Gescheiterte Integration im Vergleich: Der Verkehr – ein Problemsektor gemeinsamer Rechtsetzung mi Deutschen Reich (1871–1879) und der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (1958–1972) 3515101764, 9783515101769

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Christian Henrich-Franke Gescheiterte Integration im Vergleich

Studien zur Geschichte der Europäischen Integration (SGEI) Studies on the History of European Integration (SHEI) Études sur l’Histoire de l’Intégration Européenne (EHIE) ––––––––––––––––––––––– Nr. 17

Herausgegeben von / Edited by / Dirigé par Jürgen Elvert In Verbindung mit / In cooperation with / En coopération avec Charles Barthel / Jan-Willem Brouwer / Eric Bussière / Antonio Costa Pinto / Desmond Dinan / Michel Dumoulin / Michael Gehler / Brian Girvin / Wolf D. Gruner / Wolfram Kaiser / Laura Kolbe / Johnny Laursen / Wilfried Loth / Piers Ludlow / Maria Grazia Melchionni / Enrique Moradiellos Garcia / Sylvain Schirmann / Antonio Varsori / Tatiana Zonova

Christian Henrich-Franke

Gescheiterte Integration im Vergleich Der Verkehr – ein Problemsektor gemeinsamer Rechtsetzung im Deutschen Reich (1871–1879) und der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (1958–1972)

Franz Steiner Verlag

Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek: Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über abrufbar. ISBN 978-3-515-10176-9 Jede Verwertung des Werkes außerhalb der Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist unzulässig und strafbar. Dies gilt insbesondere für Übersetzung, Nachdruck, Mikroverfilmung oder vergleichbare Verfahren sowie für die Speicherung in Datenverarbeitungsanlagen. © Franz Steiner Verlag, Stuttgart 2012 Gedruckt auf säurefreiem, alterungsbeständigem Papier. Redaktion: Sebastian Funk, Köln Druck: Laupp & Göbel GmbH, Nehren Printed in Germany

Inhaltsverzeichnis Summary ........................................................................................................................... 9 Résumé ............................................................................................................................ 19 A. EINLEITUNG ................................................................................................................ 30 1. Zielsetzung .................................................................................................................. 32 2. Zeitliche Eingrenzung ............................................................................................... 33 3. Räumliche Eingrenzung ............................................................................................ 33 3.1 Deutsches Reich................................................................................................... 34 3.2 Europäische Wirtschaftsgemeinschaft ............................................................. 34 4. Inhaltliche Eingrenzung ............................................................................................ 35 5. Methodische Vorgehensweise .................................................................................. 38 5.1 Historischer Vergleich und vergleichende Regierungslehre ........................ 38 5.2 Vergleich politischer Strukturen und Prozesse .............................................. 40 5.3 Vergleichende Analyse des Scheiterns von Verkehrspolitik ........................ 41 6. Aufbau der Arbeit ...................................................................................................... 42 7. Stand der Forschung .................................................................................................. 43 7.1 Eisenbahnpolitik im Deutschen Reich ............................................................. 43 7.2 EWG-Verkehrspolitik ......................................................................................... 47 7.3 Vergleichende EU-Forschung ........................................................................... 51 8. Quellenbasis ................................................................................................................ 53 8.1 Deutsches Reich................................................................................................... 53 8.2 Europäische Wirtschaftsgemeinschaft ........................................................ 53

Teil 1 Die politischen Strukturen im Vergleich B. DIE POLITISCHEN GESAMTSYSTEME IM VERGLEICH.......................................... 57 1. Zur Genese des Mehrebenenmodells ...................................................................... 57 2. Indikatorenmodell nach Grande .............................................................................. 59 2.1 Nicht-hierarchische Ordnung der Handlungsebenen ................................... 60 2.2 Verhandlungssystem .......................................................................................... 60 2.3 Dynamisches System .......................................................................................... 61 3. Das Deutsche Reich im Spiegel des Indikatorenmodells ..................................... 62 3.1 Nicht-hierarchische Ordnung der Handlungsebenen ................................ 62 3.2 Verhandlungssystem ................................................................................... 64

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INHALTSVERZEICHNIS

3.3 Dynamisches System .......................................................................................... 64 4. Fazit .............................................................................................................................. 66 C. VERKEHRSPOLITISCHE STRUKTUREN IM VERGLEICH ........................................... 68 1. Kompetenzen und Aufgaben der Gemeinschaftsebene ....................................... 68 1.1 Deutsches Reich........................................................................................... 68 1.2 Europäische Wirtschaftsgemeinschaft ........................................................ 70 1.3 Vergleich ...................................................................................................... 72 2. Der gemeinsame Rechtsetzungsprozess ................................................................. 73 2.1 Deutsches Reich........................................................................................... 74 2.2 Europäische Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) ............................................ 81 2.3 Vergleich ...................................................................................................... 89

Teil 2 Rahmenbedingungen und Grundvoraussetzungen der gemeinsamen Verkehrspolitiken D. BESTEHENDE FORMEN DER ZUSAMMENARBEIT IM POLITIKFELD VERKEHR ..... 95 1. Deutschland bis zur Gründung des Deutschen Reiches ...................................... 95 1.1 Die Grundlagen des Eisenbahnverkehrs bis 1855 .......................................... 97 1.2 Weiterentwicklung und Ausdifferenzierung der Kooperation .................... 98 1.3 Zusammenfassung ............................................................................................ 100 2. Europa bis zu den Römischen Verträgen ............................................................. 101 2.1 Multilaterale Verkehrszusammenarbeit vor 1945 ........................................ 101 2.2 Multilaterale Verkehrszusammenarbeit nach 1945 ...................................... 109 2.3 Zusammenfassung ............................................................................................ 119 3. Vergleich .................................................................................................................... 121 E. NATIONALE RAHMENBEDINGUNGEN DER ZUSAMMENARBEIT .......................... 122 1. Verkehrspolitik ......................................................................................................... 122 1.1 Deutsches Reich................................................................................................. 122 1.2 Europäische Wirtschaftsgemeinschaft ........................................................... 128 2. Entscheidungsstrukturen ........................................................................................ 139 2.1 Deutsches Reich................................................................................................. 139 2.2 Europäische Wirtschaftsgemeinschaft ........................................................... 142 3. Vergleich .................................................................................................................... 146

INHALTSVERZEICHNIS

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Teil 3 Verkehrspolitische Entwicklungen im Deutschen Reich und der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft F. DEUTSCHES REICH ................................................................................................... 149 1. Verkehrspolitische Entwicklungen im Überblick ................................................ 149 1.1 Eisenbahnpolitik vor der Einsetzung des Reichseisenbahnamtes (1866/71-1873) ................................................... 149 1.2 Eisenbahnpolitik im Rechtsetzungsprozess (1873-1875/76)..................... 152 1.3 Gemeinsame Eisenbahnpolitik auf Umwegen (1875-1878) ...................... 160 1.4 Von der Rückkehr zur Rechtsetzung zum Scheitern der Eisenbahnpolitik (1877/78-1879) .................................... 166 2. Aushandlung der grundlegenden Verträge und Strukturen............................ 173 2.1 Aushandlung der Verträge ....................................................................... 173 2.2 Die Errichtung der organisatorischen Strukturen .................................... 174 2.3 Zusammenfassung .................................................................................... 185 3. Fallbeispiel I: Die Reichseisenbahngesetzgebung ............................................... 186 3.1 Der Entwurf eines Reichseisenbahngesetzes vom 1. März 1874 ..................................................................................... 186 3.2 Der Entwurf eines Reichseisenbahngesetzes vom April 1875 ........................................................................................ 194 3.3 Der Entwurf des Reichseisenbahngesetzes vom 15. Mai 1879 ..................................................................................... 204 4. Fallbeispiel II: Das Eisenbahngütertarifgesetz ..................................................... 219 4.1 Der Gesetzentwurf, betreffend das Gütertarifwesen der Eisenbahnen vom 9.6.1879 ................................................................ 219 G. EUROPÄISCHE WIRTSCHAFTSGEMEINSCHAFT ..................................................... 242 1. Verkehrspolitische Entwicklungen im Überblick ................................................ 242 1.1 Von den Anfängen bis zum Aktionsprogramm (1958-1962) ..................... 242 1.2 Vom Aktionsprogramm zur Übereinkunft über den Verkehrsmarkt (1962-1965) ................................................................... 259 1.3 Von der Übereinkunft bis zum endgültigen Scheitern des marktwirtschaftlichen Ansatzes (1965-1972) ............................................... 270 2. Schaffung der grundlegenden Verträge und Strukturen ................................... 278 2.1 Aushandlung der Verträge .............................................................................. 278 2.2 Die Errichtung der organisatorischen Strukturen ........................................ 294 2.3 Zusammenfassung ............................................................................................ 296 3. Fallbeispiel I: Die Margentarifverordnung ........................................................... 296 3.1 Vorgeschichte .................................................................................................... 296

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INHALTSVERZEICHNIS

3.2 Der Margentarifverordnungsentwurf vom 20. Mai 1963 ............................ 306 3.3 Der Margentarifverordnungsentwurf vom 27. Oktober 1965 .................... 326 4. Fallbeispiel II: Wettbewerbsordnung und Kartelle ............................................. 335 4.1 Vorgeschichte .................................................................................................... 335 4.2 Der Verordnungsentwurf vom 27. September 1962..................................... 349 4.3 Der Verordnungsentwurf vom 7. Juni 1964 .................................................. 357 4.4 Der Verordnungsentwurf vom 15. März 1968 .............................................. 368

Teil 4 Ergebnisse H. ANALYSE UND FAZIT ............................................................................................... 379 1. Ursachen des Scheiterns einer gemeinsamen Verkehrspolitik .......................... 379 1.1 Strukturelle Ursachen ....................................................................................... 379 1.2 Prozessuale Ursachen ....................................................................................... 388 1.3 Inhaltliche Ursachen ......................................................................................... 393 1.4 Fazit ..................................................................................................................... 395 2. Schluss ....................................................................................................................... 399 I. ANHANG ..................................................................................................................... 402 1. Glossar ....................................................................................................................... 402 2. Abkürzungsverzeichnis .......................................................................................... 403 3. Quellenverzeichnis................................................................................................... 405 3.1 Deutsches Reich................................................................................................. 405 3.2 Europäische Wirtschaftsgemeinschaft ........................................................... 408 4. Literaturverzeichnis ................................................................................................. 415

ZUR REIHE „STUDIEN DER GESCHICHTE DER EUROPÄISCHEN INTEGRATION“ ........ 432 CONCERNANT LA SÉRIE „ETUDES SUR L’HISTOIRE DE L’INTÉGRATION EUROPÉENNE“ .................................................................................... 433 ABOUT THE SERIES „STUDIES ON THE HISTORY OF EUROPEAN INTEGRATION“ ........ 434

SUMMARY

1. Introduction “The juridical nature of the contemporary (…) state structure can hardly be described, as it mixes up elements of a confederation, a federation and a united state.” The above evaluation could be taken from a random manual of the European Union. Actually, it comes from Heinrich von Treitschke’s commentary on the political system of the North German Federation in 1867. He records the core of a controversial discussion on the legal nature of the North German Federation which was continued in favour of the German Reich after 1871. The two legal constructs did not fit into a common national political regulatory model and could not be clearly classified as a contractual or constitutional, international law or public law solution. Due to the fact that the Constitution had carried out the division of powers between the Reich and the federal states differently from policy area to policy area, it was even more difficult to classify the political system of the Kaiserreich. Sometimes there was a tendency towards a confederation, then again, a tendency towards a federal state. Clear similarities with the European Union are already recognizable at first sight: Firstly, the European Union has not been able to be analyzed within the common political model since its beginning in the 1950s. The elements of a traditional nation state are rather disappearing. Secondly, the social and economic circumstances are subject to the same processes of deterritorialization of policy, economics and law, as well as the compression and increasing legalisation of the internal relationships. These developments hardly occur at the same time within different policy areas. Both cases examined share a phase of transformation after their establishment in which the political decision-making and structural competences were totally re-regulated.

2. Aim Starting from the observation that with the German Reich and the European Economic Community, two comparable political systems were created, I will examine why the resolution of a common transport policy failed in both cases. What were the different causes? Were the causes of a structural or processing kind or did they regard content? Are the difficulties of the policy formulation due to comparable or different causes? If there were to be an emphasis on one policy area, namely the transport sector in this analysis, it would not be very surprising. The economy represented a

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SUMMARY

key factor concerning integration in both cases. Both political systems built clearly defined political structures and intensive activities particularly early. I will contribute to three fields of research: The political science comparative EU research, the political science integration research and the historical research concerning the Bismarck Reich. A unique feature about this work is that it deals with failed political integration rather than – as so often – successful stories about it. This is not uninteresting concerning the generalization of the results because this work offers the possibility to counteract the danger of only examining successful cases.

3. Research design and delineation Temporal delineation: For the German Reich (1871-1879) and the European Economic Community (1955-1972), we have clearly distinguishable periods of examination. Both cases deal with closed transport policy epochs which include a period containing the beginning of the negotiations, the establishment of the common political structures until the stating of the failure of the efforts to start a common transport policy. Geographic delineation: We have to choose some federal and member states as examples because the political decisions cannot be viewed from everyone’s perspective. Selection criteria are the difference of the activities concerning the legislative processes, as well as the dichotomy of the transport policy conceptions. The kingdoms of Prussia and Bavaria are taken as examples for the German Reich. In addition, reference will be made to the kingdoms of Württemberg and Sachsen. Due to its political importance and the tight interconnection of Prussian bodies with the ones of the German Reich, Prussia cannot be left out. Bavaria obtained a special status due to its “Reservatsrechte” concerning rail transport. Moreover, the kingdom of Bavaria was one of the determining middle powers when it came to rail transport questions. It had various relations with each of the other federal states, especially with the middle powers. Germany and the Netherlands are chosen as the key countries for the European Economic Community. Firstly, regarding the EEC members, the German and the Dutch transport systems in the 1950s and 1960s were most different, particularly when it came to the meaning of the individual means of transport for the overall traffic load. Secondly, there were clear interdependences between the two transport markets. On the one hand, the Dutch had the most popular seaports at the mouths of the Rhine, especially Rotterdam, at their disposal. On the other hand, the German transport market was very attractive for the Dutch transport sector. Delineation of content: I will concentrate on the regulatory policy area as it is impossible to cover all aspects of transport policy. The content issues of the regulatory policy show minor differences in the epochal comparison. Generally, regulatory policy can be classified into three areas:

RESEARCH DESIGN AND DELINEATION

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x Capacity policy (e.g. access rules to the market for providers of transport services); x Price policy (e.g. state interventions concerning pricing at the transport markets); and x Coordination policy (e.g. interventions in cooperation and concentration processes). I have chosen as case studies for regulatory policy in the German Reich the following: x Price policy: “Reichsgütertarifgesetz“ (law on transport tariffs for goods); and x Coordination and capacity policy: “Reichseisenbahngesetz” (general railway law with a focus on the supervisory and control rights, wage structures and transport law questions, as well as designation affairs). I have chosen for the European Economic Community: x Price policy: Regulation on forked tariffs for the transport of goods in inland navigation; and x Coordination and capacity policy: Regulation of the competition rules for inland navigation. Regarding the details of content in transport policy in the German Reich and the European Economic Community, the differences were quite huge. To that extent, it can only be asked how far both cases share contents of the same kind that influenced the failure and difficulties of the transport policy. Because contents of policy, nonetheless, strongly influenced the decision-making processes, there should be a comparison between transport policy areas with similar contents here. Methodological delineation: From a methodological point of view, the historical comparison is put at the core of this study. Historical comparative works, more than other works, are confronted with the problem of quantitative restrictions. Due to labour-intensity, comparative works need to have a greater restriction than non-comparative ones. Therefore, there is a fine line between an appropriate representation of complex historical developments and the reduction of development lines and analysis criteria that can still be reasonably compared. For reasons of a better contextualization, I will start with a presentation of the developments of transport policy in a macro-historical overview. Then, case studies with similar contents are analyzed within a micro-historical perspective. Here, the individual case studies will be presented in great detail because important factors, such as interaction models of protagonists or their individual thoughts, become tangible. In general, if it comes to the comparative analysis of the failure of transport policy, I will argue along the lines of policy, polity and politics: x Policy: How far did the contents of policy lead to the failure of the legislation processes. x Polity: How far did the formal structure of policy (institutions, methods and norms) lead to the failure of the legislation processes.

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SUMMARY

x Politics: How far did the process of mediation and implementation of interests by protagonists lead to the failure of the legislation processes. In order to draw a differentiated picture of the process of decision-making, I will make use of a simple model of the policy-cycle. This subdivides the decisionmaking process into three different phases: x Phase of initiative: The phase of initiative contains the conception phase of legislation drafts until they are officially passed on to the other bodies for further treatment. x Phase of negotiation: The negotiation phase is considered to start with the official presentation and lasts to the exact moment at which a draft is definitely voted on. x Phase of decision: The decision phase covers the period from the beginning of the actual voting session to the final decision on the acceptance or rejection of a legislation draft.

4. Structure and content of work This study is divided into four parts to answer the research question. (1) The political structures of the German Reich and the European Economic Community are compared in the first section. This is possible by initially comparing the general features of the political system and then the particular structures for transport policy. Political system: Firstly, the general observation that the German Reich and the European Economic Community are similar political systems is reinforced. The political science concept of multilevel governance offers the theoretical access to this comparison. This has the big advantage in enabling a comparison of the political structures of the German Reich and the European Economic Community without simplifying their specific complexity. The comparison is carried out by making use of an indicator model developed by Edgar Grande. This offers useful indicators to check the comparability of both political systems. x A non-hierarchical order of the levels: The non-hierarchical indicator of the levels shows that the EEC and the German Reich can each be called a nonhierarchical interrelated multilevel system. The different levels were strongly interrelated in a horizontal and a vertical way. In both cases, there is a distribution of sovereignty observable: The member states did not lose their complete sovereignty, meanwhile their public authority partially lost its power because essential right was transferred to the common institutions. Bodies and committees of different levels restrict themselves in their competences. x The character of a negotiation system: The decision-making processes in both political systems are characterized by intensive negotiations and a strong interaction between different levels with their own functions, interests and operational resources. Next to the community institutions, political decisions are negotiated in an interaction process with a number of com-

STRUCTURE AND CONTENT OF WORK

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mittees and informal bodies on a transnational and federal level basis. Subsequently, more and more interest groups and expert groups were integrated into the decision-making processes. x The feature of a dynamic system: In the European Union and the German Reich, the tasks and competences are not clearly distributed between the different levels, which results in an outstanding dynamism. These structural characteristics result in a lot of competition for responsibilities, resources and power between and on the different levels. Additionally, a negative competition in the sense of a shift of problems or responsibility for unpopular decisions is recognizable. The cooperation effort between the levels, institutions, policy areas, and protagonists is, therefore, very high compared to other political systems. In general, it becomes clear that with the establishment of the German Reich and the European Economic Community, there are two systems which had similar basic characteristics at their beginning or gradually developed these with political practice. Institutional structures in the policy field of transport: In a second step, the institutional structures in the policy field of transport are compared with each other. I differentiate between a comparison of tasks and competences, and a comparison of the decision-making structures regarding the common legislation. Special emphasis is put on functional equivalents between the institutions of the German Reich and the EEC concerning the legislation processes. In both cases, there is a strong interrelation between levels and bodies. During the whole decision-making process, the community level and the memberstate level(s) were closely interwoven so that the successful end of the legislation process was only possible when the interests between the bodies of all levels were coordinated. A consistent voting of all participants was necessary for a general decision. Due to the double decision-making of the Bundesrat and the Reichstag, this was especially evident in the German Reich, whereas in the EEC, it was made by the contrast between the monopoly of the EEC Commission and the unanimous decision monopoly of the Council of Ministers. In both cases, it was not possible to rule against a body. All in all, the decision-making structures of the EEC were more formalized and gave stricter standards than those of the German Reich. The German Reich was characterized more by informal structures for decision-making. Furthermore, it had a higher institutional dynamism. In the German Reich, the protagonists involved tried to establish new organizational elements with the help of informal negotiations or semi-formal special committees. In the EEC, on the contrary, the expansion of the permanent representatives´ committee and its transport division could be seen as a dynamic development, the foundation of which had already been laid in the EEC treaty. (2) In the second part, I will contextualize the transport policy. First of all, the existing forms of the cooperation in the fields of rail and transport are introduced which had already existed before the foundation of the German Reich and the European Economic Community. In addition, I will deal with the transport policy and the decision-making structures of the selected federal and member states.

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SUMMARY

Cross-border cooperation: If one compares the cross-border cooperation of the policy areas, rail and transport at the beginning of the individual examination period with regard to the cooperation contents, structures and protagonists, the results are quite different. (a) Concerning the contents of the transport policy, the priority of technical, operating and legal questions is obvious. Similarly, parallels between the failure and gap of the cooperation emerge. In both cases, it was not possible to decide on a uniform price system or to adapt price structures. Neither were common routes planned, nor transport policies adopted. (b) Clear differences are obvious when it comes to the structures of the relationships. In Europe, these were rather complex also due to the greater number of means of transport. In the German Reich, they were rather homogenous and manageable. The “Verein deutscher Eisenbahnverwaltungen” dominated the cross-border cooperation in the German Reich, while concerning the cross-border transport in Europe, a number of highly specialized international organizations with totally different task areas had developed since 1880. Non-governmental, governmental and supranational forms of cooperation existed next to each other in Europe. Of great importance was the European Conference of Ministers of Transport, which tried to align the transport systems of the 16 West-European countries. By doing so, it competed with the EEC. (c) Distinctive similarities exist among the actors. In both cases, the cooperation was restricted to a limited number of experts who tended to build epistemic communities. These communities disassociated from nonexperts in the European cooperation in the 20th century, whereas this phenomenon was unknown in the German Reich. Decision-making structures of the selected federal and member states: Different complexities shaped the decision-making structures in the federal states. The member states of the EEC built up multilevel decision-making structures in which a number of actors were integrated on all political levels (government, ministerial and administration). The member states of the EEC held differentiated and specialized transport ministries. In contrast, a co-ordination between the different ministries only took place on the government level in the federal states of the German Reich. Even more, only a few actors of the Ministry of Commerce and the Foreign Ministry were in charge of the decision-making power. In both cases, the structures for the participation in the common policy formulation were designed like foreign political structures. (3) In the third part, I will present the developments in the transport policies of the German Reich and the EEC. In a first step, a shortened overview of the development of the common rail policy in the German Reich (1871-1879), as well as the common transport policy in the European Economic Community (1958-1972), is given. This should help to contextualise the case studies within the overall developments of the transport policies. In a second step, the negotiation and establishment of the basic contracts and structures are discussed. In the third step, the case studies on price policy and coordination/capacity policy are presented in detail. (4) In the last part, the causes for the failure of the legislation initiatives concerning their structural, procedural and substantive policy dimensions are compiled

RESULTS

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and compared. Due to the different interdependences and effect interrelations, the specific aspects are not always sharply separated.

5. Results In both political systems, central elements of the political structures led to the failure of legislation initiatives. Here, primarily five causes should be mentioned: Veto right: The right of veto of the federal and member states in the Bundesrat and Council of Ministers is regarded as one the main causes for the failure of transport policy. However, this right of veto has a significant qualitative difference concerning the two cases under examination. In the Council of Ministers, every member state had an individual veto right, while the members of the Bundesrat only possessed a veto right if they voted collectively, which means with a minimum number of votes. A consistent stable coalition between the middle powers in the Bundesrat, which spoke and voted with one voice, led to a comparable veto power. In the German Reich, as well as in the EEC, the right of veto directly influenced all the phases of the legislation process. The threat of a veto during the conception of drafts had already resulted in significant substantive modifications. The ambiguous provisions and assignments of responsibilities in the Reich Constitution and the EEC treaty made the veto right more effective. Separation of initiative and decision-making bodies: The separation of initiative and decision-making bodies was a key factor for the failure in two respects: Firstly, the restriction of the community institutions to the initiative responsibility resulted in an excessive weighting of the common interests in the legislation drafts. Furthermore, due to their limited influence on the negotiations and the final decisions, the community institutions interpreted their initiative right as a right to define the content of draft legislations. In order to enforce their understanding of the right, they developed strategies to be able to creatively intervene in later phases of the decision-making process. Secondly, the final decision was exclusively made by representatives of the federal and member states in the Bundesrat and Council of Ministers. The members’ individual calculations and interests, which tended to be neglected during the conception of drafts, were the focus of the final evaluation. Individual evaluation-standards were adapted to a common consensus. This increased the susceptibility to failure of legislation processes during the decision-making phase. Isolation of the policy areas: Both political systems were characterized by a distinctive division according to different policy areas. The individual policy areas were often isolated from one another. Through this, the actors were deficiently forced to link different acts of legislation, even though this would have increased the chance of package deals. Needs from the outside were seldom brought to the transport bodies and compromises were rarely searched for outside the limited scope of transport policy.

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SUMMARY

Vague Constitution and contract specifications: The vague specifications of the Reich Constitution and the EEC contract were essential factors which led to failure. The situation was further aggravated by the fact that the imprecision had structural components as well as those regarding content. Firstly, the individual articles formed the basis for unclear voting and decision-making structures. Secondly, the vague specifications made the discussion on content more difficult. Especially in the EEC, different concepts of transport policy could be read in the articles of the EEC contract. Attempts to accomplish the political objectives via a juridical interpretation of individual articles turned out to be a further element in the failure. Interlinkage of the levels: The interlinkage of the different levels (in the multilevel governance structures) turned out to be an obstacle for successful legislation in the German Reich, as well as in the EEC. Many opinions of different actors had to be harmonized with each other, which was difficult to realise concerning the diversity of interests. Contents of legislation drafts were to adapt to the diverse political claims and wishes. This increased the susceptibility of criticism and thus the risk of failure. Although the five causes mentioned presented important factors for the failure of transport policy, the reverse must not seen as a guarantor of success. On the contrary, during the discussion about the application of the EEC competition rules to the transport sector, it was not recognizable that interdependences between the policy areas could lead to failure as well. An intensive interrelation could turn out to be positive in the same way. The competition between the Reichstag and the Bundesrat supported the successful legislation well. Remarkably, the elements which actually should support the legitimacy of political decisions in federal systems, distinctively contributed to the failure. This was also due to the fact that in both cases, the systems were young federal ones whose internal structures and functionalities still had to develop further. In both cases, the strict division of initiative bodies and decision-making bodies in the legislative process led to a particular interpretation of the right of initiative by the initiative bodies. According to this interpretation, they themselves were allowed to intervene in later phases of the decision-making process. The relatively vague formulations of the Reich Constitution and the EEC contract permanently caused juridical difficulties in interpretation in both cases, although all participants had to be aware of the fact that only political solutions could lead to a decision. The two political systems were new, so, as usual in political practice, it would have been inevitable to continuously carry out a flexible adjustment of the political systems to new conditions. In both cases, the individual actors and bodies rejected that. They were not prepared to redistribute the formally fixed rights afterwards, or to go without competences when it came to the formation of new elements in the governance structures. Simultaneously, the member states meticulously minded that a change of the power symmetry did not happen to their disadvantage. Rail and transport policy in both cases turned out to be a power policy. The established actors and bodies tried to defend themselves against a change of the status quo, whereas the new actors and bodies were keen to achieve an expansion of their power. A superior authority which had power over the competence-competence was missing. Distinctive similarities revealed them-

FUTURE PROSPECTS

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selves when it came to procedural causes. In both cases, the actors missed the chance to prepare package deals and to appropriately assess what is politically achievable. In the end, the actors hardly even detached themselves from established and conventionalized patterns of action. Despite all the similarities between the two cases under examination, there are distinctive differences with regard to the causes and array of causes. The different relevance regarding the contents of policy for the failure surely stands out. Concerning the distinctive influence of the contents for the failure of the EEC transport policy, there are no equivalents in the German Reich recognizable. Ideas about the realization of economies of scale, theoretical conceptual suggestions with underdeveloped practical application and competing regulatory visions effectively impeded the enacting of a common transport policy. Regulatory opposites inexpiably collided permanently in the diverse discussions. There were hardly any compromises between the ideal ideas about transport as an economy area to be liberalized, and an economic special area which needed a specific regulatory framework. “Efficiency and public service obligations” were key words which could hardly be combined. The same counted for “competitive structures and administrative control”. In contrast, political content in the German Reich caused a failure only in a limited number of cases. Next to the contents, the competition with other organizations, such as the European Conference of Transport Ministers, only played a role in the EEC. Plain differences appear concerning the changes of the causes in the course of time. While the operating functions of political decision-making processes in the German Reich nearly remained stable, they changed extensively in the EEC. In the EEC, learning and adaptation processes can be summed up by saying that the actors constantly adapted their behaviour to the circumstances made by the EEC. In the German Reich, such adaptation processes could be seen only rudimentarily. Nevertheless, the changes in the EEC were primarily related to causes of secondary meaning. The result shows that the causes for the failure of transport policy in the EEC were varied and they dispersed over the three policy dimensions in a more balanced way. The number of individual causes in the EEC was also considerably higher. With regard to the thesis of the comparability of the political systems, it is noteworthy that the number of negative effective causes in both cases exceeded the number of factors being only effective in one case.

6. Future prospects As a result of this study, I suggest that a comparison between the EEC/EC/EU and the German Reich would be worthwhile in other policy areas as well. It is possible to give general statements about the long-term dynamics, the construction mechanisms and interdependencies in political systems such as the European Union. This study’s research design has opened the way for different followups which could either have a broad focus, like this study, or pick up individual factors for success and failure of legislation processes. A more theory-governed analysis would be possible here. Starting from current (theoretical) debates on

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SUMMARY

the European Union, such future studies might use the German Reich as a reference. Therefore, I understand this study as a kind of introduction to a totally new examination field: Historical comparative integration research. A comparison between the German Reich and the EEC/EU is only reasonable if the features of the individual policy areas allow this comparison as well. On the one hand, this applies because, due to the highly sectoral resolution of both systems, a comparison only makes sense if this comparability of political structures is given in the individual policy area. On the other hand, the specific features have to be considered because, in comparison to the 20th century, in the 19th century, political contents were different in many respects. The question at what time of their genesis could both systems be compared with each other has to be newly posed and answered every time.

RESUME

1. Introduction « La nature juridique (…) des états en construction aujourd’hui n’est que difficilement définissable, parce qu’en elle se trouvent mélangés des éléments d’états confédéraux, fédéraux et centralisés. » La citation précédente pourrait provenir de n’importe quel manuel sur l’Union Européenne. En réalité, il s’agit d’un commentaire de Heinrich von Treitschke fait en 1867 à propos du système politique de la Confédération de l’Allemagne du Nord. Il touche ici au cœur de la question, qui faisait alors débat, de la nature juridique de la Confédération de l’Allemagne du Nord. Cette question sera, à partir de 1871, toujours valable pour le Reich allemand. Ces deux constructions juridiques ne correspondaient à aucun des modèles habituels des régimes d’état et ne se laissaient pas facilement classifier comme appartenant au droit des contrats, au droit constitutionnel ou encore au droit public ou international public. Comme la constitution du Reich procédait, de plus, à une répartition des compétences différente entre le Reich et les Etats fédérés suivant les domaines, il était encore plus difficile de classer le système de l’Empire. Alors que certaines dispositions tendaient vers une confédération d’Etats, d’autres inclinait plutôt vers un état fédéral. Déjà au premier abord nous pouvons remarquer de nettes ressemblance avec l’Union Européenne : Premièrement l’Union Européenne ne se laisse pas, et ce depuis ses débuts dans les années 1950, intégrer dans les habituelles conceptions des régimes politiques. Plus exactement, les traditionnelles structures politiques se fondent en elle. Deuxièmement les rapports sociétaux et économiques sont soumis aux mêmes procédures de déterritorialisation de la politique, de l’économie et du droit ainsi qu’à la densification et judiciarisation des relations internes. Les hétérogénéités marquées et les développements inégaux entre les différents domaines politiques sont caractéristiques. Pour les deux cas d’études, il est normal qu’ils se soient retrouvés, après leur création, dans une procédure de transformation dans laquelle les compétences de décisions et d’organisations devaient être ajustées de manière complètement nouvelle.

2. Objectif En dehors de l’observation qu‘il s’agit, pour le Reich allemand comme avec la Communauté économique européenne, de la création de deux systèmes politiques comparables, ce travail va examiner pourquoi, dans les deux cas, l’adoption d’une politique commune des transports échoua. Quelles en étaient les causes respectives ? Etaient-elles – ces causes – d’ordre structurel, ou bien dues au sujet de la politique des transports ou encore au processus de mise en place?

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RÉSUMÉ

Les difficultés de la formulation politique sont-elles à rapporter à des causes comparables ou différentes ? S’il a été choisi pour cette étude le secteur des transports comme domaine politique, il n’apparaît que comme peu surprenant qu’il puisse également être compris comme appartenant au secteur de l’économie. Dans les deux cas, l‘économie représente un moteur d’intégration essentiel. Les deux systèmes politiques développèrent ainsi particulièrement tôt des structures politiques fortes et une intense activité. Ce travail se comprend comme une contribution à trois champs de recherches: l’étude comparative de la politique de l’Union Européenne, l’étude d’intégration historique et l’étude historique de l’Empire de Bismarck. Une spécificité de ce travail est son intérêt pour une politique d’intégration ayant échouée et non pas, comme c’est souvent le cas, pour une histoire aboutissant à un succès. Dans la perspective d’une généralisation des résultats, il n’est pas inintéressant que ce travail offre ainsi la possibilité d’éviter le danger d’une recherche se concentrant exclusivement sur les cas de succès.

3. Plan de recherche et limites Période: Pour le Reich allemand comme pour la communauté économique européenne, il existe une phase de recherche clairement limitée : la période 1871-1879 pour le Reich allemand et la période 1955-1972 pour la CEE. Dans les deux cas, il s’agit d’un cycle complet en ce qui concerne la politique de transports. Chacune de ces périodes débutent en effet avec les négociations concernant la mise en place de structures politiques communes, et se terminent par le constat d’échec malgré les efforts autour de cette politique commune de transport. Limite géographique: Comme les décisions politiques ne peuvent être étudiées à travers le point de vue de chacun des acteurs participants, des Etats fédérés ou des Etats-membres ont été choisi à titre d’exemples. Le critère principal est donc ici, d’un côté la différence des activités dans les procédures législatives et, de l’autre, les conceptions extrêmement contradictoires de la politique des transports. Pour le Reich allemand, nous choisirons les Royaumes de Prusse et de Bavière avec, pour compléter, les Royaumes de Wurtemberg et de Saxe. La Prusse, avec son poids politique et les étroites imbrications entres les organes prussiens et ceux du Reich allemand, ne peut être ignorée. Au contraire, la Bavière avec ses droits de réserve vis-à-vis des décisions prises dans la politique ferroviaire, occupait une place vraiment particulière. De plus le Royaume était pour ces questions une des puissances moyennes clés et disposait de nombreuses relations avec ces autres puissances moyennes. Pour la communauté économique européenne, les recherches vont se concentrer sur la République fédérale d’Allemagne et le Royaume des Pays-Bas. Tout d’abord, les systèmes de transport dans les années 1950 et 1960, d’un côté de l’Allemagne, de l’autre des Pays-Bas, sont ceux qui, parmi les membres de la CEE, sont le plus antagoniste, principalement en ce qui concerne la relation entre

PLAN DE RECHERCHE ET LIMITES

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les voies de trafic unique et le poids du trafic général. Ensuite, il existait entre les marchés de transport une profonde interdépendance. D’un côté les Pays-Bas possédaient les importants ports de l’embouchure du Rhin – dont surtout Rotterdam. De l’autre côté, le marché du transport allemand était, pour les métiers des transports néerlandais, extrêmement attractif. Le sujet : Comme ce travail ne peut pas couvrir tous les aspects de la politique des transports, il va se concentrer sur les domaines de la gouvernance économique parce ce que les aspects de fond de la gouvernance économique présentent, dans des comparaisons dans le temps, peu de différences. Généralement, on distingue trois domaines dans la gouvernance économique : x La politique de capacité (c’est-à-dire les règles d’accès au marché pour les fournisseurs de prestation de service dans les transports) x La politique tarifaire (c'est-à-dire l’intervention de l’état dans la formation des prix dans les marchés des transports) et x La politique de coordination (par exemple, les interventions dans des processus de coopération ou de concentration). Comme exemple de cas de la gouvernance économique, nous choisirons. La politique tarifaire: x Reich allemand: Reichsgütertarifgesetz (Loi sur les tarifs des biens du Reich) x CEE: Margentarifverordnung (Arrêté sur les tarifs à fourchettes) La politique de coordination/capacité: x Reich allemand: Reichseisenbahngesetz (Loi sur les chemins de fer du Reich) (avec principalement les droits de contrôle et de surveillance, les structures des tarifs, la question du droit des transports ainsi que la nature des concessions accordées) x CEE: Les règles de concurrences Bien sûr, il existe de très grandes différences entre la politique des transports du Reich allemand et celle de la CEE dans les questions de détails. C’est pourquoi, on ne peut que se demander de quelle manière les contenus de même nature ont, dans les deux cas, influencé l’échec, ou plutôt les difficultés, de la politique des transports. Comme les contenus de la politique influencent néanmoins de façon cruciale les processus de décisions politiques, nous devons ici comparer les domaines de la politique des transports avec des contenus semblables. Méthodologie: D’un point de vue méthodologique, la comparaison historique est au centre. Encore plus que tout autre travail, les travaux de comparaison historique se voient confrontés aux problèmes de restrictions à la fois quantitatifs et qualitatifs. De part des considérations d’économie de travail, les travaux de comparaison doivent procéder à une plus grande limitation que les travaux noncomparatifs. C’est pourquoi on procédera ici à un exercice d’équilibre entre la représentation adéquate de la complexité des développements historiques d’un côté, et – dans une certaine mesure – la réduction des développements et des critères d’analyse de l’autre, sans pour autant mettre en péril la possibilité d’une comparaison judicieuse. Pour permettre la contextualisation, les développements de la politique des transports seront, dans un premier temps, présentés comme

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RÉSUMÉ

une vue d’ensemble macro-historique. Ensuite des études de cas avec des contenus semblables seront analysées (perspective micro-historique). Dans ces études de cas, il sera procédé à un minutieux exposé des processus de décisions, puisque seul le niveau de la micro-histoire permet de cerner d’importants facteurs d’explication comme l’interaction des acteurs entre eux, ou la pensée d’acteur isolé. Sur le fond ce travail différencie, dans l’analyse comparative de l’échec de la politique des transports, trois dimensions politiques : x Politics, c’est-à-dire qu’on se demandera de quelle manière le processus durant lequel les intérêts sont transmis et imposés par les acteurs a conduit à l’échec du processus législatif. x Polity, c’est-à-dire qu’on se demandera dans quelle mesure la structure formelle de la politique, soient les institutions, les procédés et les normes, a conduit à l’échec du processus législatif. x Policy, c’est-à-dire qu’on se demandera dans quelle mesure les contenus politiques ont conduit à l’échec du processus législatif. Les phases de décisions du processus législatif seront isolément appréhendées avec le modèle des Policy-Cycles qui distingue le processus de décision politique entre une phase d’initiative, une phase de négociations et une phase de décisions. La phase d’initiative est comprise comme étant la phase de conception d’une ébauche de législation jusqu’au point où cette dernière est présentée officiellement aux comités pour d’autres transformations. La phase de négociations comprend la période allant de la présentation officielle au moment où un projet doit être porté au vote définitif. La phase de décisions couvre en conséquence la période du processus législatif allant du début de la séance de vote proprement dite à la décision finale sur l’acceptation ou le rejet de l’ébauche de législation.

4. Structure et contenu du travail Pour répondre à la problématique soulevée, le travail présent se structure en quatre parties. (1) Dans la première partie nous allons comparer les structures politiques du Reich allemand avec celle de la Communauté Economique Européenne. Cela s’effectuera tout d’abord avec la comparaison des caractéristiques générales du système politique, et ensuite avec celle de chacune des structures dans le domaine des transports. Système politique général: Tout d’abord nous allons consolider l’observation fondamentale selon laquelle le Reich allemand et la Communauté Economique Européenne représentent deux systèmes politiques semblables. L’accès théorique à cette comparaison nous est donné par le concept de science politique de governance multiple niveau qui offre l’avantage de permettre une comparaison des structures politiques du Reich allemand et de la Communauté Economique Européenne sans simplifier trop fortement, pour chacune d’elles, leurs complexes

STRUCTURE ET CONTENU DU TRAVAIL

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spécificités. La comparaison s’appuiera sur le modèle des indicateurs du politologue Edgar Grande. Ce modèle donne des indicateurs utiles pour la comparabilité des deux systèmes politiques. Les indicateurs développés par Grande (Ordre non-hiérarchique des niveaux d’action, système de négociation, système dynamique) seront appliqué au système politique du Reich allemand. (a) Avec l’indicateur de l‘Ordre non-hiérarchique des niveaux d’action, nous montrerons que la CEE tout comme le Reich allemand peuvent être désigné comme système à plusieurs niveaux non-hiérarchiques et entrelacés. Ce système dispose d’une forte interdépendance politique horizontale et verticale. Dans les deux cas nous pouvons observer une répartition de la souveraineté : Les Etats faisant partie de la confédération ne perdent pas complètement leur souveraineté, toutefois leur souveraineté devint dans l’ensemble inutile, puisque le droit le plus important se trouve dans les mains de la confédération. Les organes et commissions de différents niveaux se restreignent dans leurs compétences réciproquement. (b) Le processus de décision dans les deux systèmes politiques se caractérise par d’intenses négociations et une forte interaction entre plusieurs niveaux de négociations, avec pour chacun d’entres eux, ses propres fonctions, intérêts et moyens de négociations. A côté des organes communs, les décisions politiques sont également négociées dans une multitude de comités, commissions et commissions informelles dans un processus d’interaction transnational ou bien trans-étatique suivant le cas, et dans lesquels un nombre croissant de groupes d’intérêts et d’experts se voient engagés. (c) Non seulement dans l’Union Européenne, mais aussi dans le Reich allemand, les sphères d’action et les compétences ne sont pas formellement répartis entre les différents stades de négociations. Il en résulte, pour ces différents de stades de négociation, un exceptionnel dynamisme. De ces caractéristiques structurelles provient l’existence d’une concurrence entre les niveaux territoriaux, variable suivant les domaines politiques, à propos des compétences, des ressources et du pouvoir. Pareillement nous pouvons observer une concurrence négative dans le sens du transfert de problèmes ou de responsabilité pour les décisions impopulaires. C’est pourquoi l’effort de coordination entre les niveaux de négociations, les institutions, arènes politiques et les acteurs est, en comparaison avec d’autres systèmes politiques, très haut. En résumé nous avons, avec le Reich allemand et la Communauté Economique Européenne, la construction de deux systèmes politiques qui présentaient lors de leur création des caractéristiques de bases semblables qui se sont encore développé avec la pratique politique. Structures institutionnelles dans le domaine politique des transports: Dans un deuxième temps, les structures institutionnelles dans le domaine politique des transports seront comparées. Il faudra ici distinguer une comparaison des répartitions d’exercices et de compétences d’un côté, et une comparaison des structures politiques de décision au vu de la législation commune de l’autre. On soulignera les équivalences de fonctions entre les institutions du Reich allemand et celles de la Communauté Economique Européenne au vu de la procédure législative. Dans les deux cas il est constaté une forte interdépendance entre les niveaux et les organes. Le niveau communautaire et le niveau des Etats-membres ou Etats fédérés sont, pour la bonne tenue du processus décisionnel, si fortement imbriqué l’un dans l’autre, que le processus législatif ne pouvait s’achever avec succès qu’avec une entente autour des intérêts entre les organes des deux niveaux. Pour

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RÉSUMÉ

la décision à proprement parler, l’unanimité des votes de tous les participants était nécessaire. Cela paraît particulièrement évident pour le Reich allemand avec la double prise de décision du Bundesrat et du Reichstag, mais c’est également vrai pour la Communauté Economique Européenne suite à l’opposition entre le monopole d’initiative de la Commission et le monopole décisionnel et à l’unanimité du Conseil des Ministres. Dans les deux cas, il était impossible de gouverner contre un organe. En résumé les structures décisionnelles de la CEE étaient plus formelles et donnaient des objectifs plus précis que celles du Reich allemand. A contrario, les structures informelles à la recherche de décisions caractérisaient dans une large mesure le Reich allemand. De plus le Reich allemand présentait un plus haut dynamisme institutionnel. Les acteurs participants aux pré-négociations informelles ou aux commissions spéciales essayaient sans cesse d’établir de nouveaux éléments organisationnels. Pour la CEE, la construction de la commission des représentants permanents et le groupe technique « Transport » pouvaient, éventuellement, constituer un développement dynamique dont la base était déjà posée dans le traité de la CEE. (2) Dans la deuxième partie du travail, la politique des transports sera mise en contexte. Ainsi il sera présenté dans un premier temps les formes de coopérations existantes avant la formation du Reich allemand et de la Communauté Economique Européenne dans les domaines du ferroviaire et des transports, ainsi qu’un aperçu de la politique des transports et des structures décisionnelles dans les Etats fédérés ou Etats-membres choisis. Coopération transfrontalière: Si l’on compare la coopération transfrontalière dans les domaines politiques du ferroviaire ou bien des transports au début de chacune des périodes examinées du point de vu du contenu de la coopération, des structures et des acteurs, nous remarquerons des tableaux complément différents. (1) En ce qui concerne le sujet de la politique des transports, la priorité des questions techniques, opérationnelles et juridiques apparait dans les deux cas. Pareillement, il existe des parallèles entre les échecs et les absences d’un travail en coopération. Ce ne fut, dans les deux cas, aucunement une réussite de décider d’un système tarifaire unique, ou d’harmoniser les structures tarifaires les unes avec les autres. Des plans pour la mise en place de voies coordonnées ou carrément communes, tout comme une adaptation de la politique des transports ne furent que peu envisagés. (2) Au contraire, de grandes différences apparaissent quant aux structures des relations. Celles-ci sont, en effet, en Europe plutôt complexes et multiples, ce qui est aussi à mettre en relation avec le grand nombre de voies de trafic, alors qu’elles étaient, dans le Reich allemand plutôt homogènes et restreintes. Dans le Reich allemand, l’Association de l’Administration du Chemin de Fer Allemand dominait la coopération transfrontalière, alors qu’il était apparu en Europe depuis les années 1880, pour le transport transfrontalier, une multitude d’organisations internationales, en partie très hautement spécialisées, avec des champs d’action complètement différents. En Europe, les formes de la coopération étaient à la fois non-gouvernementales, gouvernementales et supranationales ; dans le Reich allemand il s’agissait uniquement d’une coopération non-gouvernementale. La création, sur une initiative du Conseil de l’Europe en 1953, de la première conférence européenne des ministres des transports eut une

STRUCTURE ET CONTENU DU TRAVAIL

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signification particulière. Elle tenta, avec le concours de 16 ministères des transports de l’Europe de l’ouest, d’harmoniser le système des transports européens. Elle se retrouva ainsi en directe concurrence avec la CEE. (3) A l’inverse, il apparaît une forte convergence en ce qui concerne les acteurs. Dans les deux cas, la coopération était réservée à un cercle restreint de personnes spécialisées qui tendait à former des réseaux tout en excluant les personnes de l’extérieur. A vrai dire la coopération européenne du XXème siècle montra une claire distance et un franc scepticisme à l’égard des personnes non-spécialisée, et ce bien plus fortement que ce ne fut le cas au sein du le Reich allemand. Les structures décisionnelles des Etats fédérés et Etats-membres : Diverses difficultés marquèrent également les structures décisionnelles à l’intérieur des Etats euxmêmes. Les Etats-membres de la CEE érigèrent pour tous les niveaux politiques (niveaux gouvernemental, ministériel, administratif) des structures décisionnelles à plusieurs couches dans lesquelles fut engagée une multitude d’acteurs. Au contraire il y avait, dans les Etats fédérés du Reich allemand une coordination presqu’exclusive entre les différents ministères à l’intérieur de chacun des gouvernements. Les Etats-membres de la CEE se sont décidés pour des ministères des transports détachés et spécialisés, alors que le pouvoir de décision était, pour les Etats fédérés du Reich allemand, entre les mains d’un des acteurs, peu nombreux, des ministères du commerce ou des affaires extérieures. Mais dans les deux cas les structures pour la participation à la mise en place d’une politique commune étaient conçues comme des structures de politique extérieure. (3) Dans la troisième partie du travail, les recherches sur Reich allemand et sur la CEE seront séparées les unes des autre pour présenter les développements de la politique des transports. Ainsi dans un premier temps il sera donnée une rapide vue d’ensemble du développement de la politique ferroviaire commune dans le Reich allemand (1871-1879) puis de la politique des transports communes européenne (1958-1972) pour pouvoir intégrer les processus législatifs choisis dans le contexte général. Dans un deuxième temps, la négociation et la mise en place des traités fondamentaux comme des structures seront thématisées. Enfin, dans un troisième temps, nous allons présenter, de manière détaillée et complète, les études de cas, à propos d’un côté de la Reichseisenbahngesetz (Loi sur les chemins de fer du Reich) et de la Reichsgütertarifgesetz (Loi sur les tarifs des biens du Reich); et de l’autre des Margentarifverordnung (Arrêté sur les tarifs à fourchettes) et des règles de concurrences. (4) Enfin, dans la quatrième partie nous ferons ressortir et comparerons les causes de l’échec des initiatives législatives dans leurs dimensions politiques, à la fois structurelle, de procédure et de fond. A cause des multiples interdépendances et des similitudes des effets, les différents aspects ne seront pas toujours fortement séparés les uns des autres.

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RÉSUMÉ

5. Résultats Le travail arrive à la conclusion que, dans les deux systèmes politiques, des éléments centraux des structures politiques ont occasionné l’échec des initiatives législatives. Il nous faut nommer ici cinq causes principales: Droit de veto : Une des principales causes de l’échec de la politique des transports doit être vu dans le droit de veto des Etats fédérés ou Etats-membre au Bundesrat ou au conseil des ministres suivant le cas. Cependant ce droit de veto présente, pour les deux cas étudiés, une différence qualitative élémentaire. Au conseil des ministres chaque Etat-membre exerçait un doit de veto individuel, alors qu’au Bundesrat les Etats fédérés ne pouvaient décider que collectivement, c'est-à-dire avec un nombre minimum de voix, d’un droit de veto. L’idée qu’il puisse tout de même s’agir d’un droit veto comparable est due à une coalition stabile et durable entre les Etats de puissances moyenne au Bundesrat qui ne parlaient et ne votaient que d’une voix, pour ainsi dire. Il y avait un monde entre le droit de veto fixé institutionnellement et sa pratique réelle qui augmentait l’influence de la stabile coalition des Etats de puissance moyenne, mais qui favorisait également l’échec des processus législatifs. Aussi bien dans le Reich allemand que dans la CEE le droit de veto perturbait directement toutes les phases du processus législatif. La simple menace d’un veto conduisait déjà lors de la conception des projets à de considérables modifications de fond. Le droit de veto devint encore plus efficient avec les dispositions et attribution de compétence, différemment interprétables, inscrites dans la constitution du Reich allemand ou dans le traité de la CEE. Séparation entre les organes d’initiative et de décisions : La séparation entre les organes d’initiative et de décisions jouait un double rôle central dans l’échec. Tout d’abord la limitation des organes communs pour la responsabilité d’initiative (monopole d’initiative) avait pour résultat que les projets législatifs appréciaient plus fortement les intérêts communs que les intérêts particuliers. En outre, les organes communs avançaient leur droit d’initiative, entre autre à cause de leurs possibilités limitées d’influence dans les phases du processus à venir, comme un droit de définition du contenu. Pour imposer ce droit, ainsi compris par eux, ils développèrent différentes stratégies, l’idée étant de pouvoir intervenir dans les futures phases du processus législatif qui se dessinaient. Secondement la décision finale à propos de la législation avait lieu exclusivement par les représentants des Etats fédérés et Etats-membres au Bundesrat ou au Conseil des Ministres. Les calculs des intérêts de chacun des états, qui lors de la conception du projet avaient tendance à n’être que peu pris en compte, étaient au centre des évaluations finales. Considérant les intérêts de chacun, chaque état aménageait le consensus commun, fragilisant ainsi ce consensus tout en augmentant la possibilité d’un échec de la procédure législative durant la phase de décision. Isolation des domaines politiques: Les deux systèmes politiques se caractérisaient par une sectorisation prononcée. Les différents domaines politiques étaient souvent très isolés les uns des autres. Ainsi, les acteurs n’étaient qu’insuffisamment obligé à relier la législation avec d’autres domaines de la politique, ce qui aurait

RÉSULTATS

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augmenté les chances de trouver un terrain d’entente pendant les négociations. De facto il ne fut présenté que rarement les besoins extérieurs aux commissions des transports, et des compromis en dehors du domaine limité de la politique des transports ne furent que rarement recherchés. Vagues objectifs de la constitution ou du traité: Les vagues objectifs de la constitution du Reich allemand ou du traité de la CEE ont clairement conduit à l‘échec. Fait aggravant : le flou entourait à la fois les composants structurels mais aussi de fond. Tout d’abord les différents articles posèrent la première pierre à des structures de concertations et de décisions mal définies. Ensuite, les vagues objectifs aggravèrent également les discussions de fond à propos des projets législatifs. Particulièrement pour la CEE, il était possible d’interpréter de manière différente les concepts de la politique des transports définis par le traité. La tentative d’imposer des buts politiques précis grâce à une (fine) interprétation juridique d’articles isolés s’avéra être une nouvelle pierre à l’édifice de l’échec. Interdépendance des niveaux: L’interdépendance des niveaux dans le processus décisionnel s’avéra être à la fois pour le Reich allemand et pour la CEE un obstacle au succès de la législation. Beaucoup d’opinions d’acteurs différents devaient s’accorder, ce qui était, en considération des multiples intérêts, souvent difficilement possible. Le contenu des projets législatifs devaient être adapté aux différents souhaits et exigences politiques. Cela augmentait la propension à la critique, et ainsi, également, le risque d’échec. Bien que les cinq causes nommées soient des facteurs essentiels pour l’échec de la politique des transports, il ne faudrait pas interpréter la conclusion inverse comme une garantie de succès. Au contraire, il a été montré, avec la discussion de l’application des règles de concurrence de la CEE sur les transports, que l’interdépendance entre les différents domaines politiques pouvait de la même manière conduire à un échec. Dans une même mesure il est possible qu’une forte interdépendance s’avère positive. Ainsi, la concurrence entre le Reichstag et le Bundesrat facilita grandement le succès des législations. De manière intéressante des éléments, qui normalement devaient augmenter la légitimité des décisions politique dans les systèmes fédéraux, conduisirent ici directement à l’échec. Cela est également du au fait qu’il s’agissait, dans les deux cas, de systèmes fédéraux récents dont les structures et modes de fonctionnement internes devaient encore se développer. Dans les deux cas, la stricte séparation entre les organes d’initiatives et décisionnels résultait d’une interprétation du droit d’initiative par les organes d’initiatives d’après laquelle elles pourraient elles-mêmes intervenir dans des phases futures du processus décisionnel. La formulation relativement vague de la constitution du Reich d’un côté, et du traité de la CEE de l’autre, soulevèrent dans les deux cas de permanentes querelles d’interprétation juridiques, même si tous les participants avaient conscience que seule une solution politique pouvait apporter une décision claire. Les deux systèmes politiques étaient nouveaux de sorte qu’il fut, dans la pratique politique, inévitable de procéder continuellement à une adaptation des structures politiques aux nouvelles réalités. Au contraire, dans les deux cas, les acteurs et commissions se braquèrent. Ils n’étaient pas prêts d’accepter les droits formellement fixés a postériori, ou de se passer de certaines compétences en cas d’établissement de nouvelles structures. Pareillement les Etats participants fai-

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saient méticuleusement attention à ce qu’une décision évite de tourner la symétrie des pouvoirs à leur désavantage. La politique ferroviaire et la politique des transports se révélèrent, dans les deux cas, comme une politique de pouvoir avec laquelle s’opposaient les acteurs et commissions établis contre une modification du statu quo, alors que de nouveaux acteurs et commissions s’efforçaient d’étendre leur pouvoir. Dans les deux cas, il manquait une instance-maîtresse qui aurait possédé des compétences au-dessus des compétences. On découvre également des points communs importants dans les causes de procédures. Les acteurs négligèrent, dans les deux cas, de mettre en place des négociations plus larges et les initiateurs de l’acte législatif ne réussirent pas à évaluer convenablement une politique réalisable. Enfin les acteurs ne se défaisaient que difficilement des modèles de négociations traditionnellement établis. Malgré toutes ces similitudes, les deux cas d’études présentent, du point de vu des causes de l’échec, de grandes différences. Une de ces différences est la signification du sujet de la politique. L’exceptionnelle influence du contenu pour l’échec de la politique des transports de la CEE ne correspond aucunement à ce qui s’est passé pour le Reich allemand. Les idées qu’on se faisait des avantages importants provenant de la réalisation d’un bien de réseaux comme celui du transport, les propositions théoriques-conceptuelle avec des rapports pratiques sous-développés, et les conceptions interventionnistes concurrentes empêchèrent de façon effective l’adoption d’une politique des transports commune. Des idées interventionnistes contradictoires se heurtaient de façon permanente et de manière irréconciliable dans les différentes discussions. Entre les idées-types du transport comme un domaine économique à libéraliser et un domaine spécial de l’économie qui avait besoin d’un cadre de règles spécifiques, il était difficile de trouver des compromis. « Rentabilité et priorité du bien commun » étaient des mots-clés aussi irréconciliables que « Structure concurrentielle et direction administrative ». Au contraire, le sujet politique conduisit le Reich allemand à un échec seulement lorsqu’il s’agissait du pouvoir de décision, un élément structurel présenté comme appartenant au contenu. A côté du contenu, la concurrence avec d’autres organisations, comme la conférence des ministres des transports, n’a joué un rôle que pour la CEE. Les modifications des causes dans le temps montrent, également, de grandes disparités. Alors que le Reich allemand restait presque constant aux conditions de fonctionnement des processus de décisions politiques, celles-ci évoluaient très fortement pour la CEE. Les processus d’apprentissage et d’adaptation de la CEE se laissent résumer comme suit : les acteurs adaptaient leur comportement petit à petit à la réalité de la CEE. Ce processus d’adaptation constitue pour le Reich allemand tout au plus un point de départ. Néanmoins ces modifications, pour la CEE, se référent en première ligne à des causes d’importance secondaire. Les résultats montrent que les causes de l’échec de la politique des transports pour la CEE étaient plurielles et qu’elles se répartissaient de manière équilibré sur les trois dimensions politiques. Pareillement, le nombre de cause était clairement plus élevé pour la CEE. Il est intéressant de remarquer, particulièrement au vu de la thèse de la comparabilité des systèmes politiques, que généralement, le nombre des causes ayant un impact négatif dans les deux cas, dépasse le nombre de chacun des facteurs n’agissant que dans de ces cas.

PERSPECTIVE

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6. Perspective Les résultats du travail suggèrent que dans d’autres champs politiques également, une comparaison entre la CEE, la CE et l’UE d’un côté et le Reich allemand de l’autre serait une entreprise intéressante. On rencontre souvent des déclarations générales à propos du dynamisme développé à long-terme ou des mécanismes de constructions ainsi que sur la cohérence de systèmes politiques comme l’Union Européenne. La réalisation de ce travail a ouvert un grand espace de possibilité pour un nombre important d’études à venir, et qui pourront, soit comparer, avec un angle aussi large qu’ici, des champs politiques les uns aux autres, soit refléter, sous une perspective plus étroite et de façon équitable, un facteur unique de succès ou d’échec de processus législatifs choisis. Une analyse fortement théorique qui cherche, en en finissant avec les discussions actuelles, la comparaison avec le Reich allemand dans le cadre de la recherche sur l’UE serait ainsi possible. Le travail présent se comprend également comme une introduction dans un champ de recherche complètement nouveau : une recherche historique d’intégration comparative. Il faut tout de même limiter le plaidoyer pour la comparaison du Reich allemand avec la CEE et l’UE puisqu’elle n’est sensée que lorsque les spécificités du champ politique précis autorisent cette comparaison. Cela vaut d’abord parce que, à cause de la sectorisation réelle des deux systèmes politique, la comparaison n’est sensée que si, dans le domaine politique choisi, cette comparabilité est donnée par des structures politiques. Ensuite les spécificités doivent être prises en considération parce que le contenu politique se formait, au 19ème siècle, à bien des égards différemment qu’au 20ème siècle. La question des périodes où il peut être intéressant de comparer deux systèmes l’un avec l’autre doit être à chaque fois nouvellement posée et l’on se doit chaque fois d’y répondre.

A. EINLEITUNG „Die rechtliche Natur des gegenwärtigen (…) Staatenbau’s lässt sich nur schwer bezeichnen, weil in ihm staatenbündische, bundesstaatliche und einheitsstaatliche Elemente gemischt sind.“1 Die obige Einschätzung könnte einem beliebigen Handbuch zur Europäischen Union entnommen sein. Tatsächlich stammt sie aus einem Kommentar Heinrich von Treitschkes über das politische System des Norddeutschen Bundes aus dem Jahr 1867. Er erfasst darin den Kern einer kontrovers geführten Diskussion über die Rechtsnatur des Norddeutschen Bundes zusammen, die nach 1871 für das Deutsche Reich fortgesetzt wurde.2 Beide Rechtskonstrukte passten in kein gängiges staatspolitisches Ordnungsmodell und ließen sich nicht eindeutig als vertrags- oder verfassungs- bzw. völker- oder staatsrechtliche Lösung einstufen.3 Da die Reichsverfassung zudem die Kompetenzverteilung zwischen dem Reich und den Bundesstaaten von Politikfeld zu Politikfeld unterschiedlich vorgenommen hatte, war es noch schwieriger, das politische System des Kaiserreichs einzustufen. Mal ließ sich eine Tendenz in Richtung Staatenbund konstatieren, dann wieder eher in Richtung Bundesstaat. Der bayerische Rechtswissenschaftler Max von Seydel ging gar so weit, den Partikularstaaten die unteilbare Souveränität zuzusprechen, die Verfassung als Vertrag zu klassifizieren und den Bundesrat zu einer diplomatischen Versammlung zu erklären.4 Wenn die Mehrheit der Staatsrechtler letztlich doch für die Einstufung als Bundesstaat plädierte, dann gab wohl nicht zuletzt die politische Opportunität den Ausschlag oder wie Michael Dreyer es ausdrückte, „weil das neue Reich eben ein Bundesstaat sein musste.“5 Schon auf den ersten Blick lassen sich deutliche Ähnlichkeiten zur Europäischen Union erkennen:6 Erstens lässt sich die Europäische Union seit ihren Anfängen in den 1950er Jahren nicht mit den gängigen politischen Ordnungskonzeptionen erfassen. Vielmehr lösen sich in ihr die traditionellen politischen Strukturen auf. Zweitens unterliegen die gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Verhältnisse den gleichen Prozessen der Entterritorialisierung von Politik, Ökonomie und Recht sowie der Verdichtung und Verrechtlichung der internen Beziehungen. Dabei liegen markante Heterogenitäten und ungleichzeitige Entwicklungen zwischen einzelnen Politikfeldern vor. Im Deutschen Reich wie in der Europäischen Union bildet das Phänomen der Veränderung von Staatlichkeit unter den Rahmenbedingungen sich fundamental wandelnder gesellschaftlicher wie wirtschaftlicher Verhältnisse in seinen jeweili1 2 3 4 5 6

Vgl. Treitschke, Heinrich von: Die Verfassung des Norddeutschen Bundes, in: Preußisches Jahrbuch, 19 (1867), S. 719. Vgl. Dreyer, Michael: Föderalismus als ordnungspolitisches und normatives Prinzip. Das föderative Denken der Deutschen im 19. Jahrhundert, Kiel 1986, S. 245-481. Vgl. Stolleis, Michael: Geschichte des öffentlichen Rechts in Deutschland, Band II, 1800-1914, München 1992, S. 364-376. Vgl. Seydel, Max von: Commentar zur Verfassungs-Urkunde für das Deutsche Reich, Würzburg 1873. Vgl. Dreyer, Michael: Föderalismus, S. 478. Wenn im Folgenden von Europäischer Union gesprochen wird, so bezieht sich dies auch auf die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft.

ZIELSETZUNG

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gen Epochen den Hintergrund der Betrachtungen. So wie im 19. Jahrhundert Industrialisierung, Kommunikations- und Verkehrsrevolution traditionelle, ökonomische wie gesellschaftliche Räume entgrenzten, so unterlagen in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts die gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Verhältnisse den gleichen Prozessen der Entterritorialisierung von Politik, Ökonomie und Recht. Erweiterten sich im Fall des Deutschen Reiches lokale und regionale Märkte zu nationalen, so erweiterten sich in der EWG/EU regionale und nationale Märkte zu europäischen. Die hiermit verbundenen Wandlungsprozesse forderten die politischen Instanzen aller Ebenen im Deutschen Reich wie in der EWG/EG/EU permanent heraus, Antworten auf immer neue Problemkomplexe zu finden und die politischen Strukturen an die veränderten Bedingungen anzupassen. Beiden Untersuchungsfällen ist gemein, dass sie sich in einem Transformationsprozess befanden, in dem politische Entscheidungs- und Gestaltungskompetenzen völlig neu justiert wurden. Wenn dabei von ‚Entgrenzung’ die Rede ist, so zielt dies einerseits auf die schwindende Bedeutung staatlicher Grenzen für die politische Entscheidungsfindung ab, d.h. auf das Schwinden der klassischen Trennung zwischen Innenund Außenpolitik, die immer mehr in den komplexen Strukturen eines Mehrebenensystems aufgeht. Andererseits verweist ‚Entgrenzung’ auf die Auflösung von staatlichen Rechtsräumen durch übergeordnete Rechtseinheiten. Was für die EWG/EG/EU als Regieren im Übergang von der nationalen zur postnationalen Konstellation bezeichnet wird, war für das Deutsche Reich der Übergang von der pränationalen in die nationale Konstellation. In diesem Zusammenhang sei kurz auf das Phänomen der nationalen (deutschen) ‚Einigungseuphorie’ verwiesen, das als einer der obersten Einwände gegen eine Vergleichbarkeit von Deutschem Reich und EWG/EU angeführt werden könnte. Allerdings erweist sich die von der historischen Forschung lange Zeit vertretene These, nach der das Deutsche Reich von einer nationalen, deutschen Identität geeint und zusammengehalten worden sei,7 in ihrer „ahistorischen Verabsolutierung“8 als nicht haltbar. Schon in den 1980er Jahren hat die Nationalismusforschung begonnen, die nationalstaatliche Integration weitgehend als ein Elitenphänomen zu enttarnen.9 Neuere Forschungen gehen sogar darüber hinaus und formulieren die These, dass innerhalb der deutschen Bundesstaaten eigene ‚partikularstaatliche’ Identitäten dominierten. Sie sehen in den (Staats-) Eisenbahnen der Bundesstaaten gar einen Hauptkonstrukteur dieser Identitäten.10 Die deutsche Nationalidentität wird von ihnen zu einem Elitenphänomen erklärt, vergleichbar mit den Europakonzepten der paneuropäischen Bewegung der 1920er Jahre oder der europäischen Föderalisten in den 1940er Jahren. Von einer nationalen Einigungseuphorie, welche die Fürsten und Könige des Deutschen Bundes veranlasste, ihre Kompetenzen unproblematisch mit dem Reich zu teilen, 7 8

9 10

Vgl. Langewiesche, Dieter: Nation, Nationalismus, Nationalstaat in Deutschland und Europa, München 2000, S. 172-189. Vgl. Loth, Wilfried: Regionale, nationale und europäische Identität. Überlegungen zum Wandel europäischer Staatlichkeit, in: ders./Osterhammel, Jürgen (Hg.): Internationale Geschichte, München 2000, S. 359. Vgl. Anderson, Benedict: Imagined Communities: Reflections on the Origin and Spread of Nationalism, London 1983. Vgl. Green, Abigail: Fatherlands. State-Building and Nationhood in Nineteenth-Century Germany, Cambridge 2001, S. 223ff.

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EINLEITUNG

kann jedenfalls keine Rede sein. Vielmehr gaben sie (ungeteilte) Souveränitäten nur in solchen Politikfeldern auf, in denen die ökonomischen Entgrenzungsprozesse oder ihre im europäischen Maßstab außenpolitische wie militärische Zweitrangigkeit sie dazu nötigten. Immerhin führten Bundesstaaten des Deutschen Reiches noch 1866 Krieg gegeneinander. Wie später noch zu zeigen sein wird, ähnelten sich beide politischen Systeme, d.h. das neu gegründete Deutsche Reich und die neu gegründete Europäische Wirtschaftsgemeinschaft, insbesondere im Bereich des Verkehrs. In beiden Fällen war die Kompetenz- und Aufgabenverteilung zwischen der gesamtstaatlichen und der teilstaatlichen Ebene ähnlich. Ebenso sollten in beiden Fällen aufbauend auf sehr ambivalenten und vage formulierten Verfassungs- wie Vertragsartikeln eine gemeinsame Verkehrspolitik formuliert werden, deren zentrales Element die gemeinsame Tarifpolitik darstellen sollte, die das Tarifniveau absenken, die Tarife harmonisieren und das Prinzip der Nichtdiskriminierung einführen sollte. Schließlich mussten in beiden Fällen die Gemeinschaftsorgane nach einer Phase intensiver Bemühungen in den Jahren 1879 bzw. 1972 konstatieren, dass sie an diesem Vorhaben gescheitert waren.

1. Zielsetzung Ausgehend von der Beobachtung, dass mit dem Deutschen Reich und der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft zwei vergleichbare politische Systeme geschaffen wurden, soll in dieser Arbeit untersucht werden, warum in beiden Fällen die Verabschiedung einer gemeinsamen Verkehrspolitik scheiterte. Welches waren die jeweiligen Ursachen? Waren die Ursachen struktureller, inhaltlicher und/oder prozessualer Art? Sind die Schwierigkeiten bei der Politikformulierung auf vergleichbare oder unterschiedliche Ursachen zurückzuführen? Es ist also nicht das primäre Ziel, die politischen Systeme des Deutschen Reiches mit denjenigen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft zu vergleichen. Diese Vergleichbarkeit wird vorausgesetzt und in einem gesonderten Teil der Arbeit einleitend diskutiert. Vielmehr sollen die Ursachen für das Scheitern gemeinsamer Politiken bzw. gemeinsamer Rechtsetzung in vergleichbaren, sich formierenden politischen Strukturen bei ähnlichen politischen Inhalten durch eine komparative Analyse herausgefiltert werden. Diese Arbeit versteht sich als ein Beitrag zu drei Forschungsfeldern: der politikwissenschaftlichen vergleichenden EU-Forschung, der historischen Integrationsforschung und der historischen Forschung zum Bismarckreich. Eine Besonderheit besteht darin, dass sich diese Arbeit mit gescheiterter Politikintegration und nicht mit – wie so oft üblich – Erfolgsgeschichten gelungener beschäftigt. Dies ist auch mit Blick auf eine Generalisierung der Ergebnisse nicht uninteressant, bietet diese Arbeit doch die Möglichkeit, der Gefahr einer zu einseitigen Fixierung auf Erfolgsfälle entgegen zu steuern. So warnt der Politologe Markus Jachtenfuchs völlig zu Recht davor, dass „leicht das irreführende Bild eines immer stärker verregelten und institutionalisierten Staatensystems (entsteht), in dem auch immer mehr Probleme systematisch und erfolgreich angegangen werden. Um diesem Vorwurf begegnen

ZEITLICHE EINGRENZUNG

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zu können, müssen Misserfolgsfälle systematisch in die Analyse einbezogen werden.“11

2. Zeitliche Eingrenzung Für das Deutsche Reich und die EWG ergeben sich mit den Zeiträumen 18711879 (Deutsches Reich) und 1955-1972 (EWG) jeweils klar abgrenzbare Untersuchungsphasen. In beiden Fällen handelt es sich um geschlossene verkehrspolitische Epochen, die sich über einen Zeitraum jeweils vom Beginn der Verhandlungen über die Errichtung gemeinsamer politischer Strukturen bis hin zur Konstatierung des Scheiterns der Bemühungen um die gemeinsame Verkehrspolitik erstrecken. In beiden Fällen versuchten die Gemeinschaftsinstitutionen möglichst zügig eine gemeinsame Verkehrspolitik für gemeinsame Verkehrsmärkte zu etablieren. Mit diesen ehrgeizigen Vorhaben scheiterten sie allerdings.

3. Räumliche Eingrenzung Im Rahmen dieser Arbeit ist es nicht möglich, die politischen Entscheidungen im Rahmen der ausgewählten Fallbeispiele aus der Perspektive aller beteiligten Akteure aufzuarbeiten. Insbesondere mit Blick auf die Bundesstaaten des Deutschen Reiches und die Mitgliedsländer der EWG ist eine räumliche Eingrenzung unabdingbar. Hierzu zwingen auch arbeitsökonomische Erwägungen, da sich eine quellengestützte Rekonstruktion der Entscheidungsprozesse zwangsläufig auf eine Auswahl von Archiven beschränken muss. Die Gemeinschaftsorgane werden freilich in beiden Fällen systematisch in die Aufarbeitung einbezogen. Für die Auswahl der Bundes- bzw. Mitgliedsstaaten wird als Hauptkriterium die Unterschiedlichkeit der Aktivitäten in den Rechtsetzungsverfahren sowie die weiteste Gegensätzlichkeit der verkehrspolitischen Konzeptionen herangezogen. Wenn die inhaltlichen Extrempositionen als Selektionskriterium herausgegriffen werden, dann besteht natürlich die Gefahr einer Überinterpretation von Konflikten. In gewisser Hinsicht muss deshalb auch offen gelassen werden, ob ein abweichendes Selektionskriterium zu einer abweichenden Akzentuierung der Ursachen für die Erklärung des Scheiterns geführt hätte. Die räumliche Eingrenzung stellt natürlich kein generelles Ausschlusskriterium für inhaltliche Positionen der anderen Bundesstaaten und Mitgliedsländer dar. So sind auch Archive anderer Staaten und Akteure ausgewertet worden, u.a. des Königreichs Württemberg und des Nicht-EWG-Mitglieds Großbritannien. Dies trägt auch dazu bei, eine zu starke Akzentuierung der inhaltlichen Extrempositionen zu relativieren. Nichtsdestotrotz resultiert die räumliche Eingrenzung zwangsläufig in einer starken Gewichtung der entsprechenden teilstaatlichen Positionen und Kalkulationen.

11

Vgl. Jachtenfuchs, Markus: Regieren jenseits der Staatlichkeit, in: Hellmann, Gunther/Wolf, Klaus Dieter/Zürn, Michael (Hg.): Die neuen internationalen Beziehungen, Baden-Baden 2003, S. 495-518, hier S. 512.

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EINLEITUNG

3.1. Deutsches Reich Für das Deutsche Reich werden die Königreiche Preußen und Bayern sowie als Ergänzung die Königreiche Württemberg und Sachsen ausgewählt. Neben dem Kriterium der Gegensätzlichkeit der jeweiligen Politiken sprechen weitere Gründe für diese Auswahl. So ist Preußen aufgrund seines politischen Gewichts und der engen Verflechtung preußischer Organe mit denen des Deutschen Reiches nicht zu übergehen.12 Bayern wiederum nahm aufgrund seiner Reservatsrechte in eisenbahnpolitischen Entscheidungen eine ausgesprochene Sonderstellung ein. Zudem war das Königreich einer der in Eisenbahnfragen sehr entscheidenden Mittelstaaten, die über vielfältige Beziehungen untereinander verfügten. Letztlich spielt aber auch die außerordentlich gute Überlieferungssituation im Bayerischen Hauptstaatsarchiv eine wichtige Rolle, die einen sehr guten Einblick auch in die Positionen anderer Bundesstaaten und Akteure ermöglicht. Um die Beziehungen der Mittelstaaten untereinander besser beleuchten zu können, werden Württemberg und Sachsen als Ergänzungen herangezogen.

3.2. Europäische Wirtschaftsgemeinschaft Für die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft werden die Bundesrepublik Deutschland und das Königreich Niederlande als Schwerpunktländer herangezogen. Neben dem Kriterium der Gegensätzlichkeit der jeweiligen verkehrspolitischen Konzeptionen sprechen drei weitere Gründe für diese Auswahl. Erstens unterschieden sich das deutsche und das niederländische Verkehrssysteme in den 1950er und 1960er Jahren unter den EWG-Mitgliedern am stärksten voneinander, insbesondere was die Bedeutung der einzelnen Verkehrsträger für die Gesamtverkehrslasten betrifft. Zweitens bestanden zwischen beiden Verkehrsmärkten sehr ausgeprägte Interdependenzen. Einerseits verfügten die Niederländer über die bedeutenden Seehäfen an den Rheinmündungen, v.a. Rotterdam. Andererseits war der deutsche Verkehrsmarkt für das niederländische Verkehrsgewerbe äußerst attraktiv. Drittens bezogen sich die Argumentationen der Vertreter beider Staaten oft aufeinander. Als Folge der genannten Punkte traten deutsche und niederländische Vertreter in der EWG oft als Antagonisten auf, zwischen denen es zu vermitteln galt.13

12

13

Vgl. Born, Karl-Erich: Preußen und das Reich 1871-1918. Führungsmacht des Reiches und Aufgehen im Reich, in: Neugebauer, Wolfgang (Hg.): Handbuch der Preussischen Geschichte. Vom Kaiserreich zum 20. Jahrhundert, Bd. III, Berlin 2001, S. 15-148; Huber, Ernst Rudolf (Hg.): Dokumente zur deutschen Verfassungsgeschichte, Stuttgart 1978, S. 678ff. Vgl. Henrich-Franke, Christian: Gescheiterte Integration: Die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft und die Formulierung der gemeinsamen Verkehrspolitik (1958-1967), in: Journal of European Integration History, 2 (2009), S. 127-150; Henrich-Franke, Christian/Tölle, Isabel: Competition for European competence: the Central Commission for Navigation on the Rhine and the European Economic Community in the 1960s, in: History and Technology, 3(2011).

INHALTLICHE EINGRENZUNG

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4. Inhaltliche Eingrenzung Um die inhaltliche Eingrenzung zu begründen, soll einleitend die Frage aufgeworfen werden, was überhaupt unter Verkehrspolitik verstanden werden kann. Die Antwort ist nicht ganz einfach zu geben, denn die Meinungen über ihren Inhalt gehen weit auseinander. Nach Wieland lassen sich unter dem Begriff der Verkehrspolitik alle Maßnahmen zusammenfassen, mit denen eine Regierung versucht, die Verkehrsvorgänge zu beeinflussen. Hierzu zählen zum einen die ideelle Konzeption, die auch als verkehrspolitischer Ansatz bezeichnet werden kann, und zum anderen die praktischen Maßnahmen.14 Unter den praktischen Maßnahmen sind staatliche Eingriffe in das Marktgeschehen im Verkehrswesen zu verstehen. Diese können entsprechend der jeweils zugrunde liegenden verkehrspolitischen Konzeption entweder auf die Funktionsfähigkeit der Verkehrsmärkte abzielen. In diesem Fall wird die Verkehrspolitik als eine typische sektorale Wirtschaftspolitik interpretiert. Oder die verkehrspolitischen Maßnahmen dienen der Erreichung anderer übergeordneter gesellschaftspolitischer Ziele wie der Raumordnungs-, der Wirtschafts- oder der Sozialpolitik. Die Verkehrspolitik wird dann als eine Politik eigener Art angesehen, die grundsätzlich von der Wirtschaftspolitik zu unterscheiden ist. Obgleich es nach wie vor umstritten ist, welche der Konzeptionen anzuwenden ist und in der praktischen Verkehrspolitik beide in unterschiedlichen Mischvarianten angewendet werden, schwenkt das Pendel in den letzten zwei Jahrzehnten eindeutig zur zweiten Alternative.15 Eine bedingungslose Liberalisierung der Verkehrsmärkte wurde niemals ernsthaft diskutiert, da Einigkeit darin bestand, dass ein Ordnungsrahmen für den Verkehr unabdingbar sei. Dieser sollte ein flächendeckendes Minimalangebot von Verkehrsdienstleitungen ebenso garantieren wie Schutz vor Monopolpreisen oder anderen Einflussnahmen auf die Preisbildung. Selbst die eifrigsten Deregulierer akzeptierten immer die Notwendigkeit eines Minimums an wettbewerblichen Ausnahmebereichen in der Ordnungspolitik. Diese wurden aus der besonderen Gefahr des Marktversagens auf den Verkehrsmärkten hergeleitet. Ursachen wurden in externen Effekten, der Eigenschaft von Verkehrsdienstleistungen als öffentliche Güter, einer Tendenz zu ruinösem Wettbewerb16 und der Existenz von natürlichen Monopolen in der Transportwirtschaft gesehen.17 In diesem Zusammenhang ist auf die im 19. Jahrhundert von Emil Sax begründete Lehre der ‚Besonderheiten des Verkehrs’ zu verweisen,18 die für die verkehrspolitischen Konzeptionen im Bundesverkehrsministerium in den 1950er Jahren eine entscheidende Rolle spielte, da sie das Denken und Handeln der

14 15 16 17 18

Vgl. Wieland, Bernhard: Verkehrspolitik, in: Ritter, Ernst-Hasso (Hg.): Handwörterbuch Raumordnung, Hannover 2005, S. 1232. Vgl. Frerich, Johannes/Müller, Gernot: Europäische Verkehrspolitik, Band 1, München 2004, S. 83-86. Vgl. Willecke, Rainer: Ruinöse Konkurrenz als verkehrspolitisches Argument, in: ORDO, 3(1977), S. 155-170. Vgl. Aberle, Gerd: Verkehrspolitik, München 2003, S. 99-104. Vgl. Sax, Emil: Die Verkehrsmittel in Volks- und Staatswirtschaft, Band 1: Allgemeine Volkswirtschaftslehre, Berlin 1918, S. 43-55.

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EINLEITUNG

Akteure prägte. Nach dieser wurde eine intensive staatliche Marktregulierung aufgrund spezifischer Tatbestände auf den Verkehrsmärkten eingefordert:19 x die Unpaarigkeit der Verkehrsströme mit hohem Leerfahrtenanteil, x der hohe Anteil von beschäftigungsunabhängigen Kosten, x die niedrige Preiselastizität der Nachfrage, x die sehr starken Unterschiede der Größe von Betrieben und Unternehmen, x die Unmöglichkeit der Vorratsproduktion von Verkehrsdienstleistungen sowie x der hohe Anteil staatlicher Betriebe. Wirft man einen Blick auf die Entwicklungsgeschichte der Verkehrspolitik, so zeigt sich, dass diese im 19. Jahrhundert durch die Eisenbahn einen enormen Bedeutungszuwachs erhielt. Verkehrs- bzw. Eisenbahnpolitik wurde in einem bis dahin nicht gekannten Ausmaß zum Bestandteil politischer Planungen und Entscheidungsabläufe. Da im 19. Jahrhundert die Eisenbahn der dominante Verkehrsträger war, spielte die Eisenbahn für die Verkehrspolitik eine entscheidende Rolle. Die Bedeutung der Binnen- oder Seeschifffahrt war in der Regel zu gering, wenngleich es regionale Unterschiede gab. Im Vergleich der beiden betrachteten Jahrhunderte weisen die Ziele der Verkehrspolitik eine hohe Konstanz auf, selbst wenn man in Betracht zieht, dass diese im 19. Jahrhundert weniger ausdifferenziert waren. Es lassen sich vier übergeordnete Zielkategorien herausfiltern, die in beiden Jahrhunderten von übergeordneter Bedeutung waren: x die Förderung des Wirtschaftswachstums, x die Unterstützung der Konjunkturpolitik, x die Förderung der regionalen Strukturpolitik und x die Raumordnung, insbesondere im Hinblick auf gleiche Lebensbedingungen. Die genannten Ziele geben klar zu erkennen, dass Verkehrspolitik beiweitem keine isolierte Politik darstellt. Im Gegenteil, sie ist mit anderen Politikbereichen wie beispielsweise der Außen-, der Wirtschafts- oder der Finanzpolitik sowie mit anderen sektoralen Wirtschaftspolitiken wie der Agrar- oder Industriepolitik hochgradig interdependent. Die Verkehrspolitik hat deshalb immer wieder mit Zielkonflikten zu kämpfen hat. Deutliche Unterschiede zwischen beiden Epochen bestehen sicherlich hinsichtlich Fragen und Problemen der Intermodalität, d.h. der Konkurrenz und Zusammenarbeit zwischen den Verkehrsträgern, die nur im 20. Jahrhundert ein Aspekt verkehrspolitischer Erörterungen und Entscheidungen waren. Die Frage, wie eine volkswirtschaftlich sinnvolle Aufteilung der Verkehrslasten zwischen den Verkehrsträgern auszusehen habe und auf welche Weise diese herzustellen sei – ob durch Konkurrenz der Verkehrsträger oder durch staatlichadministrative Steuerung – hat sich im 19. Jahrhundert in dieser Qualität nicht gestellt. Freilich gab es lokal durchaus derartige Überlegungen, die sich auf Kleinbahnen und die Straßen bezogen. Verkehrspolitische Maßnahmen lassen sich grundsätzlich den beiden Politikbereichen Ordnungs- und Strukturpolitik zuordnen, wobei eine analytisch 19

Vgl. Aberle, Gerd: Verkehrspolitik, S. 105-106.

INHALTLICHE EINGRENZUNG

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scharfe Trennung beider Bereiche aufgrund ihrer ausgeprägten Interdependenzen nicht immer eingehalten werden kann. Die Ordnungspolitik untergliedert sich nach Aberle in:20 x die Kapazitätspolitik (d.h. Marktzugangsregeln für Anbieter von Verkehrsdienstleistungen), x die Preis-/Tarifpolitik (d.h. staatliche Eingriffe bei der Preisbildung auf den Transportmärkten) und x die Koordinationspolitik (z.B. Eingriffe in Kooperations- und Konzentrationsprozesse). Die Strukturpolitik wiederum umfasst solche Maßnahmen, die direkte investive oder investitionsfördernde Auswirkungen auf die Verkehrsmärkte haben. Sie kann unterschieden werden in: x die Netzplanungspolitik und x die Investitionspolitik. Neben der Ordnungs- und Strukturpolitik werden oft auch die Verkehrstechnik und das Verkehrsrecht als eigenständige Elemente der Verkehrspolitik aufgefasst,21 wovon in dieser Arbeit jedoch Abstand genommen wird. Die verkehrspolitischen Maßnahmen bzw. Instrumente im Bereich der Ordnungspolitik können als rechtlich-organisatorische Maßnahmen eingestuft werden, die langfristige Rahmenbedingungen für die Prozesse auf den Verkehrsmärkten setzen. Nach Massenberg22 können solche marktorganisatorischen Maßnahmen zur Regulierung der Marktdaten und zur Regulierung der Marktelemente eingesetzt werden. Erstgenannte Maßnahmen umfassen Parameter wie Kontingentierungsvorschriften, die Kooperationsförderung oder die Kartellierung, während letztere sich aus Maßnahmen wie der Konzessionierung, der Lizensierung, Betriebsauflagen (bis hin zur Betriebspflicht), Tarifauflagen (bis hin zum Tarifzwang) und technischen Auflagen zusammensetzen. Auch die Organisation von Verkehrsbetrieben in der Form staatlicher Verwaltungen ist in diesem Zusammenhang zu nennen. Obgleich viele der genannten Maßnahmen zur Regulierung der Marktelemente auf den heutigen liberalisierten Verkehrsmärkten in Europa eine untergeordnete Rolle spielen, so standen sie sowohl bei der Eisenbahnpolitik im Deutschen Reich als auch bei den Anfängen der EWGVerkehrspolitik im Zentrum der Diskussionen. Hinsichtlich der inhaltlichen Eingrenzung konzentriert sich diese Arbeit auf den Bereich der Ordnungspolitik. Dieser bietet sich an, weil die inhaltlichen Aspekte der Ordnungspolitik im epochalen Vergleich relativ geringe Unterschiede aufweisen. Freilich bestanden in den Detailfragen massive Differenzen, so dass ein direkter inhaltlicher Vergleich zwischen beiden Epochen nur mit großen Einschränkungen vorgenommen werden kann. Letztlich kann nur danach gefragt werden, inwieweit sich Inhalte gleicher Art in beiden Fällen auf das Schei-

20 21 22

Vgl. Ebd. Vgl. Grandjot, Hans-Helmut: Verkehrspolitik: Grundlagen, Funktionen und Perspektiven für Wissenschaft und Praxis, Hamburg 2002, S.16ff. Vgl. Massenberg, Hans-Joachim: Die Zieladäquanz verkehrspolitischer Maßnahmen, in: Seidenfus, Hellmut (Hg.): Effiziente Verkehrspolitik – Voraussetzungen und Probleme, Göttingen 1980, S. 81124.

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EINLEITUNG

tern bzw. die Schwierigkeiten der Verkehrspolitik ausgewirkt haben. Die eingeschränkte inhaltliche Vergleichbarkeit im Detail wird deshalb auch nicht als Hindernis für das Erkenntnisinteresse dieser Arbeit angesehen. Da die Inhalte von Politik nichtsdestotrotz die Art und Weise politischer Entscheidungsprozesse maßgeblich beeinflussen, sollen hier verkehrspolitische Bereiche mit ähnlichen Inhalten miteinander verglichen werden. Die Auswahl fällt auf Fallbeispiele aus den Bereichen: x der Tarifpolitik (Reichsgütertarifgesetz/Deutsches Reich und Margentarifverordnung/EWG) sowie x der Koordinations-/Kapazitätspolitik (Reichseisenbahngesetz/Deutsches Reich und Wettbewerbsregeln/EWG). Da alle Entwürfe des Reichseisenbahngesetzes in ihren Artikeln über den engeren Bereich der Koordinations-/Kapazitätspolitik hinausgingen, werden bei der Darstellung der Entscheidungsprozesse Schwerpunkte auf die Aufsichts- und Kontrollrechte, die Tarifstrukturen und deren Festsetzung, transportrechtliche Fragen sowie das Konzessionierungswesen gelegt.

5. Methodische Vorgehensweise Entsprechend der formulierten Zielsetzung geht diese Arbeit in doppelter Weise vergleichend vor. Erstens werden – sozusagen als Grundlage für die komparative Analyse der Ursachen des Scheiterns von Verkehrspolitik – die Strukturen beider sich integrierender politischer Systeme mit besonderem Blick auf das Politikfeld Verkehr miteinander verglichen. Zweitens werden die Entscheidungsprozesse dargelegt und die Ursachen für das Scheitern der gemeinsamen Verkehrspolitiken komparativ analysiert. Um die methodische Vorgehensweise dieser Arbeit genauer vorzustellen, werden im Folgenden einige generelle Probleme des historischen Vergleichs im Hinblick auf die vorliegenden Untersuchungsgegenstände diskutiert, bevor anschließend jeweils die Vergleichsparameter der beiden angestrebten Vergleiche vorgestellt werden.

5.1 Historischer Vergleich und vergleichende Regierungslehre Der historische Vergleich steht im Zentrum der methodischen Vorgehensweise dieser Arbeit. Historische Vergleiche dienen dazu, zwei oder mehrere historische Phänomene systematisch nach Ähnlichkeiten und Unterschieden zu untersuchen, um auf dieser Grundlage eine möglichst zuverlässige Beschreibung und Erklärung einzelner Untersuchungsgegenstände geben zu können. Insbesondere dienen historische Vergleiche aber dazu, Gemeinsamkeiten wie Unterschiede der Untersuchungsgegenstände zu benennen, um auf dieser Grundlage generelle Aussagen treffen zu können. Allerdings müssen die (methodischen) Grenzen des

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historischen Vergleichs insbesondere mit Blick auf die betroffenen Untersuchungsgegenstände angemessen reflektiert werden.23 Noch mehr als andere Arbeiten sehen sich historisch vergleichende Arbeiten mit dem Problem quantitativer wie qualitativer Einschränkungen konfrontiert. Schon aus arbeitsökonomischen Erwägungen heraus müssen vergleichende Arbeiten eine stärkere Eingrenzung vornehmen als nicht-vergleichende Arbeiten. Deshalb unternimmt auch diese Arbeit eine Art Gratwanderung zwischen der adäquaten Darstellung der Komplexität historischer Entwicklungen und einer Reduktion der Entwicklungsstränge und Analysekriterien auf ein Maß, mit dem überhaupt noch sinnvoll verglichen werden kann. Weder können Politikprozesse mit einem feingliedrigen politikwissenschaftlichen Instrumentarium ausgearbeitet werden. Noch können die verkehrspolitischen Entwicklungen in allen Details, auf allen (territorialen) Entscheidungsebenen und in allen Gremien betrachtet werden. Nichtsdestotrotz unternimmt diese Arbeit den Versuch, auch mikrogeschichtlich zu argumentieren. Dazu werden die Entwicklungen der Verkehrspolitik zunächst in einer eher makrohistorischen Vorgehensweise überblicksartig dargestellt. Danach werden in einer Mikroperspektive Fallbeispiele mit ähnlichen Inhalten untersucht (siehe inhaltliche Eingrenzung). In diesen wird eine minutiöse Auseinandersetzung mit den politischen Entscheidungsprozessen vorgenommen, da erst auf der Mikroebene wichtige Erklärungsfaktoren wie etwa Interaktionsmuster von Akteuren oder das Denken einzelner Akteure greifbar werden. Zu den schwierigsten Problemen, mit denen die vergleichende Methode zu kämpfen hat, zählen zweifelsohne die Rahmenbedingungen und ihre Kontrollierbarkeit. So können Unterschiede in der Ausprägung der abhängigen Variablen auf unabhängige Variablen zurückgehen, die nicht näher untersucht werden. Ebenso kann die Auswahl der Untersuchungsländer zu Überinterpretationen von Unterschieden oder Einflussfaktoren führen (siehe räumliche Eingrenzung). Neben den generellen Problemen historisch vergleichender Arbeit kommen beim diachronen Vergleich besondere Schwierigkeiten hinzu bzw. es verschärfen sich die generellen Probleme. Ein diachroner Vergleich steht nämlich vor dem Problem, analoge Strukturen angemessen zu erfassen, ohne dabei die Spezifika zu stark zu reduzieren. Bestimmte Ereignisse und Strukturen sind eben aufgrund spezifischer historischer Konstellationen nur schwer zu übertragen. Mit Blick auf den historischen Vergleich des Deutschen Reiches mit der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft muss daher gleich einleitend einschränkt werden, dass beim Versuch, die Funktionsbedingungen politischer Entscheidungsprozesse auf einer abstrakten Ebene zu Modellen oder gar zu Theorien zu verdichten, äußerste Vorsicht geboten ist. Obwohl gerade in methodischer Hinsicht verallgemeinerbare Erkenntnisse wünschenswert sind, muss beim diachronen Vergleich in Relation zum synchronen Vergleich eine noch vorsichtigere und differenziertere Vorgehensweise angemahnt werden, welche historisch bedingte Einmaligkeiten angemessen reflektiert. So macht es zwar durchaus Sinn, in historischkomparativer Perspektive nach den Folgen der Systemarchitektur politischer Systeme für Politikergebnisse oder den Ursachen für das Scheitern der Verkehrs23

Vgl. Kaelble, Hartmut: Der historische Vergleich. Eine Einführung zum 19. und 20. Jahrhundert, Frankfurt 1999, S. 22-24; Kocka, Jürgen: Comparison and Beyond, in: History and Theory 42 (2003), S. 39-44.

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EINLEITUNG

politik zu fragen, um dann die gewonnenen Erkenntnisse zu modellhaften Zusammenhängen zu abstrahieren. Dennoch folgen historische Entwicklungen keiner immanenten Kausalität. Neben den spezifischen Problemen beim Vergleich politischer Strukturen, die in einem entsprechenden Vergleichsteil (Teil 1) dieser Arbeit erörtert werden, betreffen die Unterschiede beim diachronen Vergleich in hohem Maße die Quellengrundlage. So sind die Überlieferungen für die Verkehrspolitik der EWG wesentlich umfassender und komplexer als für das Deutsche Reich, da im 20. Jahrhundert die administrativen Strukturen ausgeprägter waren. Zudem liegen Quellengattungen, v.a. in Form von Zeitzeugeninterviews vor, die einen Einblick in Zusammenhänge und individuelle Handlungsmotive geben, wie es dieser Weise für das Deutsche Reich nicht möglich ist. Informelle Entscheidungsabläufe werden dadurch mit Blick auf die EWG leichter sichtbar.

5.2. Vergleich politischer Strukturen und Prozesse Der Vergleich politischer Strukturen wird hier in zwei Schritten vorgenommen. (1) Zunächst wird die grundlegende Beobachtung untermauert, nach der das Deutsche Reich und die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft zwei ähnliche politische Systeme darstellen. Den methodischen Zugriff für diesen Vergleich liefert das politikwissenschaftliche Konzept des Mehrebenensystems,24 dessen großer Vorteil darin liegt, einen Vergleich der politischen Strukturen des Deutschen Reiches und der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft zu ermöglichen, ohne deren jeweilige spezifische Komplexität zu stark zu vereinfachen. Darüber hinaus bietet sich der Mehrebenenansatz für ein konsequentes Aufbrechen des „methodologischen Nationalismus“25 an, wie es beim vorliegenden Vergleich ratsam ist. Da sich diese Arbeit mit jungen politischen Systemen und eben nicht mit gefestigten Nationalstaaten bzw. Integrationsgebilden auseinandersetzt, liefert der Mehrebenenansatz mehr als nur einen sprachlichen Ausweg aus dem ‚Nationsdilemma’. Aus dem breiten Angebot potentieller Ansätze der Mehrebenenforschung wird hier ein Indikatorenmodell des Politikwissenschaftlers Edgar Grande herangezogen,26 um die Vergleichbarkeit zu untermauern. Wenngleich das Modell Grandes in keiner Weise repräsentativ für die neueren Forschungen zur EU ist, so liefert es dennoch brauchbare Indikatoren, um die Vergleichbarkeit beider politischer Systeme zu belegen. Bemerkenswerterweise wurde dieses Modell ursprünglich entwickelt, um die generelle Inkomparabilität der Europäischen Union mit anderen (inter-) nationalen Zusammenschlüssen herauszuarbeiten. Es eignet sich jedoch im genau umgekehrten Fall auch dazu, die Vergleichbarkeit mit dem Deutschen Reich zu bestätigen. Die von Grande entwickelten Indikatoren werden am politischen System des Deutschen Reiches gespiegelt. Dieser Vorgehensweise liegt die Einschätzung zu Grunde, dass ein Vergleich 24 25 26

Vgl. Benz, Arthur: Politik in Mehrebenensystemen, Wiesbaden 2009. Vgl. Zürn, Michael: Regieren im Zeitalter der Denationalisierung, in: Leggewie, Claus/Münch, Richard (Hg.): Politik im 21. Jahrhundert, Frankfurt 2001, S. 434. Vgl. Grande, Edgar: Multi-Level Governance, Institutionelle Besonderheiten und Funktionsbedingungen des europäischen Mehrebenensystems, in: ders./Jachtenfuchs, Markus (Hg.):Wie problemlösungsfähig ist die EU? Regieren im europäischen Mehrebenensystem, Baden-Baden 2000, S. 1130.

METHODISCHE VORGEHENSWEISE

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politischer Subsysteme – bzw. eine vergleichende Politikfeldanalyse – nur dann sinnvoll ist, wenn auch die politischen Gesamtsysteme zumindest die Grundvoraussetzungen der Vergleichbarkeit erfüllen. Schließlich weisen einzelne Politikbereiche immer Interdependenzen mit dem Gesamtsystem auf, selbst wenn dieses von einer ausgeprägten Sektoralisierung gekennzeichnet ist. Es muss betont werden, dass hier ausschließlich die politischen Strukturen und nicht die Motive für die Gründung dieser Strukturen miteinander verglichen werden. Obgleich Motive für die Gründung der EWG27 wie die Sicherung des Friedens in Europa, die Selbstbehauptung des Nationalstaats oder wirtschaftlicher Wohlstand durchaus Entsprechungen im Fall der Gründung des Deutschen Reiches finden, sollen diese nicht explizit thematisiert werden. (2) Im zweiten Schritt werden die institutionellen Strukturen im Politikfeld Verkehr gegenübergestellt. Dabei wird nach einem Vergleich der Aufgaben- und Kompetenzverteilung sowie nach einem Vergleich der politischen Entscheidungsstrukturen im Hinblick auf die gemeinsame Rechtsetzung unterschieden. Es wird nicht danach gefragt, inwiefern die herausgearbeiteten Gemeinsamkeiten und Unterschiede für das Scheitern der Verkehrspolitik verantwortlich waren. Ziel ist es, lediglich die Funktionsäquivalente zwischen den Institutionen des Deutschen Reiches und der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft im Hinblick auf Rechtsetzungsprozesse zu unterstreichen. Dies ist nicht zuletzt deswegen ratsam, weil die Aufgaben und Funktionen politischer Institutionen im 19. Jahrhundert generell von denen im 20. Jahrhundert abwichen. Die einzelnen Entscheidungsphasen des Rechtsetzungsprozesses werden im einfachen Modell des Policy-Cycles erfasst, das den politischen Entscheidungsprozess nach einer Initiativ-, einer Verhandlungs- und einer Entscheidungsphase differenziert. Als Initiativphase wird dabei die Phase der Konzeption von Rechtsetzungsentwürfen bis zu jenem Zeitpunkt verstanden, zu dem diese den anderen Gremien offiziell zur weiteren Behandlung vorgelegt werden. Die Verhandlungsphase umfasst dann den Zeitraum von der offiziellen Vorlage bis zu genau jenem Augenblick, in dem ein Entwurf zur endgültigen Abstimmung gebracht werden soll. Die Entscheidungsphase deckt dementsprechend jenen Zeitrahmen des Rechtsetzungsprozesses zwischen dem Beginn der eigentlichen Abstimmungssitzung und der finalen Entscheidung über die Annahme oder Ablehnung eines Rechtsetzungsentwurfs ab.

5.3. Vergleichende Analyse des Scheiterns von Verkehrspolitik Die vergleichende Analyse des Scheiterns von Verkehrspolitik erfolgt im abschließenden Kapitel dieser Arbeit. Darin werden die Ursachen für das Scheitern von Rechtsetzungsinitiativen in ihrer strukturellen, prozessualen und inhaltlichen Politikdimension herausgearbeitet und miteinander verglichen. Es wird aufgrund vielfältiger Interdependenzen und Wirkungszusammenhänge nicht immer möglich sein, Einzelaspekte scharf voneinander zu trennen. Gleichfalls können die Ursachen nicht methodisch stringent kategorisiert werden. Sie sind vielmehr auf empirischer Basis gewonnen. 27

Vgl. Loth, Wilfried: Der Prozeß der europäischen Integration: Antriebskräfte, Entscheidungen und Perspektiven, in: Gewerkschaftliche Monatshefte 46 (1995), S. 703-714.

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Ganz grundsätzlich differenziert diese Arbeit bei der komparativen Analyse des Scheiterns von Verkehrspolitik in drei Dimensionen von Politik: x Politics (Prozess), d.h. es wird danach gefragt, inwieweit der Prozess der Vermittlung und Durchsetzung von Interessen durch Akteure zum Scheitern der Rechtsetzungsprozesse geführt hat. x Polity (Strukturen), d.h. es wird danach gefragt, inwieweit die formale Struktur von Politik in Form von Institutionen, Verfahren und Normen zum Scheitern der Rechtsetzungsprozesse geführt hat. x Policy (Inhalte), d.h. es wird danach gefragt, inwieweit die Inhalte von Politik zum Scheitern der Rechtsetzungsprozesse geführt haben. Abschließend gilt es zu betonen, dass diese Arbeit die Vergleichsterminologie jeweils nur bei direkten Vergleichen oder im Rahmen expliziter Analysekapitel verwenden wird. Um die Lesbarkeit nicht unnötig einzuschränken, wird besonders bei der Darstellung der historischen Entwicklungen die jeweilige zeithistorische Bezeichnung verwendet. So stellen etwa die Bundesstaaten im Deutschen Reich und die Mitgliedsstaaten der EWG in der Terminologie des Mehrebenenmodells zwar die gleiche Analyseebene dar, dennoch werden sie nicht mit einem gemeinsamen Begriff (z.B. teilstaatliche Ebene) erfasst.

6. Aufbau der Arbeit Zur Beantwortung der aufgeworfenen Fragstellung gliedert sich die vorliegende Arbeit in vier Teile. (1) Im ersten Teil werden die politischen Strukturen des Deutschen Reiches und der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft miteinander verglichen, um die Grundannahme dieser Arbeit zu bestätigen, dass beide überhaupt ähnlich und sinnvoll vergleichbar sind. Dies erfolgt, indem als erstes generelle Merkmale des politischen Gesamtsystems und anschließend die jeweiligen Systemstrukturen im Bereich Verkehr miteinander verglichen werden. (2) Der zweite Teil der Arbeit setzt sich mit zentralen Rahmenbedingungen und Grundvoraussetzungen der gemeinsamen Verkehrspolitiken auseinander. Dabei werden zunächst die bestehenden Formen der Zusammenarbeit vor der Gründung des Deutschen Reiches und der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft in den Bereichen Eisenbahn und Verkehr vorgestellt sowie Einblicke in die Verkehrspolitik und die Entscheidungsstrukturen der ausgewählten Bundes- bzw. Mitgliedsstaaten gegeben. Letztlich werden die Aushandlung der institutionellen Strukturen, d.h. der grundlegenden Vertragswerke und Organe, diskutiert, durch die spätere Politikprozesse sehr entscheidend vorgeprägt wurden. Beide Kapitel nehmen auch einen Vergleich vor. (3) Im dritten Teil der Arbeit werden, jeweils nach den Untersuchungsfeldern Deutsches Reich und EWG getrennt, die verkehrspolitischen Entwicklungen dargestellt. Dabei wird in einem ersten Schritt ein komprimierter Überblick über die Entwicklung der gemeinsamen Eisenbahnpolitik im Deutschen Reich sowie der gemeinsamen Verkehrspolitik in der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft im jeweils relevanten Zeitraum gegeben, um so die ausgewählten Rechtsetzungsprozesse besser in den Gesamtkontext einbinden zu können. Besonders hervorgehoben werden die später ausführlich zu behandelnden Fallbeispiele über das Reichseisenbahngesetz und das

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Gütertarifgesetz einerseits sowie über die Margentarife und die Wettbewerbsordnung andererseits. Darüber hinaus werden die Hintergründe der Entwicklung herausgearbeitet und generelle Trends und Konflikte aufgezeigt, die sich dann auch in den Fallbeispielen wiederfinden. Die eisenbahn- bzw. verkehrspolitischen Positionen und Konzeptionen der beteiligten Akteure sowie die Dynamik der Rechtsetzungsprozesse werden zwar explizit genannt, aber auf ein zum Verständnis der Gesamtentwicklung notwendiges Minimum reduziert. Überdies werden zusätzliche Aspekte zum Verständnis der Entwicklung der gemeinsamen Verkehrspolitik thematisiert. Diese zählen zwar nicht direkt zu den Bemühungen um die Formulierung der gemeinsamen Eisenbahn- bzw. Verkehrspolitik, sie haben aber dennoch in direkter oder indirekter Weise Einfluss auf die gemeinsame Verkehrspolitik genommen. In einem zweiten Schritt werden die ausführlich zu behandelnden Fallbeispiele über das Reichseisenbahngesetz und das Gütertarifgesetz einerseits sowie über die Margentarife und die Wettbewerbsordnung andererseits besonders betont. Im Überblick werden die Hintergründe der Entwicklung herausgearbeitet und generelle Trends und Konflikte aufgezeigt, während in den Fallbeispielen die Politikprozesse sehr detailliert und nach einzelnen Entscheidungsphasen differenziert betrachtet werden. (4) Im abschließenden vierten Teil werden die Ursachen des Scheiterns der Verkehrspolitik analysiert, miteinander verglichen und es wird ein Gesamtfazit der Arbeit gezogen.

7. Stand der Forschung Aufgrund des diachronen Vergleichs zweier Untersuchungsgegenstände ist ein breites Spektrum unterschiedlicher Forschungsdiskussionen samt deren jeweiliger Literatur direkt oder indirekt für diese Arbeit relevant. Es ist unmöglich und kann auch nicht Sinn einer Darstellung des Forschungsstandes sein, die gesamte direkt und indirekt betroffene Literatur auf ihren Erkenntniswert für die vorliegende Untersuchung hin zu diskutieren. Mit Blick auf das Ziel dieser Arbeit stechen jedoch drei Forschungsfelder in ihrer Bedeutung hervor, die jeweils nach Gruppen sortiert betrachtet werden sollen: x Literatur, die im weitesten Sinne zur Frühphase der Eisenbahnpolitik im Deutschen Reich gerechnet werden kann, x Literatur zur Frühphase der EWG-Verkehrspolitik und x Literatur zur vergleichenden EU-Forschung

7.1. Eisenbahnpolitik im Deutschen Reich Die Eisenbahnpolitik im Deutschen Reich ist ebenso wie die Eisenbahngeschichte überhaupt ein prominentes Thema der historischen Forschung, das seit mehr als einem Jahrhundert immer wieder Hochkonjunkturen durchlief. Die entsprechende Literatur lässt sich im Hinblick auf die vorliegende Arbeit in vier Gruppen unterteilen. (a) In der ersten Gruppe werden diejenigen Arbeiten zusammengefasst, die sich generell mit Eisenbahnen und Eisenbahngeschichte während des Untersu-

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chungszeitraums beschäftigen. Es bietet sich an, diese nach deutscher und bundesstaatlich-regionaler Eisenbahngeschichte zu untergliedern, wobei die Fülle an Arbeiten und ihren jeweiligen Themenspektren kaum zu überblicken ist. Die einzelnen Veröffentlichungen decken Aspekte wie technische Standardisierungen oder die Genese der Eisenbahnnetze ebenso ab wie die Verwaltungsgeschichte einzelner Eisenbahngesellschaften. Besondere Erwähnung verdient der Beitrag von Lothar Gall28 über die Anfänge der Eisenbahnen vor dem Ersten Weltkrieg im Sammelband zur „Eisenbahngeschichte in Deutschland“, da dieser facettenreich und doch komprimiert die politischen, technischen und wirtschaftlichen Entwicklungen der Eisenbahnen darstellt und dabei die Reichseisenbahnpolitik in den Kontext eisenbahngeschichtlicher Entwicklungen einbindet. Ebenfalls in den Kontext der eher generellen Eisenbahngeschichte gehört die zehnbändige „Enzyklopädie des Eisenbahnwesens“ Victor von Rölls.29 Obwohl diese nahezu ein Jahrhundert alt ist, benennen und erhellen die vielen kenntnisreich geschriebenen Beiträgen wesentliche Aspekte der Reichseisenbahnpolitik. Freilich liefern beide keine systematische Analyse der Ursachen für die Schwierigkeiten bei der Formulierung der Eisenbahnpolitik. Wegen der außerordentlich großen Bedeutung der Eisenbahnen für die Industrialisierung in Deutschland bildet die wirtschaftshistorische Forschung einen besonderen Schwerpunkt. Zu nennen sind etwa die Arbeiten Rainer Fremdlings30 zum Einfluss der Eisenbahnen auf die industrielle Entwicklung oder die Habilitationsschrift Dieter Zieglers,31 die sich der Kontroverse um das Staats- oder Privatbahnsystem in der Zeit der Industrialisierung widmet. Freilich bezieht Ziegler die Reichseisenbahnpolitik in seine Betrachtungen mit ein, da der Disput um ein Staats- oder Privatbahnsystem jedoch für die Reichseisenbahnpolitik von eher sekundärer Bedeutung war, verzichtet Ziegler zu Recht auf deren systematische Aufarbeitung und stützt seine diesbezügliche Argumentation auf die vorhandene Literatur zum Thema. Bundesstaatlich-regionale Beiträge zur Eisenbahngeschichte32 liefern ebenfalls wichtige Beiträge für die Rekonstruktion der Reichseisenbahnpolitik, v.a. statistisches Material.33 Allerdings stellen diese primär die Entwicklung einzelner Eisenbahngesellschaften und Staatsbahnen sowie die regionalen Eisenbahnnetze in den Vordergrund. Insgesamt liefert die in der ersten Gruppe zusammengefasste Literatur viele Hintergrundinformationen für die Rekonstruktion der Vorgänge im Rahmen der 28 29 30 31 32

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Vgl. Gall, Lothar: Eisenbahnen in Deutschland: Von den Anfängen bis zum Ersten Weltkrieg, in: ders./Pohl Manfred (Hg.): Eisenbahnen in Deutschland, München 1999, S. 13-74. Vgl. Röll, Viktor von: Enzyklopädie des Eisenbahnwesens, Band 1-12, 1912-1923. Vgl. Fremdling, Rainer: Eisenbahnen und deutsches Wirtschaftswachstum 1840-1879, Dortmund 1985. Vgl. Ziegler, Dieter: Eisenbahnen und Staat im Zeitalter der Industrialisierung, Stuttgart 1996. Vgl. Meschkat-Peters, Sabine: Eisenbahnen und Eisenbahnindustrie in Hannover 1835-1914, Hannover 2000; Schacky, Feiherr von: Bayerische Eisenbahnen, in: Röll, Victor von (Hg.): Enzyclopädie der Eisenbahnen, Berlin/Wien 1912, S. 330-34; Schreiber, Karl: Die preußischen Eisenbahnen und ihr Verhältnis zum Staat 1834-1874, Berlin 1874; Schulze, Werner: Die Eisenbahnen in Sachsen, Leipzig 1932; Tröger, Otto-Karl: Eisenbahnen und Staatsverwaltung im Königreich Bayern, in: Heetzer, Gerhard (Hg.): Weichenstellungen. Eisenbahnen in Bayern 1835-1920, München 2001, S. 300-310. Vgl. Wiedermann, Albert: Die sächsischen Eisenbahnen in historisch-statistischer Darstellung, Leipzig 1902.

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Bemühungen um die Formulierung einer Reichseisenbahnpolitik. Einen systematischen Einblick in letztere bietet sie allerdings nicht. Insbesondere bleiben die strukturelle und die prozessuale Dimension der politischen Entscheidungsfindung außen vor. (b) Zur zweiten Gruppe zählen solche Veröffentlichungen, die im weitesten Sinne der Nationalismusforschung zugeordnet werden können. Diese beschäftigen sich mit Eisenbahnen und Eisenbahnpolitik nach 1871 in erster Linie aus der Perspektive nationaler Einigungsprozesse. Die Aspekte der Bildung und Festigung des Nationalstaats stehen im Vordergrund. Die Reichseisenbahnpolitik ist in diesem Kontext wegen ihres Scheiterns ein besonders beliebtes Studienobjekt, an dem nationale wie regionale Identitäten festgemacht werden. Immerhin hatte die integrative Wirkung der Eisenbahnen seit Friedrich List immer wieder die Architekten der nationalen Einigung inspiriert. Kaum eine Studie zum Nationalismus in Deutschland kommt deshalb ohne einen Blick auf die „stählernen Sehnen der Nation“ (Bismarck) aus. Spätestens mit dem in den 1980er Jahren einsetzenden Trend einer Rekonzeptionalisierung nationalstaatlicher Integration als ein Elitenphänomen34 begannen sich die Studien der Nationalismusforschung verstärkt den Eisenbahnen und insbesondere der Reichseisenbahnpolitik zuzuwenden.35 Obgleich die kulturwissenschaftlich orientierten Arbeiten keine Detailanalyse politischer Strukturen und Entscheidungsprozesse vornehmen, erweisen sie sich aufgrund ihrer zumeist sorgfältigen Quellenarbeit in den gleichen oder ähnlichen Quellenbeständen, die auch für diese Arbeit genutzt wurden, als hilfreiche Grundlage. Insbesondere die gezielte Auswertung bundesstaatlicher Archive rückt diese Literatur nahe an die vorliegende Untersuchung. Nichtsdestotrotz fokussieren diese Arbeiten sehr stark die inhaltliche Frage der Aufsichtsund Kontrollkompetenzen, an denen Identitäten festgemacht werden. Erfreulicherweise bricht die neuere Nationalismusforschung mit der Fixierung auf die Person des Reichskanzlers – man denke an die Bezeichnung ‚Bismarcks Reichseisenbahnpolitik’ – welche die Geschichtsschreibung lange Zeit bestimmte. In der Summe betrachtet steht die Nationalismusforschung dem Erkenntnisinteresse dieser Arbeit zwar nahe, jedoch liefert sie kaum Einblicke in die strukturellen wie prozessualen Ursachen des Scheiterns der Reichseisenbahnpolitik. (c) Die dritte Gruppe umfasst solche Werke, die sich direkt mit der Reichseisenbahnpolitik der 1870er Jahre auseinandersetzen, wobei eine strikte Untergliederung nach Veröffentlichungen der ersten und der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts vorgenommen werden kann. Vor 1950 blieben die einzelnen Arbeiten noch stark der traditionellen (Politik-) Geschichtsschreibung der ‚Geschichte der großen Männer’ verhaftet. Diese Arbeiten tendieren dazu, die Rolle des Reichskanzlers zu Lasten anderer wichtiger Akteure oder Handlungsstränge jenseits des Reichskanzleramtes überzugewichten. Bezeichnenderweise sprach man unreflektiert von ‚Bismarcks Reichseisenbahnpolitik’. Einen Meilenstein setzte bereits 1914 Alfred von der Leyen mit der Vorlage seines Werkes „Die Eisenbahnpolitik des Fürsten Bismarck“,36 das auf den ersten Blick besonders durch 34 35

36

Vgl. Andersson, Benedict: Imagined Communities. Vgl. Weichlein, Siegfried: Nation und Region. Integrationsprozesse im Bismarckreich, Düsseldorf 2004; Green, Abigail: Fatherlands, (Anm. 10); Mitchell, Allan:The great train race. Railways and the Franco-German Rivalry, 1815-1914, London 2000. Vgl. Leyen, Alfred von der: Die Eisenbahnpolitik des Fürsten Bismack, Berlin 1914.

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seinen umfangreichen Quellenanhang besticht. Zweifellos avancierte es schon allein durch die Vielfalt der angehangenen Quellen zum meistzitierten Werk über die Reichseisenbahnpolitik. Nichtsdestotrotz spiegeln die Ausführungen von der Leyens sehr deutlich den Zeitgeist des späten Kaiserreichs wider. Die Reichseisenbahnpolitik wird in erster Linie als ein heldenhafter Kampf Bismarcks für die nationale Sache dargestellt, der an den regionalen Egoismen der Bundesstaaten, v.a. der Mittelstaaten, scheiterte. Entsprechend dieser Botschaft ist auch der Quellenapparat aufbereitet, der sich bei einem Abgleich mit den Originalquellen in den entsprechenden Archiven als eine sehr intentionale Auswahl und Aufbereitung erweist. Dies passt durchaus ins Bild eines Verfassers, der 1876 von Bismarck persönlich aufgrund seiner nationalen Gesinnung im Reichseisenbahnamt angestellt worden war. Wesentlich distanzierter – auch mit der Person Bismarcks – setzte sich in den 1930er Jahren Roland Rottsahl mit dem Thema auseinander.37 Er zog mit dem Quellenbestand des Auswärtigen Amts erstmals systematisch Archivalien zur Rekonstruktion der Entscheidungsabläufe heran. Dementsprechend reproduziert Rottsahl allerdings sehr einseitig die Perspektive der Reichsorgane auf die Ursachen des Scheiterns der Reichseisenbahnpolitik. Die Positionen und Kalkulationen der Bundesstaaten werden leider vernachlässigt und mitunter verzerrt oder falsch wiedergegeben. Dessen ungeachtet liegt der Verdienst der Dissertation Rottsahls darin, einen wichtigen Schritt in Richtung einer wissenschaftlich objektiven Darstellung der Entscheidungsabläufe getätigt zu haben. Leider brechen spätere Veröffentlichungen wie die Dissertationen von Robert Schmied38 und Elfriede Rehbein39 mit der eingeschlagenen Tendenz. Beide Werke prägt vielmehr ein Opportunismus mit dem jeweiligen politischen Zeitgeist. Bezeichnenderweise untertitelt Schmied seine 1943 erschienenen Arbeit als ‚ein Beispiel für die Notwendigkeit politischer Wirtschaftslenkung’. Obgleich beide Werke äußerst umfangreich und detailliert sind, fehlt ihnen zumeist die notwendige wissenschaftliche Objektivität, was ihren wissenschaftlichen Wert erheblich schmälert. Nach der Jahrhundertmitte unterscheidet sich die Literatur zur Reichseisenbahnpolitik radikal von den früheren Werken. Der pro-nationale Unterton fällt ebenso weg wie die Fokussierung auf die Person Bismarcks, wenngleich sich die Bezeichnung ‚Bismarcks Reichseisenbahnpolitik’ hält. Insgesamt weist die Literatur seitdem eine hohe Konstanz in ihrer Darstellung und Bewertung der Geschehnisse auf; angefangen bei den Arbeiten Rudolf Morseys40 Mitte der 1950er Jahre über die Veröffentlichungen des Verkehrswissenschaftlers Hellmut Seidenfus,41 der Magisterarbeit Claudia Albrechts42 bis hin zu Wolfgang Kunzes43 Bei37 38 39 40 41 42 43

Vgl. Rottsahl, Roland: Bismarcks Reichseisenbahnpolitik, Frankfurt 1936. Vgl. Schmied, Robert: Der Reichseisenbahngedanke. Ein Beispiel für die Notwendigkeit politischer Wirtschaftslenkung, Berlin 1943. Vgl. Rehbein, Elfriede: Zum Charakter der preußischen Eisenbahnpolitik von ihren Anfängen bis zum Jahre 1879, Dresden 1953. Vgl. Morsey, Rudolf: Bismarcks Eisenbahnpolitik und die Bedeutung des Reichseisenbahnamts (1867/73-1890), in: Die Bundesbahn, 30 (1956), S. 817-823. Vgl. Seidenfus, Hellmuth: Das Verkehrswesen, in: Jeserich, Kurt (Hg.): Deutsche Verwaltungsgeschichte, Bd.3, Stuttgart 1984, S. 359-384. Vgl. Albrecht, Claudia: Bismarcks Eisenbahngesetzgebung, Köln 1994. Vgl. Kunz, Wolfgang: Vom Reichseisenbahnamt (1873 bis 1919) zur Gegenwart, in: Jahrbuch für Eisenbahngeschichte, 28 (1996), S. 5-26.

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trag über das Reichseisenbahnamt. Dies ist wohl darauf zurückzuführen, dass mit der Ausnahme Morseys auf eine Auswertung archivalischer Quellen verzichtet wurde. Stattdessen stützen sich die Werke primär auf die vorhandene Literatur, die veröffentlichten Dokumente und den Quellenanhang von der Leyens, womit deren jeweilige Schwächen und Perspektiven übernommen werden. Gleiches gilt auch für die großen verfassungsgeschichtlichen Sammelbände der 1980er Jahre44 und die einschlägigen Handbücher zur Deutschen Geschichte.45 Insgesamt weist die Literatur, die sich direkt mit der Reichseisenbahnpolitik beschäftigt, eine starke Fokussierung auf die inhaltliche Dimension von Politik auf. Eine Erklärung des Scheiterns der Reichseisenbahnpolitik über die strukturelle oder prozessuale Dimension von Politik fehlt. Da überdies eine systematische Auswertung der bundesstaatlichen Archive ausbleibt, werden auch Wirkungszusammenhänge und Kalkulationen der Regierungen der Bundesstaaten nicht beleuchtet. (d) Ein kleiner, wenngleich für diese Arbeit sehr bedeutsamer Zweig der Literatur setzt sich aus Werken zusammen, die sich mit der Politik einzelner Bundesstaaten im Bundesrat beschäftigen und in der Regel in den 1960er Jahren verfasst worden sind.46 Aufgrund der großen Bedeutung der Reichseisenbahnpolitik in der frühen Phase des Deutschen Reiches nimmt diese meist einen breiten Raum in den entsprechenden Werken ein. In der Regel vermitteln diese Arbeiten einen detaillierten Einblick in die inneren Entscheidungsprozesse und Kalkulationen der Regierungen der Bundesstaaten und ihrer handelnden Akteure, allerdings besteht eine Tendenz, die Bedeutung einzelner Bundesstaaten und ihrer Akteure für die Entscheidungsfindung auf Reichsebene überzubewerten. Fasst man den Forschungsstand zur Eisenbahnpolitik im Deutschen Reich mit Blick auf das Erkenntnisinteresse dieser Arbeit zusammen, so fällt auf, dass es noch keine Arbeit gibt, welche die Ursachen für das Scheitern der Reichseisenbahnpolitik in allen drei Dimensionen von Politik und unter Berücksichtigung der Archivalien aus den Bundesstaaten wie den Reichsorganen systematisch untersucht. Mit Ausnahme der Arbeiten der Nationalismusforschung ist das Thema in nur unzureichendem Ausmaß sowohl aus der Reichs- wie aus der bundesstaatlichen Perspektive heraus untersucht worden.

7.2. EWG-Verkehrspolitik Im Gegensatz zur Reichseisenbahnpolitik präsentiert sich die EWGVerkehrspolitik im hier betrachteten Zeitraum als ein wenig beachtetes Feld der (historischen) Forschung. Dies ist erstaunlich, wenn man in Betracht zieht, dass der Verkehr einer der wenigen Politikbereiche war, die der EWG-Vertrag vergemeinschaften wollte. Wenngleich in jüngster Zeit einzelne Publikationen das Thema aufgreifen, ragt die Verkehrspolitik immer noch als eine unerforschte 44 45 46

Vgl. Huber, Ernst Rudolf (Hg.): Dokumente, (Anm. 12); Huber, Ernst Rudolf: Deutsche Verfassungsgeschichte seit 1789, Struktur und Krise des Kaiserreichs, Bd. 4, Stuttgart 1988. Vgl. Nipperdey, Thomas: Deutsche Geschichte 1866-1918. Machtstaat vor der Demokratie, München 1992; Wehler, Hans-Ulrich: Das Deutsche Kaiserreich, Göttingen 1973. Vgl. Reichert, Hans Klaus: Baden am Bundesrat 1871 bis 1890, Heidelberg 1962; Dahl, Helmut: Lübeck im Bundesrat: Möglichkeiten und Grenzen einzelstaatlicher Politik im Deutschen Reich, Lübeck 1969.

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Insel aus einem ansonsten kaum überschaubaren Meer von Literatur der Geschichts-, Politik-, Rechts- und Wirtschaftswissenschaften zur Europäischen Union und ihren Vorgängerorganisationen heraus. Seit Mitte der 1990er Jahre ist das Thema zwar vermehrt von der politikwissenschaftlichen Forschung entdeckt worden, was insbesondere auf die Bemühungen der Europäischen Kommission zurückgeht, der Verkehrspolitik eine höhere Priorität einzuräumen. Die in diesem Kontext entstandenen Arbeiten nehmen jedoch in erster Linie die verkehrspolitischen Entwicklungen seit dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 22. Mai 1985 (Untätigkeitsurteil), in dem der Rat auf seine Verpflichtung zur Erlassung einer EWG-Verkehrspolitik aufmerksam gemacht wurde, in den Blick.47 In historischer Perspektive wird allenfalls ein Abriss der Frühphase zwischen 1958 und 1985 präsentiert, in dem Fehlschläge und Versäumnisse in den ersten drei Dekaden der europäischen Verkehrspolitik resümiert werden, ohne systematisch nach deren Ursachen zu fragen.48 Eine wirkliche Ausnahme stellt das dreibändige Überblickswerk der Bonner Wirtschaftswissenschaftler Johannes Frerich und Gernot Müller dar, wenngleich auch sie nicht systematisch nach den Ursachen der Schwierigkeiten bei der Formulierung der EWG-Verkehrspolitik fragen.49 Überhaupt scheint das ausbleibende Interesse der unterschiedlichen wissenschaftlichen (Teil-) Disziplinen auf dem weitgehenden Scheitern der EWGVerkehrspolitik im hier relevanten Zeitraum zu beruhen. Weder die historische Forschung zur Europäischen Integration noch die Verkehrsgeschichte – siehe hierzu die Überblicke über die nationalen und internationalen Forschungstrends in der Verkehrsgeschichte von Gijs Mom und Hans-Liudger Dienel50 – oder gar die Politik- und Wirtschaftswissenschaften haben sich bisher in nennenswertem Umfang des Themas angenommen. Wenngleich in jüngster Zeit die internationalen Fachzeitschriften das Thema erstmals aufgreifen,51 kann von einer detaillierten Auseinandersetzung keine Rede sein. Wer bearbeitet schon gerne eine Thema, im dem sich mehr Rückschläge als Fortschritte konstatieren lassen? Die für diese Arbeit direkt oder indirekt relevante Literatur kann in drei Gruppen untergliedert werden: (a) Zur ersten Gruppe zählen geschichtswissenschaftliche Arbeiten, die sich mit europäischer Kooperation im Bereich des Verkehrswesens beschäftigen. Obgleich diese Arbeiten nicht die EWG-Verkehrspolitik im engeren Sinne in den Blick nehmen, setzen sie sich doch mit einzelnen verkehrspolitischen Maßnahmen wie der technischen Standardisierung, der Errichtung von Betriebsgemeinschaften, der Planung und Implementation europäischer Verkehrsnetze oder mit 47 48

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Vgl. Weyand, Sabine: Die Vollendung des Binnenmarktes im Güterkraftverkehr, Baden-Baden 1996. Vgl. Aspinwall, Mark: Planes, Trains and Automobiles, Transport Governance in the European Union, in: Kohler-Koch, Beate/Eising, Rainer (Hg.): The Transformation of Governance in the European Union, London 1999, S. 119-134. Vgl. Frerich, Johannes/Müller, Gernot: Europäische Verkehrspolitik, (Anm. 15). Vgl. Dienel, Hans-Liudger: Verkehrsgeschichte auf neuen Wegen, in: Jahrbuch für Wirtschaftsgeschichte, 1 (2007), S. 1-16; Mom, Gijs: What kind of transport history did we get?, in: Journal of Transport History, 2 (2003), S. 1-12. Vgl. Henrich-Franke, Christian: Gescheiterte Integration: Die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft und die Formulierung der gemeinsamen Verkehrspolitik (1958-1967), in: Journal of European Integration History, 2 (2009), S. 127-150.

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rechtlichen Abkommen auseinander. Der Schwerpunkt liegt in der Regel auf der Tätigkeit der europäischen Verkehrsorganisationen außerhalb der EWG, die hier im Kapitel IV vorgestellt werden. Diese Arbeiten thematisieren Rahmenbedingungen der EWG-Verkehrspolitik, die gleichwohl vielfältige Interdependenzen mit dieser aufweisen und als Mitverursacher ihres Scheiterns anzusehen sind.52 Die historische Forschung durchlief in diesem Bereich in den letzten Jahren eine regelrechte Phase der Hochkonjunktur mit einer ganzen Reihe von Einzel- oder Verbundprojekten. Zu nennen ist hier das europäische Forschungsprogramm COST 340 ‚Towards a European Intermodal Transport Network: Lessons from History’,53 das sich auf den speziellen Aspekt der Intermodalität konzentrierte und deshalb eine sehr enge Konzeption aufwies, welche die EWGVerkehrspolitik allenfalls am Rande thematisierte.54 In diese Kategorie fallen auch die Ergebnisse des niederländischen Forschungsprojekts ‚Transnational Infrastructures in Europe’ (TIE) der Technischen Universität von Eindhoven, aus dem jüngst Veröffentlichungen zu Themen der europäischen Eisenbahnzusammenarbeit,55 der Zusammenarbeit im Bereich des Straßenverkehrs56 oder zur Bedeutung internationaler Verkehrsorganisationen für die europäische Integration hervorgegangen sind.57 Schließlich gehört in diese Gruppe eine Reihe von Publikationen, die im unmittelbaren Zusammenhang mit der vorliegenden Arbeit entstanden sind. Deren Fokus liegt auf dem Aspekt der Schaffung neuer organisatorischer Strukturen im Verkehrssektor nach dem Zweiten Weltkrieg, die ebenfalls viele Interdependenzen mit der EWG-Verkehrspolitik erkennen lassen.58 Den genannten Arbeiten ist es zu verdanken, dass der Verkehr in das 52

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In diesem Zusammenhang haben beispielsweise die Technikhistoriker Johan Schot und Vincent Lagendijk auf die Herausbildung interpersoneller Netzwerke von Technokraten innerhalb der internationalen Verkehrsorganisationen in der Zwischenkriegszeit verwiesen, die sich negativ auf neue Ansätze der Zusammenarbeit nach dem Zweiten Weltkrieg auswirkten. Vgl. Schot, Johan/Lagendijk, Vincent: Technocratic Internationalism in the Interwar Years: Building Europe on Motorways and Electricity Networks, in: Journal of Modern European History, 2 (2008), S. 196-217. Vgl. Carreras, Albert (Hg.): European Networks, 19th-20th centuries: New Approaches to the Formation of a Transport and Communications system. Proceedings 11th International Economic History Congress, Mailand 1994. Vgl. Merger, Michele (Hg.): COST 340 – Towards a Intermodal European Transport Network lessons from history : a critical bibliography, Paris 2004. Vgl. Anastasiadou, Irene: Networks of Powers: Railway Vsions in Inter-War Europe, in: Journal of Transport History, 2 (2007), S. 6-25. Vgl. Schipper, Frank: Driving Europe. Building Europe on roads in the twentieth century, Eindhoven 2008; Schipper, Frank: Changing the Face of Europe: European Road Mobility During the Marshall-Plan Years, in: Journal of Transport History, 2(2007), S. 211-228. Vgl. Van der Vleuten, Erik/Kaijser Arne (Hg.): Networking Europe. Transnational Infrastructures and the shaping of Europe 1850-2000, London 2006; Van der Vleuten, Erik: Europe’s System Builders: The Contested Shaping of Transnational Road, Electricity and Rail Networks, in: Contemporary European History, 3 (2007), S. 321-347. Vgl. Henrich-Franke, Christian: Europäische Verkehrsintegration im 19. und 20. Jahrhundert, in: ders./Neutsch, Cornelius/Thiemeyer, Guido (Hg.): Internationalismus und Europäische Integration im Vergleich. Fallstudien zu Währungen, Landwirtschaft, Verkehrs- und Nachrichtenwesen, Baden-Baden 2007a, S. 133-176; Henrich-Franke, Christian: From a Supranational Air Authority to the Founding of the European Civil Aviation Conference (ECAC), in: Journal of European Integration History, 1 (2007), S. 69-90; Henrich-Franke, Christian: Mobility and European Integration: Politicians, Professionals and the Founding of ECMT, in: Journal of Transport History, 1 (2008), S. 69-92.

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Blickfeld der (historischen) europäischen Integrationsforschung gerückt ist. Insgesamt liefert die Literatur dieser ersten Gruppe Erkenntnisse über Randthemen wie Ausgangsbedingungen der EWG-Verkehrspolitik und gibt Einblicke in Zusammenhänge, die auch zum Scheitern der EWG-Verkehrspolitik beitrugen. (b) Die zweite wichtige Gruppe setzt sich aus Werken zusammen, die als unmittelbare Folgen des EuGH-Urteils vom 22. Mai 1985 betrachtet werden können. Sowohl die Europäische Konferenz der Verkehrsminister59 als auch die EWG60 gaben seinerzeit Studien über Probleme und Perspektiven der europäischen Verkehrspolitik in Auftrag, deren Ergebnisse als richtungsweisend sowohl für die Politik als auch für die historische Forschung gelten können. Diese Studien analysieren gezielt die Ursachen für das Scheitern der EWG-Verkehrspolitik und erweitern überdies den Blick über den engeren Rahmen der EWG hinaus, indem sie v.a. die Europäische Konferenz der Verkehrsminister und deren Bemühungen um die Formulierung einer europäischen Verkehrspolitik in ihre Überlegungen einbeziehen. Hinzu kommen weitere Einzelstudien, die das gleiche Erkenntnisinteresse verfolgen.61 Insgesamt liefern die Werke dieser Gruppe nützliche Einblicke in Ursachen und Ursachenfelder des Scheiterns der EWGVerkehrspolitik. Allerdings besitzen sie eine starke Fokussierung auf die inhaltliche Dimension der Politikformulierung und negieren die nationalen Entstehungskontexte weitgehend. (c) Die dritte und wohl wichtigste Gruppe bilden geschichtswissenschaftliche Veröffentlichungen, die sich konkret mit der EWG-Verkehrspolitik im genannten Zeitraum beschäftigen. In quantitativer Hinsicht ist die Gruppe sehr überschaubar. Zum einen sind zwei kürzlich an der Universität Bonn abgeschlossene Forschungsprojekte zu nennen, die sich mit den Spezialthemen ‚Einflüsse deutscher Unternehmensverbände auf die europäische Güterverkehrspolitik (1957-1973)’62 und ‚Die Entwicklung der europäischen Verkehrspolitik unter besonderer Berücksichtigung der deutschen Interessen (1957-1985)’63 auseinandersetzen. Diese Arbeiten fokussieren Teilaspekte des ohnehin eng begrenzten Themas der frühen EWG-Verkehrspolitik. Zum anderen liegen drei Aufsätze zum Thema vorliegen. Der ausschließlich auf Zeitzeugeninterviews basierende Beitrag von Michel Dumoulin64 spiegelt die Innensicht der EWG-Kommission und ihrer Generaldirektion Verkehr wider. Leider zeichnet er sich durch eine frappierend monokausale wie monoperspektivische Erklärung aus, die an vielen Stellen revisionsbedürftig ist. Da in der zugrunde liegenden Interviewserie die maßgeblich beteiligten Akteure auch gar nicht in ausreichender Anzahl befragt werden konnten, muss die Quellenbasis des Beitrags ohnehin kritisch hinterfragt werden. Auch 59

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Vgl. ECMT (Hg.): The Evaluation of Past and Future Transport Policy Measures, Paris 1985, S. 4156; besonders hervorzuheben ist der Beitrag: Ribu, Erik: An Overview of European Transport Policy, S. 41-56. Vgl. Abbati, Carlo: Transport and European Integration, Luxembourg 1987. Vgl. Whitelegg, John: Transport Policy in the EEC, London 1988; Weinstock, Ulrich: Verkehrspolitische Integration: gemeinsame Politik versus Zusammenarbeit, in: Grabitz, Eberhard (Hg.): Abgestufte Integration, Kehl am Rhein 1984, S. 125-164. Vgl. Ebert, Volker: Korporatismus zwischen Brüssel und Bonn: die Beteiligung deutscher Unternehmensverbände an der Güterverkehrspolitik (1957-1972), Stuttgart 2010. Vgl. Ebert, Volker/Harter, Philip: Europa ohne Fahrplan? Anfänge und Entwicklung der gemeinsamen Verkehrspolitik in der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (1957-1985), Stuttgart 2010. Vgl. Dumoulin, Michel: Verwaltungsaufbau und Arbeitsweise, in: ders. (Hg.): Die Europäische Kommission 1958-1972. Geschichte und Erinnerung einer Institution, Brüssel 2007, S. 237-260.

STAND DER FORSCHUNG

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die Bonner Wirtschaftshistoriker Gerhard Schulz und Volker Ebert widmen sich in ihrem Aufsatz explizit der EWG-Verkehrspolitik im hier relevanten Zeitraum. Allerdings geht ihr Beitrag über eine Zusammenfassung des Forschungsstandes nicht hinaus.65 Die einzig quellengestützte Analyse in Aufsatzform ist im Kontext der vorliegenden Arbeit entstanden.66 Aufgrund der Fixierung auf das Konzept der institutionellen Pfadabhängigkeit gibt der Beitrag erstmals einen Einblick in Ursachen der strukturellen und prozessualen Dimension des Scheiterns der EWG-Verkehrspolitik, die zuvor noch weitgehend unerforscht geblieben waren. Dies liegt auch daran, dass erstmals Quellen aus Archiven der Mitgliedsstaaten wie der EWG-Organe gleichermaßen herangezogen werden. Sowohl durch die methodische Fokussierung als auch durch die Auswahl begrenzter Fallbeispiele geben die Beiträge allerdings nur einen Einblick in Ursachenfelder des Scheiterns der EWG-Verkehrspolitik. In der Summe betrachtet geben die Aufsätze der historischen Forschung nur sehr punktuell Auskunft über die Ursachen des Scheiterns der EWG-Verkehrspolitik. Fasst man den Forschungsstand zur EWG-Verkehrspolitik mit Blick auf das Erkenntnisinteresse dieser Arbeit zusammen, so fällt genau wie bei der Reichseisenbahnpolitik auf, dass noch keine Arbeit vorliegt, welche die Ursachen für das Scheitern in allen drei Dimensionen von Politik und unter gleichzeitiger Berücksichtigung der Archivalien der Mitgliedsstaaten wie der EWG-Organe systematisch untersucht. Eine Verbindung der unterschiedlichen Perspektiven fehlt ebenso wie ein analytischer Überblick oder die Einbettung der EWGVerkehrspolitik in die europäische Zusammenarbeit im Verkehrssektor.

7.3. Vergleichende EU-Forschung Bis in die Mitte der 1990er Jahre dominierten in der politikwissenschaftlichen Forschung zur Europäischen Union vornehmlich theoretische Ansätze, die in der Teildisziplin ‚Internationale Beziehungen’ angesiedelt waren.67 Diese gingen von der Annahme aus, dass das konstitutionelle Modell der Europäischen Union ‚sui generis’ als unvergleichbar mit nationalstaatlichen politischen Systemen anzusehen sei.68 Folglich blieb die Europäische Union lange Zeit aus den vergleichenden Studien der Politikwissenschaften ausgeschlossen. Die These der Unvergleichbarkeit ist in den vergangenen Jahren jedoch zunehmend revidiert worden.69 Insbesondere die ‚Vergleichende Politikwissenschaft’70und die ‚Vergleichende Regierungslehre’71 haben sich dem Aspekt des Vergleichs angenähert und beide 65 66 67 68 69 70 71

Vgl. Ebert, Volker/Schulz, Günter: Europäische Binnengüterverkehrspolitik seit 1945, in: Jahrbuch für Wirtschaftsgeschichte, 1 (2008), S. 83-92. Vgl. Ambrosius, Gerold/Henrich-Franke, Christian: Alte Pfade und neue Wege der Integration – das Beispiel der Infrastrukturen in Europa, in: Historische Sozialforschung, 4 (2007), S. 275-304. Vgl. Rosamund, Ben: Theories of European Integration, Basingstoke 2008. Vgl. Kohler-Koch, Beate: The European Union facing enlargemant: still a system sui generis?, Mannheim 1997. Vgl. Schmidt, Siegmar: Die Europäische Union in der Vergleichenden Politikwissenschaft, in: Lauth, Hans-Joachim (Hg.): Vergleichende Regierungslehre, Opladen 2002, S. 156-180. Vgl. Lehner, Franz/Widmaier, Ulrich: Vergleichende Regierungslehre, Opladen 2002. Vgl. Lauth, Hans-Joachim/Wagner, Christoph: Gegenstand, grundlegende Kategorien und Forschungsfragen der ‚Vergleichenden Regierungslehre’, in: Lauth, Hans-Joachim (Hg.): Vergleichende Regierungslehre, Wiesbaden 2001, S. 15-40.

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EINLEITUNG

versuchen,72 die Europäische Union mit nationalstaatlichen Analysekategorien zu erfassen.73 Diese Entwicklung ist natürlich auch als eine Antwort auf die Veränderung der Europäischen Union zurückzuführen, die in immer mehr Politikbereiche regulierend eingreift und die Kommission veranlasst, sich kritisch mit dem politischen System der Union auseinanderzusetzen.74 Richtungweisend in diesem Kontext waren – und sind es weiterhin – die Arbeiten des Kölner Politologen Fritz W. Scharpf, der schon in den 1980er Jahren Erkenntnisse und Analysekategorien der Föderalismusforschung auf die Europäische Union übertrug und den bis heute zentralen Begriff der Politikverflechtung prägte.75 In zunehmendem Maße vergleicht die politikwissenschaftliche Forschung neuerdings auch einzelne Systemelemente wie bundesstaatliche Agencies oder policyNetzwerke.76 Neben den Politikwissenschaften haben auch andere Wissenschaften wie die Rechtswissenschaften oder die Wirtschaftsgeschichte schon zuvor auf die Vergleichbarkeit der Europäischen Union – besonders im Hinblick auf das Deutsche Reich – aufmerksam gemacht. So kommt etwa Christian Starck schon in den frühen 1990er Jahren zu dem Schluss, dass „die derzeit stattfindende europäische Rechtsvereinheitlichung im weiteren Sinne unter Einschluß der Rechtsangleichung einen Vergleich mit der Rechtsvereinheitlichung in Deutschland in Vorwegnahme und in Folge der Reichsgründung“77 nahelegt. Insbesondere die Vereinheitlichung und Standardisierung von Wirtschaftsparametern mittels regulativer Politik ist ein Prozess der gleichermaßen in der Europäischen Union wie im Deutschen Reich beobachtet werden kann.78 Michael Stolleis bezeichnet diesen Vorgang der Vereinheitlichung gar als „innere Reichsgründung“ und es ist durchaus berechtigt zu fragen, ob er im Fall der Europäischen Union die Qualität einer ‚inneren Europagründung’ besitzt.79 Nichtsdestotrotz lässt sich für alle diese Forschungen resümieren, dass ein systematischer diachroner Vergleich sowohl der politischen Systeme als auch einzelner Politikprozesse zwischen der Europäischen Union und dem Deutschen Reich bisher noch nicht vorgenommen wurde. 72 73

74 75 76 77 78

79

Vgl. Bieling, Hans-Jürger/Lerch, Marika: Theorien Europäischer Integration. Ein Systematisierungsversuch, in: dies. (Hg.): Theorien Europäischer Integration, Wiesbaden 2005, S. 9-40. Vgl. Sbragia, Alberta: The United States and the European Union: comparing two sui generis systems, in: Comparative federalism, 1 (2006), S. 15-34; Chryssochou, Dimitris: Theorizing European Integration, London 2001; Risse-Kappen, Thomas: Exploring the Nature of the Beast: International Relations Theory and Comparative Policy Analysis Meet the European Union, in: Journal of Common Market Studies, 1(1996), S. 53-80. Vgl. Europäische Kommission (Hg.): Weißbuch Verkehr, Die europäische Verkehrspolitik bis 2010: Weichenstellungen für die Zukunft, Brüssel 2001. Vgl. Bulmer, Simon/ Scott, Andrew: Economic and Political Integration in Europe: Internal Dynamics and Global Context, Oxford 1994. Vgl. Benz, Arthur: Politik in Mehrebenensystemen. Vgl. Stark, Christian: Rechtsvereinheitlichung durch Gesetze, Göttingen 1992, S. 10. Vgl. Czada, Roland: Regulative Politik: Zähmung von Markt und Technik, Opladen 2003; Ambrosius, Gerold: Regulativer Wettbewerb und koordinative Standardisierung zwischen Staaten. Theoretische Annahmen und historische Beispiele, Stuttgart 2005. Vgl. Stolleis, Michael: ‚Innere Reichsgründung’ durch Rechtsvereinheitlichung, in: Starck, Christian (Hg.): Rechtsvereinheitlichung durch Gesetze, Göttingen 1992, S. 15-41.

QUELLENBASIS

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8. Quellenbasis Für die Erarbeitung der Entscheidungsprozesse mussten unterschiedliche Quellen herangezogen werden, um die diversen Verhandlungsziele und (negativen) Verhandlungsergebnisse in ihren Entstehungszusammenhängen sowie die Handlungen unterschiedlicher Akteure und deren Wechselwirkungen auf den unterschiedlichen Ebenen nachzeichnen zu können. Neben den archivalischen Quellen, die im Quellenverzeichnis detailliert aufgeführt werden, und den offiziellen Drucksachen und Dokumenten der diversen Organe und Gremien liegen weitere gedruckte Quellen vor, die kurz vorgestellt werden sollen.

8.1. Deutsches Reich Einen nicht unbeträchtlichen Anteil der Quellen zum Deutschen Reich machen Biografien und Memoiren der beteiligten Politiker aus,80 die in großer Zahl vorhanden sind. Ebenfalls in diese Gruppe einzuordnen sind die zahllosen Quellenbände zu den Nachlässen des Reichskanzlers Bismarck81 sowie die zeitgenössischen Veröffentlichungen zu einzelnen Aspekten der Reichseisenbahnpolitik, von denen besonders die Denkschriften einzelner Interessengruppen, v.a. des Vereins deutscher Eisenbahnverwaltungen, des Vereins der Privat-Eisenbahnen im Deutschen Reich und der Handelskammern, oder einzelner Reichstagsabgeordneter anzuführen sind.82 Letztgenannte dienten in der Regel der gezielten Bewerbung einzelner Interessen, was v.a. für die Veröffentlichungen des württembergischen Abgeordneten Moritz Mohl gilt.83 Besondere erwähnenswert ist die mehrbändige Quellenedition Heinrich von Poschingers, in der wesentliche Dokumente veröffentlicht sind, die im Umfeld der Entscheidungsfindung im Bundesrat vorgelegt wurden.84

8.2. Europäische Wirtschaftsgemeinschaft Im Fall der europäischen Wirtschaftsgemeinschaft ist eine Grenzziehung zwischen Literatur und Quellen nicht immer einfach. Dies gilt besonders für die Arbeiten ehemals beteiligter Akteure, die nicht als Memoiren sondern in Form von Forschungsliteratur verfasst wurden, die aber dennoch deutlich von der 80

81 82 83 84

Vgl. Friesen, Richard von: Erinnerungen aus meinem Leben, Bd.3, Dresden 1910; Elben, Otto: Lebenserinnerungen 1823-1899, Stuttgart 1931; Jungnickel, Friedrich: Staatsminister Albert von Maybach, Stuttgart 1910; Herzfeld, Hans: Johannes von Miquel und die Bismarcksche Reichsschöpfung, Bielefeld 1938; Tiedermann, Christoph von: Sechs Jahre Chef der Reichskanzlei unter dem Fürsten Bismarck, Leipzig 1909; Kleine, Georg:Der württembergische Ministerpräsident Freiherr Herrmann von Mittnacht, Stuttgart 1969. Vgl. Mittnacht, Hermann: Erinnerungen an Bismarck (1877-1889), Stuttgart 1905; Gammerdinger, Ludwig: Mittnacht und Bismarck, Vaihingen 1938. Vgl. Beispielsweise: Verein der Privat-Eisenbahnen im Deutschen Reiche (Hg.): Die Entwickelung des Gütertarifwesens der deutschen Eisenbahnen, Berlin 1879. Vgl. Mohl, Moritz: Über den Entwurf eines Reichs-Eisenbahn-Gesetzes und dessen Unzulänglichkeiten, Stuttgart 1874. Vgl. Poschinger, Heinrich von: Fürst Bismarck und der Bundesrat, 1878-1881, Stuttgart 1897.

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EINLEITUNG

individuellen Perspektive ihres jeweiligen Verfassers geprägt sind. Hier sind besonders die Werke des ehemaligen Direktors der Generaldirektion Verkehr Jürgen Erdmenger85 oder des Abteilungsleiters für internationale Angelegenheiten im britischen Verkehrsministerium Nigel Despicht86 zu nennen. Obwohl beide einen analytischen Anspruch erheben, haben sie für die Erforschung der EWG-Verkehrspolitik eher einen Quellencharakter. Beide verzichten auf eine archivalische Rekonstruktion der Entscheidungsprozesse und stellen die inhaltliche Dimension der Verkehrspolitik stark in den Vordergrund. Ebenfalls in einem Grenzbereich zwischen Literatur und Quellen sind zeitgenössische Analysen und Kommentare aus den 1960er und 1970er Jahren einzuordnen, die in vielfacher Zahl vorliegen. Wegen ihrer analytischen Qualität und bis heute richtungsweisenden Funktion ist auf die Arbeit von Dave Collins zu verweisen. Schon Ende der 1960er Jahre hat Collins aufbauend auf das Studium offizieller Dokumente und einer Interviewserie mit führenden Mitarbeitern der Generaldirektion Verkehr eine detaillierte Beschreibung der ersten Jahre der EWG-Verkehrspolitik vorgelegt, die eine erste Analyse der Schwierigkeiten bei der Formulierung der EWG-Verkehrspolitik enthält.87 In ähnlicher Weise, wenngleich vom analytischen Gehalt noch höher einzuschätzen, legte eine Arbeitsgruppe der Universität Bielefeld Mitte der 1970er Jahre zwei Berichte vor, die unter der Leitung des ersten EWG-Kommissars für Wettbewerb Hans von der Groeben entstanden waren. Beide Berichte, u.a. war einer von beiden vom ehemaligen Direktor der Generaldirektion Verkehr Günter Krauss verfasst, stellten eine erste wirklich umfassende Analyse der Schwierigkeiten der EWGVerkehrspolitik dar, die bis heute als Ausgangspunkt für eine kritische Auseinandersetzung mit der frühen EWG-Verkehrspolitik herangezogen werden kann.88 Schließlich ist auf eine Studie der US-Amerikaner Leon Lindberg und Stuart Scheingold zu verweisen, in der die unterschiedliche Entwicklung der Agrar- und Verkehrspolitik der EWG in den 1960er Jahren kontrastiv in den Blick genommen wird.89Allerdings fehlt beiden Berichten der Einblick in archivalische Quellen, so dass wichtige Motive und Zusammenhänge unbeleuchtet bleiben. Überhaupt ist diesen Arbeiten eine starke Fokussierung auf die inhaltliche Dimension der EWG-Verkehrspolitik gemein, die zu Lasten einer Berücksichtigung der strukturellen wie prozessualen Dimension von Politik geht.

85 86 87 88

89

Vgl. Erdmenger, Jürgen: Die Anwendung des EWG-Vertrags auf die See- und Luftfahrt, Hamburg 1962. Vgl. Despicht, Nigel: The Transport Policy of the European Communities, London 1969. Vgl. Collins, Dale: Economic Regulation of Transport under the Common Transport Policy of the European Communities, in: Standford Law Journal, 24 (1972), S. 221-253. Vgl. Krauss, Günter: Möglichkeiten und Grenzen einer gemeinsamen Verkehrspolitik der Europäischen Gemeinschaften, in: Zeitschrift für Verkehrswissenschaft, 1 (1976), S.1-29; Willecke, Rainer: Ruinöse Konkurrenz als verkehrspolitisches Argument, in: ORDO, 3 (1977), S. 155-170. Vgl. Lindberg, Leon/Scheingold, Stuart: Europe’s would-be polity: Patterns of change in european community, Eaglewood 1970.

   Teil 1 Die politischen Strukturen im Vergleich

B. DIE POLITISCHEN GESAMTSYSTEME IM VERGLEICH

1. Zur Genese des Mehrebenenmodells Nachdem die (politik-) wissenschaftliche Europaforschung sich in ihren Bemühungen um eine Charakterisierung des politischen Systems der Europäischen Union und ihrer Vorgänger jahrzehntelang zwischen den Polen Staatenbund und Bundesstaat bewegte, ohne damit deren sich wandelnder politischer Struktur wirklich gerecht zu werden,90 hat sich (weitgehend) der Konsens herausgebildet, dass der Europäischen Union kein politisches Ordnungsmodell im Sinne des traditionellen Nationalstaats zu Grunde liegt. Gleichzeitig wird der Europäischen Union zugestanden, über die Qualität eines Regierungssystems zu verfügen, d.h. sie besitzt Handlungsautonomie und trifft verbindliche politische Entscheidungen, die mehr als nur von marginaler Bedeutung sind. Galten diese Bedingungen nach der EWG-Gründung von 1958 nur für einzelne Politikbereiche, so haben spätestens mit den großen Vertragsreformen der 1990er Jahre die Interdependenzen zwischen der Gemeinschaft und ihren Mitgliedsstaaten eine neue Qualität erreicht. Der Gegensatz zwischen internationalen und nationalstaatlichen Systemkomponenten erweist sich mittlerweile ebenso als nicht mehr tragfähig wie die Dichotomie zwischen Staatsrecht und Völkerrecht.91 Damit reichen auch vom Modell der traditionellen Staatlichkeit abgeleitete Begrifflichkeiten nicht mehr aus, um die Formen des Regierens innerhalb der Europäischen Union zu erklären.92 Im Kielwasser dieser Erkenntnisse hat sich in den 1990er Jahren die Konzeptionalisierung der Europäischen Union als (dynamisches) Mehrebenensystem etabliert. Der Mehrebenenansatz kommt zunächst eher als heuristisches Mittel denn als Theoriegebäude daher, der als „neutraler analytischer Rahmen“93 die gängigen Vorstellungen unterwandert und so den Weg aus dem konzeptionellen Dilemma weist. Die Europäische Union wird dabei als ein System sich ausweitend interdependenter Handlungsebenen modelliert, das nationale, internationale und transnationale Akteure in unterschiedlichen Verhandlungsnetzen und Politikarenen an politischen Entscheidungsprozessen beteiligt. Der Mehrebenenansatz rückt die Frage in den Mittelpunkt, wie Regieren – im weitesten Sinne verstanden als Setzung von allgemeinverbindlich anerkannten Entscheidungen – unter den Bedingungen einer zunehmenden Europäisierung gestaltet werden kann. Die lange Zeit diskutierte Frage der langfristigen Entwicklungsperspektiven, gar nach der Finalität von Integration, wird in den Hintergrund gedrängt. An die

90 91

92 93

Vgl. Giering, Claus: Europa zwischen Zweckverband und Superstaat: Die Entwicklung der politikwissenschaftlichen Integrationstheorie im Prozess der europäischen Integration, Bonn 1997, S. 225ff. Vgl. Schumann, Wolfgang/Müller, Ragnar: Integration als Problem internationaler Geschichte, in: Loth, Wilfried/Osterhammel, Jürgen (Hg.): Internationale Geschichte, München 2000, S. 331356. Vgl. Jachtenfuchs, Markus/Kohler-Koch, Beate: Governance in der Europäischen Union, in: Benz, Arthur (Hg.): Governance – Regieren in komplexen Regelsystemen, Wiesbaden 2004, S. 77-102. Vgl. König, Thomas/Rieger, Elmar/Schmitt, Hermann (Hg.): Das europäische Mehrebenensystem, Frankfurt 1996, S.19.

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DIE POLITISCHEN GESAMTSYSTEME IM VERGLEICH

Stelle der Debatte um die Überwindung94 oder Stärkung95 des Nationalstaats tritt die Frage der Transformation von Staatlichkeit und internationaler Ordnung.96 Interessanterweise werden nun, wo das Konzept des Mehrebenensystems etabliert ist, auch real existierende Bundesstaaten zunehmend als dynamische Mehrebenensysteme eigener Art anerkannt und untersucht.97 Eine verbindliche Definition des Mehrebenensystems gibt es nicht. Grundsätzlich lassen sich zwei Zugänge zur Bestimmung von Mehrebenensystemen unterscheiden, die jeweils eigenen Analyseinteressen folgen, der institutionelle und der funktionale Zugang:98 (1) Der institutionelle Zugang fokussiert territoriale Ebenen staatlichen Handelns, die durch (Verfassungs-) Recht und entsprechende Institutionen abgesichert sind. Für die Europäische Union ergeben sich hieraus beispielsweise drei klar voneinander abgrenzbare Ebenen (EU-Europa, Nationalstaaten, Regionen), deren Anteil an politischen Entscheidungen und ihrer Implementation bestimmt werden kann. (2) Der funktionale Zugang nimmt funktional interdependente Akteure und Institutionen in den Blick, die formal durchaus unabhängig sein können, und fragt nach deren Beitrag zu politischen Entscheidungen und ihrer Implementation. Der Staat als einheitlicher Akteur wird disaggregiert und es wird nach der Entscheidungsmacht einzelner Instanzen bzw. ihrer jeweiligen Funktion für die politische Entscheidungsfindung gefragt. Im Gegensatz zum institutionellen Zugang betont der funktionale wesentlich stärker die Interdependenz der Ebenen und grenzt entlang von Politikbereichen ab.99 Der besondere Charme für die komparative Vorgehensweise liegt darin, funktionelle Gleichwertigkeiten anstelle von institutionellen stärker akzentuieren zu können. Genau an diesem Punkt setzt auch die hier vorliegende Untersuchung an. Es sollen die Funktionsäquivalente zwischen den Organen des Deutschen Reiches und der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft unterstrichen werden. Dies ist nicht zuletzt deswegen ratsam, weil die Aufgaben und Funktionen politischer Institutionen im 19. Jahrhundert generell von denen im 20. Jahrhundert abwichen. Gleichwohl ist es sinnvoll, beide Zugänge komplementär zu nutzen. Schließlich sind für politische Entscheidungsprozesse in Mehrebenensystemen sowohl die territorialen Handlungsebenen als auch die funktionalen Handlungssysteme wichtige Outputfaktoren. Oft wird die Europäische Union auch als Akteur im globalen Umfeld oder in anderen europäischen Organisationen betrachtet. Um diese Perspektive auch in das Modell des Mehrebenensystems einfließen zu lassen, erweitert Michèle Knodt die Mehrebenenstruktur der Europäischen Union um deren Außenbeziehungen. Bezeichnenderweise spricht sie vom ‚erweiterten Mehrebenensystem’.100 Diese Grundidee wird hier prinzipiell befürwortet, wobei als Außenbeziehungen 94 95 96 97 98 99

100

Vgl. Haas, Ernst B.: Beyond the Nation-State, Stanford 1964. Vgl. Milward, Alan: The European Rescue of the Nation-State, Berkeley 1992, S. 1-20. Vgl. Schuppert, Gunnar Folke (Hg.): The Europeanisation of Governance, Baden- Baden 2006, S. 10-12. Vgl. Wehebrink, Claus: Die Europäische Union im Vergleich zum Bundesstaat, Göttingen 2007. Vgl. Mangelsdorf, Yvonne: Kompetenzkontrolle im europäischen Mehrebenensystem, München 2005, S.11-12. Vgl. Benz, Arthur: Mehr-Ebenen-Verflechtung: Politische Prozesse in verbundenen Entscheidungsarenen, in: ders./Scharpf, Fritz/Zintel, Reinhardt (Hg.): Horizontale Politikverflechtung. Zur Theorie von Verhandlungssystemen, Opladen 1992, S. 147-205. Vgl. Knodt, Michèle: Regieren im erweiterten Mehrebenensystem, Baden-Baden 2005, S. 31ff.

ZUR GENESE DES MEHREBENENMODELLS

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die Zusammenarbeit und die Interdependenzen mit den jeweils bestehenden internationalen Organisationen im Verkehrssektor (siehe Kapitel IV) definiert werden. Obgleich auf den Gedanken der Erweiterung wiederholt verwiesen wird, verzichtet diese Arbeit darauf, die Außenbeziehungen systematisch in den Vergleich einzubeziehen, da dies den Rahmen dieser Arbeit sprengen würde.

2. Indikatorenmodell nach Grande Ein für den Vergleich der politischen (Gesamt-) Struktur beider Mehrebenensysteme operables Indikatorenmodell liefert Edgar Grande.101 Für ihn ist nicht die Mehrebenenstruktur an sich das entscheidende Kriterium zur Charakterisierung der Europäischen Union, da es dieses auch in anderen föderalen Systemen gibt. Vielmehr führt Grande drei Indikatoren für die Einzigartigkeit der institutionellen Architektur der Europäischen Union nach Maastricht an. Es geht ihm darum, die Europäische Union klar von der ansonsten inflationären Verwendung der Begriffe des Mehrebenensystems abzugrenzen. Diese ursprüngliche Intention Grandes wird hier ins Gegenteil verkehrt. Anstatt die Einzigartigkeit der Europäischen Union und ihrer Vorgänger zu unterstreichen, werden die Indikatoren herangezogen, um vergleichbare Grundcharakteristika des Deutschen Reiches und der EWG herauszuarbeiten. Dies ist freilich nur deshalb möglich, weil (1) die institutionelle Grundstruktur der Europäischen Union sich seit den Römischen Verträgen trotz einer erheblichen Erweiterung ihrer Zuständigkeiten und Kompetenzen nicht konstitutiv verändert hat, worin nicht zuletzt ein Hauptgrund für die Bemühungen um eine institutionelle Reform im Rahmen des Verfassungsprozesses begründete und weil (2) in den nach der EWG-Gründung zu vergemeinschaftenden Politikfeldern, v.a. Landwirtschaft und Verkehr, diese Grundstruktur von Beginn an bestanden hatte. Mit Blick auf die Zielsetzung dieser Arbeit gilt es noch einmal zu betonen, dass kein detaillierter oder gar erschöpfender Vergleich politischer Gesamtsysteme und ihrer Institutionen vorgenommen werden soll. Es wird vielmehr gezeigt, dass die Strukturen der politischen Gesamtsysteme einem Vergleich im Politikfeld Verkehr nicht im Wege stehen. Dazu wird das Indikatorenmodell kurz vorgestellt und anschließend am Deutschen Reich gespiegelt. Es muss aber betont werden, dass das Indikatorenmodell Grandes nicht als repräsentativ für die politikwissenschaftliche Forschung betrachtet werden kann. Dafür ist diese ohnehin viel zu disparat. Der entscheidende Vorteil des Modells liegt in seiner Operabilität für den angestrebten Vergleich.

101

Vgl. Grande, Edgar: Multi-Level Governance, Institutionelle Besonderheiten und Funktionsbedingungen des europäischen Mehrebenensystems, in: ders./Jachtenfuchs, Markus (Hg.): Wie problemlösungsfähig ist die EU? Regieren im europäischen Mehrebenensystem, Baden-Baden 2000, S. 11-30.

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DIE POLITISCHEN GESAMTSYSTEME IM VERGLEICH

2.1. Nicht-hierarchische Ordnung der Handlungsebenen Innerhalb der Europäischen Union besteht keine hierarchische, vertikale Ordnung der europäischen, nationalen und regionalen Handlungsebenen. Stattdessen weisen diese vielfältige, materielle wie institutionelle (Politik-) Verflechtungen auf,102 etwa in Form der Beteiligung nationaler und regionaler Akteure an gemeinschaftliche Entscheidungen oder in Form der Implementation dieser Entscheidungen durch regionale oder nationale Instanzen. Organe und Gremien unterschiedlicher Ebenen schränken sich gegenseitig in ihren Kompetenzen ein. Die Eigenbestimmung der Gemeinschaft kann nur durch das Zusammenwirken der Glieder, die Eigenbestimmung der Glieder nur unter Berücksichtigung der Gemeinschaft erfolgen. Es handelt sich dabei um eine Verflechtung in doppelter Hinsicht: sowohl zwischen der europäischen und den mitgliedsstaatlichen Ebenen (inklusive den regionalen Ebenen) als auch zwischen den Mitgliedsstaaten. Das unikale Merkmal lässt sich auch als ‚verflochtenes Mehrebenensystem’ bezeichnen.

2.2. Verhandlungssystem Die Entscheidungsprozesse innerhalb der Europäischen Union sind gekennzeichnet durch intensive Verhandlungen und eine ausgeprägte Interaktion zwischen mehreren Handlungsebenen mit ihren jeweils eigenen Funktionen, Interessen und Handlungsressourcen. Neben den Organen der Europäischen Union werden politische Entscheidungen in einer Vielzahl von Ausschüssen, Kommissionen und informellen Gremien in einem transnationalen Interaktionsprozess ausgehandelt, in den seit der EWG-Gründung zunehmend Interessen- und Expertengruppen eingebunden werden. Michèle Knodt spricht hier von der Europäischen Union als „polyzentrischem System mit multiplen Arenen und Netzwerken“103 und Wolfgang Wessels sieht in den sich seit EWG-Gründung ausbildenden zwischenstaatlichen Verwaltungssträngen gar ein Kernelement des Wandels von Staatlichkeit.104 Da obendrein in vielen Politikfeldern die Möglichkeit der Mehrheitsentscheidung fehlt, werden Verhandlungskompromisse zwischen all diesen Instanzen unabdingbar. Ein zentrales Merkmal des Verhandlungssystems sind Akteure, die an den Schnittstellen zwischen unterschiedlichen Handlungsebenen und Politikarenen den Informationsfluss regulieren und so eine enorme informelle Entscheidungsmacht akkumulieren. Sie verfügen oft über Techniken der indirekten Steuerung zur Erreichung ihrer Ziele. Formelle und faktische Entscheidungsmacht können hier deutlich auseinanderklaffen, insbesondere dann, wenn diese Akteure über spezifisches Expertenwissen in einzelnen Politikbereichen verfügen.

102 103 104

Vgl. Scharpf, Fritz: Die Politikverflechtungs-Falle: Europäische Integration und deutscher Föderalismus im Vergleich, in: PVS 4 (1985), S. 323-356. Vgl. Knodt, Michèle: Regieren im erweiterten Mehrebenensystem, S. 34. Vgl. Wessels, Wolfgang: Die Öffnung des Staates. Modelle und Wirklichkeit grenzüberschreitender Verwaltungspraxis 1960-1995, Opladen 2000, S. 176-194.

ZUR GENESE DES MEHREBENENMODELLS

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2.3. Dynamisches System Innerhalb der Europäischen Union sind die Aufgabenbereiche und Kompetenzen nicht eindeutig zwischen den verschiedenen Handlungsebenen verteilt. Verglichen mit idealtypischen föderalistischen Systemen weist sie also weder eine strikt vertikale noch eine strikt duale Trennung von Entscheidungskompetenzen der Handlungsebenen nach Politikbereichen auf.105 Auch spielt die Dynamik der Handlungsebenen im konstitutionellen Rahmen traditioneller Föderationen eine eher untergeordnete Rolle. Als Folge dieses Strukturmerkmals besteht in der Europäischen Union ein nach Politikbereichen variierendes Maß an Konkurrenz zwischen den territorialen Ebenen um Zuständigkeiten, Ressourcen und Macht. Ebenso ist eine negative Konkurrenz im Sinne der Verlagerung von Problemen oder Verantwortung für unpopuläre Entscheidungen beobachtbar. Der Koordinationsaufwand zwischen Handlungsebenen, Institutionen, Politikarenen und Akteuren ist deshalb verglichen mit anderen politischen Systemen sehr hoch. Gleichfalls nutzen einzelne Akteure die ausgeprägte Konkurrenz der Ebenen in der Europäischen Union, um ihre eigenen Ziele zu verwirklichen. Lobbyisten fokussieren etwa ihre Aktivitäten jeweils auf diejenige Ebene, die sich am effektivsten für die eigenen Ziele instrumentalisieren lässt. Es bieten sich ihnen besonders vielfältige Möglichkeiten zu komplexen Handlungsstrategien. Mit der Hervorhebung des dynamischen Charakters wird die Offenheit des Integrationsprozesses, d.h. die permanente Kompetenzverschiebung und institutionelle Entwicklung nachdrücklich unterstrichen, welche das politische System der Europäischen Union kennzeichnet. Die tendenzielle Verlagerung von Kompetenzen auf die EWG/EU-Ebene ist ein generelles Merkmal des Integrationsprozesses. Diese Dynamik wirft auch die Frage der demokratischen Legitimation des Regierens im politischen System der Europäischen Union immer wieder von neuem auf.106 Besondere Betonung erfährt der Tatbestand, dass das spezifische Verhältnis zwischen grundlegenden Strukturmerkmalen des politischen Systems und denen einzelner Politikbereiche beachtet werden muss. So wertet Grande die Sektoralisierung auch als deutliches Indiz der Inkomparabilität der Europäischen Union. Konzepte wie die „ungleichmäßige Europäisierung“107 oder die „ungleichzeitige Denationalisierung“108 sind hier zu nennen. Sie alle lenken die Aufmerksamkeit darauf, dass Regieren in der Europäischen Union nicht untersucht werden kann, ohne einen intensiven Blick auf die Spezifika einzelner Politikfelder zu werfen. Regieren in der Europäischen Union hat sich seit ihren Anfängen 1958 zwischen den Politikfeldern immer unterschieden. Nichtsdestotrotz ist die Europäische Union mehr als die Summe sektoraler Politikgemeinschaften, so dass eine Politikfeldanalyse immer auch die institutionelle Gesamtarchitektur mitreflektieren muss.

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Vgl. Scharpf, Fritz W: Optionen des Föderalismus in Europa, Frankfurt 1994, S.13-15. Vgl. Schmalz-Bruns, Rainer: Grenzerfahrung und Grenzüberschreitung: Demokratie im integrierten Europa?, in: Kohler-Koch, Beate (Hg.): Regieren in entgrenzten Räumen, Opladen 1998, S. 369380. Vgl. Jachtenfuchs, Markus/Kohler-Koch, Beate: Einleitung, in: dies. (Hg.): Europäische Integration, Opladen 1996, S. 19. Vgl. Zürn, Michael: Über den Staat und die Demokratie im europäischen Mehrebenensystem, in: PVS, 1 (1996), S. 27-55; hier S.34.

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DIE POLITISCHEN GESAMTSYSTEME IM VERGLEICH

3. Das Deutsche Reich im Spiegel des Indikatorenmodells Schon ein kursorischer Blick in die Verfassung des Deutschen Reiches reicht aus, um dieses als ein Mehrebenensystem im weitesten Sinne zu identifizieren.109 So betonte gleich die Präambel den verfassungsrechtlichen Status eines Bundes deutscher Fürsten und Artikel 1 legte weitergehend fest, dass sich das Bundesgebiet des Deutschen Reiches aus einzelnen Staaten zusammensetzt. Unabhängig von diesen Basismerkmalen stellt sich hier aber die Frage der Komparabilität mit der Europäischen Union anhand der drei genannten Indikatoren:

3.1. Nicht-hierarchische Ordnung der Handlungsebenen Die ‚Verfassung’ des Deutschen Reiches unterstrich in mehreren Artikeln, dass die Reichsebene den Bundesstaaten nicht übergeordnet war. Sie verbot den Reichsinstanzen in das Verfassungsrecht der Bundesstaaten einzugreifen (Artikel 78) und machte den Bundesrat, der einen von den Länderexekutiven ernannten Teil der Reichslegislative darstellte, zum obersten Organ des Reiches. HansUlrich Wehler sieht den Bundesrat gar als den formellen Träger der Souveränität.110 Dabei kann der Bundesrat – wie übrigens der EWG/EU-Ministerrat auch – sowohl als Teil der zentralen wie auch der partikularen Verhandlungsebene interpretiert werden. Einerseits erließen beide Gemeinschaftsrecht und waren fest eingebunden in die Entscheidungsstrukturen auf der gesamtstaatlichen Ebene. Andererseits repräsentierten die Mitglieder des Bundesrats die Bundesstaaten und deren Interessen. Sie bezogen auch ihre Legitimation von der bundesstaatlichen Ebene. Formaljuristisch sehr bedeutsam war der Status der partikularstaatlichen Hoheitsrechte. Diese stellten originäre Rechte dar, die den Bundesstaaten aufgrund ihrer eigenen ‚Staatlichkeit’ zustanden. Sie waren eben nicht aus der Reichsverfassung abgeleitete derivative Rechte.111 Auch garantierten die Landesverfassungen und nicht die Reichsverfassung die staatsbürgerlichen Grundrechte. Streitigkeiten zwischen Bundesstaaten wurden ohne Konsultation der anderen Reichsorgane im Bundesrat verhandelt (Artikel 76). Darüber hinaus blieben selbst in Kompetenzbereichen des Reiches die Legislativrechte von Kaiser und Reichstag durch die Zustimmungspflicht des Bundesrates eingeschränkt. Die Implementation politischer Entscheidungen lag gleich in allen Bereichen der inneren Politik (mit Ausnahme der Verteidigung) in der Hand der Bundesstaaten. Indes stand der Bundesrat nicht hierarchisch über den anderen Reichsorganen. Kaiser und Reichskanzler verfügten über eine breite Machtbasis. Sie hatten nicht nur weitgehende außenpolitische Freiheiten, sondern konnten auch den Reichstag auflösen, wovon sie durchaus Gebrauch machten. Ferner übte etwa der Kaiser das in der politischen Praxis bedeutsame Recht aus, den Bundesrat und den Reichstag zu berufen, zu vertagen und zu schließen (Artikel 12). Die Verfassung verpflichtete die drei Organe in Konfliktfällen gar auf eine Kompromisslösung,

109 110 111

Vgl. Wenn im Folgenden die Regelungen der Reichsverfassung diskutiert werden, so erfolgt dies im Imperfekt, um die Abgeschlossenheit der Epoche zu unterstreichen. Vgl. Wehler, Hans-Ulrich: Das Deutsche Kaiserreich (Anm. 45), S. 60. Vgl. Huber, Ernst Rudolf: Deutsche Verfassungsgeschichte (Anm. 44), S. 805ff.

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so dass von einer hierarchischen Ordnung der Handlungsebenen keine Rede sein kann.112 Die Zuständigkeiten im Reich schwankten je nach Politikbereich zwischen den Ebenen, ohne dabei klare hierarchische Strukturen zu schaffen. Selbst in Kernbereichen der Reichsverantwortung schränkten die Reservatsrechte der Bundesstaaten die Kompetenzen ein (Artikel 4). Wenngleich Michael Stürmer diese Sonderrechte pointiert als „föderalistische Trostpreise“113 der süddeutschen Staaten bezeichnet, so muss ihnen dennoch in einzelnen Politikfeldern eine hohe Bedeutung für die politische Praxis zugemessen werden – ganz besonders im Bereich der Eisenbahnen.114 Die bayerische Regierung, die hier über die umfassendsten Reservatsrechte verfügte, sollte deshalb in allen späteren Rechtsetzungsprozessen eine Sonderstellung einnehmen. Überhaupt bleibt die Frage der Kompetenz-Kompetenz im Deutschen Reich umstritten und letztlich unbeantwortet, da sie in der realen Politik nie gestellt wurde. Die (Kompetenz-) Verflechtungen zwischen der Ebene des Reiches und der einzelner Bundesstaaten waren insbesondere im Falle Preußens stark ausgeprägt. Sie offenbarten sich am deutlichsten in der Person des Kaisers, der gleichermaßen zentrale Entscheidungsgewalt des Reiches war, wie er als König von Preußen durchaus abweichende preußische Interessen zu vertreten hatte. Ebenso waren die Reichsverwaltung und der Reichskanzler stark mit der preußischen Ebene verwoben. Der Reichskanzler nahm als Chef des Reichskanzleramts, Präsident des Bundesrats und in der Regel preußischer Ministerpräsident in gewisser Weise gar eine Position zwischen den Ebenen ein. Freilich stellt die Sonderstellung Preußens im Deutschen Reich einen zentralen Unterschied beider Vergleichsobjekte dar, für die es kein Pendant bei der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft gibt. In der politischen Praxis wirkte sich diese (hegemoniale) Übermacht recht unterschiedlich aus. So sehr Preußen einerseits sein Gewicht oft richtungweisend für oder wider eine Initiative in den politischen Entscheidungsprozess einbringen konnte, so sehr polarisierte die preußische Übermacht und rief den Widerstand insbesondere der süddeutschen Staaten und Sachsens hervor. Die EWG/EU verfügt über keinen Mitgliedsstaat, der eine vergleichbar hegemoniale Position wie Preußen im Deutschen Reich einnimmt. Es kann also festgehalten werden, dass auch das Deutsche Reich als ein nichthierarchisches ‚verflochtenes Mehrebenensystem’ bezeichnet werden kann, welches über ausgeprägte horizontale und vertikale Politikverflechtungen verfügte. In beiden Fällen ist eine Verteilung von Souveränität beobachtbar: die Teilstaaten verloren im Bund nicht ihre vollständige Souveränität, indes wurde ihre Hoheitsgewalt in erheblichem Maße funktionslos, da essentielles Recht in die Hände des Bundes gelegt wurde.

112

113 114

Vgl. Mussgnung, Reinhard: Die rechtlichen und pragmatischen Beziehungen zwischen Regierung, Parlament und Verwaltung, in: Jeserich, Kurt (Hg.): Deutsche Verwaltungsgeschichte, Band 3, Das Deutsche Reich bis zum Ende der Monarchie, Stuttgart 1984, S. 109-127. Zitiert nach: Halder, Wilfried: Innenpolitik im Kaiserreich, Darmstadt 2003, S. 12. Vgl. Breuer, Gerhard: Sonderrechte in der Reichsverfassung von 1871 und der Europäischen Union unter besonderer Berücksichtigung der Idee der abgestuften Integration, Münster 1997.

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DIE POLITISCHEN GESAMTSYSTEME IM VERGLEICH

3.2. Verhandlungssystem Die Eigenschaften eines Verhandlungssystems bildete das Deutsche Reich – wie übrigens auch die EU – erst allmählich aus. Die hochgradige Politikverflechtung zwang die Organe des Reiches und der Bundesstaaten in der politischen Praxis förmlich dazu, Entscheidungen vorher in Kommissionen, Ausschüssen und informellen Gremien abzustimmen, um die Kompromissfindung zu beschleunigen und potentielle Blockaden zu lösen. Der Reichskanzler war beispielsweise gemäß der Verfassung auf die Kooperationsbereitschaft (Zustimmungspflicht) des Reichstags angewiesen, so dass gerade das Reichskanzleramt ständig auch auf informellem Wege bemüht war, durch Kompromissangebote Reichstagsmehrheiten für politische Ziele zu gewinnen.115 Sukzessiv öffnete sich die politische Entscheidungsfindung auch den auf bundesstaatlicher wie auf Reichsebene entstehenden Interessenorganisationen, insbesondere im Bereich der Wirtschaft.116 Eine zunehmende Zahl außerparlamentarischer Expertengremien ergänzte diesen Trend. Der Reichstag und der Bundesrat bildeten immer neue Ausschüsse, die über vielfältige Außenkontakte verfügten. Nicht zuletzt vor dem Hintergrund einer expansiven Entwicklung von Wirtschaft und Gesellschaft, die der Politik ein stetig wachsendes Aufgabenfeld zuwies, nahm der ‚trans(bundes)staatliche’ Interaktionsprozess permanent zu.117 Hans-Ulrich Wehler spricht für die Spätphase des Reiches gar von einem Zusammenspiel von Verbänden, quasiautonomen Institutionen, Bürokratien und formell nicht-verantwortlichen Politikern.118

3.3. Dynamisches System Die institutionelle Dynamik, deren Grundstein in der Verfassung gelegt worden war, zählt sicherlich zu den herausragenden Eigenschaften des Deutschen Reichs. Diese schuf in erster Linie eine rechtliche Klammer um ein heterogenes politisches Gebilde und öffnete so Freiräume für eine Weiterentwicklung der politischen Entscheidungsstrukturen. Ganz allgemein ist dabei eine Tendenz der Verlagerung von realpolitischer Entscheidungskompetenz von der Ebene der Bundesstaaten auf die der Reichsorgane nachvollziehbar. Bemerkenswerterweise waren die Bestimmungen zum Politikfeld Eisenbahn verglichen mit anderen Politikfeldern „außerordentlich detailliert“119, doch auch sie schufen keine klare Kompetenzabgrenzung. Im Einzelnen sind in der langfristigen Perspektive bis 1914 mehrere Entwicklungen hervorzuheben: (1) Das Reichskanzleramt entfaltete eine starke Eigenständigkeit und löste sich zunehmend vom Bundesrat ab. Dieser wiederum zog 115

116 117 118 119

Vgl. Morsey, Rudolf: Öffentliche Aufgaben und die Gliederung der Kompetenz zwischen Norddeutschem Bund, Reich und Bundesstaaten, in: Jeserich, Kurt (Hg.): Deutsche Verwaltungsgeschichte, Band 3, Das Deutsche Reich bis zum Ende der Monarchie, Stuttgart 1984, S. 128-138. Vgl. Ullmann, Hans-Peter: Interessenverbände in Deutschland, Frankfurt 1988. Vgl. Berghahn, Volker: Das Kaiserreich 1871-1914. Gebhardt – Handbuch der Geschichte, Band 16, Stuttgart 2003, S. 356ff. Vgl. Wehler, Hans-Ulrich: Deutsche Gesellschaftsgeschichte. Von der „Deutschen Doppelrevolution“ bis zum Beginn des Ersten Weltkrieges, München 1995, S. 1038-1065. Vgl. Botzenhard, Manfred: Deutsche Verfassungsgeschichte 1806-1949, Stuttgart 1993, S. 100.

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sich aus der Initiativverantwortung zurück und verteidigte seine partikularstaatlichen Interessen über die Wahrnehmung der Kontrollfunktionen, u.a. mittels Einflussnahme auf die für den Reichshaushalt elementaren Matrikularbeiträge.120 (2) Die Reichsverwaltung differenzierte sich durch immer neue Reichsämter für einzelne Politikfelder aus und wurde zu einem wichtigen Machtfaktor. Zunehmend konkurrierte sie mit den Verwaltungen der Bundesstaaten und den Reichsorganen um Verantwortlichkeiten, Ressourcen und Politikinhalte. Dabei kam ihnen zu Gute, dass die oft vagen Regelungen der Verfassung eine immer weniger adäquate Grundlage für einen expandierenden Aufgabenkatalog der Politik boten. Da die Verwaltungen obendrein keinem Minister unterstellt waren, nutzten sie ihre Freiräume um Entscheidungen vorzuformulieren und vorzubereiten oder auch um sie zu verhindern und zu verzögern. In einzelnen Politikbereichen wie der Post fällten die Verwaltungen sogar immer häufiger unabhängig von der Reichsleitung politische Entscheidungen. So konnten insbesondere einzelne Verwaltungsvertreter an der Schnittstelle der Handlungsebenen und Politikarenen enorme Machtpositionen entwickeln, wodurch sie die Richtung und Intensität des Informationsflusses entscheidend steuerten. Michael Stolleis spricht einzelnen Elementen der Reichsverwaltung nach der Jahrhundertwende gar Ministeriumsqualitäten zu.121 Bemerkenswerterweise übernahm das 1873 gegründete Reichseisenbahnamt eine Vorreiterfunktion in dieser Entwicklung. (3) Das Parlament stellte im 1871 geschaffenen Machtgefüge des Deutschen Reichs, wie auch das Europäische Parlament, noch ein eher schwaches Organ dar. Eine legislative Initiativtätigkeit übte es kaum aus. Kern der Kompetenzen des Parlaments war die jährliche Mitbestimmung des Reichshaushalts, aus der sukzessiv weitreichendere Mitspracherechte abgeleitet wurden. Spätestens nach der Jahrhundertwende stand die Ausweitung und konsequente Handhabung der parlamentarischen Rechte permanent auf der Tagesordnung. Nicht nur die Reichsund Landesverwaltungen traten deshalb in einen immer intensiveren Dialog mit den Parlamentsausschüssen, auch die Interessen- und Lobbygruppen versuchten zunehmend (auf informellem Wege) Einfluss auf das Parlament geltend zu machen.122 Trotz der ausgeprägten institutionellen Dynamik im Deutschen Reich unterblieb eine ‚de iure’ Anpassung der Verfassung an sich ‚de facto’ wandelnde politische Strukturen und Aufgabenfelder. In der Folge klafften Verfassungsrecht und Verfassungsrealität immer weiter auseinander123 und ließen das Reich nach der Jahrhundertwende zunehmend an den Rand einer politischen Selbstblockade driften. Die dynamische Entwicklung ergriff das Mehrebenensystem des Deutschen Reiches in einem solchen Ausmaß, dass es der historischen Forschung schwer fällt, dieses prägnant zu erfassen. Einerseits formuliert Manfred Rauh eine zweistufige Parlamentarisierungsthese, nach der sich die Entscheidungsmacht zunächst von den Bundesstaaten auf die Reichebene (v.a. Kaiser und Reichskanzler) verlagerte und danach von der monarchischen Exekutive auf das Parlament.124 Andererseits konstatiert Hans-Ulrich Wehler die Herausbildung mehre120 121 122 123 124

Vgl. Halder, Wilfried: Innenpolitik im Kaiserreich, (Anm. 113), S. 13f. Vgl. Stolleis, Michael: Geschichte des öffentlichen,(Anm. 3), S. 376ff. Vgl. Nipperdey, Thomas: Deutsche Geschichte 1866-1918, (Anm. 45), S. 576-595. Vgl. Huber, Ernst Rudolf (Hg.): Deutsche Verfassungsgeschichte, (Anm. 44), S.VII-VIII. Vgl. Rauh, Manfred: Die Parlamentarisierung des Deutschen Reichs, Düsseldorf 1977, S. 10.

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rer rivalisierender Machtzentren, v.a. Verwaltungen und außerparlamentarische Gruppen, die in das Machtvakuum nach Bismarck vorstießen und den entscheidungsschwachen Kaiser innenpolitisch zum Schattenkaiser degradierten.125 In der Summe entspricht das Deutsche Reich den Anforderungen an ein dynamisches System in allen Belangen. Die institutionellen Strukturen unterlagen einem permanenten Wandel, die einzelnen Handlungsebenen, Institutionen und Akteure konkurrierten miteinander und der Koordinationsaufwand zwischen den Handlungsebenen sowie Politikarenen nahm immer größere Ausmaße an. Freilich darf nicht unerwähnt bleiben, dass mit der Außen- und der Verteidigungspolitik im Deutschen Reich zwei wichtige Politikfelder vergemeinschaftet wurden, während bis heute eine gemeinsame Außen- und Verteidigungspolitik der Europäischen Union allenfalls in Ansätzen zu erkennen ist. Jenseits der drei Indikatoren stellt sich das Problem der demokratischen Legitimation von Regieren in der Europäischen Union. Immerhin handelt es sich hierbei um einen zentralen Fragekomplex der aktuellen wissenschaftlichen Auseinandersetzung mit der Europäischen Union, der nicht grundsätzlich ausgeblendet werden darf.126 An dieser Stelle soll der Hinweis genügen, dass die demokratische Legitimation des Regierens sowohl im Deutschen Reich als auch in der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft ein fundamentales Legitimationsproblem besitzt. Das Regieren in der Europäischen Union und ihren Vorgängern entspricht ebenso wenig den normativen, demokratietheoretischen Standards des westeuropäischen Nationalstaats des 20. und frühen 21. Jahrhunderts wie dasjenige im Deutschen Reich. Beide politischen Systeme weisen hinsichtlich ihrer demokratischen Legitimation eine Fülle von Verantwortlichkeits- und Kontrolldefiziten auf, die sich auf den verschiedenen Ebenen in variierender Form und Intensität bemerkbar machen. Insofern steht auch dieser Aspekt dem Vergleich nicht im Weg.

4. Fazit Mit dem Deutschen Reich und der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft waren zwei politische Systeme geschaffen worden, die bei ihrer Gründung ähnliche Grundcharakteristika aufwiesen bzw. diese in der politischen Praxis allmählich entwickelten. Die politischen Grundstrukturen beider Mehrebenensysteme stehen deshalb dem hier angestrebten Vergleich nicht im Wege. Aufgrund der bereits mehrfach erwähnten Sektoralisierung beider Vergleichsfälle muss die Frage nach der Vergleichbarkeit von Deutschem Reich und EWG/EU für den Untersuchungszeitraum und den einzelnen Politikbereich jeweils separat geklärt werden. Wenn wie in dieser Untersuchung mit dem Verkehrssektor ein Politikfeld herausgegriffen wird, das dem weitgefassten Bereich der Wirtschaft zugeordnet werden kann, überrascht dies wenig. In beiden Fällen stellte die Wirtschaft einen wesentlichen Integrationsmotor dar. Beide politischen Systeme bildeten dort besonders früh ausgeprägte politische Strukturen und eine intensive Tätigkeit aus. Karl-Heinrich Kaufhold bezeichnet das Deutsche Reich gar als einen Wirtschafts125 126

Vgl. Wehler, Hans-Ulrich: Das Deutsche Kaiserreich, (Anm. 45), S. 80f. Vgl. Fischer, Robert: Das Demokratiedefizit bei der Rechtsetzung durch die Europäische Gemeinschaft, Münster 2001.

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staat, um zu betonen, dass die Wirtschaft ein wesentliches Element der gesellschaftlich-staatlichen Substanz des Deutschen Reiches ausmachte.127 Nicht zuletzt sah Walter Hallstein, der erste Präsident der EWG-Kommission, in der „wirtschaftlichen Integration Europas … im Wesentlichen ein politisches Phänomen.“128

127

128

Vgl. Kaufhold, Karl Heinrich: Wirtschaftsverwaltung 1867-1914, in: JESERICH, Karl (Hg.): Deutsche Verwaltungsgeschichte III. Das Deutsche Reich bis zum Ende der Monarchie, Stuttgart 1983, S. 207-251. Vgl. Hallstein, Walter: Der unvollendete Bundesstaat, Düsseldorf 1972, S. 27.

C. VERKEHRSPOLITISCHE STRUKTUREN IM VERGLEICH

1. Kompetenzen und Aufgaben der Gemeinschaftsebene 1.1. Deutsches Reich In der Verfassung des Deutschen Reiches von 1871 wurde in Artikel 4 dem Reich in einer ganz generellen Form die Beaufsichtigung und Gesetzgebung für die Eisenbahnen im Falle der Landesverteidigung bzw. im Interesse des allgemeinen Verkehrs zugewiesen. Diese Rechte präzisierten die Artikel 41 – 47 des Kapitels VII (Eisenbahnen), wobei das Kapitel implizit in drei Teile über die Anlage des Eisenbahnnetzes, über den Betrieb der Eisenbahnen und über die Rechte des Reiches zur Nutzung der Eisenbahnen zu militärischen Zwecken gegliedert war. Dem Reich wurde darin ein in Umrissen umschriebenes Recht der Oberaufsicht, Kontrolle und Verfügung über das Eisenbahn- und Tarifwesen übertragen. Ob die Kontrolle und Aufsicht mittelbar durch ein Reichsorgan oder unmittelbar durch die entsprechenden Landesorgane erfolgen sollte, war nicht näher festgelegt. Zusätzlich übernahm das Reich nach Artikel 11 die Außenvertretung für alle internationalen Eisenbahnabkommen auf Regierungsebene, die für das Reichsgebiet in seiner Gesamtheit gelten sollten. Die Bundesstaaten blieben dagegen frei darin, entsprechende Abkommen zu treffen, die ausschließlich ihr eigenes Territorium betrafen. In Bezug auf die Anlage des Schienennetzes legte der Artikel 41 zunächst die Einheitlichkeit im Reichsgebiet als Grundsatz der weiteren Netzentwicklung fest. Eisenbahnstrecken sollten im Interesse der Verteidigung oder des gemeinsamen Verkehrs auch gegen den Widerspruch der betroffenen Bundesstaaten per Reichsgesetz konzessioniert und gebaut werden dürfen. Für den Verteidigungsfall war das Reich sogar mit einem Weisungsrecht gegenüber den Eisenbahngesellschaften ausgestattet worden, welches es auch erlaubte, ermäßigte Tarife anzuordnen (Artikel 47). Konkret hob der Artikel 41 das Widerspruchsrecht von Eisenbahnunternehmen gegen die Anlage von Parallelbahnen auf, um so Gebietsmonopole zu verhindern oder bestehende zu durchbrechen, sofern diese staatlicherseits nicht ausdrücklich erwünscht waren. Mit Blick auf die Verschmelzung der bundesstaatlichen Netze zu einem gesamtdeutschen Netz wurde es den Eisenbahnen generell verboten, den An- oder Zusammenschluss einzelner Strecken zu verhindern. Das Herzstück der Verfassungsregelungen stellten die Artikel 42 – 45 über den Betrieb von Eisenbahnen dar, in denen indirekt die Forderung nach einer gemeinsamen Eisenbahnpolitik erhoben wurde. Der Artikel 42 verpflichtete die Bundesstaaten darauf, alle Eisenbahnen innerhalb des Reichsgebiets wie ein einheitliches Netz zu verwalten, welches auf einheitlichen Normen basieren sollte. Im Gegensatz zu Artikel 41 rückte er wiederum die Bundesstaaten als Träger der Eisenbahnpolitik in den Mittelpunkt. Eine inhaltliche Einschränkung etwa hinsichtlich spezifischer Normierungen sah die Verfassung nicht vor. Nichtsdestotrotz legte sie einige Elemente der Eisenbahnpolitik fest. So verlangte der Artikel

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43 eine Vereinheitlichung der Betriebseinrichtungen, während Artikel 44 die Eisenbahnverwaltungen verpflichtete, „die für den durchgehenden Verkehr und zur Herstellung ineinander greifender Fahrpläne“ notwendigen Züge „mit entsprechender Fahrgeschwindigkeit“ einzurichten. Zu einem ganz zentralen Element der Eisenbahnpolitik machte die Verfassung die Frage der Harmonisierung der Tarife, insbesondere der Gütertarife. Die konkreten Ziele des Artikels 45 bestanden darin, eine „mögliche Gleichmäßigkeit“, die Nichtdiskriminierung und eine allgemeine Senkung des Tarifniveaus zu erreichen. Der Einpfennigtarif wurde sogar explizit als Ziel für Gütertarife bestimmter Art genannt. Wer genau die Tarife festsetzen sollte und ob die Kontrolle des Tarifwesens unmittelbar oder mittelbar zu erfolgen hatte, blieb offen. Ergänzend legte der Artikel 46 fest, dass Tarife für den Transport landwirtschaftlicher Produkte (Getreide, Mehl, Hülsenfrüchte und Kartoffeln) im Falle „ungewöhnlicher Teuerung“ fixiert werden konnten. Um die Bedeutung der tarifären Angleichungen zu unterstreichen, wurden die Reichsbehörden sogar mit einem nicht näher definierten Kontrollrecht versehen. Insgesamt blieben die Bestimmungen zur Eisenbahnpolitik recht vage und in viele Richtungen interpretierbar. Die Reichsverfassung war eben ein Kompromiss und keine, wie Siegfried Weichlein es formulierte, „Diktion eines entschlossenen Reichsgesetzgebers.“129 Die materielle Ausgestaltung der Eisenbahnpolitik überließ die Verfassung den Organen des Reichs. Eine präzise Verfahrensregel hierfür brachte das Gesetz über die Errichtung des Reichseisenbahnamtes vom 27. Juni 1873. Dieses wies dem Reichseisenbahnamt die Aufgabe zu, die Eisenbahnpolitik (vor-) zu formulieren, indem es entsprechende Gesetzentwürfe in den Rechtsetzungsprozess einbringen sollte. Die exekutiven Befugnisse (Aufsichtsrechte) des Reiches sowie die Aufgabe der Formulierung einer gemeinsamen Eisenbahnpolitik übertrug das Gesetz von 1873 dem Reichseisenbahnamt. Dieses sollte als oberste Reichsbehörde die Aufsichts- und Kontrollrechte des Reiches im Rahmen der durch die Verfassung übertragenen Kompetenzen und Aufgaben im Eisenbahnwesen wahrnehmen. Hierzu zählten: x die Kontrolle des Tarifwesens, x die Erhaltung der Bahnen in einem die Sicherheit gewährenden Zustand und x die Einhaltung der zu formulierenden Eisenbahnpolitik bzw. der zu erlassenden Gesetze. In Anbetracht der unpräzisen Kompetenz- und Aufgabenverteilung zwischen dem Reich und den Bundesstaaten in der Verfassung sollte die Zuständigkeit des Reichseisenbahnamtes letztlich vom Inhalt der zu treffenden Gesetzesregelungen wie auch deren praktischer Handhabung abhängen.130 Das Reichseisenbahnamt erhielt den expliziten Auftrag, ein solches Reichseisenbahngesetz zu erlassen. In Ermangelung einer Verwaltungsgerichtsbarkeit des Reiches wurde das Reichseisenbahnamt gar zu einer richterlichen Urteilsinstanz in Streitfragen erhoben. In der Praxis blieb diese Kompetenz aber unbedeutend.131

129 130 131

Vgl. Weichlein, Siegfried: Nation und Region, (Anm. 35), S. 49. Vgl. Albrecht, Claudia: Bismarcks Eisenbahngesetzgebung, (Anm. 42), S. 12. Vgl. Kunz, Wolfgang: Vom Reichseisenbahnamt, (Anm. 43), S. 10.

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VERKEHRSPOLITISCHE STRUKTUREN IM VERGLEICH

Eine Sonderrolle nahm das Königreich Bayern ein, da die bayerische Regierung im Rückgriff auf ihre Reservatsrechte (Artikel 7) sämtliche Maßnahmen im Rahmen der Artikel 42 - 45 oder einzelne ihrer Elemente unilateral für die bayerischen Eisenbahnen als nicht gültig erklären konnte. Wie weit die Ausnahmeregeln galten und ob Bayern der allgemeinen Tarifkontrolle unterlag, blieb umstritten und sollte Thema jahrzehntelanger Meinungsverschiedenheiten sowohl zwischen den Verantwortlichen in Berlin und München als auch zwischen den zeitgenössischen Staatsrechtlern bleiben.132

1.2. Europäische Wirtschaftsgemeinschaft Um die Inhalte des EWG-Vertrags im Hinblick auf den Verkehr zu verstehen, müssen aufgrund der Vertragsstruktur vorab zwei grundlegende Aspekte betrachtet werden. Zunächst muss erörtert werden, inwieweit der Verkehr im Zusammenhang mit den allgemeinen Bestimmungen und Zielen des EWG-Vertrags zu sehen ist. Danach müssen die genauen Bestimmungen des Titels Verkehr erörtert werden, der einen geschlossenen Abschnitt im Teilbereich ‚Grundlagen der Gemeinschaft’ des EWG-Vertrags darstellte.133 Unter Auslassung der politischen Ziele, die mit der Gründung der EWG verknüpft waren,134 lässt sich das Hauptziel der EWG vereinfacht als die Verschmelzung der nationalen Volkswirtschaften zu einer gemeinsamen Volkswirtschaft (einem Gemeinsamen Markt) bezeichnen. „Durch die Errichtung eines gemeinsamen Markts und die schrittweise Annäherung der Wirtschaftspolitiken“ sollte „eine harmonische Entwicklung des Wirtschaftslebens innerhalb der Gemeinschaft, eine beständige und ausgewogene Wirtschaftsausweitung, eine größere Stabilität, eine beschleunigte Hebung der Lebenshaltung und engere Beziehungen zwischen den Staaten“ gefördert werden (Artikel 2). Den Hintergedanken dieser Verschmelzung bildete die Vorstellung, dass in einer großräumigen Wirtschaft die Verteilung der Produktionsfaktoren effizienter erfolgen könne. Hierzu sollte ein möglichst freier und redlicher Wettbewerb der Unternehmer innerhalb der einzelnen Wirtschaftsbereiche herrschen, ohne dabei ordnende Eingriffe der öffentlichen Hand gänzlich abzulehnen. Die Regelungen des Wettbewerbs sowie die Beseitigung von tarifären und nichttarifären Handelshemmnissen bilden folglich das Kernstück des EWG-Vertrags. Den Wettbewerbsregeln widmete der EWG-Vertrag deshalb auch ein eigenes Kapitel (Artikel 85-94). Die Frage nach der Stellung des Verkehrs in Beziehung zu den generellen Bestimmungen und Zielen des EWG-Vertrags wurde unterschiedlich beantwortet. Die sehr vagen und teils recht ambivalenten Formulierungen öffneten Freiräume für unterschiedliche Interpretationen. Eine Reihe von Fragen stand unge132 133

134

Vgl. Weichlein, Siegfried: Nation und Region, (Anm. 35), S. 50-53. Hier wird für die Darstellung der Artikel des EWG-Vertrags und der Organe der EWG die Vergangenheitsform verwendet, obgleich einzelne Regelungen bis heute unverändert gelten und auch die Organe bis heute bestehen. Vgl. Loth, Wilfried: Beiträge der Geschichtswissenschaft zur Deutung der Europäischen Integration, in: ders./Wessels, Wolfgang (Hg.): Theorien europäischer Integration, Opladen 2001, S87-107.

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klärt im Raum. So schrieb der Artikel 74 zwar vor, dass durch die gemeinsame Verkehrspolitik die Ziele des Vertrags verwirklicht werden sollten, welche Ziele dies aber waren, darüber schwieg der EWG-Vertrag sich aus, wenn man einmal von den sehr allgemeinen Zielen in der Präambel absieht. Sollte ein gemeinsamer Verkehrsmarkt errichtet werden, der im Gegensatz zur Landwirtschaft (Artikel 38) nicht explizit erwähnt wurde? Oder sollte lediglich eine gemeinsame Verkehrspolitik formuliert werden, um die Marktintegration nicht zu behindern? Sollten die Wettbewerbs- und Diskriminierungsbestimmungen für den Verkehr gelten oder nicht? Fehlte einerseits der konkrete Hinweis auf die Gültigkeit dieser Bestimmungen für den Verkehr, so wurde dieser andererseits aus einzelnen Regelungen wie den Bestimmungen über den freien Dienstleistungsverkehr explizit ausgeklammert (Artikel 61). Nichtsdestotrotz musste sich die gemeinsame Verkehrspolitik an die wirtschaftlichen Folgen der Errichtung des Gemeinsamen Markts anpassen. Die gemeinsame Verkehrspolitik hatte infolgedessen mit der Errichtung des Gemeinsamen Markts (Artikel 8) Schritt zu halten. Dieser sollte binnen einer Übergangszeit von 12 Jahren bis zum 1.1.1970 verwirklicht werden. In drei Stufen von jeweils vier Jahren sah der Vertrag hierzu ein Bündel von Maßnahmen vor.135 Die materielle Ausgestaltung der in Artikel 74 verpflichtend vorgeschriebenen Verkehrspolitik überließ der EWG-Vertrag weitgehend den Organen der Gemeinschaft. Es wurden lediglich einige Elemente, konkrete Maßnahmen und Rahmenbedingungen definiert sowie die Verfahrensweise für die Erarbeitung der Verkehrspolitik festgelegt, die dem Rechtsetzungsprozess der EWG entsprach. Als Elemente der gemeinsamen Verkehrspolitik nannte der EWG-Vertrag (a) gemeinsame Regeln „für den internationalen Verkehr aus oder nach einem Hoheitsgebiet eines Mitgliedsstaates oder für den Durchgangsverkehr durch das Hoheitsgebiet eines oder mehrerer Mitgliedsstaaten“ und (b) die Festlegung von Bedingungen „für die Zulassung von Verkehrsunternehmen in einem Mitgliedsstaat, in dem sie nicht ansässig sind“ (Artikel 75). Obwohl diese Elemente sehr allgemein blieben, was auch durch die Generalklausel unterstrichen wurde, nach der „alle sonstigen zweckdienlichen Maßnahmen“ (Artikel 84) erlassen werden konnten, legte der EWG-Vertrag ein besonderes Gewicht auf die Tarife und Beförderungsbedingungen für Güter, da diese ähnlich wie Zölle als tarifäre Handelshemmnisse eingesetzt werden konnten. So sollten als konkrete Maßnahmen binnen zwei Jahren nach Inkrafttretung des Vertrages diejenigen Diskriminierungen beseitigt werden, die darin bestanden, „dass ein Verkehrsunternehmer in den selben Verbindungen je nach Herkunfts- und Bestimmungsland unterschiedliche Frachten und Beförderungsbedingungen ansetzt“ (Artikel 79). Darüber hinaus sah der Vertrag vor, Frachtenund Beförderungsbedingungen zu verbieten, die als versteckte Subventionen der Verfrachter „in irgendeiner Weise der Unterstützung oder dem Schutz eines oder mehrerer Unternehmen oder Industrien“ dienten (Artikel 80) und die Gebühren beim Grenzübergang auf eine „angemessene Höhe“ reduzierten (Artikel 81). Neben den Elementen und konkreten Maßnahmen legte der EWG-Vertrag einige Rahmenbedingungen fest, welche die Bestimmungen stark verwässerten, indem sie ambivalent blieben und ganz unterschiedliche verkehrspolitische Konzepte bedienten. So hatte die gemeinsame Verkehrspolitik die nicht näher definierten Besonderheiten des Verkehrs ebenso zu beachten wie tarifliche Maßnahmen die wirt135

Vgl. Ambrosius, Gerold: Wirtschaftsraum Europa, München 1996, S. 95-123.

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VERKEHRSPOLITISCHE STRUKTUREN IM VERGLEICH

schaftliche Lage der Transportunternehmen zu berücksichtigen hatten. Beihilfen wurden als mit dem Vertrag vereinbar festgelegt, sofern sie „den Erfordernissen der Koordinierung des Verkehrs oder der Abgeltung bestimmter, mit dem Begriff des öffentlichen Diensts zusammenhängender Leistungen“ entsprachen (Artikel 77). Schließlich eröffnete der Vertrag sogar die Möglichkeit im Falle „einer angemessenen Standortpolitik“ (Artikel 80) Ausnahmeregelungen zu verabschieden. Wenngleich solche Regelungen eigentlich von der Kommission zu genehmigen waren, so verfügte die Bundesrepublik für die sog. Zonenrandgebiete über eine generelle Ausnahmebefugnis (Artikel 82). Ergänzt wurden die Ausführungen des Titels IV durch die ‚Stillhaltepflicht’ des Artikel 76, nach der die Mitgliedsstaaten bis zur Verabschiedung der gemeinsamen Verkehrspolitik keine weiteren Maßnahmen treffen durften, die Verkehrsunternehmer aus der EWG diskriminierten. Die Bestimmungen der Artikel 74-83 galten laut Artikel 84 zunächst nur für die Binnenverkehrsträger (Eisenbahn, Binnenschifffahrts- und Straßenverkehr), allerdings konnte der Rat einstimmig darüber entscheiden, „ob, inwieweit und nach welchem Verfahren geeignete Vorschriften für die Seeschiffahrt und Luftfahrt zu erlassen sind.“ Neben den Elementen, konkreten Maßnahmen und Rahmenbedingungen legte der EWG-Vertrag einige Exekutivbefugnisse (Aufsichts- und Kontrollrechte) fest, die der EWG-Kommission übertragen wurden, um unmittelbar Beschränkungen im Gemeinsamen Markt abzubauen. So sollte die Kommission nach den Artikeln 79 und 80 eigenständig Diskriminierungen und Ausnahmeregeln überprüfen und nach Rücksprache mit den betroffenen Mitgliedsstaaten die notwendigen Maßnahmen beschließen.

1.3. Vergleich Vergleicht man die Eisenbahnartikel der Verfassung des Deutschen Reiches mit den für den Verkehr relevanten Artikeln im Vertrag über die Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft, dann fällt auf, dass beide eine gemeinsame Politik auf der Basis einheitlicher Normen und Regeln verlangten. Beide legten einen deutlichen Schwerpunkt auf die Harmonisierung und Senkung der Tarife, v.a. der Gütertarife. Die Nichtdiskriminierung gehörte in beiden Fällen zu den Grundprinzipien. Überdies beschränkten sich beide auf Rahmenvorschriften und Verfahrensregeln. Sie ließen weite Freiräume für die Umsetzung der Gemeinschaftspolitik. Wenn die Verfassung des Deutschen Reiches überdies die Harmonisierung betrieblicher Bestimmungen einforderte, so darf hierin kein Gegensatz zur EWG gesehen werden. Im Gegenteil, wie im Kapitel IV gezeigt wird, muss im Fall des Deutschen Reiches der Erlass reichsgesetzlicher Bestimmungen zu den Betriebsbedingungen der Eisenbahnen als ein Aufholprozess betrachtet werden. In Europa bestanden 1955 hierfür bereits umfassende intergouvernementale Abkommen, die ein entsprechendes Vorgehen der EWG nicht erforderlich machten.

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Gemeinsamkeiten x gemeinsame Verkehrspolitik auf der Basis gemeinsamer Normen und Regeln x ambivalente/ interpretierbare Verfassungsartikel x Tarifpolitik: Harmonisierung, Tarifsenkung und Nichtdiskriminierung

Unterschiede Deutsches Reich x Generelle Aspekte der staatlich-politischen Ordnung x Mehr Politikfelder bei geringerer Komplexität x Gemeinsame Außenverkehrspolitik

EWG

x Charakter einer Wirtschaftsverfassung x Weniger Politikfelder bei hoher Komplexität und Regulierungsdichte x kein Pendant

x Verteidigungsfall x kein Pendant x Netzplanung x kein Pendant Tabelle C-1: Gemeinsamkeiten und Unterschiede der Kompetenzen der Gemeinschaftsebenen

Vergleicht man die beiden Vertragswerke auf einem sehr allgemeinen Niveau, dann zeigt sich, dass die Reichsverfassung mehr Politikfelder umfasste, während der EWG-Vertrag inhaltlich detaillierter war. Gleichwohl ist eine Vielzahl von Unterschieden vorhanden. (1) In inhaltlicher Hinsicht umfasste die Verfassung mit der Netzplanung (Infrastrukturpolitik), den Bestimmungen zum Verteidigungsfall und der gemeinsamen Außenverkehrspolitik Aspekte, die im EWGVertrag kein Pendant besaßen. (2) Die Komplexität und die Regulierungsdichte des EWG-Vertrags sind deutlich höher als diejenigen der Reichsverfassung. Im 20. Jahrhundert existierten nun einmal wirtschafts- und verkehrspolitische Probleme, die man in dieser Art im 19. Jahrhundert nicht kannte. Letztlich besitzt der EWG-Vertrag aber ohne Zweifel eher den Charakter einer Wirtschaftsverfassung, während die Reichsverfassung auf generelle Aspekte der staatlich-politischen Organisation beschränkt blieb, wenngleich auch diese im Vergleich mit modernen Verfassungen eine starke wirtschaftliche Ausrichtung besaß. Fasst man die Bestimmungen beider grundlegenden Vertragswerke hinsichtlich der Aufgaben und Kompetenzen der Gemeinschaftsebene zusammen, so kristallisieren sich trotz aller Unterschiede zwei zentrale Gemeinsamkeiten heraus, die für das weitere Vorgehen von Bedeutung sind: (1) In beiden Fällen ragten mit der Formulierung einer gemeinsamen Politik und der Harmonisierung der Tarife, v.a. der Gütertarife, zwei Aufgaben heraus. (2) In beiden Fällen bestanden aufgrund sehr vager und teils ambivalenter Vertragsformulierungen erhebliche Freiräume (Interpretationsmöglichkeiten) bei der Umsetzung der Verfassungs- bzw. Vertragsbestimmungen.

2. Der gemeinsame Rechtsetzungsprozess Im Folgenden stehen die Funktionsäquivalente der gemeinsamen Rechtsetzungsprozesse im Vordergrund, weshalb kein expliziter Vergleich der einzelnen Organe vorgenommen wird. Eine knappe Darstellung ihrer internen Strukturen erfolgt jeweils in der Phase des Rechtsetzungsprozesses, an der das entsprechen-

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VERKEHRSPOLITISCHE STRUKTUREN IM VERGLEICH

de Organ überwiegend beteiligt war. Dabei geht diese Arbeit vom bereits erwähnten dreistufigen Phasenmodell (Initiative, Verhandlung, Entscheidung) aus. Eine eindeutige Zuordnung der Organe zu den einzelnen Prozessphasen wird freilich nicht immer möglich sein, da sie teilweise an mehreren Phasen beteiligt waren und starke Verflechtungen über gemeinsame Arbeits- und Sachverständigengruppen bestanden. Ohnehin erschweren die diversen Rückkopplungen zwischen den Organen und den Prozessphasen eine eindeutige Zuordnung. Da sich die Organe sowohl im Deutschen Reich als auch in der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft im Untersuchungszeitraum noch im Aufbau befanden, gilt es, deren institutionelle Dynamik zu beachten. Besondere Aufmerksamkeit wird auf die Unterscheidung zwischen den ‚de iure’ Strukturen und ihrer ‚de facto’ Ausprägung gelegt, weil diese für den Vergleich wichtig ist.

2.1. Deutsches Reich Der Rechtsetzungsprozess im Deutschen Reich kann als ein doppelter Prozess der zwei Wege charakterisiert werden. Auf dem einen Weg leitete das Reichskanzleramt oder eine Regierung eines Bundesstaates eine Gesetzesinitiative ein, indem ein Entwurf dem Bundesrat zur Verhandlung und Entscheidung vorgelegt wurde. Bei positivem Ausgang musste dann der Reichstag mit der Begutachtung und Entscheidung fortfahren. Auf dem anderen Weg konnte auch der Reichstag aus seiner Mitte heraus eine Gesetzesinitiative starten, über die er zunächst selber verhandelte und entschied. Bei positivem Ausgang musste dann der Bundesrat zur Verhandlung und Entscheidung schreiten. In beiden Fällen war ein übereinstimmendes positives Votum beider Organe für die Annahme einer Gesetzesinitiative notwendig. Der Auswahl des Entscheidungsweges in der Initiativphase kam eine nicht unerhebliche Bedeutung zu. Immerhin konnte das zuerst begutachtende Organ intensiver auf die inhaltliche Weiterentwicklung einwirken und den inhaltlichen Grundstein legen. Das nachfolgende Organ war hingegen in hohem Maße gezwungen, den Vorgaben zu folgen, da nur ein übereinstimmendes Votum einen Rechtsetzungsprozess erfolgreich beenden konnte.

Abbildung C-1: Der Rechtsetzungsprozess im Deutschen Reich

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Ein wichtiges Element der Entscheidungsfindung im Rahmen von Rechtsetzungsprozessen im Deutschen Reich waren die Gesandtschaften der Bundesstaaten, die formal betrachtet kein Organ der institutionellen Struktur des Deutschen Reiches darstellten. Die Gesandtschaften konnten praktisch in allen Prozessphasen aktiv werden, so dass eine Zuordnung schwierig ist. Das Netz der Gesandtschaften kann in eine zentrale und eine dezentrale Komponente unterschieden werden, wobei die zentrale Komponente aus den Gesandtschaften der Bundesstaaten in Berlin bestand, während die dezentrale Variante durch die Gesandtschaften der Bundesstaaten untereinander gebildet wurde. Beide übernahmen, wie noch zu zeigen sein wird, unterschiedliche Funktionen im Rechtsetzungsprozess. Die dezentrale Variante blieb jedoch den Mittelstaaten und Preußen vorbehalten, da die kleineren Bundesstaaten aus finanziellen Gründen in der Regel nur eine Gesandtschaft in Berlin unterhielten. Wenn in der historischen Forschung immer wieder ein geschlossenes Auftreten der Mittelstaaten konstatiert wurde,136 so ist dies auch auf die Schlüsselrolle zurückzuführen, welche die gegenseitigen Gesandtschaften für die Koordination politischer Positionen einnahm. 2.1.1. Initiativphase Im Deutschen Reich leiteten de facto sowohl das Reichskanzleramt bzw. das ihm untergeordnete Reichseisenbahnamt als auch der Reichstag den Rechtsetzungsprozess ein. Dass eine oder mehrere Regierungen der Bundesstaaten von diesem Recht Gebrauch machten, blieb dagegen die Ausnahme. In der politischen Praxis fiel dem Reichskanzleramt (und damit dem Weg über den Bundesrat) zweifellos die dominierende Rolle zu, während der Reichstag in Eisenbahnangelegenheiten eher ein Meinungs- und Diskussionsforum denn eine eigenmächtig handelnde Versammlung war.137 Dies erklärt sich durch die Hoheitsrechte der Bundesstaaten, die ein Erstvotum des Bundesrats nahe legten. Aus diesem Grund startete der Reichstag in der Regel auch keine Gesetzesinitiative. Er forderte stattdessen den Reichskanzler auf, initiativ tätig zu werden. Insofern muss die Bedeutung des Reichstags im Rechtsetzungsprozess weniger in seiner Initiativ- als in seiner Verhandlungs- und Entscheidungsfunktion gesehen werden. Nichtsdestotrotz stellte der Reichstag für die Reichsleitung eine Option auf Rechtsetzungsinitiativen dar, mit denen den Regierungen der Bundesstaaten gedroht werden konnte. Da der Reichstag an allen drei Phasen beteiligt war und so permanent auf den Fortgang der Entscheidung einwirken konnte, war das Reichskanzleramt in der Regel bemüht, sich bereits in der Initiativphase späterer parlamentarischer Mehrheiten zu versichern. Obwohl das Reichskanzleramt, besonders unter dem monarchisch gesinnten Reichskanzler Bismarck, von der historischen Forschung gerne als Gegenspieler des Reichstags gehandelt wird, zwang die verfassungsgegebene Kompetenzverteilung zur Kooperation. Nichtsdestotrotz stand dem Reichskanzler mit dem Recht zur Auflösung des Parlaments ein „Instrument zur Einschüchterung des Parlaments, zur Umgruppierung der Parteien und so zur Ände136 137

Vgl. Nipperdey, Thomas: Der Föderalismus in der deutschen Geschichte, in: ders. (Hg.), Nachdenken über die deutsche Geschichte, München 1986, S. 82ff. Vgl. Dechamps, Bruno: Macht und Arbeit der Ausschüsse: der Wandel der parlamentarischen Willensbildung, Meisenheim 1954.

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rung der Mehrheitsverhältnisse“138 zur Verfügung. Das Reichskanzleramt nahm so die klar dominierende Position in der Initiativphase ein. In personeller Hinsicht bestand zwischen beiden Organen eine klare Trennung, die noch dadurch untermauert wurde, dass das parlamentarische Mandat nicht mit einem Amt in der Reichsleitung vereinbar war.139 Abweichend vom formalen Entscheidungsweg prägten Absprachen und Verhandlungen mit den Vertretern der Bundesstaaten oder gar der Öffentlichkeit noch vor der eigentlichen Vorlage eines Gesetzentwurfs im Bundesrat die Initiativphase. Wiederholt berief das Reichseisenbahnamt informatorische Vorbesprechungen mit den Vertretern der Bundesstaaten zu den geplanten Gesetzesinitiativen ein. Nach 1879 versuchte die Reichsleitung gar (halbformelle) Spezialkommissionen als ein generelles Politikinstrument zu etablieren, um Verhandlungen abzukürzen und Vetopositionen zu schwächen. In diesen informellen und halbformellen Besprechungen zeigte sich, wie ausgeprägt das Verhandlungssystem des Deutschen Reiches war. Die Initiativphase entwickelte sich zu einer Art informeller Verhandlungsphase, in der die eigentliche Kompromissfindung vorgenommen wurde. Im Sinne des eigentlichen Rechtsetzungsprozesses des Deutschen Reiches fanden kaum Verhandlungen in Eisenbahnangelegenheiten statt. Die Unterteilung nach Prozessphasen wurde im Laufe der 1870er Jahre analytisch immer unmöglicher. Aus den Vorbesprechungen resultierte auch die zentrale Bedeutung der Gesandtschaften. Einerseits wurden die Gesandtschaften – auch auf sehr informeller Ebene – vom Reichskanzler und dem Reichseisenbahnamt als Ansprechpartner genutzt. Andererseits wurde die dezentrale Variante stark frequentiert, um im Vorfeld informeller Vorbesprechungen die Positionen untereinander abzustimmen. Dabei entstanden klare und für den Untersuchungszeitraum feste Kommunikationsmuster, v.a. zwischen den Mittelstaaten. Preußen blieb dabei oft außen vor, was auch auf der Mittelstellung zwischen Funktionen für das Reich und für Preußen beruht.140 a) Reichskanzleramt Der eigentlichen Verfassungsvorgabe zufolge oblag dem Bundesrat und nicht dem Reichskanzler, der laut Artikel 15 der Verfassung nur den Vorsitz im Bundesrat innehatte, das Recht zur Gesetzesinitiative. Weder der Reichskanzler noch die Staatssekretäre (auch nicht in ihrer Funktion als Leiter der Reichsämter) durften eine Gesetzesinitiative starten. De facto übten allerdings das Reichskanzleramt sowie das seit 1873 unter der Verantwortung und nach Weisung des Reichskanzlers arbeitende Reichseisenbahnamt in der Regel die Initiativfunktion des Bundesrats aus. Dies bedeutete freilich nicht, dass eine oder mehrere Regierungen nicht auch eine Gesetzesinitiative ankündigten oder starteten. Schon zu Zeiten des Norddeutschen Bundes hatte sich diese funktionale Trennung in der politischen Praxis aus zwei Gründen verfestigt. Erstens entschied der Reichskanzler ohnehin über die Tagesordnung des Bundesrats und die Weiterleitung von Anträgen an das Plenum. Zweitens war der Bundesrat auf die Administration und 138 139 140

Vgl. Nipperdey, Thomas: Deutsche Geschichte 1866-1918, (Anm. 45), S. 106. Vgl. Stürmer, Michael: Regierung und Reichstag im Bismarckstaat 1871-1880, Düsseldorf 1974, S.42-47. Vgl. Born, Karl-Erich: Preußen und das Reich, (Anm. 12), S. 25-36.

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Räumlichkeiten des Reichskanzleramts angewiesen. Dieses koordinierte die Erarbeitung von Gesetzesinitiativen durch das Reichseisenbahnamt oder das preußische Handelsministerium.141 In Ausnahmefällen wurden auch andere preußische Ministerien mit dieser Aufgabe betraut. Der formellen Korrektheit halber brachte die preußische Regierung zumeist die Gesetzentwürfe in den Bundesrat ein. Zieht man dabei in Betracht, dass der Reichskanzler in der Regel in Personalunion mit dem preußischen Ministerpräsident verbunden war, wird die enorme Machtfülle deutlich, die der Reichskanzler besaß. Allerdings übte das Reichskanzleramt dieses Initiativrecht nur im Bundesrat aus. Es konnte auf direktem Wege keine Gesetzesvorschläge in den Reichstag einbringen. Als Antwort auf die wachsende Aufgabenfülle des Reichskanzleramts und zur Ausübung der Exekutivbefugnisse (Kontroll- und Aufsichtsrechte) des Reiches war 1873 das Reichseisenbahnamt eingesetzt worden. Dieses verringerte auch die Abhängigkeit des Reichskanzleramts von der preußischen Ministerialbürokratie und verlieh ihm einen eindeutigeren Reichscharakter. Dem Reichseisenbahnamt war es im Gründungsgesetz sogar explizit zur Aufgabe gestellt worden, die Eisenbahnartikel der Reichsverfassung weiterzuentwickeln und in Form eines Reichseisenbahngesetzes in den Rechtsetzungsprozess einzubringen.142 In Analogie zum Reichskanzleramt war auch das Reichseisenbahnamt der parlamentarischen Kontrolle komplett entzogen. Seine Beamten wurden ausschließlich vom Kaiser ernannt. Auch ansonsten unterlag es keinerlei Rechtfertigungspflicht gegenüber den gewählten Volksvertretern. Das Reichseisenbahnamt war eine eher kleine Reichsbehörde mit einem Verwaltungsstab von etwa 20 Mitarbeitern. An seiner Spitze stand der Vorsitzende, dem auf ausdrücklichen Wunsch des ersten Vorsitzenden Scheele der Titel Präsident verliehen wurde. Ihm zur Seite standen zwei Räte sowie im Falle einer Urteilsfindung in Streitfällen drei richterliche Beamte.143 b) Reichstag Von seinen verfassungsrechtlichen Kompetenzen aus betrachtet verfügte der Reichstag über ein inhaltlich weitgefasstes Initiativrecht. Nach Artikel 23 durften aus seinem Plenum heraus Gesetzentwürfe innerhalb des gesamten Spektrums der Reichskompetenzen vorgelegt werden. Eine inhaltliche Einschränkung der parlamentarischen Gesetzgebung existierte nicht. Dennoch nutzte der Reichstag – zumindest in der Frühphase des Kaiserreichs – sein Initiativrecht in der politischen Praxis eher selten. Wenn das Reichskanzleramt allerdings mit der Ablehnung einer Gesetzesinitiative im Bundesrat rechnen musste, dann kam es durchaus vor, dass der Weg über den Reichstag gewählt wurde. Dabei wurden einzelne Abgeordnete veranlasst, die entsprechende Gesetzesinitiative in den Rechtsetzungsprozess einzubringen. Aus diesem Grund lässt sich besonders in Eisenbahnfragen nicht immer mit letzter Sicherheit nachvollziehen, von wem die eigentliche Initiative ausging oder ob eine informelle Zusammenarbeit zwischen den unterschiedlichen Akteuren den entsprechenden Vorschlag hervorgebracht hatte. Das Reichskanzleramt musste bei einem Umweg über den Reichstag frei141 142 143

Vgl. Nipperdey, Thomas: Der Föderalismus, (Anm. 137), S. 83. Vgl. Morsey, Rudolf: Bismarcks Eisenbahnpolitik, (Anm. 40), S. 817-823. Vgl. Kunz, Wolfgang: Vom Reichseisenbahnamt, (Anm. 43), S. 5-26.

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lich auch darauf achten, nicht als eigentlicher Initiator einer Gesetzesinitiative zu erscheinen. Dies hätte doch im Bundesrat zu leicht als ein Affront gewertet werden können.144 2.1.2. Verhandlungsphase Im Deutschen Reich oblag die Begutachtung und Verhandlung von Gesetzesinitiativen sowohl dem Bundesrat als auch dem Reichstag. Da beide Organe auch abschließend über die Gesetzgebung entschieden, konnten sie schon in der Verhandlungsphase Einblicke in die Ziele des anderen gewinnen und ihre Kompromiss- oder Vetobereitschaft signalisieren, wodurch der weitere Fortgang der Entscheidungsfindung erleichtert wurde. So verfügten beispielsweise der Bundesrat und die Bundesstaaten im Parlament über einen Bundesratstisch, von dem aus sie auf Anfrage Kommentare und Stellungnahmen abgeben konnten. Andererseits ließen einzelne Parlamentarier oder Parlamentariergruppen den Regierungen der Bundesstaaten ihre Positionen und Stellungnahmen gezielt zukommen. Nicht zuletzt bestanden oft enge Verbindungen zwischen den Regierungen und Parlamenten der Bundesstaaten und den Reichstagsabgeordneten. Im Falle von Interessenkonvergenzen nutzten die Regierungen sogar einzelne Abgeordnete als Sprachrohr im Reichstag für ihre jeweiligen Positionen. Es gilt daran zu erinnern, dass für die Vorlage eines Gesetzentwurfs in einem der beiden Organe bereits ein Beschluss des anderen Organs existieren musste. Dies hatte zur Folge, dass die Verhandlungs- und die Entscheidungsphase nicht scharf voneinander getrennt waren, weshalb eingangs auch vom doppelten Prozess der zwei Wege gesprochen wurde. a) Bundesrat Im Bundesrat fand die Begutachtung von Gesetzesinitiativen in erster Linie in den Ausschüssen statt. Für Angelegenheiten der Eisenbahnen stand der Ausschuss V (Eisenbahnen, Post und Telegraphen) zur Verfügung. Er diskutierte die Gesetzesinitiativen und entwickelte sie inhaltlich weiter. 1879 wurde im Kontext der Verhandlungen über ein Reichsgütertarifgesetz zudem ein ad hoc Ausschuss für das Gütertarifwesen eingesetzt, der als Kompromisslösung zwischen einer halbformellen Spezialkommission und dem Eisenbahnausschuss angesehen werden muss.145 Sitz und Stimme in den Ausschüssen waren auf maximal sieben Bundesstaaten begrenzt, wobei Preußen in beiden für die Eisenbahnen relevanten Ausschüssen den Vorsitz führte. Sachsen war ebenfalls in beiden Ausschüssen vertreten, während Bayern aufgrund seiner Reservatsrechte eine Sonderrolle einnahm. In der Regel entsandten die Bundesstaaten Sachverständige ihrer Verwaltungen, sog. Stellvertreter der Hauptbevollmächtigten, für die jeweils zu behandelnden Inhalte. Anders als in anderen Politikfelder waren in Eisenbahnfragen überdurchschnittlich häufig die zuständigen Minister in den Beratungen anwesend, worin die hohe Bedeutung der Materie für die Bundesregierungen zum Ausdruck kam. Neben der Mitwirkung an der inhaltlichen Weiterentwick-

144 145

Vgl. Huber, Ernst Rudolf: Deutsche Verfassungsgeschichte, (Anm. 44), S.829-831. Vgl. Rauh, Manfred: Föderalismus und Parlamentarismus im Deutschen Reich, Düsseldorf 1973, S. 112-115.

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lung von Gesetzesinitiativen oblag es den Ausschüssen, die Ergebnisse ihrer Beratungen bei der abschließenden Entscheidung im Plenum vorzustellen. b) Reichstag Die Begutachtung von Gesetzentwürfen durch den Reichstag und seine Ausschüsse unterschied sich durch die Öffentlichkeit der Diskussion fundamental von der Begutachtung im Bundesrat. Die Öffentlichkeit seines Wirkens war ein entscheidender Faktor, mittels dessen der Reichstag an Macht im Rechtsetzungsprozess gewann. Er stellte das Forum dar, in dem ein gesellschaftlicher Konsens hergestellt wurde. Zumindest partiell konnte der Reichstag so seine fehlenden direkten parlamentarischen Kontrollrechte gegenüber dem Reichskanzleramt und den meisten bundesstaatlichen Regierungen im Bundesrat kompensieren. Diese Möglichkeiten nutzte der Reichstag wiederholt aus. Ein Grundelement seiner Öffentlichkeit war die in der ‚Pressepflicht’ verankerte Aufgabe, wortgetreue Berichte über die parlamentarischen Debatten vorzulegen. In den größeren Tageszeitungen wurden diese oft auszugsweise aufgegriffen und fanden so eine weite Verbreitung. Damit wurde auch die Kritik an Gesetzesinitiativen des Reichskanzleramts oder an Beschlüssen des Bundesrats der Bevölkerung zugänglich gemacht. Einzelne Parlamentarier bemühten sich ferner um eine intensive Publikationstätigkeit, was in Eisenbahnfragen im hier betrachteten Zeitraum besonders für den württembergischen Abgeordneten Moritz Mohl zutrifft.146 So äußerten sich Abgeordnete in den Tageszeitungen und in speziellen Schriften, die in Eisenbahnfragen in vergleichsweise hoher Auflage erschienen, etwa zur geplanten Eisenbahngesetzgebung.147 Die Begutachtung und inhaltliche Weiterentwicklung von Gesetzesinitiativen fand in der Regel in drei Lesungen statt. Zunächst debattierte das Plenum einen groben Entwurf, bevor dieser an einen Ausschuss oder eine Spezialkommission weitergeleitet wurde. In Eisenbahnfragen griff der Reichstag gerne auf spezielle ad hoc Kommissionen zu einzelnen Gesetzentwürfen zurück. Diese arbeiteten einen ersten Entwurf aus, der dann im Plenum debattiert wurde. Änderungswünsche wurden daraufhin erneut von der Spezialkommission eingearbeitet, bevor in der abschließenden Generaldebatte, die fließend in die Entscheidungsphase überging, der endgültige Entwurf zur Abstimmung gestellt wurde. Der Reichskanzler und seine Stellvertreter, wie etwa der Präsident des Reichseisenbahnamtes, hatten die Pflicht, im Reichstag zu erscheinen und vom Bundesratstisch zu sprechen. Ebenso besaß jedes Mitglied des Bundesrats das Recht, im Reichstag gehört zu werden. 2.1.3. Entscheidungsphase Die Reichsverfassung hatte in Artikel 5 festgelegt, dass die Reichsgesetzgebung nur über gemeinsame (Mehrheits-) Beschlüsse von Bundesrat und Reichstag erfolgen konnte. Es war grundsätzlich ein übereinstimmendes positives Votum erforderlich. So konnte weder gegen den Bundesrat noch gegen den Reichstag ein Gesetz erlassen werden. Dennoch stellte das gemeinsame Organ der Bundesstaa146 147

Vgl. Mohl, Moritz: Über den Entwurf, (Anm. 83). Vgl. Ullrich, Norbert: Gesetzgebungsverfahren und der Reichstag in der Bismarck-Zeit, Göttingen 1996, S. 37ff.

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ten das formaljuristisch betrachtet einflussreichere Organ im Rechtsetzungsprozess dar. Der Bundesrat vereinigte als Vertretung der Länder mehrere Gewalten und konnte über die reinen Gesetzestexte hinausgehend Ausführungsbestimmungen in Form von allgemeinen Verwaltungs- und Rechtsanordnungen erlassen. Im Gegensatz zum Reichstag nahm er so direkten Einfluss auf die administrative Umsetzung. Zieht man in Betracht, dass die Bundesstaaten ohnehin einen Großteil der Exekutivgewalt im Reich ausübten, verfügten die Bundesstaaten über eine umfassende exekutive Lenkungsmacht. Überdies konnte der Bundesrat gemeinsam mit dem Kaiser den Reichstag auflösen, wodurch er ein potentielles Machtmittel bei kontroversen Entscheidungssituationen in der Hand hielt, was im Kontext der hier betrachteten Rechtsetzungsprozesse jedoch irrelevant ist. Bundesrat und Reichstag schlossen den Rechtsetzungsprozess aber nicht ab, da in letzter Instanz der Kaiser die verabschiedeten Gesetze verkündete. Diese Aufgabe des Kaisers kann jedoch ebenfalls mit Blick auf ihre Bedeutung für die Eisenbahngesetzgebung vernachlässigt werden. Von nicht untergeordneter Bedeutung in der abschließenden Entscheidungsphase, v.a. im Bundesrat, waren die Gesandtschaften der Bundesstaaten in Berlin. Sie nahmen im Auftrag ihrer Regierungen letzte Abstimmungen vor und versuchten Mehrheiten zu organisieren und zu koordinieren.148 a) Bundesrat Der Bundesrat entschied über Gesetzesvorlagen außer bei Verfassungsänderungen mit einfacher Mehrheit, wobei die Stimmen der 25 Bundesstaaten unterschiedlich gewichtet waren. So entfielen auf Preußen 17 der insgesamt 58 Stimmen, während Bayern und Sachsen über deren sechs und vier verfügten. Schon bei der Reichsgründung war aber klar, dass die Stimmenverhältnisse de facto eine untergeordnete Rolle spielen würden, da die nord- und mitteldeutschen Kleinstaaten in den meisten Angelegenheiten nur schwerlich gegen Preußen stimmen würden. Insofern besaß Preußen faktisch ein Vetorecht.149 Andererseits resultierte aus den vagen Bestimmungen der Reichsverfassung bei vielen Rechtsetzungsprozessen eine latente Gefahr der Deklaration von Gesetzesinhalten als Verfassungsänderung, woraus kleinere Koalitionen wie etwa die Mittelstaaten ein faktisches Vetorecht ableiteten. Hinzu kam die Sonderrolle Bayerns, aufgrund derer es oft unklar war, ob sich bayerische Vertreter in Eisenbahnfragen an Abstimmungen überhaupt beteiligen durften. Dieses Problem war umso virulenter, wenn mit bayerischen Stimmen Sperrminoritäten organisiert werden sollten. Von einer preußischen Hegemonie kann deshalb im Politikfeld der Eisenbahnen nicht gesprochen werden. Eine besondere Position bei der Entscheidung im Bundesrat nahm der Reichskanzler ein. Er saß dem Bundesrat vor und übte als preußischer Ministerpräsident starken Einfluss auf die preußischen Stimmen und damit das faktische preußische Vetorecht aus. Eine eigene Stimme besaß er hingegen nicht. Freilich vertrat nicht der Reichskanzler, sondern der preußische Fachminister die Stimme im Bundesrat, so dass die preußischen Stimmen durchaus gegen den

148

149

Vgl. Henrich-Franke, Christian: Wandlungen föderalen Regierens im Deutschen Kaiserreich. Die Entscheidungsfindung im Fall der Sozialgesetzgebung, in: Historische Zeitschrift, 3 (2011), S. 373399. Vgl. Nipperdey, Thomas: Deutsche Geschichte 1866-1918, (Anm. 45), S. 88.

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Reichskanzler bzw. preußischen Ministerpräsidenten erhoben werden konnten, was in Eisenbahnfragen nicht selten der Fall war. Entgegen seiner ursprünglichen Konzeption tagte der Bundesrat mehrmals im Jahr, wobei sich relativ schnell die Praxis einstellte, dass nicht die hauptbevollmächtigten Minister oder Ministerpräsidenten selber an den Sitzungen teilnahmen. Sie entsandten stattdessen Verwaltungssachverständige (Experten) oder die bundesstaatlichen Gesandten in Berlin.150 Oft waren dies dieselben Vertreter, die auch in den Ausschüssen die Bundesstaaten repräsentierten. Recht schnell entwickelte sich der Bundesrat so zu einem „Gremium instruktionsgebundener Bevollmächtigter“.151 Diese generelle Tendenz gilt aufgrund der hohen politischen Bedeutung von Eisenbahnfragen nur mit Einschränkungen. Hier übernahmen oft die Fachminister oder Ministerpräsidenten persönlich die Vertretung der Länderinteressen in der Entscheidungsphase. Es gilt anzumerken, dass der Bundesrat im Politikfeld der Eisenbahnen eine außerordentlich starke Stellung einnahm. Dies lag zu einem großen Teil daran, dass die Eisenbahnen für die bundesstaatlichen Haushalte eine wichtige Einnahmequelle darstellten. Ebenso galten sie als Symbol partikularstaatlicher Souveränität.152 Überhaupt muss das bisherige Urteil der historischen Forschung kritisch hinterfragt werden, nach dem der Bundesrat als eher schwaches Organ eingestuft wird. Dies gilt auch für zeitgenössische Äußerungen wie die des badischen Ministerpräsident Jolly, der den Bundesrat 1872 als „eine Farce“153 bezeichnete. Für den Bereich der Eisenbahnen trifft dieses Urteil jedenfalls nicht zu. b) Reichstag Der Reichstag fällte Entscheidungen über Gesetzesvorlagen zumeist in unmittelbarem Anschluss an die dritte Lesung. Abgestimmt wurde dabei mit einfacher Mehrheit der 382 Abgeordneten. Es kennzeichnete die Beschlüsse des Reichstags, dass die Fraktionsdisziplin nur gering entwickelt war. Feste Fraktionen konstituierten sich im Reichstag erst allmählich. Die Geschäftsordnung des Reichstags kannte den Begriff nicht einmal und jeder Abgeordnete übte ein freies Mandat aus. Dies spiegelte sich in den Debatten und Stimmabgaben deutlich wider, die selten streng entlang parteipolitischer Vorgaben abliefen.154

2.2. Europäische Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) In der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft kann der Rechtsetzungsprozess als ein einfacher Weg mit (beliebig) iterativen Prozessen bezeichnet werden. Die Kommission leitete mit einem Entwurf einer Verordnung oder Richtlinie jeden Rechtsetzungsprozess ein. In der Regel initiierte sie von sich aus den Entscheidungsprozess, sie konnte aber auch vom Rat hierzu aufgefordert werden. Jeder Entwurf wurde an die Ratspräsidentschaft weitergeleitet, die zunächst die obli150 151 152 153 154

Vgl. Rauh, Manfred: Föderalismus und Parlamentarismus, (Anm. 146), S. 110ff. Vgl. Nipperdey, Thomas: Deutsche Geschichte 1866-1918, (Anm. 45),, S. 90. Vgl. Green, Abigail: Fatherlands, (Anm. 10), S. 223-265. Zitiert nach: Rauh, Manfred: Föderalismus, (Anm. 146), S. 91. Vgl. Ullrich, Norbert: Gesetzgebungsverfahren, (Anm. 148), S. 37ff.

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gatorischen Stellungnahmen des Wirtschafts- und Sozialausschusses sowie des Europäischen Parlaments einholen musste. Danach durfte die Kommission den Vorschlag revidieren, bevor er vom Rat, dem Ausschuss der Ständigen Vertreter und der Gruppe Verkehr verhandelt wurde.155 De facto liefen alle diese Verhandlungen aber parallel ab, so dass die Gruppe Verkehr in der Regel den ersten Meinungsaustausch vornahm, bevor die obligatorischen Stellungnahmen des Wirtschafts- und Sozialausschuss und des Europäischen Parlaments eingingen. Ohne diese durfte im Rechtsetzungsprozess der EWG keine Entscheidung getroffen werden, wodurch beide Gremien erhebliche Verzögerungen im Rechtsetzungsprozess hervorrufen konnten. Abschließend stimmte der Rat über den Entwurf ab, wobei er drei Entscheidungen fällen konnte: (1) Er konnte dem Entwurf der Kommission zustimmen, so dass dieser sofort Gültigkeit erlangten. (2) Er konnte die Kommission um die Vorlage einer revidierten Fassung bitten, wenn er von dem ursprünglichen Entwurf abweichende Vorstellungen hatte. Dann musste allerdings der komplette Entscheidungsprozess erneut durchlaufen werden. (3) Er konnte die Initiative der Kommission ablehnen.

Abbildung C-2: Der Rechtsetzungsprozess in der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft

2.2.1. Initiativphase In der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft lag das Initiativrecht für die gemeinsame Rechtsetzung, für gemeinsame Politiken und für die Koordination der Wirtschaftspolitik bei der Kommission. Sie war der zentrale Weichensteller im EWG-Entscheidungsprozess. Die Kommission bestimmte die Rechtsform (Verordnung oder Richtlinie), den Zeitpunkt einer Vorlage und deren Inhalte. Sie war nicht weisungsgebunden sondern frei darin, Form und Inhalt ihrer Vorschläge 155

Der Ausschuss der Ständigen Vertreter wird oft auch als COREPER entsprechend seiner französischer Bezeichnung (Comité des Représentants Permanent) bezeichnet.

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zu bestimmen. Sogar der Rat durfte bei der abschließenden Entscheidung inhaltliche Änderungen nur dann vornehmen, wenn diese einstimmig erfolgten. Eine Initiative konnte von der Kommission jederzeit wieder zurückgezogen und revidiert werden, solange der Rat noch nicht formell über ihre Annahme entschieden hatte. Von diesem Recht machte die Kommission auch durchaus Gebrauch, um zu starke inhaltliche Abänderungen der eigenen Vorschläge zu verhindern bzw. um gestaltend in spätere Phasen des Rechtsetzungsprozesses eingreifen zu können. Die Kommission konnte auch vom Rat aufgefordert werden, Untersuchungen zu speziellen Fragen durchzuführen und ihm Vorschläge zu unterbreiten. Damit verfügte der Rat über ein indirektes Initiativrecht, mit dem er jedoch keinen Einfluss auf die Definition der Inhalte nehmen konnte.156 Die Kommission gliederte sich intern in eine politische Entscheidungsebene der Kommissare und eine nach horizontalen und vertikalen Sachgebieten unterteilte Administration, die Generaldirektionen.157 Letztere waren wenig einheitlich organisiert, so dass für die innere Organisation und die Verwaltungsmethoden in der Regel die nationalen Traditionen des jeweiligen Kommissars die Vorlage lieferten. An der Spitze der Kommission stand der Kommissionspräsident. Als Primus inter Pares war er Sprecher in Grundsatzfragen und erster Vertreter der Kommission gegenüber den anderen Organen der EWG. Ihm standen neun Kommissare zur Seite, die jeweils für unterschiedliche Aufgabengebiete zuständig waren. Da die Kommission nach dem Kollegialprinzip funktionieren sollte, wurden Entscheidungen gemeinsam nach dem Mehrheitsprinzip im Rahmen wöchentlicher Kommissionssitzungen, später auch auf dem Umlaufweg, gefällt.158 Damit übernahm das Kollegium auch die kollektive Verantwortung für sämtliche Entscheidungen. Allerdings blieben Änderungen an Vorlagen einer Generaldirektion eher die Ausnahme. Zusätzlich wurde für jedes Sachgebiet eine Arbeitsgruppe aus mehreren Kommissaren eingerichtet, um so die permanente Koordination zwischen den Politikfeldern zu gewährleisten. Im Bereich Verkehr wurde aufgrund der strittigen Frage der Anwendung der EWGWettbewerbsregeln auf den Verkehr zudem ein enger Kontakt zwischen den Kommissaren und den Generaldirektionen für Verkehr (GD VII) und für Wettbewerb (GD IV)159 hergestellt. Jeder Kommissar verfügte über ein Kabinett aus Sachbearbeitern, denen ein Kabinettschef vorstand. Die Kommissare wurden von den Regierungen der Mitgliedsstaaten für die Dauer von vier Jahren ernannt. Sie waren zwar formell unabhängig, mussten de facto aber im Falle einer Wiederberufung erneut durch die Regierungen benannt werden, so dass eine politische Abhängigkeit bestehen blieb. Die Kommission kann dennoch als ein weitgehend unabhängiges Kollegialorgan charakterisiert werden. Sie unterlagen darüber hinaus nur einer eingeschränkten parlamentarischen Kontrolle, die sich im Recht

156 157 158

159

Vgl. Groeben, Hans von der: Aufbaujahre der Europäischen Gemeinschaft, Baden-Baden 1982, S. 33-37. Vgl. Dumoulin, Michel: Verwaltungsaufbau und Arbeitsweise, in: ders. (Hg.):Die Europäische Kommission 1958-1972. Geschichte und Erinnerung einer Institution, Brüssel 2007, S.237-260. Vgl. Bitsch, Marie-Thérèse: Das Kollegium der Kommissare: ein neuer Behördentyp, in: Dumoulin, Michel (Hg.): Die Europäische Kommission 1958-1972. Geschichte und Erinnerung einer Institution, Brüssel 2007, S. 195-220. Vgl. Hambloch, Sibylle: Europäische Integration und Wettbewerbspolitik. Die Frühphase der EWG, Baden-Baden 2009, S. 50-53.

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des Europäischen Parlaments ausdrückte, die Kommission mit einer Zweidrittelmehrheit zum kollektiven Rücktritt zwingen (Artikel 144). Unterhalb des politisch verantwortlichen Kommissars für Verkehr stand die Generaldirektion VII (GD Verkehr). Diese untergliederte sich in den ersten Jahren ihres Bestehens in drei Direktionen für allgemeine Angelegenheiten, Entwicklung und Modernisierung sowie Tarife. Noch eine Ebene unter der Direktion arbeiteten kleinere Abteilungen, die nach den Binnenverkehrsträgern getrennt waren. 1963 wurde die Generaldirektion Verkehr umorganisiert, um sie an einen sich wandelnden Aufgabenbereich anzupassen. Sie gliederte sich fortan in die Direktionen ‚Organisation des Verkehrsmarkts’, ‚Beförderungsentgelte und Beförderungsbedingungen’ sowie ‚Koordinierung der Investitionen und ökonomische Untersuchungen’.160 Laut Artikel 83 wurde der Kommission für die Erarbeitung von Vorlagen ein Beratender Sachverständigenausschuss zugeordnet, der die Kommission auf Anfrage mit Fachinformationen zu spezifischen Fragestellungen versorgen sollte. Die Mitglieder des Sachverständigenausschusses wurden durch die nationalen Regierungen ernannt, wobei Vertreter der Verkehrsministerien einen festen Kern darstellten. In personeller Hinsicht überlappte der Beratende Sachverständigenausschuss teilweise mit den Arbeitsgruppen des Rats (Gruppe Verkehr), so dass ein permanenter Rückkopplungsprozess auch jenseits der formellen Prozessphasen stattfand. Darüber hinaus war es der Kommission freigestellt, für die Erarbeitung von Vorlagen und Initiativen weitere Arbeitsgruppen einzusetzen oder sich den fachlichen Ratschlag von nationalen oder internationalen Interessenverbänden einzuholen.161 Es gilt zu betonen, dass für die Kommission keine Konsultationspflicht mit anderen internationalen Regierungsorganisationen im Verkehrssektor bestand. Sie nahm jedoch nach und nach mit der Europäischen Konferenz der Verkehrsminister, dem Binnenverkehrsausschuss der Wirtschaftsgemeinschaft für Europa und einigen Spezialorganisationen wie der Zentralkommission für die Rheinschiffahrt lockerere Formen der Zusammenarbeit und Konsultation auf.162 2.2.2. Verhandlungsphase a) Wirtschafts- und Sozialausschuss Der Wirtschafts- und Sozialausschuss wurde bei der EWG-Gründung als offizielle Lobbyorganisation für Vertreter aus dem wirtschaftlichen und sozialen Bereich geschaffen. Sein Ziel bestand darin, organisierte innerstaatliche Interessengruppen in die supranationale Entscheidungsfindung einzubinden, indem diese in beratender Funktion der Kommission und dem Rat Stellungnahmen bzw. Empfehlungen zu den Rechtsetzungsinitiativen aussprachen. Die Mitglieder des Wirtschafts- und Sozialausschusses wurden auf Vorschlag der mitgliedsstaatlichen Regierungen durch den Rat ernannt.163

160 161 162 163

Vgl. Dumoulin, Michel: Les transport: Bastion des nationalismes, in: ders. (Hg.): La Commission Européenne 1958-1972, Luxembourg 2007, S. 457-470. Vgl. Ebert, Volker: Korporatismus, (Anm. 62), S. 116-121. Vgl. Henrich-Franke, Christian/Tölle, Isabel: Competition for European competence, (Anm. 13). Vgl. Wallace, Helen: The Institutions of the EU: Experience and Experiments, in: dies./ Wallace, William (Hg.):Policy-Making in the European Union, Oxford 1996, S. 37-70.

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Der Wirtschafts- und Sozialausschuss entschied über seine Stellungnahmen im Plenum, den Großteil seiner Arbeit verrichtete er derweil in Spezialkommissionen, den sogenannten fachlichen Gruppen. Im Unterschied zu ihren Pendants in anderen Politikfeldern gelang es der fachlichen Gruppe Verkehr kaum, Einfluss auf die Entscheidungsfindung auszuüben, was vornehmlich auf drei Gründe zurückzuführen ist. (1) In Anbetracht der heterogenen internen Zusammensetzung des Wirtschafts- und Sozialausschusses konnte die Fachgruppe Verkehr in den kontrovers diskutierten Verkehrsfragen oft selber keine einheitliche Position präsentieren. (2) Der hohe internationale Organisationsgrad im Verkehrssektor stand einer Etablierung des Wirtschafts- und Sozialausschusses als effektiver Interessenvertretung im Weg. So versprachen sich vorhandene Organisationen wie der Internationale Eisenbahnverband oder die Internationale Straßenunion eine erfolgreichere Vertretung ihrer Interessen, wenn sie Verbindungsausschüsse der sechs EWG-Mitglieder aus ihrer Mitte heraus bildeten. Im Unterschied zu anderen Politikbereichen bestanden im Verkehr einfach schon transnationale Interessengruppen, die nicht erst durch den Wirtschafts- und Sozialausschuss geschaffen werden mussten.164 (3) Mit dem Beratenden Sachverständigenausschuss war bei der Kommission nach Artikel 83 EWG-Vertrags eine Interessenvertretung mit direkteren Einflussmöglichkeiten vorhanden. b) Europäisches Parlament Im Rechtsetzungsprozess der EWG nahm das Europäische Parlament, das ursprünglich im EWG-Vertrag noch in Anlehnung an die EGKS als Gemeinsame Versammlung bezeichnet worden war, in erster Linie eine beratende Konsultativfunktion ein.165 Formalrechtlich betrachtet gab das Parlament auf Anfrage des Ratspräsidenten eine Stellungnahme zu den Kommissionsvorschlägen ab, die keinerlei bindende Wirkung besaß. Weder war die Kommission gezwungen, die Stellungnahme im Falle einer Überarbeitung ihres ursprünglichen Vorschlags zu beachten, noch musste der Rat diese formell bei seiner Entscheidung in Erwägung ziehen. Die politische Bedeutung der Stellungnahmen des Parlaments darf – zumindest in der Frühphase der EWG-Verkehrspolitik – dennoch nicht unterschätzt werden. Es ist bezeichnend, dass der Rat und das Parlament bereits 1960 eine Absprache trafen, nach der der Präsident des Rats eine schriftliche Stellungnahme an den Präsidenten des Parlaments abzugeben hatte, wenn der Rat einer inhaltlichen Empfehlung des Parlaments nicht folgte. Zusätzliche Bedeutung erlangten die Berichte immer dann, wenn Kommission und Rat eine abweichende Haltung einnahmen. Dies hatte mehrere Ursachen. (1) In der Regel spiegelten die Berichte des Europäischen Parlaments (bzw. seiner Ausschüsse) häufig die vorherrschenden politischen und wissenschaftlichen Meinungen wider. Sie waren oft von hoher inhaltlicher Qualität und bereits im Entstehungsstadium mit den verschiedensten Interessengruppen auf nationaler und europäischer Ebene abgestimmt. (2) Die Mitglieder des Europäischen Parlaments wurden von den nationalen Parlamenten aus der Mitte ihrer eigenen Mitglieder gewählt. Nicht selten 164

165

Vgl. Schot, Johan: Transnational Infrastructures and European Integration. A Conceptual Exploration, in: Bouneau, Christoph/Burigana, David/Varsori, Antonio (Hg.): Trends in Technological Innovation and the European Construction, Brussels 2010, S. 97-122. Vgl. Lücker, Hans August: Von der Parlamentarischen Versammlung bis zur ersten Direktwahl, in: Rinsche, Günter/Friedrich, Ingo (Hg.): Europa als Auftrag, Köln 1997, S. 9-28.

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VERKEHRSPOLITISCHE STRUKTUREN IM VERGLEICH

gehörten sie sowohl im nationalen als auch im europäischen Parlament den Verkehrsausschüssen an. Damit agierten die einzelnen Mitglieder auf zwei Ebenen, wodurch sie dem Europäischen Parlament zumindest in der frühen Phase der EWG-Verkehrspolitik einen gewissen Machtgewinn zusichern konnten. (3) Die Debatten des Parlaments fanden öffentlich statt und auch seine Berichte waren für die Öffentlichkeit zugänglich. Die Berichterstatter mühten sich redlich, die Debatten über Aspekte der europäischen Verkehrspolitik einem breiten Publikum zugänglich zu machen, was in den europäischen Staaten unterschiedlich gut gelang.166 Darüber hinaus konnte das Parlament in Fällen, in denen seine Konsultation vertraglich vorgeschrieben war, den Entscheidungsprozess durch Hinund Zurückweisungen zwischen Plenum und Verkehrsausschuss über Monate verzögern und so indirekt eine Übernahme seiner Änderungswünsche erzwingen. Neben der Beratungs- und Begutachtungstätigkeit verfügte das Parlament über drei Kontrollkompetenzen gegenüber der Kommission, die für die Praxis der Entscheidungsfindung im Politikfeld Verkehr jedoch unbedeutend blieben: (1) Nach Artikel 144 des EWG-Vertrags konnte das Parlament mit einer Zweidrittelmehrheit der Kommission das Misstrauen aussprechen und diese geschlossen zum Rücktritt zwingen. In der politischen Praxis blieb die Wirkung dieses Rechts aber eher begrenzt. Insbesondere für das Politikfeld Verkehr galt es als unwahrscheinlich, dass die Kommission vom Parlament wegen politischer Differenzen zum Rücktritt gezwungen werden würde. (2) Jeder Abgeordnete durfte schriftliche und mündliche Anfragen an die Kommission richten, die beantwortet werden mussten. Die eigentliche Kontrollwirkung dieses Rechts bestand darin, dass sowohl die Anfrage als auch die Antwort veröffentlicht wurden. (3) Schließlich beriet das Plenum des Parlaments alljährlich den Gesamtbericht der Kommission. Zusammengefasst muss aber betont werden, dass die parlamentarische Kontrolle sehr begrenzt war. Weder ging die Kommission aus dem Parlament hervor, noch bestand irgendein Kontrollrecht gegenüber dem Rat als eigentlichem Entscheidungsorgan.167 Das aus 142 Abgeordneten bestehende Parlament, von denen 36 aus Deutschland und 14 aus den Niederlanden kamen, entschied grundsätzlich mit der absoluten Mehrheit der Stimmen. Obwohl die Entscheidungen letztendlich im Plenum getroffen wurden, stellte der Verkehrsausschuss das bedeutendere Gremium dar. Dieser war der eigentliche Ort der inhaltlichen Arbeit. Der Verkehrsausschuss ernannte jeweils einen in Verkehrsfragen erfahrenen Berichterstatter, der sich intensiv mit den jeweiligen Kommissionsvorschlägen beschäftigte. Dieser legte dem Verkehrsausschuss seinen Bericht vor, der dann im Anschluss an die Beratungen an das Plenum des Parlaments weitergeleitet wurde. Für die Verkehrspolitik muss in den Berichten das eigentliche Mittel der Einflussnahme auf den Rechtsetzungsprozess gesehen werden.

166 167

Vgl. Niedermayer, Oskar: Europäisches Parlament und öffentliche Meinung, in: ders./Schmitt, Herrmann (Hg.): Wahlen und Europäische Einigung, Opladen 1994, S. 29-46. Vgl. Schmuck, Otto: Das Europäische Parlament im Verflechtungssystem der Europäischen Gemeinschaft, in: Niedermayer, Oskar/Schmitt, Herrmann (Hg.): Wahlen und Europäische Einigung, Opladen 1994, S. 13-28.

ZUR GENESE DES MEHREBENENMODELLS

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c) Ausschuss der Ständigen Vertreter/Rat In der Praxis der politischen Entscheidungsfindung etablierte sich relativ schnell der Ausschuss der Ständigen Vertreter, der zum administrativen Unterbau des Ministerrats zu zählen ist, als wichtiges Koordinationsgremium zwischen Kommission und Rat.168 Im EWG-Vertrag war der Ausschuss der Ständigen Vertreter nicht näher definiert und dem Rat nur als Option zur Erleichterung seiner Arbeit an die Hand gegeben worden. Eine präzise Zuordnung des Ausschusses der Ständigen Vertreter in die einzelnen Phasen ist relativ schwierig, da er praktisch in allen Entscheidungsphasen aktiv wurde. In organisatorischer Hinsicht bestand der Ausschuss der Ständigen Vertreter aus zwei Gremien: erstens der Fachgruppe (Gruppe Verkehr), in der sich die Fachreferenten der Ständigen Vertretungen bzw. hinzugezogene Vertreter der nationalen Verkehrsministerien trafen; zweitens aus dem Botschaftergremium, das sich aus den nationalen Botschaftern zusammensetzte. Ersterer widmete sich mehr den inhaltlichen Aspekten der Verkehrspolitik, während sich der Zweite eher mit den gesamtpolitischen und organisatorischen Aspekten auseinandersetzte. Für die Phase der Verhandlung ist primär die Gruppe Verkehr von Interesse. Diese muss als wichtiger Ort der Kompromissfindung in kontroversen Verhandlungssituationen angesehen werden, an denen es im Verkehr nicht mangelte. So handelte die Gruppe Verkehr einen Großteil der Kompromisse zwischen den Organen der EWG sowie zwischen den unterschiedlichen Ebenen aus. Die Mehrheit der Entscheidungen des Rats wurde bereits hier beschlussreif diskutiert, so dass diese als sogenannte APunkte auf der Tagesordnung des Rats erschienen, die nur noch formell abzusegnen waren. Der Gruppe Verkehr wurden nicht nur die Vorlagen der Kommission zur Beratung übermittelt, sie stimmte sich sogar in der Initiativphase des Öfteren (informell) mit der Kommission ab. Aufgrund des Vetorechts im Rat erwies es sich in Verkehrsfragen als außerordentlich wichtig, bereits frühzeitig eine Koordination zwischen Rat und Kommission vorzunehmen. Die Mitglieder der Gruppe Verkehr standen in permanentem Kontakt zu den nationalen Verkehrs-, Wirtschafts- und Außenministerien. Nicht selten vertraten dieselben Personen ihr Land im Beratenden Sachverständigenausschuss, der Gruppe Verkehr und anderen internationalen Organisationen. In der Verhandlungsphase schaltete sich vereinzelt auch der Rat ein, indem er kontroverse Punkte diskutierte und Richtungsentscheidungen für die Verhandlungen in der Gruppe Verkehr traf. An den Ratstagungen nahm auch die Kommission mit höheren Beamten der Generaldirektionen teil, so dass die Ratstagungen den Ort inhaltlicher Absprachen für den Fall einer revidierten Wiedervorlage von Kommissionsvorschlägen darstellten. Von entscheidender Bedeutung für die Verhandlungen im Rat, im Ausschuss der Ständigen Vertreter und der Gruppe Verkehr war die jeweilige Ratspräsidentschaft. Sie zeichnete sich verantwortlich für die Kompromissfindung, indem sie entweder bilateral – auch jenseits der Tagungen des Rats oder der Gruppe Verkehr – zu vermitteln versuchte oder auf der Basis der Kommissionsinitiative eigene Kompromissvorschläge in die Ratsgremien einbrachte.

168

Vgl. Zwaan, J. de: The Permanent Representatives Committee: Its Role in European Union DecisionMaking, Amsterdam 1995.

88

VERKEHRSPOLITISCHE STRUKTUREN IM VERGLEICH

2.2.3. Entscheidungsphase Der Rat war das zentrale Entscheidungsgremium der EWG und ihr Hauptgesetzgeber. Insofern entschied die intergouvernementale Vertretung der Mitgliedsstaaten in letzter Instanz über die Politik der Gemeinschaft. In der Verkehrspolitik wurden die mitgliedsstaatlichen Kompetenzen noch dadurch unterstrichen, dass Entscheidungen im Rat grundsätzlich einstimmig gefällt werden mussten, so dass jeder Mitgliedsstaat über ein Vetorecht verfügte. Wenngleich das Vetorecht eigentlich nur bis zur Verwirklichung der zweiten Stufe der Errichtung des Gemeinsamen Markts am 1. Januar 1967 gelten sollte, so blieb es in Folge des Luxemburger Kompromisses von 1966 de facto erhalten.169 Kennzeichnend für den Ministerrat war eine ausgeprägte sektorale Zersplitterung, da für jedes Politikfeld die jeweiligen Ressortminister zusammentraten. Grundsätzlich waren die Mitgliedsstaaten frei darin, auch einen anderen Minister als den jeweiligen Fachminister in den Rat zu entsenden, was in Verkehrsfragen jedoch nicht vorkam. Eine Koordination zwischen den einzelnen Ministerräten fand auf EWG-Ebene praktisch nicht statt. Diese musste auf der Ebene der Mitgliedsstaaten vorgenommen werden.170 Der Hauptteil der Arbeit lastete auf dem administrativen Unterbau des Rats, d.h. dem Ausschuss der Ständigen Vertreter und v.a. der Gruppe Verkehr, da der Rat der Verkehrsminister in der Regel nur zwei Mal im Jahr tagte. Ein Großteil der von den Verkehrsministern im Rat beschlossenen Punkte wurde, wie oben erwähnt, hier bereits beschlussreif vorverhandelt, so dass die Minister diese auf den Ratstagungen nur noch absegneten (A-Punkte der Tagesordnung). Für die unmittelbare Vorbereitung der Ratssitzungen war (nach 1962) der Botschafterausschuss das entscheidende Gremium. Er erstellte die Tagesordnung und versuchte letzte Kontroversen vorab zu beseitigen. Diese Aufgabe erwies sich für Verkehrsfragen als umso wichtiger, da jedes Mitglied im Rat sein Veto einlegen konnte, wodurch der Beratungsbedarf im Vorfeld der Ratssitzung besonders hoch war. Schritt der Rat zur Entscheidung, konnte er vom ursprünglichen Kommissionsvorschlag nur dann abweichen, wenn die Entscheidung einstimmig fiel. Diese generelle Regel war im Politikfeld Verkehr insofern unerheblich, als ohnehin immer einstimmig entschieden werden musste. Aus der Entscheidungsphase heraus verfügte der Rat auch über das bereits oben erwähnte indirekte Initiativrecht. Er war berechtigt, die Kommission aufzufordern, Untersuchungen zu speziellen Fragen durchzuführen und entsprechende Vorschläge zu unterbreiten oder Richtlinien- und Verordnungsentwürfe in revidierter Fassung vorzulegen. Auf diese Weise konnte der Rat die Kommission mit der Kompromissfindung beauftragen, wenn die Mitgliedsstaaten von sich aus an der Kompromissfindung scheiterten.

169

170

Vgl. Bajon, Philip: Die Krise des leeren Stuhls 1965/66. Ursachen, Verlauf und Folgen, in: Gehler, Michael (Hg.): Vom gemeinsamen Markt zur europäischen Unionsbildung. 50 Jahre Römische Verträge 1957-2007, Köln 2009, S. 371-392. Vgl. Noel, Emile: So funktioniert Europa, Baden-Baden 1979; Sasse, Christoph: Regierungen, Parlamente und Ministerrat. Entscheidungsprozesse in der Europäischen Gemeinschaft, Bonn 1975, S. 31-43.

89

ZUR GENESE DES MEHREBENENMODELLS

2.3. Vergleich Gemeinsamkeiten x Ausgeprägte Verflechtung der Ebenen x Vielfältige Rückkopplungen x Übereinstimmende Voten aller Beteiligten

Unterschiede Deutsches Reich

EWG

x Doppelter Entscheidungsweg

x Iterierender Entscheidungsweg

x Hoher Grad an Informalität

x Hoher Grad an Formalität

x Hoher Grad an institutioneller Dynamik

x Geringe institutionelle Dynamik

x Unklare Trennung der Entscheidungsphasen

x Klare Trennung der Entscheidungsphasen

Tabelle C-2: Generelle Gemeinsamkeiten und Unterschiede der politischen Strukturen

Schon bei einem eher grob vergleichenden Blick auf die Rechtsetzungsprozesse fällt in beiden Fällen die ausgeprägte Verflechtung zwischen den Ebenen und Organen auf. Über den gesamten Entscheidungsprozess hinweg waren die Gemeinschaftsebene (Deutsches Reich bzw. EWG) und die teilstaatliche Ebene (Bundes- bzw. Mitgliedsstaaten) derart miteinander verwoben, dass der Rechtsetzungsprozess nur bei einem echten Interessenausgleich zwischen den Organen beider Ebenen erfolgreich abgeschlossen werden konnte. Wiederholt wurde versucht, diesen auf informellem Weg herzustellen. Ergab sich die Verflechtung im Fall des Deutschen Reiches aus der Interdependenz zweier Entscheidungswege (doppelter Prozess der zwei Wege), so resultierte sie bei der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft aus der internen Komplexität der Entscheidungsstrukturen (iterierender Prozess), die immer wieder die unterschiedlichen Ebenen in die Rechtsetzung einbezog. Insbesondere auf personeller Ebene wurde die EWG durch starke Verflechtungen geprägt. Hier ist auf die vielfältige Beteiligung mitgliedsstaatlicher (Verwaltungs-) Sachverständiger an der Politikformulierung zu verweisen. Für die eigentliche Entscheidung bedurfte es übereinstimmender Voten aller Beteiligten. War dies im Deutschen Reich durch die doppelte Beschlussfassung von Bundesrat und Reichstag besonders evident, so ergab sich dies bei der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft aus dem Gegensatz zwischen dem Initiativmonopol der Kommission und dem einstimmigen Beschlussmonopol des Ministerrats. In beiden Fällen konnte nicht gegen ein Organ regiert werden. Dabei sahen die Entscheidungsstrukturen im Deutschen Reich zur Kompromissfindung in erster Linie die Verhandlungsphase vor, während bei der EWG diese über den Umweg der Wiedervorlage erfolgen musste, d.h. der Rat musste die Kommission um einen revidierten Vorschlag bitten, der erneut alle Phasen des Rechtsetzungsprozesses zu durchlaufen hatte. Nichtsdestotrotz zwang beim Deutschen Reich die Konkurrenz der zwei Entscheidungswege wesentlich stärker zur Kooperation, als dies beim iterierenden Weg der EWG der Fall war. Konnten durch die Iteration bei der EWG Entwürfe abgeändert oder zu Fall gebracht werden, so handelte es sich beim Deutschen Reich um Gesetzentwürfe, die von einem der beiden gesetzgebenden Organe bereits verabschiedet waren. Dies resultierte in einer wesentlich größeren politischen Verantwortung beim zweitvotierenden Organ.

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VERKEHRSPOLITISCHE STRUKTUREN IM VERGLEICH

Insgesamt waren die Entscheidungsstrukturen bei der EWG formalisierter und gaben engere Vorgaben als beim Deutschen Reich. Informelle Strukturen zur Entscheidungsfindung prägten hingegen in größerem Maße das Deutsche Reich. Zudem wies es eine höhere institutionelle Dynamik auf. Über informelle Vorverhandlungen oder halbformelle Spezialkommissionen versuchten die beteiligten Akteure wiederholt, neue organisatorische Elemente zu etablieren. Bei der EWG kann allenfalls der Ausbau des Ausschusses der Ständigen Vertreter und dessen Fachgruppe Verkehr als eine dynamische Entwicklung ausgemacht werden, deren Grundlage bereits im EWG-Vertrag gelegt war. 2.3.1. Initiativphase In der Initiativphase fällt in beiden Fällen die Sonderstellung des Reichskanzleramts und der Kommission auf. Beides sind Organe der Gemeinschaftsebenen mit einem ‚de facto’ Monopolen für Rechtsetzungsentwürfe und deren Inhalte. In beiden Fällen formulierten Organe die Gesetzentwürfe, die am weiteren Entscheidungsprozess nicht direkt beteiligt waren. Dies allein machte eine vorausschauende Beachtung unterschiedlicher Interessen zur notwendigen Bedingung erfolgreicher Rechtsetzungsakte. Allerdings verfügte das Reichskanzleramt durch die zwei Entscheidungswege sowie die damit verbundene zentrale Bedeutung des Erstvotums in gewisser Weise über die Möglichkeit, je nach Bedarf eher den Reichstag als genuines Gemeinschaftsorgan oder den Bundesrat als föderale Interessenvertretung für Rechtsetzungsinitiativen zu nutzen. Ebenso bemühten sich das Reichskanzler- und das Reichseisenbahnamt viel intensiver um eine inhaltliche Abstimmung ihrer Initiativen als es die EWG-Kommission tat. Dabei unterlagen beide Initiativorgane allenfalls einer eingeschränkten parlamentarischen Kontrolle. Man kann also im übertragenen Sinne in beiden Fällen durchaus von Regierungen ohne Regierungskoalition und Parteibasis sprechen. Die formelle Trennung zwischen der Initiativphase und den Folgephasen war bei der EWG konsequenter als im Deutschen Reich. Während der Reichstag einen zweiten Initiator mit direkter verfassungsrechtlicher Befugnis darstellte, verfügte der Ministerrat der EWG allenfalls über ein indirektes Initiativrecht, welches in der politischen Praxis höchstens als Druckmittel bei inhaltlichen Kontroversen mit der Kommission eine Bedeutung erlangte. Die unklare Trennung der Phasen wurde durch die diversen Bemühungen seitens des Reichskanzler(amte-)s und des Reichseisenbahnamtes, mit denen über informelle Vorverhandlungen oder Spezialkommissionen die eigentliche inhaltliche Kompromissfindung in die Initiativphase verlagert werden sollten, noch verstärkt. Viele Gesetzentwürfe erreichten nicht einmal das Stadium offizieller Verhandlungen, da sie schon in informellen Vorverhandlungen zu Fall gebracht wurden. Für das Deutsche Reich kann deshalb von einer Trennung zwischen der formellen Gesetzesinitiative und der informellen Gesetzesinitiative bei Vorlage eines Gesetzentwurfs im Rahmen informeller Vorverhandlungen gesprochen werden. Sobald eine Vorlage über den zweiten Entscheidungsweg in den Reichstag eingebracht wurde, war auch im Deutschen Reich die Trennung der Phasen wieder gegeben, weil der Reichstag wesentlich eindeutiger im Rahmen der vorgegebenen Entscheidungsstrukturen agierte. In der Praxis der Eisenbahnpolitik der 1870er Jahre blieb dies allerdings die Ausnahme.

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ZUR GENESE DES MEHREBENENMODELLS

Gemeinsamkeiten x Initiativmonopol der Gemeinschaftsebene x Trennung von Initiativund Entscheidungsorgan x Notwendigkeit intensiver Abstimmung

Unterschiede Deutsches Reich

EWG

x Prinzipielle Konkurrenz der Organe um die Initiativtätigkeit

x Keine Konkurrenz zwischen Organen um die Initiativtätigkeit

x Vermischung von Initiativ- und Verhandlungsphase

x Klare Trennung der Initiativphase

Tabelle C-3: Gemeinsamkeiten und Unterschiede der politischen Strukturen in der Initiativphase

2.3.2. Verhandlungsphase In der Phase der Verhandlungen fällt die außerordentliche Bedeutung der Gesandtschaften und Ständigen Vertretungen auf. Diese stellten oft den Ort der inhaltlichen Kompromissfindung dar. Der Ausschuss der Ständigen Vertreter und das Netz der Gesandtschaften im Deutschen Reich erfüllten die gleichen Funktionen, wobei der Ausschuss der Ständigen Vertreter durch die Aufspaltung in ein Botschaftergremium und eine Fachgruppe über eine differenziertere und formalisiertere Ausprägung verfügte. Erwartungsgemäß war die Beteiligung unterschiedlicher Interessengruppen in der Verhandlungsphase am höchsten. In dieser Phase wird aber auch die insgesamt höhere Komplexität der Entscheidungsstrukturen der EWG besonders deutlich. Zum einen waren in der EWG gleich drei Organe (Wirtschafts- und Sozialausschuss, Parlament und Rat) mit sehr unterschiedlichen Kompetenzen und Interessen an der Begutachtung beteiligt, deren interne Komplexität deutlich über diejenige der Organe des Deutschen Reiches hinausging. Zum anderen waren auch auf der bundes- bzw. mitgliedsstaatlichen Ebene, wie noch gezeigt wird, die Entscheidungsstrukturen ungleich komplexer. Ausdifferenzierte europapolitische Strukturen wie sie in der Bundesrepublik und in den Niederlanden schon in der Frühphase der EWG vorhanden waren, gab es in den Bundesstaaten des Deutschen Reiches nicht. Ohnehin waren die Verwaltungsstrukturen auf teilstaatlicher Ebene in der EWG um ein vielfaches komplexer als im Deutschen Reich. Hierzu zählte auch die engere Verzahnung mit Lobby- und Interessengruppen. In der EWG stellte der im EWG-Vertrag vorgesehene Ort der Verhandlung und Kompromissfindung auch in der politischen Praxis den tatsächlichen Ort hierfür dar, während dies im Deutschen Reich zumeist nicht der Fall war. Nur im Ausnahmefall einer Initiative über den Reichstag wurden inhaltliche Kompromisse vornehmlich in den dafür vorgesehenen Ausschüssen bzw. im Plenum ausgehandelt.

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VERKEHRSPOLITISCHE STRUKTUREN IM VERGLEICH

Gemeinsamkeiten x Bedeutung der Gesandtschaften bzw. Botschaften ist für Verhandlungen sehr hoch

Unterschiede Deutsches Reich

EWG

x Niedriger Grad an Komplexität durch Verhandlungen im Rahmen eines Organs

x Hoher Grad an Komplexität durch mehrere Organe

x Phase von Grundsazentscheidungen in strittigen Punkten

x Phase der inhaltlichen Kompromissfindung

Tabelle C-4: Gemeinsamkeiten und Unterschiede der politischen Strukturen in der Verhandlungsphase

2.3.3. Entscheidungsphase In der Entscheidungsphase trat bei der EWG durch die ausschließliche und einstimmige Entscheidung im Ministerrat das teilstaatliche Element auffallender hervor als im Deutschen Reich, wo Bundesrat und Reichstag inhaltlich übereinstimmende Voten abgeben mussten. Zieht man allerdings wie oben erwähnt in Betracht, dass der Rat die inhaltlichen Vorgaben der Kommission nur einstimmig abändern konnte und dass im Deutschen Reich der Bundesrat in der Eisenbahnpolitik das wichtigere Gremium darstellte, dann relativieren sich die Unterschiede. Obwohl in beiden Fällen den Gemeinschaftsebenen Verantwortung und Pflichten für die gemeinsame Politik übertragen wurden, waren es letztlich die Akteure der Bundes- und Mitgliedsstaaten, die im Bundesrat und im Rat der Verkehrsminister über die Umsetzung entschieden. Dabei standen zumeist teilstaatliche Interessenkalkulationen im Vordergrund. Überhaupt kennzeichnet es beide Entscheidungsstrukturen, dass die inhaltlichen Fragen meist bereits im Vorfeld der eigentlichen Entscheidung auf der Ebene von Sachverständigen und Referenten beschlussreif ausgehandelt wurden. Die teilstaatlichen Verwaltungen waren in beiden Fällen sehr umfangreich in die Entscheidung involviert. Gemeinsamkeiten x Bedeutung der Gesandtschaften bzw. Botschaften ist für Verhandlungen sehr hoch

Unterschiede Deutsches Reich

EWG

x Niedriger Grad an Komplexität durch Verhandlungen im Rahmen eines Organs

x Hoher Grad an Komplexität durch mehrere Organe

x Phase von Grundsazentscheidungen in strittigen Punkten

x Phase der inhaltlichen Kompromissfindung

Tabelle C-5: Gemeinsamkeiten und Unterschiede der politischen Strukturen in der Verhandlungsphase

   Teil 2 Rahmenbedingungen und Grundvoraussetzungen der gemeinsamen Verkehrspolitiken

D. BESTEHENDE FORMEN DER ZUSAMMENARBEIT IM POLITIKFELD VERKEHR

1. Deutschland bis zur Gründung des Deutschen Reiches Eine multilaterale Zusammenarbeit der Eisenbahnen auf dem Gebiet des späteren Deutschen Reiches wurde erstmals in den 1840er Jahren in Erwägung gezogen, als die zunächst nebeneinander betriebenen Eisenbahnstrecken begannen, an den staatlichen Außengrenzen Verknüpfungen zwischen einzelnen Strecken herzustellen. Zu dieser Zeit war der Verkehrsträger Eisenbahn noch so jung, dass es an einheitlichen Regelungen und Normen innerhalb wie zwischen den einzelnen Staaten weitgehend fehlte. Ebenso waren die Kenntnisse über den Betrieb oder das technologische Entwicklungspotential der Eisenbahnen noch recht begrenzt. In Anbetracht einer Vielzahl unbekannter Variablen verzichteten die Regierungen auf eine restriktive Regulierung. Eine solche hätte ohnehin kaum dem liberalen Zeitgeist der Mitte des 19. Jahrhundert entsprochen. Die einzelnen Konzessionen und Gesetze, sofern es überhaupt zu solchen kam, wie im Fall des preußischen Gesetzes über Eisenbahnunternehmungen vom 8. November 1838, trugen folglich sehr liberale Züge.171 Stattdessen wurde die Gestaltung der betrieblichen und technischen Grundlagen des Transportgeschäfts zumeist den Eisenbahngesellschaften überlassen, wodurch sich diesen erhebliche Freiräume für die Weiterentwicklung der Eisenbahn eröffneten. In dem Augenblick allerdings, als die Verknüpfung separater Strecken zu einem zusammenhängenden Eisenbahnnetz erfolgte, zogen diese Freiräume eine Verantwortung für die Harmonisierung der unterschiedlichsten Komponenten des Eisenbahnbetriebs nach sich. Schließlich konnte nur über Kooperation und Standardisierung ein grenzüberschreitender Eisenbahnverkehr auf dem Gebiet des späteren Deutschen Reiches überhaupt entstehen. Dass dies im Interesse der Eisenbahnen lag, resultierte nicht zuletzt aus lukrativen Transportmärkten, die über den Fernverkehr erschlossen werden konnten. Darüber hinaus bestand ein vitales Interesse daran, auch die vorhandenen staatlichen Vorschriften anzugleichen. Ging es den Eisenbahngesellschaften einerseits darum Diskriminierungen in Folge unterschiedlicher Regelungen zwischen den deutschen Staaten abzubauen, so mussten andererseits einzelne von ihnen für ihre Strecken Konzessionen bei mehreren Regierungen beantragen und wünschten deshalb eine größere Einheitlichkeit.172 Den Schritt zu einer organisierten Zusammenarbeit tätigten am 10. November 1846 zunächst 10 preußische Eisenbahnverwaltungen, indem sie den ‚Verband preußischer Eisenbahnverwaltungen’ gründeten. Vorausgegangen waren vielfältige Anstöße auch seitens des preußischen Finanzministeriums. Letztlich gaben positive Erfahrungen bei den internen Beratungen der preußischen Eisenbahnen im Zusammenhang mit Bemühungen um eine Revision des preußischen Eisenbahngesetzes den Ausschlag. Schon ein Jahr später wurde im November 171 172

Vgl. Ziegler, Dieter: Eisenbahnen und Staat, (Anm. 31), S. 37-45. Vgl. Gleim: Der Verein deutscher Eisenbahnverwaltungen, in: Archiv für Eisenbahnwesen, 19 (1896), S. 1019-1033.

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BESTEHENDE FORMEN DER ZUSAMMENARBEIT IM POLITIKFELD VERKEHR

1847 der Verband auf den gesamten Deutschen Bund ausgedehnt und in ‚Verein deutscher Eisenbahnverwaltungen’ (VDEV) umbenannt. 1858 erfolgte die Erweiterung des Vereins auf Eisenbahnen, die in einem unter einer deutschen Bundesverwaltung stehenden Land ihren Sitz hatten, wodurch sogar niederländische Bahnen dem Verein beitreten konnten, da die Niederlande in Personalunion mit Luxemburg standen. 1864 beschloss der Verein schließlich eine generelle Öffnungsklausel für nichtdeutsche Eisenbahnen, behielt diese allerdings unter dem Vorbehalt eines einstimmigen Votums aller Vereinsmitglieder.173 Seit 1848 stellte der Verein das Zentrum der multilateralen Zusammenarbeit dar. Er erschloss sich immer neue Aufgabenbereiche und differenzierte sich dabei in organisatorischer wie inhaltlicher Hinsicht immer mehr aus. Schon 1852 wurde ein permanentes Vereinsbüro errichtet. Da die Satzung keinerlei inhaltliche Beschränkung vorsah, umfasste die Arbeit des VDEV bald nahezu sämtliche Aspekte des Eisenbahnbetriebs. Die jährlich tagenden Generalversammlungen konnten die anfallenden Aufgaben schon bald nicht mehr bewältigen, so dass schnell Kommissionen mit begrenzten Tätigkeitsbereichen eingesetzt wurden. Die Generalversammlung tagte fortan nur noch im zweijährigen Rhythmus, ihr oblag aber weiterhin die oberste Beschlussfassung in allen Angelegenheiten. In formalrechtlicher Hinsicht blieb der VDEV eher ein loser Verbund. Sämtliche Beschlüsse wurden (bis 1875) erst dann bindend, wenn sie von einer Verwaltung angenommen wurden. ‚De facto’ entwickelten die Beschlüsse allerdings schon in den ersten Jahren der Vereinstätigkeit eine hohe Verbindlichkeit, so dass das Stimmrecht der einzelnen Eisenbahngesellschaften bei der Beschlussfassung an Bedeutung gewann. In Reaktion hierauf wurde 1851 auf Drängen der großen Eisenbahngesellschaften das ursprünglich gleiche Stimmrecht aller Mitglieder in ein gewichtetes entsprechend der jeweiligen Streckenlänge umgewandelt. Im gleichen Tempo wandelte sich auch das Verhältnis des VDEV zu staatlichen Autoritäten. Bemühte sich der Verein zunächst darum, die staatliche Gesetzgebungs- und Konzessionierungspraxis zu beeinflussen, so rückte in den frühen 1850er Jahren die freiwillige Selbstverpflichtung unter weitreichender Ausschaltung des Staates in den Mittelpunkt der Vereinstätigkeit.174 Dies zeigte sich besonders deutlich in den Schiedssprüchen des Vereins, die helfen sollten, Rechtsstreitigkeiten zwischen Mitgliedern zu vermeiden, ohne staatliche Stellen einschalten zu müssen. Freilich konnte sich der VDEV nicht gänzlich von staatlichen Autoritäten abkoppeln. Immerhin umfasste er auch die staatlichen Eisenbahnverwaltungen und war vielfältigen Einflüssen seitens der Politik und der Wirtschaft ausgesetzt, die direkt oder indirekt als Aktienbesitzer oder Betreiber in den Eisenbahngesellschaften engagiert waren. Dennoch erarbeitete sich der Verein einen hohen Grad an Unabhängigkeit.175 Bis zur Gründung des Deutschen Reiches lässt sich die Zusammenarbeit der Eisenbahngesellschaften im VDEV in zwei Phasen gliedern: die Schaffung der Grundlagen des grenzüberschreitenden Eisenbahnverkehrs bis 1855 und die Weiterentwicklung der Kooperation und Normen. 173 174 175

Vgl. Kaessbohrer, Adolf: Der Verein Mitteleuropäischer Eisenbahnverwaltungen, in: Archiv für Eisenbahnwesen, 56 (1933), S. 12-34. Vgl. Seidenfus, Hellmuth: Das Verkehrswesen, (Anm. 41), S. 359-384. Vgl. Stieler, Karl: Der internationale Eisenbahnverband und die Entwicklung älterer internationaler Eisenbahnorganisationen seit Kriegsende, Berlin 1926.

DEUTSCHLAND BIS ZUR GRÜNDUNG DES DEUTSCHEN REICHES

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1.1. Die Grundlagen des Eisenbahnverkehrs bis 1855 In den frühen Jahren seiner Tätigkeit gelang es dem VDEV einen Grundstein für den grenzüberschreitenden Eisenbahnverkehr zu legen. Die hier vereinbarten und kontinuierlich weiterentwickelten Regeln bildeten in ihren wesentlichen Bestimmungen die Basis für den innerdeutschen und später sogar den innereuropäischen grenzüberschreitenden Eisenbahnverkehr bis weit in das 20. Jahrhundert hinein. Insbesondere in technischer Hinsicht schlug der VDEV viele Entwicklungspfade ein, die aufgrund der technischen Pfadabhängigkeit infrastruktureller Systeme nicht mehr verlassen wurden. Dies gilt insbesondere für Merkmale des Schienennetzes wie die Kurvenneigungen, die Länge von Schienen oder die Spurweite.176 Hinsichtlich der technischen Regulierung einigte sich der VDEV schon 1850 in den ‚Grundzügen für die Gestaltung der Eisenbahnen Deutschlands’ auf Normen für den Unter- und Oberbau, Bahnhofsanlagen, Lokomotiven und Wagen. Parallel dazu definierten die ‚Einheitlichen Vorschriften für den durchgehenden Verkehr’ technische Minimalforderungen an Lokomotiven und Wagen für den Einsatz auf dem Streckennetz unterschiedlicher Eisenbahngesellschaften. Um die technische Standardisierung kontinuierlich fortführen und die Forschungstätigkeit bündeln zu können, gründete sich 1850 der ‚Verein deutscher Eisenbahntechniker’ (VDET).177 Obzwar dieser formell vom VDEV unabhängig blieb, erfolgte seine Tätigkeit ausschließlich im Auftrag des VDEV. Der VDET sollte eine wissenschaftlich begutachtende Instanz sein und wurde von seinen Mitgliedern auch als solche verstanden. Im Gegensatz zum VDET stellte die technische Kommission des VDEV eine vorbereitende Kommission für die Generalversammlung dar. Sie hatte Berichte für den VDEV zu formulieren und die Vereinsbeschlüsse vorzubereiten, die dann offiziell in der Generalversammlung gefällt wurden. De facto erfolgte die Aushandlung technischer Standards zumeist im VDET. Ohnehin bestanden vielfache personelle Überlappungen, so dass die organisatorische Trennlinie eher eine formelle denn eine reelle war. Es sollte sich für die weitere Zusammenarbeit als nicht unbedeutend erweisen, dass die Techniker eine Sonderstellung in der Zusammenarbeit der Eisenbahnen einnahmen. Sie grenzten sich immer deutlicher von den nichttechnischen Akteuren im VDEV ab und entwickelten eine Art Gruppenidentität, die durch die besonders intensiven Kontakte der Techniker verfestigt wurde.178 Ebenfalls im Jahr 1850 trat das ‚Reglement für den Güterverkehr’ in Kraft, durch das die durchgehende Güterbeförderung auf der Basis eines einheitlichen und gemeinsamen Frachtvertrags möglich wurde. Inhaltliche Schwerpunkte des Reglements bestanden u.a. im einheitlichen Auftreten gegenüber Versendern, dem Durchgang von Wagen bzw. der Vermeidung von Umladungen sowie in der Übernahme der zoll- und steuerrechtlichen Güterbehandlung durch die Vereinsverwaltungen. Ergänzt wurden diese Formen der betrieblichen Zusammenarbeit durch die ‚Normalbestimmungen für die wechselseitige Wagennut176 177 178

Vgl. Puffert, Douglas: Path Dependence in Spatial Networks. The Standardization of Railway Track Gauge, in: Explorations in Economic History, 4 (2002), S. 282-314. Vgl. o.V.: Rückblick auf die Thätigkeit des Vereins Deutscher Eisenbahn-Verwaltungen in technischer Beziehung. 1850-1900, Berlin 1900, S. 5-11. Vgl. Ebd., S. 11-25.

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BESTEHENDE FORMEN DER ZUSAMMENARBEIT IM POLITIKFELD VERKEHR

zung im Bereich der dem Übereinkommen über den durchgehenden Güterverkehr beigetretenen Eisenbahnverwaltungen’ von 1855. Aufbauend auf die 1850 getroffenen technischen Vereinbarungen wurde nun die gegenseitige Benutzung von Güterwagen detailliert geregelt. Die Normalbestimmungen legten u.a. die Voraussetzungen und die Art der Wagennutzung, die Vergütungsmodalitäten, die Benutzungsfristen sowie Verfahren im Falle der Beschädigung von Wagen fest.179 Mit den Normalbestimmungen von 1855 schloss die Phase der Schaffung von Grundlagen des grenzüberschreitenden Eisenbahnverkehrs auf dem Gebiet des Deutschen Bundes ab.

1.2. Weiterentwicklung und Ausdifferenzierung der Kooperation Nach 1855 trat die Weiterentwicklung der vorhandenen Normen und Abkommen gegenüber der Erschließung neuer Arbeitsbereiche in den Vordergrund. Ein besonderer Schwerpunkt lag weiterhin auf Fragen der technischen Standardisierungs- und Studientätigkeit. Die rapide Entwicklung des Eisenbahnmaterials, die auch durch neue Techniken der Stahlerzeugung angeregt wurde, erforderte eine permanente technische Studientätigkeit. So unterlagen die Tragfähigkeit von Schienen und Brücken, Gleisüberhöhungen, Spurweiten, Kurvenradien oder Bremsen ständigen Verbesserungen. Diese mussten entweder in Einklang mit bestehenden Normen gebracht werden oder bedurften völlig neuer Normen. Die Entwicklung der Eisenbahntechnik ermöglichte in den 1850er bis 1870er Jahren eine deutliche Leistungssteigerung der Eisenbahnen hinsichtlich der Geschwindigkeit, Sicherheit und Wirtschaftlichkeit. Eine wichtige Zäsur in diesem Prozess stellten die 1867 beschlossenen ‚Technischen Vereinbarungen über den Bau und die Betriebseinrichtung der Eisenbahnen’ dar, in denen eine Komplettrevision der bisherigen technischen Regulierungen vorgenommen wurde. Hinzu traten 1869 die ‚Grundzüge für den Bau und Betrieb von Lokalbahnen’, mittels derer auch die innerstaatlichen Bahnen umfassender in die Harmonisierung einbezogen wurden. Der VDEV bzw. der VDET fungierten durch ihre Gutachten, Empfehlungen, Regelungen und nicht zuletzt durch ihre Vereinszeitschriften als Mediatoren der technologischen Entwicklung. Seitens des VDEV wurden sogar Preise ausgesetzt und Prämienfonds errichtet, um finanzielle Anreize für die Verbesserung der Eisenbahntechnik zu geben.180 Neben der technischen Zusammenarbeit setzten sich die Bemühungen des VDEV in betrieblicher bzw. administrativer Hinsicht fort. 1865 wurde ein erstes bindendes Reglement für die Beförderung von Personen, Reisegepäck, Leichen, Fahrzeugen und lebenden Tieren beschlossen. 1868 erfolgte die Revision der Normalbestimmungen von 1855 in Form des ‚Übereinkommens über gegenseitige Wagenbenutzung’. Dieses führte eine weitreichende rechtliche Verbindlichkeit ein und entwickelte die inhaltlichen Regelungen deutlich weiter. Fortan wurden die Güterwagen der Vereinsverwaltungen behandelt, als ob sie einem

179 180

Vgl. Gleim: Der Verein deutscher Eisenbahnverwaltungen, in: Archiv für Eisenbahnwesen, 19 (1896), S. 1021. Vgl. Burmeister, Hans: Verein deutscher Eisenbahnverwaltungen, in: Röll, Viktor (Hg.): Enzyklopädie des Eisenbahnwesens, Bd. 10, Berlin 1923, S. 93-100.

DEUTSCHLAND BIS ZUR GRÜNDUNG DES DEUTSCHEN REICHES

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einheitlichen Güterpark angehörten. 1873 wurde das Abkommen ergänzt und durch Bestimmungen über Personen- und Gepäckwagen erweitert.181 Mit den Tarifen wendete sich der VDEV einem Aufgabengebiet zu, dem er in der ersten Phase nur geringe Aufmerksamkeit gewidmet hatte.182 Allerdings waren die Ausgangsbedingungen für eine erfolgreiche Zusammenarbeit bei den Tarifen eher ungünstig, da die einzelnen Gesellschaften über die Tarife intensiv miteinander konkurrierten. Insbesondere in Staaten wie Preußen, in denen die Streckenkonkurrenz vorerst dem Gebietsmonopol einzelner Eisenbahngesellschaften vorgezogen wurde, galt die Preiskonkurrenz als Schutzmechanismus vor Monopolpreisen.183 Zudem stellten die Tarife den zentralen Mechanismus dar, um im harten Konkurrenzkampf der Eisenbahnen untereinander den Fernverkehr auf das eigene Netz zu ziehen. Die staatlichen Konzessionen sahen in der Regel zwar eine Genehmigungspflicht im Falle von Tariferhöhungen zum Schutz des Verladers vor, doch blieben Tariferhöhungen bis in die 1870er Jahre hinein eher die Ausnahme. Die staatlichen Stellen mischten sich in den Preiskampf über Tarifermäßigungen nicht ein. Schon 1847 hatte sich die Generalversammlung den Problemen der Vereinheitlichung der Tarife und der Tarifbildung zugewandt, sie ließ diese Bemühungen aber recht bald wieder fallen. Insbesondere bei der Güterklassifikation stieß der Verein seinerzeit auf unüberwindbare Gegensätze. Die Eisenbahngesellschaften orientierten sich bei der Gestaltung ihrer Güterklassen oft am regionalen Transportbedarf und den regionalen Güterstrukturen, die in agrarischen und industriellen Regionen stark voneinander abwichen. Einfacher gestaltete sich die Tarifharmonisierung für den Personenverkehr. Hier konnten nämlich die Preise über die Wagenklassen und Zugarten bei allen Eisenbahnen ähnlich abgestuft werden.184 Insgesamt aber zeigten die Eisenbahngesellschaften kein wirkliches Interesse an multilateralen Lösungen zwischen allen Vereinsmitgliedern. Stattdessen kristallisierten sich in den 1850er und 1860er Jahren bi- und (begrenzt) multilaterale Tarifverbände und Tarifabkommen heraus. Diese führten direkte grenzüberschreitende Tarife für spezifische Gütertransporte ein. Einige von ihnen stimmten gar die Fahrpläne aufeinander ab und richteten zentrale Abrechnungsbüros ein. Zur Zeit der Reichsgründung bestanden etwa 20 solcher Tarifverbände mit jeweils unterschiedlichen Tarifstrukturen.185 Da einzelne Eisenbahngesellschaften durchaus mehreren Tarifverbänden angeschlossen waren, konnten auf gleichen Streckenabschnitten sogar unterschiedliche Tarife gelten. Oligopolistische Marktstrukturen entstanden jedoch nicht. Die starke Konkurrenz um den Fernverkehr resultierte in tendenziell niedrigen Verbandstarifen, die oft über hohe Binnentarife gegenfinanziert wurden. Der Konkurrenzdruck, der sich durch den fortschreitenden Ausbau des Eisenbahnnetzes zunehmend sogar im Regionalverkehr bemerkbar machte, sorgte in den 1860er Jahren schließlich dafür, dass tarifliche Harmonisierungen erneut im Rahmen des VDEV erörtert wurden. Wenngleich diese Bemühungen nicht in

181 182 183 184 185

Vgl. Fabiunke, Günter: Wagenverbände, in: Röll, Viktor (Hg.): Enzyklopädie des Eisenbahnwesens, Bd. 10, Berlin 1923, S. 260-264. Vgl. Ulrich, Fritz: Das Eisenbahntarifwesen, Berlin 1886. Vgl. Ziegler, Dieter: Eisenbahnen und Staat, (Anm. 31), S. 126. Vgl. Gleim: Der Verein deutscher Eisenbahnverwaltungen, (Anm. 172), S. 1029. Vgl. Ulrich, Fritz: Das Eisenbahntarifwesen, (Anm. 182), S. 222ff.

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ein Tarifabkommen zwischen allen Mitgliedseisenbahnen mündeten, so stand der VDEV immerhin Pate bei der Gründung des Norddeutschen Tarifverbandes im Jahr 1868, in dem sich konkurrierende Tarifverbände mit dem Ziel einer größeren Einheitlichkeit im Tarifwesen zusammenschlossen. Eine strukturelle Änderung brachte aber auch der Norddeutsche Tarifverband nicht. Zur Zeit der Reichsgründung präsentierten sich die Tarifsysteme als wenig harmonisiert und für den Nachfrager nach Transportdienstleistungen sehr intransparent. Insbesondere die Wirtschaft beklagte durch den Deutschen Handelstag die vielen Ausnahmetarife und forderte vehement eine stärkere Einheitlichkeit, notfalls sogar durch ansonsten wenig geliebte regulative staatliche Eingriffe.186 Mit der Gründung des Deutschen Reiches und den Anfängen der europaweiten multilateralen Zusammenarbeit in den 1870er Jahren trat der VDEV in eine neue Phase der Zusammenarbeit ein. Durch die Reichsgesetzgebung wurden Abkommen über betriebliche Aspekte des Eisenbahnverkehrs nun auch von der Reichsregierung und den Regierungen der Bundesstaaten vorangetrieben. Hier sind deutliche Transferprozesse vom VDEV in die Reichsgesetzgebung erkennbar. So bestanden die anfänglichen ‚Erfolge’ der Reichseisenbahnpolitik (bzw. des Norddeutschen Bundes) nach 1871 im Kern darin, vorhandene Vereinbarungen und Abkommen des VDEV mit marginalen Änderungen als Bundes- bzw. Reichsrecht zu übernehmen. Parallel dazu entstanden auf europäischer Ebene eine Reihe von Organisationen und Abkommen, die betriebliche und technische Aspekte des grenzüberschreitenden Eisenbahnverkehrs regelten.187 Der VDEV wurde hierdurch nicht überflüssig. Erstens trieb er unabhängig von der Reichsgesetzgebung die Harmonisierung zwischen den Eisenbahngesellschaften konsequent voran. Besonders mit dem Reformtarif von 1877 schloss der VDEV eine Lücke, an der die Reichsgesetzgebung scheiterte. Zweitens stellte er auf europäischer Ebene eine Kerngruppe dar. Insbesondere in technischer Hinsicht konnte der VDEV im Rahmen europäischer Rahmenregelungen vielfach ein höheres Standardisierungsniveau erreichen. Allerdings war es notwendig geworden, dass der VDEV auf die Veränderungen in seinem Umfeld mit einer internen Umorganisation im Jahr 1875 reagierte, die u.a. permanente Studienkommissionen und eine größere Verbindlichkeit der Vereinsbeschlüsse brachte.188

1.3. Zusammenfassung Fasst man die Ausgangssituation im Eisenbahnsektor bei der Gründung des Deutschen Reiches zusammen, so ergibt sich ein recht homogenes Bild. (1) In inhaltlicher Hinsicht umfasste die Zusammenarbeit technische und betriebliche Aspekte des Eisenbahnverkehrs. Daneben sind rechtliche Angleichungsprozesse zu erkennen, die sich eher indirekt vollzogen, indem die Abkommen des VDEV Eingang in die Rechtsordnungen der einzelnen Bundesstaaten fanden. Im Zent186 187

188

Vgl. Stenographische Berichte, Reichstag 1871, 56. Sitzung, S. 1187. Vgl. Dienel, Hans-Liudger: Die Eisenbahnen und der europäische Möglichkeitsraum 1870-1914, in: Roth, Ralf/ Schlögel, Karl (Hg.): Neue Wege in ein neues Europa. Geschichte und Verkehr im 20. Jahrhundert, Frankfurt 2009, S. 105-123. Vgl. Verein deutscher Eisenbahnverwaltungen (Hg.): Beschlüsse der Vereinsversammlung und der ständigen Ausschüsse. Festschrift über die Tätigkeit des VDEV in den ersten 50 Jahren seines Bestehens. 1846-1896, Berlin 1896.

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rum der Zusammenarbeit stand zweifellos der VDEV. Durch seine vielfältigen Aktivitäten gelang es diesem nicht nur eine Grundordnung des grenzüberschreitenden Eisenbahnverkehrs zu errichten, sondern diese auch permanent weiterzuentwickeln. Lediglich die Tarifverbände blieben außen vor, doch stellten sie Ausnahmefälle in einem begrenzten Tätigkeitsfeld dar. In der Summe blieben die Bemühungen um tarifäre Harmonisierungen aber eher erfolglos. Weitere mögliche Felder der Zusammenarbeit wie die Netzplanung oder die Eisenbahnpolitik wurden nicht zum Inhalt der Zusammenarbeit gemacht, was auch auf die fehlende Zusammenarbeit auf Regierungsniveau zurückzuführen ist. (2) Lenkt man den Blick auf die Strukturen der Beziehungen so fällt die Abstinenz gouvernementaler Formen der Zusammenarbeit auf. Sämtliche Organisationen und Abkommen waren nichtgouvernementaler Art. Zudem konzentrierte sich die Zusammenarbeit auf den VDEV, was zur Folge hatte, dass immer derselbe enge Kreis von Akteuren miteinander verhandelte. Mit Ausnahme der Tarifverbände beteiligte sich deshalb fast immer derselbe Mitgliederkreis. (3) Auf der Ebene der Akteure fällt auf, dass die Regierungen und verantwortlichen Politiker kaum Einfluss auf die Verhandlungen im VDEV nahmen. Die Zusammenarbeit beschränkte sich auf die Fachleute der Eisenbahngesellschaften, die so – auch aufgrund der organisatorischen Konzentration auf den VDEV – zu einer recht autonomen und gut vernetzten Gruppe wurde. Eine Sonderrolle nahmen die Techniker ein, die sich durch eine ausgesprochene Gruppenidentität und eine eigene Sonderorganisation auszeichneten.

2. Europa bis zu den Römischen Verträgen Die europäische Zusammenarbeit im Verkehrssektor wird hier in zwei Entwicklungsphasen unterteilt: der Zeitraum vor 1945 und der Zeitraum zwischen 1945 und Mitte der 1950er Jahre. Der weite historische Rückgriff ist erforderlich, weil sich die seit dem 19. Jahrhundert herausgebildeten Traditionen der internationalen Zusammenarbeit und die weiterhin bestehenden Organisationen direkt auf die EWG-Verkehrspolitik auswirkten. Vereinfacht lassen sich die beiden Phasen dahingehend unterscheiden, dass anfangs die Zusammenarbeit mit wenigen Ausnahmen modal getrennt erfolgte, während nach dem Zweiten Weltkrieg die Foren der Zusammenarbeit zunehmend übermodal organisiert wurden.189

2.1. Multilaterale Verkehrszusammenarbeit vor 1945 2.1.1. Modale Zusammenarbeit a) Eisenbahnen In der Frühphase des Eisenbahnbetriebs blieben die einzelnen Strecken und Netze zunächst regional und national begrenzt. Erst ab den 1860er Jahren hatten die Verknüpfungen an den Außengrenzen der europäischen Staaten einen derar189

Vgl. Henrich-Franke, Christian: Changing Patterns of Infrastructure Governance in the Transport and Communication Sectors in Europe. in: Auger, Jean-François/Bouma, Jan Jaap/Künneke, Rolf (Hg.): Internationalization of Infrastructures, Delft 2009, S. 7-30.

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tigen Umfang erreicht, dass sich so etwas wie ein ‚europäisches Netz’ abzuzeichnen begann. Eine regelmäßige multilaterale Zusammenarbeit der Eisenbahnen bildete sich ab den 1870er Jahren heraus.190 Zunächst trieben die Eisenbahngesellschaften der Schweiz und Belgiens, die als Transitländer ein großes Interesse an einem festen Ordnungsrahmen hatten, die Zusammenarbeit voran. Einheitliche europäische Regelungen werteten sie als Voraussetzung eines wachsenden internationalen Verkehrsaufkommens, von dem sie als Transportdienstleiter in Transitländern wirtschaftlich nur profitieren konnten. Die Keimzelle der internationalen Zusammenarbeit bildeten die Eisenbahngesellschaften und so entstanden die frühen europäischen Abkommen ohne Beteiligung der Regierungen. Den Anfang machte 1872 die fortan jährlich tagende ‚Internationale Reisezugfahrplankonferenz’ (nach 1892: Europäische Reisezugfahrplankonferenz), auf der die Fahrpläne für internationale Reisezüge festgelegt wurden.191 Sukzessiv erweiterte sich deren Aufgabenbereich um die intermodale Abstimmung der Fahrpläne mit den Luftfahrt- und Schifffahrtsunternehmen (1925) sowie um die Abstimmung der Fahrpläne für Güterzüge (1928). Weitere nichtgouvernementale Abkommen, die sich vornehmlich mit betrieblichen Aspekten des internationalen Verkehrs befassten, folgten dann in der Zwischenkriegszeit. 1921 und 1923 schloss die Mehrheit der europäischen Eisenbahnen die „Internationalen Übereinkommen über die gegenseitige Benutzung von Güterwagen“ (RIV192) bzw. von Personen- und Gepäckwagen (RIC193). Die Abkommen legten die Bedingungen für den Austausch rollenden Materials im internationalen Verkehr wie etwa Haftungsfragen oder Mieten fest. Nichtsdestotrotz blieben die Möglichkeiten, Eisenbahnwagen in unterschiedlichen europäischen Netzen zu nutzen, aufgrund technischer Inkompatibilitäten oft begrenzt.194 Regelten die europäischen Eisenbahnen betriebliche Angelegenheiten weitgehend unabhängig, so etablierte sich die technische und rechtliche Zusammenarbeit unter Beteiligung der Regierungen. Im Bereich der technischen Zusammenarbeit stellte die nationale Eisenbahnindustrie neben den Eisenbahngesellschaften und den Regierungen einen weiteren bedeutenden Akteur dar, durch den die Zusammenarbeit oftmals erschwert wurde.195 Waren technische Kompatibilitäten zwar nötig, um den störungsfreien und sicheren internationalen Eisenbahnverkehr zu ermöglichen, so achteten die Regierungen dennoch darauf, die Interessen der nationalen Eisenbahnindustrie zu berücksichtigen. Nicht selten resultierte dies in nationalen Industrieprotektionismus durch technische Alleingänge. Nach langer Verhandlungsdauer gelang es 1882 trotz allem die ‚Techni190

191 192 193 194

195

Vgl. Dienel, Hans-Liudger/ Schiefelbusch, Martin: Rom und/oder Ostende? Zielkonflikte und Interessengegensätze bei der Entwicklung eines europäischen Eisenbahnsystems, in: Ambrosius, Gerold/ Henrich-Franke, Christian/ Neutsch, Cornelius (Hg.): Internationale Politik und die Integration europäischer Infrastrukturen in Geschichte und Gegenwart, Baden-Baden 2010, S. 61-86. Wichser, Otto: Gedanken zum Europäischen Reisezugfahrplan. In: Frohne, Edmund (Hg.): Vereintes Europa auf der Schiene, Darmstadt 1957, S. 61-62. Regolamento Internazionale Veicoli Regolamento Internazionale Carrozze Vgl. Anastasiadou, Irene: Networks of Powers. Railway Visions in Inter-War Europe, in: The Journal of Transport History, 2 (2007), S. 6-25; Rohde, Dieter: Methoden und Wirkungen der Integration im innerkontinentalen westeuropäischen Verkehr, Mainz 1957. Vgl. Fremdling, Rainer: Eisenbahnen und deutsches Wirtschaftswachstum 1840-1879, Dortmund 1985; Meschkat-Peters, Sabine: Eisenbahnen und Eisenbahnindustrie in Hannover 1835-1914, Hannover 2001.

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sche Einheit’ (TE) als europäisches Abkommen über die Angleichung technischer Parameter zu verabschieden.196 Zu ihren übergeordneten Zielen zählte die TE ganz allgemein die Erhöhung der Betriebssicherheit und die Ermöglichung des Wagenaustauschs. Bis 1914 traten dem Abkommen, das fortan auf regelmäßigen Konferenzen revidiert wurde, alle europäischen Staaten mit Normalspur bei.197 Der Einfluss der Technischen Einheit auf die Standardisierung ist durchaus ambivalent zu bewerten: Es gehörte zweifelsohne zu ihrem großen Verdienst für Bauweisen, Spurweiten, Radstände, Verladearten oder Inspektionen verbindliche Normen in Europa festgelegt zu haben. Doch blieben diese eher allgemein und auf wenige Systemkomponenten beschränkt. Die TE betrieb kooperativen Protektionismus und segnete auf gouvernementaler Ebene ab, dass in Europa separierte nationale Eisenbahnnetze entstanden, die lediglich in ihren Grundkomponenten kompatibel blieben. Zieht man die Bedeutung technischer Pfadabhängigkeit für ein infrastrukturelles System wie die Eisenbahnen in Betracht, dann lassen sich die Auswirkungen der TE auf die europäische Zusammenarbeit der Eisenbahnen bis zur EWG-Gründung erahnen. Auch für die einzelnen Akteure in der internationalen Zusammenarbeit wurde das kompatible Nebeneinander nationaler Netze zu einer Selbstverständlichkeit, die nicht hinterfragt wurde.198 Eine ähnliche Entwicklung wie die technische Zusammenarbeit nahm auch die Entwicklung des (internationalen) Verkehrsrechts in Europa. Ein internationales Abkommen über den Eisenbahnfrachtverkehr (CIM199) konnte 1890 nach zwölfjähriger Verhandlungsdauer abgeschlossen werden. Das CIM regelte Dinge wie Frachtverträge, Beförderungspflichten, Lieferfristen, Zollvorschriften oder Verpackungen. Wie die Technische Einheit so schaffte auch das CIM vor dem Ersten Weltkrieg eine gesamteuropäische Ordnung. Um eine Basis für die Weiterentwicklung des Abkommens zu schaffen, richteten die beteiligten Regierungen 1893 in Bern das von der Schweizer Regierung verwaltete ‚Zentralamt für Internationalen Eisenbahnverkehr’ ein.200 Obwohl weiterhin Lücken vorhanden waren, die sich oft aus abweichenden nationalen Rechtssystemen ergaben, schuf das CIM die Grundlage für ein einheitliches internationales Recht. Es garantierte Rechtssicherheit und ermöglichte die durchgehende Abfertigung von Gütern. Beispielshalber führte das CIM den internationalen Frachtbrief als ausschließliches Begleitpapier ein. Es verpflichtete die Eisenbahngesellschaften auf den Transport von Gütern.201 Die geschaffene Rechtsordnung erwies sich für die Eisenbahngesellschaften dennoch als unzureichend. Die nationalen Gesetze und Vorschriften wichen oft zu stark voneinander ab, um in Konfliktfällen das CIM sinnvoll ergänzen zu können. Die Eisenbahngesellschaften gründeten deshalb 1902 das nichtgouvernementale ‚Internationale Eisenbahntransportkomitee’, das als ausführendes Organ zum CIM betrachtet werden kann. Dieses arbeitete fortan eine Vielzahl 196 197 198 199 200 201

Vgl. Frauenlob, Otto: Technische Einheit im Eisenbahnwesen, Bern 1982. Vgl. Bouley, Jean: Die internationale Zusammenarbeit der europäischen Eisenbahnen. Historie und heute, in: Glasers Annalen, 6 (1985), S. 226-232. Vgl. Dienel, Hans-Liudger: Die Eisenbahnen, (Anm. 187), S. 105-123. Convention Internationale concernant les Transport des Merchandises par Chemins de Fer. Vgl. Kolloch, Viktor: Die Grundlagen für den internationalen Eisenbahnverkehr und die internationalen Eisenbahnorganisationen, Leipzig 1958, S. 7-52. Vgl. Cottier, R.: Zur Gestaltung des zwischenstaatlichen Tarifrechts, in: Frohne, Edmund (Hg.): Vereintes Europa auf der Schiene, Darmstadt 1957, S. 31-34.

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unterschiedlicher Zusatzbestimmungen aus, die dabei halfen, die Rechtssicherheit im internationalen Güterverkehr zu verbessern.202 Zu nennen sind etwa das einheitliche Übereinkommen für den Güterverkehr von 1932 sowie gemeinsame Abfertigungsvorschriften. Mit dem ‚Internationalen Übereinkommen über den Eisenbahn Personen- und Gepäckverkehr’ (CIV203) wurde 1924 die Rechtsangleichung in Europa über den Güterverkehr hinaus erweitert.204 Durch die einzelnen Abkommen und Organisationen bildete sich im Bereich der Eisenbahn allmählich eine komplexe Mischung sich ergänzender gouvernementaler und nichtgouvernementaler Formen der Zusammenarbeit heraus, die sich jeweils mit Einzelaspekten des grenzüberschreitenden Verkehrs beschäftigten. Allerdings war es weder gelungen, ein einheitliches europäisches Tarifsystem zu entwickeln noch wurde die Streckenführung europaweit koordiniert. Während internationale Tarife zumeist bilateral oder in begrenztem Umfang in Tarifverbänden ausgehandelt wurden, erfolgte die gemeinsame Streckenplanung nahezu ausschließlich bilateral. Ernsthafte Versuche, dieses Nebeneinander separater Organisationen und Abkommen aufzulösen, setzten unmittelbar nach dem Ersten Weltkrieg ein. Auf Anregung des Völkerbunds gründeten die europäischen Eisenbahngesellschaften am 17. Oktober 1922 in Paris den Internationalen Eisenbahnverband (UIC205). Dieser sollte nach dem Vorbild des Vereins deutscher Eisenbahnverwaltungen die Vereinheitlichung des europäischen Eisenbahnwesens an zentraler Stelle vorantreiben, die vielen Einzelbemühungen bündeln und sämtliche Aspekte des Eisenbahnverkehrs aufgreifen. Während der Gründungsverhandlungen des UIC war es zu einem nicht unerheblichen Konflikt zwischen den Vertretern der Eisenbahngesellschaften und der nationalen Diplomatie über die Regelungskompetenz und die Rechtsgrundlage des Verbandes gekommen. Dabei setzten sich die Eisenbahngesellschaften mit ihrem Modell eines nichtgouvernementalen Verbands durch, in dem „die hauptsächlichen Fragen des internationalen Verkehrswesens unter Ausschaltung der Politik von Verwaltung zu Verwaltung“ geregelt werden sollten.206 Ein eigenes Betätigungsfeld konnte sich der UIC zunächst nicht erschließen, so dass er vor dem Zweiten Weltkrieg eher zweitrangig blieb. Am bedeutendsten waren seine Assistenzarbeiten für die Technische Einheit in Fragen der technischen Standardisierung und die Gründung des Zentralabrechnungsbüros in Brüssel im Jahr 1925. Fortan konnten die Eisenbahnverwaltungen gegenseitige Schulden und Guthaben in einem einzigen Saldo verrechnen und so den internationalen Zahlungsverkehr merklich reduzieren. In Zeiten größerer Wechselkursschwankungen wie der Weltwirtschaftskrise brachte die dabei geschaffene feste Abrechnungsbasis auf dem Goldfranken zudem Sicherheit in den Zahlungsverkehr zwischen den Eisenbahngesellschaften.207 In der Summe gelang es dem UIC vorerst aber nicht, die ihm zugedachte Funktion einer Zentralstelle der internationalen Eisenbahnzusammenarbeit zu erfüllen. 202 203 204 205 206 207

Vgl. Wedgewood, Ralph/Wheeler, J.: International Rail Transport, London 1946. Comité International des Transport par Chemin de Fer Vgl. Henrich-Franke, Christian: Changing Patterns, (Anm. 189), S. 7-30. Union Internationale des Chemins des Fer Vgl. Stieler, Karl: Der internationale Eisenbahnverband und die Entwicklung älterer internationaler Eisenbahnorganisationen seit Kriegsende, Berlin 1926, S. 12. Vgl. Bouley, Jean: Die internationale Zusammenarbeit der europäischen Eisenbahnen. Historie und heute, in: Glasers Annalen, 6 (1985), S. 226-232.

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b) Binnenschifffahrt Vor dem Zweiten Weltkrieg war die internationale Zusammenarbeit strikt nach den einzelnen Binnenwasserstraßen getrennt. Insofern reicht es aus, nur die für diese Arbeit relevante Zusammenarbeit zur Regulierung der Binnenschifffahrt auf dem Rhein zu thematisieren, deren Auswirkungen die EWG-Verkehrspolitik beeinflussen sollten.208 Immerhin entfielen 1938 auf ihn ca. 80% des Binnenschifffahrtsverkehrs in Mitteleuropa. Eine generelle europäische Ordnung der Binnenschifffahrt, wie sie die beratende Fachkommission des Völkerbundes in der Zwischenkriegszeit versucht hatte herzustellen, kam nicht zustande. Drei 1930 ausgearbeitete Abkommen zur Vereinheitlichung des Binnenschifffahrtsrechts, die beispielsweise Regeln über die Folgen von Schiffszusammenstößen oder das Recht auf Führung der Flaggen enthielten, scheiterten an der nationalen Ratifizierung. Eine sich bis zur EWG-Gründung auswirkende Zäsur in der Regulierung der Rheinschifffahrt markierte der Wiener Kongress von 1815. In dessen Schlussakte wurde erstmals die Idee formuliert, die Rheinschifffahrt liberalen Prinzipien zu unterwerfen und von sämtlichen Abgaben und Stapelrechten zu befreien.209 Direkt anwendbare Rechtsnormen waren derweil noch nicht festgelegt worden. Dafür setzten die Rheinanlieger mit der ‚Zentralkommission für die Rheinschiffahrt’ eine zunächst provisorische Organisation ein, der die Weiterentwicklung und Umsetzung dieser Idee zur Aufgabe gestellt wurde. Sie sollte die Artikel der Wiener Kongressakte in eine für den Rhein verbindliche Rechtsordnung gießen. Vorerst verhinderten Meinungsverschiedenheiten in tarifären Angelegenheiten, die sich an der Frage des Rechtsstatus der Rheinmündungsarme entzündeten, eine Einigung. Zumindest in technischen und betrieblichen Angelegenheiten konnte man sich über einheitliche Regelungen verständigen, etwa hinsichtlich der Breite von Fahrrinnen, Signalen, Anlegestellen, der Errichtung von Rheinschifffahrtsgerichten, Sicherheitsvorschriften, Schifferpatenten oder Flussbegradigungen. Solche Vereinbarungen waren auch dringend notwendig, hätte sich ansonsten doch die Dampfschifffahrt auf dem Rhein nur schwerlich ausbreiten können.210 Ein erstes multilaterales Abkommen wurde mit der Mainzer Rheinschiffahrtsakte von 1831 verabschiedet. Diese schaffte sämtliche Kontingentierungen und Markteintrittsbarrieren im internationalen Verkehr ab und erklärte die grenzüberschreitende Rheinschifffahrt für prinzipiell frei. Eine komplette Abgabenfreiheit konnte aber nicht beschlossen werden. Die Niederlande weigerten sich, auf sämtliche Transitzölle und Abgaben zu verzichten, so dass im Gegenzug auch die anderen Rheinanlieger an gewissen Abgaben festhielten. Immerhin wurde eine allgemein verbindliche Abgabenobergrenze festgelegt und Transitzölle außerhalb des niederländischen Rheinabschnitts verboten.211 Die Mainzer 208 209

210 211

Vgl. Henrich-Franke, Christian/ Tölle, Isabel: Historical Developments of Infrastructure Governance and Policies, in: Network Industries Quarterly, 1 (2009), S. 5-8. Vgl. Woelker, Christian: Die Entwicklung der europäischen Zusammenarbeit im Verkehr, in: Europa-Archiv, 8 (1955), S. 8199-8221; Schmitz, Walter: 50 Jahre Rhein-Verkehrs-Politik, Duisburg 1927, S. 119ff. Vgl. Voigt, Fritz: Die Entwicklung des Verkehrssystems, Berlin 1965, S. 249ff. Vgl. Scherner, Karl Otto: Die Begründung des modernen Rheinschiffahrtsrechts im 19. Jahrhundert, in: Wüst, Günter (u.a.): Probleme des Binnenschiffahrtsrechts, Heidelberg 1988, S. 65-98; Eysinga, Willem: Die Zentralkommission für die Rheinschiffahrt, Leiden 1936.

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Akte überführte auch die Zentralkommission der Rheinschiffahrt von einem Provisorium in die feste Struktur eines intergouvernementalen Verwaltungsorgans. Obwohl diese nach heutigem Rechtsverständnis eher dem Typus einer intergouvernementalen Organisation entspricht, durfte sie Recht sprechen, sofern Berufung gegen die Urteile der Rheinschifffahrtsgerichte eingelegt wurde. Sie erhielt also erste Ansätze einer supranationalen Gerichtsbarkeit.212 Ein internationales Gericht wurde jedoch erst im Jahr 1963 eingesetzt. Mit knapp einem halben Jahrhundert Verzögerung gelang es schließlich 1868 in der Mannheimer Rheinschiffahrtsakte sämtliche Abgaben und Zölle für die grenzüberschreitende Schifffahrt auf dem Rhein abzuschaffen. Die Konkurrenz durch die Eisenbahnen hatte ihr Übriges dazu beigetragen. Der Zentralkommission der Rheinschiffahrt wurden zudem umfassendere legislative Kompetenzen eingeräumt, um die Regeln der Mannheimer Akte auslegen und weiterentwickeln zu können. Die Zollabfertigung wurde erleichtert, das System der Freihäfen gesichert und die Gleichbehandlung aller Schiffe garantiert. Auch hinsichtlich technischer und betrieblicher Regelungen entwickelte man die Mainzer Akte weiter.213 So wurden etwa für die Zulassung zur Schifffahrt das Schifferpatent und für die Schiffe das Schiffs- oder Floßattest festgeschrieben. Zugleich erfuhren die Bestimmungen über Strombauten und Fahrwege eine Präzisierung. Die Mannheimer Akte von 1868 blieb bis zum Beginn der Verhandlungen über die EWG nahezu unverändert in Kraft. Eine erste nennenswerte Revision erfolgte dann im Jahr 1963.214 Diese stand in unmittelbarem Zusammenhang mit der EWG-Verkehrspolitik, so dass an späterer Stelle auf sie zurückgekommen wird. In der Zwischenkriegszeit traten Belgien, die Schweiz, Großbritannien und die USA der Zentralkommission der Rheinschiffahrt bei und erweiterten damit die Geltung der Mannheimer Akte über den engeren Rahmen der Anrainerstaaten hinaus. c) Straßenverkehr Als Nachzügler unter den Binnenverkehrsträgern entwickelte sich im Bereich des motorisierten Straßenverkehrs erst vergleichsweise spät die internationale Zusammenarbeit. Vor dem Ersten Weltkrieg nahm diese jedoch allenfalls rudimentäre Formen an. So vereinbarten der 1909 gegründete Welt-Straßenverband (AIPCR215) oder das im selben Jahr geschlossene intergouvernementale ‚Abkommen über den internationalen Verkehr mit Kraftfahrzeugen’ technische Minimalanforderungen an Kraftfahrzeuge für eine Zulassung im internationalen

212

213 214

215

Vgl. Koeppen, Ursula von: Geschichte der Kommission und die Rechtsordnung der Rheinschiffahrt, in: Zentralkommission für die Rheinschiffahrt (Hg.): 150 Jahre Zentralkommission für die Rheinschiffahrt, Straßburg 1966; Baumgartner, Rudolf: Die Freiheit der Rheinschiffahrt, Bern 1926. Vgl. Nasse, Walter: Der Rhein als Wasserstraße, in: Verein für Socialpolitik (Hg.): Die Schiffahrt der deutschen Ströme, Dritter Band, Leipzig 1905, S. 1-300. Vgl. Thiemeyer, Guido: Integration und Standardisierung am Beispiel der internationalen Rheinschifffahrt nach 1945, in: Ambrosius, Gerold/ Henrich-Franke, Christian/ Neutsch, Cornelius (Hg.): Standardisierung und Integration europäischer Verkehrsinfrastruktur in historischer Perspektive, Baden-Baden 2009, S. 137-154. Association mondiale de la route

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Verkehr. Ebenso erkannten die Unterzeichner die Rechtsbestimmungen für Fahrzeuge gegenseitig an.216 Mit der einsetzenden Motorisierung und dem in ihrer Folge zunehmenden grenzüberschreitenden Straßenverkehr stieg in der Zwischenkriegszeit der Bedarf an einheitlichen europäischen Regelungen. Dieser Aufgabe nahm sich die beratende Fachkommission für Verkehr und Transit des Völkerbundes an.217 1924 setzte sie eine spezielle Arbeitsgruppe zur Frage von Fahrlizenzen ein, die in einen permanenten Straßenverkehrsauschuss mündete. Dieser revidierte 1926 das ‚Abkommen über den internationalen Verkehr mit Kraftfahrzeugen’ und verabschiedete 1931 eine Konvention zur Vereinheitlichung von Verkehrszeichen. Einen nachhaltigen Einfluss auf den europäischen Straßenverkehr übte der Völkerbund trotz dieser Abkommen nicht aus. Insbesondere ein Abkommen des (gewerblichen) Straßengüterverkehrs konnte nicht verabschiedet werden. Vereinzelte Initiativen zur Planung eines europäischen Straßenverkehrsnetzes stießen eher auf Ablehnung. Immerhin berief die Internationale Arbeitsorganisation (ILO218) 1931 und 1932 internationale Straßenverkehrskonferenzen ein, die Pläne über ein gesamteuropäisches Fernstraßennetz erörterte. Dass die Zusammenarbeit zwischen den Staaten Europas nur schleppend anlief, lag auch an unterschiedlichen nationalen Strategien im Umgang mit einer sich intensivierenden Konkurrenz zwischen dem Straßen- und Schienenverkehr aus, die nach der Weltwirtschaftskrise in teils sehr hohe nationale Regulierungsniveaus mündeten.219 2.1.2. Übermodale Zusammenarbeit Solange die Eisenbahnen eine weitreichende Monopolstellung im binnenländischen Transportwesen innehatten und es Konkurrenz nur entlang der schiffbaren Wasserstraßen durch die Binnenschifffahrt gab, bestand zur intermodalen Verkehrskoordination kaum Anlass. Diese beschränkte sich im Wesentlichen auf die Abstimmung von Fahrplänen am Übergang von einem Verkehrsträger auf den anderen. Eine wirkliche intermodale Koordination der Verkehrsträger erfolgte vornehmlich für den Transport von Postsendungen auf Initiative der nationalen Postverwaltungen. Den Gedanken, die übermodale Verkehrszusammenarbeit in Europa multilateral zu organisieren, fasste erstmals der Völkerbund. Da der Völkerbund im Bereich des Verkehrs einen klaren geografischen Schwerpunkt in Europa hatte, kann er hier durchaus zur innereuropäischen Zusammenarbeit gezählt werden.220 Der Völkerbund setzte am 17. März 1920 einen provisorischen Verkehrsausschuss ein, um „die Freiheit des Verkehrs und der Durchfuhr sowie die gerechte Rege216 217

218 219 220

Vgl. Schipper, Frank: Driving Europe. Building Europe on roads in the twentieth century, Eindhoven 2008. Vgl. Anastasiadou, Irene/ Lagendijk, Vincent/ Schipper, Frank: New Connections for an Old Continent. Rail, Road and Electricity in the League of Nations Organisation for Communications and Transit, in: Badenoch, Alexander/ Fickers, Andreas (Hg.): Materializing Europe. Transnational Infrastructures and the Project of Europe, London 2010, S. 113-143. International Labour Organization Vgl. Kopper, Christopher: Handel und Verkehr im 20. Jahrhundert, München 2002. Vgl. Anastasiadou, Irene/ Lagendijk, Vincent/ Schipper, Frank: New Connections for an Old Continent, (Anm. 217), S. 113-143.

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lung des Handels aller Mitglieder zu gewähren.“221 Bereits 1921 wurde das Provisorium in eine beratende Fachkommission mit fester organisatorischer Struktur überführt. Fortan beschäftigte sich die Fachkommission in einer Reihe von Unterausschüssen mit Fragen des internationalen Verkehrs, wobei die Ausschüsse eine starke modale Trennung aufwiesen. Neben der kontinuierlichen Tätigkeit der Ausschüsse wirkte der Völkerbund durch von ihm einberufene allgemeine Verkehrs- und Transitkonferenzen (1921, 1923, 1927, 1931) auf die Fortentwicklung der Zusammenarbeit im Verkehrssektor ein. Auf der ersten dieser Konferenzen verabschiedeten die europäischen Staaten ein Übereinkommen und Statut über die Freiheit des Durchgangsverkehrs, in dem sie sich auf die Nichtdiskriminierung als Grundprinzip im grenzüberschreitenden Eisenbahn- und Binnenschiffverkehr verpflichteten. Inhaltlich konnte der Völkerbund in erster Linie in betrieblichen und rechtlichen Aspekten grenzüberschreitender Verkehrsdienstleistungen Erfolge verbuchen. Zu nennen sind hier beispielsweise die Konvention zur Vereinheitlichung der Verkehrszeichen im Straßenverkehr (1931), das Abkommen und Statut über die Rechtsordnung der international bedeutsamen Schifffahrtswege (1921) oder eine Revision des 1909 abgeschlossenen Abkommens über den Verkehr mit Kraftfahrzeugen. Darüber hinaus stand der Völkerbund, wie bereits erwähnt, Pate bei der Gründung des Internationalen Eisenbahnverbands. Schaut man sich die Abkommen des Völkerbundes in inhaltlicher Hinsicht genauer an, dann fallen deren sehr allgemein gehaltenen Regelungen auf, die in der Praxis oft wirkungslos blieben.222 Jenseits materieller Regelungen hat der Völkerbund in zweifacher Hinsicht einen nachhaltigen Beitrag zur Verkehrszusammenarbeit in Europa geleistet: (1) Er brachte die Vertreter der nationalen Verkehrsministerien in regelmäßig tagenden Ausschüssen und Arbeitsgruppen zusammen. Dort wurden Informationen ausgetauscht und unterschiedliche Positionen diskutiert. Die nationalen Vertreter lernten die Verkehrssysteme anderer Staaten zu verstehen und zu respektieren. Der Völkerbund förderte die interpersonelle Vernetzung, half Vertrauen über Grenzen hinaus auf- und Ressentiments abzubauen. Er wirkte wie ein Katalysator für die Bildung einer sozialen Gemeinschaft der Verkehrsfachleute in Europa.223 (2) Der Völkerbund unternahm umfangreiche Studien zu Fragen wie Zollformalitäten, Infrastrukturnetze oder Verkehrstechnik. Er erstellte Verkehrsstatistiken und arbeitete Abkommen aus, die im sich verschlechternden politischen Klima der 1930er Jahre zwar nicht mehr beschlossen oder ratifiziert wurden, die aber nach 1945 neuen Organisationen als Grundlage ihrer Arbeit dienten und sich so bis 1955 auswirkten.224

221 222 223

224

Vgl. Artikel 23e der Satzung des Völkerbunds. Vgl. Rohde, Dieter: Methoden und Wirkungen, (Anm. 194). Die niederländischen Technikhistoriker Johan Schot und Vincent Lagendijk bezeichnen diese Gruppenbildung auch als ‚technikratischen Internationalismus’. Vgl. Lagendijk, Vincent/ Schot, Johan: Technocratic Internationalism, (Anm. 52), S. 196-217. Vgl. Schipper, Frank: Driving Europe, (Anm. 56), S. 154-157.

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2.2. Multilaterale Verkehrszusammenarbeit nach 1945 2.2.1. Übermodale Zusammenarbeit a) Wirtschaftskommission für Europa Um die wirtschaftliche Zusammenarbeit innerhalb Europas zu verbessern, setzten die Vereinten Nationen im Mai 1947 die Wirtschaftskommission für Europa (UN-ECE225) ein, der alle europäischen UN-Mitglieder angehörten. Die UN-ECE sollte als ein Expertengremium fungieren, um wirtschaftliche und technische Probleme zu studieren sowie den Austausch und die Erarbeitung wissenschaftlicher, technischer und statistischer Informationen zu fördern. Neben einer Reihe weiterer Ausschüsse wurde 1947 ein Binnenverkehrsausschuss eingesetzt, der den Vertretern nationaler Verkehrsministerien ein Forum zur Beratung gemeinsamer Probleme des internationalen Verkehrs bieten sollte. Hinsichtlich seiner inneren Struktur und Aufgabenstellungen knüpfte der Binnenverkehrsausschuss an die beratende Fachkommission für Verkehr und Transit des Völkerbundes an, was sich auch an den personellen und inhaltlichen Kontinuitäten zeigte.226 Im Unterschied zum Völkerbund griff die UN-ECE neben betrieblichen und rechtlichen auch technische Aspekte des grenzüberschreitenden Verkehrs auf. Darüber hinaus betrieb sie eine umfangreiche Studientätigkeit, u.a. auf Gebieten wie Tarife, Wegekosten, Selbstkosten der Verkehrsträger, allgemeine Probleme der Verkehrskoordinierung oder europäische Verkehrsstatistiken.227 Die UN-ECE etablierte sich so als eine der bedeutsamsten Informationsbörsen für das europäische Verkehrswesen. An die Koordination zwischen den Verkehrsträgern oder an eine Angleichung der Verkehrstarife traute sie sich entgegen der ursprünglichen Intention nur vereinzelt heran. Dies ist hauptsächlich auf die verkehrs- und wirtschaftspolitischen Unterschiede zwischen den Staaten Ost- und Westeuropas zurückzuführen.228 Stattdessen setzte die UN-ECE die Frage der Vereinheitlichung des europäischen Straßenverkehrsnetzes ganz oben auf ihre Agenda. Mit tatkräftiger Unterstützung der 1948 von den nationalen Verbänden des Straßentransportgewerbes Westeuropas gegründeten ‚Internationale Straßen Union’ (IRU229) konnte sie bedeutende Erfolge verbuchen, die weiter unten dargestellt werden. In größerem Umfang setzte die UN-ECE auch Aspekte der Intermodalität oder des kombinierten Verkehrs, d.h. der Voraussetzungen für den reibungslosen Übergang von einem Verkehrsträger auf den anderen, auf ihre Tagesordnung. Angesichts der zunehmenden Konkurrenz und Arbeitsteilung zwischen den Verkehrsträgern wurden diese Fragen immer dringlicher. Zu nennen sind hier Abkommen zur Verwendung standardisierter Austauschbehälter oder Palet-

225 226 227

228

229

United Nations: Economic Commission for Europe Vgl. Schipper, Frank: Driving Europe, (Anm. 56), S. 167-172. Vgl. Berthelot, Yves/ Rayment, Paul: The EEC. A bridge between East and West, in: dies. (Hg.): Unity and diversity in development ideas. Perspectives from the UN regional commissions, Bloomington 2003, S. 64-68. Vgl. Trischler, Helmut: Geteilte Welt? Verkehr im Europa des Kalten Krieges, 1945-1990, in: Roth, Ralf/ Schlögel, Karl (Hg.): Neue Wege in ein neues Europa. Geschichte und Verkehr im 20. Jahrhundert, Frankfurt 2009, S. 156-175. International Road Union

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ten.230 Besondere Aufmerksamkeit widmete die UN-ECE der Errichtung eines intermodalen Transportsystems für leicht verderbliche Lebensmittel, das in enger Kooperation mit den nationalen Ministerien und Vertretern der internationalen Fachorganisationen der Verkehrsbetreiber entwickelt wurde.231 Im Bereich der personellen Vernetzung setzte die UN-ECE die bereits vom Völkerbund begonnene Gemeinschaftsbildung unter Verkehrsfachleuten konsequent fort. Da die Zusammenarbeit in technischen und betrieblichen Fragen des gesamteuropäischen Verkehrs sogar zwischen Vertretern der Staaten aus Ostund Westeuropa reibungslos verlief, verstärkte sich das (Selbst-) Bild des unpolitischen Experten. Obwohl die UN-ECE recht schnell ihre anfängliche Bedeutung verlor, blieb sie das einzige gesamteuropäische Verkehrsforum. Im Schatten anderer, politisch signifikanterer Organisationen wie der EGKS, der ECMT und später der EWG trug sie wesentlich zur Abstimmung europäischer Verkehrssysteme bei.232 b) Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl Die Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS) im Jahr 1952 stellt ein Eckdatum in der Entwicklung der europäischen Verkehrszusammenarbeit dar, obwohl die EGKS im engeren Sinne nicht zu den europäischen Verkehrsorganisationen zu zählen ist. Sieht man einmal von den übergeordneten politischen Zielen der EGKS ab,233 dann bestand das konkrete Ziel der EGKS darin, einen gemeinsamen Markt für die Montanprodukte Kohle und Stahl zu schaffen. Dessen Prinzipien sollten der freie Wettbewerb, die Gleichbehandlung und die Nicht-Diskriminierungen sein. Das Verkehrswesen war dabei in doppelter Hinsicht von Interesse. Erstens konnte der zwischenstaatliche Güteraustausch nur auf der Basis funktionierender Verkehrssysteme erfolgen. Zweitens machten die Transportkosten einen hohen Anteil an den Montanpreisen aus. Der Artikel 70 des EGKS-Vertrags legte deshalb für den Verkehr die marktwirtschaftlichen Prinzipien der Nichtdiskriminierung, der Veröffentlichung von Transportpreisen und Transportbedingungen sowie der Wettbewerbsfreiheit zwischen den Verkehrsträgern fest. Damit standen sämtliche Tarife für Montanprodukte im Raum der EGKS auf dem Prüfstand. Dies galt insbesondere für die traditionellen Ausnahmetarife der französischen und deutschen Eisenbahnen.234 230

231

232

233 234

Vgl. Klose, Alexander: Doppelte Standardisierung? Das Entstehen des Container-Systems zwischen Europa und den USA, in: Ambrosius, Gerold/ Henrich-Franke, Christian/ Neutsch, Cornelius/ Thiemeyer, Guido (Hg.): Standardisierung und Integration europäischer Verkehrsinfrastruktur in historischer Perspektive, Baden-Baden 2009, S. 155-182. Vgl. Van der Vleuten, Erik: Feeding the Peoples of Europe. Transnational Food Infrastructure in the Early Cold War, 1947-1960, in: Badenoch, Alexander/ Fickers, Andreas (Hg.): Materializing Europe. Toward a Transnational Histoty of European Infrastructures, London 2010, S. 148-177. Vgl. Schot, Johan: Transnational Infrastructures and European Integration. A Conceptual Exploration, in: Bouneau, Christoph/ Burigana, David/ Varsori, Antonio (Hg.): Trends in Technological Innovation and the European Construction, Brussels 2010, S. 97-122. Vgl. Loth, Wilfried: Beiträge der Geschichtswissenschaft zur Deutung der Europäischen Integration, in: ders./ Wessels, Wolfgang (Hg.): Theorien europäischer Integration, Opladen 2001, S. 87-107. Die Auswirkungen der EGKS Tarifpolitik auf einzelne Wirtschaftsregionen demonstriert Thomas Bartolosch für das Beispiel des Siegerlands. Vgl. Bartolosch, Thomas: Eisenbahnfrachttarife als wirtschaftspolitisches Instrument. Zur Bekämpfung von Standortnachteilen der Siegerländer Schwerindustrie im 19. und 20. Jahrhundert, in: Reininghaus, Wilfried/Teppe, Karl (Hg.): Verkehr und Region im 19. und 20. Jahrhundert, Paderborn 1999, S. 271-294.

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Zieht man in Betracht, dass Montanprodukte seinerzeit ca. 50% des gesamten Eisenbahngüterverkehrs und 45% der Binnenschifffahrt auf dem Rhein ausmachten, wird ersichtlich, welch enorme Auswirkungen die Entscheidungen der EGKS auf den Verkehrssektor insgesamt haben konnten. Erstmals in der Geschichte der europäischen Verkehrszusammenarbeit war eine supranationale Behörde legitimiert, Entscheidungen über Verkehrstarife oder Verkehrspolitiken zu fällen. Selbst wenn diese Kompetenz auf den Transport von zwei Gütergruppen (Kohle und Stahl) beschränkt blieb, war bei der Aufnahme der Verhandlungen über den EWG-Vertrag noch gar nicht abzuschätzen, welche Auswirkungen die Entscheidungen der EGKS auf die ordnungspolitischen Rahmenbedingungen und die gesamte Tarifarchitektur im Verkehrssektor haben würden. Das Nebeneinander abgeschotteter nationaler Verkehrsmärkte, das sich seit dem 19. Jahrhundert fest etabliert hatte, wurde erstmals hinterfragt.235 In Verkehrskreisen stieß die EGKS aus mehreren Gründen auf breite Ablehnung: (1) Mit Ausnahme der Niederlande galt der Verkehr weitgehend als wirtschaftlicher Sonderbereich, auf dem keine marktwirtschaftlichen Strukturen geschaffen werden sollten. ‚Ruinöse Konkurrenz’ war das Stichwort, mit dem man gegen die Wettbewerbsfreiheit zu Felde zog und eine Koordination der Verkehrsträger durch staatliche Behörden einforderte.236 (2) Die internationale Zusammenarbeit ging bisher von der Prämisse der gleichberechtigten Kooperation souveräner Partner aus. Europäische Verkehrsmärkte galten als Summe nationaler Märkte mit je nach nationalen Erfordernissen durchaus abweichenden ordnungspolitischen Rahmenbedingungen. In einer einheitlichen europäischen Ordnung, wie sie die EGKS für den Transport von Kohle und Stahl einforderte, sah man die Gefahren zu großer Generalisierung und Inflexibilität. (3) Es widerstrebte den Vertretern der nationalen Verkehrsministerien und der Interessengruppen erheblich, dass in der Hohen Behörde verkehrspolitische Kompetenzen in den Händen fachlicher Laien lagen, für die der Verkehr eher ein Nebenschauplatz war, an dem sie wenig Interesse hatten und von dem sie noch weniger Kenntnisse besaßen. Dass die Verkehrsartikel des EGKS-Vertrags erst in den letzten Wochen der Verhandlungen in den Vertrag aufgenommen wurden, nachdem sie vorher praktisch nicht thematisiert worden waren, wertete man als sicheres Zeichen für die Zweitrangigkeit des Verkehrs in der EGKS. Wenngleich es bei der Gründung der EGKS unklar blieb, ob und inwieweit die Hohe Behörde von ihren Kompetenzen Gebrauch machen würde, war die psychologische Wirkung in Kreisen der Verkehrsfachleute enorm.237 Diese Wirkung wurde umso deutlicher, als der Verkehrsausschuss der Gemeinsamen Versammlung unter der Leitung des niederländischen Berichterstatters Paul Kapteyn, die Hohe Behörde drängte, eine supranationale Koordination des innereuropäischen Verkehrs über den EGKS-Vertrag hinaus anzustoßen. Der Hohen Behörde wurden detaillierte Vorschläge für eine ordnungspolitische Rahmenordnung des gesamten europäischen Verkehrssektors unterbreitet. Diese sahen u.a. die Errichtung einer supranationalen Verkehrsbehörde (Transportrat)

235 236 237

Vgl. Henrich-Franke, Christian: Changing Patterns, (Anm. 189), S. 7-30. Vgl. Willecke, Rainer: Ruinöse Konkurrenz, (Anm. 16), S. 156-169. Vgl. Offizielles Protokoll der Pariser Konferenz, 29.-31.1.1953, MBZ(1945-1954)-9-2169.20001, Archief van Ministerie van Buitenlandse Zaken, Den Haag.

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und eine umfassende Liberalisierung der Verkehrsmärkte vor.238 Die Hohe Behörde lehnte die Vorschläge allerdings ab und versuchte stattdessen mittels pragmatischer Lösungen die vorhandenen Diskriminierungen abzubauen. Beispielsweise führte sie direkte degressive Tarife im EGKS-Montanverkehr ein oder beseitigte Ausnahmetarife für verkehrsferne Montanstandorte.239 Nichtsdestotrotz sollte der sog. Kapteyn-Bericht für die Aushandlung der Römischen Verträge und die frühe EWG-Verkehrspolitik eine wichtige Rolle spielen.240 In einer langfristigen Perspektive betrachtet war die EGKS für die Entwicklung des grenzüberschreitenden Verkehrs in Europa eher von sekundärer Bedeutung. Einerseits konnten viele Ziele nicht erreicht werden, so etwa die Einführung degressiver Eisenbahntarife im EGKS-Montanverkehr. Andererseits blieben Beschlüsse wie die Einführung eines komplexen Tarifsystems mit unterschiedlichen Degressionskoeffizienten in ihrer Wirkung zweifelhaft. Die EGKS ging vielmehr dazu über, Ausnahmetarife unter regionalpolitischen und sozialen Erwägungen zu gestatten. Hier sind beispielsweise die ‚Als-ob-Tarife’ der Bundesbahn zum Ausgleich von Benachteiligungen des Saargebiets gegenüber Lothringen, die durch den Bau des Moselkanals entstanden waren. So änderten sich die Verkehrsströme nur marginal, während gleichzeitig die vielfach ohnehin defizitären Eisenbahnen weitere Verdienstausfälle verkraften mussten. Eine konsequente Tarifpolitik für Kohle- und Stahltransporte scheiterte am Widerstand der mitgliedsstaatlichen Verkehrsministerien, die negative Auswirkungen auf die gesamte Tarifarchitektur befürchteten. Immerhin war es gelungen, noch vor der eigentlichen Inkrafttretung des EGKS-Vertrags die 32 schwerwiegendsten Fälle tariflicher Diskriminierungen zu beseitigen. Einzelne Tarife wie derjenige für Koks im grenzüberschreitenden Verkehr sanken um 15%. In ihrer kurzfristigen Wirkung auf die seinerzeitigen Bemühungen um eine Intensivierung der europäischen Verkehrszusammenarbeit darf die EGKS nicht unterschätzt werden.241 c) Europäische Konferenz der Verkehrsminister In den frühen 1950er Jahren wurde die Frage der Gründung einer europäischen Verkehrsorganisation, die sich der bis dahin vernachlässigten Aspekte der europäischen Verkehrszusammenarbeit (internationale Tarife, Verkehrspolitik oder Infrastrukturmaßnahmen) annehmen konnte, immer dringlicher. Dies ist auf mehrere Ursachen zurückzuführen: (1) Die UN-ECE und auch die Organisation für Wirtschaftliche Zusammenarbeit in Europa (OEEC)242 hatten sich als ungeeig238 239 240 241 242

Die Entwürfe und Überlegungen Kapteyns finden sich in: 2.21.096.3, Collectie Kapteyn, Nationaalarchief, Den Haag. Vgl. Bartolosch, Thomas: Eisenbahnfrachttarife, (Anm. 234), S. 271-294. Vgl. Ambrosius, Gerold/ Henrich-Franke, Christian: Alte Pfade und neue Wege der Integration. Das Beispiel der Infrastrukturen in Europa, in: Historische Sozialforschung, 4 (2007), S. 275-304. Vgl. Abelshauser, Werner: Deutsche Wirtschaftsgeschichte seit 1945, Bonn 2004, S. 243f. Im Marshall-Plan war der Verkehr als ein Schlüsselsektor beim Wiederaufbau der europäischen Wirtschaft eingestuft worden und dementsprechend im April 1948 von der OEEC zwei Verkehrsausschüsse für den See- und den Binnenverkehr eingerichtet worden. Ganz im Einklang mit der liberalen Grundausrichtung der OEEC versuchte er in erster Linie Beschränkungen und Diskriminierungen im internationalen Verkehr etwa devisenrechtliche Hindernisse abzubauen. Immerhin wurde der internationale Verkehr in der Nachkriegszeit nicht unerheblich durch Devisenbeschränkungen in seiner Entwicklung gehemmt. Es zeigte sich aber sehr schnell, dass die OEEC ihre eigenen Ziele nicht erreichte.

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net erwiesen, um in den genannten Feldern wirkungsvoll agieren zu können. (2) Von den Befürwortern der Europäischen Einigung wurde der Verkehr aufgrund seiner verbindenden Symbolik und der langen Tradition internationaler Zusammenarbeit als ein besonders geeigneter Sektor für die politischen Einigungsbemühungen in Europa angesehen. Sie strebten deshalb eine supranationale Verkehrsbehörde als zentrales Element eines sich politisch zusammenschließenden Europas an.243 (3) Die Verkehrsministerien und Verkehrsdienstleister befürchteten, die EGKS könnte auf der Basis ihrer supranationalen Kompetenzen ernsthaft in die Gestaltung des europäischen Verkehrs eingreifen. Dem wollten sie durch eine eigenständige Verkehrsorganisation vorbeugen. (4) Der Produktivitätsrückstand der Verkehrswirtschaft in Europa gegenüber den USA wurde als Folge der kleinräumlichen Strukturen gesehen. Über einen engeren Zusammenschluss der europäischen Verkehrssysteme sollten Skalen- und Vernetzungseffekte erzeugt werden. Am Ende eines dreijährigen Entscheidungsprozesses einigten sich am 17. Oktober 1953 schließlich 16 (west-) europäische Staaten darauf, die Europäische Konferenz der Verkehrsminister (ECMT) zu gründen.244 Zwar konnte im Gerangel um Supranationalität oder Intergouvernementalität, um Entscheidungskompetenzen und Mitgliedsstaaten sowie um eine liberale oder eine restriktive Verkehrsphilosophie keine wirkliche Entscheidung gefällt werden. Dennoch wurde zumindest der Minimalkonsens der Intensivierung der Zusammenarbeit zwischen den europäischen Verkehrsministern sichergestellt.245 Mit der ECMT schufen die Regierungen eine in ihren Kompetenzen auf Empfehlungen beschränkte intergouvernementale Organisation. Ihre übergeordneten Ziele bestanden darin, die beste Ausnutzung und rationellste Weiterentwicklung des europäischen Binnenverkehrs zu ermöglichen und die Arbeiten der vielen europäischen Verkehrsorganisationen zu koordinieren. Die ECMT sollte im Zentrum des internationalen Beziehungsgeflechts im Verkehrssektor stehen. Sie sollte auf einer übergeordneten Ebene der Minister und höheren Ministerialbeamten Probleme erörtern, für die weitreichende politische Kompetenzen notwendig waren. Demgegenüber sollte die UN-ECE oder die Organisationen der einzelnen Verkehrsträger die Vereinheitlichung des europäischen Verkehrswesens auf einer technisch-betrieblichen Ebene fortentwickeln. Welche Bedeutung die ECMT für die europäische Zusammenarbeit haben sollte, war bei der Aufnahme der ersten Vorhandlungen zur EWG nach der Konferenz von Messina im Jahr 1955 noch nicht abzuschätzen. Insbesondere die Verkehrsministerien der EGKS-Staaten erwarteten jedoch viel von ihr. Für sie war eine Organisation mit Entwicklungspotential geschaffen worden, die sich auf höchster politischer Ebene aller Aspekte der europäischen Verkehrszusammenarbeit annehmen konnte. Gleichfalls stand die ECMT unter einem nicht 243

244

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Vgl. Henrich-Franke, Christian: From a Supranational Air Authority to the Founding of the European Civil Aviation Conference (ECAC), in: Journal of European Integration History, 1 (2007)b, S. 69-90. Zu den Verhandlungen, die zur Gründung der Europäischen Verkehrsministerkonferenz führten: Henrich-Franke, Christian: Mobility and European Integration. Politicians, Professionals and the Founding of ECMT, in: Journal of Transport History, 1 (2008), S. 69-92. Vgl. Brabers, Jan: The failure of European transport integration (1945-1955), in: Trausch, Gilbert (Hg.): Die Europäische Integration vom Schuman-Plan zu den Römischen Verträgen, Baden-Baden 1993, S. 57-73.

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unbedeutenden Legitimationsdruck. Nachdem in den Gründungsverhandlungen in vielen Punkten keine Entscheidung gefällt worden war, beäugten die nationalen Wirtschafts- und Außenministerien sie mit Skepsis. In deren Kreisen war die Frage einer supranationalen Verkehrsorganisation noch nicht vom Tisch. Es galt also die Leistungsfähigkeit der ECMT zu demonstrieren. Zu diesem Zweck initiierte die ECMT mehrere Maßnahmen, u.a. eine Klassifikation von Binnenwasserstraßen. In demonstrativer Weise griff sie auch das Projekt des Internationalen Eisenbahnverbands zur Errichtung einer ‚Europäischen Gesellschaft für die Finanzierung von Eisenbahnmaterial’ (Eurofima) auf und half mit, dieses schnell zu einem erfolgreichen Abschluss zu bringen.246 2.2.2. Modale Zusammenarbeit a) Eisenbahn War es dem Internationalen Eisenbahnverband in der Zwischenkriegszeit nicht gelungen, die ihm ursprünglich zugedachte Funktion als Motor und Koordinationsinstanz der Zusammenarbeit der europäischen Eisenbahnen auszufüllen, so holte er dies nach 1945 schnell nach. Hierfür waren personelle wie institutionelle Gründe ausschlaggebend: Einerseits bemühte sich eine neue Generation von Eisenbahnakteuren – angeführt vom UIC-Generalsekretär Louis Armand247 – um eine stärkere Bündelung der Ressourcen auf europäischer Ebene. Andererseits zwangen veränderte organisatorische und wirtschaftliche Rahmenbedingungen zum Umdenken. So machten die neuen, übermodalen Organisationen ein geschlossenes Auftreten der Eisenbahnen notwendig, wenn sie ihre eigenen Belange vertreten sehen wollten. Ebenso machte der immer schärfere Wettbewerb mit dem Straßenverkehr eine stärkere Rationalisierung unabdingbar, wenn die Eisenbahnen langfristig konkurrenzfähig bleiben wollten. Neben dem Ausbau seiner internen Strukturen, u.a. wurde 1950 ein spezielles Forschungs- und Versuchsamt eingerichtet, ergriff der Internationale Eisenbahnverband die Initiative zu einer Reihe von Gemeinschaftsunternehmen. Diese waren sowohl untereinander als auch mit dem Internationalen Eisenbahnverband eng verflochten.248 So wurde 1949 die ‚Internationale Gesellschaft der Eisenbahnverwaltungen für Kühltransport’ (Interfrigo) gegründet, um die für Kühltransporte notwendigen Spezialwaggons bauen zu lassen und die Nutzung der Kühlwagen ihrer Mitgliedsverwaltungen durch ein System von Mietverträgen zu koordinieren. Saisonale Schwankungen sollten durch eine abwechselnde Nutzung der Wagen in Europa besser ausgeglichen werden. Besondere Erwähnung verdient die 1955 gegründete ‚Europäische Gesellschaft für die Finanzierung von 246

247

248

Zu den Verhandlungen, die zur Gründung der Eurofima führten: Henrich-Franke, Christian: Die Eurofima: Standardisierungsmotor zwischen ökonomischer Notwendigkeit, europäischer Wünschbarkeit und nationaler Realisierbarkeit, in: Ambrosius, Gerold; Henrich-Franke, Christian/ Neutsch, Cornelius/ Thiemeyer, Guido (Hg.), Standardisierung und Integration europäischer Verkehrsinfrastruktur in historischer Perspektive, Baden-Baden 2009, S. 115-136. Zur Person Louis Armands, der immerhin erster Präsident der EWG Schwesterorganisation Euratom wurde: Henrich-Franke, Christian: Armand, Louis: From United Atoms to Common Railways, in: Badenoch, Alexander/ Fickers, Andreas (Hg.): Materializing Europe. Toward a Transnational Histoty of European Infrastructures, London 2010, S. 44-48. Eine detaillierte Beschreibung der Gründung dieser Organisationen findet sich bei: HenrichFranke, Christian: Europäische Verkehrsintegration, (Anm. 58), S. 133-176.

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Eisenbahnmaterial’ (Eurofima). Diese ging über die bisherigen Formen der Zusammenarbeit hinaus und versuchte erstmals Verkehrsinvestitionen, im Spezialbereich des rollenden Materials, auf europäischer Ebene zu koordinieren. Gemeinsam mit der ECMT, die sich unmittelbar nach ihrer Gründung 1953 des Projekts annahm, wurde ein Beschaffungs- und Finanzierungsmodell entwickelt, mit dem rollendes Material einheitlicher Bauart zu günstigen Konditionen gekauft und dann mit Hilfe von Miet-/Kaufverträgen den Eisenbahnen zur Verfügung gestellt wurde. Die Eurofima war wiederum eng an den 1951 gegründeten Europäischen Güterwagentransportpool (EUROP) geknüpft und sollte den Aufbau eines gemeinsamen europäischen Wagenparks finanzieren. Das EUROPAbkommen ersetzte das bis dato auf der Basis des ‚Übereinkommens über die gegenseitige Nutzung von Güterwagen im internationalen Verkehr’ praktizierte System der gemeinsamen Benutzung von Güterwagen durch eines der gegenseitigen Benutzung von Güterwagen. Die EUROP Wagengemeinschaft richtete in Bern ein Koordinationsbüro ein, das zentral die Ein- und Ausgänge von EUROPWagen aus nationalen Bahnnetzen registrierte, Über- bzw. Unterbestände der einzelnen Verwaltungen berechnete, entstehende Ungleichgewichte durch Anweisungen an Verwaltungen gezielt ausglich und die Abrechnung fälliger Mietgebühren übernahm. 1957 folgte mit dem Trans-Europ-Express (TEE) ein Netz grenzüberschreitender Hochgeschwindigkeitszüge, mit dem man versuchte, der Konkurrenz durch die Luftfahrt zu begegnen.249 Bezeichnend für die Zusammenarbeit der Eisenbahnen nach dem Zweiten Weltkrieg war die enge Kooperation zwischen dem Internationalen Eisenbahnverband und den übermodalen Organisationen. Sowohl beim EUROP als auch bei der Eurofima wurden europäische Gemeinschaftsprojekte durch den UIC angestoßen und später in Zusammenarbeit mit den einzelnen nationalen Verkehrsministerien oder mit der ECMT vorangetrieben. Speziell mit der Europäischen Verkehrsministerkonferenz etablierte der UIC eine enge Zusammenarbeit. Gleichermaßen besaß der UIC Beobachterstatus im Binnenverkehrsauschuss der UN-ECE. Der Internationale Eisenbahnverband entwickelte sich binnen weniger Jahre zu einem spürbaren Machtfaktor mit einem dementsprechenden Selbstverständnis. Seitens der UIC sah man es fortan als Selbstverständlichkeit an, in allen Eisenbahnfragen von den übermodalen Verkehrsorganisationen gehört zu werden. Obwohl die europäische Zusammenarbeit im Bereich der Eisenbahnen durch ein komplexes Netz unterschiedlicher Organisationen, Gremien und Abkommen gekennzeichnet war, blieb sie auf einen überschaubaren Kreis einzelner Akteure beschränkt. Zwischen diesen etablierten sich feste Kooperationsroutinen und es bildeten sich personelle Vernetzungen mit einem dementsprechenden Vertrauensaufbau heraus. Eine Domäne bilateraler Zusammenarbeit blieben internationale Tarife, grenzüberschreitende Infrastrukturplanung und gemeinsame Investitionen. Multilaterale Organisationen wie der UIC oder die UN-ECE sprachen allenfalls Empfehlungen über die Gestaltung internationaler Gütertarife aus, die eine grobe Orientierung boten. Darüber hinaus nahm der Internationale Eisenbahnverband 1955 die Arbeiten an einem einheitlichen europäischen Personen- und Gepäcktarif auf und erstellte Preistafeln zur gegenseitigen Information über Tarife. Einen 249

Vgl. Mertens, Maurice: Trans-Europ-Express, Düsseldorf 1987.

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ersten Teilerfolg stellte der Europäische Stückguttarif von 1956 dar. Ein einheitliches europäisches Tarifsystem kam aber nicht zu Stande.250 b) Binnenschifffahrt Nach dem Zweiten Weltkrieg stellte die Mannheimer Akte von 1868 weiterhin die Grundlage der internationalen Ordnung der Rheinschifffahrt dar. Mitte der 1950er Jahren kämpfte die Rheinschifffahrt mit latenten Überkapazitäten, von denen ein starker Frachtendruck ausging. Die hieraus entstandenen wirtschaftlichen Probleme versuchten die Reedereien nach dem Zweiten Weltkrieg den (inter-) nationalen Verkehr durch Preis- und Mengenkartelle in ihrem Sinne zu beeinflussen.251 Erschwerend kam hinzu, dass der innerdeutsche Transport auf dem Rhein für Ausländer nach dem Krieg von den Alliierten vorübergehend verboten worden war, um die westdeutsche Zahlungsbilanz zu entlasten. Ohnehin waren nationale Märkte zumeist hochgradig reguliert, national abgeschottet und unterlagen behördlicher Preiskontrolle.252 Die Mitgliedsstaaten der Zentralkommission für die Rheinschiffahrt planten durch Kartellierung die Transportpreise auf einem hohen Niveau zu stabilisieren und gleichzeitig die Nachfrage aufzuteilen. Sie gingen davon aus, dass die Rheinschifffahrt sich aufgrund ihrer kleinorganisatorischen Struktur nicht selbst regulieren könne und deshalb zu einer wirtschaftlichen Dauerkrise tendiere. Im März 1953 schloss sich das Rheinschifffahrtsgewerbe schließlich in der ‚Arbeitsgemeinschaft der Rheinschiffahrt’ zusammen, die u.a. eine Schuman-Plan Kommission einsetzte, um Einfluss auf die Verkehrspolitik der EGKS nehmen zu können. Obgleich es der Arbeitsgemeinschaft nicht gelang, ein geschlossenes Ordnungskonzept zu erarbeiten, wurden eine Reihe von Konventionen (Kartellen) realisiert,253 u.a. x die ‚Duisburger Frachtenkonvention’ von 1951, in der 71 Rheinschifffahrtsunternehmen aus 5 EWG-Staaten verbindliche Frachtsätze und Beförderungsbedingungen für den grenzüberschreitenden Güterverkehr bis 200t vereinbarten, x der ‚Tankerpool’ von 1955, in dem die Preise für den Transport von flüssigen Brennstoffen oder Mineralöl auf dem Rhein festgesetzt wurden oder x der ‚Kettwiger Pool’ von 1955, durch den der grenzüberschreitende Kohleverkehr geregelt wurde.254 Der Erfolg der Pools blieb jedoch umstritten. Einerseits konnten zwar durchaus übermäßige Preisschwankungen eingedämmt werden, andererseits unterliefen aufgrund der geringen Verbindlichkeit der Abkommen immer wieder Klein- und Kleinstbetriebe die Kartellbedingungen und boten Transportdienstleistungen sogar unter den Selbstkosten an. Eine Monopolpreisabschöpfung kam deshalb nur sehr bedingt zustande. Dafür war auch die Konkurrenz mit der Eisenbahn zu intensiv. Insgesamt bleibt festzuhalten, dass eine freie Preisbildung oder gar

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Vgl. Bellers, Jürgen: Deutsche Auswärtige Verkehrspolitik 1949-1989, Siegen 2002. Thiemeyer, Guido: Integration und Standardisierung, (Anm. 214), S. 137-154. Vgl. Ebd. Vgl. Seidenfus, Hellmuth: Organisationstendenzen auf dem Rheinschiffahrtsmarkt, Göttingen 1957. Vgl. Ebd.

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Wettbewerbsfreiheit, wie sie die Mannheimer Akte auf dem Papier forderte, in den frühen 1950er Jahren somit aufgrund indirekter staatlicher Einflussnahme und privatrechtlicher Absprachen nur in Grenzen bestand. Neben den wirtschaftlichen Problemen machte die Tätigkeit der neuen übermodalen Organisationen ein geschlossenes Auftreten der Binnenschifffahrt erforderlich, wenn deren eigene Interessen effektiv vertreten werden sollten. Die Dachverbände der nationalen Binnenschifffahrtsverbände Westeuropas gründeten deshalb 1952 die Internationale Binnenschiffahrtsunion (IBU), die sich in den folgenden Jahrzehnten als effektive Interessenvertretung gegenüber der UNECE, der ECMT und der EGKS etablieren konnte. Mit der IBU bemühte sich erstmals eine internationale Organisation darum, technische und betriebliche Harmonisierungen voranzutreiben, um so die Wirtschaftlichkeit der Binnenschifffahrtsdienste zu steigern. Es wurde 1956 sogar ein „Zentralbüro für den internationalen Austausch von Schiffsraum“ nach dem Muster des EUROPAbkommens der Bahnen gegründet.255 In der ersten Hälfte der 1950er Jahre entdeckte auch die UN-ECE die Binnenschifffahrt für sich. Aufbauend auf den Vorarbeiten des Völkerbundes bemühte sie sich, die Zersplitterung der Binnenschifffahrt entlang einzelner Ströme durch eine gesamteuropäische Ordnung zu überwinden. Bis zur Aufnahme der Verhandlungen über die EWG wurde eine Vielzahl technischer, rechtlicher und betrieblicher Harmonisierungsfragen in Angriff genommen (u.a. Navigationsgeräte, Schiffspapiere, Signale, Kennzeichnungspflichten, Beistandsleistungen, Beförderung gefährlicher Güter), die alle noch im Diskussionsstadium waren. c) Straßenverkehr Nach dem Zweiten Weltkrieg war die multilaterale Regulierungsdichte auf dem Gebiet des innereuropäischen Straßenverkehrs im Vergleich mit den anderen Binnenverkehrsträgern niedrig. Da sich dies in Anbetracht des enorm expandierenden Straßenverkehrs zunehmend störend auswirkte, räumten die übermodalen Verkehrsorganisationen dem Straßenverkehr eine hohe Priorität ein. Vornehmliche Probleme stellten nationale Kontingentierungen, divergierende Rechtsnormen oder Abmessungen und Gewichte der Lastkraftwagen dar. Schon 1947 wurde im Rahmen der UN-ECE ein erstes Abkommen zur Beseitigung von Beschränkungen im internationalen Straßenverkehr geschlossen. 1949 und 1950 legte die UN-ECE dann mit dem ‚Abkommen über den Straßenverkehr’, dem ‚Protokoll über Straßenverkehrszeichen’ und der ‚Erklärung über den Bau internationaler Hauptverkehrsstraßen’ (Europa-Straßen-Netz) drei weitere Abkommen zur Vereinheitlichung des europäischen Straßenverkehrsnetzes vor, die in erster Linie technische und rechtliche Bestimmungen umfassten.256 Der Erfolg der UN-ECE stützte sich nicht zuletzt auf eine intensive Zusammenarbeit mit der IRU und dem ebenfalls 1948 gegründeten Internationalen Straßenverband (IRF257). Auch in der Folgezeit wurde auf diese Weise durch die Kooperation von Regierungsorganisationen und privaten Interessengruppen die Harmonisierung

255 256 257

Vgl. Rohde, Dieter: Methoden und Wirkungen, (Anm. 194), S.107. Vgl. Schipper, Frank: Driving Europe, (Anm. 56). International Road Federation

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des europäischen Straßenverkehrs von der IRF nicht nur angeregt, sondern auch maßgeblich vorangetrieben und zum Abschluss gebracht.258 Zu Beginn der 1950er Jahre rückten zunehmend auch rechtliche Fragen wie etwa Haftungspapiere, Versicherungen und Frachtverträge in den Fokus des Binnenverkehrsausschusses der UN-ECE. Es gelang beispielsweise eine internationale Versicherungskarte einzuführen oder durch ein multilaterales Zollabkommen (TIR259) die Wartezeiten an den Grenzen spürbar zu reduzieren. Interessanterweise stützten sich die Abkommen oft auf Vorlagen aus dem Eisenbahnwesen. So schlossen die Mitgliedsstaaten der UN-ECE 1956 ein Übereinkommen über den Beförderungsvertrag im internationalen Straßengüterverkehr ab, welches in den zentralen inhaltlichen Punkten Elemente aus dem ‚Internationalen Übereinkommen über den Eisenbahnfrachtverkehr’ (CIM) von 1890 übernahm. Das Kernproblem internationaler Kooperationsprojekte bestand jedoch in der Finanzierung. Der Straßenbau verblieb trotz aller Bemühungen eine nationale Angelegenheit, der unter nationalen Gesichtspunkten vorangetrieben wurde. Die UN-ECE begann schon im April 1948 vorläufige Karten über die wichtigsten europäischen Verbindungsstraßen zu entwerfen. Zudem erörterte sie technische Spezifikationen und Kapazitätsanforderungen der einzelnen Netzverbindungen. Diese Arbeiten mündeten schließlich nach zweijähriger Planung in die ‚Konvention über den Bau internationaler Hauptverkehrsstraßen’ (Europastraßennetz). In dieser kamen 18 europäische Staaten darin überein, das europäische (Durchgangs-) Straßennetz im Rahmen ihrer finanziellen Möglichkeiten nach einheitlichen Gesichtspunkten auszubauen. Die Konvention sah ein Netz aus drei Hauptlinien für den Ost-West-Verkehr und vier Hauptlinien für den Nord-SüdVerkehr vor, das eine Gesamtlänge von ca. 42.000 Kilometern haben sollte. Zudem wurden drei Kategorien von Straßentypen mit technischen Bauvorschriften (Spurzahl, Mindestbreiten, Parkplätze, Auffahrten etc.) festgelegt, wobei die Kategorie 2 eine Art (Mindest-) Standard für Autobahnen in Europa einführen sollte.260 Konnten sich die Unterzeichnerstaaten auf einheitliche Netzspezifika einigen, so gestaltete sich die Frage der Finanzierung der einzelnen Netzabschnitte deutlich schwieriger. Eine grundsätzliche Einigung über die Finanzierung konnte nicht erzielt werden. Sowohl die UN-ECE als auch die ECMT bemühten sich zwar in der Folgezeit um Finanzierungsmöglichkeiten für einen forcierten Ausbau des Europastraßennetzes, beispielsweise wurde ein europäischer Investitionsfonds diskutiert. Letztlich fehlten ihnen aber die eigenen finanziellen Möglichkeiten, um konkrete Maßnahmen zu ergreifen. Das Abkommen über das Europastraßennetz blieb deshalb in seiner Realisierung weit hinter den eigentlichen Planungen zurück. Immerhin etablierte die Europäische Konferenz der Verkehrsminister mehrere besondere Arbeitsgruppen für die Koordination von Bauvorhaben in Grenzregionen, die eine Art institutionellen europäischen Rahmen für die bilaterale Kooperation zwischen Verkehrsministerien bot. Die technischen und finanziellen Planungen der Straßennetze blieben ein Bereich, in dem die nationalen Regierungen nicht bereit waren Kompetenzen abzutreten.261 258 259 260 261

Vgl. Van der Vleuten, Erik (u.a.): Europe’s System Builders, (Anm. 57), S. 321-347. Transport international routier Vgl. Schipper, Frank: Driving Europe, (Anm. 56), S. 187-218. Vgl. Van der Vleuten, Erik (u.a.): Europe’s System Builders, (Anm. 57), S. 321-347.

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Obwohl im Zeitraum nach 1945 die internationale Zusammenarbeit stark von der intergouvernementalen Kooperation und administrativen Zusammenarbeit nationaler Verkehrsbürokratien geprägt wurde, blieben nichtgouvernementale Organisationen wie die IRU oder der IRF oft die treibende Kraft hinter vielen europäischen Kooperationsprojekten. So wäre die Planung des EuropaStraßen-Netzes ohne die kontinuierlichen Anregungen, Vorschläge und Kompromisspapiere der IRF undenkbar gewesen.262 Die IRU wiederum förderte die betriebliche Zusammenarbeit im Straßengütertransport, etwa durch die Gründung der internationalen Straßenkühlkette (Transfrigoroute Europe) im März 1955, durch die Fahrzeuge für den Transport von Lebensmitteln und leicht verderblichen Gütern besser ausgenutzt und Leerfahrten minimiert wurden.263 Im grenzüberschreitenden gewerblichen Straßenverkehr hatte sich ein ganzes Netz bilateraler Verträge zwischen den europäischen Regierungen herausgebildet, in denen Kontingente und Tarife geregelt wurde, wobei die einzelnen Abkommen teils deutlich voneinander abwichen. Da die Abkommen zumeist befristet blieben, bestand ein permanenter Verhandlungsbedarf, bei dem für jedes Abkommen immer wieder neue Konflikte auftauchten. Der grenzüberschreitende Straßengütertransport durch mehrere Länder entwickelte sich durch das bilaterale Vertragsnetz für Verkehrsunternehmen zu einem enormen Verwaltungsaufwand. Nationale Kontingente errichteten darüber hinaus oftmals unüberwindliche Barrieren für einen Transport quer durch Europa.264

2.3. Zusammenfassung Fasst man die Ausgangssituation im europäischen Verkehr vor der Konferenz von Messina grob zusammen, so ergibt sich ein sehr vielschichtiges Bild. (1) Was die Inhalte betrifft, fällt eine ausdifferenzierte multilaterale Zusammenarbeit bei technischen, betrieblichen und rechtlichen Aspekten des grenzüberschreitenden Verkehrs auf. Wurden diese schon seit dem 19. Jahrhundert auf internationaler Basis verhandelt, so bewirkten nach dem Zweiten Weltkrieg sowohl ein sich verschärfender intermodaler Wettbewerb als auch die vorhandenen Rationalisierungspotentiale im grenzüberschreitenden Verkehr eine Intensivierung der Zusammenarbeit. Einerseits erfuhr die intramodale betriebliche Kooperation einen Entwicklungsschub, der zwischen den Verkehrsträgern graduell variierte. Andererseits entwickelte sich die Intermodalität immer mehr zu einem Thema, dass international zur Diskussion gestellt wurde. Es muss aber betont werden, dass ein großer Teil der erfolgreich abgeschlossenen Vereinbarungen eher den Charakter von Rahmenrichtlinien besaß. Nicht selten sicherte die Zusammenarbeit lediglich die europaweite Kompatibilität national separierter Verkehrsnetze. Vergleichsweise gering ausgeprägt war die multilaterale Zusammenarbeit in Fragen der Tarife, der Verkehrsnetze und ihrer Planung sowie der Verkehrspolitik. (2) Bei den Strukturen der internationalen Beziehungen fällt deren Komplexität auf, die besonders im Bereich der Eisenbahnen stark ausgeprägt war. Für die einzelnen Verkehrsträger hatten sich seit dem 19. Jahrhundert verschiedene 262 263 264

Vgl. Schipper, Frank: Changing the Face of Europe, (Anm. 56), S. 211-228. Vgl. Van der Vleuten, Erik: Feeding the Peoples of Europe, (Anm. 231), S. 148-177. Vgl. Bellers, Jürgen: Deutsche Auswärtige Verkehrspolitik, (Anm. 250).

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Organisationen fest etabliert. Diese wurden nach dem Zweiten Weltkrieg weiter ausgebaut und um übermodale Organisationen ergänzt. Die generellen Bemühungen um die Europäische Einigung in der ersten Nachkriegsdekade wirkten auch im Verkehrswesen wie ein Katalysator für den Auf- und Ausbau der innereuropäischen Beziehungen. Mit der Europäischen Verkehrsministerkonferenz war sogar eine Organisation entstanden, in der erstmals die nationalen Verkehrsminister direkt miteinander in Kontakt traten. Die Hoffnung war groß, dass sich diese Organisation der bis dahin gering entwickelten inhaltlichen Aspekte der Zusammenarbeit annehmen würde. Die geographische Zusammensetzung der verschiedenen Organisationen gestaltete sich derweil sehr unterschiedlich. Während die traditionellen Organisationen oft einen gesamteuropäischen Mitgliederkreis umfassten, entstanden in der Nachkriegszeit eher kleinräumige Projekte, die auf Staaten des westlichen Europas begrenzt blieben. Gouvernementale und nichtgouvernementale Organisationen existierten zumeist komplementär nebeneinander. Mit Ausnahme des Sonderfalls EGKS gab es keine Supranationalität und Bilateralität war ein wesentliches Strukturmerkmal. Die Komplexität der vielen Organisationen und Gremien brachte bisweilen eine zeitraubende und unproduktive Zersplitterung der internationalen Zusammenarbeit mit sich. So entwickelten „die gleichen Referenten vor kaum wechselndem Zuhörerkreis dieselben Ansichten“ und hörten „sich von den gleichen Kritikern die längst bekannten Einwände an.“265 (3) Lenkt man abschließend den Blick auf die Akteure, dann fällt eine Tendenz zur Bildung sozialer Gruppen und Netzwerke zwischen den Verkehrsfachleuten auf. Der permanent in den vielfältigen Organisationen und Gremien versammelte kleine Kreis von Führungspersönlichkeiten lernte sich mit der Zeit immer besser kennen.266 Insbesondere bei den Eisenbahnen hatte sich eine spezifische ‚Eisenbahnkultur’ herausgebildet, die von der EU-Kommission noch 2001 als Hindernis der Integration europäischer Verkehrsmärkte angeprangert wurde.267 Diese Gemeinschaften definierten sich selber als Expertengruppe und pflegten ein ausgeprägtes Expertentum. Man ging deutlich auf Distanz zu Nichtfachleuten und Politikern, deren Urteile und Ansichten in Verkehrsfragen gering geschätzt wurden.268 Im Punkt der personellen Netzwerke unterschieden sich die Ausgangsbedingungen der EWG im Verkehr deutlich von anderen Politikbereichen. Während etwa in der Landwirtschaft die Gründung europäischer Interessenverbände erst durch die EWG und dessen Agrarkommissar Sicco Mansholt angeregt werden mussten,269 existierten im Verkehr etablierte Netzwerke auf europäischer Ebene.

265 266 267 268 269

Vgl. Hamm, Walter: Europäische Verkehrspolitik, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung, 29. Februar 1956. Vgl. Schot, Johan: Transnational Infrastructures, (Anm. 232), S. 97-122. Vgl. Europäische Kommission (Hg.): Weißbuch Verkehr. Die europäische Verkehrspolitik bis 2010. Weichenstellungen für die Zukunft, Brüssel 2001. Vgl. Ambrosius, Gerold/ Henrich-Franke, Christian: Alte Pfade, (Anm. 240), S. 275-304. Vgl. Patel, Kiran Klaus: Paradefall der Integration? Die Gemeinsame Agrarpolitik der EWG und die Agrarintegration nach dem Zweiten Weltkrieg, in: Henrich-Franke, Christian/ Neutsch, Cornelius/ Thiemeyer, Guido (Hg.): Internationalismus und Europäische Integration im Vergleich. Fallstudien zu Währungen, Landwirtschaft, Verkehrs- und Nachrichtenwesen, Baden-Baden 2007, S. 203-220.

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3. Vergleich Vergleicht man die grenzüberschreitende Zusammenarbeit in den Politikfeldern Eisenbahn bzw. Verkehr zu Beginn des jeweiligen Untersuchungszeitraums hinsichtlich der Inhalte der Zusammenarbeit, der Strukturen und der Akteure so ergeben sich ganz unterschiedliche Bilder. (1) Hinsichtlich der Inhalte fällt in beiden Fällen der Vorrang technischer, betrieblicher und rechtlicher Fragen auf. Freilich bestanden im Hinblick auf die europäischen Kooperationen graduelle Unterschiede je nach Verkehrsträger. Desgleichen zeigen sich Parallelen bei den Misserfolgen und Leerstellen der Zusammenarbeit. So war es in beiden Fällen nicht gelungen, ein einheitliches Tarifsystem zu beschließen oder die Tarifstrukturen aneinander anzugleichen. Koordinierte oder gar gemeinsame Streckenplanungen wurden ebenso wenig vorgenommen wie eine Angleichung der Verkehrspolitiken. (2) Deutliche Unterschiede fallen hingegen bei den Strukturen der Beziehungen auf. Waren diese in Europa eher komplex und vielschichtig, was auch auf die größere Anzahl der Verkehrsträger zurückzuführen ist, so waren sie im Deutschen Reich eher homogen und überschaubar. Standen in Europa nichtgouvernementale, gouvernementale und supranationalen Formen der Zusammenarbeit nebeneinander, so war die Zusammenarbeit im Deutschen Reich ausschließlich nichtgouvernemental. Wichen in Europa die Mitgliederkreise der einzelnen Organisationen und Abkommen oft voneinander ab, so waren sie im Deutschen Reich zumeist identisch. Letztlich befanden sich zu Beginn der Konferenz von Messina die internationalen Verkehrsbeziehungen mitten in einer Expansionsphase. Viele der neuen Organisationen, v.a. die 1953 gegründete Europäische Verkehrsministerkonferenz, konnten in ihrer Bedeutung noch nicht eingeschätzt werden. In Deutschland hingegen hatte sich die Struktur der Zusammenarbeit mit Ausnahme der Tarifverbände über nahezu zwei Jahrzehnte hinweg praktisch nicht mehr verändert. (3) Lenkt man abschließend den Blick auf die Akteure, dann fallen wiederum ausgeprägte Gemeinsamkeiten auf. In beiden Fällen war die Zusammenarbeit auf einen überschaubaren Kreis von Fachleuten begrenzt, der zur Netzwerkbildung und Abgrenzung nach außen neigte. Dieses Grundmuster durchbrachen eigentlich nur die ECMT und die EGKS. Indes blieb die deutliche Distanz und Skepsis gegenüber Nichtfachleuten eine Eigenheit, die sich nur im Fall der europäischen Zusammenarbeit des 20. Jahrhundert in dieser Schärfe bemerkbar machte. Es ist davon auszugehen, dass im Deutschen Reich aufgrund der fehlenden Regierungszusammenarbeit sowie der Beschränkung auf zwei Organisationen ein vergleichbares Phänomen erst gar nicht entstehen konnte.

E. NATIONALE RAHMENBEDINGUNGEN DER ZUSAMMENARBEIT

1. Verkehrspolitik 1.1. Deutsches Reich 1.1.1. Bayern In Bayern bestand seit Beginn des Eisenbahnbetriebs ein gemischtes System aus Privat- und Staatsbahnen. Erfolgte der Bahnbetrieb nach 1835 zunächst auf private Initiative hin, so übernahm in den 1840er Jahren der Staat den Aufbau der ersten Hauptverbindungsstrecken innerhalb Bayerns. In den 1850er Jahren zwang schließlich die schlechte Ertragslage der bayerischen Staatsbahnen die Regierung dazu, sich wieder dem Privatbahnsystem zu öffnen. Sie erteilte im Jahr 1856 der ‚Königlich privilegierten Aktiengesellschaft der Bayerischen Ostbahnen’ eine Konzession für den Eisenbahnbau in den bis dahin von der Eisenbahn unerschlossenen östlichen Landesteilen Niederbayerns. Die Ostbahn erhielt ein Gebietsmonopol und staatliche Zinsgarantien von 4,5% zugesichert, wodurch genügend Investoren für das staatlicherseits sehr erwünschte Eisenbahnbauvorhaben gewonnen werden konnten.270 Weitere Ausbaustufen im Inneren des Gebietsmonopols (Nebenstrecken) durfte die Ostbahn recht frei und flexibel vornehmen. Im Gegenzug wurde der bayerische Staat direkt an den Betriebsüberschüssen beteiligt. Dies wirkte sich für die Regierung äußerst lukrativ aus, da die Ostbahn sehr effizient betrieben wurde und hohe Gewinne einfuhr. In den 1860er Jahren gab es keine nennenswerten Bestrebungen am ordnungspolitischen Status quo etwas zu ändern. Der bayerische Eisenbahnmarkt war durch die Gebietsmonopole klar aufgeteilt, so dass auch keine Streckenkonkurrenz im Binnenverkehr entstehen konnte. Für den Wechsel zwischen beiden Gebietsmonopolen wurden von Beginn an direkte Tarife festgelegt und der Betrieb weitgehend aufeinander abgestimmt. Zwar entstanden kleinere Tarifkämpfe um den Durchgangsverkehr. Auch sorgten vereinzelte Bemühungen der Verkehrsanstalten, Konzessionen für Konkurrenzstrecken zu erhalten, für Spannungen. Dennoch blieb die ordnungspolitische Grundstruktur eines gemischten Systems mit strikter Gebietsaufteilung unverändert. Es konnte auch gar nicht im Interesse der bayerischen Regierung liegen, die Ostbahn in eine Konkurrenz mit der Staatsbahn zu verstricken, drohten ihr dann durch die Gewinnbeteiligung an den Ostbahnen doch doppelte Einnahmeausfälle.271 Nichtsdestotrotz wurde ab den 1860er Jahren der staatliche Ausbau und Betrieb des Eisenbahnnetzes als dominierendes ordnungspolitisches Grundprinzip nicht mehr aufgegeben. Dies spiegelte sich auch bei den Nebenbahnen wider. Für diese bestand ein Pachtbahnmodell, nach dem Gemeinden und Kommunen die Baukosten zu tragen hatten, während der bayerische Staat als Pächter für den Betrieb sorgte.

270 271

Vgl. Ziegler, Dieter: Eisenbahnen und Staat, (Anm. 31), S.96. Vgl. Marggraff, Hugo: Die Kgl. Bayerischen Staatsbahnen, München 1894, S. 45.

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Eine gänzlich andere Entwicklung durchliefen die Eisenbahnen in den westlichen Landesteilen der bayerischen Rheinpfalz. Dort überließ der Staat den Eisenbahnbau uneingeschränkt den Privatbahnen. Es entstanden zunächst viele kleinere Eisenbahngesellschaften, die sich 1870 aufgrund negativer Ertragslagen in den Pfälzischen Bahnen vereinigten. Die Bahnen der Pfalz nahmen jedoch eine Sonderstellung im bayerischen Eisenbahnsystem ein. Sie wurden auch seitens der Regierung in München eher selten in die eisenbahnpolitischen Kalkulationen im Kontext der Reichseisenbahnpolitik einbezogen und können deshalb im Weiteren vernachlässigt werden. In der Folge der wirtschaftlichen Krisenerscheinungen in den frühen 1870er Jahren wandelte sich das friedliche Nebeneinander von Staats- und Privatbahnen in einen offenen Tarifwettbewerb, der mittels Spezial- und Differentialtarifen geführt wurde. Letztlich konnte niemand vom Tarifkampf profitieren, so dass sich die Ertragslagen von Staats- wie Privatbahnen gleichermaßen verschlechterten. 1874 musste Abbildung E-1: Strecken und Gebietsmonopole die Ostbahn erstmals sogar die der Eisenbahnen im Königreich Bayern staatlichen Zinsgarantien in Anspruch nehmen.272 Mehrere Gründe sprachen dann im Januar 1874 dafür, dass der ehemalige bayerische Handelsminister Schlör, der immerhin ein voriger Leiter der Ostbahn war, im bayerischen Landtag die Verstaatlichung der Ostbahn beantragte:273 (1) Finanzpolitische Überlegungen legten eine Verstaatlichung nahe, um Verluste zu reduzieren, die aus dem Tarifwettstreit resultierten. (2) Der generelle ordnungspolitische Wandel hin zum Staatsbahnsystem machte auch vor der bayerischen Grenze keinen Halt.274 Nicht wenige Stimmen sahen dem Allgemeinwohl besser gedient, wenn die Erweiterung des Eisenbahnnetzes nicht ausschließlich unter Rentabilitätsgesichtspunkten vorangetrieben wurde und Gewinne direkt in die Staatskasse flossen. (3) Militärische Überlegungen spielten ebenfalls eine wichtige Rolle. Zum einen war es im Kriegsfall einfacher und in der Öffentlichkeit weniger auffällig die Staatsbahnen zu Zwecken der Mobilmachung zu benutzen. Zum anderen fürchtete die bayerische Regierung, dass die Reichsleitung mit der Ostbahn ein Sonderabkommen über militärische Einsätze treffen könnte, um die 272 273 274

Vgl. Weichlein, Siegfried: Nation und Region, (Anm. 35), S. 68. Vgl. Ebd., S. 68. Vgl. Ziegler, Dieter: Eisenbahnen und Staat, (Anm. 31).

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bayerischen Reservatsrechte zu unterwandern.275 (4) Letztlich erfolgte der Antrag auf Verstaatlichung der Ostbahn auch unter den Vorzeichen des seinerzeit von Bismarck forcierten Reichseisenbahnplans, nach dem das Reich sukzessiv die Privatbahnen erwerben sollte. Im bayerischen Landtag sah die Mehrheit der Abgeordneten eine verstaatlichte Ostbahn lieber in bayerischer Hand als in der Hand des Reiches. Angesichts der breiten Palette unterschiedlicher Gründe, die für eine Verstaatlichung der Ostbahn sprachen, schwand im Laufe des Jahres 1874 der anfangs vorhandene Widerstand gegen eine staatliche Übernahme. Im April 1875 wurde schließlich – rückwirkend zum 1. Januar 1875 – die private Ostbahn verstaatlicht. Damit war im Königreich Bayern weitgehend ein flächendeckendes Staatsbahnsystem etabliert worden. Ausgaben

Einnahmen Personenverkehr Güterverkehr Gesamt 1871 31,8 14,6 47,8 62,4 1878 45,2 22,4 75,7 98,1 (Quelle: Federspiel, Ruth: Statistik der Eisenbahnen in Deutschland, 1835-1989, St. Katharinen 1995.) Tabelle E-1: Einnahmen und Ausgaben der bayerischen Staatsbahnen in Millionen Mark

Für den Betrieb der Staatsbahnen wurde 1847 die Zentralstelle des Eisenbahnbetriebs errichtet, die 1851 in die königliche Generaldirektion der Verkehrsanstalten umbenannt wurde. Diese unterstand dem Ministerium für Handel und öffentliche Arbeiten. Zwischen beiden kristallisierte sich eine immer deutlichere funktionale Trennung der Betriebsverwaltung und der politischen Aufsichtsführung heraus. Administrativ strikt von der Generaldirektion der Verkehrsanstalten abgegrenzt war die Eisenbahnbaukommission, die ebenfalls dem Handelsministerium unterstellt war. 1860 wurde diese in die Generaldirektion der Verkehrsanstalten als weitgehend unabhängige Abteilung eingegliedert. Die funktionale Trennung von Bau und Betrieb innerhalb der Generaldirektion blieb den gesamten Untersuchungszeitraum hindurch erhalten.276 Mit der Auflösung des Handelsministeriums im Jahr 1871 wurde die Oberaufsicht über die Eisenbahnen in Bayern an das Außenministerium übertragen, innerhalb dessen die Eisenbahnabteilung eine klare Randstellung einnahm. Die schon zuvor zwischen Handelsministerium und Generaldirektion entstandene funktionale Trennung der Aufgabenbereiche verfestigte sich unter der Oberaufsicht des Außenministeriums weiter. Die Generaldirektion der Verkehrsanstalten führte nach 1871 in betrieblichen Fragen des Eisenbahnwesens weitgehend eine Art Eigenleben ohne größere Interventionen seitens der Regierung. Eine rechtliche Grundlage für den Eisenbahnbetrieb im Sinne eines Eisenbahngesetzes gab es in Bayern vor 1868 nicht. Bei den frühen Eisenbahnprojekten stellten deshalb die einzelnen Eisenbahnkonzessionen und Gesellschaftsverträge die juristische Basis des Betriebs privater Eisenbahnen dar. Anstelle eines Geset275 276

Vgl. Ebd., S. 197. Vgl. Tröger, Otto-Karl: Eisenbahnen und Staatsverwaltung im Königreich Bayern, in: Hetzer, Gerhard (Hg.): Weichenstellungen. Eisenbahnen in Bayern 1835-1920, München 2001, S. 300-310.

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zes formulierte die bayerische Regierung 1836 sogenannte Fundamentalbestimmungen, die Eckdaten für die Gesellschaftsverträge der Privatbahnen festlegten. Im Mittelpunkt standen technische Bauschriften zur Vereinheitlichung des Netzes (Spurbreiten oder die Tragkraft der Schienen), Vorschriften bezüglich der Kapitalbeschaffung und Tarifbestimmungen. Die Tarife hatte die Staatsregierung in den ersten drei Jahren jährlich und danach alle drei Jahre zu genehmigen. Zugleich definierten die Fundamentalbestimmungen das Verhältnis der Privatbahnen zum Staat, was ein Jahr später durch ein generelles Enteignungsgesetz ergänzt wurde, das Regeln für mögliche Verstaatlichungen erließ. Erst im Zusammenhang mit der Konzessionierung der Ostbahnen erließ die bayerische Regierung am 20. Juni 1855 eine Privatbahnverordnung, in der die Fundamentalbestimmungen in eine detailliertere und verbindlichere rechtliche Form gegossen wurden. Im Vordergrund standen Konzessionsbedingungen und Verfahren bei der Verstaatlichung von Eisenbahnen. Zudem behielt sich der Staat umfangreiche Aufsichts- und Kontrollrechte vor, die sich u.a. auf die Geschäftsführung und die Tarife bezogen. Die Tarife bedurften im dreijährigen Rhythmus einer staatlichen Genehmigung und mussten Rücksicht auf das Tarifniveau der Staatsbahnen nehmen. Damit hielt sich die Regierung alle Optionen offen, koordinierend in jeglichen Tarifwettbewerb eingreifen zu können. Ferner durfte die bayerische Regierung im Falle einer außergewöhnlichen Teuerung der Nahrungsmittel zeitweilig die Frachtsätze herabsetzen. Im Gegenzug garantierte die Privatbahnverordnung den Schutz vor Streckenkonkurrenz und vergab somit Gebietsbzw. Streckenmonopole. Das aus dieser Garantie resultierende Nebeneinander von Gebietsmonopolen kennzeichnete den Eisenbahnbetrieb in Bayern. 1868 wurde die Verordnung schließlich in den Rechtsstatus eines Gesetzes gehoben.277 Für die Staatsbahnen wiederum wurden Maximaltarife im Etatgesetz festgelegt, die auch für die Ostbahnen galten.278 1.1.2. Preußen In Preußen bestand während des gesamten Untersuchungszeitraums grundsätzlich ein gemischtes System aus privaten und staatlichen Eisenbahnunternehmen, wobei in den Anfängen des Eisenbahnbetriebs in Preußen der Anteil der Staatsbahnen eher gering war.279 Allerdings erfuhr die ordnungspolitische Grundausrichtung im Jahr 1873 einen spürbaren Richtungswechsel. Hatte zuvor das für die Konzessionierung von Privatbahnen zuständige Handelsministerium ein liberales Konkurrenzsystem gefördert, so wurde nach 1873 das Staatsbahnsystem entwickelt. Der Richtungswechsel spiegelte sich auch in der internen Behördenstruktur des Handelsministeriums wider. Die vordem in der Hand des Handelministers konzentrierte Oberaufsicht über alle preußischen Eisenbahnen wurde auf zwei Unterabteilungen für die Oberaufsicht der Privatbahnen und der Staatsbahnen aufgeteilt. Nichtsdestotrotz blieb der im gleichen Jahr 1873 angetretene Handelsminister Achenbach dem gemischten System zugetan.

277 278 279

Vgl. Schacky, Feiherr von: Bayerische Eisenbahnen, in: Röll, Victor von (Hg.): Enzyclopädie der Eisenbahnen, Berlin/Wien 1912, S. 330-341. Vgl. Ulrich, Fritz: Das Eisenbahntarifwesen, (Anm. 182), S. 200. Vgl. Ziegler, Dieter: Eisenbahnen und Staat, (Anm. 31), S. 66-92.

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Bis zum ordnungspolitischen Richtungswechsel von 1873 hatte die gesamten 1860er Jahre hindurch das Privatbahnsystem in Preußen starke Unterstützung durch das Handelsministerium erhalten. Bei der führenden Beamtenschaft und dem Minister Graf von Itzenplitz fand seinerzeit die liberale Konkurrenztheorie breiten Anklang. Der Markt würde, so die Überzeugung, schon die richtigen Signale geben und für eine optimale Entwicklung des preußischen Eisenbahnsystems sorgen. Staatliche Eingriffe und Interventionen in die Marktprozesse wurden als ebenso störend bewertet wie eine staatliche Unternehmenstätigkeit. Der Staat sollte sich aus dem Eisenbahnwesen weitgehend raushalten und sich nur dort engagieren, wo sich keine privaten Geldgeber fanden. Dies hatte u.a. zur Folge, dass zwischen 1869 und 1871 ausschließlich neue Privatbahnen entstanden.280 Itzenplitz soll gar proklamiert haben, dass es sein Programm sei, kein einheitliches Prinzip in der Eisenbahnpolitik zu verfolgen. Er lasse Bahnen dort bauen, „wo man sich zum Bau bereit erkläre.“281 Eine administrativ koordinierte Strecken- oder Netzplanung unter wirtschaftlichen oder politischen Gesichtspunkten fand dementsprechend nicht statt. Konsequenterweise stellte sich im Handelsministerium eine freizügige Konzessionierungspraxis ein. Insbesondere in der Gründerphase entfalteten sich die preußischen Eisenbahnen so zu einem beliebten Spekulationsobjekt. Allein in den Jahren 1871 und 1872 gingen 248 Anträge und Voranträge auf Konzessionierung neuer Eisenbahnlinien ein. Gleichzeitig wurden 46 neue Konzessionen erteilt. Verglichen mit früheren Jahren war dies eine außerordentlich hohe Zahl.282 Der ordnungspolitische Richtungswechsel in Preußen setzte im Dezember 1872 aufgrund mehrerer Ursachen ein. (1) Schon 1866 war in Folge der Annexionen die Zahl der Staatsbahnen auf preußischem Territorium stark angewachsen, ohne dass dabei ein zusammenhängendes Netz aus Staatsbahnen entstanden wäre. In erster Linie fehlte eine direkte Verbindung der westlichen und östlichen Landesteile. Diese auch aus militärischen Überlegungen erwünschte Verbindung entstand erst nach 1871, da man im preußischen Kriegsministerium mit einem erneuten Krieg gegen Frankreich rechnete. Darüber hinaus wurden die Staatsbahnen als wichtige Einnahmequelle geschätzt. Als ersten Schritt beantragte die preußische Regierung im Landtag die Bewilligung eines Kredits von 120 Millionen Talern, um verschiedene Staatsbahnlinien vornehmlich für die West-OstAchse zu bauen. Ein solches Vorgehen stand durchaus im Einklang mit der eisenbahnpolitischen Doktrin im Handelsministerium, da starke Staatsbahnen im Konkurrenzsystem einen wichtigen Wettbewerber darstellten. Eine Marginalisierung der vorhandenen Staatsbahnen durch die expandierenden Privatbahnen war infolgedessen im Handelsministerium politisch unerwünscht und musste durch eine entsprechende Erhöhung des Anteils an Staatsbahnen verhindert werden. (2) Die Beliebigkeit der Streckenplanung und Konzessionierung geriet immer stärker in die Kritik und etablierte sich als zweiter Faktor des ordnungspolitischen Wandels. Insbesondere die wirtschaftlichen Interessengruppen wie die Handelskammern und der Deutsche Handelstag, die ansonsten keine Befürworter regulierender Staatstätigkeit waren, traten vehement für ein intensiveres staatliches Engagement ein. Obendrein beklagte man die negativen Auswirkun280 281 282

Vgl. Keck, Edwin: Geschichte der deutschen Eisenbahnpolitik, Leipzig 1911, S. 61. Zitiert nach: Leyen, Alfred von der: Die Eisenbahnpolitik, (Anm. 36), S. 16. Vgl. Rehbein, Elfriede: Zum Charakter, (Anm. 39).

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gen der massiven Unterkapazitäten.283 (3) Mit der einsetzenden Gründerkrise gerieten schließlich viele der konzessionierten Eisenbahnen in finanzielle Schwierigkeiten. Das Investitionsklima verschlechtere sich dramatisch, was sich besonders deutlich am Zusammenbruch des ‚Systems Strousberg’ in Preußen zeigte.284 Viele der geplanten, konzessionierten oder im Bau befindlichen Linien wurden entweder eingestellt oder mussten vom Staat übernommen werden.285 Für eine Zäsur preußischer Eisenbahnpolitik sorgte am 14. Januar 1873 der Abgeordnete Lasker mit seinen berühmten ‚Enthüllungen’ vor dem preußischen Landtag. Er klagte Missstände im Konzessionierungswesen wie fehlende Notwendigkeitsprüfungen und persönliche Bereicherungen führender Beamter an und machte den Handelsminister Itzenplitz persönlich für diese Verfehlungen verantwortlich. Freilich fiel ihm eine Art Katalysatorfunktion für eine ordnungspolitische Wende zu, die sich unterschwellig längst vollzog. Als die eiligst eingesetzte Untersuchungskommission dann nach knapp dreijährigen Beratungen im Frühjahr 1876 ihre Ergebnisse präsentierte, war der Wandel längst abgeschlossen. Es spiegelt letztlich nur die Entwicklung der Jahre 1873 bis 1876 wider, wenn im Untersuchungsbericht die seinerzeitige Konzessionierungspraxis kaum mehr Erwähnung fand. Stattdessen enthielt er ein Plädoyer für die (gemein-) wirtschaftlichen Vorzüge des Staatsbahnsystems. Nachdem Itzenplitz im Mai 1873 angesichts der Vorwürfe Laskers zurückgetreten war, hatte sein Nachfolger im Amt Heinrich von Achenbach den Staatsbahnen auch im Handelsministerium zu mehr Unterstützung verholfen, um ein Gleichgewicht zwischen beiden ordnungspolitischen Varianten herzustellen. Als vortrefflicher Indikator des ordnungspolitischen Richtungswechsels kann die Vielzahl der Schriften zum Eisenbahnwesen herangezogen werden, die in den 1870er Jahren v.a. vor dem Hintergrund der Reichseisenbahnpolitik erschienen.286 Bemerkenswerterweise legitimierten die Autoren ihre Position mit dem wenig konturierten Argument des Gemeinwohls und ächteten Privatbahnen als ausschließlich an Profiten orientiert. Staatsbahnen hingegen seien, so das Argument, „zum Wohl des Ganzen eingerichtete Verkehrsanstalten.“287 Die rechtliche Grundlage des preußischen Eisenbahnwesens bildete im Untersuchungszeitraum das 1838 erlassene ‚Gesetz über Eisenbahnunternehmen’. Dieses galt nur für Privatbahnen und legte primär das Verhältnis der Bahnen zum Staat fest. Es schrieb die Konzessionspflicht vor und übertrug das Konzessionsrecht dem Handelsministerium. Präzise Verfahrensregeln für die Konzessionierung gab das Gesetz jedoch nicht vor. Dem preußischen Staat wurden die Kontrolle und Oberaufsicht über die Unternehmen gegeben sowie die Genehmigung der Statuten vorbehalten. Der Staat verfügte deshalb über die Möglichkeit, private in staatliche Bahnen umzuwandeln. Im Gegenzug wurde den Gesellschaften ein 30 jähriges Streckenmonopol zugesichert. Technische oder betriebliche Bestimmungen enthielt das Gesetz nur in Grundzügen. Ein geplanter Revisionsentwurf des preußischen Eisenbahngesetzes vom Januar 1874 wurde dann 283

284 285 286 287

Vgl. Gehlen, Boris: Zwischen Wettbewerbsideal und Staatsräson: Die Diskussionen im Deutschen Handelstag über Regulierung und Verstaatlichung der Eisenbahnen (1861-1879), in: Jahrbuch für Wirtschaftsgeschichte, 1 (2011), S.119-149. Vgl. Ziegler, Dieter: Eisenbahnen und Staat, (Anm. 31), S. 157-172. Vgl. Keck, Edwin: Geschichte der deutschen Eisenbahnpolitik, (Anm. 280), S. 59-61. Vgl. Mohl, Moritz: Über den Entwurf, (Anm. 83). Vgl. Leyen, Alfred von der: Die Eisenbahnpolitik, (Anm. 36), S. 16.

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mit Rücksichtnahme auf die Bemühungen des Reichseisenbahnamtes um eine reichseinheitliche Lösung nicht verabschiedet. Zum Verständnis der preußischen Eisenbahnpolitik ist der Entwurf dennoch sehr aufschlussreich. Die in ihm enthaltenen Regelungen spiegelten deutlich den ordnungspolitischen Wandel in der preußischen Eisenbahnpolitik wider. So sah der Entwurf in erster Linie ein restriktiveres Konzessionssystem vor, dass in die Hände eines Eisenbahnrats gelegt werden sollte. Ebenso wurden die Rechtsnormen enger gefasst und der Gültigkeitsbereich auf die Staatsbahnen ausgedehnt.288 Kapazitätspolitisch erhielten die Eisenbahngesellschaften praktisch keine Vorgaben. Mindest- oder Maximalkapazitäten wurden ebensowenig festgelegt wie Einfluss auf die Fahrpläne oder Zugfrequenzen genommen wurde. Allenfalls konnte bei der Konzessionierung eine bestimmte Streckenführung unter regional- oder strukturpolitischen Überlegungen eingefordert werden. In der Praxis blieb dies aber die Ausnahme. Über den Marktzugang entschied wie oben geschildert ausschließlich das Handelsministerium mittels der Konzessionierung.289 Aus der Tarifpolitik hielt sich das preußische Handelsministerium weitgehend heraus. Schon das Eisenbahngesetz von 1838 legte in einer sehr vagen Formulierung lediglich den Grundsatz eines „zur Existenz hinreichenden“ Transporttarifs fest. 1853 folgte das preußische Eisenbahnsteuergesetz, in dem eine progressive Besteuerung der Gewinne von Privateisenbahnen eingeführt wurde. Die preußische Regierung hatte deshalb auch ein fiskalisches Interesse an hohen Gewinnen der Gesellschaft, so dass sie sich gegenüber tarifpolitischen Restriktionen eher passiv verhielt. Ohnehin gab es – auch aus sozial- und wirtschaftspolitischen Erwägungen heraus – gar keinen Anlass gegen ein steigendes Tarifniveau vorzugehen, bestand doch bis zur Gründerkrise eine allgemeine Tendenz der Tarifsenkung. Dessen hauptsächliche Ursache waren permanente Betriebskostensenkungen. So nahmen die durchschnittlichen Kosten der Lokomotivheizung pro Nutzkilometer von 78 Pfennig (1840) auf 15 Pfennig (1887) ab.290 Eine Diskussion über staatliche Reglementierungen kam deshalb erst auf, als 1874 von den Privatbahnen eine Erhöhung der Tarife um 20% beantragt wurde.

1.2. Europäische Wirtschaftsgemeinschaft 1.2.1. Bundesrepublik Deutschland Die verkehrspolitische Situation in der Bundesrepublik Deutschland muss während des gesamten Untersuchungszeitraums als eine Art Krisen- und Umbruchsphase bezeichnet werden. Die Gründung und die ersten Jahre der EWG fielen in eine verkehrspolitisch aufgeheizte Zeit, die unter den Vorzeichen des SchieneStraße-Konflikts stand. Unter den beteiligten Akteuren gingen die Meinungen über die angemessenen verkehrspolitischen Rezepte weit auseinander. Nicht nur

288 289 290

Vgl. Schreiber, Karl: Die preußischen Eisenbahnen und ihr Verhältnis zum Staat 1834-1874, Berlin 1874. Eine Ausnahme bildeten hier die Klein- und Nebenbahnen, die jedoch einer anderen Gesetzgebung unterlagen. Vgl. Ulbricht, Johann: Geschichte der Königlich Sächsischen Staatseisenbahnen, Dresden 1889, S. 116.

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zwischen und innerhalb der Parteien stritten sich die Lager über eine Liberalisierung oder eine starke staatliche Regulierung des Verkehrssektors. Auch innerhalb der Verkehrswissenschaft und der Verkehrswirtschaft wurden konkurrierende Rezepte angeboten.291 Vielstimmigkeit kennzeichnete die deutsche Verkehrspolitik nach innen wie außen. Eine einheitliche ‚deutsche’ verkehrspolitische Position wurde deshalb auch innerhalb der EWG eher selten vertreten. Das Denken in Kategorien der Gemeinwirtschaftlichkeit und die Lehre von der ‚Besonderheit’ des Verkehrs war stark in den Köpfen der beteiligten Akteure verankert, wenngleich auch hier die Zahl der Anhänger sank. Der Verkehrsmarkt wies insgesamt ein hohes staatliches Regulierungsniveau auf, was von den Regulierungsbefürwortern immer wieder mit dem Verweis auf die Gefahr der ‚ruinösen Konkurrenz’ legitimiert wurde.292 Sowohl dem intermodalen Wettbewerb zwischen Schiene und Straße als auch dem intramodalen Wettbewerb in der Binnenschifffahrt wohne, so das Argument, eine inhärente Gefahr des Marktversagens inne, die auf strukturellen Eigenschaften der Verkehrsmärkte beruhe. Im eher liberalen System der ‚sozialen Marktwirtschaft’ wirkten die deutschen Verkehrsmärkte wie ein Fremdkörper.293 Wenn der einfache Zugang zum individuellen PKW für breitere Arbeitnehmerschichten eine vielzitierte Ausnahme im ansonsten rigiden deutschen Verkehrssystem darstellte, so muss auch diese Ausnahme als eine Art Gemeinwohlpolitik interpretiert werden. Dietmar Klenke wertet die Ausnahme etwa als „Ausdruck demokratischer Umerziehung“ mit dem Ziel der Verbreitung des US-amerikanischen Auto- und Freiheitsideals.294 Sieht man einmal von den typischen strukturellen Wandlungsprozessen der Verkehrsmärkte ab, die alle EWG-Mitgliedsländer in den 1950er Jahren mehr oder weniger hart trafen (Massenmotorisierung, Wandel der Güterstrukturen, etc.), so muss für die Bundesrepublik auf die besondere Bedeutung der deutschen Teilung hingewiesen werden. Sie führte zur Unterbrechung traditioneller Verkehrs- und Handelsverbindungen. Einerseits verlagerte sich das Verkehrsaufkommen in der Bundesrepublik graduell von einer Ost-West-Achse auf eine Nord-Süd-Achse. Andererseits wurde die deutsche Seeschifffahrt, allen vorweg der Hamburger Hafen, von seinem traditionellen Hinterland weitgehend abgeschnitten. Auch zur Kompensation der damit verbundenen Transportausfälle, wurden von der Bundesbahn günstige Seehafentarife für den Transport nach den deutschen Seehäfen angeboten. Dies wiederum wirkte sich sehr konkret auf die Konkurrenz zwischen den Überseehäfen Hamburg und Rotterdam aus, die sich bei den Bemühungen um die EWG-Verkehrspolitik bemerkbar machten.295 Ganz grob lässt sich die deutsche Verkehrspolitik bis zur Veröffentlichung des Leber-Plans im Jahr 1967 in zwei Phasen untergliedern: (1) In den frühen 1950er Jahren wurde ein interventionistisches und administrativ stark koordiniertes Verkehrssystem installiert. Die Kapazitätsentwicklung und das Angebot auf den Verkehrsmärkten sollte gelenkt werden, wobei die Eingriffe v.a. im gewerblichen Güterverkehr dem Ideal folgten, den Nahverkehr auf die Straße 291 292 293 294 295

Vgl. Hascher, Michael: Politikberatung durch Experten, Frankfurt 2007. Vgl. Willecke, Rainer: Ruinöse Konkurrenz, (Anm. 16), S. 155-170. Vgl. Abelshauser, Werner: Deutsche Wirtschaftsgeschichte, (Anm. 241). Zur Verkehrspolitik: Ebert, Volker: Korporatismus, (Anm. 62); Klenke, Dietmar: Freier Stau für freie Bürger, Darmstadt 1995, S. 19. Vgl. Henrich-Franke, Christian/ Tölle, Isabel: Competition for European competence, (Anm. 13), S. 331-352.

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und den Fernverkehr auf die Schiene zu lenken. Dabei musste die Bahn „gewaltige gemeinwirtschaftliche Aufgaben“296 im Güter- und Personenverkehr schultern, wie etwa die Bedienung unrentabler Strecken oder die Gewährung von Ausnahmetarifen, die bei freiem Wettbewerb kein Verkehrsunternehmer übernommen hätte. Klenke folgend lässt sich die erste Phase weiter in den Zeitabschnitt 1949-1953 und 1953-1957 untergliedern. Vor 1953 stand die Reorganisation der gemeinwirtschaftlichen Verkehrsordnung mit einer staatlichen reglementierten Tarifbildung und dem Konzessionszwang v.a. für den Güterfernverkehr auf der Tagesordnung. Der Güterkraftverkehr wurde noch steuerlich begünstigt, während die Bahn gemeinwirtschaftlich überfrachtet und insbesondere hinsichtlich der Wegekostenanlastung stark diskriminiert wurde. Veranlasst von den zunehmenden Defiziten der Bahn und den steigenden Unfallzahlen auf einem überlasteten Straßennetz setzte die Regierung nach 1953 auf eine schärfere Eindämmung des Güterkraftverkehrs. Deshalb verlagerte sie indem sie den Schwerpunkt von der Tarif- auf die Steuer- und Kapazitätspolitik. Sie erhöhte die Mineralölsteuer und setzte die LKW-Maße herab, um die Transportkapazitäten zu verringern. Einerseits sollte so die Wettbewerbsfähigkeit der Bahn gesteigert werden, andererseits wurde der Güterkraftverkehr direkt an den Wegekosten beteiligt, um den Ausbau des Straßennetzes unabhängig vom Bundeshaushalt forcieren zu können. Eine freie Preisbildung auf dem Gebiet des Verkehrs sollte und musste ausgeschlossen bleiben, da mit betriebsfremden Lasten überfrachtete Bahn ansonsten weitere Marktanteile verloren hätte. (2) Nachdem die verkehrspolitischen Maßnahmen der Legislaturperiode 1953 bis 1957 die Verkehrskrise nicht abmildern konnten und stattdessen die Überkapazitäten im Güterverkehr und die enormen Defizite der Bundesbahn weiter zunahmen, setzte in der zweiten Hälfte der 1950er Jahren ein leichtes Umdenken in der deutschen Verkehrspolitik ein. So mahnten die Prüfungskommission für die Deutsche Bundesbahn (Brandt-Ausschuss) und der Sachverständigenausschuss für die Weiterentwicklung der deutschen Gütertarife (BeyerAusschuss) marktwirtschaftliche Konkurrenzverhältnisse an und forderten eine Befreiung der Bahn von gemeinwirtschaftlichen Lasten. Sicherlich hat auch der EWG-Vertrag in diesem Zusammenhang eine gewisse Rolle gespielt, verstärkte er doch den Druck auf die Regierung, die deutschen Verkehrsmärkte zu deregulieren. Nichtsdestotrotz blieb das Bundesverkehrsministerium vorerst ein Hort des administrativ koordinierenden Ansatzes und wurde darin von den Stellungnahmen des eigenen wissenschaftlichen Beirats bestätigt. Insofern sind die Gründe offensichtlich, warum die ‚kleine Verkehrsreform’ von 1961 nur eine erste vorsichtige Liberalisierung des Verkehrssektors vornahm, die an der Grundausrichtung der deutschen Verkehrspolitik und am relativ hohen Regulierungsniveau nur graduell etwas änderte.297 So wurde beispielsweise die staatliche Tariffestlegung an eine Kommission aus Verbandsvertretern übertragen, die freilich ein Eigeninteresse an hohen Tarifen besaßen. Auch das am 22. September 1967 vom neuen Verkehrsminister Georg Leber präsentierte „Verkehrspolitische Programm der Bundesregierung für die Jahre 1968 bis 1972“, der sog. Leber-Plan, bedeutete keinen nennenswerten ordnungspolitischen Richtungswechsel. Er 296 297

Vgl. Schulz, Günter: Die Bundesbahn 1949-1989, in: Gall, Lothar (Hg.): Die Eisenbahn in Deutschland, München 1999, S. 322. Vgl. Klenke, Dietmar: Freier Stau, (Anm. 294).

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stellte vielmehr einen letzten öffentlichkeitswirksamen Versuch einer stark regulativen Verkehrspolitik dar. Im Zentrum standen erneut dirigistische Eingriff in die Güterverkehrsmärkte, um die Bundesbahn zu entlasten und das Straßennetz zu sanieren. Beispielsweise sollte der Straßengüterverkehr durch den sogenannten ‚Leber-Pfennig’ höher besteuert werden. Viele der geplanten dirigistischen Maßnahmen scheiterten in der großen Koalition jedoch am Widerstand des verkehrspolitischen Sprechers der CDU Müller-Hermann der einen liberalen Zugang zur Verkehrspolitik bevorzugte. Eisenbahnen 56% Binnenschifffahrt 23% Straße 21% (Quelle: ECMT, Résolution sur les Perspectives de l’Evolution des Transports, Rom 1957) Tabelle E-3: Anteile der Verkehrsträger an den Verkehrslasten in der Bundesrepublik Deutschland (1952)

a) Kapazitätspolitik/Marktzulassung Eisenbahnen: Die Deutsche Bundesbahn war nach dem Zweiten Weltkrieg als Staatsbetrieb aus der Deutschen Reichsbahn hervorgegangen. Sie wurde als Sondervermögen des Bundes konzipiert, das aber den Charakter einer eigenständigen Anstalt mit eigener Wirtschafts- und Rechnungsführung erhielt. Das Bundesbahngesetz von 1951 erlegte ihr eine ambivalente Vorgabe für die Betriebsführung auf: Sollte die Bundesbahn einerseits eine kaufmännische Betriebsführung vornehmen, so sollte diese andererseits „unter Wahrung der Interessen der deutschen Volkswirtschaft“298 erfolgen. Damit war ganz konkret eine gemeinwirtschaftliche Verkehrsbedienung gemeint. In der Praxis funktionierte die Bundesbahn weiterhin wie eine Bundesverwaltung, in der der Bundesverkehrsminister die Rechts- und Betriebsaufsicht oberhalb von Verwaltungsrat und Vorstand ausübte. Die Bundesbahn war und blieb deshalb „ein Behördenunternehmen mit geringem eigenen Entscheidungsspielraum“.299 Aufgrund ihrer engen Bindung an den Staat wurden der Bundesbahn ein Fülle gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen aufgebürdet, die rein sozial-, regional- oder strukturpolitischen Zielen des Bundes dienten. So kämpfte die Bahn nicht nur mit hohen Pensionen und der Versorgung kriegsversehrter Beamter der Reichsbahn, sondern sie musste zusätzlich Vertriebene, Flüchtlinge und ehemalige Berufssoldaten einstellen, die unter betriebswirtschaftlichen Gesichtspunkten überflüssig waren. In der Folge hatte die Bundesbahn in den frühen 1950er Jahren einen Überhang von 45000 Beschäftigten, der immerhin 10% der gesamten Betriebschaft ausmachte.300 So urteilt Christopher Kopper, dass die Bundesbahn „objektiv die Aufgaben einer sozialpolitischen Reservekasse“301 trug, von der sie erst 1957 befreit wurde. Die Regierung konterkarierte durchaus vorhandenen Rationalisierungs- und Modernisierungsbemühungen. Im Zuge der kleinen Verkehrsreform von 1961 wurden dann weitere Schritte auf dem Weg zur Normalisierung der Konten bei der Bundesbahn getätigt. 298 299 300 301

Vgl. Bundesbahngesetz vom 13. Dezember 1951. Vgl. Schulz, Günter: Die Bundesbahn, (Anm. 296), S. 324. Vgl. Kopper, Christopher: Die Bahn im Wirtschaftswunder, Frankfurt 2007. Vgl. Kopper, Christopher: Handel und Verkehr, (Anm. 219), S. 43.

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Die Bundesbahn verfügte lediglich für den länderübergreifenden Eisenbahnverkehr über ein Monopol. Neben ihr existierten, wenn auch in bescheidenem Umfang und regional begrenzt, nichtbundeseigene Bahnen, die von den Ländern konzessioniert wurden. Gleichwohl waren auch hier die Markteintrittsbarrieren hoch. So durfte beispielsweise eine nichtbundeseigene Bahn nur dann eine neue Strecke errichten, wenn die Bundesbahn explizit eine Verzichtserklärung abgab und der Bundesverkehrsminister zustimmte. Als de facto Monopolist unterlag die Bundesbahn dafür der Betriebs- und Beförderungspflicht. Sie hatte ihr Netz zum Wohle der Allgemeinheit auszubauen und den Personen- wie Güterverkehr gemäß öffentlichen Verkehrsbedürfnissen zu verrichten. Sehr konkret bedeutete dies, dass die Bundesbahn verpflichtet war, bundesweit eine Vielzahl unrentabler Strecken unter struktur- wie regionalpolitischen Gesichtspunkten zu bedienen. Binnenschifffahrt: Die gewerbliche Binnenschifffahrt (im Binnenverkehr) in der Bundesrepublik war in der unmittelbaren Nachkriegszeit von der Alliierten Hohen Kommission sehr restriktiven Regelungen unterworfen worden. Deutschland war von der internationalen Rheinschifffahrt praktisch abgeschnitten und die innerdeutschen Verkehrsmärkte waren durch den deutschen Kabotagevorbehalt von der ausländischen Konkurrenz abgeschottet worden. Erst das Gesetz über den gewerblichen Binnenschiffsverkehr von 1953 und die Aufhebung des Kabotagevorbehalts zum 1.5.1956 befreiten die Binnenschifffahrt von Marktzutrittsbarrieren und beseitigten die Diskriminierung ausländischer Schiffer. Es gab keine direkten Kabotage- oder Mengenbeschränkungen mehr. Lediglich der Schiffsführer benötigte ein Befähigungszeugnis. Allerdings war die rechtliche Freiheit des Marktzugangs durch ein System von Schifferbetriebsverbänden, in denen Zwangsmitgliedschaft für alle Partikuliere bestand, die nicht einer Genossenschaft angehörten oder langfristige Beschäftigungsvorträge vorweisen konnten, in der Praxis erheblich eingeschränkt. Mit dem Argument der Stabilisierung des Wettbewerbs (ruinöse Konkurrenz) übernahmen die Betriebsverbände fundamentale Ordnungs- und Kontrollfunktion, v.a. schlossen sie Verträge zur Verteilung von Fracht- und Schleppgut. Im Notfall durfte der Verkehrsminister die Frachtenverteilung sogar per Rechtsverordnung regeln. Bemerkenswerterweise war ausländischen Unternehmen der Zugang zum Markt prinzipiell freigestellt, d.h. es gab keine direkte rechtliche Diskriminierung, jedoch blieb ihnen die Mitgliedschaft in den Betriebsverbänden untersagt, wodurch sie von der faktischen Aufteilung der Aufträge ausgeschlossen waren.302 Straßenverkehr: Mit der Absicht, die Wettbewerbsbedingungen zwischen Eisenbahn und Straßen anzugleichen und durch administrative Koordination eine ‚sinnvolle Verteilung’ der Verkehrslasten zu erreichen, waren für den gewerblichen Straßenverkehr mit Gütern und Personen erhebliche Marktzutrittsbarrieren durch restriktive und starre Kontingentierungs- wie Konzessionierungsregeln geschaffen worden.303 Mit dem Güterkraftverkehrsgesetz von 1952 sowie der Errichtung der Bundesanstalt für den Güterfernverkehr (BAG) waren auch die nach dem Krieg vorübergehend entstandenen Kontrolllücken geschlossen wor302 303

Vgl. Frerich, Johannes/Müller, Gernot: Europäische Verkehrspolitik, (Anm. 15). Vgl. Laaser, Claus-Friedrich: Wettbewerb im Verkehrswesen, Tübingen 1991.

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den. Ein zwischenzeitlicher Versuch des Straßengütergewerbes, eine freiwillige Selbstkontrolle durchzuführen, war zuvor gescheitert. In der BAG arbeiteten die verschiedenen Verbände des Transportgewerbes eng mit dem Bundesverkehrsministerium zusammen, wodurch sich im Laufe der Zeit feste Klientelbeziehungen entwickelten.304 Die BAG wachte über die Einhaltung der Konzessionen, die nach einem festen Verteilungsschlüssel auf die Bundesländer aufgeteilt waren. Aufgrund der engen Kontingentierung konnte die BAG also trotz Erfüllung aller Voraussetzungen eine beantragte Genehmigung im ‚öffentlichen Interesse’ untersagen bzw. diese unter gewissen Bedingungen wieder einziehen. Entsprechend der verkehrspolitisch erwünschten Aufgabenverteilung betrafen die Restriktionen vornehmlich den Güterfernverkehr während der Güternahverkehr (unter 50 km) und der Werkverkehr praktisch frei waren. Die strengen kapazitätspolitischen Regelungen senkten die Wettbewerbsintensität des gewerblichen Straßengüterfernverkehrs erheblich ab und sorgten in vielerlei Hinsicht für quasi-monopolartige Angebotsstrukturen und ein hohes Preisniveau. In der Folge forderten die Interessenvertreter des Gewerbes am vehementesten die Beibehaltung einer strengen kapazitätspolitischen Regulierung.305 b) Tarifpolitik Eisenbahnen: Das Tarifsystem der Bundesbahn war im erheblichen Maße durch struktur-, regional- und sozialpolitische Ziele der Bundesregierung bestimmt. Es geriet, wie Michael Hascher betont, „zu einem Tarifdschungel, der immer undurchsichtiger“306 wurde. Kostengesichtspunkte waren eher von sekundärem Interesse. Sämtliche Tarife der Bundesbahn mussten durch den Bundesverkehrsminister unter Konsultation des Wirtschaftsministers, der Tarifkommission der Bundesbahn und der Länderregierungen genehmigt werden. Es galt also eine Vielzahl von Interessen zu befriedigen. Ganz allgemein war das Tarifsystem durch eine Quersubventionierung von unrentablen Strecken und niedrigen Personentarifen durch einen überteuerten Güterfernverkehr charakterisiert. Dieser wiederum musste durch Kontingentierungen und Tarifpreisbindungen vor dem Wettbewerb mit dem Straßengüterverkehr geschützt werden, um überhaupt Überschüsse erwirtschaften zu können. Bei der Bundesbahn galten grundsätzlich der Tarifzwang, Festpreise, das Verbot von Sondervereinbarungen, die Veröffentlichungspflicht und die Tarifeinheit im Raum. Durch ein umfassendes System von Ausnahmetarifen für bestimmte Gütergruppen oder regionale Differenzierungen wurden die Prinzipien der Festpreise und der Tarifeinheit im Raum in der Praxis jedoch erheblich eingeschränkt. Im Kontext dieser Untersuchung sind die Ausnahmetarife für Montanprodukte, für die deutschen Seehäfen und für Brennstoffe zu nennen. Die Politisierung der Tarifpolitik in den 1950er Jahren zeigte sich deutlich bei den Personentarifen (Einzelfahrscheine und Zeitkarten). So durfte die Bundesbahn trotz gestiegener Betriebskosten nur ein einziges Mal die Tarife erhöhen. Besonders vor der Bundestagswahl 1957 untersagte die Bundesregierung eine Erhö304 305 306

Vgl. Garlichs, Dietrich/ Müller, Edda: Eine neue Organisation für das Bundesverkehrsministerium, in: Die Verwaltung, 3 (1977), S. 343-362. Vgl. Aberle, Gerd: Verkehrspolitik, München 2003, S. 106. Vgl. Hascher, Michael: Politikberatung, (Anm. 291), S. 165.

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hung der Tarife, um die Popularität des Kanzlers Adenauer nicht zu gefährden.307 Wie oben erwähnt wurde die Liberalisierung der Verkehrsmärkte immer lauter eingefordert und so brachte die kleine Verkehrsreform von 1961 eine minimale Reduzierung des staatlichen Einflusses, bei der die Preisbildung in ihren Grundzügen unangetastet blieb. Binnenschifffahrt: Die starke administrative Koordination der Kapazitäten auf dem deutschen Binnenschifffahrtsmarkt wurde von einer hochgradig reglementierten Tarifpolitik flankiert, die den Preismechanismus als marktwirtschaftlichen Impulsgeber zur Regulierung der Kapazitäten weitgehend ausschaltete. Bis zur kleinen Verkehrsreform 1961 wurden die Tarife durch paritätisch besetzte (Bundesverkehrsministerium und Binnenschifffahrtsverbände), regionale Frachtenkommissionen festgelegt. An deren Stelle traten dann regionale Frachtenausschüsse aus Schifferverbänden und Verladern. Die Tarife unterlagen aber weiterhin der Genehmigungspflicht durch das Verkehrs- und Wirtschaftsministerium. Zudem hatte der Verkehrsminister das Recht, Tarife festzusetzen, sofern er dies im Interesse des Allgemeinwohls als erforderlich erachtete. Bis 1961 bestand ein allgemeinverbindliches und veröffentlichungspflichtiges Tarifsystem aus Festund Margentarifen, das dann durch ein Margentarifsystem mit engen Schwankungsbreiten ersetzt wurde. Eine Besonderheit des deutschen Tarifsystems stellte der Frachtausgleich dar, wobei insbesondere der interne Frachtenausgleich zu erwähnen ist. Dieser war eine Art Umlagesystem der Unternehmensgewinne, nach dem der Transport niedrig tarifierter Güter durch den Transport höher tarifierter Güter subventioniert wurde. Das Ziel dieses Systems bestand darin, die Binnenschifffahrt im intermodalen Wettbewerb zu stärken, während gleichzeitig der intramodale Wettbewerb durch eine Angleichung der Einkommenslage minimiert werden sollte. Straßenverkehr: Ganz im Einklang mit der Marktzutritts- und Kapazitätspolitik unterlagen auch die Straßenverkehrstarife rigorosen staatlichen Preisvorschriften, die in besonderem Maße den Güterfernverkehr betrafen. Auch der bis dahin recht freie Werksfernverkehr sollte nun über Steuern eingedämmt werden. Lediglich der gewerbliche Güternahverkehr bildete eine Ausnahme. Zur Verbesserung der Wettbewerbsbedingungen der Bundesbahn stellten die Eisenbahngütertarife die Basis dar, auf der die zwangsweise höheren Festtarife für den gewerblichen Güterfernverkehr auf der Straße festgelegt wurden. Da die Tarife der Bahn wegen der internen Quersubventionierung ohnehin auf einem hohen Niveau lagen, entstanden im Straßenverkehr so beträchtliche Gewinnspannen. Die wenigen für den Güterfernverkehr auf der Straße überhaupt konzessionierten Unternehmen verspürten folglich wenig Interesse, dieses System zu ändern.308 Eine leichte Entkoppelung der strengen Bindung an die Eisenbahntarife bewirkte dann die kleine Verkehrsreform von 1961, indem Höchst-, Mindest- und Margentarife eingeführt wurden. Die Tarifrelation zwischen Schiene und Straße blieb im Kern aber unangetastet. Wie bei der Binnenschifffahrt wurden auch im Straßenverkehr die Tarife in speziellen Tarifkommissionen von Vertretern des Trans307 308

Vgl. Kopper, Christopher: Handel und Verkehr, (Anm. 219), S. 43. Vgl. Weyand, Sabine: Die Vollendung des Binnenmarktes im Güterkraftverkehr, Baden-Baden 1996, S. 46.

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portgewerbes ausgehandelt, wobei diese Art der Tariffindung der Genehmigungspflicht durch den Verkehrs- und Wirtschaftsminister unterlag. Die Einhaltung der Preisvorschriften wurde durch die BAG streng überwacht, u.a. indem ihr sämtliche Frachtbriefe übermittelt werden mussten.309 Die administrativen Bemühungen, die Konkurrenz zwischen Schiene und Straße zu steuern, setzten sich in steuerlichen Belangen fort. Konsequenterweise wurden dem Straßenverkehr hohe steuerliche Belastungen auferlegt, die sowohl im Vergleich zu den anderen EWG-Staaten als auch zu den anderen Verkehrsträgern außerordentlich hoch ausfielen. So waren gestaffelte Kraftfahrzeug-, Beförderungs- und Umsatzsteuern zu entrichten. Die ursprünglich eher geringe Mineralölsteuer wurde 1955 angehoben, um die Wettbewerbsbedingung der zunehmend defizitären Bundesbahn gegenüber dem Straßenverkehr zu verbessern. Bemerkenswerterweise wurden durch das Straßenbaufinanzierungsgesetz aus dem Jahr 1960 dann 50% der Mineralölsteuer zweckgebunden zum Ausbau des Fernstraßennetzes verwendet, wodurch der Straßenverkehr direkt an der Finanzierung der Wegekosten beteiligt wurde.310 1.2.2. Niederlande Die verkehrspolitische Ausgangslage in den Niederlanden unterschied sich grundsätzlich von derjenigen in der Bundesrepublik. 1954 wurde ein knapp drei Jahrzehnte dauernder Reformprozess abgeschlossen, innerhalb dessen die niederländische Verkehrsgesetzgebung komplett reformiert worden war. Die vordem eher disparate und nach Verkehrsträgern sehr unterschiedliche Verkehrspolitik war nun auf die Grundlage eines einheitlichen Konzepts gestellt. Dieses baute auf fünf Grundprinzipien auf, die im Zentrum der reformierten niederländischen Verkehrspolitik standen:311 (1) Das Verkehrswesen wurde als eine Einheit angesehen, in der alle drei Binnenverkehrsträger vom Staat gleichberechtigt behandelt werden mussten. (2) Den Ausgangspunkt bei der Beurteilung der allgemeinen Verkehrsbelange stellte der Verlader, d.h. der Kunde von Transportdienstleistungen, dar, dem im Rahmen einer redlichen und dauerhaften Verkehrsbedienung die freie Wahl des Verkehrsträgers gewährleistet werden musste. (3) Verkehrsunternehmen sollten nach marktwirtschaftlichen Grundsätzen geleitet werden, d.h. die Transportpreise hatten sich an der Kostenstruktur und den Marktverhältnissen zu orientieren. (4) Die Verkehrsunternehmen erhielten keinerlei Subventionen. (5) Der inter- wie intramodale Wettbewerb wurde nur insoweit eingeschränkt, als dies zur Aufrechterhaltung einer redlichen und dauerhaften Verkehrsbedienung erforderlich war. Die wenigen überhaupt vorgenommenen Interventionen in den intra- oder intermodalen Wettbewerb erfolgten mittels Preis- und nicht mittels Kapazitätspolitik. Es war in gewisser Hinsicht ein ungeschriebenes Gesetz, von den gegebenen Regulierungsmöglichkeiten in der Praxis keinen oder nur sehr geringen Gebrauch zu machen. Die vorhandenen Regulierungskompetenzen sollten die

309 310 311

Vgl. Hamm, Walter: Transportwesen, in: Oberender, Peter (Hg.): Marktstruktur und Wettbewerb in der Bundesrepublik Deutschland, München 1984, S. 455-489. Vgl. Kapteyn, Paul: Europa sucht eine gemeinsame Verkehrspolitik, Brüssel 1968, S. 415. Vgl. Lochner, Norbert: Niederländische und europäische Verkehrspolitik, Göttingen 1958, S. 16.

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verantwortlichen Behörden lediglich in Notsituationen dazu befähigen, ruinösen Wettbewerb zu verhindern, ohne dass der Wettbewerb abflaute. Die niederländische Verkehrspolitik wurde wie wohl kaum eine zweite in Europa von einer weiten Mehrheit der Akteure im Verkehrssektor (Verkehrsministerium, Verkehrsunternehmer, Verlader etc.) getragen. Anders als die Bundesrepublik sprachen die Niederlande deshalb nach außen mit einer Stimme. Dies lässt sich ganz wesentlich darauf zurückführen, dass die Reform der Verkehrspolitik von einem breiten öffentlichen Diskurs begleitet worden war, der auch die gesellschaftliche Bedeutung des Themas deutlich widerspiegelte. Die Niederlande, die auch gerne als die ‚Fuhrleute Europas’ bezeichnet wurden, waren in den frühen 1950er Jahren darauf angewiesen, durch den Verkauf von Verkehrsdienstleistungen ihr Handelsbilanzdefizit (v.a. industrieller Güter) zu reduzieren. Der Zugang zum deutschen Verkehrsmarkt war dabei von überragender Bedeutung. In keinem anderen EWG-Mitgliedsland war der Anteil des Verkehrssektors am BSP höher. Immerhin wurden im Jahr 1962 vom insgesamt 176 Millionen Tonnen Güterverkehr innerhalb der EWG ca. 121 Millionen Tonnen durch die Niederlande transportiert.312 Die Struktur des niederländischen Verkehrssystems wurde wesentlich durch die geographischen Voraussetzungen bestimmt. Der Rhein als Hauptwasserstraße und die großen Seehäfen an der Rheinmündung prägten das Verkehrssystem und machten die Niederlande zum Land der (Binnen-) Schifffahrt. Der Rhein war in gewisser Weise die Lebensader nicht nur des niederländischen Verkehrs sondern auch des Binnen- und Außenhandels. Insbesondere in der Nachkriegszeit hatten die niederländischen Seehäfen durch die Abgabenfreiheit auf dem Rhein eine Vorrangstellung auf dem westeuropäischen Transportmarkt erobert. Belgien 902 357 Deutschland 1 595 709 Frankreich 265 604 Niederlande 2 606 666 (nach: Rohde, Dieter, Methoden und Wirkungen im innerkontinentalen westeuropäischen Verkehr, Mainz 1957, S.88) Tabelle E-4: Frachtraum der Rheinflotte in t (1953)

Sowohl der Anteil der Binnenschifffahrt am Gesamtvolumen der Transporte als auch der Durchgangsverkehr internationaler Transporte war in keinem anderen EWG-Mitgliedsland so hoch wie in den Niederlanden. Durch die Vielzahl von Kanälen kann man fast von einer flächendeckenden Erschließung der Niederlande durch die Binnenschifffahrt sprechen. So verfügten die Niederlande 1955 über 211,5 km Wasserwege pro 1000km² Landfläche verglichen mit lediglich 17 km in der Bundesrepublik. Im Unterschied zu anderen EWG-Staaten wurde die Binnenschifffahrt auch nicht auf großstromigen (Massengüter-) Verkehr beschränkt. Dies machte sich v.a. in der Struktur der Binnenschifffahrt bemerkbar, die in den Niederlanden einen außerordentlich hohen Anteil von Schiffen mit kleiner Trag-

312

Vgl. Transportstatistik der niederländischen Regierung, MBZ (65-74)-996-3171, Archief van Ministerie van Buitenlandse Zaken, Den Haag.

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fähigkeit aufwies.313 Überhaupt muss betont werden, dass die Rheinschifffahrt eines der zentralen Elemente des niederländischen Verkehrssystems überhaupt darstellte und eine dementsprechende Bedeutung für die nationale wie internationale Verkehrspolitik des Landes innehatte.314 Eisenbahnen 32% Binnenschifffahrt 40% Straße 28% (Quelle: ECMT, Résolution sur les Perspectives de l’Evolution des Transports, Rom 1957) Tabelle E-5: Anteile der Verkehrsträger an den Verkehrslasten in den Niederlanden (1956)

a) Kapazitätspolitik/Marktzulassung Eisenbahnen: Die ‚Nederlandse Spoorwegen’ (NS), der Monopolanbieter von Eisenbahndienstleistungen, war als privatrechtliche Aktiengesellschaft organisiert, deren Anteile sich zu 100% im Besitz des niederländischen Staates befanden. Gleichwohl besaß die Regierung nicht die Möglichkeit, über den Aufsichtsrat und die Hauptversammlung direkt auf die Geschäftsführung einzuwirken. In finanzieller Hinsicht blieb die Eisenbahngesellschaft unabhängig, d.h. die NS erhielt weder direkte noch indirekte finanzielle Unterstützung vom Staat. Die NS erzielte Gewinne im Bereich des Personenverkehrs und zog sich aus dem Güterverkehr zurück. Dies wurde in den 1960er Jahren zum Problem als die strukturelle Krise der Eisenbahnen. u.a. hervorgerufen durch die Massenmotorisierung in den 1960er Jahren, auch NS erfasste. Allerdings benötigte die Eisenbahngesellschaft bei Neubauten, Änderungen der vorhandenen Bahnanlagen und Trassen oder der Beschaffung rollenden Materials eine Genehmigung des Verkehrsministeriums. Ebenso war die Schließung bzw. Neueröffnung von Eisenbahnlinien konzessionspflichtig und die Regierung konnte gegen unlauteren Wettbewerb der Bahn (z.B. interne Quersubventionierungen) Einspruch erheben. Die Eisenbahngesellschaft konnte aber nicht gezwungen werden, unrentable Linien zu bedienen. Wenngleich in der Summe die staatlichen Möglichkeiten zur Einflussnahme auf die Eisenbahngesellschaft als umfangreich einzustufen sind, muss nachdrücklich betont werden, dass von diesen Möglichkeiten praktisch kein Gebrauch gemacht wurde. Insbesondere wurden die staatlichen Kompetenzen nicht dazu eingesetzt, politische Ziele außerhalb des Verkehrsmarkts zu verfolgen. Lediglich in Ausnahmesituationen sollte eine Steuerung der Gesamtkapazitäten auf dem Verkehrsmarkt vorgenommen werden können. Überhaupt besaß NS nur wenige gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen, u.a. wegen eines leistungsfähigen Straßen- und Binnenschifffahrtsnetzes sowie der dichten Besiedlung mit nur wenigen entlegenen Räumen.

313 314

Vgl. Müller, Heinz: Die Binnenschiffahrt im gemeinsamen Markt, Baden-Baden 1967, S. 77. Vgl. Hentschel, Volker: Staat und Verkehr. Motive, Ziele und Mittel der Verkehrspolitik westlicher Industriestaaten seit 1880, in: Pohl, Hans/ Treue, Wilhelm (Hg.): Die Einflüsse der Motorisierung auf das Verkehrswesen von 1886 bis 1986, Stuttgart 1986, S. 53-76.

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Binnenschifffahrt: In der Binnenschifffahrt standen die Regulierungsdichte und ihre Wirkung in einem sehr ambivalenten Verhältnis. Einerseits existierte ein vergleichsweise restriktives Konzessionierungssystem mit dem sowohl das feste Linienverkehrsnetz als auch der inländische unregelmäßige Güterverkehr geplant und reguliert wurde. Genehmigungen für den regelmäßigen Verkehr gingen dabei vom Grundsatz der ‚Wahrung der allgemeinen Verkehrsinteressen’ aus. So war u.a. das ‚Tour de rôle’-System eingeführt worden, nach dem eine abwechselnde Beladung der Schiffe nach einer festen Reihenfolge erfolgte.315 Kapazitätsbeschränkungen gab es nicht. Andererseits war diese Bestimmung in ihrer Wirkung sehr eingeschränkt, da der der niederländische Binnenverkehr in den frühen 1950er Jahren zu ca. 80% auf dem Rhein abgewickelt wurde, für den die Mannheimer Akte eine Anwendung der Kapazitätsregeln untersagte.316 Streng genommen, hätte also eine restriktive Handhabung der Konzessionsverfahren die niederländische Binnenschifffahrt im eigenen Land gegenüber der ausländischen Konkurrenz diskriminiert. Eine Besonderheit im niederländischen Binnenschifffahrtssystem stellten die detaillierten und in ihrer Grundausrichtung restriktiven Regelungen zur Beförderungspflicht dar, die sich über den hohen Anteil der Binnenschifffahrt am Verkehrsaufkommen und über das dichte Netz des festen Linienverkehrs erklären lassen. So bestand nicht nur für den Linienverkehr grundsätzlich die Beförderungs- und Betriebspflicht sondern auch für den unregelmäßigen Verkehr, der von der niederländischen Befrachtungskommission zwangsvermittelt werden konnte.317 Straßenverkehr: Im Straßenverkehr verfügten die Niederlande über ein ähnliches Konzessionierungssystem wie in der Binnenschifffahrt. Dieses beschränkte sich aber darauf, im regelmäßigen Personenverkehr ein System aus Linien- und Gebietskonzessionen, zumeist regionale Monopole, zu errichten. Für den unregelmäßigen Verkehr wurde dieses System praktisch nicht angewendet. Lediglich die international operierenden Transportdienstleister benötigten staatliche Konzessionen. Diese waren notwendig, weil für den grenzüberschreitenden Transport nur wenige Transportlizenzen der Nachbarländer zur Verfügung standen. b) Tarifpolitik Eisenbahnen: Die Eisenbahngesellschaft unterlag im Güterverkehr einem System von veröffentlichten Höchstpreisen mit ausgeprägten Mengen- und Entfernungsstaffeln, die sie selber festsetzen durften, die aber vom Ministerium zu genehmigen waren. Um den NS dennoch eine flexible Tarifpolitik zu ermöglichen, durften Sondervereinbarungen ausgehandelt werden, die nicht der Veröffentlichungspflicht unterlagen. Solche nichtöffentlichen Tarife stellten ein wichtiges Element der Preisbildung im niederländischen Verkehrssektor dar. Im Rahmen der EWG-Tarifpolitik stellten sie sich dann als ein zentraler Konfliktherd heraus. Immerhin transportierte NS seinerzeit ca. 75% ihrer Güter auf der Basis solcher Sonderabkommen. 315 316 317

Vgl. Frerich, Johannes/ Müller, Gernot: Europäische Verkehrspolitik. Von den Anfängen bis zur Osterweiterung der Europäischen Union, Band 2, München 2005, S. 87. Vgl. Rohde, Dieter: Methoden und Wirkungen, (Anm. 194), S. 77. Vgl. Kapteyn, Paul: Europa, (Anm. 310).

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Binnenschifffahrt: Für die niederländische Binnenschifffahrt galten im festen Linienverkehr Höchstpreise, die sich in erster Linie nach dem Gewicht richteten. Eine Tarifgleichheit im Raum, wie sie etwa bei den Eisenbahnen in Form der Entfernungsstaffel bestand, gab es nicht, so dass die Transporttarife regional äußerst unterschiedlich ausfielen. Für den Gelegenheitsverkehr legten in den einzelnen Distrikten die paritätisch aus Unternehmen und Behörden besetzten Notifizierungskommissionen Margentarife fest, wobei die Margenspannweite durch das Verkehrsministerium landesweit auf -20% und +30% festgesetzt war. Innerhalb der Margen konnten die Notifizierungskommissionen aber durchaus modifizierte Unternehmens- oder Festtarife anordnen. Die Binnenschifffahrt nahm im niederländischen Tarifsystem insofern eine Sonderrolle ein, als sie im unregelmäßigen Güterverkehr durch das Margentarifsystem von dem bei den anderen Verkehrsträgern praktizierten System der Höchsttarife mit geheimen Sonderabkommen abwich. Das Preisniveau war im europäischen Vergleich sehr niedrig. Im internationalen Verkehr erfolgte die Tariffindung an Börsen, die von Schiffer- und Verladerorganisationen errichtet wurden. Straßenverkehr: Die Tarifpolitik für den Straßenverkehr entsprach im Wesentlichen derjenigen für die Eisenbahn. Im Güterverkehr galten behördlich festgesetzte Höchstpreise mit ausgeprägter Preisstaffelung. Allerdings durften Sondervereinbarungen zwischen Verkehrsunternehmen und Verlader ausgehandelt werden, die nicht veröffentlichungspflichtig waren. Um einem intermodalen Preiskampf entgegenwirken zu können, durfte das Verkehrsministerium Mindestund Festpreise festsetzen. Entsprechend der niederländischen Verkehrsphilosophie wurde von diesem Recht praktisch kein Gebrauch gemacht. Für den internationalen Straßenverkehr setzte das Ministerium Margentarife fest. Vereinzelt wurden aber durchaus Ausnahmetarife für bestimmte Güter oder Güterarten wie niederländisches Gemüse erlassen. Es gilt zu betonen, dass das Abgaben- und Steuerniveau im EWG-Vergleich sehr niedrig war.

2. Entscheidungsstrukturen 2.1. Deutsches Reich 2.1.1. Bayern Mit der Übertragung der Oberaufsicht über die Eisenbahnen in Bayern an das Ministerium des Äußeren im Jahr 1871, übernahm dieses auch die Vertretung der bayerischen Regierung in Eisenbahnfragen auf Reichsebene, v.a. im Bundesrat. Hierzu kristallisierte sich in der Praxis schnell die gleiche Aufgabenteilung heraus, die auch die innerbayerische Behandlung von Fragen des Eisenbahnwesens prägte. War für politische Aufsichtsfragen das Ministerium federführend, so vertrat die Generaldirektion der Verkehrsanstalten die bayerischen Interessen in betrieblichen Angelegenheiten. Aus diesem Grund nahm die Generaldirektion die Vertretung Bayerns in betrieblichen Fragen des Eisenbahnbetriebs im Eisenbahnausschuss des Bundesrats sowie in den diversen Spezialkommissionen oder bei informellen Beratungen wahr. Hier agierte die Generalverwaltung weitge-

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hend ohne Direktiven der Regierung, es sei denn, es standen die Aufsichts- und Kontrollrechte oder die Tarife zur Verhandlung. In diesen Fällen vertrat zumeist der anwesende Staatsminister oder der Gesandte in Berlin die bayerischen Interessen. Falls dennoch die Generaldirektion die Vertretung im Bundesrat oder den halbformellen Spezialkommissionen übernahm, gab das Ministerium des Äußeren strikte Vorgaben. Ohnehin übte das Außenministerium gegenüber der Gesandtschaft in Berlin ein rigides Weisungsrecht aus, so dass den bayerischen Vertretern meist wenig Spielraum bei der Kompromissfindung blieb. Dies war in der politischen Praxis allerdings von nur nachrangiger Bedeutung, hielt sich Bayern doch mit Verweis auf seine Reservatsrechte aus den kontroversen Debatten heraus. Nachdem die klassische Außenpolitik eine Aufgabe des Reiches geworden war, befand sich das Außenministerium in den frühen 1870er Jahren in einer Umbruchphase, die sich auch stark auf die Behandlung von Eisenbahnfragen auswirkte.318 Erstens fehlten im Außenministerium einfach die administrativen Strukturen, um die Fragen des Eisenbahnbetriebs effektiv koordinieren zu können. Zweitens dachte und handelte man innerhalb des Außenministeriums in intergouvernementalen Kategorien, wodurch auch die Eisenbahnpolitik im Deutschen Reich in derartigen Denkkategorien erfasst wurde. Gegenüber den restlichen Organen des bayerischen Staatsapparats agierte die Führung des Außenministeriums weitgehend unabhängig. Weder der Landtag noch der König nahmen in nennenswertem Umfang Einfluss auf die bayerischen Positionen. Wirkliche Absprachen fanden nur innerhalb des Ministerkollegiums statt. Dabei engagierte sich neben dem Finanzministerium insbesondere das Justizministerium. Dieses wurde in staatsrechtlichen Fragen, v.a. hinsichtlich der Auslegung der Reichserfassung, wie sie immer wieder im Rahmen der Reichseisenbahnpolitik aufgeworfen wurden, zu Rate gezogen. Der König ließ sich zwar bestens über die Reichseisenbahnpolitik informieren, er erteilte aber praktisch keinerlei Direktiven. Dies lag sowohl an einer grundsätzlichen Interessenkonvergenz mit dem Außenminister als auch an dessen Bemühen, den König als handelnden Akteur erscheinen zu lassen. Beispielsweise griff der Außenminister Pfretzschner in Instruktionen an die Gesandtschaften gerne Formulierungen des Königs auf, um so zu suggerieren, der König würde politisch gestaltend eingreifen.319 Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass es keine spezifischen gemeinschaftspolitischen Entscheidungsstrukturen innerhalb der bayerischen Regierung und Verwaltung gab. Im Zentrum standen das Außenministerium und die Generaldirektion der Verkehrsanstalten, die ihren jeweiligen Aufgabenbereich in der Reichseisenbahnpolitik zumeist unabhängig nach außen vertraten. 2.1.2. Preußen Die innerpreußischen politischen Entscheidungsstrukturen bei Rechtsetzungsprozessen des Reiches unterschieden sich sehr wesentlich von denjenigen ande-

318 319

Vgl. Volkert, Wilhelm: Bayern, in: Jeserich, Kurt (Hg.): Deutsche Verwaltungsgeschichte. Das Deutsche Reich bis zum Ende der Monarchie, Bd.3, Stuttgart 1984, S. 714-733. Vgl. Ebd.

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rer Bundesstaaten.320 Der ausschlaggebende Grund hierfür war die starke Verflechtung zwischen der Reichverwaltung und der preußischen Verwaltung, durch die die preußischen Organe in der Regel an der Initiierung von Eisenbahngesetzen beteiligt waren.321 Gleichwohl variierte die Intensität der Verflechtung im Untersuchungszeitraum sehr stark. Nachdem bis 1873 das preußische Handelsministerium sehr umfassend in die Reichseisenbahnpolitik involviert war, nahm dies in der Folge der Gründung des Reichseisenbahnamtes 1873 spürbar ab. In dieser Phase agierte das preußische Handelsministerium tatsächlich wie ein vom Reich und dessen Reichskanzler unabhängiges Organ. Erst mit dem Amtsantritt Albert von Maybachs als preußischer Handelsminister im März 1878 intensivierte sich die Zusammenarbeit mit dem Reichskanzleramt wieder. Dies ist erstens auf die Bemühungen des Reichskanzlers zurückzuführen, Preußen als Motor der Gesetzgebung im Bereich der Eisenbahnen zu instrumentalisieren. Zweitens hatte sich die geringe politische Durchsetzungs- und Gestaltungskraft des Reichseisenbahnamtes offenbart.322 Im Zentrum der gemeinschaftspolitischen Entscheidungsfindung innerhalb Preußens stand zweifelsohne das Handelsministerium, das die politische und administrative Federführung in sich vereinte. In administrativer Hinsicht machte die starke Untergliederung der preußischen Staatsbahnen in einzelne Generaldirektionen das Ministerium zwangsläufig zum preußischen Repräsentanten sogar in den eher alltäglichen Geschäften mit dem Reichseisenbahnamt. Was die politische Federführung betraf, so galt im preußischen Gesamtministerium zwar das Kollegialprinzip, dennoch leitete jeder Minister seinen Geschäftsbereich weitgehend unter eigener Verantwortung. Dessen ungeachtet wurden die einzelnen Minister intensiv an der Entscheidungsfindung beteiligt, was auf die Ministerien für Finanzen und Krieg zutraf. Dies galt sowohl bei eigenen preußischen Gesetzesinitiativen als auch bei preußischen Stellungnahmen zu Gesetzesentwürfen, die von anderer Seite eingebracht wurden. Eine präzise Zuordnung der Verantwortung für Gesetzesinitiativen ist nicht immer leicht. Besonders der Handelsminister Maybach tauschte Ideen und Anregungen für Reichsgesetze oft informell mit Bismarck aus, der darüber hinaus in seinen verschiedenen politischen Funktionen als Reichskanzler, preußischer Außenminister oder Ministerpräsident agierte. Ob diese Verflechtung eher als eine ‚Verpreußung des Reichs’ oder eine ‚Entpreußung Preußens’ interpretiert werden kann,323 soll an dieser Stelle offen gelassen werden. Im Bundesrat wurde Preußen zumeist durch das Handelsministerium bzw. dessen Minister persönlich repräsentiert. Mit dem Reichskanzler war zudem immer ein zweiter preußischer ‚Vertreter’ anwesend, wenngleich auch nicht in einer offiziellen preußischen Funktion. Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass das Handelsministerium im Zentrum der innerpreußischen Entscheidungsstrukturen stand. Allerdings unterlag es einer variierend intensiven Verflechtung mit dem Reichskanzler(-amt). Preußische Interessenformulierung fand deshalb nur sehr bedingt statt. 320 321 322 323

Vgl. Born, Karl-Erich: Preußen und das Reich, (Anm. 12), S. 15-148. Vgl. Rüfner, Wolfgang: Preußen. In: Jeserich, Kurt (Hg.): Deutsche Verwaltungsgeschichte. Das Deutsche Reich bis zum Ende der Monarchie. Bd.3. Stuttgart 1984, S. 678-714. Vgl. Kunz, Wolfgang: Vom Reichseisenbahnamt, (Anm. 43), S. 5-26. Vgl. Huber, Ernst Rudolf (Hg.): Dokumente, (Anm. 12).

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2.2. Europäische Wirtschaftsgemeinschaft 2.2.1. Bundesrepublik Deutschland In der Bundesrepublik wurde die regierungsinterne Verantwortung für die Europapolitik generell zwischen dem Auswärtigen Amt und dem Bundesministerium für Wirtschaft aufgeteilt. Während das Auswärtige Amt die Federführung in politisch-diplomatischen Angelegenheiten wie institutionellen Fragen, Vertragsangelegenheiten oder Assoziierungen innehatte, oblag dem Bundeswirtschaftsministerium die Federführung in wirtschaftlichen und wirtschaftspolitischen Angelegenheiten. Hierzu richtete es im Sommer 1958 eine spezielle Europaabteilung324 ein, die sich als zentrale europapolitische Koordinationsinstanz auf Referentenebene etablierte.325 Unter ihrer Führung fanden wöchentliche Ressortbesprechungen statt, in denen auch die Sitzungen der Ständigen Vertreter vorbereitet wurden. Die Europaabteilung kanalisierte den Informationsfluss zur Ständigen Vertretung in Brüssel und übte gegenüber dieser ein Weisungsrecht aus. Dennoch nahmen die jeweiligen Fachressorts weiterhin die materielle Begutachtung der Gemeinschaftspolitik und die nationale Politikformulierung vor. Gelang es dabei nicht, bereits auf Referentenebene einheitliche Positionen zwischen Fachressort und Europaabteilung zu finden, wurde die Politikkoordinierung auf Ministerebene im Kabinett vorgenommen. Nach 1963 konnte dies auch im monatlich tagenden Staatssekretärsausschuss für Europafragen erfolgen, der angesichts immer komplexerer Entscheidungsstrukturen die Kohärenz der deutschen Europapolitik wahren sollte.326 Beide Gremien schalteten sich aber nur in Ausnahmenfällen oder bei politischen Richtlinienentscheidungen bereits in der Verhandlungsphase ein. In letzter Instanz konnte der Bundeskanzler mit seiner Richtlinienkompetenz über die deutsche Position zu einer Rechtsetzungsinitiative der Kommission entscheiden. Die Entscheidungsfindung im Politikfeld Verkehr nahm eine ausgesprochene Sonderrolle im System der deutschen EWG-Politikformulierung ein. Einerseits grenzte sich das Verkehrsministerium bewusst von den anderen Ministerien ab. So wurden die Sitzungen der Gruppe Verkehr in der Regel ohne Beteiligung der Abteilung E vorbereitet und Informationen nur äußerst selektiv weitergegeben. Dies hatte in internationalen Verkehrsangelegenheiten aber durchaus Tradition und war kein Spezifikum in Angelegenheiten der EWG-Verkehrspolitik.327 Die bewusste Abgrenzung führte, übrigens auch schon vor der EWG-Gründung, immer wieder zu interministeriellen Spannungen, wenn verkehrspolitische Entscheidungen auch andere Ministerien betrafen.328 Zudem verfügte das Verkehrsministerium über die Möglichkeit, bereits in der Initiativphase über den Beratenden Sachverständigenausschuss bei der Kommission Einfluss auszuüben, 324 325 326

327 328

Abt. E ‚Europäische zwischenstaatliche wirtschaftliche Zusammenarbeit’ Vgl. Küsters, Hans-Jürgen: Der Streit um Kompetenzen und Konzeptionen deutscher Europapolitik 1949-1958, in: Herbst, Ludolf (Hg.): Vom Marshall-Plan zur EWG, München 1990, S. 335-370. Vgl. Germand, Carine/ Türk, Henning: Der Staatssekretärausschuss für Europafragen und die Gestaltung der deutschen Europapolitik 1963-1969, in: Zeitschrift für Staats- und Europawissenschaften, 1 (2004), S. 56-81. Vgl. Dienel, Hans-Liudger: Das Bundesverkehrsministerium, in: Schöller, Oliver/ Canzler, Weert/ Knie, Andreas (Hg.): Handbuch Verkehrspolitik, Wiesbaden 2007, S. 200-224. Vgl. Henrich-Franke, Christian: Die Eurofima, (Anm. 246), S. 115-136.

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was in anderen Politikfeldern nicht der Fall war. Andererseits wurde das Verkehrsministerium nicht gleichberechtigt in die nationalen Entscheidungsstrukturen eingebunden. Dies zeigte sich am offensichtlichsten im Staatssekretärsausschuss für Europafragen, in dem das Verkehrsministerium im Unterschied zu den Ministerien für Finanzen, Landwirtschaft und Wirtschaft sowie zum Auswärtigen Amt kein ständiges Mitglied stellte. Während diese vier sich also abstimmen und – zumindest in der Theorie – eine einheitliche Europapolitik konzipieren konnten, war das Verkehrsministerium von der Koordination der deutschen Europapolitik ausgeschlossen.329 Bundestag und Bundesrat schalteten sich im Untersuchungszeitraum im europäischen Vergleich (noch) eher selten in die Verhandlungen innerhalb der EWG ein. Der Bundestag nahm die Vorlagen der EWG zumeist nur in den jeweiligen Fachausschüssen zur Kenntnis. Allerdings verfügte er mittels der erwähnten personellen Verbindungen mit dem Europäischen Parlament über einen direkten Einfluss auf EWG-Ebene, der insbesondere im Fall des Verkehrs recht umfangreich war. Auch der Bundesrat verhielt sich zunächst recht passiv, wenngleich er bereits 1957 einen Ausschuss für Fragen der Europäischen Gemeinschaften einrichtete. Allenfalls die Bemühungen um europäische Verkehrswegeund Infrastrukturplanungen erregten das Interesse der Ländervertretungen, wobei dieses hauptsächlich darin bestand, in europäische Verkehrsnetzplanungen integriert zu werden. Bedeutsamer waren die Verkehrsministerkonferenzen der Länder, wenngleich diese ebenfalls nur konsultativen Charakter besaßen. Dort kam es aber immerhin zum Meinungsaustausch mit dem Bundesverkehrsministerium über Aspekte der europäischen Verkehrspolitik.330 Die Begutachtung von Rechtsetzungsinitiativen fand also im Untersuchungszeitraum vornehmlich durch das Bundesverkehrsministerium statt. Zu intensiveren Konsultationen über verkehrspolitische Aspekte kam es allenfalls mit dem Wirtschaftsministerium, etwa im Punkt der Anwendung der Wettbewerbsregeln auf den Verkehr. Auffällig ist, dass im Verkehrsministerium keine eigene Europaabteilung eingerichtet wurde. Stattdessen wurde die Arbeit auf der Ebene der Fachreferenten zumeist strikt getrennt nach Verkehrsträgern vorgenommen. Die verantwortlichen Fachreferenten vertraten die Bundesrepublik in der Regel auch in den anderen internationalen Verkehrsorganisationen. Die übergeordnete Koordination im Bundesverkehrsministerium fiel in die Zuständigkeit der Allgemeinen Abteilung (A) und ihrer Referate.331 Die hausinterne Federführung in der EWG-Verkehrspolitik gestattete es der bis Dato schwachen Abteilung A, sich gegenüber den Abteilungen der einzelnen Verkehrsträger zu emanzipieren. Das Verkehrsministerium blieb auch in der Entscheidungsphase eines verkehrspolitischen Rechtsetzungsprozesses der EWG federführend. Nicht nur entschied der Verkehrsminister in letzter Instanz mit seiner Stimmabgabe im Rat. Ebenso stand es in engen Beziehungen zur Ständigen Vertretung auf Botschafterebene. Obwohl die Abteilung E des Wirtschaftsministeriums die formelle Wei329

330 331

Vgl. Germand, Carine/ Türk, Henning: Der Staatssekretärausschuss, (Anm. 326). Dieser Aufsatz zeigt die Isolation des Verkehrs in der deutschen Europapolitik sehr gut, weil das Verkehrsministerium hier nicht vorkommt. Vgl. Berichte der Verkehrsministerkonferenz der Länder. Vgl. Dienel, Hans-Liudger: Das Bundesverkehrsministerium, (Anm. 327), S. 200-224.

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sungsbefugnis ausübte, war es faktisch die Abteilung A des Verkehrsministeriums, welche zumeist die Instruktionen gab und in permanentem Kontakt mit der Ständigen Vertretung bei der unmittelbaren Vorbereitung der Ratssitzungen stand. Das Verkehrsministerium agierte weitgehend selbständig ohne Rückkopplung mit anderen Ressorts. Von Seiten des Wirtschaftsministeriums und des Auswärtigen Amts wurde diese Selbständigkeit schon in den frühen 1960er Jahre kritisiert, an der isolierten Stellung des Verkehrsministeriums änderte sich aber wenig. 2.2.2. Niederlande Das Regierungssystem der Niederlande wurde im Untersuchungszeitraum durch eine ausgeprägte Sektoralisierung gekennzeichnet. Die Minister des Kabinetts waren formell gleichgestellt und die einzelnen Ministerien verfügten über eine sehr weitreichende Autonomie auch in Fragen der internationalen Politik. Da die niederländische Parteienlandschaft und die politischen Mehrheitsverhältnisse eine latente Gefahr für die Stabilität der Regierungen bedeuteten, wurden die jeweiligen Kompetenzen strikt respektiert. Meinungsverschiedenheiten zwischen den Ressorts trug man in einem Ministerrat auf höchster Regierungsebene aus.332 Wenngleich die innenpolitischen Strukturen der Niederlande eine hohe Konstanz aufwiesen, fiel die Gründungsphase der EWG in eine außenpolitische Umbruchsphase.333 Die traditionell defensive Neutralitätspolitik wich in der Nachkriegszeit einer aktiven niederländischen Außenpolitik, die massive Rückwirkung auf die außenpolitischen Entscheidungsstrukturen und die Beteiligung der niederländischen Regierung am Entscheidungsprozess der EWG haben sollte. Einerseits konkurrierten Wirtschafts- und Außenministerium darum, als Koordinationsinstanz die Führungsrolle der niederländischen Europapolitik zu übernehmen. Bis 1952 hatte das Generaldirektorat für Außenwirtschaftspolitik des Wirtschaftsministeriums die Verantwortlichkeit für die Außenwirtschaftspolitik innegehabt, in die nun das Außenministerium unter Johan Willem Beyen hineindrängte. Andererseits versuchten die betroffenen Fachressorts, v.a. Verkehr, Landwirtschaft und Finanzen, ihre traditionellen außenpolitischen Freiräume zu verteidigen. Dennoch erfuhr das Außenministerium während des Untersuchungszeitraums eine permanente Stärkung seiner europapolitischen Organisations- und Vollzugskompetenzen. Es wurde eine spezielle Generaldirektion für europäische Zusammenarbeit (Directoraat-Generaal voor Europese Samenwerking) eingerichtet, die über eine Kommission für EWG Angelegenheiten verfügte.334 Letztere fungierte auch als Koordinationsinstanz mit der Ständigen Vertretung in Brüssel. Gleichzeitig blieb die dezentrale Ressortverantwortung für die materielle Politik innerhalb der einzelnen Politikfelder unangetastet. Dies sollte gerade in der Entscheidungsphase von EWG-Rechtsetzungsprozessen 332 333

334

Vgl. Wielenga, Friso: Die Niederlande. Politik und politische Kultur im 20. Jahrhundert, Münster 2008. Vgl. Harryvan, Anjo: The Netherlands and the Administration of the EEC. Early Principles and Practices (1952-1965), in: Heyen, Volkmar (Hg.): Die Anfänge der Verwaltung der Europäischen Gemeinschaft, Baden-Baden 1992, S. 239-254. Vgl. Zwaan, J. de: The Permanent Representatives Committee. Its Role in European Union DecisionMaking, Amsterdam 1995, S. 35-41.

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zu erheblichen Koordinations- und Kommunikationsproblemen führen.335 Daran änderte auch die Errichtung eines Koordinationskomitees für Europäische Integration und assoziierte Probleme, in dem seit 1955 auf Verwaltungsebene europapolitische Entscheidungen erörtert werden sollten, nur partiell etwas. Aus diesem Grund wurde 1963 zusätzlich ein Rat der Minister eingerichtet, der vorhandene Unstimmigkeiten vor einer Entscheidung auf EWG-Ebene klären sollte.336 Entsprechend der Zuständigkeitsverteilung im niederländischen Regierungssystem beteiligten sich in Verkehrsfragen in der Phase der Verhandlungen auf EWG-Ebene in erster Linie die entsprechenden Abteilungen des Verkehrsministeriums (Ministerie van Verkeer en Waterstaat) bzw. der Generaldirektion für Verkehr (Directoraat-Generaal van het Verkeer). Dabei waren für die EWGPolitik wie auch für die Arbeiten in den anderen internationalen Organisationen dieselben Referenten zuständig. Ebenso entsandte das Verkehrsressort die Vertreter in den Beratenden Sachverständigenausschuss bei der Kommission. Die jeweiligen Vertreter des niederländischen Verkehrsressorts agierten recht autonom, wobei ein reger Informationsaustausch mit der Abteilung für europäische Zusammenarbeit im Außenministerium stattfand. Dieser war nicht zuletzt notwendig, weil das Außenministerium die Koordination mit der Ständigen Vertretung in Brüssel übernahm. So wurden etwa die Weisungen an die Ständige Vertretung in Verkehrsfragen von der Generaldirektion für Verkehr vorformuliert und dann in Absprache mit dem Generaldirektorat für europäische Zusammenarbeit ausgearbeitet. In Fragen der EWG-Verkehrspolitik entstanden aufgrund des oben erwähnten verkehrspolitischen Konsenses aber ohnehin kaum inhaltliche Meinungsverschiedenheiten zwischen den Ressorts. Auffällig ist die sehr starke Stellung der Ständigen Vertretung der Niederlande und insbesondere des seinerzeitigen Botschafters Spierenburg. Dieser verfocht die Verkehrspolitik der Niederlande nicht nur in den Sitzungen des Ausschuss der Ständigen Vertreter sondern regelmäßig auch in der Gruppe Verkehr und im Rat. Nicht selten führte der niederländische Botschafter im Rat der Verkehrsminister das Wort, während der zuständige Staatssekretär oder Minister sich eher zurückhielt. Der Verkehrsminister selber war zumeist nicht in den Ratssitzungen zugegen. Das niederländische Parlament hielt sich in Fragen die EWG und damit auch deren Verkehrspolitik betreffend eher zurück. Die regelmäßigen Beratungen zwischen den parlamentarischen Fachausschüssen und den jeweiligen Abteilungen der Fachministerien verliefen meist konfliktfrei.337 Gleichwohl entsandte das niederländische Parlament in Verkehrsfragen sehr aktive Mitglieder in das Europaparlament. Besonders im Verkehrsausschuss nahmen die niederländischen Berichterstatter eine gewichtige Rolle ein338 und stritten durchaus für Standpunkte, die von der niederländischen Regierungsposition abweichen konnten. Die niederländische Beteiligung an der Entscheidungsphase des EWGRechtsetzungsprozesses erfolgte in Kooperation zwischen dem Verkehrsministe335 336 337 338

Vgl. Van den Bos, Jan: Dutch EC Policy Making, Utrecht 1991, S. 67-87. Vgl. Hellema, Duco: Buitenlandse Politiek van Nederland, Utrecht 2006. Vgl. Sasse, Christoph: Regierungen, Parlamente und Ministerrat. Entscheidungsprozesse in der Europäischen Gemeinschaft, Bonn 1975, S. 96. Zu nennen sind hier beispielsweise Paul Kaptejn oder Siep Posthumus.

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rium und der Abteilung für Europäische Integration im Außenministerium. Freilich besaß der Verkehrsminister das niederländische Vertretungsrecht und die Entscheidungsgewalt im Rat. In der Regel wurde er durch den Staatssekretär im Rat vertreten. Da die Ratsentscheidungen zunehmend im Ausschuss der Ständigen Vertreter (Botschafter) beschlussreif verhandelt wurden, gewann die Koordination zwischen Außen- und Verkehrsministerium zunehmend an Bedeutung für die niederländische Position in der Entscheidungsphase. Wie bereits erwähnt übte dabei der ständige niederländische Vertreter in Brüssel großen Einfluss auf die Position und das Abstimmungsverhalten der Niederlande aus.

3. Vergleich Wie bereits an mehreren Stellen herausgearbeitet wurde, lassen sich die Inhalte und die innerstaatlichen Entscheidungsstrukturen aufgrund der ausgeprägten Unterschiede zwischen beiden Epochen nur bedingt vergleichen. Ein systematisch-detailierter Vergleich kann deshalb nicht vorgenommen werden. Nichtsdestotrotz kristallisieren sich auf einem allgemeinen Niveau Gemeinsamkeiten und Unterschiede heraus, die später für die Erklärung des Scheiterns von Rechtsetzungsinitiativen relevant werden. Eine nennenswerte Gemeinsamkeit findet sich eigentlich nur darin, dass die Strukturen der Entscheidungsfindung sich in beiden Fällen noch im Aufbau befanden und sich erst allmählich in Strukturen gemeinschaftlicher Entscheidungsfindung einfügten. Im Gegensatz dazu wird eine Reihe von Unterschieden erkennbar. So waren verkehrspolitische Konzeptionen im Deutschen Reich allenfalls in rudimentären Ansätzen vorhanden, während im 20. Jahrhundert auf komplexe ‚Verkehrsphilosophien’ rekurriert wurde, die sich zwischen den Mitgliedsstaaten der EWG markant unterschieden. Die ordnungspolitischen Differenzen im Deutschen Reich waren im Vergleich dazu unbedeutend. Alle Bundesstaaten durchliefen im Untersuchungszeitraum einen ordnungspolitischen Richtungswechsel hin zum Staatsbahnsystem, der einzig dadurch variierte, dass in Bayern das Staatsbahnsystem von vornherein bedeutender war als in Preußen. Ebenso war die Regulierungs- und Gesetzesdichte bei den Mitgliedsstaaten der EWG um ein Vielfaches höher als bei den Bundesstaaten des Deutschen Reiches. Unterschiedliche Komplexitäten prägten auch die Entscheidungsstrukturen. Die Mitgliedsstaaten der EWG errichteten auf allen politischen Ebenen (Regierungs-, Ministerial- und Verwaltungsebene) vielschichtige Entscheidungsstrukturen, in die eine Vielzahl von Akteuren eingebunden wurden. Demgegenüber erfolgte in den Bundesstaaten des Deutschen Reiches eine Koordination zwischen unterschiedlichen Ministerien nahezu ausschließlich innerhalb des jeweiligen Staatsministeriums, d.h. zwischen den Ministern auf Regierungsebene. Verfügten die Mitgliedsstaaten der EWG über ausdifferenzierte und spezialisierte Verkehrsministerien, so lag die Entscheidungsgewalt in den Bundesstaaten des Deutschen Reiches in den Händen einiger weniger Akteure aus den Handels- oder Außenministerien. In der Summe betrachtet überwiegen in den Aspekten der Verkehrspolitik und der teilstaatlichen Entscheidungsstrukturen die Unterschiede zwischen beiden Untersuchungsfällen die Gemeinsamkeiten.

Teil 3 Verkehrspolitische Entwicklungen im Deutschen Reich und der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft

F. DEUTSCHES REICH 1. Verkehrspolitische Entwicklungen im Überblick 1.1. Eisenbahnpolitik vor der Einsetzung des Reichseisenbahnamtes (1866/71-1873) 1.1.1. Entwicklung der gemeinsamen Eisenbahnpolitik a) Betriebsordnung Noch vor der Gründung des Reichseisenbahnamtes hatten der Chef des Reichskanzleramts Richard Delbrück und der preußische Handelsminister Graf von Itzenplitz erste Anstrengungen unternommen, um die Eisenbahnen des Bundes in solchen Aspekten einer reichseinheitlichen Gesetzgebung zu unterstellen, in denen es aus der Perspektive einer liberalen Eisenbahnpolitik sinnvoll erschien. In diesem Zuge waren – nach vorheriger Verabschiedung durch den Bundesrat – am 1. Oktober 1870 sowie am 1. Januar 1871 ein Betriebsreglement sowie ein Bahnpolizeireglement in Kraft getreten, um den Betrieb der Eisenbahnen zu vereinheitlichen. 1872 übernahmen auch Baden, Bayern, Elsaß-Lothringen, Südhessen und Württemberg die Reglements, wobei die bayerische Landesregierung diesen Schritt freiwillig tätigte, ohne dass sie dazu von der Reichsverfassung verpflichtet gewesen wäre. Andere seinerzeit geforderte Maßnahmen, wie eine stärkere Kontrolle und Vereinheitlichung des Tarifwesens durch das Reich, lehnten Delbrück und Itzenplitz hingegen ab. Ganz im Einklang mit ihrer liberalen wirtschaftspolitischen Grundhaltung sahen beide die Aufgabe des Staates – und damit auch des Reiches – lediglich darin, Rahmenbedingungen für einen reibungslosen Eisenbahnbetrieb zu setzen.339 Die anfänglichen ‚Erfolge’ bestanden der Reichseisenbahnpolitik nach 1871 im Kern darin, vorhandene Vereinbarungen und Abkommen des Vereins deutscher Eisenbahnverwaltungen mit marginalen Änderungen in Reichsrecht zu überführen. So bildeten die Reglements über den Personen- und Güterverkehr des VDEV die Grundlage für das Betriebsreglement des Deutschen Reiches von 1871.340 Auch die Signalordnung von 1875 war aus einem entsprechenden Reglement des VDEV hervorgegangen. Für die Regierungen der Bundesstaaten bestand auch wenig Anlass im Bundesrat gegen dieses Vorgehen zu stimmen. Einerseits befolgten die Eisenbahnen auf ihrem Territorium ohnehin die Regelungen des VDEV. Andererseits hatten die Reglements des VDEV nicht selten bei Eisenbahngesetzen oder Konzessionen der Bundesstaaten Pate gestanden. b) Tarife Da die Reichsverfassung die Tarifpolitik zu einem ganz zentralen Element der Eisenbahnpolitik gemacht hatte, griffen die Reichsorgane das Thema noch vor der Einsetzung des Reichseisenbahnamtes auf. Der Bundesrat setzte bereits in den Jahren 1871/72 eine Enquête mit dem Auftrag einer genaueren Untersu339 340

Vgl. Morsey, Rudolf: Bismarcks Eisenbahnpolitik, (Anm. 40), S. 817-823. Vgl. Gleim: Der Verein deutscher Eisenbahnverwaltungen, (Anm. 172), S. 1019-1033.

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chung der Differentialtarife der Eisenbahnen ein. Auf der Basis des Abschlussberichts kam der zuständige Ausschuss für Eisenbahn, Post und Telegraphen dann allerdings zu der Überzeugung, dass gesetzliche Maßnahmen zum Abbau der Differentialtarife nicht notwendig seien.341 Der Reichstag wiederum beschloss am 8. Juni 1872 mit Verweis auf den Artikel 45 der Verfassung die süddeutschen Eisenbahnen zur Einführung des Einpfennigtarifs zwingen zu wollen. Die Initiative hierzu war von mehreren süddeutschen Gewerbevereinen ausgegangen, die im Einklang mit der Verfassungsvorgabe die Einführung des Einpfennigtarifs für den Transport von Steinkohle und Koks gefordert hatten. Obgleich bereits einen Tag später die süddeutschen Bundesstaaten (Bayern, Baden und Württemberg) durch Kanzleramtschef Delbrück aufgefordert wurden, zur Frage des Einpfennigtarifs Stellung zu nehmen, passierte in der Angelegenheit erst einmal gar nichts. Die bundesstaatlichen Regierungen reagierten nur sehr zögerlich. Württemberg und Baden antworteten am 25. Oktober 1872 bzw. 9. Dezember 1872 ausweichend, während Bayern erst nach erneuter Aufforderung durch Delbrück am 25. Februar 1873 mit Verweis auf die Reservatsrechte den Reichstagsbeschluss zurückwies. Zu einer weiteren Diskussion des Themas im Bundesrat kam es aus mehreren Gründen allerdings nicht. Erstens setzten Baden und Württemberg den Einpfennigtarif für Steinkohle und Koks ohne weitere Konsultation der Reichsorgane intern durch, womit sie einer Machtprobe mit dem Reich aus dem Wege gingen. Zweitens waren die Tarife für Steinkohle und Koks dann doch zu unbedeutend, als das die Mitglieder des Bundesrats dafür ernsthaft die schwierige Frage der Reichweite der bayerischen Reservatsrechte aufgeworfen hätten. Drittens drängten sich mit dem Antrag mehrerer Eisenbahnverwaltungen auf eine 20%ige Tariferhöhung neue tarifpolitische Fragen von größerer Tragweite in den Vordergrund. Insgesamt signalisierten die Debatten sehr deutlich das große Interesse der Reichsorgane an der Tarifpolitik, wenngleich keine der tarifpolitischen Initiativen erfolgreich endete. c) Reichseisenbahngesetz Erste Anstöße hinsichtlich eines Eisenbahngesetzes hatte der Reichstag schon zu Zeiten des Norddeutschen Bundes gegeben. So stellte etwa der Abgeordnete Harkort am 27. April 1868 den Antrag ein Gesetz zur Ausführung des Artikels 41 der Bundesverfassung zu erlassen. Weitere Resolutionen folgten am 5. Mai 1869, am 21. April 1870 und am 14. Juni 1871. Zu einer konkreten Gesetzesinitiative rang sich der Reichstag jedoch nicht durch, obwohl die Eisenbahnen in der ersten Legislaturperiode des Reichstags ein bevorzugtes Feld nationaler Politik darstellten. Insbesondere die Nationalliberalen hofften, die Eisenbahn mit all ihrer verbindenden Symbolik als Motor für die Einheit im Deutschen Reich nutzen zu können. Entsprechend der oben dargelegten ordnungspolitischen Überzeugung begnügten sich das Bundes- bzw. Reichskanzleramt und die preußische Administration allerdings damit, Rahmenbedingungen für einen reibungslosen Eisenbahnbetrieb zu setzen. Für ein umfassendes Eisenbahngesetz sah man keinen Bedarf, wenngleich Bismarck von der Bedeutung der Eisenbahnen für die innere Einheit überzeugt war und diese schon 1871 als „stählerne Sehnen“342 der Nation 341 342

Vgl. Dossier der bayerischen Gesandtschaft in Berlin an den Staatsminister des Äußeren Pfretzschner, 1676, Gesandtschaft Berlin, Hauptstaatsarchiv, München. Zitiert nach: Weichlein, Siegfried: Nation und Region, (Anm. 35), S. 47.

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bezeichnete. Dies änderte sich erst im Zuge der Gründung des Reichseisenbahnamtes und den Regelungen des ‚Gesetzes betreffend die Errichtung eines ReichsEisenbahn-Amtes’ vom 27. Juni 1873. 1.1.2. Zusätzliche Aspekte zum Verständnis der Eisenbahnpolitik: Die Tarifpolitik des VDEV Unmittelbar nach der Reichsgründung setzten sich die Eisenbahnverwaltungen im VDEV das Ziel, eine Reform des Tarifwesens im Deutschen Reich vorzunehmen, bevor die Organe des Reiches dies in die Hand nehmen würden. Es lag im eigenen Interesse die Tarife aneinander anzupassen und einheitliche Klassifikationen einzuführen, ehe die Reichsgremien eine Reform mit ungünstigeren Konditionen vornehmen würden. Der VDEV hatte sogar eine Kommission eingesetzt, die im Dezember 1872 eine dahingehende Empfehlung aussprach, die Tarifklassifikation des Tarifverbands mit der geringen Einschränkung einzelner Ausnahmetarife zu übernehmen, mit denen die Umstellung von einem freien in ein gebundenes Tarifsystem erleichtert werden sollte.343 Dennoch scheiterte die Generalversammlung des VDEV im Januar 1873 daran, diese Tarifreform durchzuführen. Ein einheitliches Votum aller Mitglieder, wie es die Vereinssatzung forderte, war nicht zu erreichen. Besonders die preußischen Bahnen bevorzugten ein Tarifsystem mit enger Anlehnung an das elsaß-lothringische Wagenraumsystem und verhinderten so eine Einigung. Stattdessen wurde das Nebeneinander aus Wertklassifikations-, Wagenraum- und gemischtem System, das in einer Vielzahl von Differential- und Ausnahmetarifen mündete, nur noch verworrener gemacht. Den Reichsorganen legte man damit alle Argumente in die Hand, selber eine Tarifreform anzugehen. Im Januar 1873 war aber diese Gefahr noch eher eine theoretische als eine reale und so war der politische Außendruck auf den VDEV zu gering, als dass er die Eisenbahnen zu einer Einigung gezwungen hätte. 1.1.3. Zusammenfassung Vor der Gründung des Reichseisenbahnamtes beschränkten sich die Bemühungen der zuständigen Reichsorgane auf die Setzung von Rahmenbedingungen zur Sicherung eines einheitlichen Eisenbahnbetriebs. Hier ergänzten sich die Interessen der Reichsregierung, der bundesstaatlichen Regierungen und der Eisenbahnverwaltungen. Die Möglichkeiten der Verfassung, v.a. hinsichtlich der Tarifpolitik, wurden in dieser frühen Phase der Reichseisenbahnpolitik nicht ausgelotet. Dies gründete primär in ordnungspolitischen Überzeugungen im Reichskanzleramt und im preußischen Handelsministerium. Lediglich der Reichstag nahm sich der Tarifpolitik an und konnte zumindest indirekt kleine Erfolge verbuchen. Die große Frage einer Reichstarifreform, die in der Öffentlichkeit wiederholt gefordert wurde, ging in dieser frühen Phase nur der VDEV an, wenngleich er an ihr scheiterte. Bemerkenswerterweise stellte die Reichsgründung keine Zäsur in der Eisenbahnpolitik dar.

343

Eine detaillierte Übersicht über den Vorschlag der Kommission findet sich bei: Ulrich, Fritz: Das Eisenbahntarifwesen, (Anm. 182), S. 243f.

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1.2. Eisenbahnpolitik im Rechtsetzungsprozess (1873-1875/76) 1.2.1. Entwicklung der gemeinsamen Eisenbahnpolitik a) Der erste Entwurf eines Reichseisenbahngesetzes Nachdem der Artikel 5 des Gesetzes über die Errichtung des Reichseisenbahnamtes sämtliche zu erlassenden Vorschriften des Amts unter den Vorbehalt der Bestimmungen eines noch zu verabschiedenden Reichseisenbahngesetzes gestellt hatte, standen die Vorarbeiten zu diesem Gesetz zunächst im Zentrum der Aktivitäten des Reichseisenbahnamtes. Bereits im März 1874 legte es einen ersten Entwurf über ein Reichseisenbahngesetz vor, der als Diskussionsgrundlage für weitere Verhandlungen geplant war.344 Vor einer formalen Rechtsetzungsinitiative sollten zunächst die grundsätzlichen Positionen der Bundesstaaten und des Reichstages in Erfahrung gebracht werden. Aus diesem Grund blieben die Artikel eher vage, einzelne Bereiche des Entwurfs waren nicht einmal vollständig ausgearbeitet. Insgesamt spiegelte der Entwurf den ordnungspolitischen Schwenk zur staatlichen Interventionspolitik, der sich in den Bundesstaaten bereits vollzog, nur halbherzig wieder. In einigen Punkten traf der Entwurf dennoch sehr wesentliche Grundsatzentscheidungen. So positionierte sich das Reichseisenbahnamt im strittigen Punkt der Reichweite der Reichskompetenzen, der bei den Verhandlungen über die Errichtung des Reichseisenbahnamtes hintan gestellt worden war, mit einer sehr weiten Auslegung der Reichsverfassung zu Gunsten des Reiches. Keinen Zweifel ließ der Entwurf daran, dass er vom Prinzip der direkten und unmittelbaren Reichsaufsicht ausging. Um diese zu verwirklichen, sah der Entwurf eine evolutorische Übertragung von Kompetenzen von der Landes- auf die Bundesebene vor, deren Verlauf und Umfang das Reichseisenbahnamt unabhängig steuern sollte. Im Spezialbereich der Tarife, in dem das Reich eine von der Verfassung (Artikel 45) nicht näher definierte Kontrolle zugewiesen bekommen hatte, wies der Entwurf detailliere Regelungen auf. Dennoch sollte die allgemeine Tariffestsetzung nicht zur alleinigen Reichskompetenz erklärt werden sollte. Der Bundesrat sollte über allgemeine Erhöhungen der Tarife entscheiden, während das Reichseisenbahnamt der Erhöhung spezieller Transporttarife zuzustimmen hatte. Tarifermäßigungen plante das Reichseisenbahnamt ebenso wenig zustimmungspflichtig zu machen wie die Tarifsysteme der einzelnen Bahnen. Einzelne Maßnahmen sahen darüber hinaus eine Verbesserung der Einheitlichkeit und Übersichtlichkeit der Tarife vor.345 Eine konsequente Reform des Tarifwesens, d.h. die Herstellung der formellen (Frachttarifsystem/ Klassifikationen) und materiellen (Grundtaxen) Gütertarifeinheit, beabsichtigte der Entwurf des Eisenbahngesetzes hingegen nicht. Als Begründung der vorgeschlagenen Regelungen nannte der Entwurf das wiederkehrende Motiv des öffentlichen Wohls, in dessen Interesse besonders die Privatbahnen einer starken Kontrolle durch das Reich unterstellt werden sollten. Im Unterschied zu den geltenden Bestimmungen der Gesetze und Konzessionen auf bundesstaatlicher Ebene sollten die Privatbahnen in ihrer Selbständigkeit erheblich eingeschränkt werden. 344 345

Vgl. Reichseisenbahn-Amt (Hg.): Entwurf eines Reichs-Eisenbahn-Gesetzes, Berlin 1874. Vgl. Albrecht, Claudia: Bismarcks Eisenbahngesetzgebung, (Anm. 42), S. 34ff.

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Besondere Aufmerksamkeit schenkte das Reichseisenbahnamt der Frage der Anwendung des Reichseisenbahngesetzes in Bayern, die noch bei der Einsetzung des Reichseisenbahnamtes ausgeklammert worden war. Es wurde sogar im Februar 1874 eine spezielle ‚Denkschrift betreffend das Verhältnis des Königreiches Bayern zum Reiche in Beziehung auf das Eisenbahnwesen’ verfasst,346 in der die Reservatsrechte sehr eng und die bayerischen Eisenbahnen als weitgehend der Reichskontrolle unterstellt gedeutet wurden. Die Botschaft des Reichseisenbahnamtes war eindeutig: Bayern sollte nicht weiter von der Eisenbahngesetzgebung ausgenommen bleiben. Die bayerische Regierung sah sich zu einer umgehenden Replik nicht veranlasst. Sie übermittelte dem Reichseisenbahnamt erst im Juli 1874, nachdem Bismarck im Mai erneut eine Antwort erbeten hatten, eine Reaktion auf die Denkschrift vom Februar, in der sie die genaue Gegenposition einnahm. Sie interpretierte die Reservatsrechte sehr extensiv und stellte Bayern praktisch von allen Reichsgesetzen frei.347 Eine Einigung war in der Folge nicht zu erzielen und so trafen die Reichsorgane und die bayerische Regierung stillschweigend eine informelle Übereinkunft, nach der Bayern aus den Geltungsbereichen des Eisenbahngesetzgebung ausgeklammert wurde, wenn es dafür sich bei Abstimmung seines Votums enthielt. Weder die Reichsleitung noch die bayerische Regierung hatten ein Interesse an einem langfristigen Auslegungsstreit, der den Erlass eines Gesetzes zu verzögern drohte. Die intendierte offene Diskussion konnte der Entwurf nicht entfachen, da sowohl prozessuale als auch inhaltliche Gründe Verzögerungen hervorriefen. In prozessualer Hinsicht zogen es die Mittelstaaten vor, zunächst über ihre Gesandtschaften untereinander Positionen und Meinungen auszutauschen, bevor sie mit einem Reichsorgan in Verbindung traten. Auf eine Diskussion der einzelnen Punkte des Gesetzentwurfs mit dem Reichseisenbahnamt ließen sich die Vertreter der Bundesstaaten erst gar nicht ein. Insbesondere Bayern hielt sich mit Blick auf das bereits skizzierte Problem der Auslegung seiner Reservatsrechte mit einer Positionierung lange zurück. Inhaltlich befriedigte der Entwurf niemandes Interesse, so dass auch niemand sich darum bemühte, die intendierte Diskussion des Entwurfs zielorientiert zu führen. Stattdessen sah sich das Reichseisenbahnamt mit einem sehr diffusen Meinungsbild konfrontiert. Die unmittelbar betroffenen Mittelstaaten begründeten ihre Ablehnung mit dem Argument der Verfassungswidrigkeit des Gesetzentwurfs, v.a. die evolutorische Übertragung der Aufsichtsrechte wurde abgelehnt. Ihrer Interpretation nach ging der Entwurf bei der Definition der Kompetenzen der Reichsorgane sowohl in der Frage der Aufsichts- und Kontrollrechte als auch in der Tarifpolitik weit über die Vorgaben der Verfassung hinaus.348 Demgegenüber fiel den wirtschaftlichen Interessengruppen der Entwurf viel zu halbherzig aus, da er nicht konsequent für eine Senkung des Tarifniveaus eintrat.349 Weitere Stimmen wie der preußische Finanzminister Camphausen kündigten an, sich erst dann auf eine 346 347

348 349

Vgl. Denkschrift betreffend das Verhältnis des Königreichs Bayern zum Reiche in Beziehung auf das Eisenbahnwesen, R4201/32, Bundesarchiv, Berlin. Vgl. Bayerisches Antwortschreiben auf die Denkschrift des Reichseisenbahnamtes bezüglich der Gültigkeit der bayerischen Reservatsrechte an den Reichskanzler, 12. Juli 1874, 9244, Ministerium des Äußeren, Hauptstaatsarchiv, München. Vgl. Berichte der württembergischen Gesandtschaften in Dresden und München, April 1874, Bü 941, E130, Hauptstaatsarchiv, Stuttgart Vgl. Gehlen, Boris: Zwischen Wettbewerbsideal und Staatsräson, (Anm. 283), S. 119-149.

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Diskussion einlassen zu wollen, wenn ein kompletter Entwurf vorliegen würde. Sogar der preußische Handelsminister Achenbach lehnte den Entwurf ab, weil er eine eindeutige Zuweisung der Aufsichtsrechte wünschte.350 So öffentlichkeitswirksam der Entwurf auch vorgelegt worden war, so stillschweigend wurde er im Herbst 1874 schließlich fallengelassen, ohne dass er in den formalen Rechtsetzungsprozess eingebracht wurde. b) Tarifpolitik Im Laufe des Jahres 1873 hatten mehrere Eisenbahnverwaltungen bei den bundesstaatlichen Behörden mit dem Argument gestiegener Kosten für Betriebsmittel den Antrag gestellt, die Gütertarife um 20% erhöhen zu dürfen. Zu einer Angelegenheit der Reichsbehörden wurde die Tariferhöhung vorerst aber nicht. Zunächst beschäftigten sich die bundesstaatlichen Behörden mit dem Thema, wobei fast alle einer Tariferhöhung gegenüber positiv eingestellt waren. Den ersten konkreten Schritt unternahm dann die badische Regierung. Sie entschied unilateral – aber nach intensiver Absprache im Kreise der süddeutschen Regierungen – zum 1. November 1873 die Tarife zu erhöhen. Auch der preußische Handelsminister Achenbach kündigte daraufhin ein solches Vorgehen beim Reichskanzler an. Er erbat aber noch eine Stellungnahme des Reiches im Hinblick auf Artikel 45 der Reichsverfassung. Durch diese Anfrage motiviert schaltete sich das Reichseisenbahnamt ein.351 Es erhielt von Bismarck sogar den offiziellen Auftrag, eine Untersuchung über die Tariferhöhung „unter verfassungsmäßiger Berücksichtigung solcher Transportartikel, welche erste und unentbehrliche Lebensmittel sind,“352 einzuleiten. Die Ergebnisse dieser Untersuchung, die auf den Betriebsergebnissen der Bahnen aus dem Jahr 1873 basierten, wurde den bundesstaatlichen Regierungen dann in Form einer Denkschrift am 5. Mai 1874 im Bundesrat vorgelegt. Zwischenzeitlich waren die Bundesregierungen, mit Ausnahme der bayerischen, zudem aufgefordert worden, vorübergehend auf eine Änderung der Eisenbahntarife zu verzichten. Das Reichseisenbahnamt nahm die Frage der Tariferhöhung zum Anlass, ein Junktim mit der generellen Frage der Tarifkompetenzen des Reiches herzustellen, wie sie parallel auch im Kontext des Entwurfs über das Reichseisenbahngesetz zur Diskussion stand. So sollte die beantragte Tariferhöhung um 20% nur dann vom Bundesrat genehmigt werden, wenn die Bahnverwaltungen ein neues Tarifsystem einführen würden, dessen Ausarbeitung durch das Reichseisenbahnamt zu erfolgen hatte.353 Der Bundesrat folgte dem Vorschlag nur bedingt und beschloss stattdessen eine interimistische Erhöhung der Gütertarife (exklusive einzelner Lebensmittel), deren langfristige Gültigkeit von der Einführung eines einheitlichen Tarifsystems bis zum 1. Januar 1875 abhängig gemacht wurde. Es gelang jedoch nicht, die Verhandlungen über das Tarifsystem in der vorgesehenen Frist abzuschließen. Die bundesstaatlichen Regierungen konnten sich weder inhaltlich auf ein Tarifsystem einigen noch traten sie in konsequente Ver-

350 351 352 353

Vgl. Votum des preußischen Handelsministers Achenbach an das Staatsministerium, 26. August 1874, Nr.4566, HA Rep. 93E, Geheimes Staatsarchiv, Berlin. Vgl. Schreiben des Präsidenten des Reichseisenbahnamtes Scheele an Reichskanzler Bismarck, 12. November 1873, R1401/284, Bundesarchiv, Berlin. Zitiert nach: Leyen, Alfred von der: Die Eisenbahnpolitik, (Anm. 36), S. 74. Vgl. Denkschrift zur Tarifpolitik im Deutschen Reich, R1401/284, Bundesarchiv, Berlin.

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handlungen mit dem Reichseisenbahnamt ein. Letzteres ist sicherlich auch darauf zurückzuführen, dass das Reichseisenbahnamt seine Position im Bundesrat nicht angemessen artikulieren konnte. Stattdessen bevorzugten es die Regierungen, die Tarifangelegenheit untereinander und ohne Beteiligung der Reichsbehörden zu regeln. In einer solchen Vorgehensweise sah man besonders bei den Mittelstaaten die beste Vorkehrung, um einer Instrumentalisierung der Frage eines einheitlichen Tarifsystems für die Stärkung der Reichskompetenzen vorzubeugen.354 Die fehlende Bereitschaft der bundesstaatlichen Regierungen zum Dialog mit dem Reichseisenbahnamt, die ein generelles Problem der Reichseisenbahnpolitik darstellte und sich auch in anderen Kontexten bemerkbar machte, veranlassten Scheele daraufhin, am 9. Mai 1874 von seinem Posten als Präsident des Reichseisenbahnamtes zurückzutreten. Er begründete seine Entscheidung damit, nicht einer Reichsbehörde vorstehen zu wollen, welche die Interessen des Reiches nicht effektiv im Bundesrat vertreten könne.355 Die personelle Zäsur an der Spitze des Reichseisenbahnamtes wirkte sich jedoch nicht auf dessen laufende Tätigkeiten aus. So nahm Scheeles Nachfolger Maybach, der am 29. Juni 1874 zum Präsident des Reichseisenbahnamtes ernannt wurde, die Arbeiten an einem Tarifsystem umgehend wieder auf. Schon am 5. Dezember 1874 konnte dem Bundesrat eine erneute Denkschrift zur Frage des Tarifsystems vorgelegt werden, die deutlich moderater ausfiel als ihre Vorgängerin.356 Diese schlug die Einsetzung einer Tarifenquête vor, die Vorschläge für ein neues Tarifsystem erarbeiten sollte. Um alle Interessengruppen einzubinden, sollten auch Sachverständige aus Kreisen der Wirtschaft und der Verkehrsunternehmen gehört werden. Auf Drängen Bismarcks, der Tarifsenkungen von Seiten des Reiches wünschte, empfahl die Denkschrift zudem, eine Reihe von landwirtschaftlichen und industriellen Produkten vom 20%igen Frachtzuschlag zu befreien. Der Bundesrat akzeptierte am 13. Februar 1875 die Vorschläge Maybachs, woraufhin eine Kommission aus Vertretern der Regierungen Preußens, Bayerns, Sachsens, Württembergs, Hamburgs und der elsaß-lothringischen Reichsbahnen sowie des Reichseisenbahnamtes eingesetzt wurde.357 Diese plante zwischen dem 31. Mai und dem 18. Juni 1875 eine Befragung von 40 Sachverständigen aus dem gesamten Reichsgebiet durchzuführen. Schon die Erstellung eines Fragekatalogs führte dann jedoch zu massiven Meinungsverschiedenheiten über Formulierungen und Schwerpunktsetzungen, die sich im Zuge der Sachverständigenbefragung zusätzlich verschärften.358 Im Ergebnis konnten die Mitglieder der Kommission in ihrem Abschlußbericht vom 13. Dezember 1875 zwar hinsichtlich einzelner Grundzüge des Tarifsystems Einigkeit zu erzielen, in den Detailfragen gingen die Meinungen aber auseinander. Konnte man sich beispielsweise im Grundsatz darauf verständigen, das Eil- und Stückgut mit erhöhten Frachtsätzen zu tarifieren, so gingen die Meinungen über die Zahl der Güterklassen und das

354 355 356 357 358

Vgl. Friesen, Richard von: Erinnerungen aus meinem Leben, Dresden 1910, S. 301ff. Vgl. Morsey, Rudolf: Bismarcks Eisenbahnpolitik (Anm. 40), S. 819. Vgl. Drucksachen zu den Verhandlungen des Bundesrats, Session 1874, Nr.162. Vgl. Protokoll der zehnten Sitzung der Session 1874/75 des Bundesrathes, S. 105-110. Vgl. Abdruck des Berichts der Eisenbahn-Tarif-Enquête-Kommission in: Hirths Annalen, 1876, S. 596-621.

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Ausmaß der Erhöhungen weit auseinander. Wollte das Reichseisenbahnamt das elsaß-lothringische Tarifsystems (Wagenraumsystems) zum Reichssystem erheben, so bevorzugten die bundesstaatlichen Regierungen mehrheitlich eine Kombination des Wagenraum- mit dem Werteklassifikationssystem, wie sie von 40 Eisenbahnverwaltungen im März 1874 im Rahmen des VDEV vereinbart worden war. Die Arbeit der Enquêtekommission ließ sehr deutlich erkennen, dass die Vertreter des Reichseisenbahnamtes national dachten, während die Vertreter der Bundesstaaten partikular dachten und handelten. Dies galt übrigens auch für Preußen. Neben den Meinungsverschiedenheiten über die Struktur des Tarifsystems ging es auch um finanzielle Implikationen einer Tarifreform und die Kompetenz zur Tariffestsetzung. Wer sollte etwa das finanzielle Risiko einer Umstellung der Tarifsysteme oder einzelner tarifpolitischer Maßnahmen tragen? Besonders für die mittelstaatlichen Regierungen, deren Landeshaushalte in steigendem Maße von den Einnahmen ihrer Staatsbahnen abhingen, bildeten die Eisenbahntarife existentielle Grundsatzfragen, die ihnen nicht zuletzt ein niedriges direktes Steuerniveau ermöglichten. Diesem Problem widmete sich das Reichseisenbahnamt nicht. Es hatte vielmehr die Reichseinheitlichkeit und die Fortbildung der eigenen Kompetenzen im Blick. Dass die Mittelstaaten einer Tarifpolitik des Reiches deshalb mit Skepsis begegneten, musste eigentlich allen Beteiligten klar gewesen sein. Dies gilt umso mehr als die Reichsorgane die alleinige Verantwortung für die Fixierung des Tarifniveaus beanspruchten. Bemerkenswerterweise stand der gleiche Punkt auch im Kontext der parallelen Verhandlung eines zweiten Entwurfs eines Reichseisenbahngesetzes auf der Tagesordnung. Angesichts der vielfältigen Konfliktlinien war es der Tarifenquêtekommission in ihrem Abschlussbericht aus dem Dezember 1875 nicht gelungen, eine gemeinsame Empfehlung über ein einheitliches Tarifsystem auszusprechen. Im Mai 1876 legte das Reichseisenbahnamt dem Bundesrat zwar noch eine Denkschrift über die Ergebnisse der Enquête vor, in der dem Bundesrat noch einmal nachdrücklich empfohlen wurde, die Ausarbeitung eines einheitlichen Tarifsystems sicherzustellen und die interimistischen Tarifzuschläge von 20% aufzuheben. Dennoch griff der Bundesrat die Frage der Tarifreform nicht wieder auf. Die Bemühungen der Reichsorgane um eine Tarifreform auf dem Rechtsetzungswege waren damit vorerst gescheitert. c) Der zweite Entwurf eines Reichseisenbahngesetzes Nachdem Maybach zum Präsidenten des Reichseisenbahnamtes ernannt worden war, ließ er neben den Bemühungen um die Tarifreform umgehend auch einen neuen Entwurf eines Reichseisenbahngesetzes erarbeiten, der am 5. April 1875 den Bundesstaaten vorgelegt wurde. Im Gegensatz zum ersten Entwurf von 1874 sah dieser eine Reihe von substantiellen Änderungen vor. Einerseits wurde der Entwurf deutlich verschlankt, um so das Konfliktpotential zu minimieren. Strittige Punkte des ersten Entwurfs wie der Abschnitt zum Transportrecht, die keine unmittelbare Verwaltungsaufgabe nach den Verfassungsartikeln 41 bis 47 darstellten, oder der Abschnitt über die Post und Telegrafenverpflichtungen wurden ganz fallen gelassen. Andererseits enthielt der Entwurf nur wenige materielle Bestimmungen, um den unterschiedlichen wirtschaftlichen, technischen und betrieblichen Anforderungen und Entwicklungen des Eisenbahnbetriebs im Deutschen Reich gerecht zu werden. So sollte „nach verschiedenen Richtungen

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hin für den Erlass der Specialvorschriften eine freiere Bewegung, als solche deren gesetzliche Fixierung gestatten würde“359 gesichert werden. Auch der revidierte Entwurf war lediglich als Diskussionsgrundlage für informatorische Gespräche und nicht als fertiger Gesetzentwurf konzipiert worden. In inhaltlicher Hinsicht stand erneut die Frage der Oberaufsicht über die Eisenbahnen im Deutschen Reich im Mittelpunkt. Speziell mit Blick auf die Privatbahnen intendierte der Entwurf den Dualismus in der Aufsichtsführung zwischen Reichs- und Landesbehörden zu beseitigen. Entsprechend der ordnungspolitischen Präferenzen Maybachs sollten die Aufsichtsrechte konsequent gebündelt und unmittelbar an das Reichseisenbahnamt übertragen werden. Weiterhin war geplant, dem Reichseisenbahnamt die Überwachung der Ausrüstung der Bahnen, der Infrastrukturplanung, der Fahrpläne und der einheitlichen Benutzung der Wagenparks zu übertragen. Im Gegenzug sollten den Bundesstaaten – anders als noch im ersten Entwurf – das Konzessionswesen und die Aufsicht über die Staatsbahnen verbleiben. Für die Tariffestsetzung sah der Entwurf den Bundesrat vor, wobei der Einfluss der Landesbehörden offen blieb. Ebenso sollten zu errichtende Reserve- und Erneuerungsfonds durch die Bundesstaaten über den Bundesrat verwaltet werden. Im strittigen Punkt der Anwendung des Reichseisenbahngesetzes auf Bayern ging der Entwurf wie schon sein Vorgänger von einer generellen Gültigkeit aus. Noch bevor im Juni 1875 in Berlin die informatorischen Gespräche mit Vertretern der Bundesstaaten aufgenommen wurden, die parallel mit der Befragung von Sachverständigen durch die Tarifenquêtekommission abgehalten wurden, regte sich bereits erheblicher Widerstand seitens der mittelstaatlichen Regierungen gegen den Entwurf. An dessen Spitze stand der sächsische Staatsminister Freiherr von Friesen. Dieser legte im Mai 1875 den anderen Regierungen eine Denkschrift vor, in der er einen klaren Abriss der negativen sächsischen Haltung zum Gesetzentwurf gab. Zusätzlich mühte sich Friesen über die Gesandtschaften der süddeutschen Staaten Baden, Bayern und Württemberg den Widerstand gegen den Gesetzentwurf zu schüren. Drei Punkte rückte der sächsische Staatsminister in den Mittelpunkt seiner Kritik: Erstens wurde dem Entwurf die Qualität einer Verfassungsänderung zugesprochen und eine dementsprechende Entscheidungsprozedur eingefordert, d.h. eine Abstimmung mit qualifizierter Mehrheit. Zweitens stufte er die zentrale Aufsichtsführung durch das Reich als ineffizient verglichen mit einer dezentralen Aufsichtsführung durch die Landesbehörden ein. Drittens wurden finanzielle Gründe zur Ablehnung des Entwurfs angeführt, die in dieser und ähnlicher Form auch in der Enquêtekommission zur Tarifreform vorgebracht wurden. So seien bundesstaatliche Haushalte nicht mehr planbar, wenn „das Reichseisenbahnamt das Recht erhielt, über die Einnahmen der Bahnen nach Belieben zu schalten.“360 Darüber hinaus würde die Finanzierung von Eisenbahnen problematisch, wenn das Reichseisenbahnamt die Netzplanung übernehmen und den Bau einzelner Strecken überwachen sollte, die Bundesstaaten aber die Finanzierung zu sichern und die finanziellen Risiken zu tragen hätten.

359 360

Vgl. Reichseisenbahn-Amt (Hg.): Vorläufiger Entwurf eines Reichs-Eisenbahn-Gesetzes, Berlin 1875, Motivationsschreiben. Vgl. Friesen, Richard von: Erinnerungen, (Anm. 354), S. 316.

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Die Entwicklung der Diskussion über das Eisenbahngesetz wurde auch von den Reichstagsabgeordneten genau beobachtet. Mittels Denkschriften, Zeitungsartikeln und ähnlichem versuchten sie Einfluss auf die Entscheidungsfindung zu nehmen. Diese wurden explizit den bundesstaatlichen Entscheidungsgremien zugestellt. Ob und inwieweit überhaupt eine Einflussnahme erfolgte, ist nicht zu ermessen. Fest steht aber, dass die die Denkschriften eine Fundgrube an Argumenten darstellten, deren sich die bundesstaatlichen Regierungen zur Erreichung ihrer eigenen Ziele gerne bedienten.361 Die informatorischen Gespräche, die vom 7. bis 12. Juni 1875 im Reichskanzleramt in Berlin stattfanden, endeten in Anbetracht unüberbrückbarer Gegensätze ergebnislos. Weder die Bundesstaaten noch das Reichseisenbahnamt rückten von ihren Vorstellungen insbesondere hinsichtlich der Aufsichts- und Kontrollkompetenzen ab. Einerseits ging es dem Reichseisenbahnamt mit dem Entwurf in erster Linie um die Einführung einer umfassenden und unmittelbaren Reichsaufsicht. Andererseits waren die Regierungen, v.a. der Mittelstaaten, an einem solchen Kompetenztransfer nicht interessiert. Ein durch das preußische Handelsministerium vorgelegter Kompromissvorschlag, nach dem eine kontrollierende Reichsstelle errichtet werden sollte, die nur mittelbar über die Landesbehörden die Aufsicht in Bau, Ausrüstung, Betrieb und Verwaltung ausüben sollte, befriedigte letztlich keine der beteiligten Parteien. Erschwerend wirkte sich dabei aus, dass die reale Ordnung der Eisenbahnen facettenreicher war als die Unterteilung nach Staats- und Privatbahnen. Besonders bei den Privatbahnen in Staatsbesitz oder mit Staatsbeteiligung durchmischten sich Interessen der einzelnen Regierungen. Bemerkenswerterweise war es dann der Präsident des Reichseisenbahnamtes selber, der vor diesem Hintergrund an einer inhaltlichen Diskussion der einzelnen Artikel des Entwurfs kein Interesse mehr zeigte und die Besprechungen abbrach.362 Maybach hatte aus den parallel stattfindenden informatorischen Besprechungen über den Entwurf des Reichseisenbahngesetzes und die Tarifreform den Schluss gezogen, dass beide Vorhaben über ein ordentliches Rechtsetzungsverfahren des Reiches nicht zu realisieren waren. Die beiden Hauptprojekte der Reichseisenbahnpolitik waren damit im ersten Anlauf gescheitert. Ad acta gelegt wurden sie jedoch nicht. Maybach kündigte gegebenenfalls die Vorlage eines revidierten Entwurfs an. Dies bedeutete faktisch eine vorläufige Vertagung der Angelegenheit gleichkam. Die Bemühungen des Reichseisenbahnamtes um ein Reicheisenbahngesetz sollten damit vorerst ebenso ruhen wie etwas später die Tarifreform.

361

362

Dies kann am Umgang mit einem Schreiben des württembergischen Abgeordneten Moritz Mohl an den bayerischen König Ludwig vom 8.5.1875 gut nachvollzogen werden. 77247, Ministerium des Äußeren, Hauptstaatsarchiv, München. Vgl. Protokoll der informatorischen Besprechungen, 12.6.1875, 9266, Ministerium des Äußeren, Hauptstaatsarchiv, München.

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1.2.2. Zusätzliche Aspekte zum Verständnis der Eisenbahnpolitik: Exekutive Rechte und andere Maßnahmen Das Betriebs- und das Bahnpolizeireglement von 1870/71 wurden nach 1873 vom Reichseisenbahnamt in Kooperation mit den Eisenbahnverwaltungen weiterentwickelt und im Fall des Betriebsreglements am 11. Mai 1874 in einer revidierten Fassung vom Bundesrat verabschiedet. Am 4. Januar 1875 erließ der Bundesrat dann eine vom Reichseisenbahnamt vorbereitete Signalordnung, der 1876 Normen für die Konstruktion und Ausrüstung von Hauptbahnen folgten. Bei allen diesen die Technik oder den Betrieb von Eisenbahnen betreffenden Reichsregelungen entstanden allenfalls marginale Kontroversen über inhaltliche Aspekte. Die Zusammenarbeit zwischen den Eisenbahnverwaltungen, dem Reichseisenbahnamt und dem VDEV funktionierte hier nahezu reibungslos. Dies ist auch darauf zurückzuführen, dass im Grundsatz bestehende Reglements des VDEV in Reichsgesetze überführt wurden.363 Überhaupt verlief die Zusammenarbeit auf der Ebene der Fachleute vornehmlich gut. Weniger harmonisch und konfliktfrei vollzog sich die Behandlung von Beschwerden durch das Reichseisenbahnamt. Da das Reichseisenbahnamt hier in weitester Interpretation seiner Kompetenzen vorging, ohne systematisch mit den Landesbehörden verbunden zu sein, riefen die Aktivitäten des Reichseisenbahnamtes immer wieder Irritationen und Kontroversen hervor. So wurden seitens des Reichseisenbahnamtes Verfügungen ausgesprochen oder Anweisungen gegeben, die den Landesaufsichtsbehörden nicht mitgeteilt wurden. Teilweise standen solche Anweisungen sogar im Gegensatz zu geltendem Landesrecht.364 Insbesondere in den Mittelstaaten und in Bayern rief dies eine latente Abneigung gegenüber dem Reichseisenbahnamt hervor, dem Machtstreben zu Gunsten des Reiches vorgeworfen wurde. Dass das Reichseisenbahnamt auch Konzessionsanträge kontrollierte und kommentierte, v.a. indem Empfehlungen für bilaterale Verhandlungen bei grenzüberschreitenden Bahnen ausgesprochen wurden, verstärkte die latente Abneigung zusätzlich. Die Beschwerden bezogen sich in den meisten Fällen auf Verstöße gegen das Betriebsreglement, die Tarife oder Personalia. Beispielsweise entfielen 1874 von 1035 Beschwerden insgesamt 401 auf das Betriebsreglement, 190 auf Tarife und 288 auf Personalia.365 In der Summe betrachtet verstärkte sich die permanente Konkurrenz zwischen dem Reich und den Bundesstaaten um Aufsichts- und Kontrollkompetenzen durch die Ausübung der exekutiven Rechte weiter. 1.2.3. Zusammenfassung Allen Bemühungen des Reichseisenbahnamtes und des Reichskanzleramtes zum Trotz, war es bis 1875/76 weder gelungen ein Reichseisenbahngesetz noch eine Vereinheitlichung des Tarifwesens auf den Weg zu bringen. Mit dem Betriebs-, dem Bahnpolizeireglement und der Signalordnung waren lediglich inhaltlich unumstrittene Rechtsetzungsakte erfolgreich abgeschlossen worden, die vornehmlich vorhandene Bestimmungen des VDEV in Reichsrecht überführten. 363 364 365

Vgl. Kunz, Wolfgang: Vom Reichseisenbahnamt, (Anm. 43), S. 5-26. Vgl. Ebd. S. 11. Vgl. Ebd. S. 12.

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Obwohl eine Reihe von Einzelgründen für das Scheitern dieser Bemühungen verantwortlich war, muss das Hauptproblem in den konkurrierenden Interpretationen der Verfassungsvorgaben gesehen werden. Es gelang nicht, eine Brücke zwischen den unterschiedlichen Lesarten zu bauen. Die Diskrepanz zwischen den formulierten inhaltlichen Zielen in den Gesetzentwürfen und dem tatsächlich Realisierbaren war einfach zu ausgeprägt. In weitester Auslegung der Verfassungsartikel sahen alle Gesetzentwürfe einen massiven Auf- und Ausbau der Reichskompetenzen vor, der für die Regierungen der Mittelstaaten inakzeptabel war. Nahezu dogmatisch wurde die Reichsvereinheitlichung des Eisenbahnbetriebs als Allheilmittel gegen vorhandene Ineffizienzen des Eisenbahnwesens im Deutschen Reich propagiert. Die erfolgreiche Einsetzung des Reichseisenbahnamtes machte – so scheint es jedenfalls – das Reichseisenbahnamt und den Reichskanzler blind für die Bedenken der Mitgliedsstaaten. Die Argumente der bundesstaatlichen Regierungen wurden als Fundamentalopposition gegen das Reich – als Ausdruck eines reichsfeindlichen Partikularismus – interpretiert, was in dieser Absolutheit nicht stimmte. Dass sich die Opposition der mittelstaatlichen Regierungen neben der Verteidigung ihrer ‚Eisenbahnsouveränität’ aus einer Furcht um die finanzielle Eigenständigkeit speiste, wurde kaum erkannt. Die Entscheidungsstrukturen trugen ihr übriges zum Scheitern der beiden Gesetzesinitiativen bei. Erstens waren die internen Entscheidungsstrukturen der Bundesstaaten nur unzureichend an diejenigen im Reich angepasst. Zweitens stimmten die Mittelstaaten sehr effektiv ihre Positionen über diplomatische Kanäle jenseits der Reichsorgane ab. Bemerkenswerterweise koordinierten sie dabei die Reichsgesetzgebung wie traditionelle Außenpolitik auf intergouvernementalem Wege über die Gesandtschaften. Drittens waren die Entscheidungsstrukturen noch nicht so gefestigt, als dass man deren potentielle Möglichkeiten ausschöpfen konnte. So war die Majorisierung der Mittelstaaten im Bundesrat zwar formell möglich, politisch jedoch nicht durchführbar. Das Verhältnis zwischen Gesamtstaat und Einzelstaat war einfach noch zu stark in der Schwebe. Viertens legte das Reichseisenbahnamt sein prozessuales Initiativrecht als inhaltliches Definitionsrecht aus und versuchte Änderungen von Gesetzesinitiativen, wie sie der Bundesrat jederzeit vorzunehmen berechtigt war, von vornherein auszuschließen, womit es den Widerstand der Bundesstaaten provozierte.

1.3. Gemeinsame Eisenbahnpolitik auf Umwegen (1875-1878) 1.3.1. Die Entwicklung der Eisenbahnpolitik a) Reichseisenbahnplan Im Reichskanzler- und im Reichseisenbahnamt hatte sich die Erkenntnis durchgesetzt hatte, dass sich die eigenen eisenbahnpolitischen Ziele über den Rechtsetzungsweg des Reiches nicht verwirklichen ließen. Die Reichsleitung musste sich eine neue Strategie ausdenken, wenn sie eine Majorisierung der Mittelstaaten im Bundesrat mit all ihren Folgen nicht riskieren wollte. Diese fand sich im Reichseisenbahnplan, dem die Idee zu Grunde lag, die Eisenbahngesellschaften im Deutschen Reich systematisch durch das Reich aufzukaufen, um so die Frage der Vereinheitlichung zu lösen. Mit dem Plan, das Eisenbahnwesen in der Hand des

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Reiches zu konzentrieren, verband sich auch die Hoffnung, das Reich finanziell von den Bundesstaaten unabhängiger zu machen.366 In ordnungspolitischer Hinsicht bedeutete der Reichseisenbahnplan eine markante Zäsur hin zum Staatsbahnsystem und staatlicher Kontrolle. Wenngleich diese Idee durchaus nicht neu war, so war sie bis dahin auf höchster politischer Ebene noch nicht konsequent durchdacht worden. Der Reichseisenbahnplan stand durchaus im Einklang mit einem wirtschaftspolitischen Wechsel, der auch eine Änderung der Staatsfunktionen des Reiches beinhaltete. Generell vollzog das Kaiserreich in den 1870er Jahren eine Wende zum Interventionsstaat.367 Den Reichseisenbahnplan erörterte Bismarck im August 1875 zunächst mit dem württembergischen Minister Mittnacht, den der Reichskanzler gerne als Vertrauensperson und Mittelsmann zu Mittelstaaten konsultierte. Mittnacht warnte dabei den Reichskanzler sehr nachdrücklich davor, dass die größeren Bundesstaaten den Plan nicht akzeptieren würden.368 Er führte die gleichen Argumente an, die schon die früheren Initiativen zu Fall gebracht hatten: finanzund verfassungspolitische Gründe. Überdies würde er für die Bundesstaaten mit starken Staatsbahnverwaltungen, v.a. die Mittelstaaten, einen nicht zu akzeptierenden Souveränitätsverlust symbolisieren. Die Eisenbahnen wurden eben als Symbole staatlicher Souveränität angesehen, deren Verlust an die Substanz der Eigenstaatlichkeit gegangen wäre.369 Maybach oblag es zunächst, die Umsetzung der Idee im Reichseisenbahnamt zu durchdenken und das weitere Vorgehen konzeptionell zu gestalten. In zwei Berichten im Oktober 1875 legte er die grundsätzliche Strategie fest, nach der der Reichseisenbahnplan in drei Schritten umzusetzen war. Als erstes plante Maybach die Kompetenzen des Reichseisenbahnamtes zu erweitern. Danach sollte ein Gesetz den Reichskanzler zum Erwerb der deutschen Eisenbahnen (exklusive Bayerns) ermächtigten, bevor im abschließenden dritten Schritt ein Reichseisenbahngesetz verabschiedet werden sollte. Schwierig gestaltete sich die Frage der Finanzierung des Reichseisenbahnplans. Angesichts des engen finanziellen Spielraums des Reiches machte Maybach von Beginn an klar, dass „es darauf ankommen wird, dass die Mehrzahl der Bundesregierungen, insbesondere die königlich preußische Regierung, in wahrhaft nationalem Geiste das Vorgehen zu unterstützen geneigt sind.“370 Preußen sollte voranschreiten und seine Staatsbahnen an das Reich übertragen. Nach der Kalkulation Maybachs würden die anderen Bundesstaaten so gezwungen nachzuziehen. Mit einem preußischen Voranschreiten hoffte Maybach auch die Befürchtung der bundesstaatlichen Regierungen einer preußischen Majorisierung zu zerstreuen. Die Regierungen der Bundesstaaten wurden zunächst bewusst im Unklaren gelassen, da Bismarck und Maybach mit massiven Widerständen rechneten. Diesen sollte die Möglichkeit genommen werden, den Plan in einem frühen 366

367 368 369 370

Zu den Reichsfinanzen: Vgl. Witt, Peter-Christian: Finanzen und Politik im Bundesstaat. Deutschland 1871-1933, in: Peter-Christian Witt, Jochen Huhn (Hg.): Föderalismus in Deutschland. Traditionen und gegenwärtige Probleme, Baden-Baden 1992, S. 75-99. Vgl. Nipperdey, Thomas: Deutsche Geschichte 1866-1918, (Anm. 45), S. 386 Vgl. Kleine, Georg: Der württembergische Ministerpräsident, (Anm. 80), S. 115-117. Vgl. Green, Abigail: Fatherland, (Anm. 10). Zitiert nach: Jungnickel, Friedrich: Staatsminister Albert von Maybach, (Anm. 80), S. 52.

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Stadium zu Fall zu bringen. Immerhin mussten die bundesstaatlichen Regierungen dem Ankauf von Eisenbahnen durch das Reich im Bundesrat zustimmen. Dass andererseits aber eine Reihe von Zeitungsartikeln zur gezielten Vorbereitung des Reichseisenplans erschienen und im November 1875 sogar Reichtagsabgeordnete im Rahmen einer parlamentarischen Abendgesellschaft über das Vorhaben informiert wurden, bevor an die Regierungen der Bundesstaaten herangetreten wurde, muss wohl als strategischer Fehler interpretiert werden. Die Mittelstaaten jedenfalls reagierten auf die intransparente Vorgehensweise der Reichsleitung mit strikter Ablehnung.371 Hieran änderte auch die Beteuerung Bismarcks gegenüber der sächsischen Regierung wenig, dass es sich beim Reichseisenbahnplan primär um eine ordnungspolitische Angelegenheit handele, um die Privatbahnen in Staatsbesitz zu bringen.372 Der Bismarckschen Versicherung zum Trotz fühlten sich die Regierungen der Bundesstaaten regelrecht zu einem engen informatorischen Kontakt genötigt, der einmal mehr über die Gesandtschaften koordiniert wurde. Sie stimmten sich gegen den Reichseisenbahnplan ab, wobei Sachsen das Zentrum des Widerstandes bildete.373 Die Landtage in den Mittelstaaten protestierten im Frühjahr 1876 vehement. In der zweiten Kammer des sächsischen Landtags wurde gar behauptet, Preußen wolle mit seinem wenig rentablen Staatsbahnen ein gutes Geschäft auf Kosten des Reiches machen. In ihrer Bedeutung blieb diese Kritik aber vorerst zweitrangig. Solange die Reichsorgane offiziell unbeteiligt blieben und die Angelegenheit nur innerhalb Preußens diskutiert wurde, nahmen die mittelstaatlichen Proteste keinen Einfluss auf den Gang der Verhandlungen. Im Januar 1876 wurde der Reichseisenbahnplan von Bismarck – diesmal in seiner Funktion als preußischer Ministerpräsident – ins preußische Abgeordnetenhaus eingebracht, wo er auf deutliche Gegenwehr stieß.374 Dort rückte der ordnungspolitische Aspekt des Reichseisenbahnplans in den Vordergrund. Sowohl Handelsminister Achenbach als auch Finanzminister Camphausen, die beide ein gemischtes System aus Privat- und Staatsbahnen bevorzugten, brachten dem Plan in ordnungspolitischer Hinsicht ihre offene Ablehnung entgegen. Ebenso dachten viele preußische Abgeordnete in erster Linie an Preußen und preußische Interessen. Eine Aufopferung Preußens für das Reich, zumal wenn die Reaktionen der anderen Bundesstaaten unkalkulierbar waren, erschien vielen undenkbar. Das Reich stand in ihrer Prioritätenskala erst an zweiter Stelle.375 So fürchteten weite Kreise des Parlaments um die Bedeutung des Budgetrechts, wenn die Eisenbahnen in den Besitz des Reiches übergehen würden. Bismarck musste in dieser Situation sein ganzes politisches Gewicht einbringen und inhaltliche Zugeständnisse machen.376 Anders hätte er weder im Abgeordnetenhaus noch im Herrenhaus eine Mehrheit für den ‚Entwurf eines Gesetzes, betreffend die Übertragung der Eigentums- und sonstigen Rechte des Staats an Eisenbahnen auf das Deutsche Reich’ erzielt. So musste ein Passus gestrichen werden, nach 371 372 373

374 375 376

Vgl.: Reichert, Hans Klaus: Baden am Bundesrat, (Anm. 46), S. 70-74. Vgl. Friesen, Richard von: Erinnerungen, (Anm. 354), S. 334. Einen guten Überblick gibt die Korrespondenz zwischen den mitteldeutschen Staaten, die im bayerischen Ministerium des Äußeren gesammelt wurde, 77249, Ministerium des Äußeren, Hauptstaatsarchiv, München. Vgl. Rottsahl, Roland: Bismarcks Reichseisenbahnpolitik, (Anm. 37), S. 26. Vgl. Mittnacht, Hermann: Erinnerungen, (Anm. 81), S. 62-64. Vgl. Von der Leyen, Alfred: Die Eisenbahnpolitik, (Anm. 36), S. 106.

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dem die Eisenbahnrechte des Staats auf das Reich übergehen sollten. Das Reich sollte zwar Eigentum erwerben, nicht aber die Aufsichtsführung übernehmen. Ebenfalls schwieg das Gesetz über das Konzessionsrecht, womit schwierige Kompetenzfragen, die schon die Verhandlungen über das Reichseisenbahngesetz geprägt hatten, einfach zurückgestellt wurden. Letztlich musste auch die Frage des Kaufpreises offen gelassen werden. Hatten Bismarck und Maybach ihr erstes Etappenziel mit dem Erlass des Gesetzes erreicht, so sollten sie im Folgenden an der weiteren Umsetzung des Reichseisenbahnplans durch Widerstände sowohl in Preußen als auch im Reich scheitern. (1) Innerhalb Preußens entzündeten sich heftige Kontroversen zwischen einzelnen Ministerien, als es um die Frage des Kaufpreises der preußischen Bahnen ging. Einerseits forderte Bismarck im Einklang mit der ursprünglichen Taktik Maybachs einen symbolischen Preis, um bei den anderen Bundesstaaten den Verdacht zu zerstreuen, Preußen wolle sich auf Kosten des Reiches bereichern. Andererseits verlangten die Befürworter des gemischten Systems, allen voran Finanzminister Camphausen, einen marktgerechten Kaufpreis. In den Verhandlungen zwischen den preußischen Ministerien für Handel und für Finanzen wurde die Frage des Kaufpreises in beidseitigem Einvernehmen regelrecht verschleppt, da ein Entgegenkommen nicht zu erreichen war. Erst als im Februar und März 1878 die Minister Camphausen und Achenbach zurücktraten und der vorige Präsident des Reichseisenbahnamtes Maybach an die Spitze des preußischen Handelsministeriums rückte, sollte der Weg freigemacht werden, für den Ankauf der preußischen Privatbahnen durch die preußische Regierung.377 Zu dieser Zeit war jedoch vom Reichseisenbahnplan nur noch ein ordnungspolitischer Wandel innerhalb Preußens übrig geblieben. (2) Im Reich formierte sich unmittelbar nach der Lancierung des Reichseisenbahnplans der Widerstand sowohl in der öffentlichen Diskussion als auch in politischen Kreisen. Viele Gründe nährten die Ablehnung. Erstens spielten die bekannten finanzpolitischen Gründe eine wichtige Rolle. Ebenso hatten sie kein Interesse daran, über den Reichshaushalt und die Matrikularbeiträge indirekt mit den Kosten für die preußischen Bahnen belastet zu werden. Zweitens waren die Eisenbahnen, wie gesagt, Symbole staatlicher Souveränität, deren Verlust an die Substanz der Eigenstaatlichkeit gegangen wäre. Eine Abtretung von Eisenbahnen an das Reich war einfach nicht vorstellbar.378 Drittens kritisierten die Befürworter des gemischten Systems aus ordnungspolitischen Erwägungen den Reicheisenbahnplan, wobei der Deutsche Handelstag und der Verein deutscher Privatbahnen sich betont gegen den Plan aussprachen.379 Viertens fürchtete man ein Übergewicht der Reichsaufsichtsbehörden, wodurch die Landesbehörden allmählich marginalisiert würden. Wann genau der Reichseisenbahnplan von Bismarck fallen gelassen wurde, lässt sich nicht exakt datieren. Gegenüber Mittnacht äußerte der Reichskanzler schon im Dezember 1876, dass er diesen nur noch ausnutze, „um einige Privatbahnen billig für Preußen zu erwerben.“380 Ob er damit vielleicht nur von seiner 377 378 379 380

Vgl. Jungnickel, Friedrich: Staatsminister Albert von Maybach, (Anm. 80). Vgl. Schreiben des sächsischen Staatsministers von Friesen an die bayerische Regierung, 28.12.1875, 77249, Ministerium des Äußeren, Hauptstaatsarchiv, München. Vgl. Gehlen, Boris: Zwischen Wettbewerbsideal und Staatsräson, (Anm. 283), S. 119-149. Zitiert nach: Kleine, Georg: Der württembergische Ministerpräsident, (Anm. 80), S. 117.

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eigentlichen Intention ablenken wollte, muss offen gelassen werden. Angesichts des massiven Widerstandes verzichtete die Reichsleitung jedenfalls auf die Vorlage eines entsprechenden Gesetzes in den Reichsgremien. Weder konnte man sich auf eine Mehrheit im Reichstag verlassen, noch wollte man versuchen, den Plan im Bundesrat gegen die Stimmen der Mittelstaaten durchzusetzen. Die politischen Folgen eines solchen Vorgehens waren zu ungewiss. Inwieweit eine Majorisierung der Mittelstaaten deren Identifikation mit dem Deutschen Reich Schaden zugefügt hätte, war nicht abzuschätzen. Der Versuch, außerhalb des offiziellen Rechtsetzungsverfahrens des Deutschen Reiches die Vereinheitlichung des Eisenbahnwesens voranzutreiben, war damit gescheitert. 1.3.2. Zusätzliche Aspekte zum Verständnis der Eisenbahnpolitik: Der Reformtarif des VDEV Nachdem der Bericht der Tarifenquêtekommission im Dezember 1875 klar signalisiert hatte, dass mit einer Tarifreform durch die Reichsorgane vorerst nicht zu rechnen war, bot sich den Eisenbahnverwaltungen nach den im Januar 1873 gescheiterten Bemühungen erneut die Möglichkeit, von sich aus das Problem anzugehen. Im Gegensatz zur Situation der Jahre 1871 bis 1873, als der erste Anlauf im VDEV gescheitert war, hatten sich die Vorzeichen im Dezember 1875 vollständig geändert. Denn obwohl die Initiative des Reichseisenbahnamtes zu einer Tarifreform in kein konkretes Ergebnis gemündet war, bestand aus Sicht der Eisenbahnverwaltungen weiterhin die Gefahr, dass die Reichsorgane jederzeit einen neuen Anlauf nehmen könnten. Die Privatbahnen fühlten sich besonders bedroht, machten Maybach und Bismarck doch keinen Hehl daraus, dass sie ein Staatsbahnsystem bevorzugten und den Privatbahnen enge Fesseln anlegen wollten v.a. in tarifärer Hinsicht. Diese Befürchtung wurde durch den Reichseisenbahnplan nur noch bestätigt. Es war also nur verständlich, dass ein erneuter Anlauf von den Privatbahnen ausging, um außerhalb der Rechtsetzung des Deutschen Reiches zu einer Tarifreform zu gelangen. Von Beginn an wurde eine enge Verbindung zu den mittelstaatlichen Regierungen gesucht, in denen Verbündete gegen eine Regelung des Tarifwesens durch das Reich gesehen wurden.381 Den eigentlichen Anstoß gab dann der Tarifverband auf seiner Verbandskonferenz am 6./7. April 1876 in Leipzig. Gegen die sich enthaltenden preußischen Staatsbahnen wurde eine Kommission eingesetzt, die auf der nächsten Generalversammlung des VDEV am 29./30. Juli 1876 einen Vorschlag über ein Reichstarifsystem vorlegte, den sogenannten Reformtarif. Eine komplette (formale wie materielle) Tarifeinheit, wie sie seinerzeit vom Reichseisenbahnamt intendiert war, brachte der Reformtarif aber nicht. Sein Schwerpunkt bestand vielmehr darin, einen ersten Schritt in Richtung eines einheitlichen Klassifikationsschemas (formale Tarifeinheit) zu tätigen, in welches die Eisenbahnen ihre Tarife einzuordnen hatten.382 Die Mitgliedsverwaltungen des VDEV konnten angesichts der permanenten Bemühungen der Reichsorgane gar nicht anders handeln, als die381 382

Einen guten Überblick bietet die Korrespondenz mit den verantwortlichen Behörden in Bayern, 5907, Verkehrsarchiv, Hauptstaatsarchiv, München. Vgl. Moche, Hermann: Die deutschen Eisenbahngütertarife in ihrer geschichtlichen Entwicklung, Köln 1925, S. 10.

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sen Vorschlag aufzugreifen. Der Entwurf des Reformtarifs an die bundesstaatlichen Regierungen weitergereicht. Diese fassten dann am 14. Dezember 1876 im Bundesrat sogar einen Beschluss, nach dem gegen den Entwurf von Seiten des Reiches nichts einzuwenden sei. Daraufhin diskutierte der VDEV auf seiner nächsten Generalversammlung am 12./13. Februar 1877 den Entwurf noch einmal detailliert und nahm ihn einstimmig an.383 Der Reformtarif stellte eine Mischung des Werte- und Wagenraumsystems mit enger Anlehnung an das süddeutsche gemischte Tarifsystem dar. So sah der Reformtarif 2 Stückgutklassen (Eilgutklasse und Allgemeine Stückgutklasse) sowie 4 Hauptklassen für Wagenladungsgüter mit drei Spezialtarifen für Fertigprodukte, Halbfertigprodukte und Rohstoffe vor. Was die eigentlichen Frachtsätze betraf, so beschränkte sich der Reformtarif darauf, Höchstsätze festzulegen, die von den jeweiligen Landesaufsichtsbehörden noch zu genehmigen waren, wodurch teils erhebliche Verzögerungen entstanden. Bemerkenswerterweise lehnte Preußen die von den Privatbahnen beantragten einheitlichen Maximalsätze ab und führte stattdessen gestaffelte Maximaltarife ein. Der Reformtarif ließ den Eisenbahnen weiterhin Freiräume, um unterhalb der Maximalgrenze eine eigenständige Tarifpolitik zu betreiben. Als langfristige Wirkung erwarteten die Eisenbahnverwaltungen dennoch eine Angleichung auch der Tarifsätze. Mit einer Generalkonferenz der deutschen Eisenbahnverwaltungen, einer Tarifkommission und einem Ausschuss der Verkehrsinteressenten sollten zudem die organisatorischen Grundlagen geschaffen werden, um den Reformtarif an einen sich wandelnden Gütertransport anzupassen.384 Sämtliche Beschlüsse der Generalkonferenz bedurften der Genehmigung durch die Landesaufsichtsbehörden, so dass die bundesstaatlichen Aufsichtsrechte in Tariffragen unangetastet blieben. Der Reformtarif, der schon 1878 von 61 der 63 Privatbahnen Deutschlands eingeführt wurde, sorgte für eine radikale Änderung der Gütertarifstrukturen im Deutschen Reich. Nach und nach nutzten die Eisenbahnen den Reformtarif auch als Ausgangspunkt, um einheitliche Frachtsätze festzulegen und sich über einheitliche Tarife für Personen- und Reisegepäck zu verständigen.385 1.3.3. Zusammenfassung Die Bemühungen der Reichsleitung zwischen 1876 und 1878 durch eine Bündelung der Eigentumsrechte an Eisenbahnen in der Hand des Reiches den eigentlichen Rechtsetzungsprozesses zu umgehen, um so das Problem der Vereinheitlichung des deutschen Eisenbahnwesens zu lösen, scheiterten erneut am Widerstand der Bundesstaaten, v.a. der Mittelstaaten. Für den Ankauf der Bahnen durch das Reich war letztlich ein positives Votum des Bundesrats notwendig, welches die Regierungen der Bundesstaaten mit aller Entschiedenheit ablehnten, so dass eine entsprechende Vorlage erst gar nicht eingebracht wurde. Zieht man die eisenbahnpolitischen Erfahrungen der Jahre 1871-1875 in Betracht, dann ist es 383 384 385

Protokoll der Generalversammlung des Vereins Deutscher Eisenbahnverwaltungen vom 12./13. Februar 1877, R4101/387, Bundesarchiv, Berlin. Vgl. Burmeister, Hans: Geschichtliche Entwicklung des Gütertarifwesens der Eisenbahnen Deutschlands, Leipzig 1899, S. 43-47. Vgl. Von der Leyen, Alfred: Die Eisenbahnpolitik, (Anm. 36), S. 79.

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bemerkenswert, mit welcher Verkennung der eisenbahnpolitischen Möglichkeiten – aber auch mit welcher Ignoranz gegenüber den Interessen der Bundesstaaten – der Reichskanzler und der Präsident des Reichseisenbahnamtes versuchten, die eigenen Ziele durchzusetzen. Der Reichseisenbahnplan jedenfalls stellte eine ungeschickte Vermischung ordnungs-, tarif- und souveränitätspolitischer Konflikte dar, die eigentlich keine Aussicht auf Erfolg haben konnte. Sogar in Preußen traf diese Idee auf erheblichen Widerstand. Der Reformtarif zeigte dann sehr deutlich, dass eine schrittweise Vereinheitlichung möglich war, wenn diese nicht zu radikal ausfiel und die bundesstaatlichen Haushalte nicht bedrohte. Nichtsdestotrotz wäre auch der Reformtarif wohl ohne die permanente Drohung einer Vereinheitlichung des Tarifwesens durch die Reichsorgane nicht zustande gekommen.

1.4. Von der Rückkehr zur Rechtsetzung zum Scheitern der Eisenbahnpolitik (1877/78-1879) 1.4.1. Die Entwicklung der gemeinsamen Eisenbahnpolitik a) Reichseisenbahngesetz Das Vorhaben, ein Reichseisenbahngesetz zu verabschieden, war im Reichskanzler- und Reichseisenbahnamt nach den informatorischen Beratungen über den zweiten Gesetzentwurf im Juni 1875 lediglich vorübergehend ruhen gelassen worden. Aus diesem Grund war der Gedanke an ein Reichseisenbahngesetz weder auf bundesstaatlicher Ebene noch bei den Reichsorganen aus den Köpfen der Akteure verschwunden. Eine Initiative seitens des Reiches blieb aber aus. Vielmehr vereinbarten im November 1876 die Ministerpräsidenten aus Sachsen und Württemberg, Nostitz-Wallwitz und Mittnacht, einen eigenen Entwurf eines Eisenbahngesetzes vorzulegen, nachdem auch im Reichstag eine erneute Initiative diskutiert worden war. Der sächsisch-württembergische Entwurf lag schließlich in Juli 1877 vor und wurde sogar dem Reichskanzler zur Stellungnahme vorgelegt.386 Wenngleich der Entwurf sich in struktureller Hinsicht an frühere Entwürfe des Reichseisenbahnamtes anlehnte, wurde er inhaltlich doch in den zentralen Punkten der Aufsichts- und Kontrollkompetenzen, des Konzessionierungswesens und der Tarifbestimmungen im Sinne der sächsischen Interpretation der Reichsverfassung radikal umformuliert. Der Entwurf rückte die Regierungen der Bundesstaaten in den Mittelpunkt der Aufsichtsführung über das Eisenbahnwesen in Deutschland und gestand dem Reich lediglich eine sehr begrenzte, mittelbare Aufsicht über die Landesbehörden zu. In den Rechtsetzungsprozess gelangte dieser Entwurf allerdings nicht. Erstens sahen Sachsen und Württemberg, nachdem der Reichseisenbahnplan ins Stocken geraten war, keine Notwendigkeit mehr, sich aktiv für ein Reichseisenbahngesetz einzusetzen. Zweitens waren mit dem Reformtarif, mit der Betriebsordnung und mit der Signalordnung wesentliche Aspekte zur Vereinheitlichung des Eisenbahnwesens, wie sie die Reichsverfassung aus ihrer Sicht forderte, erfüllt worden. Drittens war die Kritik Bismarcks – immerhin bezeichnete er den Entwurf als eine „magna 386

Vgl. Abschrift des sächsischen Entwurfs eines Reichseisenbahngesetzes, R43/92, Bundesarchiv, Berlin.

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charta des Partikularismus“387 – zu deutlich, als dass man sich Chancen auf eine erfolgreiche Einbringung in den Bundesrat machen konnte. Blieb die sächsisch-württembergische Initiative ohne unmittelbare Folge, so stieß sie mittelbar doch den Reichskanzler an, seinerseits die Bemühungen um ein Reichseisenbahngesetz wieder zu intensivieren. Dieses Mal sollten die Reichsorgane und die preußischen Behörden gemeinsam die Gesetzesinitiative starten und durch ein koordiniertes Vorgehen auch erfolgreich beenden. Innerpreußische Widerstände wurden von vornherein durch eine Rücktrittsdrohung Bismarcks im Keim erstickt. Maybach bereitete seit November 1877 auf ausdrücklichen Wunsch des Reichskanzlers einen erneuten Entwurf vor, der nach weiteren innerpreußischen Verhandlungen am 15. Oktober 1878 endgültig das positive Votum des preußischen Staatsministeriums zur Vorlage im Bundesrat erhielt. Der Entwurf Maybachs sah erneut eine starke Konzentration der Aufsichtsbefugnisse in den Händen der Reichsorgane vor, er machte den Bundesstaaten aber – zumindest temporär begrenzt – erhebliche Zugeständnisse in Tarifangelegenheiten, um so die Furcht vor einer Bedrohung bundesstaatlicher Haushalte durch tarifpolitische Entscheidungen des Reiches zu zerstreuen. Eigentlich beschränkte sich der Entwurf im Tarifwesen darauf, die Nichtdiskriminierung als Grundsatz der Tarifpolitik festzuschreiben. Maybach hatte noch in seiner Funktion als Präsident des Reichseisenbahnamtes aus den langen Verhandlungen besonders in der Tarifenquêtekommission erkannt, dass die bisherige Ablehnung der eisenbahnpolitischen Initiativen der Reichsorgane sich vor allem aus einer Furcht um die eigenen Haushalte speiste. Er hoffte, durch ein solches Entgegenkommen die Verhandlungsbereitschaft der Regierungen über die Frage der Aufsichtsrechte positiv zu beeinflussen. Maybachs Hauptanliegen der Stärkung der Reichsaufsicht wurde zudem durch institutionelle Zugeständnisse in Form eines beratenden Gremiums der Interessengruppen verschleiert.388 Nichtsdestotrotz sah der Entwurf erneut vor, umfangreiche Kompetenzen in den Bereichen Verwaltung, Anlagen und Betrieb in den Händen des Reichseisenbahnamtes zu bündeln. Über den zweiten Entwurf hinausgehend sollte sogar das Konzessionswesen in die Hände des Reichseisenbahnamtes gelegt werden.389 Mit der Idee eines beratenden Gremiums der Interessengruppen brachte der Entwurf einen wirklich neuen Aspekt in die lange Debatte um ein Eisenbahngesetz ein. Maybach schnürte ein Paket unterschiedlicher Gesetze, in das auch die Errichtung eines Reichseisenbahnrats sowie einer Reichsverwaltungsgerichtsbarkeit einging. Einerseits sollte der Reichseisenbahnrat eine beratende Instanz sein, in der die bisherigen Gegner der Reichsgesetzgebung – die Mittelstaaten, die Privatbahnen und die Wirtschaft – sich zur Reichseisenbahnpolitik äußern konnten. Andererseits war das Reichsverwaltungsgericht zur Kompensation der judikativen Schwächen des Reichseisenbahnamtes vorgesehen. Bismarck und Maybach planten diesmal ein vorsichtiges Vorgehen und legten die Entwürfe im November 1878 erst dem württembergischen Ministerpräsi387

388 389

Vgl. Schreiben Bismarcks an den Staatssekretär des Auswärtigen Amts von Bülow, 15. November 1877, R43/92, Bundesarchiv, Berlin. Vgl. Schreiben des preußischen Handelsministers Achenbach an Bismarck, 24. Januar 1878, R43/92, Bundesarchiv, Berlin. Die Entwürfe aller drei Gesetze finden sich in: R43/92, Bundesarchiv, Berlin.

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denten Mittnacht und dann weiteren Regierungen zur informellen Begutachtung vor, um so die Möglichkeiten für das weitere Vorgehen auszuloten. Eine besondere Rolle fiel dabei dem württembergischen Minister Mittnacht zu, der schon öfters als Mittler zwischen den Mittelstaaten und dem Reich fungiert hatte. Mittnacht erkannte wohl das Entgegenkommen Maybachs in der Tarif- und der Haushaltsfrage und signalisierte deshalb Verhandlungsbereitschaft. Auch war sich Mittnacht der ihm vom Reichskanzler zugedachten Funktion als Mittler durchaus bewusst und votierte aus verhandlungstaktischen Gründen positiv.390 Im Frühjahr 1879 wurde die Einbringung des Gesetzentwurfes in den Bundesrat dann immer weiter herausgezögert, weil Bismarck der Verhandlung eines Gütertarifgesetzes den Vorzug gab. Dieser Prioritätenwechsel des Reichskanzlers bewirkte auch, dass die Gesetzentwürfe, als sie am 15. Mai 1879 dem Bundesrat vorgelegt wurden, um die Paragraphen zum Tarifwesen gekürzt waren. Damit opferte der Reichskanzler aber genau jenes Kompromissangebot, mit dem Maybach versucht hatte, die Regierungen der Bundesstaaten zu Zugeständnissen hinsichtlich der Aufsichts- und Kontrollrechte zu bewegen. Die scharfe Kritik Maybachs änderte an der Entscheidung Bismarcks wenig.391 Vor dem Bundesrat beantragte Bismarck den Gesetzentwurf durch eine Spezialkommission beraten und fortentwickeln zu lassen, anstatt ihn direkt in den üblichen Verhandlungsprozess über die Bundesratsausschüsse einzubringen. Die oft sehr zeitraubenden und kontrovers geführten Verhandlungen in den Bundesratsauschüssen sollten so umgangen werden und die Regierungen der Bundesstaaten für die Gesetzesinitiative in Mitverantwortung genommen werden. Eine Spezialkommission besetzt mit Eisenbahnfachleuten, so die Hoffnung, würde zudem die strittigen Aspekte der Aufsichtskompetenz, der Souveränität und der bundesstaatlichen Finanzen nur mit untergeordneter Bedeutung behandeln. Ebenso verfügte die Präsidialmacht in einer solchen Kommission über ein wesentlich größeres Stimmengewicht. Der Versuch über eine Spezialkommission stellte in prozessualer Hinsicht einen neuen Politikansatz der Reichsleitung dar, der auch in anderen Politikfeldern zu beobachten war. So hatte der Bundesrat eine Zolltarif-Kommission und eine Tabaksteuer-Kommission eingesetzt. Die Regierungen der Bundesstaaten wussten im Bundesrat also sehr genau, worauf der Antrag auf Einsetzung einer Spezialkommission in diesem Fall abzielte. Sie widersetzen sich mit verfassungsrechtlichen Argumenten, da sie eine Schwächung der Föderalität und Entscheidungsstrukturen des Bundesrates nicht wünschten.392 Ebenso widersetzten sie sich einer Übertragung der Angelegenheit an Sachverständige, da „die Ausarbeitung der ins Auge gefassten Vorlage weniger eine Fachmännische, als eine politische und staatsrechtliche Aufgabe ist.“393 Die Regierungen lehnten im Bundesrat schließlich am 23. Mai 1879 den Weg über eine Spezialkommission ab und verwiesen die Entwürfe stattdessen an den zuständigen Eisenbahnausschuss des 390 391 392

393

Vgl. Kleine, Georg: Der württembergische Ministerpräsident, (Anm. 80), S. 124. Vgl. Schreiben preußischen Handelsministers Maybach an den Reichskanzler, 26. Januar 1879, R43/96, Bundesarchiv, Berlin. Vgl. Schreiben des württembergischen Staatsministers Mittnacht an den bayerischen Staatsminister des Äußeren Pfretzschner, 24. Mai 1879, 9244, Ministerium des Äußeren, Hauptstaatsarchiv, München. Vgl. Schreiben des bayerischen Staatsministers des Äußeren Pfretzschner an die Gesandtschaft in Berlin, 29. Mai 1879, 9244, Ministerium des Äußeren, Hauptstaatsarchiv, München.

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Bundesrats. Dort wurden sie allerdings niemals zur Diskussion gestellt, nachdem das Gütertarifgesetz im Juni 1879 auf unbestimmte Zeit vertagt worden war. Die Frage eines Reichseisenbahngesetzes hatte sich damit endgültig erledigt. b) Gütertarifgesetz Hatte der Reformtarif von 1877 auch die formelle Tarifeinheit hergestellt, so war die materielle Tarifstruktur im Deutschen Reichen weiterhin sehr heterogen geblieben. Sowohl struktur- und wirtschaftspolitische Überlegungen der Landesaufsichtsbehörden als auch die privatwirtschaftliche Tarifgestaltung konkurrierender Privatbahnen sorgten für ein Nebeneinander einer Vielzahl von Einzeltarifen. Das Reichseisenbahnamt errechnete im Jahr 1879 nicht weniger als 63 Lokal-, 183 Verband- und 351 Spezialtarife für einzelne Artikel im innerdeutschen Verkehr. Hinzu kamen 199 Tarife mit 314 Spezialtarifen für einzelne Güter im Verkehr mit dem Ausland.394 Die Heterogenität der materiellen Tarifstruktur lieferte den Reichsorganen an sich schon einen Grund, eine erneute Tarifgesetzinitiative zu starten. Der eigentlich Anstoß, die Frage der Reform der materiellen Tarifstruktur erneut in den Rechtsetzungsprozess einzubringen, war dann aber ein anderer. Mit dem Wechsel zu einer protektionistischen Handels- und Zollpolitik im Dezember 1878395 rückte auch die Frage der Kontrolle über die Gütertarife wieder ins Blickfeld. Immerhin wirkten sich Eisenbahntarife wie Zölle aus und so konnten Tarifermäßigungen im grenzüberschreitenden Verkehr die Wirkung der Schutzzölle konterkarieren. Einer solchen Gefahr konnte nur effektiv vorgebeugt werden, wenn die Eisenbahntarife in Abstimmung mit der Außenhandelspolitik durch ein Reichsorgan festgelegt würden. Um eine Unterwanderung der Zollpolitik zu verhindern und um die materielle Tarifeinheit herzustellen, ließ das Reichskanzleramt deshalb im Dezember 1878 die Vorarbeiten an einem Gütertarifgesetz aufnehmen. Obgleich eine informelle Voranfrage des Reichskanzlers bei den Regierungen mit Staatsbahnbesitz eine deutlich negative Haltung zur Idee des Gütertarifgesetzes hervorgebracht hatte, schlug Bismarck am 7. Februar 1879 in einem Präsidialantrag auch in diesem Fall die Einsetzung einer Spezialkommission aus Sachverständigen der Regierungen vor,396 um ein Reichsgesetz über das Gütertarifwesen erarbeiten zu lassen.397 Dem Antrag war eine Denkschrift beigelegt, in der nachdrücklich auf die fehlende materielle Tarifeinheit im Deutschen Reich hingewiesen wurde. Die gleiche Behandlung aller bzw. die Nichtdiskriminierung – so das Hauptargument – sei für die wirtschaftlichen Interessen der Nation von überragender Bedeutung. Das nationale Gemeinwohl sollte über den wirtschaftlichen Kalkulationen der Privatbahnen stehen, womit gemeint war, dass „bei der Bemessung der Transportpreise nicht vorherrschend die Rücksichten der Renta-

394 395 396 397

Vgl. Ulrich, Fritz: Das Eisenbahntarifwesen, (Anm. 182), S. 289; Bundesrat, Session 1879/1880, Nr.141. Vgl. Torp, Cornelius: Die Herausforderung der Globalisierung, Wirtschaft und Politik in Deutschland 1860-1914, Göttingen 2005, S. 156-168. Vgl. Drucksachen zu den Verhandlungen des Bundesrats, Session 1878/79, Nr.27. Hierzu hatten ihn dieselben Motive veranlasst, wie sie schon oben im Kontext des Reichseisenbahngesetzes beschrieben wurden.

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bilität maßgebend“398 seien. Wichtiger sei es, den allgemeinen Verkehr und den Wohlstand der Bevölkerung zu heben. Um die ganze Sache zu beschleunigen, hatte der Reichskanzler Sachverständige der Regierungen einzelner Bundesstaaten zu einer informellen Vorkonferenz am 7. März 1879 in Berlin geladen. Noch bevor auf dieser Vorkonferenz allerdings die Beratungen aufgenommen wurden, hatten sich die Mittelstaaten auf eine ablehnende Haltung verständigt.399 Die inhaltlichen Argumente unterschieden sich kaum von denjenigen, die schon in der Tarifenquêtekommission vier Jahre zuvor angeführt worden waren. Noch deutlicher wurde diesmal aber die materielle Tarifgleichheit abgelehnt.400 Eine flexible Tarifpolitik war nach der Meinung der Regierungen der Mittelstaaten angesichts der wirtschaftlichen Heterogenität des Deutschen Reiches unbedingt notwendig, um negative Auswirkungen auf die wirtschaftliche Entwicklung zu unterbinden. Ohnehin erachteten viele Regierungen den Zeitpunkt einer erneuten Initiative in Tarifangelegenheiten für verfrüht, um ein Urteil über die Auswirkungen des Reformtarifs auf die materielle Gütertarifstruktur zu fällen. In der Hauptsache ging es aber darum, dass man das Recht der Landesbehörden zur Festsetzung der Tarife nicht an ein Reichsorgan übertragen wollte. Weiterhin sahen die Bundesstaaten hierin einen Verlust ihrer Souveränität und finanziellen Eigenständigkeit. Eigentlich stand schon am Ende der informellen Vorbesprechung am 11. März 1879 fest, dass ein Reichsgütertarifgesetz, wenn es nicht auf die Minimalforderung einer Abschaffung der Differentialtarife beschränkt würde, nicht mit den Stimmen der Mittelstaaten würde verabschiedet werden können. Den Bedenken und Ängsten der Mittelstaaten zum Trotz blieb der Reichskanzler in der Sache hart. Er hielt an seiner Forderung nach der materiellen Tarifeinheit, der Nichtdiskriminierung und der Einsetzung kompetenter Reichsorgane für die Durchsetzung der Tarifpolitik fest und beantragte deshalb am 18. März 1879 im Bundesrat, dass dieser nun endlich über den Präsidialantrag vom 7. Februar 1879 auf Einsetzung einer Sonderkommission entscheide. Dieser Aufforderung kam der Bundesrat am 4. April 1879 nach, allerdings folgte er Bismarcks Vorschlag nicht. Stattdessen verwies der Bundesrat den Entwurf auf württembergischen Vorschlag hin an einen Ausschuss von Tarifexperten, der sich als ein neuer Bundesratsausschuss für das Gütertarifwesen konstituierte. Dieser sollte einen Gesetzentwurf erarbeiten, der dann als Gesetzesinitiative formell in den Bundesrat eingebracht werden sollte.401 Zur Vorbereitung der Arbeit im Bundesratsausschuss war das Reichseisenbahnamt, in Koordination mit dem preußischen Handelsministerium, gebeten worden, einen Vorentwurf als Diskussionsgrundlage auszuarbeiten. Die Regierungen der Bundesstaaten, v.a. der Mittelstaaten, behandelten diesen Entwurf jedoch nicht wie eine Diskussionsgrundlage sondern wie eine formelle Gesetzesinitiative. Die aus der Perspektive der Mittelstaaten provokante inhaltliche Konzeption des Entwurfs trug ihr Übriges dazu bei. So sah der Entwurf in seinen

398 399 400 401

Vgl. Poschinger, Heinrich von: Fürst Bismarck und der Bundesrat, (Anm. 84), S. 77. Vgl. Schreiben des bayerischen Staatsministers des Äußeren Pfretzschner an den Gesandten in Berlin Rudhart, 17. Februar 1879, 5941, Verkehrsarchiv, Hauptstaatsarchiv, München. Vgl. Protokoll der informellen Beratungen der Regierungsvertreter im Reichseisenbahnamt, 7.-11. März 1879, R43/97, Bundesarchiv, Berlin. Vgl.: Reichert, Hans Klaus: Baden am Bundesrat, (Anm. 46), S. 75.

VERKEHRSPOLITISCHE ENTWICKLUNGEN IM ÜBERBLICK

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Kernpunkten die Tariffestsetzung durch die Reichsorgane, eine massive Stärkung der Kompetenzen des Reichseisenbahnamtes, die Tarifgleichheit, einen Reichs-Eisenbahn-Ausschuss und sogar die Einbeziehung der Personentarife vor.402 Entgegen der eigentlich ungünstigen Ausgangssituation gelang es dem Bundesratsausschuss dann sogar einen gemeinsamen Entwurf auszuhandeln. Dies war darauf zurückzuführen, dass es kaum zu Auseinandersetzungen über Aufsichtskompetenzen gekommen war und überwiegend dieselben Personen miteinander verhandelten, die schon den Reformtarif im Rahmen des VDEV miteinander vereinbart hatten. Eine markante Schwachstelle bestand derweil in seinem Zustandekommen. In den drei inhaltlichen Kernpunkten der Festsetzung der Normal-Einheitstarife, dem Beschlussrecht über Ausnahmetarife und den Regelungen zu den tarifmäßigen Entfernungen waren Entscheidungen jeweils nur über kontroverse Abstimmungen erfolgt, in denen die Präsidialvertreter die Vertreter der Mittelstaaten mit wechselnden Koalition überstimmten.403 In den genannten Punkten sollten alle Rechte dem Bundesrat und damit einem Organ des Reiches übertragen werden. Damit sah der Entwurf vor, die zentrale tarifpolitische Kompetenz der Bundesländer an das Reich zu übergeben und eine eigenständige Tarifpolitik der Länder unmöglich zu machen. Unabhängig von dieser Abstimmungsniederlage, die eine Zustimmung der Regierungen der Mittelstaaten im Bundesratsplenum sehr unwahrscheinlich machte, muss bezweifelt werden, ob der Entwurf überhaupt eine Chance zur Annahme gehabt hätte. Schon Anfang Mai, bevor der Bundesratssauschuss erstmals zusammengetreten war, hatten die Regierungen der Mittelstaaten untereinander sondiert, ob man einen eventuellen Gesetzentwurf mit dem Argument der Verfassungsänderung ablehnen sollte.404 Als der Vorschlag405 des Gütertarifausschusses dann am 6. Juni 1879 offiziell dem Bundesrat vorgelegt wurde, stieß er auf erbitterten Widerstand. Die Vertreter der Mittelstaaten griffen die strittigen Kernpunkte des Gesetzes erneut auf. So kritisierten sie die Übertragung des Rechts zur Tariffestsetzung auf das Reich und mahnten an, dass die Reichsverfassung nur von einer Tarifkontrolle durch das Reich sprechen würde. Die Übertragung des Rechts zur Tariffestsetzung sei zweifellos eine Änderung der Verfassungsbestimmungen. Deshalb wurde die Zustimmung zum Gesetzentwurf von massiven Zugeständnissen abhängig gemacht. Die Verhandlungen steckten in einer schwierigen Situation. Interpretierte man das Gesetz als Verfassungsänderung, dann verfügten die Mittelstaaten auch ohne die bayerischen Stimmen über eine komfortable Sperrminorität. Interpretierte man jedoch den Gesetzentwurf nicht als Verfassungsänderung, dann reichte die einfache Mehrheit aus, um den Entwurf des Gütertarifgesetzes zu verabschieden. Wenn also eine Entscheidung herbeigeführt werden sollte, konnte diese nur eine politische sein. Jeder Versuch einer Majorisierung der Mittelstaaten im Bundesrat war in dieser Situation formalrechtlich umstritten und im

402 403 404 405

Vgl. Entwurf eines Gesetzes betreffend die Regelung des Tarifwesens der deutschen Eisenbahnen, 28. April 1879, R43/97, Bundesarchiv, Berlin. Vgl.: Reichert, Hans Klaus: Baden am Bundesrat, (Anm. 46), S. 76. Vgl. Bericht über eine Besprechung des bayerischen Gesandten mit dem württembegischen Staatsminister Mittnacht, 6. Mai 1879, 5941, Verkehrsarchiv, Hauptstaatsarchiv, München. Vgl. Drucksachen zu den Verhandlungen des Bundesrats, Session 1878/79, Nr.101.

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politischen Umbruchsjahr 1879 für Bismarck, der im Bundesrat seinen zukünftigen Koalitionspartner in der Reichspolitik sah,406 unmöglich. Sachsen, Baden und Württemberg leiteten in der festen Überzeugung der Richtigkeit ihrer eigenen Position den Gesetzentwurf an den Verfassungsausschuss des Bundesrats zur endgültigen Klärung weiter. Sogar Bayern stützte diese Position und verstieß damit gegen die informelle Übereinkunft mit der Reichsleitung, nach der die Reservatsrechte als allgemeingültig für die Reichseisenbahngesetzgebung angesehen wurde, wenn Bayern sich in Abstimmungssituationen seiner Stimme enthielt. Eine abschließende Klärung der Verfassungsfrage fand jedoch nicht statt, da sich Mittnacht mit dem Reichskanzler und dem Präsidenten des Reichskanzleramtes Hofmann am 21. Juni 1879 auf einen Kompromiss einigte. Dieser sah vor, den Antrag auf Verfassungsprüfung vorläufig zurückzuziehen. Im Gegenzug wurde der Gesetzentwurf an den Ausschuss XII (Gütertarifwesen) überwiesen, um bis zur nächsten „Session Zeit zur materiellen Verständigung zu gewinnen.“407 Dort ereilte den Entwurf über das Reichsgütertarifgesetz indes das gleiche Schicksal wie den Entwurf über das Reichseisenbahngesetz, die beide niemals zur Diskussion gestellt wurden. 1.4.2. Zusammenfassung Die Versuche nach dem gescheiterten Reichseisenbahnplan zwischen 1878 und 1879 nochmals über das reguläre Rechtsetzungsverfahren des Reiches ein Eisenbahngesetz und ein Gütertarifgesetz zu verabschieden, scheiterten am Widerstand der Regierungen der Mittelstaaten, die sich sowohl gegen die Inhalte der Gesetzentwürfe als auch gegen das prozessuale Vorgehen des Reichskanzlers sperrten. Sie waren nicht gewillt, die Einsetzung von Spezialkommission aus Fachleuten, welche die eigentlichen Verhandlungen im Bundesrat entwertete, zu einem generellen Politikinstrument zu machen und sich selber auf diesem Wege zu entmachten. Beim Reichseisenbahngesetz reichten die Bedenken gegen das prozessuale Vorgehen aus, um den Entwurf zu Fall zu bringen. Eine inhaltliche Diskussion der vorgeschlagenen Regelungen, die nach der Ausklammerung des Tarifwesen zu den gleichen Konflikten um Aufsichts- und Kontrollrechte geführt hätte, kam erst gar nicht zustand. Beim Gütertarifgesetz wiederum hatte die Einsetzung einer Spezialkommission den Weg geebnet, um erstmals mit einer Gesetzesinitiative überhaupt in die Entscheidungsphase vorzudringen. Allerdings lieferten dann die Inhalte den Anlass, um den Gesetzentwurf über die Frage seiner Verfassungsmäßigkeit stolpern zu lassen. Im Nebel unklarer Abstimmungs- und Entscheidungsstrukturen musste eine Entscheidung letztlich politisch gefällt werden. Die Reichsleitung jedenfalls konnte und wollte das Gütertarifgesetz gegen die Stimmen der Mittelstaaten nicht durchdrücken. Überhaupt blieben die Funktionsbedingungen der Eisenbahnpolitik im Deutschen Reich konstant. Solange der Reichskanzler sich bei den Bundesratsvorlagen dem Problem der finanziellen Speisung bundesstaatlicher Haushalte 406 407

Vgl. Gammerdinger, Ludwig: Mittnacht und Bismarck, Vaihingen 1938, S. 40. Vgl. Schreiben des württembergischen Staatsministers Mittnacht an den bayerischen Staatsminister des Äußeren Pfretzschner, 28. Mai 1879, 9244, Ministerium des Äußeren, Hauptstaatsarchiv, München.

AUSHANDLUNG DER GRUNDLEGENDEN VERTRÄGE

UND STRUKTUREN

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durch die Eisenbahnen nicht stellte und ebenso wenig von der Vorstellung abrückte, dass nur auf Reichsebene eine effiziente Aufsichtsführung und Tariffestsetzung des Eisenbahnwesens im Deutschen Reich erfolgen könne, so lange blieben die Gesetzesinitiativen erfolglos. Bismarck unterlag einer Fehlkalkulation, als er im Januar 1879 davon ausging, dass eine Zustimmung der Mittelstaaten zu einem isolierten Gütertarifgesetz leichter zu erreichen war als in der Gesamtlösung des Reichseisenbahngesetzes. Maybach hatte mit dem Junktim von Tarifund Aufsichtsrechten einen möglicherweise gangbaren Weg aufgezeigt, dem der Reichskanzler nicht folgen wollte.

2. Aushandlung der grundlegenden Verträge und Strukturen 2.1. Aushandlung der Verträge Wie die Verfassung des Deutschen Reiches insgesamt, so waren auch die Artikel zum Eisenbahnwesen weitgehend der Verfassung des Norddeutschen Bundes entnommen. Diese bildete den substanziellen Kern der Reichsverfassung, während die Verträge zwischen dem Norddeutschen Bund und den süddeutschen Staaten, die bei der Gründung des Deutschen Reiches geschlossen wurden, lediglich einzelne Ergänzungen zur Bundesverfassung festlegten. Aus diesem Grund wird die Verfassungsgebung des Norddeutschen Bundes im Jahr 1866 hier zur Aushandlung der Eisenbahnartikel der Reichsverfassung von 1871 hinzugezählt. 2.1.1. Die Verfassung des Norddeutschen Bundes Nachdem der Präliminarfrieden von Nikolsburg am 26. Juli 1866, der den preußisch-österreichisches Krieg beendete, die endgültige Lösung des Deutschen Dualismus brachte, schlossen sich die deutschen Staaten nördlich des Mains zum Norddeutschen Bund zusammen.408 Dieser neue Staatenbund sollte eine Verfassung bekommen, die auch Bestimmungen über das Eisenbahnwesen enthielt. Im Herbst 1866 erhielt deshalb der im preußischen Handelsministerium mit dem Eisenbahnwesen vertraute Ministerialdirektor von der Recke vom preußischen Ministerpräsident und Außenminister Otto von Bismarck den Auftrag, einen ersten Entwurf der Eisenbahnartikel auszuarbeiten. Der daraufhin durch von der Recke konzipierte Entwurf, dessen Grundgedanken auf den Entwurf der Reichsverfassung von 1849 zurückgingen, gab eigentlich schon die Artikel der Reichsverfassung von 1871 vor, wenn man einmal von den bayerischen Reservatsrechten absieht. Die einzige substantielle Änderung am Entwurf nahm im Folgenden der preußische Handelsminister von Itzenplitz vor. Er fügte dem späteren Artikel 42, der die Bundesstaaten dazu verpflichtete, die Deutschen Eisenbahnen wie ein einheitliches Netz zu verwalten, die Anmerkung hinzu, dass die Eisenbahnen nach einheitlichen Normen anzulegen und auszurüsten seien. Sowohl die am 7. Februar 1867 offiziell beendeten Verfassungsverhandlungen der Bevollmächtigten der norddeutschen Staaten als auch der am 24. Februar 1867 erstmals tagende konstituierende Reichstag übernahmen den Entwurf ohne weitere Änderung, so 408

Vgl. Nipperdey, Thomas: Deutsche Geschichte 1800-1866, (Anm. 45), S. 768-789.

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dass die Verfassung des Norddeutschen Bundes am 1. Juli 1867 in Kraft treten konnte.409 Bemerkenswerterweise hatte schon von der Recke in seinem ersten Entwurf vorgesehen, die eher vagen Verfassungsartikel umgehend durch ein detaillierteres Eisenbahngesetz ergänzen zu lassen. 2.1.2. Die Verfassung des Deutschen Reichs Die spätere Reichsverfassung zeichnete sich erstmals in der Münchener Vorkonferenz zwischen dem 22. und 26. September 1870 ab, auf der die bayerische Regierung mit dem Präsident des Kanzleramtes Delbrück und dem württembergischen Außenminister Mittnacht über ein Verfassungsbündnis verhandelte.410 Für den Bereich der Eisenbahnen wurde hier bereits vereinbart, dass Bayern die Verfassungsartikel nur mit Einschränkungen anzunehmen habe, welche sich auf die Nutzung der Eisenbahnen durch das Militär im Verteidigungsfall bezogen. Damit hatte die wichtigste Änderung der späteren Reichsverfassung gegenüber der Verfassung des Norddeutschen Bundes Konturen angenommen. Zwar wurden die generellen Verhandlungen bis zum Abschluss der so genannten Novemberverträge, in denen der Norddeutsche Bund jeweils separate Verfassungsverträge mit den süddeutschen Staaten abschloss, von starken Turbulenzen geprägt, u.a. wurden für das politische System des Deutschen Reiches unterschiedliche Lösungen wie eine Doppelbundlösung aus engerem und loserem Verbund diskutiert. Dennoch blieb der Kompromiss des bayerischen Eisenbahnreservats unangetastet und wurde am 23. November 1870 rechtlich abgesegnet.411 Im Frühjahr 1871 verschmolzen dann die zunächst noch separat nebeneinander stehenden Novemberverträge und die Verfassung des Norddeutschen Bundes zur Verfassung des Deutschen Reiches, wobei nur marginale Änderungen vorgenommen wurden. Deren wichtigste im Bereich der Eisenbahnen bestand in einer Ergänzung des Artikels 41, in der die in vielen Konzessionen enthaltene Monopolklausel, die einzelnen Eisenbahnunternehmen Streckenmonopole garantierte, abgeschafft wurde. Einzelne redaktionelle Änderungen bewirkten darüber hinaus eine zusätzliche Verwässerung der Verfassung. Beispielsweise wurden im Artikel 43 die geforderten ‚gleichen’ durch ‚übereinstimmende’ Betriebseinrichtungen ersetzt.412 2.2. Die Errichtung der organisatorischen Strukturen Mit der Gründung des Reichseisenbahnamtes 1873 vollzog sich in organisatorischer Hinsicht die bedeutendste Neuerung gegenüber dem Norddeutschen Bund erst zwei Jahre nach der Reichsgründung. Da dieses als Folge eines normalen Rechtsetzungsprozesses des Reiches entstand, soll die für die Fallbeispiele politischer Entscheidungsprozesse konzipierte Phaseneinteilung des Politikprozesses für die Betrachtung der Errichtung der organisatorischen Strukturen herangezogen werden. 409 410 411 412

Vgl. Von der Leyen, Alfred: Die Eisenbahnpolitik, (Anm. 36), S. 39-51. Vgl. Nipperdey, Thomas: Deutsche Geschichte 1800-1866, (Anm. 45), S. 75-84. Vgl. Busley, Hermann-Joseph: Bayern und die Deutsche Einigung 1870/71, München 1971. Vgl. Berichte der bayerischen Gesandtschaft in Berlin über die Verfassungsrevision, 95188, Ministerium des Äußeren, Hauptstaatsarchiv, München.

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UND STRUKTUREN

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Aufgrund der zeitlichen Verzögerung zwischen der Reichsgründung von 1871 und der Errichtung des Reichseisenbahnamtes 1873 muss letzteres als ein Grenzfall zwischen der Errichtung organisatorischer Strukturen und der inhaltlichen Ausgestaltung der Eisenbahnpolitik im Deutschen Reich betrachtet werden. In der Summe überwog aber der organisatorische Aspekt, so dass das ‚Gesetz betreffend die Errichtung eines Reichseisenbahnamtes’ vom 27. Juni 1873 der Errichtung der organisatorischen Strukturen zugeordnet werden kann. 2.2.1. Vorgeschichte Nach der Gründung des Deutschen Reiches lag die Initiativverantwortung für die Eisenbahnpolitik des Reiches, d.h. für die Ausführung der entsprechenden Verfassungsartikel, zunächst in erster Linie beim Chef des Reichskanzleramtes Rudolf Delbrück sowie in Preußen, auf dessen administrative Ressourcen das Reichskanzleramt auch zurückgriff, beim Handelsminister Graf von Itzenplitz. Umfassende Gesetzesinitiativen oder spürbare regulative Eingriffe in den Betrieb der Eisenbahnen blieben von beiden bis zur Errichtung des Reichseisenbahnamtes aber aus. Sie sahen sich aufgrund ihrer liberalen wirtschaftspolitischen Grundhaltung nicht zu einer aktiven Politik veranlasst. Lediglich für die Konzessionierung neuer Bahnlinien versuchte das Reichskanzleramt zu Beginn des Jahres 1872 eine vorherige Prüfung der Projekte durch die Reichsorgane zu etablieren. Dies gelang jedoch nur bedingt, da besonders Bayern sich vehement widersetzte.413 Ob auch unzureichende personellen Ressourcen des Reichskanzleramtes eine Rolle spielten, wie dies später im Reichstag behauptet wurde, muss bezweifelt werden. Jedenfalls sind dahingehende Klagen des Reichskanzleramtes als Hindernis einer aktiv gestaltenden Reichseisenbahnpolitik nicht bekannt. Solange die Reichsorgane sich auf die Setzung von Rahmenbedingungen konzentrierten, bestand für die Ausdehnung der personellen Kapazitäten auch überhaupt kein Anlass. Unterdessen mehrten sich aus verschiedenen Richtungen die Forderungen nach einem regulierenden Eingreifen der Reichsorgane in die Betriebsgrundlagen der Eisenbahnen. So richtete der Verein deutscher Privatbahnen eine Reihe von Petitionen an den Reichstag, in denen Einzelaspekte des Eisenbahnwesens wie etwa Benachteiligungen bei Konzessionsverhandlungen beklagt wurden. Ebenso wurde der Ruf nach einem detaillierten Reichseisenbahngesetz immer lauter. Bemerkenswerterweise sprachen sich sogar die Interessenvertretungen der Wirtschaft für eine stärker regulierende Eisenbahnpolitik der Reichsleitung aus, wovon sie sich v.a. die Beseitigung intransparenter Tarifstrukturen und ein allgemein niedrigeres Tarifniveau erhofften.414 Auch in organisatorischer Hinsicht wurden unmittelbar nach der Reichsgründung Klagen laut. So forderte der Verein mittelrheinischer Fabrikanten in einer Petition an den Reichstag die Errichtung eines Reichsverkehrsministeriums oder einer entsprechenden Abteilung des Bundesrats. Explizit wurde die mangelnde Durchsetzung der Verfassungsartikel 41-47 beklagt, wofür v.a. die unzureichenden Ressourcen des Reichkanzleramtes verantwortlich seien. Mit denselben Argumenten verlangte auch der Deutsche

413 414

Vgl. Reichert, Hans Klaus: Baden am Bundesrat, (Anm. 46), S. 64. Vgl. Morsey, Rudolf: Bismarcks Eisenbahnpolitik, (Anm. 40), S. 817-823.

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Handelstag am 5. Mai 1871 die Einsetzung einer Reichszentralbehörde für das Eisenbahnwesen.415 Wurde die Frage der Errichtung einer Reichsbehörde für das Eisenbahnwesen einerseits von außen an den Reichstag herangetragen, so diskutierte er andererseits auch aus seiner Mitte heraus die Errichtung geeigneter Organe für die Ausübung der dem Reich zustehenden Rechte. Schon im Mai 1869 und im April 1870 hatte der Norddeutsche Reichstag beim Bundeskanzler ein Gesetz über das Eisenbahnwesen gefordert, ohne dass dieser Vorschlag aufgegriffen worden wäre. Die Petitionen der Wirtschaft nach der Reichsgründung veranlassten den Reichstag dann am 14. Juni 1871 beim Reichskanzler erneut auf die Errichtung geeigneter Organe zu drängen, diesmal sogar in Kombination mit der beschleunigten Vorlage eines Eisenbahngesetzes.416 Eine Reaktion des Reichskanzlers blieb jedoch aus. Im Herbst 1871 soll der nationalliberale württembergische Abgeordnete Otto Elben schließlich einen Gesetzentwurf über die Errichtung einer Reichseisenbahnbehörde im informellen Rahmen mit mehreren Abgeordneten zur Diskussion gestellt haben. Offiziell vorgelegt wurde dieser Entwurf dem Reichstag aber nicht.417 Am 10. Mai 1872 brachte eine Reichstagskommission sogar einen Antrag im Reichstag ein, der die Einsetzung einer ReichsOberaufsichts-Instanz für das Eisenbahnwesen zum Inhalt hatte. Ein weiteres Mal blieb ein solcher Antrag ohne Folgen. In der Summe betrachtet lag also im Frühjahr 1873 das Thema einer Reichsbehörde für das Eisenbahnwesen, die für eine Durchsetzung der Verfassungsartikel sorgen sollte, in der Luft. Einzig dessen konsequente Verfolgung war bis dato ausgeblieben. Im Zuge der personellen wie ordnungspolitischen Zäsur der Eisenbahnpolitik in Preußen, die in der Folge der ‚Laskerschen Enthüllungen’ im März 1873 eintrat, änderte sich die Reichseisenbahnpolitik.418 Nachdem mit dem preußischen Handelsminister Friedrich von Itzenplitz ein starker Befürworter einer liberalen Eisenbahnpolitik von seinem Amt zurücktrat, mischte sich der Reichskanzler aktiv in die Reichseisenbahnpolitik ein. Hatte Bismarck dem angesehenen Itzenplitz zuvor weder in dessen Kompetenzbereich hineinregieren können noch wollen, so eröffneten sich dem Reichskanzler nun neue Möglichkeiten. In einem Brief an den preußischen Kriegsminister Graf Roon, der seinerzeit Bismarck als preußischen Ministerpräsidenten vertrat, entfaltete Bismarck ein umfassendes Eisenbahnprogramm, das als Leitlinie der zukünftigen preußischen Eisenbahnpolitik gedacht war. Für den Kontext der Reichseisenbahnpolitik enthielt dieses Programm den richtungweisenden Vorschlag, der „Beantragung eines Reichsgesetzes behufs Einrichtung einer Reichsbehörde, welcher die Ausübung der im Abschnitt 7 der Reichsverfassung dem Reiche reservierten Befugniß obliegt.“419 In inhaltlicher Hinsicht spiegelte der Entwurf deutlich den einsetzenden ordnungspolitischen Wandel in Preußen wider, indem die Aufsicht über die Privatbahnen dem Reich übertragen und von der einzusetzenden Behörde ausgeübt werden sollte.

415 416 417 418 419

Vgl. Gehlen, Boris: Zwischen Wettbewerbsideal und Staatsräson, (Anm. 283). Vgl. Stenographische Berichte, Reichstag 1871, 56. Sitzung, S. 1187. Vgl. Elben, Otto: Lebenserinnerungen 1823-1899, Stuttgart 1931, S. 175. Vgl. Ziegler, Dieter: Eisenbahnen und Staat, (Anm. 31), S. 172-176. Vgl. Schreiben Bismarcks an den preußischen Kriegsminister Roon, März 1873, GStA PK, I. HA, Rep. 151, Finanzministerium, HB, Nr.1309.

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UND STRUKTUREN

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Mit dem Brief an Graf Roon leitete Bismarck den eigentlichen Anfang der Eisenbahnpolitik des Deutschen Reiches ein. Über eine reine administrative Stärkung des Reichskanzleramtes hinausgehend, plante Bismarck, die Aufsichtsführung über das Eisenbahnwesen generell auf die Ebene des Reiches zu verlagern. Der Reichskanzler intendierte mehr als einen eisenbahnpolitischen Wandel in Preußen und holte deshalb Anfang März 1873 neben den Stellungnahmen der Mitglieder des preußischen Staatsministeriums zu seinen Ideen auch diejenigen der bundesstaatlichen Regierungen ein. Über die preußischen Gesandtschaften ließ Bismarck ermitteln, welche Einstellungen die Regierungen zu einer neuen Reichseisenbahnbehörde hatten, welcher Art ihre eventuellen Bedenken mit Blick auf die eigenen Bahnen seien und mit welchem Erfolg sie die Aufsicht über die Privatbahnen auf ihrem Territorium ausüben würden. Bismarck gab deutlich zu erkennen, dass er entschlossen war, eine Reichsbehörde zur Ausführung der Eisenbahnartikel der Reichsverfassung einzusetzen.420 Dem persönlichen Engagement des Reichskanzlers zum Trotz stieß die Initiative auf eine breite Ablehnung, die besonders in Württemberg und in Sachsen sehr deutlich ausfiel. Der sächsische Staatsminister Friesen hielt zwar die „Errichtung eines besonderen Reichsamts für unbedenklich und zweckmäßig“421, er zog aber enge Grenzen hinsichtlich der Kompetenzen und Arbeitsbereiche dieses Amtes. So sollte sich das Reichseisenbahnamt auf die verfassungsmäßigen Kompetenzen – in der sächsischen Lesart – beschränken. Dies bedeutete für Friesen freilich die konsequente Ablehnung jeglicher Aufsichtsführung des Reiches über die Privateisenbahnen. In dieser sah der sächsische Staatsminister eine Schwächung des Ansehens der Landesregierung, die er nicht bereit war zu akzeptieren.422 Die Antwort aus Sachsen gab klar zu erkennen, dass die Interpretationen der Reichsverfassung in den Punkten der Aufsichts- und Kontrollrechte sowie der Aufgabenverteilung zwischen Reich und Bundesstaaten von Bismarck und Friesen weit auseinander gingen. Für Bismarck jedenfalls kam die sächsische Antwort einer klaren Absage an seine Idee gleich, eine aktive und umfassende Eisenbahnpolitik des Reiches einzuleiten.423 Sogar innerhalb Preußens traf die Initiative Bismarcks auf gemischte Reaktionen. Ähnlich ablehnend wie die sächsische Regierung argumentierte der preußische Finanzminister Camphausen. Auch er begrüßte die Errichtung eines besonderen Reichsorgans, er gab aber deutlich zu verstehen, dass die Wirksamkeit der neuen Behörde in engen Grenzen zu halten war oder wie es der badische Staatsminister Jolly in seiner Antwort formulierte: „Wichtig sei die richtige Begrenzung der Kompetenz.“424 Wenn sich Camphausen dabei auf die verfassungsmäßigen Kompetenzen berief, so zeigt dies sehr deutlich, welch verschiedene Vorstellungen mit der gleichen Formulierung der Verfassung begründet wurden. Eine unmittelbare Reichsaufsicht, die Konzessionierung neuer Bahnen durch das 420

421 422 423 424

Vgl. Zirkular des Ministers der Auswärtigen Angelegenheiten Fürsten Bismarck an die Missionen in Deutschland, betr. Einsetzung einer Reichsaufsichtsbehörde über das Eisenbahnwesen, 7. März 1873, abgedruckt in: Von der Leyen, Alfred: Die Eisenbahnpolitik, (Anm. 36), S. 176. Vgl. Friesen, Richard von: Erinnerungen, (Anm. 354), S. 304. Vgl. Antwortschreiben der sächsischen Regierung an den Reichskanzler, 19. März 1873, Nr.4634, HA Rep. 93E, Geheimes Staatsarchiv, Berlin. Vgl. Von der Leyen, Alfred: Die Eisenbahnpolitik, (Anm. 36), S. 58. Vgl. Reichert, Hans Klaus: Baden am Bundesrat, (Anm. 46), S. 65.

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Reich oder ein selbständiger Eingriff in die Betriebsverhältnisse von Staats- oder Privatbahnen waren für Camphausen mit der Verfassung unvereinbar.425 Die bayerische Regierung wiederum folgte einer generellen eisenbahnpolitischen Taktik, welche die bayerischen Positionen und Verhaltensmuster während des gesamten Untersuchungszeitraums prägen sollte. Nach dieser erklärte man sich an der Reichsgesetzgebung mit Verweis auf die Reservatsrechte für grundsätzlich unbeteiligt, solange es nicht um die Landesverteidigung ging. Im Gegenzug hielt man sich aus Abstimmungen und kontroversen Diskussionen heraus. Auf diese Weise versuchte die bayerische Regierung sich alle Optionen offen zu halten und konnte falsche Signale vermeiden, selbst wenn sie wie im Fall des vorliegenden Bismarckschen Vorschlags eine ablehnende Position einnahm.426 Dass die Reichweite der bayerischen Reservatsrechte umstritten war, erschwerte die eisenbahnpolitische Diskussion zusätzlich. Den negativen Reaktionen zum Trotz hielt Bismarck an seinem Ziel einer Reichseisenbahnbehörde fest. Angesichts der ablehnenden Haltung der Bundesstaaten schloss er eine Gesetzesinitiative über den Bundesrat jedoch aus. Die Frage war vielmehr, wie die Regierungen im Bundesrat reagieren würden, wenn sie mit einem vom Reichstag verabschiedeten Eisenbahngesetz konfrontiert würden. In seine Kalkulationen rechnete der Reichskanzler auch eine positive Reaktion der Öffentlichkeit ein, die zusätzlichen Druck auf die bundesstaatlichen Regierungen ausüben sollte. Freilich musste ein solcher Antrag, zumindest dem Anschein nach, aus der Mitte des Plenums kommen; am besten von einem süddeutschen Abgeordneten. Bismarck selber durfte weder als preußischer Minister des Äußeren noch als Reichskanzler in irgendeiner Weise als Initiator des Antrags in Erscheinung treten. In Anbetracht der zahlreichen Forderungen des Reichstags nach einer Reichseisenbahnpolitik, der generellen Reichsfreundlichkeit der Abgeordneten und der positiven Erfahrungen bei der Realisierung der Währungsvereinheitlichung im Deutschen Reich427 rechnete im Reichskanzleramt niemand mit einer Ablehnung. 2.2.2. Initiativphase Eine präzise Terminierung des Übergangs in die Initiativphase ist schwierig. In parlamentarische Kreise jedenfalls wurde die Idee über den nationalliberalen preußischen Abgeordneten Miquel eingebracht. Miquel hatte schon 1870 die Forderung nach einem Eisenbahngesetz aufgestellt und kannte die politischen Kräfteverhältnisse im Reichstag sehr genau. Ebenso wusste er von dem oben erwähnten Gesetzentwurf des württembergischen Abgeordneten Otto Elben aus dem Herbst 1871. Elben erschien deshalb als geeigneter Kandidat für die Vorlage eines entsprechenden Entwurfs. Er war mit der Materie vertraut, interpretierte die Artikel der Reichsverfassung im Sinne einer umfassenden Reichsaufsicht und er kam obendrein aus einem süddeutschen Bundesstaat. In einer informellen 425 426 427

Vgl. Votum des preußischen Finanzministers Camphausen vom 20. März 1873, abgedruckt in: Vgl. Von der Leyen, Alfred: Die Eisenbahnpolitik, (Anm. 36), S. 174. Vgl. Antwortschreiben des bayerischen Staatsministers des Äußeren Pfretzschner an Reichskanzler Bismarck, März 1873, 4322, Verkehrsarchiv, Hauptstaatsarchiv, München. Vgl. Thiemeyer, Guido: Die deutschen Liberalen, die Reichsgründung und die Entstehung des internationalen Goldstandards 1870-1873, in: Conze, Eckart/ Lappenküper, Ulrich/ Müller, Guido (Hg.): Geschichte der internationalen Beziehungen, Köln 2004, S. 139-168.

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Zusammenkunft mit mehreren Abgeordneten seiner Partei legte Miquel dann einen ersten vagen Entwurf eines Gesetzes zur Einsetzung eines Reichseisenbahnamtes vor, den er Elben gezielt zuspielte. Freilich ließ man Elben die Möglichkeit, den Entwurf nach seinen Vorstellungen zu modifizieren, wovon dieser in marginalen Einzelpunkten auch Gebrauch machte.428 Am 26. April 1873 brachte Elben schließlich den ‚Gesetzentwurf betreffend die Errichtung eines Reichs-Eisenbahnamts’ offiziell in den Reichstag ein. Welch breite Aufmerksamkeit und Zustimmung dieser im Reichstag erhielt, lässt sich schon daran ablesen, dass er bei der offiziellen Vorlage von der außerordentlich hohen Zahl von 130 der insgesamt 382 Abgeordneten unterstützt wurde. Inhaltlich schlug der Entwurf die Errichtung einer Reichszentralbehörde mit Sitz in Berlin vor. Das Reichseisenbahnamt sollte im Wesentlichen vier vage umrissene Funktionen erfüllen:429 x die Sammlung von Berichten, Tariflisten, Fahrplänen etc., x die Überwachung der vom Reich erlassenen Bestimmungen über die Anlage, die Ausrüstung und den Betrieb von Bahnen, x die Initiative für den reichsgesetzlichen Ausbau der in der Verfassung formulierten Grundlagen der Verkehrseinheit und x die Einholung von Auskünften über alle Einrichtungen und Maßregeln von Eisenbahnverwaltungen sowie den Erlass eventueller Anordnungen. Da das Reichseisenbahnamt seine geplanten Funktionen nur dann würde erfüllen können, wenn die Artikel der Reichsverfassung in einem detaillierteren Reichseisenbahngesetz ausformuliert würden, sah der Entwurf als primäre Aufgabe des Reichseisenbahnamtes vor, ein solches Gesetz vorzubereiten. Bis zu dessen Verabschiedung sollten die Landesaufsichtsbehörden und die neue Reichsaufsichtsbehörde in ihren exekutiven Befugnissen gegenüber den Privatbahnen gleichgestellt werden, worin man durchaus einen Einschnitt in bundesstaatliche Kompetenzen erkennen konnte.430 Ganz allgemein wurden strittige Punkte wie das Problem der Aufsichts- und Kontrollkompetenzen gegenüber den Privatbahnen, das Konzessionierungswesen und die Art der Reichsaufsicht indessen ausgeklammert. Die Reichweite der Aufsichtsrechte war im Gesetzentwurf so offen formuliert worden, dass jeder seine Interpretation herauslesen konnte. Augenscheinlich war Elben bestens über die Antworten der bundesstaatlichen Regierungen auf Bismarcks informelle Anfrage unterrichtet worden. So sprach Elben in seiner einleitenden Rede in der ersten Lesung im Reichstag offen an, dass in vielen Fragen der Auslegung der Reichsverfassung im Bundesrat keine Mehrheiten zu erhalten seien. Deshalb sollte zunächst die Frage der organisatorischen Struktur im Vordergrund stehen. „Das wesentliche sei es“, so Elben, „ein Amt zu schaffen“.431 Ohnehin folgte Elben nicht unbedingt der Intention Bismarcks, eine mit möglichst vielen Kompetenzen ausgestattete Reichsbehörde zu errichten, denn Elben war zwar Unitarist aber kein Zentralist.

428 429 430 431

Vgl. Elben, Otto: Lebenserinnerungen, (Anm. 417). Vgl. Stenographische Berichte, Reichstag 1873, S. 707. Vgl. Antrag Nr. 62, Verhandlungen des Reichstags 1873, Anlagen, S. 362ff. Vgl. Stenographische Berichte, Reichstag 1873, S. 707.

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2.2.3. Verhandlungsphase Noch bevor der Reichstag in der ersten Lesung den Gesetzentwurf erörterte, begannen die Regierungen der Bundesstaaten über ihre Gesandtschaften ihr Vorgehen in den Reichsgremien aufeinander abzustimmen. Besonders die Mittelstaaten Sachsen, Württemberg und Bayern nahmen intensive Koordinationsbemühungen auf, an deren Spitze sich Württemberg stellte. Der württembergische König und die Mehrheit der Regierungsmitglieder, unter der Führung des Außenministers Freiherr von Wächter, bekämpften die Gesetzesinitiative sehr energisch, da man eine systematische Schwächung der Bundesstaaten durch die Reichsgremien fürchtete. Das neue Amt, so gab man gegenüber den Regierungen der Mittelstaaten zu bedenken, würde „alles an sich reissen und möglicherweise würde schließlich in Berlin behauptet, dass die Eisenbahnen, weil unter Verwaltung des Reiches stehend, auch dem Reich gehören würden.“432 Es galt den Anfängen zu wehren, denn „diese Maßregel“ wurde „unter allen Mediatisierungsmaßregeln, mit denen jetzt gegen die deutschen Staaten vorgegangen werde, als eine der allergefährlichsten und verderblichsten“ angesehen.433 Die württembergische Taktik bestand darin, noch vor der ersten Lesung im Reichstag den Reichskanzler durch Signalisierung einer geschlossenen Opposition der Mittelstaaten zu veranlassen, seinen politischen Einfluss auszunutzen, um die Gesetzesinitiative zurückzuziehen. Ein positives Votum, so die Befürchtung in Württemberg, würde der Gesetzesinitiative eine derartige Dynamik und öffentliche Unterstützung verleihen, dass der Bundesrat diese nicht mehr würde stoppen können. Der bayerischen Regierung fiel eine Schlüsselrolle in der württembergischen Taktik zu, konnte diese doch ihre Reservatsrechte wie ein symbolisches Veto einsetzen. Bayern sollte sich deshalb an die Spitze einer geschlossenen mittelstaatlichen Opposition stellen. Um Bismarck vor einer solchen Opposition zu warnen, instruierte die württembergische Regierung den seinerzeit in Berlin weilenden Minister der Justiz von Mittnacht, bei Bismarck zu intervenieren. Mittnacht, der es laut dem bayerischen Gesandten in Berlin Lerchenfeld „trefflich verstand, sich mit Bismarck zu stellen,“434 sollte den Reichskanzler überzeugen, die Idee fallen zu lassen. Der württembergische Justizminister folgte der Instruktion aber eher halbherzig. Er selber begrüßte den Entwurf zwar nicht, er sah ihn aber durchaus als rechtmäßig an. Ob Mittnacht dem Entwurf im Falle einer Abstimmung zugestimmt hätte, kann mit letzter Sicherheit nicht geklärt werden. Wahrscheinlich hätte ihn eine solche Zustimmung aber aufgrund der innenpolitischen Konstellationen in Württemberg im Jahr 1873 das Amt gekostet.435 In München und Dresden schloss man sich der württembergischen Taktik nicht an und verhielt sich entsprechend der Antworten auf die informelle Anfrage Bismarcks aus dem März abwartend, so dass die intendierte geschlossene Opposition nicht zustande kam. Der ohnehin als entscheidungsschwach geltende bayerische Staatsminister des Äußeren Pfretzschner zog allein bayerische Inte-

432 433 434 435

Vgl. Bericht des bayerischen Gesandten in Stuttgart Gassner an das bayerische Staatsministerium, 7. Mai 1873, 4322, Verkehrsarchiv, Hauptstaatsarchiv, München. Vgl. Bericht des bayerischen Gesandten in Stuttgart Gassner an das bayerische Staatsministerium, 23. Mai 1873, 4322, Verkehrsarchiv, Hauptstaatsarchiv, München. Vgl. Lerchenfeld-Koefering, Hugo: Erinnerungen und Denkwürdigkeiten, Berlin 1935, S. 202. Vgl. Kleine, Georg: Der württembergische Ministerpräsident, (Anm. 80), S. 114.

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ressen in Betracht. Er versuchte eine für Bayern günstige Verhandlungsposition zu erlangen, die ihm viele Optionen offen ließ, ohne in einen Konflikt mit den Reichsgremien zu geraten. Auf informeller Ebene bei den Gesandtschaften in Berlin wies der Außenminister aber frühzeitig auf die Bedeutung der Reservatsrechte hin. Unter den bayerischen Entscheidungsträgern wünschte lediglich der König eine kräftige Unterstützung der württembergischen Position, da ihm die beabsichtigte Institution für Bayern „keineswegs unbedenklich“436 erschien. Ludwigs Einfluss auf die praktische Politik war jedoch zu gering. Die sächsische Regierung wiederum zog sich auf ihre Interpretation der Verfassungsartikel zurück und erkannte in der Gesetzesinitiative in erster Linie eine Reform der administrativen Strukturen der Reichsorgane, gegen die nichts einzuwenden sei. Nachdem die Bemühungen um eine geschlossene Opposition gescheitert waren, konnte der Entwurf ohne Intervention des Reichskanzlers im Reichstag weiterverfolgt werden. Die Verhandlungen über den ‚Gesetzes-Entwurf betreffend der Errichtung eines Reichs-Eisenbahn-Amtes’ fanden im Rahmen der ersten beiden Lesungen am 17. Mai 1873 und am 28./29. Mai 1873 statt. In diesen rief der Entwurf ein überwiegend positives Echo hervor. Einzig der Präsident des Reichskanzleramtes von Delbrück beklagte, dass durch die neue Reichsbehörde „ein Stück vom Reichskanzleramt brachgelegt“437 wird. Ansonsten blieb Kritik am generellen Ziel des Gesetzentwurfs aus zwei Gründen eher die Ausnahme: Erstens hatte der Entwurf alle strittigen Punkte auf den Erlass des Reichseisenbahngesetzes vertagt. Er erschien somit als rein administrative Verbesserung des Reichskanzleramts, gegen die allenfalls Kostengründe vorgebracht werden konnten. Zweitens beteiligte sich Bismarck intensiv an den Debatten und ergriff entgegen seiner Gewohnheit sogar als erster Redner nach dem Antragsteller selber in unterstützender Weise das Wort. Sehr gezielt setzte Bismarck seine politische Autorität ein und zog viele Abgeordnete auf die Seite der Fürsprecher des Entwurfs. Freilich brachte ihm dies vereinzelte Kritik aus dem Plenum ein. So warf der Freiherr von Roggenbach dem Reichskanzler vor, er wolle „einige Abgeordnete in eine Art unfreie politische Abstimmung“438 drängen. In den Detailpunkten des Gesetzentwurfs nahm die Kritik der Abgeordneten jedoch spürbar zu, was in erster Linie auf die Inhaltsleere des Entwurfs zurückzuführen ist. Eine nicht unerhebliche Zahl von Parlamentariern unterschiedlicher politischer Lager zweifelte den Sinn der Errichtung eines Reichseisenbahnamtes ohne vorherige Klärung der viel wichtigeren Frage eines Eisenbahngesetzes an. Es wurde die Gefahr gesehen, dass das Reichseisenbahnamt „mit den allgemeinen Sätzen der Verfassung nicht wird operieren können.“439 Denn – so das Argument – was konnte schon eine Exekutivinstanz nutzen, deren exekutive Rechte unklar waren? Daneben äußerten sich Stimmen, die einen unterschwelligen ordnungspolitischen Wandel hin zu einer „Staatsomnipotenz“440 anprangerten. Die ambitionierteste Gegenrede hielt einmal mehr der württembergische Abgeordnete Mo-

436 437 438 439 440

Vgl. Instruktion des bayerischen Königs Ludwig an den Staatsminister des Äußeren Pfretzschner, 16. Mai 1873, 4322, Verkehrsarchiv, Hauptstaatsarchiv, München. Vgl. Stenographische Berichte der Reichstagsverhandlungen, 41. Sitzung, S. 878. Vgl. Stenographische Berichte der Reichstagsverhandlungen, 34. Sitzung, S. 714. Vgl. Ebd. Vgl. Stenographische Berichte der Reichstagsverhandlungen, 41. Sitzung, S. 882.

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ritz Mohl. Seine Warnungen vor einer gezielten Unterhöhlung der bundesstaatlichen Rechte oder vor der Ineffizienz einer zentralistischen Reichseisenbahnaufsicht waren im Reichstag allerdings keineswegs mehrheitsfähig. Daher fand die geäußerte Kritik, so scharf sie im Plenum auch vorgebracht wurde, in den Änderungen am Gesetzentwurf keinen Widerhall. Die erfolgreichen Änderungsanträge bezogen sich in der zweiten Lesung nahezu ausschließlich auf die innere Struktur des Reichseisenbahnamtes. Das Problem der bayerischen Reservatsrechte wurde im stillen Einvernehmen aller Beteiligten erst gar nicht thematisiert. Stillschweigend trafen die bayerische Regierung und die Reichsorgane eine Übereinkunft, die in den folgenden Jahren die bayerische Positionierung in der Reichseisenbahnpolitik maßgeblich beeinflusste: Bayern beteiligte sich an keiner Abstimmung und erhielt als Gegenleistung eine generelle Akzeptanz des Reservats, die es von ungeliebten Reichsgesetzen ausnahm. Weder die bayerische Regierung noch die Abgeordneten des Reichstags oder gar der Reichskanzler wollten die Diskussion über die Errichtung des Reichseisenbahnamtes mit dieser Frage belasten. Alle beteiligten Akteure zogen ein diffuses Verhältnis einer kontroversen Diskussion vor. Einerseits fürchteten viele Reichstagsabgeordnete, dass der Gesetzentwurf im Bundesrat über die Reservatsrechte stolpern könnte. Andererseits wollte es die bayerische Regierung verhindern, in Kompromisse bei der Anwendung der Reichsverfassung auf Bayern hineingedrängt zu werden, die über die bayerische Interpretation der Verfassungsartikel hinausgingen. Elben packte diesen Schwebezustand in seiner Eröffnungsrede in die überaus zweideutige Formulierung, dass der Gesetzentwurf „sich auf Bayern nur soweit beziehen kann, aber auch beziehen soll, als die Reichsverfassung auf Bayern Anwendung findet.“441 Da die bayrische Regierung jedoch nicht davon ausging, durch einen speziellen Paragraph im Gesetz von dessen Gültigkeit ausgenommen zu werden, wollte man sich zumindest protokollarisch die Sonderstellung absichern. Der Abgeordnete Mayer (Donauwörth) der Zentrumspartei wurde deshalb überredet, durch Anfrage an den Bundesratstisch im Reichstag die Reservatsrechte Bayerns aufzuwerfen. In Replik auf diese Anfrage erklärte dann der bayerische Staatsminister der Justiz Fäustle, dass er von der uneingeschränkten Gültigkeit der Reservatsrechte ausgehe, die den Antrag für Bayern unberührt machen würde. Den ausbleibenden Protest interpretierte man dann als generelle Zustimmung des Reichstags zum bayerischen Standpunkt.442 Die hier skizzierte enge Zusammenarbeit zwischen den Regierungen der Bundesstaaten und einzelnen Abgeordneten des entsprechenden Bundesstaates war durchaus normal. So machte sich auch der badische Abgeordnete Roggenbach zu einer Art Sprecher der Positionen des badischen Staatsministers Jolly.443 Der Bundesrat schaltete sich, obwohl dies in der Verfassung offiziell gar nicht vorgesehen war, im unmittelbaren Vorfeld der dritten Lesung im Reichstag in den Entscheidungsprozess ein. Diese Ausnahme beruhte auf dem Einwirken

441 442

443

Vgl. Stenographische Berichte der Reichstagsverhandlungen, 34. Sitzung, S. 710. Vgl. Bericht des bayerischen Staatsministers der Justiz Fäustle über die zweite Lesung des Gesetzentwurfs im Bundesrat, 31. Mai 1873, 4322, Verkehrsarchiv, Hauptstaatsarchiv, München. Vgl. Reichert, Hans Klaus: Baden am Bundesrat, (Anm. 46), S. 67.

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Mittnachts auf den Reichskanzler.444 Den Abgeordneten des Reichstages sollten Signale dahingehend gegeben werden, welche Änderungen am Gesetzentwurf unbedingt notwendig waren, um überhaupt ein positives Votum des Bundesrats erhalten zu können. Es ging also darum, genau jene Rückkopplung zwischen beiden Gesetzgebungsorganen vorzunehmen, die für einen erfolgreichen Rechtsetzungsprozess unbedingt notwendig war. Im Mittelpunkt stand dabei die im Reichstag eher vernachlässigte Frage nach der Auslegung der Verfassungsartikel insbesondere hinsichtlich der Aufsichtsrechte über die Privatbahnen. Im Bundesrat, der den Gesetzesentwurf unmittelbar vor der dritten Lesung im Reichstag erörterte, ging eine ganze Flut von teils sehr fundamentalen Änderungsanträgen ein. Angesichts des engen Zeitrahmens konnten diese nicht in aller Gänze berücksichtigt werden.445 Überhaupt war die Bundesratssitzung wenig formell und eher anarchisch. Sogar der Bericht des eigenen Bundesratsreferenten wurde übergangen, da ein im Reichstag zu stellender Antrag des Abgeordneten Lasker vorlag, der einige elementare materielle Änderungen vorsah. Den folgenschwersten Antrag stellte der bayerische Staatsminister der Justiz Fäustle, der eine Änderung der Einleitung zu §4 von ‚Das Reichseisenbahnamt hat:’ in ‚Das Reichseisenbahnamt hat innerhalb der durch die Verfassung bestimmten Zuständigkeit des Reichs“ vorsah. Der §4 des Gesetzentwurfs, in dem die materiellen Kompetenzen des Reichseisenbahnamtes geregelt werden sollten, erhielt so eine klare Beschränkung auf die positiven Bestimmungen der Reichsverfassung. Freilich konnten diese je nach Lesart einen ganz unterschiedlichen Umfang haben. Bei den Mittelstaaten jedenfalls sah man in einer solchen Formulierung eine „gesetzliche Garantie gegen Übergriffe der neuen Behörde“,446 die nicht verhandelbar waren. Dieser Antrag wurde dann durch den Abgeordneten Braun in der dritten Lesung des Gesetzentwurfs durch den Reichstag am 13. Juni 1873 noch vor der eigentlichen Generaldebatte eingebracht und angenommen.447 Ein nicht minder bedeutsames Signal gab die sächsische Vertretung, die darauf hinwies, dass der §5 lediglich vorübergehende Verfahrensvorschriften bis zum Erlass eines Reichseisenbahngesetzes enthielt, aus denen dem Reich keine neuen Befugnisse erwuchsen. Man wiederholte damit genau die Position, die schon Friesen in seiner Antwort auf die informelle Anfrage Bismarcks im März 1873 eingenommen hatte.448 2.2.4. Entscheidungsphase Noch in der dritten Lesung im Reichstag am 13./14. Juni 1873 trat der Gesetzentwurf in die Phase der Entscheidung ein, wobei eine Grenze zwischen Verhandlungen und Entscheidung kaum zu ziehen ist. In der letzten Debatte, die sich immerhin über zwei Tage erstreckte, lag der Schwerpunkt auf der Frage der Auslegung der Reichsverfassung. Je nach Lesart konnte der Gesetzentwurf entweder als eine rein administrative Lösung oder als eine von der Verfassung so nicht vorgesehene ordnungspolitische Zäsur in der Reichseisenbahnpolitik inter-

444 445 446 447 448

Vgl. Kleine, Georg: Der württembergische Ministerpräsident, (Anm. 80), S. 115. Vgl. Reichert, Hans Klaus: Baden am Bundesrat, (Anm. 46), S. 68. Vgl. Bericht des bayerischen Staatsministers des Äußeren Pfretzschner an König Ludwig, 20. Juni 1873, 4322, Verkehrsarchiv, Hauptstaatsarchiv, München. Vgl. Stenographische Berichte der Reichstagsverhandlungen, 51. Sitzung, S. 1120. Vgl. Friesen, Richard von: Erinnerungen, (Anm. 354), S. 308.

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pretiert werden. Eine konsensuale Auslegung konnte nicht ermöglicht werden. Dass mit der Verabschiedung des Gesetzes durch eine deutliche Mehrheit der Reichstagsabgeordneten die Frage der Reichweite der Verfassungsartikel, die ja auch die Reichweite des Tätigkeitsbereiches des Reichseisenbahnamtes absteckte, nur aufgeschoben war, nahmen alle Beteiligten in Kauf. Genau darin lag aber der Schlüssel zum Erfolg. Indem der Reichstag am 14. Juni 1873 den Gesetzentwurf verabschiedete, ging er einen fragilen Kompromiss ein, der aufzubrechen drohte, sobald die Aufsichts- und Kontrollrechte des Reiches und der Tätigkeitsbereich des Reichseisenbahnamtes präziser definiert werden sollten. Die Fragilität des Kompromisses war dem Reichskanzler sehr wohl bewusst und so bemühte er sich, das vom Reichstag abgesegnete Gesetz schnellstmöglich dem Bundesrat vorzulegen. Eine Koordination oppositioneller Positionen, die das Gesetz wegen inhaltlicher Bedenken eventuell doch noch zu Fall bringen konnte, sollte unmöglich gemacht werden. Die dahinterstehende Kalkulation Bismarcks entsprach durchaus den Gegebenheiten. Wie Reichert es am Beispiel Badens nachzeichnen konnte, arbeitete das Kommunikationsnetz der Gesandtschaften zu langsam, um bei einem hohen Tempo der Entwicklungen in Berlin eine effektive Koordination der mittelstaatlichen Positionen vornehmen zu können.449 Schon am 20. Juni 1873, also nur drei Tage nach der Verabschiedung im Reichstag, lag das Gesetz zur Abstimmung auf dem Tisch des Bundesrats. Dass eine solche Eile gar nicht notwendig gewesen wäre, war dem Reichskanzler offenbar nicht bekannt. Weder Sachsen noch Bayern planten nämlich, sich einer württembergisch-mecklenburgischen Opposition anzuschließen, die als einzige gegen das Gesetz betreffend der Errichtung des Reichseisenbahnamtes stimmten. Sowohl in Sachsen als auch in Bayern wog das Engagement des Reichskanzlers sehr viel und man wollte „bei solcher Sachlage“ nicht „durch ein sehr entschiedenes und folgenschweres verneinendes Votum sich zu Preußen in einem scheidenden und vielleicht lange nachwirkenden Gegensatz bringen.“450 In Bayern sah man „nach der Anerkennung der Reservatsrechte durch den Reichstag“ ohnehin „ein ablehnendes Urteil weder als materiell begründbar noch politisch ratsam“ an.451 Die bayerische Regierung wollte es auf jeden Fall vermeiden, die Reservatsrechte nochmals zur Sprache zu bringen. Folglich wurde dem Gesetz zugestimmt. Die Regierungen in Dresden und München stützten sich in ihren jeweiligen Positionen gegenseitig, obgleich sie beide dem Gesetzentwurf mit Misstrauen begegneten. Selbstkritisch resümierte der sächsische Staatsminister von Friesen einige Jahre später, dass „der weitere Verlauf der Dinge auch bewiesen hat, daß die Regierungen von Württemberg und beiden Mecklenburg, welche auch zuletzt noch gegen das Gesetz stimmten, die Sachlage und die Absichten des Reichskanzlers richtiger beurteilten, als die sächsische Regierung.“452

449 450 451 452

Vgl. Reichert, Hans Klaus: Baden am Bundesrat, (Anm. 46), S. 67. Vgl. Bericht des bayerischen Staatsministers der Justiz Fäustle an den Staatsminister des Äußeren Pfretzschner, 14. Juni 1873, 4322, Verkehrsarchiv, Hauptstaatsarchiv, München. Vgl. Bericht des bayerischen Staatsministers des Äußeren Pfretzschner an König Ludwig, 20. Juni 1873, 4322, Verkehrsarchiv, Hauptstaatsarchiv, München. Vgl. Friesen, Richard von: Erinnerungen, (Anm. 354), S. 309.

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Der Gesetzentwurf jedenfalls wurde im Bundesrat mit großer Mehrheit gegen die württembergisch-mecklenburgischen Stimmen angenommen und trat schon am 27. Juni 1873 in Kraft. 2.2.5. Einsetzung des Reichseisenbahnamtes Die personelle wie organisatorische Gestaltung des Reichseisenbahnamtes erfolgte ohne größere Beteiligung der einzelnen Bundesstaaten durch das Reichskanzleramt. Bismarck wünschte sich einen Kandidaten, der zwar die Materie kannte, aber nicht zu stark mit den Eisenbahnverwaltungen verbunden war oder sich gar als ein ‚Eisenbahner’ bezeichnete. Ein solcher Kandidat fand sich im Direktor der Berlin-Anhaltischen-Privateisenbahnen Friedrich-Wilhelm Scheele. Scheele hatte zwar in der Position des Direktors umfangreiche Erfahrungen in Fragen der Eisenbahnen, er stand aber hauptberuflich, seitdem er 1869 aus der preußischen Finanzverwaltung ausgeschieden war, an der Spitze der Berliner Diskontgesellschaft. Für Bismarck brachte er deshalb die notwendige Sachkenntnis wie auch die notwendige Distanz zu Interessengruppen des Eisenbahngewerbes mit. Scheele trat sein Amt zum 8. Juli 1873 an und erhielt auf eigenen Wunsch am 21. August 1873 den Titel ‚Präsident’ des Reichseisenbahnamtes. Ihm wurde ein kleiner administrativer Apparat aus 15 Mitarbeitern zur Seite gestellt, von denen die beiden Räte (Körte und Kraeft) zu den zentralen Leitfiguren neben Scheele werden sollten.453

2.3. Zusammenfassung Die Aushandlung der Eisenbahnartikel der Verfassung und die Errichtung der organisatorischen Strukturen im Eisenbahnwesen des Deutschen Reiches besaßen einen deutlichen Schwerpunkt auf dem ‚Gesetz, betreffend die Errichtung des Reichseisenbahnamtes’ vom 27. Juni 1873. Erst bei der Errichtung des Reichseisenbahnamtes konnte von greifbaren Verhandlungen gesprochen werden. Diese waren von einer spürbaren Unsicherheit und Vorsicht aller Beteiligten geprägt. Es war einfach noch unklar, wie im jungen Deutschen Reich politisch zu agieren war. Weder riskierten es die Regierungen der Bundesstaaten gegen die Reichsorgane zu votieren, v.a. um es sich nicht mit dem Reichskanzler zu verderben, noch trauten es sich die Reichsorgane die Bundesstaaten zu überstimmen. Konsens bestand lediglich darin, kontroverse Fragen zu vertagen, um so negative Konsequenzen für die eigene Seite zu verhindern. An die schwierigen Inhalte der Eisenbahnpolitik oder die Kompetenzverteilung zwischen Reich und Ländern wagten die beteiligten Akteure sich einfach (noch) nicht heran. Einvernehmlich wurden diese Angelegenheiten auf ein später zu erlassendes Reichseisenbahngesetz vertagt. Die konkurrierenden Auslegungsmöglichkeiten der Reichsverfassung erschwerten die Verhandlungen zusätzlich. Nichtsdestotrotz zeichnete es sich deutlich ab, dass es zu erheblichen Konflikten kommen musste, sobald das Reichseisenbahnamt seine oberste Aufgabe der Formulierung eines Reichseisenbahngesetzes angehen würde.

453

Vgl. Morsey, Rudolf: Bismarcks Eisenbahnpolitik, (Anm. 40), S. 817-823.

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3. Fallbeispiel I: Die Reichseisenbahngesetzgebung Die einzelnen in den 1870er Jahren lancierten Entwürfe über Reichseisenbahngesetzen deckten in inhaltlicher Hinsicht jeweils ein breites Spektrum von Aspekten des Eisenbahnbetriebs ab. So wurden Aufsichts- und Kontrollrechte (staatlicher) Stellen, Tarifstrukturen und deren Festsetzung, das Konzessionswesen oder Bauvorschriften ebenso in den Entwürfen behandelt wie interne Betriebsfragen der Eisenbahnen. Es ist im Rahmen dieser Arbeit weder möglich noch sinnvoll alle diese Aspekte detailliert zu betrachten. Stattdessen rückt die Darstellung jeweils die zentralen Verhandlungsfragen in den Vordergrund. Hierzu zählen in erster Linie die Aufsichts- und Kontrollrechte, die Tarifstrukturen und deren Festsetzung, transportrechtliche Fragen und das Konzessionswesen.

3.1. Der Entwurf eines Reichseisenbahngesetzes vom 1. März 1874 3.1.1. Vorgeschichte Die eigentliche Vorgeschichte des Entwurfs eines Reichseisenbahngesetzes vom 1. März 1874 bestand in der bereits dargestellten Aushandlung des ‚Gesetzes betreffend die Errichtung eines Reichseisenbahnamtes’ vom 27. Juni 1873 sowie der darin enthaltenen Forderung nach dem Erlass eines Reichseisenbahngesetzes, innerhalb dessen die generellen Bestimmungen der Reichsverfassung in konkretere Regelungen ausformuliert werden sollten.454 3.1.2. Initiativphase a) Die Konzeption des ersten Entwurfs Unmittelbar mit Aufnahme seiner Tätigkeit am 16. September 1873 widmete sich das Reichseisenbahnamt der Konzeption eines Entwurfes über ein Reichseisenbahngesetz, wie es der Artikel 5 des Gesetzes über die Errichtung des Reichseisenbahnamtes verlangt hatte. Diese Aufgabe ging das Reichseisenbahnamt, dem Selbstbild eines unabhängigen Initiativorgans folgend, intern an, indem es sich zunächst einen Überblick über die bestehenden Gesetze und Regelungen der Bundesstaaten verschaffte. Systematische Verhandlungen mit bundesstaatlichen Stellen oder Interessengruppen wurden nicht geführt. Anregungen von außen drangen eher zufällig ins Reichseisenbahnamt ein. So stellten beispielsweise dessen Mitarbeiter bei Konsultationen mit Vertretern einzelner Handelskammern, die eigentlich im Kontext einer Revision des Bahnbetriebsreglements geführt wurden, eher beiläufig ein Bedürfnis nach einer Revision der gesetzlichen Bestimmungen für Frachtverträge fest. Diese waren zuvor Teil des Handelsgesetzbuchs von 1865 gewesen. Hierdurch veranlasst griff der Präsident des Reichseisenbahnamtes Scheele das gesamte Frachtrecht auf und integrierte es in den Entwurf des Eisenbahngesetzes. Dieser Schritt kam freilich einer sehr weitreichenden Interpretation der Eisenbahnartikel in der Reichsverfassung gleich.455 454 455

Der Gesetzestext ist abgedruckt in: Reichsgesetzblatt (RGBI), 1873, Nr.164. Vgl. Reichseisenbahn-Amt (Hg.): Entwurf eines Reichs-Eisenbahn-Gesetzes, Berlin 1874, S. 39.

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In nahezu allen Überlegungen gab das Reichseisenbahnamt klar zu erkennen, dass es die umstrittenen Artikel der Reichsverfassung sehr weit zugunsten des Reiches auslegte. Es erhielt dabei im Dezember 1873 noch massive Unterstützung durch den Verein der Privateisenbahnen im Deutschen Reich, der die Reichsorgane in ihren Bemühungen um die Ausweitung der Reichskompetenzen unterstützte. Die Privatbahnen fühlten sich von den Regierungen der Bundesstaaten oft benachteiligt, insbesondere wenn diese im Besitz größerer Staatsbahnkomplexe waren. Sie versprachen sich von der Reichsaufsicht eine deutliche Verbesserung ihrer Betriebsbedingungen. Ihrer Meinung nach sollte den bundesstaatlichen Regierungen in der Frage der Aufsichts- und Kontrollkompetenzen keine Zugeständnisse gemacht werden, obgleich die Verhandlungen über die Errichtung des Reichseisenbahnamtes in diesem Punkt bereits Vorbehalte bei den Regierungen der Mittelstaaten offenbart hatten. In einer Denkschrift an den Reichskanzler begrüßte der Verein eine starke Reichsaufsicht und forderte die generelle Übertragung des Konzessionierungsrechts an das Reich. So wurde die Errichtung einer Reichsbehörde für die Erteilung von Konzessionen vorgeschlagen, die sämtliche Konzessionsverhandlungen öffentlich machen und vom Standpunkt des öffentlichen Interesses her prüfen sollte.456 Im Gegensatz dazu verhielten sich die Regierungen und Behörden der Bundesstaaten auffällig zurückhaltend. Den Ausschlag hierfür gab eine Reihe sehr unterschiedlicher Ursachen, die je nach Bundesstaat variierten. (1) Es war völlig unklar, was für eine Art Entwurf das Reichseisenbahnamt überhaupt vorzulegen gedachte. Vor dessen Gründung hatten sich die zuständigen Reichsorgane mit der Setzung von Rahmenbedingungen zur Sicherung eines einheitlichen Eisenbahnbetriebs begnügt. In diesem Punkt ergänzten sich auch die Interessen der Reichsleitung, der bundesstaatlichen Regierungen und der Eisenbahnverwaltungen. Ein genereller Politikwechsel durch das Reichseisenbahnamt war deshalb nicht zu befürchten. (2) Bei den zuständigen bundesstaatlichen Behörden und Eisenbahnverwaltungen wurde das junge Reichseisenbahnamt noch gar nicht als ein entscheidender Akteur wahrgenommen. (3) Es spielten auch behördliche Zuständigkeiten eine nicht zu unterschätzende Rolle. In einigen Bundesstaaten, wie etwa in Bayern, wurde das Eisenbahnwesen im Inneren durch das Handelsministerium verwaltet, während die Zuständigkeit für die Reichseisenbahnpolitik bei den Ministerien des Äußeren lag. Es fehlten oft einfach die Verwaltungsstrukturen, die notwendige Aufmerksamkeit und oftmals auch die eisenbahntechnische Expertise, um die Reichseisenbahnpolitik angemessen verfolgen zu können. Sogar die Organisationsstrukturen der Staatsbahnen ergaben von Bundesstaat zu Bundesstaat ein sehr uneinheitliches Bild. Sie unterschieden sich sowohl hinsichtlich ihrer Stellung zu einzelnen Ministerien als auch hinsichtlich ihrer internen Strukturen. In der Summe müssen die Ausgangsbedingungen für den Erlass eines Reichseisenbahngesetzes als durchaus günstig eingestuft werden. Das Reichseisenbahnamt ging deshalb – auch um seine eigene Position zu stärken – die Erarbeitung des Gesetzentwurfs sehr zügig an. Schon im März 1874 wurde der erste Entwurf eines Reichseisenbahngesetzes vorgelegt,457 der als Diskussionsgrundla456 457

Vgl. Denkschrift des Vereins deutscher Privatbahnen, 31. Dezember 1873, Nr.4566, HA Rep. 93E, Geheimes Staatsarchiv, Berlin. Vgl. Reichseisenbahn-Amt (Hg.): Entwurf eines Reichs-Eisenbahn-Gesetzes, Berlin 1874.

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ge für weitere Verhandlungen zwischen den beteiligten Akteuren geplant war. Insbesondere mit den Eisenbahnfachleuten der Verwaltungen und Ministerien plante das Reichseisenbahnamt ins Gespräch über die Inhalte des Gesetzentwurfs zu kommen. Eine konkrete Gesetzesinitiative stellte der Entwurf nicht dar. Vielmehr sollten die grundsätzlichen Positionen der Bundesstaaten, des Reichstages, der Eisenbahnverwaltungen und der (öffentlichen) Interessengruppen ausgelotet werden. Zu diesem Zweck wurde der Entwurf sogar publiziert.458 Wie vorläufig der Entwurf war, zeigte sich auch daran, dass im Allgemeinen die einzelnen Artikel eher offen und vage blieben, während einzelne Bereiche des Entwurfs nicht einmal vollständig ausgearbeitet waren. b) Die Inhalte des ersten Entwurfs Grundsätzlich lag dem Gesetzentwurf eine sehr weite Interpretation der Artikel der Reichsverfassung zu Gunsten des Reiches zu Grunde. So strebte der Entwurf langfristig eine vollständige Konzentration der Aufsichts- und Kontrollrechte in den Händen des Reiches an. Im Hinblick auf den Auslegungsstreit der Verfassungsartikel, der bei der Verabschiedung des Gesetzes über die Einsetzung des Reichseisenbahnamtes von 1873 lediglich vertagt worden war, war im Entwurf eine eindeutige und auf die weitere Diskussion sehr polarisierend einwirkende Position bezogen worden. Zugleich spiegelte der Entwurf den allgemeinen ordnungspolitischen Wandel zu einer stärkeren staatlichen Kontrolle der Eisenbahnen nur halbherzig wider. Zur Begründung führte der Entwurf das Motiv des öffentlichen (deutschen) Gemeinwohls an, in dessen Interesse besonders die Privatbahnen einer starken Kontrolle durch das Reich unterstellt werden sollten.459 Im Unterschied zu den Bestimmungen der geltenden Gesetze und Konzessionen auf bundesstaatlicher Ebene sah der Entwurf vor, die Privatbahnen in ihrer Selbständigkeit erheblich einzuschränken. Der Entwurf gliederte sich in sieben Abschnitte: x Allgemeine Bestimmungen über das Eisenbahnwesen (Abschnitt 1; §§ 1-7) x Verwaltung der Eisenbahnen (Abschnitt 2; §§ 8-9) x Bauliche Einrichtung und Betriebsmittel (Abschnitt 3; §§ 10-15) x Betrieb der Eisenbahnen (Abschnitt 4; §§ 16-21) x Verhältnis der Eisenbahnen zur Post-, Telegraphen-, Militär- und Zollverwaltung (Abschnitt 5; §§ 22-24) x Rechtsverhältnisse des Transportwesens (Abschnitt 6; §§ 25-69) x Ordnung der Reichsaufsichtsbehörden (Abschnitt 7; §§ 70-109) In der Frage der Aufsichts- und Kontrollrechte über das Eisenbahnwesen ließ der Entwurf keinen Zweifel daran, dass er vom Prinzip der direkten und unmittelbaren Reichsaufsicht ausging. Eine Konzentration der Aufsichtsrechte auf Landesebene – so die Begründung – könne keine effektive Wirksamkeit entfalten, da die Regierungen sich hauptsächlich von den eigenen finanziellen Interessen leiten lassen würden. Die Landesbehörden sollten nur noch in solchen Bereichen die Aufsicht ausüben, die nicht explizit dem Reichseisenbahnamt zugewiesen wurden. Dies war angesichts des umfangreichen Aufgabenkatalogs des Reichseisen458 459

Vgl. Ebd. S. 2. Zur Diskussion um die Gemeinwohlverpflichtung der Eisenbahnen am Beispiel der Tarifpolitik: Hascher, Michael: Politikberatung, (Anm. 291), S. 54-73.

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bahnamtes nicht viel. Darüber hinaus sah der Entwurf die Möglichkeit einer Übertragung der Aufsichtsrechte über weitere Bereiche des Eisenbahnwesens an das Reich vor, sofern das Reichseisenbahnamt dies für erforderlich hielt. Mit anderen Worten ausgedrückt sollte das Reichseisenbahnamt in einer Art Generalklausel das Recht erhalten, seinen eigenen Einfluss- und Machtbereich selbstinitiativ erweitern zu können. Dies kam einer Generalbevollmächtigung zur sukzessiven Entmachtung der Landesbehörden gleich. Die Übertragung der Aufsichtsrechte wurde als ein evolutionärer Prozess gesehen, innerhalb dessen die Reichsbehörden aufgrund praktischer Notwendigkeit allmählich die Aufsicht übernehmen würden. Mittelfristig sollten die Landesbehörden noch als Verwalter der Staatsbahnen fungieren, jedoch sah der Entwurf die langfristige Übertragung auch dieser Aufgabe an das Reichseisenbahnamt vor.460 Im Detail blieb die Aufgabenverteilung eher nebulös. So sollten zwar die Landesbehörden das Recht zur Konzessionierung neuer Eisenbahnen behalten. Allerdings plante man dem Reichseisenbahnamt die Möglichkeit einzuräumen, die Reichsinteressen in Konzessionsverhandlungen zu vertreten und im Falle von nicht näher definierten Streitigkeiten Entscheidungen zu treffen. Der Gesetzentwurf schrieb deshalb die Vorlage aller Konzessionsverträge beim Reichseisenbahnamt vor. Fasst man die vorgesehene Übertragung der Aufsichts- und Kontrollrechte an das Reich zusammen, so überschritt diese wohl selbst die reichsfreundlichste Interpretation der Artikel der Reichsverfassung. Immerhin ging diese von einer starken Stellung der Bundesstaaten aus und traf keine Aussage über langfristige Veränderungen der Machtverteilung zwischen Reich und Ländern. Im Spezialbereich der Tarife, in dem das Reich eine von der Verfassung (Artikel 45) nicht näher definierte Kontrolle zugewiesen bekommen hatte, sah der Entwurf in den Paragrafen 17 und 18 lediglich eine rudimentäre Regulierung vor. Dies beruhte jedoch weniger auf einer liberalen tarifpolitischen Grundausrichtung des Entwurfs als darauf, dass die Tariffrage seinerzeit gesondert diskutiert wurde. Eine grundlegende Reform der formellen (Klassifikationen) oder materiellen (Grundtaxen) Gütertarifstruktur, wurde mit dem Entwurf des Eisenbahngesetzes nicht angestrebt. Er machte auch keinerlei Vorgaben hinsichtlich der Einführung eines spezifischen Tarifsystems. Dem Entwurf zufolge hatte der Bundesrat über allgemeine Erhöhungen der Tarife zu entscheiden, während das Reichseisenbahnamt der Erhöhung spezieller Transporttarife zuzustimmen hatte. Tarifermäßigungen sollten ebenso wenig zustimmungspflichtig sein wie die Tarifsysteme der einzelnen Bahnen, sofern sich diese innerhalb der Rahmenvorgaben bewegten. Zu den tarifpolitischen Kernelementen des Gesetzentwurfs zählten die Nichtdiskriminierung und die Publizität der Tarife.461 Lediglich bei der Abschaffung von Differentialtarifen wurde der Entwurf sehr konkret, indem er ein Verbot für höhere Tarifierungen von Transporten auf kürzeren Alternativstrecken vorsah. In den Paragrafen 25-68 griff der Gesetzentwurf detailliert Fragen des Handels- und Frachtrechts auf, die bei einer Annahme des Entwurfs die § 390-431 des Handelsgesetzbuches über die allgemeinen und spezifischen Bestimmungen für die Eisenbahnen ersetzt hätten.

460 461

Vgl. Reichseisenbahn-Amt (Hg.): Entwurf eines Reichs-Eisenbahn-Gesetzes, Berlin 1874, S. 42. Vgl. Albrecht, Claudia: Bismarcks Eisenbahngesetzgebung, (Anm. 42), S. 34ff.

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c) Die Diskussion des ersten Entwurfs Mit Blick auf den formellen Rechtsetzungsprozess der Reichsgesetzgebung gilt es zu betonen, dass der erste Entwurf des Reichseisenbahnamtes nicht als Gesetzesvorlage konzipiert und deshalb weder dem Bundesrat noch dem Reichstag vorgelegt worden war. Er leitete keinen Rechtsetzungsprozess ein. Die Diskussion zwischen den beteiligten Akteuren über den Entwurf müssen infolgedessen zur Initiativphase gezählt werden. Der Präsident des Reichseisenbahnamtes Scheele bemühte sich bei der Veröffentlichung des Gesetzentwurfs im März 1874 darum, für eine enge Zusammenarbeit mit dem preußischen Handelsministerium zu werben. Scheele bat deshalb um die zügige Vorlage einer preußischen Stellungnahme, da er davon ausging, dass ein koordiniertes Vorgehen des preußischen Handelsministeriums und des Reichseisenbahnamtes eine effektive Verteidigung der Inhalte des Entwurfs gegenüber Kritikern ermöglichen würde.462 Damit deutete Scheele sehr genau an, wie er sich den weiteren Entscheidungsprozess vorstellte. Ebenso ließ Scheele erkennen, dass er Kritikern gegenüber bereit war, in Einzelpunkten durchaus entgegenzukommen. An der generellen Ausrichtung des Entwurfs wollte er hingegen nicht rütteln. Die ursprüngliche Intention, eine breite und offene Diskussion zu entfachen, verfehlte der Entwurf. Allenfalls in Ansätzen traten die Akteure in einen Diskussionsprozess ein, wobei sich Unterschiede zwischen einer öffentlichen und einer politischen Diskussion zeigten. In der öffentlichen Diskussion bemühten sich die Interessenverbände des Handels463 und der Eisenbahnen464 ebenso wie Einzelinteressenten, v.a. Reichstagsabgeordnete,465 darum, möglichst zügig Positionspapiere und Stellungnahmen zu formulieren. Da man auf die Entscheidung und die internen Verhandlungen der Reichsorgane, v.a. des Bundesrats, keinen direkten Einfluss nehmen konnte, galt es bei den staatlichen Entscheidungsträgern Lobbyarbeit zu betreiben. Den beteiligten Akteuren sollten Argumente an die Hand gegeben werden. Die inhaltlichen Schwerpunkte lagen zumeist auf Aspekten wie Verkehrsbedingungen, Tarife und Handelsrecht. In der politischen Diskussion setzten sich die bundesstaatlichen Stellen zunächst intern und allenfalls untereinander auf bilateraler Ebene mit dem Entwurf auseinander, ohne in eine öffentliche Diskussion oder einen Meinungsaustausch mit dem Reichseisenbahnamt einzutreten. Im Gegensatz zu den Interessenverbänden standen bei ihnen v.a. Fragen der Aufsichts- und Kontrollrechte sowie des Handelsrechts im Vordergrund. d) Die öffentliche Diskussion In der öffentlichen Debatte, die, wenn man einmal von Zeitungskommentaren absieht, bereits nach wenigen Wochen mit Denkschriften und Stellungnahmen einsetzte, zeigte sich eine vorwiegend ablehnende Haltung gegenüber dem Gesetzentwurf. Ausgesprochen negativ äußerte sich der Verein deutscher Eisen-

462 463 464 465

Vgl. Schreiben des Präsidenten des Reichseisenbahnamtes Scheele an den preußischen Handelsminister Achenbach, 18. März 1874, Nr.4566, HA Rep. 93E, Geheimes Staatsarchiv, Berlin. Vgl. Gehlen, Boris: Zwischen Wettbewerbsideal und Staatsräson, (Anm. 283). Vgl. Denkschrift und Anschreiben des Vereins deutscher Privatbahnen, Nr.4566, HA Rep. 93E, Geheimes Staatsarchiv, Berlin. Vgl. Mohl, Moritz: Über den Entwurf, (Anm. 83).

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bahnverwaltungen. Er lehnte besonders die vorgesehenen Eingriffe der Reichsaufsichtsbehörde in den Betrieb privatwirtschaftlicher Bahnen ablehnte.466 Die materiellen Inhalte der Bestimmungen über die staatliche Aufsicht der Bahnen waren dem VDEV wiederum viel zu vage geblieben, um diese überhaupt sinnvoll kommentieren zu können. Ganz grundlegend wurde die bürokratische Einmischung einer Reichsaufsichtsbehörde wie des Reichseisenbahnamtes zurückgewiesen, die keinen direkten Kontakt mit dem praktischen Eisenbahnbetrieb hatte. Eine zu starke Betriebsferne – so das Argument – würde sich kontraproduktiv auf die Entwicklung des Eisenbahnwesens im Deutschen Reich auswirken, denn „mit bürokratischer Bevormundung werde die Sache nicht geregelt, sondern nur die Macht der Personen in den Vordergrund gestellt.“467 In ihrer Kritik nicht minder scharf waren die Handelskammern. Sie legten den Schwerpunkt auf handelsrechtliche Fragen wie etwa die Haftung für transportierte Güter, die ausschließlich der Verlader und der Empfänger tragen sollten nicht aber die transportierten Eisenbahnen.468 Die deutlichste Kritik formulierte einmal mehr der württembergische Reichstagsabgeordnete Moritz Mohl. Er geißelte den Entwurf als eine Mediatisierung der deutschen Staaten auf einem der wichtigsten Gebiete ihrer Hoheitsrechte, „wie sie noch nie erschienen“469 ist. Im Vordergrund seiner Argumentation stand der geplante Transfer von Aufsichts- und Kontrollrechten an das Reichseisenbahnamt, die er auf das entschiedenste ablehnte. Sie würde in eine Zentralisation des Eisenbahnwesens münden, die Mohl – neben der staatsrechtlichen Fragwürdigkeit – auch als wirtschaftlich ineffektiv bewertete. Obgleich man im Reichseisenbahnamt aufgrund des „notorisch partikularistischen Standpunkts“ des Verfassers nicht die Notwendigkeit einer Replik sah,470 dürfen die Äußerungen Mohls in ihrer Bedeutung nicht unterschätzt werden. Zum einen gelang es Mohl sehr geschickt, seine Stellungnahme den mittelstaatlichen Regierungen als Argumentationskatalog an die Hand zu geben. Besonders in Bayern kursierte die Denkschrift Mohls bei allen beteiligten Akteuren und hinterließ – darauf deuten die verfügbaren Archivalien jedenfalls hin – einen bleibenden Eindruck. Zum anderen sprach Mohl wie kaum ein zweiter offen die finanziellen Implikationen der Reichseisenbahngesetzgebung für die bundesstaatlichen Haushalte an. Seine weitsichtige Warnung, dass für die meisten mittleren und größeren Bundesstaaten der Entwurf, wenn er zum Gesetz werden sollte, den finanziellen Ruin darstellen würde,471 verhallte beim Reichseisenbahnamt ungehört. Die öffentliche Diskussion hatte ihre Hochphase unmittelbar nach Veröffentlichung des Gesetzentwurfs im März und April und ebbte danach spürbar ab. e) Die politische Diskussion Die Regierungen der einzelnen Bundesstaaten äußerten sich gegenüber dem Reichseisenbahnamt zunächst gar nicht oder nur sehr zögerlich. Anstatt den 466 467 468 469 470 471

Vgl. o.V.: Der Entwurf eines Reichs-Eisenbahn-Gesetzes, aufgestellt im Reichseisenbahnamt, in: Zeitung des Vereins Deutscher Eisenbahn-Verwaltungen, 27 (1874), S. 295-298. Vgl. Jungnickel, Friedrich: Staatsminister Albert von Maybach, (Anm. 80), S. 47. Vgl. Stellungnahme der Handelskammer Mülhausen (Elsaß) zum Entwurf eines Reichseisenbahngesetzes, 10.6.1874, R4201/32, Bundesarchiv, Berlin. Vgl. Mohl, Moritz: Über den Entwurf, (Anm. 83), S. 18. Vgl. Rottsahl, Roland: Bismarcks Reichseisenbahnpolitik, (Anm. 37), S. 19. Vgl. Mohl, Moritz: Über den Entwurf, (Anm. 83), S. 35ff.

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direkten Dialog mit dem Reichseisenbahnamt zu suchen, behandelten sie den Entwurf wie die offizielle Vorlage eines Gesetzentwurfs. Speziell die Mittelstaaten Baden, Bayern, Sachsen und Württemberg zogen es vor, den Entwurf intern durch bundesstaatliche Experten in allen Details begutachten und dann innerhalb der Regierung besprechen zu lassen. Außenkontakte wurden erst allmählich und dann auf intergouvernementaler Basis über die Gesandtschaften mit den anderen Mittelstaaten aufgenommen. Auf diesem Wege tauschte man Positionen aus und suchte nach gemeinsamen Verhandlungstaktiken. Die Erarbeitung von Stellungnahmen der Regierungen zog sich so bis in den Herbst hinein.472 Zügig in die Diskussion einzusteigen, wie man es sich im Reichseisenbahnamt vorgestellt hatte, gelang angesichts dieses Entscheidungsprozederes nicht. Sogar in Preußen lag die Stellungnahme des Handelsministeriums dem Staatsministerium erst am 26. August vor, obwohl der Präsident des Reichseisenbahnamtes seinerzeit um eine bevorzugte Behandlung der Angelegenheit gebeten hatte. Wie bereits im Jahr zuvor bei der Errichtung des Reichseisenbahnamtes spielten auch bei den Reaktionen auf den Entwurf des Reichseisenbahngesetzes die Verwaltungsstrukturen der Bundesstaaten eine wichtige Rolle für die schleppende Behandlung des Entwurfs. Die oftmals für die Eisenbahnen im Inneren betrauten Stellen griffen nicht ein, da sie für die Reichseisenbahnpolitik nicht zuständig waren. Die dann verantwortlichen Ministerien des Äußeren wiederum schenkten der Eisenbahnpolitik nicht das entsprechende Interesse oder mussten bei der Prüfung des Gesetzentwurfs erst die Expertise anderer Stellen nachfragen, wodurch Zeit verloren ging. Ohnehin dachten die Akteure in den Außenministerien traditionell in intergouvernementalen Kategorien und stufte die Reichspolitik dementsprechend ein. Hinzu kam, dass man in den Bundesstaaten oft einfach noch nicht in der Kategorie ‚Reich’ dachte. Das Reichseisenbahnamt – immerhin das erste Reichsamt seiner Art – wurde nicht als Dialogpartner angesehen. Dass sächsische oder bayerische Eisenbahnen überhaupt einer Reichsgesetzgebung unterliegen sollten, konnte man sich nicht vorstellen.473 Von den Regierungen der Bundesstaaten hielt sich insbesondere Bayern mit Blick auf seine Reservatsrechte mit einer Stellungnahme lange zurück. Man sah sich vom Entwurf einfach nicht betroffen. Eine Teilung der Aufsichts- und Kontrollrechte mit dem Reichseisenbahnamt oder die Vorlage von Konzessionsentwürfen bei diesem war mit der bayerischen Interpretation der Reichsverfassung nicht vereinbar. Lediglich in militärischen Fragen sah man sich zum Dialog mit dem Reichseisenbahnamt genötigt. Genau dieser Aspekt war im Entwurf aber offen gelassen worden, so dass zum Gesetzentwurf keine Stellungnahme abgegeben wurde.474 Obgleich die intendierte Diskussion nicht zustande kam und beim Reichseisenbahnamt nur vereinzelte Stellungsnahmen aus den Bundesstaaten eingingen, zeichnete es sich schon im April/Mai 1874 ab, dass die Regierungen der Bundesstaaten dem Entwurf äußerst ablehnend gegenüberstanden. Drei Hauptursachenfelder lassen sich dafür ausmachen: (1) Die weite Interpretation der Bestimmun472 473 474

Vgl. Gutachten des Geheimen Raths an den König betreffend den Entwurf eines Reichseisenbahngesetzes, Bü 940, E 130, Hauptstaatsarchiv, Stuttgart. Vgl. Bericht des bayerischen Staatsministers des Äußeren Pfretzschner an den bayerischen König Ludwig, Juni 1874, 77247, Ministerium des Äußeren, Hauptstaatsarchiv, München. Vgl. Ebd.

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gen der Reichsverfassung hinsichtlich der Aufsichts- und Kontrollrechte des Reiches war für die Regierungen der Bundesstaaten nicht akzeptabel. Sachsen und Württemberg sprachen offen von einer Verfassungswidrigkeit.475 (2) Der Entwurf war derart umfangreich und versuchte in so viele Bereiche des Eisenbahnbetriebs regulierend einzugreifen, die teilweise schon durch das Betriebsregelement oder das Handelsgesetzbuch geregelt wurden, dass er viele Angriffspunkte für Kritik bot. (3) Die Regierungen der Bundesstaaten fürchteten um ihre Haushalte, wenn den Landesbehörden die Rechte entzogen wurden, das Eisenbahnwesen und v.a. die Tarife zu regulieren. Dieses Argument traf besonders für die Bundesstaaten mit bedeutenden Staatsbahnsystemen wie beispielsweise Bayern oder Sachsen zu. Einen Bruch erlitt das weitere Vorgehen dann im Mai 1874 durch den Rücktritt Scheeles vom Posten des Präsidenten des Reichseisenbahnamtes. Angesichts der allseitigen Kritik machte sich dessen Nachfolger Adolf von Maybach dann erst gar nicht die Mühe, den Entwurf weiter zu verfolgen. Stattdessen wurde dieser unmittelbar nach dem Amtsantritt Maybachs am 29. Juni 1874 stillschweigend zu den Akten gelegt und eine komplette Revision des Gesetzentwurfs in Angriff genommen. Die Regierungen der Bundesstaaten wurden mit wenigen Ausnahmen über die Bemühungen um eine Revision des Entwurfs im Unklaren gelassen. Die Mittelstaaten diskutierten deshalb noch im Oktober und November 1874 sowohl intern als auch untereinander weiterhin auf der Basis des Entwurf Scheeles. So beschloss beispielsweise im Oktober 1874 der königlich geheime Rat in Württemberg eine Reihe von Änderungen des Gesetzentwurfs, die etwa darauf abzielten, eine Machtkonzentration in den Händen des Reichseisenbahnamtes zu verhindern, die Bestimmungen der Konzessionsurkunden der Privatbahnen anzuerkennen oder das Beschwerderecht bei der Landesaufsichtsbehörde zu belassen.476 Erst als Maybach im Dezember 1874 die Gesandtschaften der Bundesstaaten in Berlin über die Revision des Gesetzentwurfs informierte, stellten auch deren Regierungen die weiteren Überlegungen vorerst ein. Sogar der preußische Handelsminister Achenbach äußerte deutliche Kritik an der unklaren Verteilung der Aufsichts- und Kontrollrechte. Besonders missfiel ihm die evolutorische Übertragung dieser Rechte auf das Reich. Dabei wandte er sich ausdrücklich nicht gegen die Übertragung von Rechten an das Reich sondern primär gegen die Übertragungsmodalitäten, welche seiner Meinung nach in unklaren Kompetenzstrukturen münden würden.477 Wie unkoordiniert Reichs- und Landesbehörden sich mit dem Thema auseinandersetzten zeigte sich daran, dass noch im November 1874 das bayerische Justizministerium dahingehende Überlegungen anstellte, wie die ‚Rechtsverhältnisse des Transportwesens’ am besten auf das Reichseisenbahngesetz und das

475 476 477

Vgl. Berichte der württembergischen Gesandtschaften in Dresden und München, April 1874, Bü 941, E130, Hauptstaatsarchiv, Stuttgart. Vgl. Bericht der bayerischen Gesandtschaft in Stuttgart an den bayerischen Staatsminister des Äußeren Pfretzschner, Oktober 1874, 9244, Verkehrsarchiv, Hauptstaatsarchiv, München. Vgl. Stellungnahme des preußischen Handelsministeriums zum Entwurf über ein Reichseisenbahngesetz vorgelegt durch das Reichseisenbahnamt, 26. August 1873, Nr.4566, HA Rep. 93E, Geheimes Staatsarchiv, Berlin.

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Handelsgesetzbuch verteilt werden konnten.478 Bemerkenswerterweise waren diese Überlegungen von einem positiven Unterton geprägt. Von einer partikularstaatlichen Fundamentalopposition Bayerns, wie sie oft beklagt wurde, konnte keine Rede ein. Der bayerische Justizminister Fäustle sah sogar die Möglichkeit einer bayerischen Beteiligung an den im Gesetzentwurf beabsichtigten handelsrechtlichen Regelungen. 3.1.3. Verhandlungsphase In eine offizielle Verhandlungsphase trat der Entwurf des Reichseisenbahnamtes nicht ein. 3.1.4. Entscheidungsphase In eine Entscheidungsphase trat der Entwurf des Reichseisenbahnamtes nicht ein. 3.1.5. Zusammenfassung Der erste Entwurf eines Reichseisenbahngesetzes vom 1. März 1874 war in der Initiativphase stecken geblieben. Eine nennenswerte Diskussion über die Inhalte des Entwurfs kam erst gar nicht zustande. Dies hatte sowohl inhaltliche wie strukturelle Ursachen. In inhaltlicher Hinsicht war es nicht gelungen, eine Brücke zwischen den unterschiedlichen Interpretationen der Verfassungsvorgaben zu schlagen. Im Gegenteil, durch eine sehr extensive Auslegung der Verfassungsartikel zu Gunsten des Reiches wurden die Meinungen im Vergleich zur Debatte über das ‚Gesetz betreffend die Errichtung eines Reichs-Eisenbahn-Amtes’ zusätzlich polarisiert. Hinzu kam, dass die Entscheidungsstrukturen eine Diskussion nicht förderten. Sowohl die internen Kommunikationsstrukturen der Bundesstaaten als auch die Kommunikationskanäle zwischen Reichs- und Landesorganen waren (noch) nicht entwickelt. Lediglich das Kommunikationsnetz der Gesandtschaften ermöglichte einen effektiven Meinungsaustausch. Wie zu erwarten gewesen war, brach der fragile Kompromiss, der die Verabschiedung des Gesetzes betreffend die Errichtung eines Reichseisenbahnamtes getragen hatte, auseinander.

3.2. Der Entwurf eines Reichseisenbahngesetzes vom April 1875 3.2.1. Initiativphase a) Die Konzeption und der Inhalt des zweiten Entwurfs Zwischen November 1874 und März 1875 machten sich der neue Präsident des Reichseisenbahnamtes Maybach und die leitenden Mitarbeiter des Reichseisenbahnamtes, von denen besonders der Geheime Rat Körte zu nennen ist, daran, in internen Diskussionen und Überlegungen einen revidierten Entwurf über ein 478

Vgl. Vorschläge des bayerischen Staatsministers der Justiz Fäustle an den Staatsminister des Äußeren Pfretzschner, 7. November 1874, 9244, Verkehrsarchiv, Hauptstaatsarchiv, München.

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Reichseisenbahngesetz zu konzipieren. Hierzu wertete man die öffentlichen Äußerungen zum ersten Gesetzentwurf sowie die eingegangenen Stellungnahmen der bundesstaatlichen Behörden genauestens aus.479 Besonders die sehr umfangreiche preußische Stellungnahme wurde als Grundsatzdokument der Revision herangezogen und einer sorgfältige Analyse unterzogen. Dabei wurden zwei Aspekte als Leitlinien für die Revision herausgegriffen, die schon zu den drei Hauptkritikpunkten der politischen Diskussion gezählt hatten: (1) Der neue Entwurf wurde drastisch vereinfacht und um solche Bereiche gekürzt, deren Regelung nicht zwingend durch das Reichseisenbahngesetz erfolgen musste. Hierzu zählte auch die Herausnahme der handelsrechtlichen Materie im Abschnitt 6 (§§ 25-69) des ersten Entwurfs. Dieser Abschnitt stellte keine unmittelbare Verwaltungsaufgabe über die Eisenbahnen nach den Verfassungsartikeln 41 bis 47 dar. Überdies drohte durch die Weglassung handelsrechtlicher Bestimmungen im neuen Entwurf keine Gesetzeslücke, da die Artikel des Handelsgesetzbuchs weiterhin eine Grundlage für das Transportrecht boten. Ebenso wurden die Paragraphen zu den Post- und Telegrafenverpflichtungen der Eisenbahnen und solche betrieblichen Vorschriften fallen gelassen, die in ähnlicher Form schon vom Betriebsreglement (1874) oder der Signalordnung (1875) erfasst wurden. Was die Vereinfachung des Entwurfs betraf, so reduzierte man generell die inhaltliche Präzision und die materiellen Bestimmungen. Auf diese Weise sollte der Entwurf auch den unterschiedlichen wirtschaftlichen, technischen und betrieblichen Anforderungen und Entwicklungen des Eisenbahnbetriebs im Deutschen Reich besser gerecht werden. Regionale Eigenarten des Eisenbahnbetriebs, die leicht einen Anlass zur generellen Ablehnung des Reichseisenbahngesetzes boten, sollten auf diese Weise einfacher unter den Gültigkeitsrahmen des Reichseisenbahngesetzes gebracht werden können. So hofften die Protagonisten des Reichseisenbahnamts „nach verschiedenen Richtungen hin für den Erlass der Specialvorschriften eine freiere Bewegung, als solche deren gesetzliche Fixierung gestatten würde“480 gesichert zu haben. (2) Mit einer präziseren Definition und eindeutigeren Zuweisung der Aufsichts- und Kontrollrechte (§§1-4) plante das Reichseisenbahnamt den Dualismus in der Aufsichtsführung zwischen Reichs- und Landesbehörden zu beseitigen und so die zweite Hauptursache für die Ablehnung des ersten Entwurf zu eliminieren. Entsprechend der ordnungspolitischen Präferenzen Maybachs sollte das Reich, bzw. dessen ausführendes Organ das Reichseisenbahnamt, eine grundsätzliche und unmittelbare Aufsicht über alle Bahnen besitzen. Die evolutorische Anhäufung immer umfassenderer Kontrollrechte wurde ebenso fallen gelassen wie die Generalklausel, nach der die Reichsorgane unilateral neue Aufsichtsrechte an sich hätten ziehen dürfen. In der Summe legte der revidierte Entwurf in der strittigen Frage der Aufsichtsrechte die Vorgaben der Reichsverfassung noch stärker zu Gunsten des Reiches aus, als dies der erste Entwurf ohnehin schon getan hatte. Damit entfernte man sich aber noch deutlicher von den bekannten Positionen der mittelstaatlichen Regierungen. Ein Kompromiss mit den bekannten Positionen der Mittelstaaten wurde umso schwieriger erreichbar.

479 480

Vgl. Reichseisenbahn-Amt (Hg.): Vorläufiger Entwurf eines Reichs-Eisenbahn-Gesetzes. Berlin 1875. Vgl. Ebd.

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Hinsichtlich des Konzessionsrechts wurde weitgehend die Konzeption des ersten Entwurfs übernommen. Die Bundesstaaten sollten weiterhin Staats- und Privatbahnen konzessionieren dürfen, allerdings blieb auch die Möglichkeit erhalten, das Recht auf Konzessionierung durch reichsgesetzliche Anordnung auf das Reichseisenbahnamt zu übertragen. Lediglich rudimentär setzte sich der Entwurf mit den Tarifen auseinander. Ob man im Reichseisenbahnamt das Tarifwesen als Ursache für das Scheitern des erstens Entwurfs angesehen hat, lässt sich nicht mit letzter Sicherheit sagen, da die Ausführungen des Gesetzentwurfs durch die parallele Diskussion um die Tarifreform beeinflusst wurde. So waren negative Rückkopplungen auf die dortige Diskussion zu befürchten, wenn der Gesetzentwurf den Reichsorganen einen starken Einfluss auf die Tariffestsetzung zusprach. Ebenso muss die Frage offen gelassen werden, ob die Akteure des Reichseisenbahnamts zu erkennen begann, dass Eisenbahntarife für die Regierungen der Bundesstaaten aufgrund ihrer haushaltspolitischen Bedeutung ein äußerst sensibles Thema waren. Nichtsdestotrotz sollte die Tariffestsetzung fortan durch den Bundesrat erfolgen, wodurch immerhin ein Reichsorgan die letzte Entscheidungsgewalt innehatte. In gewisser Weise spielten die Verfasser des Entwurfs hier mit der unterschiedlichen Wahrnehmung des Bundesrats, der entweder als Organ zur Wahrung von Länderinteressen oder als Organ zur Formulierung von Reichsinteressen angesehen wurde. Sie wiesen zwar einerseits dem Bundesrat Kompetenzen zu und sicherte den Regierungen der Bundesstaaten eine Teilnahme an der Beaufsichtigung des Eisenbahnwesens. Andererseits wäre damit die Tariffestsetzung zu einer Reichsangelegenheit geworden, bei deren Behandlung einzelne Bundesstaaten hätten überstimmt werden können. Eine unabhängige Tarifpolitik der Bundesstaaten wäre jedenfalls unmöglich geworden. Konsequent hielt der Entwurf am Vorgehen gegen die Differentialtarife und an den tarifpolitischen Kernelementen der Nichtdiskriminierung (Verbot von Tarifvergünstigungen) sowie der Publizität der Tarife fest (§§ 28-30). Der Entwurf gliederte sich in fünf Abschnitte:481 x Allgemeine Bestimmungen (Abschnitt 1; §§ 2-21) x Bauliche Einrichtung und Betriebsmaterial (Abschnitt 2; §§ 22-26) x Betrieb der Eisenbahnen (Abschnitt 3; §§ 27-32) x Verwaltung der Eisenbahnen (Abschnitt 4; §§ 33-36) x Bestimmungen in Bezug auf die Ausübung der Aufsicht (Abschnitt 5; §§ 37-58) Der neue Entwurf spiegelte im Gegensatz zu seinem Vorgänger den ordnungspolitischen Wandel der Eisenbahnpolitik konsequent wider, der auch den Vorstellungen Maybachs und Bismarcks entsprach. Waren beide beim Erlass des ‚Gesetzes betreffend die Errichtung eines Reichseisenbahnamtes’ dazu gezwungen worden, auf eine Ausweitung der staatlichen Kontrolle und eine stärkere Regulierung der Privatbahnen zu verzichten, so planten sie dies nun im Reichseisenbahngesetz nachzuholen. Konkret war etwa nach den §§ 5-6 vorgesehen, dem Reichseisenbahnamt die Möglichkeit einzuräumen, Strafen gegen Betriebspersonal auszusprechen oder unqualifizierte Vorstandsmitglieder zu entlassen. Die

481

Vgl. o.V.: Macht oder Recht? Bemerkungen zum Entwurf eines Reichs-Eisenbahn-Gesetzes, in: Zeitung des Vereins Deutscher Eisenbahn-Verwaltungen, 94 (1875)d, S. 995-996.

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Reichsorgane sollten damit tief in die personellen Führungsstrukturen privater Unternehmen eingreifen dürfen. Wenn der revidierte Entwurf des Reichseisenbahngesetzes entgegen der Überzeugung der mittelstaatlichen Regierungen eine Stärkung der Reichsaufsicht und des Reichseisenbahnamtes vorsah, so muss dies wohl auch als deutlicher Indikator für die schwach ausgeprägten Kommunikationsstrukturen zwischen den beteiligten Organen und Akteuren angesehen werden. Das Reichseisenbahnamt nahm in erster Linie die Stellungnahmen und Kommentare Preußens bzw. des preußischen Handelsministeriums wahr, die sich in vielen Bereichen mit den Vorschlägen des revidierten Entwurfs deckten. So hatte sich der preußische Handelsminister Achenbach für eben jene Ausweitung der Reichsaufsicht nur unter der Maßgabe ausgesprochen, dass eine klare Zuordnung von Kompetenzen und Aufgaben erfolgen würde. Der Meinungsaustausch mit den Bundesstaaten war hingegen kaum entwickelt. Deren Regierungen nutzen primär ihre Gesandtschaften, in deren Kommunikationsgefüge das Reichseisenbahnamt nicht eingebunden war. Dass das Reichseisenbahnamt die Positionen der Mittelstaaten bei der Revision des Gesetzentwurfs unberücksichtigt ließ, lag nicht zuletzt auch an einem Mangel an Informationen.482 In prozessualer Hinsicht war der Entwurf des Reichseisenbahngesetzes erneut nicht als formelle Gesetzesvorlage in den Rechtsetzungsprozess eingebracht worden. Stattdessen hatte ihn das Reichseisenbahnamt als Diskussionsgrundlage konzipiert und dementsprechend sogar veröffentlicht.483 Um die Regierungen der Bundesstaaten dieses Mal schneller zu Stellungnahmen und einer produktiven Teilnahme an der inhaltlichen Fortentwicklung des Entwurfs zu bewegen, plante der Präsident des Reichseisenbahnamtes eine informelle informatorische Vorbesprechung mit Eisenbahnfachleuten der Regierungen. Maybach wollte eine solide Grundlage für die Verhandlungen des Bundesrats schaffen. Die Grundgedanken des Entwurfs, d.h. die unmittelbare Reichsaufsicht sowie die ordnungspolitische Ausrichtung, standen für ihn allerdings nicht zur Disposition. Die Vertreter der Bundesstaaten sollten nach der Vorstellung Maybachs primär zu den einzelnen Paragraphen ihre Anregungen und Wünsche vortragen, um diese vor einer späteren Vorlage im Bundesrat in den Entwurf einarbeiten zu können.484 b) Die Diskussion des Entwurfs Was den Diskussionsprozess betraf, so zeigten sich erneut Unterschiede zwischen einer öffentlichen und einer politischen Diskussion. Beide wiesen in ihren Prozessabläufen eine höhere Geschwindigkeit auf als noch beim ersten Entwurf, was sowohl auf einen Lernprozess hinsichtlich des Prozedere als auch auf nur geringfügige Änderungen der jeweiligen Argumente und Interessenlagen zurückzuführen ist.

482 483 484

Wenngleich es keinen direkten Beweis für diese Behauptung gibt, so legt die Durchsicht der relevanten Aktenbestände diesen Schluß nahe. Vgl. Reichseisenbahn-Amt (Hg.): Vorläufiger Entwurf eines Reichs-Eisenbahn-Gesetzes, Berlin 1875. Vgl. Einladungsschreiben des Reichseisenbahnamtes zu den informellen Vorbesprechung des Gesetzentwurfs an die bayerische Regierung, 77247, Ministerium des Äußeren, Hauptstaatsarchiv, München.

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c) Die öffentliche Diskussion Noch gezielter als bei der Vorlage des ersten Entwurfs im Jahr zuvor wandten sich die einzelnen Interessenten und Interessengruppen mittels Denkschriften und Zeitungsartikeln an diejenigen Stellen der Bundesstaaten, bei denen sie am ehesten Gehör für die eigenen Argumente vermuteten. In herausragender Weise tat sich hier einmal mehr der württembergische Reichstagsabgeordnete Moritz Mohl hervor. Er versendete bereits im Mai 1875 eine erneut sehr kritische Denkschrift an die Regierungen der Bundesstaaten, in der er die gleichen Punkte wie schon zuvor vorbrachte. Wohlweißlich der Aufnahme informeller Vorberatungen im Juni 1875 machte Mohl in einem langen Anschreiben auf die zentrale Argumente und Kritikpunkte seiner Denkschrift aufmerksam und empfahl diese als Argumente bei den informellen Beratungen aufzugreifen.485 Die beiden großen Eisenbahnverbände wiederholten im Wesentlichen ihre bereits im Jahr zuvor geäußerte Kritik. Der Verein der Privateisenbahnen im Deutschen Reich fokussierte seine Lobbyarbeit auf die preußischen Minister für Handel und Inneres, Achenbach und Camphausen. Von beiden war bekannt, dass sie die letzten Bastionen gegen den ordnungspolitischen Paradigmenwechsel hin zum staatlichen Interventionismus bildeten. Beide sprachen sich gegen reine Staatsbahnsystems oder eine intensivere Regulierung der Privatbahnen aus. Hier hoffte man, am ehesten Unterstützung für die eigenen Argumente zu finden. Da die preußische Regierung sich gegenüber dem Entwurf jedoch eher indifferent verhielt, verfehlte die Taktik des Vereins ihr Ziel.486 Eine gutachterliche Denkschrift des Vereins der Privateisenbahnen im Deutschen Reich lag derweil erst im November 1875 vor. Zu diesem Zeitpunkt hatte jedoch der Präsident des Reichseisenbahnamtes bereits offiziell erklärt, dass die gesetzliche Ordnung des Eisenbahnwesens auf der Basis des vorliegenden Entwurfs nicht weiter verfolgt werde.487 Der Verein Deutscher Eisenbahn-Verwaltungen legte den Schwerpunkt seiner in der Verbandszeitung öffentlich vorgebrachten Kritik auf die Bestimmungen zum Tarifwesen. Grob vereinfacht bemängelte der Verein in erster Linie die Unklarheit der rudimentären Bestimmungen. Bei allen vier Artikel zum Tarifwesen (§§ 28-31) wurden die Bestimmungen wegen ihrer „bedenklichen oder vielleicht geradezu irrthümlichen“488 Formulierungen beanstandet. So begrüßte der Verein zwar ausdrücklich den Grundgedanken einer Übertragung des Rechts zur Festsetzung von Maximaltarifen von den Landesregierungen an den Bundesrat. Gleichzeitig kritisierte er aber, dass jegliche Bestimmung darüber fehlte, „was innerhalb der allgemeinen Grenzen im einzelnen Fall und im Besonderen Platz zu greifen hat.“489 Die Interessenvertretungen der Wirtschaft wiederum reagierten sehr langsam auf die Veröffentlichung des Entwurfs. Die einzelnen Handelskammern 485 486 487 488 489

Vgl. Schreiben des württembergischen Abgeordneten Moritz Mohl an den bayerischen König Ludwig, 8. Mai 1875, 77247, Ministerium des Äußeren, Hauptstaatsarchiv, München. Vgl. Denkschrift und Anschreiben des Vereins deutscher Privatbahnen, Nr.4566, HA Rep. 93E, Geheimes Staatsarchiv, Berlin. Vgl. o.V.: Macht oder Recht? Bemerkungen zum Entwurf eines Reichs-Eisenbahn-Gesetzes, in: Zeitung des Vereins Deutscher Eisenbahn-Verwaltungen, 94 (1875)d, S. 995-996. Vgl. o.V.: Über den Entwurf eines Reichs-Eisenbahn-Gesetzes, in: Zeitung des Vereins Deutscher Eisenbahn-Verwaltungen, 51 (1875)b, S. 521-523. Vgl. Ebd., S. 521.

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gaben ihre Stellungnahmen zumeist erst im Laufe des Herbstes 1875 ab.490 Auch der Deutsche Handelstag wartete bis in den November 1875, da er nur zu turnusmäßigen Tagungen zusammentrat und über keine permanenten Organe verfügte, die unmittelbar auf die Veröffentlichung des Entwurfs hätten reagieren können.491 Zu dieser Zeit hatte die Diskussion bereits einen anderen Verlauf genommen und der Entwurf war – ebenso wie dessen Kommentierungen – längst überholt. In der Summe blieb der Einfluss des öffentlichen Diskurses auf die Diskussion des Reichseisenbahngesetzes durch die Regierungsstellen eher gering. Die Reichseisenbahnpolitik stellte eine Domäne der Politik dar, in die sich die politischen Verantwortungsträger nicht hineinreden lassen wollten. Dies galt im Übrigen auch für die Beratung durch Eisenbahnfachleute.492 Dessen ungeachtet stellten die Schriften doch eine Fundgrube an Argumenten dar, deren sich die bundesstaatlichen Regierungen zur Erreichung ihrer eigenen Ziele durchaus bedienten. d) Die politische Diskussion Maybach wandte sich schon im März 1875, als der Entwurf sich in der internen Beratung des Reichseisenbahnamtes befand, mit einer Einladung zu informatorischen Beratungen an die Regierungen aus Preußen, Bayern, Sachsen, Württemberg, Baden, Hessen, Sachsen-Weimar, Oldenburg sowie die freien Städte Lübeck, Bremen und Hamburg. Er wollte die Diskussion zwischen den Regierungen der Bundesstaaten beschleunigen und diese zur Kommunikation mit dem Reichseisenbahnamt zwingen, Alle Regierungen nahmen diese Einladung an, wenngleich sie ein eher geringes Interesse an der Entstehung eines Reichseisenbahngesetzes hatten. Man wertete die informatorischen Vorbesprechungen als eine „anticipierte Bundesratsverhandlung“,493 die man nicht verpassen wollte. Keine Regierung wollte in der Verhandlungsphase im Bundesrat mit einem Gesetzentwurf konfrontiert werden, der schon von einer Mehrheit der Regierungen getragen wurde. Als der Entwurf im April 1875 dann offiziell vorlag, mühten sich die Regierungen der Bundesstaaten um dessen sorgfältige und rasche Analyse. Umgehend organisierte man – besonders zwischen den Mittelstaaten – bilaterale Kontakte über die Gesandtschaften, um die Positionen zu koordinieren. Da diesmal der Verhandlungsrahmen gesteckt und klar terminiert war, spielten taktische Überlegungen eine wichtige Rolle. An die Spitze der Koordinationsbemühungen der Mittelstaaten stellte sich der sächsische Außenminister Freiherr von Friesen. Er strebte eine geschlossene Opposition der Mittelstaaten Baden, Bayern, Sachsen und Württemberg gegen den Gesetzentwurf an. Auch Bayern sollte sich diesem anschließen und sich nicht auf seine Reservatsrechte zurückziehen. Über den bayerischen Gesandten in Dresden Gasser mahnte Friesen die bayerische Regierung, dass der Entwurf 490 491 492 493

Vgl. Eine Sammlung der Stellungnahmen und Denkschriften findet sich in den Unterlagen des preußischen Handelsministeriums, Nr.4566, HA Rep. 93E, Geheimes Staatsarchiv, Berlin. Vgl. o.V.: Berliner Briefe, in: Zeitung des Vereins Deutscher Eisenbahn-Verwaltungen, 93 (1875)c, S. 987. Vgl. Hascher, Michael: Politikberatung, (Anm. 291), S. 54-73. Vgl. Schreiben des königlichen Ministerialrats Landgraf an den bayerischen Staatsminister des Äußeren Pfretzschner, 9. Mai 1875, 9244, Verkehrsarchiv, Hauptstaatsarchiv, München.

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„Bayern in eine so isolierte, von den Reichsorganen auf allen Grenzen so beherrschte Lage versetzen würde, dass vielleicht kein deutscher Staat ein größeres Interesse, der Annahme des Gesetzentwurfes entgegenzuwirken, hat, als Bayern.“494 Im Kontext dieser Bemühungen legte Friesen im Mai 1875 eine Denkschrift vor, in der er einen klaren Abriss der negativen sächsischen Haltung zum Gesetzentwurf gab. Die Argumentation Friesens ließ deutlich erkennen, dass die sächsische Regierung den Entwurf neben der Verteidigung der eisenbahnpolitischen Hoheitsrechte auch aus einer Furcht um den eigenen Staatshaushalt ablehnte, deren Haupteinnahmequelle die Eisenbahnen darstellte. So warnte Friesen davor, dass bei der vorgesehenen Konzentration der Aufsichts- und Kontrollrechte das Reichseisenbahnamt das Recht erhielt, „über die Einnahmen der Bahnen nach Belieben zu schalten und zu walten.“495 Die bundesstaatlichen Finanzbehörden könnten dann keine Voranschläge für die Einnahmen aus Eisenbahnen mehr machen, so dass eine Aufstellung der Haushalte unmöglich würde. „Schon in finanzieller Hinsicht“, so die Furcht Friesens, „wäre daher den einzelnen Staaten des Reiches der Lebensfaden geradezu abgeschnitten.“496 Ebenso wurden negative Folgen hinsichtlich der Finanzierung der Eisenbahninfrastruktur befürchtet, denn keine Regierung würde deren Kosten tragen oder die Finanzierung sicherstellen, wenn das Reichseisenbahnamt die Netzplanung vornehmen und den Bau überwachen würde. Eine Zentralisierung der Gewalt in den Händen einer Reichsbehörde wurde zudem als ineffizienter Ansatz zur Verbesserung der Eisenbahntransportdienste angelehnt. Einmal mehr zweifelte Friesen die Verfassungskonformität der angestrebten unmittelbaren Reichsaufsicht sowie der Konzentration der Aufsichts- und Kontrollkompetenzen in den Händen des Reichseisenbahnamtes an. Mit dem Ziel unliebsame Abstimmungsprozeduren im Bundesrat zu verhindern, wurde dem Entwurf die Qualität einer Verfassungsänderung zugesprochen, die man in Sachsen nicht bereit sei zu akzeptieren. Die sächsische Position war den anderen Mittelstaaten jedoch sowohl inhaltlich als auch in der Art ihre Präsentation zu extrem, so dass die von Friesen intendierte Opposition nicht zustande kam. Die Regierungen in Württemberg und Baden sprachen sich ebenso wie in Hessen und Oldenburg für den Erlass eines Reichseisenbahngesetzes auch auf der Grundlage des vorliegenden Entwurfs aus. Sie machten aber deutlich, dass dazu die Aufsichts- und Kontrollrechte eine Landesangelegenheit bleiben müssten. Auch die bayerische Regierung ging in Distanz zur scharfen Kritik Sachsens. Wie beim Entwurf von 1874 ging man ohnehin davon aus, dass Bayern lediglich im Verteidigungsfalle in den Geltungsbereich eines Reichseisenbahngesetzes hineingezogen würde. Deshalb begnügte sich die Generaldirektion der königlich bayerischen Verkehrsanstalten mit einem allgemeinen Verweis auf die Unannehmbarkeit des Gesetzes für Bayern, da (a) die bayerischen Bahnen überwiegend in Verwaltung und unter Aufsicht des Staates stehen würden und (b) einheitliche Normen für den Bahnbau und Betrieb durch die Reglements des Reiches und des VDEV gesichert seien.497

494

Vgl. Bericht des bayerischen Gesandten in Dresden Gasser an das Staatsministerium des Äußeren, 10. Mai 1875, 9244, Verkehrsarchiv, Hauptstaatsarchiv, München. 495 Vgl. Friesen, Richard von: Erinnerungen, (Anm. 354), S. 316. 496 Vgl. Ebd., S. 317. 497 Vgl. Gutachten der Generaldirektion der königlich bayerischen Verkehrsanstalten, 18. Mai 1875, 9244, Verkehrsarchiv, Hauptstaatsarchiv ,München.

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Das federführende Außenministerium folgte dieser Stellungnahme, fügte aber als übergeordneten Kritikpunkt noch die Verfassungswidrigkeit des Entwurfs an. In verhandlungstaktischer Hinsicht sollte sich die Gesandtschaft entsprechend der stillschweigenden Übereinkunft mit den Reichsorganen über eine beidseitige Zurückhaltung verhalten, um erst gar nicht in eine Diskussion über die Gültigkeit der Reservatsrechte hineingezogen zu werden. In der Frage der Verfassungskonformität hingegen wurde die sächsische Opposition aktiv unterstützt.498 Eine umfassende und unmittelbare Reichsaufsicht entsprach nach bayerischer Lesart nicht dem Gedanken der Verfassung. Gemäß dem hohen Stellenwert, den das bayerische Staatsministerium dem staatsrechtlichen Aspekt des Entwurfs einräumte, wurde mit dem Legionsrat im Außenministerium Karl Mayer einen Verfassungsrechtler zu den informatorischen Beratungen entsandt. Einen technischen Eisenbahnfachmann oder einen Militärbevollbemächtigten sollte Mayer nur bei Bedarf konsultieren.499 Als am 7. Juni 1875 in Berlin die informatorischen Gespräche mit Vertretern der Bundesstaaten aufgenommen wurden, hatte sich unter den Delegierten bereits herumgesprochen, dass viele Regierungen den Entwurf im Punkt der unmittelbaren und sehr umfassenden Reichsaufsicht ablehnten.500 Aus diesem Grund hatten die Regierungen mehrheitlich Staatsrechtler ihrer Außen- wie Justizministerien anstatt (technischer) Eisenbahnsachverständiger nach Berlin entsandt. Baden war gar durch den Staatsminister Turban vertreten. Das Reichseisenbahnamt und dessen Präsident Maybach traf diese Entwicklung gänzlich unvorbereitet. Hatte man eine Diskussion unter Eisenbahnfachleuten intendiert, so war man nun unangenehm überrascht, „weil fast lauter Nicht-Techniker erschienen“ waren.501 Maybach, der auch den Vorsitz der Beratungen übernommen hatte, appellierte in seinen einleitenden Worten an die anwesenden Delegierten fast schon bittend, die großen politischen Fragen erst im Bundesrat zu erörtern und hob den informellen und beratenden Charakter der Gespräche hervor. Diesem Wunsch kamen die Delegierten nicht nach. Im Gegenteil, der sächsische Vertreter von Watzdorf lenkte die Aufmerksamkeit direkt auf den Punkt der unmittelbaren Reichsaufsicht und stellte umgehend die Verfassungsfrage. Auf der argumentatorischen Basis der Denkschrift Friesens klagte er Maybach des Verfassungsbruchs an. Wenngleich Maybach in fester Überzeugung der Richtigkeit seiner Interpretation der Reichsverfassung erwiderte, „dass er auf dem Boden der Reichsverfassung zu stehen glaube, da ja der Abschnitt VII alles in die Reichskompetenz gezogen habe, was überhaupt im Eisenbahnwesen Bedeutung habe“,502 blieb ihm nichts anderes übrig, als die Diskussion der §§ 1-4 des Entwurfs zu vertagen, da er auf einen geschlossenen Widerstand bei den Bundesstaaten stieß. Nicht einmal der Vertreter des preußischen Handelsministeriums Böbecke wollte Maybach in der inhaltlichen Frage unterstützen und förderte deshalb die Bemühungen um 498 Vgl. Bericht des bayerischen Staatsministers des Äußeren Pfretzschner an den bayerischen König Ludwig, 20. Mai 1875, 9244, Verkehrsarchiv, Hauptstaatsarchiv, München. 499 Vgl. Ebd. 500 Vgl. Bericht des bayerischen Gesandten Mayer an den Staatsminister des Äußeren Pfretzschner über informelle Besuche und Gespräche im Vorfeld der informatorischen Beratungen, 7. Juni 1875, 9244, Verkehrsarchiv, Hauptstaatsarchiv, München. 501 Vgl. Ebd. 502 Vgl. Protokoll der informatorischen Beratungen über den Entwurf eines Reichseisenbahngesetzes, 10. Juni 1875, 9244, Verkehrsarchiv, Hauptstaatsarchiv, München.

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eine Vertagung der Angelegenheit. Ein durch das preußische Handelsministerium zwischenzeitlich vorgebrachter Kompromissvorschlag, nach dem eine kontrollierende Reichsstelle errichtet werden sollte, die nur mittelbar über die Landesbehörden die Aufsicht in Bau und Ausrüstung, Betrieb und Verwaltung ausüben sollte, befriedigte keine der beteiligten Parteien. Böbecke soll selber Bedenken wegen der Verfassungskonformität des Entwurfs gehabt haben. Er konnte und wollte sich als preußischer Vertreter aber nicht den Mittelstaaten anschließen, so dass er für eine Vertagung der staatsrechtlichen Frage eintrat.503 War es Maybach damit in der Eröffnungssitzung noch einmal gelungen, eine Debatte über die Verfassungsfrage abzuwenden, so war schon zu Beginn der informatorischen Beratungen deutlich zum Ausdruck gekommen, dass jegliche Stärkung von Reichskompetenzen bei der Diskussion der Einzelbestimmungen des Entwurfs auf Protest stoßen würde. Die Mittelstaaten, so viel stand fest, würden ihren Widerstand bei der Erörterung der Einzelbestimmungen des Entwurfs fortsetzen.504 Die Gegensätze in der Interpretation der Reichsverfassung zwischen dem Reichseisenbahnamt und den Mittelstaaten zogen sich auch im weiteren Verlauf wie ein roter Faden durch die Diskussion der Einzelbestimmungen. Ob die Positionen der Mittelstaaten und des Reichseisenbahnamtes wirklich so diametral gegensätzlich waren, ob der Auftakt der informatorischen Besprechungen die Arbeitsatmosphäre zu stark getrübt hat oder, ob beide Seiten sich aus verhandlungstaktischen Gründen wenig kompromissfähig zeigten, ist nicht zu klären. Fest steht aber, dass bei der weiteren Erörterung beide Seiten nur in Ausnahmen gewillt waren, aufeinander zuzugehen. Beispielweise kritisierten die Mittelstaaten die Tarifbestimmungen der §§ 28-30, da der in ihnen festgelegte Grundsatz der Nichtdiskriminierung als ein Automatismus hin zu einem generell niedrigeren Tarifniveau gesehen wurde, der eine direkte Bedrohung der eigenen Haushalte sei. Ebenso stufte die Mehrheit der Delegierten den Bundesrat nicht als geeigneten Ort zur Tariffestsetzung ein, da dieser „nicht in der Lage ist, bei Erfüllung dieser Aufgabe die für die Höhe der Maximalsätze massgebenden Bau-, Betriebsund Verkehrsverhältnisse jeder einzelnen Bahn in Betracht zu ziehen; dies sollte den Bahnverwaltungen überlassen bleiben.“505 Ablehnend äußerten sich mehrere Delegierte zur geplanten Stärkung der Aufsichtsrechte über die Privatbahnen, v.a. weil diese durch das Reichseisenbahnamt ausgeübt werden sollten. Erschwerend wirkte sich bei der ordnungspolitischen Diskussion aus, dass die Unternehmensstrukturen der Eisenbahnen facettenreicher waren als die im Gesetzentwurf vorgenommene Unterteilung nach Staats- und Privatbahnen. So waren etwa Privatbahnen in Staatsbesitz dem Gesetz nach wie Privatbahnen zu behandeln. Nicht einmal die Staatsbahnsysteme der Bundesstaaten waren miteinander übereinstimmend. Während in Preußen die Staatsbahnen dezentral von königlichen Direktionen geleitet wurden, erfolgte bei den Mittelstaaten die Verwaltung zentral und vornehmlich in der Hand eines Ministeriums. Die ohnehin in Fragen des 503 504

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Vgl. Bericht des bayerischen Gesandten Mayer an den Staatsminister des Äußeren Pfretzschner, 10. Juni 1875, 9244, Verkehrsarchiv, Hauptstaatsarchiv, München. Vgl. Bericht des bayerischen Gesandten Mayer an den Staatsminister des Äußeren Pfretzschner über informelle Besuche und Gespräche im Vorfeld der informatorischen Beratungen, 7. Juni 1875, 9244, Verkehrsarchiv, Hauptstaatsarchiv, München. Vgl. Stellungnahme des Referats B des Ministeriums des Äußeren an Staatsminister Pfretzschner, 31. Mai 1875, 9244, Verkehrsarchiv, Hauptstaatsarchiv, München.

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Eisenbahnbetriebs mehrheitlich wenig firmen Delegierten hatten oft zu unterschiedliche Vorstellungen im Kopf, wenn sie über einzelne Aspekte des Gesetzentwurfes diskutierten und sprachen deshalb aneinander vorbei. Als die informatorischen Beratungen des Gesetzentwurfs dann am 12. Juni 1875 beendet werden sollten, brach Maybach alle weiteren Vorbereitungen einer Gesetzesinitiative auf der Basis des Entwurfs vom April 1875 ab. Zur Überraschung der anwesenden Delegierten erklärte er, zwar das eigentliche Ziel der informatorischen Beratungen erreicht zu haben, nämlich sich ein Bild über die Positionen der Bundesstaaten zu verschaffen. Allerdings stehe das Reichseisenbahnamt nun vor einem derart negativen Resultat, dass weitere Verhandlungen über den vorliegenden Entwurf sinnlos seien. Ob Maybach damit eine denkbare Einigung der Bundesstaaten auf eine unmittelbare Reichsaufsicht, d.h. auf eine Konservierung des Status Quo landesbehördlicher Aufsicht, verhindern wollte, wie der sächsische Staatsminister von Friesen es unterstellte,506 ist nicht sicher. Maybach jedenfalls erklärte, dass er sich genötigt sehe, eine Entscheidung des Reichskanzlers über das weitere Vorgehen einzuholen. Gegebenenfalls würde er, nach einer Umarbeitung des Entwurfs erneut zu informatorischen Beratungen einladen.507 Dass die Frage eines Reichseisenbahngesetzes lediglich aufgeschoben und nicht generell aufgehoben wurde, war den anwesenden Delegierten aber durchaus bewusst. So kommentierte der bayerische Vertreter Mayer den Rückzug des Entwurfs als „sicher nicht zu beklagen“, gleichfalls ging er aber nicht davon aus, dass „hiermit die Frage einer einheitlichen Leitung des Deutschen Eisenbahnwesens dauernd von der Tagesordnung verschwunden ist.“508 Mit dieser Vermutung lag Mayer auch richtig, denn Maybach hatte sich vom Ziel der Verabschiedung eines Reichseisenbahngesetzes, das ja immerhin die Grundlage für die Arbeit des Reichseisenbahnamtes bilden sollte, nicht verabschiedet. Eine Gesetzesinitiative über den Reichstag, wie man sie zwei Jahre zuvor bei der Errichtung des Reichseisenbahnamtes erfolgreich zum Abschluss gebracht hatte, lehnte Maybach derweil ab. Er schloss ein Scheitern des Entwurfs im Reichstag wegen erwarteter Vorbehalte der Liberalen gegen die ordnungspolitische Tendenz des Gesetzentwurfs nicht aus. In einem solchen Fall fürchtete Maybach den Erlass eines Reichseisenbahngesetzes langfristig zu gefährden und wollte die Sache deshalb vorerst lieber ruhen lassen. Maybach ging insgeheim von einer allmählichen Verschlechterung der Verhältnisse im deutschen Eisenbahnwesen aus, welche die Notwendigkeit eines Reichseisenbahngesetzes klarer heraustreten lassen würde.509 Ebenso kalkulierte er damit, dass im bestehenden Rechtsvakuum jeder Erlass des Reichseisenbahnamtes auf indirekte Weise eine Art deutsches Reichseisenbahnrecht schaffen würde. In nicht allzu ferner Zukunft würde der Bundesrat dann gezwungen, dieses indirekt geschaffene Eisen-

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Vgl. Friesen, Richard von: Erinnerungen, (Anm. 354), S. 321. Vgl. Protokoll der abschließenden Sitzung der informatorischen Beratungen über den Entwurf eines Reichseisenbahngesetzes, 12. Juni 1875, Nr.4567, HA Rep. 93E, Geheimes Staatsarchiv, Berlin. Vgl. Bericht des bayerischen Vertreters Mayer über den Abschluss der informatorischen Beratungen an den Staatsminister des Äußeren Pfretzschner, 12. Juni 1875, 9244, Verkehrsarchiv, Hauptstaatsarchiv, München. Vgl. Rottsahl, Roland: Bismarcks Reichseisenbahnpolitik, (Anm. 37), S. 22.

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bahnrecht auch formalrechtlich zu kodifizieren.510 Einen an das Ergebnis der informatorischen Beratungen angepassten Entwurf stuften Maybach und Bismarck jedenfalls als einen „taktischen Fehler“511 ein und bevorzugten es stattdessen, mit dem Reichseisenbahnplan in die Offensive gegen die Widerstände der Mittelstaaten zu gehen. 3.2.2. Verhandlungsphase In eine offizielle Verhandlungsphase trat der Entwurf des Reichseisenbahnamtes nicht ein. 3.2.3. Entscheidungsphase In eine Entscheidungsphase trat der Entwurf des Reichseisenbahnamtes nicht ein. 3.2.4. Zusammenfassung Erneut blieb der Entwurf des Reichseisenbahngesetzes in der Initiativphase stecken, wobei dieses Mal primär inhaltliche und weniger strukturelle Gründe ausschlaggebend waren. Wie schon 1874 war es nicht gelungen, eine Brücke zwischen den Mittelstaaten und den Reichsorganen zu schlagen, da erneut eine sehr extensive Auslegung der Reichsverfassung zu Gunsten des Reiches die Bedenken der Regierungen hervorrief.

3.3. Der Entwurf des Reichseisenbahngesetzes vom 15. Mai 1879 3.3.1. Vorgeschichte a) Die Konzeption eines sächsisch-württembergischen Entwurfs Nachdem das Vorhaben, ein Reichseisenbahngesetz zu verabschieden, nicht komplett verworfen worden war, verschwand das Thema in der Folgezeit weder auf bundesstaatlicher Ebene noch im Reichseisenbahnamt aus den Köpfen der Akteure. Schon im Februar 1876 war in der zweiten Kammer des sächsischen Landtags von der nationalliberalen Partei der Antrag gestellt worden, die königliche Staatsregierung möge darauf hinwirken, dass ein Reichseisenbahngesetz verabschiedet würde, um den Missständen im Eisenbahnwesen Abhilfe zu schaffen.512 Wenngleich der Antrag zunächst abgelehnt wurde, sollte die Idee eines von Sachsen initiierten Reichseisenbahngesetzes in der Debatte um den Reichseisenbahnplan an Attraktivität gewinnen. So erschien der sächsischen Regierung die Vorlage eines Reichseisenbahngesetzes, das zwar regulierend und vereinheit-

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Vgl. Schreiben des Präsidenten des Reichseisenbahnamtes Maybach an den preußischen Handelsminister Achenbach, 20. September 1875, Nr.4567, HA Rep. 93E, Geheimes Staatsarchiv, Berlin. Vgl. Schreiben des Reichskanzlers Bismarck an den preußischen Handelsminister Achenbach, 12. Juni 1878, R43/92, Bundesarchiv, Berlin. Vgl. Friesen, Richard von: Erinnerungen, (Anm. 354), S. 350.

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lichend eingriff, aber in letzter Instanz die Aufsichts-, Kontroll- und Tarifkompetenzen unter der Obhut der Bundesstaaten beließ, immer noch besser als die Vorstellung Bismarcks und Maybachs die Eisenbahnen in den Händen des Reiches zu konzentrieren. Auch der Deutsche Handelstag und der Verein der Privateisenbahnen im Deutschen Reich, die sich mit allen ihnen zur Verfügung stehenden Mitteln gegen den Reichseisenbahnplan wehrten, argumentierten in diese Richtung.513 Im Oktober 1876 sondierten die Regierungen der Mittelstaaten über ihre Gesandtschaften die Idee, mit einem eigenen Entwurf eines Reichseisenbahngesetzes den Reichskanzler zur Preisgabe des Reichseisenbahnplans zu zwingen.514 Dass diese Initiative von der sächsischen Regierung ausging, war allzu verständlich, wäre sie doch von einer Verstaatlichung der preußischen Privatbahnen am unmittelbarsten betroffen gewesen. Den sächsischen Staatsbahnen drohte im Falle der Verstaatlichung der Eisenbahnen in Preußen eine Einkreisung durch das preußische Staatsbahnsystem, womit der Eisenbahnbetrieb in Sachsen einer starken indirekten Beeinflussung ausgesetzt worden wäre. Eine konkrete Initiative ging aus den Sondierungen indes nicht hervor. Nur einen Monat später, im November 1876, kursierte in Kreisen der Berliner Gesandtschaften ein erneuter Entwurf eines Reichseisenbahngesetzes. Dieser war zwar – wie schon bei der Gründung des Reichseisenbahnamtes – durch den Abgeordneten Elben als sein Privatwerk lanciert worden, eigentlich hatte er aber, wie der badische Gesandte Türckheim an das Staatsministerium berichtete, „in Maybach wenigstens seinen intellektuellen Urheber.“515 Erneut hatte Miquel als Mittler fungiert, um die Angelegenheit an Elben heranzutragen. Dieser Entwurf war sogar schon mit Abgeordneten mehrerer Parteien erörtert worden, er wurde dann aber doch nicht in den Reichstag eingebracht. Letztlich fehlte die Unterstützung durch die Reichsleitung, die sich zunächst auf den Reichseisenbahnplan konzentrierte.516 Wenngleich aus keiner der Bemühungen eine Gesetzesinitiative hervorging, waren die Regierungen der Bundesstaaten doch gewarnt, dass das Thema eines Reichseisenbahngesetzes jederzeit wieder auf die politische Tagesordnung gesetzt werden konnte. Aus diesem Grund verständigten sich die Staatsminister aus Sachsen und Württemberg, Nostitz-Wallwitz und Mittnacht darauf, die bereits im Oktober 1876 diskutierte Idee einer mittelstaatlichen Gesetzesvorlage wieder aufzugreifen. Sie vereinbarten einen eigenen Entwurf durch die sächsische Bahnbehörde ausarbeiten zu lassen. Dadurch wollten sie einerseits für den Fall einer Initiative durch die Reichsleitung oder Preußens einen Alternativvorschlag in der Hinterhand haben. Andererseits hatten sie aber auch erkannt, dass zwischen dem eigentlichen Verfassungsauftrag und der tatsächlichen Reichsgesetzgebung im Bereich der Eisenbahnen eine Diskrepanz vorherrschte, deren 513 514 515

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Vgl. Gehlen, Boris: Zwischen Wettbewerbsideal und Staatsräson, (Anm. 283), S. 119-149. Vgl. Schreiben des sächsischen Staatsministers Friesen an den bayerischen Staatsminister des Äußeren Pfretzschner, 77247, Ministerium des Äußeren, Hauptstaatsarchiv, München. Zitiert nach: Reichert, Hans Klaus: Baden am Bundesrat, (Anm. 46), S. 74. Ähnliche Hinweise finden sich auch in den bayerischen Akten: Schreiben des bayerischen Gesandten in Dresden Gasser an das bayerische Staatsministerium, 6. November 1876, 9244, Verkehrsarchiv, Hauptstaatsarchiv, München. Vgl. Herzfeld, Hans: Johannes von Miquel und die Bismarcksche Reichsschöpfung, Bielefeld 1938, S. 290-291.

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negative Folgen von der Wirtschaft und weiten Kreisen der Öffentlichkeit beklagt wurde. Es lag also durchaus im Interesse der partikularen Rechte, wenn die Bundesstaaten das Thema des Reichseisenbahngesetzes von sich aus und aus ihrer Perspektive heraus angingen.517 Auf ausdrücklichen Wunsch Mittnachts wurde die württembergische Verkehrsdirektion nicht an der Erarbeitung des Entwurfs beteiligt, da Mittnacht nicht mit deren Kooperationsbereitschaft rechnete. Im Gegenteil, deren Generaldirektor Dillenius lehnte generell jegliche Einmischung des Reiches in seinen Zuständigkeitsbereich ab. Nicht zuletzt verfügte er auch über eine größere Sachkompetenz als Mittnacht, die Dillenius aufgrund guter Kontakte zu Abgeordneten und anderen Ministern, sehr gezielt gegen Mittnacht einsetzen konnte.518 Nachdem den Gerüchten einer Reichstagsvorlage durch Elben dann aber keine konkrete Aktion folgte und auch der Reichseisenbahnplan in Preußen ins Stocken geriet, ließ sich das sächsische Staatsministerium mit der Vorlage eines Gesetzentwurfs Zeit. Im März 1877 informierte dann der württembergische Ministerpräsident, Mittnacht, den preußischen Gesandten in Stuttgart vertraulich über das sächsisch-württembergische Projekt. Bismarck, zu dem Mittnacht generell einen guten Kontakt pflegte, wurde dabei auch zugesichert, den Entwurf zur Stellungnahme zu erhalten, was der Reichskanzler sehr begrüßte. Er äußerte gleichzeitig aber seine dahingehenden Bedenken, dass er „in dem Verhalten Sachsen nur den Versuch sehe, das Zustandekommen eines Reichseisenbahngesetzes auf unbestimmte Zeit zu vertagen.“519 Da eine solche Verzögerung weder im Interesse Bismarcks noch Mittnachts lag, einigten sich beide darauf, die sächsische Regierung zum Handeln zu drängen. Hierzu brachte der Reichskanzler im Reichstag offiziell seine Verwunderung darüber zum Ausdruck, „dass, nachdem die bisher vorgelegten Eisenbahngesetz-Projekte keine Annahme gefunden hätten, von Seiten keines der anderen Staaten die Initiative zur Vorlage eines neuen Gesetzentwurfes ergriffen wurde … und er das Versprechen gebe, für den Entwurf, wenn er auch halbwegs annehmbar sei, zu sprechen.“520 Inwiefern das Drängen Bismarcks, erneute Gerüchte über die Vorlage eines Gesetzentwurfs im Reichstag oder der generelle Fortgang der sächsischen Bemühungen dann die Formulierung eines Gesetzentwurfs beschleunigt hat, lässt sich nicht mit letzter Sicherheit sagen. Am 31. Juli 1877 jedenfalls überreichte der sächsische Gesandte von Fabrice den sächsischen Entwurf an Mittnacht.521 Entsprechend seiner Ankündigung ließ Mittnacht – auch im Einvernehmen mit der sächsischen Regierung – diesen Entwurf dem Reichskanzler zukommen, um zu erkunden, ob dieser „von höchster Stelle des Reiches überhaupt als Verhandlungsgrundlage angenommen wird.“522 Auf eine sächsische Fühlungnahme mit dem Reichskanzler wurde bewusst verzichtet. Das Verhältnis zwischen den sächsischen Behörden und dem Reichskanzler(-amt) in Eisenbahnangelegenheiten seit 517 518 519 520 521 522

Vgl. Kleine, Georg: Der württembergische Ministerpräsident, (Anm. 80), S. 117. Vgl. Ebd, S. 117. Vgl. Rottsahl, Roland: Bismarcks Reichseisenbahnpolitik, (Anm. 37), S. 37. Vgl. Schreiben des bayerischen Gesandten in Dresden Gasser an das bayerische Staatsministerium, 11. Mai 1877, 9244, Verkehrsarchiv, Hauptstaatsarchiv, München. Vgl. Schreiben des sächsischen Gesandten von Fabrice an den Ministerpräsidenten Mittnacht, 31. Juli 1877, Bü 170, E51, Hauptstaatsarchiv, Stuttgart. Vgl. Schreiben des württembergischen Ministerpräsidenten Mittnacht an Reichskanzler Bismarck, 3. Oktober 1877, R43/92, Bundesarchiv, Berlin.

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der Torpedierung des Reichseisenbahnplans durch den seinerzeitigen Staatsminister von Friesen einfach zu angespannt war.523 b) Die Inhalte des sächsisch-württembergischen Entwurfs Der sächsische Entwurf lehnte sich in struktureller Hinsicht eng an den Entwurf des Reichseisenbahnamtes vom April 1875 an und gliederte sich in fünf thematische Abschnitte: x Allgemeine Bestimmungen (Abschnitt 1; §§ 1-11) x Bauliche Einrichtung und Betriebsmaterial (Abschnitt 2; §§ 12-21) x Betrieb der Eisenbahnen (Abschnitt 3; §§ 22-33) x Verwaltung der Eisenbahnen (Abschnitt 4; §§ 34-36) x Reichs-Aufsicht (Abschnitt 5; §§ 37-62) Inhaltlich wurde der Entwurf in den zentralen Punkten der Aufsichts- und Kontrollkompetenzen, des Konzessionierungswesens und der Tarifbestimmungen im Sinne der sächsischen Interpretation der Reichsverfassung radikal umformuliert. Die Regierungen der Bundesstaaten wurden klar in den Mittelpunkt der Aufsichtsführung über das Eisenbahnwesen in Deutschland gerückt und dem Reich lediglich eine sehr begrenzte, mittelbare Aufsicht über die Landesbehörden zugestanden. So sollte nach § 2 der Bundesrat „nach eingängigem Gehör der Landesregierung, deren Gebiet von der Bahn betroffen wird“, darüber entscheiden, „ob eine Bahn im Interesse des gemeinsamen Verkehrs nothwendig sei.“524 Auch die formelle Anordnung zur Aufnahme von Vorarbeiten sollte durch die Landesregierung getroffen werden, wie „in allen übrigen Fällen die Genehmigung der Landesregierung, in deren Gebiet die Vorarbeiten gemacht werden sollen“, erforderlich sein sollte. Dennoch sah der Entwurf vor, dass die Reichsregierung nach § 4, wenn sie „in einem Bundesstaat die Vorarbeiten zum Bau einer Reichseisenbahn ausführen lassen will“, lediglich durch das Reichseisenbahnamt eine Mitteilung an die entsprechende Landesregierung machen müsste. Die Reichs-Aufsicht wurde dann in einem speziellen Kapitel durch ausführliche Regelungen auf eine enge, mittelbare Aufsicht begrenzt. Wesentlich detaillierter als sämtliche Entwürfe zuvor setzte sich der sächsische Entwurf in den §§ 24-30 mit dem Tarifwesen auseinander. Der Bundesrat wurde dabei in den Mittelpunkt der Gestaltung der Tarifpolitik gerückt, ohne ihm ein generelles Recht zur Tariffestsetzung übertragen zu wollen. Demzufolge sollte der Bundesrat zwar die Maximalsätze für Transportpreise ebenso festsetzen wie die Zahl und Ordnung der Tarifklassen. Unterhalb der Maximalpreise sollten die Bahnen aber die Tarife frei bestimmen dürfen, sofern sie verschiedene Bedingungen beachteten, u.a. den Grundsatz der Nichtdiskriminierung. Die explizit von der Reichsverfassung ermöglichte Preisfestsetzung für Getreide, Mehl, Hülsenfrüchte und Kartoffeln im Fall ungewöhnlicher Teuerung sollte vom Bundesrat vorgenommen werden. Ganz im Einklang mit der sächsischen Vorstellung hinsichtlich der Aufgaben des Reichseisenbahnamtes bleiben diese auf administrative Tätigkeiten wie die Publikation der Tarife begrenzt.

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Vgl. Kleine, Georg: Der württembergische Ministerpräsident, (Anm. 80), S. 118. Vgl. Abschrift des sächsischen Entwurfs eines Reichseisenbahngesetzes, R43/92, Bundesarchiv, Berlin.

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c) Das Scheitern des sächsisch-württembergischen Entwurfs Zu einer Einbringung des sächsischen Gesetzentwurfs in den Rechtsetzungsprozess des Deutschen Reiches kam es dann allerdings nicht. Der Entwurf wurde nicht einmal offiziell einer anderen Regierung vorgelegt, so dass er hier auch nicht als eigenständige Gesetzesinitiative eingestuft werden kann. (1) Sowohl Bismarck als auch Mittnacht hatten starke Kritik am sächsischen Entwurf geäußert.525 Beide sahen die geplanten Aufsichtsrechte des Reiches als derart gering an, dass der Entwurf nicht als Ausgangspunkt einer Kompromissfindung zwischen den unterschiedlichen Interessen geeignet sei. Im November 1877 übersandte die württembergische Regierung den Kommentar Bismarcks nach Sachsen, wo die Unvereinbarkeit mit den Vorstellungen des Reichskanzlers resümiert wurde.526 (2) Für Sachsen hatte ohnehin die Dringlichkeit der Vorlage immer mehr abgenommen, nachdem der Reichseisenbahnplan gescheitert war und mit dem Reformtarif, der Betriebs- und der Signalordnung wesentliche Aspekte zur Vereinheitlichung des Eisenbahnwesens, wie sie die Reichsverfassung nach sächsischer Interpretation forderte, erfüllt waren. Die sächsische Regierung hatte den Entwurf eben als Verteidigungsstrategie zur Abwehr des Reichseisenbahnplans konzipiert und nicht für eine aktiv zu gestaltende Politik vorgesehen. (3) Schließlich sickerte im Frühjahr 1878 die Absicht Bismarcks und Maybachs durch, über das preußische Handelsministerium einen erneuten Anlauf für die Verabschiedung eines Reichseisenbahngesetzes zu nehmen. Nichtsdestotrotz hatte Nostiz-Wallwitz schon im Dezember 1877 in einem Brief an Mittnacht geäußert, dass in Sachsen weiterhin „der lebhafte Wunsch der Herstellung eines gesicherten Rechtsbodens für die Eisenbahngesellschaften“527 bestehe. Der eigentliche Gewinner der sächsisch-württembergischen Initiative war der württembergische Ministerpräsident Mittnacht. Er erlangte beim Reichskanzler durch sein Verhalten in der Diskussion um den sächsischen Entwurf immer mehr das Ansehen eines ehrlichen und rein um ein Ergebnis bemühten Mittlers. Im politischen Denken und Handeln Bismarcks fiel Württemberg so eine immer stärkere Mittlerfunktion zwischen den Mittelstaaten einerseits sowie dem Reich und Preußen andererseits zu. Mittnacht wurde in zunehmendem Maße frühzeitig und exklusiv über Gesetzesvorhaben des Reichskanzlers informiert und um Stellungnahmen gebeten. Hieran hatte sicherlich auch das gute Verhältnis Bismarcks mit dem württembergischen Gesandten Freiherr Carl von Spitzemberg einen nicht unerheblichen Anteil.528

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Vgl. Schreiben des württembergischen Gesandten in Berlin Spitzenberg bezüglich eines Treffens mit Bülow an den Ministerpräsident Mittnacht, 2. Oktober 1877, Bü 170, E51, Hauptstaatsarchiv, Stuttgart. Vgl. Schreiben des sächsischen Staatsministers Nostiz-Wallwitz an den württembergischen Ministerpräsident Mittnacht, 24. November 1877, Bü 170, E51, Hauptstaatsarchiv, Stuttgart. Vgl. Schreiben des sächsischen Staatsministers Nostiz-Wallwitz an den württembergischen Ministerpräsident Mittnacht, 27. Dezember 1877, zitiert nach: Kleine, Georg: Der württembergische Ministerpräsident, (Anm. 80), S. 119. Vgl. Ebd., S. 105.

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3.3.2. Initiativphase a) Die Konzeption des dritten Entwurfs Der sächsische Entwurf des Reichseisenbahngesetzes muss für den Reichskanzler nach dem gescheiterten Reichseinbahnplan wie eine Art Initialzündung gewirkt haben, um einen neuen Weg der Reichseisenbahnpolitik einzuschlagen und „um dem Reich und Preußen auf dem Gebiet der Eisenbahnen reichsgesetzliche Befugnisse zu begründen“.529 Bismarck wollte es auf keinen Fall riskieren, dass „die außerpreußischen Staaten aus dem Reichseisenbahngesetz ein Schutzmittel gegen das Reich – eine magna charta für den Partikularismus“530 machen würden. Dieser Weg führte Bismarck nun wieder zurück zum eigentlichen Rechtsetzungsverfahren des Deutschen Reiches. Dieses Mal wünschte Bismarck jedoch ein geschlossenes Vorgehen der preußischen Stellen mit den Reichsorganen. Dafür mussten aber zunächst einmal die Widerstände in Preußen, namentlich durch die Minister Achenbach und Camphausen, die maßgeblich zum Scheitern des Reichseisenbahnplanes beigetragen hatten, überwunden werden. Bismarck warf hierzu sein gesamtes politisches Gewicht in die Waagschale. Durch den Staatssekretär im preußischen Außenministerium von Bülow ließ der zwischen April 1877 und Februar 1878 aus gesundheitlichen Gründen auf seinem Landsitz in Varzin verweilende Reichskanzler mitteilen, dass er den Wiedereintritt in die Geschäfte von „der Verwirklichung der Reichsverfassung bezüglich des Eisenbahnwesens abhängig mache.“531 Explizit forderte er die Mitwirkung der preußischen Stellen ein und drohte, dass er beim Fortbestand der „partikularistischen Richtung … innerhalb der Leitung der preußischen Bahnen“ sich von seinen Ämtern zurückzuziehen plane. Bismarck verband seine Drohung mit der Handlungsanweisung, dass „der preußische Eisenbahnminister nun direkt oder indirekt durch einen Vertreter auf das Reichseisenbahnamt Einfluß nehmen sollte“. Damit ließ er erkennen, dass sich der im Februar 1877 in die Funktion eines Unterstaatssekretärs ins preußische Handelsministerium gewechselte ehemalige Präsident des Reichseisenbahnamtes Maybach der Sache annehmen sollte. Mit Maybach und Körte, der das Reichseisenbahnamt kommissarisch verwaltete, sollten genau jene Akteure einen neuen Anlauf nehmen, die mit ihrem Entwurf vom April 1875 gescheitert waren. Für beide sprach allerdings, dass sie die informatorischen Beratungen mit den Vertretern der Bundesstaaten im Juni 1875 geleitet hatten und sich deshalb mit den verschiedenen Positionen und Meinungen bestens auskennen mussten. Der preußische Handelsminister Achenbach konnte sich dem Diktat Bismarcks nicht widersetzen und beauftragte Maybach widerwillig mit der Erarbeitung eines neuen Entwurfs über ein Reichseisenbahngesetz. Bekanntlich hatte sich Maybach nach dem Abbruch der informatorischen Beratung des zweiten Entwurfs im Juni 1875 vom Ziel der Verabschiedung eines Reichseisenbahngesetzes gedanklich nicht verabschiedet. Er konnte deshalb die Arbeiten an einem erneuten Entwurf unmittelbar aufnehmen und zügig voran-

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Vgl. Schreiben des Reichskanzlers Bismarck an den Staatssekretär des Auswärtigen Amts von Bülow, 15. November 1877, R43/92, Bundesarchiv, Berlin. Vgl. Ebd. Vgl. Schreiben des Reichskanzlers Bismarck an den Staatssekretär des Auswärtigen Amts von Bülow, 15.11.1877, R43/92, Bundesarchiv, Berlin.

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treiben. Schon am 24. Januar 1878 übermittelte deshalb der preußische Handelsminister dem Reichskanzler offiziell einen Vorschlag. b) Die Inhalte des dritten Entwurfs Der vorgelegte Entwurf ließ deutlich erkennen, dass Maybach und Körte ihre Kenntnis der Positionen der Bundesstaaten genutzt hatten. Besonders Maybach hatte während der Beratungen des zweiten Entwurfs erkannt, dass sich der Widerstand der Mittelstaaten nicht nur aus dem Wunsch der Verteidigung der bundesstaatlichen Eisenbahnkompetenzen speiste, sondern ebenso aus einer Furcht um die bundesstaatlichen Haushalte genährt wurde. Er wusste, dass es nicht möglich sein würde, sowohl die Aufsichtsrechte als auch die Kompetenzen zur Festsetzung der materiellen und formellen Gütertarifstruktur in der Hand des Reiches zu bündeln. Maybach scheint darauf spekuliert zu haben, dass die Regierungen im Bundesrat ein Reichseisenbahngesetz, das ihre Aufsichtsrechte beschneiden würde, akzeptieren könnten, wenn ihnen dafür ihre Tarifhoheit erhalten blieb. Der Bundesrat sollte deshalb wie im sächsischen Entwurf lediglich die Maximalsätze festzusetzen und die allgemeinen Grundsätze der Preisbildung bestimmen, u.a. um die erforderliche Gleichmäßigkeit der Tarife herzustellen. In der Preisgestaltung unterhalb der Maximalsätze intendierte Maybach den Landesbehörden und Eisenbahnen in der Tarifgestaltung Gestaltungsräume zu lassen. Ebenso war es im Entwurf vorgesehen, das tarifpolitische Prinzip der Nichtdiskriminierung einzuführen und Differentialtarife zu verbieten. Allerdings sollte das Reichseisenbahnamt, nach Anhörung eines Reichseisenbahnrates für einzelne Bahnen spezifische Maximalsätze festlegen dürfen, gegen die wiederum der Bundesrat Einspruch erheben konnte. Über den sächsischen Entwurf hinausgehend planten Maybach und Körte dem Reichseisenbahnamt geringe Gestaltungsmöglichkeiten im Tarifwesen einzuräumen, die über rein administrative Tätigkeiten hinausgingen. Insgesamt war mit den beabsichtigten Regelungen ein gewisser Schutz bundesstaatlicher Haushalte vor eisenbahnpolitischen Entscheidungen des Reichseisenbahnamtes sichergestellt. Maybach und Körte planten diesen jedoch nur temporär begrenzt zu garantieren. Der Entwurf sah explizit die Möglichkeit einer Revision sämtlicher Regelungen des Tarifwesens nach Ablauf einer fünfjährigen Frist vor. Die Option einer späteren Übertragung der Tarifkompetenzen auf das Reich war demnach offen gehalten worden. Nichtsdestotrotz wies der Entwurf in den Artikeln zum Tarifwesen deutlich mehr Ähnlichkeiten mit dem sächsischen Entwurf als mit dem Entwurf des Reichseisenbahnamtes vom April 1875 auf.532 Im Gegenzug zu den tarifpolitischen Zugeständnissen an die Bundesstaaten versuchte Maybach aber seine Vorstellungen einer Stärkung der Reichsorgane in den (staats-) politisch brisanten Aspekten der Aufsichts- und Kontrollrechte sowie des Konzessionswesen durchzusetzen. Dazu übernahm der Entwurf sinngemäß die Bestimmungen des vorigen Entwurfs von 1875. In vielen Bereichen wurden die Reichsrechte gar noch schärfer herausgearbeitet, wenn etwa § 2 ausdrückte, „dass die Reichsaufsicht innerhalb ihrer Zuständigkeit die Landesaufsicht ausschließt.“533 Um den zu erwartenden Widerstand der Regierungen der Bun532 533

Vgl. Reichseisenbahn-Amt (Hg.): Vorläufiger Entwurf eines Reichs-Eisenbahn-Gesetzes, Berlin 1875. Vgl. Ebd.

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desstaaten zu schwächen, versuchte Maybach seine Intention durch vorgetäuschte institutionelle Zugeständnisse an die Bundesstaaten und Interessengruppen zu verschleiern. So fügte er dem Reichseisenbahngesetz zwei Gesetzentwürfe bei, die die Errichtung eines Reichseisenbahnrats sowie einer Reichsverwaltungsgerichtsbarkeit zum Inhalt hatten. Während der Reichseisenbahnrat eine beratende Instanz sein sollte, in der die Regierungen der Bundesstaaten, die Privatbahnen und die Wirtschaft sich zur Reichseisenbahnpolitik äußern durften, war das Reichsverwaltungsgericht zur Kompensation der judikativen Schwächen des Reichseisenbahnamtes vorgesehen. Gegenüber Bismarck gab Maybach jedoch unverhohlen zu, dass die beiden letztgenannten Entwürfe verhandlungstaktisch motiviert seien, um „dem Hauptentwurf … im partikularistischen wie im Lager der Aktienbahnen … Freunde zuzuführen.“534 Von seiner äußeren Form her hatte sich der Entwurf gegenüber der Fassung von 1875 nicht nennenswert verändert, wenngleich das Kapitel ‚Bestimmung in Bezug auf die Ausübung der Aufsicht’ explizit herausgenommen worden war. Er gliederte sich in vier thematische Abschnitte: x Allgemeine Bestimmungen (Abschnitt 1; §§ 2-19) x Bauliche Einrichtung und Betriebsmaterial (Abschnitt 2; §§ 20-26) x Betrieb der Eisenbahnen (Abschnitt 3; §§ 27-33) x Verwaltung der Eisenbahnen (Abschnitt 4; §§ 34-46) c) Die Diskussion des Entwurfs innerhalb der preußischen Behörden Bismarck hegte wegen der „autoritativen Seite“535 und den umfassenden Reichskompetenzen zunächst Zweifel an den Erfolgsaussichten des neuerlichen Entwurfs. Er verlangte aber keine direkten Änderungen und wünschte in seiner Funktion als preußischer Außenminister lediglich die Einbeziehung Körtes als Vertreter des Reichseisenbahnamtes bei der Beratung des Entwurfs im preußischen Staatsministerium, um so die Einheit von Preußen und dem Reich zu demonstrieren.536 In den Beratungen des Entwurfs am 7. Februar 1878 im preußischen Staatsministerium wurde kaum inhaltliche Kritik geäußert. Ob das positive Votum jedoch die Überzeugung der Mitglieder des Staatsministeriums darstellt oder ob sie Rücktrittsdrohung Bismarcks Wirkung zeigte, muss offen bleiben. Einzig der preußische Handelsminister Achenbach, der den Entwurf immerhin offiziell in das Staatsministerium einbringen musste, verbarg nicht seine offene Ablehnung gegen das Zustandekommen und den Inhalt des Entwurfs. Er klagte den Entwurf gar als „Zeugnis preußischer Selbstverleugnung“537 an, da Preußen dem Reich die Entwicklung nationaler Institutionen ermöglichen würde.538 Es ist jedoch zu vermuten, dass zu diesem Zeitpunkt der Rücktritt Achenbachs schon beschlosse-

534 535 536 537 538

Vgl. Schreiben des preußischen Handelsministers Achenbachs an den Reichskanzler Bismarck, 24. Januar 1878, R43/92, Bundesarchiv, Berlin. Vgl. Schreiben des Reichskanzlers Bismarck an den preußischen Handelsminister Achenbach, 22. Januar 1878, R43/92, Bundesarchiv, Berlin. Vgl. Schreiben des Reichskanzlers Bismarck an den preußischen Handelsminister Achenbach, 27. Januar 1878, R43/92, Bundesarchiv, Berlin. Vgl. Schreiben des Reichskanzlers Bismarck an den preußischen Handelsminister Achenbach, 24. Januar 1878, R43/92, Bundesarchiv, Berlin. Vgl. Morsey, Rudolf: Bismarcks Eisenbahnpolitik, (Anm. 40), S. 817-823.

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ne Sache gewesen war, so dass er den Entwurf im Staatsministerium zwar kritisierte, dessen weitere Verfolgung aber nicht blockierte. Den schwerwiegendsten Einwand brachte das preußische Kriegsministerium vor, das einen besonderen Paragraphen im Reichseisenbahngesetz einforderte, mit dem eine militärische Organisation zur Wahrnehmung der Interessen des Reiches errichtet werden sollte. Gegen diesen Vorschlag sperrte sich wiederum Maybach, der ab März die Position des Handelsministeriums sogar als Minister in der preußischen Regierung vertreten konnte. Mit einer einheitlichen militärischen Organisation, so die Befürchtung, würde der zu erwartende Widerstand der Mittelstaaten noch verstärkt. Insbesondere das bisher zurückhaltend agierende Bayern würde wohl in eine offene Opposition getrieben. Eine Lösung fand sich in mehreren Gesprächen zwischen beiden preußischen Ministern darin, die Forderung nach einem spezifischen Paragraphen fallen zu lassen, dafür aber den grundlegenden Gedanken der einheitlichen Organisation in der Denkschrift zum Gesetz nicht gänzlich auszuschließen. Demnach sollten die Reichsbehörden „für die Wahrung der Interessen der Landesverteidigung … auch den Eisenbahnen gegenüber diejenigen Organe“ bleiben, „durch welche die militärischer Seits zu stellenden Anforderungen vermittelt werden.“539 Entsprechend der Vorstellung Maybachs war ein militärisches Organ zur Wahrung der Interessen des Reiches somit nicht explizit gefordert worden. Am 15. Oktober 1878 erhielt der Entwurf schließlich das positive Votum des preußischen Staatsministeriums, mit dem er offiziell in den Bundesrat eingebracht werden konnte. d) Die Diskussion des Entwurfs auf der Reichsebene Schon am 25. Februar 1878 hatte Bismarck in einer Reichstagsrede erstmals in einem Reichsorgan angekündigt, dass für ihn nun das Reichseisenbahngesetz wieder ganz oben auf der Tagesordnung stand.540 Um Sachsen und Württemberg moralisch in die Pflicht zu nehmen, drängte er noch einmal, den von Seiten der größeren Bundesstaaten angekündigten Entwurf vorzulegen. Gleichzeitig gab Bismarck aber unmissverständlich zu verstehen, dass er sich mit dem preußischen Handelsministerium und dem Reichseisenbahnamt bereits auf einen alternativen Entwurf verständigt habe.541 Der Reichskanzler deutete damit erstmals seit seiner Hinwendung zum Reichseisenbahnplan im Jahr 1875 wieder offiziell an, seine Bemühungen um die Vereinheitlichung des Eisenbahnwesens im Deutschen Reich im Rahmen des Rechtsetzungsprozesses voranzutreiben. In Dresden und Stuttgart reagierten die Regierungen mit Wachsamkeit und übersandte dem Reichskanzler die Bitte, vor einer offiziellen Einbringung des preußischen Entwurfs in den Bundesrat über dessen Inhalt unterrichtet zu werden und diesen gegebenenfalls in Ministerberatungen vorab zu erörtern.542 Als am 15. Oktober 1878 das positive Votum des preußischen Staatsministeriums zu dem Gesetzentwurf vorlag, erschienen die Erfolgsaussichten einer Gesetzesinitiative durchaus günstig. Trotz wiederholter Aufforderungen durch

539 540 541 542

Vgl. Gemeinsames Votum des Kriegs- und des Handelsministeriums, 31. Juli 1878, R43/92, Bundesarchiv, Berlin. Vgl. Rottsahl, Roland: Bismarcks Reichseisenbahnpolitik, (Anm. 37), S. 33. Vgl. Jungnickel, Friedrich: Staatsminister Albert von Maybach, (Anm. 80), S. 71. Vgl. Schreiben des preußischen Handelsministers Maybach an Reichskanzler Bismarck, 18. Mai 1878, R43/92, Bundesarchiv, Berlin.

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den Reichskanzler war kein Entwurf eines Reichseisenbahngesetzes durch einen oder mehrere der Bundesstaaten, v.a. nicht durch Sachsen, in den Rechtsetzungsprozess eingebracht worden. Auch in moralischer Hinsicht war Bismarck dadurch in die Lage versetzt, das Thema des Reichseisenbahngesetzes nun wieder anzugehen. Bismarck, der schon im Februar wegen der vorgesehenen deutlichen Stärkung der Reichskompetenzen seine Bedenken am Entwurf angemeldet hatte, entschied sich für ein vorsichtiges Vorgehen. Nun agierte er wieder in seiner Funktion als Reichskanzler und Vorsitzender des Bundesrats, in der er eine informelle Abstimmung des Entwurfs einer offiziellen Vorlage zunächst vorzog. Eine besondere Rolle wurde dabei erneut dem württembergischen Ministerpräsidenten Mittnacht zugeschrieben. Mittnacht erhielt als erster den Gesetzentwurf zur informellen Stellungnahme vorgelegt.543 Dass diese positiv ausfiel, indem Mittnacht den Entwurf als zweckdienliche Basis für weitere Verhandlungen einstufte, darf aber nicht – wie dies von der historischen Forschung bisher gemacht wurde – als Überraschung bewertet werden.544 Vielmehr scheint Mittnacht das Kompromissangebot Maybachs in der Tarif- und damit der Haushaltsfrage erkannt zu haben und signalisierte deshalb Verhandlungsbereitschaft. Auch war sich Mittnacht der ihm vom Reichskanzler zugedachten Funktion als Mittler durchaus bewusst und votierte aus verhandlungstaktischen Gründen positiv. Um dennoch eine spätere württembergische Ablehnung des Entwurfs vorab zu legitimieren, warnte Mittnacht mit Blick auf die Konzentration der Aufsichtsund Kontrollrechte in den Händen des Reiches davor, dass mit erbittertem Widerstand zu rechnen sei, nicht zuletzt aus Württemberg. Erneut verwies er auf die besondere Position des Generaldirektors der württembergischen Verkehrsanstalten Dillenius.545 Dieser brachte seine Ablehnung in der Tat deutlich vor, u.a. indem er eine detaillierte Analyse des Gesetzentwurfs vorlegte, die sehr negativ ausfiel.546 Im Dezember 1878 und Januar 1879 wurden die Entwürfe dann zur informellen Begutachtung den Regierungen aus Hessen, Baden und Oldenburg vorgelegt, von denen ein geteiltes Echo zurückkam. Dezidiert negativ sprach sich in den Stellungnahmen an den Reichskanzler jedoch nur die Regierung Oldenburgs aus. Deren Kritik galt in besonderem Maße der umfassenden Reichsaufsicht.547 Auf ausdrücklichen Wunsch Maybachs hin wurden Sachsen und Bayern nicht an den Vorbesprechungen beteiligt. Aus Sachsen erwartete Maybach ohnehin nur Kritik, so dass er der dortigen Regierung nicht noch die Möglichkeit eröffnen wollte, den Entwurf vor dessen offizieller Vorlage im Bundesrat zu torpedieren oder eine Opposition der Mittelstaaten zu organisieren.548 Der Reichskanzler zweifelte zunehmend daran, ob er den Entwurf des Reichseisenbahngesetzes tatsächlich dem Bundesrat vorlegen sollte. Zu den 543 544 545 546 547 548

Vgl. Schreiben Bülows an den königlich preußischen Gesandten in Stuttgart von Magnus, 31. Oktober 1878, Bü 944, E130, Hauptstaatsarchiv, Stuttgart. Vgl. Rottsahl, Roland: Bismarcks Reichseisenbahnpolitik, (Anm. 37), S. 39. Vgl. Kleine, Georg: Der württembergische Ministerpräsident, (Anm. 80), S. 119. Vgl. Bemerkungen und Anträge zum Entwurf eines Reichseisenbahngesetzes, Bü 944, E130, Hauptstaatsarchiv, Stuttgart. Vgl. Rottsahl, Roland: Bismarcks Reichseisenbahnpolitik, (Anm. 37), S. 39. Vgl. Schreiben des preußischen Handelsministers Maybach an Reichskanzler Bismarck, 18. Mai 1878, R43/92, Bundesarchiv, Berlin.

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Bedenken hinsichtlich der Aufsichts- und Kontrollrechte gesellten sich nun Befürchtungen, die Diskussion eines Reichseisenbahngesetzes könnte negative Rückwirkungen auf Bismarcks seinerzeitiges politisches Hauptprojekt, die Einführung eines Systems gemäßigter Zolltarife, haben. In dieser Situation zog Bismarck es vor, die Angelegenheit zu verzögern, indem weitere Stellungnahmen eingeholt wurden. Erstens sollte aus Gründen, die im Rahmen des Gütertarifgesetzes später detailliert erörtert werden, die materielle Einheit der Gütertarife der Eisenbahnen bevorzugt behandelt werden. Zweitens wollte Bismarck keine Konflikte mit den Regierungen der Bundesstaaten provozieren, deren Unterstützung er für die Realisierung seiner zollpolitischen Ziele benötigte. Eine generelle Zurückstellung des Entwurfs wiederum konnte Bismarck auch nicht vornehmen, nachdem Maybach im November 1878 wegen Schwierigkeiten bei der Verstaatlichung der Privatbahnen in Preußen seinen Rücktritt angedroht hatte. Bismarck konnte und wollte seine rechte Hand in der Eisenbahnpolitik nicht verlieren.549 Maybach, der ohnehin vom Reichskanzler im Januar 1879 damit beauftragt worden war, eine Lösung zu erarbeiten, um die Eisenbahntarife im grenzüberschreitenden Verkehr (mit dem Ausland) in Einklang mit dem anvisierten Zollgesetz zu bringen, wurde deshalb mitgeteilt, dass sich die Vorlage des Entwurf eines Reichseisenbahngesetzes beim Bundesrat verzögere.550 Die Eisenbahnpolitik musste sich nach Ansicht des Reichskanzlers eben übergeordneten staatspolitischen Zielen unterordnen. e) Die Spezialkommission als verhandlungstaktische Alternative Als Bismarck dann am 15. Mai 1879 mit der Angelegenheit des Reichseisenbahngesetzes an den Bundesrat herantrat, wurden die Entwürfe Maybachs nicht als preußische Gesetzesvorlage vorgelegt. Stattdessen beantragte Bismarck die Einsetzung einer Kommission zur Aufstellung des Entwurfs eines Reichsgesetzes über das Eisenbahnwesen. Diese Kommission sollte die Ausarbeitung einer formellen Gesetzesvorlage übernehmen, was in dieser Art in der Verfassung nicht vorgesehen war. Die Entwürfe Maybachs wurden lediglich als Grundlage der Beratungen hinzugefügt, die geplante Spezialkommission sollte aber in ihren inhaltlichen Entscheidungen frei sein. Die Kommission sollte aus neun Mitgliedern bestehen, von denen je 2 seitens des Reiches und Preußens sowie je 1 Mitglied von Bayern, Württemberg, Sachsen, Hessen und Baden zu ernennen seien.551 Der beigelegte Gesetzentwurf entsprach exakt dem vom preußischen Staatsministerium am 15. Oktober 1878 verabschiedeten Entwurf. Lediglich die Bestimmungen der §§ 29 bis 32 über das Tarifwesen waren ausgeklammert worden. Diese sollten erst dann in Angriff genommen werden, wenn das Gütertarifgesetz verabschiedet sei. Damit war aber genau jenes Kompromissangebot eliminiert worden, das für die Verhandlungsbereitschaft Mittnachts den entscheidenden Ausschlag gegeben hatte. Ebenso hingen die Personentarife in der Luft, da sie weder im Entwurf des Reichseisenbahngesetzes noch im Entwurf des Güter549 550 551

Vgl. Tiedemann, Christoph von: Sechs Jahre Chef der Reichskanzlei unter dem Fürsten Bismarck, Leipzig 1909, S. 317-319. Vgl. Schreiben des Reichskanzlers an den preußischen Handelsminister Maybach, 22. Januar 1879, R43/96, Bundesarchiv, Berlin. Vgl. Antrag Preußens betreffend die Einsetzung einer Kommission zur Aufstellung des Entwurfs eines Reichsgesetzes über das Eisenbahnwesen, Drucksachen zu den Verhandlungen des Bundesrats, Session 1878/79, Nr.92, S. 3.

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tarifgesetzes behandelt wurden. Die Entscheidung des Reichskanzlers kritisierte Maybach aus diesem Grund deutlich. Nicht nur war die Vorlage des Reichseisenbahngesetzes ein weiteres Mal verzögert worden. Viel bedeutsamer war es, dass dem Gesetz aufgrund des zwischenzeitlich vorgebrachten Gütertarifgesetzentwurfs mit den Tarifbestimmungen eines seiner Kernelemente entnommen war. Damit wurde der Strategie Maybachs für die erfolgreiche Verabschiedung seines Entwurfs das Herzstück entfernt. Hatte er gehofft, durch Zugeständnisse an die Regierungen der Bundesstaaten in Tarifangelegenheiten deren Zustimmung für eine stärkere Reichskontrolle zu erhalten, so musste er sich nun von dieser Hoffnung verabschieden. „Der Haupthebel“, so ließ Maybach den Reichskanzler wissen, „um jemals eine Regelung der autoritativen Seite für das Reich“ zu erhalten, werde so „Preis gegeben.“552 Der Entscheidung des Reichskanzlers musste er sich aber beugen. Bismarck plante den Weg über eine Spezialkommission zu gehen, da er dort größere Chancen für einen Kompromiss im eigenen Sinne sah. Eine Spezialkommission aus Eisenbahnfachleuten – so die Hoffnung – würde die strittigen Aspekte der Aufsichts- und Kontrollrechte, der Souveränität und der bundesstaatlichen Finanzen nur mit untergeordneter Bedeutung behandeln. Unter den Sachverständigen glaubte Bismarck eine breitere Unterstützung für ein Reichseisenbahngesetz zu finden.553 Zudem konnte seiner Meinung nach ein von bundesstaatlichen Eisenbahnfachleuten einmal ausgehandelter Kompromiss nicht von deren Regierungen im Bundesrat abgelehnt werden. Es galt, die Mittelstaaten in die Pflicht zu nehmen und nicht vor die bloße Frage der Annahme oder Ablehnung des Entwurfs zu stellen. Letztlich spekulierte der Reichskanzler auch darauf, Preußen und dem Reich in einer solchen Kommission ein wesentlich größeres Stimmengewicht geben zu können, als es in einem normalen Bundesratsausschuss üblich war.554 Das prozessuale Vorgehen über Spezialkommissionen stellte einen generell neuen Politikansatz der Reichsleitung dar, der auch in anderen Zusammenhängen zu beobachten war.555 Nach dem gleichen Muster arbeiteten bereits eine Zolltarif-Kommission und eine Tabaksteuer-Kommission. Im Falle des Zolltarifgesetzes war es dem Reichskanzler sogar sehr erfolgreich gelungen, durch die Einsetzung einer Spezialkommission einen Gesetzentwurf vorgelegt zu bekommen, den er nicht mehr in den normalen Verhandlungsprozess über die Bundesratsausschüsse einbringen musste, sondern direkt von Bundesratsplenum abgesegnet bekam. Langwierige und politisch brisante Verhandlungen in einem Bundesratsausschuss konnten dadurch vermieden werden. Besonders die permanente Vermittlung zwischen den Gesandtschaften in Berlin und den Regierungen, welche die Bundesratsausschüsse oft lähmten, konnten so umgangen werden. Beim Zolltarifgesetz kam freilich erleichternd hinzu, dass die Bundesstaaten ein finanzielles Interesse am Zustandekommen des Zolltarifgesetzes hatten. Sie verzichteten aus finanziellem Eigeninteresse auf weitere Verhandlun-

552 553 554 555

Vgl. Schreiben preußischen Handelsministers Maybach an den Reichskanzler, 26. Januar 1879, R43/96, Bundesarchiv, Berlin. Vgl. Ebd. Vgl. Schreiben des Reichskanzlers an den preußischen Handelsminister Maybach, 29. Januar 1879, R43/96, Bundesarchiv, Berlin. Vgl. Henrich-Franke, Christian: Wandlungen, (Anm. 148), S. 373-399.

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gen in einem Bundesratsausschuss.556 Dies war beim Reichseisenbahngesetz sicherlich nicht der Fall. Umso erstaunlicher wirkte der Antrag Bismarcks als der Reichskanzler nur wenige Wochen zuvor beim Gütertarifgesetz mit einem ähnlichen Antrag gescheitert war. Warum Bismarck den 15. Mai 1879 als Termin wählte, lässt sich nicht mit letzter Sicherheit bestimmen. Eine Reihe von Ursachen, deren Gewichtung offen bleiben muss, hatte ihn zu diesem Schritt veranlasst: (1) Die Diskussion des Maybachschen Entwurfs war bereits derart vorangeschritten, dass sich Bismarck zur Vorlage genötigt sah – nicht zuletzt aus persönlichen Verpflichtungen Maybachs gegenüber. (2) Die erfolgreichen Verhandlungen in den Spezialkommissionen über das Zolltarifgesetz und das Gütertarifgesetz hatten den Reichskanzler überzeugt, dass dieser Weg auch in eine erfolgreiche Verabschiedung des Reichseisenbahngesetzes münden könnte. (3) Die Vorlage des Reichseisenbahngesetzes war als Ablenkung vom Gütertarifgesetz gedacht gewesen sein, da dieses in einer schwierigen Entscheidungsphase steckte. Es muss ernsthaft bezweifelt werden, dass Bismarck überhaupt an einen Erfolg der Initiative dachte. Vielmehr scheint es, als habe er dem Bundesrat ein Opfer anbieten wollen, wenn dieser im Gegenzug das Gütertarifgesetz passieren lassen würde. Es ist sogar denkbar, dass Bismarck eine ähnliche Strategie verfolgte wie Maybach, nur das er es vorzog, zunächst die Aufsichts- und Kontrollrechte den Regierungen der Bundesstaaten als Preis anzubieten. Alle Anzeichen deuteten darauf hin, dass es sich um eine situative Entscheidung des Reichskanzlers gehandelt hat. Sogar der Präsident des Reichseisenbahnamtes war über die geplante Vorlage Ende April noch nicht informiert.557 f) Die Diskussionen der Spezialkommission Als der Reichskanzler am 15. Mai 1879 – mitten in der Diskussion um das Gütertarifgesetz – mit dem Anliegen des Reichseisenbahngesetzes an den Bundesrat trat, kam dieser Vorstoß für die Regierungen der Bundesstaaten überraschend. Wie bei den anderen Gesetzinitiativen zuvor auch, reagierten die Regierungen der Bundesstaaten, v.a. der Mittelstaaten, mit einer Sondierung der jeweiligen Positionen über die Gesandtschaften. Dabei zeigte sich, dass der preußische Antrag neben den sachlichen Bedenken, die man nicht näher diskutierte, v.a. prozessuale Bedenken hervorrief. So mahnte der württembergische Staatsminister Mittnacht die Aufmerksamkeit der Regierungen der Mittelstaaten „als hohe Wichtigkeit betreffend des preußischen Antrags an.“558 Hatte Bismarck auf die günstige Stimmengewicht in einer solchen Kommission spekuliert, so beklagten die Mittelstaaten dieses als eine verfassungsinkonforme „Schwächung der Föderalität.“559 Eine solche Entmachtung erfuhren die Regierungen der Mittelstaaten ihrer Meinung nach just in der Expertenkommission des Bundesrats zur Frage des Gütertarifgesetzes zu genüge. In dieser Kommission war es Preußen und dem Reich sogar gelungen mit 3 von 9 Stimmen – bei ebenfalls 3 Stimmen der

556 557 558

559

Vgl. Torp, Cornelius: Die Herausforderung, (Anm. 395), S. 169. Vgl.: Reichert, Hans Klaus: Baden am Bundesrat, (Anm. 46), S. 73. Vgl. Schreiben des württembergischen Ministerpräsidenten Mittnacht an den bayerischen Staatsminister des Äußeren Pfretzschner, 24. Mai 1879, 9244, Verkehrsarchiv, Hauptstaatsarchiv, München. Vgl. Ebd.

FALLBEISPIEL I: DIE REICHSEISENBAHNGESETZGEBUNG

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Mittelstaaten – sich in den entscheidenden Kernpunkten durchzusetzen. Wenn nun „Preußen und das Reich zusammen 4 von 9 Stimmen“560 in der anvisierten Spezialkommission haben sollten, würde es ihnen noch leichter fallen, die Mittelstaaten zu überstimmen. Besonders beim württembergischen Ministerpräsidenten Mittnacht, der seit der Reichsgründung wiederholt für eine Stärkung des Bundesrats im politischen System des Deutschen Reiches eingetreten war, rief der preußische Antrag Ablehnung hervor. Letztlich widerstrebte den Regierungen auch die Hinzuziehung von Eisenbahnfachleuten, da „die Ausarbeitung der ins Auge gefassten Vorlage weniger eine fachmännische, als eine politische und staatsrechtliche Aufgabe ist, bei welcher die technischen Gesichtspunkte, so große Bedeutung denselben auch zuzuwenden ist, doch nicht in der ersten Linie stehen.“561 In der Frage der Spezialkommission wird die oft ambivalente Verhaltensweise Mittnachts besonders deutlich. Im März 1879 hatte er sich noch gegenüber Bismarck äußerst wohlwollend in der Frage der Spezialkommission geäußert.562 Nur zwei Monate später kümmerte sich Mittnacht persönlich sehr engagiert darum, über die Gesandtschaften eine geschlossene Opposition der Mittelstaaten gegen eben jene Spezialkommission zu organisieren.563 Detailliert tauschten sich die Regierungen über Stimmengewichtungen und denkbare verhandlungstaktische Varianten aus.564 In inhaltlicher Hinsicht rückten die Regierungen der Mittelstaaten wie bereits bei den informellen Beratungen des zweiten Entwurfs im Juni 1875 verfassungsund staatsrechtliche Aspekte in den Vordergrund, in denen sie sich auf eine geschlossene Ablehnung einigen konnten. Schnell kamen sie darin überein, die Inhalte zunächst hintan zu stellen und die Debatte im Plenum des Bundesrats auf das prozessuale Vorgehen zu fokussieren. Der neue Politikansatz der Reichsleitung sollte nicht zu einer festen Institution der Reichspolitik werden und so den Bundesrat und sich selber entmachten. Aus diesem Grund votierte auch die bayerische Regierung gegen eine Spezialkommission. Sie instruierte ihre Gesandtschaft in Berlin, eine ablehnende Haltung bezüglich der Einsetzung einer Spezialkommission einzunehmen, und stattdessen für eine Überweisung an einen Bundesratsauschuss zu plädieren.565 Als der Bundesrat dann am 23. Mai 1879 zur Verhandlung des preußischen Antrags schritt, gelang es den geschlossen auftretenden Mittelstaaten gegen die Stimmen Preußens die Einsetzung einer Spezialkommission zu verhindern. Stattdessen wurde die Angelegenheit an den Ausschuss V (Eisenbahn, Post, Telegraphenwesen) verwiesen. Viele der kleineren Bundesstaaten schlossen sich 560 561 562

563

564 565

Vgl. Ebd. Vgl. Schreiben des bayerischen Staatsministers des Äußeren Pfretzschner an die Gesandtschaft in Berlin, 29. Mai 1879, 9244, Verkehrsarchiv, Hauptstaatsarchiv, München. Vgl. Schreiben des württembergischen Ministerpräsidenten Mittnacht an den württembergischen Gesandten in Berlin Spitzemberg, 21. Mai 1879, Bü 944, E130, Hauptstaatsarchiv, Stuttgart. Vgl. Schreiben des württembergischen Ministerpräsidenten Mittnacht an den württembergischen Gesandten in Berlin Spitzemberg, 1. März 1879, Bü 944, E130, Hauptstaatsarchiv, Stuttgart. Vgl. Schreiben des badischen Staatsministers Turban an den württembergischen Ministerpräsident Mittnacht, 22. Mai 1879, Bü 944, E130, Hauptstaatsarchiv, Stuttgart. Vgl. Schreiben des bayerischen Staatsministers des Äußeren Pfretzschner an den württembergischen Ministerpräsident Mittnacht, 24. Mai 1879, Bü 944, E130, Hauptstaatsarchiv, Stuttgart.

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den Mittelstaaten an. Sie teilten die Vorbehalte gegenüber der Einsetzung von Spezialkommissionen, in denen sie selber überhaupt nicht mehr vertreten waren. Dass es tatsächlich um eine generelle Frage der Entwicklung des politischen Systems des Deutschen Reiches ging, zeigte sich daran, dass ein gemeinsamer Vorschlag Bayerns und Sachsens, den preußischen Antrag an den Verfassungsausschuss oder den Gütertarifausschuss des Bundesrates zu überweisen, keine Zustimmung fand. Es war einfach zu offensichtlich gewesen, dass dieser Vorschlag rein machtpolitisch mit einer Stärkung des bayerisch-sächsischen Stimmengewichts motiviert war, da beide im Ausschuss V nicht vertreten waren. Im Folgenden wurde der Entwurf im Ausschuss V niemals zur Diskussion gestellt. Schon am 26. Mai 1879 kamen die Ausschussmitglieder eher informell darin überein, die Angelegenheit so lange zu vertagen, bis das Gütertarifgesetz zum Abschluss gebracht worden sei.566 Nachdem im Juni 1879 dann die Arbeiten am Gütertarifgesetz auf unbestimmte Zeit vertagt worden waren, konzentrierten Bismarck und Maybach ihre Bemühungen auf die Verstaatlichung der preußischen Bahnen. Von den übrigen Bundesstaaten ging ohnehin keine Initiative zur Aufnahme von Beratungen im Bundesrat aus. Die Frage eines Reichseisenbahngesetzes hatte sich damit vorerst erledigt. Als im Februar 1881 der kommissarische Geschäftsführer des Reichseisenbahnamtes, Körte, bei Maybach anfragte, wie er auf eine Erkundigung seitens des Reichstages über das Fortschreiten der Diskussionen im Bundesrat zu reagieren habe,567 gab Maybach zu verstehen, dass vorerst keine weitere Verfolgung der Angelegenheit vorgesehen sei, da „sich die Eisenbahnen in einer Übergangsperiode befinden.“568 3.3.3. Verhandlungsphase In eine offizielle Verhandlungsphase trat der Entwurf des Reichseisenbahnamtes nicht ein. 3.3.4. Entscheidungsphase In eine Entscheidungsphase trat der dritte Entwurf eines Reichseisenbahngesetzes nicht ein. 3.3.5. Zusammenfassung Wie bereits die beiden Entwürfe eines Reichseisenbahngesetzes zuvor, blieb auch der dritte Entwurf in der Initiativphase hängen. Dieses Mal gaben jedoch keine inhaltlichen Kontroversen den Ausschlag, zu solchen war es erst gar nicht gekommen, sondern strukturelle Gründe sowie Wechselwirkungen mit dem gescheiterten Gütertarifgesetz. Die Bundesregierungen wehrten sich gegen die Einsetzung von Spezialkommissionen, in denen von Preußen und dem Reich

566 567

568

Vgl. Schreiben des württembergischen Gesandten in Berlin Spitzemberg an Ministerpräsident Mittnacht, 26. Mai 1879, Bü 944, E130, Hauptstaatsarchiv, Stuttgart. Vgl. Schreiben des kommissarischen Geschäftsführers des Reichseisenbahnamtes Körte an den preußischen Minister für öffentliche Arbeiten Maybach, 21. November 1881, R43/92, Bundesarchiv, Berlin. Vgl. Aktennotiz der Reichskanzlei, 26. November 1881, R43/92, Bundesarchiv, Berlin.

FALLBEISPIEL II: DAS EISENBAHNGÜTERTARIFGESETZ

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dominierte Sachverständige wesentliche Vorentscheidungen treffen sollten. Sie sperrten sich gegen die Etablierung eines Politikinstruments, durch das der Bundesrat und sie selber an Entscheidungsmacht einbüßten.

4. Fallbeispiel II: Das Eisenbahngütertarifgesetz 4.1. Der Gesetzentwurf, betreffend das Gütertarifwesen der Eisenbahnen vom 9.6.1879 4.1.1. Vorgeschichte Wenn im Folgenden zunächst die Vorgeschichte des Gesetzentwurfs thematisiert wird, so wird dabei nur auf die relevanten Ereignisse im unmittelbaren Vorfeld der Gesetzesinitiative Bezug genommen. Für die mittelbar relevanten Aspekte wie die Verhandlungen über den Reformtarif oder die ersten Bemühungen um ein einheitliches Tarifsystem durch das Reichseisenbahnamt im Jahr 1875 wird auf die Überblicksdarstellungen verwiesen. a) Die Auswirkungen des Reformtarifs Hatte der Reformtarif von 1877 auch die formelle Tarifeinheit hergestellt, so hatte er auf die materielle Tarifstruktur im Deutschen Reich zunächst keinerlei Auswirkungen gehabt. Unterhalb der festgesetzten Maximalsätze war einer Differenzierung der Frachtpreise keine Grenze gesetzt worden. Sowohl struktur- und wirtschaftspolitische Überlegungen der Landesaufsichtsbehörden als auch die privatwirtschaftliche Tarifgestaltung konkurrierender Privatbahnen sorgten für ein Nebeneinander einer Vielzahl von Einzeltarifen. Trotz einer spürbaren Vereinheitlichung der formellen Gütertarifstruktur, immerhin konnte der Stellvertreter des Reichskanzlers Graf Stollberg-Werningerode dem Bundesrat bereits im Juni 1878 verkünden, dass 61 der 63 Privatbahnen Deutschlands den Reformtarif eingeführt hatten, zeigte sich noch keine Tendenz zur Vereinheitlichung der materiellen Tarifstruktur. Im Gegenteil, das Reichseisenbahnamt errechnete im September 1879 nicht weniger als 63 Lokal-, 183 Verband- und 351 Spezialtarife für einzelne Artikel im innerdeutschen Verkehr. Hinzu kamen 199 Tarife mit 314 Spezialtarifen für einzelne Güter im Verkehr mit dem Ausland.569 Die fortdauernde Diversität der Tarife stellte beständig einen latenten Anlass für Beschwerden über das Tarifwesen dar. b) Die Zollpolitik Bismarcks Den eigentlichen Anstoß, die Frage der Reform der materiellen Tarifstruktur in den Rechtsetzungsprozess einzubringen, gab die zollpolitische Wende der Reichsleitung im Herbst 1878. Nachdem die Reichstagswahlen im Oktober 1878 die liberalen Kräfte geschwächt und eine parlamentarische Mehrheit für eine agrarisch-industrielle Schutzzollpolitik hervorgebracht hatten, nahm das Reichskanzleramt auf Drängen Bismarcks umgehend eine protektionistische Zolltarifre569

Vgl. Ulrich, Fritz: Das Eisenbahntarifwesen, (Anm. 182), S. 289; Drucksachen zu den Verhandlungen des Bundesrats, Session 1879/1880, Nr.141.

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form in Angriff.570 Diese Wende zu einem System gemäßigter Zolltarife kann über drei Ursachenfelder erklärt werden.571 (1) Das Reich sollte angesichts steigender Ausgaben und stagnierender Einnahmen von den Matrikularbeiträgen der Bundesstaaten unabhängig gemacht werden. Alleine zwischen 1877 und 1879 stiegen die Reichsschulden aufgrund der ungünstigen Einnahmen/ Ausgabenrelation von 16 Millionen auf 139 Millionen Mark an. Die laut Nipperdey „unfertige Finanzverfassung des Reiches“572 sollte durch nennenswerte eigene Einnahmen des Reiches vollendet werden. Sieht man einmal von einigen kleineren Verbrauchssteuern ab, so bestanden die Haupteinnahmequelle des Reiches seinerzeit in den Einnahmen aus dem Post- und Telegraphenwesen. (2) Die deutsche Wirtschaft litt zunehmend unter den Folgen der Gründerkrise, so dass der Ruf der Wirtschaft nach Schutzzöllen immer lauter wurde. (3) Die Abkehr vom Freihandel war ein generelles europäisches Phänomen. So subventionierte Frankreich einzelne Exportprodukte, Russland verfügte über diskriminierende Eisenbahntarife zu Lasten ausländischer Produkte und auch Österreich-Ungarn plante gemäßigte Schutzzölle zu erheben. Mit dem Wechsel zu einer protektionistischen Handels- und Zollpolitik rückte auch die Frage der Kontrolle über die Gütertarife der Eisenbahnen ins Blickfeld. So verknüpfte Bismarck bei der Ankündigung seiner zollpolitischen Ziele im Bundesrat am 15. Dezember 1878 die Einführung der allgemeinen Zollpflicht mit der Revision der Eisenbahntarife. Immerhin wirkten sich Eisenbahntarife wie Zölle aus und so konnten Tarifermäßigungen der Privatbahnen, v.a. zur Sicherung der Transportvolumen bei steigenden Zöllen, die Wirkung der Schutzzölle konterkarieren. Der Reformtarif sah ja nur Höchstsätze vor, die keinerlei Schutz vor einem Preiskampf nach unten boten. Einer solchen Gefahr konnte nur effektiv begegnet werden, wenn die Eisenbahntarife in Abstimmung mit der Außenhandelspolitik durch ein Reichsorgan festgelegt würden. Nachdem Bismarck dem Bundesrat am 15. Dezember 1878 seine Denkschrift über die Schutzzollpolitik vorgelegt hatte, beauftragte er umgehend die preußischen Minister für Landwirtschaft und Handel Friedenthal und Maybach sowie den Präsident des Reichskanzleramtes Hofmann damit, entsprechende Bestimmungen auszuarbeiten, mit denen im anvisierten Zollgesetz eine Unterwanderung der Zölle mittels der Eisenbahntarife unterbunden werden konnte.573 Insbesondere die Differentialtarife waren Bismarck ein Dorn im Auge. Diese begünstigten Ausfuhren wie Einfuhren gleichermaßen, da nicht zwischen inländischen und ausländischen Transportgütern unterschieden wurde. Hinzu kam, dass die deutschen Eisenbahnen aufgrund ihrer geografischen Lage in einen scharfen Preiskampf der europäischen Bahnen um internationale Transporte eingebunden waren, der vornehmlich über Tarifvergünstigungen geführt wurde. Nicht selten wurden Importgüter günstiger transportiert als vergleichbare inländische Produkte. Im Zollgesetz sollten deshalb Vorkehrungen getroffen werden, um derartige Importprämien zu unterbinden. Gleichzeitig plante man auch deutsche

570 571 572 573

Vgl. Ziegler, Dieter: Das Zeitalter der Industrialisierung, in: North, Michael (Hg.): Deutsche Wirtschaftsgeschichte, München 2000, S. 192-281. Vgl. Torp, Cornelius: Die Herausforderung, (Anm. 395), S. 156-168. Vgl. Nipperdey, Thomas: Deutsche Geschichte 1800-1866, (Anm. 45), S. 386. Vgl. Schreiben des Chefs der Reichskanzlei Tiedemann an den Präsidenten des Reichskanzleramtes Hofmann, 17.12.1878, R43/96, Bundesarchiv, Berlin.

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Exportartikel wie etwa die schlesische Steinkohle durch Ausnahmetarife international konkurrenzfähig zu machen.574 4.1.2. Initiativphase a) Die ersten Anstöße Bismarcks zu einem Gütertarifgesetz Noch während die preußischen Minister Friedenthal und Maybach sowie der Präsident des Reichskanzleramtes Hofmann damit beschäftigt waren, Tarifbestimmungen der Eisenbahnen für das geplante Zollgesetz zu konzipieren, versuchte der Reichskanzler das Problem im Rahmen des wesentlich umfassenderen Ansatzes eines kompletten Reichsgütertarifgesetzes zu lösen. Auf diesem Wege plante Bismarck gleich auch die materielle Tarifeinheit herzustellen. Obgleich der Reichskanzler damit eine grundlegende eisenbahnpolitische Strukturreform anstrebte, lieferten zollpolitischen Überlegungen doch den unmittelbaren Anlass. Erstens stellte sich heraus, dass ohne den Sockel eines Tarifgesetzes nur schwerlich Maßnahmen ergriffen werden konnten, um eine Unterwanderung der Außenzölle durch niedrige Importtarife der Eisenbahnen wirkungsvoll zu unterbinden. Das Reichsgütertarifgesetz sollte hierzu in erster Linie eine Grundlage für die effektive Durchsetzung der Tarifpolitik schaffen. Dabei stand neben der faktischen Abschaffung der die Importe begünstigenden Tarife auch eine organisatorische Stärkung des Reiches auf der Tagesordnung.575 Zweitens hoffte Bismarck mit einem Gütertarifgesetz, ein Thema in der öffentlichen Diskussion platzieren zu können, dass die nächsten Reichstagwahlen in seinem Sinne positiv beeinflussen konnte. Aus diesem Grund ließ der Reichskanzler später auch die wesentlichen Inhalte der Bundesratsvorlage vom 7. Februar 1879 durch die Presse und den Buchhandel veröffentlichen.576 Sein Vorhaben versuchte der Reichskanzler zunächst in Kooperation mit der Reichspostverwaltung voranzutreiben, da man dort über Erfahrungen mit dem Zusammenschluss bundesstaatlicher Postverwaltungen und einem reichseinheitlichen Tarifsystem verfügte. Das Post- und Telegraphenwesen war bereits erfolgreich in den Händen des Reiches zentralisiert worden und sollte nun als Vorbild dienen. Zudem stellte es die einzige nennenswerte Einnahmequelle des Reiches dar. So argumentierte Bismarck, dass „wenn Strenge darauf gehalten wird, dass die Post ihre Tarife nur auf der Grundlage gesetzlicher Bestimmungen regeln kann, wenn es für ein unabweisliches öffentliches Interesse erkannt wurde, dass der letzte Rest von Privatposteinrichtungen in Gestalt der Taxischen Privilegien durch Exprobation beseitigt wurde, so ist es schwer erklärlich, wie der sehr viel größere und wichtigere Interessenkreis im Vergleich mit der Post, welcher von den Eisenbahntarifen abhängig ist, der Ausbeutung durch Privatinteressen, durch loka-

574 575

576

Vgl. Schreiben des Privatsekretärs des Reichskanzlers Herbert von Bismarck an den Chef der Reichskanzlei Tiedemann, 24.12.1878, R43/96, Bundesarchiv, Berlin. Vgl. Schreiben des Reichskanzlers an die preußischen Minister Friedenthal und Maybach sowie an den Präsident des Reichskanzleramtes Hofmann, 29. Januar 1879, R43/96, Bundesarchiv, Berlin. Vgl. Schreiben des Chefs der Reichskanzlei Tiedemann an das Reichseisenbahnamt, 1. März 1879, R43/96, Bundesarchiv, Berlin.

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le Behörden, ohne gesetzliche Kontrolle für die Dauer überlassen werden kann.“577 Als Bismarck am 3. Januar 1879, also genau an jenem Tag, an dem der Bundesrat die Spezialkommission zur Erarbeitung eines Zolltarifgesetzes eingesetzt hatte, seine Idee in einem Schreiben an die Mitglieder des preußischen Staatsministeriums zur Diskussion stellte, zog er auffällige Parallelen zu den gesetzlichen Bestimmungen im Post- und Telegraphenwesen, welche die einzelnen Minister durchaus verwirrten. Von den außerpreußischen Bundesstaaten war lediglich Bayern bzw. der bayerische Staatsminister des Äußeren Pfretzschner vorab über die Pläne des Reichskanzlers informiert worden. Bismarck lag viel an einer Beteiligung Bayerns am Tarifgesetz, um ein potentielles Einfallstor in die Zollmauer des Deutschen Reiches schließen zu können. Das bayerische Staatsministerium kümmerte sich jedoch wenig um die Ankündigung Bismarcks. Zum einen fühlte sich Pfretzschner aufgrund der bayerischen Reservatsrechte nicht betroffen. Zum anderen gehörte das Eisenbahnwesen nicht zu denjenigen Politikbereichen, in denen sich Pfretzschner bereits in frühen Planungsphasen von Gesetzentwürfen auf Reichsebene zu Wort meldete.578 Der Reichskanzler schlug durch die Kooperation mit der Reichspostverwaltung einen abweichenden Weg gegenüber der gleichzeitigen Gesetzesinitiative des Reichseisenbahngesetzes ein, die in Zusammenarbeit zwischen den in Preußen und im Reich verantwortlichen Stellen für das Eisenbahnwesen vorangetrieben wurde. Bismarck kündigte so nicht nur die enge Koalition der preußischen Organe mit den Reichsorganen auf. Er provozierte darüber hinaus auch einen Konflikt mit Maybach, mit dem Bismarck bis dahin in engster Zusammenarbeit versucht hatte, die Reichseisenbahnpolitik voran zu treiben. Immerhin plante Bismarck dem von Maybach favorisierten Projekt des Reichseisenbahngesetzes mit den Tarifbestimmungen eines seiner Kernelemente zu entnehmen. Damit entfernte Bismarck das Herzstück der Strategie Maybachs, die darin bestand, durch Zugeständnisse in Tarifangelegenheiten die Zustimmung der Bundesstaaten für eine stärkere Reichsaufsicht zu erhalten.579 Maybach sah die Verabschiedung des Reichseisenbahngesetzes, das seit seiner Zeit als Präsident des Reichseisenbahnamtes sein Hauptanliegen in der Reichseisenbahnpolitik gewesen war und dem er nach den positiven Signalen Mittnachts so nah wie nie zuvor schien, ernsthaft gefährdet, wenn das Gütertarifwesen einer gesonderten Gesetzesinitiative überlassen werden sollte. Bismarck hingegen kalkulierte anders als Maybach. Er hatte schon seit der ersten Vorlage der Maybachschen Entwürfe des Reichseisenbahngesetzes im Januar 1878 Zweifel an dessen Realisierung gehegt und ging nicht davon aus, dass die Mittelstaaten zu Konzessionen bei ihren Aufsichts- und Kontrollrechten bereit waren. Vielmehr war Bismarck überzeugt, dass diese Rechte für die Mittel577 578

579

Vgl. Schreiben des Reichskanzlers an den Chef der Reichskanzlei Tiedemann, 3. Januar 1879, R43/96, Bundesarchiv, Berlin. Vgl. Grau, Bernhard: Archivalische Quellen. Monarch und Kabinett. Protokollserien zum Regierungshandeln in Bayern, in: Willoweit, Dietmar (Hg.): Grundlagen der modernen bayerischen Geschichte, Göttingen 2007, S. 46-69. Vgl. Schreiben preußischen Handelsministers Maybach an den Reichskanzler, 26. Januar 1879, R43/96, Bundesarchiv, Berlin.

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staaten einen Kernbestandteil ihrer Eigenstaatlichkeit symbolisierten, den sie auf das Erbittertste verteidigen würden. Chancen für eine erfolgreiche Gesetzesinitiative sah er ausschließlich im Tarifwesen. Bismarck hoffte, dass „wenn wir das Tarifwesen einstweilen gesondert durch Vorlage eines Gesetzentwurfs im Bundesrath in Angriff nehmen, dass wir dann damit leichter und schneller zu einem Ergebnis kommen, weil ein gemeinsames Tarifgesetz, …, die Empfindlichkeit der verbündeten Regierungen weniger berührt als ein Aufsichtsgesetz.“580 An den Bundesrat trat der Reichskanzler am 7. Februar 1879 noch nicht mit einem Entwurf eines fertigen Reichsgütertarifgesetzes heran. Er stellte lediglich den (Präsidial-) Antrag die Ausarbeitung eines solchen Gesetzes zu beschließen. Zu diesem Zweck sollte ein „Ausschuss aus einem Vertreter des Präsidiums und einer vom Bundesrathe zu bestimmenden Zahl von Vertretern derjenigen Bundesstaaten, welche eine eigene Staatsbahnverwaltung besitzen,“581 eingesetzt werden. Dem Antrag hatte Bismarck eine Denkschrift beigelegt, in der er nachdrücklich auf die fehlende materielle Tarifeinheit im Deutschen Reich hinwies, ohne die erwünschten Inhalte des Entwurfs konkret vorzuzeichnen. Die gleiche Behandlung aller Verlader bzw. die Nichtdiskriminierung – so das Hauptargument – sei für die wirtschaftlichen Interessen der Nation von überragender Bedeutung. Das nationale Gemeinwohl sollte über den wirtschaftlichen Kalkulationen v.a. der Privatbahnen stehen, womit gemeint war, dass „bei der Bemessung der Transportpreise nicht vorherrschend die Rücksichten der Rentabilität maßgebend“582 sein sollten. Wichtiger sei es, den allgemeinen Verkehr und den Wohlstand der Bevölkerung zu heben. Der Reichseinheitlichkeit im Tarifwesen wurde klarer Vorrang gegenüber einer Tarifstruktur gegeben, die sich der heterogenen Wirtschaftsstruktur im Reich anpassen konnte. Dabei wandte sich das Gütertarifgesetz einmal mehr ausdrücklich gegen die Privatbahnen und deren Tarifpolitik, weshalb sich die Initiative Bismarcks gut in die Pläne zur Verstaatlichung der Privatbahnen einfügte.583 In inhaltlicher Hinsicht lag der ganzen Idee auch ein enormer Glaube an die Chancen und Möglichkeiten einer zentral auf Reichsebene gesteuerten Tarifpolitik zugrunde. b) Die öffentliche Diskussion des Vorschlags Im Gegensatz zu Bismarcks ursprünglicher Intention nahm die Öffentlichkeit von den Bemühungen um ein Gütertarifgesetz wenig Notiz. Sowohl die Presse als auch die Interessenvertretungen der Wirtschaft waren zu stark auf die Diskussion um die Zollgesetzgebung konzentriert, um einem Nebenschauplatz wie den Eisenbahntarifen ihre volle Aufmerksamkeit zu schenken. Darüber hinaus ergaben auch die wenigen Stellungnahmen nicht das Meinungsbild, das sich der Reichskanzler erhofft hatte. Ähnlich wie beim Zollgesetz, wo sich die Interessenverbände der Wirtschaft aus ganz unterschiedlichen Gründen pro oder contra 580 581 582 583

Vgl. Schreiben des Reichskanzlers an den preußischen Handelsminister Maybach, 22. Januar 1879, R43/96, Bundesarchiv, Berlin. Vgl. Drucksachen zu den Verhandlungen des Bundesrats, Session 1878/79, Nr.27, S. 22. Vgl. Poschinger, Heinrich von: Fürst Bismarck und der Bundesrat, (Anm. 84), S. 77. Vgl. Schreiben des württembergischen Gesandten in Berlin Spitzemberg an den Ministerpräsident Mittnacht, 6. Februar 1879, Bü 3593, E130, Hauptstaatsarchiv, Stuttgart.

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einer protektionistischen Politik positionierten, spiegelten auch die Meinungen zum Gütertarifgesetz ein sehr heterogenes Bild wider. Eine eindeutige Position bezog lediglich der Verein der Privateisenbahnen im Deutschen Reich. Schon im Januar 1879 hatte er als Reaktion auf die angekündigte Zollgesetzgebung umgehend einen Ausschuss zur Frage der Differentialtarife eingesetzt, dessen Ergebnisse dann in eine Denkschrift zum Gütertarifgesetz integriert wurden, die auf Beschluss der Plenar-Konferenz vom 25. Februar 1879 erarbeitet wurde. Dass der Verein außerordentliche Anstrengungen unternahm, wundert wenig, sahen sich die Privateisenbahnen doch spätestens seit dem Reichseisenbahnplan massiv in ihrer Existenz bedroht.584 Die Kritik des Vereins am Vorhaben des Reichskanzlers fiel erwartungsgemäß sehr deutlich aus. Man geißelte ein Gütertarifgesetz in der anvisierten Form als einen weiteren Feldzug Bismarcks gegen die Privateisenbahnen im Deutschen Reich. In seiner Denkschrift versuchte der Verein nachdrücklich zu betonen, dass die Tariffreiheit der Eisenbahnen das geeignete Mittel sei, um die beidseitigen Interessen von Eisenbahnverwaltungen und Kunden zu befriedigen. Das Reich sollte lediglich mittels einer unparteiischen Verwaltungsgerichtsbarkeit in Tariffragen eingreifen, wenn die berechtigten Interessen einer der beiden Seiten verletzt würden. „Die Vereinfachung der Tarife“, so griff man Bismarcks Argumentation offen an, sei „ohne Nachtheil für das Gemeinwohl“585 nur sehr begrenzt möglich. Zur Untermauerung führte die Denkschrift drei Argumente ins Feld: (1) Das System der Ausnahme- und Differentialtarife wurde als das Produkt eines Preiskampfes um immer günstigere Beförderungspreise dargestellt. Dies, so das Argument, befriedige das Interesse des Verladers an günstigen Transportpreisen eher als zentral festgelegte Einheitstarife. (2) Sämtliche Ausnahmetarife würden unter dem Vorbehalt einer landesbehördlichen Genehmigung stehen, weshalb die existierende Tarifvielfalt als ausdrücklich politisch gewollt zu betrachten sei. (3) Besonders in Richtung der Wirtschaftsverbände wurde die Warnung ausgesprochen, dass das heterogene Tarifsystem der Ausdruck der heterogenen Wirtschaftsstruktur des Deutschen Reiches sei. „Die Festsetzung der Tarife nach der Vorlage des Reichskanzlers“ sei deshalb „ein Experiment, dessen Gefahren bei den gegenwärtigen wirtschaftlichen Verhältnissen Deutschlands auf der Hand liegen.“586 Schon frühzeitig beschloss der Verein seine Lobbyarbeit explizit auf den Reichskanzler, das preußische Handelsministerium und den Reichstag zu richten. Dort wurde der größte Überzeugungsbedarf gesehen. Allerdings zeigte der weitere Verlauf des Entscheidungsprozesses, dass die eigenen Argumente dort nicht gehört wurden. Dies beruhte auch darauf, dass selbst bei einer im Vergleich zu früheren Stellungnahmen des Vereins zügigen Erarbeitung die Denkschrift viel zu spät erschien. Als im April 1879 die Denkschrift veröffentlich wurde, war die Diskussion schon weit vorangeschritten. Es fehlten einfach die organisatori-

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585 586

Vgl. Protokoll der Plenarversammlung des Vereins der Privateisenbahnen im deutschen Reiche, 25. Februar 1879, 607, Rheinische Eisenbahngesellschaft, Historisches Archiv der Stadt Köln. Vgl. Verein der Privat-Eisenbahnen im deutschen Reiche (Hg.): Die Entwickelung des Gütertarifwesens der deutschen Eisenbahnen, Berlin 1879, S. 26. Vgl. Ebd. S. 27.

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schen Strukturen, um rechtzeitig reagieren zu können, wenn der politische Entscheidungsprozess zügig vorangetrieben wurde. Ob die in der Denkschrift angeführten Argumente überhaupt von politischen Akteuren aufgegriffen wurden, lässt sich nicht feststellen. Fest steht jedenfalls, dass sie sich in den Stellungnahmen der Vertreter der Mittelstaaten wiederfanden. Ob und inwieweit diese Ähnlichkeiten auf eine Übernahme der dargebotenen Argumentationen zurückzuführen ist, lässt sich nicht klären. Immerhin hatten die Regierungen der Mittelstaaten die Darlegungen des Vereins der Privateisenbahnen im Deutschen Reiche schon in der Tarifenquête von 1875 angeführt. Dem Verein deutscher Eisenbahnverwaltungen erging es in prozessualer Hinsicht ähnlich wie dem Verein der Privateisenbahnen im Deutschen Reich. Als er sich in seiner Vereinszeitschrift schließlich am 20. Juni 1879 in detaillierter Weise kritisch mit dem Gesetzentwurf auseinandersetzte,587 stand dieser im Bundesrat bereits vor dem Aus. Die einzelnen Kommentare zu den Bestimmungen des Gesetzentwurfs fanden deshalb niemals Eingang in den Rechtsetzungsprozess. Bemerkenswerterweise wurden die Bemühungen um das Gütertarifgesetz in der Ständigen Tarifkommission des Vereins deutscher Eisenbahnverwaltungen nicht einmal registriert.588 In der Summe betrachtet nahm die öffentliche Debatte kaum Einfluss auf die politischen Verhandlungen zwischen den Bundesstaaten. c) Die politische Diskussion des Vorschlags Der Antrag des Reichskanzlers überraschte die Regierungen der Bundesstaaten, waren einige von ihnen doch erst im Januar 1879 auf informellem Wege dazu aufgefordert worden, zu einem Reichseisenbahngesetz Stellung zu beziehen, in dem ebenfalls das Tarifwesen geregelt werden sollte. Zudem hatte sich der VDEV doch erst kurz zuvor im Reformtarif auf eine formelle Tarifeinheit geeinigt, dessen mittel- und langfristige Auswirkungen auf die materielle Gütertarifstruktur noch gar nicht abgesehen werden konnten. Dass die eigentlich zuständigen Reichsorgane nur in geringem Maße oder erst gar nicht beteiligt worden waren, hatte sich ebenfalls herumgesprochen.589 Am 15. Februar 1879 schlug Bismarck in einem Brief an die Regierungen der Bundesstaaten die zügige Aufnahme informeller Verhandlungen zwischen Vertretern der Staatsbahnen vor, um die Grundlage eines Tarifgesetzentwurfs zu erarbeiten. Bismarck versuchte die ganze Sache zügig voranzutreiben, um im Einklang mit der Zolltarifkommission des Bundesrats zu bleiben. Indem die Verhandlungen in die Hände von Fachleuten gelegt wurden, hoffte er zudem, ein für sich besseres Ergebnis zu erhalten. Bismarck ging davon aus, dass der Fokus der Fachleute nicht auf bundesstaatliche Haushaltspolitik oder Fragen der Aufsichtsrechte gerichtet war. In seinem Schreiben erinnerte der Reichskanzler nochmals an die positiven Erfahrungen der deutschen Staaten bei der Vereinheitlichung des Post- und Telegraphenwesens. Eindringlich appellierte er „über die 587 588 589

Vgl. o.V.: Einige Bemerkungen zu dem Gesetzentwurf über das Eisenbahn-Tarifwesen, in: Zeitung des Vereins Deutscher Eisenbahn-Verwaltungen, 46 (1879), S. 609-613. Vgl. Protokolle der Ständigen Tarifkommission des Vereins deutscher Eisenbahnverwaltungen, 1878-1880, R4307/59, Bundesarchiv, Berlin. Vgl. Von der Leyen, Alfred: Die Eisenbahnpolitik, (Anm. 36), S. 82.

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Lösung der für das wirtschaftliche Wohl der deutschen Nation noch wichtigeren Aufgabe einer einheitlichen gesetzlichen Regelung des Gütertarifwesens der deutschen Eisenbahnen zu einer Verständigung zu kommen.“590 Indirekt ließ Bismarck gleichwohl durchblicken, dass er bereit war, die Gesetzesinitiative notfalls in den Reichstag einzubringen, um zu seinem Ziel zu gelangen. Eine unmittelbare Reaktion der Regierungen der Bundesstaaten erhielt Bismarck trotz seiner Drohung nicht. Wie bei anderen Initiativen auch bevorzugten es besonders die Mittelstaaten zuerst untereinander ihre Positionen auszutauschen. Im Unterschied zu früheren Gelegenheiten erfolgte die Koordination diesmal jedoch zügig, so dass schon zwei Tage nach Eingang des Schreibens sich die Regierungen über ihre Gesandtschaften ausgetauscht hatten. Es zeigte sich eine klar ablehnende Haltung, die im Wesentlichen mit den gleichen Argumenten begründet wurde, die schon 1875 in der Tarifenquête ins Feld geführt worden waren. In erster Linie verwies man auf die Unvereinbarkeit einer reichsgesetzlichen Festsetzung der Tarife mit der Reichsverfassung. Angesichts der negativen Grundstimmung ließen die Regierungen der Bundesstaaten dem Reichskanzler ihre Reaktionen nur sehr zögerlich zukommen. Dass es überhaupt zu den informellen Verhandlungen zwischen den Vertretern der Staatsbahnverwaltungen aus Bayern, Sachsen, Württemberg, Baden, Hessen, Oldenburg und Preußen vom 7.-11. März 1879 im Reichseisenbahnamt kam, ist dem energischen Drängen des Reichskanzlers zu verdanken. Letztlich kritisierten zwar alle Regierungen der Mittelstaaten das Vorgehen des Reichskanzlers, sie stimmten den informellen Verhandlungen dennoch zu, um eine Einbringung in den Reichstag zu verhindern.591 Sogar die bayerische Regierung signalisierte in der Frage der Verfassungskonformität ihre Stimme gegen eine reichsgesetzliche Regelung erheben zu wollen. Eine entsprechende Instruktion erging auch an die Gesandtschaft in Berlin.592 Nachdem Bismarck in seiner informellen Voranfrage zu erkennen gegeben hatte, dass er Bayern in den Gültigkeitsbereich des Gesetzentwurfes einzubeziehen wünschte, wollte die bayerische Regierung dem sehr deutlich entgegentreten. d) Die informellen Vorverhandlungen Obgleich die informelle Vorverhandlungen auf der Ebene der Verwaltungsbeamten blieben und die Regierungen in keinerlei Weise banden, traten die zu erwartenden Meinungsverschiedenheiten gleich zu Beginn deutlich zutage. Ein Konsens bestand lediglich darin, dass die materielle Gütertarifstruktur verbesserungswürdig sei. Über den einzuschlagenden Weg gingen die Meinungen hingegen auseinander. Sahen die Vertreter des Reichseisenbahnamtes und Preußens einzig eine gesetzliche Regelung des Gütertarifwesens als geeignetes Mittel an, so verwiesen die Sachverständigen der Mittelstaaten auf den Reformtarif. Dieser habe sich hinsichtlich der formellen Gütertarifstruktur als erfolgreich erwiesen und es sei verfrüht, regulierend in die materielle Tarifstruktur einzugreifen, da

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Vgl. Schreiben des Reichskanzlers an die Regierungen der Bundesstaaten, 15. Februar 1879, 5941, Verkehrsarchiv, Hauptstaatsarchiv, München. Vgl. Schreiben des württembergischen Ministerpräsidenten Mittnacht an Bismarck, 28. Februar 1879, Bü 3593, E130, Hauptstaatsarchiv, Stuttgart. Vgl. Schreiben des bayerischen Staatsministers des Äußeren Pfretzschner an den Gesandten in Berlin Rudhart, 17. Februar 1879, 5941, Verkehrsarchiv, Hauptstaatsarchiv, München.

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ein Urteil über die mittel- und langfristigen Auswirkungen des Reformtarifs auf die materielle Gütertarifstruktur ihrer Meinung nach noch nicht gefällt werden konnte.593 Jenseits der prinzipiellen Frage nach der Notwendigkeit regulativer Eingriffe in die materielle Tarifstruktur wurde die Frage kontrovers erörtert, wie weit die Tarife überhaupt angeglichen werden sollten. Die von Bismarck anvisierte Tarifgleichheit lehnten die Vertreter der Staatsbahnen aus Baden, Bayern, Hessen, Sachsen und Württemberg grundsätzlich ab. Sie fürchteten Einnahmeausfälle, wenn die Tarife von einer zentralen Reichbehörde vereinheitlicht würden. In diesem Punkt ergänzten sich wie schon bei früheren Anlässen die Kalkulationen der Eisenbahnverwaltungen und der Regierungen. Eine zu große Einengung der Tariffreiheit drohte ihrer Meinung nach mehr Nachteile als Vorteile mit sich zu bringen. Eine flexible Tarifpolitik, die angesichts der wechselnden wirtschaftlichen Bedingungen und der ausgeprägten Heterogenität der deutschen Wirtschaftsstruktur notwendig sei, würde unmöglich. Der badische Vertreter schlug gar vor, zwischen innerstaatlichem und staatenübergreifenden Verkehr zu differenzieren, wobei nur letzterer überhaupt von der gemeinsamen materiellen Tarifstruktur erfasst werden sollte. In weiteren Detailpunkten wie den Bemessensgrundlagen der Entfernungen gingen die Meinungen erheblich auseinander, so dass diese Aspekte im Ergebnis offen gelassen wurden. Man verständigte sich aber auf die tarifpolitischen Prinzipien der Veröffentlichungspflicht und der Nichtdiskriminierung im Inneren.594 Die zentralen Punkte, welche die Regierungen untereinander lebhaft über die Gesandtschaften diskutiert hatten, wurden nicht thematisiert. Weder erörterten die Sachverständigen die Frage der Verfassungskonformität noch diejenige der Tarifierung und Diskriminierung im internationalen Verkehr. Die Tarife für den Transport ausländischer Produkte stellten für einige Staaten einfach eine zu willkommene Einnahmequelle dar, um die auch weiterhin durch gegenseitige Tarifunterbietungen konkurriert werden sollte.595 Die informellen Vorverhandlungen brachten in der Summe betrachtet nicht das von Bismarck erhoffte Ergebnis. Weder konnte durch eine Verlagerung der Diskussion auf die Ebene von Sachverständigen das Problem der Furcht um bundesstaatliche Haushalte eingedämmt werden, noch wurde die Frage der frachttariflichen Begünstigung ausländischer Produkte eingehend diskutiert. Im Gegenteil, selbst die Besprechungen auf Verwaltungsebene hatten erkennen lassen, dass die Sorge um finanzielle Einbußen die Staatsbahnverwaltungen und die Regierungen gegen die Bemühungen der Reichsleitung einte.596 e) Die erste Bundesratsdebatte Der Reichskanzler erkannte nach Vorlage der Protokolle und Berichte durch das Reichseisenbahnamt sehr genau, dass er seine Initiative nur dann erfolgreich weiterverfolgen konnte, wenn er den Regierungen und Eisenbahnverwaltungen

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Vgl. Protokoll der informellen Beratungen der Regierungsvertreter im Reichseisenbahnamt, 7.-11. März 1879, R43/97, Bundesarchiv, Berlin. Vgl. Ebd. Vgl. Ebd. Vgl. Schreiben des Generaldirektors der badischen Eisenbahnverwaltung, 9. Februar 1879, 3593, E130, Hauptstaatsarchiv, Stuttgart.

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der Bundesstaaten die Furcht vor finanziellen Einbußen nahm. Dies versuchte er, indem er bei der Vorlage des Ergebnisberichts der informellen Vorverhandlungen die Argumentation der Bundesstaaten herumdrehte und das anvisierte Reichsgesetz als ausdrücklich im gesamtwirtschaftlichen Landesinteresse liegend darstellte. So schrieb Bismarck, er habe „den Antrag vom 7. Februar unter dem Eindruck gestellt, dass bisher im Betrieb der deutschen Bahnen das Streben nach finanziellen Erträgen die Aufgabe der Förderung der volkswirtschaftlichen Interessen zu weit in den Hintergrund drängt und, dass die nationalen Verkehrsinteressen dem Siege in einer Konkurrenz geopfert wurde, welche auf Dauer den soliden und regelmäßigen Betrieb der Bahnen selbst gefährdet, jedenfalls aber die Landesinteressen schädigt, für deren Förderung die Bahnen von den Regierungen gebaut und privilegiert worden sind.“597 Jenseits aller Rhetorik blieb der Reichskanzler in der Sache aber hart. Er war nicht gewillt, irgendwelche Abstriche an seinen Zielen zu machen. In dieser Situation war der Reichkanzler mit der Frage konfrontiert, ob ihm die Flankierung der Tarifpolitik ausreichte oder ob er den riskanteren Weg einer kompletten Reform der Tarifpolitik einschlagen wollte. Er entschied sich eindeutig für letzteres. Bismarck wollte unbedingt die materielle Tarifeinheit und die Einsetzung kompetenter Reichsorgane zur Durchsetzung der Tarifpolitik. In Anbetracht der Erfahrungen mit der Reichseisenbahnpolitik seit 1871, der indirekten Warnung Maybachs vor einer Spaltung in der Eisenbahnpolitik, der Reaktion Mittnachts auf die Strategie Maybachs beim Reichseisenbahngesetz und letztlich der Ergebnisse der informellen Vorverhandlungen musste dem Reichskanzler bewusst gewesen sein, dass dies eine riskante Entscheidung war. Dennoch schritt Bismarck unbeirrt voran und forderte den Bundesrat am 15. März 1879 auf, endlich über den Präsidialantrag vom 7. Februar 1879 zwecks Einsetzung eines Ausschusses zur Erarbeitung einer Gesetzesvorlage zu entscheiden.598 Als der Antrag dann am 27. März 1879 im Bundesrat zur Abstimmung gestellt werden sollte, sah er sich mit jener ablehnenden Haltung konfrontiert, die sich im Februar beim Informationsaustausch der Regierungen der Mittelstaaten abgezeichnet hatte. Zwei Mal musste die Abstimmung vertagt werden, da die Vertreter der Bundesstaaten ihre Stimme nicht ohne weitere Diskussion der Angelegenheit abgeben wollten, wie es der Präsident des Reichskanzleramtes Hofmann beantragt hatte.599 Im Mittelpunkt der Beratungen im Bundesratsplenum stand die kontrovers diskutierte Frage, wie der beantragte Ausschuss personell zusammengesetzt und mit dem Bundesrat institutionell verankert werden sollte. Dass mit dem Ort der Verhandlungen indirekt auch die Weichen für die Diskussion der Inhalte gestellt wurden, war allen Beteiligten klar. Immerhin waren die informellen Vorverhandlungen durch den Gegensatz zweier Blöcke aus den Reichsorganen und Preußen einerseits sowie den Mittelstaaten andererseits geprägt gewesen, die sich zumeist mit sehr unterschiedlichen Vorstellungen und Zielen gegenüberstanden. Ein 597 598 599

Vgl. Drucksachen zu den Verhandlungen des Bundesrats, Session 1878/79, Nr.55, S. 2. Vgl. Drucksachen zu den Verhandlungen des Bundesrats, Session 1878/79, Nr.55, S. 2. Vgl. Schreiben des Präsidenten des Reichskanzleramtes Hofmann an den Reichskanzler, 27. März 1879, R43/97, Bundesarchiv, Berlin.

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Stimmenübergewicht für einen der beiden Blöcke konnte schnell eine Vorentscheidung über die inhaltliche Ausrichtung eines Gütertarifgesetzes bedeuten.600 Der Reichskanzler versuchte eine Spezialkommission durchzusetzen, die nicht direkt im Bundesrat institutionell verankert werden sollte. Er hoffte, so einen stärkeren Einfluss ausüben zu können, wie ihm dies zuvor bereits beim Zolltarifausschuss gelungen war. Dieser hatte nur einen Tag zuvor ein für Bismarck positives Ergebnis vorgelegt.601 Der Einfluss der Reichsleitung im Eisenbahnausschuss des Bundesrats, so das Argument für den Vorschlag, entspreche nicht dem Geist der Verfassung. Im Gegensatz dazu sollte nach der Vorstellung Bismarcks in der Spezialkommission der Koalition aus Preußen und dem Reich nahezu die Hälfte der Stimmen zugestanden werden. Erwartungsgemäß stellten sich die Mittelstaaten geschlossen gegen den Antrag des Reichskanzlers. Sie brachten stattdessen einen Antrag Württembergs durch, der die Einsetzung eines neuen (ad hoc) Bundesratsausschusses für das Gütertarifwesen vorsah. Dessen Sitzungen standen auch den Bevollmächtigten nichtbeteiligter Regierungen in beratender Funktion offen. Den Mittelstaaten gelang es damit, einen Ausschuss einzusetzen, in dem sie über ein größeres Stimmengewicht verfügten als im Eisenbahnausschuss. Die beiden kontrahierenden Blöcke standen sich nun mit jeweils drei Stimmen gegenüber. In verhandlungstaktischer Hinsicht lief nun alles darauf hinaus, die drei verbliebenen Stimmen für die eigene Position zu gewinnen.602 Eine kontroverse Diskussion entzündete sich noch an den Fragen, ob Bayern im Ausschuss mitarbeiten und mitstimmen durfte und ob das anvisierte Gesetz auf Bayern angewendet werden sollte. Bismarck, der weiterhin sein Interesse an einer bayerischen Teilnahme bekundete, ließ sogar Rechtsgutachten durch das Reichseisenbahnamt und das Reichsjustizamt erstellen. Da die Verfassung jedoch in diesem Punkt sehr vage und interpretierbar geblieben war, kamen beide Gutachten – mit jeweils guten Argumenten – zu zwei völlig divergenten Ergebnissen. Sprach sich das Reichseisenbahnamt eindeutig für die Anwendbarkeit des Gütertarifgesetzes auf Bayern aus, so konstatierte das Reichsjustizamt, das „dasselbe – bei mangelnder Zustimmung Bayerns – auf diesen Staat nicht anwendbar“603 sei. Die Teilnahme Bayerns am Reichsgütertarifgesetz konnte damit letztlich nur politisch im Einvernehmen mit Bayern entschieden werden. Um angesichts dieser Unsicherheit den Fortgang nicht zu blockieren, wurde eine Antwort in dieser Sache vorerst ebenso vertagt wie die Frage des bayerischen Stimmrechts im Bundesrat. Zu einem Meinungsaustausch über die Inhalte des Gesetzes kam es im Bundesrat nicht. Bismarck ging nach wie vor davon aus, dass die Bundesregierungen durch ihre ablehnende Haltung in der Reicheisenbahnpolitik primär ihre Eisenbahnkompetenzen verteidigen wollten. Er unterstrich deshalb – zumindest rhetorisch – einmal mehr, dass er nicht beabsichtige „die Autonomie der Landesregierungen über ihre Bahnen aufzuheben oder die Höhe ihrer Einnahmen und damit ihre 600

601 602 603

Vgl. Bericht des württembergischen Ministerpräsidenten Mittnacht über die Bundesratssitzung vom 29. März 1879 an das badische Staatsministerium, 30. März 1879, Bü 3594, E130, Hauptstaatsarchiv, Stuttgart. Vgl. Torp, Cornelius: Die Herausforderung, (Anm. 395), S. 167. Vgl.: Reichert, Hans Klaus: Baden am Bundesrat, (Anm. 46), S. 75. Vgl. Gutachten des Staatssekretärs im Reichsjustizamt, 8. April 1879, R43/97, Bundesarchiv, Berlin.

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finanziellen Kräfte herabzusetzen.“604 Ansonsten ging der Reichskanzler einer inhaltlichen Diskussion bewusst aus dem Wege, da er diese nicht im Plenum wünschte. In diesem Punkt ergänzten sich seine Interessen durchaus mit denen der Bundesstaaten. Auch deren Regierungen sahen keinen Anlass zur Erörterung irgendwelcher Inhalte. Sie hatten mehrheitlich einem württembergischen Antrag zugestimmt, „daß die Ansichten der einzelnen Regierungen über Grenzen und Umfang des Gesetzes nicht präjudiziert werden“605 und sich damit alle Optionen für die Beratungen im Ausschuss offen gehalten. Ohnehin hatten sich die Mittelstaaten schon im Februar stillschweigend darauf verständigt, notfalls die Verfassungsfrage zu stellen, um ungeliebte Inhalte abzuwehren. Es bestand also kein Anlass die Initiative im Plenum des Bundesrates inhaltlich zu torpedieren, denn „wenn wir“, wie der württembergische Minister Mittnacht bemerkte, „durch das Tarifgesetz etwas bekommen, was uns recht ist, so werden wir die Verfassungsfrage nicht stellen.“606 Selbst der entschiedenste Gegner der Initiative Bismarcks, die sächsische Regierung, hielt sich in Anbetracht der Sachlage zurück. Sie stellte aber erfolgreich einen Antrag, nach dem der Ausschuss die Frage prüfen sollte, „ob und inwieweit die einheitliche gesetzliche Regelung der Eisenbahngütertarife wünschenswert sei.“607 Schließlich wurde das Reichseisenbahnamt vom Reichskanzler beauftragt, dem Bundesratsausschuss einen ersten Gesetzentwurf für dessen erste Sitzung vorzulegen. Die Erarbeitung sollte in enger Zusammenarbeit mit dem preußischen Handelsministerium erfolgen, womit einmal mehr Maybach und Körte in die Verantwortung für einen Gesetzentwurf rückten. f) Die Konzeption und die Inhalte des informellen Gesetzentwurfs Dem Auftrag des Bundesrats kamen das Reichseisenbahnamt und das preußische Handelsministerium zügig nach. Sie legten dem Reichskanzler bereits am 28. April 1879 ein Ergebnis vor, dass dieser den Regierungen der Bundesstaaten am 4. Mai 1879 ohne weitere Änderungen übermittelte. Überraschenderweise ignorierten die Bestimmungen des ersten Gesetzentwurfs über das Gütertarifwesen die in den informellen Vorbesprechungen geäußerten Hauptbedenken nahezu gänzlich. Hatte etwa Sachsen die Notwendigkeit eines Gütertarifgesetzes gänzlich angezweifelt und die positiven Entwicklungstendenzen des Reformtarifs herausgestellt, so ging der Entwurf über alles zuvor Erörterte hinaus und bezog gar die Personentarife. Bezeichnenderweise trug der Entwurf den Titel ‚Entwurf eines Gesetzes betreffend die Regelung des Tarifwesens der deutschen Eisenbahnen’.608 Hatten die Mittelstaaten zuvor die materielle Tarifgleichheit als Hindernis einer flexiblen Anpassung der Tarife an die Bedürfnisse der regional 604 605 606

607 608

Vgl. Bericht des badischen Staatsministers Turban an das badische Staatsministerium, 30. März 1879, zitiert nach: Reichert, Hans Klaus: Baden am Bundesrat, (Anm. 46), S. 74. Vgl. Antrag der württembergischen Regierung an den Bundesrat, 31. März 1879, R43/97, Bundesarchiv, Berlin. Vgl. Bericht des württembergischen Ministerpräsidenten Mittnacht vor dem württembergischen Staatsministerium, 26. April 1879, zitiert nach: Kleine, Georg: Der württembergische Ministerpräsident, (Anm. 80), S. 121. Vgl. Antrag der sächsischen Regierung an den Bundesrat, 31. März 1879, R43/97, Bundesarchiv, Berlin. Vgl. Entwurf eines Gesetzes betreffend die Regelung des Tarifwesens der deutschen Eisenbahnen, 28. April 1879, R43/97, Bundesarchiv, Berlin.

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heterogenen deutschen Wirtschaft gebrandmarkt, so sah der Entwurf praktisch die generelle Tarifgleichheit mit nur sehr wenigen Ausnahmemöglichkeiten vor. Überdies sollten die Tarife durch Reichsorgane (Bundesrat und Reichseisenbahnamt) festgelegt werden, die eine regional abgestufte Tarifpolitik umso mehr erschwerte. Ganz allgemein sah der Entwurf eine auffällige Ausweitung der Reichskompetenzen vor, wie sie von den Regierungen der Bundesstaaten in dieser und ähnlicher Weise schon in den Eisenbahngesetzen oder der Enquêtekommission von 1875 abgelehnt worden waren. So sollte beispielsweise das Reichseisenbahnamt strafrechtliche Kompetenzen zugesprochen bekommen (§§6-8), die Zwangsverwaltung von Bahnen bei den Landesbehörden beantragen dürfen (§9) oder Einfluss auf die Verkehrslenkung nehmen dürfen (§§10-13). Wie schon beim Reichseisenbahngesetz sollte ein Reichs-Eisenbahn-Ausschusses (§34) als beratende Instanz errichtet werden, in der die Interessengruppen, v.a. der Wirtschaft, in beratender Funktion an der Tariffestsetzung beteiligt werden sollten. Ob der Reichs-Eisenbahn-Ausschuss ebenfalls nur als Ablenkungsmanöver gedacht war, um potentielle Gegner des Entwurfs zu beschwichtigen, oder ob es darum ging, das Tarifgesetz mit dem Reichseisenbahngesetz in Einklang zu bringen, lässt sich nicht eindeutig klären. Betrachtet man das Gütertarifgesetz vor dem Hintergrund des tarifpolitischen Kompromisses, den Maybach im seinerzeit vorliegenden Entwurf des Reichseisenbahngesetzes angeboten hatte, dann erweckt der Entwurf des Gütertarifgesetzes den Eindruck, als habe der preußische Handelsminister dessen Scheitern in Kauf genommen. In Anbetracht der Ergebnisse der informellen Vorverhandlungen wirkt der Entwurf in vielen Punkten wie eine Provokation der Mittelstaaten. Es ist nicht ganz klar und aufgrund der Quellenlage auch nicht abschließend zu beurteilen, ob der Entwurf taktisch motiviert oder einfach nur naiv war. Mit Blick auf die in dieser Arbeit getroffene Unterteilung des Rechtsetzungsprozesses in verschiedene Phasen muss die Vorlage des Gesetzentwurfs durch das Reichseisenbahnamt als ein Sonderfall eingestuft werden, der eine eindeutige Grenzziehung zwischen der Initiativ- und der Verhandlungsphase erschwert. Einerseits nahm zwar ein Bundesratsausschuss die Beratungen auf. Andererseits bestand die Aufgabe des Bundesratsauschusses darin, erst eine Gesetzesvorlage für die weitere Erörterung zu erarbeiten. Der ad hoc Bundesratsausschuss für das Gütertarifwesen übernahm also in gewisser Hinsicht eine Art Initiativfunktion. Hier soll die Vorlage des ersten Entwurfs eines Gütertarifgesetzes im ad hoc Bundesratsausschuss zum Gütertarifwesen als Abschluss der Initiativphase bewertet werden, da der Entwurf von den Regierungen der Bundesstaaten wie eine offizielle Gesetzesinitiative eingestuft und behandelt wurde. 4.1.3. Verhandlungsphase a) Die Verhandlungen im Gütertarifausschuss Am 6. Mai 1879, also nur zwei Tage nach der Übermittlung des Entwurfs an die Regierungen der Bundesstaaten, nahmen die Mittelstaaten die Koordinationsgespräche über die Inhalte des Entwurfs auf. Schon Ende April hatten die Gesandtschaften Möglichkeiten wie Ziele ausgelotet, wobei sich die Bundesstaaten in ihrer negativen Grundhaltung gegenüber einem Gütertarifgesetz permanent

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gegenseitig bestärkten.609 Der Entwurf wurde in diesen Abstimmungen weniger als offene Diskussionsgrundlage denn als Richtungsentscheidung wahrgenommen. Im Gegensatz zu den Mittelstaaten kommunizierten Preußen bzw. das federführende Handelsministerium im Vorfeld der Beratungen im Gütertarifausschuss kaum über die Gesandtschaften. Die bereits bei Vorverhandlungen im März geäußerte Skepsis der Regierungen der Mittelstaaten schlug nun in sehr deutliche inhaltliche Kritik um. Da der Entwurf die in den Vorverhandlungen kritisierten Punkte praktisch ignoriert hatte, wurde diese nun umso deutlicher vorgebracht: (1) Eine Ausdehnung der Kompetenzen der Reichsorgane wurde grundsätzlich abgelehnt. Diese Ablehnung bezog sich sowohl auf die vielfältigen tarifpolitischen Gestaltungs- und Sanktionsmöglichkeiten, die der Entwurf dem Reichseisenbahnamt übertragen sollte, als auch auf die Tariffestsetzung und die Kontrollrechte des Bundesrats. Letzteres ist darauf zurückzuführen, dass für die Regierungen der Bundesstaaten der Bundesrat in Tarifangelegenheiten eher ein Gremium darstellte, das eine unabhängige Tarifpolitik der Einzelstaaten unmöglich machte. Als ein Bollwerk der Bundesstaaten gegen eine Ausweitung der Reichskompetenzen wurde er nicht angesehen. (2) Aus der Furcht vor Einnahmenverlusten wurde zweitens die sehr weitreichende materielle Tarifgleichheit kritisiert, für die nur wenige Ausnahmemöglichkeiten vorgesehen waren. So rechnete man in Sachsen und Württemberg – zumindest wurde dies in Stellungnahmen gegenüber dem preußischen Handelsministerium verkündet – mit Einnahmeausfällen von 10 bzw. 3 Millionen Mark.610 (3) Neu war lediglich die einhellige Kritik an der Einbeziehung der Personentarife, da eine solche in den bisherigen Vorverhandlungen nicht debattiert worden war. Weder waren die Regierungen der Bundesstaaten gewillt die Personentarife auf Reichsebene zu verhandeln noch standen diese in irgendeinem Zusammenhang mit der Zollpolitik des Reiches.611 In verhandlungstaktischer Hinsicht vereinbarten die Mittelstaaten diesmal auch Staaten ohne Staatsbahnsysteme wie Braunschweig in eine Opposition gegen das Gütertarifgesetz einzubinden, um ein größeres Stimmengewicht zu erhalten. Man rechnete aufgrund des engen Zusammenhangs mit der Zollpolitik mit einem energischen Auftreten der Reichsleitung und wollte deshalb das eigene Stimmengewicht heben.612 Im württembergischen Staatsministerium beispielsweise kündigte Ministerpräsident Mittnacht schon zwei Tage vor der Aufnahme der Verhandlungen im Gütertarifausschuss an, dass man aufgrund der anvisierten Ausdehnung der Zuständigkeiten der Reichsorgane die zu erwartende Gesetzesvorlage wohl werde ablehnen müssen. Diese sollte auf jeden Fall als verfassungswidrig deklariert werden, da dann schon 14 Stimmen ausreichten, um den Entwurf zu Fall zu bringen. „Wenn man aber jetzt nicht nein sage,“ warnte Mittnacht, „dann habe man sich ein für allemal unterworfen. … Die größte Gefahr sei, daß, wenn man jetzt zu einer 609 610 611 612

Vgl. Korrespondenz der württembergischen Staatsministerien in der Angelegenheit des Gütertarifgesetzes, Bü 3594, E130, Hauptstaatsarchiv, Stuttgart. Vgl. Berichte der königlich preußischen Gesandtschaften in Dresden und Stuttgart vom 6. bzw. 10. Mai 1879, Nr.680, HA Rep. 93E, Geheimes Staatsarchiv, Berlin. Vgl. Reichert, Hans Klaus: Baden am Bundesrat, (Anm. 46), S. 75. Vgl. Besprechung des württembergischen Ministerpräsidenten Mittnacht mit dem bayerischen Gesandten in Stuttgart, 6. Mai 1879, 5941, Verkehrsarchiv, Hauptstaatsarchiv, München.

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Ausdehnung der Reichskompetenzen ja sage, man das betreffende Gebiet ganz aufgebe.“613 Mittnacht hatte sicherlich das in der Schwebe befindliche Reichseisenbahngesetz im Hinterkopf, das nur wenige Tage später in den Bundesrat eingebracht wurde. Gegenüber der preußischen Gesandtschaft in Stuttgart gab er zu verstehen, dass sich „die Regierungen wegen der Abschaffung der Differentialtarife, wenn es sich um diese alleine handele, wohl einigen würden“614 Wenn sich das Reich auf eine Flankierung der Zollpolitik beschränken würde – so die Botschaft – dann wäre eine Einigung durchaus erreichbar. Der Gütertarifausschuss des Bundesrates nahm am 9. Mai 1879 die Beratungen auf der Basis des vorliegenden ersten Entwurfs auf. Die Regierungen verfolgten die dortigen Gespräche eher passiv, ohne durch Instruktionen oder ähnliches in die Entscheidungsfindung einzugreifen. Die Sachverständigen, in der Regel waren dies die Generaldirektoren der Bahnverwaltungen, erhielten zumeist freie Hand, um über die schwierige Materie der Grundsätze der Tarifbildung oder der angemessenen Tarifstruktur zu verhandeln. Wegen der ausgeprägten Interessenkongruenz zwischen den Regierungen und den (Staats-) Bahnverwaltungen bestand ohnehin kaum ein Anlass zur Intervention. Schließlich waren Verwaltungen und Regierungen gleichermaßen von Einnahmeausfällen bedroht. Auf der anderen Seite wussten auch die Sachverständigen sehr genau, dass ihre Regierungen hinsichtlich der jeweiligen tarifpolitischen Vorstellungen, v.a. bezüglich der Festsetzung der Tarife, nicht bereit waren, deutliche Abstriche zu machen.615 Nichtsdestotrotz holten die Regierungen der Mittelstaaten täglich Berichte über den Verlauf der Verhandlungen ein, um eine politische Kontrolle gewährleisten zu können. In den sehr intensiv geführten Verhandlungen ließen die Sachverständigen ihren grundsätzlichen Verständigungswillen erkennen. Immerhin hatten sie in ähnlicher personeller Konstellation zwei Jahre zuvor erfolgreich den Reformtarif des VDEV ausgehandelt. Trotz vorhandener Bemühungen gelang es dennoch nicht, den Konflikt zwischen den Befürwortern der generellen Tarifgleichheit und denjenigen der flexiblen Tarifpolitik in eine Konsenslösung zu überführen. Die Vertreter Preußens und des Reiches einerseits sowie der mittelstaatlichen Staatsbahnverwaltungen andererseits verharrten in diesem Punkt kompromisslos in inhaltlich diametralen Positionen. In Anbetracht der Stimmenkonstellationen im Ausschuss – immerhin standen sich beide Seiten mit Stimmengleichheit von drei zu drei gegenüber – setzte eine intensiv geführte Konkurrenz um die verbleibenden Stimmen ein.616 Dabei gelang es den Präsidialvertretern in den drei Kernpunkten der Festsetzung der Normal-Einheitstarife (§2), dem Beschluss über Ausnahmetarife (§4) und den tarifmäßigen Entfernungen (§6) die stimmberechtigten Staaten Hessen und Oldenburg auf ihre Seite zu ziehen617 und die entsprechenden Rechte auf den Bundesrat zu übertragen. Damit sollte die tarif613 614 615

616 617

Zitiert nach: Kleine, Georg: Der württembergische Ministerpräsident, (Anm. 80), S. 121. Vgl. Berichte der preußischen Gesandtschaft in Stuttgart, 10. Mai 1879, Nr.680, HA Rep. 93E, Geheimes Staatsarchiv, Berlin. Vgl. Bericht des bayerischen Vertreters im Gütertarifausschuss, der Generaldirektor der königlich bayerischen Verkehrsanstalten Hocheder an das bayerische Staatsministerium, 17. Mai 1879, 5941, Verkehrsarchiv, Hauptstaatsarchiv, München. Vgl. Bericht des württembergischen Delegierten in Berlin Spitzemberg an den Ministerpräsident Mittnacht, Bü 3594, E130, Hauptstaatsarchiv, Stuttgart. Vgl. Reichert, Hans Klaus: Baden am Bundesrat, (Anm. 46), S. 76.

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politische Kompetenz der Bundesstaaten an den Bundesrat in seiner Funktion als Reichsorgan übergehen und eine unabhängige Tarifpolitik der Länder unmöglich machen. Dies bedeutete aber auch, dass bei Inkrafttretung dieser Regelungen die Landeshaushalte in eine massive Abhängigkeit von Mehrheitsentscheidungen des Bundesrats gelangen würden. Den Mittelstaaten wiederum gelang es nur in Punkten von sekundärer Bedeutung ihre Vorstellungen in den Abstimmungen durchzusetzen. So lehnte der Ausschuss mehrheitlich einen Antrag ab, der auf Feststellung der einheitlichen Normal-Einheitstarife per Gesetz abzielte. In diesem Fall hätte auch der Reichstag in die Tarifsetzung einbezogen werden müssen, wogegen die Generaldirektoren der Eisenbahnverwaltungen aufgrund der drohenden Öffentlichkeit der Tarifpolitik Sturm liefen. Weitere Bemühungen der mittelstaatlichen Vertreter die tarifpolitischen Kompetenzen der bundesstaatlichen Regierungen im Gesetzentwurf doch noch zu retten, unterbleiben jedoch. Ebenso wurde die Verfassungsfrage nicht aufgeworfen. Die Sachverständigen und die politischen Entscheidungsträger der Regierungen waren sich nach Rücksprache einig darin, dem Entwurf im Gütertarifausschuss zunächst unverbindlich zuzustimmen. Erst während der eigentlichen Verhandlungen zwischen den politischen Entscheidungsträgern im Bundesrat wollten sie die drei Kernpunkte erneut zur Sprache bringen.618 Wesentlich schneller konnten solche Punkte abgearbeitet werden, in denen der Gesetzentwurf entweder über den Verhandlungsinhalt der informellen Vorbesprechungen vom März hinausging oder in denen schon im März ein Konsens erzielt worden war. So wurden die Personentarife gleich in der ersten Sitzung wieder gestrichen und die Kompetenzausweitung des Reichseisenbahnamtes rückgängig gemacht. Noch in den ersten Sitzungen verschwanden der Einfluss des Reichseisenbahnamtes auf die Verkehrslenkung und das Recht zur Beantragung der Zwangsverwaltung von Eisenbahnen aus dem Entwurf. Die vorgesehenen strafrechtlichen Kompetenzen und die Möglichkeit, Abweichungen bei der Tarifberechnung zu genehmigen, wurden auf die Landesbehörden umgeschrieben. Keiner weiteren Erörterung bedurften die Prinzipien der Veröffentlichung der Tarife und der Nichtdiskriminierung. Die entsprechenden Regelungen übernahm der Gütertarifausschuss zumeist wörtlich aus dem Entwurf des Reichseisenbahnamtes.619 Schließlich wurde Bayern mit Verweis auf seine Reservatsrechte aus dem Gültigkeitsbereich des Gesetzes ausgeklammert. In insgesamt 10 Sitzungen war es dem Ausschuss damit gelungen, bis zum 27. Mai 1879 einen Gesetzentwurf durch Mehrheitsentscheidung auszuarbeiten, der am 30. Mai 1879 offiziell als Gesetzesinitiative in das Plenum des Bundesrats eingebracht werden konnte. 620 Betrachtet man den ‚Entwurf eines Gesetzes über das Gütertarifwesen der deutschen Eisenbahnen’ im Licht der ursprünglichen Taktik Bismarcks, die eine Verlagerung der Verhandlungen auf die Ebene von Sachverständigen als zielführenden Weg vorsah, so hatte sich diese als erfolgreich erwiesen. Die Präsidial-

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Vgl. Bericht des bayerischen Vertreters im Gütertarifausschuss, der Generaldirektor der königlich bayerischen Verkehrsanstalten Hocheder an das bayerische Staatsministerium, 30. Mai 1879, 5941, Verkehrsarchiv, Hauptstaatsarchiv, München. Vgl. Protokolle der Sitzungen des Gütertarifausschusses zwischen dem 9.5.1879 und dem 27. Mai 1879, 5941, Verkehrsarchiv, Hauptstaatsarchiv, München. Vgl. Drucksachen zu den Verhandlungen des Bundesrats, Session 1878/79, Nr.101.

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macht hatte sich in den zentralen Verhandlungspunkten gegen die geschlossene Opposition der Mittelstaaten durchgesetzt. Letztere hatten lediglich in zweitrangigen Aspekten des Gütertarifgesetzes wie der Verkehrslenkung oder der Ausklammerung der Personentarife die eigenen Vorstellungen durchgesetzt. Allen Beteiligten war allerdings klar, dass die §§ 2, 4 und 6 in den eigentlichen Verhandlungen über das Gütertarifgesetz erneut zum Gegenstand grundlegender Auseinandersetzungen werden würden. Unklar war jedoch, ob die Regierungen dem Kompromiss der Sachverständigen folgen würden und, wenn sie dies nicht taten, mit welchen Argumenten und Verhandlungstaktiken sie gegen den Entwurf vorgehen würden. b) Die Reaktionen der Öffentlichkeit In der öffentlichen Diskussion rief der Gesetzentwurf wie schon die Initiative vom 7. Februar 1879 ein gemischtes Echo hervor. Fand die Idee der stärkeren Vereinheitlichung der Gütertarife zwar einerseits breite öffentliche Unterstützung. Andererseits standen die umfangreichen Kompetenzen, die dem Bundesrat übertragen werden sollten, in der Kritik. Sogar die ansonsten den Verstaatlichungsprojekten der Regierung wohlgesonnene Nationalzeitung kritisierte das Vorhaben. Sie erachtete den Bundesrat als ungeeignetes Gremium, da er „erstens, durch seine Zusammensetzung unfähig ist, nach technischen Gesichtspunkten zu handeln und zu urtheilen, und zweitens, weil er durch seine Zusammensetzung gezwungen ist, nach politischen Gesichtspunkten zu handeln und zu urtheilen.“621 In der Summe betrachtet nahm die Öffentlichkeit jedoch wenig Notiz von der anstehenden Entscheidung im Bundesrat. Die öffentliche Aufmerksamkeit richtete sich stärker auf die kontroversen Verhandlungen des Reichstags über das Zolltarifgesetz. c) Die offiziellen Verhandlungen In den offiziellen Verhandlungen im Bundesrat musste der Reichskanzler nun alles daran setzen, um das Vorhaben schnell zum Abschluss bringen. Sowohl den Regierungen der Mittelstaaten als auch den Privatbahnverwaltungen sollte keine weitere Möglichkeit eröffnet werden, den einmal erzielten Verhandlungserfolg zu gefährden. Aus diesem Grund beantragte der Präsident des Reichskanzleramtes Hofmann bei der Einbringung des Entwurfs als Gesetzesinitiative in den Bundesrat am 6. Juni 1879, diesen nicht an den Eisenbahnausschuss zur offiziellen Verhandlung zu überweisen, sondern im Plenum schnellstmöglich zu einer Entscheidung zu schreiten. Diese Vorgehensweise hatte sich schon beim Zolltarifausschuss als erfolgreich herausgestellt, allerdings hatte dort auch eine größere Interessenkonvergenz zwischen den beteiligten Akteuren bestanden.622 Hofmann gelang es auch, sich mit seinem Vorschlag durchsetzen, obgleich der sächsische Gesandte von Nostiz schon im Plenum versuchte, der Sache ein Ende zu bereiten, indem er anregte, vor einem weiteren Vorgehen erst den Verfassungsausschuss anzurufen, um prüfen zu lassen, ob der Gesetzentwurf überhaupt verfassungskonform sei. Die Entscheidung über den Gesetzentwurf wurde dann für den 17. Juni 1879 im Plenum terminiert.

621 622

Zitiert nach: o.V.: Einige Bemerkungen zu dem Gesetzentwurf über das Eisenbahn-Tarifwesen, in: Zeitung des Vereins Deutscher Eisenbahn-Verwaltungen, 46 (1879), S. 610. Vgl. Stürmer, Michael: Regierung und Reichstag, (Anm. 139), S. 268.

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Mit Blick auf die verschiedenen Phasen der Rechtsetzung im Deutschen Reich wurden mit der Entscheidung des Plenums also die eigentlichen von der Verfassung und der Geschäftsordnung des Bundesrats vorgesehenen Verhandlungen übersprungen. Erstmals seit dem ‚Gesetz über die Errichtung des ReichsEisenbahn-Amtes’ aus dem Juni 1873 hatte damit eine bedeutende eisenbahnpolitische Rechtsetzungsinitiative die Phase der Entscheidung erreicht. 4.1.4. Entscheidungsphase a) Die Vorbereitung der Entscheidung Um das weitere Vorgehen zu erörtern, setzten zwischen den Regierungen der Bundesstaaten, unmittelbar nach dem Beschluss des Bundesratsplenums direkt zur Entscheidung überzugehen, intensive Koordinationsbemühungen. Dass man den Entwurf inhaltlich ablehnte und welche Änderungswünsche bestanden, musste nicht weiter erörtert werden. In diesen Punkten waren die gegenseitigen Positionen bekannt. Vielmehr ging es um die Verhandlungstaktik, die nun auf allen Ebenen erörtert wurde. Erstens rückten nun die Gesandtschaften in Berlin ins Zentrum.623 Zweitens traten die beteiligten Minister in einen direkten Schriftkontakt, ohne die Gesandten einzuschalten, um ein koordiniertes Vorgehen gegen den Gesetzentwurf sicherzustellen. Drittens stützten sich sogar die Generaldirektoren der Staatsbahnen gegenseitig in ihrer ablehnenden Haltung und kommunizierten dies an die jeweils zuständigen Fachministerien. Dies ist umso bemerkenswerter, als damit die formellen Initiatoren der Gesetzesvorlage sich massiv für deren Ablehnung aussprachen.624 Dieses Verhalten entsprach freilich nicht der Intention des Reichskanzlers, hatte Bismarck doch gehofft, dass die Sachverständigen gegenüber den Regierungen als Fürsprecher des Gesetzentwurfes auftreten würden. In verhandlungstaktischer Hinsicht hatten sich die verschiedenen Akteure der Mittelstaaten schnell darauf verständigt, dass man die gesamte Aufmerksamkeit auf die Paragraphen 2 und 4 richten wollte. Der Reichsleitung sollte signalisiert werden, dass einerseits zwar eine Flankierung der Zollpolitik durch ein entsprechendes Gütertarifgesetz mitgetragen würde. Andererseits sollte ebenso gezeigt werden, dass die Grundlagen der Tarifberechnung und die Festsetzung der Normal-Einheitssätze nicht in die Hände der Reichsorgane gelegt werden sollten. Wenn das Reich und Preußen diese Bedingungen nicht akzeptierten, wollte man unverzüglich die Verfassungsfrage stellen. Schon vor der entscheidenden Sitzung war es gelungen eine Sperrminorität auch ohne die bayerischen Stimmen zu organisieren.625 Dessen ungeachtet warben die Regierungen aus Baden, Sachsen und Württemberg weiterhin um bayerische Unterstützung im Vorgehen gegen den Gesetzentwurf, da man sich hiervon eine Signalwirkung versprach. Diese Bemühungen fruchteten durchaus, bestand doch aus diversen Gründen auch bayerischerseits ein starkes Interesse am Nicht623 624

625

Vgl. Schreiben des württembergischen Gesandten in Berlin Spitzemberg an den Ministerpräsident Mittnacht, 10. Juni 1879, Bü 3595, E130, Hauptstaatsarchiv, Stuttgart Vgl. Schreiben des sächsischen geheimen Finanzraths Hoffmann an den Generaldirektor der königlich bayerischen Staatseisenbahnen Hocheder, 9. Juni 1879, 5941, Verkehrsarchiv, Hauptstaatsarchiv, München. Vgl. Bericht des bayerischen Gesandten in Berlin Rudhart an den bayerischen Staatsminister des Äußeren Pfretzschner, 14. Juni 1879, 5941, Verkehrsarchiv, Hauptstaatsarchiv, München.

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zustandekommen des Gesetzes. Erstens stellte nach der bayerischen Lesart der Reichsverfassung der vorgelegte Gütertarifgesetzentwurf wirklich einen Verfassungsbruch dar. Zweitens wussten die bayerischen Verantwortlichen sehr genau, dass sie auf lange Sicht keine unabhängige Tarifpolitik würden betreiben können, womit sofort die Sorge um die finanzielle Eigenständigkeit aufkam. Der bayerische Gesandte in Berlin wurde deshalb angewiesen, sich zwar bei den materiellen Inhalten des Gesetzentwurfs der Stimme zu enthalten, sich aber zustimmend zu äußern, sobald von anderer Seite die Verfassungsfrage aufgeworfen werden würde. Die bayerische Regierung sah sich damit zum ersten Mal gezwungen, in einer offiziellen Abstimmungssituation im Bundesrat eindeutig Position zu beziehen und die stillschweigende Übereinkunft mit den Reichsorganen zu brechen. Dies war umso brisanter, als Bayern eigentlich aus dem Geltungsbereich des Entwurfs ausgeklammert worden war. Zudem ging es erstmals um eine finale Entscheidung über einen Rechtsetzungsakt und so bestand eine reelle Chance, dass mit dem Gütertarifgesetz eine Stärkung der Reichskompetenzen auf dem Gebiet der Eisenbahnen Wirklichkeit werden konnte.626 Der bayerische Gesandte Rudhart traf deshalb mit dem königlich sächsischen Minister von Könneritz und dem württembergischen Ministerpräsidenten Mittnacht eine dahingehende Vereinbarung, „daß sie bei der Diskussion über die § 2 und 4 des Entwurfs die Verfassungsfrage anregen sollten, und ich falls von irgendeiner Seite das Bestehen einer solchen in Abrede gestellt werden würde, um der Abstimmung über die Artikel sowie über das Ganze des Entwurfs theil zu nehmen hätte.“627 b) Die Entscheidung im Bundesrat Als das Plenum des Bundesrates am 17. Juni 1879 zur Entscheidung über den ‚Entwurf eines Gesetzes über das Gütertarifwesen der deutschen Eisenbahnen’ schritt, hatte es sich bereits herumgesprochen, dass die Paragraphen 2 und 4 den zentralen Verhandlungsaspekt ausmachen würden. Dass die Verfassungsfrage gestellt werden würde, war ebenso klar. Die Regierungen der Mittelstaaten entsandten entgegen der eigentlichen Gewohnheit sogar die verantwortlichen Staatsminister Mittnacht, von Könneritz und Turban. Für sie ging es um die Verteidigung von Landesinteressen der höchsten Bedeutung.628 Angesichts der prekären Situation sah der Präsident des Reichskanzleramtes Hofmann, der der Sitzung des Bundesrates vorsaß, von einer einleitenden Generaldebatte über den Entwurf ab. Am Ende einer solchen Debatte hätte der Entwurf leicht verworfen sein können, ohne dass die einzelnen Paragraphen überhaupt besprochen worden wären. Stattdessen plante er, über die einzelnen Paragraphen nach und nach abstimmen zu lassen, um so den Konsens zwischen den Beteiligten in der Mehrheit der Paragraphen deutlich herauszustellen und eine Ablehnung des Entwurfs im Gesamten unmöglich zu machen. Diese Taktik 626 627 628

Vgl. Weisung des bayerischen Staatsministers des Äußeren Pfretzschner an den Gesandten in Berlin Rudhart, 9. Juni 1879, 5941, Verkehrsarchiv, Hauptstaatsarchiv, München. Vgl. Bericht des bayerischen Gesandten in Berlin Rudhart an den bayerischen Staatsminister des Äußeren Pfretzschner, 20. Juni 1879, 5941, Verkehrsarchiv, Hauptstaatsarchiv, München. Vgl. Weisung des bayerischen Staatsministers des Äußeren Pfretzschner an den Gesandten in Berlin Rudhart, 9. Juni 1879, 5941, Verkehrsarchiv, Hauptstaatsarchiv, München.

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erwies sich auch als erfolgreich, da die Entscheidungen über die einzelnen Paragraphen des Gesetzentwurfs im Wesentlichen die Konstellationen während der Aushandlung der Gesetzesinitiative im Gütertarifausschuss widerspiegelten. In den meisten inhaltlichen Punkten stimmten die Regierungsvertreter überein. Viele Paragraphen konnten gar ohne weitere Diskussion direkt zur erfolgreichen Abstimmung gestellt werden.629 Erwartungsgemäß machten die Paragraphen 2 und 4 den einzigen wirklich kontroversen Verhandlungsaspekt aus. Es lagen substanzielle Änderungsanträge seitens der preußischen Regierung sowie ein sächsisch-badischer Gemeinschaftsantrag vor. Einerseits brachte Preußen wie schon in den Vorberatungen einen Antrag ein, der die Grundlagen für die Tarifbildung durch die Reichsgesetzgebung geregelt sehen wollte. Andererseits wünschten die sächsische und die badische Regierung eine dahingehende Änderung, dass die Bestimmungen der für die Tarifbildung maßgebenden Entfernung (§2) sowie die Festlegung der Normaleinheitssätze (§4) in der Verantwortung der Landesbehörden belassen werden sollten. Sie kündigten unverhohlen an, dass sie den Gesetzentwurf als Verfassungsänderung betrachten würden, wenn ihr Antrag abgelehnt würde. Trotz der Drohung aus Baden und Sachsen scheiterten beide Anträge jedoch, so dass schließlich der vorliegende Gesetzentwurf mit 33 gegen 19 Stimmen (bzw. 25 Stimmen inklusive Bayern) angenommen wurde. Neben den Mittelstaaten Baden, Bayern, Sachsen und Württemberg hatten auch die kleineren Staaten Braunschweig, Sachsen-Altenburg, Reuß ältere Linie, Schaumburg-Lippe und die drei Hansestädte gegen die Bestimmungen der Paragraphen 2 und 4 gestimmt.630 Am Ende der Abstimmung entzündete sich ein längerer juristischer Auslegungsstreit darüber, ob das Gesetz nun als angenommen oder als abgelehnt zu erachten sei, weil die für eine Verfassungsänderung notwendigen Stimmen nicht aufgebracht worden waren. Der preußische Handelsminister Maybach und der Präsident des Reichskanzleramtes Hofmann sprachen sich mit Entschiedenheit gegen eine Verfassungsänderung aus, da ihrer Meinung nach der Artikel 4, Absatz 8 der Reichsverfassung dem Reich das generelle Recht zur Gesetzgebung für die Eisenbahnen im Interesse des allgemeinen Verkehrs übertragen würde. Dem widersprach der württembergische Ministerpräsident Mittnacht mit dem Argument, dass nach Artikel 45 der Reichsverfassung dem Reich die Kontrolle und nicht die Aufstellung der Tarife zustehe. Der vorliegende Entwurf ziele jedoch nicht auf die Kontrolle, sondern auf die Festsetzung von Einheitssätzen verbunden mit der Entscheidung über die den Bau-, Betriebs- und Verkehrsverhältnissen einzelner Bahnen anzupassenden Zuschlägen und Minderungen ab. Nach seiner Auffassung bestünde darin eine Erweiterung der verfassungsmäßigen Befugnisse des Reiches zu Lasten der Bundesstaaten. Schließlich stellte Mittnacht mit dem Argument einer verfassungsrechtlichen Klärung der Angelegenheit im Plenum den Antrag, noch vor der Vorlage des Gesetzes an den Reichstag den Verfassungsausschuss zur beschleunigten Berichterstattung aufzufordern.

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Vgl. Protokoll der 30. Sitzung des Bundesrathes vom 17. Juni 1879, §351-§354 bzw. S. 235-243. Vgl. Bericht des württembergischen Ministerpräsidenten Mittnacht an das württembergische Staatsministerium, 17. Juni 1879, Bü 3595, E130, Hauptstaatsarchiv, Stuttgart.

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Dieser Antrag wurde mit allen Stimmen gegen Preußen angenommen und die Entscheidung damit vorerst auf den 21. Juni 1879 vertagt.631 Der Reichskanzler war über die Art und Weise, wie der Gesetzentwurf vorerst blockiert worden war, äußerst empört, wenngleich die Verfassungsfrage schon seit längerem in der Luft gelegen hatte. Im informellen Rahmen eines gemeinsamen Abendessens drohte Bismarck Mittnacht sogar, dass „wenn dem Reichskanzler ein verfassungswidriges Verhalten vorgeworfen werde, ein Konflikt unausweichlich bleibt.“632 Da die Initiative zum Gesetzentwurf von Bismarck selber ausgegangen war, wertete er die Verweisung des Gesetzes an den Verfassungsausschuss als einen Vorwurf seines eigenen verfassungswidrigen Verhaltens. Dies traf Bismarcks politisches Selbstverständnis zutiefst und er war nicht gewillt, einen solchen Vorwurf stillschweigend zu akzeptieren. Nicht minder verärgert äußerte sich Bismarck über das Verhalten Bayerns, das er als Aufkündigung der stillschweigenden Übereinkunft durch die bayerische Regierung interpretierte.633 Obgleich erstmals seit dem Juni 1873 wieder eine reelle Chance bestand, eine bedeutsame eisenbahnpolitische Gesetzesinitiative erfolgreich zu beenden, entschied sich der Reichskanzler dennoch dafür, den Gesetzentwurf fallen zu lassen. Eine Reihe von Faktoren ließen eine Majorisierung der Mittelstaaten und eine konsequente Diskussion der Verfassungsfrage im Bundesrat als nicht empfehlenswert erscheinen: (1) Die innenpolitische Wende des Jahres 1879 legte dem Reichskanzler den Bundesrat als wichtigen Koalitionspartner für die zukünftige Rechtsetzung im Deutschen Reich nahe. Der Bundesrat sollte, wie Michael Stürmer es für die Zollgesetzgebung bezeichnete, „einen föderalistischen Ausweg aus dem parlamentarischen Dilemma“634 bieten, mit dem sich der Reichskanzler konfrontiert sah. Gegenüber Mittnacht soll der Reichskanzler kurz nach der Entscheidung über das Gütertarifgesetz angesichts der massiven Forderungen der verschiedenen Parteien im Reichstag im Kontext der Verhandlungen über das Zolltarifgesetz sogar geäußert haben, „wenn er doch von jemandem abhängig sein solle, so sei er es am Ende noch lieber von den Einzelstaaten als vom Reichstag.“635 (2) Bismarck hatte in den Verhandlungen des Reichstags sein ursprüngliches finanzpolitisches Hauptziel, die finanzielle Unabhängigkeit des Reiches, opfern und einer föderal-parlamentarischen Lösung zustimmen müssen. Nach dieser gingen die Zolleinnahmen bis zu einer Höhe von 130 Millionen Mark direkt an die Bundesstaaten und der Reichstag behielt sein parlamentarisches Budgetrecht.636 Damit verlor auch das Gütertarifgesetz an finanzpolitischer Attraktivität. (3) Die Erfahrungen aus der Reichseisenbahnpolitik und besonders den gleichzeitigen Verhandlungen über das Reichseisenbahngesetz hatten gelehrt, dass die Regierungen der Mittelstaaten ihre eisenbahnpolitische Souveränität sowie die letzte Kontrolle über das Tarifwesen mit allen ihnen zur Verfügung stehenden 631 632 633

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Vgl. Bericht des bayerischen Gesandten in Berlin Rudhart an den bayerischen Staatsminister des Äußeren Pfretzschner, 20. Juni 1879, 5941, Verkehrsarchiv, Hauptstaatsarchiv, München. Vgl. Mittnacht, Hermann: Erinnerungen, (Anm. 81), S. 70. Vgl. Äußerung des Präsidenten des Reichskanzleramtes Hofmann gegenüber dem bayerischen Gesandten in Berlin Rudhart, 22. Juni 1879, 5941, Verkehrsarchiv, Hauptstaatsarchiv, München. Vgl. Stürmer, Michael: Regierung und Reichstag, (Anm. 139), S. 277. Vgl. Gammerdinger, Ludwig: Mittnacht und Bismarck, (Anm. 81), S. 40. Vgl. Nipperdey, Thomas: Deutsche Geschichte 1800-1866, (Anm. 45), S. 382-408.

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DEUTSCHES REICH

Mitteln verteidigen würden. Die politischen Folgen einer Majorisierung in einem solchen Kernaspekt bundesstaatlicher Souveränität waren deshalb nicht kalkulierbar. Wenn Bismarck im Folgenden primär den Vorwurf des verfassungswidrigen Verhaltens vom Tisch bekommen wollte, so forderte er dies sicherlich nicht aus einer Position der verhandlungstaktischen Schwäche. Im Gegenteil, alle Beteiligten rechneten zwar damit, dass der Verfassungsausschuss aufgrund seiner personellen Zusammensetzung eine Verfassungsänderung bejahen würde. Damit war aber nicht ausgeschlossen, dass anschließend das Plenum des Bundesrats mit einfacher Mehrheit über die Stellungnahme des Ausschusses befand und den Vorwurf der Verfassungswidrigkeit verwerfen konnte. Da die Verfassungsbestimmungen im Artikel 78 einen Interpretationsspielraum ließen, hatten die Mittelstaaten schon bei der Abstimmung im Bundesratsplenum damit gerechnet, dass „die Anomalie hervortreten könnte, dass es einer einfachen Majorität immer gelingen kann, sich über die Formen des Artikel 78 Absatz 1 der Reichsverfassung durchzusetzen.“637 In mehreren informellen Sitzungen am 18., 20. und 21. Juni zwischen Bismarck, Hofmann und Mittnacht, die eine Lösung des Konflikts außerhalb der Reichsgremien herbeiführen sollten, fand sich der württembergische Ministerpräsident trotz des Etappenerfolges in einer defensiven Verhandlungsposition wider. Angesichts der Mehrheitsverhältnisse von 33 zu 19 (bzw. 25) Stimmen war der Reichskanzler in der zweifellos günstigeren Ausgangssituation. Aus der politischen Gesamtsituation heraus betrachtet, bestand aber sowohl für das Reich und Preußen als auch für die Mittelstaaten der einfachste Ausweg darin, die Verfassungsfrage zurückzuziehen und das Gütertarifgesetz zunächst auf unbestimmte Zeit zu vertagen. Mittnacht sollte deshalb die sächsischen und badischen Staatsminister von Könneritz und Turban dazu überreden, einen erneuten Antrag in den Bundesrat einzubringen, der den Verfassungsausschuss vorläufig von seiner Aufgabe entband und den Gegenstand zwecks weiterer Beratung der Paragraphen 2 und 4 in den außerordentlichen Ausschuss für das Gütertarifwesen zurückweisen sollte. Im Gegenzug sicherte Bismarck zu, dass sich der Ausschuss „nicht beeilen würde.“638 Wenn Mittnacht später gegenüber dem bayerischen Gesandten Rudhart angesichts der Zusicherung Bismarcks von „sehr wesentlichen Zugeständnissen Preußens“ sprach, so entsprach dies durchaus seiner Wahrnehmung der Dinge. Schließlich musste auch der bayerische Gesandte dem württembergischen Ministerpräsidenten zustimmen, dass „wenn einmal feststeht, dass das Plenum mit einfacher Stimmenmehrheit entscheiden kann, ob ein Gesetz die Verfassung ändert oder nicht, … auch das Reservatsrecht in Eisenbahnangelegenheiten wertlos“ ist.639 Von Könneritz und Turban jedenfalls werteten die Situation ähnlich wie Mittnacht und stimmten dieser Vorgehensweise umgehend zu. Sie brachten einen entsprechenden Antrag in den Bundesrat ein, der am 27. Juni 1879 vom Plenum einstimmig angenommen wurde.

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Vgl. Bericht des bayerischen Gesandten in Berlin Rudhart an den bayerischen Staatsminister des Äußeren Pfretzschner, 20. Juni 1879, 5941, Verkehrsarchiv, Hauptstaatsarchiv, München. Vgl. Mittnacht, Hermann: Erinnerungen, (Anm. 81), S. 73. Vgl. Bericht des bayerischen Gesandten in Berlin Rudhart an den Staatsminister des Äußeren Pfretzschner, 22. Juni 1879, 5941, Verkehrsarchiv, Hauptstaatsarchiv, München.

FALLBEISPIEL II: DAS EISENBAHNGÜTERTARIFGESETZ

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Mit der Annahme dieses Antrags war die Entscheidung über den Entwurf des Gütertarifgesetzes erst einmal zurückgestellt worden, ohne diesen komplett zu verwerfen. Der Reichskanzler hatte sich so alle Optionen offen gehalten, das Gütertarifgesetz zu einem späteren Zeitpunkt dem Reichstag vorzulegen. Dazu kam es jedoch nicht, da sich eine stärkere Vereinheitlichung der materiellen Tarifstruktur sowohl durch die Verstaatlichung der preußischen Bahnen wie auch durch den Reformtarif des Vereins deutscher Eisenbahnverwaltungen allmählich von selber einstellte. 4.1.5. Zusammenfassung Mit dem Gütertarifgesetz war erstmals ein bedeutender eisenbahnpolitischer Gesetzentwurf erfolgreich bis in die Entscheidungsphase gebracht worden, der dann sogar von einer deutlichen Mehrheit im Bundesrat positiv beschieden wurden. Wesentliche Erfolgsgaranten stellten die informellen Vorverhandlungen sowie der ad hoc Gütertarifausschuss dar, die dem formellen Rechtsetzungsverfahren in prozessualer Hinsicht eigentlich widersprachen. Sie erlaubten einen Verzicht auf die eigentlichen Verhandlungen im Bundesrat, der sich als förderlich erwies. Im Endeffekt scheiterte das Gütertarifgesetz daran, dass Mehrheitsentscheidungen im Rahmen der Eisenbahngesetzgebung aufgrund der konkurrierend auslegbaren Verfassungsvorgaben für eine erfolgreiche Entscheidungsfindung nicht ausreichten. Bedeutende Gesetze konnte im Bereich der Eisenbahnen nur dann verabschiedet werden, wenn alle größeren Regierungen zustimmten.

G. EUROPÄISCHE WIRTSCHAFTSGEMEINSCHAFT

1. Verkehrspolitische Entwicklungen im Überblick 1.1. Von den Anfängen bis zum Aktionsprogramm (1958-1962) 1.1.1. Entwicklung der Verkehrspolitik Noch bevor sich die Kommission ihren Aufgaben überhaupt widmen konnte, hatte der Präsident der Kommission Walter Hallstein mit einer Rede zum Thema „Europäische Integration und Verkehr“ anlässlich der Rotterdamer Hafentage am 12. September 1958 die gemeinsame Verkehrspolitik ins Rampenlicht gerückt. Ausgerechnet in Rotterdam sprach sich Hallstein gegen eine rein an den (Selbst-) Kosten der Verkehrsdienstleistungen orientierte Verkehrs- und Tarifpolitik aus. Er gab stattdessen zu erkennen, den Verkehr auch als Mittel zur Erreichung wirtschaftlicher und sozialer Ziele einschalten zu wollen. Als sich Hallstein dann auch noch implizit für eine die Eisenbahn begünstigende Politik aussprach, Ausnahmeregelungen für die deutschen Nordseehäfen ankündigte und dies mit dem „Geist der Solidarität“640 begründete, provozierte er wütende Proteste nicht nur der niederländischen Schifffahrt. Zwar betonte Hallstein mehrfach, dass seine Rede nur eine persönliche Äußerung und keine offizielle Stellungnahme der Kommission gewesen sei. Dennoch riefen seine Äußerungen ernsthafte Spannungen zwischen der Kommission, den Mitgliedsstaaten und dem Europäischem Parlament hervor.641 Hallstein, dessen Rede unglücklicherweise von seinem persönlichen Referenten Siegfried von Stülpnagel auf der Basis von Exposés der Handelskammer Hamburg und des Referats A3 des Bundesverkehrsministeriums (Schulte-Meermann) geschrieben worden war, hatte der Diskussion um die europäische Verkehrspolitik – zumindest in Fachkreisen – zu einem ‚klassischen Fehlstart’ verholfen.642 Der Formulierung der gemeinsamen Verkehrspolitik wandte sich die Kommission im Frühjahr 1959 zu, nachdem sie ihre interne Aufbau- und Organisationsphase abgeschlossen hatte.643 Dabei ging sie sehr behutsam und vorsichtig vor. Da der Abschnitt Verkehr im EWG-Vertrag kaum materielle Bestimmungen oder Vorgaben für die gemeinsame Verkehrspolitik enthielt, machte sich die Kommission zunächst daran, eine Bestandsaufnahme und vergleichende Analyse der mitgliedsstaatlichen Verkehrssysteme durchzuführen. Sie beabsichtigte, sich zum Auftakt ihrer Bemühungen zunächst einmal ein Bild über den Zustand der europäischen Verkehrsmärkte zu machen. Erst „in voller Kenntnis der Zusam640 641 642 643

Vgl. Manuskript der Rede „Europäische Integration und Verkehr“, 12. September 1958, N1266/922, Bundesarchiv, Koblenz. Vgl. Schriftliche Anfrage des Europäischen Parlaments an die Kommission, Nr.12, 8. Oktober 1958, N1266/922, Bundesarchiv, Koblenz. Die Korrespondenz Walter Hallsteins gibt einen guten Überblick über die Auswirkungen der Rotterdamer Rede, N1266/922, Bundesarchiv, Koblenz. Vgl. Henrich-Franke, Christian: Gescheiterte Integration., (Anm. 13).

VERKEHRSPOLITISCHE ENTWICKLUNGEN IM ÜBERBLICK

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menhänge“644 sollte anschließend die Arbeit an der inhaltlichen Grundausrichtung der gemeinsamen Verkehrspolitik vorgenommen werden. Parallel dazu musste die Kommission sich umgehend ihren aus den Artikeln 79 bis 81 resultierenden exekutiven Aufgaben zuwenden, da der EWG-Vertrag hier enge Fristen gesetzt hatte. Selbstverständlich stand die Kommission in dieser frühen Phase ihrer verkehrspolitischen Aktivitäten auch vor der Aufgabe sich in das Netzwerk der existierenden Organisationen und Abkommen im europäischen Verkehrssektor einzufügen. In ihren Vergleichsstudien legte die Kommission die Schwerpunkte auf die nationale Verkehrspolitik, die berufsständische Organisation und die Frage der Selbstkosten von Verkehrsdienstleistungen. Insbesondere die Selbstkosten stellten ein gleichermaßen schwierig zu analysierendes wie sehr grundlegendes und vielschichtiges Problem für die weitere Tätigkeit dar. Sowohl die Formulierung einer gemeinsamen Verkehrspolitik als auch die Ausübung ihrer exekutiven Befugnisse standen im engen Zusammenhang mit einer exakten Bestimmung der Selbstkosten. Maßnahmen zur Angleichung der Wettbewerbsbedingungen der Verkehrsträger wie beispielsweise die Entlastung der Bahnen von ‚betriebsfremden Kosten’ waren zweifelsohne eines der überragenden Ziele der EWG. Sie konnten aber erst auf der Grundlage exakter Kenntnisse über die Wettbewerbsfähigkeit und Wettbewerbsposition der einzelnen Verkehrsträger getroffen werden. Diese jedoch ergaben sich erst nach vollzogener Bereinigung der Kostenlage, d.h. nach genauer Kenntnis über die Art und den Umfang der betriebsfremden Kosten. Über die Frage, wie die ‚Selbstkosten’ zu errechnen seien, hatten sich schon auf nationaler wie internationaler Ebene Organisationen wie der Internationale Eisenbahnverband oder die Wirtschaftskommission für Europa Gedanken gemacht, ohne dabei befriedigende Antworten zu finden. Insbesondere die Frage der Anlastung und Errechnung der Wegekosten war immer wieder in kontroverse Diskussionen besonders zwischen den Verkehrsträgern gemündet. Die Kommission war also gleich zu Beginn ihrer Tätigkeit mit einem vielschichtigen Problemkomplex konfrontiert. In ihrem Handeln folgten die Mitglieder der Kommission und ihrer Generaldirektion von Beginn an dem Selbstbild eines unabhängigen Initiativorgans und versuchten deshalb zunächst abgeschottet von externen Einflüssen die anstehenden Aufgaben zu erörtern. Lediglich den Beratenden Verkehrsausschuss hörte sie zu Spezialaspekten. Es stellte sich aber schnell heraus, dass die Kommission allein nicht weiter kam, weshalb man im März 1961 einen Ausschuss aus Regierungssachverständigen einsetzte.645 Mit diesem Schritt hoffte die Kommission die von den nationalen Behörden und internationalen Verkehrsorganisationen gemachten Erfahrungen effektiver für die eigenen Ziele nutzbar machen zu können. Dies war auch dringend geboten, verliefen die verkehrspolitischen Diskussionen doch gar nicht entsprechend der ursprünglichen Kalkulation der Kommission. War diese beispielsweise noch 1959 davon ausgegangen, die Frage der Wegekosten zügig klären zu können, so zog sich die Arbeit immer mehr in die

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Vgl. Dritter Gesamtbericht über die Tätigkeit der Gemeinschaft, S. 210. Vgl. Niederschrift: Sitzung des Ausschusses der Regierungssachverständigen zur Beratung der Kommission bei Kostenuntersuchungen im Verkehr am 21./22. März 1961, B57-254, Politisches Archiv des Auswärtigen Amts, Berlin.

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EUROPÄISCHE WIRTSCHAFTSGEMEINSCHAFT

Länge.646 Es zeigte sich recht bald, dass der Ausschuss der Regierungssachverständigen sich mit immer spezielleren Aspekten befasste, je länger er das Thema diskutierte. Binnen kurzer Zeit konnte auch er keine befriedigende Lösung präsentieren. Zu wie viel Prozent mussten die Kosten eines Bahnübergangs dem Straßenverkehr, zu wie viel Prozent der Eisenbahn angelastet werden? Solche und weitere Fragen wurden zur weiteren Diskussion in immer neue Unterausschüsse und Arbeitsgruppen verlagert.647 Dem Ziel einer einheitlichen Methode zur Ermittlung kalkulatorischer Kosten der Verkehrswege kam man keinen Schritt näher. Zumindest erschien es der Kommission so.648 Dass die Frage der Wegekosten die EWG noch in den 1970er Jahren beschäftigen sollte und der Rat zwischenzeitlich sogar eine Enquête zur Ermittlung der Wegekosten einsetzte, um endlich Ergebnisse zu erzielen, damit rechneten die Verantwortlichen von Kommission und Generaldirektion seinerzeit nicht. Die Arbeit des Ausschusses der Regierungssachverständigen kann als typisches Beispiel für die Zusammenarbeit zwischen der Kommission und den nationalen Behörden in dieser frühen Phase der EWG-Verkehrspolitik betrachtet werden. Einmal mehr prägten die schon aus den Gründungsverhandlungen bekannten Konflikte um Kompetenzen, Sachverstand und verkehrspolitische Grundausrichtungen die Zusammenarbeit. Im Unterschied zur Aushandlung der Römischen Verträge hatten sich die Vorzeichen jedoch gewandelt. Mit der Kommission und ihrer Generaldirektion Verkehr saßen nun neue, einflussreiche Akteure am Tisch. Besonders die traditionellen Entscheidungsprozeduren, die sich in den etablierten Verkehrsorganisationen herausgebildet hatten, wurden hierdurch durcheinander gewirbelt. Einerseits versuchte die Kommission ihr Initiativmonopol gegenüber den Regierungssachverständigen durchzusetzen, indem sie darauf bestand, die Tagesordnungen festzulegen, die Arbeitsdokumente vorzubereiten und die Diskussionen inhaltlich zu lenken. Sofern es dann zu Konflikten über die Arbeitsmethoden kam, machte die Kommission auf ihr Initiativrecht und den konsultativen Status der Regierungssachverständigen aufmerksam. Dieses Vorgehen wirkte sich – zumindest lassen die vorhandenen Archivalien dies vermuten – außerordentlich negativ auf die Motivation der Fachleute aus.649 Überspitzt formuliert bedeutete dies für sie, dass die Dokumente und Berichte der etablierten Organisationen, die sich bereits seit längerem mit gleichen oder ähnlichen Themen beschäftigten, von wenig kompetenten Nichtexperten auf ihren inhaltlichen Wert hin überprüft wurden. Wenn beispielsweise der Bericht des Internationalen Eisenbahnverbands über die wirtschaftlichen Probleme der Eisenbahnen,650 der 646 647

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Vgl. Berichte des Unterausschuss Wegekosten des Ausschusses der Regierungssachverständigen, B57-254, Politisches Archiv des Auswärtigen Amts, Berlin. Vgl. Niederschrift der zweiten Sitzung des Regierungssachverständigenausschusses zur Beratung der Kommission bei Kostenuntersuchungen im Verkehr, 11./12. Juli 1961, B57-251, Politisches Archiv des Auswärtigen Amts, Berlin. Vgl. Niederschrift der ersten Sitzung des Regierungssachverständigenausschusses zur Beratung der Kommission bei Kostenuntersuchungen im Verkehr, 21./22. März 1961, B57-251, Politisches Archiv des Auswärtigen Amts, Berlin. Vgl. Ambrosius, Gerold/ Henrich-Franke, Christian: Alte Pfade, (Anm. 240), S. 275-304. Vgl. Internationaler Eisenbahnverband (Hg.): Die Lage der europäischen Eisenbahnen. Schwierigkeiten, Ursachen, Gesundungsmöglichkeiten, Paris 1951; Internationaler Eisenbahnverband (Hg.): Das Problem der Finanzlage der Eisenbahnen, Paris 1957.

VERKEHRSPOLITISCHE ENTWICKLUNGEN IM ÜBERBLICK

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bereits alle (angeblich) relevanten Aspekte ausführlich diskutierte, nicht die gebührende Beachtung der Kommission erhielt, war dies für die Fachleute nicht nachzuvollziehen.651 Andererseits musste die Kommission erkennen, dass sowohl die einzelnen Verkehrsträger als auch die einzelnen Mitgliedsstaaten ganz unterschiedlich an das Thema der Wegekosten herangingen und abweichende Schwerpunkte setzten. Je länger man die Sachverständigen verhandeln ließ, desto mehr Detailaspekte standen zur Diskussion und desto mehr entfernte man sich von einer pragmatischen Lösung, wie sie sich die Kommission wünschte. Seitens der Kommission verstärkten die Erfahrungen mit den Regierungssachverständigen nur den Eindruck, dass ausschließlich ein supranationaler Akteur tatsächliche inhaltliche Fortschritte erzielen konnte. Der eigene Führungsanspruch wurde so mit inhaltlichen Argumenten noch untermauert. Im Sommer 1958 hatte auch der Verkehrsausschuss des Europäischen Parlaments damit begonnen, sich aktiv in die Fragen der Verkehrspolitik einzumischen.652 In kurzen Abständen ernannte der Verkehrsausschuss gleich mehrere Berichterstatter, die Stellungnahmen zu Einzelaspekten der EWGVerkehrspolitik vorlegten. So bereitete seit 1958 der schon bekannte Paul Kapteyn einen allgemeinen Bericht über die gemeinsame Verkehrspolitik vor.653 Wenig später nahm Ernst Müller-Hermann die Arbeit an einem Bericht über die Probleme der Harmonisierung des europäischen Verkehrs auf.654 Weitere Berichte beschäftigten sich mit Spezialaspekten wie den europäischen Verkehrswegen.655 Es war eine ungeschriebene Regel, dass die Berichte in engem Kontakt mit dem Verkehrsgewerbe formuliert wurden.656 Allen Berichterstattern war gemein, dass sie wie die Kommission einen sehr liberalen Zugang zur Verkehrspolitik wählten. Im Gegensatz zur Kommission plädierte das Europäische Parlament gar für eine radikale Zäsur der europäischen Verkehrszusammenarbeit und wollte die nationalen dirigistischen Verkehrspolitiken komplett durch eine europäische liberale ersetzen. Konkret bedeutete dies, dass nationale Verkehrsregelungen, wie sie oben beschrieben wurden, komplett vereinheitlicht werden sollten. Es gelang dem Europäischen Parlament in dieser frühen Phase, viel Aufmerksamkeit zu erlangen und die Diskussion wirklich zu beeinflussen, was wohl auch in

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Vgl. Bericht über die zweite Arbeitssitzung des Regierungssachverständigenausschusses zur Beratung der Kommission bei Kostenuntersuchungen im Verkehr, 12. Juli 1961, B57-251, Politisches Archiv des Auswärtigen Amts, Berlin. Vgl. Kapteyn, Paul: Europa, (Anm. 310), S. 42. Vgl. Europäisches Parlament, Sitzungsdokumente, Sitzungsperiode 1958/59, Bericht in Namen des Ausschusses für Verkehrsfragen über die Verkehrsprobleme der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft an Hand des Ersten Gesamtberichts der EWG-Kommission, Berichterstatter: Paul Kapteyn, Dokument Nr. 62, 1958. Vgl. Europäisches Parlament, Sitzungsdokumente, Sitzungsperiode 1961/62, Bericht in Namen des Verkehrsausschusses zu der Denkschrift der Kommission über die Grundausrichtung der gemeinsamen Verkehrspolitik, Berichterstatter: Ernst Müller-Herrmann, Dokument Nr. 18, 2. Mai 1962. Vgl. Europäisches Parlament, Sitzungsdokumente, Sitzungsperiode 1960/61, Bericht in Namen des Ausschusses für Verkehrsfragen über das Problem der europäischen Verkehrswege, Berichterstatter: Ernst Müller-Herrmann, Dokument Nr. 90, 17. November 1960. Vgl. Korrespondenz Ernst Müller-Hermann, 01-412-051-4, Archiv für christlichdemokratische Politik, St. Augustin.

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EUROPÄISCHE WIRTSCHAFTSGEMEINSCHAFT

der Radikalität ihrer Vorschläge begründet war. Bis ins Jahr 1962 standen die Berichte regelmäßig auf der Tagesordnung des Rats der Verkehrsminister.657 Die Kommission und ihre Generaldirektion Verkehr bildeten in ihren inhaltlichen Überlegungen zur Formulierung der gemeinsamen Verkehrspolitik recht früh eine Tendenz zu marktwirtschaftlichen Prinzipien heraus. Eigenwirtschaftlichkeit sollte als Garant rationeller Verkehrsbedienung dienen. Einen ersten konkreten Standpunkt bezog die Kommission in einem Memorandum vom 12. November 1960, in dem die Anwendbarkeit der allgemeinen Regeln des EWGVertrags wie z.B. die Wettbewerbsregeln der Artikel 85-94 auch auf den Verkehr propagiert wurde. Nur sofern der Vertrag selber oder der Rat auf Grund des Vertrags etwas anderes bestimmten, sollten spezifische Regeln gelten.658 Die Kommission hatte damit eine klare inhaltliche Position bezogen und sich dem niederländischen Zugang zur Verkehrspolitik deutlich angenähert. Bemerkenswerterweise war der Beratende Verkehrsausschuss zur generellen Frage der Ausrichtung der gemeinsamen Verkehrspolitik nicht gehört worden, woraufhin dieser das Thema von selbst aufgriff. Bei der Kommission stießen seine Empfehlungen jedoch kaum auf Widerhall.659 Die Kommission ließ dem Memorandum im April 1961 eine Denkschrift zur europäischen Verkehrspolitik, das sogenannte Schaus-Memorandum, folgen, in der sie erstmals ihre verkehrspolitische Konzeption in aller Breite vorstellte. Mit der Denkschrift, die nur die generellen Linien und keine konkreten Maßnahmen enthielt, hoffte die Kommission eine breite Diskussion über die Grundzüge der Verkehrspolitik loszutreten. Ihr waren die zu erwartenden Schwierigkeiten angesichts der verkehrspolitischen Differenzen zwischen den Mitgliedsstaaten durchaus bekannt. Mit Bedacht wählte sie die Strategie, mit einer unverbindlichen Denkschrift erste Reaktionen zu provozieren, bevor sie mit einem formellen Vorschlag oder gar mit einem Maßnahmenkatalog im Sinne des EWG-Vertrags an den Rat herantrat. Inhaltlich stellte die Denkschrift eine sehr extensive Auslegung des EWGVertrags dar. Die Kommission gab klar zu erkennen, dass die gemeinsame Verkehrspolitik sich nicht auf ein Minimum von Maßnahmen zum Abbau der Beeinträchtigungen und Verzerrungen im Warenverkehr beschränken sollte. Stattdessen plante die Kommission einen ambitionierten Mix aus Tarif-, Kapazitäts-, Wettbewerbs- und Infrastrukturpolitik anzuwenden. Die Denkschrift unterstrich noch einmal die Anwendbarkeit der allgemeinen Regeln des EWG-Vertrags auf den Verkehr und nannte drei allgemeine Ziele der Verkehrspolitik: x die Beseitigung der Hindernisse, die sich auf dem Verkehrssektor für die Verwirklichung des gemeinsamen Markts ergeben können, x die Integration des Verkehrswesens innerhalb der Gemeinschaft, d.h. freier Dienstleistungsverkehr auf dem Verkehrsgebiet innerhalb der Gemeinschaft und x eine allgemeine Ordnung des Verkehrssystems in der Gemeinschaft.

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Vgl. Protokoll der Ratssitzung vom 16. Juni 1962, B108/10122, Bundesarchiv, Koblenz. Vgl. Memorandum der Kommission an die Mitgliedsstaaten, 12. November 1960, B108/10047, Bundesarchiv, Koblenz. Vgl. Bericht der deutschen Delegation über die Sitzung des Beratenden Verkehrsausschusses am 7./8. Juni 1960, B108/10225, Bundesarchiv, Koblenz.

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Diesen Zielen ordnete die Kommission eine Reihe von Einzelzielen zu, u.a. die hier als Fallbeispiele zu betrachtende Anwendung der Regeln über Kartelle und Monopole sowie die Einführung von Margentarifen. Fünf elementare Grundsätze sollten dabei die Basis der Verkehrspolitik darstellen: x die inter- wie intramodale Gleichbehandlung aller Verkehrsunternehmen, x die finanzielle Eigenständigkeit der Verkehrsunternehmer, x die Handlungsfreiheit der Verkehrsunternehmen, x die freie Wahl für den Verkehrskonsumenten und x die Koordination der Investitionen in die Verkehrsinfrastruktur.660 In prozessualer Hinsicht schlug die Kommission eine stufenweise Realisierung der gemeinsamen Verkehrspolitik nach einem überprüfbaren aber doch sehr engen Zeitplan vor. Demnach sollten zunächst nur die wichtigsten Probleme angegangen werden. Einen umfassenden Katalog gemeinsamer Regeln wollte die Kommission dann in einem zweiten Schritt folgen lassen. Die Strategie der Kommission bestand offensichtlich darin, den Gemeinsamen Markt möglichst schnell und umfassend auf das Verkehrsangebot auszudehnen.661 Angesichts der Unterschiede nationaler Verkehrspolitiken, der bestehenden Formen der internationalen Zusammenarbeit im Verkehrssektor und der Erfahrungen aus den Vertragsverhandlungen wählte die Kommission eine gleichermaßen ambitionierte wie gefährliche Strategie. Neben den Zielen, Grundsätzen und Durchführungsbestimmungen setzte sich die Denkschrift auch mit den im EWG-Vertrag anerkannten Besonderheiten des Verkehrs auseinander. Im Unterschied zu vielen nationalen Verkehrsministerien sah die Kommission in den Besonderheiten aber kein inhärentes Charakteristikum der Verkehrsmärkte. Vielmehr definierte sie diese als x Eingriffe der öffentlichen Instanzen auf dem Gebiet der Infrastruktur, x Eigenarten in der Struktur von Angebot und Nachfrage und x Auflage von verbilligten (dem Gemeinwohl dienenden) Tarifen. Die Kommission gab damit zu verstehen, dass die Besonderheiten des Verkehrs aus ihrer Perspektive künstlich geschaffene Ursachen für die Unvollkommenheit der Verkehrsmärkte waren. Aus diesem Grund sah die Kommission auch keine Veranlassung dazu, die angeblichen Besonderheiten als ein Kriterium für die Konzeption der gemeinsamen Verkehrspolitik zu beachten. Vielmehr sah sie diese als eine Folge staatlicher Eingriffe an, die es zu beseitigen galt. Mit einer Angleichung der Wettbewerbsbedingungen, so die Kernaussage, würden automatisch die Besonderheiten des Verkehrs verschwinden.662 Die Reaktionen auf die Denkschrift fielen erwartungsgemäß sehr unterschiedlich aus, hatte die Kommission doch einige polarisierende Thesen formuliert, mit denen sie unmittelbar an die kontroverse Verhandlungsphase über den EWG-Vertrag aus dem Januar 1957 anknüpfte. Die unterschiedlichen Reaktionen ließen sofort erkennen, dass sich die (nationalen) Positionen und Konfliktlinien 660 661 662

Vgl. Vierter Gesamtbericht über die Tätigkeit der Gemeinschaft, S. 152-158. Vgl. Willeke, Rainer: Möglichkeiten und Grenzen einer gemeinsamen Verkehrspolitik der Europäischen Gemeinschaften, in: Zeitschrift für Verkehrswissenschaft, 1 (1976), S. 63-78. Vgl. Vierter Gesamtbericht über die Tätigkeit der Gemeinschaft, S. 150-151; Ebert, Volker/ Harter, Philip: Europa ohne Fahrplan?, (Anm. 63).

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nicht wesentlich verändert hatten. Geändert hatten sich lediglich die Konstellationen, da die Niederländer in der Kommission und dem Europäischen Parlament inzwischen neue Verbündete gefunden hatten und so aus ihrer Isolation heraus traten. In den Stellungnahmen des Europäischen Parlaments und des Wirtschaftsund Sozialausschusses erhielt die Kommission eine prinzipielle Unterstützung für ihre Politik, wenngleich der Verkehrsausschuss des Parlaments kritisierte, dass „die EWG-Kommission in ihrer Denkschrift allzu vorsichtig vermieden hat, die Kompetenzen der einzelnen Mitgliedsstaaten anzutasten“.663 Er plädierte wie in seinen Berichten zuvor für einen radikalen Schnitt in der Verkehrspolitik und wünschte möglichst schnell die nationalen Verkehrspolitiken durch eine liberale europäische Verkehrspolitik zu ersetzen. Daher drängte der Verkehrsausschuss auf eine rasche Angleichung und Verbesserung der Wettbewerbsbedingungen der Verkehrsträger als ersten Schritt, womit v.a. eine Entlastung von betriebsfremden Kosten gemeint war. Dass den Äußerungen des Europäischen Parlaments weiterhin Gewicht beigemessen wurde, zeigte sich auch darin, dass auf nationaler Ebene versucht wurde, die Mitglieder des Verkehrsausschusses für die jeweilige Position des nationalen Fachressorts zu gewinnen. So ließ Bundesverkehrsminister Seebohm dem Berichterstatter Müller-Hermann einen langen Brief zukommen, in dem die Besonderheiten des Verkehrs und die Bedeutung der Europäischen Verkehrsministerkonferenz nachdrücklich unterstrichen wurden.664 Im Rat und seinen nachgeordneten Gremien wurde die Denkschrift der Kommission vom Juni 1961 bis in den Februar 1962 erörtert. Dabei ergaben sich sowohl hinsichtlich der grundlegenden Ausrichtung der Verkehrspolitik als auch hinsichtlich der Vorgehensweise erhebliche Differenzen.665 Sollte die gemeinsame Verkehrspolitik auf mehr Liberalisierung setzen und staatliche Eingriffe in die internationalen Verkehrsströme abbauen? Oder sollte die gemeinsame Verkehrspolitik auf administrative Koordination setzen und Verkehrsströme durch kapazitative Beschränkungen wie prohibitive Tarife zielgerichtet auf die Verkehrsträger verteilen? Sollte zuerst liberalisiert oder zuerst harmonisiert werden? In welcher Reihenfolge die drei Hauptgebiete der EWG-Verkehrspolitik – Kapazitäts-, Tarif- und Wettbewerbspolitik – angegangen werden sollte, blieb hoch umstritten. Plädierten Deutschland und Frankreich zunächst für eine vorsichtige Harmonisierung der Wettbewerbsbedingungen, u.a. zum Schutz ihrer defizitären Eisenbahnen, so forderten die Niederlande eine rasche Liberalisierung und die Öffnung der nationalen Märkte. Dies, so das niederländische Argument, würde zwangsläufig in eine Angleichung der Wettbewerbsbedingungen münden. Freilich gingen auch die Meinungen über die Besonderheiten des Verkehrs oder den Umfang möglicher Liberalisierungen weit auseinander. Als weiteres schwerwiegendes Problem stand die Gültigkeit des EWG-Vertrags in Abgrenzung zur Mannheimer Rheinschiffahrtsakte ungeklärt im Raum. So erkannte der Artikel 663

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Vgl. Bericht im Namen des Verkehrsausschusses zur Denkschrift der EWG-Kommission über die Grundausrichtung der gemeinsamen Verkehrspolitik, Berichterstatter: Herr MüllerHermann, Dokument Nr.18, 2. Mai 1962, S. 2. Vgl. Schreiben vom 12. April 1962, I-412-007/1, Archiv für christlich-demokratische Politik, St. Augustin. Vgl. Synoptische Übersicht über die im Rat geäußerten nationalen Positionen, B57-254, Politisches Archiv des Auswärtigen Amts, Berlin.

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234 des EWG-Vertrags zwar die Mannheimer Akte ausdrücklich an, er schuf aber die Möglichkeit, Übereinkünfte zu revidieren, deren Inhalte mit dem Gemeinsamen Markt kollidierten.666 Es blieb umstritten, ob die Bestimmungen der Mannheimer Akte eine kapazitätspolitische Beschränkung, behördliche Eingriffe in die Preisbildung im grenzüberschreitenden Verkehr oder eine Anlastung der Wegekosten in Form von Abgaben überhaupt zuließen. Obgleich der Rat der Kommission mehr Fragen aufgeworfen als bestehende beantwortet hatte, beauftragte er auf seiner Tagung vom 27. Februar 1962 die Kommission damit, ihm bis zum 25. Mai 1962 ein Aktionsprogramm vorzulegen, das unter Berücksichtigung der einzelnen Positionen möglichst detailliert ausgearbeitet werden sollte.667 Nachdem die Diskussion über die Denkschrift keine wirkliche inhaltliche Annäherung der Positionen im Rat gebracht hatte, hielt die Kommission an ihrem marktwirtschaftlichen Ansatz fest. Sie formulierte die in der Denkschrift skizzierten Ziele, Grundsätze und Durchführungsbestimmungen in ihrem Aktionsprogramm vom 23. Mai 1962 in etwas konkretere Vorschläge für Maßnahmen und Rechtsvorschriften um. Allerdings hatte die Kommission aus den einzelnen Reaktionen den Schluss gezogen, dass eine zu radikale Vorgehensweise, wie sie etwa das Europäische Parlament vertrat, zum Scheitern verurteilt sei. Auch aus diesem Grund hatte die Kommission die offizielle Stellungnahme des Europäischen Parlaments zur Denkschrift nicht einmal abgewartet und schon am 2. Mai 1962 das Aktionsprogramm intern verabschiedet. Die Kommission bemühte sich, im Aktionsprogramm ein pragmatisches Vorgehen aus parallelen Liberalisierungs- und Harmonisierungsmaßnahmen vorzuschlagen. Die drei Hauptgebiete der Verkehrspolitik – Kapazitäts-, Tarif- und Wettbewerbspolitik – sollten gleichzeitig, aber vorsichtig angegangen werden, um einen „harmonischen Übergang von den nationalen Systemen zu einer Verkehrswirtschaft der Gemeinschaft“668 zu ermöglichen. Das Aktionsprogramm schlug beispielsweise anstelle einer kompletten Liberalisierung des grenzüberschreitenden Straßengüterverkehrs vor, bilaterale Kontingente durch Gemeinschaftskontingente zu ersetzen, um so eine effektive Anpassung an die Entwicklung des gemeinsamen Markts vornehmen zu können. In tarifpolitischer Hinsicht empfahl das Aktionsprogramm Margentarife als Kompromiss zwischen Systemen der freien Preisbildung und der Festpreise. Schließlich sollten die Wettbewerbsbedingungen durch eine gleichmäßige Anlastung von Wegekosten, durch eine Harmonisierung der fiskalischen Belastungen sowie durch einen Abbau der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen angeglichen werden.669 Das Aktionsprogramm enthielt sogar einen Zeitplan, der umfangreiche Maßnahmen schon in den Jahren 1963 und 1964 anstrebte. Insgesamt muss aber kritisch angemerkt werden, dass sich im Aktionsprogramm weiterhin eher abstrakte Modellüberlegungen denn praktische Vorschläge wiederfanden. Über eine konkrete Umsetzung sagte das Aktionsprogramm noch nicht viel aus.

666 667 668 669

Vgl. Sengpiel, Markus: Das Recht der Freiheit der Schiffahrt auf Rhein und Donau, Duisburg 1998, S. 158-179. Vgl. Bericht des Bundesverkehrsministeriums über die Sitzung des Rats vom 27. Februar 1962, B108/10158, Bundesarchiv, Koblenz. Vgl. Sechster Gesamtbericht über die Tätigkeit der Gemeinschaft, S. 192. Vgl. Sechster Gesamtbericht über die Tätigkeit der Gemeinschaft, S. 188-195.

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1.1.2. Zusätzliche Aspekte zum Verständnis der Verkehrspolitik a) Die Exekutivbefugnisse der Kommission Neben dem Auftrag, eine gemeinsame Verkehrspolitik auszuarbeiten, hatte der EWG-Vertrag der Kommission in den Artikeln 79-81 eine Reihe von exekutiven Befugnissen übertragen, um unmittelbar nach Inkrafttreten des EWG-Vertrags Beschränkungen im Gemeinsamen Markt abbauen zu können. Exemplarisch soll hier ein knapper Überblick über die Anwendung der Artikel 79 und 80 gegeben werden, die beide aufgrund vorgegebener Fristen die Kommission zu unmittelbarem Handeln zwangen. (1) Artikel 79: Der EWG-Vertrag verpflichtete die Kommission binnen 2 Jahren nach Inkrafttretung des Vertrages diejenigen Diskriminierungen zu beseitigen, die darin bestanden, „dass ein Verkehrsunternehmer in den selben Verbindungen je nach Herkunfts- und Bestimmungsland unterschiedliche Frachten und Beförderungsbedingungen ansetzt“.670 Dass die Kommission aber überhaupt tätig werden konnte, war wiederum abhängig von einer vom Rat verabschiedeten Verordnung. Nachdem die Kommission und die Generaldirektion Verkehr Anfang 1959 ihre interne Aufbauphase abgeschlossen hatten, widmeten sie sich umgehend dem Artikel 79. Schon im Juli wurde dem Rat nach intensiven Gesprächen mit dem Beratenden Verkehrsausschuss ein Verordnungsentwurf vorgelegt. Entgegen des Urteils der Sachverständigen intendierte dieser, der Kommission umfangreiche Sanktionsrechte zu übertragen und eine Veröffentlichungspflicht der Tarife einzuführen.671 Im Rat stieß der Vorschlag auf heftigen Widerstand bei allen Mitgliedsstaaten. Erstens weigerten sich die niederländischen und italienischen Vertreter die vorgeschlagene Veröffentlichungspflicht der Beförderungsbedingungen zu akzeptieren, die wiederum nachhaltig von ihren deutschen und französischen Kollegen eingefordert wurde.672 Zweitens war die Einbeziehung der Rheinschifffahrt in den Geltungsbereich der Verordnung unklar geblieben, wogegen die Niederländer unter Verweis auf die Mannheimer Akte opponierten. Ein dritter Streit entbrannte zwischen den nationalen Verkehrsministerien der Mitgliedsstaaten und der Kommission über die vorgeschlagenen Sanktionsrechte. Der Kommission ein Sanktionsrecht und damit starke exekutive Befugnisse zuzugestehen, waren die Verkehrsminister(-ien) nicht bereit. Als Kompromiss schwieriger Verhandlungen wurde mit der Verordnung 11 zunächst nur eine Minimalregelung im engeren Rahmen des Artikels 79,1 erlassen. Wenngleich die EWG damit nur eine Minimalregelung erreicht hatte, überzog sie damit die vom EWGVertrag vorgegebene Frist um sieben Monate. Diese führte innergemeinschaftliche Beförderungspapiere für alle Transporte ein, aus denen die notwendigen Informationen zur Feststellung eines Diskriminierungstatbestands hervorgingen. Die Mitgliedsstaaten sollten die Einhaltung der Beförderungspapiere kontrollieren und gegebenenfalls Sanktionen verhängen, während die eigentliche Sanktions- und Entscheidungsgewalt der Kommission übertragen wurde. Die nationa670 671 672

EWG-Vertrag, Artikel 79. Vgl. Bericht über die Verhandlungen des Beratenden Verkehrsausschusses, 4. Juli 1959, B108/10225, Bundesarchiv, Koblenz. Vgl. Aufzeichnung des Referats B6 über eine informelle Aussprache der Ständigen Vertreter der Verkehrsministerien in Brüssel, 12. Februar 1960, B108/13106, Bundesarchiv, Koblenz.

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len Verkehrsministerien wurden auf diese Weise zu einer Art ausführendem Organ der Kommission. Die Frage der Veröffentlichungspflicht wurde hingegen zusammen mit weiteren Unklarheiten wie etwa den Ausnahmetarifen der Eisenbahnen hintan gestellt und auf eine spätere Ergänzungsverordnung vertagt. Diese sollte bis zum 31. Dezember 1963 verabschiedet werden, sie kam im Untersuchungszeitraum jedoch nicht mehr zustande, da sowohl ein erster Entwurf im Oktober 1965 als auch dessen revidierte Fassung im Juli 1968 im Rat scheiterte.673 Das gleiche Schicksal erlitt ein in Kooperation von der Generaldirektion Verkehr und der Zentralkommission für die Rheinschiffahrt ausgearbeiteter Übereinkommensentwurf, der die Anwendung der Verordnung 11 in modifizierter Form auf den Rhein sicherstellen sollte.674 Die Meinungsverschiedenheiten zwischen der Kommission und den Mitgliedsstaaten verstärkten sich noch, als die Kommission im Juni 1961 eine Durchführungsempfehlung erließ, in der sie den Mitgliedsstaaten Rechts- und Verwaltungsvorschriften präsentierte, und die sie zur direkten Übernahme empfahl. Dieses Vorgehen stellte nach Artikel 100 des EWG-Vertrags, der Richtlinien und Empfehlungen der Kommission vorsah, zwar ein fundamentales Instrument der Rechtsangleichung der Gemeinschaft dar. Gleichwohl waren Rechtsangleichungen durch die Kommission 1961 in der Verkehrszusammenarbeit etwas völlig Neues. Weite Kreise der nationalen Verkehrsministerien fühlten sich von der Vorgehensweise der Kommission provoziert. Man hatte es schon als Demütigung empfunden, dass die ungeliebte und als unqualifiziert betrachtete Kommission in die europäische Verkehrszusammenarbeit eingedrungen war.675 Wenn diese nun auch noch in die nationalen Souveränitätsbereiche hineinregieren wollte, so ging dies aus Sicht der nationalen Ministerien doch entschieden zu weit.676 Obgleich die Verordnung 11 bei ihrer Aushandlung starke Konflikte zwischen der Kommission, dem Rat und den einzelnen Mitgliedsstaaten auslöste, blieb sie in ihrer Umsetzung eher unbedeutend. Nimmt man unabhängig von der psychologischen Wirkung die praktische Bedeutung der Verordnung 11 unter die Lupe, dann können als wirkliche Diskriminierungstatbestände nur vereinzelte Fälle bei den Eisenbahntarifen nachgewiesen werden. Bei der Binnenschifffahrt und dem Straßenverkehr ergaben sich aufgrund der dezentralen Marktstrukturen erhebliche Erfassungsprobleme, die ein konsequentes Vorgehen der Kommission unmöglich machten. Hinzu kam das Problem der ungeklärten rechtlichen Gültigkeit der Verordnung 11 im Verhältnis zur Mannheimer Rheinschiffahrtsakte. In der Praxis war deshalb die Anwendung des Artikels 80 wesentlich bedeutsamer.

673 Vgl. Röck, Werner: Die Regulierung des Wettbewerbs auf den EWG-Verkehrsmärkten, in: Seidenfus, Hellmuth (Hg.): Stand und Möglichkeiten einer gemeinsamen EWG-Verkehrspolitik, Göttingen 1971, S. 323. 674 Vgl. Entwurf eines Übereinkommens bezüglich der Anwendung der Verordnung 11 in modifizierter Form auf die Rheinschiffahrt, B53(401)-370, Politisches Archiv des Auswärtigen Amts, Berlin. 675 Vgl. Ambrosius, Gerold/ Henrich-Franke, Christian: Alte Pfade, (Anm. 240), S. 275-304. 676 Ähnliche Probleme entstanden auch in anderen Politikbereichen. Für die Landwirtschaft: Ludlow, Piers: The making of the CAP, in: Contemporary European History, 4 (2005), S. 347371.

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(2) Artikel 80: Nach Artikel 80 musste sich die Kommission umgehend der Beseitigung von gezielten staatlichen Unterstützungstarifen widmen, die in engem Zusammenhang mit Artikel 79 stand, denn jeder (nichtgenehmigte) Unterstützungstarif stellte gleichzeitig eine Diskriminierung dar. Immerhin schrieb Artikel 80 des EWG-Vertrags vor, dass bis zum 1. Januar 1962 alle Unterstützungstarife abzuschaffen waren. Für die personell vergleichsweise kleine Generaldirektion Verkehr resultierte diese Aufgabe in einer enormen Arbeitsbelastung, stand doch eine Fülle nationaler Tarife mit ganz unterschiedlichen Hintergründen auf dem Prüfstand. Minutiös galt es, Tarife unter regional- und strukturpolitischen Überlegungen zu prüfen, denn die Kommission war durch den EWG-Vertrag angehalten, Unterstützungstarife zu genehmigen, wenn eine angemessene Standortpolitik, die Bedürfnisse unterentwickelter Gebiete oder die Auswirkungen politischer Umstände diese erforderlich machten (Artikel 80,2). Überdies waren die Wettbewerbstarife, d.h. Tarife, mit denen ein Verkehrsunternehmen gegenüber anderen den Wettbewerb aufnahm, von den Verboten ausgenommen (Artikel 80,3). Da die Kommission Entscheidungen erst nach Rücksprache mit den Mitgliedsstaaten fällen durfte, stellte das Prüfungsverfahren ein sehr aufwendiges Unterfangen dar. Machte schon das Prüfungsverfahren es nahezu unmöglich, bis zum 1. Januar 1962 den Verpflichtungen des EWG-Vertrags nachzukommen, so sorgten prozessuale Unstimmigkeiten zwischen der Generaldirektion Verkehr und den mitgliedsstaatlichen Verkehrsministerien endgültig dafür, dass die Vertragsfrist nicht eingehalten werden konnte. Einerseits erwartete die Kommission eine Beantragung von Genehmigungen durch die nationalen Verkehrsministerien. Sie bestand darauf, dass ihr die Mitgliedsstaaten entsprechend Artikel 5 des EWGVertrags bei der Beseitigung von Diskriminierungen halfen. Andererseits gingen die Verkehrsministerien von einer eigeninitiativen Prüfung potentieller Unterstützungstarife durch die Kommission aus. Deshalb blieb eine bereits im April 1960 von der Kommission geäußerte Bitte, die mitgliedsstaatlichen Verkehrsministerien mögen ihr Aufstellungen über diejenigen Tarife zukommen lassen, die nach ihren Vorstellungen unter Artikel 80 fallen, mehrheitlich unbeantwortet. Entweder reagierten die nationalen Verkehrsministerien erst gar nicht oder sie schickten der Kommission äußert pauschale Antworten, auf deren Basis keine Prüfung vorgenommen werden konnte. Die nationalen Behörden verweigerten somit mehrheitlich die Zusammenarbeit.677 Sie besaßen weder ein Interesse daran, der Kommission nationale Tarife zur Prüfung vorzulegen, noch waren sie gewillt, dieser bei der Ausübung von supranationalen Kompetenzen zu helfen.678 Die gemeinsamen Sitzungen der Kommission mit den Mitgliedsstaaten zeichneten sich folglich durch eine klare Frontstellung aus. Die Kommission sollte nicht in die nationalen Tarifstrukturen hereinreden, selbst wenn es sich um Ausnahme- oder Unterstützungstarife handelte, deren Konformität mit dem EWGVertrag fragwürdig war. Diese Haltung konnte die Kommission nicht nachvollziehen. So stellte Verkehrskommissar Schaus am 13. November 1961, also nur 677

678

Vgl. Aufzeichnung der Direktion über eine Besprechung am 6. Juli 1961 mit Regierungsvertretern der Mitgliedsstaaten, BAC 26/1969/221, Historisches Archiv der Europäischen Kommission, Brüssel. Vgl. Aufzeichnung der Abteilung A im Bundesverkehrsministerium, B108/13106, Bundesarchiv, Koblenz.

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wenige Wochen vor Inkrafttreten des Artikels 80, völlig irritiert fest, dass sich keine Regierung direkt bei der Kommission über Unterstützungstarife anderer Staaten beklagt hatte. Nicht einmal Anträge auf die Genehmigung von Unterstützungstarifen waren bei der Kommission eingegangen. Beides interpretierte die Kommission – völlig zu Recht – als deutliche Signale der Gleichgültigkeit und Ablehnung gegenüber ihrer Arbeit.679 In konkreten Prüfungsfällen flammten immer wieder Streitigkeiten über die Inhalte des Artikels 80 auf. Die Kommission pochte permanent auf eine juristisch exakte Auslegung des EWG-Vertrags, womit sie gegen die Gepflogenheit der traditionellen Zusammenarbeit im Verkehrssektor verstieß. Wiederholt rief sie ihren juristischen Dienst zur Klärung an, was in Verkehrskreisen Irritation und Ablehnung hervorrief. So notierte etwa der Leiter der Abteilung A im Bundesverkehrsministerium Ter-Nedden gereizt, dass „wir nur ein einfaches aber bestimmtes Zeichen wollten, dass die Tarife nicht vertragskonform sind. … Jetzt müssen wir jedoch den gesamten Urtext lesen, da es hierbei auf die Bedeutung jeden Wortes ankommt.“680 Traditionell verhandelte man in Verkehrskreisen kontroverse Positionen so lange, bis eine einvernehmliche Lösung gefunden war. Sofern dies nicht gelang, akzeptierte man eben ein Scheitern. Hinzu kam, dass die Kommission eine extensive Auslegung der Vertragsartikel vornahm, während die Verkehrsministerien eher enge Auslegungen bevorzugten. So forderte die Kommission beispielsweise, dass das in Artikel 80 geforderte Verbot staatlicher Eingriffe nicht ausschließlich die direkte Einflussnahme auf die Beförderungsentgelte umfasste, wie dies die meisten Verkehrsministerien bevorzugten, sondern auch indirekte staatliche Eingriffe einbezog.681 Oft entzündeten sich kontroverse Auseinandersetzungen an der Frage, ob einzelne Tarife als Wettbewerbstarife oder als Unterstützungstarife verbucht werden sollten. Es bestand ein generelles Problem, eine allgemein akzeptierte Definition des Begriffs ‚Unterstützungstarif’ zu finden. Somit konnten auch keine eindeutigen Kriterien herangezogen werden, um einzelne Tarife objektiv bewerten zu können. Waren Tarifermäßigungen von 15% für die Beförderung von Artischocken, Blumenkohl und Frühkartoffeln aus der Bretagne mit der Eisenbahn oder Transporte im Güterkraftverkehr über Entfernungen von mindestens 650 km ein Wettbewerbs- oder ein Unterstützungstarif? Der Ermessenspielraum der Kommission war folglich außerordentlich groß. Auch blieb es ungeklärt, inwieweit die nichtveröffentlichten Frachtabkommen niederländischer Verkehrsunternehmen überhaupt kontrolliert werden durften. Von einer solchen Prüfung wiederum machte das Bundesverkehrsministerium seine Mitarbeit an Prüfungsverfahren nach Artikel 80 abhängig. Da zudem viele Ausnahmetarife für den Transport landwirtschaftlicher Produkte beantragt wurden, standen eventuelle Entscheidungen der Kommission in einem engen Verhältnis zur Entwicklung der gemeinsamen Landwirtschaftspolitik.682 679

680

681 682

Vgl. Protokoll der gemeinsamen Sitzung von Kommission und Mitgliedsstaaten in Brüssel, 13. November 1961, BAC 26/1969/221, Historisches Archiv der Europäischen Kommission, Brüssel. Vgl. Schriftliche Anmerkung des Abteilungsleiter A im Bundesverkehrsministerium TerNedden auf einem Bericht der Ständigen Vertretung über den Fortgang der Beratungen von Ausnahmetarifen, 20. Dezember 1962, B108/13105, Bundesarchiv, Koblenz. Vgl. Protokoll der gemeinsamen Sitzung von Kommission und Mitgliedsstaaten in Brüssel, 6. Juli 1961, BAC 26/1969/221, Historisches Archiv der Europäischen Kommission, Brüssel. Vgl. Patel, Kiran Klaus: Europäisierung wider Willen, München 2009.

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(3) Die Kommission befand sich bei der Ausübung ihrer exekutiven Befugnisse nicht in einer starken Position, von der aus sie auch gegen den Willen der Mitgliedsstaaten eine restriktive Anwendung der Artikel 79 und 80 hätte durchdrücken können. Zum einen drohten bei einer zu starken Konfrontation mit den nationalen Autoritäten negative Rückwirkungen auf die Zusammenarbeit bei der Formulierung der gemeinsamen Verkehrspolitik. Immerhin zwang das Rechtsetzungsverfahren der EWG das Initiativorgan Kommission und das Entscheidungsorgan Rat in gewisser Weise zur Kooperation. Zum anderen galt ein Großteil der potentiellen Unterstützungstarife für landwirtschaftliche Produkte, wodurch ebenfalls negative Rückwirkungen drohten. Immerhin zählte die Agrarpolitik zu den sensiblen Politikbereichen der Gemeinschaft, die seinerzeit noch in einer Konzeptionsphase steckte.683 Die Kommission war auch aus diesem Grund zu pragmatischen Übergangslösungen gezwungen und entschied sich für eine vorsichtige Taktik. Sie wollte zunächst einmal die Mehrzahl der Tatbestände durch befristete Ausnahmen legalisieren. Zu einem späteren Zeitpunkt wollte sie dann restriktiver gegen Diskriminierungen und Unterstützungsmaßnahmen vorgehen.684 Obgleich eine objektive Beurteilung der Handlungen der Kommission bei der Ausübung ihrer Exekutivbefugnisse nur schwer möglich ist, muss ihr trotz aller Konflikte mit den nationalen Behörden insgesamt ein durchaus sensibles Vorgehen bescheinigt werden. So wurden zwar in den Jahren 1961 bis 1965 jährlich im Schnitt ca. 650 Tarife auf ihre Vereinbarkeit mit Artikel 80 hin überprüft. Doch bemühte sich die Kommission von direkten Anordnungen abzusehen und überließ den Mitgliedsstaaten die Möglichkeit, ‚eigeninitiativ’ vorzugehen. Für den Transport landwirtschaftlicher Produkte gestattete die Kommission großzügige Ausnahmen für strukturell benachteiligte Regionen wie Süditalien oder die Bretagne, die in den kommenden Jahren wiederholt verlängert wurden. In ihren Entscheidungen bemühte sich die Kommission überdies um ein transparentes Vorgehen und führte offene Sitzungen mit allen Mitgliedsstaaten durch. Sie eröffnete den Vertretern der Mitgliedsstaaten sogar die Möglichkeit, Diskriminierungen untereinander auf der Basis informeller Vereinbarungen ohne offizielle Beteiligung der Kommission abzubauen. Nichtsdestotrotz ließ die Kommission keinen Zweifel daran, dass sie allein über die finale Entscheidungsmacht verfügte. Wiederholt wies sie darauf hin, dass es sich bei den exekutiven Befugnissen um ihre Entscheidung handelte und sie jederzeit auf eine restriktivere Linie einschwenken könnte.685 Auch eine 1963 durchgeführte gemeinsame Aktion zur Beseitigung von Diskriminierungen außerhalb des Vertrags stand letztlich unter der Leitung der Kommission.686 In den meisten Verkehrsministerien begegnete man einer Kooperation mit der Kommission weiterhin mit Skepsis und Ablehnung. Besonders die auf internationale Zusammenarbeit spezialisierten Referate hatten noch immer Schwierigkeiten damit, die Kommission als handelnden und mit exekutiven Befugnis683 684 685

686

Vgl. Ludlow, Piers: The making of the CAP, (Anm. 675). Vgl. Aufzeichnung der Direktion C über den Stand der Arbeiten zum Vollzug des Artikels 80, 3. Juli 1961, BAC 26/1969/221, Historisches Archiv der Europäischen Kommission, Brüssel. Vgl. Niederschrift über die Beratungen der Kommission und den Regierungen gemäß Artikel 80, 13. November 1961, BAC 26/1969/221, Historisches Archiv der Europäischen Kommission, Brüssel. Vgl. Sechster Gesamtbericht über die Tätigkeit der Gemeinschaft, S. 224ff.

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sen ausgestatteten Akteur überhaupt zu akzeptieren. Dass die Kommission zudem durch die Verordnung 11 klar definierte Sanktionskompetenzen erhalten und die mitgliedsstaatlichen Verkehrsministerien zu ausführenden Behörden der Kommission gemacht werden sollten, hatte eine nicht zu unterschätzende psychologische Wirkung.687 Die nationalen Verkehrsministerien solidarisierten sich regelrecht gegen die Kommission, selbst wenn tatsächlich Diskriminierungen durch nationale Alleingänge geschaffen wurden. Die Ausübung der Exekutivbefugnisse durch die Kommission verstärkte auf diese Weise in weiten Kreisen der Verkehrsministerien die latente Abneigung gegenüber der Kommission zusätzlich. Es ist sehr wahrscheinlich, dass diese Haltung auch negative Rückwirkungen auf die Verhandlungen über die gemeinsame Verkehrspolitik hatte. b) Die Verkehrspolitik der Europäischen Konferenz der Verkehrsminister Das Thema der gemeinsamen Verkehrspolitik wurde selbstverständlich auch in den anderen europäischen Verkehrsorganisationen diskutiert, wenngleich mit geringer Priorität als in der EWG. Bereits vor der EWG-Gründung hatte es implizit auf der Tagesordnung der Europäischen Verkehrsministerkonferenz (ECMT) gestanden. Im Gegensatz zur EWG lag der inhaltliche Schwerpunkt seinerzeit jedoch nicht auf einer gemeinsamen, die nationalen Verkehrspolitiken überwölbenden Politik. Auch hatte man nicht über die Anwendung marktwirtschaftlicher Prinzipien nachgedacht. Entsprechend der in der ECMT üblichen Handlungsweise, die nationale Souveränität zu achten und europäische Verkehrsmärkte als die Summe nationaler Märkte zu betrachten, hatte sich die Diskussion auf die Auswirkungen von grenzüberschreitenden Verkehrsströmen auf die nationalen Verkehrspolitiken konzentriert. Dabei versuchte die ECMT in engem Kontakt mit den Spezialorganisationen der Verkehrsträger wie dem Internationalen Eisenbahnverband (UIC) einzelne Punkte zu erörtern. Es darf nicht übersehen werden, dass zentrale Aspekte wie die Normalisierung der Konten oder die Anlastung der Wegekosten, welche die EWG im Kontext ihrer Verkehrspolitik diskutierte, schon in den 1950er Jahren sehr lebhaft in diesen Organisationen diskutiert wurden. Die späteren Initiativen und Entwürfe der Kommission bauten nicht selten auf diesen Vorarbeiten auf. Teilweise wurden sie fast wörtlich übernommen.688 Mit den einsetzenden Bemühungen der EWG-Kommission um die Formulierung der gemeinsamen Verkehrspolitik nahm dann das Interesse der ECMT an diesem Thema spürbar zu. Im Mai 1961 setzte die Ministertagung schließlich eine Arbeitsgruppe zur Untersuchung der allgemeinen Verkehrspolitik (General Transport Policy Working Group) ein. Offiziell wollte die Mehrheit der Verkehrsminister(-ien) in der ECMT nicht in Konkurrenz zur EWG treten, obwohl in einigen europäischen Verkehrsministerien genau dies inoffiziell (mit-) beabsichtigt wurde. Den beteiligten Verkehrsministerien waren ihre divergenten verkehrspolitischen Vorstellungen durchaus bewusst und so klang das formulierte inhaltliche Ziel eher bescheiden. Man plante verkehrspolitische Gegensätze in Europa abzubauen, um langfristig Gegensätze zwischen EWG-Mitgliedern und 687 688

Die permanente Korrespondenz zwischen der Kommission und den nationalen Behörden gibt hier einen guten Einblick, B108/13103 bzw. 13104, Bundesarchiv, Koblenz. Vgl. Resolution der Europäischen Verkehrsministerkonferenz über die Finanzlage der Eisenbahnen, 16. Mai 1957, B121/3245, Bundesarchiv, Koblenz.

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Nichtmitgliedern zu minimieren.689 Freilich dachten die nationalen Vertreter in der Arbeitsgruppe nicht daran, irgendwelche supranationalen Kompetenzen zu errichten oder auf breiter Front marktwirtschaftliche Prinzipien einzuführen. Nicht zuletzt saß mit dem Leiter der Abteilung für internationalen Verkehr des britischen Verkehrsministeriums Walter genau jener Fachmann dem Ausschuss vor, der am massivsten dafür gekämpft hatte, dass die ECMT bei ihrer Gründung frei von jeglicher Form von Supranationalität blieb.690 In den frühen Jahren der EWG (1958-1961) lässt sich seitens der ECMT eher eine Tendenz zur Kooperation erkennen. Die ECMT wollte als Komplement und nicht als Konkurrent zur EWG auftreten. Schon 1958 hoffte man, einen kontinuierlichen Dialog und feste Formen der Zusammenarbeit mit der Kommission installieren zu können.691 Zu diesem Zeitpunkt war überhaupt nicht klar, in welche Richtung die Kommission ihre verkehrspolitischen Initiativen inhaltlich entwickeln würde. Mit Ausnahme der Niederlande konnte es sich die Mehrheit der ECMT-Mitglieder auch gar nicht vorstellen, dass die Kommission tatsächlich einen marktwirtschaftlichen Ansatz wählen würde. Insofern gingen sie wie selbstverständlich davon aus, dass die Kommission sich in die traditionellen Formen der Zusammenarbeit einbringen würde. Überhaupt erwecken die Protokolle der Minister- und Stellvertretertagungen der ECMT den Eindruck, dass die entstehenden Strukturen der EWG in ihrer langfristigen Bedeutung unterschätzt wurden.692 Welcher Grund letztendlich den Ausschlag dafür gab, dass das Verhältnis von EWG und ECMT im Verlauf der Jahre 1961 und 1962 in offene Konkurrenz umschlug, lässt sich nicht eindeutig klären. Mehrere Faktoren haben hier eine Rolle gespielt. Neben dem oben beschriebenen Misstrauen der Mehrheit der EWG-Verkehrsminister gegenüber der Kommission und ihrer marktwirtschaftlichen Ausrichtung spielte auch die ablehnende Haltung der Kommission zur angebotenen Zusammenarbeit eine entscheidende Rolle. Als Verkehrskommissar Schaus in einer Erklärung der Kommission über die Beziehungen zur ECMT693 ankündigte, nicht auf die bestehenden Arbeitsgruppen der ECMT zurückgreifen zu wollen und stattdessen mit dem Gedanken spielte, eigene Ausschüsse durch die Kommission einzuberufen, an denen sich auch Nichtmitglieder der EWG beteiligen sollten, werteten die Verkehrsministerien dies als Verstoß gegen die Gepflogenheiten der internationalen Zusammenarbeit. Als die ECMT dann sogar befürchtete, Schaus „wolle die Arbeit der Besonderen Gruppe 3 (Internationale Straßenverkehrsordnung) an sich ziehen“, die immerhin vom belgischen Verkehrsminister Bertrand – einem Mitglied des EWG-Rats – geleitet wurde, glaubte man dem „mit allem Nachdruck entgegentreten“ zu müssen.694 Sogar der nieder689 690 691 692 693 694

Vgl. Bericht über die Sitzung des ECMT-Ministerrats vom 29./30. Mai 1962, B121/3247, Bundesarchiv, Koblenz. Vgl. Henrich-Franke, Christian: Mobility and European Integration, (Anm. 244), S. 69-92. Vgl. Protokoll der ECMT-Ministertagung vom 10. April 1957, B108/6178, Bundesarchiv, Koblenz. Vgl. Protokoll der Sitzung des Ausschuss der Stellvertreter der ECMT, 1. April 1957, B108/6178, Bundesarchiv, Koblenz. Vgl. Protokoll der 83. Tagung des Ministerrats der EWG, 29./30.1 Oktober 1962, B108/31162, Bundesarchiv, Koblenz. Vgl. Bericht des Bundesverkehrsministeriums über die 83.Tagung des Ministerrats der EWG vom 29./30. Oktober 1962, B108/31162, Bundesarchiv, Koblenz.

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ländische Verkehrsexperte im Europäischen Parlament Kapteyn fürchtete negative Konsequenzen und beschwerte sich bei der Kommission darüber, dass sie zu wenig Initiative zeige, um mit der ECMT aktiv zusammenzuarbeiten.695 Die Verantwortlichen der Kommission konnten sich ihrerseits nicht vorstellen, dass von der ECMT eine Gefahr für die gemeinsame Verkehrspolitik ausging. Man nahm zwar als Beobachter an den Gremiensitzungen der ECMT teil und bediente sich deren offizieller Berichte. Dennoch vermitteln die internen Berichte, dass ein gewisses Überlegenheitsgefühl eine bedeutende Rolle gespielt hat. Die EWG war als supranationale Organisation zwangsläufig geeigneter als eine beratende Versammlung nationaler Verkehrsministerien, die primär darauf aus waren, nationale Eigenarten der Verkehrssysteme und ihre eigenen Kompetenzen zu verteidigen.696 Ob und inwiefern dabei von der Kommission unterschätzt wurde, dass die gleichen Verkehrsminister wie in der ECMT letztlich im EWG-Rat ihre Vorschläge zur gemeinsamen Verkehrspolitik der EWG absegnen mussten, ist kaum zu beantworten. Besonders deutlich machte sich die entstandene Konkurrenz zwischen ECMT und EWG in der ECMT-Arbeitsgruppe zur Verkehrspolitik bemerkbar. Diese diskutierte parallel zu den Gremien der EWG die gleichen Aspekte wie etwa den Zugang zu den Verkehrsmärkten, die preispolitische Ordnung des Marktes, die Harmonisierung der Wettbewerbsbedingungen oder die Koordinierung der Investitionen. Sie behandelte das Thema sogar unter beinahe denselben vier Gesichtspunkten wie die Kommission: x Freiheit der Wahl der Verkehrsnutzer, x Gleichbehandlung der Verkehrsträger, x Koordination der Investitionen, x Grad der Investitionen.697 Um dennoch eine deutliche Trennlinie zwischen der EWG und der ECMT zu ziehen, wählte man eine bewusste definitorische Differenzierung. Beschäftigte sich die EWG mit der ‚Gemeinsamen Verkehrspolitik’ so ging es bei der ECMT um die ‚Allgemeine Verkehrspolitik’. Einerseits sollte die ‚Gemeinsame Verkehrspolitik’ die Gesamtheit der Aktionsmittel sein, die von mehreren Ländern zu dem Zweck angenommen und koordiniert worden sind, um die Ziele der allgemeinen Politik zu verwirklichen. Andererseits war die ‚Allgemeine Verkehrspolitik’ als die Gesamtheit der Ziele und Grundsätze definiert, die zu dem Zweck angenommen werden, das ordnungsgemäße Funktionieren des Verkehrsystems zu fördern.698 Dass diese definitorische Trennung eher eine Alibifunktion denn eine wirkliche Bedeutung für die inhaltliche Diskussion hatte, deuten die Protokolle der Gremiensitzungen der ECMT an. Dort liefen die Begrifflichkeiten munter durcheinander. Allem Anschein nach hatten die nationalen Delegierten mit der terminologischen Differenzierung selber so ihre Probleme.

695 696 697 698

Vgl. Schriftliche Anfrage von Paul Kapteyn an die Europäische Kommission, Juli 1962, B57258, Politisches Archiv des Auswärtigen Amts, Berlin. Vgl. Ambrosius, Gerold/ Henrich-Franke, Christian: Alte Pfade, (Anm. 240), S. 275-304. Vgl. Protokoll der Ministertagung der ECMT, 29./30. Mai 1962, B121/3247, Bundesarchiv, Koblenz. Vgl. Protokoll der Ministertagung der ECMT, 28. Mai 1964, B108/34235, Bundesarchiv, Koblenz.

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Ein Hauptmotor der Bemühungen der ECMT um die allgemeine Verkehrspolitik war die Regierung Großbritanniens. Sie kalkulierte 1961 mit einem schnellstmöglichen Beitritt zur EWG und hoffte, über eine Verkehrspolitik der ECMT indirekt Einfluss auf die EWG-Verkehrspolitik ausüben zu können. Dies war umso bedeutsamer, als die britische verkehrspolitische Konzeption im Wesentlichen dem liberalen Ansatz der Niederländer entsprach, der im EWG-Rat eine klare Minderheitenposition einnahm. Dementsprechend koordinierten das niederländische und das britische Verkehrsministerium ihre Vorgehensweisen in der ECMT bzw. EWG auf höchster politischer Ebene sehr intensiv im Rahmen regelmäßiger Treffen. Den Verantwortlichen im britischen Verkehrsministerium ging es im Rahmen der ECMT insbesondere darum zu zeigen, dass die Prinzipien der Marktwirtschaft der richtige Weg zu einer gemeinsamen Verkehrspolitik war. Man betrachtete sich selber teilweise sogar als eine Art Verbündeter der EWG-Kommission.699 Bemerkenswerterweise drängten in der ECMT die EWG-Verkehrsminister neben ihrem britischen Kollegen am massivsten darauf, schnell zu konkreten Ergebnissen zu gelangen, wobei ihre Motivationen ganz unterschiedlicher Natur waren. (1) Sicherlich ging es den Kritikern der EWG darum, der Kommission den Wind aus den Segeln zu nehmen und die Entscheidungskompetenzen innerhalb der nationalen Verkehrsministerien zu halten. Die Präferenz der EWGVerkehrsministerien lag mehrheitlich auf der ECMT. (2) Auch war es selbstverständlich, dass in der ECMT ein marktliberaler Ansatz nicht konsensfähig war. Dort herrschten weiterhin die traditionellen Bedingungen der internationalen Zusammenarbeit vor, mit denen die Akteure der Verkehrsministerien vertraut waren. Ganz in der Tradition der etablierten internationalen Organisationen im Verkehrssektor stand der Verkehr im Mittelpunkt, dessen Bedeutung in keinem Fall auf eine bloß instrumentelle Aufgabe im Hinblick auf den Gemeinsamen Markt reduziert werden durfte. So fasste der Präsident des Rats der Verkehrsminister der ECMT Ribiero die verbreitete Ansicht zusammen, dass es in Abgrenzung zur EWG „nicht das Ziel der gemeinsamen Verkehrspolitik (!) sein muss, den internationalen Handel zu erleichtern“.700 Auch der Grundsatz der nationalen Autonomie wurde gewahrt. (3) Letztlich versprach die ECMT allein aufgrund ihrer geografischen Ausweitung eine effektivere Nutzbarmachung von Netzwerkeffekten und einen Schutz vor einer verkehrspolitischen Spaltung Westeuropas. Aus diesem Grund ergänzten sich auch die Motive von Komplementarität und Konkurrenz. Sogar das niederländische Verkehrsministerium unterstützte die Bemühungen der ECMT, hoffte man dort doch, weitere Verkehrsmärkte außerhalb der EWG erschließen zu können. Zudem bot die ECMT eine wirkliche Alternative für den Fall, dass es in der EWG nicht gelang, der Rheinschifffahrt einen Sonderstatus zukommen zu lassen.

699 700

Vgl. Report to Treasury of a Special Group of the Ministry of Transport on the ECMT Transport Policy, 30. August 1961, T312/78, National Archives, London. Vgl. Protokoll der 21. Tagung der Minister der ECMT in Lissabon, 29./30. Juni 1965, B108/31162, Bundesarchiv, Koblenz.

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1.1.3. Zusammenfassung Fasst man die verkehrspolitischen Entwicklungen bis zur Vorlage des Aktionsprogramms zusammen, so können diese als eine Fortführung der Gründungsverhandlungen unter veränderten institutionell-organisatorischen Rahmenbedingungen bezeichnet werden. In inhaltlicher Hinsicht versuchte die Kommission die Vorgaben des EWG-Vertrags in ein verkehrspolitisches Konzept zu gießen, wobei sie sich für einen liberalen Zugriff zur Verkehrspolitik und die intrawie intermodale Gleichbehandlung entschied. Da die Kommission sich auch mit dem Aktionsprogramm noch auf einem theoretisch-konzeptionellen Niveau bewegte und von diesem keinerlei bindende Wirkung ausgehen konnte, blieben die inhaltlichen Konflikte moderat. Jedoch standen gegenseitige Vorbehalte zwischen der Kommission und den Verkehrsministerien der Mitgliedsstaaten einer produktiven Zusammenarbeit oft im Wege. Galten die Mitglieder der Kommission in den Augen der Fachministerien als Laien, so wurden die Verkehrsministerien umgekehrt als unfähig bewertet, die Grundprobleme des europäischen Verkehrs effektiv zu bekämpfen. Verteidigte die Kommission ihr Initiativmonopol, so verlagerten die Ministerien einen Teil der verkehrspolitischen Diskussionen in die ECMT. Damit entfernten sich genau jene Akteure voneinander, die für eine erfolgreiche EWG-Verkehrspolitik notwendigerweise zusammenarbeiten mussten.

1.2. Vom Aktionsprogramm zur Übereinkunft über den Verkehrsmarkt (1962-1965) 1.2.1. Entwicklung der Verkehrspolitik Der Rat diskutierte das Aktionsprogramm in insgesamt vier Sitzungen zwischen dem 14. Juni 1962 und dem 8. März 1963, bevor er die Kommission formell um konkrete Vorschläge zur Durchführung des Aktionsprogramms bat. Ganz allgemein kann dabei die Tagung des Rats vom 29./30. Oktober 1962 als eigentlicher Beginn der Sachverhandlungen im Rat über die gemeinsame Verkehrspolitik gewertet werden.701 Im Prinzip drehte sich die Diskussion des Aktionsprogramms zunächst um die Frage der Synchronität von Kapazitäts- und Tarifpolitik sowie der Harmonisierung der Wettbewerbsbedingungen. Im Mittelpunkt stand die Erarbeitung eines konkreten Zeitplans für verkehrspolitische Maßnahmen, der kein Mitgliedsland längerfristig zu Lasten eines anderen begünstigte. Insbesondere das deutsche und das französische Verkehrsministerium fürchteten um die Synchronität der Maßnahmen, da die entscheidenden Schritte zur Angleichung der Wettbewerbsbedingungen wie die Anlastung der Wegekosten oder die Angleichung der Treibstoffsteuer erst für die Jahre 1968 und 1970 vorgesehen waren, während die Liberalisierung der Kapazitätspolitik in wesentlichen Punkten bereits 1964 abgeschlossen sein sollte. Da in beiden Staaten die Verkehrsmärkte durch direkte und indirekte staatliche Eingriffe hoch reguliert und den Eisenbahnen umfangreiche gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen aufge701

Vgl. Bericht des Bundesverkehrsministeriums über die 83. Tagung des Ministerrats der EWG am 29./30. Oktober 1962 in Brüssel, B108/10122, Bundesarchiv, Koblenz.

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bürdet worden waren, bestand hier die größte Notwendigkeit einer Angleichung der Wettbewerbsbedingungen. Andernfalls drohten erhebliche Wettbewerbsnachteile für die Verkehrsdienstleister aus Deutschland und Frankreich. Hätten etwa deutsche und französische Straßenverkehrsunternehmer zwischen 1964 und 1968 auf geöffneten Märkten mit den bevorteilten niederländischen Unternehmen konkurrieren müssen, dann hätte ihnen ein Verdrängungswettkampf zu ihren Ungunsten gedroht.702 So kündigten beide Verkehrsminister im Rat an, verkehrspolitischen Maßnahmen der Gemeinschaft nur dann zuzustimmen, wenn die Synchronität von Kapazitäts-, Tarif- und Wettbewerbspolitik gewahrt bliebe. Als Alternative schlug man eine Ausgleichsabgabe vor, mit der im Falle einer verzögerten Angleichung der Wettbewerbsbedingungen, die Folgen von temporären Wettbewerbsverzerrungen abgemildert werden konnten.703 Die französisch-deutsche Allianz entsprach in dieser frühen Phase der EWGVerkehrspolitik sehr genau der taktischen Marschrichtung des Bundesverkehrsministeriums. Angesichts des drohenden Wegfalls des Vetorechts zum 1. Januar 1967 bestand Einigkeit darin, jede Isolation im Rat durch Kompromissbereitschaft zu vermeiden. Insbesondere in Koalition mit Frankreich plante man, auf konkrete Regelungen hinzuarbeiten, denn „der Beitritt Großbritanniens und anderer liberalisierungsfreudig eingestellter Länder wird die Lage Deutschlands und Frankreichs verschlechtern und wahrscheinlich auch ihr Gewicht bei Abstimmungen mindern. Die Bundesrepublik befindet sich damit in einer Zwangslage. Baldmöglichen Regelungen mit gewissen Zugeständnissen ist aber der Vorzug vor langen Kämpfen mit schließlich erzwungenem weitergehenden Nachgeben unter dem Druck einer vergrößerten EWG zu geben.“704 In den Niederlanden stieß das Aktionsprogramm mehrheitlich auf positive Reaktionen, die Regierung gab aber zu bedenken, dass der Verkehr im Prozess der Europäischen Integration gegenüber anderen Wirtschaftsbereichen in Rückstand sei. Die Kommission wurde deshalb aufgefordert, umgehend die Liberalisierung des Marktzugangs vorantreiben. Die Harmonisierung der Wettbewerbsbedingungen, so das Argument, würde dann automatisch folgen. Gleichzeitig forderten die niederländischen Vertreter einhellig die Preisgabe der absoluten Gleichbehandlung der einzelnen Verkehrsträger, um „ihre spezifischen Vorteile besser zum Ausdruck bringen zu können.“705 Mit anderen Worten ausgedrückt, erwarteten die Niederländer, dass man der Binnenschifffahrt einen Sonderstatus einräumte und die Rheinschifffahrt von jeglicher tarifpolitischer Maßnahme – insbesondere von den geplanten Margentarifen – ausnahm. In den Ratssitzungen vertraten die niederländischen Vertreter ihre Position sehr unnachgiebig. Auf diese verhandlungstaktische Vorgehensweise hatten sich die Ministerien im Koordinationskomitee für europäische Integration bereits früh verständigt. Es sollte eine kompromisslose Linie gefahren werden, um für die 702 703 704 705

Vgl. Ebert, Volker: Korporatismus, (Anm. 62). Vgl. Protokoll der Ratssitzung vom 25. Januar 1963, B108/31157, Bundesarchiv, Koblenz. Vgl. Vorbereitende Unterlagen des Bundesverkehrsministers Seebohm für die Ratssitzung am 29./30. Oktober 1962, B108/10122, Bundesarchiv, Koblenz. Vgl. Bericht des niederländischen Verkehrsministeriums an das Außenministerium, 25. Oktober 1962, 2.03.01.2893, Nationaal Archief, Den Haag.

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Rheinschifffahrt entweder außerhalb der EWG befriedigende Lösungen zu finden oder um die anderen EWG-Mitglieder zum Einschwenken auf die niederländische Position zu bewegen. Es bestand in den Niederlanden eine sehr große Furcht, dass nach dem Wegfall des Vetorechts im Rat die anderen Mitgliedsstaaten tarifpolitische Maßnahmen für die Rheinschifffahrt gegen die niederländischen Stimmen durchsetzen würden. Obwohl Niederländer generell am deutlichsten für eine gemeinsame Verkehrspolitik im Sinne der Kommissionskonzeption eingetreten waren, wollten sie eher auf diese verzichten, wenn dafür die Rheinschifffahrt unberührt bliebe. Besonders die Interessenorganisationen der Wirtschaft wie die Handelskammer Rotterdam vertraten diese Position radikal gegenüber dem niederländischen Verkehrsministerium.706 Die von deutsch-französischer Seite angebotene Paketlösung einer Liberalisierung des Marktzugangs bei einem gleichzeitigen niederländischen Entgegenkommen in der Tarifpolitik oder alternativ hinsichtlich der erwähnten Ausgleichsabgabe wurde ausgeschlagen. In den EWG-Gremien forderten die niederländischen Vertreter vehement eine zügige und radikale Öffnung der nationalen Verkehrsmärkte. Entsprechend ihrer generellen Taktik versuchten die Niederländer, die Verhandlungen auf die Ebene der Minister zu heben. Dort hofften sie, auf ein größeres Verständnis für übergeordnete politische Überlegungen zu stoßen. So lud der niederländische Verkehrsminister im September 1962 sogar zu einer reinen Ministerbesprechung nach Arnheim ein. In der dortigen Diskussion über die Grundausrichtung der gemeinsamen Verkehrspolitik sollte für die niederländische Linie geworben und damit die deutsch-französische Koalition gesprengt werden.707 Auf deutscher Seite wiederum wertete man die deutsch-französische Paketlösung als großes Entgegenkommen, „denn bei der Ausweitung des Zugangs zum Markt gegen die Tarifforderungen handele es sich durchaus nicht um gleichwertige Zugeständnisse.“708 Die niederländische Position wurde man im deutschen Verkehrsministerium auch deshalb als besonderes Ärgernis empfunden, weil man die Niederlande traditionell in der Kapazitätspolitik begünstigte. So räumte die Bundesrepublik den niederländischen Spediteuren beispielsweise mehr Kontingente für den grenzüberschreitenden Straßengüterverkehr ein als allen anderen EWG-Mitgliedern zusammen.709 Die ohnehin kontrovers geführten Verhandlungen über die Verkehrspolitik wurden im Sommer und Herbst 1962 durch die Frage der Anwendung der Wettbewerbsregeln des EWG-Vertrags überlagert, die nach dem Erlass der Verordnung 17 (Kartellverordnung) aktuell geworden war.710 Besonders die Generaldirektion für Wettbewerb unter der Leitung des deutschen Wettbewerbskommissars Hans von der Groeben drängte auf eine sofortige und uneingeschränkte Anwendung der Verordnung 17 auf den Verkehr. Sie sah in der Angelegenheit 706 Vgl. Memorandum des niederländischen Außenministerium für das Koordinationskomitee für europäische Angelegenheiten, 19. März 1963, 2.21.096.5, Nationaal Archief, Den Haag. 707 Vgl. Besprechungsnotiz des Koordinationskommittes für Europäische Integration, 2.21.096.5, Nationaal Archief, Den Haag. 708 Vgl. Gesichtspunkte für die Besprechung des Bundesverkehrsministers mit seinem niederländischen Kollegen Stijkel, 3. September 1962, S. 8, B108/31163, Bundesarchiv, Koblenz. 709 Vgl. Ebd.. 710 Vgl. Hambloch, Sybille: Die Entstehung der Verordnung 17 von 1962 im Rahmen der EWGWettbewerbspolitik, in: Europarecht, 6 (2002), S. 890.

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den Lackmustest für die generelle Frage der Anwendung der Wettbewerbsregeln des EWG-Vertrags auf den Verkehr. In diesem Zusammenhang spielte einmal mehr die von der Kommission geforderte Gleichbehandlung der Verkehrsträger eine entscheidende Rolle. Während die Kommission gleiche Wettbewerbsregeln für alle Verkehrsträger (inklusive Luft- und Seeschifffahrt) forderte, mahnten die Verkehrsfachleute die Berücksichtigung der Eigenarten der einzelnen Verkehrsträger an. Gleiche Regelungen für die kleinen Unternehmer der Binnenschifffahrt und die großen Eisenbahngesellschaften ergaben für sie keinen Sinn. Da die inhaltlichen Gräben im Herbst 1962 unüberwindbar blieben, verständigten sich die Verkehrsminister im November im Rat darauf, die Frage der Gültigkeit der Verordnung 17 für den Verkehr bis zum 31. Dezember 1964 auszusetzen. Es bestand die Hoffnung, bis dahin die gemeinsame Verkehrspolitik auf den Weg gebracht zu haben, um dann die Wettbewerbsregeln fundierter zu diskutieren.711 Die Diskussionen über das Aktionsprogramm und die Verordnung 17 markierten eine Zäsur in der Wahrnehmung der Kommission durch die Sachverständigen. Sicherlich bestand weiterhin ein inhaltlicher Dissens in vielen Einzelfragen und die liberale Grundeinstellung der Kommission stieß in der Regel auf wenig Gegenliebe. Doch begannen sogar die härtesten Gegner, die Kommission als ernstzunehmenden Akteur zu akzeptieren. Überhebliche Äußerungen bezüglich fehlender Expertise oder Sachkenntnis, wie sie in der Aufbauphase der Generaldirektion Verkehr reihenweise gefallen waren, schwanden spürbar. Stattdessen zollte man der Kommission im Bundesverkehrsministerium sogar in internen Besprechungen Anerkennung für die erbrachte Leistung. So schätzte man das Aktionsprogramm als „eine beachtliche Leistung der Kommission. Es verdient Anerkennung wegen seiner umfassenden Gründlichkeit und seines Bemühens, einen brauchbaren Kompromiss der abweichenden Meinungen zu finden.“712 Mit der formellen Aufforderung des Rats an die Kommission, konkrete Verordnungsentwürfe vorzulegen, begann am 8. März 1963 der eigentliche Rechtsetzungsprozess im Rahmen der Formulierung und Umsetzung einer gemeinsamen Verkehrspolitik. Die Programmdiskussionen waren damit abgeschlossen. Wie schon nach den Debatten des Rats über das Schaus-Memorandum war die Kommission erneut vor die schwierige Aufgabe gestellt worden, einem uneinigen Rat ein geschlossenes verkehrspolitisches Konzept vorzulegen. Dennoch präsentierte sie am 21. Mai 1963 ein Paket aus fünf Vorschlägen, von dem sie überzeugt war, einen pragmatischen Schritt in Richtung einer gemeinsamen Verkehrspolitik zu tätigen. Dieses sah vor:713 x die Einführung eines Margentarifsystems für alle drei Binnenverkehrsträger, x die Festsetzung eines Gemeinschaftskontingents für den innergemeinschaftlichen Güterkraftverkehr, x die Harmonisierung bestimmter Vorschriften, die sich auf den Wettbewerb im Verkehrswesen auswirken,

711 712 713

Vgl. Ambrosius, Gerold/ Henrich-Franke, Christian: Alte Pfade, (Anm. 240), S. 293ff. Vgl. Protokoll über die Referatsbesprechung vom 5. Juni 1962, B08/1010158, Bundesarchiv, Koblenz. Vgl. Siebenter Gesamtbericht über die Tätigkeit der Gemeinschaft, S. 215.

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x die Durchführung einer Erhebung (Enquête) über die Wegekosten im Eisenbahn-, Straßen- und Binnenschiffsverkehr und x die Vereinheitlichung von Verfahren zur Erteilung von Genehmigungen für den innergemeinschaftlichen Güterverkehr. Die Kommission war den Mitgliedsstaaten inhaltlich in vielen Punkten weit entgegen gekommen und hatte die eigenen Erwartungen an die gemeinsame Verkehrspolitik deutlich zurückgeschraubt. Trotzdem war schon bei der Vorlage der fünf Vorschläge klar, dass die ersten drei Verordnungsvorschläge den Rat vor eine schwierige Aufgabe stellen würden. Alle Mitgliedsstaaten mussten sich aus ihrer starren Position befreien, wenn die Vorschläge der Kommission überhaupt Aussicht auf Erfolg haben sollten. Die beiden letztgenannten Vorschläge ließen hingegen keine kontroversen Diskussionen erwarten, wirkten sich diese doch nicht unmittelbar auf die nationalen Verkehrsmärkte aus. Nichtsdestotrotz nahm der Rat sogar diese Vorschläge erst mit deutlicher zeitlicher Verzögerung am 22. Juni 1964 (Wegekostenenquête) und am 9. Mai 1965 (Vereinheitlichung von Verfahren) an. Mit der Vorlage dreier scharf voneinander getrennter Verordnungsentwürfe führte die Kommission eine Trennung der Tarif-, Kapazitäts- und Harmonisierungspolitik ein, welche die Interdependenzen dieser Politiken in den Hintergrund treten ließ. Paketverhandlungen zwischen diesen Politiken sollten fortan kaum mehr möglich sein, nachdem auch die anderen EWG-Gremien dieser Trennung weitgehend folgten. Was der Kommission kurzfristig durchaus als geeignete Taktik erschien, um die Komplexität der verkehrspolitischen Diskussion zu reduzieren, sollte langfristig negative Folgen haben. Im Sommer 1964 geriet die Diskussion über die drei erstgenannten Vorschläge der Kommission aus dem Mai 1963 immer mehr in eine Sackgasse. Der Kommissionsvorschlag zur Einführung von Margentarifen für alle drei Binnenverkehrsträger, der zunehmend ins Zentrum der verkehrspolitischen Diskussionen rückte, rief massive Kontroversen hervor. Die niederländischen Vertreter blockierten im Rat jegliche Entscheidung, da sie die Binnenschifffahrt aus der gemeinsamen Tarifpolitik ausgenommen sehen wollten.714 Aufgrund der hohen Bedeutung der Rheinschifffahrt für ihr Nationalprodukt, sah die niederländische Regierung lebenswichtige Bereiche ihrer Wirtschaft bedroht. Wiederholt wurde auf das außerordentliche gesamtwirtschaftliche Gewicht des Verkehrs im Gegensatz zu allen anderen EWG-Mitgliedern verwiesen. Überdies machten die Niederländer ihre rechtlichen Zweifel an der Zulässigkeit einer EWG-Tarifpolitik für den Rhein deutlich. Immerhin garantierte die Mannheimer Rheinschiffahrtsakte die Freiheit auf dem gesamten Rhein und es war weiterhin unklar, ob der EWGVertrag überhaupt auf den Rhein angewendet werden durfte.715 Das bereits zwei Jahre zuvor erstmals unterbreitete deutsch-französische Angebot über eine Paketlösung aus Tarif- und Kapazitätspolitik, das von allen anderen EWGMitgliedern getragen wurde, lehnte das niederländische Verkehrsministerium weiterhin konsequent ab. In kapazitätspolitischer Hinsicht forderten die Niederländer fortweg eine radikale Liberalisierung und massive Reduzierung jeglicher 714 715

Vgl. Henrich-Franke, Christian/ Tölle, Isabel: Competition for European competence, (Anm. 13), S. 331-352. Vgl. Ministerium für Verkehr (Hg.): Der Weg zur Europäischen Verkehrspolitik, Den Haag 1964.

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Kontingentierung mit Ausnahme der Rheinschifffahrt. Lediglich für den Straßengüterverkehr wollten sich die Niederländer auf ein Paket aus Margentarifen und Gemeinschaftskontingenten einlassen, welches primär die eigenen Interessen auf dem deutschen Verkehrsmarkt befriedigen sollte. Dem Rat blieb auf seiner Tagung vom 10. Dezember 1964 nichts anderes übrig, als die Kommission resignierend um einen Kompromissvorschlag zu bitten.716 Die Margentarife lösten eine Kettenreaktion aus, denn ohne tarifpolitische Beschlüsse konnte die Synchronität der Maßnahmen nicht eingehalten werden. Jeglicher Fortschritt in der gemeinsamen Verkehrspolitik war blockiert. Letztlich rief auch die Harmonisierung der Wettbewerbsbedingungen einige Schwierigkeiten hervor: Einerseits zog sich die Wegekostenenquête aufgrund konkurrierende Berechnungsmethoden in die Länge.717 Andererseits versprachen Maßnahmen wie etwa Steuerharmonisierungen massive Auswirkungen auf die Staatshaushalte der ‚Hochsteuerländer’ zu haben, so dass die nationalen Finanzminister erhebliche Einwände äußerten. Sogar die Anwendung der Wettbewerbsregeln, u.a. in Gestalt der Verordnung 17, die ursprünglich bis zum 31. Dezember 1964 hätte geklärt sein sollen, musste trotz Vorlage eines entsprechenden Verordnungsentwurfs ein weiteres Mal um zwei Jahre vertagt werden. Zwar war die Kommission den Vorstellungen der Mitgliedsstaaten entgegen gekommen und hatte die Eigenarten der einzelnen Verkehrsträger etwa durch Legalausnahmen für Gemeinschaftsunternehmen der Eisenbahnen stärker berücksichtigt. Dennoch wollten sich die Mitgliedstaaten auf eine Diskussion der Verordnung 17 nicht einlassen, so lange keine konkreten Ergebnisse in Bezug auf die gemeinsame Verkehrspolitik vorlagen. In der Zwischenzeit hatte die Kommission dem Rat noch drei weitere Vorschläge auf dem Weg zur Verwirklichung der gemeinsamen Verkehrspolitik vorgelegt, die vorerst aber weitgehend unberührt blieben:718 x die Aufhebung der Doppelbesteuerung von Kraftfahrzeugen, x die Einführung gemeinsamer Regeln für den grenzüberschreitenden Personenkraftverkehr und x eine Aktion der Gemeinschaft auf dem Gebiet der Verkehrswegeinvestitionen. Im Verlauf des Frühjahrs 1965 gelang es schließlich, in mehreren Schritten Kompromisslösungen auszuhandeln, die in der am 22. Juni 1965 vom Rat verabschiedeten ‚Übereinkunft über die Organisation des Verkehrsmarkts’ gipfelten. Einen ersten Schritt hatte der Rat in seiner Sitzung am 13. Mai 1965 getätigt. Er nahm den Vorschlag der Kommission über die Harmonisierung gewisser Wettbewerbsbedingungen an und beschloss begrenzte Gemeinschaftskontingente im grenzüberschreitenden Güterkraftverkehr in Ergänzung zu den bestehenden bilateralen Kontingenten. Gleichwohl stand die Inkrafttretung dieser Beschlüsse unter dem Vorbehalt der Wahrung der Synchronität der Maßnahmen. Hinsichtlich der Harmonisierungen stand in den Beschlüssen vom 13. Mai 1965 zunächst die ‚Normalisierung der Konten’ bei den Eisenbahnen im Vorder716 717 718

Vgl. Ergebnisbericht des Bundesverkehrsministeriums über die 155. Tagung des EWGMinisterrats am 10. Dezember 1964, B108/13114, Bundesarchiv, Koblenz. Vgl. Frerich, Johannes/ Müller, Gernot: Europäische Verkehrspolitik, (Anm. 15), S. 430ff. Vgl. Achter Gesamtbericht über die Tätigkeit der Gemeinschaft, S. 222ff.

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grund.719 Danach sollten die den Eisenbahngesellschaften auferlegten Pflichten reduziert und verbleibende betriebsfremde Kosten nach dem Verursacherprinzip über den Staatshaushalt abgegolten werden. Die Kommission wurde zudem damit beauftragt, Vorschläge für weitere Harmonisierungsmaßnahmen einzureichen. Bezüglich der Gemeinschaftskontingente war zwar der ursprüngliche Kommissionsvorschlag, der eine Auflösung der bilateralen Kontingente und eine Liberalisierung des Transitverkehrs vorsah, weit zurückgeschraubt worden. Dennoch zeigten die Mitgliedsstaaten im Rat ihre grundsätzliche Kompromissfähigkeit und beschlossen begrenzte Gemeinschaftskontingente im grenzüberschreitenden Güterkraftverkehr in Ergänzung zu den bestehenden bilateralen Kontingenten. Am 22. Juni 1965 war es mit der ‚Übereinkunft über die Organisation des Verkehrsmarkts’ dann erstmals gelungen, eine Paketlösung zwischen den unterschiedlichen Interessen auszuhandeln. Das Kernproblem der Margentarife war im Grundsatz gelöst und die erforderte Synchronität der Maßnahmen im Rahmen eines klaren Zeitplans aus drei Stufen hergestellt: (1) In der ersten Stufe sah der Zeitplan binnen drei Jahre nach Inkrafttreten der Übereinkunft kapazitätspolitische Angleichungen sowie weitere Maßnahmen zur Harmonisierung der Wettbewerbsbedingungen und eine Lösung des Wegekostenproblems vor. Zudem sollte die weiterhin ungeklärte Frage der Anwendung der Wettbewerbsregeln durch die Verabschiedung einer speziellen Verkehrskartellverordnung statt der Verordnung 17 zum Abschluss gebracht werden. (2) In der zweiten Stufe sollte bis 1972 durch weitere Harmonisierungs- und Liberalisierungsmaßnahmen ein finanzielles Gleichgewicht der defizitären Eisenbahnen unter Berücksichtigung der Normalisierung der Konten und der Lösung des Problems staatlicher Eingriffe hergestellt werden. (3) Konkrete Maßnahmen für die abschließende dritte Stufe wurden nicht festgelegt, um erst Kenntnisse über die weitere verkehrspolitische Entwicklung sammeln zu können. Der eigentliche Durchbruch bestand aber in der Einigung über die Ausgestaltung und Anwendung der Margentarife, die von der Kommission noch formell in einen Vorschlag an den Rat gefasst werden musste. Der niederländischen Forderung nach einer stärkeren Nuancierung der Verkehrspolitik kamen die Ratsmitglieder weit entgegen, indem sie für die einzelnen Verkehrsträger spezifische Varianten von Margentarifen wählten. Den Schlüssel zum Erfolg stellte die Umwandlung der Margentarife in (unverbindliche) Referenzmargentarife für die Binnenschifffahrt dar. Im Gegenzug sollten bei den anderen Verkehrsträgern individuelle Tarifabschlüsse in Form von Sondervereinbarungen auch außerhalb der Margen möglich sein, diese unterlagen aber der Veröffentlichungspflicht. Innerhalb der Margen verzichtete man auf eine generelle Veröffentlichungspflicht. Allerdings war beabsichtigt, sämtliche Tarife einer registrierenden Tarifaufsichtsbehörde, bestehend aus Regierungssachverständigen, mitteilen zu lassen. Schon seit der Denkschrift war in unterschiedlichen Zusammenhängen über eine solche Behörde bzw. ein europäisches Verkehrsamt diskutiert worden.720 In einem mehrstufigen Prozess sollten die Margentarife je nach Verkehrsträger erst 719 720

Vgl. Wochenbericht des Bundesverkehrsministeriums, 17. Mai 1965, B108/13115, Bundesarchiv, Koblenz. Vgl. Bericht des Beratenden Verkehrsausschusses, 18. August 1965, B108/10225, Bundesarchiv, Koblenz.

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für den internationalen und dann auch für den innerstaatlichen Verkehr in Kraft treten. Im Detail blieb der Fahrplan aber nebulös. Letztlich erhielten die Mitgliedsstaaten sogar das Recht zugesichert, bei erheblichen Störungen der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung intervenieren zu dürfen. Die Mitgliedsstaaten versuchten sich so, alle Optionen offen zu halten.721 In der europäischen Öffentlichkeit wie im Bundesverkehrsministerium wurde der Ratsbeschluss gar als „Weichenstellung für die gemeinsame Verkehrspolitik“722 gefeiert. Aus mehreren Gründen muss eine solche Interpretation der Übereinkunft jedoch kritisch hinterfragt werden: (1) Die inhaltliche Reichweite der gefundenen Kompromisslösungen blieb eher gering. In gewisser Weise stellte die Übereinkunft einmal mehr eine Vertagung der schwierigen Detailprobleme dar. So war es zwar gelungen, die Synchronität der Maßnahmen wieder herzustellen, die konkreten Inhalte standen aber beiweitem nicht fest. Um die Übereinkunft des Rats bezüglich der Organisation des Verkehrsmarkts wirklich umsetzten zu können, bedurfte es noch eines erheblichen gegenseitigen Entgegenkommens der Mitgliedsländer bei den einzelnen Maßnahmen. (2) In den Strudel der generellen Auseinandersetzung zwischen der Kommission und dem französischen Staatspräsidenten De Gaulle über die weitere Entwicklung der EWG war im Frühjahr 1965 auch die gemeinsame Verkehrspolitik geraten.723 Die französische Ratspräsidentschaft hoffte dabei, einen von ihr selber initiierten Fortschritt in der Verkehrspolitik nutzen zu können, um die Kommission nach außen zu schwächen und die Überlegenheit einer intergouvernementalen Entscheidungsfindung zu verdeutlichen. Sie übte deshalb erheblichen Druck aus und versuchte die Angelegenheiten auf höchster Regierungsebene voranzutreiben. Inhaltliche Fortschritte auf dem Weg zur gemeinsamen Verkehrspolitik waren eher von sekundärer Bedeutung. (3) Schließlich förderte der drohende Wegfall des Vetos zum 1. Januar 1967 die Kompromissbereitschaft. In Deutschland und den Niederlanden hatte die Angst vor einer möglichen Überstimmung mit qualifizierter Mehrheit im Rat nach Wegfall des Vetos seit Jahren die verkehrspolitischen Taktiken mitbestimmt.724 1.2.2. Zusätzliche Aspekte zum Verständnis der Verkehrspolitik a) Der UIR-Plan der Arbeitsgemeinschaft für die Rheinschiffahrt Bestanden über die Anwendung des EWG-Vertrags auf dem Rhein ohnehin erhebliche Meinungsverschiedenheiten, so schaltete sich in Reaktion auf die verkehrspolitischen Aktivitäten auch die Arbeitsgemeinschaft für die Rheinschiffahrt auf ihrer dritten ‚Wirtschaftskonferenz der Rheinschiffahrt’ aktiv in die Diskussion über die europäische Verkehrspolitik ein.725 Seitens der Arbeitsge721 722 723

724 725

Vgl. Röck, Werner: Die Regulierung des Wettbewerbs, (Anm. 672). Vgl. Bericht des Bundesverkehrsministeriums über die Tagung des Rats vom 22. Juni 1965, B108/31167, Bundesarchiv, Koblenz. Vgl. Bajon, Philip: Die Krise des leeren Stuhls 1965/66. Ursachen, Verlauf und Folgen, in: Gehler, Michael (Hg.): Vom gemeinsamen Markt zur europäischen Unionsbildung. 50 Jahre Römische Verträge 1957-2007, Köln 2009, S. 371-392. Vgl. Protokoll der Sitzung des Koordinationskomitees für europäische Angelegenheiten, 19. Februar 1963, 2.21.096.5, Nationaal Archief, Den Haag. Vgl. BArch Koblenz B 108/1170. Entschließung der Wirtschaftskonferenz zu Margentarifen, 03.1 November 1963

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meinschaft waren massive Vorbehalte gegenüber der Binnenschifffahrtspolitik der EWG und insbesondere gegenüber den Margentarifen geäußert worden. Im November 1963 fällte sie deshalb den Entschluss, eine eigenständige Verkehrsordnung in Form einer ‚Union der internationalen Rheinschiffahrt’ zu realisieren, den sogenannten UIR-Plan.726 Diese Idee sollte einen nicht zu unterschätzenden Einfluss auf die EWG-Verkehrspolitik ausüben, da sie den Niederländern für die Rheinschifffahrt eine echte Alternative in Aussicht stellte, die gegenüber der gemeinsamen Verkehrspolitik generell bevorzugt wurde. Wenn die Niederländer sich bei der Diskussion der fünf Vorschläge der Kommission aus dem Mai 1963 zurückhaltend oder blockierend verhielten, so stand dahinter auch die Hoffnung, mit dem UIR-Plan eine bevorzugte verkehrspolitische Maßnahme verwirklichen zu können. Hierzu trug auch die enge personelle Verflechtung zwischen Reedern, wirtschaftlichen Interessengruppen und nationalen Verkehrsministerien im Bereich der Binnenschifffahrt bei. Inhaltlich kann der UIR-Plan als eine große Kartellvereinbarung zur Neutralisierung temporärer Überkapazitäten bezeichnet werden, in der u.a. x Stilllegungsmaßnahmen zur Sicherung der gleichmäßigen Beschäftigung aller Rheinschifffahrtstreibenden, x die größtmögliche Förderung von Poolen und Konventionen sowie x die Vereinheitlichung der Beförderungsbedingungen auf dem Rhein vorgesehen war.727 Mit dem Ziel eines Kapazitätsausgleichs sollte etwa eine Stillliegekasse eingerichtet werden, um Schiffseigner bezahlen zu können, deren Schiff keine Ladung erhielt. Diese grundlegenden Ideen des UIR-Plans waren nicht neu. Schon 1959/60 auf der zweiten Tagung der Arbeitsgemeinschaft für die Rheinschiffahrt waren sie diskutiert worden. Sie waren seinerzeit aber an der Umsetzung gescheitert. Von der Arbeitsgemeinschaft wurde der UIR-Plan am 22. September 1964 verabschiedet und über die Zentralkommission für die Rheinschiffahrt den Regierungen vorgelegt. Sie hoffte, die Regierungen würden den UIR-Plan durch einen Staatsvertrag völkerrechtlich verankern. Die Arbeitsgemeinschaft stellte bei den Mitgliedsstaaten gar den Antrag, ohne vorherige Konsultation der Kommission, diesen Plan als Element in die gemeinsame Verkehrspolitik zu integrieren. Erwartungsgemäß fielen die Reaktionen der Kommission auf den UIR-Plan sehr negativ aus, stand dieser doch im fundamentalen Widerspruch zu einer an marktwirtschaftlichen Prinzipien orientierten Verkehrspolitik. Nicht nur wäre der Grundsatz der Gleichbehandlung der Verkehrsträger verletzt worden. Auch die Wettbewerbsbedingungen zwischen den Verkehrsträgern wären erheblich beeinträchtigt worden. Die Kommission befürchtete eine Verzerrung des Wettbewerbs und Tendenzen zu Überkapazitäten und überhöhten Preisen.728 Der UIR-Plan heizte den generellen Konflikt über die Anwendung des EWGVertrags auf die Rheinschifffahrt zusätzlich an. Noch vor der offiziellen Verab726 727 728

Vgl. Entschließung der Wirtschaftskonferenz der Rheinschiffahrt, 3. Sitzung, 8. November 1963, BAC71/1988/231, Historisches Archiv der Europäischen Kommission, Brüssel. Vgl. UIR-Plan, 22. November 1964, N1266/742, Bundesarchiv, Koblenz. Vgl. Vertrauliche Stellungnahme der Kommission zum Plan zur Schaffung einer Union der Internationalen Rheinschiffahrt, 26. Februar 1965, N1266/742, Bundesarchiv, Koblenz.

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schiedung des Plans durch die Arbeitsgemeinschaft wirkte sich das gesamte Thema derart blockierend auf die gemeinsame Verkehrspolitik aus, dass die Kommission den Mitgliedsstaaten am 13. April 1964 ein eigenes Memorandum hierzu vorlegte. Die Kommission wollte endlich das Problem der Rheinschifffahrt in den Griff bekommen, welches der gemeinsamen Verkehrspolitik wie ein Klotz am Bein hing. In ihrem Memorandum vertrat sie die Auffassung, dass auf dem Rhein das Territorialprinzip gelte, nach dem die EWG für ihre Mitgliedsstaaten Entscheidungen fällen dürfe. Unklar war für die Kommission lediglich die Frage, ob die Mitgliedsstaaten auch Maßnahmen treffen durften, die für Schiffer aus Drittstaaten gelten sollten, sobald sie im Gebiet der Gemeinschaft tätig wurden. Hierin sah die Kommission primär ein politisches Problem, welches der Rat in Verhandlungen mit relevanten Drittstaaten wie der Schweiz lösen müsse. Mit Blick auf kapazitätspolitische Lösungsansätze wie den UIR-Plan gab die Kommission zu bedenken, dass „Schiffahrtsfreiheit aber nicht bedeutet, dass es den Organen der Staaten oder der Gemeinschaft untersagt sei, das normale Spiel des Wettbewerbs auf den Verkehrsmärkten oder auf den Warenmärkten mittels Interventionen vor Störungen zu schützen. Daher kollidiert das Gemeinschaftsrecht (z.B. Verordnung 17) und die von der Kommission vorgeschlagenen Maßnahmen (insbesondere die Margentarife) nicht mit der Mannheimer Akte. Auch hinsichtlich der Abgabenerhebung zur Anlastung der zurechenbaren Wegekosten ist die Kommission der Ansicht, dass diese nicht gegen die Mannheimer Akte verstoßen würde, da der Zustand des Rheins weitgehend dem einer künstlichen Wasserstraße entspreche.“729 Unabhängig von juristischen Erwägungen sah die Kommission auch in der Zielsetzung keinen Widerspruch zwischen der EWG-Verkehrspolitik und der Mannheimer Akte, da es beiden darum gehe, wirtschaftliche Betätigungsfreiheit zu sichern und dem nationalen Protektionismus entgegenzutreten. Zudem müsste sich die Rheinschifffahrt mit der Realität einer veränderten wirtschaftlichen und sozialen Situation seit dem 19. Jahrhundert abfinden und „sich mit Störungen des Wettbewerbs und Fehlern im Verhalten der Marktteilnehmer auseinandersetzen, die früher kaum denkbar waren.“730 Die Diskussion über den UIR-Plan sollte die Kommission noch bis weit in die 1970er Jahre hinein beschäftigen und besonders den Niederländern immer wieder eine Alternative bieten. b) Die Verkehrspolitik der Europäischen Konferenz der Verkehrsminister Im November 1963 setzte die ECMT eine neue Arbeitsgruppe unter portugiesischem Vorsitz ein, die einen Plan über Ziele, grundlegende Prinzipien und konkrete Maßnahmen der ECMT-Verkehrspolitik erarbeiten sollte, der dann im November 1965 vom ECMT-Ministerrat abgesegnet wurde. Die Bemühungen dieser Arbeitsgruppe standen in den Jahren 1963 bis 1965 deutlich unter den Vorzeichen der Entwicklungen innerhalb der EWG. Es wurden sogar die Dokumente und Berichte der EWG offen als Elemente des ECMT-Maßnahmenkatalogs diskutiert. Unter den Verkehrsministern im Rat bzw. den Referenten und Abtei729 730

Vgl. Memorandum der Kommission über die Anwendung des EWG-Vertrags auf die Rheinschiffahrt, 13. April 1962, B108/13117, Bundesarchiv, Koblenz. Vgl. Ebd.

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lungsleitern in der Gruppe Verkehr der EWG entwickelte sich eine regelrechte Praxis, Vorschläge der Kommission von der Tagesordnung zu nehmen und stattdessen eine Lösung im größeren Rahmen der ECMT zu suchen. Sehr deutlich wurde dies innerhalb der Frage der Gemeinschaftskontingente für den Güterkraftverkehr. Hier wurde, nachdem die EWG-Kommission einen entsprechenden Verordnungsentwurf im Mai 1963 vorgelegt hatte, dieser im Verlaufe des Jahres 1964 lebhaft im Rahmen der ECMT erörtert. Besonders die Niederländer drängten innerhalb der ECMT auf ein Vorankommen, soweit dies half, die EWG-Kommission von Vorhaben wie etwa den Margentarifen abzubringen.731 Die positive Entwicklung der verkehrspolitischen Diskussion der EWG im Frühjahr 1965 änderte dann aber die Vorzeichen zu Ungunsten der ECMT. Es ist bezeichnend, dass ausgerechnet am 13. Mai 1965, dem Tag, an dem es dem Rat der EWG-Verkehrsminister erstmals gelang, die Gemeinschaftskontingente im Güterkraftverkehr zu beschließen, die Stellvertretertagung der ECMT an einer identischen kapazitätspolitischen Regelung scheiterte.732 Die Duplikation zwischen EWG und ECMT wurde zusätzlich dadurch verschärft, dass in der ECMT die Diskussionen über die ‚Allgemeine Verkehrspolitik’ zunehmend zwischen den EWG-Staaten und Großbritannien geführt wurden, während sich die restlichen Mitgliedsstaaten der ECMT immer stärker aus der Debatte zurückzogen. Im Laufe des Jahres 1965 drängte auch das britische Verkehrsministerium wieder intensiver auf ein Vorankommen, nachdem sich die britische Regierung auf einen erneuten Beitrittsantrag an die EWG vorbereitete.733 Spätestens 1965 regte sich bei der ECMT erste Kritik an der Art und Weise der Debatte über die allgemeine bzw. gemeinsame Verkehrspolitik und der sich intensivierenden Konkurrenz mit der EWG. So klagten einige Verkehrsminister offen darüber, dass die ECMT der EWG nicht nachzuarbeiten habe.734 Die Konkurrenz mit der EWG störte in zunehmendem Maße die interne Zusammenarbeit der ECMT. Nichtsdestotrotz verabschiedete der Ministerrat der ECMT im November den ECMT-Plan, der eine Art unverbindliche verkehrspolitische Absichtserklärung darstellte. Die beteiligten Akteure mussten akzeptieren, dass auch in der ECMT eine Einigung in der Frage der Verkehrspolitik nur dann erzielt werden konnte, wenn diese zunächst auf den kleinsten gemeinsamen Nenner hinauslief. Ähnlich wie 1957 die Verkehrsartikel des EWG-Vertrags so waren auch die Ziele, grundlegenden Prinzipien und die konkreten Maßnahmen des ECMT-Plans derart vage formuliert worden, dass damit marktwirtschaftliche Ansätze ebenso wie regulierende Staatseingriffe gerechtfertigt werden konnten. Die zeigte sich deutlich an den grundlegenden Prinzipien:735 x die inter- wie intramodale Gleichbehandlung aller Verkehrsunternehmen, x die finanzielle Eigenständigkeit der Verkehrsunternehmer, 731 732 733 734 735

Vgl. Report on the 18th session of ECMT Council of Ministers, November 1963, MT89/79, National Archives, London. Vgl. Protokoll der ECMT-Stellvertretertagung vom 11.-13. Mai 1965, B108/34237, Bundesarchiv, Koblenz. Vgl. Report on the 29th session of ECMT Council of Ministers, 29. Juni 1965, MT89/79, National Archives, London. Vgl. Protokoll der 21. Tagung der Minister der ECMT in Lissabon, 29./30. Juni 1965, B108/31162, Bundesarchiv, Koblenz. Vgl. Ribu, A.: An Overview, (Anm. 59), S. 41-56.

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x die Handlungsfreiheit der Verkehrsunternehmen, x die freie Wahl für den Verkehrskonsumenten und x die Rentabilität von Verkehrsunternehmen. 1.2.3. Zusammenfassung Zwischen der Vorlage des Aktionsprogramms und der Ratsübereinkunft vom 22. Juni 1965 traten die Grenzen und Möglichkeiten der europäischen Verkehrspolitik offen zu Tage. Die Grenzen zeigten sich erstmals in der Diskussion des ersten Maßnahmekatalogs der Kommission von 1963, den die Mehrheit der Mitgliedsstaaten im Rat entweder wegen des liberalen Zugriffs der Kommission zur Verkehrspolitik oder wegen der intermodalen Gleichbehandlung ablehnte. Darüber hinaus spaltete die Kommission die verkehrspolitische Diskussion in eine Reihe von kapazitäts-, tarif- und wettbewerbspolitischen Teildiskussionen auf, die zu isoliert nebeneinander standen, um Paketlösungen zwischen unterschiedlichen Interessen vereinbaren zu können. Das Vetorecht zementierte die Grenzen der europäischen Verkehrspolitik, indem die Mitgliedsstaaten an dessen Wegfall zunächst ihre verhandlungstaktischen Strategien ausrichteten. Besonders die Niederlande sahen ihre besten Chancen in einer konsequenten Vetopolitik. Die Übereinkunft vom Juni 1965 offenbarte dann wiederum die Möglichkeiten, wie auch in der Verkehrspolitik Fortschritte erzielt werden konnten. Der Verkehr musste zu einem politischen Topthema gemacht und aus dem Kreis der Fachreferenten auf die Regierungsebene gehoben werden. Genauso zerbrachen Verhandlungserfolge wieder, sobald das Thema aus dem Blickfeld der Politik verschwand. Zu den wichtigen Entwicklungen der Jahre 1963 bis 1965 gehört der Abbau von Ressentiments zwischen den Akteuren. Obgleich in dieser Phase der Konkurrenzkampf mit den anderen Verkehrsorganisationen wie der ECMT oder dem UIR-Plan am intensivsten tobte, trat dennoch ein vorsichtiger Wandel in der Wahrnehmung der Kommission durch die nationalen Fachbehörden ein. Die Kommission wurde allmählich als Akteur auf dem Feld der internationalen Verkehrszusammenarbeit akzeptiert.

1.3. Von der Übereinkunft bis zum endgültigen Scheitern des marktwirtschaftlichen Ansatzes (1965-1972) 1.3.1. Entwicklung der Verkehrspolitik Es muss wohl als historischer Zufall betrachtet werden, dass nur eine Woche nachdem die gemeinsame Verkehrspolitik erste konkrete Züge anzunehmen begann, die EWG in ihre erste große Krise geriet, die sogenannte ‚Krise des leeren Stuhls’.736 Mehrere Gründe wie die Bemühungen der Kommission um eine Demokratisierung der EWG oder die Präsentation eines Finanzierungskonzepts für die gemeinsame Agrarpolitik speisten im Frühjahr 1965 die latenten Spannungen zwischen der Kommission und Frankreich. Die Kommission um ihren Präsidenten Walter Hallstein spekulierte darauf, Frankreich im französischen 736

Vgl. Ludlow, Piers: The European Community and the Crises of the 1960s. Negotiating the Gaullist challenge, London 2006.

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Präsidentschaftswahljahr 1965 Zugeständnisse, besonders institutioneller Art, abringen zu können.737 De Gaulle wiederum widersetzte sich dem hartnäckig. Er nahm schließlich das Scheitern der Verhandlungen über die Finanzierung des gemeinsamen Agrarmarkts zum Anlass, fortan den Sitzungen des Rats und seiner nachgeordneten Gremien fern zu bleiben. Jegliche Entscheidung der EWG war damit blockiert. Als dann im Januar 1966 die Krise beigelegt wurde, hatte der gefundene sogenannte Luxemburger Kompromiss weitreichende Konsequenzen für die EWG im Allgemeinen und die Verkehrspolitik im Speziellen. Fortan durfte im Rat jeder Mitgliedsstaat sein Veto einlegen, sofern „sehr bedeutsame“738 nationale Interessen auf dem Spiel standen. Der Luxemburger Kompromiss schuf eine neue verkehrspolitische und verhandlungstaktische Realität. Besonders in den Niederlanden, die sich nicht mehr vor qualifizierten Mehrheiten im Rat zu fürchten brauchten, erlangte der ursprüngliche innenpolitische Konsens wieder Gültigkeit, „dass wenn keine Verkehrspolitik zustande kommt, in der die freie Preisbildung enthalten ist, es besser ist, wenn überhaupt keine gemeinsame Verkehrspolitik zustande kommt.“739 Trotz der politischen Krise hatte sich die Kommission noch im Juni 1965 elanvoll an die Ausarbeitung einer revidierten Fassung der Margentarifordnung begeben. In einigen Punkten rückte die Kommission dabei vom Ratskompromiss ab und nahm eigenständig einige substanzielle Änderungen vor. Dieses Vorgehen legitimierte sie mit ihrem Initiativmonopol. So formulierte die Kommission Bedingungen bezüglich der Kostendeckung von Verkehrsdienstleistungen, verschärfte die Vorschriften bei der Preisbildung und schuf administrative Eingriffsmöglichkeiten in Form zeitlich begrenzter fester Margentarife, um den Missbrauch einer marktbeherrschenden Stellung zu unterbinden. Von weitreichender Bedeutung war das Versäumnis der Kommission, die Synchronität der Maßnahmen explizit festzuschreiben. Sie schuf so die Möglichkeit, mit der Margentarifverordnung eine isolierte tarifpolitische Maßnahme vornehmen zu können und öffnete erneut ein Einfallstor für die Kritik der Mitgliedsstaaten. Insbesondere aus Frankreich und den Niederlanden kamen klare Signale, dass man nicht bereit sei, die Änderungen der Kommission zu akzeptieren.740 Setzte die Kommission im Herbst 1965 den Schwerpunkt eindeutig auf die Tarifpolitik, so nahm sie parallel dazu auch die Vorarbeiten an Verordnungsentwürfen bezüglich anderer Aspekte der Ratsübereinkunft auf. Gleichwohl tat sie dies mit deutlich geringerer Priorität. In der Frage der Angleichung der Wettbewerbsbedingungen nahm die Kommission gar erneute Beratungen mit Sachver-

737 738 739

740

Vgl. Bajon, Philip: Die Krise, (Anm. 722). Der genaue Wortlaut des Luxemburger Kompromisses findet sich abgedruckt bei: Brunn, Gerhard: Die Europäische Einigung von 1945 bis heute, Stuttgart 2002, S. 370f. Vgl. Bericht über ein Treffen des Direktors für Internationale Verkehrspolitik, Raben, mit Mitarbeitern des DIE, Juni 1966, MBZ(65-74)-996-3174, Archief van Ministerie van Buitenlandse Zaken, Den Haag. Vgl. Mitteilung der Kommission an den Rat: Die gemeinsame Verkehrspolitik nach der Entschließung des Rats vom 20. Oktober 1966, BAC 3/1974/79, Historisches Archiv der Europäischen Kommission, Brüssel.

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ständigen der Verkehrsträger auf, da ihr der Ratskompromiss inhaltlich viel zu vage geblieben war.741 Die Kombination inhaltlicher Differenzen und wiedergewonnener mitgliedsstaatlicher Vetomacht ließ den verkehrspolitischen Konsens schnell in Vergessenheit geraten. In seiner Sitzung am 19./20. Oktober 1966 fand sich der Rat in derselben ausweglosen Situation gefangen, in der er schon im Dezember 1964 gesteckt hatte. Eine tarifpolitische Einigung war schlichtweg nicht zu erzielen. Da gleichzeitig die meisten anderen Mitgliedsstaaten weiterhin auf die Synchronität kapazitäts-, tarif- und wettbewerbspolitischer Maßnahmen bestanden, kam es in der Verkehrspolitik nur ein Jahr nach dem gefeierten Kompromiss zu einem erneuten Stillstand. Sogar die am 13. Mai 1965 vom Rat eigentlich schon verabschiedete Verordnung über Gemeinschaftskontingente im grenzüberschreitenden Straßengüterverkehr war blockiert. Die Minister sahen im Rat keinen anderen Ausweg, als die Tarifpolitik, die seit den ersten Diskussionen über die Denkschrift der Kommission vom April 1961 ein wesentliches Kernelement der gemeinsamen Verkehrspolitik hätte sein sollen, hintan zu stellen. Sie forderten stattdessen die Kommission auf, kurzfristig Maßnahmen auf dem Gebiet der Kapazitätspolitik im Straßengüterverkehr und der Binnenschifffahrt sowie Regelungen für die Berufszulassung im Verkehrsbereich vorzuschlagen.742 An den sonstigen in der Übereinkunft vom 22. Juni 1965 getroffenen Entscheidungen etwa hinsichtlich der Harmonisierung bestimmter Vorschriften im Eisenbahn-, Straßen- und Binnenschiffsverkehr hielt der Rat fest. Die hierbei erzielten Kompromisse sollten nicht wieder infrage gestellt werden sondern lediglich deren Umsetzung vorübergehend ausgesetzt werden. Ohnehin war die Kommission noch damit beschäftigt, detaillierte Regelungen für einen offiziellen Verordnungsvorschlag zu erarbeiten. Aus diesem Grund strebte der Rat sogar die Erarbeitung von Durchführungsbestimmungen an. Die Kommission reagierte am 10. Februar 1967 auf die veränderte Situation, indem sie dem Rat ein ‚Memorandum über die gemeinsame Verkehrspolitik nach der Entschließung des Rats vom 20. Oktober 1966’ zukommen ließ, dem die Funktion eines neuen verkehrspolitischen Aktionsprogramms zufiel. Das von einem resignierten Unterton gekennzeichnete Memorandum enthielt eine umfassende Analyse der bisherigen verkehrspolitischen Diskussion der EWG und arbeitete die vorhandenen Meinungsverschiedenheiten deutlich heraus. Zugleich schlug die Kommission im Memorandum ein neues verkehrspolitisches Minimalprogramm vor, das die ihrer Meinung nach notwendigsten Maßnahmen und einen klaren Zeitplan enthielt. Sie ging dabei von der Überlegung aus, dass die Meinungsverschiedenheiten im Rat sich in erster Linie um die Mittel und Methoden drehten, mit denen gegen ruinöse Konkurrenz und die Ausnutzung marktbeherrschender Stellung vorgegangen werden sollte. Während marktbeherrschende Stellungen nach Ansicht der Kommission eigentlich nur in der Binnenschifffahrt und dem Straßengüterverkehr drohten, sah sie für ruinöse Konkurrenz mannigfache Ursachen, die nur mit einem Fächer von Maßnahmen bekämpft werden konnten. Mit Blick auf den Zeitplan zur Umsetzung entspre741

742

Vgl. Vermerk für die Mitglieder der Kommission über die Sitzung der Ständigen Vertreter am 13. Oktober 1965, BAC 71/1988/130, Historisches Archiv der Europäischen Kommission, Brüssel. Vgl. Neunter Gesamtbericht über die Tätigkeit der Gemeinschaft, S. 254.

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chender Maßnahmen mahnte die Kommission zur Eile, da zum 1. Juli 1968 die Zollunion und der Gemeinsame Markt verwirklicht werden sollten. In ihrem Memorandum schlug sie deshalb vor, bis zum 31. Dezember 1969 für den internationalen Verkehr den Zugang zum Markt, eine Tarifregelung, die meisten Harmonisierungsmaßnahmen und ein System zur Abgeltung der Wegekosten zu beschließen und in Kraft zu setzen. Drei Jahre später plante die Kommission, entsprechende Regelungen auch im Binnenverkehr der Mitgliedsstaaten einzuführen.743 Mit der Vorlage ihres Memorandums stand die Kommission eigentlich wieder am Anfang ihrer Tätigkeit. Das darin enthaltene verkehrspolitische Minimalprogramm unterschied sich von seiner Funktion in Bezug auf die Formulierung einer gemeinsamen Verkehrspolitik nach Artikel 74 des EWG-Vertrags nicht vom Schaus-Memorandum und dem Aktionsprogramm der Jahre 1961 und 1962. Inhaltlich hatte sich jedoch einiges geändert. Zwar hielt die Kommission im Kern und in ihrer Rhetorik weiterhin am marktwirtschaftlichen Ansatz fest, doch schwenkte sie nun auf eine pragmatische Politik der kleinen Schritte ein. Von den visionären verkehrspolitischen Konzepten und Ambitionen war somit nicht mehr viel übrig geblieben. Die Kommission verabschiedete sich sogar größtenteils von ihrer ursprünglichen Intention, den Verkehr als Einheit jenseits der modalen Trennung zu behandeln. Sie akzeptierte vielmehr zunehmend die modale Trennung der Verkehrsträger.744 Kommissionspräsident Walter Hallstein bemängelte aus der Retrospektive völlig zu Recht, dass die Kommission nun endgültig das alte Konzept verlassen hatte und eine andere Sprache sprach. Sie hatte sich, wie Hallstein anmerkte, des „Verkehrspolitikers liebstes Kind, der sogenannte ruinöse Wettbewerb und seine Bekämpfung, zu eigen gemacht und in den Mittelpunkt des Memorandums gerückt“.745 Es kann als symptomatisch für die EWG-Verkehrspolitik betrachtet werden, dass sich außer dem Verkehrsausschuss des Europäischen Parlaments kaum jemand über den Schwenk der Kommission hin zum Pragmatismus beklagte. Der Verkehrsausschuss allerdings hatte seinerzeit seine anfängliche Bedeutung für die verkehrspolitische Entscheidungsfindung in der EWG längst verloren. Die nationalen Verkehrsministerien hatten längst erkannt, dass das Europäische Parlament ein zahnloser Tiger war und ihm dementsprechend immer weniger Beachtung geschenkt. Insbesondere die personellen Verflechtungen mit den nationalen Parlamenten hatten sich als unbedeutend herausgestellt. Ferner hatte sich der Verkehrsausschuss des Europäischen Parlaments mit seiner liberalen Haltung im Gerangel zwischen Kommission und Rat sowie zwischen den Mitgliedsstaaten untereinander immer mehr in eine Randposition manövriert. Die Stellungnahmen des Europäischen Parlaments fanden in der verkehrspolitischen Diskussion indes kaum noch Gehör. Nicht einmal in der Öffentlichkeit erlangten sie noch eine vergleichbare Aufmerksamkeit wie noch zu Beginn der 1960er Jahre. Der Rat jedenfalls nahm keine Notiz mehr von ihnen. Wenn überhaupt noch die Berichte des Europäischen Parlaments erwähnt wurden, dann waren 743 744

745

Vgl. Zehnter Gesamtbericht über die Tätigkeit der Gemeinschaft, S. 253ff. Vgl. Mitteilung der Kommission an den Rat: Die gemeinsame Verkehrspolitik nach der Entschließung des Rats vom 20. Oktober 1966, BAC 3/1974/79, Historisches Archiv der Europäischen Kommission, Brüssel. Vgl. Hallstein, Walter: Der unvollendete Bundesstaat, Düsseldorf 1972, S. 222.

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dies zumeist rhetorische Pflichtübungen. Wirkliche politische Beachtung fanden sie nur noch dann, wenn die relevanten verkehrspolitischen Akteure nach einer Legitimationsgrundlage für eigene Positionen suchten, was angesichts der inhaltlichen Positionierung des Europäischen Parlaments immer seltener der Fall war. Im Rat fielen die Reaktionen auf das Memorandum der Kommission vom 10. Februar 1967 sehr unterschiedlich aus. Sie entsprachen aber weitgehend den gängigen Argumentationen. Die Niederländer traten einmal mehr vehement für eine kapazitätspolitische Liberalisierung sowie die Entflechtung der finanziellen Abhängigkeit der Eisenbahnen vom Staat. Deutschland, Frankreich und Luxemburg wiederum pochten auf die Synchronität der Maßnahmen. Die Mehrheit lehnte mit den gleichen Argumenten wie schon drei Jahre zuvor sogar das Minimalprogramm der Kommission ab. Lediglich Italien und Belgien schlossen sich in einer gemeinsamen Stellungnahme auf der Ratssitzung vom 14. Juni 1967 in groben Zügen der pragmatischen Vorgehensweise der Kommission an, „da die Verwirklichung einer Gesamtlösung unrealistisch sei“.746 Eine verkehrspolitische Initialzündung ging von dieser Stellungnahme ebenso wenig aus, wie von einem im September 1967 von der italienischen Regierung halbherzig vorgetragenen Memorandum über die umgehende Wiederaufnahme der Verhandlungen einer gemeinsamen Verkehrspolitik, das eigentlich aus der Feder des italienischen Generaldirektors für Verkehr Rho stammte.747 Ungeachtet der Meinungsverschiedenheiten in der übergeordneten Frage der Verkehrspolitik hatte die Tagung des Rats am 14. Juni 1967 ergeben, dass im Spezialbereich des grenzüberschreitenden Straßengüterverkehrs die EWG zu einer Einigung über tarif- und kapazitätspolitische Maßnahmen gelangen konnte. In diesem Spezialbereich blockierten auch die Niederländer eine Entscheidung nicht. Im Gegenteil, die obligatorische Anwendung eines Margentarifsystems in Kombination mit Gemeinschaftskontingenten entsprach durchaus deren verkehrspolitischen Interessen einer Erschließung neuer Verkehrsmärkte. Nach außen stellten die Niederländer eine solche Kombination aber als Experiment dar, um Erfahrungen auf dem Gebiet der gemeinsamen Verkehrspolitik zu sammeln.748 Ironischerweise hatte der Rat schon auf seiner Tagung am 29./30. Oktober 1962, d.h. auf jener Sitzung, die eigentlich als Beginn der der Sachverhandlungen über die gemeinsame Verkehrspolitik gewertet wird, exakt diese Paketlösung ins Auge gefasst. Sie war wegen seinerzeit ambitionierterer Pläne der Kommission aber niemals in den Rechtsetzungsprozess eingebracht worden. Einen wirklichen Anstoß erhielt die verkehrspolitische Diskussion dann im September 1967 durch die Vorlage des im Kapitel ‚Verkehrspolitik und gemeinschaftspolitische Entscheidungsstrukturen der Teilstaaten’ bereits erörterten ‚Leber-Plans’. In der EWG ließ schon die Ankündigung des Leber-Plans den Ruf nach der gemeinsamen Verkehrspolitik laut werden. Der Leber-Plan bewirkte eine wahre Initialzündung für die brach liegende verkehrspolitische Diskussion. Insbesondere in den Niederlanden, die das stärkste Interesse am deutschen

746 747 748

Vgl. Protokoll der Ratssitzung vom 14. Juni 1967, BAC 3/1974/80, Historisches Archiv der Europäischen Kommission, Brüssel. Vgl. Dumoulin, Michel: Der Verkehr. Bastion nationaler Pfründe, in: Dumoulin, Michel (Hg.): Die Europäische Kommission, 1958-1972, Luxembourg 2007, S.475-488. Vgl. Protokoll der Ratssitzung vom 14. Juni 1967, BAC 3/1974/80, Historisches Archiv der Europäischen Kommission, Brüssel.

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Verkehrsmarkt besaßen, wirkte der ‚Leber-Plan’ wie ein Schock. Er kündigte protektionistische und deliberalisierende Maßnahmen im Straßengüterverkehr an, die niederländischen Interessen zuwider liefen. Genau dieses Segment des deutschen Verkehrsmarkts sollte doch eigentlich durch den im Juni im Rat in Aussicht gestellten Kompromiss erobert werden. Der ‚Leber-Plan’ stand nicht nur in diametralem Gegensatz zur gemeinsamen Verkehrspolitik. Er kündigte bei den Eisenbahnen sogar an, unilateral Maßnahmen umzusetzen, die seit Jahren im Rahmen der EWG diskutiert worden waren.749 Schon auf der Tagung des Rats vom 13./14. Dezember 1967 trug die Reaktivierung der verkehrspolitischen Debatte erste Früchte.750 Was sich im Juni 1967 im Rat als Kompromiss im Straßengüterverkehr abgezeichnet hatte, wurde nun konsequent diskutiert. Der Rat fasste den elementaren Beschluss, zumindest bis zum 20. Juni 1968 Vorschriften zur gemeinsamen Organisation des Straßengüterverkehrs zu erlassen und ein Maßnahmenprogramm zu verabschieden, um die Entwicklung der gemeinsamen Verkehrspolitik zu sichern.751 Auch die Frage der Anwendung der Wettbewerbsregeln bzw. der Verordnung 17 auf den Verkehr plante der Rat in diesem Zusammenhang zügig zu klären. Im Frühjahr 1968 arbeiteten die Gremien der EWG dann nachdrücklich daran, ihren Beschluss vom Dezember in die Tat umsetzen. Zwischenzeitlich drohten die Verhandlungen aber erneut an niederländischen Widerständen zu scheitern. Nachdem es zwischen April und Juni 1968 zu erheblichen Streitigkeiten mit der Bundesrepublik über die Kontrolle der bilateralen LKW-Kontingente gekommen war,752 wurde vom niederländischen Außenministerium eine Zustimmung zum „kleinen verkehrspolitischen Paket“ der EWG vorübergehend von einer Revision des ‚Leber-Plans’ abhängig gemacht.753 Nichtsdestotrotz gelang es dem Rat, am 18./19. Juli 1968 erstmals ein wirkliches verkehrspolitisches Paket zu schnüren, dessen Kern aus drei Verordnungen bestand, welche die Synchronität der kapazitäts-, tarif- und wettbewerbspolitischen Maßnahmen beachteten:754 x Die Verordnung Nr. 1018/68 führte das im Wesentlichen schon 1965 beschlossene Gemeinschaftskontingent für den Straßengüterverkehr (ca. 15% der bilateralen Kontingente) ein. x Die Verordnung Nr. 1174/68 führte das Margentarifsystem für den zwischenstaatlichen Güterkraftverkehr ein. x Die Verordnung Nr. 1017/68 regelte die Anwendung von Wettbewerbsregeln auf dem Gebiet des Eisenbahn-, Straßen- und Binnenschifffahrtsverkehrs und schuf damit u.a. eine spezifische Verkehrskartellordnung aufbauend auf der VO 17 von 1962.755

749 750 751 752 753

754 755

Vgl. Zoppi, Carlo: Die europäische Verkehrsintegration und die Schweiz, Bern 1973, S. 201. Vgl. Bericht des Bundesverkehrsministeriums über die Tagung des Ministerrats der EWG am 13./14. Dezember 1967 in Brüssel, B108/31171, Bundesarchiv, Koblenz Vgl. Zweiter Gesamtbericht über die Tätigkeit der Gemeinschaft (EG), S. 278. Vgl. Geheimes Memorandum des niederländischen Außenministeriums (DIE), 3.7.1968, MBZ(65-74)-996-3184, Archief van Ministerie van Buitenlandse Zaken, Den Haag. Vgl. Korrespondenz zwischen dem niederländischen und dem deutschen Verkehrsministerium, April bis Juni 1968, MBZ(65-74)-996-3184, Archief van Ministerie van Buitenlandse Zaken, Den Haag. Vgl. Zweiter Gesamtbericht über die Tätigkeit der Gemeinschaft (EG), S. 278ff. Vgl. Frerich, Johannes/ Müller, Gernot: Europäische Verkehrspolitik, (Anm. 314), S. 31ff.

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Als ein Nachtrag zum kleinen verkehrspolitischen Paket muss noch die Verordnung über die Normalisierung der Konten bei den Eisenbahnen vom 26. Juni 1969 betrachtet werden. Hiernach wurden eine Reihe staatlicher Be- und Entlastungen der Eisenbahnen abgebaut sowie finanzielle Ausgleichsleistungen für weiterhin bestehende gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen beschlossen.756 Bemerkenswerterweise baute diese Verordnung auf umfangreichen Vorarbeiten auf, welche die Europäische Verkehrsministerkonferenz und der Internationale Eisenbahnverband schon vor der Konferenz von Messina im Jahr 1955 verrichtet hatten.757 Mit dem verkehrspolitischen Minimalprogramm hatte der Rat dann aber seine Energie bereits aufgebraucht. Die laufenden Kommissionsvorschläge und – initiativen der Jahre 1969 bis 1971 verliefen weitgehend im Sand oder verzögerten sich in der Begutachtung. Ironischerweise beklagte die Kommission zu Beginn des Jahres 1970 gar, dass „die vom verkehrspolitischen Programm der Bundesregierung ausgehende Initialzündung weitgehend verpufft ist“ und dass „Brüssel einen zweiten Leber-Plan brauche“.758 Die Kommission forderte schließlich am 14. September 1971 den Rat zu einer ‚politischen Aussprache’ auf und formulierte ein weiteres Mal Grundsätze und Ziele der gemeinsamen Verkehrspolitik. Der Rat konnte sich jedoch nur darauf verständigen, ein vorläufiges Arbeitsprogramm zu verabschieden. Die Jahre 1971 und 1972 können deshalb auch als verkehrspolitischer Stillstand charakterisiert werden. 1.3.2. Zusätzliche Aspekte zum Verständnis der Verkehrspolitik: Die Verkehrspolitik der Europäischen Konferenz der Verkehrsminister Just in dem Augenblick, als die EWG-Verkehrspolitik nach der ‚Krise des leeren Stuhls’ wieder in eine Sackgasse geriet und sich der ECMT seit dem Sommer 1966 die realistische Chance bot, doch noch einen Anlauf nehmen zu können, um eine Verkehrspolitik für Gesamteuropa zu etablieren, spaltete sich die ECMT an der Frage der Tragweite dieser Verkehrspolitik. Einerseits mahnten die Befürworter einer weitreichenden Angleichung der nationalen Verkehrspolitiken innerhalb der ECMT, dass das Ziel der ECMT „nicht nur auf den internationalen Verkehr beschränkt sein, sondern einen Teil der europäischen Integration umfassen sollte.“759 Die Befürworter des liberalen Zugangs zur Verkehrspolitik, v.a. die Niederlande und Großbritannien, warnten die ECMT hingegen schon seit 1965 davor, aufgrund fehlender praktischer Fortschritte zu einem „Debattierclub“ zu verkommen.760 Andererseits stellten sich mehrere Mitglieder, angeführt von der 756 757

758

759 760

Vgl. Jäntschi-Hauke, Karin: Zusammenarbeit europäischer Eisenbahnen im internationalen Schienenverkehr im Hinblick auf eine Steigerung ihrer Wettbewerbsfähigkeit, München 1991. Vgl. Bericht des Bundesverkehrsministeriums über die Arbeiten des Internationalen Eisenbahnverbands zur Normalisierung der Konten bei den Eisenbahnen, B121/676, Bundesarchiv, Koblenz. Vgl. Schreiben des Abteilungsleiters, A, im Bundesverkehrsministerium an das geschäftsführende Vorstandsmitglied des Schiffsverbandes für das westdeutsche Kanalgebiet Franz Josef Schrioff, 6. März 1970, B108/10225, Bundesarchiv, Koblenz. Vgl. Stellungnahme des schwedischen Vertreters im Stellvertreterausschuss der ECMT, 5. April 1967, B108/34237, Bundesarchiv, Koblenz. Vgl. Stellungnahme des niederländischen Staatssekretärs im Verkehrsministerium Posthumus auf der Tagung des ECMT Ministerrats vom 29./30. Juni 1965, B108/31162, Bundesarchiv, Koblenz.

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schwedischen Delegation, nun sehr aktiv gegen die Bemühungen einer Angleichung der Verkehrspolitiken. So gab die schwedische Delegation auf der Stellvertretertagung am 5. April 1967 unmissverständlich zu erkennen, dass sie „sich der bestehenden Unterschiede zwischen der Verkehrspolitik der einzelnen Länder bewusst ist und es für wenig realistisch hält, auf ihre Beseitigung oder auch nur auf ihre Verringerung zu hoffen.“ Sie sei „der Ansicht, dass die ECMT sich vorrangig mit dem Studium geeigneter Mittel zur Entwicklung des internationalen Verkehrs und des Güteraustauschs trotz der Verschiedenheiten der nationalen gesetzlichen Regelungen befassen sollte.“761 Der Konkurrenzkampf zwischen der ECMT und der EWG wurde damit im Jahr 1967 endgültig beendet. Die Diskussion innerhalb der ECMT Arbeitsgruppe zur Verkehrspolitik verlor fortan deutlich an Dynamik. Zwar wurde das Thema noch in den 1970er Jahren weiter erörtert. Doch es zeigte sich, dass die ECMT noch mehr Schwierigkeiten damit hatte, sich in Einzelfragen zu einigen. Selbst nach acht Jahren Diskussion war sie inhaltlich nicht über die Erörterung von Leitlinien und Leitgedanken hinausgekommen. Wenn überhaupt in Einzelfragen Einigkeit erzielt werden konnte, dann auf der Basis von Verordnungen der EWG. Beispielsweise einigte man sich im Jahr 1970 darauf, ein multilaterales Kontingent für den internationalen Straßengüterverkehr einzuführen und diskutierte parallel dazu die Einführung einer Margentarifierung für den Straßengüterverkehr.762 Was bis Mitte der 1960er Jahre noch als echte Konkurrenz zwischen zwei westeuropäischen Organisationen auf dem Gebiet der Verkehrspolitik bezeichnet werden konnte, hatte sich bis 1970 in ein klares Hinterherhinken der ECMT umgewandelt. Die ECMT ging nun dazu über, Vereinbarungen der EWG im größeren Rahmen zu adaptieren, sobald sich die Möglichkeit bot. 1.3.3. Zusammenfassung Zwischen 1966 und 1971 konnte zwar mit dem kleinen verkehrspolitischen Paket von 1968 ein Teilerfolg im engeren Bereich des Straßenverkehrs erzielt werden. Das anvisierte verkehrspolitische Gesamtkonzept kam aber nicht zu Stande. Im Gegenteil, letztlich musste die Kommission mit dem Memorandum über die gemeinsame Verkehrspolitik von 1967 sogar einen gänzlich neuen Anlauf zur gemeinsamen Verkehrspolitik nehmen. Hierbei wurden die fundamentalen Grundsätze der bisherigen Konzeption wie die intermodale Gleichbehandlung oder der liberale Zugriff aufgegeben. Auch die Tarifpolitik als Zugpferd der Verkehrspolitik musste hintan gestellt werden. Was die Funktionsbedingungen verkehrspolitischer Entscheidungen innerhalb der EWG betraf, so blieben diese konstant. Vereinbarungen konnten immer nur dann erzielt werden, wenn ein Mitgliedsstaat entweder sein politisches Gewicht einbrachte oder die äußeren Umstände wie im Fall des Leber-Plans 761 762

Vgl. Protokoll der ECMT-Stellvertretertagung vom 5. April 1967, B108/34237, Bundesarchiv, Koblenz. Vgl. Programm der CEMT auf dem Gebiet der allgemeinen Verkehrspolitik: Bilanz der Arbeiten, aufgetauchte Schwierigkeiten und Orientierungen, 13. November 1970, B121/1500, Bundesarchiv, Koblenz.

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begünstigend auf die Diskussion einwirkten. Ohne derartige Anstöße blieben die Ratsgremien an Detailproblemen oder Einzelproblemen hängen. Nicht minder blockierend wirkte sich die starke Verklammerung zwischen den Regierungsvertretern im Rat und den wirtschaftlichen Interessen einzelner Verkehrsträger aus. Von ganz entscheidender Bedeutung für den Fortbestand der Funktionsbedingungen war die Erhaltung des Vetorechts in Folge des Luxemburger Kompromisses. Der Zwang, zu einem verkehrspolitischen Ausgleich zu gelangen, war verschwunden. Letztlich trug die Kommission ihren Teil zum Stillstand in der Verkehrspolitik bei, indem sie kompromisslos ihr Initiativrecht verteidigte und Verhandlungspakete des Rats wieder aufschnürte.

2. Schaffung der grundlegenden Verträge und Strukturen 2.1. Aushandlung der Verträge 2.1.1. Von den ersten Initiativen zum Spaak-Komitee Wie weiter oben dargestellt wurde, hatte der Verkehr nach 1945 schon mehrfach im Mittelpunkt der Bemühungen um eine Stärkung der zwischenstaatlichen europäischen Zusammenarbeit gestanden. Ganz im Einklang mit der generellen Konjunktur des europäischen Integrationsgedankens, der nach den gescheiterten Projekten der Europäischen Verteidungsgemeinschaft und der Europäischen Politischen Gemeinschaft im Jahr 1954 vorübergehend an Fahrt verlor, war dabei auch der Verkehr aus dem Blickfeld der Europapolitiker verschwunden. Nachdem dann der belgische Außenminister Paul-Henri Spaak im April 1955 auf Anregung Jean Monnets in einem Brief seinen Amtskollegen der EGKS den Vorschlag unterbreitete, einen erneuten Versuch zu unternehmen, um der europäischen Idee einen neuen Auftrieb zu verleihen (die sog. Relance Européenne), stand der Verkehrssektor erneut ganz oben auf der Agenda. In zunächst informeller Korrespondenz wurde der Verkehr vor dem Hintergrund zweier Integrationskonzepte diskutiert:763 Erstens lancierte der niederländische Außenminister Johann Willem Beyen den Plan einer Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft. Er verfolgte einen gesamtwirtschaftlichen Ansatz zur Schaffung eines gemeinsamen europäischen Markts und sah den Verkehrssektor als eines seiner Elemente.764 Zweitens war für den Gründervater der EGKS Jean Monnet der Verkehr neben Energie und Atom einer von drei Bereichen, die es umgehend supranational zu organisieren galt.765 Monnet plädiert weiterhin für den sektoralen Ansatz inhaltlich begrenzter aber klar definierter Einzelmaßnahmen für die Integration der

763

764 765

Vgl. Elvert, Jürgen: Weichenstellungen für die Römischen Verträge. Akteure und Überlegungen der Bundesregierung 1955, in: integration, 3 (2007), S. 302-312; Küsters, Hanns Jürgen: Die integrationspolitischen Wirkungen der Römischen Vertrage. Eine Bilanz nach 50 Jahren, in: integration, 3 (2007), S. 320-332. Vgl. Korrespondenz des niederländischen Außenministers Beyen, MBZ(55-64)-9-6280, Archief van Ministerie van Buitenlandse Zaken, Den Haag. Vgl. Monnet, Jean: Memoiren eines Europäers, München 1978.

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europäischen Wirtschaft.766 Der Verkehr mit seiner völkerverbindenden Funktion und dem umfassenden Netz europäischer Organisationen und Verträge wurde sogar als besonders geeigneter Kandidat eingestuft. Ohnehin war man in den Außenministerien der EGKS-Staaten seinerzeit skeptisch, ob europäische Institutionen wie die ECMT „kraft freiwilliger Zusammenarbeit ebenso erfolgreich zu wirken vermögen, wie wenn sie supranationale Befugnisse haben.“767 Offiziell wurde der Verkehr dann am 20. Mai 1955 in einem Memorandum der Benelux-Staaten an die Regierungen der EGKS-Staaten angesprochen. Das Memorandum enthielt keine Präferenz für eines der beiden Integrationskonzepte, um eine europaweite Diskussion über die Relance Européenne nicht durch zu frühe Richtungsentscheidungen zu gefährden. Den Verkehr betreffend wurde vorgeschlagen, eine Studiengruppe einzusetzen, die die Errichtung europäischer Netzwerke für Kanäle, Straßen und elektrifizierte Eisenbahnen sowie die Standardisierung technischer Gerätschaften untersuchen sollte.768 Obwohl das Memorandum in vielen Punkten Anlass zu kontroversen Diskussionen und Alternativvorschlägen gab, unterstützten die Außen- und Wirtschaftsministerien aller sechs Staaten einstimmig einen sektoralen Zusammenschluss im Verkehrssektor.769 Sogar aus Frankreich, dem derzeit wohl euroskeptischsten unter den Sechs, wurde Unterstützung signalisiert. Die angestoßene Diskussion kulminierte schließlich auf der Konferenz von Messina im Juni 1955. Diese setzte ein Komitee von Regierungsdelegierten und ihren Sachverständigen unter dem Vorsitz des belgischen Außenministers Paul-Henri Spaak (Spaak-Komitee) ein, das aus einer europäischen Perspektive weitere Integrationsschritte prüfen sollte. Der Verkehrssektor wurde explizit als einer der Hauptpunkte genannt, den es zu studieren galt. Bemerkenswerterweise fand mit der Landwirtschaft ein zentraler Politikbereich der späteren EWG noch keine Erwähnung.770 2.1.2. Die Arbeit des Ausschuss für Verkehr und Verkehrswege im Spaak-Komitee Am 1. Juli 1955 kam das Regierungskomitee auf Schloss Val Duchesse bei Brüssel erstmals zusammen, um die ihm übertragene Aufgabe zu beraten. Dabei wurde beschlossen, einen Lenkungsausschuss und vier spezialisierte Ausschüsse auf der Ebene von Sachverständigen einzurichten, in denen die Diskussion zunächst aufgenommen werden sollte. Der Forderung nach einer hervorgehobenen Behandlung des Verkehrssektors wurde man gerecht, indem man einen Ausschuss

766

767 768 769 770

Zum Konzept der sektoralen Integration: Featherstone, Kenneth: Jean Monnet and the “Democratic Deficit” in the European Union, in: Journal of Common Market Studies, 2 (1994), S. 149170. Vgl. Aufzeichnung des Auswärtigen Amts über den Verlauf der ersten ECMT Jahressitzung vom 18. November 1954, B10-790, Politisches Archiv des Auswärtigen Amts, Berlin. Vgl. Bliss, Howard: The Political Development of the Community. A Documentary Collection, Waltham 1970, S. 34-39. Vgl. Korrespondenz des Bundeswirtschaftsministeriums über die Vertiefung der europäischen Integration, B102/22160, Bundesarchiv, Koblenz. Vgl. Brunn, Gerhard: Die Europäische Einigung, (Anm. 737).

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für Verkehr und Verkehrswege einsetzte.771 Dessen konkreter Arbeitsauftrag bestand in: x der Ausarbeitung von Aufstellungen über den Entwicklungsstand der Binnenverkehrsnetze sowie der Normung des Verkehrsmaterials, x der Inventarisierung der Pläne und Programme anderer Verkehrsorganisationen, x der Untersuchung umfassender Maßnahmen auf den Gebiet des Luftverkehrs772 und x der Analyse der Vorschläge und Berichte Kapteyn (EWG) und Lemaire (Europarat) über Integrationsmaßnahmen im Verkehrssektor. Zudem sollte eine „genauere Formulierung, Abänderung oder Ergänzung der oben erwähnten Vorschläge“ erarbeitet werden, um „die Verwirklichung der in der Entschließung von Messina gesetzten Ziele zu gewährleisten“.773 Noch bevor der Ausschuss für Verkehr und Verkehrswege seine Arbeit aufnahm, zeichnete es sich bereits ab, dass der Lenkungsausschuss, dem immerhin der spätere Verkehrskommissar Lambert Schaus angehörte, den Verkehr den Bedürfnissen einer Marktausweitung anpassen und das Wettbewerbsprinzip einführen wollte. Der Ausschuss für Verkehr und Verkehrswege war der einzige der vier Ausschüsse, der nicht ausschließlich mit Vertretern der Außen- und Wirtschaftsministerien besetzt war, sondern sich mehrheitlich aus führenden Sachverständigen der Verkehrsministerien zusammensetzte. Lediglich die niederländische Vertretung wies eine paritätische Besetzung aller drei Ministerien (Außen, Wirtschaft und Verkehr) auf. Viele der hier versammelten Sachverständigen der Verkehrsministerien und Verwaltungen waren schon maßgeblich an der Gründung und der frühen Zusammenarbeit der Europäischen Verkehrsministerkonferenz oder anderen Gemeinschaftsprojekten im Verkehrssektor beteiligt gewesen. Exemplarisch sei hier auf den italienischen Ausschussvorsitzenden Laloni hingewiesen, der ebenso wie der Ministerialrat im Bundesverkehrsministerium SchulteMeermann gleichzeitig im Ausschuss für Verkehr und Verkehrswege wie auch in der ECMT-Arbeitsgruppe zur Gründung der Eurofima saß. Beide hatten sich schon zuvor vehement gegen jegliche Form der Supranationalität oder eine Anbindung des Verkehrs an internationale Wirtschaftorganisationen gestellt.774 Mit anderen Worten ausgedrückt, es sollte also genau jene oben beschriebene ‚epistemische Gemeinschaft’ eine „objektive und unparteiische Prüfung“775 neuer Integrationsansätze vornehmen, die sich zuvor sehr erfolgreich gegen jegliche supranationalen Ansätze eingesetzt hatte. Bezeichnenderweise kommentierte das deutsche Mitglied im Verkehrsausschuss Schulte-Meermann den Auftrag des Ausschusses mit den Worten: „Da kann man doch nur den Kopf schütteln. Das 771 772 773 774 775

Vgl. Küsters, Hans-Jürgen: Die Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft, BadenBaden 1982. Da in dieser Untersuchung die Binnenverkehrsträger im Vordergrund stehen, wird die Diskussion im Unterausschuss für den Luftverkehr nicht weiter verfolgt. Richtlinie Nr.1 des Lenkungsausschusses vom 19. Juli 1955 (Dokument 17), I-659-067-2, Nachlass von der Groeben, Archiv für christlich-demokratische Politik, St. Augustin. Vgl. Henrich-Franke, Christian: Mobility and European Integration, (Anm. 244), S. 69-92. Vgl. Direktive des Lenkungsausschusses an den Ausschuss für Verkehr und Verkehrswege, I659-067-2, Nachlass von der Groeben, Archiv für christlich-demokratische Politik, St. Augustin.

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geht doch alles viel besser im Rahmen der (Europäischen) Verkehrsministerkonferenz ohne Hohe Behörde!“776 Hinter der grundsätzlichen Skepsis der Verkehrssachverständigen verbarg sich auch eine deutliche Furcht vor organisatorischer Konkurrenz und (nationalen) Kompetenzstreitigkeiten. In vielen Verkehrsministerien fürchtete man, dass neue Organisationen und Abkommen in Rivalität zur Europäischen Verkehrsministerkonferenz treten könnten und damit auch die Frage der ministeriellen Zuständigkeiten für internationale Verkehrsfragen aufwerfen würden. Damit verbunden war die Frage nach Sachverstand und Expertenwissen, das die Ausschussmitglieder den anderen beteiligten Organen und Akteuren absprachen. So kommentierte etwa der zuständige Referent des Bundesverkehrsministeriums die inhaltlichen Ziele des BeNeLux-Memorandums seinerzeit mit den abwertenden Worten: „Was sind das nur für Laien.“777 Frühzeitig unterrichteten einige EGKS-Verkehrsminister(-ien) deshalb ihre Kollegen in der ECMT, um gemeinsam das weitere Vorgehen zu diskutieren.778 Die Mehrheit der Sachverständigen im Ausschuss für Verkehr und Verkehrswege sah in der ECMT als das einzig passende und kompetente Forum. Deshalb war es auch selbstverständlich, als Arbeitsgrundlage die Berichte und Protokolle der ECMT heranzuziehen. Die vom Lenkungsausschuss vorgelegten Berichte Kapteyn (EGKS) und Lemaire (Europarat) wurden stattdessen hintan gestellt. Zur Ergänzung gab der Ministerrat der ECMT wiederholt die Erklärung ab, dass ihre eigenen „Institutionen anpassungsfähig genug seien, um alle Aufgaben zu übernehmen, die sich im Rahmen der Bestrebungen zur wirtschaftlichen Einigung Europas ergeben.“779 Machte sich der Konflikt um Zuständigkeiten und Kompetenzen zwischen den Ministerien innerhalb des Ausschuss für Verkehr und Verkehrswege kaum bemerkbar, so spaltete ihn die Frage des Umgangs mit dem Wettbewerbsprinzip intern in kleinere Gruppen. Insbesondere die deutschen Vertreter, deren nationaler Verkehrsmarkt hochgradig reguliert war, widersetzten sich der Idee des freien Wettbewerbs, wie sie von den Niederlanden vorgebracht wurde. Der Verkehr tendiere aufgrund seiner besonderen Eigenschaften, so die Grundthese, ohne staatliche Kontingentierung und Konzessionierung zum Marktversagen und zu ‚ruinöser Konkurrenz’.780 Sogar das Bundeswirtschaftsministerium räumte wenig später in einer Kabinettsvorlage vom 2. Oktober 1955 ein, dass „die Landwirtschaft und das Verkehrswesen … nicht völlig in das sonst den Gemeinsamen Markt beherrschende Prinzip des Wettbewerbs einbezogen werden können … Das Ziel der Integrationsbemühungen auch auf diesem Gebiet ist die Errichtung eines durch den Wettbewerb wenigstens mitbestimmten Binnenmarktes.“781 776 777 778 779 780 781

Vgl. Vertrauliches Memo der Referatsleiter im Bundesverkehrsministerium vom 21. Mai 1955, B108/10150, Bundesarchiv, Koblenz. Vgl. Handschriftliche Notiz des Leiters der Abteilung A3 im Bundesverkehrsministerium Schulte-Meermann, 21. Mai 1955, B108/10150, Bundesarchiv, Koblenz. Vgl. Bericht der deutschen Delegation über die Sitzung des Verkehrsministerrats der ECMT, Oktober 1955, B108/6173, Bundesarchiv, Koblenz. Vgl. Protokoll der Sitzung des Minister-Stellvertreterausschusses vom 17. April 1957, B108/6178, Bundesarchiv, Koblenz. Vgl. Willecke, Rainer: Ruinöse Konkurrenz, (Anm. 16), S. 156-169. Vgl. Kabinettsvorlage des Wirtschaftsministeriums, 2. Oktober 1955, B102/12616, Bundesarchiv, Koblenz.

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In gleicher Weise hatte noch vor der Konferenz von Messina das Auswärtige Amt gegenüber dem Bundesverkehrsministerium durchblicken lassen, „dass der Verkehr für die angestrebte vertikale Integration einen Beitrag leisten müsse.“782 Im Gegenzug wurde aber die Bereitschaft signalisiert, die Besonderheiten des Verkehrs zu respektieren. Im Ausschuss für Verkehr und Verkehrswege wurde eigentlich nur von der niederländischen Delegation ein freier Wettbewerb im Verkehrssektor gefordert. In einem Positionspapier vom 13. August wurde dem Ausschuss die Konzeption einer liberalen europäischen Verkehrspolitik präsentiert, die in ihren grundsätzlichen Elementen der eigenen nationalen Verkehrspolitik ähnelte. Vier Punkte standen im Kern dieses Konzepts: x Die freie Wahl des Verkehrsträgers durch den Verlader sollte den Ausgangspunkt der Verkehrspolitik darstellen. x Die Konkurrenz der Verkehrsträger sollte auf der Basis von Rentabilität ausgetragen werden. Dies implizierte auch die Befreiung der Verkehrsträger von unternehmensfremden Lasten. x Tarifdiskriminierungen sollten sowohl zwischen Verkehrsträgern als auch zwischen Strecken beseitigt werden. Explizit wandte man sich gegen Ausnahmetarife wie die deutschen Seehafentarife und forderte direkte internationale Tarife. x Alle Diskriminierungen nach dem Herkunftsland sollten abgeschafft werden. Schon in der ersten Ausschusssitzung erkannte die niederländische Delegation allerdings ihre isolierte Stellung. Resigniert nahm sie zur Kenntnis, dass „im Kreise dieser Kommission die Bereitschaft, die Problematik der Verkehrsintegration zu behandeln, sehr gering sei“ und dass „sie sehr isoliert in ihrem Drängen sei, die Verhandlungen im Geist der Resolution von Messina zu führen, d.h. darin, die wirklichen Probleme der Integration zur Sprache zu bringen …“.783 Sicherlich wird man die hier vorgenommene Reduktion der Meinungsverschiedenheiten auf zwei klare Konfrontationslinien der Pluralität der Ansichten nicht gerecht. Weder standen sich Verkehrsfachleute und ‚Nichtexperten’ als monolithische Blöcke gegenüber, noch spalteten unterschiedliche verkehrspolitische Konzeptionen den Ausschuss für Verkehr und Verkehrswege deutlich in zwei Lager. Dennoch beschreiben beide Konfrontationslinien recht gut die vorhandenen Tendenzen. Immerhin drohten damit genau jene Konfliktlinien wieder aufzubrechen, die schon in den frühen 1950er Jahren die Diskussion über die europäische Verkehrsintegration geprägt hatten.784 Wie sehr sich die Mitglieder des Ausschusses für Verkehr und Verkehrswege gegen einen neuen Ansatz der europäischen Verkehrszusammenarbeit sperrten, 782 783

784

Vgl. Bericht des Referats A3 im Bundesverkehrsministerium an den Staatssekretär Bergemann, 21. Mai 1955, B108/10150, Bundesarchiv, Koblenz. Vgl. Vertraulicher Bericht des Generaldirektors des niederländischen Verkehrsministeriums (Schaepman) an den Außenminister, 13. August 1955, MBZ(55-64)-9-6312, Archief van Ministerie van Buitenlandse Zaken, Den Haag. Vgl. Henrich-Franke, Christian: Mobility and European Integration, (Anm. 244), S. 69-92.

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zeigte sich schon bei ihren ersten Zusammenkünften. So pries der Ausschuss in seiner zweiten Sitzung am 27. Juli 1955 die kürzlich erzielten Erfolge der Verkehrsintegration wie die Gründungen des EUROP-Güterwagenpools, der EUROFIMA oder der Europäischen Verkehrsministerkonferenz. Man schlug dem Lenkungsausschuss einfach vor, die bestehenden Strukturen im Verkehrssektor unverändert zu lassen und regte lediglich einzelne Maßnahmen zur Erleichterung der Betriebsbedingungen internationaler Verkehrsdienstleistungen an. So wurde empfohlen: x die Polizei- und Passkontrollen abzuschaffen, x die Liberalisierung des Verkehrs für die Ersatzteile des Transportmaterials vorzunehmen, x liberale Maßnahmen im Grenzverkehr für Bordverpflegungen und Brennstoffe zu ergreifen, x systematisch die verschiedenen Grenzkontrollen zusammenzulegen (auch Abstimmung von Öffnungszeiten) samt einer reibungslosen Abfertigung der Verkehrsteilnehmer und x die Zollformalitäten zu vereinfachen und deren Kosten radikal zu senken.785 Die Botschaft war klar: Nicht der Verkehr sollte neue Wege gehen sondern die Wirtschaft. Nur durch einen Abbau der wirtschaftspolitischen Hemmnisse könnten auch die innereuropäischen Verkehrsdienstleistungen optimiert werden. Ebenso klar war die Taktik: Offenheit für die Idee weiterer Integrationsbestrebungen zu demonstrieren, aber über rein inhaltliche Argumente die Mitglieder des Lenkungsausschusses von der Überlegenheit der existierenden internationalen Organisationen und Regelungen zu überzeugen. Ob dem Verhalten der Akteure im Ausschuss für Verkehr und Verkehrswege auch eine Portion Hochmut und Gleichgültig zugrunde lag, lässt sich nicht eindeutig klären. Schon vor der Konferenz von Messina hatte man sich im Bundesverkehrsministerium an führender Stelle in dieser Richtung geäußert: „Schade nur, dass das völlig verlorene Zeit ist. Abwarten, ob in Messina mehr herauskommt als nur ein Lied aus dem Fenster.“786 Von den einzelnen Arbeitsgruppen des Ausschusses für Verkehr und Verkehrswege wichen die Sachverständigen lediglich in der Arbeitsgruppe für Infrastruktur und Investitionen von ihrer reservierten Haltung ab. In diesem Punkt war auch die Notwendigkeit zur Verbesserung der europäischen Zusammenarbeit unbestritten. So wurden sehr offen gemeinsame Finanzierungsmodelle diskutiert, um gesamteuropäische Netzplanungen wie das Europastraßennetz effektiver realisieren zu können. Letztenendes knüpften sie damit aber nur an Vorüberlegungen und Diskussionen an, die bereits in anderen internationalen Verkehrsorganisationen geführt wurden.787 Am 3. Oktober 1955 kündigte der Lenkungsausschuss auf Initiative Spaaks hin schließlich das Ende der Verhandlungen in den einzelnen Ausschüssen an 785

786 787

Vgl. Bericht Nr.3 des Ausschusses für Verkehr und Verkehrswege an den Lenkungsausschuss, 27. Juli 1955, I-659-067-2, Nachlass von der Groeben, Archiv für christlichdemokratische Politik, St. Augustin. Vgl. Handschriftliche Notiz des Abteilungsleiters A3 im Bundesverkehrsministerium SchulteMeermann, 21. Mai 1955, B108/10150, Bundesarchiv, Koblenz. Vgl. Aufzeichnung der Arbeitsgruppe für Infrastruktur und Investitionen, 5. August 1955, B20/219 – 74, Politisches Archiv des Auswärtigen Amts, Berlin.

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und bat um Abschlussberichte. Einerseits wollte Spaak seinen Außenministerkollegen pünktlich zum 31. Oktober einen Bericht des Regierungsausschuss übergeben. Andererseits waren die Diskussionen in der Mehrheit der Ausschüsse ins Stocken geraten oder nahmen nicht die im Lenkungsausschuss erwünschte Entwicklung.788 Im engeren Bereich des Verkehrswesens war Spaak zu der Überzeugung gelangt, dass den Sachverständigen der aus seiner Perspektive unbefangene Weitblick fehlte, um über einen neuen Ansatz der Verkehrszusammenarbeit ernsthaft zu diskutieren. Die Sachverständigen verloren sich für Spaak vielmehr in technischen Details, die sie teils schon seit Jahren (vergeblich) in anderen Foren diskutierten.789 Angesichts der von Beginn an negativen Haltung konnte auch der Abschlussbericht des Ausschuss für Verkehr und Verkehrswege vom 19. Oktober 1955 nur negativ ausfallen. So war „die Mehrheit der Ausschussmitglieder der Auffassung, dass die Freiheit des Verkehrs keine Voraussetzung für den gemeinsamen Markt sei.“790 Einmal mehr wurden die Besonderheiten des Verkehrs und seine grundlegenden Unterschiede zu anderen Wirtschaftssektoren herausgestellt. Der Verkehr, so die Formulierung des Berichts, „muss eben weitgehend als ein öffentlicher Dienst angesehen werden.“ Dem Kapteyn-Bericht wurde eine klare Absage erteilt, denn „selbst in Anerkennung dessen, dass der Verkehr mit den anderen Wirtschaftssektoren eng verbunden ist, muss zugegeben werden, dass er gesonderte Funktionen zu erfüllen hat.“791 Es wurde deutlich zum Ausdruck gebracht, dass für einen gemeinsamen Verkehrsmarkt oder für neue institutionelle Lösungen kein Bedarf bestand. Vielmehr sei mit der Europäischen Verkehrsministerkonferenz bereits das passende Forum geschaffen worden, um die „schrittweise Heranführung des Verkehrswesens an den gemeinsamen Markt“792 vorzunehmen. Schon in der Einleitung zum Bericht wurde deshalb ein äußerst positives Bild der existierenden Formen der internationalen Zusammenarbeit im Verkehrssektor gezeichnet. Der Abschlussbericht führte eine Reihe von inhaltlichen Gründen für die Absage an die Prinzipien der Wirtschaftlichkeit und des Wettbewerbs an:793 (1) Die verkehrspolitischen Disparitäten zwischen den EGKS-Staaten, wie sie seit dem 19. Jahrhundert gewachsen waren, seien zu ausgeprägt, um schnelle und radikale Änderungen der nationalen Verkehrspolitiken vorzunehmen. Traditionell gewichteten die europäischen Staaten die einzelnen Verkehrsträger unterschiedlich, weshalb diese auf der europäischen Ebene nicht einer gemeinsamen Politik unterworfen werden konnten. In variierendem Maße müssten die Verkehrsnetze und –dienste staatspolitische Ziele erfüllen, d.h. struktur-, sozial- und wirtschaftspolitische Aufgaben wahrnehmen. Dies wurde mit einer wettbewerblichen Organisation entlang marktwirtschaftlicher Ordnungsprinzipien in weiten Bereichen als unvereinbar eingestuft. Dabei verwies man nicht zuletzt auf die

788 789 790 791 792 793

Vgl. Hrebeck, Rudolf/ Schwarz, Volker (Hg.): 40 Jahre Römische Verträge – Der deutsche Beitrag, Baden-Baden 1998. Vgl. Spaak, Paul-Henri: Memoiren eines Europäers, Hamburg 1969, S. 305-307, 317ff. Vgl. Bericht des Ausschusses für Verkehr und Verkehrswege an den Lenkungsausschuss (Doc. 336), S. 15, B20-74, Politisches Archiv des Auswärtigen Amts, Berlin. Vgl. Ebd. S. 9. Vgl. Ebd. S. 18. Vgl. Berichte der deutschen Delegation und Protokolle des Verkehrsausschusses, B102/22161-22164, Bundesarchiv, Koblenz.

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teils sehr hohen Subventionsniveaus.794 (2) Aufgrund struktureller Ursachen würde das Wettbewerbsprinzip im Verkehr nicht funktionieren, so dass ‚ruinöser Wettbewerb’ drohe. Die verschiedenen Verkehrsträger würden nicht im Wettbewerb miteinander stehen, sondern bildeten eine Einheit. Deshalb müsse zwischen ihnen auf administrativem Wege koordiniert werden, um die Wirtschaftlichkeit des Verkehrssektors zu erhöhen. (3) Verkehrsnetze seien Netzwerkgüter, deren positive Effekte mit der Größe der Netze steigen würden. Schon in der Einleitung des Abschlussberichts wurde unterstrichen, dass die geographische Ausdehnung der sechs EWG-Staaten zu gering sei. Für den Aufbau effizienter europäischer Netzwerke müssten zumindest die Schweiz und Österreich beteiligt werden, über deren Territorium ein nicht unerheblicher Teil des Handels zwischen den sechs Staaten lief. Um die Verhandlungen nicht noch weiter zu erschweren, hatte der Ausschuss für Verkehr und Verkehrswege die schwierigen Fragen der Harmonisierung nationaler Verkehrspolitiken oder der Tarife, an denen die internationale Verkehrszusammenarbeit bereits mehrfach gescheitert war, gleich zu Beginn der Gespräche auf eine spätere Verhandlungsphase verschoben.795 Lediglich die nachträglich eingerichteten Unterausschüsse für die zivile Luftfahrt und für das Post- und Fernmeldewesen führten intensive Debatten über eine Eingliederung dieser Bereiche in die zukünftigen Organe und Regelungen des Gemeinsamen Markts.796 2.1.3. Die Erarbeitung des Spaak-Berichts durch die Lenkungsgruppe Als der Lenkungsausschuss sich der Ausarbeitung eines Abschlussberichts an die Regierungen widmete, stellten sich für ihn die Ergebnisberichte der einzelnen Ausschüsse derart fragmentarisch dar, dass sie sich kaum zu einem kohärenten Gesamtbericht zusammenfügen ließen. Auch die oft negative Haltung der Sachverständigen und die abweichenden nationalen Positionen missfielen Spaak und dem Lenkungsausschuss. Die Erarbeitung von Vorschlägen wurde deshalb in die Hände einer kleinen Redaktionsgruppe gelegt. Unter Spaaks Leitung sollten der Sprecher der deutschen Delegation und Ministerialdirigent im Bundeswirtschaftsministerium Hans von der Groeben und der Präsident der Hohen Behörde der EGKS Pierre Uri aus den Berichten der Sachverständigen ein Gesamtkonzept entwickeln. Dieses wollte Spaak dann im Lenkungsausschuss zur Diskussion stellen. Nicht zuletzt versuchte Spaak lange Debatten über technische Detailprobleme zu vermeiden, in denen er den Sachverständigen nicht auf gleicher Augenhöhe begegnen konnte. Er war davon überzeugt, einer politischen Vision der Einigung Europas zu folgen, die es legitimiere, die Ansichten der Fachexperten den politischen Zielen unterzuordnen.797 Diese Entscheidung sollte langfristige Konsequenzen haben, sowohl für die europäische Integration insgesamt als auch für den Verkehrssektor.

794 795 796 797

Vgl. Kapteyn, Paul: Europa, (Anm. 310), S. 389-446. Vgl. Vertraulicher Bericht der deutschen Delegation an das Bundeskabinett, 25.7.1955, B102/12616, Bundesarchiv, Koblenz. Vgl. Franke, Christian: Das Post- und Fernmeldewesen im europäischen Integrationsprozess der 1950/60er Jahre, in: European Journal of Integration History, 2 (2004), S. 95-117. Vgl. Spaak, Paul-Henri: Memoiren eines Europäers, Hamburg 1969, S. 305-307, 317ff.

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Im speziellen Bereich des Verkehrswesens hatte Spaak ohnehin bereits die Erfahrung gemacht, dass ohne politische Direktiven die Verkehrsministerien und -verwaltungen den Prozess der europäischen Integration aus seiner Sicht unterminieren würden. Als Vorsitzender des Beratenden Ausschuss des Europarats hatte er 1951 zusehen müssen, wie mit dem Bonnefous-Plan ein Integrationsprojekt, das Spaak aus innerer Überzeugung begrüßte, zurückgewiesen worden war. In einem offenen Brief an die Europäische Verkehrsministerkonferenz betonte Spaak, dass es für wirkliche Neuerungen „eines großen politischen Impulses (bedurfte), der weder im Rahmen einer reinen Fachkonferenz noch bei einer so großen Zahl Staaten denkbar ist.“798 Diese Überzeugung teilten auch andere Mitglieder des Lenkungsausschuss wie etwa der Leiter der Westeuropaabteilung im Auswärtigen Amt, Carl Friedrich Ophüls. Er hatte bei den Gründungen der Europäischen Verkehrsministerkonferenz und der Europäischen Zivilluftfahrtkonferenz (ECAC) ähnliche Erfahrungen wie Spaak gemacht und mitverfolgt, wie politisch ambitionierte Integrationsprojekte in den Verhandlungen durch Verkehrssachverständige komplett abgeändert worden waren. Dabei war er nicht zuletzt persönlich, als Vertreter des Außenministeriums, durch taktisches Vorgehen der Verkehrsministerien und -verwaltungen hintergangen worden.799 Die vom Lenkungsausschuss eingesetzte Redaktionsgruppe wählte von Beginn an einen anderen Zugang zum Thema Verkehr als die Mehrheit des Verkehrsausschusses. Sowohl Uri als auch von der Groeben war die Lehre von der Besonderheit des Verkehrs fern. Ihre Überzeugung entsprach eher dem ordnungspolitischen Paradigma der Niederlande. Beide sahen im Verkehr durchaus einen Wirtschaftssektor, der nach Rentabilitätsgesichtspunkten organisiert und in den Gemeinsamen Markt eingegliedert werden konnte.800 Überhaupt spielte in ihren Überlegungen die politische Bedeutung eines neuen Anlaufs zur europäischen Integration eine gewichtige Rolle.801 Folglich fiel es ihnen recht leicht, die Empfehlungen des Ausschuss für Verkehr und Verkehrswege in vielen Punkten zu übergehen. Vielmehr wiesen die ersten Entwürfe der Redaktionsgruppe inhaltliche Parallelen mit einem niederländischen Dokument vom 29. Dezember 1955 auf, das vehement die Rentabilität als oberstes Leitprinzip der Verkehrspolitik einforderte, eine weitgehende Liberalisierungen, v.a. eine Öffnung der nationalen Märkte für Straßenverkehr, vorschlug und die Tarife zum Dreh- und Angelpunkt der Verkehrspolitik machte. Speziell die niederländischen Forderungen nach einer raschen Beseitigung von Diskriminierungen in Form von Ausnahmetarifen der Eisenbahnen wie etwa die deutschen Seehafentarife oder die Einführung direkter internationaler Tarife fanden Widerhall. Die Redaktionsgruppe setzte deutlich andere Schwerpunkte als der ursprüngliche Auftrag an den Ausschuss für Verkehr und Verkehrswege vom Juli 1955. In inhaltlicher Hinsicht rückten nun die langfristige Errichtung einer die nationalen Verkehrspolitiken übergeordnete europäische Verkehrspolitik, die Harmonisierung der Transporttarife und gemeinsame Investitionen in die Ver798 799 800 801

Vgl. Schreiben von Paul-Henri Spaak an den Ministerrat der ECMT, Bestand des Auswärtigen Amts, Politisches Archiv, B13-18. Vgl. Henrich-Franke, Christian: From a Supranational, (Anm. 58), S. 69-90. Vgl. Entwürfe und erste Positionspapiere der Redaktionsgruppe zum Thema Verkehr, I-659076-1, Nachlass von der Groeben, Archiv für christlich-demokratische Politik, St. Augustin. Vgl. Von der Groeben, Hans: Deutschland und Europa in einem unruhigen Jahrhundert, BadenBaden 1995.

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kehrsinfrastruktur in den Vordergrund. Besonders die Transporttarife wurden eingehend behandelt, da die Redaktionsgruppe in ihnen ein potentielles Handelshemmnis auf dem Weg zum Gemeinsamen Markt sah. Es war also unabdingbar, auch die Transporttarife zur Diskussion zu stellen.802 Mit der neuen Schwerpunktsetzung im Bereich Verkehr rückte die Redaktionsgruppe genau jene Fragen ins Zentrum, denen sich just auch die Europäische Verkehrsministerkonferenz zuzuwenden begann. In Kreisen der Verkehrsfachleute wurde dies als Affront und direkte Bedrohung der Existenz der ECMT gewertet und man war entschlossen, dagegen vorzugehen. Eine über den Ministerrat der ECMT vorgebrachte Bitte, „dass es nötig ist, die Aktionseinheit der Konferenz aufrecht zu erhalten, die übrigens auch durch geographische Gründe und durch die Verflechtung der Verkehrsprobleme bedingt ist“,803 bewirkte keinerlei Reaktion. Auf nationaler Ebene ging das Bundesverkehrsministerium gar so weit, dem deutschen Vertreter in der Redaktionsgruppe von der Groeben eine revidierte Fassung des Entwurfs über den Abschnitt zum Verkehr zu überreichen, der sich wiederum stark am Abschlussbericht des Ausschuss für Verkehr und Verkehrswege orientierte.804 Dass derartige Bemühungen des Bundesverkehrsministeriums erfolglos blieben, lag auch daran, dass Bundeskanzler Adenauer den Ministerien eine positive Einstellung zum Projekt des Gemeinsamen Markts verordnete.805 Der von der Redaktionsgruppe erarbeitete und im Kern unverändert als Bericht der Regierungssachverständigen vorgelegte ‚Spaak-Bericht’ ging über den eigentlichen Arbeitsauftrag, der auf der Konferenz von Messina erteilt worden war, weit hinaus. Anstatt die Frage weiterer Integrationsschritte zu prüfen, wurde eine kohärente Gesamtkonzeption für einen Gemeinsamen Markt vorgelegt. Im Prinzip stellte der Spaak-Bericht eine Ausformulierung des ursprünglich durch den niederländischen Außenminister Beyen lancierten gesamtwirtschaftlichen Ansatzes dar, in dem der Verkehr einen wichtigen Bestandteil ausmachte. Die Errichtung des Gemeinsamen Markts stand eindeutig im Vordergrund. Von den sektoralen Integrationsprojekten war mit der Atomenergiegemeinschaft ‚Euratom’ nur noch ein einziges übrig geblieben.806 Was die Ausführungen zum Verkehr betraf, formulierte der Spaak-Bericht zwei markante Unterschiede zu den bestehenden Formen der internationalen Zusammenarbeit. Er empfahl die Errichtung supranationaler Strukturen und legte mit den Tarifen, der Verkehrspolitik sowie den Investitionen in Infrastrukturmaßnahmen die Schwerpunkte auf genau jene Aspekte, die bis dato kaum abgestimmt wurden. So radikal der Spaak-Bericht den Verkehrsexperten auch erschien, immerhin vollzog Spaak laut einhelliger Meinung der Referatsleiter im Bundesverkehrsministerium im Redaktionsausschuss eine Wandlung „von einem Saulus zu einem

802 803 804 805 806

Vgl. Schlussbericht der Redaktionsgruppe an den Lenkungsausschuss, I-659-076-1, Nachlass von der Groeben, Archiv für christlich-demokratische Politik, St. Augustin. Vgl. Protokoll der Sitzung des ECMT-Ministerrats, 6. Februar 1956, B108/6173, Bundesarchiv, Koblenz. Vgl. Bericht des Referats A3 über die Diskussion im Bundeskabinett, 5. Oktober 1956, B108/10092, Bundesarchiv, Koblenz. Vgl. Brunn, Gerhard: Die Europäische Einigung, (Anm. 737), S. 105-111. Vgl. Küsters, Hans-Jürgen: Die Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft, BadenBaden 1982.

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Paulus“,807 war er dennoch in vielen Punkten vom Abschlussbericht des Ausschuss für Verkehr und Verkehrswege geprägt. Er erteilte etwa dem gemeinwohlorientierten Denken keine generelle Absage, da „eine vernünftige Standortpolitik (und) die Bedürfnisse unterentwickelter Gebiete“808 berücksichtigt werden sollten. Die Idee einer sektoralen (supranationalen) Verkehrsorganisation wurde fallen gelassen und stattdessen lediglich eine Verkehrsabteilung der Europäischen Kommission empfohlen. Auch garantierte er ausdrücklich den Fortbestand der existierenden Organisationen und internationalen Abkommen, für all diejenigen Bereiche, die von der zu gründenden Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft nicht unmittelbar betroffen waren. Dies war im Entwurf der Redaktionsgruppe vom 17.2.1956 nicht der Fall gewesen und hatte heftige Reaktionen seitens der Verkehrsministerien hervorgerufen.809 2.1.4. Vom Spaak-Bericht zu den Römischen Verträgen Die Veröffentlichung des Spaak-Berichts am 23. April 1956 stieß erwartungsgemäß auf deutliche Kritik bei der Mehrheit der Verkehrsministerien. Vorerst äußerte man diese aber nur intern und schlug nach außen eher moderate Töne an. Einerseits war bis zur Konferenz der Außenminister am 29./30. Mai 1956 in Venedig nicht klar, ob der Bericht überhaupt als Grundlage weiterer Regierungsverhandlungen akzeptiert werden würde. Andererseits war auch nach der Konferenz von Venedig angesichts der innenpolitischen Konstellationen in Frankreich und Deutschland durchaus ein Scheitern des Projekts Europäische Wirtschaftsgemeinschaft möglich. In Frankreich herrschte eine negative Einstellung gegenüber dem Gemeinsamen Markt vor und die protektionistische französische Grundeinstellung im Umgang mit der gemeinsamen Agrarpolitik war kaum mehrheitsfähig.810 Demgegenüber sprachen sich in Deutschland weite Kreise des Bundeswirtschaftsministeriums eher für globalen Freihandel im Rahmen des ‚General Agreement on Tariffs and Trade’ (GATT) oder der OEEC aus.811 In den Verkehrsministerien hielt man sich auch deshalb mit offensiver Kritik zurück, um nicht Gefahr zu laufen, frühzeitig durch politische Direktiven seitens der Bundesregierung neutralisiert zu werden. Kurz zuvor hatte das Bundesverkehrsministerium beispielsweise im Rahmen der Eurofima-Gründung die Erfahrung machen müssen, dass vom Wirtschaftsministerium ein Kabinettsbeschluss bewirkt wurde, der die eigene Verhandlungsposition blockierte. In diesem Punkt bestand auch Konsens in der Europäischen Verkehrsministerkonferenz, denn „es wäre müßig gewesen und hätte vielleicht sogar Schwierigkeiten bereitet, wenn sich die Verkehrsminister zu diesem Bericht kritisch geäußert hätten,

807 808 809 810 811

Vgl. Niederschrift der Sitzung der Referatsleiter vom 11. Juni 1956, B108/10092, Bundesarchiv, Koblenz. Vgl. Regierungsausschuss eingesetzt von der Konferenz von Messina (Hg.): Bericht der Delegationsleiter an die Außenminister, Bruxelles 1956. Vgl. Entwürfe der Redaktionsgruppe zum Thema Verkehr, I-659-076-1, Nachlass von der Groeben, Archiv für christlich-demokratische Politik, St. Augustin. Vgl. Brunn, Gerhard: Die Europäische Einigung, (Anm. 737), S.105ff. Vgl. Elvert, Jürgen: Weichenstellungen, (Anm. 762), S. 302-312.

SCHAFFUNG DER GRUNDLEGENDEN VERTRÄGE UND STRUKTUREN

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bevor feststand, ob die in ihm enthaltenen Thesen von den Regierungen der Gemeinschaftsländer gebilligt werden würden.“812 Einmal mehr nahmen die Niederlande eine gegensätzliche Position ein. Sicherlich waren auch die Niederländer nicht mit allen Aspekten des Spaak-Berichts zufrieden. Dennoch begrüßte das Verkehrsministerium den Bericht ausdrücklich, da er eine ihrer Meinung nach nützliche „Inventarisierung der Probleme“ liefere.813 Schon die Übertragung der Redaktionsarbeit an eine Gruppe von Nichtexperten hatte Empörung seitens der Europäischen Verkehrsministerkonferenz hervorgerufen. So bemerkte der Stellvertreterausschuss, „dass es immer im Geiste der Konferenz gelegen habe, die Initiative zu fördern, die eine engere Zusammenarbeit zwischen … einem Teil seiner Mitglieder zum Ziel hatte, vorausgesetzt, dass nicht die deren Gesamtheit einigende Solidarität durchbrochen wird.“814 Insbesondere irritierte die Verkehrsfachleute die Missachtung der „technischen und halbtechnischen Ebene.“815 Wenn der Spaak-Bericht letztlich auch noch ankündigte, den „neuen Antrieb europäischer Bestrebungen auf einige Fragen“ zu konzentrieren, die „im Rahmen des derzeit Bestehenden nicht behandelt werden können,“816 und genau jene Punkte in den Vordergrund rückte, die just bei der Europäischen Verkehrsministerkonferenz diskutiert wurden, dann provozierte er die Verkehrsministerien und ließ alte Konfliktlinien endgültig aufbrechen. Außerordentlich eindeutig fiel die interne Kritik im Bundesverkehrsministerium aus. Weder akzeptierte man das Rentabilitätsprinzip, in dem man eine klare Absage an die Gemeinwirtschaftlichkeit von Verkehrsdienstleistungen sah, noch wollte man die Tarifpolitik zu einem Thema supranationaler europäischer Zusammenarbeit machen. Insbesondere sah man eine Gefahr darin, dass die Niederländer darauf drängen würden, deutsche Ausnahmetarife wie die Seehafentarife abzuschaffen.817 Die Außenministerkonferenz von Venedig beschloss den Spaak-Bericht als Grundlage weiterer Verhandlungen über den Gemeinsamen Markt und die Atomgemeinschaft zu nutzen und setzte für den 26. Juni die Aufnahme von Regierungsverhandlungen an. Damit war aber noch keine Entscheidung darüber gefallen, ob oder in welchem Umfang der Verkehr in die Regeln des Gemeinsamen Markts einbezogen würde. Die inhaltlich elementarste aller Fragen blieb weiterhin unbeantwortet: Sollten die Prinzipien des freien Wettbewerbs auch für den Verkehrssektor Anwendung finden? Da die Idee einer Liberalisierung natio812 813 814 815

816 817

Vgl. Protokoll der Sitzung des Minister-Stellvertreterausschusses vom 17. April 1957, B108/6178, Bundesarchiv, Koblenz. Vgl. Protokoll der interministeriellen Ressortbesprechung vom 16. April 1956, MBZ(55-64)-94797, Archief van Ministerie van Buitenlandse Zaken, Den Haag. Vgl. Bericht des Stellvertreterausschusses der ECMT an die Verkehrsminister, 24. Februar 1956, B108/6173, Bundesarchiv, Koblenz. Vgl. Stellungnahme des Generalsekretärs des Internationalen Eisenbahnverbands, Tuja. Bericht der ECMT-Arbeitsgruppe zum Studium der Bestimmungen des EWG-Vertrags, 1. April 1957, B108/6178, Bundesarchiv, Koblenz. Vgl. Regierungsausschuss eingesetzt von der Konferenz von Messina (Hg.): Bericht der Delegationsleiter an die Außenminister, Bruxelles 1956, S. 71. Vgl. Niederschrift der Sitzung vom 11. Juni 1956 zur Vorbereitung einer Stellungnahme zum Brüsseler Bericht vom 21. April 1956, B108/10092, Bundesarchiv, Koblenz.

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naler Verkehrsmärkte keine breite Mehrheit bei den nationalen Regierungen fand, blieb die Hoffnung der meisten Verkehrsministerien erhalten, dass der Verkehr auf lange Sicht kein Element des Gemeinsamen Markts würde. Ebenso waren sie überzeugt, die tarif- und verkehrspolitischen Kompetenzen der Europäischen Kommission auf das absolute Minimum beschränken zu können, welches für das Funktionieren des Gemeinsamen Markts notwendig sei.818 Selbst die Verfechter des Gemeinsamen Markts mussten einsehen, dass zumindest mittelfristig für den Verkehrssektor Übergangsregelungen gefunden werden mussten, die sich an den unterschiedlichen nationalen Verkehrsordnungen zu orientieren hatten. Als die Regierungsverhandlungen über den Gemeinsamen Markt und Euratom dann im Juni 1956 aufgenommen wurden, stellte man den Verkehr vorerst hintan. Bis zur Pariser Außenministerkonferenz vom 20./21. Oktober 1956, auf der für andere Politikbereiche immerhin solche Spezialprobleme wie die Harmonisierung der Arbeitszeiten besprochen wurden, blieb der Verkehr eine vernachlässigte Größe.819 In der öffentlichen Diskussion spielte er eigentlich keine Rolle. Probleme wie die Landwirtschaft dominierten die Diskussionen und marginalisierten den Verkehr zusätzlich.820 In Kenntnis der mehrheitlich negativen Einstellung nationaler Verkehrsministerien hielt die Arbeitsgruppe ‚Gemeinsamer Markt’ unter der Leitung von der Groebens überdies die Verkehrsministerien im Herbst 1956 bewusst außen vor. Immerhin schlug das Bundesverkehrsministerium weiterhin unbeirrt vor, lediglich die bestehende Zusammenarbeit im Verkehrssektor zu stärken821 Auseinandersetzungen um die Inhalte der Verkehrsartikel wurden auf diese Weise vertagt. Ein solcher Konflikt brach dann erwartungsgemäß aus, als mit der ersten Lesungen der Vertragsentwürfe und einer Sachverständigentagung am 4./5. Dezember 1956 die nationalen Verkehrsministerien wieder direkt beteiligt wurden. Unmittelbar machten sich die alten Konfliktlinien wieder bemerkbar. Wenngleich weitgehende Einigkeit in den Zielen der Verkehrspolitik wie etwa die Minimierung von Defiziten bei den Eisenbahnen oder die Erleichterung des grenzüberschreitenden Verkehrs herrschte, so bestanden weiterhin Meinungsverschiedenheiten hinsichtlich der zur Erreichung dieser Ziele anzuwenden Methode (wettbewerblich organisiert oder administrativ koordiniert) und der Stellung des Verkehrs im Rahmen des Gemeinsamen Markts.822 Insbesondere der deutsch-niederländische Gegensatz spaltete die Verhandlungspartner. Mit welchem Unverständnis sich die Fachressorts bis in die letzten Verhandlungstage im

818

819 820

821 822

Vgl. Protokoll der internen Vorbesprechung der Vertragsverhandlungen im Bundesverkehrsministerium vom 15. Juni 1956, I-659-074-1, Nachlass von der Groeben, Archiv für christlich-demokratische Politik, St. Augustin. Vgl. Protokoll der Außenministerkonferenz von Paris, 20./21. Oktober 1956, I-659-077-3, Nachlass von der Groeben, Archiv für christlich-demokratische Politik, St. Augustin. Vgl. Thiemeyer, Guido: Vom Pool Verte zur Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft. europäische Integration, Kalter Krieg und die Anfänge der gemeinsamen europäischen Agrarpolitik 1950-1957, München 1999. Vgl. Protokoll einer Ressortbesprechung der Bundesministerien, 5. September 1956, B108/10092, Bundesarchiv, Koblenz. Vgl. Bericht der Expertengruppe für Transportfragen an die Arbeitsgruppe für den gemeinsamen Markt, 7. Dezember 1956, B10-933, Politisches Archiv des Auswärtigen Amts, Berlin.

SCHAFFUNG DER GRUNDLEGENDEN VERTRÄGE UND STRUKTUREN

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Februar 1957 begegneten, kommentierte der spätere EWG Kommissionspräsident Walter Hallstein: „Als ich die Konferenz verließ, hatte ich den Eindruck, eher einem pseudokirchlichen Konzil als einer wirtschaftspolitischen Verhandlung beigewohnt zu haben. Mit einer geradezu religiösen Inbrunst war, um dogmatische Positionen (ist der Verkehr eine Wirtschaftstätigkeit oder ein öffentlicher Dienst?) gerungen worden.“823 Die Verfasser des EWG-Vertrags waren in einer Zwickmühle: (1) Einerseits bestand die politische Direktive, die Grundzüge der Verkehrspolitik in den EWGVertrag hineinzuschreiben. Insbesondere die Niederländer drängten darauf, im EWG-Vertrag liberale Grundsätze der gemeinsamen Verkehrspolitik zu definieren. Sie legten hierzu sogar einen präzisen Entwurf der Verkehrsartikel vor, der am Grundsatz der Rentabilität von Verkehrsdienstleistungen und der Forderung nach umfassenden Liberalisierungen festhielt.824 Auch die Zeit drängte. Zwar hatten die Niederschlagung des Aufstands in Ungarn, die Unterzeichnung des Saarabkommens und die Suez-Krise die französische Einstellung zum Gemeinsamen Markt in einer begünstigenden Weise geändert. Dennoch konnte die positive Haltung der sechs Regierungen zum Gemeinsamen Markt jederzeit wieder kippen. Der Verkehrssektor konnte und sollte in dieser politisch labilen Situation dem erfolgreichen Verhandlungsabschluss nicht im Weg stehen.825 In den Außenministerien stieg die Bereitschaft, den Preis schwammiger Verkehrsartikel zu zahlen, wenn sich dadurch Verzögerungen der Verhandlungen verhindern ließen. Letztlich war der Verkehr ein zu randläufiges Problem, um seinetwegen die Verhandlungen über den Gemeinsamen Markt auf der Zielgerade noch zu gefährden. Kein Mitgliedstaat drohte wegen des Verkehrs seine Zustimmung zu EWG und Euratom zurückzuziehen. Zudem stand mit der Frage der Assoziierung der überseeischen Gebiete noch im Februar 1957 ein anderes Thema auf der Tagesordnung, das die Aufmerksamkeit der Regierungen wie der Öffentlichkeit stärker band. (2) Andererseits konnte im Gerangel um die präzise Formulierung der Verkehrsartikel, um einen wettbewerblich organisierten oder administrativ koordinierten Verkehrsmarkt keine inhaltliche Einigung über die Grundzüge der Verkehrspolitik gefunden werden. Ob die EWGWettbewerbsregeln auch für den Verkehr gelten sollten und ob die Verkehrsdienstleistungen von anderen Dienstleistungen zu unterschieden waren, blieben unbeantwortete Fragen. Detaillierte Regelungen über die Gestaltung der Transporttarife, wie sie in den ersten Vertragsentwürfen noch enthalten waren, verschwanden komplett. Die Mehrheit der Verkehrsexperten – allen voran das deutsche Verkehrsministerium – argumentierte mit Besonderheiten der Tarifsysteme und unterschiedlichen Kostenstrukturen, die nur eine langfristige Harmonisierung zulassen würden. Natürlich wurden negative Auswirkungen auf die nationalen Verkehrsmärkte immer wieder hervorgehoben. Sogar die Niederlän823 824

825

Vgl. Hallstein, Walter: Der unvollendete Bundesstaat, (Anm. 744), S. 225. Vgl. Arbeitsgruppe für den Gemeinsamen Markt, Entwurf einer Fassung betreffend Titel II, Kapitel 3 (Transport) vom 7. Dezember 1956, B10-933, Politisches Archiv des Auswärtigen Amts, Berlin. Vgl. Krüger, Dieter: Sicherheit durch Integration? Die wirtschaftliche und politische Zusammenarbeit Westeuropas 1947 bis 1957/58, München 2003.

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der schlossen sich der Skepsis gegenüber einer gemeinsamen Tarifpolitik an, die ihrer Meinung nach erst als Folge einer gemeinsamen Verkehrspolitik mit allgemein akzeptierten verkehrspolitischen Grundsätzen in Angriff genommen werden könne.826 Um kontroverse Diskussionen zu vermeiden und um eine Vereinbarkeit der Positionen irgendwie zu erreichen, formulierte der Regierungsausschuss die Artikel immer interpretierbarer und machte Konzessionen nach allen Seiten. Jeder neue Entwurf des EWG-Vertrags brachte eine weitere Verwässerung.827 So willigten die Niederländer in die Formulierung „Ziele des Vertrags“ statt „Ziele des Gemeinsamen Markts“ in Artikel 74 ein. Man hatte auf niederländischer Seite eingesehen, dass eine Eingliederung des Verkehrs in den Gemeinsamen Markt nicht mehrheitsfähig war.828 Ebenso akzeptierten die Niederlande die nicht näher definierten Besonderheiten des Verkehrs und die Beachtung der wirtschaftlichen Lage der Transportunternehmer bei tariflichen Maßnahmen. Im Gegenzug wurde der Verkehr aus dem Titel „Der Zusammenschluss der Märkte“ im Kapitel „Dienstleistungen“ herausgenommen. Er erhielt ein eigenständiges Kapitel, in dem sowohl Zeiträume für die Beseitigung vorhandener Diskriminierungen festgelegt (Artikel 79) als auch die Bewegungsfreiheit nationaler Verkehrspolitik durch die ‚Stillhalteverpflichtung’ (Artikel 76) erheblich eingeschränkt wurde. Gegen erbitterten deutschen Widerstand setzten die Niederländer die oben skizzierten Exekutivbefugnisse der Kommission durch. Immer wieder hatte der niederländische Außenminister Luns während der Verhandlungen Rückendeckung von Spaak erhalten, der keine Diskriminierungen auf dem Gemeinsamen Markt durch Sonderregelungen für den Verkehr dulden wollte.829 Den Verkehrsfachleuten wurde sogar ein Beratender Sachverständigen-Ausschuss für Verkehrsfragen zugebilligt, den man der Europäischen Kommission an die Seite stellte. Gleichzeitig wurde die Idee fallen gelassen, ein Klage- und Schiedsorgan nach dem Vorbild der US-amerikanischen Interstate Commerce Commission einzusetzen.830 Sehr intensiv gestaltete sich das Ringen um die Befristung des Vetorechts im Rat. In diesem Punkt drängten die Außen- und Wirtschaftsministerien mehrheitlich darauf, spätestens mit dem Eintritt in die dritte Stufe bei der Errichtung des Gemeinsamen Markts zu Mehrheitsentscheidungen überzugehen, was sie gegen Widerstände aus Verkehrskreisen durchsetzten. Diese Entscheidung sollte von immenser Bedeutung für die frühe Phase der EWG-Verkehrspolitik sein. Die nationalen Akteure sollten ihre Verhandlungstaktiken sehr maßgeblich am Wegfall des Vetos ausrichten, wobei die Art und Weise des Umgangs mit dem Vetorecht stark variierte. Im Bundesverkehrsministerium, wo man eigentlich ein 826 827 828 829 830

Vgl. Vorlage des Verkehrsministeriums im Koordinationskommittee für Europäische Integration und assoziierte Probleme, 2. Januar 1957, 2.03.01.2888, Nationaal Archief, Den Haag. Die Genese der Entwürfe des EWG-Vertrags kann in folgenden Akten nachvollzogen werden: B108/13100, 13101, Bundesarchiv, Koblenz. Vgl. Griffith, Richard: The Common Market, in: ders. (Hg.): The Netherlands and the Integration of Europe, Den Haag 1990, S. 183-208. Vgl. Abschlussbericht des Außenministeriums über die Verhandlungen zum EWG-Vertrag, MBZ(55-64)-9-4799, Archief van Ministerie van Buitenlandse Zaken, Den Haag. Vgl. Vorlage der Generaldirektion für Verkehr beim Koordinationskommittee für Europäische Integration und assoziierte Probleme, 10. Januar 1957, 2.03.01.2888, Nationaal Archief, Den Haag.

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unbefristetes Veto bevorzugt hatte, konnte man dem Oktroy immerhin noch den positiven Aspekt abgewinnen, dass nach dem Wegfall des Vetos immerhin die Niederländer im Rat mit 5:1 überstimmt werden könnten.831 Die inhaltliche Aushöhlung der Verkehrsartikel ging so weit, dass Anfang Januar in den Niederlanden sogar ernsthaft die Frage diskutiert wurde, ob eine niederländische Unterschrift unter die EWG-Verkehrsartikel überhaupt zu verantworten sei oder ob sich die Niederlande besser von diesen Artikeln distanzieren sollten.832 Letztlich hegte man aber doch die Hoffnung, dass „im Laufe der Jahre günstigere Resultate möglich werden.“833 Zudem war man davon überzeugt, dass „der deutsche Protektionismus nicht unbekümmert fortgeführt“ werden könne, worin ein erheblicher Fortschritt für die Verkehrszusammenarbeit in Europa gesehen wurde.834 Zufriedenheit mit dem Erreichten herrschte indes nicht.835 Am Ende der Verhandlungen kam schließlich ein Kompromiss heraus, der zwar in der Verkehrspolitik zu gemeinsamem Handeln verpflichtete, aber alle Optionen offen ließ. Der Vertrag schaltete nur die Umstände aus, die das Funktionieren des Gemeinsamen Marktes behindern konnten. Bezeichnenderweise sprach man im Bundesverkehrsministerium nahezu stolz von einer „Neutralisierung der Verkehrspolitik“.836 Die Offenheit der Formulierungen und die Behandlung des Verkehrs in einem besonderen Titel des EWG-Vertrages wurden als Maßgabe gewertet, das eigene Handeln weiterhin an der Besonderheitenlehre zu orientieren.837 Obendrein sah man hierin eine Anerkennung „des Bestehens einzelstaatlicher Verkehrsordnungen, ohne ihre Beseitigung oder Ablösung durch eine gemeinsame Organisationsform zu fordern.“838 Dass eine Entscheidung über die inhaltliche Ausgestaltung der Verkehrsartikel des EWG-Vertrags aber nur vertagt worden war, wussten die Verantwortlichen im Bundesverkehrsministerium sehr genau. So erwartete der Wissenschaftliche Berater im Bundesverkehrsministerium Christian Wölker, dass die europäische Verkehrspolitik „sich mit dem internationalen Ordnungswerk, das in früherer Zeit oder in einem anderen Rahmen geschaffen wurde, organisch zu verbinden haben wird.

831 832 833 834 835 836 837 838

Vgl. Memo der deutschen Delegation in Brüssel zur Vorlage bei den Ministerpräsidenten der Bundesländer, 25. Januar 1957, B10-933, Politisches Archiv des Auswärtigen Amts, Berlin. Vgl. Vorlage des Verkehrsministeriums im Koordinationskommittee für Europäische Integration und assoziierte Probleme, 2. Januar 1957, 2.03.01.2888, Nationaal Archief, Den Haag. Vgl. Bericht des Generaldirektors van Scheepvaart Vries an Außenminister Luns vom 1. Januar 1957, MBZ(55-64)-9-4797, Archief van Ministerie van Buitenlandse Zaken, Den Haag. Vgl. Ebd. Vgl. Hellema, Duco: Buitenlandse Politiek, (Anm. 332), S. 197. Vgl. Aufzeichnung der Abteilung A im Bundesverkehrsministerium über die Verkehrsartikel des EWG-Vertrags vom 28. März 1957, B108/13101, Bundesarchiv, Koblenz. Vgl. Aufzeichnung zu dem Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft vom 25. März 1957, B108/10092, Bundesarchiv, Koblenz. Vgl. Schreiben des Abteilungsleiters A im Bundesverkehrsministerium Ter-Nedden an den Vizevorsitzenden des Verkehrsausschusses im Bundestag Müller-Hermann, der nach 1958 auch im Verkehrsausschuss des Europäischen Parlaments saß, 29. Oktober 1957, Archiv für Christlich-Demokratische Politik, St. Augustin, I-412-054/5.

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Damit ist ein außerordentlich vielseitiges aber auch reizvolles Problem gestellt.“839 Auch Walter Hallstein prognostizierte für die Kommissionsarbeit, „vermutlich werden wir dann als erste Feststellung treffen, dass gerade die Integration des Verkehrs einen einheitlichen politischen Willen voraussetzt, wenn sie vollendet werden soll.“840

2.2. Die Errichtung der organisatorischen Strukturen Der EWG-Vertrag hatte die organisatorischen Strukturen der Gemeinschaft lediglich in ihren Grundzügen vorgegeben. Ihre Ausgestaltung, v.a. die der internen Strukturen der Kommission, ihrer Generaldirektion Verkehr und des Beratenden Verkehrsausschuss, waren jedoch offen geblieben. Nicht unerwartet brachen die bestehenden Konflikte über den Umgang mit dem Verkehr dann auch wieder auf, als es darum ging, die für den Verkehr zuständigen Gremien zu errichten und personell zu besetzen. Abgeschreckt von den negativen Erfahrungen der Jahre 1955 bis 1957 fand sich nur sehr schwierig ein Interessent für das Amt des Verkehrskommissars. Ein niederländischer oder ein deutscher Kandidat wären ohnehin nicht mehrheitsfähig gewesen. Schließlich erklärte sich der luxemburgische Wirtschaftsminister Michel Rasquin bereit, die ungeliebte Aufgabe zu übernehmen, die er bis zu seinem Tod im Juni 1958 aber kaum angehen konnte. Ihm folgte der luxemburgische Außenminister, Lambert Schaus, der als zentrale Persönlichkeit Luxemburgs die Vertragsverhandlungen mitgestaltet und schon im Lenkungsausschuss des Spaak-Komitees mitgewirkt hatte. Mit den zu erwartenden Schwierigkeiten im Verkehrssektor war er folglich bestens vertraut. Da Schaus gleichermaßen als ausgesprochener Integrationsbefürworter wie auch als Pragmatiker galt, schien er für die Aufgabe bestens geeignet.841 Andererseits verfügten weder Schaus noch dessen Kabinettschef Lucien Kraus, ein ehemaliger luxemburgischer Staatsanwalt, oder Kraus’ Stellvertreter John Peters über Erfahrungen im Verkehrsbereich. In Verkehrskreisen wurden die EWG-Organe deshalb mit noch größerer Skepsis aufgenommen, als man sie ihnen ohnehin schon entgegen brachte. Die Sachverständigen machten sich gar lustig über die „unsichere und unbeholfene“ Art etwa des Leiters der wichtigen Abteilung A, Günter Krauss, denn immer „wenn eine Frage an ihn gerichtet war, musste zunächst einer seiner Mitarbeiter zu ihm hineilen und ihm die notwendigen Informationen zuflüstern.“842 Überhaupt beäugte man die gesamte Generaldirektion kritisch, nachdem die Kommission bei der Besetzung der führenden Positionen die Vorschläge der Verkehrsministerien weitgehend ignoriert hatte. So konnte weder der französische Kandidat Dorges, der immerhin die Europäische Verkehrsministerkonferenz im Spaak-Komitee vertreten hatte, noch der deutsche Kandidat für die 839 840 841 842

Vgl. Woelker, Christian: Fortschritte, Aufgaben und Ziele der europäischen Zusammenarbeit im Verkehr, in: Europa-Archiv, 18 (1960), S. 561. Vgl. Rede Walter Hallsteins anlässlich des Rotterdamer Hafenfests, 12. September 1958, N1266/921, Bundesarchiv, Koblenz. Vgl. Von der Groeben, Hans: Deutschland und Europa, (Anm. 800), S. 298. Vgl. Bericht der deutschen Delegation über die Sitzung des Beratenden Verkehrsausschusses am 7./8. Juni 1960, B108/10225, Bundesarchiv, Koblenz.

SCHAFFUNG DER GRUNDLEGENDEN VERTRÄGE UND STRUKTUREN

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Direktion Allgemeine Angelegenheiten von Dorrer durchgesetzt werden.843 Wenn schließlich mit dem Italiener Renzetti ein Mitarbeiter der italienischen Staatseisenbahnen das Amt des Generaldirektors übernahm, so muss hierin durchaus ein Kompromiss zwischen den konkurrierenden Interessen gesehen werden. Mit einem Führungsduo aus einem luxemburgischen Politiker und einem italienischen Eisenbahner hatte sich wahrscheinlich die neutralste aller personellen Alternativen herausgebildet. Unterhalb der Führungspositionen blieb die personelle Besetzung der Direktionsleitungen bis ins Jahr 1959 hinein umstritten. Insbesondere um die Leitung der mit der Ausformulierung der gemeinsamen Verkehrspolitik zu betrauenden Direktion A, die dann Günter Kraus übernahm, stritten sich Kommission und Mitgliedsstaaten. Die Generaldirektion Verkehr nahm deshalb im Vergleich mit den anderen EWG-Gremien ihre Arbeit mit deutlicher Verzögerung auf.844 Neben dem Personal setzte sich die Generaldirektion Verkehr auch durch ihre interne Struktur von den seinerzeit strikt entlang der modalen Grenzen organisierten Verkehrsministerien und -verwaltungen ab. Stattdessen organisierte sich die Generaldirektion Verkehr funktional nach den Arbeitsbereichen (a) allgemeine Angelegenheiten, (b) Entwicklung und Modernisierung und (c) Tarife und Selbstkosten. Man ging damit von der Prämisse der Einheit der Binnenverkehrsträger aus und verzichtete auf die separate Behandlung der einzelnen Verkehrsträger, die seit dem 19. Jahrhundert den europäischen Verkehrssektor geprägt hatte. Lediglich die Direktion für Entwicklung und Modernisierung wies auf der Ebene der Abteilungen eine modale Trennung auf. Einerseits brachte die Generaldirektion ihre bewusste Abgrenzung von den bestehenden Strukturen im Verkehrssektor zum Ausdruck. Andererseits wollte sie deutlich nach außen demonstrieren, dass sie für eine neue Herangehensweise an die Probleme des Verkehrs stand.845 Als letztes neues Gremium der EWG formierte sich im Januar 1959 der Beratende Verkehrsausschuss, nachdem der Rat im September die Satzung des Ausschusses verabschiedet hatte. Diese räumte den Regierungen das Recht ein, zwei Sachverständige der Verkehrsministerien und -verwaltungen sowie ferner bis zu drei Sachverständige für die einzelnen Verkehrsträger zu ernennen. Damit war ein Kompromiss zwischen der niederländischen Lösung einer ausschließlichen Vertretung des Verkehrsgewerbes und der Vorstellung eines Ausschusses aus Ministeriumsvertretern gefunden worden, mittels dessen die Meinungen der Regierungen schon in der Initiativphase in die Beratungen von Rechtsetzungsvorschlägen durch die EWG eingebracht werden konnten. Sogar die internationalen Verkehrsorganisationen hatten sich um die Mitgliedschaft im Beratenden Verkehrsausschuss beworben, sie wurden aber an den Wirtschafts- und Sozial-

843

844

845

Vgl. Bericht des Ministerialrats im Bundesverkehrsministerium Schulte-Meermann an den Ministerialrat im Bundeswirtschaftsministerium Estner, 22. Juni 1958, B108/10134, Bundesarchiv, Koblenz. Vgl. Bericht des Leiters der Abteilung A im Bundesverkehrsministerium Ter-Nedden an den Bundestagsausschuss für Verkehr und Post, 10. Dezember 1959, B108/10150, Bundesarchiv, Koblenz. Vgl. Schaus, Lambert: Die Aufgaben der Kommission der EWG auf dem Gebiet des Verkehrs, in: Europa-Verkehr, 1 (1959), S. 3-5.

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ausschuss verwiesen.846 Wie sehr die Gegensätze zwischen Deutschland und Niederlanden sich sogar bei der Konstituierung des Beratenden Verkehrsausschuss bemerkbar machte, zeigte die Wahl dessen Präsidenten. In typischer Manier blockierte die niederländische Delegation die vorher bereits informell abgesegnete Wahl des deutschen Kandidaten, Schulte-Meermann, so dass mit dem Generaldirektor der Verkehrsverwaltung im belgischen Verkehrsministerium, Jean Vrebos, erneut ein ‚neutraler’ Kandidat mit einem leitenden Posten betraut wurde.847

2.3. Zusammenfassung Die Verhandlungen über die Verkehrsartikel des EWG-Vertrags standen unter den Vorzeichen einer Reihe von Gegensätzen zwischen den beteiligten Akteuren, welche die Entwicklung der europäischen Verkehrszusammenarbeit nach 1945 in inhaltlicher wie organisatorischer Hinsicht geprägt hatten. Diese führten dazu, dass die Verkehrsartikel im EWG-Vertrag nur äußerst vage und offen formuliert werden konnten. Es ist sogar anzunehmen, dass die kontroversen Verhandlungen des Winters 1956/57 letztlich wohl ohne den äußeren Zwang zur Einigung an eben diesen Gegensätzen gescheitert wären. Dabei lassen sich zwei Arten von Gegensätzen differenzieren: personelle und inhaltliche. In inhaltlicher Hinsicht ging es im Wesentlichen um die Frage, ob der Verkehr wie ein üblicher Wirtschaftssektor betrachtet und eine wettbewerbliche Ordnung entsprechend der allgemeinen Regelungen des Gemeinsamen Markts erhalten sollte, oder, ob er ein ‚besonderer’ Wirtschaftssektor eigener Art sei, für den spezielle Regeln und eine administrativ koordinierende Ordnung gelten müsste. Zwischen beiden Extrempositionen ließen sich nur schwer Kompromisse finden. Erschwert wurden die Verhandlungen durch Vorbehalte zwischen den Verkehrsfachleuten und den Vertretern nationaler Außen- wie Wirtschaftsministerien, die sich wiederholt an den Kernfragen der Bedeutung von Expertenwissen für internationale Verkehrspolitik, nationaler Souveränität und traditionellen Einflusssphären nationaler Verkehrsverwaltungen entzündeten. Im EWG-Vertrag war die Lösung aller dieser Gegensätze und Konflikte durch die unpräzise Formulierung verkehrspolitischer Inhalte und Verantwortlichkeiten nur vertagt worden. Sobald die Verhandlungen über die europäische Verkehrspolitik auf die Tagesordnung gesetzt werden würden, drohten diese erneut aufzubrechen.

3. Fallbeispiel I: Die Margentarifverordnung 3.1. Vorgeschichte Als die Europäische Kommission sich im Rahmen ihrer Vorarbeiten zur Formulierung einer europäischen Verkehrspolitik dem Aspekt der Tarifpolitik zuwand846 847

Vgl. Schreiben der Internationalen Transportarbeitergewerkschaft (ITF) an den Präsidenten des Rats, 2. Juni 1958, B108/10224, Bundesarchiv, Koblenz. Vgl. Bericht über die konstituierende Sitzung des Beratenden Verkehrsausschusses, 29. Januar 1959, B108/10224, Bundesarchiv, Koblenz.

FALLBEISPIEL I: DIE MARGENTARIFVERORDNUNG

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te, sah sie sich mit einem sehr vielschichtigen Problemkomplex konfrontiert. Neben den Interdependenzen zwischen der Kapazitäts-, der Tarif- und der Wettbewerbspolitik unterschieden sich die einzelnen Tarifsysteme je nach Mitgliedsstaat, Verkehrsträger und internationaler Verkehrsbeziehung hinsichtlich der Methoden und Grundsätze der Preisbildung. Schon die Hohe Behörde der EGKS hatte deshalb mit der Tarifpolitik ihre Schwierigkeiten gehabt. Multilaterale europäische Tarifabkommen, auf deren Erfahrungen die Kommission hätte aufbauen können, bestanden kaum. Seinerzeitige Bemühungen des Internationalen Eisenbahnverbandes (UIC) und der Arbeitsgemeinschaft der Rheinschiffahrt bezüglich der Harmonisierung der Tarife und ihrer Preisbildungsgrundsätze in ihren jeweiligen Spezialbereichen waren zuvor erfolglos geblieben.848 Dass eine gemeinsame tarifpolitische Linie nur schwer zu finden war, zeigte sich bereits in den ersten Debatten, die im Beratenden Verkehrsausschuss zu diesem Thema geführt wurden. Hatte die Kommission ursprünglich gehofft, die Sachverständigen würden ihr zumindest eine grobe Richtung vorgeben, in welche sie ihre Vorschläge konkretisieren sollte, so erkannte sie schnell, dass die Sachverständigen sich in ihren Einstellungen zur EWG-Tarifpolitik unvereinbar gegenüberstanden.849 Nicht einmal zwischen nationalen Vertretern konnte eine Einigung erzielt werden. Lediglich innerhalb der Verkehrsträger lassen sich bei grober Vereinfachung gemeinsame Positionen ausmachen. So sprachen sich die Vertreter der Binnenschifffahrt generell gegen tarifpolitische Maßnahmen aus.850 Sie empfahlen der Kommission stattdessen ihre Bemühungen auf die Kapazitätspolitik zu konzentrieren, wie es seinerzeit auch die Arbeitsgemeinschaft der Rheinschiffahrt machte. Bei den Vertretern des Straßengüterverkehrs lag die Präferenz ebenfalls mehrheitlich auf der freien Preisbildung, allerdings sollte diese unter der Vorbedingung einer Angleichung der Wettbewerbsbedingungen erfolgen. Die Eisenbahnvertreter wiederum wiesen auf die Reduzierung der betriebsfremden Lasten hin. Sie bevorzugten mehrheitlich ein Festpreissystem, stellten aber durchaus in Aussicht auch für ein Margentarifsystem offen zu sein. Ein gemeinsames Tarifsystem für alle drei Verkehrsträger, wie es den Vorstellungen der Kommission entsprochen hätte, fand keine Unterstützung. Vielmehr warfen sich die Verkehrsträger gegenseitig staatliche Begünstigungen etwa in steuerpolitischer Hinsicht oder bei der Anlastung der Wegekosten vor, die einen Wettbewerb der Verkehrsträger auf Tarifbasis völlig ausschlossen. Zu den besonders kontrovers diskutierten Punkten zählte die Frage der Veröffentlichungspflicht von Tarifen, in der sich die Niederländer grundsätzlich ablehnend zeigten. Wenn überhaupt im Beratenden Verkehrsausschuss in irgendeinem Punkt Einstimmigkeit erzielt werden konnte, dann darin, dass die Tarifpolitik der Kommission kein primäres Ziel der EWG-Verkehrspolitik sein sollte. In dieser Hinsicht äußerte sich auch der Verkehrsausschuss des Europäischen Parlaments,

848 849 850

Vgl. Ebert, Volker/ Harter, Philip: Europa ohne Fahrplan?, (Anm. 63). Vgl. Bericht der deutschen Delegation über die Sitzung des Beratenden Verkehrsausschusses am 7./8. Juni 1960, B108/10225, Bundesarchiv, Koblenz. Vgl. Henrich-Franke, Christian/ Tölle, Isabel: Competition for European competence, (Anm. 13), S. 331-352.

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der in seinem Bericht über die Probleme der Harmonisierung im europäischen Verkehr der Frage der Tarife keine hohe Priorität zuwies.851 Entgegen den tarifpolitischen Differenzen im Beratenden Verkehrsausschuss zog die Kommission auf der Basis ihrer Vergleichsstudien dennoch den Schluss, dass sich „immer mehr die Tendenz zu einer stärkeren Angleichung der Preise und Tarife an die Selbstkosten der Dienstleistungen“852 abzeichnete. Aufgrund dieser Tendenz, so die Schlussfolgerung der Kommission, würden die herkömmlichen Systeme der Tarifgestaltung beträchtliche Änderungen erfahren und sich zweifellos „günstige Folgen für eine rationelle Verteilung des Verkehrs auf die Verkehrsträger ergeben“.853 Die Kommission sah durchaus positive Voraussetzungen dafür, den Wettbewerb innerhalb und zwischen den Verkehrsträgern auf selbstkostenorientierten Tarifen aufzubauen. Aufgrund der noch bestehenden Unterschiede sollten tarifpolitische Maßnahmen indessen vorsichtig eingeleitet werden. Der Personen- und Gelegenheitsverkehr wurden dabei von vornherein ausgeklammert und ausschließlich der Güterverkehr ins Visier genommen.854 3.1.1. Die Denkschrift zur europäischen Verkehrspolitik (Schaus-Memorandum) vom April 1961 a) Konzeption und Inhalte Entsprechend ihrer Vorüberlegungen vertrat die Kommission im SchausMemorandum die Konzeption von Margentarifen im Güterverkehr als ersten pragmatischen Schritt auf dem Weg zum langfristigen Ziel einer weitgehenden Tariffreiheit, die angesichts der tarifpolitischen Disparitäten der Mitgliedsstaaten vorerst nicht herzustellen war. Sie hoffte, mittels der Margentarife einen elastischen Preiswettbewerb im Rahmen genau derjenigen Preisspanne ermöglichen zu können, in der ein Wettbewerb der Verkehrsträger auch wirklich funktionieren konnte. Die obere Grenze der Margentarife sollte so gewählt werden, dass monopolistische Marktstellungen, wie sie die Eisenbahnen auf einigen Teilmärkten noch durchaus besaßen, nicht ausgenutzt werden konnten. Die untere Grenze sollte derweil einen ruinösen Wettbewerb unterbinden.855 Da die Kommission von Beginn an einen umfangreichen Wettbewerb fördern wollte, plante sie das Margentarifsystem für alle drei Verkehrsträger im grenzüberschreitenden wie im Binnenverkehr einzuführen. Freilich sah sie in den Margentarifen keine isolierte verkehrspolitische Maßnahme. Wie oben dargestellt sollten diese ein wichtiges Teilelement eines ordnungspolitischen Gesamtansatzes neben kapazitäts- und wettbewerbspolitischen Maßnahmen darstellen. Mit Blick auf das Spektrum der seinerzeit innerhalb der EWG angewandten Tarifsysteme ließen sich die Margentarife den Mitgliedsstaaten auch als ein echter Kompromiss präsentieren. Sie

851

Vgl. Entwürfe des Harmonisierungsberichts des Berichterstatters Ernst Müller-Hermann, 01412-051-4, Nachlass Müller-Hermann, Archiv für christlich-demokratische Politik, St. Augustin. 852 Vgl. Dritter Gesamtbericht über die Tätigkeit der Gemeinschaft, S. 202. 853 Vgl. Ebd. 854 Vgl. Vierter Gesamtbericht über die Tätigkeit der Gemeinschaft, S. 160. 855 Zu den verkehrswissenschaftlichen Grundlagen von Margentarifen: Willeke, Rainer: Margentarife. Ein Weg zur Wettbewerbsordnung des Verkehrs?, in: Zeitschrift für Verkehrswissenschaft, 2 (1964), S. 71-81.

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waren eine Mittelweg zwischen den in unterschiedlichem Umfang und Intensität bestehenden Systemen der Festtarife oder der freien Preisbildung. Das Margentarifsystem schlug die Kommission in ihrer Denkschrift zunächst nur in vagen Zügen vor. Sie skizzierte eher ein tarifpolitisches Modell denn ein praktikables Tarifsystem. Präzise Vorstellungen etwa über die Preisuntergrenze oder über etwaige Margenspannweiten wurden in der Denkschrift noch nicht formuliert. Es war ja auch gar nicht das Ziel und wäre überdies unklug gewesen, konkrete Vorschläge zu machen. Vielmehr sollte die tarifpolitische Diskussion angeregt und ihr eine erste Grundrichtung gegeben werden. Als Grundsätze des genannten Margentarifsystems nannte die Denkschrift:856 x die Festsetzung der Mindest- und Höchstsätze der Tarife durch die zuständigen öffentlichen Stellen auf Vorschlag der Verkehrsträger, x die Freiheit der Verkehrsunternehmer zur Preisbildung innerhalb der Margen vorbehaltlich des Diskriminierungsverbots, x die Zulässigkeit von Kontraktfrachten außerhalb der Margen in bestimmten Sonderfällen, x die Ausrichtung des Tarifniveaus nach der Marktlage und den Selbstkosten, x die Gewährleistung der Transparenz der Preisverhältnisse durch Veröffentlichung der Mindest- und Höchstsätze, ergänzt durch eine nachträgliche Publizität der tatsächlichen Beförderungsentgelte in anonymer Form und x die Kontrolle und Sicherung des Systems durch ausreichende Überwachung und angemessene Sanktionen. Mit einem einheitlichen Margentarifsystem für alle drei Binnenverkehrsträger formulierte die Kommission ein theoretisch durchaus überzeugendes Konzept. In der Praxis der ausgeprägten immensen tarifpolitischen Differenzen innerhalb der EWG musste es aber als sehr ambitioniert eingestuft werden. Besonders mit Blick auf die zuvor in den EWG-Vertragsverhandlungen gemachten Erfahrungen muss der Kommission wegen dieses hochgesteckten Zieles fehlender Realismus und eine Portion „Naivität“857 bescheinigt werden. b) Die Reaktionen der Mitgliedsstaaten Da die Denkschrift der Kommission einen eher informatorischen Charakter besaß und die Mitgliedsstaaten in keinerlei Weise binden konnte, wurden die tarifpolitischen Vorschläge in einer offenen Gesprächsatmosphäre auf einem inhaltlich sehr allgemeinen Grundsatzniveau diskutiert. Abgesehen vom niederländischen Verkehrsministerium nahmen alle Verkehrsministerien eine abwartende Haltung ein. Der Kommission sollte vorerst der Ball zurückgespielt werden. Deutliche Positionen wollten die Mitgliedsstaaten erst beziehen, wenn konkrete Vorschläge auf dem Tisch liegen würden. In der Bundesrepublik sprachen auch innenpolitische Gründe für ein solches Vorgehen, gingen doch die Vorstellungen der einzelnen Verkehrsträger weit auseinander. Nicht einmal zwischen den Abteilungen des Bundesverkehrsministeriums konnte eine Annäherung der divergenten 856 857

Vgl.: Kommission, Europäische Wirtschaftsgemeinschaft: Denkschrift über die Grundausrichtung der gemeinsamen Verkehrspolitik, Brüssel 1961. Vgl. Schmitt, Veit: Entwicklung und Perspektiven der EG-Tarife für den Straßenverkehr, in: Zeitschrift für Verkehrswissenschaft, 4 (1988), S. 229-251.

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Positionen erreicht werden.858 Von den EWG-Verkehrsministerien signalisierten diejenigen aus Belgien, Italien und Luxemburg ihr prinzipielles Einverständnis mit dem Margentarifsystem. Allerdings forderten sie eine präzisere Ausformulierung der Kommissionsvorstellungen hinsichtlich der Berechnung, Kontrolle und Veröffentlichung der Margentarife. Auch aus Deutschland und Frankreich kamen positive Signale für eine gemeinsame Tarifpolitik. Beide deuteten jedoch für den Fall einer Einigung auf das Margentarifsystem ihre Präferenz enger Margen an. Das Frachtaufkommen sollte so stabilisiert und zu schnelle Umwälzungen auf den Verkehrsmärkten vermieden werden. Insbesondere im Bundesverkehrsministerium liebäugelte man in der federführenden Abteilung A (Allgemeine Angelegenheiten)859 eigentlich mit Festtarifen, lehnte die Margentarife als Kompromisslösung aber nicht generell ab. Nachbesserungen wurden hinsichtlich einer angemessenen Berücksichtigung der Bedürfnisse der allgemeinen Wirtschaft gefordert, „insbesondere der Agrarpolitik und des Mittelstandes, sowie … die Förderung wirtschaftlich schwacher und verkehrsmäßig ungünstig gelegener Gebiete … .“860 Das französische Verkehrsministerium begrüßte die geplante Einbeziehung aller Verkehrsträger außerordentlich, legte aber besonderen Wert darauf, die Selbstkostenpreise als Vergleichskriterium heranzuziehen, wodurch ein freier Wettbewerb zwischen den Verkehrsträgern erheblich eingeschränkt worden wäre. Besondere Erwähnung verdienen die Niederländer, da deren Staatssekretär Stijkel im Rat als einziger eine sehr deutliche Position bezog. Er kündigte unmissverständlich seine Ablehnung des Margentarifsystems in der skizzierten Form ankündigte. Als Hauptgrund nannte er die ungenügende Berücksichtigung der Eigenarten der Verkehrsträger. Ein einheitliches Tarifsystem, so die Argumentation, würde keine Gleichbehandlung der Verkehrsträger bedeuten, da die Wirkung der Margentarife auf die jeweilige Wettbewerbsposition unterschiedlich wäre. Sehr deutlich brachte Stijkel zum Ausdruck, dass die Niederländer die Binnenschifffahrt und insbesondere die Rheinschifffahrt aus einem einheitlichen Tarifsystem ausgeklammert sehen wollten. Margentarife auf dem Rhein drohten die Seehäfen der Niederlande empfindlich zu treffen, da diese dem Wettbewerbsvorteil eines abgabenfreien Weitertransports gegenüber den deutschen Nordseehäfen beraubt würden. Im Detail kritisierten die Niederländer die Behinderung der freien Preisfestsetzung durch die Unternehmen, die schwierige Kontrolle und die ungenügende Berücksichtigung der veränderlichen Lagen auf den Verkehrsmärkten wie etwa saisonale Schwankungen der Wasserstände bei der Binnenschifffahrt.861 Auch wurden nicht-veröffentlichungspflichtige Sondervereinbarungen außerhalb der Margen als Voraussetzung einer niederländischen Zustimmung zur gemeinsamen Tarifpolitik genannt. Ohnehin verhielt sich der niederländische Staat in der Tarifpolitik passiv und wünschte dies auch im Rah-

858 859

860 861

Vgl. Hausinterne Korrespondenz des Bundesverkehrsministeriums zur Vorbereitung der 49. Tagung des Rats am 26.6.1961, B108/31159, Bundesarchiv, Koblenz. Zum Aufbau des Bundesverkehrsministeriums: Dienel, Hans-Liudger: Das Bundesverkehrsministerium, in: Schöller, Oliver/ Canzler, Weert/ Knie, Andreas (Hg.): Handbuch Verkehrspolitik, Wiesbaden 2007, S. 200-224. Vgl. Synoptische Übersicht der nationalen Positionen im Rat, März 1962, B57-254, Politisches Archiv des Auswärtigen Amts, Berlin. Ebd.

FALLBEISPIEL I: DIE MARGENTARIFVERORDNUNG

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men der EWG beizubehalten. Die Kommission war also gewarnt, dass besonders auf die niederländischen Bedenken Rücksicht genommen werden musste. Nachdem die Mitgliedsstaaten sich im Rat eher zurückhaltend geäußert hatten, konnten der Wirtschafts- und Sozialausschuss und, in noch stärkerem Maße, der Verkehrsausschuss des Europäischen Parlaments mit deutlichen und inhaltlich detaillierten Kommentierungen große Aufmerksamkeit erlangen. Besonders dem Verkehrsausschuss des Europäischen Parlaments gelang es, durch eine polarisierende inhaltliche Argumentation die Aufmerksamkeit auf sich zu ziehen und die inhaltliche Debatte voranzubringen, wie dies von der Kommission mit der Denkschrift gefordert worden war. In inhaltlicher Hinsicht begrüßten beide beratenden Gremien das Margentarifsystem, wünschten aber eine präzisere Ausformulierung der sehr vage formulierten Grundsätze, v.a. hinsichtlich der Kriterien für die Festsetzung der Tarife. Im Bericht zur Denkschrift der Kommission durch den Berichterstatter Ernst Müller-Hermann wurde das Margentarifsystem gar als „einzig praktikabler Weg“862 eingestuft. Freilich wurde es von vornherein ausdrücklich als Zwischenstufe auf dem Weg zur völligen Preisfreiheit gesehen. Der Bericht unterstrich die bereits im Harmonisierungsbericht von 1960 geäußerte Meinung, dass kapazitäts- und wettbewerbspolitische Bestimmungen einem tarifpolitischen Vorgehen der Kommissionen vorausgehend sollten. Ganz im Sinne der niederländischen Bedenken forderte das Parlament eine grundlegende Flexibilität des Margentarifsystems, da die Höhe und Spanne den regionalen Unterschieden in Kosten- und Marktlage Rechnung tragen müsse. Das Margentarifsystem wurde mit Blick auf eine stärkere Nuancierung der Eigenarten der Verkehrsträger als uniformiertes Tarifsystem, d.h. als für alle Verkehrsträgern nach den gleichen Regeln gültiges Tarifsystem, in Frage gestellt. Eine generelle Eignung wurde dem System im Bericht vornehmlich für die Binnenschifffahrt und die Straße attestiert. „Wichtig ist nicht die formale Gleichartigkeit, sondern die gleiche Wettbewerbswirksamkeit der von den einzelnen Verkehrsträgern oder Verkehrsunternehmen anzuwendenden Preisbildungsvorschriften.“863 Die wohl deutlichste Kritik des Parlaments richtete sich auf die unklare verkehrspolitische Zielsetzung. Sollte eine Verbesserung der Koordination zwischen den Verkehrsträgern erreicht werden, für die eine weite Marge sinnvoll wäre. Oder sollte das Frachtaufkommen stabilisiert werden, wofür eine enge Marge zu empfehlen wäre. Eine Antwort auf diese Fragen wurde als unerlässlich eingeklagt, da von dieser die präzise Ausgestaltung der Margentarife abhängen sollte. Zwar kritisierten einige Spezialorganisationen der Verkehrsträger die tarifpolitischen Pläne der Kommission. Besonders die Arbeitsgemeinschaft für die Rheinschifffahrt fiel dabei durch die Deutlichkeit ihrer Vorbehalte auf.864 Für die Entscheidungsfindung innerhalb der EWG oder den nationalen Verwaltungen waren diese Äußerungen aber zumindest in dieser Phase genauso unbedeutend wie die positiven Reaktionen der Arbeitsgemeinschaft der sechs Eisenbahnverwaltungen. Diese begrüßten „das skizzierte Margentarifsystem als interessante Lö-

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863 864

Vgl. Europäisches Parlament, Sitzungsdokumente, Sitzungsperiode 1961/62, Bericht in Namen des Verkehrsausschusses zu der Denkschrift der Kommission über die Grundausrichtung der gemeinsamen Verkehrspolitik, Berichterstatter: Ernst Müller-Herrmann, Dokument Nr. 18, 2. Mai 1962, S. 37. Vgl. Ebd., S. 5. Vgl. Doni, Wilhelm: Die Binnenschifffahrt in der europäischen Integration, Göttingen 1965, S. 119.

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sung, die eine sorgfältige Prüfung wert ist“.865 Die konsequente Unterstützung eines solchen Tarifsystems wurde aber von verkehrspolitischen Maßnahmen abhängig gemacht, die gleiche Startbedingungen schufen, um auch wirklich einen gesunden Wettbewerb sicherzustellen. Zudem stand die Zustimmung unter dem Vorbehalt einer präziseren Ausformulierung der Detailregelungen des geplanten Tarifsystems. In der Summe konnte die Kommission ein positives Fazit aus den Reaktionen auf die in der Denkschrift skizzierten tarifpolitischen Vorschläge ziehen. Sie sah sich auf dem richtigen Weg. Nun galt es die Anregungen und Kritikpunkte aufzugreifen, um im nächsten Schritt das skizzierte Margentarifsystem zu präzisieren. Allerdings waren die einzelnen Vorstellungen sehr unterschiedlich und nur schwer zu vereinbaren, was sich besonders an der Rheinschifffahrt zeigte. Während die Niederländer diese komplett außen vor lassen wollten, stellte die Rheinschifffahrt für die Kommission ein Kernelement des Margentarifsystems dar. 3.1.2. Das Aktionsprogramm vom 23. Mai 1962 a) Konzeption und Inhalte Wie im Aktionsprogramm generell so bemühte sich die Kommission auch bei der Konzeption des Margentarifsystems, das den tarifpolitischen Kern der gemeinsamen Verkehrspolitik ausmachen sollte, darum, praktikable Kompromisse zwischen den verschiedenen Positionen zu erarbeiten. Sofern dies inhaltlich machbar war, versuchte die Kommission viele der in Reaktion auf die Denkschrift vorgebrachten Anregungen einzubauen. Jeder Mitgliedsstaat sollte in gewisser Weise zufrieden gestellt werden, ohne dabei die eigene Zielsetzung einer langfristig freien Preisbildung einzuschränken. Zusätzlich musste die Generaldirektion Verkehr die Anstöße der Generaldirektion Wettbewerb aufgreifen, die kommissionsintern wiederholt ihre Vorschläge zum Margentarifsystem aus wettbewerbspolitischer Perspektive vorgebracht hatte. So sollte die Generaldirektion Verkehr im Aktionsprogramm die progressive Verstärkung des Wettbewerbs als Ziel der EWG-Verkehrspolitik herausarbeiten, u.a. indem die Margenspannweite progressiv nach unten erweitert werden sollte. Auch ließ die Generaldirektion Wettbewerb keinen Zweifel daran, von Beginn an alle Binnenverkehrsträger in das Margentarifsystem einbeziehen zu wollen, womit sie die Überzeugung der Generaldirektion Verkehr in diesem Punkt noch verstärkte.866 Den Gedanken einer progressiven Ausweitung des Margentarifsystems, der implizit auch von den meisten Mitgliedsstaaten geäußert worden war, stellte die Kommission dann im Aktionsprogramm auch in den Mittelpunkt ihrer Überlegungen. Sie schlug die schrittweise Einführung eines Margentarifsystems im Güterverkehr für alle drei Verkehrsträger in Verbindung mit einer vorherigen Veröffentlichung der Margengrenzen und einer zentralen Kontrollinstanz mit institutioneller Anbindung an die Kommission vor.867 Es sollte das Ziel sein, Wettbewerb zu ermöglichen, indem es den Verkehrsträgern gestattet wurde, die 865 866 867

Vgl. Stellungnahme der sechs Eisenbahnverwaltungen der EWG zur Denkschrift, 1. September 1961, B121/765, Bundesarchiv, Koblenz. Vgl. Vermerk des Wettbewerbskommissars, von der Groeben, für Verkehrskommissar, Schaus, BAC 71/1988/121, Historisches Archiv der Europäischen Kommission, Brüssel. Zu den Vorschlägen: Sechster Gesamtbericht über die Tätigkeit der Gemeinschaft, S. 192ff.

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Preise innerhalb der Margen frei zu bestimmen. Dabei sollte zwischen Festentgelten, Margentarifen, Preisabsprachen für einen begrenzten Zeitraum und Einzelvereinbarungen für jede Leistung innerhalb der festgesetzten Marge frei gewählt werden können. Für die Einführung des Margentarifsystems sah die Kommission einen ambitionierten Zeitplan in Form eines Stufenplans vor. Dieser sollte die Ausgangssituation und die jeweiligen Eigenarten der Verkehrsträger berücksichtigen. Generell plante sie, bis 1965 die Spannen auf mindestens 10% und höchstens 20% anzugleichen, wobei in Bereichen, in denen vorher Tariffreiheit herrschte, breite Margen und in Bereichen mit vorherigen Festpreisen enge Margen gelten sollten. Für den grenzüberschreitenden Verkehr wollte die Kommission schon 1963 eine Richtlinie über die Aufstellung und Veröffentlichung von Margentarifen im Eisenbahn- und Straßengüterverkehr erlassen. Für den binnenstaatlichen Verkehr sah der Stufenplan der Kommission hingegen vor, ab dem 1. Juli 1964 in den Mitgliedsstaaten Margentarife auf der Grundlage gemeinsamer Prinzipien im Eisenbahn- und Straßenverkehr einzuführen. Nach 1966 sollten dann die nationalen Margentarifsysteme komplett vereinheitlicht werden. Lediglich für die Binnenschifffahrt waren längere Fristen eingeplant, obgleich auch sie bis spätestens 1969 das Margentarifsystem uneingeschränkt anwenden sollte. Um den deutschen und niederländischen Einwänden entgegenzukommen, waren zwei Ausnahmen vom Margentarifsystem vorgesehen: (1) Auf deutschen Wunsch hin sollten zum Zwecke der Regional- oder Agrarpolitik in Ausnahmefällen engere Margen oder gar Festtarife erlaubt werden. (2) Auf niederländischen Wunsch hin waren in gewissen Fällen Sondervereinbarungen außerhalb der Marge, etwa bei langfristigen Verträgen, erlaubt, für die keine Veröffentlichungspflicht bestehen sollte. Insgesamt war es der Kommission trotz einer detaillierten Ausarbeitung ihrer Grundideen nicht gelungen, im Aktionsprogramm die Praxisferne ihrer Anregungen zu überwinden. Die Vorschläge zum Margentarifsystem lasen sich eher wie ein wissenschaftlich-theoretischer Modellentwurf, dessen Operationalisierung für die verkehrspolitische Praxis fragwürdig erschien. Überhaupt blieben die Ausführungen in vielen Punkten auf einem so generellen Niveau, dass es schwierig war, eindeutig zu ihnen Position zu beziehen. So waren beispielsweise die Margenspannweiten offen gehalten worden, obgleich unterschiedliche Ausgestaltungen der Margenspannweite ganz unterschiedliche Effekte erzielten. b) Reaktionen der Mitgliedsstaaten Hatten die Mitgliedsstaaten bei ihren Reaktionen auf das Schaus-Memorandum noch eine abwartende Haltung eingenommen, so brachten sie ihre Meinungen zum Aktionsprogramm wesentlich deutlicher zu Ausdruck, wenngleich es weiterhin noch nicht um bindende Verordnungs- oder Richtlinienentwürfe ging. Nicht unerwartet, aber ihrer Ausprägung für die Kommission doch überraschend, bestimmten die niederländischen Vertreter mit einer dezidiert negativen Haltung die Diskussion über die Margentarife im Rat und seinen nachgeordneten Gremien. Sie ließen keinen Zweifel daran, dass sie gegen jeglichen Versuch der Einführung von Margentarifen im Rheinverkehr ihr Veto einlegen würden. Die freie Preisbildung im internationalen Rheinschifffahrtsverkehr, wie sie die

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Mannheimer Akte vorsah, wurde als unverhandelbar herausgestellt.868 Damit war die Diskussion über das Margentarifsystem und mögliche Kompromisslösungen von Beginn an erheblich gestört. Nicht minder kategorisch lehnten die niederländischen Vertreter im Rat das Margentarifsystem für die Eisenbahnen ab, wofür sie gleich mehrere Gründe anführten:869 (1) Die niederländische Eisenbahngesellschaft (NS) wies ein vergleichsweise niedriges Tarifniveau auf, was im gemeinsamen Margentarifsystem aller Voraussicht nach hätte angehoben werden müssen. Tariferhöhungen könnten aber, so die Niederländer, kein Ziel der EWGVerkehrspolitik sein. (2) NS transportierte ihre Güter zu ca. 90% auf der Basis geheimer Sonderabkommen, die man nicht aufgeben wollte. Zwar sah der Kommissionsvorschlag in diesem Punkt ein Entgegenkommen vor. Doch sprach sich eine deutsch-französische Opposition schon seit den Gründungsverhandlungen der EWG so vehement gegen geheime Sonderabkommen aus, dass eine Nachkorrektur der Kommission zu niederländischen Ungunsten zu erwarten war. (3) Geheime Sondervereinbarungen drohten, wie das belgische Verkehrsministerium betonte, der Bundesbahn ein Mittel an die Hand zu geben, um die international umstrittenen Seehafentarife legitimieren zu können. Eigentlich signalisierten die Niederländer nur für den grenzüberschreitenden Straßenverkehr eine mögliche Zustimmung zum Margentarifsystem, wenngleich auch diese von kapazitätspolitischen Liberalisierungen abhängig gemacht wurde. So forderte der niederländische Verhandlungsführer als Kompromiss die Erleichterung des Zugangs zu den Binnenverkehrsmärkten und die komplette Liberalisierung des Transitverkehrs. Zu Recht zweifelten die Verhandlungspartner dieses Kompromissangebot als deutliche Begünstigung niederländischer Interessen an. Immerhin ließen die Schwierigkeiten bei der Überwachung auf dem dezentral organisierten Markt für Straßenverkehrsdienstleistungen und die von der Kommission in Aussicht gestellte sehr breite Marge einen scharfen Wettbewerb erwarten, der ohne umfassende Harmonisierungsmaßnahmen die niederländischen Straßentransportunternehmer einseitig begünstigt hätte.870 Die kompromisslose Linie, nach der die niederländischen Vertreter schon seit den Gründungsverhandlungen agierten, stellte nach wie vor einen unumstrittenen Konsens in der niederländischen Regierung dar. Noch am 1. März 1963, also eine Woche bevor der Rat die Kommission um konkrete Vorschläge zur Durchführung des Aktionsprogramms bat, wies der Staatssekretär des Verkehrsministeriums Stijkel im niederländischen Kabinett darauf hin, dass „wir immer noch 2 ½ Jahre Zeit haben, bevor die Niederlande im EWG-Rat überstimmt werden können.“871 Bemerkenswerterweise stellte das vorgeschlagene niederländische Kompromissangebot aus Tarif- und Kapazitätspolitik nichts anderes dar, als die Übertragung von Regelungen des Straßengüterverkehrs auf die EWG, wie sie am 21. Mai 1962 zwischen den Benelux-Staaten vereinbart worden waren. 868 869 870 871

Vgl. Henrich-Franke, Christian/ Tölle, Isabel: Competition for European competence, (Anm. 13), S. 331-352. Vgl. Ergebnisbericht über die Sitzung der Gruppe Verkehr vom 10. Oktober 1962, B108/31163, Bundesarchiv, Koblenz. Vgl. Gesichtspunkte für die Besprechung des Bundesverkehrsministers mit seinem niederländischen Kollegen Stijkel, 3. September 1962, B108/31163, Bundesarchiv, Koblenz. Vgl. Bericht der Kabinettssitzung, 1. März 1963, MBZ(55-64)-99-5657, Archief van Ministerie van Buitenlandse Zaken, Den Haag.

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c) Verhandlungen im Rat Schon im September 1962, bevor die eigentliche Aussprache des Rats über das Aktionsprogramm überhaupt erst begann, hatte das Thema der Margentarife durch die niederländische Haltung eine derartig zentrale Position in der verkehrspolitischen Debatte in ganz Europa eingenommen, dass die Gruppe Verkehr hinter den Kulissen aufs Intensivste nach Kompromissen suchte. Da ein Entgegenkommen von keiner Seite zu erwarten war, wurden die kontroversen Punkte einvernehmlich auf ein Datum vertagt, „wenn man Näheres über das Margentarifsystem wisse.“872 Der Rat spielte der Kommission also den Ball wieder zurück und legte die Kompromissfindung in die Hände eines Organs, das eigentlich mit dieser Aufgabe direkt nicht betraut war. Resigniert beklagte sich noch im gleichen Monat der Leiter der Abteilung A im Bundesverkehrsministerium TerNedden bei Verkehrsminister Seebohm über die niederländische Position. Er merkte an, dass „Kompromissangebote der deutschen Seite an diesen Verhandlungspartner wenig einbringen“.873 Die Enttäuschung auf deutscher Seite war auch deshalb so groß, weil Seebohm und Ter-Nedden durchaus gewillt waren, die Vorschläge der Kommission ernsthaft zu erörtern, womit sie sich hausintern gegen die Stimmen der jeweiligen Spezialabteilungen der Verkehrsträger stellten.874 Im Gegensatz zum Schaus-Memorandum wurde das Aktionsprogramm der Kommission sehr eingehend im Rat behandelt. Als dieser dann in seiner Sitzung am 29./30. Oktober 1962 die Beratungen über das Aktionsprogramm offiziell aufnahm, stand im Bereich der Tarifpolitik eigentlich fest, dass das skizzierte Margentarifsystem nicht konsensfähig war. Für den Anfang war eine Einigung nur für den Straßengüterverkehr möglich, die der Rat in einem Beschluss als erstes tarifpolitisches Ziel festhielt. Demzufolge legte man fest, für den grenzüberschreitenden Straßengüterverkehr ein Paket aus dem Margentarifsystem und einem Gemeinschaftskontingent verabschieden zu wollen. Sonderkontrakte, die außerhalb der Margen abgeschlossen wurden, sollten dann erlaubt sein, wenn sie nicht diskriminierend wirkten und der Kommission zur Kenntnis gebracht wurden. Darüber hinaus forderte man die Gruppe Verkehr auf, weiterhin nach tarifpolitischen Konzepten für die beiden anderen Binnenverkehrsträger zu suchen.875 In den folgenden Diskussionen näherten sich die verschiedenen Standpunkte in der Gruppe Verkehr bis zur Ratssitzung am 8. März 1963 bei den tarifpolitischen Problemen der Veröffentlichungspflicht der Tarife, der Margenspannweite oder der Geltung für Binnen- und oder grenzüberschreitenden Verkehr kaum an. Es zeichnete sich allerdings eine Tendenz dahingehend ab, sich nicht auf eine internationale Tarifierung zu beschränken und auf die Dauer auch die nationale Tarifierung auf übereinstimmende Prinzipien umzustellen.876 Die 872

873 874

875 876

Vgl. Zusammenfassung der Schlussfolgerungen, zu denen die Gruppe Verkehrsfragen in ihren Sitzungen am 9., 10. und 16. Oktober gelangt ist, 18.10.1962, B108/13112, Bundesarchiv, Koblenz. Vgl. Vorbereitende Unterlagen des Bundesverkehrsministers Seebohm für die Ratssitzung am 29./30. Oktober 1962, B108/10122, Bundesarchiv, Koblenz. Vgl. Bemerkungen zur Unterrichtung des Bundesverkehrsministers über die Stellungnahme der Fachabteilungen und der Abteilung A zu den Tarifvorschlägen im Ratsdokument 971/1/62, 25. Januar 1963, B108/13112, Bundsarchiv, Koblenz. Vgl. Bericht des Bundesverkehrsministeriums von der 83. Tagung des Rats am 29./30. Oktober 1962, B108/13112, Bundesarchiv, Koblenz. Vgl. Ebd.

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im Überblick beschriebenen generellen Probleme hinsichtlich der Synchronität der tarif-, kapazitäts- und wettbewerbspolitischen Maßnahmen machten die tarifpolitischen Konflikte umso komplexer. Als der Rat die Kommission dann auf seiner Sitzung am 8. März 1963 aufforderte, ihm konkrete Verordnungsentwürfe vorzulegen, mit denen die verkehrspolitische Rechtsetzung begonnen werden konnte, stellte er die Kommission vor eine schwierige Aufgabe, die er selber nicht zu lösen im Stande gewesen war.877 Einerseits musste die Kommission den Niederlanden weit entgegenkommen, wenn sie überhaupt eine Chance haben wollte, ihre tarifpolitischen Ziele umzusetzen. Andererseits stieg natürlich die Gefahr, dass bei einem zu weiten Entgegenkommen der Widerstand der anderen Mitgliedsstaaten provoziert würde. Erschwerend kam hinzu, dass die Verhandlungsatmosphäre durch die niederländische Haltung erheblich gestört war. Deshalb wurde die Kompromissbereitschaft auch in weiteren verkehrspolitischen Bereichen negativ beeinflusst. Bemerkenswerterweise legte der Rat damit einmal mehr die Verantwortung für die Kompromissfindung in die Hände der Kommission, die keinerlei Entscheidungsbefugnisse hatte. Alles in allem hatten die Denkschrift und das Aktionsprogramm ihre eigentliche Intention in tarifpolitischen Fragen nicht verfehlt. Auf allen Ebenen hatten sich die beteiligten Akteure detailliert geäußert und ihre Positionen präsentiert. Die Kommission war deshalb in der Lage, auf einem breiten Fundament an Meinungen in die Initiativphase für den ersten tarifpolitischen Verordnungsentwurf einzutreten. Gleichzeitig hatte sich ein Verhandlungsmuster im Zusammenspiel von Kommission und Rat etabliert, welches die Verkehrspolitik der EWG in den 1960er Jahren prägte. Der Rat zog sich aus der Verhandlungs- und Entscheidungsverantwortung zurück und überließ die Kompromissfindung der Kommission und ihrer Generaldirektion Verkehr. Diese sollten in ihren Vorschlägen erreichen, wozu der Rat aus eigener Kraft nicht im Stande war.

3.2. Der Margentarifverordnungsentwurf vom 20. Mai 1963 3.2.1. Initiativphase a) Konzeption und Inhalte Angesichts eines im Vergleich mit anderen Politikbereichen zunehmenden Rückstandes der gemeinsamen Verkehrspolitik bemühten sich die Kommission und ihre Generaldirektion Verkehr die vom Rat am 8. März 1963 geforderten Verordnungsentwürfe zügig auszuarbeiten. Bereits am 21. Mai 1963 legten sie einen Verordnungsentwurf für ein gemeinschaftliches Preissystem in Form eines obligatorischen Margentarifsystems vor. Was die Inhalte des Verordnungsentwurfs betrifft, fällte die Kommission in mehreren zuvor kontrovers diskutierten Punkten Grundsatzentscheidungen. Der Hauptpunkt bestand im Votum für ein System verbindlicher Margentarife für den Binnen- und den grenzüberschreitenden Güterverkehr aller drei Binnenverkehrsträger. Von der Gültigkeit der Margentarife nahm der Verordnungsentwurf lediglich Sendungen bis 5 Tonnen, einer 877

Vgl. Bericht des Bundesverkehrsministeriums von der 98. Tagung des Rats am 8. Oktober 1963, B108/31157, Bundesarchiv, Koblenz.

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Transportstrecke unter 50 km und langfristige Mietverträge aus. Den letztgenannten Punkt hatte übrigens der Beratende Verkehrsausschuss schon seit 1959 auch in anderen Zusammenhängen wiederholt aus Gründen der Praktikabilität und zur leichteren Kompromissfindung vorgeschlagen.878 Die Kommission plante damit allen vorherigen Vetodrohungen der niederländischen Vertreter zum Trotz, die Rheinschifffahrt in die gemeinsame Tarifpolitik einzubeziehen. In inhaltlicher Hinsicht wollte die Kommission einen ordnungspolitischen Dualismus zwischen den Verkehrsträgern vermeiden, den sie aus Gründen des redlichen Wettbewerbs für nicht akzeptabel hielt. Es sollte ein grundsätzlicher Vereinheitlichungsprozess der Tarifbildung auf den EWG-Verkehrsmärkten eingeleitet werden, dem eine Gesamtkonzeption einheitlicher Methoden der Preisfestlegung zugrunde lag. Die Kommission beabsichtigte die Margentarife flächendeckend als Garant eines fairen Wettbewerbs einzuführen, innerhalb dessen die spezifischen Vorteile der einzelnen Verkehrsarten adäquat zur Geltung gebracht werden konnten. Ob sie in verhandlungstaktischer Hinsicht damit kalkulierte, dass der drohende Wegfall des Vetorechts im Rat die Niederländer zum Einlenken bewegen würde, lässt sich nicht mit letzter Sicherheit bestimmen. Ganz sicher wollte sich die Kommission aber ihr unabhängiges Initiativrecht nicht nehmen lassen und ein in sich geschlossenes Gesamtkonzept für die EWGTarifpolitik vorlegen. Aus diesem Grund sperrte sie sich auch dagegen, die Anwendung der Margentarifverordnung auf dem Rhein vorab mit der Zentralkommission für die Rheinschiffahrt zu beraten, wie dies das Europäische Parlament in einer Anfrage angeregt hatte.879 In weiteren offenen Fragen fällte die Kommission in ihrem Verordnungsentwurf Entscheidungen, die der Rat nicht zustande gebracht hatte.880 (1) Im Punkt des Geltungsbereichs sollte das Margentarifsystem gleichzeitig für den Binnenwie auch den grenzüberschreitenden Gütertransport Gültigkeit erlangen. Die Kommission sah eine gleichzeitige Einführung und Anwendung des Margentarifsystems im binnen- und grenzüberschreitenden Gütertransport als notwendig an, da aufgrund der engen Verflechtung nationaler und internationaler Transportdienstleistungen ein ordnungspolitischer Dualismus Wettbewerbsverzerrungen hervorrufen würde. Im nationalen Verkehr sollten sich die Margentarifsysteme in einem ersten Schritt mit einem sehr einfachen System aus Oberund Untergrenzen begnügen. Lediglich gemeinsame Grundsätze und eine einheitliche Zielsetzung plante die Kommission hier festzuschreiben. Auf diese Weise sollte die Annäherung der ungleichen Tarifsysteme an das gemeinsame System erleichtert und voneinander abweichende tariftechnische Modalitäten vorübergehend erlaubt bleiben. Eine komplette Vereinheitlichung war erst in einem späteren Schritt auf Beschluss des Rats und nach Initiative der Kommission vorgesehen. Den Mitgliedsstaaten sollte es vorerst überlassen bleiben, für den 878 879

880

Vgl. Bericht des Ministerialrats Schulte-Meermann über die ersten Sitzungen des Beratenden Verkehrsausschusses, 9. April 1959, B108/10225, Bundesarchiv, Koblenz. Vgl. Europäisches Parlament, Sitzungsdokumente, Sitzungsperiode 1964/65, Bericht im Namen des Verkehrsausschusses über den Vorschlag der EWG-Kommission an den Rat betreffend einer Verordnung über die Einführung von Margentarifen, Berichterstatter: Posthumus, 5. Juni 1964, Doc. 36, S. 12. Vorschlag der Kommission für die Verordnung des Rates über die Einführung eines Margentarifsystems im Güterverkehr der Eisenbahnen, des Straßenverkehrs und der Binnenschiffahrt, 10. Mai 1963, B108/31157, Bundesarchiv, Koblenz.

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binnenstaatlichen Verkehr Durchführungsbestimmungen zu beschließen, allerdings hob die Kommission die Vorteile einer fortschreitenden Vereinheitlichung hervor. (2) Als Spannweite sah die Verordnung Margen von -10% bis +30% der Preisobergrenze bei Selbstkostenorientierung vor. Die Marktlage plante die Kommission ebenso zu berücksichtigen wie den technischen Fortschritt und die sozio-ökonomische Entwicklung, womit sie einer deutschen Forderung entgegen kam. Weitere Differenzierungen nach Verkehrsträgern, Güterarten und Verkehrsleistungen wurden angeregt, um die Umstellung der Tarifsysteme zu erleichtern. Explizit eingefordert und detailliert ausformuliert wurden diese jedoch nicht. Der Verordnungsentwurf entsprach sogar dem niederländischen Wunsch nach Sondervereinbarungen außerhalb der Marge, die allerdings nur bei entsprechender Selbstkostenlage oder aus Gründen des Gemeinwohls erlaubt werden sollten, sofern den Unternehmen die Belastungen ersetzt wurden. Für die Initiative zur Festlegung der Margen sah der Entwurf die Verkehrsunternehmen und Verbände vor, wobei ein behördlicher Genehmigungsvorbehalt und eine entsprechende Überwachung vorgesehen waren. Diese Aufgabe wollte die Kommission selber bzw. in enger Kooperation mit gemeinsamen Tarifkommissionen vornehmen. (3) Besonders schwer tat sich die Kommission in der Frage der Veröffentlichungspflicht, die schon in anderen verkehrspolitischen Zusammenhängen wie der Frage der Anwendung der Verordnung 17 auf den Verkehr erhebliche Widerstände seitens der niederländischen Vertretungen hervorgerufen hatten. Prinzipiell sollten die Margengrenzen ebenso veröffentlichungspflichtig sein wie die tatsächlich angewendeten Preise. Einzelheiten legte der Verordnungsentwurf jedoch nicht fest. Die Margentarifverordnung wurde eingebettet in ein Paket aus drei kapazitäts-, wettbewerbs- und preispolitischen Verordnungsvorschlägen, die einen synchron zu verwirklichenden Katalog verkehrspolitischer Maßnahmen enthielten.881 Um den Mitgliedsstaaten im Rat die Zustimmung zu erleichtern, sah der Verordnungsentwurf zudem lange Übergangsfristen, weitgehende Differenzierungen und vielfältige nationale Freiheiten zur Umsetzung des Margentarifsystems im Binnenverkehr vor. Dennoch versäumte es die Kommission, die drei als Paket vorgelegten Verordnungsentwürfe inhaltlich miteinander zu verknüpfen. Anstatt Kompromisspakete zwischen den tarif-, kapazitäts- und wettbewerbspolitischen Ansätzen zu schnüren, setzte die Kommission darauf, die Kompromissfindung innerhalb der einzelnen Politiken vorzunehmen. Sie tarierte nationale Interessen innerhalb der einzelnen Verordnungsentwürfe aus, nicht aber über deren Grenzen hinaus. Die Basis für Kompromissangebote wurde so sehr klein. Jedem Mitgliedsstaat versuchte die Kommission in einem kleinen tarifpolitischen Aspekt entgegenzukommen, um Zustimmung zum Verordnungsentwurf als Ganzen zu erhalten. Gleichzeitig wurde der Verordnungsentwurf in einigen Bereich bewusst offen formuliert, um Freiräume für weitere Kompromisse zu schaffen. Auf diese Weise schaffte es die Kommission zwar, den einzelnen Mitgliedsstaaten annähernd gleich große tarifpolitische Kompromisse abzuverlangen. Sie versäumte es aber, einen Mitgliedsstaat in einem solchen Maß auf ihre Seite zu ziehen, dass er sein politisches Gewicht in die Verhandlungen einbringen würde.

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Vgl. Ebert, Volker/ Harter, Philip: Europa ohne Fahrplan?, (Anm. 63), S.90.

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b) Der Beratende Verkehrsausschuss In einer für die Demonstration ihres uneingeschränkten Initiativrechts symptomatischen Weise hatte die Kommission den Beratenden Verkehrsausschuss zur konkreten Ausarbeitung des Verordnungsentwurfs über das Margentarifsystem in der Initiativphase nicht gehört. Es entsprach dem europapolitischen Verständnis der Kommission, dass sie die politischen Richtungsentscheidungen zu treffen hatte, während sich die Sachverständigen erst im Anschluss daran zu Detailproblemen bei der Umsetzung äußern sollten. Die Sachverständigen waren demnach eher als Hilfestellung für die nachgeordneten Fragen einer Durchführungsverordnung vorgesehen. Folglich wandte sich die Kommission erst im Februar 1964, d.h. neun Monate nach Vorlage des Verordnungsentwurfs, an den Beratenden Sachverständigenausschuss. Dieser wurde gebeten, zu einer Reihe von Problemen im Zusammenhang mit dem Margentarifsystem Stellung zu nehmen, so dass eine Zuordnung der Beratenden Sachverständigen zu den Phasen des Rechtsetzungsprozesses schwierig ist. So erbat die Kommission u.a. eine Stellungnahme zur Frage der Zweckmäßigkeit und Notwendigkeit einer Grundformel für die Preisbildung im grenzüberschreitenden Verkehr. Ganz besonders hoffte sie von den Sachverständigen Kriterien für die Zulassung von Sondervereinbarungen und für die Veröffentlichungspflicht an die Hand zu bekommen. Beide Punkte hatte die Kommission im Verordnungsentwurf aus verhandlungstaktischen Erwägungen heraus offen gelassen. Insgesamt ging die Kommission im Februar 1964 aber davon aus, dass die politische Richtungsentscheidung gefallen war und ihr Entwurf trotz zu erwartender Schwierigkeiten vom Rat akzeptiert würde.882 Für die Mitglieder des Beratenden Verkehrsausschusses, v.a. für die Beamten der Verkehrsministerien, war eine politische Entscheidung freilich noch längst nicht gefallen. Insofern machte es für sie auch keinen Sinn, die Vorbereitungen an einer Durchführungsverordnung aufzunehmen. Als es sich dann im Rat immer deutlicher abzeichnete, dass der Verordnungsentwurf der Kommission keine Mehrheit finden würde, wollten die Sachverständigen nicht im Beratenden Verkehrsausschuss auf indirekte Weise Zugeständnisse machen, die später als verbindliche nationale Zusagen interpretiert werden konnten. Immerhin bereiten einige Sachverständige in ihrer Funktion als Regierungsvertreter die Ratssitzungen der Verkehrsminister vor. Auch die (inhaltlichen) Konfliktlinien im Rat und seinen nachgeordneten Gremien spiegelten sich wider. So sah sich der niederländische Sachverständige Elshout gezwungen, sich im Herbst 1964 von jeder Stellungnahme eines Zwischenberichts an die Kommission ausdrücklich zu distanzieren, da dieser Zwischenbericht von der Hypothese ausging, dass die Margentarife auch auf die Binnenschifffahrt anzuwenden seien.883 Inhaltlich wäre dies eigentlich gar nicht notwendig gewesen, da die Sachverständigen der Kommission keine präzisen Antworten auf ihre Fragen übermittelten. Beim speziellen Problem der Sondervereinbarungen kamen sie beispielsweise zu dem Ergebnis, dass „es beim gegenwärtigen Stand der Dinge und für alle drei Verkehrsträger schwierig erscheint, weitergehende Präzisierungen bei den Kriterien für die Zulassung von Son882 883

Vgl. Bericht des Bundesverkehrsministeriums über die Sitzung des Beratenden Verkehrsausschusses vom 24. Februar 1962, B108/13113, Bundesarchiv, Koblenz. Vgl. Protokoll der Sitzung des Beratenden Verkehrsausschusses vom 21./22. Oktober 1962, B108/13113, Bundesarchiv, Koblenz.

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dervereinbarungen vorzunehmen.“ Die Sachverständigen hielten es einfach „im Augenblick für verfrüht, sich festlegen zu wollen.“884 Ein weiteres schwieriges Problem, dem sich der Ausschuss widmete, war die offene Frage einer Institution auf Gemeinschaftsebene mit den Aufgaben (a) der Genehmigung der internationalen Tarife in allen Fällen und die Festsetzung dieser Tarife für den Fall, dass sich die Mitgliedsstaaten nicht einigen können, (b) der Billigung und Veröffentlichung von Sondervereinbarungen, (c) der Durchführung von Kontrollen und Verhängung von Sanktionen für Verstöße gegen das Margentarifsystem sowie (d) der Genehmigung tariflicher Sondermaßnahmen im Sinne von Art. 9 der Tarifverordnung. In dieser schwierigen Frage, die nationale Souveränitätsbereiche tangierte, kam der Beratende Verkehrsausschuss zu einem deutlichen Ergebnis. Man gab der Kommission zu erkennen, dass die Zuständigkeit der Mitgliedsstaaten und ihrer Behörden durch ein neues Gemeinschaftsorgan nicht beschränkt werden dürfe, soweit dies für ein Funktionieren der Gemeinschaft nicht unbedingt erforderlich sei.885 Die Kommission war in diesem Punkt also gewarnt, dass die Mitgliedsstaaten in der Frage der Kompetenzen enge Grenzen ziehen würden. 3.2.2. Verhandlungsphase Der Präsident des Rats leitete nach der Ratssitzung vom 14. Juni 1963 den Entwurf der Margentarifverordnung entsprechend dem offiziellen Entscheidungsvorgang an den Wirtschafts- und Sozialausschuss sowie das Europäische Parlament weiter, um deren Stellungnahmen einzuholen. a) Wirtschafts- und Sozialausschuss Der Wirtschafts- und Sozialausschuss begrüßte in seiner Stellungnahme vom 30. Januar 1964 die Margentarifverordnung grundsätzlich. Dennoch äußerte er eine Reihe von Änderungswünschen, die besonders auf eine enge Verklammerung der Kapazitäts-, Tarif- und Wettbewerbspolitik abzielten. Überhaupt zählte die unbedingte Einhaltung der Synchronität der verkehrspolitischen Maßnahmen zu einem wichtigen Anliegen des Wirtschafts- und Sozialausschuss. Wiederholt warnte er sehr eindringlich vor einer isolierten Tarifpolitik. In inhaltlicher Hinsicht schlug er vor, die Margentarife zunächst für eine Versuchsphase von drei Jahren für den grenzüberschreitenden Güterverkehr der Eisenbahnen und auf der Straße einzuführen und diese Maßnahme durch Gemeinschaftskontingente zu flankieren. Sondervereinbarungen sollten im internationalen und nationalen Verkehr ohne Genehmigung erlaubt werden, sofern konkurrierende Verkehrsunternehmen keiner vergleichbaren Tarifordnung unterlägen. Im Anschluss an die dreijährige Versuchsphase schlug der Wirtschafts- und Sozialausschuss vor, den Rat über die weitere Tarifpolitik befinden zu lassen.886 Ebenso äußerte er die Befürchtung, die innerhalb der Margen angewendeten Beförderungsentgelte würden sich auf der Preisuntergrenze einpendeln. Dadurch würde nicht der 884 885 886

Vgl. Bericht des Beratenden Verkehrsausschusses vom 21. Oktober 1964 an die Kommission, B108/13113, Bundesarchiv, Koblenz. Vgl. Bericht des Beratenden Verkehrsausschusses, B108/10225, Bundesarchiv, Koblenz. Vgl. Zusammenfassung des Bundesverkehrsministeriums der Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses vom 30. Januar 1964, B108/13115, Bundesarchiv, Koblenz.

FALLBEISPIEL I: DIE MARGENTARIFVERORDNUNG

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Wettbewerb gestärkt, sondern es würden sich im Gegenteil die Transportpreise auf einem für die Verkehrsunternehmen kritischen Tarifniveau einpendeln. Wo also die Kommission in ihrer eher theoretisch orientierten Auseinandersetzung mit der Preispolitik eine dynamische Preisbildung ausmachte, fürchteten die Sachverständigen des Wirtschafts- und Sozialausschuss in der Realität des Verkehrsalltags ein Einpendeln der Preise an der unteren Margengrenze. Es wurde deshalb empfohlen, gegen diese Gefahr vorab Maßnahmen zu ergreifen.887 b) Europäisches Parlament Nachdem das Europäische Parlament mit der Prüfung des Margentarifvorschlags beauftragt worden war, verzichtete der Verkehrsausschuss darauf, unmittelbar einen Berichterstatter einzusetzen. Zunächst sollte das Urteil des Wirtschafts- und Sozialausschuss abgewartet werden, da durch die getroffene Verordnung viele gewichtige Betriebs- und Unternehmerinteressen berührt werden könnten. Eine parallele Prüfung des Verordnungsentwurfs mit dem Wirtschaftsund Sozialausschuss entsprach einfach nicht dem parlamentarischen Selbstverständnis der Mitglieder des Verkehrsausschusses. Sie verstanden das Parlament als Teil der politischen Entscheidungsgremien der EWG.888 Aus diesem Grund beanspruchten sie für sich, ihr (politisches) Urteil ebenso auf der Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschuss aufbauen zu dürfen wie der Rat. Der Verkehrsausschuss des Europäischen Parlaments nahm folglich seine Verhandlung über den Margentarifvorschlag der Kommission auf, nachdem am 30. Januar 1964 der Wirtschafts- und Sozialausschuss seine Stellungnahme abgegeben hatte. Daraufhin ließ das Parlament weitere fünf Monate Beratungen folgen, bevor der niederländische Berichterstatter Posthumus am 5. Juni 1964 seinen Bericht vorlegte, der am 17./18. Juni 1964 vom Plenum geprüft wurde. In der Summe verursachte das Europäische Parlament, ohne dessen Votum der Rechtsetzungsprozess der EWG nicht fortgesetzt werden konnte, eine Verzögerung von einem Jahr. Das Europäische Parlament äußerte sich grundsätzlich positiv zum vorgeschlagenen Margentarifsystem. Es unterstrich aber erneut seine Meinung, dass das Margentarifsystem nur eine Übergangsphase auf dem Weg zu einer freien Preisbildung darstellen dürfe, „die wirklich mit dem Geist des Vertrages übereinstimmt.“889 Die Organe der EWG wurden deshalb ermuntert, die verbleibende Zeit bis zur endgültigen Verwirklichung des Gemeinsamen Markts zu nutzen, um die Bedingungen für die Einführung eines Tarifsystems mit freier Preisbildung zu schaffen. Erneut forderte das Parlament die Kommission auch auf, ihre tarifpolitischen (End-)Ziele, die sie mit dem Margentarifsystem verfolge, klar zu benennen. In inhaltlicher Hinsicht wies der Bericht damit eine hohe Kontinuität zu den vorherigen Stellungnahmen des Parlaments auf. Im Gegensatz zur Kommission, die durch Kompromisse versucht hatte, die Zustimmung der Mitgliedsstaaten zu gewinnen, sprach sich das Europäische Parlament weiterhin für eine

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Vgl. Frerich, Johannes/ Müller, Gernot: Europäische Verkehrspolitik, (Anm. 314), S. 320ff. Vgl. Europäisches Parlament, Sitzungsdokumente, Sitzungsperiode 1964/65, Bericht im Namen des Verkehrsausschusses über den Vorschlag der EWG-Kommission an den Rat betreffend einer Verordnung über die Einführung von Margentarifen, Berichterstatter: Posthumus, 5.6.1964, Doc. 36, S. 7 Vgl. Ebd.

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in sich geschlossene (marktwirtschaftliche) Konzeption der Verkehrspolitik aus. Die Kommission wurde gar für ihren Kompromissvorschlag explizit gerügt, da um den Zusammenhang der Entwürfe gebangt und eine Zerfaserung der gemeinsamen Verkehrspolitik befürchtet wurde. Aus diesem Grund mahnte das Parlament auch die Synchronität der verkehrspolitischen Maßnahmen an. Insbesondere dachte es an eine angemessene Kapazitätspolitik und ging in Opposition zu den vom Wirtschafts- und Sozialausschuss vorgeschlagenen Einschränkungen des Verordnungsentwurfs. Weder unterstützte das Parlament die Idee einer dreijährigen Versuchsphase noch die Begrenzung auf den grenzüberschreitenden Verkehr oder einzelne Verkehrsträger. Das Margentarifsystem sollte stattdessen mindestens bis zum Ende der Übergangsphase bestehen bleiben und die Margengrenzen permanent angepasst werden. Dies sollte insbesondere dann vorgenommen werden, wenn nach eingehendem Studium der Sachlage bessere Kenntnis über die Errechnung der Selbstkosten vorliegen würden. In der Grundsatzfrage des Umgangs mit der Mannheimer Akte stützte das Europäische Parlament die konsequente Linie der Kommission. Es sprach sich klar für den Einbezug der Rheinschifffahrt in das Margentarifsystem aus. Ansonsten werde weder eine marktkonforme Wirkung erzielt noch bleibe der elementare Grundsatz der Gleichbehandlung der Verkehrsträger gewahrt.890 Aufgrund der Sensibilität des Themas wurde aber empfohlen, eine Lösung der rechtlichen Probleme auf dem politischen Weg und in enger Kooperation mit der Zentralkommission für die Rheinschiffahrt zu suchen. Obwohl der Verkehrsausschuss in der Sache eindeutig Position bezog, stellte er aus verhandlungstaktischer Sicht dennoch eine Zwischenlösung für den Fall zur Diskussion, dass eine Einbeziehung der grenzüberschreitenden Rheinschifffahrt am Widerstand der Niederlande scheitern sollte. Diese sah vor, den anderen Verkehrsarten einschließlich der Binnenschifffahrt in anderen Stromgebieten das Recht auf geheime Sondervereinbarungen zu erhalten, falls auf dem Rhein freie Preise erlaubt bleiben würden. Zusätzlich sollte die Harmonisierung der steuerlichen Belastungen und der arbeitsrechtlichen Vorschriften beschleunigt werden.891 Einen besonderen Schwerpunkt legte der Bericht des Verkehrsausschuss auf die Frage der Kontroll- und Sanktionsrechte für die Durchsetzung der Bestimmungen des Margentarifsystems. Um das Einpendeln der tatsächlich angewendeten Beförderungsentgelte auf der Preisuntergrenze zu verhindern, wurde eine stärkere Kontrolle der Buchführung der Verkehrsunternehmen empfohlen. Zum selben Zweck forderte das Parlament die Errichtung einer europäischen Instanz mit entsprechenden Sanktionsrechten. Besonders deutlich kritisierte es die vage Formulierung der Veröffentlichungspflicht, da eine Veröffentlichung der Tarife nur dann sinnvoll sei, wenn die tatsächlich verwendeten Tarife auch transparent würden. In vielen Punkten plädierte das Parlament für eine präzisere Fassung der einzelnen Regeln, als es die Kommission in ihrem Verordnungsentwurf vorge-

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Vgl. Europäisches Parlament, Sitzungsdokumente, Sitzungsperiode 1961/62, Entwurf eines Berichts im Namen des Verkehrsausschusses über die Fragen des Verkehrs im Rahmen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft, Berichterstatter: Paul Kapteyn. Vgl. Persönliche Notizen des Mitglieds des Verkehrsausschusses Ernst Müller-Hermann über den Bericht Posthumus, 01-412-002-3, Nachlass Müller-Hermann, Archiv für christlichdemokratische Politik, St. Augustin.

FALLBEISPIEL I: DIE MARGENTARIFVERORDNUNG

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schlagen hatte. Wenn etwa die Kommission vorschlug, den Behörden generell Fristen für die Vorlage der Tarifvorschläge zu setzen, so fügte das Europäische Parlament eben diese Fristen in klarer Form etwa von zwei Monaten ein. In der Summe distanzierte sich das Parlament aber auch dadurch von der Kommission, dass es sich gegenüber den Mitgliedsstaaten im Rat in geringerem Maße kompromissbereit zeigte und sich konsequent für den marktwirtschaftlichen Zugang zur Verkehrspolitik aussprach. c) Die erste Verhandlungsrunde Der Rat widmete sich dem Verordnungsvorschlag der Kommission zum Margentarifsystem erstmals in seiner Sitzung vom 14. Juni 1963. Dabei beließen es die Minister bei einem grundsätzlichen Meinungsaustausch, da sie sich erst äußern wollten, wenn die Stellungnahmen des Wirtschafts- und Sozialausschuss sowie des Europäischen Parlaments vorlagen und die Kommission sich zu weiteren verkehrspolitischen Maßnahmen verbindlich geäußert hatte. Lediglich der niederländische Staatssekretär Stijkel signalisierte unmissverständlich, dass das Margentarifsystem in der vorgeschlagenen Form für die Niederlande nicht akzeptabel sei. Demgegenüber demonstrierten die anderen Verkehrsminister im Rat ihren politischen Willen zur Einigung, wenngleich sie in vielen Einzelfragen noch Revisionsbedarf sahen. So kündigten etwa der deutsche und der französische Verkehrsminister ihre Ablehnung von Sondervereinbarungen außerhalb der Margen und ihre Präferenz enger Margen an. Die große Mehrheit der von der Kommission im Verordnungsentwurf getroffenen Grundsatzentscheidungen wurde aber nicht erörtert.892 Auch die anschließende Sitzung der Gruppe Verkehr am 17./18. September 1963 hatte eher informatorischen Charakter. Überhaupt war auf nationaler Ebene die Meinungsbildung noch in vollem Gange. Wie zuvor schon der Rat beließ es deshalb auch die Gruppe Verkehr bei einem generellen Meinungsaustausch und beschloss, in unklaren Punkten der Verordnung ein Sondierungsgespräch mit der Kommission zu führen.893 Dass die Meinungen der nationalen Verkehrsministerien weit auseinander gingen zeichnete sich hingegen schon in diesen unverbindlichen Sitzungen ab. So war es im Vorfeld der Sitzung der Gruppe Verkehr nicht einmal gelungen, im kleinen Kreis der BeNeLux-Länder eine Einigung zu erzielen, da die Niederländer in der Frage der Rheinschifffahrt isoliert waren.894 Im Rat wurde der Margentarifvorschlag im Anschluss an die Sitzung der Gruppe Verkehr aufgrund der notwendigen Stellungnahmen durch den Wirtschafts- und Sozialausschuss sowie das Europäische Parlament 10 Monate lang nicht behandelt. Erst nach der Vorlage des Berichts vom 18. Juni 1964 konnte der Rat die eigentlichen Verhandlungen aufnehmen. Gänzlich von der Tagesordnung war das Thema in der Zwischenzeit zwar nicht verschwunden. Eine systematische Diskussion der Angelegenheit hatte aber auch nicht eingesetzt. Am 29./30. 892 893

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Vgl. Kurzbericht des Bundesverkehrsministeriums über die 104. Tagung des EWG-Rats am 14. Juni 1963, 28. Juni 1963, B108/13114, Bundesarchiv, Koblenz. Vgl. Zwischenbericht des Mitglieds der Gruppe Verkehr des Bundesverkehrsministeriums Rebhan über den Verlauf der Diskussion über den Vorschlag der Kommission einer Margentarifverordnung, 20. September 1963, B108/13114, Bundesarchiv, Koblenz. Vgl. Bericht der niederländischen Vertretung in Brüssel über die erste Besprechung der Gruppe Verkehr am 17./18. September 1963, MBZ(55-64)-99-3484, Archief van Ministerie van Buitenlandse Zaken, Den Haag.

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Juli 1964, also 14 Monate nach Vorlage des Verordnungsentwurfs durch die Kommission, kam die Gruppe Verkehr dann erneut zusammen, um die am 8. März 1963 abgebrochenen Diskussionen nun auf der Grundlage des Kommissionsentwurfs und der Stellungnahmen des Wirtschafts- und Sozialausschuss wie des Europäischen Parlaments wieder aufnehmen zu können. Die seinerzeit erhoffte Kompromisslösung, die den Rat aus seiner inneren Blockade lösen sollte, brachten die vorliegenden Entwürfe und Stellungnahmen jedoch nicht. Völlig im Einklang mit der damaligen Haltung lehnten die Niederländer das Margentarifsystem weiterhin als Grundlage der gemeinsamen Verkehrspolitik ab. Margentarife, so lautete das niederländische Argument, könnten nicht die Ursachen von Störungen auf den Verkehrsmärkten sondern allenfalls die Symptome bekämpfen. Weiterhin gab man kapazitätspolitischen Ansätzen den Vorrang und stellte lediglich ein tarif- und kapazitätspolitisches Paket für den Straßengütertransport in Aussicht, wie es der Rat schon zwei Jahre zuvor beschlossen hatte.895 Das tarifpolitische Kompromissangebot einer eingeschränkten Gültigkeit von Sondervereinbarungen war schlichtweg zu unbedeutend, um damit die niederländische Zustimmung zum preispolitischen Gesamtangebot erkaufen zu können. Weiterhin stand man im niederländischen Koordinationskomitee für europäische Angelegenheiten, d.h. auf hoher politischer Ebene, geschlossen hinter der Abmachung, ein Veto im Rat einzulegen, wenn den niederländischen Vorstellungen in Bezug auf die Rheinschifffahrt nicht entsprochen würde.896 Zementierten die Niederländer in gewisser Weise ihren Standpunkt, so näherten sich die restlichen fünf EWG-Mitglieder immer mehr einander an. Besonders die Anregung des Wirtschafts- und Sozialausschuss einer befristeten Versuchsphase bei weitgehender Diversifizierung der Tarife fand breite Unterstützung. So stimmten die fünf schon in der ersten Sitzung der Gruppe Verkehr einer vierjährigen Versuchsphase des Margentarifsystems für alle drei Binnenverkehrsträger im grenzüberschreitenden Verkehr zu. Weiterer Verhandlungsbedarf bestand noch in den Fragen (a) der Anwendung der Margentarife auf den Binnenverkehr, (b) der Margenspannweite, die besonders Deutschland und Frankreich auf 20% begrenzen wollten, (c) des Tarifniveaus und (d) der (nichtveröffentlichten) Sondervereinbarungen. In ihrer Bedeutung standen diese Punkte aber weit hinter dem niederländischen Veto gegen die Einbeziehung der Rheinschifffahrt zurück.897 Die offensichtlichen Fortschritte innerhalb der Gruppe Verkehr spiegelten aber nicht die teils sehr starken Meinungsverschiedenheiten auf nationaler Ebene wider. So ging man beispielsweise im Bundesverkehrsministerium davon aus, „dass die Einführung des Margentarifsystems nicht mehr aufzuhalten sei“ und es „nur noch um die Modifikation bzw. einzelne Ausnahmen wie die Rheinschiffahrt“898 ging, 895

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Vgl. Bericht der niederländischen Vertretung in Brüssel über die Besprechung der Gruppe Verkehr am 29./30. Juli 1964, MBZ(55-64)-99-3484, Archief van Ministerie van Buitenlandse Zaken, Den Haag. Vgl. Positionspapier des niederländischen Verkehrsministeriums zum tarifpolitischen Kompromissangebot, MBZ(55-64)-99-3484, Archief van Ministerie van Buitenlandse Zaken, Den Haag Vgl. Interner Bericht des Bundesverkehrsministerium über die Besprechung der Gruppe Verkehr am 29./30. Juli 1964, B108/10163, Bundesarchiv, Koblenz. Vgl. Äußerung des Leiters der Abteilung A im Bundesverkehrsministerium Ter-Nedden im Ausschuss der Verkehrsträger, 13. August 1963, B108/13117, Bundesarchiv, Koblenz.

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während das Bundesfinanzministerium gänzlich gegen eine liberale Tarifpolitik opponierte. Dort wurden noch größere finanzielle Belastungen durch die wenig wettbewerbsfähige Bundesbahn befürchtet. Nicht einmal der wissenschaftliche Beirat des Bundesverkehrsministeriums war im Stande, eine einheitliche Position zu formulieren.899 In den folgenden Sitzungen der Gruppe Verkehr nahm der Ton deutlich an Schärfe zu, was insbesondere auf die Niederländer zurückzuführen war, die mit ihrer Vetohaltung immer stärker in den Mittelpunkt der Verhandlungen rückten. In der aufgeladenen Stimmung drohte Verkehrskommissar Schaus dem niederländischen Staatssekretär Kejzer auf einem informellen Treffen gar an, eine Entscheidung notfalls nach dem 1. Januar 1967 auf der Basis einer qualifizierten Mehrheitsentscheidung herbeizuführen. In Anbetracht des Meinungsbildes erschien dies als eine realistische Option, mit der Schaus bewusst oder unbewusst die Befürchtungen der niederländischen Regierung traf.900 Die Niederländer saßen in den Verhandlungen der Gruppe Verkehr praktisch auf der Anklagebank, wenngleich auch die anderen EWG-Mitglieder in vielen Punkten weit von einem Kompromiss entfernt waren. Damit stand nun der noch zu Beginn der Verhandlungen über die EWG-Verkehrspolitik deutlichste Fürsprecher einer supranationalen, europäischen Verkehrspolitik am Pranger. Noch 1961 hatten die niederländischen Vertreter in den Ratsgremien bei der Debatte über die Anwendbarkeit der allgemeinen Regeln des EWG-Vertrags auf den Verkehr taktische Überlegungen angestellt, um das Zustandekommen der gemeinsamen Verkehrspolitik zu beschleunigen. Nun jedoch versuchten sich die gleichen Vertreter, durch die gezielte Instrumentalisierung ihres Vetorechts gegen einen Detailaspekt genau dieser Verkehrspolitik zur Wehr zu setzen. Es würde den niederländischen Intentionen aber nicht gerecht, wenn man ihre Haltung als prinzipielle Ablehnung einer gemeinsamen Verkehrspolitik interpretieren würde. Im Gegenteil, in wohl keinem anderen Mitgliedsstaat bestand ein derartiges Interesse am Zustandekommen der gemeinsamen Verkehrspolitik wie in den Niederlanden. Nirgends waren die öffentliche Aufmerksamkeit und die gesamtwirtschaftliche Bedeutung so groß. Allerdings setzte die Kommission den Schwerpunkt auf die Tarifpolitik, was die Niederländer als grundsätzlich falsch erachteten. Sie zeigten sich nicht bereit, Abstriche zu machen, wenn dadurch ihrer Meinung nach die Effizienz der europäischen Verkehrsmärkte zu sinken drohte. Solange das niederländische Verkehrssystem das kosteneffizienteste in der EWG war, wurde die eigene liberale Verkehrspolitik als effizientester verkehrspolitischer Ansatz überhaupt angesehen. Notgedrungen versuchten die Niederländer mit einer speziell für die gemeinsame Verkehrspolitik konzipierten Denkschrift und einer inhaltlichen Überzeugungskampagne in die Offensive zu gehen, in der die Eigenarten der einzelnen Verkehrsträger besonders betont wurden.901 Die Botschaft war deutlich: Gleiche Wettbewerbsbedingungen konnten nur dann hergestellt werden, wenn für die einzelnen Verkehrsträger ange-

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Vgl. Bericht von der Sitzung des Beratenden Verkehrsausschusses im Bundesverkehrsministerium, 19./20. Juli 1963, B108/14787, Bundesarchiv, Koblenz. Vgl. Bericht eines Treffens zwischen dem Staatssekretär im niederländischen Verkehrsministerium Keyzer und dem Verkehrskommissar Schaus, Oktober 1964, MBZ(55-64)-99-5664, Archief van Ministerie van Buitenlandse Zaken, Den Haag. Vgl. Ministerium für Verkehr (Hg.): Der Weg zur Europäischen Verkehrspolitik, Den Haag 1964.

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messene Einzelmaßnahmen beschlossen würden. Aufgrund der Eigenheiten der einzelnen Verkehrsträger würde sich ein einheitliches Tarifsystem aber jeweils sehr unterschiedlich auswirken. Insbesondere bei der Rheinschifffahrt sei wegen der fehlenden Elastizität des Angebots der im UIR-Plan vorgesehene temporäre Kapazitätsausgleich dem Margentarifsystem vorzuziehen. Preise seien schlichtweg zu unflexibel, um sich den extremen Nachfrageschwankungen bei der Rheinschifffahrt geschmeidig anpassen zu können. Wegen ihrer nachfragebedingten Tendenz zu Überkapazitäten wurde die Binnenschifffahrt als besonders anfällig für ein Einpendeln des Tarifniveaus am unteren Ende der Marge eingestuft. Wohlweißlich ihrer polarisierenden Wirkung lancierten die Niederländer geschickt die vom Europäischen Parlament bereits mehrfach aufgeworfene Frage nach dem eigentlichen Ziel des Margentarifsystems, in der die Meinungen der nationalen Delegationen weit auseinander gingen.902 Dennoch rief die niederländische Denkschrift in der Gruppe Verkehr und den nationalen Verkehrsministerien kein Verständnis für die niederländische Ablehnung der Margentarifverordnung hervor. Sieht man einmal von den inhaltlichen Differenzen ab, dann treten zwei prozessuale Probleme in den Vordergrund, welche die Kompromissfindung in der Gruppe Verkehr blockierten: (1) Fünf Mitgliedsstaaten folgten in gewisser Weise dem Weg der Kommission und versuchten, Kompromisse in erster Linie durch einen Interessenausgleich innerhalb des engeren Rahmens der Tarifpolitik zu erzielen. Wenngleich die offizielle Rhetorik der fünf auch anders klang, so traten dennoch lediglich die Niederländer vehement für Paketverhandlung zwischen der Kapazitäts-, der Tarif- und der Wettbewerbspolitik ein, mit denen eine breitere Basis für die Kompromissfindung geschaffen worden wäre. (2) Niemand wagte einen bedeutsamen politischen Vorstoß, da ein wirkliches Interesse an einer gemeinsamen Tarifpolitik in Form des Margentarifsystems nicht vorhanden war. Aus diesem Grund entstand kein politischer Druck durch eine Regierung oder eine starke Interessengruppe, die auf einen Verhandlungserfolg drängte, wie ihn etwa die französische Regierung bei der gemeinsamen Agrarpolitik ausübte. Zwar hatten alle Delegationen den Wegfall ihres Vetorechts als Eckdatum im Hinterkopf, noch aber sah niemand sich zu Kompromissen gezwungen. Die Gruppe Verkehr beschäftigte sich den gesamten Herbst 1964 hindurch intensiv mit dem tarifpolitischen Vorschlag der Kommission, ein Verhandlungserfolg blieb ihr aber verwehrt. Nachdem die Meinungen der Delegationen in der zentralen Grundsatzfrage der gleichzeitigen Anwendung des Margentarifsystems auf alle Verkehrsträger unverändert blieben und besonders Deutschland, Frankreich und Luxemburg die Ausklammerung der Rheinschifffahrt kategorisch ablehnten, blieb dem Präsidenten des Rats in der Ratssitzung am 10. Dezember 1964 nichts anderes übrig, als unüberbrückbare Gegensätze zu resümieren. Mehr informell als formell, da eine erneute Anhörung des Wirtschafts- und Sozialausschuss und des Europäischen Parlaments vermieden werden sollte, bat der Ratspräsident die Kommission darum, einen Kompromiss zu suchen. Sie

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Vgl. Aufzeichnung des Rats über die Sitzung der Gruppe Verkehrsfragen am 27. Oktober 1964, BAC 14/1967/8, Historisches Archiv der Europäischen Kommission, Brüssel.

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sollte ihren Verordnungsvorschlag überprüfen und eine modifizierte Lösung im Lichte der Erörterungen des Rats erarbeiten.903 Wie bereits auf seiner Sitzung vom 8. März 1963 schob der Rat damit seine Verantwortung als wichtigstes Verhandlungs- und Entscheidungsgremium der Gemeinschaft auf die Kommission ab, obgleich dieser nach dem Vertrag nicht die Aufgabe zufiel, zwischen den Mitgliedsstaaten zu vermitteln. Die inhaltlichen Gegensätze hatten sich seit dem März 1963 eigentlich nicht verändert. Allerdings hatte sich durch die starre niederländische Haltung die Aussicht auf eine Kompromisslösung weiter eingetrübt. d) Die Kommission als Verhandlungsorgan Anders als noch 1963 versuchte die Kommission diesmal nicht ausschließlich intern eine Lösung der ihr vom Rat übertragenen Aufgabe zu finden. Stattdessen trat sie in bilaterale Verhandlungen mit den mitgliedsstaatlichen Verkehrsministerien ein. Sie wollte nationale Positionen und eventuelle Rückzugspunkte ausloten, bevor sie ihre inhaltlichen Vorschläge konkretisierte. Dabei ging es ihr in besonderem Maße darum, die jeweiligen langfristigen Ziele der Mitgliedsstaaten hinsichtlich der gemeinsamen Tarifpolitik zu erfahren, wie dies auch vom Parlament mehrfach angemahnt worden war. Von der materiellen Gleichbehandlung der Verkehrsträger plante die Kommission derweil nicht abzurücken. Gegenüber den mitgliedsstaatlichen Ministerien gab sie unmissverständlich zu erkennen, dass sie nicht das ganze System in Frage stellen wollte. Primär suche sie eine Lösung, um den Spezialbereich der Rheinschifffahrt in das Margentarifsystem zu integrieren. Sie blieb damit im Kernpunkt der Kontroverse mit den Niederlanden hart. Die Härte im Grundsatz bedeutete zwangsläufig, dass sich das Margentarifsystem dem Konzept der Tariffreiheit stärker würde annähern musste. Die eigentliche Erarbeitung einer Kompromissinitiative unternahm die Kommission dann wieder intern. Das Ergebnis dieser Bemühungen legte die Kommission dem Rat in seiner Sitzung am 9. März 1965 vor. Wie sich bereits zuvor abgezeichnet hatte, hielt die Kommission hierin an einem Margentarifsystem für alle drei Binnenverkehrsträger fest. Sie lehnte sogar eine Trennung der Rheinschifffahrt von den anderen Binnenschifffahrtsnetzen ab, da ihrer Meinung nach wegen des fließenden Übergangs von einem Schifffahrtsnetz ins andere eine einheitliche Regelung unbedingt erforderlich sei.904 Im Gegenzug musste die Kommission für ihre Grundsatzentscheidung aber sowohl eine sehr liberale tarifpolitische Detaillösung für die Binnenschifffahrt als auch im Detail abweichende margentarifliche Systeme für die drei Binnenverkehrsträger in Kauf nehmen. Ein liberales Tarifsystem bei den Eisenbahnen war im Rat ohnehin nicht konsensfähig. Mit anderen Worten ausgedrückt, war sie gezwungen, sich von ihrer Idealvorstellung eines einheitlichen Margentarifsystems zu Gunsten einer stärkeren Nuancierung der Verkehrsträger zu verabschieden. Damit entfernte sie sich weit von ihrer ursprünglichen Konzeption. Bemerkenswerterweise hatte schon im Oktober 1964 eine von der 903 904

Vgl. Ergebnisbericht des Bundesverkehrsministeriums über die 155. Tagung des EWGMinisterrats am 10. Dezember 1964, B108/13114, Bundesarchiv, Koblenz. Vgl. Vorschlag der EWG-Kommission an den Rat vom 9. März 1965 betreffend der Einführung eines Margentarifsystems für den binnenländischen Eisenbahn-, Straßen- und Binnenschiffahrtsgüterverkehr, S. 10, B108/13113, Bundesarchiv, Koblenz.

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Kommission eingesetzte Expertengruppe in ihrem Abschlussbericht, dem sog. Allais-Bericht, der Kommission von einem einheitlichen Tarifsystem abgeraten. Erneut verzichtete die Kommission auch darauf, eine konsequente Verkettung der Tarif- mit der Kapazitäts- und/oder Wettbewerbspolitik vorzunehmen.905 In ihrem Vorschlag vermied es die Kommission aber, dem Rat die Kompromissverantwortung durch die Vorlage eines geschlossenen Konzepts abzunehmen, das dieser im Idealfall nur noch absegnen musste. In Anbetracht der gemachten Erfahrungen mit der Verhandlungskultur im Rat wäre dies auch eine gefährliche Strategie gewesen. Stattdessen diskutierte die Kommission mehrere Lösungen für die gemeinsame Tarifpolitik der Binnenschifffahrt und deren jeweilige Auswirkungen auf die Margentarifsysteme der anderen Verkehrsträger. Konkret stellte die Kommission vier Tarifsysteme vor, wobei sie ausdrücklich betonte, dass bei allen vieren die Transparenz der Märkte durch die Errichtung einer kompetenten Kontrollinstanz sichergestellt werden müsse: x Unternehmenstarife im Rahmen von Festpreisen oder Margentarifen, die von den zuständigen Verwaltungsstellen festgesetzt werden sollten x Unternehmenstarife, die von den Unternehmen selber aufgestellt werden sollten, die aber an eine Genehmigung und feste Gültigkeitsdauer geknüpft werden sollten x Pflicht zur vorherigen Veröffentlichung der tatsächlich angewandten Preise, wobei die Verkehrsunternehmen frei sein sollten, die Tarife jederzeit zu ändern x Pflicht zur nachträglichen Veröffentlichung der Preise an so genannten Frachtenbörsen Mehr als Anhang denn als eigenständige tarifpolitische Kompromissvariante schlug die Kommission ein System von Referenzpreisen (Referenzmargensystem) vor, wie es von französischer Seite ins Gespräch gebracht worden war.906 Nach diesem hatten die zuständigen Verwaltungsstellen für die Binnenschifffahrt Margentarife festzulegen, die keinen verpflichtenden Charakter haben sollten. Die Unternehmer sollten in der Wahl ihrer Preise grundsätzlich frei bleiben und zur Veröffentlichung nur dann gezwungen werden, wenn die tatsächlichen Preise außerhalb der Margen lagen. Zu einer Behandlung des Kommissionsvorschlags durch den Rat kam es auf dessen folgender Sitzung am 13. Mai 1965 nicht. Der Rat widmete sich stattdessen zunächst den kapazitäts- und wettbewerbspolitischen Fragen. Er erließ Verordnungen über die Harmonisierung gewisser Wettbewerbsbedingungen sowie über begrenzte Gemeinschaftskontingente für den Straßengüterverkehr. Aufgrund des Primats der Synchronität der Maßnahmen wurde die Inkrafttretung der Verordnung von einem tarifpolitischen Beschluss abhängig gemacht. Der politische Druck auf die Mitgliedsstaaten stieg enorm, in der anstehenden Ratssitzung am 22. Juni 1965 zu einem tarifpolitischen Kompromiss zu gelangen. Darüber hinaus hatte in der Zwischenzeit die französische Regierung, die am 1.

905 906

Vgl. Ebd. Vgl. Ebd.

FALLBEISPIEL I: DIE MARGENTARIFVERORDNUNG

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Januar 1965 die Ratspräsidentschaft übernommen hatte, einen tarifpolitischen Vorstoß gewagt, der in Konkurrenz zum Vorschlag der Kommission trat.907 e) Die französische Kompromissinitiative Eine Reihe von Gründen hatte die französische Regierung dazu bewogen, ihre Ratspräsidentschaft zu nutzen, um eine tarifpolitische Initiative zu starten: (1) Im engeren Bereich der Verkehrspolitik teilte die französische Regierung die Furcht der anderen EWG-Staaten, dass durch Mehrheitsentscheidungen im Rat nach dem 1. Januar 1967 verkehrspolitisch unerwünschte Entscheidungen drohten. Diese Furcht wurde noch dadurch bestärkt, dass in der Zwischenzeit auch im Rahmen der Europäischen Verkehrsministerkonferenz die Bemühungen gescheitert waren, eine alternative Verkehrspolitik auszuhandeln. (2) In der generellen integrationspolitischen Debatte über die zukünftige Entwicklung der EWG spitzten sich die Auseinandersetzung immer mehr zu. Propagierte die Kommission einerseits die Stärkung supranationaler Elemente, so schwebte de Gaulle andererseits die Beibehaltung des Status Quo starker Mitgliedsstaaten mit Vetorecht im Rat vor. Im Frühjahr 1965 verhärteten sich die Gegensätze derart, dass Piers Ludlow sogar zu dem Urteil gelangt, dass „there appeared to be a low-level guerrilla war in progress between France and the Commission“.908 De Gaulle versuchte mittels diverser Maßnahmen zielstrebig die Kompetenzen der Kommission einzugrenzen. Wenn Frankreich vor diesem Hintergrund die festgefahrene Verkehrspolitik aus ihrer inneren Blockade befreien konnte, so würde dies zweifellos die Kommission und deren Präsident Hallstein schwächen. Verkehrskommissar Schaus wurde in der französischen Rhetorik deshalb immer deutlicher als „Bremser in der Verkehrspolitik“ an den Pranger gestellt.909 (3) Die gemeinsame Agrarpolitik geriet trotz des Kompromisses vom Dezember 1964 über die Marktordnung für Getreide immer mehr in die Krise, da die Frage der Agrarfinanzierung die Gemeinschaft immer weiter spaltete.910 Spätestens nach den Vorschlägen der EWGKommission vom 31. März 1965 standen sich Niederlande und Frankreich diametral gegenüber.911 Ein französisches Entgegenkommen in der Verkehrspolitik, welches die Niederländer in einem für sie wichtigen Politikbereich aus der Isolation befreite, musste auch ein Entgegenkommen in der Agrarpolitik zur Folge haben. Überdies war aus der französischen Perspektive ein Entgegenkommen auch für das integrationspolitische Klima zwischen beiden Staaten insgesamt angebracht, hatten die Niederländer doch seit den Fouchet-Plänen alle französischen Versuche torpediert, die EWG nach den Vorstellungen De Gaulles zu transformieren. Bereits in den ersten Tagen der Ratspräsidentschaft begann die französische Seite durch ein koordiniertes Vorgehen des Außen- und Verkehrsministeriums in bilaterale Gespräche mit den niederländischen Kollegen einzutreten. Frankreich 907 908 909

910 911

Vgl. Vorbereitende Informationspapiere für den Bundesverkehrsministers im Vorfeld der 171. Tagung des EWG-Ministerrats am 22. Juni 1965, B108/31167, Bundesarchiv, Koblenz. Vgl. Ludlow, Piers: The European Community, (Anm. 735), S. 59. Vgl. Telex des niederländischen Botschafters in Paris Benting an das Außenministerium, 29. Januar 1965, MBZ(65-74)-996-3171, Archief van Ministerie van Buitenlandse Zaken, Den Haag. Vgl. Bajon, Philip: Die Krise, (Anm. 722), S. 371-392. Vgl. Woyke, Wichard: Erfolg durch Integration. Die Europapolitik der Benelux-Staaten von 1947 bis 1969, Bochum 1985, S. 240.

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konzentrierte die Bemühungen zunächst auf die Niederlande, denn für eine Zustimmung aller EWG-Staaten zu einem tarifpolitischen Vorschlag der französischen Regierung war ein positives Signal aus den Niederlanden unabdingbar. Der französische Vorstoß stützte sich hauptsächlich auf zwei Elemente: (1) In inhaltlicher Hinsicht signalisierte Frankreich ein Entgegenkommen im Punkt der stärkeren Nuancierung der Verkehrsträger. So wurden Sonderregelungen für die Rheinschifffahrt in Aussicht gestellt. Diese sollten aber an ein niederländisches Entgegenkommen in Fragen der Tariftransparenz geknüpft werden, v.a. hinsichtlich der Einführung eines effektiven Systems der Publizität von Preisen. (2) In integrationspolitischer Hinsicht versuchte Frankreich den Verkehr aus seinem Schattendasein heraus zu führen. Man schlug vor, der gemeinsamen Verkehrspolitik eine größere politische Bedeutung zukommen lassen, u.a. indem eine gemeinsame Ratssitzung der Verkehrs- und Außenminister propagiert wurde. Dies würde den Verkehr aus dem engen Kreis der Sachverständigen herausführen, die Verhandlungen auf eine höhere politische Ebene heben und so den politischen Druck erhöhen. Die französische Regierung war davon überzeugt, dass für ein wirkliches Vorankommen politische Beschlüsse notwendig waren.912 Den inhaltlichen Schlüssel zum verkehrspolitischen Kompromiss sahen die Franzosen im Referenzmargentarifsystem für die gesamte Binnenschifffahrt. Diese Konzeption ging von freier Preisbildung aus, verlangte aber eine Publizität der Preise, sobald diese eine Marge von 15% um einen indikativen Tarif herum überschreiten würden. Alle anderen Punkte, in denen vor der Ratssitzung vom 10. Dezember 1964 in der Gruppe Verkehr noch Verhandlungsbedarf gesehen worden war, hoffte die französische Ratspräsidentschaft zügig lösen zu können, sobald es gelingen würde, auch die anderen vier EWG-Mitglieder vom Referenzmargensystem zu überzeugen. In mehreren bilateralen Gesprächen zwischen Vertretern des französischen und des niederländischen Verkehrsministeriums gelang es, eine Zustimmung der Niederländer zum französischen Vorschlag zu erhalten. Wenngleich in den Niederlanden weiterhin Verhandlungsbedarf gesehen wurde, sprachen doch viele Gründe dafür, vom grundsätzlichen Veto abzurücken. (1) Die Furcht vor negativen Konsequenzen einer qualifizierten Mehrheitsentscheidung über die Verkehrspolitik wurde im Frühjahr 1965 immer größer. (2) Das französischen Angebot kam der verkehrspolitischen Konzeption der Niederländer weit entgegen. Es sah sowohl die Sonderbehandlung der Rheinschifffahrt als auch den Anfang eines grundsätzlichen Liberalisierungsprozesses bei den anderen Binnenverkehrsträgern vor. Beides entsprach dem niederländischen Interesse an offenen Verkehrsmärkten. Bei der Eisenbahn und dem Straßenverkehr hegte man darüber hinaus die Hoffnung, zum ursprünglichen Kommissionsvorschlag vom 30. Mai 1963 zurückkehren zu können, der den eigenen Wünschen eher entsprach als die im Herbst 1964 von der Gruppe Verkehr gehandelten Alternati-

912

Vgl. Telex des niederländischen Botschafters in Paris Benting an das Außenministerium, 29. Januar 1965, MBZ(65-74)-996-3171, Archief van Ministerie van Buitenlandse Zaken, Den Haag.

FALLBEISPIEL I: DIE MARGENTARIFVERORDNUNG

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ven.913 Die Niederländer planten deshalb die Kommission für die weiteren Verhandlungen als Verbündete zu gewinnen. Mitten in die Phase der tarifpolitischen Kompromissfindung fiel ein bedeutender personeller Wechsel im niederländischen Verkehrsministerium. Am 5. Mai 1965 folgte dem zuvor unerbittlich die niederländischen Interessen vertretenden Mike Keyzer ausgerechnet jener Siep Posthumus auf den Posten des Staatssekretärs im Verkehrsministerium, der noch im Juni 1964 den Bericht des Verkehrsausschuss des Europäischen Parlaments zum Verordnungsentwurf der Kommission vom 30. Mai 1963 über die Einführung des Margentarifsystems verfasst hatte. Damit saß genau jener Berichterstatter des Europäischen Parlaments an der zentralen Schaltstelle der niederländischen EWG-Verkehrspolitik, der sich dezidiert für den Einbezug der Rheinschifffahrt in das Margentarifsystem und gegen eine Missachtung der Gleichbehandlung der Verkehrsträger ausgesprochen hatte.914 Als sich ihre Ratspräsidentschaft im April und Mai 1965 dem Ende näherte, trieb die französische Regierung ihre Initiative auf allen Ebenen konsequent vor. In bilateralen Gesprächen versicherte man sich der Verhandlungsbereitschaft der anderen Mitgliedsstaaten und legte dann in der Gruppe Verkehr formell einen entsprechenden Vorschlag vor. Ein besonderes Gewicht wurde der deutschen Zustimmung zur Sonderbehandlung der Rheinschifffahrt beigemessen, da die deutsch-niederländischen Gegensätze bis dato eines der Haupthindernisse auf dem Weg zur gemeinsamen Verkehrspolitik dargestellt hatte. Im Bundesverkehrsministerium traf zumindest auf höherer politischer Leitungsebene der französische Vorschlag auf positive Resonanz, da er die Möglichkeit für einen verkehrspolitischen Erfolg eröffnete. In einem konsistenten verkehrspolitischen Grundsatzprogramm wurde zudem eine Absicherung vor unerwünschten Entscheidungen gesehen, die später mit qualifizierter Mehrheit im Rat gegen deutsche Interessen hätten beschlossen werden können. Die für ein solches Grundsatzprogramm als notwendig erachtete Synchronität der Maßnahmen hatte darüber hinaus der Rat in seiner Sitzung am 13. Mai 1965 sichergestellt. Die Zustimmung zur Sonderbehandlung der Rheinschiffahrt wurde aber von Zugeständnissen bei den Seehafentarifen der Eisenbahnen abhängig. Nicht zuletzt wurde der französische Kompromissvorschlag als ein hoch zu schätzender symbolischer Erfolg gewertet, wichen doch die Niederländer erstmals von der Unantastbarkeit der Mannheimer Akte ab, selbst wenn das Referenzmargensystem in der Praxis kaum Veränderungen nach sich ziehen würde. f) Der französische Kompromiss im Rat Im Mai 1965 wurde der französische Kompromissvorschlag schließlich offiziell in die Gruppe Verkehr eingebracht und mit Nachdruck verhandelt. Die französische Ratspräsidentschaft drängte darauf, die noch offenen Fragen auf dem Weg zu einem tarifpolitischen Beschluss zu klären und die Tarifpolitik in einen Ge913

914

Vgl. Telex des niederländischen Botschafters in Brüssel Spierenburg an das Außenministerium, 27. April 1965, MBZ(65-74)-996-3171, Archief van Ministerie van Buitenlandse Zaken, Den Haag. Vgl. Europäisches Parlament, Sitzungsdokumente, Sitzungsperiode 1964/65, Bericht im Namen des Verkehrsausschusses über den Vorschlag der EWG-Kommission an den Rat betreffend einer Verordnung über die Einführung von Margentarifen, Berichterstatter: Posthumus, 5. Juni 1964, Doc. 36.

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samtkatalog verkehrspolitischer Maßnahmen einzubinden. Nun wurde auch die Kommission wieder intensiv in die Beratungen eingebunden. Hinter diesem Schritt steckten auch verhandlungstaktische Überlegungen, konnte die Kommission doch jederzeit den alten Verordnungsentwurf zurückziehen und damit den gesamten Erfolg gefährden. Dennoch befand sich auch die Kommission seit dem Ratsbeschluss vom 13. Mai 1965 nicht in der verhandlungstaktischen Position, die tarifpolitischen Fortschritte durch eine solche Aktion zu riskieren. Ein Rückzug ihres Margentarifvorschlags vom 20. Mai 1963 hätte den Ratskompromiss vom 13. Mai 1965 ernsthaft gefährdet und die Kommission als Blockadeinstanz verkehrspolitischer Fortschritte erscheinen lassen. Dies konnte sich die Kommission auch vor dem Hintergrund ihrer generellen Konfrontation mit der französischen Regierung nicht erlauben. Die Kommission konnte gar nicht anders als sich aus politischen Erwägungen heraus zu beteiligen. Einen besonderen Enthusiasmus zeigte sie dabei freilich nicht.915 Als ein zäher Verhandlungsgegenstand stellte sich die deutsche Forderung nach einer präzisen Formulierung von Bedingungen für Sonderabkommen heraus, auf dessen Basis der Transport von Massengütern mit der Eisenbahn erfolgen konnte. Die deutsche Seite hatte versucht, die Seehafentarife über präzise Formulierungen in diesen Sonderabkommen zu legitimieren ohne dabei ein Einfallstor zu öffnen, mit dem die Margentarife der Eisenbahnen unterlaufen werden konnten.916 Nach einem wahren Sitzungsmarathon gelang es der Gruppe Verkehr dann am 15. Juni 1965 dem Ausschuss der Ständigen Vertreter eine Lösungsmöglichkeit vorzulegen. Wie oben bereits geschildert, sah der Vorschlag der Gruppe Verkehr neben den tarifpolitischen Maßnahmen einen dreistufigen Plan vor, wie die Funktionsbedingungen nationaler Verkehrsmärkte einander angenähert werden sollten. (1) In der ersten Stufe sollten binnen drei Jahre nach Inkrafttretung der Übereinkunft kapazitätspolitische Angleichungen sowie weitere Maßnahmen zur Harmonisierung der Wettbewerbsbedingungen vorgenommen und eine Lösung des Wegekostenproblems gefunden werden. Zudem sollte die weiterhin ungeklärte Frage der Anwendung der Wettbewerbsregeln und der Verordnung 17 durch die Verabschiedung einer speziellen Verkehrskartellverordnung zum Abschluss gebracht werden. (2) In der zweiten Stufe plante man bis 1972 durch weitere Harmonierungs- und Liberalisierungsmaßnahmen ein finanzielles Gleichgewicht der defizitären Eisenbahnen unter Berücksichtigung der Normalisierung der Konten und der Lösung des Problems staatlicher Eingriffe, v.a. der Unterstützungstarife, herzustellen. (3) Konkrete Maßnahmen für die anschließende dritte Stufe sollten erst nach Kenntnis der verkehrspolitischen Entwicklungen festgelegt werden. In tarifpolitischer Hinsicht war die Kompromisslösung der Gruppe Verkehr durch drei Merkmale gekennzeichnet:917 (1) Tarifsystem: Je nach Verkehrskategorie sollten ein obligatorisches oder ein Referenzmargentarifsystems angewendet 915 916 917

Vgl. Wochenbericht des Bundesverkehrsministeriums, 17. Mai 1965, B108/13115, Bundesarchiv, Koblenz. Vgl. Aufzeichnung für Verkehrskommissar Schaus zur Vorbereitung der Tagung des Rates am 22. Juni 1965, 11. Juni 1965, N1299/767, Bundesarchiv, Koblenz. Vgl. Für den gesamten Vorschlag der Gruppe Verkehr: Vermerk zur Organisation des Verkehrsmarkts, 15. Juni 1965, BAC 14/1967/8, Historisches Archiv der Europäischen Kommission, Brüssel.

FALLBEISPIEL I: DIE MARGENTARIFVERORDNUNG

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werden. Im obligatorischen System schloss der Kompromiss Sondervereinbarungen außerhalb der Marge nicht grundsätzlich aus, stellte diese aber unter den Vorbehalt der Veröffentlichungspflicht. Für das Referenzsystem sah der Kompromiss ohnehin die generelle Veröffentlichungspflicht vor. In beiden Tarifsystemen sollten die Tarife auf der Basis von Kriterien erstellt werden, die der Rat noch festzulegen hatte. (2) Publizität: Die obligatorischen und die Referenztarife sollten von den Mitgliedsstaaten veröffentlicht werden. Abweichende Preise und Beförderungsbedingungen waren nachträglich, d.h. zwischen der Vereinbarung und der Ausführung eines Transportvertrags, den entsprechenden Behörden zu melden. Um die Transparenz der Märkte zu fördern, sollten spezielle Organe wie Frachtenbörsen oder Frachtenbüros eingerichtet werden. Die viel strittigere Frage, ob Tarife vorab zu prüfen und zu genehmigen waren, oder ob eine nachträgliche Prüfung und Rechtfertigung zu erfolgen hatte, wurde offen gelassen. (3) Tarifausschuss: Der Kompromiss sah im Punkt der Marktüberwachung einen aus Regierungsvertretern gebildeten „Ausschuss zur Überwachung des Marktes“ vor, dem ein Vertreter der Kommission vorsitzen sollte. Da es nicht gelungen war, über die Kompetenzen und Aufgaben des Tarifausschuss eine Einigung zu erzielen, legte der Vorschlag zunächst nur fest, dass der Tarifausschuss alle erforderlichen Informationen über die Tarife, die angewandten Preise und andere für die Kenntnis des Marktes zweckdienliche Faktoren zu erhalten hatte. Die schwierige Frage, welche Kompetenzen der Tarifausschuss und die Kommission bei der Aufstellung und Überwachung der Tarife erhalten sollten, wurde bewusst offen gelassen, um den Kompromiss nicht zu gefährden. Hierüber plante man den Rat zu einem späteren Zeitpunkt befinden zu lassen. Die Errichtung des gemeinsamen Verkehrsmarkts sollte auch in tarifpolitischer Hinsicht dem dreistufigen Zeitplan des Gesamtkompromisses vom 13. Mai 1965 entsprechen. (1) In der ersten Stufe waren gemeinsame Tarifbestimmungen lediglich für den grenzüberschreitenden Verkehr vorgesehen. Für den innerstaatlichen Verkehr stellte es der Plan den Mitgliedsstaaten frei, ob und wann sie erste Anpassungen an die gemeinsamen Tarifregelungen vornehmen wollten. Im grenzüberschreitenden Verkehr sah der Plan bei der Binnenschifffahrt das Referenzmargensystem und für die Straße ein obligatorisches System für Entfernungen von mehr als 50 km vor. Auch bei den Eisenbahnen war ein obligatorisches System geplant, wobei außerhalb der Margen liegende Sonderverträge zu rechtfertigen waren. Auf massives deutsches Drängen hin war damit das erwünschte Einfallstor für die Seehafentarife geöffnet worden, ohne das die Margentarife bei den Eisenbahnen systematisch mittels Sonderverträgen unterlaufen werden konnten.918 (2) In der zweiten Stufe, die am 31. Dezember 1972 enden sollte, sah der Zeitplan die Einbindung des innerstaatlichen Verkehrs in das gemeinschaftliche Tarifsystem vor. Neben dem grenzüberschreitenden Binnenschifffahrtsverkehr sollten dann vom Rat zu definierende Massengüter und andere innerstaatliche Transporte dem Referenzsystem unterliegen. In den Geltungsbereich der obligatorischen Margentarife überführte der Plan in der zweiten Stufe die grenzüberschreitenden Eisenbahn- oder Straßentransporte über 50 km, wobei der Rat ebenfalls gewisse Ausnahmen für Massengüter definieren sollte.

918

Vgl. Bericht des Referats A2 an Bundesverkehrsminister Seebohm, 1. Juli 1965, B108/13115, Bundesarchiv, Koblenz.

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Bei genauerer Betrachtung entpuppt sich der tarifpolitische Kompromissvorschlag eher als ein vages Grundkonzept denn als ein präzise ausgehandelter Kompromiss. Viele der zuvor noch kontrovers diskutierten Detailaspekte hatte der Rat einfach auf einen späteren Zeitpunkt vertagt. Andere Punkte waren stark verwässert worden. Zwar trug der Kompromissvorschlag eine deutliche niederländische Handschrift und machte den liberalen Gedanken einer freien Preispolitik zum Leitkonzept. Dennoch hatte man eine derart offene Formulierung gewählt, dass der tarifpolitische Kompromiss in viele Richtungen interpretiert und konkretisiert werden konnte. So legten ihn die Niederländer dahingehend aus, dass die anderen Delegationen eine frei Preisbildung akzeptiert hatten, während für andere Staaten wie die Bundesrepublik administrative Eingriffe in die Tarifbildung nicht gänzlich ausgeschlossen waren.919 3.2.3. Entscheidungsphase Der Rat verabschiedete den von der Gruppe Verkehr ausgearbeiteten Kompromiss am 22. Juni 1965 mit nur marginalen Veränderung als ‚Übereinkunft über die Organisation des Verkehrsmarkts’.920 In der öffentlichen Wahrnehmung wurde in der Übereinkunft gar der Beginn einer gemeinsamen Verkehrspolitik gesehen.921 In inhaltlicher Hinsicht hatte sich der Rat mit der ‚Übereinkunft über die Organisation des Verkehrsmarkts’ in sehr fundamentalen Elementen von den tarifpolitischen Vorstellungen der Kommission gelöst, von denen die wichtigsten kurz genannt werden sollen: (1) Gestaffelte Einführung des Systems: Entgegen der ursprünglichen Kommissionsidee sollte das Margentarifsystem nicht mehr gleichzeitig und im gesamten EWG-Raum einheitlich in Kraft treten, sondern in drei Stufen gestaffelt nach binnen- und grenzüberschreitendem Verkehr. (2) Nuancierung der Verkehrsträger: Die Übereinkunft sah differenzierte Margentarifsysteme je nach Verkehrsträger vor, womit auf die Eigenarten der Verkehrsträger Rücksicht genommen wurde. Dies zeigte sich am deutlichsten in der Einführung des Referenzmargentarifsystems für die Binnenschifffahrt. (3) Verkehrspolitisches Gesamtpaket: Entgegen der bisherigen Verhandlungstaktik der Kommission hatte der Rat die tarifpolitischen Maßnahmen konsequent in ein verkehrspolitisches Gesamtpaket eingebunden und auf diese Weise eng mit den kapazitäts- und wettbewerbspolitischen Maßnahmen verknüpft. Von hoher symbolischer Bedeutung war der Einbezug der Rheinschifffahrt in die EWG-Verkehrspolitik.922 Obgleich in materieller Hinsicht das Referenzsystem rechtlich unverbindlich blieb und die Regelungen der Mannheimer Akte als unangetastet interpretiert werden konnten, werteten die EWG-Mitglieder den Ratsbeschluss als niederländische Zustimmung für die Einbeziehung der Rheinschifffahrt in die EWG-Verkehrspolitik. Die Sonderstellung der Rheinschifffahrt in der verkehrspolitischen Diskussion war jedenfalls ernsthaft hinterfragt wor919 920 921 922

Vgl. Vorbereitende Informationspapiere für den Bundesverkehrsministers im Vorfeld der 171. Tagung des EWG-Ministerrats am 22. Juni 1965, B108/31167, Bundesarchiv, Koblenz. Vgl. Protokoll der 171. Tagung des EWG-Ministerrats am 22. Juni 1965, B108/31167, Bundesarchiv, Koblenz Vgl. Hallstein, Walter: Die Europäische Gemeinschaft, Düsseldorf 1969, S. 221. Vgl. Bericht des Bundesverkehrsministeriums über die Tagung des Rats vom 22. Juni 1965, B108/13115, Bundesarchiv, Koblenz.

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den. Betrachtet man die Übereinkunft des Rats vor dem Hintergrund aller vorherigen Bemühungen um eine tarifpolitische Zusammenarbeit in Europa, so hatte der Rat die wohl umfassendste tarifäre Harmonisierung überhaupt ernsthaft ins Auge gefasst. Allen vorhandenen Schwachstellen zum Trotz muss er als echter Kompromiss betrachtet werden, für den alle Mitgliedsstaaten Zugeständnisse gemacht hatten. In inhaltlicher Hinsicht stellte der Ratsbeschluss indes lediglich eine Zwischenetappe dar. Er war eine Absichtserklärung, die inhaltlich noch zu konkretisieren war. Schwierige Probleme wie die Öffnung und Differenzierung der Margen, die Beziehung zu Drittländern und der Umgang mit den EGKS-Produkten mussten noch gelöst werden.923 In einer Mitteilung wurde deshalb der Ausschuss der Ständigen Vertreter aufgefordert, in Kooperation mit der Kommission, dem Wirtschafts- und Sozialausschusses und dem Europäischen Parlaments das beschlossene System endgültig festzulegen. Dem Rat sollte für seine nächste Sitzung ein Vorschlag unterbreitet werden. In prozessualer Hinsicht stellte dieses Vorgehen einen klaren Bruch mit dem Rechtsetzungsverfahren der EWG und einen ebenso klaren Affront gegen die Kommission dar. Auf Drängen Frankreichs hatte der Rat das Prinzip der Intergouvernementalität gestärkt und die Kommission ihres Initiativmonopols beraubt. Vor der französischen Nationalversammlung verkündete der französische Verkehrsminister Jacquet dann großmundig, dass „dank französischer Vorschläge, die ‚à la francaise’ ausgehandelt wurden, ein Ergebnis“ erzielt werden konnte. Als er dann obendrein fragte, „wer dann noch mit gutem Gewissen behaupten könnte, dass wir darüber belehrt werden müssen, wie Europa aufgebaut werden muss“,924 fühlte sich die Kommission selbstverständlich zum Konkurrenzkampf aufgefordert. 3.2.4. Zusammenfassung In der Übereinkunft vom 22. Juni 1965 hatte sich der Rat erstmals auf einen tarifpolitischen Kompromiss verständigen können. Wenngleich noch viele Detailfragen offen geblieben waren, so hatte der Rat seine Absicht zur Einigung demonstriert. Seit der Vorlage des ersten Memorandums der Kommission von November 1960 hatten die EWG-Gremien zuvor vergeblich versucht, die sehr differenzierten nationalen Tarifsysteme mit ihren unterschiedlichen ordnungspolitischen Einbettungen in ein gemeinsames Margentarifsystem zu überführen. Der Kommission war es in ihren Vorschlägen weder gelungen ein theoretischkonzeptionelles Niveau zu verlassen noch die Margentarife in ein verkehrspolitisches Gesamtpaket einzubinden. Sie hatte starrsinnig und naiv ihr Maximalziel der intra- wie intermodalen Gleichbehandlung der Verkehrsdienstleister verfolgt. Dabei hatte sie den realistischen Möglichkeitsrahmen einer EWGTarifpolitik verkannt, die nur dann konsensfähig sein konnte, wenn die Unterschiedlichkeit der Verkehrsträger stärker nuanciert wurde. Die Blockadehaltung 923 924

Vgl. Bericht der Abteilung A2 des Bundesverkehrsministeriums über den Stand der EWGVerkehrspolitik, 1. Juli 1965, B108/13116, Bundesarchiv, Koblenz. Zitiert nach: Europäisches Parlament, Sitzungsdokumente, Sitzungsperiode 1965/66, Bericht im Namen des Verkehrsausschusses über das vom Rat am 22. Juni 1965 angenommene System der Organisation des Verkehrsmarktes und über die Vorschläge der EWG-Kommission vom 27. Oktober 1965 zur Einführung eines Margentarifsystems, Berichterstatter: Posthumus, 17. Januar 1966, Doc. 115, S. 3.

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der Niederländer wegen der Rheinschifffahrt, die Konkurrenz mit dem UIR-Plan und der Europäischen Verkehrsministerkonferenz, die Verteidigung des Initiativmonopols durch die Kommission und der wiederholte Rückzug des Rats aus der Verantwortung für Konsensbildung traten erschwerend hinzu. Erst die französische Ratspräsidentschaft stellte sich der Verantwortung des Rats, wenngleich sie verkehrsfremde Motive zu diesem Schritt bewogen. Sie führte nicht nur den Politikbereich Verkehr aus seiner Isolation heraus und machte ihn zu einem politischen Topthema. Sie verließ auch den engeren Kreis der Verkehrsfachleute und ihrer netzwerkartigen personellen Verbindungen. Nichtsdestotrotz fehlte den EWG-Mitgliedern weiterhin das generelle Interesse an einem Margentarifsystem, so dass das in der Ratsübereinkunft vom 22. Juni 1965 skizzierte System eher eine offene Absichtserklärung darstellte. Diese war vor dem Hintergrund übergeordneter gesamtpolitischer Ziele den Verkehrsministerien durch Zugeständnisse und vage Formulierung abgerungen worden. Der Angst aller Mitgliedsstaaten vor qualifizierten Mehrheitsentscheidungen im Rat nach dem Wegfall des Vetos fiel eine Schlüsselrolle zu.

3.3. Der Margentarifverordnungsentwurf vom 27. Oktober 1965 3.3.1. Initiativphase Die Kommission ließ sich durch den maßgeblich von Frankreich initiierten Ratsbeschluss über das weitere Prozedere nicht in die Defensive drängen. Sie zog sich auf ihr vertraglich festgelegtes Recht zurück, Form und Inhalt ihrer Vorschläge frei zu wählen. Umgehend nach der Verabschiedung der Übereinkunft durch den Rat machte sie sich an die Arbeit, um einen revidierten Verordnungsentwurf über das Margentarifsystem vorzulegen. Zusätzlich kam ihr die gesamtpolitische Situation eines durch die ‚Krise des leeren Stuhls’ gehemmten Rats entgegen, war doch mit den Ausschuss der Ständigen Vertreter bzw. der Gruppe Verkehr der eigentliche Hauptkonkurrent der Kommission vorerst lahm gelegt.925 Es ging der Kommission also über den engeren Bereich der Margentarifverordnung hinaus um übergeordnete integrationspolitische Ziele. Die Kommission plante ein klares Signal in Richtung Frankreich zu senden, dass man einer Stärkung des Prinzips der Intergouvernementalität innerhalb der EWG, wie es de Gaulle vorschwebte, entgegentreten werde. Ausdrücklich wies der am 27. Oktober 1965 von der Kommission vorgelegte ‚Verordnungsentwurf über die Einführung eines Margentarifsystems im Güterverkehr der Eisenbahnen, des Straßenverkehrs und der Binnenschifffahrt’ an mehreren Stellen darauf hin, dass die späteren Durchführungsbestimmungen nur noch mit qualifizierter Mehrheit zu verabschieden seien. Gleichzeitig wurde der Gruppe Verkehr signalisiert, dass die Kommission im Rahmen der vorgesehenen Entscheidungsstrukturen der EWG ein starkes Interesse an einer guten Arbeitsatmosphäre mit den Ratsgremien hatte. Gegenüber den Mitgliedern der Gruppe Verkehr hatte sich die Generaldirektion Verkehr deshalb von Beginn ihrer Überlegungen an um Transparenz bemüht. In-

925

Vgl. Vgl. Ludlow, Piers: The European Community, (Anm. 735), S. 59.

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formell waren diese über den Fortgang der kommissionsinternen Arbeit zur Margentarifverordnung unterrichtet worden.926 In inhaltlicher Hinsicht kehrte der Verordnungsentwurf der Kommission in vielen Punkten wieder zum ursprünglichen Entwurf der Kommission vom 20. Mai 1963 zurück. Hierzu nutzte die Kommission auch den Interpretationsrahmen der Übereinkunft des Rats aus und konkretisierte die einzelnen Regelungen in ihrem Sinne. Eine sehr markante Abweichung bestand in der Rückkehr zum Konzept isolierter Verordnungsentwürfe, da die Kommission einen auf die Tarifpolitik fokussierten Verordnungsvorschlag konzipierte. Mit diesem Schritt schnürte die Kommission also das Paket des Rats aus tarif-, kapazitäts- und wettbewerbspolitischen Maßnahmen erneut auf. Den Gefahren einer solchen Vorgehensweise waren sich die Kommissionsmitglieder durchaus bewusst. Jedoch kalkulierte die Kommission damit, dass eine erfolgreiche Verabschiedung der Margentarifverordnung den politischen Druck auf die Mitgliedsstaaten erhöhen würde, das gesamte verkehrspolitische Programm zügig umzusetzen.927 Vom politischen Sprengstoff her sehr bedeutsam war der Artikel 10 des Verordnungsentwurfs, in dem die Kommission die Auferlegung von befristeten Höchst- und Mindesttarifen im Referenzmargentarifsystem vorschlug. Den Hintergrund dieses Vorschlags bildeten die Befürchtungen der Kommission, im Referenzsystem könne die Ausnutzung marktbeherrschender Stellungen oder ein ruinöser Wettbewerb nicht wirkungsvoll unterbunden werden. Die Kommission hatte sich also die Vorstellung eines drohenden Verdrängungswettbewerbs zu eigen gemacht. Diese Gefahr sah sie besonders dann, wenn die entsprechenden Kapazitätsregeln erst mit Verzögerung in Kraft treten würden. Für die Kommission stellte der Artikel 10 insofern eine reine Sicherheitsmaßnahme dar. Sie hatte nicht die Absicht, die freie Preisbildung grundsätzlich in Frage zu stellen. Ohnehin stufte die Kommission das Referenzsystem als „ein Novum“ ein, „dessen Entwicklung man erst abwarten muss.“928 Gewisse Übergangsregeln waren für die Kommission deshalb eine Notwendigkeit. Dass der Verordnungsentwurf der Kommission gar das Recht zusprach, bei Differenzen zwischen den Mitgliedsstaaten die befristeten Margentarife eigeninitiativ festzulegen, sollte die Brisanz des Artikels 10 nur noch steigern, da die Mitgliedsstaaten jeder Erweiterung der Entscheidungsmacht der Kommission mit Reserviertheit begegneten. Weitere Änderungen bzw. Präzisierungen der Kommission sahen beispielsweise vor: (1) Neben der Veröffentlichung der Preise, die außerhalb der Margen liegen, sollte zusätzlich eine informatorische Mitteilung (ohne Veröffentlichung) an die nationalen Behörden und die Kommission gemacht werden, um den Markt effektiver überwachen zu können. Um einer niederländischen Kritik an der Mitteilungspflicht vorwegzugreifen, erinnerte Verkehrskommissar Schaus den Staatssekretär Posthumus daran, dass das „Europäische Parlament (Berichterstatter Posthumus) seinerzeit sogar eine monatliche Veröffentlichung der tat926 927

928

Vgl. Vermerk des Vertreters des Bundesverkehrsministeriums in Brüssel Golbs-Wilms, 3. September 1965, B108/13085, Bundesarchiv Koblenz. Vgl. Entwurf der Kommission über die Änderung des Margentarifvorschlags vom 10. Mai 1963, 22. Oktober 1965, BAC 14/1967/8, Historisches Archiv der Europäischen Kommission, Brüssel. Vgl. Persönlicher Brief von Verkehrskommissar Schaus an den niederländischen Staatssekretär im Verkehrsministerium Posthumus, 16. November 1965, 2.21.096.7, Nationaal Archief, Den Haag.

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sächlichen Tarife gefordert hatte.“929 (2) Sondervereinbarungen sollten nur noch dann zulässig sein, wenn bestimmte Zustände bei der Tariffestsetzung, wie die Kostendeckung, nicht berücksichtigt werden konnten. Zudem sah der Entwurf eine nachträgliche Begründung der Sondervereinbarungen vor, d.h. nach Abschluss der Vereinbarung. (3) Die Bandbreite der Margen wurde einheitlich auf 20% festgelegt, da die Kommission durch das Nebeneinander von Margen- und Referenztarifen negative Wettbewerbseffekte befürchtete. Die Margen sollten aber durchaus nach den Verkehrsträgern, den Güterarten, der Gütermenge und den saisonalen Bedingungen gestaffelt gestaltet werden. (4) Für die Überwachung des Verkehrsmarkts schlug die Kommission einen Ausschuss vor, der aus Sachverständigen der Mitgliedsstaaten und einem Vertreter der Kommission als Vorsitzendem bestehen sollte. Es war geplant, den Ausschuss unter die Verantwortung der Kommission zu stellen. Die exekutive Gewalt sollte explizit der Kommission vorbehalten bleiben. Da die Kommission allerdings aus dem Beratenden Verkehrsausschuss wusste, dass die Mitgliedsstaaten nicht gewillt waren, weitere Zuständigkeiten an ein Gemeinschaftsorgan zu übertragen, räumte man diesen ein Widerspruchsrecht und die Möglichkeit einer übergeordneten Entscheidung des Rats mit qualifizierter Mehrheit ein.930 Um das Verfahren zu beschleunigen, legte die Kommission dem Rat ihren Verordnungsvorschlag als eine Änderung nach Artikel 149 des EWG-Vertrags vor, der keine erneute Anhörung durch den Wirtschafts- und Sozialausschuss und das Europäische Parlament vorsah. Dagegen protestierten beide Gremien vehement, so dass es umstritten blieb, ob der Ratspräsident den Entwurf weiterleiten sollte. Nach langen Streitigkeiten räumte die Kommission letztlich ein, zumindest das Europäische Parlament zu hören.931 3.3.2. Verhandlungsphase a) Wirtschafts- und Sozialausschuss Im Januar 1966 wurde der Wirtschafts- und Sozialausschuss von sich aus aktiv und bat die Kommission eine Stellungnahme abgeben zu dürfen. So sollte zumindest eine formelle Gleichberechtigung mit dem Europäischen Parlament erreicht werden. Die Kommission reagierte darauf aber ebenso negativ wie auf eine erneute Anfrage vom 23. März 1966, so dass der Ausschuss schließlich am 28. September 1966 eigeninitiativ eine Stellungnahme präsentierte. In dieser billigte er den Vorschlag der Kommission grundsätzlich, machte aber erneut auf die Idee einer temporären Testphase aufmerksam. Zu diesem Zeitpunkt war die Entscheidungsfindung in den Ratsgremien allerdings schon so weit vorangeschritten, dass die Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschuss bedeutungslos blieb. Der Vorgang verdeutlicht aber sehr gut, wie nachrangig die Bedeutung der beratenden Gremien der EWG in der Frage tarifpolitischer Rechtsetzung in der Zwischenzeit war. 929 930 931

Vgl. Ebd. Vgl. Bericht der Sitzung des Beratenden Verkehrsausschusses vom 26. November 1965, B108/10225, Bundesarchiv, Koblenz. Vgl. Europäisches Parlament, Sitzungsdokumente, Sitzungsperiode 1965/66, Bericht im Namen des Verkehrsausschusses über das vom Rat am 22. Juni 1965 angenommene System der Organisation des Verkehrsmarktes und über die Vorschläge der EWG-Kommission vom 27. Oktober 1965 zur Einführung eines Margentarifsystems, 17.1.1966, Doc. 115.

FALLBEISPIEL I: DIE MARGENTARIFVERORDNUNG

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b) Europäisches Parlament Der Verkehrsausschuss des Europäischen Parlaments beeilte sich mit einer Stellungnahme und legte seinen Bericht durch den Berichterstatter de Gryse bereits am 19. Januar 1966, also noch während der Luxemburger Verhandlungen über einen Ausweg der Krise der EWG, vor. Der Verkehrsausschuss sparte vor dem Hintergrund der Diskussion über die institutionelle Entwicklung der EWG auch nicht mit Kritik am Prozedere der aktuellen verkehrspolitischen Entscheidungswege. Sowohl das Zustandekommen der Übereinkunft vom 22. Juni 1965 als auch die Erteilung des Arbeitsauftrags an den Ausschuss der Ständigen Vertreter wurde angeprangert, da beides im eklatanten Widerspruch zu den vertraglich fixierten Entscheidungsstrukturen und Kompetenzen der einzelnen EWGOrgane stand.932 Wie die Kommission so ließ sich auch das Europäische Parlament durch die französische Blockade nicht in die Defensive drängen, sondern versuchte gezielt, ein Zeichen gegen jeglichen Versuch der stärkeren Intergouvernementalität der EWG zu setzen. In inhaltlicher Hinsicht übte der Verkehrsausschuss scharfe Kritik am Aufschnüren der Ratsübereinkunft und geißelte den isolierten Verordnungsentwurf als deutlichen Rückschritt. Um die hohe Bedeutung einer Einheit der tarif-, kapazitäts- und wettbewerbspolitischen Maßnahmen zu unterstreichen, zog der Verkehrsausschuss in seinem Bericht zum Verordnungsentwurf der Kommission zugleich die Ratsübereinkunft heran und stellte beide kontrastiv gegenüber. Im Einklang mit vorherigen Stellungnahmen des Europäischen Parlaments wurde speziell die Abstimmung der Preis- und Kapazitätspolitik angemahnt. Gleichwohl zeigte der Bericht eine im Unterschied zu früheren Berichten deutlich pragmatischere Sicht auf die Möglichkeiten der EWG-Verkehrspolitik. So wurde zwar bemängelt, dass die Einheitlichkeit der Tarifpolitik durch drei Tarifsysteme (Referenzmargen, obligatorische Margen und Sondervereinbarungen) verloren gegangen sei. Trotzdem wurde die Verordnung als realistischer Schritt gelobt. Sofern wettbewerbs- und kapazitätspolitische Maßnahmen folgen würden, sah der Ausschuss durchaus eine Gleichbehandlung der Verkehrsträger hinsichtlich der Wettbewerbswirkung als gewährleistet an. Eine symbolisch bedeutsame Unterstützung – wenngleich gegen die Stimmen der niederländischen Vertreter im Verkehrsausschuss durchgesetzt – erhielt die Kommission zum Artikel 10 des Verordnungsentwurfs, der die Auferlegung von befristeten Höchst- und Mindesttarifen im Referenzmargentarifsystem der Binnenschifffahrt vorschlug. Der Verkehrsausschuss sah zwar durchaus ein, dass der Artikel über den Rahmen der Übereinkunft im Rat hinausging. Dennoch sei er „absolut notwendig und in Anbetracht des gegenwärtigen Standes der Organisation des Verkehrsmarkts sogar von grundlegender Bedeutung.“933 In der Summe betrachtet, erhielt der Kommissionsvorschlag durchaus die Zustimmung des Europäischen Parlaments, wenngleich er eine Reihe sehr grundsätzlicher Nachbesserungsforderungen stellte. Obwohl das Europäische Parlament auf eine pragmatischere Linie einzuschwenken begann und in inhaltlicher Hinsicht eine durchaus neutrale Position bezog, sollte der Bericht im weiteren Entscheidungsprozess keine Rolle mehr spielen. Anders als noch in der ersten Hälfte der 1960er Jahren zog keine der 932 933

Vgl. Ebd. Vgl. Ebd., S. 12.

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nationalen Delegationen den Bericht des Europäischen Parlaments ernsthaft heran, um eigene Positionen zu legitimieren. Der Umgang mit dem Bericht zum Verordnungsentwurf der Kommission über die Margentarifverordnung war somit symptomatisch für die nachlassende Bedeutung des Europäischen Parlaments in der verkehrspolitischen Diskussion der EWG. c) Rat Die Gruppe Verkehr trat vom 19.-22. Juli 1965 erstmals zusammen, um das weitere Vorgehen in der Frage der Ratsübereinkunft zu erörtern. Über einen informatorischen Meinungsaustausch hinaus wollte jedoch keine Delegation in einen Verhandlungsprozess einsteigen. Ohne französische Beteiligung mussten alle Meinungsäußerungen und Absprachen ohnehin unter dem Vorbehalt einer Anpassung an französische Positionen stehen. Die Gruppe Verkehr einigte sich deshalb darauf, vorerst keine Versuche zu unternehmen, um die Ratsentscheidung in einen konkreten Verordnungsentwurf zu gießen. Obendrein kamen Zweifel am prozessualen Vorgehen auf, so dass die Kommission in ihren Bemühungen um eine Revision des Verordnungsentwurfs nicht gestört wurde. Erst nach der Vorlage des Kommissionsentwurfs sollte die nächste Sitzung der Gruppe Verkehr anberaumt werden. Das Initiativmonopol der Kommission war somit wieder hergestellt. Indirekt war so auch die Taktik der Kommission aufgegangen, durch die gezielte Vorlage eines Verordnungsentwurfs ein klares Signal zu setzen. Als der Kommissionsentwurf dann am 27. Oktober 1965 vorlag, fand sich die Gruppe Verkehr unmittelbar in der gleichen Blockadesituation wieder, welche auf der Ratssitzung vom 10. Dezember 1964 zum Abbruch der Diskussionen über den ersten Verordnungsentwurf der Kommission geführt hatte. Insbesondere die Niederländer, die in der Ratsübereinkunft vom 22. Juni 1965 eine generelle Anerkennung der freien Preisbildung durch die fünf anderen Mitgliedsstaaten gesehen hatten, verwiesen auf inakzeptable Elemente des revidierten Verordnungsentwurfs und kehrten zu ihrer alten Veto-Position zurück. In vielen bilateralen Gesprächen wie auch im Rahmen einer Anhörung der Kommission durch die Ständigen Vertreter am 16./17. Dezember 1965 ließen die Niederländer jegliche Kompromissbereitschaft missen. Im Gegenteil, sie legitimierten ihre Haltung gar damit, dass „die Deutlichkeit der niederländischen Position zu einer fruchtbaren Debatte beitragen würde.“934 Nicht minder eindeutig formulierte auch die französische Seite ihre Ablehnung, wenngleich sie ihre Position bis zum Luxemburger Kompromiss vom 29. Januar 1966 nur informell durchsickern lassen konnte. Das französische Verkehrsministerium wollte weder eine Festsetzung von Tarifen bei Ausnahmesituationen im Referenzsystem der Binnenschifffahrt durch die Kommission akzeptieren noch dieser überhaupt einen Sitz in der Tarifkommission zukommen lassen. Am Ziel von mehr Intergouvernementalität innerhalb der EWG hielt die französische Regierung konsequent fest. Letztlich

934

Vgl. Brief des Staatssekretärs Stijkel an Bundesverkehrsminister Seebohm, 11. November 1965, B108/13086, Bundesarchiv, Koblenz.

FALLBEISPIEL I: DIE MARGENTARIFVERORDNUNG

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kündigten alle EWG-Mitglieder ihren Verhandlungsbedarf an, wenngleich in variierender Intensität.935 Es wäre aber falsch und würde am Ablauf der Entscheidungsfindung vorbei argumentieren, wenn die Ursachen der erneuten Konflikte innerhalb der Gruppe Verkehr ausschließlich im Verordnungsentwurf der Kommission gesucht würden. Die Kommission hatte immerhin den Versuch unternommen, den Grundsatzbeschluss des Rats in eine detaillierte und konkrete Verordnung zu gießen. Wenn nun also wieder alte Konflikte aufbrachen, die in der Ratsübereinkunft vom 22. Juni 1965 schlichtweg vertagt worden waren, so ist dies schwerlich der Kommission anzulasten. Im weiteren Verlauf der Debatte traten die inhaltlichen Argumente zu Lasten der verhandlungstaktischen Marschrouten in den Hintergrund. Einmal mehr stand dabei die niederländische Position im Mittelpunkt. Die Niederländer kehrten nämlich unmittelbar nach der ersten Sitzung der Gruppe Verkehr zu ihrer ehemaligen Taktik zurück. Das unveränderte Vetorecht nach dem Luxemburger Kompromiss ließ ihnen hierzu freie Hand. So kamen der Direktor für Internationale Verkehrspolitik Raben und der Generaldirektor für Europäische Zusammenarbeit im Außenministerium darin überein, auf eine gemeinsame Verkehrspolitik verzichten zu wollen, wenn die freie Preisbildung, wie sie auch im Kompromiss des Rats vom 22. Juni 1965 festgeschrieben worden war, nicht garantiert sei.936 Auch moralisch sah man sich im Recht, hatte aus der niederländischen Perspektive doch die Ratsübereinkunft die freie Preisbildung eingeführt. Dies bedeutete faktisch, dass jeglicher Fortschritt in der Tarifpolitik von einem Einschwenken der anderen Mitglieder der EWG auf die niederländische Position abhängig gemacht wurde. Demgegenüber positionierte sich das Bundesverkehrsministerium auf höherer Leitungsebene kompromissbereiter. Dort sollten zwar die eigenen Vorstellungen in den Detailpunkten weitest möglich durchgesetzt werden. Die Ratsübereinkunft wünschten die Verantwortlichen jedoch nicht zu gefährden. Aus diesem Grund stellten die zuständigen Referate auch ernsthafte Überlegungen an, ob die Probleme der ruinösen Konkurrenz nicht doch mittels kapazitäts- und wettbewerbspolitischen Maßnahmen gelöst werden konnten. In einem solchen Fall hätte man nämlich den umstrittenen Artikel 10 fallen lassen können und wäre einer Lösung einen wesentlichen Schritt näher gekommen. Der politische Wille zur Einigung war in den höheren Ministeriumsetagen zweifellos vorhanden. Auch das Wirtschaftsministerium übte dementsprechenden Druck aus. Nichtsdestotrotz hätten einige Abteilung und Referate im Bundesverkehrsministerium es weiterhin gerne gesehen, wenn die EWG-Tarifpolitik gescheitert wäre.937 Die Gruppe Verkehr diskutierte den Vorschlag der Kommission im Frühjahr 1966 sehr intensiv, konnte aber dennoch keine wirkliche Annäherung der Positionen erreichen. Es wurden zu viele Detailprobleme nebeneinander behandelt, um tarifpolitische Pakete schnüren zu können. Ein Außenstehender oder Nicht935

936 937

Vgl. Interne Korrespondenz des Bundesverkehrsministeriums über die Anhörung der Kommission durch die Ständigen Vertreter vom 16./17. Dezember 1965, B108/13086, Bundesarchiv, Koblenz Vgl. Gesprächsnotiz des Direktors für Internationale Verkehrspolitik Raben, 10. Juni 1966, MBZ(65-74)-996-3174, Archief van Ministerie van Buitenlandse Zaken, Den Haag. Vgl. Protokoll einer internen Hausbesprechung des Bundesverkehrsministeriums im November 1965, B108/13086, Bundesarchiv, Koblenz.

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EUROPÄISCHE WIRTSCHAFTSGEMEINSCHAFT

fachmann blickte angesichts der Fülle der diskutierten Punkte ohnehin nicht mehr durch. Im Rahmen der Ständigen Vertreter war die Situation im Mai 1966 schließlich so festgefahren, dass auf Anregung von Verkehrskommissar Schaus eine Sitzung des Ministerrats für den 28. Juli 1966 einberufen wurde, um eine politische Richtungsentscheidung herbeizuführen.938 Auch dieser Schritt scheiterte. Weder vor noch während der ersten Sitzung des Rats am 28. Juli 1966 gelang es in vielen kontroversen Punkten eine Einigung zu erzielen. (1) Im Hinblick auf die Festsetzung befristeter obligatorischer Margen im Referenzsystem der Binnenschifffahrt (Artikel 10) standen sich die niederländische und die französische Delegation unvereinbar gegenüber. (2) Noch uneinheitlicher waren die Positionen im Punkt der Kostengrenzen bei den Referenztarifen. Während die niederländischen Vertreter ein freies Spiel der Referenzfrachten nach unten wünschten, traten deren französische Gegenspieler für ein strenges Kostenkriterium zur Vermeidung ruinöser Konkurrenz ein. In einigen Mitgliedsstaaten wie der Bundesrepublik standen sich sogar nationale Fachressorts mit ihren Positionen unvereinbar gegenüber,939 so dass die Konfliktlinien sehr vielschichtig waren. (3) In der Frage der Margenspannweite wollten die Niederländer nur zustimmen, wenn sich die von der Kommission vorgeschlagenen 20% auf alle Waren, inklusive der EGKS-Produkte beziehen würden, so dass die Binnenschifffahrt effektiver mit den Eisenbahnen konkurrieren konnte. (4) Hinsichtlich der nachträglichen Begründung der Sonderabkommen wollte sich die französische Vertretung, v.a. der Verkehrsminister Pisani, nicht festlegen und bat um weitere Bedenkzeit. (5) In der Frage der Markttransparenz forderte die französische Delegation eine „echte Transparenz des Verkehrsmarkts“,940 die eine Publizität der Namen der Verkehrsunternehmer beinhalte. Ansonsten, so lautete die französische Befürchtung, könnte der Verlader keine ausreichende Kenntnis der Marktlage gewinnen. Die von der Kommission vorgeschlagene Frachtenbörse, in der die Namen der Anbieter unbekannt blieben, war nach französischer Auffassung sinnlos, da sich ein Verlader nicht an den Anbieter mit den günstigsten Frachtpreisen wenden könne, wenn er dessen Identität nicht kenne. Die Niederländer und Italiener wiederum verwiesen auf das Berufsgeheimnis und stützten den Kommissionsvorschlag. (6) Das deutsche Verkehrsministerium pochte weiterhin auf Sondermaßnahmen aus regionalpolitischen Gründen, gegen die sich die anderen Mitglieder wehrten. (7) Die hochsensiblen institutionellen Aspekte, d.h. den Ausschuss zur Marktüberwachung und die Sanktionsrechte der Kommission, vertagte der Rat angesichts der vielen ungeklärten Fragen und der dezidierten französischen Position auf die nächste Sitzung im Oktober. Der Ministerrat nahm die vielen Detailkonflikte eher zur Kenntnis als das er sie richtig besprechen konnte. Erneut trat auch kein Minister hervor und versuchte, eine politische Entscheidung herbeizuführen. Man rang sich lediglich zur gemeinsamen Erklärung durch, dass es sich bei der Übereinkunft vom 22. Juni 1965 um ein Globalabkommen handelte und deshalb die Synchronität der Maß938

939 940

Vgl. Memorandum der Generaldirektion für Europäische Zusammenarbeit im niederländischen Außenministerium, 6. Juni 1966, MBZ(65-74)-996-3174, Archief van Ministerie van Buitenlandse Zaken, Den Haag. Vgl. Protokoll der interministeriellen Sitzung zur Vorbereitung der 192. Tagung des EWGMinisterrats am 28. Juli 1966, B108/13086, Bundesarchiv, Koblenz Vgl. Bericht über die 192. Tagung des EWG-Rats (Verkehr), 6. September 1966, S. 7, N1266/742, Bundesarchiv, Koblenz.

FALLBEISPIEL I: DIE MARGENTARIFVERORDNUNG

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nahmen gewahrt bleiben musste. Ohne eine klare Richtungsentscheidung zu treffen, verwies der Rat das Thema wieder zurück an die Gruppe Verkehr. Er wollte damit Zeit gewinnen, denn in informellen Gesprächen am Rande der eigentlichen Sitzung zeichnete sich derweil eine Tendenz ab, die Tarifpolitik in den Hintergrund der verkehrspolitischen Aktivitäten treten zu lassen. Stattdessen plante man die Bemühungen auf die Kapazitäts- und Wettbewerbspolitik zu konzentrieren, wenn es der Gruppe Verkehr nicht gelingen sollte, bis zur nächsten Sitzung einen tragfähigen Kompromiss auszuhandeln.941 Gegenüber dem Kommissionspräsidenten Walter Hallstein wertete die Generaldirektion Verkehr die Entwicklungen positiv, da „die erfolgreiche Wiederaufnahme der Arbeit nach einjähriger Pause einige Fortschritte auf diesem dornenreichen Gebiet verspreche.“942 Die Gruppe Verkehr scheiterte anschließend in allen offenen Fragen und strittigen Punkten. Es tauchten im Gegenteil immer neue Konfliktherde auf, da permanent neue Nachforderungen gestellt wurden. So verlangte die deutsche Vertretung beispielsweise eine Verknüpfung des Eintritts in die zweite Phase der Errichtung des Gemeinsamen Marktes mit der Umsetzung der Harmonisierungsziele (Kapazitätsregeln, Konkurrenzregeln, Wegekosten), während die französische Vertretung nicht länger die einheitliche 20% Marge stützte und auf einer engeren Spannweite für EGKS-Produkte bestand.943 Die Gruppe Verkehr drehte sich in ihren Diskussionen immer mehr im Kreis. Je länger die Ständigen Vertreter verhandelten, desto mehr zerfiel die ursprüngliche Ratsübereinkunft in Detailprobleme. Letztlich konnte auch eine von fünf Mitgliedsstaaten in Aussicht gestellte politische Lösung aller Detailprobleme die Niederländer nicht dazu veranlassen, ihre Vetoposition in den Fragen der Kostenuntergrenze und der temporären Festlegung obligatorischer Margen im Referenzsystem zu überdenken. Die französische Delegation jedenfalls stellte immerhin ein Entgegenkommen in der strittigen Frage der Publizität der Tarife (Markttransparenz) in Aussicht, wenn auch die niederländische Regierung sich bewegen würde. Von ihrem Veto waren die Niederländer aber nicht mehr abzubringen. Warum auch, hatte doch die letzte Ratssitzung erkennen lassen, dass die anderen Verkehrsminister bereit waren, die Tarifpolitik in den Hintergrund treten zu lassen. Damit stand den Niederländern ihr ursprünglicher Weg über kapazitäts- und wettbewerbspolitische Maßnahmen zum gemeinsamen Verkehrsmarkt wieder offen, wie man ihn seit der EWG-Gründung propagiert hatte. 3.3.3. Entscheidungsphase In dieser Situation der tarifpolitischen Blockade beschloss der Rat dann auf den Vorschlag des französischen Verkehrsministers Pisani hin, die verkehrspolitischen Bemühungen auf die Kapazitäts- und Wettbewerbspolitik zu konzentrieren. Dort sollten Lösungen gefunden werden, um die Ausnutzung einer markt-

941 942 943

Vgl. Interner Bericht des Bundesverkehrsministeriums über die Sitzung des EWGMinisterrats am 28. Juli 1966, B108/13086, Bundesarchiv, Koblenz. Vgl. Handschriftliche Notiz auf dem Deckblatt des Berichts über die 192. Tagung des EWGRats (Verkehr), 6. September 1966, N1266/742, Bundesarchiv Koblenz. Vgl. Memorandum der Koordinationskommission für Europäische Integration, 13. Oktober 1966, MBZ(65-74)-996-3214, Archief van Ministerie van Buitenlandse Zaken, Den Haag.

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EUROPÄISCHE WIRTSCHAFTSGEMEINSCHAFT

beherrschenden Stellung oder ruinöse Konkurrenz zu unterbinden. In Ermangelung einer wirklichen Alternative stimmten die Ratsmitglieder dem Vorschlag einheitlich zu. Sie forderten die Kommission auf, den verkehrpolitischen Schwerpunkt auf den Zugang zum Markt, die Anwendung der Wettbewerbsregeln, die Harmonisierung der Wettbewerbsbedingungen und die Anlastung der Wegekosten zu verlagern und die Tarifpolitik nicht mehr als primäres verkehrspolitisches Aktionsfeld zu betrachten.944 Die ersten Bemühungen der EWG, zu einer gemeinsamen Tarifpolitik zu gelangen, waren damit endgültig gescheitert. Im Zuge der Reaktivierung der verkehrspolitischen Debatte durch die Vorlage des Leber-Plans in Deutschland, der besonders für den Straßengüterverkehr eine sehr restriktive Politik ankündigte, knüpften die EWG-Gremien dann für den Spezialbereich des Straßengüterverkehrs dann noch einmal an den Beschluss der Ratssitzung vom 29. Oktober 1962 an. Dieser hatte die Verabschiedung eines Pakets aus dem Margentarifsystem und den Gemeinschaftskontingenten für den grenzüberschreitenden Straßengüterverkehr vorgesehen. Entsprechende Verordnungen erließ der Rat dann am 18./19. Juli 1968:945 x Die Verordnung Nr. 1018/68 führte das im Wesentlichen schon 1965 beschlossene Gemeinschaftskontingent für den Straßengüterverkehr (ca. 15% der bilateralen Kontingente) ein. x Die Verordnung Nr. 1174/68 führte das Margentarifsystem für den zwischenstaatlichen Güterkraftverkehr ein. x Die Verordnung Nr. 1017/68 regelte die Anwendung von Wettbewerbsregeln auf dem Gebiet des Eisenbahn-, Straßen- und Binnenschifffahrtsverkehrs und schuf damit u.a. eine spezifische Verkehrskartellordnung aufbauend auf der VO 17 von 1962.946 3.3.4. Zusammenfassung Mit der Verordnung über die Einführung eines Margentarifsystems im Güterkraftverkehr gelang es der EWG lediglich einen Minimalbestandteil aus der Ratsübereinkunft vom 22. Juni 1965 zu verabschieden. Eine wichtige Ursache hierfür war der Luxemburger Kompromiss, der im Januar 1966 den Mitgliedsstaaten die Option eines Vetos wieder an die Hand gegeben hatte. Obendrein schnürte die Kommission die Paketlösungen der Ratsübereinkunft vom 22. Juni 1965 auf und revidierte die Details des Margentarifsystems in einer Art und Weise, dass alte Konfliktpunkte wie die Rheinschifffahrt erneut auf die Tagesordnung gesetzt wurden. Die Entwicklungen bis zum Erlass der Verordnung über das Margentarifsystem für den zwischenstaatlichen Güterkraftverkehr gaben dann deutlich zu erkennen, dass Verkehrspolitik in der EWG eine intergouvernementale Angelegenheit mit supranationalen Impulsen war. Nur dort, wo alle Mitgliedsstaaten profitierten, konnte ein tarifpolitischer Minimalkonsens gefunden werden. Der politische Außendruck, wie er seit dem Herbst 1967 vom Leber-Plan ausging, war dabei eine notwendige Bedingung. Wenn dieser Druck 944

945 946

Vgl. Aufzeichnung des Verkehrsministeriums für die Koordinationskommission für Europäische Integration, 22. Oktober 1966, MBZ(65-74)-996-3214, Archief van Ministerie van Buitenlandse Zaken, Den Haag. Vgl. Zweiter Gesamtbericht über die Tätigkeit der Gemeinschaft (EG), S. 278ff. Vgl. Frerich, Johannes/ Müller, Gernot: Europäische Verkehrspolitik, (Anm. 314), S. 31ff.

FALLBEISPIEL II: WETTBEWERBSORDNUNG UND KARTELLE

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vorhanden war, dann stellte sich der Rat seiner Kompromissverantwortung. Die Kommission musste erkennen, dass sie ihrem eigenen Anspruch, in der Verhandlungsphase politisch gestaltend einzugreifen, kaum gerecht werden konnte. Sowohl in der Frage der intra- wie intermodalen Gleichbehandlung der Verkehrsdienstleister als auch in institutionellen Fragen musste sie sich von ihren Vorstellungen verabschieden. Bemerkenswerterweise waren die beratenden Organe, der Wirtschafts- und Sozialausschuss sowie das Europäische Parlament, in den fortschreitenden Verhandlungen gänzlich marginalisiert worden.

4. Fallbeispiel II: Wettbewerbsordnung und Kartelle 4.1. Vorgeschichte 4.1.1. Die Wettbewerbsregeln und der Verkehr bis zum Aktionsprogramm Die Frage, ob die allgemeinen Regeln des EWG-Vertrags, v.a. die Wettbewerbsregeln (Artikel 85-94), grundsätzlich auch für den Verkehr gelten sollten oder ob für den Verkehr besondere Regeln auf der Grundlage der Art.74-84 aufzustellen seien, hatten die Regierungsvertreter bei den Vertragsverhandlungen offen gelassen. In Anbetracht der begrenzten Zeit und der kontroversen Positionen, welche die Vertragspartner seinerzeit eingenommen hatten, waren die entsprechenden Artikel sehr vage formuliert worden. Aus ihnen war sowohl die uneingeschränkte Gültigkeit der Wettbewerbsartikel für den Verkehr als auch das genaue Gegenteil aus dem Vertrag ableitbar.947 Im Spezialbereich der Monopole und Kartelle waren die Verantwortlichen im Bundesverkehrsministerium schon 1957 davon ausgegangen, dass die laut EWG-Vertrag zu erarbeitende Durchführungsverordnung zu den Artikeln 85 und 86 (Kartelle und Monopole) „eine ausdrückliche Klarstellung enthalten sollte, dass der Verkehr von der Anwendung der Bestimmungen über Kartelle und Monopole ausgenommen ist.“948 Eine erste Positionierung musste die Kommission dann in ihren Vorschlägen für die gemeinsame Verkehrspolitik und für die allgemeine Kartellverordnung vornehmen. Sie näherte sich dem Problem dabei aus zwei unterschiedlichen Richtungen in unterschiedlichen Generaldirektionen an: zum einen über die Verkehrspolitik und die Generaldirektion Verkehr sowie zum anderen über die Wettbewerbspolitik und die Generaldirektion Wettbewerb. In inhaltlicher Hinsicht legte der Artikel 85 fest, dass unabhängig von ihrer jeweiligen Rechtsform alle Vereinbarungen, beispielsweise Unternehmensvereinbarungen oder abgestimmte Verhaltensweisen, verboten waren, die den 947

948

Auch in der Literatur war seinerzeit die Frage, ob die Wettbewerbsregeln des Vertrags für den Verkehr gelten, sehr umstritten. Für die grundsätzliche Anwendbarkeit sprach sich etwa Thiesing im Kommentar von v.d. Groeben und Boeck aus, während Everling im Kommentar von Wohlfahrt, Everling, Glaesner und Sprung die genau gegenteilige Position einnahm. Vgl. Hambloch, Sibylle: Europäische Integration und Wettbewerbspolitik. Die Frühphase der EWG, Baden-Baden 2009, S. 123-124; Pitzer, Frank: Interessen im Wettbewerb: Grundlagen und frühe Entwicklung der europäischen Wettbewerbspolitik, Stuttgart 2011. Vgl. Aufzeichnung des Referats A3 im Bundesverkehrsministerium zum EWG-Vertrag, 13. Juli 1957, B108/10092, Bundesarchiv, Koblenz.

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EUROPÄISCHE WIRTSCHAFTSGEMEINSCHAFT

Wettbewerb innerhalb des Gemeinsamen Markts in irgendeiner Weise verfälschen und den Handel innerhalb der Gemeinschaft beeinflussen konnten. Insbesondere war hierbei an „die unmittelbare oder mittelbare Festsetzung der Anoder Verkaufspreise oder sonstiger Geschäftsbedingungen“ sowie die „Aufteilung der Märkte“ gedacht (Artikel 85,1). Genauso umfasste das Verbot die missbräuchliche Ausnutzung einer marktbeherrschenden Stellung. Für ein Verbot stellte bereits der Wille zur Wettbewerbsverfälschung das ausschlaggebende Kriterium dar, wodurch das Kartellverbot der EWG als ein sehr weitreichendes zu charakterisieren war. Nichtsdestotrotz sollten Wettbewerbsbeschränkungen aus Gründen des Allgemeininteresses zugelassen werden, wenn die „Vereinbarungen unter angemessener Beteiligung der Verbraucher an dem entstehenden Gewinn, zur Verbesserung der Warenerzeugung oder –verteilung oder zur Förderung des technischen oder wirtschaftlichen Fortschritts“ (Artikel 85,3) beitragen würden. Die Wettbewerbsbeschränkung musste mit anderen Worten ausgedrückt in einem angemessenen Verhältnis zur Zielsetzung stehen, wodurch sich freilich ein breiter Ermessensspielraum öffnete. In Ergänzung hierzu verbot der Artikel 86 die missbräuchliche Ausnutzung einer marktbeherrschenden Stellung auf dem Gemeinsamen Markt oder auf einem Teilmarkt durch einen oder mehrere Unternehmer, soweit diese dazu führen konnte, den Handel zwischen den Mitgliedsstaaten zu beeinflussen. Im Kontext der Formulierung der gemeinsamen Verkehrspolitik bezog die Kommission (Generaldirektion Verkehr) zunächst in einem Memorandum vom 12. November 1960 und dann in ihrer Denkschrift vom 10. April 1961 eindeutig Position. Sie ging von der These der Universalität des Vertrags und damit von der grundsätzlichen Gültigkeit der allgemeinen Wettbewerbsregeln für den Verkehr aus, soweit nicht der Vertrag selbst oder der Rat etwas anderes bestimmten. Zudem war die Kommission der Überzeugung, dass die Besonderheiten des Verkehrs in ausreichender Weise von den allgemeinen Wettbewerbsregeln berücksichtigt würden. Als Begründung führte sie den Artikel 90 an, nach dem die Wettbewerbsregeln nicht nur den Warenaustausch, sondern auch den Austausch von Dienstleistungen umfassten.949 Mit dieser Begründung begab sie sich jedoch auf juristisch dünnes Eis, da der EWG-Vertrag im Kapitel III einerseits zwischen gewerblichen, kaufmännischen, handwerklichen und freiberuflichen Dienstleistungen sowie andererseits Verkehrsdienstleistungen unterschied. Für letztere sollten ausdrücklich die Bestimmungen des Kapitels IV (Verkehr) gelten. Es war also Auslegungssache, ob die Wettbewerbsregeln nun für alle Dienstleistungen des Vertrages, d.h. auch die Verkehrsdienstleistungen, oder nur für die Dienstleistungen nach Kapitel III gelten sollten. Überdies vertrat die Kommission gar den Standpunkt, dass die Wettbewerbsregeln auch für die Seeund Luftfahrt gelten würden. Beide Verkehrsträger waren aber nach Artikel 84,2 aus dem Kapitel IV ausgeklammert und konnten nur durch einen diesbezüglichen Beschluss des Rats in die gemeinsame Verkehrspolitik einbezogen werden.950 Die Argumentation der Kommission war in beiden Punkten durchaus konsequent, ging sie doch von der Annahme aus, dass der Begriff ‚Dienstleistun949 950

Vgl. Memorandum der Kommission vom 12. November 1960, Anlage 2, B108/10147, Bundesarchiv, Koblenz. Vgl. Erdmenger, Jürgen, Die Anwendung des EWG-Vertrags auf die See- und Luftfahrt, Hamburg 1962.

FALLBEISPIEL II: WETTBEWERBSORDNUNG UND KARTELLE

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gen’ im Kapitel über die Wettbewerbsbedingungen nicht durch anders lautende Bestimmungen der Kapitel ‚Dienstleistungen’ und ‚Verkehr’ eingeschränkt würde. Ungeachtet der inneren Stimmigkeit ihrer Argumentation verknüpfte die Kommission allerdings zwei Themen, die schon im Zuge der Vertragsverhandlungen sehr umstritten und aufgrund unvereinbarer Positionen der Vertragspartner letztlich offen gelassen worden waren. In den Mitgliedsstaaten war die Frage der Anwendung der Wettbewerbsregeln auf den Verkehr seit der Gründung der EWG immer wieder thematisiert worden, so dass die nationalen Ministerien schon vor dem Memorandum der Kommission Stellungnahmen abgegeben hatten. Diese waren auch notwendig geworden, weil die Generaldirektion Wettbewerb seit Oktober 1958 damit beschäftigt war, den Entwurf einer Kartellverordnung der EWG zu erarbeiten. In diesem Kontext musste ohnehin die Frage der Anwendbarkeit der geplanten Kartellverordnung auf den Verkehr früher oder später beantwortet werden. In einer Art Präventivmaßnahme hatte das bundesdeutsche Verkehrsministerium schon im April 1960 ein Memorandum für die anderen Ressorts verfasst, in dem es klar seine Position herausarbeitete. Hiernach würde „die Anwendung der allgemeinen Wettbewerbsregeln auf den Verkehr eine dem Sinn des Vertrages widersprechende Einschränkung der gemeinsamen Verkehrspolitik bedeuten“.951 Im Bundesverkehrsministerium herrschte ein breiter Konsens, dass der Verkehr seinen eigenen Gesetzen, seinen Besonderheiten, folgte. Marktwirtschaftliche Wettbewerbsregeln wurden als kontraproduktiv bewertet und immer wieder wurde das Szenario des ruinösen Wettbewerbs heraufbeschworen. Es war sehr viel Energie darauf verwendet worden, auch die anderen Fachressorts von dieser Position zu überzeugen. Als Reaktion auf das Memorandum der Kommission vom November 1960 gab das Bundesverkehrsministerium erneut eine detaillierte Stellungnahme ab,952 in der die Vertragsartikel entsprechend der eigenen Sichtweise ausgelegt wurden.953 Erwartungsgemäß teilte man diese Auffassung im Bundeswirtschaftsministerium nicht. Von einem Richtungsstreit mit dem Verkehrsressort wurde angesichts der frühen Konzeptionsphase der gemeinsamen Verkehrspolitik aber abgesehen.954 Wie so oft in Verkehrsfragen herrschte derweil in den Niederlanden ein weitgehender Konsens zwischen den beteiligten Ressorts. Generell war man sich einig, dass die Wettbewerbsregeln des EWG-Vertrags auf den Verkehr immer dann anzuwenden waren, wenn der Vertrag nicht ausdrücklich etwas anderes bestimmte. Dass die Rheinschifffahrt aufgrund der Mannheimer Akte aus dem Gültigkeitsbereich der Wettbewerbsregeln ausgeklammert werden sollte, war eine Selbstverständlichkeit, die eigentlich nicht näher diskutiert werden musste. In den offiziellen Stellungnahmen zur Denkschrift der Kommission sprachen sich 951 952 953

954

Vgl. Memorandum des Bundesverkehrsministeriums zur Frage der Anwendung der EWGWettbewerbsregeln auf den Verkehr, April 1960, B108/10147, Bundesarchiv, Koblenz. Vgl. Stellungnahme des Bundesverkehrsministeriums zu dem Memorandum der Kommission vom 12. November 1960, B108/10147, Bundesarchiv, Koblenz. Diese Vorgehensweise war durchaus üblich. Auch die EWG-Kommission, oder genauer der Wettbewerbskommissar, von der Groeben, gab einen Kommentar zum EWG-Vertrag heraus, der die eigene Interpretation legitimierte. Groeben, Hans von der, Kommentar zum EWGVertrag, Artikel 1-136, Baden-Baden 1958. Vgl. Stellungnahme des Bundeswirtschaftsministerium gegenüber dem Bundesverkehrsministerium, B108/10147, Bundesarchiv, Koblenz.

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die niederländischen Vertreter jedoch vorerst gegen eine unmittelbare Anwendung der Wettbewerbsregeln aus, solange noch keine gemeinsame Verkehrspolitik formuliert und verabschiedet war. Der Brisanz des Themas waren sich die verantwortlichen Stellen bewusst und so sollte die Diskussion über die gemeinsame Verkehrspolitik nicht durch eine Entscheidung bei den Wettbewerbsregeln negativ beeinflusst werden. Spezifische Wettbewerbsbestimmungen für den Verkehr galten überdies als eine Möglichkeit, die Forderungen hauptsächlich der Verkehrsministerien aus Deutschland und Frankreich nach einer Berücksichtigung der Besonderheiten des Verkehrs zu befriedigen. Im Gegenzug plante man dann an anderer Stelle die Kompromissbereitschaft der anderen EWG-Mitglieder einzufordern oder die Diskussion um die Verkehrspolitik generell zu beschleunigen. Für die allgemeinen Regeln wie den Bereich der Wettbewerbsregeln sah der EWG-Vertrag nämlich klare Fristen für den Erlass von Durchführungsverordnungen vor, deren Übertragung auf die spezifischen ‚Verkehrsregeln’ eingefordert werden sollte, um das baldige Zustandekommen der gemeinsamen Verkehrspolitik zu bewirken. Spezifische Wettbewerbsregeln für den Verkehr wurden nach außen folglich eher aus pragmatischen denn aus prinzipiellen Überlegungen heraus propagiert.955 Unabhängig von der inhaltlichen Ausrichtung des Memorandums vom November 1960 und der Denkschrift der Kommission störten sich die Verkehrsfachleute besonders an der Argumentationsweise der Kommission. Diese stützte sich ausschließlich auf eine juristische Interpretation der Vertragsartikel und ließ die praktischen Probleme und Bedürfnisse im Verkehrssektor außen vor. Strittige Artikel wurden im eigenen Sinne ausgelegt, selbst wenn diese durchaus abweichend interpretiert werden konnten, wie die divergenten zeitgenössischen Kommentare zum EWG-Vertrag zeigen.956 Ein solches Vorgehen war typisch für die erste EWG-Kommission unter Präsident Walter Hallstein, waren doch wichtige Kommissare, von Hallstein selber über Wettbewerbskommissar von der Groeben bis hin zu Verkehrskommissar Schaus, studierte Juristen. Juristisches Denken war somit tief in der Kommission verankert. Kaum ein Dokument verließ die Kommission ohne vorherige Prüfung durch den juristischen Dienst. Für die Verkehrssachverständigen in den nationalen Verkehrsministerien war diese Art der Argumentation neu. Sie waren nicht nur irritiert darüber, sondern lehnten eine juristische Feininterpretation als Ausgangspunkt für verkehrspolitische Zusammenarbeit grundsätzlich ab.957 Nachdem in den Mitgliedsstaaten die Meinungsbildung in der Frage der Anwendung der Wettbewerbsregeln schon weit entwickelt war, gaben auch der Wirtschafts- und Sozialausschuss sowie das Europäische Parlament im Frühjahr 1962 ihre Stellungnahmen zur Denkschrift und darin auch zum speziellen Aspekt der Wettbewerbsregeln ab. Der Wirtschafts- und Sozialausschuss kam dabei zu dem Ergebnis, dass überall dort besondere Wettbewerbsregeln aufzustellen seien, wo die allgemeinen Regeln den Besonderheiten des Verkehrs und der

955 956 957

Vgl. Instruktion des niederländischen Verkehrsministeriums an die Ständige Vertretung in Brüssel, 12. April 1961, 2.16.87.03.21, Nationaal Archief, Den Haag. Vgl. Zoppi, Carlo: Die europäische Verkehrsintegration, (Anm. 748). Vgl. Schriftliche Anmerkung des Abteilungsleiter A im Bundesverkehrsministerium TerNedden auf einem Bericht der Ständigen Vertretung über den Fortgang der Beratungen von Ausnahmetarifen, 20.12.1962, B108/13105, Bundesarchiv, Koblenz.

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Erfüllung seiner Aufgaben nicht gerecht werden konnten. Er forderte deshalb eine eigene Verkehrskartellordnung mit enger Anlehnung an die allgemeine Kartellordnung. In diesem Punkt waren sich auch die fachlichen Gruppen für Verkehr und Wirtschaftsfragen einig. Der Wirtschafts- und Sozialausschuss hob explizit hervor, dass gewisse Absprachen, Pools oder Konventionen im Verkehrssektor von den Kartellverordnungen auszunehmen seien, da „deren positiver Einfluß im Hinblick auf eine Koordinierung und Zusammenarbeit unleugbar“958 sei. Insbesondere wurde auf technische, administrative und betriebliche Zusammenarbeit verwiesen, wie sie etwa mit dem Europ Güterwagenpool, der Eurofima oder der Transfrigo existierten. Die pragmatischste Stellungnahme gab der Verkehrsausschuss des Europäischen Parlaments im Bericht des Abgeordneten Müller-Herrmann im Mai 1962 ab. Dieser kam – nicht ohne eine gewisse Ironie hinsichtlich des Auslegungsstreits – zu dem Ergebnis, dass „die Frage, ob die allgemeinen Regeln für den Verkehr gelten, in Bezug auf die Grundausrichtung der gemeinsamen Verkehrspolitik unerheblich“ sei. Denn „gelten die allgemeinen Vertragsregeln, so können sie nach ihren eigenen Ausnahmeregeln oder nach Artikel 75 außer Kraft gesetzt werden. Gelten sie nicht, dann können sie nach Artikel 75 in Kraft gesetzt werden.“959 Das Europäische Parlament wies also deutlich darauf hin, dass in der Frage der Wettbewerbsregeln eine politische Entscheidung zu fällen sei und jeder Auslegungsstreit letztlich ins Leere laufe. In der Sache schloss man sich der Auffassung der Kommission an. Der Bericht hielt ein deutliches Plädoyer für die Anwendung der Wettbewerbsregeln auf den Verkehr, es wurde aber empfohlen, mit der Anwendung so lange zu warten, bis die Grundzüge der gemeinsamen Verkehrspolitik ausgearbeitet waren. Obwohl sich alle beteiligten Gremien eine Meinung in der Frage der Wettbewerbsregeln gebildet hatten, beschäftigte sich der Rat im Herbst 1961 und Frühjahr 1962 nur sehr sporadisch mit der Frage. Andere Themen, wie die Tarifoder Kapazitätspolitik, standen im Vordergrund. Ein Überblick über die vorherrschenden Positionen und die wenigen Äußerungen, die im Rat zur Frage der Wettbewerbsregeln getätigt wurden, ergab aber ein dahingehendes Bild, dass diese Frage letztlich nur politisch, im Zuge der Formulierung der gemeinsamen Verkehrspolitik durch einen Beschluss im Rat, geklärt werden konnte. 4.1.2. Die Kartellverordnung 17 Während die Kommission sich im Verkehr noch in einer Phase der Programmformulierung befand und die Diskussion über die Anwendung der Wettbewerbsregeln allenfalls ein Anfangsstadium erreicht hatte, entwickelten sich im Bereich der Wettbewerbspolitik die Dinge schneller.960 In der Frage der Umsetzung der Wettbewerbsregeln des EWG-Vertrags war die Gemeinschaft dazu 958

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Vgl. Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zu der Denkschrift der Kommission der EWG über die Grundausrichtung der gemeinsamen Verkehrspolitik, 28. Februar 1962, S. 14-15, BAC 14/1967/8, Historisches Archiv der Europäischen Kommission, Brüssel. Vgl. Europäisches Parlament, Sitzungsdokumente, Sitzungsperiode 1961/62, Bericht im Namen des Verkehrsausschusses zu der Denkschrift der Kommission über die Grundausrichtung der gemeinsamen Verkehrspolitik, Berichterstatter: Ernst Müller-Herrmann, Dokument Nr. 18, 2. Mai 1962, S. 21. Vgl. Hambloch, Sibylle: Europäische Integration, (Anm. 946).

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verpflichtet, binnen drei Jahren nach Inkrafttretung des Vertrags die Bestimmungen der Artikel 85 und 86 über Kartelle und Monopole in einer Verordnung oder Richtlinie zu präzisieren. Die Generaldirektion IV (Wettbewerb) unter Wettbewerbskommissar von der Groeben hatte sich deshalb 1958 umgehend an die Arbeit begeben, um einen Verordnungsentwurf vorzulegen. Dieser trat nach schwierigen Verhandlungen als Verordnung 17 (Kartellverordnung) zum 13. März 1962 in Kraft.961 Die Verordnung 17 ergänzte die oben genannten Regeln des EWG-Vertrags, indem sie für die Ausnahmen vom Kartellverbot ein Freistellungsverfahren nach dem Erlaubnisvorbehalt festsetzte, für dessen Durchführung die Kommission verantwortlich war. Die Verordnung 17 übertrug der Kommission sehr weitreichende exekutive Befugnisse in Kartellrechtsfragen, die in dieser Art im EWGVertrag noch nicht vorgesehen waren. Kartelle, die sich nur national auswirkten, waren vom Prüfungsverfahren durch die Kommission aber befreit. Zudem wurde die Kommission mit der Prüfung und gegebenenfalls Sanktionierung von Verstößen beauftragt. Um die Mitgliedsstaaten zumindest konsultativ zu beteiligen, musste vor jeder Entscheidung ein aus Vertretern der Mitgliedsstaaten bestehender Beratender Ausschuss für Kartellfragen gehört werden. Zur Durchführung der Verordnung durfte die Kommission Auskünfte verlangen, Nachprüfungen vornehmen und Empfehlungen aussprechen, wie Verstöße gegen die Artikel 85 und 86 des EWG-Vertrags abzustellen waren. Notfalls durfte die Kommission sogar Geldbußen und Zwangsgelder verhängen. Die Kartellverordnung unterschied grundsätzlich zwischen Altkartellen, die bei Inkrafttretung der Verordnung 17 bereits existierten, und Neukartellen, die erst nach der Inkrafttretung zustande kamen. Wenn für ein Altkartell ein Freistellungsverfahren beantragt werden sollte, musste dies der Kommission vor dem 1. August 1962 gemeldet werden. Mit dem Erlass der Verordnung 17 durch den Rat (der Wirtschaftsminister) am 30. Dezember 1961 wurde die Frage der Anwendung der Wettbewerbsregeln des EWG-Vertrags von einer abstrakten Grundsatzdiskussion, wie sie im Rahmen der Formulierung der gemeinsamen Verkehrspolitik geführt wurde, in eine konkrete Umsetzungsdiskussion transformiert, die es umgehend zu klären galt. Der Rat (der Wirtschaftsminister) hatte jedenfalls diese Frage bei der Verabschiedung der Kartellverordnung bewusst offen gelassen. Die französische Delegation ließ diese Feststellung sogar ausdrücklich zu Protokoll geben.962 Man wollte gegenüber der Kommission ein klares Signal setzen, nachdem diese bei der Verabschiedung der Verordnung 17 von der Universalität der Vertragsbestimmungen ausgegangen war und sich für eine kompromisslose Anwendung auch auf den Verkehr ausgesprochen hatte. Sogar die niederländische Delegation, mit deren Unterstützung die Kommission am meisten gerechnet hatte, erklärte aufgrund ihrer oben skizzierten verhandlungstaktischen Position in der Ratssitzung, dass sie davon ausging, dass die Verordnung 17 vorläufig auf dem Verkehrssek-

961 962

Vgl. Ebd. S. 79-125. „Die Annahme der Ersten Durchführungsverordnung zu den Artikeln 85 und 86 des Vertrages präjudiziert nicht ihre Anwendbarkeit auf Absprachen, Beschlüsse und aufeinander abgestimmte Verhaltensweisen der Unternehmen und Unternehmensvereinigungen auf dem Gebiete des Verkehrs“, Memorandum der Abteilung A3 im Bundesverkehrsministerium, 17. März 1962, B108/10121, Bundesarchiv, Koblenz.

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tor nicht zur Anwendung gelange.963 Dass man zu zügigem Handeln gezwungen war, um im Verkehrssektor Rechtssicherheit zu schaffen, war dennoch allen Beteiligten bewusst. Insbesondere mit Blick auf die Anmeldefrist für die Genehmigung von bestehenden nationalen Kartellen, die zum 1. August 1962 auslief, musste die Gültigkeit für Verkehrskartelle geklärt werden. Im Bundesverkehrsministerium rieten die Ressorts einheitlich von einer vorsorglichen Anmeldung der Kartelle ab. Sie befürchtete hiermit eine Präjudizierung des Standpunkts der Kommission in der Frage der Gültigkeit der Wettbewerbsbedingungen.964 Neben dem Verkehr war auch die Landwirtschaft von der Verordnung 17 ausgenommen worden. Im Gegensatz zum Verkehr schrieb der EWG-Vertrag allerdings in Artikel 42 explizit vor, dass „das Kapitel über die Wettbewerbsregeln auf die Produktion landwirtschaftlicher Erzeugnisse und den Handel mit diesen nur insoweit Anwendung“ finde, als der Rat dies „unter Berücksichtigung der besonderen Eigenarten der Landwirtschaft“ (Artikel 39) bestimme. Ein juristischer Auslegungsstreit wie beim Verkehr war hier nicht möglich. Der Rat (der Landwirtschaftsminister) kam deshalb seiner Verpflichtung auf Vorschlag der Kommission auch prompt nach und verabschiedete am 4. April 1962 die Verordnung 26. Diese sah zur Verwirklichung der gemeinsamen Agrarpolitik zwar eine Reihe von Abweichungen von der Verordnung 17 vor, folgte im Wesentlichen aber deren inhaltlicher Ausrichtung.965 Die Verabschiedung der Verordnung 17 stellte einen großen Erfolg der Kommission und insbesondere ihres Wettbewerbskommissars Hans von der Groeben dar. Kartelle innerhalb der EWG mussten fortan nicht nur bei der Kommission gemeldet werden, diese entschied sogar über deren Schicksal. Damit hatte die Kommission eine wichtige Etappe auf dem Weg zur Etablierung als eigenständige politische Instanz erfolgreich gemeistert.966 Darüber hinaus war die Verabschiedung der Verordnung 17 Teil eines wichtigen Verhandlungspakets, nach dem die Bundesrepublik erst dann die Verhandlungen über die umstrittene Agrarpolitik aufnehmen wollte, wenn die Kartellfrage geklärt war. Sollte eine politisch derart bedeutsame Verordnung dann an ihrer Anwendung im Verkehr scheitern? 4.1.3. Die Anwendung der VO 17 und der informelle Verordnungsentwurf a) Erste Anstöße von Rat und Kommission Der Rat (der Verkehrsminister) befasste sich auf seiner Sitzung am 27. Februar 1962 erstmals mit der Frage der Anwendung der Verordnung 17. Dabei stand er vor einem schwierigen Problemkomplex, sollte er doch über die Anwendung der Kartellordnung entscheiden, obwohl die generelle Diskussion über die Anwendung der Wettbewerbsregeln des EWG-Vertrags über eine Grundsatzdebatte noch nicht hinausgegangen war. Es ging also um mehr als den engeren Bereich 963 964 965 966

Vgl. Vorbereitendes Memorandum des Bundesverkehrsministeriums für die Ratssitzung am 27. Februar 1962, B108/10121, Bundesarchiv, Koblenz. Vgl. Protokoll der Hausbesprechung der Abteilungen im Bundesverkehrsministerium, 14. März 1962, B108/10121, Bundesarchiv, Koblenz. Vgl. Ludlow, Piers: The making of the CAP, in: Contemporary European History, 4 (2005), S. 347-371. Vgl. Bussière, Éric: Wettbewerb, in: Dumoulin, Michel (Hg.): Die Europäische Kommission 1958-1972. Geschichte und Erinnerung einer Institution, Brüssel 2007, S. 327-342.

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der Verordnung 17, denn eine Entscheidung in diesem Spezialbereich würde, so das Hauptargument im Rat, die generelle Entscheidung über die Anwendung der Wettbewerbsregeln präjudizieren. Eine schnelle Einigung erschien in Anbetracht der Tragweite der Entscheidung und des Stillstandes in der Diskussion über die Anwendung der Wettbewerbsregeln im Frühjahr 1962 eher unrealistisch. Da der Rat ohnehin nicht isoliert über die Verordnung 17 entscheiden wollte, beauftragte er zunächst einmal die Gruppe Verkehr damit, die generelle Frage der Anwendung der Wettbewerbsregeln zu erörtern. Ohnehin zeichneten sich im Rat scharfe Gegensätze zwischen den Mitgliedsstaaten ab. Während die Verkehrsminister aus Deutschland, Frankreich und (bedingt) Belgien die Wettbewerbsregeln grundsätzlich für den Verkehr ablehnten, hatte sich ihr italienischer Kollege für eine Ergänzung der Verordnung 17, die generelle Anwendung der Wettbewerbsregeln und eine zügige Klärung der Angelegenheit ausgesprochen.967 Der niederländische Staatssekretär Stijkel hatte entsprechend der vorher festgelegten Taktik eine befristete Aussetzung der Verordnung 17 vorgeschlagen, mahnte aber mit Blick auf die Anmeldefrist von Altkartellen zum 1. August zur Eile. Da gleichzeitig der Wettbewerbskommissar von der Groeben öffentlich die Anmeldepflicht von Altkartellen auch für den Verkehr als verbindlich erklärte und sich ebenso offensiv für eine uneingeschränkte Anwendung der Verordnung 17 aussprach, war die Rechtsunsicherheit im Umgang mit der Meldepflicht durchaus ein geeignetes Mittel, um den Rat zur Eile zu drängen. Zwischenzeitlich sollte die Anmeldefrist für Altkartelle dann ein wenig an Bedeutung verlieren, da die Kommission aufgrund kapazitativer Engpässe die Meldefrist um drei Monate auf den 1. November verschieben musste. Lagen die Positionen der Kommission, v.a. der Generaldirektion Wettbewerb, und des Rats also schon zu Beginn der Diskussion weit auseinander, so brach am 13. April 1962 auf einer gemeinsamen Sitzung von Kommission und Ständigen Vertretern in Brüssel ein offener Konflikt zwischen beiden aus.968 Die Gruppe Verkehr hatte sich bereits vorher auf eine einheitliche Linie verständigen können, da alle sechs Delegationen, wenngleich mit sehr unterschiedlichen Motiven, sich gegen eine Anwendung aussprachen. Bemerkenswerterweise waren zu diesem Zeitpunkt die Meinungsbildungsprozesse auf nationaler Ebene längst nicht abgeschlossen. Alle Delegationen wünschten Sonderregeln und wollten eine Präjudizierung in der Frage der Anwendung der Wettbewerbsregeln vermeiden.969 Aus diesem Grund hatten die Ständigen Vertreter auch vorab die Kommission informell um die Vorlage eines Verordnungsentwurfs gebeten, der den Verkehr generell von der Verordnung 17 befreite.970 Da die Ständigen Vertreter ein Entgegenkommen der Kommission nicht erwartet hatten, hatte der französische Vorsitzende der Gruppe Verkehr Boegner sogar einen eigenen Entwurf vorbereitet. Dieser trug eine deutliche französische Handschrift, da er eine gene967 968 969 970

Vgl. Bericht der Generaldirektion Verkehr für die Kommission, 29. Februar 1962, BAC 71/1988/228, Historisches Archiv der Europäischen Kommission, Brüssel. Vgl. Bericht des Generaldirektorats für Verkehr an die Ministerien über die Ratssitzung vom 14. Juni 1962, 2.03.01.2866, Nationaal Archief, Den Haag. Vgl. Protokoll der Sitzung der Gruppe Verkehr, 14. März 1962, B108/10121, Bundesarchiv, Koblenz. Vgl. Vermerk des Bundesverkehrsministeriums über eine informelle Sitzung der Gruppe Verkehr, 22. März 1962, B108/10121, Bundesarchiv, Koblenz.

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relle Freistellung des Verkehrs sowohl von den Wettbewerbsregeln als auch von der Verordnung 17 vorsah. Im Gegensatz zur Gruppe Verkehr hatte sich die Kommission schon vor der gemeinsamen Sitzung mit den Ständigen Vertretern intern darauf geeinigt, uneingeschränkt für die Anwendung der Verordnung 17 einzutreten. Mit den Ständigen Vertretern sollte lediglich über eine Verzögerung der Meldefrist für Altkartelle verhandelt werden. Den erbetenen Verordnungsvorschlag wollte die Kommission allerdings nicht vorlegen. Der Rat sollte nicht in die Lage versetzt werden, einstimmig die Verordnung 17 suspendieren zu können und das Problem unbefristet zu vertagen.971 Allenfalls eine befristete Ausklammerung der Seeund Luftfahrt, wie sie die Generaldirektion Verkehr gegen Widerstand der Generaldirektion Wettbewerb kommissionsintern durchgesetzt hatte, stellte man in Aussicht. Eine Präjudizierung der Verkehrspolitik durch die Verordnung 17 wollte die Kommission aber nicht erkennen und schlug deshalb auf der gemeinsamen Sitzung mit den Ständigen Vertretern auch einen niederländischen Kompromissvorschlag aus, nach dem für den Verkehr zunächst der Zustand vor dem Erlass der Verordnung 17 weiter gelten sollte. In der hitzigen Debatte kündigte von der Groeben in fester Überzeugung der Richtigkeit seiner Interpretation des EWG-Vertrags sogar an, eine Entscheidung notfalls durch den Europäischen Gerichtshof herbeiführen zu lassen. Dass er damit den Konflikt nur verschärfte, hätte ihm eigentlich bewusst sein müssen. Die Kommission und die Ständigen Vertreter gingen jedenfalls nach der gemeinsamen Sitzung alles andere als einvernehmlich auseinander. Der Ständige Vertreter der Niederlande, der an einer Deeskalation besonders gelegen war, warnte die Kommission sogar davor, „die vertrauensvolle Zusammenarbeit nicht zu belasten.“972 b) Die kommissionsinterne Spaltung So einheitlich sich die Kommission in dieser Phase nach außen präsentierte, so uneinheitlich standen sich die beteiligten Generaldirektionen und ihre jeweiligen Kommissare intern gegenüber. Den Machtkampf um die Federführung in der Frage der Kartellverordnung hatte im März 1962 zunächst die Generaldirektion Wettbewerb für sich entschieden. Sie bestimmte vorerst die offizielle, konfrontative Position der Kommission nach außen. Die internen Auseinandersetzungen waren damit aber nicht beendet. Zum einen stritt man sich über Kompetenzen, da beide Generaldirektionen die Zuständigkeit für die Überwachung von Kartellabsprachen im Verkehrsbereich für sich reklamierten. Zum anderen waren auch die Ausgangssituationen sehr unterschiedlich. Für den Verkehr war noch nicht einmal das Aktionsprogramm vorgestellt worden. Die Durchsetzung einer endgültigen Entscheidung in der Kartellfrage hätte in dieser Situation die gesamte verkehrspolitische Konzeption gefährdet. Immerhin war Verkehrskommissar Schaus auf die Zustimmung aller Mitgliedsstaaten im Rat angewiesen, wenn er eine gemeinsame Verkehrspolitik überhaupt verwirklichen wollte. Er kalkulierte

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Vgl. Vermerk der Generaldirektion IV für Wettbewerbskommissar von der Groeben zur Vorbereitung der gemeinsamen Sitzung mit den Ständigen Vertretern am 13. April 1962, BAC 71/1988/228, Historisches Archiv der Europäischen Kommission, Brüssel. Vgl. Fernschreiben des deutschen Botschafters Günter Harkort über eine Besprechung der Ständigen Vertreter mit der Kommission am 24. Juli 1962, B108/10121, Bundesarchiv, Koblenz.

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ähnlich wie die Niederländer und hoffte, durch die Verordnung 17 eine Beschleunigung in der verkehrspolitischen Diskussion zu erreichen. Dabei war ihm durchaus bewusst, dass er den Mitgliedsstaaten Kompromisse – etwa in Form der Ausklammerung der See- und Luftfahrt – anbieten musste. Informell hatte Schaus deshalb gegenüber den Ständigen Vertretern schon am 27. März 1962 erkennen lassen, dass er präzise Beispiele benötigte, um kommissionsintern beweisen zu können, dass die Kartellverordnung zu unbefriedigenden Ergebnissen führen würde. Nur so konnte er von der Groeben von der Maximalforderung einer uneingeschränkten Anwendung der Verordnung 17 auf den Verkehr abbringen.973 Demgegenüber hatte die Generaldirektion Wettbewerb höhere Ziele. Sie versuchte schon seit Januar 1961 kommissionsintern die Idee durchzusetzen, die EWG auch im politischen Bereich zu stärken. Im Frühjahr 1962 hatte sie den Erfolg der Verordnung 17 im Rücken und wollte deren Nichtanwendung auf den Verkehr nicht akzeptieren. Ohnehin hatte man für die Argumente der angeblichen ‚Besonderheiten’ des Verkehrs kein Verständnis. Innerhalb der Generaldirektion war die Sorge groß, dass jedwede Ausnahmeregel für einzelne Wirtschaftssektoren nur Nachahmungseffekte gleichlautender Forderungen in anderen Sektoren wie Banken oder Versicherungen zur Folge hätte.974 Ob von der Groeben aus den Gründungsverhandlungen zur EWG den Schluss zog, diesmal den Verkehrsministern nicht wieder freie Hand lassen zu wollen, ist sehr wahrscheinlich, aber nicht eindeutig zu belegen. Er wollte den Verkehrsministern im Rat jedenfalls nicht nachgeben und legte es auf eine Machtprobe an. Inwiefern die unterschiedlichen Charaktere des eher diplomatisch auf Ausgleich und „Fortschritte in der Praxis“975 zielenden Verkehrskommissars Schaus und des forscheren Wettbewerbskommissars von der Groeben eine Rolle gespielt haben, muss ebenfalls offen bleiben. Jedenfalls war es schon zuvor wiederholt zu Missstimmungen zwischen beiden gekommen, da von der Groeben sich aus wettbewerbspolitischer Perspektive heraus sehr bestimmt in Fragen der Verkehrspolitik zu Wort meldete. c) Innerstaatliche deutsche Kontroversen um die Verordnung 17 Nach dem Treffen der Ständigen Vertreter mit der Kommission intensivierten sich die Bemühungen auf beiden Seiten. Für die Ratsmitglieder galt es dabei nicht nur, die internen Diskussionen der Kommission im Blick zu behalten. Jenseits der gemeinsamen Ablehnung der Verordnung 17 wichen auch untereinander die Vorstellungen hinsichtlich des weiteren Vorgehens deutlich voneinander ab. Auf der nationalen Ebene wurden deshalb Verhandlungstaktiken erörtert, um die eigenen Ziele bestmöglich durchsetzen zu können. Am intensivsten gestalteten sich die Diskussionen in der Bundesrepublik, da hier die Positionen der einzelnen Ressorts vergleichsweise weit auseinander lagen. Speziell das Wirtschaftsministerium ging in Opposition zu den Vorstellungen des Verkehrsministeriums. Es sprach sich für eine spezifische Durchfüh973

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Vgl. Fernschreiben des deutschen Botschafters Günter Harkort über eine Besprechung der Ständigen Vertreter mit der Kommission am 27. März 1962, B108/10121, Bundesarchiv, Koblenz Vgl. Vermerk der Generaldirektion IV für Wettbewerbskommissar von der Groeben zur Vorbereitung der gemeinsamen Sitzung mit den Ständigen Vertretern am 13. April 1962, BAC 71/1988/228, Historisches Archiv der Europäischen Kommission, Brüssel. Vgl. Von der Groeben, Hans: Deutschland und Europa, (Anm. 800), S. 298.

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rungsverordnung zu den Artikeln 85 und 86 für den Verkehr aus, die in enger Anlehnung an die Verordnung 17 konzipiert werden sollte. Eine Zustimmung zu einer generellen Befreiung des Verkehrs von der Verordnung 17, wie sie seitens Verkehrsministeriums gewünscht wurde, wollten die Entscheidungsträger im Wirtschaftsministerium auf keinen Fall signalisieren. Die Befürchtung war groß, dass die Verkehrsminister anschließend die Frage der Wettbewerbsregeln im Rat einfach verschleppen würden, da dort „keinerlei Interesse an solchen Regelungen“976 bestand. Schon im Mai 1961 hatte das Wirtschaftsministerium darauf gedrängt, den verkehrspolitischen Kurs der Kommission im Punkt der Wettbewerbsregeln zu unterstützen,977 da der gemeinsame Verkehrsmarkt gegenüber dem Gemeinsamen Markt nicht ins Hintertreffen geraten sollte.978 Mit dem Auswärtigen Amt war seinerzeit sogar ein genereller Kurswechsel der deutschen Haltung zur EWG-Verkehrspolitik im Kabinett diskutiert worden. Spürbare Konsequenzen dieser Diskussion waren in der Folgezeit aber ausgeblieben. Weder hatte es eine wirkliche Nachfrage nach einer EWG-Verkehrspolitik gegeben, so lange wie der Verkehr die Integration der Gütermärkte nicht massiv behinderte, noch hatte sich eine öffentliche Diskussion entwickelt. Obgleich das Wirtschaftsministerium keinen Einfluss auf die deutsche Position in der Gruppe Verkehr ausübte, sorgte es dennoch dafür, dass beim Ausschuss der Ständigen Vertreter die vom Verkehrsministerium erarbeiteten Besprechungsunterlagen für Botschafter Harkort eine „etwas abgeänderte Form“979 erhielten. Konkret bedeutete dies, dass Harkort sich gegenüber dem verkehrspolitischen Kurs der Kommission vorerst zurückhaltend äußern sollte. Das Bundesverkehrsministerium blieb in dieser Phase seiner traditionellen Informationspolitik treu. Im Kabinett verwies man auf die übergeordneten verkehrspolitischen Zusammenhänge, da „die Vorstellung der Europäischen Kommission und der Mitgliedsstaaten über die Gestaltung einer gemeinsamen Verkehrspolitik nur dann auf einen gemeinsamen Nenner gebracht werden können, wenn Absprachen der in Art. 85 genannten Art nicht a priori als unzulässig gelten. Die Bundesregierung sollte sich deshalb dafür einsetzen, dass der gesamte Verkehr von der Verordnung 17 nicht erfasst wird, um so den Weg freizumachen, für eine einheitliche, verkehrskonforme Regelung für die drei Binnenverkehrsträger.“980

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Vgl. Stellungnahme der Bundeswirtschaftsministeriums an das Bundesverkehrsministerium, 19. März 1962, B108/10121, Bundesarchiv, Koblenz. „Hauptbestandteil der gemeinsamen Verkehrspolitik ist die Wettbewerbspolitik. … Dieser Wettbewerbspolitik sind nach dem EWG-Vertrag – wie oben aufgezeigt – umfassende und hinreichende Gestaltungsmöglichkeiten eröffnet, für die die Geltung der Wettbewerbsregeln des EWG-Vertrags auch auf dem Gebiet des Verkehrs eine Voraussetzung ist.“ Brief von Wirtschaftsminister Erhard an Verkehrsminister Seebohm, 25. Mai 1961, B57-254, Politisches Archiv des Auswärtigen Amts, Berlin. Vgl. Kabinettsvorlage des Bundeswirtschaftsministeriums, B 53-IIIA2-49, Politisches Archiv des Auswärtigen Amts, Berlin. Vgl. Ergebnisvermerk über die Ressortbesprechung am 6. Juni 1962 (EWG Aktionsprogramm und Verordnung Nr.17), B108/10121, Bundesarchiv, Koblenz. Vgl. Informatorisches Schreiben des Bundesverkehrsministers an die Mitglieder des Kabinetts, 7. Mai 1962, B 53(401)-370, Politisches Archiv des Auswärtigen Amts, Berlin.

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Man versorgte die anderen Ministerien nur mit spärlichen Informationen,981 um nicht Gefahr zu laufen, inhaltliche Direktiven seitens der Regierung zu erhalten. Selbstverständlich argumentierte das Verkehrsministerium auch inhaltlich und versuchte, die ordnungspolitischen Besonderheiten des Verkehrs herauszustellen. Die Binnenschifffahrt wurde als Beispiel genannt, in dem sich die Besonderheiten bemerkbar machten. Dort sei seit Jahren ein ordnungspolitischer Rahmen etabliert, innerhalb dessen durch Frachtenkonventionen und Pools Beförderungsentgelte festgelegt und die beförderten Gütermengen aufgeteilt würden. Dieser Rahmen habe sich als besonders wirkungsvoll zur Verhinderung ruinöser Konkurrenz herausgestellt, obwohl er zweifellos unter das Verbot des Artikels 85 fallen würde. Eine Zerstörung dieser etablierten und bewährten Ordnung durch eine EWG-Kartellverordnung hätte, so das Argument, negative Folgen für die verladende Wirtschaft. Darüber hinaus würden die Rheinschiffer gegenüber den Mitwettbewerbern aus Drittländern wie der Schweiz benachteiligt.982 Generell lassen die Äußerungen der Akteure im innerdeutschen Entscheidungsprozess aber deutlich erkennen, dass alle Beteiligten bemüht waren, einen Konflikt mit der Kommission zu vermeiden. Die Hoffnungen des Verkehrsministeriums ruhten dabei auf Verkehrskommissar Schaus, der die Generaldirektion Wettbewerb von ihrem harten Konfrontationskurs abbringen sollte. d) Die informellen Verhandlungen über die Verordnung 17 Während in den Mitgliedsstaaten noch über die richtigen Reaktionen auf die konfrontative Linie der Kommission nachgedacht wurde, hatte diese intern bereits den Rückzug eingeläutet und moderatere Töne angestimmt. Einerseits wusste man, dass der Rat die Kommission spätestens auf seiner nächsten Sitzung offiziell zur Vorlage eines Verordnungsentwurfes zwingen konnte. Ebenso ging die Kommission davon aus, dass sich die Mitgliedsstaaten mit einer solchen Vorlage im Rat nur die Option eröffnen wollten, die Verordnung 17 für den Verkehr einstimmig zu suspendieren. Andererseits hatte der juristische Dienst der Kommission zu verstehen gegeben, dass die angedrohte Anrufung des Europäischen Gerichtshofs durchaus negativ für die Kommission ausgehen könnte.983 Einvernehmlich setzten sich beide Generaldirektionen deshalb zunächst das Ziel, eine informelle Übereinkunft, oder, wie man es kommissionsintern bezeichnete, ein ‚Gentleman’s Agreement’ mit dem Rat auszuhandeln, nach dem dieser eine Suspendierung der Verordnung 17 nicht vornehmen sollte, wenn die Kommission eine entsprechende Vorlage machen würde. Um den Rat hierfür zu gewinnen, legte die Kommission passend zur nächsten gemeinsamen Sitzung mit den Ständigen Vertretern am 6. Juni 1962 eine Note, d.h. eine Art informellen Verordnungsentwurf, vor. Diese stellte eine komplette Suspendierung der Wettbewerbsregeln und der Verordnung 17 für die See- und Luftfahrt bis zum 31. Dezember 1963 sowie eine Suspendierung des Artikels 85 und der entsprechenden 981

982 983

Vgl. Beschwerde des Ministerialrats Epphart vom Bundeswirtschaftsministerium beim Staatssekretär des Bundesverkehrsministerium Seiermann, 26. April 1962, B108/10121, Bundesarchiv, Koblenz. Vgl. Besprechungsunterlagen für die Ständige Vertretung der Bundesrepublik in Brüssel, 6.6.1962, BAC 71/1988/230, Historisches Archiv der Europäischen Kommission, Brüssel. Vgl. Vermerk des Generaldirektors für Wettbewerb Verloren van Themaat an den Wettbewerbskommissar von der Groeben, 27. April 1962, BAC 71/1988/229, Historisches Archiv der Europäischen Kommission, Brüssel.

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Regeln der Verordnung 17 für die Binnenverkehrsträger bis zum 31. Dezember 1963 in Aussicht. Sofern der Rat binnen der genannten Frist keine eigene Verkehrskartellordnung erlassen sollte, würde dann automatisch die Verordnung 17 auch für den Verkehr in Kraft treten. Parallel zur Note der Kommission ließ die Generaldirektion Verkehr erneut über informelle Kanäle gegenüber der Gruppe Verkehr durchsickern, dass sie sich nicht auf eine Machtprobe mit dem Rat einlassen wolle. Mittlerweile diskutierten die nationalen Behörden das Aktionsprogramm Verkehr und die Kartellverordnung nebeneinander, so dass eine Eskalation des Konflikts um die Kartellverordnung unbedingt verhindert werden musste. Schaus gab klar zu erkennen, dass er kommissionsintern wenig ausrichten könne, solange die Generaldirektion Wettbewerb die Kommissionsmehrheit hinter sich habe.984 Im Gegenzug signalisierte die Gruppe Verkehr, die ebenfalls an einer Eskalation der Angelegenheit kein Interesse hatte, ihrerseits sehr deutlich, dass der konfrontative Kurs der Generaldirektion Wettbewerb eine unnötige Polarisierung der Diskussion bewirke. Besonders gerügt wurde der Umgang mit der Meldepflicht von Altkartellen, der bei den Verkehrsunternehmen eine vermeidbare rechtliche Unsicherheit auslöste. Die Mitglieder des Rats wollten sich in ihrer Tagung am 14. Juni 1962 auf ein ‚Gentleman’s Agreement’ mit der Kommission nicht einlassen. Der Rat machte stattdessen, wie man es seitens der Kommission erwartet hatte, von seinem indirekten Initiativrecht Gebrauch und forderte die Kommission auf, ihm einen entsprechenden Verordnungsvorschlag bis zur nächsten Ratstagung vorzulegen.985 Entsprechend den Entscheidungsregeln der EWG war die Kommission damit zum Handeln gezwungen. Die Ratsmitglieder waren sich einig darin, dass die Kommission notfalls zur Vorlage eines Verordnungsentwurfs gezwungen werden musste, damit der Rat zur Entscheidung schreiten konnte. Obgleich weiterhin kein inhaltlicher Konsens in Aussicht stand, hatte der Rat sich in zwei Punkte dennoch verständigen können: (1) Die informelle Note der Kommission wurde abgelehnt, weil sie die Gültigkeit der Wettbewerbsregeln präjudizieren würde. Stattdessen wurde der Boegner-Entwurf vorgezogen, der aus der Sicht der Verkehrsminister jedes Präjudiz unterlasse. (2) Es wurde keine Übertragung exekutiver Rechte an die Kommission gewünscht, wie sie die Verordnung 17 vorsah. Verkehrskommissar Schaus war mit der Entscheidung des Rats nicht ganz unzufrieden, stellte diese doch eine baldige Lösung für ein Problem in Aussicht, welches die gemeinsame Verkehrspolitik insgesamt zu belasten drohte. Die Generaldirektion Wettbewerb gab ihren Kampf um die Verordnung 17 aber noch lange nicht auf. Im Gegenteil, sie bewertete die Einstimmigkeit im Rat als einen fragilen Kompromiss der Verkehrsminister. Diese könnte schnell wieder auseinander brechen, sobald es um die Frage gehen würde, „was konkret geschehen solle“.986 Neben den inhaltlichen Aspekten ging es der Generaldirektion Wettbewerb freilich auch um Machtfragen. Sie wollte auf keinen Fall ihre 984

985 986

Vgl. Fernschreiben des deutschen Botschafters Günter Harkort über eine Besprechung der Ständigen Vertreter mit der Kommission am 7. Juni 1962, B108/10122, Bundesarchiv, Koblenz. Vgl. Protokoll der Ratssitzung vom 16. Juni 1962, B108/10122, Bundesarchiv, Koblenz. Vgl. Vermerk des Generaldirektors für Wettbewerb Verloren van Themaat an den Wettbewerbskommissar von der Groeben, 14. Juni 1962, BAC 71/1988/229, Historisches Archiv der Europäischen Kommission, Brüssel.

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exekutiven Befugnisse in Kartellfragen, die ihr nach eigener Interpretation auch beim Verkehr zustanden, mit nationalen Kartell- oder Verkehrsbehörden teilen. Die Generaldirektion Wettbewerb erklärte es deshalb zu ihrem Ziel, die Ratseinheit durch taktische Manöver zu sprengen. Den Hebel hierzu sah man im Bundeswirtschaftsministerium. Dass dieses sich in der innerdeutschen Diskussion in Bezug auf die Verordnung 17 im Sinne der Kommission geäußert hatte, war Wettbewerbskommissar von der Groeben nicht verborgen geblieben. Er selber war vor seinem Wechsel zur Kommission Ministerialdirigent im Wirtschaftsministerium gewesen und verfügte weiterhin über gute Kontakte. Von der Groeben plante, beim dortigen Europastaatssekretär Alfred Müller-Armack vorstellig zu werden. Dieser sollte politischen Druck auf das Verkehrsministerium ausüben, um dessen harte Linie aufzuweichen.987 Immerhin hatte sich Verkehrsminister Seebohm im Rat am deutlichsten gegen die Verordnung 17 und die Anwendung der Wettbewerbsregeln auf den Verkehr ausgesprochen. Zusätzlich spielte die Generaldirektion Wettbewerb auf Zeit und legte am 16. Juli 1962 dem Ausschuss der Ständigen Vertreter erneut einen informellen Entwurf in Form einer Stellungnahme nach Artikel 155 vor, der ausschließlich die See- und Luftfahrt umfasste. Während sich die Generaldirektion Wettbewerb dem taktischen Vorgehen widmete, war es kommissionsintern zum offenen Bruch zwischen beiden Generaldirektionen gekommen. Die Generaldirektion Verkehr versuchte nun ihrerseits aktiv eine Konfrontation zwischen Rat und Kommission zu vermeiden. Sie hoffte, die Bundesregierung dafür gewinnen zu können, Wettbewerbskommissar von der Groeben von seiner konfrontativen Linie mit dem Rat abzubringen. Schaus und der Direktor der Abteilung A der Generaldirektion Verkehr, Lucien Krauss, forderten deshalb Bundesverkehrsminister Seebohm in einem vertraulichen Gespräch auf, „in geeigneter Weise mit Herrn von der Groeben Fühlung“ aufzunehmen.988 Die internen Streitigkeiten der Kommission drangen Anfang Juli 1962 immer stärker nach außen und belasteten die Diskussion über die gemeinsame Verkehrspolitik zunehmend. So konnte Direktor Krauss beispielsweise in einer Sitzung der Gruppe Verkehr die Stellungnahme der Kommission (Generaldirektion Wettbewerb) zur See- und Luftfahrt vom 16. Juli nicht erörtern, weil er deren Inhalte schlichtweg nicht kannte. Ebenso konnte er nur verkünden, dass sich die Kommission zur Frage der Binnenverkehrsträger äußern wollte. Er wusste aber weder etwas über die zu erwartende Form noch über deren Inhalte. Die Ständigen Vertreter quittierten dies prompt mit massivem politischem Druck und machten die Kommission, in der Hoffnung auf diese Art durchzudringen, auf ihre juristische Verpflichtung gemäß EWG-Vertrag aufmerksam.989 Im Laufe des Julis 1962 setzte sich in der Kommission auf Drängen der Generaldirektion Verkehr dann doch schrittweise die Überzeugung durch, dass eine auf Opposition ausgerichtete Vorgehensweise auf die Dauer keine Lösung her-

987 988 989

Vgl. Vermerk des Wettbewerbskommissar von der Groeben, 19. Juni 1962, BAC 71/1988/229, Historisches Archiv der Europäischen Kommission, Brüssel Vgl. Interner Bericht des Bundesverkehrsministeriums, 2. Juli 1962, B018/10122, Bundesarchiv, Koblenz. Vgl. Bericht des Bundesverkehrsministeriums über die Sitzung der Ständigen Vertreter vom 21. Juli 1962, B108/10121, Bundesarchiv, Koblenz.

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beiführen konnte. Vor allem mit Blick auf die Formulierung der gemeinsamen Verkehrspolitik, für die in der Zwischenzeit das Aktionsprogramm der Kommission vorgelegt worden war, drohte ein Kräftemessen mit dem Rat negative Konsequenzen zu haben. Die beiden Generaldirektionen für Verkehr und Wettbewerb einigten sich deshalb darauf, dass „aus politischen Gründen ein Konflikt mit dem Rat vermieden werden soll.“990 Dem schloss sich Kommissionspräsident Hallstein an. Er machte am 30. Juli 1962 gegenüber den Ständigen Vertretern die Vorlage eines Verordnungsentwurfs aber von einer einheitlichen Stellungnahme des Rats abhängig. Hallstein wollte verhindern, dass die Kommission einen Entwurf ausarbeitete, der dem Rat nur als Vehikel zur Realisierung seiner eigenen Ziele dienen würde. Als Bedingungen nannte er zudem die Befristung der Vorlage und die automatische Wiederherstellung der derzeitigen Rechtslage, sofern der Rat keine Entscheidung treffen würde.991 Die Kommission hatte sich also darauf verständigt, nun den Weg eines formellen Rechtsetzungsprozesses im Sinne des EWG-Vertrags zu gehen und stieg deshalb offiziell in die Initiativphase ein.

4.2. Der Verordnungsentwurf vom 27. September 1962 4.2.1. Initiativphase Als die Kommission sich Ende Juli endgültig dazu durchgerungen hatte, einen formellen Verordnungsvorschlag vorzulegen, waren die Überlegungen schon weit gediehen. Beide Generaldirektionen gingen davon aus, dass das eigentliche Interesse des Rats darin bestand, den Verkehr nicht dem allgemeinen Wettbewerbsregime zu unterwerfen, um nach Verabschiedung der gemeinsamen Verkehrspolitik ein milderes Regime für ihn auszuhandeln. Diesem Wunsch wollte die Kommission nun entsprechen, indem sie nach Artikel 87 des EWG-Vertrags eine Bestimmung entweder als Direktive oder unmittelbar in die Verordnung 17 einfügte. Nach dieser sollten Entscheidungen über tarifliche oder mengenmäßige Kartelle erst getroffen werden dürfen, wenn die dafür maßgeblichen Elemente der gemeinsamen Verkehrspolitik festgesetzt waren. Dem Entgegenkommen lag auch die Überzeugung zugrunde, dass die Zeit für die eigene Position spielen würde, da sich langfristig der liberale Zugang zur Verkehrspolitik durchsetzen würde.992 Besonders die Generaldirektion Wettbewerb kalkulierte damit, eine inhaltlich eng an der Verordnung 17 angelehnte Lösung zu finden, sobald die gemeinsame Verkehrspolitik verabschiedet war. Die Hoffnung beider Generaldirektionen nährte auch die Rechtsabteilung der Kommission, deren Stimme kommissionsintern sehr einflussreich war. Sie kam in einer juristischen Analyse der Situation zu dem Ergebnis, dass 990

991 992

Vgl. Vermerk der Generaldirektion Wettbewerb über die Anwendung der Wettbewerbsregeln auf den Verkehr, 19. Juli 1962, BAC 71/1988/230, Historisches Archiv der Europäischen Kommission, Brüssel. Vgl. Fernschreiben des deutschen Botschafters Harkort an das Auswärtige Amt, 1. August 1962, B108/10122, Bundesarchiv, Koblenz. Vgl. Vermerk der Generaldirektion Wettbewerb über die Anwendung der Wettbewerbsregeln auf den Verkehr, 19. Juli 1962, BAC 71/1988/230, Historisches Archiv der Europäischen Kommission, Brüssel.

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„es vielleicht besser ist, in der Angelegenheit nichts zu erzwingen: in der französischen Haltung ist eine bestimmte Entwicklung wahrzunehmen, die dazu führen könnte, daß Frankreich allmählich zur Annahme der These der Anwendbarkeit der Artikel 85ff. auf den Verkehr geführt wird; in diesem Fall würde das Bonner Verkehrsministerium allmählich in eine isolierte Stellung geraten. So könnte man vielleicht zu einer legislativen Lösung des Problems gelangen; sie sollte für diese politisch komplizierten Fragen wohl einer gerichtlichen Entscheidung des Luxemburger Gerichtshofs vorgezogen werden.“993 Die Kommission legte dem Rat schließlich für seine Tagung am 27. September 1962 zwei Verordnungsentwürfe vor: (1) Weiterhin hielt sie den Verordnungsentwurf vom 16. Juli aufrecht, der sich gestützt auf Artikel 84 ausschließlich auf die See- und Luftfahrt bezog. Dieser war sehr weit gefasst und beinhaltete eine Freistellung sowohl von der Verordnung 17 als auch von allen Wettbewerbsregeln des EWG-Vertrags. Jedoch sollten beide unbeschränkt wieder in Kraft treten, wenn der Rat nicht bis zum 31. Dezember 1964 Sonderregelungen für die See- und Luftfahrt getroffen hatte. (2) Für die Binnenverkehrsträger wurde dem Rat erst während der Tagung am 27. September ein Verordnungsentwurf vorgelegt. Bis zuletzt hatte die Kommission die Vorlage herausgezögert, da sie vergeblich auf die von Hallstein eingeforderte einheitliche inhaltliche Stellungnahme des Rats gewartet hatte. Als Reaktion auf die Verweigerung einer Stellungnahme durch den Rat zog sich die Kommission entgegen ihrer eigentlichen Absicht dann doch auf ihre Position aus dem Juni 1962 zurück und legte einen Entwurf vor, der aus strategischen Überlegungen heraus nur eine bescheidene Befreiung des Verkehrs von den Wettbewerbsregeln vorsah. So sollte nur noch der Artikel 85 des Vertrags und die zu seiner Durchführung erlassenen Elemente der Verordnung 17 bis zum 31. Dezember 1964 befristet außer Kraft gesetzt werden. Damit sollte der Artikel 86 sowie seine Durchführungsbestimmungen, die sich mit marktbeherrschenden Unternehmen befassten, für den Verkehr Gültigkeit erlangen. Die Kommission begründete ihre Haltung offiziell damit, dass die Erfordernisse der gemeinsamen Verkehrspolitik in keinem Fall die missbräuchliche Ausnutzung einer marktbeherrschenden Stellung im Sinne des Artikels 86 rechtfertigen dürfe.994 Sie verpflichtete sich außerdem in beiden Verordnungsentwürfen dazu, dem Rat bis zum 1. Januar 1964 konkrete Vorschläge zu unterbreiten, damit dieser anschließend unter Berücksichtigung der gemeinsamen Verkehrspolitik eine endgültige Entscheidung fällen konnte. Insgeheim hoffte die Kommission darauf, dass dem Ausbleiben einer Stellungnahme inhaltliche Meinungsverschiedenheiten im Rat zugrunde lagen. In diesem Fall wären die Erfolgschancen ihrer eigenen Strategie recht hoch gewesen.

993

994

Vgl. Aufzeichnung der Rechtsabteilung der Kommission betreffend die Anwendung der Wettbewerbsregeln auf den Verkehr, 30. Juli 1962, BAC 71/1988/230, Historisches Archiv der Europäischen Kommission, Brüssel. Vgl. Stellungnahme der Generaldirektion Wettbewerb zu den Hauptfragen, die in dem von den Ständigen Vertretern angenommenen Vorentwurf aufgeworfen werden, BAC 71/1988/127, Historisches Archiv der Europäischen Kommission, Brüssel.

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4.2.2. Verhandlungsphase Der Rat hatte in seiner Sitzung am 27. September 1962 die beiden Verordnungsentwürfe umgehend an den Wirtschafts- und Sozialausschuss sowie das Europäische Parlament weitergeleitet. In Anbetracht der auslaufenden Frist zum 1. November 1962 hatte er gebeten, die Stellungnahmen vor dem 10. Oktober 1962 (bzw. im Fall des Parlaments im Rahmen der Tagung vom 15.–19. Oktober 1962) abzugeben, damit der Rat in einer extra einberufenen Sitzung am 29./30. Oktober 1962 eine abschließende Entscheidung fällen konnte.995 Der Rat setzte damit die beiden beratenden Gremien unter Zeitdruck. a) Wirtschafts- und Sozialausschuss Der Wirtschafts- und Sozialausschuss kam dem Wunsch der Ratsmitglieder nach und bemühte sich, die gesetzte Frist einzuhalten, um eine Entscheidung des Rats nicht zu gefährden. Er gab aber klar zu verstehen, dass er nicht in die eigentlich notwendige Detailprüfung der Rechtsfragen eintreten konnte, so dass er nur einige Gedanken und Anregungen formulieren könne. In diesen billigte er das von der Kommission angestrebte Ziel, mahnte indessen eine beschleunigte Prüfung des Aktionsprogramms an, um den Verkehr gegenüber anderen Wirtschaftsbereichen nicht ins Hintertreffen geraten zu lassen.996 b) Europäisches Parlament Das Europäische Parlament ließ den Verordnungsentwurf federführend durch den Binnenmarktausschuss prüfen. Allerdings sollte der Verkehrsausschuss dem Binnenmarktausschuss einen Bericht vorlegen, der diesem als Entscheidungsgrundlage dienen sollte. Mit diesem Vorgehen hoffte das Parlament, beide Zugänge zum Problem der Wettbewerbspolitik im Verkehr angemessen berücksichtigen zu können. In prozessualer Hinsicht weigerten sich beide Ausschüsse des Europäischen Parlaments, dem engen Zeitplan des Rats zu folgen, da sich die Ausschussmitglieder in ihrer eigenen Bedeutung marginalisiert sahen. Die vom Rat gewählte Form der Verabschiedung stellte aus ihrer Perspektive beide beratenden Gremien der EWG auf eine Stufe im Entscheidungsprozess. Dies widerstrebte ihrem parlamentarischen Selbstverständnis zutiefst, sahen sie doch das Parlament als ein politische Verantwortung tragendes Element der EWG an, während der Wirtschafts- und Sozialausschuss lediglich ein beratendes Fachorgan darstellte. Dessen Votum müsse dem Parlament für die eigene politische Entscheidung zur Verfügung stehen.997 In der Tat hatten die Ausschüsse des Europäischen Parlaments auch bei allen Stellungnahmen zuvor stets in dieser Weise gehandelt. Sowohl der Verkehrs- als auch der Binnenmarktausschuss weigerten sich deshalb, vor der Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses das Thema 995 996 997

Vgl. Bericht des Generaldirektorats für Verkehr an die Ministerien über die Ratssitzung vom 27. September 1962, 2.03.01.2866, Nationaal Archief, Den Haag Vgl. Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschuss zum Verordnungsentwurf vom 27. September 1962, B108/10122, Bundesarchiv, Koblenz. Vgl. Sitzungsdokumente, Europäisches Parlament, Bericht im Namen des Binnenmarktausschusses über den Vorschlag der Kommission der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft an den Rat betreffend einer Verordnung über die Aussetzung der Anwendung von Artikel 85 des EWG-Vertrags, Berichterstatter: Armengaud, 16. November 1962, Doc. 107.

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aufzugreifen, wodurch die Vollversammlung erst in ihrer Sitzung vom 15.-19. November eine Stellungnahme an den Rat beschließen konnte. Damit war aber auch die Meldefrist für Altkartelle zum 1. November nicht mehr zu halten. Die Verantwortung für die zwangsläufig entstehende Rechtsunsicherheit, die EWGweit bei den Verkehrsdienstleistern für Kritik sorgte, wälzte das Parlament auf den Rat ab, da dieser die offiziellen Entscheidungsstrukturen der EWG missachtet habe. In inhaltlicher Hinsicht gelang es den Parlamentsausschüssen hingegen nicht, mit einer Stimme zu sprechen. Der Verkehrsausschuss formulierte zunächst einen Bericht, der in Kontinuität zu allen vorherigen Äußerungen stand. Erneut unterstrich er, dass die Wettbewerbsregeln ein Teil der gemeinsamen Verkehrspolitik sein müssten und deshalb nicht isoliert von dieser diskutiert und festgelegt werden sollten. Im Grundsatz wurden die Verordnungsentwürfe der Kommission zwar begrüßt. Dennoch kritisierte das Parlament die Ausklammerung des Artikels 86 bei den Binnenverkehrsträgern und forderte eine explizite Verbindung zur gemeinsamen Verkehrspolitik. Angemahnt wurden zudem präzisere Regeln für die Hilfs- und Nebenbetriebe der Transportunternehmen, die mit den eigentlichen Transportdienstleistungen in engem Zusammenhang standen. Hinsichtlich der Befristung schlug das Parlament eine zeitliche Staffelung vor: die Binnenverkehrsträger sollten bis zum 31. Dezember 1964 sowie die Luft- und Seefahrt bis zum 31. Dezember 1965 ausgenommen werden.998 Der Binnenmarktausschuss wich dann in seiner vom Parlament mehrheitlich gebilligten Stellungnahme vom Bericht des Verkehrsausschusses ab. Das Europäische Parlament lehnte es demnach in seiner Entschließung vom 19. November 1962 schlichtweg ab, dem Rat offiziell seine Konsultation zu den vorgeschlagenen Verordnungen abzugeben. Es verweigerte also eine Stellungnahme. Stattdessen wurde nachdrücklich auf die Allgemeingültigkeit der Wettbewerbsregeln hingewiesen und die Kommission aufgefordert, das Parlament möglichst bald hinsichtlich besonderer Wettbewerbsregeln für alle fünf Verkehrsträger zu konsultieren.999 c) Vorverhandlungen der Gruppe Verkehr Schon im Vorfeld der gemeinsamen Sitzung der Gruppe Verkehr mit der Kommission am 30. Juli 1962 hatten sich die Ständigen Vertreter informell darauf verständigt, den Boegner-Entwurf einer unbefristeten Aussetzung der Wettbewerbsregeln und der Verordnung 17 mit leichten Änderungen im Rat zu verabschieden, sobald die Kommission einen offiziellen Verordnungsentwurf vorlegen würde. Die Frage der Verordnung 17 schien somit in der Gruppe Verkehr noch vor der Brüsseler Sommerpause im Grundsatz eigentlich geklärt zu sein.1000

998

Vgl. Stellungnahme des Verkehrsausschusses verabschiedet während der Ausschusssitzung am 25. Oktober 1962, BAC 71/1988/114, Historisches Archiv der Europäischen Kommission, Brüssel. 999 Vgl. Sitzungsdokumente, Europäisches Parlament, Bericht im Namen des Binnenmarktausschusses über den Vorschlag der Kommission der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft an den Rat betreffend einer Verordnung über die Aussetzung der Anwendung von Artikel 85 des EWG-Vertrags, Berichterstatter: Armengaud, 16. November 1962, Doc. 107. 1000 Vgl. Vorbereitende Unterlagen des deutschen Verkehrsministers Seebohm für die 83. Tagung des EWG-Ministerrats am 29./30. Oktober 1962, B108/10122, Bundesarchiv, Koblenz.

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Als die Gruppe Verkehr sich dann im September wieder zusammensetzte, brach der Kompromiss zwischen den sechs Mitgliedsstaaten jäh auseinander.1001 In der Zwischenzeit hatte in Deutschland das Wirtschaftsministerium zunächst auf Referentenebene und später sogar durch den Europastaatssekretär MüllerArmack1002 interveniert und eine Revision der deutschen Haltung im Rat und seinen nachgeordneten Gremien erzwungen.1003 Noch vor der Sommerpause hatte die deutsche Vertretung (des Verkehrsministeriums) in der Gruppe Verkehr aus innerdeutschen verhandlungstaktischen Überlegungen heraus die Fristenlösung der Kommission als zu bedenkende Option zu Protokoll geben lassen. So konnte gegenüber dem Wirtschaftsministerium nachgewiesen werden, dass dessen Bedenken vorgebracht worden waren. Als Folge der Intervention des Wirtschaftsministeriums war die deutsche Vertretung in der Gruppe Verkehr nun jedoch gezwungen, für die Fristenlösung einzutreten. In allen offiziellen Stellungnahmen sah der deutsche Standpunkt fortan keine generelle Ausnahme des Verkehrs aus den Wettbewerbsregeln mehr vor und präferierte die Fristenlösung der Kommission. Informell ließ das Bundesverkehrsministerium in der Gruppe Verkehr dennoch keinen Zweifel daran, dass diese Stellungnahme nicht der Überzeugung des Verkehrsministeriums entsprach. Es wurde sogar angekündigt, dass im Abstimmungsfall auch gegen nationale Regierungsvorbehalte entschieden würde. Man deutete an, im Rat mit der Mehrheit der Verkehrsminister zu stimmen. Dies sollte in Deutschland im Nachhinein mit allgemeinen verkehrspolitischen Erwägungen begründet werden. In ihren offiziellen Verlautbarungen hielten die deutschen Vertreter in der Gruppe Verkehr derweil an der offiziellen deutschen Position fest, wogegen die anderen Mitglieder – zumindest für das Protokoll – mit dem Argument des Präjudiz der Position der Kommission protestierten.1004 Bis zur Ratssitzung am 27. September 1962 konnte zumindest in den offiziellen Stellungnahmen, Protokollen und Berichten die innere Zerrissenheit des Rats nicht mehr überwunden werden. Es wurde keine Veranlassung gesehen, sich einigen zu müssen, bevor nicht ein formeller Verordnungsvorschlag der Kommission vorlag. Der Forderung Hallsteins nach einer einheitlichen Stellungnahme wollte der Rat jedenfalls aus machtpolitischen Gründen nicht entsprechen.1005 Diesem Prozedere hatte in Deutschland trotz der internen Meinungsverschiedenheiten auch Müller-Armack zugestimmt, da es seiner Meinung nach „nicht angehe, daß die Kommission eine einheitliche Stellungnahme vom Rat einfordere, bevor sie selber nicht einen Verordnungsentwurf präsentiert hätte, 1001 Vgl. Bericht der Ständigen Vertretung der Niederlande über die Sitzung der Gruppe Verkehr am 10./11. September 1962, MBZ(55-64)-99-3483, Archief van Ministerie van Buitenlandse Zaken, Den Haag. 1002 Vgl. Brief des Staatssekretärs für Europaangelegenheiten im Bundeswirtschaftsministerium, Müller-Armack, an den Staatssekretäre im Bundesverkehrsministerium, Seiermann, 29. August 1962, B108/10122, Bundesarchiv, Koblenz. 1003 Vgl. Bericht des Bundesverkehrsministeriums betreffend der Ressortbesprechung vom 20. August 1962 zur Frage der Anwendung der Wettbewerbsregeln auf den Verkehr, B108/10122, Bundesarchiv, Koblenz. 1004 Vgl. Die Korrespondenz des niederländischen Generaldirektorats für Verkehr gibt einen guten Überblick über die ablehnende Haltung der Niederlande zum deutschen Vorschlag, 2.16.87.03.21, Nationaal Archief, Den Haag. 1005 Vgl. Bericht des Generaldirektorats für Verkehr an die Ministerien über die Vorbereitung der Ratssitzung am 27. September 1962, 2.03.01.2893, Nationaal Archief, Den Haag.

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der ihr vom Rat in Auftrag gestellt“1006 worden sei. Ob und inwiefern es eine informelle Absprache zwischen Müller-Armack und von der Groeben gegeben hat, lässt sich mit letzter Sicherheit nicht klären. Den Aufzeichnungen nach hat sich Müller-Armack allerdings vom Wettbewerbskommissar telefonisch zusichern lassen, dass die Kommission auch dann einen Verordnungsentwurf vorlegen würde, wenn der Ausschuss der Ständigen Vertreter der Kommission keine einheitliche Stellungnahme zukommen lasse.1007 d) Vorentscheidung in der Gruppe Verkehr Die Tagung des Rats vom 27. September 1962, auf der die Kommission ihren Verordnungsentwurf offiziell vorlegte, stand unter den Vorzeichen allgemeinen Taktierens und informeller Absprachen. Weder der Rat, noch die Kommission oder die einzelnen Mitgliedsstaaten wollten ihre Positionen preisgeben. Folglich brachte die Ratstagung keinen inhaltlichen Fortschritt. Dafür lag nun aber ein formeller Verordnungsentwurf auf dem Tisch, so dass der Rechtsetzungsprozess seinen vorgesehenen Gang nehmen konnte. Die Verordnungsentwürfe (für Seeund Luftfahrt sowie die Binnenverkehrsträger) wurden an die beratenden Gremien der EWG weitergeleitet und der Ausschuss der Ständigen Vertreter offiziell damit beauftragt, die Vorschläge der Kommission zu erörtern. Die Gruppe Verkehr machte sich zügig an die Arbeit, ging aber in ihren Überlegungen nicht vom Vorschlag der Kommission, sondern weiterhin vom Boegner-Entwurf aus. Es ging ihr darum, den Boegner-Entwurf in eine Form zu bringen, welche die Kommission nicht zu stark vor den Kopf stieß und auch für andere Akteure wie das Bundeswirtschaftsministerium akzeptabel war. Eine Lösung, der alle Beteiligten in der Gruppe Verkehr zustimmen konnten, fand sich am 23. Oktober 1962. Diese sah die Suspendierung der Verordnung 17 vor, sie klammerte den Verkehr aber nicht generell aus dem Geltungsbereich der Wettbewerbsregeln des EWG-Vertrags aus. Die Frage, ob die Wettbewerbsregeln auf den Verkehr Anwendung finden sollten, wurde so erneut offen gelassen. Die Befristung der neuen Verordnung zum 31. Dezember 1965 sollte nur für die Binnenverkehrsträger gelten, wodurch die Luft- und Seefahrt unbefristet von der Kartellverordnung ausgenommen wurden. Es war beabsichtigt, die Kommission damit zu beauftragen, dem Rat bis zum 30. Juni 1964 ihre Vorschläge für eine solche Verordnung zu unterbreiten.1008 Noch bevor die beratenden Organe der EWG ihre Stellungnahme abgeben konnten, hatte die Gruppe Verkehr die Entscheidung gefällt. Die Übergehung des Wirtschafts- und Sozialausschusses sowie des Europäischen Parlaments durch die nationalen Vertreter in der Gruppe Verkehr spiegelte sehr deutlich deren Haltung gegenüber den beratenden Gremien wider. Der Verkehr wurde von den Ministerien als ein intergouvernementales Politikfeld einstuft, in dem die nationalen Autoritäten uneingeschränkt zu entscheiden

1006 Vgl. Vorbereitende Papiere des deutschen Verkehrsministers Seebohm für die Ratssitzung am 27. September 1962, B108/31163, Bundesarchiv, Koblenz. 1007 Vgl. Informatorisches Schreiben Müller-Armacks an Verkehrsminister Seebohm, B108/31163, Bundesarchiv, Koblenz. 1008 Vgl. Bericht des niederländischen Verkehrsministeriums an das Außenministerium, 25. Oktober 1962, 2.03.01.2893, Nationaal Archief, Den Haag.

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hatten. Darüber hinaus interessierte die nationalen Verkehrsministerien die Stellungnahmen der beratenden Organe immer weniger. Eine formelle Entscheidung konnten die Verkehrsminister auf der Ratstagung am 29./30. Oktober 1962 indessen nicht fällen. Solange die Stellungnahme des Europäischen Parlaments noch nicht vorlag, konnte der Rat nicht zur Abstimmung schreiten. Eine Missachtung dieses Prozedere hätte jegliche Entscheidung juristisch anfechtbar gemacht, was die Mitgliedsstaaten im Rat in einer solch kontroversen Angelegenheit auf jeden Fall vermeiden wollten.1009 Dass die Verordnung somit nach der Meldefrist von Altkartellen verabschiedet werden musste, nutzte die Kommission zwar, um die Frage der Rechtsunsicherheit vorübergehend für ihre eigenen Zwecke zu instrumentalisieren. Letztlich wurde das Problem vom Rat aber gelöst, indem die Verordnung bei ihrer Verabschiedung schlichtweg zurückdatiert wurde. Dass der Rat sich intern schon auf eine Lösung geeinigt hatte, war auch der Kommission nicht verborgen geblieben. Besonders die Generaldirektion Wettbewerb war darüber gleich in doppelter Hinsicht erzürnt. Erstens klagte sie das Vorgehen des Rats aus prozessualen Gründen als einen Betrug an ihrem eigenen Initiativmonopol und als Rückkehr zum reinen Intergouvernementalismus an. Zweitens war sie aus inhaltlicher Überzeugung nicht gewillt, eine generelle Suspendierung der Verordnung 17 zu akzeptieren. Noch im November spielte die Kommission intern alle Möglichkeiten durch, um den Rat von seiner drohenden Entscheidung abzubringen. So ließ die Generaldirektion Wettbewerb sogar den juristischen Dienst die Möglichkeit prüfen, beide Verordnungsentwürfe zurückzuziehen, um den Rat vor politische und rechtliche Schwierigkeiten zu stellen. Auch eine erneute Einflussnahme bei Müller-Armack oder dem italienischen Botschafter Venturi war im Gespräch, um eine Aufweichung der Position des Rats zu bewirken. Letztlich blieben diese Versuche aber wirkungslos bzw. wurden erst gar nicht ausprobiert. Zum einen hatte der juristische Dienst noch einmal ausdrücklich bestätigt, dass die Kommission durch den Ratsbeschluss vom 14. Juni zu einer Vorlage verpflichtet war und durch einen Rückzug der Verordnungsentwürfe allenfalls eine zeitliche Verzögerung bewirken konnte.1010 Zum Zweiten übte die Generaldirektion Verkehr nun kommissionsintern Druck aus. Am 29./30. Oktober 1962 hatte der Rat die eigentliche Diskussion über das Aktionsprogramm zur Verkehrspolitik begonnen. Eine Konfrontation mit dem Rat musste deshalb noch dringender als zuvor vermieden werden. Dennoch blieben die Bemühungen der Generaldirektion Wettbewerb nicht ohne Folgen. Sie verstärkten sowohl die kommissionsinternen Spannungen zwischen beiden Generaldirektionen als auch das schwierige Verhältnis zwischen der Kommission und dem Rat der Verkehrsminister.

1009 Vgl. Bericht des Bundesverkehrsministeriums über die 83. Tagung des Ministerrats der EWG am 29./30. Oktober 1962 in Brüssel, B108/10122, Bundesarchiv, Koblenz. 1010 Vgl. Ergebnisbericht einer internen Besprechung der Generaldirektion Wettbewerb, 14. November 1962, BAC 71/1988/114, Historisches Archiv der Europäischen Kommission, Brüssel.

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4.2.3. Entscheidungsphase Für die Verkehrsministerien der Mitgliedsstaaten war die Entscheidung über die Anwendung der Verordnung 17 auf den Verkehr durch den Kompromiss in der Gruppe Verkehr eigentlich gefallen. Ihrem Verständnis nach handelte es sich ohnehin um eine intergouvernementale Entscheidung, in der die Konsultation der Gremien und die Beachtung der formellen Entscheidungsstrukturen der EWG eine reine Pflichtübung waren. Um den Schein zu wahren, wurde die Stellungnahme des Europäischen Parlaments, die ja eigentlich keine war, extra auf die Tagesordnung der Gruppe Verkehr gesetzt. Zur Kenntnis genommen wurde sie aber nicht.1011 So las der Vorsitzende der Gruppe Verkehr die Entschließungen des Parlaments vor, um diese dann mit den Worten abzuschließen, dass „das Parlament damit angehört worden sei.“1012 Die Absicht des Europäischen Parlaments, durch eine Untersagung der Konsultation den Rat herauszufordern, missachtete die Gruppe Verkehr einfach. Sie erachtete es nicht einmal für notwendig, dem Europäischen Parlament nach der späteren Verabschiedung der Verordnung 141 die Gründe für die abweichende Haltung des Rats von der Stellungnahme des Europäischen Parlaments mitzuteilen, obwohl eine dementsprechende Vereinbarung zwischen beiden EWG-Gremien bestand. Die offizielle Entscheidung über die Anwendung der Verordnung 17 auf den Verkehr fiel schließlich auf einer Sondersitzung des Rats am 26. November 1962, die am Rande einer Tagung des Ministerrats der Europäischen Verkehrsministerkonferenz stattfand. Ohne weitere Diskussion der Inhalte verabschiedeten die Verkehrsminister den Verordnungsentwurf der Gruppe Verkehr als EWGVerordnung 141.1013 Die Verordnung 17 fand damit auf den Verkehr vorerst keine Anwendung. Nichtsdestotrotz hatte es der Wettbewerbskommissar von der Groeben auf der Ratssitzung abermals versucht, den Rat von einer generellen Suspendierung der Verordnung 17 abzubringen. So machte er darauf aufmerksam, dass „es zur genaueren Beurteilung der Wettbewerbslage auf dem Verkehrssektor sinnvoll wäre, für alle auf dem Verkehrssektor bestehenden Übereinkünfte eine Meldepflicht einzuführen“,1014 um überhaupt einen Überblick über die Verkehrskartelle gewinnen zu können. Er provozierte damit aber ebenso wenig eine Reaktion der Verkehrsminister wie mit seiner Drohung, dass „die Kommission ihre Kompetenzen entsprechend der Artikel 85 - 89 anwenden werde (Kartellkontrolle gegen den Missbrauch wirtschaftlicher Macht), sofern nur die Aussetzung der VO 17 nicht aber der gesamten Artikel des Vertrags beschlossen werde“.1015 Die Verkehrsminister traten als geschlossene Gruppe auf, die den Argumenten von der Groebens kaum Beachtung schenkte. Sie hatten ihre Entscheidung getroffen und die Kommission hatte dies zu akzeptieren. Die Generaldirektion Wettbewerb 1011 Vgl. Fernschreiben des stellvertretenden Ständigen Vertreters der Bundesrepublik Boemcke an den Generalsekretär des Rats Calmes, 8. November 1962, BAC 71/1988/230, Historisches Archiv der Europäischen Kommission, Brüssel. 1012 Vgl. Bericht der Ständigen Vertretung zur Vorbereitung der Ratssitzung am 26. November 1962, B108/10122, Bundesarchiv, Koblenz. 1013 Vgl. Bericht des niederländischen Verkehrsministeriums über die Sitzung des Rats vom 26. November 1962, 2.03.01.2866, Nationaal Archief, Den Haag. 1014 Vgl. Protokoll der Ratssitzung vom 26. November 1962, B108/10122, Bundesarchiv, Koblenz. 1015 Vgl. Ebd.

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jedenfalls, so viel stand fest, hatte die Machtprobe mit dem Rat klar verloren. Auch die Symbolik der Ratssitzung sprach eine deutliche Sprache. Nicht nur war die Kommission gezwungen, zur Abstimmung über eine Verordnung der EWG zur ungeliebten Europäischen Verkehrsministerkonferenz zu reisen. Sie musste auch handlungsunfähig mit ansehen, wie die Verkehrsminister ihren Vorschlag in einer zehnminütigen Scheindebatte ad acta legten. 4.2.4. Zusammenfassung In der Verordnung 141 war die Frage der Anwendung der Wettbewerbsregeln bzw. der Verordnung 17 auf den Verkehr vertagt worden, da aufgrund vielfältiger Differenzen keine gemeinsame Lösung gefunden werden konnte. Die inhaltliche Suche nach einem Kompromiss stellte sich als schwieriges Problem heraus, weil mit der Wettbewerbs- und der Verkehrspolitik zwei Politikbereiche der EWG betroffen waren, die sich sehr ungleich entwickelten. Sie bildeten sehr unterschiedliche Verhandlungsroutinen und Perspektiven der Umsetzung der offen formulierten Artikel des EWG-Vertrages heraus. Ohnehin irritierte der Streit um die Auslegung einzelner Vertragsartikel die Verkehrsfachleute und rief bei ihnen eine negative Grundhaltung hervor. Dabei stellte das Fehlen einer inhaltlichen Gesamtkonzeption der EWG Verkehrspolitik ein großes Hindernis dar. Erschwerend kam die Konkurrenz der EWG-Organe um Verantwortung und inhaltliche Definitionsmacht hinzu. Gegenseitige Vorbehalte standen einer produktiven Zusammenarbeit oft im Weg. Nicht nur waren zwei Generaldirektionen der Kommission und zwei Ausschüsse des Europäischen Parlaments in der Entscheidungsfindung zu berücksichtigen. Darüber hinaus suchten noch alle beteiligten Organe ihre Position im Rechtsetzungsprozess der EWG. Letztlich zeigte sich aber sehr deutlich, dass die Verkehrspolitik ein Politikbereich war, der 1962 in erster Linie intergouvernemental zwischen den nationalen Verkehrsfachleuten im Rat und der Gruppe Verkehr verhandelt wurde. Die demonstrative Verabschiedung der Verordnung 141 durch den Rat am Rande einer Sitzung der Europäischen Verkehrsministerkonferenz, in der man die Argumente der Kommission (Generaldirektion Wettbewerb) nicht einmal mehr hörte, symbolisierten dies sehr deutlich.

4.3. Der Verordnungsentwurf vom 7. Juni 1964 Durch den Erlass der Verordnung 141 am 26. November 1962 war die Frage der Anwendung der Wettbewerbsregeln und der Verordnung 17 in einen engen funktionalen Zusammenhang mit der Verwirklichung der gemeinsamen Verkehrspolitik gestellt worden. Die Verordnung 141 konnte fortan nicht mehr losgelöst von jenem Bündel von Verordnungsvorschlägen betrachtet werden, welches die Kommission dem Rat am 21. Mai 1963 vorgelegt hatte. Ein neuer Verordnungsentwurf der Kommission über die Anwendung der Wettbewerbsregeln musste damit auch unter dem Vorzeichen der Synchronität der verkehrspolitischen Maßnahmen stehen. Wenn es nämlich der EWG gelang, die Rahmenbedingungen unternehmerischer Tätigkeiten auf den europäischen Verkehrsmärkten zu liberalisieren, indem u.a. die Verkehrsunternehmer ihre Preise im Rahmen

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eines Margentarifsystems frei wählen konnten, dann mussten auch die Nachfrager von Verkehrsdienstleistungen noch stärker vor Manipulationen auf den Märkten geschützt werden. Welchen Sinn hätte denn eine Liberalisierung der Tarifpolitik gehabt, wenn weiterhin die Möglichkeit bestanden hätte, durch Absprachen, Kartelle oder Monopole die Preise zu beeinflussen? 4.3.1. Initiativphase Der enge funktionale Zusammenhang, den die Verordnung 141 zwischen der Formulierung der gemeinsamen Verkehrspolitik und der Anwendung der Wettbewerbsregeln auf den Verkehr hergestellt hatte, ließ auch die kommissionsinterne Aufgabenverteilung bei der Ausarbeitung des erforderlichen neuen Verordnungsentwurfs nicht unberührt. Fortan übernahm die Generaldirektion Verkehr die Federführung, wenngleich eine intensive Abstimmung mit der Generaldirektion Wettbewerb erfolgte. In Kooperation gingen beide dann die Erarbeitung eines neuen Verordnungsentwurfs an, den sie als Teil des zweiten Maßnahmenkatalogs zur Verwirklichung der gemeinsamen Verkehrspolitik konzipierten und dem Rat zu dessen Sitzung am 22. Juni 1964 vorlegten. Auf keinen Fall sollte eine weitere generelle Fristenverlängerung mehr vorgenommen und endlich eine Entscheidung getroffen werden. Die Kommission beabsichtigte den Verkehrsunternehmen ein klares Signal zu geben, dass ab dem 1. Januar 1966 die Wettbewerbsregeln gelten sollten. Den am 7. Juni 1964 dem Rat offiziell vorgelegten ‚Verordnungsentwurf über die Anwendung von Wettbewerbsregeln auf dem Gebiete des Eisenbahn-, Straßen- und Binnenschiffsverkehrs’ baute die Kommission auf zwei Annahmen auf: x Die wesentlichen Grundlinien der gemeinsamen Verkehrspolitik waren im Aktionsprogramm festgelegt. x Die Wettbewerbsregeln des EWG-Vertrags und die Verordnung 17 waren grundsätzlich auf den Verkehr anzuwenden.1016 Mit der Definition von Grundannahmen reagierte die Kommission auf eine Situation, die entstanden war, nachdem die Verhandlungen über die ersten Verordnungsvorschläge zur Verwirklichung der gemeinsamen Verkehrspolitik vom 20. Mai 1963 über die Diskussion der Margentarife ins Stocken gerieten und es sich immer deutlicher abzeichnete, dass im Rat keine verkehrspolitische Konzeption konsensfähig war. In inhaltlicher Hinsicht trug der Verordnungsentwurf der Kommission drei Zielsetzungen Rechnung.1017 (1) Einführung des Verbotsprinzips: Mit Wirkung zum 1. Januar 1967 sollten alle Vereinbarungen, Beschlüsse und aufeinander abgestimmte Verhaltensweisen zur Beschränkung des Wettbewerbs im Sinne von Artikel 85,1 sowie die missbräuchliche Ausnutzung einer marktbeherrschenden Stellung (Artikel 86) verboten sein, ohne dass es einer vorherigen Entscheidung bedurfte. Für die bestehenden Altkartelle plante die Kommission ausreichende 1016 Vgl. Vermerk der Generaldirektion Wettbewerb für Wettbewerbskommissar von der Groeben, 11. November 1964, BAC 71/1988/120, Historisches Archiv der Europäischen Kommission, Brüssel. 1017 Vgl. Entwurf der Kommission einer Verordnung über die Anwendung der Wettbewerbsregeln auf den Verkehr vom 7. Juni. 1964, B108/31164, Bundesarchiv, Koblenz.

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Fristenregeln einzuhalten, wie sie auch die Verordnung 17 vorsah. Um der zu erwartenden Forderung nach einer angemessenen Berücksichtigung von Fachkenntnissen bei der Behandlung von Verkehrskartellen entgegentreten zu können, sollte der Beratende Ausschuss für Kartell- und Monopolfragen, der durch die Verordnung 17 ins Leben gerufen worden war, durch Verkehrssachverständige ergänzt werden. (2) Legalausnahmen: Die Diskussionen über die Anwendung der Verordnung 17 auf den Verkehr im Jahr 1962 und die generelle Diskussion über eine gemeinsame Verkehrspolitik hatten deutlich gezeigt, dass der Rat keine Wettbewerbsregeln absegnen würde, die nicht in irgendeiner Weise die ‚Besonderheiten des Verkehrs’ berücksichtigten. Um diesem Wunsch der Mitgliedsstaaten zu entsprechen, plante die Kommission, sozusagen als Kernkompromiss des Verordnungsentwurfs überhaupt, eine Reihe von Wettbewerbsvereinbarungen zu legalisieren. Diese sollten entweder die gemeinsame Verkehrspolitik nicht wesentlich berührten oder für die technisch-betriebliche Zusammenarbeit der Verkehrsunternehmen von Bedeutung sein. Die Kommission hoffte damit auch französischen Vorstellungen entgegen zu kommen. Die französische Regierung hatte immerhin schon bei der Aushandlung der Verordnung 17 ein System von Legalausnahmen favorisiert, nach dem nur bei Missbrauch einer marktbeherrschenden Stellung die Kommission hätte aktiv werden können. Freilich behielt sich die Kommission vor, im Einzelfall durch Entscheidung festzustellen, ob die Voraussetzungen für eine Ausnahme tatsächlich gegeben waren. Die Kommission nannte explizit eine Reihe solcher Beispiele, um damit anzudeuten, dass sie die bisherigen Formen der internationalen Zusammenarbeit auf dem Verkehrssektor weitgehend unangetastet lassen wollte: x die Standardisierung technischer Gerätschaften (Eisenbahnwaggons, LKWAnhänger, Binnenschiffe, Paletten etc.), z.B. im Rahmen des Internationalen Eisenbahnverbands, x gemeinsame Verwendung technischer Gerätschaften, z.B. Europ oder Transfrigo, x Fahrplanabstimmungen zur Gewährleistung ausreichender Anschlüsse im Personenverkehr, z.B. Europäische Reisezugfahrplankonferenz, x Formen der intermodalen Zusammenarbeit. Schon ein kursorischer Blick über die Liste der Legalausnahmen lässt erkennen, dass die Generaldirektion Verkehr viele ehemalige Eisenbahnmitarbeiter in ihren Reihen hatte. So spiegelt die Liste der Legalausnahmen vornehmlich internationale Kooperationsprojekte im Bereich der Eisenbahnen wider, während sich die Binnenschifffahrt oder der Straßengüterverkehr kaum in der Liste wiederfanden. (3) Flexibilität der Regelungen: Um die Verordnung gegen das Argument abzusichern, dass ohne eine vom Rat verabschiedete Konzeption der gemeinsamen Verkehrspolitik keine Entscheidung über die Wettbewerbsregeln getroffen werden könne, versah die Kommission den Verordnungsentwurf mit einer Flexibilitätsklausel. Diese sah vor, die Liste der Legalausnahmen zu ergänzen oder der Verordnung neue Regeln hinzuzufügen, sofern die Verwirklichung der gemeinsamen Verkehrspolitik es erforderlich machen würde. Mit der Flexibilitätsklausel wollte die Kommission signalisieren, dass sie in voller Kenntnis der verkehrspolitischen Meinungsverschiedenheiten bereit sei, abweichende Wünsche und Auffassungen in ihre Konzeption zu integrieren. Mit dem Argument einer unzu-

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reichenden Kenntnis über bestehende Kartelle und Monopole auf den europäischen Verkehrsmärkten versuchte die Kommission zudem, eine Enquête zur Untersuchung der Wettbewerbslage zu begründen. Die Kommission wünschte zur Erfüllung dieser Aufgabe von den Mitgliedsstaaten dazu ermächtigt zu werden, sämtliche auf den Binnenverkehrsmärkten bestehenden Vereinbarungen zu erfassen. Den Unternehmen sollte eine Meldepflicht bei der Kommission auferlegt werden, wobei notfalls durch die Festsetzung von Zwangsgeldern die notwendigen Mitteilungen einzuholen waren. Auf der Basis der gewonnenen Erkenntnisse plante die Kommission auch die Liste der Legalausnahmen für Vereinbarungen von vorwiegend technisch-betrieblicher Bedeutung zu überarbeiten. Die Taktik der Kommission blieb den Ratsmitgliedern aber nicht verborgen. Sie plante sich die generelle Zustimmung des Rates zum Verordnungsentwurf über eine zweifelhafte Liste von Legalausnahmen zu erkaufen, um dann in einem zweiten Schritt restriktivere Regeln einzuführen, was v.a. eine Kürzung der Liste bedeutet hätte. Die Argumente hierfür sollte die Wettbewerbsenquête liefern. Dass sie dies auch wirklich machen würde, daran bestand bei allen Beteiligten kein Zweifel. Im Gegenteil, der Rat erwartete, dass diese Enquête eine Kartellierung der europäischen Verkehrsmärkte bzw. einzelner seiner Teilmärkte offenbaren würde, die selbst bei großzügigster Interpretation nicht mit den Grundidealen des EWG-Vertrags vereinbar war.1018 Dass ihre Taktik nur allzu offensichtlich war, erkannte die Kommission schnell. Sie versuchte deshalb aktiv möglichen Widerständen entgegenzutreten. Da diese nach den Erfahrungen des Jahres 1962 besonders vom Bundesverkehrsministerium erwartet wurden, suchte Verkehrskommissar Schaus noch während der Initiativphase den Kontakt zur Bundesregierung. Schaus hoffte, ein generelles Bekenntnis zur EWG-Verkehrspolitik zu erhalten. In einem Gespräch der EWG-Kommission mit dem Bundeskanzler und ehemaligen Wirtschaftsminister Ludwig Erhard im April 1964 drängte Schaus deshalb darauf, dass sich die Regierung in die Verkehrspolitik einschalten und den Verkehrsministerien das Feld überlassen sollte.1019 Bemerkenswerterweise hatte die Kommission den Verordnungsentwurf nicht konsequent in ein verkehrspolitisches Gesamtpaket eingebunden. Dies ist umso erstaunlicher als sie in ihrem Entwurf explizit auf den engen Zusammenhang zwischen den tarifpolitischen Maßnahmen (Margentarifverordnung) und der Anwendung der Wettbewerbsregeln hingewiesen hatte. Die weiteren Verhandlungen über den Verordnungsentwurf zur Anwendung der Wettbewerbsregeln vollzogen sich deshalb überwiegend isoliert von anderen verkehrspolitischen Diskussionen.

1018 Vgl. Vorbereitende Unterlagen des deutschen Verkehrsministers Seebohm für die 147. Tagung des EWG-Ministerrats am 20. Oktober 1964, B108/31164, Bundesarchiv, Koblenz 1019 Vgl. Blasius, Rainer (Hg.): Akten zur auswärtigen Politik der Bundesrepublik Deutschland 1964, Band I, München 1995, S. 481-484.

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4.3.2. Begutachtungs- und Verhandlungsphase a) Wirtschafts- und Sozialausschuss Der Wirtschafts- und Sozialausschuss äußerte sich nur in einer kurzen Stellungnahme zum Verordnungsentwurf. In dieser wendete er sich in erster Linie gegen die Annahme der Kommission, dass die Grundzüge der gemeinsamen Verkehrspolitik bereits im Aktionsprogramm festgelegt worden seien. Vielmehr machte der Wirtschafts- und Sozialausschuss darauf aufmerksam, dass zunächst der Rat die Grundzüge der gemeinsamen Verkehrspolitik verabschieden müsse. Erst wenn dies geschehen sei, sah sich der Wirtschafts- und Sozialausschuss im Stande, über die Anwendung der Wettbewerbsregeln ein abschließendes Urteil zu fällen. Die Flexibilisierungsklausel der Kommission war ihm ohnehin unzureichend. Letztlich billigte der Wirtschafts- und Sozialausschuss in seiner Stellungnahme lediglich die vorgeschlagene Enquête zur Untersuchung der Wettbewerbslage auf den europäischen Verkehrsmärkten, da er sich von dieser eine bessere Informationsgrundlage für eine spätere Entscheidung über die Wettbewerbsregeln versprach.1020 b) Europäisches Parlament Das Europäische Parlament ließ anders als noch 1962 den Verordnungsentwurf der Kommission dieses Mal unter der Federführung des Verkehrsausschusses prüfen. Damit wurde auch hier dem engen funktionalen Zusammenhang mit der gemeinsamen Verkehrspolitik Rechnung getragen. Der Verkehrsausschuss legte im November 1964 seinen Bericht vor, dem das Plenum mehrheitlich folgte. Inhaltlich unterstützte der Verkehrsausschuss die Kommission weitgehend, er mahnte aber erneut die Synchronität der Maßnahmen an. Aus diesem Grund schlug er vor, die Verordnung 141 zunächst zu verlängern, um dann detaillierte Vorschläge vorzulegen, wenn auf der Basis der Wettbewerbsenquête ein genaueres Bild der Wettbewerbssituation gezeichnet werden könne.1021 c) Der Verordnungsentwurf im Strudel der Krise des leeren Stuhls Schon im September 1964 hatte sich bei einem ersten eher informellen Gedankenaustausch die Gruppe Verkehr in Bezug auf die Inhalte des Kommissionsentwurfs gespalten gezeigt. Insbesondere die französische Vertretung sprach sich gegen den geplanten Anwendungsbereich und die vorgesehenen Kompetenzen der Kommission aus. Durch die Schärfe ihrer Kritik signalisierte sie unmissverständlich, dass ein Kompromiss bei den Wettbewerbsregeln nur über intensive Verhandlungen zu erreichen war.1022 Eine zielorientierte Diskussion über die Inhalte des Verordnungsentwurfs der Kommission kam vor diesem Hintergrund vorerst nicht zustande. Im Schatten anderer verkehrspolitischer Themen rückte die Frage der Wettbewerbsregeln in den Hintergrund. Ohnehin wollte sich der Rat an die Wettbewerbsregeln nicht heranwagen, solange er die Grundzüge der gemeinsamen Verkehrspolitik nicht verabschiedet hatte. Erst als der Rat ein Jahr 1020 Vgl. Vorbereitende Unterlagen des deutschen Verkehrsministers Seebohm für die 147. Tagung des EWG-Ministerrats am 20. Oktober 1964, B108/31164, Bundesarchiv, Koblenz. 1021 Vgl. Ebd. 1022 Vgl. Wochenbericht des Bundesverkehrsministeriums, 2.Oktober 1964, B108/10123, Bundesarchiv, Koblenz.

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später, am 22. Juni 1965, die Übereinkunft über die Organisation des Verkehrsmarkts traf, sollte der Weg frei sein, nun auch die Verhandlungen über die Wettbewerbsregeln aufzunehmen. Die Übereinkunft sah nämlich als notwendige Bedingungen für den Schritt in die Preisfreiheit die Verabschiedung der Wettbewerbsregeln vor. Es dauerte jedoch nur acht Tage, bis in Folge der Krise des leeren Stuhls eine Diskussion des Verordnungsentwurfs über die Wettbewerbsordnung erneut vertagt werden musste. Ohne französische Beteiligung sahen sich weder die Gruppe Verkehr noch die Ständigen Vertreter in der Lage, das Thema ernsthaft zu erörtern. Die Ständigen Vertreter fällten am 13. Oktober 1965 lediglich die Entscheidung, die Verordnung 141 auf dem Postweg um zwei weitere Jahre bis zum 31. Dezember 1967 zu verlängern. Man zeigte sich nicht einmal bereit, eine Entscheidung über die Wettbewerbsenquête zu fällen. Der offiziellen Begründung zu Folge wollte der Rat eine solche Entscheidung nicht ohne französische Beteiligung treffen. Inoffiziell herrschte jedoch Einigkeit darin, der Kommission kein weitreichendes Mandat erteilen zu wollen, um die Wettbewerbslage auf den nationalen und internationalen Märkten zu untersuchen.1023 Als die Gremien des Rats dann im Frühjahr 1966 langsam ihre Arbeit wieder aufnahmen, fand sich die Diskussion um die Wettbewerbsregeln in einer erneuten Blockadesituation wider, die eine Behandlung des Themas bis in den Herbst verzögern sollte. Auf der einen Seite erwarteten die Verkehrsministerien der Mitgliedsstaaten, dass die Kommission ihren Verordnungsvorschlag an die tarifpolitische Entscheidung vom 22. Juni 1965 oder zumindest an ihren eigenen Entwurf einer Margentarifverordnung vom 27. Oktober 1965 anpassen würde. Auf der anderen Seite ging die Kommission davon aus, durch die Flexibilisierungsklausel genügend Freiräume geschaffen zu haben, um solche Anpassungen vornehmen zu können, sobald eine Entscheidung in der Frage der Margentarifverordnung gefallen sei. Keines der beiden Gremien unternahm deshalb einen ersten Schritt in Richtung Kompromissfindung. So blieb das Thema liegen, bis der Rat mit seinem Beschluss vom 20. Oktober 1966 die verkehrspolitische Schwerpunktsetzung von der Tarifpolitik auf die Kapazitäts- und Wettbewerbspolitik verlagerte. Damit rückte das Thema wieder stärker in den Fokus. d) Verkehrspolitische Schwerpunktverlagerung auf die Wettbewerbspolitik Inhaltlichen Revisionsbedarf an ihrem Vorschlag vom 7. Juni 1964 sah die Kommission aufgrund der verkehrspolitischen Schwerpunktverlagerung auf die Wettbewerbspolitik nicht. Da der Rat diesen nicht einmal behandelt hatte, fehlten der Kommission ohnehin die Hinweise der Mitgliedsstaaten, in welchen Punkten eine Revision hätte angebracht sein können. Stattdessen forderte die Kommission noch eindringlicher, eine Enquête zur Wettbewerbslage durchzuführen, um die Liste der Ausnahmen, wie es offiziell hieß, sinnvoll zu ergänzen. Sie machte zugleich darauf aufmerksam, dass diese Aufgabe nur von einer unabhängigen supranationalen Instanz durchgeführt werden könne. Ansonsten drohe eine zu extensive Erweiterung der Ausnahmeliste, die den „Vorschlag seines ganzen Sinns

1023 Vgl. Vermerk für die Mitglieder der Kommission über die Sitzung der Ständigen Vertreter am 13. Oktober 1965, BAC 71/1988/130, Historisches Archiv der Europäischen Kommission, Brüssel.

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berauben wird“.1024 Die Kommission spielte damit auch auf Überlegungen der Gruppe Verkehr an, die Liste der Legalausnahmen um Kooperationen wirtschaftlicher Art zu erweitern. Dieser Idee zufolge, die in erster Linie von Deutschland und den Niederlanden vorgebracht wurde, sollten den Unternehmen der mittelständischen Straßen- und Binnenschifffahrt die Möglichkeiten erhalten bleiben, bei Wahrung der rechtlichen Eigenständigkeit durch freiwillige zwischenbetriebliche Zusammenarbeit einen Beitrag zur Bekämpfung ruinöser Konkurrenz zu leisten und ein Gegengewicht zu den Großunternehmen der Eisenbahn bilden zu können. In mehreren Verkehrsministerien war zuvor die Kritik geäußert worden, dass ohne die Berücksichtigung derartiger wirtschaftlicher Legalausnahmen der Kommissionsliste technisch-betrieblicher Legalausnahmen nur „eine deklaratorische Bedeutung zukomme“.1025 Kommissionsintern gerieten die Generaldirektionen wie schon 1962 erneut in einen Richtungsstreit darüber, wie dieser Forderung der nationalen Verkehrsministerien zu begegnen sei. Während die Generaldirektion Wettbewerb sich strikt gegen jede wirtschaftlich begründete Legalausnahme stellte, zeigte sich die Generaldirektion Verkehr prinzipiell offen dafür, wirtschaftliche Kartelle in Ausnahmefällen freizustellen.1026 Die Meinungsverschiedenheiten zwischen beiden Generaldirektionen blockierten innerhalb der Kommission eine Revision des Verordnungsentwurfs. In dieser Situation eines wettbewerbspolitischen Diskussionsstillstands ergriff das niederländische Verkehrsministerium die Initiative und legte am 25. Januar 1967 eine revidierte Version des Verordnungsentwurfs vor, der breite Unterstützung bei allen Ratsmitgliedern fand. Darin hatten die Niederländer versucht, die intensiven Debatten, die in der Gruppe Verkehr seit November 1966 geführt worden waren, zu kanalisieren. Insbesondere wurde die Liste der Legalausnahmen erweitert und eine Freistellung kleinerer und mittlerer Betriebe aufgenommen. Nichtsdestotrotz trug der Entwurf eine unverkennbare niederländische Handschrift. Im Koordinationskomitee für Europäische Integration hatte man sich nämlich vorab darauf verständigt, keinerlei Zugeständnisse bei der Erweiterung der Legalausnahmen gegenüber der Bundesrepublik und Frankreich zu machen. Dies bedeutete im Klartext, dass man den Eisenbahnen keine Freiräume öffnen wollte, um etwa die Seehafentarife über die Legalausnahmen zu legitimieren.1027 In inhaltlicher Hinsicht führte der niederländische Entwurf in erster Linie eine stärkere Differenzierung der Legalausnahmen ein, ließ aber die Prüfungs- und Kontrollmechanismen des Kommissionsvorschlags intakt. Die Legalausnahmen sollten fortan zwischen technischen Kartellen und Absprachen von kleineren und mittleren Unternehmen sowie ‚normalen’ wirtschaftlichen Kartellen unterscheiden. Dabei sah der Entwurf eine umfassende Aufnahme von Kartellen und Absprachen der Binnenschifffahrt in die Liste der Legalausnahmen vor. Im Unter1024 Vgl. Mitteilung der Kommission an den Rat: Die gemeinsame Verkehrspolitik nach der Entschließung des Rats vom 20. Oktober 1966, S. 19, BAC 3/1974/79, Historisches Archiv der Europäischen Kommission, Brüssel. 1025 Vgl. Schreiben des Bundesministers für Verkehr Lebe, an den Generaldirektor für Verkehr Rho, BAC 71/1988/127, Historisches Archiv der Europäischen Kommission, Brüssel. 1026 Vgl. Bericht der Ständigen Vertretung über eine gemeinsame Sitzung mit der Kommission, 10. November 1966, B108/10123, Bundesarchiv, Koblenz. 1027 Vgl. Vermerk der Direktion für Europäische Integration im niederländischen Außenministerium, MBZ(65-74)-996-3177, Archief van Ministerie van Buitenlandse Zaken, Den Haag.

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schied zur Kommission planten die Niederländer jedoch mit abgeschlossenen Listen, die nicht flexibel weiterentwickelt werden konnten, wie dies der Kommissionsvorschlag vorgesehen hatte. Von niederländischer Seite hoffte man auf diese Weise verbindliche Regelungen einzuführen und einer permanenten Nachverhandlung immer neuer Ausnahmetatbestände entgegentreten zu können. Das übergeordnete Ziel bestand freilich darin, der Kommission den Weg zu versperren, um eine Kartellierung der Rheinschifffahrt zu verbieten.1028 Wenn von niederländischer Seite nun der Versuch unternommen wurde, die Diskussion zu forcieren, dann entsprach dies durchaus ihrer langfristigen verkehrspolitischen Konzeption. Von Beginn der Diskussion in den 1950er Jahren an, hatten die Niederländer gegen tarifpolitische und für kapazitäts- wie wettbewerbspolitische Maßnahmen auf dem Weg zu einer gemeinsamen Verkehrspolitik plädiert. Vom niederländischen Entwurf angetrieben, kündigte nun auch die Kommission einen revidierten Verordnungsentwurf an. Sie wollte die Initiative zurückgewinnen und sich selber wieder in eine gestaltende Position bringen. Die Diskussion gewann schlagartig an Dynamik und erlangte europaweite Aufmerksamkeit. Für einen Moment wirkte es im Februar 1967 wirklich, als könnte sich die Diskussion über die Wettbewerbsregeln ihrem erfolgreichen Abschluss annähern. Diese Hoffnung wurde jedoch schon in der nächsten Sitzung der Gruppe Verkehr ebenso schlagartig zunichte gemacht. Die französische Vertretung bezog entgegen ihrer vorherigen Äußerungen in vielen Punkten eine fundamentale Gegenposition zu den niederländischen Vorschlägen.1029 (1) In inhaltlicher Hinsicht äußerte sie erhebliche Zweifel an der vorgeschlagenen Differenzierung und der Abgeschlossenheit der Legalausnahmen. Weder könne eine solche Aufzählung erschöpfend sein, da zu erwarten sei, dass zukünftig weitere Kartellarten die Voraussetzung für eine Aufnahme in die Liste erfüllten. Noch sahen die Franzosen eine Gewähr für die Wettbewerbsunschädlichkeit der dort aufgeführten Kartelle gegeben, womit sie auf die großzügigen Ausnahmen für die Binnenschifffahrt anspielten. (2) In institutioneller Hinsicht stellte sich die französische Delegation gegen jegliche Stärkung der Kommission (und der Gemeinschaft überhaupt), wie die französische Regierung es parallel auch in anderen EWGZusammenhängen machte. Stattdessen sollten „die Regierungen der Mitgliedstaaten in verstärktem Maße auch in das Kartellverfahren“1030 eingeschaltet werden. Sehr konkret schlug man vor, den mitgliedsstaatlichen Kartellbehörden die Rolle des Hauptgesprächspartners zu übertragen und Kartellverfahren nur auf Antrag eines Unternehmens oder Unternehmensverbandes einzuleiten.1031 Im Prinzip verfolgten die Franzosen und die Niederländer das gleiche Ziel. Sie wollten beide der Kommission den Weg versperren, im Nachhinein verschärfte Kartellregeln einzuführen. Die Vertreter beider Staaten schlugen jedoch gänzlich unterschiedliche Wege ein, um dieses Ziel zu erreichen. 1028 Vgl. Vermerk für den Generaldirektor Wettbewerb Verloren van Themaat über die Sitzung der Gruppe Verkehr am 25. Januar 1967, BAC 71/1988/127, Historisches Archiv der Europäischen Kommission, Brüssel. 1029 Vgl. Bericht des Bundesverkehrsministeriums über die Verhandlungen in der Gruppe Verkehr, 17. Februar 1967, B108/10123, Bundesarchiv, Koblenz. 1030 Vgl. Vermerk für den Generaldirektor Wettbewerb Verloren van Themaat über die Sitzung der Gruppe Verkehr am 17. Februar 1967, BAC 71/1988/127, Historisches Archiv der Europäischen Kommission, Brüssel. 1031 Vgl. Ebd.

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Die französische Gegenposition entzog der Diskussion spürbar ihre Dynamik. War nach dem Kommissionsmemorandum vom 10. Februar 1967 die Erörterung der gemeinsamen Verkehrspolitik ohnehin deutlich abgeflaut, so kamen nun im Spezialbereich der Wettbewerbsregeln inhaltliche Meinungsverschiedenheiten hinzu. Trotz hitziger Debatten um Detailprobleme trat die Gruppe Verkehr praktisch auf der Stelle. Weder auf Referentenebene in der Gruppe Verkehr noch auf höherer politischer Ebene im Rat rückte jemand in spürbarer Weise von seinen Forderungen ab und machte so den Weg für eine Kompromisslösung frei. Daran änderte auch ein von der italienischen Ratspräsidentschaft am 23. Mai 1967 eingebrachter Redaktionsentwurf nichts, der, wie sich später herausstellen sollte, tatsächlich eine Verhandlungsbasis geschaffen hatte. Gleich in mehreren Punkten kam der Entwurf den unterschiedlichen Positionen (auch derjenigen der Kommission) weit entgegen:1032 (1) In inhaltlicher Hinsicht sollten entsprechend der niederländisch-deutschen Vorstellung wirtschaftliche Kartelle kleinerer und mittlerer Unternehmen aufgenommen und die Liste der technisch-betrieblichen Legalausnahmen als abgeschlossen eingestuft werden. Allerdings sollte dem französischen Wunsch folgend die Liste der wirtschaftlichen Legalausnahmen weder abgeschlossen sein noch eine generelle Anmeldepflicht für Kartelle nach Artikel 85,3 bestehen. Um den latenten Gefahren eines Missbrauchs der großzügigen Legalausnahmen begegnen zu können, sah der Entwurf eine Verpflichtung der Verkehrsunternehmen vor, „unerwünschte Wirkungen“1033 abzustellen. (2) In institutioneller Hinsicht sollte der französischen Vorstellung nach einer Stärkung der Mitgliedsstaaten entsprochen werden, indem die Kompetenzen des Beratenden Ausschusses für Kontroll- und Monopolfragen in einer noch näher zu definierenden Art und Weise ausgeweitet würden. So konnte auch die ursprüngliche Kommissionsidee der Kombination des Verbotsprinzips mit Legalausnahmen gerettet werden, mit der die Kommission die vertraglich fixierten Besonderheiten des Verkehrs berücksichtigen wollte. Eine Beschneidung der Kompetenzen der Kommission zu Gunsten der mitgliedsstaatlichen Kartellbehörden sah der italienische Entwurf nicht vor. Allen Kompromissbemühungen zum Trotz kamen die Verhandlungen über die Wettbewerbsordnung im Verkehr im Sommer 1967 nahezu zum Erliegen. e) Der Leber-Plan und die EWG-Wettbewerbsordnung Im September 1967 versetzte die Vorlage des Leber-Plans in der Bundesrepublik der verkehrspolitischen Diskussion innerhalb der EWG einen unerwarteten Schub. In diesem Zusammenhang gewann auch die Diskussion um die Anwendung der Wettbewerbsregeln auf den Verkehr spürbar an Intensität. Den entscheidenden Schritt tätigten dabei die Niederländer, indem sie ihre konfrontative verkehrspolitische Linie überdachten und von ihrer Vetotaktik abrückten. Aus der niederländischen Perspektive konnte selbst ein mit inhaltlichen Abstrichen versehenes Vorgehen im Rahmen der EWG die eigenen Interessen an den deutschen Verkehrsmärkten immer noch effektiver befriedigen als die unilateral anvisierten verkehrspolitischen Maßnahmen des Leber-Plans. Neben der niederländischen Revision der Verhandlungstaktik spielte auch die deutsche Ratsprä1032 Vgl. Bericht der Abteilung A im Bundesverkehrsministerium, 28. Juli 1967, B108/10123, Bundesarchiv, Koblenz. 1033 Vgl. Ebd.

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sidentschaft eine zentrale Rolle für das Wiederaufflammen der verkehrspolitischen Debatte. Als Ratspräsident konnte Verkehrsminister Leber die anderen Mitgliedsstaaten zu Zugeständnissen drängen. Er gab zu erkennen, dass die neue Bundesregierung nationale Alleingänge in der Verkehrspolitik machen würde, wenn auf europäischer Ebene politische Entscheidungen ausblieben.1034 Beide Faktoren steigerten die Kompromissbereitschaft in allen Mitgliedsstaaten, so dass erstmals seit der Übereinkunft des Rats vom 22. Juni 1965 wieder ein politischer Wille zur Einigung spürbar war. Auf der Basis des italienischen Entwurfs, der zuvor vier Monate eher unbeachtet geblieben war, machte die Gruppe Verkehr nun rasche Fortschritte. Noch vor der Ratssitzung vom 13./14. Dezember 1967, auf der die Wettbewerbsregeln in ein verkehrspolitisches Paket integriert wurden, hatten die nationalen Vertreter sich in der Gruppe Verkehr in vier Punkten grundsätzlich einigen können: x Die Bestimmungen der Artikel 85 und 86 sowie ein Teil der Bestimmungen der Verordnung 17 sollten übertragen werden. x Eine abgeschlossene Liste technisch-betrieblicher Legalausnahmen sollte aufgenommen werden. x Es sollte eine Legalausnahme zu Gunsten von Betriebsgemeinschaften kleinerer und mittlerer Unternehmen geschaffen werden, wobei deren maximale Tonnage noch zu definieren war. x Es sollte auf eine Anmeldepflicht im Sinne der Verordnung 17 für Absprachen verzichtet werden, welche die Bedingungen erfüllten, die im Artikel 85,3 vorgesehen waren. Der letzte Punkt war von großer Bedeutung, stellte er doch in Aussicht, dass Vereinbarungen geschlossen werden konnten, soweit die Verkehrsnutzer an dem entstehenden Gewinn partizipieren konnten und den beteiligten Unternehmen keine unnötigen Wettbewerbsbeschränkungen auferlegt wurden. Im Gegensatz zur Verordnung 17 sollten derartige Ausnahmen sogar rückwirkend gelten, während bei der Verordnung 17 eine Freistellung frühestens ab dem Tag der Notifizierung erfolgen konnte. Die Gruppe Verkehr hatte in wichtigen Fragen die Weichen für einen erfolgreichen Verhandlungsabschluss gestellt. Der Optimismus, kurzfristig zu einer Lösung zu kommen, war im November 1967 bei allen Beteiligten so groß, dass man einvernehmlich die Verordnung 141, deren Frist zum 31. Dezember 1967 erneut ablief, nur noch um ein halbes Jahr verlängerte. Noch bestanden aber deutliche Meinungsverschiedenheiten hinsichtlich der Zuständigkeiten des Beratenden Ausschusses für Kartell- und Monopolfragen sowie der Ausdehnung des Anwendungsbereichs der Verordnung auf innerstaatliche Kartellabsprachen, die den grenzüberschreitenden Verkehr nicht beeinflussten.1035 Um ein französisches Entgegenkommen in der institutionellen Frage der Zuständigkeiten des Beratenden Ausschusses zu bewirken, brachte man von deutscher Seite die Idee sogenannter Krisenkartelle ein. Danach sollte der Rat das Recht erhalten, in 1034 Vgl. Bericht des Bundesverkehrsministeriums über die Tagung des Ministerrats der EWG am 13./14. Dezember 1967 in Brüssel, B108/31171, Bundesarchiv, Koblenz. 1035 Vgl. Vorbereitender Bericht der Direktion für internationale Verkehrsangelegenheiten im Außenministerium für die Ratstagung am 13./14. Dezember 1967, 28. November 1967, MBZ(65-74)-996-3179, Archief van Ministerie van Buitenlandse Zaken, Den Haag.

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Krisensituationen Kartelle gegen die Regeln der zu verabschiedenden Verordnung zu erlassen.1036 Am 21. Februar 1968 legte schließlich die französische Regierung in ihrer Funktion als Ratspräsidentschaft einen erneuten Redaktionsentwurf vor, der den italienischen Entwurf in den offenen Fragen nach französischen Vorstellungen weiterentwickelte. So sollte der Beratende Ausschuss für Kartell- und Monopolfragen sich einer Entscheidung der Kommission entgegenstellen können, wenn er dies mit Zweidrittelmehrheit beschloss. Ebenso sah der Entwurf eine Erweiterung der Zuständigkeit des Ausschusses auf allgemeine Fragen der Anwendung der Verordnung vor. Obgleich die anderen fünf Delegationen diesen Vorschlägen eher ablehnend gegenüber standen, signalisierten sie dennoch ihre Zustimmung, da sich die Franzosen in den inhaltlichen Punkten sehr entgegenkommend zeigten.1037 Bei genauerer Betrachtung entpuppte sich dieses Entgegenkommen als eine derart lange Erweiterung der Liste der Legalausnahmen, dass es in der Praxis kaum noch Kartelle gab, die nicht unter die Legalausnahmen fielen. Näherten sich die Positionen innerhalb der Gruppe Verkehr also zunehmend aneinander an, so entfernten sich die gefundenen Kompromisse immer weiter vom ursprünglichen Verordnungsvorschlag und den Vorstellungen der Kommission.1038 Die Kommission störten besonders die institutionellen Aspekte des französischen Redaktionsentwurfs, d.h. die Stärkung des beratenden Ausschusses durch ein Einspruchsrecht gegen Kommissionsvorlagen.1039 Ihre Proteste fanden in der Gruppe Verkehr aber kaum Gehör. Dem Verständnis der Vertreter der nationalen Verkehrsministerien nach wurden in der Gruppe Verkehr eben intergouvernementale Verhandlungen geführt, bei denen die Kommission allenfalls als Zaungast zugelassen war. Die Kommission sollte nicht die Möglichkeit erhalten, in der Gruppe Verkehr den Prozess der Kompromissfindung zu stören. Die Kommission griff in dieser Situation auf die einzige ihr laut EWG-Vertrag verbliebene Chance zurück, um wieder Einfluss auf den Verhandlungsprozess zu gewinnen. Nach intensiven Überlegungen zog sie im Februar 1968 ihren Verordnungsentwurf vom 7. Juni 1964 offiziell zurück und brach damit den Rechtsetzungsprozess in formeller Hinsicht zunächst ab. Dem Rat und der Gruppe Verkehr war damit die Grundlage entzogen, auf der sie die eigenen Vorstellungen hätte entwickeln können. 4.3.3. Entscheidungsphase Eine Entscheidung über den Verordnungsentwurf der Kommission vom 7. Juni 1964 konnte nicht gefällt werden. Indem die Kommission ihren ursprünglichen 1036 Vgl. Informelles Gespräch des deutschen Verkehrsreferenten Erdmenger mit dem Ständigen Vertreter des niederländischen Verkehrsministeriums Zwanenburg, 20. September 1967, B108/10123, Bundesarchiv, Koblenz. 1037 Vgl. Bericht des Verkehrsministeriums für das Koordinationskommittee für Europäische Integration, MBZ(65-74)-996-3186, Archief van Ministerie van Buitenlandse Zaken, Den Haag. 1038 Im Juni 1967 folgte der Luxemburger Victor Bodson seinem Amtsvorgänger Lambert Schaus auf den Posten des Verkehrkommissars. 1039 Vgl. Stellungnahme der Kommission gegenüber dem juristischen Dienst bezüglich des Verordnungsvorschlags der französischen Regierung, BAC 71/1988/137, Historisches Archiv der Europäischen Kommission, Brüssel.

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Entwurf zurückzog und eine revidierte Fassung ankündigte, leitete sie formal betrachtet einen neuen Rechtsetzungsprozess ein. 4.3.4. Zusammenfassung Der offizielle Abbruch der Verhandlungen über den Verordnungsentwurf vom 7. Juni 1964 markierte mehr eine formelle denn eine reelle Beendigung des Rechtsetzungsprozesses. Eigentlich tätigte die Kommission den Schritt aus verhandlungstaktischen Überlegungen. Sie wollte wieder Einfluss auf den Rechtsetzungsprozess nehmen können, nachdem der Rat den ursprünglichen Entwurf in einer substanziell revidierten Version zu verabschieden drohte. Da weiterhin die Vorbehalte zwischen den Gremien sehr ausgeprägt waren, musste die Kommission zu einem derartigen Machtmittel greifen. Sie erhob eben den Anspruch, auch in anderen Phasen des Rechtsetzungsprozesses gestaltend einzugreifen, was ihr in Anbetracht der strikten Trennung von Initiativ- und Entscheidungsorganen und der Entscheidungsmacht des Rats nur partiell gelang. Einmal mehr spielten für die Kommission Meinungsverschiedenheiten mit der französischen Regierung in Fragen der Kompetenzverlagerung auf die supranationale oder die intergouvernementale Ebene eine zentrale Rolle. Dass überhaupt eine Verabschiedung der Wettbewerbsverordnung in Reichweite rückte, hatte zwei Ursachen. Ersten waren in den inhaltlichen Punkten Kompromisse über eine Aushöhlung der Regelung gefunden worden. Mittels Legalausnahmen plante die Gruppe Verkehr einfach die große Mehrheit der möglichen Verkehrskartelle zu legalisieren. Zweitens hatte der Leber-Plan einen politischen Außendruck erzeugt, der die Mitgliedsstaaten im Rat der Verkehrsminister zum Handeln zwang.

4.4. Der Verordnungsentwurf vom 15. März 1968 4.4.1. Initiativphase Die Kommission reagierte sehr zügig mit der Vorlage eines revidierten Verordnungsentwurfs über die Anwendung von Wettbewerbsregeln auf den Eisenbahn-, Straßen- und Binnenschiffsverkehr. Schon am 15. März 1968 legte sie dem Rat ihre revidierte Fassung vor.1040 Sie wollte keine weiteren Verzögerungen riskieren und der Gruppe Verkehr nicht die Zeit lassen, sich in den (noch) offenen Fragen entgegen den Vorstellungen der Kommission zu einigen. Deshalb hatte die Kommission vorab mit den Ständigen Vertretern vereinbart, keine erneuten Stellungnahmen des Wirtschafts- und Sozialausschusses sowie des Europäischen Parlaments einzuholen. Eigentlich ging es ihr primär darum, den Beratenden Ausschuss für Kartell- und Monopolfragen auf eine beratende Funktion zu beschränken. Der französischen Ratspräsidentschaft sollte es nicht gelingen, die fünf anderen Mitgliedsstaaten zur Zustimmung in dieser Frage zu bewegen. An den vier Punkten, in denen die Gruppe Verkehr einen Konsens gefunden hatte, konnte und wollte die Kommission ohnehin nichts mehr ändern. Obgleich sie hier durchaus abweichende Vorstellungen besaß – besonders die 1040 Vgl. Vorbereitende Unterlagen des deutschen Verkehrsministers Seebohm für die Tagung des EWG-Ministerrats am 29./30. April 1968, B108/31171, Bundesarchiv, Koblenz.

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Generaldirektion Wettbewerb kritisierte heftig die verwässerte Liste der Legalausnahmen – vermied es die Kommission, diese Punkte grundsätzlich in Frage zu stellen. Ein solches Vorgehen, darin waren sich die Mitglieder der Kommission einig, hätte ohnehin wenig Sinn gemacht. Lediglich mit Blick auf die erlaubten Ladekapazitäten für Ausnahmen kleinerer und mittlerer Unternehmen, in denen sich die Gruppe Verkehr noch nicht geeinigt hatte, schlug die Kommission ein niedrigere Höchstgrenzen von 100t (Straße) und 5000t (Binnenschifffahrt) pro Einzelunternehmen vor, um die Ausnahmetatbestände in überschaubarem Umfang zu halten.1041 In ihrem Hauptanliegen, dem Beratenden Ausschuss für Kartell- und Monopolfragen, blieb die Kommission bei ihrem ursprünglichen Vorschlag vom 7. Juni 1964. Nach diesem sollte der Ausschuss lediglich um Verkehrssachverständige erweitert werden, ansonsten aber die gleichen Funktionen wie in der Verordnung 17 erfüllen. Als Kompromiss für eine Zustimmung des Rats bot die Kommission die unpräzise Formulierung an, dass die Zuständigkeit des Ausschusses auf bestimmte allgemeine Fragen betreffend die Anwendung der Verordnung ausgedehnt werden könne. Im Konkreten dachte die Kommission an beratende Dienste des Ausschusses bei der Erlassung einer Durchführungsverordnung. Explizit strich die Kommission den ursprünglichen Vorschlag einer Wettbewerbsenquête, da sie in diesem Punkt keine Chance auf eine Realisierung sah. Immerhin sah der Entwurf der Gruppe Verkehr vor, in bestimmten Verkehrsbereichen Untersuchungen vornehmen zu dürfen, wenn zu vermuten war, dass der Wettbewerb gestört war. Ordnet man den revidierten Verordnungsentwurf in den Verlauf des Rechtsetzungsprozesses ein, so muss er als klares Signal an den Rat interpretiert werden, dass die Kommission alle Kompromisse der Gruppe Verkehr zu akzeptieren bereit war, wenn der Rat ihr im Gegenzug hinsichtlich des Beratenden Ausschusses für Kartell- und Monopolfragen entgegenkam. Insgesamt zeigte der Rückzug des Verordnungsentwurfs sehr deutlich, dass die Kommission sich selber eine Politik gestaltende Rolle in der gemeinsamen Rechtsetzung zusprach, die weit über das Initiativ- und Vorschlagsrecht hinausging. 4.4.2. Begutachtungs-/Verhandlungsphase Nachdem die Kommission einen Weg für die Revision des Verordnungsentwurfs gewählt hatte, der keine erneuten Stellungnahmen der beiden beratenden Gremien vorsah, konnte die Gruppe Verkehr nahezu ununterbrochen weiterverhandeln. Der offizielle Abbruch des Rechtsetzungsprozesses verursachte deshalb nur sehr bedingt einen Abbruch der Entscheidungsfindung. Die Mitgliedsstaaten jedenfalls hatten das Signal der Kommission durchaus verstanden und deuteten bei den ersten Diskussionen des revidierten Entwurfs ihre Kompromissbereitschaft im Punkt des Beratenden Ausschusses für Kartell- und Monopolfragen an. Sogar die französische Vertretung bemühte sich um eine zügige Fortsetzung der Verhandlungen in der Gruppe Verkehr und legte am 24. April 1968 eine revidier-

1041 Vgl. Vermerk des Exekutivsekretariats der Kommission, BAC 71/1988/137, Historisches Archiv der Europäischen Kommission, Brüssel.

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te Fassung des französischen Entwurfs vom 21. Februar vor.1042 In diesem reagierte die französische Ratspräsidentschaft auf die mehrheitlich veränderten Positionen hinsichtlich der Aufgaben und Kompetenzen des (Beratenden) Ausschusses für Kartell- und Monopolfragen, indem sie der Kommission ein generelles Entscheidungsrecht in Kartellfragen zusprach. Jeder Erlass der Kommission sollte aber von einer vorherigen Hörung des Beratenden Ausschusses abhängig gemacht werden. Den Mitgliedsstaaten wurde überdies im revidierten französischen Entwurf das Recht eingeräumt, den Rat anrufen dürfen, woraufhin eine Kommissionsentscheidung nicht mehr durchgeführt werden sollte. Stattdessen sah der Entwurf dann eine Entscheidung des Rats mit qualifizierter Mehrheit über die beabsichtigte Kommissionsentscheidung vor. Mit anderen Worten ausgedrückt, versuchten die Franzosen verschleiert durch ein kompliziertes Entscheidungsverfahren ein abgeschwächtes Vetorecht in Kartell- und Monopolfragen einzuführen. Anders als noch im Februar folgten die fünf anderen Mitgliedsstaaten dem französischen Vorschlag in der Gruppe Verkehr diesmal nicht und schlugen sich mehrheitlich auf die Seite der Kommission. Besonders die im französischen Vorschlag geschaffene Rekursmöglichkeit an den Rat wurde dafür kritisiert, dass sie Entscheidungen, die einzelne Unternehmen betreffen würden, unnötig politisiere. Obwohl die Franzosen primär an den Erlass von Durchführungsverordnungen gedacht hatten, eröffnete der französische Vorschlag die Möglichkeit, jede Einzelprüfung an den Rat zu leiten. Die Praktikabilität eines Systems, nach dem der Rat wegen einer einzelnen Kartellprüfung tagen sollte, erschien den anderen Mitgliedsstaaten höchst zweifelhaft. Ohnehin besaß jedes Unternehmen nach dem französischen Entwurf das Recht, den Europäischen Gerichtshof anzurufen, wodurch ausreichende Möglichkeiten für einen Einspruch gegeben waren.1043 Die französische Vertretung in der Gruppe Verkehr beugte sich schließlich der Mehrheit, da sie nicht das gesamte verkehrspolitische Paket in Frage stellen wollte. In den anschließenden Sitzungen suchte die Gruppe Verkehr deshalb nach einer Kompromissformel, die die Mehrheitsposition einer rein beratenden Funktion des Ausschusses so verschleierte, dass der französische Verkehrsminister die Verordnung dennoch als Verhandlungserfolg verkaufen konnte. Hierfür musste die zu erlassende Verordnung zumindest dem Anschein nach eine stärkere intergouvernementale Ausprägung als die Verordnung 17 aufweisen. Dieser im Juni gefundene Kompromiss sah vor, dass die Kommission vor jeder Entscheidung in Kartell- und Monopolrechtsfragen den Beratenden Ausschuss, dem jeweils ein mitgliedsstaatlicher Verkehrsexperte angehören sollte, hören musste. Während einer Frist von 20 Tagen nach dessen Stellungnahme durfte der Rat zur Prüfung der Angelegenheit angerufen werden. Wiederum binnen 20 Tagen sollte dann der Rat die Angelegenheit prüfen. Auf der Basis der Ratsprüfung sollte schließlich die Kommission unter Berücksichtigung der Leitgedanken des Rats eine Entscheidung treffen.1044 1042 Vgl. Vorbereitende Unterlagen des deutschen Verkehrsministers Seebohm für die Tagung des EWG-Ministerrats am 29./30. April 1968, B108/31171, Bundesarchiv, Koblenz. 1043 Vgl. Bericht des Bundesverkehrsministeriums über die Sitzung des EWG-Rats am 29. April 1968, B108/31171, Bundesarchiv, Koblenz. 1044 Vgl. Vermerk für die Mitglieder der Kommission über die 474. Tagung der Ständigen Verterter am 27. Juni 1968, BAC 71/1988/143, Historisches Archiv der Europäischen Kommission, Brüssel.

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Die Taktik der Kommission war also aufgegangen. Durch den Rückzug ihres Verordnungsentwurfs im Februar 1968 hatte sie es verhindern können, dass sie einen Ausschuss für Kartell- und Monopolfragen zur Seite gestellt bekam, der ein potentielles Einfallstor für nationale Sonderwünsche darstellte. Obschon sich die Gruppe Verkehr auf ein komplexes Verfahren unter Einschaltung des Rats geeinigt hatte, sollte die (freie) Entscheidungsgewalt doch bei der Kommission liegen. Dies hatte schon die Verordnung 17 für alle anderen Politikbereiche der EWG festgelegt.1045 Parallel zur Einigung über die institutionellen Fragen lief die Diskussion der noch offenen inhaltlichen Fragen der Wettbewerbsverordnung kontinuierlich weiter. Die Mitglieder der Gruppe Verkehr zeigten sich besonders in der Verhandlungsphase zwischen April und Juni sehr kompromissbereit. Wichtige Interessen oder besondere Wünsche eines jeden Mitgliedsstaats wurden, soweit möglich und vertretbar, respektiert. Folglich ließen sich alle offenen Fragen klären. (1) Krisenkartelle: Die Bundesrepublik erhielt ihren Wunsch nach Krisenkartellen abgesegnet, es wurde aber den niederländisch-belgischen Einwänden nach einem Mitspracherecht des Rats entsprochen. Die Gruppe Verkehr einigte sich darauf, Kartellverbote für nicht anwendbar zu erklären, wenn durch diese Kartelle Störungen auf den europäischen Verkehrsmärkten verringert würden. Derartige Fälle sollten der Kommission gemeldet werden. Eine temporäre Freistellung vom Kartellverbot durfte die Kommission erst dann erteilen, wenn auch der Rat einen Krisenzustand festgestellt hatte. Freilich durfte ein ‚Krisenkartell’ nicht den Wettbewerb auf dem entsprechenden Verkehrsmarkt insgesamt eliminieren. (2) Tonnagen: Bei den maximal erlaubten Tonnagen für die Betriebsgemeinschaften kleinerer und mittlerer Unternehmen im Straßen- und Binnenschiffsverkehr kam die Gruppe Verkehr den sehr hohen niederländischen Forderungen großzügig entgegen, u.a. hatten die Niederländer 20.000t für Betriebsgemeinschaften im Straßenverkehr gefordert. Man einigte sich schließlich im Juni darauf, dass die Gesamtladekapazitäten 10.000t (Straße) und 500.000t (Binnenschifffahrt) nicht überschritten werden durften, wobei für einzelne Unternehmen eine Kapazität von 1.000t (Straße) bzw. 50.000t (Binnenschifffahrt) erlaubt war. Es muss kritisch angemerkt werden, dass die Gruppe Verkehr die Wettbewerbsregeln bei den maximal zulässigen Tonnagen derart großzügig auslegte, dass deren Wirksamkeit ernsthaft bezweifelt werden konnte.1046 (3) Anwendungsbereich: In der Frage des Anwendungsbereichs setzte sich eine Koalition aus der Kommission, Deutschland und den Niederlanden durch, die sich gegen einen französischen Vorschlag ausgesprochen hatte, der nur Kartellabsprachen von sehr begrenzter lokaler Bedeutung ausnehmen wollte.1047 Die Intention der französischen Delegation hatte darin bestanden, die Ausweitung des Anwendungsbereichs als Hebel zu nutzen, um eine stärkere Zuständigkeit der nationalen Kartellbehörden einzufordern. Schon im revidierten Entwurf der französischen Ratspräsidentschaft vom 24. April 1968 lenkte die französische Seite allerdings ein. Die Gruppe Ver1045 Vgl. Vermerk für die Mitglieder der Kommission über die 476. Tagung der Ständigen Verterter am 10./12 Juli 1968, BAC 71/1988/144, Historisches Archiv der Europäischen Kommission, Brüssel. 1046 Vgl. Watermann, Heinz-Richard: Kartellregelungen und gemeinsame Verkehrspolitik, in: Zeitschrift für Verkehrswissenschaft, 2 (1968), S. 131-150. 1047 Vgl. Vorlage der Sitzung des Koordinationskomitees für Europäische Integration, 23. April 1968, MBZ(65-74)-996-3186, Archief van Ministerie van Buitenlandse Zaken, Den Haag.

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kehr einigte sich schließlich auf das Abgrenzungskriterium der Beeinträchtigung des Handels zwischen den Mitgliedsstaaten. Einem Wunsch Belgiens entsprechend, dessen Delegation negative Wechselwirkungen zwischen den Handel beeinträchtigten Kartellen und solchen, die den Handel nicht beeinträchtigenden, befürchtete, sollte die Regelung des Anwendungsbereichs zunächst auf drei Jahre befristet gelten.1048 Mit der dreijährigen Befristung schrieb die Gruppe Verkehr eine Idee fest, die sie als Notlösung für alle offenen Fragen gehandelt hatte. Der Gruppe Verkehr war es bis Mitte Juni 1968 damit prinzipiell gelungen, sich auf eine Lösung für die Frage der Anwendung der Wettbewerbsregeln auf den Verkehr zu einigen, wie sie von der EWG seit dem Erlass der Verordnung 17 am 30. Dezember 1961 gesucht worden war. Einer wirklich endgültigen Lösung einer verkehrspolitischen Diskussion der EWG stand aber ein weiteres Mal die Frage der Anwendung auf die Rheinschifffahrt im Wege, die von den niederländischen Vertretern aufgeworfen wurde. Genau genommen war die EWG wieder bei der ungeklärten Frage des Verhältnisses der Mannheimer Akte und des EWG-Vertrags angekommen, wenngleich die Niederländer eine solche generelle Klärung gar nicht intendiert hatten. Sie befürchteten lediglich eine Benachteiligung der eigenen Rheinschifffahrt gegenüber der Konkurrenz aus Drittstaaten, v.a. der Schweiz, die nicht den Wettbewerbsregeln der EWG unterliegen würde und forderte deshalb eine Lösung dieses speziellen Problems. Eine Einigung versuchten die Niederländer in der Gruppe Verkehr auf Fachreferentenebene zu erzielen, um der Angelegenheit kein unnötiges politisches Gewicht beizumessen. Dort schlugen die niederländischen Vertreter vor, die Wettbewerbsordnung zunächst für drei Jahre zu befristen, um entsprechende Abkommen mit Drittstaaten aushandeln zu können. Eine ähnliche Forderung hatten im Rahmen der Zentralkommission für die Rheinschifffahrt auch die Schweiz und Großbritannien vorgebracht. Beide hatten signalisiert die EWG-Regelungen anzuerkennen, sie wollten aber auch die Einheitlichkeit des Rheinregimes gewahrt sehen. Da die Gruppe Verkehr die dreijährige Befristung ohnehin schon für viele Punkte in Aussicht gestellt und sehr konkret für den Anwendungsbereich der Verordnung sogar beschlossen hatte, schlossen sich mit Ausnahme der Bundesrepublik alle Mitgliedsstaaten an. Dem deutschen Protest folgte auch die Kommission. Sie lehnte im Ausschuss der Ständigen Vertreter die sich abzeichnende Einigung ab, wobei die beteiligten Generaldirektionen unterschiedliche Schwerpunkte setzten. Die Generaldirektion Verkehr folgte dem niederländischen Anliegen, da sie den Punkt „an sich für unbedenklich hielt“.1049 Sie wollte in erster Linie eine potentielle Ausklammerung der Rheinschifffahrt nach der Dreijahresfrist verhindern, die ihrer Auffassung nach die gesamte Verordnung in Frage stellen würde. Im Gegensatz dazu warf die Generaldirektion Wettbewerb noch einmal die generelle Frage der Mannheimer Akte auf. Sie wollte nicht anerkennen, dass „die Rechtsetzung der Gemeinschaft nur in den Grenzen möglich“ sei, „die sich aus internationalen Verträgen ergeben, die die Mitgliedsstaaten vor dem Inkrafttreten des EWG-Vertrags“ 1048 Vgl. Vermerk für die Mitglieder der Kommission über die 476. Tagung der Ständigen Verterter am 10./12 Juli 1968, BAC 71/1988/144, Historisches Archiv der Europäischen Kommission, Brüssel. 1049 Vgl. Ebd.

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eingegangen waren.1050 Da sich die Ständigen Vertreter auf ihrer Sitzung am 27. Juni 1968 in diesem Punkt nicht einigen konnten, ging der Rat mit einer weiterhin offenen Frage in die Entscheidungsphase. 4.4.3. Entscheidungsphase In der gleichen Sitzung der Ständigen Vertreter am 27. Juni 1968, die als fließender Übergang von der Verhandlungs- in die Entscheidungsphase interpretiert werden kann, hatte sich eine weitere Komplikation auf dem Weg zur endgültigen Verabschiedung der Verordnung über die Wettbewerbsregeln ergeben. Ursprünglich hatten die Ständigen Vertreter schon im Mai vereinbart, die Verordnung bei Termindruck im schriftlichen Verfahren zu verabschieden, um die Frist der Verordnung 141 des 30. Juni 1968 einhalten zu können. Dagegen sträubte sich nun die italienische Delegation. Sie wollte aus dem Grund der Synchronität der Maßnahmen ihre Zustimmung nur zum gesamten vom Rat am 14. Dezember 1967 beschlossenen verkehrspolitischen Paket geben. Solange noch nicht alle Elemente dieses Pakets verhandelt waren, wollte die italienische Regierung auch die Wettbewerbsverordnung nicht unterzeichnen und schlug deshalb vor, die Verabschiedung auf die Ratssitzung am 18. Juli zu vertagen.1051 Nicht nur in den Verhandlungen über die Verordnung zur Harmonisierung bestimmter Sozialvorschriften, die den Italienern besonders am Herzen lagen, auch bei den anderen Elementen des verkehrspolitischen Pakets mussten die Verhandlungen Ende Juni 1968 wieder aufgenommen werden, obwohl eigentlich Einigungen erzielt worden waren. Insbesondere aus Deutschland kamen Nachforderungen, nachdem im Bundeskabinett eine Einigung über den Leber-Plan erzielt worden war. Die neuen Wünsche zielten auf Sondervereinbarungen im Margentarifsystem für den Güterkraftverkehr ab, um die EWG-Verordnungen in Einklang mit der Verkehrspolitik der Bundesregierung zu bringen. Dabei zog der deutsche Botschafter Sachs in Einzelfällen sogar eine Zustimmung zu bereits verabschiedeten Kompromisslösungen wieder zurück. Hatte der Leber-Plan also mit seiner Ankündigung im September 1967 die verkehrspolitische Diskussion in der EWG überhaupt erst richtig ins Rollen gebracht, so drohte er nun nach seiner Verabschiedung im Kabinett die erzielten Verhandlungsergebnisse auf EWGEbene, wieder zu gefährden. Hinzu kam, dass durch die Ankündigung des Leber-Plans die ohnehin gestörten Verkehrsbeziehungen zwischen den Niederlanden und der Bundesrepublik über die bilateral verhandelten Kontingente für den Straßengütertransport seit dem April 1968 in einen Verkehrsstreit gemündet waren.1052 Unerwartet war das Bundesverkehrsministerium dazu übergangen, entsprechend der inhaltlichen Ziele des Leber-Plans, d.h. einer Verlagerung des Güterkraftverkehrs auf die Schiene, die Einhaltung der maximal 1950 Lizenzen niederländischer LKWs im deutschen Straßengüterverkehr zu kontrollieren und restriktiv zu handhaben.

1050 Vgl. Vermerk für die Mitglieder der Kommission über die 474. Tagung der Ständigen Verterter am 27.6.1968, BAC 71/1988/140, Historisches Archiv der Europäischen Kommission, Brüssel. 1051 Vgl. Ebd. 1052 Vgl. Korrespondenz des niederländischen und des deutschen Verkehrsministeriums, MBZ(65-74)-996-3184, Archief van Ministerie van Buitenlandse Zaken, Den Haag

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Seitens der Bundesregierung war der Verdacht aufgekommen, die Zahl der niederländischen LKWs, die bis Dato nur mittels Stichproben kontrolliert worden waren, würde das Kontingent deutlich übersteigen. Im Gegenzug kontrollierten auch die Niederländer an ihren Grenzen deutsche LKWs entsprechend restriktiv. Vereinzelt wurde der Grenzübertritt gar komplett verweigert. Ungeachtet dieser eher symbolischen Aktionen waren die niederländischen Behörden an einer Eskalation nicht interessiert. Dafür war das niederländische Interesse am deutschen Verkehrsmarkt einfach zu groß. Eine Lösung musste deshalb politisch gesucht werden. Hierzu versuchte die niederländische Regierung einerseits über diplomatische Kanäle die Regierungen der ECMT-Mitgliedsstaaten gegen den Leber-Plan aufzubringen. Andererseits wurde im Juni 1968 das Problem direkt zwischen den Regierungschefs zur Sprache gebracht. In diesen Gesprächen betonte die niederländische Regierung noch einmal nachdrücklich, dass mit dem Verkehr ein vitales Interesse der Niederlande berührt war, welches negative Konsequenzen für die niederländische Wirtschaft und auch die niederländische Zahlungsbilanz haben könnte. Der Bundesregierung wurde offen gedroht, dass ohne Einlenken in der Frage des Leber-Plans das gesamte deutschniederländische Verhältnis nachträglich belastet würde.1053 Vor dem Hintergrund der Entwicklungen im Kontext des Leber-Plans einigte sich die niederländische Regierung darauf, und hier waren sich erneut alle Ministerien einig, ein Junktim zwischen dem Leber-Plan und der EWGVerkehrspolitik herzustellen. Vor der Ratssitzung am 18. Juli 1968 gab die niederländische Seite bekannt, dass sie eine Zustimmung zum verkehrspolitischen Paket nur dann geben würde, wenn die Bundesregierung den Leber-Plan in den Punkten der Straßenkontingente und der angekündigten Tarife der Binnenschifffahrt entsprechend niederländischer Wünsche revidieren würde.1054 In der Entscheidungsphase stand der deutsch-niederländische Interessenausgleich an oberster Stelle. Dieser wurde dann von den beiden Botschaftern in Brüssel Spierenburg und Sachs im Ausschuss der Ständigen Vertreter durch drei Kompromisse erzielt:1055 Alle Befristungen der Kommission wurden durch eine generelle, aber stark abgemilderte Befristungsregelung ersetzt. Nach dieser sollte die Kommission dem Rat vor dem 1. Januar 1971 einen Bericht über die Anwendung der Verordnung vorlegen und ihm bis zum 1. Juli 1971 alle für notwendig erachteten Änderungen vorschlagen. Die niederländischen Bedenken bezüglich des Leber-Plans wurden in einer „Anti-Leberplan-Klausel“1056 in der Verordnung über die Beseitigung der Doppelbesteuerung bei der Kraftfahrzeugsteuer im grenzüberschreitenden Verkehr gebündelt. Zudem vertagte man die bilateralen Probleme in die nächste deutschniederländische Regierungsbesprechung im September.

1053 Vgl. Blasius, Rainer (Hg.): Akten zur auswärtigen Politik der Bundesrepublik Deutschland 1964, Band I, München 1995, S. 1180-1182. 1054 Vgl. Geheimes Memorandum der Direktion für Europäische Integration, 3. Juli 1968, MBZ(6574)-996-3184, Archief van Ministerie van Buitenlandse Zaken, Den Haag. 1055 Vgl. Vermerk für die Mitglieder der Kommission über die 474. Tagung der Ständigen Verterter am 27. Juni 1968, BAC 71/1988/140, Historisches Archiv der Europäischen Kommission, Brüssel. 1056 Vgl. Ebd.

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In der offenen Frage der Rheinschifffahrt einigten sich beide Seiten darauf, nach Inkrafttretung der Verordnung zwar mit der Schweiz und Großbritannien verhandeln zu wollen. Die Verordnung sollte aber nicht zwangsläufig außer Kraft gesetzt werden, wenn diese Verhandlungen nicht erfolgreich beendet werden konnten. In einem solchen Fall sollte die generelle Befristungsregelung eine Lösung bieten. Nachdem der Ausschuss der Ständigen Vertreter alle strittigen Fragen geklärt hatte und auch die anderen relevanten Verordnungen des verkehrspolitischen Pakets vom 14. Dezember 1967 ausgehandelt worden waren, verabschiedete der Rat der Verkehrsminister auf seiner Sitzung vom 18. Juli 1968 die Verordnung Nr. 1017/68, in der die Anwendung von Wettbewerbsregeln auf dem Gebiet des Eisenbahn-, Straßen- und Binnenschifffahrtsverkehrs festgelegt wurden.1057 Der Rat passte so mit mehr als sieben Jahren Verzögerung das im EWGVertrag vorgesehene Verbot von Kartellen und marktbeherrschenden Stellungen den Besonderheiten des Verkehrs an. Zu diesem Zweck wurde eine Reihe von Freistellungsmöglichkeiten vom Kartellverbot geschaffen, ansonsten aber die Verordnung 1017/68 in weiten Teilen den Wettbewerbsregeln des EWG-Vertrags und der Verordnung 17 nachempfunden. Die Beachtung der Besonderheiten des Verkehrs sollte v.a. durch die Artikel 3 bis 6 erfolgen, in denen durch Legalausnahmen und Einzelfreistellung von den Wettbewerbsregelungen in anderen Wirtschaftsbereichen abgewichen wurde: x Technische Kooperationsformen (Artikel 3), x Zusammenschlüsse kleiner und mittlerer Unternehmen im Straßenverkehr und in der Binnenschifffahrt (Artikel 4), x Kartelle, die günstige wirtschaftliche Auswirkungen haben (Artikel 5), x (Krisen-) Kartelle, die dazu bestimmt sind, schädliche Auswirkungen abzuwehren (Artikel 6). 4.4.4. Zusammenfassung Die erfolgreiche Verabschiedung der Wettbewerbsverordnung durch den Rat am 18. Juli 1968 schloss einen siebenjährigen Verhandlungsprozess über die Anpassung der Kartell- und Wettbewerbsbestimmungen der EWG an den Verkehrssektor ab. Der formelle Abbruch des Rechtsetzungsprozesses im Februar 1968, mit dem die Kommission versucht hatte, gestaltend in die Verhandlungen der Mitgliedsstaaten einzugreifen, hatte kaum Auswirkungen auf die Entscheidungsfindung gehabt. Die Kommission hatte die Möglichkeiten ihrer Intervention in den Rechtsetzungsprozess aber realistisch eingeschätzt und ihr Anliegen deshalb auf den einen ihr wichtigen Punkt der Aufgaben und Kompetenzen des Ausschusses für Kartell- und Monopolfragen konzentriert. Mit der Ausnahme Frankreichs honorierten die Mitgliedsstaaten dies mit einem entsprechenden Entgegenkommen. Bemerkenswerterweise hatte die Kommission, um ihr eigenes Ziel zu erreichen, sich aktiv an der Marginalisierung der beratenden Gremien der EWG (Wirtschafts- und Sozialausschuss sowie Europäisches Parlament) beteiligt. In inhaltlicher Hinsicht setzte sich der Verhandlungstrend fort, dass die Konsensbildung (Minimalkonsens) in der Gruppe Verkehr in erster Linie über eine im1057 Vgl. Protokoll der Tagung des Europäischen Rats vom 18. Juli 1968, BAC 71/1988/140, Historisches Archiv der Europäischen Kommission, Brüssel.

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mer stärkere Aushöhlung der Verordnung durch immer neue Ausnahmetatbestände erkauft wurde, die schließlich mit allen ordnungspolitischen Einstellungen irgendwie vereinbar waren. Da die Verhandlungen in erster Linie zwischen den Verkehrsministerien stattfanden, kam auch der Auslegungsstreit um die exakte Bedeutung einzelner Artikel des EWG-Vertrags fast zum Erliegen. Darüber hinaus ist die erfolgreiche Verabschiedung der Wettbewerbsverordnung auf die Paarung des politischen Außendrucks mit der Einbindung1058 der Verordnung in ein verkehrspolitisches Paket zurückzuführen. Beides steigerte das Verantwortungsbewusstsein des Rats für die Aushandlung einer Kompromisslösung.

Teil 4 Ergebnisse

H. ANALYSE UND FAZIT Den Anstoß zu dieser Arbeit gab die Beobachtung, dass mit dem Deutschen Reich und der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft zwei vergleichbare politische Systeme geschaffen wurden, die beide an der Verabschiedung einer gemeinsamen Verkehrspolitik scheiterten. Ausgehend von dieser Beobachtung wurde die Frage nach den Ursachen des Scheiterns gestellt. In diesem Kapitel sollen nun Antworten auf die gestellten Fragen gegeben werden. Dabei werden zunächst für das Deutsche Reich und die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft die Ursachen für das Scheitern von Rechsetzungsinitiativen in ihrer strukturellen, prozessualen und inhaltlichen Politikdimension herausgearbeitet und miteinander verglichen. Es wird aufgrund vielfältiger Interdependenzen und Wirkungszusammenhänge nicht immer möglich sein, die einzelnen Ursachen scharf voneinander zu trennen. Wie einleitend bereits betont wurde, folgen die Ursachen keiner methodisch stringenten Kategorisierung oder Hierarchisierung. So sehr einzelne Gründe des Scheiterns sich als Unteraspekte anderer einstufen lassen, so sehr lassen sich andere zu Ursachenbündeln zusammenfassen. Letztlich variieren die Einzelursachen in ihrer relativen Bedeutung für das Scheitern von Rechtsetzungsprozessen erheblich. Besonderes Augenmerk gilt den gemeinsamen Elementen der politischen Strukturen und deren Anteil am Erfolg oder Misserfolg von Rechtsetzungsprozessen. Zum Schluss soll ein generelles Fazit gezogen werden.

1. Ursachen des Scheiterns einer gemeinsamen Verkehrspolitik 1.1. Strukturelle Ursachen gemeinsame Ursachen

unterschiedliche Ursachen Deutsches Reich

x Vetorecht x Trennung von Initiativund Entscheidungsorgan x Entscheidungsgewalt der Teilstaaten x Begrenzung der Gemeinschaftsorgane auf die Initiative x Verflechtung der Ebenen x Teilstaatliche Entscheidungsstrukturen x Isolation der Politikbereiche x Vage Verfassungs/Vertragsvorgaben

EWG x Konkurrenz mit anderen Organisationen

x Gesandtschaften x Organkonkurrenz x Modifikation der Entscheidungsstrukturen x Personelle Netzwerke x Fehlende Kompromissverantwortung der Teilstaaten

Tabelle H-1: Gemeinsame und unterschiedliche strukturelle Ursachen für das Scheitern einer harmonisierten Politik

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ANALYSE UND FAZIT

1.1.1. Gemeinsamkeiten a) Vetorecht Eine der Hauptursachen für das Scheitern von Verkehrspolitik muss im Vetorecht der Bundes- bzw. Mitgliedsstaaten im Bundes- bzw. Ministerrat gesehen werden. Allerdings weist dieses Vetorecht zwischen beiden Untersuchungsfällen einen elementaren qualitativen Unterschied auf. Im Ministerrat übten die Mitgliedsstaaten ein individuelles Vetorecht aus, während im Bundesrat die Mitglieder nur kollektiv, d.h. mit einer Mindestzahl an Stimmen, über ein Vetorecht verfügten. Dass dennoch von einer vergleichbaren Vetomacht ausgegangen werden kann, ist auf die dauerhaft stabile Koalitionen zwischen den Mittelstaaten im Bundesrat zurückzuführen, die nahezu mit ‚einer Stimme’ sprachen und votierten. Zudem wurde die Vetomacht im Deutschen Reich noch dadurch erweitert, dass die Reichsleitung aus politischen Erwägungen heraus eine Überstimmung der Mittelstaaten weder herbeiführen wollte noch konnte. Immerhin war das Deutsche Reich noch ein junger Nationalstaat, dessen innere politische Stabilität und Kohärenz nicht auf die Probe gestellt werden sollte. Es klaffte eine Lücke zwischen institutionell vorgegebener und realer Vetomacht, die den Einfluss der stabilen Koalition der Mittelstaaten erhöhte, damit aber das Scheitern von Rechtsetzungsprozessen begünstigte. Sowohl im Deutschen Reich als auch in der EWG wirkte sich das Vetorecht unmittelbar auf alle Phasen des Rechtsetzungsprozesses aus. Die alleinige Androhung eines Vetos führte schon bei der Konzeption von Entwürfen zu erheblichen inhaltlichen Modifikationen. Umso effektiver wurde das Vetorecht durch die unterschiedlich interpretierbaren Vorgaben und Kompetenzzuweisungen in der Reichsverfassung bzw. dem EWG-Vertrag. Da aus den jeweiligen Bestimmungen nicht immer eindeutig hervorging, wer im konkreten Fall überhaupt zum Gebrauch des Vetorechts berechtigt war, ging von diesem doch eine doppelte Gefahr aus. Wenn die Berechtigung zum Veto-Gebrauch unklar war, dann wurden politische Entscheidungsabläufe durch sie besonders wirkungsvoll unterbrochen, weil sowohl gegen die Inhalte eines Rechtsetzungsentwurfs ein Veto eingelegt werden konnte als auch gegen die Abstimmungsprozeduren. Juristische Interpretationsstreitigkeiten waren oft die Folge. Dies zeigte sich im Deutschen Reich etwa bei der Einsetzung von Spezialkommissionen oder der immer wieder aufgeworfenen Frage einer Verfassungsänderung durch ein Reichseisenbahngesetz, während es in der EWG beispielsweise in der Anwendung des EWG-Vertrags auf die Rheinschifffahrt offensichtlich wurde. Bei letztgenannter entstand eine außerordentlich komplizierte Gemengelage aus dem inhaltlichen niederländischen Veto gegen die Margentarife und dem strukturellen niederländischen Veto gegen die Anwendbarkeit des EWG-Vertrags auf die Rheinschifffahrt, die sich blockierend auf die gesamte EWG-Verkehrspolitik auswirkte. Wenngleich das Vetorecht eine fundamentale Ursache für das Scheitern von Rechtsetzungsprozessen darstellte, so muss es im Gegenzug ebenso als ein Garant der Legitimität politischer Entscheidungen geschätzt werden. Wenn also Rechtsetzungsentwürfe scheiterten, dann wurden sie schlichtweg nicht vom notwendigen politischen Konsens getragen. Das Scheitern von Politik oder von Integration ist eben nicht per definitionem etwas Schlechtes.

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b) Trennung von Initiativ- und Entscheidungsorgan Die Trennung von Initiativ- und Entscheidungsorganen, die bei der EWG in besonders ausgeprägter Weise vorlag, sollte eigentlich den Interessenausgleich zwischen Ebenen wie Akteuren fördern und die Legitimität von Entscheidungen steigern. Allerdings erwies sich die gewählte Trennung in beiden Untersuchungsfällen als zentraler Faktor des Scheiterns, der sich in zwei Unterpunkte aufspaltete, die hier separat betrachtet werden sollen. b 1) Begrenzung der Gemeinschaftsorgane auf die Initiativverantwortung Die Begrenzung der Gemeinschaftsorgane1058 auf die Initiativverantwortung trug in zweifacher Hinsicht zum Scheitern bei. Erstens resultierte das Initiativmonopol der Gemeinschaftsebene darin, dass die Rechtsetzungsentwürfe in beiden Fällen die Gemeinschaftsinteressen deutlich stärker gewichteten als die partikularen Interessen. Die zumeist bekannten Positionen und Wünsche der Bundesbzw. Mitgliedsstaaten wurden bei der Ausformulierung von Rechtsetzungsinitiativen nicht selten übergangen. Dies zeigte sich besonders in (Macht-)Fragen wie der Überwachungs- und Kontrollkompetenz, die in beiden Fällen – egal ob bei den Aufsichtsrechten im Reich oder dem Kartellausschuss in der EWG – jeweils auf der Gemeinschaftsebene angesiedelt werden sollten. Im Ergebnis resultierte die Überbetonung von Reichs- bzw. Gemeinschaftsinteressen in einer kontinuierlichen Kontroverse in der Verhandlungsphase um eine stärkere Berücksichtigung einzelstaatlicher Interessen. Zweitens legten die Gemeinschaftsorgane, u.a. wegen der begrenzten Einwirkungsmöglichkeiten auf spätere Prozessphasen, das Initiativrecht als inhaltliches Definitionsrecht aus. Zur Durchsetzung ihres so verstandenen Rechts entwickelten sie verschiedene Strategien, um gestaltend in spätere Phasen eingreifen zu können. Dies provozierte wiederholt Streitigkeiten um Zuständigkeiten, die Entscheidungsabläufe störten oder Rechtsetzungsentwürfe gar zu Fall brachten. Das Reichseisenbahnamt wählte die Strategie, die Verhandlung kontroverser Aspekte in informelle Informationsgespräche und Spezialkommissionen in der Initiativphase vorzuziehen, um so an Verhandlungen teilnehmen zu können, aus denen es eigentlich ausgeschlossen war. Die EWG-Kommission wiederum versuchte durch die Wiedervorlage revidierter Entwürfe eine Kompromissfindung, die nicht in ihrem Sinn lag, zu verhindern. Beide Strategien gefährdeten die Kompromissfindung und stießen bei den Bundes- bzw. Mitgliedsstaaten auf erhebliche Widerstände, die wiederholt zu Verzögerungen oder einem gänzlichen Scheitern führten. Diese Gefahr nahmen die Gemeinschaftsorgane jedoch kalkulierend in Kauf. Immerhin gelang es wiederholt, kleinere Erfolge zu erzielen, wie sich im Februar 1968 zeigte, als die Kommission ihren Verordnungsentwurf über die Anwendung der Wettbewerbsregeln auf den Verkehr zurückzog, um eine ihr unpassende Einigung im Rat zu verhindern.

1058 Als Gemeinschaftsorgane werden hier in erster Linie die überstaatlichen Organe bezeichnet, die sich nicht wie der Bundesrat oder der Ministerrat aus den Repräsentanten der teilstaatlichen Regierungen zusammensetzten. Im Fall der EWG werden der Wirtschafts- und Sozialausschuss und das Parlament in diesem Punkt ausgeklammert, da beide für den Entscheidungsverlauf eher unbedeutend waren.

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b 2) Entscheidungsgewalt der Teilstaaten In beiden Fällen wurde die finale Entscheidung über die Rechtsetzung ausschließlich durch Vertreter der Bundes- und Mitgliedsstaaten im Bundesrat bzw. im Ministerrat gefällt. Einzelstaatliche Kalkulationen und Interessen, die in der Initiativphase bei der Konzeption von Entwürfen tendenziell wenig berücksichtigt wurden, standen im Mittelpunkt der abschließenden Bewertung. Dadurch trat jedoch das gemeinschaftliche Interesse in seiner Bedeutung hinter die individuellen Interessen zurück. Dies spiegelte sich in der Legitimierung politischen Handelns nach außen wider, die in der Entscheidungsphase nahezu ausschließlich eine einzelstaatliche war. Einzelstaatliche Bewertungsmaßstäbe wurden so an einen gesamtstaatlichen bzw. gemeinschaftlichen Konsens angelegt, wodurch die Anfälligkeit für das Scheitern von Rechtsetzungsprozessen in der Entscheidungsphase zunahm. Im Fall der EWG kam erschwerend hinzu, dass unter den nationalen Entscheidungsträgern niemand mit Nachdruck für die Verwirklichung der gemeinsamen Verkehrspolitik eintrat und obendrein die Rechtsetzungsentwürfe der Kommission nur einstimmig abgeändert werden konnten. Sobald sich die Mitglieder des Rats jedoch dieser Einstimmigkeit sicher waren, griffen sie stark in das Initiativmonopol der Kommission und in die inhaltliche Gestaltung von Entwürfen ein. Für das Deutsche Reich muss angemerkt werden, dass durch den doppelten Entscheidungsweg und die Organkonkurrenz zwischen Bundesrat und Reichstag die Entscheidungsmacht der bundesstaatlichen Regierungen erheblich eingeschränkt werden konnte. Wenn wie bei der Gründung des Reichseisenbahnamtes der Reichstag einen Gesetzentwurf bereits verabschiedet hatte, dann konnten die Bundesstaaten nur noch korrigierend eingreifen und keinen kompletten Stopp des Rechtsetzungsprozesses bewirken. Der politische Druck, ein einmal verabschiedetes Gesetz, das durch den Reichstag eine entsprechende Öffentlichkeitswirkung erzielt hatte, nicht wieder zu Fall bringen zu dürfen, wog dann schwer. c) Verflechtung der Ebenen Die Verflechtungen der Ebenen im Entscheidungsprozess haben sich sowohl im Deutschen Reich als auch bei der EWG als ein Hindernis erfolgreicher Rechtsetzung herausgestellt. Viele Meinungen unterschiedlicher Akteure mussten in Einklang gebracht werden, was in Anbetracht der Interessenvielfalt oft schwerlich möglich war. Inhalte von Rechtsetzungsentwürfen waren an die unterschiedlichsten politischen Forderungen und Wünsche anzupassen. Dies erhöhte die Kritikanfälligkeit erhöhte und damit auch die Gefahr des Scheiterns. Inhaltlich kohärente Entwürfe schafften es selten erfolgreich durch den Rechtsetzungsprozess. Dies galt umso mehr, wenn wie im Fall der EWG unterschiedliche verkehrspolitische Konzeptionen aufeinander prallten. Die Verflechtung der Ebenen erhöhte zwar das Risiko des Scheiterns, bedingte dieses dennoch nicht kausal. Ebenso darf Verflechtung nicht als Indikator ineffizienter Entscheidungsstrukturen betrachtet werden. Im Gegenteil, Verflechtung konnte sich durchaus positiv auswirken. So förderte etwa die Konkurrenz zwischen Organen, die aus dem doppelten Entscheidungsweg des Deutschen Reiches resultierte, durchaus die erfolgreiche Rechtsetzung.

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d) Teilstaatliche Entscheidungsstrukturen In beiden Fällen waren die politischen Entscheidungsstrukturen in den Teilstaaten zu Beginn noch gar nicht auf die gemeinsame Rechtsetzung ausgerichtet, was sich zweifach hemmend auswirkte. Erstens rief dies Streitigkeiten um Kompetenzen und Zuständigkeiten hervor, die einer zielgerichteten Zusammenarbeit im Weg standen. Zweitens lagen weite Bereiche der politischen Verantwortung in den Händen einzelner Akteure und administrativer Abteilungen, die in den Denk- und Handlungsmustern traditioneller intergouvernementaler Außenpolitik souveräner Staaten verhaftet waren. Waren dies im Falle des Deutschen Reiches vornehmlich die Außenministerien der Bundesstaaten, von denen die Eisenbahninteressen im Bundesrat oder den halbformellen Gremien vertreten wurden, so waren es bei der EWG primär die internationalen Abteilungen der Verkehrsministerien. Erschwerend kam hinzu, dass (v.a. im Fall der EWG) die verkehrspolitischen Entscheidungsstrukturen recht isoliert von anderen Politikbereichen waren, was in dementsprechend isolierte inhaltliche Diskussionen mündete. In diesen übten traditionelle Akteursnetze mit ihrem spezifischen Expertenwissen einen großen Einfluss aus. e) Isolation der Politikbereiche Beide politische Systeme kennzeichnete eine ausgeprägte Sektoralisierung. Hierdurch wurden die Akteure nur unzureichend gezwungen, die Rechtsetzung zwischen unterschiedlichen Politikbereichen miteinander zu verknüpfen, was wiederum die Chance auf Verhandlungspakete erhöht hätte. De facto wurden nur selten Bedürfnisse von außen an die Verkehrsgremien herangetragen und Kompromisse außerhalb des begrenzten Bereichs der Verkehrspolitik gesucht. Nur in Ausnahmefällen wie der Zollgesetzgebung im Deutschen Reich zwangen externe politische Ereignisse dazu, die Rechtsetzungsaktivitäten zu forcieren. In der EWG wiederum zeigte sich dies bei der verkehrspolitischen Initiative der französischen Ratspräsidentschaft, die im Frühjahr 1965 die Verkehrspolitik aus ihrer Isolation heraus holte, um sie in der generellen integrationspolitischen Debatte über die Vor- und Nachteile intergouvernementaler oder supranationaler Strukturen für französische Zwecke zu instrumentalisieren. Letztlich hatte schon im Zuge der Gründungsverhandlungen der EWG nur eine Intervention seitens höherer Regierungsstellen überhaupt erst einen Abschluss der Verhandlungen über die Verkehrsartikel des EWG-Vertrags ermöglicht. Die Isolation der Politikbereiche und der dadurch fehlende Außendruck förderte zwar tendenziell das Scheitern von Rechtsetzungsprozessen. Dies bedeutet im Umkehrschluss aber nicht, dass eine engere Verflechtung mit anderen Politikbereichen kausal zu einer erfolgreicheren Rechtsetzung geführt hätte. Im Gegenteil, die Diskussion über die Anwendung der EWG-Wettbewerbsregeln auf den Verkehr zeigten sehr deutlich, dass Interdependenzen zwischen Politikbereichen ebenso ein Scheitern bewirken konnten. Dies lag erstens daran, dass die Pluralität der Meinungen zunahm, was im Konkreten auch eine weitere Polarisierung zwischen den Verkehrsphilosophien bewirkte. Zweitens erhöhte sich die Zahl der Vetospieler, wodurch noch mehr Meinungen zu berücksichtigen waren. Wie sich in den Verhandlungen über die Verordnung 17 gezeigt hat, sendeten die nationalen Ministerien ebenso wie die beteiligten Generaldirektionen stark voneinander abweichende Signale, die eine Kompromissfindung eigentlich unmöglich machten.

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f) Vage Verfassungs-/Vertragsvorgaben Die vagen Vorgaben der Reichsverfassung bzw. des EWG-Vertrags haben sehr wesentlich zum Scheitern beigetragen. Erschwerend kam hinzu, dass die Unschärfe sowohl strukturelle als auch inhaltliche Komponenten besaß. Erstens legten die jeweiligen Artikel den Grundstein für unklare Abstimmungs- und Entscheidungsstrukturen. Zweitens erschwerten die vagen Vorgaben auch die inhaltliche Diskussion über Rechtsetzungsentwürfe. Besonders bei der EWG ließen sich deshalb unterschiedliche verkehrspolitische Konzepte in die Artikel des EWG-Vertrags hineininterpretieren. Die Versuche, spezifische politische Ziele mittels einer juristischen (Fein-) Interpretation einzelner Artikel durchzusetzen, haben sich dann als ein weiterer Baustein des Scheiterns erwiesen. Ohnehin vorhandene Meinungsverschiedenheiten verschärften sich zusätzlich. Dabei hätte den beteiligten Akteuren eigentlich bewusst sein müssen, dass nur ein politischer Konsens einen Ausweg darstellte. Trotzdem überboten sich die Kontrahenten mit juristischen Gutachten im eigenen Sinne. Während sich dies beim Deutschen Reich beispielsweise in der Diskussion um die Verfassungskonformität des Gütertarifgesetzes offenbarte, so lässt sich das gleiche Problem bei der EWG in der juristischen (Fein-) Interpretation einzelner Vertragsartikel bei der Debatte um die Anwendung der Wettbewerbsregeln auf den Verkehr beobachten. Im Fall der EWG verstießen juristische Streitigkeiten obendrein gegen die Gepflogenheiten der internationalen Zusammenarbeit, wie sie sich in anderen Verkehrsorganisationen etabliert hatten. 1.1.2. Unterschiede a) Konkurrenz mit anderen Organisationen Deutsches Reich: Die Organe des Deutschen Reiches standen im Gegensatz zu denen der EWG nicht in Konkurrenz mit anderen Organisationen um die gemeinsame Rechtsetzung oder zwischenstaatliche Abkommen. Im Gegenteil, der Verein deutscher Eisenbahnverwaltungen komplettierte die Reichsgesetzgebung in vielerlei Hinsicht. Wenn der VDEV sich 1876 der Tarifreform annahm, dann stieß er damit eher in eine Lücke gescheiterter Reichsgesetzgebung vor als dass er eine Konkurrenz um Regulierungskompetenz aufnahm. Dass eine Konkurrenz erst gar nicht entstand, lag auch daran, dass neben dem VDEV kaum entsprechende Organisationen existierten, von denen eine Konkurrenz hätte ausgehen können. EWG: Auf die Rechtsetzung der EWG wirkten sich etablierte internationale Organisationen spürbar negativ aus. Insbesondere die Europäische Konferenz der Verkehrsminister trat bis in die zweite Hälfte der 1960er Jahre hinein wiederholt als ein Konkurrent der EWG in Erscheinung. Dies zeigte sich deutlich an der Einsetzung einer Besonderen Arbeitsgruppe zur Verkehrspolitik, die von den entscheidenden Akteuren in den Ratsgremien lange Zeit als Alternative zur EWG gehandelt wurde. Der Zentralkommission für die Rheinschiffahrt fiel eine vergleichbare Funktion im engeren Bereich der Binnenschifffahrt zu. Sie wurde besonders von den Niederlanden wiederholt instrumentalisiert, um national unerwünschte Regeln für die Rheinschifffahrt durch Alternativkonzepte wie den UIR-Plan zu verhindern. Im Mittelpunkt der Konkurrenz der Organisationen stand immer wieder die Frage der Gestaltungsmacht einzelner Akteure.

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b) Organkonkurrenz Deutsches Reich: Konkurrenz zwischen den Organen des Deutschen Reiches wirkte sich nicht negativ auf die Rechtsetzung aus. Im Gegenteil, sobald der Reichstag in die Eisenbahngesetzgebung eingriff, wie dies bei der Gründung des Reichseisenbahnamtes der Fall war, wurde die Initiative erfolgreich beendet. Die Organkonkurrenz übte einen enormen politischen Druck aus, zu einem Kompromiss zu gelangen und schwächte Vetopositionen erheblich. Während im Deutschen Reich das jeweils zweitvotierende Organ mit einem teilverabschiedeten Rechtsetzungsentwurf konfrontiert war, der nur mit guten Argumenten noch ohne Prestigeverlust gestoppt werden konnte, lagen dem EWG-Rat letztlich immer nur Verordnungsentwürfe vor. Wenn allerdings, wie dies in Eisenbahnfragen meist der Fall war, der Reichstag auf das Erstvotum des Bundesrats wartete und diesem keine oder nur sehr geringe Konkurrenz machte, dann entstand auch wenig Handlungsdruck im Bundesrat. Generell lässt sich die Option auf zwei Entscheidungswege als Garant einer produktiven Konkurrenz festhalten. Die Konkurrenz versetzte das Reichskanzleramt in die komfortable Situation, den jeweils aussichtsreicheren Weg wählen zu können. Freilich benötigte man hierfür Parlamentarier, die sich für die Interessen des Reichskanzleramtes instrumentalisieren ließen. EWG: In der EWG hat die fehlende Konkurrenz zwischen unterschiedlichen Organen, die mit eigenen Ideen und Vorstellungen den Entscheidungsprozess hätten beeinflussen können, wohl indirekt zum Scheitern beigetragen. Es entstand einfach keine Konkurrenz um die Vorlage von Initiativen oder verkehrspolitischen Konzepten. Die Kommission initiierte und der Rat kommentierte bzw. lehnte ab. Nur wenn die Ratspräsidentschaft versuchte, entgegen der eigentlichen Rechtsetzungsprozeduren durch Kompromissinitiativen in der Gruppe Verkehr die Entscheidung zu beschleunigen, bestand die Möglichkeit einer produktiven Konkurrenz. Dies blieb im Untersuchungszeitraum aber eher die Ausnahme denn die Regel, was auch auf das fehlende Interesse der Mitgliedsstaaten am Zustandekommen einer EWG-Verkehrspolitik zurückzuführen ist. Von den beratenden Organen (Wirtschafts- und Sozialausschuss und Europäisches Parlament) ging keine Konkurrenzwirkung aus. Dafür war deren Stellung im Rechtsetzungsprozess viel zu schwach. Lediglich in der Frühphase der Verkehrspolitik stellte auch das Europäische Parlament, dessen Gestaltungsmacht noch nicht abzuschätzen war, mit seinen Stellungnahmen und Berichten einen Konkurrenten dar. Je mehr sich die schwache Stellung des Parlaments abzeichnete, desto mehr sank auch die Beachtung der Stellungnahmen und Berichte im Rat. c) Gesandtschaften Deutsches Reich: Im Deutschen Reich setzten die Regierungen der Mittelstaaten gezielt ihre Gesandtschaften ein, um kollektive Vetos zu organisieren. Dies traf besonders für die einzelnen Gesandtschaften in den Hauptstädten der anderen Bundesstaaten zu. Über diese tauschte man sich vergleichsweise offen über die Inhalte von Rechtsetzungsinitiativen und Strategien zu deren Ablehnung aus. Die Gesandtschaften in Berlin erfüllten ähnliche Funktionen. EWG: Der Ausschuss der Ständigen Vertreter und dessen Fachgruppe Verkehr wurden von den Mitgliedsstaaten der EWG nicht gezielt instrumentalisiert, um Rechtsetzungsinitiativen der EWG zum Scheitern zu bringen. Ohnehin be-

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standen durch die internationalen Verkehrsorganisationen und die mannigfaltigen bilateralen Beziehungen zwischen den verkehrspolitisch relevanten Akteuren so umfassende Kontakte, dass ein Meinungsaustausch über Gesandtschaften überhaupt nicht notwendig war. Die Botschaften der Mitgliedsstaaten untereinander wurden erst gar nicht in die Politikformulierung eingebunden. Obgleich viele Initiativen im Ausschuss der Ständigen Vertreter scheiterten, lagen die Gründe dafür primär in inhaltlichen Differenzen. Es bestand allerdings ein gradueller Unterschied dahingehend, dass im Deutschen Reich die Gesandtschaften ausschließlich aus Botschaftern ohne spezifische Verkehrsexpertise bestand, während im Ausschuss der Ständigen Vertreter Expertenwissen sehr gezielt genutzt wurde. d) Modifikation der Entscheidungsstrukturen Deutsches Reich: Die Versuche seitens der Reichsleitung die Strukturen der Entscheidungsfindung bzw. den Ablauf des Rechtsetzungsprozesses durch die Einsetzung außerordentlicher Gremien wie den Spezialkommissionen oder die Verlagerung von Entscheidungsverantwortung auf Sachverständige gezielt zu verändern, stellte einen weiteren Faktor des Scheiterns dar. Berief man zunächst unverbindliche informelle Vorbesprechungen ein, so sollten später halbformelle Spezialkommissionen etabliert werden. In diesem Zusammenhang spielte auch die Instrumentalisierung von Fachleuten eine immer bedeutsamere Rolle. Die Bemühungen um eine Veränderung der Entscheidungsstrukturen wirkten sich gleich in doppelter Weise blockierend auf die Rechtsetzung aus. Erstens wehrten sich die Regierungen der Bundesstaaten gegen eine Beschneidung ihrer Entscheidungskompetenzen. Zweitens gaben sie den Bundesstaaten einen Anlass, von der inhaltlichen Auseinandersetzung abzulenken, wie dies beim Gütertarifgesetz sehr erfolgreich gemacht wurde. EWG: In der EWG ging von den wenigen Bemühungen um eine Revision der Entscheidungsstrukturen kein messbar negativer Einfluss aus. Ohnehin blieben die Bemühungen um eine Revision der Entscheidungsstrukturen gering. Allenfalls im Kontext der Ratsübereinkunft vom 22. Juni 1965 kann ein isolierter Fall ausgemacht werden, als der Rat nicht die Kommission sondern die Ständigen Vertreter aufforderte, revidierte Verordnungsentwürfe vorzulegen. Dies blieb jedoch ein singuläres Phänomen, so dass nicht von systematischen Bemühungen um eine Veränderung der Entscheidungsstrukturen gesprochen werden kann. e) Personelle Netzwerke Deutsches Reich: Im Gegensatz zur EWG lassen sich personelle Netzwerke im Deutschen Reich nicht als ein bedeutsames Element der Reichseisenbahnpolitik erkennen. Festgefügte personelle Netzwerke traten nicht in Erscheinung. EWG: Zwischen den Vertretern der nationalen Verkehrsministerien und den Interessenorganisationen bestanden ausgeprägte personelle Verbindungen, die aus der kontinuierlichen Zusammenarbeit in den vielen internationalen Verkehrsorganisationen resultierten. Schon vor der EWG-Gründung hatte sich ein festgefügtes Akteursnetzwerk mit entsprechenden Informations- und Entscheidungswegen – auch informeller Art – jenseits der EWG-Gremien etabliert, das dann auch über EWG-Verkehrspolitik diskutierte. Dort kannte man sich und wusste einander einzuschätzen, obgleich man nicht immer einer Meinung war. So wurden Verordnungsentwürfe der Kommission sogar am Rande von Tagungen der

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Europäischen Konferenz der Verkehrsminister erörtert, etwa im Fall des Erlasses der Verordnung 141, mit der die Verordnung 17 über die Kartelle für den Verkehr temporär ausgesetzt wurde. Damit positionierte man sich auf eine sehr symbolische Art explizit gegen die Kommission als neuen Akteur im Feld der europäischen Verkehrszusammenarbeit. Der Kommission wurde in mancherlei Hinsicht die produktive Zusammenarbeit verweigert. Dass die Mitglieder des Netzwerks einem elitären Expertentum frönten, welches sich in ausgrenzender Weise gegen die Kommission richtete, erschwerte die Zusammenarbeit zusätzlich. Insgesamt trugen die personellen Netzwerke, v.a. im Zeitraum bis Mitte der 1960er Jahre, massiv zum Scheitern der Verkehrspolitik bei. f) Fehlende Kompromissverantwortung der Teilstaaten für die Rechtsetzung Deutsches Reich: Mit Ausnahme des jeweiligen Vorsitzes im Bundesratsausschuss trugen im Deutschen Reich die Regierungen der Bundesstaaten keinerlei Verantwortung für die Konsensfindung. Hieraus entstand eine spezifische Gemengelage aus Passivität und genereller Kritikhaltung. Dies zeigte sich deutlich am sächsisch-württembergischen Entwurf eines Reichseisenbahngesetzes, der schnell wieder von der Tagesordnung verschwand, als er nicht mehr zur direkten Abwehr inhaltlich unliebsamer Vorschläge benötigt wurde. Überdies fiel der preußische Vorsitz im Eisenbahnausschuss als Initiator von Kompromissen aus, da viele Initiativen ohnehin direkt oder indirekt aus der preußischen Verwaltung kamen. Preußische Vertreter genossen oftmals nicht das Vertrauen eines neutralen Vermittlers zwischen den verschiedenen Positionen. Dies galt umso mehr nach dem Wechsel Maybachs an die Spitze des Handelsministeriums im Jahr 1878. EWG: In der EWG gilt das Argument der fehlenden Kompromissverantwortung nur bedingt. Der jeweilige Ratsvorsitz besaß durchaus eine starke Verantwortung für die Kompromissfindung, die sich im Untersuchungszeitraum kontinuierlich erhöhte. Die Ratspräsidentschaften gingen zunehmend dazu über, den Gang der Verhandlungen durch Kompromisspapiere voranzutreiben. Freilich boten die Kompromisspapiere den Ratspräsidenten auch die Chance, die eigenen Ziele effektiver verfolgen zu können. Erfolgreiche Kompromisspapiere waren zudem eine Frage des politischen Prestiges. Dies zeigte sich besonders deutlich an der Ratsübereinkunft vom 22. Juni 1965, in der Frankreich nicht nur seine inhaltlichen und machtpolitischen Interessen effektiv vertrat, sondern ebenso durch die Vermittlung mit den Niederländern in der Frage der Margentarife einen erheblichen politischen Prestigeerfolg verbuchen konnte.

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1.2. Prozessuale Ursachen gemeinsame Ursachen

unterschiedliche Ursachen Deutsches Reich

x Verhandlungspakete x „Naivität“ der Akteure in der Initiativphase x Etablierte (tradierte) Interaktionsmuster x Verteidigung von Gestaltungsmacht

EWG x Experten(-wissen) x Kognitive Beschränkungen

x Rückkopplungen im Entscheidungsprozess x Rückzug aus der Kompromissverantwortung Tabelle H-2: Gemeinsame und unterschiedliche prozessuale Ursachen für das Scheitern einer harmonisierten Politik

1.2.1. Gemeinsamkeiten a) Verhandlungspakete Die fehlende Bereitschaft zur Schnürung größerer Verhandlungspakete stellte in beiden Fällen eine wesentliche Ursache des Scheiterns dar. Weder zwischen verschiedenen Politikbereichen noch innerhalb eines Politikbereiches wurden konsequente Bemühungen unternommen, verschiedene Aspekte der Verkehrspolitik als Einheit zu verhandeln. Einzelne Entwürfe durchliefen isoliert den Rechtsetzungsprozess, ohne dass über deren engeren Rahmen hinaus Kompromisse gesucht wurden. Die Kommission betrieb diese Art politischer Entscheidungsfindung besonders in den Jahren 1963 bis 1965, als sie ihre tarif-, wettbewerbs- und kapazitätspolitischen Verordnungsentwürfe nicht in einem Paket bündelte. Sie stellte sich sogar gegen die Bemühungen des Rats und der Gruppe Verkehr, die Verordnungsentwürfe zu Paketen zusammenzubinden. Die Konsensfindung reduzierte sich deshalb auf den engen Anwendungsbereich einzelner Verordnungen, was die Basis für potentielle Kompromissangebote erheblich einschränkte. Im Deutschen Reich wurde dies deutlich, als Bismarck 1879 den Maybachschen Kompromiss zwischen Aufsichts- und Tarifsetzungskompetenz wieder aufschnürte. b) „Naivität“ der Akteure in der Initiativphase Sowohl im Deutschen Reich als auch in der EWG waren die Ziele der Initiatoren von Rechtsetzungsprozessen nicht selten von einer gewissen Naivität im Hinblick auf das im Entscheidungsprozess inhaltlich Realisierbare geprägt. In sehr weiten Auslegungen der Verfassungs- bzw. EWG-Vertragsvorgaben sahen die Gesetzentwürfe oft inhaltliche Ziele bzw. einen Auf- und Ausbau der Gemeinschaftskompetenzen vor, die in Anbetracht der objektiv limitierten politischen Möglichkeiten, die sich wiederholt in der politischen Praxis zeigten, als utopisch erwiesen. So beabsichtigten die Präsidenten des Reichseisenbahnamtes Scheele und Maybach in ihren Entwürfen des Reichseisenbahngesetzes die Übertragung umfassender Aufsichts- und Kontrollkompetenzen auf das Reich, obgleich die

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Bundesstaaten ein solches Unterfangen in den informellen Vorbesprechungen als unrealistisch hatten erkennen lassen. Die gleiche Naivität zeigte sich auch in den beharrlichen Bemühungen der EWG-Kommission, die intra- wie intermodale Gleichbehandlung der Binnenverkehrsträger im Margentarifsystem durchzusetzen, obwohl die Mitgliedsstaaten diese Vorstellung schon seit der Vorlage des Schaus-Memorandums im Jahr 1962 zurückgewiesen hatten. Bei der EWG hatte dieser Aspekt eine außerordentlich negative Wirkung auf die Erfolgschancen, da von den nationalen Entscheidungsträgern ohnehin niemand ein ernsthaftes Interesse an der EWG-Verkehrspolitik besaß. Es ist zu vermuten, dass sich einige von ihnen bei kleineren verkehrspolitischen Zielen wahrscheinlich zu einem positiven Votum verpflichtet gefühlt hätten. In diese Richtung deutet zumindest das Verhalten der Akteure in anderen Kontexten der EWG-Verkehrspolitik. Bemerkenswerterweise lassen sich in beiden Fällen Lerneffekte dahingehend erkennen, dass allmählich von den inhaltlichen Maximalzielen abgerückt wurde, was insbesondere auf die Verordnungsentwürfe der Kommission zutrifft, die in der zweiten Hälfte der 1960er Jahre wesentlich kleinschrittiger wurde. c) Etablierte (tradierte) Interaktionsmuster Etablierte Interaktionsmuster zwischen den beteiligten Akteuren, die mit den Rechtsetzungsprozeduren der neuen politischen Systeme nicht kompatibel waren, haben sich in beiden Fällen als eine Ursache für das Scheitern der exemplarisch betrachteten Rechtsetzungsinitiativen herausgestellt. Die Entscheidungsfindung wurde außerhalb der formalen Strukturen der EWG fortgeführt bzw. wichtige Akteure wie die Kommission wurden nicht an den Verhandlungen beteiligt, wodurch gegenseitige Ablehnungen verschärft wurden. Allerdings zeigen sich bei näherer Betrachtung Unterschiede zwischen dem Deutschen Reich und der EWG. Traditionelle Interaktionsmuster intergouvernementaler Politik im Deutschen Reich standen traditionellen Interaktionsmustern transadministrativer Politik im Fall der EWG gegenüber. In der EWG vollzog sich ein großer Teil der Entscheidungsfindung zwischen den Akteuren von Verwaltungen, bei denen Expertenwissen und personelle Netzwerke eine gewichtige Rolle spielten. Konkret bedeutete dies im Fall der EWG, dass die Vertreter nationaler Verkehrsministerien und -verwaltungen sich entsprechend der traditionellen Interaktionsmuster bilateral oder im Rahmen der bestehenden internationalen Verkehrsorganisationen austauschten, bevor sie mit der EWG-Kommission in Kontakt traten. Beim Deutschen Reich wiederum zogen es die bundesstaatlichen Regierungen vor, zunächst über die diplomatischen Kanäle der Gesandtschaften miteinander in Interaktion zu treten, bevor sie mit den entsprechenden Reichsbehörden in einen Kommunikationsprozess eintraten. Freilich zeigte sich dieses Verhalten in stärkerem Maße bei den größeren Bundesstaaten, die auch Vertretungen außerhalb Berlins unterhielten. d) Verteidigung von Gestaltungsmacht In beiden Fällen trug die Verteidigung formaler Gestaltungsmacht einzelner Gremien zum Scheitern bei. Rechtsetzungsentwürfe wurden dann nicht wegen inhaltlicher Meinungsverschiedenheiten sondern wegen struktureller oder prozessualer Faktoren blockiert oder zu Fall gebracht. Im Deutschen Reich wurde dies in der Verteidigung der Verhandlungsrechte der Bundesratsausschüsse

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gegenüber den halbformellen Spezialkommissionen deutlich. In der EWG trat ein solcher Fall beispielsweise ein, als das Europäische Parlament in der Frage der Anwendung der Verordnung 17 auf den Verkehr seine Stellungnahme mit der Absicht verschleppte, sein Recht auf eine unabhängige Prüfung und Berichterstattung zu demonstrieren, womit ein Scheitern billigend in Kauf genommen wurde. 1.2.2. Unterschiede a) Experten(-wissen) Deutsches Reich: Im Deutschen Reich verursachten Sachverständige und deren Expertise kein Scheitern von Rechtsetzungsinitiativen. Im Gegenteil, Sachverständige förderten sogar das erfolgreiche Voranschreiten eines Rechtsetzungsprozesses. Mehrfach waren es Sachverständige der Eisenbahnverwaltungen, die sich in den diversen Spezialkommissionen und informellen Vorbereitungstreffen auf inhaltliche Kompromisse einigen konnten. Sogar in den brisanten Fragen der Aufsichts- und Kontrollrechte oder der Tariffestsetzung erwiesen sich die Eisenbahnfachleute kompromissfreudiger als die politischen Verantwortungsträger. Sie folgten eben einer Rationalität, nach der die Realisierung von Größenvorteilen in einem zusammenhängenden Eisenbahnnetz ein wichtiges Leitmotiv darstellte. Überdies agierten sie zumeist losgelöst von Aspekten teilstaatlicher Handlungskompetenzen. Es ist bezeichnend, dass Bismarck die Sachverständigen in den Mittelpunkt des von ihm 1879 gewählten neuen Politikansatzes der Spezialkommission stellte. EWG: Sachverständige und deren Expertise haben sich in der EWG als ein Hindernis erwiesen, wobei hier die Sachverständigen nationaler Verkehrsverwaltungen oder internationaler Verkehrsorganisationen gemeint sind. Diese unterschieden sich durch ihre Verankerung in nationalen Ministerialbürokratien ganz wesentlich von den Sachverständigen der Eisenbahnverwaltungen des 19. Jahrhunderts. Weite Kreise der nationalen Verkehrsministerien pflegten eine Art elitäres Expertentum, welches sie als ein Distinktionskriterium gegenüber der Kommission definierten. Die Mitglieder der Kommission und ihrer Generaldirektion wurden, da ihnen häufig ein Hintergrund im Verkehrsbereich fehlte, als Nicht-Fachleute eingestuft und herabqualifiziert. Man sprach ihnen jegliche Kompetenz ab, in schwierigen Dingen wie dem Verkehr überhaupt mitreden zu können. Dass diese Kommissionsmitglieder ernsthaft auf die Gestaltung der europäischen Verkehrspolitik Einfluss nehmen wollten, war aus Sicht der Sachverständigen grundsätzlich abzulehnen. Insbesondere in der Frühphase der EWG-Verkehrspolitik wurden die Vorschläge der Kommission deshalb in inhaltlicher Hinsicht nicht Ernst genommen. Sehr gezielt wurde sogar versucht, die Entscheidungen in angeblich kompetentere Organisationen wie die Europäische Konferenz der Verkehrsminister zu verlagern. Dabei kam den Sachverständigen zugute, dass sie an den Schalt- und Schnittstellen auf nationaler wie internationaler Ebene saßen. Sie agierten in unterschiedlichen Funktionen auf mehreren Ebenen und konnten sehr effektiv den Informationsfluss zu den politischen Entscheidungsträgern regulieren. In der Regel saßen dieselben Referenten im Beratenden Verkehrsausschuss der Kommission, in der Gruppe Verkehr, im Stellvertreterausschuss der Europäischen Konferenz der Verkehrsminister, in

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anderen internationalen Organisationen und nicht zuletzt in nationalen Verbänden. Allerdings förderte die Kommission dieses Verhalten, indem sie die Fachleute besonders im Beratenden Verkehrsausschuss mit untergeordneten Detailproblemen abspeiste, während sie selber für sich beanspruchte, die politischen Richtungsentscheidungen autonom zu fällen. Generell hielt sie die nationalen Verwaltungen und internationalen Organisationen außen vor, unterband den intensiven Informationsaustausch und sperrte sich gegen die Nutzung von Expertenwissen. Diese Grundeinstellung erschwerte die Zusammenarbeit sowohl zwischen und innerhalb den Organen der EWG als auch zwischen der EWG und den nationalen Verkehrsverwaltungen. Auf diese Weise trug die Kommission sie zumindest in der Anfangsphase der EWG-Verkehrspolitik zum Scheitern bei. Erst allmählich gelang es ihr, in Kreisen der Experten als gleichberechtigter Akteur akzeptiert zu werden. Die Verkehrssachverständigen in der EWG stellen also eine komplizierte Mischung aus Experten und Bürokraten dar. Sie verfügten gegenüber den politischen Entscheidungsträgern über einen technisch-wissenschaftlichen Informationsvorsprung, gleichzeitig folgten sie aber keiner ausschließlich wissenschaftlichen Rationalität, was angesichts konkurrierender Verkehrsphilosophien ohnehin schwierig war. Vielmehr lag ihrem Handeln auch eine bürokratische Rationalität zugrunde, die auf Erhaltung und Maximierung des eigenen Macht- und Einflussbereichs abzielte, der von den Kommissionsvorschlägen wiederholt in Frage gestellt wurde. Demgegenüber berührten die Rechtsetzungsprozesse im Deutschen Reich den Machtbereich der Sachverständigen kaum. Es gilt jedoch kritisch zu vermerken, dass Expertenwissen und Sachverstand keine objektiv definierbaren Größen sind – insbesondere wenn sich wie in der EWGVerkehrspolitik konkurrierende Konzepte nahezu diametral gegenüberstehen. b) Kognitive Beschränkungen Deutsches Reich: Mit den kognitiven Beschränkungen wird auf einen Ursachenkomplex inhaltlicher Meinungsverschiedenheiten abgehoben, der über inhaltliche Überzeugung hinausgehend auf der Ebene menschlicher Kognitionsfähigkeit – im Sinne einer ideologie- und kulturgeprägten Realitätswahrnehmung – angesiedelt ist. Im Fall des Deutschen Reiches spielten kognitive Beschränkungen der Akteure im Hinblick auf das Denken in alternativen verkehrspolitischen Konzepten keine entscheidende Rolle. Dies lässt sich primär darauf zurückführen, dass konkurrierende verkehrspolitische Ansätze, welche das Denken und Handeln der Akteure als Folge langfristiger Internalisierungsprozesse prägten, allenfalls in Ansätzen existierten. Zwar gab es in den frühen 1870er Jahren immer wieder Auseinandersetzungen über die ordnungspolitische Grundsatzentscheidung zwischen Staats- oder Privatbahnen. Kognitive Beschränkungen der Akteure blieben in diesen Debatten von untergeordneter Bedeutung. Andernfalls hätten viele Fürsprecher des Staatsbahnsystems nicht in den 1860er Jahren vehement für ein liberales Privatbahnsystem plädiert. EWG: In der EWG stellten kognitive Beschränkungen der handelnden Akteure, v.a. der Sachverständigen der Verkehrsministerien, einen elementaren Faktor dar, der in seiner Bedeutung für das Scheitern nicht unterschätzt werden darf. Aufgrund erlernter Denkmuster waren diese Akteure vielfach nicht in der Lage, in inhaltlichen Alternativen wie beispielsweise dem liberalen Ansatz der

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Verkehrspolitik zu denken, was etwa an den Vertretern des Bundesverkehrsministeriums besonders deutlich wurde, deren Handlungen von einer tiefen Verankerung in der Lehre von den Besonderheiten des Verkehrs geprägt waren. Derartige Beschränkungen hatten schon bei der Aushandlung des EWG-Vertrags eine Einigung über die inhaltlichen Grundzüge der Verkehrspolitik verhindert und Formulierungen provoziert, die sich ganz unterschiedlich interpretieren ließen. Gleichfalls waren viele Akteure der Kommission (besonders der Generaldirektion Wettbewerb) in ihrem Idealbild eines umfassenden Wettbewerbregimes verankert, von dem sie sich nicht lösten. Hieraus entstand eine schwierige Situation zweiseitiger kognitiver Beschränkungen, was sich besonders in der mehrjährigen Debatte um die Anwendung der Wettbewerbsregeln des EWG-Vertrags auf den Verkehr äußerst blockierend auswirkte. c) Rückkopplungen Deutsches Reich: Ob die Rückkopplungen im Rechtsetzungsprozess des Deutschen Reiches sich negativ oder positiv auswirkten, kann auf der Basis der betrachteten Fallbeispiele allenfalls mit einer vagen Tendenz angegeben werden, da mit Ausnahme des Gesetzes über die Errichtung des Reichseisenbahnamtes keiner der hier exemplarisch betrachteten Rechtsetzungsprozesse den doppelten Entscheidungsweg bis zum Ende durchlief. In diesem Fall scheinen sich aber die Rückkopplungen positiv auf die Kompromiss- und Kooperationsbereitschaft ausgewirkt zu haben. EWG: Die iterierenden Rückkopplungen im Entscheidungsprozess der EWG trugen sehr deutlich zum Scheitern bei. Insbesondere das Recht der Kommission, Kompromisse des Rats bzw. dessen Gruppe Verkehr noch in der Verhandlungsphase durch den Rückzug einer Verordnung wieder zu kippen oder Kompromisspakete aufzuschnüren, ließ Rechtsetzungsinitiativen wiederholt scheitern. Dies wurde im Umgang mit der Übereinkunft des Rats vom 22. Juni 1965 besonders deutlich, welche die Kommission wieder in Einzelverordnungen zerteilte und damit maßgeblich zur Erosion des Kompromisses beitrug. Darüber hinaus führten die Stellungnahmen der beratenden Organe der EWG, des Wirtschaftsund Sozialausschusses sowie des Europäischen Parlaments, immer wieder zu Verzögerungen, die eine zielorientierte Verfolgung von Rechtsetzungsinitiativen mitunter unmöglich machten. Als Beispiel für diese Taktik mag dienen, wie der Verkehrsausschuss des Europäischen Parlaments die Behandlung des ersten Margentarifvorschlags der Kommission durch den Rat vom Juni 1963 bis in den Juni 1964 hinein verzögerte. d) Rückzug aus der Kompromissverantwortung Deutsches Reich: Im Deutschen Reich kam ein Rückzug aus der Kompromissverantwortung, beispielsweise indem ein Gremium die Kompromissfindung auf ein anderes abwälzte, nicht vor. EWG: In der EWG zog sich der Rat regelmäßig aus seiner Verantwortung für die Konsensfindung in der Verhandlungsphase zurück und überließ, ohne konkrete Hinweise über die Art der gewünschten Veränderungen, diese Aufgabe der Kommission, die hierfür eigentlich nicht zuständig war. Schon in der Frühphase der Diskussion über die Margentarife im März 1963 wählte der Rat dieses Vorgehen, nachdem er sich über die konkrete Ausgestaltung des Tarifsystems nicht hatte verständigen können. Indem der Rat die Abwälzung der Kompromissver-

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antwortung zu einer regelrechten Praxis machte, verloren die Mitglieder im Rat allmählich jegliches Pflichtgefühl, einen Konsens zwischen den verschiedenen Positionen herbeiführen zu müssen. Wenn die Kommission schon die im Rat eher ungeliebte EWG-Verkehrspolitik verwirklichen wollte, dann sollte sie auch für einen tragfähigen Konsens sorgen.

1.3. Inhaltliche Ursachen gemeinsame Ursachen

unterschiedliche Ursachen Deutsches Reich

x Machterweiterung der Gemeinschaftsebene

EWG x Theoretisch konzeptionelle Vorschläge x Realisierung von Größenvorteilen x Konkurrierende ordnungspolitische Ansätze

Tabelle H-3: Gemeinsame und unterschiedliche inhaltliche Ursachen für das Scheitern einer harmonisierten Politik

1.3.1. Gemeinsamkeiten a) Machterweiterung der Gemeinschaftsebene Mit der Machterweiterung der Gemeinschaftsorgane wird ein Faktor des Scheiterns angesprochen, der in einem Grenzbereich zwischen inhaltlichen und strukturellen Ursachen anzusiedeln ist. Wenn hier eine Zuordnung zu den Inhalten vorgenommen wird, dann soll damit betont werden, dass die Erweiterung des Machtbereichs der Gemeinschaftsorgane immer genau dann zum Scheitern beitrug, wenn sie zu einem politischen Inhalt gemacht wurde. Mit anderen Worten ausgedrückt: Wenn die Machterweiterung direkt an konkrete Inhalte geknüpft war und nicht als isolierte Revision der Machtsymmetrie zwischen den beteiligten Organen und Akteuren eingebracht wurde. Genau diese Bemühungen der Gemeinschaftsorgane trugen sowohl im Deutschen Reich als auch in der EWG sehr maßgeblich zum Scheitern bei. Insbesondere im Deutschen Reich haben die kontinuierlichen Versuche der Reichsregierung zur Erweiterung ihres Machtbereichs in den strittigen Punkten der Aufsichts- und Kontrollrechte sowie der Kompetenz zur Tariffestsetzung ein unüberbrückbares Hindernis dargestellt. Bei der EWG waren diese Aspekte nicht minder umstritten. So standen sich die Kommission und die französische Regierung wiederholt unversöhnlich gegenüber, wenn über intergouvernementale oder supranationale Entscheidungskompetenzen gestritten wurde. Sowohl im Rahmen der Diskussion des Entwurfs einer Margentarifverordnung vom 27. Oktober 1965, der die Kommission befähigen sollte, eigeninitiativ die Tarife festzulegen, als auch bei der Frage der Errichtung eines Ausschusses für Kartell- und Monopolfragen flammten Konflikte auf.

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1.3.2. Unterschiede a) Theoretisch-konzeptionelle Vorschläge Deutsches Reich: Im Deutschen Reich tauchte das Problem zu stark theoretischkonzeptioneller Vorschläge, die aufgrund zu hoher Praxisferne abgelehnt wurden, nicht auf. In diesem Kontext spielt sicherlich auch eine Rolle, dass es ausgefeilte verkehrspolitisch-theoretische Konzepte oder gar eine eigenständige Verkehrswissenschaft im 19. Jahrhundert noch nicht gab. EWG: Die Vorschläge der Kommission zur gemeinsamen Verkehrspolitik waren, ebenso wie die Berichte und Stellungnahmen des Europäischen Parlaments, oft durch einen theoretisch-konzeptionellen Charakter geprägt. Ihnen fehlte oftmals der Bezug zu den praktischen Problemen und Gegebenheiten europäischer Verkehrsdienstleister. Stattdessen standen generelle Politikansätze zur Diskussion, die mit den üblicherweise von den internationalen Verkehrsorganisationen behandelten Spezialfragen oder den bestehenden nationalen Verkehrspolitiken nicht kompatibel waren. Sehr deutlich zeigte sich dies im Fall der frühen Überlegungen zu den Margentarifen, in denen die Kommission ein grundsätzlich einheitliches Tarifsystem für alle drei Verkehrsträger zu etablieren versuchte. Mit dieser Konzeption stieß sie bei allen anderen Akteuren auf Ablehnung, da von einer Vereinheitlichung der Tarifsysteme ganz unterschiedliche Auswirkungen auf die Wettbewerbsfähigkeit der einzelnen Verkehrsträger erwartet wurden. Nichtsdestotrotz hielt die Kommission an ihrer Vorstellung eines vereinheitlichten Margentarifsystems fest. b) Realisierung von Größenvorteilen Deutsches Reich: Das Argument der Realisierung von Größenvorteilen beim Netzwerkgut Eisenbahn stellte im Deutschen Reich keine Ursache des Scheiterns dar. Im Gegenteil, hier muss einer der Hauptgründe für die Bemühungen um eine gemeinsame Eisenbahnpolitik gesehen werden. EWG: Die relative Kleinräumigkeit des EWG-Raums in Europa sowie Lücken im EWG-Raum wurden im Rahmen der EWG wiederholt als Argument vorgebracht, um Initiativen und Vorschläge der Kommission im größeren Kreis der Europäischen Konferenz der Verkehrsminister auf die Tagesordnung zu setzen. Dies traf insbesondere für die Planung der Verkehrsnetze zu. Die Einbeziehung Österreichs und der Schweiz, die das EWG-Territorium einschnitten, wurde wiederholt als Grund für eine Verlagerung oder Ablehnung von Initiativen vorgebracht. Als sich ab Mitte der 1960er Jahre immer deutlicher abzeichnete, dass im größeren Rahmen der ECMT keine verkehrspolitischen Ergebnisse zu erzielen waren, verlor das Argument der Realisierung von Größenvorteilen außerhalb der EWG an Gewicht. c) Konkurrierende ordnungspolitische Ansätze Deutsches Reich: In den Diskussionen um die Eisenbahnpolitik im Deutschen Reich spielten die konkurrierenden ordnungspolitischen Ansätze des Privat- und des Staatsbahnsystems zwar wiederholt eine Rolle, als eine Ursache für das Scheitern dürfen sie jedoch nicht eingestuft werden. Das Staatsbahnsystem setzte sich im Untersuchungszeitraum ohnehin in der Mehrheit der Bundesstaaten durch, so dass ein erkennbarer ordnungspolitischer Entwicklungstrend vorherrschte.

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EWG: Für die Verkehrspolitik der EWG müssen konkurrierende ordnungspolitische Ansätze der Mitgliedsstaaten als eine der Hauptursachen des Scheiterns angesehen werden. Permanent prallten ordnungspolitische Gegensätze in den diversen Diskussionen unversöhnlich aufeinander. Zwischen den idealtypischen Vorstellungen eines zu liberalisierenden Wirtschaftsbereiches und eines wirtschaftlichen Sonderbereichs, der eines spezifischen Ordnungsrahmens bedurfte, fanden sich nur schwer Kompromisse. ‚Wirtschaftlichkeit und Gemeinwohlverpflichtung’ waren Schlagworte, die sich ebenso wie ‚wettbewerbliche Strukturen und administrative Steuerung’ kaum vereinbaren ließen. Dies zeigte sich sehr deutlich in den Diskussionen um die Anwendung der Verordnung 17 auf den Verkehr, da sich hier die ohnehin verschiedenen verkehrsordnungspolitischen Vorstellungen noch mit den wettbewerbsordnungspolitischen Vorstellungen der Generaldirektion Wettbewerb überlappten.

1.4. Fazit Die Fülle der Ursachen für das Scheitern von Rechtsetzungsprozessen im Bereich des Verkehrs im Deutschen Reich und der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft indizieren eine ausgeprägte Multikausalität. In beiden Fällen gibt es weder einen ausschlaggebenden Einzelgrund noch ein dominantes Ursachenfeld oder gar eine ausschließlich verantwortliche Politikdimension. Aus diesem Grund lässt sich keine konzise Antwort auf die Frage nach den vergleichbaren und unterschiedlichen Ursachen für das Scheitern von Verkehrspolitik geben. a) Deutsches Reich Betrachtet man die drei Dimensionen von Politik (Struktur, Prozess, Inhalt) in ihrer relativen Bedeutung für das Scheitern von Rechtsetzungsinitiativen, so lässt sich die These formulieren, dass im Deutschen Reich vornehmlich die politischen Strukturen das jeweilige Scheitern verursachten. Das (kollektive) Vetorecht und die Verteidigung des Status quo bundesstaatlicher Aufsichts- und Kontrollrechte stechen in ihrer Bedeutung als Einzelfaktoren heraus. Besonders der letzte Punkt erwies sich als von übergeordneter Bedeutung. Er vermengte die strukturelle und die inhaltliche Dimension von Politik miteinander, indem der strukturelle Aspekt der Zuordnung von Aufsichts- und Kontrollrechten kontinuierlich zu einem politischen Inhalt gemacht wurde. Eine produktive, auf Konsenslösungen ausgerichtete Zusammenarbeit zwischen den Reichsorganen und den Bundesstaaten, die angesichts der Entscheidungsstrukturen unabdingbar gewesen wäre, entstand nicht. Erschwerend kamen Verhaltens- und Vorgehensweisen der Akteure der Reichsleitung hinzu, die durch naive Handlungen, etwa hinsichtlich unrealistischer Zielvorstellungen oder fehlender Kompromissfähigkeit, Einigungen zwischen den beteiligten Akteuren verhinderten. Selbst 1878, als Maybach die inhaltlichen Möglichkeiten der Reichseisenbahnpolitik realistischer einzuschätzen begann, hielt Bismarck weiter an einer weitestmöglichen Auslegung der Verfassungsartikel zu Gunsten des Reiches fest. Insgesamt fällt für das Deutsche Reich eine hohe Konstanz der Ursachen auf, deren relative Bedeutung sich zwischen 1871 und 1879 nur marginal veränderte. Die Funktionsbedingungen der Reichseisenbahnpolitik blieben im gesamten Untersuchungszeitraum eigentlich konstant.

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b) Europäische Wirtschaftsgemeinschaft Bei der EWG lässt sich weder eine in ihrer Bedeutung überragende Politikdimension noch eine dominante Einzelursache erkennen, mittels derer das Scheitern erklärt werden kann. Allerdings stechen das Vetorecht, die konkurrierenden ordnungspolitischen Vorstellungen und die fehlende Nachfrage seitens der mitgliedsstaatlichen Entscheidungsträger nach einer EWG-Verkehrspolitik als gewichtige Faktoren heraus, ohne dass mit dieser Einschätzung andere Ursachen in ihrer Bedeutung abgewertet werden sollten. In der Regel gründete das Scheitern in einem komplexen Ursachenbündel, das sich über alle Politikdimensionen hinweg erstreckte. Den einzelnen Akteuren mit ihren jeweiligen Beschränkungen und Vorlieben fiel als handelnden Einheiten innerhalb der politischen Strukturen ein außerordentliches Gewicht zu. Die relative Bedeutung der einzelnen Ursachen variierte im Untersuchungszeitraum sowohl zwischen den einzelnen Politikinitiativen als auch im Zeitablauf erheblich. Betrachtet man den gesamten Untersuchungszeitraum überblicksartig, dann fällt sehr deutlich die abnehmende Zahl der Einzelursachen auf. Insbesondere was das Feld der strukturellen Ursachen betrifft, verloren viele Faktoren nach und nach ihre negative Wirkungskraft. Hier spielten Lerneffekte eine gewichtige Rolle, da die Akteure mit den Gegebenheiten der EWG immer vertrauter wurden. Nationale Entscheidungsstrukturen passten sich an diejenigen der EWG an, die Konkurrenz mit anderen Organisationen verlor an Bedeutung und Expertennetzwerke, die sich gezielt gegen die EWG-Kommission stellten, traten in den Verhandlungen immer weniger in Erscheinung. Letzteres lag auch daran, dass neue (jüngere) Akteure in die Zusammenarbeit eingebunden wurden und sich die Europäische Konferenz der Verkehrsminister immer weniger als Alternative anbot. Gleichzeitig wurden die Vorschläge der Kommission immer praxisorientierter. Sie rückte immer weiter von ihren Maximalzielen ab und reduzierte ihre Bemühungen, den eigenen Machtbereich zu erweitern. Damit schwanden jedoch primär solche Ursachen, die in ihrer relativen Bedeutung ohnehin eher nachrangig waren. So wurden im Laufe der 1960er Jahre trotz einer spürbaren Reduktion der Ursachen des Scheiterns die Bemühungen um die EWG-Verkehrspolitik nicht von Erfolg gekrönt. Solange das Vetorecht ‚de facto’ bestand, keine wirkliche Nachfrage der EWG-Staaten nach einer Verkehrspolitik artikuliert wurde und die konkurrierenden ordnungspolitischen Konzepte sich nicht konsequent aneinander annäherten, solange reichten die Lern- und Anpassungseffekte nicht aus, um der EWG-Verkehrspolitik zum Durchbruch zu verhelfen. Es gelang nicht, eine produktive Zusammenarbeit zu etablieren, wie sie angesichts der Trennung von Initiativ- und Entscheidungsorgan notwendig gewesen wäre. c) Vergleich Es hat sich herausgestellt, dass die Ursachen für das Scheitern von Verkehrspolitik in der EWG vielgestaltig waren und sich ausgewogener über die drei Politikdimensionen verteilten. Ebenso war die Zahl der Einzelursachen in der EWG wesentlich höher. Bemerkenswerterweise können für das Deutsche Reich keine prozessualen oder inhaltlichen Ursachen isoliert werden, die nicht in dieser oder ähnlicher Form auch negativ auf die Rechtsetzung der EWG einwirkten. Auffällig ist, besonders mit Blick auf die These von der Vergleichbarkeit der politischen Systeme, dass generell die Zahl der in beiden Fällen negativ wirksamen Ursa-

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chen die Zahl der individuell wirksamen Faktoren überstieg. Ließen sich beim Deutschen Reich 13 von 16 der hier herausgearbeiteten Einzelursachen auch bei der EWG nachweisen, so finden sich bei der EWG immerhin noch 13 von 23 Einzelursachen im Deutschen Reich wieder. Mit dem Vetorecht, der Trennung von Initiativ- und Entscheidungsorganen (inklusive den Unterpunkten der Entscheidungsgewalt der Teilstaaten und der Begrenzung der Gemeinschaftsorgane auf die Initiativverantwortung), der Isolation der Politikbereiche, der vagen Verfassungs- bzw. Vertragsvorgaben und der Verflechtung der Ebenen verursachten in beiden politischen Systemen zentrale Elemente der politischen Strukturen das Scheitern von Rechtsetzungsinitiativen. Bemerkenswerterweise trugen damit Elemente, die in föderalen Systemen eigentlich die Legitimität politischer Entscheidungen erhöhen sollen, ganz wesentlich zum Scheitern bei. Dies lag aber auch daran, dass es sich in beiden Fällen um junge föderalistische Systeme handelte, deren interne Strukturen und Funktionsweisen sich erst noch entwickeln mussten. In beiden Fällen resultierte die strikte Trennung von Initiativ- und Entscheidungsorganen in einer Auslegung des Initiativrechts durch die Initiativorgane, nach der sie selber gestaltend in spätere Phasen des Entscheidungsprozesses eingreifen durften. Die relativ vagen Formulierungen der Reichsverfassung und des EWG-Vertrags riefen in beiden Fällen permanent juristische Interpretationsstreitigkeiten hervor, obgleich allen Beteiligten bewusst sein musste, dass nur politische Lösungen eine Entscheidung bringen konnten. Beide politischen Systeme waren neu, so dass es in der politischen Praxis eigentlich unausweichlich gewesen wäre, kontinuierlich eine flexible Anpassung der politischen Strukturen an neue Gegebenheiten vorzunehmen. Dagegen sperrten sich in beiden Fällen aber die einzelnen Akteure und Gremien. Sie waren nicht bereit, formal fixierte Rechte im Nachhinein neu zu justieren oder bei der Errichtung neuer Strukturelemente auf Kompetenzen zu verzichten. Gleichzeitig achteten die Mitgliedsstaaten akribisch darauf, dass eine Änderung der Machtsymmetrie zu ihren Ungunsten vermieden wurde. Eisenbahn- und Verkehrspolitik stellte sich in beiden Fällen immer auch als Machtpolitik heraus, bei der sich die etablierten Akteure und Gremien gegen eine Veränderung des Status Quo wehrten, während die neuen Akteure und Gremien um eine Ausdehnung ihrer Machtbefugnisse bemüht waren. In beiden Fällen fehlte eine übergeordnete Instanz, welche über die Kompetenz-Kompetenz verfügte. Ausgeprägte Gemeinsamkeiten offenbaren sich auch bei den prozessualen Ursachen. Die Akteure versäumten es in beiden Fällen, Verhandlungspakete zu schnüren und es gelang den Initiatoren der Rechtsetzungsakte nicht, das politisch Realisierbare adäquat einzuschätzen. Letztlich lösten sich die Akteure nur schwerlich von etablierten und tradierten Handlungsmustern. Trotz aller Gemeinsamkeiten weisen beide Untersuchungsfälle mit Blick auf die Ursachen und Ursachenfelder erhebliche Differenzen auf. Die unterschiedliche Bedeutung der Inhalte von Politik für das Scheitern sticht dabei sicherlich heraus. Für den außerordentlichen Einfluss der Inhalte auf das Scheitern der EWG-Verkehrspolitik lassen sich keine Entsprechungen beim Deutschen Reich erkennen. Vorstellungen der Realisierung von Größenvorteilen bei einem Netzwerkgut wie dem Verkehr, theoretisch-konzeptionelle Vorschläge mit unterentwickeltem Praxisbezug und konkurrierende ordnungspolitische Vorstellungen verhinderten in der EWG sehr effektiv die Verabschiedung einer gemeinsamen Verkehrspolitik. Demgegenüber bewirkten Inhalte im Deutschen Reich primär

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dann ein Scheitern, wenn es um Entscheidungsmacht – einem als Inhalt verpackten Element der Strukturen – ging. Neben den Inhalten spielte die Konkurrenz mit anderen Organisationen wie der Europäischen Konferenz der Verkehrsminister oder der Zentralkommission für die Rheinschiffahrt ausschließlich bei der EWG eine Rolle. Deutliche Differenzen zeigen sich auch bei den Veränderungen der Ursachen im Zeitablauf. Während im Deutschen Reich die Funktionsbedingungen politischer Entscheidungsprozesse nahezu konstant blieben, wandelten sich diese bei der EWG erheblich. Es lassen sich bei der EWG Lern- und Anpassungsprozesse dahingehend resümieren, dass die Akteure ihr Verhalten allmählich an die von der EWG geschaffenen Gegebenheiten anpassten. Solche Anpassungsprozesse lassen sich beim Deutschen Reich allenfalls in Ansätzen ausmachen wie bei dem Kompromissangebot Maybachs im Entwurf des Reichseisenbahngesetzes von 1878. Nichtsdestotrotz bezogen sich die Veränderungen bei der EWG in erster Linie auf Ursachen von sekundärer Bedeutung. Die oben genannten drei bestimmenden Faktoren des Scheiterns der exemplarisch betrachteten Rechtsetzungsprozesse blieben von den Wandlungsprozessen unberührt. Insgesamt haben sich zwischen den drei Dimensionen von Politik mannigfache Interdependenzen gezeigt. Oft ließen sich strukturelle, prozessuale und inhaltliche Ursachen des Scheiterns von Rechtsetzungsprozessen nicht scharf voneinander trennen. Dies war besonders bemerkenswert im Fall der diffusen Gemengelage aus dem strukturellen Faktor der Modifikation institutioneller Strukturen und inhaltlichen Fragen, der bei der Einsetzung von Spezialkommissionen im Deutschen Reich oder eines Ausschusses für Monopolfragen bei der EWG Rechtsetzungsinitiativen besonders effektiv blockierte. Strukturen wurden hier zu Inhalten gemacht. Die Zuordnung der einzelnen Ursachen zu den Dimensionen von Politik ist folglich immer auch willkürlich, die überdies in ihren Gewichtungen kritisch zu hinterfragen ist. Aus diesem Grund gilt es auch die Interdependenzen zwischen den Dimensionen zu reflektieren. Dies soll hier an einigen Bespielen verdeutlicht werden. (1) Prozesse beeinflussten Strukturen, indem auf der Basis von Erkenntnissen über den Ablauf von Politikprozessen Bemühungen um eine Revision von politischen Strukturen aufgenommen wurden, was sich wiederum als eine Ursache des Scheiterns von Rechtsetzungsinitiativen herausgestellt hat. Jede Veränderung politischer Strukturen verändert auch die Machtsymmetrie zwischen den Akteuren, was diese freilich veranlasst, ihre politische Gestaltungsmacht zu verteidigen. (2) Prozesse beeinflussten Inhalte, indem beispielsweise aufgrund der Erfahrung aus beendeten oder gescheiterten Rechtsetzungsprozessen die inhaltliche Konzeption von Rechtsetzungsentwürfen modifiziert wurde. Bei der EWG zeigte sich dies deutlich im Abrücken von Maximalzielen. (3) Strukturen beeinflussten Prozesse, indem sie Prozessabläufe vorgaben, die nicht verlassen werden konnten und dadurch zum Scheitern von Politik beitrugen. So konnten die beratenden Organe der EWG nicht übergangen werden, obwohl das Parlament gezielt Prozesse verzögerte. (4) Strukturen beeinflussten Inhalte, indem gewisse Inhalte gezielt in spezielle Organe und Gremien umgeleitet wurden oder Entwürfe inhaltlich so konzipiert wurden, dass sie ein Gremium leichter passieren konnten. Dies galt speziell für Sachverständige in spezifischen Expertenkommissionen, an die nur spezielle Aufgaben herangetragen wurden. Gleichfalls wurde auf diese Weise versucht inhaltliche Ergebnisse zu erzielen, die politisch erwünscht waren, wie sich dies in den Spezialkommis-

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sionen zum Gütertarifgesetz zeigte. (5) Inhalte beeinflussten Strukturen, indem beispielsweise sehr gezielt versucht wurde, neue Strukturen oder Strukturelemente zu schaffen, die bestimmte Inhalte verhandeln sollten. Dies traf besonders für den Beratenden Verkehrssauschuss der EWG zu, der in den Gründungsverhandlungen zur EWG ausschließlich mit dem Argument der Behandlung spezifischer Inhalte legitimiert wurde. (6) Letztlich beeinflussten die Inhalte auch die Prozesse, indem beispielsweise versucht wurde, bei schwierigen inhaltlichen Problemen, etwa in den zentralen Aspekten des Reichseisenbahngesetzes oder des Gütertarifgesetzes, Vorentscheidungen der eigentlich vorgesehenen Prozessphasen zu fällen, was sich sehr deutlich im Deutschen Reich zeigte, wo sich der Ablauf der Phasen nahezu auflöste. Insgesamt zeigten sich sowohl im Deutschen Reich als auch in der EWG die auffälligsten Wechselwirkungen zwischen den Dimensionen der Strukturen und Prozesse, was wohl auch darauf zurückzuführen ist, dass beide politischen Systeme noch jung waren und sich Lerneffekte bemerkbar machten.

2. Schluss Am Schluss der Ursachenanalyse sollen – sozusagen als Ergebnis der obigen Detailuntersuchung – einige Thesen formuliert werden, die mit Blick auf eine Vermeidung des Scheiterns von Politik in (jungen) Mehrebenensystemen wie dem Deutschen Reich oder der EWG als relevant erachtet werden: x Sowohl die Strukturen als auch die Inhalte von Politik sollten auch auf die individuellen wie kollektiven Akteure mit ihren jeweiligen Beschränkungen und Überzeugungen (Dispositionen) abgestimmt sein, da diese relevante Faktoren für den Ausgang politischer Entscheidungsprozesse darstellen. x Neue organisatorische Strukturen und Akteure sollten aufgrund institutioneller Pfadabhängigkeiten in bestehende Entwicklungspfade eingebunden sein. x Konkurrenzen zwischen Organen und Organisationen sollten in ihren (möglichen) Wirkungen genauestens beachtet werden, v.a. sollten produktive Konkurrenzen geschaffen werden. x Eine Trennung der Initiativ- und Entscheidungsverantwortung zwischen den Ebenen sollte vermieden werden, da diese leicht in unproduktive Konkurrenz resultiert. Stattdessen empfiehlt sich eine starke Verflechtung der unterschiedlichen Ebenen in jeder Phase des Entscheidungsprozesses. x Eine übermäßige Isolation von Politikbereichen sollte vermieden werden, da diese die Gefahr einer unkontrollierbaren Eigendynamik innerhalb der entsprechenden Politikbereiche in sich birgt. x Verfassungsvorgaben sollten präzise formuliert und/oder eine anerkannte Kompetenz für die Auslegung vager Vorgaben vorhanden sein. x Vetorechte und Vetomacht sollten eindeutig verteilt sein. x Eine Vermengung politischer Inhalte und politischer Strukturen innerhalb einzelner Rechtsetzungsentwürfe sollte vermieden werden.

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x Auf eine Modifikation politischer Strukturen (bzw. eine Veränderung von Machtsymmetrien) sollte in frühen Phasen gemeinsamer Politik und Rechtsetzung verzichtet werden. Die vorliegende Arbeit hat sich mit dem Scheitern von Verkehrspolitik und dessen jeweiligen Ursachen in zwei vergleichbaren politischen Systemen beschäftigt. Wenn in beiden Fällen ausgerechnet die Verkehrspolitik zu einem Fall gescheiterter Integration wurde, während in anderen Politikfeldern die Rechtsetzung erfolgreicher ablief, dann hat dies sicherlich einiges mit den inhaltlichen Spezifika des Verkehrs zu tun. Als ebenso bedeutsam haben sich jedoch die gemeinsamen Eigenarten der Strukturen im Politikfeld Verkehr sowie der sich innerhalb dieser Strukturen vollziehenden Politikprozesse erwiesen. Es ist bemerkenswert, dass in beiden Fällen zwar die Eigenarten des Verkehrs das Scheitern bedingten, dass es aber nicht möglich war, unterhalb der Ebene der generellen Kategorien der Tarif- bzw. Koordinations-/Kapazitätspolitik vergleichbare inhaltliche Ursachen zu identifizieren. Die Tarifpolitik setzte sich ebenso wie die Koordinations-/Kapazitätspolitik im 19. Jahrhundert mit anderen konkreten Fragestellungen und Problemen auseinander als im 20. Jahrhundert. Ein Vergleich zwischen dem Deutschen Reich und der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft sollte deshalb primär die strukturelle und prozessuale Dimension von Politik in den Blick nehmen. Auf der Basis dieser Arbeit lässt sich generell die Vermutung äußern, dass auch in anderen Politikfeldern ein Vergleich zwischen der EWG/EG/EU und dem Deutschen Reich ein lohnenswertes Unterfangen darstellt, um generelle Aussagen über die langfristige Entwicklungsdynamik bzw. die Konstruktionsmechanismen und Wirkungszusammenhänge in politischen Systemen wie der Europäischen Union zu treffen. Die Ausführungen dieser Arbeit haben einen breiten Möglichkeitsraum für eine Vielzahl weiterführender Studien eröffnet, die entweder auf einem ähnlich breiten Fokus wie hier einzelne Politikfelder miteinander vergleichen oder unter einer engen Perspektive einzelne Faktoren des Erfolgs bzw. Misserfolgs von Rechtsetzungsprozessen herausgreifen und angemessen reflektieren können. Eine stärker theoriegeleitete Analyse, die ausgehend von aktuellen Diskussionen im Rahmen der EU-Forschung den Vergleich mit dem Deutschen Reich sucht, wäre hier denkbar. Die vorliegende Arbeit versteht sich insofern auch als eine Art Einstieg in ein völlig neues Forschungsfeld: eine historisch vergleichende Integrationsforschung. Wenn die Politikwissenschaft im Allgemeinen den Wert einer komparativen Betrachtung der EU erkannt hat, so gilt dies in besonderem Maße für den historischen Vergleich mit dem Deutschen Reich. Wenn nämlich Wirkungsmechanismen und Konstruktionselemente der politischen Systeme trotz der differierenden Rahmenbedingungen des 19. und 20. Jahrhunderts im gleichen Ergebnis münden, dann fällt der Gemeinsamkeit eine besondere Erklärungskraft zu. Ergänzende Studien zu der vorliegenden scheinen auch notwendig, weil die empirische Basis dieser Arbeit sich mehrfach als zu begrenzt erwiesen hat, um generelle Aussagen über das Scheitern von (Verkehrs-) Politik oder über Funktionsmechanismen von Mehrebenensystemen zu treffen. Viele Ursachen konnten allenfalls in Tendenzen in ihren Wirkungen angegeben werden. Speziell beim Deutschen Reich ist zu vermuten, dass einige Aussagen relativiert werden müssen, wenn weitere Politikfelder in die Überle-

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gungen einbezogen werden, in denen die parlamentarische Komponente eine größere Rolle spielte. Dem Plädoyer für einen Vergleich des Deutschen Reiches mit der EWG/EU muss jedoch einschränkend entgegengehalten werden, dass er nur dann sinnvoll sein kann, wenn auch die Spezifika der einzelnen Politikfelder diesen Vergleich erlauben. Dies gilt zum einen, weil aufgrund der ausgesprochenen Sektoralisierung beider politischen Systeme ein Vergleich nur dann sinnvoll ist, wenn im jeweiligen Politikbereich diese Vergleichbarkeit von politischen Strukturen gegeben ist. Zum anderen müssen die Spezifika in Betracht gezogen werden, weil politische Inhalte sich im 19. Jahrhundert in vielerlei Hinsicht anders gestalteten als im 20. Jahrhundert. Es muss jeweils gefragt werden, zu welchen Zeitpunkten ihrer Genese beide Systeme sinnvoll miteinander verglichen werden können. Abschließend bleibt die Erkenntnis festzuhalten, dass sich die Analyse von gescheiterter Integration bzw. von gescheiterten Rechtsetzungsprozessen als ein lohnenswertes Vorgehen erwiesen hat, um zu einem besseren Verständnis der internen Dynamik und Funktionsmechanismen von Mehrebenensystemen wie dem Deutschen Reich oder der EWG/EU zu gelangen. Insofern müssen in der Tat, wie Markus Jachtenfuchs es eingefordert hat, „Misserfolgsfälle systematisch in die Analyse einbezogen werden.“1059

1059 Vgl. Jachtenfuchs 2003, S.512.

H. ANHANG

1. Glossar Besonderheitenlehre: Die Lehre der ‚Besonderheiten des Verkehrs’ geht auf den österreichischen Nationalökonomen Emil Sax zurück und wurde im wesentlichen im 1870er Jahren begründete. Diese geht davon aus, dass die Verkehrsmärkte aufgrund spezifischer Tatbestände einer intensiven staatlichen Marktregulierung bedürfen. Begründet wird die These mit der Unpaarigkeit der Verkehrsströme mit hohem Leerfahrtenanteil, dem hohen Anteil von beschäftigungsunabhängigen Kosten, den niedrigen Preiselastizitäten der Nachfrage, der sehr starken Unterschiede der Größe von Betrieben und Unternehmen, der Unmöglichkeit der Vorratsproduktion von Verkehrsdienstleistungen sowie dem hohen Anteil staatlicher Betriebe. Differentialtarife: Differentialtarife sind Tarife, bei denen für die Beförderung eines Guts oder einer Person auf dem gleichen Streckenabschnitt die Beförderungspreise ungleichmäßig (differentiell) festgesetzt werden. Ein Differentialtarif liegt beispielsweise vor, wenn in demselben Tarif bei verschiedenen Beförderungslängen verschieden hohe Einheitssätze berechnet werden. Der Regelfall dieser Tarifvariante ist der sogenannte Staffeltarif, der ab einer gewissen Beförderungslänge niedrigere Einheitssätze bemisst, die dann für die gesamte Strecke gelten Erlaubnisvorbehalt: Bei einem gesetzlichen Kartellverbot mit Erlaubnisvorbehalt kann eine zu diesem Zweck befugte Behörde eine Vereinbarung genehmigen, die eigentlich gegen die Regelungen des Kartellgesetzes verstößt. Gütertarifeinheit (formal): Die formale Gütertarifeinheit zielt auf die Vereinheitlichung der Güterklassifikationsschemata ab. Güterklassen können beispielsweise nach dem Wert des zu transportierenden Gutes oder nach der Größe des genutzten Wagenraums differenziert werden, wobei es ganz unterschiedliche Varianten gibt, innerhalb dieser beiden Klassifikationstypen die einzelnen Klassen festzulegen. Gütertarifeinheit (materiell): Die materielle Tarifeinheit bezeichnet die Bildung gleicher Einheitssätze (Preise) für die gleichen Güterklassen. Kabotage: Als Kabotage bezeichnet man das Erbringen von Transportdienstleistungen innerhalb eines Landes durch ein ausländisches Verkehrsunternehmen bzw. das Recht, diese Dienstleistung überhaupt erbringen zu dürfen. Unter Kabotagefreiheit ist zu verstehen, dass Verkehrsmittel aus einem Staat das Recht haben, in einem anderen Staat Transportleistungen gegen Entgelt anzubieten und durchzuführen. In der Geschichte finden sich eingeschränkte Formen der Kabotage, etwa feste Kontingente für ausländische Verkehrdienstleistungen.

ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS

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Legalausnahme: Als Legalausnahme vom Kartellverbot werden gesetzliche Ausnahmen vom Verbot der wettbewerbsbeschränkenden Vereinbarungen bezeichnet. Legalausnahmen müssen gesetzlich definierte Vorgaben erfüllen, um vom Kartellverbot freigestellt zu werden. Margentarife: In einem Margentarifsystem darf ein Verkehrsdienstleister den Tarif frei innerhalb einer vom Gesetzgeber festgelegten Marge verhandeln. Eine Marge beschreibt eine Bandbreite mit fester Ober- und Untergrenze. Normalisierung der Konten: Die Normalisierung der Konten bei den Eisenbahnen bezeichnet ein Rechnungsverfahren, das die Geschäftsergebnisse der Eisenbahnen so ausweist, wie sie aussehen würden, wenn die Eisenbahnen nicht von außen einwirkenden Einflüssen (betriebsfremde Lasten) auf ihre Geschäftsführung unterliegen würden. Ruinöse Konkurrenz: Das Konzept der ruinösen Konkurrenz geht von der Grundannahme aus, dass es sich bei Verkehrsdienstleistungen um öffentliche Güter handelt, für die kein funktionierender Markt besteht. Aufgrund ihrer Eigenschaften – so das Hauptargument – unterliegen die Verkehrsmärkte einer immanente Tendenz zur ruinösen Konkurrenz (insbesondere intermodal), wobei diese unterschieden werden kann nach ruinöser Konkurrenz als Strategie marktmächtiger Anbieter und Nachfragen und als Ergebnis verzögerter oder unterbleibender Kapazitätsanpassungen. Das Konzept der ruinösen Konkurrenz legitimiert in der Regel staatliche Eingriffe in die Verkehrsmärkte und ist eng verbunden mit der Lehre von den Besonderheiten des Verkehrs. Wegekosten: Der Begriff Wegekosten bezeichnet die Kosten der Errichtung und Unterhaltung der Verkehrsinfrastrukturnetze der einzelnen Verkehrsträger. Im Mittelpunkt der Diskussion um die Wegekosten steht die Frage, inwieweit die jeweiligen Verkehrsträger für die Infrastrukturkosten aufkommen. So führt eine Unterdeckung der Wegekosten, wenn die Verkehrsteilnehmer nicht die gesamten durch Bau und Unterhalt der Infrastruktur entstehenden Kosten zahlen, zur verdeckten Subventionierung und damit zu einem überhöhten Niveau der Verkehrsnachfrage. Aus Wegekostenüber- bzw. Kostenunterdeckungen resultierenden Verzerrungen im Wettbewerb zwischen den Verkehrsträgern. Die Ermittlung der Wegekosten ist mit einigen Schwierigkeiten verbunden, weshalb dieses Thema in Wissenschaft und Politik intensiv und kontrovers diskutiert wird.

2. Abkürzungsverzeichnis AIPCR BAG CIM

Welt-Straßenverband (Association mondiale de la route) Bundesanstalt für den Güterfernverkehr Internationales Abkommen über den Eisenbahnfrachtverkehr (Convention Internationale concernant les Transport des Merchandises par Chemins de Fer)

404 CIV

Coreper ECAC ECMT EGKS EU EURATOM Eurofima Europ EWG GATT GD IBU ILO IRF IRU ISG NS OEEC RIC

RIV TE TEE UIC UIR UN-ECE VDET VDEV

ANHANG

Internationales Übereinkommen über den Eisenbahn Personenund Gepäckverkehr (Comité International des Transport par Chemin de Fer) Ausschuss der Ständigen Vertreter (Comité des représentants permanentes) Europäischen Zivilluftfahrtkonferenz (European Civil Aviation Conference) Europäische Konferenz der Verkehrsminister (European Conference for Ministers of Transport) Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl Europäische Union Europäische Atomenergiebehörde Europäische Gesellschaft für die Finanzierung von Eisenbahnmaterial Europäischen Güterwagentransportpool Europäische Wirtschaftsgemeinschaft General Agreement on Tariffs and Trade Generaldirektion (der EWG Kommission) Internationale Binnenschiffahrtsunion Internationale Arbeitsorganisation (International Labour Organization) Internationaler Straßenverband (International Road Federation) Internationale Straßen Union (International Road Union) Internationale Speise- und Schlafwagengesellschaft Niederländische Eisenbahngesellschaft (Nederlandse Spoorwegen) Organisation für Wirtschaftliche Zusammenarbeit in Europa (Organisation for European Economic Cooperation) Internationales Übereinkommen über die gegenseitige Benutzung von Personen und Gepäckwagen (Regolamento Internazionale Carrozze) Internationales Übereinkommen über die gegenseitige Benutzung von Güterwagen (Regolamento Internazionale Veicoli) Technische Einheit Trans-Europ-Express Internationaler Eisenbahnverband (Union Internationale des Chemins des Fer) Union der internationalen Rheinschiffahrt Wirtschaftskommission für Europa der Vereinten Nationen (United Nations Economic Commission for Europe) Verein deutscher Eisenbahntechniker Verein deutscher Eisenbahnverwaltungen

QUELLENVERZEICHNIS

405

3. Quellenverzeichnis 3.1. Deutsches Reich Bundesarchiv in Berlin Bestand: R 43 (Reichskanzlei) 92 Reichseisenbahngesetz (10/77 – 11/81) 95 Eisenbahntarife (8/76 – 9/78) 96 Eisenbahntarife (10/78 – 3/79) 97 Eisenbahntarife (3/79 – 6/80) Bestand: R 1401 (Reichskanzleramt) 284 Tarifwesen der Eisenbahnen (März 1873 - Juni 1874) Bestand: R 4101 (Reichseisenbahnamt) 19 Erwerbung der deutschen Eisenbahnen durch das Reich (4/77 – 1/78) 20 Erwerbung der deutschen Eisenbahnen durch das Reich (1/78 – 10/79) 21 Statistische Materialien zum Projekt der Erwerbung der deutschen Eisenbahnen durch das Reich (4/75-2/77) 22 Erwerb der deutschen Eisenbahnen für das Reich (1/76 – 2/77) 24 Revision des Eisenbahnbetriebsreglements 25 Revision des Eisenbahnbetriebsreglements 26 Revision des Eisenbahnbetriebsreglements 27 Revision des Eisenbahnbetriebsreglements 41 Signalordnung (7/70 – 12/73) 386 Reform der Eisenbahnfrachttarife (1/75 – 4/75) 386/1 Reform der Eisenbahnfrachttarife (9/75 – 12/75) 387 Reform der Eisenbahnfrachttarife (8/77 – 11/77) 387/1 Reform der Eisenbahnfrachttarife (2/78 – 6/78) 388 Reform der Eisenbahnfrachttarife (6/78 – 10/78) Bestand: R 4201 (Reichsamt für die Verwaltung der Reichseisenbahnen) 32 Reichseisenbahngesetz (1/74 – 7/80) 571 Tarifreform (3/73 – 6/74) 571/a Tarifreform (7/74 – 1/75) 571/b Tarifreform (1/75 – 8/75) 571/c Tarifreform (8/75 – 11/76) 571/d Tarifreform (12/76 – 2/77) 571/e Tarifreform (2/77 – 8/81) 572 Reichsgesetzliche Regelung des Gütertarifwesens auf den deutschen Eisenbahnen (1879)

406

ANHANG

Bestand: R 4307 (Verein deutscher Eisenbahnverwaltungen) 58 Ständige Tarifkommission 59 Protokoll Ständige Tarifkommission Hauptstaatsarchiv Stuttgart Bestand: E 51 (Ministerium der Auswärtigen Angelegenheiten: Handakten der Minister) 170 Behandlung eines sächsischen Entwurfs zu einem Reichseisenbahngesetz Bestand: E 130 (Staatsministerium) 940 Entwurf eines Reichsgesetzes über das Eisenbahnwesen 944 Entwurf eines Reichsgesetzes über das Eisenbahnwesen Bestand: E 130 b (Staatsministerium) 3593 Festsetzung der Eisenbahngütertarife 3594 Festsetzung der Eisenbahngütertarife 3595 Festsetzung der Eisenbahngütertarife

Hauptstaatsarchiv Bayern Abteilung II Neuere Bestände 19./20. Jh. Bestand: Verkehrsarchiv: 1055 Generalversammlung des VDEV 1114 Reichseisenbahnamt 1748 Deutsches Betriebsreglement 4322 Errichtung eines Reichseisenbahnamtes 5835 Einführung des Betriebsreglements in Bayern (1871-1874) 5836 Änderung des Betriebs- und Bahnpolizeireglements (18751878) 5907 Tarifreform; Verhandlungen der Ständigen Tarifkommission des VDEV (1876-1877) 5941 Reichsgesetzliche Regelung des Eisenbahnwesens (1879) 5942 Reichsgesetzliche Regelung des Eisenbahnwesens (1879) 9244 Entwurf eines Reichseisenbahngesetzes 39140 Reichsaufsicht für Privatbahnen Bestand: Ministerium des Äußeren (MA): 76237 Die Vertretung im Bundesrate (1871-1876) 76238 Die Vertretung im Bundesrate (1877-1880) 76242 Wochenberichte der Bevollmächtigten zum Bundesrate 76244 Berichte des königlichen Staatsministers von Pfretzschner über Berliner Verhältnisse 76249 Instruktionen in Bundesratssachen (1878) 76249a Instruktionen in Bundesratssachen (1879)

407

QUELLENVERZEICHNIS

77247 77249 77250 77251 95158 95457 95539 96810 96818 96827

Das Reichseisenbahngesetz Das Reichseisenbahnprojekt (Konv. I) Das Reichseisenbahnprojekt (Konv. II) Eisenbahntarife (1875-1889) Die Revision der deutschen Reichsverfassung Die Behandlung der Bundesratsangelegenheiten Reichsgesetz: Die Errichtung des Reichseisenbahnamtes Das Reichseisenbahn-Projekt Die Eisenbahnpolitik der deutschen Bundesstaaten Der der Ständigen Tarifkommission der deutschen Eisenbahnverwaltungen beigegebene Ausschuß der Verkehrsvertreter

Bestand: Gesandtschaft Berlin 1676 Eisenbahntarif 1-8 1785 Korrespondenz Pfretzschners 1786 Berichte aus Berlin in Bundesratsangelegenheiten

Geheimes Staatsarchiv Preußischer Kulturbesitz (Dahlem) Bestand: Ministerium der öffentlichen Arbeiten (GStA PK, I. HA Rep. 93 E Eisenbahnabteilung) 12 Geschäftsgang zwischen Handelsministerium und Reichseisenbahnamt, 1878 – 1906 157 Die Wahrung der Eisenbahninteressen bei den Friedensverhandlungen mit Frankreich 678 – 679 Gesetzliche Regelung des Tarifwesens auf den deutschen Eisenbahnen, 1879 680 Vertrauliche Äußerungen zur Eisenbahntariffrage, 1879 681 Sitzungen der ständischen Tarifkommission sowie Generalkonferenzen der deutschen Eisenbahnverwaltungen. Protokolle, 1879 – 1885 4566 – 4568 Reichseisenbahngesetz, 1870 – 1888 4634 – 4635 Reichsaufsicht über das Eisenbahnwesen. Anforderungen und Zuständigkeit des Reichseisenbahnamtes, 1868 – 1920 4636 – 4644 Abtretung des gesamten preußischen Eisenbahnbesitzes an das Reichs 5254 Berichte über Eisenbahnen an den König Bestand: Ministerium des Inneren (GStA PK, I. HA Rep. 77, Tit. 258 Eisenbahnen Generalia) 64 Eisenbahnfrachttarife, 1875-1884 Bestand: Geheimes Zivilkabinett, jüngere Periode (GstA PK, I. HA Rep. 89) 29471/29472 Reichseisenbahnamt und sein Personal, 1873 – 1918 29498 Eisenbahntarif- und Fahrgeldfestsetzungen, 1861 – 1894

408

ANHANG

Bestand: Abgeordnetenhaus (GStA PK, I. HA Rep. 169) C 19 Eisenbahnen, 1849 – 1918 62 Reichseisenbahnamt, 1873 – 1902 65 Reichseisenbahngesetz, 1874 – 1905 Bestand: Ministerium der auswärtigen Angelegenheiten (GStA PK, III. HA) 7173 Verhandlungen mit Sachsen in Eisenbahnangelegenheiten 7609 Verhandlungen mit Bayern in Eisenbahnangelegenheiten Historisches Archiv der Stadt Köln Bestand: Rheinische Eisenbahngesellschaft (1028) 607 Duplikatprotokolle der Generalversammlung des Vereins der Privat-Eisenbahnen im Deutschen Reich (1871-1880) 3.2. Europäische Wirtschaftsgemeinschaft Archiv der EWG-Kommission in Brüssel Bestand: BAC 3/1974 76 - 78 Politique commune des transports : programme de politique des transports pour les années 1968 à 1972 79 - 81 Politique commune des transports et état des travaux à la suite de la résolution du Conseil du 20 octobre 1966 Bestand: BAC 3/1978 634 - 638 Comité Economique et Social (CES) des Communautés européennes - section spécialisée pour les transports Bestand: BAC 3/1978 1372 - 1373 Politique commune des transports : suppression de la discrimination en matière de prix et conditions de transports 1473 – 1485 Réalisation d'une politique commune dans le domaine des transports entre les Etats membres des Communautés européennes Bestand: BAC 14/1967 4 Harmonisation de certaines dispositions dans le domaine des transports ; politique commune des transports dans la CEE 8 Suppression de la discrimination en matière de prix et conditions dans le domaine des transports. Bestand: BAC 26/1969 59 - 69 Politique commune des transports (novembre-décembre 1961). Bestand: BAC 26/1969 219 - 225 Politique commune de transports : établissement de règles communes dans le secteur de transports.

QUELLENVERZEICHNIS

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Bestand: BAC 28/1980 609 - 610 La politique commune des transports. 616 - 618 Les transports fluviaux. Bestand: BAC 56/1980 19 Politique commune des transports : programme d'action Bestand: BAC 38/1984 798 – 802 Contrôle, harmonisation et organisation dans le domaine des transports Bestand: BAC 71/1988 114 – 152 Application des règles de concurrence dans le domaine des transports 228 - 230 Application des règles de concurrence dans le domaine des transports Bestand: BAC 104/1993 232 Projets de règlements de la Commission des Communautés européennes relatifs aux plaintes et aux auditions visées au règlement (CEE) n° 1017/68 du Conseil des Communautés européennes concernant le domaine des transports. 233 Projets de règlements de la Commission des Communautés européennes relatifs aux plaintes et aux auditions visées au règlement (CEE) n° 1017/68 du Conseil des Communautés européennes concernant le domaine des transports. Bestand: BAC 144/1992 348 - 352 Politique communautaire dans le domaine des tarifs de transports par chemin de fer internationaux de voyageurs et de marchandises par route. Archiv des Europäischen Parlaments in Florenz Bestand: CEAB 1 748 Assemblée parlementaire européenne: Commission des transports 751 - 752 La politique commune des transports dans le cadre de la CEE 755 La politique commune des transports dans le cadre de la CEE Bestand: CEAB 2 2954 - 2956 La politique commune des transports des Communautés européennes : travaux de la Commission des Communautés, du Conseil des ministres, du Parlement européen et du Comité économique et social (CES)

410

ANHANG

Bestand: CEAB 6 141 – 142 Prix et conditions des transports 158 - 159 Assemblée parlementaire européenne: réunions de la Commission des transports. 182 - 185 Assemblée parlementaire européenne: réunion de la Commission des transports. 216 Assemblée parlementaire européenne: réunion de la Commission des transports. 266 - 268 Assemblée parlementaire européenne: avis et rapports de la Commission des transports. 270 Assemblée parlementaire européenne: rapports de la Commission des transports, rapport de W. FALLER sur la publicité des prix, conditions de transport et harmonisation des tarifs. 309 Assemblée parlementaire européenne: avis et rapports de la Commission des transports. 310 Assemblée parlementaire européenne: avis et rapports de la Commission des transports. 317 Politique commune des transports: discriminations tarifaires et concurrence. 515 Assemblée parlementaire européenne/Parlement européen ; réunions de la Commission des transports de l'Assemblée européenne de 1960 à 1967. 516 Parlement européen : Commission des transports ; avis et rapports sur la politique des transports des Communautés européennes. 517 - 525 Parlement européen : Commission des transports Deutschland: Politisches Archiv des Auswärtigen Amts in Berlin Bestand: B 13 Abt.2, Ref.200 – Allgemeine Politische Fragen 18 – 19 ECMT (Stellvertreterausschuß) (1953-1958) 21 – 49 Regierungskonferenz für den Gemeinsamen Markt 109 – 111 Fortführung der wirtschaftlichen Integration (MessinaKonferenz) Bestand: B 10 – Politische Abteilung 785-790 Transportplan Europarat 933 EWG-Gründung: Transport- und Verkehrsfragen 1851 Internationale Organisationen (Verkehrswesen) Bestand: B 16 – Europäische Technische Unionen 13 Transportwesen 23-30 Verkehrsministerkonferenzen 31-32 Europäische Transportplanung

QUELLENVERZEICHNIS

411

Bestand: B 20 – Europäische politische Integration (I) 27-30 Konferenzen zur Errichtung der EWG 74-77 Ausschuss für Verkehrsfragen (EWG-Gründung) Bestand: B 53-IIIA2 – Internationale wirtschaftliche Zusammenarbeit 49 EWG Arbeitsprogramm Verkehr Bestand: B 57 – Verkehr, Post- und Fernmeldewesen 251 – 253 Verkehrsausschuss EWG (1961-1963) 254 – 255 Verkehrspolitik EWG (1961-1963) 482 EWG-Verkehr (1960-1964) 730 Europäische Verkehrsministerkonferenz (1969-1972)

Bundesarchiv in Koblenz: Bestand: B 102 – Wirtschaftsministerium (Abt. E: Europäische zwischenstaatliche und wirtschaftliche Zusammenarbeit) 10866 Regierungskonferenz EWG 10868-10873 Regierungskonferenz EWG 10875/10876 Ratifizierung EWG-Vertrag 10880 Durchführung EWG-Vertrag 10883/10884 Stellungnahmen zum EWG-Vertrag 11032 Zuständigkeitsabgrenzungen der Ressorts 22160-62 Messina-Konferenz Allgemein 22164/66 Messina-Konferenz Lenkungsausschuss 61205-61211 Sammlung der Weisungen für die deutsche Vertretung (63-69) 61693-61704 Staatssekretärsausschuss Europafragen (63-67) Bestand: B 108 – Bundesverkehrsministerium (Abt. A: Grundsatzfragen der Verkehrspolitik; internationale Angelegenheiten; Abt. E: Öffentliches Eisenbahnrecht; internationale Beziehungen) 10091 Technischer Fortschritt/gemeinsamer Markt) 10092/10093 Gründung EWG, Fusion der EG 10100 EWG 10121-10124 EWG Verkehrspolitik 1960er 10134 EWG Organisationsangelegenheiten 1950er 10146/10147 EWG-Vertrag Verkehr 10150-10158 EWG-Verkehrsfragen/Kommentare 10158 Aktionsprogramm Verkehr – Kommission 10163 Verkehrsharmonisierungen, GD Wettbewerb 10224/10225 Beratender Verkehrsausschuss 13085-13089 Margentarife EWG 13112-13117 Margentarife EWG 13100/13101 Regierungskonferenz gemeinsamer Markt 13103-13106 Art. 79 Tarife 14787 Wissenschaftlicher Beirat, EWG 1962

412 28108 31157-31170 34235-34242 41679 58836 6170-6172 6173 6178

ANHANG

CEMT-EWG Tagungen des EWG-Rates 1960er CEMT-Ministerrat 1960er Beziehungen CEMT zu internationalen Organisationen Beziehungen CEMT-OECD CEMT Stellvertreterausschuss Ministerreden vor Europarat (1955-1958) CEMT div.

Bestand: B 121 – Hauptverwaltung der Deutschen Bundesbahn 463-465 Europäische Verkehrsministerkonferenz inkl. Messina (53-56) 493 Lage der europäischen Eisenbahnen (Denkschrift UIC 53-57) 765 Stellungnahme zur Denkschrift der Kommission 1500 ECMT 1508 Europäische Eisenbahngesellschaft, EG (71) 3245-3247 ECMT 4320 Internationale Gütertarife (EGKS) 4723 Zusammenarbeit der Eisenbahngesellschaften der Gemeinschaft 4724 Vorschläge der EWG-Kommission 4730 Aktionsprogramm der EG 4731-4737 Eisenbahnen und EG Bestand: N1266 – Nachlass Walter Hallstein 554 Verkehrspolitik (1961) 591 u.a. Ständige Vertreter (14.9.62) 599 Rat der EWG (92.; 25.1.63) 603-605 Sitzungen der Kommission (7.-10.5.63) 612 Rat der EWG (104.; 14.6.63) 667 Sitzung der Kommission (26.2.64) 696 Rat der EWG (137.; 22.6.64) 714 Rat der EWG (147.; 20.10.64) 723 Ausschuss der Ständigen Vertreter (19.11.64) 728 Rat der EWG (155.; 10.12.64) 742 Rat der EWG (161.; 9.3.65) 767 Rat der EWG (171.; 22.6.65) 921 Rotterdamer Hafenrede 1119 Gem. Verkehrspolitik (1965-1967) 1255 Reorganisation der GD VII (1963) 1519 Rat der EWG (83.; 30.10.62) 2064 Pressereaktionen Rotterdamer Rede

QUELLENVERZEICHNIS

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Archiv für Christlich-Demokratische Politik der Konrad-Adenauer-Stiftung in St. Augustin Bestand: I-659 Nachlass: Von der Groeben 067/2 Verkehr und Verkehrswege (1) I: 16.07.1955 - 26.08.1955 Richtlinien, Sitzungsberichte, Arbeitsunterlagen, etc 067/3 Verkehr und Verkehrswege (1) II: 29.08.1955 - 28.09.1955 Richtlinien, Sitzungsberichte, Arbeitsunterlagen, etc. 068/1 Verkehr und Verkehrswege (2) II 28.09.1955 - 19.10.1955 Richtlinien, Sitzungsberichte, Arbeitsunterlagen, etc 071/1 Wirtschaftspolitik: 07.05.1956 - 18.07.1956 Berichte, Konzepte; "Formeln für die Gestaltung eines Vertragstextes über die Verwirklichung eines gemeinsamen Marktes" 071/2 Wirtschaftspolitik: 27.07.1956 - 24.04.1957 Vermerke, Protokolle, Entwürfe 074/1 Verkehr, 16.06.1956 - 12.07.1956 076/1 Entwürfe 03.1956, deutscher und französischer Text mit handschriftlichen Notizen von der Groebens 077/3 Materialien zum EWG-Vertrag 1956 Bestand: 01-412 Nachlass: Ernst Müller-Hermann (Verkehrspolitik, Tarifharmonisierung, EP v.a. Eisenbahnen) 038 Manuskripte 002/3 Europapolitik (Berichte, Artikel) 48-70 005 Verkehrspolitik (Berichte, Artikel) 57-79 007/1 Verkehrspolitik (Vorträge, Referate) 64-75 023/1 Verkehrspolitik 62 023/2 Verkehrspolitik 63 023/3 Berichte Verkehrsausschuß EP 64-65 035/2 Verkehrsministerium (Korrespondenz) 66-81 042/1 Verkehrspolitik 62-63 044/3 Institut europ. Verkehrsfragen 048/3 Europ. Bemühungen zur Sanierung der Eisenbahnen 64-88 049/2 Verkehrsausschuß (EWG-EP) 59-63 049/3 Harmonisierung des Verkehrs 049/4 Denkschrift gemeinsame Verkehrspolitik 056/2 Gutachten Tarifkoordinierung 59-60 056/4 Wirtschafts- und verkehrspolitische Fragen 61 057/1 Wegekostendiskussion 59-60 068/7 Verkehrspolitik 63 069/3 EG-Verkehrspolitik 61 069/4 EG-Verkehrspolitik (Kapteyn) 57-58 054/5 Entwicklung der Verkehrswege in der EG 57-60 051/4 Harmonisierung des Verkehrs 59-61

414

ANHANG

Niederlande: Archiv des ‚Ministerie van Buitenlandse Zaken’ in Den Haag: Bestand: MBZ 1955-1964 654 (3483) Werkgroep ‚Vervoersaangelegenheder 1961-1963 655 (3484) Werkgroep ‚Vervoersaangelegenheder 1963-1964 1483-1492 (5638, 5650, 5652, 5656, 5657, 5664, 5666, 5667, 5669) Gemeenschappelijk Vervoerpolitiek 1960-1964 6280 (4797) 913.100 europese intergratie/ bijeenkomst ministers van buitenlandse zaken van de egks (messina) 6281 (4798) 913.100 europese intergratie/ bijeenkomst ministers van buitenlandse zaken van de egks (messina) 6282 (4799) 913.100 europese intergratie/ bijeenkomst ministers van buitenlandse zaken van de egks (messina) 6311 (4790) 913.100 europese intergratie/ comite intergouvernemental commission des transport 6312 (4793) 913.100 europese intergratie/ comite intergouvernemental commission des transport Bestand: MBZ 1965-1974 6 Algemeen: Europese Conferentie van ministers van verkeer 1965-1972 7 Europese Conferentie van ministers van verkeer (Documenten) 1966 3171-3190 Gemeenschappelijk vervoerspolitiek 1965 – 1970 3213-3215 Vervoersproblemen in de EEG algemeen 3216-3217 Vervoersproblemen in den EEG art. 79 3218-3220 Vervoer art. 80 Nationaalarchief in Den Haag Bestand: 2.03.01 – Inventaries van de archieven van de Ministeries voor AlgemeeneOorlogvoering van het Koninkrijk 2866 Coordination Commission 2878-2879 Coordination Commission 2888-2896 Coordination Commission Bestand: 2.16.87.03 - Ministerie van Verkeer en Waterstaat: Directoraat-Generaal van Scheepvaart (DGS), 1960-1971 21 Vervoersproblemen in de EEG Bestand: 2.21.096 Collectie Kapteyn 1-10 Stukken betreffende initiatieven van Kapteyn ten aanzien van de coordinatie van het vervoerswezen van landen, aangesloten bij de EGKS en de Europese Economische Gemeenschap 19531973 21 Stukken betreffende initiatieven van Kapteyn ten aanzien van de coordinatie van het vervoerswezen van landen, aangesloten

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QUELLENVERZEICHNIS

bij de EGKS en de Europese Economische Gemeenschap 19531973 Großbritannien: The National Archives in London Bestand: Foreign Office FO 371/128333 Mr Spaak's note for foreign ministers attending meeting to discuss future events following signing of EEC Treaty, 4 Feb 1957: brief outline 1957 FO 371/128336 Draft articles dealing with adhesion and association to EEC 1957 FO 371/128336 Report that only important unfinished matters are on agenda for Paris meetings on EEC and Euratom 18-19 Feb 1957 1966 Bestand: Ministry of Transport MT 89/110-112 General transport policy working group - ECMT (1963-1968) MT 89/191 EEC common transport policy: taxation 1963-1971 MT 89/79 ECMT: formulation of transport policy 1963 MT 97/556 European Economic Community: common transport policy; discrimination on grounds of nationality 1962-1963 Bestand: Treasury T 224/910 European Economic Community: requirement for common transport policy (inland transport) 1961-1964 T 312/400 Common transport policy 1962-1963 T 312/78 Negotiations with the EEC and the ECSC: common transport policy 1961-1962

4. Literaturverzeichnis Abbati, Carlo: Transport and European Integration. Luxembourg 1987. Abelshauser, Werner: Deutsche Wirtschaftsgeschichte seit 1945. Bonn 2004. Aberle, Gerd: Verkehrspolitik, München 2003. Albert, Mathias: Entgrenzung und internationale Beziehungen. Der doppelte Strukturwandel eines Fachs und seines Gegenstandes. In: Hellmann, Gunther/ Wolf, Klaus Dieter/ Zürn, Michael (Hg.): Die neuen internationalen Beziehungen. Baden-Baden 2003, S. 555-576. Albrecht, Claudia: Bismarcks Eisenbahngesetzgebung. Köln 1994. Almond, Gabriel/Bingham Powell (Hg.): Comparative Politics Today. A World View. New York 1996. Ambrosius, Gerold: Wirtschaftsraum Europa. München 1996. Ambrosius, Gerold: Regulativer Wettbewerb und koordinative Standardisierung zwischen Staaten. Theoretische Annahmen und historische Beispiele. Stuttgart 2005.

416

ANHANG

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ZUR REIHE „STUDIEN ZUR GESCHICHTE DER EUROPÄISCHEN INTEGRATION“ Mit zunehmendem Abstand zum Beginn des europäischen Integrationsprozesses nimmt die Bedeutung der Geschichtswissenschaften im Spektrum der wissenschaftlichen Erforschung des Europäischen Integrationsprozesses zu. Auch wenn die übliche dreißigjährige Sperrfrist für Archivmaterial weiterhin ein Hindernis für die Erforschung der jüngeren Integrationsgeschichte darstellt, werden die Zeiträume, die für die Wissenschaft zugänglich sind, kontinuierlich größer. Heute können die Archive zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl bis hin zur ersten Erweiterung eingesehen werden; in einem Jahrzehnt wird ein aktengestütztes Studium der Rahmenbedingungen der Mittelmeererweiterung und der Entstehung der Einheitlichen Europäischen Akte möglich sein. Darüber hinaus ist der Beitrag der Geschichtswissenschaften auch heute schon Rahmen der Erforschung der jüngsten Integrationsgeschichte nicht mehr zu übersehen. Ihre Methodenvielfalt hilft dabei, die durch Sperrfristen der Archive entstandenen Probleme auszugleichen. Allerdings findet der einschlägige geschichtswissenschaftliche Diskurs in der Regel immer noch im nationalstaatlichen Kontext statt und stellt damit, so gesehen, gerade in Bezug auf die europäische Geschichte einen Anachronismus dar. Vor diesem Hintergrund haben sich Forscherinnen und Forscher aus ganz Europa und darüber hinaus dazu entschlossen, eine Schriftenreihe ins Leben zu rufen, die die Geschichte der Europäischen Integration nicht nur aus einer europäischen Perspektive beleuchtet, sondern auch einem europäischen Publikum vorlegen möchte. Gemeinsam mit dem Verlag Franz Steiner wurde deshalb die Schriftenreihe Studien zur Geschichte der Europäischen Integration (SGEI) gegründet. Ein herausragendes Merkmal dieser Reihe ist ihre Dreisprachigkeit – Deutsch, Englisch und Französisch. Zu jedem Beitrag gibt es mehrsprachige ausführliche und aussagekräftige Zusammenfassungen des jeweiligen Inhalts. Damit bieten die Studien zur Geschichte der Europäischen Integration interessierten Leserinnen und Lesern erstmals einen wirklich europäischen Zugang zu neuesten geschichtswissenschaftlichen Erkenntnissen auf dem Gebiet der Geschichte der Europäischen Integration.

ABOUT THE SERIES “STUDIES ON THE HISTORY OF EUROPEAN INTEGRATION” With increasing distance to the process of European integration, there is a growing significance of the historical sciences within the range of the scientific research on the European integration process. Even if the usual blocking period for archive sources is still an obstacle for researching the more recent history of integration, the periods which are accessible for the sciences are continuously becoming more extended. Today, the archives on the foundation of the European Coal and Steel Community are accessible as far as to the first extension; in one decade it will be possible to gain access to the appropriate files for studying the history of the prerequisites of the Mediterranean extension and the development of the Single European Act. Furthermore, already today the contribution of historic sciences in the context of researching the most recent history of integration cannot be overlooked. Their variety of methods helps with balancing problems resulting from the blocking periods for archives. However, usually the relevant historic discourse still happens in the context of national states and is thus, if we like to see things this way, rather an anachronism in respect of European history. Against this background, researchers from all over Europe and beyond have decided to found a series of publications which intends not only to shed light on the history of European integration from a European point of view but also to present this to a European audience. For this reason, together with the Franz Steiner Publishing House the series of publications Studies on the History of European Integration (SHEI) was founded. One outstanding feature of this series will be its trilingualism – German, English and French. For every contribution there will be extensive and telling summaries of the respective contents in several languages. Thus, by Studies on the History of European Integration interested readers will for the first time be offered a really European approach at most resent historic insights in the field of the history of European integration.

CONCERNANT LA SÉRIE „ETUDES SUR L’HISTOIRE DE L’INTeGRATION EUROPÉENNE“ L’importance des recherches historiques ne cesse d’augmenter au sein de l’éventail qu’offrent les recherches scientifiques sur le processus d’intégration européenne, et ce à mesure que le recul par rapport au début du processus d’intégration européenne se fait de plus en plus grand. Même si le délai d’attente habituel de trente ans pour la consultation des archives constitue encore un obstacle pour les recherches sur l’histoire récente de l’intégration, les périodes accessibles à la recherche se révèlent de plus en plus étendues. A l’heure actuelle, les archives datant de la fondation de la Communauté Européenne du Charbon et de l’Acier jusqu’au premier élargissement peuvent être consultées ; d’ici dix ans, une étude documentée des conditions générales de l’élargissement méditerranéen et de la conception de l’Acte unique européen sera possible. La contribution des recherches historiques dans le cadre de la recherche sur l’histoire toute proche de l’intégration est dès à présent remarquable. La diversité de méthodes utilisées permet en effet de régler des problèmes engendrés par le délai de blocage des archives. Toutefois, le débat historique s’y rapportant s’inscrit encore généralement dans le contexte de l’Etat-nation et représente, de ce point de vue, un anachronisme par rapport à l’histoire européenne. C’est dans ce contexte que des chercheuses et chercheurs de toute l’Europe et au-delà ont décidé de lancer une série d’ouvrages qui mettent en lumière l’histoire de l’intégration européenne non seulement dans une perspective européenne, mais qui se veut également accessible à un large public européen. Cette série d’ouvrages, intitulée Etudes sur l’Histoire de l’Intégration Européenne (EHIE), a été créée en collaboration avec la maison d’édition Franz Steiner. Le caractère trilingue de cette série – allemand, anglais et français – constitue une particularité exceptionnelle. Chaque contribution est accompagnée de résumés plurilingues, détaillés et éloquents sur le contenu s’y rapportant. Les Etudes sur l’Histoire de l’Intégration Européenne offrent pour la première fois aux lectrices et lecteurs intéressés un accès réellement européen aux avancées historiques les plus récentes dans le domaine de l’histoire de l’intégration européenne.

STUDIEN ZUR GESCHICHTE DER EUROPÄISCHEN INTEGRATION STUDIES ON THE HISTORY OF EUROPEAN INTEGRATION ÉTUDES SUR L ’ HISTOIRE DE L ’ INTEGRATION EUROPÉENNE

Herausgegeben von / Edited by / Dirigé par Jürgen Elvert.

Franz Steiner Verlag

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ISSN 1868–6214

Marie-Thérèse Bitsch (Hg.) Cinquante ans de traité de Rome 1957–2007 Regards sur la construction européenne 2009. 365 S. mit 5 Abb., kt. ISBN 978-3-515-09313-2 Michel Dumoulin / Jürgen Elvert / Sylvain Schirmann (Hg.) Ces chers voisins L’ Allemagne, la Belgique et la France en Europe du XIXe au XXIe siècles 2010. 309 S. mit 14 Tab., 4 s/w- und 11 Farbabb., kt. ISBN 978-3-515-09807-6 in Vorbereitung Jürgen Nielsen-Sikora Europa der Bürger? Anspruch und Wirklichkeit der europäischen Einigung – eine Spurensuche 2009. 451 S. mit 1 Tab. und 1 Abb., kt. ISBN 978-3-515-09424-5 Birte Wassenberg (Hg.) Vivre et penser la coopération transfrontaliére. Vol. 1: Les régions frontalière françaises Contributions du cycle de recherche sur la coopération transfrontalière de l’ Université de Strasbourg et de l’ EuroInstitut de Kehl 2010.416 S. mit 29 Abb., kt. ISBN 978-3-515-09630-0 Urban Vahsen Eurafrikanische Entwicklungskooperation Die Assoziierungspolitik der EWG gegenüber dem subsaharischen Afrika in den 1960er Jahren 2010. 424 S., kt. ISBN 978-3-515-09667-6 in Vorbereitung Arnd Bauerkämper / Hartmut Kaelble (Hg.) Gesellschaft in der europäischen Integration seit den 1950er Jahren Migration – Konsum – Sozialpolitik – Repräsentationen 2012. 192 S., kt.

ISBN 978-3-515-10045-8 Jens Kreutzfeldt „Point of return“ Großbritannien und die Politische Union Europas, 1969–1975 2010. 650 S., kt. ISBN 978-3-515-09722-2 10. Jan-Henrik Meyer The European Public Sphere Media and Transnational Communication in European Integration 1969–1991 2010. 361 S. mit 41 Tab. und 26 Abb., kt. ISBN 978-3-515-09649-2 11. Birte Wassenberg / Frédéric Clavert / Philippe Hamman (Hg.) Contre l’Europe? Anti-européisme, euroscepticisme et alter-européisme dans la construction européenne de 1945 à nos jours. Vol. 1: Les concepts Contributions dans le cadre du programme junior de la Maison interuniversitaire des sciences de l’homme d’ Alsace MISHA (2009–2010) 2010. 496 S. mit 4 Tab., 5 Abb., 1 Kte., kt. ISBN 978-3-515-09784-0 12. Joachim Beck / Birte Wassenberg (Hg.) Grenzüberschreitende Zusammenarbeit leben und erforschen. Bd. 2: Governance in deutschen Grenzregionen Beiträge aus dem Forschungszyklus zur grenzüberschreitenden Zusammenarbeit der Universität Straßburg und des EuroInstitutes 2011. 367 S. mit 11 Tab. und 19 Abb., kt. ISBN 978-3-515-09829-8 13. Birte Wassenberg / Joachim Beck (Hg.) Living and Researching Cross-Border Cooperation. Vol. 3: The European Dimension Contributions from the research programme on cross-border cooperation of the University Strasbourg and the Euro-Institute 2011. 343 S. mit 5 Tab. und 11 Abb., kt. ISBN 978-3-515-09863-2 9.

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Birte Wassenberg / Joachim Beck (Hg.) Vivre et penser la coopération transfrontalière. Vol. 4: Les régions frontalières sensibles Contributions du cycle de recherche sur la coopération transfrontalière de l’Université de Strasbourg et de l’Euro-Institut de Kehl 2011. 323 S. mit 21 Abb., kt. ISBN 978-3-515-09896-0 Philip Bajon Europapolitik „am Abgrund“

Die Krise des „leeren Stuhls“ 1965–66 2011. 415 S., kt. ISBN 978-3-515-10071-7 16. Oliver Reinert An Awkward Issue Das Thema Europa in den Wahlkämpfen und wahlpolitischen Planungen der britischen Parteien, 1959–1974 2012. 430 S. mit 3 Abb., kt. ISBN 978-3-515-10112-7

Die Integrationsforschung ging lange Zeit von der Annahme aus, dass das konstitutionelle Modell der Europäischen Union ‚sui generis‘ als unvergleichbar mit nationalstaatlichen politischen Systemen anzusehen sei. Folglich wurde die Europäische Union kaum komparativ betrachtet. Die These der Unvergleichbarkeit ist allerdings in den vergangenen Jahren in der Politikwissenschaft zunehmend revidiert worden. Christian Henrich-Franke greift diesen Paradigmenwechsel auf und überträgt ihn in die Geschichte, um die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft und das Deutsche Reich zu vergleichen. Beide waren

in ihren jeweiligen Epochen als neue politisch-wirtschaftliche Systeme etabliert worden, die keinem der gängigen staatstheoretischen Modelle entsprachen. Der Autor zeigt, welch vielfältige Ähnlichkeiten die Wirkungsmechanismen und Konstruktionselemente der politischen Systeme des Deutschen Kaiserreichs und der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft aufwiesen. Dies wird am Beispiel der gemeinsamen Verkehrs- bzw. Eisenbahnpolitik verdeutlicht, die in beiden Fällen trotz intensiver Bemühungen scheiterte. Insofern versteht sich der Band als ein Einstieg in ein neues Forschungsfeld: die historisch vergleichende Erforschung der Europäischen Integration.

SGEI SG SHEI S EHIE E www.steiner-verlag.de

Franz Steiner Verlag

ISBN 978-3-515-10176-9