Die Demokratien der deutschen Bundesländer : Politische Institutionen im Vergleich 9783825230951

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UTB 3095

Eine Arbeitsgemeinschaft der Verlage Böhlau Verlag · Köln · Weimar · Wien Verlag Barbara Budrich · Opladen · Farmington Hills facultas.wuv · Wien Wilhelm Fink · München A. Francke Verlag · Tübingen und Basel Haupt Verlag · Bern · Stuttgart · Wien Julius Klinkhardt Verlagsbuchhandlung · Bad Heilbrunn Lucius & Lucius Verlagsgesellschaft · Stuttgart Mohr Siebeck · Tübingen C. F. Müller Verlag · Heidelberg Orell Füssli Verlag · Zürich Verlag Recht und Wirtschaft · Frankfurt am Main Ernst Reinhardt Verlag · München · Basel Ferdinand Schöningh · Paderborn · München · Wien · Zürich Eugen Ulmer Verlag · Stuttgart UVK Verlagsgesellschaft · Konstanz Vandenhoeck & Ruprecht · Göttingen vdf Hochschulverlag AG an der ETH Zürich






 


 
 
 




  
 
  
  
  
   

   

 
 


 
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Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis.............................................................................

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Vorwort ....................................................................................................

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1. Demokratiemuster in den deutschen Bundesländern. Eine Einführung ..................................................................................

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2. Wahlsysteme .......................................................................................

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3. Parteiensysteme...................................................................................

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4. Regierungen ........................................................................................ 111 5. Parlamente und ihre Beziehungen zu den Regierungen ...................... 161 6. Kommunale Selbstverwaltung und Dezentralisierung ........................ 195 7. Landesverfassungen und ihre Veränderbarkeit ................................... 221 8. Landesverfassungsgerichtsbarkeit....................................................... 237 9. Direkte Demokratie ............................................................................. 257 10. Die Bundesländer zwischen Konsensus- und Mehrheitsdemokratie: Eine Verortung entlang ihrer politischinstitutionellen Konfigurationen ......................................................... 309 Literaturverzeichnis .................................................................................. 329

Abkürzungsverzeichnis

Verwendete Bundesländerkürzel BW BY BE BB HB HH HE MV NI NW RP SL SN ST SH TH

Baden-Württemberg Bayern Berlin Brandenburg Bremen Hamburg Hessen Mecklenburg-Vorpommern Niedersachsen Nordrhein-Westfalen Rheinland-Pfalz Saarland Sachsen Sachsen-Anhalt Schleswig-Holstein Thüringen

Sonstige Abkürzungen Abs. AFB AL Art. BDV BHE BP BVerfG BVerfGG CDU CSU CVP DDU DP DPS DRP

Absatz Wählergemeinschaft Arbeit für Bremen und Bremerhaven Alternative Liste Artikel Bremer Demokratische Volkspartei Bund der Heimatvertriebenen und Entrechteten Bayernpartei Bundesverfassungsgericht Bundesverfassungsgerichtsgesetz Christlich Demokratische Union Christlich-Soziale Union Christliche Volkspartei Deutsche Demokratische Union Deutsche Partei Demokratische Partei Saar Deutsche Reichspartei

8 DSP DVP DVU EPZ FAZ FDP FN GG i.V.m. KFA KPD LPD LV LVerfG LVerfGG mind. NLP NPD o.ä. OECD PDS Reg. REP RSF SPD SPS SRP SSW StGHG SVP TO u.a. US VGHG, VerfGHG VI vs. WAV

Abkürzungsverzeichnis Deutsche Soziale Partei Deutsche Volkspartei Deutsche Volksunion Effektive Parteienzahl Frankfurter Allgemeine Zeitung Freie Demokratische Partei Fußnote Grundgesetz in Verbindung mit Kommunaler Finanzausgleich Kommunistische Partei Deutschlands Liberal-Demokratische Partei Landesverfassung Landesverfassungsgericht Landesverfassungsgerichtsgesetz mindestens Niedersächsische Landespartei Nationaldemokratische Partei Deutschlands oder ähnliches Organisation for Economic Cooperation and Development Partei des Demokratischen Sozialismus Regierung Die Republikaner Radikalsoziale Freiheitspartei Sozialdemokratische Partei Deutschlands Sozialdemokratische Partei Saar Sozialistische Reichspartei Südschleswigscher Wählerverband Staatsgerichtshofgesetz Saarländische Volkspartei Tagesordnung unter anderem United States (of America) Verfassungsgerichtshofgesetz Volksinitiative versus Wirtschaftliche Aufbau-Vereinigung

Foreword: Consensus versus Majoritarian Democracy in the German Bundesländer Arend Lijphart University of California, San Diego

It was a very pleasant surprise to learn of the comparative study of democracy in the German Bundesländer by Markus Freitag, Adrian Vatter, and their collaborators, and I was enormously impressed by the book that they produced. The first reason why I am so pleased with this academic treatise is that it is a truly elegant and remarkable example of the application of the comparative method. The essence of this method consists of finding “comparable” cases: cases that are similar in a large number of characteristics (variables) which the analyst wants to treat as constants, but dissimilar as far as those variables are concerned which the analyst wants to relate to each other. If such comparable cases can be found, they offer particularly good opportunities for the application of the comparative method because they allow the establishment of relationships among a few variables, while many other variables are controlled. A particularly promising way of achieving the control of a large number of background variables is to focus on within-nation comparisons instead of comparisons of different nations: cultural, social, and socio-economic background conditions are much more likely to be similar within than across nations, and can therefore serve as controls in intra-nation analysis. Although political scientists working in the field of comparative politics fully agree on the value of intranation comparative analyses, in practice such studies have remained quite rare. Therefore, this type of analysis in Die Demokratien der deutschen Bundesländer is an exceptional—and exceptionally laudable—contribution to the comparative politics literature. (Another notable exception, of course, is Adrian Vatter’s earlier work on Switzerland, Kantonale Demokratien im Vergleich, 2002.) The second reason why I was delighted to see the book by Freitag, Vatter, and their co-authors is that it proves the utility of applying the theoretical framework of consensus vs. majoritarian democracy at the subnational level. Their results partly support my conclusions based on cross-national analysis, but also partly deviate from these. Both of these sets of conclusions are of great interest. Let me return at somewhat greater length to this subject below. Thirdly, I admire their adaptations of this theoretical framework for the purpose of their subnational analysis. All of these make excellent sense. Bicameralism is clearly not a relevant variable when all the Land legislatures

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Consensus versus Majoritarian Democracy in the German Bundesländer

are unicameral. I still believe that the role of interest groups and of central banks are crucial ingredients of democracy at the national level, but the Bundesländer obviously do not have their own central banks, and interest group activity can be assumed to show little or no variation among them. It is worth noting that the establishment of the European Central Bank in 1998 means that, for the countries using the Euro as their currency, the degree of central bank independence is no longer a relevant variable at the national level either. With regard to executive-legislative relations and the degree of executive dominance, I have developed serious second thoughts myself about how I handled the measurement of this variable in Patterns of Democracy (Lijphart 1999: 116-42). The new index used by Freitag and Vatter strikes me as an excellent substitute, and is worth using for cross-national analysis, too. In my cross-national analysis, I found that the ten variables that I used were far from independent of each other, and instead clustered along two dimensions. A similar clustering can be seen among the variables that Freitag and Vatter use (see Table 10.1), but their and my patterns of clusters are clearly not identical. The two most important differences, in my opinion, are (1) that the degree of decentralization belongs to the same dimension as the type of cabinet, the number of parties, and electoral disproportionality, and (2) that the variable of executive-legislative relations does not belong to this dimension, but forms a separate dimension together with direct democracy. The theoretical rationale that Freitag and Vatter offer for the clustering that they find is highly persuasive. Nevertheless, in future analyses of democracy at the subnational level, one question that is worth exploring further is whether there is some inherent substantive difference between democracy at the national level and democracy at the subnational level. For instance, federalism at the national level and decentralization within the members of a federation are similar in some, but not all respects. Another question is whether the results of subnational analysis may be influenced by the narrower range of variation that most of the variables tend to have compared with cross-national studies. In this respect, the use of the comparative method at the subnational level has the great advantage, already stated above, of holding background variables constant, but it may also have the slight drawback of reducing the variation on the operative variables. These questions can be resolved if other political scientists followed Freitag and Vatter’s outstanding example by analyzing democracy at the subnational level in additional countries. The most obvious candidates are other federal systems, like the United States, Canada, Switzerland, Australia, Belgium and India. For such future studies, Die Demokratien der deutschen Bundesländer will be both a source of general inspiration and a set of practical and highly instructive guidelines for how to adapt the analysis to the subnational level and how to operationalize the variables in an optimal fashion. The entire political science community therefore already owes a debt of gratitude for the pioneering work done by the authors of this book!

1. Demokratiemuster in den deutschen Bundesländern. Eine Einführung Markus Freitag und Adrian Vatter

1.1 Zielsetzungen und Fragestellungen Arend Lijpharts (1984, 1999) Herleitung zweier Idealtypen der Demokratie, der Mehrheits- und der Konsensusdemokratie, gilt bis heute als eine der herausragenden Leistungen der komparativen Politikforschung und wird von einzelnen Beobachtern sogar als „the single most influential typology of modern democracies“ betrachtet (Mainwaring 2001: 171). Wenn diese Ehrerweisung auch etwas überhöht klingen mag, so gehören Arend Lijpharts Untersuchungen ohne Zweifel zu den bahnbrechenden Beiträgen empirischer Demokratieforschung. Das vorliegende Buch schließt an die Studien von Lijphart an und verfolgt dabei zwei übergeordnete Stoßrichtungen: Einerseits überträgt es den Grundgedanken von Arend Lijpharts Demokratiekonzeption auf die politischen Systeme der Bundesländer und liefert so einen Beitrag zur Verknüpfung der deutschen Länderforschung mit den Erkenntnissen der international vergleichenden Politikwissenschaft. Andererseits erhebt es den Anspruch, im Sinne eines Lehrbuchs für Studierende der Politikwissenschaft einen Überblick über die wichtigsten politischen Institutionen und Demokratiestrukturen in den 16 deutschen Bundesländern zu verschaffen. Konkret stehen drei Ziele im Mittelpunkt des vorliegenden Buches: Zunächst soll eine vergleichend angelegte, empirische Erfassung unterschiedlicher Muster von Demokratien in den 16 Bundesländern und die Identifikation von Unterschieden und Gemeinsamkeiten in der demokratischen Ausrichtung der Gliedstaaten erstellt werden. Diesem Bestreben liegt der Antrieb zugrunde, die Analyse- und Forschungstechniken der international vergleichenden Untersuchungen von Arend Lijphart (1984, 1999) auf die deutschen Bundesländer zu adaptieren und Querbezüge zwischen internationalen und subnationalen Demokratiemustern herzustellen. Den Arbeiten Lijpharts entsprechend, wird auf konzeptioneller Ebene zwischen verschiedenen Demokratiedimensionen unterschieden. Während die Exekutive-Parteien-Dimension vor allem die Entwicklungen des Wahl-, Parteien- und Regierungssystems betrachtet, verlegt sich die Föderalismus-Unitarismus-Dimension in erster Linie auf die Identifikation von Besonderheiten im Staatsaufbau. Die Umsetzung der Vorgehensweise Lijpharts wird allerdings immer dann modifiziert, wenn der subnationale Vergleich bestimmte Komponenten der jeweiligen Demokratie-

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Demokratiemuster in den deutschen Bundesländern

dimensionen nicht erfassen kann oder auch andere, spezifischere Variablenund Indikatorenbündel erfordert. Während beispielsweise die Ausprägungen des Zweikammersystems und die Zentralbanken nicht in eine Untersuchung zu den deutschen Bundesländern aufgenommen werden, finden auf der Länderebene Aspekte der direkten Volksmitsprache und der Machtaufteilung zwischen Ländern und Kommunen hingegen eine stärkere Beachtung. Neben der Verortung der Bundesländer auf dem Demokratiekontinuum zwischen Konsensus und Mehrheit als erstrangigem Ziel des vorliegenden Buches rückt als zweites Vorhaben die systematische Bestandsaufnahme zentraler politisch-institutioneller Konfigurationen in den deutschen Bundesländern seit 1946 in den Vordergrund der einzelnen Analysen. Neben der Identifikation politisch-institutioneller Unterschiede und Gemeinsamkeiten zwischen den Bundesländern (synchrone Perspektive) werden insbesondere für die westlichen Bundesländer Aufschlüsse über die Entwicklung bzw. den Wandel spezifischer politischer Rahmenbedingungen des Wahl-, Parteienund Regierungssystems (diachrone Perspektive) erwartet. Eine dritte Zielsetzung der Analyse besteht in der Zusammenführung und systematischen Erweiterung bisheriger Forschungserkenntnisse auf die Ebene der Bundesländer. Dabei sollen die bisherigen Analysen und Befunde zu politisch-institutionellen Konfigurationen des Wahl- und Parteiensystems (Mielke/Reutter 2004), des Regierungssystems (Holtkamp 2003; Kropp 2001; Kropp/Sturm 1998; Leunig 2007; Sturm/Kropp 1999; Weixner 2002), und der subnationalen staatlich-administrativen Architektur (Holtkamp 2003; Kost/ Wehling 2003; Wehling 2002) zusammengeführt und systematisch ergänzt werden. Die folgenden Fragestellungen konkretisieren die Zielsetzungen des Buches: – Welche Demokratiemuster finden sich in den 16 deutschen Bundesländern? – Weisen die deutschen Bundesländer Charakteristika konsensualer Demokratien auf oder herrschen vorwiegend Kennzeichen von Wettbewerbsdemokratien vor? – Welches Ausmaß der Varianz zeigen die Bundesländer hinsichtlich der politisch-institutionellen Ausgestaltung ihres Wahl-, Parteien- und Regierungssystems? – Welches sind die Unterschiede, welches die Gemeinsamkeiten der Bundesländer mit Blick auf die horizontale oder vertikale Machtverteilung? – Wie entwickeln sich die Demokratiemuster und deren institutionelle Fundamente einzelner Bundesländer über die Zeit? – Wo lassen sich die einzelnen Bundesländer auf einer mehrdimensionalen Demokratiekarte horizontaler und vertikaler Machtteilung verorten?

Bestehende Forschungslücken und Relevanz des Buches

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1.2 Bestehende Forschungslücken und Relevanz des Buches Analysen zum deutschen Föderalismus zeichnen sich bislang hauptsächlich durch eine Konzentration auf die Bundespolitik unter besonderer Berücksichtigung des Bundesrates sowie auf die Verflechtung zwischen den verschiedenen Staatsebenen (Bund-Länder-Verhältnis) aus. Die Länder werden dabei vorrangig im Hinblick auf ihre Blockademacht im Bundesrat und ihren Einfluss in der Bundespolitik oder auf ihre generelle Handlungsfähigkeit hin untersucht. Im Zentrum des Interesses der deutschen Föderalismusforschung stehen heute im Regelfall die Fragen, ob die ausgeprägte Politikverflechtung und die fortschreitende europäische Integration das Verhältnis zwischen Bund und Ländern beeinflussen und inwiefern die Handlungsfähigkeit der Landesakteure auch in Zukunft gegeben ist. Die Befunde zur Funktionsweise und Leistungsfähigkeit des deutschen Föderalismus fallen dabei aus einer übergeordneten Systemperspektive meist negativ aus. So kommen zahlreiche Analysen zum Ergebnis, dass politische Steuerung im föderalen System Deutschlands nur sehr bedingt möglich sei. Insbesondere die Politikverflechtung (Scharpf 1994; Scharpf et al. 1976; vgl. auch Benz 1995) und die institutionellen Verwerfungen zwischen Parteiensystem und föderalen Organisationsprinzipien (Lehmbruch 2000) würden zu Blockadegefahren führen und damit Reformstau und suboptimale Politikresultate hervorbringen. Hinzu kämen die mangelnde Finanzautonomie der Länder (Schmid 2001), der zentralstaatliche Aufgabenzuwachs (Abromeit 1992), der unzureichende Wettbewerbsföderalismus (Renzsch 1997) und die Kompensation des Kompetenzzuwachses des Bundes durch verstärkte Beteiligungsrechte der Länder (Scharpf 1994) als Folge dysfunktionaler institutioneller Strukturen des kooperativen Föderalismus der Bundesrepublik Deutschlands. Diese skeptische Einschätzung des deutschen Föderalismus muss allerdings mit der jeweiligen Forschungsperspektive in Zusammenhang gebracht werden. Nach wie vor ist der wissenschaftliche Blick vorrangig auf das Mitund Gegeneinander der gemeinsamen Handlungsebene von Bund und Ländern gerichtet, während gleichzeitig eine „ausgeprägte Landesblindheit der deutschen Föderalismusforschung“ besteht (Blancke 2004: 42). Abgesehen von wenigen Ausnahmen bleiben sowohl die einzelnen politischen Institutionen als auch die materiellen Politiken der Bundesländer in der neueren Föderalismusforschung unberücksichtigt und stellen eine „terra incognita“ der deutschsprachigen politikwissenschaftlichen Forschung dar: „Die Länder werden nicht als Akteure begriffen, deren jeweils eigenständige Produktion materieller Politik und deren Experimentierbereitschaft zur Leistungsfähigkeit des Gesamtsystems beiträgt“ (Blancke 2004: 12). Die vorhandene Forschungslücke erstaunt, sprechen doch einige Gründe für die Ausleuchtung politisch-institutioneller Fundamente der deutschen Bundesländer:

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Demokratiemuster in den deutschen Bundesländern

– Das föderale System der Bundesrepublik Deutschland lässt sich durch die üblicherweise vorherrschende zentralstaatliche Forschungsperspektive nur unzureichend in all seinen Facetten und Besonderheiten beschreiben. Das kommt vor allem in den wenigen Arbeiten aus der Länderperspektive (z.T. auch aus der vergleichenden Perspektive) zum Ausdruck, die zumindest teilweise die negativen Einschätzungen zur Leistungsfähigkeit des bundesdeutschen Föderalismus relativieren und darauf hinweisen, dass Entscheidungsblockaden nicht systemimmanent sind und die föderale Ordnung Deutschlands grundsätzlich über genügend Offenheit zur Stärkung des Konkurrenzföderalismus verfügt (Blancke 2004). Bis heute hat die Feststellung von Schmidt (1980) nichts an ihrer Aktualität verloren, dass weder die Unitarisierungsthese noch die Politikverflechtungsthese für alle Politikbereiche ihre Gültigkeit besitzt. „Vielmehr gibt es Politikbereiche mit starker Zentralisierung, als auch Politikbereiche mit starker Politikverflechtung und schließlich auch Bereiche mit relativ hohen Gestaltungsspielräumen der Länder“ (Schmidt 1980: 27). In einer Untersuchung über den Zusammenhang von sozialstaatlicher Entwicklung und Unitarisierung bestätigt Münch (1997), dass sich im deutschen Föderalismus neben zentripetalen durchaus auch zentrifugale Tendenzen beobachten lassen (vgl. auch Schmid/Blancke 2001). Für WachendorferSchmidt (1999) schnappt die Politikverflechtungsfalle nur dann zu, wenn ein Politikfeld ausschließlich den Eigengesetzlichkeiten des föderalen Systems ausgesetzt wird. Wenn die Analyse auf die Akteure anderer Entscheidungsebenen ausgedehnt wird, zeigen sich nicht zwangsläufig politikverflechtungsinduzierte Steuerungsdefizite und Reformstau, sondern auch sachgemäße Lösungen für politische Probleme. Ebenso stellt die vergleichende Untersuchung von Schultze (1984) die These einer unabwendbaren Unitarisierung in Frage. Insgesamt scheint der bisher dominierende „top-down“-Ansatz nur beschränkt geeignet, die für ein föderales System vielfältigen Merkmale und Entwicklungen politischer Institutionen und Entscheidungsprozesse auf den verschiedenen Handlungsebenen zu erfassen. Erst durch die Ergänzung von komparativ angelegten Analysen der Länderdemokratien aus der „bottom-up“-Perspektive lassen sich die komplexen Politikstrukturen der Bundesrepublik Deutschland in ihrer ganzen Vielfalt ergründen. – Trotz der Entwicklung zum unitarisch geprägten Bundesstaat haben die Bundesländer bis heute ihre eigene „Staatsqualität“ beibehalten, die zudem durch das Grundgesetz ausdrücklich geschützt wird (Kilper/Lhotta 1996; Laufer/Münch 1998; Sturm 2001). Manfred G. Schmidt (2007: 196) urteilt in diesem Zusammenhang gar, dass bei einer Analyse des deutschen politischen Systems 17 Regierungen zu berücksichtigen seien. Mit ihren eigenen Territorien, Verfassungen und ihrem souveränen Staatsvolk, der Organisationshoheit, den zentralen politischen Institutionen von Exekutive, Legislative und Judikative und den ausschließlichen

Bestehende Forschungslücken und Relevanz des Buches

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(allerdings nur noch wenigen) Gesetzgebungskompetenzen (Art. 70 GG) verfügen sie über zentrale Merkmale eines eigenständigen Staatswesens (Sturm 2001: 8; vgl. auch 1.5). Eine wichtige Rolle kommt dabei den Länderverwaltungen zu. Da der Bund nahezu keinen eigenen Verwaltungsunterbau besitzt, liegt ein sehr großer Teil der Verwaltungszuständigkeit bei den Ländern (Laufer/Münch 1998; Sturm 2001). – Obwohl der Zentralstaat aufgrund der rasanten technischen, wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Entwicklungen im Verlaufe des 20. Jahrhunderts an Bedeutung gewonnen hat, ist bei der Vorstellung eines kontinuierlichen Zentralisierungsprozesses Vorsicht geboten. Verschiedene Entwicklungen in den letzten Jahren weisen darauf hin, dass die Länder gegenüber dem Bund eine eigenständigere Rolle spielen als in den Jahrzehnten zuvor und eine gewisse „Reföderalisierung“ (Blancke 2004: 27; Schmid/Blancke 2001: 225) innerhalb des deutschen Bundesstaates stattgefunden hat.1 So konstatiert Lehmbruch (2000) seit Anfang der 1990er Jahre eine generelle Loslösung vom „Parteienbundesstaat“, die sich in einem zunehmend breit gefächerten Spektrum an Regierungszusammensetzungen auf der Länderebene ausdrückt, was die Bindung an die Entscheidungen der Bundesparteien zunehmend erschwert und die Suche nach landeseigenen Lösungen begünstigt hat (Männle 1997; Schmid 1990; Sturm 1999; Sturm/Kropp 1999). Insbesondere die Untersuchungen von Sturm und Kropp (1999) machen deutlich, dass die Koalitionsvarianten der Länderregierungen in den 1990er Jahren als Folge der Umgestaltung des Parteiensystems vielfältiger und variabler geworden sind, was sich nicht zuletzt in einer gegenüber dem Bund unabhängigeren Politik niederschlägt. „Bestärkt wird die Renaissance der Landespolitik auch durch die Interessenlage der Länder, die sich in wechselnden Koalitionen der reichen bzw. armen Länder, der der Bundesregierung nahe- bzw. fernstehenden Länder, der Stadtstaaten und der Flächenstaaten oder der Ost- und Westländer finden“ (Sturm 2001: 49). Aufgrund der starken Stellung der Landesregierungen im Bundesrat haben auch die Landesverbände der großen Parteien an Bedeutung gewonnen. Ähnlich kommen Braun (1996) und Schultze (1999) zum Ergebnis, dass in den 1990er Jahren der „unitarische Sog“ als Folge der Dekonzentrations- und Dezentralisierungstendenzen im Parteiengefüge zum Erliegen gekommen sei und dadurch konkurrenzföderalistische Aspekte gestärkt werden könnten (vgl. auch Benz 1999a; Jeffery 2002; Männle 1997). Jeffery (1999) hebt in diesem Zusammenhang die deutsche Wiedervereinigung hervor, die die wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Strukturen in der Bundesrepublik Deutschland stärker diversifizierte. Schließlich deuten die aktive Unterstützung 1

Benz (1999a: 142; vgl. auch Hesse/Benz 1990) weist darauf hin, dass trotz des jahrzehntelangen Scheiterns grundlegender institutioneller Reformen schon seit Mitte der 1970er Jahre eine „de-facto-Dezentralisierung“ des deutschen Föderalismus festgestellt werden kann.

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Demokratiemuster in den deutschen Bundesländern

der Europäischen Kommission für eine eigenständigere Regionalpolitik der Länder (Benz 1999b) und der damit in Zusammenhang stehende verstärkte Wettbewerb zwischen den europäischen Regionen (Benz 2001: 393), die dynamische Aufgabenverteilung zwischen Bund und Ländern im Zeitverlauf (Hesse/Benz 1990), die vielfach geäußerte Forderung nach einer Stärkung konkurrenzföderalistischer Aspekte (Renzsch 1997) sowie die großen Finanzdefizite des Bundes auf eine wachsende Bedeutung der Länder hin. Die Ergebnisse der Föderalismusreform von 2006 sind zwar weit hinter den Erwartungen zurückgeblieben, da eine umfassende Kompetenzentflechtung nicht stattgefunden hat (Scharpf 2006). Nichtsdestotrotz kann auch hier von einer weiteren Akzentuierung der Stellung der Länder im Bundesstaat gesprochen werden. Insgesamt lässt sich daher konstatieren: „Länder do matter“ (Leunig 2007: 20). – Dass die Länder in jüngster Zeit gegenüber dem Bund wieder an Gewicht gewonnen haben (vgl. hierzu Schmid 2002: 215ff.), lässt sich noch an weiteren Indikatoren ablesen. So stehen den deutschen Bundesländern mehr Handlungsspielräume zur Verfügung als aus der Aufgabenteilung zwischen Bund und Ländern abgeleitet werden kann (vgl. schon Schmidt 1980: 27). Dies betrifft die Ausführung und Ausgestaltung der Bundesgesetze, Maßnahmen und Programme, die zusätzlich zu denen des Bundes und eigenständig von den Ländern entwickelt werden, und schließlich die originäre und eigenständige Ländergesetzgebung im Bereich der ausschließlichen Gesetzgebungskompetenzen. Blancke (2004: 13) spricht in diesem Zusammenhang von den wichtigen Komplementär-, Kompensations- und Experimentierfunktionen der Länder, die es bei einer Gesamtschau der Leistungsfähigkeit des deutschen Föderalismus zu berücksichtigen gilt. Schließlich sind die Länder auch in der Lage, wichtige ökonomische Parameter durch ihre Politik zu beeinflussen, etwa durch den gezielten Einsatz finanzieller Ressourcen in den Infrastruktur-, den Arbeitsmarkt-, den Sozial-, und im Bildungsbereich (Benz 1999a: 149; Bertelsmann-Stiftung 2001; Blancke et al. 2002; Scharpf 1994: 160ff.). – In verschiedenen Bereichen sind die Länder nach wie vor das Experimentierfeld, Frühwarnsystem und „Versuchslabor“ des Bundes. Bewährt sich eine Neuerung in einem Bundesland, so sind andere Länder häufig ebenfalls bereit, diese zu übernehmen (Schmid/Blancke 2001). Scheitert die Reform, so beschränken sich die negativen Effekte auf einen regional begrenzten Raum. Verschiedentlich wurden politische Innovationen zunächst auf subnationaler Ebene erprobt, bevor sie auf Bundesebene eingeführt wurden. In diesem Sinne wirken die Länder durch ihre innovative Kraft wesentlich an der Gestaltung der Bundespolitik mit, übernehmen wichtige Vorreiterrollen und stellen „ein geradezu einzigartiges Forschungslaboratorium“ dar (Kropp 2001: 15). Die Analyse der Bundesländer bietet damit umfangreiche Möglichkeiten, neue Entwicklungstendenzen und innovative Ansätze politischer Problembearbeitung zu erfassen

Theoretische Grundlagen und Erkenntnisinteresse

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und im Hinblick auf zukünftige Reformen aus den gewonnenen Erfahrungen zu lernen (vgl. auch Gunlicks 2003; Leunig 2007; Sturm 1994; Wolf/Hildebrandt 2008). – Bis Ende der 1990er Jahre waren umfassende Verwaltungsreformen meist nur auf kommunaler Ebene anzutreffen. In den letzten Jahren sind nun nicht zuletzt aufgrund der zunehmenden Finanzkrise vielfältige Bemühungen auf Landesebene erkennbar, über eine Struktur- und Funktionalreform (z.B. durch neue Kabinettszuschnitte, Straffung der Landesregierung, Auflösung von Sonderbehörden, Reorganisation der staatlichen und kommunalen Mittelebene bzw. Kommunalisierungsprozesse) zu einer Verbesserung des Regierungs- und Verwaltungshandelns zu kommen (Bogumil 2007; Bürsch/Müller 1999; Reulen 2004). – Ein systematischer Vergleich der Länder des deutschen Bundesstaates bietet sich schließlich auch aus methodologischen Gründen an (Kropp 2001: 52; Schmidt 1980: 3). So liegt die große Stärke einer komparativ angelegten Gliedstaatenstudie in der vorhandenen Heterogenität politischer Institutionen und Strukturen der subnationalen Untersuchungseinheiten innerhalb eines übergeordneten gemeinsamen Rahmens identischer Grunddimensionen. Im Vergleich zur komparativen Analyse von Nationalstaaten genießt der systematische Vergleich von 16 subnationalen Politiksystemen quasi Laborcharakter, da zahlreiche intervenierende Variablen ausgeblendet werden können. Aufgrund der konstanteren ceteris paribus-Bedingungen sind Subsystem-Vergleiche im Hinblick auf die Theoriebildung zudem besonders geeignet, wichtige Gesetzmäßigkeiten zu eruieren (vgl. Lijphart 1975; Snyder 2001). Im Gegensatz zum Nationenvergleich bestechen subnationale Vergleiche durch besondere Bedingungen der Vergleichbarkeit und weitere methodologische Vorteile: Hier sind etwa der einfachere technische Zugang zu detaillierten Informationen und ein hohes empathisches Vorverständnis zu nennen.

1.3 Theoretische Grundlagen und Erkenntnisinteresse Mit Blick auf die hier im Zentrum stehenden politischen Institutionen lässt sich konstatieren, dass diese spätestens seit Beginn der 1980er Jahre wieder stärker in den Mittelpunkt des forschungsanalytischen Interesses gerückt sind (Mair 1996; Rhodes et al. 2006). Im Vergleich zur historisch-deskriptiven Institutionenlehre, die ihren Schwerpunkt auf die bloße Beschreibung von formalen Regelwerken wie Verfassungen und Gesetze legte, unterscheidet sich diese neue Betrachtungsweise von Institutionen durch eine systematischempirische Vorgehensweise. Institutionen können darüber hinaus sowohl die Position von zu erklärenden als auch von erklärenden Variablen einnehmen. Hier ist aber von Bedeutung, dass Institutionen zwar mit Politikergebnissen

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Demokratiemuster in den deutschen Bundesländern

zu verknüpfen sind, aber noch nicht deren Zustandekommen begründen können. Vielmehr legen institutionelle Bedingungen Regeln und Verfahrenstechniken fest, konstituieren Akteure und Akteurskonstellationen, strukturieren Handlungsressourcen, -restriktionen und -strategien und beeinflussen auf diese Weise schließlich die Politikergebnisse und das Leistungsprofil von Gesellschaften (Hall/Taylor 1996; Kaiser 2002; March/Olsen 1989; Mayntz/ Scharpf 1995; Rhodes et al. 2006; Rothstein 1996; Thelen/Steinmo 1992; Weaver/Rockman 1993). Der verfassungssystematische Ansatz der älteren Institutionenlehre unterschied mit Blick auf die Muster von Demokratien in erster Linie zwischen parlamentarischen und präsidentiellen Regierungssystemen. Diese konstitutionellen Merkmale stellen freilich nur den institutionellen Rahmen für Machtteilung und -verteilung. Politische Parteien, variierende politische Traditionen, parlamentarische Mehrheitsverhältnisse und Institutionen wie etwa das Wahlsystem, das Zweikammersystem oder Kompetenzen für Verfassungsgerichte füllen diesen Gestaltungsrahmen (Fuchs 2000). Mit Blick auf die Staatstätigkeitsforschung weisen Weaver/Rockman (1993: 6) ferner darauf hin, dass weniger das Regierungssystem, sondern vielmehr die Kombination institutioneller Elemente die Machtverteilung unter verschiedenen Akteuren in einem politischen System prägt. Gerade diese Variablen weisen bei der Erklärung von Politikergebnissen ein besonderes Potenzial auf. Die Unterspezifikation dieser Variationsbreite institutioneller Arrangements vor Augen, hat sich die empirisch-analytisch ausgerichtete Demokratieforschung insbesondere der institutionellen Strukturen von Demokratien angenommen (Kaiser 1998). Einer der ertragreichsten und bedeutendsten Versuche zur Erfassung politisch-institutioneller Konfigurationen in ihrer Wirkung auf den Grad der Machtdispersion in einem demokratischen Regime wird von Lijphart (1984, 1999) unternommen. Sein Forschungsinteresse zielt auf den Modus politischer Entscheidungsfindung, die Ausprägungen horizontaler und vertikaler Machtverteilung und die Beziehung zwischen dem Typ des demokratischen Regimes und der sozioökonomischen Performanz des politischen Systems ab. Während bis spät in die 1960er Jahre hinein das „majoritarian winnertake-all“ Westminster-Modell parlamentarischer Prägung innerhalb der Politikwissenschaft als die höchstentwickelte Demokratievariante galt (Powell 1982), erlaubte erst die unabhängig, aber weitgehend parallel entwickelte Konkordanztheorie von Lehmbruch (1967, 1975) und Lijphart (1968a, 1977) mit der Herausbildung des Prototyps der Konkordanzdemokratie2 eine theoretisch überzeugende und empirisch ertragreiche Beschreibung einer Vielzahl kleinerer kontinentaleuropäischer Demokratien (Andeweg 2000; Schmidt 2

Der ältere Begriff „Proporzdemokratie“ wurde später durch den Terminus „Konkordanzdemokratie“ ersetzt, welcher in der deutschsprachigen Politikwissenschaft als Äquivalent des Begriffs „consociational democracy“ betrachtet wird (Lehmbruch 1996: 20).

Theoretische Grundlagen und Erkenntnisinteresse

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2000b). Später hat Arend Lijphart (1984, 1999) eine Weiterentwicklung mit der Gegenüberstellung und dem systematischen Vergleich der Konsensusund Mehrheitsdemokratie vorgenommen. Idealiter stehen sich die beiden Demokratiemodelle vor allem in der zentralen Frage der politischen Machtverteilung konträr gegenüber, wobei Lijphart (1999) zwischen einer horizontalen (executive-parties) und einer vertikalen (federal-unitary) Machtteilungsdimension unterscheidet. Während bei der Mehrheitsdemokratie mit der Alleinregierung der Mehrheitspartei, der Dominanz der Exekutive über die Legislative, dem Majorzwahlrecht, dem unitarischen Staatsaufbau, dem Einkammersystem und weiteren Elementen die Machtkonzentration als Grundprinzip im Zentrum steht, betont die Konsensusdemokratie die Diffusion von Macht (power-sharing) mittels einer Mehrparteienregierung, dem Kräftegleichgewicht zwischen Exekutive und Legislative, dem Verhältniswahlrecht, dem föderalen Staatsaufbau und zusätzlichen Strukturmerkmalen. „Die Konsensusdemokratie (...) zielt auf Machtaufteilung, auf Sicherungen und Gegenkräfte gegen die Mehrheit in der Legislative und gegen die vollziehende Staatsgewalt“ (Schmidt 2000b: 340). Sie will darüber hinaus Minderheiten die Möglichkeit der politischen Mitwirkung geben, was zur Machtbeschränkung der jeweiligen Regierungsund Parlamentsmehrheit führt. Die herausragenden Leistungen der Konsensusdemokratie werden dabei in der Erreichung politischer Stabilität, ihrer ausgeprägten Fähigkeit zur Integration verschiedener gesellschaftlicher Gruppen und der Berücksichtigung von Minderheitsinteressen in segmentierten und pluralistischen Gesellschaften gesehen (Lijphart 1999). In ausführlicher Art und Weise hat sich Arend Lijphart (1968a, 1977, 1984, 1999, 2003, 2007) in den letzten 40 Jahren darum bemüht, das ursprüngliche Konzept der „consociational democracy“ (Konkordanzdemokratie) und die weiterentwickelte Variante der „consensus democracy“ durch einzelne Indikatoren zu operationalisieren, mit dem Ziel, diese neuen Demokratiemodelle nicht nur theoretisch herzuleiten, sondern schließlich auch einer empirischen Überprüfung zu unterziehen. Ein Vergleich seiner verschiedenen Definitionsbemühungen seit den 1960er Jahren macht deutlich, dass er die „consociational democracy“ als das Kernmodell3 betrachtet, welches sich allein anhand von vier Kriterien definieren lässt. Die Konsensusdemokratie stellt unterdessen die weiter gefasste Variante der neuen Demokratiekonzeption dar, für deren Beschreibung insgesamt zehn Merkmale notwendig sind (Lijphart 1968a, 1977, 1984, 1999, 2003). Während die breit abgestützte 3

Lijphart (1994: 3) bezeichnet „consociational democracy“ bzw. „power-sharing democracy“ als „a strong form of consensus democracy“. An anderer Stelle weist Lijphart (1989: 41) darauf hin, dass die Konsensusdemokratie nach Machtteilung strebe, die Konkordanzdemokratie sie hingegen erfordere und vorschreibe, dass hierbei alle wichtigen Gruppen berücksichtigt werden (vgl. auch Schmidt 2000b: 340). Im Zuge des Paradigmenwandels in der vergleichenden Politikwissenschaft hat Lijphart damit auch einen Wechsel von einem behaviouralistischen zu einem institutionalistischen Konzept vollzogen.

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Demokratiemuster in den deutschen Bundesländern

Mehrparteienregierung, die kulturelle Autonomie bzw. der Föderalismus, die Proportionalität des Wahlsystems und das Minderheitenveto die zentralen Definitionskriterien seiner primären Demokratiekonzeption bilden (Lijphart 1977: 25ff.), stellen z.B. das ausgeglichene Machtverhältnis zwischen Legislative und Exekutive, das Zweikammersystem sowie die Multidimensionalität des Parteiensystems weitere Charakteristika der Konsensusdemokratie dar (Lijphart 1984, 1999).4 In seinem bahnbrechenden Werk zur Unterscheidung von Mehrheits- und Konsensusdemokratien arbeitet er mit der Exekutive-Parteien-Ebene und der Föderalismus-Unitarismus-Ebene zwei kohärente Grunddimensionen demokratischer Herrschaft heraus. Während erstere starke Zusammenhänge zwischen der Anzahl der Parteien im Parlament, dem Regierungstypus (Koalitions- vs. Einparteienregierung), der Stärke der Exekutive, dem Disproportionalitätsgrad des Wahlsystems und dem System der Interessenverbände zeigt, erfasst die zweite Dimension verschiedene Indikatoren der Zentralbankunabhängigkeit, des Föderalismus, der Dezentralisierung, des Schwierigkeitsgrads der Verfassungsänderung und des Letztentscheidungsrechts über die Gesetzgebung. Lijphart (1984, 1999) zufolge sind die unbeschränkte Mehrheitsherrschaft, die Bildung stabiler Regierungen sowie häufige Machtwechsel die entscheidenden Merkmale der Mehrheitsdemokratie. Im Unterschied dazu ist die Konsensusdemokratie für klare Kurswechsel und rasche Antworten auf Herausforderungen weniger geeignet. Konsensusdemokratien zügeln die Mehrheitsherrschaft und zielen vor allem auf Machtteilung. Die Forschung verbindet sie zudem mehrheitlich mit einer überdurchschnittlichen Staatstätigkeit (vgl. Lijphart 1999). Somit zeichnen sich Konsensusdemokratien zum einen durch ausgefeilte Kompromisstechniken aus, was sich in vielen Fällen durch die starke Berücksichtigung von Minderheiteninteressen und das Schnüren von kostenintensiven Paketlösungen ausdrückt. Zum anderen führt die Repräsentation unterschiedlicher gesellschaftlicher Gruppen und die Einbindung nationaler, sprachlicher, religiöser und politischer Minderheiten in die Entscheidungsfindung zu einer breiteren politischen Verantwortung und erhöhtem Zwang staatlicher Tätigkeit. Schließlich unterliegen Eliten in Konsensusdemokratien gemäß Crepaz (1998: 66) ähnlichen Handlungsmustern wie umfassende Organisationen in der Begrifflichkeit Olsons (1991). Diese Eliten sehen sich mit den Folgen spezifischer Politikentscheide auch in anderen Bereichen konfrontiert, da sie das gesamte Spektrum der Staatstätigkeiten verantworten (Armingeon 1996: 286; Tavits 2004). So müssen die Folgen eines Entscheides für den Abbau staatlicher Leistungen und Interventionen (etwa in Form sozialer Spannun4

Freilich sind die Studien von Lijphart (1984, 1999) immer wieder auch Gegenstand von Kritik, was deren analytische Konzeption und die einzelnen Messverfahren betrifft (vgl. Armingeon 2002; Bogaards 2000; Ganghof 2005; Grofman 2000; Kaiser 1997, 1998, 2002; Taagepera 2003). Diese Einwände werden fortlaufend in den einzelnen Themenkapiteln des Bandes erörtert werden.

Überblick über den Forschungsstand

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gen oder wachsender Armut) von denselben politischen Entscheidungsträgern bearbeitet werden. Diese Handlungsmuster lassen erwarten, dass etwaige Entscheidungen zur Kürzung von staatlichen Ausgaben in Konsensusdemokratien nicht forciert und stattdessen Konzessionsentscheidungen gefördert werden. Diese Argumente werden durch zahlreiche empirische Untersuchungen bestätigt. Die Konsensusdemokratie dämmt beispielsweise die soziale Ungleichheit ein (Birchfield/Crepaz 1999; Crepaz 1998) und macht die Gesellschaft aufgrund ihres überdurchschnittlichen sozialpolitischen Engagements „fairer und sanfter“ (Lijphart 1999: 275-300; kritisch hierzu Armingeon 2002). Wettbewerbsdemokratien genießen freilich Vorteile in der wirtschaftspolitischen Effizienz – gemessen am Wirtschaftswachstum (Lijphart 1999; Schmidt 1998: 208). Auch in der Bekämpfung der Arbeitslosigkeit sind breit abgestützte Konkordanzregierungen angesichts ihrer umfassenden politischen Verantwortung erfolgreicher als Mehrheitsdemokratien (Crepaz 1996: 14). Konsensusdemokratien führen nach den Schätzungen Lijpharts (1999: 278-279) darüber hinaus zu einer höheren Partizipation bei Wahlen und fördern die politische Repräsentation von Frauen in den legislativen Kammern. Schließlich schaffen konsensuale Entscheidungspraktiken ein Klima der Vertrauenswürdigkeit und Zufriedenheit mit politischen Entscheidungsprozessen (vgl. Anderson/Guillory 1997) und bereiten den Boden für den Aufbau sozialen Kapitals (vgl. Gabriel et al. 2002a; Freitag 2006).

1.4 Überblick über den Forschungsstand Angesichts der großen Bedeutung, welche den Demokratiemustern in der international vergleichenden Politikwissenschaft zugeschrieben wird, erstaunt die geringe Beachtung der Unterscheidung zwischen Mehrheits- und Konsensusdemokratien auf Bundesländerebene. Während z.B. verschiedene Studien zu den unterschiedlichen Typen von Konsensusdemokratien in den Schweizer Kantonen bestehen (Vatter 2002, 2007), fehlen empirische Anwendungen dieses einflussreichen Demokratiekonzepts nahezu gänzlich für die Ebene der deutschen Bundesländer. Allerdings finden sich verschiedene Untersuchungen, die schon früh das ältere Konzept der Konkordanz- und Konkurrenzdemokratie Gerhard Lehmbruchs (1967) auf die deutschen Kommunen angewandt haben. Dazu zählt zunächst die Studie von Naßmacher (1972), der den Begriff der Konkordanzdemokratie in die lokale Parteienforschung eingeführt hat, ohne dabei allerdings den Besonderheiten der kommunalen Konkordanzdemokratie genügend Beachtung zu schenken. Mitte der 1970er Jahre folgt eine Untersuchung von Gerhard Lehmbruch (1975), der eine Applikation seines Konkordanzmodells für ausgewählte Kommunen in Deutschland vornimmt und insbesondere auf die große Bedeutung des „gütlichen Einvernehmens“ als do-

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Demokratiemuster in den deutschen Bundesländern

minantes Verhandlungsmuster, den geringen Parteienwettbewerb sowie den geringen Grad der Parteipolitisierung hinweist. Eine Anwendung von Lijpharts Typologie der Mehrheits- und Verhandlungsdemokratie auf die kommunalpolitische Ebene nimmt Gabriel (1991: 371ff.) Anfang der 1990er Jahre vor, wobei er die Begriffe Konkordanz-, Konsens- und Verhandlungsdemokratie synonym verwendet. Am Beispiel von 49 Städten in Rheinland-Pfalz beschreibt Gabriel (1991) die Strukturen lokalpolitischer Konfliktregulierung und untersucht anhand ausgewählter Indikatoren (z.B. Stimmenanteil der Freien Wählergruppen, Fraktionalisierung des lokalen Parteiensystems, parteipolitische Zusammensetzung der Verwaltungsspitze), ob sich die Aktivitäten der lokalen Parteien und ihrer Ratsfraktionen eher an konkurrenzdemokratischen Vorstellungen ausrichten oder eher in konkordanzdemokratischer Tradition stehen. Er kommt für die rheinland-pfälzischen Städte zum Ergebnis, dass sich in der Praxis die traditionell konkordanzdemokratischen und parteienstaatlich-konkurrenzdemokratischen Elemente verbinden und insbesondere der Grad sozioökonomischer Modernisierung einer Gemeinde die Ausbildung konkurrenzdemokratischer Strukturen fördert (Gabriel 1991: 391ff.). Ausgangspunkt neuer Studien von Holtkamp (2006, 2007) ist das Konzept der kommunalen Konkurrenz- und Konkordanzdemokratie im Sinne Lehmbruchs (1975) und Naßmachers (1972), wobei er unter letzterer einen geringen Grad der Parteipolitisierung in der Nominierungs-, Wahlkampf-, Wahl- und Regierungsphase bei gleichzeitiger Dominanz des Bürgermeisters versteht und nicht – wie etwa im internationalen Kontext üblich – ein Elitenkartell mit starken Parteiorganisationen und Ämterproporz. Auf der Basis der Auswertung einer Vielzahl empirischer Studien zu Parteien und Bürgermeistern in der deutschen Kommunalpolitik identifiziert Holtkamp (2006: 646) den Organisationsgrad der Parteien, die rechtlichen Rahmenbedingungen und die Gemeindegröße als Bedingungen vorherrschender Demokratiekonzeptionen. Holtkamps (2006) eigene empirische Untersuchung bezieht sich auf alle Gemeinden in BadenWürttemberg und Nordrhein-Westfalen mit über 20000 Einwohnern, in denen jeweils die Fraktionsvorsitzenden der CDU und der SPD sowie die hauptamtlichen Bürgermeister schriftlich befragt wurden. Darin bestätigt sich die erwartete stärker konkordanzdemokratische Ausrichtung der Gemeinden Baden-Württembergs gegenüber jenen in Nordrhein-Westfalen. Aufbauend auf einem additiven „Konkordanzindex“ auf Basis obig genannter Bedingungen in den Flächenbundesländern schließt Holtkamp (2006: 656) ferner auf die dort zu erwartenden kommunalen Demokratiemuster. Dazu werden unter anderem Gemeindeordnungen hinsichtlich des Wahlrechts und der Machtverteilung zwischen Bürgermeister und Rat kodiert. Im Ergebnis sollten die Gemeinden in den neuen Bundesländern vorwiegend konkordanzdemokratisch ausgerichtet sein, während in Hessen, Niedersachsen und im Saarland konkurrenzdemokratische Konstellationen auf lokaler Ebene zu erwarten sind. Die Studien von Holtkamp (2003, 2006, 2007) gehen mit ihren Analysen auf der Basis interna-

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tional gängiger Theoriekonzepte einen wichtigen Schritt in die Richtung einer systematisch vergleichend angelegten Betrachtung subnationaler Demokratiemuster über die bisher vorherrschende Forschungsperspektive von Einzelfallstudien hinaus. Allerdings stützen auch sie sich vornehmlich auf den älteren, nur schwierig mit operablen Messgrößen zu erfassenden Ansatz der Konkordanz- und Konkurrenzdemokratie, der im Kern zudem nur einige wenige informelle institutionelle Arrangements umfasst. Da sich die bisherig durchgeführten Untersuchungen allesamt auf die kommunale Ebene beschränkten, bleibt festzuhalten, dass nach wie vor keine vergleichenden Analysen im Sinne von Lijpharts (1999) weiter entwickeltem Demokratiekonzept der Mehrheits- und Konsensusdemokratie für die deutschen Bundesländer existieren. Freilich liegen eine Reihe von Übersichtswerken und Beiträgen zu einzelnen ausgewählten Aspekten der politischinstitutionellen Konfiguration der bundesdeutschen Gliedstaaten (insbesondere zu Länderregierungen, Länderparlamenten, Wahl- und Parteiensystemen und Ausprägungen der direkten Volksmitsprache) vor.5 Detaillierte Informationen zu den deutschen Bundesländern finden sich etwa in den Übersichts- und Nachschlagewerken von Hartmann (1997) und Wehling (2002, 2004). Diese Handbücher enthalten vor allem Angaben zu den historischen, sozialen und politischen Profilen der einzelnen Bundesländer. Ferner bieten einzelne Publikationen zum deutschen Föderalismus hilfreiche Übersichtsdarstellungen zu den politischen Institutionen der Länder (vgl. insbesondere Sturm 2001: 69ff.). Gunlicks (2003) und Leunig (2007) beschreiben mit ihren Einführungen die Regierungssysteme der deutschen Bundesländer und ihre Vielfalt an Institutionen aus einer stärker vergleichenden Perspektive. Die Sammelbände von Schneider und Wehling (2006) sowie Wolf und Hildebrandt (2008) widmen sich in besonderer Weise den Strukturen und zentralen Politikfeldern der Landespolitik. Auch wenn sich die Wahlsysteme der Länder am Grundsatz der Verhältniswahl orientieren, variieren sie beträchtlich hinsichtlich der Kombination von Direkt- und Listenmandaten (personalisierte oder reine Verhältniswahl), der Stimmgebung (eine oder zwei Stimmen) und der Art und Weise der Mandatsverteilung (Sturm 2001: 71). Während zum deutschen Wahlsystem auf Bundesebene eine umfangreiche Forschungsliteratur existiert, finden sich – abgesehen von historischen und rechtswissenschaftlichen Abhandlungen (z.B. Boettcher/Hoegner 1994; Fischer 1990; Olligs 1990; Sternberger/Vogel 1969) oder kurzen Übersichtsdarstellungen (z.B. Pehle 1999; Sturm 2001; Woyke 2005) – nur wenige Analysen, die sich aus politikwissenschaftlicher Sicht mit den Landeswahlsystemen und ihren Effekten auseinandersetzen. 5

Der vorliegende Abschnitt konzentriert sich in erster Linie auf neuere vergleichende Analysen zu den deutschen Ländern aus politikwissenschaftlicher Sicht und vernachlässigt einzelne staatsrechtliche, ökonomische und historische Forschungen. Eine eingehende Aufarbeitung des Forschungsstandes zu den einzelnen politischen Institutionen findet sich in den einzelnen Kapiteln des vorliegenden Buches.

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Demokratiemuster in den deutschen Bundesländern

Eine Ausnahme bildet der Beitrag von Massicotte (2003), der neben einer detaillierten Beschreibung der Entwicklung von 16 Länderwahlsystemen auch eine Analyse ihrer Wirkungsweise liefert und dabei insbesondere auf die positiven Effekte der personalisierten Verhältniswahl hinweist. Die Variationsbreite der Landesparteiensysteme hat nach den Wahlerfolgen der Grünen und dem Einzug der PDS in die Landtage der neuen Bundesländer erheblich zugenommen. So variiert die Zahl der im Landtag vertretenen Parteien in den Bundesländern zu Beginn des 21. Jahrhunderts zwischen zwei und fünf und auch die Existenz von Kleinparteien ist regional sehr unterschiedlich (Jun et al. 2006; Sturm 2001: 85). Entsprechend thematisieren die neueren Studien zu den regionalen Parteiensystemen die zunehmenden Differenzen zwischen den Ländern, insbesondere die Besonderheiten der ostdeutschen Landesparteiensysteme. Neben einführenden Studien zum deutschen Parteiensystem (vgl. etwa Gabriel et al. 2002b) sind in diesem Zusammenhang die verschiedenen Beiträge im Band von Eith und Mielke (2001; vgl. auch Eith 2000), die Studie von Guhl (2000) über die Parteienstrukturen in den neuen Bundesländern, die quantitative Analyse von Niedermayer (2000) zur Entwicklung des deutschen Parteiensystems, sowie u. a. die Beiträge von Grönebaum (1997), Jörs (2003) und Patton (2000) zum ostdeutschen Parteiensystem zu erwähnen. Sehr informativ sind darüber hinaus auch die Studien von Koch (1994) sowie Oberndörfer und Schmitt (1991) über die regionalen Parteienstrukturen und Traditionen (vgl. hierzu insbesondere auch Schmid 1990). Vergleichbar gut dokumentiert sind Handlungsmuster und Entscheidungsbildungen in den Landesregierungen (vgl. Jun 1994; Kropp 2001; Kropp/Sturm 1998; Sturm/Kropp 1999). Antriebskraft dieser Untersuchungen waren insbesondere die Ausdifferenzierungen der regionalen Parteiensysteme in den 1990er Jahren und die damit einhergehende und bis dahin unbekannte Koalitionsvielfalt. Allein in den 1990er Jahren konnten in den Ländern bis zu neun verschiedene Koalitionsvarianten und bis zu fünf Koalitionsformate gezählt werden (Kropp 2001: 15). Koalitionsbildungsprozesse, die Funktion von Koalitionsvereinbarungen und die Regierungspraxis von Koalitionen in den Ländern stehen im Mittelpunkt des analytischen Interesses von Kropp und Sturm (1998). Kropp (2001) wiederum vergleicht die Entscheidungspraxis von Regierungsbündnissen in der Haushaltspolitik auf Landesebene und untersucht dabei vor allem die Strategien der einzelnen Koalitionsparteien. Im Band von Sturm und Kropp (1999) finden sich schließlich neben einzelnen Länderfallstudien noch die Beiträge von Heinrich (1999) zu den Strategien der kleinen Koalitionspartner im Ländervergleich (vgl. auch Heinrich 2002) und von Jesse (1999) über die Regierungskoalitionen in den neuen Bundesländern. Den Einflussfaktoren von Regierungsbildungsprozessen auf Landesebene wurde in jüngerer Zeit zudem verstärkt Aufmerksamkeit gezollt (Debus 2008a, 2008b; Pappi et al. 2005; Shikano/Becker 2004). Eine umfangreiche Darstellung über die Landesparlamente wurde jüngst von Mielke und Reutter (2004) vorgelegt. Das Buch informiert über die histori-

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sche Entwicklung und die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen der 16 Landesparlamente. Im Weiteren stellt es die jeweiligen Parteienlandschaften, das Wahlrecht und die Wahlergebnisse vor und analysiert die politische und soziale Zusammensetzung sowie die Struktur und Organisation der Landesparlamente. Eine weitere Darstellung zur Geschichte, den Aufgaben, der Organisation und der Arbeitsweise der legislativen Kammern findet sich bei Schneider (1979). Mit der gängigen These vom Machtverlust der Landesparlamente zugunsten des Bundes hat sich vor kurzem Reutter (2006) auseinandergesetzt. Dabei stellt er fest, dass den Landtagen auch heute noch ein erheblicher gesetzgeberischer Gestaltungsspielraum zusteht, der durch die jüngsten Bemühungen zur Rückübertragung von Kompetenzen an die Länder weiter ausgebaut wird. Mit der Kommunalebene der Bundesländer, ihren Besonderheiten und ihrer Rolle im föderalen Staatsaufbau beschäftigen sich zahlreiche Veröffentlichungen aus dem Bereich der Politik- und Verwaltungswissenschaft (z.B. Benz 1997; Bogumil 2001; Bogumil/Holtkamp 2006; Gabriel/Holtmann 2005; Haus 2006; Hesse/Mittelstraß 2003; Kipke 2000; König/Schnapauf 2000; Kost/Wehling 2003; Kuhlmann-Lorenz/Wegrich 2001). Zudem finden sich diverse Publikationen, die die rechtliche Ausgestaltung der staatlichen Architektur beleuchten (siehe Gern 2003; Vogelgesang et al. 2005; Wolff et al. 2004). Ein Großteil der Arbeiten geht allerdings rein deskriptiv vor und vergleichend angelegte Analysen zum unterschiedlichen Dezentralisierungsgrad der Länder existieren mit Ausnahme der Untersuchungen von Bogumil und Holtkamp (2006) bisher kaum. Die Landesverfassungen wurden bislang lediglich aus rechtswissenschaftlicher, nicht aber aus politikwissenschaftlicher Sicht untersucht, wobei in den 1990er Jahren vor allem die neu verabschiedeten Verfassungen der ostdeutschen Bundesländer im Mittelpunkt des Interesses standen (z.B. Mangoldt 1997; Storr 1998). Einen Überblick über die wesentlichen Merkmale aller 16 Landesverfassungen präsentiert Pestalozza (2005). Braunschweig (1993) untersucht die inhaltlichen Änderungen der westdeutschen Landesverfassungen, während sich Hölscheidt (1995) mit den Verfahren der Verfassungsänderung und -verabschiedung beschäftigt. Eine umfassende Untersuchung zu den Landesverfassungen, die sowohl deren institutionelle Ausgestaltung wie auch aktuelle Entwicklungen umfasst, wurde von Stiens (1997) vorgelegt. Wie die Landesverfassungen so haben auch die Landesverfassungsgerichte noch keine politikwissenschaftliche Würdigung erfahren. Die nicht sehr zahlreichen juristischen Veröffentlichungen widmen sich entweder der Darstellung von Organisation und Verfahren einzelner Landesverfassungsgerichte (z.B. Schinkel 1996; von der Wense 1989; Wille 1993) oder der Erörterung von Detailproblemen der Landesverfassungsgerichtsbarkeit im Bundesstaat (z.B. von Coelln 2001; Pfaff 1999). Daneben finden sich einzelne vergleichende Darstellungen, die Zuständigkeiten und Organisation der Verfassungsgerichte in den alten (Pestalozza 1991; Stark/Stern 1983) und in den neuen Bundesländern (Heimann 2001) thematisieren.

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Demokratiemuster in den deutschen Bundesländern

Methodik, Daten und Grenzen dieses Buches

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Im Gegensatz zur Bundesebene finden sich auf der Ebene der Bundesländer vielfältige Möglichkeiten der direkten Demokratie. Insbesondere in den letzten Jahren haben die unterschiedlichen Ausprägungen der direkten Demokratie Einzug in den Prozess der politischen Willensbildung auf Länderebene gehalten. So wurden Volksbegehren und Volksentscheid bis 1997 schrittweise in allen Bundesländern eingeführt. Allerdings bestehen bei der Ausgestaltung der Volksgesetzgebung sehr große Unterschiede zwischen den Bundesländern, was beispielsweise in unterschiedlichen Unterschriftenquoren und Sammelfristen zum Ausdruck kommt. Während die direkte Demokratie aus rechtswissenschaftlicher Sicht eine vergleichsweise umfassende Aufarbeitung erfahren hat (Jürgens 1993; Rux i. V.), liegen bisher nur wenige politikwissenschaftliche Analysen der deutschen Bundesländer vor. Weixner (2002) bietet einen umfassenden Überblick über die Verfahrensausgestaltung und die Anwendungspraxis in den einzelnen Ländern. Bei Kost (2005) ist jedem Bundesland ein Beitrag gewidmet, ohne jedoch eine vergleichende Perspektive einzunehmen. Zudem wurden Sammelbände und Einführungen veröffentlicht, die einen Überblick über die verschiedenen Aspekte der Thematik geben und dabei unter anderem auch die direkte Demokratie auf Länderebene beleuchten (Freitag/Wagschal 2007; Heußner/Jung 1999; Massing 2005; Schiller 2002, 2007; Schiller/Mittendorf 2002).

1.5 Methodik, Daten und Grenzen dieses Buches Die Methode der vorliegenden Analyse ist die des subnationalen Vergleichs (Snyder 2001). Diese methodische Vorgehensweise soll es ermöglichen, die Ursachen und Wechselbeziehungen der unterschiedlichen politisch-institutionellen Arrangements in den Bundesländern zu erfassen und zu erklären. In räumlicher und zeitlicher Hinsicht bezieht sich die Untersuchung auf die deutschen Bundesländer seit 1946. Während das Forschungsvorhaben die Entwicklungen der westdeutschen Bundesländer seit der Gründung der Bundesrepublik (bzw. den ersten freien Wahlen nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs, meist 1946 oder 1947) analysiert, wurden die ostdeutschen Bundesländer mit Beginn der Wiedervereinigung im Jahre 1990 in die Untersuchung aufgenommen. Angesichts der Verfügbarkeit der Daten wurde für das vorliegende Buch das Ende des Erhebungszeitraums in der Regel auf das Jahr 2005 festgelegt. Obwohl sich einzelne Analysen der historischen Entwicklung der Institutionen in den Ländern widmen, werden keine geschichtlichen und detaillierten Fallstudien einzelner Bundesländer vorgenommen (vgl. hierzu Wehling 2002). Konzeptionell orientiert sich das Forschungsvorhaben am zielgerichteten Einsatz der politikwissenschaftlichen Komparatistik unter Anwendung qualitativer wie quantitativer Forschungsmethoden. Die sekundärstatistischen Auswertungen zur empirischen Überprüfung der

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Demokratiemuster in den deutschen Bundesländern

jeweils am Ende der einzelnen Kapitel aufgestellten Hypothesen folgen dabei meist den gängigen Verfahren der quantitativ vergleichenden Politikwissenschaft. In der Hauptsache werden Korrelations- und Regressionsanalysen vorgenommen, wobei der Schwerpunkt auf Querschnittsanalysen liegt. Hinzu kommen weitere statistische Schätzverfahren wie Faktoren- und Clusteranalysen. Unsere Untersuchungsanordnung folgt schließlich dem „most similar systems design“ (Przeworski/Teune 1970: 31ff.), welches möglichst homogene Untersuchungseinheiten (hier pluralistisch-demokratisch verfasste Bundesländer) zugrunde legt und die Anzahl der zu berücksichtigenden Strukturmerkmale überschaubar macht. Tabelle 1.1 gibt anhand ausgewählter Indikatoren einen Überblick über die wichtigsten soziostrukturellen, soziokulturellen und ökonomischen Charakteristika der Bundesländer. Die Datenbasis bilden vor allem aggregierte Daten zu den politisch-institutionellen, soziostrukturellen, kulturellen, ökonomischen und prozessualen Kontexten der Länder. Die Verwendung von Aggregatdaten bietet den Vorteil, effizient, zusammenfassend und doch zuverlässig über eine Vielzahl von individuellen Fällen und Ereignissen zu informieren und diese Informationen nachvollziehbar und überprüfbar zu bündeln. Einerseits beruhen die verwendeten Daten auf den umfangreichen Veröffentlichungen des Statistischen Bundesamts und der Statistischen Landesämter. Weitere wichtige amtliche Quellen bilden Materialien und Dokumente, die den Autorinnen und Autoren von den Landtagen zur Verfügung gestellt wurden. Andererseits beruhen die Analysen auf eigenen Auswertungen von Verfassungs- und Gesetzestexten. Darüber hinaus wurden nichtamtliche elektronische Ressourcen wie z.B. die Websites von Fehndrich (2006) oder Moehl (2006) genutzt. Die Hauptarbeit erschöpfte sich allerdings darin, die in unterschiedlicher Form verfügbaren Länderdaten systematisch aufzubereiten, zu erweitern und in einer nach einheitlichen Kriterien aufgebauten Datenbank abzulegen, um sie für statistische Analysen zugänglich zu machen. Eine erste wichtige Einschränkung des vorliegenden Buches bezieht sich auf die Untersuchungsperspektive. Der hier gewählte Ansatz des subnationalen Vergleichs hat zur Folge, dass sowohl die den Ländern über- und untergeordneten Stufen (Bund, Kommunen) als auch die stark verflochtenen föderalen Beziehungen zwischen Bund, Ländern und Kommunen in der vorliegenden Studie größtenteils ausgeblendet werden. Dies ist der Preis für die konsequente Anwendung der komparativen Methode gleichgelagerter Staatsebenen und führt zwangsläufig zu einer Vernachlässigung der zahlreichen und bedeutenden Interdependenzen zwischen den verschiedenen Ebenen des Bundesstaates. Dies lässt sich mit der bereits erwähnten Vielzahl von Studien zu den föderalen Verflechtungen zwischen Bund und Ländern begründen, während nahezu keine vergleichenden Analysen zu den Ländern und ihren Demokratiekonzeptionen vorliegen. Der vorliegende subnationale Vergleich versteht sich damit als notwendige Ergänzung zur bisher dominanten Verflechtungs- und Mehrebenenperspektive der deutschen Föderalismusanalyse.

Methodik, Daten und Grenzen dieses Buches

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Eine zweite Einschränkung bezieht sich auf die untersuchten politischen Institutionen. Der Fokus der Untersuchung liegt auf der komparativen Analyse der unterschiedlichen Regierungs-, Parteien- und Wahlsysteme, den Merkmalen des Verfassungsstaates, der vertikalen Machtteilung sowie den direktdemokratischen Einrichtungen in den 16 Bundesländern. Weitere politische Institutionen und Akteure auf Länderebene werden nicht vertieft untersucht. Dies gilt insbesondere für die Länderverwaltungen, Interessenvermittlungsstrukturen (Verbände), soziale Bewegungen und das Mediensystem. Das lässt sich – abgesehen von arbeitsökonomischen Argumenten – damit erklären, dass es bei einer politikwissenschaftlichen Analyse eines in dieser Breite bisher kaum erforschten Untersuchungsfeldes zunächst darum gehen muss, die aus demokratietheoretischer Sicht bedeutendsten, symbolträchtigsten und am stärksten legitimierten Institutionen eines Staates zu analysieren. Mit der Konzentration auf das Wahl- und Parteiensystem, die Regierung, das Parlament, die staatliche Architektur, die Justiz und die direkte Demokratie folgen wir der Kritik von Schmidt (2000b: 349). Dieser hält Lijphart (1999) vor, durch die Berücksichtigung von Institutionen wie der Zentralbank und den Interessenverbänden den Demokratiebegriff einerseits über Gebühr zu strapazieren und andererseits durch die Ausklammerung essentieller Demokratiekomponenten wie den direktdemokratischen Beteiligungsrechten die Herrschaftsform zu wenig zu fundieren. Zur Rechtfertigung unserer Analyse muss abschließend die Frage erörtert werden, ob die deutschen Länder überhaupt als regionale Politiksysteme betrachtet werden können, die über die notwendige institutionelle Ausdifferenzierung und einen genügend großen Autonomiegrad verfügen. Im Rahmen eines internationalen Forschungsverbunds6 mit dem Titel „Patterns of Regional Democracies: Political Institutions and Policy Performance in European Autonomous Regions“, in den auch die vorliegende Publikation eingebettet ist und an dem sich unter anderem Forschungsteams aus Belgien (De Winter), Deutschland (Freitag/Vatter), Italien (Vasallo), Österreich (Fallend), Schweiz (Vatter/Freitag) und Spanien (Gomez) beteiligen, hat Lieven de Winter (2005) Merkmalskomponenten zur Unterscheidung zwischen eher autonomen Regionen und eher „state-determined regional political systems“ festgelegt. Tabelle 1.2 gibt einen Überblick über die einzelnen Kriterien von De Winter (2005) mit ihren Ausprägungen für die deutschen Bundesländer.

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Dieser Forschungsverbund, dem auch die Herausgeber des vorliegenden Bandes angehören, dient dazu, die nationalen Ergebnisse des Vergleichs subnationaler Einheiten in einen internationalen Kontext zu stellen, Abstimmungsvereinbarungen zu treffen und die eigene Forschungstätigkeit unter die Begutachtung eines internationalen Gremiums zu stellen.

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Demokratiemuster in den deutschen Bundesländern

Tabelle 1.2: Merkmale einer autonomen Region nach De Winter (2005) und deren Ausprägungen in der Bundesrepublik Deutschland Merkmale einer autonomen Region

Ausprägung in der BRD

Existenzgarantie der Region in einer Bundesverfassung

Art. 20 Abs. 1, 79 Abs. 3 GG (Ewigkeitsklausel zugunsten der Gliederung des Bundes in Länder [jedoch kein individuell ableitbares Existenzrecht]) In jedem Bundesland vorhanden

Eigene Verfassung des Gliedstaates Änderung der Bundesverfassung ist nur mit Zustimmung des Gliedstaates möglich Aufteilung der (Gesetzes-)Zuständigkeiten per Verfassung gesichert

Eigenes Parlament/Legislative Autonome Entscheidungskompetenz über eigene Institutionen, insb. die Untergliederung des eigenen Gebietes Recht auf Verfassungsklage gegen den Bund Eigenes Verfassungsgericht

Beteiligung an der Gesetzgebung des Bundes Beteiligung an der EU-Gesetzgebung, die die Gliedstaaten direkt betrifft Große Steuer- und Finanzautonomie

Art. 79 Abs. 2 GG (2/3 Mehrheit des Bundesrates erforderlich) Art. 70-78 GG (Kompetenzvermutung zugunsten der Länder, ausschließliche und konkurrierende Gesetzgebung, Beteiligung des Bundesrates), Art. 79 Abs. 3 GG (Ewigkeitsklausel schützt „die grundsätzliche Mitwirkung der Länder bei der Gesetzgebung“) In jedem Bundesland vorhanden Art. 30 GG (Länderkompetenz), Art. 28 GG (Landesverfassungen, kommunale Selbstverwaltung) Art. 93 Abs. 1 Nr. 2a, 3, 4 GG (Bund-LänderStreitigkeiten) In allen Bundesländern vorhanden (wobei das Bundesverfassungsgericht (noch) nach Art. 99 GG als Landesverfassungsgericht von Schleswig-Holstein fungiert) Art. 50 GG (Aufgaben des Bundesrates) Art. 50 GG, Art. 23 GG (insbesondere Abs. 4-6) Abschnitt X (Finanzwesen), insbesondere Art. 106, Abs. 2 GG (Ertragshoheit der Länder)

Aus den dort aufgeführten Angaben wird deutlich, dass die deutschen Länder alle elf Voraussetzungen autonomer regionaler politischer Systeme nach De Winter (2005) erfüllen. Zum selben Schluss kommt im Übrigen auch De Winter (2005: 6), der die deutschen Länder nicht nur zu den 74 tendenziell autonomen Regionen in Westeuropa zählt, sondern sie als diejenigen europäischen Regionen bezeichnet, die dem Idealtyp eines weitgehend autonomen regionalen Politiksystems am nächsten kommen. Diese Einschätzung wird schließlich auch durch die Position der deutschen Bundesländer auf der regionalen Governance-Skala bei Hooghe und Marks (2001: 193-194) bestätigt.

Aufbau und Gliederung des Buches

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1.6 Aufbau und Gliederung des Buches Trotz der bis heute verdienstvollen Erforschung von Strukturen, Prozessen und Inhalten im Bereich der deutschen Bundesländer lässt sich zusammenfassend feststellen, dass bislang keine vergleichenden Analysen im Sinne von Lijpharts (1999) empirischer Demokratieforschung für die deutschen Gliedstaaten bestehen. Es existieren nach wie vor keine Untersuchungen, die eine systematische und methodisch fundierte Zusammenführung verschiedener Dimensionen von politischen Institutionen vornehmen. An dieser Forschungslücke setzt das vorliegende Buch an und beleuchtet nacheinander im Sinne einer kausalen Perspektive (Taagepera 2003) die Entwicklungen der Wahlsysteme (Kapitel 2), der Parteiensysteme (Kapitel 3), der Regierungen (Kapitel 4), der Beziehungen zwischen Exekutive und Legislative (Kapitel 5), der dezentralen Machtteilung (Kapitel 6), der Verfassungen (Kapitel 7), der Verfassungsgerichtsbarkeiten (Kapitel 8) und der direktdemokratischen Verfahren (Kapitel 9) auf Ebene der deutschen Bundesländer zwischen 1946 und 2005, wobei die einzelnen Kapitel jeweils nach demselben Grundmuster aufgebaut sind. So wird nach einer kurzen Einleitung die im Zentrum stehende Institution und ihre Messgrößen (Indikatoren) im Sinne von Lijphart vorgestellt, worauf im dritten Abschnitt die Lage in den deutschen Bundesländern behandelt wird und abschließend Folgerungen gezogen werden. Von diesem Aufbau wird jeweils dann abgewichen, wenn nicht konstituierende Merkmale einer politischen Institution, sondern bestimmte Funktionen oder Relationen zu anderen Institutionen ins Zentrum der Analyse rücken (z.B. das Verhältnis von Exekutive und Legislative in Kapitel 5). In der Synthese (Kapitel 10) werden dann die verschiedenen politisch-institutionellen Konfigurationen zusammengeführt, zueinander in Beziehung gesetzt, die deutschen Bundesländer schließlich erstmalig auf einer Demokratiekarte zwischen Wettbewerb und Konsensus verortet und mögliche Erklärungsgründe für die jeweiligen Demokratiekonzeptionen der einzelnen Länder beleuchtet.

1.7 Danksagung Die Idee zur Erfassung und Analyse der Demokratiemuster in den deutschen Ländern wurde vor rund vier Jahren geboren, als Markus Freitag noch in Berlin an der Humboldt-Universität arbeitete und Adrian Vatter an der Universität Konstanz tätig war. Ausgehend von dieser Idee, reichten die beiden Herausgeber einen Forschungsantrag bei der Deutschen Forschungsgemeinschaft (DFG) ein, der 2005 mit dem Titel „Demokratiemuster in den deutschen Bundesländern und ihre politischen, gesellschaftlichen und ökonomischen Auswirkungen“ bewilligt wurde. Ohne diese finanzielle Unterstützung, insbesondere die Finanzierung von vier Doktorandenstellen, wäre das vorlie-

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Demokratiemuster in den deutschen Bundesländern

gende Buch nicht zustande gekommen. Dafür möchten sich die beiden Projektleiter bei der DFG herzlich bedanken. Ein besonderer Dank geht auch an André Kaiser, Universität zu Köln, und an die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter seines Lehrstuhls, die sich im Oktober 2007 im Rahmen eines zweitägigen Workshops in Köln bereit erklärten, die einzelnen Buchbeiträge kritisch durchzusehen und zu kommentieren. Die hilfreichen Fragen, wertvollen Hinweise und anregenden Diskussionsvoten von André Kaiser, Jan Biela, Anita Breuer, Jörn Fischer, Simon Franzmann, Ulrich Glassmann, Annika Hennl, Daniela Jäger und Jan Sauermann lieferten einen substanziellen Beitrag zur nachhaltigen Verbesserung des ursprünglichen Buchmanuskripts. Zudem gebührt Marc Debus ein Dank für kritische wie konstruktive Anmerkungen und für die kollegiale und unbürokratische Bereitstellung von Daten zur parteipolitischen Polarisierung in den deutschen Bundesländern. Schließlich wäre das vorliegende Buch nicht ohne die aktive Mitarbeit der vier im Rahmen des DFG-Forschungsprojekts angestellten Doktoranden möglich gewesen. Christina Eder, Martina Flick, Raphael Magin und Aline Schniewind danken wir für ihr großes Engagement beim Verfassen der einzelnen Buchkapitel, ebenso den Hilfskräften Daniel Arndt, David Born, Nadine Ebert, Peter Flemming, David Fritz, Tonio Gaida, Birte Gundelach, Roland Kappe, Julia Karst, Kerstin Nebel, Tim Vogler und Ralph Wenzl für ihre unermüdlichen Datenrecherchen. Martina Flick gebührt in besonderer Weise Dank und Anerkennung, in weiten Phasen der Manuskripterstellung die Federführung bei den anfallenden Korrekturarbeiten übernommen zu haben. Neben der Sekretärin Frau Birgit Jacob hat sich ganz besonders David Fritz um die Lesbarkeit der Texte und die Erstellung des Bandes verdient gemacht. Obwohl Markus Freitag in der Zwischenzeit den Weg vom Zentrum an die Peripherie der Republik zurückgelegt und Adrian Vatter die deutsche Landesgrenze hinter sich gelassen hat, um dem Idealtypus näher zu kommen, soll der vorliegende Band aber nicht den Schlusspunkt unter die gemeinsame Bundesländerforschung setzen. Vielmehr beabsichtigen die beiden Herausgeber, auf dem hier gelegten Fundament weiterzubauen und in den nächsten Jahren der relevanten Frage nach den politischen, gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Wirkungen politisch-institutioneller Konfigurationen in den deutschen Ländern nachzugehen.

2. Wahlsysteme Christina Eder und Raphael Magin

2.1 Einleitung Die Verwirklichung der Volksherrschaft in modernen Massengesellschaften erfordert eine Trennung zwischen der nominellen Zuweisung politischer Macht an das Volk und ihrer tatsächlichen Ausübung durch seine Repräsentanten (Sartori 1992: 39). Die Bestimmung dieser Repräsentanten erfolgt durch regelmäßig stattfindende Wahlen, die damit zu einem wesentlichen Kennzeichen der Demokratie werden. Folglich ist auch anzunehmen, dass das Wahlsystem, also die Regeln, nach denen die Wählerstimmen in Parlamentssitze umgewandelt werden, den Charakter eines politischen Systems entscheidend mitprägt (vgl. Lijphart 1994: 1; Taagepera/Shugart 1989: 3). Aufgrund dieser großen Bedeutung der Wahlen für die Demokratie beschäftigt sich dieses Kapitel mit den Wahlsystemen der deutschen Bundesländer. Zum einen soll deren Entwicklung seit der Gründung der Bundesrepublik beleuchtet werden. Zum anderen wird der Versuch unternommen, diese auf dem Kontinuum zwischen Mehrheits- und Konsensusdemokratie nach Arend Lijphart zu verorten. Mehrheitswahlsysteme werden bei der Klassifikation politischer Systeme im Allgemeinen der Mehrheitsdemokratie zugeordnet, wohingegen Verhältniswahlsysteme der Konsensusdemokratie zugerechnet werden (vgl. Lijphart 1999: 143). Um die Wirkungen der Wahlsysteme der Bundesländer auf deren politisches System erfassen zu können, wird, Lijphart (1999) folgend, zunächst der Gallagher-Index herangezogen, der den Disproportionalitätsgrad eines Wahlsystems anhand der Wahlergebnisse der einzelnen Parteien misst. Zum Vergleich wird ein additiver Index gebildet, der den Grad der Machtkonzentration bzw. Machtteilung anhand institutioneller Merkmale des Wahlsystems erfasst. Zu seiner Bildung werden rechtliche Vorschriften aus Landesverfassungen, Wahlgesetzen und Wahlordnungen herangezogen und durch Angaben aus der Literatur ergänzt.1 Dabei kann kein signifikanter Zusammenhang zwischen der Disproportionalität nach Gallagher und der Beschaffenheit der jeweiligen Parteienlandschaft festgestellt werden. Der hier vorgeschlagene 1

Dazu zählen vor allem Mielke und Reutter (2004) sowie Woyke (1992, 1994, 1998, 2005) und Woyke und Steffens (1987).

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Wahlsysteme

institutionelle Index hingegen kann einen Teil der Varianz der Parteiensysteme in den Bundesländern erklären. Der nächste Abschnitt vollzieht die historische Entwicklung der Wahlsysteme in den deutschen Bundesländern seit 1946 nach und geht auf die konzeptionellen Grundlagen ein. Ein besonderes Augenmerk liegt hierbei auf der Definition und Identifikation der verschiedenen Wahlsysteme sowie auf den Werken Lijpharts. Anschließend folgen die Berechnungen der beiden oben angesprochenen Indizes. Abschnitt 5 fasst die Ergebnisse in einer Schlussbetrachtung kritisch zusammen.

2.2 Die Wahlsysteme der deutschen Bundesländer im Überblick Dieser Abschnitt widmet sich den Entwicklungen und Charakteristika der Wahlsysteme in den deutschen Bundesländern. Zunächst soll jedoch auf die konzeptionellen Grundlagen der Forschung eingegangen werden.

2.2.1 Konzeptionelle Grundlagen Das Wahlsystem umfasst die „Institutionen und Verfahren der Umsetzung von Wählerpräferenzen in Stimmen und von Wählerstimmen in Mandate“ (Schmidt 1995: 1057f.). Die Literatur auf dem Gebiet der Wahlsystemforschung ist, besonders im internationalen Bereich, sehr vielfältig. Zum einen gibt es Arbeiten, die sich mit der Entwicklung der Wahlsysteme auf nationaler Ebene beschäftigen (siehe McLaren Carstairs 1980; Nohlen 1978; Norris 2004), zum anderen vergleichende empirische Analysen (vgl. Golder 2005; Lijphart 1994; Nohlen 2004; Taagepera/Shugart 1989). Hinzu kommen Studien zu einzelnen Aspekten von Wahlsystemen, wie dem Proportionalitätsgrad (Cox/Shugart 1991; Gallagher 1991; Rae 1967) oder der Mobilisierung und der Wahlbeteiligung (Blais 2006; Cox 1999). Des Weiteren finden sich Überlegungen zu den Wirkungen von Wahlsystemen, beispielsweise auf das Parteiensystem (Duverger 1962, 1986; Sartori 1986), die politische Bildung (Karp 2005; Trefs 2003) oder das Konfliktlösungspotenzial in heterogenen Gesellschaften (Wolff 2005). Auch gab es immer wieder Versuche, die verschiedenen Systeme zu klassifizieren. Eine solche allgemeine Klassifizierung dient als Ausgangspunkt für die Untersuchung des konsensus- bzw. mehrheitsdemokratischen Charakters von Wahlsystemen (Lijphart 1999: 143ff.). Betrachtet man die einzelnen Wahlsysteme, so ergeben sich eine ganze Reihe von Möglichkeiten, die Umwandlung von Wählerpräferenzen in Stimmen und anschließend in Sitze vorzunehmen. Die Einteilungen bewegen sich dabei im Allgemeinen im Rahmen der vom theoretischen Standpunkt her grundlegendsten Differenzierung in

Die Wahlsysteme der deutschen Bundesländer im Überblick

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Mehrheitswahl und Verhältniswahl (Nurmi 1987: 178). Im ersten System ist die Majorität der Wähler entscheidend, da in der Regel der Kandidat mit den meisten Stimmen innerhalb eines Wahlkreises als alleiniger Sieger hervorgeht, die übrigen Stimmen gehen verloren. Das System der Verhältniswahl strebt indessen eine möglichst proportionale Abbildung der Interessenverteilung in der Bevölkerung und damit auch der Minderheitenmeinungen an, weswegen die Parteien einen Anteil an den Sitzen im Parlament erhalten, der idealtypisch in unmittelbarer Relation zu ihrem Wahlergebnis steht. Auch bei Arend Lijphart (1984, 1994, 1999) findet sich eine dichotome Unterteilung in Mehrheitswahlsysteme (majority and plurality formulas) und Verhältniswahlsysteme (proportional representation). Eine dritte Kategorie, die semiproportionalen Systeme, wird aufgrund ihrer geringen Bedeutung nur am Rande behandelt. Der Zuweisung der einzelnen Wahlsysteme zu den beiden Haupttypen liegen sieben Kriterien zu Grunde: die Wahlformel, die Wahlkreiseinteilung, die Sperrklausel, die Parlamentsgröße, der Einfluss präsidialer Wahlen auf die Parlamentswahlen, unterschiedliche Repräsentation und Listenform (Lijphart 1999: 144f.). Die beiden Haupttypen lassen sich nach Lijphart in je drei Unterkategorien teilen. Zu den Mehrheitswahlsystemen zählen erstens die „first-past-thepost“- oder relative Mehrheitswahlen wie in Großbritannien. Dabei hat jeder Wähler eine Stimme und der Kandidat mit den meisten Stimmen gewinnt den Wahlkreis. Zweitens sind absolute Mehrheitswahlen wie die Präsidentenwahlen in Frankreich zu nennen, die im ersten Wahlgang die absolute Mehrheit für einen der Kandidaten verlangen, im zweiten jedoch nur noch eine einfache Mehrheit. Die dritte und letzte Kategorie der Mehrheitswahlsysteme stellt das System der „alternative vote“ nach australischem Vorbild dar. Lijphart (1999: 147) beschreibt dieses Verfahren folgendermaßen: Die Wähler ordnen die Kandidaten anhand ihrer Präferenzen, der Kandidat, der die absolute Mehrheit an ersten Präferenzen erhält, gewinnt. Ist dies nicht der Fall, so wird derjenige Kandidat mit den wenigsten ersten Präferenzen ausgeschlossen und die weiteren auf diesen Wahlzetteln geäußerten Präferenzen auf die übrigen Kandidaten verteilt. Diese Prozedur wird so lange wiederholt, bis ein Gewinner feststeht. Vor allem den ersten beiden Systemen ist dabei gemein, dass sie größere Parteien bevorzugen, da alle Stimmen, die nicht auf den späteren Sieger entfallen, unberücksichtigt bleiben. Diese verlorenen Stimmen führen zu disproportionalen Wahlergebnissen durch Unterrepräsentation von Teilen der Bevölkerung und erschweren kleinen Parteien den Einzug ins Parlament.2 Der Zweck eines solchen Wahlsystems ist aber die Konzentration der zahllosen unterschiedlichen Meinungen, um eine stabile Regierung zu schaffen, die die Mehrheit der Bevölkerung repräsentiert (Powell/Vanberg 2000). Koaliti2

Gesetzlich festgelegte Sperrklauseln zur Verhinderung einer Zersplitterung des Parteiensystems sind daher nicht notwendig.

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Wahlsysteme

onsregierungen treten, da es sich zumeist um Zwei-Parteien-Systeme handelt, nicht auf. Verhältniswahlsysteme haben dagegen gerade die proportionale Repräsentation der Wähler zum Ziel, weswegen sie per definitionem Mehrpersonenwahlkreise von mindestens zwei Mandaten benötigen (Lijphart 1994: 24). Dazu zählt erstens die reine Verhältniswahl der nordischen Staaten, Österreichs und der Schweiz, bei der die Wähler ihre Stimme einer Parteiliste geben und die Parlamentssitze dann über diese Listen proportional zum Wahlergebnis vergeben werden. Zweitens ist hier die personalisierte Verhältniswahl zu nennen, bei der ein Teil der Abgeordneten über relative Mehrheitswahl und der andere über Parteilisten gewählt wird, wie beispielsweise in der Bundesrepublik Deutschland. Drittens zählt zum Typus der Verhältniswahlsysteme die „single transferable vote“ in Irland oder Malta, bei der die Wähler für Kandidaten, nicht für Parteilisten stimmen. Wie bei der alternative vote ordnen sie die Kandidaten nach Präferenzen. Auch hier wird der schwächste Kandidat ausgeschlossen und die übrigen Stimmen weiterverteilt. Zudem wird umverteilt, wenn ein Kandidat mehr erste Präferenzen als notwendig erhält, um gewählt zu werden, denn dann werden diese den Kandidaten mit den zweitmeisten Stimmen auf den betreffenden Stimmzetteln zugeordnet (vgl. Lijphart 1999: 148). Nohlen (2004) bemängelt an Lijpharts Vorgehensweise grundsätzlich die Einteilung der Wahlsysteme in nur zwei Haupttypen. Dadurch entstünden zwei große Cluster, die sehr verschiedene Wahlsysteme in sich vereinen müssten. Diese Kritik erweist sich als eingeschränkt berechtigt. Richtig ist, dass Lijphart grundsätzlich eine dichotome Wahlsystemtypologie vorlegt, wenngleich diese auch Untertypen vorsieht und mit den semiproportionalen Systemen eine Mischkategorie vorgestellt wird, der jedoch keine große Bedeutung beigemessen wird. Lijphart verwendet seine Wahlsystemtypologie indessen nur deskriptiv, in der weiteren Analyse greift er auf den von Gallagher (1991: 40) vorgeschlagenen Disproportionalitätsindex zurück.3 Nohlen (2004: 121f.) weist zudem darauf hin, dass die Konzentration auf die idealtypischen Formen der Mehrheits- und Verhältniswahl schon deshalb nicht ausreichend sei, weil ihre Bedeutung insbesondere im Vergleich mit dem angloamerikanischen Verständnis variiere. Gegen eine bloße Dreiteilung in Mehrheits-, Verhältnis- und Mischwahlsysteme wendet er indessen Grundsätzliches ein (Nohlen 2004: 168): Die Residualkategorie der Mischwahlsysteme vernachlässige die Unterschiede zwischen den dort eingeordneten Wahlsystemen und überdecke die jeweils überwiegende charakterliche Färbung eines Wahlsystems als Mehrheits- oder Verhältniswahlsystem.

3

Dieser Index basiert auf dem Proportionalitätsverhältnis von Wahlergebnissen und Mandatsanteilen und ermöglicht eine kontinuierliche Abbildung von Wahlsystemeigenschaften zwischen den beiden Extrempolen Mehrheits- und Verhältniswahl – vgl. Kapitel 2.3.

Die Wahlsysteme der deutschen Bundesländer im Überblick

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Für die Untersuchung der Wahlsysteme der Bundesländer erachten wir es indessen als hilfreich, Mischwahlsysteme als zusätzliche Kategorie aufzunehmen. Dabei stützen wir uns auf jüngere Entwicklungen in der Forschung, die diese Wahlsysteme differenziert betrachtet und Subtypologien vorschlägt (vgl. Blais/Massicotte 2002; Kaiser 2002; Massicotte/Blais 1999; Norris 2004; Shugart/Wattenberg 2001). Wie Kaiser (2002: 1551) argumentiert, bewirken die Vorschriften solcher Wahlsysteme die Mischung unterschiedlicher Repräsentationsprinzipien, mithin eine Ausbalancierung der Zielvorstellungen, die sich mit der Wahl von Volksvertretern verknüpfen lassen.4 Ein Mischwahlsystem kombiniert also Elemente der Idealtypen der Mehrheits- und Verhältniswahl, wobei nicht die stärkere Tendenz in Richtung eines dieser Typen von primärer Bedeutung ist, sondern vielmehr das Faktum, dass eine Mischung tatsächlich vorliegt. Zur Unterscheidung verschiedener Subtypen von Mischwahlsystemen folgen wir dem Vorschlag von Norris (2004: 55ff.).5 Die grundlegendste Unterscheidung ergibt sich aus der Verbindung, die zwischen Elementen des Mehrheits- und des Verhältniswahlsystems bei der Umsetzung von Stimmen in Mandate besteht: Kommen beide Wahlverfahren unabhängig voneinander zum Einsatz, dann spricht man von einem parallelen System. Werden die von einer Partei gewonnenen Direktmandate auf die ihr zustehenden Listenmandate angerechnet, so liegt ein kompensatorisches System vor.6 Um nun aus der Perspektive der Wahlsystemforschung eine Aussage über den konsensus- bzw. mehrheitsdemokratischen Charakter eines politischen Systems machen zu können, ordnet Arend Lijphart (1984, 1999) die Wahlsystemtypen den beiden Demokratietypen zu. Mehrheitswahlsystemen schreibt er dabei eine machtkonzentrierende Wirkung zu, bringen diese doch am ehesten künstliche Mehrheiten auf Kosten politischer Minderheiten hervor. Solche manufactured majorities stehen für Mehrheitsverhältnisse in einem Parlament, welche nicht allein auf das Wahlergebnis, sondern auch auf das Wahlsystem zurückzuführen sind. Verhältniswahlsysteme haben eine ebensolche Wirkung, wenn auch in erheblich abgeschwächtem Maße. Sie zielen auf eine möglichst proportionale Übersetzung von Stimmen in Mandate, sodass auch die Stimmen von Minderheiten bei der Mandatsvergabe Berücksichtigung finden. Die Einbeziehung politischer Minderheiten steht für eine 4

5 6

Nach Pitkin (1967) kann der Begriff der Repräsentation entweder als ein „standing for“ im Sinne von „darstellen“ verstanden werden, oder aber als „acting for“ im Sinne von „vertreten“. Ersterem Verständnis zufolge sollte ein gewähltes Gremium einen Spiegel der jeweiligen Gesellschaft darstellen, wofür das Verhältniswahlsystem i.d.R. als das am besten Geeignete angesehen wird. Der substantielle Repräsentationsbegriff hingegen betont ein kollektives Interesse, welches am ehesten mittels eines Mehrheitswahlrechts verwirklicht wird. Ähnliche Typologien finden sich auch bei anderer Stelle (Blais/Massicotte 2002; Kaiser 2002; Massicotte/Blais 1999; Shugart/Wattenberg 2001), wobei die hier gewählte die für die Bundesländer maßgeblichen Aspekte abbildet. Bei Norris (2004) finden sich die Bezeichnungen combined-independent systems für parallele Systeme und combined-dependent systems für kompensatorische Systeme.

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Wahlsysteme

Aufteilung der Macht und deutet somit auf ein konsensusdemokratisches System hin (vgl. Duverger 1962; Rae 1967). Mischwahlsysteme spielen in Lijpharts Untersuchung (1999) nur eine Nebenrolle. Aufgrund ihrer weiten Verbreitung nimmt dieser Typus zur Darstellung und Analyse der Wahlsysteme der Bundesländer jedoch eine zentrale Rolle ein. Nahe liegend erscheint es dabei, Mischwahlsystemen ihrem ambivalenten Charakter zufolge eine Mittlerposition zwischen den reinen Typen der Mehrheits- und Verhältniswahl zuzuschreiben. Diese lässt sich jedoch mittels der vorgestellten Typologie nach Norris (2004) weiter aufteilen: In parallelen Systemen kommen die mehrheitsdemokratischen Aspekte stärker zum Tragen, da die potentiell machtkonzentrierenden Effekte der Mehrheitswahl nicht aufgefangen werden. Bei kompensatorischen Systemen hingegen genießt die Verhältnismäßigkeit Vorrang, sodass von einer prinzipiell eher konsensdemokratischen Wirkrichtung auszugehen ist (vgl. Shugart/Wattenberg 2001: 13).

2.2.2 Die Wahlsysteme der deutschen Bundesländer Die Wahlsysteme der deutschen Bundesländer spielen in der Literatur eine eher untergeordnete Rolle. Zumeist sind es Werke über die Bundesrepublik und ihr politisches System, die die subnationale Ebene als Teilaspekt einbeziehen (Korte 2005; Lange 1975; Ritter/Niehuss 1987; Rudzio 2006). Es gibt jedoch Ausnahmen: Massicotte (2003) beispielsweise beschäftigt sich sehr detailliert mit der Entwicklung der Wahlsysteme auf Länderebene. Bei Woyke (1992, 1994, 1998, 2005) und Woyke und Steffens (1987) finden sich umfassende Beschreibungen der Länderwahlsysteme. Ebenfalls zu nennen ist an dieser Stelle der Sammelband von Mielke und Reutter (2004), in welchem unter anderem die Wahlsysteme als Element der politischen Systeme der einzelnen Bundesländer untersucht werden. Heute werden alle Landtagswahlen nach reinem oder personalisiertem Verhältniswahlrecht durchgeführt. Dieser Zustand ist als vorläufiger Endpunkt einer konvergierenden Entwicklung zu sehen, an deren Anfang sich die Prinzipien der Mehrheits- und Verhältniswahl gegenüberstanden. Unter den deutschen Politikern der frühen Nachkriegszeit war eine starke Neigung für das Verhältniswahlsystem weit verbreitet, wohingegen vor allem die britische Militärregierung zumindest anfangs auf die Einführung des Mehrheitswahlsystems drang. Entsprechend den Präferenzen der Entscheidungsträger und der Vehemenz, mit welcher diese vertreten wurden, gestaltete sich auch das Wahlrecht der einzelnen Bundesländer in dieser Zeit (Lange 1975; Massicotte 2003: 3ff.). Zunächst ist anzumerken, dass in keinem der Bundesländer ein reines Mehrheitswahlsystem eingeführt wurde, stand man doch auf deutscher Seite diesem Wahlmodus nicht sonderlich aufgeschlossen gegenüber. Das Spektrum des Landtagswahlrechts umfasste daher von Anfang an nur Varianten des Ver-

Die Wahlsysteme der deutschen Bundesländer im Überblick

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hältniswahlrechts: Reines Verhältniswahlrecht galt bei der ersten Landtagswahl in Bayern, Berlin, Hessen, Rheinland-Pfalz und im Saarland, also in den Ländern der amerikanischen und französischen Zonen sowie im gemeinsam verwalteten Berlin.7 Die britische Zone, in der die Militärregierung auf die Einführung des Mehrheitswahlrechts drang, war dagegen zweigeteilt: Während Niedersachsen und Nordrhein-Westfalen das personalisierte Verhältniswahlrecht einführten, kam in Bremen, Hamburg und Schleswig-Holstein ein paralleles System zu Anwendung (Massicotte 2003: 3f.). Bei dieser so genannten Losers and Surplus Method wurden zwischen 60% und 80% der Mandate als Direktmandate und der Rest über eine Landesliste vergeben. Im Gegensatz zur personalisierten Verhältniswahl wurde der Grundsatz der Proportionalität zwischen Stimmen- und Mandatsanteilen nicht verwirklicht. Vielmehr flossen nach der Vergabe der Direktmandate über das relative Mehrheitswahlrecht die übrigen nicht berücksichtigten Stimmen in einen Reservestock ein, aus welchem die Landeslistensitze nach d’Hondt vergeben wurden. Da bei der Zuteilung der Landeslistenmandate die bereits errungenen Direktmandate nicht berücksichtigt wurden, begünstigte dieses Hybridsystem die nach Stimmenanteilen stärkste Partei mehr als die anderen auf Landesebene verwendeten Wahlmodi (vgl. Lange 1975: 109). In Bremen wurde nach dieser Formel nur bei der Wahl 1946 verfahren, wobei ausschließlich Vertreter für die Stadt Bremen, nicht jedoch für Bremerhaven gewählt wurden. Bei der ersten Wahl für das gesamte Land Bremen einschließlich Bremerhaven 1947 verwendete man bereits die reine Verhältniswahl. Hamburg wechselte zehn Jahre später ebenfalls von der Losers and Surplus Method hin zur reinen Verhältniswahl. Schleswig-Holstein hingegen beschloss für die Landtagswahl 1954 die Einführung der personalisierten Verhältniswahl. Neben dem Verschwinden der Losers and Surplus Method ist ein Trend hin zur personalisierten Verhältniswahl, mithin zu einem kompensatorischen System, auszumachen: In Baden-Württemberg, welches sich 1952 konstituierte, wurde von Anfang an nach diesem Modus gewählt. In Bayern und Hessen wechselte man für die zweite Landtagswahl 1950 von der reinen zur personalisierten Verhältniswahl, in Berlin erfolgte dieser Schritt zur Wahl 1958 und in Rheinland-Pfalz zur Landtagswahl 1991. In Bremen und Hamburg ist dieser Wechsel für die jeweils nächste Bürgerschaftswahl vorgesehen.8 Auch in allen neuen Bundesländern wurde das personalisierte Verhältniswahlrecht

7

8

In Bayern gab es keinen landesweiten Wahlkreis mit landesweiten Listen wie in den übrigen aufgeführten Bundesländern, sondern Mehrpersonenwahlkreise mit Wahlkreislisten, in denen nach reinem Verhältniswahlrecht gewählt wurde (Ritter/Niehuss 1987: 125). In Hessen wurden die Mandate teils nach Wahlkreislisten, teils nach Landeslisten vergeben (Schiller 2004: 227). In Bremen wurde die Bürgerschaft 2007 noch nach der reinen Verhältniswahl gewählt, die Änderung gilt ab der nächsten Wahl. In Hamburg wird die Bürgerschaft 2008 zum ersten Mal nach dem neuen System gewählt.

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Wahlsysteme

zu Beginn der 1990er Jahre eingeführt,9 sodass sich heute nur noch die Bremer Bürgerschaft und der Saarländische Landtag nach reinem Verhältniswahlrecht konstituieren. In Systemen mit reiner Verhältniswahl steht den Wählern je eine Stimme zur Verfügung. In den Bundesländern, in welchen das personalisierte Verhältniswahlrecht gilt, können die Stimmberechtigten eine oder zwei Stimmen vergeben. Bei nur einer Stimme wählt man einen Wahlkreiskandidaten und gleichzeitig auch dessen Partei – so in Baden-Württemberg und NordrheinWestfalen über den gesamten Beobachtungszeitraum hinweg. In Bayern, Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen gilt hingegen das Zweistimmensystem: Hier können die Stimme für den Wahlkreiskandidaten und die Listenstimme unabhängig voneinander vergeben werden (so genanntes „Stimmensplitting“). Den Wechsel vom Einzum Zweistimmensystem vollzog Berlin 1979, Hessen 1991, Niedersachsen 1990, Rheinland-Pfalz 1991 und Schleswig-Holstein 2000. Eine wesentliche Eigenschaft der Verhältniswahl ist die Abhängigkeit des Wahlergebnisses von der Art und Weise der Umrechnung der Stimmen- in Mandatsanteile. Grundsätzlich unterscheidet man diese Sitzzuteilungsverfahren in Divisoren- und Quotaverfahren (Nohlen 2004: 104ff.). Bei ersteren Verfahren werden die Stimmenzahlen der einzelnen Parteien durch eine Divisorenreihe geteilt. Die Ergebnisse werden in absteigender Reihenfolge geordnet, die Mandate werden, dieser Zahlenreihe von oben nach unten folgend, zugeteilt. Die Beschaffenheit der Divisorenreihe wirkt sich dabei auf die Proportionalität von Stimmen- und Sitzverteilung aus. So führt das d’Hondtsche Verfahren (Divisorenreihe 1, 2, 3, 4, 5,…) zu leichten Verzerrungen zugunsten größerer Parteien, wohingegen das Verfahren nach SainteLaguë (Divisorenreihe 1, 3, 5, 7, 9,…) annähernd proportionale Ergebnisse liefert (Taagepera/Shugart 1989: 48). Durch Quotaverfahren wird, wie bei Divisorenverfahren, eine möglichst proportionale Umrechnung von Stimmen in Mandate angestrebt, allerdings ist die Vorgehensweise eine andere (Taagepera/Shugart 1989: 30f.). Bei der in Deutschland verwendeten Variante (Hare-Niemeyer-Verfahren) wird zunächst die Stimmenzahl einer Partei durch die Zahl der insgesamt abgegebenen Stimmen geteilt und dann mit der Zahl der zu vergebenden Mandate multipliziert. Das Ergebnis dieser Rechnung gibt die Zahl der Mandate an, die jeder Partei zustehen. Nun bedarf es zweier weiterer Rechenschritte: Zuerst werden den Parteien Mandate in der Höhe ihres Ergebnisses vor dem Komma zugeteilt. Dann gehen die verbleibenden Mandate, in absteigender 9

Die ersten Landtagswahlen in den fünf neuen Ländern wurden allesamt auf Grundlage des 1990 von der Volkskammer verabschiedeten Länderwahlgesetzes durchgeführt. Folglich entsprechen sich die Wahlsysteme der neuen Länder für diese erste Wahl vollkommen. Es überrascht daher auch nicht, dass die von den neuen Ländern in der Folgezeit eingeführten Wahlsysteme ein im Vergleich zu den Westländern eher geringes Maß an Varianz aufweisen (vgl. Woyke 1992: 116).

Die Wahlsysteme der deutschen Bundesländer im Überblick

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Reihenfolge, an die Parteien mit den höchsten Nachkommaanteilen. Diese auch „Wahlzahlverfahren“ genannte Umrechnungsmethode begünstigt im Zweifel kleinere Parteien.10 Bei den Sitzzuteilungsverfahren war zunächst eine konvergierende Entwicklung in den Bundesländern erkennbar: Unmittelbar nach dem Ende des Zweiten Weltkrieges waren Divisorenverfahren nach d’Hondt weit verbreitet und das Quotaverfahren nach Hare-Niemeyer wurde lediglich in NordrheinWestfalen angewendet.11 Die Mandate in zehn der 16 aktuellen Länderparlamente wurden dagegen nach Hare-Niemeyer vergeben. Sachsen wechselte zur Landtagswahl 1994 von Hare-Niemeyer zu d’Hondt, Bremen zur Bürgerschaftswahl 2003 zu Sainte-Laguë. Tabelle 2.1: Die Wahlformeln und Sitzzuteilungsverfahren der Bundesländer

BE BB HB HH HE MV NI NW RP SL SN ST SH TH

Sitzzuteilung

d’Hondt d’Hondt

1 2

pV pV

d’Hondt Hare-Niemeyer

1 2

Stimmenanzahl

pV pV

Wahlformel

1 1

Wahl zum aktuellen Landtag

Stimmenanzahl

Wahlformel

d’Hondt d’Hondt d’Hondt und rV Hare-Niemeyer – – rV d’Hondt LSM (d’Hondt) rV d’Hondt – – pV d’Hondt pV Hare-Niemeyer WahlschlüsselrV verfahren rV d’Hondt – – – – LSM (d’Hondt) – –

Stimmenanzahl

pV rV

Sitzzuteilung

Wahlformel

Land BW BY

Sitzzuteilung

1. Wahl nach der Wiedervereinigung

1. Wahl nach 1945

1

pV

Hare-Niemeyer

2

pV

Hare-Niemeyer

2

– 1 1 1 – 1 1

pV rV rV pV pV pV pV

Hare-Niemeyer Hare-Niemeyer Hare-Niemeyer Hare-Niemeyer Hare-Niemeyer d’Hondt Hare-Niemeyer

2 1 1 2 2 2 1

pV rV rV pV pV pV pV

Hare-Niemeyer Sainte-Laguë Hare-Niemeyer Hare-Niemeyer Hare-Niemeyer d’Hondt Hare-Niemeyer

2 1 1 2 2 2 1

1

pV

Hare-Niemeyer

2

pV

Hare-Niemeyer

2

1 – – 1 –

rV pV pV pV pV

d’Hondt Hare-Niemeyer Hare-Niemeyer d’Hondt Hare-Niemeyer

1 2 2 1 2

rV pV pV pV pV

d’Hondt d’Hondt Hare-Niemeyer d’Hondt Hare-Niemeyer

1 2 2 2 2

Anmerkung: pV – personalisiertes Verhältniswahlrecht, rV – reines Verhältniswahlrecht, LSM – „Losers and Surplus Method“. Die „Losers and Surplus Method“ wendet das d’Hondtsche Verfahren nur auf einen Teil der über die Zweitstimmen zu verteilenden Parlamentssitze, den so genannten „Reservestock“ an (Lange 1975: 109). Die Vorschriften für die erste Wahl nach 10 Für weitergehende Beschreibungen sowie Rechenbeispiele zu den verschiedenen Sitzzuteilungsverfahren vgl. Nohlen (2004: 105) oder Taagepera und Shugart (1989: 30ff.). 11 Berlin benutzte bis zur Landtagswahl 1954 eine Kombination aus d’Hondt und HareNiemeyer (Ritter/Niehuss 1987: 130f.), in Rheinland-Pfalz wurde bis 1971 ein Quotaverfahren ähnlich Hare-Niemeyer verwendet (Koch-Baumgarten 2004: 337).

Wahlsysteme

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1945 beziehen sich auf die jeweils erste Landtagswahl der Bundesländer in ihren heutigen Grenzen. Das Saarland wird ab seinem Beitritt zur Bundesrepublik im Jahre 1957 betrachtet. Quellen: Massicotte (2003), Mielke und Reutter (2004), Ritter und Niehuss (1987), Woyke (1992, 1994, 1998, 2005), Woyke und Steffens (1987), eigene Recherchen.

Obgleich beide in den Bundesländern heutzutage angewandten Wahlformeln auf eine möglichst proportionale Umwandlung von Stimmen- in Mandatsanteile abzielen, kommt es bei der personalisierten Verhältniswahl durch die getrennte Auszählung von Wahlkreis- und Listenstimmen12 zu so genannten Überhängen: Diese entstehen, wenn eine Partei mehr Direktmandate erhält, als ihr nach ihrem Zweitstimmenanteil zustünden. Der jeweilige Landtag vergrößert sich um die Zahl dieser Überhangmandate, da man einem direkt gewählten Kandidaten sein Mandat nicht vorenthalten kann.13 Nohlen (2004: 323) nennt zwei Hauptursachen für die Entstehung von Überhängen: Erstens können durch Stimmensplitting Divergenzen zwischen Erst- und Zweitstimmenanteilen einer Partei entstehen. Zweitens kann es auch zur überproportionalen Repräsentation einer Partei kommen, wenn diese ihre Direktmandate sehr knapp gewinnt, wie dies häufig in Mehrheitswahlsystemen zu beobachten ist. Tabelle 2.2: Überhang- und Ausgleichsmandate (Stand 2005) Land BW BY BE BB HB HH HE MV NI NW RP SL SN ST SH TH

Einführung Überhangmandate

Einführung Ausgleichsmandate

1952 1950 1958 1990

1952 1974 1958 1994 nicht möglich, da reine Verhältniswahl nicht möglich, da reine Verhältniswahl

1954 1990 1947 1947 1991

1954 1994 1955 1958 1991 nicht möglich, da reine Verhältniswahl

1990 1990 1954 1990

1994 2002 1992 1994

In Hamburg wird ab der Bürgerschaftswahl 2008 das personalisierte Verhältniswahlrecht angewandt. Dabei sind sowohl Überhang- als auch Ausgleichsmandate vorgesehen. Quellen: Massicotte (2003), Mielke und Reutter (2004), Ritter und Niehuss (1987), Woyke (1992, 1994, 1998, 2005), Woyke und Steffens (1987), eigene Recherchen. 12 In Bayern werden zwar Direktmandate aufgrund der Erststimmenanteile vergeben. Jedoch werden zur Bestimmung der Mandatszahl einer Partei die Erst- und die Zweitstimmen zu Gesamtstimmenzahlen aufaddiert (Woyke 2005). 13 In Bayern muss jedoch auch ein Kandidat, der ein Direktmandat gewonnen hat, auf der Liste einer Partei stehen, welche die Sperrklausel überwunden hat.

Die Wahlsysteme der deutschen Bundesländer im Überblick

43

Um die Beeinträchtigungen der Proportionalität von Stimmen- und Sitzanteilen auszugleichen, finden sich in den Bundesländern mit personalisiertem Verhältniswahlrecht neben Überhangmandaten heute überall auch Ausgleichsmandate. Dabei werden Parteien, die aufgrund von Überhangmandaten anderer Parteien eigentlich unterrepräsentiert wären, zusätzliche Sitze zugesprochen, um so die Verteilung der Mandate wieder an die Verteilung der Wählerstimmen anzunähern. Erhebliche Bedeutung für die Proportionalität der Umrechnung von Stimmen in Mandate kommt auch den Sperrklauseln zu. Diesen Bestimmungen zufolge muss eine Partei landesweit einen festgelegten Mindestprozentsatz der Wählerstimmen erlangen, um in die Mandatsverteilung einbezogen zu werden. Heute gilt in allen Bundesländern eine Sperrklausel von 5%. Anfänglich war eine solche Regelung jedoch nicht allerorten vorgesehen. So führte Berlin die Sperrklausel zur Landtagswahl 1950 ein, Rheinland-Pfalz 1951, Hamburg 1957 und zuletzt Niedersachsen 1959. In Schleswig-Holstein erhöhte man die Sperrklausel für die Landtagswahl 1950 auf 7,5%, um der Parteienzersplitterung vorzubeugen, kehrte jedoch ab der nächsten Wahl wieder zur alten Regelung zurück. In Bayern gilt die 5%-Klausel erst seit 1974. Vorher war eine Schwelle von 10% vorgesehen. Eine Ausnahme von der Sperrklausel stellt die Grundmandats- oder Alternativklausel dar. Nach dieser Regelung verliert die Sperrklausel für eine Partei ihre Gültigkeit, wenn diese Partei eine bestimmte Zahl an Direktmandaten erringt. Solche Regelungen sind in Schleswig-Holstein seit 1947, in Berlin seit 1958 sowie in Brandenburg und Sachsen seit 1990 vorgesehen. In Sachsen sind dabei zwei Mandate direkt zu gewinnen, in den übrigen drei Ländern genügt eines. Da die Regelung auf der Erringung von Direktmandaten beruht, welche nur in personalisierten Verhältniswahlsystemen zu finden sind, bleibt die Möglichkeit der Einführung einer Grundmandatsklausel prinzipiell auf diese Systeme beschränkt. Jedoch besteht auch in reinen Verhältniswahlsystemen die Möglichkeit, bei der Festsetzung der so genannten lokalen Sperrklausel Rücksicht auf regionale Schwerpunktparteien zu nehmen (Blais/Massicotte 2002: 51): In Bayern wurde der erste Landtag 1946 durch reine Verhältniswahl mit einer Sperrklausel von 10% gewählt, die jedoch nur in einem Regierungsbezirk14 erreicht werden musste, um bei der Verteilung der Stimmen im gesamten Land berücksichtigt zu werden. Eine ähnliche Regelung existiert in Bremen. Hier wird die Sperrklausel von 5% getrennt für die beiden Wahlbereiche Bremen und Bremerhaven berechnet. Eine Überwindung dieser Hürde in nur einem dieser Wahlbereiche führt zur Berücksichtigung der Stimmen der betreffenden Partei in eben diesem Wahlbereich, nicht jedoch im jeweils anderen. 14 In Bayern entsprechen die Wahlkreise den sieben Regierungsbezirken.

Wahlsysteme

44

Die Wahlsysteme der Bundesländer unterscheiden sich weiterhin in der Anzahl und Art der Mandate, die vergeben werden. Ein erster Blick auf Tabelle 2.3 offenbart kein einheitliches Muster und auch keine eindeutige Entwicklungstendenz. Betrachtet man jedoch die Länder der britischen Zone (Hamburg, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen und Schleswig-Holstein), so wurde in diesen Ländern eine deutlich größere Zahl an Direktmandaten im Verhältnis zu Listenmandaten vergeben.15 In den neuen Bundesländern wurde die erste Landtagswahl 1990 nach einem einheitlichen Wahlrecht durchgeführt und so findet sich auch heute noch überall ein ausgeglichenes Verhältnis zwischen Direkt- und Listenmandaten. Die Differenz zwischen gesetzlicher und tatsächlicher Mandatszahl lässt sich auf die jeweils unterschiedliche Anzahl an Überhangs- und Ausgleichsmandaten zurückführen. Tabelle 2.3: Gesetzliche und tatsächliche Landtagsgrößen 1. Wahl nach 1945 Land

BW BY BE BB HB HH HE MV NI NW RP SL SN ST SH TH

gesetzlich (direkt)

tatsächlich

120 (74) 180 (0) 130 (0) – 100 (64) 110 (84) 90 (0) – 149 (95) 200 (150) 101 (0) 50 (0) – – 70 (42) –

121 180 130 – 100 110 90 – 149 216 101 50 – – 70 –

1. Wahl nach der Wahl zum aktuellen Landtag Wiedervereinigung (Stand 2005) gesetzlich gesetzlich tatsächlich tatsächlich (direkt) (direkt) 120 (70) 204 (104) 200 (120) 88 (44) 100 (0) 121 (0) 110 (55) 66 (33) 155 (100) 201 (151) 101 (51) 51 (0) 160 (80) 98 (49) 75 (45) 88 (44)

146 204 241 88 100 121 110 66 161 231 101 51 160 106 89 89

120 (70) 180 (92) 130 (78) 88 (44) 83 (0) 121 (0) 110 (55) 71 (36) 155 (100) 181 (128) 101 (51) 51 (0) 120 (60) 99 (49) 69 (40) 88 (44)

128 180 141 88 83 121 110 71 183 187 101 51 124 115 69 88

Lautet die Anzahl an Direktmandaten 0, so wurde nach reiner Verhältniswahl gewählt. Quellen: Massicotte (2003), Mielke und Reutter (2004), Ritter und Niehuss (1987), Woyke (1992, 1994, 1998, 2005), Woyke und Steffens (1987), eigene Recherchen.

Die Entwicklung der Wahlsysteme auf der Länderebene lässt sich zumindest teilweise als Annäherung an das Wahlsystem auf Bundesebene erklären (Scarrow 2001: 69f.). So gilt seit der Verabschiedung des Wahlgesetzes vom 07.05.1956 auf nationaler Ebene die personalisierte Verhältniswahl. Jeder Wähler verfügt dabei über zwei Stimmen: Die erste gibt er für einen Kandidaten im Wahlkreis ab, die zweite für eine Parteiliste. Zunächst erhält jede 15 In Hamburg wird seit 1957 nach reiner Verhältniswahl gewählt, weswegen ab diesem Zeitpunkt keine Direktmandate mehr möglich waren.

Der Disproportionalitätsgrad von Wahlsystemen

45

Partei nach dem Hare-Niemeyer-Verfahren eine Anzahl an Parlamentssitzen, die ihrem Anteil an Zweitstimmen entspricht. Von dieser Zahl werden die erreichten Direktmandate abgezogen. Die übrigen Sitze werden auf die Landesverbände in Relation zu deren Beitrag zum Parteigesamtergebnis verteilt und von diesen anhand der Landesliste besetzt. Übersteigt die Zahl der Direktmandate den über die Zweitstimme gewonnenen Anteil an Parlamentssitzen, so werden diese als Überhangmandate an die erfolgreichen Wahlkreiskandidaten vergeben, die Gesamtzahl der Bundestagssitze erhöht sich für die entsprechende Legislaturperiode um diese Sitze. Um eine Zersplitterung des Parteiensystems zu verhindern, gilt bei Bundestagswahlen eine 5%Sperrklausel. Gewinnt eine Partei in einem Bundesland allerdings mindestens drei Direktmandate, so wird sie in das Sitzverteilungsverfahren aufgenommen.16

2.3 Der Disproportionalitätsgrad von Wahlsystemen Welche Möglichkeiten gibt es nun, die Wahlsysteme der Bundesländer auf dem von Arend Lijphart eingeführten Kontinuum zwischen Mehrheits- und Konsensusdemokratie einzupassen? Zunächst wird, Lijpharts Vorgehen replizierend, der Disproportionalitätsgrad durch den Gallagher-Index erfasst. Im Wesentlichen handelt es sich dabei um den Vergleich der Wählerstimmen- sowie der Mandatsanteile einer Partei. Basierend auf Wahlergebnissen stellt dieser Index jedoch lediglich eine mittelbare Messung des Wahlsystems von der Output-Seite her dar. Nach einer Kritik an diesem Vorgehen wird ein alternativer Index vorgestellt, der verschiedene institutionelle Aspekte kombiniert und so eine unmittelbare Abbildung der Eigenschaften des Wahlsystems von der Input-Seite her vornimmt.

2.3.1 Disproportionalität nach Wahlergebnissen Wahlen und Wahlsystemen werden vor allen Dingen zwei Wirkungen zugesprochen: Sie strukturieren das Parteiensystem und beeinflussen die Wahlentscheidungen der Bürger. Duverger (1962) bezeichnet diese als mechanische und psychologische Effekte. Mechanische Effekte wirken auf die Anzahl der Parteien, indem sie die „Übertragung von Stimmen in Mandate“ festlegen (Nohlen 2004: 56). Psychologische Effekte dagegen können Wähler dazu bringen, für ihre zweite statt für die erste Präferenz abzustimmen, um ihre Stimme nicht an vermutlich wenig erfolgreiche Parteien zu verschwen16 Zum Wahlsystem der Bundesrepublik Deutschland vgl. Korte (2005), Nohlen (2004) oder Rudzio (2006).

Wahlsysteme

46

den (Riker 1982: 761). Diese Effekte von Duvergers Gesetz besagen, dass Mehrheitswahlsysteme tendenziell zu Zwei-Parteien-Systemen führen und Verhältniswahlsysteme zu Mehr-Parteien-Systemen (Duverger 1962, 1986).17 Eine Möglichkeit, mechanische Effekte von Wahlsystemen zu messen, stellt die Berechnung ihrer Disproportionalität dar.18 Darunter versteht man die Abweichung zwischen dem Anteil der Wählerstimmen, die eine Partei bei einer Wahl erhält und dem Anteil an Parlamentssitzen, der ihr nach der Stimmenauszählung zugeteilt werden. Die Wichtigkeit der Frage nach der Über- oder Unterrepräsentation von Parteien lässt sich an der Zahl der entwickelten Indizes zu ihrer Bestimmung ablesen. Die bekanntesten werden im Folgenden kurz vorgestellt: Der erste Versuch zur Messung des Disproportionalitätsgrades von Wahlsystemen wurde von Douglas W. Rae (1967) unternommen. Sein Index I summiert die absolute Abweichung zwischen den Wählerstimmen- (vi) und Sitzanteilen (si) und teilt sie durch die Anzahl der Partei(en):

I=

1 ¦ vi − si n

Parteien mit weniger als 0,5% Stimmenanteil werden aus der Analyse ausgeschlossen, um das Ergebnis nicht zu verzerren. Dennoch wird Rae für die Empfindlichkeit seines Indexes gegenüber einer großen Anzahl kleiner Parteien kritisiert, die zu einer Fehleinschätzung des tatsächlichen Disproportionalitätsgrades führen kann (Lijphart 1994, 1999). Ein weiterer Disproportionalitätsindex stammt von John Loosemore und Victor J. Hanby (1971: 468). Er misst die Verzerrung D als Ausmaß, in dem die Verteilung der gewonnenen Sitze (si) nicht die Verteilung der abgegebenen Stimmen (vi) für alle Parteien widerspiegelt:

D=

1 ¦ vi − si 2

17 Duvergers Arbeit wurde zum Teil heftig kritisiert. Sartori (1986: 45) beispielsweise bezeichnet seine Gesetze als methodologisch und substanziell schwach. Des Weiteren argumentiert er, dass kein Wahlsystem die Anzahl der relevanten Parteien auf der nationalen Ebene auf zwei reduzieren kann, es sei denn die beiden Parteien sind gleichzeitig die relevanten Konkurrenten in jedem einzelnen Wahlkreis (Sartori 1986: 55). Den Verhältniswahlsystemen spricht er aus logischen Gründen die Multiplizierungsfunktion ab: Verhältniswahlsysteme sollen die Präferenzverteilung in der Bevölkerung widerspiegeln, daher kann ein multiplizierender Effekt per Definition nicht eintreten (Sartori 1986: 57). 18 Da sich die vorliegenden Ausführungen auf die Makroebene konzentrieren, werden die psychologischen Effekte von Wahlsystemen, welche die individuelle Entscheidungsgenese beim Wahlakt beleuchten, nicht weiter untersucht.

Der Disproportionalitätsgrad von Wahlsystemen

47

Im Vergleich zu Rae’s I besitzt D den Vorteil, dass kleine Parteien nicht aus der Messung ausgeschlossen werden müssen, allerdings tendiert auch D dazu, den Disproportionalitätsgrad in Vielparteiensystemen zu überschätzen (Lijphart 1994: 60). Ein dritter Disproportionalitätsindex wurde von Michael Gallagher (1991: 40) entwickelt. Der least-squares-Index LSQ19 quadriert die Stimmen-SitzeDifferenz für jede Partei, addiert die Werte auf, dividiert die Summe durch zwei und zieht aus dem Quotienten die Quadratwurzel:

LSQ =

§1 2· ¨ ¦(vi − si ) ¸ ©2 ¹

Damit misst er, wie Loosemore und Hanby (1971), die Disproportionalität pro Wahl und nicht wie Rae’s I pro Partei. Die kleinen Parteien werden als eine einzige „andere“ Partei aufgefasst, was auch hier zu einer Überschätzung der tatsächlichen Disproportionalität führen kann (Lijphart 1994: 61).20 Im Gegensatz zu den anderen genannten Indizes besitzt LSQ jedoch den Vorteil, dass er durch die Gewichtung der Abweichungen zwischen Sitz- und Stimmenanteilen anhand ihrer eigenen Werte große und wichtige Abweichungen viel stärker in das Ergebnis eingehen lässt als kleine und weniger bedeutende (Lijphart 1999: 158). Daher verwendet Lijphart diesen Index, um die institutionellen Rahmenbedingungen des Wahlsystems zwischen Mehrheits- und Konsensusdemokratie einzuordnen. Abbildung 2.1 gibt einen Überblick über die Werte des Disproportionalitätsgrades nach Gallagher in den deutschen Bundesländern über verschiedene Zeitperioden hinweg. In die Berechnung einbezogen wurden alle Parteien, die bei der jeweiligen Landtagswahl mindestens 1% der Wählerstimmen auf sich vereinigen konnten. Berücksichtigt man nur die tatsächlich in die Parlamente eingezogenen Parteien, lässt man unter Umständen einen beachtlichen Teil der abgegebenen Stimmen außer Acht.21 Der Disproportionalitätsgrad würde dadurch unterschätzt, denn durch die Quadrierung der Differenz von Mandats- und Stimmenanteilen erlangt eine Partei, die knapp an der Sperrklausel von 5% scheitert, einen beachtenswerten Einfluss auf den GallagherWert. Durch selbige Operation wird der Effekt von Parteien mit weniger als 1% der Stimmen hingegen minimiert.

19 Häufig findet sich auch die Bezeichnung G als Abkürzung für den Gallagher-Index. 20 Dieses Vorgehen kritisieren auch Gallagher und Mitchell (2005: 602ff.) und Taagepera (1997). 21 In Thüringen entfielen beispielsweise bei der Landtagswahl 2004 über 15% der Stimmen auf Parteien, die nicht ins Parlament einzogen, darunter die FDP und die Grünen.

Wahlsysteme

48

Abbildung 2.1: Der Disproportionalitätsgrad nach Gallagher 1946 - 1960

1961 - 1974

10

10

8

8

6

6

4

4

2

2

0

BW BY BE HB HH HE NI NW RP SL SH

0

1975 - 1989

1990 - 2005

10

10

8

8

6

6

4

4

2

2

0

BW BY BE HB HH HE NI NW RP SL SH

BW BY BE HB HH HE NI NW RP SL SH

0

BWBYBE BB HBHHHEMV NINWRP SL SN ST SH TH

Quelle: Eigene Berechnungen. Die verwendeten Daten entstammen Woyke (2005) und wurden durch eigene Recherchen ergänzt.

Die Aufteilung der Zeiträume des Gallagher-Indexes erfolgte nach den Phasen, die das deutsche Parteiensystem der Literatur nach durchlaufen hat.22 Vergleicht man die Schaubilder der einzelnen Perioden, so fällt auf, dass der durchschnittliche Disproportionalitätsgrad der Bundesländer in der Zeit vor 1960 deutlich über dem des Zeitraums zwischen 1961 und 1974 liegt. Die dritte Spanne gleicht der zweiten, größere Veränderungen lassen sich erst wieder nach der Wiedervereinigung feststellen. An der Spitze liegen Bayern, Bremen und Mecklenburg-Vorpommern, die niedrigsten Werte finden sich in Hessen und Nordrhein-Westfalen. Der Gesamtmittelwert für diesen Zeitraum liegt bei 4,61. Die alten Bundesländer und Berlin weisen einen Durchschnittswert von 4,42 auf, der der neuen Bundesländer liegt mit 4,93 etwas höher. Den Einfluss des Disproportionalitätsgrads eines Wahlsystems auf das politische System untersucht Lijphart (1999: 169) durch die Überprüfung eines Zusammenhangs zwischen dem Disproportionalitätsgrad und der effektiven Parteienzahl im Parlament (EPZ). Eine geringere EPZ deutet dabei auf ein höheres Maß an Machtkonzentration und damit auf eine Konkurrenzdemokratie hin. Wenn nun nachgewiesen werden kann, dass niedrige EPZ22 Zur Entwicklung des Parteiensystems vgl. Kapitel 3 (Parteiensysteme).

Der Disproportionalitätsgrad von Wahlsystemen

49

Werte vor allem in Bundesländern mit einem hohen Disproportionalitätsgrad zu finden sind, so kann ein disproportionales Wahlsystem als konkurrenzdemokratisch klassifiziert werden. Abbildung 2.2:

Gallagher-Index und Effektive Parteienzahl 1990 bis 2005 BE

3.5

Effektive Parteienzahl 1990 - 2005

ST

3 BW

BB HH

MV

HB

HE RP NW

2.5

SH

SN

TH

NI

SL BY 2 2

3

4 5 Gallagher-Index 1990 - 2005

6

7

Quelle: Eigene Berechnungen.

Eine Korrelation zwischen dem Durchschnittswert des Gallagher-Indexes für den Zeitraum 1990 bis 2005 mit der EPZ sollte wie bei Lijphart (1999: 169) zu einem negativen Zusammenhang führen. Tatsächlich erhält man einen Pearsonkoeffizienten von -0,18, der jedoch nicht signifikant ist (p=0,5).23 Die Wahlsysteme der Bundesländer lassen sich also auf diese Weise nicht endgültig als konkurrenz- bzw. konsensdemokratisch einordnen.24

23 Ein Koeffizient von +1 oder -1 deutet auf einen perfekten linearen Zusammenhang, 0 dagegen auf keinen linearen Zusammenhang hin. Auf eine Korrelation der Werte vor der Wiedervereinigung wurde aufgrund der geringen Fallzahl verzichtet. Zur Möglichkeit der Verwendung von Signifikanztests bei Vollerhebungen siehe Diekmann (2005: 600) und Freitag (2005: FN 13). 24 An dieser Stelle muss jedoch erwähnt werden, dass sich die EPZ nur auf die jeweils im Parlament vertretenen Parteien bezieht, während in die Berechnungen des Gallagher-Indexes alle Parteien über 1% der Wählerstimmen eingeflossen sind. Letzterer würde, wie oben angeführt, ansonsten unterschätzt, die EPZ würde durch die Inklusion zusätzlicher Parteien dagegen überschätzt.

50

Wahlsysteme

Zu dieser Verwendung des Gallagher-Indexes sowie zu den Rückschlüssen, die Lijphart daraus zieht, merkt Taagepera (2003: 4) an, dass der Disproportionalitätsgrad keine unmittelbaren Folgerungen auf die institutionellen Strukturen des Wahlsystems zulasse, sondern vielmehr deren Wirkungen messe. Statt eines Output-Indexes wie der von Gallagher müsse ein Instrument verwendet werden, das die Input-Seite des Systems misst. Nach Cox und Shugart (1991: 350) existiert eine Vielzahl möglicher Quellen elektoraler Disproportionalität: „Studies such as Gallagher’s thus tell us something, not about the electoral formulas used in each country, but about the whole system of variables that affect proportionality“. Gallagher (1991: 43ff.) selbst nennt beispielsweise die unterschiedliche Repräsentation und die Verwendung von Sperrklauseln als institutionelle Ursachen. Die Kritik von Cox und Shugart trifft auch auf die deutschen Bundesländer zu: Vergleicht man erstens die Ergebnisse verschiedener Landtagswahlen eines Bundeslandes miteinander, so kann man voneinander abweichende Disproportionalitätsgrade ohne Änderungen am Wahlsystem feststellen.25 Der Gallagher-Index wird in diesen Fällen von anderen Faktoren als den institutionellen Rahmenbedingungen alleine beeinflusst. Eine Möglichkeit sind die von Gallagher genannten Sperrklauseln. Der Einfluss der heute in allen Bundesländern verwendeten 5%-Hürde variiert mit der Stärke der Partei: Auf große Parteien ist der Einfluss als eher gering einzuschätzen. Für kleine Parteien kann nur ein Prozentpunkt den Unterschied zwischen dem Einzug in das Landesparlament oder dem Scheitern an der Hürde ausmachen. Fehlen mehreren kleinen Parteien diese entscheidenden Stimmen, so bleibt ein relativ großer Teil der Wählerstimmen bei der Mandatsvergabe unberücksichtigt. Durch diesen Interaktionseffekt steigt der Disproportionalitätsgrad in Abhängigkeit zum Wahlergebnis an, ohne dass die institutionellen Vorschriften verändert wurden. Personalisierte Verhältniswahlsysteme, wie sie in 13 Bundesländern zur Wahl des aktuellen Landtags benutzt wurden, weisen zweitens eine weitere mögliche Quelle für Disproportionalität auf: Überhangmandate.26 Da die gesetzliche Anzahl der Parlamentssitze entsprechend erhöht wird, entsteht eine Situation der unterschiedlichen Repräsentation (malapportionment):27 Das Verhältnis zwischen Stimmen- und Mandatsanteilen der einzelnen Parteien wird durch die zusätzlichen Mandate verzerrt, die Wählerstimmen, die zu diesen Überhängen geführt haben, sind relativ mehr wert als die übrigen. Um den Wahlrechtsgrundsatz der Gleichheit der Stimmen nicht zu verletzen, werden Ausgleichsmandate an die anderen Parteien vergeben. Das Parlament 25 Der Gallagher-Index für Baden-Württemberg schwankt so zum Beispiel im gesamten Untersuchungszeitraum zwischen 0,99 und 5,02, ohne dass seit 1952 Änderungen am Wahlsystem vorgenommen worden wären. 26 Vgl. Kapitel 2.2.2 sowie Nohlen (2004: 322). 27 Zum Zusammenhang von Disproportionalität und unterschiedlicher Repräsentation siehe beispielsweise Gallagher (1991).

Der Disproportionalitätsgrad von Wahlsystemen

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vergrößert sich dadurch weiter, doch die Relation der Parteien zueinander wird wiederhergestellt, zumindest dann, wenn Mandate bis zum vollen Verhältnisausgleich verteilt werden. Ohne diesen Ausgleich wird die Disproportionalität, die Abweichung zwischen gewonnenen Wählerstimmen und erlangten Parlamentssitzen, durch das Wahlergebnis erhöht. Wie Jesse (2001: 521) argumentiert, sind Überhangmandate tatsächlich „keine notwendige Folge des personalisierten Wahlrechts – nur in Ausnahmefällen führt Stimmensplitting zu Überhangmandaten – sondern von anderen Faktoren abhängig“, beispielsweise einer hohen Anzahl ungültiger Stimmen oder einer geringen Wahlbeteiligung. Betrachtet man drittens die Wahlergebnisse der Landtagswahlen im Vergleich zu den Bundestagswahlen, so stellt man teils erhebliche Unterschiede fest, denn oft gelangen Regional- oder Protestparteien in die Landesparlamente, die bei nationalen Wahlen in aller Regel chancenlos waren.28 Die Länder dienen zudem bisweilen als Experimentierfeld für neue politische Vereinigungen. Aufgrund dieser größeren Vielfalt variieren die Wahlbeteiligung und die Ergebnisse von einer Landtagswahl zur nächsten stärker als auf der von Lijphart untersuchten nationalstaatlichen Ebene. Hinzu kommt viertens, dass Landtagswahlen den Ruf haben, als Protestoder Sanktionswahlen und als Stimmungsbarometer für die Bundesregierung zu dienen, was besonders an den seit 1972 häufig zu beobachtenden unterschiedlichen Mehrheiten in Bundestag und Bundesrat festgemacht wird (Decker/von Blumenthal 2002; Dinkel 1977). Die Wähler, so die Argumentation, nutzen die Landtagswahlen eher als Möglichkeit, die Arbeit der Bundesregierung zu evaluieren, anstatt die jeweilige Landesregierung zu beurteilen. Hough und Jeffery (2003: 81ff.) dagegen kritisieren diese Sichtweise vor allem für die Zeit nach 1990. Durch die zunehmende Heterogenität der Bevölkerung auf der einen und der Bundesländer auf der anderen Seite entwickelten Landtagswahlen ihrer Meinung nach seit der Wiedervereinigung zunehmend eine eigene Dynamik, sodass man von einer „Entkoppelung“ der Wahlvorgänge sprechen könne. Statt einer Sanktionierung zeige sich nun vielmehr „ein ‚Mehr-Ebenen-Wahlverhalten‘, wobei die Wähler unterschiedliche Wahlentscheidungen mit unterschiedlichen Begründungen für die Bundesebene verglichen mit der Landesebene treffen“ (Hough/Jeffery 2003: 81). Hinter der individuellen Stimmabgabe eines jeden Bürgers stehen damit verschiedenste Wahlstrategien, die sich schlussendlich im Wahlergebnis niederschlagen. Dieses Wahlergebnis wiederum benutzt der Gallagher-Index zur Bestimmung des Disproportionalitätsgrades eines Wahlsystems und misst folglich die subjektiven Überlegungen der Bevölkerung implizit mit. 28 Ein Beispiel dafür wäre der große Erfolg der Schill-Partei bei der Wahl 2001 in Hamburg, der sie auf Anhieb in die Regierung katapultierte und bundespolitische Begehren weckte, die sich allerdings nicht erfüllten. Eine große Ausnahme stellen wiederum die Grünen dar, die nach Erfolgen auf der Landesebene auch zu bundesweiter Bedeutung gelangen konnten.

Wahlsysteme

52

Es scheint daher angebracht, einen Input-Index zur Analyse der Wahlsysteme in den deutschen Bundesländern zu entwickeln, der durch die Konzentration auf die institutionellen Vorschriften die Probleme der möglichen Verzerrung der Disproportionalität durch das Wahlergebnis umgeht.

2.3.2 Disproportionalität des Wahlsystems Nach Lijphart (1999: 185f.) zeichnen sich Wahlsysteme in Konsensusdemokratien dadurch aus, dass sie gesellschaftliche Interessenslagen so adäquat wie möglich in der Arena repräsentativer Entscheidungen abbilden. Grundsätzlich sehen alle Bundesländer reine Verhältniswahlsysteme oder kompensatorische Mischwahlsysteme vor, wodurch sie in Bezug auf ihr Wahlsystem als Konsensusdemokratien charakterisiert werden könnten (vgl. Kapitel 2.2.1). Eine solche Einordnung verdeckt jedoch die tatsächlich existierenden Unterschiede in der Feinjustierung und ermöglicht keine analytische Differenzierung der Untersuchungseinheiten (Schmidt 2000b: 346).29 Um einen aussagekräftigen Vergleich der Wahlsysteme der Bundesländer realisieren zu können, wurde ein vergleichsweise enger Fokus gewählt, der auch kleinere Abweichungen erfasst.30 Diese Unterschiede werden anhand dreier institutioneller Variablen gemessen, von welchen ein Einfluss auf die Proportionalität der Umrechnung von Stimmen in Mandate anzunehmen ist. Diese Messung des Proportionalitätsgrads der Wahlsysteme der Bundesländer wird mittels eines additiven Indexes durchgeführt. Den einzelnen Indikatoren werden nach dem in Tabelle 2.4 abgebildeten Schema Werte zwischen „0“ (niedrig) und „1“ (hoch) zugewiesen. Der Wert des Gesamtindexes ergibt sich dann als Durchschnittswert der drei Indikatorenwerte je Bundesland zum Zeitpunkt t und liegt ebenfalls zwischen „0“ und „1“. Der Index berechnet sich als: Wahlsystemindex (X)t

Wahlformelt + Sitzzuteilungsverfahrent + Sperrklauselt 3

29 Siehe auch Abromeit (2004) zur Notwendigkeit der Messung von graduellen Unterschieden in der als homogen geltenden Gruppe der „westlichen Demokratien“. 30 Diese Fokussierung wurde durch die Konzentration auf die zwischen 1946 und 2005 in den Bundesländern vorkommenden Varianten der Verhältniswahl erreicht. Die übrigen existierenden Wahlsysteme, mehrheitlich Mehrheitswahlsysteme, werden hier nicht weiter beachtet.

Der Disproportionalitätsgrad von Wahlsystemen

53

Tabelle 2.4: Wahlsystemindex für die Bundesländer Indikator

1) Wahlformel 2) Sitzzuteilungsverfahren 3) Sperrklausel in %/ Alternativklausel Gesamtwert

Niedrig 0 Losers and Surplus Method

0,25

Proportionalitätsgrad … 0,5 0,75 Pers. VerPers. hältnisVerhältniswahl (AM) wahl (am)

0

Reine Verhältniswahl Sainte-Laguë Hare-Niemeyer

D’Hondt >5

Hoch 1

> 5 AK

0 < SK
5 …

0 < SK
5 AK

Keine 1

Anmerkungen: Pers. Verhältniswahl – Personalisierte Verhältniswahl, am – keine Ausgleichsmandate, AM – Ausgleichsmandate, AK – Alternativklausel, SK – Sperrklausel.

Ein niedriger Proportionalitätsgrad eines Bundeslandes sollte dabei nicht als ein striktes Zeichen für das Vorliegen eines mehrheitsdemokratischen Wahlsystems interpretiert werden. Vielmehr ist ein niedriger Wert als Zeichen für die Beimischung von Elementen der Mehrheitswahl zum Idealtyp der Verhältniswahl zu werten – und damit als eine Tendenz in Richtung Machtkonzentration innerhalb eines insgesamt konsensdemokratischen Rahmens. Die dem Index zugrunde liegenden Daten entstammen den Landesverfassungen, Landtagswahlgesetzen und -ordnungen der Bundesländer sowie Mielke und Reutter (2004), Ritter und Niehus (1987), Woyke (1992, 1994, 1998, 2005) und Woyke und Steffens (1987) und umfassen den Zeitraum zwischen 1946 und 2005. Wurden in einem Bundesland die Verfahrensregeln im Untersuchungszeitraum geändert, so werden die alte und die neue Regelung getrennt bewertet. Die Werte fließen entsprechend ihrer Geltungsdauer in Jahren in den Index ein. Die Wahlformel (Indikator 1) gibt an, nach welchem Modus die Bevölkerung ihre Vertreter wählt. Um die verschiedenen Varianten der in den Bundesländern verwendeten Wahlformeln miteinander vergleichen zu können, werden bei der Kategorisierung auch die Ausgleichsmandate berücksichtigt. Das Vorhandensein oder Fehlen von Ausgleichsmandaten hat Auswirkungen auf die Proportionalität eines Wahlsystems. Im personalisierten Verhältniswahlrecht, das den Bürgern die Möglichkeit bietet, einen Direktkandidaten und eine Partei zu wählen, kann es vorkommen, dass eine Partei mehr Direktmandate gewinnt, als ihr Zweitstimmensitze zustehen. Im Normalfall wird die Parlamentsgröße um diese Überhangmandate erhöht, was zu Verzerrungen im Verhältnis zwischen den Parteien führt. Um dies zu verhindern, bekommen die anderen Parteien Ausgleichsmandate zugeteilt. Die Anzahl der Parlamentarier insgesamt erhöht sich dadurch zwar weiter, jedoch bleibt die Relation der Parteien untereinander wie durch den Bürger gewählt bestehen. Im reinen Verhältniswahlrecht können Überhangmandate systembedingt nicht vorkommen, Ausgleichsmandate sind daher nicht notwendig.

54

Wahlsysteme

In den Index gehen beide Elemente, die Wahlformel und die Ausgleichsmandate, als ein kombinierter Indikator ein. Den niedrigsten Wert bekommt ein Bundesland für die Jahre zugewiesen, in denen die Losers and Surplus Method verwendet wurde, welche den majoritären und disproportionalen Gedanken viel stärker betont, indem sie große Parteien deutlich bevorzugt (Massicotte 2003: 4). Diese Einordnung entspricht auch den in Kapitel 2.2.1 dargestellten theoretischen Überlegungen, nach denen parallele Wahlsysteme in Richtung Mehrheitswahlsysteme und damit in Richtung Machtkonzentration tendieren. Die reine Verhältniswahl wird als konsensdemokratischste und proportionalste aller Formeln angesehen, weil sie die Inklusion aller Meinungen zum Ziel hat, das personalisierte Verhältniswahlrecht als kompensatorisches Mischwahlsystem liegt dagegen mit 0,5 in der Mitte (vgl. Lijphart 1994, 1999; Norris 2004: 40ff.). Allerdings erhält ein Bundesland für den Zeitraum, in dem es Ausgleichsmandate vorsieht, einen Indikatorwert von 0,75: Hier ist davon auszugehen, dass der Ausgleich von Überhangmandaten die proportionale Präferenzabbildung der Bevölkerung fördert, da das tatsächliche Verhältnis zwischen den Parteien näherungsweise wiederhergestellt wird. Das Sitzzuteilungsverfahren (Indikator 2) wird als eines der entscheidenden Kriterien für den Ausgang einer Wahl bewertet, da jedem Verfahren bestimmte Eigenschaften zugesprochen werden (Nohlen 2004: 101). In den deutschen Bundesländern kamen im Untersuchungszeitraum drei Verfahren zur Anwendung: d’Hondt, Hare-Niemeyer und Sainte-Laguë. Der d’HondtFormel wird eine Bevorzugung der großen Parteien zugeschrieben, weswegen sie als das am wenigsten proportionale Verfahren mit dem Wert 0 bewertet wird (vgl. Lijphart 1994, 1999).31 Dem zweiten gebräuchlichen Divisorverfahren, der Sainte-Laguë-Methode, wird hingegen bescheinigt, dass sie zu nahezu proportionalen Ergebnissen führt, weil sie weder große noch kleine Parteien bevorzugt (Blais/Massicotte 2002; Lijphart 1994: 23; Nohlen 2004). Daher wird ihr der Maximalwert 1 zugeordnet. Als ebenfalls nahezu proportional wird das Wahlzahlverfahren nach Hare-Niemeyer bezeichnet, weswegen auch diesem Verfahren der Wert 1 zugewiesen wird (Blais/Massicotte 2002; Lijphart 1994: 23). Mehrheitswahlsysteme, die nach Duverger’s Gesetz große Parteien bevorzugen und dadurch zu einem Zwei-Parteien-System tendieren, benötigen normalerweise keine formellen Sperrklauseln (Indikator 3). In Verhältniswahlsystemen finden sich solche gesetzlichen Regelungen dagegen recht häufig, obwohl der faktische Ausschluss kleiner Parteien dem Exaktheitsgedanken eigentlich zuwiderläuft. Das Bundesverfassungsgericht hat jedoch in mehreren Urteilen bestätigt, dass eine Sperrklausel zulässig ist, um eine Par-

31 Nohlen (2004: 106) weist allerdings explizit darauf hin, dass das Verfahren oftmals zu negativ bewertet wird.

Der Disproportionalitätsgrad von Wahlsystemen

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teienzersplitterung zu verhindern und so die Funktionsfähigkeit des Parlaments zu sichern.32 Ebenfalls zulässig sind Alternativklauseln (Indikator 3): Grundmandatsklauseln ermöglichen es kleinen Parteien durch die Erreichung von Direktmandaten die eigentliche Sperrklausel zu umgehen und somit bei der Vergabe der Mandate mit ihrer Gesamtstimmenzahl berücksichtigt zu werden.33 Auch lokale Sperrklauseln, wie beispielsweise in Bremen, begünstigen regionale Schwerpunktparteien. In den Index gehen Sperr- und Alternativklauseln kombiniert ein. Den Minimalwert von Null erhält ein Bundesland, dessen Sperrklausel bei über 5% liegt und das keine Grundmandatsklausel erlaubt. Der Maximalwert von eins wird dagegen einem Bundesland zugewiesen, das keine Sperrklauseln vorgibt, womit folglich auch keine Alternativklauseln notwendig sind. Wahlsysteme lassen sich durch eine Vielzahl weiterer Indikatoren beschreiben, denen entweder keine Auswirkung auf den Proportionalitätsgrad des Wahlsystems zuzuschreiben ist oder die für die Länderebene keine Relevanz haben. Obwohl sie bei der Indexbildung nicht berücksichtigt werden, sollen diese hier dennoch kurz vorgestellt werden. Der eingangs präsentierten Definition von Schmidt (1995: 1057f.) folgend soll dabei nach Indikatoren der Stimmabgabe einerseits und der Stimmverrechnung andererseits unterschieden werden: Ein Element der Umsetzung von Wählerpräferenzen in Stimmen ist die Anzahl der Stimmen, die die Wähler vergeben können. Im reinen Verhältniswahlsystem wählen die Bürger mit nur einer Stimme eine Parteiliste, die Wahl eines Direktkandidaten ist nicht vorgesehen. Die Parlamentssitze werden entsprechend dem Anteil an Wählerstimmen entlang der Parteilisten vergeben. Im personalisierten Verhältniswahlrecht dagegen verfügen die Wähler zumeist über zwei Stimmen: eine für den Kandidaten, eine zweite für die Partei.34 Auswirkungen auf den Proportionalitätsgrad sind bei einer zusätzlichen zweiten Stimme indessen nicht zu erwarten, denn wie auf der Bundesebene wird auch hier zunächst die Zahl der Mandate pro Partei über die abgegebenen Zweitstimmen berechnet. Anschließend werden die direkt gewonnenen Sitze subtrahiert und die übrigen Mandate anhand der Parteilisten verteilt.35 32 Siehe beispielsweise die Urteile des 2. Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 23.01. 1957 und vom 10.04.1997. 33 Pehle (1999: 246) argumentiert für die Bundesebene, dass die Grundmandatsklausel eine Wettbewerbsverzerrung darstellt, da sie den Zweitstimmen von Wählern der Parteien, die durch die Alternativregelung in das Parlament einziehen, ein höheres Gewicht zuordnet als den Zweitstimmen von Wählern, deren Parteien auch an der Grundmandatsklausel scheitern. Dies gilt allerdings nur, wenn mehr als ein Direktmandat zur Umgehung der Sperrklausel notwendig ist. 34 Ausnahmen stellen Baden-Württemberg und Nordrhein-Westfalen dar, die den Wählern trotz personalisierter Verhältniswahl nur eine Stimme zugestehen. Für Baden-Württemberg siehe Müller (2004b). 35 Für eine kritische Betrachtung der Zweitstimmen-Regelung siehe Pehle (1999).

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Wahlsysteme

Außen vor gelassen wird auch die Frage nach der Listenform, die ebenfalls der Stimmabgabe zugeteilt werden kann. In reinen Verhältniswahlsystemen sind die Parteilisten geschlossen, da über sie die parteiinterne Vergabe der Mandate geregelt wird. In personalisierten Verhältniswahlsystemen kann die Liste dagegen offen oder geschlossen sein, tatsächlich findet sich im Untersuchungszeitraum zumeist der zweite Fall. In Baden-Württemberg gibt es systembedingt keine Listen. Eine Aufnahme des Indikators würde daher das Ergebnis für das reine Verhältniswahlsystem verzerren. Dagegen findet sich für das personalisierte Verhältniswahlsystem zu wenig Varianz, um eine sinnvolle Messung vornehmen zu können. Zur Umsetzung von Wählerstimmen in Mandate zählt beispielsweise die effektive Sperrklausel, die in der Literatur häufig statt der gesetzlichen Sperrklausel verwendet wird. Diese gibt an, wie hoch der Stimmenanteil einer Partei sein müsste, um in der bestmöglichen Situation einen Sitz zu erreichen (untere Sperrklausel) beziehungsweise welcher Stimmenanteil unter den schlechtesten Bedingungen gerade nicht für einen Sitz ausreichen würde (obere Sperrklausel) (Lijphart 1994: 25f., 1999: 153f.; Powell/Vanberg 2000). Für die Bundesländer nach 1946 liegt die effektive jedoch stets unter der gesetzlichen Sperrklausel von heute 5% und ist somit unwirksam, weswegen auf eine Aufnahme in den Index verzichtet wird.36 Das Verhältnis zwischen Direkt- und Listenmandaten als Merkmal der Stimmverrechnung wird ebenfalls außen vor gelassen. In der reinen Verhältniswahl werden die Landtagsmandate per se nur über Parteilisten vergeben, ein solches System würde also automatisch einen Proportionalitätsbonus für einen systemimmanenten Faktor erhalten. Das andere Extrem, die ausschließliche Vergabe von Direktmandaten, ist in der Verhältniswahl per definitionem nicht möglich, der minimale Gesamtindexwert von 0 wäre bei einer Aufnahme dieses Indikators folglich nicht mehr zu erreichen. Es wird zudem davon ausgegangen, dass Listenmandate die Vertretung von sonst unterrepräsentierten Gruppen, die geringere Chancen auf die Erlangung von Direktmandaten haben, erleichtern.37 Aus dieser Annahme kann jedoch kein Einfluss auf den Proportionalitätsgrad zwischen abgegebenen Stimmen und letztendlich vergebenen Mandaten abgeleitet werden. Von Lijphart (1999: 154f.) und Taagepera und Shugart (1989: 156ff.) wird die Parlamentsgröße als weiterer wichtiger Aspekt genannt, der ebenfalls der Stimmenverrechnung zugeteilt werden kann. Die durchschnittliche 36 Dazu muss man sich zunächst vergegenwärtigen, dass für die Zuteilung der Mandate die abgegebenen Stimmen im ganzen Land (bzw. in Bayern im gesamten Regierungsbezirk) herangezogen werden. Sind, wie beispielsweise im Saarland, 50 Mandate zu vergeben, so werden zur Erringung eines einzigen Mandats 1/50 der Stimmen, also 2%, benötigt. Dieser Wert der effektiven Sperrklausel liegt also deutlich unter der gesetzlichen Sperrklausel von 5%. Der Saarländische Landtag ist dabei das kleinste aller Länderparlamente – bei größeren Landtagen verringert sich der Wert der effektiven Sperrklausel noch weiter. 37 Siehe Davidson-Schmich (2006), Hennl und Kaiser (2006) und Rule (1994) für die Repräsentationschancen von Frauen.

Der Disproportionalitätsgrad von Wahlsystemen

57

Größe nationaler Parlamente sollte demnach ungefähr der Kubikwurzel aus der Bevölkerungsgröße entsprechen. In den Wahlsystem-Index geht der Indikator nicht ein, weil sich die tatsächliche Größe in einigen Bundesländern über die Anzahl an Überhangs- und Ausgleichsmandaten bestimmt. Die Gesamtzahl der Mandate ist dort somit direkt vom Wahlergebnis abhängig und folglich kein rein institutioneller Faktor mehr. In einigen Studien wird die Wahlkreisgröße, also die Anzahl der pro Wahlkreis zu vergebenden Mandate, als wichtiger Einflussfaktor genannt (Lijphart 1999; Sartori 1986; Shugart 2000). Bei den Landtagswahlen werden die Sitze in aller Regel auf Landesebene vergeben, was bedeutet, dass die Wahlkreisgröße der Anzahl der Sitze im Parlament entspricht. Auch wenn in den Bundesländern die Stimmen zumeist in Ein-Personen-Wahlkreisen abgegeben werden, so bestimmt sich die Anzahl der einer Partei zustehenden Sitze doch primär über den errungenen Anteil an den Gesamtstimmen. Von dieser werden erst in einem zweiten Schritt die gewonnenen Direktmandate abgezogen.38 Von einer Aufnahme des Indikators in den Index wird abgesehen, da Wahlkreise dieser Größenordnung in Verbindung mit einer gesetzlichen Sperrklausel keinen Einfluss auf den Proportionalitätsgrad haben. Die Dauer der Wahlperiode kann keiner der beiden Phasen eines Wahlsystems zugerechnet werden. Sie wird nicht in den Index einbezogen, da ihr keine unmittelbare Bedeutung für die Proportionalität eines Wahlsystems zugeordnet werden kann. Für den Stimmbürger mag es zwar durchaus einen Unterschied machen, ob er alle vier oder alle fünf Jahre um seine politische Meinung gebeten wird, einen Unterschied für den hier interessierenden Proportionalitätsgrad zwischen Stimmen und Mandaten macht diese Frage jedoch nicht. Zudem kann die Legislaturperiode durch verschiedene Vorkommnisse, beispielsweise Rücktritte oder Abberufungsverfahren, vorzeitig beendet werden, was die Messung verzerren würde. Berechnet man nun die Indexwerte für die Bundesländer im Untersuchungszeitraum, so erhält man das in Abbildung 2.3 gezeigte Bild. Je höher der jeweilige Wert ist, desto proportionaler werden die Wählerpräferenzen in Mandatsanteile übersetzt.

38 Die einzigen Ausnahmen bilden Bayern und Bremen, wo der Stimmenausgleich auf der Ebene der Regierungsbezirke bzw. Stadtteile vorgenommen wird (Stand Ende 2007).

Wahlsysteme

58

Abbildung 2.3:

Der Wahlsystem-Index 1946 - 1960

1961 - 1974

1

1

.8

.8

.6

.6

.4

.4

.2

.2

0

0 BW

BY

BE

HB

HH

HE

NI

NW

RP

SL

SH

BW

1975 - 1989

BY

BE

HB

HH

HE

NI

NW

RP

SL

SH

1990 - 2005

1

1

.8

.8

.6

.6

.4

.4

.2

.2

0

0 BW

BY

BE

HB

HH

HE

NI

NW

RP

SL

SH

BW BY BE BB HB HH HE MV NI NW RP SL SN ST SH TH

Quellen: Lange (1975), Massicotte (2003), Mielke und Reutter (2004), Ritter und Niehuss (1987), Woyke (1992, 1994, 1998, 2005), Woyke und Steffens (1987), eigene Recherchen. Für Berlin geht vor 1990 der Wert für West-Berlin ein.

Es fällt auf, dass sich in den meisten alten Bundesländern über die Jahre eine deutliche Entwicklung hin zu höherer Proportionalität erkennen lässt. Die Ausnahmen sind Baden-Württemberg, das sein Wahlsystem seit 1956 nicht mehr verändert hat, sowie Niedersachsen, Rheinland-Pfalz und das Saarland, die eine gegenläufige Tendenz aufweisen. Ebenso auffällig sind die insgesamt vergleichsweise hohen Werte der neuen Bundesländer. Bis 1989 liegen fünf der alten Bundesländer unter dem Wert von 0,5. Das bedeutet, ihr Proportionalitätsgrad ist als eher niedrig einzustufen. Am proportionalsten ist in diesem Zeitraum die Übertragung von Präferenzen in Sitze in Rheinland-Pfalz und Nordrhein-Westfalen, gefolgt von Bremen und dem Saarland. Nach 1990 vermindert sich der Wert von Niedersachsen auf 0,42, womit es gemeinsam mit Baden-Württemberg das disproportionalste Wahlsystem besitzt. Vergleichsweise niedrige Werte verzeichnen zudem das Saarland und Schleswig-Holstein. Die übrigen zwölf Bundesländer liegen teils weit über der 0,5-Marke. Die größten Sprünge machen Bayern von 0,36 auf 0,75 und Hamburg von 0,46 auf 0,81. Bremen kommt nach 1990 nahe an den Maximalwert von 1 heran. Mit einigem Abstand folgen Berlin, Brandenburg und Hamburg, dann Bayern, Hessen und Nordrhein-Westfalen.

Schlussbetrachtung

59

Insgesamt lässt sich festhalten, dass nach der Wiedervereinigung ein gewisses Streben hin zu einer höheren Proportionalität zu beobachten ist. Weiterhin ist trotz der ähnlichen Wahlsysteme Varianz zwischen den Bundesländern und über die Zeit feststellbar.

2.4 Schlussbetrachtung Die vorliegende Untersuchung beschäftigt sich mit der Frage, wie sich die Wahlsysteme der Bundesländer voneinander unterscheiden und inwieweit sie die politischen Systeme der Bundesländer beeinflussen. Die Beschaffenheit der Wahlsysteme wurde dabei zunächst durch die Disproportionalität zwischen Stimmen- und Mandatsverteilung anhand von Wahlergebnissen gemessen, wobei kein eindeutiger Zusammenhang zwischen dem Disproportionalitätsgrad und der effektiven Parteienzahl nachgewiesen werden konnte. Als Alternative zum Vergleich der Wahlsysteme der Länder durch Wahlergebnisse wurde ein Index eingeführt, welcher disproportionale Wirkungen verschiedener Elemente des Wahlsystems aus institutioneller Perspektive erfasst. Um die Aussagekraft dieses Indexes zu überprüfen, wird nun untersucht, ob ein Zusammenhang zwischen den Indexwerten und der effektiven Anzahl der Parteien in den Länderparlamenten besteht.39 Angenommen wird, dass ein höherer Proportionalitätswert eines Landes zu einer höheren effektiven Parteienzahl (EPZ) führt, da die Wählerpräferenzen differenzierter abgebildet werden. Abbildung 2.4 zeigt den Scatterplot für eine solche Berechnung. Beide Variablen korrelieren mittelstark miteinander, der Pearsonkoeffizient nimmt einen Wert von 0,38 (p=0,15) an. Das Vorzeichen weist in die angenommene Richtung, ein höherer Indexwert scheint damit tatsächlich zu einer höheren EPZ zu führen.

39 Aufgrund zu geringer Fallzahlen bis zur Wiedervereinigung wurde lediglich der Zeitraum zwischen 1990 und 2005 betrachtet. 40 Die Ausreißer wurden mit Hilfe eines Leverage-vs.-Squared-Residual-Plots und der Berechnung von Cook’s D ermittelt.

Wahlsysteme

60

Abbildung 2.4: Wahlsystem-Index und effektive Parteienzahl 1990 bis 2005 BE

3.5

Effektive Parteienzahl 1990 - 2005

ST

3 BW

BB MV

HB

HH HE

SH

2.5

RP TH NW

SN

NI

SL BY 2 .4

.5

.6 .7 Wahlsystem-Index 1990 - 2005

.8

.9

Quelle: Eigene Berechnungen.

Zu erwähnen sind zwei Länder mit besonders großem Einfluss auf die Ergebnisse:41 Baden-Württemberg mit einer vergleichsweise hohen EPZ, aber dem niedrigsten Indexwert und Bayern mit der niedrigsten EPZ, aber einem mittleren Indexwert. Berechnet man obige Korrelation ohne diese Länder, so erhält man folgendes Bild: Tabelle 2.5: Zusammenhang zwischen der Proportionalität des Wahlsystems und der effektiven Parteienzahl 1990 bis 2005

Korrelationskoeffizient (Signifikanzniveau)

Ohne BW

Ohne BY

Ohne BW, BY

0,51 (0,05)

0,50 (0,06)

0,63 (0,015)

Quelle: Eigene Berechnungen.

Bereits durch den Ausschluss von Baden-Württemberg erhält man einen auf dem 0,05-Niveau signifikanten Korrelationskoeffizienten, der auf einen deut41 Die Ausreißer wurden mit Hilfe eines Leverage-vs.-Squared-Residual-Plots und der Berechnung von Cook’s D ermittelt.

Schlussbetrachtung

61

lich positiven Effekt zwischen höherer Proportionalität und höherer EPZ hinweist. Der stärkste Zusammenhang ergibt sich durch die Exklusion von Baden-Württemberg und Bayern, wobei auch das Signifikanzniveau noch einmal deutlich ansteigt. Im Falle Baden-Württembergs, dessen Wahlsystem die Wählerpräferenzen vergleichsweise wenig proportional abbildet, wäre eigentlich eine niedrige Parteienzahl zu erwarten. Der Südweststaat rangiert auf dieser Variablen tatsächlich jedoch im oberen Mittelfeld der Länder. Als Erklärung kommen regionale Besonderheiten in Betracht: Sowohl die Grünen als auch die FDP waren in allen seit 1990 gewählten Landtagen vertreten. Die starke regionale Verwurzelung dieser beiden kleinen Parteien mag hier schwerer wiegen als die strukturellen Restriktionen des Wahlsystems.42 Hinzu kommt, dass die Republikaner 1992 und 1996 jeweils relativ stark im Landtag vertreten waren. Im Gegensatz dazu weist Bayern bei einem eher proportionalen Wahlsystem eine niedrige Parteienzahl auf. Auch hier können regionale Faktoren die Abweichung erklären: Während die CSU als „Ausdruck gesamtbayerischer Selbstbehauptung“ (März 2004: 58) seit Jahrzehnten die Landespolitik dominiert, konnte die FDP nie richtig Fuß fassen. Zudem fanden sich die Grünen eingekeilt zwischen einer vergleichsweise starken Ökologisch-Demokratischen Partei und einer auch in Umweltfragen sehr profilierten CSU (vgl. März 2004: 60f.). Mittels des Wahlsystem-Indexes gelangt man, insbesondere nach Ausschluss der beiden südlichen Sonderfälle, zu dem erwarteten positiven Zusammenhang zwischen Proportionalitätsgrad und effektiver Parteienzahl. Nun wäre zu erwarten, dass der Disproportionalitätsgrad eines Wahlsystems, welcher über Wahlergebnisse gemessen wird (Gallagher-Index), mit den institutionellen Charakteristika, gemessen über den oben vorgestellten Index, in Zusammenhang steht. Korreliert man für den Zeitraum 1990 bis 2005 die Werte des Gallagher-Indexes mit denen des Wahlsystem-Indexes, so erhält man einen Korrelationskoeffizienten nach Pearson von r=0,27, was auf eine abnehmende Proportionalität nach Gallagher bei einer zunehmenden institutionellen Proportionalität hindeuten könnte. Dieses Ergebnis ist insofern überraschend, als hohe Gallagher-Werte auf hohe Disproportionalität hindeuten, hohe Wahlsystem-Index-Werte jedoch das Gegenteil aussagen. Koeffizientengröße und Signifikanz lassen jedoch keine endgültigen Schlussfolgerungen zu. Dieses Ergebnis zeigt, dass der Disproportionalitätsgrad von Wahlsystemen wie ihn Lijphart (1999) misst, im Wesentlichen von anderen Faktoren beeinflusst wird als von der Beschaffenheit des Wahlsystems – für den untersuchten Zeitraum messen die beiden Indizes folglich unterschiedliche Dinge. Da der Gallagher-Index weiterhin einen weniger deutlichen Zusammenhang 42 Zur außergewöhnlichen Stärke der Grünen und der FDP siehe auch Wehling (2004: 28).

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Wahlsysteme

mit der effektiven Parteienzahl in den Bundesländern aufwies als der Wahlsystem-Index, scheint der letztere für die vorgenommene Untersuchung des Proportionalitätsgrades der deutschen Bundesländer das geeignetere Mittel zu sein. Mit diesen Ergebnissen schließt sich die vorliegende Untersuchung verbreiteten Erkenntnissen der Wahl- und Parteiensystemforschung an (statt vieler: Flick/Vatter 2007): Indem verschiedene institutionelle Aspekte des jeweiligen Wahlsystems hinsichtlich ihrer Proportionalitätswirkung eingeordnet wurden, konnte erstens ein nicht unwesentlicher Zusammenhang zwischen institutionellen Variablen des Wahlsystems und dem politischen System auf Länderebene nachgewiesen werden. Die in zwei Fällen aufgetretenen Abweichungen von diesem Muster können als regionale Sonderfälle gewertet werden, sodass zweitens festgehalten werden kann, dass die Ausgestaltung des Wahlsystems zwar den Rahmen für die Beschaffenheit des Parteiensystems vorgibt, letztendlich jedoch ein nicht unerheblicher Spielraum bleibt, in welchem regionale Traditionen und soziokulturelle Faktoren das Ihrige bewirken.

3. Parteiensysteme Aline Schniewind

3.1 Einleitung Parteien sind ein Spiegelbild der in der Gesellschaft gelagerten politischen Interessen und Meinungen. Durch sie bringt die Bevölkerung ihre Wünsche und Forderungen zum Ausdruck, verschiedene Parteien repräsentieren unterschiedliche Gesellschaftsgruppen. Wenn eine Partei sich nicht ausreichend für die Belange ihrer Wähler einsetzt, so verliert sie deren Unterstützung. Parteien und Parteiensysteme stellen seit langem ein breites Betätigungsfeld für Politikwissenschaftler dar. Hierbei werden unterschiedlichste Fragestellungen beleuchtet. Das Konstrukt Parteiensystem wird oftmals mit dem darin bestehenden Parteienwettbewerb gleichgesetzt, da „…a party system is precisely the system of interactions resulting from inter-party competition“ (Sartori 1976: 44). Die Gründe für einen eigenständigen Parteienwettbewerb in den Ländern werden daher auch als Gründe für eigene Landesparteiensysteme angeführt. Kropp und Sturm (1999) sehen zwei Argumente für jeweils eigenständigen Parteienwettbewerb in den Ländern: Zum einen ist es die neue Entwicklung der (De-)Konzentration des Parteiensystems, dabei werden neue Koalitionsmöglichkeiten zunächst auf Landesebene erprobt. Auch seien die Wähler auf der Ebene der Länder innovativer und experimentierfreudiger (Downs 1998; Galonska 1999; Hough/Jeffery 2003; Jun 1994; Schneider 2002). So erreichte etwa die Grüne Partei zuerst in Landtagswahlen die erforderliche Zahl an Wählerstimmen, um in die Parlamente einzuziehen, bevor sie auch in der Bundespolitik Bedeutung gewann. Rechte Parteien sind und waren mehrfach in verschiedenen Landesparlamenten vertreten, ohne in bundesweiten Wahlen erfolgreich zu sein. Die Landesparteiensysteme könnten demnach auch als Frühwarnsystem über Unzufriedenheiten in der Bevölkerung und daraus resultierenden neuen sozialen Bewegungen angesehen werden (Sturm 1993). Landtagswahlen werden gelegentlich auch als „second-order elections“, als Test- oder Zwischenwahlen für Bundestagswahlen bezeichnet (Decker 2006; Reif/Schmitt 1980). Sie seien zwar einem starken Einfluss der Bundespolitik ausgesetzt, der jedoch „den Einfluss der Landespolitik nicht in jedem Fall überwiegen“ muss (Decker/Blumenthal 2002: 164; Dinkel 1977; Hough/Jeffery 2003). Seit etwa 1990 sei eine „gestiegene ter-

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Parteiensysteme

ritoriale Heterogenität“ festzustellen, und der Parteienwettbewerb in den Bundesländern entwickle zunehmend „landeseigene territoriale Dynamiken“ (Decker/Blumenthal 2002; Hough/Jeffery 2003: 87 u. 90). 1 Zum Zweiten sehen Kropp und Sturm (1999) besondere Freiräume in den Politikinhalten auf Landesebene – sofern die Landesparteien Themen aufgreifen, die ausschließlich die Politik des eigenen Landes betreffen. Die Landesparteien sind „weitgehend frei darin, für Fragen von allgemeiner politischer Bedeutung, wie die regionale Wirtschaftspolitik, innovative und auf die Bedürfnisse des jeweiligen Landes zugeschnittene Antworten zu finden“ (Kropp/Sturm 1999: 38). Als Vorteil der Landesparteien erweist sich, dass sie im Vergleich zu den Bundesparteien weniger komplex sind und näher an der Basis agieren können (Schneider 2002). Während das bundesdeutsche Parteiensystem gut erforscht ist, stellt das Gebiet der Landesparteiensysteme bislang ein eher stiefmütterlich behandeltes Feld dar.2 Sturm (1993) warnt davor, die Landesparteiensysteme mit dem Parteiensystem des Bundes gleichzusetzen, obwohl sie auf den ersten Blick gleichartig zu sein scheinen mögen. Die verschiedenen Landesparteien unterscheiden sich nicht nur von den Bundesparteien, vielmehr sind Unterschiede ebenso zwischen den Landesparteien reicher und armer Bundesländer festzustellen sowie zwischen den Parteien in Ost- und Westdeutschland. Grund hierfür ist, dass die Landes-Politiken von den spezifischen Länderproblematiken bestimmt werden (Sturm 1993). Für die Verschiedenheit der Parteiensysteme sind drei Gründe anzuführen: Zum einen existieren Unterschiede zwischen den Ländern in ihrer Sozialstruktur, ihren Traditionen und der politischen Kultur. Zweitens versuchen die Ministerpräsidenten der Länder, die Bundespolitik dahingehend zu beeinflussen, dass ihre unterschiedlichen Politikvorstellungen so gut wie möglich Eingang darin finden. Zum Dritten wurde festgestellt, dass Minderheiten bei Landtagswahlen einen im Verhältnis größeren Einfluss auf die Wahlergebnisse haben, da hier in der Regel die Wahlbeteiligung geringer ist (Galonska 1999; Sturm 1993). Für Arend Lijpharts (1999) Analyse von Demokratiemustern in 36 Staaten spielt das jeweilige Parteiensystem eine herausragende Rolle: Zwar ist die Art der Regierung der Aspekt, der am stärksten mit der Exekutive-ParteienDimension zusammenhängt. Jedoch wird diese zu einem großen Teil durch die Ausprägung des jeweiligen Parteiensystems bestimmt. Die Art der Regierung 1

2

Mit der Thematik des Einflusses der Bundespolitik auf die Landtagswahlen beschäftigen sich verschiedene Länderstudien, die im Laufe des Jahres 2007 in der Zeitschrift für Parlamentsfragen erschienen und voraussichtlich im Jahr 2008 innerhalb eines Sammelbandes veröffentlicht werden (Gabriel et al. 2008). Jedoch beschäftigen sich mehrere Autoren derzeit mit verschiedenen Aspekten dieses Themenbereichs. So ist etwa eine Veröffentlichung zum Thema „Parteienwettbewerb in den Bundesländern“ (Bräuninger/Debus 2008) geplant, und kürzlich erschien ein Band über „Parteien und Parteiensysteme in den deutschen Ländern“ (Jun et al. 2008).

Die Parteienzahl als grundlegendes Merkmal von Parteiensystemen

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und die des Parteiensystems sind die beiden Komponenten, die die ExekutiveParteien-Dimension am stärksten beeinflussen (Lijphart 1999: 63). Typischerweise werden in Zweiparteiensystemen Einparteienmehrheitsregierungen gebildet – ein Phänomen, das dem mehrheitsdemokratischen Pol des Kontinuums zwischen Mehrheits- und Konsensusdemokratie entspricht. In Mehrparteiensystemen dagegen kommt es bei Regierungsbildungen typischerweise zur Bildung von Koalitionen. Lijphart (1999) sieht als zentralen Indikator für die Einordnung von Parteiensystemen in Zwei- oder Mehrparteiensysteme die effektive Parteienzahl (EPZ) im Sinn von Laakso und Taagepera (1979) an. Im Anschluss an Helms (1995) lässt sich das Gebiet der Parteiensystemanalyse in drei Teilbereiche aufgliedern.3 Danach beschäftigt sich ein Zweig der Parteiensystemanalyse mit den Funktionen von Parteiensystemen, ein anderer mit deren Strukturen, und ein dritter Analysestrang untersucht den Strukturwandel von Parteiensystemen. Der vorliegende Beitrag befasst sich mit der Struktur von Parteiensystemen sowie deren Konstanz und Wandel.4 Im zweiten Abschnitt dieses Kapitels wird zunächst dargelegt, was ein Parteiensystem ist und woraus es besteht. Wie unterscheiden sich Parteiensysteme und wo finden sich Gemeinsamkeiten? Hier gilt der Fokus der Parteienzahl als grundlegendes Merkmal von Parteiensystemen. Nach einigen einführenden Bemerkungen zur Anzahl der Parteien wird untersucht, wie sich dieses Merkmal – die Fragmentierung oder Fraktionalisierung – auf der Ebene der Bundesländer darstellt. Anschließend erfolgt eine Anwendung des Lijphart’schen (1999) Analyseschemas auf die Parteiensysteme der deutschen Länder. Im dritten Abschnitt werden weitere Eigenschaften der Parteiensysteme der Bundesländer vorgestellt: Wodurch zeichnen sie sich aus? Was sind ihre Gemeinsamkeiten und Unterschiede? Die Analyse erfolgt anhand etablierter Merkmale der Parteiensystemforschung wie der Volatilität und Polarisierung. Schließlich wird auf verschiedene Typologien von Parteiensystemen eingegangen und eine eigene Klassifizierung der deutschen Parteiensysteme entlang der vorgestellten Merkmale entworfen.

3.2 Die Parteienzahl als grundlegendes Merkmal von Parteiensystemen in den deutschen Bundesländern Dieter Nohlen (2004: 65) definiert ein Parteiensystem als „das strukturelle Gefüge der Gesamtheit der politischen Parteien in einem Staat“. Laut Nie3 4

Eine ähnliche Typologisierung bietet Wiesendahl (1989): Er unterscheidet Strukturanalysen, Funktionsanalysen und System-, Umwelt- oder Kontextanalysen. Die Funktionen von Parteiensystemen werden oft fälschlich mit den Funktionen von Parteien gleichgesetzt. Nach Helms (1995) sind fünf Funktionen von Parteiensystemen zentral: die Repräsentationsfunktion, die Legitimations- oder Partizipationsfunktion, die Elitenrekrutierungsfunktion, die Integrations- und die Innovationsfunktion.

66

Parteiensysteme

dermayer (1996: 20) „besteht ein Parteiensystem aus den einzelnen Parteien und den Beziehungsstrukturen zwischen ihnen bzw. ihren Attributen, die Parteiensystemeigenschaften darstellen“. In dieser Definition wird deutlich, dass der Begriff Parteiensystem mehr beinhaltet als die Summe der darin vertretenen Parteien (Ladner 2004: 27). Lane und Ersson (1994: 175) definieren den Begriff Parteiensystem folgendermaßen: „A party system consists of a set of political parties operating within a nation in an organized pattern, described by a number of party-system properties“. Sie weisen sofort auf die mit der Definition verbundenen Probleme hin: „This is where the agreement ends“ (Lane/Ersson 1994: 175). Denn über die Eigenschaften, die ein Parteiensystem adäquat beschreiben, sei sich die Parteiensystemforschung nicht einig. Die Beschreibung und Analyse von Parteiensystemen erfolgt im Allgemeinen unter Verwendung einer Typologie oder Klassifikation einerseits oder anhand der Untersuchung charakteristischer Merkmale andererseits. Ziel beider Vorgehensweisen ist es, Gemeinsamkeiten und Parallelen beziehungsweise Unterschiede zwischen verschiedenen Parteiensystemen sichtbar zu machen. Typologien umfassen in der Regel mehrere Dimensionen von Parteiensystemen. Durch die Zusammenfassung in Kategorien wird versucht, tiefere Gründe für die jeweiligen Ausprägungen der Systeme zu finden. Über ein qualitatives Vorgehen werden Idealtypen gebildet, denen empirisch vorgefundene Parteiensysteme zugeordnet werden können. Dagegen werden charakteristische Merkmale auf quantitative Art erfasst und beziehen sich jeweils nur auf eine Dimension (Ladner 2004). Bei der Analyse von Parteiensystemen haben sich bestimmte Eigenschaften als zentral erwiesen, ohne dass Einigkeit über die wichtigsten Merkmale besteht. In der neueren Forschung stimmt man weitgehend darin überein, dass die Fraktionalisierung (Fragmentierung), Polarisierung und Volatilität von Parteiensystemen bedeutende, zu untersuchende Eigenschaften sind. Zusätzlich beziehen manche Autoren weitere Merkmale von Parteiensystemen in ihre Analysen ein: So werden etwa die Anzahl und Art der Issue-Dimensionen (historisch-gesellschaftliche Konfliktlinien) in Gesellschaften (Pennings/Lane 1998; Vatter 2002) oder die Stärke von Linksparteien (Lane/Ersson 1994; Vatter 2002) als strukturelles Merkmal berücksichtigt. Weitere Vorschläge relevanter Eigenschaften von Parteiensystemen sind deren Asymmetrie, die gegenseitige Koalitionsfähigkeit der Parteien innerhalb eines Systems sowie die Akzeptanz der Parteien in der Gesellschaft (Niedermayer 1996).5 5

Die Asymmetrie von Parteiensystemen als statische Messgröße wird über die Größenrelation der beiden größten Parteien bestimmt. Die potenzielle Koalitionsfähigkeit von Parteien reicht von starker gegenseitiger Abschottung („Segmentierung“) bis hin zu einer allgemeinen Koalitionsfähigkeit. Die Akzeptanz von Parteien schlägt sich in ihrer Legitimität in der Bevölkerung nieder – beide Messgrößen sind allerdings nur im Rahmen von Fallstudien eruierbar und quantitativ kaum zu messen. Zudem stellt sich bei Niedermayers (1996) Vorschlag, die Akzeptanz von Parteien in der Bevölkerung über Befragungen zu messen, das

Die Parteienzahl als grundlegendes Merkmal von Parteiensystemen

67

3.2.1 Die Anzahl von Parteien in den Parlamenten Das einfachste und sehr allgemeine Merkmal zur Charakterisierung von Parteiensystemen ist die Anzahl der in den verschiedenen Parlamenten vertretenen Parteien. Diese können leicht gezählt werden, doch stellt sich die Frage nach der Aussagekraft dieses Indikators. Denn nicht alle Parteien, die etwa bei Wahlen antreten und um Wählerstimmen konkurrieren, können als parteiensystemrelevant bezeichnet werden. Welche Kriterien müssen Parteien erfüllen, um als bedeutend für das System zu gelten? Hierzu wurden mehrere Vorschläge unterbreitet. Niedermayer (1996: 21f.) listet verschiedene Abgrenzungskriterien auf: So wird beispielsweise der Wahlerfolg von Parteien zur Abgrenzung verwendet. Hierbei wird der Schwellenwert meist bei 1% oder 2% der Wählerstimmen angesetzt, wobei auch andere Grenzwerte Verwendung gefunden haben. Manche Autoren berücksichtigen nur Parteien, die den Sprung ins Parlament schaffen, und in anderen Fällen werden auch hier noch Schwellenwerte in Form von Prozentwerten der Parlamentssitze verwendet. Niedermayer (1996) fordert, alle Parteien bzw. Organisationen als parteiensystemrelevant anzusehen, die auf der jeweils untersuchten Ebene an Wahlen teilnehmen.6 In vorliegendem Kapitel werden – sofern nicht anders angegeben – alle Parteien berücksichtigt, die in Wahlen mehr als 1% der Wählerstimmen auf sich vereinen konnten. Ab dieser Grenze haben Parteien bei Landtagswahlen in der Bundesrepublik Deutschland einen Anspruch auf den Erhalt staatlicher Finanzierung (§ 18 Abs. 4 PartG). Damit wird ihnen vom Gesetzgeber politische Relevanz zugesprochen. Es existieren verschiedene Vorschläge zur Unterscheidung einflussreicher Parteien von weniger bedeutenden Gruppierungen. Ein möglicher Ausweg ist die Berücksichtigung nur solcher Parteien, die einen bestimmten Sitzanteil im Parlament erreicht haben, z.B. 10% oder 15%. Dieses Verfahren ist in der Realität allerdings kaum angemessen, da sich auch kleinere Parteien in bestimmten Situationen durchaus als relevante Akteure herausstellen können. Prominenz erreichte daher die Empfehlung Giovanni Sartoris (1976), nur solche Parteien in die Analyse einzubeziehen, die als relevante Akteure anzusehen sind. Derartige Relevanz erreichen Parteien dann, wenn sie von den anderen Parteien als potenzielle Koalitionspartner akzeptiert werden.7 Doch

6

7

Problem der Datenverfügbarkeit. Vor allem für länger zurückliegende Zeiträume liegen derartige Daten zum Zweck des Vergleichs nicht vor. Daher soll auf deren Messung bzw. Darstellung im Folgenden verzichtet werden. Dieses strenge Abgrenzungskriterium ist allerdings mit praktischen Problemen verbunden: Vor allem die Daten länger zurückliegender Wahlen sind in dieser Detailliertheit kaum zu bekommen. In international vergleichenden Studien wird aus diesem pragmatischen Grund meist eine Grenze von 1% der Wählerstimmen verwendet, da die dort am häufigsten verwendete Datenbasis alle Parteien verzeichnet, die diese Grenze überschreiten (Niedermayer 1996: 21, Fußnote 2). Parteien, die den Schritt ins Parlament nicht schaffen, sind daher von vorneherein aus der Analyse auszuschließen.

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auch Parteien, die bestimmte Koalitionen (auch legislative Koalitionen) verhindern können, sind als relevant zu bezeichnen und in die Analyse einzubeziehen. Sartori (1976) nennt diese Fähigkeit, andere Parteien oder deren Koalitionen zu behindern, „blackmail potential“. Eine kleine Partei kann sich so als „Zünglein an der Waage“ erweisen.8 So einleuchtend dieser Vorschlag Sartoris (1976) sein mag, die Messung von Koalitions- und Vetopotenzial von Parteien ist nur schwer realisierbar. Dem Indikator mangelt es an Trennschärfe, da klare, „intersubjektiv nachvollziehbare Einordnungskriterien“ fehlen (Niedermayer 1996: 23; Roberts 1990). Eine gelungene Einschätzung von wichtigen und weniger wichtigen Parteien kann nur in (Einzel-) Fallstudien und auf qualitativer Basis erfolgen. Damit zusätzlich zur Anzahl der Parteien auch deren Größe oder Stimmenstärke in die Messung einbezogen werden können, wurden verschiedene Fraktionalisierungsindizes entwickelt. Ein weithin bekannt gewordener Vorschlag zur Messung der Fragmentierung von Parteiensystemen ist der Fraktionalisierungsindex von Douglas Rae (1968). Raes (1968) Fraktionalisierungsindex basiert auf dem früheren Hirschmann-Herfindahl-Index: Dieser bestimmt die Wahrscheinlichkeit, dass zwei zufällig ausgewählte Stimmberechtigte dieselbe Partei wählen. Der RaeIndex formuliert die Gegenwahrscheinlichkeit, nämlich dass zwei zufällig ausgewählte Wähler unterschiedliche Parteien wählen. Ähnliche Indizes wurden in verschiedenen Variationen entwickelt. Je nach Machart werden unterschiedliche Aspekte betont. So werden beim Hyperfraktionalisierungsindex (Kesselman 1966; Wildgen 1971) die kleinen Parteien stärker berücksichtigt, während beim Molinar-Index (Molinar 1991) der Anteil der größten Partei stärker beachtet wird.9 Allen diesen Fraktionalisierungsindizes ist gemein, dass ihre Werte nur schwer deutbar sind. Für Nicht-Spezialisten erhalten diese Zahlen oft nur im Vergleich mit den Werten anderer Parteiensysteme Bedeutung. In jüngeren Arbeiten wird meist die effektive Parteienzahl (EPZ) als Indikator der Fragmentierung von Parteiensystemen verwendet. Dieser wurde von Laakso und Taagepera (1979) entwickelt. Die EPZ ist eine Transformation der Fragmentierung und damit des Rae-Indexes.10 Die effektive Anzahl von Parteien berechnet sich über folgende Formel:

8

9

Damit stellt Sartori sicher, dass alle Parteien in die Typologiebildung eingehen, die die Art des Parteienwettbewerbs und – innerhalb dessen – die Strategien der Parteien in irgendeiner Weise beeinflussen. Eine Partei kann in der Analyse vernachlässigt werden, wenn „it is never needed or put to use for any feasible coalition majority“ (Sartori 1976: 122). Für eine detaillierte Auflistung der Eigenheiten der verschiedenen Indizes und deren Anwendung sei hier auf Ladner (2004: 69f.) und Lijphart (1994: 69f.) verwiesen.

10 Für die effektive Parteienzahl gilt EPZ = 1/(1-F), wobei F = 1 − sierungsindex).

n

2 ¦ p i (= Raes Fraktionali-

i =1

Die Parteienzahl als grundlegendes Merkmal von Parteiensystemen Effektive Parteienzahl (EPZ) =

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1 n

¦ pi

2

i =1

Wobei: pi = Anteil der Parlamentsmandate der einzelnen Parteien11 n = Anzahl der im Parlament vertretenen Parteien

Der Wertebereich des Indikators beginnt theoretisch bei 1 (Einparteiensystem) und ist nach oben begrenzt durch die Parlamentsgröße. Eine Möglichkeit der Bestimmung der genannten Indizes bzw. Maßzahlen ist deren Berechnung über die Verteilung der Mandate an die verschiedenen Parteien in den jeweiligen Parlamenten. Hierdurch wird das tatsächliche Kräfteverhältnis in den Parlamenten abgebildet (Sartori 1976: 320; Vatter 2002: 189). Analog können die Maßzahlen jedoch auch über die Wählerstimmenanteile der Parteien in den jeweiligen Wahlen berechnet werden, da diese die Basis für die Verteilung der Mandatsanteile bilden. Hier werden die Präferenzen der Wähler abgebildet, noch ohne durch die institutionellen Regeln der jeweiligen Wahlsysteme verzerrt worden zu sein. Für welche Art der Berechnung man sich entscheidet, hängt von der interessierenden, zu beantwortenden Fragestellung ab.12

3.2.2 Die Lage in den deutschen Bundesländern Bislang liegt keine systematisch vergleichende Untersuchung vor, die alle Bundesländer und die in der international vergleichenden Parteiensystemforschung etablierten Merkmale von Parteiensystemen diskutiert. Diese Lücke soll mit dem vorliegenden Kapitel geschlossen werden. Arthur Gunlicks (2003) widmet sich in seinem Werk über die deutschen Bundesländer mehr den Parteien in den Ländern als den Parteiensystemen. Er stellt die verschiedenen Parteien vor, die in Deutschlands subnationalen Einheiten eine Rolle spielen. Allerdings werden die hier zu untersuchenden Merkmale von Parteiensystemen keiner Prüfung unterzogen. Weiterhin liegen Studien zu einzelnen Bundesländern vor: Ulrich Brümmer (2006) analysierte das Parteiensystem Sachsens. Darin berichtet er einige zentrale Merkmale wie etwa die Fragmentierung, Volatilität und Polarisierung, allerdings bezieht sich Brümmer (2006) in seiner Studie nur auf das Bundesland Sachsen. Einzig für die Herausstellung des Freistaates Sachsen im Vergleich zu 11 Falls man die effektive Zahl der Parteien anhand der Wählerstimmen bestimmen möchte, stellt pi den Wählerstimmenanteil der einzelnen Parteien dar und n ist die Zahl der zu berücksichtigenden Parteien. 12 Eine Diskussion der mit den verschiedenen Fraktionalisierungsindizes verbundenen Probleme findet sich bei Lijphart (1994, 1999).

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den anderen neuen Bundesländern („Sächsischer Weg“) werden die Landtagswahlergebnisse der anderen vier ostdeutschen Länder herangezogen. Bernd Hofmann (2004) legte eine Studie zum Parteiensystem und den drei relevanten Parteien Sachsen-Anhalts vor. Andreas Galonska (1999) stellte die Parteiensysteme von Rheinland-Pfalz und Hessen einander gegenüber. Sein Fokus liegt auf der Deskription und qualitativen Analyse der Parteiensysteme dieser beiden Länder. Er bietet einen kurzen Abriss der Geschichte der Parteiensysteme aller Bundesländer, wobei er aber Merkmale wie Fragmentierung, Volatilität und Polarisierung nicht berücksichtigt. Die zentrale Annahme bei der Untersuchung der Parteiensysteme der Bundesländer ist, dass sich diese in wichtigen Aspekten unterscheiden. Denn durch besondere historische und regionale Entwicklungen wurden Verhaltensmuster geprägt, die zur Ausbildung regionaler Landesparteiensysteme geführt haben (Galonska 1999: 10). Zudem wirken weitere regionale Besonderheiten, wie etwa Wählerstrukturen, und institutionelle Eigenheiten der Länder, wie unterschiedliche Wahlsysteme, auf die Ausgestaltung von Landesparteiensystemen. Jedes Bundesland hat spezielle Eigenheiten und politische Bedürfnisse, die sich im jeweiligen Parteiensystem widerspiegeln. So konstatiert etwa Jesse (2002), dass wegen regionaler Besonderheiten die Parteienkonzentration in den Ländern nicht so weit fortgeschritten sei wie im Bund. Während der Anfangsjahre der Bundesrepublik Deutschland bis zum Beginn der sozial-liberalen Koalition auf Bundesebene im Jahr 1969 „sahen [die großen Parteien] also davon ab, das Koalitionsmuster im Bund auf die Länder zu übertragen“ (Jesse 2002: 77). Auch Uwe Jun (1994: 162) stellt fest: „Die Koalitionspolitik von CDU, SPD und Grünen in den Ländern wird im Gegensatz zu der der FDP weitgehend autonom von den Landesparteien bestimmt, der Einfluss der Bundespartei kann als recht gering gelten“. In den folgenden Analysen erfolgt wiederholt eine Aufteilung des Untersuchungszeitraumes in verschiedene Perioden, um unterschiedliche Trends besser sichtbar zu machen. Diese Einteilung der Zeiträume folgt den Phasen, die das deutsche Parteiensystem der Literatur nach durchlaufen hat: Einem Zeitabschnitt der Neuformierung und Konsolidierung nach dem Zweiten Weltkrieg (Zeitraum 1, 1946 bis 1960) schloss sich eine Phase der Konsolidierung und der relativ stabilen Zweieinhalbparteiensysteme an, obgleich hier mehrfach rechte Parteien in die Landtage gewählt wurden (Zeitraum 2, 1961 bis 1974). Gegen Ende des dritten Zeitraumes (1975 bis 1989) erfolgte eine zunehmende Pluralisierung der Parteiensysteme. Hier traten verschiedene rechte Parteien erneut in Erscheinung, und die Grüne Partei erreichte erstmals Sitze in Landesparlamenten. Spätestens seit der Wiedervereinigung im Jahr 1990 nahm die (effektive) Zahl der Parteien in den Landesparlamenten wieder merklich zu (Zeitraum 4, 1990 bis 2005) (z.B. Decker 2004a; Galonska 1999; Gunlicks 2003; Jun 1994; Niedermayer 2006). Die Analyse der Parteiensysteme der Bundesländer beginnt jeweils mit der ersten Wahl nach dem Ende des Zweiten Weltkrieges (Bayern, Berlin,

Die Parteienzahl als grundlegendes Merkmal von Parteiensystemen

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Hamburg und Hessen: 1946; Bremen, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz und Schleswig-Holstein: 1947). Dabei sind zwei Ausnahmen festzuhalten: Das Land Baden-Württemberg wurde erst im Jahr 1952 in seiner heutigen Form gegründet und ab diesem Zeitpunkt in die Untersuchung einbezogen. Das Saarland trat der Bundesrepublik Deutschland am 01.01.1957 bei. Damit waren die Wahlen des Jahres 1960 die ersten, die innerhalb des Geltungsbereiches des Grundgesetzes stattfanden. Für die neuen Bundesländer Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen, SachsenAnhalt und Thüringen beginnt die Analyse jeweils mit deren Gründungswahlen im Herbst 1990 und der daraus folgenden Parlamentszusammensetzung. In der folgenden Tabelle 3.1 sind die realen und effektiven Parteienzahlen in den deutschen Länderparlamenten dargestellt: Tabelle 3.1: Reale Anzahl von Parteien (N) und effektive Anzahl von Parteien (EPZ) in den Landesparlamenten der deutschen Bundesländer auf Basis der Parlamentssitze im Vergleich 1946 bis 2005 (Mittelwerte) Bundesland BW BY BE BB HB HH HE MV NI NW RP SL SN ST SH TH Mittelwert

N

EPZ

4,0 3,5 3,5 4,0 4,5 3,6 3,7 3,3 4,3 3,5 3,4 3,2 4,3 4,3 4,3 3,5 3,8

2,7 2,3 2,7 3,0 2,7 2,4 2,6 2,9 2,7 2,5 2,5 2,4 2,6 3,3 2,6 2,7 2,6

Anmerkung: Für die alten Bundesländer werden die Mittelwerte des Zeitraumes zwischen 1946 und 2005 berichtet, für die neuen Bundesländer fließen allein Daten der Jahre 1990 bis 2005 in die Berechnung ein. Quelle: Eigene Berechnung.

Anhand der Daten in Tabelle 3.1 zeigt sich, dass sich die realen und effektiven Anzahlen der Parteien in den Landesparlamenten zwischen 1946 und 2005 in ihrer Höhe stark unterscheiden.13 Dennoch hängen sie relativ stark 13 Aufgrund ihrer Konstruktion kann die effektive Zahl der Parteien maximal so groß werden wie die reale Anzahl von Parteien. Dies tritt ein, falls alle Parteien mit derselben Anzahl an

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zusammen (Pearsons Korrelationskoeffizient r=0,82, p