖW) in Berlin mit Nebenstellen in Hannover und Heidelberg. Daneben gibt es eine Vielzahl von Vereinigungen, die sich mit unterschiedlichen Aspekten einer umweltgerechten Entwicklung beschäftigen und versuchen, auf der Basis wissenschaftlich fundierter Analysen Ratschläge für die Umweltpolitik zu erteilen. Als Beispiele seien nur die Vereinigung für ökologische Wirtschaftsforschung (VÖW), die Deutsche Gesellschaft Club of Rome (DGCoR), die Forschungsarbeitsgemeinschaft Gesellschaft, Umwelt und Siedlung (FAGUS) oder der schon seit 1962 bestehende Deutsche Rat für Landespflege (DRL) genannt. Einzelne, bedeutsame Beratungseinrichtungen unterschiedlicher Kategorien werden im Folgenden schlaglichtartig vorgestellt. Das Umweltbundesamt (UBA) ist die wissenschaftliche Umweltbehörde im Geschäftsbereich des BMU (vgl. Pehle 1998: 138-152; Bruns 1999: 131-233), die neben anderen Aufgaben (z.B. Umweltberatung der Öffentlichkeit, Mitwirkung in internationalen Gremien) als wissenschaftliche Beratungsinstanz der Bundesregierung in Umweltfragen fungiert. Sie ermittelt, beschreibt und bewertet den Zustand der Umwelt mit dem Ziel, Beeinträchtigungen von Mensch und Umwelt möglichst frühzeitig und umfassend zu erkennen. Neben der Erfassung des aktuellen Umweltzustandes entwirft das UBA aber auch fachliche Konzepte und schlägt dem BMU und anderen Bundesministerien Maßnahmen zur Verbesserung der Umweltsituation vor.

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Der Rat von Sachverständigen für Umweltfragen (SRU) ist eine der bekanntesten wissenschaftlich beratenden Stimmen der deutschen Umweltpolitik (vgl. Timm 1989; Schreiber/Timm 1990; Wiggering 1999; Heinrichs 2002: 87-105; Ziegler 2003). Diesem Beratungsgremium der Bundesregierung gehören sieben Mitglieder unterschiedlicher wissenschaftlicher Disziplinen an, deren Aufgabe es ist, die Umweltsituation und Umweltpolitik in Deutschland und deren Entwicklungstendenzen darzustellen bzw. zu begutachten sowie umweltpolitische Fehlentwicklungen und Möglichkeiten zu deren Vermeidung aufzuzeigen. Dazu erstellt der Rat alle zwei Jahre ein Umweltgutachten. Darüber hinaus kann er Sondergutachten anfertigen, zur Umweltpolitik der Bundesregierung Stellung beziehen bzw. aktuelle Empfehlungen abgeben sowie Anhörungen durchführen. Der erst zwanzig Jahre nach dem SRU eingerichtete Wissenschaftliche Beirat der Bundesregierung Globale Umweltveränderungen (WBGU) stellt eine Reaktion auf die Erkenntnis der internationalen Dimension vieler umweltpolitischer Probleme dar (vgl. Schulz-Baldes 1999; Heinrichs 2002: 106-124; Ziegler 2003). Das multidisziplinär aus neun Experten zusammengesetzte Gremium entstand im Vorfeld des Erdgipfels von Rio de Janeiro und hat die Aufgabe, wissenschaftliche Erkenntnisse aus allen Bereichen des Globalen Wandels auszuwerten und daraus politische Handlungs- und Forschungsempfehlungen zur Bewältigung globaler Umwelt- und Entwicklungsprobleme für eine nachhaltige Entwicklung abzuleiten. Dazu übergibt der Beirat der Bundesregierung alle zwei Jahre ein Gutachten mit Hinweisen zur Beseitigung bzw. künftigen Vermeidung der diagnostizierten globalen Fehlentwicklungen. Mit Sondergutachten und Politikpapieren kann der WBGU auch zu aktuellen Fragen Stellung nehmen. Das hat er beispielsweise im Zusammenhang mit den globalen Klimakonferenzen von Berlin und Kyoto bereits getan. Die Enquete-Kommission „Schutz des Menschen und der Umwelt“ der dreizehnten Legislaturperiode erhielt in Anknüpfung an die gleichnamige Vorgänger-Kommission, die sich intensiv mit Stoffkreislaufen in der Industriegesellschaft auseinandergesetzt und erste Überlegungen zu Kriterien einer ökonomisch, ökologisch und sozial zukunftsverträglichen Entwicklung formuliert hatte (vgl. Vierecke 1995: 118-125), die vorrangige Aufgabe, das Konzept der Nachhaltigkeit für politische Handlungszusammenhänge zu konkretisieren (vgl. Heinrichs 2002: 125-141; Altenhof 2002). Im Abschlußbericht (Enquete Kommission 1998) dokumentierte die Kommission die Ergebnisse ihrer dreieinhalbjährigen Arbeit zu den Schwerpunktbereichen der Erarbeitung von Umweltzielen sowie der ökonomischen und sozialen Randbedingungen für eine nachhaltig zukunftsverträgliche Entwicklung, der Einschätzung von Notwendigkeiten gesellschaftlicher, wirtschaftlicher und technischer Innovationen und der Empfehlung von Maßnahmen zur Umsetzung einer nachhaltigen Entwicklung. Das 1977 aus dem Kontext der neuen sozialen Bewegungen entstandene ÖkoInstitut Freiburg (vgl. Roose 2002) war der erste etablierte ökologische Think Tank in Deutschland. Es hat sich als Vorreiter einer Gegenbewegung verstanden, die sich mit wissenschaftlich fundierten Argumenten gegen die rücksichtslose Ausbeutung der Umwelt durch den Menschen wendet und für den Schutz seiner natürlichen Lebensgrundlagen einsetzt. Heute ist das Öko-Institut eines der führenden Umweltforschungsinstitute in Deutschland. Thematisch werden dort insbesondere ökologische Fragen im Zusammenhang mit Chemie, Energie, Gentechnik, Reaktorsicherheit, Umweltrecht und

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Verkehr behandelt. Adressaten der Beratung des Instituts sind sowohl Umweltgruppen als auch Akteure aus Politik und Verwaltung, Industrie oder Gewerkschaften. Die vielen Beratungseinrichtungen verfügen über sehr unterschiedliche Entstehungsgeschichten, aus denen in der Folge erheblich voneinander abweichende Selbstverständnisse resultieren. So lassen sich etwa Institute mit eher „bürgerschaftlichem Hintergrund“ wie das Öko-Institut, IFEU, ISOE, IÖW oder auch das Wuppertal-Institut von Instituten wie dem ISI unterscheiden, das die Geschäftsidee der FraunhoferGesellschaft verfolgt, „technisch-industrielle Auftragsforschung“ zu betreiben (Luhmann 1999: 51-52). Gerade die wissenschaftlichen Beratungseinrichtungen mit bürgerschaftlichem Hintergrund verbindet eine mehr oder weniger stark ausgeprägte advokatorische Haltung für die Belange des Umwelt- und Naturschutzes. In diesem Verständnis als „Anwälte der Natur“ mag auch einer der Gründe liegen für die mancherorts vorherrschende Enttäuschung der umweltpolitischen Beratungsakteure über die mangelnde politische Aneignung und Umsetzung der von ihnen präsentierten Erkenntnisse und Konzepte. Die Enttäuschung der Advokaten besteht nicht nur in der „Geringschätzung“ ihrer Beratungsleistung. Sie ist mit der Unzufriedenheit darüber verbunden, dass die aus Sicht der Beratungsakteure „objektiv“ notwendigen Maßnahmen zum Schutz von Umwelt und Natur ausbleiben, weil „sachfremde“ Gesichtspunkte den Ausschlag für die politische Entscheidungsfindung geben. Die Umweltexperten reiben sich verwundert die Augen, dass es trotz drängender Probleme und zur Verfügung stehender Lösungsinstrumente nicht zu angemessenen politischen Versuchen der Problemlösung kommt. Die Nichtverwendung ihrer Ratschläge lässt sich oft nicht allein mit einem Blick auf das eigentliche Problemfeld erklären, sondern wird erst bei Einnahme einer politikfeldübergreifenden Perspektive als Ergebnis rational handelnder, politischer Akteure sichtbar. Die aus dem ökologischen Engagement der Beratungsakteure resultierenden hohen Erwartungen werden auf diese Weise nicht erfüllt.

Möglichkeiten und Grenzen umweltpolitischer Beratung Umweltpolitische Beratung findet in unterschiedlichen Phasen des Politikprozesses statt. Legt man den Policy-Cycle der Politikfeldfeldanalyse als politisches Phasenmodell zugrunde (vgl. Schubert 1991; Jann/Wegrich 2003), ergeben sich für umweltpolitische Expertise je nach Prozessabschnitt andere Einflussmöglichkeiten. Unbestritten ist die Bedeutung von Expertise für die Phasen der Problemwahrnehmung und des Agenda Settings (Müller 1994: 51; Beyme 1997: 155-156). Der Bericht des Club of Rome über die Grenzen des Wachstums aus dem Jahr 1972 (Meadows/Meadows/Randers/Behrens III 1972), der Aufsatz von Mario José Molina und Sherwood F. Rowland über die Wirkung von Fluorchlorkohlenwasserstoffen auf die Ozonschicht in der Zeitschrift „Nature“ (Molina/Rowland 1974) oder der BrundtlandBericht der Weltkommission für Umwelt und Entwicklung zum Leitbild nachhaltiger Entwicklung von 1987 (World Commission on Environment and Development 1987) sind Beispiele dafür. Bei der Programm- und Entscheidungsberatung und der Beratung in Fragen der Implementation umweltpolitischer Maßnahmen ergibt sich ein unübersichtliches Bild.

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Die jeweiligen Einflussmöglichkeiten hängen unter anderem von der Form der Beratung (regelmäßige/unregelmäßige, formelle/informelle Beratung etc.), der Reputation und Art der Analyse der Experten und dem jeweiligem Kontext (öffentliche Aufmerksamkeit, Erwartungen der Beratenden etc.) ab. In übergreifender Perspektive lässt sich die These formulieren, dass der Einfluss der Experten auf die Programmgestaltung und Durchsetzung in der Umweltpolitik bei Aspekten mit naturwissenschaftlich-technischer Qualität größer ist als bei denen mit ausgeprägt politischer Qualität (vgl. Murswieck 1994; Müller 1994). Im Zuge der Entdeckung zum Teil weit reichender Implementationsdefizite in der Umweltpolitik ist der Ruf nach einer wissenschaftlich fundierten Evaluation umweltpolitischer Anstrengungen des Staates zunehmend lauter geworden. Aus diesem Grund existieren heute eine Vielzahl unterschiedlicher Ansätze der expertokratischen Evaluation, die in einigen Bereichen sogar zu integralen Bestandteilen komplexer staatlicher Umweltschutzprogramme werden (vgl. Huber/Müller 2000). Gleichwohl ist die Umweltpolitik in Deutschland von einer regelmäßigen und systematischen Überprüfung der eingesetzten Instrumente auch heute noch weit entfernt (vgl. Beyme 1997: 319351; Stockmann 2000). Unabhängig von den einzelnen Politikphasen kann das umweltpolitische Beratungsproblem des Expertendissens auch als Voraussetzung einer politischen Entscheidung interpretiert werden (Bogner/Menz 2002). Politische Akteure können ihre Entscheidungen nun auf der Grundlage widerstreitender wissenschaftlicher Ratschläge begründen. Da keine rational „eindeutigen“ Problemdiagnosen und -lösungen vorhanden sind, müssen die Entscheidungsträger nur noch glaubhaft machen, dass das vorliegende Expertenwissen zwar eine hinreichende Entscheidungsgrundlage bildet, aber keine spezifische Lösung vorschreibt. Die Legitimation der Entscheidungen resultiert dann aus dem Verweis darauf, dass entschieden werden kann, aber eben auch noch politisch entschieden werden muss (Bogner/Menz 2002: 394). Politische Akteure in Deutschland berufen sich häufig auf diese begrenzte Funktion politischer Beratung. Danach wird vom Berater lediglich die Bereitstellung des notwendigen Sachwissens erwartet, die den politischen Handlungsträger unter Zugrundelegung seiner eigenen Rationalität zu einer verantwortlichen Entscheidung befähigt (vgl. Merkel 2004; Trittin 2003). Vielleicht ist dieses Verständnis deutscher Politiker aber auch nur das Ergebnis einer falsch akzentuierten Beratungspraxis, die sich zu wenig auf die politische Logik der Entscheidungsfindung einlässt. Dann wäre die Beanspruchung der politischen Entscheidungsautonomie nur das Resultat einer „unvollständigen“ Beratung, die entscheidungserhebliche Referenzpunkte der Politiker nicht hinreichend berücksichtigt. Die amerikanische Beratungspraxis zeigt, dass die Vermischung von Sach- und Politikaspekten zu erfolgreichen Entscheidungsergebnissen führen kann, sofern Wissenschaft und Politik ihre unterschiedlichen Rollen reflektieren und selbst zum Gegenstand des Beratungsprozesses machen (Jasanoff 1990). Die wissenschaftliche Beratung erfolgt dann zwar bewusst distanziert, integriert aber die Analyse der politischen Orientierungen und Handlungsbedingungen in das eigene Beratungsangebot (Murswieck 1994: 115). Insgesamt lassen sich die Grenzen der Politikberatung in der Umweltpolitik also einerseits als Folge der spezifischen Probleme ökologischer Beratung (Grenzen des Expertenwissens), anderseits aber auch als ein Resultat der spezifischen Beziehung

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zwischen politischen Akteuren und ihren Beratern verstehen. Aus Sicht der Berater könnte eine Lösung der Suche nach verbesserten Einflussmöglichkeiten in der „politischen“ Optimierung ihres eigenen Beratungsangebotes liegen. Dazu müssten sie an ihren analytischen „Selbstbegrenzungen“ arbeiten. Auch wenn dadurch andere Beratungshindernisse, wie etwa unzureichende institutionelle Rahmenbedingungen oder eine partielle „Beratungsresistenz“ der Adressaten, nicht einfach verschwinden, liegen hier Ansatzpunkte für eine Optimierung der Politikberatung in der Umweltpolitik.

Optimierung der Politikberatung in der Umweltpolitik Umweltpolitische Beratung kann – analytisch gesehen – die drei Politikdimensionen von Polity, Politics oder Policy betreffen. Sie beschäftigt sich dann etwa mit Fragen der institutionellen Form (Polity), der prozessualen Gestaltung (Politics) oder den Inhalten (Policy) von Umweltpolitik. Typischerweise tritt die von wissenschaftlicher Expertise gestützte Beratung der Umweltpolitik als Policy Advice in Erscheinung. Sie beschäftigt sich dabei vor allem mit der Erfassung und dem Verstehen umweltpolitischer Problemlagen und -zusammenhänge, der Erarbeitung und Formulierung angemessener umweltpolitischer Ziele sowie effektiven und effizienten Instrumenten, um diese erreichen zu können. Woran es aus politikwissenschaftlicher Perspektive regelmäßig mangelt, ist eine umweltpolitische Beratung, die vor allem Policy- und Politics-Aspekte umfassend und systematisch integriert (vgl. Krott 1999) und sich dabei insbesondere auch mit den bei politischen Akteuren vorherrschenden Orientierungs- und Entscheidungsgesichtspunkten sowie politischen Entscheidungszyklen auseinandersetzt (vgl. Mayntz 1986; Smeddinck/Tils 2002; Heinze 2004). Diese integrative Form der Politikberatung wird hier als strategische Politikberatung bezeichnet. Strategische Politikberatung in der Umweltpolitik kennzeichnet die gleichzeitige, vernetzte Analyse der spezifischen materiellen Anforderungen des jeweiligen Umweltproblems und die Verbindung dieser Erkenntnisse mit Aspekten der spezifischen Akteurskonstellation, darüber hinaus reichenden Handlungskontexten und allgemeinen politischen Prozessbedingungen (vgl. Tils 2005: 87-100). Die ausgeprägte Policy-Orientierung umweltwissenschaftlicher Experten führt häufig zu Nichtverbindungen von Aspekten der unterschiedlichen Politikdimensionen im Politikberatungsprozess. Für eine auf Erfolg angelegte Umweltpolitik sind jedoch – neben der Erarbeitung materieller Ziele und dafür geeigneter Instrumente – Vorstellungen über den politischen Prozess notwendig, die auch Befunde der politischen Soziologie und Regierungslehre über die Determinanten politischer Problembearbeitung und Konfliktaustragung aufnehmen und so eine integrative Orientierung vermitteln. Eine der wesentlichen Aufgaben strategischer Politikberatung im Dreiecksverhältnis mit Wissenschaft und Praxis ist die Vermittlung von wissenschaftlichem Wissen in politische Handlungszusammenhänge. Aus strategischer Perspektive ergibt sich das Problem, dass zwar ein Strategiebedarf der Praxis existiert, die Wissenschaftsseite bislang aber keine übergreifenden Konzeptualisierungen politischer Strategie zur Verfügung stellt. Das hat zur Folge, dass die Beratung der Segmentierung von Wissenschaft folgt. Umweltpolitische Beratung speist sich vielfach isoliert aus den jeweiligen natur-, ingenieur- und sozialwissenschaftlichen Disziplinen. Im Bereich der politikwis-

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senschaftlich fundierten Beratung ist die Policy-Analyse das zentrale wissenschaftliche Bezugsfeld. Daraus resultiert eine einseitige Policy-Beratung (Policy Advice), die – der Perspektive der Policy-Analyse entsprechend – Form- und Prozess-Aspekte der Politik lediglich aus dem Blickwinkel des umweltpolitischen Politikfeldes analysiert. In Deutschland existiert für den umweltpolitischen Sektor weder eine spezialisierte Politics-Beratung (Political Consulting) noch eine alle Politikdimensionen integrierende Strategieberatung. Die hier vertretene These lautet, dass die Wissenschaft für eine strategische Politikberatung eine produktive Rolle übernehmen kann. Die Entwicklung des Ansatzes politischer Strategieanalyse ist der Versuch, hierfür einen Beitrag zu leisten (Tils 2005). Der strategische Imperativ dieses Approaches ist die Unabdingbarkeit der Policy-Politics-Verknüpfung. Wissenschaft könnte auf diese Weise die Verminderung des praktischen Strategiedesiderats unterstützen. Sie ist dazu besonders geeignet, weil die Praxis allein allenfalls mit einem reduzierten Strategiekonzept arbeiten kann. Zudem bleiben die Strategiekapazitäten der Praxis eher flüchtig, garantieren keine Kontinuität und bringen keine allgemein verfügbaren, gesicherten Wissensbestände hervor. Eine systematische Ausarbeitung und permanente Abrufbarkeit kann nur die Wissenschaft gewährleisten. Die Beratung könnte dann eine Vermittlungsrolle übernehmen – und zwar in doppelter Anpassung: Zum einen an die Arbeitsweise der Wissenschaft, zum anderen an die Bedingungen der Praxis. Politische Strategieanalyse setzt sich also nicht direkt in praktische Strategie um, könnte ihre Wirkung aber im Dreiecksverhältnis von Wissenschaft, Beratung und Praxis entfalten und damit zur Verbesserung der Umweltpolitik beitragen.

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Politikberatung in der Forschungs- und Technologiepolitik1

Einführung Die Forschungspolitik nimmt auf Themen und Typus der Forschung (Grundlagen, Anwendung), ihr quantitatives Wachstum und ihren qualitativen Fortschritt Einfluss.2 Technologiepolitik, verstanden als Politik betreffs der Entwicklung und Anwendung von Technologien, erstreckt sich auf mehrere Politikfelder, da hier vor allem außerwissenschaftliche Bereiche maßgeblich sind.3 Im engeren Sinne befasst sie sich mit anwendungsorientierter Forschung, die von mindestens teilweise öffentlich finanzierten Forschungseinrichtungen betrieben wird. Auch die Folgen der Anwendungen und prozedurale Fragen des Entscheidungsprozesses sind Gegenstandsbereich der forschungsnahen Technologiepolitik. Beratung in der Forschungs- und Technologiepolitik fassen wir als Interaktionsverhältnis zwischen Personen, in und zwischen Organisationen sowie zwischen Organisationen und Personen auf. In der spezifischen Form der Kommunikationsberatung4 wird dem Ratgeber in diesem Verhältnis unterstellt, er verfüge über Wissen, das der Beratene nicht hat. Dem Beratenen wird die Rolle zugewiesen, vor einer Entscheidung zu stehen, für die er dieses Wissen benötigt. Typischerweise wird Beratung eingeholt, wenn zwischen Alternativen gewählt werden muss.5 Gerade das Erarbeiten und Bewerten von Optionen des Verhaltens macht die Beratung erst zur Beratung im engeren Sinne.6 Wir wollen hier den Fall betrachten, dass Entscheidungsträger in der Politik Wissenschaftler als Personen oder als Repräsentanten von Wissenschaftsorganisationen zu Fragen der Politikgestaltung um Rat ersuchen.

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Unser Dank für hilfreiche Kritik und Kommentare geht an Peter Weingart, Justus Lentsch und Marc Torka. . Schimank 1995b, 101 Das betrifft in erster Linie Wirtschaft (Industrieforschung und Breite der technologischen Nutzung in der Wirtschaft), aber auch Gesundheits- und Bildungswesen, Umwelt, Landwirtschaft und Verkehr. Vgl. zu diesem Beratungsbegriff: Brüsemeister 2004; Fuchs/ Mahler 2000; Schützeichel 2004. Vgl. zum Entscheidungsbegriff: Luhmann 1999, 278. Selbst ein Rat, der nicht nachgefragt wird, unterstellt dieses Rollenverhältnis. Die adressierte politische Organisation wird so dargestellt als habe sie nicht das nötige Wissen, um sachkundig zu entscheiden. Die Berater unterstellen sich selbst besseres Wissen, aber haben keine Kompetenz zu entscheiden. Die Rolle des Unwissenden muss aber freiwillig eingegangen werden, damit der Rat überhaupt auf Akzeptanz stoßen kann. Daher klammern wir hier unnachgefragten Rat aus dem Begriff Beratung aus. Vgl. Fuchs 2004, 248. Das bloße Einholen von Informationen über Prozesse und Situationen durch Personen oder Organisationen ist ein normaler, fast alltäglicher Vorgang. Damit grenzen wir Beratung von interner Wissensproduktion von Personen und in politischen Organisationen ab.

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Besonderheit des Politikfeldes In der Forschungs- und Technologiepolitik (F&T-Politik) ist es besonders schwer, Interessenvermittlung und Mitentscheidung von wissenschaftlicher Beratung zu unterscheiden. Anders als etwa in der Wirtschaftspolitik sind die beratenden Wissenschaftler direkt oder indirekt auch die Nutznießer der politischen Entscheidung. Während ihnen aus diesem Grund die Unbefangenheit abgesprochen werden kann, ist der Wissensvorsprung gegenüber den nichtwissenschaftlichen Nachfragern der Beratung besonders groß. Wissenschaftler werden als letztlich einzig kompetent angesehen zu beurteilen, ob Forschungsvorhaben und -programme Erfolg versprechen oder nicht.7 Auf der Ebene der Interaktionen in und zwischen Organisationen lässt sich die Beratungspraxis in der deutschen F&T-Politik nicht erklären, ohne den Selbstverwaltungsstatus der Wissenschaft und die föderale Verteilung von Kompetenzen zu berücksichtigen.8 Die deutsche Forschungspolitik wird aufgrund der Stärke der Forschungsorganisationen auch als „verhandelte Steuerung“ charakterisiert.9 Zudem waren die Bundesländer nach Kriegsende allein für die Förderung der Wissenschaft zuständig und sind auch nach Teilung der Kompetenzen mit der Bundesregierung maßgeblich für die F&T-Politik. Allerdings nimmt die forschungspolitische Bedeutung des Bundes zu. So sind auch die Hochschulen, deren Grundfinanzierung in die Kompetenz der Länder fällt, indirekt Teil der Bundespolitik. Das zeigt sich daran, dass mittlerweile der größte Anteil ihrer Forschungsbudgets aus dem Bundeshaushalt bestritten wird, während sie für die Länder vor allem als Bildungseinrichtungen gelten.10 Beide politische Ebenen sind daher gesamtstaatlich relevante Nachfrager von Beratung. Neben diesen institutionellen Besonderheiten des Politikfeldes spielt für die Politikberatung ebenso die gestiegene Aufmerksamkeit der Öffentlichkeit für die Folgen von Forschung und Technologieanwendung und der Bedarf an demokratischer Mitbestimmung seit den 1960er Jahren eine Rolle. Diese Entwicklungen veranlassten die Politik, das bis dahin herrschende Beratungswesen zu reformieren. Auch veränderte politische Erwartungen an das Wissenschaftssystem seit den 1980/90er Jahren haben die Beratung beeinflusst. Geleitet von den ordnungspolitischen Vorstellungen der Kohl-Regierungen wurden für die Mittelvergabe neue Kriterien der Leistung und der Zusammenarbeit mit der Industrie etabliert.11 Wissenschaftliche Beratung wird von der Politik gestaltenden Exekutive der Ressorts Forschung (bzw. Wissenschaft oder Kultur) und Technologie jeweils auf der Bundes- und Länderebene nachgefragt. Darüber hinaus werden auch andere Ressorts 7 8

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Bimber/ Guston nennen dies “sociological specialness of science”. Vgl.: Bimber/ Guston 1995, 558. Selbstverwaltungsstatus und föderale Kompetenzverteilung gehen auf die Verfügungen der Alliierten nach . Kriegsende zurück Braun 1997, 333; Mayntz 1994, 23.. Winnes/ Schimank 1999, 109. Die von Bund und Ländern gemeinsam finanzierte Deutsche Forschungsgemeinschaft (DFG) ist für die Hochschulen der wichtigste Geldgeber für die Forschung. Dieser Umweg der Förderung der Forschung an Hochschulen durch den Bund über die DFG lässt nur eine indirekte Steuerung der Forschung zu, da die DFG sich bei der Vergabe von Förderungen stark an wissenschaftlichen Kriterien orientiert. Vgl.: Krücken 2001, S. 335f. Winnes/ Schimank 1999. Vgl.: Krücken 2001 für die neuere Entwicklung der universitären Forschung. Der Autor konstatiert, dass die deutschen Forschungsförderorganisationen Erwartungen von außerhalb der Wissenschaft auf der Diskursebene akzeptiert hätten, aber institutionelle Trägheiten die Umsetzung dieser Anforderungen in den Universitäten behinderten.

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mit eigenen Forschungseinrichtungen und -programmen diesbezüglich beraten; hier sind vor allem die Ministerien für Inneres, Verteidigung, Landwirtschaft und Wirtschaft zu nennen.12 Vor der Etablierung eines Forschungsministeriums spielten bereits das Bundesministerium für Inneres, in dessen Zuständigkeit die Wissenschaft fiel, und das Bundeskanzleramt als Adressat von Beratung eine Rolle. Der Bundestag fragt Beratung für F&T-Politik seit den 1960er Jahren nach.

Beratung in der Forschungspolitik auf der Bundesebene Die wissenschaftliche Beratung findet hier in mehrfacher Hinsicht statt. Auf einer politisch-strategischen Ebene (a) betrifft sie den Umfang der Finanzierung und das Verhältnis von Grundlagen- und Anwendungsforschung. Beides ergibt sich aus der Gewichtung von Forschung in der Gesellschaft und aus dem politischen Verständnis, welche Forschungsleistungen wie zu erzielen seien. Auf einer programmatischen Ebene (b) werden Schlüsselbereiche für Sonderfinanzierungen seitens des Bundes und die Ausrichtung der bundes- und ländereigenen Einrichtungen festgelegt. Auf der technischen Ebene (c) schließlich nimmt die wissenschaftliche Beratung die Form der gutachterlichen Beurteilung konkreter Forschungsanträge an. (a) Unter politisch-strategischer Beratung ist die Beeinflussung der Definition dessen, was Forschung leisten kann und soll und wie dies zu erreichen wäre zu verstehen. Diese Definitionen sind durch internationale Vergleiche geprägt. Die Bundesregierung orientierte sich aus nationalstaatlichem und außenpolitischem Interesse an den Prioritäten und Erfolgen anderer westeuropäischer Staaten und den USA. Beratung wurde in dieser Hinsicht vor allem durch die Organization for Economic Co-operation and Development (OECD) und andere Regierungen geleistet und gezielt von der Bundesregierung nachgefragt.13 Innerhalb der Bundesrepublik ist die Beratung über die erstrebte Position der Wissenschaft in der Gesellschaft nicht von ihrer autonomen Stellung nach Kriegsende zu trennen. Beratung ist daher Teil der Interessenvertretung durch die Wissenschaftler.14 Organisatorisch verankert wurde dieses Zusammenspiel von Beratung und Interessenvermittlung 1957 im Wissenschaftsrat (WR). Ursprünglich mit der Erstellung eines Gesamtplans für die Förderung der Wissenschaft beauftragt, soll er gegenwärtig Empfehlungen zur inhaltlichen und strukturellen Entwicklung der Hochschulen, der Wissenschaft und der Forschung sowie des Hochschulbaus erarbeiten.15 Aktuell evaluiert der WR die Ressortforschungseinrichtungen des Bundes in dessen Auftrag.16 Der WR setzt sich zusammen aus einer wissenschaftlichen und einer Verwaltungskommission. Die wissenschaftliche Kommission ist mehrheitlich mit Wissenschaftlern besetzt, die von der Deutschen Forschungsgemeinschaft (DFG), der Max-Planck-Gesellschaft (MPG), der Hochschulrektorenkonferenz (HRK) und der Helmholtz-Gemeinschaft (HGF) vor12 13 14 15 16

Beratung zur Ressortforschung wird hier ausgeklammert und als zugehörig zu dem jeweiligen Politikfeld angesehen. Stucke 1993; Martinsen 1995, 18f.; Barben/ Behrens 2000 für einzelne Technologiefelder. Braun 1997. Kaase 1999, 245f. Siehe zu den offiziellen Aufgaben des WR dessen Website: www.wissenschaftsrat.de (Stand: 19.4.2005).

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geschlagen werden; dazu kommen acht „Persönlichkeiten des öffentlichen Lebens“, nominiert von Bund und Ländern. In der Verwaltungskommission sind die Mitglieder Verwaltungsangehörige, deren Stimmen paritätisch auf Bund und Länder verteilt sind. In der Vollversammlung des WR verfügen die Vertreter der Politik und der Wissenschaft je über eine Sperrminorität, da die Beschlüsse nur mit Zwei-Drittel-Mehrheit gefasst werden können. Der WR berät die Bundes- und Landesregierungen; neben dem Bundesforschungsministerium vor allem die Bund-Länder-Kommission für Bildungsplanung und Forschungsförderung (BLK), die in der Regel den Empfehlungen folgt.17 Seine Evaluationen haben ebenfalls für das Bundesfinanzministerium großes Gewicht, das die nicht bindenden Empfehlungen des WR zur Voraussetzung für die weitere Finanzierung der Forschungseinrichtungen macht. Auch bei den Haushaltsausschüssen des Bundestags und der Landtage haben die Aussagen des WR eine hohe Autorität.18 Dass die Ergebnisse des Rates so gewertet und kaum in Frage gestellt werden,19 begründet sich nicht nur mit ihrem Kompromisscharakter, sondern auch mit der hohen Reputation der wissenschaftlichen Mitglieder. Zumal der Rat selbst von seinen Empfehlungen nicht direkt betroffen ist, wird er daher von außen als eine unparteiische Beratungsorganisation beobachtet.20 Eine rein wissenschaftliche Beratung, die ihre Legitimation aus der Autorität unabhängiger Wissenschaftler bezieht, liefert der WR jedoch nicht. Strategische Beratung und Abstimmung von Interessen betreibt der so genannte „Präsidentenkreis“, ein informeller Zirkel der Präsidenten der großen Wissenschaftseinrichtungen (MPG, DFG, Fraunhofer-Gesellschaft (FhG), HRK, HGF, LeibnizGemeinschaft (WGL) sowie des Wissenschaftsrats, der sich regelmäßig mit dem jeweiligen Bundesforschungsminister trifft. Diese Beratungen werden vom Ministerium vorbereitet, sind darüber hinaus jedoch nicht formal institutionalisiert.21 In den 1980er Jahren bestätigte das ordnungsliberale Selbstverständnis der KohlRegierungen die Nichteinmischung des Staates in die Selbstverwaltung und unterstrich die Bedeutung der Beratung für die Forschungspolitik. Direkte Projektfinanzierung mit den entsprechenden Vorgaben (c) wurde zurückgefahren und machte allgemeinen Programmen (b) Platz, in die sich die bis dahin dezentrale Themenfindung einfinden musste. Die Forschungseinrichtungen selbst sollten Strategievorschläge unterbreiten. Aus demselben politischen Credo folgte auch, dass Leistungskriterien bei der Beratung und Entscheidung über Mittelvergabe stärker gewichtet wurden. Mit der Evaluation der ostdeutschen Akademien der Wissenschaften nahm dies seinen Anfang.22 (b) Auf der programmatischen Ebene werden Entscheidungen über die Förderschwerpunkte nach Abstimmung zwischen Politik und Vertretern der wissenschaftlichen Förder- und Dachorganisationen gefällt. Beratungsbedarf auf der Bundesebene entwickelte sich parallel zur Ausdifferenzierung der Fachprogramme. So wurden die Deutsche Atomkommission 1955, die Deutsche Kommission für Weltraumforschung 1962, der Fachbeirat für Datenverarbeitung 1966 sowie die Deutsche Kommission für 17 18 19 20 21 22

Schlegel 1996, 1696. Stucke 1993, 55. Schimank 1999, 109. So übereinstimmend die Untersuchungen zum WR. Vgl.: Benz 1996, 1667; Kaase 1999, 250f. Mayntz 1994, 134. Schimank 1995, 131. Winnes/ Schimank 1999, 89ff.

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Ozeanographie 1968 gegründet, deren je 100-150 Mitglieder aus Wissenschaft und Wirtschaft sich in weitere Untereinheiten untergliederten. Die Wissenschaftler monopolisierten in diesen auf Dauer angelegten Gremien die Beratung zur Grundlagenforschung. Die Mitglieder wechselten selten, und die Beratung sowie ihre Ergebnisse wurden geheim gehalten. Bis zum Ende der 1960er Jahre wurde den Empfehlungen in der Regel gefolgt. Die Position der Deutschen Atomkommission insbesondere war so stark, dass sie zu einem „Exekutivorgan“ des Ministeriums geworden war und ihr Vorsitzender Karl Winnacker von der Ministerialverwaltung ironisch als „Minister“ bezeichnet wurde. Die Kommission formulierte die ersten zwei Atomprogramme (bis 1968) ohne Mitwirkung politischer Akteure, und erst die folgenden Programme wurden unter Beteiligung des Forschungsministeriums erstellt und vom Kabinett formell verabschiedet.23 Aufgrund der Rolle, die das Bundeskanzleramt in der Förderung der Kernforschung spielte, konnten sich jedoch gelegentlich konkurrierende Berater gegen die Atomkommission und das von ihr beratene Ministerium durchsetzen. So gelang es Heisenberg und von Weizsäcker auf diesem Wege, das Max-Planck-Institut für Plasmaphysik zum Hort der Fusionsforschung zu machen.24 Das Beratungswesen wurde von der sozialliberalen Koalition 1969 reformiert. Insbesondere das Informationsgefälle, das die dominante Position der Kommissionen erleichtert hatte, war einem stärkeren Selbstbewusstsein des Ministeriums und einer deutlichen politischen Steuerungsabsicht gewichen. Um die Handlungsfähigkeit der Politik zu erhöhen, aber auch um Unabhängigkeit von der Industrie zu demonstrieren (die in den Kommissionen die Beratung zur angewandten Forschung dominierte) und neuen Förderungsfeldern mehr Gewicht zu verleihen, wurde die Zahl der Gremien und ihrer Mitglieder sowie ihre Arbeitsdauer verringert. Mit dem Amtsantritt Kohls wurde die politische Rolle der Regierung in der Forschungspolitik reduziert; damit nahm auch ihr Beratungsbedarf ab. Die programmatische Förderung wurde auf indirekte Instrumente umgestellt. Die Festlegung einiger weniger „Leitprojekte“ folgte wie gehabt den Vorschlägen der wissenschaftlichen Berater. Während die wissenschaftliche Beratung in ihrer Entscheidungswirksamkeit weiter gestärkt wurde, suchte die Politik auf der anderen Seite den Kreis der Berater zu erweitern. Idealbildlich sollte die sich selbst regulierende Wissenschaft im Verbund mit der Wirtschaft aktiv werden. Die Verschmelzung von Beratung und Interessenvermittlung wurden damit weiter gefördert. Seit diesen Veränderungen in den 1990er Jahren hat sich die Struktur der Beratung nicht substanziell verändert.25 Die begrenzten Möglichkeiten, forschungspolitisch zu steuern veranlassen die Politik, globale Ziele erst nach umfassenden Beratungen mit Wissenschaft und Wirtschaft festzulegen. Es werden vor allem Wissenschaftler in leitender Verwaltungsfunktion hinzugezogen, die am Ende ihrer Laufbahn stehen und eine hohe und disziplinenübergreifende Reputation genießen. Die Fachbereiche des Bundesministeriums für Bildung und Forschung (BMBF) 23 24 25

Stucke 1993, 90f. Stucke 1993, 104. Einen Versuch, partizipative Elemente (siehe dazu den Abschnitt forschungsnahe Technologiepolitik) bei der Beratung in der Forschungspolitik einzuführen, unternimmt der „Forschungsdialog Futur“. Da dieser Versuch recht neu ist und noch nicht klar ist, ob und wie er weiter geführt wird, wird er hier nicht berücksichtigt. Vgl. zu diesem Verfahren. Adam 2004.

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greifen dabei auf ihre wissenschaftlichen Berater überwiegend ad hoc zurück. Während die Auswahl informell verläuft und sich an der Bedeutung von Forschungsorganisationen und an wissenschaftlichen Fachgesellschaften orientiert, indem diese Organisationen gefragt werden, welche Wissenschaftler am besten zur Beratung herangezogen werden können, ist die Beratung selbst fester und formalisierter Bestandteil der ministeriellen Arbeit.26 Die personengebundene und Konsens suchende Zusammenarbeit führt häufig zu einem engen und vertrauten Verhältnis zwischen einzelnen Wissenschaftlern und ranghohen Politikern beziehungsweise Fachbereichen in den Ministerien, die für spezielle Programme verantwortlich sind. Auch bei den Großforschungseinrichtungen der HGF, die direkt in den Weisungsbereich des Bundesforschungsministeriums fallen, wurden programmatische Beratungs- und Selbststeuerungselemente eingeführt. Der neu gegründete und extern besetzte Senat der Träger-Organisation, der HGF, ist mit strategisch übergreifender Profilbildung beauftragt. Dafür setzt er für jeden Forschungsbereich eine Gutachterkommission ein, die die Programmvorschläge der Großforschungseinrichtungen beurteilt. (c) Auf der technischen Ebene werden sowohl Anträge der Globalförderung, bei denen die Forscher ihre Themen frei wählen, als auch der Programmförderung begutachtet. Hier operieren freiwillige Gutachterausschüsse, deren Ergebnisse in der Regel bindend sind. Die Gutachter werden nach den Kriterien des Wissenschaftssystems auf Zeit kooptiert (ohne Vergütung; nach Reputation) und folgen in ihrer Arbeit Prinzipien wissenschaftlicher Qualität, d.h. sie ziehen die Reputation und Erfahrung der Antragsteller, die Durchführbarkeit des Vorhabens und den Grad an Innovation in Betracht. Sie haben in der Regel einen Hang zur Favorisierung der eigenen Disziplin, und es bilden sich entsprechende „Verteilungskoalitionen“.27

Beratung in der forschungsnahen Technologiepolitik Der anwendungsorientierten Forschung schrieb die Politik in den 1960er Jahren drei neue Funktionen zu. Durch die Entwicklung neuer Technologien erhoffte sie sich erstens, den wirtschaftlichen Strukturwandel der alten Industriegebiete bewältigen zu können. Zweitens versprach man sich davon, die Lebens- und Arbeitsbedingungen zu verbessern (im Jargon der Zeit: „humanisieren“). Drittens sollten negative Folgen der Anwendung von Technologien und Technik antizipiert und vermieden werden, insbesondere im Bereich der Kernenergie.28 Der Aufschwung der gesellschaftlichen Bedeutung angewandter Forschung wurde vorangetrieben durch die „Kommission für wirtschaftlichen und sozialen Wandel“, die 1970 von der sozial-liberalen Regierung eingerichtet wurde.29 Während die Fachministerien die erwarteten positiven Folgen der Technologieentwicklung zu stimulieren suchen, fällt die Risikobewertung auch in den Kompetenzbereich des Ressorts Technologiepolitik. Seit den 1970er Jahren werden auf Druck von Verbänden und sozialen Bewegungen Gefahren und Potentiale von technischen und technologischen Entwicklungen und Anwendungen begutachtet, durch die GFE, 26 27 28 29

Interview der Autoren mit einem Mitarbeiter des BMBF, April 2005. Braun 1995, 347. Weber 1999, 26. Meyer-Krahmer/ Kuntze 1992, 97; Krieger 1996.

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FhG und Einzelprojekte des Bundesministeriums.30 Die deutsche Landschaft von Organisationen der Technikfolgenabschätzung (TA) ist nach Größe und Differenziertheit europaweit einzigartig. Ende der 1970er Jahre entstand der Vorläufer des Karlsruher Instituts für Technikfolgenabschätzung und Systemanalyse (ITAS). Das ITAS ist heute die größte und bedeutsamste der drei deutschen Organisationen, die sich ausschließlich mit TA befassen. Daneben sind die von Bund und Ländern finanzierte Europäische Akademie GmbH (EA, seit 1996) und der BMBF-Projektträger ITA, der bei dem Technologiezentrum des Vereins Deutscher Ingenieure angesiedelt ist, reine TA-Einrichtungen. Die TA ist nicht nur praktische Politikberatung, sondern auch Konfliktlösung31 und erfüllt damit eine interessenvermittelnde Funktion. Sie ist unmittelbar mit dem Demokratisierungsschub der 1960er/70er Jahre verbunden, aufgrund dessen die „technokratische“ Beratung und Entscheidung durch die Wissenschaft um außerwissenschaftliche Experten ergänzt wurde. Die Beteiligung von Bürgern und Verbänden in der Politikberatung hat – kontrovers diskutierte – Bedeutung für das demokratische Verfahren der Politikgestaltung angenommen. Sie reflektiert zugleich erwachenden gesellschaftlichen Zweifel an der Verlässlichkeit, Überlegenheit und Neutralität der wissenschaftlichen Expertise, die Grundlage für Politikberatung ist.32 Nach dem Regierungswechsel 1982 wurde die TA offiziell in die F&T-Politik aufgenommen. Auch der Bundestag wollte nach den Empfehlungen zweier Enquete-Kommissionen in den 1980er Jahren eine entsprechende Einrichtung gründen. Die Bildung eines Büros für Technikfolgenabschätzung (TAB) wurde jedoch bis 1990 auf Betreiben des Bundesverbands der Deutschen Industrie blockiert. Die wissenschaftliche Leitung des TAB obliegt dem ITAS. Das TAB vergibt Aufträge für Forschung oder Literaturübersichten über existierende Forschung. Es ist stark wissenschaftlich ausgerichtet, was auch von den Abgeordneten so eingeschätzt wird. Die Berichte des TAB liefern allerdings nur Informationen für den Bundestag und enthalten keine spezifischen Empfehlungen.33 Das TAB ist somit keine Organisation, die laut unserer Definition die Politik berät. Seit Ende der 1990er Jahre wurde die TA insgesamt zurückgefahren und ihr Schwerpunkt durch die Politik neu definiert.34 Als Innovations- und Technikanalyse soll sie eine stärkere strategische Rolle spielen.35

Beratung zur Forschungs- und Technologiepolitik der Länder Im Kompetenzbereich der Länder liegt die Forschung an den Hochschulen (minus DFG-geförderter Forschung und Hochschulbau) und an den Instituten der Wissenschaftsgemeinschaft Leibniz (WGL; zu 50%). Bei beiden geht Beratung zur Forschungsförderungspolitik des Sitzlandes Hand in Hand mit Budgetverhandlungen. Je30 31 32 33 34 35

Kuhlmann 1992. Die Definition von Technikfolgenabschätzung folgt Abels/ Bora 2004. Simonis 1992, 25ff.; Abels/ Bora 2004. Brown/ Lentsch/ Weingart 2005, 18-20. Weber 1999. Simonis 2000, 443.

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doch sind die WGL-Institute rechtlich stärker abhängig von der Politik als die Hochschulen. Bei den Hochschulen kann die Landesregierung direkt nur die Zuwendungshöhe bestimmen. In den Leibniz-Instituten hat sie durch Sitz und Stimme in den Gremien die Möglichkeit, die Wahl der Forschungsschwerpunkte zu beeinflussen. Die Institute profitieren allerdings aufgrund der Auseinandersetzung zwischen Bund und Ländern von der Mischfinanzierung und können die politischen Akteure gegen einander ausspielen. Insbesondere die Institutsdirektoren pflegen persönliche Beziehungen zu den Spitzenpolitikern der Landesregierungen und werden von ihnen in den Finanzierungs-, Qualitäts- und Strategiediskussionen beschützt.36 Ein Beispiel jüngerer Zeit dafür ist das Ifo-Institut in München, das von der bayerischen Landesregierung gegen die Schließungsempfehlungen des Wissenschaftsrats unterstützt wurde. Der Senat der WGL unterbreitet der BLK alle sieben Jahre Finanzierungsvorschläge, denen Bund und Länder bislang in der Regel gefolgt sind. Neben den gemeinsam mit dem Bund finanzierten Forschungseinrichtungen unterhalten die größeren Länder eine Reihe von eigenen Instituten. Im Falle von Bayern und Nordrhein-Westfalen (NRW) war die Forschungsförderung ursprünglich Teil der Strukturpolitik – um die verringerte Bedeutung der Landwirtschaft in Bayern und der Montanindustrie in NRW aufzufangen. Hinsichtlich der forschungspolitischen Instrumente geben die Bundesländer kein einheitliches Bild ab, jedoch ist der Einfluss wissenschaftlicher Beratung hier erheblich geringer als auf der Bundesebene. Die Landesregierung NRW beispielsweise hat ohne weitere Anhörungen festgelegt, dass die Mittel für die Landesinstitute leistungsabhängig (d.h. abhängig von der Höhe der Drittmittel) vergeben werden. Die Bundesländer begannen in den 1980er Jahren, die Technologieentwicklung als Mittel der Konkurrenz um Industrieansiedlungen zu begreifen. Technikfolgenabschätzung wurde jedoch nur in Ländern mit hohen F&T-Ausgaben organisatorisch durch spezialisierte Institute verankert– in Sachsen, Baden-Württemberg und NRW. Die beiden letzteren nahmen ebenfalls als erste direktdemokratische Elemente in die TA auf. 37

Stand der Forschung Politikberatung in der deutschen F&T-Politik ist bislang kein eigenständiger Forschungsgegenstand. Die vorwiegend US-amerikanischen Untersuchungen zum Problem der wissenschaftlichen Beratung in eigener Sache (Lapp 1965, Lakoff 1966, Price 1967, Greenberg 1969) wurden zwar Ende der 1960er Jahre auch in der Bundesrepublik rezipiert (Weingart 1970), dieses Thema jedoch seitdem hier nicht weiter verfolgt. Eine kleinere Zahl von Untersuchungen befasst sich mit einzelnen Beratungsorganisationen, wie der Enquete-Kommission für Technologie und Umwelt (Vierecke 1995) und dem Wissenschaftsrat (Foemer 1981, Röhl 1994, Benz 1996), mit Forschungsorganisationen (Sammelband von Vierhaus/ vom Brocke 1990 zur MPG) und Ministerien 36 37

Braun 2001, 60. Das Fraunhofer-Institut für Systemtechnik und Innovationsforschung (ISI) in Karlsruhe und das Institut für Arbeit und Technik (IAT) in Gelsenkirchen (NRW-Landesinstitut) sind maßgebliche Organisationen mit TA-Abteilungen. Integriert in die allgemeine Arbeit der Organisation ist die TA beim Wuppertal-Institut (WI) und dem Institut für Wissenschaft und Ethik. Im Überblick Simonis 2000.

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(Stucke 1993 zum BMBF). Hier ist die Beratung Teil der akteurszentrierten Politikfeldforschung. Insbesondere der Fokus auf die Interessenvermittlung im Wissenschaftssystem hat die Politikberatung ins Blickfeld gerückt (Hohn, Schimank, Braun, Mayntz, Scharpf). In einzelnen Ansätzen (Winnes/Schimank 1999) bemüht sich dieser Zweig, über das Thema der Anwendungsorientierung der Forschung den Anschluss zur Mode-2-Debatte der Wissens- und Wissenschaftssoziologie (Gibbons et al. 1994) herzustellen. Die Forschung zur Technologiepolitik ist überwiegend auf Beschreibung der staatlichen Politik beschränkt und analysiert kaum ihr Zustandekommen unter Einwirkung von Beratung. Überblicksuntersuchungen mit Akteursbeschreibungen schneiden Beratung als Teil des politischen Prozesses an (Martinsen, Scherziger 1998, Kuhlmann 1998). Neben der Forschung zu wirtschaftlichen Folgen von Technologiepolitik befasst sich ein umfänglicher Strang mit Technikfolgen- und Risikoabschätzung. Die sozialwissenschaftliche Forschung zur Technikfolgenabschätzung (TA) stammt zu großen Teilen aus den praktischen TA-Einrichtungen der Fraunhofer-Gesellschaft, der Leibniz-Institute und Großforschungseinrichtungen. Das erklärt sich erstens damit, dass die TA anwendungsorientiert und multidisziplinär angelegt ist. Sozialwissenschaftler arbeiten eng mit Naturwissenschaftlern und Ingenieuren zusammen und beobachten zugleich die TA-Verfahren. Zweitens entsprang der Bedarf an TA der politischen Beobachtung, dass Technik in der Öffentlichkeit auf Akzeptanzprobleme getroffen war, deren schnelle Beseitigung sich die Politik von der TA erhoffte. Diese Erwartung wurde von der Forschung über TA kritisch in ihrer Methoden- und Theoriediskussion reflektiert (Renn, verschiedene; Petermann, verschiedene; Simonis, verschiedene; Zweck 1993; Dierkes/Hähner 1999; Gethmann 1999). Die Einrichtungen und deren Institutionalisierung werden in einschlägigen Sammelbänden überwiegend beschreibend dargestellt (zu den neueren gehören Bechmann/ Petermann 1994; von Westphalen 1997; Bröchler u.a. 1999). Die partizipativen TA-Verfahren stießen ebenfalls auf das Interesse der Wissenschaft, die u.a. das Verhältnis der beteiligten Akteure und deren Wissen thematisiert (van den Daele1996; Sammelband von Martinsen 1997; Krohn 1997; Abels/Bora 2004).

Offene Fragen Im Bereich der Forschungspolitik fehlt es an umfassenden empirischen Arbeiten zur Politikberatung. Eigenständiges Thema ist sie nur als Teil der Forschung zu Technikfolgenabschätzung. Für die Forschungspolitik bietet es sich an, an die Ansätze zur Interessenvermittlung in diesem Politikfeld anzuknüpfen. Dazu müsste das Verhältnis von Lobbyarbeit, Interessenvermittlung und Konfliktlösung einerseits und Politikberatung andererseits theoretisch und empirisch aufgearbeitet werden. Es liegt gleichfalls nahe, die ausführlich geführte Diskussion um veränderte Formen der Wissensproduktion38 aufzunehmen und hierin Analysen zur Ausweitung des Beraterkreises auf Bürger und Verbandsvertreter zu integrieren. Kritische Positionen zur überlegenen Stellung 38

Vgl zu diesen Diskussionen: Gibbons et al. 1994, Rammert 2003, Weingart 2003.

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der Wissenschaft könnten am Beispiel der Forschungspolitik aufgegriffen und hinterfragt werden. Auch in der Technologiepolitik ließe sich hier an entsprechende Untersuchungen, etwa der partizipativen TA, anschließen. In der F&T-Politik allgemein ist die Länderebene bislang empirisch nahezu unberücksichtigt geblieben. Die föderale Verteilung ermöglicht aber gerade eine vergleichende Perspektive auf die Politikberatung. Die TA-Forschung benennt selbst die Unschärfe ihres namengebenden Begriffs als Hauptmangel. Es wurden bislang noch keine Kriterien der Abgrenzung von Technik-, Sicherheits-, Innovations- und Akzeptanzforschung erarbeitet. Ebenso steht noch eine analytische Trennung von Forschung und Vermittlung in der TA aus.39 Diese Definitionsprobleme erschweren es, die umfangreiche TA-Datenbank des ITAS auszuwerten, in der alle Projekte erfasst sind, die mit TA in Verbindung gebracht werden können. Das Verhältnis von TA und technologiepolitischer Entscheidung zu problematisieren ist ein weiteres Desideratum. Die Institutionalisierung von TA im politischen System ist bislang, bis auf Ausnahmen, lediglich beschreibender Natur.

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Simonis 2000, 430.

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Katja Patzwaldt / Kai Buchholz

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Karin Esch / André Menke / Sybille Stöbe-Blossey

Bildung und Erziehung im Strukturwandel – Herausforderungen für eine sozialwissenschaftliche Beratung Bildung und Erziehung im Strukturwandel

In der heutigen Wissensgesellschaft wird Bildung zu einem kostbaren Gut. Sie nimmt eine „insgesamt immer zentralere Rolle für die Zukunftsfähigkeit sowohl des Individuums als auch unserer gesamten Gesellschaft ein“ (Beyer/Micheel/Stöbe-Blossey 2003: 163). Wissen und Bildung sind jedoch keine statischen Elemente, sondern einem gesellschaftlichen Strukturwandel ausgesetzt. Die Vermittlung von Qualifikationen unter den veränderten Bedingungen der Wissensökonomie wird damit zu einem gewichtigen, wenn nicht entscheidenden Faktor für wirtschaftliche und gesellschaftliche Teilhabechancen des Einzelnen sowie für eine wettbewerbsfähige Wirtschaft in der Wissensgesellschaft. Gleichzeitig verschärfen sich soziale Probleme und regionale Disparitäten – die wirtschaftlichen Veränderungsprozesse gehen mit gesellschaftlichen Verwerfungen einher. Dieser komplexe Strukturwandel birgt weit reichende Konsequenzen für das Bildungssystem und stellt neue Herausforderungen an seine Institutionen. Die interdisziplinäre Perspektive sozialwissenschaftlicher Beratung kann einen Beitrag dazu leisten, die bisherigen Strukturen auf ihre Qualität hin zu untersuchen und weiter zu entwickeln. Im Folgenden sollen zunächst die Herausforderungen skizziert werden, denen sich das Bildungs- und Erziehungssystem gegenüber sieht. Dabei konzentriert sich dieser Beitrag auf den Bereich der allgemeinen Bildung von Kindern und Jugendlichen vom Elementarbereich bis zum Eintritt in die Berufsausbildung. Eine Konsequenz des Strukturwandels besteht darin, dass sich mit den veränderten Anforderungen auch der Bedarf nach Beratung ändert (1). Es soll daher ein – auch historischer – Blick auf Beratungsstrukturen im Bildungssystem geworfen werden, um die unterschiedlichen Wirkungsebenen und Ansatzpunkte zu verdeutlichen (2). Abschließend wird auf die Perspektive eingegangen, die Beratung im Bildungs- und Erziehungswesen gegenwärtig und in Zukunft haben kann. Das dabei vorgestellte Konzept zur Weiterentwicklung sozialwissenschaftlicher Beratung zeigt Wege auf, den Vermittlungsprozess zwischen Berater und Empfänger umzugestalten und den Erfordernissen anzupassen (3).

Beratung im Strukturwandel – Entwicklungen im Bildungs- und Erziehungssystem Beratungsbedarf für das Bildungssystem der Wissensgesellschaft muss zunächst inhaltlich definiert werden und wesentliche Problemfelder berücksichtigen. Betrachtet man

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die Debatten der letzten Jahre, so kristallisieren sich vor allem drei zentrale Felder heraus: ƒ

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Die wachsende Bedeutung von Qualifikation für die Arbeitsmarktchancen zeigt sich an zahlreichen Indikatoren – etwa am abnehmenden Anteil der Ungelernten an den Beschäftigten, an der (besonders bei Frauen festzustellenden) Abhängigkeit der Erwerbsbeteiligung vom Bildungsstand und an den unterschiedlichen Verdienst- und Aufstiegschancen (Bosch 1998: 321ff.; Dostal 2000). Schon im Schulsystem müssen die Weichen für eine erfolgreiche Berufslaufbahn gestellt werden. Verstärkt wird daher die Frage diskutiert, wie das Schulsystem die Schüler/innen fit für das Berufsleben in der Wissensgesellschaft machen kann. Dabei müssen sowohl die Grundlagen für Spitzenqualifikationen gelegt als auch die Anzahl der Jugendlichen reduziert werden, die mangels Qualifikation kaum eine Chance auf berufliche Integration haben. Die Ergebnisse der PISA-Studie (Baumert et al. 2001) deuten auf die Notwendigkeit einer generellen Steigerung des Leistungsniveaus deutscher Schüler/innen hin. Vielleicht noch problematischer ist allerdings die extrem hohe Abhängigkeit der schulischen Resultate von der sozialen Herkunft. Insofern stellt sich die Frage nach Förderkonzepten, die benachteiligte Zielgruppen auch tatsächlich erreichen – von der Sprachförderung über die soziale Stabilisierung bis hin zur Strukturierung des Schulsystems. Nicht zuletzt angesichts wachsender regionaler Disparitäten wurde die Forderung nach einer „neuen Kompensatorik“ (Büttner et al. 2003; Esch 2005; Esch/Stöbe-Blossey 2005a) erhoben, die – anknüpfend an Erfahrungen der 1970er-Jahre – den heutigen Problemlagen angemessene Strategien beinhalten soll, der wachsenden Ungleichheit entgegen zu wirken. In der letzten Zeit gerät die (eigentlich seit langem bekannte) Tatsache verstärkt in den Mittelpunkt des Interesses, dass die Grundlagen für Qualifizierung in der frühen Kindheit gelegt werden (Fthenakis 2003; Schäfer 2005) – aber die Strukturen der familialen Erziehung erweisen sich dabei aufgrund sozialer Probleme und Desintegrationsprozesse oft als überfordert. Der Elementarbereich wird vor diesem Hintergrund verstärkt als erste Stufe des Bildungssystems begriffen; in allen Bundesländern werden inzwischen Bildungspläne für den Kindergarten verabschiedet oder bereits umgesetzt (vgl. Überblick bei Henry-Huthmacher 2005). Wie allerdings eine „Förderkette“ vom Kleinkindalter bis zum Berufseintritt umgesetzt werden kann, dafür gibt es zwar zahlreiche Ansätze, aber wenig ausgereifte Konzepte und Erfahrungen.

Die Bearbeitung der skizzierten Probleme setzt zunächst Entscheidungen und konzeptionelle Vorgaben auf der politischen Ebene voraus. Die Umsetzung ist damit aber noch längst nicht gesichert. Insofern gewinnt die Rolle dezentraler Einheiten an Beachtung – von den Kommunen (als Schulträger oder Verantwortliche für die Jugendhilfeplanung) über intermediäre Organisationen (etwa Wohlfahrtsverbände als Träger von Kindertageseinrichtungen) bis hin zur einzelnen Bildungseinrichtung (ob Schule oder Kindergarten): Um erfolgreich zu sein, müssen neue Konzepte auf diesen Ebenen aufgegriffen und der Situation „vor Ort“ angemessen weiterentwickelt und implementiert werden. Eine „aktivierende Bildungspolitik“ (Esch/Stöbe-Blossey 2005b) setzt – im

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Sinne einer Verbindung von Fördern und Fordern – auf die Steigerung der Leistungsfähigkeit der einzelnen Institutionen. Damit kommen auch im Bildungssystem Steuerungsformen zum Zuge, wie sie international unter dem Stichwort „New Public Management“ seit Beginn der 1990erJahre für den öffentlichen Sektor entwickelt wurden: Eine strategische Steuerung, die Zielvorgaben mit einer dezentralen Implementierungsverantwortung und einem Controlling kombiniert. Die Kombination strategischer Zielvorgaben mit dezentraler Umsetzungsverantwortung dürfte geeignet sein, die Lücke zwischen Konzeptentwicklung und -realisierung zu schließen. Insofern ist der Ansatz nahe liegend, auch im Bildungssystem auf Konzepte des „New Public Management“ zurückzugreifen. Die Adaption neuer Steuerungsinstrumente für das Bildungssystem und eine aufgabenangemessene Verknüpfung mit dem (sozial-)pädagogischen Wissensstand stecken jedoch noch in den Anfängen. Für die Beratung ergeben sich aus den skizzierten Problemfeldern und Entwicklungstrends drei wesentliche Dimensionen: ƒ

ƒ

ƒ

Konzeptionelle Dimension: Für die zentralen Herausforderungen, denen das Bildungssystem ausgesetzt ist, müssen inhaltlich adäquate Konzepte der Problemlösung entwickelt werden – eine Aufgabe, die traditionell mit Politikberatung verbunden wird, ist also mit neuen Inhalten zu füllen. Für die Politikberatung stellt sich das Problem, dass vielfach unzureichende Informationen über Ursache-Wirkungs-Zusammenhänge vorliegen (Esch et al. 2005). In Deutschland fehlen Längsschnittstudien, die die Effekte bestimmter Förderkonzepte auf Schulerfolg und berufliche Integration nachweisen könnten. So notwendig es ist, derartige Studien auf den Weg zu bringen, so wenig ist es angesichts des aktuellen Handlungsdrucks möglich, auf die Ergebnisse zu warten. Beratung muss also unter unsicheren Bedingungen agieren. Sie muss vorliegende Forschungsergebnisse – nicht zuletzt auch aus dem internationalen Kontext – auswerten, für die Praxis zugänglich und diskutierbar machen und im Dialog zwischen Wissenschaft und Praxis Lösungskonzepte entwickeln und die Erprobung begleiten. Handlungsorientierte Dimension: Teilweise als Konsequenz konzeptioneller Beratung, teilweise basierend auf konkreten Aufträgen insbesondere aus der Ministerialverwaltung werden vielfach mit wissenschaftlicher Unterstützung Handreichungen und Arbeitsmaterialien entwickelt, die in der Praxis für die Umsetzung konzeptioneller Vorstellungen genutzt werden können. Diese Dimension kann Unterrichtsmaterialien und Fortbildungskonzepte ebenso betreffen, wie etwa Anleitungen zur Qualitätsentwicklung oder zur Evaluation. Traditionell zielt die handlungsorientierte Dimension der Beratung drauf ab, die Lücke zwischen konzeptioneller Beratung und Umsetzung zu schließen, indem die Umsetzung mit Hilfe geeigneter Materialien unterstützt wird. Somit kann es in einigen Fällen Schnittstellen zu der dritten, eher neuen Entwicklungen zuzuordnenden Dimension von Beratung geben. Institutionelle Dimension: Wenn die einzelne Institution an Selbstständigkeit gewinnt, wird auch sie zum Adressaten von Beratung. Dies zeigt sich deutlich im Rahmen von Projekten wie der „Selbstständigen Schule“ in NRW, die (zunächst modellhaft) Schulen mehr eigene Handlungsspielräume und Verantwortung über-

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tragen (zu Umsetzungsbeispielen vgl. Projekt Ruhr 2004). Für das Bildungssystem, das traditionell von einer bürokratisch-hierarchischen Steuerung gekennzeichnet ist, ist dies eine neue Situation (Brüsemeister 2004). Für die Beratung geht es demnach darum, Beratungsformen zu entwickeln, die diesen Institutionen angemessen sind, und sie auf dem Weg zu mehr Autonomie zu unterstützen. Darüber hinaus stellt sich für die Beratung die Aufgabe, Erfahrungen aus anderen Bereichen des öffentlichen Sektors für das Bildungssystem nutzbar zu machen und auf dieser Basis Steuerungsformen zu erarbeiten, die den inhaltlichen Herausforderungen entsprechen. Adressaten dieser Form von Beratung sind die politische Ebene, auf der entsprechende Steuerungskonzepte beschlossen werden, ebenso wie die einzelnen Verwaltungsstellen (und ebenso Leitungsgremien von Verbänden), die diese Steuerungskonzepte mit den ihnen unterstellten Institutionen umsetzen. Im Anschluss an die 1960er-Jahre, als noch „grundsätzliche Fragen zum Verhältnis von Wissenschaft und Politik […] mehr oder weniger kontroverse Standpunkte hervorriefen, hat sich im Verlauf der Debatte zunehmend die Einsicht in die Notwendigkeit der Beratung durchgesetzt“ (Krevert 1993: 9). Die Grundidee, über Beratung die Qualität im Bildungssystem zu verbessern, hat sich seit dem Aufkommen von Beratungseinrichtungen, Gremien und Räten nicht grundsätzlich geändert. Wohl aber haben sich seither politische, wirtschaftliche und gesellschaftliche Strukturen gewandelt. Dies erfordert auch ein anderes Herangehen an Felder wie Bildung und Erziehung, sowohl was die Problemlage als solche als auch die Strukturen von Beratung betrifft. War es beispielsweise traditionell vorrangig pädagogische Fachkompetenz, die insbesondere im Hinblick auf handlungsorientierte Dimensionen der Beratung gefragt war, so spielt mit dem Bedeutungszuwachs der institutionellen Dimension auch die sozialwissenschaftliche Disziplin eine wichtige Rolle. Im Folgenden wird ein exemplarischer Abriss über die Beratungsstrukturen im Bildungssystem gegeben, um deutlich zu machen, wo die Anknüpfungspunkte für künftige Entwicklungen liegen.

Beratungsstrukturen im Bildungssystem Nach dem Zweiten Weltkrieg wurde die wissenschaftliche Beratung des Erziehungsund Bildungswesens geprägt durch den „Deutschen Ausschuss für das Erziehungs- und Bildungswesen“, der sich aus „an Schulfragen interessierten gesellschaftlichen Gruppen“ (Kleemann 1977: 12) zusammensetzte – ein Gremium bestehend aus Repräsentanten von Gemeinden und Wissenschaft sowie fachnahen Vertretern wie Lehrern. Der Ausschuss gründete auf der „Unzufriedenheit gesellschaftlicher Gruppen und Einzelpersonen mit der bestehenden Situation im Schulwesen“ (Kleemann 1977: 17), um Einfluss auf die bildungspolitische Praxis auszuüben. Ab 1965 befasste sich dann der „Deutsche Bildungsrat“ mit Berichten und Gutachten erstmals in umfassenderer Weise mit der Bildungslage. Er wurde 1975 aufgelöst. Die „Bund-Länder-Kommission für Bildungsplanung und Forschungsförderung“ übernahm danach die Arbeit, die sich mit „Empfehlungen zur Bildungsplanung und Forschungsförderung“ unter veränderten Qualifikationsstrukturen und -anforderungen an die Politik richtete. Darüber hinaus

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gab und gibt es immer wieder institutionell höchst unterschiedlich angesiedelte Gremien, die – vielfach vor dem Hintergrund der Wahrnehmung einer gesellschaftlichen Problemsituation und meistens zeitlich befristet – eingerichtet werden. Zu nennen sind beispielsweise der „Sachverständigenrat Bildung bei der Hans-Böckler-Stiftung“, der Vorschläge für eine Verbesserung der Bildungssituation im Elementarbereich vorgelegt hat (ders. 2001), oder die Kommission „Zukunft der Bildung – Schule der Zukunft“, die von der nordrhein-westfälischen Landesregierung eingerichtet wurde und das Leitbild von der Schule als „Haus des Lernens“ formulierte (Kommission „Zukunft der Bildung – Schule der Zukunft“ 1995). Derartige institutionell höchst unterschiedlich verankerte Gremien stellen eine wichtige Komponente der beratenden Infrastruktur dar. Ihre Stärke liegt häufig darin, dass sie über ihre Zusammensetzung wissenschaftliche Fachkompetenz mit den Interessen und Erfahrungen unterschiedlicher gesellschaftlicher Gruppen verknüpfen und auf der Basis eines breiten Dialoges zu Lösungsvorschlägen kommen, die Aussichten auf Akzeptanz haben. Die Aktivitäten von Gremien betreffen in erster Linie die konzeptionelle Dimension der Beratung, wobei ein unterschiedliches Maß an Öffentlichkeitswirkung erzielt wird. Vielfach geht es dabei nicht um umsetzungsreife Handlungsoptionen, sondern um die Formulierung von Zielperspektiven, die in der politischen Debatte aufgegriffen werden und als Denkanstöße dienen (können). Ein anderer Schwerpunkt der Beratungsinfrastruktur liegt bei den unterschiedlichsten Einrichtungen, deren Arbeitsfelder von akademischer Theoriebildung über allgemeine Empfehlungen und konkrete Handlungskonzepte bis hin zur Organisationsberatung reichen. Der Grundlagenforschung widmet sich beispielsweise das Max-PlanckInstitut für Bildungsforschung in Berlin.1 Vorrangig beschäftigt sich das Institut mit Forschungen zur Entwicklung und Bildung von der Kindheit bis ins hohe Alter. Die hohe Praxisrelevanz einer auf Grundlagenforschung basierenden Arbeit zeigt sich nicht zuletzt darin, dass dem Institut die Federführung für die PISA-Studie in Deutschland obliegt. Auch wenn das Institut keinen unmittelbaren Beratungsauftrag hat, stellt es ein Beispiel dafür dar, wie aus der wissenschaftlichen Arbeit Impulse für die konzeptionelle Dimension ausgehen. Das Deutsche Institut für Internationale Pädagogische Forschung (DIPF)2 ist Mitglied der Leibniz Gesellschaft. Die Verknüpfung von Forschung und Beratung wird an seinem Selbstverständnis deutlich: Das DIPF bezeichnet sich als eine Serviceeinrichtung mit Forschungsaufgaben, die anwendungsorientierte Forschungen und Entwicklungen einschließen. Es versteht sich als multidisziplinäres Forum für den bildungspolitischen und wissenschaftlichen Diskurs zu Fragen der Bildungsqualität sowie als nationales Kompetenzzentrum für Informationen und Fragen zum Bildungswesen. Das Arbeitsspektrum reicht von Forschungsprojekten etwa zum internationalen Vergleich von Schulsystemen über die Mitwirkung an internationalen Leistungsvergleichen (PISA) und die Begleitung und Evaluation von Modellprojekten bis hin zur Durchführung von Schulevaluationen. Der Schwerpunkt der konzeptionellen Dimension von Beratung wird somit durch eine institutionelle Komponente ergänzt.

1 2

http://www.mpib-berlin.mpg.de/de/institut/ziele.htm http://www.dipf.de

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Als Beispiel für Institute, die Forschung und Beratung verknüpfen, ist schließlich das Deutsche Jugendinstitut (DJI)3 zu nennen. Das DJI ist bundesweit das größte außeruniversitäre sozialwissenschaftliche Forschungsinstitut im Bereich Kinder, Jugendliche, Frauen und Familien, und befasst sich thematisch mit den Lebenslagen dieser Zielgruppe sowie mit darauf bezogenen öffentlichen Angeboten zu ihrer Unterstützung und Förderung. Dabei übernimmt es langfristig angelegte Projekte (Dauerbeobachtung und Social Monitoring), Studien zu aktuellen gesellschaftspolitischen Entwicklungen und Problemlagen sowie die Entwicklung, Begleitung und Evaluation von Modellvorhaben. Auf der Grundlage dieser Forschungsergebnisse berät das DJI Politik und Praxis der Kinder-, Jugend- und Familienhilfe. Es geht somit über die konzeptionelle Dimension hinaus und bezieht potenziell alle Dimensionen der Beratung ein.4 Institute, die dezidiert anwendungsorientierte Forschung und Beratung betreiben, gibt es teilweise in Trägerschaft von Ministerien auf der Ebene der Bundesländer. Häufig liegt der Schwerpunkt dieser Institute bei der handlungsorientierten Dimension; für die Ministerien bedeutet dies eine inhaltliche Unterstützung bei der Umsetzung ihrer politischen Ziele. Inwieweit diese Institute auch konzeptionelle Funktionen wahrnehmen (können), hängt letztlich von dem Grad der inhaltlichen Autonomie ab, die vom jeweiligen Ministerium zugestanden wird. Zu nennen ist im Kontext derartiger Institute etwa das Staatsinstitut für Frühpädagogik (IFP)5 in München, das dem bayrischen Staatsministerium für Arbeit und Sozialordnung, Familie und Frauen untersteht und in Deutschland eine der wichtigsten Institutionen bezüglich der Pädagogik der frühen Kindheit darstellt. Das IFP hat beispielsweise den Bildungsplan für bayrische Kindertageseinrichtungen federführend entwickelt (Bayerisches Staatsministerium für Arbeit und Sozialordnung, Familie und Frauen/Staatsinstitut für Frühpädagogik 2003) und ist über Handreichungen und Fortbildungskonzepte an seiner Umsetzung beteiligt. Mit der Weiterentwicklung von Unterricht und Schulleben ist das Landesinstitut für Schule in Soest6 befasst, das im Auftrag des zuständigen Ministeriums eine Schnittstelle zwischen Schulen, Wissenschaft, Bezirksregierung und Schulämtern in NRW schafft. Die Arbeitsschwerpunkte liegen dabei auf der Curriculumentwicklung, der Lehrerfortbildung und der Unterstützung von Schulen bei der Umsetzung innovativer Konzepte. Traditioneller Schwerpunkt ist die handlungsorientierte Dimension der Beratung; potenziell wird verstärkt die institutionelle Dimension einbezogen. Als Bildungs-Experte agiert auch das Sächsische Staatsinstitut für Bildung und Schulentwicklung (Comenius-Institut7) und setzt auf die Beobachtung und Dokumentation bildungspolitischer Entwicklungen unter Einbezug wissenschaftlicher Erkenntnisse, um im Rahmen der Vorgaben des zuständigen Ministeriums Schulen handhabbare Lösungen zur Verbesserung ihrer Qualität anzubieten. Vor allem auf der konzeptionellen Ebene agieren häufig an den Universitäten und Fachhochschulen angesiedelte Institute, die vielfach eine Brücke bilden zwischen der 3 4

5 6 7

http://cgi.dji.de In einer aktuellen Vorlesungsreihe hat sich das DJI explizit mit dem Verhältnis von Forschung und Beratung auseinandergesetzt und die Position der Wissenschaft im Querschnitt von Forschung, Politik und Öffentlichkeit thematisiert. Vgl. dazu http://cgi.dji.de/cgi-bin/inklude.php?inklude=9_themen/thema0503/editorial. htm http://www.ifp-bayern.de http://www.lfs.nrw.de/institut.htm http://www.sn.schule.de/~ci/1024/in_home.html

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Forschungsarbeit und der Vermittlung der Ergebnisse in die Praxis. Dazu gehört das Institut für Schulentwicklungsforschung (IFS) der Universität Dortmund.8 Es widmet sich den „strukturellen und quantitativen Trends der Schulentwicklung“ – sowohl in der inneren Dimension als auch bezüglich der Rahmenbedingungen. Zu den Forschungsschwerpunkten gehören mit Projekten zur Bildungsversorgung unter demographischen Veränderungen zentrale Themen der Diskussion um die Qualität von Bildung und die Anforderungen an Schulen. Zu den Tätigkeitsfeldern zählen aber neben zahlreichen eigenen Projekten auch Auftragsforschung, Fort- und Weiterbildungen für Lehrer und Beratungen für Schulen und Behörden. Weiterhin befasst sich das Institut mit „Fragen der Gestaltungsautonomie, Evaluation und Organisationsentwicklung von Schulen sowie Veränderungen der Lern- und Schulkultur durch den Einsatz Neuer Medien“. Auch hier zeigt sich also eine Verknüpfung mit handlungsorientierten und institutionellen Formen von Beratung. Im interdisziplinären Forschungsverständnis liegt der Fokus auf der Durchführung empirischer Projekte, deren Ergebnisse aber zugleich eng mit der akademischen Lehre verzahnt werden, um Aspekte der Schulentwicklung weiter zu vermitteln. Zunehmend an Bedeutung gewinnen auch die Bereiche Qualitätsentwicklung und Evaluation. Das Sozialpädagogische Institut (SPI)9 in Köln zeigt, dass die Übergänge zwischen Ressortinstituten und der Ansiedlung an (Fach-)Hochschulen fließend sind: Das ursprünglich beim damaligen nordrhein-westfälischen Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales angesiedelte Institut ist inzwischen ein An-Institut der Fachhochschule Köln. Es befasst sich mit Entwicklungs- und Beratungsprojekten und der wissenschaftlichen Begleitung von Modellprojekten, insbesondere auf dem Gebiet der Kindertagesbetreuung, aber zunehmend auch an der Schnittstelle zwischen Jugendhilfe und Schule. Des Weiteren gibt es Institute in unterschiedlicher Trägerschaft, die sich mit Bildungsfragen als Teil eines breiter angelegten Forschungsprogramms befassen. Im Institut Arbeit und Technik (IAT) im Wissenschaftszentrum Nordhrein-Westfalen, dessen Aufgabengebiet als Landesinstitut bei der Forschung und Entwicklung zur Förderung des Strukturwandels in Nordrhein-Westfalen liegt, besteht seit 2003 der Schwerpunkt „Bildung und Erziehung im Strukturwandel“ (BEST).10 BEST fragt – aus sozialwissenschaftlicher Perspektive verbunden mit interdisziplinärer Kooperation – danach, welche Anforderungen der wirtschaftliche und gesellschaftliche Strukturwandel an das Bildungs- und Erziehungssystem stellt und wie dieses sowie seine einzelnen Institutionen dazu befähigt werden können, diesen Anforderungen gerecht zu werden. Im Vordergrund steht die institutionelle Dimension der Beratung, die mit konzeptionellen Aspekten verknüpft wird. Nicht nur staatliche Einrichtungen oder universitäre Forschungsinstitute bieten Beratung und Kompetenzvermittlung für das Bildungssystem an, sondern auch freie Berater mit ansonsten ganz anderer Orientierung. Die Unternehmensberatung McKinsey, hauptsächlich in der Management-Beratung tätig, hat eine Initiative mit dem Titel „McKinsey bildet“ gestartet, in der Vorschläge zur Bildungsreform in Deutschland 8 9 10

http://www.ifs.uni-dortmund.de http://www.spi.nrw.de http://www.iatge.de

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erarbeitet werden sollen.11 Das 2001 aufgenommene Projekt legt den Fokus auf frühkindliche Bildung. Eine solche frühe Förderung soll einhergehen mit Qualitätssicherung, vergrößerten Freiräumen für die Bildungsinstitutionen und dem Bewusstsein, dass frühe Förderung eine Investition in die Zukunft darstellt. Die Unternehmensberatung kooperiert mit zahlreichen Wissenschaftler/inne/n und präsentiert ihre Ergebnisse in Publikationen, Bildungswerkstätten und Bildungskongressen. Die Form der Arbeit kann als Indikator dafür gewertet werden, dass sich wachsende Verknüpfungen zwischen Wissenschaft und kommerziell orientierter Beratung entwickeln. Ähnliche Schnittstellen sind zwischen der Wissenschaft und einigen Stiftungen zu konstatieren. So befasst sich die Bertelsmann Stiftung12 intensiv mit dem Thema Bildung und hat in den letzten Jahren vor allem Projekte angestoßen, die sich der institutionellen Dimension der Beratung widmen. Dazu gehören etwa Projekte zur Förderung der lokalen Schullandschaft, Wettbewerbe zur Qualitätsentwicklung in Kindertageseinrichtungen, die Entwicklung eines Instrumentariums zur Selbstevaluation für Berliner Schulen oder die Begleitung der Selbstständigen Schule in NRW, wobei Themen wie Schulmanagement, Personalentwicklung, Unterrichtsorganisation und Ressourcenbewirtschaftung aufgegriffen werden. Anknüpfend an Erfahrungen mit Projekten zur Modernisierung des öffentlichen Sektors werden hier Aspekte des „New Public Management“ aufgegriffen und für den Bildungsbereich nutzbar gemacht. Der Überblick über die Strukturen wissenschaftlicher Beratung für den Bildungsbereich kann zwangsläufig nur kursorischer und exemplarischer Art sein. Die Auswahl der angesprochenen Gremien und Institutionen orientierte sich daran, Beispiele für unterschiedliche Ausrichtungen und Dimensionen sowie über institutionelle Hintergründe von Beratung zu geben. Wenn wir nun abschließend das Beratungskonzept der „aktiven Moderation“ skizzieren, so gilt selbstverständlich auch dafür, dass es sich dabei nicht um den einzigen und nicht um den alleinig angemessenen Ansatz von Beratung handelt. Wenn dieses Konzept ausführlicher beschrieben wird, dann deshalb, weil die Autor/inn/en es für eine viel versprechende Möglichkeit halten, den aktuellen Herausforderungen an die Beratung im Bildungssystem zu entsprechen.

Aktive Moderation als Konzept für sozialwissenschaftliche Beratung Das Konzept der aktiven Moderation zielt letztlich darauf ab, eine Brücke zwischen der konzeptionellen und der institutionellen Dimension von Beratung sowie zwischen Konzeption und Umsetzung zu schlagen. Das Konzept wurde am Institut Arbeit und Technik auf der Basis von Erfahrungen mit Beratung im öffentlichen Sektor entwickelt (Stöbe-Blossey 2003; Esch/Stöbe-Blossey 2004b). Grundlage war zum einen die aus der Debatte um Politikberatung der 1970er-Jahre stammende Erkenntnis, dass Gutachten zwar vielfach neue Ideen und gute Konzepte produzieren, aber die Implementierung oft scheitert – nicht zuletzt an der mangelnden Einbindung der Akteure und damit an institutionellen Widerständen. Umgekehrt zeigte sich aber auch, dass eine strikt an Methoden der Organisationsentwicklung ausgerichtete Beratung zwar die Vorteile der 11 12

http://www.mckinsey-bildet.de http://www.bertelsmann-stiftung.de

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Verknüpfung von Konzeptentwicklung und -umsetzung sowie der aktiven Mitwirkung der Akteure bietet, aber die Innovationskraft durch die Konzentration auf die inhaltlichen Potenziale der jeweiligen Institution teilweise begrenzt ist. Mit dem Konzept der aktiven Moderation ging es daher darum, die Vorteile beider Beratungsansätze zu verbinden und die Nachteile zu vermeiden, wie die folgende Übersicht zeigt: Tabelle 1:

Aktive Moderation

Was unterscheidet „aktive Moderation“ von Organisationsentwicklung und von „traditionellen“ Formen der Beratung? „traditionelle“ Form OrganisationsAktive Moderation entwicklung Problemstellung ist vor- Problemstellung wird im Problemstellung wird im gegeben Rahmen des Projektes Rahmen des Projektes (weiter-) (weiter-) entwickelt entwickelt Mitarbeiter sind passive Mitarbeiter sind aktive Mitarbeiter sind aktive Subjekte Objekte Subjekte Berater bringen fertige Lösungen werden intern Lösungen werden kooperativ Lösungen mit entwickelt entwickelt (Berater und Interne) Lösungen werden Lösungsmethoden Lösungsmethoden werden vorgestellt werden gelernt gelernt; Ideen zur Lösung werden zur Diskussion gestellt Projekt ist mit Fertigstel- Umsetzung ist Teil des Umsetzung ist Teil des lung eines Konzeptes Projektes Projektes, kann aber über die beendet Projektlaufzeit hinausgehen schneller Problemlangwieriger Problemmittlere Dauer des Problemlösungsprozess mit lösungsprozess mit holösungsprozesses; Umsetzung geringer Umsetzungsher Umsetzungskann – insbesondere bei innovawahrscheinlichkeit wahrscheinlichkeit tiven Ideen – langwierig sein Berater ist Fachexperte Berater ist Moderations- Berater ist Anstoßgeber (mit (mit Moderationskennt- experte (mit Fachkennt- Fach- und Moderationskenntnissen) („Lehrer“) nissen) („Moderator“) nissen) („Katalysator“) Fremdhilfe Hilfe zur Selbsthilfe Kombination von Fremdhilfe und Hilfe zur Selbsthilfe Die aktive Moderation sieht somit eine Verschränkung von Expertise und Organisationsentwicklung vor, indem wissenschaftliche Berater die Situation analysieren und gleichsam als Anstoßgeber für den Partner fungieren, um ein gemeinsames Ziel zu formulieren. Der Bezug der Moderationspraxis zu den Vorstellungen des Kooperationspartners (also etwa bildungspolitische Auftraggeber und Institutionen) sieht so eine aktivere Einbindung beider Seiten vor, um Vertrauensbildung zu stärken und das Beratungsergebnis zu verbessern. Die Stärkung von Eigenverantwortlichkeit der Institution, die die Beratung in Anspruch nimmt, geht Hand in Hand mit der inhaltlichen Qualifikation des Experten. Dieser übernimmt sozusagen eine wechselnde Rolle: In den Dia-

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log von Mitarbeitern schaltet er externes Fachwissen ein, um sich inhaltlich nicht nur auf interne Potenziale zu beschränken. Der Experte moderiert und begleitet in diesem Sinne methodisch, kann und muss aber gleichzeitig seine eigenen Kenntnisse einbringen. Dies stellt höhere Anforderung an die Beraterrolle und erfordert zudem eine Offenlegung der Position, die der Berater in der jeweiligen Phase der Zusammenarbeit einnimmt. Als Kombination von Fremdhilfe und „Hilfe zur Selbsthilfe“ wird daher der Aspekt der Umsetzung immer schon im Beratungsprozess gefördert. Die aktive Moderation bietet eine Möglichkeit, Beratung unter unsicheren Bedingungen soweit prozessual zu begleiten, dass sie sowohl die konzeptionelle als auch die institutionelle Dimension umfasst und eine wechselseitige Rückkopplung zwischen beiden Dimensionen der Beratung ermöglicht (wobei handlungsorientierte Dimensionen bei Bedarf mit einbezogen werden können, etwa, indem einschlägige Experten bestimmte im Beratungsprozess als sinnvoll erkannte Arbeitshilfen entwickeln). Damit liegt ein Konzept sozialwissenschaftlicher Beratung vor, das reflektierend auf die veränderten Bedingungen der Wissensgesellschaft abhebt und Perspektiven für zukünftige Beratung im Bildungssystem schafft.

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Karin Esch / André Menke / Sybille Stöbe-Blossey

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Alexander Bogner

Politikberatung im Politikfeld der Biopolitik

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Einleitung

Biowissenschaftlicher Fortschritt und neue biomedizinische Anwendungen bedeuten für die Politik aus mehreren Gründen eine besondere Herausforderung. Erstens muss vor dem Hintergrund von Wertepluralismus, von Ungewissheit und dauerhaftem Dissens entschieden werden. Darüber hinaus stellt die Biopolitik1 traditionelle politische Orientierungsmuster zur Disposition. Die Politisierung des menschlichen Körpers in Form von Biomedizin und Humangenetik führt zu Fragen, die nicht mehr in traditionelle parteipolitische „Interessen-Fragen“ transformiert werden können. Biopolitische Kontroversen sind gewissermaßen „jenseits von links und rechts“ (Giddens 1997) angesiedelt und überfordern traditionelle Formen der Komplexitätsreduktion. Wenn politische Entscheidungsroutinen, aber auch die Regulierungslogik ärztlicher Selbstverwaltung mangels sicheren, überlegenen Expertenwissens und normativer Integrationskraft nicht mehr greifen, erscheint die Idee plausibel, sich durch den Abruf von wissenschaftlicher Expertise Orientierung zu verschaffen. Die Kehrseite einer Politisierung von Wissenschaft und wissenschaftlichem Fortschritt besteht also in der zunehmenden Verwissenschaftlichung der Politik (Weingart 2001). Nicht zufällig ist die Biopolitik ein (relativ neues) Politikfeld, das durch eine gewisse Dynamik von Beratungsformen und -institutionen geprägt ist. Im Folgenden wird ein Überblick über Politikberatungsinstitutionen im Bereich der Biopolitik versucht, der der Ausdifferenzierung der Beratungslandschaft Rechnung trägt und gleichzeitig inhaltlich begründete Schwerpunktsetzungen vornimmt. Nach einer kurzen Darstellung des zentralen Referenzdiskurses biopolitischer Beratung (2.), werden zentrale Beratungsinstitutionen und alternative Beratungsformen vorgestellt (3.). Abschließend wird in Form eines kurzen Ausblicks die Funktion biopolitischer Beratungsgremien für politisches Entscheiden diskutiert (4.).

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„Biopolitik“ bezeichnet kein institutionalisiertes Politikfeld, sondern eine Querschnittsmaterie, die sowohl die Belange von Justiz-, Forschungs- und Gesundheitsministerium als auch des Bundeskanzleramts betrifft. Von einem eigenständigen Politikfeld lässt sich insofern sprechen, als im Kontext von biomedizinischem und medizintechnologischem Fortschritt politische Regulierungsnotwendigkeiten entstehen, die sich allesamt auf den Umgang mit neuen Therapie- und Diagnoseangebote und damit ganz grundsätzlich auf den Umgang mit menschlichem Leben beziehen, sowohl in seinen frühen Phasen als auch am Lebensende.

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Alexander Bogner

Bioethische Politikberatung

Politikberatung im Bereich der Biopolitik tritt heute ganz wesentlich in Gestalt bioethischer Expertise in Erscheinung. Die Bioethik, also die wissenschaftlich-ethische Reflexion über den moralischen Umgang mit menschlichem Leben im Kontext des biowissenschaftlichen Fortschritts und neuer biomedizinischer Anwendungen, liefert die maßgeblichen Frames dieses Politikberatungs-Diskurses.2 Wir sprechen daher im Folgenden von bioethischer Politikberatung. Diese Fokussierung auf Ethik soll keinesfalls insinuieren, im Bereich der Biopolitik würde eine moralisch anspruchsvollere Expertise als in anderen Politikfeldern generiert oder es säßen „anständigere“ Experten am Verhandlungstisch. Sie ist vielmehr Ausdruck der Tatsache, dass wissenschafts- und technikpolitische Fragen in zunehmendem Maße als Wertekonflikte begriffen und in ethischen Kategorien verhandelt werden. Im Bereich der Biomedizin und Humangenetik wird dies in besonderer Weise auffällig, nicht zuletzt aufgrund der Einberufung von Expertengremien, die den Anspruch auf „Ethik“ meist schon im Titel tragen. Diese Entwicklung kann man als „Ethisierung“ von Wissenschafts- und Technikkonflikten begreifen (Bogner 2005). Diese Ethisierung, die in der Einberufung von nationalen Ethikkommissionen besonders augenfällig wird,3 scheint es mit sich zu bringen, dass die politische und massenmediale Aufmerksamkeit sich zunehmend auf solche Foren konzentriert, in denen Expertise zwischen Vertretern unterschiedlicher Disziplinen und Weltanschauungen ausgehandelt werden muss. In den „großen“ biopolitischen Fragen, die die Parlamente beschäftigen und auf nationaler Ebene behandelt werden, tritt Expertise kaum in Form von wissenschaftlichen Sachstandsberichten, Einzelgutachten oder Empfehlungen von parteinahen „Think Tanks“ in das Blickfeld der Öffentlichkeit. Selbst eine Beratungsinstitution wie das Büro für Technikfolgen-Abschätzung (TAB) beim Deutschen Bundestag, das systematisch in parlamentarische Verfahrensabläufe integriert ist und seit nunmehr 15 Jahren das Parlament kontinuierlich in biopolitischen Fragen berät, erhält weder medial noch politisch – z.B. im Zuge von Gesetzgebungsverfahren – eine vergleichbare Aufmerksamkeit.4 Dies ist umso bemerkenswerter, als die Technikfolgenabschätzung (TA) einstmals als angemessene institutionelle Antwort auf eine, von der Politik kaum mehr zu überschauende Komplexität und die Erkenntnis der Ambivalenz der Technik verstanden wurde (Grunwald 2002: 48). Der systemische Ansatz der TA, 2

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4

Die Bioethik als Ausprägung einer „praktischen Ethik“ umfasst im weiteren Sinne auch die Tier- und Umweltethik. In der hier verwendeten Begrifflichkeit meint Bioethik jene ethischen Kategorien und Konzepte, die Reflexionsinstrumente in Konfliktfällen zwischen Arzt und Patient bzw. Forscher und Forschungsobjekt darstellen und im Zuge des medizintechnischen und biomedizinischen Fortschritts verstärkt Antworten auf die „großen Fragen“ nach Anfang und Ende des Lebens bzw. der „qualitativen“ Merkmale des Menschseins geben sollen. Für einen ersten Überblick über Ethikkommissionen im In- und Ausland siehe die Darstellung des Deutschen Referenzzentrums für Ethik in den Biowissenschaften (DRZE, Bonn) http://www.drze.de/links/ Ethikkommissionen. Eine detaillierte Übersicht über die internationale Situation liefert Fuchs (2001); zu Bioethikkommissionen in Deutschland haben zuletzt Krippner und Pollmann (2004) einen strukturierten Überblick vorgelegt. Trotz seiner unzweifelhaften Bedeutung als Beratungsinstitution des Parlaments wird an dieser Stelle nicht näher auf das TAB eingegangen, da dem TAB in diesem Band ein eigener Artikel gewidmet ist. Zu einem Überblick über die Arbeiten aus dem TAB zum Themenbereich Biomedizin und Gentechnik vgl. Petermann et al. (2005), mit weiteren Literaturhinweisen.

Politikberatung im Politikfeld der Biopolitik

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der neben rechtlichen und ethischen Aspekten u.a. die Diffusion von Technologien und damit Fragen der Normalisierung und ihrer sozialen Folgen in den Blick nahm, wird im Bereich der Biopolitik zu einer Zeit randständig, in der die Rahmung der durch den biomedizinischen Fortschritt induzierten Streitfragen als ethisch zu verhandelnde Probleme nachgerade selbstverständlich erscheint.

3

Institutionen bioethischer Politikberatung

Im Folgenden werden jene Institutionen bioethischer Expertise dargestellt, die im Verlauf der letzten Jahre in Deutschland eingerichtet wurden und deren Hauptaufgabe in der Politikberatung besteht. Im Rahmen der Auflistung und Kategorisierung der verschiedenen Institutionen werden jene Beratungsgremien herausgegriffen und genauer vorgestellt, die für die Biopolitik der vergangenen Legislaturperiode von besonderer Bedeutung waren. Mit dem Fokus auf politisch regulierungsrelevante Fragen spielen all jene Ethikkommissionen keine Rolle, denen auf lokaler, föderaler oder nationaler Ebene die ethische Bewertung klinischer Praktiken und konkreter Forschungsvorhaben aufgetragen ist (vgl. Gmeiner 2005). Damit sind auch Institutionen von nachrangiger Bedeutung, die von ihrer Bezeichnung her weitgesteckte Erwartungen wecken könnten. So ist die „Zentrale Ethikkommission für Stammzellenforschung“ (ZES) nicht etwa ein zentralistisches Instrument bioethischer Politikberatung, sondern eine seit 2002 am Robert Koch-Institut angesiedelte Genehmigungsbehörde zur Überwachung der im deutschen Stammzellengesetz geregelten Voraussetzungen (d.h. Hochrangigkeit und Erforderlichkeit der Forschung) für den Import humaner embryonaler Stammzellen. Die ZES ist demnach eine strikt forschungsbezogene Ethikkommission. Dies gilt auch für die beiden Senatskommissionen der Deutschen Forschungsgemeinschaft (DFG), die in erster Linie zu Leitlinien der Forschungsförderungsvergabe im klinischen und biomedizinischen Bereich arbeiten.

a) Institutionen der Regierung Auf Länderebene existieren derzeit zwei Bioethikkommissionen, in Rheinland-Pfalz und in Bayern. Die Bioethikkommission der Bayerischen Staatsregierung wurde 2001 eingerichtet. Unter dem Vorsitz der Gynäkologin Marion Kiechle gehören der Kommission weitere 14 Mitglieder aus den Bereichen Medizin, Genetik, Recht, Ethik und Theologie an sowie der Vorsitzende der Bundesvereinigung Lebenshilfe für Menschen mit geistiger Behinderung e.V. und der Präsident des Landesverbands der Israelitischen Kultusgemeinden in Bayern. Die Kommission hat in den letzten Jahren Stellungnahmen zum Import embryonaler Stammzellen (2002), zur Präimplantationsdiagnostik (PID) (2003) sowie zum Schutz ungeborenen Lebens (2005) vorgelegt.5 Bereits 1986 wurde die Bioethik-Kommission Rheinland-Pfalz eingerichtet. Auch wenn im Folgenden das Augenmerk auf die nationale Ebene gelegt wird, so zeigt gerade diese Kommission, dass mitunter auch von der Länderebene belebende Impulse für bundespolitische Debatten ausgehen können, wie im Fall ihrer (liberalen) Stellungnahme zur PID 5

Siehe http://www.bioethik-kommission.bayern.de/

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Alexander Bogner

im Jahre 1999 (Caesar 1999), der in der Folge ein Diskussionsentwurf der BÄK (Bundesärztekammer) (2000) zum gleichen Thema sowie eine breitere Mediendebatte folgte. Auf nationaler Ebene ist aus historischen Gründen zunächst die interministerielle Arbeitsgruppe „In-Vitro-Fertilisation, Genomanalyse und Gentherapie“, die sog. „Benda-Kommission“ (1984-1985), zu erwähnen, die eine wichtige Rolle bei der Vorbereitung des Embryonenschutzgesetzes und des Gentechnikgesetzes gespielt hat. Seit 1994 existiert die von der BÄK gegründete „Zentrale Ethikkommission zur Wahrung ethischer Grundsätze in der Medizin und ihren Grenzgebieten“ (ZEKO). Die ZEKO hat zwar laut Statut u.a. die Aufgabe, „Stellungnahmen zu ethischen Fragen abzugeben, die durch den Fortschritt und die technologische Entwicklung in der Medizin und ihren Grenzgebieten aufgeworfen werden und die eine gemeinsame Antwort für die Bundesrepublik Deutschland erfordern“;6 sie ist jedoch nicht ausschließlich oder nicht einmal vorrangig ein Instrument der Politikberatung. Vielmehr soll die ZEKO, die für die ärztliche Berufsausübung allgemein relevanten ethischen Themen behandeln. Sie kann außerdem auf Wunsch der Ethikkommission einer Landesärztekammer oder einer Medizinischen Fakultät eine ethische Bewertung bestimmter Probleme abgeben. Anders als der Name nahe legt, handelt es sich bei der ZEKO damit freilich nicht um eine übergeordnete Instanz zur Kontrolle lokaler Kommissionen. Ausschließlich zur Politikberatung (der Exekutive) auf nationaler Ebene wurden zuletzt zwei Gremien eingerichtet, deren Geschichte eng miteinander verquickt ist: der Ethikbeirat im Gesundheitsministerium und der Nationale Ethikrat. Im Mai 2001 wurde von der deutschen Bundesregierung die Einrichtung eines Nationalen Ethikrats (NER) beschlossen, im Juni fand die erste Sitzung des neuen Gremiums statt. Die Einsetzung des NER war von teilweise heftigen, öffentlichen Kontroversen begleitet, die sich im Wesentlichen auf drei Punkte bezogen: Erstens auf die so hoheitliche wie intransparente Besetzungspolitik durch Bundeskanzler Gerhard Schröder;7 zweitens auf die Zusammensetzung des Ethikrats (bestimmte Interessengruppen wie z.B. der Deutsche Gewerkschaftsbund fanden Berücksichtigung, andere relevante Gruppen aber nicht); und schließlich, drittens, auf die (vermutete) politische Funktion dieses Gremiums. Nicht nur die CDU-Opposition diagnostizierte eine fortschreitende „Entparlamentarisierung der Politik“ (Friedrich Merz) und konstatierte ein Spannungsverhältnis zu der kurz zuvor konstituierten Enquete-Kommission „Recht und Ethik der modernen Medizin“.8 Zudem ergaben sich wesentliche Überschneidungen mit dem zu diesem Zeitpunkt noch existierenden Ethikbeirat beim Gesundheitsministerium, der 1995 von Horst Seehofer (CSU) eingerichtet und 1999 auf Initiative von Gesundheitsministerin Andrea Fischer (Grüne) neu konstituiert wurde. Dieser Ethikbeirat hatte in den dreizehn Monaten seines aktiven Bestehens Eckpunkte für die ethisch-rechtliche Bewertung prädiktiver Gen-Tests und – im Jahr 2000 – eine Stellungnahme zum geplanten Fortpflanzungsmedizingesetz erarbeitet, die allerdings nicht veröffentlicht wurde. Mit der Übernahme des Gesundheitsministeriums durch Ulla Schmidt (SPD) im Jahre 2001 ruhte 6 7 8

Das Statut der ZEKO ist nachzulesen unter http://www.zentrale-ethikkommission.de/20/10Statut.html Diese Kritik kommt bereits in der Begründung der Soziologin Elisabeth Beck-Gernsheim für die Ablehnung ihrer Mitarbeit im NER zum Ausdruck (taz, 3.5.2001). Vgl. dazu, auch mit weiteren Textnachweisen aus Bundestagsdebatten zur Biopolitik, Abels (2006).

Politikberatung im Politikfeld der Biopolitik

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die Arbeit des Ethikbeirats mit seinen 13 Sachverständigen erst einmal. Als kurz darauf der NER eingerichtet wurde, gingen anfangs die Diskussionen noch darum, den Beirat mit verringerter Zuständigkeit fortbestehen zu lassen. Doch im April 2002 wurde er dann schließlich ganz aufgelöst, nachdem er im Januar 2001 das letzte Mal einberufen worden war. Einige Mitglieder, wie die Vorsitzende Regine Kollek oder Wolfgang van den Daele, wurden in den NER aufgenommen. All diese genannten Streitpunkte konnten die Vermutung nahe legen, der Kanzler wolle sich ein ihm gefügigeres Konkurrenzgremium schaffen (vgl. z.B. Riedel 2004). Dieser Eindruck wurde nicht zuletzt durch deutliche Liberalisierungsbestrebungen in der biopolitischen Debatte verstärkt. Als Schröder zu Jahresbeginn 2001 die Einrichtung des NER ankündigte, tat er dies im Kontext seiner, als richtungsweisend bewerteten Forderung nach einer Diskussion ohne „ideologische Scheuklappen“ und vor dem Hintergrund der vom britischen Premier Tony Blair ankündigten Biotechnologie-Offensive, der wenig später erste Schritte zu einer Freigabe des sog. Forschungsklonens folgten (Braun 2005). Von daher konnte der NER leicht mit einer zunehmenden Opportunität von Standort-Argumenten im biopolitischen Diskurs in Verbindung gebracht werden. Der NER hat aktuell 25 Mitglieder. Sortiert nach Disziplinen ist er mit sechs Naturwissenschaftlern (aus Biologie, Medizin, Genetik), fünf Juristen, vier Ethikern bzw. Philosophen, vier Theologen, drei Sozialwissenschaftlern, zwei Vertreter von Behindertenorganisationen und einem Gewerkschaftsvertreter interdisziplinär, aber nicht ausschließlich mit fachwissenschaftlichen Experten, besetzt. Die Grenzen zwischen Experten- und Stakeholdermodell erweisen sich als fließend, schließlich ist die Experten- bzw. Stakeholder-Rolle in der Praxis kaum voneinander zu trennen (ist der Leiter einer biomedizinischen Forschungseinrichtung ein Interessenvertreter seiner Berufsgruppe oder ein Exponent naturwissenschaftlichen Sachverstands oder beides?). Eine Zuteilung der Mitglieder zu den genannten Disziplinen bzw. Kategorien ist außerdem nur in wenigen Fällen wirklich eindeutig möglich und wahrscheinlich auch wenig aussagekräftig. Es gibt Differenzen zwischen „gelerntem“ Fach und aktueller Profession, viele der vom Kanzler Berufenen fallen durch akademische Mehrfachqualifikation auf, und manche Mitglieder sitzen gar nicht als Vertreter ihrer Disziplin, sondern gewissermaßen kraft ihrer Autorität als „geachtete“ Persönlichkeit im Gremium. Neben Fluktuationen innerhalb derselben Disziplin (dies betrifft v.a. die Theologie) gab es in den letzten Jahren im Wesentlichen zwei Neuberufungen ohne Rücksichten auf funktionale Kontinuitäten. Nachdem der ehemalige baden-württembergische Ministerpräsident und Vorsitzende der Jenoptik GmbH Lothar Späth und der DFG-Präsident ErnstLudwig Winnacker jeweils aus arbeitsökonomischen Gründen 2002 bzw. 2003 ausgeschieden waren, wurden der Pharmakologe Martin Lohse sowie der in der Behindertenbewegung engagierte Schauspieler und Autor Peter Radtke berufen. Seinem offiziellen Selbstverständnis zufolge soll der Nationale Ethikrat den interdisziplinären Diskurs von Naturwissenschaften, Medizin, Theologie und Philosophie, Sozial- und Rechtswissenschaften bündeln; die gesellschaftliche Diskussion unter Einbeziehung betroffener Gruppen organisieren; den Dialog mit den Bürgern suchen und schließlich Stellung nehmen „zu ethischen Fragen neuer Entwicklungen auf dem Gebiet der Lebenswissenschaften sowie zu deren Folgen für Individuum und Gesell-

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Alexander Bogner

schaft.“9 Bis dato entsprach der Nationale Ethik dieser letzten Aufgabe einer Kommentierung biopolitisch relevanter Technologiefragen in Form von Stellungnahmen. Bis Ende 2005 lagen acht Stellungnahmen vor.10 Insbesondere jene zur Stammzellforschung, zu Pränataldiagnostik (PND) und PID sowie dem Klonen haben einige öffentliche Aufmerksamkeit erfahren. All diese Stellungnahmen sind durch den erwartbaren Expertendissens und die Formulierung divergierender Voten hinsichtlich der politischen Empfehlung charakterisiert.11 Die Arbeitsweise des NER reflektiert die offenkundiger werdende Notwendigkeit, eine breitere Öffentlichkeit in bioethische Debatten einzubeziehen. Seit Anfang 2003 ist man dazu übergangen, Teile der Kommissionssitzungen öffentlich abzuhalten. Im Rahmen der öffentlichen Teile der Sitzungen werden in der Regel bestimmte biopolitische Themen behandelt, meist in Form von Einführungsreferaten durch Ethikratmitglieder und z.T. auch unter Beteiligung von externen Experten oder Politikern. In den Vorträgen geht es vorrangig darum, die Mitglieder über aktuelle wissenschaftliche Entwicklungen auf dem Laufenden zu halten und die Positionen und Herangehensweisen anderer Ethikgremien kennen zu lernen. Nicht öffentlich sind jene Sitzungen bzw. Teile von Sitzungen, die insbesondere Prozesse interner Berichtslegungen (Jahresberichte, Protokolle, Arbeitsgruppen usw.) sowie die Beratung von Stellungnahmen umfassen. Außerdem wurden unterschiedliche Typen von Veranstaltungen etabliert, um mit den vom biomedizinischen Fortschritt, besonders betroffenen Personengruppen und einer breiteren Öffentlichkeit in Diskussion treten zu können. Unter dem Titel „Forum Bioethik“ wurden ab Anfang 2003 in drei- bis viermonatigem Turnus kontroverse und aktuell relevante Themen aufgegriffen und in Form eines Input-Referats mit anschließender Diskussion aufbereitet. Exemplarisch seien hier nur einige Themen genannt, wie die Auseinandersetzung mit partizipativen Verfahren in biopolitischen Entscheidungsprozessen (Beispiel Schweiz), die nicht-therapeutische „Optimierung“ des Menschen durch Biotechnologie („enhancement“) oder ethische Grenzen von Patentierungen biotechnologischer Erfindungen. Obwohl aufgrund der Regierungsbildung im Oktober 2005 (Große Koalition) eine Auflösung des NER sehr unwahrscheinlich erscheint, ist derzeit doch nicht definitiv geklärt, in welcher Form und mit welchen Aufgaben der NER in den nächsten Jahren weiterexistieren wird.

b) Institutionen des Parlaments Enquete-Kommissionen (EK) haben in verschiedenen Epochen biopolitischer Gesetzgebungsverfahren eine wichtige Rolle gespielt. Als eine historisch bedeutsame Institution der Parlamentsberatung darf die EK „Chancen und Risiken der Gentechnologie“ (1984-1987) gelten, die – ähnlich wie die erwähnte „Benda-Kommission“ – eine wichtige Rolle bei der Vorbereitung des Embryonenschutzgesetzes und des Gentechnikgesetzes gespielt hat. Es hat in der Vergangenheit auch eine EK auf Länderebene gegeben, und zwar die EK des Thüringer Landtages „Wahrung und Würde des menschli9 10 11

So lautet der offizielle Auftrag, siehe http://www.ethikrat.org/ueber_uns/einrichtungserlass.html Zu einem Überblick siehe http://www.ethikrat.org/stellungnahmen/stellungnahmen.html Irritierenderweise findet sich in der Stellungnahme zum Klonen – nach der Dokumentation des Dissenses – eine konsensuelle Empfehlung für ein Moratorium des Forschungsklonens, die allerdings nicht weiter begründet wird und hinter der sich ganz unterschiedliche Interessen und Positionen verbergen.

Politikberatung im Politikfeld der Biopolitik

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chen Lebens in Grenzsituationen“ (2000-2003). Für den aktuellen Zeitraum sind jene beiden EK ausführlicher zu würdigen, deren Bedeutung vielleicht nicht einmal vorrangig in ihrer Beratungsfunktion in Gesetzgebungsverfahren, wohl aber in ihrer Mitgestaltungsfunktion des politischen und öffentlichen Meinungsbildungsprozess zu suchen ist. Die Rede ist von der EK „Recht und Ethik der modernen Medizin“, die im Zeitraum der 14. Wahlperiode von März 2000 bis 2002 existierte, sowie von der darauf folgenden EK „Ethik und Recht der modernen Medizin“ der 15. Wahlperiode – also jener EK, deren Arbeit durch die vorgezogenen Neuwahlen im September 2005 vorzeitig beendet wurde. Die EK der 14. Wahlperiode war vom Bundestag eingesetzt worden, um die vermittels des biotechnologisch und medizintechnisch Fortschritts induzierten Problempotenziale zu eruieren, nach sozialen und ethischen Aspekten zu bewerten und damit „notwendige Entscheidungen des Deutschen Bundestages“ vorzubereiten (BT-Drucksache 14/3011). Dieser EK gehörten 13 Mitglieder des Bundestags und 13 Experten an. Die Zusammensetzung wurde nach der Stärke der Fraktionen festgelegt, die Mitglieder direkt von den Parteien benannt. Diese EK zeichnete sich insbesondere durch den Versuch aus, die Bioethik zu einem Thema zu machen, das unter aktiver öffentlicher Beteiligung behandelt wird. So wurden verschiedene Dialogveranstaltungen und Internetkonferenzen durchgeführt, und zwar sowohl zu spezifischen Problem (z.B. Umgang mit genetischen Daten) wie auch zu allgemein relevanten Fragestellungen (z.B. Arzt-Patient-Verhältnis). Daneben wurden auch regelmäßig öffentliche Anhörungen organisiert, die in erster Linie das Thema Gendiagnostik, PID und Reproduktionsmedizin zum Gegenstand hatten. In den zwei Jahren ihrer Tätigkeit hat die EK zwei Teilberichte veröffentlicht, einmal zum „Schutz geistigen Eigentums in der Biotechnologie“, des Weiteren zur Stammzellforschung. In ihrem Abschlussbericht, den die EK im Mai 2002 vorlegte, hat sie – ungewöhnlich für ein „gemischtes“ Expertengremium – ein weiteres Mal auf die Bedeutung von Diskurs und Partizipation in bioethischen Fragen hingewiesen. Da politische Entscheidungen in diesen kontroversen Fragen nicht ohne eine wirksame Beteiligung der Öffentlichkeit getroffen werden könnten, empfiehlt die Enquete-Kommission (2002: 186f.) dem Bundestag, „insbesondere öffentliche Diskussionsverfahren, die auf der aktiven Teilnahme von Bürgerinnen und Bürgern basieren“, zu fördern und bei dieser Partizipation darauf zu achten, „dass auch weniger einflussreiche und ressourcenstarke Gruppen Stimme und Gehör erhalten.“ In ihren abschließenden Empfehlungen rät sie dem Bundestag zur Schaffung einer „geeigneten Institution…, die im Dialog mit der Öffentlichkeit die parlamentarische Debatte und Entscheidung in medizin- und bioethischen Fragen angemessen vorbreitet und begleitet“ (ebd.: 207). Im Februar 2003 wurde die erneute Einsetzung einer EK unter der leicht veränderten (den Akzent auf „Ethik“ verschiebenden) Bezeichnung „Ethik und Recht der modernen Medizin“ vom Deutschen Bundestag beschlossen; im Mai 2003 wurde sie für die schließlich bis zum Herbst 2005 andauernde Legislaturperiode neu konstituiert. Ihr gehörten weiterhin 26 Mitglieder an, doch unter dem Vorsitzenden René Röspel (SPD)

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arbeiteten nun auch viele neue Mitglieder und Sachverständige. Zudem hat sich die parteipolitische Zusammensetzung nach der Bundestagswahl geändert.12 Kontinuitäten zwischen den beiden EK ergeben sich im Hinblick auf die Dialogorientierung, deutliche Differenzen jedoch hinsichtlich der thematischen Schwerpunktsetzung. Während in der 14. Wahlperiode biomedizinische Themen im Vordergrund standen (Stammzellforschung, PID und Gendiagnostik), so diskutierte die EK ab 2003 v.a. Fragen zum Lebensende, zur Transplantationsmedizin und zur Ethik medizinischer Forschung sowie zur Verteilungsgerechtigkeit. Daraus wird der Versuch ersichtlich, die dem medizintechnischen Fortschritt erwachsenden ethischen und rechtlichen Fragen in einen weiten Rahmen zu stellen und Themen zu etablieren, die nicht mit jenen des Nationalen Ethikrats identisch sind. In den zwei Jahren ihrer Tätigkeit hat die EK drei Zwischenberichte vorgelegt, einmal zu „Patientenverfügungen“, zur „Organlebendspende“ sowie zu „Palliativmedizin und Hospizarbeit“. Die Problemfelder wurden arbeitsteilig in unterschiedlich großen Arbeitsgruppen behandelt. Externe Expertise wurde in Form von Expertenanhörungen, durch externe Gutachten und eine Informationsreise in die Niederlande (Erfahrungen mit dem dortigen Sterbehilfe-Gesetz) organisiert. Die EK hat darüber hinaus eine Reihe von Dialog- und Diskussionsveranstaltungen durchgeführt. Neben fünf öffentlichen Experten-Anhörungen zu unterschiedlichen Themen, zwei nicht-öffentliche und vier Dialogveranstaltungen (davon eine mit Schülern) wurde auch eine Online-Konferenz zum Thema „Patientenverfügungen“ mit vier Mitgliedern der EK durchgeführt. Darin dokumentiert sich der Versuch, die vom medizinischen Fortschritt betroffenen gesellschaftlichen Gruppen zu berücksichtigen, wie dies im Einsetzungsantrag ausdrücklich festgehalten wird (BT-Drucksache 15/464). Fragestellungen, die aufgrund des unerwarteten Endes der 15. Legislaturperiode offen geblieben sind, betreffen die Beurteilung von passiver und aktiver Sterbehilfe, eine konkrete Empfehlung an den Gesetzgeber zur Regelung der Forschung mit nichteinwilligungsfähigen Menschen (das Thema der größten Arbeitsgruppe) sowie Empfehlungen zum Umgang mit dem politischen „Dauerbrenner“ PND. Zum aktuellen Zeitpunkt (Oktober 2005) ist noch nicht absehbar, ob und in welcher Form die Arbeit der EK eine Fortsetzung erfahren wird.

c) Alternative Beratungsformen In den letzten Jahren hat sich die Debatte um alternative, über die Mobilisierung von Expertenwissen und die etablierten Pfade (Parlament, Expertenkommissionen) hinaus reichende Formen der Bewertung umstrittener und riskanter Technologien intensiviert, wobei hier thematisch insbesondere die Biotechnologie im Mittelpunkt steht (Gill/ Dreyer 2001). Diese Plädoyers für Partizipation und eine „Demokratisierung von Expertise“ werden vor dem Hintergrund einer generalisierten Wissenschafts- und Expertenskepsis wirksam, die nicht zuletzt aus den, im Technisierungsprozess freigesetzten Risiken und Gefährdungen resultiert. Im Zuge dieser Selbstentzauberung der Wissenschaft hat sich auch der alte Gesellschaftsvertrag zwischen Politik und Wissenschaft überlebt, der in den Jahren nach dem zweiten Weltkrieg noch stabil gewesen war 12

Vgl. zu einer detaillierten Darstellung der Enquete-Besetzung http://www.bundestag.de/parlament/kommissionen/ ethik_med/001ethik_med_m.html

Politikberatung im Politikfeld der Biopolitik

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(Jasanoff 2005). Das herkömmliche Verständnis von objektiver Wissenschaft und ausführender Politik sowie das zivilgesellschaftliche Vertrauen in das Funktionieren dieser Arbeitsteilung erscheint angesichts von Risiken, Dissens und gesteigerter Diversität überholt. Neben demokratietheoretischen lassen sich – aus gesellschaftstheoretischer Perspektive – auch ganz pragmatische Gründe für Beteiligung geltend machen: Moderne Gesellschaften, die sich als Wissensgesellschaften verstehen, sind offenbar darauf eingestellt, mittels geeigneter Verfahren „die verteilte Intelligenz der Personen und Organisationen einer Gesellschaft zu nutzen, die sich immer stärker differenziert, spezialisiert, temporalisiert und in ganz unterschiedliche Sphären von Kompetenz und Expertise auseinander driftet“ (Willke 2005: 48). Nicht zufällig erleben wir in den letzten Jahren eine Intensivierung von Beteiligungsexperimenten, deren methodische Reflexion v.a. im Bereich der TA geleistet wird (Abels/Bora 2004). Partizipative Verfahren der Technikbewertung sind seit den 1990er Jahren – auf nationaler Ebene oft im Rekurs auf das dänische Modell der Konsensuskonferenzen (KK) – in vielen europäischen Ländern durchgeführt worden (Joss/ Bellucci 2002).13 Es gibt allerdings keinen Grund, Partizipation zu idealisieren. Gerade in Deutschland sind partizipative Verfahren noch nicht über einen experimentellen Status hinausgekommen, ihre Stellung im politischen Institutionengefüge ist genauso unklar wie ihr Stellenwert im Rahmen repräsentativer Demokratie (Bora 1999). In Deutschland gibt es eine relativ geringe Erfahrung mit partizipativen Verfahren auf nationaler Ebene. Bisher wurden zu biomedizinischen Themen lediglich zwei Bürgerkonferenzen (BK) durchgeführt.14 Im Jahr 2001 organisierte das Deutsche Hygiene Museum in Dresden im Rahmen der Ausstellung „Der imperfekte Mensch” eine erste bundesweite BK, die vom Bundesministerium für Bildung und Forschung sowie vom Stifterverband für die Deutsche Wissenschaft finanziert wurde (Schicktanz/Naumann 2003). Diese BK trug den Titel „Streitfall Gendiagnostik”, thematischer Schwerpunkt des Bürgervotums war die Bewertung vorgeburtlicher Gentests (PND, PID). Eine zweite BK fand im Zeitraum von Oktober 2003 bis zum März 2004 an der Berlin-Brandenburgischen Akademie der Wissenschaften statt (Tannert/Wiedemann 2004). Diese BK zum Thema „Stammzellforschung“ wurde als ein wissenschaftliches Projekt vom deutschen Bildungsministerium finanziert. Initiator dieses Projekts waren – wie auch im ersten Fall – eine kleine Gruppe von Wissenschaftlern, die an partizipativen Verfahren interessiert sind. Die Organisatoren der BK waren am Max-Delbrück-Centrum für molekulare Medizin in Berlin, einem wichtigen deutschen Forschungsstandort in Sachen Genomforschung, als eine eigene, autonome Projektgruppe angesiedelt. D.h., ähnlich wie z.B. in Großbritannien hat sich in Deutschland bislang keine eigene Organisation herausgebildet, die derartige partizipative Aktivitäten koordiniert, wie es z.B. in Dänemark mit dem Technologierat oder in der Schweiz mit „TA-Swiss“ der Fall ist. Es waren nicht die Bürger 13

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Die KK wurde ganz wesentlich in den 1980er Jahren vom Dänischen Technologierat entwickelt: Eine Gruppe von 10-20 zufällig ausgewählten Bürgern (als „Repräsentanten“ der Öffentlichkeit) gibt nach einer Phase interner Verhandlungen und öffentlicher Diskussion mit einer Expertengruppe eine Stellungnahme ab, deren Adressat die Politik bzw. die politische Öffentlichkeit ist. Zu Durchführung und Ablauf einer Konsensuskonferenz vgl. Joss (2000). Die Organisatoren wählten allerdings diese Bezeichnung, um dem Umstand Ausdruck zu geben, dass die Bürgermeinung und nicht der Konsens im Vordergrund der Veranstaltung stehen soll.

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oder die Politik, die diese Projekte in Deutschland angestoßen haben, sondern vielmehr „Partizipationsprofis“, die aus dem Bereich der Bioethik oder der Wissenschaftsforschung kommen. In beiden Fällen kumulierten die Diskussionen der Bürger in Stellungnahmen, die in den ethisch brisanten und tagesaktuellen Fragen einem unüberbrückbaren Dissens Ausdruck gaben. In der divergierenden Bewertung der PID durch die Dresdener Bürgergruppe ist insbesondere der geschlechtsspezifische Aspekt der beiden Positionen auffällig: Alle elf Frauen stimmten gegen die Einführung der PID, nur Männer dafür (Schicktanz/Naumann 2003: 87). Die Stellungnahme der Berliner Bürgergruppe besticht durch ihr „Experten-Niveau“. Ähnlich der Expertise von Ethikkommissionen werden vier differierende Positionen aufgelistet, die auch inhaltlich den bewährten ethischen Argumentationsmustern der Stammzelldiskussion entsprechen – sie sind stark auf die Frage nach dem moralischen Status des Embryos fixiert. Dies kann man einerseits als Beweis für das hohe Niveau der Laien-Diskussionen werten, andererseits jedoch als eine „Expertisierung“ der Laien begreifen. Der Rekurs auf etablierte bioethische Argumentationsmuster verdrängt die, von einzelnen Teilnehmern anfänglich noch vertretenen, alternativen Argumentationsmuster und „Lebensweisheiten“ ebenso wie den Bezug auf eigene Erfahrungen. Dieser schleichende Ausschluss alternativer Orientierungen und Argumentationsweisen lässt sich als „argumentatives Mainstreaming“ begreifen und als „Anähnelung“ der Bürgerdiskussionen an den Expertendiskurs (Bogner/Menz 2005). Aufgrund der beschriebenen Distanz zu Entscheidungsinstitutionen haben die Bürgervoten für Politikberatungszwecke derzeit den Charakter einer „Flaschenpost“. Die Stellungnahmen werden nach Abschluss der Konferenz zwar einflussreichen politischen Repräsentanten vorgestellt und an relevante Institutionen und Gremien geschickt; politische Wirkung im Sinne einer Bedeutung für biopolitische Debatten in entscheidungsrelevanten Institutionen und Gremien lässt sich jedoch nicht nachweisen. Partizipationsfreundliche Evaluationen machen hierfür meist methodische Probleme geltend (vgl. Zimmer 2002).

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Die politische Funktion bioethischer Politikberatung

Wenn also die politische Wirkung von bioethischer Laien-Expertise als gering zu veranschlagen ist: Welche Bedeutung haben die Empfehlungen von Expertenkommissionen für die Politik? Gerade im biopolitischen Bereich, wo Regulierungsfragen essentielle Bereiche der menschlichen Natur und ihrer Verfügbarkeit berühren, werden immer wieder Vermutungen laut, die Einsetzung von Expertenkommissionen diene nur der Legitimation vorgefasster politischer Entscheidungen oder aber sie resultiere in der Absorption politischer Handlungsspielräume („Expertokratie“). Es trägt sicher zu einer Ernüchterung der Debatte bei, wenn man sich auf aktuelle Ansätze sozialwissenschaftlicher Forschungen zum Verhältnis von Wissenschaft und Politik bezieht, die Aspekte von Ungewissheit, Diversität und Heterogenität betonen (Bogner/Torgersen 2005). Wenn man vor diesem Hintergrund nach der latenten Funktion solcher Gremien fragt, liegen Interpretationen nahe, die gerade dem Dissens unter den Experten eine tragende Rolle für die Begründbarkeit und den Begründungszeitpunkt biopolitischer Entscheidungen zusprechen (Bogner/Menz 2002, Bogner/Menz

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2006). Am Beispiel des Gesetzgebungsverfahrens zur Stammzellforschung lässt sich in aller Kürze zeigen, dass sich die Politik allenfalls in formaler Hinsicht auf den Expertenrat bezieht – was Handlungsspielräume eröffnet.15 Keine der beiden Ethikkommissionen, weder der NER noch die EK „Recht und Ethik der modernen Medizin“ haben zur Frage der Stammzellforschung eine konsensuelle Empfehlung abgegeben. Dieser Expertendissens ist erwartbar und er lässt sich als funktional für politisches Entscheiden begreifen. Der Dissens belegt, dass es sich um ein relevantes Problem handelt, das bearbeitet werden muss, aber nicht durch überlegenes Expertenwissens entscheidbar ist – dass es also politischen Handelns bedarf. Die öffentliche Präsentation der divergierenden Ethik-Expertisen signalisiert, dass der Zeitpunkt der politischen Entscheidung gekommen ist; es stellt sich auf diese Weise gewissermaßen ein glaubwürdiger Zeitpunkt des Entscheidens her.16 Schließlich muss heute in der Gewissheit entschieden werden, dass es die eine, beste Lösung gar nicht geben wird. Vor dem Hintergrund divergierender Expertisen erhält die politische Entscheidung ihre besondere Qualität und Legitimation gerade deshalb, weil sie auch anders hätte ausfallen können. Die Begründung politischen Handelns kann gerade angesichts pluraler, einander widersprechender Expertisen erfolgreich geschehen. Konkret im Fall der Stammzellforschung: Die EK empfahl in ihrer Stellungnahme im November 2001 mehrheitlich ein Verbot des Stammzellimports (mit 23 zu 12 Stimmen). Im NER votierten andersherum 15 Mitglieder dafür und nur 10 dagegen. Das Parlament folgte im Grundsatz schließlich mehrheitlich dem NER – also gerade der Kommission, die eigentlich gar nicht für das Parlament zuständig ist und die viele Parlamentarier eher kritisch bewerten. Bioethische Politikberatung schränkt also offenbar die Handlungsspielräume der Politik nicht nur nicht ein (weil die Stellungnahmen der unabhängigen Kommissionen ohnehin reine Beratungsangebote sind und keine unmittelbaren Rechtsfolgen haben), sondern sie eröffnet Handlungsspielräume. Man darf davon ausgehen, dass die Politik weder irrational entscheidet (d.h. in einem außerhalb der Expertise liegenden Referenzrahmen), noch, anders herum, eine „überlegene“ Expertenrationalität die Politik bestimmt. Das Verhältnis von Expertise und Politik lässt sich im Fall biopolitischer Kontroversen offenbar nicht adäquat in einem Dominanz-Modell abbilden. Vor diesem Hintergrund scheint weniger die Frage angebracht, ob angesichts der aktuellen Bedeutung von Ethikkommissionen in der Politik die Politik oder vielleicht die Ethik auf der Strecke bleibt (Taupitz 2003). Angesichts des eingangs skizzierten Phänomens einer Ethisierung der Politikberatung ist möglicherweise viel grundsätzlicher zu fragen, ob man sich die Vernachlässigung jener Argumentationsmuster und „Problem-Framings“ erlauben soll, die abseits des etablierten bioethischen Diskurses liegen.

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Dies ist im Fall von Laien-Expertise nicht anders. Die EK der 14. Wahlperiode hat in ihrem Abschlussbericht (2002: 65f., 182) die Dresdener Bürgerkonferenz als ein Beispiel für die Beteiligung von Laien erwähnt, nicht aber deren Expertise bewertet. Den Expertisen darf darum politisch auch nicht vorgegriffen werden, auch wenn allen Beteiligten klar ist, dass man – nach einer langen Debatte in den Feuilletons, auf Expertenforen usw. – keine neuen Argumente hören wird.

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Abkürzungen BÄK = Bundesärztekammer BK = Bürgerkonferenz DFG = Deutsche Forschungsgemeinschaft EK = Enquete-Kommission KK = Konsensuskonferenz NER = Nationaler Ethikrat PID = Präimplantationsdiagnostik PND = Pränataldiagnostik TA = Technikfolgenabschätzung TAB = Büro für Technikfolgenabschätzung beim Deutschen Bundestag ZEKO = Zentrale Ethikkommission zur Wahrung ethischer Grundsätze in der Medizin und ihren Grenzgebieten ZES = Zentrale Ethikkommission für Stammzellenforschung

Literatur Abels, G., 2006: "Der Ethikrat soll kein Ersatzparlament sein." Zum Verhältnis von Nationalem Ethikrat und Deutschem Bundestag, in: Kettner, M. (Hg.): Welche Autorität haben nationale Ethikräte? Münster. Abels, G./Bora, A., 2004: Demokratische Technikbewertung. Bielefeld. Bogner, A., 2005: Die Ethisierung von Technikkonflikten. Politikberatung durch Ethikkommissionen, in: Nentwich, M./Peissl, W. (Hg.): Technikfolgenabschätzung in der österreichischen Praxis. Festschrift für Gunther Tichy. Wien, 33-52. Bogner, A./Menz, W., 2002: Wissenschaftliche Politikberatung? Der Dissens der Experten und die Autorität der Politik, in: Leviathan 30, 384-399. Bogner, A./Menz, W., 2005: Alternative Rationalitäten? Technikbewertung durch Laien und Experten am Beispiel der Biomedizin, in: Bora, A./Decker, M./Grunwald, A. (Hg.): Technik in einer fragilen Welt. Die Rolle der Technikfolgenabschätzung. Berlin. Bogner, A./Menz, W., 2006: Bioethical Controversies and Policy Advice: The Production of Ethical Expertise and its Role in the Substantiation of Political Decision-Making, in: Maasen, S./Weingart, P. (Hg.): Democratization of Expertise? Exploring Novel Forms of Scientific Advice in Political Decision-Making – The 2003 Yearbook of the Sociology of the Sciences. Dordrecht. Bogner, A./Torgersen, H. (Hg.), 2005: Wozu Experten? Ambivalenzen der Beziehung von Wissenschaft und Politik. Wiesbaden. Bora, A., 1999: Differenzierung und Inklusion. Partizipative Öffentlichkeit im Rechtssystem moderner Gesellschaften. Baden-Baden. Braun, K., 2005: Not Just for Experts: The Public Debate about Reprogenetics in Germany, in: Hastings Center Report 35, 42-49. Bundesärztekammer (BÄK), 2000: Diskussionsentwurf zu einer Richtlinie zur Präimplantationsdiagnostik, in: Deutsches Ärzteblatt 97, A-525-528. Caesar, P. (Hg.), 1999: Präimplantationsdiagnostik – Thesen zu den medizinischen, rechtlichen und ethischen Problemstellungen. Bericht der Bioethik-Kommission des Landes Rheinland-Pfalz. . Enquete-Kommission "Recht und Ethik der modernen Medizin", 2002: Schlussbericht. .

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Harald Wilkoszewski

Politikberatung im Bereich Demografischer Wandel

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Der Demografische Wandel als Meta-Politikfeld

Nach einer jahrzehntelangen Phase der Indifferenz seitens Politik, Gesellschaft, Wirtschaft und Medien, hat der Begriff „Demografischer Wandel“ bzw. „Bevölkerungsalterung“ seit Beginn des 21. Jahrhunderts eine Ubiquität entwickelt, die ihresgleichen sucht. Regierungserklärungen, Talkshows, Nachrichtensendungen, Zeitungen und nicht zuletzt wissenschaftliche Arbeiten in unterschiedlichen Disziplinen befassen sich regelmäßig mit niedrigen Geburtenzahlen, steigender Lebenserwartung und veränderten Wanderungsbewegungen. Viele Betrachtungen greifen allerdings zu kurz und reduzieren dieses sowohl in seinen Eigenschaften als auch seinen Auswirkungen hochkomplexe Phänomen auf den problematischen, da normativ gefärbten, Ausdruck der „Überalterung der Gesellschaft“ im Sinne von „zu wenig“ jungen und „zu vielen“ alten Menschen. Es scheint deshalb angebracht, die Eckdaten und Besonderheiten des Demografischen Wandels als demografisches und soziales Phänomen mit Auswirkungen auf in der Tat alle Lebensbereiche kurz zu rekapitulieren. Dadurch wird sich auch zeigen, dass es sich beim Demografischen Wandel nicht um ein klassisches, klar zu umreißendes Politikfeld handeln kann. Der Begriff des „Meta-Politikfelds“ erfasst den vielschichtigen Charakter des Demografischen Wandels als Feld politischer Tätigkeit nicht nur besser, er weist auch auf dessen tiefgreifende Implikationen für politikberatende Akteure und ihre Instrumente sowie deren Interaktion mit politischen Entscheidungsträgern hin.

1.1 Die Bevölkerungsalterung – demografisch Die Entwicklung einer Bevölkerung hinsichtlich ihrer Größe und Altersstruktur ist grundsätzlich durch drei Determinanten bestimmt: Geburtenentwicklung, Sterblichkeit und Zu- bzw. Abwanderung. Für die Berechnung der Geburtenentwicklung wird die Anzahl der (Lebend-)Geburten pro Frau herangezogen. Statistisch gesehen muss dieser Wert bei durchschnittlich 2,1 liegen, damit die nachfolgenden Generationen die Elterngeneration unabhängig von Migrationseffekten zahlenmäßig vollständig ersetzen kann („Bestanderhaltungsniveau“). In Deutschland lag die tatsächliche durchschnittliche Kinderzahl pro Frau im Jahr 1860 bei ca. 5,0; im Verlauf der vergangenen drei bis vier Jahrzehnte ist sie jedoch auf 1,3 zurückgegangen und unterschreitet somit das Bestandserhaltungsniveau um ein Drittel. Der Grund hierfür ist nicht nur die gesunkene durchschnittliche Familiengröße, sondern auch das steigende Durchschnittsalter bei der Erstgeburt sowie der steigende

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Anteil zeitlebens kinderloser Frauen. In der politischen Diskussion werden oft unzureichende sozialpolitische Maßnahmen für Familien als Hauptgrund für die niedrige Geburtenrate angeführt. In der Tat kann aber als erwiesen gelten, dass sich Entscheidungen für oder gegen die Gründung einer Familie nicht nur auf finanzielle Überlegungen stützen, sondern weit komplexer ablaufen. Faktoren wie gewandelte Wertvorstellungen bis hin zu Schwierigkeiten bei der Suche nach einem geeigneten Partner spielen eine große Rolle, wie jüngste wissenschaftliche Untersuchungen ergeben haben. Trends in der Sterblichkeit einer Bevölkerung werden in der Regel mit Hilfe der durchschnittlichen Lebenserwartung analysiert. Dieser Wert stellt stets eine hypothetische Größe dar, da er unter der zentralen Annahme berechnet wird, dass die zum Zeitpunkt der Berechnung bestehenden Lebensumstände über die gesamte zukünftige Lebensspanne der entsprechenden Personengruppe fortdauern werden. Folglich unterbzw. überschätzt dieser Wert die tatsächliche Lebenserwartung, je nachdem, ob sich die Lebensumstände in Zukunft verbessern oder verschlechtern. Die durchschnittliche Lebenserwartung ist eine äußerst wichtige Größe für die politische und wirtschaftliche Planung. So basieren etwa Renditeberechnungen privater Rentenversicherer auf Annahmen über die zukünftige Entwicklung der Lebenserwartung. Ein Unterschied von nur wenigen Jahren in der Prognose der zukünftigen Lebenserwartung kann massive Implikationen auf der Ebene der Gesamtbevölkerung und für deren Altersstruktur haben. In der Bundesrepublik Deutschland lag die Lebenserwartung für Männer im Jahr 2002 bei ca. 75 Jahren, für Frauen bei etwas mehr als 81 Jahren. Für Frauen, die 1900 geboren wurden, lag dieser Wert noch bei ca. 45 Jahren. Offizielle Prognosen gehen von einem moderaten Anstieg der Lebenserwartung um fünf Jahre bis zum Jahr 2050 aus. Fachleute halten jedoch einen weit stärkeren Anstieg um mehr als elf Jahre für wahrscheinlich. Was ist der Grund für den enormen Anstieg der Lebenserwartung in den vergangenen 100 Jahren? Zunächst konnte durch medizinischen Fortschritt und Verbesserungen der hygienischen Verhältnisse sowie der Ernährungslage die hohe Säuglingssterblichkeit drastisch reduziert werden, so dass diese heute auf einem äußerst niedrigen Niveau liegt. Jeder weitere Anstieg der Lebenserwartung ist deshalb auf eine Reduzierung der Sterblichkeit höherer Altersgruppen zurückzuführen. Wie stark die sogenannte fernere Lebenserwartung sogar unter den Hochbetagten durch eine Verbesserung ihrer Lebensverhältnisse beeinflusst werden kann, zeigt das Beispiel der deutschen Vereinigung. Bereits wenige Jahre nach dem Systemwechsel, der das Niveau der medizinischen und sonstigen Versorgung in Ostdeutschland deutlich steigerte, haben sich die Sterbewahrscheinlichkeiten in den Altersgruppen ab 70 Jahre in Ostdeutschland denen in Westdeutschland angeglichen bzw. diese sogar unterschritten. Internationale Vergleichsstudien zeigen nicht nur, dass der schnelle Anstieg der Lebenserwartung ein einheitlicher Trend in den entwickelten Ländern ist, sondern auch, dass es keinerlei Anzeichen für seine Abflachung gibt. Die dritte Determinante für die Bevölkerungsentwicklung sind Wanderungsbewegungen. Unter einem Regime rigider ein- und auswanderungspolitischer Maßnahmen lässt sich diese Größe theoretisch gesehen am besten von allen drei demografischen Determinanten politisch steuern. Aufgrund der vielfältigen Ursachen für Migration und der Tatsache, dass einschneidende, zur Migration veranlassende Ereignisse, wie z.B. Bürgerkriege oder Naturkatastrophen nicht vorhersehbar sind, bringen Prognosen über

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das zukünftige Ausmaß von Wanderungsbewegungen ein größeres Fehlerpotenzial mit sich, als etwa die Sterbe- oder die Geburtenrate. Migration durchlief in der Bundesrepublik Deutschland eine sehr wechselhafte Entwicklung. Ein Grund dafür ist, dass Immigration bis zur Verabschiedung des deutschen Zuwanderungsgesetzes im Jahr 2004 weitgehend ungesteuert verlief. 1992 konnte noch ein Migrationssaldo von über +700.000 verzeichnet werden. Seit 1997 pendelt die Nettozuwanderung auf niedrigem Niveau zwischen ca. 45.000 und 200.000 und schwenkte 1998 sogar um in eine geringfügige Nettoabwanderung. Neben internationalen Wanderungsströmen ist im Hinblick auf den Demografischen Wandel in Deutschland das Phänomen einer stark ausgeprägten Binnenwanderung von Bedeutung. Seit der Vereinigung beider deutscher Teilstaaten 1990 gab es einen enormen Migrationsstrom von Ost nach West. Überdurchschnittlich viele junge Frauen verlassen die östlichen Bundesländer, um bessere Ausbildungschancen im Westen wahrzunehmen. Diese Wanderungsbewegung führt zu einer weiter sinkenden Geburtsrate und einer stärkeren Bevölkerungsalterung in dieser Region. Niedrige Fertilität und steigende Lebenserwartung werden die Altersstruktur der deutschen Bevölkerung in den nächsten 50 Jahren nachhaltig verändern. So kommt die 10. koordinierte Bevölkerungsvorausberechnung des Statistischen Bundesamtes zu dem Ergebnis, dass im Jahr 2050 der Anteil der unter 20jährigen von gegenwärtig 21% auf 16% der deutschen Gesamtbevölkerung zurückgehen wird. Gleichzeitig wird die Gruppe der mindestens 60jährigen mit 37% mehr als doppelt so groß sein wie heute. Noch gravierender ist die Zunahme bei den über 80jährigen, deren Anteil sich bis 2050 auf 12% verdreifacht haben wird. Zahlen der Vereinten Nationen ergeben, dass die Gruppe der Arbeitsbevölkerung – hier die 15- bis 64jährigen – in den nächsten 50 Jahren um 19 Prozent schrumpfen wird. Die einstige Bevölkerungspyramide wird sich dann vollends auf den Kopf gestellt haben.

1.2 Die Bevölkerungsalterung – gesellschaftspolitisch Der Demografische Wandel als soziales Phänomen ist allerdings mehr als nur die bloße Addition bzw. Subtraktion von Personen zu bzw. von einer Population. Zu den beschriebenen alters- und zahlenmäßigen Veränderungen der deutschen Bevölkerung treten weitere soziale Entwicklungen, auf die hier nur kurz eingegangen werden kann. Es sind dabei vor allem zwei Dimensionen des Demografischen Wandels hervorzuheben: der Altersstrukturwandel und die Alterung des Elektorats. Der Altersstrukturwandel bringt aus soziologischer und gerontologischer Perspektive eine veränderte Bedeutung des Alter(n)s für jedes einzelne Individuum, aber auch die gesamte Gesellschaft mit sich. Die wesentlichen Elemente dieses Wandels sind: ƒ

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Verjüngung des Alters. Die Menschen stufen sich selbst zwar viel später als „alt“ ein, wirken im Durchschnitt auch jünger als die Generationen vor ihnen, werden aber gleichzeitig durch politische und wirtschaftliche Normen früher „alt gemacht“. Ein Beispiel hierfür wäre die immer frühere Entberuflichung. Der durchschnittliche Zeitpunkt des Berufsaustritts (Altersarbeitslosigkeit, Frühverrentung) wird stetig vorverlegt. In Kombination mit einer

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steigenden Lebenserwartung verlängert sich die Phase des Alters ohne Berufstätigkeit. Durch fehlende gesellschaftliche Ersatzrollen ergibt sich für die Betroffenen eine Funktionslücke. Feminisierung. Aufgrund der höheren Lebenserwartung stellen Frauen einen immer größeren Anteil an der älteren Bevölkerungsgruppe. Singularisierung. Die sozialen Bezüge älterer Menschen ändern sich. Der Anteil allein lebender Älterer nimmt zu. Die Familie als primäre Hilfsinstanz für ältere Menschen steht in immer mehr Fällen nicht bereit, was erhebliche Folgen z. B. für die pflegerische Versorgung mit sich bringt. Hochaltrigkeit. Die sogenannte „ferne“ Lebenserwartung in den höheren Altergruppen nimmt zu. Die Zahl der Hochbetagten steigt. Da im sehr hohen Alter das Risiko der Hilfs- und Pflegebedürftigkeit erheblich steigt, werden hier zentrale Anforderungen an die Politik gestellt. Polarisierung. Es ist eine zunehmende Diskrepanz zwischen einer positiven und einer negativen Sichtweise auf das Alter(n) zu verzeichnen. Vergesellschaftung. Die steigende Anzahl betagter und hochbetagter Menschen macht aus dem ursprünglich primär individuellen Prozess des Alterns ein gesamtgesellschaftliches Phänomen.

Während der Altersstrukturwandel hauptsächlich Anforderungen an die inhaltliche Gestaltung von Politik stellt, bringt die demografische Alterung eine weitere, für den politischen Prozess bedeutsame, Entwicklung mit sich: Noch stärker als die Gesamtbevölkerung altert das Elektorat, also jene Bevölkerungsgruppe, die für die Legitimierung politischer Macht entscheidend ist. Prognosen gehen davon aus, dass im Jahr 2050 die Hälfte der wahlberechtigten Deutschen über 56 Jahre alt sein wird. 2002 lag es bei unter 46 Jahren. Blickt man auf die Wahlbeteiligung bei deutschen Bundestagswahlen, so ist zudem festzustellen, dass ältere Staatsbürger ihr Wahlrecht durchweg deutlich stärker wahrnehmen als jüngere. Die Durchsetzung notwendiger Reformen vor allem im Bereich der sozialen Sicherungssysteme könnte in Zukunft noch schwieriger werden für den Fall, dass sich die älteren Wahlberechtigten mit ihrer in absehbarer Zeit gewonnenen Mehrheit gegen für sie schmerzliche Einschnitte stellen und somit eine gestalterische Ordnungspolitik behindern, wenn gar unmöglich machen. Beim Demografischen Wandel handelt es sich somit um ein Feld politischer Tätigkeit, auf dem, aus politikberatender Perspektive, relativ klar zwischen Beratungsinhalten des policy consulting und jenen des political consulting unterschieden werden kann.

1.3 Politisches Handeln im Zeichen der Bevölkerungsalterung Hinsichtlich der inhaltlichen Gestaltung politischen Handelns stellt die Bevölkerungsalterung wie kein anderes Phänomen Herausforderungen an beinahe alle klassischen Politikfelder. So hat eine Gesellschaft mit mehr älteren und weniger jüngeren Menschen andere Bedürfnisse, als eine mit einer traditionellen Bevölkerungspyramide. Das betrifft Politikbereiche grundlegender Versorgungsleistungen, wie z.B. Gesundheitsund Pflegepolitik, Wohnungsbau und Renten, aber auch die Bereiche Arbeitsmarkt und Bildung.

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Entscheidend für die Entwicklung und das Design geeigneter Politikkonzepte ist aber vor allem, dass diese Politikfelder nicht nur singulär betroffen sind, sondern auf vielen Gebieten des Demografischen Wandels in einen politikfeldübergreifenden Ansatz überführt werden müssen. Am Beispiel der Auswirkungen der steigenden Lebenserwartung wird dies besonders deutlich. Mittlerweile scheint es politisch salonfähig zu sein, aufgrund der Tatsache, dass Männer und Frauen in Deutschland immer länger leben, ein späteres Renteneintrittsalter anzumahnen. Bei diesem Projekt wären mindestens drei Politikfelder involviert: Da in der deutschen Rentengesetzgebung die Höhe der Altersbezüge aus dem System eng an die jeweilige Erwerbsbiographie des Rentenbeziehers gebunden ist, erfordert eine längere Lebensarbeitszeit zunächst den Umbau des Arbeitsmarktes. Die deutsche Arbeitslosenstatistik zeigt, dass mit zunehmendem Alter das Risiko der Erwerbslosigkeit steigt. Die Bundesrepublik Deutschland hat im internationalen Vergleich eine der niedrigsten Erwerbsquoten bei den über 55-Jährigen. Es ist anzunehmen, dass die Zahl älterer Erwerbsloser im Falle einer Lebensarbeitszeitverlängerung ohne flankierende Reformen des Arbeitsmarktes zunehmen würde. „Lebenslanges Lernen“ – ein Begriff, der im bildungspolitischen Bereich anzusiedeln ist – wird häufig als vielversprechendes Konzept angesehen, die Chancen älterer Menschen im Erwerbsleben zu verbessern, indem speziell zugeschnittene Schulungen über den gesamten Lebensverlauf die notwendigerweise auftretenden Einschränkungen im Alter abfedern. Ein weiteres Beispiel für den Querschnittscharakter des Demografischen Wandels ist der Bereich Gesundheit und Pflege. Gerontologische Studien belegen, dass die gesundheitliche Situation älterer Menschen stark von der Wohnungssituation abhängt. Je mehr Selbständigkeit und Selbstbestimmung durch die (eigene) Wohnung garantiert werden kann, desto besser ist die gesundheitliche Verfassung bzw. die Aussicht auf Genesung nach einer Erkrankung. Um die ganze Angelegenheit noch weiter zu komplizieren, sind im föderalen System der Bundesrepublik unterschiedliche Politikbereiche schwerpunktmäßig unterschiedlichen organisatorischen Ebenen politischer Staatstätigkeit zugeordnet. So wird etwa die Rentenpolitik auf bundesstaatlicher Ebene geregelt, während bildungs- oder wohnungspolitische Maßnahmen eher der landespolitischen bzw. kommunalen Ebene zuzuordnen sind. Darüber hinaus sind die östlichen Bundesländer stärker vom Phänomen der Alterung (vor allem aufgrund der starken Binnenabwanderung) betroffen als die westlichen, so dass hier eine weitere, regionale Ebene einzuführen ist. Nicht nur die komplexe Natur des Demografischen Wandels und seiner Auswirkungen auf beinahe das gesamte Spektrum von Politikfeldern auf allen staatlichen Ebenen stellt eine Herausforderung an politische Entscheidungsträger und nicht zuletzt deren Berater dar. Demografische Prozesse haben aufgrund der Trägheit, mit der sie grundsätzlich ablaufen, eine weitere Eigenschaft, die nur sehr limitierte Möglichkeiten zulässt, Veränderungen in der Altersstruktur einer Bevölkerung nachhaltig zu beeinflussen oder gar umzukehren. Bis eine neugeborene Generation selber zum zahlenmäßigen Erhalt der Bevölkerung beitragen kann, vergehen 20 bis 30 Jahre. Dieses Charakteristikum kommt in der Bundesrepublik Deutschland besonders durchgreifend zur Geltung: Wegen der durchgehend sehr niedrigen Geburtenrate seit den 70er Jahren des vergangenen Jahrhunderts wurde die ehemals breite Basis der Bevölkerungspyramide immer weiter verkleinert. Künftige Elterngenerationen sind deshalb schwach besetzt.

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Modellrechnungen zeigen, dass selbst bei einem sofortigen Sprung der Geburtenrate von heute durchschnittlich 1,3 auf hypothetische 2,1 Kinder pro Frau der Trend der Bevölkerungsalterung – gemessen an der Anzahl der potenziell Erwerbsfähigen (Altersspanne 15 bis 65 Jahre) pro Älterem (über 65 Jahre) – nur geringfügig abgeschwächt werden kann. In der Folge wird die Gruppe der Jüngeren weiter schrumpfen, die Alterung der Bevölkerung fortschreiten. Das Altern der bevölkerungsreichen Vorgeneration, der sogenannten „Baby-Boomer“, wird diesen Effekt weiter verstärken. Abbildung 1: Der Demografische Wandel als Meta-Politikfeld

Hinzu kommt, dass politische Maßnahmen, die eine Erhöhung der Geburtenrate – sei es als gewünschter Nebeneffekt oder erklärtes Ziel – anstreben, wie etwa eine Ausweitung der finanziellen Unterstützung von Familien, meist nur kurzfristig Wirkung zeigen. Höhere familiäre Leistungen werden schon nach kurzer Zeit nicht als Privileg sondern als selbstverständlich angesehen. Auf der anderen Seite erweckt der Blick in Länder Europas mit höherer Geburtenrate, in denen parallel dazu die Familienpolitik offensichtlich besser organisiert ist als in Deutschland, den Eindruck eines starken kausalen Zusammenhangs. Allerdings haben neuere Forschungsarbeiten zum Ergebnis, dass auch in „Musterländern“ wie Schweden oder Frankreich alle familienpolitischen Maßnahmen nicht monokausal auf die Bevölkerungsentwicklung wirken, sondern stets im Zusammenhang mit weiteren Faktoren, wie z.B. der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung des Landes, und anderen sozialpolitischen Maßnahmen, etwa zur Frauenerwerbstätigkeit, betrachtet werden müssen.

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Die demografische Entwicklung lässt sich theoretisch nicht nur über die Geburtenrate politisch steuern, sondern auch mit Hilfe von Zuwanderung. Hier hat jedoch die Diskussion der vergangenen zwei Jahrzehnte, vor allem in Bezug auf das seit 2005 geltende Zuwanderungsgesetz, deutlich gemacht, dass in Deutschland für eine Ausweitung von Immigration zur Abschwächung der Bevölkerungsalterung – abgesehen von der Machbarkeitsfrage – kein tragfähiger politischer Konsens zu bilden ist. Aus strategischer Perspektive scheint es deshalb eher angebracht, politisches Handeln im Zeichen der Bevölkerungsalterung nicht auf die immanente Beeinflussung des Trends, sondern auf das Szenario einer gealterten Gesellschaft auszurichten. Die tatsächliche Schwerpunktsetzung in der Politik konzentriert sich dagegen offensichtlich – parteiübergreifend – auf eine mehr oder weniger explizit angestrebte Erhöhung der Geburtenrate. Der Grund hierfür könnte sein, dass sich Maßnahmen wie eine verbesserte Familienförderung gesellschaftlich besser „verkaufen“ lassen und zudem klar einem klassischen Politikfeld zuzuordnen sind, während Ansätze, die der Querschnittseigenschaft des Demografischen Wandels gerecht werden wollen, kostenintensiver und im politischen Prozess schwerer zu kommunizieren sind. Abbildung 1 visualisiert das bisher entworfene Konzept der Bevölkerungsalterung als Meta-Politikfeld.

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Demografische Expertise in Deutschland

Die Wahrnehmung des Demografischen Wandels in Gesellschaft und Politik, welche durchaus mit darüber entscheidet, ob und wie stark ein Thema von der Politikberatung aufgegriffen wird, unterlag bisher unterschiedlichen Konjunkturen. Auf internationaler Ebene kann bereits seit mehreren Jahrzehnten vermehrtes Interesse an der Bevölkerungsalterung verzeichnet werden. Organisationen wie der Europarat oder die Vereinten Nationen geben regelmäßig Empfehlungen ab, wie auf die Herausforderungen der Bevölkerungsalterung politisch eingegangen werden kann. Es gibt eine Fülle an Dokumenten zur internationalen Altenpolitik, die sich leider oft dadurch auszeichnen, auf nationaler Ebene ungehört zu bleiben. Das ist darauf zurück zu führen, dass zwischenund überstaatliche Institutionen sich gut für politische Entscheidungsträger eignen, schwierige Themen zu „parken“, ohne sich den Vorwurf der Untätigkeit gefallen lassen zu müssen. Auf nationaler Ebene fand die alternde Gesellschaft in Deutschland schon 1953 schlaglichtartig Erwähnung von prominenter Seite: Konrad Adenauer warnte in einer Regierungserklärung vor den weitreichenden Folgen der sinkenden Geburtenrate bei gleichzeitigem Anstieg der Gruppe der älteren Menschen für die Wirtschaft und Gesellschaft. Diese frühe Erwähnung des Demografischen Wandels darf allerdings nicht überbewertet werden; insgesamt spielte die leise fortschreitende Alterung der Gesellschaft bis Mitte der 70er Jahre des vergangenen Jahrhunderts so gut wie keine Rolle in der deutschen Politik. Erst 1974, als die 4. koordinierte Bevölkerungsvorausberechnung des Statistischen Bundesamtes die zukünftigen Verschiebungen im Altersaufbau der deutschen Gesellschaft in konkrete Zahlen goss, wurden erste Anzeichen politikberatender Aktivitäten deutlich. Unter der Federführung des Bundesinnenministeriums wurde vorübergehend

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eine interministerielle Arbeitsgruppe eingerichtet, deren Aufgabe es war, Bevölkerungsprojektionen zu erstellen und mögliche Folgen abzuleiten. Im Rahmen der Diskussion um die Rentenform Anfang der 1990er Jahre kehrte dann die Bevölkerungsalterung auf die bundespolitische Agenda zurück; ihre Etablierung als politisches Thema begann aber erst zu Beginn des 21. Jahrhunderts, vor allem aufgrund der massiven Probleme bei der Finanzierung der sozialen Sicherungssysteme. Hier ist jedoch anzumerken, dass diese Schwierigkeiten weniger auf die Auswirkungen des Demografischen Wandels, als vielmehr auf die rapide gesunkenen Staatseinnahmen aufgrund hoher Arbeitslosigkeit und niedrigen Wirtschaftswachstums zurück zu führen sind. Parallel zum Einzug der Bevölkerungsalterung auf den politischen Agenden des Landes, lässt sich in den vergangenen Jahren auch eine vermehrte Aktivität im entsprechenden Bereich der Politikberatung ausmachen. Angesichts der historischen Besonderheiten der BRD ist es angebracht, zunächst kurz auf die wissenschaftliche Fundierung demografischer Politikberatung einzugehen. Anschließend werden beispielhaft die wesentlichen politikberatenden Akteure behandelt. Die Auswahl der Beispiele basiert dabei auf folgenden Kriterien: Vorreiterrolle, Beispielcharakter, Einfluss auf die öffentliche Meinung, Vernetzung mit der Politik, Innovationscharakter, finanzielle Ausstattung. Gleichzeitig decken die Beispiele alle politischen Ebenen der Politikberatung (intern, intermediär, extern) ab. Da eine solche Auswahl notwendigerweise unvollständig bleiben muss, weist der Verfasser darauf hin, dass er sich des subjektiven Charakters, vor allem der namentlichen Nennung wesentlicher Einzelexperten, bewusst ist.

2.1 Wissenschaftliche Basis für demografische Politikberatung Im Gegensatz zu wissenschaftlichen Disziplinen wie der Soziologie und Gerontologie, die beide einen starken Bezug zum Phänomen der Bevölkerungsalterung aufweisen, hatte die Demografie einen äußerst schweren Stand im Nachkriegsdeutschland. Bevölkerungsforschung war während der Zeit des nationalsozialistischen Regimes eng mit der Rassenideologie und der verbrecherischen Praxis der Eugenik verbunden. Deshalb wurde in Deutschland der Bevölkerungsentwicklung und seiner wissenschaftlichen Erforschung an Universitäten fast ein halbes Jahrhundert lang kaum Beachtung geschenkt. Es gab buchstäblich nur eine Handvoll demografischer Lehrstühle und Professuren (Bamberg, Berlin, Bielefeld). Hinzu zu zählen wäre theoretisch das Bundesinstitut für Bevölkerungsforschung beim Statistischen Bundesamt, das allerdings – trotz wissenschaftlicher Fundierung – aufgrund seiner Angliederung an das Statistische Bundesamt bzw. das Bundesinnenministerium nicht als reine wissenschaftliche Institution angesehen werden kann. Aufgrund der jahrzehntelangen schwachen Präsenz der Demografie als Wissenschaft, blieb Deutschland hinsichtlich demografischer Methoden und Erkenntnisse notwendigerweise im internationalen Vergleich zurück, besonders im Vergleich zu den USA, Skandinavien, Frankreich und auch Italien (letzteres verzeichnet ungefähr zehnmal so viele Professuren für Bevölkerungswissenschaft als Deutschland). Seit Mitte der 90er Jahre des vergangenen Jahrhunderts zeichnet sich – einhergehend mit den erwähnten Veränderungen in der öffentlichen Wahrnehmung des Demo-

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grafischen Wandels – eine Trendwende ab. 1996 gründete beispielsweise die Max Planck Gesellschaft (MPG) ihr Rostocker Institut für demografische Forschung, das mittlerweile mehr als 200 Mitarbeiter zählt. Von dieser Einrichtung der Grundlagenforschung gingen bereits Spill-over-Effekte in den universitären Bereich aus: An der Universität Rostock wurden im vergangenen Jahr drei Lehrstühle und – mit finanzieller Unterstützung der MPG – fünf Juniorprofessuren mit Demografieschwerpunkt eingerichtet und besetzt, die in zusätzlich einem neuen politikberatenden Forschungszentrum vernetzt sind. Daneben planen weitere Universitäten und Wissenschaftszentren die Schaffung von Demografieschwerpunkten. Die wissenschaftliche Wissensbasis für Politikberatung im Bereich Demografischer Wandel wird so signifikant verbreitert. Dennoch gibt Deutschland jährlich pro Kopf weniger als einen halben Euro für demografische und gerontologische Forschung aus. Die Ausgaben in den USA belaufen sich nach Angaben des National Institute on Aging (NIA) allein im Bereich der medizinischen Alter(n)sforschung auf über eine Milliarde US-Dollar.

2.2 Politikberatende Akteure im Bereich Demografischer Wandel Außerhalb des politisch-administrativen Systems ist als Vorreiter der demografischen Politikberatung zunächst eine Einzelperson zu nennen: Herwig Birg, der lange Zeit den Lehrstuhl für Bevölkerungswissenschaft an der Universität Bielefeld inne hatte und seit 2004 emeritiert ist. Mit populärwissenschaftlichen Publikationen, die für den Verdauungsapparat des politischen Prozesses geeigneter waren als rein wissenschaftliche Arbeiten, und starker Präsenz als Referent auf (partei-)politischen Veranstaltungen versuchte Birg seit den 80er Jahren des vergangenen Jahrhunderts vor allem das Bewusstsein dafür zu schärfen, dass demografische Trends kaum beeinflussbar sind, was ihm nach eigener Aussage nur in Ansätzen gelungen ist. Mittlerweile gilt der Direktor des Max-Planck-Institutes für demografische Forschung in Rostock, der US-Amerikaner James W. Vaupel, als einer der prominentesten wissenschaftlichen Vertreter der Disziplin in Deutschland. Vor allem mit seinen international weit beachteten Arbeiten zur Plastizität des Alterns sowie zur steigenden Lebenserwartung hat er sich Aufmerksamkeit auch im politischen Bereich verschafft und wird regelmäßig für politikberatende Veranstaltungen angefragt. Als weitere wesentliche Einzelpersonen außerhalb des politisch-administrativen Systems muss Frank Schirrmacher, Mitherausgeber der Frankfurter Allgemeinen Zeitung, genannt werden, der mit seinem herausfordernden und nicht unumstrittenen Buch „Das Methusalem-Komplott“ (2004) sowie aufgrund seiner einflussreichen Stellung als Meinungsmacher, die politische Diskussion über den Demografischen Wandel in Deutschland intensiviert hat. Journalisten anderer führender Medien, wie etwa der Wochenzeitung Die Zeit, die der Bevölkerungsalterung seit mehreren Jahren einen thematischen Schwerpunkt einräumt, sind ebenfalls in die Liste aufzunehmen. Wesentliche politikexterne Institutionen demografischer Politikberatung sind zwei große operative Stiftungen: Bertelsmann- und Robert-Bosch-Stiftung, die beide aufgrund ihrer weitreichenden finanziellen Ausstattung in der Lage sind, breite Themenschwerpunkte innerhalb ihrer Arbeit aufzubauen. So hat die Robert-Bosch-Stiftung

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eine hochkarätige Expertenkommission unter der Leitung des ehemaligen sächsischen Ministerpräsidenten Kurt Biedenkopf eingerichtet, die sich dem Thema „Familie und Demografischer Wandel“ widmet und in den nächsten Jahren konkrete Handlungsempfehlungen erarbeiten soll. Die Bertelsmann-Stiftung entwickelt mit ihrer „Aktion 2050“ ein längerfristiges Netzwerk von eigenen Vorhaben, Kooperationen und Stiftungsprojekten und legt dabei einen Schwerpunkt auf die Beratung kommunaler, regionaler und landespolitischer Entscheidungsträger. Auf der intermediären Ebene des politikberatenden Prozesses beschäftigen sich die politischen Stiftungen in der Bundesrepublik (Konrad-Adenauer-Stiftung, Friedrich-Ebert-Stiftung, Heinrich-Böll-Stiftung, Friedrich-Naumann-Stiftung und RosaLuxemburg-Stiftung) stichpunktartig mit dem Demografischen Wandel. Neben Einzelveranstaltungen wie Vorträgen oder Workshops führt beispielsweise die FriedrichEbert-Stiftung einen Gesprächskreis „Sozialpolitik“, der sich unter anderem mit dem Demografischer Wandel beschäftigt, allerdings hauptsächlich hinsichtlich gesundheitspolitischer Aspekte. Trotz dieser vermeintlich geringen Berücksichtigung des Themas bei den politischen Stiftungen darf deren Einfluss aufgrund ihrer starken Vernetzung mit politischen Entscheidungsträgern, den politischen Parteien im Besonderen, nicht unterschätzt werden. Der Bereich der demografischen Politikberatung innerhalb des politisch-administrativen Systems, ist im Vergleich zu den anderen beiden Gebieten, wohl am stärksten ausgeprägt. Auf kommunalpolitischer Ebene hat die Stadt Bielefeld als erste deutsche Kommune im Jahr 2004 das als durchaus innovatives Projekt anzusehende Amt eines „Demografiebeauftragen“ eingerichtet und besetzt. Elisabeth Niejahr (Die Zeit) vergleicht diese Entwicklung mit anderen großen gesellschaftlichen Diskussionen, die sich in Institutionen niederschlagen, so z.B. die Umweltschutzthematik, die in den 80er Jahren des vergangenen Jahrhunderts Umweltbeauftragte hervorbrachte und erwiesenermaßen zu veränderten kommunalpolitischen Konzepten führte. Unter den bundesdeutschen Parteien war es die SPD, die sich bereits Anfang der 1990er Jahre verstärkt mit dem Demografischen Wandel befasste. Der Parteivorstand richtete 1991 eine Kommission „Demografischer Wandel/Seniorenpolitik“ unter der Leitung von Hans-Ulrich Klose ein. Innerhalb dieser breit angelegten Diskussion erfolgten Veranstaltungsreihen, Wissenschaftlergespräche und diverse Veröffentlichungen. Obwohl – oder besser gerade weil die Kommission als Vorreiter der deutschen innerparteilichen demografischen Politikberatung gilt, konnte sie mit ihren Ergebnissen wegen der, zu jener Zeit noch relativ geringen, öffentlichen Wahrnehmung des Themas nicht nachhaltig auf die Programmatik der Partei wirken. Die Kommission des Parteivorstands ist seit längerem nicht mehr aktiv und wurde auch nicht in vergleichbar prominenter Form ersetzt. Als wesentliche Beratungsakteure mit längerer Haltbarkeitsdauer können dagegen das Bundesinstitut für Bevölkerungswissenschaft (BiB) sowie die kontinuierliche Altenberichterstattung der Bundesregierung eingestuft werden. Das BiB ist eine nachgeordnete Einrichtung des Bundesinnenministeriums und organisatorisch mit dem Statistischen Bundesamt verbunden. Innerhalb der Bundesregierung obliegt dem Innenminister die Zuständigkeit für den Bereich der Bevölkerungsentwicklung. Das BiB – ein mittelgroßes Forschungsinstitut mit ca. 20 wissenschaftlichen Mitarbeitern – bzw. das Statistische Bundesamt liefern die offiziellen Daten zur Bevölkerungsentwicklung und

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stellen Analysen darüber bereit. In der Mitte des Jahres 2005 veröffentlichte das BiB beispielsweise Ergebnisse einer vielbeachteten neuen Umfrage, die deutlich machen, dass sich immer mehr Menschen – vor allem Männer – in Deutschland dafür entscheiden, keine Familie zu gründen. Dies veranlasste den damaligen Bundesinnenminister Otto Schily zu der einigermaßen dramatischen Aussage „Das ist eine Entscheidung gegen das Leben“, welche die Süddeutsche Zeitung prominent auf Seite 1 abdruckte. Der Sachverständigenrat für den Altenbericht, der vom Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend in Auftrag gegeben wird, wurde 1989 unter der damaligen Bundesministerin Ursula Lehr berufen und hat bisher fünf umfangreiche Berichte zur Situation älterer Menschen in Deutschland und den damit zusammen hängenden Auswirkungen des Demografischen Wandels vorgelegt. Seit dem zweiten Altenbericht hat der bekannte Heidelberger Gerontologe Andreas Kruse den Vorsitz dieses Gremiums inne. Während die ersten drei Berichte relativ geringe Aufmerksamkeit in der politischen Diskussion erfuhren, fanden der vierte und fünfte mehr Nachhall. Kruse führt das u.a. auf eine verbesserte Öffentlichkeitsarbeit der Sachverständigenkommission zurück. Nach seiner Aussage muss „die Hälfte der Anstrengungen der Kommission“ in die Vermittlung ihrer Ergebnisse fließen, damit diese ihre Adressaten auch erreichen können. Als Beispiel für die missglückte Vermittlungsarbeit eines demografischen Beratungsakteurs muss die Enquête-Kommission „Demografischer Wandel“ des Deutschen Bundestags gelten. Das Gremium veröffentlichte unter einem relativ großen finanziellen und personellen Aufwand von 1990 bis 2002 zwei Zwischen- und schließlich nach einigen internen Unstimmigkeiten einen Abschlussbericht. Alle Dokumente sind aus wissenschaftlicher und politikinhaltlicher Perspektive ein gelungenes Kompendium konkreter, politikfeldübergreifender und wissenschaftlich fundierter Handlungsempfehlungen. Allein der Umfang der Dokumente (der Schlussbericht fasst 300 Seiten), Verzögerungen in der Kommissionsarbeit sowie ein fehlendes Konzept zur Vermittlung an die Öffentlichkeit machen die wertvollen Ergebnisse nahezu unbrauchbar für den politischen Prozess. In einer Fraktionssitzung einer der beiden großen Volksparteien Ende 2004 wurde das Problem durch einen Abgeordneten auf den Punkt gebracht: „Die Dokumente lagern in den Archiven und niemand nimmt sie in die Hand. Wir haben beim Demografischen Wandel kein Informationsproblem, sondern ein Umsetzungsproblem.“ Ein weiterer Grund für die mangelnde Akzeptanz der Kommissionsergebnisse dürfte die Tatsache sein, dass sie in der Tat einen Querschnittsansatz widerspiegeln, der sich schwer in die klassischen Politikfelder übersetzen lässt. Solange sich also auf Seiten des politischen Adressaten nicht eine diesem Querschnittscharakter entsprechende Struktur findet, werden die Ergebnisse wenn überhaupt nur selektiv wahrgenommen. Dennoch hat die Kommission des Bundestags Nachahmer auf Landesebene gefunden. So haben z.B. Baden-Württemberg, Sachsen, Hessen und MecklenburgVorpommern Enquête-Kommissionen mit annähernd gleicher Schwerpunktsetzung in ihren Landtagen eingerichtet. Der Erfolg dieser Beratungsakteure bleibt noch abzuwarten.

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Ausblick

Zusammenfassend lässt sich folgern, dass die zentrale Eigenschaft des Demografischen Wandels als Meta-Politikfeld eine Reduzierung seiner Phänomene auf ein einziges Politikfeld untersagt. Aufgrund historischer Konnotationen sowie besserer demografischer Erkenntnis ist darüber hinaus die Wiederbelebung einer „Bevölkerungspolitik“ weder angebracht noch zielführend. Wenn etwa Bert Rürup in einer Studie für das Bundesfamilienministerium (2003) das Konzept einer „nachhaltigen Familienpolitik“ entwirft, deren „Metaziel“ die „Erhöhung der Geburtenrate“ sei, so werden Eltern vom Subjekt zum Objekt staatlicher Tätigkeit degradiert. Obwohl seine ausgesprochene Komplexität den politikberatenden Umgang mit dem Demografischen Wandel erschwert, lassen sich dem Bereich doch einige positive Seiten abgewinnen. Die Bevölkerungsalterung bringt aufgrund des hohen Reformbedarfs auf allen Ebenen politischen Handelns viele konkrete Ansatzpunkte mit sich und bietet Raum für innovative Herangehensweisen. Außerdem erweisen sich demografische Prognosen aufgrund der Trägheit von Bevölkerungsprozessen als relativ verlässliche Größe für die politische Planung. Auf der anderen Seite besteht das Problem, Politikberatungsinhalte auf einem vermittelbarem Niveau zu halten. Sobald mehrere Politikfelder gleichzeitig angesprochen sind, kann Beratung „aus einem Guss“ schwierig bis unmöglich werden. Bei der Konzeption von Politikberatung im Bereich Demografischer Wandel müssen deshalb – wahrscheinlich noch mehr als in anderen Bereichen – zum einen ausreichend Ressourcen für die Öffentlichkeitsarbeit bereitgestellt, zum anderen die Beratungsprozesse auf die Vermittlung hin optimiert werden. Daneben fällt bei der Analyse der bestehenden Beratungsinstrumente auf, dass Defizite in gewissen Bereichen des Policy-Zyklus vorliegen. Dies betrifft vor allem die Implementierung und die Evaluierung der angebotenen Handlungsempfehlungen.

Literatur Alber, J./Schölkopf, M., 1999: Seniorenpolitik. Die Lage älterer Menschen in Deutschland und Europa. Amsterdam. Birg, H., 2001: Die demografische Zeitenwende. Der Bevölkerungsrückgang in Deutschland und Europa. München. Dorbritz, J. u.a., 2005: Einstellungen zu demographischen Trends und zu bevölkerungsrelevanten Politiken. Ergebnisse der Population Policy Acceptance Study in Deutschland. Wiesbaden: Bundesinstitut für Bevölkerungsforschung, im Internet unter: http://www.bib-demographie. de/info/ppas_broschuere.pdf (Stand: September 2005). Enquête-Kommission „Demografischer Wandel – Herausforderungen unserer älter werdenden Gesellschaft an den Einzelnen und die Politik“ des Deutschen Bundestages, 2002: Schlussbericht, Deutscher Bundestag, 14. WP, im Internet unter: http://www.forum.mpg.de/archiv/ 20031111/ docs/enquete_schlussbericht.pdf (Stand: September 2005). Fuhrmann, M., 2002: Volksvermehrung als Staatsaufgabe? Bevölkerungs- und Ehepolitik in der deutschen politischen und ökonomischen Theorie des 18. und 19. Jahrhunderts. Paderborn. Gruescu, S./Rürup, B., 2003: Nachhaltige Familienpolitik im Interesse einer aktiven Bevölkerungsentwicklung, Gutachten für das Bundesfamilienministerium, im Interenet: http://www.bmfsfj.

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de/RedaktionBMFSFJ/Broschuerenstelle/Pdf-Anlagen/broschuere-nachhaltige-familienpolitik-r _C3_BCrup,property=pdf,bereich=,rwb=true.pdf (Stand: September 2005). Kruse, A./Lehr, U., 1999: Reife Leistung. Psychologische Aspekte des Alterns, in: Niederfranke, A. et al. (Hg.): Funkkolleg Altern 1. Die vielen Gesichter des Alterns- Opladen/Wiesbaden, 187238. Münch, U., 1990: Familienpolitik in der Bundesrepublik Deutschland. Maßnahmen, Defizite, Organisation familienpolitischer Staatstätigkeit. Freiburg i. Breisgau. Neyer, G., 2003: Family policies and low fertility in Western Europe. Journal of Population and Social Security (Population) 1 (2003): 46-93 (Suppl.) oder im Internet unter: http://www. demogr.mpg.de/papers/working/wp-2003-021.pdf (Stand: September 2005). Oeppen, J./Vaupel, J. W., 2002: Broken Limits to Life Expectancy, in: Science, Vol. 296, Issue 5570, 1029-31, im Internet unter: http://www.sciencemag.org/cgi/content/full/296/ 5570/1029 (Stand: September 2005). Rosenmayr, L., 1994: Altersgesellschaft – bunte Gesellschaft? Soziologische Analyse als Beitrag zur politischen Orientierung, in: Journal für Sozialforschung, Bd. 34, Heft 2, 145-172. Wilkoszewski, H., 2003: Die verdrängte Generation. Politische Parteien und die alternde Gesellschaft in Deutschland. Marburg.

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Das Auswärtige Amt auf dem Weg zu einer neuen Beratungskultur? Der Dialog zwischen externem Fachwissen und Politik im Feld der Außenpolitik1 Das Auswärtige Amt auf dem Weg zu einer neuen Beratungskultur?

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Aufriss

Ist die Politikberatung gerade in denjenigen politischen Feldern von entscheidender Bedeutung um zu informieren, zu rationalisieren und zu legitimieren, in denen vor einem kontingenten Wissenshintergrund unter hoher Unsicherheit entschieden werden muss, so erscheint Außenpolitik ein geradezu paradigmatischer Fall für Politikberatung zu sein. Wie Daniel Frei bereits 1980 (:443) angemerkt hat: "Von allen Politikbereichen ist Außenpolitik stets der komplexeste: Nirgendwo sonst findet sich der Entscheidende einer so großen Zahl von Partnern, einer so großen Zahl möglicher künftiger Entwicklungen und einem so großen Maß an Ungewissheit und Unberechenbarkeit alles Künftigen gegenübergestellt wie hier. Und nirgendwo sonst fordert die Situation trotzdem häufig sofortige oder baldige Aktion oder Reaktion, ist der Zeitdruck so unausweichlich."

Vergleichbar der Technologie- und Forschungspolitik, die sonst den Mittelpunkt der Forschung über Politikberatung bildet, steht der außenpolitische Entscheidungsträger vor einem weiten Möglichkeitsraum. Zugleich wiegen jedoch die potentiellen Folgen und Risiken der Entscheidungen weitaus schwerer, betrifft Außenpolitik doch Entscheidungen des „Überlebens“, wie Fragen von Krieg und Frieden. Gerade vor diesem Hintergrund ist es, wie Wolf Dieter Eberwein und Karl Kaiser (1998: 12) anmerken, "erstaunlich, dass nur eine geringe Zahl von neueren Analysen vorliegt, die sich den Formen und Problemen außenpolitischer Beratung widmet".2 Dennoch muss sich die außenpolitische Forschung zu Fragen der Politikberatung nicht verstecken.3 Bleibt zwar die empirische Forschung zu außenpolitischen Beratungsprozessen, insbesondere in Deutschland, ein Desideratum, so sind gerade in jüngerer Zeit einige theoretische Analysen entstanden, die sich nicht scheuen, auch konkrete Vorschläge zur Umgestaltung von Beratung und politikrelevanter Wissensproduktion zu machen. Hintergrund der jüngeren Auseinandersetzungen ist zumeist der als 1 2 3

Für wertvolle Hinweise und Anregungen danke ich Gunther Hellmann, Norman Domeier und Frank Gadinger. Auch Mols (1998: 254) bemängelt, dass „die Fachliteratur über Funktionen (außen-)politischer Beratung […] nicht sehr umfangreich [ist], zudem aktualisierungs- und ergänzungsbedürftig“. Ganz im Gegenteil standen Auseinandersetzungen mit Fragen der Praxisrelevanz, des Wissensaustauschs und der Rolle von Akademikern von Anfang an im Mittelpunkt der Disziplin Internationale Beziehungen, deren Subdisziplin die Außenpolitikanalyse ist.

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defizitär wahrgenommene Wissenstransfer zwischen Forschung und Politik, sowie der zunehmende Qualitätsverlust der Arbeit außenpolitischer Think Tanks angesichts deren wachsenden Politisierung.4 Die Angemessenheit dieser Diagnosen steht im Folgenden jedoch nicht im Blickpunkt. Dieser Beitrag versucht einen Ausschnitt zu zeigen, aus den Strukturen und Entwicklungen der Politikberatung im Feld der deutschen Außenpolitik. Neben der kurzen Diskussion der Spezifika außenpolitischer Beratung wird die institutionelle Struktur des deutschen außenpolitischen Beratungswesens am Beispiel der Beratung des Auswärtigen Amtes erörtert. Getragen wird diese Betrachtungsweise von der Annahme, dass die Ergiebigkeit der Zusammenarbeit von wissenschaftlicher und politischer Praxis durch institutionelle Gegebenheiten im weitesten Sinne bestimmt wird. Angesichts der Tatsache, dass sich die Anforderungen an die Außenpolitik Deutschlands und an das Auswärtige Amt deutlich gewandelt haben, werde ich zugleich die Frage verfolgen, inwieweit die Beratungsstrukturen auf diese veränderten Anforderungen reagiert haben, oder, anders formuliert, ob sich die Emergenz einer neuen Beratungskultur in der deutschen Außenpolitik abzeichnet. Im ersten Abschnitt werde ich zunächst ein Grundverständnis von Politikberatungsprozessen aus Perspektive der Außenpolitikforschung vorstellen. Im zweiten Abschnitt werde ich auf einige Besonderheiten des Politikfelds Außenpolitik im Vergleich zu anderen Politikfeldern eingehen und dann die unterschiedlichen Beratungsinstitutionen des Auswärtigen Amts mit Schwerpunkt auf die Ära Fischer detaillierter präsentieren. Im letzten Abschnitt werde ich die Frage aufgreifen, inwieweit sich am Beispiel des Auswärtigen Amtes von der Emergenz einer neuen Beratungskultur in der deutschen Außenpolitik sprechen lässt.

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Außenpolitikforschung und Politikberatung

Unter Politikberatung verstehe ich zunächst die Integration externen Fachwissens (oder Expertenwissens) in die politische Entscheidungsvorbereitung und -findung. Der Begriff des Fachwissens unterstreicht, dass nicht allein Wissen aus „reiner“ wissenschaftlicher Wissensproduktion Gegenstand von Politikberatung ist. Vielmehr bringen in Politikberatungsprozessen Akteure aus sehr unterschiedlichen, professionellen Kontexten und Wissenskulturen ihr Wissen ein.5 Grob unterteilt, lassen sich die folgenden Kategorien von Wissen in Beratungsprozessen differenzieren: 1) Erfahrungswissen, 2) anhand wissenschaftlicher Verfahren gehärtetes Erfahrungswissen und 3) wissenschaftlich zertifiziertes Wissen.6 Während Akteure wie z.B. Entwicklungshilfepraktiker oder Journalisten zu allererst Erfahrungswissen in Politikberatungsprozesse einbringen, liefern Vertreter von Nichtregierungsorganisationen, Unternehmensberatungen oder 4 5 6

Vgl. zu beiden Problemstellungen u.a. B. Jentlesson (2002); Lepgold/Nincic (2000, 2001); Eriksson/Sundelius (2005). Vgl. zum Begriff der Wissenskulturen Knorr Cetina (1999). Für eine Diskussion unterschiedlicher Wissenskulturen im Feld der Außenpolitik siehe Büger/Gadinger (2005). Für diese Unterscheidung vgl. Büger (2005). Unter „wissenschaftlich zertifiziertem Wissen“ ist dabei zu verstehen, dass dieses den Standards einer wissenschaftlichen Disziplin entsprechend produziert wurde und daher über eine gewisse Auszeichnung verfügt.

Das Auswärtige Amt auf dem Weg zu einer neuen Beratungskultur?

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Think Tanks zumeist anhand wissenschaftlicher Verfahren gehärtetes Erfahrungswissen. Wissenschaftler hingegen bieten vorrangig Wissen, dass über die in der jeweiligen Disziplin geltenden Verfahren ausgezeichnet (zertifiziert) wurde. Wissen stützt sich demnach auf sehr unterschiedliche Legitimationsquellen und es erscheint gerade von Interesse, welches und wessen Fachwissen in den politischen Prozess integriert wird. Diese Kategorien sind jedoch fließend und eher Idealtypen. So wird gerade im Fall von Wissenschaftlern, die sich in der Politikberatung engagieren, bemängelt, dass diese vielfach reines Erfahrungswissen unter dem Etikett des zertifzierten Wissens bereitstellen, ohne darauf hinzuweisen (Frei 1980; Zelikow 1994). Politikberatungsprozesse im weiteren Sinne lassen sich im Anschluss an die Außenpolitikforschung auf zwei verschiedene Arten konzeptionalisieren: (1) Einerseits gestaltet externes Fachwissen den diskursiven Raum in dem Entscheidungen vorbereitet und gefällt werden. Über Publikationen, wie z.B. populärwissenschaftliche Fachbücher, Interviews in den Medien, Op-eds oder auch Beiträge in politikfeldspezifischen Zeitschriften, prägt Expertenwissen den „Raum des Vorstellbaren“ und damit die Optionen für Entscheidungen. Im Extremfall ist dieser Vorstellungsraum durch Expertenwissen der Art limitiert, dass Politik nur noch auf Sachzwänge reagieren kann. Dennoch erfüllt Expertenwissen stets eine Doppelfunktion: Es schließt Mögliches aus und eröffnet neue Optionen. Im Rahmen dieser diskursiven Perspektive entfaltet Expertenwissen dergestalt Wirkung, dass durch Kategoriensysteme und Klassifikationen, Narrative und Metaphern ein Raum konstruiert wird, innerhalb dessen die Herausforderungen an Politik, die zu beteiligenden Akteure, der Zeitrahmen und andere Elemente eines Policyprozesses definiert und zueinander in Bezug gesetzt werden. 7 (2) Andererseits lassen sich Politikberatungsprozesse auch auf einer reinen Akteursebene verorten. Aus dieser Perspektive nimmt Expertenwissen, zumeist vermittelt über persönliche Gespräche, Einfluss auf die Erwägungen und Beurteilungen von Entscheidungsträgern und -vorbereitern. Die Argumente von Experten werden in der individuellen Beurteilung der Situation und in der Abwägung von Alternativen berücksichtigt und Entscheidungen mit Verweis auf Expertenwissen in politischen Auseinandersetzungen legitimiert.8 Unterscheidet man, wie in der Politikberatungsdiskussion üblich (Weingart 2002: 142-144), zwischen einer Orientierungsfunktion und einer politisch-instrumentellen Funktion von Expertenwissen, dann nimmt die strukturelle, diskursive Perspektive primär die Orientierungsfunktion in den Blick, während eine akteursorientierte Perspektive eher auf instrumentelle, politische und legitimatorische Funktionen fokussiert. Die außenpolitische Forschung hat sich in erster Linie auf eine Akteursebene konzentriert. Die Annahme, dass Außenpolitik nicht allein Konsequenz der Logik des Internationalen Systems ist, sondern in erheblichem Umfang durch innenpolitische Determinanten mit bestimmt wird, bildet die Grundprämisse der außenpolitischen Forschung zur Politikberatung. Expertise ist somit eine der zentralen Ressourcen für Außenpolitik und die Frage wie Expertise für die Außenpolitik nutzbar gemacht wird und werden kann, eine Schlüsselfrage für gute und erfolgreiche Außenpolitik. Die Forschung der 1970er Jahre hat dabei im Zuge der „Planungswelle“ (vergleichbar zu ande7 8

Vgl. Gottweis (2003). Zu Narrativen im Speziellen siehe Viehöfer (2001), zur Bedeutung von Metaphern u.a. Bosch et al.(2001). Siehe für diese Perspektive u.a. die Beiträge in Renshon/Larsson (2003).

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ren Politikfeldern) primär versucht, Entscheidungsinstrumente und Planungshilfen bereitzustellen, sowie Untersuchungen zum Ablauf und zur Informationsverarbeitung in außenpolitischen Entscheidungsprozessen angefertigt. Heute liegt eine Reihe von Studien vor, die insofern über diesen Ansatz hinaus gehen, als sie herausarbeiten, welches externe Fachwissen in der Außenpolitik benötigt wird und zeigen, welche Faktoren den gelungenen Einbezug von Fachwissen ausmachen.9 Insbesondere Alexander George hat in seiner erfahrungsgesättigten und einflussreichen Studie „Bridging the Gap“ (1993) gezeigt, wie Wissen zur politischen Problembearbeitung (jenseits von prozessorientierten Hilfestellungen und Darstellungen von Entscheidungsprozessen) beitragen kann. George erachtet drei Arten von wissenschaftlich zertifiziertem Wissen für wichtig: 1) abstrakte, konzeptionelle StrategieModelle, die über die Identifikation von Komponenten und grundsätzlichen Logiken als Grundlage zur Ausarbeitung von Strategien dienen können, 2) allgemeines historisch fundiertes Wissen, dass Auskunft über die Ergebnisse früherer Strategien gibt, sowie 3) akteursspezifische Verhaltensmodelle, die Generalisierungen kontextspezifisch ergänzen können. Philip Zelikow (1994) hat jedoch zu Recht darauf verwiesen, dass hilfreiches Wissen nicht nur auf abstrakte Strategiefragen eingeschränkt bleiben muss. Vorstellbar und hilfreich sind für Zelikow ebenfalls grundsätzliche Erwägungen 1) zum zentralen Begriff des „Nationalen Interesses“ – was für Zelikow durchaus einschließt Hierarchisierungen vorzunehmen, 2) zu den Zielsetzungen von Außenpolitik, 3) zu den konkreten Designs von Strategien, sowie 4) deren Implementierung und Durchführung, als auch 5) zur Evaluation von Außenpolitik. George und Zelikow verweisen neben anderen10 auf die Kommunikationshürden im Dialog zwischen Fachexperten und politischen Praktikern: Wechselseitige Rollenzuschreibungen, divergierende Zeithorizonte, verschiedene Sprachspiele, unterschiedliche Relevanzkriterien und Praktiken der Verifizierung von Wissen schränken die Möglichkeit des Dialogs ein und setzen damit auch enge Grenzen für die Integration von externem Fachwissen. Wolf-Dieter Eberwein und Barbara Hörsch (1995) haben jedoch darauf hingewiesen, dass diese Hürden durchaus überwindbar sind. Kooperation zwischen Experten und politischen Praktikern wird nach Eberwein und Hörsch durch die Institutionalisierung des Dialogs ermöglicht. Durch eine Institutionalisierung wird ein Vertrauensklima erzeugt, innerhalb dessen Vorurteile abgebaut werden können. Einerseits kann dem Vorurteil vieler Akademiker, die Politik wolle lediglich bereits getroffenen Entscheidungen über Expertise legitimieren, begegnet werden. Andererseits können auch Politiker dem Misstrauen entgehen, Experten betrieben nur weltfremde Glasperlenspiele oder wollten allein über Sachzwänge Spielräume einengen. In Anschluss an Eberwein und Hörsch lässt sich damit formulieren, dass die Wirksamkeit der Kontakte mit dem institutionalisierten Vertrauen zwischen Experten und Politikern steht und fällt. In diesem Sinne sind Institutionen in denen einerseits Vertrauen, andererseits ein klares Arrangement für die Zusammenarbeit hergestellt wird, entscheidend für die Ergiebigkeit des Dialogs zwischen Fachwissen und politischem Wissen. Forschung, die Institutionen und die in ihnen geltenden Arrangements in den Blick nimmt, gewinnt daher wichtige Schlussfolgerungen über Form und Effizienz der Kooperation 9 10

Vgl. dazu neben den im Folgenden diskutierten Studien, die in Fußnote vier genannten Arbeiten. Siehe u.a. Kruzel (1994); Lepgold/Nincic (2001); Jentleson (1990); Jentleson/Bennett (2003).

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zwischen Fachwissen und Politik. Diese Perspektive ist jedoch nur bedingt dazu in der Lage, Aussagen zu den Wirkungen von Fachwissen im politischen Prozess im Sinne der zwei vorgestellten Wirkungsweisen (der diskursiven und der akteursorientierten) zu geben. Aussagen über (Wechsel-)Wirkungen sind nur möglich, über eine Betrachtung eines gesamten politischen Prozesses sowie dessen zentraler Akteure, Inhalte, Praktiken und Metaphern. Dennoch ist die Analyse von Institutionen und Arrangements eine wichtige Vorstufe um letztendlich zu Aussagen über Wirkungen zu gelangen. Im Folgenden stehen daher weniger die Wirkungen von Expertenwissen in der Außenpolitik im Vordergrund, sondern Institutionen, die in der deutschen Außenpolitik als Ausdruck der Kooperation zwischen Experten und Politik entstanden sind. Exemplarisch werde ich die Institutionen und Kooperationsformen des Auswärtigen Amtes (im Folgenden AA genannt) darstellen und diskutieren.11 Zunächst werde ich aber auf einige Grundspezifika des Beratungswesens in der Außenpolitik eingehen.

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Kooperationen zwischen Fachexpertise und Politik in der deutschen Außenpolitik

Hat die These Berechtigung, nach der wachsende Komplexität zu einer gestiegenen Nachfrage nach Expertenwissen führt, so spricht einiges dafür, dass auch in der deutschen Außenpolitik von einer steigenden Nachfrage auszugehen ist: Nicht nur, dass die Weltpolitik zunehmend als komplexer und komplizierter wahrgenommen wird – nicht zuletzt aufgrund des Verlusts des Ordnungsmusters Bipolarität, auch die Aufgaben, die Deutschland in der Weltpolitik nach der Wiedervereinigung übernehmen will, z.B. im Bereich der Friedenssicherung, haben stetig zugenommen. Vergleicht man jedoch die deutsche Außenpolitik mit anderen politischen Feldern, so zeigt sich, dass Außenpolitik nicht von einer derartigen Vielzahl von Expertenkommissionen und Gremien geprägt ist, wie z.B. die Wirtschaftspolitik oder die Umweltpolitik. Bereits diese Beobachtung ist ein Indiz für Differenzen in der Beratungskultur der Außenpolitik zu anderen politischen Feldern. Weitere Beobachtungen stützen dies: 1) Während in der Wirtschafts- und Sozialpolitik Wirtschaftswissenschaftler eine deutliche hegemoniale Stellung einnehmen, sind naturwissenschaftlich-technisch geprägte Politikfelder, wie die Umweltpolitik, eindeutig von naturwissenschaftlichen Disziplinen dominiert. Im Feld der Außenpolitik ist es jedoch keiner Disziplin eindeutig gelungen, ein Kompetenzmonopol zu etablieren. 2) Dies hängt zunächst damit zusammen, dass die Regierung selbst in hohem Umfang außenpolitischen Sachverstand produziert. Außenpolitik erscheint eher als ein Feld, das vom Fachwissen der regierungsamtlichen Wissenskulturen, wie der Diplomatie oder der Streitkräfte und Geheimdienste dominiert ist, denn von externem Fachwissen. 3) Zudem ist Außenpolitik 11

Ausgeblendet bleiben damit Institutionen, die nicht mehr oder wenig eindeutig mit dem AA in Verbindung stehen, also Gremien und Kommissionen, in denen die Kooperation mit Parlament, Regierung oder anderen Ministerien Priorität sind. Ebenfalls nicht berücksichtigt werden diejenigen Institutionen, die eher angebotsorientiert funktionieren, also z.B. politiknahe Fachzeitschriften in denen Experten ihr Wissen zur Verfügung stellen (wie z.B. Internationale Politik, Blätter für deutsche und internationale Politik oder Welttrends) oder auch andere angebotsorientierte Institutionen wie Fachkongresse oder das jährlich erstellte Friedensgutachten der deutschen Friedensforschungsinstitute.

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gewissermaßen eines der ältesten Politikfelder. Gegenstände wie Krieg, Frieden und Sicherheit werden damit selten als „neuartig“ empfunden (wie etwa die Klimaerwärmung), sondern als ureigene und exklusive Domäne des Staatswesens begriffen. Außenpolitische Probleme werden damit tendenziell intern unter Rückgriff auf „eigene“, regierungsinterne Erfahrungen bearbeitet, so dass ein Rückgriff auf die „Ersatzerfahrungen“ der externen Experten unnötig erscheint. 4) Da viele (wenn nicht die meisten) außenpolitischen Sachverhalte Sicherheitsbedenken und der Geheimhaltung unterliegen, ist das Deutungsmonopol im Vergleich zu naturwissenschaftlichen Sachverhalten geradezu umgekehrt. Liegt das Monopol der Interpretation und Deutung von Phänomenen wie dem Treibhauseffekt eindeutig bei den Umweltwissenschaften, also außerhalb der Politik, so liegt es im Feld der Außenpolitik eher innerhalb der Politik. Dies bedeutet, Experten entweder unmittelbar in die Regierungsarbeit zu integrieren oder ihnen tendenziell den Status eines Zweit- oder Drittinterpreten zu überlassen. Zusammengefasst ergibt sich, dass aufgrund einer fehlenden eindeutigen Kompetenz einer Disziplin sowie einer eher umgekehrten Deutungshoheit Politiker weit weniger dazu gezwungen sind „auf der Höhe des wissenschaftlichen Sachverstands“ zu regieren und auch der öffentliche Druck, sich über Expertenwissen zu legitimieren, weitaus geringer ausfällt. Politikberatungsprozesse in der Außenpolitik sind daher anders strukturiert und weit weniger sichtbar. Jedoch sprechen jüngere Entwicklungen der letzten Jahre, wie etwa die neue öffentliche Prominenz von „Terrorismusforschern“ und „Sicherheitsexperten“ oder der erhebliche Erfolg einiger politikwissenschaftlicher Konstrukte im außenpolitischen Diskurs, wie etwa die Metapher der „neuen Kriege“, des „Kampf der Kulturen“ oder der Idee der „Krisenprävention“, dafür, dass auch in die außenpolitischen Beratungsprozesse Bewegung kommt und diese sukzessive sichtbarer werden. Wie in der folgenden Diskussion der Beratungsstrukturen des AA deutlich wird, ist diese Tendenz zur Öffnung der Beratung aber eher ambivalent zu sehen.

3.1 Das Auswärtige Amt Ist Außenpolitik heute aufgrund der stetigen Vermischung von Innen- und Außenpolitik im Zuge von Globalisierung und Europäisierung12 zwar zunehmend eine ressortübergreifende Aufgabe und verfügen daher fast alle Ministerien über außenpolitische Abteilungen (vgl. Eberlei/Weller 2002), so liegt der Kern der Koordinierung der Außenpolitik nach wie vor beim AA. Die Abteilungen des AA kümmern sich um alle Belange der 1) klassischen Diplomatie, 2) der Politik in internationalen Organisationen, 3) der Auswärtigen Kulturpolitik, 4) der bilateralen Beziehungen, als auch 5) um die Koordination der Krisenpräventions- und Menschenrechtspolitik der Bundesrepublik.13 Obwohl das AA vielerorts als Hort des Traditionalismus gilt, so hat es sich, in der jüngeren Zeit durchaus als anpassungs- und wandlungsfähig erwiesen (vgl. Regelsberger 2002).

12 13

Siehe dazu den Beitrag von Klaus Segbers in diesem Band. Zu ergänzen wäre noch die Betreuung deutscher Staatsangehöriger im Ausland sowie die Außenwirtschaftsförderung.

Das Auswärtige Amt auf dem Weg zu einer neuen Beratungskultur?

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Zunächst unterstreicht auch die Organisationsstruktur des Ministeriums eine Differenz der Expertenkultur in der Außenpolitik zu anderen politischen Feldern. Während andere Ministerien mit einer spezialisierten Bürokratie arbeiten, sind die Mitarbeiter des AA Generalisten. Jenseits der politischen Führungsebene gilt das Prinzip der Rotation. Wer heute für die transatlantischen Beziehungen zuständig war, kann schon morgen die Zuständigkeit für einen Konflikt in Sub-Sahara-Afrika übernehmen. Mit dieser Rotation wird Beratung zwar unumgänglich, um Mitarbeiter auf den jeweiligen Sachstand zu bringen und um die Kontinuität der Arbeit zu gewährleisten, der Aufbau von kontinuierlichen Arbeitskontakten zwischen Experten und Mitarbeitern wird aber deutlich erschwert. Die fachspezifische Ausbildung der Mitarbeiter erfolgt ministeriumsintern und nicht wie in anderen Ländern üblich an Universitäten oder eigens eingerichteten Professional Schools. Damit gibt es nur wenige Mitarbeiter die aufgrund ihres Ausbildungshintergrunds eine Mittlerfunktion zur Wissenschaft wahrnehmen können.14 Weder in der Außenpolitik im Allgemeinen, noch im AA im Speziellen existieren formale Prozeduren, wie Forschungsergebnisse bekannt gemacht werden. Außenpolitische Beobachter tendieren daher – nicht ganz zu unrecht – dazu, dem AA eine gewisse Beliebigkeit bei der Auswahl von Experten und bei der Aufarbeitung der externen Fachdiskussion zu unterstellen. So bemerkt z.B. Jürgen H. Schwarz (2000: 231) zur deutschen Außenpolitik: „Ob und wann der einzelne Experte zur Politikberatung eingeladen wird, hängt in Deutschland immer noch von allzu vielen Zufälligkeiten und subjektiven Faktoren ab.“ Formal lassen sich zunächst vier Kooperationsformen zwischen Fachwissen und AA unterscheiden: 1) die Adhoc-Beratung durch Einzelgespräche und Roundtables, die in erster Linie vom Planungsstab organisiert werden, 2) fachspezifische Arbeitskreise, die regelmäßig tagen, 3) der routinierte Dialog mit außenpolitischen Forschungsinstitutionen, sowie 4) die interne Organisationsberatung, die auf die Umstrukturierung und Rationalisierung der internen Prozeduren und Abläufe abzielt.15

3.2 Die Kooperationsschnittstelle: Der Planungsstab Der Dialog zwischen externem Fachwissen und den Fachbeamten wird im Auswärtigen Amt in erster Linie vom so genannten Planungsstab geleistet. Dieser initiiert nicht nur einen Großteil der Beratung, sondern koordiniert auch die Kooperationen. Der Planungsstab hat daher eine Dreifach-Funktion: 1) er ist selbst das wichtigste interne Beratungsorgan. Über die Veranstaltungen, die er selbst organisiert und seine Steuerung der Kooperation zwischen anderen AA-Abteilungen, übernimmt er 2) die Funktion eines Filters von Expertise und ist 3) der zentrale Koordinationsmechanismus. Der Planungsstab wurde 1963 unter Außenminister Gerhard Schröder als Arbeitseinheit im Leitungsbereich des Auswärtigen Amtes eingerichtet, ist damit ein Kind der Planungsdebatte der 1960er Jahre und einer der ersten Planungsgremien, die überhaupt 14

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Auch hier zeichnet sich jedoch ein Wandel ab. Einerseits streben verstärkt Absolventen der Politikwissenschaft und Internationalen Beziehungen eine diplomatische Karriere an. Andererseits könnte die Einrichtung von Professional Schools mit politisch-praktischer Ausrichtung in Deutschland, wie z.B. die Hertie School of Governance, die Gesamtsituation deutlich verändern. Dieser Aspekt wird hier nicht weiter verfolgt. Vgl. aber die Diskussion in Regelsberger (2002).

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in der Bundesregierung geschaffen wurde. Er wurde nach dem Vorbild vergleichbarer Einrichtungen in den USA und anderer westeuropäischer Länder geschaffen.16. Idee der Planungsstäbe war und ist es, ein internes Beratungsgremium zu schaffen, in dem erfahrene Diplomaten und externe Fachexperten gemeinsam und vom Tagesgeschäft entlastet arbeiten, um den Erfolg von Außenpolitik zu evaluieren, in mittel- und langfristigen Perspektiven zu denken und Szenarien zu entwickeln (vgl. dazu u.a. Bloomfield 1977, Jentlesson/Bennett 2003). Jedoch gibt bereits die amerikanische Debatte der 1960er und 1970er Jahre ein Bild davon, dass selbst in den USA der Einfluss und die Relevanz dieses Typus von Beratungsgremium als sehr gering beurteilt wurde (Brezinski 1969, Bloomfield 1977, 1978). So schlussfolgerte Bloomfield (1978:370): “The history of official planning efforts both in the United States and in many other countries leaves one with nagging doubts about the possibility, even with the best will and brains, of fostering within any foreign ministry the ideal of policy planning to be found in textbooks, speeches by high officials, and State Departments directives.” (Hervorhebung im Original)

Kritischer Punkt der Tätigkeit von Planungsstäben ist die Frage, wie sie bei gleichzeitiger Wahrung von Distanz zum Alltagsgeschäft in die praktische Arbeit integriert werden, Gehör finden und an der Vorbereitung von Entscheidungen beteiligt werden. Gerade die deutsche Historie zeigt dabei, dass die Bedeutung des Planungsstabs in erster Linie vom Außenminister im Amt geprägt ist. Während der Planungsstab unter Außenminister Willy Brandt mit der Ausarbeitung der Ostpolitik unter Planungsstabsleiter Egon Bahr seine Blütezeit erlebte, war der Stellenwert dieser Einrichtung in den 1980er und 1990er Jahren eher marginal. Unter Hans Dietrich Genscher und Klaus Kinkel kaum genutzt, belebte Joschka Fischer das Gremium wieder, indem er einige seiner engsten Freunde in das Gremium berief. Gerade die visionären Reden Fischers, wie die Humboldtrede zur Europapolitik, wurden wesentlich vom Planungsstab vorbereitet. Deutlich wird diese Abhängigkeit vom amtierenden Minister bereits in der formalen Aufgabenbeschreibung: Der Planungsstab „befasst sich mit der kurz- und mittelfristigen Planung in außenpolitisch relevanten Fragen und bereitet Themen auf, die für die Arbeit des Ministers von Interesse sind“ (AA 2005, Hervorhebung C.B.). Der Planungsstab erweist sich damit eher als ein flexibles Instrument der Außenpolitik, dessen Funktion von der jeweiligen politischen Konstellation abhängig ist und dementsprechend variiert. Aktuell ist der Planungsstab mit 12 Mitarbeitern ausgestattet. Die Mitglieder sind zum einen Karrierediplomaten und zum anderen Mitarbeiter mit recht heterogenem Hintergrund, wie Stadtplaner oder freie Publizisten. Im Gegensatz zu vergleichbaren Einrichtungen anderer Ministerien stammt kein Mitarbeiter aus einem genuin akademischen Umfeld. Diese Einschränkung versucht der Planungsstab jedoch in den letzten Jahren durch Gastwissenschaftler und Hospitanten zu kompensieren. Die Koordination

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Fast alle westeuropäischen Länder gründeten zwischen 1960 und 1970 ein außenpolitisches Planungsgremium (Vgl. Bloomfield 1978: 379-83, sowie 373-379 für die Entwicklungsgeschichte der US Planungseinheit). Vorbild für Außenpolitische Planungsgremien war die Planungseinheit um George Kennan aus dem Jahre 1947, die eingerichtet wurde um eine Politik des Wiederaufbaus für Europa zu entwickeln

Das Auswärtige Amt auf dem Weg zu einer neuen Beratungskultur?

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der Integration von Fachexpertise wird dabei in erster Linie vom so genannten Forschungskoordinator geleistet.17

3.3 Adhoc-Beratung: Die Veranstaltungen des Planungsstabs Zur Integration von externem Fachwissen führt der Planungsstab Adhoc organisierte Konsultationen sowie regelmäßig Roundtables und größere Veranstaltungen zu Einzelthemen durch. Diese Veranstaltungen stellen laut Leiter des Planungsstabs Achim Schmillen (2002: 107) eine „besonders ertragreiche Form der direkten Zusammenarbeit“ dar. Die Veranstaltungen der Adhoc-Beratung dienen wesentlich der Vertiefung von Einzelthemen, z.B. in der Vorbereitung von Konsultationen mit anderen Planungsstäben, sowie der Krisenreaktion. Betrachtet man die zwischen 2001 und 2003 durchgeführten offiziellen Veranstaltungen – ein durchaus repräsentatives Set –, so zeigt sich, dass von insgesamt 28 Veranstaltungen sechs Konsultationen mit den Planungsstäben anderer Länder, elf Einzelgespräche und elf Roundtables, bzw. Gespräche mit mehreren Experten stattfanden. Die Themen variierten dabei. Ein recht eindeutiger Schwerpunkt lag jedoch auf Themen wie der Entwicklung der transatlantischen Beziehungen, der Europäischen Union und Problemkomplexen wie dem internationalen Terrorismus. Die eingeladenen Experten sind dabei universitäre Wissenschaftler und ehemalige oder aktive Politiker, wie z.B. der ehemalige Außenminister Hans Dietrich Genscher. Die Teilnehmer an den Roundtables und größeren Veranstaltungen geben ein etwas differenzierteres Bild der Teilnehmerstruktur. So waren 33 % der Teilnehmer Universitätsprofessoren, 29 % Mitarbeiter von Think Tanks, 25 % Journalisten und 31 % Politiker oder Ministerialbeamte.18 Hier zeichnet sich ein leichtes Übergewicht von Experten aus dem akademischen Sektor ab. Insgesamt lässt sich jedoch davon ausgehen, dass der Planungsstab in seinen Veranstaltungen relativ gleichgewichtig das Wissen von operativen Politikern und Akademikern abfragt. Vertreter die nicht klar dem akademischen oder politischen Sektor angehören, wie z.B. Akteure aus der Entwicklungshilfe, Vertreter von Nichtregierungsorganisationen oder andere gesellschaftliche Repräsentanten, finden sich jedoch nicht unter den geladenen Experten.

3.4 Die Arbeitskreise Neben den Adhoc durchgeführten Veranstaltungen des Planungsstabes, treffen sich die Mitarbeiter des AA mit Fachexperten im Rahmen von zahlreichen Arbeitskreisen und Beiräten. Diese, zum Teil seit Jahrzehnten mit denselben Fachexperten besetzten Gremien bilden den Kern der Kooperation zwischen AA und externen Experten. Die Ge-

17

18

Der Forschungskoordinator vertritt darüber hinaus das AA im interministeriellen Ausschuss in dem die Forschungs- und Entwicklungsaktivitäten der Bundesregierung koordiniert werden und nimmt z.B. auch Stellung zum Orientierungsrahmen des zentralen Regierungs-Think Tanks der Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP). Mehrfachnennungen möglich.

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samtkoordination wird ebenfalls vom Planungsstab geleistet. Derzeit existieren die folgenden Arbeitskreise: ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ

Arbeitskreis Friedens- und Konfliktforschung Arbeitskreis „Dritte-Welt-Politik“ Arbeitskreis für Ost-West-Fragen Beirat für zivile Krisenprävention, Europarechtswissenschaftlicher Beirat Forum globale Fragen Koordinierungsausschuss Humanitäre Hilfe VN-Politischer Beirat Völkerrechtswissenschaftlicher Beirat

Die Arbeit dieser Gremien ist weitgehend intransparent.19 Zu beobachten ist jedoch, dass seit den 1990er Jahren stetig neue Gremien geschaffen werden. So wurde der „Arbeitskreis Friedens- und Konfliktforschung“ nach dem Regierungswechsel im Jahre 2000 wiederbelebt und tagt seitdem in regelmäßigen Abständen. Ziel des Arbeitskreises, der immerhin die zur Diskussion stehenden Themen veröffentlicht, ist es „die Ergebnisse der Friedens- und Konfliktforschung verstärkt in die Arbeit des AA einfließen zu lassen“ (Kreft 2001:6). Neugeschaffene Gremien, wie z.B. der „Beirat für zivile Krisenprävention“ oder der „Koordinierungsausschuss Humanitäre Hilfe“ zeigen die deutliche Intention neben wissenschaftlichem Wissen, auch zunehmend das Wissen der Vertreter von Nichtregierungsorganisationen einzubinden. Am deutlichsten wird das neue Interesse auch Vertreter der Zivilgesellschaft in die Arbeit zu integrieren am Beispiel des „Forums Globale Fragen“. Dieser Gesprächskreis tagt nicht nur öffentlich, sondern ist zudem ein Versuch eine hohe Bandbreite von Fachexpertise einzubinden. Betrachtet man jedoch die Teilnehmerstruktur des „Forums Globale Fragen“, so zeigt sich, dass die eingeladenen Referenten zum Großteil Wissenschaftler sind und sich von einer gleichwertigen Berücksichtigung zivilgesellschaftlicher Wissensquellen kaum sprechen lässt. Dennoch stellt dieses Forum zumindest den Versuch dar, alternative Wege in der Beratung zu beschreiten.

3.5 Das AA im Netzwerk zwischen policyorientierter Forschung und Außenpolitik Das AA arbeitet zudem kontinuierlich mit zahlreichen Institutionen der politiknahen Forschung (Think Tanks) zusammen. Diese Institutionen bilden, wie es Roman Herzog 1996 formuliert hat „das Hinterland des Planungsstabs“. Aufschluss über die existierenden Kontakte gibt der Bundeshaushalt (Bundesregierung 2004, Einzelplan 05). Demnach arbeitet das AA mit den folgenden Institutionen zusammen und finanziert zum Teil deren Aktivitäten: 19

Um zu Aussagen über Teilnehmerstruktur, Funktionalität und in den Gremien geltende Arrangements zu gelangen, wäre demnach eine detaillierte Befragung der Mitglieder notwendig, was den Rahmen dieses Beitrags eindeutig sprengt.

Das Auswärtige Amt auf dem Weg zu einer neuen Beratungskultur?

ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ

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Berliner Zentrum für internationale Friedenseinsätze (ZiF) Deutsche Gesellschaft für Auswärtige Politik (DGAP) Deutsche Gesellschaft für die Vereinten Nationen (DGVN) Deutsche Gesellschaft für Osteuropakunde (DGO) Deutsche Stiftung Friedensforschung (DSF) Deutsches Übersee-Institut (DÜI) Forschungszentrum für OSZE-Studien beim Institut für Friedensforschung und Sicherheitspolitik an der Universität Hamburg Gesellschaft für Auslandskunde Institut für Menschenrechte

Der Bundeshaushalt sieht dabei im Rahmen der Zusammenarbeit mit diesen Instituten nicht nur politikberatende Aufgaben vor, sondern diese Institutionen übernehmen im Auftrag des AA auch Aufgaben hinsichtlich der Verbesserung der öffentlichen Kenntnisse über Außenpolitik (Politikvermittlung), der Koordinierung mit anderen nationalen Forschungsinstitutionen als auch der Organisation von Foren zwischen Forschern und Politik, wie Konferenzen und Fachzeitschriften (DGAP). Deutlich wird hier, dass politikbezogene Forschung und Diplomatie eng miteinander verstrickt sind. Politikbezogene Forschung übernimmt Aufgaben im vordiplomatischen Raum: Einerseits dient politikbezogene Forschung der Kontaktaufnahme zu informellen Gesprächspartnern, mit denen in einer anderen Sprache als der der Politik gesprochen werden kann (u.a. track two Diplomatie). Andererseits soll eine sichtbare öffentliche Fachdebatte zur Berechenbarkeit und Transparenz deutscher Politik aus ausländischer Sicht führen (Vgl. Becher 1998: 10). Informelle Arbeitskontakte unterhält das AA darüber hinaus zu fast allen anderen Stiftungen und Think Tanks, die sich im Feld der Außenpolitischen Forschung bewegen (z.B. der Hessischen Stiftung Friedens- und Konfliktforschung (HSFK) oder dem Centrum für angewandte Politikforschung (CAP)) sowie den Forschungsabteilungen der politischen Stiftungen.20 Eine herausragende Stellung nimmt dabei die Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP) ein.21 Die SWP als zentralem Regierungs-Think Tank in Fragen der Weltpolitik wird zwar formal vom Bundeskanzleramt finanziert und berät in erster Linie das Parlament. Jedoch ist laut dem ehemaligen Forschungskoordinator Heinrich Kreft (2001:3, vgl. auch Schmillen 2002: 106) die Zusammenarbeit zwischen AA und SWP am engsten.

4

Von Schröder zu Fischer: Das Auswärtige Amt auf dem Weg zu einer neuen Beratungskultur?

Empirische Forschung über die Institutionen und die Wirkungen von Politikberatung in der Außenpolitik stellt nach wie vor ein Desideratum dar. Dieser Aufsatz hat versucht, einen kleinen Überblick über Themen, Strukturen und Fragen der Politikberatung in der Außenpolitik zu geben. 20 21

Vgl. für eine Übersicht die Homepage des AA sowie den Beitrag von Klaus Segbers in diesem Band. Zur SWP vgl. die sehr detaillierte Studie von Sebastian Enskat (2005).

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Am Beispiel der Auswärtigen Amts findet sich zunächst die These bestätigt, dass es in den letzten Jahren zu einer sukzessiven Ausweitung der Nachfrage nach Beratung gekommen ist. Dennoch ist dieser Trend nicht unmittelbar vergleichbar mit anderen Politikfeldern. Wie kurz gezeigt wurde, gibt es im Vergleich zur Wirtschafts- oder Umweltpolitik eine „umgekehrte Deutungshoheit“, Sicherheitsbedenken und damit einhergehend ein anderer Bedarf sich über Expertise zu legitimieren. Die aufgeworfene Frage, ob sich die Beratung nicht nur in Quantität, sondern auch in Qualität verändert hat, lässt nur ambivalente Antworten zu. Findet sich zwar Recht eindeutig ein „Mehr“ an Beratung, was sich u.a. an der Einrichtung neuer Arbeitskreise in den letzten Jahren zeigt, so ist es schwierig auf die Qualität zu schließen. Qualität von Beratung bedeutet letztendlich auch Beratung pluralistisch zu organisieren und nicht nur „bequeme“ bzw. politisch nahe stehende Experten anzuhören. Legt man dieses Kriterium an, so zeigt sich, dass es zumindest Indizien dafür gibt, dass das AA auch zunehmend den Kreis der Fachexperten öffnet und auch alternative Wissensquellen, wie das Wissen von Nichtregierungsorganisationen abfragt. Politikberatung in der Außenpolitik ist jedoch weiterhin weitgehend intransparent. Beratung findet hinter verschlossenen Türen statt. Initiativen wie das „Forum Globale Fragen“ signalisieren jedoch auch hier die zunehmende Bereitschaft auch Öffentlichkeit zuzulassen. Zeigen diese Indikatoren zwar einen gewissen Wandel der Beratung, so erscheint es verfrüht von der Emergenz einer neuen Beratungskultur zu sprechen. Eine neue Beratungskultur würde letztendlich auch bedeuten, sich mit Ideen auseinanderzusetzen, wie sie im Bereich der Technikpolitik zum Teil schon seit Jahrzehnten diskutiert werden, wie z.B. die Beteiligung von Bürgern über Partizipationsprogramme und Bürgerkonferenzen oder die feste Institutionalisierung eines pluralistisch organisierten Expertengremiums, wie dem Nationalen Ethikrat. Dennoch zeigen die Arbeitskreise des Auswärtigen Amtes zumindest den Willen, Politikberatung pluralistischer zu gestalten und neben der Wissenschaft und den Erfahrungssschätzen ehemaliger oder aktiver Politiker auch andere Wissensquellen anzuhören. Ob damit eine Trendwende eingeläutet ist, auch im Hinblick auf die „Demokratisierung von Expertise“, wird die weitere Umstrukturierung des AA in den kommenden Jahren zeigen.

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Das Auswärtige Amt auf dem Weg zu einer neuen Beratungskultur?

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Büger, C./Gadinger, F., 2005: Wissensproduktion und Grenzkonflikte. Zur Relevanz der Internationalen Beziehungen in der Außenpolitik der Wissensgesellschaft; Papier vorbereitet für die Tagung „Zum Verhältnis Wissenschaft und Politik: Die neuen (I)nternationalen Beziehungen an der Schnittstelle eines alten Problems“ der Sektion Internationale Politik der DVPW, Berlin, 17. 19. März, 2005. Bundesregierung, 2004: Bundeshaushalt 2004. Eberlei, W./Weller, C., 2001: Deutsche Ministerien als Akteure von Global Governance: eine Bestandsaufnahme der Auswärtigen Beziehungen der Bundesministerien. INEF Report 51, Duisburg: INEF – Institut für Entwicklung und Frieden. Eberwein, W.-D./Kaiser, K., 1998: Einleitung: Wissenschaft und außenpolitischer Entscheidungsprozess, in: Eberwein, W.-D./Kaiser, K. (Hg.): Deutschlands neue Außenpolitik. Band 4: Institutionen und Ressourcen. München. Eberwein, W.-D./Hörsch, B., 1995: Beziehungsprobleme: Zum Verhältnis von Wissenschaft und Praxis, in: Forndran, E./Lemke, H.-D. (Hg.): Sicherheitspolitik für Europa zwischen Konsens und Konflikt. Analysen und Optionen. Baden-Baden, 345-369. Enskat, S., 2005: Die SWP: Politikberatung im Spannungsfeld von Wissenschaft und Praxis. Papier vorbereitet für die Tagung „Zum Verhältnis Wissenschaft und Politik: Die neuen (I)nternationalen Beziehungen an der Schnittstelle eines alten Problems“ der Sektion Internationale Politik der DVPW, Berlin, 17. - 19. März, 2005. Eriksson, J./Sundelius, B., 2005: Molding Minds That Form Policy: How To Make Research Useful. International Studies Perspectives 6 (1): 51-72. Frei, D., 1980: Möglichkeiten und Grenzen wissenschaftlicher Unterstützung des außenpolitischen Entscheidungsprozesses, in: Altermatt, U./Garamvölgyi, J. (Hg.): Innen- und Außenpolitik: Primat oder Interdependenz? Festschrift zum 60. Geburtstag von Walther Hofer. Stuttgart/Bern, 443-458. George, A. L., 1993: Bridging the Gap: Theory and Practice in Foreign Policy. Washington, D.C. Gottweis, H., 2003: Post-positivistische Zugänge in der Policyforschung, in: Politik als Lernprozess? Wissenszentrierte Ansätze in der Politikanalyse, in Maier, M. L./Hurrelmann, A./Nullmeier, F./ Pritzlaff, T./Wiesner, A. (Hg.). Opladen. Herzog, R., 1996: Überlegungen zum Verhältnis von Wissenschaft und Politik. Ansprache des Bundespräsidenten vor der Stiftung für Wissenschaft und Politik am 13.3.1996 in Ebenhausen, in: Bulletin der Bundesregierung 3.4.1996. Jentleson, B. W., 1990: Reflections on Praxis and Nexus. PS: Political Science and Politics 23 (3): 434-436. Jentleson, B. W., 2002: The Need for Praxis. Bringing Policy Relevance Back, in: International Security 26 (4): 169-183. Jentleson, B. W./Bennett, A., 2003: Policy Planning. Oxymoron or Sine qua Non for U.S. Foreign Policy?, in: Renshon, S. A./Welch Larson, D. (Hg.): Good Judgment in Foreign Policy. Theory and Application. Lanham/Oxford, 219-246. Knorr Cetina, K., 1999: Epistemic Cultures. How the Sciences Make Knowledge. Cambridge. Kreft, H., 2001: Politik und Wissenschaft im Dialog – Politikberatung in der Außenpolitik, in: Vortrag auf dem Symposium anlässlich des 65. Geburtstags von Prof.Dr. Manfred Mols. Kruzel, J., 1994: More a Chasm than a Gap. But do scholars want to bridge it? Mershon International Studies Review 38: 179-181. Lepgold, J./Nincic, M., 2001: Beyond the Ivory Tower. International Relations Theory and the Issue of Policy Relevance. New York. Lepgold, J./Nincic, M. (Hg.), 2000: Being Useful. Policy Relevance and International Relations Theory. Ann Arbor. Mols, M., 1998: Politikberatung im Außenpolitischen Entscheidungsprozess, in: Kaiser, K./Eberwein, W.-D. (Hg.): Deutschlands neue Außenpolitik: Institutionen und Ressourcen. München, 253264. Regelsberger, E., 2002: Germany. In Foreign Ministries in the European Union, in: Hocking, B./ Spence, D. (Hg.): Houndsmills.

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Christian Büger

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Klaus Segbers

Politikberatung: Deutsche Außenpolitik

Beide Begriffe sind problematisch – sowohl Politikberatung als auch Außenpolitik. Politikberatung, weil es sie nicht mehr wirklich gibt – jedenfalls nicht mehr im traditionellen Sinne einer organisierten, direkten Kooperation von Politik und Wissenschaft. Und Außenpolitik, weil es auch sie in ihrer klassischen Form nicht mehr gibt. Wir müssen uns dem Gegenstand über Begriffe und über den Wandel ihres substantiellen Gehalts annähern. Politikberatung als Konzept setzt voraus, dass es Akteure gibt, die Beratung nachfragen, und solche, die sie anbieten. Das kommt auch heute im Politikfeld Internationale Beziehungen noch vor; es ist aber die Ausnahme und nicht die Regel. Die Teilsysteme Politik und Wissenschaft, sind distinkt voneinander, sie folgen eigenen Logiken, und sie sind beide der Logik eines dritten Teilsystems, dem der Medien, unterworfen. Außenpolitik als Konzept setzt voraus, dass es eine klar von der Innenpolitik trennbare, auswärtige Politik gibt. Das ist nicht (mehr) der Fall. In Zeiten der Globalisierung, in denen wir uns befinden, sind die Grenzen zwischen „innen“ und „außen“ nicht klar zu ziehen. Zudem: Außenpolitik weicht und folgt fast immer innenpolitischen Prioritäten. Um den Gegenstand dennoch fassen zu können, muss das Thema erweitert werden. Der Begriff Politikberatung wird durch den der Deutungsangebote1 ersetzt. Das ermöglicht eine Öffnung hin zu anderen, nicht wissenschaftlichen und dennoch relevanten und konkurrierenden Diskursen. Außenpolitik wird ebenfalls ersetzt, und zwar teils durch Außenbeziehungen und teils durch transnationale Politik. Im Folgenden werden folgende Aspekte vorgestellt und diskutiert: Zunächst die Veränderung des Konzeptes Außenpolitik in Zeiten der Globalisierung. Daran schließt sich ein Überblick über die Veränderungen der Medienlandschaft an. Es folgt ein kurzer Abriss über die Spezifik deutscher Außenbeziehungen heute. Die Koexistenz von Politik, Medien und Wissenschaft als Symbiose oder Osmose von Teilmärkten mit ihren jeweils spezifischen Logiken bildet den vierten Teil des Abrisses. Die Betrachtung der Nachfrageseite und der Bedürfnisse außenpolitisch relevanter politischer Akteure wird in Teil fünf ausgeführt, gefolgt von den Akteuren und Interessen der Angebotsseite, also den mehr oder weniger wissenschaftlichen Akteuren. Die vermittelnde Rolle der Medien wird in Teil 7 diskutiert, zusammen mit einer Einschätzung der Frage nach der Wirkung von „Außenpolitikberatung“ heute.

1

Segbers, Klaus; Mielke, Katja (2002): Konkurrenz auf dem Deutungsmarkt: Politische und wissenschaftliche Zugriffe auf Osteuropa. Arbeitspapier des Osteuropa Instituts, Nr. 41, Berlin, S.6.

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Klaus Segbers

Ein kurzer Abriss der Einschätzung der Perspektiven von Deutungskonkurrenzen schließt sich an.

1

Außenbeziehungen in Zeiten der Globalisierung

Wir leben heute in einem in vieler Hinsicht neuen und anderen Kontext von Politik. Das betrifft vor allem auch die klassische Außenpolitik. Globalisierung hat sich als ein gleichsam umfassender causal agent2 globaler Politik etabliert. Dabei wird Globalisierung nicht primär als eine Agenda neoliberaler Politik verstanden (die es auch gibt), sondern als ein Prozess, der von den kapitalregulierten Ökonomien und Gesellschaften der OECD-Welt ausgeht und in seiner Substanz kaum beeinflussbar ist. Globalisierung ist allumfassend. Ein Ausstieg ist kaum vorstellbar. Sie wird letztlich mit Verwertungsinteressen von Kapitalanlegern gespeist. Sie umfasst technologische Innovationen, die auf die politischen, wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Teilsysteme aller modernen und postmodernen Gesellschaften und Gemeinschaften einwirken. Globalisierung hat erheblich zum Ende zweier Großkonfigurationen internationaler Politik beigetragen. Zum einen ist das sogenannte Westfälische System, d.h. die ungebrochene Dominanz des internationalen Systems durch Nationalstaaten, vergangen. Damit kann auch von klassischer staatlicher Außenpolitik keine Rede mehr sein. Zum anderen hat Globalisierung auch erheblich zum Kollaps der UdSSR und damit zum Ende des Ost-West Konflikts beigetragen, was zur Ablösung des bipolaren globalen Systems geführt hat, wie es sich seit den späten 40er Jahren des 20. Jahrhunderts herausgebildet hatte. Diese beiden Effekte sind Mega-Phänomene der globalen Politik, die maßgebliche Auswirkungen sowohl auf Theoriebildung internationaler Beziehungen wie auch auf die Gestaltbarkeit von (Außen)Politik haben. Die traditionelle Politikberatung kann davon nicht unberührt bleiben, denn es gibt eine Reihe von Konsequenzen, die für die globale Politik und ihre Gestaltung von großer Bedeutung sind. Es gibt zunächst wesentlich mehr relevante Akteure, die am globalen Politikspiel teilhaben. Das sind staatliche und nichtstaatliche, öffentliche und private, markt- und nicht markt-regulierte. Neben nationalen Regierungen haben sich suprastaatliche und substaatliche Akteure, internationale Regime, Kapitalgruppen (TNCs), NGOs, Regionen, Medien, und andere mehr etabliert. Das heißt, dass es nicht mehr hinreichend ist, Deutungskonkurrenzen nur um einen Akteur herum zu organisieren – den Staat. Diese alten und neuen Akteure spielen auf mehreren Ebenen zugleich – der globalen, einer suprastaatlich-regionalen, einer substaatlichen und wie stets auch auf einer individuellen. Im Ergebnis haben wir Mehrebenenspiele, die wir bei der Analyse der Beziehungen zwischen Politik und Wissenschaft berücksichtigen müssen. Es kommt hinzu, dass die Spiele, die von den zahlreichen Akteuren auf mehreren Ebenen oft zugleich gespielt werden, nicht immer denselben Regeln folgen. Damit haben wir es mit einer im historischen Vergleich reduzierten Durchgriffsstärke von Regierungen zu tun. Auch das muss bei der Analyse von Außenpolitikberatung bedacht werden. 2

Vgl. Palan, Ronen; Abbott, Jason; Deans, Phil (1999): State Strategies in the Global Political Economy. London, NY: Pinter, S. 28 ff.

Politikberatung: Deutsche Außenpolitik

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Schließlich hat dieser neue Kontext auch Folgen für die Gegenstände auf der „Außen“politischen Agenda. Wie kann man mit Asymmetrien umgehen – Al Quaida vs. Weltmacht USA? Was ist mit unkompletten Hegemonien zu tun? Wie kann das veränderte, eingeschränkte Konzept der Souveränität analytisch und deutend fixiert werden? Wie können neue, gerade auch nicht-staatliche Zentralitäten (Stadtregionen, ISP, Konzernzentralen, globale Notariate, Rating-Agenturen) erfasst und in politische Konzepte eingebaut werden? Wie können politische und territoriale Flickenteppiche (patchworks) bearbeitet werden? Im Grunde geht es darum, eine neue politische Kartographie zu entwickeln, die in der Lage ist, die sich rasch verändernde Umgebung globaler Politik zu erfassen. Das ist schon eine schwierige wissenschaftliche Aufgabe. Zu oft verharren Wissenschaftlerinnen in der alten, klassischen Rhetorik. Aber es ist eine wohl noch schwierigere Vermittlungsaufgabe, wenn Medien und Politik einbezogen werden sollen. Darüber hinaus ist die politische Agenda auch flüchtiger als früher. Themen und Moden wechseln rascher. Es gibt keine hohe Konsistenz der Politik, keine öffentlich dauerhaften Themen, keine anhaltend dauerhaften, großen Erzählungen. Der Einfluss von Medien, vor allem von Bildern auf die politische Agenda ist sehr groß. Vor allem nehmen Ad-hocismus, Situationsgebundenheit, Kurzatmigkeit und Volatilität von Politik zu. Damit hat ein anderer Politikstil Einzug erhalten. Ihn zu verstehen ist unabdingbar, um mit ihm zu arbeiten. Ihn in der Substanz zu beeinflussen, ist kaum möglich. Dazu müssten Parameter verändert werden, die weit jenseits des Einflusses von politiknahen Wissenschaftlern liegen.

2

Veränderungen der Medienlandschaft

Im Laufe der vergangenen zwanzig Jahren haben die in und auf Deutschland wirkenden Medien erhebliche Veränderungen durchlaufen, und ihrerseits auch produziert. Zu diesen Veränderungen zählen vor allem die folgenden. Präsentationsformen und Räume der Darstellung komplexer Sachverhalte haben sich gewandelt. In den Printmedien werden nicht nur die Texte, sondern auch die Sätze kürzer. In den elektronischen Medien werden die Informationseinheiten knapper und „magazinisierter“. Beiträge von Experten zu Fragen globaler Politik müssen sich diesen Formaten anpassen – oder auf Medienpräsenz verzichten. Die Grenzen zwischen Information und Unterhaltung sind durchlässiger geworden. Auch Nachrichten und Analysen, so scheint es, müssen oft in einer leicht verdaulichen Form präsentiert werden. Wissenschaftliche Beiträge müssen zwar Seriosität vermitteln und ausstrahlen, aber sie müssen zugleich unterhaltsam sein. Vor allem unterliegen auch sie den elementaren Gesetzmäßigkeiten der Nachrichtenwertlehre. Die Medien sind zu einem wichtigen Wirtschaftsfaktor geworden. Printmedien orientieren sich an der Auflage – nicht wegen der Leserreichweite per se, sondern weil die Anzeigenpreise davon bestimmt werden. Sie stehen zudem in einem bitteren Wettbewerb mit Internetanbietern um die früher einträglichen Kleinanzeigen. Die elektronischen Medien folgen spätestens seit Einführung des dualen Systems den Gesetzen der „Quote“, d.h. den Zuhörer- oder Zuseherzahlen. Nicht besonders gängige Themen, zu

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denen die meisten Aspekte von Außenpolitik“ zählen, werden in Randzonen abgeschoben oder verschwinden. Die sogenannten Qualitätszeitungen mit bundesweiter Reichweite und die Qualitätssendungen im Fernsehen erreichen nur einen kleinen Teil der Bevölkerung. Hier kommunizieren Funktionseliten weitgehend mit sich selbst. Die meisten Menschen lesen gar keine überregionale Zeitung, sondern Regionalzeitungen oder Boulevardprodukte. Ähnliches gilt für das Fernsehen. Die qualitativ hochstehenden Beträge oder Debatten, die noch stattfinden, tun das unter weitgehendem Ausschluss einer größeren Öffentlichkeit. Nicht nur die Schere zwischen den enger werdenden Räumen für differenzierte Berichterstattung einerseits und komplexer werdenden Problemlagen andererseits öffnet sich. Auch die Bereitschaft oder Fähigkeit des Publikums, sich mit komplexen Themen zu befassen, ist eher schwach ausgeprägt. Viele Zeitgenossen reden über vieles, haben aber bei genauerer Betrachtung nur eine ungefähre Vorstellung davon, worum es im Kern des jeweiligen Themas eigentlich geht. Sie sind durch wissenschaftliche Informationen und Deutungsangebote kaum zu erreichen – und die Politiker/innen wissen das. Man kann wohl ohne allzu große Übertreibung sagen, dass es für das politische Teilsystem schwierig geworden ist, politisch wesentliche, beratungsintensive Themen und mögliche Lösungsstrategien rechtzeitig zu erkennen und zu behandeln, wenn sie nicht über die Medien als relevant vermittelt werden. Gerade auch für die klassische Außenpolitik, und heute für global politics gilt, dass globale Themen nur dann auf den politischen Agenden plaziert werden können, wenn sie über die relevanten Medien transportiert werden. Dort gelangen sie natürlich aber nur dann hin, wenn sie den gerade genannten Regeln folgen. Vor allem eine etwa Krisen antizipierende Berichterstattung findet kaum statt, was auch die sehr scheue krisenpräventive Politik (mit)erklärt.

3

Deutsche Außenbeziehungen im Zeichen globaler Politik

Nach dem 2.Weltkrieg war deutsche Außenpolitik gekennzeichnet von wenigstens fünf Umfeldfaktoren. Zunächst spielten historische Belastungen eine wesentliche Rolle. In vieler Hinsicht musste deutsche Außenpolitik anders sein als die der anderen. Zweitens war deutsche Politik (neben Japan) das klassische Beispiel einer Zivilmacht, also einer zusehends auch nach außen erfolgreichen, starken, aber nicht primär auf dem Militär ruhenden Politik. Drittens war deutsche Politik generell, und Außenpolitik ebenfalls gekennzeichnet von einem korporatistischen Politikstil: Regierung, Unternehmergruppen und Gewerkschaften waren eingebunden, um Krisen rechtzeitig zu erkennen, abzufedern und ihnen die Spitze zu nehmen. Viertens hatte Deutschland das Profil eines klassischen Handelsstaats, der stark abhängig war von Ein- und Ausfuhren und demzufolge ein besonderes Stabilitätsinteresse hatte hinsichtlich der Regionen, die für den eigenen Handel wichtig waren. Schließlich spielten innenpolitische Strukturen, etwa der starke Föderalismus, eine wesentliche, oft begrenzende Rolle auch bei der Gestaltung deutscher Außenbeziehungen.

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Vier von diesen fünf Faktoren oder, wenn man so will, unabhängigen Variablen spielen noch heute eine wesentliche Rolle für deutsches Außenverhalten. Die Bedeutung von Geschichte hat sich in den letzten zehn Jahren erheblich abgeschwächt. Damit wurde eine Pragmatisierung und „Normalisierung“ deutscher Außenbeziehungen möglich – wenn auch im Rahmen der anderen vier genannten Faktoren, und nie jenseits davon. Die historischen Begrenzungen, die vor allem mit der deutschen Geschichte in den 30er und 40er Jahren des 20.Jahrhunderts zusammenhängen, haben sich nach der unerwarteten Vereinigung 1989/90 nicht erledigt, ihnen kommt jedoch ein anderer Stellenwert zu. Deutsche Politik in Europa und darüber hinaus unterscheidet sich heute nicht mehr grundsätzlich von der Politik anderer Länder. Deutsche Politik nach Außen hat sich somit zusehends aus der Sonderlage befreit, in der sie seit den 50er Jahren des 20. Jahrhunderts befand. Diese Normalisierung wurde vor allem die rot-grüne Regierung seit 1998 umgesetzt – in jedem Fall eines ihrer vielleicht wenigen, aber bleibenden Verdienste. Zugleich gilt auch, dass die Vereinigung der BRD und der DDR keinen neuen deutschen ausgriffigen Nationalismus konstituiert oder ermöglicht haben. Deutsche Außenbeziehungen sind fest in Institutionen und Regime eingebettet. Sie werden überwiegend nicht im Alleingang verfolgt, sondern durch aktive Integrationspolitik und Institutionenbildung, vor allem im Rahmen der EU. Die inzwischen ziemlich unstrittige Beteiligung der Bundeswehr an internationalen Schlichtungsmissionen ist ein deutlicher Beleg dafür. Dass zugleich auch eigene deutsche Akzente möglich sind (und gesetzt werden), belegt die deutsche Haltung zum Irak-Krieg 2003. Neben der überwiegenden Fortsetzung deutscher Außenbeziehungen entlang der Parametern der Nachkriegszeit gibt es auch einige neue beeinflussende Faktoren. Dazu zählt in erster Linie die immer größere Rolle der Medien, vor allem der elektronischen. Die gerade in Deutschland üblichen permanenten Wahlkämpfe (eine Bundestagswahl, eine Europawahl, 16 Landtagswahlen, mehrer wichtige Kommunalwahlen, und zumeist zu jeweils eigenen Terminen) kommen hinzu. Im Ergebnis kann man festhalten, dass die Bedeutung innerer Fragen bei weitem diejenige äußerer Themen überragt. Der innere (und nur partiell adressierte) Reformbedarf in den Bereichen Arbeitslosigkeit, Alterssicherung, Gesundheit und Bildung, wird weithin als wesentlicher empfunden, als äußere Fragen und Interessen. Auf den darauf folgenden Plätzen finden sich derzeit die Themen institutionelle Reformen der EU (Verfassung), Erweiterung und neue Nachbarschaft, Stabilitätspakt, und Wiederbelebung der GASP. Erst danach folgen klassische Außenpolitische Angelegenheiten: Der Erhalt und die Erweiterung internationaler Institutionen und Regime, die künftige Rolle der USA und Chinas in der globalen Politik, der Umgang mit Krisenregionen etc. Außenpolitikberatung oder, im neuen Stil, Deutungskonkurrenzen um globale Politik können mit Innenpolitik nicht viel anfangen – obgleich sie als Filter für die Platzierung Außenpolitischer Expertise vorrangig ist.

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4

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Die Koexistenz von Politik, Medien, und Wissenschaft: Produktion von Kurzatmigkeit

Die drei Teilsysteme Politik, Medien und Wissenschaft sind analytisch voneinander zu trennen. Ihre Wechselwirkung verstärkt sich jedoch zusehends, bis hin zur gegenseitigen „Kolonisierung“3 und Osmotisierung, die dann zum Verschwimmen ihrer Grenzen führt. Alle Teilbereiche werden über die jeweiligen Teilmärkte betrieben. Dort markieren Wahlerfolge und -misserfolge, Leser- und Zuschauerratings sowie akademische Leistungsmerkmale den jeweiligen Status, ggf. auch die Existenz der Wettbewerber. Das besondere der vergangenen zehn Jahre besteht in der wachsenden Verschränkung dieser Teilsysteme, wobei sie jeweils in ihren schwer kommensurablen Logiken erhalten bleiben. Eine „Verwissenschaftlichung“ der Politik mag man konstatieren. Diese ist aber nicht gleichzusetzen mit einer Effektivierung wissenschaftlicher Politikberatung.4 Es gibt jedoch einen Faktor, der mehr als alle anderen die Interaktionen und Dynamik von Politik, Medien und Wissenschaft bestimmt: Zeit. Genauer: Zeitknappheit und Eile. Zeit, so stellt der Praktiker Schmillen fest, „ist immer knapp“. In der Folge werden von politischen Praktikern „langfristige Trends ausgeblendet“.5 Claus Giering bestätigt: „Politik ist kurzlebig und reaktiv, Politikberatung muss daher meist aktuell und rasch reagieren.“6 Denn Politik muss stets reaktionsfähig sein. Oder zumindest glauben die Akteure, sie müssten das. „In Morgenrunden der politischen Büros werden die Medienpräsenz und Resonanz eines Themas, die jeweilige Wertung, die tonality etc. oft zunächst definiert. Das heißt: die Medien... konstruieren Wirklichkeit für die Politiker...“7. Im Ergebnis ist das politische Teilsystem durch zunehmend drastischen Adhocismus geprägt. Für Medien gilt das noch extremer; es ist geradezu konstitutiv für erfolgreiche Medien. Und das wissenschaftliche Teilsystem unterliegt seiner eigenen Beschleunigungslogik, was mitunter zu Lasten seiner reflexiven Kompetenz geht. Diese wäre angesichts der multiplen Herausforderungen durch Globalisierung und den raschen Rhythmus raumverengender Medien besonders gefragt. Internationale und globale Strukturen und Prozesse, auch Ereignisse sind heute multikausal, prozesshaft,

3 4

5 6 7

Meyer, Thomas (2001): Mediokratie. Die Kolonisierung der Politik durch die Medien. Frankfurt a.M., S. 89 ff. Martinsen, Renate (2005): Politikberatung im Kontext der Global Governance-Diskussion: Regieren jenseits der Weltvernunftherrschaft. Papier für die Tagung „Zum Verhältnis Wissenschaft, Gesellschaft und Politik“, Berlin, 17-19.03.2005, S. 4ff.; Eberwein, Wolf-Dieter; Hörsch, Barbara: The worlds of science and practice: the German case. In: Girard; Eberwein; Webb (1994): Theory and Practice in Foreign Policy-Making. London, S. 38 ff. Schmillen, Achim (2004): Politikberatung in der Außenpolitik. In: Kümmel, Gerhard (Hg.) (2004): Wissenschaft, Politik und Politikberatung. Frankfurt a.M., S. 126. Giering , Claus (2004): Raus aus dem Elfenbeinturm. Zehn Erfolgsfaktoren angewandter Europaforschung. In: Kümmel, Gerhard (Hg.) (2004): Wissenschaft, Politik und Politikberatung. Frankfurt a.M., S. 192 Leif, Thomas (2004): Distanz aus der Nähe: Medien und Politikberatung – Besichtigung eines schwierigen Terrains. In: Kümmel, Gerhard (Hg.) (2004): Wissenschaft, Politik und Politikberatung. Frankfurt a.M., S. 218

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pfadabhängig, komplex durch vertikale Differenzierung, sowie komplex wegen systemische Interdependenz.8 Die oben erwähnte wechselseitige Durchdringung der drei Teilsysteme ist hier stark akzentuiert auf die Penetration von Politik und Wissenschaft durch die mediale Logik. Vor allem die auf Wahlen fixierten Politiker orientieren sich „notwendigerweise an einer (massen)medialen Öffentlichkeit; Machterhalt und/oder -gewinn ist an eine kommunikative Leistung gebunden“.9 Direkte Kommunikation zwischen Wissenschaftlern und außenpolitischen Experten einerseits und PolitikerInnen andererseits – man wird es kaum mit Daten belegen können – ist heute weniger charakteristisch als die Einflussnahme der Experten auf die Politik via Medien.

5

Die Akteure der Außenpolitikberatung: die Nachfrageseite

Auf der Nachfrageseite ist zunächst die Bundesregierung zu nennen. Kanzleramt (die „Außenpolitische“ Abteilung 2 Auswärtige Beziehungen, globale Fragen, äußere Sicherheit, die Redenschreiber), Auswärtiges Amt (Länderreferate, Planungsstab, Leitungsebene), das Bundesministerium der Verteidigung und das Ministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit gehören zu denjenigen, die Außenpolitische Deutungen und Interpretationen globaler Politik nachfragen. Der Bundestag ist ein weiterer Akteur auf dieser Seite – eher einzelne Abgeordnete als die Fraktionsführungen. Meistens handelt es sich um die Mitglieder einschlägiger Ausschüsse (für Auswärtiges, Europa usw.). Diese Akteure auf der Ebene der föderalen (Außen)Politik in Berlin vereint wohl der Wunsch, ihnen zuwachsende Beratung möge „fundiert, aktuell und praxisnah sein“10. Gegen diese Erwatung ist wenig einzuwenden. Allein, kaum ein Wissenschaftler ist dazu ausgebildet worden. Gerade in Deutschland hält sich hartnäckig das (Vor) Urteil, dass eine Auskunft, die fundiert sei, nicht schnell gegeben werden könne. Schließlich gehören seit einigen Jahren auch die Medien zu den Nachfragern akademischer Deutungen. Das ist allerdings vorrangig in sogenannten Krisenzeiten der Fall, wenn die Nachrichtenagenturen irgendwo Unglücke, Anschläge oder wichtige Wahlen melden. In (anscheinend) normalen Zeiten gibt es weniger Möglichkeiten für Medienzugang. Die Redaktionen von Zeitungen und Zeitschriften, von Radio- und Fernsehsendern wirken hier als gatekeeper und als Verstärker. Letztlich beeinflussen sie die politische Agenda in erheblichem Maße. Angesichts der oben erwähnten Akteursvielfalt darf sich der Blick auf der Nachfrageseite nicht nur auf staatliche Akteure und auf die Medien richten. Hinzu kommen transnational agierende Kapitalgruppen und Firmen. Die großen von ihnen verfügen über eigene Analyseabteilungen – so etwa Daimler Chrylser, Siemens, Deutsche 8

9 10

Vgl. Messner, Dirk (2004): Wissenschaftliche Politikberatung. Einige Anmerkungen zu einem schwierigen Verhältnis. In: Kümmel, Gerhard (Hg.) (2004): Wissenschaft, Politik und Politikberatung. Frankfurt a.M., S. 169f. Kamps, Klaus (2004): Politisches Kommunikationsmanagement in der Mediengesellschaft. In: Kümmel, Gerhard (Hg.) (2004): Wissenschaft, Politik und Politikberatung. Frankfurt a.M., S. 208. Schmillen, Achim (2004): Politikberatung in der Außenpolitik. In: Kümmel, Gerhard (Hg.) (2004): Wissenschaft, Politik und Politikberatung. Frankfurt a.M, S. 119

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Bank11, Eon, Ruhrgas u.a. Der Asien-Pazifik-Ausschuss12 sowie der Ostausschuss13 der Deutschen Wirtschaft stehen ebenfalls beratend zur Seite. Schließlich gibt es auch im Bereich der NGOs zahlreiche Aktivitäten im Bereich globaler Politik und häufige Versuche, deutsches Außenverhalten zu beeinflussen – hier kann angesichts der großen Zahl nur auf wenige Beispiele verwiesen werden.14

6

Die Akteure der Außenpolitikberatung: Die Angebotsseite

Auf der Anbieterseite gibt es inzwischen zahlreiche Organisationen und Personen, die Beratungsleistungen und Deutungsangebote liefern. Zunächst sind hier die dafür eingerichteten und spezialisierten Institute und Organisationen zu nennen: Das Forschungsinstitut für Internationale Politik der Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP)15, das früher im oberbayerischen Ebenhausen siedelte und seit einigen Jahren in Berlin ist, und das Forschungsinstitut der Deutschen Gesellschaft für Auswärtige Politik (DGAP)16. Hinzu treten die Forschungsinstitute der politischen Stiftungen der Parteien (Friedrich Ebert Stiftung17, Konrad Adenauer Stiftung, etc.). Seit einigen Jahren ist das Centrum für angewandte Politik (CAP) an der Universität München18 sehr aktiv in diesem Bereich tätig; es wird weitgehend von der Bertelsmann-Stiftung finanziert. Institute mit Spezialprofil kommen hinzu, etwa das BICC in Bonn.19 An einigen deutschen Universitäten gibt es HochschullehrerInnen20, die ebenfalls in diesem Bereich tätig sind. Die Aktivitäten dieser Lehrstühle sind jedoch an die Reputation der jeweiligen Professorinnen und Professoren gebunden. Schließlich sind auch die, vor allem in der Hauptstadt zahlreichen events zu nennen, die in einem gewissen Sinne Politik beeinflussen mögen – weniger klassisch beratend, aber doch Stimmungen und Trends vermittelnd sowie setzend. Hier sind sowohl die eher stillen Treffen in der Europäischen Akademie21 im Grunewald wie die eher lauten öffentlichen Diskussionsrunden in den Atrien der neuen Berliner Verwaltungsgebäude im Zentrum der Stadt (Pariser Platz, Unter den Linden u.a.) ein Beispiel. Natürlich zähen zum Politik beeinflussenden (weniger beratenden, aber mit Deutungsangeboten versehenden) Feld auch die politischen talkshows der Fernsehanstalten. 11 12 13 14 15

16 17 18 19 20 21

Vgl.: http://www.dbresearch.de/servlet/reweb2.ReWEB?rwsite=DBR_INTERNET_DEPROD&$rwframe=0 Vgl.: http://www.bdi-online.de/de/international/start_apa.htm Vgl.: http://www.ost-ausschuss.de/ Vgl.:http://www.amnesty.de/, http://www.cap-anamur.org/ , http://www.aerzte-ohne-grenzen.de/, http://www.austausch.com/index.shtml , Vgl.: Enskat, Sebastian (2005): Die SWP: Politikberatung im Spannungsfeld von Wissenschaft und Praxis. Beitrag zur Tagung der DVPW-Sektion „Internationale Politik“. 17.-19.03. 2005 Berlin, S. 1-19. http://www.swp-berlin.org/. Vgl.: http://www.dgap.org/ Vgl.:http://www.fes.de/ Vgl.: http://www.cap.uni-muenchen.de/ Vgl.: http://www.bicc.de/ Vgl.: http://www.verwaltung.uni-mannheim.de/i3v/00032900/00972691.htm, http://www.deutsche-Außenpolitik.de/, http://userpage.fu-berlin.de/~segbers/ Vgl.:http://www.gea-deutschland.de/html/europaische_akademie_berlin.html

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Der ehrwürdige Presseclub der ARD22 am Sonntagmittag, Sabine Christiansen23 als taktsetzende Sendung am Sonntagabend nach dem „Tatort“, Berlin Mitte24 (mit Maybrit Illgner), Menschen bei Maischberger25 (mit Sandra Maischberger), in gewissem Sinne auch die Sendungen mit den Herren Johannes B. Kerner26 und Reinhold Beckmann27 sowie, keineswegs zu vergessen, das deutsche Pendent der Letterman28- und der Leno29-Shows in den USA: Harald Schmidt30.

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Wirkung. Wirkung? Die Medialisierung der Deutungskonkurrenzen.

Zur Wirkung von politischen Deutungskonkurrenzen allgemein gibt es zahlreiche Vermutungen und Befürchtungen, aber wenig Konkretes. Die Annahme einer weitgehenden Bedeutungslosigkeit und die Behauptung relativ großer Durchschlagkraft stehen sich unvermittelt gegenüber. Während sich das Umfeld der Beratung im Sinne von neuem globalen Kontext, von der sich rasch verändernden Medienlandschaft sowie der traditionellen Prägungen deutscher Außenpolitik ganz gut beschreiben lässt, und während sich die nachfragenden und anbietenden Akteure ebenfalls auflisten und auch evaluieren lassen, steht es schlecht mit der naheliegenden Frage nach der Wirkung von Beratung. Hier werden auch Kundige nicht wesentlich über Spekulationen, mehr oder minder plausible Vermutungen und eigene Erfahrungen hinauskommen. Angesichts der hier nur umrissenen Vielfalt von Anbietern, vor allem aber wegen notorischer Datenprobleme und eines hohen Anteils von informellen Beziehungen zwischen Nachfragern und Anbietern ist es nicht möglich, eine valide Liste des relativen Einflusses zu erstellen. Es gibt wechselseitige Einflusswege. Es gibt die Hoffnung auf erhebliche Wirkung. Es gibt die These vom zirkulären Glasperlenspiel. Nichts davon wird man so einkaufen wollen. Aber genauere Daten liegen nicht vor. Zunächst wäre über den Begriff der „Wirkung“ genauer nachzudenken. Das kann hier nur angedeutet werden. Wirkung könnte sein, wenn es einem C 3 (heute: W 2) Professor in Paderborn gelingt, nach einer Abendveranstaltung mit dem örtlichen MdB ein Glas Bier zu trinken. Wirkung könnte sein, eine Studie zu den neuen amerikanischen Plänen zur Abwehr von Nuklearwaffen in Kurzform an einen Bonner Verteiler zu schicken. Wirkung könnte sein, in der örtlichen Zeitung ein kritisches Wort zur laufenden Städtepartnerschaft mit Ulan Bator unterzubringen. Oder Wirkung könnte sein, in der „Zeit“ einen nachdenklichen Zweispalter zum Nutzen von Städtepartnerschaften in globalen Zeiten zu publizieren. Wirkung könnte sein, zu einer gemeinsamen Tagung der deutschen und französischen Planungsstäbe der Außenministerien 22 23 24 25 26 27 28 29 30

Vgl.:http://www.wdr.de/tv/presseclub/20050529/index.phtml Vgl.:http://www.sabine-christiansen.de/ Vgl.:http://www.zdf.de/ZDFde/inhalt/19/0,1872,1021235,00.html Vgl.:http://www.daserste.de/maischberger/ Vgl.:http://www.zdf.de/ZDFde/inhalt/22/0,1872,1020214,00.html Vgl.:http://www.daserste.de/beckmann/ Vgl.:http://www.cbs.com/latenight/lateshow/ Vgl.:http://www.nbc.com/The_Tonight_Show_with_Jay_Leno/index.shtml Vgl.:http://www.daserste.de/haraldschmidt/

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hinzugezogen zu werden. Oder Wirkung könnte sein, angesichts einer aktuellen Krise im Nordkaukasus ins „heute journal“ eingeladen zu werden. Wirkung mag sein, am Rande einer Tagung der evangelischen Akademie in Tutzing oder in Loccum mit dem kommandierenden General eines Einsatzstabes der UNMIK ein paar oder mehr Worte zu wechseln. Wirkung mag sein, einen direkten Telefondraht zu bekannten (und in den einschlägigen Ausschüssen oder Fraktionsführungen präsenten) Abgeordneten zu haben. Wirkung mag auch sein, bei einem Planungs-Workshop eines deutschen Automobil- oder Energiekonzerns präsent zu sein und Einschätzungen zu liefern. Wirkung mag sein, auf einem Empfang der brasilianischen Botschaft in Berlin über Prosecco und Schnittchen Eindrücke auszutauschen. Wirkung könnte auch sein, am Rande des ZDF Sommerfestes auf der Museumsinsel mit einem bekannten Historikerkollegen, Abgeordneten, dem Regierenden Bürgermeister von Berlin, dem BND-Chef, rennomierten Fernsehjournalisten und der ein oder anderen Ministerin zuplaudern, der Reihe nach. Oder Wirkung könnte sein, wenn es rechtzeitig gelingt, einen potentiellen Konflikt mit Bearbeitungsvorschlägen auf die politische Agenda zu setzen, bevor der Konflikt heiss wird. Das wäre vielleicht sogar ein messbarer outcome. Allein: Mir ist kein Fall bekannt. Und meine eigenen Erfahrungen sagen mir, dass ein potentieller Konflikt ein Null-Ereignis ist und keine Chance besteht, ihn auf irgendeiner Agenda zu platzieren. Nur: Was wird daraus? Wir wissen es nicht. Man mag mit Informationen beeindrucken, mit Meinungen und Einschätzungen glänzen, überhaupt eine bella figura machen. All das ist schon viel wert. Aber wie, wenn überhaupt übersetzt sich das in Politik? In außenpolitischen outcome? Wir wissen es wirklich nicht. Ob bei einem nachfolgenden Gespräch einer der oben genannten Personen eine neue Position bezogen wird, ein neuer Akzent gesetzt wird, ob gar eine Verhandlungsposition modifiziert wird oder gar eine neue Regierungs- oder Firmenposition bezogen wird – keine Ahnung. Es lässt sich nicht messen. Man mag sich damit abfinden und einrichten, dass immerhin all die genannten Funktions- und Aufgabenträger immer wieder das Gespräch suchen, mit Vertreterinnen der Wissenschaften. Warum sollten sie das tun, wenn es ihnen nichts gibt? Nur – es kann ihnen sehr verschiedenes geben; angefangen von der Mehrung der eigene Reputation bis hin zu Erkenntnisgewinn oder einer Härtung oder Modifikation eigener Ansichten. Aber selbst daraus folgt noch keine policy Relevanz. Beratung, so der Ex-Leiter des Planungsstabes des AA, Achim Schmillen, sei „offenbar in Krisensituationen und bei ‚neuen’ Fragen besonders wichtig und notwendig“31. Gerade dann allerdings, so zeigen Untersuchungen, sind aktive Politiker besonders beratungsresistent. Je dramatischer die Krise, je höher der Zeitdruck, desto größer die Neigung, evtl. abweichende Positionen herauszudrängen oder nicht zuzulassen32. Was psychologisch verständlich ist, kann für Politik zur eingebauten Fehlsteuerung werden. Schmillen weist auch darauf hin, dass sich Politikberatung „dann schwer (tut), wenn sie Empfehlungen vertritt, die nicht dem Credo der politischen Praxis entspre31 32

Schmillen, Achim (2004): Politikberatung in der Außenpolitik. In: Kümmel, Gerhard (Hg.) (2004): Wissenschaft, Politik und Politikberatung. Frankfurt a.M, S. 122. Vgl. Thompson, James (1989): How could Vietnam Happen? An autopsy? In: Ikenberry, John (1989): American Foreign Policy. New York, S. 418.

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chen“33. Hierzu seien ein paar eigene Erfahrungen aus der „politischen Praxis“ ergänzt. Es kommt recht selten vor, dass bei Kontakten mit politischen Ebenen und Abgeordneten bestimmte Positionen von vornherein tabuisiert werden – sofern es sich nicht um eine öffentliche Veranstaltung handelt. Es ist jedoch sehr wohl zu beobachten, dass offiziell „abgeschlossene“ Debatten nicht wieder geöffnet werden, auch wenn es dafür vielleicht neue und gute Argumente geben mag. Es ist auch zu beobachten, dass keine Ratschläge auch nur erwogen werden, die gegebenenfalls (oder angeblich) das Fortbestehen der jeweiligen Regierung gefährden könnten. Ich erinnere mich an ein bilaterales Essen mit einem sehr hohen Beamten des Außenministeriums, und Thema war (vorübergehend) die Entführung der Familie Wallert auf den Philippinen im Jahr 2000. Mein Versuch, diesen Vorgang spieltheoretisch zu deuten und daraus eine Handlungsempfehlung abzuleiten – jedes Nachgeben und Freikaufen produziert rationale Nachahmer, da das Kalkül der Entführer belohnt wird – wurde zwar nichtbestritten, aber für politisch unakzeptabel gehalten: „Keine Regierung steht eine Schlagzeile von BILD durch – „Deutsche Regierung hat das Leben der Familie so und so auf dem Gewissen“. Damit mag der Mann Recht haben. Weiterhin sollte man sich über die direkt oder gar messbare Wirkung von Beratungen und Deutungsangeboten keine Illusionen machen. Keines der drei Teilsysteme dominiert oder „kolonisiert“ das oder die anderen ganz und gar. Das nicht nur akademische, sondern im – weitere Sinne – wissenschaftliche Umfeld ist, wie eingangs gesagt, das schwächere der drei hier relevanten Teilsysteme. Politik und Medien sind einflussreicher, wenn man den Maßstab des agenda setting als Kriterium nimmt. Denn ein weiteres mögliches Kriterium, das des argumentativen Wettbewerbs, der kompetenten und professionellen Deliberation ist wohl nie über das Stadium einer Forderung oder einer regulativen Idee hinausgekommen. „Kritische Diskurse“ waren lange in aller Munde, sie finden mitunter auch statt – und bleiben wirkungslos, sowohl im Sinne eines signifikanten Einflusses auf die politische Tagesordnung wie, und erst recht, auf politische Performanz. Ein anderes Kriterium der Wirkung von Beratung, das manche als erstes sehen, wäre der direkte Einfluss von akademischen oder wissenschaftlichen Deutungsangeboten auf politischen output. Falls solche Angebote nicht ohnehin mit der dominanten Logik der anderen Teilsysteme (Wahlen, Quoten) zusammenfallen, werden sie ignoriert oder zurückgestellt. Das hat auch damit zu tun, dass externe Deutungsangebote und auch –Konkurrenzen meistens zunächst auf die internen Angebote zählen – die der Bürokratien, d.h. der Länderspezialisten, Planungsstäbe usw., die ein intrinsisches Interesse daran haben (müssen), Nachfrage im eigenen Haus selbst zu bedienen; denn wozu sollten sie sonst budgetär und personell vorgehalten werden?34 Schließlich ist auch darauf hinzuweisen, dass die wohl wichtigere und evtl. etwas wirksamere Form der Beratung informell ist. Nicht das substantiierte 50-Seiten-Papier, nicht die eigens ausgerichtete, mittelgroße Konferenz verschieben etwas an Problem33 34

Schmillen, Achim (2004): Politikberatung in der Außenpolitik. In: Kümmel, Gerhard (Hg.) (2004): Wissenschaft, Politik und Politikberatung. Frankfurt a.M,, S. 123. Vgl. Cassel, Susanne (2004): Politikberatung und Politikberatung. Zum Dilemma wissenschaftlicher Politikberatung in Deutschland. . In: Kümmel, Gerhard (Hg.) (2004): Wissenschaft, Politik und Politikberatung. Frankfurt a.M, S.149.

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wahrnehmung, Tagesordnung und Lösungskompetenz der Politik. Akute Krisen tun das. Sie öffnen weit mehr Deutungsräume, als es selbst dreiseitige zugespitzte Schlaglichtpapiere, Gespräche am Rande eines Empfangs oder sogar ein gelungener Auftritt in einer der Talksendungen zu erreichen vermögen. Wie auch immer – das Beurteilungsproblem ist beidseitig. Schmillen kommt zu dem Befund, dass sich „sicherlich kein generelles Urteil über den Ertrag der Zusammenarbeit mit der Wissenschaft fällen“ lässt.35 Und so ist es auch. Kann dieser eher skeptische Befund zum Ertrag von Außenpolitikberatung, oder, so der Vorschlag zum Beitrag der Wissenschaft zu den Konkurrenzen um Deutung deutschen Außenverhaltens und globaler Politik zur Resignation verleiten? Vielleicht. Baer zufolge gibt es keinen überzeugenden Grund, sich nicht in diese Deutungskonkurrenz einzumischen. Hier und da mag es gelingen, dabei Punkte zu machen. Und es schadet sicher nicht in der Rückwirkung auf die Position im Wissenschaftsbetrieb selbst.

Literatur Cassel, S., 2004: Politikberatung und Politikberatung. Zum Dilemma wissenschaftlicher Politikberatung in Deutschland, in: Kümmel, G. (Hg.), 2004: Wissenschaft, Politik und Politikberatung. Frankfurt a.M, 146-162. Eberwein, W.-D./Hörsch, B.: The worlds of science and practice: the German case, in: Girard/Eberwein/Webb, 1994: Theory and Practice in Foreign Policy-Making. London, 34-50. Enskat, S., 2005: Die SWP: Politikberatung im Spannungsfeld von Wissenschaft und Praxis. Beitrag zur Tagung der DVPW-Sektion „Internationale Politik“. 17.-19.03. Berlin, 1-19. Giering, C., 2004: Raus aus dem Elfenbeinturm. Zehn Erfolgsfaktoren angewandter Europaforschung, in: Kümmel, G. (Hg.), 2004: Wissenschaft, Politik und Politikberatung. Frankfurt a.M., 185196. Kamps, K., 2004: Politisches Kommunikationsmanagement in der Mediengesellschaft, in: Kümmel, G. (Hg.), 2004: Wissenschaft, Politik und Politikberatung. Frankfurt a.M., 201-210. Kerwer, D., 2005: Revolving Doors: Perspektiven für eine nützliche Politikwissenschaft. DVPWPapier, März 2005. Leif, T., 2004: Distanz aus der Nähe: Medien und Politikberatung – Besichtigung eines schwierigen Terrains, in: Kümmel, G. (Hg.), 2004: Wissenschaft, Politik und Politikberatung. Frankfurt a.M., 211-220. Martinsen, R., 2005: Politikberatung im kontext der Global Governance-Diskussion: Regieren jenseits der Weltvernunftherrschaft. Papier für die Tagung „Zum Verhältnis Wissenschaft, Gesellschaft und Politik“. Berlin, 17-19.03.2005, 1-26. Messner, D., 2004: Wissenschaftliche Politikberatung. Einige Anmerkungen zu einem schwierigen Verhältnis, in: Kümmel, G. (Hg.), 2004: Wissenschaft, Politik und Politikberatung. Frankfurt a.M., 163-183. Meyer, T., 2001: Mediokratie. Die Kolonisierung der Politik durch die Medien. Frankfurt a.M. Palan, R./Abbott, J./Deans, P., 1999: State Strategies in the Global Political Economy. London/NY. Schmillen, A., 2002: Politikberatung in der Außenpolitik, in: Kümmel, G. (Hg.), 2004: Wissenschaft, Politik und Politikberatung. Frankfurt a.M., 113-128. Segbers, K./Mielke, K., 2002: Konkurrenz auf dem Deutungsmarkt: Politische und wissenschaftliche Zugriffe auf Osteuropa. Arbeitspapier des Osteuropa Instituts, Nr. 41, Berlin. 35

Schmillen, Achim (2004): Politikberatung in der Außenpolitik. In: Kümmel, Gerhard (Hg.) (2004): Wissenschaft, Politik und Politikberatung. Frankfurt a.M, S. 124.

Politikberatung: Deutsche Außenpolitik

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Thompson, J., 1989: How could Vietnam Happen? An autopsy?, in: Ikenberry, J., 1989: American Foreign Policy. New York, 409-420.

Thomas Beer

Politikberatung in der Sicherheitspolitik

Sind die deutsche Politik und deren Beratung auf die zukünftig strukturbestimmenden Ereignisse in der Sicherheitspolitik vorbereitet? Beratung im transatlantischen Bündnis und zunehmend in der europäischen Dimension ist ebenso vor neue Herausforderungen gestellt, wie die Politik durch die Europäische Integration im Bereich der Sicherheit und durch neue Sicherheitsrisiken. Mit dem Aufbau einer eigenen Sicherheitsforschung trat die Europäische Kommission erstmals als eigener sicherheitspolitischer Akteur auf die Tagesordnung und untermauerte durch die Übernahme einer NATO-Mission die veränderte sicherheitspolitische Situation. Welche Auswirkungen zeitigt dies auf die Politikmuster der Bundesrepublik und deren Beratung? Die sicherheitspolitischen Determinanten unterliegen seit 15 Jahren kontinuierlichem Wandel, ohne dass adäquate Anpassungen sichtbar sind. Damit Sicherheitspolitik die Handlungsfreiheit politischer Gemeinschaften gegenüber Staaten und anderen Akteuren und die Aufrechterhaltung des zugrunde liegenden Wertesystems erhalten kann, bedarf es neuer Beratungsansätze, da Abwesenheit von Sicherheit die Entscheidungsautonomie in allen Politikfeldern beeinträchtigt. Analytisch kann zwischen einem objektiven und einem subjektiven Begriff der Sicherheit unterschieden werden. Objektiv ist eine Gesellschaft sicher, sofern keine Bedrohung der bestehenden Werte vorhanden ist. Subjektiv bedarf es der Abwesenheit von Angst, dass diese Werte angegriffen werden könnten.1 Gegenstand der Beratungsleistungen in diesem Politikfeld ist die Anpassung der Bundeswehr und der Sicherheitspolitik an objektiv neue Bedrohungslagen und subjektiv neue Bedrohungsperzeptionen. Sicherheitspolitische Beratung umfasst einerseits sämtliche Aspekte im Geschäftsbereich des Bundesverteidigungsministeriums (BMVg) und andererseits das Verhältnis von Sicherheits- zu Außenpolitik und bündnispolitische Erwägungen über alle Bundesministerien hinweg. Sicherheitspolitikberatung wird deswegen in diesem Beitrag unterschieden in Beratung des BMVg, was als vertikale Beratung bezeichnet werden wird und Beratung im Allgemeinen. Charakteristikum der ersten Beratungsdimension ist die Entscheidungsvorbereitung und mittelbar die Beratung der anderen sicherheitspolitischen Akteure. Die Akteure die nicht dem BMVg zuzuordnen sind, werden in einer horizontalen Ebene der Entscheidungsbildung und -umsetzung konzeptualisiert. Spezifisch für sicherheitspolitische Beratung im Vergleich zu anderen Politikfeldern ist die Ergänzung des Polity-Zyklus um diese vertikale Ebene, die die Beratung im Ressort des BMVg in die Betrachtung einbezieht. Während Beratung in der Vertikalen taktische, operationelle und strategische Fragen von Sicherheitspolitik zum Gegenstand hat, fokussiert die horizontale Dimension auf Form, Prozess und Inhalt der Sicherheits1

Wolfers, Arnold, 1962, Discord and Collaboration, John Hopkins Press, Baltimore.

Politikberatung in der Sicherheitspolitik

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politik.2 Beide Ebenen unterscheiden sich hinsichtlich der Akteure, Entscheidungsvorbereitung, vorgelagerter Beratungsprozesse und kontextspezifischer bündnispolitischer Abstimmungen. Die Betrachtung der vertikalen Ebene ist notwendig, da die Beratung des und durch das BMVg unmittelbaren Einfluss auf den politischen Entscheidungsprozesse ausübt. Ein ähnlicher Prozess ist in anderen Politikfeldern und Ressorts nicht vorhanden. Beratungsadressaten sind das Bundeskanzleramt, der Bundessicherheitsrat, die Ministerien für Wirtschaft und Arbeit, Äußeres, wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung, Umwelt sowie Verteidigung. Neben diesen Bundesorganen nehmen Parteigremien, Bundestagsabgeordnete und -ausschüsse sicherheitspolitische Beratung in Anspruch. Zu den Akteuren der Sicherheitspolitik in Deutschland treten durch die Mehrebenenpolitik im System der EU weitere Entscheidungsstrukturen. Beratungsgeber sind bundeseigene Institutionen, Stiftungen, Bundesbehörden, die Ministerialbürokratie, Universitäten, Wirtschaftsunternehmen und die wehrtechnische Industrie. Im Folgenden wird der Politikbegriff in die Dimensionen „Polity“, „Policy“ und „Politics“ aufgefächert. Anhand der unterschiedlichen Prozesse in Ergänzung der vertikalen politikfeldspezifischen Systematisierung wird die Entscheidungsfindung und deren Beratung in der Sicherheitspolitik dargelegt. Abbildung 1: Dimensionen der Sicherheitspolitik

2

SieheDimensionen der Sicherheitspolitik, S. 537.

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Abbildung 1 bietet eine Übersicht der drei Politikdimensionen unter Einbeziehung der vertikalen Ebene der Sicherheitspolitikberatung. Horizontale und vertikale Dimension sind eng miteinander verzahnt. Die vertikale Dimension in der Sicherheitspolitik spiegelt die Entscheidungs- und Ablaufsplanung im Bereich des BMVg wieder und steht in unmittelbarem Zusammenhang mit der politischen Inhaltsgestaltung. Sämtliche horizontal identifizierten Probleme, Maßnahmen und Evaluationen werden in der vertikalen Ebene umgesetzt. Andererseits führen Prozesse in der Vertikalen zur Problemidentifikation und stoßen neue Politikprozesse an. Beratung in taktischen und operativen Gesichtspunkten wird durch bundeseigene Institute wie das Sozialwissenschaftliche Institut der Bundeswehr ebenso durchgeführt wie durch externe Berater. Das BMVg, der Wehrbeauftragte der Bundeswehr und regional Verantwortliche identifizieren Probleme in ihrem Aufgabenbereich und sensibilisieren, je nach Bedarf und Dringlichkeit, Gesellschaft, Wissenschaft, Fachverwaltung und Politikvertreter. Berater auf der taktisch-operativen Ebene wirken mittelbar an dem Politikgestaltungsprozess durch ihre Strukturierungsleistungen mit. Die von ihnen erworbenen Kenntnisse begünstigen das Agenda-Setting im Policy-Prozess, können aber auch bei Anhörung und Problemidentifikation im Polity-Prozess3 und auf internationaler Ebene eingesetzt werden. Der horizontal dargestellte Policy-Zyklus steht im Wechselspiel mit den vertikalen taktischen, operativen und strategischen Entscheidungsdimensionen und ermöglicht die Problemidentifikation und das Agenda-Setting im Policy-Zyklus durch BMVg, Berater und Bündnispartner. Beispielsweise wird die Entscheidungsfindung der Legislative hinsichtlich Material und Truppenstärke durch operative Gesichtspunkte beeinflusst.

Dimensionen sicherheitspolitische Beratung Jede Dimension des Politikbegriffs stellt unterschiedliche Erscheinungsformen und Merkmale des politischen Prozesses, die nicht unabhängig voneinander betrachtet werden können, dar. Sicherheitspolitikberatung entwickelt Strategien um Bedrohungen zu vermindern, bereits eingetretene Ereignisse zu bewerten und zukünftige Entwicklungen abzuschätzen. Die verfassungsrechtlichen und institutionellen Rahmenbedingungen, die die Organisation, grundlegende Verfahrensregeln und Ausgestaltung der Sicherheitspolitik festlegen und vom Grundgesetz bestimmt sind, werden der Polity-Beratung zugerechnet. Sie sind dem regulären Politikprozess entzogen. Polity-Beratung findet nur in außergewöhnlichen Situationen statt.4 Neugestaltung der sicherheitspolitischen Rahmenbedingungen fand zuletzt, bedingt durch das Ende des Ost-West-Konfliktes, durch eine Enquête-Kommission5, zusammengesetzt aus Vertretern sicherheits- und gesellschaftspolitisch relevanter Gruppen und Beratern, statt. Der Kommission unter Vorsitz des ehemaligen Bundespräsidenten v. Weizsäcker gehörten 19 Experten aus 3

4 5

Siehe Kommission „Gemeinsame Sicherheit und Zukunft der Bundeswehr“ („Weizsäcker-Kommission“) (Hg.), 2000, Bericht der Kommission an die Bundesregierung, Berlin/Bonn, Anhang 2 – Die Arbeit der Kommission, Anlage 2 – Die Gutachten. Vgl. Böhret, Carl, Jann, Werner, Kronenwett, Eva, 1988, Innenpolitik und Politische Theorie, Opladen, Westdeutscher Verlag, S. 8. Kommission „Gemeinsame Sicherheit und Zukunft der Bundeswehr“ („Weizsäcker-Kommission“) (Hg.), 2000, Bericht der Kommission an die Bundesregierung, Berlin/Bonn.

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den Bereichen Politik, Wirtschaft und Gesellschaft an. Diese zielte auf eine Einschätzung „wie die deutschen Streitkräfte künftig ihre Aufgaben im Rahmen einer umfassenden Sicherheits- und Verteidigungspolitik wahrnehmen können“6 ab. Die Erarbeitung dieser Rahmengesichtspunkte, auf Grundlage der revidierten Lageeinschätzung, wurde zur Kernaufgabe der Beteiligten und führte zu einer Beurteilung, welche sicherheitspolitischen Fähigkeiten abgebaut, erhalten und neu erworben werden sollten. Grundlegende Änderungen an Umfang, Struktur und Ausrüstung der Streitkräfte waren ebenso Gegenstand der Erörterung wie Möglichkeiten und Grenzen der Europäisierung der Streitkräfte und effizienter Einsatz von Haushaltsmitteln. Die Kommission definierte darüber hinaus, über die zukünftigen Anforderungen an die Bundeswehr, das von ihr erwartete Spektrum an Veränderungsbedarf und konstatierte bereits eingetretene Änderungen im sicherheitspolitischen Umfeld. Neben den Kommissionsmitgliedern wurden externe Berater, Stiftungen und Bundeswehrangehörige zur Entscheidungsfindung hinzugezogen. Die Kommissionsergebnisse flossen in das vom Bundesverteidigungsminister 2003 erlassene Grundsatzdokument zu „Konsequenzen […] aus der grundlegend veränderten sicherheitspolitischen Situation in Europa und der Welt“, den Verteidigungspolitischen Richtlinien (VPR) 7, ein. Diese orientieren sich überdies an der Koalitionsvereinbarung der, die gegenwärtige Bundesregierung tragenden, Parteien. Koalitionsvereinbarungen, als normative Grundlage einer Regierung, können der Polity-Dimension zugerechnet werden. Sie sind gleichzeitig Grundlage der Zusammenarbeit unter Gesichtspunkten von Wert- und Zielorientierung einer temporären politischen Verbindung und nehmen dadurch eine Brückenfunktion zwischen Polity- und Policy-Dimension ein. Der Policy-Dimension liegt ein Phasenmodell der Politikentstehung von der Entwicklung bis zur Terminierung zu Grunde. Sie ermöglicht Analyse und Identifikation der Rollen einzelner Akteure in den jeweiligen Phasen.

Inhaltsgestaltung der Sicherheitspolitik (Policy-Zyklus) Die Sicherheitspolitikberatung wird zwar nicht „ausschließlich über Forschungsaufträge durch Ministerien etc. gesteuert […] es gibt [aber] kaum konkurrierende Institutsangebote.“8 Spezifisch für dieses Politikfeld und damit für Auswahl und Aufgaben von Beratern sind die hohen Geheimhaltungserfordernisse. Politikauswahl und -umsetzung sind auch deswegen gänzlich externer Beratung entzogen. Problemidentifikation, als erstes Element eines Politikzykluses, findet durch Verbände9, Parteien, Stiftungen, wissenschaftliche Einrichtungen10, Bundesbehörden, das BMVg11 sowie in Ausnahmefällen unter Einbeziehung betroffener Gruppen12 statt. Problemidentifikation wird 6 7 8 9 10 11 12

AaO. http://www.bmvg.de/sicherheit/vpr.php. Thunert, Martin, 2003, Think Tanks in Deutschland – Berater der Politik?, Aus Politik und Zeitgeschichte, B 51, S. 33. BDI, Bitkom, Bundesverband Public Private Partnership, ZVEI, etc. (Bundeswehr-) Universitäten & Forschungsinstitute. Hauptträger der Problemidentifikation sind der Einsatzrat und der Militärische Führungsrat im Führungsstab der Streitkräfte (Fü S). Beispielsweise die Einbeziehung von Bürgermeistern und Landräten in die aktuelle Diskussion der Standortschließungen.

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durch Kommissionen und in Ausschüssen hinsichtlich der Bündnis- und Einsatzfähigkeit, Wirtschaftlichkeit und Anpassungsbedarf geleistet. Die Evaluation von Einsätzen, Übungen und Konzepten zur Nachsteuerung von Beschlüssen wird in Analysen und Studien von bundeswehreigenen13 und externen Beratungsunternehmen14 erbracht. Die Beratungsgeber sind entlang der vertikalen und horizontalen Dimension zu trennen. Beide Dimensionen und Beratergruppen sind durch die Einbeziehung der Studienergebnisse auf die Politikentscheidung im Policy-Zyklus verzahnt. Während Veränderungen der Bedrohungsperzeption ausschließlich von internen Beratern konzeptualisiert wird, ist die Anpassung an bereits festgestellte neue Bedrohungslagen externen Beratungsgebern zugänglich. Die Politikauswahl findet durch die Parlamentarier des deutschen Bundestages in den Ausschüssen für Äußeres, Haushalt und Verteidigung auf der legislativen Seite und auf Seiten der Exekutive durch die Bundesregierung, das BMVg und den Bundessicherheitsrat unter Einbeziehung der Ministerialbürokratie statt. Sowohl Legislative als auch Exekutive ziehen Stiftungen15, Behörden, Hochschulen sowie die Industrie fallspezifisch hinzu.16 Während die Exekutive Zugriff auf einen umfassenden eigenen und externen Beraterstab aufrechterhält, greift die Legislative nur fallspezifisch und auf wenige Beratungsgeber zurück. Diese Diskrepanz wirkt sich negativ auf die legislative Entscheidungsfindung durch asymmetrische Informationsverteilung aus. Die Umsetzung der Entscheidungen wird vom BMVg durch den Generalinspekteur und die Inspekteure der Teilstreitkräfte vollzogen. Evaluierung als letzter Schritt innerhalb des Policyzyklus wird durch den Bundesrechnungshof, Unternehmensberater und bundeseigene Forschungseinrichtungen entweder in Form von ad-hoc Beratung, Vergabe von Forschungsaufträgen oder eigeninitiierten Studien durchgeführt. Die parteinahen Stiftungen besitzen auf Grund ihres breiten Aufgabenspektrums keinen expliziten Fokus auf Sicherheitspolitik. Trotz der Pflicht zur Veröffentlichung der eigenen Studien und Analysen können diese durch informelle Beratung, beispielsweise von Politikern, die in Stiftungsvorstand und Bundestagsausschuss vertreten sind, ihren Wissensfundus beratend einsetzen. Evaluierungsnachfrage tritt von Seiten des Verteidigungsausschusses, des BMVg und einzelner Dienststellen17 der Bundeswehr auf. Durchgeführt wird diese unter Federführung des Verteidigungsausschuss zur Kontrolle der Umsetzung der Entscheidungen durch das BMVg. Letzteres zieht interne Berater wie Bundeswehruniversitäten und -institute und externe Berater zur Evaluation hinzu. 13 14

15 16

17

Zentrum für Aufgaben und Studien der Bundeswehr, http://www.zasbw.de; Sozialwissenschaftliches Institut der Bundeswehr, http://www.sowi-bundeswehr.de. Deloitte, http://www.deloitte.com; Elektroniksystem- und Logistik-GmbH, http://www.esg.de; Industrieanlagen Betriebsgesellschaft mbH, http://www.iabg.de; Roland Berger Strategy Consultants, http://www. rolandberger.com; und andere. Vgl. Kubbig, Bernd W., 2005, Als Entscheidungsgrundlage für das Raketenabwehrprojekt MEADS ungeeignet, http://www.hsfk.de/abm/bulletin/pdfs/kubbig9.pdf; Exemplarisch wird die Entscheidungsfindung zum Medium Extended Air Defense System (MEADS) betrachtet, die einer Berichterstattergruppe des Verteidigungsausschusses übertragen worden ist. Diese konstituierte sich aus Parlamentariern mit Unterstützung von Bundeswehrangehörigen. Zusätzlich wurde eine Stellungnahme der HSFK eingeholt. Des Weiteren kam es zu Stellungnahmen durch die Stiftung Wissenschaft und Politik, das Centrum für angewandte Politikforschung, die Deutsche Gesellschaft für Auswärtige Politik, das Institut für Sicherheitspolitik an der Christian-Albrechts-Universität zu Kiel sowie des Bundesverbandes der deutschen Industrie. Bundesamt für Wehrtechnik und Beschaffung (BWB).

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Eine weitere Form der Beratung, die sowohl in der Policy- als auch der Polity-Dimension durchgeführt wird, ist die fallspezifische Beratung einzelner Parlamentarier und -gruppen durch Hochschullehrer und Experten. Ursache für diese Art der Beratung sind ereignisabhängige Veränderungen, die anlassabhängig Unterrichtung und Meinungsbildung zu bestimmten Themenkomplexen erfordern. Beratungsstrukturen in der Policy-Dimension sind von großer Kontinuität geprägt. Thematische, situative und institutionelle Veränderungen haben sich bisher nicht nachhaltig auf das Institutionengefüge ausgewirkt. Entwicklungen in der Europäischen Union (EU) und zunehmende Verantwortung der Bundesrepublik werden eine Umgestaltung der bestehenden Strukturen in Deutschland nach sich ziehen. Neue Beratungsformen tragen über die Europäische Union zum Agenda-Setting im deutschen Politikprozess bei. Die in der PolityDimension festgelegten Rahmenbedingungen leiten Politikformulierungen in der Policy-Dimension, die in der Politics-Dimension durch- und umgesetzt werden, ab.

Umsetzung (Politics) Die Einbindung in die bestehenden Bündnissysteme führt zu großer Kontinuität in der Sicherheitspolitik. Beschaffungs- und Strukturierungsvorhaben erstrecken sich meist auf mehrere Legislaturperioden und Verteidigungsminister. Auf Grund dessen und um die politische Zusammenarbeit und technische Interoperabilität im Bündnis zu gewährleisten, sind nationale Konsensentscheidungen häufiger als in anderen Politikfeldern. Ebenso kann das Abstimmungsverhalten zur Teilnahme der Bundeswehr an internationalen Einsätzen, durch den Parlamentsvorbehalt (Parlamentsheer) an die Zustimmung der Abgeordneten des Bundestages gebunden, mit dem „rally around the flag“ Phänomen bis dato am treffendsten beschrieben werden. Willensbildung und Entscheidung der Parlamentarier werden im Bündnis, mit der Industrie und der eigenen Partei abgestimmt. Betrachtet man exemplarisch die Willensbildung zur Beschaffung des MEADS18, das als eines der kontroverseren Themen im Verteidigungsausschuss gelten kann, wird die geringe Beratungsnachfrage trotz des finanziellen Umfanges des Projektes ersichtlich. Neben interner Beratung durch das BMVg wurde eine externe Studie eingeholt. Die Ergebnisse stehen in diametralem Gegensatz zueinander. Weitere Beratung wurde auch deswegen nicht eingeholt, weil der Konflikt über die Systemadäquanz nicht entlang der Parteigrenzen, sondern zwischen dem Verteidigungs- und Haushaltsausschuss sowie zwischen den internen und externen Beratungsgebern verlief. Erforderlich ist ein integrativer Politik- und Beratungsansatz, der über singuläre Sicherheitsgesichtspunkte hinaus notwendigen industriepolitischen Weichenstellungen Rechnung trägt. Die unzureichende Verknüpfung der unterschiedlichen Aspekte offenbart einen evidenten Mangel an Beratung. Die Entscheidung für oder gegen MEADS sollte neben den Bündnis- und Bedarfsgesichtspunkten auch Forschungs- und Entwicklungsgesichtspunkte einbeziehen. Hierzu wäre eine Beteiligung weiterer Ressorts auch im Hinblick auf industriepolitische Entscheidungen erforderlich.

18

Siehe Fußnote 16.

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Beratungsform und Wissensvermittlung Die bereits erwähnten Geheimhaltungserfordernisse haben zur Folge, dass Beratung überwiegend in geschlossener Form19 stattfindet. Diese wird durch bundeseigene Einrichtungen und spezialisierte Berater20 eigenständig oder im internationalen Verbund durchgeführt. Grundsatz- und Privatisierungsentscheidungen lassen ebenso offene Beratung zu wie Parteistiftungen zu offener Beratung, qua Veröffentlichungsgebot ihrer Analysen, verpflichtet sind. Der Prozess der laufenden Beratungen bei Grundsatzentscheidungen ist nicht öffentlich. Durch die Veröffentlichung der Zwischen- und Endergebnisse entsteht eine Schlusstransparenz, die den Beratungsprozess dahingehend modifiziert, dass dieser als quasi-öffentlich kategorisiert werden kann. Im Gegensatz dazu stehen gänzlich geschlossene Beratungsprozesse in der Policy-Dimension. Der Charakter der Studien und Analysen von Einrichtungen wie der Hessischen Stiftung für Friedens- und Konfliktforschung (HSFK) und der Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP) ist von dem jeweiligen Beratungsmandat abhängig. Während die SWP durch ihre Grundfinanzierung eine Sonderstellung einnimmt und häufig unmittelbar zu Entscheidungsprozessen hinzugezogen wird, ist beispielsweise der Anteil der HSFK an offener Beratung größer. Regel ist auch in diesen Beratungsverhältnissen die geschlossene Beratung nach Aufforderung. Zu vermittelndes Wissen ist sachlich, normativ und projektiv. Normativwissen, das sich über deskriptive und explikative Aussagen hinaus auf die Abgabe von Empfehlungen und Warnungen erstreckt, wird an die Entscheidungsgremien des Bundestages und die Leitungsebene des BMVg in Form geschlossener Beratung ebenso vermittelt wie Folgeabschätzungen und Zukunftszenarien. Sachwissen wird in Bezug auf taktische und operationelle Gegebenheiten vom BMVg nachgefragt. In dieser Dimension erstreckt sich die Beratung auf Einsatzgegebenheiten und Gesichtspunkte der Bundeswehrtransformation, die Erprobung neuer z.B. kampfwertsteigernder Materialien und Doktrinentwicklung und ist technischen Dienstleistern und bundeseigenen Instituten vorbehalten.

Entwicklung der Politikfeldberatung Waren die sicherheitspolitischen Rahmenbedingungen zwischen 1950 und 1990 auf periodisch-evolutionäre Änderungen in Doktrin und Strategie beschränkt21, wechselte nach 1990 die Agenda der Sicherheitspolitik mehrmals abrupt und fundamental. Themenkomplexe wie nukleare Abschreckung wurden durch Fragen wie die der Proliferation von Massenvernichtungswaffen ersetzt. Diese neuen Fragestellungen können durch die vorhandenen Experten bearbeitet werden. Gesichtspunkte der Mehrebenenpolitik, Institutionalisierung und Vereinheitlichung im EU-Rahmen ebenso wie Aspekte der Bündnispolitik, Teilprivatisierung und Verkleinerung der Bundeswehr sowie 19

20 21

Vgl. Krevert, Peter (1993), Funktionswandel der wissenschaftlichen Politikberatung in der Bundesrepublik Deutschland. Entwicklungslinien, Probleme und Perspektiven im Kooperationsfeld von Politik, Wissenschaft und Öffentlichkeit, Münster, S. 8. Vgl. Beispielsweise Diehl, ESG & IABG. Vgl. Gaddis, John Lewis, 1982, Strategies of Containment, Oxford, Oxford University Press.

Politikberatung in der Sicherheitspolitik

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eine Erweiterung des Aufgabengebietes vergrößern das Themenspektrum der Sicherheitspolitik erheblich. Zieht man die Plafondierung der Mittel, sinkenden Personalbestand und die gestiegene Aufgaben in der letzten Dekade in Betracht, so ist insgesamt ein erheblicher Anstieg des Beratungsbedarfs gegeben. Die Beratungsangebote, dies zeigt sich an der institutionellen Ausgestaltung der Beratungslandschaft, sind jedoch nahezu konstant geblieben. Mit der Verlagerung und Fusion des Bundesinstitutes für ostwissenschaftliche und internationale Studien (BIOst) und SWP nach Berlin entstand ein, in der Nachbarschaft der Beratungsnehmer befindlicher Akteur, dessen bestehendes Angebot vermehrt in Anspruch genommen worden ist. Andere Institute wie die Deutsche Gesellschaft für Auswärtige Politik (DGAP) waren bereits vor Ort und konnten durch ihre neue Nähe Kontakte aufbauen und intensivieren. Zu dem Umzug von Bundestag und -regierung von Bonn nach Berlin traten die volle außenpolitische Souveränität der Bundesrepublik und die Befassung der Europäischen Union mit Sicherheitspolitik. Beides veränderte den Politikprozess und dessen Beratung nachhaltig. Dem Umzug folgte zwar eine Konzentration der Kapazitäten, die gestiegenen Erwartungen an Deutschland und das neue sicherheitspolitische Umfeld wurden aber bisher nicht hinreichend berücksichtigt. Die Beratungsmuster und deren Ausgestaltung sind trotz der grundlegenden Änderungen nahezu konstant geblieben.

Europäische & internationale Dimension Neben den beschriebenen Veränderungen im sicherheitspolitischen Umfeld durch Privatisierung, Transformation der Streitkräfte und Ende des Ost-West Konfliktes tritt die Europäische Union zunehmend als Akteur auf. Zu unterscheiden ist zwischen der politischen Koordination im intergouvernementalen Bereich, und eigenen Programmen und Strategien im vergemeinschafteten Bereich. Der Policy-Zyklus im europäischen Institutionengefüge setzt sich aus den vier eigenständigen Policy-Zyklen der Kommission, des Europäischen Rates, des Europäischen Parlaments und der Mitgliedstaaten zusammen. Diese Zyklen greifen ineinander und bilden den zwischenstaatlichen Entscheidungszyklus der EU im Rahmen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) und der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP). Die Instrumente, Gremien und Mechanismen sind direkter Beratung primär auf Grund nationalstaatlicher Kompetenzen22 und der gerade im Aufbau befindlichen Strukturen nicht zugänglich. Im vergemeinschafteten Bereich stellen einzelne Ausschreibungen in den Forschungsrahmenprogrammen23 und seit 2004 eine eigenständige militärische Forschung24 Handlungsoptionen für die Union dar. Die Agenda im Sicherheits- und Verteidigungsbereich wurde aus einer breiten Koalition bestehend aus Kommission (Kommissare Busquin für Forschung sowie Liikanen für Unternehmen und Informationsge-

22

23 24

In der Regel Sekundierung nationaler Experten in die mit Sicherheit und Verteidigung befassten Komittees der Europäischen Union wie General Affairs and External Relations Council (GAERC), Political and Security Committee (PSC), European Union Military Staff (EUMC), etc. und Entscheidungen mir Einstimmigkeit bzw. konstruktiver Enthaltung. Vgl. http://www.cordis.lu/era/fp7.htm. Vgl. http://www.cordis.lu/security.

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sellschaft), Parlament, Think Tanks25 und Industrievertretern26 geschmiedet. Ziel ist die Schaffung von Fähigkeiten der EU sowie Förderung einer gemeinsamen Basis der wehrtechnischen Industrie in Europa.27 Um die Sicherheitsforschung in der Union unabhängig von deren zivilem Pendant zu verankern, wurde eine Gruppe europäischer Persönlichkeiten (Group of Personalities), ähnlich der deutschen Weizsäcker Kommission, mit der Strategieformulierung beauftragt.28 Das Rahmenkonzept für die Europäische Union war zuvor unter Federführung des ehemaligen NATO Generalsekretärs Javier Solana 200329 unter Billigung der Staats- und Regierungschefs ausgearbeitet worden. Ein Teil der Umsetzung erfolgt durch ein vorbereitendes europäisches Forschungsprogramm30, das Grundlagen für ein reguläres Sicherheitsforschungsprogramm ab 2007 legen soll. Für die Ausschreibung der Beratungsleistungen bildeten sich unterschiedliche Industrie- und Beratungskonsortien, die um die Forschungsaufträge konkurrierten.31 Forschungsgegenstand ist im Gegensatz zur bundesrepublikanischen Sicherheitspolitik für alle Beratungsgeber sowohl Politikformulierung und -strukturierung durch Roadmapping sowie Vorschläge zur Ausbildung materieller europäischer Kompetenzen „addressing threats, building security in our neighbourhood [and] an international order based on effective multilateralism“32. Diese Form der Sicherheitspolitikberatung tendiert mehr zu amerikanischen als zu deutschen Beratungsansätzen und erfüllt neben der Legitimierung europäischer Ansätze auch die Möglichkeit des Agenda-Settings gegenüber nationalen Akteuren.33 Nationalstaatliche Unterstützung der Europäischen Union in Sicherheitsfragen durch Sekundierung von Experten und Bereitstellung von Fähigkeiten wird durch die neu geschaffenen Instrumente der Sicherheitsforschung sowie durch eine eigenständige Beratung der Gemeinschaft durch Industrie, Universitäten und Forschungseinrichtungen ergänzt. Die Zielvorstellung einer „neuen Phase der europäischen Geschichte“ wirkt sich bereits in extensiverer Inanspruchnahme von Beratung in sicherheitspolitischen Aspekten aus. Bisher nationale und im NATO-Rahmen tätige Firmen und Konsortien34 haben sich mittlerweile auf diese Veränderung eingestellt. Rückwirkungen auf die Beratung im nationalen sicherheitspolitischen Kontext haben sich noch nicht eingestellt. Wenn die Vorbereitungsphase abgeschlossen ist und der EU ein reguläres Beratungs- und Forschungsinstru25 26 27

28 29 30 31 32 33 34

Institute for Security Studies der Europäischen Union, http://www.iss-eu.org; und andere. Vgl. nur von Wogau, Karl (Hg.), 2003, Auf dem Weg zur Europäischen Verteidigung, Herder Verlag, Freiburg im Breisgau. Hinderlich ist gegenwärtig Artikel 296 TEU, der eine Ausweitung der Binnenmarktregelungen auf verteidigungspolitische Güter und Materialen verhindert. Sicherheits- und Verteidigungspolitik ist auf ein Vehikel für eine weitere Vereinheitlichung des Binnenmarktes. Die Kompetenzen der Kommission hinsichtlich des Binnenmarktes ließen die Forschungsförderung im militärischen Bereich als geeignete Politikoption erscheinen. Die Vereinheitlichung des Binnenmarktes ist eher die Form der Legitimation. Report of the Group of Personalities in the field of Security Research, Research for a Secure Europe, 2004, ftp://ftp.cordis.lu/pub/security/docs/gop_def_en.pdf. A Secure Europe in a Better World – The European Security Strategy, http://ue.eu.int/uedocs/cmsUpload/ 031208ESSIIDE.pdf. Preparatory Action for European security research (PASR), http://europa.eu.int/comm/research/security/ index_en.html. SMIG (Security Mission Industry Group); beispielsweise ESDAG (European Security Defence Analysis Group). http://www.cordis.lu/security/policy.htm. Vgl. Braml, Josef, 2004, Think Tanks versus „Denkfabriken“?, Nomos, Baden-Baden, S. 83. CORDIS, European Research Area, What is ERA, The Activities, http://dbs.cordis.lu/fep-cgi/srchidadb? CALLER=PART_SECURITY&QZ_WEBSRCH=&QM_EN_LPG_D=SECURITY.

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mentarium zur Verfügung steht, wird ein Restrukturierungsschub auch auf die nationalen Akteure stattfinden. Aufbau neuer Beratungskapazitäten und deren Inanspruchnahme ist dringlich erforderlich um der Gesamtheit der Entwicklungen auf nationaler und internationaler Ebene gerecht zu werden. Nur durch eine Steigerung der Beratungsnachfrage können die eigenen Interessen gegenüber der EU ermittelt und formuliert werden.

Fazit Ein Résumée der Sicherheitspolitikberatung führt zu der Feststellung, dass Beratung sowohl von Unternehmen, Behörden als auch öffentlich finanzierten Einrichtungen erbracht wird. Insoweit unterscheiden sich die Beratungsgeber der Sicherheitspolitik nicht von denen in anderen Politikfeldern. Folgt man den Ausführungen des Kanzleramtministers zum 40jährigen Jubiläum der Stiftung Wissenschaft und Politik, ist die Beratung im Bereich der Sicherheitspolitik unerlässlich, um schwerwiegende Politikfehler zu vermeiden und Handlungsoptionen aufzuzeigen.35 Trotz allem wird eine Vielfalt der Beratungsgeber und -ansätze und damit der Perspektiven nicht gefördert. Integrative Ansätze zur Beratung der Politik sind nicht vorhanden, ein „Krieg der Ideen“ findet bedauerlicherweise nicht statt. Auf Grund der permanenten Änderung des sicherheitspolitischen Umfeldes ist Beratung auf allen Ebenen notwendiger denn je. Neue Akteure und zunehmend internationale Verschränkung fordern von Politik und Beratung neue Wege, die nur zögerlich beschritten werden. Die angesprochene Fusion von BIOst und SWP ist ein Schritt in die richtige Richtung. Weitere inhaltliche und institutionelle Maßnahmen sind unausweichlich um politische Entscheidungen im internationalen Bereich durchzusetzen. Das zunehmende Gewicht und Engagement der Bundesrepublik auf den Gebieten der Außen- und Sicherheitspolitik spiegelt sich bislang nicht in einer gestiegenen Nachfrage nach Beratung wieder.

35

Steinmeier, Frank Walter, Rede des Chefs des Bundeskanzleramtes Steinmeier auf der Veranstaltung „40 Jahre Stiftung Wissenschaft und Politik“, www.bundeskanzler.de/Statements-.7943.75902/ Rede-des-Chefsdes-Bundeskanzleramtes-Steinmeier...htm.

Marc Schattenmann / Stefanie Steuber

Aus- und Fortbildung für Politikberatung

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Kann man Politikberatung lehren und lernen?

Der Versuch, einer Ausbildung für Politikberatung das Wort zu reden, wird im Regelfall mit zwei skeptischen Einwänden konfrontiert. ƒ ƒ

Der erste Einwand ist grundsätzlicher Natur und stellt das Unterfangen insgesamt in Frage: Politikberatung sei eine Kunst, ergo nicht erlernbar, also auch keine Ausbildung dafür möglich. Der zweite Einwand akzeptiert die Möglichkeit einer Ausbildung für Politikberatung grundsätzlich, macht aber auf pragmatische Schwierigkeiten aufmerksam: Politikberatung sei ein derart weites Feld – wie wolle man dafür eine Ausbildung konzipieren?

Der erste Einwand ist aus anderen Berufsfeldern bekannt. Das Vorurteil, man könne sie nicht erlernen, ist vielen freien Berufen gemeinsam. Ob Journalisten, Schauspieler oder Politikberater – gerade die erfolgreichen Vertreter der jeweiligen Branche verkünden immer wieder gerne, ihr Erfolg basiere auf Talent, Begabung, dem gewissen „Etwas“, das man nicht genau beschreiben und auf keinen Fall vermitteln und weitergeben könne. (Unausgesprochen bleibt meist die Schlussfolgerung, dass man die wenigen, die „es“ trotzdem können, besonders gut zu bezahlen habe.) Das Beispiel anderer Berufe zeigt, dass dieser Einwand zwar nicht vollkommen unberechtigt, aber überzogen ist. Es ist sicher richtig, dass man nicht alles, was man für eine erfolgreiche Laufbahn als Politikberater benötigt, in einer Ausbildung oder einem Studium erlernen kann. Aber daraus gleich auf das Gegenteil zu schließen und anzunehmen, man könne gar nichts davon lehren und lernen, hieße das Kind mit dem Bade ausschütten. Politikberatung ist – wie viele andere Tätigkeiten auch – Kunst, Wissenschaft und Handwerk zugleich.1 Ganz ohne Begabung geht es in keinem der drei Bereiche, aber dass für alle grundsätzlich ausgebildet werden kann, belegen Tag für Tag Schauspielschulen, Universitäten und Meisterbetriebe des Handwerks. Was keine Ausbildung ersetzen kann, auch nicht das beste Studium an den teuersten Hochschulen der Welt, ist praktische Erfahrung. Erfahrung ist unverzichtbar, wie schon Aristoteles in seiner Metaphysik darlegte.2 Gegenstand der Praxis ist der Einzelfall, und Erfahrung bedeutet Kenntnis der Einzelfälle. Der unstudierte, aber erfahrene 1 2

vgl. Wildavsky, Aaron: Speaking Truth to Power. The Art and Craft of Policy Analysis, Boston: Little, Brown, 1979, insb. die Einleitung (“Analysis as Art”) und Kapitel 16 (“Analysis as Craft”) Aristoteles, Metaphysik, Buch 1, Kapitel 1

Aus- und Fortbildung für Politikberatung

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Medizinmann wird in der praktischen Behandlung von Patienten unter Umständen öfter richtig liegen als der studierte, aber noch unerfahrene Doktor der Medizin. Und ebenso wird der erfahrene Politiker oder Politikberater, der irgendein Orchideenfach oder gar nicht studiert hat, unter Umständen öfter die richtigen Entscheidungen treffen oder empfehlen als der unerfahrene „Meister“, Magister oder Master der Politikwissenschaft.3 (Genau deswegen werden Praktika zunehmend als Pflichtprogramm in Studiengänge integriert.) Warum ist die wissenschaftliche Erkenntnis der bloßen Erfahrung trotzdem auf Dauer überlegen? Weil, wie Aristoteles treffend bemerkt, der Praktiker zwar das „Dass“ weiß, aber nicht das „Warum“, wohingegen der Theoretiker das „Warum“ und die Kausalzusammenhänge kennt. Während die einen nur aufgrund von Erfahrung und Übung wissen, dass das Feuer wärmt und wie es zu entfachen ist, hat der Wissenschaftler und Theoretiker Einsicht in die Gründe. Und genau deswegen hält ihn Aristoteles auch für eher in der Lage, andere in praktischen Dingen zu unterweisen. Denn das Wissen von Kausalzusammenhängen lässt sich eher weitergeben als die praktische Erfahrung, die letztlich jeder selbst machen muss. Mit dieser Einsicht ist auch die Grundlage gelegt, um dem zweiten skeptischen Einwand zu begegnen und die Frage zu beantworten, wie man denn für ein so breites Berufsfeld wie Politikberatung ausbilden könne.

2

Wie kann man für Politikberatung ausbilden?

Der zweite Einwand ist als pragmatischer Einwand berechtigt: Politikberatung ist ein derart differenziertes, um nicht zu sagen diffuses Berufsfeld, dass es sicher nicht einen Königsweg der Ausbildung zum Politikberater geben kann. Die Offenheit der Zugänge zu diesem Beruf ist das arbeitsmarktseitige Pendant zu der Offenheit zahlreicher Studiengänge, insbesondere der sozial- und geisteswissenschaftlichen Studiengänge. Was kann man mit einem Studium der Politikwissenschaften anfangen? Alles und nichts. Welches Studium befähigt einen zum Politikberater? Unter Umständen jedes. Aber auch in diesem Punkt sollte man nicht überziehen. Prinzipielle Offenheit des Zugangs ist nicht gleich Beliebigkeit. Vereinzelt mögen auch Theologen und Theaterwissenschaftler als Politikberater ihren Weg finden, aber es gibt doch einige Ausbildungswege und Studiengänge, die mehr als andere geeignet sind, einen solchen Weg zu ebnen. Welche dies sind, hängt stark davon ab, welche Art von Politikberatung man im Visier hat. Für eine erste Antwort auf die Frage nach der adäquaten Ausbildung dürfte bereits eine simple Dreiteilung des Berufsfeldes „Politikberatung“ weiterhelfen. Diese unterscheidet: 1.

eine fachwissenschaftliche, eher an Inhalten und Zielen von Politik orientierte Beratung (policy advice);

3

Für weitere Parallelen zwischen der Tätigkeit des Arztes und der des politischen Analysten s. die Einführungskapitel von Geva-May, Iris: Thinking Like a Policy Analyst. Policy Analysis as a Clinical Profession, New York – Houndmills: Palgrave Macmillan, 2005.

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2. 3.

Marc Schattenmann / Stefanie Steuber

eine im engeren Sinne politische, an Strategien und Prozessen der demokratischen Mehrheitsfindung orientierte Beratung (political consulting); eine auf praktische Umsetzung in Organisationen ausgerichtete Beratung (public management consulting).

2.1 Fachwissenschaftliche Beratung für Politikfelder (policy advice) Für die fachwissenschaftliche Politikberatung gilt im Wesentlichen, dass die Zahl der relevanten Wissenschaften (und damit Ausbildungswege und Studiengänge) so hoch ist wie die Zahl der verschiedenen Probleme, die vom politischen Prozess erfasst werden: Ob Umweltingenieure, Kernphysiker, Mikrobiologen, Architekten, Archäologen oder Islamwissenschaftler – nahezu alle Teildisziplinen und selbst die angeblichen Orchideenfächer werden punktuell von der Politik um Rat ersucht. Angesichts der hohen Zahl der Fächer und der überschaubaren Zahl der jeweils politikberatend tätigen Fachvertreter ist diese Gruppe allerdings für eine systematische Ausbildung zum Politikberater weitgehend irrelevant. Die mögliche Tätigkeit als fachwissenschaftlicher Politikberater wird weder für Studenten noch Professoren in diesen Studiengängen im Vordergrund ihrer Studienwahl oder ihrer Lehr- und Forschungstätigkeit stehen. Es gibt allerdings als Ausnahmen zu dieser Regel einige Studiengänge, die gezielt oder quasi nebenbei auf die fachwissenschaftliche Politikberatung vorbereiten: Politikwissenschaft, Rechtswissenschaft, Wirtschaftswissenschaft und die verschiedenen PublicPolicy-Programme. 2.1.1 Politikwissenschaft In der Politikwissenschaft und ihren Teildisziplinen fallen regelmäßig Wissenschaftsfach und Politikfeld zusammen, zum Beispiel in der internationalen Politik, der Umwelt- oder der Sozialpolitik. Politikwissenschaft zu studieren, um Politikberater zu werden, liegt eben so nahe, wie die Vermutung, dass ein studierter, promovierter oder gar habilitierter Politikwissenschaftler brauchbaren Rat für die Praxis geben könnte. Gleichwohl sollte nicht übersehen werden, dass insbesondere die deutsche Politikwissenschaft die Beratung der Politik traditionell nicht zu ihren vornehmsten Pflichten zählt. „Praxiskenntnisse gelten hierzulande als intellektuell unter Niveau“, resümierte Ex-Verteidigungsminister Volker Rühe seine Erfahrungen im Gespräch mit der Journalistin Nina Grunenberg. Im Vergleich zu den amerikanischen außen- und sicherheitspolitischen Experten seien die deutschen „Friedensforscher“ viel zu theorielastig, „für die operative Politikberatung nicht zu gebrauchen“.4 Eine Einschätzung, die auch jene leitenden Beamten teilten, die Mitte der 1990er Jahre für ein Gutachten des Bundes-

4

Grunenberg, Nina: „Die Mächtigen schlau machen. Einflüstern, steuern, manipulieren. In der Hauptstadt boomt das Geschäft der Besserwisser“, in: Die Zeit, Nr. 28, 2001, online unter www.zeit.de/2001/28/ 200128_politikberatungxml, abgerufen am 18.10.2005

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rechnungshofes zur Arbeit der Ostforschungsinstitute befragt wurden, das schließlich zur Auflösung und Reorganisation dieser Institute führte.5 Zu den im weiteren Sinne politikwissenschaftlichen Studiengängen kann man auch die europawissenschaftlichen Studiengänge zählen, die auf Initiative des Auswärtigen Amts eingerichtet wurden und seit 1998 an den Universitäten Berlin (FU, HU und TU), Bonn, Hamburg und Saarbrücken angeboten werden.6 2.1.2 Wirtschaftswissenschaft und Rechtswissenschaft Zwei weitere Fälle, in denen eine disziplinäre wissenschaftliche Ausbildung grundsätzlich zur Politikberatung befähigt, bilden die Wirtschaftswissenschaft und die Rechtswissenschaft. Sie erfassen methodisch wie substantiell nahezu alle Politikfelder. In modernen Gesellschaften lässt sich kaum ein politisches Problem denken, dass nicht ökonomische und juristische Aspekte aufwiese. Ob Verbraucherschutz, Denkmalpflege, Verkehrswegeplanung, Rentenversicherung oder Hochschulpolitik – ab einer bestimmten Komplexität wird man ohne ökonomischen und juristischen Sachverstand nicht auskommen (dass allein mit Ökonomen und Juristen auch kein Staat zu machen ist, steht auf einem anderen Blatt). Von daher bietet ein wirtschaftswissenschaftliches oder juristisches Studium gute Voraussetzungen für eine Tätigkeit als Politikberater. Traditionellerweise beschränkte sich die Rolle der Juristen meist auf die Politikberatung „von Innen“, da sie im Wesentlichen die Beamtenschaft in den Ministerien stellten. Insbesondere die großen Kanzleien sind aber zunehmend auch in der Politikberatung „von Außen“ tätig, so dass sich hier ebenfalls neue Betätigungsfelder für Juristen auftun. Die herausgehobenere Rolle in der deutschen Politikberatungslandschaft spielen aber quantitativ7 wie qualitativ (im Sinne der Prominenz) die Ökonomen. Dies gilt naturgemäß für die Beratung in wirtschaftspolitischen Fragen (siehe z.B. den Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung8), geht aber weit darüber hinaus (so ist z.B. der derzeitige Vorsitzende des Sachverständigenrats zur Begutachtung der Entwicklung im Gesundheitswesen kein Mediziner, sondern ein Volkswirt9). Die Dominanz der Ökonomen ist nicht nur darauf zurückzuführen, dass nahezu alle politischen Probleme wirtschaftliche Komponenten haben, indem sie beispielsweise mit privatem Konsumverhalten, staatlichen Finanzen oder internationalen Währungsströmen zusammenhängen, sondern auch darauf, dass die Ökonomen es verstanden haben, ihr Instrumentarium, ihre Theorien und Modelle, auf nahezu alle Lebensbereiche anzuwenden.10 Dies gilt vor allem für die „harten“, stark quantitativ5

6 7

8 9 10

vgl. Thunert, Martin W: „Germany“, in: Guidance for Governance. Comparing Alternative Sources of Public Policy Advice, ed. by R. Kent Weaver and Paul B. Stares, Tokyo – New York: Japan Center for International Exchange, 2001, pp. 157-206 (194 ff.) http://www.auswaertiges-amt.de/www/de/eu_politik/wissenswertes/europastudien_html vgl. Thunert, Martin W: „Germany“, in: Guidance for Governance. Comparing Alternative Sources of Public Policy Advice, ed. by R. Kent Weaver and Paul B. Stares, Tokyo – New York: Japan Center for International Exchange, 2001, pp. 157-206 (187) www.sachverstaendigenrat-wirtschaft.de www.svr-gesundheit.de Pars pro toto sei hier auf die Arbeiten Gary Beckers verwiesen, darunter Becker, Gary S.: The Economic Approach to Human Behavior, Chicago: University of Chicago Press, 1976; und ders. mit Guity Nashat

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mathematisch geprägten Bereiche der Ökonomie, aber selbst „weicheren“ Ausprägungen wie der Institutionenökonomik ist es gelungen, Politologen und Soziologen den Status als vorrangige Experten für eine bestimmte Herangehensweise an politische Probleme streitig zu machen. Die Wirtschaftswissenschaften sind längst zum großen „Plünderer“ der Sozialwissenschaften geworden, wie Aaron Wildavsky dies für den Aufstieg der Mikroökonomie in den 1960er Jahren pointiert formuliert hat.11 Gerade so, wie es früher eine Soziologie für nahezu alle Lebensbereiche gab, gibt es heute eine Ökonomie für alles und jeden Politikbereich: Gesundheitsökonomie, Umweltökonomie, Familienökonomie, Sportökonomie und Verkehrsökonomie – um nur einige wenige Beispiele zu nennen. Aus der Tatsache, dass die wirtschaftswissenschaftlichen Studiengänge trotzdem nicht vorrangig auf das Berufsfeld Politikberatung ausgerichtet sind, hat in Deutschland die wirtschaftswissenschaftliche Fakultät der Martin-Luther-Universität HalleWittenberg die Konsequenz gezogen und zum Sommersemester 2004 einen eigenen Studiengang „Empirische Ökonomik und Politikberatung“ eingerichtet, der mit einem Master of Science (MSc) abschließt.12 Zu den Zielvorgaben gehört nicht nur, dass die Absolventen des Studiengangs praxisbezogene ökonomische Analysen erstellen können, sondern auch in der Lage sind, diese wirksam in der Öffentlichkeit zu präsentieren. 2.1.3 Interdisziplinäre Programme in Politikfeldanalyse (policy analyis) Der in mancher Hinsicht interessanteste Fall einer dezidierten Ausbildung für fachwissenschaftliche Beratung sind diejenigen Studiengänge, die – scheinbar paradoxerweise – nicht fachwissenschaftlich-disziplinär, sondern interdisziplinär angelegt sind, ihre Absolventen aber trotzdem zu einer inhaltlichen, politikfeldbezogenen Beratung (policy advice) befähigen sollen: die Studiengänge im Bereich policy analysis und public policy. Diese sind insbesondere in den Vereinigten Staaten weit verbreitet, haben in den letzten Jahren aber auch in Europa an Bedeutung gewonnen. Das erste deutsche Programm, das mit einem Master of Public Policy (MPP) abschließt, wurde 2002 zeitgleich mit der Erfurt School of Public Policy an der Universität Erfurt eingerichtet. 2005 kam ein weiteres MPP-Programm an der Hertie School of Governance in Berlin hinzu. Im gleichen Jahr stellte die Universität Konstanz den überaus erfolgreichen Diplomstudiengang Verwaltungswissenschaft auf das konsekutive Studienmodell um; der Master of Arts trägt nun den Titel Public Policy and Management. Die Universität Potsdam bietet neben einem Master of Public Management (siehe 2.3.), einen auf die internationale Politik ausgerichteten Master of Global Public Policy an.13 Die Begriffsvielfalt in diesem Bereich ist verwirrend – neben deutschen Begriffen wie Politikwissenschaft und Verwaltungswissenschaft stehen die englischen Begriffe policy analysis, public policy, public affairs, public administration, public manage-

11 12 13

Becker: The Economics of Life. From Baseball to Affirmative Action to Immigration, how real-world issues affect our everyday life, New York: McGraw-Hill, 1996 Wildavsky, Aaron: Speaking Truth to Power. The Art and Craft of Policy Analaysis, Boston: Little, Brown, 1979, p. xxv www.wiwi.uni-halle.de/wiwi/lui/vwl/internat/Webseiten/MSC/index.html http://www.mgpp-potsdam.de

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ment, etc. –, und jeder neue Ordnungs- und Klärungsversuch vergrößert die Vielfalt eher, als dass er sie reduzieren könnte. Insbesondere aus den englischen Namen der jeweiligen Studiengänge lässt sich kaum auf deren genaue inhaltliche Ausrichtung schließen, da die Namen oft eher die Präferenzen jener Zeit reflektieren, in denen die Programme initiiert wurden, als die gegenwärtigen Inhalte.14 Zudem sind die Grenzen zwischen den Programmen oft fließend, insbesondere wenn in einem Institut oder einer School einige Kurse aus verschiedenen Studiengängen heraus belegt werden können. Last but not least sind einige dieser Programme so angelegt, dass sie je nach individueller Schwerpunktsetzung die Absolventen besser auf die inhaltliche Politikberatung oder besser auf die prozessorientierte Politikberatung vorbereiten. Mit letzterer Variante werden wir uns später beschäftigen; zunächst einige Überlegungen zur erstgenannten. Wie kann ein interdisziplinäres Studium in public policy oder policy analysis die Absolventen in die Lage versetzten, fachwissenschaftliche Politikberatung zu leisten? Wie begründen die Vertreter und Verfechter dieser Programme den Anspruch, dies vielleicht sogar besser zu tun als die disziplinären, fachwissenschaftlichen Programme? Die Antwort liegt in der Natur politischer Probleme, genauer gesagt in einer bestimmten Auffassung von deren Natur. Diese besteht darin, politische Probleme als komplexe Probleme ernst zu nehmen und damit zugleich zu akzeptieren, dass weder eine bestimmte Disziplin noch eine bestimmte Methode oder Technik ein Deutungsund Lösungsmonopol für sich beanspruchen kann. Selbst wenn man die Prozess- und Strategiefragen ausblenden und sich auf die „technischen“ Fragen konzentrieren könnte, blieben die meisten politischen Probleme so vielschichtig, dass zur Erarbeitung brauchbarer Lösungsvorschläge neben einer gehörigen Menge substantiellen, politikfeldbezogenen „Faktenwissens“ analytische Methoden verschiedener Disziplinen erforderlich sind. In dieser Vielschichtigkeit liegen die Herausforderungen, Chancen und Grenzen der interdisziplinären Policy-Programme. Deren Studenten müssen natürlich „Fachwissen“ in mindestens einem konkreten Politikfeld erwerben, etwa in der Umweltpolitik, der Sozialpolitik, der Wirtschaftspolitik, der Europapolitik oder der internationalen Politik. Im konsekutiven Studiensystem haben sie dies unter Umständen zum Teil schon in einem Bachelor-Studium oder einem ersten, disziplinären Master-Studiengang. Sie müssen aber gleichzeitig Wissen in verschiedenen einschlägigen Disziplinen und Subdisziplinen erwerben – etwa der Mikro- und Makroökonomie, der Spieltheorie, der Institutionenökonomie und Organisationssoziologie, der empirischen Sozialforschung und 14

Für die amerikanischen oder von der amerikanischen Erfahrung inspirierten Programme gilt das gleiche wie für die klassischen Pendants in Kontinentaleuropa, etwa die Ecole Nationale d’Administration (ENA) in Frankreich oder das Jura-Studium in Deutschland: Sie reflektieren in ihrer Entstehung und Entwicklung jeweils die Geschichte der akademischen Ausbildung für den öffentlichen Dienst ihrer Länder, da dieser sowohl zahlenmäßig wie hinsichtlich des legitimatorischen Effekts der wichtigste Arbeitgeber war. Vgl. Werner Jann: Policy-orientierte Aus- und Fortbildung für den öffentlichen Dienst: Erfahrungen in den USA und Lehren für die Bundesrepublik Deutschland, Basel: Birkhäuser Verlag, 1987; Anderson, Lisa: Pursuing Truth, Exercising Power. Social Sciences and Public Policy in the twenty-first century, New York: Columbia University Press, 2003; sowie die Ausführungen auf der Homepage der Association for Public Policy Analysis and Management unter http://www.appam.org/services/students/index.asp#academicfield (25.10. 2005) und des Lehrstuhls für Politikwissenschaft, Verwaltung und Organisation an der Universität Potsdam (Prof. Dr. Werner Jann) unter http://www.uni-potsdam.de/u/ls_verwaltung/Policy%20Schools/Govprogr. htm

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Statistik, der Rechtswissenschaft, der politischen Philosophie –, um deren Methoden und Verfahren auf die einzelnen Schichten eines vielschichtigen politischen Problems in einem konkreten Politikfeld anwenden zu können. Was gelingen muss, damit erfolgreich analysiert und beraten werden kann, ist eine Synthese aus Sachkenntnis und Methodik, die fast schon an die Kant’sche Erkenntnistheorie erinnert: Gedanken ohne Inhalte sind leer – also hat die Policy-Analyse und Politikberatung kein Interesse an wissenschaftlicher Methodik um der Methodik willen; Anschauungen ohne Begriffe sind blind – also muss gute Politikberatung über die Vertiefung in ein bestimmtes Politikfeld und die Anhäufung von Sachwissen hinausgehen. Gute Politikberatung wird immer versuchen, vom Problem auszugehen, und die Methodik danach auszurichten, nicht umgekehrt. Sie ist, um es im anglizistischen Jargon zu sagen, problemgetrieben, nicht methodengetrieben. Ihr Ziel ist es, sachspezifische Beratungsleistungen in einem bestimmten Politikfeld zu erbringen. Nicht die wissenschaftliche Disziplin steht im Vordergrund, sondern das Problem. Die jeweiligen Wissenschaften werden herangezogen, um eine umfassende Analyse zu ermöglichen. Politikberatung ist pragmatisch und parasitär: Was hilfreich ist, wird verwendet – gleich, aus welchem Fachgebiet es stammt. Diese Form von Interdisziplinarität hat natürlich ihren Preis. Mehr Breite bedeutet weniger Tiefe. In den meisten Fällen werden die Kenntnisse der interdisziplinär ausgebildeten Politikberater in vielen fachlichen und methodischen Details geringer sein als die Kenntnisse der disziplinär ausgebildeten Physiker, Biologen, Mediziner, Forstwirtschaftler, Ökonomen oder Juristen. Ihr Wissen in jedem dieser einzelnen Bereichen ist in der Regel „Arbeitswissen“ (working knowledge), kein „Expertenwissen“15 – aber genau diese Kombination des Arbeitswissens in vielen verschiedenen Bereichen befähigt sie dazu, Experten der Politikanalyse und der Politikberatung zu sein und besseren policy advice zu liefern als die monodisziplinären Experten. Von Politikberatern werden keine bahnbrechenden Verbesserungen statistischer Verfahren oder ökonometrischer Modelle erwartet, keine Beiträge zur Stammzellenforschung oder Nanotechnologie. Was erwartet wird, ist die Fähigkeit, mit den etablierten Verfahren und Modellen verschiedener Disziplinen zu arbeiten, die für ihr Politikfeld relevanten Ergebnisse disziplinärer Forschung zu rezipieren, die Experten der Einzeldisziplinen einzubinden und zu wissen, welche Elemente ihres Wissens auf Teilaspekte eines komplexen politischen Problems anzuwenden sind.16 Bildlich gesprochen: Man muss kein Ingenieur sein, um Auto zu fahren, aber wer in der Formel 1 fahren will, muss erstens selbst solide Kenntnisse des Motorenbaus, der Aerodynamik und einiger anderer Fachgebiete aufweisen

15

16

Die mittlerweile weit verbreitete Unterscheidung von vier Wissensstufen (Basiswissen, Arbeitswissen, Führungswissen, Expertenwissen) stammt aus einem Wissensmanagement-Projekt von Microsoft und wurde durch Davenport und Prusak popularisiert; s. Davenport, Thomas H. / Prusak, Laurence: Working Knowledge. How organizations manage what they know, Cambridge, MA: Harvard Business School Press, 1998, S. 76. Diese Einschränkungen sind mit Blick auf berufstätige Politikberater formuliert. Von Doktoranden oder Dozenten in solchen Studiengängen werden natürlich auch Beiträge zur wissenschaftlichen Forschung erwartet. Auf die Frage nach dem Wissenschaftscharakter solcher Studiengänge wird hier nicht weiter eingegangen; sofern diese unterstellt, Studiengänge mit starker Praxisorientierung seien „unwissenschaftlich“ und gehörten deswegen an Fachhochschulen und nicht an Universitäten, beruht sie aus Sicht der Autoren auf wissenschaftstheoretisch wie wissenschaftspolitisch fragwürdigen Annahmen.

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und zweitens in der Lage sein, mit Motorenbauern, Aerodynamikern und anderen Experten zu kommunizieren. Ein weiteres Argument für die interdisziplinären Ansätze in der Ausbildung ist die Tatsache, dass man die „inhaltlichen“ Probleme von den „politischen“ Problemen zwar analytisch, in der praktischen Umsetzung jedoch höchst selten trennen kann. Die Vorstellung, dass die „Experten“ die richtige Lösung liefern, die Politiker „nur noch“ durchzusetzen und Verwaltungen „nur noch“ umzusetzen hätten, ist die illusionäre Hoffnung einer technokratischen Politikberatung.17 Diese Hoffnung ist trotz vielfältigen Scheiterns immer noch erstaunlich lebendig, vor allem in Fächern und Studiengängen, in denen die Reflexion über die politischen Rahmenbedingungen nicht zum Programm gehört. Hier liegt ein weiterer Grund, warum die interdisziplinären Programme mit politikwissenschaftlichen Anteilen unter Umständen sogar besser zur fachwissenschaftlichen Politikberatung befähigen als die rein disziplinären Programme.

2.2 Themenübergreifende Prozess- und Strategieberatung für Politik und Politiker (political consulting) Politik ist mehr als ein Streit über Inhalte. Sie ist in demokratischen Gesellschaften immer auch ein Streit um Ämter und Mandate, um die Gunst der öffentlichen Meinung, um Mehrheiten in Partei, Fraktion und Parlament sowie last but not least bei Wahlen. Weil sich die politischen Inhalte vom politischen Prozess kaum trennen lassen, gibt es neben der Nachfrage nach fachwissenschaftlicher Beratung eine Nachfrage nach Prozess- und Strategieberatung. Politiker müssen nicht nur entscheiden, was sie inhaltlich wollen, sondern auch wie sie es erreichen können und – unabdingbare Voraussetzung dafür – wie sie selbst in das dafür notwendige Amt kommen oder darin bleiben. Diese Beratungsleistung zu liefern ist die Aufgabe des Typus von Politikberater, der im englischen meist als political consultant bezeichnet wird. Die Hochsaison für political consulting ist klassischerweise die Wahlkampfzeit. Da aber unter den Bedingungen der „Mediendemokratie“ quasi permanent Wahlkampf herrscht und die Grenze zwischen „Wahlkampf“ und „Regieren“ mehr oder weniger aufgelöst ist, ist die Strategie- und Prozessberatung ebenfalls zu einer permanenten Aufgabe geworden.18 Wie und in welchen Programmen kann für diese Art von Politikberatung ausgebildet werden? Erneut gibt es auf diese Frage keine eindeutige Antwort. Zwar gibt es in den USA Programme in Campaign Management and Elections, aber erstens ist die Wahlkampfberatung nur ein Teilgebiet dieser Art von Politikberatung, zweitens finden sich die erforderlichen Inhalte in einer ganzen Reihe von Studiengängen, darunter Politikwissenschaft, Kommunikationswissenschaft, Public Administration, Public Policy und Public Affairs.19 Einleuchtender als im Fall der fachwissenschaftlichen Beratung 17 18

19

s. Habermas, Jürgen: „Verwissenschaftlichte Politik und öffentliche Meinung“, in: ders., Technik und Wissenschaft als »Ideologie«, Frankfurt am Main: Suhrkamp, 1968, S. 120-145. vgl. Thunert, Martin: „Es ist immer Wahlkampf: Permanent Campaigning als moderner Regierungs- und Politikstil“, in: Karp, Markus / Zolleis, Udo (Hg.), Politisches Marketing, Münster: LIT Verlag, 2004, S. 221-232. Der Begriff Public Affairs wird in Deutschland oft anders gebraucht als in Amerika. Während er dort in der Regel der am weitesten gefasste Begriff ist und alle „öffentlichen Angelegenheiten“ in der „res publica“ umfasst, wird er hierzulande gerne von Werbe- und Kommunikationsagenturen gebraucht, die im Grunde eher

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dürften die Vorteile einer trans- und interdisziplinäre Ausbildung sein. Diese kann in dezidiert interdisziplinären Studiengängen wie Public Policy oder Public Affairs stattfinden, sie kann aber, wie in den Magister- und Diplomstudiengängen in Politik- oder Kommunikationswissenschaft, auch im Rahmen eines disziplinären Studiums erfolgen, in dem die Interdisziplinarität durch bestimmte Neben- und Wahlfachkombinationen gesichert ist. Eine abschließende Liste erforderlicher Inhalte, Methoden und Instrumente gibt es allerdings ebenso wenig wie eine abschließende Liste geeigneter Studiengänge. Political consulting ist ebenso pragmatisch wie policy advice: Herangezogen wird, was hilfreich ist. Aus der Beobachtung der Beratungspraxis und der Analyse verschiedener Ausbildungsangebote ergibt sich dennoch eine Liste besonders relevanter Methoden und Inhalte. Aufgrund der großen Bedeutung, die Meinungsumfragen für diesen Bereich der Politikberatung besitzen (ob zu Recht oder zu Unrecht, sei dahingestellt), stehen Kenntnisse der empirischen Sozialforschung, wie sie klassischerweise in Studiengängen der Politikwissenschaft, der Soziologie und der Kommunikationswissenschaft gelehrt werden, weit oben auf dieser Liste. Man muss nur an die Wahlsendungen und die vielen Interviews mit Vertretern der Institute von der Forschungsgruppe Wahlen über Forsa und Allensbach bis TNS-Emnid denken, um zu sehen: In einer Demokratie ist die Demoskopie eine Form und ein Fundament der Politikberatung. Als Politiker will man die öffentliche Meinung aber nicht nur erforschen, sondern auch beeinflussen. Hieraus ergibt sich die Bedeutung der Kommunikationswissenschaft sowie der betriebswirtschaftlichen Marketinglehre. Während die inhaltliche Politikberatung fragt, welches „Produkt“ hergestellt werden soll, fragt die Prozess- und Strategieberatung, wie sich ein bestehendes Produkt am besten verkaufen lässt bzw. welches Produkt entwickelt werden soll, weil es sich bestens verkaufen ließe. Gerhard Schröders Spruch, dass es vor allem auf „Bild, BamS und Glotze“ ankomme, ist schon sprichwörtlich. Sein Herausforderer im Bundestagswahlkampf 2002 schien zumindest in diesem Punkt einer Meinung: Edmund Stoibers Wahlkampfleiter war der ehemalige Chefredakteur der Bild am Sonntag, Michael Spreng. Trotz vieler Gemeinsamkeiten mit anderen Branchen ist Politik aber ein Geschäft mit eigenen Gesetzen. Politik zu „verkaufen“ ist anders als Werbung für Waschmittel zu machen. Wer die Mechanismen der parlamentarischen Demokratie einschließlich des Parteiensystems nicht bis ins Detail kennt, wird kaum zu einer fundierten Prozessund Strategieberatung in der Lage sein. Dies gilt nicht nur für die Beratung der Politiker, sondern auch für die Politikberatung, die sich an Unternehmen, Verbände, Nichtregierungsorganisationen und andere gesellschaftliche Gruppen richtet, die ihre Interessen im politischen Prozess durchsetzen wollen. Erkenntnisse über die relevanten Mechanismen und ihre Funktionsweise liefern unter anderem die politikwissenschaftliche Regierungslehre und Parteienforschung, die Jurisprudenz, die psychologische Ver-

unter den Begriff Public Relations fallen. Einen interessanten, aber nicht ganz uneigennützigen Beitrag zur Begriffsklärung unternimmt Marco Althaus, der Akademische Direktor des Deutschen Instituts für Public Affairs (DIPA) in Althaus, Marco: „Public Affairs und Public Relations – Ungleiche Schwestern“, DIPApers No. 3, Januar 2005, http://dipa-berlin.org/w/files/dipapers/dipa_paper_althaus_pr_pa.pdf (17. September 2005)

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haltensforschung sowie verschiedene Spielarten der Ökonomie wie die Public-ChoiceTheorie20 und die Spieltheorie. Gerade für die Politikberatung der „zivilgesellschaftlichen“ Akteure spielen auch Managementkenntnisse in verschiedenen Bereichen eine wichtige Rolle, insbesondere im Projektmanagement und im Finanzmanagement (inklusive Fundraising). Studiengänge und Weiterbildungsangebote, die alle diese Elemente berücksichtigen, gibt es bislang in Deutschland kaum. Eine Vorreiterolle hat das in Berlin ansässige Deutsche Institut für Public Affairs (DIPA) übernommen, das seit 2004 Blockveranstaltungen und Lehrgänge zu verschiedenen Aspekten der strategie- und prozessorientierten Politikberatung und -vermittlung anbietet. 2006 soll ein berufsbegleitender Master of Business Administration (MBA) in Public Affairs starten, der in Kooperation mit dem WIT–Wildau Institute of Technology an der Technischen FH Wildau (Brandenburg) angeboten wird.21

2.3 Beratung für die praktische Umsetzung in Organisationen (public management consulting) Nach der Frage, was die Politik erreichen soll, und der Frage, wie sie diese Politik „verkaufen“ und demokratisch durchsetzen kann, bleibt noch die entscheidende Frage, wie sie diese Politik praktisch ausführen soll. Nach dem What? und dem How to sell? folgt also das How to do? Dieses wirft seinen Schatten stets voraus: Selbst wenn die Antworten auf die dritte Frage nur vorläufig sind, werden sie die Antworten auf die ersten beiden Fragen prägen. Eine Reform, die beispielsweise eine umfassende Reorganisation der Verwaltung erfordert und damit Widerstand heraufbeschwört, wird in vielen Fällen inhaltlich als weniger erstrebenswert interpretiert werden und strategisch schwerer zu verkaufen sein. Exekutives Verwaltungshandeln ist das A und O der Politik. Behörden vom Bundesministerium bis zur Stadtverwaltung, von der Bundesagentur für Arbeit bis zum Straßenbauamt müssen tätig werden, damit politische Entscheidungen reale Wirkungen entfalten. Die Organisation und Gestaltung des Verwaltungshandelns ist längst nicht mehr die alleinige Domäne der Beamtenschaft. Angesichts der gewachsenen Komplexität der Aufgaben und der Instrumente ist die Verwaltung oft auf Beratung von außen angewiesen. Ob sie dies allerdings so oft ist, wie die gewaltigen Ausgaben von Bund und Ländern für Beratungsleistungen nahe legen, darf mit Fug und Recht bezweifelt werden. Der Verdacht, dass mancher Berater kaum mehr tut, als graue Akten in bunte Folien zu verwandeln und Bürokraten-Deutsch in Management-Kauderwelsch zu übersetzen, ist nicht von der Hand zu weisen.22 Die Notwendigkeit einer adäquaten Ausbildung für Berater in diesem Bereich wird dadurch eher gesteigert. Was als adäquat zu betrachten ist, kann allerdings auch 20 21 22

z. B. Tullock, Gordon: Government failure. A primer in public choice, Washington, D.C.: Cato Institute, 2002 http://dipa-berlin.org/mba_public_affairs/ s. Bittner, Jochen / Niejahr, Elisabeth: „Die Berater-Republik. In der Politik geht nichts mehr ohne Beistand von außen. Wer Reformen will, ruft nach Berger, McKinsey und Co. Häufig wird schlechter Rat teuer bezahlt“, in: DIE ZEIT, No. 7/2004, online unter http://www.zeit.de/2004/07/Berater (25. September 2005)

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hier nicht ex cathedra verkündet werden. Wie in den beiden anderen Bereichen ist erstens davon auszugehen, dass die Programme, die für eine Karriere in den jeweiligen Bereichen ausbilden, in der Regel auch als Ausbildung geeignet sind für diejenigen, die in diesem Bereich beratend tätig sein wollen. Zweitens ist auch hier ein Mix von Inhalten und Methoden und damit eine Reihe von Ausbildungsprogrammen einschlägig. Zum Teil sind dies die oben bereits genannten Inhalte und Programme, sofern sie eine entsprechende Anwendung oder Schwerpunktsetzung erlauben (dies betrifft insbesondere die Public-Policy-Programme). 2.3.1 Verwaltungswissenschaft / Public Administration An erster Stelle unter den, bislang nicht genannten Wissenschaften, steht aus historischen wie systematischen Gründen die Verwaltungswissenschaft, die nicht nur in Deutschland lange Tradition hat – man denke nur an die nach dem Zweiten Weltkrieg gegründete Ecole Nationale d’Administration (ENA) in Frankreich oder daran, dass die Kennedy School of Government der Harvard University ihren Ursprung in einer 1936 gegründeten Graduate School of Public Administration hat. Eines der Zentren – manche würden sagen: das Zentrum – der deutschen Verwaltungswissenschaft ist die Deutsche Hochschule für Verwaltungswissenschaften (DHV) Speyer.23 Diese bietet allerdings nur postgraduale Programme an. Wer ein grundständiges Studium der Verwaltungswissenschaft aufnehmen will, kann dies nach der erwähnten Umstellung des Konstanzer Diplomstudiengangs nur noch an der Universität Potsdam tun.24 Die von Bund und Ländern getragene DHV Speyer will in ihren postgradualen Ausbildungsgängen vor allem Rechts-, Wirtschafts- und Verwaltungsreferendaren sowie Beamten die „Kunst des Verwaltens“ vermitteln. Die Angebote stehen aber auch sonstigen Bewerbern offen. Neben einem dreimonatigen Ergänzungsstudium („Speyer-Semester“), sind vor allem der einjährige Aufbaustudiengang „Magister der Verwaltungswissenschaft“ und das einsemestrige Weiterbildungsstudium „Rechtsberatung und Rechtsgestaltung“ im Rahmen der Anwaltsstation zu nennen. Letzteres richtet sich explizit auch an Rechtsreferendare, „die eine rechtsberatende und/oder rechtsgestaltende Tätigkeit im öffentlichen Sektor anstreben (Verwaltungen, öffentliche Wirtschaftsbetriebe, Schnittstellen-Organisationen)“.25 Man muss sich nur die Studieninhalte dieser Programme und die Liste der Lehrstühle der DHV ansehen, um festzustellen, dass die Verwaltungswissenschaft zwar ihre enge Bindung an die Rechtswissenschaft nicht aufgegeben hat, aber insgesamt ein interdisziplinäres Unterfangen ist: Informations- und Kommunikationsmanagement und Soziologie der Organisation gehören ebenso zum Portfolio wie Volkswirtschaftslehre und Öffentliche Betriebswirtschaftslehre. 2.3.2 Public Management Als modernisierte Variante der Verwaltungswissenschaft kann man diejenigen Programme begreifen, die unter dem Stichwort public management zusammengefasst 23 24 25

http://www.dhv-speyer.de http://www.uni-potsdam.de/studienmglk1/v/d_verwalt.html (30. Oktober 2005); vgl. http://www.hochschulkompass.de (30. Oktober 2005) http://www.dhv-speyer.de/Studium/Rechtsberatung/Zielgruppe.htm (1. November 2005)

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werden können. Diese haben vor allem in den Ländern Fuß gefasst, die in den 90er Jahren von der Welle des New Public Management erfasst wurden. Diese hatte einen ihrer Ausgangspunkte in Neuseeland und schwappte unter anderem nach Deutschland über. Public-Management-Programme bieten in Deutschland unter anderem die Universität Potsdam, die Fachhochschule Nordhausen, die Hochschule Bremen und die Zeppelin University an. Das Potsdamer Programm wird seit 1999 in Kooperation mit der InWEnt – Internationale Weiterbildung und Entwicklung GmbH angeboten und ist auf Teilnehmer aus Entwicklungsländern ausgerichtet. Die drei größten Blöcke im interdisziplinären Programm sind Public Management, Public Administration/Government und Public Policy.26 Das Programm der Fachhochschule Nordhausen wird seit dem Wintersemester 2003/04 unter dem Titel „Öffentliche Betriebswirtschaft/ Public Management“ angeboten und gemeinsam mit der Verwaltungsfachhochschule in Gotha durchgeführt. Es ist stark auf eine Tätigkeit in der kommunalen Verwaltung oder kommunalen Eigenbetrieben sowie bei Verbänden und Stiftungen ausgerichtet und vermittelt deshalb stärker als manche universitären Programme konkrete Kenntnisse in einzelnen Steuerungs- und Managementtechniken.27 Der „Internationale Studiengang Politikmanagement“ der Hochschule Bremen verbindet ähnliche, wie andere Programme politikwissenschaftliche, rechtswissenschaftliche und wirtschaftswissenschaftliche Inhalte; das Interessante an diesem Studiengang ist die Tatsache, dass er sich als Bachelor-Studiengang an Studienanfänger richtet und diese in sieben Semestern, darunter ein Auslands- und ein Praxissemester, zu Politikberatern und Politikmanagern ausbilden will.28 Das erst vor kurzem eingerichtete Programm der Zeppelin University ist ein Master of Arts in Public Management & Governance, der im deutschen Untertitel als „ökonomische Politik- und Verwaltungswissenschaft“ geführt wird.29 Im weiteren Sinne in die Gruppe der Public-Management-Programme gehört schließlich der Master-Studiengang „Politische Steuerung und Koordination (Governance)“ der FernUniversität Hagen.30 Dass in diesem Bereich ein erheblicher Bedarf besteht, belegen unter anderem Ergebnisse eines Forschungsprojekts an der Erfurt School of Public Policy, an dem die Autoren des vorliegenden Beitrags beteiligt waren. In dem Projekt „Professionelle Ausbildung für internationale Organisationen“ (PROFIO)31 hat unser Team Mitarbeiter verschiedener internationaler Organisationen in Onlineumfragen und qualitativen Interviews zu ihren Berufsanforderungen und ihrem Ausbildungshintergrund befragt. Ein zentrales Ergebnis aller Erhebungen ist, dass die Vermittlung von Managementfähigkeiten (sei es Finanz-, Projekt-, oder Personalmanagement) während der Hochschulausbildung zu kurz kam. Nicht zuletzt deswegen wurde von mehreren Angestellten internationaler Organisationen nach einem Jura- oder Politikstudium ein Master of Business 26 27 28 29 30 31

http://www.uni-potsdam.de/u/mpm/ http://www.fh-nordhausen.de/inet/studiengaenge/f_puma.html http://www.ispm-bremen.de/ http://www.zeppelin-university.de http://www.fernuni-hagen.de/KSW/magov/welcome.html In diesem vom Bundesministerium für Bildung und Forschung geförderten Projekt wird im Rahmen einer Arbeitsmarktstudie erhoben, welche Kenntnisse und Qualifikationen für die Arbeit in IOs relevant sind; in einer Curricularstudie wird untersucht, ob und inwiefern Universitäten diese Anforderungen erfüllen können. Weitere Informationen unter http://www.profio.de.

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Administration (MBA) als Aufbaustudium empfohlen. Der Anspruch der verschiedenen Public-Management-Programme sollte es sein, hier noch vor einem MBA als erste Wahl zu gelten. Dessen ungeachtet können betriebswirtschaftliche Programme wie der MBA weiter als guter Einstieg in eine Karriere als Politikberater im Bereich Public Management angesehen werden. Nicht zuletzt, weil die großen Unternehmensberatungen wie McKinsey & Company32, Roland Berger Strategy Consultants,33 accenture34 und viele andere mehr public sector consulting auch in Deutschland als Geschäftsfeld erkannt haben und dort ein BWL- oder MBA-Studium nach wie vor nicht schadet.

3

Schlussfolgerungen: Rom ist groß, und viele Wege führen dorthin

Kann man für Politikberatung ausbilden? Falls ja, wie? Diese beiden Fragen standen am Ausgang unserer Überlegungen. Auch wenn die Überlegungen unvollständig und teilweise unbelegt bleiben müssen, dürfte deutlich geworden sein: Man kann für Politikberatung ausbilden – und zwar in sehr vielen unterschiedlichen Formen. Es gibt keinen Königsweg. Dazu ist das Berufsfeld viel zu breit und differenziert. Kein Programm wird allen Ansprüchen genügen, und selbst die besten Programme können ihren Studenten nicht alles beibringen, was sie für eine erfolgreiche Tätigkeit als Politikberater benötigen. Es gibt stattdessen viele verschiedene Wege, die zudem ineinander verschlungen sind. Zwar lassen sich den verschiedenen Arbeitsbereichen der Politikberatung verschiedene Ausbildungstypen zuordnen – aber diese Zuordnung ist keineswegs exklusiv. Dementsprechend schwer fällt auch eine Studienberatung. Wir wollen uns trotzdem daran versuchen und die Schlussfolgerungen aus unseren Ausführungen in diese Form bringen. Wer hauptsächlich an der fachwissenschaftlichen, eher an Inhalten und Zielen von Politik orientierte Beratung (policy advice) interessiert ist, sollte vor allem die folgenden Programme und Programmkombinationen in Betracht ziehen: 4.

5.

32 33 34

Ein fachwissenschaftliches Studium mit engem Bezug zu dem Politikfeld, in dem man beratend tätig sein will, verbunden mit Praktika im öffentlichen Sektor und/oder einem zweiten Studium bzw. Aufbaustudium, das politik- und verwaltungswissenschaftliche Elemente enthält und Managementkompetenzen fördert (z.B. Public Policy, Public Management). Ein disziplinäres (Ökonomie oder Jura) oder interdisziplinäres Studium (z.B. Public Policy), das Schlüssel- und Querschnittskompetenzen fördert, verbunden mit einer Spezialisierung durch Wahlveranstaltungen und Praktika auf ein bestimmtes Politikfeld.

http://www.mckinsey.de/kompetenz/public/ourpractice.htm http://www.rolandberger.de/expertise/en/html/competence/81-competence_publicservices/in_brief_de.html www.accenture.com/xd/xd.asp?it=deweb&xd=locations\germany\industries\government\government_home. xml

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Wer hauptsächlich an der an Strategien und Prozessen der demokratischen Mehrheitsfindung orientierten Beratung (political consulting) Interesse hat, dem bieten sich insbesondere folgende Optionen: 1.

2.

3. 4.

Ein Studium der Politikwissenschaft, Soziologie oder Kommunikationswissenschaft, in dem auf die wissenschaftlichen Methoden der empirischen Sozialforschung Wert gelegt wird. Bei der Politikwissenschaft sollte gleichzeitig die Parteienforschung und Vergleichende Regierungslehre einen gewissen Stellenwert genießen, bei der Kommunikationswissenschaft die politische Kommunikation und die Massenkommunikation. Ein Studium, das Management- und Marketingkompetenzen vermittelt (z.B. Betriebswirtschaftlehre), wird vor allem für diejenigen hilfreich sein, die gesellschaftliche Gruppen bei der Durchsetzung ihrer Interessen, der Gestaltung ihrer Außenbeziehungen (Stichwort Lobbying) und ihrer internen Organisation (z.B. Kampagnenarbeit, Fundraising) beraten wollen. Ein spezialisiertes Studienangebot für diesen Bereich (z.B. Public Affairs in der deutschen Verwendung des Begriffs). Einen der bereits vorstehend genannten „Querschnittsstudiengänge“ bei entsprechender Spezialisierung.

Wer schließlich vor allem an der praktischen Umsetzung politischer Entscheidung beratend mitwirken und public management consulting betreiben will, sollte folgende Varianten prüfen: 1. 2. 3.

Ein Studium der Verwaltungswissenschaft (Public Administration), in welcher Form auch immer: grundständig, als MA nach einem BA oder als Aufbaustudium nach einem juristischen Staatsexamen. Ein Studium in Public Management. Ein Studium in (öffentlicher) Betriebswirtschaftslehre oder Business Administration, so weit möglich mit Spezialisierung auf den öffentlichen Sektor.

Neben diesen Optionen gibt es natürlich zahlreiche andere, die hier nicht erfasst und erörtert wurden. Die Politikberatung ist so vielfältig wie die Politik – und die ist bekanntermaßen ein weites Feld. Für die Ausbildung für Politikberatung gilt deswegen: Rom ist groß, und viele Wege führen dorthin.

Teil IV: Politikberatung International

Josef Braml

Politikberatung amerikanischer Think Tanks

Anwendungsorientierte Institute der Politikforschung, so genannte Think Tanks, nehmen in den USA eine zentrale Position auf dem so genannten „Marktplatz der Ideen“ ein, denn Parteien spielen – mit Ausnahme ihrer Funktion bei den Wahlen – eine untergeordnete Rolle. „Das Unvermögen der Parteien, neben der Ideenproduktion auch Eliten- und Informationstransfer zu bewerkstelligen, ist ursächlich dafür verantwortlich, dass ideologisch geprägte Think Tanks als Ideenagenturen diese Funktionen strategischer Denk- und Deutungseliten im politischen Prozess wahrnehmen. Außerdem kompensieren sie die Schwäche der politischen Parteien bei der Informations-, Diffusions- und Netzwerkfunktion und bieten Möglichkeiten des eleganten Elitentransfers.“ (Gellner 1995: 254). So genannte „advocacy tanks“, interessenorientierte Think Tanks,1 die oftmals auch den entsprechenden rechtlichen Status erwerben, um Lobbying an der politischen Basis (grassroots lobbying) betreiben zu können (Braml 2004: 50-70), arbeiten strategisch in so genannten „Tendenz-“ (Gellner 1995: 26-27) oder „Advocacy-Koalitionen“ (Sabatier 1993: 116-148) über „Themennetzwerke“ (Heclo 1978: 87-124) mit politisch gleichgesinnten Politikern, Journalisten und Wirtschaftsvertretern zusammen, um ihre Politikvorstellungen in die Tat umzusetzen. Auf dem heutigen US-Markt konkurrieren unterschiedliche Vorstellungen (Ideen) von Ideen. Der traditionelle pragmatische Ansatz mit seinen empirischen Methoden wie ihn die Brookings Institution seit jeher praktiziert, weicht heute mehr und mehr idealistischen Fragestellungen bis hin zu religiösen Überzeugungen.

1

Historischer Hintergrund

Unter dem bezeichnenden Titel „Academics to Ideologues“ beschreibt James McGann in seiner „Brief History of the Public Policy Research Industry“ in den USA die Entwicklung vom akademischen Think Tank der Gründerzeit hin zum Modell des advokatischen Think Tank (McGann 1992: 733). Die Prototypen (politisch/ideologisch identifizierbarer) advokatischer Organisationen drängten freilich schon nach dem Ende des Zweiten Weltkrieges auf den „Marktplatz der Ideen“; sie gingen jedoch erst später, seit den 70er und 80er Jahren, zur Massenproduktion über. Für den Historiker James Allen Smith beginnt die Geschichte der amerikanischen Think Tanks um die Jahrhundertwende mit der Etablierung der Sozialwissenschaften und mit der progressiven Bewegung (Smith 1991). Die Vertreter dieser Think-TankGeneration – etwa die Russell Sage Foundation, das Carnegie Endowment for Interna1

Für eine Typologie von Think Tanks siehe Weaver 1989 und Gellner 1995.

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tional Peace und die Brookings Institution – waren motiviert von der Überzeugung, daß streng wissenschaftliche Methoden das beste Mittel darstellen, um die Effizienz der Regierungsarbeit zu erhöhen und soziale Probleme zu lösen. Der Erste Weltkrieg und die sich wandelnde Rolle Amerikas als globale Supermacht markieren eine Zäsur in der Entwicklungsgeschichte amerikanischer Think Tanks. Vornehmlich außenpolitisch orientierte Organisationen wurden ins Leben gerufen, um den geistigen Boden für ein umfassenderes Mandat der USA in der Weltpolitik zu bereiten und den nach Kriegsende vermehrt aufkommenden, isolationistischen Tendenzen entgegenzuwirken. Aber auch an der Heimatfront waren Wirtschaftskreise weiterhin bemüht, nach ökonomischen Prinzipien die „Effizienz“ der Regierungsarbeit zu verbessern. Die Wirtschaftskrise 1929 und die darauf folgende Depression unterstrichen die Bedeutung solcher Organisationen; gleichzeitig wurde das bis dahin vorherrschende Wissenschaftsverständnis in Zweifel gezogen und wurden Think Tanks unmittelbarer am politischen Entscheidungsprozeß beteiligt. Damit wurden deren Experten in ihrer neuen Rolle als „administrators and policy planners“ zunehmend auch politische Urteile abverlangt. Smith bringt diese Entwicklung auf den Punkt, wenn er schreibt: „Wissen verlor zunehmend den Nimbus einer höher stehenden intellektuellen Beratungsinstanz und wurde nur noch als weiteres Machtinstrument angesehen.“ (Smith 1991: 94). Mit der Ausweitung innen- und außenpolitischer Regierungsaktivitäten waren nunmehr auch Experten gefragte politische Akteure. Doch diese enge Beziehung zwischen „Geist“ und „Macht“ barg zugleich auch eine gegenläufige Tendenz. Schon während des Zweiten Weltkrieges machten sich konservative Kreise über die wirtschaftliche Nachkriegsordnung Gedanken – Überlegungen, welche 1943 in der American Enterprise Association organisatorische Gestalt annahmen. Später (1960) umbenannt in American Enterprise Institute for Public Policy Research, befürwortete diese Gruppe eine geringere Rolle des Staates und positionierte sich damit wirtschaftspolitisch weit außerhalb des Mainstreams. Der Zweite Weltkrieg erwies sich als einschneidendes Ereignis mit weitreichenden Konsequenzen für die Entwicklung der amerikanischen „Think-Tank-Industrie“. In der Folgezeit entstanden die RAND Corporation (1948), das Foreign Policy Research Institute (1955), das Center for Strategic and International Studies (1962) und das Hudson Institute (1962). RAND, unter anderem ein Akronym für „R&D“ (Research and Development), wurde weltweit zum Vorbild vieler Organisationen, und „systems analysis“ etablierte sich als Markenzeichen zahlreicher außen- wie innenpolitisch orientierter Think Tanks – so die umfassende Einschätzung von Andrew Rich: „Die Etablierung von RAND und die direkte Einbeziehung von Think Tanks und Sozialwissenschaftlern in die politische Entscheidungsfindung reflektierte den allgemeinen Trend der staatlichen Intervention, soziale und politische Probleme zu lösen. [...] Der Staat spielte nicht nur eine Rolle bei der Administration von sozialen Programmen, sondern war insgesamt bemüht, die Wirtschaft zu managen.“ (Rich 1999: 96).

Keynesianismus war in den 50er und 60er Jahren nicht nur das dominante Paradigma in der Wissenschaft, er versorgte auch die Politik mit Sprache und konkreten Inhalten. Und eine zunehmende Zahl engagierter Experten füllte die Rolle aus.

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Über die Jahre zeitigte jedoch dieser einflussreiche Mainstream Erosionserscheinungen am Fundament des Vertrauens in den Staat wie in die Wissenschaft. Der Vietnamkrieg und die Rassenunruhen taten ihr übriges. Mit dem ständigen Anwachsen der Regierungsapparate in den 60er Jahren, resümiert Rich, wurde die Machbarkeit sozialen Wandels mittels Regierungsprogrammen in Zweifel gezogen. „Einige Probleme – der fehlende Schutz der Bürgerrechte für Schwarze und der Vietnamkonflikt – waren immens und polarisierend. Vor diesem Hintergrund förderte das Aufeinandertreffen des traditionellen Wissenschafts- und Selbstverständnisses von Think Tanks mit den Anforderungen der politischen Umwelt Spannungen, die in Form neuer Think Tanks Gestalt annahmen.“ (Rich 1999: 99).

So wurden bereits 1961 das Hudson Institute und 1963 das Institute for Policy Studies (IPS) als Prototypen einer Wissenschaftszunft etabliert, die ihr Handwerk anders versteht. Hudson und IPS brachen mit der bisherigen Form der objektiven wissenschaftlichen Beratung und artikulierten freimütiger ihre jeweiligen konservativen bzw. liberalen Beweggründe. Mit der Gründung der Heritage Foundation 1973 wurde „die Politik der Ideen“ (politics of ideas) mit anderen Mitteln fortgesetzt: Heritage erschütterte die traditionelle Weltordnung amerikanischer Think Tanks mit der Erklärung des „war of ideas“. Die Heritage Foundation wurde zum Vorbild für eine rapide anwachsende Spezies von politisch/ideologisch identifizierbaren advokatischen Think Tanks, deren Erfolg schließlich auch die etablierten Think Tanks zwang, ihre bisherige Strategie auf dem Marktplatz der Ideen zu überdenken. Eine Reihe von Rahmenbedingungen begünstigten diese Entwicklung.

2

Rahmenbedingungen für ihr Wirken

Verschiedene Umweltfaktoren bestimmen die „Opportunitätsstruktur“ und das Wirken von Think Tanks: der (1) institutionelle, (2) rechtliche, (3) finanzielle, (4) arbeitsmarktspezifische, (5) technologie-/medienspezifische, (6) intellektuelle/kulturelle, und (7) zunehmend wettbewerbsorientierte Think-Tank-Kontext.2

2.1 Institutioneller Rahmen An erster Stelle sind hier Veränderungen im institutionellen Kontext zu nennen. Grundsätzlich ermöglicht der fortwährende Wettkampf zwischen exekutiver und legislativer Gewalt im amerikanischen System der checks and balances weit mehr Einflussnahme von außen als eine parlamentarische Struktur, in der die legislativen Aktivitäten stärker im Kabinett konzentriert sind. Der Wettstreit zwischen Capitol Hill und White House hat auf beiden Seiten der Pennsylvania Avenue eine Zunahme der internen Mitarbeiterstäbe bewirkt und auch die Nachfrage nach externer Expertise erhöht. Darüber hinaus zeitigten der sich vergrößernde Verantwortungsbereich des Kongresses und die entsprechende Zunahme seiner internen Mitarbeiter eine Veränderung der Organisati2

Für eine ausführlichere Analyse mit quantitativen und qualitativen Daten siehe Braml 2004: 70-288.

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onsstruktur, formalen Regeln und informellen Praktiken. Die steigende Zahl an Ausschüssen und Unterausschüssen vermehrte die Arbeit der einzelnen Abgeordneten, und damit auch Zugriffsmöglichkeiten für Außenstehende. Mit dem Bedeutungsverlust des Senioritätsprinzips (seniority) gewannen alle Abgeordneten potentiell eine stärkere Position und nicht nur die langgedienten Führungspersönlichkeiten. All dies eröffnete Think Tanks eine schier unbegrenzte Fülle an Möglichkeiten, mit ihrem Service- und Produktangebot die zunehmend spezifischer werdende Nachfrage der 535 „Einzelunternehmer“ im Kongress zu befriedigen. Ein Abgeordneter, der in immer kürzer und teurer werdenden Wahlkampfintervallen persönlich für seine politischen Entscheidungen haftet, sich weder auf Parteidisziplin berufen noch auf eine umfassende Parteifinanzierung stützen kann bzw. muss, ist folglich auch offener und anfälliger für externe Eingebungen jeglicher Art. Seit den 60er und 70er Jahren ist der Einfluss von Interessengruppen und Wirtschaftsvertretern auf das politische System deutlich angestiegen.

2.2 Rechtlicher Rahmen Als der Supreme Court in seiner Grundsatzentscheidung 1976 die gesetzliche Regelung der Politikfinanzierung für verfassungswidrig erklärte, wurde die rechtliche und institutionelle Position von Partikularinteressen entscheidend aufgewertet – einmal mehr zu Lasten der politischen Parteien, denen im präsidentiellen System der USA eine ohnehin schwache Position zuteil wird. Das höchstrichterliche Urteil im Fall Buckley versus Valeo bedeutete eine fundamentale Veränderung der politischen Spielregeln und ermutigte viele neue Teilnehmer, ihre „Meinungsfreiheit“ – oft auch auf Kosten anderer, weniger laut- bzw. finanzstarker Akteure – auszuüben und am politischen Ideenwettbewerb mitzuwirken. Der zunehmende Einfluss von Geld im politischen System der USA hat auch die Ideenwelt von Think Tanks verändert, sie zu neuen Strategien inspiriert und vor allem Polit-Unternehmern (policy entrepreneurs) und advokatisch orientierten Organisationen vielfältige Nischen auf dem Marktplatz der Ideen eröffnet. In der amerikanischen Rechtsprechungspraxis finden sich noch weitere Fälle mit Auswirkungen auf die Opportunitätsstruktur von Think Tanks. Die Entscheidung des Supreme Court im Abtreibungsfall Roe versus Wade im Jahre 1973 sowie 1978 die Anfechtung der Steuerbegünstigung christlicher Schulen durch den Internal Revenue Service (IRS) haben die so genannten Christlichen Fundamentalisten auf den Plan gerufen, die sich seither mit ausgeprägter ideologischer Überzeugung als finanz- und organisationsstarke Akteure am politischen Spiel der Kräfte beteiligen. Und schließlich kamen richterliche Entscheidungen zum Tragen, die föderale (nationale) Zuständigkeiten und entsprechende Geldmittel auf die subnationale Ebene der Bundesstaaten delegierten. Diese Devolutionstendenzen bereiten auch Think Tanks ein noch eher unbestelltes Einsatzfeld, auf dem bislang verhältnismäßig wenig Konkurrenz ackert und die Aufmerksamkeit von politischen Entscheidungsträgern, Medien und nicht zuletzt Geldgebern erntet.

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2.3 Finanzieller Rahmen Generell hat sich das finanzielle Umfeld amerikanischer Think Tanks drastisch verändert. Die staatliche Finanzierung ist über die letzten Jahrzehnte auf ein Minimum reduziert und durch private Mittel, zunehmend von Wirtschaftsunternehmen und Privatpersonen, ersetzt worden. Diese Veränderung birgt jedoch für die verschiedenen Organisationsformen unterschiedliche Chancen und Risiken. Denn wenn es darum geht, Geldmittel von privaten Sponsoren anzuwerben, haben Think Tanks mit einer klaren politischen/ideologischen Position einen Marktvorteil. Dieses Gefälle hat eine umso nachhaltigere Auswirkung auf die amerikanische Forschungslandschaft, als gleichzeitig die traditionellen Ressourcen für politisch eine ausgewogene Linie vertretende Think Tanks versiegen oder über alternative Kanäle bzw. Kanülen fließen. So haben vor allem Stiftungen ihren Finanzierungsmodus verändert; an die Stelle der generellen Institutsalimentierung treten immer mehr spezifische, projektbezogene Finanzspritzen. Diese Praxis eröffnet den Geldgebern eine vergleichsweise stärkere Position, um auf den Forschungsgegenstand und die Art der Vermarktung von Expertisen Einfluss zu nehmen.

2.4 Arbeitsmarktspezifischer Rahmen Finanzielle Ressourcen haben auch Auswirkungen auf das „Humankapital“ eines Think Tank. Vor allem die Art der Finanzierung spielt eine wichtige Rolle. In den USA müssen überwiegend privat finanzierte Think Tanks einen Teil ihrer (finanziellen wie personellen) Ressourcen für Fundraising und Public Relations aufwenden. Der rechtliche Rahmen und das durchlässigere institutionelle Geflecht in den USA ermöglichen allgemein eine stärkere Fluktuation von Personal sowie einen besonders intensiven Austausch zwischen Think Tanks und zentralem politischen Entscheidungssystem. Diese Mobilitätsmuster spiegeln sich auch in den Qualifikationsanforderungen und -profilen der wissenschaftlichen Mitarbeiter wider. Amerikanische Think Tanks legen im Vergleich zu deutschen Instituten deutlich höheren Wert auf spezifische Politikfeldkenntnisse, die durch praktische Erfahrung (government experience) gewonnen wird. Nicht zuletzt sollen wissenschaftliche Mitarbeiter auch gerüstet sein, auf die Nachfrage der Medien einzugehen.

2.5 Medienspezifischer Rahmen Amerikanische Think Tanks benötigen Verbindungen zu den Medien, um wahrnehmbaren Einfluss auf den politischen Entscheidungsprozeß auszuüben bzw. zu demonstrieren und damit auch ihre Finanzierung sicherzustellen. In dem Maße, wie Think Tanks in ihrer Kommunikation auf intermediäre Institutionen angewiesen sind, müssen sie lernen, mit politischen/ideologischen, situations-/kontextabhängigen sowie strukturellen/medieninhärenten Verzerrungen umzugehen.

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Diesen Anforderungen ist aber nicht jeder Think Tank in gleichem Maße gewachsen. Institute mit einem klaren politischen/ideologischen Profil, die sich bemühen, den spezifischen Bedürfnissen der Medienschaffenden entgegenzukommen, haben einen entsprechenden Vorsprung in der öffentlichen Wahrnehmung und damit erneut einen Vorteil, was ihre Finanzierung angeht. Klappern gehört zum Handwerk! Amerikanische Think Tanks sind daher gut beraten, einen größeren Anteil ihrer Ressourcen für PR-Maßnahmen zu investieren und ihr Produkt- und Serviceangebot den Bedürfnissen der Mediengesellschaft anzupassen, wenn sie auf dem enger werdenden und zunehmend wettbewerbsorientierten Markt ihre Ideen erfolgreich feilbieten wollen.

2.6 Intellektueller/kultureller Rahmen Nicht minder wichtig ist schließlich die Tatsache, dass auf dem heutigen Markt unterschiedliche Vorstellungen (Ideen) von Ideen konkurrieren. Der traditionelle pragmatische Ansatz mit seinen empirischen Methoden weicht heute mehr und mehr idealistischen Fragestellungen und philosophischen bzw. religiösen Überzeugungen. Neben dem reichhaltigen institutionellen, rechtlichen und finanziellen Nährboden und der spezifischen Lichteinwirkung der Medien, dürfte es vor allem dieser geistige Klimawechsel gewesen sein, der Think Tanks im allgemeinen und besonders die neue Spezies der advokatischen Think Tanks hat „ins Kraut schießen“ lassen.

2.7 Wettbewerbsbedingungen In den USA ist die Zahl der Think Tanks generell und die der (politisch/ideologisch identifizierbaren) advokatischen Institute überproportional angewachsen. Tabelle 1: Evolution politisch/ideologisch identifizierbarer und nicht id. Think Tanks in den USA (N = 305, 165 id., 140 nicht id.) Periode

1900–1932

1933–1945

vor 1. WK/

1946–1967

1968–1989

1990–2000

nach

nach

nach

1. WK und danach

2. WK

2. WK

’68

Kalter Krieg

Nicht id.

17

6

15

75

27

id.

2

3

4

111

45

Insg.

19

9

19

186

72

Quelle: Einteilung: Braml 2004: 584; Daten: Rich/Weaver 1998: 235-254.

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Neue Mittel und Wege

Die Vertreter zentristisch orientierter Think Tanks sehen sich zunehmend mit einer neuen, ideologisch determinierten Spezies von Think Tank konfrontiert. Dies hat den Wettbewerb verschärft und unter anderem dazu geführt, dass die alteingesessenen Institute ihren Stand auf dem Marktplatz der Ideen neu vermessen mussten. Verhaltensvariablen wie (1) das Image, (2) die Finanzierung, (3) die Ausstattung mit Humankapital, (4) die Forschungsorganisation, (5) die Produkte und Serviceleistungen und (6) das zielgruppenspezifische Marketing zeigen nicht nur unterschiedliche Ausprägungen bei verschiedenen Think-Tank-Typen, sondern verdeutlichen auch ihre jeweiligen Anpassungsstrategien an die sich verändernden Rahmenbedingungen.3

3.1 Image und Markenzeichen Akademische und auf Vertragsbasis forschende Think Tanks wie die Brookings Institution bzw. die RAND Corporation präsentieren ein überparteiliches, zentristisches Image, während die Erklärungen advokatischer Think Tanks à la Heritage Foundation in ihrer Außendarstellung wenig Zweifel aufkommen lassen, welche politische Interessen oder Prinzipien sie vertreten bzw. welcher politischen Richtung oder Ideologie sie angehören. Heritage, sicherlich das prominenteste Beispiel, gedachte gar, als Avant-Garde der „Konservativen Revolution“ in die Weltgeschichte einzugehen. Auch wenn die konservative Bewegung merklich an Boden und Einfluss gewonnen hat, bleibt doch festzuhalten, daß die zunehmende Politisierung nicht allein von der politischen Rechten ausgeht und es nach wie vor Think Tanks gibt, die sich ausgewogen in der „politischen Mitte“ positionieren. Bruce McLaury, Emeritus Präsident der Brookings Institution, misst den „ausgewogenen Strategien“ seiner Organisation eine große Bedeutung bei: „Ich denke es gibt zumindest zwei, wenn nicht mehr Dimensionen des Konzepts ausgewogener Strategien [balanced strategies]. Eine davon kann man sich in ideologischer Hinsicht vorstellen – das heißt im Sinne von liberal oder eher konservativ. In unseren Politikempfehlungen haben wir uns immer bemüht, eine Position des größten gemeinsamen Nenners einzunehmen. Eine parteipolitische Balance ist für uns eines der wichtigsten Dinge, weil wir denken, dass dies sehr wichtig ist, um erstens die Glaubwürdigkeit unserer Studien zu gewährleisten, [...] und zweitens bedingt, dass unsere Studien als wirklich unabhängig akzeptiert werden. Diese politische Balance ist also eine Art Ausgewogenheit, die man aus meiner Sicht aufrechterhalten muss. Andere werden dem widersprechen. Wieder andere würden sagen, eine solche sei nicht möglich: in politischer Hinsicht ausgewogen, sei langweilig, uninteressant; vielmehr solle man bestimmte Ideen verfechten und für ein Ensemble von Werten bekannt sein, die man vertritt.“ (Interview J.B. McLaury 1996). Diese zwei grundsätzlichen Haltungen stehen in den Vereinigten Staaten nach wie vor zur Debatte.

3

Für eine ausführlichere Analyse mit quantitativen und qualitativen Daten siehe Braml 2004: 291-541.

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3.2 Finanzierung Akademische Institute finanzieren sich überwiegend durch Zuwendungen privater Stiftungen sowie Erträge ihres Eigenkapitalstocks und beziehen zusätzliche Einnahmen durch Vertragsforschung und Zuwendungen der privaten Wirtschaft. Auf Vertragsbasis forschende Institute stützen sich überwiegend auf Regierungsaufträge und beziehen auch Gelder von privaten Stiftungen. Advokatische Institute werden hauptsächlich von Spenden von Einzelpersonen, Wirtschaftsunternehmen und Stiftungen getragen. Neben diesen traditionellen Finanzierungspraktiken sind auch einige neuere Trends zu beobachten. Der zunehmende Konkurrenzkampf um Geldmittel hat die Relation der bisherigen Finanzanteile deutlich verschoben. Auf die Herausforderung der advokatischen Organisationen reagieren akademische und auf Vertragsbasis forschende Institute, indem sie vermehrt alternative Finanzquellen in der privaten Wirtschaft suchen. Umgekehrt sind advokatische Think Tanks bemüht, ihrer Konkurrenz nachzueifern, indem sie ihre privaten Finanzierungsquellen diversifizieren und auch Eigenkapital aufbauen, um in der öffentlichen Wahrnehmung die „Unabhängigkeit“ der Organisation zu demonstrieren. Besonders in den USA scheint sich der finanzielle Nährboden weitaus reichhaltiger für advokatische Think Tanks zu erschließen. Bei der Einschätzung ihres Finanzierungs- und Medienumfeldes sind sich die Manager amerikanischer Think Tanks, vor allem der advokatischen Organisationen einig, dass es leichter ist, Sponsoreninteresse und Medienaufmerksamkeit zu gewinnen, wenn der politische Standpunkt eines Instituts klar identifizierbar und beständig ist. Diese Bewertung des Finanz- und Medienumfeldes – letzteres ist auch entscheidend für Fundraising – bietet sowohl Anhaltspunkte dafür, das jüngste Wachstum der advokatischen Spezies zu erklären, als auch Hinweise darauf, dass diese Organisationen angesichts günstiger Umweltbedingungen auch in Zukunft florieren werden.

3.3 Ausstattung mit „Humankapital“ Amerikanische Think Tanks unterscheiden sich auch in ihrer quantitativen Ausstattung mit „Humankapital“, die wiederum nicht unabhängig von ihrer Finanzkraft ist. So korreliert in den USA die bessere (Eigen-)Kapitalausstattung von akademischen und auf Vertragsbasis forschenden Think Tanks mit ihrer zahlenmäßig stärkeren personellen Besetzung. Rechnet man jedoch den finanziellen Größeneffekt heraus, wird für den US-Kontext deutlich, dass advokatische Think Tanks relativ mehr Personal beschäftigen als akademische und auf Vertragsbasis forschende Organisationen. Diese quantitativen Unterschiede haben offensichtlich etwas mit qualitativen Faktoren zu tun. In der Tat lässt sich nachweisen, dass der relativ kleineren Anzahl an erfahren(er)en Forschungsmitarbeitern (senior fellows) bei akademischen und auf Vertragsbasis forschenden Instituten eine vergleichsweise größere Zahl an Forschern in advokatischen Think Tanks gegenübersteht. Statistische Berechnungen zeigen aber, dass „senior fellows“ advokatischer Organisationen wesentlich jünger sind als ihre Kollegen bei akademischen und auf Vertragsbasis forschenden Instituten. Neben den Auffassungen über Seniorität unterscheiden sich die Qualifikationsstandards. Verglichen mit

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akademischen und auf Vertragsbasis forschenden Instituten beschäftigen advokatische Think Tanks weitaus weniger Forscher mit einem abgeschlossenen Ph.D. (einer wissenschaftlichen Promotion) und legen auffallend mehr Wert auf die politische Orientierung und das Mediengeschick ihrer wissenschaftlichen Mitarbeiter. Im Gegensatz dazu haben akademische und auf Vertragsbasis forschende Institute mehr promovierte Forscher in ihren Reihen und legen weitaus höheren Wert auf praktische Regierungserfahrung. Es kommt somit nicht von ungefähr, dass die Qualifikation der wissenschaftlichen Mitarbeiter Unterschiede im tatsächlichen Karriereverlauf widerspiegelt. Akademische und auf Vertragsbasis forschende Think Tanks haben einen höheren Personalaustausch mit Universitätsfakultäten und zentralen politischen Entscheidungsinstanzen zu verzeichnen als advokatische Institute, die ihrerseits einen stärkeren Austausch mit anderen Think Tanks, Stiftungen, Nichtregierungsorganisationen und der freien Wirtschaft pflegen. Politisch/ideologisch identifizierbare advokatische Think Tanks können vor allem jüngeren, politisch motivierten Mitarbeitern gut als Karrieresprungbrett dienen. Akademische oder auf Vertragsbasis forschende Think Tanks müssen eine andere Infrastruktur bieten, um Wissenschaftler in ihren Reihen zu halten, die sich ihre akademische Karriere nicht verbauen wollen.

3.4 Forschungsorganisation Insofern spiegeln sich die Unterschiede hinsichtlich der „Produktionsfaktoren“ Kapital und Arbeit in der spezifischen Forschungs(infra)struktur der einzelnen Think-TankTypen wider. Zum Beispiel ist die Forschungsorganisation akademischer Think Tanks in der Tat „akademischer“ als die anderer Organisationstypen. Doch müssen inzwischen auch vornehmlich akademisch orientierte Organisationen sich auf ein verändertes finanzielles Umfeld einstellen, das im amerikanischen Kontext bereits spezifischer und wettbewerbsorientierter geworden ist. Diese externen Einflüsse schlagen sich auch in einer zunehmenden Spezialisierung des Forschungsfokus nieder. Auf dem amerikanischen Marktplatz der Ideen tummeln sich vermehrt kleinere Organisationen mit sehr engem inhaltlichen Fokus (so genannte „niche players“). Zudem sehen sich die etablierten „Full-Service“-Institute gezwungen, innovative Organisationslösungen zu suchen, beispielsweise spezialisierte „issue research centers“ oder externe Mitarbeiter zu beschäftigen (Outsourcing), damit sie flexibel und kosteneffizient auf Marktveränderungen reagieren können. Ursprünglich für advokatische Think Tanks charakteristisch, werden spezialisierte Forschungszentren daher zunehmend auch von akademischen Organisationen betrieben. Angesichts des sich verschärfenden Wettbewerbs um finanzielle und personelle Ressourcen ist Outsourcing in den USA zur allgemein praktizierten Organisationsoption geworden und stellt, vor allem für kleinere Institute, ein wichtiges Element ihrer Überlebensstrategie dar. Dies mag teilweise auch der Grund dafür sein, dass unerwartet viele advokatische Organisationen – die in der Regel kleiner sind – verstärkt auf externe Expertisen zurückgreifen, um ihre Mission zu erfüllen. Betrachtet man die Reaktionsgeschwindigkeit der verschiedenen Organisationstypen, fällt auf, dass advokatische Think Tanks viel unternehmerischer und reaktions-

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schneller agieren, wenn es darum geht, neue Forschungsvorhaben in die Tat umzusetzen. Es mag sein, dass advokatische Institute risikofreudiger sind und/oder es auch einfacher für diesen Organisationstypus ist, Drittmittel zu akquirieren. Sicherlich fällt es im Vergleich zu akademischen und auf Vertragsbasis forschenden Organisationen den tendenziell kleineren, advokatischen Think Tanks auch leichter, die Finanzierung für ein Forschungsprojekt sicherzustellen, weil die Forschungsvorhaben in der Regel kleiner und damit auch billiger sind. Zudem sind bei akademischen und auf Vertragsbasis forschenden Think Tanks die Fixkosten für den Produktionsfaktor Arbeit wesentlich höher. Advokatische Think Tanks beschäftigen weniger qualifizierte und erfahrene Forschungsmitarbeiter und investieren insgesamt weniger Ressourcen in ihre Forschungsarbeit – wenn sie überhaupt eigene originäre Expertisen erstellen und nicht die wissenschaftlichen Arbeiten anderer „synthesieren“, also mit anderen Worten „wissenschaftliches Recycling“ betreiben. Insgesamt ermöglicht es die spezifische Forschungsinfrastruktur advokatischen Think Tanks, schneller auf die Nachfrage und die antizipierten Bedürfnisse ihrer Klientel einzugehen. Auch was die geographische Spezialisierung angeht, scheinen in den USA advokatische Think Tanks unternehmerischer zu agieren als akademische und auf Vertragsbasis forschende Organisationen. Advokatische Institute zeigen sowohl eine stärkere geographische Verteilung außerhalb der Hauptstadt Washington als auch ein höheres Interesse an Themen, welche vornehmlich die subnationale Ebene der Einzelstaaten betreffen.

3.5 Produkte und Serviceleistungen Der verhältnismäßig stärkere Einsatz von Mitteln für Forschungsaktivitäten wird im „wissenschaftlicheren“ Produktmix akademischer und auf Vertragsbasis forschender Institute deutlich. Im amerikanischen Kontext ist für advokatische Think Tanks kennzeichnend, dass sie – besonders bei kürzeren und medienwirksameren Produktformaten – ein umfangreicheres Angebot vorlegen können als ihre akademische und auf Vertragsbasis forschende Konkurrenz. Allgemein bestätigen die empirischen Befunde die gängige Einschätzung in der Fachliteratur, wonach akademische Think Tanks vermehrt ausgewogene Politikfeldanalysen mit zukunftsgerichteten Politikempfehlungen produzieren, auf Vertragsbasis forschende Institute vorwiegend wohlerwogene, thematisch meist enger gefasste Regierungsaufträge bearbeiten, und advokatische Think Tanks versuchen, mit aktuellen, kürzeren Beiträgen, die auf die Bedürfnisse bestimmter Zielgruppen zugeschnitten sind, unmittelbarer Einfluss zu nehmen auf die politische Willensbildung und Entscheidungsfindung. Handlungsempfehlungen können auf unterschiedlichen Forschungsansätzen basieren. So werden beispielsweise die Produkte der Heritage Foundation laut ihrem politikerfahrenen geschäftsführenden Direktor Edwin Feulner Jr. dem „briefcase test“ unterzogen. Das heißt, sie müssen kurz und bündig sein, zur rechten Zeit in die Hände der richtigen Leute kommen und von diesen problemlos gelesen und verstanden werden können – etwa als Lektüre auf dem Weg eines Abgeordneten von seinem Büro zum Plenarsaal, wo eine Abstimmung über das entsprechende Thema ansteht oder auch

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schon eingeläutet wurde. Ebenso bevorzugen stressgeplagte Journalisten knapp bemessene, leicht verdauliche Kost, so genannte „sound bites“. Die spezifische Nachfrage der Medien ist vor allem für amerikanische Think Tanks nicht minder wichtig, da Kommunikation über den intermediären Einflusskanal für Sichtbarkeit und damit auch für verbesserte Finanzierungsaussichten sorgt. In diesem Sinne betreiben advokatische Think Tanks einen wesentlich höheren Aufwand als akademische und auf Vertragsbasis forschende, um ihre Ideen in die verschiedenen direkten und intermediären Kommunikationskanäle einzuschleusen. Mit der zunehmenden Herausforderung durch die advokatische Konkurrenz sehen sich in erster Linie akademische Institute gezwungen, ihrerseits mit einer Diversifizierung ihrer Produkte zu reagieren. Obschon Bücher nach wie vor einen wichtigen Bestandteil ihres Warenkorbes darstellen, produzieren nunmehr auch akademische Institute vermehrt kürzere „policy briefs“, die ursprünglich das Warenzeichen advokatischer Institute waren. Ein weiteres Angebot akademischer und auf Vertragsbasis forschender Think Tanks sind Konferenzen und Seminare, bei denen sich Forscher mit Wirtschaftsvertretern und politischen Repräsentanten treffen und Gedanken austauschen können. Think Tanks kassieren für diese Seminare mitunter von den Vertretern der Wirtschaft hohe Teilnahmegebühren, und nicht selten entspringen solchen Treffen Impuls, „Idee“ und Finanzierung für neue Forschungsprojekte. Angesichts der sich ändernden Nachfragepräferenzen auf dem Marktplatz der Ideen ist es für akademische Think Tanks nicht immer einfach, die richtige Balance zu halten zwischen ihrem eigentlichen Auftrag, nämlich ausgewogene, längerfristigere Politikfeldanalysen zu erstellen, und den oft sehr kurzfristig orientierten Marktbedürfnissen.

3.6 Zielgruppenspezifisches Marketing Die verschiedenen Think-Tank-Typen vermarkten ihre Ideen aus unterschiedlichen Beweggründen, und auch die Kundschaft legt ein spezifisches Nachfrageverhalten an den Tag. Empirische Marktstudien belegen, dass auf dem amerikanischen Ideenmarktplatz enorme Marktschranken, Gatekeeping-Mechanismen, wirken. Die Opportunitätsstruktur für Think Tanks variiert mit dem sich verändernden politischen Umfeld. Im Gefolge der „Republikanischen Revolution“ konnten zum Beispiel bei legislativen Anhörungen auf dem Capitol Hill bevorzugt Think Tanks konservativer Couleur Stellung beziehen und auch in den Medien verstärkt Farbe bekennen. Organisationen versuchen denn auch in ihrem öffentlichen Erscheinungsbild ein bestimmtes Markenzeichen zu kultivieren. Think Tanks werden im allgemeinen so wahrgenommen, wie sie sich selbst sehen bzw. wie sie gesehen werden wollen. So stimmen die Vertreter der advokatischen Institute nahezu ausnahmslos darin überein, dass politisch/ideologische Profilierung die vielversprechendere Strategie ist, um das Gehör ihrer Zielgruppen zu finden. Die Gruppe der akademischen und auf Vertragsbasis forschenden Think Tanks vertritt hingegen mehrheitlich die gegensätzliche Meinung, nämlich es sei einfacher, die Aufmerksamkeit von politischen Entscheidungsträgern zu gewinnen, wenn die politische Ausrichtung einer Organisation nicht eindeutig zu verorten bzw. nicht immer schon von vornherein klar sei, welchen Standpunkt ein Institut zu einem Thema einnehmen wird.

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Auch sollte nicht übersehen werden, dass die verschiedenen Think-Tank-Typen unterschiedliche Zielgruppen im Sinn haben, wenn sie ihre Marketingstrategien konzipieren. Es fällt auf, dass advokatische Institute verstärkt versuchen, Interessengruppen und Nichtregierungsorganisationen anzusprechen. Auch die Medien stellen für advokatische Think Tanks eine vorrangige Zielgruppe dar.

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Einfluss des wahrgenommenen Einflusses

Empirische Befunde legen den Schluss nahe, dass advokatische Institute in den USA vermehrt versuchen, über intermediäre Kanäle zu kommunizieren, während sich akademische und auf Vertragsbasis forschende Institute stärker darauf konzentrieren, direkten Einfluss auf zentrale politische Entscheidungsträger auszuüben, vor allem im Kongress und in der Exekutive. Dabei ist es aber nicht die gegensätzliche Einschätzung von der Wirksamkeit der jeweiligen Kommunikationskanäle, was zu den verschiedenen Kommunikationsmustern führt. Vertreter verschiedener Think-Tank-Typen stimmen nämlich darin überein, dass persönliche, direkte Interaktionen die weitaus effektivste Form der Einflussnahme darstellen. Allgemein – und besonders bei advokatischen Organisationen – scheint also der in der Öffentlichkeit wahrnehmbare „Einfluss“ mindestens ebenso wichtig zu sein, wie der „wirkliche“ direkte Einfluss, den Think Tanks auszuüben versuchen. Im überwiegend privatfinanzierten US-Kontext erweist sich die öffentliche Sichtbarkeit in den Medien als entscheidender Faktor beim Fundraising. Verallgemeinernd kann man sagen, dass auch amerikanische Think Tanks angesichts des Fehlens von „first-best“-Optionen (direkte Einwirkung auf politische Entscheidungsträger) häufig „second-best“-Alternativen (wahrnehmbarer Einfluss über intermediäre Kanäle) wählen, was sich im Falle privater Finanzierung ohnehin als die bessere Strategie erweist.

Literatur Alle amerikanischen Quellen wurden vom Autor übersetzt, wenn nicht anders gekennzeichnet. Braml, J., 2004: Think Tanks versus „Denkfabriken“? U.S. and German Policy Research Institutes‘ Coping with and Influencing Their Environments; mit einer deutschen Zusammenfassung: Strategien, Management und Organisation politikorientierter Forschungsinstitute. Baden-Baden. Gellner, W., 1995: Ideenagenturen für Politik und Öffentlichkeit. Think Tanks in den USA und in Deutschland. Opladen. Heclo, H., 1978: Issue Networks and the Executive Establishment, in: Beer, S./King, A. (Hg.): The New American Political System. Washington, DC, 87-124. MacLaury, B., 1996: Interview J.B. mit dem Präsidenten Emeritus der Brookings Institution am 1. Mai 1996. McGann, J., 1992: Academics to Ideologues. A Brief History of the Public Policy Research Industry, in: Political Science & Politics 25 (4): 733-740. Rich, A., 1999: Think Tanks, Public Policy, and the Politics of Expertise. Ph.D. Dissertation, Yale University.

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Rich, A./Weaver, R. K., 1998: Advocates and Analysts. Think Tanks and the Politicization of Expertise, in: Cigler, A. J./Loomis, B. A. (Hg.): Interest Group Politics. Washington, DC, 235-254. Sabatier, P., 1993: Advocacy-Koalitionen, Policy-Wandel und Policy-Lernen. Eine Alternative zur Phasenheuristic, in: PVS-Sonderheft 24, 116-148. Smith, J. A., 1991: The Idea Brokers. Think Tanks and the Rise of the New Policy Elite. New York. Weaver, R. K., 1989: The Changing World of Think Tanks, in: Political Science & Politics 22 (1): 563-569.

Andreas Lederer / Gerald Neugschwandtner

„Das funktioniert hier alles ein bisserl anders“ – Politikberatung in Österreich

Das Thema Politikberatung in Österreich wurde von der Politikwissenschaft bisher stiefmütterlich behandelt1. Zum Gegenstand öffentlicher Debatte wird Politikberatung regelmäßig zu Wahlkampfzeiten. Filme aus den USA wie Wag the Dog, Primary Colors, Spinning Boris oder See Arnold Run vermitteln das Bild von Spin Doctors als einflussreiche Politikberater im Hintergrund, die die Fäden ziehen und die eigentlichen Entscheidungen treffen. Doch diese glamouröse filmische Darstellung hält der österreichischen Wirklichkeit nicht stand, die Realität sieht nüchterner aus. Nur wenige Berater dringen in die geschlossenen Zirkel der Politik ein. Parteiangestellte bleiben die Hauptakteure im Wahlkampf und die strategischen Entscheidungen werden von den politisch Verantwortlichen getroffen und nicht von Beratern. Im Policy-Bereich spielt unabhängige wissenschaftliche Expertise ebenfalls oft nur eine sekundäre Rolle unter dem Primat der, im korporatistischen System der Sozialpartnerschaft, organisierten Interessen. Dieser Artikel stellt den institutionellen Kontext dar, in dem Politikberatung in Österreich stattfindet und beschreibt danach die Modi wissenschaftlicher sowie prozessorientierter Politikberatung, wobei letztere sowohl Beratung politischer Akteure im Sinne von Wahlkampfberatung als auch politische Beratung von Unternehmen durch Public Affairs-Beratung beinhaltet.

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Institutioneller und kultureller Kontext von Politikberatung in Österreich

Sehr lange hat Interessensvermittlung und -vertretung in Österreich in einem streng neo-korporatistischen Rahmen der Sozialpartnerschaft stattgefunden, der sich seit Beginn der 2. Republik ein halbes Jahrhundert lang bis Ende der 1990er Jahre als äußerst stabil erwiesen hat. Die wichtigsten Interessen waren und sind in den einzelnen Kammern mit Pflichtmitgliedschaft und Mitgliedsbeiträgen institutionalisiert. Sozialpartnerschaft bezeichnet ein informelles Gremium, das aus vier Institutionen der Arbeitnehmer, Arbeitgeber und der Landwirtschaft (Wirtschaftskammer, Arbeiterkammer, Österreichischer Gewerkschaftsbund, Präsidentenkonferenz der Landwirtschaftskammern) besteht und vor allem auf dem Gebiet der Sozial- und Wirtschaftspolitik seit Mitte der 1

Der Artikel stützt sich auf die spärlich vorhandene Literatur (für prozessorientierte Beratung T. Hofer 2005; F. Plasser und P. Ulram 2004 und A. Lederer, C. Scheucher und N. Lomba 2005; für die wissenschaftliche Beratung M. Pregernig 2005 und W. Przybylski 2004), auf Experteninterviews und umfassende Recherchen.

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1960er Jahre wesentliche Entscheidungen in einem informellen Rahmen ähnlich einer Schattenregierung vorbereitetet hat, die von der Regierung häufig de facto übernommen wurden. Daher konnte sich in Österreich kein freier Beratungsmarkt im PolicyBereich herausbilden, da man davon ausging, dass in der Sozialpartnerschaft alle Interessen erfasst und organisiert sind. Ab Beginn der 1990er Jahre begann die Bedeutung dieser österreichischen Tradition des Interessensausgleiches abzunehmen. Gründe dafür sind der Kompetenzverlust der Sozialpartner durch den Beitritt Österreichs zur EU 1995, der Bedeutungsverlust sowohl der Gewerkschaften, aufgrund des Rückgangs ihres Organisationsgrades als auch der Kammern durch eine Legitimationskrise aufgrund des starken Rückgangs der Wahlbeteiligung bei den Vertreterwahlen (Karlhofer/Tálos 2000: 390 ff.). Der traditionelle sozialpartnerschaftliche Konsens wurde auch durch die Angelobung der ersten nicht-sozialdemokratisch geführten Regierung seit 30 Jahren im Februar 2000 herausgefordert, die dieser Tradition des Interessensausgleiches distanzierter gegenübersteht. In diesen freiwerdenden Raum könnte nun eine alternative, pluralistischere Beratungsstruktur eindringen, doch wird deren Herausbildung erschwert, da nach wie vor Ressourcen für wissenschaftliche Politikberatung lediglich vom Staat und von politischen Akteuren bereitgestellt werden. Eine ausgeprägte private Spendenkultur wie in den USA existiert in Österreich nicht. Das bedeutet in weiterer Folge, dass die meisten Beratungsinstitute zumindest mittelbar durch konkrete Interessengruppen (Parteien/ Verbände) parteipolitisch beeinflusst werden und nicht bloß ideologisch, wie es im Rahmen unabhängiger, privat finanzierter Think Tanks in den USA oder Deutschland der Fall ist. Die Mehrzahl der Gesetzgebungsprozesse findet trotz der fortschreitenden Modernisierung noch immer bis zu einem gewissen Grad korporatistisch geprägt, in kleinen, relativ geschlossenen Netzwerken aus Interessensvertretern, aus Experten, die einzelnen Interessen und Parteien zuordenbar sind, und aus Beratungsgremien, die proporzmäßig, d.h. durch alle Interessen beschickt sind, statt. Hierbei kommt erfahrenen Bürokraten und deren eingesessenen Beratungsgremien eine Schlüsselrolle zu (Pregernig 2005: 274; Neisser 1997: 149). Kammern und die dicht organisierten Verbände waren und sind großteils sowohl noch immer über ihre Vertreter im Parlament als auch im Rahmen der verpflichtenden, vorparlamentarischen Begutachtung von Gesetzesentwürfen der Ministerien (Begutachtungsverfahren) maßgeblich in den Gesetzgebungsprozess involviert (Tálos 1997: 441 ff.). Dabei kann es auch vorkommen, dass sich in manchen Beratungsgremien keine Vertreter der Wissenschaft, sondern nur Verwaltungsbeamte und Interessensvertreter finden. Dies wird von Seiten der Interessensvertreter so argumentiert: „Wir haben da keine Wissenschafter gebraucht, weil es um politische Entscheidungen gegangen ist.“ (Pregernig 2005: 277) Doch es gibt auch Beratungsräume, wo eine pluralistischere Politikberatung stattfindet. Wissenschaftler werden aufgrund ihrer Expertise vor allem dann hinzugezogen, wenn es sich um neue Problemfelder mit komplexen technischen Inhalten (z.B. Gentechnik) oder staatenübergreifenden Auswirkungen (z.B. Umweltschutz) handelt.

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Wissenschaftliche Politikberatung

2.1 Kontext Politikberatung ist in Österreich aufgrund der bereits oben beschriebenen, neo-korporatistischen Tradition durch ein geschlossenes Netzwerk von Experten gekennzeichnet. Auch die inhaltliche Politikberatung ist dementsprechend geschlossen, direkten Zugang zum politisch-administrativen System erhalten nur wenige Spitzeninstitutionen (Pregernig 2005: 282). Österreich kann nicht, wie beispielsweise die USA, auf eine Landschaft miteinander konkurrierender, zivilgesellschaftlich finanzierter wissenschaftlicher Forschungsinstitute verweisen. Deren weite Verbreitung hängt mit dem in den USA stark ausgeprägten Mäzenatentum zusammen, das eine private Finanzierung von Think Tanks zur Politikberatung ermöglicht, da davon ausgegangen wird, dass Unabhängigkeit nur gewährleistet ist, wenn keine staatlichen Mittel zur Finanzierung herangezogen werden. Demgegenüber glaubt man in Österreich eine unabhängige Position der Beratungsinstitute am besten durch eine staatliche Grundfinanzierung sichergestellt (vgl. auch Thunert 2003: 34). Mäzenatentum in Österreich ist selbst im Vergleich zu Deutschland schwach ausgeprägt (Harauer 2000: 108 ff.). Die bedeutendere Rolle der Think Tanks in den USA liegt auch in der Konkurrenz zwischen Exekutive und Legislative begründet die in parlamentarischen Regierungssystemen wie Österreich wegfällt, da hier die Bundesregierung im Regelfall auch eine Mehrheit im Nationalrat hat. Folglich haben amerikanische Kongressabgeordnete größeren Einfluss auf die Gesetzgebung und dadurch entsteht zusätzlicher Bedarf an unabhängiger Expertise. Darüber hinaus gibt es im österreichischen Nationalrat im Gegensatz zum amerikanischen Kongress eine starke Fraktionsdisziplin, sodass es für die Abgeordneten schwieriger ist, alternative Lösungsvorschläge gegen die Parteilinie durchzubringen. Eine weitere Rolle spielt die schwach ausgeprägte inhaltliche und programmatische Positionierung der amerikanischen Parteien. In diesen Freiraum können Think Tanks vorstoßen und ihn füllen. In Österreich decken die grundsatzpolitischen Abteilungen der Sozialpartner und Parteien aber einen Großteil des Bedarfes an Expertise ab. In Österreich fehlen somit alle begünstigenden Faktoren, die für das Herausbilden der unabhängigen, pluralistischen wissenschaftlichen Beratungslandschaft im idealtypischen Land USA konstatiert wurden (Reinicke 1996: 9). Eine Umfrage unter österreichischen Politikern zeigt, dass deren Bereitschaft zum Einbeziehen wissenschaftlicher Expertise begrenzt ist: Politiker lassen sich demzufolge am häufigsten von den Institutionen der Sozialpartnerschaft beraten, gefolgt von Fraktion, Unternehmen, Mitarbeitern, Kollegen und Medien. Erst an siebenter und letzter Stelle werden wissenschaftliche Institute genannt. Nicht nur, dass sie am wenigsten um Rat gefragt werden, sie bieten ihre Hilfe auch am zögerlichsten an. Am aktivsten werden Politiker laut der Umfrage von der Fraktion (85%), den Sozialpartnern (78%) und den Mitarbeiterbüros (67%) beraten. Wissenschaftliche Institute (42%) und Universitäten (13%) sind nach dieser Studie die Beratungsakteure, die am wenigsten die Initiative ergreifen (Hochegger Com 2004: 7f.).

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2.2 Die Beratungsszene in Österreich In der Politik gibt es nichts Unpolitisches – auch nicht die wissenschaftliche Beratung. So nutzen Politiker wissenschaftliche Beratung einerseits strategisch, um ihre eigene Argumentation zu untermauern und zu objektivieren, andererseits aus Alibi- und Legitimationsgründen, um ihre bereits vorgefassten politischen Standpunkte zu legitimieren (Cassel 2003: 156). „Funktionierende Politikberatung gibt´s fast nirgends in Österreich“, wie es ein führender Politiker in einer Radiointerviewreihe ausdrückte. Ein hoher Beamter und ein Politikwissenschafter bezeichneten Österreich in Bezug auf unabhängige Beratung als „unterentwickelt“ mit einem „Nachholbedarf“ (Brüser 2004: 9). Oder wie ein anderer Experte gegenüber den Autoren meinte „Wissenschaftliche Politikberatung in Österreich? Das funktioniert hier alles ein bisserl anders.“ Dieser Abschnitt legt diese „andere“ Form der Politikberatung dar und stellt die wichtigsten Akteure vor. 2.2.1 Landschaft Die Forschungslandschaft in Österreich ist durch das umfassende öffentliche Förderungssystem geprägt. Die 21 österreichischen Universitäten und die Österreichische Akademie der Wissenschaften als staatlich finanziertes Grundlagenforschungsinstitut dominieren die akademische Forschung in Österreich und vereinen 75 Prozent der staatlichen Forschungs- und Entwicklungsausgaben auf sich. Von den für die Politikberatung relevanten Instituten der Österreichischen Akademie der Wissenschaften sind vor allem das Institut für Europäische Integrationsforschung (EIF) und das Institut für Technikfolgen-Abschätzung (ITA) zu nennen. Daneben gibt es einige wenige große und eine breitere Landschaft an kleineren, außeruniversitären Forschungsinstitutionen, die jedoch auch hauptsächlich durch die öffentliche Hand gefördert werden (Bundesministerium für Bildung, Wissenschaft und Kultur 2005). 2.2.2 Akteure In der Folge werden die Forschungsschwerpunkte einiger außeruniversitärer Forschungsinstitute beschrieben, deren genaue Tätigkeit und Wirkung im Bereich der Politikberatung aufgrund des ungenügenden Forschungsstandes nicht konkreter dargestellt werden können. Zu den wichtigsten außeruniversitären, hauptsächlich öffentlich finanzierten Forschungsinstitutionen2 zählen das Österreichische Institut für Wirtschaftsforschung (WIFO) und das Institut für Höhere Studien (IHS). Das WIFO wurde 1926 von Friedrich August von Hayek und Ludwig von Mises, das IHS im Jahre 1963 von Paul F. Lazarsfeld und Oskar Morgenstern gegründet. Beide Institute haben den Forschungsschwerpunkt Wirtschaftspolitik, das IHS betreibt auch Sozialforschung und bildet als Postgraduierten-Institut wissenschaftlichen Nach2

Die Beschreibung der Institute folgt weitgehend W. Przybylski (2004)

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wuchs aus. Beide Institute bilden in Österreich die Autoritäten in Bezug auf die Analyse der aktuellen Wirtschaftslage und Konjunkturprognosen. Finanziert wird das IHS aus Subventionen der Bundesministerien für Finanzen, des Bundesministeriums für Bildung, Wissenschaft und Kultur, der Österreichischen Nationalbank und der Stadt Wien. Auftragsstudien tragen zu mehr als 60 Prozent zum Budget bei. Das WIFO wird zur Hälfte von der Nationalbank, der Wirtschaftskammer, der Arbeiterkammer und der Industriellenvereinigung finanziert, zur Hälfte erhält sich das Institut durch Auftragsforschung. Die Finanzierung des Institutes durch alle großen Interessensgruppen spiegelt sich in der Zusammensetzung des forschenden Personalstabes wider. Deshalb ist das Institut für alle Interessensgruppen von Bedeutung. Das Wiener Institut für internationale Wirtschaftsvergleiche (WIIW) wird zu etwa 40 Prozent durch die Österreichische Nationalbank, das Finanzministerium und die Stadt Wien subventioniert, der Rest des Budgets wird durch Beratung und Projekte erwirtschaftet. Der Schwerpunkt liegt auf Wirtschaftspolitik und Investitionsmöglichkeiten in den mittel- und osteuropäischen Reformländern. Beraten werden österreichische Ministerien, aber auch Regierungen in Mittel- und Osteuropa. Das Österreichische Institut für Internationale Politik (OIIP) wird von Ministerien (Bildungs-, Verteidigungs- und Außenministerium), der Stadt Wien und der Nationalbank finanziert. Als außeruniversitäre Forschungseinrichtung betreibt es wissenschaftliche Grundlagenforschung und Analyse in den Bereichen Österreichische Außenpolitik, Internationale Politik und Vergleichende Politikforschung. Das Österreichische Institut für Familienforschung (ÖIF) erhält eine Basisfinanzierung des Sozialministeriums, der Rest des Budgets wird projektbezogen lukriert. Studien werden für verschiedene Ministerien, Landesregierungen und die Sozialpartner verfasst. Austria Perspektiv hätte als Musterbeispiel eines Think Tanks in Österreich dienen können, hat aber nach kurzer Lebensdauer im Jahr 2005 seine Tätigkeit wieder eingestellt. Er wurde hauptsächlich von der Industriellenvereinigung, der Wirtschaftskammer und von Unternehmen finanziert und hatte einen klaren Interessensvertretungsauftrag im Sinne eines Advocacy Tanks. Die kurze Lebensdauer des Projektes stützt unsere Einschätzung, dass sich eine Think Tank-Landschaft in Österreich noch nicht etablieren konnte. Die in den 1970er Jahren zum Zwecke der staatsbürgerlichen Bildungsarbeit gegründeten Parteiakademien sind fast zur Gänze vom Staat finanziert, sie erhalten jährlich zusammen mehr als 8,5 Millionen Euro. Sie sind evidenterweise interessengebunden und nur teilweise autonom in ihrer Agenda. Sie konzentrieren sich auf die inhaltliche Grundlagenarbeit, während die tagespolitische Denkarbeit vorwiegend in den Ministerialapparaten geleistet wird. Den überwiegenden Teil der Aktivitäten der Parteiakademien macht jedoch die Ausbildung und Schulung der eigenen Funktionäre aus, daher sind die Parteiakademien eher als Kaderschmiede denn als Orte der Politikberatung zu qualifizieren. (Kobenter 2004)

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2.3 Institutionalisierte Beratung Institutionalisierte Beratung findet in Österreich gegenüber der Exekutive primär durch die drei Instrumente Kommissionen, Beiräte und ad hoc-Arbeitsgruppen statt, gegenüber dem Parlament in Ausschüssen und Parlamentsenqueten. Durch das parlamentarische System stehen Exekutive und Legislative kaum in Konkurrenz zueinander, da die Regierungsparteien üblicherweise auch die Mehrheit im Parlament, die zudem durch einen strikten Klubzwang abgesichert ist, besitzen. Die Exekutive ist primärer Adressat von Politikberatung und hat auch hohen Einfluss auf die Beratungstätigkeit gegenüber dem Parlament (vgl. Neisser 1997: 149). Kommissionen sind das beständigste der drei Instrumente, während Beiräte und vor allem ad hoc-Arbeitsgruppen nur projektbezogen einberufen werden. Kommissionelle Funktion haben Gremien, wenn sie als Behörde fungieren (z.B. Berufungs-, Disziplinar- oder Kontrollkommissionen). Sind sie nur beratend tätig, erfüllen sie Beiratsfunktion. Kommissions- und Beiratsfunktionen treten in den Gremien häufig – unabhängig vom offiziellen Namen des Gremiums (vgl. auch Lachmayer 2003: 55 ff.) – gemeinsam auf, weshalb Kommissionen mitunter auch beratende Funktion (z.B. wenn sie auch eine Evaluierungsfunktion erfüllen) und Beiräte kommissionelle Funktion haben können. Auf die Zusammensetzung von Kommissionen, Beiräten und Ad hoc-Arbeitsgruppen haben die Sozialpartner noch immer starken Einfluss, was die Rolle objektiver Expertise sehr einschränkt (Pregernig 2005: 279). Es gibt kaum systematische Untersuchungen über die Anzahl und Aufgaben der einzelnen Gremien (für Beiräte siehe Lachmayer 20033) sowie über ihren Einfluss, was mit der informellen und teilweise intransparenten Natur inhaltlicher Politikberatung in Österreich zu tun hat. Der Prozess ist vielgestaltig, es kann nichts „Typisches“ am Modus inhaltlicher Politikberatung konstatiert werden, was die wissenschaftliche Beschäftigung damit erschwert und für die kaum vorhandene Forschungslage mit verantwortlich ist. Das gesetzlich verbriefte Recht der Sozialpartner auf Anhörung im Rahmen des vorparlamentarischen „Begutachtungsverfahrens“ kann als eine Art institutionalisiertes Beiratssystem aufgefasst werden, das allerdings fast ausschließlich durch Interessensvertreter gespeist wird. Seit dem Regierungswechsel im Jahr 2000 lässt sich ein Bedeutungsverlust dieses Systems durch das vermehrte Umgehen der vorparlamentarischen Phase der Gesetzgebung über das direkte Einbringen von Gesetzen im Parlament mittels Initiativanträgen von Abgeordneten der Regierungsparteien beobachten. Die Dauerhaftigkeit dieses Kulturwandels wird sich erst im Laufe der nächsten Regierungswechsel zeigen. Im Rahmen der Sozialpartnerschaft fiel vor allem dem „Beirat für Wirtschaftsund Sozialfragen“ – der als „Braintrust und Kooperationsgremium der Experten der vier Verbände“ bezeichnet wurde (Marko 1992: 452) – großes Gewicht zu. Durch dieses Gremium unterbreiteten die Experten der Interessensvertreter der Regierung Emp3

Lachmayer kommt in seiner Studie zu dem Schluss, dass in Ministerien mindestens 150 Gremien existieren, die von ihrer Funktion her als Beiräte qualifiziert werden können. Viele kleinere Gremien sind darin jedoch nicht berücksichtigt, der Wert ist daher als Mindestwert zu sehen (2003: 293 ff.).

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fehlungen für das Erreichen eines stetigen Wirtschaftswachstums und Vollbeschäftigung (Tálos 1997: 434 f.). Diese Empfehlungen wurden von der Regierung in der Regel übernommen.

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Prozessorientierte Beratung

Die prozessorientierte Beratung ist in diesem Artikel in die Beratung politischer Akteure einerseits und die politische Beratung von Unternehmen andererseits unterteilt. Der erste Teil widmet sich der Wahlkampf-, Strategie- und Kommunikationsberatung von Parteien, der zweite Teil behandelt die Public Affairs-Beratung von Unternehmen.

3.1 Beratung von politischen Akteuren Professionelle Wahlkampfberatung wird hier als vertraglich definierte, formelle, bezahlte und befristete Tätigkeit eines parteiexternen, profitorientierten Akteurs bestimmt. Konkret werden die Beratungssektoren Marktforschung, Werbung und Coaching sowie die Arbeit ausländischer Berater in Österreich dargestellt. Andere Beratungssparten spielen in Österreich keine bedeutende Rolle. 3.1.1 Ein Markt entsteht „Als Business gibt es political consulting in Österreich kaum. Es gibt einige Personen und das war´s“. So charakterisiert der Politologe Fritz Plasser die Situation und ein Großteil der heimischen Berater pflichtet ihm laut einer Befragung bei (Hofer 2005: 130). Eine Befragung von heimischen Politikberatern für diesen Artikel ergab eine Anzahl von etwa 70 wahlkampfberatenden Akteuren aus den Bereichen Marktforschung, Werbung, Coaching und Strategie- und Medienberatung in Österreich. Der Großteil der Berater ist dabei den ersten beiden Bereichen zuzuordnen. In den letzten Jahren hat sich aus einer Landschaft von einigen stark mit bestimmten Parteien assoziierten Instituten und Agenturen ein Markt entwickelt. Es gibt jedoch kaum auf Politikberatung spezialisierte Akteure in dem Sinn, dass sie den überwiegenden Teil ihres Umsatzes mit Politikberatung erzielen. Politikberatung bleibt nach wie vor für die allermeisten Akteure ein Geschäftszweig unter mehreren. Für österreichische Politikberater, wie für westeuropäische Berater generell, wird der osteuropäische Markt zunehmend interessant, da dort aufgrund der größeren politischen, kulturellen und geographischen Nähe mehr mit westeuropäischen als mit amerikanischen Beratern zusammengearbeitet wird (Scheucher/Weissmann 2001: 293). Die Politikberatungsszene in Österreich lässt manche typischen Professionalisierungsmerkmale vermissen: Es existiert z.B. kein Branchenverband, der Politikberater unter einem Dach organisiert, und einschlägige Ausbildungsangebote kommen mit Ausnahme vereinzelter Vorlesungen auf den Universitäten nur von den Parteiakademien.

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Das Auftreten von Politikberatern in der Öffentlichkeit hat oft halb-formellen Charakter, da sie in den Medien häufig in einer Expertenrolle, z.B. als Meinungsforscher, auftreten, aber ihre Doppelrolle als Berater nur selten explizit gemacht wird, obwohl diese für die interessierte Öffentlichkeit durchaus bekannt ist. 3.1.2 Die einzelnen Beratungssektoren 3.1.2.1

Marktforschung

Der Verband der Marktforscher Österreichs zählt 45 Mitglieder, darunter befinden sich nicht mehr als 15 Institute, die regelmäßig Politikforschung betreiben, sei es in Form von Beratungsleistungen für politische Akteure oder von Umfragen für Medien. Letzteres hat sich als eigenes Geschäftsfeld etabliert. Vor allem zwischen den beiden großen Parteien SPÖ und ÖVP und „ihren“ Meinungsforschungsinstituten gibt es eine starke Kontinuität in der Zusammenarbeit. Den Kern bildet das Vertrauensverhältnis zwischen Spitzenrepräsentanten der Parteien zu den jeweiligen Meinungsforschern. Aufgrund dieser Tatsache sind diese Berater auch diejenigen mit dem potentiell größten Einfluss. Die ÖVP arbeitet seit den frühen 1960er Jahren mit dem größten österreichischen Meinungsforschungsinstitut Fessel- GfK zusammen. Das Institut für empirische Sozialforschung (IfeS), das Ende der 60er Jahre durch einen späteren Generalsekretär der SPÖ gegründet wurde, aber als unabhängiges, privatwirtschaftliches Unternehmen arbeitet (Meinhart und Schmid 2000: 54), war bis Mitte der 1990er Jahre das bevorzugte Institut der Soziademokraten. In den letzten Jahren arbeitet auch das Institute for Social Research (SORA) für die Sozialdemokraten. Die Grünen beauftragen ebenfalls das SORA Institut, werden aber innerhalb des Instituts durch einen anderen Meinungsforscher als die Sozialdemokraten betreut. Die FPÖ hat das Beauftragen von Meinungsforschungsinstituten öffentlich nie bestätigt, tatsächlich gibt es aber Hinweise, dass die Partei seit Mitte der 1990er Jahre doch Umfragen verwendet hat (Hofer 2005: 134). Hohe Kontinuität in der Zusammenarbeit bedeutet aber nicht Exklusivität. In den letzten Jahren haben sich auch andere Institute etabliert, die von Parteien punktuell beauftragt werden, wie beispielsweise bei Regionalwahlen durch Landesparteien. 3.1.2.2

Werbung

Am ehesten hat sich auf dem Gebiet der werblichen Politikberatung in Österreich ein freier, kompetitiver Markt etabliert. Gründe dafür sind die Tatsache, dass Werbung die am meisten nachgefragte Beratungsdienstleistung ist und dass durch den rapide wachsenden Wettbewerbsdruck auf die Agenturen durch z.B. Konkurrenz aus dem Ausland die Politik als neuer Markt, in den man expandieren kann, interessanter wird. Ein Wettbewerb zwischen Agenturen in Form von Pitches ist bei allen Parteien üblich. Die Ausnahme stellt die FPÖ dar, die bis zum Aufkauf durch einen ehemaligen hohen Funktionär im Jahr 2000 ihre parteieigene Werbeagentur besessen hat, die aber auch nachher für die FPÖ (bzw. danach die Abspaltung BZÖ) alle Kampagnen betreut hat.

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Die Landschaft lässt sich auf rund zwei Dutzend Agenturen eingrenzen, die in den letzten 15 Jahren wiederholt für Wahlkämpfe engagiert wurden. Trotz eines relativ hohen Maßes an Wettbewerb gibt es nur wenige Agenturen, die für mehr als eine Partei gearbeitet haben. 3.1.2.3

Strategieberatung

Der Markt für externe Strategieberatung ist sehr klein, da es nur wenige parteiexterne Akteure in Österreich gibt, die das nötige Vertrauen der Spitzenfunktionäre der Parteien und gleichzeitig die notwendige Expertise besitzen. Auf der anderen Seite wird durch das Primat des Politischen in der Kampagnenplanung oft kein Bedarf dafür gesehen, d.h. es existiert nur eine begrenzte Bereitschaft, tradierte Verhaltensmuster und politische Reflexe zugunsten einer flexiblen, pragmatischen Wähler- und Marktorientierung aufzugeben (Lederer 2005: 71 ff.). Auf diesem Gebiet hat es aber die Etabierung einzelner spezialisierter Politikberater gegeben, wie zum Beispiel den internationale Politikberater Christian Scheucher. 3.1.2.4

Coaching/ Kommunikationstraining

Der größte Teil an Kommunikationstraining von Funktionären findet in den Parteiakademien statt. Da viele der dort eingesetzten Trainer selbst Parteiangestellte sind, gilt in dieser Arbeit nur das Coaching der Spitzenrepräsentanten durch externe Spitzencoaches als Politikberatung. Dieser Markt beschränkt sich auf einige wenige Coaches, die oft auch parteiübergreifend beratend tätig werden. 3.1.2.5

Medienberatung

Maßgeblich die Kampagnen gestaltende externe Medienberatung im amerikanischen Sinn besteht in Österreich vor allem aufgrund der de facto Monopolstellung des öffentlich-rechtlichen Senders ORF (Österreichischer Rundfunk) im TV-Nachrichtenbereich kaum. Aufgrund der Kleinräumigkeit der Medienlandschaft – in den rund 15 relevanten Politikredaktionen in TV/Radio, Tageszeitungen und Magazinen arbeiten nicht mehr als 120 bis 150 Redakteure, die für die Politikvermittlung in Österreich maßgeblich sind (nach einer Schätzung der Autoren der Studie F. Plasser, G. Lengauer und W. Meixner 2004) – entfällt auch der Mehrwert externer Medienberater, den diese durch ihre Kontakte mitbringen. Der Bedarf nach professioneller Medienberatung ist aufgrund der beschriebenen Gründe eng begrenzt. Medienberatung findet hauptsächlich innerparteilich statt. 3.1.2.6

Ausländische Berater

Ausländische Berater werden in Österreich nur fallweise und punktuell engagiert, österreichische Berater dominieren die Szene. War es bis in die späten 1990er Jahre eher schädlich, wenn das Engagement ausländischer Berater in der Öffentlichkeit bekannt wurde, sind diese Berater heute manifester Bestandteil der Kampagnen und die Parteien erzielen durch ihre öffentliche Präsenz einen positiven Imageeffekt.

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Bereits relativ früh haben sich die Parteien der Expertise ausländischer Berater bedient. Zur Schulung der Mitarbeiter in internen Workshops wurden amerikanische Berater schon Mitte der 1980er Jahre eingeflogen und seit den 1990er Jahren auch aktiv in der Planung von Kampagnen eingesetzt. (Plasser/Ulram 2004: 393). Für die SPÖ arbeiteten unter anderem Jacques Seguela, Jennifer Laszlo und seit den späten 1990er Jahren wiederholt Stanley Greenberg. Die ÖVP engagierte in den 1990er Jahren Frank Luntz, Tom Edmonds und Peter Radunski. Von den Grünen und der FPÖ sind keine Engagements ausländischer Berater bekannt, lediglich ein misslungener Anwerbungsversuch des US-Beraters Bob Shrum durch Jörg Haider in den 1990er Jahren (Meinhart/Schmid 2000: 108). Einfluss und Effekt der, vor allem von ÖVP und SPÖ engagierten, vorwiegend US-amerikanischen Berater lassen sich nicht eindeutig ausmachen. Die Beratungen waren meistens auf einzelne Workshops beschränkt und erstreckten sich nur in den wenigsten Fällen auch auf die Implementierungsphase der Kampagnen. Viele US-Berater, vor allem die der Sozialdemokraten, berichteten von einer unzulänglichen Implementierung ihrer Vorschläge von Seiten der Parteien in einigen betreuten Kampagnen (Hofer 2005: 125ff.), während einige Parteienvertreter von Problemen und Missverständnissen, die aus dem mangelnden Verständnis des politischen Systems und der politischen Kultur durch die amerikanischen Berater resultierten, berichteten.

3.2 Public Affairs – Politische Beratung von Unternehmen4 3.2.1 Kontext Interessensvertretung passierte lange durch die oben beschriebenen, korporatistischen Strukturen. Dabei gab es kaum Raum für die Vertretung von Partikularinteressen durch private Lobbyisten. Durch die Wechselwirkung zwischen dem Zerfall des alten Systems aus stark institutionalisierten Interessen und einem großen, geschützten staatlichen Wirtschaftssektor einerseits und der Einbettung in das Mehrebenensystem der EU andererseits werden jedoch Nischen für privatwirtschaftliche Interessensvertretung frei, die in den letzten Jahren einen kleinen, aber wachsenden Markt für professionelle Lobbyisten als Vertreter von Partikularinteressen geschaffen haben. Die Kammern und Verbände verlieren in dieser Situation an Relevanz, da sie nur die Interessen ganzer Branchen vertreten dürfen und nicht die einzelnen, oft in Konkurrenz zueinander stehenden Interessen von Unternehmen. Das wird durch die Zunahme an Public-Affairs-Abteilungen in großen österreichischen Firmen belegt. 3.2.2 Die Entstehung der Public-Affairs-Landschaft Mitte der 80er Jahre etablieren sich erstmals vereinzelt Akteure, die sich öffentlich als Lobbyisten bezeichnen, vor allem traditionelle PR-Agenturen, die Public Affairs (PA) in ihr Serviceportfolio aufnehmen. 4

Dieser Abschnitt stützt sich, sofern nicht anders angegeben, auf A. Lederer, C. Scheucher und N. Lomba 2005 und die in diesem Rahmen durchgeführte Interviewserie mit Public-Affairs-Beratern in Österreich.

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Aber erst seit 2000 lässt sich, einhergehend mit einer steigenden Zahl an Agenturen und Einzelberatern, die sich in den Medien als Lobbyisten bezeichnen, eine kleine Gründerwelle an Lobbying- bzw. Public-Affairs-Agenturen feststellen, die diese Bezeichnung auch im Namen tragen und sich schwerpunktmäßig diesem Geschäft widmen. Laut den PR- und PA-Berufsverbänden existieren in Österreich derzeit zwischen 60 und 70 Agenturen und Berater, die in irgendeiner Form Public Affairs bzw. Lobbying als Service anbieten. 3.2.3 Der Markt für professionelle Lobbyisten Ein Maß für die Größe der Public-Affairs-Marktes in Österreich ist der Umsatz, der in Österreich damit jährlich erwirtschaftet wird. Die Schätzungen dazu schwanken zwischen 8 Millionen Euro und 30 Millionen Euro, zeigen jedoch, dass es einen etablierten Markt gibt. Setzt man als Kriterium für die Professionalisierung von Lobbying die Akquisition von Kunden auf dem freien Markt unter Wettbewerbsbedingungen sowie das in der Öffentlichkeit vertretene Selbstverständnis als Lobbyist an, so lassen sich in Österreich ca. 20 bis maximal 30 Akteure ausmachen, die als professionelle Lobbyisten bezeichnet werden können. Die Herkunft der Lobbyisten spiegelt die Geschlossenheit des politischen Systems wider. Die wesentlichen Akteure in Agenturen und unter den selbstständigen Beratern rekrutieren sich aus Ex-Politikern oder Funktionären, ehemaligen Angestellten der Parteien oder Sekretären und Kabinettsmitgliedern von Ministern und nur in Ausnahmefällen aus anderen Professionen wie Rechtsanwälten oder Journalisten. Die Professionalisierung des Berufsfeldes ist auch anhand der Gründung von Branchenverbänden für Public-Affairs-Berater ersichtlich. Im ersten Halbjahr 2004 wurden gleich zwei solcher Branchenverbände gegründet, die „Public Affairs Society Austria“ (PASA) und der „Austrian Lobbying and Public Affairs Council“ (ALPAC), die beide freiwillige „Codes of Conduct“ verabschiedet haben. Der Grund für die doppelte Gründung liegt in der Uneinigkeit über die Frage, ob Public Affairs unter Public Relations zu subsumieren sind oder einen eigenständigen Servicebereich darstellen (Percher 2004). Die beiden Verbände spiegeln damit die Trennung zwischen etablierten PR-Agenturen, die sich dem Feld der Public Affairs zugewandt haben, und den neu etablierten PA-Agenturen, die sich schwerpunktmäßig auf diese Tätigkeit konzentrieren, wider. In beiden Organisationen sind Vertreter aller weltanschaulicher Lager zu finden, was die Professionalisierung auf dem Feld durch das Überwinden des traditionellen österreichischen Proporzdenkens zeigt.

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„Es geht auch anders, aber es geht auch so“ – Zusammenfassung und Einschätzung

Mit der Modernisierung in Österreich geht auch ein Wandel in der Form der Politikberatung einher, der jedoch aufgrund der Besonderheiten der politischen Kultur in Österreich und des institutionellen Gefüges langsam vor sich geht. Politikberatung im Policy-Bereich ist von einer zunehmenden Auflösung traditioneller sozialpartnerschaftlicher Strukturen begleitet, die alternative Beratungsmodi be-

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günstigt. Zudem macht das Aufkommen von neuen Problemfeldern mit komplexen technischen Inhalten oder staatenübergreifenden Auswirkungen von vornherein einen neuen Zugang zur Politikberatung nötig. Wissenschaftliche Politikberatung wird noch immer vor allem durch staatliche Finanzierung ermöglicht. Ein grundlegender Wandel dieser Situation zeichnet sich nicht ab. Auch Public Affairs-Beratung ist in Österreich durch diesen Strukturwandel innerhalb der letzten Jahre geprägt, der eine Landschaft an privatwirtschaftlichen Akteuren entstehen ließ. Es hat sich ein Markt für professionelles Lobbying etabliert. Auf diesem Gebiet ist die Annäherung an internationale professionelle Standards am weitesten fortgeschritten. In der Wahlkampfberatung führt der Professionalisierungsdruck auf die Parteien zu vermehrtem Interesse und Nachfrage an externer Beratung. Durch den dadurch erweiterten Markt gibt es keine exklusiven Beratungsbeziehungen mehr, obwohl nach wie vor Präferenzen existieren. Externe Beratung hat an Bedeutung gewonnen, jedoch spielt nach wie vor der Parteiapparat eine gewichtige Rolle. Berater sind zumeist lediglich Zulieferer, die strategischen Entscheidungen werden weiterhin von den politisch Verantwortlichen getroffen.

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Andreas Lederer / Gerald Neugschwandtner

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Verbände von Public Affairs Beratern:

Public Affairs Association Austria: http://www.pasa.at Austrian Lobbying and Public Affairs Council: http://www.alpac.at Public Relations Verband Austria: http://www.prva.at

„Das funktioniert hier alles ein bisserl anders“ – Politikberatung in Österreich

Beschriebene Politikberatungsinstitutionen:

Österreichische Akademie der Wissenschaften – http://www.oeaw.ac.at Institut für Europäische Integrationsforschung (EIF) – http://www.eif.oeaw.ac.at Institut für Technikfolgen-Abschätzung (ITA) – http://www.oeaw.ac.at/ita Österreichisches Institut für Wirtschaftsforschung (WIFO) – http://www.wifo.at Institut für Höhere Studien (IHS) – http://www.ihs.ac.at Wiener Institut für internationale Wirtschaftsvergleiche (WIIW) – http://www.wiiw.at Österreichisches Institut für Internationale Politik (OIIP) – http://www.oiip.at Österreichisches Institut für Familienforschung (ÖIF) – http://www.oif.ac.at Austria Perspektiv – http://www.austriaperspektiv.at

Parteistiftungen:

Politische Akademie der ÖVP – http://www.modernpolitics.at Renner – Institut (SPÖ)– http://www.renner-institut Freiheitliche Akademie (FPÖ) – http://www.f-akademie.at Grüne Bildungswerkstatt (Grüne) – http://www.gbw.at

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Axel Murswieck

Politikberatung in Frankreich

1

Einleitung

In historischer Betrachtung war der französische Staat immer darum bemüht, jede Art von Sachverstand durch seine eigenen Institutionen bereitzustellen. Die Inanspruchnahme und Nutzung von externem Expertenwissen liegt bis heute noch vollständig im Ermessen des Staates. Der staatszentrierte und auf den Zentralstaat ausgerichtete Umgang mit Expertenwissen kann als herausgehobenes Merkmal von Politikberatung in Frankreich angesehen werden. Die Institutionalisierung von eigenem Sachverstand so weit wie möglich, die Heranziehung externer Beratungsressourcen so weit wie nötig. Unter diesem Blickwinkel sollte auch das seit den 1980er Jahren zu verzeichnende Wachstum an staatlichen und privaten Beratungskapazitäten und -strukturen innerhalb und außerhalb des politisch-administrativen Bereichs gesehen werden. Zusätzlich zu den traditionellen Beratungsstrukturen im Regierungsbereich sind vielfältige und unterschiedliche Arten von Beratungsressourcen entstanden, bzw. durch die staatliche Verwaltung errichtet worden.

2

Traditionelle Beratungsstrukturen der Politik

Zu den traditionellen, historisch fest verwurzelten Beratungsressourcen im Bereich des französischen Zentralstaates gehören die cabinets als politische Beratungsstäbe und die ressortbezogenen Beratungsgremien (Kommissionen / Komitees / Räte u. ä.). a.

Expertenorientierte und strategische Politikberatung durch die cabinets

Zum einen gibt es das cabinet du Premier ministre mit mehrheitlich politischen Ernennungen (political appointees) und das Secrétariat Général du Gouvernement (SGG), das ausschließlich mit Berufsbeamten besetzt ist. Als Besonderheit kommt hinzu, dass das SGG als Unterstützungseinheit nicht nur den Premierminister, sondern die gesamte Regierung berät und ferner, dass ähnlich dem cabinet des Premierministers alle Minister ebenfalls über ein eigenes cabinet als Beratungseinheit verfügen. Schließlich sind die Beratungsstrukturen noch im Kontext der exekutiven Dyarchie des französischen Regierungssystems zu sehen. Der französische Staatspräsident hat nur wenig formale Kompetenzen gegenüber dem permanenten Regierungsapparat. Seine verwaltungsmäßige und politische Unterstützung erhält er hauptsächlich über sein eigenes Amt, dem Maison du Président

Politikberatung in Frankreich

591

(L’Elysée) ausgestattet mit einem Secrétariat général de la Présidence mit einem Secrétaire général an der Spitze als zentrale Einheit für die administrativen und politischen Führungsaufgaben. Vom Tätigkeitsprofil und den Beratungsstrukturen her lässt sich das Secrétariat général mit dem cabinet du Premier ministre vergleichen. Etwa 200 Mitarbeiter arbeiten im Elysée. Rechnet man die diversen technischen Dienste hinzu, stehen dem Präsidenten zwischen 700 – 800 Mitarbeiter zur Disposition. Hingegen umfassen die gesamten Dienste des Premierministers um die 5000 Personen (vgl. Massot 1993: 154 ff.). Die dualen Beratungsgremien des Premierministers haben sich daher stets mit den Unterstützungseinheiten des Präsidenten zu arrangieren. Beim cabinet des Premierministers als auch bei den entsprechenden cabinets ministériels bei den Ressortministern handelt es sich ungleich zum SGG um politische Beratungsgremien zur politischen Unterstützung des Regierungschefs und seiner Minister. Dem SGG obliegt vor allem die administrative und juristische Beratung mit dem Schwerpunkt der Verfahrenskoordination. Wie das SGG haben auch die cabinets tiefe historische Wurzeln in der Entwicklung der französischen Verwaltung. Sie gelten eigentlich auch heute noch als Phantome der Verfassung, da ihre Existenz fester rechtlicher Grundlagen entbehrt und ihre Arbeitsweise nicht durch Geschäftsordnungen reguliert wird. Ihre Beratungsfunktionen erstrecken sich von der strategischen Beratung innerhalb der Regierung bis auf die externe Beratung gegenüber dem Parlament und den Medien. Dazu gehört auch die persönliche Beratung des Ministers, wenn gegeben, in seiner parteipolitischen Einbettung. Sie sind zuständig für die intra- und interministerielle Koordination und können unabhängig von den eigenen ministeriellen Fachabteilungen die Politikgestaltung (Gesetzesentwürfe, Programme, Haushalt) mitbestimmen, also eine autonome PolicyKompetenz für sich in Anspruch nehmen. Politische Koordination verbindet sich mit politischer intraministerieller Kontrolle. Bei interministeriellen Abstimmungsprozessen steht die Vertretung der Ressortposition im Vordergrund. In diesen Rollen macht sich durchaus eine traditionelle Komponente der cabinets bemerkbar. Hierzu gehört das Misstrauen der Politiker gegenüber der Verwaltung, die Überwindung von Beharrungskräften in der Verwaltung und damit zusammenhängend die Auffassung von einer geringen Innovationsfähigkeit der Ministerialbürokratie. Die cabinets sollen die Steuerung und Kontrolle der Verwaltung übernehmen. In dieser Sichtweise lag ihre ursprüngliche Legitimationsbasis (vgl. auch Bigaut 1993: 31ff). Damit verstießen und verstoßen sie gegen eine andere Traditionslinie, nämlich die institutionelle Trennung von Politik und Verwaltung. Sie sind Ort dieser Vermischung. Die cabinets sind Diener ihres „Herrn“. So wie der Premierminister haben auch die Minister faktisch und rechtlich eine autonome Organisations- und Personalgewalt. Die Mitarbeiter, ob Beamte oder extern rekrutierte Personen, stehen in einem besonderen Vertrauensverhältnis zu ihrem Chef. Arbeits- und Leitungsstrukturen sind auf die jeweiligen Bedürfnisse der Regierungs- und Ressortchefs zugeschnitten. In den cabinets herrscht überwiegend Informalität und Flexibilität bei der Arbeitsweise. Mehr das Mündliche, denn das Schriftliche beherrscht den Arbeitsablauf. Wenn in den Kabinetten insgesamt von flachen Hierarchien gesprochen werden kann, so nehmen dennoch von der Machtposition und der Funktion als engste Berater des Chefs in ihnen die directeurs du cabinet eine herausgehobene Stellung ein. Der Führungszuschnitt der cabi-

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Axel Murswieck

nets auf ihre Chefs kommt auch dadurch zum Ausdruck, dass alle Mitarbeiter mit dem Amtsende ihres Ministers ebenfalls ausscheiden. Das cabinet du Premier ministre als zentrale Einheit der Regierungszentrale des Premierministers ist auch gleichzeitig die zentrale Koordinationsinstanz für die gesamte Regierungsarbeit. Die Zahl der Berater im cabinet des Premierministers hat ständig zugenommen. Lag die Zahl der Mitarbeiter in den dreißiger Jahren noch bei um die 15, sind heute zwischen 50 und 60 Personen im cabinet beschäftigt. Tabelle 1: Anzahl der Mitarbeiter in den cabinets du Premier ministre (1959 – 2005) Debré (1959) Pompidou I (1962) Pompidou II (1962) Pompidou III (1966) Pompidou IV (1967) Couve de Murville (1968) Chaban-Delmas (1969)

26 Messmer I (1972) 16 Messmer II (1973) 22 Messmer III (1974) 22 Chirac (1974) 23 Barre I (1976) 25 Barre II (1977) 32 Barre III (1978)

27 Mauroy I (1981) 28 Mauroy II (1981) 30 Mauroy III (1983) 21 Fabius (1984) 30 Chirac (1986) 27 Rocard I (1988) 28 Rocard II (1988)

28 Cresson (1991) 39 Bérégovoy (1992) 32 Balladur (1993) 30 Juppé I (1995) 35 Juppé II (1995) 38 Jospin (1997) 43 Raffarin (2002)1 de Villepin (2005)2

54 38 27 39 38 59 58 52

Quelle: Documents d’études, Le Gouvernement de la Cinquième République, No. 1.23 édition 2002, Paris, S.48. 1 ) aus der Internetseite des Premierministers , Stand Januar 2003. 2 ) aus der Internetseite des Premierministers , Stand September 2005.

Fluktuationen in der Mitgliederzahl erklären sich u.a. im Fehlen verbindlicher Vorschriften ihrer Begrenzung. Die Premierminister (als auch Minister) haben faktisch ein autonomes Bestellungsrecht. Neben den offiziellen Mitarbeitern gibt es noch offiziöse (clandestins) Mitarbeiter, die außerhalb der Struktur des cabinet stehen und meist enge persönliche Vertraute des Regierungschefs sind und von ihm mit besonderen Aufgaben beauftragt werden. Für die Zusammensetzung der Mitglieder des cabinet des Premierministers war und ist charakteristisch, dass die Mitarbeiter sich vor allem aus der „Hohen Beamtenschaft“ (Grands Corps Administratifs) rekrutieren und Absolventen der „Ecole Nationale d’Administration (ENA)“, also der Kaderschmiede der Verwaltungselite sind. Mitglieder der Grands Corps werden für das cabinet abgeordnet und kehren nach Ausscheiden in ihre Dienste zurück, von denen sie auch bezahlt werden. Das gilt auch ganz allgemein für sonstige Abordnungen aus den Ministerien. 52 Prozent der Direktoren und 93 Prozent der Stellvertreter waren ENA-Absolventen. Obwohl nur ganz selten

Politikberatung in Frankreich

593

Mitglieder des cabinet des Premierministers bei Eintritt ein politisches Mandat innehaben, lässt sich bei 45 Prozent von ihnen jedoch eine politische Aktivität in ihrer Biographie nachweisen. Das cabinet zeichnet sich in seiner personellen Zusammensetzung durch eine hochgradige administrative und politische Kompetenz aus. Der Direktor ist persönlicher Vertrauter und erster Berater des Premierministers. Er ist Nadelöhr für alle Entscheidungsprozesse. Die Aufgabenverteilung auf der sektoriellen Ebene der conseiller und der stärker operativen Ebene der conseillers techniques orientiert sich an den jeweiligen Ressortaufgaben. Das cabinet lenkt, gestaltet und koordiniert über die institutionalisierten interministeriellen Entscheidungsgremien (réunions-comités-conseils) die Regierungspolitik. Die politische Koordinations- und Gestaltungsfähigkeit des cabinet beschränkt sich nicht nur auf den regierungsinternen Bereich, sondern greift auf parlamentarische und interessenpolitische Arenen über. Im Vergleich zum Bundeskanzleramt hat das cabinet eine genuine politische Steuerungsfunktion und ist inhaltlich an der Politikgestaltung beteiligt. Es ist nicht unüblich, das es auch ohne die Ressorts Policy-Aufgaben an sich zieht. Diese Beobachtungen sagen natürlich noch nichts über die Effektivität dieser Aufgabenwahrnehmung aus. Da, wie erwähnt, bei jedem Premierministerwechsel auch das gesamte cabinet ausscheidet, muß jedes cabinet erneut seine Unterstützungsaufgabe für den Premierminister organisieren. Die Gesamtzahl der Mitglieder aller cabinets ist beträchtlich (Regierung Jospin: 583 (2001), Regierung Raffarin: 613 (2002)). Die Mitarbeiterzahl variiert nach Ressortstellung. Bei den vollen Ministern liegt die Zahl zwischen 20 und 30 Personen und bei den Fachministern (Ministre délégué) und den Staatssekretären zwischen 10 und 20. Berücksichtigt man ferner, dass es auch im Frankreich ca. 500 politische Beamte im deutschen, beamtenrechtlichen Sinne gibt, dann wird in Zusammenhang mit der Zahl der Kabinettsmitglieder das politische Führungsreservoir in der französischen Regierungsorganisation deutlich. Zu den Aufgaben des cabinet gehört es schließlich auch, die anderen Beratungsressourcen der Regierungsorganisation nutzbar zu machen. b.

Politikberatung in der Regierungszentrale und den Ministerien

An erster Stelle der Beratungsressourcen stehen die ressortbezogenen Beratungsgremien (Kommissionen / Komitees / Räte etc.). Einschließlich der dem l’Hôtel Matignon, also dem Premierminister direkt unterstellten Gremien (40) gab es in 2005 insgesamt 797 Beratungsgremien (vgl. Tabelle 5). Zu den beratungsintensiven Policy-Bereichen zählen Wirtschaft – Arbeit und Soziales – Landwirtschaft. Auch wenn die Gremien nur bedingt kategorial vergleichbar sind, so ist der Umfang in Frankreich sehr viel größer als in der deutschen Bundesregierung (vgl. auch Murswieck 2006).

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Axel Murswieck

Tabelle 2: Beratungsgremien in der französischen Regierung 2005 Ressort Commissions placées directement auprès du Premier ministre Affaires étrangères Agriculture, alimentation, pêche et affaires rurales Écologie et développement durable Anciens combattants Culture et communication Économie, finances et industrie Jeunesse, éducation nationale et recherche Défense Emploi, travail et cohésion sociale Équipement, transports, aménagement du territoire, tourisme et mer Intérieur, sécurité intérieuer et libertés locales Jeunesse, sports et vie associative Justice Outre-mer Total

Anzahl 45 15 91 42 34 109 85 32 39 176 33 21 27 38 10 797

Quelle: Ministère de l’Économie, des Finances et de l’Industrie: Projet de loi de finances pour 2003. Liste des commissions et instances consultatives ou délibératives placées directement auprès du Premier ministre ou des ministres; Sénat 2004: Rapport d’Information, Nr. 392.

Die Fluktuation unter den Gremien ist sicher schwer nachzuvollziehen. Auffallend ist der Zuwachs an Beratungsgremien im Amt des Premierministers. Eine der wichtigen Neugründungen war etwa der im Juli 1997 errichtete Conseil d’Analyse Économique (Rat zur Analyse der Wirtschaftsentwicklung). Er ist dem Premierminister direkt unterstellt und unterstreicht die Tendenz zur Policy-Zentralisierung in der Regierungszentrale, die mit ihren über 60 Unterstützungseinheiten die Macht des Premierministers sichert. Des Weiteren stehen der Regierung Einrichtungen für die Beratung zur Verfügung, zu denen es bis auf den Cours des comptes (Rechnungshof) in Deutschland keine Entsprechungen gibt. An erster Stelle ist der Conseil d’ État (Staatsrat) zu nennen, der neben seiner Funktion als oberstes Verwaltungsgericht ausdrücklich eine Regierungsberatungsfunktion hat. Neben obligatorischen Beratungen (Stellungnahme zu Gesetzesentwürfen) kann der Conseil d’État jederzeit um Vorlage von Stellungnahmen oder Gutachten durch die Regierung gebeten werden. Der Conseil sieht sich selbst an der Schnittstelle zwischen Beratung und Entscheidung, betont aber die ausdrückliche Zuständigkeit der Regierung für politische Entscheidungen. Er kann ferner ohne Auftrag tätig werden und Berichte zu ausgesuchten Problemen erstellen (vgl. Long 1992). Ähnliches gilt für den Conseil économique et social (Wirtschafts- und Sozialrat), dem ebenfalls eine obligatorische Konsultationsfunktion bei wirtschaftlichen und sozialpolitischen Vorhaben obliegt, aber auch jederzeit vom Premierminister oder einem Minister um Expertisen zu speziellen Fragen gebeten werden kann (Schneider 1989). Auch

Politikberatung in Frankreich

595

der Rechnungshof kann anders als in Deutschland, aber ähnlich dem amerikanischen General Accounting Office mit Untersuchungen und Evaluationen beauftragt werden.

3

Neue Formen der Politikberatung

Die Zunahme des wissenschaftlich-technischen Beratungsbedarfs seit den 1980er Jahren wurde durch unterschiedliche Entwicklungen ausgelöst: Komplexität der Politikprobleme, Vernetzung (wissenschaftlich und politisch) der Beratungsprozesse, Modernisierungsdruck in der öffentlichen Verwaltung und eine vermehrte Wahrnehmung von Risikopotentialen des wissenschaftlich-technischen Fortschritts durch das DesasterJahrzehnt der 1990er Jahre (Verseuchtes Blutplasma / BSE / Genetische Manipulationen etc.). In diesem Zusammenhang entstanden neuartige staatliche und private Beratungsstrukturen, bzw. bestehende Beratungsformen wurden konzeptionell, organisatorisch und politisch-prozessual neu ausgerichtet. a. Unabhängige Regulierungsbehörden (Autoritées Administratives Indépendantes) Bei den AAI’s handelt es sich um regierungsunabhängige Verwaltungsbehörden, die mit eigenen Machtbefugnissen ausgestattet, unterschiedliche staatliche Aufgaben erfüllen. Nach den Definitionskriterien des Staatsrats (Conseil d’État 2001) gibt es derzeit 34 derartige Behörden vorwiegend im Wirtschafts- und Finanzsektor sowie im sozialen und politischen Bereich, so beispielsweise die Regulierungsbehörde für Telekommunikation (ART) oder die Nationale Kommission für Informations- und Bürgerrechte (CNIL). Die Entstehung dieser Behörden folgte keinem vorgegebenen Konzept, sondern sind Zufallsprodukte im Kontext besonderen Anforderungen zur Lösung bestimmter Politikprobleme. Von daher auch das heterogene Erscheinungsbild bezüglich Form und Funktion der Aufgabenerledigung. Sie lassen sich auch als nicht-majoritäre politische Institutionen einordnen, an die Problemlösungsaufgaben delegiert werden, die ein umfangreiches Expertenwissen erfordern (Elgie / McMenamin 2005). Trotz ihrer Unabhängigkeit bleiben die Behörden rückgebunden auf eine ministerielle Finanzierungsund Genehmigungshoheit und stehen somit nicht vollkommen außerhalb der Staatsorganisation. b.

Evaluierungsbehörden (instances de l’évaluations)

Die Evaluierung öffentlicher Politiken begann 1990 relativ spät, sie wurde außerhalb bestehender Kontroll- und Prüfungsbehörden etabliert (Cour des Comptes / Inspections Générales) und mit einem eigenen Behördenaufbau in den Staat integriert. Steuerungszentrum der Evaluierungstätigkeit, verstanden insbesondere als Effizienzbewertung von Politikprogrammen und politischen Entscheidungsprozessen, ist seit einer neuen Reformoffensive von 1998 der Conseil national de l’évalution (CNE). Der CNE wird zwischenzeitlich administrativ von dem Commissariat général du Plan unterstützt, das 1946 von de Gaulle als staatliche Planungsbehörde gegründet wurde und heute eines der wichtigsten Bewertungsgremien der Regierung darstellt.

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Axel Murswieck

Der CNE ist für die interministerielle Evaluierung von Politikprogrammen verantwortlich. Er schlägt die Projekte dem Premierminister vor und errichtet dann für jedes Evaluierungsprogramm eine eigene Evaluierungsbehörde (instance). Die Einrichtung dieser „instances“ ist die politische Rückversicherung für die staatliche Verantwortlichkeit. Die CNE ist vom Beratungstyp her eine AAI und dem Premierminister direkt unterstellt. Seit 1999 gab es ca. 100 Evaluierungsprojekte. Im Zeitraum davor, also seit Beginn der Evaluierungspolitik waren es nur 13. Die Evaluierungsbehörden haben meist 20 bis 25 Mitglieder. Es sind Vertreter der Ministerialbürokratie, Experten und Verbandsvertreter. Die Ministerialbeamten wiederum kommen normalerweise aus der Verwaltungselite (Grand corps) und bilden meist die Mehrheit. Die Zahl der Verbandsvertreter liegt bei einem Fünftel (CNE 2003). Außerhalb des CNE haben die Ministerien eigene intraministerielle Evaluierungseinheiten und -programme. Die expertengestützte Evaluierungspolitik gehört auch zu den wenigen Bereichen von Politikberatung, die sich dezentral (vor allem in den Regionen) ausgedehnt hat und heute dort als Beratungsinstrument fest verankert ist. c.

Observatorien (observatoires politiques)

Die Observatorien (observatoires) als politikbegleitende und politikberatende „Beobachtungsstationen“ (öffentlich oder privat) sind vornehmlich in der zweiten Hälfte der 1990iger Jahre entstanden. Seit diesem Zeitpunkt wurde sehr oft auf eine aktuelle Problemlage mit der Errichtung von Observatorien reagiert. Kaum ein Politikbereich ist ausgespart. Von der Kultur, über die Verkehrssicherheit, Armut, Integration bis zum Observatoire de la mondialisation reichen die Themen. Observatorien gibt es von der lokalen bis zur zentralstaatlichen Ebene. Zu den Kernaufgaben gehören die Sammlung und Aufbereitung von Informationen und die Ausarbeitung von Politikempfehlungen. Ende 2005 wurden im öffentlichen Bereich ca. 260 vornehmlich staatlich finanzierte und ca. 210 private Observatorien gezählt. Eine verlässliche Übersichtsliste über diesen verwobenen Politikberatungsmarkt gibt es bislang nicht (www.adminet.com; Lecaussin 2003). d.

Denkfabriken – réservoir à pensée

In der politischen Kultur Frankreichs bildeten Denkfabriken lange Zeit eine Ausnahme. Erst Ende der 1990iger Jahre kam es regelrecht zu einem Gründungsboom. Sehr oft handelt es sich um so genannte clubs, eine Art kleiner think tank, gegründet von Gallionsfiguren aus Politik und Wirtschaft. Zugenommen haben auch parteinahe Stiftungen wie Les fondations Jean Jaurès (Parti Socialiste) und Robert Schuhmann (MitteRechts) oder die 2004 gegründete La Fondapol (Union pour un Mouvement Populative – UMP), die aber zunehmend auf Distanz zu parteipolitischer Einflussnahme gehen. Die Mehrzahl der ca. 70 größeren Denkfabriken (réservoir à pensée – boîtes à idées / laboratoire d’idées) sind unabhängige, gemeinnützige und wissenschaftlich orientierte Beratungsinstitutionen, deren Adressaten politische Entscheidungsträger und die Öffentlichkeit sind. Dazu gehören auch die 7 wichtigen auf Europafragen ausgerichteten Denkfabriken ( Mc Gann / Weaver 2000; Notre Europe 2004; Management 2005). Die meisten der neuen Denkfabriken haben nur eine geringe Personal- und Finanzausstat-

Politikberatung in Frankreich

597

tung und beauftragen zeitbegrenzt Wissenschaftler für bestimmte Projekte. Der Staat, die Parteien und die Wirtschaft sind zurückhaltend gegenüber einer Unterstützung und einer Inanspruchnahme von privaten Denkfabriken. Frankreich bleibt für diese Form von Politikberatung daher weiterhin ein Nachzügler. e.

Öffentliche Forschungseinrichtungen

Im Rahmen der wissenschaftlichen Politikberatung stehen der Regierung ca. 40 nichtuniversitäre Forschungseinrichtungen zur Verfügung. Diese werden unterschieden vor allem in der Ausrichtung auf Wissenschaft und Technologie (Etablissement publics à caractère scientifique et technologie – EPST) mit 9 Einrichtungen, der Ausrichtung auf Industrie und Handel (Etablissement publics à caractère industriel et commercial – EPIC) mit 16 Einrichtungen und der Ausrichtung auf Verwaltungsangelegenheiten (Etablissement publics à caractère administratif – EPA) mit 5 Einrichtungen. Eine besondere Rolle spielen schließlich noch die besonderen französischen Hochschuleinrichtungen der Grandes Ecoles oder von der Art des Institut d’Etudes Politiques de Paris, die aufgrund der sowohl theoretischen als auch praxisbezogenen Lehre und Forschung für die Beratung tätig sind. Die wissenschaftliche Beratung der Regierung ist im allgemeinen nicht sehr transparent. Erst in den letzten Jahren ist auf dem Hintergrund von Skandalen eine stärkere öffentliche Berichterstattung festzustellen. Die wissenschaftlichen Beratungsstrukturen sind insgesamt sehr formalisiert und die Unterscheidung zwischen Beratung und politischer Entscheidungshoheit spielt weiterhin eine zentrale Rolle (Ministère délegué 2004). f.

Management consulting

Eine neue Form privater Politikberatung ergab sich im Zuge der Verwaltungsmodernisierung (New Public Management) des französischen Regierungsapparates. Die Inanspruchnahme von privaten Management-Beratungsfirmen, die inzwischen zwischen 60% und 90% von öffentlichen Aufträgen leben, begann erst in den späten 1980iger Jahren des letzten Jahrhunderts. Dieser Beratungsmarkt ist allerdings im Vergleich zu anderen westeuropäischen Ländern gering. Zum einen spielen eigene staatliche Einrichtungen, wie die École Nationale d’Administration – ENA, als Beratungsquelle von Verwaltungsreformen eine große Rolle oder aber es wurden eigene ManagementKapazitäten in den Ministerien eingeführt. Hinzu kommt, dass in Frankreich Wirtschaftsprüfungsunternehmen als private Berater der Administration nicht in Betracht kommen, da der Beruf des Wirtschaftsprüfers staatlich reguliert ist und sie nicht als Management-Berater tätig werden dürfen (Saint-Martin 1998).

4

Etatisierung der Politikberatung

Die Politikberatungslandschaft ist auch heute noch von der Auffassung geprägt, dass der Staat die notwendigen Beratungskapazitäten selbst bereitzustellen hat oder zumindest durch entsprechende Organisationsformen (AAI’s und Evaluierungsgremien) kontrollieren kann. Eine Zersplitterung von Verantwortung im Zusammenwirken mit Pri-

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Axel Murswieck

vaten (think tanks / management consultants) entspricht nicht der französischen Tradition. So hat etwa das Finanzministerium seine eigenen internen think tanks (etwa Institut Nationale de la Statistiques et des Etudes – INSEE und die Direction de la Prévision) für wirtschafts- und finanzpolitische Fragen. Die geringe Inanspruchnahme externer Beratungsressourcen ist eingebettet in das vorhandene Staatsverständnis der politisch-administrativen Eliten, wie es exemplarisch in der Funktionsweise der cabinets ministériels zum Ausdruck kommt.

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Martin Thunert

Politikberatung in Großbritannien

1

Einführung

Die britische Politikberatungslandschaft gehört spätestens seit der Thatcher-Ära (19791990) zu den vielfältigsten in Europa und in der Welt. Dies gilt sowohl für die Bereiche des „political consulting“ als auch des „policy advice“. Die nachfolgenden Ausführungen befassen sich schwerpunktmäßig mit der letztgenannten Beratungsform. Charakteristisch für die britische Politikberatungslandschaft ist indes nicht allein ihre Vielfalt, sondern die Modernisierung und Öffnung der internen Beratungsstrukturen im Umfeld der britischen Regierung und sowie das Anwachsen und die Vitalität eines Think Tank-Sektors in London, in dem eine Beratungsform dominiert, die sich als „advokatische“ Politikberatung bezeichnen lässt, da sie Informationsbereitstellung und wissenschaftlich fundierte Analyse mit politischen Durchsetzungsfragen und mit strategischen Erwägungen kombiniert und sich stark für gefundene Lösungsansätze engagiert.

2

Rahmenbedingungen für Politikberatung in Großbritannien

Die dynamische Entwicklung der britischen Politikberatungsszene seit den 70er Jahren des 20. Jahrhunderts ist umso bemerkenswerter, da viele institutionelle Voraussetzungen und „Umweltbedingungen“, die die Existenz und das Wachstum einer externen Politikberatungsindustrie etwa in den USA begünstigt haben1 und daher als essentiell für die Entwicklung einer vitalen Konsultationsbranche gelten, in Großbritannien nur eingeschränkt vorhanden sind. Großbritannien hat kein gewaltenteiliges, sondern ein rein parlamentarisches „Westminster“ Regierungssystem mit ausgeprägter Dominanz der Exekutive über die Legislative, die politischen Parteien spielen im politischen Willensbildungsprozess eine entscheidende Rolle und treten im Parlament in der Regel geschlossen auf, bei der Entwicklung und Umsetzung von politischen Programmen und Gesetzen verlässt sich das Vereinigte Königreich auf eine hochprofessionelle und politisch neutrale Ministerialbürokratie, die sich traditionell gegen externe Einflussnahme abschottet. Schließlich besitzt Großbritannien anders als die USA keine lange Tradition privat finanzierter Politikforschung durch philanthropische Stiftungen. Trotz des vermeintlichen politischen Gestaltungsmonopols der professionellen Ministerialbürokratie und der politischen Parteien öffnete sich die britische Politik im Laufe der Jahrzehnte für ein immer breiteres Spektrum externer Beratungsakteure, die 1

Siehe den Beitrag von Josef Braml in diesem Buchteil.

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Martin Thunert

traditionell nicht im Zentrum des Entscheidungssystems angesiedelt waren. Zunehmend gehören dem Spektrum der Beratungsanbieter – und nachfrager auch transnationale und regionale Akteure und Ebenen an. (vgl. Stone 2001:89). Zu den für Politikberatung positiven Umweltbedingungen gehört eine in London und Schottland konzentrierte Qualitätspresse, die sich allgemeinverständlichen, aktuellen und politisch relevanten Themen und Forschungsergebnisse gerne als Verbreitungs- und Diskussionsforum anbietet.

3

Politikberatung im Umfeld der britischen Regierung

Zu den am häufigsten genutzten „inneren“ Beratungsressourcen gehören in Großbritannien Untersuchungskommissionen, Parlamentsausschüsse, Planungszellen (Policy Units) im Geschäftsbereich des Premierministers und der Ministerien und zeitlich befristete Task Forces. Darüber hinaus existieren die nicht ressortgebundenen, öffentlichen Beratungseinrichtungen (Nondepartmental Public Bodies). Diese Einrichtungen arbeiten in der Regel weisungsgebunden im Rahmen der politischen Prioritäten der jeweiligen Regierung und dienen der von staatlicher Seite gesteuerten Integration von Expertise in den Regierungsprozess. Eine weitere Gruppe von Beratungseinrichtungen ist zwar nicht weisungsgebunden, existiert jedoch in finanzieller Abhängigkeit zur Regierung: Dazu gehören zahlreiche universitäre Politikforschungszentren einschließlich der relevanten Finanzierungseinrichtungen und Beiräte, aber auch Einrichtungen wie der Geldpolitische Ausschuss der Bank von England.

1. Kommissionsberatung Bei den „Königlichen Kommissionen“ (Royal Commissions) und anderen von der Regierung eingesetzten „Commissions of Inquiry“ handelt sich um funktionale Äquivalente der bundesrepublikanischen Parlaments- und Öffentlichkeitsberatung durch Parlamentsausschüsse, Enquete-Kommissionen sowie durch Regierungskommissionen. Nach ihrer Einsetzung arbeiten diese Kommissionen in der Regel ohne staatliche Weisungen, da nicht selten (mögliches) staatliches Fehlverhalten Gegenstand der Kommissionsarbeit ist (vgl. Ross 1981). Die meisten Kommissionen dienen indes entweder dem Zeitgewinn bei politisch brisanten Fragen, der Legitimation geplanter politischer Maßnahmen oder der Entwicklung neuer langfristiger Lösungsansätzen in neuen oder vernachlässigten Politikfeldern. Ähnlich der deutschen Enquete-Kommissionen sind die politikberaterischen Einflüsse der meisten Kommissionen eher langfristig angelegt und führen weniger zu unmittelbarem Politikmaßnahmen, als zu neuen Problemdefinitionen, die wiederum längerfristigen Politikwandel einleiten können. Darüber hinaus erfüllt die Kommissionsberatung in Großbritannien eine wichtige Informationsfunktion speziell für einfache Parlamentsabgeordnete (Hinterbänkler), da eine von der Exekutive unabhängige, politikberaterische Infrastruktur der beiden britischen Parlamentskammern deutlich schlechter ausgebaut ist als in Deutschland.

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2. Beratung im Umfeld des Premierministers und des Kabinetts Die politikberaterischen Innovationen innerhalb der britischen Kernexekutive waren nicht das Projekt einer bestimmten Regierungspartei, sondern wurden von unterschiedlichen Regierungen der Konservativen (Edward Heath, Margaret Thatchter, John Major) und Labours (Harold Wilson, James Callaghan und Tony Blair) – bei unterschiedlichen Schwerpunktsetzungen – sukzessive weiterentwickelt. Die Gemeinsamkeiten der Einzelinnovationen bestanden darin, dass die neuen Beratungsformen die politische Gestaltungsfähigkeit der Regierungsszentrale stärken sollten. Das neue Beratungsregime entstand in perfekt britischer Manier nicht nach Plan, sondern in evolutionärer Entwicklung in einem mehrere Jahrzehnte andauernden Prozess. Offiziell verfügt Großbritannien über kein 'Amt des Premierministers' (Prime Minister’s Department) im Rang des deutschen Bundeskanzleramts oder des amerikanischen Executive Office of the President (vgl. Burch/Holliday 1999). Formal sind die Exekutivfunktionen auf mehrere Ämter und Abteilungen wie das Civil Service Department, das Cabinet Office und das Schatzamt verteilt. Damit bleibt die Regierungsroutine einerseits dezentralisiert, andererseits unterstehen die Ämter formal direkt dem Premierminister, da deren Spitzenbeamten dem Regierungschef direkt verantwortlich sind. Dies gilt auch für das Kabinettsbüro, dem die Politikformulierung- und -implementierung obliegt. Ohne dass die Fäden aller Abteilungen direkt im Büro des Premiers zusammenlaufen, verfügt der britische Regierungschef über die Bedienungshoheit aller wichtigen Hebel. Obgleich der Premierminister auf die Dienste einer Vielzahl unterschiedlicher Helfer an verschiedenen Orten zurückgreifen kann, besaß er nicht deren uneingeschränkte Loyalität, da diese dem Amt, aber nicht der Person gilt. Daher finden wir im britischen Fall ebenso wie im gänzlich andersartigen System der USA seit den siebziger Jahren einen stetigen Ausbau des persönlichen, d.h. politischen Beraterstabs des Premierministers.

2.1. Kabinettsbüro (Cabinet Office) Das Kabinettsbüro arbeitet trotz seines Namens dem Premierminister und weniger dem Kabinett als Kollektivorgan zu. Es übernimmt Teile der Sekretariats- und Koordinierungsaufgaben, die in Deutschland von der Leitungsebene des Bundeskanzleramts und den Spiegelreferaten übernommen werden. Mit insgesamt ca. 2500 Mitarbeitern erreicht es eine beachtliche Größe. Die überwiegende Mehrzahl dieser Mitarbeiter ist indes mit Zuarbeiten und Routineaufgaben im nicht-politischen Bereich betraut. Zum engeren Kreis der höheren Beamten des Kabinettsbüros zählen ca. 250-300 Mitarbeiter. (vgl. Burnham/Jones 1993). 1970 richtete die konservative Regierung Edward Heath im Zuständigkeitsbereich des Kabinettsbüros den sog. Central Policy Review Staff (CPRS) ein, der sowohl den Premierminister als auch die Kabinettskollegen mit ressortunabhängiger – und daher nicht durch Ressortblindheit getrübter – Politikanalyse und Entscheidungsberatung versorgen sollte. Inoffziell wurde der CPRS bis zu seiner Abschaffung durch Margarat Thatcher 1983 als „think tank“ bezeichnet. Dem

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CPRS gehörten sowohl hohe Beamte, abgeordnete Beamte aus Ministerien als auch externe Sachverständige an2. Die Einrichtung von Stabsstellen im Kabinettsbüro mit Controlling- und Verwaltungsreformfunktion zur Erhöhung der Regierungseffizienz (Efficiency Unit) begann 1979 mit Margaret Thatcher. Unter teilweise veränderten Bezeichnungen und modifizierten Aufgabenstellungen bestehen diese Controllingstellen bis heute fort. Ihre Leitung oblag sowohl externen Führungskräften aus der Wirtschaft als auch abgeordneten Spitzenbeamten. Nach einer von der Regierung Blair 1998 in Auftrag gegebenen Überprüfung der Regierungsfähigkeit der Kernexekutive kam es zur Einrichtung einer Performance and Innovation Unit sowie eines Centres for Management and Policy Studies innerhalb des Kabinettsbüros (vgl. Clifford 2000:38). Als weitere Beratungsinnovation existiert seit 2002 die Strategy Unit des Premierministers (PMSU)3. Aufgabe dieser Stabsstelle ist es, den Premierminister bei seinen politischen Prioritäten mit Politikanalysen zu versorgen und strategische Folgenabschätzung bei den politischen Prioritäten des Premiers zu betreiben. Ferner soll sie den Ministerien bei der Entwicklung ihrer Programmvorschläge und bei Ausbau ihrer „strategischen Kapazitäten“ helfen. Ein dritter Schwerpunkt ist die Durchführung von sog. „strategic audits“ und der langfristigen Politikplanung sowie der Früherkennung von politischen Herausforderungen und möglichen Lösungsansätzen. In der Strategy Unit gingen 2002 drei vormals selbstständige Einrichtungen auf: die Performance and Innovation Unit, die Forward Strategy Unit des Premierministers und Teile des Centres for Management and Policy Studies. Die Strategy Unit erarbeitet sowohl vertrauliche Vorlagen und Dossiers für die Regierung als auch öffentlich zugängliche Berichte und Studien zu politischen Zukunftsprioritäten. Über den Verbleib und die Umsetzung ihrer Empfehlungen publiziert die Unit den elektronisch zugänglichen Impact Tracker Report. Offiziell ist die Strategy Unit dem Kabinettsbüro zugeordnet. Der Direktor der Unit berichtet über den Kabinettssekretär direkt dem Premierminister.

2.2. Premierministerbüro Ein loses Netzwerk von Beratern und Verwaltungsmitarbeitern bildet das 'Büro des Premierministers' (Prime Minister's Office). Es läßt sich vergleichen mit dem White House Office des U.S. Präsidenten. Das Premierministerbüro4 hat seit der Amtszeit Frau Thatchers ca. 110-120 Mitarbeiter, vor ihrem Amtsantritt waren es ca. 80. Zum engeren Stab gehören zwischen 50 und 80 Referenten und Spitzenbeamte, von denen bis weit in 90er Jahre hinein eine Mehrzahl eine Ausbildung an den Universitäten Cambridge und Oxford besaß (vgl. Clifford 2000: 31 und 41). Seit der Amtsübernahme Tony Blairs am 2.5.1997 wird das Büro von einem Stabschef geleitet, der einen Sondervertrag als politischer Beamter auf Zeit besitzt. Das Premierministerbüro unterhält 2

3 4

Die Arbeit des CPRS (think tank) ist durch Analyse und Berichte ehemaliger Mitglieder und durch Verwaltungswissenschaftler gut dokumentiert und aufgearbeitet. Vgl. Blackstone/Plowden 1988, James 1986, Hennessy, Morrison and Townsend 1985. Siehe http://www.strategy.gov.uk/about/ Der Beraterstab des Premiers erhielt diese inoffizielle Bezeichnung erst 1976 unter James Callaghan. (vgl. Jones 1987:36) Informationen unter: http.//www.number10.gov.uk

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mehrere Unterabteilungen, deren Zuschnitt im Belieben des Amtsinhabers liegt: In der Regel gehören dazu das persönliche Büro, das politische Büro und das Pressebüro. Dazu kommen Referate für strategische Kommunikation und politische Strategie, denen u.a. das Redenschreiben obliegt, das Referat für Regierungsbeziehungen sowie die Planungsabteilung, deren Name zwischen Policy Unit und Policy Directorate wechselte. Darüber hinaus beschäftigen Premierminister in ihrem Umfeld eine unbestimmte Zahl temporärer externer Berater, die entweder in der Policy Unit angesiedelt sind oder dem Premierminister auf persönlicher Ebene direkt zuarbeiten. Das persönliche Büro führt die Amtsgeschäfte des Premiers, gestaltet die Terminplanung und stimmt persönliche Belange mit dem übrigen Regierungsumfeld ab. Die Mitarbeiter sind in der Regel ausnahmslos hohe Karrierebeamte, so daß der Einfluß externer Berater als gering einzustufen ist. Das politische Büro pflegt die (partei)politischen Kontakte des Regierungsschefs mit der Fraktion, mit der Parteizentrale und mit den Parteigliederungen im Land. Es achtet auf die politische Stützung des Regierungschefs und betreut auch dessen Wahlkreis. Der kleine Stab aus 4-5 Personen besteht aus politischen Ernennungen, die zeitlich befristet sind und z.T. auf der Gehaltsliste der Regierungspartei, nicht des Staates, stehen. Eine inhaltliche Beratung steht nicht im Vordergrund. Das Pressebüro fungiert als Pressesprecher des Regierungsschefs und des Kabinetts. Außerdem koordiniert es die Pressearbeit der Ressorts. Die Spitze ist mit einem persönlichen Vertrauten des Premiers besetzt, die übrigen 12 Mitarbeiter sind Beamte. Der Regierungssprecher ist der oberste Spin Doctor der Regierung. Als institutioneller Spin Doctor fungiert die 1998 eingerichtete, strategische Kommunikationsabteilung. Sie trägt Sorge, daß die Regierung mit einheitlicher Stimme spricht und daß die Regierung eine in sich widerspruchsfreie Botschaft nach außen trägt. Sie muß den Gleichklang organisieren und wenn nötig kontrollieren und durchsetzen. Auch hier arbeiten 4 Beamte und 2 Journalisten als politische Zeitkräfte. (vgl. Clifford 2000: 37-38.) 2.2.1. Der Denkerflügel von No.10 Downing Street - die Policy Unit5

Zu Beginn der zweiten Amtszeit Harold Wilsons im Jahr 1974 vollzog sich in der Politikberatungsstruktur von No.10 Downing Street ein bis heute kaum zu überschätzender Wandel. In Gestalt der ‘Policy Unit’ erhielt der Premierminister eine eigene Planungsabteilung in vollständiger Unabhängigkeit vom Beamtenapparat. Die Policy Unit – seit 2001 auch Policy Directorate - untersteht ausschließlich dem Premierminister, ihre Leitung ist unmittelbar in der kleinen Residenz des Regierungschefs (Downing Street No. 10) angesiedelt und hat die Aufgabe, den Premierminister mit Vorschlägen zu versorgen und dessen Politik zu entwickeln6. Die Hauptaufgabe dieser Stabsstelle besteht in der vorausschauenden politischen Programmplanung im innenpolitischen wie im internationalen Bereich. Die Mitarbeiter der Policy Unit werden sowohl auf eigene Initiative in den verschiedensten Politikfeldern tätig als auch auf Anordnung des Premierministers. Die Policy Unit durchdenkt die materiellen Politikvorhaben des Regierungsschefs. Sie analysiert nicht nur die jetzigen Politikinhalte, sondern auch die zu5 6

Den Begriff 'Denkerflügel' verdankt der Verfasser der FAZ vom 4. Juli 1998 Zur Rolle von Sonderberatern vgl. James 1995:70. Zur Downing St. No. 10 Policy Unit vgl. "The Witness Seminar" in Kandiah/Seldon 1996:111-125 und Willetts 1987.

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künftigen Projekte. „The focus of the unit‘s work is the government‘s main policy concerns, sometimes engaging in forward thinking and policy initiative, sometimes in evaluation of initiatives taken by government departments.“ (Burch/Holliday 1999:35) Die Policy Unit ist eine kleine und unbürokratische Einrichtung, deren leitende Mitarbeiter in der Regel von außen kommen und den nicht hoch genug einzuschätzenden Vorteil des unmittelbaren Zugangs zur Person des Premiers besitzen7. In der Unit arbeiteten zwischen 7 und 15 wissenschaftliche Referenten, denen unterschiedliche Politikfelder zugeteilt sind und etwa 5 Verwaltungsangestellte. Etwa zwei Drittel der Referenten sowie der Leiter der Unit sind externe Sonderberater, ein kleiner Teil der Mitarbeiter sind abgeordnete Beamte. Traditionell war die Unit mit Grundsatzfragen sowie mit den inneren Angelegenheiten und mit Wirtschaftspolitik beschäftigt. Mittlerweile gehören auch Europafragen und internationale Themen zu den Kernaufgaben der Policy Unit.

3.

Querschnittsberatung: Stabsstellen, Task Forces und Sonderberater, „Non Departmental Public Bodies“

Neben den Policy und Strategy Units schafft sich das Premierministerbüro bei Bedarf thematisch enger fokusierte und meist zeitlich befristete Stabsstellen zu weiteren Querschnittsthemen wie etwa dem der sozialen Exklusion (Social Exclusion Unit). Diese Arbeitsstellen ähneln in ihrer Struktur und Zusammensetzung der Planungs- und Strategiezellen. Komplettiert wird die Palette des Beratungsumfeld der britischen Kernexekutive durch die Heranziehung von abgeordneten Fachleuten – nicht selten Universitätsprofessoren – als Sonderberater und die Einrichtung problembezogener Task Forces – im Jahr 2005 etwa zu Afrika (in Vorbereitung des britischen G8-Vorsitzes und des G8Gipfels im Juni 2005 in Gleneagles) oder zu den Bombenanschlägen in London am 7. Juli 2005. Sowohl innerhalb der Fachressorts als auch im Verantwortungsbereich des Premierministers hat die Hinzuziehung von Sonderberatern (special advisers) und kurzfrisitg einberufenen „Task Forces“ im letzten Vierteljahrhundert deutlich zugenommen8. Bei der Berufung von Sonderberatern und Mitglieder von Task Forces beschränken sich britische Premierminister keineswegs auf britische Staatsbürger oder akademische Sachverständige, sondern ziehen häufiger international angesehene Sachverständige, Prominente mit internationaler Bekanntheit, mitunter sogar ausländische Regierungsmitglieder mit heran.

4

Politikfeld- und Ressortberatung am Beispiel der Wirtschaftspolitik

Großbritannien orientiert sich beim Zuschnitt seiner wirtschaftspolitischen Beratungsinfrastruktur, aber auch bei der Politikfeldberatung ganz generell eher an den USA als 7 8

Die Leitung der Stelle steht in regelmäßigem persönlichen und schriftlichen Kontakt zum Regierungschef. So verdoppelte sich die Zahl der dem Kabinett zuarbeitenden Sondernberater alleine in den ersten Monaten der Blair-Regierung 1997 von ca. 40 auf 80. (Vgl. Financial Times vom 13.1.2000, S. 4 und Stone 2001.)

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an der Bundesrepublik Deutschland. Auf der Insel gibt es keine den deutschen Sachverständigenräten Wirtschaft oder Umwelt vergleichbare Einrichtungen, die mit dem Anspruch auftreten, die Regierung mit öffentlichem Mandat unabhängig zu beraten. Vielmehr existiert im Bereich der Wirtschaftspolitik ein aus fünf Mitgliedern bestehender Council of Economic Advisors, der das Schatzamt und das Handelsministerium berät. Die Ratsmitglieder werden vom Schatzkanzler Großbritanniens ernannt und sind ähnlich wie ihre amerikanischen Kollegen politisch entsprechend auf den Regierungskurs ausgerichtet. Des Weiteren spielen die dem Minister direkt unterstellten Special Advisers eine erhebliche Rolle. Im Falle des seit 1997 amtierenden Labour-Schatzkanzlers Gordon Brown spielte etwa der ehemalige Financial Times-Journalist Ed Balls bis 2004 die Rolle des wirtschaftspolitischen Chefberaters. Nach Balls Abtritt teilen sich Michael Ellan, Chef der Planungs- und Politikabteilung des Schatzamtes und Ed Miliband, der Vorsitzende des Rats der Wirtschaftsratgeber, die Aufgabe der ökonomischen Chefberatung (vgl. FAZ 2005:13). Wirtschaftspolitische Denkfabriken akademischen Zuschnitts mit mandatiertem Konsultativstatus wie die großen, staatlich geförderten deutschen Wirtschaftsforschungsinstitute sind auf der Insel unbekannt. Die externe wirtschaftspolitische Beratung erfolgt über Zentren des Economic and Social Research Councils (ESRC) an Universitäten, über akademische Netzwerk-Think Tanks wie das Centre for Economic Policy Research, über Spezialinstitute wie das hochangesehene Institute for Fiscal Studies sowie über einige advokatischen Think Tanks und über Management Consultants. Zu den weiteren Hauptakteuren der wirtschaftspolitischen Beratung zählen ferner die Chefvolkswirte und Direktoren der seit 1997 unabhängigen Bank of England.

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Wissenschaftliche Politikberatung

Unter „wissenschaftlicher Politikberatung“ (scientific advice) versteht man in Großbritannien – und den meisten englischsprachigen Ländern – vornehmlich die Beratung durch die universitären Natur-, Technik- und Lebenswissenschaften sowie durch die stark empirisch orientierten und einem naturwissenschaftlichen Forschungsverständnis verpflichteten Teile der Sozial- und Wirtschaftswissenschaften. Zur Steuerung insbesondere der natur- und technikwissenschaftlichen Beratung existiert in Großbritannien das Amt für Wissenschaft und Technologie (Office for Science and Technology – OST), an dessen Spitze der „Chief Scientific Adviser“ der britischen Regierung steht, der dem Premierminister direkt verantwortlich ist. Zu den Aufgaben des wissenschaftlichen Chefberaters gehört weniger die inhaltliche Beratung der Regierung selbst, als das Aufstellen und Überwachen von Richtlinien, welche die Regierungseinrichtungen bei der Nutzung wissenschaftlicher Expertise zu beachten haben. Solche Richtlinien stellte der damalige wissenschaftliche Chefberater Sir Robert May zum ersten Mal nach der Regierungsübernahme der Labour Partei 1997 auf. Im Jahr 2000 und erneut im Oktober 2005 wurden die wissenschaftlichen Beratungsrichtlinien durch das OST überarbeitet. Es waren nicht zuletzt die fortgesetzten Skandale um verseuchtes Rindfleisch (Rinderwahnsinn) der späten 90er Jahre, die zu Beginn des neuen Jahrhunderts zur Aufstellung und der fortlaufenden Überarbeitung dieser Richtlinien beitrugen.

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Der jüngsten Fassung der Richtlinien vom 19.10.2005 liegt die Prämisse zugrunde, dass sich das Umfeld, innerhalb dessen Regierungsbehörden Entscheidungen träfen, seit Beginn der 90er Jahre erheblich verändert habe. Zu den vom derzeitigen wissenschaftlichen Chefberater, Sir David King, identifizierten Veränderungen im gouvernementalen Entscheidungsumfeld zählt in erster Linie das größere Interesse der Öffentlichkeit an wissenschaftlichen Erkenntnissen und die Berichterstattung darüber in den Medien. Um das Vertrauen der Öffentlichkeit in die Entscheidungsprozesse nicht zu verspielen, „müssten sowohl Wissenschaftler als auch jedes Regierungsmitglied gewährleiten, dass glaubwürdige, zuverlässige und objektive Erkenntnisse die Basis für Entscheidungen bildeten.“ (vgl. British Embassy Berlin 2005) Die Richtlinien setzen zunächst auf die Früherkennung des wissenschaftlichen Beratungsbedarfs durch die Regierungsbehörden und politischen Institutionen. Die Auswahl der wissenschaftlichen Berater habe nach transparenten Kriterien zu erfolgen, politische und administrative Entscheidungen müssten auf der Basis nachvollziehbarer objektiver Kenntnisse erfolgen, dem sog. „evidence-based decision-making“. Dazu entwickelt das OST in der Folge des BSE-Krise wissenschaftliche Qualitätssicherungsverfahren wie peer review und die ausgewogene Nutzung von Forschungsmethoden, die international als vorbildlich angesehen werden. Schließlich widmen sich die Richtlinien der öffentlichen Kommunikation wissenschaftlicher Erkenntnisse und der Einbeziehung der Öffentlichkeit in den Dialog über Wissenschaft und Technologie durch „mobile Bürgerdialoge“ u.ä. Maßnahmen. (vgl.OST 2005) Durch die Institution des Wissenschaftsberaters hat die Wissenschaft in der britischen Regierung eine hörbare Stimme.

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Politikberatung durch Think Tanks

Trotz der eingangs skizzierten vermeintlich „ungünstigen“ Umweltbedingungen haben sich Think Tanks in Großbritannien während der vergangenen 25 Jahre einen sehr prominenten Platz sowohl in der wissenschaftlichen als auch in der strategischen Politikberatung erobert. Mit der Fabian Society reichen die Anfänge der britischen Think Tank-Tradition indes weit in das späte 19. und frühe 20. Jahrhundert zurück (ausführlich Denham/Garnett 2004: 233-39). Heute ist der britische Think Tank Sektor nicht nur der nach der Institutszahl größte in Europa, sondern gilt als der dynamischste des ‚alten‘ Kontinents. Dies hat zum einen mit der Struktur der Institutslandschaft zu tun, zum anderen mit der geographischen Konzentration der englischen Institute in London. Die überwiegende Mehrzahl der britischen Think Tanks ist Regierungs-unabhängig, arbeitet auf eigene Initiative und lebt nicht überwiegend von staatlicher Finanzierung. Mit Ausnahme einiger schottischer und walisischer Think Tanks konzentrieren sich die allermeisten Institute in einem zwei-Meilen Radius um das Londoner Regierungsviertel9. Ralf Dahrendorf urteilte bereits Mitte der 90er Jahre: "...I think London is proba9

Die Konzentration im Londoner Regierungsviertel sei für die Arbeitsweise und die politische Wirkung der britischen Institute essentiell, wurde dem Verfasser von Vertretern mehrerer Institute glaubhaft versichert. Insbesondere die informellen Zusammenkünfte (lunch meetings) und mündlichen Beratungsformen zwischen Politikern, Wissenschaftlern, Medien- und Verbandsvertretern erreichten ihre Zielgruppe bei einer Verlagerung des Institutssitzes an die Hauptstadtperipherie nicht mehr.

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bly the outstanding place in Europe for think tanks…" (Ralf Dahrendorf in: Seldon/ Kandiah 1996:139)

1. Der britische Think Tank-Sektor im Überblick Im Vereinigten Königreich existieren zu Beginn des 21. Jahrhunderts mehr als 100 Denkfabriken. Etwa zwei Drittel dieser Institute wurden seit 1975 gegründet. Mit 1.7 Instituten pro 1 Million Einwohner erreicht Großbritannien die höchste Dichte dieser Organisationsform in europäischen Flächenstaaten (vgl. Day 2000).Die finanzielle und personelle Ausstattung britischer Think Tanks ist keineswegs besser als die deutscher Institute und reicht schon gar nicht an das Niveau der amerikanischen „Ideenindustrie“ heran. In Großbritannien liegen die Jahresetats einiger weniger Institute wie Royal Institute of International Affairs (RIIA), Policy Studies Institute (PSI) oder National Institute for Economic and Social Research zwischen 4-5 Mio. Euro, in sehr wenigen Ausnahmefällen auch darüber. Die Mehrheit - insbesondere der jüngeren Think Tanks - hat ein ungleich knapperes Budget von 1 - 2 Mio. Euro zur Verfügung. Das wichtigste Finanzierungsmerkmal seit der Thatcher-Ära besteht in der weitgehenden Abwesenheit staatlicher Grundfinanzierung bzw. von staatlicher Globalförderung. Auch der Anteil staatlicher Projektfinanzierung ist im innereuropäischen Vergleich unterdurchschnittlich, wenngleich eine Messung schwierig ist, da die Mehrzahl der Institute bei der Herkunft ihrer Zuwendungen nicht genau nach staatlichen und nicht-staatlichen Quellen differenzieren. Insgesamt sind die Finanzierungsquellen britischer Denkfabriken sehr heterogen. Die wenigsten Institute können sich aus ein bis zwei Hauptquellen finanzieren, sondern sind auf einen Zuwendungsmix aus Privatspenden, Mitgliedsbeiträgen, dem Erlös aus Veranstaltungen, Beratungsdiensten, dem Verkauf von Publikationen, von Projektförderung, den Erträgen aus Stiftungskapital, Zinsen, der Vermietung von Grundstücken und Immobilien usw. angewiesen. Neben punktueller staatlicher Projektförderung z.B. durch den Economic and Social Research Council, gehören Forschungsaufträge der EU und anderer internationaler Organisationen sowie die Zuwendungen großer ‚grant-making foundations‘ wie der Joseph Rowntree Foundation zu den wichtigsten Geldquellen. Der Anteil an ‚corporate funding‘ ist in Großbritannien deutlich geringer als in den USA, aber hoch für europäische Verhältnisse. So beteiligen sich z.B. Ölgesellschaften wie BP und Shell, Unternehmensberatungen und Wirtschaftsprüfungsgesellschaften wie Accenture, KPMG oder PriceWaterhouseCoopers, Unternehmen der Informationstechnologie wie British Telecom, Stiftungen, Gewerkschaften und Einzelunternehmen zunehmend an der Finanzierung von angewandter Politikforschung. Die durchschnittliche Personalstärke britischer Institute hat sich seit der ThatcherÄra leicht verringert. Durch den weitgehenden Wegfall des Staates als Initiator und Geldgeber von Denkfabriken, hat sich die Gründung vieler kleinerer Institute mit klarem fachlichen und/oder ideologischen Profil als wirtschaftlich angemessene Institutsform für Großbritannien erwiesen. Dieser Institutstypus des advokatischen Think Tanks arbeitet in den allermeisten Fällen mit weniger festangestelltem Personal als der

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Typus des in Deutschland vorherrschenden akademischen Think Tanks10. Kaum ein britisches Institut verfügt über mehr als 50 festangestellte Mitarbeiter, 10-20 sind die Regel. (vgl. Denham/Garnett 2004: 233) Häufig stehen einer ‚Kernbelegschaft‘ von 5 oder bestenfalls 10 festangestellten wissenschaftlichen Mitarbeitern eine je nach Bedarf hohe oder niedrige Zahl externer Forscher gegenüber, die mit Auftragsprojekten an das Haus gebunden werden. Bei der jüngeren Generation britischer Denkfabriken lassen sich daher aus Mitarbeiterzahl und Finanzvolumen wenig Rückschlüsse auf die Einflusssphären der Institute ziehen. In einigen Fällen gleicht die Struktur der eines Forschungsnetzwerkes. Netzwerkartig aufgebaute Institute können schneller auf Veränderungen ihres Umfelds reagieren, da sich ohne Mehrkosten neue Forschungsgruppen zusammensetzen und alte schließen lassen. Ein so organisierter Think Tank ist nicht ausschließlich auf die Fachkenntnisse und die Fähigkeiten eines festen Mitarbeiterstabes angewiesen und hat entsprechend weniger Fixkosten. Andererseits fehlen ihm im Bedarfsfall loyale Mitarbeiter, welche die Institutslinie nach außen vertreten. Kleine Denkfabriken sind meist stark auf die Persönlichkeiten ihrer Gründungsdirektoren zugeschnitten und bieten den Mitarbeitern unterhalb der Führungsebene im Vergleich zu Universitäten und größeren Forschungseinrichtungen weniger langfristige Karriereperspektiven mit entsprechendem Gehaltsniveau und kaum berufliche Sicherheit. Wenngleich hier keine gesicherten Daten vorliegen, so zeigten die Ortsbesichtigungen des Verfassers, dass die meisten britischen Denkfabriken der jüngeren Generation über eine vergleichsweise junge Mitarbeiterschaft (zwischen 23 und 35 Jahren) verfügen, die von zahlreichen studentischen Helfern unterstützt wird11.

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Einige wichtige personalstarke akademische Think Tanks wie das Royal Institute of International Affairs und das Policy Studies Institute gerieten während der 90er Jahre in schwere organisatorische und wirtschaftliche Turbulenzen. Ein Teil der Lösungsstrategie bestand in beiden Fällen in der Reduzierung des festangestellten Personals. Sowohl der Think Tank Demos als auch das 1999 gegründete Foreign Policy Centre hatten Gründungsdirektoren im Alter von 25 bzw. 24 Jahren. Die Forschungsgruppenleiter (research director) der Fabian Society oder der Social Market Foundation sind häufig nur unwesentlich älter. Die Tätigkeit in einem Think Tank der jüngeren Generation ist für die meisten Mitarbeiter eine vorübergehende Angelegenheit. Sie erfolgt häufig nach einer Praktikanten- oder Volontariatszeit in einem der führenden Londoner Presseorgane und nach kurzer Universitätskarriere. Die Mitarbeit in einer Denkfabrik wird als Durchgangsstation einer späteren Karriere in den Medien, in Beratungsgeschäft, in Universitäten und vor allem in der Politik betrachtet. Man erwartet somit nur in seltenen Fällen eine Spitzenvergütung oder eine lebenslange Anstellung. Die Metropole London bietet ein nahezu unerschöpfliches Reservoir an geeignetem und talentiertem Humankapital für diese Positionen, so dass für die Vielzahl neuer Institute wenig Rekrutierungsprobleme bestehen. Entsprechend hoch ist in die Personalfluktuation vieler Londoner Denkfabriken. Dabei verlassen die Mitarbeiter zwar die Denkfabrik, nicht aber das jeweilige politische Netzwerk oder die epistemische Gemeinschaft.

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Ausgewählte britische Think Tanks (in alphabetischer Reihenfolge)

Quellen: Day 2000, Denham/Garnett 2004:233, eigene Recherchen des Verfassers unterstützt von Martin Hattrup, Student im Internationalen Studiengang Politikmanagement der Hochschule Bremen.

2. Thematische Ausrichtung Die überwiegende Mehrheit der britischen Institute ist auf wenige Themenfelder oder auf bestimmte Querschnittsthemen spezialisiert. Akademische Denkfabriken mit breitem Themenspektrum wie die Brookings Institution, das American Enterprise Institute oder die Hoover Institution existieren in Großbritannien nicht. Mit Ausnahme der hochspezialisierten Institute (z.B. zu Themen wie Familienpolitik, Niedriglohnsektor, Steuerpolitik, Terrorismusbekämpfung, Entwicklungspolitik) beschäftigen sich die, im Umfeld politischer Parteien und geistiger Strömungen angesiedelten Institute im Kern mit wirtschafts- und sozialpolitischen Themen, die phasenweise und bedarfsorientiert um Themen wie Bildung und Erziehung, Umwelt, Institutionenreform ergänzt werden. Ein Querschnittsthema besonderer Art, das nicht nur von spezialisierten Instituten bearbeitet wird, sind Europafragen. Hier betätigen sich politikfeld-spezifische Einrichtungen wie das European Policy Forum oder das Centre for European Reform, akademische Institute an Universitäten wie das European Institute der LSE oder der University of Sussex, aber auch die allgemein orientierten Denkfabriken. An pan-europäische Einrichtungen wie dem Centre for European Policy Research in London und einigen Brüsseler Einrichtungen sind britische Wissenschaftler und Politikunternehmer an führender Position beteiligt (vgl. Sherrington 2000). Mit Ausnahme der hochspezialisierten Fachinstitute arbeitet eine signifikante Zahl britischer Institute ‚philosophisch‘ und ‚querschnittsorientiert‘. Neben Detaillösungen suchen diese Institute nach der übergreifenden ‚großen Leitidee‘. Einige Neugründun-

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gen der 90er Jahre wie Demos ignorierten jahrelang mit Erfolg und bewusst die klassischen Think Tank Themen wie Steuern, Märkte, Gesundheitswesen, Renten oder Außenpolitik und konzentrieren bewusst auf scheinbar marginale Querschnittsfragen ohne direkten Ressort- und Politikfeldbezug. Die Beiträge von Demos und einiger weniger verwandter Institute synthetisieren soziologische, politologische, psychologische, ökonomische und kommunikationswissenschaftliche Forschungsresultate aus der universitären Grundlagenforschung und bereiten sie für die praktische Anwendung auf.

3. Politischer Einfluss britischer Denkfabriken Von einer politisch-ideologischen Asymmetrie der britischen Think Tank Landschaft kann im ersten Jahrzehnt des 21. Jahrhunderts, anders als Ende der 80er Jahre des 20. Jahrhunderts, keine Rede mehr sein. Die wichtigsten Denkströmungen Britanniens sind in Londoner Denkfabriken sehr gut und weitgehend ausgewogen repräsentiert. Die advokatischen britischen Think Tanks im Umfeld der Parteien besitzen eine stärkere Bindung an einzelne Parteiströmungen oder an einzelne Politiker als an die Parteiorganisation selbst. Sollten die marktliberal und konservativ ausgerichteten Institute im Umfeld des Thatcherismus kulturelle Hegemonie - ein empirisch kaum messbarer Zustand - jemals angestrebt haben (vgl. Desai 1994), so wurde ihnen diese spätestens in den 90er Jahren sowohl von (New)Labour-nahen Instituten als auch den pragmatischen und unideologisch auftretenden Neugründungen entrissen. Um die Frage, ob die maßgeblichen Denkfabriken der Thatcher-Ära dazu beigetragen haben, das Koordinatensystem der britischen Politik nach ‚rechts‘ zu verschieben, gibt es seit längerem eine wissenschaftliche Kontroverse. Die bejahende Seite argumentiert wie folgt: Wie in den Nachkriegsjahrzehnten ist auch die gegenwärtige britische Politik von einem ideologischen Konsensus getragen, dessen Gravitationszentrum sich von "links" (Staatsinterventionismus) nach "mitte-rechts" (Wettbewerbsgesellschaft) verschoben hat (vgl. u.a. Hall 1990 und 1992). Folgten nach dem Zweiten Weltkrieg die pragmatischen „One-Nation-Konservativen“ den gesellschaftspolitischen Grundüberzeugungen des links-liberalen Beveridge-Reports und den Wirtschaftsrezepten des Keynesianismus, so akzeptiert die Labour-Partei unter Tony Blair heute die wichtigsten ökonomischen Grundannahmen des Wirtschaftsliberalismus unter Weltmarktbedingungen (vgl. kritisch von „links“ argumentierend Dixon 2000a und 2000b, abgewogener Blank 2003). Der politische Streit zwischen den 1997 abgewählten Konservativen und Tony Blairs siegreicher ‘New’ Labour Party dreht sich nicht mehr um gesellschaftspolitische Grundsatzfragen, sondern um pragmatische Lösungsansätze für globale Herausforderungen unter dem Vorzeichen des Weltmarktes. Dagegen verweisen Autoren wie Denham und Garnett auf Meinungsumfragen, die seit 1979, dem Beginn der Thatchter-Ära, durchgehend belegen, dass eine Wählermehrheit weiterhin am Nachkriegskonsensus des ‚sorgenden Staates‘ festhält und die Doktrin der reinen Marktwirtschaft, wie sie von den Denkfabriken der ‚Neuen Rechten‘ vertreten wurde (vgl. Denham 1996) und noch immer wird, zumindest implizit ablehnen12. Es ist nicht 12

Die bejahende Position vertreten Cockett 1993 sowie Michael Oliver in Kandiah/Seldon 1996b:80-86. Die Gegenposition von Denham und Garnett findet sich an mehreren Fundstellen, zusammengefaßt jüngst in Denham/Garnett 1999.

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auszuschließen, dass beide Positionen Recht haben. Vieles von dem, was die Think Tanks der „New Right“ in den frühen 80er Jahren vorschlugen, ist heute britisches Gesetz, ohne von Labour nach 1997 angetastet zu werden. Dies betrifft primär die Gewerkschaftsgesetzgebung, die Deregulierung der Kapital- und Arbeitsmärkte, die Privatisierung von Staatsunternehmen wie British Airways, über Kohle und Stahl, von Sozialwohnungen, British Telecom und zuletzt die britischen Eisenbahnen. Dagegen vermochten die marktkonservativen Think Tanks mit ihren Vorschlägen in der Sozial-, Gesundheits- und Bildungspolitik allenfalls Teilerfolge zu verbuchen. Ob sich der politische Einfluss der Think Tanks auf die Regierungspolitik Thatchers oder das politische Meinungsklima bis heute empirisch nachweisen lässt oder nicht: Unbestritten ist, dass die politische Konsultation durch schlank strukturierte, spezialisierte, profilierte und vermittlungsstarke, öffentlichkeitsorientierte Think Tanks von den Medien und dem politischen Gegner als erfolgreich und einflussreich wahrgenommen wurde. Wegweisend waren die wirtschaftsliberalen und konservativen britischen Denkfabriken somit in erster Linie durch ihre Organisationsform und Arbeitsweise als innovative Form einer bedarfsgerechten, kommunikativen und wissenschaftlich gestützten Politikberatung. Die sich links der politischen Mitte oder „jenseits“ der Ideologien ansiedelnden pragmatischen Denkfabriken der 90er Jahre und danach orientieren sich bis heute in ihrer Organisationsstruktur und ihrer Arbeitsweise eng an ihren Vorgängern während der Ära des Thatcherismus. Ein weiterer wichtiger Wirkungskanal britischer Think Tanks, der sich für einige personalschwache Institute jedoch zu einer Existenzkrise auswachsen kann, ist die Abwerbung ihres Spitzenpersonals durch Regierung, Parteien oder große Stiftungen. Die weiter oben skizzierte flexible Öffnung der inneren Beratungsstrukturen der britischen Regierung führte in einer nicht unwesentlichen Zahl von Fällen dazu, dass die für Externe vorbehaltenen Plätze in den internen Beratungseinrichtungen von führendem Think Tank-Personal besetzt wird. Allerdings kehren die wenigsten ehemaligen Think Tanker nach Beendigung ihrer Regierungsarbeit an ihr Institut zurück, sondern übernehmen in der Regel finanziell lukrativere Aufgaben in Regierung, Medien, Stiftungen und Wirtschaft/Managementberatung13.

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Einschätzungen zur britischen Beratungslandschaft

1. Beratungsumfeld der britischen Regierung Während die Ministerien in der Regel Einzelberater hinzuziehen oder Beiräte schaffen, entstanden im Zuständigkeitsbereich von Kabinett und Premierminister seit den 70er Jahren eine Reihe von internen Beratungseinrichtungen mit Gestaltungsauftrag, die sich durch ihre gemischte Besetzung aus von Ministerien entsandten Fachbeamten, hohen Beamten des Premierministerbüros und des Kabinettsbüros sowie durch externe Fachleute und Strategieexperten auszeichnen. Es ist unbestritten, dass diese Einrichtungen mit Querschnittsfunktion enorm zur Stärkung der Regierungszentrale und zur 13

Zu den Think Tanks im Umkreis von (New) Labour, die einen Teil ihres Führungspersonals an die Regierung Blair verloren gehören zuvorderst IPPR, Demos, Fabian Society und Social Market Foundation.

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Zentralisierung des Regierens innerhalb der britischen (Kern)Exekutive beigetragen haben. Durch die temporäre Hinzuziehung externen Sachverstands besteht die Funktion der diversen Stabsstellen und Policy Units zunächst in einer Brückenfunktion nach außen, die es dem Premierminister ermöglicht, sich mit anderen als der Perspektiven der Karrierebeamten und der Ressortminister vertraut zu machen. Eine weitere Aufgabe der Unit besteht darin, die Programmvorschläge der 'konventionellen' bürokratischen Quellen zu kommentieren, zu evaluieren und ggf. mit alternativen Szenarien zu konfrontieren. Insbesondere Policy und Strategy Unit sind ein Machtinstrument des Premierministers, aber sie sind weit mehr als ein verkapptes Spionagesystem zur Überwachung der Ressorts. Die administrative Begründung ihrer Arbeit lautet: Gute Ideen versanden in den Linienabteilungen der Ministerialbürokratie. Durch Umgehung formaler Hierarchien können die Mitarbeiter der Stabsstellen dafür sorgen, dass innovative Konzepte aus der Beamtenschaft ins Entscheidungszentrum gelangen. Da sie nicht den Interessen von Einzelressorts unterliegen, können die „Units“ wichtige Koordinierungsaufgaben übernehmen und die routinemäßige Erstarrung des Ressortbeamtenapperats aufrütteln. Durch die Besetzung der Planungszellen mit externen Kräften auf Zeit lassen sich neue Fragen materieller Politik ohne formale Änderung der Ressortzuschnitte aufgreifen und bearbeiten. Politikberatung ohne mandatierten Geschäftsbereich ist ein Vorteil, keine Schwäche. Auch in beratungstheoretischer Hinsicht erfüllen die Units wichtige Funktionen: Die Unterscheidung zwischen faktisch-neutraler Beratung durch die Beamtenschaft, die von den Politikern werte- und interessenbezogen interpretiert wird, ist in der Praxis untauglich. Wertentscheidungen durchdringen den Politikfindungsprozeß in allen Entwicklungsphasen. Die Regierungszentrale braucht Mitarbeiter, die das Wertesystem und die Prioritäten des Regierungschefs, der Partei und wichtiger Wählerschichten kennen und gleichzeitig über technisch-sachpolitische Kompetenz verfügen. Kurz: Gesucht sind Persönlichkeiten mit der Fähigkeit und der Erlaubnis zu strategischer Beratung. Beamte alleine können thematische Führerschaft nicht ausüben. Das Personal der Stabsstellen muss den Sachverstand der Beamtenschaft mit der Fähigkeit zu politischem Kalkül und politischer Vorausschau verbinden und in der Lage sein, sich nötigenfalls gegen den Beamtenapperat und die Fachressorts durchzusetzen. Das Personal muß ein Gespür für die ‚Denke‘ und die Rationalitäten des bürokratischen Apparats besitzen und ebenfalls ein Vertrauensverhältnis mit dem persönlichen Stab des Regierungschefs aufbauen. Bunkermentalität ist zu vermeiden. Politische Planungs- und Strategiezellen brauchen einen beherrschbaren Personalstand. Ihre Richtgröße liegt bei ca. einem Dutzend Mitarbeitern. Beide „Units“ sind in ihrer Konstruktion dazu geeignet, diese Beratungsanforderungen zu erfüllen: Da die Units aus, vom Premierminister handverlesenen, persönlichen Mitarbeitern besteht, gibt es in der Regel wenig Abstimmungsprobleme zwischen den politischen Grundauffassungen des Regierungschefs und denen seiner Mitarbeiter. Da beide Seiten ihre Bedürfnisse aus erster Hand kennen, beschränkt sich die Beratung nicht nur auf den informativen Bereich, sondern schließt strategische Aspekte von Anbeginn mit ein. Aufgrund ihrer allein auf den Amtsinhaber ausgerichteten Loyalitäten und ungebundenen an die Karriererücksichten der Beamtenschaft, deren Loyalität dem Amt und erst in zweiter Linie dessen Inhaber gilt, können die Angehörgen der Zellen den Premiermimister in einer einzigartigen Weise beraten. Personell richtig besetzte „Units“ sind somit in der Lage,

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den Premierminister mit maßgeschneiderter Politikanalyse zu versorgen. Das enge persönliche Vertrauensverhältnis bringt es mit sich, dass einige Planungs- und Strategiemitarbeiter auch für kurzfristige Aufgaben im Bereich von Ereignis- und Krisenmanagement herangezogen werden. Faktisch können auch Karrierebeamte Mitglieder der „Units“ werden, normativ bleibt dies umstritten, da der Aufgabenzuschnitt der Stäbe das Neutralitätsgebot des Civil Service verletzt. Zudem verkörpern die „Units“ das institutionalisiertes Misstrauen gegenüber den Ressorts. Planungs- und Strategiezellen sind keine bürokratisierten Institutionen, sondern müssen sich von Legislaturperiode zu Legislaturperiode, spätestens jedoch nach jedem Regierungswechsel neu erfinden. Der Chefberater der Labour Premiers Wilson und Callaghan hält die Policy Unit für die mit Abstand wichtigste institutionelle Innovation der vergangenen 40 Jahre (1955-1995) in Großbritannien14.

2. Think Tanks Wie in keinem anderen europäischen Land haben die britischen Think Tanks die vermittelnde Schnittstelle zwischen der akademischen Universitätswissenschaft und der politischen Welt besetzt. Sieht man von einigen wenigen renommierten älteren Forschungsinstituten ab, so wird in der überwiegenden Mehrzahl der vorwiegend kleineren Think Tanks keine genuine Forschung betrieben. Vielmehr geht es den britischen Think Tanks darum, die Forschungen der akademischen Wissenschaft politisch nutzbar (policy relevant) zu machen. Dabei kommen den britischen Instituten eine Reihe der politisch-medialen Umweltbedingungen der Insel zugute: Die Universitäten des Königreichs wurden - cum grano salis – seit den 80er Jahren des 20. Jahrhunderts eher wissenschaftlicher und Grundlagenforschungs-orientierter. Insbesondere bei jüngeren Wissenschaftlern sind Publikationen in den führenden Fachzeitschriften weitaus Karriere-fördernder als Beiträge in Publikumszeitschriften, die praktisch-politische Fragen betreffen. Daher unterscheiden sich die Karrierepfade von Hochschulwissenschaftlern und Beratungswissenschaftlern. Die politische Welt des Vereinigten Königreiches konzentriert sich – von Edinburgh und Belfast abgesehen – nahezu ausschließlich auf wenigen Quadratkilometern in der Londoner Innenstadt. Hier finden sich nicht nur nahezu alle politischen Institutionen des Landes, sondern ebenfalls die wichtigsten Medien sowie die Zentralen von nationalen wie internationalen Nichtregierungsorganisationen, von Großunternehmen, Beratungsfirmen, Werbeagenturen usw. Ein Großteil der wichigsten und besten Universitäten Englands befindet sich in einem Umkreis von ca. 150km um die Hauptstadt. Dies begünstigt die Möglichkeit informeller und formeller Netzwerkbildung, die Durchführung von Beratungsforen, informellem Ideenaustausch bei kurzfristig anberaumten Treffen und die mündliche Beratungsform schlechthin. Die Londoner Zeitungen, Zeitschriften und Medien erreichen die politisch relevante Diskurs- und Gestaltungselite zu nahezu 100%, so dass die „Streuverluste“ britischer Think Tanks bei der Kommunikation ihrer Ergebnisse und Empfehlungen sehr niedrig sein dürften.

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Lord Donoghue in einem Zeitzeugeninterview am 13.7.1995 am Institute for Contemporary British History. (Vgl. Kandiah/Seldon 1996a: 119)

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Die politische Kultur des Vereinigten Königreichs ist weniger etatistisch als die des europäischen Kontinents, die Interessenvermittlungsstrukturen seit der ThatcherÄra weniger korporatisch als pluralistisch verfasst, was einem Wettbewerb politikrelevanter Ideen zu Gute kommt. Eine Kette „transformatorischer“ Regierungen seit 1979: Seit 1979 suchten unterschiedliche Regierungen – insbesondere die Regierungen Thatcher und Blair während ihrer ersten und z.T. zweiten Amtszeiten – offensiv den Kontakt und die Beratung durch Instanzen außerhalb ihrer Parteiorganisation und außerhalb der Ministerialbürokratie. Insbesondere die Regierungschefs Thatcher und Blair selbst sowie ihr unmittelbares internes Beratungsumfeld bemühten sich – aus z.T. unterschiedlichen Gründen – nachdrücklich um den Aufbau einer von der Parteiorganisation und dem Civil Service unabhängigen Wissens-, Informations- und Beratungsinfrastruktur. Hier boten sich die jeweils mit den Regierungen „befreundeten“ britischen Think Tanks aufgrund ihrer ohnehin stark medial und auf Sofortgebrauch ausgerichteten Forschungs- und Beratungskultur als ideale Ressourcen an. Gleichwohl besitzen und besaßen die Londoner Think Tanks kein Beratungsmonopol in der externen Beratung, sondern müssen mit einem guten Dutzend universitärer Beratungssolisten, mit Angehörigen von Großunternehmen, Unternehmensberatern, Anwaltskanzleien, Finanzexperten und Kommunikationsdienstleistern um Gehör kämpfen. Den Einfluss der britischen Think Tanks aus dem genannten Beratungsgemenge herauszufiltern, ist nahezu unmöglich. Wer den Einfluss der britischen Think Tanks auf die späten Phasen der Gesetzgebung oder die Umsetzung von Entscheidungen begrenzt, dürfte dem Phänomen nicht gerecht werden. Vieles spricht dafür, der Mehrheit der britischen Think Tank-Forscher zu folgen und die britischen Institute als kulturelles Phänomen zu deuten, deren Wirkung sich insbesondere auf das öffentliche Meinungsklima, auf die politische Deutungskultur sowie auf das politische Agenda-Setting erstreckt.

3. Perspektiven der britischen Beratungslandschaft Die Vitalität der britischen Politikberatungslandschaft brachte Bewunderer und Kritiker auf den Plan. In der britischen Politikberatungslandschaft sei man der Utopie einer Politikentwicklung außerhalb der in Routine erstarrten und vorhersagbaren Interessengruppenpolitik sehr nahe gekommen, behaupten die Bewunderer. Die Attraktivität der Think Tanks und externen Berater für innovative Politiker bestünden darin, dass diese Einrichtung Weisungs-unabhängig von Großorganisationen, Bürokratien und Mitgliedschaften agieren könnten, was ihnen ermögliche, außerhalb ausgetretener Pfade zu denken. Think Tanks und in Stabsstellen abgeordnete Beratungswissenschaftler bieten Politikern Problemsichten und Lösungsvorschläge, ohne Forderungen zu stellen oder mit der Mobilisierung von Mitgliedern zu drohen. Skeptiker sehen gerade in der mangelnden sozialen Verankerung der meisten externen Berater ihre größte empirische Schwäche, aber auch ihr demokratietheoretisches Hauptdefizit. Die Proliferation von Beratungseinrichtungen im Umfeld der Regierung in Kombination mit der Besetzung wichtiger Politikentwicklungspositionen mit externen Kräften fördere die durch Privatisierungen und Deregulierungen ohnehin fortgeschrittene „Aushöhlung“ (hollowing out) des britischen Staatsapparats (vgl. Bakvis

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1997, Denham/Garnett 2004), was letzten Endes zu Vollzugsdefiziten und zur Demotivation der beamteten Politikgestalter führe. Weitere Kritik richtet sich auf die mangelnde Qualitätssicherung in der britischen Politikberatung – außerhalb des Einflussbereiches des OST – sowie auf die mangelnde politische Verantwortlichkeit der externen Politikberater auf Zeit. Insbesondere Think Tanks, die Politikentwicklung am Reißbrett gestalteten, verkörperten die Krise moderner Repräsentationspolitik, da sie von profilierungssüchtigen Pseudowissenschaftlern als Spielwiese mißbraucht würden, niemanden als sich selbst repräsentierten und nicht zur Verantwortung gezogen werden könnten, falls ihre Vorschläge scheitern sollten. Traditionelle Politikentwicklung als kombinierte Anstrengung von Ministerialbeamten, Fachpolitikern, korporativen Akteuren, Betroffenen und einzelnen Sachverständigen sei anders als die Reißbrettvorlagen der Think Tanks in authentischen Erfahrungen und Gemeinschaften der betroffenen Bürger verwurzelt, so der Kritiker Steve Waters (vgl. Waters 2004) Ohne die Einwände der Kritiker gering zu schätzen, lässt sich folgendes festhalten: Da die britische Regierungszentrale es bisher verstanden hat, Teile der vielfältigen politischen Konsultationslandschaft zu absorbieren und zeitweise in den Prozess des Regierens zu integrieren oder gar eigene „Denkerflügel“ zu schaffen, konnte sie eine über das Normalmaß hinausgehende Fragmentierung des politischen Entscheidungsprozesses bisher verhindern. Das vermeintlich gegen äußere Einflüsse abgeschottete Westminstersystem Großbritanniens zeigt sich – entgegen der institutionalistischen Erwartungen – mit einer lebendigen politischen Beratungslandschaft durchaus kompatibel. Neben die klassischen Ideenproduzenten der Ministerialbeamten, Parteiapparate, Einzelexperten, Gewerkschaften und Verbände traten mit Think Tanks und Beratungswissenschaftlern weitere Gruppen, die den Ideenwettbewerb und damit die britische Demokratie nicht schwächen, sondern stärken.

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Autorinnen und Autoren

Andrea Beck, Referentin der FDP Fraktion im Deutschen Bundestag bis Ende 2005 (14-16 Wahlperiode), Berlin Thomas Beer, M.A., Geschwister-Scholl-Institut für Politische Wissenschaft, Universität München Holger Bill, Accenture Berlin Alexander Bogner, Dr., Institut für Technikfolgen-Abschätzung der Österreichischen Akademie der Wissenschaften, Wien Josef Braml, Dr., Stiftung Wissenschaft und Politik Berlin Falko Brede, Dr., Berliner Büro des MdB René Röspel und Institut für KanadaStudien, Universität Augsburg Kai Buchholz, M.A., Doktorand, Institut für Wissenschafts- und Technikforschung, Universität Bielefeld, Arbeitsgruppe „Wissenschaftliche Politikberatung in der Demokratie“ der Berlin-Brandenburgischen Akademie der Wissenschaften Christian Büger, Dipl.-Pol., Doktorand, Europäisches Hochschulinstitut Florenz Susanne Cassel, Dr., Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie, Berlin Michael Eilfort, Dr., Stiftung Marktwirtschaft, Berlin Werner Eichhorst, Dr., Senior Research Associate, Forschungsinstitut zur Zukunft der Arbeit (IZA) Bonn Karin Esch, wissenschaftliche Mitarbeiterin, Forschungsgruppe Bildung und Erziehung im Strukturwandel (BEST), Institut Arbeit und Technik, Gelsenkirchen Svenja Falk, Dr., Accenture Kronberg Rainer Fretschner, Dipl. Soz.Wiss., Institut Arbeit und Technik, Gelsenkirchen Manuela Glaab, Dr., Centrum für angewandte Politikforschung (C.A.P.), München Bernhard Hausberg, Dr., VDI Technologiezentrum GmbH Düsseldorf

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Autorinnen und Autoren

Josef Hilbert, PD Dr., Institut Arbeit und Technik, Gelsenkirchen Uwe Jens, Prof. Dr., Institut für beratende Sozial- und Wirtschaftswissenschaften, Gerhard Weisser-Institut, Bochum Hans J. Kleinsteuber; Prof. Dr., Institut für Politische Wissenschaft, Universität Hamburg Karl-Rudolf Korte, Prof. Dr. Dr. ,Institut für Politikwissenschaft, Universität DuisburgEssen, Standort Duisburg Andreas Lederer, Mag., Politikwissenschaftler und internationaler Politikberater, Wien Claus Leggewie, Prof. Dr., Zentrum für Medien und Interaktivität, Justus Liebig Universität Giessen Thomas Leif, Dr., Chefreporter Fernsehen, SWR Landessender Mainz Julia Lepperhoff, Dr., Sozialwissenschaftliches Forschungszentrum Berlin-Brandenburg Peter Lösche, Prof. Dr., Seminar für Politikwissenschaft, Universität Göttingen Klaus Lompe, Prof. Dr. em., Technische Universität Braunschweig Manfred Mai, Prof. Dr., Staatskanzlei Nordrhein-Westfalen, Düsseldorf Renate Martinsen, Prof. Dr., Universität Leipzig André Menke, studentischer Mitarbeiter, Forschungsgruppe Bildung und Erziehung im Strukturwandel (BEST), Institut Arbeit und Technik, Gelsenkirchen Almut Metz, M.A., Centrum für angewandte Politikforschung (C.A.P.), München Marion G. Müller, Prof. Dr., International University Bremen Axel Murswieck, Prof. Dr., Institut für Politische Wissenschaft, Universität Heidelberg Gerald Neugschwandtner, Politikwissenschaftler und internationaler Politikberater, Wien Katja Patzwaldt, M.A., Doktorandin, Institut für Wissenschafts- und Technikforschung, Universität Bielefeld, Arbeitsgruppe „Wissenschaftliche Politikberatung in der Demokratie“ der Berlin-Brandenburgischen Akademie der Wissenschaften Louis Perron, M.A. Graduate School for Political Management, Universität Zürich

Autorinnen und Autoren

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Fritz Plasser, Prof. Dr., Universität Innsbruck Frank Priess, Konrad-Adenauer-Stiftung, Mexiko Peter Radunski, Publicis Public Relations GmbH, Berlin Bernd Rebe, Prof. Dr., Technische Universität Braunschweig Dieter Rehfeld, PD Dr., Institut Arbeit und Technik, Gelsenkirchen Andrea Römmele, Prof. Dr., Kommunikationsmanagement, International University Bruchsal Bert Rürup, Prof. Dr., Technische Universität Darmstadt und Vorsitzender des Sachverständigenrates zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung Marc Schattenmann, Prof. Dr., Juniorprofessor, Erfurt School of Public Policy, Universität Erfurt Klaus Segbers, Prof. Dr., Freie Universität Berlin Sven Siefken, Doktorand, Universität Halle-Wittenberg Stefanie Steuber, M.A., Vergleichende Regierungslehre, Universität Erfurt Dr. Sybille Stöbe-Blossey, Direktorin der Forschungsgruppe Bildung und Erziehung im Strukturwandel (BEST), Institut Arbeit und Technik, Gelsenkirchen Ansgar Strätling, Dr., Institut für Verwaltungswissenschaften e.V. Gelsenkirchen Andreas Stucke, Dr., Wissenschaftsrat Köln Martin Thunert, Dr., Professur für Politikwissenschaft und Politikmanagement, Hochschule Bremen Heinrich Tiemann, Staatssekretär, Bundesministerium für Gesundheit und Soziale Sicherung Berlin und Lehrbeauftragter, Universität Tübingen sowie Freie Universität Berlin Ralf Tils, Dr., Zentrum für Demokratieforschung, Universität Lüneburg Birgit Verworn, Dr., VDI Technologiezentrum GmbH Düsseldorf Peter Weingart, Prof. Dr., Universität Bielefeld Carolin Welzel, Bertelsmann Stiftung Gütersloh

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Autorinnen und Autoren

Harald Wilkoszewski, M.A., Doktorand, London School of Economics and Political Science, Mitarbeiter am Max-Planck-Institut für demografische Forschung, Rostock Thomas von Winter, Apl. Prof. Dr., Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages, Berlin Ole Wintermann, Dr., Projektmanager Prospektive Politikgestaltung und demographischer Wandel, BertelsmannStiftung Albrecht Zunker, Dr., ehem. Stiftung Wissenschaft und Politik

REGISTER accenture 558 Accociacao Brasileira dos Consultores Politicos (ABCOP) 308 Ackermann, E. 181 Adenauer, K. 97, 184, 242, 502 Adhoc-Beratung 354, 515, 517 Ad-hocismus 528 Administration 25 advocacy tanks 563 Advocacygruppen 279 Afrika 300, 304, 311 Agenda 2010 103 Agenda-Cutting 329, 385, 387 Agenda-Setting 93, 101, 163, 165, 174, 329, 335, 387 Akademie der Wissenschaften der DDR 131 Akademien 12, 252, 345 Akteurstheorie 60, 62 Aktive Moderation 63, 479ff. Alliance Research Consultants 311 Allmendinger, J. 298 Allyn, R. 309 Altenhof, R. 401 Alterssicherung 392 American Association of Political Consultants (AAPC) 89, 93, 305 American Enterprise Association 564 American Enterprise Institute for Public Policy Research 564 Amerikanisierungstrend 93 Amsterdamer Vertrag 123 Anda, B. 182, 322 Angebotsökonomik 358 Anhörungen 92 Anwaltskanzleien 241 Anwendungsforschung 68 AOL 298 Arbeitgeber 32, 80, 428 Arbeitgeberorganisationen 70 Arbeitgeberverbände 271, 374, 425, 430 Arbeitnehmer 80 Arbeitsgemeinschaft Bioethik und Wissenschaftskommunikation 157 Arbeitsgruppe Benchmarking 428 Arbeitslose 103 Arbeitslosenhilfe 103, 152 Arbeitslosigkeit 103, 296, 374, 379, 384f., 419, 431 Arbeitsmarkt 39, 63, 218, 419f., 428, 499f. Arbeitsmarktpolitik 69, 229, 374f., 419ff., 424, 427f., 433

Arbeitsschutz 269 Arbeitsteilung 64 Arbeitswissen 552 Argentinien 304 Argumentation 142, 145, 216, 380 Aristoteles 153, 356, 546f. Arndt, A. 98 Art 20 130 Ärzteverbände 438 Asien 300, 302, 307f., 311, 336, 345 Associacion Latinoamericana de Consultores Politicos (ALACOP) 308 Association of Professional Political Consultants (APPC) 93 Attac 155, 337 Auftragsforschung 370 Ausschüsse 189f., 216, 229, 233, 402, 406 Ausschuss für Bildung, Forschung und Technikfolgenabschätzung des Deutschen Bundestages 110 Außenpolitik 363ff., 368, 370ff., 417, 509ff., 523f., 526, 536 Fachexpertise und Politik 513ff. Außenpolitikberatung 523f., 529 Außenpolitikforschung 510f. Australien 345, 347, 349 Auswärtiges Amt (AA) 180, 367, 369ff., 509ff., 529, 532, 549 Arbeitskreise 517f. Planungsstab 515ff. Bacon, D. C. 28 Baden-Württemberg 467, 506 Bahr, E. 516 Balanced Scorecard 297 Bannas, G. 322 Barak, E. 304f. BASF 320 Baums-Kommission 217 Bayern 369, 467 Beck, K. 328 Beiräte 92, 217, 224, 269, 272, 426f., 443 wissenschaftliche 424 Bell, D. 65 Bench-Marketing 316 Benchmarking 297 Benda-Kommission 488 Bensel, N. 296, 376 Bentele, G. 245 Beobachtung von Beobachtung 51 Berater 28, 30, 35, 38, 40, 42, 49, 84f., 96f., 100, 107, 159

Eigeninteresse 77 politische Macht 25 politisierte 152 Beraterrepublik 292 Beratung Definition 60 Deliberation 154 Grenzen 75 persönliche 298 von innen 229 Beratungsanbieter 83 Wettbewerb 84 kommerzielle 85 Beratungsfirmen 222, 241, 343, 383 Beratungsformen 11 alternative 490 Beratungsforschung 15, 45, 139, 147 Beratungsgesellschaften 59, 134 Beratungskonstellationen 39 Beratungskultur 510, 520 Beratungsnachfrage 80f. Beratungspraxis 77 Beratungsprozess 25, 28, 35, 40, 61f., 78f., 166 Beratungsqualität 79, 84 Beratungssetting 56 Beratungssituation 60 Beratungsstrukturen 107, 169 Beratungssysteme 60 Beratungstheorie, systemische 54 Beratungsunternehmen 66, 127 Beratungsversagen 153 Beratungsverständnis institutionenökonomisches 83 Beratungswelle 153 Beratungswissenschaft 14 Berger, R. 134, 137, 152, 295, 297, 558 Berlin 293, 319f., 322 Berliner Räterepublik 216 Berliner Republik 298, 322, 324, 330 Berliner Zentrum für internationale Friedenseinsätze (ZiF) 519 Bertelsmann AG 319 Bertelsmann-Stiftung 135, 174, 276f., 281f., 285, 288, 382, 425, 479, 504f., 530 strategische Einflussnahme 282 Berufsverbände 89, 336 Beschäftigungspolitik 419ff., 424, 427, 433 Bestechlichkeit 94 best-one-way 27, 33 Betriebsberatung 153 Betriebswirtschaftlehre 559 öffentliche 556 Bevölkerungsalterung 496, 498f., 501, 503, 507 Bevölkerungsforschung 503 Bevölkerungspolitik 507 Beyme, K. von 47

Biedenkopf, K. 505 Bildung 472, 475, 479, 499 Bildungspolitik 328, 385, 417, 477 aktivierende 473 Bildungsqualität 476 Bildungsreform 478 Bildungssektor 63 Bildungssystem 472, 474f., 478f., 481 Beratungsstrukturen 475 Bildungswesen 282 Bioethik 53, 484f., 488f., 492 Bioethikkommission 485 Bio-Informatik 100 Biomedizin 111, 483ff., 491 Biophotonik 110 Biopolitik 483ff., 488, 492 Biotechnologie 100, 111, 490 Bio-Verfahrenstechnik 100 Biowissenschaften 100, 483 Birg, H. 504 Blair, T. 304, 322, 487, 601f., 610, 614 Blanchard, F. 305 Bohl 177 Bolivien 304, 311 Börsch-Supan, A. 298 Bosch-Stiftung 276f., 281ff., 288, 504 Bosnien 304 Bourdieu, P. 116 Braml, J. 278f. Brandt, W. 176, 184, 243, 516 Brasilien 308 Brodocz, A. 55 Brookings Institution 564, 569 Brüssel 320, 335, 337 BSE-Krise 106 Bund 103, 131, 189, 248ff., 315, 325, 409, 461, 467, 555 Bund Deutscher Unternehmensberater BDU 292 Bundesagentur für Arbeit (BA) 103, 295, 375f., 379, 383, 425, 428 Bundesbank 355, 359 Bundesfinanzministerium (BMF) 367 Bundesforschungsministerium 463, 465 Bundesgremienbericht 219 Bundesinnenministerium 502f., 505 Bundesinstitut für Bevölkerungswissenschaft (BiB) 505 Bundesinstitut für ostwissenschaftliche und internationale Studien (BIOst) 367f. Bundeskanzler 175, 179ff., 186, 190, 194, 196, 223, 253, 318f., 367, 376, 382, 384f., 387 Bundeskanzleramt 173, 176ff., 183, 186f., 283, 296, 323, 326, 329, 331, 338, 364f., 368, 371, 375f., 383f., 464, 519, 537, 529 Bundesländer 131, 189, 248ff., 315, 325, 409, 461, 466f., 477, 555 Bundesministerien 176, 203, 229, 338, 340

Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung 375 Bundesministerium für Bildung und Forschung (BMBF) 110, 113, 157, 295, 464, 491 Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend 124, 285, 506 Bundesministerium für Gesundheit 391, 392 Beiräte 439 Ethikbeirat 486 Institute 439 Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (BMU) Beiräte 451 Bundesämter 451 Kommissionen 451 Bundesministerium für Wirtschaft 354f., 295 Bundespräsident 131f. Bundespressekonferenz 327 Bundesrat 232f., 239, 336, 338, 386 Bundesrechnungshof 135, 292, 323, 326, 367, 375, 540, 549 Bundesregierung 132, 152, 157, 176, 215ff., 232, 256, 279, 336, 359f., 364f., 375, 382, 386f., 395, 397, 409, 424, 428, 437, 439f., 443, 445, 451ff., 461ff., 505, 516, 529, 539f. Expertenkommissionen 215ff. Bundessicherheitsrat 537, 540 Bundestagspräsident 133, 341 Bundestagsverwaltung 199f., 209, 406 Bundestagswahlen 194, 330, 382f., 385, 391, 428, 490, 499, 527 Bundestagswahlkampf 92, 384, 387, 554 Bundesverband der Pharmazeutischen Industrie e.V. (BPI) 444 Bundesverfassungsgericht 102, 127ff., 131, 187 Bundesverteidigungsministerium (BMVg) 290, 371, 529, 536, 538, 540, 542 Bundeswehr 295, 536, 539ff. Bund-Länder-Kommission für Bildungsplanung und Forschungsförderung 475 Bündnis 90/Grüne 246, 385, 403 Bündnis für Arbeit 221, 336, 374, 380, 426, 428 buon consiglio 153 Bürger 129, 138, 142, 144, 148 Akteur der politischen Beratung 139 Beratungsnachfrage 81 Bürgerbeteiligung 143, 147 Bürgergutachten 144 Bürgerinitiativen 42, 143, 167, 316, 338 Bürgerkonferenz 157, 491 Bürgerkonvent 338 Bürgerstiftungen 286 Bürgerversicherung 397, 441f. Büro für Technikfolgen-Abschätzung (TAB) 110, 452, 466, 484 Bush, G. W. 300 Büttner, T. 298

Callaghan, J. 601 Campaigning 246, 306, 309 Carnegie Endowment for International Peace 564 Carville, J. 304ff., 310 Cassel, S. 32 CDU 97, 191, 246, 323, 332, 338, 374, 384, 401f., 409 Center for Strategic and International Studies 564 Centrum für angewandte Politikforschung (CAP) 519, 530 Chile 304 Christiansen, S. 323, 325, 531 Clay, H. 89 Clement, W. 182, 327 Clinton, B. 304, 306 Coaching 161, 166, 582, 584 Computational Science in Engineering 100 Consultants 300, 303, 327, 348 politische 330 Corporate Citizenship 287 Corporate Social Responsibility (CSR) 287, 297 Costa Rica 305 Council of Economic Advisers 355f. CSU 97, 191, 332, 374, 401f., 409 Daele, W. van den 487 Dahrendorf, R. 606 Daimler Crysler 320, 529 Dänemark 141, 144, 491 Davis, R. 304 DDR 131, 251 Deliberation 138, 153f. Deliberationsverfahren 148 Delphi-Expertenbefragung 111 Demografie 419, 503 Demografiebeauftragte 505 Demografische Expertise 502ff. Demografische Politikberatung 502ff. Demografischer Wandel 420, 496ff. 500ff. Demokratie 29, 36, 81, 126ff., 146, 148, 162, 187, 268f., 322, 334, 398, 491, 554 deliberative 146, 152 empirische 146 Entparlamentarisierung 223 innerparteiliche 130 parlamentarische 286, 554 partizipative 146, 152, 157 Demokratiequalität 146 Demokratietheorie 146, 164, 187, 491 empirische 138 partizipatorische 138 Demokratische Legitimität 130, 133 Demoskopie 245, 328, 554 Denkfabriken (s.a. Think Tanks) 59, 66, 69, 161, 276 Zielgruppen 69 Deregulierung 102 Deutsche Atomkommission 1955 463

Deutsche Bahn 320 Deutsche Bank 283, 530 Deutsche Bank-Stiftung 283, 285 Deutsche Einheit 176, 251 Deutsche Forschungsgemeinschaft (DFG) 131, 250, 254, 462, 485 Deutsche Gesellschaft für Auswärtige Politik (DGAP) 519, 530, 543 Deutsche Gesellschaft für die Vereinten Nationen (DGVN) 519 Deutsche Gesellschaft für Evaluation (DeGEval) 112 Deutsche Gesellschaft für Osteuropakunde (DGO) 519 Deutsche Gesellschaft für Poltitikberatung (degepol) 89, 93, 317 Deutsche Hochschule für Verwaltungswissenschaften (DHV) 556 Deutsche Kommission für Ozeanographie 1968 464 Deutsche Kommission für Weltraumforschung 1962 463 Deutsche Public Relations Gesellschaft 246 Deutsche Stiftung Friedensforschung (DSF) 519 Deutsche Vereinigung für politische Wissenschaft (DVPW) 271 Deutscher Bauernverband 271 Deutscher Bildungsrat 475 Deutscher Bundestag 70, 110, 133, 135f., 157, 167, 177, 197ff., 222, 229, 256, 336, 364, 368, 374, 382, 386, 400ff., 406ff., 411, 426, 437, 442f., 451f., 463, 484, 489, 506, 529, 540, 542 Ausschüsse 189ff. Fraktionen 189ff. Fraktionsreferentinnen 228ff. Wissenschaftliche Dienste 198ff. wissenschaftliche Mitarbeiter 228 Wissenschaftlicher Dienst 199 Deutscher Gewerkschaftsbund (DGB) 384, 486 Deutsches Institut für Internationale Pädagogische Forschung (DIPF) 476 Deutsches Institut für Public Affairs (DIPA) 317, 555 Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung (DIW) 134, 424 Deutsches Jugendinstitut (DJI) 477 Deutsches Übersee-Institut (DÜI) 276f., 519 Deutschland 303, 351 Dialogmarketing 300 Dienel, P. 144 Dienstleistungsgesellschaft 65 Dienstleistungstheorie 62 Dierkes, K. 298 Differenzierungsformen 139 Differenzierungstheorien 60 direct mail 349 Diskursverfahren 141f., 145, 147

Dohnanyi, K. von 298 Donor Service Organisations 286 Dritter Sektor 255, 262 Drittmittel 70 Drnovesk, J. 305 Eberwein, D. 512 Ecuador 308 Ehmke, H. 176, 184 Eichel, H. 323 Einigungsvertrag 131, 251 Einzelberatung 166 El Salvador 308 Elektrotechnik 100 Elfenbeinküste 305 Elite 319 politische 335 Elitenetzwerke 116, 264 embryonale Stammzellen 106, 107 Embryonenschutzgesetz 486, 488 Empowerment 63 Empowermentstrategie 64 Energiepolitik 445 England 136 Enquete-Kommission 133, 167, 201, 209, 216, 390ff., 400ff., 426, 428, 434, 466, 467, 489, 490, 493, 506, 538, 600 Chancen und Risiken der Gentechnologie 451, 488 Ethik und Recht der modernen Medizin 489 Demografischer Wandel 506 Globalisierung der Weltwirtschaft 133 Nachhaltige Energieversorgung 452 Recht und Ethik der modernen Medizin 442, 486, 489 Schutz der Erdatmosphäre 451 Schutz des Menschen und der Umwelt 452f. Strukturreform der gesetzlichen Krankenversicherung 442 Technikfolgenabschätzung 133 Zukunft der Medien 400ff. Zukünftige Kernenergiepolitik 451 Entscheider 40, 48 Entscheidung 36, 41, 43, 97, 99, 455 politische 62 Entscheidungsberatung 454 Entscheidungselite 188 Entscheidungsfindung 118, 138, 188, 221, 419 Demokratisierung 138 Rationalisierung 138 Entscheidungsprozess 204 Entscheidungsrisiken 41 Entwicklungszusammenarbeit 121 Epistemologie 52 Erhardt, L. 243 Erziehung 472, 475 Erziehungssystem 63, 472, 478 Estland 303

Estrada, J. 308 Ethikkodizes 93 Ethikkommission 484ff., 492f. Ethikräte 53 Europäische Akademie für Frauen in Politik und Wirtschaft 122 Europäische Integration 335 Europäische Kommission 355, 536 Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP) 543 Europäische Union 123, 336f., 345, 541, 543f., 585 Europäischen Verfassung 371 Europäischer Rat 543 Europäisches Parlament 340, 543 Europäisierung 418, 514 Europapolitik 551 Europarat 502 Euton, J. H. 88 Evaluation 23, 108, 111, 121, 131, 251f., 354, 425, 455, 477f., 595 begleitende 111 ex-ante 111 ex-post 111 Standardeigenschaften 112 Eventmarketing 93 Exekutive 79, 127, 129, 133, 191, 203, 335, 423 informationelle Überlegenheit 198 Experte 25, 32f., 40, 42, 48f., 99, 119, 128, 140, 144f., 155, 159, 166, 326, 408, 421, 438, 553 demokratisches Mandat 49 Entscheidungsmacht 37 Krise 140 Mitentscheider 49 Expertenbegriff 215 Expertenberatung 437 Expertenkommissionen 161, 167, 215ff., 252, 296, 374f., 386, 426ff., 490, 492, 513 Abschlussbericht 222 Bundesregierung 215 Definition 215 Ergebnisse 222ff. Folgen 222ff. Gründe für die Einsetzung 220ff. Typologie 215 Expertenkommunikation 92 Expertenstäbe 355 Expertenstreit 40, 493 Expertenwissen 41, 139, 168, 511, 552, 590 Demokratisierung 29 Expertise 40f., 62, 66, 140ff., 154, 178, 213, 270, 281, 296, 421f., 427, 434, 451, 454, 480, 483ff., 493, 511, 578 Demokratisierung 140, 143, 154, 157, 490 Legitimationsprobleme 450 Pluralisierung 138 Expertokratie 492

Fachsprachen Probleme 32 FDP 239, 332, 401, 403 Federal Advisory Committee Act 219 Feminismus 118 Fenn, P. 303 Fernsehen 309, 350 Fernsehwahlspots 91 Fernsehwerbespots 89 Feulner, E. 572 Fiedler, J. 296, 376 Finanzmanagement 555, 557 Finanzpolitik 421 Fischer, A. 247, 440, 486 Fischer, F. 156 Fischer, H. 296, 376 Fischer, J. 327, 516, 519 Fokus-Gruppen 328 Fokusgruppenforschung 309 Föderalismus 173, 248, 254 Foodwatch 155 Foreign Policy Research Institute 564 Forschung 250f. Forschungseinrichtungen 199, 290 Forschungsinstitut zur Zukunft der Arbeit (IZA) 425 Forschungsinstitute 68, 70, 212, 424, 425ff., 452, 477f. Forschungsmarketing 112 Forschungspolitik 417, 460ff., 465f., 468f., 509 Forschungszentrum für OSZE-Studien beim Institut für Friedensforschung und Sicherheitspolitik an der Universität Hamburg 519 Forschungszentrum Jülich 157 Foucault, M. 51 Fox, V. 309 Fraenkel, E. 268 Fraktionen 189ff., 195, 197, 200, 207, 232f., 235, 273, 335, 338, 406 Geschlossenheit 192, 193 interne Kommunikation 193 Fraktionsreferenten 228f., 231ff., 238ff. Anforderungsprofil 230 Aufgaben 232 Funktionen 229f. politischer Einfluss 237 Framing 163 Frankfurter Institut/Stiftung Marktwirtschaft 425 Frankreich 501, 503, 590, 593ff. Beratungsstrukturen 590,ff. Politikberatung 590ff. Frauen 116f., 123 Frauenbewegung 117 internationale 122 neue 117 Frauenförderung 122 Frauenforschung 117f.

Frauenorganisation 120 Frauen-Policies 121 Frauenpolitik 118 Freizeit 272 Friedrich-Ebert-Stiftung 122, 135, 403, 444, 505 Friedrich-Naumann-Stiftung 505 Fritzenkötter, A. 181, 325 Fuchs, P. 59 Fundraising 93, 245, 300, 343, 555, 559, 570, 574 Funktionale Differenzierung 59, 61, 64 Funktionssysteme 49 Ganten, D. 157 Gasse, P. 296, 376 Gegenexperten 156 Gegenexpertise 154 Gegengutachten 29, 167 Geist und Macht 25 Geisteswissenschaften 105 Gellner, W. 243, 255, 258, 278 Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) 543 Gemeinwohl 50, 77, 93, 127f., 138, 144 Gemeinwohlorientierung 126 Gender Mainstreaming 121ff., 217, 381 Gendiagnostik 490 Genscher, H. D. 516, 517 Gentechnikgesetz 486, 488 Gentechnologie 135 George, A. 512 Gerontologie 503 Gersbach, H. 298 Gerster, F. 152, 162, 290 Geschlecht 117, 121 Geschlecht und Politik 117 Geschlechterbeziehungen 121 Geschlechterforschung 117ff., 123 erweiterter Politikbegriff 120 Geschlechterpolitik 118, 123 Gesellschaft 11 postindustrielle 65 Verwissenschaftlichung 139 Gesellschaft Deutscher Chemiker (GDCh) 271 Gesellschaft für Auslandskunde 519 Gesellschaftliche Differenzierung 64 Gesellschaftliche Interessen Organisierbarkeit 80 Gesellschaftsberatung 11, 14, 139, 152ff., 288 Gesellschaftssteuerung 46 Gesellschaftstheorie 46 Gesetzgeber 97 Gesetzgebung 96, 101, 127, 187, 239, 334, 340 Gesetzgebungsprozess 317, 340, 428 Gesetzgebungsverfahren 205, 489, 493 Gesundheitspolitik 39, 229, 417, 437ff., 443ff., 499 Gesundheitsprämie 441f. Gesundheitsprämienmodell 397

Gesundheitsreform 244, 395 Gesundheitsschutz 111 Gesundheitssystem 59 Gesundheitswesen 86 Gesundheitswirtschaft 63 Gesundheitswissenschaften 438 Gewaltenteilung 127, 136 Gewerkschaften 32, 70, 103, 189, 271f., 286, 288, 336, 374, 384, 393, 400, 425, 427f., 430 Gibbons, M. 65 Giersch, H. 132 Giscard d’Estaing, V. 303 Gleichstellungspolitik 118, 122f. Global Political Consultancy Survey 301 Globalisierung 33, 110, 113, 135f., 154, 169, 280, 295, 315f., 335, 344, 418, 514, 523f., 528 Globalsteuerung 73, 76 Globke 184 Gore, A. 306 Gotto, K. 323 Gould, P. 304 Governance 120, 173, 280f. Greenberg Rosner Quinlan Research Inc. 304, 306 Greenberg, S. 304f., 307 Greenpeace 337 Griechenland 303 Großbritannien 69, 141, 144, 303ff., 322f., 491, 599ff. Politikberatung 599ff. Grundgesetz (GG) 102, 126ff., 131, 176, 250 Grundlagenforschung 26, 68, 464 Guatemala 308 Gutachten 29, 66, 91f., 99, 129, 134, 137, 241, 293, 295f., 326, 353f., 358, 441, 490 Gutachtenberatung 355 Habermas, J. 12, 37, 47ff., 52, 118, 148, 163f., 356 Haider, J. 307, 585 Hamburgisches Welt-Wirtschafts-Archiv (HWWA) 131, 424 Hans-Böckler-Stiftung 122, 476 Hartwich, H.-H. 382 Hartz, P. 296f., 319, 374, 376, 379ff., 391 Hartz-Kommission 42, 128, 217, 223, 296f., 328, 331, 355f., 374ff., 383ff., 391ff., 396, 398, 426, 428, 434, 441 Hartz-Reform 103, 152f., 323, 386 Haushaltsrecht 101 Hayek, F. A. von 76, 579 Heath, E. 601 Heinrich-Böll-Stiftung 122, 505 Heinze, R. G. 221 Helmholtz-Gemeinschaft Deutscher Forschungszentren (HGF) 252, 462 Helmstädter, E. 358 Hennis, W. 153 Herbert-Quandt-Stiftung 285 Heritage Foundation 565, 569, 572

Herrschaftswissen 180 Hertie-Stiftung 276f., 281, 283, 285, 288 Herzog, R. 255f., 518 Herzog-Kommission 296 Hesse, R. 182 Hessen 294, 506 Hessische Stiftung Friedens- und Konfliktforschung 277 Hilfe zur Selbsthilfe 63 Hintergrundgespräche 244, 327f., 331 Hirscher, G. 243 Hochschulen 101, 117, 466f. Hochschulpolitiker 101 Hochschulrecht 101 Hochschulrektorenkonferenz (HRK) 131, 462 Hoffmann-Riem, W. 401 Höll, S. 330 Hombach, B. 177, 184 homo academicus 60 homo oeconomicus 77 homo politicus 60 Honduras 304 Höppner 247 Hörsch, B. 512 Horx, M. 319 Huber, W. 319 Hudson Institute 564f. Humangenetik 484 Humboldt Universität zu Berlin 123 Hunzinger, M. 152, 245f., 290 Ideenagenturen (s.a. Think Tanks) 167, 255, 276, 563 Illgner, M. 531 Image Management 174 Imageberatung 166, 245 Images & Stratégie 305 Implementation 454 Inacker, M. 330 Indien 347, 349, 350 Individualisierung 335 Individualisierungstheorem 63 Industrialisierung 269 Industrie- und Handelskammern 271 Industriegesellschaft 68 Industriepolitik 269 Industrieverbände 272 Informatik 100 Informationen 175, 178f., 187, 192f., 195f., 198, 208 Informationsbedarf 220 Informationsflut 195, 211 Informationsgesellschaft 400, 408 Informationsmacht 198, 200, 205 Informationsmanagement 175, 177ff., 182, 185ff., 194, 556 formell 179 informell 179

Informationsrevolution 220 Informationstechnik 211 Ingenieurwissenschaften 23, 100, 106ff., 111, 113, 449 Initiative Neue Soziale Marktwirtschaft 155, 338 Innovationsmarketing 108, 112 Insertionskampagnen 349 Institut der Deutschen Wirtschaft (IW) 425 Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB) 425 Institut für Makroökonomie und Konjunkturforschung 425 Institut für Menschenrechte 519 Institut für Ostrecht 367 Institut für Schulentwicklungsforschung (IFS) 478 Institut für Technikfolgenabschätzung und Systemanalyse (ITAS) 466 Institut für Weltwirtschaft (IfW) 134, 424 Institut für Wirtschaft und Gesellschaft (IWG) 425 Institut für Wirtschaftsforschung (ifo) 134, 424 Institut für Wirtschaftsforschung Halle (IWH) 424 Institute for Policy Studies (IPS) 565 Institutionen 78, 477 Institutionenanalyse 46 Institutionenökonomik 74, 78ff., 164 Interaktionstheorie 63 Interessen und Werte 37 Interessengruppen 42f., 81, 83, 85f., 136, 156, 205, 264, 334, 337, 437, 443, 445 Interessenverbände 25, 207, 212, 335 Interessenvertretung 318 International Association of Political Consultants 303, 305f. Internationale Beziehungen 121 Internationale Politik 363 Internationale-kooperation.de 113 Internationaler Währungsfond (IWF) 355 Internationalisierung 344 Internet 308 Internet Services 343 Interventionstheorie 64 Israel 304f., 311 Issue advocacy 89 Issue Management 174, 316 Italien 303f., 348, 503 IT-Beratung 291f., 294 Izzurieta, R. 311 Jackson, A. 88 Jagoda, B. 375 Jann, W. 224, 296, 376 Japan 305 Jarren, O. 90f. Jelzin, B. 304 Job-Aqtiv-Gesetz 374, 382 Johnson, L. B. 303 Johnston, J. S. 89 Journalismus 327, 330

Journalisten 244, 327f., 330ff., 379, 510, 573 Journalistenverbände 400 Juristenmonopol 269 Kampa 2002 330 Kampagnen 309, 345 Kampagnenberatung 165 Kampagnenmanagement 348 Kampagnenpolitik 338 Kampagnenstrategie 300 Kanada 311, 445 Kanther, M 408 Kanzlerdemokratie 177 Kassenärztliche Bundesvereinigung 393 Kennedy, J. F. 303 Kernenergie 42 Kerry, J. F. 300 Keynesianismus 357f., 564, 610 Kiechle, M. 485 Kim, C.-H. 311 King, D. 606 Kinkel, K. 516 Kiper, M. 403 Kirche 189, 221 Klientelismus 154 Klimawandel 37 Klose, H.-U. 505 Kloten, N. 132 Koalitionsdemokratie 177 Koch, R. 243, 325 Kohl, H. 177, 180f., 183f., 186, 243, 245, 305, 323, 325, 461, 463f. Kollek, R. 487 Kölner Max-Planck-Institut für Gesellschaftsforschung 425 Kolumbien 304, 311 Kommissionen (s.a. Expertenkommissionen) 41, 187 Kommissionitis 166, 216, 219 Kommunen 103, 315 Kommunikation 60f., 324 Kommunikationsberatung 165, 245, 343, 460, 582 strategische 290, 299 Kommunikationsmanagement 175, 186, 243, 556 Kommunikationspolitik 90 Kommunikationstheorie 63 Kommunikationstraining 584 Kommunikationswissenschaft 88, 90ff., 100, 553f., 559 kompetenznetze.de 113 Konfliktmanagement 185 Kongo 305 Konrad-Adenauer-Stiftung 135, 279, 308, 505 Konsensus-Konferenzen 141, 144ff., 491 Konstruktivismus 39, 47, 51f., 55 Kontextsteuerung 54 Konzepte der wissenschaftlichen Beratung partizipative 60

dialogische 60 Konzertierte Aktion im Gesundheitswesen (KAiG) 440 Kooperationen 112 Körber-Stiftung 276f., 281, 285, 288 Korporatismus 224, 268f. Korporatismusforschung 271 Korruption 94, 154, 290 Korte, K.-R. 243 Kraljic, P. 296, 376 Krankenkassen 438 Krankenversicherung 391f., 395ff., 441, 443 Krevert, P. 31 Krisenkommunikation 318 Kritische Theorie 53 Krone, H. 364 Kruse, A. 506 Küchenkabinette 242, 417 Kuhn, F. 325 Kultur 272 Kulturwissenschaften 47, 156 Kunkel-Weber, I. 296, 376, 379 Lafontaine, O. 185f. Lagos, R. 304 Landesparlamente 234, 426 Landesregierungen 255 Landtage 463, 506 Ausschüsse 189 Fraktionen 189 Langemeyer, G. 298 Lateinamerika 300ff., 307f., 311, 343, 345, 347, 349 Latin American Campaigns, Inc. 304 Lauterbach, K. W. 331, 444 Lazarsfeld, P. F. 579 Lebensarbeitszeit 99 Lebenswissenschaften 605 Leggewie, C. 46 Legislative 79, 127, 198, 423 Legitimation 23, 42 Lehr, U. 506 Leif, T. 246 Lettland 303 Lieberman, J. 306 Lobbyarbeit 126, 189 Lobbygruppen 241, 279 Lobbyismus 14, 154, 174, 224, 284, 290, 299, 315f., 320, 334ff., 559, 586f. Adressaten 337f. Akteure 335ff. Definition 334 Lobbyliste des Bundestages 337, 341 Macht 340 Methoden 339f. Professionalisierung 337, 339 Transparenz 340 Verhaltenskodex 340

Lobbyisten 334f., 337ff. Lobbyorganisation 337 Lohse, M. 487 Luft, K. 296, 376 Luftreinhaltung 39 Luhmann, N. 53 Machbarkeitsoptimismus 73 Macht 36 Machtmakler 184f. Mahler, E. 59 Maischberger, S. 531 Major, J. 601 Maklermacht 182ff., 188 Malta 303 Management Consultants 14, 598 Management Consulting 597 Managementberatung 291f. Mandela, N. 304 Mannstein, C. von 305 Marburger Bund 271 Marcos, F. 303 Marketing 290, 299 politisches 308 Marketing Politico: Campanas & Gobierno 308 Marketinglehre 554 Marktforschung 63, 582f. Massendemokratie 163 Massenmedien 60, 63, 65, 163, 174, 282 Materialwissenschaften 100 Mathematik 100 Max-Delbrück-Centrum für molekulare Medizin 157 Max-Planck-Gesellschaft (MPG) 131, 250, 254, 462 Max-Planck-Institut für Bildungsforschung 476 Max-Planck-Institut für demografische Forschung 504 May, R. 605 McCain, J. 304 McFadden, D. 298 McGann, J. 260ff., 278, 563 McKinsey 134, 241, 295, 297, 478, 558 McLaughlin, J. 311 McLaury, B. 569 Mecklenburg-Vorpommern 506 Mediation 141, 143ff., 147 Medien 38, 81, 83, 91, 156, 162, 193, 272, 315, 322ff., 332, 338, 346, 383, 395, 398, 400, 402, 406, 523ff., 527ff., 533, 567, 573 Neue 168, 404, 409, 478 Politik 330f. Wahlkampf 329 Medienaufmerksamkeit 387 Medienberater 245, 323, 343 Medienberatung 165, 323f., 343, 582, 584 Medienberichterstattung 162, 384 Mediendemokratie 161, 165, 177, 329, 553

Mediengesellschaft 166f., 245, 316, 328, 568 Medien-Kampagnen 326 Medienmacht 324f. Medienmarkt 328, 332 Medienpolitik 90, 402 Mediensysteme 346, 350 Medientauglichkeit 329 Medientraining 309 Medienwahlkämpfe 329 Medienwirkung 329 Medizin 100, 269, 487 Mehrebenenpolitik 169 Mehrheitsprinzip 128 Meier, C. 98 Meinungsforscher 343, 583 Meinungsforschung (s.a. Demoskopie) 168, 300, 306, 309, 343 Meinungsforschungsinstitute 290 Meinungsumfragen 93, 554 Merkel, A. 242, 323 Mertes, M. 323 Merz, F. 325 Message politics 310 Metz, D. 243 Mexiko 307f. Meyer, L. 328f. Migration 272, 497f. Militärtechnologie 39 Minister 99, 126 Ministerialbeamte 126, 338 Ministerialbürokratie 70, 79, 127, 129, 177, 187, 198, 201, 221, 224, 326, 340 Ministerialverwaltung 205, 207, 222, 474 Ministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit 529 Ministeriumssprecher 323 Mises, L. von 579 Mistotakis 306 Mitbestimmungsrecht 101 Mitterrand, F. 304 Modernisierung 50 Modus 1 13, 24, 66 Modus 1-Forschung 68 Modus 2 13, 24, 59, 65f., 119 Modus 2-Forschung 65ff., 70 Mohn, R. 282 Molekularbiologie 100 Monetarismus 358 Morgenstern, O. 579 Müller, H. 323 Müntefering, F. 325 Murphine, R. 303 Nachhaltigkeit 30 Nanotechnologie 100, 111 Napolitan, J. 302f., 306, 309ff. Nationaler Ethikrat 42, 157, 253, 486ff., 490, 493, 520

Naturwissenschaften 40, 42, 48, 100, 106ff., 111, 113, 269, 449, 487, 605 Neokorporatismus 268, 438 Neopositivismus 28 Networking 320 Netzwerke 120, 122, 141f., 168 Netzwerksteuerung 48 Neue Institutionenökonomie 132 Neue Politische Ökonomie 77, 84f., 132 Neuseeland 347, 349 New Public Management 474, 479, 557, 597 Nicaragua 308 Nicht-Regierungsorganisationen 41, 70, 120, 122, 173, 272, 316, 336, 510, 524, 530, 571 Niederlande 141, 144, 303, 419, 433f., 490 Centraal Planbüro 429f., 434 Sociaal-Economische Raad 430 Stichting van de Arbeid 430 Wissenschaftliche Rat für Regierungspolitik (WRR) 430 Niedersachsen 318 Niejahr, E. 505 Nigeria 308 Noble, P. 303, 305 Noelle-Neumann, E. 245 Noetzel, T. 55 Noguera, F. 308 NOP Research Group 304 Nordamerika 336 Nordlinger, G. 306, 310 Nordrhein-Westfalen 467 Normativentscheidungen 96f. Normativwissen 542 Normenkontrollverfahren 127 Nowotny, H. 65 Nuklearenergie 39 Objektivität 118 OECD 462 Öffentliche Meinung 82, 91 Öffentlicher Dienst 190 Öffentlichkeit 11, 23, 31, 50, 70, 78f., 81, 83ff., 91, 93, 102, 107, 110, 112f., 126, 132ff., 138f., 143, 146f., 155, 158, 161ff., 174, 193, 195, 205, 278, 315, 320, 324f., 338f., 360, 365, 379, 387, 390, 396ff., 404, 410f., 422, 426, 432f., 461, 468, 484, 506, 583, 596 Funktionsbestimmungen 164f. Steuerung 324f. Öffentlichkeitsarbeit 338 Öffentlichkeitsberatung 14, 167, 422, 600 Öko-Institut Freiburg 453 Öko-Institute 155 Ökonomik 74, 356 Organisationsberatung 54, 71, 119, 515 Organisationsmanagement 343 Orientierungswissen 63ff., 110 Ostasien 347, 349

Österreich 141, 304f., 307, 348, 350f., 418, 577ff., 586 Politikberatung 576ff. Osteuropa 303f., 311, 343 Ost-Mitteleuropa 347, 349 Outsourcing 241, 244, 571 Özdemir, C. 152 Pällmann-Kommission 216 PA-Manager 316 Panama 308 paradoxe Intervention 64 Parlament 25, 97, 107, 133, 139, 166f., 187, 189f., 223, 269f., 315, 318f., 322, 335, 338, 363f., 382, 399, 403, 411, 426f., 488, 490, 519 Bedeutungsverlust 224 Parlamentarier 189ff., 193, 196, 198ff., 206ff., 210ff., 228ff., 334, 237ff., 341, 382, 403ff., 408, 410, 493, 540f. Parlamentarische Anhörung 158 Parlamentarische Demokratie 29 Parlamentarischer Rat 200 Parlamentarismus 187, 200, 340 Parlamentsberatung 166, 173, 600 Parteien 70, 81, 85, 89, 92, 97, 126, 129, 134ff., 157, 216, 241ff, 268, 286, 303, 330, 335, 400, 423, 426f., 539 Spitzenakteure 241ff. Watcher 331 Parteiendemokratie 177 Parteienforschung 554 Parteienwerbung 91 Parteikommission 216 Partizipation 23, 138, 143, 145f., 164f., 490f. Partizipationsformen 143 PDS 401, 403 Penn, M. J. 304 Penn, Schoen and Berland Associates Inc. 304 Performance Management 297 Personalisierung 243, 329 Personalmanagement 557 Personalrecht 101 Personalvertretungsrecht 101 Peru 304, 311 Pfadabhängigkeit 55 Pflegeversicherung 391f., 397 Pharmaindustrie 318 Philippinen 302, 304, 308, 310 Philosophie 104, 487 Physik 100 PISA-Studie 473, 476 Plakatkampagnen 349 Planung 156 Planungszellen 42, 141, 144, 146, 600 Plasser, F. 310, 582 Platon 153 Polen 304 Policy 15, 97, 360, 390, 456, 537

Policy advice 15, 97, 108, 121, 207, 456, 547f., 550, 552, 554, 558, 599 Policy analysis 550f. Policy consulting 207, 499 Policy-Analyse 46, 119f., 278, 457, 552 Policyberatung 291 Policy-Netzwerke 140, 142 Policy-Polling 146 Political Consultants 418, 553 Political Consulting 15, 108, 174, 499, 548, 553f., 559, 599 Politics 15, 278, 335, 360, 390, 456, 537 Politik 23, 28f., 31, 36, 41f., 54, 56, 60f., 65, 70, 74f., 93, 98, 100ff., 106f., 113, 121, 138f., 148, 154, 158, 163, 165, 167, 198, 241, 269, 322, 329f., 346, 364f., 390, 395, 397, 405, 421, 432, 434, 493, 511, 525, 528, 533, 553 deliberative 152, 155, 157, 159 doppelte Legitimation 36 Entparlamentarisierung 486 Informalisierung 223 post-dezisionistische 157 post-positivistische 157 Rationalisierung 49 Sachzwang 27 Technokratisierung 37 verwissenschaftlichte 163 Verwissenschaftlichung 30, 42, 65, 451, 483, 528 Wissen 37, 38 Wissensabhängigkeit 206, 213 Politik-Analyse 156, 158 diskursive 157 Politikbegriff erweiterter 120 Politikberater 343ff., 350, 548, 558, 576, 582f., 584 amerikanische 343ff. Ausbildung 546ff., 558, 582 Berufsverständnis 346 Fortbildung 547f. Message-Marketers 346f. Orientierungstypen 348 Politik-Verkäufer 346ff., 350 Politk-Marketer 348 Rollenbilder 350 Selbstverständnis 346 Zielgruppen-Marketer 349 Politikberatung 81ff., 126, 485 Adressaten 62, 91f., 426 Akteure 173f., 417 aktivierende 65 Alibifunktion 32 Analyse 117 Anbieter 78, 424 Androzentrismus 117 Arbeitsmarkt 421

Arbeitsmarktpolitik 419ff. Auftraggeber 91f. Ausbildung 546ff. Ausgaben für 291ff. Ausschuss 189 Außenpolitik 509ff., 523ff. Bedingungen wirksamer 421 Begriff 13ff. Beobachtung zweiter Ordnung 54 Beratungsform 542 Beratungsstile 347, 349, 351 Berufsleitbilder 344 Berufsverbände 89 Berufsvereinigungen 344 Beschäftigungspolitik 419ff. Bildungssystem 472 bioethische 484ff. Biopolitik 483ff. Bundesregierung 439 Buon Consiglio 88 Definition 291, 510 Demografischer Wandel 496ff. demokratische Legitimität 126ff. Demokratisierung 42f. Dienstleistung 62 diskursive 119 diskursive Verfahren 164 dritte Säule 434 Ebenen 15 Effektivität 433 eine Kunst 546 Erfolg 62, 86, 102, 396, 398, 552 Ethik 93 Ethik-Codes 344 Formen 92 Forschungsobjekt 78 Forschungspolitik 460ff. Fortbildung 546ff. Fraktion 189 Fraktionsreferenten 228 Funktionen 91 Funktionswandel 139 Geschlechterforschung 116ff. geschlechtsbezogene 117ff., 121ff. Gesundheitspolitik 437 Grenzen 84ff., 454f. Grundfragen 25 Hindernisse 99, 102ff. Informationsmanagement 178 ingenieurwissenschaftliche 106ff. Institutionalisierung 25 institutionelle Formen 41ff. Instrumente 92 internationale 303ff., 311 juristische 96ff. klassische 154 kommerzielle 90ff.

Kommunikation 89ff. Kommunikationsformen 90 Kommunikationsinstrumente 90 Kommunikationswissenschaft 90 kommunikationswissenschaftliche 88ff. Kompetenzverschiebung 104 Komplexität 97, 99 kooperative 142 Legitimation 164 Legitimationsdefizit 169 Legitimationsfunktion 82 Legitimationskrise 130 Legitimität 126 Legitimitätsdiskussion 49 Lobbyismus 334ff. lobbyistische 339 Machtmakler 182ff. Medien 322ff. Methoden 113 Möglichkeiten 454 Möglichkeiten und Grenzen 27 naive 82 naturwissenschaftliche 106, 108, 112f. neue Formen 595 neue Unübersichtlichkeit 161 nicht-öffentliche 165f. öffentliche 165f. öffentliche Präsenz 83 Öffentlichkeit 161ff. öffentlichkeitsadressierte 166ff. Öffentlichkeitsorientierung 139, 161, 166 Optimierung 456 Organisationsform 110 Österreich 577ff., 580ff., 586 paradoxe Resultate 50 parlamentarische 190f., 197 partizipative 50, 119f., 138ff., 168 Pluralisierung von Expertise 139 Policy-Rationalität 398 Politics-Rationalität 398 Politikfelder 417 Politiknähe 56 politikwissenschaftliche 45ff. politisierte 29 Professionalisierung 13, 15, 89, 161, 346 prozessorientierte 582 Public Affairs 316, 321 reflexive 55 Regierungssystem 89 Repräsentation von Frauen 116 Selbstverständnis 12 Sicherheit 154 Sicherheitspolitik 536ff. Skandalisierung 162 Soziologie 59ff. Spezialistentum 98f. Spitzenakteure 241

Stiftungen 275ff. strategische 343f., 456f. strategische Funktion 82 strategisch-kommunikative 121 Studiengänge 547, 550f., 553 Technologiepolitik 460ff. traditionelle 25ff. Typologisierung 107 Übersetzungsproblem 31 Umweltpolitik 449ff. Universitätslehrgänge 345 Unternehmensberatungen 290ff. Verbände 268ff. Verhaltenskodex 137 Vielfalt 107 von außen 16, 173, 178, 549 von innen 16, 173, 175ff., 549 Wachstumsmarkt 290 Wesen und Ziel 153 Wirksamkeit 421 wirtschaftswissenschaftliche 73ff. wissenschaftliche 24ff., 35ff., 50, 59, 62f., 79ff., 90ff., 97f., 100ff., 118, 121, 123, 139, 161, 166f., 241, 256, 281, 295, 419ff., 434, 437, 449, 578, 587, 597, 605 Wissenschaftliche Dienste 203ff. wissenschaftliche Mitarbeiter 228ff. Wissenschaftsnähe 56 Politikberatungsmodelle 23, 28, 32, 47, 354 dezisionistisches 12, 16, 26ff., 33, 47, 75, 77, 163f., 356 klassisches 47, 49, 55 kommunikatives 31 konstruktivistisches 50, 53, 54, 55, 56 korporatistisches 43 partizipatorisches 42 pragmatisches, pragmatistisches 12, 16, 26, 30, 31, 32, 33, 37, 48, 49, 163f. rekursives 31 technokratisches 12, 16, 26, 27, 28, 33, 48, 163, 164 traditionelles 32, 39 wissenschaftliches 27, 46 Politikberatungsprozesse 511 Politikberichterstattung 325 Politiker 27ff., 31, 38f., 41, 43, 74, 77, 83, 92, 100, 126, 131, 134, 136, 241ff., 244, 252, 326ff., 331, 332, 405, 423, 553 Auswahl der Berater 84 Bedeutung der Partei 243 Beratungsnachfrage 79 Bürger 82 Bürgerberatung 82 eigene Interessen 82 Eigeninteresse 77 Interessen 82 Offenheit für Beratung 422

Politikerberatung 11, 14, 23, 81ff., 92, 126ff., 135, 136f., 166, 422, 426, 433 demokratische Legitimität 127 Politikfeldanalyse 417, 454, 572 Politikfeldberatung 604 Politikmanagement 175, 243 Politikmodelle kommunikative 141, 142, 143, 144 Politikplanung 602 Politikprozess 229 Politiksystem Funktionslogik 60 Politikwissenschaft 35, 45, 47ff., 52, 54ff., 98, 106, 116, 225, 268f., 317, 385, 398, 449, 457, 547f., 550, 553f., 559, 576 blinder Fleck 52 Demokratiewissenschaft 46 Steuerungswissenschaft 46 Politische Consultants 264 Politische Entscheidung 65, 75 Politische Kommunikation 121, 322, 327 Politische Strategieanalyse 457 Politische Werbung 93 Politische Willensbildung 129 Politisches Marketing 345 Politisches Systems 49 Polit-Unternehmern 566 Polity 15, 108, 278, 335, 390, 456, 537 Polity-Beratung 15, 538 Polsby, N. 258 Positivismus 51 Positivismusstreit 27 Postnormal science 65 Pränataldiagnostik 488 Presse 102 Presse- und Informationsamt der Bundesregierung 181 PR-Firmen 92 Pridatt, B. P. 247, 360 Priming 163 Prinzipal-Agent-Problem 80 Privatisierung 295 PR-Journalisten 330 PR-Kampagnen 339 Pro Bono Aktivitäten 297 Prognose 28 Programmberatung 454 Projektmanagement 555, 557 Projektträger Innovations- und Technikanalysen (ITA) 110 Prozessberatung 15, 294, 354, 355, 553 Psychologie 449 Psychotherapie 54 Public Administration 550, 553, 556f., 559 Public Affairs 14, 167, 315ff., 336, 550, 553f., 559, 585, 586 Arbeitsfelder 317f.

Definition 315 Instrumente 319 Politikberatung 319 Politikfelder 318 Ziele 315 Public Affairs-Agenturen 161, 174, 290f., 320 Public Affairs-Berater 317, 319f., 326, 586 Public Affairs-Beratung 315f., 576, 582, 587 Public Affairs-Kampagnen 318 Public Affairs-Management 315, 317, 320 Public Choice-Theorie 77, 555 Public Interest Groups 336 Public Management 551, 556ff. Public management consulting 548, 555, 559 Public mind 104 Public Policy 550, 551, 553f., 557f. Public Relations (PR) 90, 92f., 157, 174, 290, 299, 315, 327, 586 Public-Affairs-Abteilungen 585 Public-Perception-Management 316 Qualitätskontrolle 66 Qualitätssicherungsfunktion 79 Quandt-Stiftung 277 Radio 349 Radtke, P. 487 Radunski, P. 585 RAND Corporation 564, 569 Rat von Sachverständigen für Umweltfragen (SRU) 453 Räterepublik 187, 219 Rawl 52 Rechtswissenschaften 24, 487, 548f., 552, 556 Reflexive Aufklärung 51 Reflexive Wissensproduktion 65 Regierung 107, 130, 139, 152, 167, 175, 178, 192, 198, 205, 233, 269, 270, 315, 318f., 363, 386, 399, 426, 427, 485 Regierungsberatung 11, 14, 128, 167 Regierungsbürokratie 177, 187 Regierungschef 190 Regierungsfraktionen 189, 382 Regierungskoalition 239 Regierungssprecher 323, 332 Regierungssteuerung 177 Regierungszentrale 173, 175, 177f., 182, 186f. Reich, R. 299 Relativismus 51 Renn, O. 61 Rentenfinanzierung 97 Rentenformel 97, 154 Rentenpolitik 392, 500 Rentenversicherung 391, 392, 396 Rent-Seeking-Problem 80 Ressortberatung 604 Rheinisch-Westfälisches Institut für Wirtschaftsforschung (RWI) 424 Rich, A. 564, 565

Ridder, R. 303 Riesenhuber, H. 223 Riester, W. 375, 376 Risikodiskurs 140 Risikogesellschaft 30, 50, 141, 154 Ritter, K. 366 Robert Bosch 277 Rosa-Luxemburg-Stiftung 505 Rosenbrock, R. 440 Röspel, R. 489 Roth, C. 246 Roundtables 515, 517 Rove, K. 304 Rudloff, W. 50 Rühe, V. 548 Rumänien 303 Rundfunk 102 Rürup, B. 393, 442, 507 Rürup-Kommission 217, 218, 223, 296, 297, 355,356, 390ff., 426, 434, 441, 442, 446 Russell Sage Foundation 563 Russland 305, 347, 349 Sachsen 467, 506 Sachverständige 25, 29, 408, 410, 411, 412 Sachverständigengutachten 130 Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (SVRBgE) 32f., 130, 132f., 137, 167, 353ff., 424, 427, 433, 438, 440, 549 Analyse der Argumentationen 359 Aufgabe 353 Auftrag 356 Ergebnisse der Begutachtung 357 Gutachtertätigkeit 359 Jahresgutachten 353, 358, 360, 361, 362 Öffentlichkeit 360, 361 Organisation 353 Politik 359, 360 Politikberatung 361, 362 Volkswirtschaftslehre 361 Wirksamkeit 359, 360, 361 Sachwissen 542 Sachzwänge 28, 511 Sachzwangideologien 33 Sager, C. 400 Salazar, W. 326 Sanchis, J. L: 304 Saussez, T. 305 Scharping, R. 152, 245 Schartau, H. 296, 376 Schäuble, W. 177, 180, 184 Scheucher, C. 584 Schickler, W. 296, 376 Schiller, K. 359 Schily, O. 506 Schirrmacher, F. 504 Schlauch, R. 400, 403

Schleyer, H. E. 297, 376 Schlossplatz-Kommission 217, 218 Schmid, G. 297, 376, 381 Schmidbauer, B. 368 Schmidt, H. 181, 183f., 186, 243, 531 Schmidt, K. 298 Schmidt, U. 391, 395, 398, 486 Schmidt-Deguelle, K.-P. 323f., 326, 329 Schmillen, A. 532, 534 Schröder, G. (Bundeskanzler) 181ff., 194, 216f., 219, 221, 224, 296, 297, 304, 322, 363, 374, 383, 486, 554 Schröder, G. (Außenminister) 515, 519 Schüler 184 Schulsystem 473 Schweden 303f., 307, 419, 431, 433f., 445, 501 Arbetslivsinstitut 431 Centrum för forskning om offentlig sektor 431 Forskningsråd för arbetsliv och socialvetenskap FAS 432 Institut för Framtidsstudier 431 Institutet för arbetsmarktpolitisk utvärdering IFAU 432 Institutet for social forskning 431 Regierungskommission 431 Schweiz 141, 144, 491 Seehofer, H. 327, 331, 486 Seiters 177 Séquéla, J. 304 Serbien 304 Shared Services 294 Sheinkopf, H. 303 Shinawatra, T. 308 Shrum, B. 305 Sicherheitsforschung 544 Sicherheitspolitik 363, 368, 370, 372f., 417, 536ff., 541ff. Sicherheitspolitikberatung 538f., 544f. Siemens 529 Skandinavien 503 Slowakei 303 Slowenien 305 Smith, J. A. 563 Society of European Affairs Professionals (SEAP) 89, 94 Code of Conduct 93 Solana, J. 544 Sommer, T. 223 Sowjetunion 363, 367 Sozialdemokraten 400, 402 soziale Bewegungen 465 Soziale Sicherheit 39 soziale Sicherungssysteme 218, 391, 392, 395, 398, 503 Sozialhilfe 103, 152 Sozialpädagogisches Institut (SPI) 478 Sozialpartner 221

Sozialpolitik 229, 286, 390, 419, 421, 422, 427, 429, 430, 431, 433, 548, 551, 576 Sozialpsychologie 63, 104 Sozialstrukturforschung 63 Sozialversicherung 439 Sozialverträglichkeit 30 Sozialwissenschaften 11, 40, 49, 51, 98, 104, 105, 106, 111, 361, 449, 487, 550, 563, 605 Prognosefähigkeit 64 Soziologie 47, 59, 63, 64, 65, 71, 449, 456, 503, 550, 554, 556, 559 Alleinstellungsmerkmal 63 Professionalisierung 71 Spanien 303 Späth, L. 487 SPD 191, 219, 323, 328, 329, 330, 374, 384, 385, 401ff., 407, 505 Spieltheorie 555 Spin Doctors 14, 154, 244, 323, 324, 332, 576 Spitzenpolitiker 241, 242, 243, 244, 245, 327 Sport 272 Spreng, M. 554 Squier, R. 303 Staat 11, 27, 120, 127, 141, 269, 270 kooperativer 140f. Staatstätigkeit kooperative 143 Stammzellforschung 157f., 488ff., 493 Standort Deutschland 111 Standortdebatte 104 Starck, Ch. 127 Steg 182 Steinmeier, F. W. 177, 181, 184f., 221, 331, 369 Steuerberatung 153 Steuerung 46, 48, 54, 64, 76 Steuerungsfähigkeit 161 Steuerungsmodelle 48, 49 Steuerungstheorie 64 Stiftung Entwicklung und Frieden 276, 277 Stiftung Marktwirtschaft 277 Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP) 256, 276f., 284, 363, 365, 367ff., 519, 530, 542, 543, 545 Arbeitsfeld 369 Aufgaben 364 Forschungsbereich 366 Funktionen 363 Gründung 363, 364 Institutsaufbau 365 Neuordnung 367 Politikberatung 369 Produkte 368 Rechts- und Organisationsform 371 Unabhängigkeit der Forschungsarbeit 371 Stiftungen 69, 135, 167, 244, 272, 275, 277, 279ff., 285ff., 290, 365, 417, 427, 433, 444, 505, 519, 539f., 571, 596

als Politikberater 283 Aufgabenprofil 278, 279 Beweggründe 283, 284 Definition 275 Einfluss 281 Formen der beratenden Stiftungsarbeit 284, 285 gemeinnützige 134 Konjunktur 279 Merkmale 275 parteinahe 134, 135 Politikberatung 279, 280, 281, 282 privatrechtliche 134 Typen 275 Stoiber, E. 329, 554 Strahlenschutz 39 Strahlenschutzkommission 41 Strategieberater 245 Strategieberatung 166, 343, 553, 582, 584 Strategieentwicklung 311 strukturelle Kopplung 53, 60, 65 Suarez, A. 303 Südafrika 304, 347, 349 Südkorea 308 Supervision 63 Süssmuth, R. 400 Süssmuth-Kommission 216, 218 Systeme 53 soziale 53 Systemtheorie 53, 59, 60, 61, 204 Szenarienmodelle 64 Szenario-Technik 111 Tacke, A. 295 Tageszeitungen 349 Technik 106, 110, 269 Technikbewertung 108, 109 Technikfolgenabschätzung 23, 30, 109, 110, 141, 155, 161, 466, 468, 484 Technikkommunikation 108, 112 Technikwissenschaften 23, 605 Technische Ausschüsse 130 Technische Sicherheit 39 Technologieanalyse 110 Technologiefrühaufklärung 110 Technologiefrüherkennung 109, 110 Technologiemonitoring 109 Technologiepolitik 402, 417, 460, 461, 462, 463, 465, 466, 468, 469, 509 Telekom 320 Terrorismus 283 Teubner, G. 53 Thailand 304, 308 Thatcher, M. 601, 602, 611, 614 Theologie 487 Thierse, W. 407 Think Tanks 12, 14, 41, 59, 68f., 89, 122, 167, 241, 244, 255ff., 270, 273, 276, 279f., 287, 288, 417f., 425ff., 432, 433, 437, 443, 444, 452f.,

484, 510f., 517, 518, 519, 544, 563ff., 577f., 596, 598, 601, 605ff., 613ff. advokatische 572 akademische 572 Begriff 262 Definition 262, 263 Einfluss 258, 259, 260 finanzielle Ressourcen 261 Finanzierung 70, 567, 570 Forschungsorganisation 571 Humankapital 570 Kanäle 265 Marketing 573 praxisorientierte 259 Produkte 572 Rahmenbedingungen 565, 566, 567, 568 Rolleninhalte 263 Serviceleistungen 572 staatliche Finanzierung 69, 257 Typologie 70, 261, 264 Wettbewerbsbedingungen 568 Tiefensee, W. 297, 376 Togo 305 Töpfer-Stiftung 276 Transdiziplinarität 66 transnationale Konzerne 336 Trendextrapolation 111 triple helix-Modell 65 Tschechische Republik 303 Türkei 305 Turner, S. 247 TV-coaching 92 Two-Communities-These 47 UdSSR 524 Umfrageberater 93 Umfrageforschung 311 Umweltbundesamt (UBA) 452 Umweltgutachten 453 Umweltpolitik 143, 445, 449f., 453, 455ff., 513, 548, 551 Akteure 451 Institute 452 Think Tanks 452 Umweltschutz 111, 269 Umweltverträglichkeit 30 Ungarn 303, 304 Universitäten 12, 66, 68, 70, 199, 250, 264, 405, 477, 550, 578 Unternehmen 97, 290, 291, 315, 317, 334, 336, 339 Unternehmensberater 290, 376, 428, 540 Unternehmensberatungen 71, 290, 295, 296, 297, 478, 479, 510 Beratungsfelder 293 Unternehmensverbände 336 USA 41, 89, 92, 93, 104, 119, 136, 141, 143, 190, 199, 209, 215, 219, 245, 257, 259, 265, 286,

287, 300, 301, 305, 306, 307, 308, 311, 312, 317, 341, 343, 344, 345, 346, 347, 349, 350, 351, 361, 363, 405, 418, 419, 425, 432, 433, 462, 503, 504, 516, 527, 553, 563, 564, 566, 567, 569, 570, 571, 572, 574, 576, 577, 578, 599, 601, 604, 607 Vaupel, J. W. 504 Venezuela 302, 311 Verband Deutscher Elektrotechniker (VDE) 271 Verband Forschender Arzneimittelhersteller e.V. (VFA) 444 Verbände 97, 173, 189, 221, 237, 268, 269, 271, 272, 286, 290, 291, 299, 315, 317, 320, 330, 334, 335, 336, 339, 340, 426, 427, 428, 444, 465, 466, 539 Expertenpool 271 Fachbruderschaften 273 informelle Beziehungen 272 Politik 272, 273 Sachverstand 269, 270, 273 Verbandsmacht 104 Verbraucherberatung 155 Verbraucherschutz 167 Verein Deutscher Ingenieure 107 Verein für Socialpolitik 134, 295 Vereine 269 Vereinte Nationen 122, 502 Vergeschlechtlichung 117 Verhaltensforschung 555 Verhandlung 142, 145, 216, 380 Verhandlungsdemokratie 221 Verhandlungsverfahren 142 Verteidigungspolitik 539 Vertrauen 242, 243 Vertraulichkeit 326, 398, 404 Verwaltung 69, 152, 198, 315 Verwaltungsberatung 291, 299 Verwaltungsmodernisierung 293, 294 Verwaltungswissenschaft 550, 556, 559 Vested interests 101, 102 Vierhaus, H.-P. 131 Volkswirtschaftslehre 556 Voscherau, E. 297, 376 Vranitzky, F. 304 VW-Stiftung 135 Wahlen 128, 190, 325, 553 Wahlkampagne 385 Wahlkampf 92, 300, 302, 307, 309, 310, 328, 339, 345, 383, 385, 576 Wahlkampfberater 174, 300, 301, 308, 343 Wahlkampfberatung 89, 300, 308, 344, 553, 582, 587 internationale 300ff. Wahlkampfkommunikation 89, 93, 350 Wahlkampfmanagement 346 Wahlkampfmanager 346, 347, 348, 350 Wahrheit 52, 118

Wahrheitsbegriff 51 Wahrheitspolitik 51 Walesa, L. 304 Wallrabenstein, A. 316 Walter Eucken Institut 425 Walter, H. 305 Wandel der Staatlichkeit 140 Washington 320 Weaver, R. K. 258, 260, 261, 262, 265, 278 Web Campaigning 343 Weber, Max 28 Weck, R. de 330 Weimarer Republik 268 Weingart, P. 31, 45, 52, 65 Weizsäcker, E. U. von 133 Weizsäcker, R. von 298, 538 Weizsäcker-Kommission 217, 224 Weller, C. 55 Weltbank 355 Weltfrauenkonferenz 122 Werbefirmen 92 Werbeindustrie 89 Werbekampagnen 350 Werbung 327, 349, 582, 583 politische 302, 343 Wertfreiheit 28 Werturteile 29 Werturteilsfreiheit 356, 357 Westeuropa 343, 344, 347, 349, 351 Wettbewerbsdemokratie 177 Wiedervereinigung 255 Willke, H. 68 Wilson, H. 601, 603 Winnacker, E.-L. 487 Winnacker, K. 464 Winter, J. 298 Wirtschaft 59, 61, 63, 65, 73, 93, 154, 167, 189, 221 Wirtschafts- und Sozialwissenschaftliches Institut (WSI) der Hans Böckler Stiftung 425 Wirtschaftsförderung 64, 269 Wirtschaftsforschungsinstitute 438 Wirtschaftspolitik 32, 69, 73, 74, 75, 76, 79, 132, 133, 286, 417, 422, 427, 429, 430, 431, 433, 461, 513, 551, 576, 604 Instrumentalismus 75 kognitive Grenzen 76 traditionelle Theorie 74, 75, 76, 77, 78 Wirtschaftsverbände 288, 316 Wirtschaftswissenschaften 23, 73, 78, 84, 85, 111, 104, 134, 317, 362, 548, 549, 550, 555, 605 Beratungsdilemma 77 Beratungsverständnis 74 Wissen 12, 13, 15, 29, 30, 35, 36, 41, 43, 47, 51, 52, 54, 61, 62, 67, 76, 78, 106, 113, 140, 142, 148, 204, 422, 450, 455, 472, 510, 512 Alltagswissen 35

Funktion 37 Grenzen 51, 52, 55, 450 Kontextbindung 40, 51 Legitimationsressource 37 legitimatorische Funktion 38 local knowledge 450 Macht 36 naturwissenschaftliches 36, 39 Nicht-Wissen 140, 450 Öffentlichkeit 38 Orientierungsfunktion 511 Qualitätskontrolle 12 Unsicherheit 40, 106 wissenschaftliches 35, 36 Wissen und Entscheiden 29, 35, 39 Wissens(chaft)soziologie 35 Wissenschaft 13, 23, 24, 25, 26, 28, 29, 31, 36, 42, 50, 52, 54, 60f., 70, 75, 90, 98, 100, 102, 103, 121, 138, 139, 140, 155, 189, 198, 207, 221, 248, 250, 251, 253, 282, 295, 397, 422, 427, 432, 456, 457, 461, 474, 490, 523, 528 anwendungsorientierte 119 Dienstleistungsfunktionen 67 Dienstleistungsorientierung 65, 67 Entzauberung 140 Funktion 26 Geschlechtsneutralität 118 Innovationen 68 Instrumentalisierung 32 Politisierung 42, 50, 65, 139, 451, 483 Praxisorientierung 362 Praxisverständnis 67 problemorientierte 68 projektorientierte 119 Spezialisierung 100 Strukturwandel 59, 65 Vergesellschaftung 139, 140 Wahrheitsmonopol 167 Wissenschaft und Politik 13, 25, 26, 27, 30, 32, 39, 43, 45, 48, 50, 53, 54, 62, 65, 73, 97, 98, 99, 113, 117, 118, 119, 139, 141, 199, 204, 205, 213, 224, 249, 254, 281, 285, 362, 363, 423, 424, 425, 433, 451, 455, 475, 490, 492, 523f., 529 Abgrenzung 26 Wissenschaft und praktische Politik 164 Wissenschaft und Praxis 47, 117, 119 Wissenschaft und Technik 27, 50, 106, 130 Wissenschaftler 29, 30, 32, 38, 40, 43, 47, 74, 77, 81, 82, 99, 101, 127, 252, 393, 405, 410, 464, 511 Kompetenz 99 Reputation 78, 79 Wissenschaftliche Dienste (Deutscher Bundestag) 198, 199, 200, 201, 202, 203, 204, 205, 206, 207, 208, 209, 210, 211, 212, 213, 452 Angbote 207

Aufgaben 207 Funktion 203, 204, 205 Organisation 199, 200, 201 wissenschaftliche Forschungsinstitute 424 wissenschaftliche Mitarbeiter 228, 229, 231, 236, 237, 238, 239 Anforderungsprofil 230 politischer Einfluss 237 Wissenschaftliches Instituts der PKV (WIP) 443, 444 Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium der Finanzen 424 Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit 424 Wissenschaftlicher Beirat der Bundesregierung Globale Umweltveränderungen (WBGU) 453 Wissenschaftliches Institut der Ortskrankenkassen (WIdO) 443, 444 Wissenschaftsauffassung 39 Wissenschaftsförderung 135, 250 Wissenschaftsgemeinschaft Gottfried Wilhelm Leibniz 424 Wissenschaftskritik 118 Wissenschaftspolitik 249, 250, 252, 253, 254 Wissenschaftsrat 131, 132, 173, 248, 250ff., 425, 462, 463, 467 Aufgaben 249 Einfluss 252, 253, 254 Organisationsstruktur 249 Phasen 249, 250, 251 Wissenschaftssoziologie 37, 38, 52, 468 Wissenschaftssystem 139, 251, 252, 253, 254

Funktionslogik 60 Wissenschaftsverständnis 50 Wissenschaftszentrum Berlin (WZB) 425 Wissensgesellschaft 53, 56, 65, 68, 111, 139, 141, 145, 146, 472, 473, 481, 491 Wissenskonzepte 39, 40 Wissensökonomie 472 Wissenspolitik 141 Wissensprobleme 450 Wissensproduktion 55, 67, 68 anwendungsorientierte 66 Wissenssoziologie 35, 38, 51, 468 Wissensvermittlung 542 Wissensverständnis 39 WMP 152 Wohlfahrtsverbände 473 Wohnungsbaupolitik 224 Yushchenko, V. 305 ZDF 298 Zeitknappheit 528 Zelikow, P. 512 Zentrale Kommission für Biologische Sicherheit 41 Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung (ZEW) 425 Zigarettenindustrie 318 Zivilgesellschaft 60, 61, 138, 154, 165, 263, 287, 491, 518 Zukunftstechnologie 111 Zuwanderungskommission 167, 223, 224 Zuwanderungspolitik 218 Zweite Moderne 51